Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 83/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 58 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]1 r., Nr [...] Zarząd Województwa [...] (dalej określany również jako Instytucja Zarządzająca lub IZ) działając na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. Z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 – dalej jako ustawa wdrożeniowa) nie uwzględnił protestu B.B. (dalej również jako wnioskodawczyni, skarżąca) wniesionego od dokonanej przez Instytucję Organizującą Konkurs w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej określanej skrótem IOK) negatywnej oceny wniosku nr [...], złożonego w ramach konkursu nr [...].

Uzasadniając swoje stanowisko IZ ustaliła, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 zatytułowany "[...]". We wniosku wskazała, że będzie on realizowany w Przedszkolu "A" w J. w okresie 01.06.2020 - 30.06.2021 roku na rzecz osób z całego powiatu [...]. W 2020 roku skarżąca zaadaptowała już jedną z sal przedszkolnych celem stworzenia [...] miejsc dla dzieci - projekt objęty został oddzielnym wnioskiem o dofinansowanie o numerze [...].

Pismem z [...] r. (sygn. [...]) wnioskodawczyni została poinformowana przez Instytucję Organizującą Konkurs - Departament Europejskiego Funduszu Społecznego, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie i odrzucony na etapie oceny formalnomerytorycznej z negocjacjami, ponieważ nie spełnił wszystkich kryteriów zerojedynkowych i/lub nie otrzymał minimum 60% punktów w kryteriach ogólnych merytorycznych punktowych i/lub nie zostały spełnione wszystkie kryteria, w ramach których określono minimum punktowe.

W kartach oceny formalno-merytorycznej sporządzonych przez dwóch oceniających (K[-...] pierwszy oceniający, K- [...] drugi oceniający) wskazano, że projekt nie spełnia następujących kryteriów ogólnych merytorycznych, zerojedynkowych:

W kwestii zgodności wniosku z regulaminem konkursu, pierwszy w oceniających wskazał, że uchybienia w tym zakresie miały charakter techniczny i nie były powodem negatywnej ocenę wniosku. Drugi zaś podniósł, że ocena negatywna w tym zakresie jest konsekwencją negatywnej oceny w ramach kryterium merytorycznego w części IV, a tym samym nie może zostać skierowany do wyjaśnień.

W kwestii prawidłowości określenia wskaźników i ich przyporządkowania do kwot ryczałtowych (kryterium ogólne merytoryczne zerojedynkowe) pierwszy oceniający stwierdził, że z uwagi na negatywną ocenę projektu w części IV kryterium to nie może podlegać negocjacjom. Negatywna ocena przedmiotowego kryterium nie wpłynęła na negatywną ocenę wniosku. Drugi zaś podniósł, że ocena negatywna w tym zakresie jest konsekwencją negatywnej oceny w ramach kryterium merytorycznego w części IV, a tym samym nie może zostać skierowany do wyjaśnień .

W kartach oceny dokonano także analizy spełnienia kryteriów ogólnych merytorycznych punktowych wskazując, że projekt nie spełnia następujących kryteriów:

W kwestii prawidłowego opisania grupy docelowej drugi oceniający wskazał, że grupa docelowa nie została opisana w sposób dokładny. Zabrakło pełnej charakterystyki dzieci, które mają zostać objęte projektem, podano tylko ich liczbę oraz miejsce zamieszkania na terenie powiatu [...]. Jedno z dzieci miało być objęte kształceniem specjalnym.

Zbyt ogólna okazała się również diagnoza przedstawiona przez wnioskującą, która w swej treści zawierała ogólne stwierdzenia, nie wskazywała dokładnie problemów, barier ani potrzeb grupy docelowej. Także wnioski z diagnozy opartej o przeprowadzona ankietę nie wskazywały problemów i potrzeb, z których wynikałyby poszczególne formy wsparcia.

Nie określono problemów, deficytów ani potrzeb dzieci (grupy docelowej) ani nie wskazano w jaki sposób zaproponowana forma wsparcia miałaby je niwelować. Forma, zakres merytoryczny i charakter wsparcia powinny wynikać z potrzeb i deficytów grup docelowych. We wniosku nie wskazano żadnych konkretnych informacji, które uzasadniałyby wsparcie zaplanowane w projekcie dla całej grupy docelowej. Diagnoza nie uwzględniła sytuacji dzieci niepełnosprawnych, do których wsparcie również miało zostać skierowane. Forma, zakres merytoryczny i charakter wsparcia powinien wynikać z potrzeb i deficytów grup docelowych. We wniosku nie zawarto żadnych konkretnych informacji, które uzasadniałyby wsparcie zaplanowane dla nich w projekcie

Wnioskująca wskazała na potrzebę zorganizowania zajęć wyrównujących szanse edukacyjne dzieci oraz wyrównujące deficyty, lecz owe deficyty nie zostały określone. Nie zagwarantowano żadnego mechanizmu, który powodowałby, że projekt obejmie taką grupę dzieci

Oceniający zarzucił również, iż niewiele było wiadomo na temat badania stanowiącego podstawę sporządzonej przez wnioskującą diagnozy. Nie było wiadome, czy grupa objęta badaniem była reprezentatywna względem założeń projektu, ani jaki był zakres przeprowadzonej w toku badania ankiety.

Z diagnozy nie wynikała również liczba tworzonych kolejnych nowych miejsc wychowania przedszkolnego. Ta sama diagnoza zaś stała się podstawą złożenia drugiego wniosku, który również dotyczył utworzenia nowych miejsc wychowania przedszkolnego, z tym że w innym okresie czasu. Diagnoza zatem obejmuje ten sam obszar działania sztucznie podzielony na dwa wnioski. Co więcej, w takim przypadku okres realizacji projektu byłby niezgodny z kryterium dostępu, gdyż pierwszy projekt rozpoczął się w sierpniu 2019 r.

Natomiast pierwszy z oceniających z kolei wskazał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła wyników przeprowadzonej diagnozy, która uzasadniałaby potrzebę i zakres robót koniecznych do przeprowadzenia w placówce przedszkolnej w związku z tworzeniem nowych miejsc oraz dobór konkretnych rodzajów zajęć dodatkowych proponowanych w budżecie. Brak również wyników diagnozy świadczących o konieczności objęcia wszystkich dzieci wsparciem w postaci zajęć dodatkowych. Skoro zaś wnioskodawczyni tworzy nową placówkę, to nie jest w stanie przewidzieć jakie dzieci będą przyjęte do przedszkola, ani jakie wystąpią u nich deficyty, które należałoby niwelować. W ocenie tego opiniującego diagnoza sporządzona na podstawie badania ankietowego przeprowadzonego przez podmiot zewnętrzny zawiera na tyle ogólne dane, że wątpliwość budzi realność przeprowadzenia ankiety. Brak bowiem w niej danych dotyczących bezpośrednio gminy J., w której to placówka ma działać.

Odnosząc się do kwestii poprawności opisu we wniosku zadań zaznaczono, że podważenie prawidłowości zaplanowania i opisu zadań w projekcie było ściśle powiązane z wadliwą oceną sytuacji problemowej oraz charakterystyki grupy docelowej. Wskazane w projekcie zadania – w ocenie pierwszego opiniującego, korespondowały w niewielkim stopniu z sytuacją problemową. Nadto nie opisano zakresu merytorycznego wsparcia dodatkowego, nie wskazano, czy zajęcia będą się odbywać indywidualnie, czy w grupach. Nie określono również jaka powierzchnia budynku miała być adaptowana i jaki miał być dokładny zakres prac (ilość wymienionych okien, drzwi itd.).

Drugi z opiniujących zaś dodatkowo poniósł, że skoro deficyty grupy docelowej nie zostały wykazane i udowodnione w diagnozie, nie sposób ocenić, czy zaplanowane w projekcie zadania w pełni odpowiadać będą na rzeczywiste problemy grupy docelowej, a tym samym, czy wpłyną na realizację założonych celów. Diagnoza bowiem nie obrazuje faktycznych potrzeb dzieci, które miałby zostać zaspokojone przez realizację zadań w projekcie. Podobnie z diagnozy nie wynika potrzeba zrealizowania robót koniecznych do przeprowadzenia w placówce przedszkolnej w związku z tworzeniem nowych miejsc, ani też potrzeba przeprowadzenia zajęć dodatkowych dla dzieci. W jego ocenie trudno uznać za zasadne objęcie wszystkich dzieci hipoterapią, zajęciami z psychologiem, czy zajęciami stymulującymi rozwój społeczno-emocjonalny, skoro po pierwsze – zajęcia terapeutyczne winny obejmować tylko dzieci z zaburzeniami i odchyleniami rozwojowymi mające problem w funkcjonowaniu w przedszkolu, a po drugie liczba uczestników takich zajęć w przedszkolu nie może przekroczyć 10.

Zakwestionował również zasadność okresu czasu, w jakim miałyby być kupowane niezbędne elementy wyposażenia.

Powyższe uchybienia stały się również powodem zakwestionowania przez obu oceniających prawidłowości sporządzenia budżetu zgodnie z zasadami kwalifikowalności wydatków. W tym zakresie oceniający wskazali, że koszty zadania 3 nie wynikają z analizy sytuacji problemowej. Nadto jako wątpliwe ocenione zostały wydatki na adaptację pomieszczeń, ponieważ z opisu zadania nie wynikała adaptowana powierzchnia ani dokładny zakres prac. Nie było również wiadomo, czy wskazane wydatki będą dotyczyły wyłącznie nowotworzonych miejsc przedszkolnych. W opisie zadania bowiem wnioskodawczyni wskazuje całą powierzchnię przez nią wynajmowaną, a z budżetu wynika, że tylko część będzie wykorzystywana na nowotworzone miejsca przedszkolne.

We wniosku zidentyfikowano również inne błędy w konstrukcji budżetu. Drugi oceniający wskazał na różne wartości w 2020 r., w którym mogą być realizowane oba złożone w ramach konkursu projekty oraz wykazuje różną sumę wydatków. Świadczyło to o błędnym wypełnieniu tabeli. Wnioskodawczyni bowiem powinna wykazać wartości wydatków w obu złożonych projektach w ramach konkursu i ewentualnie innych projektów realizowanych w IOK. Brak wystarczającego uzasadnienia wydatków. Co zresztą jest następstwie zbyt ogólnie określonej grupy docelowej.

Pierwszy z oceniających wskazał, że diagnoza przedstawiona we wniosku w żaden sposób nie wskazywała na potrzebę dostosowania lokalu ani nie uzasadniała zakresu prowadzonych w nim prac remontowo-budowlanych. Tymczasem wyniki diagnozy winny mieć bezpośrednie odzwierciedlenie w wydatkach zaplanowanych w budżecie projektu. Wydatek ten został uznany za niekwalifikowany w projekcie. Ponadto opis sytuacji problemowej oraz opis rekrutacji do projektu nie wynikał w potrzeby przeprowadzenia konkretnych rodzajów zajęć dodatkowych dla dzieci proponowanych w zadaniu nr 3 oceniający uznał wydatki [...] za niekwalifikowane w projekcie. Z tego względu wobec uznania tych wymienionych wyżej wydatków za niekwalifikowane w projekcie, wartość cięć przekroczyła [...]% kosztów bezpośrednich co uniemożliwiło pozytywną ocenę wniosku.

Protest na powyższą informację wniosła skarżąca. Zakwestionowała w nim wszystkie wskazane wyżej zastrzeżenia oceniających.

W jej ocenie, grupa docelowa została opisana w sposób prawidłowy w oparciu o przeprowadzone badanie przez firmę zewnętrzną. Wiadomą była data badania, forma jego przeprowadzenia oraz krąg osób, do których skierowano pytania ankiety. W ocenie wnioskodawczyni była to grupa reprezentatywna dla projektu, co wynika z tego faktu, że wszyscy uczestnicy ankiety byli zainteresowani zapisaniem dziecka do przedszkola. Skarżąca zakwestionowała również to, jakoby treść diagnozy zawierała wyłącznie ogólne sformułowania. Podkreśliła, że informacje celowo dotyczą powiatu [...], gdyż to na tym terenie została zaplanowana realizacja projektu. Diagnoza dla obu projektów została przeprowadzona na podstawie tych samych danych statystycznych, w związku z czym niesłuszne jest stanowisko, iż w obu wnioskach zostanie wykazana odrębna część analityczna diagnozy (dane statystyczne są pobierane bezpośrednio z systemów GUS i to te dane zostały wykorzystane do analizy. Zastosowanie odmiennych danych sugerowałoby, że w któryś danych zostały celowo zmienione i przedstawione niezgodnie ze stanem faktycznym).

Odnośnie oceny, jakoby nie uzasadniono potrzeby objęcia wszystkich dzieci wsparciem w postaci zajęć dodatkowych wnioskodawczyni wskazała, że projekt swoją realizację rozpoczął w roku 2019, a dzieci do przedszkola zostały przyjęte jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. W związku z tym na podstawie deficytów dzieci już uczęszczających wnioskodawczyni mogła stwierdzić ich zapotrzebowanie na zajęcia dodatkowe. W jej ocenie wszystkie dzieci w różnym stopniu wymagają wsparcia.

Z kolei odnosząc się do kwestii ujęcia prac adaptacyjnych w dwóch wnioskach o dofinansowanie wnioskodawczyni podniosła, że etapie przygotowywania wniosków dokonano szczegółowej selekcji zakresu prac przedstawionego we wnioskach, aby jednoznacznie wskazać, iż nie jest możliwe podwójne finansowanie wydatków. Podkreślił również, oba projekty stanowią dwie oddzielne inwestycje, a w związku z tym oba wskazane zakresy prac realizowane będą w dwóch różnych latach. Wnioskodawczyni przyznała, że złożyła dwa wnioski do projektu, co jednak nie może świadczyć o ich sztucznym podzieleniu. Każdy z wniosków dotyczy innej inwestycji – w pierwszym etapie wnioskodawczyni utworzyła [...] miejsc przedszkolnych, dla których bieżąca opieka została zakończona w dniu 31 lipca 2020 r. Dnia 1 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni rozpoczęła na własne ryzyko adaptację części budynku, która pozwoliła jej na utworzenie [...] miejsc przedszkolnych. Znając możliwości techniczne, finansowe i organizacyjne wnioskodawczyni określiła maksymalną liczbę dzieci na [...], którą była w stanie objąć opieką w ciągu najbliższych miesięcy. Obecny wniosek skarżąca złożyła wychodząc naprzeciw oczekiwaniom rodziców i w czerwcu 2020 r. rozpoczęła modernizację części lokalu tak, by możliwe było wydzielenie nowych sal w celu zapewnienia [...] nowych miejsc opieki i przyjęcie nowej grupy dzieci od września 2020 r. Utworzenie [...] nowych miejsc przedszkolnych w jednym etapie działań przekraczało możliwości finansowe wnioskodawczyni. Jej zdaniem, jeśli oceniający miał jakiekolwiek wątpliwości dot. możliwości spełnienia kryterium powinien wystąpić z prośbą o wyjaśnienia lub wystosować wezwanie do wycofania jednego z projektów z oceny.

Rozpatrując protest w granicach podniesionych w nim zarzutów IZ, odnosząc się do kwestii prawidłowości scharakteryzowania grupy docelowej i poprawności opisu jej sytuacji problemowej, na wstępie przytoczył zapisy instrukcji wypełniania wniosku w pkt B.11.1 i B.11.2. Następnie konfrontując te zapisy z treścią zapisów zawartych wniosku skarżącej oraz uwagami obu oceniających zapisy z pkt B.11.1 i B.11.2 stwierdziła, że we wniosku wskazano, iż w badaniach ankietowych uczestniczyli rodzice z powiatu [...]. Jeden z oceniających nie zakwestionował samego faktu, że ankietowani byli rodzicami dzieci w wieku przedszkolnym, a jedynie wskazał na brak pewnych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia badania, na brak precyzyjnych informacji dotyczących respondentów oraz brak informacji dotyczących samych ankiet. Wnioskodawczyni nie wskazała bowiem, czy badano rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, z jakiego konkretnie terenu pochodziły badane osoby (typ i wielkość gminy), w jakim konkretnie wieku są dzieci. Nie opisano również jak wyglądało przeprowadzenie takiego badania, tj. nie opisano jaki był zakres merytoryczny badania, czego konkretnie dotyczyły pytania, w jaki sposób formułowane były odpowiedzi. Zauważono także, że wnioskodawczyni w złożonym proteście przywołała zapisy wniosku potwierdzające przeprowadzenie badań, jednakże nie odniosła się stricte do uwag oceniającego. Nie przedstawia żadnych argumentów odnoszących się do sposobu przeprowadzenia tych badań czy zastosowanej metody badawczej. Dlatego IZ w tym zakresie protest uznała za niezasadny.

Odnosząc się do uwagi jednego z oceniających dotyczącej uzasadnienia dla planowanych robót IZ wyjaśniła, że zgodnie z Regulaminem konkursu w ramach projektu możliwe jest dostosowanie lub adaptacja pomieszczeń, w tym m.in. do wymogów budowlanych, sanitarno-higienicznych oraz dostosowanie istniejącej bazy lokalowej przedszkoli do nowo tworzonych miejsc wychowania przedszkolnego. Jednakże konieczność przeprowadzenia takich robót musi wynikać z zapisów wniosku. Tymczasem wnioskodawczyni nie wykazała potrzeby przeprowadzenia prac adaptacyjnych pomieszczeń ani w diagnozie ani też w opisie planowanych działań w projekcie. Także w tym przypadku w złożonym proteście nie odniosła się stricte do uwagi, a jedynie przedstawiła swoją opinię, że zakres robót powinien wynikać z konsultacji z fachowcami, a nie z diagnozy. Zaprezentowane przez nią stanowisko stanowi jedynie polemikę z oceną nie dającą podstaw do przypisania oceniającym merytorycznego błędu.

Odnosząc się z kolei do kwestii ewentualnego podwójnego finansowania IZ podkreślić, że jeden z oceniających zwrócił uwagę na to, że prace adaptacyjne i wydatki z tym związane wskazano również w innym wniosku złożonym przez wnioskodawczynię w tym samym konkursie, a w żadnym z tych projektów nie wskazano szczegółowego zakresu prac i wielkości budynku nim objętych. Tym samym nie wiadomo czy adaptacja w przedmiotowym wniosku dotyczy całości budynku czy tylko jego części, a jeśli tak to jakiej.

Wprawdzie wnioskodawczyni w pkt B.12.3 podała szczegółowy metraż posiadanego budynku, ale nie wskazała przy tym, która jego część wymaga przeprowadzenia robót adaptacyjnych. Również w budżecie projektu w części C.2 wniosku o dofinansowanie jedynie wskazała rodzaje prac, jakie miałyby zostać przeprowadzone. Natomiast w opisie wydatku [...] wskazano w sposób ogólny, że wydatek niezbędny do realizacji, ponieważ pozwoli zaadaptować budynek, dostosować go do potrzeb dzieci i zapewni właściwe bezpieczeństwo.

Konkludując IZ podzieliła stanowisko oceniającego, że z uwagi na nieprecyzyjne zapisy wniosku o dofinansowanie w tej kwestii, oceniający mógł mieć wątpliwości co do zakresu prac przedstawionego w obydwóch wnioskach i związanego z tym finansowania wydatków.

Odnosząc się do kwestii wsparcia w postaci zajęć dodatkowych dla wszystkich dzieci IŻ wskazała, że zgodnie z Regulaminem konkursu (pkt 2.2.3) realizacja wsparcia na rzecz ośrodka wychowania przedszkolnego (OWP) musi zostać każdorazowo poprzedzona diagnozą. Diagnoza powinna być przygotowana i przeprowadzona przez OWP, organ prowadzący OWP lub inny podmiot prowadzący działalność o charakterze edukacyjnym lub badawczym oraz zatwierdzona przez organ prowadzący bądź osobę upoważnioną do podejmowania decyzji. Tym samym zaplanowanie w projekcie zajęć dodatkowych dla wszystkich dzieci powinno wynikać z przeprowadzonej diagnozy. Tymczasem we wniosku wskazano jedynie, że zaplanowano organizację zajęć dodatkowych wynikających z potrzeb dzieci. Oceniający słusznie zatem wskazał, że przedstawione wyniki z diagnozy nie potwierdzają potrzeby objęcia tego typu wsparciem 100% dzieci.

Zresztą sama wnioskodawczyni w proteście zgodziła się ze stanowiskiem oceniającego i potwierdziła, iż nie ma możliwości przewidzenia jakie dzieci zostaną przyjęte do OWP, a co za tym idzie, jakiego wsparcia konkretne dzieci będą potrzebować. Dopiero na etapie protestu wyjaśniła, że zakres zaplanowanych działań opiera się na jej doświadczeniach z realizacji innego projektu w ramach konkursu. Tym samym na tej podstawie nie można uznać oceny za przeprowadzoną w sposób nieprawidłowy.

Odnosząc się do uwagi związanej z obszarem realizacji projektu należy wskazać, że we wniosku o dofinansowanie jako obszar realizacji w pkt B.3 wskazano powiat [...]. Jednakże z zapisów wniosku wynika, że ośrodek wychowania przedszkolnego powstaje w gminie J., a realizacja projektu została uzgodniona z tą gminą, na terenie której projekt będzie realizowany. Dlatego też oceniający słusznie wskazał, że w diagnozie brakuje indywidualnego odniesienia do sytuacji w gminie, na terenie której powstaje OWP oraz danych statystycznych, obrazujących skalę problemów i potrzeb mieszkańców gminy.

Jednocześnie wnioskodawczyni w złożonym proteście wielokrotnie potwierdziła, że w ramach przedmiotowego konkursu złożyła dwa projekty, z których jeden jest już w trakcie realizacji. Tym samym nie można również stwierdzić, czy w wyniku realizacji wcześniejszego projektu sytuacja problemowa grupy docelowej nie uległa zmianie, biorąc pod uwagę chociażby objęcie określonej ilości osób wsparciem w realizowanym już projekcie. W związku z tym pojawia się wątpliwość co do aktualności przedstawionej diagnozy, a tym samym nie może być ona uznana za prawidłową podstawę do zaplanowanych działań w przedmiotowym projekcie.

W związku z zarzutami dotyczącymi drugiego z oceniających IZ podkreśliła, że oceniający zwrócił uwagę w swoim uzasadnieniu, że w obydwóch projektach powołano się na ta samą diagnozę, która obejmuje ten sam obszar i wskazuje na te same elementy. Ponadto obydwa projekty dotyczą też takiego samego zakresu podmiotowego (ten sam OWP) i merytorycznego, tj. zakładają te same działania (utworzenie nowych miejsc, realizacja tego samego wsparcia). Przedstawiona we wnioskach diagnoza nie potwierdza zatem zasadności rozdzielenia czasowego realizacji działań o tym samym zakresie merytorycznym. We wniosku nie uzasadniono również jakie okoliczności spowodowały, że konieczne było zrealizowanie dwóch osobnych projektów.

Dlatego IZ uznała, że brak podstaw do zakwestionowania stanowiska oceniających.

Odnosząc się do kryterium ogólnego merytorycznego: czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny? IZ wskazała, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu w ramach przedmiotowego kryterium weryfikowane będzie to, czy zadania logicznie korespondują z określoną sytuacją problemową oraz wpływają na osiągnięcie wskaźników i założonych celów, czy zakres zadań/działań realizowanych przez partnera/ów uzasadnia ich udział w projekcie (w przypadku projektów partnerskich), czy opisano zakres merytoryczny zadań uwzględniający: rodzaj i charakter wsparcia, liczbę osób jakie otrzymają wsparcie, czy określone terminy rozpoczęcia i zakończenia zadań gwarantują efektywną realizację projektu oraz czy wskazano podmiot realizujący działania w ramach zadania, w tym zaangażowaną kadrę? Możliwa do przyznania punktacja w pkt C.1.wynosi 8 pkt., natomiast minimum punktowe dla tego kryterium zostało określone na poziomie 5 pkt.

W ocenie IZ dokumentacja konkursowa jednoznacznie nakłada na wnioskodawcę obowiązek takiego zaprezentowania m.in. sytuacji problemowej grupy docelowej, aby możliwa była weryfikacja, czy zaplanowane we wniosku zadania będą stanowiły rzeczywistą odpowiedź na tę sytuację. Założenia projektowe powinny stanowić spójną i logiczną całość, gdyż sposób zaprezentowania we wniosku poszczególnych jego elementów zawsze ma wpływ na ocenę wszystkich zagadnień, ujętych w kryteriach wyboru projektu. Tymczasem, w przypadku przedmiotowego projektu nieprawidłowy opis grupy docelowej uniemożliwił pozytywną ocenę omawianego kryterium. We wniosku nie zaprezentowano zdiagnozowanych, indywidualnych, a zarazem specyficznych dla potencjalnych uczestników projektu potrzeb i problemów. Zabrakło informacji, z uwagi na jakie deficyty zdiagnozowane dla grupy objętej wsparciem zasadnym byłoby udzielenie wsparcia w projekcie dla konkretnych osób w określonym zakresie. Również sposób rekrutacji nie pozwala na ocenę, czy do projektu zostałyby w ogóle zakwalifikowane osoby, których sytuacja uzasadnia udział w projekcie. Zatem nie można stwierdzić, że zadania, które miałyby zostać zrealizowane w zakresie wskazanym w projekcie w ogóle będą odpowiadały na specyficzne potrzeby poszczególnych uczestników projektu i samego podmiotu objętego wsparciem.

Oceniający w odpowiedzi na pytanie zawarte w KOM "Czy zadania logicznie korespondują z określoną sytuacją problemową oraz wpływają na osiągnięcie wskaźników i założonych celów?" odpowiedzieli obniżeniem punktacji, gdyż patrząc na całościowe zapisy wniosku, nie odnaleźli rzetelnej charakterystyki problemów grupy docelowej i nie byli w stanie stwierdzić, czy zaplanowane działania są adekwatne.

Mając powyższe na uwadze IZ stwierdziła, że ocena przedmiotowego kryterium została przeprowadzona poprawnie przez obu oceniających. W wyniku weryfikacji oceny merytorycznej projektu w ramach przedmiotowego kryterium nie stwierdzono podstaw do zmiany punktacji.

Podobnie za niezasadny uznano zarzut dotyczący sporządzenia projektu budżetu.

Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku szczegółowy budżet projektu jest podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów i powinien bezpośrednio wynikać z opisanych wcześniej zadań i ich etapów. W szczegółowym budżecie projektu ujmowane są jedynie wydatki kwalifikowalne spełniające warunki określone w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, niezbędne do realizacji projektu. Zatem o ile przedmiot poszczególnych wydatków (np. prace adaptacyjne, koszty zajęć dodatkowych) co do zasady może stanowić koszty kwalifikowalne, o tyle w kontekście braku możliwości oceny prawidłowości doboru grupy docelowej projektu i zadań we wskazanym projekcie pozytywna weryfikacja kwalifikowalności wydatków nie jest możliwa. Dlatego IZ uznała, że uwagi oceniających są prawidłowe i wystarczające dla uznania niespełnienia kryterium. Raz jeszcze podkreśliła, że konstrukcja wniosku o dofinansowanie wymusza konsekwencję w ocenie. Jak już to zostało wskazane oceniający słusznie zakwestionowali opis grupy docelowej oraz wskazali, że zaplanowane w projekcie zadania nie korespondują z sytuacją problemową. Co za tym idzie nie można uznać za kwalifikowalne wydatków, które są ściśle powiązane z realizacją zakwestionowanych form wsparcia czy pracami remontowymi.

Wreszcie kryterium opisane w pkt C.1 może zostać uznane za spełnione w przypadku, gdy min. 75% kosztów bezpośrednich zostało uznane za kwalifikowalne (a więc wartość zmniejszeń w budżecie wynikających z uchybień wskazanych w lit. a nie przekracza 25% kosztów bezpośrednich), w przeciwnym razie kryterium zostaje uznane za niespełnione.

Możliwa do przyznania punktacja wynosi 10 pkt., natomiast minimum punktowe dla tego kryterium zostało określone na poziomie 7 pkt. Nie zostało ono spełnione.

Skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca wnioskodawczyni doręczonej jej informacji o sposobie rozstrzygnięcia protestu zarzuciła:

1) naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na wadliwej ocenie spełnienia przez skarżącą kryterium ogólnego merytorycznego dotyczącego wyboru projektów: Czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową?

- co miało istotny wpływ na wynik oceny protestu, gdyż doprowadziło Organ do podtrzymania negatywnej oceny spełniania tego kryterium przez skarżącą oraz wpłynęło na negatywną ocenę spełniania przez skarżącą kryteriów poprawnego zaplanowania i opisania zadań w projekcie oraz sporządzenia budżetu projektu w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków i w konsekwencji do niezasadnego braku uwzględnienia protestu.

2) naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na wadliwej ocenie spełnienia przez skarżącą kryterium ogólnego merytorycznego dotyczącego wyboru projektów: Czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny?

- co miało istotny wpływ na wynik oceny protestu, gdyż doprowadziło organ do podtrzymania negatywnej oceny spełniania tego kryterium przez skarżącą i w konsekwencji do niezasadnego braku uwzględnienia protestu.

3) naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na wadliwej ocenie spełnienia przez skarżącą kryterium ogólnego merytorycznego dotyczącego wyboru projektów: Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków?

- co miało istotny wpływ na wynik oceny protestu, gdyż doprowadziło organ do podtrzymania negatywnej oceny spełniania tego kryterium przez skarżącą i w konsekwencji do niezasadnego braku uwzględnienia protestu.

4) naruszenie przepisów Regulaminu konkursu nr [...], tj. pkt 5.21 przez jego niezastosowanie i negatywną ocenę projektu pomimo braku wezwania skarżącej do przedstawienia wyjaśnień/ uzupełnienia i/lub poprawy zapisów wniosku pomimo tego, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie protestu wynika, że oceniający oraz organ wyrazili wątpliwości co do kompletności i jasności informacji przedstawionych we wniosku skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik oceny protestu, gdyż brak wystąpienia o udzielenie przez skarżącą wyjaśnień doprowadził w niniejszej sprawie do wydania dowolnej i opartej na nieuzasadnionych domniemaniach ocenie spełniania przez projekt poszczególnych kryteriów oceny, bez możliwości przedstawienia przez skarżącą wyjaśnień celem usunięcia wątpliwości powziętych przez oceniających.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżąca odwołała się do zapisów pkt B.1 ,1 i 1.2.swojego wniosku. Uznała że zarówno oceniający jak i IZ uchylili się od pełnej merytorycznej oceny wniosku. Oceniający oraz organ zastosowali więc dowolne kryteria oceny opisu grupy docelowej, abstrahując od tego, jakie wymogi stawia temu opisowi Regulamin oraz instrukcja składania wniosku. Dokonywanie oceny projektu odbywać musi się zaś w oparciu o przewidywalne i z góry ustalone kryteria — tak aby rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mogły zostać następczo zbadane pod kątem ich zgodności z prawem. Bezpodstawne było więc tworzenie dodatkowych, nieprzewidzianych w Regulaminie konkursu oraz w instrukcji składania wniosku wymogów dotyczących opisu grupy docelowej. Jeżeli zaś — zdaniem oceniających lub organu — pomimo spełnienia opis standardów przewidzianych w instrukcji, treść opisu była niejasna lub niekompletna, to należało wówczas wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia projektu w trybie przewidzianym w punkcie 5.2.1. Regulaminu konkursu. Warto mieć przy tym na względzie, że punkt B. 1.2 wniosku ma ograniczoną objętość w kontekście liczby znaków do wykorzystania przez wnioskodawcę.

Nadto skarżąca, wbrew stanowisku wyrażonemu przez oceniających i IZ, wskazała zakres potrzebnych prac, tj. m. in. postawienie ścianek działowych, wykucie otworów drzwiowych i okiennych, wykonanie instalacji elektrycznej wraz z montażem odpowiedniego osprzętu, montaż ogrzewania podłogowego i paneli podłogowych oraz malowanie pomieszczeń (pkt C.1 wniosku) oraz koszty prac pozwalających na utworzenie nowej sali przedszkolnej (pkt C.2.1 .A). Oceniający oraz organ bezzasadnie zaś przyjęli, że zakres prac powinien wynikać z samej diagnozy dotyczącej opisu grupy docelowej. Sama potrzeba ich przeprowadzenia w jasny sposób wynika z diagnozy (jako bariery na drodze realizacji potrzeb grupy docelowej wskazano m.in. niewystarczające dostosowanie placówki do potrzeb dzieci oraz niewystarczającą liczbę miejsc wychowania przedszkolnego).

przeznaczenie dofinansowania wnioskowanego przez Skarżącą w projekcie stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania różni się od przeznaczenia dofinansowania w ramach wniosku skarżącej o numerze [...]. Prace adaptacyjne przewidziane w obydwu wnioskach są odmienne i zmierzają do realizacji innych celów. Niniejszy wniosek przewiduje postawienie ścianek działowych, wykucie otworów drzwiowych i okiennych, wykonanie instalacji elektrycznej wraz z montażem odpowiedniego osprzętu, montaż ogrzewania podłogowego i paneli podłogowych oraz malowanie pomieszczeń, a ponadto zakup zabawek, łóżeczek dziecięcych oraz mebli (pkt C. I .1) - z przeznaczeniem na utworzenie tych dodatkowych [...] miejsc oraz zapewnienia opieki w okresie od 2020-09-01 r. do 2021-06-30 r.. Natomiast odrębny wniosek skarżącej o numerze [...] zmierza do realizacji celu w postaci [...] miejsc wychowania przedszkolnego i zapewnienia opieki w okresie 01.08.2019 r. 31.07.2020 r., do czego konieczne jest przeprowadzenie adaptacji polegających na: zakupie i montażu okien i drzwi z aluminium, zakupie i montażu pieca, ogrzewania podłogowego a także wyposażenia sali opieki. Zakres prac, choć podobny z uwagi na fakt, że w obu przypadkach dotyczy adaptowania pomieszczeń na salę opieki przedszkolnej, różni się od siebie. Obydwa wnioski dotyczą przy tym odrębnych adaptacji odrębnych pomieszczeń. Łączne przeprowadzenie obu tych projektów pozostawało niemożliwe z uwagi na możliwe problemy dotyczące płynności finansowej oraz możliwe trudności lokalowe i kadrowe.

Za wadliwą skarżąca uznała argumentację IZ, jakoby błędnie określiła obszar realizacji projektu jako powiat [...] i w odniesieniu do tak wyznaczonego obszaru przeprowadzone zostały badania ankietowe. Diagnoza została zasadnie przeprowadzona na podstawie ankiety wśród [...] rodziców dzieci w wieku przedszkolnym z powiatu [...], ponieważ zgodnie z założeniem projektu, wsparciem zostaną objęte osoby z całego powiatu [...], zgodnie ze zgłaszanym zapotrzebowaniem (zob. m.in. pkt B.2., B.8. B. 11.1 wniosku). Fakt, iż Przedszkole "A" mieści się w miejscowości J. nie zmienia faktu, że mieszkańcy powiatu mogą swobodnie przewozić dzieci do przedszkola mieszczącego się w jednej z sąsiadujących gmin. Warto przy tym podkreślić, że to wnioskodawca wskazuje obszar realizacji dofinansowania. Do obszaru wskazanego przez skarżącą (powiat [...]), adekwatnie przeprowadzono ankietę służącą sformułowaniu diagnozy, tj. objęto nią rodziców dzieci w wieku przedszkolnym, mieszkających na terenie powiatu [...].

Odnosząc się do kwestii prawidłowego zaplanowania zadań podtrzymała argumentację przytoczoną już w proteście. Z uwagi na fakt, że oba wnioski dotyczą odrębnych przedsięwzięć, ale realizowanych na tym samym obszarze oraz celem zaspokojenia tych samych potrzeb grupy docelowej, z oczywistych względów zasadne było oparcie się o tę samą diagnozę. W świetle przedstawionych w diagnozie potrzeb grupy docelowej oraz liczby miejsc wychowania przedszkolnego na obszarze realizacji projektu jasne jest bowiem, że zapewnienie dodatkowych [...] miejsc (na skutek realizacji pierwszego projektu) nie zmieni tej sytuacji oraz nie zdezaktualizuje wyników diagnozy. Stąd niezasadnie tak oceniający jak i IŻ zarzucają jej, iż oparła obydwa wnioski o tę samą diagnozę.

W ocenie skarżącej, wbrew poglądowi wyrażonemu przez oceniających oraz IŻ, wykazała ona we wniosku konieczność przeprowadzenia prac budowlanych celem adaptacji budynku przedszkola, umożliwiającej osiągnięcie celu projektu, tj. utworzenie kolejnych [...] miejsc wychowania przedszkolnego. Skarżąca wskazała zakres potrzebnych prac, tj. m. in. postawienie ścianek działowych, wykucie otworów drzwiowych i okiennych, wykonanie instalacji elektrycznej wraz z montażem odpowiedniego osprzętu, montaż ogrzewania podłogowego i paneli podłogowych oraz malowanie pomieszczeń (pkt Cl wniosku) oraz koszty prac pozwalających na utworzenie nowej sali przedszkolnej (pkt C.2.1 .A). Oceniający oraz IZ bezzasadnie zaś przyjęli, że zakres prac powinien wynikać z samej diagnozy dotyczącej opisu grupy docelowej. Sama potrzeba ich przeprowadzenia w jasny sposób wynika, jej zdaniem, z diagnozy (jako bariery na drodze realizacji potrzeb grupy docelowej wskazano m.in. niewystarczające dostosowanie placówki do potrzeb dzieci oraz niewystarczającą liczbę miejsc wychowania przedszkolnego). Jeżeli zaś zdaniem oceniających lub treść opisu była we wskazanym wyżej kontekście niejasna lub niekompletna, to należało wówczas wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia projektu w trybie przewidzianym w punkcie 5.2.1. Regulaminu konkursu.

Odrębny wniosek skarżącej o numerze [...] zmierza do realizacji celu w postaci [...] miejsc wychowania przedszkolnego i zapewnienia opieki w okresie 01.08.2019 r. 31.07.2020 r., do czego konieczne jest przeprowadzenie adaptacji polegających na: zakupie i montażu okien i drzwi z aluminium, zakupie i montażu pieca, ogrzewania podłogowego a także wyposażenia sali opieki. Zakres prac, choć podobny z uwagi na fakt, że w obu przypadkach dotyczy adaptowania pomieszczeń na salę opieki przedszkolnej, różni się od siebie. Obydwa wnioski dotyczą przy tym odrębnych adaptacji odrębnych pomieszczeń. Wniosek skarżącej oraz protest wyraźnie uzasadniają przy tym złożenie przez skarżącą dwóch projektów w ramach realizacji niniejszego konkursu.

Na koniec stwierdziła, ze jeśli oceniający mieli wątpliwości co do niektórych punktów nioski, to powinni byli, zgodnie z pkt 5.21 Regulaminu konkursu wezwać ją do ich wyjaśnienia lub uzupełnienia. Jednak z tej możliwości nie skorzystano.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenia w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu protestu.

Wojewódzki Sad Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a), określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Takim przepisem szczególnym jest art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej zwanej ustawą wdrożeniową).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wspominana ustawa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów P.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie zawarte w informacji Instytucji Zarządzającej - Zarządu Wojewódzkiego [...] o nieuwzględnieniu protestu skarżącej od negatywnego wyniku oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W wymienionym przepisie określono ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w tym przepisie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

Istotnym jest również wskazanie, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Ustawa wdrożeniowa nie zawiera definicji zasady rzetelności. Została ona jednak sformułowana w "Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020", w Rozdziale 4 pkt 1 lit. a, dotyczącym ogólnych warunków wyboru projektów. Stosownie do Wytycznych, właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów zobowiązana jest do przestrzegania zasady rzetelności, rozumianej jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu.

Wreszcie, w myśl art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie z ostatnio wymienionymi przepisami protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem.

W ocenie sądu zarówno Komisja Oceny Projektów jak i zwłaszcza Zarząd Województwa będący Instytucją Zarządzającą - rozpatrujący protest dochowali powyższych zasad.

Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, że zgodnie z Regulaminem konkursu wnioskodawcy mogą składać wnioski na programy zapewniania dostępu do wysokiej jakości edukacji przedszkolnej, zwiększające liczbę miejsc wychowania przedszkolnego oraz podnoszące jakość edukacji obejmujące utworzenie nowych miejsc wychowania przedszkolnego w liczbie odpowiadającej faktycznemu i prognozowanemu w perspektywie 3-letniej zapotrzebowaniu na usługi edukacji przedszkolnej na terenie danej gminy/miasta, na których są one tworzone w tym adaptacja oraz dostosowanie pomieszczeń do potrzeb dzieci z niepełnosprawnościami i/lub doposażenie danej placówki w pomoce dydaktyczne. Nadto podniesienie jakości edukacji przedszkolnej, w tym wydłużenie godzin pracy placówek wychowania przedszkolnego, wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci poprzez organizowanie i prowadzenie dodatkowych zajęć wspierających/specjalnych w placówkach wychowania przedszkolnego. Wreszcie wsparcie istniejących miejsc przedszkolnych, w tym ewentualnie adaptacja pomieszczeń i/lub doposażenie danej placówki w pomoce dydaktyczne. Realizacja każdego rodzaju wsparcia na rzecz OWP musi wynikać przeprowadzonej diagnozy.

Wsparcie udzielane na rzecz wychowania przedszkolnego powinno przyczyniać się do zwiększenia dostępu do wychowania przedszkolnego na obszarach o niskim stopniu upowszechnienia wychowania przedszkolnego, upowszechnienia wychowania przedszkolnego wśród dzieci w wieku przedszkolnym, w tym zwłaszcza z niepełnosprawnościami, wyrównania szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

W ramach projektów ukierunkowanych na tworzenie nowych miejsc wychowania przedszkolnego możliwe są działania obejmujące następujące kategorie wydatków:

- dostosowanie lub adaptacja pomieszczeń, (rozumiana zgodnie z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków), w tym m.in. do wymogów budowlanych, sanitarno-higienicznych,

- dostosowanie istniejącej bazy lokalowej przedszkoli do nowo tworzonych miejsc wychowania przedszkolnego.

Przechodząc do oceny zarzutów skarżącej i zestawiając je ze stanowiskiem organu należy zauważyć, ze zasadniczym przedmiotem sporu jest diagnoza będąca podstawą opisu grupy docelowej, samego zadania, a także wydatków na jego realizację. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że za podstawę rozważań sąd podobnie jak wcześniej oceniający i IZ przyjął wyłącznie zapisy wniosku. Tylko bowiem oparcie się na zapisach wniosku gwarantuje równe traktowanie wszystkich uczestników konkursu.

Zgodnie z pkt 2.2.3 Regulaminu konkursu realizacja wsparcia na rzecz OWP musi zostać każdorazowo poprzedzona diagnozą. Diagnoza powinna być przygotowana i przeprowadzona przez OWP, organ prowadzący OWP lub inny podmiot prowadzący działalność o charakterze edukacyjnym lub badawczym oraz zatwierdzona przez organ prowadzący bądź osobę upoważnioną do podejmowania decyzji. Podmiot przeprowadzający diagnozę powinien mieć możliwość skorzystania ze wsparcia instytucji systemu wspomagania pracy OWP tj. placówki doskonalenia nauczycieli, poradni psychologiczno-pedagogicznej, biblioteki pedagogicznej.

Wnioski z diagnozy powinny stanowić element wniosku o dofinansowanie projektu i zostać opisane w częściach: B.11.1. Osoby i/lub podmioty/instytucje, które zostaną objęte wsparciem oraz B.11.2. Opis sytuacji problemowej grup docelowych objętych wsparciem oraz opis rekrutacji do projektu wniosku o dofinansowanie.

Z kolei zgodnie z pkt. 2.5 Regulaminu konkursu Grupę docelową/ostatecznych odbiorców wsparcia w ramach Poddziałania 11.1.3 mają stanowić:

• dzieci w wieku przedszkolnym,

• dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego,

• rodzice/opiekunowie prawni dzieci w wieku przedszkolnym,

• przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne,

• oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych,

• inne formy wychowania przedszkolnego,

• nauczyciele i kadra pedagogiczna przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach oraz innych formach wychowania przedszkolnego.

Przy czym udział rodziców ma mieć charakter wyłącznie uzupełniający i nie generujący kosztów.

W krótkim opisie projektu pkt B.2 skarżąca stwierdza, że projekt obejmie także dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. W projekcie przewiduje się dostosowanie i doposażenie pomieszczeń OWP, realizację zajęć dodatkowych o charakterze wspierającym/specjalnym. W części B.11.2 wniosku skarżąca opisała grupę docelową. Sąd podziela stanowisko oceniających i IZ, że w tym opisie zabrakło po pierwsze dokładniejszej informacji na temat ankiety, której wyniki były wzięte pod uwagę przy postawieniu diagnozy. Wiadomo tylko, że miała formę ankiety telefonicznej, rozmowy przeprowadzono z [...] - cioma rodzicami. Nie wiadomo, czy byli to rodzice dzieci w wieku przedszkolnym, z jakich gmin. Nie wiadomo, czy w tej grupie byli rodzice dzieci niepełnosprawnych, dzieci wymagających kształcenia specjalnego. Nadto skarżąca we wniosku, na co także zwrócono w ocenach, przewidziała zajęcia dodatkowe "w celu wyrównania szans" dla wszystkich dzieci. Przy tym w pkt B.11.1.zzaczyła, że będzie minimum 1 dziecko z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zgodnie z pkt 2.2.2c Regulaminu konkursu zakres wsparcia udzielanego w ramach RPO na rzecz wychowania przedszkolnego obejmuje m. in. rozszerzenie oferty OWP o dodatkowe zajęcia wyrównujące szanse edukacyjne dzieci w zakresie stwierdzonych deficytów. W opisie diagnozy, w informacji o ankiecie nie ma na ten żadnych danych. Stąd rację mają oceniający twierdząc, że we wniosku brak danych uzasadniających zajęcia dodatkowe dla całej grupy dzieci objętej projektem. Pamiętać także należy, że w myśl pkt. 2.2.6 Regulaminu konkursu zakres wsparcia RPO w obszarze wychowania przedszkolnego może obejmować rozszerzenie oferty OWP o dodatkowe zajęcia wyrównujące szanse edukacyjne dzieci w zakresie stwierdzonych deficytów. Interwencja w ww. zakresie musi być zgodna m. in. z następującymi warunkami spełnionymi łącznie:

a) zajęcia dodatkowe w publicznych OWP, o których mowa w lit. b ppkt iii są realizowane poza czasem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w minimalnym wymiarze określonym w art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 Prawa oświatowego i przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, z zastrzeżeniem lit. c i lit. d.

e) dodatkowe zajęcia dotyczą kwestii kluczowych z perspektywy wyrównywania deficytów w edukacji przedszkolnej w konkretnej gminie/mieście, z uwzględnieniem możliwości ich kontynuacji, np. przez nauczycieli wychowania przedszkolnego po zakończeniu realizacji projektu,

f) dodatkowe zajęcia są prowadzone z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych dzieci objętych wsparciem w tym OWP.

Opis sytuacji grupy docelowej zawarty w pkt B.11.1 i 2 wniosku odsyłający także do wyników ankiety nie pozwala na rozstrzygnięcie wątpliwości związanych z celowością objęcia dodatkowym nauczeniem wszystkich dzieci, z oceną ich potrzeb, zwłaszcza w uwzględnieniem kryterium z pkt e. Co trafnie dostrzegli oceniający.

Odnosząc się do uwagi jednego z oceniających dotyczącej obszaru realizacji projektu należy wskazać, że we wniosku o dofinansowanie jako obszar realizacji w pkt B.3 wskazano powiat [...]. Jednakże z zapisów wniosku wynika, że nowe miejsca powstaną w ośrodku wychowania przedszkolnego w gminie J., a realizacja projektu została uzgodniona z tą gminą, na terenie której projekt będzie realizowany. Tymczasem w diagnozie brakuje indywidualnego odniesienia do sytuacji w gminie, na terenie której powstaną nowe miejsca OWP oraz danych statystycznych, obrazujących skalę problemów i potrzeb mieszkańców tej gminy, uwzględniających już realizowany od 2019 r. projekt, objęty drugim wnioskiem.

Zgodnie z opisem zadania nr 3 skarżąca planuje objąć wszystkimi zajęciami dodatkowymi tj. zajęciami z psychologiem, zajęciami stymulującymi rozwój społeczno-emocjonalny (rytmika) oraz hipoterapią całą grupę docelową, tj. [...] dzieci w ramach jednej grupy. Tymczasem, zgodnie z rozporządzeniem MEN z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno - pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach dopuszczalna liczba dzieci uczestniczących w zajęciach o charakterze terapeutycznym dla uczniów z zaburzeniami i odchyleniami rozwojowymi mających problemy w funkcjonowaniu w przedszkolu, szkole lub placówce oraz z aktywnym i pełnym uczestnictwem nie może przekraczać 10. Podobnie w przypadku zajęć rozwijających kompetencje emocjonalno-społeczne, które organizuje się dla uczniów przejawiających trudności w funkcjonowaniu społecznym. Liczba uczestników zajęć także nie może przekraczać 10. Niewątpliwie spełnienie tego wymogu wpłynie na zwieszenie ilości godzin pracy osób zaangażowanych w te zajęcia. Stąd też tak istotne było określenie we wniosku z odwołaniem się do diagnozy wyników badań przedmiotowych potrzeb i deficytów, które należałoby niwelować.

Stąd też trafne jest stanowisko oceniających, że opis zadania, opis grupy docelowej nie jest poprawny.

W myśl pkt 5.23 Regulaminu Konkursu przedmiotem uzupełnienia lub poprawy projektu mogą być zawarte we wniosku niespójne, niejasne, niekompletne lub sprzeczne informacje, które nie pozwalają na jednoznaczną ocenę danego kryterium. Z przytoczonej regulacji wynika zaś, że w tym trybie nie można podawać nowych informacji. Ponadto, zgodnie z pkt 5.29 Regulaminu konkursu do negocjacji nie są kierowane projekty, które nie spełniają któregokolwiek z kryteriów obligatoryjnych (tj. przynajmniej jedno z kryteriów punktowych nie otrzymało określonego minimum punktowego i/lub przynajmniej jedno z obligatoryjnych kryteriów zerojedynkowych zostało uznane za niespełnione.

Dodatkowo w pkt 5.38 Regulaminu stwierdzono, że skorygowanie wniosku nie skutkuje przywróceniem punktów, które zostały odjęte na etapie oceny.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego ryzyka podwójnego finansowania projektu podkreślić należy, że obaj oceniający, a w ślad za nimi i IZ dostrzegli, że skarżąca w ramach konkursu złożyła drugi wniosek, także obejmujący utworzenie miejsc w przedszkolu w J., w tym samym budynku, tyle tylko, że w ilości [...] miejsc i projekt ten był już realizowany. Sąd podziela stanowisko oceniających, że zapisy wniosku, zwłaszcza w części dotyczącej prac adaptacyjnych i związanych z tym wydatków powinny być na tyle precyzyjne, by na ich podstawie można było bez wątpliwości rozdzielić prace realizowane w ramach każdego z projektu oddzielnie.

Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku szczegółowy budżet projektu jest podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów i powinien bezpośrednio wynikać z opisanych wcześniej zadań i ich etapów. W szczegółowym budżecie projektu ujmowane są jedynie wydatki kwalifikowalne spełniające warunki określone w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, niezbędne do realizacji projektu. Tworząc budżet projektu należy pamiętać o jednej z podstawowych zasad kwalifikowalności, tj. racjonalności i efektywności, co odnosi się do zapewnienia zgodności ze stawkami rynkowymi nie tylko pojedynczych wydatków wykazanych w szczegółowym budżecie projektu, ale również do łącznej wartości usług realizowanych w ramach projektu.

W tym miejscu należy zauważyć, że w pkt B.12.3 skarżąca co prawda podała szczegółowy metraż posiadanego budynku, ale nie wskazała przy tym, która jego część wymaga przeprowadzenia robót adaptacyjnych. Również w budżecie projektu w części C.2 wniosku o dofinansowanie skarżąca jedynie wskazała rodzaje prac jakie miałyby zostać przeprowadzone. Natomiast w opisie wydatku [...] wskazano w sposób ogólny, że Wydatek niezbędny do realizacji, ponieważ pozwoli zaadaptować budynek, dostosować go do potrzeb dzieci i zapewni właściwe bezpieczeństwo.

Trafnie oceniający wskazali na ogólnikowość zapisów dotyczących tych prac, a w konsekwencji na obawę, że te same prace mogą być podwójnie finansowane w ramach obu projektów. Wątpliwości nie rozwiewa stanowisko skarżącej, że to rzeczą fachowców jest wskazanie konkretnych prac. Rację ma IZ, twierdząc, że zgodnie z Regulaminem konkursu w ramach projektu możliwe jest dostosowanie lub adaptacja pomieszczeń, w tym m.in. do wymogów budowlanych, sanitarno-higienicznych oraz dostosowanie istniejącej bazy lokalowej przedszkoli do nowo tworzonych miejsc wychowania przedszkolnego. Jednakże konieczność przeprowadzenia takich robót musi wynikać z zapisów wniosku. Zaś skarżąca nie wykazała potrzeby przeprowadzenia prac adaptacyjnych pomieszczeń ani w diagnozie ani też w opisie planowanych działań w projekcie.

Podsumowując, ocena wniosku w zakresie oprotestowanym przez skarżącą w trzech kwestiach, a mianowicie prawidłowości opisania grupy docelowej, poprawności zaplanowania i opisania zadań oraz prawidłowości i zgodności z zasadami kwalifikowalności budżetu projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Przytoczona w skardze argumentacja skutecznie nie podważa oceny dokonanej przez IZ w ramach rozpatrzenia protestu skarżącej, nie podważa również ocen zawartych w kartach oceny wniosku.

Nie ma też racji skarżąca zarzucając oceniającym, że nie skierowali jej wniosku do negocjacji. Jak już wyżej wskazano w trybie negocjacji można jedynie wyjaśnić wątpliwości, ale nie można uzupełnić wniosku. Zaś deficyt opisu grupy docelowej, oparty o diagnozę z 2019 r., co do której zgłoszono szereg uwag, nie pozwala na stwierdzenie, że w opisie grupy docelowej pojawiły się wątpliwości, skoro nie pojawiły się konkretne dane dotyczące np. opisu potrzeb osób niepełnosprawnych. Zatem projekt, z uwagi na niespełnienie kryteriów ogólnych merytorycznych (punktowych) nie uzyskał wymaganych minimów i zasadnie został oceniony negatywnie.

Kierując się powyższymi względami, Sąd uznał, że IZ oraz oceniający w zakresie kwestionowanych kryteriów dokonało oceny projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniło skarżącej równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co czyni niezasadnymi podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych zero/jedynkowych czy merytorycznych punktowych uzyskuje ocenę negatywną. W niniejszej sprawie projekt nie spełnił opisanych wyżej kryteriów z tego względu trafnie odmówiono uwzględnienia protestu. W konsekwencji nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż wbrew zarzutom skarżącej ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z poźn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie z uwagi na zagrożenie epidemiczne Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 8 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Odpisy zarządzenia zostały doręczone stronom.