Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1667/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25a art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Sytuacje w których znajduje zastosowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie ma podstaw.

TEZY

Sytuacje w których znajduje zastosowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie ma podstaw.


SENTENCJA

Dnia 3 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gryfino od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 141/18 w sprawie ze skargi W. H. i A. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/130/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Gryfino na rzecz skarżących W. H. i A. H. solidarnie kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 141/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. H. i A. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/130/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]:

I. stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 3 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki oznaczonej w planie nr [...] o powierzchni 0,3785 ha położonej w obrębie [...],

II. zasądził od Gminy Gryfino na rzecz skarżących solidarnie kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania,

III. nakazał ściągnąć od Gminy Gryfino kwotę 300 zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą Nr XIII/130/11 z dnia 24 listopada 2011 r. Rada Miejska w Gryfinie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. [...].

W. H. i A. H. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożyli skargę na powyższą uchwałę.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił powyższą skargę, jednakże orzeczenie to uchylił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 3288/17). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący mają legitymację do zaskarżenia uchwały, albowiem wykazali naruszenie jej postanowieniami ich praw właścicielskich do działki nr [...], a zatem zostały spełnione wymogi do wniesienia skargi. Sąd II instancji podkreślił również, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzili swój interes z prawa własności nieruchomości, to ewentualne stwierdzenie nieważności planu może nastąpić tylko w odniesieniu do tej jego części, która odnosi się do nieruchomości skarżących.

Pismem z dnia 6 marca 2018 r. skarżący stwierdzili, że zaskarżony miejscowy plan zakłada wybudowanie na sąsiednich gruntach osiedla kilkudziesięciu domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą drogową, co w oczywisty sposób spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie poprzez odprowadzanie na nie wód opadowych.

Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał na swoje związanie ww. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i uznał, że skarżący spełnili wymogi do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Stosując się do ww. wskazań Sąd pierwszej instancji przyjął, że z uwagi na istotne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznym było stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 3 i § 29 ust. 1 pkt 1 uchwały odnoszących się do działki nr [...], stanowiącej własność skarżących.

Następnie Sąd pierwszej instancji, cytując art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podał, że w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą brała udział radna M. C., która posiada nieruchomości na terenie objętym ww. planem. Powyższa sytuacja świadczy o tym, że przedmiot głosowania, a więc przedmiot zaskarżonej uchwały, dotyczył interesu prawnego wymienionej radnej, a zatem zaktualizował się wobec niej zakaz wprowadzony w ww. art. 25a. Zauważył, że takie stanowisko zajął również Sąd Okręgowy w S. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie z powództwa M. C. przeciwko A. H. o ochronę dóbr osobistych. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, celem wprowadzenia tego przepisu było zapobieżenie sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radnego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju. Celem omawianej regulacji jest gwarancja uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie sytuacji wykorzystywania mandatu do własnych korzyści. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego. Przez pojęcie "interesu prawnego" rozumie się natomiast osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Nie ma przy tym znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis odnosi się do obiektywnego rozumienia ujętego tamże interesu prawnego. Tak więc już tylko sama możliwość "dotknięcia" interesu prawnego (radnego) wystarcza dla zastosowania tej normy. Tym samym argument organu, że głos radnej oddany w głosowaniu nad sporną uchwałą nie przesądził o wyniku głosowania ze względu na rozkład pozostałych głosów, pozostaje bez znaczenia dla oceny udziału radnej w głosowaniu nad uchwałą, która dotyczy jej praw, w tym przypadku właścicielskich do terenów objętych uchwalanym planem.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane naruszenie prawa jest na tyle istotne, że wymaga unieważnienia zaskarżonej uchwały, jednakże jak już wskazano, tylko w "granicach" interesu prawnego skarżących, czyli w stosunku do tych przepisów planu, które dotyczą działki skarżących. Wyjaśnił, że w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie ustaleń szczegółowych oznaczenia nieruchomości skarżących jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenu dróg publicznych nieważne stają się wszelkie ustalenia dotyczące działki skarżących, a teren ten staje się przestrzenią bezplanową. Stwierdzenie przez Sąd, że nadanie terenowi takiego oznaczenia (symbolu), a więc i przeznaczenia tego terenu narusza prawo powoduje, że plan przestaje obowiązywać w tej części.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżących, opisanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w szczególności do kwestii naruszenia stosunków wodnych na obszarze objętym planem i problemu zalewania gruntu skarżących oraz niezgodności planu ze studium, czy różnic co do granic obszaru objętego planem w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i w samym projekcie planu, Sąd nie znalazł w nich podstaw do stwierdzenia, iż doszło do istotnego naruszenia procedury uchwalania planu, czy też innego naruszenia przepisów skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Istotą planu jest ustalenie przeznaczenia terenów na obszarze objętym planowaniem, w tym ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy poszczególnych terenów z obszaru, czy też zasad obsługi komunikacyjnej terenów. Dlatego też zarzuty co do naruszenia stosunków wodnych na poszczególnych gruntach, na tym etapie, przed faktyczną realizacją planu w drodze inwestycji na poszczególnych działkach, są przedwczesne i nie mogą być uwzględnione. W § 7 ust. 3 w pkt 9, zgodnie ze studium, wprowadzono na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakaz usytuowania lokali mieszkalnych na rzędnej poniżej 2 m n.p.m., a w pkt 12a ustalono obowiązek podniesienia poziomu terenu do rzędnej co najmniej 1,4 m n.p.m. na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. W treści planu ustalono również zasady odprowadzania wód opadowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność uchwały w części opisanej na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zaś ściągniecie nieuiszczonego wpisu sądowego nakazano na zasadzie art. 223 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Gryfino, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowania, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. przepisów art. 25a w zw. z 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż udział w głosowaniu przeprowadzonym w dniu 24 listopada 2011 r. na sesji Rady Miejskiej w Gryfinie nad uchwałą nr X1II/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] – radnej M. C. skutkuje nieważnością przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały z uwagi na rażące naruszenie prawa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich brak zastosowania, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. przepisów art. 25a w zw. z 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż udział w głosowaniu przeprowadzonym w dniu 24 listopada 2011 r. na sesji Rady Miejskiej w Gryfinie nad uchwałą nr XIII/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] – radnej M. C. nie jest nieistotnym naruszenie prawa,

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 174 pkt 2, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr XIII/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] na podstawie art. 25a w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy po pierwsze Sąd pierwszej instancji zaniechał zbadania, czy radna M. C., która wzięła udział w głosowaniu nad ww. uchwałą miała w sprawie interes prawny, a po drugie nie wziął pod uwagę, iż z punktu wyniku widzenia wyniku głosowania nad przedmiotową uchwałą udział w nim ww. radnej był dla niego indyferentny.

Wskazując na powyższe zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz "strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania od Uczestników solidarnie", w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa. W zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono również w żaden sposób, na czym miałby polegać interes prawny radnej M. C., poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że posiadała ona nieruchomości na terenie objętym ww. planem. Samo jednak posiadanie takiej nieruchomości nie przesądza jeszcze o posiadaniu interesu prawnego w sprawie. Ponadto głos oddany przez radną M. C. nie przesądził o przyjęciu ww. uchwały.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od organu "solidarnie na rzecz uczestników" kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaznaczyć na wstępie należy, że jedyne zagadnienie prawne, jakie mogło być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie - z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. - odnosiło się wyłącznie do prawidłowości wykładni i zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji o treści orzeczenia przesądziło uznanie, że po pierwsze, już sam fakt objęcia nieruchomości radnej uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczył o jej interesie prawnym, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym i potrzebie powstrzymania się przez nią od głosowania nad zaskarżoną uchwałą, a po drugie, że naruszenie tego przepisu skutkuje nieważnością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez potrzeby badania charakteru tego naruszenia, a w szczególności jego istotności tj. możliwego wpływu na treść uchwały. I wprawdzie obie te kwestie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji wadliwie, to jednak w okolicznościach sprawy wyrok, jak wskazano na wstępie, okazał się być prawidłowy.

Analizując pierwsze zagadnienie na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Słusznie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis ten ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których mandat radnego mógłby być wykorzystany dla osiągnięcia własnych korzyści w celach prywatnych. Stosownie bowiem do art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy". W przypadku głosowania nad uchwałą, która dotyczy interesu prawnego radnego może bowiem zachodzić obawa, że będzie on kierował się nie dobrem wspólnoty, lecz własnym interesem. Chodzi zatem o wykluczenie takich sytuacji w których radny z jednej strony będzie występował jako podmiot niezależny w swej działalności od rady czyli jako członek wspólnoty samorządowej, z drugiej natomiast jako członek rady, przy czym w ocenie tych relacji nie wolno zapominać, że radni są zarówno mieszkańcami gminy, jak i członkami wspólnoty samorządowej, której dotyczą uchwalane przez nich uchwały. Przyjęcie zatem, że wobec tego, iż radna jest właścicielką nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała świadczy o "zaktualizowaniu" się wobec niej zakazu z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie było wystarczające dla oceny jej interesu prawnego. Gdyby tak przyjąć, to pod znakiem zapytania stawałaby możliwość uchwalenia przez radnych wielu uchwał dotyczących ich jako członków wspólnoty samorządowej czy też ich własności, przykładowo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również wielu uchwał zawierających przepisy gminne czyli normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym określających zachowania (nakazy, zakazy) pewnej grupy adresatów. Te bowiem z założenia w równym stopniu powinny dotyczyć wszystkich w tym i radnych. Zauważyć jednak należy, że w przypadku takiej uchwały jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego charakter norm nie jest taki jednoznaczny. Uchwalane przepisy, z racji tego że dotyczą konkretnych nieruchomości i regulują sposób ich zagospodarowania przyznają korzyści i nakładają obowiązki na ich właścicieli. W takiej sytuacji rzeczywiście nie sposób wykluczyć zastosowania art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tym że zazwyczaj ten konflikt interesów głosującego jako radnego i właściciela nieruchomości ujawni się na tle regulacji odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność radnego, a nie unormowań dotyczących pozostałych terenów, chyba że głosujący radny zyskuje korzystniejsze regulacje kosztem innych (przykładowo przewidziana planem droga przebiega przez działki innych z wyłączeniem działki radnego itp.). Wszystko to dowodzi, że sytuacje w których znajduje zastosowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie ma podstaw. W stosowaniu tego przepisu nie może być zatem żadnego automatyzmu, albowiem bez trudu można określić sytuacje w których zakaz ten nawet przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującym nieruchomość radnego, nie znajdzie najmniejszego uzasadnienia.

Podobnie i drugie zagadnienie odnoszące się do wpływu naruszenia zakazu głosowania z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym na treść uchwały zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwie. Kierując się poglądami wyrażonymi w innych orzeczeniach sądowoadministracyjnych wydanymi w innych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd pominął, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nieważności uchwały w całości lub w części przesądza istotność naruszenia. Stanowiący podstawę wyrokowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Z tego względu, Sąd nie mógł przyjąć, że w zaistniałej sprawie nie zachodziła potrzeba badania możliwego wpływu tego naruszenia na treść uchwały i przyjęte w niej rozwiązania, przy czym wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie o istotności naruszenia nie świadczy sam matematyczny wynik głosowania. Stanowisko Sądu, że naruszenie art. 25a u.s.g. świadczy o nieważności uchwały w części pozostającej "w granicach interesu prawnego" skarżących ale bez konieczności badania istotności tego naruszenia właśnie w odniesieniu do nieruchomości skarżących prowadzi do trudnego do zaakceptowania rezultatu, a mianowicie, że nieważnością objęta jest ta część uchwały, która odnosi się nie do sposobu zagospodarowania działek radnego (których dotyczy konflikt interesów), lecz do sposobu zagospodarowania działek innych właścicieli niekiedy obojętnych z punktu widzenia interesu prawnego radnego. Trudno zatem przyjąć, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samo naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym skutkuje nieważnością podjętej uchwały. Taka sankcja nie wynika z przepisów prawa. Cytowany wyżej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutek nieważności uzależnia od istotności naruszenia, a tym samym jego wagi i możliwego wpływu na treść uchwały.

Pomimo błędnych wywodów Sądu pierwszej instancji co do sposobu rozumienia i stosowania art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istniały jednak podstawy do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem tego przepisu, a naruszenie to miało charakter istotny. Wynika to z dokumentacji związanej z podjęciem uchwały oraz protokołu kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Gryfinie VI kadencji (2010 – 2014 r.) z dnia 29 października 2014 r. dotyczącej oceny działań Burmistrza Miasta i Gminy Gryfino w zakresie prawidłowości procedur związanych z przygotowaniem, podjęciem oraz realizacją uchwały w sprawie przedmiotowego planu, a także wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] lipca 2016 r. (sygn. akt I C [...]) oddalającego powództwo radnej M. C. przeciwko skarżącemu A. H. o ochronę dóbr osobistych.

We wnioskach z ww. protokołu stwierdzono, że przystąpienie do opracowania kontrolowanego miejscowego planu "było nieracjonalne, nie realizowało zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a przede wszystkim dwojga wnioskodawców". Wśród stwierdzonych uchybień wymieniono m.in. błędy w koncepcji przekształcenia terenów rolnych, wprowadzenie w błąd radnych przez burmistrza poprzez nieprzedstawienie im wszystkich dokumentów, które mogły wpłynąć na wynik głosowania, w tym zgłoszone przez mieszkańców protesty, dwukrotnie negatywne zaopiniowanie projektu miejscowego planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., istnienie innego, diametralnie różnego uzasadnienia do projektu uchwały, nie uwzględnienie w projekcie planów obowiązków wynikających z Prawa wodnego, czy ustalenie, że wydzielenie działek pod drogi publiczne wiązało się z ogromnymi nakładami związanymi z wykupem działek pod drogi od osób fizycznych, przy czym wskazywano również na takie nieprawidłowości jak zwiększanie wartości działek oraz szerokości drogi, czy brak reprezentacji na etapie wykupu interesu Gminy oraz w efekcie pozbawienie jej daniny z podatku rolnego. Nadto jak wskazano, miejscowy plan realizował zamierzenia inwestycyjne bardzo wąskiej grupy właścicieli, a ryzyko ponoszenia kosztów inwestycyjnych w obszarze prywatnych działek budowlanych zostało przerzucone w zakresie odpowiedzialności formalnej i finansowej na budżet gminy, przy czym nigdy nie sporządzono prognozy skutków finansowych uchwalania miejscowego planu. W głosowaniu nad uchwałą wzięła udział radna, która była wnioskodawcą w sprawie powstania planu, a która przedstawiła plan podziału swoich działek i wydzielenia z nich działek pod drogę publiczną, które w następstwie uchwalenia miejscowego planu zostały przejęte przez gminę, za odszkodowaniem, ale nadal stanowią drogę wewnętrzną, nieprzelotową. W konkluzji Komisja Rewizyjna rekomendowała Radzie Gminy następnej kadencji uchylenie badanej uchwały. Zaznaczyć trzeba przy tym, że ww. wnioski o podział działek radnej znajdują się w dokumentacji sprawy. Z kolei brak wiedzy radnych o złożonych w trakcie procedury uchwalenia miejscowego planu wnioskach radnej M. C. i jej matki oraz skutkach ich przyjęcia, w tym wypłaty na ich rzecz odszkodowania oraz o złożonych protestach znajduje potwierdzenie w ustaleniach, które na podstawie zeznań świadków ustalił Sąd Okręgowy w S. w przywołanym powyżej wyroku.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 P.p.s.a.