Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 399/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Anna Łuczaj, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 759/03 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjna


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt S.A./Sz 759/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi P. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego , oddalił skargę.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2003r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nakazującej rozbiórkę budynku magazynowego, wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w M., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .

W uzasadnieniu decyzji organ podał , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) nakazał P. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego w 2002 r. budynku magazynowego. Od tej decyzji odwołał się inwestor wnosząc o jej uchylenie i podniósł , że rozpoczął budowę bez zezwolenia , gdyż wypowiedziano mu umowę najmu budynku , w którym prowadził działalność gospodarczą oraz , że rozbiórka budynku magazynowego pozbawi jego rodzinę środków do życia i zmusi do zwolnienia zatrudnianych pracowników .

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził , że argumenty skarżącego w świetle zebranego materiału dowodowego nie mogą zostać uwzględnione , gdyż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę . Wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną i w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części skutkuje nakazem rozbiórki , zgodnie z dyspozycją art. 48 cyt. ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie i zgodnie z art. 48 cyt. ustawy nie ma możliwości uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności pozaustawowych, w tym nieznajomości prawa, względów społecznych czy sytuacji ekonomicznej zobowiązanego .

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożył P. P. wnosząc o zalegalizowanie wykonywanych robót budowlanych .

Skarżący zarzucił , że na przełomie kwietnia i maja 2002r. złożył do właściwego organu wymagane przepisami prawa dokumenty w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Po upływie miesiąca otrzymał od zatrudnionego w starostwie inspektora zapewnienie, że niebawem otrzyma pozwolenie o które się ubiega , ponieważ nie ma jakichkolwiek przeszkód do jego wydania. W tym samym czasie skarżący musiał, na skutek wypowiedzenia, opuścić lokal w którym prowadził działalność gospodarczą. Mając zapewnienie , że pozwolenie będzie wydane rozpoczął budowę pomieszczenia magazynowego potrzebnego do prowadzenia tej działalności, stanowiącej podstawę utrzymania nie tylko jego rodziny ale i rodzin pracowników, których zatrudnia . Prowadząc budowę przez cały czas kontaktował się z pracownikiem starostwa i stale otrzymywał zapewnienie , że pozwolenie na budowę zostanie wydane . Wymaganego przepisami pozwolenia jednak nie otrzymał , na skutek postawy sąsiadów i wyrażonego przez nich sprzeciwu .

W tej sytuacji skarżący powołując się na obecne realia ekonomiczne , sytuację jego rodziny i rodzin zatrudnionych pracowników , a także zmiany w prawie budowlanym , sformułował wniosek o uwzględnienie jego skargi .

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), który pozwalał rozpoznać przez ten Sąd sprawę , w której skarga zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone .

Uznając wniesiona skargę za niezasadną Sąd podniósł , iż na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2000r , Nr 106, poz. 1126 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę .Takim pozwoleniem skarżący jednak nie dysponował . Wyjaśniono , iż ustne zapewnienia osoby zatrudnionej w starostwie nie mogły zastąpić wymaganej prawem decyzji. Skarżący nie mógł zatem podjąć robót budowlanych .

Podkreślono , że wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną . W konsekwencji właściwy organ , w drodze decyzji , nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia , bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ( art. 48 Prawa budowlanego) . Kategoryczna forma nakazu zawarta w treści art. 48 Prawa budowlanego , z uwagi na stan prawny obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu I instancji , nie dawała organowi prawa do uwzględnienia , co zasadnie podniósł organ odwoławczy , innych okoliczności takich , np. jak sytuacja ekonomiczna , czy rodzinna strony . Okoliczności pozaprawnych nie brał jak podkreślono również pod uwagę przy orzekaniu sąd administracyjny , chyba że przepisy stanowią inaczej . Taka sytuacja jednakże nie występuje w rozpoznawanej sprawie .

Co do zmiany stanu prawnego w zakresie prawa budowlanego , na który powołał się skarżący, to okoliczność ta zdaniem Sądu nie może być wzięta pod uwagę , ponieważ nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie ma mocy wstecznej .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył P. P. i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

1. naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 48 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że z materiału dowodowego akt sprawy wynika , że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym , ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , nie narusza przepisów techniczno-budowlanych ,

2. naruszenie przepisów postępowania , a w szczególności art. 9 KPA poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych w zakresie uzyskania legalizacji samowoli budowlanej jak również naruszenie art. 10 KPA poprzez brak zapewnienia P. P. czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych przez niego żądań - co spowodowało pozbawienie go praw jako strony ,

Pełnomocnik skarżącego w motywach skargi kasacyjnej wyjaśnił , że P. P. pomimo rozpoczęcia budowy bez zezwolenia uzyskał wszelkie niezbędne dokumenty do otrzymania pozwolenia na budowę . Dokumenty te wskazują, że budowa jest zgodna z normami, planami zagospodarowania przestrzennego oraz sztuką budowlana . W trakcie postępowania odwoławczego żaden z organów administracyjnych nie pouczył P. P. o możliwości uzyskania legalizacji samowoli budowlanej . Przepisy prawa budowlanego dopuszczają taką możliwość w art. 48 pkt. 2 i 3 gdy budowa obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też w razie jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu .

Ponadto zauważono , iż gdy budowa ta nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem właściwy organ ustala wymagania dotyczące zabezpieczeń budowy i nakłada obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów o których mowa w art. 48 pkt.3 ppkt.1 i 2 Prawa budowlanego . W następstwie naruszenia przepisu prawa materialnego , o którym wyżej skarżącemu uniemożliwiono uzyskanie tych dokumentów celem zbadania zgodności i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych .

Ponadto skarżącemu organy administracji publicznej nie udzieliły wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego . Ponadto uniemożliwiono skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się przez niego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych przez niego żądań .

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i J. U. wnieśli o jej oddalenie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego P. P. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany ) .

W sytuacji wskazania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej P. P. żadnego przepisu prawa procesowego ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) . Natomiast pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów art. 9 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego jednocześnie odnosząc je wyłącznie do postępowania administracyjnego , w którym wydano zaskarżone decyzje .

Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi , odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego . Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu powołano się tylko na wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego .

Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało zarzucić ewentualnie naruszenie art. 145 § 1 lit. b lub c ustawy procesowej przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów procesowych przez organ w toku postępowania administracyjnego bądź wskazanie na naruszenie innego przepisu tej ustawy procesowej . Zarzutu takiego nie wskazano , natomiast uczyniony zarzut naruszenia prawa procesowego - przepisów kpa jest nieusprawiedliwiony tym bardziej iż nie został uczyniony Sądowi lecz organowi administracji publicznej .

Konkludując podnieść należy , iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji .

Przystępując do oceny kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 48 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane to przede wszystkim zauważyć należy , iż kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania . Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonego aktu nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli tego aktu . Podobne zasady obowiązują Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Sąd wojewódzki . Uczynienie tej uwagi było niezbędne wobec wskazywanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego .

Jak wynika z lektury akt sprawy ostateczną decyzję nakazującą P. P. rozbiórkę obiektu budowlanego wydano dnia [...] marca 2003 r. , kiedy to obowiązywało Prawo budowlane nie przewidujące jeszcze legalizacji samowoli budowlanej określonej w art. 48 tego prawa ( tj. z 2000 r. Nr 106 , poz. 1126 ze zm. ) . W chwili podejmowania skarżonego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane statuował zasadę , iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia , bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ . Przepis art. 48 Prawa budowlanego w takim właśnie brzmieniu zastosowanym przez organy administracji , mógł stanowić podstawę badania legalności zaskarżonych do tego Sądu rozstrzygnięć .

Norma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane znowelizowana została dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz. 718 ) , która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zatem w opisanym stanie prawnym przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. wprowadzony do obrotu prawnego dopiero z dniem 11 lipca 2003 r. nie mógł być stosowany w rozpoznawanej sprawie , skoro ostateczną decyzję Zachodniopomorski Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wydał w dniu [...] marca 2003 r.

Tym samym wskazano w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego , który nie był i nie mógł być zastosowany w sprawie co czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania .

Stąd też w opisanych wyżej okolicznościach powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwiony .

Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie naruszenia prawa wskazywanego w skardze kasacyjnej a tym samym należało kwestionowane orzeczenie Sądu I instancji uznać za niewadliwe , bowiem w przedmiotowej sprawie Sąd zasadnie przyjął , że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nakazując rozbiórkę budynku magazynowego .

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .