Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2832/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 585/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr SKO-4220/34/2012 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 585/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego w Barcinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr SKO-4220/34/2012, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. inwestor Z. M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą ...., Z. M. ... 88-420 R., zwrócił się do Wójta Gminy Rogowo o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy 1,6 MW w miejscowości Z. na części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ... Do wniosku została dołączona karta informacyjna przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r., nr PP 7624-5/10, Wójt Gminy Rogowo nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, zobowiązując go do opracowania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie wynikającym z art. 66 ust. 1 pkt 1-8, 11-15, 17-20, a także ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r., ze szczególnym uwzględnieniem: miejsc poboru wód podziemnych (studni) w pobliżu planowanej inwestycji oraz kierunku spływu wód podziemnych (w postaci graficznej); omówienia gospodarki wodno-ściekowej; planowanych zabezpieczeń przed przedostawaniem się substancji zanieczyszczających do gruntu i wód podziemnych; rozprzestrzeniania się poziomu hałasu z przedstawieniem wyników przeprowadzonej analizy akustycznej w rejonie najbliższych obszarów chronionych akustycznie; oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne z uwzględnieniem środków transportu; przedstawienia propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko na etapie realizacji i eksploatacji; oraz analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. W dniu 23 sierpnia 2010 r. wnioskodawca przedłożył organowi raport oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r., nr RDOŚ-04-OO.66134-1176-1/10/AMP, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając działania i warunki jego realizacji. Opinią z dnia 30 grudnia 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał przedmiotową inwestycję pod względem ochrony środowiska i zdrowia ludzi za możliwą do realizacji, przy spełnieniu warunków szczegółowo określonych w opinii.

Rozpatrując wniosek inwestora o wydanie decyzji środowiskowej, Wójt Gminy Rogowo dwukrotnie, decyzjami z dnia 15 kwietnia 2011 r., nr PP 7624-5/10, i 17 listopada 2011 r., nr INW.7624-5/10, orzekał o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzje te były uchylane decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zw. dalej SKO w Bydgoszczy, odpowiednio z dnia 20 czerwca 2011 r., nr SKO-4220/24/2011, oraz 9 stycznia 2012 r., nr SKO-4220/87/2011, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzjach tych organ odwoławczy wskazał m.in. że organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie dysponują swobodą co do odmowy wydania decyzji i, że katalog przesłanek powodujących odmowę wydania decyzji jest ograniczony. Organ odwoławczy zaznaczył także, że zadaniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest jedynie zebranie obiektywnych informacji o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko oraz pomoc w takim ostatecznym ukształtowaniu decyzji, aby jej warunki pozwoliły na eliminację lub zmniejszenie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Dlatego też przesłanką odmowy wydania decyzji nie może być okoliczność, że przedsięwzięcie będzie miało jakiś szkodliwy wpływ na środowisko czy też sprzeciw społeczności lokalnej.

Po kolejnym ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy na skutek ww. decyzji SKO z dnia 9 stycznia 2012 r., Wójt Gminy Rogowo decyzją z dnia 14 marca 2012 r., nr INW.7624-5/10, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 81. ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz § 3 ust. 1 pkt 44, 73 i 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 252, poz. 2573 ze zm.), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał stan faktyczny przedmiotowej sprawy, zwracając uwagę na okoliczność konieczności wielokrotnego wzywania inwestora w trakcie prowadzonego postępowania do uzupełnienia i wyjaśniania przedłożonego organowi raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na brak spełnienia przez raport wszystkich wymagań określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. i nie odpowiadanie przez inwestora w sposób kompleksowy na wezwania organu. W związku z tym, iż w ramach ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy, jak wyjaśnił organ, w dalszym ciągu miał on wątpliwości co do przedłożonego raportu, wezwał on pismem z dnia 10 lutego 2012 r. po raz kolejny inwestora do uzupełnienia w terminie 14 dni przedmiotowego raportu. W wezwaniu organ określił zakres informacji, które w ocenie organu powinny zostać przedstawione i wyjaśnione przez inwestora, wskazując na brak możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, bez udzielenia przez inwestora żądanych informacji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor złożył zażalenie do SKO w Bydgoszczy na przewlekłość prowadzonego postępowania oraz skargę do Rady Gminy Rogowo. W związku z tym, że inwestor nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy Rogowo, organ wskazał, iż nie mając precyzyjnie określonych w wezwaniu z dnia 10 lutego 2012 r. informacji w zakresie gospodarki ściekowej, ochrony powietrza, gospodarki odpadami, ochrony przed hałasem, hydrogeologii, nie był w stanie obiektywnie określić oddziaływania inwestycji na środowisko. W świetle art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r., jak wyjaśnił, raport powinien określać rzeczywistą skalę oddziaływania na środowisko, określać emisję odpadów, ścieków, hałasu oraz wskazywać konkretne rozwiązania chroniące środowisko. Przedstawiony zaś przez inwestora raport nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., tj.:

1. w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a – z uwagi na okoliczność, że raport oraz dołączone uzupełnienia nie zawierają czytelnych informacji dotyczących użytkowania terenu w fazie budowy, brak bowiem w nim m.in. informacji dotyczących zabezpieczeń jakie będą stosowane na etapie realizacji inwestycji w związku z zapisem na s. 51 raportu, iż w czasie prowadzenia prac realizacyjnych przewiduje się wykonywanie prac ziemnych, w związku z czym może wystąpić lokalne zagrożenie jakości wód podziemnych (wszelkie wykopy należy zabezpieczyć przed możliwością przedostania się wód opadowych i innych zanieczyszczeń do wykopu); że do raportu nie dołączono planu zagospodarowania terenu inwestycji ze wskazaniem lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych oraz elementów instalacji, organ administracji jest zobowiązany zaś w świetle art. 82 ust. 1 wskazać w decyzji rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, a poza tym kształt i wielkość działki pozwalają na dość dowolną lokalizację przedsięwzięcia; że raport nie określa precyzyjnie miejsca lokalizacji biogazowni wskazując jedynie nr działki o powierzchni 77,6554 ha, tymczasem jest to istotna kwestia z uwagi na położone na działce ujęcia wody pitnej, a w sąsiedztwie działki kompleksu zabytkowych budynków folwarczno-pałacowych oraz skupiska zabudowy mieszkaniowej; że raport nie zawiera informacji dotyczących zabezpieczeń poszczególnych komponentów środowiska (wód, gruntów, powietrza) stosowanych na etapie funkcjonowania biogazowi;

2. w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b – gdyż raport oraz złożone uzupełnienia zawierają rozbieżne informacje dotyczące procesów fermentacji, które będą zachodziły w biogazowni (pojawiają się zapisy o fermentacji mezofilowej oraz termofitowej), a ponadto na str. 106 raportu znajduje się zapis o planowanym odzysku odpadów bez wskazania rodzaju odpadów przewidzianych do odzysku oraz choćby przybliżonych ilości tych odpadów;

3. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c – albowiem przeprowadzona analiza zarówno w zakresie emisji substancji do środowiska, ścieków, wód opadowych, jak i hałasu budzi wiele wątpliwości;

4. art. 66 ust. 1 pkt 5 – gdyż przedstawiona analiza wariantów nie zawiera informacji jaka metodyka została przyjęta do oceny poszczególnych wariantów, a inwestor nie przedstawił żadnego racjonalnego wariantu alternatywnego;

5. art. 66 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c – jako że przeprowadzona analiza rodzajów i ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia budzi wątpliwości z uwagi na nieścisłości pojawiające się w raporcie, w związku z czym ocena oddziaływania nie mogła zostać wykonana w sposób prawidłowy;

6. art. 66 ust. 1 pkt 9 – gdyż przedłożony raport nie zawiera konkretnych rozwiązań zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, przede wszystkim: w zakresie ograniczenia emisji substancji złowonnych np. poprzez proces hermetyzacji transportu i przeładunku substratów i odpadów, oraz w zakresie ochrony środowiska gruntowo-wodnego, albowiem z treści raportu wynika, iż dla poprawnej eksploatacji inwestycji powinny być zastosowane środki chroniące środowisko gruntowo-wodne oraz powietrze atmosferyczne, a tymczasem w przedłożonym raporcie nie wskazano w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie wskazano nawet sposobu i miejsca magazynowania pofermentu.

W kontekście wskazanych powyżej braków i nieprawidłowości raportu organ powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1428/06, iż raport oceny oddziaływania na środowisko powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazał na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1848/10, stwierdzając że raport niespełniający wymagań ustalonych w art. art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Uzasadniając odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ powołał się także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2094/09, w którym orzekający Sąd stwierdził, iż określenie wymagań powinno być konkretne, aby mogły być zweryfikowane przez organ wydający pozwolenie na budowę.

Od powyższej decyzji Z. M. wniósł odwołanie, w którym domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, bądź przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 81 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 12, art. 7, art. 9, art. 10, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr SKO-4220/34/2012, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1, art. 71, art. 73 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., a także § 3 ust. 1 pkt 44, pkt 73 i pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podziela stanowisko Wójta Gminy Rogowo, iż w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia kluczowym dokumentem, pozwalającym ustalić stan faktyczny w zakresie oceny potencjalnych zagrożeń przedsięwzięcia dla środowiska oraz stanowiącym podstawę wypracowania rozwiązań eliminujących lub zmniejszających jego negatywne oddziaływanie na środowisko, jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, i że w związku z tym organ administracyjny, aby móc określić konkretne wymagania ochrony środowiska, musi ocenić czy dany raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia związane z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć zatem charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Pod też tym kątem raport podlega ocenie organu w postępowaniu dowodowym, co wyraża się m.in. w możliwości żądania przez organ, na każdym etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, uzupełnienia informacji w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Niemniej jednak, jak podkreślił organ, braki w raporcie nie mogą stanowić przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Są one jedynie podstawą do żądania uzupełnienia przez wnioskodawcę informacji o planowanym przedsięwzięciu. Zdaniem organu odwoławczego, aby możliwym było postawienie środkowi dowodowemu w postaci raportu zarzutu niezgodności z prawem, należy wskazać jego niezgodność z konkretnym przepisem art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Analogicznie zarzucając raportowi braki, należy wskazać, na jakiej podstawie organ określonych informacji żąda, w szczególności, czy zakres żądanych informacji mieści się w katalogu informacji, o których mowa w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Żądanie ewentualnych dodatkowych informacji wyjaśniających do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, powinno mieć przy tym znaczenie dla ustalenia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie dla stwierdzenia zaistnienia przyczyny odmowy wydania wnioskowanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy Rogowo takiego znaczenia nie wykazał, ograniczając się do stwierdzenia, iż nie zebrał obiektywnych informacji o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, i wskazania na brak możności w związku z tym takiego ukształtowania decyzji środowiskowej aby jej warunki pozwoliły na możliwe zmniejszenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też, jak podkreślił organ, brak przedłożenia przez inwestora oczekiwanych przez Wójta Gminy Rogowo wyjaśnień we wskazanym terminie nie mógł skutkować wydaniem decyzji odmownej. Wójt Gminy Rogowo prowadzi to postępowanie już ponad dwa lata i systematycznie występuje do inwestora o przedkładanie kolejnych uzupełnień do raportu, co stanowi naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy Rogowo powinien był wystąpić do inwestora z ewentualnym wnioskiem o wyjaśnienia i uzupełnienie raportu bezpośrednio po jego przedłożeniu przez stronę, wskazując przy tym na wszelkie wątpliwości co do jego treści. Odmienny zaś od wskazanego sposób prowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie, prowadzi zdaniem SKO do jego bezzasadnego przedłużania i uzasadnia podejrzenie inwestora, iż organ I instancji unika wydania decyzji w sprawie, próbując sprostać oczekiwaniom społecznym. W kontekście powyższego organ odwoławczy podkreślił, iż nie jest uprawiony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nawet gdyby uznał, iż przedłożony przez inwestora raport jest kompletny. W sytuacji bowiem wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

SKO odniosło się także do zarzutu Wójta Gminy Rogowo, iż przedłożony raport nie zawiera analizy oddziaływania przedsięwzięcia na stan wód oraz nie odwołuje się do Planów gospodarowania wodami na obszarze dorzeczy Odry i Wisły. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowy raport został złożony przez inwestora w dniu 23 sierpnia 2010 r., tj. w czasie w którym nie obowiązywały ww. Plany gospodarowania wodami oraz przepis art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., i że w związku z tym przedłożony w tym czasie raport nie mógł zawierać żądnych przez organ I instancji informacji.

W świetle wszystkich wskazanych powyżej okoliczności, SKO podsumowało, że Wójt Gminy Rogowo powinien wydać decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, poprzedzając to ewentualnie wezwaniem inwestora do uzupełnienia raportu. Wezwanie to jednak powinno dotyczyć wyłącznie kwestii, które mają znaczenie dla ustalenia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie dla stwierdzenia zaistnienia przyczyny odmowy wydania wnioskowanej decyzji, zaś motywy kierowania do inwestora dodatkowego wezwania powinny znaleźć odzwierciedlenie w wezwaniu, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne w Barcinie. Zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło o uchylnie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd Wojewódzki uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że organ II instancji uchylając decyzję Wójta Gminy Rogowo i przekazując mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, podjął decyzję kasacyjną, uznając że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanki te jednak, zdaniem Sądu, nie wynikają z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO nie wynikają żadne konkretne okoliczności faktyczne, które nie zostały wyjaśnione przez Wójta Gminy Rogowo. Potrzeba zaś wskazania tych okoliczności była tym bardziej konieczna, że w ramach modelu postępowania odwoławczego unormowanego przepisami k.p.a. decyzja kasacyjna nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały ściśle określone w art. 138 § 2 k.p.a. i że rozstrzygnięcie kasacyjne w ramach tego modelu ma w tym sensie charakter wyjątkowy, wymagający w związku z tym wyjaśnienia i uzasadnienia okoliczności stanowiących podstawę jego podjęcia. Tego jednak, z przyczyn wskazanych powyżej, zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak zaś wykazania przez organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione określone okoliczności faktyczne, nie wskazanie ich przez organ odwoławczy w podjętym rozstrzygnięciu, oraz nie wykazanie, że nie zostały one wyjaśnione w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, spowodowało że Sąd nie jest w stanie ocenić czy w kontrolowanej sprawie zaistniały łącznie wszystkie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające do podjęcia decyzji kasacyjnej. SKO nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji także do kwestii możliwości, bądź jej braku, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zgodnie z art. 136 k.p.a. Również więc i z tego powodu decyzja organu odwoławczego jest niejasna i budzi wątpliwości co do jej zgodności z prawem. Sąd podkreślił, że samo powołanie się przez organ odwoławczy na naruszenie przepisów prawa, bez wykazania konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, nie uprawnia do podjęcia decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że SKO wydało orzeczenie w przedmiotowej sprawie administracyjnej już po raz trzeci i, że po raz trzeci wydało ono decyzję kasacyjną powołując się de facto na te same okoliczności stanowiące podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponowne wydanie przez SKO w sprawie decyzji kasacyjnej, w której nie wskazuje się okoliczności niewyjaśnionych w sprawie, a których stwierdzenie w tej decyzji stanowi o możliwości jej podjęcia, uzasadnia wniosek, że także i organ odwoławczy przyczynia się do przewlekłego prowadzania postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, z uwagi na wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza art. 138 § 2 oraz art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istoty wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym wymaga uchylenia.

Odnosząc się do argumentu SKO, iż nie jest uprawione do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, Sąd Wojewódzki zauważył, że ustawodawca w art. 138 § 2 k.p.a. jednoznacznie określił przesłanki możliwości wydania decyzji kasacyjnej, nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyjątków czy odstępstw uwarunkowanych przedmiotem sprawy. Ponadto zasada dwuinstancyjności postępowania chroni prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, by dwukrotnie zostały ocenione dowody oraz przeanalizowano wszelkie żądania i argumenty. Nie jest ona natomiast związana z rodzajem rozstrzygnięcia wydanego w sprawie (pozytywnego lub negatywnego, uwzględniające lub odmawiającego uwzględnienia wniosku) i nie wymaga w związku z tym poprzedzenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, decyzją ustalającą organu I instancji, w ramach której pozytywnie rozstrzygnięto by o istocie sprawy.

Badając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem Sąd uwzględnił także z urzędu naruszenie prawa materialnego polegające na kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia w oparciu o nieobowiązujący akt prawny. Organ bowiem dokonał kwalifikacji spornego przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), co uzasadnił treścią przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397), który stanowi że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (co miało miejsce 15 listopada 2010 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc i przepisy ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Powołując się wyłącznie na przepis § 4 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., organ nie wziął pod uwagę treści przepisu ustawowego, zawartego w art. 173 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., z którego wynika, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych m.in. na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r., jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie wskazanej ustawy. Skoro więc ustawa z dnia 3 października 2008 r. weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., tym samym stanowiące podstawę kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia ww. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. (wydane na podstawie art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska) przestało obowiązywać w dniu 15 listopada 2010 r. W tym też dniu weszło w życie ww. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. Od tej daty zatem - 15 listopada 2010 r. - kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia powinna się odbywać w oparciu o ww. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosło SKO w Bydgoszczy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez ich nieuwzględnienie;

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), poprzez uznanie, że zawiera on regulacje odmienne i niedające się pogodzić z normą wyrażoną w art. 173 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r., a poza tym przekraczające delegację zawartą w art. 60 z dnia 3 października 2008 r.;

II. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszone zostały przepisy art. 138 § 2 oraz art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na:

a) braku wyjaśnienia rozstrzygnięcia w kwestii uznania, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania merytorycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy organ I instancji dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego i odmówił wydania takiej decyzji;

b) zbyt jednostronnym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia jego precedensowego charakteru i znaczenia dla prawidłowości i efektywności postępowań pierwszoinstancyjnych w przedmiocie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia;

c) braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz SKO w Bydgoszczy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzuty naruszeń przepisów procedury nie są usprawiedliwione. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zasadniczo tylko naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, ponieważ zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odnosi się nie tyle do toku postępowania sądowego, lecz do jego wyniku, tj. uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z czym nie zgadza się skarżące kasacyjnie Kolegium, uważając, iż była to decyzja nienaruszająca prawa. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego organ odwoławczy jest uprawniony do wydania merytorycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy organ I instancji dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego i odmówił wydania takiej decyzji, co miałoby świadczyć też o nieprzywiązywaniu stosowanej wagi do precedensowego charakteru tego rodzaju sytuacji. Na poparcie tej tezy przywołano orzecznictwo i komentarz, z których wynika, że nie jest możliwe wydanie decyzji przez organ II instancji, jeśli organ I instancji rozstrzygając sprawę naruszył prawo materialne.

Teza ta jest jednak o tyle tylko zasadna, jeśli dotyczy sytuacji, w której organ I instancji prowadząc postępowanie, a następnie wydając decyzję błędnie przyjmował jako podstawę rozstrzygnięcia określony przepis prawa materialnego, organ zaś II instancji uznał, że w decyzji zastosować należało zupełnie inny przepis prawa materialnego jako podstawę rozstrzygnięcia. Niemniej nie można też zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że po uchyleniu takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie przed organem I instancji, który dokonał błędnej subsumcji należy powtórzyć. Jeśli bowiem organ II instancji ocenia, że wadliwie zastosowano normę prawa materialnego jako podstawę prawną decyzji organu I instancji, a zatem, że przedmiot sprawy określono błędnie, winien wówczas taką decyzję uchylić i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. (por. wyroki NSA z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 664/05, LEX nr 198350; z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1626/08, LEX nr 571876; z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/11, LEX nr 1337346).

Tak sytuacja nie zachodziła jednak w sprawie rozstrzyganej przez Kolegium, ponieważ decyzja I instancji wydana została na niekwestionowanej przez Kolegium podstawie materialnoprawnej. Zauważyć też trzeba, że zaskarżona decyzja Kolegium nie uchylała decyzji organu I instancji ze względu na wady materialnoprawne, a, jak przyjął to Sąd Wojewódzki, z uwagi na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W tej kwestii dodać tylko można, że poza przytoczeniem w osnowie decyzji Kolegium przepisów ustrojowych, proceduralnych i materialnych, trudno doszukać się w treści decyzji jednoznacznego stwierdzenia, które z przepisów zostały naruszone przez organ I instancji. Wymienienie zaś w uzasadnieniu tej decyzji, przy omawianiu poszczególnych zagadnień faktycznych i prawnych licznych przepisów, nie wskazuje jednoznacznie na to, które z nich i w jaki sposób zostały naruszone przez organ I instancji, a także, że te naruszenia były na tyle istotne, iż zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki ocenił kontrolowaną decyzję jako wadliwą.

Nie było też podstaw, aby traktować jako naruszenie prawa materialnego przez organ I instancji zastosowanie w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. Postępowanie w tej sprawie rozpoczęło się wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., a zatem początkowe czynności procesowe były w tej sprawie podejmowane prawidłowo na podstawie rozporządzenia obowiązującego w dacie wszczęcia sprawy tj. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Na nadanie określonego kierunku postępowaniu, wynikającego ówcześnie obowiązującego rozporządzenia nie mogły mieć zatem wpływu późniejsze przepisy derogacyjne.

Rozporządzenie to, podobnie jak rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. określa przypadki, w których organ ma zastosować wymagane przez te przepisy tryb postępowania. Celem ww. rozporządzeń jest zatem nadanie rozpoczynającej się sprawie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia określonego kierunku postępowania. W § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przewidziano, że jeśli już taki tryb jest wdrożony, (tak jak w tej sprawie) to mimo zmiany lub określenia rodzajów przedsięwzięć tryb ten nie ulega zmianie. Sąd Wojewódzki, aczkolwiek wyraził niewłaściwą ocenę tego przepisu to jednak zasadnie zauważył, że zmiana rozporządzenia nie miała znaczenia do rozstrzygnięcia tej sprawy, a zatem rozważania przeprowadzone przez autora kasacji w tej kwestii, a także podstawa zarzutu naruszenia prawa materialnego odnosząca się do zastosowania omawianego przepisu nie mogły okazać się usprawiedliwione, skoro nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie było to zatem naruszenie przepisu, który uniemożliwiałby dokonanie merytorycznej oceny sprawy przez organ II instancji.

W takiej sytuacji, zadaniem organu II instancji było dokonanie pełnej merytorycznej kontroli wydanego aktu, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. W pierwszej kolejności Kolegium powinno ocenić, czy powody dla których organ I instancji odmówił wydania decyzji ustalającej mają rzeczywiste podstawy. Należało zatem merytorycznie odnieść się do wymagań stawianych przez Wójta w zakresie uzupełnienia raportu ustalając, czy żądania organu I instancji miały podstawę prawną i były uzasadnione okolicznościami sprawy, nie tracąc przy tym z pola widzenia przedmiotu rozstrzyganej sprawy i związanych z tym kompetencji organu I instancji. Kolegium uchyliło się od rozstrzygnięcia tego kluczowego zagadnienia wytykając jedynie Wójtowi uchybienie w tym zakresie przez niewykazanie podstaw odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Samorządowe kolegia odwoławcze są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a zatem, winny nie tylko procesowo kontrolować postępowanie i decyzje wydawane przez organy I instancji, ale stanowiąc część administracji publicznej, wyposażonej we władztwo państwowe powinny realizować zadania publiczne wynikające z Konstytucji RP i ustaw przez rozstrzyganie merytoryczne załatwianych spraw. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji reformatoryjnej, a ponieważ żaden z przepisów prawa nie wyłącza właściwości Kolegium w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jeśli spełnione są wymagania procesowe i materialne umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia, uprawnione jest uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków i po analizie materiału dowodowego wydanie rozstrzygnięcia końcowego ustalającego środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, chyba, że jednoznacznie wykaże istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

Jeśli zatem, jak w rozpatrywanej sprawie, organ I instancji odmówił środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia dokonując jednak w postępowaniu wymaganych ustaleń faktycznych, uzgodnień, weryfikacji społecznej oraz zapewnił w nim udział stron, nie ma przeszkód, aby samorządowe kolegium odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od takiej decyzji i ewentualnym przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, podjęło na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję reformacyjną i określiło środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia.

Ponieważ sprawa rozpatrywana była przez organ I instancji merytorycznie i rozstrzygnięcie tego organu również miało charakter merytoryczny, to powtórne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji i wydanie decyzji merytorycznej, tyle, że różniącej się kierunkiem rozstrzygnięcia, wbrew obawom wyrażonym w skardze kasacyjnej Kolegium, nie będzie powodowało uchybienia zasadzie instancyjności.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, LEX nr 992501). Natomiast do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana konieczne jest by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626).

Nie można również uznać, iż w wyroku zabrakło niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Przeciwnie Sąd Wojewódzki w końcowej części wyroku wyjaśnił, iż wskazania te wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia zawartych w drugim akapicie rozważań prawnych uzasadnienia. W akapicie tym (str. 14 i 15 wyroku) Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle wcześniejszego dwukrotnego wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej w tym samym stanie faktycznym, w przypadku uznania, że materiał zebrany w postępowaniu jest niedostateczny należało przeprowadzić własne czynności wyjaśniające, a zatem zmierzać w kierunku rozstrzygnięcia merytorycznego. Poza tym wytyczne te były na tyle jasne, że pozwoliły na sformułowanie przez Kolegium zarzutu kasacyjnego sprowadzającego się do zagadnienia, czy organ odwoławczy jest uprawniony do wydania merytorycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy ustalenia takiego odmówił organ I instancji. Nie okazały się zatem usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. został postawiony w sposób nieznany przepisowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. przez jego nieuwzględnienie. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68)). Żadna z przedstawionych wyżej form naruszenia przepisu prawa materialnego nie odpowiada przyjętej w skardze kasacyjnej podstawie "niezastosowania" przepisu wobec czego zarzutu tego nie można uwzględnić.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.