Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 866/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59 f ust.1,2,,3 i art. 59 g ust. 1,2,3,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 138 par. 2, art. 136, 7,77 par. 1, art. 80,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par. 2, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata S. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., dalej jako "PINB", nałożył na spadkobierców inwestora,

tj. na A. J., R. J. i T. K., obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego, wybudowanej na nieruchomości przy ul. [...] w T., na terenie działki nr [...], bez pozwolenia na użytkowanie – w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu postanowienia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ust 1, 2 i 3 i art. 59 g ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, j.t. ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia), dalej jako "p.b.", wysokość kary za użytkowanie bez wymaganego pozwolenia wynosi 10 x (s) x (k) x (w), gdzie 10- to wielokrotność kary, s- stawka opłaty = [...] zł, k- kategoria obiektu- budynek mieszkalny k = 2, współczynnik wielkości obiektu, w = 1, zatem łączna kara w rozpatrywanym przypadku wynosi 2 x 10 x [...] zł x 1 x 1 = [...] zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 24 stycznia 2018 r. inspektorzy PINB przeprowadzili wizję lokalną w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. [...] w T., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że decyzją PINB w G. z dnia [...] znak: [...] r. zatwierdzono projekt zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T. na terenie działki oznaczonej nr ew. [...]. W decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

Ustalono, ponadto że inwestor - J. J. zmarła w dniu [...] r. Aktem notarialnym z dnia [...], repertorium A nr [...] spadkobiercy J. J. tj. T. K., A. J. oraz R. J. zawarli z M. i T. S. przedwstępną umowę sprzedaży, obejmującą przedmiotową nieruchomość.

Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że roboty budowlane wewnątrz rozbudowanej części budynku zostały zakończone. Pomieszczenia wewnątrz rozbudowy zostały umeblowane i są użytkowane przez M. i T. S.

z rodziną. Ustalono, że spadkobiercy po zmarłej J. J. nie dopełnili obowiązku przeniesienia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku.

Organ wskazał, że szczegółowe ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych przedstawiono w sporządzonym protokole oględzin spisanym podczas przeprowadzonych oględzin wykonanej rozbudowy budynku, stanowiącym załącznik do postanowienia, natomiast samą rozbudowę i użytkowane przez mieszkańców budynku pomieszczenia udokumentowano na fotografiach załączonych do akt sprawy.

T. K. złożyła zażalenie na postanowienie PINB w G., domagając się umorzenia nałożonej na nią kary. Podniosła, że brat A. J. sprzedał dom i po zawarciu umowy przedwstępnej, nie czekając na zakończenie sprawy, wyjechał do A. . Wskazała również, że nie wiedziała o przebudowie domu, ponieważ od 1964 r. mieszka w W..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

We wstępnej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ obszernie przedstawił stan faktyczny, ustalony w sprawie, a następnie wyjaśnił, że zgodnie

z art. 57 ust. 7 p.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (brak sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy) i 55 (wydanie w drodze decyzji pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż w świetle obowiązującego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, adresatem kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego powinien być każdorazowo inwestor, bowiem jedynie inwestor może naruszyć art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Tym samym kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być nałożona jedynie na inwestora. Inwestorem jest zaś podmiot, któremu w pozwoleniu na budowę zezwolono na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, czyli podmiot,

który jako inwestor został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej organ zaznaczył, że w art. 40 p.b. uregulowano przeniesienie pozwolenia na budowę.

W razie takiego przeniesienia inwestorem jest podmiot, na którego przeniesiono pozwolenie na budowę. Poza tym przypadkiem Prawo budowlane nie reguluje innej sytuacji, w której doszłoby do przejścia uprawnień i obowiązków wynikających

z pozwolenia na budowę.

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy wyraził poważne wątpliwości co do adresatów kary nałożonej zaskarżonym postanowieniem. Organ powiatowy nałożył bowiem swoją karę na spadkobierców po zmarłym inwestorze. Ustalenia w tym zakresie organ I instancji oparł jednak wyłącznie o – zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] – umowę przyrzeczenia zawarcia umowy o przeniesieniu własności nieruchomości, której dotyczy zaskarżone postanowienie, przy czym umowa przyrzeczenia opierała się o nieprawomocne (zaskarżone) postanowienie sądu w przedmiocie nabycia spadku.

Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek aktualnej dokumentacji w zakresie statusu ww. osób względem przedmiotowej nieruchomości, a tym samym ich roli w niniejszej sprawie. Przy tym wątpliwości budzi sama możliwość nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy dotychczasowy prawny inwestor zmarł, zaś decyzja

o pozwoleniu na budowę (lub jak w niniejszej sprawie – o wznowieniu robót budowlanych) nie została przeniesiona na nowego inwestora. W takim bowiem wypadku brak jest de facto osoby, na której spoczywałby obowiązek, a jednocześnie potwierdzone urzędowo (w formie decyzji administracyjnej) uprawnienie do zorganizowania i przeprowadzenia procesu budowy dla danej inwestycji.

ZWINB wywiódł, że aby móc w ogóle nałożyć – na podstawie art. 57 ust. 7 p.b. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

z naruszeniem przepisów art. 54 (brak sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy) i 55 (wydanie w drodze decyzji pozwolenia na użytkowanie), należy najpierw jednoznacznie wykazać, iż przedmiotowy obiekt lub jego część są rzeczywiście użytkowane. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie organ powiatowy wydał zaskarżone postanowienie wyłącznie na podstawie następującego ustalenia pokontrolnego: "roboty budowlane wewnątrz rozbudowanej części budynku zostały zakończone. Pomieszczenia zostały umeblowane", pomijając przy tym całkowicie np. własny zapis w protokole z ww. kontroli, że – cyt.: "Państwo S. wyjaśnili, że nie użytkują rozbudowanej części w dosłownym tego słowa znaczeniu, mieszkają w istniejącej części budynku, natomiast nowa część jest dopiero przygotowywana do zamieszkania", ZWINB w S. poparł stanowisko organu I instancji, że wyposażenie budynku mieszkalnego w meble i inne sprzęty służące do korzystania z budynku jako mieszkalnego stanowi przystąpienie do użytkowania, jednakże wskazał, że taki skrótowy opis, jak w załączonym protokole, stwierdzający tylko, iż "pomieszczenia zostały umeblowane", niepoparty materiałem fotograficznym, uznać należy za niedostatecznie dowodzący tego, że przystąpiono do użytkowania. Dodatkowo ZWINB zauważył, że organ i instancji w ogóle nie zajął się kwestią ustalenia daty ewentualnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej części budynku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, które nie może się opierać wyłącznie na stwierdzeniu, iż "szczegółowe ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych przedstawiono w sporządzonym protokole oględzin spisanym podczas przeprowadzonych oględzin wykonanej rozbudowy budynku, stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia, natomiast samą rozbudowę i użytkowane przez mieszkańców budynku pomieszczenia udokumentowano na fotografiach załączonych do akt sprawy".

Takie uzasadnienie należy, w ocenie organu odwoławczego uznać za niedopuszczalne, gdyż jest ono sprzeczne z dyspozycją art. 124 k.p.a., a ponadto

w aktach organu powiatowego do postanowienia nie został faktycznie złączony żaden protokół z jakichkolwiek oględzin. Ponadto brak jest dowodu, że taki protokół rzeczywiście został stronom przesłany wraz z odpisem postanowienia. Jednocześnie przywołane w ww. fragmencie uzasadnienia fotografie w ogóle nie znalazły się w aktach sprawy, przekazanych do ZWINB w S. wraz z zażaleniem na postanowienie. Samo zaś uzasadnienie faktyczne wydanego postanowienia zdaje się stać całkowicie w sprzeczności z zasadą przekonywania stron, wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji (w tym przypadku postanowienia) bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Końcowo organ odwoławczy uznał, że powyższe uchybienia i braki w materiale dowodowym uniemożliwiają zbadanie zgodności z prawem skażonego postanowienia. To z kolei przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem usunięcia przez ten organ wskazanych wyżej uchybień i braków.

Nie zgadzając się z treścią postanowienia, skarżąca – zgodnie z pouczeniem zawartym w jego końcowej części, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podkreśliła, że brat – A. J. przekazał prawo do rozbudowy domu państwu S. , na dowód czego załączyła kserokopię umowy kupna-sprzedaży nieruchomości.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej, wyznaczony

w ramach prawa pomocy, popierając skargę w całości wskazał, że skarżąca wykazała, iż nie mogła być inwestorem, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w stosunku do niej, bowiem kara nie mogła być na nią nałożona. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej domagał się przeprowadzenia dowodu z kserokopii dokumentów otrzymanych od skarżącej. Sąd wniosku tego nie uwzględnił, bowiem dokumenty te nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

Pełnomocnik złożył też wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dodatkowo wskazać należy, że zakres sądowej kontroli zgodności zakreśla

art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną, wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie ocena ta obejmuje badanie, czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić, jako istotne. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza, że organ jest zobowiązany do poczynienia każdorazowo, na tle okoliczności faktycznych, ustaleń, czy postępowanie przed organem pierwszej instancji obarczone jest brakami, które należy zakwalifikować jako istotne, czy zachodzi w związku z tym konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wreszcie, czy uzupełnienie to we własnym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W świetle poczynionych wyżej uwag przyjąć należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przy czym rozstrzygnięcie,

o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, tylko wówczas, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować

w trybie art. 136 k.p.a.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem badania sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie ZWINB, którym organ ten, stwierdzając liczne uchybienia organu I instancji, uchylił postanowienie nakładające, między innymi na skarżącą, karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w T. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podstawą nałożenia kary był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zadaniem organu było zatem ustalenie, czy rozbudowana część budynku jest użytkowana bez uprzedniego zgłoszenia i udokumentowanie tej okoliczności w aktach sprawy oraz ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za ten stan rzeczy.

W niniejszej sprawie organ I instancji poczynił ustalenia, z których wynikało,

że inwestorem, na rzecz którego została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych, była J. J.. Ponieważ J. J. zmarła, karę nałożono na jej spadkobierców – T. K., A. J. i R. J.. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku zostały prawdopodobnie wykonane przez M. i T. S., z którymi spadkobiercy J. J. zawarli przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. Organ ustalił także, że wspomniana wyżej decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej nie została przeniesiona na rzecz ww. osób, które są faktycznymi użytkownikami rozbudowanej części budynku.

Z kolei organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji uznał,

że ustalenia PINB są niepełne i nie stanowią wystarczającej podstawy do nałożenia kary na spadkobierców J. J.. Jednocześnie organ ten zwrócił uwagę

na istotne braki w dokumentacji, na którą powoływał się organ I instancji, wydając zaskarżone postanowienie.

ZWINB trafnie zwrócił uwagę na to, że kara za przystąpienie do użytkowania obiektu budowalnego, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b. może zostać nałożona

na inwestora, a więc podmiot, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie na budowę, tymczasem w badanej sprawie inwestorka zmarła, a w aktach sprawy nie udokumentowano w sposób niebudzący wątpliwości statusu skarżącej i pozostałych osób, na które nałożono karę w postępowaniu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia. Organ powiatowy nie rozważył, czy osoby, na które została nałożona kara wstąpiły w prawa i obowiązki inwestorki,

a w konsekwencji, czy mogą być adresatami kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b. Należy również przyznać rację organowi odwoławczemu, iż sam fakt przystąpienia

do użytkowania nie został w sposób wystarczający udowodniony.

Analiza akt postępowania prowadzi zatem do wniosku, że dokonana przez ZWINB w S. ocena zasadności nałożenia na skarżącą i pozostałe wskazane

w sentencji postanowienia PINB kary pieniężnej okazała się trafna. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury administracyjnej, bowiem nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organ uchybił zatem obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nie ulega zatem, zdaniem sądu, wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki

do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny, że w wyniku poczynionych według wskazówek ZWINB ustaleń faktycznych może zapaść orzeczenie o odmiennej treści. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie naruszyłoby zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wytyczne dla organu I instancji, według których winien on postępowanie uzupełnić.

W ocenie sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające udzieli odpowiedzi na pytanie, czy doszło do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, a jeżeli tak, to kto powinien być (jeżeli w ogóle) adresatem kary pieniężnej, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b. Na obecnym etapie postępowania brak jest zatem podstaw do umorzenia postępowania jak chciałaby tego skarżąca, bowiem nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności nie zostały prawidłowo ustalone i wyjaśnione.

Na marginesie wskazać również należy, że uchylenie zaskarżonego sprzeciwem postanowienia przez sąd byłoby możliwe wówczas, gdyby sąd doszedł do przekonania, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organ I instancji, a w konsekwencji kara pieniężna została nałożona słusznie. To z kolei stanowiłoby orzeczenie na niekorzyść skarżącej, co w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. byłoby niedopuszczalne.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.