Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 704/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 16, art. 64 par. 2, art. 75 par. 1, art. 76a par. 2 i par. 4, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 63 ust. 2 i ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...][...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 z późn. zmianami) – w skrócie: "K.p.a." – art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2, art. 84 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 353 z późn. zm.) – zwanej dalej: "u.i.o.ś." – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...]., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg lokalnych dla obszaru S. .

Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Miasta - Gminy S. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg lokalnych dla obszaru S. .

Pismem z dnia 26 listopada 2016r. S. W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności ostatecznej ww. decyzji Burmistrza Miasta - Gminy S. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie S. W. wobec braku obligatoryjnego dowodu - oryginału karty informacyjnej przedsięwzięcia nie sposób przyjąć, iż można oceniać jej kopię w oparciu o inne dokumenty. Dokumentem, co oczywiste, jest tylko oryginalne pismo opatrzone podpisem osoby je sporządzającej. Złożenie do akt kopii dokumentów nie ma mocy dowodowej. Skarżący podniósł też zarzut, że inne dowody w aktach również są kopiami, organ nie dysponuje ich oryginałami, a jedynie kopiami, za wyjątkiem opinii RDOŚ i Sanepidu, które jednak także zostały wydane w oparciu o kopie, czyli materiały nie mające przymiotu dokumentu i tym samym nie mogą korzystać z mocy dowodowej.

Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg lokalnych dla obszaru S. .

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. W. ponownie podniósł zarzut wydania decyzji przez Burmistrza na podstawie kopii dokumentów. Wobec postępowania dowodowego przeprowadzonego w taki sposób nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż naruszenia prawa nie noszą znamion rażącego naruszenia. W ocenie wnioskodawcy, gdyby SKO dokonało prawidłowej oceny wagi naruszeń, jakich dopuścił się Burmistrz S. orzekło by o nieważności skarżonej decyzji. S. W. dodał, że rażący charakter naruszeń przepisów postępowania dowodowego w niniejsze sprawie doprowadził de facto do wydania decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Według arbitralnej oceny SKO, nie popartej logiczną analizą materiału zgromadzonego w aktach sprawy, naruszenia nie miały charakteru rażącego. Błąd w zakresie rozumowania i oceny tego materiału doprowadził SKO do osądu, nie znajdującego podstawy prawnej w materiale dowodnym i przepisach prawa, iż realizacja planowanej inwestycji nie była uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, wbrew art. 135 ust. 1 Prawo ochrony środowiska i art. 63 ust. 3 u.i.o.ś. Zdaniem wnioskodawcy, nie ulega wątpliwości, iż realizacja przedsięwzięcia wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. SKO niezasadnie uznało, iż wydanie postanowienia wbrew opinii RDOŚ nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zwłaszcza wydanie takiej decyzji wbrew przytoczonym argumentom z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności w zakresie braku możliwości zabezpieczenia przed oddziaływaniem akustycznym za pomocą ekranów akustycznych m.in. z uwagi na liczne zjazdy do posesji i oparcie się przez Burmistrza jedynie na piśmie pełnomocnika z 10 lipca 2012r., stanowi rażące naruszenie prawa. SKO winno dojść do takiego przekonania, gdyby dokonało prawidłowej analizy całej sprawy oraz materiałów zgromadzonych w aktach. W szczególności we wniosku wskazano na treść pisma z dnia 8 sierpnia 2012r., z dnia 18 czerwca 2015r. i z dnia 26 października 2016r. (w załączeniu) oraz treść porozumienia publicznoprawnego z 23 lutego 2011 r. (w aktach).

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. wnioskodawca wskazuje, iż wydając skarżoną decyzję, organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe w sprawie, a to art. 7, art. 75 § 1, art. 76a § 2 oraz art. 77 § 1 K.p.a. W toku przeprowadzonego postępowania doszło do rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej, przejawiającego się w wydaniu decyzji w braku materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie sprawy i powzięciu merytorycznej decyzji w oparciu o kopie dokumentów, jakie nie mają waloru dokumentu w rozumieniu prawa i nie stanowią dowodu w sprawie. Zasada prawdy obiektywnej została także rażąco naruszona z uwagi na wydanie skarżonego rozstrzygnięcia tylko w oparciu o kopię jednego dokumentu tj. załącznika do pisma z 10 lipca 2012r., jaki zawierał informacje sprzeczne ze stanowiskiem inwestora prezentowanym do dnia złożenia rzeczonego pisma. Tym orzeczeniem organ dopuścił się także rażącego naruszenia art. 80 K.p.a., gdyż dokonał dowolnej oceny treści ww. pisma z dnia 10 lipca 2012r. oraz załączonego do niego załącznika w postaci opisu badań oraz kopii map akustycznych. Nie dokonał oceny przedstawionej w tej kopii okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Nadto wiarygodność treści pisma z 10 lipca 2012r. oraz kopii załączników budzi uzasadnione wątpliwości, co zostało także potwierdzone przez SKO. W pierwszej kolejności wątpliwości budzi sama treść, w jakiej zostaje wyjaśniony powód dla przyjęcia mniejszego prognozowanego ruchu. W treści załącznika znalazła się tabela nr 2 obrazująca prognozowany ruch pojazdów, jaki został całościowo zmniejszony blisko pięciokrotnie. Już samo to uzasadnienie dla takiego zmniejszenia natężenia ruchu budzi poważne wątpliwości, a to z uwagi na fakt, iż pomiędzy kwietniem 2012r. (data sporządzenia kopii karty informacyjnej), a lipcem 2012r. nie nastąpiła żadna zmiana w strategii rozbudowy dróg w Polsce. Nadto droga A, jest to jedyna droga dojazdowa do Centrum Logistycznego z drogi B, przy czym fakt oddawania hal do użytku ma tylko taki wpływ, że zaczną do nich dojeżdżać regularne transporty oraz pracownicy. Nadto zastrzeżenia budzi sformułowanie dotyczące planów Inwestora w zakresie oddawania do użytkowania poszczególnych hal. Nie wiadomo o jakim inwestorze jest mowa. Wszak inwestorem w zakresie przedsięwzięcia, co do którego toczyło się postępowanie był Urząd Miasta Gminy S. , który nie oddaje żadnych hal do użytkowania. Ponadto, jeśli by przyjąć, że mowa tu o spółce Spółka A . z o.o. z siedzibą w W., z którą gmina S. podpisała porozumienie z dnia 23 lutego 2011r. w sprawie budowy drogi w miejscowości S. to oznacza to, iż w prognozach nie ujęto pozostałych hal, jakich właścicielami są inne podmioty, a do jakich ruch odbywa się także za pomocą projektowanej wtedy drogi. Jak zostało to wskazane w treści kopii karty informacyjnej przedsięwzięcia budowa rzeczonej drogi miała na celu zaktywizowanie gospodarcze terenów inwestycyjnych. Zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obszaru S. tereny, do jakich prowadzi droga A i C są oznaczone symbolem 1 i 2, co oznacza, że przeznaczeniem podstawowym jest "teren przemysłu lekkiego nieuciążliwego, bez składów i magazynów z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi 1. Obiektami małej architektury 2. Zielenią urządzoną. (§ 19 Uchwały). Ponadto wnioskodawca wskazuje, iż gmina S. , czyli inwestor planował przeznaczenie rzeczonych trenów na centrum logistyczne, czyli pod budowę hal magazynowych, co jest zgodne z obecnym rzeczywistym wykorzystaniem gruntów, do jakich prowadzi kwestionowane przedsięwzięcie. Teren obsługiwany przez drogi A i C jest terenem inwestycyjnym przeznaczonym pod hale magazynowe. Podnoszenie przez SKO, iż decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę hal Spółki B czy budowę stacji paliw są znacznie późniejsze niż skarżona decyzja wnioskodawca wskazał, że organ dokonując oceny planowanej inwestycji bierze pod uwagę nie tylko dowody zgromadzone w aktach, ale także fakty notoryjne. Dla organu - Burmistrza S. faktem notoryjnym było, że planowana droga będzie drogą dojazdową do centrum logistycznego, które będzie systematycznie rozbudowywane. Nadto wskazać także należy, iż w przypadku stacji paliw to jej budowa była już zaplanowana, a potwierdza to plan (mapa) z lipca 2012r. złożona do Starostwa Powiatowego w [...] będąca złącznikiem do wniosku o pozwolenia na budowę rzeczonej drogi. Wynika z niej jednoznacznie, iż z budowanej drogi będzie wyprowadzony zjazd do stacji paliw (w załączeniu kopia mapy, oryginał w aktach Starostwa Powiatowego w [...]). Ponadto Organ opierając się tylko na wątpliwej wartości mapie załączonej do pisma pełnomocnika z 10 lipca 2012r., nie zasięgając ponownie opinii RDOŚ w tym zakresie, dokonał samodzielnej oceny wprowadzonych zmian, co do zakresu której organ nie miał merytorycznego przygotowania, co potwierdza w swoim piśmie z dnia 26 października 2016r. (w załączeniu).

Na koniec wnioskodawca przytoczył § 8 punktu 6 porozumienia publiczno-prawnego z dnia 23 lutego 2011r., w którym wskazano, że Gmina zobowiązuje się do podjęcia wszelkich uzasadnionych działań, mających na celu obniżenie kwoty odszkodowań za grunty przejęte pod drogę, jeśli tylko działania takie będą możliwe. Mając na uwadze niniejsze zobowiązanie Gminy sprzed rozpoczęcia procesu oceny przedsięwzięcia oraz treść cytowanych powyżej przepisów prawa w zakresie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zdaniem wnioskodawcy ocena naruszeń jakich dopuścił się organ w niniejszym postępowaniu musi zostać uznana za rażącą. Cel jaki przyświecał Burmistrzowi przy wydawaniu z rażącym naruszeniem przepisów prawa rzeczonej decyzji był prosty i sprowadzał się do realizacji powyżej zacytowanego zobowiązania. Wszak utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, o jakim mowa w kopii karty informacyjnej, uzupełnieniu karty informacyjnej przesłanej do RDOŚ oraz w opinii RDOŚ nieodzownie wiązałaby się z koniecznością wykupienia działek objętych obszarem. Zatem Burmistrz celem "obniżenia odszkodowań za grunty przejęte pod drogę" wydał decyzję wbrew materiałom zgromadzonym w aktach, wbrew faktom notoryjnym i wbrew logicznej ocenie materiału dowodowego. Przywołane naruszenia prawa mają charakter rażących i jako takie prowadzić winny do uznania, iż decyzja dotknięta jest wadami powodującymi jej nieważność.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w kwestionowanej decyzji z dnia [...], nr [...], zgodnie z którym decyzja Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...] nr [...] o środowiskowych, nie narusza obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W pierwszej kolejności organ II instancji wyjaśnił zasady postępowania o stwierdzenie nieważności. Następnie Kolegium stwierdziło, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie uprawniają do twierdzenia, iż sporna decyzja Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawca upatruje rażącego naruszenia prawa m. in. w tym, iż organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie przeprowadził oceny oddziaływania na środowisko mimo, że w tej sprawie istniały uzasadnione podstawy do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Organ II instancji przyznał, że istotnie, z treści dokumentów powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że przekroczenia norm hałasu na terenach chronionych akustycznie wystąpią, zaś zabezpieczenia w postaci ekranów akustycznych i ograniczenia prędkości na drodze nie przyniosą pożądanych efektów. Okoliczności te więc istotnie winny uzasadniać przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże powołane wyżej dokumenty nie są jedynymi, które odnoszą się do kwestii zabezpieczenia terenów chronionych akustycznie. W toku postępowania do akt sprawy wpłynęło bowiem pismo z dnia 10 lipca 2012r. zawierające wyniki prognozy oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia, w którym autor karty informacyjnej wyjaśnił, iż z uwagi na pozyskanie dodatkowych danych na temat planów rozbudowy sieci komunikacyjnej w rejonie planowanej inwestycji, przeprowadzono dodatkowe przeliczenia dotyczące wpływu akustycznego inwestycji na tereny chronione (zabudowa mieszkaniowo-zagrodowa i jednorodzinna). Dodatkowo, z uwagi na realizację inwestycji sąsiedniej, dotyczącej ronda na trasie B, inwestor podjął decyzję o kontynuacji zabezpieczeń akustycznych, realizowanych w ramach ww. inwestycji, na odcinku drogowym A (dokumentacja koncepcyjna została uzupełniona o ciąg ekranu akustycznego po prawej stronie drogi A na odcinku od km 0+040 do km 0+280). Na podstawie uzyskanych wyników stwierdzono, iż określone we wcześniejszej korespondencji przekroczenia norm hałasu nie wystąpią. W załączeniu do tego pisma przedstawiono przebieg i wyniki prognozy akustycznej oraz skorygowany zasięg maksymalnego oddziaływania planowanej inwestycji dla roku 2023 wg izolinii 55 dB. Oceniając ten dowód w sprawie, organ I instancji uznał, przedstawione w nim obliczenia za wiarygodne, a tym samym mogące stanowić podstawę do odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wnioskodawca kwestionując te dane, żąda wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z ich pominięciem, a więc w oparciu o wcześniejsze wyjaśnienia autora karty informacyjnej w zakresie oddziaływania akustycznego inwestycji drogowej. Tym samym, w ocenie Kolegium, żądanie to sprowadza się do dokonania przez organ II instancji odmiennej oceny tego samego materiału dowodowego. W tym miejscu wskazano jednak, że w postępowaniu nieważnościowym Kolegium nie może oprzeć stwierdzenia nieważności na odmiennej ocenie dowodów przeprowadzonych, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenie stanu faktycznego. Oznaczałoby to merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taką możliwość stwarza postępowanie jurysdykcyjne zwykłe lub instytucja wznowienia postępowania. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej.

Kolegium podzieliło także pogląd wyrażony w decyzji własnej z dnia [...], nr [...], że posłużenie się w toku postępowania administracyjnego kopiami dokumentów stanowi uchybienie przepisom prawa, ale jest to zwykłe naruszenie i jako takie mogło zostać podniesione w toku postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W świetle powyższego nie można przyjąć, że częściowe zgromadzenie materiału dowodowego w formie kopii dokumentów mogło stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Bowiem o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w stosunku do norm postępowania, których naruszenie może, ale nie musi mieć wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie, na co zwróciło uwagę Kolegium w decyzji z dnia [...], brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających fakt, że organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie dysponował oryginałami karty informacyjnej. Nie potwierdza tego przede wszystkim pismo Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia 24 lutego 2017r. zawierające wyjaśnienia w tej kwestii.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że wskazane we wniosku naruszenia prawa nie mają, w ocenie Kolegium, charakteru rażącego, co musi skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...], nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ II instancji wskazał również, że z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71) wynika fakultatywność sporządzenia raportu ("mogą wymagać"). Tym samym ewentualne, nieprawidłowe niezakwalifikowanie przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, ze względu na ocenny tego charakter nie może być uznane za rażące naruszenie prawa jeżeli, jak w przedmiotowej sprawie, organ swoje stanowisko uzasadnił, a ponadto oparł się na opinii jednego z organów wskazanych w przepisach, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z..

Zdaniem Kolegium załączone przez wnioskodawcę do akt sprawy dokumenty (m.in. karta informacyjna przedsięwzięcia - budowa stacji paliw z września 2014r., karta informacyjna przedsięwzięcia - budowa hal magazynowych Spółki B. z kwietnia 2016r.), powstałe po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Oceniając bowiem decyzję w trybie nieważnościowym należy badać sprawę z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. W kwestii zaś § 8 punktu 6 porozumienia publiczno-prawnego z dnia 23 lutego 2011r. i jego ewentualnego wpływu na wydanie kwestionowanej decyzji środowiskowej należy wyjaśnić, że musi ono pozostawać bez wpływu na podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie, gdyż w istocie ocena tego dokumentu sprowadzałaby się do domniemania intencji organu orzekającego.

Organ II instancji, mając na uwadze treść art. 9 K.p.a. uznał za zasadne wskazanie, że skoro w ocenie wnioskodawcy w miejscu położenia jego nieruchomości dochodzi do przekroczenia norm hałasu drogowego, możliwe jest wystąpienie ze stosowną skargą do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. w celu przeprowadzenia pomiarów tego hałasu. W ramach interwencji związanych z hałasem drogowym, WIOŚ wykonuje pomiar hałasu w środowisku i w przypadku przekroczeń dopuszczalnych poziomów występuje do właściwego organu o nałożenie obowiązku na zarządzającego drogą celem obniżenia poziomu hałasu.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył S. W. , zarzucając naruszenie:

1. prawa procesowego, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, iż naruszenia prawa, jakich dopuścił się Burmistrz Miasta - Gminy S. przy wydawaniu skarżonej decyzji nie nosiły cech "rażącego naruszenia", w sytuacji gdy w istocie naruszenia, jakie miały miejsce w toku wydawania skarżonej decyzji były rażące, a mianowicie były to następujące naruszenia:

a) art. 63 ust. 3 u.i.o.ś. polegającym na odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, przy ich prawidłowej ocenie, możliwość realizacji przedsięwzięcia była uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska;

b) art. 74 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., polegającym na przyjęciu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy do wniosku nie dołączono dokumentu wymaganego przepisami prawa, tj. karty informacyjnej przedsięwzięcia, a jedynie jej kopię, złożoną w trzech kopiach;

c) art. 64 § 2 K.p.a. polegającym na jego niezastosowaniu i niewezwaniu wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na nieprzedłożeniu oryginału karty informacyjnej, ewentualnie jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem;

d) art. 64 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś, polegającym na nieprzedłożeniu organom opiniującym karty informacyjnej przedsięwzięcia, a jedynie jej kopii, jaka to kopia nie stanowi dokumentu;

e) art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. polegającym na wydaniu rzeczonej decyzji bez zasięgnięcia opinii RDOŚ po zasadniczej zmianie charakterystyki przedsięwzięcia wynikającej z treści pisma z dnia 10 lipca 2012r. (znak: [...]) oraz załącznikiem do tegoż pisma, w tym kopiami dwóch map oddziaływania akustycznego stanowiącymi załącznik do karty informacyjnej przedsięwzięcia, wskazujących, iż wnioskodawca wprowadził istotne merytoryczne zmiany w zakresie przedsięwzięcia, tj. nowe założenia w zakresie ruchu pojazdów i oddziaływania akustycznego oraz rodzaju zabezpieczeń;

f) art. 7, art. 75 § 1, art. 76a § 2 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na rażącym naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, przejawiającym się w wydaniu decyzji w braku materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie sprawy i powzięcie merytorycznej decyzji, wobec oparcia się na kopiach dokumentów, jakie nie mają waloru dokumentu w rozumieniu prawa i nie stanowią dowodu w sprawie, a w szczególności z uwagi na oparcie się na kopii jednego dokumentu tj. załączników do pisma z 10 lipca 2012r., jakie zawierają informacje sprzeczne ze stanowiskiem inwestora do dnia rzeczonego pisma;

g) art. 80 K.p.a., polegającym na oparciu rozstrzygnięcia na treści ww. pisma z dnia 10 lipca 2012r. oraz załączonego do niego załącznika w postaci opisu badań oraz map akustycznych, jakie nie stanowią dowodu w sprawie, gdyż nie mają przymiotu dokumentu w rozumieniu naruszonych przepisów wskazanych powyżej, z tego względu, iż nie zostały złożone w oryginale lub poświadczonej za zgodność kopii, a nadto ich wiarygodność budzi uzasadnione wątpliwości także z uwagi na ich treść, w szczególności w zakresie wyjaśnienia powodu dla przyjęcia mniejszego prognozowanego ruchu;

h) art. 76a § 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ uzyskawszy wraz z pismem z dnia 10 lipca 2012r. kopie dwóch map akustycznych - zasięgu oddziaływania hałasu w roku 2013 oraz 2023 będącymi nowymi załącznikami do karty informacyjnej przedsięwzięcia, pod którymi podpisy osób sporządzających opracowanie są identyczne, jak również są identyczne z tymi podpisami pod mapami pierwotnie załączonymi do kopii karty informacyjnej, co uzasadniało zażądanie od pełnomocnika wnioskodawcy okazanie oryginałów sporządzonych map;

2. prawa procesowego, a to art. 6, 7 i 77 § 1, 80 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a polegało na wybiórczej ocenie materiału dowodowego i oparciu się na wyjaśnieniach Burmistrza, który jest stroną niniejszego postępowania i którego postępowania i decyzja są poddawane kontroli, wyartykułowanych w piśmie z dnia 24 lutego 2017r., w którym wskazuje, iż z uwagi na upływ czasu nie może on bezwzględnie stwierdzić, czy decyzja została wydana w oparciu o kopię czy oryginał, jednocześnie uzupełniająco wskazał, iż karta informacyjna stanowi załącznik do wniosku, który podpisał pełnomocnik inwestora, co według organu potwierdza, iż karta informacyjna została złożona w oryginale, jak również pozbawienie mocy dowodowej treści Porozumienia publiczno - prawnego z 23 lutego 2011r., które według SKO musi pozostawać bez wpływu na rozstrzygnięcie, choć jego treść jednoznacznie odnosi się do realizowanego przedsięwzięcia i zobowiązania Burmistrza do "podjęcia wszelkich uzasadnionych działań mających na celu obniżenie kwoty odszkodowań za grunty przejęte pod Drogę, jeśli tylko takie działania będą możliwe.".

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg lokalnych dla obszaru S., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a".

W rozpatrywanej sprawie sporna jest ocena, czy decyzja Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...], nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg lokalnych dla obszaru S. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, jednakże podkreślenia wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem sprawa procesowa tj. zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Jak słusznie wskazało Kolegium, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 - publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA).

Podkreślić należy także, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o której stanowi art. 16 § 1 K.p.a. jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach K.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż analiza akt administracyjnych nie uprawnia do twierdzenia, iż kontestowana decyzja Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...]., nr [...], jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem sądu, jakkolwiek w postępowaniu ją poprzedzającym można dopatrzeć się naruszenia prawa, niemniej jednak nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż naruszenie to miało charakter rażący, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze przede wszystkim należy, podzielić je na dwie grupy. Pierwsza grupa zarzutów sprowadza się do wadliwego przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i wybiórczo oceniony materiał dowodowy. Skarżący zarzucił mianowicie, że organ I instancji wydał kontestowaną decyzję pomimo braku oryginału karty informacyjnej przedsięwzięcia. Przedmiotem analizy organu była jedynie kopia tej karty, która również – zamiast oryginału – została przedstawiona organom opiniującym, co zdaniem skarżącego świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Jednakże powyższe zarzuty nie mogą świadczyć o zasadności skargi.

Po pierwsze wskazać należy, że skarżący nie wykazał, że do wniosku inwestora brak było załączonej karty informacyjnej przedsięwzięcia. Skarżący zresztą nie podważa treści w niej zawartej w tym sensie, że w jego ocenie oryginał zawierał inne treści, ale polemizuje z danymi podanymi przez inwestora. Sama karta informacyjna stanowiła załącznik do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, co potwierdza fakt, że przedmiotowa karta stanowiła dokument złożony w Urzędzie Miejskim w S. Ponadto żaden z organów współdziałających nie wnosił zastrzeżeń co do wiarygodności przekazanej dokumentacji do zaopiniowania. Natomiast forma tego dokumentu nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny jego zawartości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepisy ustawy – obowiązujące w dacie wydania decyzji środowiskowej – nie określały wymogów formalnych dla karty informacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 u.i.o.ś. (obowiązującym w dniu wydania decyzji) przez kartę informacyjną przedsięwzięcia należy rozumieć dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, wymienione w 10 podpunktach (a -j) Zatem przepis ten zawierał jedynie wymogi co do treści karty informacyjnej. Natomiast art. 74 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.i.o.ś. stanowił, że w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia w trzech egzemplarzach, wraz z jej zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. Brak było jednak wymogu, aby karta informacyjna była podpisana przez jej autora. Skoro bowiem była ona dołączona do wniosku, to stanowiła jego integralną część. W związku z tym zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. jest bezzasadny.

W tym miejscu podkreślić należy, że obowiązek podpisania karty informacyjnej przez jej autora został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 9 października 2015r. (Dz.U.2015.1936) zmieniającej dotychczasową ustawę z dniem 1 stycznia 2017r., a więc na długo po wydaniu kontestowanej decyzji.

W ocenie sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o nieistniejący dokument. Dokument ten istniał, co najwyżej w kopii czy w niewłaściwej formie. Podzielić należy stanowisko SKO, że bez względu na to, czy do wniosku inwestor załączył oryginał karty informacyjnej, czy też jej kopię, to wniosek wraz z kartą stanowił integralną całość i razem tworzył jeden dokument prywatny pochodzący od inwestora. Skoro zatem inwestor w toku postępowania nie kwestionował prawdziwości złożonej przez siebie karty informacyjnej, a organy opiniujące nie powzięły wątpliwości co do jej wiarygodności, to należy jednoznacznie stwierdzić, że decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o wymagane prawem dokumenty. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ocenić należy jako chybiony.

Inną kwestią jest to, czy materiał dowodowy został należycie przez organ oceniony. Jednakże ta okoliczność nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, bowiem prowadziłaby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. Stąd zarzuty naruszenia art. art. 7, art. 75 § 1, art. 76a § 2 i § 4, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. należało ocenić jako bezpodstawne. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżący, pomimo że uczestniczył w postępowaniu środowiskowym, nie zgłaszał zarzutów co do dowodów i sposobu procedowania. Tymczasem inny skutek zarzuty zgłaszane w niniejszy postępowaniu mogłyby mieć w postepowaniu zwykłym.

Drugą grupę stanowią zarzuty związane z nieprzedstawieniem organom opiniującym zmiany wniosku inwestora w zakresie charakterystyki przedsięwzięcia wynikającej z treści pisma z dnia 10 lipca 2012r. oraz załącznikiem do tegoż pisma, w tym kopiami dwóch map oddziaływania akustycznego stanowiącymi załącznik do karty informacyjnej przedsięwzięcia wskazujących, iż wnioskodawca wprowadził istotne merytoryczne zmiany w zakresie przedsięwzięcia, tj. nowe założenia w zakresie ruchu pojazdów i oddziaływania akustycznego oraz rodzaju zabezpieczeń.

Jak wynika z akt sprawy, faktycznie zaproponowane przez inwestora zmiany w zakresie realizacji inwestycji nie zostały przedstawione organom współdziałającym do zaopiniowania. Jednakże należy mieć na uwadze to, że ww. zmiany miały na celu zmniejszenie oddziaływania inwestycji na środowisko, w stosunku od pierwotnego założenia. Trudno jest zatem oczekiwać, że opinia organu sanitarnego uległaby zmianie, natomiast opinia RDOŚ mogłaby się zmienić wyłącznie na korzyść inwestora. Skoro zatem zmiana parametrów inwestycji nie pociągała za sobą zwiększenia oddziaływania inwestycji na środowisko, to brak przedstawienia tej zmiany organom opiniującym należy ocenić jako naruszenie prawa, ale nie posiadające znamion rażącego naruszenia prawa. Pamięta przy tym trzeba, że organ rozstrzygający w sprawie nie był związany opinią RDOŚ. W tym kontekście nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 64 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., jak również art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś.

Na koniec wskazać należy, że bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 u.i.o.ś. związany ze stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i braku ustanowienia obszaru ograniczonego oddziaływania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Burmistrz stwierdził, że możliwość realizacji inwestycji nie jest uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, a następnie po uzyskaniu wymaganych prawem opinii wydał postanowienie o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Fakt, że jeden z organów opiniujących wyraził stanowisko, że potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest konieczna, nie jest wiążący dla organu wydającego decyzję środowiskową. Co prawda kwestionowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 u.i.o.ś. nie jest dopuszczalne w trybie zażalenia, jednakże skarżący mógł podważyć zasadność tego rozstrzygnięcia w odwołaniu od decyzji z dnia [...]. Ponowna ocena tego zagadnienia jest niedopuszczalna.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego generalnie formułowane zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Również kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo.

Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego. Przypomnieć należy, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia (naruszenia prawa materialnego) bądź naruszenie innego typu, mogące mieć wpływ na wynik. Postępowanie nieważnościowe to jeden z trybów nadzwyczajnych, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy wszystkie inne uchybienia przepisów, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa powinny być kwestionowane w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego, a ewentualna kontrola legalności ostatecznych aktów administracyjnych rozstrzygających sprawę co do istoty będzie mogła być wtedy dokonana przez sąd administracyjny pod warunkiem skutecznego zaskarżenia tych rozstrzygnięć. W tym miejscu raz jeszcze należy zauważyć, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...], nr [...], dlatego wskazane w skardze zarzuty powinien był podnosić w postępowaniu zwyczajnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

IB