Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2233/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II Instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] maja 2015 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 34 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o., [...] (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca, Spółka) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], (dalej: organ I instancji, [...] WIOŚ) będące stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych przez Spółkę w piśmie z 16 marca 2015 r. i uznającym zgłoszone zarzuty za bezprzedmiotowe.

W postanowieniu z [...] maja 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji z [...] lipca 2014 r., znak: [...] WIOŚ wstrzymał użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] w m. C., gmina R., powiat p., eksploatowanej przez Spółkę.

W ww. decyzji określono termin bezpiecznego wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r. Wobec niewykonania obowiązku określonego w ww. decyzji [...] WIOŚ, po uprzednim wystosowaniu upomnienia i wyznaczeniu dodatkowego 14-dniowego terminu na wykonanie obowiązku, w dniu [...] marca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], podpisany z upoważnienia [...] WIOŚ przez Kierownika Delegatury WIOŚ w P. oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia.

W dniu [...] marca 2015 r. zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie [...] WIOŚ z [...] marca 2015 r. w sprawie nałożenia grzywny.

Dodatkowo [...] marca 2015 r. odnośnie prowadzonej egzekucji administracyjnej strona wniosła zarzuty na podstawie art. 39 § 1 pkt. 1, 3, 9 i 10 k.p.a. Zarzuty dotyczyły prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią wynikającą z orzeczonej decyzji oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 i 10 u.p.e.a.

W związku z podniesionymi zarzutami, skarżący na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] marca 2015 r.

W postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. [...] WIOŚ oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko Spółce.

Na powyższe orzeczenie organu I instancji, będące stanowiskiem wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, Spółka [...] kwietnia 2015 r. złożyła zażalenie do GIOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W zażaleniu Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 20 § 1 pkt 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 i art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że Kierownik Delegatury Inspektoratu nie jest organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy pełnomocnictwo z 11 grudnia 2014 r., znak: [...], udzielone kierownikowi Delegatury Inspektoratu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie obejmuje upoważnienia do kierowania tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a uprawnienie to nie wynika także z przepisów prawa;

- art. 7 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 1 oraz art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wykonał obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy skarżący nie użytkował po 31 stycznia 2015 r. i nadal nie użytkuje instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, a więc wykonał obowiązek wynikający z decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...] w całości;

- art. 365 ust 2 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) i art. 33 § 1 pkt 3 w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że egzekwowany obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji zawiera się w obowiązku wstrzymania jej użytkowania oraz, że został on określony w tytule wykonawczym zgodnie z treścią decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., będącej podstawą wszczęcia egzekucji i nieumorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek ten nie mógł zostać i nie został w ogóle nałożony na skarżącego przedmiotową decyzją;

- art. 27 § 1 pkt 3 i 10 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 i art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego, podczas gdy w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek objęty egzekucją, który nie wynika z decyzji z [...] lipca 2014 r. znak: [...] i nie ma podstawy prawnej, tj. obowiązek usunięcia odpadów nie zawiera klauzuli organu egzekucyjnego.

W ocenie GIOŚ, zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r., będące stanowiskiem wierzyciele w sprawie zgłoszonych zarzutów, odpowiada prawu. Organ II instancji wyjaśnił, że dopuszczalne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wskazane w treści art. 33 u.p.e.a., wymienione zostały w sposób wyczerpujący. Żadna inna przyczyna niż wymieniona w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a., nie może stanowić podstawy uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

GIOŚ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2012 r. sygn. akt, II FSK 1468/10, (LEX nr 1113607). Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując zażalenie w przedmiotowej sprawie badał jedynie, czy występują dopuszczalne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym i uznał, że żaden ze wskazanych powyżej zarzutów nie wystąpił w niniejszej sprawie.

GIOŚ w pierwszej kolejności wskazał, że całkowicie chybiony jest zarzut Spółki, w myśl którego uznanie przez [...] WIOŚ Kierownika Delegatury Inspektoratu jako organu do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji stanowi naruszenie obowiązującego prawa. W opinii organu II instancji pełnomocnictwo udzielone przez [...] WIOŚ należy odczytywać jako upoważnienie do wykonywania kompetencji tego organu w całkowitym zakresie. Treść przedmiotowego pełnomocnictwa powinna być rozumiana w jak najszerszym zakresie, tzn. jako: inicjowanie, prowadzenie i umarzanie postępowań egzekucyjnych w administracji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4 u.p.e.a.).

Według organu II instancji, nie chodzi tu o czynność poprzedzającą postępowanie egzekucyjne, a pierwszą czynność w postępowaniu egzekucyjnym, którą jest wystawienie tytułu wykonawczego.

W ocenie GIOŚ, wbrew twierdzeniom strony, nie sposób wyprowadzić wniosku, że Kierownik Delegatury w P. jest upoważniony do dokonywania tylko niektórych czynności w postępowaniach egzekucyjnych z wyłączeniem ich wszczynania bądź umarzania. Organ wskazał, że na podstawie pełnomocnictwa z 9 marca 2015 r. Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. mógł wystawić i podpisać tytuł wykonawczy wszczynający postępowanie egzekucyjne w administracji w przedmiotowej sprawie. W omawianym przypadku zmieniła się tylko osoba wykonująca funkcję organu upoważnionego ustawowo do prowadzenia postępowań egzekucyjnych w administracji. Dodatkowo GIOŚ stwierdza, że Kierownik Delegatury nie jest organem odrębnym w ramach Inspekcji Ochrony Środowiska, lecz jest organem, który działa wyłącznie na podstawie upoważnienia [...] WIOŚ. W związku z powyższym nie można mówić o niewłaściwym organie egzekucyjnym.

Za nietrafny GIOŚ uznał także zarzut, w myśl, którego wynikający z tytułu wykonawczego obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. C., gm. R., powiat p. wynikający z decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., został w całości wykonany przed wszczęciem postępowania. Organ II instancji podziela pogląd [...] WIOŚ, że powyższemu stwierdzeniu przeczy wniosek Spółki o zmianie terminu wstrzymania użytkowania instalacji do 31 marca 2015 r. oraz odwołanie strony od decyzji [...] Inspektora Ochrony Środowiska, z [...] lutego 2015 r., znak: [...], w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., wstrzymującej użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów.

Według organu II instancji, o funkcjonowaniu instalacji świadczy również przechowywanie odpadów służących, jako surowiec do kompostowania oraz proces przeładowywania odpadów z pryzm do tuneli kompostowniczych. Powyższe zostało stwierdzone podczas kontroli prowadzonej przez [...] WIOŚ w dniach [...] luty 2015 r.- [...] luty 2015 r. GIOŚ wyjaśnił, że organ I instancji nałożył obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] w m. C. w treści sentencji decyzji z [...] lipca 2014 r., a następnie zamieszczony w pkt B.5 tytułu wykonawczego. Nałożenie powyższego zobowiązania wynika wprost z treści art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. Pełne wykonanie tego obowiązku i określenie na czym polega wstrzymanie pracy instalacji będącej instalacją do fermentacji odpadów wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji. Ustalenia dotyczące tego, co składa się na proces wstrzymania pracy omawianej instalacji oraz wymaganego okresu do zakończenia przedmiotowego procesu, zapadły na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej [...] lipca 2014 r.

Według GIOŚ, ostatnim etapem wstrzymania pracy instalacji jest usunięcie odpadów z działki. Przedmiotowe usunięcie odpadów konieczne jest z uwagi na fakt, że nie zapewniono w sposób trwały zabezpieczenia środowiska wodno - gruntowego przed wydostaniem się nieoczyszczonych odcieków z odpadów bezpośrednio do ziemi. Tak sformułowany obowiązek w decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r. został utrzymany w mocy w decyzji GIOŚ z [...] sierpnia 2014 r.

Zdaniem GIOŚ, w związku z powyższym obowiązek usunięcia odpadów wskazany w uzasadnieniu decyzji, jako ostatni element w procesie wstrzymania instalacji służącej do odzysku odpadów, mógł zostać objęty treścią tytułu wykonawczego, mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji, związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] w m. C., gmina R., powiat p., eksploatowanej przez Spółkę, w terminie do 31 stycznia 2015 r. Według organu II instancji, brak jest niezgodności miedzy obowiązkami wskazanymi w decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., a treścią tytułu wykonawczego. GIOŚ podkreśla, że zarzuty, co do treści przedmiotowej decyzji są spóźnione i nietrafione. Organ II instancji wyjaśnił także, że proces usunięcia odpadów zawiera się w ramach wstrzymania pracy instalacji. Z uwagi na fakt, że zaleganie odpadów może być źródłem uciążliwości odorowej dla otoczenia obowiązek ich usunięcia podkreślony został w tytule wykonawczym jako priorytet, biorąc pod uwagę cały proces wstrzymania użytkowania instalacji.

Zdaniem GIOŚ, wystawiony w przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy [...] z [...] marca 2015 r. spełnia wszystkie wymogi wskazane w treści art. 27 u.p.e.a., w tym również wymóg określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Dokument ten w pkt. B.5 zawiera określenie obowiązku co do meritum, co nie stanowi naruszenia wymogów formalnych tytułu. W ocenie GIOŚ, zarzut, że w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek objęty egzekucją, który nie wynika z decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., a zatem nie ma podstawy prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Według GIOŚ, organ I instancji słusznie wyjaśnił, że ostatnim etapem wstrzymania pracy instalacji jest usuniecie odpadów (które nie podlegały procesowi kompostowania) z terenu instalacji. Zdaniem organu II instancji, zarzuty odnoszące się do treści art. 365 ust 2 pkt 3 p.o.ś., w sytuacji gdy, decyzja z [...] lipca 2014 r., o wstrzymaniu użytkowania instalacji jest ostateczna są bezprzedmiotowe.

W skardze strona skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie GIOŚ i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 20 § 1 pkt 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że Kierownik Delegatury Inspektoratu jest organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, w sytuacji, gdy pełnomocnictwo z 11 grudnia 2014 r., znak [...], udzielone Kierownikowi Delegatury Inspektoratu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie obejmuje upoważnienia do kierowania tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a uprawnienie to nie wynika także z przepisów prawa;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że skarżący nie wykonał obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy skarżący nie użytkował po 31 stycznia 2015 r. i nadał nie użytkuje instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, a więc wykonał obowiązek w całości;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. i art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że egzekwowany obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji zawiera się w obowiązku wstrzymania jej użytkowania oraz, że został on określony w tytule wykonawczym zgodnie z treścią decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., będącej podstawą wszczęcia egzekucji w sytuacji, gdy obowiązek ten nie mógł zostać i nie został w ogóle nałożony na skarżącego przedmiotową decyzją;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. art. 27 § 1 pkt 3 i 10 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a., podczas gdy w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek objęty egzekucją, który nie wynika z decyzji z [...] lipca 2014 r. i nie ma podstawy prawnej, tj. obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji, a ponadto tytuł wykonawczy nie zawiera klauzuli organu egzekucyjnego;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy wydaniu postanowienia, zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy i sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, które w istocie stanowi powtórzenie treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji, podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przedstawienia własnej argumentacji rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie, na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postanowienia organu I instancji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że pełnomocnictwo z 11 grudnia 2014 r., nie obejmuje upoważnienia do kierowania tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (nadania klauzuli organu egzekucyjnego), lecz jedynie upoważnienie do działania w imieniu [...] Inspektora we wszczętym przez niego (lub upoważnioną osobę) postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem skarżącego, na gruncie udzielonego pełnomocnictwa Kierownik Delegatury [...] WIOŚ w P. może działać w "postępowaniu egzekucyjnym". Nie ulega wątpliwości, że o postępowaniu egzekucyjnym można mówić, kiedy zostało ono wszczęte przez uprawniony do tego podmiot. Pełnomocnictwo umocowujące do działania w zakresie jego inicjowania powinno wprost upoważniać do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 7 § 3 w zw. z art. 59 §1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., strona skarżąca podnosi, że wynikający z tytułu wykonawczego obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. C., gm. R., powiat p., wynikający z decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., został w całości wykonany przez skarżącego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W ocenie strony skarżącej, co do drugiego obowiązku, wskazanego w tytule wykonawczym, tj. usunięcia odpadów z terenu instalacji, stwierdzić należy, że w ogóle nie może on podlegać egzekucji, skoro nie wynika z sentencji decyzji.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. i art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. strona skarżąca podnosi, że egzekwowany obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji został określony w tytule wykonawczym niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], będącej podstawą wszczęcia egzekucji. Według strony skarżącej, organ nie mógł na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. nałożyć obowiązku usunięcia odpadów z terenu instalacji.

Rozwijając treść zarzutu dotyczącego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 27 § 1 pkt 3 i 10 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. strona skarżąca wskazuje, że w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek objęty egzekucją, który nie wynika z decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i nie ma podstawy prawnej, tj. obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji.

Skarżący podnosi, że naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. polega w niniejszej sprawie na wskazaniu w tytule obowiązku, który nie ma podstawy prawnej (nie wynika z sentencji decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji). Skarżący nie kwestionuje obowiązku co do meritum, stoi bowiem konsekwentnie na stanowisku, że konieczność usunięcia odpadów z terenu instalacji nigdy nie została i nie mogła zostać na niego nałożona decyzją [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., będącą podstawą toczącej się egzekucji. Skarżący podkreśla, że podstawą wydania tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie, była decyzja o wstrzymaniu użytkowania instalacji, nie zaś orzeczenie zezwalające na przetwarzanie odpadów.

Obowiązek usunięcia odpadów z terenu instalacji został określony w tytule wykonawczym bez podstawy prawnej, bowiem decyzja o wstrzymaniu użytkowania instalacji takiego obowiązku na Spółkę nie nakłada. Ponadto decyzja nakłada obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji (czyli zawieszenia, odroczenia, odłożenia), a nie zakończenia jej użytkowania i usunięcia pozostałości wynikających z użytkowania instalacji. Zdaniem strony skarżącej, przekazywanie uprawnionym odbiorcom odpadów o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom, określone zostało jako dodatkowy warunek, który nie mieści się w samym procesie przetwarzania odpadów.

Przedstawiając zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a., Spółka podnosi, że organ II instancji, w uzasadnieniu swojego postanowienia, w zasadzie nie przedstawił własnej argumentacji dla podjętego rozstrzygnięcia. W większości stanowi ona dokładne powtórzenie uzasadnienia postanowienia organu I instancji, bez dokonania głębszej analizy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 8 września 2015 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowego Spółki z 1 września 2015 r., którego treść dotyczy wyjaśnienia i uzupełnienia uzasadnienia zarzutu nr 4 podniesionego w skardze na postanowienie GIOŚ z [...] maja 2015 r. dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 27 § 1 pkt 3 i 10 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Skarżący w piśmie z 1 września 2015 r. podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym organ nie mógł i nie nałożył na Spółkę obowiązku usunięcia odpadów z terenu instalacji, a więc egzekwowany obowiązek pozbawiony jest podstawy prawnej. Strona skarżąca w ww. piśmie złożyła także wniosek dowodowy w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z raportu z badania próbek odpadów z [...] marca 2015 r. nr [...], który może przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących rodzaju odpadów pozostających na terenie instalacji. Według Spółki, kwestia ta może mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W dniu 20 listopada 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowego GIOŚ z 18 listopada 2015 r. stanowiące odpowiedź organu na pismo procesowe Spółki z 1 września 2015 r. Organ II instancji podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz informuje, że nie zgadza się z zarzutami strony skarżącej przedstawionymi w piśmie z 1 września 2015 r. oraz przedstawia dodatkowe wyjaśnienia.

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego strony skarżącej przedstawionego w piśmie z 1 września 2015r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej ponieść należy co następuje:

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia wówczas, gdy stwierdzi, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, oraz przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Dokonując kontroli w niniejszym postępowaniu zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu Spółki, według którego pełnomocnictwo z 11 grudnia 2014 r., znak: [...] udzielone Kierownikowi Delegatury Inspektoratu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie obejmuje upoważnienia do kierowania tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a uprawnienie to nie wynika także z przepisów prawa wskazać należy, że pełnomocnictwo Kierownika Delegatury w P. jest pełnomocnictwem administracyjnym stanowiącym umocowanie w zakresie kompetencji do władczego działania, które może być udzielone każdemu pracownikowi urzędu. Mamy tu do czynienia z zastępstwem bezpośrednim co oznacza, że organem kompetencyjnym pozostaje nadal [...] WIOŚ, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Udzielenie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Osoba upoważniona podpisuje decyzję, co wymaga podkreślenia, w imieniu organu. Innymi słowy, w następstwie takiego upoważnienia zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, ale upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji (zob. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., I OZ 722/10, LEX nr 741977). Toteż, wspomniany przepis stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Upoważnienie takie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. W literaturze wyrażono pogląd, według którego kompetencja jest definiowana przeważnie na trzy sposoby – "jako zdolność (możność) działania, jako upoważnienie oraz jako zbiór uprawnień i obowiązków. Wszystkie powyższe pojęcia odnoszą się do działań określonych podmiotów - "możność", jako termin o charakterze modalnym, zawiera w sobie implicite założenie istnienia podmiotu, któremu przysługuje. Podobnie terminy "upoważnienie" oraz "uprawnienia i obowiązki" są zazwyczaj rozważane w aspekcie podmiotowym.

Z tego powodu dla prezentacji rozumienia kompetencji przez naukę prawa administracyjnego istotne znaczenie ma charakterystyka podmiotów, którym kompetencja przysługuje" (zob. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, s. 41-42). Głównym przedmiotem kompetencji w zakresie czynności prawnych jest dokonywanie indywidualno-konkretnych rozstrzygnięć w kwestii praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów administrowanych. Przedmiotem kompetencji jest skonkretyzowane aktualizowanie potencjalnego obowiązku działania sformułowanego przez prawo. Przedmiot kompetencji może stanowić zbiór czynności prawnych, w innej terminologii określane jako stosowanie prawa. Treść wskazanych w ustawie z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. 2013 poz. 686 ze zm.) zadań w sposób szczegółowy określana jest przepisami odrębnych ustaw, w szczególności: ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz i wielu innych aktów sektorowych. Dla wykonywania obciążających ich zadań organy Inspekcji zostały wyposażone w wiele kompetencji. Podstawową ogólną kompetencją jest prawo i obowiązek wykonywania kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, ze nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, która podnosi, że Kierownik Delegatury w P. jest upoważniony do dokonywania tylko niektórych czynności w postępowaniach egzekucyjnych z wyłączeniem ich wszczynania bądź umarzania. Na podstawie pełnomocnictwa z 9 marca 2015 r. Kierownik Delegatury w P. mógł zatem wystawić i podpisać tytuł wykonawczy wszczynający postępowanie egzekucyjne w administracji w niniejszej sprawie. Mamy do czynienia ze zmianą tylko osoby wykonującej funkcję organu upoważnionego ustawowo do prowadzenia postępowań egzekucyjnych w administracji. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi, był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Kierownik Delegatury nie jest organem odrębnym w ramach Inspekcji Ochrony Środowiska, lecz jest kierownikiem kierowanej jednostki, który działa wyłącznie na podstawie upoważnienia [...] WIOŚ. Potwierdza to wpisywanie w tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP [...] WIOŚ. Podstawą zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny jest naruszenie każdego rodzaju właściwości, w tym miejscowej. Nie można zatem uznać za uzasadniony zarzutu strony skarżącej dotyczącego niewłaściwego organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. niewłaściwy organ egzekucyjny to taki, który nie ma uprawnienia na mocy przepisów ustawy do wszczęcia egzekucji w danej sprawie.

Sąd nie podziela zarzutu, według którego wynikający z tytułu wykonawczego obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. C., gm. R., powiat p. wynikający z decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r. został w całości wykonany przed wszczęciem postępowania. Należy stwierdzić, że organ I instancji po podjęciu kilkakrotnych prób przeprowadzenia kontroli, wraz z przedstawicielem Urzędu Gminy R. oraz przy współudziale funkcjonariusza policji, podczas oględzin stwierdził, że Spółka nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji z [...] lipca 2014 r., ponieważ faktycznie nie usunęła odpadów magazynowanych na terenie zakładu. Ponadto stwierdzono, że przy pryzmach odpadów znajdujących się na polach odkładczych występują zamarznięte rozlewiska ścieków. W dniu [...] lutego 2015 r. w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych przy udziale funkcjonariuszy Policji ustalono, że na polach odkładczych nadal znajdują się dwie pryzmy odpadów, a pozostałe odpady usunięto z pól odkładczych i przewieziono na teren utwardzony w pobliżu basenu rozładunkowego oraz tuneli kompostowniczych. W ocenie Sądu, powyższe potwierdza, że w dalszym ciągu była prowadzona działalność związana z eksploatacją przedmiotowej instalacji, a w konsekwencji nie wykonano obowiązku wstrzymania jej użytkowania wynikającego z decyzji z [...] lipca 2014 r., znak: [...], wstrzymującej użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie ich fermentacji.

Pozycję prawną posiadacza i wytwórcy odpadów w gospodarce odpadami określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa, a w niniejszej sprawie akt administracyjny ustanawia dla posiadacza i wytwórcy odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza zatem stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo lub decyzję administracyjną. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej lub aktu administracyjnego może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się po stronie adresata obowiązku administracyno-prawnego . Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że [...] WIOŚ prawidłowo uznał, że użytkowanie instalacji nie zostało faktycznie wstrzymane, odpady nie zostały usunięte z terenu instalacji w wyznaczonym terminie i nadal występowało bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, w szczególności gruntowo-wodnego odciekami z pryzm odpadów. W związku z zaistnieniem tego stanu faktycznego organ I instancji w piśmie z [...] lutego 2015 r. znak: [...] wezwał stronę skarżącą do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania upomnienia. Wobec niewykonania ww. obowiązku w wyznaczonym terminie [...] WIOŚ na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. wydał postanowienie z [...] marca 2015 r., znak: [...] nakładające na Spółkę, grzywnę z powodu niewykonania obowiązku określonego w decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r. oraz wezwał stronę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2015 r. wystawionym przez [...] WIOŚ polegającego na wstrzymaniu użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, w tym również usunięcia odpadów, które znajdowały się na terenie instalacji, na działce o nr ew. [...] w C., gmina R., w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu obejmującego treść tytułu wykonawczego, należy stwierdzić, że nie występuje tu niezgodnością między obowiązkami wskazanymi w decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., a treścią tytułu wykonawczego. Przewidziany bowiem w tytule wykonawczym obowiązek polegający na wstrzymaniu użytkowania instalacji, wiąże się z koniecznością usunięcia odpadów z instalacji. Należy podnieść, że w pkt 2 decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., wstrzymującej, użytkowanie instalacji eksploatowanej przez Spółkę wskazano termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania jej użytkowania. Ponieważ strona skarżąca nie wykonała zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego, organ I instancji określił działania, które Spółka była zobowiązana wykonać w celu bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania. Wymagania, które instalacja powinna spełniać w trakcie wstrzymania jej użytkowania, związane są przede wszystkim z koniecznością przestrzegania standardów – zarówno imisyjnych (standardów jakości środowiska), jak i emisyjnych. Podstawowy wymóg to niedopuszczenie do sytuacji, w której emisja z instalacji stanie się zanieczyszczeniem, a taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy zostaną naruszone standardy imisyjne bądź też oddziaływanie instalacji spowoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie dla życia albo zdrowia ludzi. W czasie eksploatacji instalacji zakazane jest również naruszanie standardów emisyjnych, czyli norm określających dopuszczalną wielkość emisji substancji lub energii do środowiska. Standardy takie mogą mieć charakter indywidualny – są wówczas określone decyzją dotyczącą konkretnej instalacji. Standardy takie mogą również mieć charakter ogólny – ustanawiane są wówczas w drodze rozporządzenia ministra. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że strona skarżąca powinna dokończyć proces przetwarzania odpadów, a następnie usunąć je z terenu instalacji i przekazać uprawnionemu podmiotowi.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. ustawy o odpadach (Dz. U. 2013 poz. 21, dalej: u.o.), przetwarzanie odpadów oznacza procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.). Odzyskiem jest odzysk energii, recykling materiałowy bądź biologiczny czy szczególny rodzaj recyklingu w postaci przygotowania do ponownego użycia. Szczególnie preferowanym rodzajem odzysku jest recykling, rozumiany jako taki odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub w innych celach, także jako przetwarzanie materiału organicznego, czyli recykling organiczny (art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.). Powtórne przetworzenie ma dotyczyć substancji lub materiałów zawartych w odpadach i ma być dokonane w określonym procesie produkcyjnym. Odniesienie przetworzenia do substancji lub materiałów oznacza, że ma ono dotyczyć nie odpadu mającego charakter pewnej całości, złożonej z różnych substancji lub materiałów, lecz do poszczególnych substancji lub materiałów. W odniesieniu do takich "odpadów złożonych" etapem wstępnym powinno więc być wyodrębnienie z nich substancji lub materiałów, poddawanych potem recyklingowi. Natomiast przy odpadach jednorodnych (wykonanych z jednego rodzaju substancji czy materiału) przetworzenie może dotyczyć odpadu pozostającego jako pewna całość. Przepisy u.o. nie ustalają szczegółowych wymagań dotyczących samego procesu przetwarzania, mogą to wobec powyższego być różnego rodzaju działania – mechaniczne (np. rozdrabnianie), chemiczne czy biologiczne (w grę wchodzi tu m.in. specjalny rodzaj recyklingu, określony w definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o. jako recykling organiczny). Rodzaj zastosowanego działania powinien być dobrany dla osiągnięcia ostatecznego efektu, czyli otrzymania substancji lub materiału o określonym przeznaczeniu.

Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organu II instancji, według którego proces usunięcia odpadów jest częścią obowiązku bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji i nie może być rozpatrywany w kategorii odrębnego obowiązku skierowanego do prowadzącego instalację. Użytkowanie instalacji ustawodawca rozumie bowiem szeroko, jako każde użytkowanie, bez względu na jego cel, sposób, charakter prawny (zgodnie z prawem czy nie). Wobec powyższego takim "użytkowaniem" będzie każde wykorzystywanie instalacji czy urządzenia, posługiwania się nimi dla uzyskania zamierzonego efektu, niekoniecznie zgodnego z takim efektem, dla osiągania którego dana instalacja czy urządzenie zostały zaprojektowane i wykonane, którego osiąganiu miałaby służyć ich konstrukcja, sposób wykonania i przeznaczenie.

Z punktu widzenia celów przepisów chroniących środowisko przed odpadami wynikających z zasad prewencji i przezorności istotne znaczenie mają także wszystkie negatywne konsekwencje dla środowiska związane z wstrzymaniem użytkowania konkretnej instalacji. Z zapewnieniem bezpieczeństwa w związku z wstrzymaniem użytkowania instalacji wiąże się obowiązek oddalania zagrożeń z tym związanych. Z treści zasad ogólnych gospodarki odpadami oraz z art. 32 u.o. wynika, że proces usunięcia odpadów powinien zawierać się w zakresie przedmiotowym obowiązku bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji i nie może być traktowany jako odrębny obowiązek.

Zgodnie z zasadą kompleksowości gospodarki odpadami wyrażoną w art. 16 u.o. gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystne skutki dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Zasada kompleksowości w gospodarce odpadami ma także charakter systemowy. Pozwala ona w szczególności w gospodarce odpadami na ocenę obowiązków współzależnych, wzajemnie powiązanych, występujących równocześnie i uwarunkowanych przyczynowo i funkcjonalnie w związku z prowadzeniem, a następnie wstrzymaniem użytkowania instalacji. Treść art. 16 u.o. jest rozwinięciem zasady kompleksowości wyrażonej w art. 5 p.o.ś. Biorąc pod uwagę zakres zasady kompleksowości, obowiązki związane z wstrzymaniem użytkowania instalacji, muszą być traktowane jako całość z uwzględnieniem złożonego kompleksu oddziałujących wzajemnie na siebie elementów wchodzących w skład środowiska. Obowiązki prawne skierowane do podmiotów użytkujących instalacje powinny uwzględniać relacje zależności zachodzące między elementami środowiska w czasie wstrzymania jej użytkowania.

Należy zwrócić uwagę, że zaleganie odpadów może być źródłem uciążliwości odorowej dla otoczenia, w związku z tym zasadnie obowiązek usunięcia odpadów zaznaczony został w tytule wykonawczym jako priorytet w całym procesie wstrzymania użytkowania instalacji. Ponadto punktem wyjścia wszystkich działań ustalonych na podstawie hierarchii postępowania z odpadami powinno być zapobieganie powstawaniu odpadów (zasada prewencji w gospodarce odpadami). Oznacza to, że odpady w związku wstrzymanie użytkowania instalacji muszą być poddane obróbce i usunięciu w sposób, który nie będzie stwarzał w przyszłości zagrożenia dla środowiska. Podstawę prawną dla zasady zapobiegania powstawaniu odpadów stanowi art. 18 ust. 1 u.o. Według tego przepisu, każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia.

Obowiązywanie zasady prewencji w gospodarce odpadami powinno być także wynikiem kompleksowego podejścia, które uwzględnia usunięcie odpadów w ramach bezpiecznego dla środowiska etapu wstrzymania użytkowania instalacji.

Sąd podziela pogląd organu II instancji, że w sytuacji, gdy decyzja o wstrzymaniu użytkowania instalacji jest ostateczna zarzuty odnoszące się do treści art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., są spóźnione i nietrafne. W literaturze wyrażono pogląd, według którego art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. stanowi podstawę do wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie obiektów lub instalacji eksploatowanych. Decyzja z art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. jest wydawana tylko w sytuacji, gdy wymagania ochrony środowiska nie są nadal spełniane w momencie jej wydawania. Zostało to zresztą wyraźnie stwierdzone w treści przepisu (zob. M. Górski, Komentarz do art. 365, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2014).

Zdaniem Sądu, wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy [...] z [...] marca 2015 r. spełnia wszystkie wymogi wskazane w treści art. 27 u.p.e.a., a także wymóg uregulowany w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji można umieścić jedynie wtedy, gdy tytuł wykonawczy jest wystawiony przez organ egzekucyjny z urzędu. Jeśli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, klauzulę wystawia organ egzekucyjny po stwierdzeniu dopuszczalności egzekucji. Administracyjny tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela - administracyjny organ egzekucyjny - aby być skuteczną podstawą czynności podejmowanych w sądowym postępowaniu egzekucyjnym, nie musi być zaopatrywany w klauzulę wykonalności, w przeciwieństwie do tytułów wykonawczych pochodzących od wierzycieli niebędących administracyjnym organem egzekucyjnym.

W punkcie B.5 określono obowiązek co do meritum i nie stanowi to naruszenia wymogów formalnych tytułu. Tytuł wykonawczy zawiera klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Klauzula została nadana przez umieszczenie właściwych podpisów przez osobę upoważnioną na urzędowym wzorze formularza tytułu wykonawczego obowiązku o charakterze niepieniężnym uregulowanym w rozporządzeniu Ministra Finansów z 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. 2014 poz. 650).

Sąd nie podziela zarzutu, że w tytule wykonawczym wskazano na obowiązek, który nie wynika z decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r., a zatem według strony skarżącej nie ma podstawy prawnej. Sąd uznaje stanowisko organów obydwu instancji za prawidłowe. Ostatnim bowiem etapem bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji jest usunięcie odpadów (które nie zostały objęte procesem kompostowania) z terenu instalacji. Z przepisów p.o.ś. regulujących obowiązki prowadzącego instalację wynika obowiązek zapewnienia standardów emisyjnych podczas wszystkich faz eksploatacji instalacji, w tym również w czasie wstrzymania jej użytkowania. Zgodnie z art. 141 ust. 1 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 p.o.ś.). Postanowienia zawarte w art. 141 ust. 1 p.o.ś. muszą być odczytywane łącznie z postanowieniami art. 137 oraz 144 (w szczególności ust. 1), przepisy art. 141 i 144 ustalają, za pomocą jakich działań powinien być przede wszystkim realizowany obowiązek przeciwdziałania zanieczyszczeniom. Działania te to dotrzymywanie standardów emisyjnych i nienaruszanie standardów jakości (imisyjnych). Obowiązek dotrzymywania standardów emisyjnych ustanawia art. 141 ust. 1 p.o.ś. W przepisie dla ustanowienia takiego obowiązku użyto sformułowania "nie powinna", które nie ma charakteru miękkiego i powinno być odczytywane jako zakaz. (zob. M. Górski, Komentarz do art. 141 ustawy Prawo ochrony środowiska...).

Zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego w gospodarce odpadami zakłada także istnienie obowiązku po stronie organów ochrony środowiska, w tym również organów Inspekcji Ochrony Środowiska do podejmowania działań, które spowodują i zapewnią utrzymanie stanu realizacji nałożonych na podmioty użytkujące instalację ustawowych obowiązków. Jak wynika z wykładni systemowej przepisów u.o., gospodarka odpadami powinna mieć charakter integracyjny. Oznacza to, że czynności podejmowane przez podmioty użytkujące instalacje powinny w możliwie szerokim stopniu uwzględniać cele gospodarki odpadami wynikające m.in. z zasad ogólnych gospodarki odpadami określonych w u.o. oraz ustawie p.o.ś.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Pojęcie "zamierzony sposób gospodarki odpadami" ma konkretny, a nie abstrakcyjny charakter. Gospodarowanie odpadami zawsze jest związane z określonym terenem. Rozpatrując sprawę dotyczącą wniosku o wydanie pozwolenia na działalność związaną z gospodarką odpadami, organ nie może abstrahować od otoczenia, w którym taka działalność ma być prowadzona (zob. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2191/11, LEX nr 1340213).

W postępowaniu z odpadami szczególną rolę musi odgrywać cel w postaci racjonalnego prowadzenia gospodarki odpadami. Musi on warunkować dobrą realizację wszystkich zamierzeń wchodzących w skład gospodarki odpadami, pozostających w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Istnieje w związku z tym konieczność właściwej interpretacji kryteriów nadrzędności celów w korzystaniu ze środowiska w związku z realizacją celów gospodarki odpadami w działalności podmiotu użytkującego instalację również w fazie wstrzymania jej użytkowania.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny został w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniony przez orzekające organy administracji, a materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, ponieważ zasadnie uznał, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, organ II instancji ocenił prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu strony skarżącej, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie była jedynie formalna, lecz była poprzedzona sprawdzeniem zasadności i poprawności postanowienia organu I instancji.

Odnosząc się do treści pisma strony skarżącej z 1 września 2015 r. i zawartych w nim zarzutów, Sąd ich nie podziela i stwierdza jednocześnie, że w punkcie 2 sentencji decyzji [...] WIOŚ z [...] lipca 2014 r. wstrzymującej użytkowanie instalacji eksploatowanej przez Spółkę został określony termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji. Ponieważ Spółka nie wykonała zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego, [...] WIOŚ określił działania, które strona skarżąca powinna podjąć w celu bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Spółka powinna dokończyć proces przetwarzania odpadów, a następnie usunąć odpady z terenu instalacji i przekazać uprawnionemu podmiotowi.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest podnoszona przez Spółkę okoliczność, że nie wytworzyła ona odpadów o kodzie 19 05 03 kompost nieodpowiadający wymaganiom, a jedynie odpady o kodzie 19 05 99 inne wymienione odpady (stabilizat). Zasadą generalną wynikającą z przepisów u.o. jest, że wytwórca odpadów (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.) obowiązany jest do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Gospodarowanie odpadami zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 obejmuje: zbieranie, transport, przetwarzanie, nadzór nad tymi działaniami, późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania oraz działanie w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie.

Od tej zasady ustawodawca dopuszcza wyjątki w postaci zlecenia gospodarowania odpadami innym podmiotom. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 27 ust. 1 u.o. wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które działają legalnie. Oznacza to, że muszą oni posiadać: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – na podstawie odrębnych przepisów lub 3) wpis do rejestru w zakresie dotyczącym posiadaczy odpadów prowadzących przetwarzanie odpadów zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, transportujących odpady, sprzedawców odpadów i pośredników w obrocie odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru. Jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada odpowiednią decyzję albo posiada wpis do rejestru w zakresie dotyczącym posiadaczy odpadów prowadzących przetwarzanie odpadów zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Posiadacz odpadów, który przekazał odpady transportującemu odpady, nie jest zwolniony z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie odpadów, do czasu przejęcia odpowiedzialności przez następnego posiadacza odpadów, który posiada wymaganą decyzję albo posiada wpis do rejestru. Ogólny obowiązek przetwarzania odpadów w instalacjach i urządzeniach oraz warunki ich eksploatacji reguluje art. 28 u.o. Instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów mogą być eksploatowane tylko wówczas, gdy: 1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska oraz 2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie. Zakazy związane z przetwarzaniem odpadów poza instalacjami lub urządzeniami uregulowane są w art. 30 u.o.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że proces eksploatacji poszczególnych etapów pracy przedmiotowej instalacji został opisany w decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2013 r. Jest to zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydane dla Spółki dla instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów na działce nr [...] w miejscowości C., gm. R., powiat p. Z treści tej decyzji wynika, że pozostałe po procesie kompostowania prowadzonego w instalacji odpady nie mogą pozostawać i zalegać na terenie prowadzonej działalności, lecz powinny być przekazywane zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.o.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – raportu z badań próbek odpadów należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie i wbrew stanowisku strony skarżącej, w ocenie Sądu nie stanowi argumentu przesądzającego w niniejszej sprawie. Uzasadniając to stanowisko, podnieść należy, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (Dz. U. 2012 poz. 1052) z mieszaniny odpadów biodegradowalnych w procesie kompostowania wytwarzany jest odpad o kodzie 19 05 99 inne wymienione odpady (stabilizat), który następnie kierowany jest na sito o prześwicie oczek o wielkości do 20 mm. Frakcja podsitowa stanowi odpad o kodzie 19 05 99 inne niewymienione odpady (stabilizat). Oznacza to, że w każdym przypadku nieuniknione jest wytworzenie odpadu o kodzie 19 05 99 – inne niewymienione odpady (stabilizat), a w konsekwencji właściwe zagospodarowanie tego odpadu. W gospodarowaniu odpadami duże znaczenie praktyczne ma proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Proces ten, zdaniem K. Lelicińskiej-Serafin, określany jest jako zespól mechanicznych i biologicznych technik dostosowanych do rozwoju przetwarzanych odpadów, których dobór i efektywność są podporządkowane celowi przetwarzania i sposobowi zagospodarowania produktów (Biofiltracja gazów z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz–Poznań 2007, s. 852).

Mechaniczno-biologiczne przetwarzanie obejmuje przeróbkę pozostałości odpadów komunalnych, odpadów niesortowanych i jakichkolwiek innych odpadów ulegających biodegradacji, które nie nadają się do kompostowania lub stabilizacji beztlenowej, w celu ich ustabilizowania i zmniejszenia objętości. Działania, obejmujące mechaniczno-biologiczne przetwarzanie, powinny być prowadzone w sposób minimalizujący wpływ emitowanych gazów na środowisko, a także odcieków na wody powierzchniowe i podziemne oraz ograniczyć negatywny wpływ na zdrowie ludzi obsługujących instalację.

Zdaniem Sądu, okoliczność, na którą powołany został dowód z dokumentu - raportu z badań próbek odpadów nie miała znaczenia w niniejszej sprawie. Wskazać także należy, że wytwórca odpadów powinien gospodarować odpadami w sposób, który gwarantuje wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego. Obowiązkiem wytwórcy odpadów jest zatem zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Wytwórca odpadów powinien dążyć do ograniczenia wykorzystania zasobów oraz stosować działania zgodne z hierarchią postępowania z odpadami. Podkreślić na koniec należy, że w Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie [...] z [...] marca 2015 r. jest zgodny z wymaganiami określonymi w art. 27 u.p.e.a.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.