Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 81/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku H. P. z dnia [...] grudnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. P. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2020r. H. P. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej także: organ), zarzucając naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego i zaniechanie rozpoznania sprawy w terminie ustawowym.

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skarżącej;

2. stwierdzenie, że bezczynność .i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 7 dni;

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

6. przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy o nr [...] na okoliczność ustalenia, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i dopuścił się bezczynności;

7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia [...] grudnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wydanie karty pobytu. [...] lutego 2020 r. organ zweryfikował wniosek skarżącej, badając, czy zawiera braki formalne. W konsekwencji organ zmienił status sprawy skarżącej, wskazując w aplikacji internetowej, iż postępowanie administracyjne w jej sprawie zostało wszczęte. Była to jedyna czynność dokonana przez organ od dnia złożenia wniosku.

W związku z tym, że organ pozostawał w bezczynności przez tak długi okres, skarżąca w pierwszej połowie maja złożyła wniosek o przyspieszenie. Z dniem [...] maja 2020 r. organ zmienił status sprawy skarżącej w aplikacji na wniosek o przyspieszenie. Pomimo złożenia powyższego wniosku, organ nie podjął żadnych czynności, by załatwić sprawę, w związku z tym dnia [...] czerwca zostało złożone ponaglenie w sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że organ rozpoznaje sprawę przez okres ponad 5 miesięcy i przez cały ten okres podjął zaledwie jedną czynność - od [...] lutego 2020 r. pozostaje w bezczynności.

Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji zobowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki - w terminie miesiąca sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a w sprawie szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ nie powinien więc prowadzić niniejszego postępowania dłużej niż 2 miesiące. Nawet więc gdyby nie brać pod uwagę okresu, kiedy bieg terminów administracyjnych był zawieszony z uwagi na stan epidemii, organ znacznie przekroczył ustawowy termin rozpoznania sprawy. Organ nie może usprawiedliwiać swojej zwłoki w rozpoznaniu sprawy poprzez wskazywanie na dużą liczbę wniosków, czy braki kadrowe.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa skarżąca zwróciła uwagę na to, że organ znacznie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, a także działał na szkodę cudzoziemca. Takie też argumenty zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przemawiają za uznaniem, iż bezczynność nastąpiła z rażący naruszeniem prawa. Dla skarżącej bezczynność organu ma negatywne skutki. W maju 2020 r. skarżąca urodziła na terytorium Polski dziecko, które ma u. obywatelstwo i zależy jej na tym, by jak najszybciej wyjechać na U. i wyrobić dla niego paszport. Bez polskiej karty pobytu powrót do Polski po załatwieniu formalności na U. może okazać się niemożliwy, a tutaj znajduje się centrum interesów życiowych skarżącej - w Polsce mieszka jej mąż, który ma stałą pracę i drugie dziecko. Jednocześnie, skarżąca próbowała ponaglić organ do wydania decyzji, wskazując na istotne okoliczności, jednak organ nie wziął tego pod uwagę i nie załatwił sprawy. Świadczy to o tym, iż skarżąca ucierpiała w wyniku bezczynności organu, co przemawia za zasądzeniem na jej rzecz świadczenia pieniężnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi,

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu [...].12.2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się na okoliczność z art. 187 pkt 8 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018r. poz. 2094 z późn. zm.), Wniosek został przesłany za pośrednictwem operatora pocztowego i wpłynął do organu w dniu [...].01.2020 r.

Zgodnie z art. 105 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, przedstawia ważny dokument podróży. Ponadto, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych (art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Złożony w dniu [...].12.2019 r. wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy zawierał wyżej wymienione braki formalne, które zostały uzupełnione w dniu [...].02.2020 r. W dniu [...].02.2020 r. skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia ej zezwolenia na pobyt czasowy oraz że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do [...].08.2020 r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Następnie w dniu [...].02.2020 r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, (art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Komendanci, o których mowa w ust. 1 art. 109 ustawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę, (art. 109 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach).

Należy podkreślić, że w związku z wprowadzeniem 14.03.2020 r., na terytorium Polski stanu epidemicznego, a następnie 20.03.2020 r. stanu epidemii, zgodnie z art. 15zzs ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568) bieg terminu na wyrażenie przez organ stanowiska albo wydanie interpretacji indywidualnej, z wyjątkiem interpretacji indywidualnej, o której mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres, o którym mowa w ust. 1 tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID.

W dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (Dz. U. poz. 875). Na jej mocy uchylone zostały przepisy art. 15zzr i 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. (Dz. U., poz. 374 z późn. zm). Od 24 maja 2020 r. terminy w postępowaniach administracyjnych, które uległy zawieszeniu biegną dalej.

Stosownie do art. 15 zzs ust. 8 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, 30-dniowy termin na przekazanie stanowiska przez organy opiniujące wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został zawieszony [...].03.2020 r. Od daty zwrócenia się przez Wojewodę do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, do daty zawieszenia biegu terminu na przekazanie opinii przez wymienione organy minęło 20 dni. Termin ten na mocy ustawy z 16 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (Dz. U. 2020 r., poz. 875) ponownie rozpoczął bieg [...].05.2020 r. Wobec powyższego, 30-dniowy termin wynikający z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach upłynął [...].06.2020r.

Ponadto, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. (art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 z późn. zm.)

Jak już wyżej wskazano, przepisy te zostały uchylone ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (Dz. U. Poz. 875) i od 24 maja 2020 r. terminy w postępowaniach administracyjnych, które uległy zawieszeniu biegną dalej.

W dniu [...].06.2020 r. (wpływ do organu [...].06.2020 r.) skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie.

Ze względu na deklarowany we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cel pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. pobyt z mężem, obywatelem U. , wniosek jest rozpatrywany w oparciu o przepisy rozdziału 11 ustawy o cudzoziemcach.

Zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli wykazał, że zachodzą okoliczności inne niż określone w pkt 1-7, rozdziałach 2-10 i art. 186 ust. 1, uzasadniające jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W przypadkach, o których mowa w art. 187, zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić, jeżeli cudzoziemiec posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania.

Do ustalenia, czy cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie mu zezwolenia, o którym mowa w art. 187 posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, stosuje się przepisy art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym dochód musi być wyższy niż wysokość dochodu, uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określonych w odniesieniu do cudzoziemca oraz każdego członka rodziny pozostającego na jego utrzymaniu. Aktualnie dla osoby samotnie gospodarującej jest to kwota [...]zł miesięcznie, dla osoby w rodzinie - [...] zł. Wymóg posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu uważa się za spełniony również wówczas, gdy koszty utrzymania cudzoziemca będzie pokrywał członek rodziny obowiązany do jego utrzymania, który zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 188 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie z art. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca, w celu udokumentowania posiadania zapewnionego zakwaterowania w Polsce, dołączyła potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy na terytorium Polski w okresie od [...].12.2019 r. do [...].05.2020 r. Następnie [...].02.2020 r. przedłożyła umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą [...].06.2019 r. na okres 1 roku. Umowa obowiązywała do [...].05.2020 r.

W związku z upływem określonego w art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach terminem przekazania opinii w sprawie udzielenia Pani H. P. zezwolenia na pobyt czasowy przez komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dopiero w dniu [...].06.2020 r. organ nie miał możliwości podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie przed [...].05.2020 r. tj. przed upływem okresu obowiązywania umowy najmu lokalu przedstawionego przez Wnioskodawczynię jako potwierdzenie spełnienia wymogu ustawowego do udzielenia Jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ podkreślił również, że strona nie załączyła do wniosku żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub pokrycie przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego pismem z dnia [...].06.2020 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie.

W niniejszej sprawie istotne są również nowe okoliczności, o których organ został poinformowany w skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy z dnia [...].06.2020r. (wpływ do organu [...].06.2020r.). Z uzasadnienia skargi wynika, że wnioskodawczym przebywa na terytorium Polski z mężem i dwójką dzieci, drugie dziecko urodziło się na terytorium Polski w maju 2020 r. Okoliczność ta jest kluczowa przy ocenie spełnienia przesłanki określonej w art. 188 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a mianowicie posiadania posiada źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu cudzoziemca. W związku z tym, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu męża, na podstawie art. 188 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, to A. P. powinien posiadać dochód wystarczający na pokrycie kosztów utrzymania żony i dwójki dzieci, przy czym dochód ten musi być wyższy niż wysokość dochodu, uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określonych w odniesieniu do cudzoziemca oraz każdego członka rodziny pozostającego na jego utrzymaniu. Aktualnie dla osoby w rodzinie minimum dochodowe wynosi [...] zł. na osobę. Przy obliczeniu wysokości dochodu rodziny Państwa P. , organ przyjął, że dochód ten musi być wystarczający dla trzech osób, co wynikało z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Na tej podstawie stwierdził, że skarżąca spełnia przesłankę określoną w art. 188 ust. 3 pkt 2 i art. 188 ust. 4 i 5 ustawy o cudzoziemcach. Zmiana stanu faktycznego i powiększenie się rodziny państwa P. ma istotny wpływ na dokonane dotychczas ustalenia. Wobec powyższego pismem z dnia [...].06.2020 r. organ wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Należy wskazać jednak, że przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. W sytuacji, gdy podanie nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia tych braków, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. Braki formalne wniosku zostały usunięte [...].02.2020 r. Należy zatem uznać, że datą doręczenia organowi kompletnego pod względem formalnym wniosku o udzielenie Pani H. P. zezwolenia na pobyt czasowy jest [...].02.2020 r. Organ w tym samy dniu poinformował wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania, wyznaczył termin jego zakończenia i poinformował o przyczynach jego przedłużenia. Ponadto, podjął czynności celem uzyskania stanowiska organów opiniujących wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu kolejnym tj. [...].02.2020 r. W związku z zawieszeniem biegu terminów w postępowaniu administracyjnym na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568) okres między [...].03.2020 r. a [...].05.2020 r. nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie ewentualnej przewlekłości, bezczynności w niniejszym postępowaniu. W tym kontekście należy stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie udzielenia Pani H. P. zezwolenia na pobyt czasowy prowadzone było od [...].02.2020 r. do [...].03.2020 r. tj[...] dni oraz od [...].05.2020 r. do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tj. do [...].06.2020 r. - [...] dni, łącznie [...] dni.

Wyjaśniając brak innych czynności w postępowaniu poza przesłaniem wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego celem uzyskania informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego organ wyjaśnił, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Biorąc pod uwagę lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 r. - 2016 r. i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do charakteru przewlekłości. Dla zobrazowania sytuacji należy podać dane statystyczne: w 2015 r. Wojewoda przyjął 7961 wniosków, w 2016 r. – 12.305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18.386 wniosków, w 2018 r. – 24.786, w 2019 r. – 25.092, do [...].06.2020 r. – 16.235. Statystyka rozstrzygnięć prezentuje się następująco; w 2015 r. – 4.286 rozstrzygnięć, w 2016 r. – 7.729 rozstrzygnięć, w 2017 r. – 13.833 rozstrzygnięć, w 2018 r. – 16.172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. – 18.185 rozstrzygnięć, do [...].06.2020 r. – 9.859. Wojewoda podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Przede wszystkim systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, doposażenie w sprzęt komputerowy jak i zapewnienie warunków lokalowych.

W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 mln. zł. dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Wszelkie te, kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste, także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...].02.2019 r.

Przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków a także sytuacją epidemiologiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania.

Zdaniem organu, skarga w części dotyczącej bezczynności w postępowaniu nie jest zasadna. Wyznaczony w dniu wszczęcia postępowania tj. [...].02.2020 r. termin zakończenia postępowania na [...].08.2020 r. w dniu wniesienia ponaglenia tj. [...].06.2020 r. oraz w dniu wniesienia przedmiotowej skargi tj. [...].06.2020r. nie upłynął.

W ocenie organu, w postępowaniu o udzielenie Pani H. P. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zachodzi również przewlekłość. W przedmiotowym postępowaniu, niewątpliwy wpływ na czas trwania postępowania, miało wprowadzenie na terytorium Polski stanu epidemicznego, a następnie stanu epidemii i wprowadzenie szczególnych regulacji prawnych obowiązujących w tym okresie m. in. art. 15zzs ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568).

Wyznaczenie terminu rozpatrzenia sprawy na [...].08.2020 r., wynika z zakresu postępowania dowodowego, w szczególności konieczności wezwania strony do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do oceny spełnienia przez Wnioskodawczynię przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w kontekście liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwzględnieniem regulacji art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) i jest w pełni zasadne.

Wobec powyższego organ nie zgadził się z zarzutem podniesionym w skardze, iż ewentualna bezczynność czy przewlekłość, z którą zdaniem organu nie mamy do czynienia, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji samego przekroczenia, nawet znacznego terminu jej załatwienia. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn powstałej bezczynności. Wobec powyższego nie ma podstaw do stwierdzenia, że ewentualna przewlekłość w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł Wojewoda wskazał, że podniesione w skardze argumentu są chybione. W skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej we wskazanej kwocie. Skarżąca posiadając wizę długoterminową D, wydaną w Polskim Konsulacie w C. , ważną w okresie od [...].10.2019 r. do [...].10.2020 r., uprawniającą do 365 dni pobytu w Polsce i swobodnego, wielokrotnego przekraczania granicy terytorium Polski ma swobodę podróżowania do czasu upływu ważności wizy tj. do [...].10.2020 r. (strona 9 paszportu [...]). W tym kontekście brak "polskiej karty pobytu" nie jest żadną przeszkodą w niezwłocznym wyjeździe na U. w celu dopełnienia formalności paszportowych dla nowonarodzonego dziecka i powrotu na terytorium Polski.

Dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda wydał decyzję udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy jednak podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała NSA z [...].06.2020 r., II OPS [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosła wymagane prawem ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłość. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych bezczynności oraz przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od [...] sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, W. 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...], CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda nie popadł w zarzucaną mu bezczynność, natomiast dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym, że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu [...] stycznia 2020 r. Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do [...] marca 2020 r. Przed upływem tego terminu – [...] lutego 2020 r. – skarżąca otrzymała od organu pismo zawierające, oprócz informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, również powiadomienie – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – o tym, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] sierpnia 2020 r., ponieważ termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność zweryfikowania złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Termin wskazany w powiadomieniu został zachowany – decyzja zapadła [...] lipca 2020 r.

Z tych względów skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić (pkt 4 sentencji wyroku).

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

Negatywnie należy bowiem ocenić zachowanie organu w okresie od wpływu wniosku do dnia uzupełnienia jego braków formalnych. W okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2020 r. organ wykazał się biernością – nie wzywając wnioskodawczyni do usunięcia braków formalnych wniosku. Wprawdzie przepisy nie precyzują, w jakim terminie należy wystosować takie wezwanie, jednak na gruncie kontrolowanej sprawy jest jasne, że skoro winna ona być załatwiona w ciągu 2 miesięcy, to wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku powinno zostać wystosowane w terminie nieporównanie krótszym, zasadniczo: niezwłocznie (argument z art. 12 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a.).

Sąd nie podziela wykładni co do biegu terminu z przepisu art. 15zzs ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia [...] marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu [...] marca 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 8 pkt 3 ustawy charakter retroaktywny, jego hipotezą objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu).

Z treści odpowiedzi na skargę ani z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych nie wynika data początkowa biegu terminu do wyrażenia stanowiska przez organy, do których zwrócił się Wojewoda rozpoznając wniosek skarżącej, ani też, że Wojewoda został poinformowany o przedłużeniu tego terminu. Sąd nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że termin ten nie upłynął przed dniem [...] marca 2020 r. W takiej sytuacji wejście w życie art. 15zzs ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. pozostaje bez wpływu na ocenę możności procedowania przez Wojewodę – brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że termin z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach upłynął dopiero [...] czerwca 2020 r.

Zwrócić należy także uwagę, że informację o drugim dziecku skarżącej organ uzyskał już z jej wniosku o przyspieszenie z dnia [...] maja 2020 r., wezwanie o uzupełnienie z dnia [...] czerwca 2020 r. mogło zatem być wystosowane do niej miesiąc wcześniej. Także wezwanie do uzupełnienia dokumentów z dnia [...] czerwca 2020 r. nie uzasadnia dłuższego procedowania: co do punktu 1 wezwania (potwierdzenie ubezpieczenia zdrowotnego) organ nie wykazał niemożności wcześniejszego wezwania, co do punktu 2 – upływ terminu umowy najmu wynikał z czasu trwania postępowania.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to obiektywnie niezbędne.

W związku z powyższym Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).

Należy jednak zaznaczyć, że w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan przewlekłości postępowania ustał w związku z wydaniem przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie do wydania aktu – o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z [...].11.2008 r., I OPS [...], ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63). Z tych względów i na wskazanej podstawie Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., a w szczególności od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania (o czym była mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej opieszałości: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed [...] sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...]; wyrok NSA z [...].01.2013 r., II OSK [...] – CBOSA).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z [...].06.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...] – CBOSA).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął w pierwszej kolejności pod uwagę fakt, że w toku postępowania sądowego Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącej. Ponadto Sąd miał na względzie i to, że wprawdzie okoliczności podnoszone przez organ, dotyczące dużej (i stale rosnącej) liczby wpływających wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu, nie mogą usprawiedliwiać zaistniałej przewlekłości postępowania – gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej – jednakże, zdaniem Sądu, można (a niekiedy wręcz należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania naruszała prawo w stopniu rażącym. Co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił i dał temu wyraz w pkt 3 sentencji wyroku.

Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, wypada zauważyć, że z przywołanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się skarżąca, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].04.2017 r., I OSK [...]; z [...].07.2017 r., II OSK [...] – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., II GSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].05.2017 r., I OSK [...]; z [...].09.2017 r., I OSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA).

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, argumentacja podniesiona w skardze nie uzasadnia przyznania żądanej sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W tym kontekście w odpowiedzi na skargę trafnie wskazano również na posiadanie przez skarżącą wizy uprawniającej do swobodnego wielokrotnego przekraczania granicy do czasu upływu jej ważności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę także w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł.