Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 22/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 70
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1b pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] przy udziale uczestnika postępowania [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; uchyla zaskarżone orzeczenie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "Główna Komisja Orzekająca", "GKO", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylające w całości, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2016 r. odwołania Obwinionego W. I., zam. ul. [...] W;, orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. (dalej: "RKO" , organ I instancji") z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt: [...], którym RKO uznała W. I. - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora [...] z siedzibą w K. - winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na udzieleniu w dniu 22 grudnia 2014 r. (umowa Nr [...] ) zamówienia publicznego na świadczenie [...] w okresie od dnia 3 stycznia 2015 r. do dnia 2 stycznia 2016 r. (12 miesięcy), które to zamówienie zostało udzielone wykonawcy – A. Sp. z o.o. w trybie zapytania o cenę z powołaniem się na art. 70 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), dalej: "p.z.p.", mimo że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tego trybu, co stanowi naruszenie art. 70 oraz art. 10 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. RKO wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia i obciążyła Obwinionego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 291,71 zł.

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, działając na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 2, art. 78 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i uniewinniła Obwinionego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy. Kosztami postępowania obciążyła Skarb Państwa.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 7 września 2015 r. Marszałek Województwa M. złożył zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w P. [...] w K., dalej: [...]. W zawiadomieniu wskazano, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w [...] ujawniono fakt udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów dotyczących przesłanek wyboru trybu określonych w art. 70 p.z.p., co w ocenie zawiadamiającego stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.), dalej: "ustawa o odpowiedzialności".

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Zastępca Rzecznika dyscypliny finansów publicznych uznała, że W. I. - pełniący w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora [...] naruszył dyscyplinę finansów publicznych (art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności), udzielając w dniu 22 grudnia 2014 r. (umowa nr [...] ) zamówienia publicznego na świadczenie [...] w okresie od dnia 3 stycznia 2015 r. do dnia 2 stycznia 2016 r., wykonawcy – A. Sp. z o.o. w trybie zapytania o cenę z powołaniem się na art. 70 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy p.z.p., mimo że nie zostały spełnione przesłanki tego trybu.

Z zebranego w postępowaniu w I instancji materiału dowodowego wynika, że w dniu 2 grudnia 2014 r. [...] sporządził "Listę wybranych przez Zamawiającego wykonawców zaproszonych do składania ofert" celem udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę na zakup usługi ochrony osób i mienia dla [...].

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia, dalej: "siwz", z dnia 2 grudnia 2014 r. Zamawiający ustalił szczegółowe warunki udziału w postępowaniu, w tym przedmiot zamówienia, termin wykonania zamówienia, warunki udziału w postępowaniu, informację o oświadczeniach i dokumentach jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia warunków udziału w postępowaniu, wykaz osób przewidzianych do realizacji przedmiotu zamówienia, wykaz sprzętu niezbędnego do wykonywania przedmiotu zamówienia.

Ofertę na realizację usługi złożyło dwóch wykonawców: [...] z ceną usługi w kwocie 230.000 zł netto i 282.900 zł brutto oraz A. sp. z o.o. z ceną usługi w kwocie 210.000 zł netto i 258.300 zł brutto.

Zamawiający poinformował o wyborze oferty złożonej przez A. sp. z o.o. ze względu na kryterium "najniższa cena" oraz spełnienie przez wybranego wykonawcę warunków udziału w postępowaniu.

W dniu 22 grudnia 2014 r. p.o. Dyrektora [...] przy kontrasygnacie p.o. głównego księgowego, zawarł z A. sp. z o.o. umowę Nr [...] na wykonanie usługi będącej przedmiotem przeprowadzonego postępowania na okres od 3 stycznia 2015 r. do 2 stycznia 2016 r. Stosownie do postanowień § 10 ust. 1 umowy wynagrodzenie za cały okres trwania umowy wynosi 210.000 zł (równowartość 49.705,32 euro).

Komisja Orzekająca I instancji uznała, że nie zostały spełnione przesłanki upoważniające Obwinionego - jako Zamawiającego - do udzielenia przedmiotowego zamówienia, w trybie zapytania o cenę ze względu na to, iż ten tryb nie może być stosowany do zamówienia usług nietypowych, wymagających szczególnych kwalifikacji bądź indywidualnego zastosowania. Usług ochroniarskich nie można bowiem zakwalifikować jako usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych. Usługi te należą do kategorii usług, do których niezbędne jest posiadanie przez wykonawców odpowiednich kwalifikacji, w tym w szczególności dysponowanie doświadczonym i wykwalifikowanym personelem zdolnym do wykonania zamówienia. Świadczą o tym warunki udziału w postępowaniu określone przez Zamawiającego w siwz, tj. m.in. posiadanie uprawnień do wykonywania określonej działalności w postaci koncesji, posiadania doświadczenia w wykonaniu tego rodzaju usług, dysponowanie wykwalifikowanym personelem z odpowiednimi uprawnieniami, do realizacji zamówienia (licencją I i II stopnia) oraz dysponowania specjalistycznym sprzętem. W załączniku do siwz przedstawiono opis terenu i budynków podlegających ochronie oraz określono sposób ich ochrony. Okoliczności te, zdaniem organu orzekającego I instancji, przesądzają o niestandardowym charakterze zlecanej usługi, bowiem to Zamawiający w głównej mierze precyzował sposób, w jaki będzie następowała jej realizacja.

W ocenie Komisji Orzekającej I instancji, w powyższej sytuacji faktycznej i prawnej doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym to naruszeniu stanowi art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności, w związku z udzieleniem zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę z naruszeniem art. 70 p.z.p. RKO uznała, że stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy Obwinionemu można przypisać winę za popełnienie zarzucanego mu czynu bowiem Obwiniony działał sprzecznie z obowiązującą normą prawną. Przy zachowaniu większej staranności Obwiniony mógł uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych. RKO stwierdziła, że Obwiniony w okresie pełnienia funkcji kierowniczej miał z pewnością możliwość zapoznania się z przepisami regulującymi gospodarkę, finansami publicznymi, a wszelkie rozstrzygnięcia zarządcze opierać nie na subiektywnym przekonaniu, co do ich słuszności, ale przede wszystkim, co do ich zgodności z prawem.

Komisja Orzekająca I instancji, uznała, że stopień szkodliwości czynu dla finansów publicznych nie jest znaczny i wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia oraz obciążyła kosztami postępowania w wysokości ustalonej na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności.

Odwołanie od powyższego orzeczenia wniósł obrońca Obwinionego. Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu odwołania, stwierdziła, że pomiędzy dniem uznanym za datę popełnienia czynu, tj. 22 grudnia 2014 r. a datą wydania orzeczenia GKO, prawo regulujące zasady i tryb udzielania zamówień publicznych podlegało wielokrotnym nowelizacjom, przy czym ostatnia z nich przyjęta została ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz.1020) z mocą obowiązująca od dnia 28 lipca 2016 r., zgodnie z art. 22 ustawy o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw. GKO stwierdziła, iż przepisy prawa materialnego dotyczące rozpatrywanej sprawy w zakresie zarzutu naruszenia art. 70 w związku z art. 10 ust. 2 p.z.p. uległy zmianie. Brzmienie art. 70 ustawy p.z.p., określające przesłanki wyboru trybu zapytania o cenę, nie uległo zmianie, a okoliczności dopuszczające zastosowanie tego trybu pozostają nadal aktualne w stosunku do brzmienia przepisu z daty działania Obwinionego. Natomiast dotychczasowe brzmienie art. 10 ust. 2 p.z.p. podlegało zmianom, wprowadzono do przepisu dodatkowe tryby zamówień publicznych, zmianie nie uległa natomiast podstawowa i istotna dla niniejszej sprawy, zasada iż wybór trybów innych niż przetarg nieograniczony lub przetarg ograniczony może nastąpić w przypadkach określonych w ustawie. Art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności nie uległ zmianie.

Mając na uwadze powyższe GKO przyjęła na podstawie art. 24 ustawy o odpowiedzialności, iż właściwe jest stosowanie w niniejszej sprawie stanu prawnego obowiązującego w czasie orzekania, albowiem stan prawny obowiązujący w czasie naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest względniejszy dla Obwinionego.

Organ orzekający II instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje wartość udzielonego zamówienia, która wynosiła 210.000 złotych, co stanowiło równowartość 49.705,32 euro. Wartość zamówienia była niższa od wartości progowej wynikającej z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie kwot wartości zamówień i konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1735), tj. 207 000 euro. W dacie orzekania GKO, ustalenie wartości progowych nastąpiło na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. (Dz.U z 2015 r. poz. 2263) którym podwyższono wartość progową obowiązującą podmioty wymienione w § 1 rozporządzenia m.in. państwowe instytucje kultury do wysokości 209 000 euro dla dostaw i usług. Wartość zamówienia publicznego była niższa niż podana w przepisach wartość progu zamówienia obowiązująca zarówno w dacie zawarcia umowy, jak też w dacie orzekania przez GKO.

Zgodnie z brzmieniem p.z.p. obowiązującej w dacie orzekania GKO, definicja usług uległa zmianie w stosunku do definicji obowiązującej w dniu zawarcia umowy o zamówienie publiczne. Usługami, według aktualnie obowiązującego prawa, są wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy. Zmiana definicji usług sprowadza się do wykreślenia art. 2a i 2b p.z.p., z których wynikała delegacja dla Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu usług priorytetowych i niepriorytetowych. GKO uznała, że zmiana definicji usług nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, której istota dotyczy interpretacji art. 70 p.z.p. i zdefiniowanie pojęcia "usługa powszechnie dostępna o ustalonych standardach jakościowych". W sprawie nie ma również znaczenia uchylenie art. 5 p.z.p., na który powołano się w zaskarżonym orzeczeniu Komisji Orzekającej I instancji. Wcześniejsze brzmienie art. 5 p.z.p. przewidywało wyłączenia częściowe stosowania ustawy w przypadku zlecania usług o charakterze niepriorytetowym. Usługa ochrony osób i mienia według terminologii stosowanej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie wykazu usług o charakterze priorytetowym i niepriorytetowym (Dz.U z 2010 r. nr 12 poz. 68 uchylone z dniem 28 lipca 2016 r.) zaliczona została do usług niepriorytetowych. W postępowaniach o udzielenie zamówień na usługi niepriorytetowe ustawodawca dopuścił odstępstwo od rygoru wyboru trybu zgodnie z przesłankami ustawowymi, ale swoboda ta dotyczyła jedynie trybu negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego oraz licytacji elektronicznej. Tak więc wybór trybu zapytania o cenę w poprzednim i aktualnym stanie prawnym opierać się powinien na przesłance określonej w art. 70 p.z.p., a brzmienie tego przepisu pozostaje niezmienione.

Zgodnie z art. 70 p.z.p. zamówienie w trybie zapytania o cenę może być wszczęte pod warunkiem spełnienia ustawowych przesłanek zamówienia, którego przedmiotem mogą być wyłącznie dostawy i usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych.

Organ wskazał, że Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. o sygn. akt [...] Krajowa Izba Odwoławcza zdefiniowała pojęcie dostaw i usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych. Aby określoną usługę zakwalifikować jako powszechnie dostępną musi ona służyć każdemu do zaspakajania jego bieżących potrzeb. O dostępności usługi nie świadczy to od ilu podmiotów na rynku można ja kupić, ale to czy usługa ta służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy. Według KIO nie da się określić jednego standardu usługi ochrony osób i mienia dla wszystkich typów organizacji. Każdorazowo na potrzeby danej instytucji usługa ochrony osób i mienia będzie miała inny zakres, już choćby z uwagi na różne rodzaje chronionych obiektów, ich specyfikę, liczbę. Tym samym zakres i standardy usługi ochrony osób i mienia każdorazowo trzeba będzie dostosować do potrzeb instytucji, która taka usługę zamawia.

Urząd Zamówień Publicznych w opracowaniu: Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę (stanowisko opublikowane na stronie www.uzp.gov.pl /baza-wiedzy/ interpretacja przepisów), wskazał, iż p.z.p. nie określa co należy rozumieć przez dostawy lub usługi "powszechnie dostępne", więc kierując się wykładnia językową pod pojęciem tym należałoby rozumieć "dostępność dla wszystkich zainteresowanych", przy czym chodzi tu o dostępność dla wszystkich zainteresowanych takiego samego lub podobnego świadczenia, a zatem brak indywidualizowania przedmiotu świadczenia na potrzeby poszczególnych zamawiających. Natomiast pod pojęciem "ustalone standardy jakościowe" należy rozumieć: typy lub gatunki dostaw/usług, znormalizowane, odpowiadające przeciętnym, oferowanym w powszechnej ofercie, standardom, nie zaś specyficznym wymaganiom zamawiającego, na skutek dostosowania standardu dostawy czy usługi do jego indywidualnych potrzeb, a zatem o jakości niewymagającej indywidualnego ustalenia. Przez powszechną dostępność dostaw lub usług należy rozumieć zatem oferowanie ich przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych dóbr praktycznie nieograniczonej grupie konsumentów, co z kolei łączy się wprost z powszechną konsumpcją takich dóbr czy usług.

Główna Komisja Orzekająca, uwzględniając poglądy Urzędu Zamówień Publicznych i Krajowej Izby Odwoławczej, oparła swoje orzeczenie na podstawowych zasadach obowiązujących w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stwierdziła, że podstawowa reguła in dubio pro reo nakazująca niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygać na korzyść obwinionego, dotyczy nie tylko ustaleń faktycznych co do przebiegu wydarzeń, ale również aspektów prawnych czynu, co oznacza, przy istniejących wątpliwościach co do prawa, nakaz stosowania korzystniejszego dla obwinionego zapisu lub interpretacji prawa.

Organ uznał, że UZP potwierdza, iż prawo materialne nie definiuje w sposób legalny pojęć stosowanych w art. 70 p.z.p. Zastosowanie trybu zapytania o cenę na podstawie przesłanek podanych w tym przepisie wymaga każdorazowo interpretacji pojęć "powszechna dostępność" i "ustalone standardy jakościowe". W przepisach prawa brak ustalenia jednoznacznego katalogu usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych co byłoby, zdaniem GKO, wręcz niemożliwe do wykonania chociażby z powodu nieograniczonej ilości świadczeń dostępnych w obrocie gospodarczym i zlecanych na podstawie umów zlecenia lub umów o dzieło. Stosowane przez UZP i KIO interpretacje pojęć ustawowych nie wskazują na jakiej podstawie oparte zostały stanowiska tych organów chociaż w tezach pojawia się założenie dokonywania wykładni językowej terminów stosowanych w art. 70 p.z.p. Według tej reguły interpretacyjnej "powszechna dostępność" może być rozumiana jako świadczenia wykonywane przez wszystkich wykonawców działających w danej branży, usługi popularne i łatwo osiągalne. Zdaniem GKO, na rozwiniętym rynku gospodarczym istniejącym w Polsce usługa ochrony osób i mienia ma charakter powszechny. W zasadzie każda instytucja państwowa i samorządowa, oraz osoby prywatne korzystają z tego rodzaju usług, a wysoki popyt zaspakaja wiele firm oraz osób fizycznych o uprawnieniach do wykonywania tego rodzaju usług. Nie można zgodzić się z poglądem, że z powszechnością usług i ich standaryzacją mamy do czynienia tylko wtedy gdy zamawiający nie określa własnych indywidualnych potrzeb co do zakresu świadczenia, np. ilości ochranianych budynków, powierzchni objętej ochroną. Idąc tą drogą interpretacyjną, jak wskazała GKO, można dojść do absurdalnego wniosku, iż np. dostawa chleba do domu pomocy społecznej nie ma cech powszechnie dostępnej w sytuacji, gdy zamawiający szczegółowo, według indywidualnych potrzeb, specyfikuje zakup podając rodzaje chleba i ilości zamawianych sztuk bochenków oraz terminy oraz częstotliwość dostaw. W każdym zamówienie publicznym, powszechnie dostępnym, a także specjalistycznym następuje realizacja indywidualnych potrzeb zamawiającego, a więc nie można użyć argumentacji, iż ustalenie indywidualnych cech przedmiotu zamówienia odbiera mu status zamówienia na usługi powszechnie dostępne.

GKO uznała, ze jeżeli prawo stanowiące podstawową wytyczną wypełniania obowiązków, nie tworzy jednoznacznych definicji pojęć stanowiących podstawy działania a jego językowa interpretacja prowadzi do indywidualnych interpretacji nadal niejednoznacznych, to nie można Obwinionemu postawić zarzutu zawinionego naruszenia tak skonstruowanego prawa. W rezultacie, gdyby uznać Obwinionego winnym naruszenia przesłanek wyboru trybu zapytania o cenę, należałoby zastosować się jedynie do interpretacji prawa dokonanej przez inne organy a przecież organ orzekający powinien opierać swoje stanowisko na podstawie bezpośredniej wykładni prawa (z wyjątkiem prawomocnych wyroków sądów). GKO przyjęła, że skoro przepis prawa i definicje legalne nie dają możliwości jednoznacznego zdefiniowania pojęć stosowanych w art. 70 p.z.p., to należy interpretować ten przepis na korzyść Obwinionego.

Z tych powodów GKO uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i uniewinniła Obwinionego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy.

Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia GKO w całości. Organowi orzekającemu w drugiej instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b pkt 2 oraz art. 70 w związku z art. 10 ust. 2 p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do zastosowania trybu zapytania o cenę.

W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).

Przedmiotem oceny Sądu jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylające w całości orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt: [...], którym RKO uznała W. I. - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję [...] z siedzibą w K. - winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. GKO uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i uniewinniła Obwinionego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy. Kosztami postępowania obciążyła Skarb Państwa.

Poddając kontroli działanie GKO w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe do prowadzenia tego postępowania oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny (art. 1 ustawy o odpowiedzialności).

Zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności, orzeczenie komisji orzekającej o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiera określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie.

W przypadku przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzeczenie powinno zawierać dodatkowo określenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przypisanego obwinionemu, wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia, wskazaniem naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie, a także rozstrzygnięcie co do kary albo o odstąpieniu od jej wymierzenia, z podaniem podstawy prawnej (art. 135 ust. 3 ustawy).

Sąd zwraca uwagę, że GKO w toku postępowania odwoławczego była zobowiązana do weryfikacji zarówno prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez RKO, jak również orzeczenia i jego uzasadnienia.

Orzekająca w I instancji RKO uznała Obwinionego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na udzieleniu w dniu 22 grudnia 2014 r. (umowa Nr [...]) zamówienia publicznego na świadczenie [...] w okresie od dnia 3 stycznia 2015 r. do dnia 2 stycznia 2016 r. (12 miesięcy), które to zamówienie zostało udzielone wykonawcy – A. Sp. z o.o. w trybie zapytania o cenę z powołaniem się na art. 70 w związku z art. 10 ust. 2 p.z.p., mimo że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tego trybu, co stanowi naruszenie art. 70 oraz art. 10 ust. 2 p.z.p.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu GKO nie stwierdziła, czy w sprawie, w której orzekała jako organ II instancji, doszło do popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GKO przytoczyła ustalenia organu I instancji, stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej i Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie interpretacji art. 70 p.z.p., natomiast nie przedstawiła swojego stanowiska w tej sprawie. Nie orzekła, czy Obwiniony swoim działaniem naruszył art. 70 oraz art. 10 ust. 2 p.z.p., a w związku z tym czy wystąpiła podstawowa przesłanka orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określona w art. 17 ust. 1 b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności. Z tych powodów zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli Sądu.

Sąd stwierdza, że podstawową przesłanką odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynu kwalifikowanego jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. GKO powinna zatem ustalić, czy czyn zarzucany Obwinionemu spełnia przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zdaniem Sądu orzeczenie GKO nie może pozostawiać wątpliwości, w tym zakresie.

Ustalenie, że dany czyn nie był bezprawny, powoduje bezprzedmiotowość pytania o jego zawinienie, gdyż w sensie prawnym można mówić o zawinieniu tylko czynu sprzecznego z prawem (zob. R. Giętkowski Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie polskim, Wyd. UG 2013; por. też M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, wyd. II, Warszawa 1994, s. 135-138 oraz J. Warylewski, Prawo karne. Część ogólna, Warszawa 2004).

Dopiero w dalszej kolejności, po ewentualnym przesądzeniu, że doszło do naruszenia ustawy, powinna być badana przez GKO kwestia prawidłowości ustalenia winy przez organ orzekający I instancji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie GKO. Rozpoznając sprawę ponownie GKO weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i w pierwszej kolejności wypowie się, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a po ustaleniu tej kwestii zbada, czy wystąpiły pozostałe określone powołanymi wyżej przepisami prawa, przesłanki odpowiedzialności Obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w wyroku.