Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 399/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 285, art. 286, art. 288 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. j. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 928/17 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. j. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wprowadzania ścieków do ziemi w latach 2014-2016 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 928/17, oddalił skargę "[...]" Sp. j. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wprowadzania ścieków do ziemi w latach 2014-2016.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Marszałek Województwa Podlaskiego:

I. wymierzył Sp. jawnej "[...]" w [...] - dalej: "Spółka" opłatę z tytułu wprowadzania ścieków do ziemi w wysokości stanowiącej różnicę między opłatą należną (opłata podstawowa oraz opłata podwyższona) a opłatą wynikającą z wykazów za poszczególne lata: 2014 r. - 249 003 zł; 2015 r. – 151 962 zł; 2016 r. - 127 225 zł.

II. określił Spółce wysokość zaległości w opłacie za korzystanie ze środowiska w łącznej wysokości za każdy rok jak w punkcie I decyzji.

III. zobowiązał Spółkę do wpłaty zaległości w opłacie w wysokości jak w punkcie I wraz z odsetkami za zwłokę obliczonymi jak dla zaległości podatkowych odpowiednio od dnia 1 kwietnia 2015 r., 1 kwietnia 2016 r. i 1 kwietnia 2017 r. do dnia uregulowania zaległości, włącznie z tym dniem. Pouczono o zastosowaniu ściągnięcia na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku braku zapłaty.

Organ pierwszej instancji ustalił, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na uboju żywca wołowego i wieprzowego, w wyniku której powstają ścieki technologiczne. Nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym na rolnicze wykorzystanie ścieków (art. 296 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. - dalej: "P.o.ś."). Dlatego, w ocenie organu, powinna naliczać stosowne opłaty, uwzględniające opłatę podwyższoną o 500% - zgodnie z art. 276 ust. 1 oraz 292 pkt 2 P.o.ś.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium powołało się na przepis art. 284 ust. 1 oraz art. 296 pkt 1 P.o.ś. podkreślając obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie ze środowiska we własnym zakresie przez korzystającego, chyba że posiada pozwolenie wodnoprawne na takie korzystanie wydane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne". Kolegium wskazało, że przepis art. 296 pkt 1 P.o.ś. nie pozwala na badanie okoliczności zawinienia w braku pozwolenia wodnoprawnego, zaś w postępowaniu o wymierzenie opłaty nie ma podstaw do badania zasadności odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego lub przewlekłości w jego wydaniu. Jak wskazało Kolegium odnośnie bezczynności organu w niewydaniu pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z zarządzeniem pokontrolnym PWIOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r., decyzja odmawiająca wydania pozwolenia wodnoprawnego nie została wydana na prośbę samego zainteresowanego, który najpierw wniósł o niewydawanie decyzji i umożliwienie złożenia uzupełnienia wniosku, a następnie uzupełnienia nie przedłożył. Odnośnie wymierzenia opłaty w wysokości podwyższonej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 296 ust. 1, ust. 2 oraz art. 288 ust. 1 pkt. 2 P.o.ś. i podkreśliło, że w przypadku złożenia wykazu zawierającego informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa uprawniony jest do dokonania własnych ustaleń i kierowania się wynikami kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz do wymierzenia opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Powołując się na art. 295 ust. 1 P.o.ś. organ wskazał, że opłaty za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi ponosi się według najwyższego wskaźnika określonych substancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Spółka. Wyjaśniła, że uiszczenie opłat stawia ją w bardzo trudnej sytuacji finansowej, mogącej prowadzić do upadłości, zwłaszcza że jej dłużnicy nie uiszczają zaległości nawet w postępowaniu egzekucyjnym, zaś Spółka nie jest w stanie wziąć kredytu na uiszczenie opłaty podwyższonej spłacając już jeden kredyt obrotowy udzielony w maksymalnej wysokości. Spółka podkreśliła, że ustawodawca nie przewidział reguł odnoszących się sposobu miarkowania kary, co jest niesprawiedliwe. Tymczasem skarżąca złożyła stosowne wykazy i uiściła opłatę za odprowadzane ścieki wynikające z wykazów. Brak było podstaw do zastosowania przez organ własnych wyliczeń. Podkreśliła rolniczy charakter wprowadzanych ścieków, a nie przemysłowy, z uwagi na brak sztucznych substancji chemicznych i metali ciężkich, co potwierdzają wykonane przez Spółkę badania. Zarzucono organowi odwoławczemu brak własnych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i samodzielnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 24 maja 2018 r. pełnomocnik Spółki oświadczył, że decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie była skarżona.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten wskazał, że skarżącej Spółce wymierzono opłatę podwyższoną ustalając brak pozwolenia wodnoprawnego (art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 P.o.ś.) oraz kwestionując przyjętą kwalifikację ścieków dokonaną w przedłożonych przez Spółkę wykazach (art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.). Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu, zaś zarzuty skargi odnoszące się do ww. przesłanek wydania decyzji o opłacie podwyższonej nie są skuteczne.

Zdaniem Sądu meriti, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponad wszelką wątpliwość brak posiadania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie ze środowiska polegające na wprowadzaniu do ziemi ścieków w latach 2014 – 2016, tj. w latach, za które wymierzono opłatę podwyższoną. Tymczasem, jak wynika z art. 296 pkt 1 P.o.ś., wyłącznie rolnicze wykorzystanie ścieków odbywające się na podstawie pozwolenie wodnoprawnego jest zwolnione z opłat. Organ wykazał, że jedyną decyzją w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie ze środowiska dotyczącą spornego okresu 2014 – 2016 była decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca, choć w toku całego postępowania wyrażała swoje niezadowolenie z treści tej decyzji, nie wskazywała jednak, aby decyzja ta stała się przedmiotem kontroli instancyjnej bądź sądowej lub była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, co potwierdził pełnomocnik Spółki do protokołu rozprawy. Skarżąca wykazała posiadanie pozwolenia wodnoprawnego, jednak dopiero na wniosek złożony w dniu [...] lipca 2017 r., rozpatrzony pozytywnie, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Niezależnie do tego, na jakie działki zostało wydane to pozwolenie (te same bądź inne niż działki objęte decyzją odmowną z dnia [...] listopada 2015 r.), niezależnie od tego dlaczego postępowanie zakończone decyzją odmowną z dnia [...] listopada 2015 r. toczyło się ponad rok (na wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r.) i jakie okoliczności przemawiały wówczas za niewydaniem pozwolenia, a za wydaniem pozwolenia wodnoprawnego w dniu [...] listopada 2017 r., faktem jest, że Spółka nie dysponowała, w latach 2014 – 2016, stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. W związku z tym miał w sprawie zastosowanie przepis o obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie w tych latach ze środowiska tj. art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 P.o.ś. Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie, w którym podlegają ocenie przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest postępowaniem innym, odrębnym od niniejszego postępowania w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że organy w niniejszym postępowaniu oraz Sąd w nim orzekający związane są wydanymi w innym postępowaniu decyzjami o udzieleniu bądź nieudzieleniu pozwolenia wodnoprawnego i nie posiadają uprawnień do kwestionowania czy przeprowadzania własnej oceny tych decyzji. W sprawie niniejszej ma to ten skutek, że fakt nieposiadania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie ze środowiska w latach 2014 – 2016, przesądzał obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej. O obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku skarżącej Spółki, której zakład wytwarza ścieki wprowadzane do ziemi (wykorzystywane rolniczo) przesądza także treść art. 36 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne, przy czym brzmienie powyższych przepisów prawa wodnego pozostawało niezmienione w latach 2014-2016 (jedynie treść pkt 6 art. 122 ust. 1 zawierała się uprzednio w punkcie 4, który to punkt 4 wskazały prawidłowo organy orzekające w sprawie niniejszej).

Jak zauważył Sąd Wojewódzki, powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącej, potwierdza również treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. w sprawie IV SA/Wa 1567/16 ze skargi Spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję PWIOŚ o ustaleniu Spółce do dnia [...] czerwca 2016 r. terminu usunięcia naruszenia przez uzyskanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego na rolnicze wykorzystywanie ścieków technologicznych powstających w związku z użytkowaniem instalacji do uboju bydła. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie, uchylając decyzję GIOŚ, wskazał na zbyt krótki termin wyznaczony Spółce na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, natomiast nie zakwestionował – jak trafnie wskazał organ w sprawie niniejszej – obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Wyrok wydano w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r., zaś Spółka złożyła kolejny wniosek o uzyskanie takiego pozwolenia – z dnia [...] grudnia 2015 r., które to postępowanie nie zakończyło się wydaniem pozwolenia, ale pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Pozwolenie wodnoprawne Spółka uzyskała dopiero na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., jednakże pozostaje ono bez związku z niniejszą sprawą.

Także argumenty skargi odnośnie konieczności indywidualnej oceny przypadku braku pozwolenia wodnoprawnego i powołane na tę okoliczność orzecznictwo w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu meriti nie sposób zarzucić błędnej kwalifikacji ścieków wprowadzanych przez zakład Spółki jako ścieki inne niż przemysłowe. Trafnie organ podkreślił, że ścieki te zostały prawidłowo zakwalifikowane w operacie wodnoprawnym z lipca 2013 r. Co więcej, także w protokołach kontroli mowa jest o trzech rodzajach ścieków wytwarzanych przez zakład Spółki: bytowych, opadowo – roztopowych oraz technologicznych, przy czym te ostatnie charakteryzuje się jako ścieki z mycia tusz wołowych, z mycia korytarzy, z części brudnej zakładu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie może być zatem mowy o innym ich zakwalifikowaniu niż jako ścieki przemysłowe, bo związane z działalnością przemysłową, handlową, usługową zakładu. Dla wzmocnienia powyższej argumentacji wskazano, że także w uzyskanej przez Spółkę decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na rolnicze wykorzystanie ścieków wprost stanowi się o: "ściekach przemysłowych – technologicznych". Nie może być zatem mowy o innej ich kwalifikacji niż z art. 3 pkt 38c P.o.ś.

Jeśli chodzi o ilość ścieków i stawki za poszczególne substancje, to jak wskazał Sąd pierwszej instancji organy w tym zakresie posłużyły się danymi wskazanymi przez samą Spółką w przedłożonych wykazach i piśmie wyjaśniającym z dnia [...] maja 2017 r. Przyjęły bowiem ilości substancji biorąc pod uwagę wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą (za 2014 r. – [...] i ilość 10302,162; za 2015 r. – [...] i ilość 15585,960; za 2016 r. – [...] i ilość 13048,440), zgodnie z art. 295 ust. 1 P.o.ś. Odpowiednio przyjęły jednostkowe stawki opłaty w wysokościach [...] za 2014 r., [...] za 2015 r., [...] za 2016 r. Na tej podstawie ustaliły opłatę podstawową i podwyższoną, zsumowały je oraz obliczyły różnicę z opłatami wynikającymi z wykazu, czyli uczyniły tak jak tego wymaga art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. przyjmując, że opłatą należną jest opłata podstawowa zsumowana z podwyższoną.

Sąd meriti nie podzielił zarzutów dotyczących naruszeń procesowych. Wskazał końcowo, że zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak i decyzja zaskarżona zostały wydane w 2017 r., co oznacza zakończenie postępowania decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie "nowej’ ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., która uchyliła regulacje P.o.ś., w oparciu o które wydano decyzje w sprawie niniejszej. Przepis art. 545 nowego Prawa wodnego reguluje kwestie intertemporalne związane z zastosowaniem nowej ustawy do postępowań wszczętych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, w tym przepisów P.o.ś., jednak dotyczy on - w zakresie istotnym z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania - wyłącznie postępowań "wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" i wymierzonych administracyjnych kar pieniężnych. W nowej ustawie Prawo wodne nie przewiduje się nadto możliwości odroczenia płatności opłat podwyższonych wymierzonych za działalność prowadzoną bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie z przekroczeniem jego warunków (art. 280 pkt 2 i następne ustawa Prawo wodne z 2017 r.). Sąd Wojewódzki wskazał, że przepisy te należy interpretować jako dotyczące opłat podwyższonych wymierzonych na podstawie nowej ustawy. Do opłat podwyższonych wymierzonych na podstawie przepisów ustawy P.o.ś. i przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne (w postępowaniach zakończonych decyzją ostateczną sprzed 1 stycznia 2018 r.) należy stosować przepisy P.o.ś. o odraczaniu, zmniejszaniu i umarzaniu podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, tj. przepisy art. 316 i n. P.o.ś., bowiem te przepisy nie zostały uchylone

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. j. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła naruszenie

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 285 w zw. z art. 286 w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy skarżąca, w wykazie zawierającym informacje dotyczące ścieków wprowadzanych do ziemi za lata 2014-2016, wskazała błędne dane do naliczenia opłaty i w konsekwencji uznanie, że powstał obowiązek uiszczenia przez skarżącą opłaty podwyższonej za środowisko, podczas gdy w niniejszej sprawie dane podane w wykazie odpowiadają rzeczywiście wprowadzonym do ziemi ilościom ścieków, a skarżącą uiściła stosowną opłatę za korzystanie ze środowiska, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie,

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 276 P.o.ś. - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący jest zobowiązany do uiszczenia opłaty podwyższonej, gdzie skarżąca uiściła stosowną opłatę za korzystanie ze środowiska zgodnie z ilością odprowadzonych ścieków wskazanych w złożonym wykazie, w związku z czym nie jest zobowiązana do uiszczenia opłaty podwyższonej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie,

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat w zw. z § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska - poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że odprowadzane przez Skarżącego ścieki są ściekami przemysłowi w związku z czym zastosowano nieodpowiedni przelicznik do ustalenia opłaty, gdzie odprowadzone przez skarżącą ścieki powinny zostać zakwalifikowane jako ścieki inne niż oznaczone kodami a-e, w związku z czym powinien zostać zastosowany niższy przelicznik, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie,

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 P.o.ś. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązany do uiszczenia opłaty podwyższonej, gdzie oceniając indywidualnie stan faktyczny sprawy, należy stwierdzić że naliczenie tej opłaty jest sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa, w tym przepisami Konstytucji, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także zasadą praworządności materialnej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie należytej kontroli legalności działań organów administracji i pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz z pominięciem słusznego interesu obywatela i wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności zważywszy na fakt, iż opłata nie powinna być nakładana wstecz, za okres przedłużającej się procedury w przedmiocie uzyskania pozwolenia wodno-prawnego.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi przedłożonemu przez Skarżącego tj. wykazie zawierającym informacje dotyczące ścieków wprowadzanych do ziemi za lata 2014- 2016,

- art. 151 P.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art.

134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż organy administracyjne zarówno pierwszej jak i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów przyczyn dla których organ uznał, że ministerialne wskaźniki oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ Spółki na środowisko, niż pomiary dokonywane.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Pismem z dnia 25 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wskazał, że nie wyraża ona zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podnieść, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów, podniesione w skardze kasacyjnej. Do naruszenia art. 151 P.p.s.a. doszłoby tylko wówczas, gdyby sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego, a mimo to oddaliłby skargę, względnie doszłoby do naruszenia innych przepisów, dających podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., a sąd wojewódzki błędnie naruszeń tych by nie dostrzegł. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten pozwala Sądowi pierwszej instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, że Spółka nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym na rolnicze wykorzystanie ścieków dlatego, zgodnie z art. 276 ust. 1 oraz art. 292 pkt 2 P.o.ś., powinna naliczać stosowne opłaty, uwzględniające opłatę podwyższoną o 500% .

Strona skarżąca zarzuca, że organ nie był uprawniony do poczynienia własnych ustaleń w zakresie okoliczności z wynikających z wykazów przedłożonych przez Spółkę. Uprawnienie to wynika wprost z art. 288 ust. 1 P.o.ś., przy czym w sprawie zastosowano przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś Stanowi on, że jeśli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym, przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Stosownie zaś do treści art. 288 ust. 2, marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do kontroli złożonych przez Spółkę wykazów z punktu widzenia prawidłowości zawartych w nich informacji mających znaczenie dla wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska. Zaznaczyć przy tym należy, że treść normatywna art. 288 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. uwzględnia zasadę ogólną z art. 7 Prawa ochrony środowiska: "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia", czyli "zanieczyszczający płaci" (the polluter pays). Jest to jedna z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i prawa unijnego. Na gruncie prawa międzynarodowego wymienia ją m.in. Deklaracja z Rio de Janeiro (zasada 16) z czerwca 1992 r. W prawie UE jej podstawy traktatowe zawarte są w art. 191 ust. 2 TFUE (dawny 174 ust. 2 TW), który stanowi, że "Polityka Unii w dziedzinie środowiska (...) opiera się (...) na zasadzie "zanieczyszczający płaci" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1757/08, LEX nr 587260).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości wymierzenia opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Zgodnie z art. 296 ust. 1, ust. 2 oraz art. 288 ust. 1 pkt. 2 P.o.ś. i w przypadku złożenia wykazu zawierającego informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa uprawniony jest do dokonania własnych ustaleń (metodologii) i kierowania się wynikami kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz do wymierzenia opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W myśl art. 295 ust. 1 P.o.ś. opłaty za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi ponosi się według najwyższego wskaźnika określonych substancji. W sprawie dane te uzyskano od Spółki, a organ zasadnie zakwalifikował ścieki jako przemysłowe.

Zgodnie z art. 292 pkt 2 P.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za wprowadzania ścieków do ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotów za to, że – mimo braku wymaganej decyzji bezprawnie korzystają ze środowiska. Gdy aktualizuje się obowiązek uiszczania tych opłat, nie występuje bowiem ani przesłanka prawnej dopuszczalności korzystania ze środowiska, ani przesłanka ekwiwalentności pomiędzy korzystaniem a ponoszoną opłatą. Opłaty podwyższone stanowią sankcję o charakterze administracyjnym (por. T. Czech, Odpowiedzialność za opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009 r., nr 6, s. 30-31; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 264/13, LEX nr 1582081).

Sąd Wojewódzki prawidłowo wyeksponował relewantny fakt tj. brak posiadania przez skarżącą Spółkę pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie ze środowiska polegające na wprowadzaniu do ziemi ścieków w latach 2014 – 2016, tj. w latach, za które wymierzono opłatę podwyższoną. Jedyną decyzją w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie ze środowiska dotyczącą spornego okresu 2014 – 2016 była prawomocna decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego (decyzja ta nie była przedmiotem kontroli instancyjnej, sądowej, ani nie była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego).

W latach 2014-2016 Spółka nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym na rolnicze wykorzystanie ścieków. Dlatego zgodnie z art. 276 ust. 1 oraz 292 pkt 2 P.o.ś. powinna naliczać stosowne opłaty, uwzględniające opłatę podwyższoną o 500%. Przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 292 pkt 2 P.o.ś., odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 P.o.ś. oraz z przepisem art. 138 ustawy Prawo wodne, powinien być interpretowany w ten sposób, że zwrot normatywny: "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć też znaczenie, tylko jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012 r., nr 2, poz. 22). Jednakże, jak podniesiono wyżej, skarżąca Spółka, w latach 2014-2016, w ogóle nie wykazała się pozwoleniem wodnoprawnym. Wniosek o pozwolenie wodnoprawne złożyła w dniu [...] grudnia 2015 r., ale nie uzupełniła braków formalnych, co skutkowało jego pozostawieniem bez rozpatrzenia, zaś nowy wniosek złożyła dopiero w dniu 3 lipca 2017 r., nie posiadając uprzednio (w latach 2014 - 2016) wymaganego pozwolenia. Stąd też nie sposób organowi zarzucić braku podstaw do wymierzenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 P.o.ś.

Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że postępowanie, w którym ocenie podlegają przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że organy w niniejszym postępowaniu związane są wydanymi w innym postępowaniu decyzjami o udzieleniu bądź nieudzieleniu pozwolenia wodnoprawnego i nie posiadają uprawnień do kwestionowania, czy przeprowadzania własnej oceny tych decyzji.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przepis art. 296 pkt 2 P.o.ś. nie pozwala na badanie okoliczności zawinienia w braku pozwolenia wodnoprawnego, zaś w postępowaniu o wymierzenie opłaty nie ma podstaw do badania zasadności odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego lub przewlekłości w jego wydaniu. Podkreślenia wymaga, że marszałek województwa nie ma podstawy prawnej, aby odstąpić od wymierzenia opłat podwyższonych, gdy okaże się, że brak wymaganego pozwolenia wynika z przyczyn niezależnych od podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ nie dysponuje bowiem luzem decyzyjnym w tej materii. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Żadna norma prawa materialnego nie daje marszałkowi województwa podstawy normatywnej do samodzielnego decydowania zarówno o skali redukcji opłat podwyższonych, jak i o ewentualnym odstąpieniu od naliczenia tych opłat. Jeżeli sposób ustalania opłaty wynika z przepisów prawa, to także przepisy prawa określają ewentualne przesłanki pozwalające na nie nakładanie takiej opłaty. P.o.ś. nie zna sytuacji, w której opłata za korzystanie ze środowiska poprzez wprowadzanie ścieków do wód i ziemi mogłaby być zmniejszona w związku ze zbyt długim oczekiwaniem na wydanie pozwolenia. W realiach sprawy wymierzenie opłaty podwyższonej nie stoi zatem w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, iż odprowadzane przez Spółkę ścieki są ściekami przemysłowi w związku z czym zastosowano nieodpowiedni przelicznik do ustalenia opłaty, podczas gdy odprowadzone przez Spółkę ścieki powinny zostać zakwalifikowane jako ścieki mające typowo rolniczy charakter. Jak bowiem wynika z art. 296 pkt 1 P.o.ś., wyłącznie rolnicze wykorzystanie ścieków odbywające się na podstawie pozwolenie wodnoprawnego jest zwolnione z opłat. Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że organ poprawnie zaklasyfikował ścieki jako przemysłowe, gdyż w zakładzie uboju zwierząt powstają ścieki technologiczne. Zasadnie przyjął też, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska zmienionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. poz. 1875) w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2016, współczynnik różnicujący odpowiadający ściekom przemysłowym, ponieważ związane są z działalnością przemysłową, handlową i usługową zakładu. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że ustalenia organu nie miały charakteru dowolnego, lecz są oparte na materiale dowodowym; danych przedstawionych samodzielnie przez Spółkę (wykazach) oraz na protokole pokontrolnym organów inspekcji środowiska.

W sprawie ustalono okoliczności najistotniejsze, tj. brak pozwolenia wodnoprawnego, nieprowadzenie wymaganych ewidencji, przyjęto dane niezbędne do rozstrzygnięcia o opłacie według oświadczeń Spółki i ustalono kwalifikację ścieków odwołując się nie wyłącznie do oceny i wiedzy organu, ale i znajdujących się w aktach dokumentów (operat, protokoły kontroli). Nie naruszono zatem przepisów 77 § 1 i art. 80 K.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. Zasadnie też stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej. Nakazuje ona organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie można uznać, że wprowadzanie ścieków do ziemi, które wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia i w związku z brakiem takiego pozwolenia skutkujące wymierzeniem opłaty – stanowi o naruszeniu słusznego interesu podmiotu. Słuszny interes podmiotu to taki interes, który wynika z przepisów prawa. Fakt naruszenia prawa nie może stanowić o słusznym interesie danego podmiotu, a taki wniosek wynikałby z uznania, że w tej sprawie nie powinno się ustalać opłaty podwyższonej. Odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone ma charakter obiektywny. Podmiot w pełnym zakresie ponosi ryzyko swojego bezprawnego korzystania ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne tj. wynikały m. in. zachowania się osób trzecich. W takim przypadku może on, na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego, dochodzić od osób trzecich odszkodowania za wyrządzony mu uszczerbek majątkowy (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 264/13).

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie, aby działania organów naruszało zasadę zaufania do organów państwa z art. 8 K.p.a. jak też zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. (art. 9).

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.