Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1077/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr WS-VI.7534.3.26.2022.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. nr GN.II.6821.1.29.2014.AP działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. M. - na rzecz: G. P.-w 2/20 cz., T. P. w 2/20 cz., T. C. w 4/20 cz., R. C. w 1/15 cz., H. C. w 1/15 cz., M. C. w 1/15 cz., Z. C. w 4/20 cz., M. S. w 1/60 cz., A. C. w 1/60 cz. i P. C. w 1/60 cz. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 kwietnia 1951 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy kombinatu Nowej Huty i budowy Miasta Nowa Huta m.in. parcelę l. kat. [...] b. gm. kat. M. stanowiącą własność A. C. z L. vel J. . W toku postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 15 maja 2003 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. M. na rzecz spadkobierców A. C.. Od niniejszej decyzji wnioskodawcy wnieśli odwołanie do Wojewody Małopolskiego. Decyzją z dnia 28 listopada 2003 r. nr Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 maja 2003 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej decyzji organ II instancji wskazał, że celem wywłaszczenia w mniejszej sprawie była budowa Kombinatu Nowa Huta i Miasta Nowa Huta. To szerokie określenie celu powoduje potrzebę jego indywidualnego uściślenia przez organ orzekający w sprawie zwrotu w konkretnym przypadku. Należy stwierdzić, iż realizacja na działce 1. kat. [...] (...) fragmentu budynku liceum i Sali gimnastycznej (...) jest realizacją celu wywłaszczenia - budowy Miasta Nowa Huta i otoczenia Kombinatu Nowa Huta. Okoliczność ta nie przesądza jednak bezspornie o fakcie, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia 6.09.2013 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że Gmina Kraków nabyła z dniem l stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,3315 ha poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Organ stwierdził, że przesłankami zwrotu nieruchomości są wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Dokonane w sprawie ustalenia bez wątpienia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela, a wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 kwietnia 1951 r. na podstawie art. 23 i 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należało w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 kwietnia 1951 r. w sposób ogólny określiło cel wywłaszczenia jako budowa kombinatu Nowej Huty i budowa Miasta Nowa Huta. Wywłaszczenie zgodnie z treścią powyższego orzeczenia nastąpiło na wniosek Pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego Nowa Huta w Krakowie z dnia 12.07.1950 r. na podstawie dekretu z dnia 26.04.1949 r. W toku postępowania odnaleziono oryginał powyższego orzeczenia a także ustalono, że nie zachowała się żadna dokumentacja, która by pozwoliła ustalić, na jakie konkretne cele miała być wywłaszczona nieruchomość. Dekret, a dokładniej jego znowelizowany art. 40 ust. l stanowił, że orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Oznacza to, że nie można wykluczyć, iż rozpoczęcie inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, mogło nastąpić zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ugruntowany w doktrynie jest pogląd, że cel wywłaszczenia w decyzji często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena przeznaczenia nieruchomości na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010, str. 362). Najstarszym planem dla Krakowa Nowej Huty powstałym po II wojnie światowej jest Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzony Uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. W celu odnalezienia akt wywłaszczeniowych, tj. dokumentacji technicznej, planów realizacyjnych, pozwoleń na budowę, dzienników budowy, protokołów zdawczo-odbiorczych, dotyczących inwestycji polegającej na budowie miasta Nowa Huta powstałych przed datą wywłaszczenia w toku odrębnych postępowań zwrócono się do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Krakowie, Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, Referatu Archiwum Urzędu Miasta Krakowa oraz Archiwum Narodowego w Krakowie. W Archiwum Zakładowym Starostwa Powiatowego w Krakowie znajdują się jedynie akta byłego Urzędu Rejonowego w Krakowie z lat 1990-1998. W Archiwum Zakładowym Urzędu Marszałkowskiego w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie stwierdzono akt powstałych przed 1952 r. dotyczących inwestycji polegających na budowie Miasta Nowa Huta. W Archiwum Zakładowym Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego również nie odnaleziono przedmiotowych akt, wskazano natomiast kierunek dalszych poszukiwań, tj. Archiwum Państwowe w Krakowie oraz Archiwum Zakładowe Urzędu Miasta Krakowa. Natomiast w zasobach Archiwum Urzędu Miasta Krakowa znajdują się akta dotyczące budowy osiedli mieszkaniowych w Nowej Hucie od roku 1954 r. W niekompletnie zachowanych zespołach akt Archiwum Państwowego w Krakowie znajdują się m.in. projekty infrastruktury technicznej poszczególnych osiedli mieszkaniowych, tj. projekty kanalizacji i oczyszczalni dla miasta Krakowa i Nowej Huty z lat 1948-1949 czy projekt szczegółowy magistrali wodociągowej dla miasta Nowa Huta, analiza do kosztorysów Osiedle B-2. W dniu 4 października 2012 r. upoważniony pracownik dokonał kwerendy akt Dyrekcji Budowy Miasta Nowa Huta z lat 1949-1965 w Oddziale V Archiwum Państwowego w Krakowie. W wyniku powyższego uzyskano plan Miasta Nowa Huta wykonany w dniu 30 grudnia 1952 r. Wynika z niego, iż nieruchomość zawnioskowana do zwrotu nie była wówczas zagospodarowana. Z Archiwum Akt Nowych w Warszawie pozyskano dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Miasta Nowa Huta. Dokumenty te były przechowywane w zespole akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, której zezwolenie, zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt l dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., było potrzebne do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Ustalono, że pismem z dnia 7.06.1950 r. Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta Nowa Huta w Krakowie wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych artykułem 3-m dekretu z dnia 26.04.1949 r., a położonych na terenie zabudowy miasta Nowa Huta w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Analizując powyższą dokumentację organ ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta Nowa Huta. Poza ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie sprecyzowano jakie konkretnie inwestycje miały być zrealizowane na nabytym przez Skarb Państwa terenie. Ponadto, również z treści zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie wydanego w dniu 6 lipca 1950 r. można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta Nowa Huta. Unormowania dekretu nie przewidywały szczegółowego określenia celu wywłaszczenia, lecz nakazywały jedynie określać go w sposób ogólny. W praktyce regułą było określenie celu wywłaszczenia jako realizacja narodowych planów gospodarczych, jedynie wyjątkowo precyzowano bliżej rodzaj inwestycji i dotyczyło to wywłaszczeń przeprowadzanych w stosunku do niewielkich ilości nieruchomości. Nigdzie w obowiązujących wówczas przepisach nie został skatalogowany rodzaj inwestycji obejmowanych narodowymi planami gospodarczymi, co pozwala na twierdzenie, że realizacja tych planów była równoznaczna z zamierzeniami ich wykonawców. Tym samym wywłaszczenie na cel realizacji narodowych planów gospodarczych należy rozumieć w sposób ogólny i dlatego można przyjąć, że obejmuje on wszelkie inwestycje, zrealizowane dla zaspokojenia potrzeb ogółu społeczeństwa, w szczególności, wobec braku innych dowodów pozwalających na sprecyzowanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Budowa Miasta Nowa Huta była inwestycją specyficzną w skali kraju, a o ile cel wywłaszczenia powinien być wskazany konkretnie to należy mieć na uwadze, że postępowanie o zwrot nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego. Nie można poprzez ewentualne zaniedbania formalne w procesie wywłaszczenia wywodzić skutku dla postępowania o zwrot nieruchomości, ponieważ celem postępowania o zwrot nieruchomości jest ustalenie czy faktycznie na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu została zrealizowana inwestycja będąca celem wywłaszczenia oznaczonym w decyzji o wywłaszczeniu znajdującej się w obrocie prawnym. Wobec powyższego konkretny cel wywłaszczenia, który mieścił się pod pojęciem narodowych planów gospodarczych, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, ustalono na podstawie dokumentów wytworzonych już po dacie wywłaszczenia. Z Archiwum Państwowego w Krakowie pozyskano dokument "Założenia programowe Miasta Nowa Huta, Aktualizacja 1955 r." sporządzony przez Zakład Osiedli Robotniczych w 1950 r. i zatwierdzony przez przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w maju 1950 r. Z treści ww. dokumentu wynika, że na jego podstawie sporządzono plan generalny Miasta Nowa Huta, który po rozpatrzeniu przez Prezydium Rządu w kwietniu 1951 r. zaakceptowany został przez Biuro Polityczne KC PZPR. Jest to jedyny dokument sprzed daty wywłaszczenia, który w sposób szczegółowy określa przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonych pod budowę miasta Nowa Huta. Do zgromadzonego materiału dowodowego dołączony jest powyższy dokument zaktualizowany na l maja 1955 wraz z załącznikiem graficznym datowanym na 31.10.1956 r. - Plan Generalny Miasto Nowa Huta. Powyższe "Założenia..." na wstępie opisują ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części znajdują się rozdziały zawierające program budownictwa mieszkaniowego i socjalnego oraz urządzeń komunalnych i uzbrojenia terenu, a także oświaty i szkolnictwa. Powyższy dokument stanowi aktualizację założeń z 1951 r. Opracowanie uzupełnione jest natomiast o tzw. nałożenia programowe", tj. obiekty postulowane dla realizacji, wynikające z analizy potrzeb Miasta. W części pt. "Oświata i szkolnictwo" strony 35-54 w podpunkcie dotyczącym szkół podstawowych jest zawarty opis zamierzeń dotyczących budowy ośrodków edukacyjnych w nowopowstającym mieście Nowa Huta. "Ministerstwo Oświaty uważa, że wskazany jest dla M. N. H. typ szkoły 15 izbowej t.j. szkoły dwuciągowej z jednym oddziałem dodatkowym o 600 miejscach, o kubaturze 10800 m2 na działce 1,25 ha. (...) Niedoboru w ilości 2 200 miejsc nie jesteśmy w stanie pokryć na terenie osiedli realizowanych w I etapie budowy M.N.H. do ul. [...] i przenosimy go poza ul. [...], aczkolwiek Ministerstwo Oświaty zastrzega się, że uczniowie szkół podstawowych nie powinni przechodzić przez ruchliwe arterie jaką niewątpliwie będzie ul. [...] rozgraniczająca teren M.N.H. na 2 etapy realizacyjne. (...) fakt istnienia jednej tylko szkoły średniej ogólnokształcącej na terenach I etapu budowy M.N.H. skłania do łączenia szkół podstawowych ze średnimi ogólnokształcącymi w szkoły typu 11-latek (...)." Natomiast w podpunkcie dotyczącym szkolnictwa średniego wskazano, że "wg przeprowadzonych uzgodnień z Min. Oświaty programuje się, że cała ilość miejscowej młodzieży w wieku od 14 do 17 lat objęta będzie nauczaniem przez szkolnictwo średnie: ogólnokształcące i zawodowe. (...) Dla II etapu budowy MNH programujemy 10 szkół podstawowych. Zakładając, że będą to wszystkie szkoły typu 11-latek otrzymamy możność umieszczenia w nich 2 800 młodzieży klas licealnych. Pozostanie nam przeto ilość: 4 440 - 2 800 = l 640 miejsc. Z kolei w części pt. "Zieleń" strony 198-202 na samym wstępie wskazano, że " Tereny zielone w MNH programuje się jako zieleń urządzoną na: 1. terenach zieleni zaliczonych do osiedleńczych 2. terenach zieleni niezaliczanych do osiedleńczych. Ponadto programuje się zieleń nieurządzoną oraz zieleń niedostępną dla ogółu mieszkańców jak tereny kultury fizycznej, zieleń przy szpitalach, żłobkach, przedszkolach, szkołach, zieleń wewnątrzblokową, zieleń izolacyjną od zakładów przemysłowych ". Z pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 23 października 2020 r. wynika że teren odpowiadający działce nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków od 17.04.1967 r. - 19.08.1977 r. podlegał ustaleniom obowiązującego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. i znajdował się w Terenie przeznaczonym pod szkoły podstawowe oznaczonym na rysunku planu symbolem - F 93 MW oraz Terenie przeznaczonym pod zieleń parkową oznaczonym na rysunku planu symbolem - F 91 ZP. W części opisowej powyższego planu dotyczącej Dzielnicy Bilansowej F wskazano, że "Nowozrealizowany zespół zabudowy wielorodzinnej przeznaczony jest do adaptacji przy czym ewentualność zwiększenia intensywności zabudowy uzależniona jest od wyników rewizji szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli ABCD. Rewizja ma na celu między innymi sprawdzenie programu usług podstawowych". Powyższy dokument potwierdza planowane w Założeniach Programowych Miasta Nowa Huta zagospodarowanie zawnioskowanych do zwrotu części działek. Do akt niniejszego postępowania pozyskano dokumentację dotyczącą budowy budynku szkoły i przylegającej do niej infrastruktury sportowej. W celu ustalenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu oraz doprecyzowany na podstawie powyższych dokumentów, tut. Urząd pozyskał z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1961-2004 przedstawiające przedmiotowy teren. Na pozyskane materiały fotogrametryczne naniesiono mapę ewidencyjną wraz z zaznaczonym przebiegiem granic działki nr [...] pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Na zdjęciach wykonanych w dniach: 01.06.1961 r. i 26.07.1962 r. na wywłaszczonym terenie widoczne jest pole uprawne. Nieruchomość wygląda na użytek rolny i ma zapewniony dostęp do asfaltowej drogi. Zdjęcia wykonane w dniach: 17.11.1969 r. i 14.09.1970 r. przedstawiają odmienny sposób zagospodarowania nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Widoczny jest budynek szkoły wraz z dobudowaną salą gimnastyczną oraz na dziedzińcu ukazały się fundamenty dla infrastruktury sportowej. Przed budynkiem widoczny jest zadbany zieleniec. Sposób umiejscowienia gmachu szkoły jest taki jak na planie realizacyjnym z 1972 r. Usytuowanie budynku szkoły w taki sposób jaki przedstawiał plan z 1964 r. nie było możliwe, ponieważ jak już wskazano wyżej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w Krakowie zaopiniował pozytywnie usytuowanie obiektu szkolnego według alternatywy I, tj. równolegle do ul. [...]. Fotografia wykonana w dniu: 22.08.1975 r. obrazuje jedynie część nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Sposób zagospodarowania nie zmienił się znacząco - boiska przynależące do szkoły wyglądają na utwardzone. Kolejne zdjęcia wykonane w latach późniejszych, tj. 27.06.1976 r., 04.05.1982 r., 30.04.1987 r., 24.09.1993 r., 25.08.1996 r., 10.05.1998 r., 06.09.2003 r. i 14.04.2004 r. dowodzą, że stan zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków nie zmienił się znacząco w okresie ok. 30 lat. W dalszym ciągu stanowiła teren zadbany i zagospodarowany. Nie ulega wątpliwości, że obszar ten na przestrzeni lat był zabudowany budynkiem szkoły wraz z infrastrukturą sportową przeznaczoną na potrzeby przeprowadzenia zajęć z wychowania fizycznego dla uczniów. Zieleniec przed budynkiem szkoły stał się bardziej okazały ze względu na wzrost drzew stanowiących izolację od ulicy. Również zieleń okalająca boiska rozrosła się. Dla potrzeb prowadzonego postępowania niezbędne było również pozyskanie informacji na temat obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi, bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Pismem z dnia 16 września 2014 r. Urząd Miasta Krakowa poinformował, iż brak jest informacji, by nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków obciążona była prawami obligacyjnymi oraz prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30.10.2013 r. orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu na rzecz XVI Liceum Ogólnokształcącego w Krakowie. W niniejszym orzeczeniu wskazano, że uchwałą nr LXXII/1052/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. utworzono Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 19 w Krakowie, os. W. l przez połączenie Gimnazjum nr 45 w Krakowie i XVI Liceum Ogólnokształcącego w Krakowie. Siedzibą Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 19 w Krakowie jest os. [...]. Następnie pismem z dnia 19 listopada 2014 r. Urząd Miasta Krakowa poinformował, że na podstawie zarządzenia nr 2856/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 października 2013 r. rolę wynajmującego dla dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się w części budynku użytkowego położonego na os. [...] w Krakowie (budynek po zlikwidowanym Liceum Ogólnokształcącym nr XVI) powierzono Zarządowi Budynków Komunalnych. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie poinformował, że działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków zabudowana jest budynkiem użytkowo-mieszkalnym wykorzystywanym na potrzeby Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie w oparciu o umowę użyczenia z dnia 14 kwietnia 2015 r. oraz wynajmowanym na rzecz osób fizycznych w zakresie usytuowanych w ww. budynku dwóch lokali mieszkalnych. Z kolei pismem z dnia 14 marca 2018 r. Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie poinformował, że Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie zajmuje jeden lokal użytkowy na podstawie umowy użyczenia z dnia 14.04.2015 r. z przeznaczeniem na cele stacjonowania Oddziału Prewencji Policji w Krakowie. Z kolei dwa lokale mieszkalne zostały wynajęte osobom fizycznym na podstawie umów najmu z dnia 22.10.1999 r. oraz z dnia 22.10.1997 r. Ponadto ZBK poinformował, iż lokale mieszkalne znajdują się w północnej części budynku na os. [...] w Krakowie na terenie działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Natomiast pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. Urząd Miasta Krakowa poinformował, że iż brak jest informacji, aby nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków obciążona była prawami obligacyjnymi oraz prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Ponadto UMK wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie. Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie poinformował, że dwa lokale mieszkalne znajdujące się w budynku na os. [...] zostały wynajęte osobom fizycznym. Niniejszą informację Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie potwierdził pismem z dnia 20 listopada 2020 r. Z kolei pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. Urząd Miasta Krakowa poinformował, że działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków zabudowana jest budynkiem pozostającym od dnia l marca 2019 r. w zarządzie Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty w Krakowie. W dniu 12 marca 2021 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. . W protokole czytamy, że "granice działki są niewidoczne w terenie. Przedmiotowa nieruchomość ma kształt zbliżony do równoległoboku. Granica wschodnia przebiega w zieleńcu i przecina go pionowo mniej więcej w 1/3 odległości od budynku do ulicy B. . Granica północna przecina budynek mniej więcej w 1/3 odległości od krótszej ściany północnej, asfaltowe fragmenty byłego boiska aż do ogrodzenia. Granica południowa przecina budynek oraz mniejszy asfaltowy fragment byłego boiska aż do ogrodzenia. Granica zachodnia biegnie po ogrodzeniu wykonanym z przęseł metalowych ze słupkami zabetonowanymi i podwyższonymi siatką. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się fragment terenu zielonego zagospodarowanego krzewami i drzewami ze skoszoną trawą od strony ul. B. przed szkołą, fragment budynku będącego przed laty Liceum XVI (wg uwagi strony był tu później komisariat policji), po drugiej stronie budynku znajduje się w części teren zielony porośnięty wysoką i nieskoszoną trawą, prawie całe jedno z asfaltowych boisk oraz mniejsza część drugiego boiska asfaltowego, 3 drzewa liściaste i świerk obok ogrodzenia oraz ogrodzenie metalowe z podwyższeniem wykonanym z siatki metalowej. Wg wnioskodawczyń teren jest ogrodzony, ale furtka jest niezabezpieczona, a teren jest opuszczony" Powyższe ustalenia stanowią dowód na to, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa Miasta Nowa Huta, następnie doprecyzowany jako teren przeznaczony pod szkołę podstawową i zieleń parkową. Należy wskazać, iż zieleniec usytuowany przed fasadą gmachu dawnej szkoły stanowi teren zagospodarowany, zadbany i uporządkowany. Zdaniem organu wystarczy jedynie doświadczenie życiowe, aby móc wywieść, że w nowopowstałym mieście oprócz budowy budynków mieszkalnych konieczne jest posadowienie także infrastruktury służącej mieszkańcom okolicznych osiedli takich jak: szkoły, zieleńce, garaże, pawilony handlowe, parki i obiekty rekreacyjne oraz sportowe. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1116/19 wskazując, że " W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. W przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. ". Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, przedstawione wyżej, w ocenie organu pozwalają stwierdzić, iż na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. , cel wywłaszczenia określony jako budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowej Huty, uszczegółowiony jako terenie przeznaczony pod szkoły podstawowe oraz teren przeznaczony pod zieleń parkową został zrealizowany, zatem przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna dla tego celu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego należało orzec o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od tej decyzji złożył T. C. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na stronniczym, nierzetelnym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu sprawy w kierunku przyznania racji w sposób korzystny dla Skarbu Państwa, art. 7 i 77 K.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr WS-VI.7534.3.26.2022.KP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta Nowa Huta" oraz "kombinatu Nowa Huta" stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Z dotychczasowych doświadczeń organu związanych z prowadzeniem spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych pod budowę miasta Nowa Huta wynika, że budowa tej późniejszej krakowskiej dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych. Na powyższe zwraca się również uwagę w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym zakresie zwrócić należy uwagę w szczególności na zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13 pogląd, zgodnie z którym: na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje v bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (identycznie w wyroku tego Sądu z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14, LEX nr 2066127; tak również m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 298/16, w którym wskazano ponadto, iż: "Podzielić należy wiążący się z tym ustaleniem [odnoszącym się do faktu, iż akty prawne wskazane w przepisie art. 216 u.g.n. często nie wymagały wskazywania konkretnego celu wywłaszczenia - przypis własny] pogląd, w myśl którego ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych wart. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (por. Ewa Bończak - Kucharczyk Komentarz do art. 216 u.g.n. Lex/el.). W toku przeprowadzonego postępowania, organ I instancji pozyskał do akt sprawy dokumenty sporządzone przed wydaniem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21.04.1951 r. oraz ww. orzeczenie z których wynika, że parcela l. kat. [...] znajdowała się w terenie przeznaczonym do wywłaszczenia nieruchomości, w celu budowy kombinatu Nowa Huta i miasta Nowa Huta. Organ I instancji bezskutecznie poszukiwał kompletnych akt wywłaszczeniowych i dokumentacji technicznej dotyczącej planowanej na nieruchomości inwestycji przed datą wywłaszczenia nieruchomości. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że prawidłowo organ I instancji przyjął, że z uwagi na to, że do wniosku o wywłaszczenie w trybie przepisów dekretu z dnia 26.04.1949 r. musiało być załączone zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowana Gospodarczego w Warszawie, cel wywłaszczania musiał się pokrywać z wydanym zezwoleniem. Zgodnie zaś z zezwoleniem Pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17.04.1950 r. nieruchomości znajdujące się na wskazanym w zezwoleniu terenie były niezbędne dla realizacji budownictwa mieszkaniowego. Na podstawie "założeń programowych Miasta Nowa Huta, Aktualizacja 1955 r.", organ opisał postulowane do realizacji inwestycje, dotyczące budowy ośrodków edukacyjnych oraz planowanej zieleni. Jak wynika z pisma Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 23.10.2020 r., teren działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonym Uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 31.03.1967 r., znajdował się w terenie przeznaczonym pod szkoły podstawowe, oznaczonym symbolem - F 93 MW oraz w terenie przeznaczonym pod zieleń parkową oznaczoną symbolem F-91 ZP. Pozyskane do akt sprawy zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1961, 1962, 1969, 1970, 1975 1976, 1982, 1987, 1993, 1996, 1998, 2003 i 2004 potwierdzają, że już w 1969 r. i 1970 na przedmiotowym terenie zrealizowano budynek szkoły i zieleniec, zgodnie z drugim projektem. Widoczne też są fundamenty infrastruktury sportowej. Zdjęcie z 1975 r. przedstawia już utwardzone boiska sportowe. Kolejne zdjęcia potwierdzają, że do istotnych zmian w sposobie zagospodarowania tego terenu nie, doszło, z wyjątkiem większego zadrzewienia terenu zielonego, które docelowo było w planie przewidziane. W aktach sprawy znajduje się również wydruk ze strony internetowej XVI Liceum Ogólnokształcącego w Krakowie, opisującej historię ww. szkoły, z której wynika, że uroczyste otwarcie szkoły na osiedlu Willowym 35 nastąpiło w dniu 1.09.1971 r., a pierwsi absolwenci opuścili szkołę w 1975 r. Z powyższego wynika zatem, że prawidłowo organ I instancji stwierdził, że działka nr [...], obr. 47, w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. M. nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, określony szczegółowo jako budowa szkoły przy ul. B. z jej infrastrukturą i zieleń parkową (a ogólnie jako budowa kombinatu Nowa Huta i miasta Nowa Huta), gdyż nieruchomość została na ten cel zagospodarowana już w latach 1969 - 1975, a zatem przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. 18.02.2000 r., co wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r. opisanego powyżej oznacza, że nie może być ona zwrócona na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Podkreślić bowiem należy, odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., że wymienione w tym przepisie przesłanki, których spełnienie warunkuje zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia i jej zwrot, znajdują zastosowanie, jeżeli, nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., na co wskazał w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny. Organy rozpatrujące sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są bowiem związane przedmiotowym wyrokiem. Ponadto wskazać należ, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta Krakowa z dnia 16.09.2014 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30.10.2013 r., uchwałą nr LXXII/1052/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24.04.2013 r. utworzono Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 19 w Krakowie, os. W. , który składał się z Gimnazjum nr 45 w Krakowie i XVI Liceum Ogólnokształcącym w Krakowie. Aktualnie siedzibą liceum jest os. W. . Wobec zmiany siedziby placówki postępowanie w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości, os. [...] na rzecz ww. liceum stało się bezprzedmiotowe, a zarządzeniem z dnia 3.10.2013 r. Prezydent Miasta Krakowa powierzył Dyrektorowi Zespołu Ekonomiki Oświaty w Krakowie administrowanie tą nieruchomością w imieniu Gminy Kraków. W dniu 1.01.2018 r. nazwa ww. jednostki została zmieniona na Miejskie Centrum Obsługi Oświaty w Krakowie. Jak wynika z pisma Zarządu Budynków Komunalnych z dnia 5.02.2021 r., ww. jednostka pełniła funkcje wynajmującego lokale mieszkalne (znajdujące się w części budynku położonej na działce nr [...]) osobom fizycznym w latach 2013 - 2021. Natomiast z dniem 1.02.2021 r. ww. lokale jako pustostany zostały przekazane Miejskiemu Centrum Obsługi Oświaty w Krakowie, które aktualnie zarządza nieruchomością składającą się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Lokal użytkowy znajdujący się w budynku XVI Liceum Ogólnokształcącym w Krakowie na os. [...], był również wykorzystywany dla potrzeb Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, na cele Oddziału Prewencji Policji w Krakowie, na podstawie umowy użyczenia zawartej z Zarządem Budynków Komunalnych.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. C. zarzucając naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez brak klauzuli ostateczności na orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 kwietnia 1951r. o wywłaszczeniu nieruchomości w Krakowie - Dzielnica Nowa-Huta, gm. kat. M. wywłaszczone parcele l.kat.[...] i l. kat.[...] stanowiących własność A. C. z domu L. vel. J. ;

2/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności na braku akt wywłaszczeniowych w niniejszej sprawie, co doprowadziło do oparcia się przez Organ w sporej części uzasadnienia na przypuszczeniach pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy;

3/ art. 7, art. 76 § 1 i 77 § 1 art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy podczas gdy istnieją wątpliwości, co do celu wywłaszczenia i terminu jego realizacji, a także brak wyczerpującego odniesienia do stanowiska skarżącej zgłoszonej w odwołaniu do Starosty Krakowskiego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu i w ustawowym terminie, pomimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zdjęć lotniczych terenu, wynika, że nieruchomość jeszcze w latach 70-tych stanowiła niezagospodarowany teren zielony

4/ przyjęcie przez organ że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 kwietnia 1951r. o wywłaszczeniu nieruchomości w Krakowie - Dzielnica Nowa Huta jest ostateczne, w sytuacji gdy nie została jej nadana klauzula prawomocności z lat pięćdziesiątych. Ponadto, organ nie ustalił, czy nie została ona zaskarżona przez A. C. do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ;

5/ art. 5 dekretu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ istnienia, pomimo jego fizycznego braku, zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie, a w związku z tym nie ustalenie, czy cel wywłaszczenia pokrywał się z zezwoleniem PPKPG. Organ podkreślił, że bezskutecznie poszukiwał kompletnych akt wywłaszczeniowych, dokumentów technicznych w tym zezwolenia dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, co zdaniem skarżącego podważa legalność orzeczenia o wywłaszczeniu;

6/ art. 6 ust 2 dekretu poprzez jego niezastosowanie - w aktach brak opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej co do niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych a wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia, dawały więc podstawę do przyjęcia, że nieruchomość położona w konkretnej miejscowości była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego". Uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego stanowiło formalny warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego;

7/ art. 6 ust 1 dekretu poprzez jego niezastosowanie i brak uzyskania zezwolenia właściwego Ministra;

8/ art. 30 ust 1 dekretu poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Sytuacje, kiedy obowiązkowe było przyznanie nieruchomości zamiennej reguluje art. 30 ust. 1 dekretu, zgodnie z którego treścią; Jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Tak więc obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej w przedstawionym stanie faktycznym powstawał albowiem orzeczeniem z 21.04.1951 r. zostały wywłaszczone następujące nieruchomości : działki [...] i [...] stanowiły jedną integralną nieruchomość i zostały wywłaszczone jedną decyzją uległy one podziałowi na działki [...], [...] i [...]. Ponadto wywłaszczono działki : [...] i działkę [...] w sumie obszar wszystkich działek przekroczył 1,5 hektara

9/ art.7 ust.1 w zw. z art.28 dekretu poprzez jego niezastosowanie i brak wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu;

10/ art. 137 ust.1 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w wyniku: a) niezasadnego przyjęcia przez Organ, że nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, nie wymagały precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej do uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości, dokumentacji wymaganej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego jak i samym orzeczeniu wywłaszczeniowym; b) poprzez tłumaczenie, że przez okres co najmniej 15 do 20 lat od wywłaszczenia cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie nastąpił, faktem budowania miasta Nowa Huta etapami a budowa miasta obejmowała również budowę szkoły. W sytuacji gdy wywłaszczenie nastąpiło w 1951 roku, a jak przyznaje organ decyzją nr 151/65 z dnia 30.11.1965 r. Zespół Orzekający Krakowskiego Biura Projektów Budownictwa Ogólnego w Krakowie zatwierdził dopiero projekt budowy budynku szkoły podstawowej w Nowej Hucie przy ul. B. a sama budowa szkoły rozpoczęła się w latach 70 -tych, w którym konkretnie roku organ nie ustalił. Przez okres od 1951 do lat 70 -tych cel wywłaszczenia nie był w ogóle wykorzystany. W latach siedemdziesiątych wybudowano na przedmiotowej nieruchomości Liceum Ogólnokształcące nr XVI. Należy podkreślić ,że w bliskiej odległości naprzeciwko wybudowano w latach pięćdziesiątych szkołę podstawową nr 37;

11/ art. 136 ust. 3 w zw.z art. 137 ust.1 pkt2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz skarżącego w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż pomimo upływu 10 lat od wydania decyzji cel ten nie został zrealizowany:

12/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do jej uchylenia i wydania decyzji reformatoryjnej;

13/ art. 20, 21 i 46 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasad konstytucyjnych o charakterze gwarancyjnym tj. ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz zasady wywłaszczania nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, a także z poszanowaniem zasady sprawiedliwości społecznej i ochrony praw spadkobierców wywłaszczonego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości. W ocenie organów administracji, na działce będącej przedmiotem żądania jej zwrotu, cel wywłaszczenia – budowa Kombinatu Nowa Huta i miasta Nowa Huta, został zrealizowany a zatem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei art. 216 ust 2 pkt 2 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie zwrotu nieruchomość wywłaszczonej w oparciu o przepisy w/w aktu tj. dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osoby uprawnione – spadkobierców byłego właściciela. Organy przeprowadziły zatem prawidłowo postępowanie zmierzające wykazania czy żądanie to (zwrotu nieruchomości) jest zasadne tj. do ustalenia czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym, niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak stanowi w art. 216 ust 1 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia czy realizacja celu wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Podobnie należy podchodzić do kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.

W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miała być budowa Kombinatu Nowa Huta i miasta Nowa Huta, organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak mowa wyżej ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło ustalenie, iż wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16)). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela..

Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana lub przejmowana ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy Kombinatu Nowa Huta i miasta Nowa Huta oznacza, iż celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju, na które to zainwestowanie składa się budowa osiedli (zabudowa mieszkaniowa) ale też urządzeń infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak np. szkoły, obiekty sportowe, drogi, chodniki, parkingi czy tereny zielone. Stwierdzenie, że takie zainwestowania zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musi ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo jak mowa wyżej, w dacie wywłaszczenia takie wymogi tj. uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce, nie obowiązywały. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia - co konkretnie ma powstać na wywłaszczonej działce, nie poczyniono.

W ocenie sądu pojęcie "cel wywłaszczenia" odnosić należy do czasu poprzedzającego dokonanie tego aktu (zamiar organu wywłaszczającego) oraz najpóźniej czasu, kiedy czynność ta (wywłaszczenie) była dokonana. Cel wywłaszczenia nie mógł być określany po dokonaniu tej czynności - musiał być formułowany (ustalany) przed jej dokonaniem i oznajmiony także w zakresie jego konkretyzacji w dacie, w jakiej wywłaszczenia dokonywano i w stosunku do osób, które wywłaszczano. Późniejsze zdarzenia nie mogą celu wywłaszczenia określać.

W niniejszej sprawie organy jednakże ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być realizacja na tym terenie zabudowy mieszkaniowej a Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1967 r. zakładał tam realizacje szkoły podstawowej. Zgromadzone w sprawie dokumenty oraz zdjęcia lotnicze bezsprzecznie wykazały, że cel ten został zrealizowany w latach 70-tych. Na działce tej zrealizowano bowiem budynek szkoły z infrastrukturą towarzyszącą (boisko, zieleńce). Jak mowa wyżej, ustalanie przez organ, w oparciu o Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1967 r. że na wywłaszczonej działce miał być realizowany budynek szkoły nie było konieczne, to jednak fakt realizacji tego typu zabudowy świadczy o wypełnieniu celu wywłaszczenia. Budowa bowiem szkoły to realizacja infrastruktury miejskiej - budowa fragmentu miasta Nowa Huta tj. szkoły wraz z boiskiem i zielenią towarzyszącą, jako infrastruktury towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej.

Zarzuty skargi są bezpodstawne. Zarzuty te nie dotyczy zresztą kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale wadliwości decyzji czy też samego procesu wywłaszczeniowego oraz naruszenia terminów realizacji celu wywłaszczenia. Co do kwestii pierwszej, to wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej czy też postępowania organów administracji po wydaniu tej decyzji, ale kwestie, o których mowa w art. 136 ust 3 oraz art. 137 ust 1 ustawy tj. czy zachodziły ustawowe podstawy do zwrotu tej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia tj. czy cel ten (cel wywłaszczenia) został lub nie został zrealizowany na nieruchomości wywłaszczonej objętej żądaniem jej zwrotu. Okoliczność ta została przez organ ustalona. Wykazano, że cel wywłaszczenia na działce będącej przedmiotem żądania jej zwrotu został zrealizowany. Co drugiej kwestii sąd wypowiedział się przytaczając wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 w którym to orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencj