Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 598/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 541/07 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu skargi Wojewody D. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 541/07 stwierdził nieważność § 1 pkt 1, pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia [...] nr [...] (zwanej dalej także uchwałą) w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy we fragmencie: "i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu", oraz pkt 3, pkt 8 uchwały we fragmencie "pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały", a także pkt 9 uchwały (pkt I sentencji). W pkt II Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchwała nie może być wykonana w części określonej w pkt I i zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Wojewody.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda D., działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) - oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1, pkt 2 we fragmencie: "trudne warunki zamieszkiwania oraz" i "i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu", pkt 3, pkt 8 we fragmencie: "pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały", pkt 9 uchwały Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wojewoda podniósł, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego wskazane postanowienia uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwała dokonała zmiany wcześniej uchwalonych zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.

Wojewoda wskazał, że na mocy § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały nadano nowe brzmienie § 4: "Lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane na zasadach określonych w uchwale wyłącznie mieszkańcom P.-Z. zamieszkującym stale przynajmniej przez okres trzech lat". Na mocy § 1 pkt 2 uchwały nadano nowe brzmienie § 7: "Lokale mieszkalne należące do mieszkaniowego zasobu gminy mogą być oddawane w najem osobom, które kwalifikują się do wynajmu takiego lokalu z uwagi na trudne warunki zamieszkiwania oraz niskie dochody i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu". Na mocy § 1 pkt 3 uchwały nadano nowe brzmienie § 8 ust. 1 pkt 1 wcześniejszej uchwały: ,,1) bezdomne mające ostatnie miejsce stałego zamieszkania na terenie P.-Z. przez okres co najmniej ostatnich trzech lat". Na mocy § 1 pkt 8 nadano nowe brzmienie § 13 ust. 3: "Do wynajmu lokalu socjalnego może być zakwalifikowana osoba, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego ubiegającego się o wynajem lokalu socjalnego w budynku stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy w okresie dwunastu pełnych miesięcy poprzedzających zakwalifikowanie tych osób do wynajmu takiego lokalu nie przekracza 85% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 60% w gospodarstwie wieloosobowym."

Organ nadzorczy zacytował treść art. 7 ust. 1 i art. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a następnie stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Członkami wspólnoty samorządowej są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców przy przyznawaniu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy. Wyjątkiem jest tu dyspozycja zawarta w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą rada gminy (tu Rada Miejska) może ograniczyć krąg mieszkańców uprawnionych do najmu lokalu na czas nieoznaczony bądź lokalu socjalnego, poprzez określenie dochodu osób uprawnionych. Innymi słowy wysokość dochodu jest jedynym kryterium ograniczającym uprawnienia mieszkańców gminy do starania się o wynajęcie mieszkania z mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieokreślony, a w przypadku lokalu socjalnego należy uwzględnić treść art. 23 ust. 2 ustawy. Przesłanki oddania lokalu w najem jako lokalu socjalnego to wyłącznie brak tytułu prawnego do lokalu oraz wysokość dochodu.

W takim stanie prawnym wprowadzenie ograniczenia możliwości wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który nie jest lokalem socjalnym poprzez wymóg posiadania trudnych warunków zamieszkiwania i braku tytułu prawnego do innego lokalu (§ 1 pkt 2 uchwały) jest niedopuszczalne. Jedynie w przypadku lokalu socjalnego jedynymi kryteriami uzyskania prawa do najmu takiego lokalu są dochód i brak tytułu prawnego do lokalu. Niedopuszczalne jest również wprowadzenie wymogu trudnych warunków mieszkaniowych w przypadku lokalu socjalnego (§ 1 pkt 8 uchwały). Podobnie niedopuszczalne jest ograniczanie kręgu uprawnionych wyłącznie do mieszkańców stale zamieszkujących w gminie przez ostatnie 3 lata. Gmina ma bowiem tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a więc wszystkich swoich mieszkańców. Konieczne jest zatem wyeliminowanie § 1 pkt 3 uchwały, który wskazuje jedną z przesłanek określenia trudnych warunków zamieszkiwania, po spełnieniu której osoba mogłaby się ubiegać o najem lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu gminy lub lokalu socjalnego.

Na mocy § 1 pkt 9 uchwały nadano nowe brzmienie § 13 ust. 5 wcześniejszej uchwały: "Osoby, które nie osiągają dochodów lub ich dochód miesięczny ustalony według zasad przewidzianych w niniejszej uchwale jest niższy niż 60% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 40% w gospodarstwie wieloosobowym mogą wynająć lokal socjalny tylko za poręczeniem przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu takiego lokalu." Ustosunkowując się do tego postanowienia uchwały Wojewoda stwierdził, że jak stanowi art. 23 ust. 2 ustawy umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1. może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Zatem, zgodnie z ustawą uprawnienie do wynajęcia lokalu socjalnego przysługuje osobom, które spełniają dwie i tylko dwie przesłanki: nie mają tytułu prawnego do lokalu oraz spełniają kryterium dochodowe określone przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Uprawnienie takie przysługuje również osobom określonym w art. 14 ust. 1 ustawy, z tym, że do osób tych nie stosuje się wymogów z art. 23 ust. 2.

Rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzania dodatkowego wymogu poręczenia przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu w stosunku do osób nie posiadających dochodów. Osoby takie bowiem spełniają warunek posiadania dochodu nieprzekraczającego wysokości określonej przez Radę i w sytuacji nieposiadania tytułu prawnego do lokalu będzie im przysługiwać zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy prawo do wynajęcia lokalu socjalnego. Ewentualne zabezpieczenia roszczeń gminy powinny się zaś znaleźć w zawartej umowie najmu lokalu.

W odpowiedzi na skargę Gmina P.-Z. wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 1 pkt 9 i fragmentów § 1, pkt 2 i pkt 8 uchwały oraz o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 i pkt 3 uchwały w całości i uznanie wniosku skargi co do konieczności stwierdzenia nieważności wskazanych punktów we fragmentach określających 3-letni okres stałego zameldowania w P.-Z.

Zdaniem organu zapis pkt 1 powinien pozostać w brzmieniu:

"Lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane na zasadach określonych w uchwale wyłącznie stałym mieszkańcom P.-Z."

Natomiast zapis punktu 3 winien pozostać w brzmieniu :

"1) bezdomne mające ostatnie miejsce stałego zamieszkiwania na terenie P.-Z."

Proponowane modyfikacje są zgodne z art. 4 ust. 1 ustawy oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołane przepisy ograniczają obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez gminę jedynie do wspólnoty samorządowej, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy gminy. Zapisy takie są również zgodne z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody D. zawartym w piśmie z dnia 23 stycznia 2006 r., na mocy którego stwierdzono nieważność zapisów tych punktów tylko w zakresie stałego zameldowania na pobyt stały w P.-Z. pozostawiając w mocy zapis, że "lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane na zasadach określonych w uchwale wyłącznie mieszkańcom P.-Z.".

Ponadto Wojewoda nie był konsekwentny, gdyż przy swoim wniosku o stwierdzenie nieważności pkt 1 i 3 uchwały nie kwestionował jednocześnie zapisu pkt 6, który również określa okres stałego zamieszkiwania w P.-Z. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem, że zapisy § 1 pkt 2 we fragmencie dotyczącym kryterium trudnych warunków mieszkaniowych i braku tytułu prawnego do innego lokalu oraz pkt 8 zaskarżonej uchwały we fragmencie dotyczącym trudnych warunków mieszkaniowych stanowią naruszenie art. 21 ust.3 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winny określać również warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Powołując się na literaturę fachową Gmina zauważyła, że użyte w uchwale określenia dotyczące tej kwestii winny dotyczyć bardzo złych warunków i określać zarówno powierzchnię użytkową lokalu w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego jak i wyposażenie oraz stan techniczny lokalu.

Ze wskazanego zapisu ustawy oraz z przedstawionej interpretacji wynika, że uchwała dotycząca zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winna określać, poza wysokością dochodu kwalifikującego do wynajmu lokalu socjalnego i mieszkalnego, również warunki mieszkaniowe uzasadniające starania o ich poprawę. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez stronę skarżącą fragmentów pkt 2 i 8 § 1; bez tych zapisów uchwała nie będzie kompletna, gdyż nie będzie określała wszystkich wymaganych przez ustawodawcę kwestii.

Ponadto, pod pojęciem warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy mieści się również kwestia braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Zapis w tym zakresie przyjęty w zaskarżonej uchwale jest zgodny z powołaną ustawą, która w art. 11 ust. 3 pkt 2 przewiduje możliwość wypowiedzenia najmu osobie legitymującej się tytułem prawnym do innego lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodnie z art. 28.1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny oboje z małżonków mają prawo korzystać z mieszkania, do którego prawo posiada tylko jeden z nich.

Powyższe przepisy przemawiają za zasadnością określenia braku tytułu prawnego do innego mieszkania w przypadku starania się o gminny lokal mieszkalny o czynszu niższym niż 3 % wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku. Sam ustawodawca uznaje za niewłaściwe wynajmowanie takich deficytowych lokali mieszkalnych osobom posiadającym tytuł prawny do innego mieszkania, a więc posiadających możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w inny sposób.

Odnośnie pkt 9 uchwały Gmina podniosła, że zgodnie z upoważnieniem ustawowym, Rada Miejska miała prawo w uchwale zawrzeć też inne postanowienia mieszczące się w pojęciu zasad wynajmowania lokali, bowiem art. 21 ust. 3 ustawy składniki dotyczące tych zasad wymienia tylko w szczególności.

Na zakończenie wskazano, że kryterium trudnych warunków zamieszkiwania jako warunek zakwalifikowania do ubiegania się o wynajem lokalu mieszkalnego bądź lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy P.-Z. było określone już w uchwale z dnia [...] nr [...] i nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 23 stycznia 2006 r. Takie stanowisko utwierdziło tylko Radę Miejską w P.-Z. o prawidłowości powyższych uregulowań. Podobnie ma się sprawa zapisu o wymaganym poręczeniu opłat czynszu przez osoby trzecie. Zapis ten był już umieszczony w uchwale z dnia [...], a obecne zmiany dotyczą tylko progów dochodowych, od których to poręczenie jest wymagane.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2.

W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skargi podważające prawidłowość nowego brzmienia § 1 pkt 1, § 1 pkt 2 we fragmencie "i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków, żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu", § 1 pkt 3, § 1 pkt 8 we fragmencie "pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały" § 1 pkt 9 uchwały.

Sąd zacytował regulacje art. 32 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów/.../ stwierdzając, że niedopuszczalne było, wprowadzenie przez Radę Miejską nowego, pozaustawowego ograniczenia do § 1 pkt 1, 3 uchwały, w postaci wymogu trzyletniego stałego zamieszkiwania wnioskodawcy na obszarze Gminy. Zapis tej treści jest przede wszystkim sprzeczny z definicją wspólnoty samorządowej.

W kategoriach kryterium pozaustawowego należy również ocenić uzależnienie prawa ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od braku tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków od nie przysługiwania żadnemu z nich tytułu prawnego do innego lokalu (§ 1 pkt 2 uchwały).

Sąd podzielił argumentację Wojewody D. wnoszącego o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 8 uchwały we fragmencie: pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały oraz § 1 pkt 9, zgodnie z którym osoby, które nie osiągają dochodów lub ich dochód miesięczny ustalony według zasad przewidzianych w niniejszej uchwale jest niższy niż 60% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 40% w gospodarstwie wieloosobowym mogą wynająć lokal socjalny tylko za poręczeniem przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu takiego lokalu.

Lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie w art. 22-25 ustawy. Ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu takiego lokalu ograniczają się wyłącznie do braku tytułu prawnego do lokalu i spełnienia określonego kryterium dochodowego. Wprowadzenie do uchwały wymogów w postaci odesłania do trudnych warunków zamieszkiwania określonych w § 8 uchwały i konieczności poręczenia przez osoby trzecie zapłaty czynszu i innych należności związanych z najmem lokalu socjalnego są niedopuszczalne. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność wskazanych fragmentów uchwały (por. wyroku WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2007r., oraz wyroku NSA z 18 kwietnia 2007r., I OSK 101/07, zamieszczony w OwSS 2007, nr 3, s. 58).

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy w przedmiocie proponowanego brzmienia pkt 1 i 3 uchwały, sposobu rozumienia terminu mieszkaniec gminy odbiegającego od rozumienia w miarę powszechnie zaakcentowanego przez literaturę i orzecznictwo, traktowania braku tytułu prawnego do lokalu w kategoriach warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy. Nie można przyjąć, że Rada mogła w pkt 9 uchwały zamieścić postanowienie dotyczące wynajmu lokalu socjalnego osobom o niskich dochodach za poręczeniem przez osoby trzecie spłaty czynszu i innych należności. Kwestią tą zajmował się Sąd Najwyższy w wyroku z 22.X.1998r., III RN 71/98 (OSNIAPiUS 1999, nr 23, poz. 738) na tle analizy art. 26 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) odnośnie charakteru jaki mają wymienione w tym przepisie w szczególności czynniki wpływające na wysokość stawki czynszu regulowanego. Sąd Najwyższy uznał, że czynniki wskazane wprost w przepisie ustawy, należy traktować jako obowiązujące w tym znaczeniu, że w każdym wypadku muszą być uwzględnione w uchwale rady gminy. Rada gminy poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może stosownie do okoliczności uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem. Tymczasem proponowany zapis w pkt 9 uchwały pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 23 ust. 2 ustawy, który wyczerpująco wymienia przesłanki ubiegania się o lokal socjalny, tj. brak tytułu prawnego do lokalu, kryterium dochodowe.

Wpływu na wynik sprawy nie mogła mieć okoliczność, że w odniesieniu do zmienianej uchwały organ nadzoru nie zakwestionował prawidłowości identycznie brzmiących postanowień. Sąd nie wnikał w te kwestie, albowiem przedmiotem jego kontroli była wyłącznie zaskarżona uchwała.

Sąd zgodził się z Gminą w przedmiocie prawidłowości określenia przesłanki trudnych warunków zamieszkiwania ujętych w § 1 pkt 2. W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2007 r. III SA/Wr 458/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), stwierdzono, że na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, rada każdej gminy uzyskała kompetencję do uchwalenia między innymi zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ust. 3 tego samego artykułu ustawodawca przewidział z kolei, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy/.../. W kontekście przytoczonych zapisów ustawowych nie znajduje uzasadnienia pogląd Wojewody, zgodnie z którym kryterium dochodowe stanowi jedyne ograniczenie uprawnienia do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Drugim ograniczeniem o ustawowym charakterze są bowiem takie warunki zamieszkiwania, które w myśl art. 21 ust. 3 pkt 2 nie kwalifikują wnioskodawcy do ich poprawy. Niezrozumiałe jest więc upatrywanie jednego tylko kryterium ustawowego, mimo że oba wymogi zostały wymienione w przepisach o identycznej randze redakcyjnej, pomieszczonych dodatkowo w ramach tego samego przepisu wyższej rangi. Wybiórcze uwzględnianie tylko niektórych przesłanek ustawowych nie może być aprobowane jako standard prawidłowej wykładni. Taki sam punkt widzenia zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2004 r. OSK 883/04 (Lex nr 164541), w którym wyrażono tezę, że zasady wynajmowania lokali winny być skonstruowane tak by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (zamieszkiwanie i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia, przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Podsumowując Rada Miejska była uprawniona do określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy mianem "trudnych warunków zamieszkiwania", wyjaśniając znaczenie tego drugiego pojęcia w § 8 uchwały. Za uzasadniony Sąd uznał zabieg ujęcia w koniunkcji trudnych warunków zamieszkiwania i niskich dochodów, jako przesłanek, które dopiero łącznie uprawniają do skutecznego ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Mając na uwadze przedstawione regulacje prawne Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym pkt I wyroku i oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Wojewoda D., reprezentowany przez radcę prawnego G. N., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia w zakresie pkt II i rozpoznania skargi. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 we fragmencie "trudne warunki zamieszkiwania oraz" zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Wojewoda wystąpił o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

- błędną wykładnię art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że posiadanie warunków mieszkaniowych kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy jest jednym z ustawowych kryteriów ograniczających uprawnienia do ubieganie się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy;

- nie zastosowanie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Zdaniem Wojewody z regulacji art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy wynika, że gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców przy przyznawaniu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy. Jedynym wyjątkiem jest dyspozycja art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym rada gminy może ograniczyć krąg mieszkańców uprawnionych do najmu lokalu na czas nieoznaczony bądź lokalu socjalnego poprzez określenie dochodu osób uprawnionych. Podkreślił, że jedynym kryterium ograniczającym uprawnienia mieszkańców gminy do starania się o wynajęcie mieszkania z mieszkaniowego zasobu gminy i to zarówno na czas nieokreślony, jak i lokalu socjalnego jest wysokość dochodu.

Z kolei art. 23 ust. 2 ustawy przewiduje, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekracza wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1.

Sąd niesłusznie wyprowadził, z art. 23 ust. 3 ustawy wniosek, że warunki zamieszkiwania, są kolejnym ograniczeniem ustawowym ograniczającym uprawnienie do ubieganie się o najem mieszkania z zasobów gminy.

Ustawodawca posługuje się w art. 4 ust. 2 ustawy sformułowaniem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, natomiast w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy mowa jest o warunkach zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy.

Wojewoda powołał się na wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 26 stycznia 2006r. IV SA/Wr 436/04 i stwierdził, że brak tytułu prawnego do lokalu oraz wysokość dochodu to jedyne warunki uprawniające do starania się o najem lokalu z zasobu gminy.

Skarżący zauważył, że art. 21 ust. 3 ustawy nakazuje uregulować w uchwale gminy nie tylko kwestie związane z ubieganiem się o najem lokalu, ale także kwestie dotyczące osób, które lokal z gminnego zasobu już wynajmują. Rada gminy powinna określić m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu i oczywiście dotyczy to także osób wynajmujących już lokal. Może być też tak, że dochód osoby wynajmującej lokal od gminy obniży się do takiego poziomu uprawniającego do zastosowania wobec niej obniżki czynszu. To samo dotyczy zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Odpowiedz na skargę złożyła Rada Miejska w P.–Z. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jej zdaniem z przepisów ustawy jasno wynika, że przy ubieganiu się o wynajem lokalu mieszkalnego, oprócz niskich dochodów, winno być spełnione kryterium odpowiednich warunków zamieszkiwania określonych przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego. Tym samym błędna jest interpretacja Wojewody, że zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy określenia dotyczą wyłącznie najemców gminnych lokali mieszkalnych. Nadto uchwała z dnia [...] uwzględnia przypadki podane przez Wojewodę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od części wyroku, a mianowicie od części oddalającej skargę Wojewody D. Wobec tego w tych granicach sprawa została poddana rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie, kwestionując zasadność częściowego oddalenia skargi, wywiódł zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując na błędną wykładnię art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego polegającą na przyjęciu, iż posiadanie warunków mieszkaniowych kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy jest jednym z ustawowych kryteriów ograniczających uprawnienia do ubiegania się o majem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy oraz niezastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 niniejszej ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy i zasady te powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy).

Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji obowiązkiem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W konsekwencji rada gminy musi określić zarówno wysokość dochodów jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Zatem rada gminy regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią obok wysokości dochodu kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy, która nie stoi w sprzeczności z regulacją art. 4 ust. 1 i 2, co jednocześnie czyni bezpodstawnym zarzut niezastosowania tego przepisu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie oddalono wniosek Rady Miejskiej w P. Z. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazała żadnych kosztów poniesionych w postępowaniu kasacyjnym.