Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 571/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego P.K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 12 czerwca 2014 r. P.K. powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) złożył wniosek do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o udostępnienie protokołów kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez ten organ od 2011 r. w [....] , ul. [....] w G.

PPIS w G. w decyzji z dnia 6 sierpnia 2014 r. [....] odmówił udostępnienia żądanych informacji publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że żądane informacje stanowią tajemnicę prawnie chronioną. W jego ocenie w związku z oświadczeniami przedsiębiorców - [....] Sp. z o.o. w S. oraz [....] z 1 i 4 lipca 2014 r., prowadzących działalność gospodarczą od 2011 r. w restauracji [....] , w których nie wyrazili zgody na udostępnienie protokołów kontroli sanitarnych przeprowadzonych przez PPIS, informacje w nich zawarte nie mogą zostać udostępnione. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 29a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze. zm.), który stanowi że: "Uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem".

Skarżący odwołał się od decyzji, stwierdzając, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, przedwcześnie powołał się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyniknęło z niewystarczającej wykładni tego przepisu. Otóż należało dokonać wykładni całości tej normy, a nie ograniczać się wyłącznie do analizy zdania pierwszego. Prawidłowa bowiem egzegeza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ograniczenie o jakim mowa w art. 5 ust. 2 in principio omawianej ustawy nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

[....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. , działając na podstawie art. 107 § 1 i § 3, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydał decyzję znak: [....] z dnia 16 września 2014 r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji uznał, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na okoliczność, że jest ona informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy. Stwierdził również, że PPIS w G. był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w związku ze złożonym wnioskiem, żądane przez skarżącego dokumenty kontrolne (protokoły kontroli oraz arkusze) stanowią informację publiczną oraz iż: "Organ I instancji, posiadając dokumenty zawierające informacje publiczne, które były przedmiotem postępowania o udostępnienie informacji publicznej, przyjmując zastrzeżenie przedsiębiorców prowadzących Restaurację [....] obowiązany był zatem dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. W tym miejscu należy wskazać, iż to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje (konkretne) są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ I instancji powinien był wyjaśnić, czy żądane przez wnioskodawcę dokumenty zawierają informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Organ powinien był przeprowadzić, co do istoty postępowanie dotyczące wyłączania przedmiotu informacji. Postępowanie to powinno przy tym znaleźć odbicie w aktach sprawy. Tymczasem w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy, brak jest informacji w zakresie choćby ustalenia samych dokumentów kontroli (liczby protokołów, kiedy zostały sporządzone, z podaniem numeru i znaku, itp.), w których treść informacji w nich zawartych organ analizował pod względem zasadności wyłączenia. Brak ten uniemożliwia ocenę materialnych przesłanek utajnienia informacji, a tym samym i ocenę, czy wszystkie z tych przesłanek mieściły się w określeniu "tajemnica przedsiębiorstwa."

W dniu 4 listopada 2014 roku wpłynęło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. pismo z dnia 25 października 2014 r. od firmy [....] , w którym sprecyzowano, iż w protokole znajdują się informacje dotyczące m.in. rozwiązań organizacyjnych, funkcjonalnych, technologicznych; procesów produkcji itp. z informacją, że dane te nie mogą być udostępniane, gdyż stanowią tajemnicę prawnie chronioną.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy dnia 13 stycznia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wydał decyzję znak: [....] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu stwierdził, że: "W ocenie PPIS w G. , informacje te posiadają dla przedsiębiorców wartość gospodarczą i to nie tylko z tego powodu, że zostały przez jednego przedsiębiorcę zastrzeżone, ale w orzecznictwie sądu i w doktrynie przyjmuje się, że mogą one stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, co do których podjął działania w celu zachowania ich poufności. Jak z powyższego wynika w każdym z tych w/w protokołów zawarte są informacje co do których przedsiębiorca podjął działania w celu ich ochrony a skoro mieszczą się w określeniu tajemnica przedsiębiorstwa nie mogą zostać udostępnione’’.

W skutek odwołania złożonego przez skarżącego [....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. , działając na podstawie art. 107 § 1 i § 3, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, decyzją bez daty znak: [....] utrzymał decyzję odmowną organu I instancji w mocy. Organ stwierdził, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła w przewidzianej prawem procesowej formie decyzji administracyjnej. Zdaniem MPWIS w K. organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję trafnie zinterpretował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , art. 29a ustawy o PIS oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.), uznając informację, których domaga się skarżący za objęte ochroną prawną oraz, że nieuprawnione byłoby przekazanie skarżącemu jedynie tych informacji z protokołów, które nie korzystają z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, ponieważ byłoby to zawężenie granic złożonego wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.K. zaskarżył decyzję (bez daty) znak [....] wydaną przez [....] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. utrzymującą w mocy decyzję PPIS w G. z dnia 13 stycznia 2015 r.

Skarżący wskazał, że w/w decyzja narusza art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jego zdaniem naruszone zostały również przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uniemożliwiając mu dostępu do informacji na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Skarżący podniósł, iż protokoły z kontroli Inspekcji Sanitarnej stanowią informację publiczną, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ma obowiązek udostępnić tego typu informacje. Według skarżącego dokumenty sporządzone podczas kontroli, nie są dokumentami prywatnymi, lecz zostały wytworzone przez urząd i podlegają udostępnieniu. Powołał się również na orzecznictwo m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2003 r. sygn. II SA 837/03 czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2009 r. sygn. K 26/08. Skarżący podniósł również, że protokoły z kontroli nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa i ich udostępnienie nie stanowi naruszenia ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Skarżący zarzucił również naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające jego zdaniem, na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku wykazania, które z informacji objętych protokołami kontroli nie mogą zostać upublicznione ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a także przyjęcie, że protokoły zawierają zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa; organ II w ślad za organem I instancji przyjął, iż wszystkie żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu z uwagi na tajemnicę kontrolowanego przedsiębiorcy,

3) art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, przytoczenie przepisów prawa i orzeczeń sądowych bez jakiegokolwiek wskazania przez organ, na jakich to dowodach i przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie, co narusza realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz mogło uniemożliwić dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które byłoby ze sobą spójnie i logicznie powiązane oraz odnosiłoby się do stanu sprawy;

4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji; niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy;

5) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej;

6) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

7) art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę;

8) art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w ten sposób, iż organ I instancji, działając bez oparcia się na obowiązujących przepisach prawa odmówił decyzją administracyjną udostępnienia całej treści informacji publicznej pomimo, że spoczywał na nim obowiązek udostępnienia informacji, które nie zawierają danych osobowych czy tajemnicy przedsiębiorstwa, a organ II instancji utrzymał tą decyzję odmowną w mocy;

9) art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez uznanie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów kontroli, którą przeprowadził, w zakresie nie objętym tajemnicą przedsiębiorstwa.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę [....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił chronologiczną kolejność zdarzeń i argumenty z uzasadnień zaskarżonych decyzji. Uznał też, iż nadal istotą sporu pozostaje kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na okoliczność, iż jest ona informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy. Zwrócił uwagę, że "Wszelkie powoływane przez skarżącego normy prawne na czele z normami konstytucyjnymi nie gwarantują absolutnego dostępu do wszelkiej informacji."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) sprawdzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy i w granicach sprawy, sąd nie jest związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi.

Dokonując oceny zasadności skargi P.K. , Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, którą ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że żądana informacja jest informacją publiczną, a podmiot, do którego się o nią zwrócono, obowiązany jest, co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – tajemnica przedsiębiorcy ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pamiętać należy, że choć zasadą jest udzielenie informacji, jeżeli ma ona charakter informacji publicznej, to dostęp do niej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Artykuł 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ustęp 1 omawianego przepisu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto – jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić przede wszystkim należy, że organ odwoławczy, pomimo wezwania nie przesłał sądowi akt postępowania, w tym ocenianych protokołów kontroli. Ponadto, co istotne, pomimo zaleceń zawartych w uzasadnieniu pierwszej wydanej przez niego decyzji (decyzji kasacyjnej) organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie niezbędne działania podjęli przedsiębiorcy prowadzący kontrolowaną restaurację w celu zachowania poufności informacji zawartych w protokołach kontroli. Nawet zatem przedłożenie akt administracyjnych wraz z protokołami kontroli nie służyłoby dokonaniu przez sąd kontroli stanowiska organu w tym zakresie, ponieważ organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Niewystarczające jest jedynie powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego podania, jakie okoliczności przemawiają za uznanie pewnych danych za taką tajemnicę. Organ powinien był ustalić i przedstawić rodzaj informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy oraz ww. działania. Organ II instancji stwierdził wprawdzie, że w wyniku analizy posiadanych informacji organ I instancji "ustalił i potwierdził, iż protokoły zawierają takie informacje", ale ani organ I, ani II instancji nie wskazał, jakie działania podjęli przedsiębiorcy w celu ich ochrony.

Zarówno bowiem art. 29a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) stanowią, że uzyskane w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem, jeżeli "zawierają tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego". Aby przyjąć, że stanowią one tajemnicę prawnie chronioną, należy wskazać nie tylko ogólny charakter informacji (np. technologiczna, organizacyjna, techniczna itd.), ze względu na który może być chroniona, ale wskazać konkretne działania podjęte przez kontrolowanego przedsiębiorcę w celu zachowania poufności takiej informacji.

Wyłączone z udostępnienia mogą zostać zatem tylko te informacje zawarte w protokołach kontroli, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i zostały przez niego zastrzeżone.

W wyroku o sygn. akt l OSK 190/13 NSA sprecyzował, co stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i podkreślił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Dokonując zdefiniowania materialnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy, należy również mieć na uwadze wywód NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13: " zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań."

Podkreślić w tym miejscu należy, że nie jest wystarczające ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w protokołach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy (również taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 190/13, a Sąd rozpoznający sprawę w całości go podziela). W takiej bowiem sytuacji doszłoby do wypaczenia sensu i celu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji na tej płaszczyźnie, podkreślić należy, że analiza treści jej uzasadnienia i przedłożonych akt administracyjnych I instancji prowadzi do wniosku, że skarżony podmiot nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczone zostały co prawda poglądy NSA odnośnie tego, co składa się na element materialny tajemnicy przedsiębiorcy, jednakże do poglądów tych organ w praktyce się nie zastosował. Swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na woli jednego z przedsiębiorców prowadzących restaurację, nie dokonując ustaleń, mających umożliwić ocenę (a sądowi - kontrolę), czy dana informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na jej element materialny. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby skarżony organ podjął jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie, czy podane w protokołach kontroli: techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne, są informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto naruszony został przepis art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 u.d.i.p poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów kontroli w zakresie nie objętym tajemnicą przedsiębiorcy.

Wskazać również należy, że do sądu przesłana została decyzja organu odwoławczego bez potwierdzenia zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym, w związku z czym nie wiadomo jest nie tylko kiedy została wydana decyzja, ale też nie wiadomo, czy została podpisana, a jeżeli tak, to przez kogo. Naruszony został w ten sposób art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja winna zawierać datę wydania, a jeżeli wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien zastosować się do powyżej przedstawionych poglądów prawnych. W szczególności winien dokonać oceny, czy i które informacje zawarte w protokołach kontroli stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ocena ta winna być dokonana przy uwzględnieniu obydwu elementów tego pojęcia, tj. materialnego i formalnego, przy czym dokonując ustaleń i oceny elementu materialnego definicji tajemnicy przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest zastosować się do przedstawionych w uzasadnieniu wytycznych. W szczególności zaznaczyć należy, że ocena ta ma być dokonana z uwzględnieniem ww. poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, że dla uznania konkretnej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, nie jest wystarczające ogólnikowe (niezawierające opartego na faktach uzasadnienia "przyczyn utajnienia określonych informacji") wskazanie, iż dana informacja zawarta w protokole kontroli zawiera tajemnicę przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., przy czym o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.