Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1846/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K., dalej "Wspólnota" lub "strona skarżąca", wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "R." Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę w poziomie piwnic i parteru lokali handlowych dla potrzeb sklepu sieci "R." z wewnętrznymi instalacjami (elektryki, wod-kan, wentylacji i klimatyzacji) oraz znaku reklamowego sklepu, w budynku usytuowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] w K.

Jako podstawę żądania Wspólnota wskazała art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej "k.p.a." Decyzji tej Wspólnota zarzuciła:

- wydanie jej mimo nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- niezgodność z 152 ust. 3, 9, i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz normami budowlanymi (PN-EN 137779:2008) w sposób naruszający bezpieczeństwo życia i zdrowia osób poddanych działaniu inwestycji.

We wniosku Wspólnota wyjaśniła, że inwestor R. sp. z o.o. zajmuje lokal znajdujący się na parterze budynku przy ul. [...] w K. Właścicielami lokalu są A. i A. N. Właścicielami pozostałych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] są ponadto K. L. oraz małżonkowie Z. W dniu [...] grudnia 1998 r. ówcześni współwłaściciele nieruchomości zawarli umowę ustanowienia odrębnej własności lokali w formie aktu notarialnego. Na podstawie tej samej umowy, doszło także do zawarcia umowy o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum). Na mocy tej umowy, małżonkowie Z. i N. zrezygnowali z korzystania z dziedzińca nieruchomości na rzecz pozostałych współwłaścicieli, tj. K. L., M. sp. z o.o. oraz małżeństwa P., z jednym wyjątkiem - w projekcie podziału załączonym do ww. umowy, zostało wytyczone dojście do lokalu nr [...], którego wówczas byli współwłaścicielami. Za rezygnację z korzystania z dziedzińca, małżeństwo N. i Z. otrzymali stosowne wynagrodzenie (§4 ppkt. b oraz § 5 pkt 2 umowy).

Po roku 1998, tj. po ustanowieniu odrębnej własności lokali, ale przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zaszły następujące zmiany własnościowe, istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i niesporne między stronami:

- na rzecz K.L. przeniesiono własność lokali będących wcześniej własnością M. oraz małżeństwa P.;

- małżonkowie Z. i małżonkowie N. podzielili między siebie lokale, których dotychczas byli współwłaścicielami w ten sposób, iż lokale nr [...] i [...] przypadły małżonkom N., zaś lokale nr [...] przypadły małżonkom Z.

Na skutek wyżej opisanych zmian, wyłącznie uprawnionymi do korzystania z dziedzińca budynku byli K.L. i małżonkowie Z. (por. §5 pkt 13 umowy). W 2016 r. małżonkowie Z. przenieśli na K.L. prawo własności ich lokalu, co doprowadziło do obecnej sytuacji, w której jedynym uprawnionym do wyłącznego korzystania z dziedzińca budynku jest K.L.. Podział do wyłącznego korzystania został potwierdzony przez właścicieli lokali w drodze uchwały nr [...] przyjętej w 2017 r., która została zaprotokołowana przez notariusza.

Dalej wnioskodawca wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. została wydana na podstawie oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak, w ocenie wnioskodawcy, nie posiadał on takiego prawa. Jeżeli nawet przyjmuje się, że umowa quoad usum nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia, że podmiotem uprawnionym do dysponowania dziedzińcem budynku (częścią nieruchomości wspólnej) na cele budowlane jest K.L., to należy jednoznacznie stwierdzić, że podmiotem takim będzie Wspólnota.

Inwestycja wykonana była na co najmniej dwóch odrębnych nieruchomościach - lokalu, stanowiącym własność A. i A. N., a oddanego w najem inwestorowi oraz na nieruchomości wspólnej Wspólnoty. Zdaniem wspólnoty nie ulega wątpliwości, że ściany (fasada) oraz dach nieruchomości są częścią wspólną tej nieruchomości i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Stosownie zaś do art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, zgoda na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej wymaga uchwały właścicieli lokali. Inwestor nie przedstawił organowi uchwały właścicieli lokali, jako że w rzeczywistości żadna uchwała nie została przez nich podjęta.

Odnośnie drugiego z wymienionych zarzutów w uzasadnieniu wniosku Wspólnota podniosła, że inwestycja, zgodnie z projektem budowlanym, który został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K., polegała m.in. na przebudowie instalacji wentylacji i klimatyzacji w ten sposób, że czerpnia i wyrzutnia powietrza zostały umieszczone na ścianie wewnętrznego dziedzińca budynku. Pod czerpnią i wyrzutnią powietrza (elementów instalacji wentylacyjnej) umieszczone zostały jednostki zewnętrzne klimatyzacji. Zdaniem Wspólnoty powyższe elementy projektu budowlanego inwestycji są wprost niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wspólnota podniosła, że przede wszystkim, czerpnia i wyrzutnia w przedmiotowej sprawie są urządzeniami zblokowanymi (o których mowa w § 152 ust. 11 rozporządzenia), co jest niedopuszczalne. Rozporządzenie dopuszcza wykorzystanie urządzeń zblokowanych wyłącznie w przypadku ich lokalizacji na dachu, a nie ścianie budynku - co wynika z § 152 ust. 10 i 11 rozporządzenia. Ponadto uwzględnione w projekcie umiejscowienie czerpni powietrza narusza § 152 ust. 2 rozporządzenia w ten sposób, że stwarza niebezpieczeństwo napływu powietrza wywiewanego z wyrzutni - z racji ich bliskości wobec siebie. Dodatkowo zgodnie z § 152 ust. 9 pkt 4 rozporządzenia, w przypadku lokalizacji urządzeń na ścianie budynku, pomiędzy czerpnią a wyrzutnią powinna zostać zachowana odległość co najmniej 1,5 m. W przedmiotowej sprawie odległość czerpni od wyrzutni wynosi ok. 20 cm. Umiejscowienie wyrzutni w przedmiotowej sprawie narusza także § 152 ust. 9 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym urządzenie powinno być oddalone w poziomie od okna znajdującego się na tej samej ścianie o co najmniej 3 m, a jeżeli okno znajduje się poniżej lub powyżej wyrzutni - o co najmniej 2 m. Tymczasem, w omawianej sprawie wyrzutnia znajduje się jedynie w odległości 1,5 m. Ponadto wadliwość umiejscowienia w projekcie budowlanym czerpni i wyrzutni potwierdzają także postanowienia stosownej normy PN-EN 13779:2008 (Wentylacja budynków niemieszkalnych - Wymagania dotyczące właściwości instalacji wentylacji i klimatyzacji).

Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r.

Od decyzji tej Wspólnota wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB".

GINB decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż inwestor - "R." Sp. z o.o. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane. Dalej organ podał, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi zatem wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki o nr ew. [...], co czyniło zadość wymaganiom ustanowionym w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu powyższej oceny nie zmienia podnoszony przez Wspólnotę zarzut, iż zamontowanie podwieszanej jednostki centrali nawiewowo-wyziewowej systemu klimatyzacyjnego miało miejsce na elewacji od strony podwórza, co do którego K.L. posiada prawo wyłącznego korzystania na podstawie umowy quad usum. Organ wyjaśnił, że podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli z mocy art. 206 k.c. W wyniku dokonanego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej. W wyroku z 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1582/08, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że należy rozróżnić sfery korzystania z rzeczy wspólnej od sfery zarządu rzeczą wspólną. Nie wolno bowiem utożsamiać korzystania z rzeczy wspólnej z czynnościami zarządu rzeczą wspólną, choćby nawet jak najszerzej pojmować sprawowanie zarządu. Nie wolno utożsamiać umownego i sądowego ustalenia sposobu korzystania z rzeczy wspólnej z odrębnym zagadnieniem umownego lub sądowego ustalenia zasad wykonywania zarządu. Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. W wyniku dokonanego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej.

Dodatkowo GINB podniósł, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia wszystkich współwłaścicieli, wyrażających zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, w tym także oświadczenie K.L. z [...] września 2004 r., w którym wyraża zgodę na przebudowę i adaptację lokali w parterze i piwnicy budynku przy ul. [...] oraz akceptuje rozmieszczenie reklam na przynależnej do tych lokali elewacji. Zdaniem organu wbrew zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności twierdzeniom strony skarżącej, w których podnosi ona, że zgoda na realizację przedmiotowej inwestycji powinna być wyrażona przez wspólnotę w formie uchwały, oświadczenie o zgodzie na dokonanie określonych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, jest w istocie uchwałą właścicieli lokali i współwłaścicieli części wspólnych na dokonanie przez inwestora zamierzonych przez niego czynności. Odnośnie tej tezy organ powołał się wyrok NSA - ośrodek zamiejscowy w Gdańsku z 9 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 873/00.

GINB wskazał również, że rozwiązania projektowe przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. nie powodują zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. Jak wynika z akt sprawy (Opis techniczny - str. 22), część parterowa budynku przy ul. [...] w K. przeznaczona jest pod lokale usługowe. Sporne przedsięwzięcie nie obejmuje również realizacji nowych obiektów budowlanych. Tym samym, zdaniem organu, w analizowanym przypadku inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W analizowanym przypadku nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. GINB wskazał, że nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

GINB wyjaśnił przy tym, że kontroli organów administracji architektoniczno- budowlanej podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań i dokonanych obliczeń ponosi projektant. Organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada zatem kompetencji do weryfikacji przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, w tym dotyczących wentylacji i klimatyzacji. Rozwiązanie to projektant powinien przyjąć w formie i rodzaju odpowiednim do charakteru obiektu i wiedzy technicznej. Jeżeli rozwiązanie to będzie powodować szkodę dla pozostałych współwłaścicieli istnieje podstawa do interwencji przez właściwy organ, brak jest jednak podstaw do negowania i weryfikowania przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym bardziej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którego przedmiotem jest ocena czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a.

Następnie organ stwierdził, że inwestor uzyskał pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] września 2004 r., Nr [...], znak: [...], na wykonanie prac przy Kamienicy przy ul. [...]. Ponadto projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt budowlany został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

GINB podniósł ponadto, że znajdująca się w aktach sprawy "Opinia techniczna dotycząca układu wentylacyjnego dla Lokalu R. zlokalizowanego przy ulicy [...] " została sporządzona po [...] października 2004 r., a zatem nie istniała w dacie wydawania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z powyższym nie może być brana pod uwagę przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia.

GINB wskazał również, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r.f sygn. akt I OSK 107/10).

Zdaniem organu nie można też tracić z pola widzenia, co znalazło także wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż. znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. nie jest obarczona żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, lub sprawy załatwionej w sposób milczący; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Wspólnota wniosła na powyższa decyzję GINB z dnia [...] lipca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wyniku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności może oprzeć się wyłącznie na materiale dowodowym "jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę", podczas gdy nie istnieją żadne normy prawa procesowego ograniczające w ten sposób zakres materiału dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności - przeciwnie, zastosowanie mają powołane wyżej przepisy Kodeksu nakazujące zebranie i rozpatrzenie "całego materiału dowodowego", a więc także dowodów powstałych po dacie wydania decyzji z 2004 r., o ile na ich podstawie można dokonać ustaleń co do stanu faktycznego występującego w dniu wydania tej decyzji; w konsekwencji doprowadziło to do oczywiście niezasadnego nierozpatrzenia dowodów zalegających w aktach sprawy, a to opinii technicznych złożonych wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, na okoliczność stanu faktycznego z dnia wydania decyzji z 2004r.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że decyzja ta została wydana inwestorowi nie posiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością wspólną Wspólnoty na cele budowlane, gdyż nigdy nie doszło do podjęcia stosownej uchwały członków Wspólnoty, podczas gdy podjęcie takiej uchwały jest bezwzględnie wymagane przepisami ustawy o własności lokali;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że decyzja z 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany zawierający oczywiste sprzeczności z normami budowlanymi, które zostały zasygnalizowane organowi orzekającemu w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, a ponadto o zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota podniosła, że stanowisko organu wskazujące, iż oświadczenie o zgodzie na dokonanie określonych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, jest w istocie uchwałą właścicieli lokali i współwłaścicieli części wspólnych na dokonanie przez inwestora zamierzonych przez niego czynności jest sprzeczne z przepisami prawa o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Niedopuszczalne bowiem jest stosowanie w przedmiotowej sprawie, nawet analogicznie, przepisów Kodeksu cywilnego regulującego współwłasność, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie wyłącznie, w zakresie nieuregulowanym ustawą o własności lokali. Kwestia wyrażenia zgody na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości wspólnej została zaś wyczerpująco uregulowana w art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali w ten sposób, że bezwzględnie niezbędne jest podjęcie w sprawie uchwały członków wspólnoty mieszkaniowej. Niedopuszczalne jest także przyjęcie, że wyrażenie zgody przez wszystkich ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej stanowiło w swojej istocie wyraz takiej uchwały. Jak wynika z art. 23 ust. 1 ustawy o własności lokali uchwały właścicieli lokali są podejmowane bądź na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Dopuszczalny jest także mieszany sposób zbierania uchwały. Ustawa jednak nie dopuszcza podejmowania uchwał w drodze wyrażenia przez współwłaścicieli nieruchomości wspólnej odrębnych oświadczeń o treści jedynie zbliżonej.

Dalej strona skarżąca podniosła, że K.L. złożył takie oświadczenie mając przeświadczenie, że składa je jako osoba wyłącznie uprawniona do korzystania z dziedzińca budynku, pozostając w przekonaniu, że wyrażenie takiej zgody pozostaje w jego wyłącznej kompetencji. Co więcej, oświadczenia właścicieli lokali co do wyrażenia zgody na przeprowadzenie robót budowlanych nie mają tożsamego brzmienia i były wyrażone na osobnych dokumentach, co wyklucza przyjęcie, że stanowią "w istocie" uchwałę właścicieli lokali. Zdaniem strony skarżącej jeżeli niektórzy członkowie wspólnoty głosowali nad uchwałą o jednej treści, a inni nad uchwałą o treści zmienionej (innej), to nie sposób uznać, że głosowania te dotyczyły tej samej uchwały. Tymczasem, brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę, a w przypadku jego wydania - podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. O ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, że prawo to rzeczywiście mu przysługuje, to jednak, zdaniem Wspólnoty, należy przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. To z kolei oznacza, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może zostać obalona.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymują w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2020 r. uczestnicy postępowania A. i A.N. wnieśli o oddalenie skargi, przytaczając w uzasadnieniu argumentację zbieżną ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo uczestnicy postępowania podnieśli, że argumenty odnośnie sprzeczności wykonanych na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę prac z rozporządzeniem Wspólnota opiera przede wszystkim na opiniach prywatnych dołączonych do wniosku, które to zostały sporządzone przez podmiot komercyjny nie mający uprawnień do wystawiania opinii o charakterze specjalistycznym, jak również przez podmiot dysponujący uprawnieniami budowlanymi tj. mgr. inż. A. K., jak też W. Ż. specjalistę w zakresie konstrukcji i budownictwa. Wszystkie te opinie zostały wykonane w oparciu o istniejący stan na nieruchomości, gdzie z uwagi na pozbawione podstaw prawnych działania K.L. z wnęki zostały już usunięte klimatyzatory, a także uszkodzony został system wentylacji. W związku z powyższym źródłem ich jedynej wiedzy stanowi dokumentacja zdjęciowa, przy pomocy której utrwalono jak wyglądała wnęka po zrealizowaniu pozwolenia na budowę z 2004 r., a także każdoczesny stan faktyczny przyjmowany w dacie wykonania opinii. Wszystkie te opinie zostały oparte jednak na zupełnie nieaktualnych danych. Nawet dokumentacja fotograficzna stanowiąca ich część wskazuje, że wykonana została już po zdemontowaniu przez wnioskodawcę urządzeń zewnętrznych instalacji, co miało miejsce w 2016 r., wcześniej w 2015 r. zostały one przez niego wbrew woli inwestora i uczestników postępowania zasypane, przez co uległy uszkodzeniu. W chwili obecnej we wnęce, będącej przedmiotem wszystkich opinii, nie są już zamontowane żadne urządzenia, przez to też nie sposób odtwarzać odległości pomiędzy urządzeniami. Zgodnie nawet z dokumentacją fotograficzną ujętą w aktach sprawy, oględzinom może być poddana jedynie ściana, z której wystają pourywane przewody oraz kanały pozbawione podłączonych do nich urządzeń. Obecnie powierzchnia ta jest także zamurowana przez co też trudno stwierdzić nawet jaka instalacja się tam znajdowała. Powoduje to, że wszelkie pomiary, jakie zostały wykonane w związku ze sporządzaniem tych opinii oraz dane pozyskane w celu wykazania rażącego naruszenia prawa są oparte jedynie o pewne założenia i nie mogą być w żaden sposób zweryfikowane. Powoduje to, że nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. strona skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 2, podnosząc, że decyzja ta został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej rażące naruszenie prawa w tej sprawie polegało na wydaniu powyższej decyzji mimo nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na jej niezgodności z § 152 ust. 3, ust. 9, i ust. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) oraz normami budowlanymi (PN-EN 137779:2008).

Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. tj. Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt administracyjnych nadesłanych do sprawy o sygn. VII SA/Wa 1960/18 ze skargi K.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], wynika, że inwestor – "R." Sp. z o.o. do wniosku o udzielenia pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym inwestor wskazał, że prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością (działką nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej "[...]") na cele budowlane wynika z tytułu współwłasności nieruchomości, której współwłaścicielami są A.N., A.N., A. Z., A.Z. oraz K.L. oraz ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowalnych, tj. z umowy najmu zawartej z właścicielem lokalu użytkowego "R." s. c. A.N., A.N. oraz umowy ustanowienia odrębnej własności lokali, a także ze zgody wymienionych wyżej współwłaścicieli udzielonej w dniu [...] września 2004 r. Zarówno wskazana wyżej umowa najmu, umowa ustanowienia odrębnej własności lokali oraz oświadczenia wszystkich współwłaścicieli zostały dołączone przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W oświadczeniach tych współwłaściciele wyrazili zgodę na przebudowę i adaptację lokali w parterze i piwnicy budynku przy ul. [...] (lokale nr [...] i [...]) wg projektu [...] Biuro Architektoniczne (projekt architektoniczny, projekt konstrukcyjny i projekt instalacji wewnętrznych).

Niewątpliwie w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę istniała już Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r., tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wymaga zachowania szczególnego trybu przy podejmowaniu decyzji przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a taką czynnością jest wymienione w art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 tej ustawy uchwały właścicieli lokali są podejmowane bądź na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Bezsporne jest, że uchwały takiej Wspólnota nie podjęła, a co za tym idzie nie mogła ona być dołączona do wniosku inwestora. Zgoda poszczególnych współwłaścicieli na przebudowę i adaptację lokali w parterze i piwnicy budynku przy ul. Dietla wg wskazanego wyżej projektu, który to projekt zawiera projekt instalacji wentylacji i klimatyzacji, udzielona została w odrębnych oświadczeniach wszystkich poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Forma wyrażonej zgody była zatem niezgodna z przepisem zawartym w art. 23 ust. 1 ustawy o własności lokali.

W ocenie Sądu nie można jednak w takiej sytuacji uznać, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowalne. Inwestor złożył oświadczenie przewidziane w tym przepisie, a ponadto dołączył dokumenty, na których oświadczenie te oparł. Wprawdzie właściciele lokali nie zachowali wymaganej przez prawo formy co do wyrażenia zgody na prace budowlane, nie można jednak wobec złożenia przez nich w formie pisemnej oświadczeń uznać, iż inwestor działał wbrew wyraźnej woli osób uprawnionych do zarządu nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 554/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Doszło zatem do naruszenia prawa ale nie ma ono charakteru rażącego.

Prawidłowe jest również stanowisko organu w zakresie oceny charakteru i skutków umowy quoad usum, jaka została zawarta pomiędzy właścicielami poszczególnych lokali. Postanowienia w tym zakresie zawiera zawarta w dniu 3 grudnia 1998 r. umowa ustanowienia odrębnej własności lokali w formie aktu notarialnego.

Podział do korzystania (podział quoad usum) polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości i tę część oddzielnie używa i oddzielnie czerpie z niej pożytki oraz oddzielnie ponosi na nią wydatki. Podział quoad usum nie oznacza jednak zniesienia współwłasności. Podział ten nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej. Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne i wyłączne prawo własności do wydzielonej fizycznie części wspólnej rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1612/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonany podział quad usum oraz fakt, iż K.L. w następstwie tego podziału i dalszych przekształceń własnościowych uzyskał prawo do wyłącznego użytkowania dziedzińca przedmiotowego budynku położonego przy ul. [...] w K., pozostaje zatem bez wpływu na ocenę, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prace budowlane, które objęły tę część budynku, wymagały bowiem zgody wszystkich właścicieli lokali stanowiących wspólnotę mieszkaniową a nie tylko zgody K.L.

Odnośnie drugiego podnoszonego przez stronę skarżącą problemu, tj. niezgodności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. z § 152 ust. 3, ust. 9, i ust. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy, że słusznie organ podnosi, iż kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega natomiast projekt architektoniczno-budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1003/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. z 25 października 2004 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m. in. w rezultacie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80., poz. 718). W wyniku tej nowelizacji uchylony został ustęp 2 w art. 35 ustawy Prawo budowlane, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższą nowelizację do prawa budowlanego wprowadzono też zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia zawinienia odpowiedzialność dyscyplinarna (ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1) albo odpowiedzialność zawodowa (art. 45 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w zw. z art. 95 ustawy Prawo budowlane). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przepisów przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

W związku z powyższym podnoszone przez Wspólnotę niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą skutkować uznaniem, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. rażąco narusza prawo.

W świetle powyższego niezasadny jest też zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego. Wprawdzie w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest wyłączona możliwość przeprowadzania dodatkowych dowodów, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy było to zbędne. Przedłożone przez Wspólnotę wraz z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. opinie techniczne dotyczące instalacji klimatyzacji wykonanej w tym budynku odnoszą się bowiem do kwestii, które, jak wskazano wyżej, nie musiały być oceniane w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Niezależnie zatem od wniosków zawartych w tych opiniach nie mogą one stanowić dowodu na rażące naruszenie prawa przez tą decyzję.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.