Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 653/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2006 r w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], w części, w której orzeczono o odmowie wydania M. W. wtórnika prawa jazdy kat. B, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 455 ( czterysta pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w części w której orzeczono o wydaniu wtórnika prawa jazdy kat. A i T. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. skarżący M W. zwrócił się do Starosty K. o wydanie wtórnika dokumentu – prawa jazdy kategorii ABT Nr [...] seria [...], wydanego w dniu [...] sierpnia 1993 r. przez Burmistrza Miasta S. w wyniku zawiadomienia o zniszczeniu dokumentu pierwotnego – prawa jazdy kategorii ABT nr [...], wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy S. W formularzu wniosku strona podała, iż o wydanie wtórnika wystąpiła w związku ze zmianą danych – miejsca zamieszkania.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] działający z upoważnienia Starosty K. Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w K. na podstawie art. 90 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.) w zw. z §2 i §5 ust. 1 pkt 3 oraz §7 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) oraz pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24 poz. 215 z późn. zmianami) orzekł o wydaniu wnioskodawcy prawa jazdy kategorii AT (pkt [...] decyzji) oraz odmówił wydania uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt [...] decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w trakcie rozpatrywania wniosku strony o wydanie wtórnika prawa jazdy dokonano, zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz §7 ust. 1 pkt 1 lit c) i d) rozporządzenia z dnia 21 stycznia 2004 r., sprawdzenia spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ustawie i przepisach w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień kierujących do wydania prawa jazdy oraz sprawdzenia zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowcy. Organ wyjaśnił, iż w wyniku weryfikacji materiałów dowodowych z akt kierowcy ustalono, iż wnioskodawca uzyskał negatywny wynik egzaminu praktycznego w zakresie kategorii B, stąd nie posiada kwalifikacji do uzyskania prawa jazdy tej kategorii, a kwalifikacje takie uzyskał w zakresie kategorii A (w [...].) i T (w [...]) i w tym zakresie wniosek rozpatrzono pozytywnie. Organ wyjaśnił, iż ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, dokonał po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w ramach którego przeanalizowano protokoły egzaminacyjne z [...] r. oraz przesłuchano w charakterze świadka egzaminatora, który przeprowadzał egzamin praktyczny wnioskodawcy w zakresie kat. A i B.

Składając odwołanie od powyższej decyzji w zakresie odmowy wydania prawa jazdy kat. B . M. W. wniósł o jej uchylenie oraz o wydanie wtórnika prawa jazdy kat. ABT. Odwołujący się wyjaśnił, iż wystąpił do Starosty K. o wydanie wtórnika prawa jazdy, a nie o przyznanie uprawnień do kierowania pojazdem w zakresie kat. B, bowiem takowe posiada od [...] roku. Zdaniem strony złożony wniosek determinował zakres postępowania, które mogło dotyczyć wyłącznie wydania wtórnika, zgodnie z przepisem §5 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym, a skoro złożył wszystkie wymagane prawem dokumenty niezbędne do wydania wtórnika prawa jazdy, to Starosta K. zobowiązany był wtórnik taki wydać. Odwołujący się dodatkowo wskazał, iż uprawnienia do kierowania pojazdami uzyskał w [...] r. w drodze decyzji administracyjnej, zatem ewentualne pozbawienie go prawa do tych uprawnień może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym w k.p.a. dla wzruszania decyzji ostatecznych. Zdaniem strony niedbałe wypełnienie formularza egzaminacyjnego nie może stanowić o pozbawieniu go uprawnień w zakresie posiadanych kategorii, a odmowa wydania prawa jazdy kat. B spowoduje konieczność zatrudnienia kierowcy do wykonywania prac, które dotychczas sam wykonywał.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, jako podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia przyjmując przepisy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 90 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.) oraz §7 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24 poz. 215 z późn. zm.). W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium podzieliło argumentację przyjętą przez organ I instancji, tak w zakresie braku uprawnień strony do posiadania prawa jazdy kat. B, jak i prawa weryfikowania dokumentacji ewidencyjnej kierowcy w postępowaniu o wydanie wtórnika prawa jazdy. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z §7 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku ubiegania się o wtórnik prawa jazdy, gdy zostało ono wydane przed 1 lipca 1999 r. i nie było wymienione zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosuje się dodatkowo zasady określone w przepisach dotyczących wymiany praw jazdy. Tym samym organ zobowiązany jest m.in. do przeprowadzenia weryfikacji dokumentów kierowcy w zakresie spełnienia przesłanek do wydania prawa jazdy oraz zgodności danych z danymi ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców. W sytuacji, gdy weryfikacja dokumentacji akt kierowcy jest negatywna, zgodnie z §7 ust. 1 pkt 4 w zw. z §7 ust. 3 powołanego rozporządzenia wydana zostaje decyzja o odmowie wydania wtórnika dotychczas posiadanego dokumentu. Powołując przepis art. 90 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Kolegium wyjaśniło, iż z racji negatywnego wyniku egzaminu praktycznego strona nie nabyła wymaganych przepisami uprawnień w zakresie kategorii B. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego orzekania o pozbawieniu strony uprawnień w zakresie tej kategorii Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotowych uprawnień strona nigdy nie uzyskała, stad zarzut ten jest chybiony. Kolegium wskazało, iż powoływana decyzja Naczelnika Miasta S. zarządzała wydanie dokumentu kategorii AB, natomiast posiadanie kwalifikacji wymaganych do uzyskania określonej kategorii stwierdzał egzaminator, który w przypadku wnioskodawcy stwierdził posiadanie kwalifikacji jedynie w zakresie kategorii A.

W skardze na to rozstrzygnięcie M. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jego uchylenie w zakresie odmowy wydania wtórnika dokumentu prawa jazdy kat. B. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyjaśnił, iż przepisy powołane przez organy rozstrzygające w sprawie nie upoważniają w żaden sposób do weryfikacji decyzji o wydaniu prawa jazdy, a zakres rozpoznania sprawy został ograniczony przez treść złożonego wniosku, którym wnosił o wydanie wtórnika prawa jazdy. Tym samym postępowanie prowadzone w tej sprawie zamykało się do deklaratywnego stwierdzenia istniejących już uprawnień skarżącego, przyznanych uprzednio prawomocną decyzją w [...] roku, a nie konstytutywnego ich pozbawienia. Skarżący podniósł, iż ewentualne pozbawienie go praw do tych uprawnień może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym w k.p.a. dla wzruszania decyzji ostatecznych. Podkreślił także, iż w czasie ubiegania się w 1993 roku o wydanie wtórnika prawa jazdy, wtórnik ten został wydany, a organ wydający wtórnik nie kwestionował podstaw do jego wydania, potwierdzając w pełnym zakresie nabyte uprawnienia w zakresie kat. ABT. Zdaniem skarżącego niedbałe wypełnienie dokumentów stanowiących podstawę do wydania decyzji uprawniającej do kierowania pojazdami, do czego skłania analiza materiału dowodowego w sprawie, nie może stanowić podstawy do pozbawiania strony uprawnień nabytych przed 20 laty, a z załączonych dokumentów nie wynika, aby strona nie zdała testu uzupełniającego na kat. B.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, tak w zakresie posiadanego uprawnienia do weryfikowania dokumentacji kierowcy, jak i odmowy wydania wtórnika posiadanego dokumentu. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, iż przedłożony przy wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy dokument praw jazdy wydany został w 1999 roku i nie był wymieniany w trybie art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym stosownie do §7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, postępowanie nie mogło ograniczyć się do deklaratywnego stwierdzenia istniejących już uprawnień. Kolegium podniosło, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji o nadaniu uprawnień, mimo braku spełnienia ku temu warunków, należy do odrębnego postępowania, o którym mowa w art. 157 §2 i art. 158 §1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, a w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w zakresie, w jakim odmówiono stronie wydania wtórnika prawa jazdy kat. B.

Przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wydania wtórnika prawa jazdy w zakresie kategorii B, w związku z deklarowaną we wniosku o wydanie dokumentu zmianą danych w nim zamieszczonych. Prawo jazdy w zakresie kategorii AB skarżącemu wydano w [...] r., decyzją administracyjną Naczelnika Miasta i Gminy S. W [...] r. skarżącemu wydano prawo jazdy w zakresie kategorii T, decyzją tego samego organu z dnia [...] kwietnia 1986 r. Obie te decyzje miały charakter konstytutywny, stąd wbrew argumentacji organu II instancji, rola organu administracji publicznej uprawnionego do wydania prawa jazdy (po uzyskaniu uprawnień) nie ograniczała się do zarządzenia wydania dokumentu, lecz do zweryfikowania dokumentacji osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, w tym dokumentacji z przeprowadzonego egzaminu, a następnie podjęcia decyzji o charakterze materialno-prawnym, w przedmiocie wydania dokumentu potwierdzającego prawo strony w zakresie uprawnień do prowadzenia pojazdów określonych kategorii. W przedmiotowej sprawie decyzję potwierdzającą uzyskanie przez stronę uprawnień w zakresie prawa jazdy kat. AB wydał w [...] roku Naczelnik Miasta i Gminy S. Wzruszenie takiej decyzji wymaga specjalnego trybu przewidzianego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie organ I instancji nie zastosował żadnego ze wskazanych w ustawie trybów, a weryfikacji uprawnień strony w zakresie kategorii ABT dokonał w oparciu o przepisy aktu niższej rangi – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24 poz. 215). Zważyć należy, iż zarówno czynność wymiany prawa jazdy, jak i wydania jego wtórnika, mają charakter czynności materialno-technicznej, stąd do czasu wzruszenia pierwotnej decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, nie jest możliwa odmowa wymiany posiadanego dotychczas dokumentu, zarówno w drodze jego wymiany w trybie art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i wydania wtórnika. W świetle powyższego uznać należy, że w części odmawiającej wydania wtórnika prawa jazdy kategorii B zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, z zastosowaniem niewłaściwego trybu i jako takie rażąco naruszały prawo.

Jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji przyjęto przepis art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2003 Nr 58 poz. 515), zgodnie z którym prawo jazdy otrzymuje osoba, która zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie w postępowaniu o wydanie prawa jazdy, tymczasem niniejsza sprawa jest prowadzona w związku z wnioskiem strony o wydanie wtórnika tego dokumentu, co reguluje przepis art. 98 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym osoba, posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę m.in. o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nich zawartych, a starosta, na wniosek osoby uprawnionej, wydaje za opłatą wtórnik dokumentu pod warunkiem złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, oświadczenia o utracie dokumentu. Przepisu tego, jak i wskazanego w nim trybu organy obu instancji w sprawie nie zastosowały, choć wyznacza on zakres postępowania o wydanie wtórnika prawa jazdy.

Jako podstawę prawną decyzji powołano również przepisy §7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 wyżej powołanego rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Rozporządzenie to, zgodnie z delegacją zawartą w art. 100 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wydane zostało w celu zabezpieczenia praw jazdy przed podrobieniem, przerobieniem lub kradzieżą i reguluje szczegółowe czynności organów w sprawach związanych z wydawaniem dokumentów, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania, z wydawaniem świadectw kwalifikacji oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. W ocenie Sądu zakres tej delegacji nie upoważnia organów stosujących ten akt do weryfikowania, w ramach postępowania wszczętego na skutek złożonego wniosku o wydanie wtórnika dotychczas posiadanego dokumentu, uprawnień osoby, która legitymuje się ważnym uprawnieniem. Prawo jazdy jest bowiem potwierdzeniem zdobycia umiejętności prowadzenia i kierowania pojazdami oraz zdania egzaminu państwowego, stąd skuteczne wzruszenie dotychczasowego prawa strony w tym zakresie możliwe jest w trybie art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym (cofnięcie prawa jazdy) w zw. z art. 114 (zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem), lub poprzez uruchomienie wyżej wspomnianych trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Należy przy tym wskazać, iż nie można w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę, a w przypadku, gdy organ stosujący prawo swoje rozstrzygnięcie oparł na takiej regulacji, odmówić jej zastosowania w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanym przypadku, gdy z pominięciem wskazanych trybów i z powołaniem przepisów aktu wykonawczego, odmówiono skarżącemu wydania wtórnika dotychczas posiadanego dokumentu w zakresie kategorii B. W ocenie Sądu w ramach postępowania o wydanie wtórnika prawa jazdy zastosowanie mają wyłącznie te przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż zachodzą rozbieżności pomiędzy posiadanym prawem jazdy, a dokumentacją znajdującą się w ewidencji kierowcy, może wezwać stronę do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, co może skutkować wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień, lub zastosować przewidziany w k.p.a. tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej, z uwzględnieniem terminów dopuszczających wszczęcie takiego postępowania oraz z poszanowaniem właściwości organów uprawnionych do stosowania określonych w konkretnym postępowaniu.

Zważyć nadto należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało przepis §7 ust. 3 wyżej powołanego rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z którym w przypadkach określonych w § 5 ust. 1 pkt 2 - 3, gdy prawo jazdy lub pozwolenie zostało wydane przed dniem 1 lipca 1999 r. i nie było wymienione zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nowy dokument wydaje się, stosując dodatkowo zasady określone w przepisach w sprawie wymiany praw jazdy. Wskazany przepis rozporządzenia odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69 poz. 640). Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja zabrania jednak konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką winny określać cechy aktu wykonawczego. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych ( wyrok NSA z 15 I 2002 r.- II SA 2348/00).

Tym samym do czasu prawomocnego wzruszenia decyzji, na podstawie której stronie wydano w [...] r. prawo jazdy kat. AB, wniosek strony o wydanie wtórnika praw jazdy ABT winien zostać rozpatrzony pozytywnie w zakresie wszystkich kategorii.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 oraz w zw. z art. 120 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...], w części dotyczącej odmowy wydania wtórnika prawa jazdy kategorii B. Na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz braku wniosku organu o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 210 §2 tej ustawy oraz w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). Przepis art. 152 wskazanej ustawy zastosowano w stosunku do rozstrzygnięcia dotyczącego wydania stronie prawa jazdy kategorii AT.

/-/ D. Rzyminiak-Owczarczakj