Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1039/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 531/18 w sprawie ze skarg Miasta [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 531/18, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalono skargi. Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...] i w to miejsce orzeczono: (1) o zwrocie na rzecz J. D., E. D., M. D., M. D. oraz J. D., każdy w 4/20 części tej nieruchomości; (2) o zobowiązaniu osób ww. do zwrotu, w terminie 21 dni od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu prawomocności, na rzecz Miasta [...], łącznej kwoty 21.399,28 zł, po 4.279,86 zł od każdej z nich.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w zakresie działki nr [...] brak jest przesłanek do jej zwrotu, albowiem zwrot nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy w sytuacji, gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną.

Natomiast w stosunku do działki nr [...] zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 u.g.n. Z decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny Górnego [...], przywołanej w akcie notarialnym z [...] marca 1973 r., rep. [...] wynika, że na terenie stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania miały powstać warsztaty remontowe. Natomiast z założeń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r. (uchwała Nr [...] z [...] września 1966 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...]), który obowiązywał w latach 1966-1975 wynika, że działka nr [...] należała do jednostki bilansowej G i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - usługi kultury (teatr z salą koncertową). Tymczasem materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że na działce [...] nie została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie warsztatów remontowych. Na terenie tym nie powstała również inwestycja o charakterze określonym w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia, nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Wojewoda wyjaśnił, że w celu wykonania oszacowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. powołał biegłego. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] lutego 2018 r. i określił wartość działki nr [...] według stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia (4 567 428,00 zł), według stanu nieruchomości na dzień zwrotu (4 572 359 zł) oraz według stanu aktualnego (5 390 109,00 zł), wszystkie te stany wg cen aktualnych na datę sporządzenia operatu. W ocenie organu może on stanowić dowód w niniejszej sprawie, albowiem spełnia wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) i pozostaje aktualny w dacie wydania decyzji.

Skarżące Miasto [...] zarzuciło decyzji Wojewody naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej: (u.g.n.) oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wskazało, że z dokumentów pozyskanych z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej tj. wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] marca 1971 r. wynika, iż działka nr [...] przeznaczona była pod parkingi i garaże osiedlowe. Plan ten zatwierdzony został przed procedurą wywłaszczeniową, zatem jest dokumentem precyzującym dokładny cel wywłaszczenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę fakt wybudowania na nieruchomości w 1976 r. przez Spółdzielnię parkingu należy uznać, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Podkreślono, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonym w decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta [...], Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] była inwestycja [...] [...], czyli budowa osiedla mieszkaniowego. Ogólne określenie celu wywłaszczenia stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla jaką stanowią tereny zielone, drogi dojazdowe, place zabaw, centra handlowe i parkingi.

W skardze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zarzucono naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. podnosząc, że cel wywłaszczenia, został jedynie zaktualizowany, a nie zmieniony, co miało miejsce w 1976 r., a nieruchomość nie okazała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Na nieruchomości miała zostać pobudowana infrastruktura związana z powstaniem osiedla mieszkaniowego i taka właśnie infrastruktura - ostatecznie w postaci parkingu – powstała. Konieczność pobudowania takiej infrastruktury (towarzyszącej) nie powinna budzić wątpliwości, zwłaszcza, że wynika to wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (m.in. część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "[...]" [...],[...] - [...] - [...], gdzie wskazano m.in. na warsztaty remontowo-konserw., garaże, parkingi).

W odpowiedzi na skargę Miasta, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, a w odpowiedzi na skargę Spółdzielni - o jej odrzucenie, wskazując, że interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają aktualni właściciele, byli właściciele lub ich spadkobiercy, a także podmioty, którym służą ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] nie występuje w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie wpisuje się w krąg podmiotów opisanych powyżej i tym samym nie posiada uprawnienia do zaskarżenia decyzji Wojewody [...]. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd tego wniosku, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 532/18, przyjął do łącznego rozpoznania obie skargi i uznał je za niezasadne, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a

Odnosząc się do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wskazał, że podmiot ten ma interes prawny we wniesieniu skargi na zaskarżoną decyzji, jako inwestor inwestycji [...], który w dniu [...] września 1995 r., a więc przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, wystąpił do ZGiKM [...] z wnioskiem o uregulowanie prawa do wywłaszczonej działki.

Sąd przedstawił treść przepisów, jakie stanowiły podstawę prawną kontrolowanej decyzji. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ww. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Jako wymagającą oceny w sprawie Sąd wskazał odpowiedź na pytanie - czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nieruchomość stała się zbędna z uwagi na jego niezrealizowanie.

Przedstawił sporne stanowiska zajęte w sprawie wskazując, że zdaniem skarżącego Miasta [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem na działce tej znajduje się obecnie parking, a z wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] marca 1971 r. wynika, że przedmiotowy teren położony był na obszarze oznaczonym symbolem [...] - parkingi i garaże osiedlowe. W listopadzie 1976 r. opracowana została aktualizacja dokumentacji ZTE, określająca, że działka nr [...] (po podziale [...] i [...]) przeznaczona została pod parking. Parking ten, na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] marca 1973 r. i opracowanej dokumentacji ZTE, wybudowała Spółdzielnia (urządziła nawierzchnię, na której został wysypany żużel oraz opłotowanie).

Sąd wskazał także stanowisko organu odwoławczego oraz spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Twierdzili oni, że decyzją z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa i Architektury zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji [...] "[...]", składający się z Planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji i opracowań branżowych, z warunkami wyszczególnionymi w załączniku do decyzji. W tym celu, aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia [...] marca 1973 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa nabył od J. D. działkę oznaczoną nr [...] (po podziale m. in dz. nr [...] - będącą przedmiotem postępowania) o łącznym obszarze [...] ha za cenę 111.007,00 zł. W § 2 tego aktu wskazano, że pełnomocnik Skarbu Państwa okazał decyzję Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny [...] i oświadczył, że nieruchomość będąca przedmiotem tej umowy znajduje się na terenie wymienionej inwestycji. Zgodnie z załącznikiem do wymienionej decyzji, na działce tej miał powstać warsztat remontowy (t. 1, k. 3 – 5, k. 32 i k. 56 – 57 akt adm. organu I instancji).

W opinii Sądu, w tak zakreślonym sporze należało przyznać rację organowi odwoławczemu oraz wnioskodawcom.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14 i powołane tam orzeczenia, CBOSA) Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Mając stanowisko to na względzie Sąd przyjął, że ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia, mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z nim samym.

Analizując dokumentację przedstawioną w aktach sprawy Sąd wskazał, że treść wskazanej umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1973 r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odwołuje się wprost do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny [...], a zgodnie z załącznikiem do wymienionej decyzji, na przedmiotowej działce miał powstać warsztat remontowy (t. 1, k. 3 – 5, k. 32 i k. 56 – 57 akt adm. organu I instancji). Natomiast z wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] marca 1971 r., którego treść została pominięta w rozważaniach organu odwoławczego wynika, że przedmiotowy teren położony był na obszarze oznaczonym symbolem [...] - parkingi i garaże osiedlowe. Sąd podkreślił, że w ustaleniach realizacyjnych dla tej jednostki dopuszczono dodatkowo budowę warsztatu osiedlowego o pow. [...] ha, centralę telefoniczną, stację obsługi samochodów i stację paliw (t. 3, k. 1011 – 1020 akt adm. organu I instancji), czego nie dostrzegł organ I instancji. Wobec tego kluczowa dla sprawy decyzja Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny [...], realizuje zapisy planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] i je konkretyzuje – w planie wskazano bowiem, że na tym terenie dopuszcza się powstanie innej infrastruktury osiedlowej (w tym warsztatu osiedlowego), a decyzja realizacyjna określa, że na działce tej miał powstać warsztat remontowy.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw, aby odwoływać się do dokumentów powstałych już po dacie zawarcia umowy sprzedaży z [...] marca 1973 r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeśli w tej umowie znajduje się odwołanie do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny [...] "[...]", a załącznik tej decyzji wprost określał cel wywłaszczenia nieruchomości, a nadto cel ten jest zgodny z zapisami obowiązującego w tym czasie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...]. Jeśli zatem na spornym terenie zrealizowano parking oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporna nieruchomość powinna zostać zwrócona spadkobiercom wywłaszczonego właściciela.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty Sąd wskazał, że co do zasady zgadza się z tezą, że budowa infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego może zostać uznana za zabudowę nieruchomości zgodną z celami wywłaszczenia, niemniej jednak jedynie w przypadku, gdy cel wywłaszczenia jest określony w sposób ogólny, jako budowa danego osiedla mieszkaniowego, bez jego uszczegółowienia w pozostałych dokumentach. Jednak w przypadku, gdy z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny danego założenia architektonicznego w sposób jednoznaczny wynika szczegółowy cel wywłaszczenia, nie można go modyfikować ani rozszerzać. Jeżeli bowiem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość nie zostaje zrealizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.

Odwołując się do stanowiska piśmiennictwa prawniczego (K. Zaradkiewicz, Komentarz do art. 21 Konstytucji RP (w:) M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016, Legalis ), Sąd stwierdził, że z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia].

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez Prezydenta Miasta [...], zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] dnia [...] kwietnia 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Skarżące kasacyjnie Miasto [...] skorzystało z jednej tylko podstawy kasacyjnej, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie:

1. art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że od celu inwestycji określonego w umowie/decyzji o wywłaszczeniu nie można dokonać żadnych odstępstw, gdyż powoduje to spełnienie się przesłanki zbędności, podczas gdy wykładnia tego przepisu prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza modyfikację celu wywłaszczenia;

2. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, podczas gdy urządzenie parkingu osiedlowego na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w [...] stanowi realizację celu wywłaszczenia, którym jest budowa osiedla mieszkaniowego, a co najmniej stanowi zmodyfikowany cel wywłaszczenia.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżące kasacyjnie Miasto zauważyło, że w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1973 r. nie zostało wprost wskazane, co jest celem wywłaszczenia. W § 2 umowy została przywołana decyzja Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1972 r. zatwierdzająca plan realizacyjny [...], a pełnomocnik Skarbu Państwa oświadczył, że nieruchomość będąca przedmiotem tej umowy znajduje się na terenie tej inwestycji. Umowa z dnia [...] marca 1973 r. została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej "uztwn"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 2 uztwn, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Inwestycje budownictwa mieszkaniowego były wykonywane na podstawie planów realizacyjnych, stąd też w umowie z dnia [...] marca 1973 r. przywołano decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny [...]. Powołany w umowie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa plan realizacyjny dotyczył nie tylko spornej nieruchomości ale dużo większego obszaru. W oparciu o plan realizacyjny, na [...] zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe - Osiedle [...]. Zrealizowany na działce [...] przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" parking samochodowy jest elementem tego osiedla mieszkaniowego. Realizacja parkingu odbyła się przy tym na podstawie obowiązującego wówczas planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] marca 1971 r. Zgodnie tym planem, przedmiotowy teren położony był na obszarze oznaczonym symbolem [...] - parkingi i garaże osiedlowe. Parking został zrealizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową - ten sam podmiot, który realizował budowę budynków mieszkalnych osiedla. Podstawą budowy parkingu była uchwała z dnia [...] marca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej miasta [...] - tego samego podmiotu, który zatwierdzał w/w szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, dokonywał wywłaszczenia oraz wydał decyzję z dnia [...] lipca 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny [...].

Zdaniem skarżącego organu oznacza to, że założenia realizacyjne osiedla mieszkaniowego (Osiedla [...]) zostały w krótkim czasie po wywłaszczeniu zmodyfikowane. Jednak na działce nr [...] została zrealizowana inwestycja, która stanowi element osiedla mieszkaniowego. Z tej przyczyny, Sąd I instancji błędnie dokonał oceny prawnej stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, wskutek czego niewłaściwie zastosował przepis 136 ust. 3 uznając, że ziściły się przesłanki do zwrotu nieruchomości. Wybudowanie parkingu w miejsce warsztatów powinno być uznane za realizację celu wywłaszczenia, a co najmniej prawnie dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, nie zaś jako brak realizacji celu wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (dalej "Spółdzielnia") wniesiono także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Skarżąca kasacyjnie wskazała wyłącznie jeden zarzut, o charakterze prawnomaterialnym, a to naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 121 ze zm "u.g.n.") przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, objęta KW nr [...], położona przy ul. [...] w [...], powinna zostać zwrócona na rzecz stron w częściach po 4/20 ze względu na niezrealizowanie celu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy ustalenia faktyczne dokonane w sprawie oraz prawidłowe zastosowanie wskazanych powyżej przepisów powinno doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Spółdzielnia przyznała, że zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny [...] działka nr [...] (obecnie m.in. działka nr [...]) stanowiącym podstawę nabycia nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] marca 1973 r. w trybie wywłaszczenia, na terenie stanowiącym przedmiot postępowania wywłaszczeniowego miały powstać warsztaty remontowe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, warsztaty te należeć miały do infrastruktury towarzyszącej powstającego osiedla, co wynika wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (m.in. Część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "[...]"[...],[...] - [...]), w których wskazano m.in. na warsztaty remontowo-konserwatorskie, garaże, parkingi).

Zdaniem Spółdzielni, popartym przywołanym stanowiskiem orzecznictwa, jeśli celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i cel ten został zrealizowany, to nie ma znaczenia dla sprawy czy zamiast warsztatów zrealizowano parking i to niezależnie od tego, czy takie przeznaczenie nieruchomości zostało wskazane w dokumentacji po powstaniu aktu notarialnego czy nie. Cel wywłaszczenia określony dla nieruchomości w 1973 r. nie został zmieniony, a jedynie zaktualizowany, gdyż była nim budowa mieszkaniowego i infrastruktury towarzyszącej. Rezygnacja z budowy w danym miejscu warsztatów w zamian za budowę parkingu była wyrazem racjonalizacji działań w zakresie sposobu zagospodarowania osiedla mieszkaniowego, które miało powstać właśnie m.in. na terenie obecnej działki nr [...]. Nie ma obecnie żadnych wątpliwości, iż przeznaczone dla mieszkańców osiedla parkingi stanowią integralną część infrastruktury osiedla. Cel wywłaszczenia na działce nr [...] został więc w pełni zrealizowany. Bezspornym jest bowiem, iż wywłaszczony teren służy nadal statutowej działalności spółdzielni mieszkaniowej, a zmiana celu wywłaszczenia w takich granicach jest dopuszczalna i uznawana za realizację celów inwestycji określonych w planie realizacyjnym.

Spółdzielnia zauważyła nadto, że nawet gdyby przyjąć, iż zrealizowane na działce nr [...] inwestycje mijają się z celem wywłaszczenia, to i tak - zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa dokonane zagospodarowanie działki nr [...], które ma charakter stały (a więc utwardzony parking) uniemożliwia dokonanie jej zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych.

W sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, w których powołano się wyłącznie na zarzuty natury materialnoprawnej, przedstawione w obu dopuszczonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a formach. Z tej przyczyny, stan faktyczny przyjęty do orzekania przez Sąd I Instancji, jako niekwestionowany, stanowić będzie podstawę oceny skuteczności zarzucanych uchybień.

Sąd I instancji przyjął za ustalone następujące fakty: do wywłaszczenia doszło na podstawie umowy w formie aktu notarialnego zawartej [...] marca 1973 r. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w akcie notarialnym wskazano, że wywłaszczana nieruchomość znajduje się na terenie inwestycji określonej jako [...], której plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1972r., załącznik tej decyzji precyzował cel wywłaszczenia przewidywany na nieruchomości będącej przedmiotem umowy, a celem tym było wybudowanie warsztatu remontowego, zgodnie z wypisem i wyrysem z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] marca 1971 r., wywłaszczona nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym na parkingi i garaże osiedlowe, a w ustaleniach realizacyjnych dla tego obszaru dopuszczono dodatkowo powstanie innej infrastruktury - budowę warsztatu osiedlowego, centrali telefonicznej, stacji obsługi samochodów i stacji paliw.

Z przyjętego przez Sąd I instancji i niezakwestionowanego stanu faktycznego wynika nadto, że teren wywłaszczonej nieruchomości, na skutek zmiany założeń techniczno – ekonomicznych z 1976 r., wykorzystany został przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową na parking.

W obu skargach kasacyjnych podnosi się, że wykorzystanie wywłaszczonej działki na parking osiedlowy zamiast na warsztat remontowy, nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia lecz jego aktualizację (modyfikację), gdyż zasadniczym celem była budowa osiedla mieszkaniowego.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był ocenić, czy w przedstawionym stanie faktycznym Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przesłanek wymaganych dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i czy w przyjętym stanie faktycznym sprawy należycie je zastosował.

W pierwszej kolejności należało rozważyć czy w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji celem wywłaszczenia, była ogólnie ujęta w aktach planistycznych inwestycja polegająca na zabudowaniu prawobrzeżnej części Miasta [...] (osiedle "[...]"), czy konkretnie określona inwestycja - budowa warsztatu remontowego.

Rozważania te Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne rozpocząć od przedstawienia generalnych uwag, wynikających z ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa.

Po pierwsze, realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym.

Po drugie, nie można, w świetle wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, oraz po uchyleniu przepisu art. 229a u.g.n. przyjmować, że dla spełnienia celu wywłaszczenia wystarczy realizacja jakiegokolwiek celu publicznego.

Po trzecie, należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia, najogólniej określoną jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.

Jako istotne w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło na podstawie decyzji administracyjnej lecz w formie nabycia na podstawie umowy zawartej z powołaniem na art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co ma takie znaczenie, że w przypadku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości - na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. - umowa ta mogła w ogóle nie określać celu zbycia nieruchomości (odpowiednika celu wywłaszczenia), albo określać ten cel nieostro i nieprecyzyjnie.

W sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji, mimo że do wywłaszczenia doszło na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości, cel wywłaszczenia został jednak określony w sposób precyzyjny, na co zasadnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku.

Decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], okazana w trakcie podpisywania aktu notarialnego sprzedaży, wydana została na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. u. nr 7 poz. 47 i art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7 poz. 46 ).

Zgodnie z at. 30 ust. 2 ustawy o planowaniu, organy planowania przestrzennego w szczególności ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji.

Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1961 r. projekt wstępny, stanowiący część budowlaną projektu inwestycji, podlega zatwierdzeniu przez właściwe organy państwowego nadzoru budowlanego. Niezależnie od obowiązku określonego w ust. 1, projekt wstępny z zakresu budownictwa specjalnego podlega zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektoniczno-budowlanym przez organ państwowego nadzoru budowlanego, właściwy dla budownictwa powszechnego. Projekt wstępny, będący częścią budowlaną projektu inwestycji, powinien zawierać zasady urbanistycznego, technicznego i ekonomicznego rozwiązania całej inwestycji oraz poszczególnych obiektów budowlanych. W skład projektu wstępnego wchodzi plan zagospodarowania terenu lub działki objętej inwestycją oraz opinia geotechniczna o przydatności gruntu pod budowę. Projekt wstępny opracowuje się na podstawie zatwierdzonych założeń inwestycji (art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy Prawo budowalne).

Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny (przywołana w akcie notarialnym sprzedaży), wydana w oparciu przywołane przepisy, stanowiła zatem akt zbliżony do obecnej decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli, jak zostało przyjęte w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, zgodnie z załącznikiem do decyzji okazanej w trakcie podpisywania aktu sprzedaży, na nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości powstać miał warsztat remontowy, celem dla którego nabyto nieruchomość był taki właśnie obiekt.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego stanowi element częściowy złożonej inwestycji. Jest to pogląd utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nie nasuwa żadnych wątpliwości. Pogląd ten nie może być jednak przekładany na każdy stan faktyczny kontrolowanej sprawy bezrefleksyjnie.

W stanie faktycznym sprawy, gdy podstawy wywłaszczenia nie stanowił ogólny projekt czy ogólny plan zagospodarowania osiedla, lecz precyzyjne ustalenie rodzaju zabudowania określonej ewidencyjnie działki, nie można mówić o wywłaszczanej nieruchomości jako o nieruchomości służącej zaspokojeniu fragmentu infrastruktury, która nie wymaga uszczegółowienia w pierwotnych zamierzeniach inwestycyjnych, a dopiero w trakcie realizacji zostanie przypisana jakiemuś nieznanemu wcześniej celowi.

Wskazać trzeba, że w uchwale nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] marca 1973 r. w sprawie zatwierdzenia założeń techniczno -ekonomicznych osiedla mieszkaniowego [...] jednostka "[...]", przewidziano warsztat konserwatorsko - remontowy oraz dwa parkingi 2-poziomowe. Zatem parkingi oraz warsztat były obiektami odrębnie przewidzianymi dla przygotowywanej inwestycji z odrębnie wyznaczonymi lokalizacjami. Zmiana założeń techniczno – ekonomicznych z 1976 r., w których nadal przewidywano 2 – poziomowe parkingi (nota bene nigdy nie wykonane), nie stanowi o aktualizacji dotychczasowych zamierzeń. Nie jest to także dokumentacja stanowiąca uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego w umowie notarialnej. A tylko w takiej sytuacji, jako wytworzona po dokonaniu wywłaszczenia, mogłaby mieć wartość dowodową.

W przyjętym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy zaniechanie budowy warsztatu na terenie w tym celu wywłaszczonym nie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, modyfikacją tego celu, lecz jego niezrealizowaniem.

W tym stanie rzeczy, gdy Sąd I instancji w sposób trafny zinterpretował przesłankę zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia i prawidłowo ocenił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, obie skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Wyłącznie na marginesie sprawy odnosząc się do argumentu skarżącej Spółdzielni, nie sformułowanego w postaci konkretnego zarzutu, a kwestionującego możliwość zwrotu nieruchomości ze względu na jej trwałą zabudowę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że cytowany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje w przypadku zabudowy tożsamej, co znajdująca się na spornym parkingu, że jest to zabudowa o nietrwałym charakterze.

Z przytoczonych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 184 P.p.s.a.