Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1018/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 75
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpoznaniu odwołania K. M. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok.

Jak wynika z akt sprawy, K. M. (dalej: Beneficjentka lub Skarżąca) złożyła w dniu 15 czerwca 2015r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 w którym zadeklarowała w czwartym roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, a w ramach tego pakietu realizację wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni łącznej 76,31 ha, obejmującą10 działek rolnych tj. działkę rolna A1, B1, C1, D1, E1, F1, G1, H1, I1, J1.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] przyznał Beneficjentce płatność rolnośrodowiskową na 2015 rok w wysokości 46.136zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 9 432,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2015.

w przypadku działki rolnej "B1" położonej w granicach działki ewidencyjnej nr 36/7, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 13,40 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 2,11 ha

w przypadku działki rolnej "C1" położonej w granicach działki ewidencyjnej nr 61/73, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 16,80 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 2,87 ha

w przypadku działki rolnej "D1" położonej w granicach działki ewidencyjnej nr 7/51, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 7,50 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,34 ha

w przypadku działki rolnej "F1" położonej w granicach działki ewidencyjnej nr 271, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 15,18 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,65 ha

Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu: 2.1 a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 8,49%. Zgodnie z art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.) w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Beneficjentka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i przyznanie mu płatności zgodnie z przedłożonym wnioskiem.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2016r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia PEG dla działek nr 2/1, 36/7, 61/73, 7/51, 268, 271, 239, 507 oraz powierzchnie działek rolnych ozn. lit. A1, B1, C1, D1, E1, F1, G1, H1, I1 i J1 zostały ustalone prawidłowo, z pominięciem tych części działki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza oraz z uwzględnieniem deklaracji pozostałych użytkowników ww. dziełek ewidencyjnych. W przypadku działek B, C, D i F powierzchnie zostały ustalone podczas kontroli administracyjnej wniosku w oparciu między innymi o zdjęcia z 13 sierpnia 2015 roku. Ponadto ustalenia w kwestii powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności zostały oparte na wynikach z kontroli administracyjnej wniosku K. M., oraz na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 18 stycznia do 5 lutego 2016 roku w gospodarstwie B. M.. Po uwzględnieniu zatwierdzonych powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez ww. producentów rolnych oraz po uwzględnieniu deklaracji z wniosku K. M., a w szczególności zakresu granic działek rolnych wskazanych na załączniku graficznym, uznano, że zasadnym było pomniejszenie powierzchni kwalifikowanej do płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności poddał analizie ortofotomapy z dnia 13 sierpnia 2015r., które zostały zaimportowane do systemu ZSZiK w dniu 16 grudnia 2015 r., tj. przed dokonaniem kontroli administracyjnej dla przedmiotowej sprawy. Organ Odwoławczy ustalając poprawność wyznaczonej powierzchni ewidencyjno- gospodarczej (PEG) dla działek ewidencyjnych nr 36/7, 61/73, 7/51 i 271 sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodności przebiegu granic działki (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy i stwierdził, że powierzchnia została wyznaczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności. Następnie analizie zostały poddane zostały deklaracje producentów rolnych, którzy wnioskowali o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 36/7, 61/73, 7/51 i 271. Szczegółowej weryfikacji objęty został raport z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w dniach od 18 stycznia do 5 lutego 2016r. w gospodarstwie B. M.. W trakcie powyższej kontroli inspektorzy terenowi oprócz tego, że sprawdzali powierzchnię działek rolnych zadeklarowanych we wniosku przez B. M., określili również przebieg granic działek rolnych pomiędzy poszczególnymi użytkownikami działek ewidencyjnych, na których położone były te działki rolne. W wyniku przedmiotowej kontroli został sporządzony raport nr dok. [...] w którym sposób użytkowania został potwierdzony poprzez wykonanie pomiaru GPS, fotografii i szkiców poglądowych, na których wskazano miejsca i kierunki robionych zdjęć. Materiał pokontrolny jest obszerny, czytelny i potwierdzony obszerną dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek ("ślady GPS"), z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Wewnętrzna analiza wykonanych pomiarów przez inspektorów odbiornikiem GPS, po nałożeniu na wektorowy obraz obrębu wraz z ortofotomapą potwierdza prawidłowość wykonanych pomiarów. Ponadto w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 36/7 stwierdzono trzech użytkowników deklarujących na tej działce ewidencyjnej działki rolne do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok, oprócz K. M., pozostałymi wnioskodawcami byli: B. M. który na ww. działce ewidencyjnej zadeklarował działkę rolną D o powierzchni 10ha oraz K. M., który deklarował działkę rolną B o powierzchni 7ha. Jednocześnie mając na uwadze powyższe szczegółowej analizie poddany został wniosek K. M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok a w szczególności dołączone do tego wniosku załączniki graficzne na których Wnioskodawczyni wskazała umiejscowienie działek rolnych na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Pomimo, że obraz ortofotomapy przedstawiony na przekazanych załącznikach graficznych nie posiada skali, jednakże Wnioskodawca przy uwzględnieniu charakterystycznych punktów terenu np. rów EFA, obrzeża lasów itp., powinien w sposób jak najbardziej dokładny wrysować położenie użytkowanych przez siebie działek rolnych. Ma to szczególne znaczenie w przypadku, gdy do danej działki ewidencyjnej jest kilku wnioskodawców, a z oczywistych względów obszary kwalifikujące się do przyznania płatności nie mogę na siebie "nakładać".

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że podstawą naliczenia płatności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do wariantu 2.1 Uprawy rolnicze jest wielkość różnicy między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną, a całkowitą powierzchnią stwierdzoną, na podstawie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej przekracza 3% lub 2 ha lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, dlatego wysokość pomocy obliczono na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Mając na względzie powyższe kwota przyznanej płatności na 2015 rok za wariant 2.1 wyniosła 46 136zł.

K. M. zaskarżyła powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a., przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego podstawę wyłączenia części nieruchomości skarżącej z dopłat w sytuacji, gdy kontrolą administracyjną i kontrolą na miejscu objęte były nieruchomości sąsiednie, a nie nieruchomości skarżącej,

- art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1512), § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364), art. 58 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 70 i art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r" str. 549, z późno zm.), art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), art. 5 ust. 2 lit. a i art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 48), przez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do wyłączenia części powierzchni nieruchomości z powierzchni deklarowanej przez Skarżącą jako kwalifikującej się do przyznania płatności,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ uznał, że część nieruchomości Skarżącej podlega wyłączeniu z powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności.

W uzasadnieniu Skarżąca zarzuciła, że wyniki kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, na które powoływał się organ nie dotyczyły gospodarstwa prowadzonego przez Skarżącą, ale gospodarstw sąsiednich, stąd w ocenie Skarżącej nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia części użytków rolnych zgłoszonych przez nią do dofinansowania. Jest to istotne, ponieważ Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne na tych samych działkach ewidencyjnych co pozostali beneficjenci, a sposób zagospodarowania nieruchomości rolnych jest identyczny w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych. Fakt ten powoduje, że nie istnieje na gruncie widoczna granica upraw, miedza itp. Nie da się precyzyjnie wskazać do jakiego miejsca sięgają uprawy poszczególnych beneficjentów. Skarżąca nie była stroną kontroli swoich sąsiadów, stąd nie jest jej wiadomo, w jaki sposób zostały wskazane granice upraw poszczególnych beneficjentów i jak te granice zostały naszkicowane przez kontrolujących. Nie wiadomo, czy uprawy Skarżącej nie zostały zakwalifikowane do upraw pozostałych rolników.

Skarżąca podniosła, że w przypadku gdy organ stwierdza, że część nieruchomości nie spełnia wymogu kwalifikowalności zagospodarowania dla uzyskania dopłat powinien w sposób jednoznaczny przeprowadzić niezbędne postępowanie kontrolne celem ustalenia, który z wnioskodawców nie spełnia określonych wymogów. Pełnomocnik Skarżącej na etapie postępowania przed organem I instancji wnioskował o przeprowadzenie kontroli na miejscu w odniesieniu do wniosku złożonego przez Skarżącą.

Zdaniem Strony niedopuszczalne jest przyjęcie mechanizmu zastosowanego przez organy zgodnie z którym, od powierzchni upraw (prawidłowego zagospodarowania) na obszarze danej działki ewidencyjnej pozostającej w posiadaniu trzech podmiotów, organy odejmują powierzchnię zadeklarowaną przez dwa podmioty, a zupełnie ignorują istnienie i stanowisko trzeciego podmiotu, nie zezwalając mu na wypowiedzenie się co do granic zagospodarowania przez niego użytków rolnych. W rezultacie organy nakładają zupełnie dowolnie kary administracyjne na podmiot, w odniesieniu do którego nie dokonują bezpośredniego ustalenia okoliczności faktycznych. Takie postępowanie organów narusza wskazane w zarzutach zasady postępowania administracyjnego, a w dalszej konsekwencji powoduje to brak wyjaśnienia okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca podniosła również, że konieczność przeprowadzenia kontroli na wniosek pełnomocnika Skarżącej ma szczególne znaczenie w świetle art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), który przewiduje procedurę quasi odwoławczą w zakresie postępowania kontrolnego, jako że postępowanie kontrolne może stanowić podstawę rozstrzygnięcia o uprawnieniach strony w zakresie ustalenia podstawy obszaru gruntów kwalifikowanych do wyliczenia wysokości otrzymywanych dopłat. Zaniechanie przeprowadzenia bezpośredniej kontroli, tj. kontroli gruntów skarżącej pozbawiło skarżącą możliwości uruchomienia postępowania odwoławczego, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 7 ww. ustawy, co narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarżąca zakwestionowała również treść i zakres uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego nie można wywnioskować, w jaki sposób zagospodarowane są części nieruchomości odrzucone z zakresu dofinansowania, dlaczego organ uznał je za niekwalifikowalne, gdzie się one znajdują - jakie jest ich położenie, w czyim pozostają posiadaniu. Brak takiego uzasadnienia nie pozwala skontrolować prawidłowości decyzji organu o wyłączeniu tych powierzchni z zakresu dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. Organy nie naruszyły prawa procesowego przy gromadzeniu dowodów w trakcie kontroli administracyjnej, jak także nie naruszyły prawa materialnego przy określaniu wysokości dopłat należnych skarżącej z tytułu uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego koncertującego się na zagadnieniu niedopuszczenia w postępowaniu administracyjnym wszystkich dowodów, jakich przeprowadzenie prowadziłoby do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności ustalenia powierzchni dziełek rzeczywiście uprawianych przez beneficjentkę, a tym samym uprawnionych do otrzymania dopłaty.

Punktem wyjścia do rozważań na temat rodzaju i zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez Agencję w tego typu przypadkach, czyli weryfikacji wniosku o przyznanie dopłaty muszą być przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 74 przewidują, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Szczegóły przeprowadzanie tych kontroli doprecyzowuje rozporządzenie wykonawcze komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. W przepisie art. 24 określa on rodzaje kontroli przeprowadzanych w celu skutecznej weryfikacji:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

W tym celu organy mogą przeprowadzać kontrole administracyjne (w tym kontrole krzyżowe), jak także kontrole na miejscu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 tego rozporządzenia kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że:

a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia;

b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych ( ...).

Zgodnie natomiast z art. 29 ust.1 rozporządzenia w stosownych przypadkach, kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe:

a) odpowiednio - zgłoszonych uprawnień do płatności i zgłoszonych działek rolnych w celu uniknięcia wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy lub tego samego wsparcia w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub roku składania wniosków oraz w celu zapobiegania przypadkom jakiejkolwiek kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i w załączniku VI do rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 30 oraz środków wsparcia obszarowego zdefiniowanych w art. 2 akapit drugi pkt 21 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014;

b) uprawnień do płatności w celu sprawdzenia ich istnienia i kwalifikowalności do pomocy;

Kontrole administracyjne przeprowadza się więc w każdym przypadku złożenia wniosku, natomiast w określonych przypadkach (np.: zaistnienia podejrzenia ubiegania się wielu rolników o dopłatę do tej samej działki kontrola taka ma charakter kontroli krzyżowej).

W trakcie kontroli administracyjnej na mocy art. 24 ust.4 rozporządzenia 809/2014 właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Od kontroli administracyjnej (również w formie inspekcji) należy oddzielić kontrole na miejscu, które na mocy art. 26 ust. 3 tego rozporządzenia obejmują sprawdzenie zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami wynikającymi z tych systemów pomocy lub środków wsparcia, dla których dany beneficjent został wybrany zgodnie z art. 34. Należy przy tym dodać, że art.34 dotyczy wyłaniania tzw. próby kontrolnej poddawanej kontroli na miejscu.

Jak wynika zatem z przedstawionych przepisów w trakcie kontroli administracyjnej wniosku organ może korzystać z narzędzi informatycznych, a także innych dowodów pozwalających na weryfikację wniosku, a w przypadkach kiedy jest to niezbędne i niemożliwe jest dokonanie stosownych ustaleń bez tej czynności, może przeprowadzić inspekcję terenową.

Zakreślony w tych przepisach przedmiot i zakres kontroli administracyjnej pod względem dowodowym należy uzupełnić o regulacje dotyczące postępowania dowodowego, zawarte w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności dotyczących pojęcia dowodu w takim postępowaniu.

W tym zakresie należy podzielić stanowisko organu administracji, że w postępowaniu toczącym się na postawie tego kodeksu (a tak jest w sprawie niniejszej) na mocy art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W szczególności mogą to być zeznania świadków, opinie biegłych oraz różnorakie dokumenty urzędowe czy też prywatne.

W trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej, mającej charakter kontroli krzyżowej organy mogły więc dopuścić wszelkie dowody, które w sposób prawidłowy pozwoliły by im na ustalenie powierzchni działek skarżącej uprawnionych do dopłat.

Jak wynika z akt sprawy organy w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej dopuściły dowód z ortofotomap z dnia 13 sierpnia 2015r., które zostały zaimportowane do Systemu w dniu 16 grudnia 2016r., co pozwoliło na skontrolowanie poprawności wyznaczonej powierzchni ewidencyjno- gospodarczej poszczególnych działek ewidencyjnych.

Wobec zaistniałych wątpliwości co do wielkości poszczególnych działek rolnych zawnioskowanych do dopłat przez beneficjentkę organ przeprowadził kontrolę krzyżową z uwzględnieniem konieczności wyeliminowania możliwości kilkukrotnego przyznania dopłat do tych samych gruntów.

Przepis art. 29 ust.1 rozporządzenia 809/14 nie określa w sposób szczegółowy, jakie czynności dowodowe mogą być przeprowadzane w trakcie kontroli krzyżowej w takim, jak zaistniały przypadku, a jedynie art. 29 ust. 2 stanowi, że w stosownych przypadkach mogą być przeprowadzane kontrole na miejscu.

W ocenie sądu kontrole takie (na miejscu) mogą być przeprowadzane wówczas, gdy za pomocą dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie uda się rozstrzygnąć prawidłowości złożonego wniosku. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości i efektywności działania administracji należy podejmować niezbędne środki konieczne dla załatwienia sprawy, a nie wszystkie dostępne środki.

W przedmiotowej sprawie w ramach prowadzonego postępowania organ dopuścił dowody z kontroli na miejscu tych samych działek ewidencyjnych, jakie zostały przeprowadzone w czasie kontroli administracyjnej wniosków złożonych przez B. M. (będącego w sprawie administracyjnej pełnomocnikiem skarżącej), w trakcie której to kontroli ustalono przebieg granic działek rolnych tego beneficjenta zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych, na których swoje działki rolne posiadała również aktualnie skarżąca. Dowód z protokołu tej kontroli na miejscu pozwolił organom na podstawie przeprowadzonej kontroli określić przebieg granic oraz powierzchnię działek rolnych wnioskodawczyni.

W trakcie przeprowadzonego postępowania – kontroli administracyjnej uzyskano zatem wszystkie dowody potrzebne dla załatwienia sprawy, a więc z jednej strony ortofotomapy pozwalające na określenie granic działek K. M., uzupełnione o dowód w postaci kontroli na miejscu działek B. M., zlokalizowanych na tych samych działkach ewidencyjnych co działki skarżącej. Wykluczono dzięki temu możliwość przyznania dopłat dwukrotnie (lub więcej do tych samych powierzchni) i ustalono powierzchnie działek skarżącej uprawnionych do dopłat.

W trakcie kontroli administracyjnej uzyskano wszystkie dane niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.

Nie można przy tym kwestionować protokołu kontroli na miejscu i wynikających z niego danych w niniejszej sprawie tylko z tego względu, że został on sporządzony w innym postępowaniu skoro została tamta kontrola przeprowadzona przez odpowiednio umocowanych inspektorów i dotyczyła tych samych działek ewidencyjnych. Trudno zatem przyjąć, że wyniki takiej kontroli – dotyczącej tych samych działek w niniejszym postępowaniu dałyby inne rezultaty.

Jak już wyżej wskazano, kontrole na miejscu przeprowadza się bądź w wyniku wylosowania próby kontrolnej, bądź w stosownych wypadkach – w razie takiej potrzeby. Zgromadzone w trakcie postępowania – kontroli administracyjnej w postaci kontroli krzyżowej dowody taką potrzebę wykluczyły.

Słusznie wskazały organy, że kontroli na miejscu nie przeprowadza się na żądanie rolnika, ale w sytuacji wskazanej przez przepisy.

Wobec braku podstaw do przeprowadzenia kontroli na miejscu organy nie mogły naruszyć wskazanego w skardze przepisu art. 37 ust.7 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015r., poz. 308), skoro dotyczy on złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie do protokołu kontroli na miejscu.

Uprawnienie to aktualizuje się dopiero w sytuacji, gdy taka kontrola nie miejscu rzeczywiście jest przeprowadzana.

Brak możliwości skorzystania z tego środka nie uchybia przy tym zasadzie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Pomijając już fakt, że ta konstytucyjna zasada (art. 78 Konstytucji) może ulegać ograniczeniu na podstawie ustawy wskazać trzeba, że prawa beneficjentki są zagwarantowane przez dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (I i II instancja).

Następnie należy wskazać, że na mocy art. 27 ust.2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz.349) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Organy w przedmiotowej sprawie przedstawiły dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym – kontroli administracyjnej. Jeżeli dowody te byłyby nieprawdziwe i nie potwierdzały rzeczywistej powierzchni działki, to wówczas skarżąca powinna przedstawić dowody na potwierdzenie takich sformułowań. W przedmiotowej sprawie nie uczyniła tego i w tej sytuacji nie może kwestionować zarówno przeprowadzonego przez organy postępowania, jak i ustaleń co do wielkości działek rolnych, do których przysługują skarżącej dopłaty.

Nie naruszyły również organy prawa materialnego określając sankcje z tytułu zawyżenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do dopłat. W tym zakresie orzekający w II instancji Dyrektor w sposób precyzyjny wskazał na różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną poszczególnych działek rolnych a powierzchnią rzeczywistą – ustaloną w trakcie kontroli administracyjnej.

Tym ustaleniom skarżąca nie przedstawiła żadnych kontrustaleń a zatem , wobec prawidłowości zastosowanych sankcji również w tym zakresie rozstrzygniecie organu II instancji nie jest sprzeczne z prawem.

O oddaleniu skargi sąd orzekł w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.).