Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5313/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 64E, 134, 141 PAR 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021r., sygn. akt II SA/Sz 825/20 oddalającego sprzeciw T. Spółka z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 825/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw T. Spółka z o.o. w [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. w [...] na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4, w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), dalej "u.i.o.ś", stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejących budynków na punkty zbierania odpadów, na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...], przy ulicy [...] w [...]. Jednocześnie organ ten określił na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Powyższe rozstrzygnięcie poprzedzone zostało opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], w której stwierdził on potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu oddziaływania na środowisko. Organ zwrócił się również o opinię do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], który stwierdził, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił warunki jego realizacji. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], opinią z dnia [...] maja 2020 r., znak [...], wyraził stanowisko, że dla przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wskazał na konieczność określenia w decyzji warunków, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś.

Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodzili się: Z.G., P. Sp. z o.o. oraz Stowarzyszenie [...].

Przekazując odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], Burmistrz wskazał, że odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie [...] w [...] nie powinno zostać rozpoznane, jako że zostało złożone przez podmiot nieuprawniony. Ponadto organ I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem dokonana ponowna analiza materiału dowodowego, w szczególności potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, w kontekście rodzaju i ilości odpadów, które inwestor zamierza zbierać, prowadzi do wniosku, iż inwestycja mogłaby skutkować pogorszeniem warunków higienicznych i zdrowotnych, co stanowiłoby zagrożenie dla zdrowia ludzi. Dodatkowo organ I instancji podniósł, że ponowna ocena dowodów ujawniła wątpliwości co do prawidłowości ustalenia minimalnej odległości planowanego przedsięwzięcia od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonej w miejscowym planie "[...]" w [...] symbolem [...], która faktycznie wynosi 230 m od jego granicy oraz wpływu na bezpośrednie sąsiedztwo, w szczególności funkcjonowanie w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia obiektu zbiorowego zakwaterowania pod nazwą [...].

Końcowo organ podniósł, że nie posiada na obecnym etapie postępowania możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zmaterializuje się ona dopiero wówczas, gdy na skutek kontroli instancyjnej dojdzie do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 i § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań Z.G., P. Sp. z o.o. oraz Stowarzyszenia [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja organu I instancji nie może się ostać, bowiem organ ten nie zebrał i nie przeanalizował całego materiału dowodowego w sprawie. W szczególności zwrócił uwagę, iż Burmistrz nie odniósł się do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, bowiem za odniesienie takie nie można uznać zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego aktu zapisu, iż organ ten (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny) niedostatecznie uzasadnił swoje stanowisko i nie wskazał, które kryteria zaważyły o konieczności sporządzenia raportu.

Ponadto SKO pokreśliło, że niezaprzeczalnym pozostaje to, iż organ prowadzący postępowanie powinien dokonać ustaleń w zakresie konieczności lub braku konieczności oceny oddziaływania na środowisko, interpretując pojęcie środowiska w szerokim ustawowym znaczeniu określonym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Tymczasem zestawienie karty informacyjnej przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, w jego ocenie, budzi wątpliwość w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych i odpowiedniej ich analizy, bowiem sam organ już na etapie postępowania odwoławczego kwestionuje swoje ustalenia faktyczne.

Odnosząc się do stanowiska Burmistrza, iż Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, gdyż postępowanie to nie było prowadzone z udziałem społeczeństwa, SKO wskazało, że twierdzenia tego nie można podzielić. Jednocześnie zauważyło, iż celem statutowym Stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego, przeciwdziałanie niszczeniu środowiska, propagowanie postaw proekologicznych, pomoc osobom narażonym na skutki zanieczyszczenia środowiska i dotkniętym skutkami zanieczyszczenia środowiska naturalnego, zatem bezsprzecznie cele statutowe niniejszej organizacji wpisują się w zakres działań organizacji ekologicznej.

Organ II instancji podkreślił szeroki odzew społeczności lokalnej zaniepokojonej potencjalnymi konsekwencjami dla zdrowia i życia mieszkańców jako następstwa realizacji przedsięwzięcia oraz złożone "żądanie" skierowane do Burmistrza o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wyrażone w petycji, interwencję posła na Sejm RP J.H., co wskazuje, iż organ prowadzący postępowanie powinien pochylić się nad kwestią udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a., art. 131 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 31 § 4 k.p.a. w zw. z 44 u.i.o.ś., art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 63 ust. 1 tej ustawy, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 88 k.p.a.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż należy się zgodzić z Kolegium, że na gruncie u.i.o.ś. Burmistrz był organem właściwym do dokonania oceny, czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.oś.). Wskazał, iż poza sporem pozostaje również i to, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b) rozporządzenia, jest zaliczana do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że – stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 przywołanej ustawy, organ I instancji, powinien zbadać, przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w treści tego ostatniego przepisu, czy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w omawianej sprawie jest konieczne. Następnie wyjaśnił, iż podziela zapatrywanie organu odwoławczego, że z uwagi na rodzaj i charakter przedsięwzięcia, a także jego zakres (zbieranie odpadów niebezpiecznych), jego oddziaływanie na środowisko należy rozumieć szeroko, uwzględniając życie i zdrowie ludzi.

Następnie Sąd wskazał, iż w swoich rozważaniach organ I instancji winien uwzględnić przede wszystkim najbliżej położony teren, znajdujący się w odległości 100 metrów od granic terenu objętego wnioskiem (art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś.), bowiem właścicielom nieruchomości położonych w odległości do 100 m od granic terenu objętego wnioskiem status strony przysługuje w każdym przypadku. Jednocześnie podkreślił, iż wbrew wywodom Spółki, nie w każdym przypadku krąg stron uprawnionych do udziału w postępowaniu zostanie zawężony do właścicieli znajdujących się w odległości 100 m od granic terenu, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie. Wyjaśnił, iż przyznanie statusu strony właścicielom nieruchomości znajdujących się w odległości większej aniżeli 100 metrów od granic terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, uzależnione będzie od tego, czy na działkach tych w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska (art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś.), bądź od tego, czy na działki znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś.).

W konkluzji Sąd stwierdził, iż w każdym przypadku okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji na bliższe i dalsze otoczenie powinny podlegać badaniu przez organ, który kierując się kryteriami opisanymi w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. powinien ustalić obszar oddziaływania planowanej inwestycji oraz zakreślić krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu. Wskazał, że okoliczność, iż w planie miejscowym przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej w odległości 250 m, czy fakt, iż o odległości 460 m znajduje się zabudowa mieszkaniowa będzie miała znaczenie w niniejszej sprawie tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie ustalone na skutek realizacji przedsięwzięcia na terenach tych mogłoby dojść do przekroczenia standardów jakości środowiska, bądź ograniczeń w ich zagospodarowaniu.

Sąd podniósł także, iż z akt wynika, że w odległości 100 od terenu inwestycji, na działce nr [...], znajduje się obiekt hotelowy, zaś jak wynika ze złożonego przez Z.G. – właściciela działki - odwołania na tym terenie znajduje się obiekt zakwaterowania zbiorowego, a także realizowana jest budowa budynku sali szkoleniowej z pokojami dla kierowców. Zauważył, że okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ I instancji, jak również nie została uwzględniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który przyjął że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 460 m od miejsca posadowienia inwestycji, uznając jednocześnie – na podstawie przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia, że jej oddziaływanie na środowisko na etapie realizacji i eksploatacji będzie niewielkie, przy czym jednocześnie uwagę na możliwą emisję hałasu i zanieczyszczeń powietrza, która zważywszy na to, że w najbliższym sąsiedztwie dominuje zabudowa usługowa, tereny zabudowy mieszkaniowej znajdują się w znacznym oddaleniu i są dodatkowo ekranowane, nie powinna spowodować przekroczenia standardów akustycznej jakości środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej.

Powyższe ustalenia zostały dokonane z pominięciem okoliczności posadowienia budynku hotelowego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, który znajduje się w odległości mniejszej aniżeli 100 m od granic jej terenu. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wpływ inwestycji na ten obszar powinien zostać zbadany, w kontekście konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd przyznał również rację organowi odwoławczemu, iż w sytuacji, gdy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyraził pogląd o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to jakkolwiek nie ma on wiążącego charakteru, w przypadku wątpliwości co do trafności takiej diagnozy, organ I instancji winien był dążyć do pełnego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, bowiem przyjęcie tezy, iż opinia służby sanitarnej nie wiąże organu bez względu na jej treść, prowadziłoby do sytuacji, w której zwracanie się o opinię stałoby się zbędne.

W ocenie Sądu, w badanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., bowiem podjęcie decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź uznanie, iż nie jest to konieczne wymaga dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego i jego ewentualnego uzupełnienia, czego efektem mogłoby być uznanie, iż przeprowadzenie oceny jest niezbędne. Wyjaśnił, iż bez wątpienia wykracza to poza kompetencje organu odwoławczego.

Sąd wskazał także, że nie ma racji wnosząca sprzeciw Spółka wywodząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołania wniesione po terminie, bowiem upływał on [...] czerwca 2020 r., zaś odwołania zostały nadane w polskich placówkach pocztowych przed tym terminem.

Końcowo Sąd podzielił zarzut skarżącej odnoszący się do kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...], jednak wskazał, iż naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania przed organem odwoławczym.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca Spółka i zaskarżając je w całości zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przekroczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie granic sprawy, która winna ograniczać się do zweryfikowania przesłanek wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - tymczasem Sąd powołał się na przesłanki materialne, tj. planowany zakres przedsięwzięcia i jego możliwy wpływ na środowisko a także możliwy odbiór inwestycji przez społeczność lokalną (powołując się zaledwie na nieweryfikowalną petycję mieszkańca oraz interwencję poselską),

b) w konsekwencji doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do błędnego przyjęcia, iż zakres kontroli w niniejszej sprawie wyznacza art. 134 p.p.s.a., w przypadku gdy w rzeczywistości rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do negowania przez organ I instancji własnej decyzji na etapie postępowania odwoławczego poprzez przekazanie odwołań od decyzji wraz z pismem przewodnim, które dewaluuje prawidłowość własnego rozstrzygnięcia, co de facto stanowi próbę pominięcia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego bez jednoczesnego udziału na etapie postępowania międzyinstancyjnego skarżącego kasacyjnie, co stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- co implikuje naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwego zastosowanie sprowadzające się do naruszenia zasady legalizmu, organ administracji publicznej ma prawo do działania tylko w takim zakresie jakim pozwalają mu na to przepisy prawa, ergo organ nie może po wydaniu decyzji negować własnych ustaleń celem wzruszenia decyzji, bowiem powyższe narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa,

- co jest naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

- w konsekwencji Sąd I instancji przyjął, iż "sam organ już na etapie postępowania odwoławczego kwestionuje swoje ustalenia faktyczne" - co automatycznie dyskwalifikuje decyzję organu I instancji jako elementu jednoznacznego i władczego aktu administracji publicznej, co stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające do błędnej oceny:

- informacji zawartych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, które nie mają bezpośredniego odniesienia do planowanego przedsięwzięcia; realne warunki działalności są określane w decyzjach opisanych w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływa na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.", przy uwzględnieniu ram zakreślonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 84 ust. 1 u.i.o.ś.;

w konsekwencji Sąd I instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, iż przedsięwzięcie zakłada przechowywanie odpadów w ilości łącznej 100.000 Mg/rok,

- planu zagospodarowania przestrzennego oraz Karty informacyjnej przedsięwzięcia, iż w odległości mniejszej aniżeli 100 metrów od granic terenu inwestycji znajduje się budynek hotelowy, co implikowało błędne przyjęcie, iż "na skutek realizacji przedsięwzięcia mogłoby dojść do przekroczenia standardów jakości środowiska", w przypadku jak Miejscowy Plan Zagospodarowania przestrzennego nie potwierdza tej okoliczności,

- opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz odwołania Z.G., iż w odległości 100 metrów od terenu inwestycji na działce nr [...], znajduje się obiekt hotelowy w przypadku jak najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 460 metrów od miejsca posadowienia inwestycji oraz oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko jest niewielkie;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do błędnej oceny dokumentu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2020 r. poprzez przyjęcie, iż "posadowiono budynek hotelowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, który znajduje się w odległości mniejszej aniżeli 100 m. od granic jej terenu" w przypadku gdy w rzeczywistości:

- "najbliższa zabudowa mieszkaniowa położona jest w odległości około 460 metrów od miejsca realizacji inwestycji",

- "przedmiotowe działki usytuowane są przy ul [...] oraz ul. [...] w przemysłowej części miasta [...]. Najbliższe otoczenie miejsca realizacji przedsięwzięcia stanowią tereny usługowe i przemysłowe";

f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w przypadku gdy możliwe było jego przeprowadzenia bez przekroczenia granic postępowania odwoławczego, a mianowicie

- szersze odniesienie się do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - opartej na błędnej podstawie prawnej,

- zweryfikowanie przedstawionego w dokumentacji wnioskodawcy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji (zgodnie z obszarem wskazanym przez inwestora w trybie art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.);

g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do niezawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; tymczasem gdyby skarżącemu umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, skarżący kasacyjnie poznałby treść petycji mieszkańców oraz interwencji poselskiej, co spowodowałoby rozwinięcie argumentacji strony skarżącej;

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku wskazania własnych stanowczych ustaleń Sądu I instancji, a wyłącznie przytoczenie argumentacji organu I i II instancji (w niektórych elementach sprzeczne wzajemnie, co implikuje brak możliwości skutecznej kontroli instancyjnej),

i) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie do zarzutu sprzeciwu braku poinformowania skarżącego kasacyjnie o treści złożonej petycji przez M.D. (winno być D.) oraz interwencji poselskiej J.H.,

- w konsekwencji zaskarżony wyrok nie wyczerpuje w pełni zarzutów skarżącego kasacyjnie i negatywnie wpływa na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

j) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, iż odwołanie P. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2020 r., odwołanie Stowarzyszeń [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. zostały wniesione w terminie; tymczasem obwieszenie Burmistrza Miasta [...]o decyzji zamieszczono w dniu [...] czerwca 2020 r. (k. 26),

k) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku jednoznacznego wskazania w treści zaskarżonego wyroku czy stroną w sprawie jest Stowarzyszenie [...] - bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż podziela zapatrywanie Skarżącej w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wskazując jednocześnie, iż to naruszenie nie miało wpływ na wynik postępowania przed organem;

l) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, iż o zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko decyzję może podjąć organ współdziałający - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - w przypadku gdy w rzeczywistości zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 106 § 1 k.p.a. stosuje się do procedury opiniowania w związku z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co implikuje okoliczność normatywną, iż "organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 KPA musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy" (zob. wyr. WSA w Warszawie z 16 lutego 2006 r., V SA/Wa 2152/05, niepubl.);

2) w konsekwencji wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż zastosowane w decyzji organu I instancji środki, nie są wystarczające dla zniwelowania potencjalnych uciążliwości dla terenów sąsiednich;

b) art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż przedstawiona dokumentacja przez inwestora nie jest wystarczającą do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez przeprowadzania oceny oddziaływana na środowisko;

c) art. 64 ust. 1 pkt 1-4 u.i.o.ś. oraz art. 77 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż opinie wydane w trybie art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. są "wiążące dla organu", tymczasem opinia ma charakter niewiążący w przeciwieństwie do obowiązku uzgodnienia w enumeratywnie oznaczonych sprawach (tak: K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. Ill, LEX/el. 2020, art. 64),

- w konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, iż opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ma charakter wiążący co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

d) art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, iż jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wiążąca opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, pomimo iż powołuje się na już nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast wniosek o wydanie decyzji środowiskowej był składany już w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie zmieniono kwalifikację przedsięwzięcia i obecnie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b — planowane przedsięwzięcie potencjalnie oddziałujące na środowisko;

e) art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do nieprawidłowego przyjęcia, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa ostatecznie i merytorycznie warunki przyszłej inwestycji w przypadku jak dopiero w odpowiednim zezwoleniu na zbieranie odpadów organ określi zakres możliwego przedsięwzięcia

- co w konsekwencji spowodowało nazbyt rygorystyczną ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz oddalenie sprzeciwu;

f) art. 62a ust. 1 pkt 1-14 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż karta informacyjna przedsięwzięcia wyznacza realny zakres działania przedsięwzięcia w przypadku gdy przedmiotowa karta zawiera wyłącznie dozwolone parametry planowanego przedsięwzięcia, które jednak są indywidualizowane i określane do konkretnej inwestycji w decyzji merytorycznej na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływa na środowisko,

- w konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, iż planowany zakres przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

g) w konsekwencji powyższych naruszeń Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie działalności gospodarczej skarżącego kasacyjnie bez podstawy prawnej i z naruszeniem istoty konstytucyjnie gwarantowanej wolności do prowadzenia działalności gospodarczej.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, stwierdzając w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejących budynków na punkty zbierania odpadów, na działkach ewid. Nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych do organu na rzecz skarżącego kasacyjnie. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w aktach sprawy) na fakty: odległości miejsc zamieszkania od planowany inwestycji, braku znaczącego wpływu przedsięwzięcia na środowisko,

b) karty informacyjnej przedsięwzięcia (w aktach sprawy)

na fakty: wytyczenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia, braku znaczącego wpływu przedsięwzięcia na środowisko,

c) pisma R.W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. wraz z załącznikami (w aktach sprawy, k. 19)

na fakty: zakresu prac w ramach przedsięwzięcia, wnioskowania o możliwość składowania odpadów o rodzajach kodów 368, które nie będą jednak składowane w tym samym momencie, konieczności uzyskania dalszych zezwoleń celem magazynowania określonej kategorii odpadów, w tym pozwolenia wodnoprawnego (merytoryczna ocena przedsięwzięcia),

d) pisma przewodniego Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. (w aktach sprawy)

na fakty: uzupełnienia decyzji przez organ już po wniesieniu odwołań na etapie międzyinstancyjnym, próby negowania przez organ własnej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła również o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację mającą świadczyć o zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, zatem wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony, bowiem po myśli ust. 3 ww. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w składzie jednoosobowym.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca Spółka upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów w związku z powołaniem się przez niego na przesłanki materialne. Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności przez organ prawidłowego kręgu stron postępowania, w oparciu o poprawnie ustalony obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Tym samym przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji stanowiły kwestie formalne, tj. kwestia zbadania statusu wskazanych w decyzji podmiotów jako stron postępowania. W konsekwencji nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż Sąd powołał się na przesłanki materialne, bowiem nie stanowiły one przedmiotu rozważań zaskarżonego rozstrzygnięcia,

W konsekwencji powyższych rozważań za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Podobnie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w z art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów sprowadzającego się do błędnej oceny informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, planie zagospodarowania przestrzennego i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz odwołania Z.G.

Ponownie przypomnieć należy, iż przedmiotem rozważań Sądu I instancji była jedynie kwestia poprawności ustaleń organów w zakresie kręgu podmiotów, którym w ramach postępowania wywołanego wnioskiem Spółki, przysługuje status strony postępowania. Sąd oceny tej dokonał w oparciu akta postępowania administracyjnego podzielając ustalenia dokonane w decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Tym samym dokonał oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat treści art. 138 k.p.a. w kontekście przepisów prawa materialnego. Przy czym zaznaczyć należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie oceniał w żaden sposób treści karty informacyjnej. Odnośnie zaś do podniesionej przez skarżącą kwestii przyjęcia przez Sąd, iż "na skutek realizacji przedsięwzięcia mogłoby dojść do przekroczenia jakości środowiska" wskazać należy, że pomija ona, iż sformułowanie to zostało użyte ze wskazaniem, iż okoliczność, że w planie miejscowym przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej w odległości 250 m, czy fakt, iż w odległości 460 m znajduje się zabudowa mieszkaniowa będzie miała znaczenie w sprawie tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie ustalone, że na skutek realizacji przedsięwzięcia na terenach tych mogłoby dojść do przekroczenia standardów jakości środowiska, bądź ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Tym samym wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej Sąd nie dokonał zarzucanej mu błędnej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Co zaś się tyczy błędnej interpretacji opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz odwołania Z.G. wskazać należy, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach zwrócił uwagę, iż opinia wydana została z pominięciem okoliczności posadowienia budynku hotelowego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Jednocześnie zaznaczył, że w jego ocenie wpływ inwestycji na obszar działki [...] powinien zostać zbadany, w kontekście konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym kwestia oddziaływania inwestycji na ww. działkę ma być dopiero przedmiotem rozważań organów.

Powyższe rozważania czynią nieuzasadnionym również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji za bezzasadny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

Oceniając zaś zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., którego skarżąca upatruje w niezawiadomieniu jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez SKO, co skutkowało tym, że Spółka nie poznała treści petycji mieszkańców oraz interwencji poselskiej i nie mogła rozwinąć argumentacji w tym zakresie, wyjaśnić należy, że nie mógł on przyczynić się do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy istotnie wynika, że organ kasacyjny nie umożliwił zapoznania się Spółce ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie odnosi się w żaden sposób merytorycznie do sprawy, bowiem jak już wyżej wyjaśniono decyzja organu I instancji została uchylona z przyczyn formalnych, których organ II instancji nie mógł uzupełnić w trybie przewidzianym art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. W tych okolicznościach nawet gdyby przyjąć, że skarżącej kasacyjnie umożliwiono by przed wydaniem zaskarżonej decyzji kasacyjnej zapoznanie się ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem, to jakakolwiek argumentacja odnosząca się merytorycznie do sprawy nie mogłaby zostać na tym etapie postępowania oceniona.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia Sąd I instancji miał się dopuścić w związku z brakiem wskazania stanowczych ustaleń a jedynie przytoczenia argumentacji organu i i II instancji wyjaśnić trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przede wszystkim umożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości orzeczenia. Analiza zaskarżonego wyroku nie pozwoliła również na przyjęcie, jak wskazuje skarżąca Spółka, iż zawiera ono wady. Tym samym uznać należało, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie zwrócić trzeba uwagę, iż okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną.

Podkreślić również trzeba, iż polemika z merytorycznym stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem poprzez ten zarzut nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. np. wyrok NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Biorąc pod uwagę powyższe za nietrafny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dopiero zatem przeprowadzenie przez organ I instancji prawidłowego postępowania w zakresie oceny tego, czy Stowarzyszenie należy dopuścić do udziału w postępowaniu w charakterze strony, stanowić będzie podstawę do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

Tym samym niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś.

Odpowiadając zaś na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku w tym zakresie. Jak słusznie wskazał WSA organ II instancji rozpoznał odwołania wniesione w terminie, bowiem ten upływał [...] czerwca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy P. sp. z o.o. swoje odwołanie nadał w polskiej placówce pocztowej w ostatnim dniu terminu, tj. [...] czerwca 2020 r., podobnie jak Stowarzyszenie ([...] czerwca 2020 r). Słusznie zatem Sąd wskazał, iż w tym przypadku znajduje zastosowanie art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając kontrolowanemu rozstrzygnięciu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Spółki Sąd I instancji nie wskazał, iż o zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko decyzję może podjąć organ współdziałający. W treści uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie zauważył jedynie za organem kasacyjnym, że organ pierwszoinstancyjny nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z której wynikała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Bez wątpienia nie można uznać, że tak wyrażone stanowisko jest równoznaczne z sugerowaną przez Spółkę jednoznacznie wyrażona opinią o konieczności przeprowadzenia takiej oceny.

Jako ostatni oceniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 132 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. wskazać trzeba, iż również on nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę skutku. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organ I instancji negował swoją decyzję na etapie postępowania odwoławczego poprzez przekazanie odwołań od decyzji wraz z pismem przewodnim, które dewaluuje prawidłowość rozstrzygnięcia tego organu, co stanowi próbę pominięcia zasady dwuinstancyjności bez jednoczesnego udziału na etapie postępowania międzyinstancyjnego skarżącego kasacyjnie.

Rację ma skarżąca Spółka, iż z treści pisma z [...] lipca 2020 r. Burmistrza Miasta [...] wynika, że po ponownej analizie akt sprawy oraz wniesionych odwołań Z.G. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ocenił, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na przedsięwzięcia na środowisko pozwoliłoby na wyjaśnienie skali potencjalnych zagrożeń związanych z planowanym przedsięwzięciem. Podniósł również, iż wskazane jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu społeczeństwa. Organ wskazał także na wątpliwości co do prawidłowości ustalonej minimalnej odległości planowanego przedsięwzięcia od terenów zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo organ I instancji zauważa, iż na obecnym etapie procedowania nie posiada uprawnień do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz że taka możliwość zaistnieje w przypadku uwzględnienia wniesionych odwołań.

Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że organ nie może zmieniać wydanej przez siebie decyzji, chyba że stanie się ona ostateczna i wystąpią przesłanki uzasadniające jej zmianę w jednym z trybów nadzwyczajnych. Z kolei strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść odwołanie od decyzji w przepisanym prawem terminie, przy czym zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie jest przy tym rolą organu I instancji na tym etapie postępowania dokonywanie oceny co do rzeczywistych intencji strony. Na organie ciąży natomiast obowiązek wynikający z treści art. 133 k.p.a. Zgodnie z nim zobowiązany jest on do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Z kolei z treści art. 132 § 1 k.p.a. wynika, że - Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Zgodnie zaś z § 2 art. 132 k.p.a. – przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania.

Skoro zatem w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wskazane w § 1 i § 2 art. 132 k.p.a., to tym samym organ nie miał innej możliwości, jak tylko przekazać to odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. W konsekwencji nie doszło w ten sposób do sugerowanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 8, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zwrócić należy uwagę, iż stosownie do jego treści na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji powinny one umożliwić stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że by uczynić skutecznym zarzut oparty na tym przepisie, skarżąca winna wskazać, jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił jej dokonania i wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie. Wskazania takiego nie zawiera natomiast rozpoznawana skarga kasacyjna.

W konsekwencji powyższe przesądza również o niezasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej.

W ostatniej kolejności odnosząc się do sformułowanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do nich odnieść, bowiem kontrola postępowania administracyjnego w tym zakresie byłaby przedwczesna w sytuacji istniejących w sprawie istotnych braków postępowania wyjaśniającego, ponieważ dopiero po dokładnym wyjaśnieniu sprawy można będzie stwierdzić czy w przedmiotowej sprawie konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia.

Jak już wyżej wskazywano, ocena Sądu I instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie na tym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Przypomnienia wymaga, iż w wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również wniosek skarżącej Spółki o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, bowiem postępowania dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, w zasadzie nie jest dopuszczalne, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzają organy administracji. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.