Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 861/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 161
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań S. Z. i Miasta [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r., nr [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 21 lipca 2017 r. wszczęto postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek koszarowy z XIX w. wraz z otoczeniem w granicach działek nr ew. [...], położony przy Alei [...] w [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji decyzją z [...] października 2020 r. wpisał przedmiotowy obiekt do rejestru zabytków. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła właścicielka budynku S. Z. W uzasadnieniu wskazano, że organ zaniechał wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego i pominął opinię na podstawie, której budynek przy Alei [...] w [...] został skreślony z rejestru zabytków w 2000 roku. Organ nie przedstawił jej biegłemu, który wykonując 20 lat później opinię o tym samym budynku nie ocenił jego stanu technicznego od wewnątrz. Stąd też strona złożyła wniosek o powołanie nowego biegłego, któremu organ przedstawi cały materiał w sprawie. Równocześnie pełnomocnik odwołującej podkreślił, że od stwierdzenia zniszczenia budynku niosącego zagrożenie dla życia i zdrowia jego mieszkańców w decyzji z 2000 roku, minęło 20 lat. Budynek ten nie był remontowany, a zabezpieczenie substancji nieruchomości było okradane, podpalane i dewastowane przez osoby postronne. Przedmiotowy budynek niesie zaś zagrożenie dla okolicznych mieszkańców i nie może podlegać rewitalizacji. Do odwołania załączono m. in. 15 zdjęć fragmentów wnętrz przedmiotowego budynku, wykonanych w 2020 roku oraz pisma z Urzędu Miasta [...] z 6 sierpnia 1999 r. i Państwowej Straży Pożarnej z 6 czerwca 2000 r. Ponadto, pełnomocnik odwołującej stwierdził, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest nieuzasadnione merytorycznie. Nie pozwala to bowiem prześledzić przesłanki, którą kierował się organ konserwatorski, aby zweryfikować ją w toku postępowania odwoławczego.

Kolejne odwołanie w sprawie wniosło Miasto [...] podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził w tej sprawie oględzin i analizy technicznej budynku przy Alei [...] w [...], a więc dowodu, który mógł w sposób istotny wpłynąć na rozstrzygnięcie. Odwołujący wskazał na konieczność przeprowadzenia szeregu badań architektonicznych, analiz konserwatorskich, badań archeologicznych i archeologiczno-architektonicznych. Badania te pozwoliłyby określić wartość naukową, artystyczną i historyczną. Ponadto, wykazałyby czy sprawowanie opieki na tym obiektem przez właściciela jest możliwe. W ocenie odwołującego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające i nie wskazuje przyczyn, dla których organ uznał, że przedmiotowy budynek posiada wartości artystyczne i naukowe.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że budynek dawnych koszar carskich przy Alei [...] w [...] (dawniej: ul. [...]), został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 1987 r. Wydanie tej decyzji poprzedziło w 1986 roku opracowanie dla niego karty ewidencyjnej, w której zamieszczono m.in. plan budynku oraz opis jego konstrukcji. Określając jego stan zachowania wskazano, że we wnętrzu budynku wymieniono część drzwi, podłóg, a na zewnątrz części szalowania i dokonano doraźnych napraw dachu. Odnotowano częściowe zawilgocenie fundamentów, poddasza, ścian zewnętrznych i wewnętrznych, osłabienie konstrukcji stropów. Podkreślono, iż budynek nie był kompleksowo remontowany. Budynek ten przeznaczony jest na cele mieszkaniowe. W latach 90. XX w. Miasto [...] jako właściciel powyższego obiektu wnioskowało do Generalnego Konserwatora Zabytków o jego skreślenie z rejestru zabytków ze względu na konieczność przeprowadzenia kompleksowego remontu, na które Miasto [...] nie posiada środków. Organ stwierdził wtedy brak przesłanek ustawowych do skreślenia z rejestru zabytków omawianego budynku. Następnie w 2000 roku Miasto [...] ponownie wystąpiło o skreślenie z rejestru zabytków budynku przy Alei [...]. Budynek w tym czasie nie był już użytkowany na cele mieszkaniowe. W toku przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2000 r. kontroli stwierdzono rozległe uszkodzenia konstrukcji drewnianej. Stwierdzono, że w tym stanie budynek stwarza zagrożenie dla ludzi w nim przebywających, ratowników uczestniczących w akcjach gaśniczych i potencjalne zagrożenie dla ludzi przebywających w jego pobliżu. W tej sytuacji remont powinien sprowadzać się do całkowitej wymiany konstrukcji drewnianej. Jednocześnie uznano, że ze względu na bardzo wysokie koszty naprawy, budynek nie ma szans na kapitalny remont ani na adaptację. Ostatecznie Generalny Konserwator Zabytków decyzją z [...] października 2000 r., na podstawie art. 161 k.p.a., uchylił decyzję ostateczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 1987 r. Generalny Konserwator Zabytków stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku, wynikające z art. 16 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, jednakże decyzję ostateczną z [...] grudnia 1987 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na zły stan techniczny budynku zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu oraz brak możliwości usunięcia tego zagrożenia w inny sposób. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, że orzeczenie z 2000 roku nie stoi w sprzeczności z decyzją nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wpisującą przedmiotowy budynek do rejestru zabytków.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy szczegółowo opisał walory zabytkowe omawianego obiektu. Zdaniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza fakt, że przedmiotowy budynek przy Alei [...] w [...] posiada znaczące wartości artystyczne i architektoniczne, a wobec unikatowego charakteru na tle zachowanej architektury koszarowej posiada przede wszystkim wysokie wartości historyczne i naukowe. Odpowiadając na argumenty podniesione w odwołaniu przez Miasto [...], organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość może być w przyszłości przedmiotem postulowanych badań architektonicznych, konserwatorskich, nie wyłączając archeologicznych. Badania naukowe są bowiem procesem o charakterze ciągłym i nie jest wymagane, aby stan wiedzy na temat dzieła był zamknięty w momencie wpisania go do rejestru zabytków, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Dodatkowo ustalono, że sporny budynek koszarowy zachował czytelną, historyczną formę architektoniczną oraz istotny kontekst przestrzenny dokumentujący zabudowę koszar wojskowych w [...], pozwalają organom ochrony zabytków na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt posiada wartości zabytkowe, w stopniu upoważniającym do objęcia go indywidualną ochroną prawną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że spełnia on kryteria definicji legalnej zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ odwoławczy nie podważa faktu, że aktualnie budynek koszarowy przy Alei [...] w [...] znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, który nie pozwala na jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Jednakże walory użytkowe danego zabytku nie są rozważane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wpisu do rejestru zabytków.

Dodatkowo organ II instancji podniósł, że na gruncie art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Otoczenie zabytku nie posiada samoistnych wartości zabytkowych, natomiast jego rolą jest zapewnienie temu zabytkowi dodatkowej ochrony wartości widokowych, a także zabezpieczenie zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, ocenianych w odniesieniu do zagrożenia dla substancji zabytku lub obniżenia jego wartości zabytkowej. W przedmiotowej sprawie wpisanie do rejestru zabytków obszarów działek nr ew. [...] zapewnia utrzymanie właściwego kontekstu przestrzennego temu zabytkowi, poprzez stworzenie narzędzi prawnych do kontroli nad sposobem ich zagospodarowania, a także utrzymanie pełnej ekspozycji omawianego budynku, w szczególności elewacji frontowej od strony ulicy [...].

Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, że wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości, powoduje dla ich właścicieli ograniczenia w rozporządzaniu własnością, w postaci konieczności utrzymania budynku, uzgadniania planowanych inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednakże nie wyklucza możliwości użytkowania tej nieruchomości, nie wkracza w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia. W odniesieniu do wniosku właściciela obiektu o wstrzymanie wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uznał, że jego rozpatrzenie jest bezprzedmiotowe, bowiem w wyniku niniejszego postępowania została wydana ostateczna decyzja, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2020 r.

Skargę na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Z., domagając się jej uchylenia, uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zwolnienia skarżącej z opłat sądowych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu brak należytej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez przyjęcie, że wydana opinia jest rzetelna, mimo że wydała ją osoba towarzysząca biegłemu i nie była powołana przez urząd, a konserwator powołuje się na nią. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że opierając się na zewnętrznych oględzinach przedmiotowego budynku, dopuszczono się powierzchownej obserwacji budynku, nie wnikając w środek budynku i jego konstrukcję nośną. Tymczasem konstrukcja mająca za sobą liczne pożary po 2000 roku jest zagrożeniem dla otoczenia, czego biegły nie uwzględnił w swojej opinii. Biorąc pod uwagę wadliwość sporządzonej opinii biegłego, w ocenie pełnomocnika skarżącej, sprawa powinna zostać ponownie przeanalizowana.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2020r. w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynek koszarowy z XIX w. wraz z otoczeniem w granicach działek nr ew. [...], położony przy Alei [...] w [...].

Na wstępie wyjaśnić należy, że definicję zabytku, zabytku nieruchomego oraz otoczenia zabytku zawiera art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków I opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią tych przepisów zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością I stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w Interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy stanowi nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 art. 3, natomiast otoczenie zabytku jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków można wyróżnić zabytki nieruchome o charakterze przestrzennym (obszarowym) - np. układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane, krajobraz kulturowy) oraz o charakterze indywidualnym - np. dzieła architektury i budownictwa. Na podstawie tego podziału określa się odmienne elementy wartościujące dany charakter zabytku nieruchomego. W przypadku zabytków indywidualnych istotny jest samoistny nośnik wartości zapisany w substancji obiektu (K. Zalasińska, 4.2.6. Indywidualne i przestrzenne zabytki nieruchome [w:] Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010., dostęp: LEX). Badając zabytek nieruchomy indywidualny kluczowa jest wartość sama w sobie danej nieruchomości, jej cechy zarówno zewnętrzne, jak i wnętrze obiektu.

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.

Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wydanie decyzji zaskarżonej oraz decyzji jej poprzedzającej naruszało zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Kwestią w sprawie zasadniczą pozostaje, że budynek dawnych koszar carskich przy Alei [...] w [...] (dawniej: ul. [...]), został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 1987 r.

Następnie po przeprowadzeniu postępowania, Generalny Konserwator Zabytków decyzją z [...] października 2000 r., na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., uchylił decyzję ostateczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 1987 r., w uzasadnieniu wskazując, że w ramach prowadzonego postępowania Zespół Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego Ośrodka Dokumentacji Zabytów, po dokonaniu w dniu 19 lipca 2000r. oględzin obiektu, sporządził specjalistyczną opinię. Oględziny wykazały, że budynek jest dostępny dla osób postronnych i systematycznie dewastowany- zniszczone są podłogi, posadzki, powyrywane instalacje, zniszczona stolarka okienna i drzwiowa. Budynek jest systematycznie podpalany. Zniszczeniu uległo około 80% pokrycia dachu. Nadpalone i niebezpiecznie ugięte stropy nad pomieszczeniami, nadpalone biegi klatki schodowej, spowodowały utratę wytrzymałości konstrukcyjnej. Budynek stwarza poważne zagrożenie dla zdrowia i życia przebywających w pobliżu osób, w tym także ratowników Państwowej Straży Pożarnej biorących udział w akcjach gaśniczych. W czasie pożaru obiekt stwarza również zagrożenie dla sąsiednich budynków i przebywających w nich osób. Jednocześnie Generalny Konserwator Zabytków stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku, wynikające z art. 16 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, jednakże decyzję ostateczną z 18 grudnia 1987 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na zły stan techniczny budynku zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu oraz brak możliwości usunięcia tego zagrożenia w inny sposób.

W myśl przepisu art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Zastosowanie tego przepisu w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Przepis art. 161 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Podstawowym celem przepisu art. 161 § 1 k.p.a. jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji przede wszystkim w celu ochrony określonych dóbr i wartości, nie zaś eliminacja decyzji wadliwych.

Tym samym postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w trybie art. 161, wypełnia znamiona działania organu w sytuacji tzw. stanu wyższej konieczności administracyjnej (m.in. wyrok WSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 654/17, CBOSA; wyrok WSA z dnia 13 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 2081/18, CBOSA), czyli ustawowo oznaczonych sytuacji, które uzasadniają odstępstwo od normalnego działania organu lub powodujących zmianę uprzednio ustanowionego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to zatem stan uzasadniający poświęcenie określonej wartości (gwarancji) procesowej dla ochrony innego zagrożonego dobra chronionego prawem (m.in. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2014 r., II SA/Wr 851/13, CBOSA).

Nie ulega więc wątpliwości, że Generalny Konserwator Zabytków wydając w dniu [...] października 2000r. decyzję w trybie nadzwyczajnym, eliminującą decyzję ostateczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1987r.w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...], budynek dawnych koszar carskich przy Alei [...] w [...] (dawniej: ul. [...], stwierdził zaistnienie konieczności ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, kosztem ochrony wartości zabytkowych obiektu.

Podkreślenia wymaga, że decyzja z dnia [...] października 2000r., jest decyzją ostateczną pozostającą w obiegu prawnym, wiążącą strony oraz organy, w tym organy konserwatorskie. Przy tym zauważenia wymaga, że stan faktyczny który legł u jej podstaw- stan techniczny stanowiący zagrożenie- ze względu na upływ 20 lat podczas których obiekt nie podlegał robotom restauracyjnym, uległ dalszej degradacji.

Ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ustanawia przepis art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Taka regulacja oznacza, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s.123).

Zasada trwałości decyzji ostatecznych, ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości.

Mając powyższe na uwadze za niedopuszczalne należy uznać stanowisko Ministra, że orzeczenie z dnia [...] października 2000r. nie stoi w sprzeczności z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2020r. ponownie wpisującą przedmiotowy obiekt do rejestru zabytków na podstawie art. 9 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym bardziej należy uznać, że ponowny wpis do rejestru dokonany ponad 20 lat po pierwszej decyzji organu konserwatorskiego ([...] grudnia 1987r.), pozostaje w kolizji z ostatecznym orzeczeniem Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2000r., że w żaden sposób nie odnosi się do przyczyn wydania tej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wyjaśnienia, że rozstrzygnięcia zapadły na innych podstawach prawnych.

Należy także zauważyć, co całkowicie umknęło organom, że zaskarżona decyzja narusza nie tylko zasadę trwałości decyzji ostatecznej ale także zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę lojalności władzy publicznej wobec obywatela jako komponentu zasady demokratycznego państwa prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy konserwatorskie wezmą pod uwagę powyższe rozważania.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2020r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania – art. 16 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.