Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 2285/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2004-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ulic: [...] o d d a l a skargę .-


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] . Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] . w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w [...] w rejonie ulic [...] W toku badania zgodności z prawem uchwały Nr [...] organ nadzoru stwierdził szereg uchybień prawnych skutkujących stwierdzeniem nieważności zapisów uchwały.

Podlegająca ocenie organu nadzoru uchwała została opracowana niezgodnie z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego. W § 4 wymienionej wyżej uchwały Rada zdecydowała, że ustalenia planu obejmą między innymi:

- przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania ( pkt 1 § 4 uchwały),

- lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne i minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6 § 4 uchwały).

Ustalenia powyższe nie zostały jednak wprowadzone i uwzględnione całościowo w treści uchwały Nr [...] Artykuł [...] . o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1) oraz gabaryty obiektów i maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 6), nie pozwala na dowolność w konstruowaniu planu zagospodarowania przestrzennego.

Wprowadzenie na terenie zmiany w planie danej funkcji rodzi określone potrzeby, którymi w odniesieniu do funkcji związanych z zabudową są ustalenia kubatur obiektów - stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 uchwały Nr[...] . Uchwała Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w [...] w rejonie ulic: [...] , narusza wskazane zasady konstrukcyjne planu.

Dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami [...] wprowadzono funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w połączeniu z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, nie rozgraniczając tych funkcji. Brak rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach stanowi naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tereny o różnych funkcjach, a takimi jest zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi.

Dla terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolami [...] na których przewiduje się lokalizację zabudowy nie wyznaczono wskaźnika intensywności zabudowy, przez co naruszony został art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwała nie określa powierzchni całkowitej terenu opracowania ani poszczególnych terenów funkcjonalnych, a wartości te odnoszą się do wskaźników intensywności zabudowy, które nie zostały określone. Naruszony został zatem przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zapisy ustaleń szczegółowych dla wszystkich terenów funkcjonalnych przeznaczonych pod zabudowę, na terenie zmiany w planie, nieprecyzyjnie określają wysokość zabudowy - określają jedynie ilość kondygnacji oraz wskazują, że dachy zabudowy mają być strome. Takie określenie wysokości pozostaje w sprzeczności z przepisem § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), stwierdzającym, że wysokość budynku lub jego części stanowi wymiar liczony od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych, poprzez podanie wartości w metrach. Z uwagi na brak w uchwale takiego sposobu określenia wysokości budynku, nie wiadomo, czy na przykład dwie kondygnacje i stromy dach sygnalizują wprowadzenie ostatniej kondygnacji w poddaszu, czy też poddasze ma pozostać nieużytkowe, co stanowi częściowe naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W § 11 uchwały Rada wprowadziła zapisy dopuszczające likwidację istniejących i projektowanych podziałów działki budowlane, które po uchwaleniu zmiany w planie będą mogły ulec zmianie zgodnie z zapisami paragrafu 11 uchwały. Artykuł 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 7 uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego [...] w rejonie ulic: [...] stanowią, iż w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego należy określić zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. W przypadku likwidacji zaprojektowanych podziałów na działki Gmina nie będzie mogła dokonać nowych podziałów, gdyż będą one niezgodne ze zmianą planu. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi.

Oznacza to, że Gmina posiadając uchwalony plan, nie będzie mogła dokonać innego podziału na działki niż przedstawiony na rysunku zmiany w planie, aby nie doprowadzić do niezgodności z przedmiotową zmianą.

W przedmiotowej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zaprojektowano cztery stacje benzynowe, zlokalizowane na terenach elementarnych oznaczonych symbolami: [...] oraz obiekt kultu religijnego usytuowany na terenie oznaczonym symbolem [...] . Obiekty te nie były jednak przedmiotem opracowania zmiany planu dokonanej uchwałą Nr [...] Ponadto zgodnie z treścią § 3 w/w uchwały przedmiotem zmiany planu ma być ograniczenie funkcji mieszkaniowej poprzez wprowadzenie funkcji usług i produkcji.

Przepisy § 11 pkt 19 lit. c - ca oraz § 11 pkt 28 lit. c - ca uchwały Nr [...] Rady Miejskiej dopuszczają na terenach oznaczonych w planie odpowiednio symbolami: [...] (teren produkcyjny i składowy) lokalizację zakładów produkcyjnych wszystkich rodzajów. Podkreślić należy, że zakład produkcyjny może stanowić dużą uciążliwość dla terenów sąsiednich, natomiast uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu nie przewidywała na terenie objętym zmianą planu lokalizacji funkcji uciążliwych. Rada Miejska może zlokalizować na terenie objętym zmianą planu inną funkcję niż przewiduje uchwała Nr [...] r., wymaga to jednak odpowiedniej zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w [...] . Planowana uciążliwa funkcja na tych terenach powinna zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), posiadać określoną strefę uciążliwości. Ponadto tereny funkcji usług i produkcji wymagają rozdzielenia linią rozgraniczającą od pozostałych funkcji jako tereny o różnych zasadach zagospodarowania. .

Dla terenów funkcjonalnych oznaczonych w treści uchwały symbolami [...] nie określono powierzchni biologicznie czynnej, czyli powierzchni, która zostanie zagospodarowana zielenią. Brak takiego oznaczenia pozostaje w sprzeczności z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakłada obowiązek urządzenia na działce i budowlanej co najmniej 25% jej powierzchni jako terenu biologicznie czynnego.

W § 11 pkt 5 lit. [...] uchwały zawarto zapis, dopuszczający dla zabudowy wielorodzinnej likwidację projektowanej w zmianie planu drogi, oznaczonej symbolem [...] i wprowadzenie na tym terenie dróg wewnętrznych. Postanowienie takie narusza art. [...] ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do wskazanych wyżej przepisów ustawy drogi stanowiące dojazdy do działek budowlanych powinny zostać rozgraniczone linią w opracowanym planie jako tereny o różnych zasadach zagospodarowania), zaś zmiana ich przebiegu jest możliwa dopiero po dokonaniu kolejnej modyfikacji planu.

W § 11 pkt 1 lit. c - cb uchwały dla terenu usług oznaczonego symbolem U, dopuszczono funkcję mieszkalną na ostatniej kondygnacji budynku. Brak szczegółowych ustaleń dotyczących zasad pozwalających na zlokalizowanie funkcji mieszkaniowej na terenie usług powoduje, iż zapis ten jest niezgodny z art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy. Ponadto ustalenia dotyczące wysokości zabudowy usługowej zostały określone w sposób nieprecyzyjny.

Ponadto przepisy § 11 uchwały zostały zredagowane niezgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. D. Nr 100, poz. 908). Stosownie do § 143 w związku z § 124 rozporządzenia, podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf. Paragraf dzieli się na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret. Tymczasem w Rozdziale 2 uchwały, regulującym przepisy szczegółowe, Rada nie wprowadziła prawidłowej systematyzacji, ponieważ § 11 nie został podzielony na ustępy, lecz na punkty, zaś zamiast punktów wprowadzono litery i nieznany rozporządzeniu podział na jednostki dwuliterowe (ba, bb itd.), zamiast tiret.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina zastępowana przez radcę prawnego nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru z następujących powodów.

Zgodnie z art.12 ust 1 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem i przedmiot jego ustaleń, o którym mowa w art. 10 ust 1 ustawy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany mpzp, w przeciwieństwie do mpzp, nie jest przepisem prawa miejscowego, nie podlega publikacji ani ogłoszeniu.

W świetle art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w mpzp obligatoryjnie ustala się min. rozstrzygnięcia wymienione w ust la i ust3. Pozostałe elementy regulacji planu zamieszcza się, jak stanowi art.10 ust.1ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, "w zależności od potrzeb". Organem decydującym o tym, które z elementów wymienionych w art. 10 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostaną w mpzp zawarte, jest rada gminy, której przysługuje wyłączne władztwo planistyczne.

Zdaniem skarżącej uchwała o przystąpieniu do sporządzenia mpzp jest pierwszym

krokiem, rozpoczynającym bardzo długi i skomplikowany proces tworzenia mpzp, w którym uczestniczą mieszkańcy gminy, instytucje i organy administracji publicznej. Treść planu kształtuje się pod wpływem wniosków do planu, uzgodnień, opinii, zarzutów i protestów, orzeczeń sądu, a zatem tych wszystkich czynników, które ujawniają się dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany mpzp. Taki tryb wynika wprost z przepisu art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też podejmując uchwalę o przystąpieniu do sporządzania mpzp, rada gminy nie dysponuje pełną wiedzą na temat tego, jakie ostatecznie elementy będzie zawierał mpzp. Jeżeli nawet uchwalony plan zawiera inne elementy niż zawarte w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany mpzp, nie można twierdzić, że taki plan dotknięty jest nieważnością. Jedynie brak w mpzp rozstrzygnięć obligatoryjnie wymaganych przez ustawę mógłby powodować nieważność planu. Zachowanie literalnej zgodności co do elementów mpzp zawartych w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany mpzp i uchwale o zmianie mpzp wymagałoby, bezpośrednio przed podjęciem tej drugiej uchwały, dokonania zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany mpzp. Trudno jednak doszukać się uzasadnienia prawnego dla takiego działania. Skoro bowiem radzie gminy przysługuje wyłączne władztwo planistyczne, to organ ten może zadecydować, z zachowaniem trybu wynikającego z art.18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o zamieszczeniu w mpzp innych elementów, niż pierwotnie ustalonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzania mpzp.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach w jednostkach elementarnych oznaczonych symbolami [...] . Każdej z tych jednostek przypisana została jednak funkcja - zabudowa mieszkaniowa. Natomiast może być ona realizowana poprzez wybór jednego z trzech wariantów: w formie zabudowy jednorodzinnej albo zabudowy wielorodzinnej, albo poprzez wprowadzenie zorganizowanej działalności inwestycyjnej w zakresie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Takie ustalenia zmiany mpzp są zgodne z art. 10 ust 1 pkt 11 lita ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisu art.10 ust.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zamieszczenie wskaźnika intensywności zabudowy w jednostkach strukturalnych [...] . Określenie wskaźników intensywności zabudowy jest konieczne i celowe wówczas, jeżeli rada gminy wprowadza dalej idące, bądź inne ograniczenia w zabudowie niż te, które wynikają z przepisów szczególnych.

Intensywność zabudowy, poprzez określenie odległości od granic działki, od sąsiadujących budynków, wielkości powierzchni biologicznie czynnej wynika min.z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jeżeli zatem rada gminy nie określiła w zmianie mpzp wskaźników intensywności zabudowy, to oznacza to jedynie, że intensywność zabudowy kształtować będą powszechnie obowiązujące przepisy, w tym min. w/w rozporządzenie.

Taka decyzja rady gminy zgodna jest z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu, w myśl którego o treści mpzp decyduje potrzeba zamieszczenia w nim określonych elementów. W tym przypadku rada gminy nie znalazła żadnego uzasadnienia dla ustalenia dla w/w jednostek wskaźnika intensywności zabudowy.

Żaden z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera nakazu określania powierzchni całkowitej terenu czy też poszczególnych jednostek strukturalnych. Jeżeli, zdaniem organu nadzoru, wielkości te określa się jedynie "ze względu na wskaźnik intensywności zabudowy", to skoro rada gminy nie znalazła uzasadnienia dla ustalenia wskaźników intensywności zabudowy, to tym bardziej nie było potrzeby wyliczenia powierzchni całkowitej opracowania, czy też jego części. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przepisu art. 10 ust 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieuzasadniony jest zarzut "częściowego" naruszenia art. 10 ust.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "nieprecyzyjne" określenie wysokości zabudowy. Należy zauważyć, że przepis art. 10 ust 1 pkt 6 w/w ustawy przewiduje określenie w mpzp gabarytów zabudowy, a nie wysokości.

Nie można również mówić o sprzeczności zmiany mpzp z § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ten ostatni przepis definiuje wysokość budynku służącą do określenia maksymalnego, pionowego wymiaru budynku ale w jednostce miary, jaką jest metr. Natomiast dla określenia gabarytu zabudowy, czyli elementu wymienionego w art. 10 ust 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, całkowicie wystarczające jest podanie liczby kondygnacji.

Przepis § 8 pkt 10 uchwały w sprawie zmiany mpzp stanowi jednoznacznie, że ilekroć w uchwale jest mowa o wysokości - należy przez to rozumieć liczbę kondygnacji nadziemnych budynku /np. parter, piętro, poddasze użytkowej z wyłączeniem piwnic, suteren, antresoli i poddaszy nieużytkowych. Jeżeli zatem zgodnie z § 11 pkt 2 lit b -bb uchwały w sprawie zmiany mpzp, dla jednostki strukturalnej [...] obowiązuje zabudowa o wysokości do dwóch kondygnacji nadziemnych, to oznacza to, że istnieje możliwość wybudowania budynku z poddaszem nieużytkowym w stromym dachu + dwie kondygnacje, albo budynku o dwóch kondygnacjach, z których jedna jest poddaszem użytkowym w stromym dachu.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przepisu art.10 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez zamieszczenie w § 11 uchwały w sprawie zmiany mpzp postanowienia dopuszczającego likwidacji istniejących podziałów.

Zgodnie z § 4 uchwały w sprawie zmiany mpzp podział terenu na działki budowlane następuje zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu, z dopuszczeniem możliwości łączenia działek. Przepis ten zawarty jest w rozdziale I, w przepisach ogólnych uchwały. Natomiast zakwestionowane przez organ zapisy § 11 uchwały dopuszczające likwidację istniejących i projektowanych podziałów oraz wprowadzenie nowych podziałów geodezyjnych, zawarte zostały w rozdziale II, w przepisach szczegółowych.

Jeżeli przepisy szczegółowe nie określają samodzielnie zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane, to oznacza to, że stosować należy zasady i warunki podziału, określone w przepisach ogólnych, tj. w § 4 uchwały w sprawie zmiany mpzp. Zgodnie bowiem z zasadą lex specialis derogat legi generali przepis § 4 uchwały nie miałby zastosowania do podziału terenu jedynie wówczas, gdyby przepisy szczegółowe zawarte w § 11 uchwały, określały samodzielnie zasady i warunki podziału terenu.

Nietrafne jest również twierdzenie, że zaprojektowanie czterech stacji benzynowych oraz obiektu kultu religijnego wykracza poza przedmiot uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany mpzp. Rada gminy przystępując do zmiany planu określiła, że celem jej działania jest ograniczenie funkcji mieszkaniowej poprzez wprowadzenie funkcji usług i produkcji.

Organ nadzoru, kwestionując zaliczenie obiektu kultu religijnego oraz stacji benzynowej do funkcji usług, nie wskazał jednak na żaden przepis, który przyporządkowywałby w/w działalność do innej funkcji niż usługi. Należy zaznaczyć, że przepisy regulujące zagospodarowanie przestrzenne w ogóle nie określają zasad, na jakich należy przyporządkowywać określone zakresy działalności danym funkcjom.

Umieszczając zapisy dotyczące lokalizacji obiektu kultu religijnego (na terenie stanowiącym własność kościelną) oraz stacji benzynowych, rada gminy kierowała się zgodnością z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebiatów.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że dopuszczenie na terenach oznaczonych w zmianie mpzp symbolami [...] lokalizacji zakładów produkcyjnych wszystkich rodzajów nie było przewidziane w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia mpzp.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany mpzp przewidywała właśnie, jak już wyżej wspomniano, wprowadzenie produkcji i usług. Uchwała ta nie precyzowała ani rodzaju produkcji ani też stopnia uciążliwości. W § 11 pkt 19 litb be oraz pkt 28 lit b - bd, uchwały w sprawie zmiany mpzp znajdują się postanowienia nakazujące ograniczenie uciążliwości do granic działki budowlanej. Wobec. powyższego na terenach tych będą lokalizowane zakłady prowadzące jedynie taką produkcję, której uciążliwość mieścić się będzie w granicach działki budowlanej niezależnie od stopnia uciążliwości.

Wymaga zaznaczenia, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze wykazała, że ustalenia planu są w pełni zgodne z przyrodniczymi predyspozycjami terenu i są prawidłowe z punktu widzenia potrzeb środowiska.

Zmiana mpzp została także pozytywne uzgodniona ze starostą i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, które to organy są upoważnione do kontroli ustaleń planu w zakresie wymagań ochrony przyrody i środowiska.

Tereny usług i produkcji zostały rozdzielone liniami rozgraniczającymi od pozostałych funkcji, jako tereny o różnych zasadach zagospodarowania.

Również stwierdzenie sprzeczności ustaleń zmiany mpzp z przepisem § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie znajduje uzasadnienia.

Przepis § 39 w/w rozporządzenia określa liczbowo procent powierzchni terenu biologicznie czynnego na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej oraz oświaty i wychowania, o ile inna wielkość nie wynika z ustaleń mpzp. Jeżeli zatem w mpzp nie został określony procent powierzchni terenu biologicznie czynnego, to oznacza to, że obowiązuje wielkość wynikająca z przepisu § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie mamy więc do czynienia ze sprzecznością zapisów §39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i ustaleń mpzp, a z ich komplementarnością.

Nie do przyjęcia jest również zastrzeżenie o sprzeczności zapisu § 11 pkt 5 lit e - ef uchwały w sprawie zmiany mpzp z przepisem art. 10 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dopuszczenie możliwości likwidacji drogi oznaczonej symbolem 09KD i wprowadzenie w jej miejsce dróg wewnętrznych oznacza jedynie, że dotychczasowa droga publiczna może zostać pozbawiona kategorii drogi gminnej i wówczas stanie się drogą niepubliczną - wewnętrzną. Przebieg drogi nie ulegnie zmianie a jedynie jej kategoria. W każdym przypadku droga ta pozostanie wydzielona liniami rozgraniczającymi, zawartymi na rysunku planu.

Przepis art. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. D. z 2000r. Nr 71, poz. 838, ost zm. z 2003r. Nr 80, poz. 717), nie wymaga dokonania zmiany mpzp dla pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii.

Kwestionowany zapis § 11 pkt 1 lit.c uchwały w sprawie zmiany mpzp jednoznacznie precyzuje, że warunkiem wprowadzenia funkcji mieszkalnej na terenie oznaczonym symbolem l U jest zlokalizowanie jej na ostatniej kondygnacji budynku. Zapis ten nie narusza art. 10 ust 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ostatni zarzut, dotyczący naruszenia zasad techniki prawodawczej jest, niestety, zasadny. Jednak to uchybienie może skutkować co najwyżej stwierdzeniem nieistotnego naruszenia prawa, a nie orzeczeniem o nieważności tak ważnego aktu, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Pomimo wprowadzenia punktów w miejsce ustępów oraz oznaczeń literowych w miejsce tiret, zapisy uchwały są usystematyzowane, a powoływanie się na poszczególne postanowienia nie nastręcza żadnych trudności.

W świetle przepisu art. 27 ust l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały w sprawie mpzp zachodzi wówczas, gdy wystąpi jedna z przesłanek:

- naruszenie trybu postępowania,

- naruszenie właściwości organów określonych w art. 18 ustawy.

Pomimo, że organ nadzoru sformułował wiele zarzutów, żaden z nich nie obejmuje przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały, enumeratywnie wymienionych w art. 27 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego przepis art.27 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż samodzielnie i wyczerpująco określa przesłanki nieważności uchwały w sprawie mpzp.

Przesądza to o bezzasadności rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1 270/ wykazała, że skarga jest niezasadna.

Stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione o Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.

Spór jaki zaistniał pomiędzy Gminą a Wojewodą w rozstrzyganej przez Sąd sprawie dotyczy przede wszystkim relacji pomiędzy art. 12 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1993r. nr 15, poz. 139 ze zm./ a art. 10, 18, 26 i 28 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 12 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały, i przedmiot jego ustaleń.

Przedmiot ustaleń został określony w art. 10 ust.1 ustawy. Uchwała Rady Gminy podjęta na podstawie art. 12 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem z zakresu administracji publicznej, w których rada rozstrzyga o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu dla określonego obszaru i określa przedmiot ustaleń planu na podstawie art. 10 tej ustawy.

Jak wynika z treści uchwały Rady Miejskiej [...] . w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ulic [...] w § 4 przedstawiono zakres ustaleń planu dot. m.in. przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, linii rozgraniczających ulice i place oraz drogi publiczne, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów, maksymalne i minimalne wskaźniki intensywności zabudowy oraz zasady podziału terenu na działki budowlane.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest planem miejscowym to rada gminy uchwalając plan miejscowy nie jest związane jej treścią.

Uchwała pojęta w trybie art. 12 wspomnianej uchwały jest w ocenie Sądu wskazaniem ze strony Rady dla wszystkich zainteresowanych podmiotów odnośnie granic i zakresu ustaleń dot. zmiany planu.

Jakkolwiek trafny jest pogląd skarżącej, że plan kształtuje się pod wpływem wniosków do planu, opinii, zarzutów i protestów to zdaniem Sądu treść planu nie może wyjść poza granice i zakres ustaleń wynikający z art. 12 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z art. 10 tej ustawy wynika, że w treści planu miejscowego powinny być uwzględnione problemy określające strukturę funkcjonalno-przestrzenną danego obszaru, w tym tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania, tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych i lokalnych.

W myśl art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uruchamia procedurę sporządzenia projektu planu miejscowego.

Przepisy wspomnianego artykułu stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 26 w/w ustawy rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany i akt ten jest zwieńczeniem procesu zapoczątkowanego podjęciem uchwały w oparciu o art. 12 tej ustawy z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz merytorycznych, które wyznacza treść zapisów uchwały z [...] .

Władztwo planistyczne nie upoważnia Gminy do zmiany pierwotnie ustalonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu elementów związanych z funkcją terenu, bez ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzorczego, że uchwała nr [...] została opracowana niezgodnie z § 4 uchwały Nr [...] .

Skoro Gmina zobowiązała się do określenia w planie między innymi lokalnych warunków , zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów, a także maksymalnych i minimalnych wskaźników intensywności zabudowy to w ocenie Sądu powinna wprowadzić te ustalenia tak w tekście jak i na rysunku zmiany w planie.

Podanie gabarytów budowli to określenie zewnętrznych wymiarów budowli i nie jest tu wystarczające podanie wysokości zabudowy jedynie przez określenie ilości kondygnacji.

Zdaniem Sądu skarżąca naruszyła też § 4 uchwały z [...] . a w konsekwencji art. 10 ust.1 pkt 6 w związku z art. 12 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieokreślenie wskaźnika intensywności projektowanej zabudowy.

Sąd nie podziela też argumentów i wywodów strony skarżącej a dotyczących bezpodstawności zarzutu naruszenia przepisu art. 10 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez zamieszczenie w § 11 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia dopuszczającego likwidację istniejących podziałów.

Zgodnie z art. 10 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 7 uchwały [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu, w miejscowym planie należy określić zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane.

Likwidacja zaprojektowanych podziałów na działki budowlane spowoduje, że Gmina nie będzie mogła dokonać nowych podziałów po wejściu w życie wymienionej uchwały, gdy będą niezgodne ze zmianą planu, zaś jak wynika z art. 93 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Zdaniem Sądu nie można też przyjąć poglądu Gminy, że kompetencja Wojewody do stwierdzenia rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ograniczona wyłącznie do przesłanek z art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu.

Oznaczałoby to, że tylko w przypadku naruszenia trybu postępowania lub naruszenie właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy wojewoda może stwierdzić nieważność uchwały.

Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej, że art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r. /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./.

Zgodnie z art. 171 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej, ustawa z 2 kwietnia 1997r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/ wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Nadzór ten jest sprawowany z punktu widzenia legalności.

Kompetencje wojewody zostały określone następnie m.in. w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w myśl, którego uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna a o nieważności w tym przypadku orzeka wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Pojęcie nieważności w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym ma znacznie szerszy zakres pojęciowy niż nieważność określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest nieważność z mocy prawa i o takiej sytuacji można również mówić w przypadku, o którym mowa w art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieważność zachodzi tu z mocy przepisów prawa materialnego, nie oznacza to jednak, że Wojewoda nie może stwierdzić, iż uchwała jest sprzeczna z prawem z powodu naruszenia innych przepisów prawa niż wymienione w art. 27 ust.1.

Sąd podzielił też pozostałe argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody.

Jednocześnie wobec zarzutu dotyczącego zajmowania przez Wojewodę, zdaniem skarżącej, odmiennego stanowiska w podobnym stanie prawnym Sąd pragnie zaznaczyć, że kontrola prowadzona w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Mając na względzie to, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ oddalił skargę.