Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3287/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 65/15 w sprawie ze skargi E. J. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 65/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi E. J., dalej także: skarżąca, na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, w przedmiocie rozpoznania zażalenia: umorzył postępowanie sądowe w części dotyczącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku); wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt IV wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V wyroku).

W uzasadnieniu Sąd ten podał, że E. J. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wyrażające się w rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca domagała się od Wójta Gminy Kołbaskowo wydania zaświadczenia o zgodności ze stanem faktycznym złożonego przez nią oświadczenia, z którego wynikało, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne położone w Pargowie, gmina Kołbaskowo. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (doręczonym [...] kwietnia 2013 r.) skarżąca została wezwana do uzupełnienia – w terminie 7 dni pod rygorem odmowy poświadczenia oświadczenia - braków formalnych wniosku poprzez złożenie dokumentów potwierdzających posiadanie wykształcenia rolniczego i co najmniej 3 – letniego stażu pracy w rolnictwie lub w przypadku posiadania wykształcenia innego niż rolnicze, co najmniej 5-letniego stażu pracy w rolnictwie oraz decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie dopłat bezpośrednich za ostatnie 5 lat. W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Kołbaskowo odmówił wydania poświadczonego oświadczenia o żądanej treści, wskazując, że gmina nie posiada dokumentów, w oparciu o które mogłaby potwierdzić oświadczenie skarżącej. Z uzasadnienia wynika, że skarżąca nie figuruje w rejestrze byłych i obecnych mieszkańców gminy Kołbaskowo, nie przedstawiła organowi żadnych dokumentów potwierdzających jej wykształcenie rolnicze bądź potwierdzających staż pracy w rolnictwie. Z posiadanych informacji i dokumentów wynika jedynie, że skarżąca opłaca podatek rolny od nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] o powierzchni 23 ha, obręb Pargowo, natomiast Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Szczecinie potwierdziła fakt zawarcia z E. J. umowy dzierżawy. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Kołbaskowo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, które postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na potrzebę uzupełnienia postępowania poprzez ustalenie geograficznego położenia gospodarstwa rolnego strony, a w przypadku stwierdzenia, iż swoją powierzchnią obejmuje ono obszar położony na terenie innych gmin – ustalenie, czy strona posiada miejsce zamieszkania w jednej z gmin, na terenie której znajduje się jej gospodarstwo rolne. Nadto Kolegium wskazało na konieczność poczynienia ustaleń w zakresie stażu pracy skarżącej w rolnictwie.

E. J. złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 972/13 oddalił skargę.

W związku z treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2013 r., Wójt Gminy Kołbaskowo pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (doręczonym w dniu 13 sierpnia 2013 r.) wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. w terminie 7 dni pod rygorem odmowy wydania poświadczenia oświadczenia o żądanej treści. Wobec nieuzupełnienia wniosku postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (doręczonym 13 sierpnia 2013r.), Wójt Gminy Kołbaskowo odmówił wydania poświadczonego oświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że gmina nie dysponuje dokumentami i informacjami, które umożliwiałyby jej poświadczenie oświadczenia skarżącej o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości Pargowo, gmina Kołbaskowo. Skarżąca w dniu [...] sierpnia 2013 r. złożyła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] lipca 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, wyłączenie Gminy Kołbaskowo od udziału w postępowaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (doręczonym 21 sierpnia 2013 r.) odwołanie skarżącej zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. (doręczonym 24 lutego 2014 r.), Wójt Gminy Kołbaskowo poinformował Kolegium, że skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy Kołbaskowo polegającą na nieprzekazaniu jej zażalenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., wskazując jednocześnie, że zażalenie zostało przekazane przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z akt wynika, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 972/13 wydany na skutek skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2013 r. został wraz z aktami sprawy doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie w dniu [...] września 2014 r.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznanie zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie zostało skarżącej doręczone w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Wobec tego, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zostało skarżącej doręczone po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca została wezwana do złożenia oświadczenia, czy wobec rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze cofa skargę, czy ją podtrzymuje. Skarżąca podtrzymała skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania żądając ustalenia, iż miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa i domagając się ukarania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie grzywną. Wniosła również o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do wydania aktu administracyjnego w terminie zakreślonym w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w związku z wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawa nie została rozpatrzona w spodziewanym przez skarżącą terminie, bowiem ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2013 r. akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W ocenie organu zachodziła tożsamość spraw i rozstrzygnięcie sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy zainicjowanej zażaleniem na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., stąd koniecznym było oczekiwanie na treść rozstrzygnięcia sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga jest zasadna.

Przytaczając treść art. 149 § pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podkreślił, że w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podał, że koniecznym jest ograniczenie rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stan bezczynności zachodzi także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Z kolei "przewlekłe prowadzenie postępowania", oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego; jeżeli organ chociaż mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej bezzwłocznie mimo, że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a.); albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wskazał, że skargę na bezczynność można wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.), który to tryb został przez skarżącą zachowany.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu, Sąd ten podał, iż nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Z akt sprawy wynika, że postanowienie o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zostało wydane w dniu 13 marca 2015 r. – w dacie wniesienia przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie poprzez wydanie aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania akt ten został wydany. W tej sytuacji stwierdzając, że Kolegium po wniesieniu skargi podjęło działania w przewidzianej prawem formie, Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w zakresie przewlekłości postępowania, a także nie zwalnia sądu z oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wójt Gminy Kołbaskowo po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylającego postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], pomimo zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej w sposób wskazany przez organ II instancji. Na skutek tych działań skarżąca ponownie została wezwana do uzupełnienia wniosku i przedłożenia organowi I instancji stosownych dokumentów i informacji. W związku z brakiem aktywności skarżącej Wójt Gminy Kołbaskowo ponownie odmówił wydania skarżącej poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego w miejscowości Pargowo postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i to rozstrzygnięcie ponownie zostało zaskarżone zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przez okres 19 miesięcy nie rozpoznało zażalenia. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż zażalenie zostało przekazane organowi II instancji w dniu [...] sierpnia 2013 r. i od tego dnia do dnia wydania decyzji [...] kwietnia 2015 r. organ nie wykazał żadnej aktywności w sprawie, w szczególności nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, ani nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Organ nie podjął również żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo otrzymanej od Wójta Gminy Kołbaskowo w dniu [...] lutego 2014 r. informacji dotyczącej złożenia skargi na bezczynność organu I instancji polegającą na nieprzekazaniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało związek z oczekiwaniem na wyrok sądu w sprawie, w której skarżąca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Zażalenie dotyczyło innego postanowienia.

Sąd ten wskazał, że odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 972/13 wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w dniu [...] września 2014 r. Gdyby organ rzeczywiście oczekiwał na rozstrzygnięcie Sądu, niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku winien był rozpoznać zażalenie skarżącej. Postanowienie w sprawie zostało wydane dopiero w dniu 31 lipca 2015 r., tj. po upływie przeszło 10 miesięcy od dnia otrzymania odpisu wyroku z uzasadnieniem, po wezwaniu przez skarżącą (w dniu 13 marca 2015 r.) do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia.

W ocenie tego Sądu, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie przez okres 19 miesięcy, przy czym niewydanie postanowienia w terminie przewidzianym przepisami prawa nie było usprawiedliwione żadnymi okolicznościami. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał również, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania polegała na nieuzasadnionej opieszałości w rozpatrzeniu zażalenia skarżącej.

Zdaniem Sądu I instancji, w okresie od dnia złożenia zażalenia do dnia wydania postanowienia organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie poinformował skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a rozstrzygnięcie wydał dopiero po wezwaniu przez skarżącą, co stanowi, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Za uzasadnione Sad ten uznał żądanie przez skarżącą wymierzenia grzywny organowi. Wskazał, że art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, iż grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie tego Sądu, brak jakiejkolwiek aktywności organu w pełni uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim długość okresu, jaki upłynął od daty wpływu do organu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Kołbaskowo do dnia wydania rozstrzygnięcia, jak również brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla prowadzenia postępowania w tak przewlekły sposób.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w pkt II – IV, zarzuciło mu: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania sądowego w części dotyczącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego (a więc po stwierdzeniu podstaw do jego przerwania, uchylenia wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenia o dalszym jego nieprowadzeniu) w dalszym ciągu istnieją podstawy do merytorycznej oceny, czy zaistniała owa bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a umorzenie postępowania w tej części wyklucza możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w wyroku; poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie w pkt II wyroku, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wobec zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wniesieniem skargi, brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności Kolegium, a tym bardziej jego kwalifikowanej postaci; poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie w pkt III wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarga została wyniesiona po zakończeniu owego postępowania przez Kolegium, treść skargi w dacie orzekania nie mogła być znana składowi orzekającemu i co za tym idzie nie miała ona znaczenia dla daty zakończenia postępowania oraz treści zapadłego rozstrzygnięcia;

2) art. 133 § 1 w zw. art. 113 oraz art. 106 § 3, 4, i 5 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło działania w przewidzianej prawem formie dopiero po wniesieniu skargi, podczas gdy z akt sprawy wynika wprost, że orzeczenie w sprawie w której skarżąca złożyła skargę wydane zostało w tym samym dniu, w którym złożona została skarga, a zatem wydanie postanowienia nie było następstwem wniesienia skargi lecz nastąpiło przed jej wniesieniem i następowało od niej niezależnie;

3) art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wymierzenie w pkt IV Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie grzywny za naruszenia prawa wyszczególnione w pkt II i III, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wymierzenia grzywny albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, w dniu złożenia skargi nie pozostawało ani w bezczynności ani w przewlekłości, a nawet gdyby przyjąć, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, brak było do uwzględniania określaniu przy wysokości owej grzywny okoliczności bezczynności organu, skoro postępowanie w tym zakresie zostało umorzone w pkt I zaskarżonego wyroku.

W oparciu o przedstawione zarzuty organ wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku niezasadnie stwierdził w pkt II sentencji, iż istnieją podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w tym samym wyroku w pkt I sentencji zasadnie postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego umorzył. Skoro Sąd umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności, a zatem stwierdził brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w określonym zakresie, to nie może co do tego umorzonego postępowania dalej orzekać, a ewentualne orzeczenie w takim zakresie będzie bezprzedmiotowe.

W ocenie skarżącego, wniosek taki wypływa z brzmienia art. 149 § 1a p.p.s.a., w którym ustawodawca daje możliwość stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa wyłącznie przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" stanowi nawiązanie do § 1 tego artykułu. Bezprzedmiotowość takiego postępowania przesądza o braku podstaw do orzekania na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zdaniem Kolegium, Sąd błędnie ustalił stan faktyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało postanowienie w sprawie z zażalenia skarżącej w dniu 13 kwietnia 2015 r. W tej samej dacie do Kolegium wpłynęła skarga skarżącej na bezczynność i przewlekłość Kolegium w związku z ww. postępowaniem. Ocena Sądu I instancji, iż Kolegium podjęło działania dopiero "po wniesieniu skargi" na bezczynność jest jednak chybiona. Kolegium podkreśliło, że postanowienie Kolegium z dnia 13 kwietnia 2015 r. zostało wydane przed wpłynięciem do Kolegium rzeczonej skargi. Data sporządzenia postanowienia jest jednocześnie jego datą nadania, co potwierdzają niezależnie pieczęcie Kolegium oraz operatora pocztowego. Natomiast pismo skarżącej, które wpłynęło do Kolegium wśród innej korespondencji z dnia 13 kwietnia 2015 r., nie dotarło do Kolegium przed wydaniem postanowienia i nie mogło mieć żadnego wpływu na datę jego wydania czy treści. Zatem błędne jest założenie przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż orzeczenie zapadło dopiero po wniesieniu skargi, co zdaniem organu uzasadnia zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego z art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił w sprawie całości akt sprawy, w wyniku czego błędnie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło działania w przewidzianej prawem formie po wniesieniu skargi.

Intencją ustawodawcy przez dodanie § 1a do przepisu art. 149 p.p.s.a. było danie możliwości stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacjach, gdy organ dokonywał czynności podlegających ocenie Sądu dopiero na skutek wpływu skargi skierowanej do organu nadrzędnego. W sprawie zakończonej zaskarżanym wyrokiem taka okoliczność nie miała miejsca. Z uwagi na powyższe uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zdaniem organu, zasadnym jest także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., albowiem w sytuacji kiedy brak było podstaw do orzeczenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, brak było również przesłanek do wymierzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny. Skoro ustawodawca różnicuje instytucje bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, ewentualne wymierzenie grzywny oraz jej wysokość powinny być uzależnione od tego, czy obie okoliczności zachodziły łącznie czy też zaistniała tylko jedna z nich. Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zatem późniejsze wadliwe stwierdzenie przewlekłości działania Kolegium w powyższym zakresie - a co za tym idzie stwierdzenie iż Kolegium pozostawało w bezczynności oraz przewlekle prowadziło postępowanie - doprowadziło do wadliwego, bo opartego o nieprawidłowe ustalenia, wysokości grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pogląd skarżącego kasacyjnie o niedopuszczalności orzekania o charakterze bezczynności lub przewlekłości i o wymierzeniu grzywny w sytuacji wniesienia skargi po załatwieniu sprawy przez organ, jest nieprawidłowy i odosobniony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wykładnia art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed jego zmianą wprowadzoną od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) była już ugruntowana. Dla porządku należy wskazać, że przepis ten stanowił: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." Przepis ten rzeczywiście w początkowym okresie jego stosowania, tj. od dnia 17 maja 2011 r. po dodaniu przez ustawodawcę zdania drugiego do dotychczasowej treści art. 149 p.p.s.a., a następnie wkrótce, bo od 12 lipca 2011 r., wprowadzenia możliwości wymierzenia organowi grzywny (§ 2), budził wątpliwości w zakresie jego prawidłowej wykładni i stosowania, zwłaszcza w kontekście dotychczasowej linii orzeczniczej ukształtowanej uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) wskazującą na konieczność umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu po wydaniu przez organ aktu, co do którego pozostawał w bezczynności. Dotychczasowe orzecznictwo ukształtowane w okresie, gdy treść art. 149 p.p.s.a. umożliwiała sądowi administracyjnemu wyłącznie "zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" przemawiało za oddaleniem skargi wniesionej już po załatwieniu sprawy przez organ. Załatwienie z kolei sprawy na etapie po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem wyroku, skutkowało umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stosownie do poglądu wyrażonego w powołanej uchwale.

Wątpliwości, co do możliwości stosowania dotychczasowej wykładni omawianego przepisu pojawiły się już z momentem zmiany jego treści wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) gdzie oprócz skargi na bezczynność przewidziano również możliwość zaskarżenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ, a nasiliły się one z momentem dalszych zmian wprowadzonych kolejno przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) i następnie przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409).

Wobec tych zmian i rozszerzenia środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach poprzez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź nie z rażącym naruszeniem prawa i wymierzania organom grzywien z tego tytułu, niemożliwe stało się zaakceptowanie sytuacji gdy przez wydanie aktu, tj. załatwieniu sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości zastosowanie tych środków byłoby niemożliwe. Taka wykładnia skutkująca bądź oddaleniem skargi, gdy załatwienie sprawy nastąpiło przed wniesieniem skargi, bądź umorzeniem postępowania w sytuacji, gdy do tego załatwienia doszło już po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku, podważała bowiem cały sens wprowadzonych przez ustawodawcę zmian. Pozbawiałaby stronę możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia (art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny już w pierwszych swoich orzeczeniach wydanych w nowym stanie prawnym, tj. po przedstawionych wyżej zmianach wyraził pogląd, że załatwienie przez organ sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny oraz że załatwienie sprawy nie powoduje bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego i nie uzasadnia jego umorzenia.

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.07.2012 r. , sygn. akt II OSK 1031/12 oraz z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl.) określiły na nowo sposób rozumienia i stosowania art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a., a w konsekwencji stały się też podstawą tezy wyrażonej w orzeczeniu z dnia 03.09.2013 r. o sygnaturze II OSK 891/13, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny.

W wyroku z dnia 05.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "1. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.). 2. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ."

Zaś w wyroku z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a."

Podkreślenia wymaga, że przyjęta linia orzecznicza spotkała się z pełną akceptacją orzecznictwa sądów administracyjnych. Stanowisko przyjęte w wyroku z dnia 3 września 2013 r. w sprawie II OSK 891/13 wraz z argumentacją zawartą w jego uzasadnieniu pozostaje jedynie podzielić. Potwierdzeniem prawidłowości wykładni art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. w jego brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. jest także, oprócz wyżej wskazanych orzeczeń, kierunek zmian, jakie przyjął w odniesieniu do tego przepisu ustawodawca w ustawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658).

Zauważyć należy, że rozpoznając skargę Sąd I instancji miał na uwadze treść przepisu art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., zmieniającej ustawę P.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r. Z treści art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że przepisu art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 40 ww. ustawy zmieniającej nie stosuje się do postępowań sądowych wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Przeciwko także tym przepisom prawa zostały skierowane zarzuty skargi kasacyjnej. Powyższe uchybienie procesowe nie miało jednak wpływu na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., zastosowanym przez Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania."

Przepis ten w § 1a stanowi, że: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." W § 2 natomiast stanowi, że: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6."

W świetle wyżej powołanych przepisów prawa nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania sądowego w części dotyczącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego (a więc po stwierdzeniu podstaw do jego przerwania, uchylenia wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenia o dalszym jego nieprowadzeniu) w dalszym ciągu istnieją podstawy do merytorycznej oceny, czy zaistniała owa bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaprezentowana przez organ w skardze kasacyjnej wykładnia ww. przepisu prawa nie jest prawidłowa. Nie ma żadnego uzasadniania stanowisko skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a umorzenie postępowania w części dotyczącej bezczynności organu wyklucza możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w wyroku. Podobnie jak twierdzenie, że wobec zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wniesieniem skargi, brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności Kolegium, a tym bardziej jego kwalifikowanej postaci. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, postępowanie przed organem nie zakończyło się przed wniesieniem skargi do Sądu. Zauważyć należy, co wynika z akt sprawy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło postanowienie kończące postępowanie odwoławcze w dniu wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu. Postanowienie to jednak nie weszło w tym dniu do obrotu prawnego. Nie zostało bowiem doręczone skarżącej. Nie można zatem przyjąć, że skarga na datę jej wniesienia była bezzasadna, co miałoby ewentualnie skutkować jej oddaleniem, a nie umorzeniem postępowania. Ponadto zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie objęło zaskarżeniem skargą kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie pkt I wyroku Sądu I instancji. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, zakończenie postępowania administracyjnego przez wydanie aktu w sprawie w dniu wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu za jego pośrednictwem, nie przesądza o bezprzedmiotowości w sprawie orzekania w zakresie, o jakim mowa w pkt. II, III i IV zaskarżonego wyroku, nawet gdyby przyjąć, że organ podjął akt przed wniesieniem skargi do sądu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W świetle powyższego za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. art. 113 oraz art. 106 § 3, 4, i 5 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, jak i zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wymierzenie w pkt IV Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie grzywny za naruszenia prawa wyszczególnione w pkt II i III, skoro bez znaczenia w sprawie pozostaje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, w dniu złożenia skargi zakończyło postępowanie przez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.