Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 459/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 1pkt 2 i ust. 7, art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2018 r, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy budynku gospodarczego o wymiarach w planie 11,1 m x 9,80 m posadowionego na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], gm. S. Las, zrealizowanej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w związku z podaniem z dnia 29 września 2015 r. P. M. i M. M. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące wiaty gospodarczej o wymiarach w planie 11,1 mx 9,80 m, posadowionej na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], gm. S. , która zdaniem wnoszących użytkowana jest jako warsztat samochodowy.

Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 14 grudnia 2015 r. ustalono, iż na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], należącej do Państwa M. i J. S., znajduje się wiata gospodarcza o wymiarach w planie 11,1 m x 9,80 m, co do której toczyło się postępowanie administracyjne nr [...] Sprawa ta dotyczyła zgodności z przepisami prawa wymiany pokrycia dachowego przy wiacie, a organ nadzoru budowlanego w nie weryfikował wówczas legalności jej budowy.

Organ wyjaśnił, że zabudowa działki nr ewid. [...] w C. przy ul. [...] powstała w latach 70-tych XX wieku. Działka wówczas należała do ojca J. S. - J. S. , który był inwestorem całej zabudowy na działce. Wybudowano wówczas chlewnię, wiatę gospodarczą - tzw. dużą wiatę, wiatę stalową - tzw. małą wiatę, budynek mieszkalny i magazyn paliw płynnych. Państwo S. posiadają dokumentację pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego, chlewni i magazynu paliw płynnych, nie posiadają natomiast pozwolenia na budowę wiaty gospodarczej. Podali, iż we wszystkich dokumentach dotyczących ww. pozwoleń na budowę na mapach zaznaczona jest wiata gospodarcza i nikt nigdy nie miał co do niej zastrzeżeń. Zgodnie z ich wiedzą w dacie budowy ww. wiata stanowiła konstrukcję ok. 9 słupów metalowych wraz z dachem pokrytym eternitem. Po dokonaniu zgłoszenia z dnia 2 maja 2011 r. obudowali wiatę ścianami, drzwiami oraz wymienili dach. Państwo S. wyjaśnili, że w wiacie gospodarczej zawsze stał kombajn rolniczy, jak również służyła ona do napraw maszyn i sprzętu rolniczego. Przez okres ok. 10 miesięcy (ok. 2013-2014) syn Państwa S. prowadził tam warsztat samochodowy, co w ich ocenie było zgodne z prawem, ale z uwagi na sprzeciwy sąsiadów ww. działalność została zakończona. Jedyne prace jakie są w ww. obiekcie prowadzone, to naprawy maszyn na potrzeby gospodarstwa. Do akt sprawy załączyli kopię mapy sytuacyjnej z dnia 1974 r., na której w miejscu aktualnego położenia wiaty gospodarczej widnieje obiekt oznaczony jako wiata na maszyny rolnicze.

PINB ustalił, iż w zasobach archiwalnych właściwych urzędów nie znajdują się pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Ustalono ponadto, że nie wniesiono sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia z dnia 2 maja 2011 r., dotyczącego obudowy ścianami wiaty gospodarczej.

Dalej organ wyjaśnił, że z pisma Burmistrza Gminy S. z dnia 26 lutego 2016 r. wynika, że dla działki nr ewid. [...] w C. obowiązywały:

1. uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu P. nr [...] z dnia 31 grudnia 1974 r.

2. ogólny plan Gminy S. Las z 1986 r. zatwierdzony uchwałą G.R.N. Nr [...] z dnia [...] 1986 r.

3. ogólny plan Gminy S. Las z 1994 r. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia 9 grudnia 1994 r.

4. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego C.-P. W. rejon pomiędzy ulicami P. , Z. , Ł. wraz z terenami przyległymi o tych ulic a granica poligonu zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 17 sierpnia 2000 r. oraz zmieniony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2011 r.

Z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pozyskano zdjęcie lotnicze obszaru obejmującego działkę nr ewid. [...] w C. z 13 sierpnia 1995 r.

W ramach prowadzonego postępowania przesłuchano świadków, uzyskano stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., który poinformował, iż nie można stwierdzić aby wiata gospodarcza powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. odmówił zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie.

W tych uwarunkowaniach PINB nakazał J. i M. i S. przedstawić ekspertyzę techniczną wiaty gospodarczej. Pismem z dnia 1 lutego 2017 r. inwestorzy poinformowali, iż przekazali działkę nr ewid. [...] swojemu synowi A. S.. Mając to na uwadze postanowieniem z dnia 3 lutego 2017 r. organ nadzoru budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej nałożył na A. S.. Wymagana ekspertyza została przez niego złożona do akt sprawy w dniu 5 kwietnia 2017 r.

Następnie decyzją z [...] 2017 r. PINB umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem dokonania ustaleń w kwestii kwalifikacji obiektu, którego sprawa dotyczy, jako budowli wiaty lub budynku.

Prowadząc ponowienie postępowanie w dniu 12 września 2017 r. odbyła się kontrola spornego obiektu. Ustalono, że obiekt nie uległ zmianie w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania, nie wykonywano przy nim żadnych robót budowlanych. Obiekt ten wykonany został w konstrukcji stalowej, słupy stalowe zostały umocowane na gruncie za pomocą pętek betonowych, ściany zostały wykonane z blachy wraz z montażem drzwi - zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 2 maja 2011 r. W tych uwarunkowaniach PINB poinformował strony postępowania o zmianie jego przedmiotu i dalszego prowadzenia w sprawie budowy na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ustawy Prawo budowlane budynku gospodarczego o wymiarach w planie 11,1 m x 9,80 m, posadowionego na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], gm. S. .

W dalszej kolejności wezwaniem z dnia 6 listopada 2017 r. PINB zobowiązał A. S. do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy S. w przedmiocie zgodności przedmiotowego budynku gospodarczego z miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla ww. działki - tj. uchwałą nr [...] Rady Gminy S. Las z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chludowo-Południowy Wschód, rejon pomiędzy ulicami P. , Z. , Ł. wraz z terenami przyległymi o tych ulic a granica poligonu.

W dniu 30 listopada 2017 r. ww. przedłożył do akt sprawy zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2017 r. nr [...] o zgodności budynku gospodarczego/wiaty gospodarczej o wymiarach w planie 11,10 x 9,80 m z obowiązującą zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2011 r.

Uzasadniając merytorycznie decyzję PINB wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie początkowo prowadzone było w sprawie wiaty gospodarczej o wymiarach w planie 11,1 mx 9,80 m posadowionej na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], gm. S. na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1974r. nr 38 poz. 229 ze zm.) z uwagi na ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż ww. obiekt stanowi wiatę powstałą w warunkach samowoli budowlanej w latach 70-tych XX wieku. WWINB podważył zasadność ustaleń organu powiatowego i zobowiązał do dokonania ustaleń mających na celu prawidłową kwalifikację prawną obiektu. Przeprowadzona ponownie kontrola spornego obiektu oraz analiza porównawcza zdjęć obrazujących kontrolowany w ramach niniejszej sprawy obiekt wykazała, że nie stanowi w istocie tego samego obiektu, który istniał przed wykonaniem robót zgłoszonych Staroście Poznańskiemu w dniu 2 maja 2011 r. Obecnie ww. obiekt jest budynkiem, posiada bowiem dach, ściany i fundamenty, drzwi wejściowe i okna. Uprzednio natomiast ww. obiekt był nieobudowaną z żadnej strony wiatą. Wobec powyższych ustaleń PINB uznał, iż zasadnicze znaczenie dla dalszego toku sprawy ma zdarzenie związane z wykonaniem robót budowlanych na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w P. z dnia 2 maja 2011 r., w ich wyniku przestała bowiem istnieć dotychczasowa wiata, a powstał nowy obiekt budowlany, tj. budynek o wymiarach w planie 11,1 mx 9,80 m. Na wykonanie tych robot inwestor powinien był uzyskać decyzję pozwolenia na budowę, a nie dokonywać zgłoszenia zamiaru budowy (robót budowlanych). W myśl bowiem ogólnej zasady wyrażonej wart. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane, w tym budowę budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 35m2, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowym przypadku zaś obudowanie dotychczas istniejącej wiaty ze wszystkich stron ścianami posadowionymi na fundamentach, wstawienie drzwi wejściowych i przykrycie obiektu dachem spowodowało w istocie powstanie nowego obiektu budowlanego.

Inwestorzy dokonali natomiast skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w stosunku do którego Starosta P. nie wniósł sprzeciwu. PINB wyjaśnił, że w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, winien znaleźć zastosowanie tryb wynikający z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, umożliwiający dokonanie legalizacji. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wprost dotyczy bowiem sytuacji, w której prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1.

PINB wyjaśnił, że interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że ma on na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych bez stosownego pozwolenia do stanu zgodnego z przepisami. Zastosowanie konkretnej dyspozycji na podstawie wyżej wymienionych przepisów warunkowane jest możliwością doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. W przypadku realizacji robót budowlanych, które nie spowodowały naruszenia prawa lub spowodowały naruszenie prawa możliwe do usunięcia, organ powinien wydać stosowną decyzję umożliwiającą ewentualne wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu likwidacji powstałej niezgodności z prawem.

Z uwagi na powyższe organ ponownie poddał analizie ekspertyzę techniczną budynku gospodarczego o wymiarach w planie 11,1 m x 9,80 m posadowionego na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], gm. S. (nazwanego w ww. opracowaniu wiatą) sporządzoną przez tech. bud. H. F., która mimo że została sporządzona przed zmianą przedmiotu postępowania, zachowała swoją aktualność w bieżącym postępowaniu. Zgodnie z ww. dokumentacją przedmiotowy obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym, nie stwarza niebezpieczeństwa dla użytkowników oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych użytkowników i otoczenia. Organ nadzoru budowlanego także nie stwierdził stanu niezgodności z przepisami prawa w zakresie zachowania odległości od granicy działki sąsiedniej określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1422 ze zm.) przez ww. budynek, bowiem zlokalizowany jest on 6,5 m od granicy z działką nr ewid. [...]. W kwestii natomiast zgodności ww. budynku z miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym się znajduje wskazano, że z zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2017 r. nr [...] wynika, iż ww. budynek o wymiarach w planie 11,10 x 9,80 m pozostaje w zgodności z obowiązującą zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C. Wschód, rejon pomiędzy ulicami P. , Z. , Ł. wraz z terenami przyległymi o tych ulic a granica poligonu (zatwierdzoną uchwalą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2011 r.).

Podsumowując PINB stwierdził brak podstaw do uznania, iż przedmiotowy budynek gospodarczy był niezgodny z przepisami, zaś jego stan techniczny jest bez zarzutu. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem sądów administracyjnych w przypadkach, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 prawa budowlanego możliwe jest odstąpienie od ich nałożenia i w ten sposób rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 162/11). W świetle zatem cytowanego wyżej art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. M. oraz M. M.. Odwołujący podnieśli, że funkcja budynku została błędnie określona jako budynek gospodarczy. Faktycznie budynek posiada funkcję warsztatu samochodowego, co dokumentują zdjęcia obiektu, w czasie, gdy miał funkcje pierwotną-gospodarczą, oraz zdjęcia aktualne, na których widoczna jest funkcja obecna - warsztatu, która jest realizowana po wzniesieniu budynku, w miejsce wiaty.

Widoczny na zdjęciu kanał samochodowy, nie był wymieniony jako element wykonany w związku ze zgłoszeniem z maja 2011. Oceniając zgodność z przepisami obiektu, który faktycznie jest budynkiem gospodarczym, nie można stosować kryteriów adekwatnych dla wiaty. Tym bardziej dotyczy to określenia zgodności z przepisami budynku warsztatowego, klasyfikowanego jako budynek produkcyjno -magazynowy (PM), budynek przeznaczony na pobyt ludzi (rodzi to dodatkowe wymogi), posiadającego swoją technologię, oraz mogącego generować uciążliwości dla otoczenia (hałas, generowanie zwiększonego ruchu samochodowego), które to mogą wykraczać poza działkę, na której obiekt jest zlokalizowany (obszar oddziaływania obiektu może być większy niż teren inwestycji). Ekspertyza techniczna, która została wykonana przed przyjęciem właściwej klasyfikacji obiektu, nie może być podstawą oceny budynku, jako zgodnego z przepisami. Ponadto należałoby sprawdzić, czy w zakresie uprawnień autora ekspertyzy technicznej jest wykonywanie ekspertyz technicznych. Odwołujący wnieśli o wykonanie nowej ekspertyzy, uwzględniającej właściwą funkcję obiektu oraz jego oddziaływanie na otoczenie. Odwołujący zakwestionowali również przyjęcie przez organ zgodności budynku z prawem miejscowym. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) dla przedmiotowego terenu przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest wykorzystywanie terenu, dla którego MPZP zmienia przeznaczenie, w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Wykonanie nowego budynku (w miejsce dotychczasowej wiaty) nie jest wykorzystywaniem terenu w sposób dotychczasowy, wobec czego nie jest zgodne z ustawą. Zdaniem odwołujących budynek nie jest zgodny z następującymi wymogami MPZP:

- § 8 punkt 2 stanowi: "Na działce może znajdować się tylko jeden budynek mieszkalny oraz jeden budynek gospodarczy lub garażowy", tymczasem na działce znajduje się budynek mieszkalny, dwa obiekty inwentarskie, budynek na paliwa oraz

budynek warsztatowy, będący przedmiotem sprawy.

Odwołujący podnieśli, że zaświadczenie Wójta odnosi się tylko do jednego budynku, co jest niewłaściwe, ponieważ MPZP opisuje całość zagospodarowania, a nie jeden jego wyabstrahowany element. Gdyby osobno rozpatrywać każdy z budynków, to można by próbować w ten sposób oceniać każdy z osobna z budynków niemieszkalnych, co doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, że legalizuje się obecność 3 budynków niemieszkalnych na działce, na której może być usytuowany tylko jeden taki budynek. Ponadto budynek będący przedmiotem zaświadczenia Wójta nie jest budynkiem gospodarczym lub garażowym, lecz faktycznie jest warsztatem - stanowi to niezgodność z MPZP pod względem funkcji obiektu.

- § 8 punkt 10 stanowi: "Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego i garażowego - nie więcej niż 40m "

Przedmiotowy budynek ma powierzchnię zabudowy około 116,62 m2 , zatem jest niezgodność z MPZP. Ponadto budynek ten jest połączony ścianą z wiatą, obecnie inwentarską, o wymiarach 6x19,5m, tworząc obiekt o łącznej powierzchni 233,62 m2 -niezgodność z MPZP

WWINB decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzję WWINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, który obecnie pełni funkcję budynku gospodarczego o wym. w planie 11,1 m x 9,80 m, posadowiony na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...] w gm. S. . Obiekt ten pierwotnie był wiatą przeznaczoną na cele gospodarczo - rolnicze wybudowaną w latach 70-tych o wym. w planie 6 x 19,5m posadowionej przy innej wiacie gospodarczej. Wiata ta została na podstawie skutecznego zgłoszenia (do Starosty [...] z dnia [...].2011r.) przebudowana w latach 2011-2015. Wykonane roboty zostały wykonane z przekroczeniem zakresu dokonanego zgłoszenia, ponieważ w wyniku prowadzonych robót budowlanych zmienił się charakter oraz wymiary spornego obiektu z wiaty na budynek gospodarczy, przy czym powierzenia zabudowy nie uległa zwiększeniu.

Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane - dalej Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21.12 2016r., sygn. II OSK 837/15 stwierdził, że normy z art. 103 Prawa budowlanego odnoszą się do kwestii zakończenia budowy i to na datę 1 stycznia 1995 r. Dopiero ewentualne nielegalne działania inwestora po 1 stycznia 1995 r. wymagają wdrożenia trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z przebudową obiektu dokonaną w latach 2011 -2015r. istniejącej wiaty z lat 70- tych. Zatem organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż postępowanie należy prowadzić na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994r., tj. w sprawie innych niż budowa - robót budowlanych związanych z przebudową. NSA w wyroku z 27.01.2015 r., (sygn. Ii OSK 1533/13 CBOSA) stwierdził wprawdzie, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie NSA zaznaczył, że pogląd o stosowaniu wyłącznie nowych przepisów powinien dotyczyć tylko takich robót, w wyniku których doszło do likwidacji wcześniejszej samowoli budowlanej poprzez generalną przebudowę budynku, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wskazano także, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znajdują zastosowanie do samej procedury legalizacji samowoli budowlanej, a w niniejszej sprawie inwestor nie działał samowolnie, lecz z przekroczeniem zakresu skutecznego zgłoszenia. Doprowadzenie zaś do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku doprowadzenia do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami (technicznymi oraz z zakresu planowania przestrzennego), nie zaś do obowiązującymi w chwili samowoli budowlanej, albowiem te przepisy prawa materialnego już nie obowiązują. Nie można więc doprowadzać do stanu zgodnego z prawem, które nie obowiązuje.

W dalszej kolejności WWINB wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zarówno art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jak i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, określają wyjątek od zawartej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasady prowadzenia wszelkich robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych samowolnie robót budowlanych, ocenianych przez pryzmat definicji określonych w art. 3 Prawa budowlanego. Pojęcie "budowy" obejmuje wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Natomiast pojęcie robót budowlanych obejmuje swym zakresem, oprócz budowy w powyższym rozumieniu, prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego stosuje się wyłącznie, gdy roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stanowią budowę. Natomiast tryb postępowania określony w art. 50-51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nie mieszczą się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W przypadku realizacji inwestycji budowlanej w oparciu o dokonane uprzednio zgłoszenie, niezgodnie z warunkami zgłoszenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 pr. bud. (roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Zatem jeżeli w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się zgłoszeniem, niezakwestionowanym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, to wykluczone jest stosowanie trybu określonego w art. 48 lub 49. W takiej sytuacji inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. W wyroku NSA z 18.04.2012r, ( sygn. II OSK 155/11 CBOSA) zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia stanu faktycznego polegającego na przekroczeniu granic zgłoszenia od takiego stanu faktycznego, w którym inwestor, posługując się zgłoszeniem, realizuje zupełnie inną inwestycję. Sąd stwierdził, że "zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę". W wyroku NSA z 18.05.2017r., (sygn. II OSK 2390/15 CBOSA) Sąd wskazał na różnicę między przekroczeniem granic zgłoszenia i samowolą budowlaną, tj.: "W przypadku art. 48 ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórki obiektu lub jego części".

Zdaniem WWINB w niniejszym przypadku inwestor dokonał przekroczenia granic zgłoszenia, które dotyczyło "obudowania istniejącej wiaty poprzez montaż ścian osłonowych i drzwi z blachy obornickiej", poprzez wykonanie również fundamentów i ścian wewnętrznych oraz wymianie pokrycia dachowego na blachę zamiast eternitu, zatem organ powiatowy nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowy obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym (co potwierdza przedłożona w dniu ekspertyza techniczna z lutego 2017r.) i użytkowany jest zgodnie ze swoim przeznaczeniem - garaż na kombajn rolniczy oraz warsztat podręczny do naprawy sprzętu rolniczego oraz jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie Burmistrza Gminy S. z dnia [...].2017r. sygn. [...]), co potwierdza dokonana dokumentacja fotograficzna wykonana podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 12.09.2017r., zatem organ powiatowy właściwie uznał, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.11. 2012 r. (sygn. II OSK 1351/11, CBOSA) ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.01.2017r. (sygn. II OSK 1101/15 CBOSA) w przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie.

Odnosząc się do odwołania, WWINB wskazał, że Wójt Gminy S. zaświadczeniem z dnia 27.11.2017r. stwierdził, iż przedmiotowy obiekt jest zgodny z obowiązującą zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzoną uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...].2011 r. Zatem wszelkie uwagi w tym zakresie winny być kierowane do organu właściwego w tym zakresie, czyli Wójta Gminy S. . Ze zgromadzonych materiałów dowodowych nie wynika również, iż w przedmiotowym obiekcie istnieje hodowla bydła domowego.

M. M. i M. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia. Skarżący powtórzyli zarzuty i argumentację podniesione na etapie postępowania odwoławczego. Zakwestionowali zakwalifikowanie zakresu samowoli budowlanej ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia przeprowadzenia robót budowlanych a nie budowy pomimo, iż zamiar przeprowadzenia budowy wynika wprost z treści zgłoszenia wniesionego przez inwestora; pominięcie istotnych ustaleń zawartych we wcześniejszej decyzji PINB z dnia 11 stycznia 2018 r., iż w wyniku wykonania robót budowlanych przez inwestora powstał nowy obiekt budowlany; pominięcie oczywistego faktu, iż z samego porównania treści zgłoszenia z rozmiarami i charakterem budynku, który powstał rzekomo tylko w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych poprawiających funkcjonalność wiaty wynika, iż zamiarem inwestora było uniknięcie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (obejście prawa), co powinno wywołać sprzeciw ze strony Starosty Powiatowego, a w konsekwencji stało się konieczne w tej sprawie stosowanie art. 48 ustawy Prawo Budowlane; pominięcie roli organu nadzoru budowlanego w ustaleniu zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego powstałego w wyniku samowoli budowlanej obiektu i oparcie się wyłącznie na błędnej opinii w tej kwestii Wójta Gminy S. . Skarżący podnieśli, że znacząca część odpowiedzialności za powstanie niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego ciąży na Starostwie Powiatowym, które zlekceważyło treść zgłoszenia, w którym to inwestor nie ukrywał, iż zamierza przebudować wiatę w budynek, a taka czynność wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wyjaśnili, że w tej sprawie zasięgnęli opinii biegłego sądowego z dziedziny projektowania architektoniczno-konstrukcyjnego, którego pisemną opinię dołączą do skargi gdy zostanie jej nadana forma pisemna. Zdaniem skarżących opinia Wójta wynikała z nieznajomości ustaleń dokonanych przez PINB.

Przy piśmie z dnia 2 lipca 2018 r. skarżący M. M. złożył do akt sprawy Opinię Techniczną rzeczoznawcy budowlanego mgr. inż. K. J. z dnia 8 czerwca 2018 r. pt. "Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r. Sąd odrzucił skargę M. M..

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej argumentację. Wyjaśnił, że teren gospodarstwa jest wykorzystywany w sposób niezgodny z przepisami, w tym planem miejscowym - jest tam warsztat samochodowy, na dowód czego przedłożył plik zdjęć oraz ogłoszeń reklamujących działalność gospodarczą - naprawa pojazdów - wydrukowanych ze stron internetowych. Wyjaśnił, że w stosunku do budynku inwentarskiego 29.11.2018 r. wydany został wyrok o sygn. II SA/Po 703/18.

Uczestniczka postępowania M. M. poparła skargę i wyjaśniła, że postępowanie w sprawie toczy się od 2014 roku i nie ma woli ze strony organu, aby uwzględnione zostały zarzuty podnoszone przez skarżącego i przez nią.

Pełnomocnik uczestnika postępowania A. S. wniosła w pierwszej kolejności o odroczenie rozprawy, a merytorycznie o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu co do kwalifikacji spornego obiektu oraz ustaleń stanu faktycznego, który został uwzględniony przy wydaniu decyzji. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej wyjaśniła, że z przedłożonych zdjęć nie wynika, czy dotyczą one spornego obiektu, a ogłoszenia dotyczą okresu przeszłego, gdy przez krótki czas brat uczestnika prowadził sam warsztat. Obecnie obiekt pełni funkcję na jaką był przeznaczony od początku, to jest garażowanie sprzętu rolniczego i jego naprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Na wstępie dalszych rozważań zauważyć należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – w skrócie "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2018 r. o nr [...] utrzymująca w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2018 r., którą organ ten orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy budynku gospodarczego posadowionego na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], gm. S. , zrealizowanej na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że istotą postępowania unormowanego w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W myśl ww. przepisu, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1).

Jednym z możliwych rozstrzygnięć podejmowanych w tym postępowaniu jest, znajdujące oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzedzone badaniem możliwości i konieczności podjęcia takich działań naprawczych. W przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. W takiej sytuacji, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Wyjaśnić należy, że uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej właśnie treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05, z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2045/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W opinii Sądu w realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że na skutek zgłoszenia inwestorów z 2 maja 2011 r. w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych doszło do przebudowy istniejącej wiaty w wyniku których powstała budowla – budynek gospodarczy. Prawidłowo oceniono, że inwestorzy przekroczyli zakres zgłoszenia oraz, że zakres wskazanych w zgłoszeniu robót nakazywał uzyskanie na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Uwzględniając dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych organy uznały, że w tych okolicznościach inwestorom nie można zarzucić samowoli budowlanej rozumianej jako całkowite zignorowanie przez nich przepisów prawa budowlanego, co ma miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do budowy/robót budowlanych z całkowitym pominięciem powiadomienia o tym organów architektoniczno-budowlanych. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego uznały, że stan techniczny tego budynku gospodarczego jest bardzo dobry, nie stwarza niebezpieczeństwa dla użytkowników oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych użytkowników i otoczenia. Budynek nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 1422 ze zm.) w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką. Budynek zlokalizowany jest w odległości 6,5 m od granicy z działka nr ewid. [...]. Powyższe ustalenia oparto na wynikach dwukrotnych kontroli przeprowadzonych przez inspektorów PINB oraz na podstawie analizy ekspertyzy technicznej budynku, nazwanego w opracowaniu wiatą, sporządzoną przez tech. bud. H. F., legitymującą się uprawnieniami w zakresie projektowania i kierowania budów w specjalizacji architektonicznej i konstrukcyjnej (nr upr. [...]). Sąd podzielił stanowisko organów, że ekspertyza ta zachowała swoją aktualność, mimo, że została sporządzona przed zmianą przedmiotu postępowania. Zgodnie z ww. dokumentacją przedmiotowy obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym.

Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie dostrzegły konieczność ustalenia, czy lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr [...] w C. przy ul. [...], gm. S. , nie narusza ustaleń obowiązującego MPZP. Co prawda w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane brak jest wyraźnej regulacji, która umożliwiałaby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy lub zaświadczenia wójta/burmistrza/prezydenta miasta o zgodności , jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy lub wspomnianego zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1834/17, wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3001/13).

W celu poczynienia w tym zakresie koniecznych ustaleń prawidłowo zatem zobowiązano inwestora do dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności tej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chludowo-Południowy Wschód rejon pomiędzy ulicami P. , Z. , Ł. wraz z terenami przyległymi o tych ulic a granica poligonu, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 17 sierpnia 2000 r. oraz zmienionego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2011 r. Zaświadczenie o takiej zgodności inwestor dostarczył i na podstawie tego dokumentu organu nadzoru budowlanego uznały, że inwestycja ta nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji zgodnie przy tym uznały, że nie mają kompetencji do oceny tego dokumentu. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela, opowiadając się za stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym przedstawienie przez inwestora zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wyklucza, iż organ nadzoru budowlanego ma prawo samodzielnie ocenić zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1625/08, LEX nr 1217982). Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., II SA/Kr 121/16, LEX nr 2056510).

Za dopuszczalnością samodzielnej oceny przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne przesłanki zgodności z planem przemawia również charakter zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego, które nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W zaświadczeniu tym bowiem organ ma stwierdzić o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu, zatem aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem (bądź brak takiej zgodności) musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Wobec takiej specyfiki zaświadczenia, wydawanego w oparciu o wyniki przeprowadzonej wykładni prawa materialnego, organy nadzoru budowlanego, które na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego mają uprawnienie do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na etapie wstępnym nie mogą być pozbawione możliwości weryfikacji prawidłowości wyników wykładni prawa ujętych w zaświadczeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 128/17 – Lex nr 2305227).

W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuciła, że sporny budynek narusza postanowienia obowiązującego MPZP, wskazując konkretne jego przepisy. Strona skarżąca podniosła również, że ocena zgodności zabudowy z MPZP powinna obejmować sposób zagospodarowania całej działki [...], a nie tylko przedmiotowy budynek gospodarczy. Wobec tak sformułowanych zarzutów za wadliwe należy uznać uchylenie się przez WWINB udzielenia na nie odpowiedzi i ograniczenie się do wskazania, że wszelkie uwagi w tym zakresie winny być kierowane do organu właściwego w tym zakresie, czyli Wójta Gminy S. . W opinii Sądu niezależnie od powyższych kwestii rozważenia i wyjaśnienia wymagało również, zapisy których MPZP dla przedmiotowego terenu mają zastosowanie dla oceny dopuszczalności zakwestionowanej zabudowy. Wskazać bowiem należy, ze co do zasady legalizacja budynków, które powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1995 rokiem odbywa się na podstawie dotychczasowych przepisów, przy czym odnosząc się do zgodności ich pobudowania z planami miejscowymi należy mieć na uwadze aktualne w dacie orzekania przez organy obowiązujące MPZP. Zastosowanie takiej wykładni chroni prawa osób, które wybudowały i użytkowały budynek zgodnie z dotychczasowym prawem, czego organy przez lata nie kwestionowały (por. uchwała NSA z 16.12.2013 r. sygn. II OPS 2/13). W realiach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, który powstał w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych na podstawie zgłoszenia z dnia 2 maja 2011 roku, a które polegały na obudowaniu istniejącej od lat 70-tych ub. wieku wiaty gospodarczej. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego nie był zatem obiekt powstały od podstaw w 2011 roku, a to nakazywało rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy wcześniejsze plany miejscowe dopuszczały istniejący sposób zagospodarowania działki nr [...], co skarżący obecnie kwestionuje w oparciu o zapisy obecnie obowiązującego planu.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Według Sądu w przedmiotowej sprawie brak poczynienia przez organy nadzoru budowlanego oceny zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności inwestycji z zapisami MPZP i wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem tej czynności procesowej nosi znamiona dowolności. Powyższe zaniechanie, które może mieć wpływ na końcowy sposób załatwienia niniejszej sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), które nakazują organom podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji oraz art. 8 i art. 11 K.p.a. Z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wypływa dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

W opinii Sądu w świetle zarzutów odwołania (a także wniesionej do Sądu skargi) ponownej weryfikacji wymaga również aktualne przeznaczenie spornego budynku gospodarczego. Strona skarżąca konsekwentnie wywodzi, że budynek ten jest użytkowany jako warsztat naprawy pojazdów, na dowód czego przedłożyła zdjęcia oraz wydruki z interenetu, w których brat inwestora reklamuje swoje usługi pod tym samym adresem. W świetle takich zarzutów i dowodów obowiązkiem organu II instancji było wyjaśnienie tej kwestii, a nie tylko poprzestanie na ustaleniach dwóch kontroli i oświadczeniach inwestora oraz jego rodziców. Rozważenia wymagało przesłuchanie w tym zakresie p. A. S., czego zaniechano, a co uzasadnia zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W opinii Sądu wskazane braki postępowania dowodowego powinny i mogą zostać uzupełnione na etapie postepowania odwoławczego (art. 136 K.p.a.).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Zasadą jest jednak, że adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, musi być osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły adresata decyzji – A. S., który stał się właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest sporny budynek, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego - na skutek przekazania mu gospodarstwa rolnego przez rodziców. Prawidłowo również na jego osobę nałożono obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności inwestycji z zapisami MPZP.

Kończąc wyjaśnić należy, że postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania - A. S., o odroczenie rozprawy z uwagi na brak umożliwienia zapoznania się z dokumentem złożonym przez skarżącego do akt sprawy już po wniesieniu skargi - Opinią rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. K. J. z dnia 8 czerwca 2018 r. pt. "Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Sąd uznał, że skoro w świetle art. 99 i art. 109 p.p.s.a. odroczenie rozprawy może nastąpić tylko z ważnej przyczyny, a wymieniona opinia techniczna jest dokumentem prywatnym, zrobionym jedynie na podparcie argumentacji skargi i to w zakresie, w jakim organy administracji uchyliły się od oceny zaświadczenia Wójta Gminy C. z dnia [...] 2017 r. ([...]) w przedmiocie zgodności spornej inwestycji z obowiązującym dla tego obszaru miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to na tym etapie dokument ten nie miał znaczenia dla jej rozpatrzenia (co nie oznacza, ze nie może zostać wykorzystany w ponownie przeprowadzonym postępowaniu przez WWINB). Ponadto opinia w aktach sądowych jest już od dłuższego czasu i uczestnik mógł się z nią zapoznać przez rozprawą, tym bardziej, że jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W tych okolicznościach Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1pkt 1lit. c P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, rolą organu odwoławczego będzie wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego ocenę prawną przedstawioną przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.).

Sąd orzekł także w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zasądzając od organu na rzec strony skarżącej, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), kwotę 997 zł na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500,- zł, oplatę od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480,- zł.