Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 46/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.18 ust. 1 pkt 1 lit g, art. 18b ust.1 pkt 3 i 7, art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088 ze zm.) i §4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrzyło odwołanie S.O. i utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu Kolegium argumentowało, że organ pierwszej instancji nałożył na C." L karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...]maja 2010 r. organ ustalił, iż w czasie realizacji kursu z godziny [...] z L. do W. miały miejsce wielokrotne naruszenia polegające na: wysadzaniu pasażerów na przystankach nieujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy, natomiast po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] maja 2010 r. w czasie realizacji kursu z godz. [...] z W. do L. stwierdzono opóźnienia w realizacji kursu.

Od decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik strony podnosząc, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania w zakresie konstrukcji decyzji administracyjnej i jej obligatoryjnych elementów oraz przepisy prawa materialnego poprzez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie zaistniały okoliczności zastosowania tego środka. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie zawiadomienia o kontroli i wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 107 §1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowalnym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z kolei w świetle unormowania przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Po dokonaniu analizy treści zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż zarzuty skarżącego dotyczące jej konstrukcji oraz w szczególności elementów uzasadnienia należy uznać za bezzasadne. Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu (8 stron) wskazał na wszelkie zdarzenia, które zostały ustalone w czasie dwóch przeprowadzonych kontroli, które z kolei stanowią przesłanki do zastosowania sankcji przewidzianych w przepisach ustawy o transporcie drogowym.

Kolegium argumentowało dalej, że zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 93 ust. 7 cyt. ustawy stanowi, że przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Z przepisu art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasad, które stanowią m.in., iż wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Z kolei stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy i naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Ponadto przepis art. 18b ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy nakazuje wykonywanie transportu drogowego osób zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, do których to warunków zaliczyć należy realizowanie kursów o określonych godzinach odjazdu i przyjazdu na przystanki wymienione w rozkładzie jazdy.

W myśl pkt 2.2.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, wysokość kary wynosi 3.000,00 zł. Z kolei w myśl pkt. 2.2.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu wysokość kary wynosi 500 zł. Przepis art. 92 ust. 1 cyt. ustawy przewiduje penalizację niewłaściwego zachowania, polegającego na naruszaniu obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy przez wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem.

Istotne jest, iż decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone w ustawie o transporcie drogowym, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego - stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ (wojewódzkiego inspektora transportu drogowego) do wymierzenia kary (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2272/06).

Biorąc pod uwagę powyższą regulację oraz ustalenia kontroli, należy stwierdzić, iż zostały wypełnione przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów obowiązującej ustawy. Stwierdzone naruszenia warunków zezwolenia wyrażające się wysadzaniem pasażerów na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy oraz naruszenia godzin przyjazdu na przystanki są w ocenie tut. Kolegium istotne, stanowią rażące naruszenie warunków udzielonego zezwolenia i przepisów ustawy. Kolegium podziela ustalenia i wnioski organu I instancji, które znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż kierowca nie ma uprawnień do kontroli stanu zdrowia pasażerów i w sytuacji wyjątkowej jest zobowiązany do zatrzymania poza przystankiem lub na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy z uwagi na ochronę zdrowia pasażerów. W uzasadnieniu przedstawionego zarzutu pełnomocnik powołał się na tezę wypływającą z aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r. , sygn. akt II GSK 496/08. W opinii Kolegium przedstawiona argumentacja jest błędna, a wskazane tezy orzecznictwa nie zostały właściwie zinterpretowana i zostały wyrwane z ogólnego kontekstu uzasadnienia wskazanego orzeczenia Sądu. Kolegium podziela wskazane w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, z którego wypływa teza, iż "tak w życiu jak i na drodze mogą zdarzyć się wyjątkowo sytuacje, kiedy autobus z uwagi na konieczność losową (np. zasłabnięcie pasażera lub niedyspozycja kierowcy itp.) musi zatrzymać się w miejscu, które nie jest przystankiem przewidzianym w rozkładzie jazdy, a nawet wypuścić w tym miejscu pasażera. Takie zatrzymanie w ogóle nie stanowi wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków zezwolenia, co do przystanków i nie może być podstawą nałożenia kary. Omawiana sytuacja może być jednak dopuszczona całkowicie wyjątkowo i nie może uzasadniać nie formalnego ustanawiania dodatkowych przystanków". Nie mniej jednak nie można pominąć dalszej części jego uzasadnienia, z którego wynika, iż zatrzymywanie się poza przystankami oznaczonymi w rozkładzie jazdy i wysadzanie tam pasażerów, nawet jeżeli było podyktowane życzliwością wobec pasażerów, narusza zasady wykonywania regularnego transportu drogowego określone w wyżej powołanym art. 18b ust. 1 pkt 3 i art. 18b ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy. Zatrzymywanie się na innych przystankach niż określone w rozkładzie jazdy, jak również zatrzymywanie się poza przystankami jest niedopuszczalne i podlega karze na podstawie załącznika do ustawy (por. dalsza część uzasadnienia wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. , sygn. akt II GSK 496/08). W oparciu o ustalenia sporządzonych w sprawie protokołów trudno więc uwzględnić zarzut skarżącego, iż wysadzenia pasażerów miały charakter wyjątkowy i wynikały ze stanu wyższej konieczności. Były to zatrzymania, na które kierujący pojazdem miał wpływ. O braku ich wyjątkowości stanowi fakt, iż miały one miejsce wielokrotnie przy realizacji każdego z kontrolowanych kursów., stając się tym samym powszechnymi i notorycznymi - przy realizacji kursu w dniu [...] maja 2010 r. miały one miejsce trzykrotnie, przy realizacji kursu z dnia [...] maja 2010 r. czterokrotnie. W świetle tego należy stwierdzić, iż podnoszone zarzuty mają jedynie na celu ekskulpację strony i chęć uniknięcia nałożenia przedmiotowej kary.

Odnośnie zarzutu naruszenia godzin przyjazdu, Kolegium wyjaśniło, że nałożona z tego tytułu kara administracyjna dotyczy jedynie realizacji jednego kursu z dnia [...] maja 2010 r. Wobec stwierdzonych przez kontrolujących w protokole opóźnień kierowca A. K. nie wnosił żadnych uwag, co niewątpliwie powinien uczynić, jeżeli ustalenia kontrolujących w zakresie wskazań zegarka nie były zgodne ze stanem rzeczywistym. Stosowne adnotacje dotyczące godziny rozpoczęcia kontroli i jej zakończenia zostały wyraźnie wskazane w protokole kontroli, przy tym wskazanie zakończenia kontroli odnosi się do czasomierza, którym posługiwał się kontrolujący. Rozbieżności między urządzeniem pomiarowym pracowników organu I instancji, a czasomierzem kierowcy pojazdu przy tym nie stwierdzono. Zatem należy stwierdzić, iż stawiane naruszenia wynikają ze zdarzeń, które miały miejsce o określonej porze i czasie, nie zaś pozostawały w rozbieżności czasowej z momentem ich wystąpienia.

Przytoczona interpretacja przepisów oraz ocena stanu faktycznego sprawy wynika z ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 312/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 767/07, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Sz 242/05. Z orzeczeń tych wynika, iż zamierzony w ustawie cel w postaci zdyscyplinowania przewoźnika do powstrzymania się od naruszania udzielonego zezwolenia i przepisów ustawy powinien być osiągany poprzez stosowanie sankcji adekwatnych do zarzucanych naruszeń. Stąd też należy uznać, iż nałożenie kary pieniężnej, jest środkiem który tę zasadę (oraz zasadę proporcjonalności) realizuje. Nie ulega wątpliwości, że strona przy wykonywaniu przewozów w sposób świadomy i wielokrotny naruszała przepisy ustawy o transporcie drogowy oraz warunki zezwolenia, w tym należytego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, gdzie priorytetem jest zapewnienie pasażerom korzystania z transportu publicznego zgodnie z wydanym zezwoleniem.

Kolegium podniosło, iż nawet żądania pasażerów nie usprawiedliwiają zatrzymywania się kierowcy na przystankach nie objętych obowiązującym rozkładem jazdy lub poza przystankami. Takie postępowanie przewoźnika narusza wyżej cytowane przepisy ustawy o transporcie drogowym i niweczy ustalenia obowiązującego rozkładu jazdy, wprowadzając chaos na linii komunikacyjnej. Nie można też uznać, iż przestrzeganie rozkładu jazdy i przepisów ustawy o transporcie drogowym jest działaniem bezprawnym, a tym samym godzi w swobody i prawa przewożonych pasażerów.

Przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Z brzmienia art. 92a ust. 5. wynika, że przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter rażący, a w szczególności:

1) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2) zostało popełnione wielokrotnie.

Kolegium stwierdziło, że w świetle analizy stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego brak było przesłanek negatywnych wszczęcia postępowania wobec strony, a w konsekwencji odstąpienia o wymierzenia kary. Przedsiębiorca nie wykazał, iż nie miał wpływu na powstałe naruszenia, a przede wszystkim zostały one popełnione wielokrotnie.

W niniejszej sprawie nie ma zastosowania również przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zatrzymanie pojazdu oraz wysadzanie i zabieranie pasażerów na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy było zależne od woli kierującego pojazdem, a więc ewentualna niemożność przewidzenia tych zdarzeń nie może być przyczyną wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie wszczęcia postępowania i zawiadomienia o czynnościach kontrolnych, Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Z kolei z przepisu art. 6 ust. 1 wynika jasno, iż wolność w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej następuje z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Przepis ten wprowadza zasadę wolności działalności gospodarczej i stanowi rozwinięcie zasady konstytucyjnej wprowadzonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią lex specialis do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i faktycznie ograniczenie zasad wolności działalności gospodarczej, niemniej ograniczenie to zostało wprowadzone zgodnie z art. 22 Konstytucji, tj. w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny, jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz bezpieczeństwo w zakresie transportu drogowego.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1. pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym, zadaniem marszałka województwa jest wydawanie zezwoleń jak również późniejsze monitorowanie i kontrolowanie sposobu korzystania przez przewoźników z udzielonych zezwoleń w postaci corocznie sporządzanej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób oraz w postaci dokonywanych kontroli.

Zatem kontrole realizacji zasad wynikających z ustawy o transporcie drogowym i udzielonych zezwoleń na przewóz osób są i powinny być wykonywane w oparciu o przepisy tej ustawy i aktów wykonawczych do niej. Czym innym przy tym jest kontrola realizacji zezwolenia w zakresie świadczenia usług transportu drogowego, a czym innym zasad wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Podniesiony przez skarżącego zarzut braku uprawnień kontrolujących w zakresie kontroli prędkości jazdy jest bezprzedmiotowy, z uwagi na fakt, iż nałożona kara nie dotyczy naruszania prędkości przejazdu.

W skardze sądowej S. O. domagał się uchylenia decyzji Kolegium w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za opóźnienie w dniu [...] maja 2010 r. realizacji kursu z godziny [...] z W. do L. oraz uchylenia decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] września 2010 r. w tym samym przedmiocie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...]zł za opóźnienie w realizacji w/w kursu.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i materialnego prawa administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności opóźnienia realizacji kursu z godziny [...] z W. do L. w dniu [...] maja 2010 r. w sytuacji, gdy w trakcie realizacji powyższego kursu na trasie przejazdu miały miejsce roboty drogowe, które spowodowały opóźnienia;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 1 i 3 k.p.a poprzez lakoniczne uzasadnienie, w odniesieniu do nałożonej kary pieniężnej w wysokości [...] zł, powodów, dla których nie ma zastosowania przepis art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. g, art. 18 ust. 1 pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 20a ust. 1 i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie zaistniały okoliczności uzasadniające jej nałożenie, za opóźnienie realizacji kursu z godziny [...] z W. do L. z dnia [...] maja 2010 r. gdyż skarżący wykonując przewóz osób nie naruszył obowiązujących przepisów prawa, lecz zaistniały okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozu w czasie zgodnym z zezwoleniem - okoliczności spowodowane robotami drogowymi,

4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. g, art. 18 ust. 1 pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, gdyż naruszenie przepisów nastąpiło na skutek okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, ponieważ w trakcie realizacji kursu na trasie przejazdu prowadzone były roboty drogowe.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić z następujących względów:

- w odniesieniu do naruszenia godzin przyjazdu i nałożenia w związku z tym kary pieniężnej w wysokości [...]zł za realizację u z dnia [...] maja 2010 r. wskazano, że kierowca A. K. nie wnosił żadnych uwag wobec stwierdzonych w protokole opóźnień, co powinien uczynić jeżeli ustalenia kontrolujących zakresie wskazań zegarka nie były zgodne ze stanem rzeczywistym,

- opiera się ono na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji, które to ustalenia ograniczyły się jedynie do sporządzenia protokołu i załączenia do niego wykonanych zdjęć z realizacji kursu z dnia [...] maja 2010 r.

- tym samym nie doszło do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności opóźnienia realizacji kursu z godziny [...] z W. do L. z dnia [...] maja 2010 r. i nałożeniem kary pieniężnej za opóźnienie wskazanego kursu w wysokości [...] zł.

- organ odwoławczy nie zwraca uwagi na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, ten zaś stwierdził, że kontrolujący, którzy kontrolowali kurs na całej trasie linii komunikacyjnej nie stwierdzili w trakcie jego realizacji żadnych okoliczności, które w sposób niezależny od wykonującego przewóz mogły wpłynąć na opóźnienie; w dalszej części organ wskazuje, że dodatkowo wziął pod uwagę okoliczności tj. dopuszczalne prędkości, zatory drogowe będące skutkiem silnego natężenia ruchu.

Skarżący argumentował dodatkowo, iż z protokołu kontroli z dnia [...] maja 2010 r. i dołączonego do protokołu opisu materiału zdjęciowego z linii komunikacyjnej L. – W. w dniu [...] maja 2010 r. wynika, iż kontrolowany pojazd nr LU [...] zjechał z drogi krajowej nr [...] w kierunku miejscowości C. o godz. [...] i powrócił na drogę kraj ową nr [...] w miejscowości K. o godz. [...]. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w decyzji organu pierwszej instancji, czego nie wziął pod uwagę organ odwoławczy. Organy orzekające nie zebrały więc w sposób właściwy materiału dowodowego i nie rozpatrzyły życie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie została ustalona istotna w tej mierze okoliczność, w jakim celu kontrolowany pojazd zjechał z trasy by po kilkunastu minutach na powrócić. Nie zostało w tym celu przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe poza dołączeniem wskazanego materiału zdjęciowego, który nie został należycie oceniony. Nie słuchano na tą okoliczność świadków, zwłaszcza kierowcy autobusu. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że kontrolujący nie stwierdzili na całej trasie linii komunikacyjnej w trakcie realizacji kursu żadnych okoliczności, które w sposób niezależny od wykonującego przewóz mogły wpłynąć na powstanie opóźnień.

Organ odwoławczy, jak należy sądzić, nie zwrócił uwagi na ten oczywisty fakt wskazując jedynie, że kierowca nie wnosił żadnych uwag wobec stwierdzonych w protokole opóźnień. Już sam fakt zjechania z trasy kursu, by po kilkunastu minutach na nią wrócić, wskazuje, iż kontrolowały pojazd był zmuszony ominąć utrudnienia znajdujące się na trasie przejazdu, Trudno bowiem przypuszczać, że kierowca kontrolowanego pojazdu miałby samowolnie zmieniać bez przyczyny trasę przejazdu i zjeżdżać z drogi krajowej nr [...] na drogi boczne, o złym stanie nawierzchni, co widać na załączonych do protokołu kontroli zdjęciach. Z posiadanych przez skarżącego informacji wynika, iż w dniu [...] maja 2010 r. o na omijanym odcinku drogi krajowej nr [...] miały miejsce utrudnienia w ruch drogowym spowodowane robotami drogowymi. W celu ominięcia powyższego utrudnienia kierowca kontrolowanego pojazdu zjechał z trasy przejazdu i po ominięciu odcinka trasy z utrudnieniami w ruchu powrócił na trasę swojego kursu. Utrudnienia te były doskonale znane organowi pierwszej instancji czemu dano wyraz w cytowanym protokole kontroli. Opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k..p..a. miały, wątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności opóźnienia realizacji kursu z godziny [...] z W. do L. z dnia [...] maja 2010 r., w sytuacji, gdy w trakcie realizacji powyższego kursu na trasie przejazdu miały miejsce roboty drogowe, które spowodowały opóźnienia.

Skutkiem powyższych naruszeń było lakoniczne i ogólnikowe sporządzenie uzasadnienia w przedmiocie nałożenia kary za opóźnienie realizacji kursu z dnia [...] maja 2010 r. Przede wszystkim organy obu instancji nie wskazały w odniesieniu do nałożonej kary pieniężnej w wysokości [...] zł powodów, dla których nie ma zastosowania przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Nie przeprowadzono analizy poszczególnych sytuacji, za które nałożono kary pieniężne pod względem spełniania przesłanek umorzenia postępowania Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że nie ma tu również zastosowania przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a organ pierwszej instancji posłużył się niezrozumiałymi zwrotami takimi jak, naruszenia dotyczące godziny przyjazdu, które przybierają znaczną wartość wyrażoną w przedziale od [...] do [...] minut. Powyższe stanowi naruszenie zasad dotyczących sporządzania uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Naruszenia przepisów postępowania skutkowały wydaniem wadliwej decyzji przedmiocie nałożenia kary za opóźnienie kursu z dnia [...] maja 2010 r. i utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Przepis art. 18b ustawy o transporcie drogowym ustanawia zasady dotyczące przewozów regularnych osób. Jednakże art. 20a tejże ustawy stanowi o przypadkach, w których możliwe jest wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika w przypadku wystąpienia niezależnych od niego okoliczności uniemożliwiąjących wykonywania przewozów zgodnie z udzielonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii i, robót drogowych, lub blokad drogowych.

Przyjąć więc należy, że okoliczności związane są z opóźnieniem kursu i związanego z tym zakończenia przewozu na przystankach docelowych czasie określonym w rozkładzie jazdy, w przypadku zaistnienia okoliczności obiektywnych, w przypadku prac drogowych na trasie przejazdu, nie mogą stanowić okoliczności będących podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zasad i warunków przewozu.

Brak właściwego ustalenia stanu faktycznego spowodował odejście od zasady wyłączenia odpowiedzialności przewidzianej w art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Skutkowało to błędnym przyjęciem, że zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za opóźnienie realizacji kursu z godziny [...] z W. do L. z dnia [...] maja 2010 r.

Ponadto wskazać należy, że organ wszczynając postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za opóźnienie kursu, pomimo zaistnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przewoźnika powinien należycie ustalić stan faktyczny i właściwie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Wtedy dopiero wystąpiłaby możliwość ustalenia przez organy administracyjne, czy ewentualne naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe zwróciłoby uwagę organów administracji na faktyczne występowanie przesłanek wyłączających odpowiedzialność, a po wszczętym postępowaniu na możliwość podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przepisów dotyczących wysokości i zasad nakładania kary nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wykonujący przewozy, jak również kierowca kontrolowanego pojazdu nie mogli przewidzieć wystąpienia utrudnień w ruchu spowodowanych pracami na trasie przejazdu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy zauważyć, że S. O. skarży decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej kary pieniężnej nałożonej w kwocie [...] zł w związku z realizacją w dniu [...] maja 2010 r. kursu z godz. [...] z W. do L. Tym samym skarżący określa granice sprawy, a to oznacza, iż zakres kontroli sądowej - w świetle dyspozycji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidującej, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - ogranicza się do zbadania legalności zaskarżonej decyzji jedynie w części odnoszącej się do nałożenia przez organ kary pieniężnej za stwierdzone – w trakcie czynności kontrolnych w dniu [...] maja 2010 r. - naruszenie przez skarżącego warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (ustalonego rozkładu jazdy).

Materialnoprawną podstawę do nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W pkt 2.2.2 załącznika ustawa o transporcie drogowym, przewiduje - za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu - karę w wysokość [...] zł. Przepis art. 92 ust. 1 cyt. ustawy określa sankcje przewidziane za niewłaściwe zachowanie przewoźnika (osobę wykonującą przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem.), naruszającego obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Przepis art. 18b ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy nakazuje wykonywanie transportu drogowego osób zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, do których to warunków zaliczyć należy realizowanie kursów o określonych godzinach odjazdu i przyjazdu na przystanki wymienione w rozkładzie jazdy.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Takiej kary nie nakłada się – zgodnie z art. 93 ust. 7 cyt. ustawy – bowiem przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takim przypadku organ nie wydaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ale orzeka o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia takiej kary.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż z dołączonego do akt sprawy protokołu kontroli z dnia [...] maja 2010 r. i opisu stwierdzonych naruszeń (załącznik do tegoż protokołu) wynika, że przedmiotowy kurs z W. do L. realizowany był niezgodnie z ustalonym rozkładem jazdy – przyjazd na przystanek przy ul. W. w L. był spóźniony o [...] minut, o [...] minut przyjazd na przystanek przy ul S. w L. oraz samo zakończenie kursu, L. ul. Al. T. – o [...] minuty.

Lektura treści skargi wskazuje, że źródłem sporu nie są ustalenia wskazujące na w/w opóźnienia, ale brak ustaleń organu na temat przyczyn powodujących opóźnienie w realizacji omawianego kursu z W. do L. w dniu [...] maja 2010 r. Skarżący zarzuca bowiem, powołując się na art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, że przepisów dotyczących wysokości i zasad nakładania kary nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Tymi zdarzeniami (okolicznościami) uniemożliwiającymi prawidłową (czyli zgodną z ustalonym rozkładem jazdy) realizację przedmiotowego kursu, których wykonujący przewozy, jak również kierowca kontrolowanego pojazdu nie mogli przewidzieć, są występujące utrudnienia w ruchu spowodowane pracami drogowymi na trasie przejazdu.

Formułowany na tym tle zarzut skargi jest nieusprawiedliwiony z następujących względów. Po pierwsze, z treści protokołu nie wynika w żaden sposób, aby wystąpiły utrudnienia w ruchu skutkujące opóźnieniem w realizacji kursu. Po drugie, zastrzeżeń odnośnie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli nie zgłosił wówczas kierowca, podpisując protokół bez uwag i zastrzeżeń.

Należy też zauważyć, że w piśmie z dnia [...]maja 2010 r. – będącym odpowiedzią na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz zawierającym uwagi odnośnie wad dotychczasowego postępowania (w tym sposobu przeprowadzenia kontroli przewoźnika) - pełnomocnik strony wnosił o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, nie sygnalizował jednak o utrudnieniach na drodze (robotach drogowych) skutkujących wystąpieniem przedmiotowych opóźnień. Problem ten w ogóle nie był podnoszony na tym etapie postępowania administracyjnego (w okresie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji), podobnie zresztą jak w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2010 r. o zapoznaniu się strony z aktami sprawy. Strona podała w tym oświadczeniu, że wyjaśnienia w sprawie złoży w terminie 7 dni. Wyjaśnień nie złożono. Nie złożono ich po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącego ( w dniu [...] lipca 2010r) pisma organu (z dnia [...] lipca 2010r.) zawiadamiającego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie siedmiu dni. O występujących utrudnieniach (pracach drogowych) na trasie W. – L., strona nie sygnalizowała w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W trakcie postępowania odwoławczego strona nie porusza tego zagadnienia.

Zarzut formułowany na tym tle pojawia się po raz pierwszy w skardze sądowej i opiera się na założeniu, że skoro dokumentacja fotograficzna (dołączona do protokółu kontroli) potwierdza, iż kierowca zjechał z drogi krajowej nr [...], by po kilkunastu minutach na nią wrócić, świadczy to o tym, iż kontrolowały pojazd był zmuszony ominąć utrudnienia znajdujące się na trasie przejazdu, i nie można przypuszczać, że kierowca kontrolowanego pojazdu miałby samowolnie zmieniać bez czyny trasę przejazdu i zjeżdżać z drogi krajowej nr [...] na drogi boczne, o złym stanie nawierzchni.

Zatem nieskuteczny jest zarzut, że z posiadanych przez skarżącego informacji wynika, iż w dniu [...] maja 2010 r. na omijanym odcinku drogi krajowej nr [...] miały miejsce utrudnienia w ruch drogowym spowodowane robotami drogowymi. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że utrudnienia te były doskonale znane organowi I instancji, czego ma dowodzić protokół kontroli. W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa L. podaje okoliczności, które teoretycznie mogą usprawiedliwiać przewoźnika (osobę wykonującą przewóz drogowy), co nie oznacza, że organowi temu znany był fakt utrudnień na trasie przejazdu, przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Organ I instancji wyjaśnia znaczenie art. 20 a ustawy o transporcie drogowym (str. 5 decyzji) w związku z art. 18 tej ustawy, że warunków określonych w zezwoleniu, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych, a takich okoliczności nie stwierdzono podczas kontroli w dniu 20 maja 2010r. Dalej organ argumentuje, że przedsiębiorca nie wykazał, iż nie miał wpływu na powstanie naruszeń, "brak było okoliczności mających wpływ na zaistnienie naruszeń zależnych od osób trzecich czy wystąpienia siły wyższej"(str. 8 decyzji).

W rezultacie nie można mówić o tym, że organ wie o robotach drogowych (utrudnieniach występujących w dniu [...] maja 2010 r.), a w konsekwencji, że postępowanie organu nieodpowiadające dyspozycji przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k..p..a.jest przejawem naruszenia tych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odpada więc zarzut, że nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a co miało skutkować niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności opóźnienia realizacji kursu z godziny [...] z W. do L. z dnia [...]’ maja 2010 r. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 1 i 3 k.p.a, poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia przez organ, w odniesieniu do nałożonej kary pieniężnej w wysokości [...] zł, oraz niewskazanie powodów, dla których nie ma zastosowania przepis art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Decyzja Marszałka Województwa L. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. spełnia wymagania Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące niezbędnych elementów składających się uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia (zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione oraz wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa). W sytuacji, kiedy strona nie zgłasza okoliczności związanych z prowadzeniem robót drogowych w toku postępowania administracyjnego i czyni to dopiero na etapie kontroli sądowej, nie można skutecznie zarzucać organowi, że sprawy dokładnie nie wyjaśnił w tym zakresie.

W orzecznictwie podnosi się, że podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz na kwalifikację tego przekroczenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2208/08, publ. Lex 531070).

W świetle powyższych rozważań nieusprawiedliwione są zarzuty i wnioski dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. g, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, określającej, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia, przewozy te są wykonywane w krajowym transporcie drogowym wedlug zasad zgodnie z warunkami przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, podczas przewozu zabrania się naruszania warunków przewozu określonych w takim zezwoleniu, uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, poprzez nałożenie kary pieniężnej. Ustawa wyraźnie określa wykaz naruszeń lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia (art. 92 ust. 1 i ust. 4). Artykuł 20a ust. 1 ustawy przewiduje, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów drogowych zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych.

Rzeczą przewoźnika jest wykazać, że takie okoliczności rzeczywiście wystąpiły, a nie tylko twierdzić, iż pośrednio materiał dowodowy wskazuje na zaistnienie takich okoliczności i obowiązkiem organu było przesłuchać świadków, a zwłaszcza kierowcę autobusu, który - jak to podnosi skarżący w uzasadnieniu skargi – nie bez powodu zjechał z drogi krajowej nr 17, aby powrócić na nią po kilku minutach w miejscowości K. Zupełnie inaczej należałoby potraktować ocenę materiału dowodowego sprawę w sytuacji, kiedy skarżący na etapie postępowania administracyjnego zgłasza problem robót drogowych i ewentualnie wnioski dowodowe w tym zakresie. Wbrew stanowisku skarżącego nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy wymienionych w pkt 4 skargi, bowiem stan sprawy nie uzasadniał umorzenia postępowania. Umarza się je (czyli nie wydaje się decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej), gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy drogowe nie mógł przewidzieć (art. 93 ust. 7 ustawy). To skarżący posiadający wiedzę na temat robót drogowych powinien był wystąpić do organu z inicjatywą wyjaśnienia w jakim celu kontrolowany pojazd zjechał z trasy, Sam zarzut w tym zakresie oparty na twierdzeniu skarżącego, że w trakcie realizacji kursu na trasie przejazdu prowadzone były roboty drogowe, nie jest zasadny w świetle w/w rozważań.

Skarga nie podważająca stanowiska organu podlegała więc oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.