Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 246/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 57 ust. 7,  art. 54,  art. 55,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 12,  art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r., nr 460013, wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na Gminę Miejską karę w wysokości [...],- zł z tytułu nielegalnego użytkowania parkingu, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty nr [...], z dnia [...], którą nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie parkingów.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] została przeprowadzona kontrola budowy - zagospodarowanie osiedla A. w rejonie ulic [...] (rozbudowa schodów zewnętrznych przy budynku [...] i budowa drogi osiedlowej i parkingów), w czasie której stwierdzono, że parking przy budynku przy [...] jest użytkowany, a inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Fakt ten potwierdził także pracownik PINB wykonując zdjęcia parkingu w dniu [...]. W związku z tym, organ na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzył karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania parkingu.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Gmina, zarzucając organowi naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że doszło do przystąpienia do użytkowania parkingu z naruszeniem art. 55 tejże ustawy. Skarżąca wyjaśniła, że inwestycja jest realizowana etapami. W ramach jednego z wielu etapów został wykonany parking dla samochodów osobowych obejmujący 8 stanowisk postojowych. Inwestycja jako całość nie została zakończona, a więc inwestor nie przystąpił do użytkowania parkingu w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Parkowanie przez mieszkańców na wybudowanych miejscach postojowych ma charakter sporadyczny, tymczasowy i nie zostało dozwolone. Nie ma podstaw, aby uznać, że stan ten oznacza rozpoczęcie przez inwestora użytkowania o charakterze trwałym i pełnym. Nadto, Gmina zakwestionowała wyniki wizji lokalnej z [...] z uwagi na naruszenie art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącej, trwałe przystąpienie do użytkowania (nawet gdyby nastąpiło) nie wymaga, w odniesieniu do 8 miejsc postojowych, uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Parking składający się z 8 miejsc postojowych dla samochodów osobowych nie wymagał pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego), a więc nie wymaga i pozwolenia na użytkowanie (art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego). Poza tym, zdaniem skarżącej, w odniesieniu do obiektów budowlanych mających charakter ogólnodostępny, takich jak przedmiotowy parking, nie można wymagać, aby inwestor stosował nadzwyczajne środki uniemożliwiające wjazd osobom postronnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem WINB, organ powiatowy działał na podstawie prawa i w granicach ustawowych kompetencji, zasadnie stosując art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedmiotowe postępowanie dotyczy części parkingu, składającego się ogółem z 61 miejsc postojowych, zaklasyfikowanego, według załącznika do ustawy Prawo budowlane, do kategorii XXII. Taką też kategorię określono w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a w jej pkt 5 ust. 2 określono, iż inwestor, przed przystąpieniem do użytkowania, zobowiązany jest "uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie parkingów".

Zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane, kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi [...] zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii XXII, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi [...], natomiast współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1 (dla powierzchni < 1.000 m2). Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi iloczyn: [...] złotych. Organ stwierdził, że wysokość wymierzonej kary określona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącej, WINB wyjaśnił, że do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności m.in. zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, który z kolei obowiązany jest do podejmowania niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym (art. 18 i 22 ustawy Prawo budowlane). Ponadto, podstawę do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego parkingu, stanowił materiał dowodowy zgromadzony przez organ powiatowy podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...], o terminie której inwestor został zawiadomiony w dniu [...] (data zwrotnego potwierdzenia odbioru poleconej przesyłki listowej). Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego, po wystąpieniu ze stosownym wnioskiem, na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Gmina Miejska zaskarżyła ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie:

- art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy nie nastąpiło trwałe i pełne przystąpienie do użytkowania parkingu,

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na tym, że organ nie wyjaśnił, czy przystąpienie do użytkowania miało charakter pełny i trwały,

- art. 10 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zweryfikowania ww. twierdzeń inwestora,

- art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy inwestor sam nie użytkował parkingu, a nadto dopełnił czynności, których można od niego rozsądnie wymagać, aby zapobiec użytkowaniu przez osoby trzecie,

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na tym, że organ nie wyjaśnił, jakich czynności należy oczekiwać od inwestora ogólnodostępnego parkingu, aby zapobiec użytkowaniu przez osoby trzecie,

- art. 55 pkt 1 w związku art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przystąpienie do użytkowania parkingu na 8 miejsc dla samochodów osobowych wymaga pozwolenia na użytkowanie, pomimo że taka inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę,

- art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy inwestor nie miał prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie parkingu o 8 miejscach dla samochodów,

- art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 8 i 11 K.p.a. poprzez istotne braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, uniemożliwiające kontrolę rozumowania i prawidłowości rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi, Gmina powtórzyła zarzuty i argumenty zgłoszone wcześniej w zażaleniu, podnosząc nadto, że organ odwoławczy, pomimo tych zarzutów, nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a swe rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na materiale zgromadzonym przez organ I instancji. Skarżąca ponownie stwierdziła, że nie przystąpiła jako inwestor do użytkowania parkingu. Natomiast parkowanie przez mieszkańców na wybudowanych miejscach postojowych ma charakter sporadyczny, tymczasowy i nie ma podstaw, aby uznać, że stan ten oznacza rozpoczęcie użytkowania o charakterze trwałym i pełnym. Według orzecznictwa sądowoadministracyjnego, tylko użytkowanie, które jest trwałe i pełne może uzasadniać wymierzenie kary (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. II OSK 1683/11). Organ II instancji nie odniósł się do tych twierdzeń i nie przeprowadził w tym kierunku żadnych własnych ustaleń, a jedynie powtórzył ustalenia organu I instancji, zawarte w protokole z [...]. Nadto, w sytuacji, gdy organ zamierzał zignorować argumenty z zażalenia i oprzeć się na materiale zgromadzonym w pierwszej instancji, to - przed wydaniem zaskarżonego postanowienia - powinien był zawiadomić inwestora i umożliwić mu wypowiedzenie się w tym zakresie. Inwestor nie został także zawiadomiony o wizji lokalnej, która odbyła się w dniu [...], a której wyniki miałyby potwierdzać, że parking jest użytkowany w sposób trwały (por. uzasadnienie zaskarżonego postanowienia). Wyniki tej wizji nie mogą zatem stanowić dowodu w sprawie.

Trudno także, zdaniem skarżącej, uznać za należyte odniesienie się do zarzutów zażalenia w kwestii zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich. Powołanie się przez organ II instancji na art. 18 i 22 Prawa budowlanego i ogólnikowo na zasadę, iż do inwestora należy odpowiednie zorganizowanie procesu budowy, nie jest wystarczającym uzasadnieniem.

Ponadto, według skarżącej, wyeksponowany przez WINB fragment art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący, że karę wymierza się również w razie przystąpienia do użytkowania obiektu jedynie w części, nie może być przecież rozumiany w ten sposób, że karę nakłada się również wtedy, gdy owa część - do użytkowania której przystąpiono - sama w sobie nie wymaga pozwolenia na budowę. Jest tak zwłaszcza, gdy inwestycja ma charakter podzielny (np. miejsca parkingowe), a przepisy prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę dopiero wtedy, gdy obiekt przekracza określoną wielkość. Realizacja 8 miejsc parkingowych jako samodzielne zadanie nie wymaga, ani pozwolenia na budowę, ani pozwolenia na użytkowanie. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby te same 8 miejsc, jeśli są częścią większego zadania, na które uzyskano pozwolenie na budowę i dokonano zgłoszenia, traktować inaczej i wymagać na przystąpienie do ich użytkowania pozwolenia na użytkowanie. Tego rodzaju interpretacja naruszałaby nakaz ścisłego interpretowania przepisów nakładających sankcje. Nie zmienia tej konkluzji także i to, że w pozwoleniu na budowę błędnie stwierdzono, iż w zakresie parkingów wymaga się uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nałożenie w pozwoleniu na budowę (dotyczącym całego osiedla) obowiązku uzyskania pozwolenia na rozpoczęcie użytkowania parkingów jest bezpodstawne i bezskuteczne, ponieważ prawo budowlane obecnie nie daje podstawy prawnej do nakładania takiego obowiązku w pozwoleniu na budowę. Powinno ono zawierać jedynie informację o obowiązkach płynących w tym zakresie z przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie błędnie zatem przywołuje owo bezskuteczne "nałożenie" na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w zakresie parkingów.

Nadto, zdaniem skarżącej, niedopuszczalne jest nałożenie kary za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia, w sytuacji, gdy nie można było uzyskać pozwolenia na użytkowanie dla 8 miejsc parkingowych. Pozwolenie na użytkowanie powinno być bowiem uzyskane dla zakresu robót, jaki został określony w pozwoleniu na budowę. A co więcej, dla robót polegających na wybudowaniu 8 miejsc postojowych niemożliwe jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ taka inwestycja nie odpowiada przesłankom określonym w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro uzyskanie pozwolenia na użytkowanie było niemożliwe, to jest oczywiste, że niedopuszczalne jest nakładanie kary za jego brak. Organ odwoławczy natomiast błędnie i bez żadnego bliższego wyjaśnienia podał w uzasadnieniu, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie było możliwe. Według skarżącej, niedopuszczalne jest stosowanie jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej przy stosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skarżąca następnie przytoczyła.

Skarżąca wskazała też, że opisane przez nią uchybienia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, same w sobie stanowią naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to jest tym poważniejsze, że wszystkie podane wyżej kwestie były szczegółowo podnoszone i uzasadniane w zażaleniu. Pominięcie ich milczeniem w zaskarżonym postanowieniu świadczy o tym, że proces podejmowania rozstrzygnięcia był wadliwy; a ponadto stanowi naruszenie art. 8 i 11 K.p.a. Skoro opisane uchybienia dotyczą najistotniejszych okoliczności sprawy, to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Regulacja zawarta w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane określa sankcję karną za tzw. delikt administracyjny. Stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów nakazujących uzyskanie zezwolenia na użytkowanie albo przepisów nakazujących zgłoszenie do użytkowania (art.54 i 55 ww. ustawy), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczył sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, iż żaden przepis Prawa budowlanego nie obligował organu stosującego przepis art. 57 ust. 7 tej ustawy do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy też bez dokonania zgłoszenia (por. wyrok sygn. akt: VII SA/Wa 787/05, VII SA/Wa 145/08, II OSK 1862/10 dostępne w internecie).

Regulacja zawarta w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poddana była trzykrotnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego w kontekście różnych wzorców konstytucyjnych - co do zgodności z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji, zgodności art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także co do zgodności z art. 42 oraz art. 45 Konstytucji (wyrok z dnia 22 września 2009r. sygn. akt. SK 3/8 publ. OTK-A 2009/8/125, z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 publ. OTK ZU nr 1/A/2007 i z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 publ. OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wskazanych wyroków przedstawił istotne wskazówki interpretacyjne badanego przepisu. Potwierdził, że zarówno sankcje karne, jak i sankcje administracyjne stanowią formę represji państwa, ale spełniają odmienne funkcje, gdyż kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Uznał, iż określenie w prawie budowlanym odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia wymaganych formalności, a więc przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązujących przepisów. Podkreślił, że ta regulacja wynika z przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej, znajdującej zastosowanie na gruncie prawa administracyjnego, a automatyzm ten spełnia funkcje gwarancyjne, albowiem uniemożliwia organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Zwrócił uwagę, że z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma, przede wszystkim, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. Wskazał też, że surowość sankcji uzasadniona jest koniecznością ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych i ma w optymalnym stopniu dyscyplinować każdego inwestora, by należycie wypełniał on swe obowiązki. Powołując się na wyrok w sprawie P 12/01 z dnia 4 lipca 2002 r. publ. OTK-A 2002/4/50 stwierdził, iż obiektywny fakt naruszenia prawa jest podstawą do zastosowania sankcji administracyjnej, a zasada domniemania niewinności jest tu całkowicie odrzucona, ponieważ z punktu widzenia ładu gospodarczego kluczowe znaczenie ma przede wszystkim fakt przestrzegania prawa lub jego nieprzestrzeganie, albowiem to one kształtują standardy tego ładu.

Trybunał Konstytucyjny przyznał jednak, iż odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Nadany przez Trybunał Konstytucyjny kierunek interpretacji w odniesieniu do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zaaprobowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Wyrazem tego jest przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1183/08, w którym wskazano, iż nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzania dochodzenia w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. Konieczną natomiast przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Przedstawione wyżej stanowisko w pełni respektuje skład orzekający, przyjmując tym samym, iż konieczność wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika z faktu przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.

W tym kontekście sąd zauważa, iż naruszenie przepisów prawa procesowego może być przyczyną uwzględnienia skargi jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść wynik sprawy, a więc zaskarżone orzeczenie. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich administracyjnego stosunku materialnoprawnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia zaskarżonego orzeczenia, mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy, przy czym w takiej sytuacji należy wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne.

Dokonana wcześniej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane obrazuje, jakie istotne fakty powinny zostać ustalone, by organ mógł wydać postanowienie o wymierzeniu grzywny za przystąpienie do użytkowania bez właściwego pozwolenia.

Skład orzekający sądu podziela przy tym pogląd wyrażany w judykaturze, iż zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 K.p.a. modyfikuje zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), nakazując organowi administracyjnemu wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko tych faktów, które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowanie danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego (patrz wyroki sygn. akt: II OSK 1933/08, II OSK 1131/10).

W niniejszej sprawie realizacja inwestycji "zagospodarowanie osiedla A. w rejonie ulic [...] "(rozbudowa schodów zewnętrznych przy budynku [...] i budowa drogi osiedlowej i parkingów na [...] miejsc postojowych), prowadzona jest w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę nr [...], z dnia [...], którą nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie parkingów. Decyzja ta jest decyzją ostateczną. Skarżąca kwestionuje nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie parkingów twierdząc, że choć uzyskano pozwolenie na budowę, to jednak wybudowany parking mógł być odjęty tylko zgłoszeniem i dlatego też, można było przystąpić do jego użytkowania bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie jednak z art. 55 ustawy – Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Budowa parkingów na [...] miejsc postojowych wymagała pozwolenia na budowę, a ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę prawidłowo zakwalifikowano parkingi do kategorii XXII obiektów budowlanych. Bezsprzecznie więc przed przystąpieniem do użytkowania części parkingów, inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tłumaczenie inwestora - skarżącej Gminy, że na wybudowanie parkingu na 8 miejsc postojowych niepotrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym pozwolenia na użytkowanie, jest całkowicie pozbawione racji. Skoro wydane zostało, na wniosek inwestora, pozwolenie na budowę, to obowiązkiem inwestora jest jego realizacja, zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo budowlane. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 33 ustawy Prawo budowlane - pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednak to inwestor decyduje o jego zakresie i sposobie rozłożenia jego realizacji w czasie.

W ocenie sądu, skarżąca przystąpiła do użytkowania parkingu z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Skarżąca została powiadomiona o terminie przeprowadzanej przez PINB kontroli realizacji budowy (potwierdzenie odbioru zawiadomienia w dniu [...]). Z własnej woli nie uczestniczyła w tej kontroli w dniu [...]. Z kontroli został sporządzony protokół wraz z materiałem zdjęciowym, z którego jednoznacznie wynika, że nowo zbudowany parking jest użytkowany przez mieszkańców osiedla. Ujawnienie w trakcie kontroli, że inwestor użytkuje obiekt budowlany, pomimo że najpierw obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, stanowi dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o ustalenia kontroli odnotowane w protokole kontroli (patrz wyrok sygn. akt II OSK 494/12). Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w sprawie (pismo doręczone skarżącej w dniu [...]), pomimo tego nie uczestniczyła w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez PINB.

Fakt, że skarżąca nie uczestniczyła w kolejnej kontroli parkingu w dniu [...] nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż już pierwsza kontrola w sposób wystarczający wykazała, że użytkowanie ma charakter pełny i trwały - brak było bowiem jakichkolwiek oznak, że skarżąca zabezpieczyła parking przed możliwością korzystania z niego przez mieszkańców, a wszystkie miejsca parkingowe były zajęte. Dodać należy, że dla ustalenia takiego użytkowania parkingu nie jest konieczne by sam inwestor go użytkował.

Ponadto w toku całego postępowania administracyjnego oraz sądowego skarżąca nie kwestionowała użytkowania parkingu przez mieszkańców i nawet jeśli podnosiła, że dopełniła czynności aby zapobiec użytkowaniu przez osoby trzecie, to nie wykazała takich czynności stwierdzając jedynie, że to organ winien wyjaśnić "jakich czynności należy oczekiwać od inwestora ogólnodostępnego parkingu, aby zapobiec użytkowaniu przez osoby trzecie oraz czy Skarżący w niniejszej sprawie dopełnił takich czynności".

W świetle powyżej przedstawionego stanowiska orzecznictwa, sąd uznał,

że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie było wystarczające dla uznania, że skarżąca przystąpiła do użytkowania parkingu, bez uzyskania stosownego pozwolenia, a uchybienia w procedurze administracyjnej (niezawiadomienie o oględzinach w dniu [...] i niepowiadomienie przez WINB o możliwości wypowiedzenia się w sprawie) nie miały wpływu na wynik sprawy. Również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, choć jak widać dla skarżącej niezadowalające, w sposób wystarczający spełnia wymogi określone w art.107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał,

że niniejsza skarga jest niezasadna, a grzywna z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego została nałożona w sposób prawidłowy i dlatego też, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.