Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2917/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 art 16 art 75 § 1 art 77 § 1 art 84 § 1 art 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 § 1 pkt 1 lit c art 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. i B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 316/15 w sprawie ze skargi J.M. i B.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 316/15, oddalił skargę J.M. i B.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J.M. i B.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji, zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. II SA/Rz 1379/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę złożoną na tę decyzję.

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2014 r. J.M. i B.P. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wskazali bowiem, że wykonali prace ziemne polegające na usunięciu ziemi i obecnie sporna budowla nie pełni już żadnej funkcji zabezpieczającej przed osuwaniem ziemi z działki nr [...] na działkę sąsiednią nr [...], a zatem decyzja ta stała się bezprzedmiotowa.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – dalej: "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę.

Organ uznał, iż zmiana stanu faktycznego polegająca na odkopaniu ziemi od muru oporowego nie czyni decyzji o nakazie rozbiórki bezprzedmiotową. Jeżeli bowiem naruszenie prawa w dacie wydania nakazu rozbiórki istniało, co w sprawie nie jest sporne, to późniejsze działania strony w celu naprawienia skutków takiego naruszenia nie znoszą bezprawności działania będącego elementem stosunku materialnoprawnego w chwili wydawania decyzji. Sporną decyzję można wyegzekwować a zatem stwierdzenie jej wygaśnięcia nie jest możliwe. Fakt, że wygaszenie decyzji jest uzasadnione interesem strony nie ma w sprawie znaczenia, gdyż w dalszym ciągu istnieje jeden z elementów stosunku materialnoprawnego będącego podstawą do wydania decyzji o nakazie rozbiórki tj. stwierdzone naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji J.M. i B.P. zakwestionowali stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, iż na skutek wykonania prac ziemnych sporna budowla przestała pełnić funkcję muru oporowego i obecnie "stała się" fundamentem pod ogrodzenie, na którego realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie powinna podlegać już reżimowi określonemu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowana decyzja nie stała się bezprzedmiotowa gdyż nie przestał istnieć przedmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie, ani też nie stała się ona niewykonalna. Zmiana jaka nastąpiła w stanie faktycznym polegająca na usunięciu ziemi pomiędzy murem oporowym a działką nr [...] nie powoduje, że obowiązek nie może być wykonany, bowiem w dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Ponadto wygaśnięcie decyzji stoi w kolizji z interesem społecznym, gdyż pomimo upływu dwóch lat od dnia wydania decyzji nakładającej na wnioskodawców obowiązek usunięcia skutków zrealizowanej samowoli budowlanej, obowiązek ten nie został wykonany.

J.M. i B.P. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu sformułowali zarzuty naruszenia: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 75, art. 84 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na skutek nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżących w zakresie przeprowadzenia oględzin, przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych oraz przesłuchania świadków; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanych decyzji; art. 162 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej wnioskiem skarżących pomimo tego, że stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym oraz w interesie strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wspomnianym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji była kwestia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego, o czym stanowi art. 162 § 1 k.p.a. Mając na uwadze przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określone w tym przepisie Sąd zauważył, że wniosek skarżących o wygaśnięcie decyzji wskazywał na bezprzedmiotowość decyzji rozbiórkowej.

Sąd wyjaśnił, że "bezprzedmiotowość" w rozumieniu tego przepisu oznacza ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, s. 777). Dalej Sąd scharakteryzował bezprzedmiotowość podmiotową i przedmiotową.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezprzedmiotowość zachodzi zatem wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Sąd stwierdził, iż trafnie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła.

Zdaniem Sądu, stosunek prawny określony w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu nie przesłał istnieć. Nie przestał też istnieć przedmiot decyzji – samowolnie wybudowany mur oporowy, a obowiązek rozbiórki jest nadal możliwy do wyegzekwowania. Okoliczność odsunięcia od muru ziemi, dla której stanowi on konstrukcję oporową i próba wykazania, że obecnie spełnia on inną funkcję i stanowi "ścianę żelbetową wolnostojącą" nie zmieniają faktu, że samowolnie wykonany mur istnieje i nadal, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., podlega rozbiórce.

Sąd zauważył również, że roboty polegające na odsunięciu ziemi w taki sposób, by bezpośrednio nie przylegała ona do muru, zostały wykonane dla uzasadnienia wniosku o wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej, po to, aby wykazać, że mur nie pełni już funkcji oporowej.

Natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za niezasadne. Podkreślił, że do akt administracyjnych dołączony został protokół kontroli z dnia 4.07.2014 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, który odzwierciedla aktualny stan muru. Do akt dołączono też przedłożoną przez skarżących "opinię techniczną", również zawierającą fotografie. W świetle bezspornego faktu, że mur nie został rozebrany, zdaniem Sądu, brak było potrzeby ustalania jaką może on pełnić obecnie funkcję i przeprowadzania na tę okoliczność dowodów. Tym samym nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono, że WSA w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem naruszył przepisy postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z niedostrzeżeniem przez WSA w Rzeszowie naruszenia przepisów:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy w toku postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, które zostało zapoczątkowane wnioskiem skarżących z dnia 28 lipca 2014 r. wraz z powołaniem się na nowe okoliczności faktyczne, nie zebrały i nie dokonały oceny nowego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności nie dokonały oceny dwóch opinii biegłych, pominęły dowód z oględzin, pominęły dowody z przesłuchania świadków - autorów opinii oraz pominęły dowód z opinii innego biegłego wybranego przez organ, które to dowody zostały zgłoszone we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a swoje rozstrzygnięcie organy oparły jedynie na dowodach zebranych w poprzednim postępowaniu z lat 2013 - 2014 o nakazanie rozbiórki, co w rezultacie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy oraz przez WSA w Rzeszowie, który nie jest zgodny ze stanem aktualnym i pozostaje w oczywistej sprzeczności z dowodami przedłożonymi przez skarżących, wskutek czego WSA w Rzeszowie błędnie ustalił, że: "okoliczność odsunięcia od muru ziemi, dla której stanowi on konstrukcję oporową i próba wykazania, że obecnie spełnia on inną funkcję i stanowi "ścianę żelbetową wolnostojącą" nie zmieniają faktu, że samowolnie wykonany mur istnieje i nadal, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., podlega rozbiórce",

b) art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ organy nie przeprowadziły, pomimo stosownego wniosku złożonego przez skarżących, dowodu z przesłuchania świadków: M.C. oraz T.S. - autorów opinii, na okoliczność iż budowla zlokalizowana na nieruchomości skarżących nie jest już konstrukcją oporową, nie służy utrzymaniu w stanie stateczności ziemi na działce nr [...] w [...], jak również nie jest ona obciążona parciem gruntu od strony doskokowej, gdyby natomiast dowody te zostały przeprowadzone, to organy i WSA w Rzeszowie mogłyby dojść do odmiennych ustaleń w stosunku do tych, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia,

c) art. 84 § 1 k.p.a., ponieważ organy nie przeprowadziły, pomimo stosownego wniosku złożonego przez skarżących, dowodu z opinii wybranego przez organ biegłego na okoliczność potwierdzenia, iż budowla zlokalizowana na nieruchomości skarżących nie jest już konstrukcją oporową, nie służy utrzymaniu w stanie stateczności ziemi na działce nr [...] w [...], jak również nie jest ona obciążona parciem gruntu od strony doskokowej. Pomimo więc, że w sprawie były wymagane wiadomości specjalne, to WSA w Rzeszowie w oderwaniu od opinii 2 biegłych, samodzielnie i dowolnie ustalił, że na działce skarżących znajduje się bliżej nieokreślona "ściana żelbetowa wolnostojąca", co nie jest i nie było zgodne ze stanem faktycznym,

d) art. 85 § 1 k.p.a., ponieważ organy nie przeprowadziły, pomimo stosownego wniosku złożonego przez skarżących, dowodu z oględzin na działce o numerze [...] w [...], podczas gdy w sprawie niewątpliwie taka potrzeba istniała. Gdyby dowód ten został przeprowadzony, to organy i WSA w Rzeszowie mogłyby dojść do odmiennych ustaleń od tych które legły u podstaw rozstrzygnięcia i przyjęłyby, że na działce skarżących nie jest już zlokalizowana konstrukcja oporowa, nie służy ona utrzymaniu w stanie stateczności ziemi na działce nr [...] w [...], jak również nie jest ona obciążona parciem gruntu od strony doskokowej, a ponadto WSA w Rzeszowie nie dokonałby błędnego ustalenia, że na działce skarżących znajduje się bliżej nieokreślona "ściana żelbetowa wolnostojąca",

e) art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., ponieważ organy w sposób nieuprawniony odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji objętej wnioskiem skarżących ograniczając się do ogólnych i hipotetycznych rozważań o "bezprzedmiotowości" w oderwaniu od stanu faktycznego w niniejszej sprawie, bez uwzględnienia w tych rozważaniach tego, że na skutek wywiezienia ziemi z działki skarżących nr [...] w [...] dotychczasowy murek jest obecnie fundamentem ogrodzenia na granicy działki i jak potwierdzili to 2 biegli nie jest on już konstrukcją oporową, nie służy utrzymaniu w stanie stateczności ziemi na działce nr [...] w [...], jak również nie jest obciążony parciem gruntu od strony doskokowej, tym samym przedmiotem rozbiórki nie byłby już murek oporowy, ale fundament ogrodzenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o rozpoznanie sprawy na rozprawie a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.

J. i B.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzona przez B.P. ich pełnomocnik nie podzieliła argumentacji skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna B.P. i J.M. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaś sam wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 3 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z normą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Nie jest sporne, iż w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

W przedmiotowej sprawie takich naruszeń procedury administracyjnej nie było stąd też oceniając legalność zaskarżonej decyzji słusznie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem trafnie przyjęto, iż rozstrzygniecie o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego podjęte zostało zgodnie z prawem.

Bezsporne jest, co ustalono w sprawie, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Decyzja ta adresowana do skarżących jako inwestorów, nie została wykonana albowiem, co ustalono w oparciu o prawidłowo przeprowadzone czynności procesowe (patrz protokół kontroli z dnia 4 lipca 2014 r. wraz z dokumentacją fotograficzną) samowolnie wybudowany mur nie został rozebrany. W ocenie skarżących kasacyjnie wobec wykonania prac ziemnych polegających na usunięciu ziemi spod muru oporowego w efekcie budowla ta przestała pełnić funkcję muru oporowego i obecnie "stała się" fundamentem pod ogrodzenie, na którego realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże charakter prac ziemnych wykonanych przez skarżących kasacyjnie wobec budowli, co do której orzeczono nakaz rozbiórki, w żadnym wypadku nie znosił jej bezprawności wykonania w warunkach samowoli budowlanej a tym samym nie znosił obowiązku wykonania orzeczonej rozbiórki. Dlatego też w tych okolicznościach niniejszej sprawy zarzut niedokonania prawidłowej oceny przedstawionych opinii dwóch biegłych, zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wskazanych w kasacji, czy też nie dokonania kolejnych oględzin na działce [...] w [...] pozostaje chybiony, gdyż wobec bezspornych i niekwestionowanych ustaleń co do wykonanych prac ziemnych polegających jedynie na usunięciu ziemi i pozostawieniu spornej budowli (muru), wobec której orzeczono nakaz rozbiórki, dokonanie tych czynności procesowych było niecelowe oraz zbędne. Nie doszło więc tym samym w tej sprawie do naruszenia art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. Skoro w sprawie z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej należy badać przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w szczególności czy jest ona bezprzedmiotowa, to dokonywanie ustaleń faktycznych co do funkcji jaką obecnie pełni mur oporowy było pozbawione podstaw. Tym samym prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego nie miało uzasadnienia. Wobec tego nie można czynić skutecznie zarzutu Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł konieczności prowadzenia postępowania dowodowego gdy dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji konieczność taka nie istniała. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze przedmiot sprawy tj. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce słusznie uznał, że przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych, oględzin nie było wymagane dla wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Nie można również uznać by w tej sprawie doszło do naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do treści ww. normy organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony". Przepis ten reguluje dwie odrębne sytuacje. Po pierwsze organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po wtóre organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. Pierwszy przepis nie zmienia istniejącego stanu prawnego, bo odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po wydaniu decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. Podkreślić należy, że nie można zrezygnować z realizacji obowiązku. O ile bowiem jednostka rozporządza uprawnieniem, to realizacja obowiązku takiej cechy nie ma, będąc obwarowana przymusem państwowym.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela poglądu skarżących, że bezprzedmiotowość decyzji nakazującej im rozbiórkę muru oporowego spowodowana jest wykonaniem prac ziemnych polegających na odsunięciu ziemi od muru oporowego i spełnianiu, ich zdaniem, obecnie przez ten mur funkcji "ściany żelbetowej wolnostojącej" stąd, też budowla której dotyczył nakaz rozbiórki przestała być konstrukcją oporową.

Zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji rozbiórkowej poprzez odkopanie ziemi spod samowolnie postawionego muru oporowego nie prowadzi do stwierdzenia bezprzedmiotowości tej decyzji. Decyzja rozbiórkowa, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, nadal odnosi się do muru oporowego, który został samowolnie postawiony na nieruchomości skarżących. Istnieje zatem przedmiot tej decyzji. Twierdzenie, że mur ten nie pełni już swojej funkcji a jest obecnie "ścianą żelbetową wolnostojącą" nie tworzy stanu bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej. Odmienna kwalifikacja muru oporowego dokonywana przez skarżących nie zmienia tego, że nadal istnieje przedmiot, do którego odnosi się decyzja rozbiórkowa i możliwe jest jej wykonanie poprzez wyegzekwowanie dokonania jego rozbiórki w drodze przymusu państwowego. Dopiero zniszczenie przedmiotowego muru a nie zmiana jego dotychczasowej funkcji odpowiada sytuacji kiedy przedmiot decyzji rozbiórkowej przestaje istnieć a ta staje się wobec tego bezprzedmiotowa. W realiach niniejszej sprawy osiągnięcie takiego skutku sprowadza się do wykonania orzeczonej rozbiórki, czego jednak w tej sprawie nie dokonano.

Tym samym norma art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie daje podstaw do wygaśnięcia mocy prawnej przedmiotowej decyzji rozbiórkowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Skoro skarżący nie wykonali decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej budowli, to brak było podstaw do przyjęcia wystąpienia w okolicznościach tej sprawy przesłanki bezprzedmiotowości. Zauważyć należy, iż przyjęcie, że zmiana stanu faktycznego (wykonanie prac ziemnych, polegających na usunięciu ziemi spod muru oporowego) samo w sobie jest podstawą do uznania bezprzedmiotowości określonej decyzji administracyjnej godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art.16 k.p.a.

Zatem przedmiotowa decyzja o nakazie rozbiórki nie stała się bezprzedmiotowa, jak zasadnie w zaskarżonym wyroku wywiódł Sąd a tym samym w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mocy decyzji ze względu ani na rację interesu społecznego, ani z uwagi, że leży to w interesie strony. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia hipotetycznego stanu faktycznego: bezprzedmiotowości i interesu społecznego lub interesu strony. Interes społeczny, jak i to, że leży to w interesie strony nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.