Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2713/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art.43 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3325/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1 037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3325/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżąca spółka ubiega się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem zasilającym na terenie działek nr [...],[...] i [...] położonych w m. O. gm. W., w odległości nie większej niż 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

W toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedłożony został projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji w/w inwestycji w trybie przepisu art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] października 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia objętej wnioskiem inwestycji. Organ wyjaśnił, iż z przedłożonego projektu decyzji wynika, ze planowany do umieszczenia obiekt budowlany – wieża kratowa, stalowa, typu [...] ma mieć wysokość całkowitą 65 m. Zdaniem organu należy ustalić odległość zabudowy dla wieży minimum, 65 metrów, od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi nr [...], bowiem "w ekstremalnych warunkach atmosferycznych konstrukcja wieży może się przewrócić w stronę drogi krajowej stwarzając niebezpieczeństwo w ruchu na drodze". Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując na naruszenie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach. publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącego na 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia. przez organ pozytywnego dla skarżącego stanowiska w sprawie; art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2017r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2017 roku.

W ocenie organu, lokalizacja planowanej inwestycji, pomimo zgodności z przepisami zawartymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) nie powinna być bliższa niż 65,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], lub co najmniej równa wysokości wieży. Określona przez stronę odległość wynosząca 50,0 m jest odległością niewystarczającą i zdaniem zarządcy drogi w omawianym przypadku winna ulec zwiększeniu. Zarządca drogi zobligowany jest do czynienia starań mających na celu zapewnienie jak najbardziej optymalnych warunków bezpieczeństwa ruchu, w związku z powyższym nie może uzgodnić lokalizacji ww. inwestycji w odległości mniejszej. W przypadku lokalizacji wieży w odległości większej niż jej wysokość (tj. 65,0 m) od zewnętrznej krawędzi jezdni, jej ewentualne przewrócenie nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zaskarżyła w całości postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., zarzucając mu:

1) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art; 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 roku o odmowie uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem zasilającym na terenie działek nr [...],[...] i [...] położonych w m. O. gm. W., podczas gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącego na 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącego stanowiska w sprawie) - i jako takie - winno zostać zmienione;

2) naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącego na 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącego stanowiska w sprawie; 3) naruszenie art 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; 4) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia, że odległość planowanej do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej winna być większa, aniżeli zadeklarowane 50 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zostało należycie uzasadnione. Organ podniósł jedynie, iż z uwagi na określoną wysokość masztu antenowego, jego usytuowanie w w/w odległości od jezdni drogi krajowej nr [...] stanowiłoby realne zagrożenie dla użytkowników drogi w przypadku ewentualnego jego przewrócenia się na jezdnię (spowodowanego np. przez niekorzystne warunki atmosferyczne). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie jest zasadna, zarówno zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2017 r. są prawidłowe, organ nie naruszył ani norm prawa materialnego, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że organem, przed którym toczy się postępowanie główne jest w omawianej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy W., zarządca drogi jest jedynie organem uzgadniającym przedłożony projekt decyzji w zakresie należących do niego kompetencji. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem zasilającym na terenie działek nr [...],[...] i [...] położonych w m. O. gm. W., obejmującej realizację wieży kratowej, stalowej, typu [...] o wysokości całkowitej 65,0 m, w odległości 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. pismem nr [...] z [...] września 2017 r. wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie projektu decyzji dla wskazanej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu ¡'przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 2016, poz. 778 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 cyt. ustawy, tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie art. 53 ust. 5 cyt. ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządca drogi przedłożone projekty decyzji uzgadnia mając na względzie treść art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. Z 2016, poz. 1440 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zmianę sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi oraz w zakresie określenia linii zabudowy. W niniejszej sprawie, sąd podzielił ocenę organu, że lokalizacja planowanej inwestycji, pomimo zgodności z przepisami zawartymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) nie powinna być bliższa niż 65,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, tj. powinna być większa, Iub co najmniej równa wysokości wieży. Określona przez stronę odległość wynosząca 50,0 m jest odległością niewystarczającą i należało uznać za słuszne stanowisko zarządcy drogi, że w tym przypadku powinna ulec zwiększeniu. Zarządca drogi zobligowany jest do czynienia starań mających na celu zapewnienie jak najbardziej optymalnych warunków bezpieczeństwa ruchu, w związku z powyższym nie może uzgodnić lokalizacji ww. inwestycji w odległości mniejszej. W przypadku lokalizacji wieży w odległości większej niż jej wysokość (tj. 65,0 m) od zewnętrznej krawędzi jezdni, jej ewentualne przewrócenie nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Sąd podzielił także wnioski jaki zarządca drogi wyciągnął z okoliczności, że działki nr [...],[...] i [...] znajdują się w obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1440 ze zm.) odległość posadowienia obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 10,0 m. Słusznie, zdaniem sądu wojewódzkiego, organ przyjął, że ustawodawca racjonalnie wskazał w przytoczonym artykule jedynie minimalną odległość zabudowy co oznacza, że dokonując zwiększenia tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko, co zostało wyeksplikowane powyżej i jest w całości podyktowane względami bezpieczeństwa. Wbrew zarzutom skargi, przedstawione przez organ uzasadnienie zajętego stanowiska jest dla sądu, poza zgodnością z wymogami przepisów postępowania , wystarczające i logiczne. W związku z tym przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie powinien zostać uzgodniony. Sąd I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, interes publiczny oraz względy bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego należało orzec o odmowie uzgodnienia inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2017 r. zostało wydane z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, w związku z czym sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie w całości,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, pomimo niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący,

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności zaś przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych),

4) art. 141 § 4 p.p.s;a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenia się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska ferowanego przez organ, bez dokonania jego krytycznej oceny;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącego na 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącego stanowiska w sprawie.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia, że odległość planowanej do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej powinna być większa, aniżeli zadeklarowane 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem skarżącej kasacyjnie niezasadna jest teza organu, którą podzielił sąd wojewódzki, że z uwagi na określoną wysokość masztu antenowego, jego usytuowanie w ww. odległości od jezdni drogi krajowej stanowiłoby realne zagrożenie dla użytkowników drogi w przypadku ewentualnego jego przewrócenia się na jezdnię. Aby stwierdzić, że zagrożenie jest realne, sąd powinien w szczególności wziąć pod uwagę to, czy faktycznie istnieje prawdopodobieństwo, że stacja bazowa telefonii komórkowej może się przewrócić pod wpływem niekorzystnych warunków atmosferycznych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, sąd okoliczności tych nie rozważył i poprzestał na zaakceptowaniu postawionej przez organ hipotezy, która z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nigdy nie zostałaby spełniona.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Na wstępie za chybiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej zawarty w punkcie 4) dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane zacytowanym wyżej przepisem w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie sąd wojewódzki niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności wydania odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że sąd wojewódzki powielił argumentację organu orzekającego uznając ja za zasadną i nie dokonał "krytycznej oceny" stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka nie oznacza naruszenia wskazanego wyżej przepisu.

Zasadny jest natomiast zarzut opisany w punkcie 2) naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, pomimo niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący".

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie przyjął sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został w sprawie wyczerpująco zebrany i oceniony. Uzasadnienie postanowienia natomiast jest bardzo ogólnikowe, dlatego nie odpowiada prawu. Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej takiej jak szczegółowo została wskazana w tabeli umiejscowionej w tym artykule w punktach 1, 2, 3. Oznacza to, że ustawodawca narzucił jedynie minimalną odległość lokalizowania obiektów, nie wskazując odległości maksymalnej. W wyroku z 29 października 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1376/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Z uwagi na brzmienie przepisu, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, uznanie zarządcy nie dotyczy tej minimalnej odległości. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi."

W orzecznictwie i doktrynie wyraża się pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 K.p.a., w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu indywidualnego, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy nie wyważył interesu społecznego z interesem indywidualnym strony skarżącej kasacyjnie. To, że ewentualne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego bądź jego odmowa następuje w formie postanowienia, w ramach tzw. uznania administracyjnego oznacza, że wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Zauważyć również należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu jak każde inne, jednakże sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie tylko nie wyważył interesów stron, ale również nie uzasadnił podjętego przez siebie rozstrzygnięcia należycie. Trudno bowiem uznać za jednostkowe, odrębne w sprawie stwierdzenie, że "w ekstremalnych warunkach atmosferycznych konstrukcja wieży może się przewrócić w stronę drogi krajowej stwarzając niebezpieczeństwo w ruchu na drodze". Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).