Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 563/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.60-64 oraz art. 51 ust.3, art. 52, art.53 ust.3-5a, art. 54, art.55 i art.56.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Jan Zimmermann WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. C. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy L. ......z dnia [.....] , ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z obiektami infrastruktury technicznej, na działce nr ......obr. S. , gmina L. ", na rzeczK.C. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późniejszymi zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, póz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), a także art. 104 k.p.a.

Na skutek złożonego w terminie odwołania. T.C. , decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [.....], na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późniejszymi zmianami ) - uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznając ją za wydaną przedwcześnie z uwagi na nieuzyskanie waloru ostateczności postanowienia Wojewody .........z dnia [.....] stanowiącego uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony przyrody.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wszczętej na wniosek K.C. , decyzją Wójta Gminy L. nr ........z dnia [.....] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późniejszymi zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, póz. 1588 ), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), a także art. 104 k.p.a. -ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z obiektami infrastruktury technicznej, na działce nr ..... wieś L.". Jako integralną część decyzji wskazano w jej osnowie załączniki : Nr ... - zawierający warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-achitektonicznej; Nr ...... - obrazujący linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczony na mapie w skali 1:2000, obejmujący nadto część graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął w dniu.........2005r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 oraz dodatkowo opinie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 5, tj. : Wojewody .........w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - pismo [.....]. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem , że : co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem Nr ..... do niniejszej decyzji; teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr ...... do niniejszej decyzji; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego -zgodnie z załącznikiem Nr ...... do niniejszej decyzji; teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. , który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ działka przeznaczona pod zainwestowanie kubaturowe nie przekracza ogółem 1 ha oraz teren pod inwestycję to w całości łąki klasy IV użytkowane jako tereny zabudowane oznaczone jako B ŁIV -zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000; Sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - stosownie do załącznika Nr ..... . Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr .......

Wskazano dalej, że w toku postępowania będący stroną T.C. wyraził sprzeciw wobec inwestycji podając, iż działka nr ......jest własnością jego i Z.C. , stanowi część ich gospodarstwa rolnego, a realizacja inwestycji doprowadzi do zaprzestania działalności rolniczej. Domagał się też, aby przed rozpoznaniem wniosku dopuścić dowód z oględzin działki celem ustalenia, czy w aktualnej sytuacji istnieje możliwość zabudowy działki z uwzględnieniem walorów krajobrazowych środowiska oraz potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego. Uwzględniające te zastrzeżenia i wnioski wyjaśniono, że celem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami szczególnymi. Uwagi dotyczące współwłasności nie są przedmiotem rozstrzygnięć niniejszej decyzji, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Na podstawie tego przepisu wnioskodawca może wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie będąc nawet współwłaścicielem, czy też właścicielem danej nieruchomości. Udokumentowanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane jest wymagane na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Nie można uzależniać wydania decyzji od przesłanek nieprzewidzianych prawem, natomiast strony mogą zawierać stosowne porozumienia na drodze cywilnoprawnej.

Od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [.....] wnieśli w terminie odwołanie Z.C. i T.C. którzy domagali się jej uchylenia oraz oddalenia wniosku o ustanowienie warunków zabudowy, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżący zakwestionowali stanowisko Wójta Gminy L., w myśl którego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami szczególnymi. Wskazywali na brak podstaw do przyjęcia, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Sam fakt, że był on objęty ogólnym planem miejscowym gminy L. nie daje podstaw do takiego stanowiska. Skoro plan miejscowy utracił moc, to w obiegu prawnym nie pozostaje także wyrażona w nim zgoda na przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze. Sporna działka ma co prawda obszar poniżej 1 ha, jednakże stanowi wraz z innymi nieruchomościami gospodarstwo rolne skarżących. Wskazywali w tym zakresie na art. 55 (3) k.c., podnosząc, że w zaistniałej sytuacji zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest konieczna.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [.....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) oraz w związku z § 3 - 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu ( Dz. U. Nr 164, póz. 1588 ) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób nawiązano do kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz wniesionego odwołania stwierdzając, że jest ono całkowicie nieuzasadnione. Jak wyjaśniono, skarżący nie mają racji twierdząc, że w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierołnicze. Stosownie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 póz. 139 z późn. zm.). W tej kwestii ustalono, że działka nr .......w obr. ......wchodziła w skład terenu o symbolu "17.B1.MRM", przeznaczonego na cele mieszkalnictwa związanego z funkcją rolniczą, z dopuszczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcji rekreacyjnej,

zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzanym Uchwałą Nr ........Rady Gminy L. z dnia..........1994r. ( Dz. Urz. Woj. N. z.........). Plan ten utracił moc z dniem...........2003r. Zarzuty odwołania są zatem bezpodstawne, a dowody wykazały, że wniosek K.C. spełnia warunek, przewidziany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia ......2008r. T.C. domagał się jej uchylenia ze względu na naruszenie prawa.

Skarżący wskazał, że obecnie przed Sądem Rejonowym w L. toczy się sprawa o wyjaśnienie kwestii własności terenu inwestycji. Sporna działka cały czas jest utrzymywana przez niego na mocy testamentu jego ojca, W.C. , od roku 1956, natomiast w roku 1973 sam skarżący otrzymał zezwolenie na budowę na tym terenie. Zgodnie z orzecznictwem, sprawa wydania pozwolenia na budowę winna być załatwiana po zakończeniu wspomnianego postępowania sądowego. Skarżący zarzucał także, że działka nr .......nie spełnia warunków zabudowy zagrodowej, zaś decyzja ogranicza funkcjonowanie prowadzonego przez niego gospodarstwa bowiem przez wnioskowany pod zabudowę teren prowadzi droga dojazdowa do zabudowań mieszkalno-gospodarczych. W ocenie skarżącego naruszeniem prawa stanowi również zakończenie postępowania pomimo, że Ministerstwo Środowiska nie rozpoznało jeszcze zażalenia na postanowienie incydentalne, nadal zatem decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją przedwczesną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnosiło o jej oddalenie. Wskazywało, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś istotny będzie dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi wyjaśniało, że inwestor nie zamierza realizować zabudowy zagrodowej, dostęp do działek nr ........ jest bezproblemowy, ponieważ przylegają one do dróg z dwóch stron. Natomiast ostateczne postanowienie Ministra Środowiska, kończące postępowanie wpadkowe, zostało wydane w dniu [.....], jest w aktach sprawy, zaś w jego rozdzielniku figuruje skarżący oraz Z.C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, pomimo bezzasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - oznaczana także w skrócie jako p.z.p. ), a miało za przedmiot ustalenie na wniosek K.C. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z obiektami infrastruktury technicznej na działce nr .....gmina ......... Strony nie wniosły skargi od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [.....] , którą uchylono decyzję Wójta Gminy L. z dnia [.....] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia z przyczyn sygnalizowanych prawidłowo przez organ odwoławczy. Jak podkreślił NSA w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98 ONSA 1999, nr 1, póz. 7) - "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." Przytoczony pogląd podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Uznaje także za trafne zawarte w powyższej decyzji kasacyjnej wywody organu drugiej instancji, które dotyczą bezzasadności zarzutów odwołania, zaś były ponownie przedmiotem analogicznych wyjaśnień w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia [.....] .

Bezspornym jest , że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku instancji na obszarze stanowiącym teren inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 60 - 64 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 p.z.p., które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - zwanej dalej w skrócie rozporządzeniem ) oraz w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ( art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p. ), a także inne regulacje z zakresu prawa materialnego zawarte w ustawach szczególnych.

Prawidłowo przyjmują organu obu instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że przy braku planu miejscowego realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy ( art. 59 ust. 1 p.z.p.). Trafnie także czyni się w zaskarżonej decyzji ustalenia i ocenę prawną stanu faktycznego w zakresie objętym treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. Powyższe nie jest kwestionowane w skardze i jako nie budzące zastrzeżeń pozostaje poza szerszymi rozważaniami. O ile skarżący wskazują na niedopuszczalność ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu zakończenia toczącej się przed Sądem Rejonowym w L. sprawy o własność nieruchomości stanowiącej własność terenu inwestycji, zarzut ten jest bezzasadny z przyczyn podanych trafnie we wszystkich kontrolowanych decyzjach. Podzielając zawarte w nich wywody czynione z uwzględnieniem całokształtu rozwiązań prawnych i znajdujące potwierdzenie w brzmieniu art. 63 ust. 1 i 2 p.z.p. oraz art. 52 ust. 3 p.z.p. należy podkreślić abstrakcyjny i deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy, która przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Co do przedwczesności decyzji z uwagi na nie zakończenie postępowania incydentalnego dotyczącego uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony przyrody można wskazać na trafne poglądy prezentowane w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2008 roku II OSK 1931/06 ( LEX nr 352067), w myśl których : " 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji l instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. 2. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. 3. Organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej." W aktach administracyjnych niniejszej sprawy dostępne jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia 2.09.2006r., znak DLOPiKp-286/4-58/4459/06/AZ/js, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody .......z dnia [.....] . Fakt jego wydania nie był jednak sygnalizowany w żadnej z decyzji zapadłych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do stron nie kierowano przez ich wydaniem w obu instancjach zawiadomień dotyczących zakończenia postępowania wyjaśniającego, postanowienie to nie zostało opatrzone klauzulą stwierdzająca, że jest orzeczeniem ostatecznym, zaś brak dowodów jego doręczenia stronom przez organ uzgadniający lub choćby zapisku urzędowego w tym przedmiocie sporządzonego przez organ prowadzący postępowanie główne, co czyni niemożliwym ustalenie, czy przedmiotowe postanowienie weszło do obrotu prawnego przez doręczenie go stronom wymienionym w rozdzielniku (art. 110 k.p.a.). Powyższe świadczy nie tylko o naruszeniu przez organy prowadzące postępowanie główne art. 10 § 1 k.p.a., lecz również o nieprawidłowym wykonaniu obowiązków kontrolnych dotyczących ustalenia, czy w sposób formalnie niewadliwy doszło do uzgodnienia inwestycji w zakresie ochrony przyrody.

Powyższe uchybienie nie jest jedynym. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem innych przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawidłowość dalszego procesu inwestycyjnego.

W szczególności, wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy winien spełniać wymogi z art. 63 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 p.z.p., przy czym złożony w niniejszej sprawie narusza tę ostatnią regulację. Stosownie bowiem do art. 52 ust. 2 pkt 1 powinien on zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycja liniową. Granice terenu objętego wnioskiem określono nieprawidłowo nie na kopii, lecz na kserokopii mapy zasadniczej sporządzonej według stanu na dzień ..........2005r., w nieodpowiedniej skali -1:2000. Powyższe stanowi uchybienie i ma między innymi wpływ na nieczytelność niektórych oznaczonych na mapie istotnych danych oraz może być przyczyną niemożności ustalenia w procesie przeprowadzanej obecnie kontroli usytuowania działek nr nr ...........które w myśl załącznika Nr ...... do decyzji Wójta Gminy L. z dnia [.....] mają być położone w obszarze analizowanym. W aktach dostępna jest także nie stanowiąca załącznika do wniosku , czy wydawanych decyzji kopia z mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000 , sporządzona według stanu na dzień ............2005r, która nie obejmuje całego obszaru analizowanego i rożni się odnośnie niektórych informacji ze stanowiącymi załącznik do wniosku, zaś następnie załącznik Nr ...... do decyzji organu pierwszej instancji ( np. oznaczenie dróg przylegających do działki nr........).

Ponadto, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji należało w myśl art. 53 ust. 3 dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W przedstawionych jako kompletne aktach administracyjnych brak jednak stosownego dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu wymaganej analizy, której nie odzwierciedlają też obie wydane w toku instancji decyzje.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, jak każda decyzja ma odpowiadać wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nadto, w myśl przepisu szczególnego, który stanowi art. 54 p.z.p. winna ona określać : 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wskazać należy dalej na treść § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. .... ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. ...... ); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w §......, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. ....... ); część graficzną analizy, o której mowa w § .......,sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. ..... ). Uwzględniając przytoczone regulacje, w stanie faktycznym niniejszej sprawy wymaga podkreślenia odrębność samej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną , od będących załącznikiem do decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu , która z kolei składa się z części opisowej i graficznej. Zachowanie wyżej wskazanych wymogów formalnych decyzji o warunkach zabudowy ma zasadnicze znaczenie, bowiem umożliwia jednoznaczne wyodrębnienie wiążącego w dalszym procesie inwestycyjnym rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, od jego uzasadnienia. Przepisy rozporządzenia ( §........) wskazują, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. stanowią właśnie uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem co do: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać dane co do linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości obszaru elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy będącej załącznikiem winny w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 dodatkowo zawierać uzasadnienie dla odstąpienia od zasad wynikających z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. Z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika dalej, że ustalenia co do linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu mają mieć charakter jednoznaczny i stanowczy. W szczególności, jak wynika § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy ustala się obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznaczaną w tam podany sposób. Paragraf § 4 ust.4 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przepis ten zawiera zatem upoważnienie do innego niż podane w § 4 ust. 1-4 sposobu wyznaczenia linii zabudowy, którą należy ustalić jednak jako obowiązującą linię zabudowy, nie zaś nieprzekraczalną linię zabudowy.

Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać , że decyzją Wójta Gminy L. z dnia [.....] narusza wyżej powołane regulacje. Niezgodnie z przepisami załącznik Nr ..... łączy zarówno ustalenia warunków zabudowy, jak i wyniki analizy urbanistyczno- architektonicznej. O ile wprowadzenie ustaleń w zakresie warunków zabudowy, które stanowią część osnowy decyzji do odrębnego , podpisanego przez organ pierwszej instancji dokumentu stanowiącego załącznik można by uznać za nie mające znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, o tyle połączenie z tymi ustaleniami wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej narusza prawo w sposób istotny. Taka forma decyzji nie pozwala bowiem na jednoznaczne wyodrębnienie rozstrzygnięcia od jego uzasadnienia, nie jest też wiadomym, które elementy tekstu wiążą strony w fazie projektowania, a następnie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Dobitnym przykładem tego niedopuszczalnego stanu rzeczy są postanowienia zawarte pkt II. 1 f załącznika Nr ..... do decyzji, który określa inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Mówi się w nim o powinności kontynuowania przy planowaniu zabudowy i zagospodarowania terenu szeregu wymogów wynikających z analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaleca ich stosowanie, nazywając je też w końcowym fragmencie warunkami, które ustalono mając na względzie zapewnienie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, biorąc pod uwagę istniejące i przewidywane zagospodarowanie terenów sąsiednich. Zważyć należy, że przyjęta, a niezgodna z wyżej powołanymi regulacjami technika konstrukcji decyzji o warunkach zabudowy nadaje postanowieniom z pkt pkt II. 1 f załącznika Nr ....... do decyzji będącymi wynikami analizy charakter wiążącego rozstrzygnięcia, chociaż ani w tym załączniku, ani też w samej decyzji nie podano żadnych przepisów odrębnych, które w myśl wymogów z art. 54 pkt 2 p.z.p..byłyby podstawą prawną do ograniczenia w procesie inwestycyjnym przysługującego określonym podmiotom prawa własności nieruchomości stanowiących teren inwestycji w zakresie dalej idącym, niż wynikający z tej ustawy i rozporządzenia. Ponadto, jak wskazuje treść załącznika Nr ....., brak w nim istocie wypowiedzi, które można uznać za wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, o których mowa w rozporządzeniu - także na działkach nr ............odnośnie wymaganych w rozporządzeniu parametrów, uzyskanych uśrednień, czy innych ustaleń . W sprawie niniejszej te istotne okoliczności nie są znane , w tym także przyczyny wprowadzonych w pkt II 1 a odstępstw od zasad ogólnych odnoszących się do wyznaczenia linii zabudowy. Przy pominięciu takich koniecznych wyjaśnień także w samej decyzji, a także dodatkowo przy braku w aktach sprawy analizy, nie jest możliwa ocena zasadności wydanego rozstrzygnięcia , której jest dowolne tak co do realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, jaki i zachowania ładu przestrzennego, przez który w myśl art. 2 pkt 1 p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W tej sytuacji nie jest tez możliwym przesadzenie zarzutu skargi, który wskazuje na konieczność realizacji w przedmiotowym terenie zabudowy zagrodowej. Zważyć należy dalej, że § 3 rozporządzenia stanowi, iż : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. ". Stosownie zaś do § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Uwzględniając powyższe przepisy należy uznać, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Należy nadto podkreślić, że teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to był obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień ( tak również wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.10.2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, zam zb. LEX nr 394823 ). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać na brak w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy L. [.....] czy załączniku Nr ...... jakichkolwiek rozważań dotyczący sposobu określenia frontu działki oraz wyznaczenia obszaru analizowanego. Załącznika Nr ..... do decyzji organu pierwszej instancji naprowadza jednak, że powyższe nastąpiło z naruszeniem powołanych uprzednio przepisów , bowiem nie dokonano wyboru frontu działki - ustalając dwa fronty i dwie linie zabudowy, zaś obszar analizowany nie stanowi okręgu.

Załącznik nr ..... nazywany jest projektem decyzji z dnia [.....] co budzi wątpliwości co do stanowczego charakteru tego aktu. Również wbrew przepisom, załącznik Nr .... do decyzji ma łączyć - w myśl znajdujących się tam adnotacji i wskazań z osnowy decyzji - część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i cześć graficzną analizy wyników urbanistyczno-architektonicznej, których funkcja oraz znaczenie są zasadniczo różne.

Z innych uchybień na leży wskazać na brak w aktach administracyjnych dowodu potwierdzającego, że sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierzono zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 4 p.z.p. osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Wydając zaskarżona decyzję i nie dostrzegając wyżej wskazanych uchybień organ drugiej instancji nie wywiązał się prawidłowo, ani z obowiązków kontroli kwestionowanego aktu, ani też z obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Utrzymanie w tej sytuacji w mocy nie odpowiadającej prawu z uprzednio wskazanych przyczyn formalnych i merytorycznych decyzji Wójta Gminy L. z dnia [.....] prowadzi do naruszenia przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Ponadto obie decyzje - poza wskazaniem na uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody nie podają dokładnie jakie inne uzgodnienia, czy opinie zgromadzono w toku postępowania , zaś liczne odesłania w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji do złącznika Nr ...... dodatkowo uniemożliwiają wyodrębnienie części będącej ze swej istoty rozstrzygnięciem od jego uzasadnienia. Organy obu instancji nie zawarły w decyzjach ustaleń dotyczących kręgu stron. Skoro jednak za strony uznano K.L. A.P. jako współwłaścicieli działki .....istotnym naruszeniem przepisów jest wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji bez ustalenia i zapewnienia udziału w sprawie spadkobierców zmarłych w toku postępowania, wyżej wymienionych osób.

Wskazane uprzednio uchybienia przepisom prawa materialnego stanowią także o naruszeniu zasad postępowania przewidzianych w art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, natomiast odstąpienie od ustalenia spadkobierców zmarłych stron jest przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 1 pkt 4 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia [.....] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a-c p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt l. sentencji wyroku. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.