Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1694/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/14 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej – oddalił skargę.

Wyrok ten – jak wynika z jego uzasadnienia – zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska ("GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: (1) uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2010 r., znak: [...], nakładającą karę pieniężną na [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", będącego odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie, w wysokości 50.000 zł – w części opisanej w punktach 2 i 3 tej decyzji [tj. co do określenia terminu płatności i rachunku, na który należy uiścić karę, i określenia, że po upływie terminu podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji]; (2) w pozostałym zakresie [tj. co do pkt 1, którym nałożono ww. karę pieniężną] decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji, GIOŚ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 8 sierpnia 2008 r. podczas rewizji celnej związanej z procedurą dopuszczenia do obrotu towaru w postaci uszkodzonego motocykla marki K., o numerze ramy [...], Oddział Celny w L. stwierdził nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów.

L. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ("LWIOŚ") przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2010 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 50.000 zł na Marcina Jaźnickiego, prowadzącego ww. działalność gospodarczą, jako odbiorcę odpadu w postaci motocykla przywiezionego nielegalnie na terytorium Polski. Jako podstawę wydania decyzji organ powołał art. 32 ust. 1 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów.

W odwołaniu od decyzji LWIOŚ [...] podniósł, że w momencie zakupu był na miejscu aukcji i nie stwierdził, że przedmiotowy motocykl jest odpadem oraz że jest nienaprawialny. Podkreślił, że odbierając motocykl w Porcie w G. jego stan nie był adekwatny do tego z dnia zakupu, a także, iż motocykl poddano ocenie uprawnionego rzeczoznawcy, który nie stwierdził przeciwwskazań do naprawy i dalszej eksploatacji. Ponadto skarżący poinformował o fakcie zaprzestania prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej oraz podkreślił, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nałożona kara jest nierealna do spłaty.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał w motywach decyzji z [...] marca 2014 r., że [...].złożył w Oddziale Celnym w L. zgłoszenie celne związane z procedurą dopuszczenia do obrotu towaru w postaci ww. uszkodzonego motocykla. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że wysyłającym ów motocykl była firma I[...],[...], a jego odbiorcą był skarżący. Ponadto w dokumencie nr 81793042 znajduje się zapis: "Akt własności na ten pojazd został wydany, a ten unieważniony przez Ministerstwo Transportu stanu W. dnia [...].10.2007 ze względu na niemożliwość zreperowania tego pojazdu". Z dokumentu dotyczącego aukcji przedmiotowego motocykla wynika, że była to "Aukcja powypadkowych pojazdów z firm ubezpieczeniowych". Tłumaczenia ww. dokumentów wykazują, że przedmiotowy motocykl posiadał uszkodzenia oraz że unieważniono akt własności przedmiotu postępowania i wydano dokument dla ww. pojazdu świadczący o jego nienaprawialności. Żaden z przedstawionych dokumentów nie stanowi odpowiednika dowodu rejestracyjnego motocykla, który pozwalałby na zarejestrowanie tego pojazdu zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie – który pozwalałby na dopuszczenie tego pojazdu do ruchu na terytorium Polski. W związku z brakiem możliwości zarejestrowania przedmiotowego pojazdu na terytorium Polski, pojazd ten nie mógł być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

Zdaniem GIOŚ z powyższego wynika, iż poprzedni właściciel przedmiotowego motocykla, nie znajdując dla niego dalszego zastosowania zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, pozbył się go na rzecz firmy ubezpieczeniowej, a ww. pojazd utracił dowód rejestracyjny bezpowrotnie i w związku z tym utracił możliwość użytkowania go zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Powyższe jest dowodem na to, że poszczególne podmioty zbywając przedmiotowy pojazd, który ostatecznie zbyto na rzecz strony, miały świadomość, iż nie nadaje się on do użytkowania zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Przedmiot postępowania został zbyty na rzecz strony jeszcze na terenie [...], gdzie bezpowrotnie utracił możliwość użytkowania go zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

W świetle powyższego przedmiotowy pojazd stanowi – zdaniem GIOŚ – odpad, bowiem zgodnie z definicją odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Dalej – z powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 982/09 – organ odwoławczy wskazał, iż decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za odpad ma nie tylko jego stan w momencie sprowadzenia na terytorium Polski, ale również wola jego poprzedniego posiadacza. Mając na względzie ten wyrok oraz dowody i okoliczności sprawy, GIOŚ ocenił, że przedmiot postępowania wypełniał definicję odpadu zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) – obowiązującej w dacie przemieszczenia – według której "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany". Status przedmiotowego pojazdu stanowi podstawę do zakwalifikowania go do kategorii Q2 – "produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym". Nadto brak możliwości użytkowania przedmiotowego pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem daje podstawę do zakwalifikowania go do kategorii Q6 – "przedmioty lub ich części nienadające się do użytku (np. usunięte baterie, zużyte katalizatory itp.)" określonych w załączniku nr 1 do powyższej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, że osobiście uczestniczył w oględzinach pojazdu podczas aukcji i nie stwierdził, żeby pojazd był odpadem oraz był nienaprawialny, organ odwoławczy, przywoławszy wyżej cytowany zapis z dokumentu nr 81793042 wystawionego dla przedmiotowego motocykla, wywiódł, że unieważniając akt własności przedmiotowego pojazdu, kompetentne władze stanu W. zapewne wzięły pod uwagę stan techniczny pojazdu, co spowodowało wystawienie ww. dokumentu. Ważny jest fakt, że określony został status i przeznaczenie przedmiotowego pojazdu, nadany przez właściwe władze stanu W., a który świadczy o braku możliwości użytkowania spornego pojazdu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, niezależnie od stanu technicznego pojazdu oraz technicznej możliwości jego naprawy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że załączona do akt ocena techniczna wykonana po sprowadzeniu motocykla na terytorium kraju wykazuje, że w przedmiotowym motocyklu praca silnika była prawidłowa. W świetle powyższego – zdaniem GIOŚ – brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy pojazd już na terenie [...] został osuszony i zdemontowany. W związku z tym organ uznał, że przedstawiony przez stronę dokument w postaci faktury Nr [...], świadczący o rozebraniu i osuszeniu przedmiotowego motocykla, jest niewiarygodny. W trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zagospodarowania odpadu [...] nie wskazywał na fakt rozebrania i osuszenia przedmiotu postępowania, a wprost przeciwnie – wskazywał na uszkodzenia powstałe podczas transportu niezależnie od skarżącego i deklarował chęć naprawy przedmiotowego pojazdu. Również w odwołaniu skarżący nie wskazywał na fakt rozebrania i osuszenia przedmiotowego motocykla.

Jak podkreślił GIOŚ, zarówno w podstawie prawnej decyzji, jak i w jej sentencji organ pierwszej instancji wykazał, iż międzynarodowe przemieszczenie ww. odpadu wymagało zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów na podstawie art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, który obliguje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do nałożenia na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. Ustalając wysokość kary należy zastosować kryteria określone w art. 34 ww. ustawy, tj. uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia Nr 1013/2006.

W ocenie GIOŚ, kierując się kryteriami określonym w art. 34 ww. ustawy, organ I instancji miał podstawy, aby na stronę, jako odbiorcę nielegalnie przywiezionych odpadów, nałożyć karę pieniężną w minimalnej wysokości 50.000 zł, uwzględniając ilość odpadów (jeden uszkodzony pojazd), jego niebezpieczny charakter (kod odpadu: 16 01 04*), nie stwierdzenie, aby odpad spowodował zanieczyszczenie środowiska, a tym samym brak wystąpienia zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez odpad) oraz brak uprzedniego naruszenia przez skarżącego przepisów ustawy i rozporządzenia Nr 1013/2006.

Ponadto GIOŚ wyjaśnił, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wskazania terminu i rachunku bankowego (pkt 1 decyzji) oraz informacji o trybie ściągania kary (pkt 2 decyzji), bowiem nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby organ do wskazania tych informacji w sentencji decyzji.

Skargę na opisaną decyzję GIOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...], zarzucając zaskarżonej decyzji:

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że sprowadzony przez skarżącego motocykl stanowi odpad w rozumieniu ww. przepisu, mimo tego że w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie można było przyjąć, że poprzedni właściciel motocykla sprowadzonego przez skarżącego pozbył się go z uwagi na nienaprawialność i niemożność korzystania z niego zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem;

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności dotyczące ustalenia tego, czy sprowadzony przez skarżącego pojazd był osuszony przed sprowadzeniem go na terytorium Polski i bezpodstawne odmówienie wiary przedstawionej przez skarżącego faktury dotyczącej tej okoliczności.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ w części utrzymującej w mocy decyzję [...]WIOŚ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 1686/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organ administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny. W ocenie Sądu, GIOŚ był uprawniony do stwierdzenia, że przedmiot postępowania jest odpadem sprowadzonym do Polski nielegalnie, a za jego sprowadzenie odpowiedzialność ponosi skarżący.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kluczowym elementem definicji pojęcia "odpad" jest "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza (M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 41.). Pojęcie to jest podstawowym elementem treści normatywnej pojęcia "odpad". Z definicji ustawowej tego pojęcia wynika, że odpadem jest substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów. Polegają one na: pozbywaniu się odpadów, zamiarze pozbycia się odpadów lub obowiązku pozbycia się odpadów. Pojęciem "pozbycia się" użytego w powołanym przepisie zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 09 czerwca 2009 r., sygn. akt [II OSK] 960/08, uznając, że "pozbycie się", które stanowi konieczną przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko (tak też NSA w wyroku z 13.04.2012 r., II OSK 157/11).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotne znaczenie ma to, iż z uwierzytelnionego tłumaczenia dokumentu nr 81793042 – Formularza Wydania Aktu Własności Stan W. – wynika, że motocykl objęty przedmiotowym postępowaniem został uznany za nienaprawialny i nie nadawał się do naprawy na terenie [...]. Powyższe dowodzi, iż pojazd ten nie mógł być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem już na terytorium [...]. Dla przedmiotowego motocykla skarżący nie posiada żadnego dokumentu stanowiącego odpowiednik dowodu rejestracyjnego. Z tych powodów przedmiotowy motocykl nie podlega rejestracji także na terytorium Polski i nie może być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydruk ze strony internetowej przedstawiając ofertę sprzedaży przedmiotowego motocykla na aukcji zawiera wskazanie "Non-repairable" – "nienaprawialny".

W skardze kasacyjnej [...], zastępowany przez adw. M. M., wniósł o uchylenie wyżej opisanego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprowadzony przez skarżącego motocykl stanowił odpad w rozumieniu ww. przepisu, mimo tego, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek pozwalających uznać, że poprzedni właściciel pozbył się motocykla na rzecz firmy ubezpieczeniowej, która następnie sprzedała go skarżącemu, a zatem nie spełniona została przesłanka "pozbycia się" warunkująca uznanie danego przedmiotu za odpad, a ponadto motocykl mógł zostać wykorzystywany zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem i nie stwarzał zagrożenia dla środowiska;

– art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo tego, że popełnić delikt administracyjny wskazany w przedmiotowym przepisie można jedynie z winy umyślnej, a w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż skarżący zamierzał sprowadzić pojazd w celu jego dalszego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i nie działał z wolą sprowadzenia odpadu.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

– art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd dokonanej przez organy administracji oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony w sposób kompleksowy, wnikliwy i wyczerpujący, co przejawiało się w szczególności w zmarginalizowaniu niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie, tj. opinii rzeczoznawcy, który przedstawiał stan techniczny pojazdu, w świetle której nie sposób było wyprowadzić wniosek, że motocykl nie mógł być wykorzystany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, oraz odmówieniu mocy dowodowej fakturze przedłożonej przez skarżącego, z której wynikało, że płyny silnikowe w pojeździe były spuszczone, co w konsekwencji spowodowało, że ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd stały się zupełnie dowolne;

– art. 3 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w ramach kontroli działalności administracji publicznej skontrolowania zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z prawem, pomimo niezwiązania zarzutami wskazanymi w skardze do Sądu, mimo tego, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób jest uznać, że skarżący w sposób umyślny chciał sprowadzić pojazd nie nadający się do użytku zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, czerpiąc przy tym obficie z argumentacji podnoszonej już na wcześniejszych etapach postępowania. Poza tym wskazał, że w piśmiennictwie podnosi się, iż delikt z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów można, biorąc pod uwagę stronę podmiotową, popełnić jedynie z winy umyślnej. W związku z tym, nakładając na skarżącego karę, organ administracji nie wskazał, w oparciu o jakie kryteria uznał, że skarżący działał z winy umyślnej sprowadzając motocykl K., tj. chciał kupić uszkodzony pojazd nie nadający się do dotychczasowego wykorzystania. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że jakkolwiek zarzut ten nie został podniesiony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to jednak stosownie do art. 134 ust. 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. Skarżący sprowadził motocykl w celu dalszego jego korzystania, a nie w celu odsprzedaży, czy rozebrania na części, w związku z czym nie sposób wskazać, że można mu zarzucić winę umyślną w popełnieniu deliktu z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zupełnie nie odniósł się to tej okoliczności, pomimo że wynikające z art. 134 p.p.s.a. niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W konkluzji skargi kasacyjnej wskazano, że sprowadzony przez skarżącego motocykl K. nie stanowił odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach z 2012 r. Brak jest bowiem spełnienia przesłanki "pozbycia się", z uwagi na to, że [...] nabył pojazd od firmy ubezpieczeniowej w celu korzystania z niego zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Pojazd nie stanowił zużytego lub nienadającego się do użytkowania pojazdu, a z uwagi na fakt spuszczenia w nim płynów silnikowych nie mógł stanowić zagrożenia dla środowiska. Sąd zupełnie bezkrytycznie zaaprobował ocenę organów administracji zgromadzonego materiału dowodowego, mimo tego że nie został on oceniony w sposób wnikliwy i wszechstronny rozważony.

Na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego oraz skarżący osobiście podtrzymali skargę kasacyjną, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zaznaczyć, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Tym bardziej, że taki zabieg zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony skarżącej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie kolejność tę należało odwrócić, gdyż w tym przypadku ustalenie relewantnych przepisów prawa materialnego i ich prawidłowej wykładni determinuje przedmiot i zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – także wynik oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie.

Pierwszy z zarzutów materialnoprawnych dotyczy naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r. poz. 21, z późn. zm.; zwanej dalej: "ustawą o odpadach z 2012 r.", w skrócie: "u.odpad.2012"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprowadzony przez skarżącego motocykl stanowił odpad w rozumieniu ww. przepisu.

Tak postawiony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, i to nawet abstrahując od tego, że został on nieprawidłowo sformułowany już pod względem formalnym (przepis art. 3 ust. 1 u.odpad.2012 dzieli się bowiem na mniejsze jednostki redakcyjne, którymi są "punkty", od 1 do 34, dlatego również właściwy punkt, a nie tylko ogólnikowo przywołany "art. 3 ust. 1", powinny precyzyjnie zostać w zarzucie wskazane, według formuły: "art. 3 ust. 1 pkt ..." – por. wyroki NSA: z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14; z 08.11.2016 r., I FSK 581/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Należy bowiem zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zasadniczo weszły w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. Tymczasem z przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859; zwanej dalej w skrócie: "u.m.p.o.") – który stanowił materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego przedmiotowej kary – wynika, że oceny, czy w danym przypadku doszło do określonego w tym przepisie "nielegalnego przywiezienia odpadów bez dokonania zgłoszenia" należy dokonywać według stanu prawnego z daty przeprowadzania inkryminowanych działań. Skoro bowiem analizowany przepis wprowadza odpowiedzialność za określony delikt administracyjny, to jest jasne, że dla oceny, czy dane działania wypełniają wszystkie znamiona tego deliktu – a w szczególności, czy przywożony przedmiot w czasie jego międzynarodowego przemieszczania wypełniał definicję "odpadu" – należy dokonywać w świetle regulacji obowiązujących w czasie tego przemieszczania.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy (uszkodzony) motocykl został przywieziony do Polski i zgłoszony do procedury celnej w roku 2008, to dla oceny, czy stanowił on "odpad" w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.m.p.o. relewantna pozostaje definicja tego pojęcia zamieszczona w ówcześnie obowiązującej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, z późn. zm.; zwanej dalej: "ustawą o odpadach z 2001 r.", w skrócie: "u.odpad.2001"). Nie ulega przy tym wątpliwości, że definicja "odpadu" zawarta w ustawie o odpadach z 2001 r. (w jej art. 3 ust. 1) i ta zamieszczona w obecnie obowiązującej ustawie o odpadach z 2012 r. (w jej art. 3 ust. 1 pkt 6) nie są tożsame.

Wprawdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał expressis verbis, na której z ww. definicji "odpadu" oparł swe rozważania, ale już z faktu przywołania w uzasadnieniu tego wyroku monografii M. Górskiego z 2005 r. oraz wyroków NSA z 2009 r. i 2012 r. można zasadnie wnioskować, że była to – właściwa w okolicznościach niniejszej sprawy – definicja z ustawy o odpadach z 2001 r. W każdym razie należy stwierdzić, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iżby Sąd pierwszej instancji zastosował definicję "odpadu" z ustawy o odpadach z 2012 r. Tym bardziej, że Sąd ten kontrolował rozstrzygnięcia organów administracji, spośród których decyzja [...]WIOŚ nakładająca przedmiotową karę pieniężną bezspornie została wydana pod rządem ustawy o odpadach z 2001 r., i z wyraźnym powołaniem się na zawartą w tej ustawie oraz dopełnioną w jej aktach wykonawczych definicję "odpadu" z art. 3 ust. 1 u.odpad.2001. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GIOŚ wprawdzie przywołał w jednym miejscu także definicję "odpadu" z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 r., ale uczynił to jedynie posiłkowo, gdyż szczegółową analizę "odpadowego" statusu przedmiotowego motocykla przeprowadził na kanwie art. 3 ust. 1 u.odpad.2001.

W świetle dotychczasowych uwag nie powinno więc budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie przy ocenie, czy sprowadzenie przedmiotowego motocykla z [...] do Polski było międzynarodowym przemieszczeniem "odpadu", znajdowała zastosowanie – i faktycznie był stosowana przez organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki – definicja "odpadu" zawarta w ustawie o odpadach z 2001 r.

W konsekwencji za całkowicie chybiony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r., gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestia, czy przedmiotowy motocykl był "odpadem" w rozumieniu definicji z ustawy o odpadach z 2012 r. pozbawiona jest relewancji prawnej.

W rezultacie za zbędne należy uznać także prowadzenie przez organy jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie – których brak wytykał autor skargi kasacyjnej, stawiając w jej pkt II tiret pierwsze zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – co prowadzi do uznania za chybiony również tego zarzutu.

Drugi i ostatni z zarzutów materialnoprawnych podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez "zaniechanie jego zastosowania", mimo tego, że – zdaniem autora tej skargi – popełnić delikt administracyjny wskazany w przedmiotowym przepisie można jedynie z winy umyślnej.

Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tego względu, że ww. przepis stanowił materialnoprawną podstawę wydania przez organy obu instancji decyzji administracyjnych, których legalność kontrolował następnie Sąd pierwszej instancji – a więc niewątpliwie był przez wszystkie te podmioty stosowany. W tym kontekście zarzucanie "zaniechania zastosowania" tego przepisu przez Sąd jest niezrozumiałe i nietrafne.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela wykładni art. 32 ust. 1 u.m.p.o. zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, w świetle której zastosowanie tego przepisu wymaga od organu nakładającego karę pieniężną wykazania umyślności działania odbiorcy odpadu przywiezionego nielegalnie.

Jak bowiem zostało to już objaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2014 r., sygn. akt II OSK 612/13 (CBOSA), konstrukcja art. 32 ust. 1 u.m.p.o. obliguje (nie umożliwia) właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie, a więc na każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały nielegalnie przemieszczone odpady (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.m.p.o.). W myśl art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006 r. str. 1 z późn. zm.) "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym, właściwym organom, zgodnie z tym rozporządzeniem. Przemieszczenie odpadów dokonane bez stosownego zgłoszenia, określa się mianem nielegalnego, bez względu na intencje (zamiar) strony. W stanie objętym zakresem regulacji art. 32 ust. 1 u.m.p.o. kara stosowana jest w razie obiektywnego zaistnienia zdarzenia w postaci odbioru odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokumentu zgłoszenia, a wina nie jest przesłanką zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej. Ustawodawca nie pozostawił w tym wypadku organowi uprawnionemu do nałożenia kary tzw. luzu decyzyjnego.

Należy zauważyć, że tylko takie rozumienie analizowanego przepisu najpełniej urzeczywistnia zalecenie prawodawcy wspólnotowego, w myśl którego krajowe uregulowania dotyczące przemieszczania odpadów powinny uwzględniać potrzebę spójności z przepisami wspólnotowymi w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 13 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006).

Ponadto trzeba podkreślić, że doktrynalnie sankcja administracyjna definiowana jest jako dolegliwość stosowana przez organ administracji za naruszenie normy prawa administracyjnego. Zasadniczo powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się więc do ustalenia, czy dane zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu, bez względu na możliwość przypisania i stopień zawinienia tego podmiotu.

Wszystkie te uwagi prowadzą do wniosku, że podstawą zastosowania sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 32 ust. 1 u.m.p.o. jest obiektywne naruszenie normy. A zatem organ inspekcji ochrony środowiska nie miał obowiązku wykazania stronie zawinionego działania.

W konsekwencji za niezasadny należy uznać także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. – jako oparty na irrelewantnym tej sprawie twierdzeniu o niemożności przypisania skarżącemu winy umyślnej w popełnieniu deliktu z art. 32 ust. 1 u.m.p.o.

Ubocznie należy jednak zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, popełnia określony delikt z winy umyślnej nie tylko ten, kto "chce" go popełnić – a więc kto ma świadomość i wolę realizacji jego ustawowych znamion ("zamiar bezpośredni", łac. dolus directus) – ale także ten, kto przewidując możliwość popełnienia deliktu, "godzi" się na to ("zamiar ewentualny", łac. dolus eventualis). Nie sposób zaś przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – zwłaszcza wobec sprowadzenia przez skarżącego do Polski, w ramach ówcześnie prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, uszkodzonego motocykla bez jakiegokolwiek dokumentu stanowiącego odpowiednik dowodu rejestracyjnego, w dodatku zakwalifikowanego przez zbywcę jako "nienaprawialny" ("non-repairable") – skarżący co najmniej nie przewidywał, że taki pojazd może zostać uznany za odpad, a mimo to się na to "godził", skoro nie odstąpił od jego sprowadzenia.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.