Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 213/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. D. i S. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących E. D. i S. D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. D. i S. D. (dalej zwanymi skarżącymi) jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej też: Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr [...], którą utrzymał on w mocy decyzję Starosty Opolskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 5 marca 2019 r., nr [...], w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego – garażu.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 27 lutego 2019 r., przekazanym Staroście Opolskiemu według właściwości przez Burmistrza [...], skarżący zgłosili zamiar posadowienia garażu blaszanego na działce gruntowej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a – obręb [...]. Do zgłoszenia załączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000.

Decyzją z 5 marca 2019 r., Starosta powołując się na przepisy art. 30 ust 6 pkt 1 i art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia.

W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji jako sprzecznej z art. 29 Prawa budowlanego oraz bezzasadne przyjęcie, że proponowane usytuowanie garażu narusza w zakresie odległości od działki sąsiedniej przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ((Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Organ odwoławczy podniósł, że art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przewiduje odstępstwo od zawartej w przepisie art. 28 ust. 1 reguły, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca umożliwił realizowanie robót budowlanych bez konieczności ubiegania się o pozwolenie na budowę, o ile planowana inwestycja jest jedną z wymienionych w zamkniętym katalogu, obiektów i robót budowlanych, określonym art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Art. 29 ust. 1 pkt 2 dopuszcza realizowanie w oparciu o zgłoszenie m. in. garaży, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Organ zaznaczył też, że art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego obliguje, aby obiekt projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, zapewniając m. in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, czy poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Warunki usytuowania budynków zostały określone w § 12 rozporządzenia. Dopuszczają one w zabudowie jednorodzinnej budowę garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1.5 m ścianą bez okien i drzwi, jednak takie usytuowanie powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem: oddziaływania obiektu, który zdefiniowany został w § 3 pkt 20 Prawa budowlanego i oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Dalej organ wskazał na regulację art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego jako umożliwiającą nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia i podkreślił, że inwestor zamierza usytuować garaż w odległości 1,55 m od granicy z działką nr a, 4,50 m od granicy z działką nr b i 4,5 m od granicy z działką nr c, przy czym właścicielami tych działek są osoby trzecie. Nieruchomość gruntowa objęta inwestycją, jak również sąsiednie nieruchomości, znajdują się na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...]. W części graficznej, stanowiącej załącznik do tej uchwały, symbolem [...] zaznaczono teren obejmujący wskazane działki. Z treści planu wynika, że teren [...] przeznaczony został pod zabudowę niską, mieszkalną jednorodzinną i wielorodzinną z usługami (handlu, gastronomii, administracji, kultury, zdrowia, rzemiosła usługowego). Dopuszcza się realizację jednokondygnacyjnych wolnostojących lub dobudowanych do budynku mieszkalnego obiektów gospodarczych, usługowych i garaży o architekturze nawiązującej do budynków mieszkalnych, a ich realizacja winna nastąpić według aktualnych warunków technicznych. Organ opisał cechy, którymi charakteryzuje się obiekt budowlany, w tym trwałość związania z gruntem jako posadowienie na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce i uznał, że przedmiot zgłoszenia należy kwalifikować jako budynek w rozumieniu przepisów § 12 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 rozporządzenia. Jego wymiary i usytuowanie są zgodne z przepisami. Działki sąsiednie odpowiadają definicji zarówno działki budowlanej, jak i zabudowy jednorodzinnej, a ponadto ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (co wynika z przedłożonej kopii mapy ewidencyjnej) czyni de facto grunty rolne zabudowane działkami budowlanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z usługami – [...]. Z ustaleń organu wynika, że również na działce nr b, która według przedłożonej przez inwestora kopii mapy ewidencyjnej jest niezagospodarowana, znajduje się budynek wraz z dojazdem, a wielkość działki, jej cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi przeznaczenia do realizacji obiektów budowlanych. Planowany sposób usytuowania garażu, zwłaszcza w stosunku do działki nr d - w odległości 1,55 m powoduje, że wprowadzi on ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu tej działki. Wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń i uciążliwości występuje w zasadzie każdorazowo, gdy obiekt lokalizuje się w granicy nieruchomości lub w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki. Na powyższe wskazuje analiza przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, określonych w art. 271-273 rozporządzenia. W przypadku usytuowania garażu w odległości 1,55 m od granicy działki, minimalna odległość usytuowania innego obiektu wynosi 8 m. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości, chcąc uzupełnić zabudowę na swojej działce nr d, powinien odsunąć się od granicy działki inwestora o 6,45 m i obszar ten powinien pozostać niezagospodarowany. Posadowienie spornego obiektu wpływa wobec tego - zdaniem organu odwoławczego - na działkę sąsiednią. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności, a stroną postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Ich właściciele mają prawo do wypowiedzenia się w postępowaniu, na co nie pozwala tryb w postaci zgłoszenia.

Organ wywiódł, że z zestawienia treści § 12 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że lokalizacja obiektu w odległościach określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia wymaga każdorazowo przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, nawet gdy realizowany obiekt podlega jedynie zgłoszeniu. Tym samym tryb zgłoszeniowy stosuje się wyłącznie do przedsięwzięć, których obszar oddziaływania mieści się wyłącznie na działce inwestora. Chodzi tu przede wszystkim o zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego).

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zakwestionował przyjętą przez Starostę podstawę prawną sprzeciwu (łączne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego), wskazując, że w sprawie ma zastosowanie tylko ta ostatnia norma. Odnosząc się do zarzutów odwołania. Stwierdził, że zamierzenie budowlane nie będzie oddziaływać wyłącznie na działkę inwestora, a działki nr e, nr a, nr b i nr d są niewątpliwie działkami budowlanymi, o których mowa w przepisie § 3 ust. 1a rozporządzenia. Nakładając na inwestora sprzeciw w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenie wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować.

W związku z tym, że w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą nie zostały zebrane żadne nowe, nieznane stronom dowody i materiały, z którymi strony mogły zapoznać się przed wydaniem decyzji, odstąpił on od ich zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

W skardze skarżący podnieśli, że w ich ocenie, decyzja powyższa jest wadliwa, narusza przepisy K.p.a., w tym zasadę praworządności i zasadę "przyjaznej interpretacji" wynikającą z art. 7a K.p.a., na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, bezzasadne przyjęcie, że zamierzone usytuowanie garażu oddziaływać będzie na działkę sąsiednią, podczas gdy zamykać się ono będzie w granicach działki inwestora, nierozróżnienie działki budowlanej od działki gruntu zabudowanej budynkiem mieszkalnym i błędne przyjęcie, że umiejscowienie garażu powodować będzie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Podkreślili, że budowa przedmiotowego obiektu w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga jedynie zgłoszenia.

Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz o oparcie wyroku na wydanym w podobnej sprawie wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 567/17.

Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2019 r. skarżący podtrzymali zarzut, że organy wydały decyzje bez zbadania stanu faktycznego sprawy "na gruncie", a w szczególności tego, że na działkach sąsiednich o nr b i d znajdują się już posadowione garaże z blachy i na tę okoliczność załączyli dokumentację fotograficzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302, ze zm.) dalej w skrócie "P.p.s.a.",sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenie sądu poddane jest nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja wydana w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, której podstawą prawną – po korekcie dokonanej przez Wojewodę – był art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tą regulacją organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

O ile w orzecznictwie i piśmiennictwie stosunkowo jednolicie przyjmuje się, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach tzw. uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2377/15 i powołane tam też inne orzecznictwo - zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), to jednak ocena spełnienia przesłanek wskazanych w pkt 4 tego przepisu nie jest jednolita.

A. Kosicki w: "Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo budowlane" – System Informacji Prawnej LEX, trafnie zwraca uwagę, że "przepis ten jest podstawą do orzekania przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, w sytuacji gdy zachodzi co najmniej jedna z powyższych przesłanek. To organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadny jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy realizacja zamierzonej inwestycji powinna się wiązać z przeprowadzeniem odpowiedniej procedury administracyjnej, jaką zapewnia postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Natomiast motywy, jakimi kierował się organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji o sprzeciwie. Uzasadnienie to powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź też sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym". Dalej autor zwraca uwagę na to, że "organ nie ma obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec", zaznaczając, że w żadnym razie powyższy przepis nie powinien być stosowany jako zasada.

Z kolei A. Gliniecki w: "Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo budowlane" – SIP LEX wyraża pogląd uzasadniający bardzo liberalne podejście do możliwości zastosowania art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, pisząc, że "organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia, może nie mieć pewności, czy w rzeczywistości istnieją w danej sprawie zagrożenia, o których mowa w przepisach art. 30 ust. 7. W ocenie organu obawy, że mogą istnieć takie zagrożenia, uzasadniają stanowisko, że lepiej jest, aby w tej sprawie rozstrzygano w drodze decyzji niż na podstawie zgłoszenia. Wydając bowiem decyzję o pozwoleniu na budowę, organ nie jest ograniczony terminem z art. 30 ust. 5, ma większe możliwości zgromadzenia materiału dowodowego, na co pozwalają wymagania ustawowe dotyczące wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2). Ponadto w takim postępowaniu oprócz inwestora uczestniczą inne strony (art. 28 ust. 2). Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stwarza więc większe gwarancje prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przy czym o jej wyniku nie przesądza jeszcze decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pr. bud., gdyż ona nie rozstrzyga merytorycznie o tym, czy zagrożenia wymienione w art. 30 ust. 7 pr. bud. rzeczywiście istnieją i w jakim zakresie".

Odnośnie do przesłanki art. 30 ust. 7 pkt 4 w "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 359, trafnie zauważono, że zasięg wymienionych w tym przepisie ograniczeń lub uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej nie pokrywa się z obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W piśmiennictwie również znaleźć można poglądy nadające bezwzględny prymat ochrony interesów osób trzecich również w postępowaniu zgłoszeniowym. Przykładowo A. Ostrowska w: "Zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w ujęciu dyrektywalnym (modelowym), [w:] Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo (SIP LEX) podnosi, że "wbrew wykładni językowej obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, sformułowany w art. 5 ust. 1 pkt 9 [Prawa budowlanego] w sposób bezwyjątkowy, ma zastosowanie na każdym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, począwszy od fazy projektowania, poprzez realizację i przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, aż do jego rozbiórki. Jako że powołany przepis nie zawiera konkretnych gwarancji zabezpieczających wykonanie tego obowiązku ani sankcji za jego niewykonanie, jest on współstosowany z innymi przepisami Prawa budowlanego (...) art. 30 ust. 7 pkt 4 pr. bud., który daje organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwość nałożenia w decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy w ocenie organu wykonanie robót budowlanych może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich".

Organ odwoławczy, posługując się dodatkowo regulacją wynikającą z § 12 ust. 5 rozporządzenia wywiódł, że usytuowanie garażu, wskazanego w zgłoszeniu skarżących w odległości 1,55 m od granicy z działką sąsiednią o nr d, spełnia przesłankę objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ ten zajął stanowisko, że z zestawienia treści § 12 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że lokalizacja przedmiotowego obiektu w odległościach wskazanych w § 12 ust. 3 rozporządzenia powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji za prawidłowe uznał wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, poglądu tego nie podziela.

Przepisy Prawa budowlanego z przyczyn przedmiotowych w sposób wyraźny jako zasadę wskazują wymóg uzyskania w drodze decyzji pozwolenia na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych (art. 28 ust. 1), następnie wymieniają roboty budowlane, które tego rodzaju pozwolenia nie wymagają (art. 29 ust. 1 i 2) z wyjątkami, o których mowa w art. 29 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Z kolei przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jako osobną kategorię robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wymienia roboty. wskazane w tym przepisie.

Z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten nawiązuje do obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w sposób jednoznaczny ogranicza zasięg stosowania tej regulacji do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę.

Postępowanie zapoczątkowane zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu wymienionego w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym zapoczątkowanym wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., który wymagałby załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie – Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania (zob. A. Kosicki op. cit. teza 3).

W świetle powyższego, stanowisko Starosty i organu odwoławczego, że samo posadowienie spornego garażu w zbliżeniu do granic działki sąsiedniej w odległości, o jakiej mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia, powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej o sprzeciwie (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), nie zasługuje na akceptację. Z woli ustawodawcy postępowanie zgłoszeniowe zostało w sposób komplementarny uregulowane w art. 30 Prawa budowlanego i do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie, w jakim chronione są one w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przemawia za tym wykładnia systemowa regulacji zamieszczonych kolejno w art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jako odnoszących się do zasad prowadzenia robót budowlanych dotyczących różnego rodzaju obiektów oraz związanych z tym zasad reglamentacji pozwoleń (lub ich braku). W konsekwencji, w przypadku robót budowlanych objętych zgłoszeniem, zasady dotyczące prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym także konieczność wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, nie tylko jest zbyteczna ale i wyznaczenie takiego obszaru nie ma znaczenia prawnego. W szczególności nie może powodować, w przypadku objęcia działki sąsiedniej tym obszarem, automatycznego uruchomienia trybu wniesienia sprzeciwu ze względu na konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W postępowaniu zgłoszeniowym interesy te są również chronione, ale ochrona ta wynika z art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego.

W sytuacji, gdy przedmiotem zgłoszenia jest obiekt wymieniony w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego – a tak jest niespornie w przedmiotowej sprawie, gdyż zgłoszona budowa garażu, w tym jego parametry, mieszczą się w zakresie wynikającym z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – obowiązkiem organu było zbadanie w pierwszej kolejności czy spełnione zostały pozostałe przesłanki wynikające z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego (nienaruszenie ustaleń planu miejscowego, nieposadowienie obiektu w miejsce obiektu już istniejącego) oraz z art. 30 ust. 7 pkt 1 – 3 (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych).

Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do ingerencji w drodze sprzeciwu na podstawie tych regulacji.

Pozostaje zatem kwestia przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego oraz prawidłowości podjętej na podstawie tego przepisu decyzji uznaniowej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech dowolności. Nie zmienia to jednak faktu swobody decyzyjnej organu przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 zam. w CBOSA). Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10 – zam. w CBOSA). Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 649/09 zam. w CBOSA). Negatywne rozstrzygnięcie sprawy powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia.

Przede wszystkim brak jest prawidłowych ustaleń odnoszących się do tego, jaki charakter ma działka sąsiednia (nr d ), czy jest ona i w jaki sposób zabudowana oraz czy w związku z tym na skutek zamierzenia inwestycyjnego skarżących doszło do wprowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia istniejących już ograniczeń lub uciążliwości. Organ w tej mierze zdawkowo powołał się na przepisy dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Dział VI. Rozdział 7 rozporządzenia), wskazując na ograniczenie możliwości zabudowy wynikające z § 271 - 273 rozporządzenia, bez wskazania konkretnego przepisu, który takie ograniczenie wprowadza. Poza tym przywołane przez organ regulacje dotyczą usytuowania budynków, natomiast wymagania przeciwpożarowe dla garaży wymienione zostały w przepisach Działu VI. Rozdział 8 rozporządzenia (§ 274 – 281). Aby uzasadnienie spełniało walor wzbudzania zaufania uczestników postępowania (stron) do władzy publicznej (zasad pogłębiania zaufania – art. 8 K.p.a.) – powinno ono w sposób jednoznaczny wskazywać przepis, na podstawie którego organ opiera swoją argumentację, przy uwzględnieniu konieczności wywiedzenia możliwości subsumcji normy prawnej wynikającej z tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy jest o tyle istotne, że jak wynika z twierdzeń skarżących, popartych dokumentacją fotograficzną, działka nr d w części sąsiadującej z nieruchomością podlegającą przez nich zainwestowaniu, jest już zabudowana garażem, podobnym do tego jaki został wskazany w spornym zgłoszeniu z 27 lutego 2019 r. Dotyczy to też kolejnej działki sąsiedniej. W sytuacji, gdyby okazało się, że działki sąsiednie są już zabudowane, należy uwzględnić istniejący stan faktyczny, a nie hipotetyczną możliwość posadowienia na tych działkach innej zabudowy w miejsce obiektów już istniejących.

W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest zatem jednoznaczne ustalenie, czy zgłoszona inwestycja powoduje skutki, o jakich mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego dla wszystkich nieruchomości sąsiednich i dopiero po przesądzeniu tej okoliczności możliwe będzie rozważenie celowości wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w ust. 5 tej regulacji.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.