Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 8/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, IV. wymierza organowi grzywnę [...] złotych, V. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 14.05.2013 r. R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (zwana dalej "Spółką", "Stroną" lub "Skarżącą") złożyła wniosek o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).

W dniu 27.08.2013 r. sporządzono "Notatkę z manualnej weryfikacji wniosków w rejestrze podmiotów wykluczonych", załączając wydruk z bazy dotyczącej Spółki.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej zwany "Kierownikiem BP ARiMR" lub "organem") przyznał Spółce pomoc finansową ONW.

Postanowieniem z dnia [...] organ zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, wskazując na konieczność ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust. 3-5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr. 10, poz. 76 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o krajowym systemie ewidencji". Tego samego dnia i z tego samego powodu zawieszono również postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Na ww. postanowienia Spółka złożyła zażalenia.

W dniu 21.03.2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP ARiMR postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania PROW 2007-2013 nr [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej: "K.p.a." przez zaniechanie szybkiego załatwienia sprawy przy użyciu możliwie najprostszych środków,

2. art. 35 § 1-3 K.p.a. przez nie załatwienie sprawy w odpowiednim terminie,

3. art. 36 § 1 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki.

Jednocześnie Spółka wniosła o:

1) zobowiązanie Kierownika BP ARiMR do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie w terminie 30 dni,

2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy, po czym przywołała przepisy art. 35 i 36 K.p.a., a następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (Lex nr 1233717), wydany w przedmiocie przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie przekroczony został termin jej załatwienia, przewidziany przepisami, bowiem organ prowadzący postępowanie przez kilka miesięcy nie podejmował czynności w sprawie bez żadnego uzasadnienia okolicznościami sprawy czy koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Według Strony, organ od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to jest od dnia 14 maja 2013 r. dysponował wszystkimi niezbędnymi dokumentami w sprawie. Jako organ właściwy do dokonania wpisu do ewidencji producentów był również w posiadaniu informacji dotyczących okoliczności wpisu skarżącego do ewidencji producentów. Od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności sytuacja Skarżącej nie uległa zmianie. Zatem, jeśli zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji o wpisie do ewidencji producentów, postępowanie powinno być wszczęte niezwłocznie po powzięciu przez organ informacji o nowych okolicznościach, czy niespełnieniu przez Skarżącą przesłanek pozwalających na jej wpis do ewidencji. Z uwagi na powyższe, według Skarżącej, należy przyjąć, że zawieszenie postępowania w niniejszym stanie rzeczy jest czynnością pozorną, mającą na celu wyłącznie usprawiedliwienie przewlekłości postępowania oraz sprawienie, iż organ formalnie nie jest bezczynny.

Dodatkowo Skarżąca wskazała, że postanowienie z dnia [...] nr [...] o zawieszeniu postępowania zostało zaskarżone, gdyż wydano je bezpodstawnie, z naruszeniem przepisów 97 §1 pkt 4 K.p.a. przez zawieszenie postępowania, mimo niewystąpienia zagadnienia, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ. Abstrahując nawet od wadliwości innego postanowienia o zawieszeniu postępowania, należy uznać, że jego wydanie może świadczyć o braku formalnej bezczynności organu, jednak nie może zmienić oceny, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i to z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 18 marca 2014 r. Skarżąca wniosła zażalenie na przewlekłość postępowania do Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., które załączyła do skargi.

Nadto, Skarżąca podniosła, że zgodnie z przeważającym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, wyrażonym m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 893/13 (Lex nr 585941), złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce.

W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Skarżąca uznała, że spełniła warunek określony w art. 52 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR w B. wniósł o jej oddalenie.

W wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia 23 maja 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR udokumentował stan postępowań zainicjowanych przez Spółkę zażaleniami na postanowienie Kierownika BP ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, tj. załączył uwierzytelnione odpisy: postanowienia nr [...] z dnia 7 maja 2014 r., utrzymujące w mocy ww. postanowienie Kierownika BP ARiMR w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] uznające zażalenie w przedmiocie przewlekłości postępowania za bezzasadne.

Dodatkowo, Spółka pismem z dnia 3 lipca 2014 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o wymierzenie organowi grzywny z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Sz 7/14 uznał skargę za niezasadną i ją oddalił.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że na gruncie postępowań w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego doznają ograniczeń w ich stosowaniu, wskazując na art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Podał także treść art. 19 ww. ustawy dotyczący terminu załatwiania spraw z wniosku o przyznanie płatności, a także § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r." regulujący termin wydania decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Na podstawie ww. przepisów wywiódł, że organ zobowiązany był załatwić sprawę przez wydanie decyzji do dnia 3 marca 2014 r., a skoro w dniu 3 marca 2013 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu co do prawidłowości wpisu do ewidencji producentów i numeru identyfikacyjnego (bezsporne) i w drodze postanowienia zawiesił postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., to nie doszło ani do stanu bezczynności (gdyż organ uprawniony był załatwić sprawę w terminie do dnia 3 marca 2014 r.), ani też do stanu przewlekłości. Ponadto w uzasadnieniu wyroku wskazano, że w drodze skargi na bezczynność organu nie można zwalczać postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, gdyż od powołanego postanowienia służą odrębne środki zaskarżenia.

W wyniku zaskarżenia powyższego wyroku skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), uznając jej zarzuty za zasadne, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.

NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał na pojęcie przewlekłości postępowania oraz zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", a także obowiązki (zakres czynności) sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. NSA podniósł, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Wskazano, że opisane rozważania i ustalenia winny znaleźć się w pisemnych motywach podjętego przez Sąd I instancji orzeczenia, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji, Sąd II instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów. Wskazał, że Sąd I instancji nie przedstawił wzorca "przewlekłego prowadzenia postępowania", do którego odnosiłby zarzuty Skarżącej. W ocenie NSA, WSA w Szczecinie nie odniósł się także do całości zarzutów Skarżącej. NSA podniósł, że z uzasadnienia wyroku WSA wynikało, że sąd ten przyjął, iż terminem na załatwienie sprawy jest dzień 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (a właściwie poniedziałek 3 marca 2014 r. gdyż 1 marca był sobotą ), nie rozważając, iż rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem NSA, Sąd I instancji pobieżnie ocenił działania organu w okresie od złożenia wniosku przez Spółkę w dniu 14 maja 2013 r. do dnia 3 marca 2014 r. - kiedy najpóźniej powinna była zostać wydana decyzja, a zostało wszczęte postępowanie w sprawie prawidłowości nadania numeru ewidencyjnego i wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania – w kontekście przesłanki, iż rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Według NSA, przy tej ocenie powinna być także uwzględniona okoliczność wydania w dniu 14 października 2013 r. decyzji przyznającej spółce płatność ONW na rok 2013 na skutek rozpatrzenia wniosku - również złożonego w dniu 14 maja 2013 r. Zauważył przy tym, że jednym z warunków przyznania tej płatności było także posiadanie przez wnioskodawcę numeru identyfikacyjnego, nadanego mu w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.). NSA wskazał, iż WSA nie wyjaśnił, dlaczego w październiku 2013 r. numer identyfikacyjny był traktowany przez organ za prawidłowy i pozwalał na uzyskanie płatności ONW, a w marcu 2014 r. temu samemu numerowi odmówiono takiego przymiotu.

NSA wskazał także, że konstrukcja przewlekłości postępowania nie jest uzależniona od upływu formalnego terminu do załatwienia sprawy, zaś stwierdzenie przewlekłości postępowania następuje poprzez dokonanie oceny prawidłowości podejmowanych przez skarżony organ czynności, w tym w przedmiocie zawieszenia postępowania, w szczególności jego niepodjęcia mimo występujących ku temu podstaw.

Końcowo, NSA uznał, że stanowisko Sądu I instancji co do bezzasadności skargi było przedwczesne, w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich zarzutów Spółki dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponownie rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w Białogardzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej zwanej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W pierwszej kolejności wskazać należy jednak, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2446/14, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Kierownik BP ARiMR w B. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w ramach działania PROW 2007-2013, czy też zachowanie organu nie wskazywało aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego obejmuje: podejmowanie przez organ czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy – co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyroki NSA z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 238/15, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1378/15 i powołane w nich stanowiska doktryny, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszym jednak rzędzie Sąd winien ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga na przewlekłość była sprawą określoną w art.3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Bezspornie sprawa której dotyczy skarga na przewlekłość, dotyczyła wydania decyzji administracyjnej, a zatem była ona wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarga taka mieści się w granicach kognicji WSA, określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Spółka spełniła także warunki skutecznego wniesienia tego rodzaju skargi, określone w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wyczerpała środki zaskarżenia, to jest wniosła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie z dnia 18 marca 2014 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w B. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za bezzasadne Należy jednak wskazać, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione lub nieuzasadnione) nie miało znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a.

Przystępując do ustaleń, czy organowi administracji publicznej można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania, przypomnieć należy za NSA, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to stan sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3274/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 363/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.

Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących dopuszczenia się przewlekłości poprzez naruszenie przepisów k.p.a. należy wskazać, iż na gruncie postępowań w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, przepisy k.p.a. doznają ograniczeń w ich stosowaniu. Stosownie bowiem do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. , chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1. Ponadto § 26 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r stanowi, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Natomiast ust. 3 § 26 tegoż rozporządzenia stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zarzuty skargi co do naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w odpowiednim terminie oraz przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia w terminie o przyczynach zwłoki nie znalazły oparcia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zgodzić należy się, że w niniejszej sprawie organ zobowiązany był załatwić sprawę przez wydanie decyzji do dnia 3 marca 2014 r., stosownie do § 26 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. (skoro bowiem 1 marca 2014 r. wypadał w sobotę, organ I instancji, to załatwienie sprawy winno nastąpić w najbliższy dzień roboczy tj. w dniu 3 marca 2014 r. - poniedziałek).

Jednak nie będąc związany zarzutami skargi oraz będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd za NSA wskazuje, że konstrukcja przewlekłości postępowania nie jest uzależniona od upływu formalnego terminu do załatwienia sprawy, zaś stwierdzenie przewlekłości postępowania następuje poprzez dokonanie oceny prawidłowości podejmowanych przez skarżony organ czynności, w tym w przedmiocie zawieszenia postępowania, w szczególności jego niepodjęcia mimo występujących ku temu podstaw. Uzasadnienia można poszukiwać w art. 184 Konstytucji RP, z którego wynika zasada sprawowania przez sąd administracyjny kontroli legalności funkcjonowania administracji publicznej (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, LEX 2014, Rozdz. 4 pkt 4.3.).

Nie można zatem uznać, że wydanie w dniu 3 marca 2014 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nastąpiło w terminie przewidzianym przez § 26 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w myśl w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. mogło spowodować, że ewentualna przewlekłość ustała.

Jak wskazał bowiem NSA, zgodnie z art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1.

Stosując się do wyroku NSA, Sąd zobowiązany jest ocenić w kontekście tego przepisu działania organu w okresie od złożenia wniosku przez Spółkę w dniu 14 maja 2013 r. do 3 marca 2014 r., kiedy najpóźniej powinna była zostać wydana decyzja, a zostało wszczęte postępowanie w sprawie prawidłowości nadania numeru ewidencyjnego i wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Czyniąc to Sąd zauważa, że jedyną czynnością dokonaną przez organ w powyższym niemal 10 miesięcznym okresie prowadzonego postępowania było sporządzenie w dniu 27 sierpnia 2013 r. "Notatki z manualnej weryfikacji wniosków w rejestrze podmiotów wykluczonych", z załączeniem wydruku z bazy dotyczącej Spółki. Kolejną czynnością było zawieszenie postepowania w sprawie postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. Sąd nie może przy tym pominąć, iż na skutek rozpatrzenia wniosku również złożonego w dniu 14 maja 2013 r. w dniu 14 października 2013 r. organ wydał decyzję przyznającą spółce płatność ONW na rok 2013. Zauważyć przy tym należy, że jednym z warunków przyznania tej płatności było także posiadanie przez wnioskodawcę numeru identyfikacyjnego nadanego mu w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.).

Zauważyć należy też, że z niewyjaśnionych przez organ przyczyn w październiku 2013 r. numer identyfikacyjny był traktowany przez organ za prawidłowy i pozwalał na uzyskanie płatności ONW, a w marcu 2014 r. temu samemu numerowi odmówiono takiego przymiotu.

Co do wskazywanej przez NSA konieczności oceny prawidłowości samego postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 3 marca 2014 r., to również w pełni należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż wskazana w nim okoliczność nie stanowiła podstawy do takiego zawieszenia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wskazywaną podstawą zawieszenia postępowania, było wszczęcie postępowania przez ten sam organ w sprawie ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust. 3-5 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie stanowi, iż podstawą zawieszenia postępowania jest zależność wydania decyzji od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a nie przez ten sam organ. Tym samym w badanym przypadku nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania na wskazanej podstawie.

W kontekście powyższych okoliczności, tj. faktu iż w okresie od 14 maja 2013 r. do 3 marca 2014 r. organ dokonał w ramach postępowania tylko jednej czynności w postaci sporządzenia notatki, w dniu zaś 3 marca 2014 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazując jako jego podstawę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mimo, iż wprost z treści tego przepisu wynika, iż nie zachodziły podstawy do jego zastosowania, należało stwierdzić iż organ dopuścił się przewlekłości.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że na podstawie złożonego przez stronę w tym samym dniu (14 maja 2013 r.) wniosku, już w dniu 14 października 2013 r. organ wydał decyzję przyznającą spółce płatność ONW na rok 2013, przy czym uznał numer identyfikacyjny strony za prawidłowy, następnie zaś rzekoma nieprawidłowość tego numeru stanowiła przeszkodę do wydania decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Zgodnie z art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno było nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ zakończył postępowanie w sprawie przyznania spółce płatności ONW na rok 2013 już w październiku, w identycznych warunkach jak postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Brak jest przesłanek do uznania, że termin niezbędny dla należytego wyjaśnienia sprawy w postepowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej był inny niż dla płatności ONW. Organ nie wskazywał na jakiekolwiek inne okoliczności np. w postaci zawiłości sprawy, które uzasadniałyby tak długotrwałe prowadzenie postępowania w sprawie.

Oceniając zatem zachowanie organu w sprawie należy wskazać, iż wykonanie jednej czynności w ramach trwającego niemal 10 miesięcy postępowania potwierdza, iż działanie organu było opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a). Czynność zaś zawieszenia postępowania, nie znajdująca uzasadnienia w obowiązujących przepisach, miała charakter czynności nieistotnej dla merytorycznego załatwienia sprawy, organ nie podjął wskutek tego zawieszenia czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe skutkowało uznaniem przez Sąd, że w sprawie nie tylko miała miejsce przewlekłość postępowania, ale także że miała ona charakter rażący. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zasadne było nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W świetle powyższego uznając skargę za zasadną Sąd uznał, że organ winien podjąć zawieszone postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a