Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 102/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4, § 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8, art. 35
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1629/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1629/15 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

[A.] Sp. z o.o. w S. złożyła 9 września 2009 r. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 12 sierpnia 2011 r. do 11 sierpnia 2012 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] marca 2013 r. odmówił skarżącej przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" za okres objęty wnioskiem.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR), orzekając w sprawie na skutek odwołania strony, decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca w sposób sztuczny stworzył warunki wymagane do otrzymania pomocy w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, gdyż z ustaleń faktycznych wynika, że trzech jej członków nie produkowało w ogóle nasion roślin oleistych, dla którego to produktu [A.] została utworzona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt V SA/WA 2050/13 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2013 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zarówno w stosunku do skarżącej, jak i [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w S., zostały wydane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do wniosków tych Grup o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 za okres od 11 sierpnia 2008 r. do 10 sierpnia 2009 r. Sąd powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1596/11 i II GSK 1676/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2011r. sygn. akt V SA/Wa 2299/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których sądy wyraźnie wskazały, że obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków grupy nie można domniemywać. Sąd, odnosząc się do regulacji zawartej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. L 25, s.8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011, zgodnie z którą nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu, stwierdził, że zarówno Dyrektor Oddziału ARiMR, jak i Prezes ARiMR, nie przeprowadzili szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, że skarżąca rzeczywiście sztuczne stworzyła warunki niezbędne do uzyskania pomocy. WSA powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. C-434/12 w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencja, w którym Trybunał dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem WSA, z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości wynika, że organy opierając się na ogólnikowych stwierdzeniach pochopnie uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki do przyjęcia, że sztucznie stworzono warunki do otrzymania płatności. Sąd zauważył, że utworzenie przez te same podmioty dwóch grup producentów rolnych dla kolejnych pojedynczych produktów, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424 ze zm.), nie jest zakazane. Ponadto, organ sugerując, iż na wyodrębnienie w tej sprawie dwóch grup producentów rolnych: nasion roślin oleistych i ziarna zbóż (a nie jednej: ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych) miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych", nie wykazał, że takie działanie miało lub mogło mieć miejsce, ograniczając się jedynie do wskazania przepisów, które - zdaniem organu - potwierdzają jego tezę.

Prezes ARiMR po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Oddziału ARiMR.

Grupa została wytypowana do kontroli na miejscu celem zgromadzenia materiałów dowodowych. Kontrola odbyła się w siedzibie Grupy oraz członków w dniach 6-12 sierpnia 2014 r. oraz 26-27 sierpnia 2014 r.

Do Grupy 10 października 2014 r. wystosowano wezwanie w trybie art. 50 § 1 k.p.a., zobowiązując do wskazania, czy przed 12 sierpnia 2008 r., tj. przed wpisaniem [A.] Sp. z o.o. do Rejestru Grup Producentów Rolnych na podstawie decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, wszyscy członkowie Grupy prowadzili produkcję grupy produktów w zakresie, w jakim Grupa została wpisana do rejestru oraz do przedstawienia dokumentów na potwierdzenie prowadzenie produkcji przez poszczególnych członków.

W odpowiedzi na wezwanie Grupa pismem z 21 października 2008 r. zakwestionowała podstawę prawną do żądania wyjaśnień oraz zasadność wezwania, jak również skierowanie go do nieprawidłowego adresata.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] listopada 2014 r. odmówił [A.] przyznania płatności za okres od 12 sierpnia 2011 r. do 11 sierpnia 2012 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy.

Skarżąca wniosła odwołanie.

Prezes ARiMR decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając że brak jest podstaw do wypłaty stronie pomocy finansowej za okres, którego dotyczył wniosek.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że:

1) Grupa została zawiązana przez 5 wspólników (członków) tj.: [A.] Sp. z o.o. i jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w Koszalinie, IX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego 7 lipca 2008 r. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z [...] sierpnia 2008 r. wpisał Grupę do rejestru grup producentów rolnych;

2) Członkowie [A.] są również członkami [B.] Sp. z o. o., utworzonej jako grupa producentów ziarna zbóż. Adres siedziby [A.] Sp. z o.o. oraz trzech z pięciu jej członków: [...] jest tożsamy: [...]. Adres ten został również wskazany jako adres zamieszkania przez czwartego członka Grupy – [...]. Pod tym samym adresem ma swoją siedzibę [B.] Sp. z o.o.;

3) Wspólnikami [...] Sp. z o.o. oraz [A.] Sp. z o.o. są: [...], natomiast w [...] Sp. z o.o. wspólnikami są [...]. [...] jest również Prezesem Zarządu wszystkich wymienionych spółek;

4) Grunty deklarowane przez członków Grupy w ramach wniosków składanych na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) przez [...] (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr [...]) oraz [...] Sp. z o.o. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr [...]) są własnością trzeciego członka grupy – [...] Sp. z o.o. Członkowie Grupy, deklarujący produkcję rolniczą na gruntach niebędących ich własnością, rozpoczęli produkcję w 2008 roku, czyli w roku zawiązania grupy;

5) Grupa, pomimo obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących konkretną datę rozpoczęcia przez członków [...] i [...] Sp. z o.o. produkcji rolniczej, ze względu na którą została utworzona Grupa.

W ocenie Prezesa ARiMR rzeczywistym celem utworzenia Grupy była dekoncentracja produkcji, poprzez wydzielenie z gruntów jednego członka Grupy, tj. [...] Sp. z o.o. gruntów dla innych członków Grupy, rozpoczynających działalność produkcyjną o charakterze rolniczym, tj. dla: [...] sp. z o.o. i [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że członkowie Grupy w okresie 5 lat jej działalności jako grupa producentów rolnych, nie produkowali w sposób ciągły produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Znajduje to potwierdzenie w planach działania zarówno [B.] Sp. z o.o., jak również [A.] Sp. z o.o., które zostały złożone wraz z wnioskami tych grup o wpis do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.

Prezes ARiMR podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że producenci rolni, którzy w swoich gospodarstwach ustalili produkcję rolną w taki sposób, aby przemiennie w kolejnych latach prowadzić produkcję różnych roślin uprawnych, zakwalifikowanych do odrębnych sektorów, mają możliwość zawiązania jednej grupy z sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, w ramach której pełniej mogliby realizować wspólne działania w zakresie produkcji i wprowadzania produktów do obrotu, a nie rozdrabniać te działanie na dwie grupy. W ten sposób urzeczywistniliby cel koncentracji działania producentów w ramach Grupy.

Dalej organ wywiódł, że utworzenie dwóch grup oddzielnie dla produkcji zbóż i oddzielnie dla produkcji nasion oleistych miało na celu ominięcie limitu kwotowego pomocy. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczało uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, jednak związki pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikające z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i pomiędzy członkami Grupy, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i zmierza do ominięcia przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. Utworzenie grupy producentów rolnych przez 5 członków, z których 2 prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na gruntach innego członka grupy wskazuje, że w sprawie doszło do podziału gospodarstwa, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającymi z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642).

Prezes ARiMR, uwzględniając powyższe stwierdził, że zostały wypełnione przesłanki wymienione w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a także obiektywny warunek do uznania, że [A.] sztucznie stworzyła warunki tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wymienionym w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005 oraz warunku dotyczącego limitu płatności, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

[A.] Sp. z o.o. w S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestie związane z odmową przyznania skarżącej płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w okresie od 12 sierpnia 2011 r. do 11 sierpnia 2012 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy były rozstrzygane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 14 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2050/13. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd, dokonując w tym kontekście oceny zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA przypomniał, że na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Sąd stwierdził, że organ oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznał, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do przedstawionych okoliczności podzielił stanowisko organów i podkreślił, że gdy rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona łączy się równocześnie z faktem, że następuje ono wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to uzasadniony jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005.

WSA przypomniał, że Grupa składa się z minimalnej liczby 5 członków, z których 3 to osoby prawne (Spółki z o.o. – [...]) oraz dwie osoby fizyczne – [...]. [...] jest prezesem Zarządu [B.], a także prezesem zarządów spółek wchodzących w skład Grupy. Wspólnikami Spółki [...] są [...]. Te same osoby są wspólnikami spółki [...], zaś wspólnikami spółki [...] jest [...]. Wszystkie spółki, zarówno skarżąca, jak i spółki będące członkami Grupy mieszczą się pod jednym adresem.

W ocenie WSA w tym stanie faktycznym mając na uwadze powiązania osobowe oraz prowadzenie produkcji przez dwóch członków Grupy wyłącznie na działkach należących do trzeciego z członków uzasadnionym jest, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Zdaniem Sądu powstanie dwóch oddzielnych Grup tj. [B.] oraz [A.], w sytuacji gdy obowiązujące przepisy pozwalają na powstanie jednej grupy producentów zbóż i nasion roślin oleistych, miało na celu obejście przepisów dotyczących limitów kwotowych pomocy, co zostało dokładnie wyliczone w zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił też pogląd organów, że podział produkcji jest sztuczny, bowiem w istocie jest to jeden cykl produkcyjny, gdzie produkcja zarówno zbóż, jak i rzepaku odbywa się na tych samych działkach w systemie płodozmianu.

Z uwagi na powyższe WSA uznał za nieprzekonujące argumenty strony, która w uzasadnieniu skargi podniosła, że rozdzielenie produkcji miało na celu łatwiejsze certyfikowanie upraw rzepaku, o czym świadczy otrzymany certyfikat [...]. Sąd stwierdził, że jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie ma miejsca.

Sąd pierwszej instancji podkreslił, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

WSA podkreślił, że organ odmówił przyznania płatności powołując się na art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcje z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość w wyroku z 12 września 2013 r. C- 434/12, w którym wyjaśniono, że aby zbadać czy sztucznie stworzono warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego to przy dokonywaniu tego oceny można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję.

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organ należycie omówione i uzasadnione. Prezes ARiMR wyjaśnił dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa (o czym mowa była wyżej). Z kolei poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy, organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

W tym stanie rzeczy, w ocenie WSA, nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, jak również przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku skarżącej, organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za czwarty rok korzystania z pomocy, zaś punktem spornym sprawy, była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego, odnośnie do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie Grupie płatności objętej wnioskiem.

[A.] Sp. z o.o. w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] listopada 2014 r. Ponadto skarżąca wniosła zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego w postaci:

a). art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy;

b). art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez:

i). błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności" a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości,

ii). uzależnienie, pod pozorem stosowania tego przepisu, uzyskania wnioskowanego wsparcia od spełnienia dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa przesłanek.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a). art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych organu drugiej instancji i niedostrzeżenie naruszenia przez organ drugiej instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartą w przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (względnie: art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006) i art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zaakceptowanie uchybienia organu polegającego na niedostrzeżeniu, że skarżąca wykazała realizację celu wymienionego w przepisie art. 35 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1698/2005. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ drugiej instancji była jednostronna, wadliwa i niepełna, prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

b). art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy w zakresie, w jakim Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przyjął, jakoby wyliczenie w przepisie art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005 miało charakter kumulatywny. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie, że w istocie organ takie założenie przyjął, oznaczałoby, że organ dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu, poprzez zastosowanie odmiennej jego wykładni niż wyrażona w uzasadnieniu wydanego w sprawie z udziałem obu stron wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1596/11, a przez to prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, poprzez przyjęcie, że art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 odnosi się do kwestii wytwarzania produktu, mimo że tak wykładnia literalna przepisu, jak i wydany w sprawie z udziałem strony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1596/11, wyraźnie wskazują, że przepis ten nie odnosi się do kwestii wytwarzania produktu, ze względu na który grupa producentów została utworzona, a tylko do kwestii sprzedaży takiego produktu. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu prowadziłoby do uznania, że rzekoma dekoncentracja produkcji przez członków Grupy była indyferentna z punktu widzenia celu wsparcia wyrażonego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, a wnioskowana pomoc nie byłaby sprzeczna z tym celem wsparcia, co prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z tego też względu poza granicami rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozostaje zagadnienie związane z wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności za kolejny rok działalności grupy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r.) z przyczyn istniejących w dacie wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy (§ 4 tego rozporządzenia) i bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie przyznania pomocy.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy zasadnie organy, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, uznały, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności. Zarzuty kasacyjne przy tak zarysowanym sporze sprowadzają się – najogólniej to ujmując - do dwu zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy można przyjąć, że określony w prawie unijnym cel tworzenia grupy producentów rolnych nie jest realizowany pomimo koncentracji sprzedaży w sytuacji, w której uprzednio doszło do dekoncentracji produkcji poprzez rozdrobnienie gospodarstwa jednego członka grupy, tj. wydzielenie z tego gospodarstwa "odrębnych" gospodarstw i ich przekazanie do użytkowania dwu innym członkom tej grupy. Po drugie, zaś czy można uznać za odpowiadające prawu – czemu sprzeciwia się skarżąca - uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegając według niej dokonania przez organ jednostronnej i niepełnej oceny stanu faktycznego, w tym pomijając realizowane przez Grupę wszystkie cele wsparcia określone w prawie unijnym, jak i nie dostrzegając błędnej subsumcji tego stanu pod hipotezę normy prawnej, zaaprobował kontrolowaną decyzję, co było zdaniem skarżącej, przedwczesne i błędne.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II lit.a-c) petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten – jak dowodzi argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i powołanie w petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. – zmierza w istocie do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji dokonania wadliwej kontroli sądowodowoadministracyjnej decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej [A.]. Według skarżącej było to wynikiem wadliwego przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych sprawy cele powołania tej Grupy nie są zgodne z prawem unijnym, tj. z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, do czego doszło pomimo, że organ nie czynił ustaleń faktycznych w zakresie celów określonych w lit. a i c) tego przepisu i nie dostrzegł innych niż wynikające z systemu wsparcia celów utworzenia Grupy, ograniczając się wyłącznie do analizy celu określonego w lit. b) tego przepisu i błędnie przyjmując w sposób milczący, że wszystkie cele określone w tym przepisie muszą być spełnione kumulatywnie. Ponadto w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewłaściwe przedstawienie stanu sprawy i nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym bardziej, że skarżąca nie podnosi deficytu uzasadnienia w zakresie braku jakiegokolwiek jego elementu, a jedynie wskazuje na niedostateczne czy niewłaściwe przestawienie w uzasadnieniu poszczególnych podnoszonych w skardze aspektów sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, a następnie oceny zastosowania normy prawa materialnego w tych okolicznościach, a w konsekwencji prawidłowości przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem – co wynika wprost z jego treści - jedynie konieczne elementy uzasadnienia, zaś merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu tego przepisu (por. wyrok NSA z 26 marca 2013r., I GSK 1064/11, wyrok NSA z 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z 8 sierpnia 2012r., II GSK 1061/11).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie określone art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi, pozwalające na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zawiera ono obszerne rozważania co do wykładni prawa materialnego, jak i co do wszystkich relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, pozwalających na ocenę spornej w sprawie okoliczności sztucznego stworzenia warunków przez [A.] do otrzymania wsparcia, a w konsekwencji i na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W istocie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że gdyby uzasadnienie wyroku zawierało zarzucaną skargą kasacyjną wadliwość, skarżąca nie byłaby też w stanie sformułować w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernej polemicznej argumentacji ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku we wszystkich kwestiach, objętych zarzutami kasacyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącej odnośnie do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu w zakresie uznania, że wyliczenie zawarte w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005 ma charakter kumulatywny, które jest sprzeczne z poglądem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1596/11 oraz niewłaściwego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku tj. sprzecznie z wykładnią przyjętą w powołanym wyroku z 4 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarżącej, przedstawił stan sprawy w zakresie istotnym z punktu widzenia istoty problemu występującego w sprawie. Pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1956/11, wyrażony w innej sprawie, chociaż z udziałem tych samych stron nie był wiążący dla Sądu pierwszej instancji. Z tej przyczyny jego pominięcie, czy też zajęcie stanowiska przeciwnego nie może być traktowane jako naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zmierzający do wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w związku z wadami tkwiącymi w jego uzasadnieniu, uznać należało za niezasadny.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ( pkt I lit. a-b) petium skargi kasacyjnej), podlegają łącznemu rozpoznaniu, z uwagi na występujący między nimi związek funkcjonalny. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że skarżąca ich naruszenia upatruje w błędnej wykładni, zaś tego drugiego również w niewłaściwym zastosowaniu.

Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu błędnej wykładni wymienionych przepisów. W tym zakresie wadliwość zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie upatruje w stanowisku Sądu pierwszej instancji, że cele art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 nie są realizowane pomimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem Grupy z tego względu, iż uprzednio doszło do dekoncentracji produkcji przez członków Grupy. Zdaniem skarżącej, przepis ten w ogóle nie odnosi się do kwestii produkcji i jej koncentracji czy dekoncentracji (rozdrobnienia) i należy odróżniać proces produkcji od procesu sprzedaży. W konsekwencji podnosi ona, iż rozdrobnienie produkcji jest indyferentne z punktu widzenia celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Z tymi okolicznościami skarżąca wiąże wadliwą wykładnię powołanego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że "sytuacja, w której rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona, łączy się równocześnie z faktem rozpoczęcia tej działalności wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to oczywiście prawidłowy jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, gdyż nie uprawnia do tego całościowa analiza regulacji rozporządzenia nr 1698/2005, w tym również kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia, nie zaś jak proponuje skarżąca wyłącznie przez pryzmat wymienionych w lit. a-c, celów systemu wsparcia. Nie sposób nie dostrzec, że art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów wytwarzanych przez poszczególnych członków grupy, co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Powołany przepis, na co wskazuje systematyka rozporządzenia nr 1698/2005, jak i zawarte w nim odesłanie do art. 20 lit. d) ppkt ii) tego rozporządzenia, dowodzi, że stanowi on unijny środek przejściowy zapewnienia w nowych państwach członkowskich konkurencyjności tzw. "gospodarstwom rolnym niskotowarowym", tj. produkującym na własne potrzeby konsumpcyjne, jak w celu odsprzedaży części swojej produkcji (zob. art. 34 ust.1 i art. 20 lit. d) ii) rozporządzenia nr 1698/2005). Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia grupy producentów rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną, i cele szczegółowe działania grupy.

W motywie 11 do rozporządzenia nr 1698/2005 wyjaśniono, że w celu zapewnienia równoważnego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i zróżnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją celów miejskich. W motywie 24 wskazano zaś, że w kontekście zwiększonej konkurencji istotne jest zapewnienie, aby sektory rolny i żywnościowy oraz sektor leśny mogły wykorzystywać możliwości rynkowe poprzez szerokie podejście innowacyjne w zakresie rozwoju nowych produktów, procesów i technologii. W tym celu powinno zachęcać się do współpracy pomiędzy rolnikami, przemysłem żywnościowym i przemysłem przetwórczym surowców oraz innymi stronami. W motywie 26 podano natomiast, że w zakresie jakości produkcji i produktów rolnych powinien zostać udostępniony szereg środków dotyczących spełnienia przez rolników norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, wspierających uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności oraz wspierających grupy producentów w działalności o charakterze informacyjnym i promocyjnym. Regulacja unijna zmierza do wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa i wyrównywanie różnic (art. 4 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).

Wobec tego należało przyjąć, że wśród celów określonych w lit. a-c) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 prawodawca unijny nie wymienia dekoncentracji produkcji. W istocie przepis ten zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednak, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania grupy producentów rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej grupy rzeczywiście zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia, wymienioną w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. To zaś bez wątpienia wymaga oceny, czy grupa producentów w istocie jest tworzona w celu wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów rolnych na rynku. Wprowadzenie analizowanego przejściowego środka wsparcia sektora rolnego było, w intencji prawodawcy, uzasadnione charakterystyką gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, ogranicza ich konkurencyjność. Realizacja działania, w ramach analizowanego systemu wsparcia, jest uzasadniona ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji sektora żywności. Środek ten, będący środkiem działania w ramach osi I PROW – Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (Tytuł IV Wsparcie Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005), docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, a podstawowym kryterium działania jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy producenckiej oraz liczba członków. Jeżeli zatem organizacja producentów rolnych, jaką jest grupa producentów rolnych, powinna być utworzona - jak wynika z analizowanej regulacji prawnej – w celu podjęcia wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych i to w celu wspólnego organizowania i zarządzania dystrybucją produktów rolnych, w tym ich promocją i poprawą jakości, to wobec niespornych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu [A.] za w pełni zasadne należało przyjąć stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na te okoliczności, cele zawiązania tej Grupy nie są zgodne z art. 35 ust. 1 rozporządzania nr 1968/2005.

W realiach rozpoznawanej sprawy utworzenie Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji jednego z jej członków, po to by następnie ją "połączyć", jednakże realizowaną już przez trzech producentów nie zaś przez dotychczasowego jednego. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do sztucznego stworzenia przez Grupę warunków do uzyskania płatności, co stanowi przesłankę odmowy przyznania płatności, określoną w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a do czego doszło poprzez sztuczne rozdrobnienie produkcji celem późniejszego utworzenia Grupy Producentów Rolnych i wykazania celu wsparcia w postaci koncentracji sprzedaży produktów wytwarzanych w tych warunkach. Skarżąca akcentowała co prawda osiągnięcie przez Grupę celu określonego w rozporządzeniu w postaci koncentracji sprzedaży pomimo dekoncentracji produkcji i z tego zasadniczego powodu ubiegała się o płatność., niemniej jednak nie sposób zasadnie przyjąć, by spełnienie zasadniczego wymogu uzyskania płatności, a więc osiągnięcie celu dla którego grupa została utworzona, mogło nastąpić poprzez dokonanie podziału pierwotnie istniejącego gospodarstwa jednego z członków Grupy i stworzenia w ten sposób możliwości podjęcia produkcji przez członków Grupy, którzy dotychczas nie prowadzili produkcji rolnej. Tego rodzaju modus operandi wobec tego, że z oczywistych wręcz względów nie towarzyszy mu zwiększenie potencjału produkcyjnego grupy, co możliwe byłoby do zapewnienia w sytuacji doprowadzenia do koncentracji podaży poprzez koncentrację produkcji oraz areałów gruntów, na których jest ona prowadzona, nie ma nic wspólnego z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów członków Grupy i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami działania, o których mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Nie sposób bowiem za rzeczywistą, a tym samym i efektywną koncentrację podaży produkcji uznać sytuację, gdy wymieniony produkt pochodzi z tego samego areału gruntów rolnych, co przed powołaniem Grupy Producentów Rolnych, a mianowicie z gruntów które dla potrzeb utworzenia tej Grupy wydzielone zostały z gospodarstwa jednego członka zawiązanej Grupy. Opisany sposób działania nie uzasadnia również, jako sprzeczny z wymienionymi celami (koncentracja podaży) przyznania pomocy, a to wobec wykreowania sytuacji, która tylko i wyłącznie pozornie świadczyć ma o spełnieniu warunków do jej przyznania, co w rozpoznawanej sprawie odnosi się w szczególności do liczby podmiotów, które jako producenci rolni mogą zainicjować powołanie i utworzenie grupy producenckiej. Jasno i wyraźnie wynika to z przywołanych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016, II GSK 344/15). Z tych względów nie mogła również odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku argumentacja skargi odwołująca się realizacji przez Grupę niekwestionowanych przez organ celów określonych w lit. a i c) art. 35 ust. 1 rozporządzania nr 1968/2005.

Nie jest również trafny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia "sztuczne spełnienie warunku" poprzez przyjęcie przesłanki zakazu tworzenia dwu różnych Grup Producenckich przez tych samych członków, prowadzenia przez członków Grupy produkcji rolnej przed datą zawiązania Grupy Producenckiej oraz wielkości wsparcia. Ponadto skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011 sankcjonuje tylko i wyłącznie zachowania beneficjenta, tj. Grupy Producentów Rolnych, nie zaś poszczególnych producentów rolnych wchodzących w skład Grupy.

WSA nie sformułował jednak, co potwierdza analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stanowiska takiego jak mu zarzuca skarżąca. Wręcz przeciwnie Sąd ten stwierdził, że "prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami", po czy dodał, że organ ma prawo i obowiązek badania przyczyn powstania Grupy z uwagi na określone prawem ograniczenia co do liczby członków Grupy i wysokości pomocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji "jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie miało miejsca". Z tym wiążą się również rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do ograniczeń wysokości płatności, analizowane przez Sąd pierwszej instancji nie w kontekście wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1689/2005, lecz oceny okoliczności faktycznych tej sprawy w związku z celem utworzenia Grupy (elementu subiektywnego), nie zaś realizacji celów systemu wsparcia (elementu obiektywnego). Z kolei stanowisko w zakresie czasookresu prowadzenia działalności przez poszczególnych członków Grupy przed jej zawiązaniem Sąd wyraził – na co wskazuje kolejność rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie w ramach wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, lecz w ramach rozważań odnoszących się do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, tj. w kontekście celu tworzenia grupy producenckiej i oceny okoliczności faktycznych zawiązania skarżącej Grupy Producenckiej, do których nawiązuje przesłanka z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w postaci sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia. Jeżeli bowiem przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 jest przepisem wykonawczym do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, określającym przesłanki odmowy przyznania wsparcia, jeśli cele utworzenia Grupy Producenckiej nie są zgodne z założeniami prawodawcy unijnego, to konsekwencją tego jest to, że przesłanki tej odmowy należy rozważać całościowo w kontekście tego ostatniego przepisu.

W tym zakresie rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku korespondują z przedstawionymi już przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentami na gruncie wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że "celem tworzenia grupy producenckiej jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym <>, czy <> wcześniejszej działalności produkcyjnej", bowiem jak następnie stwierdził przywołana wcześniej regulacja prawna (ta zaś był art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005) nie budzi w tym zakresie wątpliwości. W sytuacji gdy tworzenie grupy producenckiej ma służyć, co wynika z przywołanych już motywów do rozporządzenia nr 1698/2005, zagwarantowaniu konkurencyjności drobnym producentom rolnym, to oczywisty jest wniosek, iż są to producenci uprzednio już prowadzący działalność rolniczą (co w przypadku dwu członków skarżącej Grupy nie miało miejsca), choć prawodawca nie wskazuje okresu prowadzenia tej działalności przed zawiązaniem Grupy.

Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, odwołał się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W powołanym wyroku TSUE uznał, że 1) "(a)rtykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami"; oraz że 2) "(a)rtykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".

Zważywszy na wykładnię powyższych przepisów, w tym powołany wyrok TSUE, podnieść trzeba, że oceniając sztuczne stworzenie przez grupę producentów warunków do otrzymania płatności organ bada okoliczności związane z powstaniem grupy producentów, w tym wyrażające zamiar czynności członków Grupy, obejmujące m.in. rozdrobnienie gospodarstwa (dekoncentrację produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania Grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Z kolei badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele systemu wsparcia związane z określoną działalnością produkcyjną Grupy. Badanie to zmierza więc do ustalenia, w jakim zakresie działalność Grupy Producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków do uzyskania wsparcia. Jak już wspomniano, w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Mając na uwadze, że okoliczności stanu faktycznego nie zostały przez skarżącą podważone, należało stwierdzić, że brak jest podstaw aby uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2005 również poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem WSA, że suma okoliczności faktycznych sprawy (dotyczących zarówno elementów obiektywnych, jak i subiektywnych) uzasadnia stanowisko organów o sztucznym stworzeniu przez [A.] warunków w celu uzyskania pomocy w sposób sprzeczny z tymi celami. W istocie bowiem utworzenie tej Grupy miało na celu obejście przepisów prawa poprzez ominięcie limitów co do liczby członków Grupy i stworzenie Grupy formalnie spełniającej wszystkie wymogi, jednakże w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Wskazuje na to sekwencja zamierzonych i przemyślanych działań członków Grupy, poprzedzających jej zawiązanie, a także powiązania kapitałowe i osobowe między członkami Grupy. Zawiązanie Grupy było poprzedzone "podziałem" gospodarstwa jednego z członków Grupy i wydzierżawieniem wydzielonych jego części członkom Grupy, którzy dopiero zamierzali podjąć produkcję. Tymczasem celem systemu wsparcia było podejmowanie wspólnych działań przez producentów rolnych w celach określonych w prawie unijnym i zapewnienia konkurencyjności produktów członków grupy producenckiej. Powyższe wskazuje zatem na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Wskazanemu przez [A.] celowi nie towarzyszył zakładany przez prawodawcę unijnego, a wynikający z powołanej regulacji prawnej rezultat w postaci zwiększenia potencjału produkcyjnego Grupy, skoro produkcja odbywała się na tym samym areale co pierwotnie, tyle tylko, że podzielonym pomiędzy kilku członków Grupy. W związku z utworzeniem Grupy tylko pozornie doszło do "połączenia" gospodarstw jej poszczególnych członków, tj. ich areału i potencjału produkcyjnego tego areału. Co istotne na tych samych gruntach w tożsamym cyklu produkcyjnym w systemie płodozmianu była prowadzona produkcja zbóż i rzepaku. W tych okolicznościach nie sposób również uznać, że obiektywny element sprawy, jakim jest realizacja celów systemu wsparcia, może być uznany za spełniony. Ideą tego systemu było bowiem zapewnienie konkurencyjności produkcji gospodarstw niskotowarowych w wyniku konsolidacji "mocy" produkcyjnej poprzez osiągniecie celów szczegółowych określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.