Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2690/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) października 2021 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz (...) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia I. N. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, SKO stwierdziło, że w wyniku rozpoznania wniosku I.N. z [...]marca 2021 r. o wydanie zaświadczenia o samodzielności czterech lokali w budynku przy ul. [...] w W. Prezydent W. postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910 ze zm.), dalej: u.w.l. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Wyjaśniając odmowne rozpatrzenie żądania, organ I instancji wskazał, że wniosek dotyczy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność czterech lokali, w tym trzech mieszkalnych i jednego o innym przeznaczeniu, położonych na czterech kondygnacjach budynku przy ul. [...]w W.. Dokumentacja archiwalna będąca w posiadaniu Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy [...] W. awiera decyzję z[...] lutego 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, podpiwniczonego, ll-kondygnacyjnego z poddaszem i garażem w podpiwniczeniu oraz rysunki z wprowadzonymi zmianami w trakcie realizacji budowy. Według rysunków, jak zauważył Prezydent W., pierwsza kondygnacja (piwnica) to pomieszczenia gospodarcze i garaż, druga i trzecia kondygnacja (parter i piętro) to pomieszczenia mieszkalne, czwarta kondygnacja to natomiast poddasze użytkowe. Analiza wymienionych dokumentów wykazała, że obecny stan faktyczny przedstawiający cztery lokale (każdy lokal na odrębnej kondygnacji) nie odpowiada wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Pismem z [...] marca 2021 r. wnioskodawca został wezwany do dostarczenia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających legalność adaptacji i użytkowania powstałych czterech lokali, niemniej w terminie określonym w wezwaniu nie dostarczył wymaganych wyjaśnień. Prezydent. W. stwierdził, że budynek z czterema lokalami nie został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., a w okresie od 2001 r. do 11 lipca 2003 r. nie zostało wydane pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania, które uprawniałoby do legalnej realizacji czterech lokali, w związku z czym istniejący stan faktyczny i prawny nie spełnia kryteriów ustawowych stanowiących podstawę do potwierdzenia samodzielności wnioskowanych lokali.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. I. N. złożyła zażalenie na ww. postanowienie Prezydenta W. z[...] kwietnia 2021 r., wnosząc o jego uchylenie. Wyjaśniła, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1988 r., a zatem przy ustanawianiu odrębnej własności lokali znaleźć zastosowanie powinny przepisy art. 2 ust. 1b i 1c u.w.l. Wnosząca zażalenie podniosła, że wszystkie cztery lokale istniały w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w 2001 r. Lokale te były już wtedy fizycznie wyodrębnione i spełniały przesłanki samodzielności określone w u.w.l., jednak właściciel budynku zdecydował o ich prawnym wyodrębnieniu dopiero w 2021 r. Prezydent W. bezpodstawnie stwierdził, że na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w budynku brak było zrealizowanych czterech samodzielnych lokali i na tej podstawie odmówił wydania zaświadczeń o samodzielności lokali. Zdaniem wnoszącej zażalenie, organ nie dokonał żadnych czynności sprawdzających, czy ww. lokale spełniają kryteria samodzielności określone w u.w.l.

We wskazanym wyżej postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji SKO wyjaśniło charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, a także przywołało treść art. 2 ust. 1-2 u.w.l., podnosząc, że osią sporu i istotą rozstrzygnięcia organu I instancji jest ustalenie, czy budynek przy ul. [...] w W.można uznać za spełniający warunki z art. 2 ust. 1b i 1c u.w.l., tj. czy ma do niego zastosowanie wyjątek wskazany w ww. przepisach. W tym zakresie SKO odwołało się do uzasadnienia projektu nowelizacji u.w.l., na mocy której został dodany do ustawy przepis art. 2 ust. 1b, jak również przytoczyło stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 lipca 2020 r. sygn. II SA/Kr 550/20, w którym podkreślono, że wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", to wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. W świetle omawianego przepisu kluczowa powinna być nie data powstania budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie: jeżeli nastąpiło to po 1 stycznia 1994 r, to do zaświadczenia o samodzielności lokalu w pełni stosuje się wymogi z art. 2 ust 1a u.w.l., a zatem przed wydaniem zaświadczenia natęży badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. SKO, odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego, wskazało, że budynek przy ul. [...] w W. powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego [...] sierpnia 1988 r., został natomiast oddany do użytkowania na podstawie pozwolenia z [...] lutego 2001 r. Zdaniem organu, strona ubiegająca się o możliwość skorzystania z wyjątku od zasady powinna wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1b u.w.l. SKO zauważyło, że wnosząca zażalenie podniosła, że cztery odrębne lokale istniały już w momencie wydania pozwolenia na użytkowanie w 2001 r., w ocenie organu, istnienie wydzielonych lokali w chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku należy uznać jednak co najmniej za wątpliwe. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany był dołączyć m.in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Powyższe oznacza, że w trakcie wydawania pozwolenia na użytkowanie badana jest również zgodność wybudowanego budynku z projektem budowlanym. Trudno zatem przypuszczać, aby wydano pozwolenie na użytkowanie w sytuacji, gdy gotowy budynek był niezgodny z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. SKO dodało, że organ I instancji stwierdził ponadto, że w archiwum brak jest informacji o wydanym w okresie od 2001 r. do dnia 11 lipca 2003 r. pozwoleniu na budowę, które umożliwiłoby legalną realizację czterech lokali. Rację ma w tych warunkach organ l instancji, jak podkreśliło SKO, że w rozpatrywanej sprawie nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż sporne lokale są lokalami samodzielnymi w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku po 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie SKO z [...] października 2021 r. złożyła I.N., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa wynikające z dokonania przez SKO niedopuszczalnej zawężającej wykładni przepisów art. 2 ust. 1b i 1c u.w.l. Ww. przepisy, jak podniósł skarżącym, są jasne i uzależniają możliwość wyodrębnienia samodzielnych lokali w starszych budynkach jedynie od daty wybudowania budynku względnie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie od daty powstania lokali. Gdyby ustawodawca warunkował możliwość takiego wyodrębnienia od wcześniejszego istnienia lokali, to dałby temu wyraz w treści ustawy. Powoływanie się na odosobniony wyrok zapadły w innym stanie faktycznym, jak podkreślił skarżący, nie jest ani uzasadnione, ani wystarczające. Skarżący ponownie podniósł, że wszystkie cztery lokale istniały w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w 2001 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z 26 października 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie SKO narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem zaskarżenia pozostaje postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta. W.z [...] kwietnia 2021 r., którym organ odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W.. Akt ten został wydany w trybie przewidzianym w przepisach Działu VII k.p.a. W ich świetle organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i 2 k.p.a.). W myśl art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepisem prawa przewidującym kompetencję dla organu (starosty) do wydania zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przez lokal mieszkalny lub lokal wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne kryterium samodzielności, o której mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., jest art. 2 ust. 3 u.w.l. Wymagania, które powinien mieć na uwadze starosta, nie odnoszą się wyłącznie do technicznego wyodrębnienia lokalu, za które uważać należy wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, ale również dotyczą spełnienia warunków wymienionych w art. 2 ust. 1a, 1b i 1c u.w.l. Na ustalenie, czy dany lokal ma charakter samodzielny w znaczeniu rozumianym jako potwierdzenie tego faktu w drodze wydania zaświadczenia ma wpływ to, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) możliwe jest potwierdzenie, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). W myśl art. 2 ust. 1b u.w.l. powyższego warunku nie stosuje się jednak do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie pozostaje znaczenie normatywne powyższej reguły, albowiem nie kwestie związane ściśle z samodzielnością techniczną czterech lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W. stanowiły podstawę odmowy wydania żądanego zaświadczenia, ale fakt wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem obejmującym lokale znajdujące się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, który w świetle decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] sierpnia 1988 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i zezwolenia na budowę, jak też udzielonego M.J. i S. J. na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 p.b. pozwolenia na jego użytkowanie decyzją Burmistrza Miasta [...]z [...] lutego 2001 r. nr [...]R (k. 33 akt) stanowił obiekt, w którym nie zostały zaprojektowane izby lub zespół izb mogące być traktowane w znaczeniu prawnym za samodzielne lokale. Zdaniem SKO zakres zastosowania art. 2 ust. 1b u.w.l. nie pozwala na posłużenie się wprowadzonym przez ustawodawcę wyjątkiem w stosunku do skarżącego. Skarżący podważył to stanowisko w skardze, uznając, że w zaskarżonym postanowieniu organ oparł się na niedopuszczalnej zawężającej wykładni powołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ten pogląd skarżącego w całości podziela, nie jest bowiem zasadne przyjęcie w stanie faktycznym wyznaczonym treścią złożonego przez skarżącego wniosku i zgromadzonym materiałem dowodowym ocenionym w trybie art. 218 § 2 k.p.a., że sporny budynek mieszkalny, w którym znajdują się lokale objęte wnioskiem, nie stanowi obiektu określonego w hipotezie art. 2 ust. 1b u.w.l.

Ustawodawca dwuelementową budowę tejże hipotezy oparł na wydzieleniu dwóch kategorii budynków, które wyłączył spod reżimu wynikającego z dyspozycji art. 2 ust. 1a u.w.l. Pierwsza kategoria dotyczy "budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r.", natomiast druga – budynków "wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", tj. 1 stycznia 1995 r. Ścisłe powiązanie wskazanej daty z terminem wydania pozwolenia na budowę a nie terminem wykonywania robót budowlanych sprawia, że tą ostatnią kategorią są objęte również te budynki, które z uwagi na przewlekłość procesu inwestycyjnego zostały wybudowane i oddane do użytkowania po wielu latach od dnia wejścia w życie p.b. Jednoznaczna treść przepisu nie pozwala, zdaniem Sądu, na akceptację przywołanego w uzasadnieniu postanowienia przez SKO poglądu interpretacyjnego, zgodnie z którym relewantne znaczenie w świetle art. 2 ust. 1b u.w.l. przypisać należy nie dacie powstania budynku, lecz dacie powstania lokali będących przedmiotem postępowania. Adekwatność tego poglądu do uwarunkowań rozpatrywanej sprawy jest ponadto wątpliwa, jeżeli się zważy, że stanowisko skarżącego sformułowane w zażaleniu, podtrzymane następnie w skardze, trafnie nie wiązało się z twierdzeniem, że lokale, których samodzielność miałaby zostać stwierdzona, znajdują się w budynku istniejącym przed dniem 1 stycznia 1995 r., ale że został on (budynek) zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1988 r., a zatem na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), tj. aktu obowiązującego do 31 grudnia 1994 r. Brak było zatem powodów, by rozważać w sprawie to, czy sporny budynek istniał przed dniem 1 stycznia 1995 r., co organ I instancji ujął w pytaniu, czy budynek z czterema lokalami został wybudowany przed tą datą, na który udzielił odpowiedzi przeczącej, wskazując na wydanie dla tego obiektu pozwolenia na użytkowanie w 2001 r.

Zdaniem Sądu, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości wniosek, że ustawodawca zdecydował się zakresem zastosowania normy art. 2 ust. 1b u.w.l. objąć wszystkie budynki wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., natomiast zakresem normy art. 2 ust. 1c u.w.l. budynki wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r., co sprawia, że odstępstwa wynikające z powołanych regulacji w zakresie, w jakim, po pierwsze, wyłączają stosowanie wymagania art. 2 ust. 1a u.w.l., a po drugie, nie stoją na przeszkodzie wyodrębnieniu więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych jako odrębnych nieruchomości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, dotyczą również należącego do strony skarżącej budynku mieszkalnego.

W kontekście powyższego wniosku i stwierdzonego dokonania przez SKO błędnej wykładni przepisów u.w.l. o podstawowym charakterze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwości tej należy przypisać kwalifikowany charakter odbierający skorzystaniu przez organ z kompetencji do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu (art. 219 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l.) cechę jego zgodności z prawem. Powyższe prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, które obarcza tego samego rodzaju wadliwość, jako uchybiających ww. przepisom.

Ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego wniosku z 10 marca 2021 r. organ w warunkach art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie ponownie rozpatrzeć sprawę wydania zaświadczenia, eliminując te błędy dotyczące nadawanej przepisom u.w.l. wykładni, których popełnienie decydowało w świetle ujawnionych w wyroku powodów o wadliwości zaskarżonego postanowienia.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.