Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3018/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 921/16 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz M.S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 921/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z [...] 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "PINB") z [...] 2015 r.

Decyzją z [...] 2015 r. PINB umorzył zainicjowane pismem M.S. postępowanie administracyjne w sprawie wykonania linii napowietrznej 15kV położonej na działkach [...] i [...] powstałej w wyniku podziału działki [...] w W., gminie L. Inwestorem powyższych linii napowietrznych jest spółka A. Sp. z o.o. Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud."). Decyzją z [...] 2016 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję PINB.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dna 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. 2015, poz. 1483) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stosowanie Polskiej Normy PN-EN 50341-1:2013-03 ma charakter dowolny i nie stanowi ona źródła powszechnie obowiązującego prawa, co doprowadziło w konsekwencji do bezzasadnego uchylenia decyzji, pomimo, iż niniejsza norma nie ma jedynie waloru krajowego, a wprowadza wspólne (Europejskie) wymagania ogólne dla linii wszystkich napięć powyżej 1 kV, unifikując podstawy projektowania dla krajów objętych standaryzacją europejską oraz wprowadza Eurokody do projektowania słupów energetycznych, co niewątpliwie obliguje Polskę jako członka Unii Europejskiej do respektowania niniejszych norm nawet jeżeli mają one jedynie walor techniczny;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenie:

a. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych z naruszeniem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zasady swobodnej oceny dowodów "w związku z przyjęciem, iż......i w konsekwencji uznanie", iż brak było przesłanek do umorzenia postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadziła do przeciwnych wniosków;

b. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na:

(i) pominięciu przez WSA przy rozpoznaniu okoliczności istotnych wskazanych w decyzji przez organ, w tym obszernego materiału dowodowego przedstawionego przez organ w toku postępowania, w tym w zakresie dotyczącym odpowiedniego zastosowania przepisów prawa budowlanego oraz norm, a także nie odniesienie się w żadnym zakresie do opinii projektantów, którzy potwierdzili, iż zmiany do projektu budowlanego miały charakter nieistotny, co spowodowało, iż Sąd oparł rozstrzygnięcie jedynie na stanowisku Skarżącego przed WSA oraz na pierwotnym projekcie budowlanym, a co miało niewątpliwe wpływ na błędne przyjęcie, iż przy temperaturze 20°C mogłoby dojść do obniżenia spornych linii energetycznych i ostatecznie bezzasadnym uchyleniem decyzji organów nadzoru obu instancji,

(ii) braku wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyn pominięcia przez Sąd okoliczności powoływanych przez organy nadzoru, które uzasadniały w sposób niebudzący wątpliwości zasadność umorzenia postępowania w sprawne, jak również

(iii) przedstawienie uzasadnienia w sposób lakoniczny, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zapadłego orzeczenia

c. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. mające istotny wypływ na wynik sprawy przez uznanie, że brak było podstaw do umorzenia postępowania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

W oparciu o powyższe okoliczności na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M.S. wnosząc o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik wniósł także o ewentualne orzeczenie w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego. M.S. wraz z profesjonalnym pełnomocnikiem wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zgłoszony w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Uzasadniając to stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku nie użył przypisywanego mu w zarzucie skargi kasacyjnej sformułowania, że stosowanie Polskiej Normy jest dowolne, kilkukrotnie posłużył się natomiast ustawowym zwrotem o dobrowolności jej stosowania. Biorąc zaś pod uwagę, iż pojęcia dobrowolności i dowolności mają w języku polskim różne znaczenia, stwierdzić należy, iż sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego obarczony jest oczywistą wadą polegającą na zwalczaniu sposobu wykładni przepisów, której Sąd I instancji nie dokonał, a która jest mu jedynie inkryminowana przez skarżącego kasacyjnie.

Odpowiadając na pytanie o charakter prawny Polskich Norm wskazać natomiast trzeba, iż nie należą one do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost ze wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 87 Konstytucji RP stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2).

Z powyższą regulacją konstytucyjną koresponduje art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. nr 169, poz. 1386 z późn. zm.), zgodnie z którym Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (ust. 1), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne (ust. 3), Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim (ust. 4), Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej (ust. 5), a ochrony Polskich Norm, o której mowa w ust. 5, nie narusza ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (ust. 7).

Poszukując odpowiedzi na pytanie o charakter Polskich Norm w systemie prawa stanowionego zauważyć należy, iż powołanie się na Polską Normę w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić. To jednak jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w postanowieniach innej ustawy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, albowiem odwołanie się do powołanej przez skarżącego kasacyjnej Polskiej Normy PN-EN 50423-1:2007 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 1 kV - część 1: Wymagania ogólne. Specyfikacje wspólne" nie zostało zawarte w ustawie.

Nie bez znaczenia dla oceny charakteru Polskich Norm pozostaje okoliczność, iż wskutek objęcia Polskich Norm prawami autorskimi i w dodatku wyjęcia ich spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dostęp do nich jest odpłatny.

Powyższe dodatkowo przemawia za przyjęciem, iż tylko odniesienie do Polskiej Normy wprost w ustawie powiązane z darmową jej dostępnością skutkowałoby obowiązkiem jej stosowania. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem oczekiwać od obywatela stosowania się do regulacji, które nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany i które są dla niego niedostępne, względnie trudno dostępne, a tak sytuacja zachodzi w przypadku Polskich Norm, z którymi można się zapoznać po ich zakupie lub w czytelni Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, które znajdują się jedynie w Warszawie, Łodzi i Katowicach.

Nie można jednocześnie zupełnie abstrahować od faktu, iż prawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., dalej ustawy Prawo budowlane) wskazał, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Biorąc zaś pod uwagę wskazane w art. 3 ustawy o normalizacji cele prowadzenia normalizacji, przez którą zgodnie z art. 2 pkt 1 tej samej ustawy o rozumieć należy działalność zmierzającą do uzyskania optymalnego, w danych okolicznościach, stopnia uporządkowania w określonym zakresie, poprzez ustalanie postanowień przeznaczonych do powszechnego i wielokrotnego stosowania, dotyczących istniejących lub mogących wystąpić problemów oraz zasadę konsensu jako podstawy procesu uzgadniania treści norm, stwierdzić należy, iż to właśnie Polskie Normy zawierają wskazania aktualnych zasad wiedzy technicznej. Są one bowiem opracowywane przez komitety techniczne, w skład których wchodzą specjaliści delegowani przez organy administracji rządowej, organizacje: gospodarcze, pracodawców, konsumenckie, zawodowe i naukowo-techniczne, szkół wyższych i nauki oraz pracownicy Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, z zachowaniem zasady reprezentatywności wszystkich zainteresowanych określonym zakresem tematycznym, z uwzględnieniem potrzeb gospodarki krajowej (art. 23 ust.2 ustawy o normalizacji), względnie są Normami Europejskimi wprowadzanymi do zbioru Polskich Norm metodą uznania przez Polski Komitet Normalizacyjny za Polską Normę (art. 5 ust. 2 ustawy o normalizacji).

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż odnośnie wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać napowietrzne linie elektroenergetyczne (techniczno-budowlanych parametrów sieci elektroenergetycznych) takie wskazanie powszechnie aprobowanych aktualnych zasad wiedzy technicznej zawierają właśnie normy techniczne serii PN-EN 50341, w tym w norma PN-EN 50341-1:2013-03

W kontekście przedstawionych powyżej rozważań dotyczących charakteru prawnego Polskich Norm stwierdzić należy, że zastosowanie danej Polskiej Normy jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa co zgodności sposobu zaprojektowania, względnie wykonania danego obiektu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Powyższe oznacza, że zastosowanie się przez inwestora do wymogów określonych w Polskiej Normie, w tym jak w realiach niniejszej sprawy normie PN-EN 50341-1:2013-03 stwarza jedynie domniemanie, iż dana inwestycja zrealizowana została zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, lecz jednocześnie nie jest wykluczone wykazanie tej istotnej prawnie okoliczności w inny sposób, wskazujący, że spełniony został cel regulacji ustawowej określonej w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną Polska Norma posiadać zatem będzie w postępowaniu walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., to jest stanowić będzie dowód, że postanowienia w niej zawarte odpowiadają aktualnemu sprawdzonemu poziomowi wiedzy w danej dziedzinie i co za tym idzie wykonany zgodnie z nią obiekt zrealizowany jest zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Następstwem takiego rozumienia charakteru Polskich Norm będzie stwierdzenie, iż w przypadku powołania się w postępowaniu administracyjnym na określoną Polską Normę koniecznym będzie przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z dokumentu ją zawierającego, przy czym dowód ten przeprowadzony może zostać z urzędu w sytuacji gdy na daną Polską Normę powołuje się organ, względnie na wniosek strony, która powołuje się na jej zapisy i która co za tym idzie winna tą Polską Normę przedłożyć do akt sprawy.

Jak się wydaje tak też charakter prawny Polskiej Normy rozumiany był przez orzekający w sprawie organ II instancji, który do akt administracyjnych włączył dokument w postaci Polskiej Normy PN-EN 50423-1:2007 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 1 kV - część 1: Wymagania ogólne. Specyfikacje wspólne".

Znamiennym jest także, iż również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakichkolwiek argumentów na poparcie zawartej w zarzucie kasacyjnym tezy, iż błędnym było przyjęcie, przez Sąd I instancji, że stosowanie Polskiej Normy PN-EN 50341-1:2013-03 ma charakter dobrowolny i nie stanowi ona źródła powszechnie obowiązującego prawa, lecz wręcz wyraża się w nim stanowisko w pełni korespondujące z przedstawionym w niniejszym uzasadnieniu, iż Polskie Normy winny być traktowane przez organy jako jeden z wyznaczników wiedzy eksperckiej dotyczących danego zagadnienia.

Nadto wskazać trzeba, iż pomimo powołania się w tym zarzucie na europejski charakter przedmiotowej normy, co obliguje Polskę jako członka Unii Europejskiej do respektowania tychże norm nawet jeśli mają one walor jedynie techniczny, w skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek przepisu prawa europejskiego, z którego tego rodzaju powszechnie obowiązujący charakter normy PN-EN 50341-1:2013-03 miałby wynikać, co biorąc pod uwagę zasadę, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się w tym zakresie do zgłoszonego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem prawa rozwijać, czy też uzupełniać stawianych zarzutów, jak też nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego powodu sporządza ją profesjonalista. W skardze tej zatem winny być precyzyjnie sprecyzowane zarzuty, tak by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia, którego to wymogu nie spełnia powołanie w uzasadnieniu skargi jedynie na charakter pominięcie przez Sąd I instancji charakteru Polskiej Normy jako normy jako Normy Europejskiej, bez wskazania jaki przepis prawa europejskiego został w ten sposób naruszony przez ten Sąd.

Jednocześnie zauważyć trzeba, iż Sąd I instancji z prawidłowej konstatacji, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne oraz, że nie są one przepisami powszechnie obowiązującymi wyprowadził błędny wniosek, iż stosowanie Polskich Norm w kontrolowanej sprawie naruszyło art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji, zaś uchybienie organów nadzoru polegało na braku wskazania przepisu rangi ustawowej, który uzasadniałby zastosowanie w niniejszej sprawie Polskiej Normy PN-EN 50341-1:2013-03. Jak wykazano już bowiem powyżej organy nadzoru budowlanego co do zasady były uprawnione do odwołania się Polskiej Normy jako dokumentu urzędowego stanowiącego dowód na okoliczność wykonania spornych robót budowlanych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Powyższa wadliwość uzasadnienia nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zasadniczym uchybieniem organów nadzoru budowlanego uzasadniającym uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie było bowiem zastosowanie wskazanej wyżej Polskiej Normy, lecz brak zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz dokonania oceny, czy przedmiotowa inwestycja w postaci przebudowy istniejącej linii napowietrznej 15 kV została wykonana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też odstępstwo to nie miało charakteru istotnego.

Dla oceny charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przebudowy linii energetycznej bez znaczenia pozostawała zaś okoliczność, czy faktycznie zrealizowana inwestycja odpowiada wymogom wiedzy technicznej, lecz koniecznym było zweryfikowanie, czy zaistniałe odstępstwo spełnia wskazane w art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przesłanki dla uznania go za odstępstwo istotne.

Dla zweryfikowania tej okoliczności koniecznym było zaś porównanie parametrów faktycznie zrealizowanej inwestycji nie z parametrami wynikającymi z odpowiednich postanowień Polskiej Normy – co uczyniły organy nadzoru budowlanego, lecz z parametrami określonymi w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę polegającą między innymi na rozbiórce dotąd istniejącej i budowę w jej miejscu spornej linii energetycznej.

Zauważyć bowiem trzeba, co w swoich rozważaniach zupełnie pomija skarżący kasacyjnie, iż udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę o określonej treści rodziło po stronie podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym po stronie M.S. jako właściciela działki nr [...], nad którą linia ta przebiega, prawo do oczekiwania, iż zrealizowana inwestycja odpowiadać będzie nie tylko wymogom wiedzy technicznej (w tym Polskich Norm), ale także - o ile nie przede wszystkim - wymogom wynikającym z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe oznacza, iż trafnym było stanowisko Sądu I instancji, że organy winny ustalić zwis faktycznie zrealizowanej linii energetycznej przy takiej temperaturze dla jakiej ten parametr tego obiektu liniowego został określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Poczynione w tym zakresie ustalenia organy winny następnie porównać z postanowieniami pozwolenia na budowę, celem oceny czy zaistniałe odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tego elementu wytycznych zabrakło w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jednakże uchybienie to jest konwalidowane poprzez niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w tym zakresie w skardze kasacyjnej podkreślić przy tym należy, iż ustalenia i oceny dotyczące tego, czy zaistniałe odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny, czy też było odstępstwem nieistotnym stanowi element subsumcji (stosowania) normy prawnej definiującej pojęcie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, do ustalonego stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że musi być dokonane przez orzekający w sprawie organ administracji, który z założenia zna prawo i powołany jest do jego stosowania

Co za tym idzie nie mają tu przesądzającego znaczenia opinie projektantów, czy też ekspertów co do tego, iż w ich ocenie odstępstwa te miały charakter nieistotny.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy charakter tych ustaleń wynika z faktu, że w przypadku ustalenia, iż zaistniałe odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny w sprawie zaktualizowałaby się potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Pamiętać także trzeba, iż dopuszczalne jest stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 tej samej ustawy w stosunku do robót budowlanych, które zostały już wykonane. Nie można bowiem rozumieć przepisu art. 51 ust. ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie stanowi zatem przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu (zob. wyroki NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2286/12 i z 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 687/12 - dostępne w CBOSA). Powyższe wynika także ze sformułowania art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazującego, że art. 51 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy znajduje zastosowanie tak do robót budowlanych będących w toku, jak i zakończonych. Przepis ten wprost stanowi bowiem, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Regulacja ta przewiduje zatem sytuację taką jak potencjalnie możliwa w kontrolowanej sprawie, to jest gdy roboty budowlane przeprowadzone by zostały z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże przebudowa została już zakończona (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2249/17 – dostępny w CBOSA oraz A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Komentarz do art. 51 Prawa budowlanego, dostępny w LEX)

Powyższe oznacza, iż w takiej sytuacji – to jest w przypadku ustalenia, iż inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego - ewentualne spełnienie przez zrealizowaną inwestycję wymogów wynikających z zasad wiedzy technicznej podlegałoby badaniu dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego. A contrario dopiero zweryfikowanie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, że stwierdzone odstępstwo nie ma charakteru istotnego, aktualizowałoby po stronie organów nadzoru budowlanego konieczność prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i badania już na tym etapie tegoż postępowania wymogu zgodności zrealizowanej inwestycji z zasadami wiedzy technicznej, celem weryfikacji czy inwestycja nie została zrealizowana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i czy w związku z tym nie zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Co za tym idzie na etapie kontrolowania zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji brak było podstaw do odnoszenia się przez tenże Sąd do stanowisk stron i organów, co do istnienia bądź braku zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi w związku z faktycznym sposobem zrealizowania przedmiotowej inwestycji.

Z powyższego wynika jednocześnie, iż nie okazały się trafne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem orzeczenia organów nadzoru budowlanego obu instancji obarczone były wskazanymi przez Sąd I instancji wadami. Zapadły one z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegającym na braku zebrania i rozważenia kompletnego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie co najmniej przedwczesnej decyzji o umorzeniu postępowania naprawczego, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie był kompletny i nie dawał podstaw dla podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę, że powyższe uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, trafnym było zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. wskazać nadto należy, iż zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Treść wskazanej jako wzorzec kontroli kasacyjnej regulacji prawnej określa zatem jedynie jak winien się zachować organ w sytuacji gdy stwierdzi, że dane postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a jednocześnie nie definiuje instytucji bezprzedmiotowości postępowania oraz nie wskazuje, kiedy takowa bezprzedmiotowość zachodzi. Powyższe oznacza, że do stwierdzenia samodzielnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe uchylenie decyzji umarzającej postępowanie mogłoby dojść jedynie w sytuacji gdyby Sąd ten stwierdził istnienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a mimo to uchylił decyzję orzekającą o jego umorzeniu. Taka sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie istotą sporu pomiędzy skarżącym kasacyjnie, a skarżącym przed Sądem I instancji była właśnie ocena czy zebrany materiał dowodowy pozwala uznać, że przedmiotowe postępowanie naprawcze było bezprzedmiotowe. W tej sytuacji procesowej nie mógł okazać się skuteczny zarzut kasacyjny co do braku zaaprobowania przez Sąd I instancji orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego, mimo że zaistniały przesłanki dla podjęcia takowego rozstrzygnięcia, ograniczony do wskazania naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. bez powiązania tegoż zarzutu ze wskazaniem przepisów prawa, z których wynikać by miała bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazany także jako wzorzec kontroli art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 57a odnosi się przy tym do skarg na pisemne interpretacje podatkowe, jest więc w kontekście rozpoznawanej sprawy bez znaczenia. Podkreślić należy, iż autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu oznaczonego w niej nr IIb z treścią art. 134 § 1 przepisu, w tym w szczególności nie wskazał, jakie to nie podniesione w skardze zarzuty, co do treści decyzji nie zostały przez Sąd I instancji uwzględnione z urzędu.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSA i wsa 2012/6/101). Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, dostępny w CBOSA). Zauważyć nadto potrzeba, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. w CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA).

Wskazanym wyżej wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, a okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji było lakoniczne, nie przekreśla tejże oceny.

Podkreślić jedynie w tym miejscu należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie pominął okoliczności, iż w trakcie realizacji inwestycji wprowadzone zostały nieistotne zmiany względem zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie trafnie wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i co za tym idzie nie pozwala na ocenę charakteru dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pod kątem ich istotności w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Z przyczyn wskazanych juz powyżej Sąd I instancji nie także obowiązany do odnoszenia się do treści opinii projektantów co do nieistotności dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem ujmując rzecz nieco kolokwialnie kontrolował nie te opinie, lecz prawidłowość rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej zauważyć nadto należy, iż odmienna długość elementu metalowego w różnych temperaturach (tu w temperaturze 0° C i 20° C) jest faktem powszechnie znanym (notoryjnym), co wskazuje, że wielkość obniżenia (zwisu) kabla energetycznego w takich odmiennych warunkach atmosferycznych może być inna. Co za tym idzie Sąd I instancji trafnie wskazał, iż wymaga to zbadania w toku postępowania, celem ustalenia faktycznej wielkości tego parametru dla zrealizowanej inwestycji w warunkach takich jak przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, nie przesądzając przy tym czy obniżenie to ma dopuszczalny, czy też niedopuszczalny prawnie charakter. Sąd I instancji błędnie wskazał, iż weryfikacja zwisu linii energetycznej przy temperaturze 20° C będzie miała wpływ jedynie na ocenę bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, podczas gdy zasadnicze znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy będzie miało także dokonanie w oparciu o te ustalenia oceny, czy odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało istotny, czy też nieistotny charakter.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż tak w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z dnia 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Zupełnie niezrozumiałe jest nadto powiązanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy sąd administracyjny w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie stosuje przepisów K.p.a., a jedynie kontroluje prawidłowość ich stosowania przez organy administracji, których rozstrzygnięcia są przedmiotem zaskarżenia do tegoż sądu. Co za tym idzie wskazane w skardze kasacyjnej jako wzorce kontroli przepisy K.p.a. nie mogły – jak oczekuje tego kasator – służyć ocenie prawidłowości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Odniesienie się do treści zaskarżonego wyroku poprzez treść zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr IIa jest nadto utrudnione przez niechlujny sposób jego sformułowania wyrażający się w jego niekompletności i pozostawieniu w jego treści wielokropku, w miejscu, gdzie autor skargi kasacyjnej jak można się domyśleć zamierzał go uzupełnić, czego jednakże ostatecznie nie uczynił.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec takiej treści rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wiążące stają się ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku, a przestają wiązać odmienne oceny i wytyczne wyrażone w wyroku Sądu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. w związku z udziałem profesjonalnego pełnomocnika M.S. w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.