Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 791/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym kanalizacji sanitarnej) konieczna jest prawna a nie jedynie faktyczna możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury.

TEZY

Dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym kanalizacji sanitarnej) konieczna jest prawna a nie jedynie faktyczna możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. Ś. i M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Referatu Odszkodowań i Naliczeń Urzędu Miejskiego w B. ustalono R. i M. małżonkom Ś. współwłaścicielom na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta B. jako działka nr [...] opłatę adiacencką w kwocie 1 979 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek budowy kanalizacji sanitarnej w ulicy L.

Organ wyjaśnił zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z art. 143 – 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako u.g.n. oraz wskazał na uchwałę Rady Miasta Białegostoku nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 3604), dalej powoływaną jako uchwała. W jej § 12 ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. udzielono pozwolenia na budowę m.in. kanalizacji sanitarnej w ulicy L., zaś w dniu 6 czerwca 2013 r. stworzono warunki podłączenia do tego urządzenia przyległych nieruchomości (zawiadomieniem z dnia 7 maja 2013 r. inwestor poinformował organy nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, organy nie zgłosiły sprzeciwu). Prezydent wyjaśnił, że małżonkowie Ś. byli właścicielami działki nr [...] w dniu stworzenia warunków podłączenia jej do kanalizacji sanitarnej, zatem wartość ich nieruchomości wzrosła, a oni są zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej niezależnie od późniejszego faktu sprzedaży działki. Jak wyjaśnił też, wzrost wartości działki (o 3 958 zł) wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2015 r., który należy ocenić jako nienaruszający prawa i niebudzący wątpliwości organu. Także strony nie wniosły uwag do operatu. Opłata adiacencka wyniosła połowę kwoty wzrostu wartości działki, zgodnie z § 12 uchwały.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli małżonkowie Ś., którzy zarzucili naruszenie: art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 zdanie 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji gdy nie zostały spełnione wymagania ustawowe do jej ustalenia (uchwała ustalająca stawkę procentową opłaty w zakresie tego ustalenia została wydana z przekroczeniem upoważnień ustawowych); art. 28 i art. 29 K.p.a. poprzez obciążenie opłatą adiacencką osób, które nie są właścicielami nieruchomości; art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego informowania stron; wskazali też na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i kwalifikowaną wadę nieważności zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając przepisy u.g.n. i treść § 12 uchwały oraz powołując się na zgromadzony materiał dowodowy SKO wskazało, że:

- warunki podłączenia nieruchomości odwołujących się do kanalizacji sanitarnej w ulicy L., wybudowanej na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., stworzone zostały w dniu 6 czerwca 2013 r., kiedy upłynął termin na wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania kanalizacji. SKO podkreśliło, że strony nie kwestionowały tej daty;

- pozytywnie ocenić należy sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2015 r., w którym zastosowano podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Zdaniem Kolegium, operat spełnia warunki formalne, oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (które to nieruchomości spełniają cechy podobieństwa wymaganego przez § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zaś ich cechy różniące zostały prawidłowo i czytelnie skorygowane przy zastosowaniu odpowiednich współczynników);

- ustawodawca powiązał wyraźnie w treści art. 144 i art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że opłatę adiacencką ma obowiązek ponieść właściciel nieruchomości z daty stworzenia tych warunków, nawet jeśli później zbył nieruchomość. Zbywca korzysta bowiem na tym podłączeniu i uzyskuje wyższą cenę za nieruchomość;

- wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydanej w innym postępowaniu, z tą argumentacją, że sąd administracyjny uznaje przepis uchwały wprowadzającej stawki opłaty adiacenckiej za niezgodny z prawem w tej konkretnej sprawie, w której orzekał (odwołujący się wskazali na sprawę II SA/Bk 14/15) – nie ma wpływu na obowiązek Kolegium ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, nawet jeśli podstawę prawną decyzji stanowi ten sam przepis uchwały. Sąd wypowiedział się w konkretnej sprawie i nie wyeliminował z obrotu prawnego całej uchwały, stąd jest ona nadal prawem obowiązującym, a Kolegium jest jej treścią związane;

- Kolegium wyjaśniło, że nie stwierdza podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. z uwagi na toczące się przed NSA postępowanie ze skargi kasacyjnej Kolegium na wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 14/15; wskazało również, że nie toczy się żadne inne postępowanie, którego przedmiotem byłaby legalność uchwały z dnia 5 listopada 2012 r.

Skargę na decyzję SKO złożyli małżonkowie R. i M. Ś., którzy zarzucili naruszenie:

1). art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 zdanie 2 u.g.n. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wymagania ustawowe do jej ustalenia, bowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury brak było obowiązującej uchwały rady gminy, gdyż przepis § 12 uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. nie obowiązywał jako wydany sprzecznie z prawem, t.j. sprzecznie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt. 9a ustawy o samorządzie gminnym i art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1, 1b, art. 73 ust. 3 u.g.n.;

2). art. 28 i art. 29 K.p.a. poprzez obciążenie skarżących opłatą adiacencką w sytuacji, gdy nie byli właścicielami nieruchomości w dniu wszczęcia postępowania o ustalenie tej opłaty; podtrzymali wniosek o umorzenie postępowania – z uwagi na zbycie nieruchomości aktem notarialnym z dnia 15 lipca 2013 r.;

3). art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego informowania stron o przebiegu postępowania oraz ich prawach i obowiązkach, jak też wskazali na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i kwalifikowaną wadę nieważności decyzji w związku z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie II SA/Bk 14/15.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego M. Ś. sprecyzował zarzuty skargi w ten sposób, że dodatkowo zarzucił naruszenie:

1). art. 145 ust. 1 u.g.n.;

2). art. 4 pkt 16, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez:

a). uznanie, że ulica L. oraz droga wewnętrzna, przy których położona jest wyceniana nieruchomość, posiadają nawierzchnię gruntową utwardzoną, w sytuacji gdy drogi te zarówno na dzień 6 czerwca 2013 r. jak i na dzień sporządzenia operatu szacunkowego znajdowały się w bardzo złym stanie technicznym;

b). przyjęcie, że nieruchomości wybrane do porównania w operacie są nieruchomościami podobnymi, podczas gdy nie spełniają warunku z art. 4 pkt 16 u.g.n., gdyż:

- ich powierzchnia znacząco odbiega od powierzchni nieruchomości wycenianej,

- w przyjętym zestawieniu zaledwie trzy nieruchomości położone są tak jak nieruchomość wyceniana w obrębie geodezyjnym nr [...] – Z.;

3). naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz oparcie się na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób nierzetelny oraz niezgodnie ze stanem faktycznym.

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o ich uchylenie w całości.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów pełnomocnik podkreślił, że:

- przepis § 12 uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, gdyż został zamieszczony w uchwale niezgodnie z prawem tj. z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W żadnym przepisie uchwały nie wskazano, aby jej podstawą prawną były regulacje art. 143 - 148b u.g.n., co jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. W konsekwencji, decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik powołał wyroki WSA w Białymstoku, w których zaprezentowano powyższy pogląd tj. wyroki w sprawach II SA/Bk 183/13 oraz II SA/Bk 14/15;

- organy obu instancji nie wyjaśniły kto powinien być stroną w przedmiotowej sprawie. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że organ nadzoru budowlanego nie skorzystał z prawa wniesienia sprzeciwu, gdy tymczasem ustalenie dokładnej daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej ma niebagatelne znaczenie z uwagi na zbycie nieruchomości przez skarżących w dniu 15 lipca 2013 r.;

- z przepisów art. 2 pkt 7 oraz pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że do sieci kanalizacyjnej należy również odgałęzienie (przykanalik). Tymczasem w przedmiotowej sprawie wybudowana sieć kanalizacyjna składa się jedynie z kanału sanitarnego wzdłuż ulicy L., bez odgałęzień do poszczególnych nieruchomości. Nie zostały więc stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacyjnej (powołał uchwałę NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. (OPK 4/2000);

- w operacie szacunkowym przyjęto, że na 38 nieruchomości podobnych ujętych w Zestawieniu transakcji podobnych do wycenianej aż 11 nieruchomości mieściło się w przedziale najwyżej ocenianym tj. od 500 do 800 m2, których cena jest wyższa, podczas gdy nieruchomość wyceniana mieściła się w przedziale od 800 do 1200 m2 i została oceniona jako średnia. Wątpliwości, zdaniem pełnomocnika, budzi również i to, że poza trzema nieruchomości położonymi w obrębie geodezyjnym nr [...] oraz trzema nieruchomości położonymi w obrębie geodezyjnym nr [...], wszystkie pozostałe znajdowały się w obrębie geodezyjnym nr [...], co również miało wpływ na zawyżenie ceny nieruchomości skarżących. Nadto, w operacie niewłaściwie ustalono stan faktyczny: sporządzono go według stanu na dzień 6 czerwca 2013 r. a według cen na dzień 30 czerwca 2015 r.; błędnie uznano, że ulica L. oraz droga wewnętrzna, przy których zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość, posiadają nawierzchnię gruntową utwardzoną (co wpłynęło na uznanie dojazdu nimi jako średniego), podczas gdy drogi te zarówno na dzień 6 czerwca 2013 r. jak i później znajdowały się w bardzo złym stanie technicznym, dodatkowo pogarszanym przez warunki pogodowe i prace budowlane, co powinno wpłynąć na ocenę dojazdu nimi jako "złego".

Postępowanie sądowe w sprawie niniejszej pozostawało zawieszone w okresie 12 kwietnia 2016 r. – 24 stycznia 2017 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed NSA postępowania ze skarg kasacyjnych SKO w B. na wyroki tutejszego sądu stwierdzające nieważność decyzji ustalających opłaty adiacenckie, których to decyzji podstawą był przepis § 12 uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. Podjęcie postępowania nastąpiło po tym, jak wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. w sprawie II OSK 2200/15 NSA uchylił wyrok tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 14/15 i przekazał tę sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku

zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (Dz. U. z 2015 r., poz. 72 ze zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji może nastąpić w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed podłączeniem do poszczególnych urządzeń a jej wartością po ich wybudowaniu. Do kwotowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w uchwale w jej brzmieniu z daty stworzenia warunków do podłączenia.

W sprawie niniejszej spornymi są następujące kwestie: data stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej, obowiązywanie podstawy prawnej dla wydania zaskarżonej decyzji (skarżący kwestionują § 12 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r., poz. 3604), dalej jako uchwała oraz sporne jest obciążenie skarżących obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy nie są już właścicielami działki nr [...].

W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 16 marca 2016 r., data stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej w ulicy L. w B., ustalona została w przedmiotowym postępowania w niebudzący wątpliwości sposób jako moment, od którego kanalizacja ta może być użytkowana legalnie, co nastąpiło w dniu 6 czerwca 2013 r. Tym samym stanowisku SKO w tym przedmiocie nie sposób zarzucić nieprawidłowości.

Przepisy u.g.n. nie definiują co prawda pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej", jednak przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do takiego podłączenia następuje na podstawie odrębnych przepisów. Jak trafnie wskazało SKO, w sprawie niniejszej tymi przepisami będzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako p.b. oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.) – obydwie w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie maja – czerwca 2013 r.

Stosownie do treści art. 54 p.b. w ówczesnym brzmieniu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 p.b., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54), chyba że zgodnie z art. 55 p.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Obydwie powyższe regulacje oznaczają, że w spornym w sprawie niniejszej okresie stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej takich jak kanalizacja sanitarna następowało, gdy użytkowaniu sieci - w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy - nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie sieci, zaś podłączenie nieruchomości do sieci pozostaje zgodne z regulaminem gminy i jest technicznie możliwe (vide m.in. wyroki w sprawach I OSK 691/13 z dnia 18 listopada 2014 r.; IV SA/Po 391/16 z dnia 28 września 2016 r., dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Innymi słowy, dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym kanalizacji sanitarnej) konieczna jest prawna a nie jedynie faktyczna możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury.

Po wtóre wskazać należy, że skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym "stworzenie warunków" nie wymaga w obecnym stanie prawnym wykonania przykanalików (przyłączy). W tym miejscu podkreślić bowiem należy dodanie w regulacji u.g.n. przepisu art. 148 b ust. 1 następującej treści: "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przedmiotowej kwestii ponownie należy odwołać się do regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w której art. 2 pkt 14, 7 i 5 zdefiniowano pojęcie urządzenia kanalizacyjnego, sieci oraz przyłącza kanalizacyjnego. Zgodnie z tą regulacją: "urządzenie kanalizacyjne" to "sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków" (art. 2 pkt 14); "sieci" (w tym również kanalizacyjne) to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 7); zaś "przyłącze kanalizacyjne" to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5). Jak z kolei wynika z art. 15 ust. 2 tej ustawy, realizację przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Nadto podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, iż przyłącze kanalizacyjne stanowi własność osoby, która poniosła koszt ich budowy (vide np. wyrok z dnia 2 lipca 2004 r. w sprawie II CK 420/03, System Informacji Prawnej Lex nr 109528). Oznacza to, że skoro przyłącze kanalizacyjne wykonuje na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie i stanowi ono jej własność, a nie własność przedsiębiorstwa, to brak jest podstaw do wywodzenia generalnej zasady, iż dopiero wykonanie przyłącza przez przedsiębiorstwo oraz oddanie go do legalnego użytkowania jest momentem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Według aktualnej linii orzeczniczej, pod pojęciem "stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" (art. 145 ust. 2 u.g.n.) należy rozumieć dzień legalnej możliwości eksploatacji/korzystania z wybudowanej infrastruktury - urządzenia kanalizacyjnego (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 219/13 z dnia 10 września 2014 r.: wyrok z dnia 28 września 2016 r., IV SA/Po 391/16, CBOSA). To też powoduje, że za zdezaktualizowaną należy uznać powołaną w piśmie precyzującym skargę uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. o sygnaturze OPK 4-7/00 obejmującą terminem "stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" obowiązek budowy przez gminę przykanalików. Podstawą przyjęcia takiej interpretacji we wskazanej uchwale były przepisy ustawy – Prawo wodne z 1974 r., które już nie obowiązują. Odwołanie obecnie w przytoczonym powyżej przepisie art. 148b ust. 1 u.g.n. do przepisów odrębnych (którymi w sprawie niniejszej są przepisy p.b. i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków) potwierdza konieczność zweryfikowania poglądu uchwały. Nota bene NSA w sprawach I OSK 219/13 z dnia 10 września 2014 r. oraz I OSK 691/13 z dnia 18 listopada 2014 r. wprost stwierdził, że wraz ze zmianą stanu prawnego zdezaktualizowała się uchwała składu pięciu sędziów NSA w sprawie OPK 4-7/00, który to pogląd skład orzekający w sprawie niniejszej podziela.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać należy, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] udzielono Miastu B. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej i sieci wodociągowej wraz z przyłączami oraz kanału sanitarnego w ulicy L. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2009 r. Zawiadomieniem z dnia 7 maja 2013 r., doręczonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 15 maja 2013 r., poinformowano o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego pod nazwą "Kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa i sieć wodociągowa na osiedlu Z. w B.". Termin 21 dni na wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu minął w dniu 5 czerwca 2013 r. i jak wynika z notatki z dnia 16 kwietnia 2015 r. – sprzeciw nie został wniesiony (k. 18 akt adm.). Oznacza to, że od dnia 6 czerwca 2013 r. przez kolejne trzy lata mogła zostać wydana decyzja ustalająca opłatę adiacencką, bowiem z dniem 6 czerwca 2013 r. zostały stworzone warunki do legalnego i faktycznego użytkowania przez właścicieli działki nr [...] sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej w ulicy L. w B. W tej zaś dacie właścicielami wskazanej działki byli skarżący, co miało miejsce aż do dnia sprzedaży działki w dniu 15 lipca 2013 r.

Sąd uznaje za bezskuteczne zarzuty dotyczące niewykazania, iż organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia z dnia 7 maja 2013 r. Skoro takiego dokumentu nie było, co wynika wprost ze wskazanej wyżej notatki służbowej, jak też w trakcie postępowania administracyjnego skarżący tej okoliczności nie kwestionowali, to brak było podstaw do żądania w postępowaniu przedłożenia dodatkowych dokumentów w tym przedmiocie.

Także bezskuteczny jest zarzut skargi dotyczący nieobowiązywania w dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej podstawy prawnej decyzji ustalającej opłatę adiacencką tj. § 12 ust. 1 uchwały. Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela stanowisko NSA sformułowane w sprawach I OSK 2200/15 oraz I OSK 2431/15 ze skarg kasacyjnych SKO w Białymstoku (uwzględnionych) od wyroków tutejszego sądu w sprawach odpowiednio II SA/Bk 14/15 oraz II SA/Bk 23/15. Jak wskazał NSA, nie zachodzi sprzeczność uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. (w podnoszonej części) z ustawą ani Konstytucją RP, zaś podnoszona niezgodność z rozporządzeniem w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może skutkować podstawy dla sądu do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego jakim jest wskazywana uchwała. W przypadku aktów prawa miejscowego sąd może bowiem odmówić zastosowania ich przepisów wyłącznie przy ich sprzeczności z aktami rangi ustawowej. Mimo, że uchwała nie wskazywała podstawy prawnej podjęcia, to takowa podstawa istniała – stanowił ją przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. Niewskazanie podstawy prawnej nie dyskwalifikuje jednak uchwały, bowiem, jak stwierdził NSA: "Samo powołanie błędnej podstawy prawnej uchwały jednostki samorządu terytorialnego lub też pominięcie jej powołania nie jest uchybieniem, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały istniała podstawa prawna do podjęcia takiej uchwały (...). Tym bardziej nie jest to podstawa do uznania, że uchwała nie jest zgodna z ustawą i do odmowy jej zastosowania. W przypadku rozpoznawania skargi na akt prawa miejscowego szerszy jest zakres kontroli sądu administracyjnego. Natomiast odmowa zastosowania przepisu obowiązującego aktu prawa miejscowego musi łączyć się z wykazaniem jego niezgodności z aktami rangi ustawowej. Wadliwość redakcyjna, pozbawienie uchwały elementów określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, takich jak wskazanie podstawy prawnej, nie świadczy o niezgodności z ustawą i nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania".

Co prawda pogląd powyższy został sformułowany w sprawie innej niż przedmiotowa, jednakże ma on w całości odniesienie do jej stanu faktycznego i prawnego, zwłaszcza że dotyczy tej samej uchwały. Należy go w całości podzielić, co też sąd w sprawie niniejszej czyni uznając w konsekwencji skargę w tym zakresie jako bezpodstawną. Taką ocenę uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. zawarł także WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 43/17 oraz II SA/Bk 44/17 i ocena ta pozostaje obecnie dominująca w linii orzeczniczej tutejszego sądu.

Nie sposób także zarzucić organom naruszenia prawa przez ustalenie opłaty adiacenckiej dla skarżącego i jego małżonki mimo zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła. Zgodnie bowiem z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zwiększenie wartości nieruchomości wywołane budową tych urządzeń następuje w momencie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Obowiązek uiszczenia należności publicznej wiąże zatem ustawodawca z określonym zdarzeniem, które spowodowało wzrost wartości nieruchomości będący następstwem wybudowania urządzenia. Innymi słowy, opłata adiacencka obciąża osobę (właściciela nieruchomości w dniu zaistnienia tego zdarzenia) a nie rzecz. Zbywca rzeczy (nieruchomości) pozostaje zatem zobowiązany, bowiem nabywca nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej (sukcesja syngularna) nie wchodzi we wszelkie obciążenia i obowiązki spoczywające na poprzednim właścicielu. W przypadku opłaty adiacenckiej także brak jest przepisu, który stanowiłby podstawę obciążenia nabywcy obowiązkiem uiszczenia tej opłaty. Tylko zatem osoby, które w dniu stworzenia warunków do podłączenia były właścicielami albo użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą być obciążone taką opłatą (vide wyroki w sprawach I OSK 394/12 z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 514/09 z dnia 7 kwietnia 2010 r., CBOSA). Pogląd ten w całości podziela sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, co czyni nietrafnym jej zarzut dotyczący bezpodstawnego ustalenia opłaty skarżącym. W sprawie niniejszej, jak wyżej ustalono, warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej stworzono z dniem 6 czerwca 2013 r., zaś skarżący i jego małżonka sprzedali nieruchomość w dniu 15 lipca 2013 r. W dacie stworzenia warunków byli zatem jej właścicielami, dlatego wspólnie są zobowiązani do uiszczenia spornej opłaty adiacenckiej.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie dostrzega również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów o sporządzaniu wyceny nieruchomości oraz przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W szczególności nie mogą się ostać zarzuty odnoszące się do operatu szacunkowego oraz jego oceny.

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i technik szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.) w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n. i vide wyroki w sprawach: II SA/Gd 355/14 z dnia 3 września 2014 r., II SA/Bk 751/16, II SA/Kr 1221/12 z dnia 29 listopada 2012 r., CBOSA). Definicję nieruchomości podobnej zawiera przepis art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy podkreślić, że nieruchomości podobne nie są nieruchomościami identycznymi. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań niwelowane są przez noty korygujące, które zostały zastosowane i opisane w operacie szacunkowym, przy czym opis ten należy łączyć z opisem uwzględnianych cech nieruchomości.

Przepis art. 152 u.g.n. stanowi, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zdanie 1 i 2). W art. 154 u.g.n. ustawodawca wskazał z kolei na czynniki, które należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu tj. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne dane o nieruchomości (art. 155 ust. 1 u.g.n.).

Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie (vide wyroki w sprawach: II SA/Sz 217/14 z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 2342/12 z dnia 24 kwietnia 2014 r., CBOSA). Jak wskazał NSA w ostatnio przytoczonym wyroku: "Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie".

Zdaniem sądu, w kontrolowanej sprawie organy dokonały prawidłowej oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę. Odnośnie zarzutów skargi wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika, rzeczoznawca nie wskazał, iż nieruchomość przylega do dróg (ulicy L. i drogi wewnętrznej) o nawierzchniach "gruntowych utwardzonych", ale wskazał na nawierzchnię gruntową obydwu dróg (s. 6 operatu), dodając i podkreślając zły dostęp do usług komunalnych i bytowych. Rzeczoznawca ustalił zestaw 74 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową położonymi na terenach peryferyjnych miasta B., podobnie jak obręb położenia spornej nieruchomości tj. Z. (s. 13 operatu). Są to transakcje z dwóch lat kalendarzowych tj. 2014 – 2015. Wyjaśnił też, że na terenie obrębu Z. (jak też H. i Z.) zaobserwowano najniższy poziom cen oraz najmniej transakcji (Z. i H. – 4 %, przy największej liczbie bo około 43 % w obrębie D. G.), przy czym spośród wszystkich uwzględnionych (także spoza obrębu Z.) najwięcej było transakcji nieruchomościami o powierzchni 801 – 1200 m2, czyli z przedziału jak nieruchomość skarżących. Zdaniem sądu, z powyższego wynika, że zaledwie trzy transakcje z obrębu Z. uwzględnione w wykazie analizowanych transakcji (co jest przedmiotem zarzutu), tłumaczy niska liczba transakcji z tego rejonu, co skutkowało koniecznością sięgnięcia do transakcji z innego obrębu ale dotyczących nieruchomości o podobnej powierzchni.

Odnośnie zaś powierzchni analizowanych nieruchomości podobnych, to – mając na uwadze powierzchnię nieruchomości wycenianej (1171 m2) – wskazać trzeba, że spośród 74 transakcji w zestawie: 26 dotyczyło nieruchomości o powierzchni 800 - 1200 m2, w tym 5 transakcji dotyczyło nieruchomości o powierzchni 1100 – 1200 m2. Z kolei już w ocenie transakcji uwzględniono 38 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej co posłużyło jako tzw. próbka reprezentacyjna. Wśród nich 14 transakcji dotyczyło nieruchomości o powierzchni 800 – 1200 m2, a więc najbardziej zbliżonej do nieruchomości wycenianej. Zarzut nieuwzględnienia nieruchomości o powierzchni podobnej nie mógł zatem wywołać zamierzonego skutku w postaci podważenia operatu w tym zakresie. Rzeczoznawca dokładnie też wskazał (s. 19-24 operatu) w jaki sposób przyjął i oceniał cechy rynkowe nieruchomości, w tym: położenie, otoczenie, powierzchnię i kształt (topografia). Rzeczowo wyłożył sposób wyliczenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości na skutek podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela ocenę przedłożonej opinii sporządzoną przez organy, bowiem operat szacunkowy jest klarowny, czytelny i zgodny z wymogami przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności § 4 ust. 4. Przedmiotowy operat zawiera wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na ocenę wartości nieruchomości przyjętych do porównania tj. cenę za 1 m2, cenę działki, datę transakcji, lokalizację, powierzchnię działki, ulicę. Rzeczoznawca wskazał też wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Sposób wykonania wyceny został przez biegłego w pełni wyjaśniony, a opis nieruchomości przyjętych do porównania jest wystarczający, w tym – wbrew zarzutom – znalazło się w operacie wskazanie stanu nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury (s. 6 operatu). Stwierdzić należy, że przedmiotowy operat został wykonany w sposób rzetelny, a zawarte w nim twierdzenia są spójne, logiczne i konsekwentne – w związku z czym brak jest podstaw, aby stwierdzić naruszenie przepisów prawa.

Podkreślić należy, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zgłaszali do operatu żadnych uwag, także w odwołaniu takowych nie przedstawili zarzucając jedynie naruszenie przepisów związanych z udziałem w postępowaniu i z nieprawidłową podstawą prawną decyzji. Wskazanie dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nowych okoliczności faktycznych jest spóźnione i nie może rzutować na ocenę zaskarżonego aktu. Nie można bowiem skutecznie zarzucić organom niewyjaśnienia okoliczności niepodnoszonych w toku jego czynności. Identycznie nie można skutecznie zdyskredytować operatu szacunkowego dowodząc dopiero na etapie rozpoznawania skargi od ostatecznej decyzji nowych okoliczności stanowiących zarzuty do operatu.

Z wyżej wskazanych powodów zarzuty skargi kierowane do operatu szacunkowego nie podlegały uwzględnieniu. Jedynie na marginesie można wskazać, że możliwość weryfikacji operatu szacunkowego przewiduje art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż oceny prawidłowości operatu szacunkowego dokonuje organizacja

zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowyo dokonanie tej oceny, mając na względzie określone zasady szczegółowo w tym przepisie sformułowane. Z kolei zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie złożyli operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a, jak wyżej wskazano – na etapie obydwu instancji postępowania administracyjnego nie zgłaszali żadnych uwag do operatu. Dodać też należy, że wbrew zarzutom naruszenia art. 9 K.p.a. o wszystkich czynnościach organu byli informowani – pismami z dnia 20 kwietnia 2015 r. i z dnia 15 września 2015 r., zaś zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie spełniając tym samym wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.

Z wyżej wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.