Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1096/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 68 ust. 6a.
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/WA1096/14

UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a oraz art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. O. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011r. i wpisał J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2008 r. J.O. złożyła w Okręgowej Radzie Adwokackiej w Z. wniosek o wpis na listę adwokatów.

Okręgowa Rada uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówiła wpisu wnioskodawczyni na listę adwokatów na podstawie art. art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze uznając, że wnioskodawczyni nie ma odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym.

Od powyższej uchwały J. O. złożyła odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, które uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę Okręgowej Radzie Adwokackiej w Z. do ponownego rozpatrzenia.

Okręgowa Rada Adwokacka w Z. uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. ponownie odmówiła J.O. wpisu na listę adwokatów.

Od powyższej uchwały, J. O. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w Z.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę.

Od powyższej uchwały, pismem z dnia [...] listopada 2009 r. J. O. wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości żądając o uchylenia zaskarżonej uchwały i nakazania dokonania wpisu na listę adwokatów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] października 2009 r. oraz Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z [...] lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej radzie Adwokackiej w Z.

Okręgowa Rada Adwokacka w Z. po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówiła J.O. wpisu na listę adwokatów, wskazując ponownie, że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, gdyż nie posiada wystarczającego doświadczenia zawodowego w świadczeniu pomocy prawnej.

Od powyższej uchwały J. O. złożyła odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Okręgowa Rada Adwokacka w Z. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, odmówiła wpisu J. O.na listę adwokatów, na podstawie art. 68 ust. 1 w zw. z art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm).

W uzasadnieniu wskazano, że w chwili złożenia przez wnioskodawczynię wniosku tj. w dniu [...] października 2009 r. miały wobec niej zastosowanie kryteria wówczas obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. W dniu 25 marca 2009 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo o adwokaturze wynikająca z ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie Dz. U. z 2009 r. Nr 37, poz. 286), która dokonała także nowelizacji art. 66. Nowelizacja nie przewidziała przepisów intertemporalnych. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętą wykładnią celowościową stosowania prawa wobec braku przepisów przejściowych, zgodnie z dominującym orzecznictwem, należy dokonać analizy, które z przepisów: obowiązujące w dacie złożenia wniosku czy też obowiązujące w czasie jego rozpoznawania, okazują się dla wnioskodawczyni korzystniejsze pod względem wypełniania kryteriów w nich określonych.

W ocenie organu wedle przepisów Prawa o adwokaturze, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt. 4b) w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoznawania wniosku skarżącej winna ona wykazać, że w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie prze okres co najmniej 3 lat wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4 a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej; ustawa o radcach prawnych)

Organ wskazał, że badaniu podlega zatem okres od 16 października 2004 r. do 16 października 2009 r., przy czym wnioskodawczyni winna wykazać, że przez okres 1095 dni spełniała warunki wskazane w art. 66 ust. 1 pkt. 4b Prawa o adwokaturze. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 2 pkt. 5 do wymaganego okresu stosowania prawa należy zaliczyć wnioskodawczyni % okresu odbywania pozaetatowej aplikacji sądowej, którą odbywała w okresie od [...] października 2004 r. do [...] września 2007 r. Przedstawione przez wnioskodawczynię dowody w ocenie organu nie umożliwiały zajęcia pozytywnego stanowiska co do jej wniosku, gdyż odbycie studiów prawniczych i ukończenie aplikacji sądowej nie przemawiało za przyjęciem, że wnioskodawczyni daje gwarancję należytego wykonywania zawodu adwokata. Wnioskodawczyni wykazała załączonymi pismami i zakresem pełnomocnictw, że po ukończeniu aplikacji sądowej w praktyce stosowała jedynie szczątkowo prawo administracyjne oraz cywilne i to w dość wąskim zakresie dotyczącym funkcjonowania podmiotów gospodarczych. Uznano również, że wykonywane przez wnioskodawczynię obowiązki doradcy prawnego nie dały jej wystarczającego przygotowania zawodowego. Powyższej oceny zdaniem organu nie zmieniał fakt, że od grudnia 2009 r. w bardzo ograniczonym wymiarze czasu skarżąca wykonywała zlecenia na rzecz kancelarii adwokackiej.

Od powyższej uchwały J. O. wniosła odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej żądając uchylenia zaskarżonej uchwały i nakazania dokonania wpisu na listę adwokatów, ewentualnie uchylenia zaskarżonej uchwały i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Organ podzielił stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej wskazując, że doświadczenie zawodowe skarżącej, ograniczające się w praktyce do obsługi prawnej podmiotów gospodarczych, nie daje podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawczyni daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, jak tego wymaga art. 65 pkt. 1 Prawa o adwokaturze.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. J. O. złożyła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i nakazanie dokonania wpisu na listę adwokatów.

Minister Sprawiedliwości decyzją powołaną na wstępie, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz wpisał J.O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że wniosek o wpis na listę adwokatów Izby w Z. J. O. złożyła w dniu [...] grudnia 2008 r., czyli pod rządami ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2009 r., Nr 37, poz. 286). Wskazana nowelizacja w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, nie zawierała przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, czyli przed dniem 25 marca 2009 r. Z tego względu Minister Sprawiedliwości powołując się na wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, zastosował w przedmiotowej sprawie "zasadę wyboru prawa". Po dokonanej analizie sprawy, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, organy samorządu adwokackiego prowadząc postępowanie powinny ocenić sytuację prawną wnioskodawczyni w oparciu o obowiązujące wówczas przepis art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06. Organ stwierdził, że zarówno Prezydium Naczelnej rady Adwokackiej, jak i Okręgowa Rada Adwokacka w Z. zobowiązane były ustalić, czy J. O. posiada wystarczające doświadczenie zawodowe pozwalające na uznanie, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, J. O. spełnia przesłanki niezbędne do wpisu na listę adwokatów i niesłusznie organy samorządu zawodowego odmówiły wpisu na listę adwokatów, stwierdzając brak odpowiedniej praktyki. Po przeprowadzonej analizie praktyki zawodowej J. O., przebieg pracy zawodowej zdaniem organu administracji świadczy o nabyciu przez nią praktyki prawniczej wystarczającej do przyjęcia, iż daje ona rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata i spełnia wymogi wpisu na listę, przewidziane treścią art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r., przy uwzględnieniu omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tezie 5 tego wyroku Trybunał uznał, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Zatem wyrokiem tym nie tylko uprawniono organy samorządu adwokackiego lecz równie je zobowiązano do badania, czy osoby te wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym.

Dokonując analizy sytuacji prawnej J. O. na gruncie art. 66 P.a. w brzmieniu przed i po nowelizacji, organ administracji na zasadzie "wyboru prawa" uznał za korzystniejsze przepisu uprzednio obowiązujące i przepisy te zastosował.

Ustalając powyższą przesłankę Minister Sprawiedliwości uznał, że J. O. wymaganą praktyką się legitymuje. W dniu [...] maja 2004 r., uzyskała tytuł magistra prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w S. oraz odbyła pozaetatową aplikację sądową w okręgu Sądu Okręgowego w S. we wrześniu 2007 r. zdając z wynikiem dobry plus egzamin sędziowski.

[...] października 2007 r. zawarła ze spółką [...] sp. z o.o. w P. umowę zlecenia na czas nieograniczony, zgodnie z którą do jej obowiązków należało udzielanie porad prawnych, opracowywanie projektów aktów prawnych, opinii prawnych oraz występowanie w imieniu pracodawcy przed sądami. Obowiązki te wykonywała samodzielnie w wymiarze 20 godzin tygodniowo. Nadto na podstawie umowy o pracę ze spółką O. sp. z o.o. w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., udzielała porad prawnych, opracowywała projekty aktów prawnych, sporządzała pisma zawierające oświadczenia woli spółki, projekty pozwów, środków odwoławczych i innych pism procesowych współpracując także z zawodowymi pełnomocnikami reprezentującymi spółkę przed sądami. W okresie od [...] marca 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. J. O. była zatrudniona w [...] s.a. w P. na stanowisku doradcy prawnego w wymiarze 1/10 etatu, a od [...] października 2007 r. do [...] marca 2010 r. w wymiarze pełnego etatu w F. sp. z o.o. w S. też jako doradca prawny. W tym samym okresie na podstawie umowy z [...] grudnia 2009 r. z Kancelarią Adwokacką adwokata T. M. w S. wykonywała czynności wymagające wiedzy prawniczej w zakresie udzielania porad prawnych opracowując także projekty pism procesowych i środków odwoławczych (apelacji od wyroków sądów, skarg kasacyjnych, skarg konstytucyjnych i zażaleń oraz skarg na orzeczenia referendarzy sądowych). Na potwierdzenie powyższych zatrudnień przedstawiła stosowne dokumenty wskazane w zaskarżonej decyzji wykazujące wykonywanie czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez łączny okres ponad 4 lat.

Z tych względów organ podzielił zarzut podniesiony w odwołaniu, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 65 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze i w konsekwencji bezzasadnie odmówiły wpisu wnioskodawczyni na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z.

Skargę na opisaną wyżej decyzjię wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wnosiło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji i przez przyjęcie, iż J. O. spełnia przesłanki do wpisu na listę adwokatów. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 2 oraz art. 68 ust. 2 Ustawy Prawo o adwokaturze w zakresie stwierdzenia uprawnień Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów.

Przytaczając rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, organ skarżący stwierdził, że J. O. nie posiada doświadczenia zawodowego dającego rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Zdaniem Prezydium NRA z przeprowadzonego w sprawie postępowania wynika, że zakres przedmiotowy czynności związanych z praktycznym stosowaniem prawa przez J. O. jest ograniczony. Jej staż pracy w kancelarii adwokackiej wynosi 26 miesięcy, która jest wykonywana jako praca dodatkowa umową zlecenia w zakresie ¼ etatu, co nie daje zdaniem Prezydium NRA możliwości uznania, iż wnioskująca o wpis daje rękojmię wykonywania zawodu adwokata. Podkreślono, ze pomoc prawna świadczona przez adwokata jest realizowana samodzielnie, bez istniejących w systemie hierarchicznego podporządkowania elementów weryfikujących czynności pracownika. J. O. posiada doświadczenie, które sprowadza się do obsługi podmiotów gospodarczych i nie można uznać, iż fakt ukończenia aplikacji sądowej przesądza o posiadaniu przez nią wiedzy gwarantującej prawidłowe wykonywanie przez wnioskującą o wpis zawodu adwokata.

Ponadto podniesiono, że żaden przepis ustawy nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do dokonywania wpisu na listę adwokatów, gdyż zgodnie z art. 68 ust. 2 oraz ust. 4 wpisu na listę oraz skreślenia dokonuje właściwa Okręgowa Rada Adwokacka. Zatem nie jest możliwe dokonywanie wpisu na listę adwokatów przez jakikolwiek inny organ, w tym Ministra Sprawiedliwości. Z tego względu decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana bez podstawy prawnej, a zatem zdaniem skarżącego organu należałoby na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 488/12 oddalił skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów J. O.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014r. (sygn. akt II GSK 1833/12) Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny wskazał m.in., że za podstawę wyroku z 4 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 488/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a oraz art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze po rozpatrzeniu odwołania J. O. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmawiającej wpisu wnioskodawczyni na listę adwokatów tej izby, uchylił obie uchwały i wpisał J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jako podstawę prawną decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2011 r. Minister Sprawiedliwości powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a oraz art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. Decyzja ta zawiera następujące rozstrzygnięcie: "uchylam uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] o odmowie wpisu pani J. O. na listę adwokatów i wpisuję panią J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z.".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akceptując zastosowanie w tej konkretnej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze, stanowiących według Sądu I instancji umocowanie do dokonania wpisu J. O. na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w Z. pominął treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest orzeczeniem co do istoty sprawy, orzeczeniem merytorycznym. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "według uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13: "Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy."

W uzasadnieniu uchwały zaprezentowano następujący pogląd: "W przypadku adwokatów i radców prawnych, jak wynika z art. 68 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 1 i 2 oraz ust. 2a ustawy o radcach prawnych kompetencje zarówno w zakresie wpisu, jak i nadzoru judykacyjnego zostały powierzone co do zasady organom samorządu. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., VI SA/Wa 1155/10, z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów, przyjętej w art. 68 powołanej ustawy, wynika, że wykonywanie zawodu adwokata, a zatem przyznanie tego uprawnienia jednostce, oparte jest na autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ - okręgową radę adwokacką. Prawo o adwokaturze przyjmuje w tym zakresie klasyczne rozwiązanie materialnego prawa administracyjnego: przyznanie uprawnienia jednostce następuje w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej. Stanowisko to potwierdzają następne przepisy art. 68 ustawy (ust. 4 i ust. 5), określające uprawnienia okręgowej rady adwokackiej do odmowy wpisu oraz nakładające na nią obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wpisu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis. Z uwagi na analogiczne rozwiązania w ustawie o radcach prawnych rozważania te można w pełni odnieść także do tej korporacji.

Jednocześnie jednak w art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych przewidziano prawo zainteresowanego do wniesienia odwołania na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego do Ministra Sprawiedliwości, a w art. 68 ust. 6b Prawa o adwokaturze i w art. 31 ust. 2b ustawy o radcach prawnych. prawo złożenia skargi na decyzję tego Ministra do sądu administracyjnego zarówno przez zainteresowanego, jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej czy Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Przepisy więc przewidują włączenie na pewnym etapie postępowania Ministra Sprawiedliwości jako organu administracji państwowej działającego w trybie nadzoru nad samorządem zawodowym. Na tym tle zarysowała się wątpliwość co do charakteru prawnego kompetencji Ministra, w tym możliwości podejmowania przez niego decyzji w trybie art. 138 k.p.a.

Podkreślenia zatem wymaga po pierwsze okoliczność, że art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze. i art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych przewidują określony środek Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do decyzji samorządu, uruchamiany wskutek odwołania wniesionego przez zainteresowanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do złożenia tego środka stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z literalnego brzmienia przepisu. Nie budzi też wątpliwości fakt, że rozstrzygnięcie Ministra przybierać będzie formę decyzji, która odpowiadać powinna wymaganiom k.p.a. co do jej formy i elementów. Jednocześnie jednak należy zważyć, że decyzja ta stanowi specyficzny środek nadzoru nad samorządem zawodowym, który podjął już rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji. Istotą nadzoru zaś jest, z uwagi na poszanowanie samodzielności prawnej samorządu, wyraźne określenie możliwych do zastosowania środków. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma kompetencyjna. Jeżeli ustawodawca nie upoważnia organu nadzoru do merytorycznego wkraczania w zakres kompetencji podmiotu zdecentralizowanego, stosuje się typowe środki, takie jak uchylenie rozstrzygnięcia czy stwierdzenie nieważności.

Należy jednocześnie zauważyć, że w przypadku samorządu adwokatów i radców prawnych sporne zagadnienie dotyczy kwestii sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Dlatego należy podzielić pogląd, że przepis art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych precyzują jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (zgodnie z K.p.a.), a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu odwołania, gdyż szczególne regulacje ustawy - Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych nie dają ministrowi w tym zakresie prawa wydania orzeczenia reformacyjnego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Określając zakres stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 138, przez Ministra Sprawiedliwości, należy zatem mieć na względzie samodzielność samorządu w zakresie powierzonej mu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Nie można więc podzielić stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z 10 czerwca 2011 r., II GSK 240/11, że Minister Sprawiedliwości działa tu "jak każdy organ odwoławczy". K.p.a. bowiem oparty jest na zasadzie dwuinstancyjności. Wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą mieć wyraźny i niebudzący wątpliwości charakter. Także konstrukcja nadzoru nad samorządem zawodowym wymaga wyraźnego przepisu wskazującego na określoną możliwość działania. Tak więc wbrew poglądowi przedstawionemu w cytowanym wyżej wyroku nie przemawia na rzecz stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. brak wyraźnego wyłączenia stosowania tego przepisu w ustawie o adwokaturze. Przepisy nie precyzują natomiast trybów procedowania Ministra przy rozpatrywaniu odwołania stanowiącego w istocie trzecią instancję. Jak zaś podkreślono w uzasadnieniu uchwały SN z 30 lipca 1987 r., III PZP 15/87, OSNC 1989, nr 2, poz. 25 oraz w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 8 listopada 2006 r., II GSK 182/06, "prawo nie pozwala na domniemanie uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wkraczania w działalność samorządu adwokackiego, jeżeli konkretny przepis takiego uprawnienia nie przewiduje". Wskazano także, że "Minister Sprawiedliwości nie ma ogólnej kompetencji do sprawowania zwierzchniego nadzoru nad samorządem adwokackim, a istota tego samorządu polega m.in. na tym, że organizacja samorządowa sama zarządza swoimi sprawami i sama decyduje o swoim składzie osobowym." Jednocześnie jak zauważył TK w wyroku z 1 grudnia 2009 r., K 4/08, OTK ZU-A 2009, nr 11, poz. 162, przepis art. 3 ust. 2 Prawa o adwokaturze, podobnie jak przepis art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, nie przyznaje żadnych kompetencji nadzorczych, nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, a więc na jego podstawie nie mogą być podejmowane żadne konkretne działania nadzorcze. Przepisy te nie dają również Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów czy radców prawnych. Każda ingerencja tego organu w sprawy samorządu zawodowego wymaga szczególnego przepisu prawnego. Stąd, w wyroku NSA z 22 sierpnia 2012 r., II GSK 1779/11 podkreślono, że: "Nawet jeżeli zainteresowanemu służy odwołanie zgodnie z k.p.a., to z tego przepisu wcale wprost i wyraźnie nie wynika, że organ odwoławczy - w istocie organ nadzoru nad działalnością samorządnej korporacji zawodowej, ma w stosunku do niej takie same kompetencje jak organ wyższego stopnia w stosunku do podporządkowanego mu instancyjnie organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem kwestii, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z typowym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, lecz z postępowaniem nadzorczym, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego."

Dlatego przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości powinny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych. Jeżeli więc przyjąć, że przez odesłanie do przepisów k.p.a. w art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i w art. 31 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przesądzono o rodzajach rozstrzygnięć, to należy uwzględnić tylko takie decyzje możliwe do wykorzystania w interesie strony postępowania, które nie przeczą idei samorządności i pozwalają na zachowanie pieczy samorządu nad wykonywaniem zawodu. Oznaczałoby to zaś, że organ nadzoru, badając legalność uchwały samorządu adwokackiego i stwierdzając naruszenie prawa, mógłby jedynie działać kasacyjnie.

Takie rozwiązanie nie przeczy ustalonym w doktrynie zasadom dokonywania wykładni. Sformułowanie bowiem art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 2 ustawy o radcach prawnych nie jest jednoznaczne, lecz wręcz przeciwnie - budzi wątpliwości, gdyż przepisy dotyczące odwołań odniesiono wyraźnie jedynie do złożonego wniosku. Jednocześnie za wyłączeniem możliwości wydawania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji reformatoryjnych przemawiają wartości konstytucyjne, które legły u podstaw wyodrębnienia samorządów reprezentujących osoby zaufania publicznego i określania istoty i zasad sprawowanego nad nimi nadzoru. Wykładnia taka zaś pozwala zarówno na zagwarantowanie wpływu ministra na decyzje podejmowane przez samorząd, jak i stanowi przejaw zachowania prawnie gwarantowanej niezależności samorządu w ramach powierzonych mu zadań. Odpowiada zatem wymogom konstytucyjnym i ustawowym. Jak bowiem podkreślono w wyroku TK z 1 grudnia 2009 r., K 4/08, OTK ZU-A 2009, nr 11, poz. 62, "konstytucyjne zobowiązanie samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony nie wyklucza możliwości przyznania organom państwowym kompetencji nadzorczych nad działalnością tego rodzaju samorządu. Należy bowiem odróżnić pieczę nad wykonywaniem zawodu przez członka samorządu od nadzoru nad sprawowaniem tej pieczy przez organy owego samorządu. O ile piecza nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego uregulowana jest na poziomie konstytucyjnym i zastrzeżona dla organów samorządu zawodowego, o tyle nadzór nad działalnością samorządu zawodowego zrzeszającego osoby wykonujące tego rodzaju zawód pozostawiono do regulacji ustawowej w granicach wyznaczonych przez treść art. 17 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nadzór nad działalnością samorządu zawodowego nie może polegać na przejęciu przez organ państwowy konstytucyjnie określonych zadań tego samorządu, tj. reprezentowania jego członków na zewnątrz oraz sprawowania pieczy nad wykonywaniem przez nich zawodu."

Za powyższym poglądem przemawia również stanowisko zaprezentowane w doktrynie. W literaturze bowiem wskazuje się, że polski system prawny nie przewiduje rozpatrywania spraw administracyjnych w postępowaniu trójinstancyjnym, a wprowadzanie takiej możliwości oznaczałoby faktyczne wyeliminowanie samodzielności organu samorządu zawodowego jako elementu stosowania prawa w zakresie zadań publicznych w warunkach formalnie przyznanej decentralizacji (por. M. Tabernacka: Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 197).

Jednocześnie należy wskazać na rozwiązanie wyłączające możliwość wydawania merytorycznych decyzji na gruncie art. 138 k.p.a. Nie zawsze bowiem organ rozpatrujący odwołanie, także w administracyjnym toku instancji, upoważniony jest do wydania decyzji reformatoryjnej. Takiej możliwości, jak podkreślono w wyroku NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, LEX nr 738915, nie posiada np. organ rozpatrujący odwołanie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) czy też organ działający w sytuacji przewidzianej w art. 138 § 4, a więc gdy np. decyzję wydaje się na blankiecie urzędowym.".

Ostatecznie Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2014r. wskazał, że jeśli Minister Sprawiedliwości na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze, tak jak to przyjął Sąd I instancji ma umocowanie do dokonania wpisu na listę adwokatów, to aby orzec co do istoty sprawy musiałby najpierw uchylić w całości uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej odmawiającą wpisu na listę adwokatów, a także uchylić w całości poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej odmawiającą wpisu na listę adwokatów Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na zaakceptowaniu dokonania przez Ministra Sprawiedliwości wpisu pani J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z., w sytuacji kiedy w obiegu prawnym pozostała uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] o odmowie wpisu pani J. O. na listę adwokatów. Inaczej mówiąc, skoro Minister Sprawiedliwości nie uchylił w całości obu uchwał, to nie mógł orzec co do istoty sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1833/12.

W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 488/12, iż dopuścił się naruszenia art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na zaakceptowaniu dokonania przez Ministra Sprawiedliwości wpisu pani J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z., w sytuacji kiedy w obiegu prawnym pozostała uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] o odmowie wpisu pani J. O. na listę adwokatów.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny powołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13, zgodnie z którą "Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy."

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu i podzielając poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznał, iż skarga Naczelnej Rady Adwokackiej zasługuje na uwzględnienie.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Sprawiedliwości uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię.