Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 190/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi spółki P. w W. Zakład Linii Kolejowych w B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu utrzymania pasów przeciwpożarowych uchyla zaskarżoną decyzję, 1. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. na rzecz spółki P. w W. Zakład Linii Kolejowych w B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we W. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o Państwowej Straży Pożarnej), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o ochronie przeciwpożarowej) oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719, dalej powoływanego jako rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa o transporcie kolejowym), nakazał spółce P. Zakład Linii Kolejowych w B. utrzymywać pasy przeciwpożarowe przy linii kolejowej K.-T. na terenie powiatu [...], Nadleśnictwo W., w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok, określając przy tym termin wykonania ww. obowiązku do dnia [...].

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniach [...] i [...] stwierdził uchybienia związane z wykonaniem mineralizacji pasów przeciwpożarowych położnych wzdłuż linii kolejowej relacji K.-T., że taki stan rzeczy jest niezgodny z przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz z art. 17 ust. 1 pkt 1, 3 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz, że ze wskazanych przepisów wynika, iż obowiązek objęty przedmiotowym nakazem obciąża zarządcę infrastruktury kolejowej – spółkę P. Zakład Linii Kolejowych w B. Podkreślił także, że wykonanie i utrzymywanie pasów w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok jest wymogiem koniecznym bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, kontekście prawidłowego zabezpieczenia przeciwpożarowego lasu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka P. w W. Zakład Linii Kolejowych w B. wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmiotem obowiązanym do odnowienia pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis obecnie obowiązującego prawa nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek ten nakładają na właściciela lasu;

- art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie;

- art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów przeciwpożarowych położonych na terenach leśnych w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się wyłącznie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową;

- art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o lasach) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż do ochrony przeciwpożarowej lasów obowiązani są właściciele lasów;

- art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie leśnym spoczywa na faktycznie władającym terenem leśnym (właścicielu lasu).

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż z analizy przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa co do zasady na faktycznie władającym terenem pasów przeciwpożarowych, a jedynie wyjątkowo - w wypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej między właścicielem a zarządcą terenu - może spoczywać na zarządcy. W przedmiotowej sprawie spółka P. Zakład Linii Kolejowych w B. nie zawarł umowy cywilnoprawnej z właścicielem terenu pasów przeciwpożarowych, tym samym obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych ciążą na właścicielu terenu, na którym pasy są usytuowane, tj. właściwym miejscowo nadleśnictwu. Regulacje ustawy o ochronie przeciwpożarowej są zbieżne z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, w myśl którego to właściciele lasów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Ponadto przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej i ustawy o lasach są spójne także z przepisami ustawy o transporcie kolejowym, która w art. 55 ust. 1 przewiduje, iż zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach (w tym także na sąsiadujących z linią kolejową terenach leśnych), za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Wskazany przepis nie nakłada na zarządcę linii kolejowej obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz jedynie przewiduje prawo do urządzania i utrzymywania takich pasów, przyznając mu przy tym możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, a ponadto odnosi się on jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową.

Poza tym strona odwołująca wskazała, że skoro do końca [...] obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U z 2006 r. Nr 80, poz. 563), które wprost wskazywało jako podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych m.in. właścicieli linii kolejowych, oraz że ustawodawca uchylając to rozporządzenie jednocześnie nie wprowadził do nowego rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej zapisów o obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych, to tym samym wyraźnie wyraził on swoją wolę uchylenia tego obowiązku i nałożenia go na właścicieli lasów. Ponadto strona odwołująca zaznaczyła, że ww. stanowisko znalazło potwierdzenie w piśmie Podsekretarza Stanu MSWiA Z. S. z dnia [...] skierowanym do Ministra Środowiska.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, K. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 4 ust. 1a zdanie 2 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 38 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż decyzja wydana przez Komendanta Powiatowego PSP nakładająca na spółkę P. Zakład Linii Kolejowych wykonanie zawartych w niej obowiązków pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Zaznaczył, że już z treści § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. wynika, iż to stwarzający zagrożenie dla lasów, a to powstaje w wyniku działalności spółki P., powinien podejmować działania zabezpieczające, w tym więc i pasy przeciwpożarowe. Podkreślił, że niezgodne z zasadami współżycia społecznego byłoby nałożenie na Lasy obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych przy torowiskach, skoro obecność tych torowisk w lasach nie wiąże się z działalnością Lasów, lecz z działalnością spółki P. Wskazując na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym stwierdził, że argumentacja przyjęta w odwołaniu jest nieuzasadniona i że wbrew stanowisku strony odwołującej, podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej, którym w sprawie jest spółka P. Zakład Linii Kolejowych w B. W myśl art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym tylko bowiem wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym w art. 55 ust. 1 ww. ustawy dotyczy zaś możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. W ocenie organu to w ustawie o transporcie kolejowym i o lasach należy szukać podmiotów odpowiedzialnych za realizację obowiązku, a ustawę o ochronie przeciwpożarowej należy traktować jedynie jako wskazanie ogólne mające zastosowanie tam, gdzie ww. ustawy sprawy nie rozstrzygają. Nawet jednak gdyby przyjąć, jak twierdzi strona odwołująca, że to ustawa o ochronie przeciwpożarowej wskazuje zobowiązanego do wykonania pasów przy torach kolejowych, to biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1a tej ustawy oraz okoliczność, że pomiędzy właścicielem terenu a jego zarządcą nie została zawarta umowa cywilnoprawna należy stwierdzić, że odpowiedzialnym za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest spółka P. jako podmiot faktyczne władający linią kolejową, której integralną częścią są pasy przeciwpożarowe. Organ zaznaczył także, że w sprawie należało mieć na uwadze fakt, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Wskazał, że podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych i że w związku z tym niezwłoczne ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowych odcinkach. Reasumując stwierdził, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych ciąży na potencjalnym sprawcy powstania pożaru, czyli zarządcy linii kolejowych, który zobowiązany jest do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, zapewniającego ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska oraz który jest jednocześnie faktycznie władającym terenem przyległym do linii kolejowej (art. 4 ust. 1a zdanie 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Wobec powyższego organ stwierdził, że odwołanie Spółki jest bezzasadne.

W skardze na powyższą decyzję Spółka P. w W. Zakład Linii Kolejowych w B. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji, powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz dodatkowo zarzuciła:

- naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. nie zawiera szczegółowego wskazania, z podaniem kilometrażu i lewej/prawej strony linii kolejowej, w którym miejscu powiatu włocławskiego decyzja to nakłada na Spółkę obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych, co czyni decyzję organu I instancji niewykonalną;

- naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 153, poz. 955) poprzez ich nieuwzględnienie i brak uznania, iż teren, na którym są położone pasy przeciwpożarowe nie stanowi elementu linii kolejowej i nie znajduje się w zarządzenie i władaniu skarżącej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania w postaci art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż art. 55 ust. 3 ww. ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy organ administracji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, czy posadzenie drzew i krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed/po wybudowaniu linii kolejowej, w wypadku gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 ww. ustawy w ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wady prawnej uniemożliwiającej jej wykonanie wskazał, że ustawodawca nie określił w sposób jednoznaczny metody konkretyzowania obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych w decyzjach administracyjnych, stąd możliwe jest podawanie w nich kilometrażu, oddziałów, nr linii kolejowych, czy też terenu powiatu według właściwości miejscowej, niemniej jednak w każdym z tych wypadków możliwe jest zweryfikowanie nałożonego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, nie podzielając jednak wszystkich wskazanych w niej zarzutów.

Z akt sprawy wynika, że stwierdzony przez organ w toku postępowania nieprawidłowy stan pasów przeciwpożarowych uzasadniający nałożenie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji nie był kwestionowany przez Spółkę. Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowiło natomiast ustalenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w odpowiednim stanie. Zdaniem skarżącej obowiązek ten winien zostać nałożony na właściciela gruntów, na których urządzono pasy przeciwpożarowe. Zdaniem zaś organu powyższy obowiązek, jak wskazano w treści zaskarżonej decyzji, ciąży na skarżącej Spółce, jako zarządcy infrastruktury kolejowej.

Na wstępie wymaga wskazania, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych (art. 17 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia.

Pomimo jednak tej okoliczności, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, gdyż przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku nałożonego na stronę skarżącą (art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako kpa), uniemożliwiające jego wykonanie. W sprawie bowiem organ I instancji nakazał stronie skarżącej utrzymywanie, w stanie zapewniającym użyteczność przez cały roku, pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej K.-T. na terenie powiatu [....]. W ocenie Sądu taki sposób określenia nałożonego obowiązku jest niewystarczający dla zapewnienia jego wykonalności. Taka bowiem ogólnikowość określenia nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku, powodująca jego nieczytelność i niejasność oraz budząca wątpliwości co do jego przedmiotu, uniemożliwia wykonanie objętego decyzją obowiązku. Podnieść należy, że co prawda dokładniejsze określenie obowiązku znalazło się w znajdującym się w aktach sprawy protokole z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...], w którym to wskazane został, że na obszarze powiatu włocławskiego pasy przy liniach kolejowych typu C powinny być utrzymywane na długości linii kolejowej – 23,175 km (po obu stronach), to jednak nie zmienia to faktu, że w decyzji organu I instancji nałożony obowiązek został określony wyłącznie poprzez wskazanie, że ma być on wykonany wzdłuż linii kolejowej K.-T., na terenie powiatu [...]. A zatem nie został on precyzyjnie i szczegółowo określony, poprzez dokładane określenie miejsca, w którym strona zobowiązana ma podjąć stosowne czynności, aby stwierdzone uchybienie usunąć. Należy bowiem pamiętać, że zaskarżona decyzja to akt administracyjny zawierający rozstrzygnięcie będące źródłem obowiązku dla adresata decyzji, który w związku z tym powinien być precyzyjny i nie budzić żądnych wątpliwości ani faktycznych, ani prawnych. Dlatego też zdaniem Sądu obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, stosowany w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych musi być tak sformułowany, aby podmiot zobowiązany mógł doprowadzić do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Jest to możliwe jedynie w sytuacji jasnego i precyzyjnego określenia przedmiotu nakazu, w tym miejsca wystąpienia i wykonania objętego nakazem obowiązku, jako konsekwencji stwierdzonego naruszeń. Tylko w takiej sytuacji zastosowanie w decyzji administracyjnego przepisów prawa materialnego do konkretnego stanu faktycznego doprowadzić może do zrealizowania wymogów wynikających z tych przepisów prawa.

Mając na względzie, że w przedmiotowej sprawie objęty nakazem obowiązek nie został w sposób prawidłowo określony, a zatem doszło do naruszenia art. 107 § 1 kpa, Sąd zobligowany był uwzględnić zarzut skargi dotyczący omówionej powyżej wady decyzji uniemożliwiającej jej wykonanie.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu strony skarżącej, iż nie jest ona - jako zarządca wyznaczonych odcinków linii kolejowych - podmiotem zobowiązanym do utrzymywania i wykonania pasów przeciwpożarowych.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Z art.13 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Natomiast art.9 ust.3 tejże ustawy wskazuje, iż minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.

Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust.1 uwzględnia się sposób, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy).

Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Cytowane rozporządzenie prawidłowo nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od niego poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. z 2006r., nr 80, poz.563) w § 34 ust.3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Obowiązujące rozporządzenie prawidłowo w tym zakresie w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w : ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005r., nr 45, poz. 435 z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r., nr 16, poz.94 z późn. zm.); oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej określają :

- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz.573);

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955).

Zatem w odniesieniu do treści § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. stwierdzić należy, że wskazując poszczególne akty prawne, ma on charakter informacyjny.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych (pas oddzielający las od dróg publicznych i dróg dojazdowych nie będących drogami publicznymi; pas przeciwpożarowy oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; pas przeciwpożarowy oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych i pas przeciwpożarowy rozdzielający duże zwarte obszary leśne). W katalogu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. To ostatnie reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych.

Kwestią podmiotowości zaś zajmują się przepisy ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis ogólny. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 - 3 ww. ustawy określa natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, stanowiąc, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem : ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 2 ww. ustawy ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ww. ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów.

Zatem prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią zaś linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 ww. ustawy). Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć natomiast drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 2 i 3 ww. ustawy).

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obydwu instancji (jak podniesiono w skardze): zarówno § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., jak i art. 17, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 9 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy o lasach, czy też art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Analiza zapisów art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie spółka P. Zakład Linii Kolejowych w B.

Przepis art. 17 ust.1 ustawy o transporcie kolejowym precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego, terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Art. 55 ust. 1 ww. ustawy dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, co nie jest sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.

Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w art. 56. Przepis ten stanowi: "W razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca".

Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba, że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego to na lasach państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. W taki sposób rozumując należałoby uznać, iż spółka P. powinna żądać odszkodowań od właściciela lasu za to, że jest konieczne ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem zapewnienia możliwości prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego.

W odniesieniu do art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach podkreślić należy, że zobowiązują one właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji i mineralizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.

Słusznie podkreśliły organy, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Należało mieć na uwadze fakt, że źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Czynność ta bowiem odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali, które w zetknięciu z wysuszoną ściółką mogą zainicjować pożar lasu. Nie do rzadkości należą w lasach pożary spowodowane zablokowanymi hamulcami kolejowego taboru jezdnego, czy z powodu urwania rozgrzanych klocków hamulcowych odrzuconych na znaczne odległości.

W ocenie strony skarżącej organ uchybił również przepisom art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisom postępowania administracyjnego, gdyż nie prowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, czy posadzenie drzew krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed/po wybudowaniu linii kolejowej w sytuacji, gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 ww. ustawy w ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z mocy art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym właścicielowi gruntów sąsiadujących z linią kolejową przysługuje co do zasady odszkodowanie za teren wykorzystany pod pas przeciwpożarowy. Koszt urządzenia i utrzymania takiego pasa obciąża podmiot zobowiązany do jego wykonania. Jak już wcześniej wspomniano, wyjątek opisany w tym zakresie w art. 55 ust. 3 ww. ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych w związku z posadzeniem drzew lub krzewów po wybudowaniu linii kolejowej, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właściciela gruntów. Dlatego podniesiona kwestia zaniechania przez organy orzekające w sprawie zbadania wieku drzewostanu nie miała znaczenia dla ustalenia nałożonego obowiązku i niezasadnie strona skarżąca zarzuca organom w tym względzie uchybienia procesowe.

W świetle poczynionych wyżej uwag nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącej, w myśl którego to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Pomimo jednak, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego i zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne, to jednak jak wskazano na wstępie rozważań prawnych powodem, dla którego należało uwzględnić skargę było naruszenie przepisów postępowania, wynikające z niejasnego i nieprecyzyjnego określenia w decyzji organu I instancji, nałożonego nią na stronę skarżącą obowiązku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i ocenę prawną, w szczególności zapewni, by osnowa decyzji stanowiąca jej najistotniejszy element w sposób precyzyjny określała obowiązek skarżącej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).