Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 378/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przywrócono termin
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 86 par. 1, art. 88, art. 53 par. 2;
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 35-36, art. 63-64
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] oraz G. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1265/16 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] oraz G. W., Z. C., G. G. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 26 listopada 2008 r. nr XXI/290/2008 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie [...] oraz G. W.; 2) przywrócić G. W. termin do wniesienia skargi; 3) odrzucić wniosek Stowarzyszenia [...] o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił skarżącym Stowarzyszeniu [...] oraz G. W., Z. C., G. G. przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w tej sprawie skarżący w dniu 27 maja 2016 r. złożyli do Rady Gminy Darłowo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały Rady Gminy Darłowo z dnia 26 listopada 2008 r., nr XXI/290/2008, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. W ocenie Sądu, skoro organ nie zajął stanowiska w sprawie, skarżący powinni byli wnieść skargę do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu najdalej dnia 26 lipca 2016 r. Skarga natomiast została złożona w dniu 26 września 2016 r., a zatem z uchybieniem terminu do jej wniesienia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wskazali, że do uchybienia terminu doszło na skutek sposobu działania Wójta Gminy Darłowo, który celowo wprowadził ich w błąd. Osoba zamierzająca poddać kontroli sądowej akt w postaci uchwały organu samorządu terytorialnego musi liczyć się z koniecznością zachowania określonych prawem wymogów, w tym terminów jego zaskarżenia. Brak pouczenia ze strony Rady Gminy Darłowo o treści takich wymagań i przedłużanie załatwienia złożonego przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie usprawiedliwia opóźnienia skarżących w złożeniu skargi do Sądu. Pozyskanie stosownych informacji o trybie i terminie wnoszenia skargi do Sądu na tego rodzaju akt, mieści się w granicach przeciętnej dbałości o własne interesy i nie wymaga podejmowania nadzwyczajnie trudnych czynności. W niniejszej sprawie skarżący mieli wiedzę, że warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy jest skierowanie do organu wezwania do usunięcia prawa, co też uczynili. W zakresie minimum staranności i dbałości o własne interesy, powinni również ustalić jaki jest ustawowy termin do wniesienia skargi.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli Stowarzyszenie [...] oraz G. W., Z. C., G. G., wnosząc o jego uchylenie.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił zażalenie Z. C. i G. G. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych zażalenia.

W odpowiedzi na zażalenie Rada Gminy Darłowo wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Z uwagi na postanowienie Sądu I instancji z dnia 7 marca 2017 r. rozpoznaniu podlega zażalenie wniesione tylko przez skarżące Stowarzyszenie i G. W., co oznacza, że tylko te podmioty skutecznie zakwestionowały zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w ramach przysługującego im indywidualnego uprawnienia do wniesienia skargi wynikającego z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Oznacza to, że ww. podmioty mogły zakwestionować zaskarżone postanowienie tylko w części, która dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego, a nie innych podmiotów.

Zażalenie skarżącego Stowarzyszenia i G. W. zasługuje na uwzględnienie.

Warunkiem dopuszczalności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu jest fakt uchybienia terminowi do wniesienia skargi. Taki warunek wynika z art. 85, art. 86 § 1 i art. 88 p.p.s.a. Ponadto warunkiem przywrócenia terminu jest fakt wystąpienia przesłanek z art. 86 § 1, art. 87 § 1-4 p.p.s.a. Sądowi I instancji umknęło, że w okolicznościach tej sprawy bez winy G. W. upłynął termin do wniesienia skargi; co więcej w odniesieniu do skarżącego Stowarzyszenia taki termin nie rozpoczął swojego biegu. Taka ocena wynika z tego, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jednak aby organ mógł w ogóle dokonać nawet potencjalnie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i aby w ogólności takie wezwanie mogło wywrzeć jakiekolwiek skutki prawne (w tym procesowe) musi być ono skutecznie wniesione, tj. bez braków formalnych. W przypadku istnienia braków organ powinien wezwać wnioskujących do usunięcia braków pisma. Mają w odniesieniu do takich wezwań także zastosowanie art. 63-64 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale i odpowiednio art. 35-36 K.p.a. dotyczące terminów na udzielenie odpowiedzi (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Dopiero po skutecznym uzupełnieniu braków formalnych pisma, w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, można mu nadać dalszy prawnoprocesowy tok postępowania, w tym związany z udzieleniem przez radę gminy odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni. Nieusunięcie zaś braków powinno skutkować pozostawieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpoznania, na co nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. stanowisko zawarte w uchwale NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13).

W tej sprawie Rada Gminy Darłowo prawidłowo uznała, że przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa takie braki zawiera. W tym zakresie wezwała ww. Stowarzyszenie oraz m.in. G. W. do sprecyzowania kto wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a także kto reprezentuje ww. Stowarzyszenie. W odpowiedzi obie strony skarżące dokładnie sprecyzowały kto składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. ww. Stowarzyszenie i G. W., oraz kto reprezentuje Stowarzyszenie, tj. G. M.. Odpowiedzi w tym zakresie wpłynęły do organu odpowiednio w dniach 30 czerwca 2016 r. i 8 lipca 2016 r. Organ gminy i Sąd I instancji nie dostrzegli, że pod ww. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podpisali, że prezes ww. Stowarzyszenia, tj. G. M., a także osobiście pozostali wnioskodawcy, w tym G. W.. Oznacza to, że w odniesieniu do G. W. termin do wniesienia skargi zaczął biec od dnia 8 lipca 2016 r., ponieważ od tego dnia organ dysponował odpowiedzią G. W., które w pełni uzupełniało brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez wskazanie, że jednym z podmiotów wnioskujących jest m.in. G. W.. Tym samym organ mógł już formalne odpowiedzieć na wezwanie G. W., w terminie 30 dni, lub takiej odpowiedzi nie udzielać. Dla skuteczności tak wniesionego wezwania przez G. W. nie mają znaczenia ewentualne braki pisma, które dotyczyły ww. Stowarzyszenia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, a więc i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosi się w ramach indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą; ewentualnie celem reprezentacji grupy mieszkańców (art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa G. W. do dnia 6 września 2016 r. przysługiwał termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Co prawda, w dniu 27 lipca 2016 r. organ wystosował do G. W. pismo o pozostawieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpoznania, jednak tego pisma nie można traktować jako udzielenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto z uwagi na ww. wady tego pisma z dnia 27 lipca 2016 r. nie można uznać aby wywołało ono jakiekolwiek negatywne skutki procesowe, które uniemożliwiałyby skuteczne wniesienie skargi na uchwałę. Wystosowane do skarżącego pismo o pozostawieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpoznania mogło jednak wprowadzić skarżącego w błąd co do nawet samej możliwości wniesienia skargi. Błąd ten zaistniał w trakcie biegu 60-dniowego terminu do wniesienia skargi. Taka okoliczność wyczerpuje zatem przesłankę z art. 86 § 1 p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach tej sprawy w wyniku działań organów Gminy mogło dojść do wprowadzenia skarżącego w błąd, a tym samym do nieterminowego wniesienia skargi bez winy skarżącego. Ponadto w ww. zakresie skarżący w dniach 22-23 września 2016 r. po wizycie w Urzędzie Gminy ustalił, że Rada Gminy Darłowo nie zajmie żadnego stanowiska w sprawie jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu 24 września 2016 r. skarżący G. W. wywiódł do Sądu Administracyjnego skargę na ww. uchwałę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, co spełnia wymóg wynikających z art. 87 § 1 p.p.s.a. W tych warunkach należało orzec o przywróceniu Grzegorzowi Wypychowskiemu terminu do wniesienia skargi, ponieważ jego wniosek wskazuje na zaistnienie pozytywnych przesłanek do przywrócenia terminu, o jakich mowa w art. 86 § 1, art. 87 § 1-4 p.p.s.a.

W odniesieniu zaś do ww. Stowarzyszenia wskazania wymaga, że termin, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., w ogóle nie rozpoczął biegu w odniesieniu do tego Stowarzyszenia. Ocena taka wynika z tego, że pomimo wskazania przez Stowarzyszenie kto wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i kto je reprezentuje, nie wezwano Stowarzyszenie do usunięcia innego braku formalnego pisma. A mianowicie w imieniu Stowarzyszenia na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podpisała się prezes G. M.. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu KRS wynika, że zgodnie ze sposobem reprezentacji Stowarzyszenia jest ono reprezentowane przez dwóch współdziałających członków zarządu, przy czym żaden z pozostałych skarżących nie jest członkiem zarządu Stowarzyszenia. Organ zaś nie wyjaśnił jaki jest sposób reprezentacji ww. Stowarzyszenia i w konsekwencji nie wezwał Stowarzyszenia do podpisania wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z odpowiednim sposobem reprezentacji Stowarzyszenia, choć pod wezwaniem widniał podpis tylko jednego członka zarządu Stowarzyszenia, tj. prezes G. M.. Zamiast tego organ pismem z dnia 27 lipca 2016 r. pozostawił bez rozpoznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności należy stwierdzić, że Stowarzyszeniu nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi. Wskazania wymaga, że wniosek o przywrócenie terminu jest niedopuszczalny, gdy brakuje ustawowych warunków jego dopuszczalności np. jeżeli czynność strony była dokonana w terminie lub termin nie rozpoczął swojego biegu (por. B. Dauter: Komentarz do art. 88 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: WK, 2016, Numer: 10329; oraz R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 3. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015 r., s. 477-478). Dlatego przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 88 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.