Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 695/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi E. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w Z. zadecydowała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla dzielnic [...],[...],[...],[...],[...]. Komunikat o przystąpieniu do sporządzania planu został opublikowany w Gazecie [...] "[...]" nr [...] z [...] r. oraz umieszczony na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu na okres od [...] do [...] 2002 r.

Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) na okres od [...] do [...] 2003 r. Sesja Rady Miejskiej, której przedmiotem było rozpatrzenie wniosków i protestów odbyła się [...] 2003 r.

W okresie od [...] 2005 r. do [...] 2005 r. doszło do powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, o czym obwieszczono w lokalnej prasie i w formie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń.

Pismem z [...] 2005 r. E. R. odniosła się do wyłożonego projektu planu. Podała, że w projekcie widnieje droga biegnąca wzdłuż działki nr A. Droga ta była drogą prywatną służącą do dojazdu do działki nr A, aktualnie nie jest potrzebna i nie istnieje, w związku z czym zwrócono się o jej usunięcie z projektu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka nr B stanowi drogę. Samoistnym posiadaczem tej działki jest Skarb Państwa. Z załączonych map i rysunków wynika, że droga ta biegnie wzdłuż działki A, stanowiącej własność E. R..

[...] 2005 r. E. R. została imiennie zawiadomiona o terminie sesji Rady Miejskiej, poświęconej rozpatrzeniu wniesionych zarzutów i protestów. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w Z., po zakwalifikowaniu wniesionych przez E. R. zastrzeżeń jako protestu do wyłożonego projektu planu, protest ten odrzuciła. W uzasadnieniu podano, że droga istnieje na podkładzie ewidencyjnym i ma nadany własny numer, nie jest również wydzielona z działki A jej kosztem. Droga ta służy jako dojazd do terenu urządzeń zaopatrzenia w wodę pitną oznaczonego na rysunku planu symbolem 2.56 WZ. Uchwała ta została doręczona [...] r. wraz z pismem przewodnim Prezydenta Miasta Z.

W dniu [...] 2005 r. E. R. złożyła skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Podała, że przedmiotowa droga faktycznie nie istnieje, została zaorana. Drogę tę wydzielono kosztem działki A i stanowi ona własność skarżącej, zaś dla dojazdu do zbiornika wody służy inna droga. Podniesiono również, że sąd powszechny oddalił wniosek Miasta o stwierdzenie zasiedzenia tej drogi. Do akt dołączony został odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...], którym oddalono wniosek Gminy Z. o zasiedzenie. Z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr A wynika, że w jej skład wchodzą grunty orne, użytki rolne zabudowane, lasy i drogi o pow. [...] ha.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że projekt planu został sporządzony w oparciu o uchwałę z [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz zmieniającą ją uchwałę nr [...] z [...] r. E. R. nie złożyła wniosków do sporządzanego planu, jak również nie zgłosiła protestów ani zarzutów w terminie pierwszego wyłożenia. Dopiero przy powtórnym wyłożeniu planu zgłosiła zastrzeżenia do drogi D-B biegnącej wzdłuż działki A w S.. Zastrzeżenia te zakwalifikowano jako protest. Protest ten nie został uwzględniony przez Prezydenta Miasta, albowiem droga istnieje na podkładzie ewidencyjnym, jej samoistnym posiadaczem jest Skarb Państwa i służy ona dla dojazdu do urządzeń zaopatrzenia w wodę.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 27 kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że zaznaczona w projekcie droga przebiega przez budynek skarżącej i powołał się na istotne dla sprawy okoliczności, zawarte w uzasadnieniu postanowienia SR w Z. z dnia [...] r. sygn. [...].

Pełnomocnik organu podał, że droga istniała od roku 1912 i była wykorzystywana przez społeczność lokalną, a jej częściowe zaoranie przez poprzednika prawnego E. R. jest źródłem sporów sąsiedzkich. Również pełnomocnik organu powołał się na wagę ustaleń przyjętych w powołanym wyżej postanowieniu SR w Z..

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia SR w Z. z dnia [...] r. oddalającego wniosek Gminy Z. o stwierdzenie zasiedzenia działki nr B o pow. [...] m2 w Z.- [...], sporne są stosunki własnościowe dotyczące przedmiotowej drogi, zaś szczegółowych okolic wymaga ustalenie, w jaki sposób i z jakich gruntów powstała druga między majątkami rodzin S. i K.. Sąd przywołał decyzję UM w Z. nr [...] z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy i rozebrania ogrodzenia działki nr A w Z.. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, powołując się na ustalenia Geodety Miejskiego w Z., że sporna droga przebiega na odcinku granicy dawnych pól włościańskich i dworskich i składa się z dwóch części: z drogi jako użytku o pow. [...] m2 stanowiącego własność małżonków S. oraz drogi o pow. [...] m2 przeniesionej w [...] r. z pozycji J. K. na stan Skarbu Państwa.

Oględziny przeprowadzone przez Sąd Rejonowy w Z. potwierdziły, że na gruncie żadna droga nie istnieje. W trakcie postępowania uczestnicy podnosili natomiast, że na sporządzanych w przeszłości mapach wszystkie zabudowania, w tym budynek mieszkalny znajdowały się w granicach działki, w znacznej odległości od granicy wschodniej. Natomiast na mapie ewidencyjnej z [...] 2004 r. granica między działką B i A przebiega przez budynek mieszkalny.

Na mapach znajdujących się w aktach postępowania planistycznego, na działce A nie zostały ujawnione jakiekolwiek zabudowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Podstawę do tego stanowi przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązującej od 11 lipca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisów dotychczasowych zostały w sprawie spełnione, albowiem do pierwotnego wyłożenia planu doszło między [...] a [...] 2003 r., po uprzednim zawiadomieniu o tym fakcie. Prawidłowość i skuteczność oraz termin tego zawiadomienia nie były kwestionowane. Fakt powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w późniejszym terminie, nie ma wpływu w ocenie Sądu, na właściwość znajdującego zastosowanie w sprawie stanu prawnego.

Ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa środki służące wnoszeniu zastrzeżeń do wyłożonego projektu planu. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia planu (art. 23 ustawy). Uchwała rady gminy w przedmiocie protestu nie wymaga uzasadnienia. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje również kwestii zaskarżania takiej uchwały do sądu administracyjnego.

Zarzut do projektu planu może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie. Uchwała w przedmiocie odrzucenia bądź uwzględnienia zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, podlega ona również zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy.

Pierwszą z kwestii wymagających rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, była prawidłowość zakwalifikowania przez organy gminy wniesionego środka jako protestu. Zaskarżona uchwała, podobnie jak stanowisko Prezydenta Miasta, nie zawierają w tej kwestii żadnych argumentów. Tymczasem kwalifikacja ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, włączając w to również problem dopuszczalności wniesionej skargi.

Dokonując weryfikacji we wskazanym zakresie należy zauważyć, że skarżąca jest właścicielką działki położonej na terenie objętym planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, określającym w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Ustalenia planu, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności, nie tylko poprzez ingerencję w sposób korzystania z rzeczy, ale także poprzez ustanowienie podstawy do odjęcia lub ograniczenia prawa własności. Z tego względu skarżąca, jako właścicielka działki objętej planem, miała interes prawny w kwestionowaniu jego ustaleń. Z normatywnego charakteru planu wynika bowiem, że wkracza on w sferę uprawnień właściciela. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, że wnoszone zastrzeżenia winny być zakwalifikowane jako zarzuty, nie zaś protesty. Wniosku tego nie modyfikuje fakt, że zastrzeżenia skarżącej bezpośrednio dotyczyły przeznaczenia działki nr B. Stosunki własnościowe tej działki nie zostały wyjaśnione, zaś skarżąca jako właścicielka sąsiedniej działki A domagała się wykreślenia drogi, uważając ją za własność prywatną związaną z dojazdem do działki A i zbędną. Zakwalifikowanie wniesionych przez E. R. zastrzeżeń do projektu planu jako zarzutu, uzasadnia zaskarżenie podjętej przez Radę Gminy uchwały do sądu administracyjnego, na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego ingeruje w sferę prawa własności i narusza interes prawny właścicieli, nie oznacza, że naruszenie takie nie jest dopuszczalne. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i nieograniczonego. Dopuszczalne są ingerencje w prawo własności dokonywane na podstawie ustaw i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Jedną z podstaw prawnych dla ingerencji w prawo własności jest właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dopuszczając ingerencję w sferę uprawnień podmiotów, ustawodawca zmuszony był wprowadzić mechanizmy usuwające arbitralność działania organów. Są nimi m.in. obowiązek uzasadnienia przez radę gminy swego rozstrzygnięcia i poddanie uchwały kontroli sądu. Jak zgodnie podnosi się, zarówno w doktrynie jak i judykaturze, uzasadnienie stanowiska rady co do zgłoszonego zarzutu winno w sposób wszechstronny, ale jednocześnie skonkretyzowany, odnosić się do zindywidualizowanego stanu faktycznego i prawnego.

Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, jednakże jego treść ogranicza się do stwierdzenia, że droga nie została wydzielona kosztem działki A, istnieje na podkładzie ewidencyjnym i służy jako dojazd do terenu urządzeń zaopatrzenia

w wodę. W świetle materiału sprawy podane argumenty nie są spójne, pomijając przy tym istotne okoliczności faktyczne.

Po pierwsze, z uzasadnienia cytowanego powyżej postanowienia SR w Z., na które powoływał się pełnomocnik zarówno skarżącej, jak i organu wynika, że droga faktycznie nie istnieje. Potwierdza to argument złożonego przez skarżącą zarzutu. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że może ona w jakikolwiek sposób służyć do dojazdu. Tak sformułowany argument należy ocenić jako gołosłowny i pozostający w sprzeczności ze stanem faktycznym.

W tej sytuacji uzasadnieniem dla zaplanowanej drogi staje się argument o jej istnieniu w podkładzie ewidencyjnym. Pominięto przy tym okoliczności faktyczne, które organom gminy winny być znane, choćby ze względu na wynik postępowania w przedmiocie zasiedzenia. Wedle twierdzeń strony, granica między działkami B i A przebiega przez budynek mieszkalny. W postępowaniu planistycznym fakt zabudowania działki skarżącej w ogóle nie został ujawniony, brak zatem w tym zakresie ustaleń i rozważań o możliwości technicznej urządzenia drogi oraz jej wpływu na stan zagospodarowania działki skarżącej. Bez wątpienia nie są również ustalone stosunki własnościowe działki B. Jakkolwiek stabilność w tym zakresie nie stanowi warunku dopuszczalności objęcia działki procedurą planistyczną, to za słabo uzasadniony należy uznać argument, że wydzielenie drogi nie odbyło się kosztem działki A. Wszak z ewidencji gruntów wynika, że obszar działki A wielkości [...] ha stanowi droga.

Celem planowania przestrzennego jest ustalenie funkcji określonych terenów i dopuszczalnych sposobów ich zagospodarowania. Instytucja zarzutów służy zharmonizowaniu ustaleń planu z interesami prawnymi poszczególnych właścicieli działek. Z tego względu szczególne znaczenie ma prawidłowe ustalenie i zbadanie stanu faktycznego, planowanie zawsze dotyczy bowiem konkretnego terenu a nieuwzględnienie oczekiwań właścicieli musi znajdować uzasadnienie w racjonalnie określonych potrzebach zbiorowości.

W przekonaniu Sądu, wobec niedostatecznie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, Rada Gminy nie wyjaśniła dlaczego możliwym i koniecznym jest przeznaczenie określonego terenu pod drogę. Zapis w ewidencji gruntów o charakterze użytku nie jest argumentem, dla którego w planowanym porządku urbanistycznym koniecznym i zasadnym jest urządzenie w określonym miejscu drogi. Być może istnieją względy, dla których przedmiotowa droga winna istnieć, nie zostały one jednak wskazane przez Radę Gminy w uchwale odrzucającej zarzut skarżącej.

Z tego względu Sąd, nie orzekający wszak o dopuszczalności istnienia drogi, lecz o prawidłowości zaskarżonej uchwały, zadecydował o stwierdzeniu jej nieważności, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 152 powoływanej ustawy, orzeczono o jej niewykonalności. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 oraz 209 cytowanej ustawy.