Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 782/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 269
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 782/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].06.2020 r., nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.), § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017 r., poz. 2502 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), określił A. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., opłatę w kwocie: [...] zł za I kwartał 2019 r. tytułem zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce nr [...].

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał przedsiębiorcę do wypełnienia oświadczenia dotyczącego posiadania nieruchomości o powierzchni powyżej 3500,00 m˛, na której na skutek wykonywania robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, wyłączono więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej mającej wpływ na zmniejszenie retencji.

W odpowiedzi na pismo Spółka A. G. Sp. z o. o. złożyła wypełnione oświadczenie z dnia [...] lipca 2018 r. z którego wynika, że nie posiada nieruchomości, która spełnia przesłanki określone w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne.

W dniu [...] listopada 2018 r. pracownicy Urzędu Gminy I. przeprowadzili kontrolę nieruchomości - działka nr [...] w miejscowości S., z której wynikało, że na nieruchomości nie istnieją urządzenia do retencjonowania wody i wyłączone jest 88,6% terenu z powierzchni biologicznie czynnej. Wody opadowe wprowadzane są poprzez wewnątrzzakładową kanalizację do rurociągu melioracyjnego R-M13 biegnącego do rowu R-M, znajdującego się poza obszarem nieruchomości. Wyliczenia powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej dokonano na podstawie mapy dostępnej na stronie [...]

Wójt Gminy informacją z dnia [...] marca 2019 r. ustalił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za I kwartał 2019 r. w kwocie [...]zł.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. A. S. złożyła reklamację od informacji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2019 r., w której nie zgodziła się z nałożoną opłatą i podtrzymała treść swojego oświadczenia z [...] lipca 2018 r. W treści reklamacji poinformowała, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze podłączonym do systemu kanalizacji, o której mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Wójt Gminy nie uznając złożonej reklamacji, w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], w której określił A. S. opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

A. S. wniosła skargę na powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 521/19 orzekł o jej uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2019 r., od której A. G. Sp. z o.o. ponownie wniosła skargę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1171/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, w dniu [...] czerwca 2020 r. podczas kontroli ustalono, że wody opadowe i roztopowe z rozpatrywanej nieruchomości odprowadzane są za pośrednictwem kratek i rur kanalizacyjnych. W końcowym odcinku wody te są podczyszczane w osadniku oraz w separatorze węglowodorów ropopochodnych, po czym za pośrednictwem studzienki melioracyjnej 151-S wpięte są do rurociągu melioracyjnego w zlewni rowu RM, którego eksploatacją i konserwacją zajmuje się Gminna Spółka Wodna w I..

Orzekający organ zaznaczył, że art. 7 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, iż przepisów ustawy nie stosuje się do korzystania z wody zgromadzonej za pomocą urządzeń oraz instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi. Tak więc urządzenia instalacji kanalizacji deszczowej nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania, ani - tym bardziej do urządzeń wodnych. Zadaniem kanalizacji jest jak najszybsze odprowadzenie wód lub ścieków poza obszar nieruchomości aby uchronić ją przed zalaniem czy podtopieniem.

Ponadto wskazano, że jak wynika z dokumentów przedłożonych przez Spółkę, działka oznaczona nr [...] podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe i roztopowe, dla której została wydana decyzja - pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2013 r., [...].

Organ I instancji podkreślił, iż wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Powierzchnia nieruchomości A. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wynosi 4756 m˛ i jest zabudowana z wyłączeniem więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto znajduje się na obszarze nie ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, dlatego w ocenie orzekającego organu wykonanie wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych, działającego na zasadzie retencjonowania opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach technicznych, nie może zostać uznane za obszar ujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy czym ustawa - Prawo wodne, jak również inne przepisy prawa, nie zawierają definicji systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Z uwagi na fakt, iż w przepisach Prawa wodnego, jak również innych obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", organ I instancji oparł się na orzecznictwie, w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 736/18, w którym Sąd wskazał, iż nie wyłącza z obowiązku uiszczania opłaty za ograniczenie retencji, zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny. W powołanym wyroku Sąd podkreślił, iż w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt nr II SA/Sz 735/18 Sąd wskazał, iż w związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. W ocenie Sądu, intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny.

Takim systemem w ocenie orzekającego organu byłby z pewnością gminny system kanalizacji deszczowej, odwadniający większą aglomerację - jednak w omawianym przypadku takowy nie istnieje. System odprowadzania wód znajdujący się na nieruchomości Spółki nie funkcjonuje z żadnym innym systemem kanalizacji na przedmiotowym obszarze, a wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z poszczególnych nieruchomości bezpośrednio do rowu, a nie są wprowadzone do systemu, który ze sobą wzajemnie funkcjonuje. Wskazano w tym miejscu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. II SA/Bd 1170/19, zgodnie z którym z opłaty, o której mowa w art. 269 ust 1 Prawa wodnego nie zwalnia odprowadzenie wód do ziemi, czy to na własnej nieruchomości, czy to na innych nieruchomościach. W operacie wodnoprawnym "na wprowadzanie do rowu R-M rurociągiem melioracyjnym wód opadowych pochodzących z terenu A. S. wskazano, iż "oczyszczone ścieki deszczowe przez przeważający okres będą wsiąkały do gruntu" (str. 9).

Zdaniem orzekającego organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość A. G. Sp. z o. o. w S. stanowiąca działkę 328/2, obręb S., nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Administrowany przez spółkę teren znajduje się poza zbiorczym systemem kanalizacji otwartej i zamkniętej. Zgodnie z przedstawionym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] września 2013 r., [...], odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest urządzenie melioracyjne, a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina I. nie posiada na omawianym terenie, natomiast faktem jest, że wody opadowe i roztopowe z przytoczonych przez A. S. działek, odprowadzane są do rowu melioracyjnego, jednak zwrócić należy uwagę na fakt, iż rów melioracyjny, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a) ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne, jest urządzeniem wodnym, przez który rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, a nie realizacji zadań w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych. Ponadto w myśl art. 16 pkt 47 ustawy - Prawo wodne, rowem jest sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu.

Wskazano również, że jak wynika z decyzji z dnia [...] września 2013 r., [...] Starosty [...], A. G. Sp. z o. o. w S. posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do rowu R-M13 wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości położonej w miejscowości S., gm. I.. A. G. Sp. z o. o. odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu rozpatrywanej nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej instalacji kanalizacji deszczowej do rowu R-M13, natomiast zgodnie z art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Powierzchnia nieruchomości wynosi 4756 m˛ i jest zabudowana w więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto nieruchomość znajduje się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, a w myśl art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego, podczas gdy nie jest ono wymagane na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji.

Zatem w ocenie orzekającego organu, rów nie może być tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie, ani przebudowa, nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym, z uwagi na fakt, iż Prawo wodne w art. 16 pkt 47 definiuje rów, a jednocześnie wyklucza stosowanie ustawy do korzystania z wody zgromadzonej za pomocą urządzeń oraz instalacji niebędących urządzeniami wodnymi stwierdzono, że rów nie jest tożsamy z "systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z powołanym orzecznictwem, nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji, zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości wewnętrzny system zbierania wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzanie do gruntu poprzez rów melioracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 483/19). Zgodnie zaś z wyjaśnieniami zamieszczonymi na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], "Funkcjonowanie na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, który służy do odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości nie jest wystarczające do przyjęcia, że w takim przypadku brak jest obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej".

W świetle powyższego, zdaniem orzekającego organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość A. G. Sp. z o. o. w S., nie jest ujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji. Ponadto, odprowadzanie wody do rowu, który zgodnie z ustawową definicją jest urządzeniem wodnym, nie jest tożsame z ujęciem nieruchomości w system kanalizacji otwartej.

W skardze do Sądu A. G. Sp. z o. o. w S. zarzuciła decyzji Wójta Gminy z dnia [...].06.2020 r., nr [...] następujące rodzaje uchybień:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że położona w S. na nieruchomości - działka nr [...] jest obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej o którym mowa w art. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, podczas gdy ze zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o którym mowa w ww. przepisie - nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadza z danego obszaru rurociągiem melioracyjnym i następnie wprowadza je do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny - podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze - stanowi cześć systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne.

W oparciu o treść przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej spółki, orzekający w sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponownie powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (w sprawach o sygnaturach II SA Sz 736/18, II SA/Sz 735/18 i II SA/Sz 483/19), które dotyczyły odmiennego od niniejszej sprawy stanu faktycznego, gdyż w sprawach rozpoznawanych przez WSA w Szczecinie, system kanalizacji znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości (jeden numer KW), a nie obejmował swoim zasięgiem większego obszaru. W rozpoznawanych sprawach zatem przeszkodą do uznania, że nieruchomość spełnia przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Fakt odprowadzania wody z tej nieruchomości do gruntu poprzez rów melioracyjny nie miał żadnego znaczenia. W przypadku nieruchomości Spółki A. G. Sp. z o.o., stan faktyczny jest zupełnie inny, ponieważ zdaniem skarżącej nieruchomość ta położona jest na obszarze, na którym istnieje system kanalizacyjny odprowadzający wody opadowe i roztopowe z dużo większego obszaru aniżeli pojedyncza nieruchomość.

Wskazano też, że jak wynika z załączonego przez skarżącą do reklamacji, wyciągu z operatu wodnoprawnego (nie kwestionowanego przez organ), z systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z danego terenu korzysta nie tylko skarżąca Spółka w zakresie swoich nieruchomości, ale także inne podmioty których działki sąsiadują z jej nieruchomością, m.in. działki nr: 85/51, 85/52, 85/8, 85/6, 84/3, 84/1, 85/46, 85/45, 85/44, 85/43, 85/42, 85/41, 85/39, 327, 325, 326, 328/1, 328/6, 328/2, 328/3, 85/12, 328/4, 85/50, 85/49, 85/48, 85/20, 85/27, 85/26, 85/25, 85/20, 85/21, 85/22, 85/23, 85/24, 85/29, 85/47, 05/20, 85/27, 85/26, 85/25, 85/15, 85/16, 85/17, 85/18, 85/19, 85/14, 8/11. Woda z powyższego obszaru odprowadzana jest rurociągiem melioracyjnym do rowu R-M. Poza ww. działkami teren zlewni rowu R-M obejmuje znacznie większy obszar, m.in. sąsiednie miejscowości J., T. i, M., K., M.. Funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji - częściowo zamknięty (jak w przypadku rurociągu melioracyjnego), a częściowo otwarty (jak w przypadku rowu melioracyjnego) - został właśnie przewidziany do odbioru wód opadowych i roztopowych z tych terenów. Za utrzymanie drożności ww. systemu kanalizacji odpowiada Gminna Spółka Wodna, na rzecz której skarżąca Spółka wnosi opłaty z uwagi na fakt korzystania z tego systemu kanalizacji.

Okoliczności powyższe, zdaniem skarżącej spółki zostały potwierdzone przez organ podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2020 r. gdzie ustalono, że "wody opadowe i roztopowe z nieruchomości Spółki odprowadzane są za pośrednictwem kratek i rur kanalizacyjnych. W końcowym odcinku wody są podczyszczane w osadniku oraz w separatorze węglowodorów ropopochodnych, po czym za pośrednictwem studzienki melioracyjnej 151-S wpięte są do rurociągu melioracyjnego w zlewni rowu RM, którego eksploatacją i konserwacją zajmuje się Gminna Spółka Wodna w I.".

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ w zaskarżonej decyzji przyznaje, że faktem jest, iż wody opadowe i roztopowe z przytoczonych przez A. S. działek odprowadzane są do rowu melioracyjnego, jednak cały czas kwestionuje fakt, że rów melioracyjny może być częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, natomiast kwestia, czy rów melioracyjny jest częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej została przesądzona m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1172/19, natomiast o tym, że rów melioracyjny jest częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej świadczy argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 949/19.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy interpretować zgodnie z potocznym znaczeniem, za czym opowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniach wyroków wydawanych w analogicznych sprawach. Taką definicję zamieścił także na stronie internetowej Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w publikacji "Materiał pomocniczy dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej". Analogiczną definicją pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" posłużył się organ w przygotowanym przez niego formularzu, zatytułowanym OŚWIADCZENIE - gdzie pojęcie to zostało oznaczone symbolem * i zdefiniowane tak samo, jak przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (p.w.), którą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi.

Dokonując wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., rozważyć należało w pierwszej kolejności możliwość stosowania przedmiotowej nowej opłaty także do nieruchomości, na której zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nastąpiło w wyniku działań, mających miejsce przed 1 stycznia 2018 r. (wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne). W tym zakresie sąd podziela argumentację przyjętą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1187/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2287/19 (dostępne CBOSA), przyjmując ją za własną. Uznać należy, że zastosowanie po 1 stycznia 2018 r. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy do stanów faktycznych ukształtowanych przez zdarzenia, mające miejsce przed tym dniem, nie narusza zakazu nieretroakcji prawa, albowiem należy przypisać mu wymiar retrospektywny, tj. w uprawniony sposób regulujący takie skutki zdarzeń sprzed 1 stycznia 2018 r., które w oczywisty sposób mają charakter trwały i ciągły, utrzymując się po 1 stycznia 2018 r. Skutki te polegają na zapoczątkowanym wprawdzie w przeszłości, niemniej nieprzemijającym, stałym zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej danej nieruchomości, tj. na utrzymywaniu na niej stanu trwałego uszczerbku w zdolności zagospodarowywania przez tę nieruchomość wód opadowych i roztopowych (trwałego uszczerbku w potencjale retencyjnym nieruchomości). Stan ten może znieść dopiero ewentualne przywrócenie przez właściciela pierwotnego sposobu zagospodarowania terenu, do czego oczywiście nie jest on zobowiązany, o ile sposób zagospodarowania działki, redukujący retencję terenową, jest zgodny z innymi przepisami szczególnymi (w tym przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz budowlanymi). Tym samym, zmniejszenie naturalnej retencji terenu nie jest zdarzeniem zamkniętym, nawet jeżeli jest wynikiem poczynienia na nieruchomości jednorazowych robót, czy też wzniesienia w przeszłości (w poprzednim stanie prawnym) budynku w zamkniętym przedziale czasowym, mającym miejsce przed 1 stycznia 2018r.

Sporna opłata nie ma charakteru sankcji, czy też opłaty za podjęcie działań zmniejszających retencję terenową w okresie, w którym działania takie nie łączyły się z obowiązkiem poniesienia opłaty, a wyłącznie – zgodnie z zasadą retrospektywności - charakter rekompensaty za trwałe skutki tych działań, wywoływane już po 1 stycznia 2018 r., w postaci utrzymującej się zmniejszonej retencji terenowej.

Zgodnie z art. 34 p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: 1) odwadnianie gruntów i upraw; (...) 4) wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (...).

Po myśli art. 35 ust. 1 i 2 p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Dostęp tym podmiotom do usług wodnych zapewnia się na zasadach określonych w przepisach ustawy. I tak usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7).

Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych, służącym gospodarowaniu wodami, są opłaty za usługi wodne (katalog usług wodnych, podlegających ww. opłatom zawarto w art. 268 – 269 ustawy). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za odprowadzenie do wód: a) wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 pkt 3 p.w.).

Stosownie do art. 269 ust.1 pkt 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 272 ust. 2 ustawy).

Ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 272 ust. 10). Z kolei jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określa § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Stosownie do art. 298 pkt 2 ustawy opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić:

1) podmioty korzystające z usług wodnych;

2) osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c) użytkownikami wieczystymi gruntów,

d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

- które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 35, art. 268 ust. 1 pkt 3 i art. 269 ust. 1 pkt 1. Prowadzi ona do stwierdzenia, że jedną z podstawowych usług wodnych jest odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Opłatę za usługi wodne uiszcza się jednak także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej – ale wyłącznie na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W ocenie Wójta w sprawie zachodzą przesłanki do obciążenia spółki przedmiotową opłatą, wynikające z art. 269 ust.1 pkt 1 ustawy, albowiem:

- powierzchnia nieruchomości spółki przekracza 3500 m˛ (okoliczność w sprawie niesporna);

- nieruchomość znajduje się na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a wody opadowe wprowadzane są jedynie przez wewnątrzzakładową kanalizację do rowu melioracyjnego R-M, który znajduje się poza terenem nieruchomości,

- na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.

Przedmiotem sporu i kwestią wymagającą zasadniczego rozstrzygnięcia jest ustalenie czy nieruchomość znajduje się na obszarze nieujętym w system kanalizacji zarówno otwartej, jak i zamkniętej. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na większym obszarze ujętym w pewien system, z którego to terenu wody opadowe i roztopowe są odprowadzane za pomocą urządzeń do rowu melioracyjnego. Istotne jest zatem też ustalenie roli jaką pełni rów w kontekście systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Zdefiniowano natomiast pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej" w art. 16 pkt 59 p.w., jako sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Nie ma podstaw do przenoszenia wprost tej definicji na grunt rozpoznawanej sprawy, gdyż nie występuje tu element zbiorczego zamknięcia oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Niewątpliwie przydatne jest i pozwalające na odpowiednie stosowanie przyjęcie, że sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda.

Jedną z zasadniczych przesłanek z art. 269 ust.1 pkt 1 p.w., warunkujących dopuszczalność objęcia opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, jest nieujęcie obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Konieczne zatem jest wyjaśnienie zwrotu "ujęcia w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Prima facie pojęcie "obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", należy rozumieć jako obszar ujęty alternatywnie - 1) otwarty lub zamknięty, ujęty w systemy kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania opadów atmosferycznych albo 2) system kanalizacji zbiorczej. Ustawodawca nie posługuje się jednak spójnikiem "albo" przy zwrocie "otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej", co stanowiłoby alternatywę rozłączną lecz spójnikiem "lub", który w ramach obowiązujących zasad wykładni może być rozumiany nawet jako koniunkcja. Przekładając to na brzmienie cytowanego przepisu może to więc oznaczać, że otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej nie tylko może być rozumiany rozłącznie, czy wspólnie ale też może stanowić system kombinowany, skoro zwroty te mogą nawet stanowić koniunkcję.

Orzecznictwo sądowe nie wyklucza przyjęcia, że nieruchomością ujętą w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej może być nieruchomość ujęta w system obsługujący tylko jedną nieruchomość należącą do zakładu przemysłowego (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/18, odnoszący się do sytuacji, w której na terenie działki pozostającej w dyspozycji spółki, istnieje sieć kanalizacji wód opadowo – roztopowych (studzienek kanalizacji deszczowej do których kierowane są wody opadowe z dachów budynków, odprowadzane następnie do znajdującego się poza terenem zakładu zbiornika otwartego z wylotem do rzeki). W orzecznictwie sądowym podkreśla się jednak, że nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, istotne znaczenie ma sporna między stronami kwestia, czy dopuszczalnym jest uznanie za element kanalizacji deszczowej rowu melioracyjnego. Zdaniem sądu problem ten został trafnie przeanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1049/18. Wskazano tam, iż: "Wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej." Oznacza to, że w sytuacji, gdy rów melioracyjny wykorzystywany jest do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, rów taki należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej. Umożliwia on bowiem odprowadzanie wód opadowych do rzeki, co oznacza, że jest elementem tego systemu. Jego celem jest bowiem odprowadzanie wód opadowych do wód (rzeki) a to wystarczy do zakwalifikowania go jako elementu systemu kanalizacji deszczowej.

Przyjąć w tej sytuacji należy, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumieć należy też zbiór urządzeń wodnych takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej, systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków choć niewątpliwie stanowić muszą system na określonym obszarze.

W rozpoznawanej sprawie zbudowana infrastruktura odprowadza wody opadowe i roztopowe poza obręb działki do rowu melioracyjnego R-M, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych nieruchomości do systemu urządzeń wodnych. Poza wymienionymi przez spółkę działkami, teren zlewni rowu R-M obejmuje znacznie większy obszar, m.in. sąsiednie miejscowości J., T., M., K., M.. Funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji - częściowo zamknięty (jak w przypadku rurociągu melioracyjnego), a częściowo otwarty (jak w przypadku rowu melioracyjnego) - został jak wskazała skarżąca przewidziany do odbioru wód opadowych i roztopowych z tych terenów. Za utrzymanie drożności ww. systemu kanalizacji odpowiada Gminna Spółka Wodna, na rzecz której skarżąca Spółka wnosi opłaty z uwagi na fakt korzystania z tego systemu kanalizacji.

Jak też potwierdził organ w protokole kontroli wody opadowe i roztopowe z nieruchomości Spółki odprowadzane są za pośrednictwem kratek i rur kanalizacyjnych. W końcowym odcinku wody są podczyszczane w osadniku oraz w separatorze węglowodorów ropopochodnych, po czym za pośrednictwem studzienki melioracyjnej 151-S wpięte są do rurociągu melioracyjnego w zlewni rowu RM, którego eksploatacją i konserwacją zajmuje się Gminna Spółka Wodna w I.

W tych okolicznościach, przyjmując przedstawioną wykładnię systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, organ winien wyjaśnić, czy urządzenia do odprowadzania wody, na które powołuje się spółka i ustalił je organ, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar, czy jest to w istocie system pełniący na danym obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Istotne jest bowiem ustalenie, czy wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości są odprowadzane wyłącznie do gruntu , czy do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej rozumianego także jako system kombinowany, służący do odprowadzania z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości) wód opadowych i roztopowych.

Na tym etapie postępowania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, będącym częściowo konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, uwzględniając skargę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa.