Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1213/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. P. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. (SKO.OŚ.405.478.2014) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "Organ"), po rozpoznaniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w całości w mocy decyzję własną z [...] listopada 2014 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek Z. P. (zwanego też dalej "ZDP", "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") Wójt Gminy R. (dalej też jako "Wójt"), decyzją z [...] lutego 2010 r. znak: [...] (zwaną też dalej "Zezwoleniem"), w punkcie pierwszym zezwolił ZDP na usunięcie: (a) 8 drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...], odc. od drogi krajowej – R.; (b) 18809 m2 krzewów różnych gatunków rosnących w pasie dróg powiatowych: nr [...] odc. od drogi krajowej – R.; nr [...] odc. od drogi powiatowej nr [...] do granicy gminy; nr [...] R. – M.; nr [...] C. – P., nr [...] R. – Ż. i nr [...] R. – N.. W punkcie drugim decyzji podano, że: "Zezwolenie wydaje się z zastrzeżeniem zastąpienia usuniętych drzew i krzewów nowymi drzewami i krzewami. Należy posadzić 8 drzew liściastych dowolnego gatunku i 19000m2 krzewów w pasie dróg powiatowych na terenie gminy R., w nieprzekraczalnym terminie do [...] listopada 2011 r. [...]" W związku z powyższym za usunięcie drzew wymienionych w pkt 1 nie pobrano opłat (pkt 3 decyzji). W punkcie czwartym decyzji zastrzeżono, że niewykonanie obowiązku nałożonego w pkt 2 decyzji skutkować będzie wygaśnięciem decyzji.

Na wniosek ZDP, decyzją z [...] października 2011 r. przedłużono datę wykonania ww. obowiązku nasadzeń do [...] listopada 2012 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2012 r. – do [...] listopada 2013 r.

Wnioskiem z [...] marca 2013 r. Z. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności Zezwolenia w części dotyczącej jego pkt 2, tj. obowiązku zastąpienia usuniętych drzew i krzewów nowymi drzewami i krzewami, z uwagi na niewykonalność tej części decyzji. Niewykonalność ta, zdaniem Wnioskodawcy, spowodowana jest zbyt dużą ilością krzewów wskazanych w decyzji, a przede wszystkim brakiem miejsca w pasach dróg powiatowych, będących w zarządzie ZDP.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło "odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku w części pkt 2 decyzji", podkreślając, że nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest ściśle związane z wydaniem zezwolenia na ścięcie drzew i wycięcie krzewów, a zatem nie można o nieważności decyzji w tym przypadku orzec w części, a nadto że niespełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności, tj. niewykonalność decyzji, bowiem na podstawie zestawienia dróg na terenie gminy R. (zwanej też dalej "Gminą") administrowanych przez ZDP, dostarczonego przez Wnioskodawcę, ustalono, że takich dróg jest 37481 m, o powierzchni możliwej do zagospodarowania poprzez obsadzenie – 149924 m2.

ZDP wystąpił o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności Zezwolenia. W uzasadnieniu wniosku podano, że Plany liniowe dróg na terenie Gminy dostarczone do SKO nie były zaktualizowane, że plan zawiera informacje z 2010 r., które nie były aktualne, bowiem zmieniło się zadrzewienie, zakrzewienie, doszły nowe chodniki i inne elementy pasa drogowego, że nie wzięto pod uwagę przeznaczenia dróg pod nowe chodniki, rowy, że stale rośnie liczba urządzeń podziemnych zlokalizowanych w pasach dróg, a co również zajmuje potencjalnie wolne miejsca w pasie drogowym, a zatem de facto liczba wolnego miejsca na zakrzewienie jest mniejsza, niż wynikało to z obliczeń SKO. Ponadto podano, że znaczna część krzewów wycięta na podstawie Zezwolenia zdążyła już odrosnąć, a nawet zostały ponownie już wycięte. Nakaz nasadzeń kompensacyjnych w liczbie 19000 m2 krzewów jest bezzasadny, gdyż przyczynia się do zawężenia pasa pobocza jezdni oraz stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa. W marcu 2015 r. ZDP nadesłało do SKO zaktualizowane dane nt. dróg powiatowych i ich zagospodarowania wraz z dokumentacją fotograficzną.

Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] listopada 2014 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. – SKO oceniło, z powołaniem się na art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.; dalej w skrócie "u.o.p.") oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew lub krzewów nie może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a zatem odrębnie od warunku wykonania nasadzeń zastępczych, ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew lub krzewów na środowisko przyrodnicze. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki, na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Oba elementy decyzji są ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia.

W związku z tym SKO uznało, że było zobligowane do rozważenia wyeliminowania całej zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, w tym także obejmującej samo zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, a nie tylko jej zaskarżonej części. Przedmiotowy wniosek nie mógłby wywołać skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów pod warunkiem dokonania nowych nasadzeń tylko w części, której wniosek ten dotyczył. Decyzja zezwalająca na usunięcie, uwzględniająca normy przewidziane w ustawie o ochronie przyrody, stanowi niepodzielną całość, mimo elementu fakultatywnego (warunkowego), jakim jest ustalenie obowiązku nowych nasadzeń w zamian za udzielone zezwolenie na usunięcie istniejących drzew i krzewów. Niespełnienie warunku w postaci dokonania nasadzeń powoduje, w realiach niniejszej sprawy, wygaśnięcie zezwolenia na usunięcie drzew. Całokształt rozstrzygnięć zawartych w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, podjętej na podstawie art. 83 ust.1 i 3 u.o.p., stanowi kompletną całość, funkcjonalnie ze sobą powiązaną, co oznacza, że poszczególne rozstrzygnięcia nie mogą funkcjonować odrębnie. Tak więc wniosek ZDP, nawet gdyby był zasadny, nie mógłby doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji we wskazanej w nim części.

Dalej SKO stwierdziło, że treść przywołanych przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydane zostało Zezwolenie, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że istniała podstawa prawna dla jego wydania w całości, a zatem również co do punktu 2. Wniosek ZDP oparty został na przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który dotyczy wady polegającej na wydaniu decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ podkreślił, że niewykonalność decyzji jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Obowiązek nałożony decyzją musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku.

Zdaniem SKO nie mają więc w sprawie znaczenia argumenty ZDP mówiące o tym, że Plany liniowe dróg na terenie Gminy dostarczone do Organu nie były zaktualizowane, że plan zawiera informacje z 2010 r. które nie były aktualne, bowiem zmieniło się zadrzewienie, zakrzewienie, doszły nowe chodniki i inne elementy pasa drogowego, że nie wzięto pod uwagę przeznaczenia dróg pod nowe chodniki, rowy, że stale rośnie liczba urządzeń podziemnych zlokalizowanych w pasach dróg, a co również zajmuje potencjalnie wolne miejsca w pasie drogowym, a zatem de facto liczba wolnego miejsca na zakrzewienie jest mniejsza, niż wynikało to z obliczeń Organu. Ustalenia bowiem wymaga, czy zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania. W ocenie SKO ze zgromadzonej dokumentacji i całokształtu stanu faktycznego wynika, że decyzja w dniu jej wydawania była wykonalna. Organ podkreślił, że ZDP miało możliwość podnoszenia w toku postępowania, jak i w zwykłym toku instancyjnym poprzez wniesienie odwołania, że wykonanie nasadzeń jest niemożliwe z jego punktu widzenia, jednakże nie podnosiło takich zarzutów, wręcz przeciwnie – dwukrotnie wystąpiło o zmianę terminu wykonania obowiązku, a w międzyczasie, jak wynika z pism, dokonywało kolejnych czynności związanych z zagospodarowywaniem terenu wiążącymi się z umniejszaniem części zajętych pod tereny zielone, a w każdym razie będącymi potencjalnymi miejscami, na których można by było dokonać nasadzeń zastępczych. Zatem, w ocenie SKO, to nie niewykonalność decyzji istniejąca rzekomo w dniu jej wydania stoi na przeszkodzie dokonaniu nasadzeń zastępczych, a plany Skarżącego co do zagospodarowania terenów, inne oczekiwania, a w konsekwencji czynności o charakterze faktycznym doprowadzają do tego, że terenu możliwego pod nasadzenia zastępcze jest coraz mniej.

Pismem z [...] listopada 2018 r. Z. P. zaskarżył w całości opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz wniósł "o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji Wójta Gminy R.".

W uzasadnieniu Skarżący w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza wyjaśnienia i opis zawarte w piśmie ZDP z [...] marca 2015 r., i uczynił je częścią swej skargi. Ponadto zarzucił, że Organ, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 4 ust. 2 oraz art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy z 21 marca 1984 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.; dalej w skrócie "u.d.p."), § 4 ust. 2, § 37 ust. 1 pkt 3, § 53 ust. 1, § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.) w ustalonym stanie faktycznym. To ostatnie rozporządzenie zostało, zdaniem Skarżącego, zupełnie pominięte przez Organ w jego analizie, tymczasem dokonując nakazanych nasadzeń, ZDP nie jest w stanie wypełnić wymagań technicznych wskazanych w tym rozporządzeniu. W konkluzji autor skargi stwierdził, że ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzi do wniosku, iż zachodziły i zachodzą przesłanki do stwierdzenia niewykonalności Zezwolenia w zakresie jego pkt 2. Wskazane przez Skarżącego przepisy istniały bowiem w dacie wydania tej decyzji. Ponadto wydający ją Wójt potwierdził, iż istnieją trudności w realizacji decyzji. Na marginesie autor skargi zauważył, że nieuprawnione są stwierdzenia Organu, iż Skarżący nie wnosił odwołania, gdyż nie można czyni Skarżącemu zarzutu z powodu nie skorzystania ze swoich uprawnień.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Podkreśliło, że nie badało, czy na chwilę wydawania decyzji w przedmiocie nieważności wykonanie nasadzeń jest możliwe, tylko czy taka możliwość istniała w dacie wydawania decyzji o wycince. A z dokumentacji i nawet samej argumentacji strony, wskazywanych okoliczności wynika – zdaniem Organu – że wówczas taki problem nie występował. Ponadto SKO wytknęło, że jest niezrozumiałe, dlaczego Skarżący realizował decyzję, która została wydana pod warunkiem dokonania nasadzeń jedynie w korzystnej dla niego części, z pominięciem części mówiącej o nasadzeniach, stanowiącej jej nierozerwalną część i stanowiącą warunek dokonania usunięcia drzew i krzewów. Skoro bowiem skarżący uważał, że nie może wykonać nasadzeń kompensacyjnych, a zatem nie może spełnić warunku, pod którym wydano mu decyzję, to decyzja taka nadaje się do stwierdzenia wygaśnięcia i nie może on realizować jej w części dotyczącej usunięcia drzew i krzewów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pkt 2 Zezwolenia (tj. decyzji Wójta Gminy R. z [...] lutego 2010 r. znak: [...]), Sąd doszedł do przekonania, że skarga Z. P. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy zauważyć, że jest poza sporem, iż Skarżący – ani w terminie pierwotnym (do "31" listopada 2011 r.), ani dwukrotnie prolongowanym (po raz ostatni do [...] listopada 2013 r.) – nie wykonał "zastępczych" nasadzeń krzewów, o których mowa w pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. b Zezwolenia. Tym samym doszło do ziszczenia się sankcji z pkt 4 Zezwolenia, mówiącej o wygaśnięciu decyzji.

W ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje bez wpływu na dopuszczalność wszczęcia oraz celowość ("przedmiotowość") prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zezwolenia, co do którego ziściła się przesłanka jego wygaśnięcia na skutek niedopełnienia zastrzeżonego warunku. Abstrahując bowiem nawet od tego, że dotychczas nie została wydana decyzja o wygaśnięciu Zezwolenia, przewidziana w art. 161 § 1 pkt 2 k.p.a., to należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym ukształtowało się trafne stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – w myśl którego sam fakt utraty mocy obowiązującej decyzji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jednym z argumentów podnoszonych przez składy orzekające jest okoliczność, że decyzja w okresie obowiązywania mogła spowodować szkodę, a zatem stwierdzenie jej nieważności może otworzyć drogę do roszczeń odszkodowawczych (por. wyrok NSA z 13.01.2016 r., II OSK 1135/14; por. też wyrok NSA z 17.04.2012 r., I OSK 567/11; a także wyroki WSA: z 23.01.2013 r., VII SA/Wa 2024/12; z 23.07.2014 r., IV SA/Po 439/14; z 19.01.2015 r., VII SA/Wa 708/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Z kolei przeciwko uznaniu za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 p.p.s.a., kontrolowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zezwolenia – pomimo jego wygaśnięcia na skutek niewywiązania się przez ZDP z obowiązku nałożonego w pkt 2 Zezwolenia – przemawia, zdaniem Sądu, już sama ta okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności zmierzał w kierunku podważenia skuteczności ww. obowiązku, a więc w istocie do zakwestionowania przesłanki wygaśnięcia Zezwolenia.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, należy na wstępie podzielić stanowisko SKO o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności Zezwolenia wyłącznie w zaskarżonej części, obejmującej warunek w postaci dokonania nasadzeń zastępczych, ustanowiony w pkt 2 Zezwolenia.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, akceptowany także w doktrynie, w myśl którego, pomimo braku wyraźnego "dozwolenia" w k.p.a., zasadniczo możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej tylko w części dotkniętej wadą (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uw. 10 do art. 156, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo). To ogólne stwierdzenie wymaga wszakże istotnego doprecyzowania, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego, z jednej strony, samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Trzeba jednak zaznaczyć, że unieważnienie decyzji w części będzie nie zawsze możliwe do zrealizowania w praktyce. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (zob. wyroki NSA: z 24.05.2016 r., II OSK 2314/14; z 20.12.2016 r., I OSK 365/15; z 20.06.2017 r., II OSK 2645/15 – CBOSA).

W świetle powyższego należy podzielić pogląd SKO o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności Zezwolenia jedynie w zakresie zaskarżonego warunku z pkt 2, a to już z uwagi na charakter tej części Zezwolenia – niesamodzielny i bezpośrednio warunkujący rozstrzygnięcie główne z pkt 1, a więc ściśle z tym rozstrzygnięciem związany.

Trafne jest także stanowisko SKO, że przedmiotowa decyzja zezwalająca na wycinkę (jej skarżona część) nie jest dotknięta zarzucaną wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W myśl tego przepisu: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: [...] była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że wzmiankowana w nim niewykonalność decyzji musi istnieć nie tylko w dacie rozstrzygania o nieważności tej decyzji (co wynika z wymogu "trwałości" niewykonalności), ale występować już w chwili jej wydania, czyli istnieć od początku.

Sąd podziela sposób rozumienia "niewykonalności decyzji" na tle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiony przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także jego wniosek, iż Zezwolenie nie było dotknięte taką niewykonalnością w dniu jego wydania. Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze, rzeczywiście nie można "czynić zarzutu" Skarżącemu, że nie wniósł odwołania od Zezwolenia i nie zakwestionował tą drogą ustanowionego w nim warunku w postaci nasadzeń zastępczych. Można już jednak z tego faktu w sposób uprawniony wyprowadzać wniosek, iż ZDP nie uznawał wówczas tego warunku za niewykonalny, a co za tym idzie – że najprawdopodobniej niewykonalny on wtedy nie był.

Po drugie, również w ramach postępowań o zmianę Zezwolenia, zmierzających do wydłużenia terminu wykonania przedmiotowych nasadzeń Skarżący nie powoływał się na niewykonalność pkt 2 Zezwolenia, lecz na "zbyt dużą ilość krzewów oraz ograniczone środki finansowe", które "uniemożliwiają wywiązanie się z obowiązku nasadzeń uzupełniających" w zakreślonym wcześniej terminie (zob. wniosek ZDP z [...].09.2011 r. znak: [...], k. 8 akt adm. I inst.). Zresztą już sam fakt, iż Skarżący dwukrotnie występował o "przesunięcie" terminu nasadzeń zastępczych pokazuje, iż nie wątpił ówcześnie w wykonalność tego obowiązku, a jedynie widział usuwalne przeszkody w jego realizacji. Potwierdza to treść drugiego z wniosków o zmianę Zezwolenia – datowanego na [...] października 2012 r. – w którym wprawdzie pojawił się już argument o "braku miejsca na posadzenie tak dużej ilości [krzewów] w pasach dróg powiatowych", ale także on służył tylko uzasadnieniu potrzeby "przesunięcia terminu nasadzeń", co – jak stwierdził Skarżący – "pozwoli na głębszą analizę rozwiązania tego problemu" (k. 22 akt adm. I inst.).

Po trzecie, SKO w swej pierwszoinstancyjnej decyzji z [...] listopada 2014 r. w sposób wiarygodny, na podstawie danych przekazanych przez ZDP, oszacowało wielkość powierzchni potencjalnie możliwej do przeznaczenia pod nasadzenia w pasach dróg zarządzanych przez ZDP na terenie Gminy. Co istotne, Skarżący nie zakwestionował poprawności tych szacunków (w szczególności z powołaniem się na, obecnie eksponowane, wymagania techniczne obowiązujące dla dróg publicznych), a jedynie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że Organ oparł się na danych już nieaktualnych, bo pochodzących z roku 2010. Najwyraźniej uszło uwagi Skarżącego, że właśnie dane z tego okresu – kiedy to doszło do wydania Zezwolenia (datowanego na [...] lutego 2010 r.) – są relewantne dla oceny wykonalności ww. decyzji na tle przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Co więcej, także dalsza argumentacja zawarta w tym wniosku pokazuje, że o ile w ogóle można aktualnie mówić o niewykonalności pkt 2 Zezwolenia (czego Sąd nie rozstrzyga), to jedynie jako powstałej "z czasem", i to na skutek działań samego ZDP, a nie dotykającej tej decyzji "od początku" – skoro w ww. wniosku czytamy, że dostarczone przez ZDP w 2014 r. plany liniowe dróg powiatowych na terenie Gminy, na których oparło się SKO w swych szacunkach, zawierają cyt.: "informacje na 2010 r., gdzie tymczasem przez okres czterech lat zmieniło się zakrzewienie, zadrzewienie, doszły nowe chodniki i inne elementy pasa drogowego" (k. 3 akt adm. II inst.).

Po czwarte, pierwotnej niewykonalności pkt 2 Zezwolenia nie dowodzą także dane i rozważania przedstawione przez Skarżącego w piśmie z [...] marca 2015 r. (w aktach adm. II inst.) – już z tego powodu, że pismo to, co wyraźnie zastrzeżono w jego pierwszym akapicie, zawiera dane "zaktualizowane" (najpewniej na dzień sporządzenia pisma). Ponadto wnioski przedstawione w tym piśmie jawią się jako niewiarygodne w świetle doświadczenia życiowego, skoro zgodnie z ich treścią wzdłuż wszystkich dróg będących w zarządzie ZDP brak jest jakichkolwiek (sic!) miejsc na wykonanie nasadzeń. Poza tym już z treści tych wniosków wynika, iż Skarżący, mówiąc o niemożności wykonania nasadzeń, bierze pod uwagę także dopiero planowane przeznaczenie pasa drogi ("pod poszerzenie drogi lub chodnik", "pod budowę chodników lub pod rowy odwadniające", itp.) – co w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. pozbawione jest relewancji prawnej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, iż SKO zasadnie uznało, że Zezwolenie nie jest dotknięte wadą pierwotnej niewykonalności, o jakiej mowa w ww. przepisie, a Skarżący tego stanowiska Organu skutecznie nie zakwestionował.

Mimo to zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, gdyż organ w swych rozważaniach ograniczył się do zbadania (i trafnej, skądinąd, oceny braku wystąpienia) jedynie dwóch przesłanek nieważnościowych, tj.: (i) w sposób obszerny i wyczerpujący – zarzucanej niewykonalności Zezwolenia (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); (ii) w sposób lakoniczny, ale wystarczający – braku podstawy prawnej do wydania Zezwolenia (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podkreśla się, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko te, które wskazano we wniosku strony (zob. wyrok NSA z 17.04.2009 r., II OSK 562/08; por. też wyroki NSA: z 20.04.2010 r., I OSK 917/09; z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10; z 20.12.2012 r., I OSK 1326/10; z 08.09.2016 r., II OSK 2806/14; z 16.03.2018 r., I OSK 1047/16; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – czego SKO, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. błędnie nie uczyniło w odniesieniu do przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in fine, 3, 4, 6 i 7 k.p.a., a w każdym razie nie dało temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, czego wymagał art. 107 § 3 k.p.a. – które to uchybienia Organ usunie ponownie rozpoznając sprawę.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 207 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w kwocie [...]zł.