Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 45/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowa zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: organ, SKO) – po rozpatrzeniu zażalenia T. H. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Starosty D. z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) odmawiające zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...], na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2016 r., poz.559; dalej też: u.p.e.a), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sprawa zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór samochodu marki [...] nr rej. [...], usuniętego [...] lutego 2007 r. na zlecenie Komendy Powiatowej Policji w D., była przedmiotem postępowania przed tutejszym Sądem.

Wyrokiem z [...] marca 2017 r. (sygn. akt [...]) WSA we Wrocławiu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (SKO) z [...] września 2016 r. (nr [...]) oraz poprzedzające je postanowienie Starosty D. z [...] lipca 2016 r. ([...]), w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia dla strony za dozór samochodu marki [...] nr rej. [...].

W uzasadnieniu uchylonego postanowienia z [...] września 2016 r SKO wskazało, że z materiału dowodowego wynika, że strona nie była wyznaczona przez Starostę D. do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2017 r., poz.1260, dalej też: p.r.d.), zaś z informacji otrzymanych od Komendanta Powiatowego Policji w D. wynika, że usunięcie z drogi pojazdu [...] nr rej. [...] nastąpił na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu, na parking skarżącego, z którym Policja miała zawartą umowę na wykonywanie czynności załadunku pojazdu, jego holowania na parking. Nie została więc spełniona podstawowa przesłanka skutkująca powstaniem obowiązku zapłaty kosztów przechowania pojazdu na parkingu strzeżonym i wynagrodzenia za dozór pojazdu. Jak stwierdziło Kolegium, sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydana przez Policję, nie może być źródłem powstania szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentuje jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi, w tym podmiot który dokonał usunięcia oraz miejsce, gdzie odholowany został pojazd. Podmiot niewyznaczony przez starostę do przyjmowania pojazdów czyni to nie w ramach obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia zwykłego parkingu. Dlatego zasadne było umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia dla strony za dozór samochodu.

W uzasadnieniu wyroku WSA z [...] marca 2017 r. Sąd stwierdził, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był bezsporny. Żadna ze stron nie kwestionuje faktu przechowywania przez skarżącego na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym, położonym w J. pojazdu [...] o nr rejestracyjnym [...], przyjętego na parking na podstawie dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w D. z dnia [...] lutego 2007 r. Ponadto z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w dacie orzekania przez organ I instancji własność pojazdu nie przeszła na Powiat D., bowiem Sąd Rejonowy w D. Wydział I Cywilny uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do orzeczenia przepadku i oddalił wniosek Starosty. Stwierdził, że nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach zadań własnych powiat jest odpowiedzialny za usuwanie i prowadzenie parkingu dla tych pojazdów, które usuwane są na jego obszarze, że w kwestii roszczeń skarżącego z tytułu kosztów i wynagrodzenia za przechowanie pojazdu właściwy do wydania rozstrzygnięcia był zatem Starosta D.

Dalej Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że rozstrzygając o żądaniu strony, opartym na art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 130a p.r.d., w sytuacji gdy ustalona została kwestia własności pojazdu, organ powinien dokonać oceny przesłanek warunkujących zwrot poniesionych wydatków oraz przyznanie wynagrodzenia podmiotowi który dokonał usunięcia pojazdu i go przechowywał, w wykonaniu dyspozycji podmiotu publicznego, opartej o art. 130a p.r.d. W ramach tych przesłanek ocenie podlega m.in. charakter stosunku prawnego łączącego te podmioty. Ma on bowiem znaczenie zasadnicze, ponieważ stanowi źródło powstania tego roszczenia. Do zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a, uprawniony jest bowiem podmiot dokonujący "dozoru administracyjnego", za który – jak wskazuje organ w zaskarżonym postanowieniu – można uznać jedynie jednostkę prowadzącą parking wyznaczony przez starostę, o jakim mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d.

Stwierdził dalej Sąd w uzasadnieniu, że w zaskarżonym w sprawie postanowieniu SKO dokonało oceny charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego skarżący dokonał usunięcia pojazdu i przechowywał go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym – uznając, że nie był on podmiotem wyznaczonym w rozumieniu art. 130a ust. 5c p.r.d., a w związku z tym nie czynił tego w ramach obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Organ argumentował, że skarżący nie zawarł nigdy ze Starostą D. umowy o przechowywanie pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a p.r.d., zaś podstawą powstania ww. szczególnego stosunku administracyjnoprawego nie mogła być sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydana przez Policję. Zdaniem Sądu, organy wadliwie jednak zastosowały w rozpoznawanej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i odstąpiły od wydania orzeczenia merytorycznego, co zaważyło na treści rozstrzygnięcia.

W następstwie powyższego wyroku, postanowieniem z [...].08.2017 r. organ pierwszej instancji odmówił zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...].

W zażaleniu zarzucono naruszenie:

art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i tym samym pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak też poprzez nie wskazanie stronie przed wydaniem postanowienia przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z żądaniem strony;

art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.pa oraz art. 7 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie i brak jakiegokolwiek odniesienia się do wskazań zawartych w wyroku WSA z [...].03.2017 r;

art.102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, że odwołujący nie był dozorcą;

art.11-13 ustawy z dnia 22.07.2010 r. o zmianie ustawy-Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie,

art.130a ust. 10 i 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez nierozstrzygnięcie przez organ I instancji o kosztach usunięcia i przechowywania pojazdu pomimo orzeczenia przez sąd powszechny w przedmiocie wniosku organu o orzeczenie przepadku pojazdu;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art.130a ust. 5 f ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym na dzień 10.07.2013 r. oraz art. .8 k.p.a. w zw. z art.18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności faktyczne sprawy wykluczają uznanie, że doszło do wyznaczenia w sposób faktyczny odwołującego do przechowywania pojazdu.

W uzasadnieniu zaskarżonego w sprawie postanowienia z [...] listopada 2017 r., SKO w pierwszej części powołało przepisy regulujące kwestię usuwania pojazdów z drogi i związanych z tym kosztów. Następnie wskazał na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 1/10).

Podniosło, że w uchwale tej przesądzone zostało, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dalej, z powołaniem na wskazaną powyżej uchwałę podniesiono, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Powyższy pogląd jednakże znajduje w pełni odniesienie do jednostek wyznaczonych, przez właściwego starostę, do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te się umieszcza, na podstawie art. 130a ust. 5a i 5c p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. Po rzeczonej nowelizacji powierzenie wykonywania zadań polegających na usuwaniu pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d., na rzecz podmiotów spoza administracji publicznej odbywa się zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, o czym wprost stanowi art. 130a ust. 5fin fine p..r.d. Oznacza to, że jeżeli doszło do zawarcia z danym podmiotem zewnętrznym umowy, w razie wystąpienia jakichkolwiek sporów dotyczących jej wykonania, w tym co do należnego wykonawcy z tego tytułu wynagrodzenia, strony tej umowy winny skorzystać z drogi postępowania przez sądem powszechnym.

Podniesiono dalej w uzasadnieniu tego postanowienia, że strona nie była wyznaczona przez Starostę D. do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a ust.1 i 2 ustawy-Prawo o ruchu drogowym, zaś z informacji otrzymanych od Komendanta Powiatowego Policji w D. wynika, że usunięcie z drogi pojazdu [...] nr rej. [...] nastąpiło na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu, na parking strony, z którym Policja miała zawartą umowę na wykonywanie czynności załadunku pojazdu, jego holowania na parking. Wskazuje to, że nie została spełniona podstawowa przesłanka skutkująca powstanie obowiązku zapłaty kosztów przechowania pojazdu na parkingu strzeżonym i wynagrodzenia za dozór pojazdu. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę wypłaty tych kosztów i wynagrodzenia, jednak istnieje powiązanie jego z art. 130a ust.1 i 2 oraz ust. 5c ustawy-Prawo o ruchu drogowym. Sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydawana przez Policję, nie może być źródłem powstania szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentując jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi. Strona, jako podmiot niewyznaczony przez starostę do przyjmowania pojazdów czyniła to nie w ramach obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia zwykłego parkingu.

W zakończeniu odniesiono się do innych zarzutów strony. Wskazano, że skoro organ I instancji nie przeprowadził innych czynności dowodowych, poprzestając na przeprowadzonych dowodach przed wydaniem decyzji z dnia [...].07.2016 r., to przy braku wskazania przez odwołującego jakie to czynności lub jakich dowodów mógłby odwołujący zawnioskować przed wydaniem decyzji, czyni ten zarzut bezprzedmiotowym. Podniesiono, że art. 79a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Ponadto wbrew stanowisku odwołującego, był on dokładnie poinformowany przez organ, chociażby poprzez treść decyzji z dnia [...].07.2016 r. o umorzeniu postępowania, jakie przesłanki warunkujące uwzględnienie wniosku, nie zostały spełnione przez stronę. Pozostałe zarzuty dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. uznane zastały za nieuzasadnione. Zważywszy, że wnioskodawca nie był podmiotem wyznaczonym do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy, zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art.102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak też art. 11-13 ustawy z dnia 22.07.2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, są nieuzasadnione. Bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zgodnie z wynikającym z treści wyroku wnioskiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, lecz należało wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę poczynione ustalenia na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W skardze, strona reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 11-13 ustawy z dnia 22.07.2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018), poprzez pominięcie, że do czasu wejścia w życie tej ustawy, tj. za okres od dnia [...].02.2007 r. do dnia [...].09.2010 r. koszty oraz wynagrodzenie za przechowywanie i dozór pojazdu marki [...] ponosi na mocy ww. przepisów intertemporalnych ex lege Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu D. niezależnie od tego czy skarżący był wyznaczony przez organ I instancji jako podmiot prowadzący parking dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy- Prawo o ruchu drogowym, gdyż koszty przechowania pojazdu w tym okresie z mocy ustawy przejął Skarb Państwa, którego statio fisci jest organ I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy polegający na uznaniu, że koszty usunięcia, przechowania i dozoru pojazdu przed wejściem w życie zmiany nie obciążają Skarbu Państwa reprezentowanego przez organ I instancji.

II. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art.18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest dozorcą pojazdu począwszy od dnia [...].02.2007 r. w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. i, że nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego polegającego na wyznaczeniu skarżącego przez organ I instancji do dozorowania pojazdu, w sytuacji gdy organ I instancji po usunięciu pojazdu, a następnie występując z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na swoją rzecz aż do czasu oddalenia ww. wniosku postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z dnia [...].08.2013r. (sygn. akt [...]) przez okres ponad 6 lat akceptował skarżącego jako przechowawcę i dozorcę pojazdu i nigdy nie żądał przekazania pojazdu pod dozór innego podmiotu, przez co doszło do faktycznego wyznaczenia skarżącego jako dozorcy pojazdu i nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w tym zakresie, przy jednoczesnym utrzymywaniu skarżącego przez organ I instancji przez okres wielu lat w uzasadnionym przeświadczeniu, że otrzyma wynagrodzenie za przechowanie oraz dozór pojazdu i ostatecznie naruszeniu zasady zaufania obywateli do organów administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a., w świetle której skarżący mógł słusznie zakładać, że otrzyma od organu I instancji wynagrodzenie za przechowanie i dozór pojazdu skoro organ I instancji nie kwestionował skarżącego jako dozorcy pojazdu, nie zażądał nigdy wydania pojazdu, ani też jego przekazania innemu podmiotowi wyznaczonemu przez organ I instancji do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. a jednocześnie był informowany przez skarżącego o fakcie przechowywania oraz dozorowania pojazdu i w pełni korzystał z faktu sprawowania dozoru nad pojazdem przez skarżącego oraz podjął czynności zmierzające do uzyskania własności pojazdu powołując się na przechowywanie pojazdu przez skarżącego w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o orzeczenie przepadku pojazdu.

III. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy.

Wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości.

2. Rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji w całości.

3. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych oraz kwoty 17,00 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu w szczególności podkreślono, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji i wskazuje, że dla skutecznego powierzenia dozoru (wyznaczenia i nawiązania stosunku administracyjnoprawnego) nie jest konieczne zachowanie formy pisemnej, w niniejszej sprawie istnieje cały szereg okoliczności faktycznych, które wskazują, że organ I instancji - Starosta Powiatu D. przez wiele lat akceptował skarżącego jako dozorcę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w związku z czym, wbrew twierdzeniom organu II instancji, w niniejszej sprawie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego albowiem skarżący został przez organ I instancji wyznaczony jako dozorca ww. Pojazdu, poprzez faktyczną akceptację przedmiotowego dozoru przez organ I instancji, który miał pełną świadomość tego faktu, korzystał zeń przez wiele lat, akceptował, a nawet powoływał się na tą okoliczność w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu. W tym stanie rzeczy, według skarżącego, doszło do faktycznego wyznaczenia skarżącego jako dozorcy pojazdu marki [...] o nr rej. [...], co jedynie nie znalazło potwierdzenia w formie pisemnej, czego żaden przepis prawa nie wymagał.

Nadto organ II instancji pominął, że zgodnie z art. 11-13 ustawy zmieniającej za część okresu dozoru, tj. do czasu wejścia w życie tej ustawy, organ I instancji jest zobowiązany zwrócić skarżącemu koszty i przyznać wynagrodzenie za dozór z mocy prawa jako statio fisci Skarbu Państwa niezależnie od tego czy skarżący był w tym okresie wyznaczonym dozorcą i czy istniał pomiędzy skarżącym a stroną stosunek administracyjnoprawny w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę, SKO potrzymało swoja argumentację i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Należy zauważyć, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu [...] marca 2017 r. wydał wyrok kasacyjny o sygn. akt [...]). Zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 p.p.s.a. są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu.

Należy przypomnieć, za wyrokiem Sądu z [...] marca 2017 r., że podstawę prawną przedmiotowych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2017 r., poz.1260; dalej też: ustawa; p.r.d.) oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2016 r., poz. 559; dalej też: u.p.e.a). Wobec bowiem braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia rozstrzygnięcia w przedmiocie przepadku w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237). Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 u.p.e.a., który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór.

W rozpatrywanym przypadku ustalono fakt przechowywania przez skarżącego na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym pojazdu [...] o nr rejestracyjnym [...], przyjętego na parking na podstawie dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w D. z [...] lutego 2007 r., w trybie art. 130a p.r.d. Ponadto, że w dacie orzekania przez organ I instancji własność pojazdu nie przeszła na Powiat D., że w kwestii roszczeń skarżącego z tytułu kosztów i wynagrodzenia za przechowanie pojazdu właściwy do wydania rozstrzygnięcia jest Starosta D.

Jednak okoliczność, że skarżący podjął się wykonania dyspozycji Policji nie oznacza automatycznie, że dokonał usunięcia pojazdów i wykonywał dozór nad nimi w trybie art. 130a p.r.d., uprawniającym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., do dochodzenia w trybie administracyjnym zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi.

Trafnie wskazano, że rozstrzygając o żądaniu strony, opartym na art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 130a p.r.d., organ powinien dokonać oceny przesłanek warunkujących zwrot poniesionych wydatków oraz przyznanie wynagrodzenia podmiotowi, który dokonał usunięcia pojazdu i go przechowywał, w wykonaniu dyspozycji podmiotu publicznego, opartej o art. 130a p.r.d. W ramach tych przesłanek ocenie podlegać winien charakter stosunku prawnego łączącego te podmioty, stanowiący źródło powstania tego roszczenia. Do zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a uprawniony jest bowiem podmiot dokonujący "dozoru administracyjnego", za który można uznać jedynie jednostkę prowadzącą parking wyznaczony przez starostę, jednostkę wyznaczoną do usuwania pojazdów.

Dla oceny charakteru wskazanego stosunku prawnego, jak zasadnie wskazano w sprawie, znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 1/10). W uchwale tej NSA stwierdził, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Sąd uznał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Zauważyć należy, że w uchwale tej jest wyraźnie mowa o jednostce wyznaczonej przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego oraz o jednostce wyznaczonej przez ten organ do usuwania pojazdów.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że stosownie do postanowień art. 130a ustawy, w wersji na dzień usunięcia pojazdu z drogi (ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U.2005.r. nr 108.poz. 908), pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5a). Pojazd ten, o czym stanowił art. 130a ust. 5c p.r.d., podlegał umieszczeniu na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustalała rada powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.), a wydanie pojazdu następowało po okazaniu dowodu uiszczenia tej opłaty (art. 130a ust. 7 p.r.d.).

W wyniku nowelizacji art. 130a ust. 5a p.r.d. został uchylony, ze skutkiem od 21 sierpnia 2011 r. (ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2010 r. nr 152, poz.1018). Od tej daty czynności związane z usunięciem pojazdu z drogi oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym nie są wykonywane przez jednostki wyznaczone na podstawie art. 130a ust. 5a i ust. 5c p.r.d., lecz zgodnie z art. 130a ust. 5f p.r.d. usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, zostało zakwalifikowane do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach o których mowa w ust. 1 lub ust. 2, umieszcza się na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłat za jego usunięcie i przechowywanie. Wysokość tych opłat jest corocznie ustalana w drodze uchwały rady powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d).

Stosowanie do przepisów przejściowe zawartych w ustawie nowelizacyjnej z 22 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 9 wspomnianej ustawy, jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1). W przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie cytowanej ustawy (przed dniem 4 września 2011 r.), starosta może wyznaczyć jednostkę usuwająca pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy.

W aktualnym stanie prawnym natomiast, w myśl art. 130a ust. 5f p.r.d., usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stosownie do obowiązującego ust. 5c, pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zaś dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi wydaje: policjant, strażnik gminny (miejski) lub osoba dowodząca akcją ratowniczą (ust. 4 pkt 1-3).

Z przytoczonych unormowań jak i cytowanej uchwały NSA wynika zatem, że dla uznania istnienia stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opierającego się na założeniu, że przedsiębiorca otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych nań obowiązków, muszą być spełnione dwie przesłanki: nawiązanie takiego stosunku, poprzez władcze działania organów władzy publicznej polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów art. 130a ustawy i umieszczenie go na parkingu wyznaczonym do tego celu przez właściwego starostę.

Po nowelizacji powierzenie wykonywania zadań polegających na usuwaniu pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na rzecz podmiotów spoza administracji publicznej odbywa się zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to, że jeżeli doszło do zawarcia z danym podmiotem zewnętrznym umowy w trybie udzielania zamówień publicznych, w razie wystąpienia jakichkolwiek sporów dotyczących jej wykonania, w tym co do należnego wykonawcy z tego tytułu wynagrodzenia, strony tej umowy winny skorzystać z drogi postępowania przez sądem powszechnym.

Nie można w światle powyższego uznać, jak chce skarżący, że dla skutecznego powierzenia dozoru (i nawiązania stosunku administracyjnoprawnego) nie jest konieczne zachowanie – wyznaczenie przez starostę podmiotu w określonym trybie, że wystarczy faktyczna akceptację przedmiotowego dozoru przez organ administracji.

Zauważyć tutaj można, że również Sąd Najwyższy, mając na względzie regulację art. 130a ust. 6 p.r.d., w uchwale z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt III CZP 47/07 wskazał, że Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.r.d., nie łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, ale jest to typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Stąd właściwy wniosek, że w sytuacji, gdy dyspozycję usunięcia pojazdu wykonał podmiot niezobowiązany do tego przez starostę, to w takim układzie nie doszło do powstania stosunku administracyjnego. Konsekwencją tego jest możliwość ubiegania się przez podmiot, który dokonał faktycznie usunięcia i przechowania pojazdu, zapłaty należności w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej.

Podnieść należy, że w myśl powołanych przepisów art. 130a p.r.d., sama dyspozycja usunięcia pojazdu wydawana przez Policję, nie mogła być źródłem powstania tego szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentuje ona jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi, w tym podmiot, który dokonał usunięcia oraz miejsce, gdzie odholowany została pojazd. Przyjmując pojazdy na parking skarżący, jako niewyznaczony przez starostę do realizacji zadań związanych z usuwaniem z drogi pojazdów i ich przechowywaniem, czynił to nie w ramach wykonywania obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia "zwykłego" parkingu. W takiej sytuacji, skarżący nie mógł mieć podstaw do zakładania, że zostanie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 130a, nie wiązał go bowiem wówczas z organem administracji publicznej stosunek administracyjny związany z wykonywaniem dozoru w trybie przepisów ustawy, powstały w wyniku określonej czynności organu.

Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Jak zasadnie wskazały organy orzekające a także jak podniósł to Sąd w poprzednim wyroku, do zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., uprawniony jest podmiot dokonujący "dozoru administracyjnego", za który można uznać jedynie jednostkę prowadzącą parking wyznaczony przez starostę, w trybie art. 130a ustawy. Strona takim podmiotem nie była.

Tym samym nie można w świetle powyższego uznać naruszenia w sprawie wskazanych w skardze przepisów ustawy - Prawo o ruchy drogowym oraz art. 102 § 2 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organy w sprawie dokonały oceny charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego skarżący dokonał usunięcia i pojazdu i przechowywał go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym – uznając, że nie był on podmiotem wyznaczonym w rozumieniu art. 130a p.r.d., a w związku z tym nie czynił tego w ramach obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Wykazały, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że skarżący nie zawarł nigdy ze Starostą D. umowy o holowanie i przechowywanie pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a p.r.d., zaś podstawą powstania ww. szczególnego stosunku administracyjnoprawego nie mogła być sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydana przez Policję. Organy rozstrzygając ponownie sprawę, nie formułowały nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym poglądem w poprzednim wyroku, zastosowały się do zawartych tam wskazań.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.