Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1095/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r., SKO.GP.4000.1218.2012 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej powoływane jako "Kolegium"), działając na skutek wniosku D.M. (wcześniej S. – zob. k. 64 akt sądowych) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 29 czerwca 2012 r., [...]. Tą ostatnią decyzją nie uwzględniono wniosku D.M. (S.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w Komornikach (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 8 maja 2000 r., [...] ([...]) o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A.H. i J.H..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2000 r. A.H. i J.H. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego oraz garażu – budynku gospodarczego na działce przy ul. K. [...] (działka ewidencyjna [...]) w Komornikach.

Decyzją z dnia 8 maja 2000 r., [...] ([...]) Wójt, powołując się na art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej zwanej: "u.z.p."), art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. - dalej zwanej "P.b.") oraz § 12 i 13 i 36 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm. - dalej zwanego "rozporządzeniem z 1994 r. w sprawie warunków technicznych"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego.

W szczegółowych uwarunkowaniach dla inwestycji podano między innymi, że decyzja dotyczy obiektu kubaturowego: budynku mieszkalnego, wolnostojącego dwukondygnacyjnego. Wskazano, iż architektura budynku powinna harmonizować z architekturą budynku na działce [...] zgodnie z art. 4 P.b. Zawarto także wymóg zachowania, zgodnie z § 12 i 13 rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych odległości od granicy działki z działkami sąsiednimi i od istniejących budynków. Z kolei budynek gospodarczy ustalono jako budynek o maksymalnej powierzchni 40 m2 (k. 7-8 akt administracyjnych Burmistrza Gminy Komorniki [...]). Do decyzji o warunkach zabudowy załączona została mapa, na której wykreślono kontury projektowanej zabudowy, wymagane odległości projektowanych obiektów względem siebie oraz względem granic działki (k. 14 akt administracyjnych Burmistrza Gminy Komorniki [...]). Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy dla działki [...] była właścicielka działki [...] D.M. (S.).

Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. D.M. (S.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 maja 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazała, że decyzja jest sprzeczna z ustaleniami uproszczonego planu terenów budownictwa mieszkalnego obejmującego Komorniki – rejon ul. R. uchwalonego uchwałą Rady Gminy Komorniki nr XXI/18/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 1992 r. Nr 14, poz. 104). D.M. (S.) zaznaczyła, że wydane dla działki [...] pozwolenie na budowę zostało następnie decyzją Starosty Poznańskiego z dnia 29 maja 2001 r. przeniesione na rzecz D.S. i M.S.. Nowy inwestor dokonał jednak zmiany parametrów budynku i zrealizował "budynek mieszkalny", który obecnie próbuje zalegalizować.

Wezwaniem z dnia 9 lutego 2012 r. Kolegium zwróciło się do D.M. (S.) o wskazanie podstawy prawnej złożonego wniosku oraz podanie przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony w sposób rażący.

Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. D.M. (S.) wskazała, że decyzja Wójta z dnia 8 maja 2000 r. narusza art. 42 i 46 u.z.p., co prowadzi do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. (skarżąca omyłkowo wskazała "art. 156 pkt 7" – uw. WSA).

Decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., [...] Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji Wójta z dnia 8 maja 2000 r. ([...]). Organ powołał się przy tym na art. 156 § 1 pkt 7 oraz art. 156 § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "K.p.a.").

Kolegium przedstawiło podstawy nieważności decyzji określone w art. 156 K.p.a. Zaznaczyło przy tym, że wzięło pod uwagę nie tylko przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. wskazaną przez wnioskodawczynię, ale także wszystkie przesłanki nieważności i zbadało pod tym kątem całe postępowanie przeprowadzone przez Wójta.

Przechodząc do dalszych rozważań Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując podstawę prawną nieważności wskazaną przez D. S. miało na względzie art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzję w sprawie wydano 8 maja 2000 r., doręczona została w dniu 17 maja 2000 r., a zatem termin, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynął 31 maja 2010 r. Zdaniem Kolegium ta okoliczność była wystarczająca, aby stwierdzić, że nie zachodziły podstawy do unieważnienia decyzji kwestionowanej przez skarżącą.

Organ nie ograniczył jednak swych rozważań do powyższej kwestii. Uznał za konieczne przeanalizowanie całokształtu okoliczności sprawy. Kolegium wyjaśniło reguły obowiązujące w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Zwróciło zwłaszcza uwagę na konieczność poszanowania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Odnosząc się do samej decyzji Wójta z dnia 8 maja 2000 r. Kolegium wskazało, że orzeczenie to wydano pod rządami u.z.p. Wówczas decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydawano po spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 39, 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 u.z.p. Art. 39 ust. 1 u.z.p. wskazywał, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w myśl art. 40 ust. 1 i 3 u.z.p. ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (ust. 1). Decyzję tą wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi (ust. 3). Z kolei art. 42 ust. 1 u.z.p. określa, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna wskazywać na: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan taki został uchwalony, 3) warunki zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki w zakresie infrastruktury technicznej oraz komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji.

Dokonując oceny materiału dowodowego przedłożonego przez Wójta Kolegium doszło do przekonania, że spełniono wymagania wskazane w ustawie. Wniosek złożony przez A.H. i J.H. zawierał opis rodzaju inwestycji; przedłożono mapę zasadniczą w skali 1:500. Wójt w dniu 8 maja 2000 r. ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawców określając jednocześnie wszystkie wymagane przepisami parametry. Decyzja została wydana w oparciu o ustalenia uproszczonego planu terenów budownictwa mieszkaniowego obejmującego Komorniki - rejon ulicy R.. Plan uchwalono uchwałą Rady Gminy w Komornikach nr XXI/18/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r., który został ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1992 r. Nr 14, poz. 104. Kolegium wskazało, że plan przewidywał, iż obszar nim objęty przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z budynkami wolnostojącymi i bliźniaczymi, dwukondygnacyjnymi z dachami stromymi. Na działkach przewidziano nadto budowę budynków gospodarczo - garażowych. Wytyczne planu wskazywały nadto na możliwość zabudowy nieruchomości zabudową handlowo - usługową, usługową i rzemieślniczą.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, że Państwo S. (D.S. i M.S. - uw. WSA) uzyskali w dniu 4 października 2011 r. decyzję zatwierdzającą projekt zamienny dla zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] położonej przy ul. K. [...]. Z przedłożonego materiału dowodowego wynika, iż miejscowy plan przewidywał realizację na obszarze nim objętym budynków mieszkalnych jednorodzinnych i taki budynek zrealizowano.

Wskazując na powyższe Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja nie naruszyła w sposób rażący art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a. ani pozostałych, wymienionych w tym przepisie punktów od 1 - 6.

Objaśniając dodatkowo prawną podstawę swego stanowiska Kolegium bardzo obszernie przeanalizowało znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, z powołaniem się na doktrynę i orzecznictwo, że za rażące należy uznać naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Naruszenie musi być więc oczywiste, wyraźne i bezsporne. Organ dodał też, że według innej, przyjmowanej w doktrynie, koncepcji o "rażącym" charakterze naruszenia świadczyć też mogą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D.M. (S.) sprostowała swoje stanowisko co do podstawy postępowania nieważnościowego przedstawione w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. i wskazała, że miała na myśli art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodała, że powołanie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. wynikało z oczywistej omyłki. W sprawie należało bowiem ustosunkować się do "rażącego naruszenia" polegającego na wpisaniu do decyzji "budynku mieszkalnego" zamiast "budynku jednorodzinnego".

W uzasadnieniu wniosku D.M. (S.) ponownie podkreśliła, że na działce [...] zrealizowany został budynek mieszkalny, zamiast budynku jednorodzinnego, co skutkowało uciążliwościami z tym związanymi. Jej zdaniem treść ustalonych warunków zabudowy w decyzji [...] jest sprzeczna planem terenów budownictwa mieszkaniowego obejmującego Komorniki - rejon ulicy R., w tym obszaru oznaczonego symbolem "3MN". Dla tego obszaru, tak jak dla obszaru "1MN", plan miejscowy dopuszczał wyłącznie zabudowę budynkami jednorodzinnymi, a nie mieszkalnymi.

W ocenie D.M. (S.) stanowisko Kolegium zawarte na stronie 4 decyzji jest błędne. Dodatkowo podniosła, że fakt, iż nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od decyzji nie ma żadnego znaczenia, gdyż to nie zwolniło organu wydającego pozwolenie na budowę z obowiązku sprawdzenia zgodności warunków zabudowy z planem miejscowym.

Skarżąca dodatkowo zaznaczyła, że w uzasadnieniu decyzji znalazły się cytaty z ustaleń zawartych w decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczące kwalifikacji budynku, która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 26 lipca 2012 r., IV SA/Po 80/12. Zdaniem D.M. (S.) organ odwoławczy zamiast porównania warunków zawartych w decyzji [...] posłużył się zatem decyzją, która została wycofana z obrotu prawnego.

Zdaniem skarżącej w sprawie należało dokonać porównania warunków zawartych w decyzji i warunków określonych w uproszczonym planie zagospodarowania. Porównanie to prowadzi do wniosku, że decyzja [...] nie spełnia wymogów art 42 ust 1 pkt 2 u.z.p.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną powołując się na art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie przedstawił regulacje prawne dotyczące podstaw nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.). Podkreślił przy tym, że istnieje różnica pomiędzy trybem nadzwyczajnym (nieważnościowym) a postępowaniem odwoławczym prowadzonym w trybie zwykłym. O ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w niniejszym postępowaniu organ może stwierdzić nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych.

Przechodząc do oceny żądań D.M. (S.) Kolegium jeszcze raz odniosło się do wskazywanej podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a. Wskazało, że art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Zdaniem Kolegium następuje to jednak tylko wtedy, kiedy przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" obowiązuje w momencie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności. Dalej Kolegium wskazało, że choć w niniejszej sprawie w momencie wydania decyzji Wójta z dnia 8 maja 2000 r. obowiązywał art. 46a u.z.p., jednak przepis ten utracił moc. Nie może być zatem obecnie podstawą stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a.

Niezależnie od powyższego Kolegium ponownie postanowiło wyjaśnić, czy kwestionowana przez D.M. (S.) decyzja Wójta z dnia 8 maja 2000 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po objaśnieniu znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" organ doszedł do przekonania, że jego dotychczasowa decyzja - którą takiego naruszenia wobec decyzji z dnia 8 maja 2000 r. nie stwierdzono - jest trafna.

Decyzja Wójta z dnia 8 maja 2000 r. została wydana w oparciu o ustalenia uproszczonego planu terenów budownictwa mieszkaniowego obejmującego Komorniki - rejon ulicy R.. Plan ten przewidywał, że obszar nim objęty przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z budynkami wolnostojącymi i bliźniaczymi, dwukondygnacyjnymi z dachami stromymi. Na działkach przewidziano nadto budowę budynków gospodarczo - garażowych.

Kolegium wyjaśniło też, że wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącej decyzja, której dotyczy wniosek nie legalizuje żadnych odstąpień względem przepisów prawa. Z kolei realizacja inwestycji oraz dalszy proces budowlany pozostaje poza zakresem orzekania w sprawie. Kwestia zgodności wykonanej zabudowy z przepisami praw budowlanego czy decyzją wydaną na podstawie prawa budowlanego jest przedmiotem badania przez organy inspekcji budowlanej, a nie przez Kolegium.

W skardze D.M. (S.) wniosła o zmianę decyzji Kolegium z dnia 20 czerwca 2013 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia 8 maja 2000 r., ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że Kolegium nie zestawiło obowiązujących w dacie wydania nadzorowanej decyzji przepisów z treścią warunków zabudowy dotyczących "budynku mieszkalnego", co oznacza naruszenie Konstytucji, K.p.a. oraz norm prawa budowlanego. Jej zdaniem postępowanie wymagało fachowych i wnikliwych ustaleń, których organ nie przeprowadził.

D.M. (S.) zaznaczyła, że z ustaleń zawartych w decyzjach wydanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, iż na działce [...] zrealizowany został "budynek mieszkalny". Zgodnie z argumentacją skarżącej, realizacja tego budynku została dopuszczona właśnie na skutek wydania kwestionowanych warunków zabudowy, podczas gdy w świetle przepisów miejscowych obowiązujących w 2000 r. należało odmówić pozwolenia na budowę dla takiego obiektu.

Odnosząc się do treści samego planu D.M. podkreśliła, że brak w nim przepisów o zabudowie jednorodzinnej, które pozwalałyby na rozszerzającą interpretację. Treść ustaleń szczegółowych zawartych w części II planu, pkt 2 "Ustalenia szczegółowe" brzmi - "Teren budownictwa jednorodzinnego zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, zgodnie z ustaleniami graficznymi na planie 1:1000".

Podsumowując powyższe D.M. (S.) stwierdziła, że Kolegium zmieniło sens postanowień planu nie dostrzegając, że działka [...] została przeznaczona pod dom jednorodzinny, tymczasem warunki zabudowy zostały wydane dla budynku mieszkalnego. Zaznaczyła też, że jest dla niej niezrozumiałe dlaczego organ nie rozróżnia pojęć "budynku mieszkalnego" od "domu jednorodzinnego". Według skarżącej nie budzi wątpliwości, iż poprzez wydanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego (w miejsce domu jednorodzinnego) umożliwiono zagospodarowanie działki sprzeczne z wytycznymi prawa miejscowego, zwiększono możliwości korzystania z nieruchomości (np. parkowanie samochodów).

W końcowej części skargi D.M. (S.) dodała również, że decyzja Wójta z dnia 8 maja 2000 r. spełnia także inne podstawy nieważności. Została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w jej treści brak odniesienia do konkretnego przepisu prawa miejscowego, decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie prowadzi do czynu zagrożonego karą określonego w art. 57 Prawa budowlanego oraz została wydana w wyniku przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, a decyzję wykorzystano do legalizacji samowoli w 2002 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ dodał, że decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności nie legalizuje żadnych odstąpień, zaś realizacja inwestycji oraz dalszy proces budowlany pozostaje poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie. Kwestia zgodności wykonanej zabudowy z przepisami praw budowlanego czy decyzją wydaną na podstawie prawa budowlanego jest przedmiotem badania przez organy inspekcji budowlanej, a nie przez Kolegium. Organ nie zgodziło się też, że decyzja z dnia 8 maja 2000 r. zawiera kwalifikowane wady istniejące w dacie jej wydania. Fakt zmian dokonanych w trakcie realizacji obiektu dotyczy natomiast toku procesu budowlanego.

Na skargę D.M. (S.) odpowiedzieli w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. także D.S. i M.S. (obecni właściciele działki [...]). Ich zdaniem przedstawione przez skarżącą twierdzenia i fakty odnośnie obiektu są nieprawdziwe. Niewielka działka (608 m2), którą gospodarują, zabudowana jest dwoma budynkami gospodarczymi i budynkiem mieszkalnym. D.S. i M.S. podkreślili, że wbrew skarżącej na nieruchomości nie jest prowadzona działalność gospodarcza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w Komornikach z dnia 8 maja 2000 r., [...] ([...]) objętym skargą D.M. (S.) skoncentrowała się przede wszystkim na wykazaniu, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym obowiązującym w dacie jej wydania i obejmującym działkę [...] przy ul. K. [...] w Komornikach.

Skarżąca wskazała, że w dacie wydania decyzji z dnia 8 maja 2000 r. dla działki [...] obowiązywał uproszczony plan terenów budownictwa mieszkalnego obejmującego Komorniki – rejon ul. R. ustanowiony uchwałą Rady Gminy Komorniki nr XXI/18/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 1992 r. Nr 14, poz. 104).

D.M. (S.) podniosła, że w części II planu - "Ustalenia realizacyjne", w punkcie 2 dla obszaru 3 MN (w jego obszarze znajduje się działka [...]) przewidywano tereny budownictwa jednorodzinnego. Tymczasem w decyzji z dnia 8 maja 2000 r. ustalono sprzecznie z planem warunki zabudowy dla "budynku mieszkalnego". Skarżąca wskazała dalej, że otworzyło to właścicielom działki [...] drogę do legalizacji zmodyfikowanego obiektu, wykorzystywanego w sposób - jak zdaje się sugerować D.M. (S.) - nie odpowiadający założonemu przeznaczeniu, jakim miała być zabudowa jednorodzinna.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia podstaw nieważności w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy wydanych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, obowiązujący w dacie wydania decyzji Wójta z dnia 8 maja 2000 r., [...] ([...]), stanowił, że "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli (...) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z kolei w myśl art. 46a ust. 2 u.z.p. "stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego".

W piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. D.M. (S.), odpowiadając na wezwanie Kolegium o wskazanie przepisu prawa, który został naruszony kwestionowaną decyzją wskazała, że naruszono art. 42 i 46 u.z.p. (najprawdopodobniej skarżąca miała na myśli "art. 46a" - uw. WSA), a stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego żądania w swej pierwszej decyzji (z dnia 29 czerwca 2012 r.) Kolegium wyjaśniło, iż wskazywana przesłanka nie może prowadzić do nieważności decyzji Wójta, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat, co powoduje, że znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 156 § 2 K.p.a. W swej ponownej decyzji Kolegium dodało natomiast, że art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nie mógł być w sprawie w ogóle stosowany, ponieważ w dacie orzekania przez Kolegium przepis przewidujący sankcję nieważności - to jest art. 46a u.z.p. - już nie obowiązywał.

Sąd nie podziela poglądu Kolegium przestawionego w zaskarżonej decyzji, co do braku możliwości powoływania się w sprawie na art. 46a u.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Organ nie dostrzega bowiem, że art. 46a u.z.p. przewidywał dla decyzji sprzecznej z planem miejscowym sankcję nieważności ze skutkiem ex tunc, a więc od momentu jej wydania. Trafnie podnosi się zatem w orzecznictwie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2011 r., II SA/Kr 266/11), że "organ stwierdzający nieważność aktu administracyjnego niejako sięga w przeszłość i orzeka, że dany akt już od momentu jego wydania nie wywoływał skutków prawnych. Z tego powodu zasadnym jest, by ocena tego, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, opierała się na stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dacie wydawania tego aktu, ponieważ organy wydające ten akt były zobowiązane do orzekania właśnie na takiej podstawie" (podobnie - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r., II OSK 1176/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku Kolegium - badanie przesłanek nieważności decyzji wydanej pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinno uwzględniać przede wszystkim art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy jako przepis szczególny, a dodatkowo także przesłanki nieważności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Błędne stanowisko Kolegium co do możliwości stosowania art. 46a u.z.p. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Pomijając kwalifikację prawną naruszenia wskazywanego przez D.M. (S.) należy zauważyć, że zasadniczy problem przez nią poruszony, a więc problem sprzeczności decyzji z dnia 8 maja 2000 r. z planem miejscowym, został przez organ rozpoznany, a Kolegium trafnie stwierdziło, że nie zachodzi podstawa do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego (Kolegium kwestię sprzeczności z prawem rozważyło w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W obu wydanych w sprawie decyzjach Kolegium uwypukliło te postanowienia planu uchwalonego uchwałą XXI/18/92 Rady Gminy w Komornikach, które stanowią, że obszar obejmujący działkę [...] przeznaczony został dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z budynkami wolnostojącymi i bliźniaczymi, dwukondygnacyjnymi z dachami stromymi. Stwierdziło dalej, że ustalone warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego nie mogą być uznane za sprzeczne z planem.

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jest w pełni trafne i znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym.

W decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 maja 2000 r., [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A.H. i J.H. określono warunki realizacji inwestycji, którą określono jako "budynek mieszkalny" oraz "budynek gospodarczo-garażowy". Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych) przez "budynek mieszkalny" należało rozumieć "budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej". Z kolei przez zabudowę jednorodzinną rozumiano "budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków" (§ 3 pkt 3 rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych).

Biorąc pod uwagę cytowane definicje nie można odmówić pewnych racji uwagom skarżącej, że skoro plan miejscowy dopuszczał "zabudowę jednorodzinną" na obszarze 3 MN, to ogólne określenie w decyzji z dnia 8 maja 2000 r. projektowanej zabudowy jako "budynek mieszkalny" prima facie mogło być potencjalnie rozumiane jako zakładające zabudowę o innych parametrach aniżeli przewidziana w planie. W ocenie Sądu niefortunne nazwanie projektowanej zabudowy "budynkiem mieszkalnym" - wbrew stanowisku skarżącej - nie prowadzi jednak automatycznie do konkluzji, że ustalono warunki zabudowy sprzecznie z planem, to jest dla budynku innego niż jednorodzinny. Zauważyć należy, że z woli prawodawcy w zakresie pojęcia "budynku mieszkalnego" mieszczą się budynki jednorodzinne. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 8 maja 2000 r. stanowiąc o "budynku mieszkalnym" przewidywała zabudowę jednorodzinną, a więc zabudowę zgodną z planem.

Rozumując tokiem skarżącej, aby stwierdzić sprzeczność z planem miejscowym decyzji z dnia 8 maja 2000 r. należałoby stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że użyte w niej określenie "budynek mieszkalny" mogło obejmować także zabudowę inną aniżeli "zabudowa jednorodzinna", a przy tym taką, która byłaby sprzeczna z ustaleniami planu. Zdaniem Sądu całościowa analiza treści decyzji, w tym załącznika graficznego, nie daje żadnych podstaw do takiej konkluzji. O funkcji i charakterze projektowanej zabudowy świadczą bowiem nie tylko sposób jej określenia, ale przede wszystkim ustalone decyzją parametry, w tym zwłaszcza wysokościowe, przestrzenne oraz wskaźnik intensywności zabudowy.

Ustalone decyzją z dnia 8 maja 2000 r. parametry budynku, jego usytuowanie i odległości od budynku gospodarczego oraz granic z działkami sąsiednimi jednoznacznie wskazują, że decyzja pozwala wyłącznie na realizację zabudowy jednorodzinnej.

Tylko na marginesie sprawy Sąd zauważa, że z danych mapy załączonej do decyzji z dnia 8 maja 2000 r. i stanowiącej jej integralną część wynika, że działka [...] ma 19 metrów szerokości (względem ul. Kościelnej) i 32 metry długości, a jej łączna powierzchnia to 608 m2. Konieczność zachowania, zgodnie z pkt 1, tiret piąte decyzji, wymaganych odległości budynku od granic z działkami sąsiednimi oraz budynkiem gospodarczym powoduje, że decyzją de facto dopuszczono zabudowę dwukondygnacyjną wyłącznie w środkowej części działki [...] i to o szerokości zaledwie kilkunastu metrów. Kontury tej zabudowy zostały zresztą obrazowo wyrysowane na załączniku graficznym do decyzji. Ze względu na niewielkie rozmiary budynku nie sposób zatem uznać, że decyzja z dnia 8 maja 2000 r. przewiduje zabudowę inną aniżeli jednorodzinna, a więc np. budynek wielorodzinny (tj. budynek zawierający 4 i więcej mieszkań).

Wreszcie trzeba też zauważyć, że we wniosku z dnia 7 kwietnia 2000 r. A.H. i J.H. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla "budowy domu jednorodzinnego". Fakt, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 maja 2000 r. inwestorzy nie dążyli do uzyskania warunków zabudowy innych aniżeli w planie, a organ uwzględnił ten wniosek bez uwag, dodatkowo potwierdza, iż inwestycja w istocie dotyczy domu jednorodzinnego.

Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że decyzja z dnia 8 maja 2000 r. o warunkach zabudowy nie została wydana z naruszeniem art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p. (nie pozostawała w sprzeczności z planem miejscowym w dacie jej wydania) i nie jest dotknięta wadą nieważności uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Sąd wskazuje również, że w decyzji objętej skargą Kolegium rozważyło także inne ewentualne przesłanki nieważności decyzji z dnia 8 maja 2000 r., zwłaszcza przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak już wyżej zasygnalizowano rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa sprowadzały się w niniejszej sprawie w istocie do oceny naruszenia w postaci sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z planem miejscowym, co jest tożsame z naruszeniem wskazanym w art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p. Dlatego należy przyjąć, że wyjaśnienia Kolegium i ich konkluzja - jakkolwiek odnoszą się do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zamiast bezpośrednio do art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p. - są prawidłowe.

Wreszcie zdaniem Sądu całkowicie nie można zgodzić się ze skarżącą, że decyzja z dnia 8 maja 2000 r. została wydana bez podstawy prawnej. Przesłanka taka zachodziłaby, gdyby w dacie wydania decyzji nie istniał przepis prawa, na którym oparto ukształtowany przez organ stosunek administracyjnoprawny. Tymczasem w dacie wydania decyzji z dnia 8 maja 2000 r. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. bezspornie obowiązywały i uprawniały Wójta do ustalenia warunków zabudowy.

Nietrafne jest również stanowisko skarżącej, co do tego, że decyzja była niewykonalna, gdyż jej wykonanie stanowiłoby czyn zagrożony karą oraz, że jej wydanie stanowiło przestępstwo przeciwko dokumentom. Żadne okoliczności sprawy ani przepisy prawa nie dają podstaw do takich twierdzeń. W tym miejscu Sąd przypomina, że decyzja z dnia 8 maja 2000 r. wydana została na skutek prawidłowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego, a żadne działania inwestorów poprzedzające wydanie decyzji nie wskazują, że postępowanie było prowadzone w celu naruszenia albo obejścia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – postanowił oddalić skargę.