Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 553/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej S. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 szt.) wraz z poddaszem mieszkalnym i wbudowanym garażem, utwardzeniem drogi wewnętrznej oraz rozbudowie sieci infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działkę o nr ewidencyjnym [...], położonym w obrębie ewidencyjnym gruntów wsi R., gm. R., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2021 r. S. M. wystąpiła do Wójta Gminy R. o ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] położonej w we wsi R., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 szt.) wraz z poddaszem mieszkalnym i wbudowanym garażem, utwardzeniem drogi wewnętrznej oraz rozbudowie sieci infrastruktury technicznej. Wniosek ten został następnie zmodyfikowany przez skarżącą, z uwagi na objęcie w pierwotnej wersji granicami terenu planowanej inwestycji części działki, dla której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego miejscowości gminnej R. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2006 r.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wójt Gminy R., odmówił ustalenia na rzecz S. M. warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzania inwestycyjnego uznając, że teren nie posiada dostępu do drogi publicznej, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S. M., decyzją z [...] grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na nieprawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uznało, że organ I instancji winien szczegółowo przeanalizować, czy kilka działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi na terenie typowo rolniczym, z podstawowym prawdopodobnie rodzajem zabudowy zagrodowej, umożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy polegającej na budowie 11 domów jednorodzinnych, czyli właściwie osiedla domów jednorodzinnych. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (np. wprowadzenie funkcji wyłącznie mieszkalnej na tereny zdominowane przez gospodarstwa rolne mogłoby obiektywnie w przyszłości ograniczać rozwój i kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu). Ponadto SKO zwróciło uwagę na prawidłowe rozumienie przesłanki dostępu do drogi publicznej podkreślając, że z akt sprawy wynika, że przy ubieganiu się o warunki zabudowy nie jest wymagane wykazanie istnienia faktycznie urządzonego zjazdu z drogi publicznej, zaś działka inwestycyjna nr [...] graniczy bezpośrednio z drogą gminną – ul. P. (przylega do drogi publicznej, z którą jest połączona istniejącym zjazdem). Na tej podstawie Kolegium uznało, że w tym zakresie organ I instancji winien wyjaśnić i uzasadnić szczegółowo, dlaczego ta przesłanka jest niespełniona. Kolegium również wskazało, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy części działki w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest niemożliwa, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych (np. część działki objęta ustaleniami miejscowego planu), co wymaga uzasadnienia zajętego stanowiska.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy R., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 1, 2 i 4, art. 64 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p), po rozpatrzeniu skorygowanego wniosku złożonego przez Inwestorkę, po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowany rodzaj zabudowy nie będzie spełniał wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu inwestycji oraz wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymogu dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, gdyż teren objęty wnioskiem, w części przyległej do drogi publicznej (ulicy P.), w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji, objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określają przeznaczenie tego terenu, a także sposób jego zagospodarowania i kształtowania na nim zabudowy, w związku z czym w myśl art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi to podstawę to odmowy ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji dla tej części działki ewidencyjnej nr [...]. Ustalono bowiem, że część działki o nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej, wobec czego nie ma możliwości wskazania działek gruntu, które stanowiłyby punkt odniesienia dla terenu planowanej inwestycji w myśl art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p., powodując tym samym bezprzedmiotowość przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu. Co do argumentacji w zakresie braku dostępu do drogi publicznej organ wskazał, że szczegółowe wyjaśnienia tej kwestii zawarte są w treści analizy stanowiącej załącznik. W związku z powyższym uznał, że niespełnione są warunki konieczne, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., determinujące możliwość wydania pozytywnej decyzji, ustalającej warunki zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. M., w ocenie której w obszarze analizowanym znajdują się działki nr [...] i nr [...], które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i stanowią działki budowlane. To oznacza, że spełniają wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech urbanistycznych zabudowy już istniejące. Nadto przedmiotowa działka (dz. nr [...]) ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę gminną nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] SKO w Ł. utrzymało w mocy ww. decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wyjaśniając istotę zawartej w pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa oraz sposób jej weryfikacji na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odnosząc się do meritum sprawy i podniesionych zarzutów odwołania SKO wskazało, że wokół terenu inwestycji funkcjonuje typowa zabudowa zagrodowa, ponadto bezpośrednio do granic terenu inwestycji przylega zespół budynków gospodarskich, których właściciele prowadzą gospodarstwo rolne o pow. 50 ha i znacznej obsadzie DJP. Ponadto podkreślono, że stan faktyczny i prawny działek wskazanych przez odwołującą wygląda następująco: działka nr [...] o pow. 1773 m2 nie stanowi odrębnej działki, lecz z działką nr [...] o pow. 5836 m2 została zagospodarowana jako jedna nieruchomość o łącznej pow. 7609 m2 (użytkowane rolniczo przez rolnika), natomiast działka nr [...] o pow. 2 560 m2 została, jako jedyna posiadająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględniona w analizie.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że bezspornie część terenu inwestycji przyległa do drogi publicznej kategorii powiatowej (ulica P.) zabudowa jest budynkiem mieszkalnym oraz dwoma budynkami gospodarczymi związanymi z gospodarstwem rolnym, część ta objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) obszaru funkcjonalnego miejscowości gminnej R. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2006 r., zgodnie z którym przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, z przeznaczeniem uzupełniającym usług dla ludności z wykluczeniem działalności uciążliwej oraz urządzeń infrastruktury technicznej na potrzeby zabudowy zagrodowej (teren oznaczony symbolem 30 RM), pozostała część terenu inwestycji położona poza granicami obowiązującego mpzp stanowi grunty użytkowane rolniczo, w niewielkim zakresie zadrzewione i zakrzewione.

Kolegium także przedstawiło istniejący stan zagospodarowania działek sąsiednich, bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji, a wskazanych w analizie. Na tej podstawie uznano, że w całym obszarze analizowanym dominują tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych (RM) oraz tereny upraw rolnych (R). Występuje również pojedynczy teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), którą stanowi budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy usytuowany w granicach działki ewidencyjnej nr [...]. SKO wskazało ponadto, że jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organ I instancji, które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia MI) znajduje się wyłącznie jeden budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, usytuowany na działce nr [...]. Zabudowa w analizowanym obszarze ma charakter ulicówki, usytuowana jest po obu stronach drogi publicznej kategorii powiatowej (ulicy P.). Działki budowlane bezpośrednio przylegają do pasa drogowego drogi publicznej. Budynki mieszkalne lub mieszkalno-usługowe usytuowane są w częściach frontowych działek, natomiast zabudowa gospodarcza i inwentarska w ich głębi.

Podkreślono, że odwołująca nie kwestionowała, iż taka właśnie jest dotychczasowa funkcja zabudowy w obszarze obejmującym teren inwestycji, jednakże w jej ocenie funkcja ta nie koliduje z projektowaną na działce nr [...] zabudową mieszkaniową jednorodzinną - zespołem 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z zaprezentowanym stanowiskiem odwołującej Kolegium nie zgodziło się wskazując, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ zaakcentował, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W związku z powyższymi wskazaniami, skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa.

Kolegium podkreśliło, że drugim zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej było stwierdzenie negatywnej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy tj. braku dostępu do drogi publicznej. Pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Niewątpliwie w stanie istniejącym przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej. Wnioskodawca wskazuje, iż planowana inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą przez część działki objętej mpzp. Tymczasem mpzp nie przewiduje takiego rozwiązania. Zgodnie z ustaleniami mpzp R.:

- paragraf 13 ust. 1 - zasady obsługi komunikacyjnej "obsługę komunikacyjną terenów zabudowy, oraz terenów rolnych i leśnych zapewnia istniejący i projektowany układ dróg publicznych (droga wojewódzka, drogi powiatowe, oraz gminne dojazdowe i wewnętrzne...." ust. 3 " wyznacza się tereny dróg, ulic i ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych na rysunku planu symbolami KZ, KD, KDW(R), KDW i ustala się do nich następujące wymagania...",

- paragraf 17- wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu (30 RM) przeznaczenie: podstawowe - zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; uzupełniające - usługi dla ludności z wykluczeniem działalności uciążliwej.

Zgodnie z przytoczonymi wyżej ustaleniami w mpzp nie wyznaczono na części terenie objętym wnioskiem terenów komunikacyjnych (KDW) tylko zabudowę zagrodową RM. Skoro dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że część działki objęta mpzp, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu, to odwołująca winna przedstawić (a nie przedstawiła) dowód np. wniosek o dokonanie zmian w mpzp w omawianej kwestii. Bezspornie dalsze ustalenia w powyższym zakresie następują na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To oznacza, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej.

Na tej podstawie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję wywiodła S. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako: k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 503), dalej jako: u.p.z.p., dających podstawę do uchylenia decyzji obu instancji, o co wnosiła. Wniosła także o dopuszczenie dowód wskazanych w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca podkreśliła, że organ II instancji, w ślad za organem I instancji błędnie uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia dwóch koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa (pkt 1) i braku dostępu do drogi publicznej (pkt 2).

Skarżąca wskazała, że zasada dobrego sąsiedztwa nakazuje, aby planowana zabudowa była dostosowana do funkcji budynków istniejących w pobliżu, choć w orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd, że nowa zabudowa nie musi być tożsama pod względem funkcjonalności z istniejącymi budynkami, ale powinna z nimi harmonizować. Organ II instancji stwierdził, iż na analizowanym obszarze dominują tereny zabudowy zagrodowej, a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, na podstawie której zaprzeczeniem jest twierdzenie, że na analizowanym terenie brak jest kontynuacji funkcji mieszkaniowej. W przypadku rozszerzenia analizowanego obszaru warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez organ pierwszej instancji, co jest dopuszczone przez obowiązujące przepisy prawa na podstawie możliwości zwiększenia analizowanego obszaru ponad trzykrotną szerokość frontu działki z pewnością istnieje możliwość wykazania znacznie większej ilości terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która jest kontynuacją funkcji na wnioskowanym terenie pod zabudowę. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki nr [...] i [...] (zaznaczone kolorem żółtym na załączniku nr 3), które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i stanowią działki budowlane, a zatem spełniają wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu inwestycji. W związku z tym, nie można odmawiać wnioskodawcy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdy faktem jest występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która jest niezaprzeczalnie kontynuacją funkcji mieszkaniowej, co spełnia – zdaniem skarżącej - warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem jakoby realizacja inwestycji w przyszłości mogłaby znacząco ograniczyć rozwój usytuowanych w bliskim sąsiedztwie siedlisk rolniczych, w tym zwiększenia prowadzonej w gospodarstwach produkcji rolnej. Organy obu instancji pomijają całkowicie fakt, iż działka objęta zamiarem inwestycyjnym o nr [...] wraz z sąsiednimi działkami jest usytuowana w środku wsi. Teren ten ograniczony jest głównymi ulicami w R., tj. ul. P. i ul. K. oraz z trzeciej strony drogą szutrową łączącą obie te duże ulice. Takie usytuowanie tych gruntów wskazuje, iż ich przeznaczenie nie powinno być rolnicze, lecz winno przyczynić się do rozwoju miejscowości R. poprzez budowę nowych domów. Według załącznika nr 4 bardzo blisko, bo na działce nr [...] planowana jest budowa kilkunastu budynków jednorodzinnych. Studium w tym miejscu przeznacza te tereny pod zabudowę jednorodzinną. W świetle powyższego wnioskowany rodzaj zabudowy spełnia wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżąca nie podzieliła również stanowiska organów o braku spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej na postawie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które precyzują obsługę komunikacyjną terenów w postaci zapewnienia dojazdu poprzez układ dróg publicznych (dróg wojewódzkich, dróg powiatowych oraz gminnych dojazdowych i wewnętrznych). W większości tego typu sytuacji racjonalnym jest skomunikowanie terenu pod przyszłą zabudowę w postaci drogi wewnętrznej. Zawsze jest to realizowane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, dostęp hipotetyczny zostaje zmaterializowany przez projektanta z uprawnieniami o odpowiedniej specjalności wykonującego dokumentację projektową podlegającą zatwierdzeniu w starostwie właściwym terytorialnie. Gdyby obsługa komunikacyjna terenów, pod jakąkolwiek zabudowę, musiała odbywać się jedynie z dróg z bezpośrednim dostępem, do wyżej wymienionych dróg pozostających we władaniu organów rządowych i samorządowych to zabudowa terenów bez dostępu do obsługi komunikacyjnej byłaby niemożliwa. Jednak w tym przypadku przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej - powiatowej, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala sposób obsługi komunikacyjnej przyszłych inwestycji, ale nie zabrania realizacji połączenia planowanych inwestycji z drogami wewnętrznymi wydzielonymi z terenów pod zabudowę, co spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Skarżąca w tym zakresie podkreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] uznało na str. 4 decyzji, że "działka objęta zamiarem inwestycyjnym posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej W związku z tym wbrew twierdzeniom organów obu instancji działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę gminną o nr [...] i klasoużytku (dr.).

W związku z powyższym - zdaniem skarżącej - w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a fakty mające znaczenie dla załatwienia sprawy i zastosowania określonej normy prawa nie zostały prawidłowo ustalone, co niewątpliwie naruszyło art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 29 września 2022 r. skarżąca poparła skargę oraz oświadczyła, że jej działka na której planuje przedmiotową inwestycję leży w centrum wsi, a mimo to nie została uwzględniona w studium uwarunkowania zagospodarowania gminy pod zabudowę. Od granicy jej działki do granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zabudową mieszkaniową jest 125 m, a do placu targowego 180 m. Skarżąca przy tym podkreśliła, że nawet jeśli wybuduje drogę wewnętrzną, to jej nieruchomość w części objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określona jako zabudowa zagrodowa, nie zmieni swojej funkcji (k. 105).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 szt.) wraz z poddaszem mieszkalnym i wbudowanym garażem, utwardzeniem drogi wewnętrznej oraz rozbudowie sieci infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działkę o nr ewidencyjnym [...], położonym w obrębie ewidencyjnym gruntów wsi R., gm. R.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Ponadto przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji były zgodne co do tego, że skarżąca nie spełniła określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zdefiniowanej wyżej, zasady dobrego sąsiedztwa. Stwierdziły bowiem brak dostosowania rodzajowego (tj. co do funkcji) planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej wokół terenu inwestycji. Zdaniem Sądu, argumentacja organów nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w zestawieniu z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nie został w sprawie prawidłowo zinterpretowany, a odmowa ustalenia warunków zabudowy naruszyła ww. przepisu, podobnie jak i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Organy bowiem uznały, że nie została spełniona zarówno przesłanka dobrego sąsiedztwa, jak i przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Z ustaleń organu I instancji wynikało, że część terenu inwestycji (działki nr [...]) przyległa do drogi publicznej kategorii powiatowej (ulica P.) zabudowa jest budynkiem mieszkalnym oraz dwoma budynkami gospodarczymi związanymi z gospodarstwem rolnym, część ta objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) obszaru funkcjonalnego miejscowości gminnej R. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2006 r., zgodnie z którym przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, z przeznaczeniem uzupełniającym usług dla ludności z wykluczeniem działalności uciążliwej oraz urządzeń infrastruktury technicznej na potrzeby zabudowy zagrodowej (teren oznaczony symbolem 30 RM), pozostała część terenu inwestycji położona poza granicami obowiązującego mpzp stanowiła grunty użytkowane rolniczo, w niewielkim zakresie zadrzewione i zakrzewione. Słusznie – w ocenie Sądu – w decyzji SKO z [...] grudnia 2021 r. uchylającej pierwotną decyzję organu I instancji w tej sprawie, wskazano na nieprawidłowo zakreślony teren inwestycji, z uwagi na to, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mogła obejmować części działki objętej w/w planem, co następnie zostało skorygowane przez skarżącą (wyrok NSA z 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, CBOSA).

Organ, mając na uwadze wniosek skarżącej musiał go ocenić poprzez pryzmat spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., włącznie z przesłanką "dobrego sąsiedztwa" opisaną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyłączenie bowiem badania tej przesłanki dotyczy wyłącznie wniosków o realizację zabudowy zagrodowej dla potrzeb gospodarstw rolnych, których powierzchnia przekracza średnią w danej gminie (vide: treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Na potrzeby ustalenia funkcji, charakteru i cech zabudowy nieruchomości sąsiednich względem terenu inwestycji (tj. nieruchomości otaczających działkę o numerze [...] we wsi R.) organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganą przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie (brzmienie sprzed nowelizacji dokonanej dnia 3 stycznia 2022 r. z uwagi na wcześniejsze wszczęcie postępowania na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia ), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy ewidencyjnej, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia ). Podkreślić przy tym należy, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że dopuszczalne jest wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. Zawsze jednak rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz należycie uzasadnić np. specyfiką planowanego przedsięwzięcia, lub uwarunkowaniami obszaru podlegającego zainwestowaniu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r., II SA/Gd 779/18, CBOSA).

Granice obszaru analizowanego – jak wyjaśnił organ - zostały w sprawie wyznaczone zgodnie z w/w rozporządzeniem. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 22 metrów (bok działki bezpośrednio przylegający do drogi publicznej kategorii powiatowej (działki nr [...] i [...]), co zobowiązywało do określenia granic terenu analizowanego w odległości min. 66 od jej granic. Ustalono, że wokół terenu inwestycji funkcjonuje typowa zabudowa zagrodowa, ponadto bezpośrednio do granic terenu inwestycji przylega zespół budynków gospodarskich, których właściciele prowadzą gospodarstwo rolne o pow. 50 ha i znacznej obsadzie DJP. Ponadto podkreślono, że stan faktyczny i prawny działek wskazanych przez skarżącą w odwołaniu przedstawia się następująco: działka nr [...] o pow. 1773 m2 nie stanowi odrębnej działki, lecz z działką nr [...] o pow. 5836 m2 została zagospodarowana jako jedna nieruchomość o łącznej pow. 7609 m2 (użytkowane rolniczo przez rolnika), natomiast działka nr [...] o pow. 2 560 m2 została, jako jedyna posiadająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględniona w analizie (położona naprzeciw działki inwestorki)..

Podsumowując ustalenia faktyczne organ I instancji wskazał, że w granicach terenu objętego analizą działek zabudowanych stanowi zabudowę zagrodową zaś działka skarżącej we wnioskowanej o ustalenie warunków zabudowy części stanowi działkę rolną oraz działkę również stanowiącą zabudowę zagrodową. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji – mimo wykazania w analizie stanowiącej załącznik do decyzji, istnienia jednej działki o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w swojej decyzji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, uznając że brak spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej, w zasadzie powoduje bezprzedmiotowość przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, o której mowa w rozporządzeniu. Stanowisko takie było nieprawidłowe, co zapewne dostrzegł organ II instancji, odnosząc się do przeprowadzonej analizy w sposób bardziej szczegółowy. Należy jednak zwrócić uwagę, że organom obu instancji umknęło to, że z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dla oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia na podstawie w/w regulacji istotne jest, by w analizowanym obszarze występowała choćby jednak działka zabudowana w sposób pozwalających ustalić warunku dla przyszłego przedsięwzięcia (podobnie wyrok NSA z 2 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3760/19, CBOSA). W przedmiotowej sprawie zatem istnienie zabudowy zagrodowej w przeważającym zakresie na obszarze analizowanym, nie przesądza zatem jeszcze, że przesłanka dobrego sąsiedztwa jest niespełniona. Również w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. o sygn. akt II OSK 3340/20 NSA podkreślił, że jeżeli w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działa sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczyć nowej zabudowy w zakresie, to wynika z tego, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jednej działki mogą stanowić podstawę dla ustaleń decyzji warunków zabudowy (CBOSA). Nieprawidłowo zatem organy uznały, że przesłanka ta nie została spełniona, poprzestając na tym, że jedna działka nie wystarczy do określenia warunków dobrego sąsiedztwa w sytuacji zabudowy zagrodowej przeważającej na tym terenie. Co do zasady bowiem zasada dobrego sąsiedztwa została w niniejszej sprawie spełniona, natomiast to czy istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (w tym przypadku budowy 11 domów jednorodzinnych) w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p) jest oczywiście kwestią wymagającą wyjaśnienia w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, co w zasadzie było w sprawie wykluczone na wstępie.

Okoliczność ta o tyle jest istotna, że skarżąca sama wykazała, że w obszarze zabudowy zagrodowej, znajdującej się na tym terenie, istnieje zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, której kontynuację stanowi zabudowa jednorodzinna znajdująca się, poza terenem analizowanym, co przeczy stanowisku organów o wyłącznym charakterze zabudowy zagrodowej. Na potwierdzenie swego stanowiska na rozprawie skarżąca podkreśliła, że jej działka na której planuje przedmiotową inwestycję leży w centrum wsi, a mimo to nie została uwzględniona w studium uwarunkowań zagospodarowania gminy pod zabudowę. Od granicy jej działki do granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zabudową mieszkaniową jest 125 m, a do placu targowego 180 m (k. 105). Na potwierdzenie swoje stanowiska dołączyła załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego miejscowości gminnej R. – Tereny zabudowy mieszkaniowej i usług (Dz.U.Woj.Pod. z 2013 r, poz. 2920) wskazujący, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki do wydania pozytywnej decyzji, w szczególności występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej. Z powyższych dokumentów, które w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały dopuszczone jako dowód w sprawie (jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodujące przedłużenia postępowania), jednoznacznie wynika, że na terenie objętym w/w miejscowym planem, w tym działce [...] planowana jest budowa kilkunastu budynków jednorodzinnych, a zatem zabudowa o podobnych charakterze, jak zabudowa skarżącej. Wprawdzie jest to jedynie zabudowa planowana, a zatem nie ma bezpośredniego odniesienia do niniejszej sprawy, tym bardziej, że znajduje się poza obszarem analizowanym. Niemniej jednak ustalenia te, w powiązaniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie, nie dają już jasnej odpowiedzi w zakresie kierunków i planów zagospodarowania przestrzennego gminy, które wykluczałyby rozwijanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeczy temu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2013 r. Zatem argumenty SKO dotyczącego tego, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a zatem istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, choćby z powodu uciążliwości mających charakter immisji, nie do końca znajdują uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym aktach planistycznych gminy. Gmina bowiem wprost planuje wprowadzić zabudowę jednorodzinną na tym terenie w znacznym zakresie, co skutkuje uznaniem przez gminę, że zabudowa ta nie będzie kolidować z zabudową zagrodową. Przeznaczenie terenu określone w akta planistycznych zmierza zatem w innym kierunku niż wskazuje SKO.

W/w argumentu co do charakteru zabudowy na przedmiotowym terenie – w ocenie Sądu – mogą wskazywać na ewentualną konieczność poszerzenia granic obszaru analizowanego, który w sprawie został określony w odległości minimalnej 66 m od jej granic (szerokość frontu - bok działki bezpośrednio przylegający do drogi publicznej kategorii powiatowej (działki nr [...] i [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że poszerzenie obszaru analizowanego nie może być dokonywanie w celu poszukiwania w okolicy takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jednakże w przedmiotowej sprawie mając na uwadze, że faktyczna szerokość działki (cześć nieprzylegająca bezpośrednio do drogi, z uwagi na nieregularny kształt działki) jest czterokrotnie większa od frontu przylegającego do drogi (ponad 100 m), ustalenie obszaru analizowanego na poziomie 66 m, wydaje się nieproporcjonalne do wielkości całej planowanej zabudowy, co widoczne jest na załącznikach graficznych decyzji.

W wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 793/20 wskazano, że w przypadku gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej, jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej (CBOSA).

Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno bowiem nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Przy czym, jeżeli wyznaczony w ten sposób obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość (wyrok WSA w Gdańsku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 252/21, CBOSA).

Faktycznie przeprowadzona analiza i ustalenie obszaru analizowanego w sposób minimalny w przedmiotowej sprawie mogą być zatem niewystarczające, do oceny spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, z uwagi na kontynuację funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącej zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca pozostawił pewną swobodę organowi administracji, ustalając jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że organ może granice te ustalić szerzej, przy jednoczesnym jednak precyzyjnym i jednoznacznym wyjaśnieniu, w jaki sposób obszar ten został wyznaczony, a także przyczyn, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem większego obszaru analizowanego o określonych i uzasadnionych parametrach, innych niż te wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia (wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA). Przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku, zawsze muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 309/19, CBOSA), co oznacza, że organ nie może określać go dowolnie.

Przechodząc do kolejnej kwestii, która była powodem wydania decyzji odmownej, było stwierdzenie negatywnej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy tj. braku dostępu do drogi publicznej. Argumentacja organów obu instancji w tym zakresie jest błędna, tym bardziej w odniesieniu do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. obejmującego frontową część działki. Niewątpliwie działki o nr [...], w części przylega do drogi publicznej powiatowej (ulicy P.) i w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji, objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje na zabudowę zagrodową w tej części. Zdaniem organu I instancji, stanowi to podstawę to odmowy ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, bowiem część działki o nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej, zaś jakiekolwiek zmiany zabudowy przedmiotowej działki w części objętej planem są niemożliwe, gdyż nie przewidują one drogi wewnętrznej.

Słusznie skarżąca nie podzieliła stanowiska organów o braku spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej na postawie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które precyzują obsługę komunikacyjną terenów w postaci zapewnienia dojazdu poprzez układ dróg publicznych (dróg wojewódzkich, dróg powiatowych oraz gminnych dojazdowych i wewnętrznych). Zawsze jest to realizowane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, dostęp hipotetyczny zostaje zmaterializowany przez projektanta z uprawnieniami o odpowiedniej specjalności wykonującego dokumentację projektową. Bezspornie w przedmiotowej sprawie działka o nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - powiatowej, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabrania realizacji połączenia planowanych inwestycji z drogami wewnętrznymi wydzielonymi z terenów pod zabudowę, czy też poprzez ustanowienie służebności, co spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Słusznie w tym zakresie skarżąca w tym zakresie podkreśliła stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2021 r., które uznało na str. 4 decyzji, że "działka objęta zamiarem inwestycyjnym posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. W związku z tym, wbrew twierdzeniom organów obu instancji działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę gminną o nr [...] i klasoużytku (dr.)". Ustaleń tych nie zmienia argumentacja organu I instancji w zakresie przeznaczenia tej części działki w miejscowym planie, bowiem nawet mimo braku wyodrębnienia drogi wewnętrznej, skarżąca w ramach prawa własności może swobodnie dysponować terenem.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności (w przedmiotowej sprawie skarżąca posiada tytułu własności). Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość, jeżeli właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do drogi (zob. wyrok NSA z 1.10.2009 r., II OSK 1471/08 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne CBOSA). W przedmiotowej sprawie ma miejsce podobna sytuacja, z tą różnicą, że dotyczy to jednej działki stanowiącej własność skarżącej. W związku z powyższym słusznie zarzuca skarżąca, że dostęp do drogi publicznej jest spełniony, w sytuacji gdy na część przedmiotowej nieruchomość objętej wnioskiem można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni, odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieurządzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2020 r. II OSK 478/20 (CBOSA) wskazał, że pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni.

W świetle powyższego ustalenia organów w tym zakresie były nieprawidłowe, a przyjęcie, że działka która bezpośrednio przylega do drogi publicznej, a w całości nie może być objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z powodu obowiązującego miejscowego planu, nie zasługuje na akceptację. Bez znaczenia pozostawała natomiast kwestia przeznaczenia części działki przylegającej do drogi publicznej do zabudowy zagrodowej, co zdaniem organów wyklucza wyodrębnienie drogi. Pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi należy rozumieć wyłącznie fakt możliwości przejazdu do planowanej inwestycji, czego skarżącej ani przepisy prawa administracyjnego, ani cywilnego bez względu na sposób ich realizacji, nie zabraniają w ramach szeroko rozumianego prawa własności.

Mając na względzie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd zwraca uwagę na istotność prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia należytego załatwienia kontrolowanej sprawy, z prawidłowym uwzględnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Jednocześnie organ powinien mieć na uwadze, czy w sprawie nie zachodzą wyżej wskazane okoliczności uzasadniające, poszerzenie terenu minimalnego przyjętego do analizy. Prawidłowe sporządzenie wspomnianej analizy ma bowiem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Do przesłanek tych należy m.in. spełnienie uregulowanej w pkt 1 ww. przepisu, zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ratio legis ww. regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jej istotą jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).

Rzeczona analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą powinny zostać naniesione funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17, CBOSA).

Jak wykazała kontrola sądowa, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie odpowiada ww. warunkom w zakresie analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji oparcie na niej zaskarżonej decyzji, stanowiło istotne naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które – ze względu na finalny brak rozpatrzenia przez organy istoty sprawy, miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd ocenia tym samym jako nieuprawnione przede wszystkim to działanie organów obu instancji, które polegało na dowolnym przyjęciu braku spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej, w sytuacji kiedy przedmiotowa działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji gdy co najmniej jedna działka sąsiednia ma zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a pozostałe parametry nie były oceniane.

Uzasadnienia wydawanych ponownie rozstrzygnięć powinny przy tym odpowiadać brzmieniu art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania, które organ powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżącej w łącznej wysokości 500 zł (wpis sądowy), orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.