Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1216/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 5, art. 67a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr VI/30/11 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolach samorządowych i oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Gorlice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2012r.

W dniu 27 kwietnia 2011r. Rada Gminy Gorlice podjęła uchwałę Nr VI/30/11 w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolach samorządowych i oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Gorlice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Pismem z dnia 12 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Gorlice domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły przepisy uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli jako tzw. opłat stałych oraz wątpliwości co do zgodności z prawem przepisów uchwały stanowiących o możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka trwającej dłużej niż 14 dni.

W ocenie organu nadzoru, treść § 2 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala miesięczną opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkoli narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu i kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola.

Organ nadzoru stwierdził, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w konkretnym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług.

Organ nadzoru uważa, iż określenie opłaty w sposób jaki ma miejsce w § 2 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, potwierdza to zwrot wskazujący na to, iż nazywana jest ona opłatą miesięczną i odnosi się ona do określonej wartości w zależności od tego, czy świadczenie jest udzielane przez jedną godzinę, czyli do sześciu godzin dziennie, dwie godziny dziennie, czyli do siedmiu godzin dziennie, czy powyżej dwóch godzin dziennie. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 zapisy wprost stanowią o miesięcznych opłatach za korzystanie ze świadczeń przedszkola powyżej 7 godzin dziennie, czyli powyżej dwóch godzin dziennie, bez względu na to, jaki jest rzeczywisty czas korzystania ze świadczeń danego przedszkola.

Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem zapisu § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdyż w jego ocenie narusza on normę prawną ujętą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skarżący wyjaśnił, iż mając na uwadze okoliczność, iż opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłączenie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Za niedopuszczalną organ nadzoru uznał sytuację, w której przewiduje się w uchwale, że rodzic musi ponosić opłaty pomimo tego, iż dziecko nie korzysta ze świadczeń przedszkola.

Strona skarżąca zakwestionowała również treść § 7 zaskarżonej uchwały, gdyż jej zdaniem przyznanie Wójtowi kompetencji do zwalniania z opłat stanowi przekroczenie przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru wyjaśnił, iż jest to upoważnienie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawach. Na podstawie owej delegacji ustawowej rada gminy ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym podstawę programową. Wojewoda Małopolski podkreślił, że w takiej sytuacji rada gminy nie może przenieść przyznanych jej kompetencji na wójta gminy, co wynika z powszechnie przyjmowanego, również w zakresie prawotwórstwa lokalnego, zakazu subdelegacji kompetencji prawotwórczych. W ocenie strony skarżącej, tylko rada gminy może ustalić kryteria zwolnienia z obowiązku ponoszenia przez rodziców opłaty za świadczenia przedszkola w uchwale wydanej na podstawie powyższej delegacji ustawowej. Muszą to być jednak kryteria jednoznaczne i precyzyjne, aby umożliwiały one zwolnienie od obowiązku pieniężnego w konkretnej sytuacji.

W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, ustalenie mocą zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Gorlice opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Naruszenie prawa stanowi również ustanowienie przez Radę Gminy Gorlice delegacji dla Wójta Gminy Gorlice zwalniania dziecka z opłaty za świadczenia przedszkoli. W związku z powyższym organ nadzoru uważa, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gorlice wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady, zawarty w skardze zarzut naruszenia normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest bezzasadny, ponieważ uchwała zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę podczas pobytu dziecka w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie (§ 1), podczas których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego. Natomiast § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazuje z jakich świadczeń i usług dziecko przebywające w przedszkolu powyżej 5 godzin (w czasie przekraczającym podstawę programową) może skorzystać – da się więc wyprowadzić za co rodzic ponosi opłatę. Rada Gminy Gorlice stwierdziła, iż treść § 2 ust. 1 pkt 1-3 przedmiotowej uchwały jednoznacznie wskazuje, że nie jest to opłata stała, bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko – gdy świadczenie jest udzielane przez 1 godzinę (dziecko przebywa w przedszkolu 6 godzin dziennie) odpłatność wynosi 1,33 zł; przy 2 godzinach (dziecko przebywa w przedszkolu 7 godzin dziennie) – 0,75 zł za 1 godzinę, a przy 3 i więcej godzinach (dziecko przebywa w przedszkolu powyżej 7 godzin dziennie) – 0,61 zł za 1 godzinę.

Rada Gminy Gorlice podniosła, iż art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty daje radzie gminy prawo do ustalania wysokości opłat, czyli pozwala różnicować wysokości odpłatności, a nawet całkowicie zwolnić rodziców z obowiązku ponoszenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola. Rada Gminy wskazała, iż w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały opłata jest wprawdzie określona w skali miesięcznej, ale to sformułowanie wynika ze względów praktycznych, natomiast dla celów rozliczeniowych czasu udzielania świadczeń przez przedszkole w § 5 ust. 2 wskazano sposób przeliczenia opłaty na stawkę dzienną, biorąc pod uwagę deklaracje rodziców, z czego łatwo wyprowadzić stawkę godzinową. Zdaniem Rady, nie można mówić o ustanowieniu przez Gminę Gorlice opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko także dlatego, że w § 5 uchwały rodzic (opiekun prawny) ma zagwarantowane prawo do zwrotu wniesionej opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu.

Rada Gminy Gorlice uważa, iż zarzut strony skarżącej, że naruszona jest zasada ekwiwalentności wynika z niewłaściwej interpretacji zapisu § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W żadnym bowiem przypadku nie można wywieść, że nie ma zwrotów wnoszonych opłat nawet przy jednodniowej nieobecności dziecka w przedszkolu. Spójnik "lub" oraz słowo "odpowiednio" rozdzielają zapis ust. 1 na dwa przypadki: pierwszy dotyczy nieobecności dziecka w przedszkolu, drugi – przewidywanej absencji dłuższej niż 14 dni. Rodzic (opiekun prawny) ma zagwarantowane prawo do ponoszenia opłaty wyłącznie za realnie świadczone usługi, a w przypadku planowanej przyszłej nieobecności dziecka dłuższej niż 14 dni rodzic (opiekun prawny) może nawet wnieść o zaniechanie pobierania odpłatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 12 września 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przystępując do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w ocenie sądu wydana ona została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 i 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012r., IV SA/Wr 460/11, w którym Sąd zauważa, że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art.3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w niej opłata (§2 ust. 1-3 uchwały) ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu, z rozróżnieniem jedynie czy przebywa do 6 godzin dziennie, do 7 lub powyżej 7 godzin dziennie i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wymogu tego nie spełnia ogólne wymienienie w §1 ust. 2 uchwały rodzaju świadczeń, z jakich dane dziecko potencjalnie może korzystać. Wysokość opłaty ustalona w zaskarżonej uchwale ma zatem charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane przez przedszkole w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę miesięczną, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

W ocenie Sądu także §5 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Przewiduje on możliwość żądania zwrotu części opłaty w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, ale obliczanej nie w odniesieniu do ilości dni roboczych, w których dziecko uczęszcza do przedszkola, lecz do średniej liczby wszystkich dni w miesiącu (30). Taka regulacja potwierdza zatem ryczałtowy charakter ustanowionej w zaskarżonej uchwale opłaty i jej brak ekwiwalentności. Uchwała w obecnym kształcie pozbawia bowiem możliwości zwrotu opłaty za faktyczne niewykorzystanie przez dziecko danego rodzaju świadczeń, co zgodnie z zasadą ekwiwalentności powinno podlegać zwrotowi. Niezależnie od tego trzeba wskazać, że redakcja §5 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest na tyle nieprecyzyjna, że może wywoływać wątpliwości, czy opłata podlega zwrotowi w przypadku każdej nieobecności dziecka w przedszkolu, czy też jedynie w przypadku nieobecności trwającej dłużej niż 14 dni. Nadto zaś przepis ten przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek zwrotu opłaty za czas nieobecności dziecka.

W ocenie Sądu także § 4 pkt 2 oraz §7 zaskarżonej uchwały naruszają prawo. Przepisy te zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, która stanowi podstawę prawną do wydania uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia o zasadach i trybie wnoszenia odpłatności za wyżywienie dziecka. Zgodnie z treścią art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6 wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, a zatem kompetencji tej nie ma organ stanowiący. Należy zatem uznać, że przepis §4 pkt 2 zaskarżonej uchwały przewidujący, że koszty posiłków ustala dyrektor przedszkola oraz §7 upoważniający wójta do zwalania z tych opłat na umotywowany wniosek dyrektora przedszkola i po zasięgnięciu opinii Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Opolu z 28 listopada 2011r., II SA/Op 388/11, www.nsa.gov.pl). Niezależnie od tego należy też zauważyć, że §7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie dotyczącym opłat za korzystanie z posiłków, nie spełnia wymogów z art. 67a ust. 5 i 6 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te przewidują bowiem, że albo sam organ prowadzący szkołę (czyli wójt) może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części tych opłat w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych, bądź też może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola. W tym drugim przypadku każdorazowa zgoda organu prowadzącego nie będzie już wymagana.

W zakresie natomiast ulg dotyczących pozostałych opłat za przedszkola, innych niż opłaty za korzystanie z posiłków, istnieje w systemie prawnym podstawa prawna do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ulg, to jest art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Przepis art. 59 ust. 3 zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych zasad, sposobu oraz trybu udzielania ulg, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby uprawnionych do udzielania tych ulg. Zaskarżona uchwała tej podstawy prawnej jednak nie powołuje, co samo w sobie uznać należałoby za naruszenie prawa w stopniu nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro stosowna podstawa prawna do takiej regulacji prawnej przez radę gminy istnieje. Ponieważ jednak kwestionowany §7 uchwały nie rozdziela zasad udzielania ulg w opłatach w odniesieniu do opłat za korzystanie z posiłków i pozostałych, zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w całości.

Nadto zaś należy zauważyć, że w niniejszej sprawie doszło także do uchybień wymogom proceduralnym. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy wszyscy radni byli prawidłowo zawiadomieni o terminie sesji rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, miejscu i porządku obrad oraz czy z odpowiednim wyprzedzeniem dostarczono im materiały na sesję, w aktach sprawy brak bowiem dowodów doręczenia radnym zawiadomienia o sesji. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie są zatem wystarczające do ustalenia, że sesja Rady w dniu 27 kwietnia 2011r. została zwołana zgodnie z wymogami wynikającymi z §7 ust. 1 i 2 Regulaminu Rady Gminy Gorlice, stanowiącym Załącznik Nr 4 do Statutu Gminy Gorlice (uchwała Rady Gminy Gorlice z dnia 6 lutego 2003r., Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2003r., Nr 79, poz. 1090). W aktach sprawy brak też opinii Komisji Budżetowej do projektu zaskarżonej uchwały, o której jest mowa w protokole sesji Rady w dniu 27 kwietnia 2011r., k. 39.

Naruszenie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej wymogów proceduralnych oraz naruszenie prawa materialnego polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy Gorlice granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.