Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SO/Wa 59/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny -art.55 ustawy PoPSA
Powołane przepisy: article: art. 55 par. 1 w zw. z art. 156 par. 6 w zw. z art. 64 par. 3 i art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku F. w [...] o wymierzenie Związkowi Biur Porad Obywatelskich grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia 1. wymierzyć Związkowi Biur Porad Obywatelskich grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2. zasądzić od Związku Biur Porad Obywatelskich na rzecz F. w [...] kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

F. w [...] pismem z dnia [...] listopada 2019 r. (dalej jako Fundacja) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o ukaranie Zarządu Związku Biur Porad Obywatelskich w [...] grzywną w wysokości 3000 zł, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.), ze względu na nieprzekazanie Sądowi skargi Fundacji na bezczynności wskazanego organu w sprawie udostępniania informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, iż za pośrednictwem organu Związku Biur Porad Obywatelskich w [...] (dalej jako Związek Biur) wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego podmiotu, w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek. Organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej w sprawie. Natomiast pismem z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował skarżącą Fundację, iż skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przekaże bowiem nie znajduje podstawy prawnej do takiego działania. Nie przekazując skargi Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie 15 dni podmiot obowiązany naruszył art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 – dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji wchodząc w kompetencje Sądu. Zatem wobec rażącego naruszenia przez Związek Biur powołanych przepisów uzasadnione stało się zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. Związek Biur wniósł o: 1) odrzucenie wniosku w całości jako niedopuszczalnego, ewentualnie z ostrożności procesowej o jego oddalenie, 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach WSA w Warszawie o sygn. akt VI SO/Wa 3/19 na okoliczność, iż Sąd orzekł już w analogicznej sprawie o ukaranie grzywną za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i przyznał rację Zarządowi, iż działa on zgodnie z prawem, 3) obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

W uzasadnieniu wniosku Związek Biur podkreślił, iż Zarząd Związku Biur nie ma legitymacji biernej do występowania w niniejszym postępowaniu i z tego powodu wniosek o ukaranie grzywną powinien zostać odrzucony. Zarówno Zarząd Związku Biur jak i sam Związek nie są organami władzy publicznej, a zatem nie rozstrzygają sprawy w formie podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. To z kolei czyni wniosek o ukaranie grzywną za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie takiego rozstrzygnięcia niedopuszczalnym, o czym przesądził prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SO/Wa 3/19.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej mówiącego, że skarżony podmiot jest organem władzy publicznej Związek Biur, powołując art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podkreślił, iż nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, nie realizuje zadań publicznych, a także nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a. Tym samym nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

W nawiązaniu do wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej Związek Biur stwierdził, iż gdyby nawet był on skierowany do organu władzy publicznej, to z uwagi na swoją treść musiałby zostać odrzucony. Bowiem trenerzy ZBPO prowadzący szkolenia nie pełnią funkcji publicznych i choćby z tego względu nie podlega ujawnieniu ich wynagrodzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Natomiast przepis szczególny może w tym zakresie wprowadzać odstępstwa.

Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Podkreślić należy, że art. 55 § 1 p.p.s.a., w oparciu o który został złożony wniosek o wymierzenie grzywny, stanowi regulację prawną mającą na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 tej ustawy oraz zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do sądu administracyjnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku zawartego w piśmie procesowym Związku Biur o odrzucenie wniosku inicjującego niniejsze postępowanie z tej przyczyny, że podmiot skarżony nie ma legitymacji sądowej, jak też sam wniosek o ukaranie grzywną nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów administracyjnych, należy stwierdzić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo reguluje art. 25 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Przepis art. 25 § 1-4 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (zob. np. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2878/12 "z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową". Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 753/15). Powołane orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W sprawie zaś inicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie można pominąć regulacji zawartych w u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Przepis art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż Związek Biur (zgodnie z nr KRS [...]) reprezentowany przez swój Zarząd, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej i któremu zarzuca się bezczynność w tym przedmiocie jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestia, czy jest on podmiotem obowiązanym (organem w znaczeniu funkcjonalnym) w rozumieniu przepisów u.d.i.p., z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., może zostać rozstrzygnięta dopiero w momencie rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Tym bardzie takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana. W postanowieniu z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 105/19 (publikowany jw.) NSA dobitnie stwierdził, iż: "Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Przechodząc do oceny zasadności wniosku Fundacji o wymierzenie stronie skarżonej grzywny należy zwrócić uwagę, co wynika z akt niniejszej sprawy, że Związek Biur nie kwestionuje faktu wpłynięcia do tego podmiotu skargi Fundacji na bezczynność Związku Biur w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] września 2019 r. Związek pismem z dnia [...] listopada 2019 r. odpowiedział stronie skarżącej, iż nie znajduje podstawy prawnej do przekazania Sądowi przedmiotowej skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy oraz przedstawił stanowisko zbieżne z zaprezentowanym w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Związek Biur zobowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni od jej otrzymania i do dnia rozpoznania niniejszego wniosku, skarga ta wraz aktami sprawy i odpowiedzią nie została przekazana do Sądu. Zauważyć należy, że pismo organu z dnia [...] stycznia 2020 r. może być uznane wyłącznie za odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny zgodnie z jego tytułem oznaczonym w piśmie procesowym.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Związek Biur nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie przekazał skargi do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wskazany Związek udzielił odpowiedzi jedynie na wniosek o wymierzenie grzywny, jednak nie wyczerpuje on obowiązków wynikających z przywołanej regulacji.

Ponownego podkreślenia wymaga, iż podniesiona przez podmiot skarżony w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny argumentacja, że nie jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku o wymierzenie grzywny, jak również nie wpływa na ocenę działań związanych z nieprzekazaniem do Sądu wniesionej skargi. To od stanowiska składu orzekającego Sądu zależeć będzie, czy okoliczność podniesiona przez organ zostanie uwzględniona czy też nie, natomiast bezwzględnym obowiązkiem organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na bezczynność, jest przekazanie jej w prawem przewidzianym terminie wynikającym z u.d.i.p. do sądu administracyjnego. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna, nie zwalnia organu (podmiotu obowiązanego na gruncie przepisów u.d.i.p.) od obowiązku przekazania tej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To bowiem rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi.

Odnosząc się zaś do powołanego w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny postanowienia WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SO/Wa 3/19 wskazać należy, że dotyczyło ono innego stanu faktycznego i prawnego. W realiach tamtej sprawy Sąd rozstrzygną, iż Zarząd Związku Biur nie jest organem administracji publicznej na gruncie przepisów k.p.a., co nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast kwestią otwartą do rozstrzygnięcia w sprawie głównej (ze skargi na bezczynność) pozostaje, czy skarżony podmiot jest na gruncie przepisów u.d.i.p. obowiązany do udostępniania informacji publicznej, czy też nie. Inaczej mówiąc będzie wymagało przesądzenia, czy Związek Biur jest organem administracji w sensie funkcjonalnym, tj. czy na podstawie przepisów ustawy wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art.154 § 6 i art. 64 § 3 p.p.s.a., uznając, że wysokość wymierzonej grzywny osiąga cel przewidziany w przywołanej normie.

O zwrocie kosztów postępowania w punkcie 2 sentencji postanowienia, obejmujących wpis od wniosku - 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.