Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1763/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, 33
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1, 7, 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. B. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] maja 2019 r. wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda") odmówił, na wniosek Z. B., stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] ("Prezydenta") z [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w [...] ("inwestor") pozwolenia na inwestycję pn. "przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod-kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej" na działce o nr ew. [...], obr. [...][...] przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji Wojewody z [...] grudnia 2018 r., z zachowaniem ustawowego terminu, skarżący wniósł odwołanie.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania GINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że organ administracji orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zobowiązany z urzędu do zbadania, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że istotą tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem.

GINB podał przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Uznał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Zaznaczył jednocześnie, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania tej decyzji.

I dalej, analizując sprawę i kierując się przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia; "Prawo budowlane"), podał, że po myśli art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt wynika, że inwestor do wniosku z 21 sierpnia 2012 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...] obr [...][...] w [...]. Z uwagi na fakt, iż ww. działka położona jest na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]), inwestor nie był zobligowany do posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ dodał przy tym, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej utrwalony jest pogląd judykatury, zgodnie z którym organ ma prawo do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających choćby znikome "podejrzenie", że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym bowiem żadna ze stron postępowania zwykłego nie podnosiła takiego zarzutu. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, to organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Rozważając powyższe GINB dodał także, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tym samym fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym może stanowić przesłankę wznowienia postępowania.

Wskazał dalej, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowę wewnętrznych instalacji. Przebudowa obejmuje: podział znajdujących się w budynku lokali mieszkalnych, zmianę sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, przebudowę balkonów i otworów drzwiowych na elewacji tylnej, przebudowę schodów wewnętrznych, remont elewacji frontowej i tylnej (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny, pkt 3 Zakres opracowania, str. 108). Z rys. nr 00, Projekt zagospodarowania terenu, wynika, że roboty budowlane będą prowadzone wyłącznie na działce inwestycyjnej o nr ew. [...]. W konsekwencji, za nieznajdujące podstaw uznał stanowisko skarżącego, że inwestor powinien był złożyć również oświadczenie o prawie do dysponowania działką o nr ew. [...] oraz uzyskać zgodę skarżącego na realizację spornej inwestycji. Na marginesie GINB dodał też, że jakkolwiek w części tekstowej (projektu) wskazuje się, że roboty budowlane mają także obejmować działkę o nr ew. [...], należącą w dacie wydania pozwolenia na budowę do inwestora, to z projektu zagospodarowania terenu wynika, że roboty budowlane będą prowadzone wyłącznie wewnątrz budynku przy ul. [...], który znajduje się na działce o nr ew. [...] (KW nr [...]).

Zdaniem GINB powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że NSA w wyroku z 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2155/16 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 65/16, dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę stwierdziły, że pomiędzy budynkami (na działce [...]) istnieje ściana wspólna. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że prace będą prowadzone wyłącznie na działce inwestycyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że "informacje podane w projekcie budowlanym, na którego danych opiera się organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., różnią się od stanu faktycznego - między innymi w zakresie udokumentowania braku dylatacji, czy też tego, że ściana mojego budynku jest integralną częścią ściany budynku "przebudowywanego" (pismo z 11 lutego 2019 r.) organ odwoławczy wyjaśnił, że z rysunku nr 01, Rzut piwnic, wynika, że budynek na działce o nr ew. [...] jest oddylatowany od budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Ponadto wskazał, że wyrysowania dylacji na powyższym rysunku dokonał projektant spornej inwestycji, który zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlano ponosi odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i z tytułu zaniedbań w tym zakresie ponosi odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego) i dyscyplinarną (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1725 ze zm.).

GINB zaznaczył, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze znajdujący się w przekazanych aktach sprawy operat techniczny na temat części wspólnej budynków przy ul [...] w [...], sporządzony przez mgr inż. Z. D., a przedłożony w toku postępowania wznowieniowego, z którego wynika, że "pomiędzy budynkami wykluczono istnienie przerwy dylatacyjnej i ściany budynku sąsiedniego. Stropy wszystkich kondygnacji ze względów konstrukcyjnych muszą być oparte na ścianie nośnej należącej do kamienicy [...]. Budynek sąsiedni nie posiada własnej ściany nośnej w granicy z budynkiem [...]", organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby organ stopnia podstawowego w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę dysponował tym dokumentem. Tym samym okoliczność ta może wypełniać przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." W żadnym jednak wypadku nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyjaśnił ponadto, że choć ww. opinia techniczna nie została opatrzona datą jej sporządzenia, to do opinii tej dołączono zaświadczenie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 23 kwietnia 2013 r., z przekazanych zaś akt sprawy wynika, że została złożona do Urzędu Miasta [...] w dniu 18 czerwca 2014 r. (prezentata na piśmie Z. B. z 16 czerwca 2018 r.).

W ocenie organu drugiej instancji, bez wpływu na powyższe ustalenia pozostaje również podnoszona w toku niniejszego postępowania okoliczność, że został na nowo ustalony przebieg granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] a działką o nr ew. [...]. Przedłożona przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...], umarzająca postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych, została wydana po wydaniu spornego pozwolenia na budowę, a zatem w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę organ podstawowy nie dysponował tym dokumentem oraz szkicem granicznym nr 1 sporządzonym przez Przedsiębiorstwo [...] s.c. w dniu 27 kwietnia 2017 r. i mapą do celów prawnych po ustaleniu przebiegu granic działki [...] obj [...] z działkami [...] sporządzoną przez mgr inż. S. Z. w dniu 18 maja 2017 r. Tym samym okoliczność ta może być rozpatrywana (jedynie) w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zostały rażąco naruszone przywołane wyżej przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

I dalej, analizując sprawę, GINB wskazał na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta z [...] października 2012 r. nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanym wyżej miejscowym planie.

GINB podał, że działka inwestycyjna nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...], tj. na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Podał, że zgodnie z § 33 ww. miejscowego planu wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej [...], z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterze, z wyjątkiem ust. 5 pkt 3 lit. a (ust. 1). Podstawowymi elementami zagospodarowania przestrzennego kwartału podlegającymi ochronie są: 1) linie pierzei ulic: [...],[...], 2) budynki wpisane do ewidencji obiektów zabytkowych (E): kamienice: ul. [...], dom nr [...], 3), kamienica objęta ochroną względną (T) ul. [...], 4) wnętrze [...] (ust. 4). W granicach wyznaczonego terenu, w zakresie sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy oraz zasad kompozycji, ustala się: 1) nakaz: a) utrzymania istniejących zwartych pierzei; ochrony kompozycji, artykulacji, zachowanych elementów wystroju i podziałów stolarki okiennej elewacji frontowych, b) utworzenia pierzei kwartału: wschodniej i północnej, z elewacjami frontowymi w liniach rozgraniczających, c) budowy budynków o wysokości nie większej niż 15 m, d) lokalizacji zabudowy plombowej w istniejącej linii zabudowy i w granicy działki, przy nie przekroczeniu gabarytów budynków sąsiednich (linii najwyższego gzymsu i kalenicy dachu), e) kontynuacji geometrii dachów sąsiadującej zabudowy (kąta nachylenia, wysokości i kierunku głównej kalenicy, układu połaci dachowych), f) wkomponowania nowej zabudowy o wysokiej jakości i estetyce architektonicznej w historyczną i zabytkową tkankę miejską, z zachowaniem architektonicznego charakteru zabudowy historycznej typowej dla [...], g) utworzenia wnętrza [...] z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną z elementami małej architektury, h) każde zamierzenie inwestycyjne powinno zmierzać do osiągnięcia efektu rewitalizacji całego kwartału. 2) zakaz: a) nadbudowy kamienic przy ul. [...] - w części widocznej z ulicy, b) nadbudowy kamienic przy ul. [...] - w części widocznej z ulicy i okolicznych ulic, c) zabudowy wnętrza [...] (ogrodów i podworców) poza wyjątkowymi i uzasadnionymi przypadkami w uzgodnieniu ze służbami konserwatorskimi. 3) dopuszczenie: a) lokalizacji budynków mieszkalnych bez usług wbudowanych wzdłuż nowotworzonych ulic, b) nadbudowy jednej kondygnacji domu przy ul. [...], pod warunkiem nawiązania do kontekstu urbanistycznego oraz wysokiej jakości projektu i wykonania (ust. 5). Ustala się następujące parametry: 1) wskaźnik powierzchni zainwestowanej do 70 %, 2) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30% (ust. 6). Zagospodarowanie terenu nie może naruszać ustaleń odnoszących się do całego obszaru objętego planem, w szczególności ustaleń zawartych w Rozdziale 1 (ust. 7). Konieczne jest spełnienie innych wymogów zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych oraz zasad obsługi komunikacyjnej określonej w Rozdziale 5 i zasad uzbrojenia terenu określonych w Rozdziale 6 (ust. 8). Stosownie do załącznika nr 3 do ww. miejscowego planu - wykazu obiektów i zespołów objętych prawną ochroną i opieką konserwatorską oraz ochroną ustaloną planem - w obszarze A - [...] kamienica przy ul. [...] jest obiektem objętym ochroną względną oznaczonym w planie symbolem (T) (§ 2 ust. 3 lit. a). Zgodnie natomiast z § 11 ust. 2 pkt 9 ww. miejscowego planu wszelkie działania inwestycyjne w obrębie terenów i obiektów (T), o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. c (tj. obiektów lub zespołów obiektów objętych ochroną względną oznaczonych symbolem (T), których wykaz znajduje się w załączniku nr 3 do uchwały) wymagają uzyskania pozytywnej opinii właściwych służb konserwatorskich. § 87 ust. 2 pkt 2 lit. a ww. miejscowego planu stanowi, że dla inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze A należy rezerwować proporcjonalną liczbę miejsc parkingowych - co najmniej: a): 0,5 miejsca na 1 mieszkanie. Wymagane wskaźniki mogą być obniżone w wyjątkowych wypadkach ograniczeń terenowych przy zabudowie plombowej.

Zgodnie z projektem budowlanym projektowana przebudowa: utrzymuje zwartą pierzeję ul. [...], utrzymuje ochronę kompozycji artykulacji zachowanych elementów wystroju i podziałów stolarki okiennej elewacji frontowych. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne zmierza do osiągnięcia celów rewitalizacji całego kwartału. Projektowana przebudowa wpisuje się w proces odnowy tej części miasta, obejmując rewitalizację i rozwój obszaru [...]. Zostaje zachowany historycznie ukształtowany układ urbanistyczny zwartej zabudowy o ustalonych pierzejach ulic. Utrzymana zostaje funkcja mieszkaniowo-usługowa budynku ze szczególnym uwzględnieniem wprowadzenia nowych zasobów mieszkaniowych decydujących o żywotności obszaru. Całość prac remontowo-budowlanych ma na celu zapewnienie wysokiego standardu i jakości urbanistyczno-architektonicznej przekształcanej zabudowy, wkomponowywanej w historyczną tkankę, prowadzenie rewitalizacji istniejącej zabudowy, w tym bieżącej konserwacji, remontów i modernizacji zabudowy, w celu zapewnienia wysokiego standardu i jakości zabudowy. Przedmiotowa kamienica jest objęta ochroną względną (T). Wszystkie działania projektowe mają na celu zachowanie i utrzymanie obiektu oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz zapewnią przyszłe korzystanie z obiektu w sposób zapewniający trwałe zachowanie i eksponowanie jego wartości i walorów, w harmonijnie ukształtowanym otoczeniu. Wskaźnik powierzchni zainwestowanej do 70% bez zmian. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30% bez zmian. Gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, szerokość elewacji frontowej o geometria dachu bez zmian (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny, pkt 5. Projektowane zagospodarowanie terenu, ppkt 5.1. Rozwiązania urbanistyczne i zagospodarowanie działki, str. 109).

Poza tym GINB podał, że w projekcie budowlanym znajduje się kopia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych przy kamienicy figurującej w ewidencji zabytków zlokalizowanej na obszarze układu urbanistycznego dawnego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz obszarze uznanym za Pomnik [...] - [...]" zarządzeniem Prezydenta RP z 8 września 1994 r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remontu elewacji frontowej i tylnej oraz rozbudowy wewn. instalacji wod.-kan., gaz, co, enn, dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...]. Podał też, że na projekcie budowlanym znajduje się pieczęć [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "uzgodniono dnia 20 sie. 2012" z warunkami wg [...] dot. pozw. nr [...].

GINB wskazał następnie, że zgodnie z wyliczeniami dotyczącymi ilości miejsc parkingowych 19 lokali x 0,5 = 9,5 miejsca postojowego. Na stronie 121a projektu budowlanego projektant wskazuje, że "wyżej wyznaczone wskaźniki obniża się ze względu na wyjątkowy wypadek ograniczeń terenowych przy zabudowie plombowej do 3 miejsc postojowych w tym 1 przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych. Jako projektant w/w inwestycji oświadczam, że w/w liczba miejsc postojowych jest wystarczająca do poprawnej obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji. Ze względu na plombowy charakter zabudowy nie ma możliwości realizacji miejsc postojowych na przedmiotowej działce. Zostaną one zapewnione na działce nr [...] obr [...] Podgórze położonej w bezpośredniej bliskości (...) inwestycji". W aktach sprawy znajduje się oświadczenie osoby występującej w imieniu [...] Auto Salon Autoryzowany Dealer z sierpnia 2012 r. o treści "wyrażam zgodę na zapewnienie 5 miejsc postojowych na istniejącym parkingu przy ul. [...] dz. [...] w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...] oraz [...]) firmie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w [...]".

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony ww. przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dalej, organ ten przedstawił rozważania, na podstawie których wywiódł o braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Biorąc pod uwagę § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - "rozporządzenie"), podał m. in., że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w wyniku projektowanych prac budowlanych nie zmieni się usytuowanie budynku objętego spornym pozwoleniem na budowę. Z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że utrzymuje się dotychczasową bryłę i gabaryt, kształt, geometrię i wysokość kalenicy (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny, ppkt 6.2. Zmiana sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, str. 113).

W kontekście zarzutów skarżącego wyrażonych w piśmie z 11 lutego 2019 r., że "powołane w uzasadnieniu organu informacje o uzgodnieniu projektu budowlanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż, odnoszą się tylko do zamkniętego zakresu uzgodnienia i nie uwzględniają budynku jako całości, czy też wpływu zagadnień przeciwpożarowych na budynki sąsiednie, czy związanie konstrukcyjne", GINB wskazał na § 271 rozporządzenia i podał, że z projektu budowlanego wynika, że budynek posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny, pkt 8. Ochrona przeciwpożarowa budynku i jej warunki, ppkt 8.2 Odległość od budynków sąsiadujących, str. 117). Powyższe zostało potwierdzone w znajdującej się w projekcie budowlanym ekspertyzie technicznej n/t spełnienia wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania i rozbudową wewnętrznych budynku zlokalizowanego na dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] sporządzonej przez mgr inż. [...] i mgr inż. [...] w lipcu 2012 r. Na str. 4 tej ekspertyzy (str. 17 w projekcie budowlanym) stwierdza się cyt. "budynek w ścisłej zabudowie śródmiejskiej, w granicach działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego". Ponadto zauważył, że na rys. 01, Rzut parteru, str. 123, znajduje się pieczęć rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych o zatwierdzeniu bez uwag projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Poza tym GINB stwierdził, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący regulacji art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zaznaczył przy tym, że inwestor przedłożył pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...]. Uzyskał również postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lipca 2012 r., znak: [...], wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób inny niż podany w § 68.1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego organ odwoławczy podkreślił nadto, że zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. Skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym. Zaznaczył, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, dotyczy wyłącznie projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

GINB wyjaśnił również, że bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostają zarzuty dotyczące pozbawienia "odwołujących się" przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...]. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 184/10, ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowe w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10). Jednocześnie organ wyjaśnił, że fakt pominięcia skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] października 2012 r. nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

GINB nie dopatrzył się również, aby kontrolowana decyzja była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., t.j. że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Mając na uwadze twierdzenia skarżącego zawarte w piśmie z 11 lutego 2019 r., że decyzja zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa, gdyż "decyzja pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o projekt, który nie zawiera prawidłowych danych. Jest to istotne z uwagi na to, że projekt budowlany jako integralna część decyzji już na początku procedury posiada rażącą wadę. Analogicznie - jeżeli projekt budowlany będący integralną częścią decyzji posiada rażące wady, to sama decyzja w tej sprawie również te wady posiada i z mocy prawa powinna być unieważniona" organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten stanowi odesłanie do pozakodeksowych przepisów, które przewidują sankcję nieważności decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (podobnie: wyrok NSA z 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). Przepisy materialne muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności (zob. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, Nr 9, s. 21 i n.). W analizowanej sprawie brak takich przepisów.

Organ nie dopatrzył się naruszeń art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji.

Ponadto wskazał, mając na uwadze podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty dotyczące przewlekłości prowadzonego postępowania wznowieniowego, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega legalność ww. decyzji Prezydenta z [...] października 2012 r., a nie legalność decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającej wydanie ww. decyzji Prezydenta z [...] października 2012 r. z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od jej doręczenia.

Wyjaśnił też, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie; pozostaje to poza zakresem niniejszego postępowania. Jednocześnie wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega sporne zamierzenie inwestycyjne w jej projektowanym (a nie realizowanym czy zrealizowanym) kształcie.

Reasumując organ wskazał, że nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Prezydenta naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. skarżący, kwestionując ją w całości, wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie "poprzedzających ją rozstrzygnięć", w szczególności wydanych po [...] lutego 2017 r. (data wykreślenia z KRS inwestora - [...] Sp. z o.o. Sp. k. a. z siedzibą w [...] - spółka od ww. daty nie istnieje w obrocie prawnym).

Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie:

1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z nieprawidłowym uwzględnieniem inwestora-spółki, która została wykreślona z rejestru przedsiębiorców w dniu [...] lutego 2017 r. Od tego dnia żadne rozstrzygnięcie nie powinno zostać wydane, ponieważ inwestor nie istnieje w obrocie prawnym,

2. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ daty przedawnienia (por. postanowienie Sądu Administracyjnego w Krakowie - Wydział II z 9 maja 2019 r. sygn. akt lI SA/Kr 1639/18) i brak działań w kierunku wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwie wydanych decyzji, w tym decyzji Prezydenta nr [...] z [...] października 2012 r. znak: [...]; decyzja ta zawiera wadę, która z mocy prawa powoduje jej nieważność; znajduje to potwierdzenie m. in. w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. znak [...], w stanowisku organu I instancji, a WSA w Krakowie w wyroku z 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 65/16 jak i NSA w wyroku z 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2155/16, nie podważyły tego ustalenia. Wada ta dotyczy wykluczenia z postępowania o pozwolenie na budowę właściciela dz. nr [...], co stanowi o naruszeniu art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego,

3. art. 16 k.p.a. albowiem wydana decyzja rażąco narusza prawo, uwzględniając inwestora, który od [...] lutego 2017 r. nie istnieje w obrocie prawnym,

4. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo, iż [...] lutego 2017 r. inwestor - spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k.a. z siedzibą w [...] została wykreślona z rejestru przedsiębiorców, a tym samym nie miała osobowości prawnej. Organ zupełnie pominął ten fakt i mimo, iż od ww. daty nie powinien wydać żadnego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem spółki, która nie istnieje w obrocie prawnym, po raz kolejny zignorował materiał dowodowy, który w tym przypadku jest ogólnodostępny dla każdego obywatela na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Tym samym organ, który już z samego założenia - winien stać na straży prawa, nie powinien mieć żadnych problemów z ustaleniem tego faktu. "Niepokojące jest to, że po raz kolejny organ ignoruje fakty ogólnie dostępne czy też zgłaszane przez skarżącego tym bardziej, że od daty wykreślenia inwestora z Krajowego Rejestru Sądowego do daty wydania przez organ zaskarżonej decyzji, minęło ponad 3 miesiące",

5. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie na wniosek strony oraz z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Mimo wielokrotnego zgłaszania przez skarżącego nieprawidłowości dotyczących postępowania, organ mimo szerokiej możliwości ustalania czy też uwiarygodniania prawidłowości zebranych dowodów typu: powołanie biegłego, włączenie do postępowania (czy też powzięcie informacji o toczących się postępowaniach) prokuratora - organ nie podjął żadnych czynności w tym względzie. To skarżący każdorazowo ponosił koszty udowadniania kolejnych fałszerstw typu podrobiony podpis przy ustalaniu granic, wskazywanie błędów w postępowaniu typu wykazanie, że inwestor nie uzyskał zgody na użytkowanie ze strony właściwego organu nadzoru budowlanego i.t.d.". Natomiast to rolą organu jest takie zebranie materiału aby nie wzbudzało wątpliwości co do ich autentyczności. Sprawa toczy się od roku 2012, zatem jest to dość czasu aby zebrać wyczerpujący materiał dowodowy,

6. art. 7a k.p.a. poprzez ignorowanie uwag składanych przez skarżącego. Organ ani razu nie wziął pod uwagę powołania biegłego mimo, iż skarżący wielokrotnie o to wnosił,

7. art. 7b k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek współpracy pomiędzy organem wydającym decyzję, a innymi organami typu: prokurator, izba architektów, biegli sądowi (w specjalności geodezyjnej, konstrukcyjnej, architektonicznej), wydział geodezji, izba konstruktorów - sprawa od samego początku budziła wiele kontrowersji i organ nie powinien subiektywnie bronić jedynie jednej strony (inwestora), mimo sygnałów o zaistniałych nieprawidłowościach,

8. art. 8 k.p.a. poprzez działania powodujące brak zaufania obywateli do organów administracji publicznej. "Organ nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez prowadzenie procedury administracyjnej bez sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami i bezkrytyczne przyjęcie wszystkich wyjaśnień inwestora, zupełnie ignorując zastrzeżenia Skarżącego oraz próba wielokrotnego wykluczenia skarżącego przez organ z udziału w postępowaniu. Mimo dostarczenia przez skarżącego dowodów świadczących o wielu nieprawidłowościach - organ w dalszym ciągu bagatelizuje wagę dostarczonych dowodów, a dodatkowo robi pozorne ruchy poprzez przyznanie częściowo racji skarżącemu, jednak bez możliwości ich wyegzekwowania czy też uwzględnienia z powodu upływu 5-ietniego terminu na rozpatrzenie sprawy",

9. art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania skarżącego o etapach postępowania. Dodatkowo - organ z niewiadomych powodów zdecydował się jako w zasadzie pierwszy, nie informować skarżącego pisemnie o etapach sprawy, tylko poprzez umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej. Skarżący jest osobą starszą, która nie jest biegła w sprawach internetowych, co podkreślał podczas rozmowy z pracownikiem prowadzącym sprawę. Zostało to jednak zignorowane i od 2012 r., w zasadzie po raz pierwszy w tej sprawie, organ zastosował zasadę publikacji informacji w BIP, a nie poprzez listowne powiadamianie stron postępowania. To kolejny dowód na stronniczość organu, czy też ignorowanie potrzeb skarżącego, w którego odczuciu, kolejny raz próbuje się ograniczyć mu dostęp do informacji w temacie tej konkretnej sprawy. Ponadto w związku ze zmianą sposobu informowania stron postępowania o czynnościach organu, został naruszony art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw,

10. art. 7-9 k.p.a. poprzez niedokonanie ze strony organu analizy wskazanych we wniosku argumentów dot. zasadności stwierdzenia nieważności,

11. art. 10 k.p.a. poprzez próbę uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. przede wszystkim z powodu zmiany dotychczasowego wieloletniego sposobu powiadamiania stron za pomocą operatora pocztowego - listownie, na publikacje na stronie internetowej w tzw. BIPie,

12. art. 11 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek próby wyjaśnienia skarżącemu swojego stanowiska ignorującego dowody w sprawie i uwagi dot. nieprawidłowości, które zostały przez niego zgłoszone,

13. art. 12 k.p.a. - z treści uzasadnienia wynika, że organ w zasadzie nie podjął żadnych kroków w celu ustalenia czy doszło do nieprawidłowości w toku postępowania. Oparł się jedynie na już zgromadzonych materiałach, czy też informacjach wskazanych przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] grudnia 2018 r. znak [...], w szczególności: nie powołał biegłego, nie współdziałał z innymi organami, nie wziął pod uwagę nieprawidłowości przy ustalaniu granic (dowód: sfałszowana mapa i ekspertyza kryminalistyczna potwierdzająca ten fakt). Zatem mimo, iż żadne działania dodatkowo ze strony organu nie były podejmowane w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ potrzebował prawie 4 miesięcy, żeby wydać swoje rozstrzygnięcie. Data złożenia przez skarżącego odwołania to 2 stycznia 2019 r., uzupełnione pismem z 11 lutego 2019 r. (odwołanie wniesiono w terminie), natomiast data wydania przez organ decyzji to [...] maja 2019 r. Zdaniem skarżącego stanowi to naruszenie art. 12 k.p.a., tym bardziej, że w sprawie tej (co wynika z uzasadnienia decyzji), z powodu wybiórczego podejścia przez organ do tematu, sprawa nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, i jako taka powinna być załatwiona niezwłocznie,

14. art. 13 k.p.a. poprzez brak próby polubownego załatwienia sprawy przez organ, brak propozycji mediacji czy jakiejkolwiek innej próby podjęcia uzasadnionych czynności umożliwiających polubowne załatwienie sprawy,

15. art. 14 k.p.a. mimo, że skarżący nie wnosił o załatwianie sprawy w formie elektronicznej, to organ subiektywnie podjął decyzję już w toku postępowania o braku możliwości załatwiania sprawy w formie pisemnej (poprzez brak wysyłania korespondencji w sprawie do skarżącego) i zdecydował się jedynie na formę publikacji w BIP,

16. art. 37 k.p.a. poprzez bezczynność i przewlekłość organu z uwagi na błędnie zastosowaną procedurę (podstawę prawną) i przewlekłe prowadzenie sprawy, co w konsekwencji mogło doprowadzić do przedawnienia. W dniu [...] lutego 2017 r. został wstrzymany 5-letni czas biegu ew. przedawnienia w sprawie, z powodu wykreślenia inwestora z KRS. "W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] dla inwestora spółki [...] Sp. z o.o. s.k.a. z siedzibą w [...] została wydana w dniu [...] października 2012 r., a zatem w dacie wtrzymania biegu terminu, którym jest wykreślenie inwestora z KRS tj. w dniu [...] lutego 2017 r., nie minął 5-letni okres przedawnienia. Przyjmując hipotetycznie (podkreślam - hipotetycznie), że w przypadku istnienia inwestora w obrocie prawnym, okres 5-letni przypadałby dopiero na dzień 9 października 2017 r. Z uwagi na to, że jego bieg został wstrzymany w dniu [...] lutego ww. roku, sytuacja przedawnienia nie zaistniała",

17. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędną subsumpcję, a w konsekwencji brak nakazania przez organ zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy inwestor nie legitymował się zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...] o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], a organ nadzoru budowlanego mógł samodzielnie stwierdzić niezgodność zrealizowanych samowolnie robót budowlanych z powyższym aktem prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga fakt, że od daty wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2012 r. doszło do wielu rażących naruszeń prawa, czy też fałszowania dokumentów będących dowodami w sprawie, a inwestor nie uzyskał do dnia wnoszenia skargi pozwolenia na użytkowanie we właściwym organie nadzoru budowlanego, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy,

18. art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania mimo zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 ww. ustawy, jak również nie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności,

19. art. 61a § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieprzeanalizowanie dowodów w sprawie,

20. przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niebranie pod uwagę wskazanych przez skarżącego dowodów w toku postępowania administracyjnego świadczących o niezgodności inwestycji z prawem oraz w konsekwencji wydanie przez organ wadliwych rozstrzygnięć niezgodnych ze stanem faktycznym bez uwzględnienia wszystkich istotnych dowodów mających wpływ na rodzaj rozstrzygnięcia,

21. naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął obszernie swoje zastrzeżenia, przedstawił jednocześnie przebieg postępowania w szerokim ujęciu, obejmującym także tryb wznowienia uruchomiony w stosunku do kwestionowanej decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę. Podniósł nadto dodatkowa okoliczność, braku w aktach oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr ew. [...], ujętej w projekcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że z uwagi na wykreślenie z rejestru przedsiębiorców inwestora, decyzja została wysłana do [...] Sp. z o.o., która jak wynika z KRS nr [...] przejęła [...] Sp. z o.o. Sp. k. a. GINB odniósł się nadto do podniesionych w skardze zarzutów, uznając je za niezasadne.

W piśmie procesowym z 25 listopada 2019 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji obu instancji wydanych w trybie wznowienia, w sprawie zakończonej kwestionowanym pozwoleniem na budowę: Wojewody [...] z [...] października 2018 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z wniosku skarżącego.

W piśmie procesowym z 20 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego z 26 marca 2014 r. oraz protokołu z czynności przejęcia granic nieruchomości – na okoliczność uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] października 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w [...] pozwolenia na inwestycję pn. "przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod-kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej" na działce o nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Postępowanie zakończone wskazaną decyzją GINB wywołane zostało żądaniem skarżącego, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja Prezydenta jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad; jednocześnie uznano, że skarżący ma interes prawny w jej zwalczaniu, czy inaczej: ma przymiot strony w sprawie.

Ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organy orzekające (w tym GINB) dokonały bowiem właściwych ustaleń, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś przyjęły w kwestii formalnej/procesowej, że skarżący ma przymiot strony, w kwestii zaś materialnej – że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania na jego podstawie z obrotu prawnego badanej decyzji Prezydenta, w tym z przyczyn podniesionych w postępowaniu (i powtórzonych częściowo w skardze) przez skarżącego, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny sprawy Sąd przede wszystkim zauważa, że całkowicie nieuprawnione są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów art. 61a § 1 i 2 k.p.a. regulujących instytucje odmowy wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie z wniosku skarżącego uruchomione bowiem zostało postępowanie w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności decyzji, a więc ww. przepisy nie znalazły w tym przypadku zastosowania. Poza tym Sąd zauważa, że mając na uwadze przebieg postępowania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowanym w sprawie pozwoleniem na budowę, organ I instancji, a za nim GINB, zgodnie przyjęły, że skarżący jako posiadający tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją winien być stroną w sprawie; zatem jego wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego – jako pochodzący od strony postępowania – skutecznie uruchamia to postępowanie. Wojewoda, czyniąc rozważania w tej kwestii, wskazał na ustalenie, że budynki na działkach nr [...] – wbrew informacji zawartej w projekcie budowlanym – nie są oddzielone dylatacją, lecz mają wspólną w znaczeniu technicznym ścianę graniczną. Na tej też podstawie oba organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, że skarżący jako właściciel działki nr [...] ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę (wyjaśniając, że ustalono powyższe na podstawie kopii operatu technicznego z [...] września 2017 r. sporządzonego przez mgr inż. [...], a złożonego przez skarżącego w toku postępowania wznowieniowego). Poza tym Sąd dostrzega, że powyższe przesądził w istocie już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2155/16, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 65/16 (kontrolującego decyzje wydane po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej kwestionowanym pozwoleniem na budowę).

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi i badania wydanych w sprawie decyzji w ich merytorycznym aspekcie, związanym z zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a., Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady z art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W przypadku natomiast ustalenia wystąpienia wad nieważności, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, stwierdzenie nieważności decyzji winno mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wykładnia tych wad winna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), wymaga więc bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta poważnym naruszeniem prawa.

Czyniąc ustalenia w tej kwestii organy orzekające wzięły pod uwagę zastrzeżenia skarżącego, powołującego się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Starannie zbadały wystąpienie m. in. tej też wady nieważności, kierując się przy tym prawidłową interpretacją pojęcia rażące naruszenie prawa. Słusznie bowiem uznały, że cechą kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

I tak, rozwijając tę ocenę (wskazującą na brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.) Sąd dostrzega, że badając, czy w sprawie wystąpiła wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB prawidłowo przyjął, że nie ma miejsca rażące naruszenie prawa. Oceniając sprawę w ten sposób wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją, i dokonał prawidłowej, a przy tym dokładnej i pełnej oceny w tym zakresie. Uwzględnił w tej ocenie wszystkie te okoliczności, które - wobec znajdujących w sprawie przepisów prawa (i wynikających z nich obowiązków tak dla inwestora, jak i organu) - miały znaczenie dla prawidłowości badanej decyzji. Rozważania organu objęły więc zgodność z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Uznając w całości te rozważania za prawidłowe (oparte na prawidłowych ustaleniach), Sąd traktuje je za własne i odstępuje w tym miejscu od ich (ponownego) przedstawiania, tym bardziej, że skarga i zarzuty w niej podniesione oceny tej nie kwestionują.

Wobec zarzutów skargi skarżącego Sąd dostrzega natomiast, że skarżona decyzja nie jest wadliwa, nie narusza art. 156 § 1 k.p.a. w związku z ustaleniem, że Spółka będąca inwestorem w sprawie nie istnieje już w obrocie prawnym, a to od [...] lutego 2017 r. "Okoliczność" ta, w żaden sposób nie mogła wpłynąć na prawidłowość badanej decyzji, nadto została uwzględniona w postępowaniu nadzorczym, w którym to zaskarżoną decyzję wysłano do spółki [...] Sp. z o.o. w [...], która przejęła [...] Sp. z o.o. Sp. k. a. w [...]. Tego rodzaju zmiana wymagała z pewnością uwzględnienia w postępowaniu, miała bowiem wpływ na krąg stron; nie mogła jednak w żaden sposób wpłynąć na legalność-ważność badanego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, że w dacie jej wydania [...] Sp. z o.o. Sp. k. a. w [...] (inwestor) istniała. Nie doszło więc w sprawie do naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi w kontekście wskazanej okoliczności. Zatem brak jest w sprawie naruszenia z ww. powodu art. 156, art. 16 i art. 6 k.p.a.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ daty przedawnienia. W prowadzonym postępowaniu nadzorczym nie ustalano żadnej daty przedawnienia, a kwestie, które w tym kontekście skarżący przywołał w skardze związane są z wynikiem prowadzonego w stosunku do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę postępowania w trybie wznowienia. Nie mogły więc w tej sprawie odnieść zamierzonego skutku.

Sąd nie podzielił też kolejnych zarzutów skargi, dotyczących postępowania dowodowego/wyjaśniającego. Jeszcze raz w tym kontekście Sąd dostrzega, że rolą organu w trybie nadzorczym jest poszukiwanie najcięższych wad, przy czym nie może to prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty i uwzględniania "nowych" dotychczas nieznanych dowodów. W tym trybie organ w oparciu o stan prawny i faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, bada, czy znajduje ona w nich oparcie; czyni więc ustalenia na podstawie "zamkniętego" materiału dowodowego (zgromadzonego w postępowaniu zakończonym badaną decyzją). Już więc z uwagi na specyfikę tego postępowania całkowicie nieuprawnione są te zarzuty skargi, które wskazują na nieuzupełnienie materiału dowodowego, jak również na brak współpracy z innymi organami. W tym też kontekście za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7a i art. 7b k.p.a.; Sąd nie podzielił też pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. uznając, że organy orzekające w tej sprawie analizując kwestionowaną decyzję w kontekście wad nieważności, uwzględniły zarówno zastrzeżenia skarżącego, jak i pozostałe okoliczności, które to nie zostały przez niego podniesione, a mogły mieć wpływ na tę ocenę; oddaje to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawierające szczegółową analizę, wskazującą na kompleksową ocenę.

Za nieskuteczne i całkowicie niezrozumiałe Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 13 i art. 14 k.p.a. (zasady polubownego załatwiania sprawy i pisemności postępowania) dostrzegając, że zainicjowane postępowanie nadzorcze, z uwagi na jego charakter, nie mogło zakończyć się polubownym załatwieniem sprawy oraz, że sprawa ta została załatwiona w formie pisemnej. Podobnie Sąd ocenia zarzut naruszenia art. 37 k.p.a., uzasadniony przez skarżącego okolicznościami związanymi z prowadzonym postępowaniem w trybie wznowienia. Otóż Sąd dostrzega, że bezczynność/przewlekłość w postępowaniu w trybie wznowienia może wprawdzie być zwalczana, ale w odpowiednim do tego trybie – skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez ten organ w ww. trybie nadzwyczajnym. Temu nie może jednak służyć skarga na decyzję; tym bardziej dotycząca decyzji wydanej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

I w końcu, w kontekście sformułowanych w skardze zarzutów, Sąd stwierdza, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazane przepisy regulują tzw. tryb naprawczy, mający na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a ich stosowanie należy do organów nadzoru budowlanego (a nie organów architektoniczno-budowlanych właściwych w sprawach wydawania pozwoleń na budowę); nie stanowiły one podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, której przedmiotem była weryfikacja w kontekście przesłanek nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tej też przyczyny nie mogło dojść do ich naruszenia w sprawie.

Poza tym, mając na uwadze rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi Sąd dodatkowo zaznacza, że w pełni akceptuje ocenę organu dokonaną w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tych przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji Prezydenta z [...] października 2012 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; oświadczenie takie powinno być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Sąd zauważa jednocześnie, że zgodnie z zatwierdzonym projektem roboty budowlane przewidziane zostały wyłącznie na działce nr ew. [...], co do której inwestor przedstawił (wraz z wnioskiem o pozwolenie) nie budzące żadnych wątpliwości co do wiarygodności oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Choć w projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono działki nr [...], to jednak wyróżniono jednocześnie projektowaną przebudowę, zlokalizowaną wyłącznie na działce nr [...]; koresponduje to z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu (v. opis techniczny), w którym w pkt 3 "zakres opracowania" wskazano zakres projektowanej przebudowy, a ta obejmuje wyłącznie roboty w budynku istniejącym na działce nr [...]. Projekt zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie przewiduje więc żadnych robót budowlanych na działce nr [...], a wobec tego inwestor nie miał obowiązku składać oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do tej nieruchomości. Brak więc oświadczenia dotyczącego tej nieruchomości nie stanowi o kwalifikowanej wadzie ww. przepisów Prawa budowlanego. Sąd zaznacza przy tym, że treść projektu budowlanego nie nasuwa żadnych wątpliwości co do zakresu/zasięgu projektowanych robót budowlanych; te zaplanowano wyłącznie w obrębie istniejącego na działce nr ew. [...] budynku i nie objęto nimi ani działki nr [...], ani działki skarżącego nr [...]. Jednocześnie Sąd zauważa za GINB, że projekt budowlany (za który odpowiada projektant), wskazuje na istnienie dylatacji pomiędzy budynkami przy ul. [...] w [...]. Dopiero dodatkowy materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego w trybie wznowienia wykazał, że pomiędzy ww. budynkami wykluczono istnienie przerwy dylatacyjnej i ściany budynku sąsiedniego. Dokument taki nie znajdował się w aktach postępowania zwykłego. Zatem nieuwzględnienie ww. okoliczności przy wydawaniu pozwolenia na budowę można było kwestionować tylko w trybie wznowienia (co też miało miejsce); w trybie stwierdzenia nieważności (jako nieznana) nie mogła zaś wpłynąć na ważność badanego orzeczenia.

Poza tym (niezależnie już od treści skargi i podniesionych w niej zarzutów), Sąd zauważa, że w sprawie GINB prawidłowo ocenił brak naruszeń wykazując, że organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Słusznie ocenił, że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania terenu nie narusza m. in. rozporządzenia. Skarga nie podważa tak dokonanej oceny. Niemniej warto zaznaczyć, że inwestycja położona jest na terenie objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], a inwestor spełnił warunki wynikające z ustaleń tego planu. Działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbole [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, dla którego ustalenia szczegółowe zawiera § 33 planu. Zapisy § 33 zostały przez GINB uwzględnione i dokładnie (w kontekście zakresu inwestycji, przyjętych rozwiązań) przeanalizowane, z dostrzeżeniem i tego, że kamienica przy ul. [...] objęta jest ochroną względną (T), a wobec tego wszelkie działania inwestycyjne jej dotyczące wymagają uzyskania pozytywnej opinii właściwych służb konserwatorskich (v. § 11 ust. 2 pkt 9). W projekcie, w realizacji tego obowiązku, znajduje się kopia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych przy kamienicy. Nadto na projekcie budowlanym znajduje się pieczęć "akceptująca" organu konserwatorskiego.

Sąd wyjaśnia także, że wskazanie na pominięcie skarżącego w postępowaniu zwykłym i naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania inwestycji jego nieruchomości, nie może wywołać zamierzonego skutku, tj. stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Tego rodzaju zarzut, związany niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy, może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taki – nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a.; system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Wobec treści skargi Sąd zauważa przy tym raz jeszcze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.