Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 656/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 7 i art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P., E.S., I.P. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1137/18 w sprawie ze skargi G.P., E.S., I.P. i A.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1137/18, wydanym w trybie uproszczonym, po rozpoznaniu skargi G.P., E.S., I.P. i A.S. uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], i zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania nieruchomości położonej w [...], powiat [...] o łącznej powierzchni 5.443 m2, oznaczonej jako parcele nr [...] o powierzchni 1.480 m2, nr [...] o powierzchni 497 m2, nr [...] o powierzchni 229 m2, nr [...] o powierzchni 329 m2, nr [...] o powierzchni 1.147 m2, nr [...] o powierzchni 1.455 m2 i nr [...] o powierzchni 306 m2, stanowiącej własność J.K.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) - zwanej dalej k.p.a., Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części.

Uzasadniając wydaną decyzję, Minister wskazał, że decyzję z dnia [...] grudnia 1969 r. wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, organ wywłaszczeniowy zawiadamiał o wszczęciu postępowania za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Pismem z dnia [...] listopada 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na dzień [...] listopada 1969 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W zawiadomieniu organ pouczył właściciela nieruchomości o możliwości przeglądania wniosku wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków, a także o przeprowadzeniu rozprawy także pod nieobecność zainteresowanych. Tym samym, wymogi art. 16 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione.

Dalej, Minister wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1969 r., właściciel przedmiotowej nieruchomości – J.K. nie brał w niej udziału. Jednakże rozprawa ta odbyła się z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy wywłaszczenia oraz M.S. - córki właściciela hipotecznego nieruchomości, która wniosła o przyznanie odszkodowania za grunt. W rozprawie nie wziął udziału biegły rzeczoznawca. Jego nieobecność stanowiła naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niemniej jednak naruszenie to należało odnosić do całości postępowania w sprawie. Konieczne zatem było ustalenie, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania, a także dokonanie oceny, jaką funkcję pełnił przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Natomiast, sama nieobecność biegłego na rozprawie nie musi jeszcze powodować rażącego naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłego, a po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. Skoro zatem z treści przepisów ustawy wywłaszczeniowej można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, to uznać należy, że nieobecność biegłego na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie biegły, mimo że nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, ponadto, jak wynika z protokołu rozprawy obecna na niej M.S. wiedziała, że wywłaszczenie ma odbyć się bez odszkodowania, a zatem zapoznała się z treścią opinii biegłego rzeczoznawcy. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się operat szacunkowy B.J., rzeczoznawcy w zakresie rolnictwa z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Sądu Wojewódzkiego w [...], sporządzony w dniu [...] czerwca 1969 r., zawierający wskazanie, że zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość położona w [...], powiat [...] o łącznej powierzchni 5.443 m2 nie przekracza 25% całości areału właściciela (44.424 m2), tym samym wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania. Dlatego też, w ocenie Ministra, w postępowaniu odszkodowawczym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnego biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy.

Minister wyjaśnił następnie, że wywłaszczenie nastąpiło bez przyznania odszkodowania, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż J.K. był właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 44.424 m2. Natomiast w przedmiotowej sprawie wywłaszczono parcele o łącznej powierzchni 5.443 m2, co stanowiło 12,25% całości. Minister stwierdził zatem, iż w zaskarżonej decyzji organ wywłaszczeniowy prawidłowo wskazał, że wywłaszczeniem została objęta część nieruchomości, której powierzchnia nie przekraczała 25% całkowitej powierzchni gruntu, w konsekwencji mając na uwadze treść przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie odbyło się bez odszkodowania. Powyższe, jak podkreślił, zostało potwierdzone przez biegłego, który w opinii z dnia [...] czerwca 1969 r. wskazał, że wnioskowana do przejęcia nieruchomość jest mniejsza od 25% ogólnej powierzchni działki posiadanej przez właściciela, wobec tego przejęcie nieruchomości powinno nastąpić bez odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu, iż przepis art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej dotyczył jedynie działek budowlanych, natomiast wywłaszczono grunt drogowy, Minister wyjaśnił, że przedmiotowy grunt stanowił grunt rolny, nie zaś jak twierdzą wnioskodawcy grunt drogowy. Powyższe potwierdza opinia z dnia [...] czerwca 1969 r., w której biegły rzeczoznawca zaznaczył, że zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość stanowi grunt rolny klasy I. Zgodnie zaś z wykazem zmian gruntowych miasta [...], zawnioskowane do wywłaszczenia działki stanowiły użytki rolne - R. Ponadto, art. 8 ust. 7 dotyczył każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu (co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowy grunt znajdował się w mieście [...]), bez względu na jego charakter użytkowy - budowlany, drogowy czy rolny. Ustawodawca znowelizował bowiem ustawę wywłaszczeniową ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. i ujednolicił zasady odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu oraz zlikwidował dawny podział gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne (nowe brzmienie art. 8 ust. 6 ustawy). Wobec powyższego, od momentu wejścia w życie nowelizacji przyjmowana była interpretacja, że art. 8 ust. 7 dotyczy każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, również gruntów rolnych. A zatem, w ocenie Ministra, organ wywłaszczeniowy prawidłowo nie ustalił odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem zgodnie z obowiązującą wówczas interpretacją art. 8 ust. 7, wywłaszczenie części gruntu rolnego nieprzekraczającej 25% jej obszaru, położonego w mieście, na cele budowy ulicy, odbywało się bez odszkodowania. Ponadto, nawet gdyby przyjąć odmienną interpretację art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, to rozbieżności w interpretacji nie pozwalają organowi nadzoru uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Za bezzasadny Minister uznał również zarzut rażącego naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez odstąpienie od przyznania odszkodowania pomimo, iż przedmiotowego wywłaszczenia dokonano w celu budowy drogi państwowej, a nie, jak wskazywała treść art. 8 ust. 7, w celu budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej. Analizując przepis art. 8 ustawy wywłaszczeniowej Minister stwierdził bowiem, że ustalając kwestie związane z przyznaniem odszkodowania za grunt, na którym nie znajdowały się żadne trwałe naniesienia oraz nasadzenia, organ wywłaszczający był związany przepisami przedmiotowej ustawy, które sztywno określały przesłanki wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania, w oparciu o ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę. W opinii szacunkowej z dnia [...] czerwca 1969 r. biegły rzeczoznawca ustalił, że zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy, w przypadku przedmiotowej nieruchomości wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania. Opinię sporządził biegły rzeczoznawca z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Sądu Wojewódzkiego w [...], a zatem osoba do tego uprawniona, posiadająca wiedzę specjalistyczną, opierając się na ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nie było zatem podstaw, by podważać wartość dowodową tej opinii w oparciu o zasady wynikające z art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. Ani organ, ani strona postępowania nie są uprawnieni do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwe wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r., w części odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Jednocześnie, Minister wskazał, że w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja w części odmawiającej przyznania odszkodowania naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie można także stwierdzić wydania jej bez podstawy prawnej. Brak jest dowodów na okoliczność, że decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, aby decyzja ta w razie wykonania wywołała czyn zagrożony karą lub aby była dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć chybiona była większość podniesionych w niej zarzutów.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wyjaśnił, że w myśl obowiązującego w dacie wywłaszczenia art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 20, poz. 90), do kategorii dróg państwowych zaliczało się w szczególności drogi (ulice) miejskie, osiedlowe i wiejskie, leżące w ciągu dróg państwowych. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomości, które zostały wywłaszczone leżały na obszarze miasta [...], więc już literalne brzmienie zacytowanego przepisu czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, polegający na niewłaściwej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że odnosi się on również do dróg państwowych, a nie wyłącznie do ulic i placów.

Dalej, Sąd stwierdził, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, polegający na błędnej wykładni normy tego przepisu, poprzez uznanie, że biegłym w sprawie może być biegły powołany przez podmiot występujący o ustalenie odszkodowania. Rzeczywiście, z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż z wnioskiem o wywłaszczenie Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...] przedstawił operat szacunkowy, w którym określona została wartość wywłaszczanych nieruchomości. Jednakże, dopuszczając faktycznie taki operat jako dowód w sprawie oraz opierając się na wynikających z niego wnioskach – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] jako organ - per facta concludentia (przez czynności dorozumiane) powołało B.J. na biegłego, który to był zaprzysiężonym rzeczoznawcą nieruchomości w zakresie rolnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Sądu Wojewódzkiego w [...], a więc nie był osobą niekompetentną, czy wręcz przypadkową.

Sąd uznał także za chybiony zarzut naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 k.p.a., polegający na błędnym zastosowaniu normy tego przepisu wobec uznania, że w sprawie o ustalenie odszkodowania, brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowił rażącego naruszenia prawa. W istocie biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1969 r. Jednakże, ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że nieobecność biegłego na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, ale naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłego na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, nieobecność taka w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania wynikającego z jego opinii ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej - nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że z art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynikało, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania, a odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r. bezsprzecznie, w ocenie Sądu, doszło do wywłaszczenia gruntu w mieście na cel budowy ulicy. Jednak, z cytowanego wyżej przepisu wynika też, że wywłaszczenie bez odszkodowania odbywało się jedynie w przypadku wywłaszczenia części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru. Nowelizując ustawę wywłaszczeniową ustawą z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 5, poz. 32), ustawodawca ujednolicił zasady odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu oraz zlikwidował dawny podział gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne. Wobec powyższego, od momentu wejścia w życie nowelizacji (9 lutego 1961 r.) przyjmowana była interpretacja, że art. 8 ust. 7 dotyczy każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, również gruntów rolnych.

Sąd zauważył jednak, że skoro art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej stanowił o wywłaszczeniu działki (a nie działek), to ustalić należy co było przedmiotem tego wywłaszczenia na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1969 r. Określając przedmiot wywłaszczenia i odmawiając odszkodowania Prezydium oparło się w całości na ustaleniach operatu szacunkowego B.J. W ocenie Sądu, działanie takie było niedopuszczalne, bowiem rolą tego biegłego (a właściwie jego opinii), zgodnie z art. 21 ustawy – było jedynie ustalenie odszkodowania, a nie kwestii czy wywłaszczenie miało odbyć się bez odszkodowania. Z operatu wynika też, że przedmiotem szacunku było siedem parceli, każda o określonym numerze i powierzchni. W związku z tym rolą organu orzekającego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r. winno być ustalenie dlaczego orzekając o wywłaszczeniu bez odszkodowania organ wywłaszczeniowy wziął pod uwagę 25% łącznej powierzchni wszystkich nieruchomości J.K., tj. 44.424 m2 (dla których zresztą prowadzone były trzy odrębne księgi wieczyste). Minister winien wyjaśnić dlaczego zasadne było orzeczenie Prezydium o braku odszkodowania, skoro wywłaszczeniu podlegało siedem wyodrębnionych geodezyjnie nieruchomości, każda z własnym numerem i powierzchnią. Inaczej rzecz ujmując, z zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego Minister uznał, iż brak odszkodowania w okolicznościach sprawy był uzasadniony w świetle art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. Z pewnością uzasadnieniem takim nie może być samo sąsiednie względem siebie położenie tych siedmiu nieruchomości, a oparcie się w tym względzie przez Prezydium na opinii biegłego było niedopuszczalne.

Sąd zwrócił przy tym uwagę w odniesieniu do działek nr: [...], [...], [...] i [...], dla których urządzona była księga wieczysta tom [...], odnosząc łączną powierzchnię tych działek do ogólnej powierzchni nieruchomości, w skład której one wchodziły, zgodnie z zapisami w księdze wieczystej (3.093 m2), że wywłaszczenie przekraczało 25% obszaru nieruchomości. W przypadku natomiast wywłaszczonych nieruchomości uregulowanych w pozostałych dwóch księgach wieczystych (nr [...] nr [...]) wywłaszczenie nie przekraczało 25% ich obszaru, zarówno rozpatrywanych łącznie, jak i osobno. Rolą organu będzie więc, jak wskazał Sąd, wyjaśnienie czy, a jeżeli tak to dlaczego, przy rozstrzyganiu o wywłaszczeniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zasadne było rozpatrywanie łącznie wszystkich nieruchomości będących własnością J.K., nie zaś osobno każdej z istniejących wówczas działek lub nieruchomości w ramach poszczególnych ksiąg wieczystych.

W związku z powyższym, Sąd uznał za przedwczesny zarzut naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającego na niewłaściwej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że ograniczenie odszkodowania w zakresie w jakim odnosi się ono do 25% powierzchni działki budowlanej dotyczy powierzchni całej nieruchomości wywłaszczanego podmiotu. Aby to stwierdzić, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagają przedstawione wyżej kwestie. Stąd też za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegający na rozpoznaniu wniosku z pominięciem obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i kwestionując wyłącznie uzasadnienie wyroku, domagali się oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zrzekli się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności poprzez przyjęcie, że uprawniony do odszkodowania podmiot nie kwestionował wysokości (braku) odszkodowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku, w szczególności polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów, braku uzasadnienia prawnego przyjętych podstaw prawnych oraz braku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, polegające na niewłaściwym zastosowaniu normy tego przepisu, poprzez jego zastosowanie, pomimo że na gruncie niniejszej sprawy nie miał on zastosowania;

- art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że jego treść pozwala przyjąć, że wszystkie ulice miejskie i osiedlowe należą do kategorii dróg państwowych;

- art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu, poprzez uznanie, że wobec nowelizacji tej ustawy, normatywne określenie "działka budowlane" utraciło znaczenie prawne, a w konsekwencji uznanie, że norma art. 8 ust. 7 odnosi się do wywłaszczenia części wszystkich rodzajów gruntów;

- art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu, polegającej na uznaniu, że treść "część działki budowlanej nie przekraczającej 25 % jej obszaru" można odnosić do 25% zespołu sąsiadujących ze sobą działek;

- art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że organ ustalający odszkodowanie za wywłaszczenie, może per facta concludentia przyjąć za dowód w sprawie opinię biegłego sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy o wywłaszczenie, odstępując jednocześnie od przeprowadzenia w tym zakresie własnego postępowania dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 21;

- art. 21 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że obecność rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie nie była obligatoryjna, a ponadto, że na gruncie przedmiotowej sprawy nieobecność biegłego nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, a w konsekwencji uznanie, że brak udziału biegłego nie stanowił rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Z kolei, związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.

Zauważyć bowiem na wstępie należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. wydana została po rozpoznaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1969 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest zaś nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97, Lex nr 47911) a jego celem jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu rozpoznającego skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dla ich skuteczności muszą wskazywać na naruszenie konkretnych przepisów prawa w powiązaniu z art. 156 § 1 k.p.a.

Tymczasem, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jedynie ostatni zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości powiązany został z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych i art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wskazują w ogóle na jednoczesne naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. i jako takie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym miejscu wyjaśnić jednakże należy, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1969 r. orzekającej o wywłaszczeniu bez odszkodowania nieruchomości położonej w [...], stanowiącej własność J.K. Sąd uznał bowiem za konieczne wyjaśnienie w niniejszej sprawie czy, a jeżeli tak to dlaczego, przy rozstrzyganiu o wywłaszczeniu zasadne było rozpatrywanie łącznie wszystkich nieruchomości będących własnością J.K., nie zaś osobno każdej z istniejących wówczas działek lub nieruchomości w ramach poszczególnych ksiąg wieczystych. Zalecenie to Sąd oparł na dyspozycji art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który dotyczył wywłaszczenia "części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru". Sąd wskazał przy tym, że uzasadnieniem zastosowania art. 8 ust. 7 nie może być samo sąsiednie względem siebie położenie siedmiu nieruchomości, na co też wskazują skarżący w skardze kasacyjnej. Niedopuszczalne przy tym było, w ocenie Sądu I instancji oparcie się w tym zakresie na opinii biegłego.

Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jako że Sąd nie stwierdził, że treść tego przepisu dotyczącą części nieprzekraczającej 25% obszaru można odnosić do 25% zespołu sąsiadujących ze sobą działek. Co więcej, Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia w sprawie art. 8 ust. 7 za przedwczesny z uwagi na brak wyjaśniania sprawy w powyższym zakresie.

Ponadto, brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, że wszystkie ulice miejskie i osiedlowe należą do kategorii dróg państwowych. Sąd ten stwierdził natomiast, że do kategorii dróg państwowych zaliczało się w szczególności drogi (ulice) miejskie, osiedlowe i wiejskie, leżące w ciągu dróg państwowych. Pogląd ten jest jak najbardziej trafny, jako że stanowi on dosłowne przytoczenie treści przepisu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. Wynika z niego, że nie każda droga (ulica) stanowiła drogę państwową a jedynie ta, która leżała w ciągu dróg państwowych. Skarżący kwestii tej nie uwzględnili, formując zarzut skargi kasacyjnej, co czyni zarzut ten bezskutecznym. Brak jest jednocześnie podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie.

Nie mógł odnieść również skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, wskazujące na nowelizację dokonaną ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r., która ujednoliciła zasady odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowanie dawnego podziału gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne, skutkiem czego przepis art. 8 ust. 7 dotyczył w dacie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowo - budowlany lub rolny. Stanowisko to nie zawiera błędu, który mógłby zostać uznany za kwalifikowane naruszenie prawa o charakterze rażącym. Przepis art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w tym zakresie wywoływał bowiem rozbieżności interpretacyjne z uwagi na jego niejednoznaczne sformułowanie, zaś w takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 38/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że w przedmiotowej sprawie brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowił rażącego naruszenia prawa.

Niewątpliwie, art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wskazywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten zamieszczony został w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", regulującym m.in. tryb postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którego elementem była rozprawa administracyjna. Tym samym, brak biegłego na rozprawie stanowił naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże naruszenie to nie może być samo w sobie uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłych a po wysłuchaniu opinii biegłych, co może również oznaczać odczytanie na rozprawie wyżej wymienionej opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

W rozprawie przeprowadzonej w dniu 20 listopada 1969 r. biegły niewątpliwie nie brał udziału ale sporządził on w dniu [...] czerwca 1969 r. operat szacunkowy a obecna na rozprawie M.S. wiedziała, że wywłaszczenie ma się odbyć bez odszkodowania, co świadczy o tym, że zapoznała się z treścią opinii biegłego. Na rozprawie nie był obecny J.K. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 1969 r. wynika, że wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania. Dlatego też, jak słusznie uznał Sąd I instancji, brak udziału biegłego w przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1969 r. rozprawie administracyjnej nie mógł stanowić rażącego naruszenia prawa, gdyż jego udział nie wpłynąłby na odmienną ocenę sprawy.

Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można również skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. i wskazując zalecenia dla organu co do dalszego postępowania.

Wreszcie, kolejny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący również naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego z kolei na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, nie może odnieść skutku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Dlatego też nie stanowi on wystarczającej podstawy kasacyjnej w zakresie kwestionowania ustaleń lub rozstrzygnięć dokonanych w sprawie przez organy, a uznanych za prawidłowe przez sąd pierwszej instancji. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, ale nie prawidłowość merytoryczną wyroku sądu lub kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia organu (tak NSA w wyrokach: z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 r., z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 471/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.