Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 342/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 64 par. 2, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 roku sprawy ze skarg "A". z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy i na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 roku Nr [...] i [...] 2015 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 814,- zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 30 stycznia 2014 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął datowany na 24 stycznia 2014 r. wniosek Spółki "A" S.A. z siedzibą w W. reprezentowanej przez radcę prawnego G. F. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2013 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, samowolnie zrealizowanej na działce nr [...], ark. 12, obręb J., położonej w P. przy ul. F. R., wydanej na rzecz "A" S.A. We wniosku powołano się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. na pozbawienie strony możliwości brania udziału w sprawie.

W tym samym piśmie zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydanej dnia 25 października 2013 r. na rzecz "A" S.A. jako podstawę prawna wniosku wskazano art. 152 § 1 K.p.a.

Do wniosku nie dołączono pełnomocnictwa dla radcy prawnego G. F. do reprezentowania w tym postępowaniu nadzwyczajnym Spółki "A" S.A. z siedzibą w W., jednakże w uzasadnieniu wniosku pełnomocnik powołał się na pełnomocnictwo udzielone mu w roku 2011 w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...]. Do wniosku pełnomocnik dołączył potwierdzenie uiszczenia w dniu 6 grudnia 2011 r. opłaty od pełnomocnictwa.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak [...] Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego G. F. z dnia [...] 2014 r. (wpływ dnia [...] 2014 r.) o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o odmowie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] 2013 r. dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, zrealizowanej na działce nr [...], ark. 12, obręb J., położonej w P. przy ul. F. R.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 149 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

W uzasadnieniu orzeczenia Prezydent Miasta P. podniósł, że przed wpływem wniosku o wznowienie postępowania ustalono, że do postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy prowadzonego przez organ I instancji radca prawny G. F. nigdy nie złożył pełnomocnictwa do reprezentowania "A" S.A. Pełnomocnictwo przekazał wyłącznie organowi odwoławczemu, a w aktach sprawy sygn. [...] brak jest nawet kopii dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Postępowanie odwoławcze prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest odrębnym postępowaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Reasumując organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba nie będąca stroną (pełnomocnikiem strony), a wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 K.p.a., a zatem zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienie postępowania.

Dalej Prezydent Miasta P. podniósł, iż nie może wydać postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. również w związku z przepisem art. 148 K.p.a., bowiem nawet przyjmując, że radca prawny G. F. składając wniosek o wznowienie postępowania działał w imieniu "A" S.A., przeszkodą wznowienia postępowania staje się przepis art. 148 K.p.a. "A" S.A. odebrała przedmiotową decyzję dnia [...]2013 r., a zatem minął już jeden miesiąc od dnia kiedy strona dowiedziała się o wydanej decyzji. W takim przypadku wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 K.p.a., w związku z czym wznowienie postępowania jest również niedopuszczalne.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego G. F. z dnia 24 stycznia 2014 r. o wstrzymanie wykonania decyzji, odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że do Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynęło pismo radcy prawnego G. F., którym wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, zwrócił się również o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy wydanej dnia [...] 2013 r. na rzecz "A" S.A. przepis art. 152 § 1 K.p.a. przewiduje, że organ administracji właściwy w sprawie wstrzyma z urzędu lub na wniosek wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Przyjmuje się, że w przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia ze względną suspensywnością. Samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii zwłaszcza gdy z wnioskiem występuje strona postępowania. Wstrzymanie nie jest przy tym pozostawione uznaniu organu. Jego przesłanki są wskazane w drodze pojęć niedookreślonych.

W ocenie Organu i instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, co szczegółowo wyjaśniono w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania. Za odmową wstrzymania wykonania decyzji przemawiają ponadto inne argumenty, jeśli się weźmie pod uwagę że postępowanie niniejsze dotyczy decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W tej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszym przypadku ma charakter prawny takiej decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądowo- administracyjnym przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym wydanym akcie. Decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania.

Oba postanowienia z dnia [...] 2014 r. doręczono wraz z odpowiednimi pouczeniami zarówno radcy prawnemu G. F., jak i Spółce "A" S.A.

Zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2014 r., znak [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 25 października 2013 r., nr 254/2013 złożyła "A" S.A. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego G. F. zarzucając naruszenie:

1. art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, organ I instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych pisma, w wyniku czego doszło do odmowy wznowienia postępowania;

2. art. 32 K.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że Skarżąca winna składać odrębne pełnomocnictwo do postępowania przed organem I, gdy wcześniej pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt organu II instancji toczącego się w tym samym przedmiocie;

3. art. 61 a § 1 K.p.a. i 149 K.p.a. poprzez brak wyraźnego stwierdzenia, czy odmowa wznowienia postępowania jest następstwem uznania, że wniosek złożyła Skarżąca - tj. "A" S.A., czy osoba niebędąca stroną - czyli G. F..

4. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na w celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został zgłoszony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.;

5. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie (tj. "A" S.A.) czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że organ I instancji nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zażalenie na postanowienie z dnia [...]2014 r., nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] .2013 r., nr [...]złożyła "A" S.A. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego G. F. zarzucając naruszenie:

1. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 63 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie; organ I instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych pisma;

2. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 32 K.p.a. oraz art. 33 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że Skarżąca winna składać odrębne pełnomocnictwo do postępowania przed organem I instancji, gdy wcześniej pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt organu II instancji toczącego się w tym samym przedmiocie;

3. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 61 a § 1 K.p.a. i 149 K.p.a. poprzez brak wyraźnego stwierdzenia, czy odmowa wznowienia postępowania jest następstwem uznania, że wniosek złożyła skarżąca, - to jest "A" S.A., czy osoba niebędąca stroną - czyli G. F.;

4. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na w celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został zgłoszony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.;

5. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie (tj. "A" S.A.) czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że organ I instancji nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wszystkie powyższe naruszenia wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

6. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (tj. z dnia 24 kwietnia 2012 r., Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym i bezpodstawnym przekonaniu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania.

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia "A" S.A. z siedzibą w W. reprezentowanej przez radcę prawnego G. F., na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]2014 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] 2013 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia SKO w P. wskazało, że radca prawny G. F. jest legitymowany do złożenia zażalenia bowiem na wezwanie Kolegium w toku postępowania odwoławczego prowadzonego pod numerem [...] złożył pełnomocnictwo ogólne z dnia 7 marca 2011 r. do reprezentowania "A" S.A. Pełnomocnictwo to nie zostało odwołane, zatem nadal upoważnia go do reprezentowania tejże Spółki.

Dalej organ wskazał, że analiza art. 152 K.p.a. wskazuje, że zasadnicze znaczenie dla wstrzymania wykonania decyzji ma jej charakter prawny. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Bez znaczenia pozostaje, że jest ona elementem procesu inwestycyjnego, bowiem samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania o pozwoleniu na budowę. Ewentualne wadliwości decyzji o warunkach zabudowy, na które wskazują skarżący, będą przedmiotem procesowej oceny zasadności wniosku o wznowienie, ale nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji.

Odnosząc się wprost do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, iż zarzuty opatrzone w zażaleniu numerami 1 do 5 dotyczą w istocie kwestii merytorycznych dotyczących zasadności wniosku o wznowienie oraz ewentualnych uchybień postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2013 r. Natomiast zawarty w punkcie 6 zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym i bezpodstawnym przekonaniu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania jest niezasadny, co potwierdza liczne, a przywołane przez Kolegium orzecznictwo sądów administracyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia "A" S.A. z siedzibą w W. reprezentowanej przez radcę prawnego G. F., na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] 2013 r., nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pełnomocnictwo radcy prawnego G. F. zostało złożone do akt sprawy [...]w dniu [...] 2011 r., na wezwanie do uzupełniania braków formalnych odwołania z dnia 15 listopada 2011. Pełnomocnictwo nie było pierwotnie dołączone do odwołania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2011 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, samowolnie zrealizowanej na działce nr [...], ark. 12, obręb J. w P.. Decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca zostały następnie na skutek skargi "A" S. A. uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 276/12.

Następnie po uchyleniu obu decyzji organ I instancji przeprowadził postępowanie zakończone wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...] 2013 r., która doręczona została stronie "A" S. A. Odwołanie od tejże decyzji złożył radca prawny G. F. nie kwestionując sposobu doręczenia. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia wydana została decyzja z dnia [...] 2013 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Także w tym postępowaniu wszystkie pisma, zawiadomienia i sama decyzja zostały przez organ I instancji doręczone stronie - "A" S. A.

Dalej Kolegium wskazało, iż skoro w poprzednio złożonym odwołaniu pełnomocnik "A" S.A. nie kwestionował sposobu doręczania pism do swego mocodawcy oraz nie dokonał do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania żadnej czynności w toku postępowania przed organem I instancji, to organ I instancji z tej przyczyny mógł uznać, że radca prawny G. F. działał w imieniu "A" S.A. wyłącznie w postępowaniu odwoławczym oraz sądowym.

Organ odwoławczy wskazał, iż jeśli organ I instancji miałby wątpliwości co do tej kwestii winien był wezwać tą osobę do przedstawienia pełnomocnictwa, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy organ ten słusznie mógł przyjąć, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym strona działa samodzielnie.

W konsekwencji nie można przyjąć, że organ I instancji był zobowiązany domniemywać udzielenia pełnomocnictwa. Brak zatem przesłanki do stwierdzenia, ze wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu jednego miesiąca od dnia kiedy strona dowiedziała się o przyczynie wznowienia, a ponadto podana podstawa wznowienia nie wystąpiła: Strona brała udział w postępowaniu pierwszo instancyjnym.

Dalej organ wskazał, że zgodnie danymi wynikającymi z akt sprawy "A" S. A. odebrała decyzję w dniu [...] 2013 r., zaś Kolegium podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/G1 181/13; LEX nr 1345065), że doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych, czy to skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. W ocenie Kolegium strona dowiedziała się o decyzji w dniu jej doręczenia. Zatem w przypadku złożenia przez jej pełnomocnika wniosku o wznowienie postępowania po dniu 4 grudnia 2013 r. upłynął jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, już minął.

Reasumując SKO w P. stwierdziło, że wniosek reprezentowanej przez radcę prawnego G. F. "A" S.A. z dnia 24 stycznia 2014 r., doręczony do organu I instancji w dniu 30 stycznia 2014 r. o wznowienie postępowania, złożony został z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., który upłynął dla niej z dniem 4 grudnia 2013 r. W przypadku zaś stwierdzenia, że strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 należy wydać postanowienie - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - o odmowie wznowienia postępowania.

Dalej organ II instancji wskazał, że za zasadny uznać należy zarzut, że organ I instancji winien był wezwać pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, skoro wcześniej nie przedłożył mu pełnomocnictwa i w tym zakresie zarzuty zażalenia są zasadne. Jednakże rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym Kolegium dysponowało pełnomocnictwem, które w obliczu twierdzeń strony potwierdzało pełnomocnictwo radcy prawnego G. F. do złożenia wniosku o wznowienie, jak i złożenie zażalenia w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Kolegium w takiej sytuacji procesowej uchylenie przedmiotowego postępowania prowadziłoby jedynie do przedłużenia sprawy.

Kolegium wskazało, że w przypadku uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygniecie organu I instancji musiałoby być takie same. Dlatego też orzekło o jego utrzymaniu, mimo, że przed organem I instancji kwestia pełnomocnictwa nie została należycie wyjaśniona na etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie. Niemniej jednak Kolegium zauważyło, że podstawą odmowy było niezachowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku oraz fakt, że przed organem I instancji radca prawny G. F. nie zgłaszał przed złożeniem wniosku o wznowienie swego udziału w postępowaniu w imieniu "A" S. A. i nie kwestionował w toku postępowania doręczeń dokonywanych na rzecz strony, także w związku ze złożonym uprzednio odwołaniem.

W konsekwencji Kolegium uznało, że postanowienie Prezydenta Miasta P. jest zgodne z prawem i winno zostać utrzymane w mocy, z uwzględnieniem dodatkowego uzasadnienia zawartego w niniejszym postanowieniu.

Z postanowieniami powyższymi nie zgodziła się Spółka "A" S.A. z siedzibą w W., która w terminie prawem przewidzianym wywiodła na nie skargi.

W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r., nr [...] pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 63 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie; organ I instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie wezwał bowiem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych pisma;

2. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 32 K.p.a. oraz art. 33 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że skarżąca winna składać odrębne pełnomocnictwo do postępowania przed organem I instancji, gdy wcześniej pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt organu II instancji toczącego się w tym samym przedmiocie;

3. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 61 a § 1 K.p.a. i 149 K.p.a. poprzez brak wyraźnego stwierdzenia, czy odmowa wznowienia postępowania jest następstwem uznania, że wniosek złożyła "A" S.A., czy osoba niebędąca stroną - czyli G. F.;

4. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na w celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został zgłoszony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.;

5. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie (tj. "A" S.A.) czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że organ I instancji nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

6. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym i bezpodstawnym przekonaniu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania

W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r., nr [...] pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1. art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, organ I instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie wezwał bowiem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych pisma, w wyniku czego doszło do odmowy wznowienia postępowania, organ II instancji pomimo stwierdzenia, iż "przed organem I instancji kwestia pełnomocnictwa nie została należycie wyjaśniona na etapie wniosku o wznowienie" utrzymał w mocy skarżone postanowienie, zamiast je uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z przepisami prawa;

2. art. 32 K.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że skarżąca winna składać odrębne pełnomocnictwo do postępowania przed organem I instancji, gdy wcześniej pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt organu II instancji toczącego się w tym samym przedmiocie;

3. art. 61 a § 1 K.p.a. i 149 K.p.a. poprzez brak wyraźnego stwierdzenia, czy odmowa wznowienia postępowania jest następstwem uznania, że wniosek złożyła "A" S.A., czy osoba niebędąca stroną - czyli G. F.;

4. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na w celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został zgłoszony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.;

5. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie (tj. "A" S.A.) czynnego udziału w postępowaniu w ten sposób, że organ I instancji nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. wniosło o ich oddalenie wskazując, iż są one bezzasadne i powtarzają zarzuty podniesione uprzednio w zażaleniach oraz podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 343/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg "A" S.A. z siedzibą w W. na postanowienia SKO w P. z dnia 4 lutego 2015 r. i z dnia 5 lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienia, jak i poprzedzające je postanowienia organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zapadły bowiem z naruszeniem art. 15 K.p.a.

Należy bowiem przypomnieć, iż jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności.

Zgodnie z tą zasadą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (postanowienia), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Z wydanych w niniejszej sprawie postanowień Prezydenta Miasta P. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ ten uznał, iż zarówno wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jak i wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji ostatecznej pochodzą od działającego w imieniu własnym G. F., na co wskazuje zarówno rubrum obu postanowień z dnia [...] 2014 r., jak i uzasadnienie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Takie stanowisko organu I instancji było oczywiście wadliwe, albowiem w treści wniosku inicjującego postępowania w obu sprawach jednoznacznie wskazano, iż jest on składany przez Spółkę "A" S.A. z siedzibą w W. jedynie reprezentowaną przez radcę prawnego G. F..

Powyższą wadliwość orzeczeń organu I instancji zauważyło rozpatrujące zażalenia Spółki "A" S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wskazało, iż radca prawny G. F. był prawidłowo umocowany do reprezentowania spółki "A" S.A. zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i wznowieniowym. Pomimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało merytorycznej zaskarżonych postanowień organu I instancji pod kątem zweryfikowania czy Spółka "A" S.A. mogła złożyć skuteczne wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz o wstrzymanie wykonania tejże decyzji.

Taki sposób procedowania pozbawił skarżącą Spółkę "A" S.A. z siedzibą w W. prawa do rozpoznania jej wniosków w dwóch instancjach administracyjnych, albowiem Prezydent Miasta P. rozpatrywał wnioski, które ocenił jako złożone przez osobę fizyczną – G. F., a organ II instancji rozpatrywał sprawę w takim zakresie jakby wniosek o wznowienie postępowania i wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji złożone zostały przez "A" S.A.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż prawidłowe ustalenie podmiotu, od którego pochodzi podanie jest warunkiem zgodnego z prawem procedowania w sprawie, w szczególności w postępowaniu, w którym od przysługiwania danemu podmiotowi przymiotu bycia stroną zależy możliwość skutecznego zainicjowania postępowania. Prawidłowe określenie strony składającej podanie może mieć także wpływ na ustalenie stanu zawisłości danej sprawy administracyjnej, względnie występowania w niej prawomocnego rozstrzygnięcia.

Co za tym idzie jedyną dopuszczalną reakcja organu II instancji na uchybienie jakiego dopuścił się w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. mogło być uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, albowiem organ ten rozpoznał wnioski podmiotu, który wniosków takowych w imieniu własnym nie składał (G. F.), a jednocześnie nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji złożonego przez stronę postępowania zwyczajnego – Spółkę "A" S.A., którego to uchybienia organ rozpatrujący zażalenia nie mógł w żaden sposób konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego co do zbędnego przedłużania trwania postępowania podkreślić w tym miejscu trzeba, iż prawa strony do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach nie może ograniczać najbardziej nawet solenne przekonanie organu o trafności podejmowanego rozstrzygnięcia i obiektywnej niemożności uwzględnienia wniosku wnoszącego podanie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż nawet o ile organ I instancji miał wątpliwości co do prawidłowości umocowania G. F. jako pełnomocnika Spółki "A" S.A. w postępowaniu wznowieniowym, to rozwiązania tego problemu winien poszukiwać poprzez zastosowanie regulacji z art. 64 § 2 K.p.a., a nie dowolne przyjęcie, iż osoba, która wyraźnie wskazuje, iż działa w sprawie wyłącznie jako pełnomocnik występuje w niej w imieniu własnym. Niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego jest jednym z braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Co za tym idzie niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania stanowiło oczywiste naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Powyższe rozważania dotyczą także postępowanie wznowieniowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Z wskazanych wyżej powodów Sąd uznał, iż dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonych postanowień SKO w P., jak i poprzedzających ich orzeczeń organu I instancji.

Ze względu na charakter stwierdzonych uchybień Sąd nie rozpoznał pozostałych zarzutów skarg, albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organów administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze, iż przedmiotem rozpoznania jest zawierające wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną z dnia [...] 2013 r., nr [...] oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji podanie pochodzące od Spółki "A" S.A. z siedzibą w W.

O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.