Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1124/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłku -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MM (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłku.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Podaniem z dnia 7 kwietnia 2015 r. skarżący zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie jednego gorącego posiłku od miesiąca kwietnia 2015 r.

Wydane przez organ I instancji decyzje z dnia [....] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiające przyznania żądanej formy pomocy z powodu braku możliwości realizacji świadczenia, na skutek odwołań skarżącego, były uchylane przez organ odwoławczy odpowiednio decyzjami z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz [...] września 2015 r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], organ I instancji [...] ponownie odmówił skarżącemu przyznania żądanej formy pomocy.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. II SA/Rz 287/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły pełnej i wnikliwej wykładni treści art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania kontestowanych decyzji. Z literalnej treści powyższych przepisów wynika, że prawo do doraźnej albo okresowej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która będąc pozbawiona tego rodzaju posiłku, nie może go sobie zapewnić własnym staraniem. Podmiotem uprawnionym do tego rodzaju świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej jest zatem tylko osoba, która z jednej strony z racji trudnej sytuacji materialnej została pozbawiona posiłku i która – z drugiej strony – nie może – nawet po udzieleniu jej pomocy finansowej – zapewnić sobie tego posiłku za pomocą własnych starań związanych z jego zakupem lub przygotowaniem. Obydwie przesłanki muszą być zatem spełnione łącznie. Przesłanka pierwsza – jak wynikało z ustaleń organów – została spełniona. Jeżeli natomiast chodzi o przesłankę drugą, ocena organów okazała się przedwczesna i niepełna, nie uwzględniając, że brak możliwości samodzielnego zapewnienia sobie posiłku może być konsekwencją nie tylko braku możliwości technicznych lub logistycznych, lecz także – a często przede wszystkim – braku możliwości zdrowotnych, które powodują niezdolność lub istotne ograniczenie zdolności do osobistego przygotowywania i przyrządzania posiłków. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. musi zatem uwzględnić złożone przyczyny braku możliwości samodzielnego zapewnienia sobie posiłku. Wystarczające w tym zakresie jest spełnienie choćby jednej przyczyny braku zdolności samodzielnego zapewnienia sobie posiłku (przyczyny techniczne lub zdrowotne). Dalej Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie powiązały prawidłowo powyższej wersji interpretacyjnej art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. z ustalonym stanem faktycznym sprawy. Jak wynikało z akt sprawy, skarżący zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. był dotknięty znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na okres do dnia 30 listopada 2016 r. Jak wynikało z uzasadnienia powyższego orzeczenia, skarżący wymagał stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, która oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Sąd stwierdził, że powyższe ustalenia organu orzekającego o niepełnosprawności muszą zostać wnikliwe i kompleksowo rozważone przez organy orzekające w niniejszej sprawie na tle zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. Ze względu na upływ terminu ważności orzeczenia w sprawie niepełnosprawności zachodzi dodatkowo konieczność aktualizacji ustaleń faktycznych oraz ich powiązania z prawidłowo zinterpretowanymi przepisami. Organy powinny zatem uwzględnić, że jeśli skarżący pozostaje osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, to przesłanka braku możliwości zdrowotnych do samodzielnego zapewnienia sobie posiłku zostaje spełniona. Sąd wskazał, że podnoszony przez organy argument, że sytuacja zdrowotna skarżącego może ulec zmianie (poprawie) jest o tyle chybiony, że organy muszą uwzględnić stan zdrowia (niepełnosprawności) istniejący w momencie wydawania decyzji, a nie dokonywać prognozy zmiany tego stanu w przyszłości. Również stanowisko organów, że skarżący otrzymuje lub może otrzymywać okazjonalną pomoc w zakresie codziennych czynności (w tym związanych z procesem przyrządzania posiłków) od członków rodziny, było błędne, albowiem stało w sprzeczności z przepisem art. 16 ust. 2 u.p.s. Z przepisu tego wynika, że obowiązki członków rodziny (w tym alimentacyjne lub wynikające z więzi rodzinnych) nie uchylają obowiązków organów gminy lub powiatu w zakresie przyznawania i realizacji świadczeń z pomocy społecznej. Wątpliwości Sądu budziła także zupełność ustaleń faktycznych w zakresie zdolności skarżącego do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Nie negując treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz stwierdzonej w nim niezdolności do samodzielnej egzystencji, organy powinny poczynić dodatkowo ustalenia co do faktycznej (realnej) niemożności samoobsługi skarżącego w zakresie przygotowywania posiłków. Sąd ponadto podkreślił, że błędny jest pogląd przyjmujący, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s., kompetencja organu w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie posiłku ma charakter uznaniowy. Już tylko z literalnej treści art. 48 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wynika, że osoba spełniająca warunki ustawowe ma prawo do otrzymania świadczenia, a z uprawnieniem tym koresponduje obowiązek organu do jego przyznania. Następnie Sąd uznał, że nie znajdował prawnego uzasadnienia pogląd organów, że na przeszkodzie przyznaniu żądanego świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie posiłku (art. 36 pkt 2 lit. j) u.p.s.) może stać brak technicznych lub logistycznych możliwości gminy w zakresie realizacji świadczenia w formie posiłku. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do skonstruowania nieznanej ustawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.s. obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. Formą realizacji obligatoryjnego zadania gminnego w zakresie zapewnienia posiłków jest przyznawanie w drodze decyzji administracyjnych tego rodzaju świadczeń osobom potrzebującym. Organ gminy w razie realizacji przesłanek ustawowych (art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s.) nie może odmówić przyznania prawa do posiłku z powodu trudności organizacyjnych związanych z procesem realizacji powyższego świadczenia niepieniężnego. Gmina ma takim wypadku obowiązek zapewnienia koniecznych warunków technicznych i materialnych do wykonania powyższego obligatoryjnego zadania publicznego za pośrednictwem podmiotów publicznych (np. gminnych jednostek organizacyjnych) albo niepublicznych.

Na tym tle Sąd zauważył, że w Gminie istnieją organizacyjne możliwości do zapewnienia posiłku osobie potrzebującej w gminnych jednostkach organizacyjnych (np. w szkole), a w razie zaistnienia przeszkód w tym zakresie istnieje możliwość zakontraktowania tego rodzaju usług przez Gminę w placówkach niepublicznych. Odmiennym sposobem realizacji zadań publicznych w tym zakresie jest – na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – możliwość przyznania świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania (art. 36 pkt 2 lit. l) u.p.s.). Zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Przyznanie tego rodzaju formy pomocy w połączeniu z przyznaniem innych świadczeń (np. odpowiedniego zasiłku) sprawiłoby, że żądanie skarżącego w zakresie przyznania prawa do posiłku straciłoby podstawę faktyczną. Rozważyć można także zastosowanie art. 51 ust. 1 u.p.s. Skarżący nie jest natomiast uprawniony do "narzucania" Gminie sposobu realizacji świadczenia w razie jego przyznania.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że nie może zostać uznane za prawidłowe stanowisko organów, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego odrębną decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. powoduje, że sprawa o przyznanie świadczenia niepieniężnego w formie posiłku staje się "bezprzedmiotowa". Obydwie sprawy mają odrębny charakter i nie można uznawać, że rozstrzygnięcie jednej z nich automatycznie przesądza o braku konieczności wnikliwego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia drugiej. Przesłanki materialnoprawne, charakter i cele obydwu świadczeń z zakresu pomocy społecznej są bowiem odmienne. W związku z powyższym przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności nie powoduje, że sprawa o przyznanie prawa do posiłku (doraźnie albo okresowo) nie wymaga wszechstronnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.

Na koniec Sąd zauważył, że wadliwie sformułowano sentencję decyzji o odmowie przyznania pomocy w formie posiłku. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania kwestionowanych decyzji osnowa orzeczenia powinna wyraźnie odnosić się do treści i zakresu wniosku skarżącego, wskazując czy przedmiotem odmowy jest jednorazowa (doraźna) pomoc w formie posiłku, czy też pomoc okresowa. Z wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2015 r. wynika, że żądanie obejmowało pomoc okresową (od miesiąca kwietnia 2015 r.).

Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględniły sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia rozważań prawnych na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd nakazał, aby organy dokonały aktualizacji danych (w związku z upływem w dniu 30 listopada 2016 r. okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) w zakresie stanu zdrowia skarżącego (w tym co do niezdolności do samodzielnej egzystencji) oraz uzupełnienia ustaleń faktycznych co do przesłanki niemożności samoobsługi skarżącego w zakresie przygotowywania posiłków.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do przyznania pomocy w formie posiłku z powodu niespełnienia warunków określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Jako podstawę prawną decyzji organ podał: art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.); art. 7, art. 8, art. 48 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.); uchwałę Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (j.t. M. P. z 2015 r. poz. 821); uchwałę [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych na lata 2014-2020; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym w miejscu zamieszkania skarżącego przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] lutego 2018 r. ustalono następujące fakty: skarżący mieszka samotnie i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Na jego dochody składa się: renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w kwocie 1.347,71 zł netto miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie, oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 5,2203 ha (1,1153 ha przeliczeniowych) w kwocie 321,21 zł netto miesięcznie. Łączny miesięczny dochód wynosi 1.821,92 zł netto. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Następnie organ stwierdził, że dochód skarżącego przekracza kwotę kryterium dochodowego, tj. kwotę 634,00 zł. Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z Uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych na lata 2014-2020, pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych przysługuje nieodpłatnie osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. Organ stwierdził, że dochód skarżącego przekracza kwotę 150% kryterium dochodowego, tj. kwotę 951,00 zł.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, ponieważ przekroczone są oba progi dochodowe. Następnie organ I instancji wskazał, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, skarżący choruje przewlekle oraz leczy się w poradniach specjalistycznych. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2018 r. W ocenie organu I instancji, orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności nie przekreśla możliwości w zakresie samoobsługi. Skarżący jest osobą fizycznie sprawną w stopniu umożliwiającym wykonywanie czynności samoobsługowych we własnym zakresie. Porusza się w środowisku samodzielnie, zarówno poruszając się na własnych nogach bez pomocy sprzętu rehabilitacyjnego oraz jeździ własnym samochodem jako kierowca. Również w komunikacji interpersonalnej nie ma żadnych problemów. Własnym staraniem gorący posiłek może sobie przygotować wykorzystując własne zasoby i możliwości. Organ I instancji zauważył również, że warunkiem udzielenia świadczenia na podstawie art. 48 u.p.s. jest okoliczność, że osoba ubiegająca się o posiłek jest tego pozbawiona. Zdaniem organu, skarżący posiada we własnym domu odpowiednie warunki do przygotowywania gorących posiłków (kuchnia jest wyposażona w meble kuchenne, kuchenkę gazową, mikrofalową oraz niezbędny sprzęt gospodarstwa domowego). Od kilkunastu lat samodzielnie wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w tym: przyrządzanie posiłków, zakupy j itp. Ponadto skarżący robi samodzielnie zakupy, nie wymaga pomocy osób trzecich w wykonywaniu codziennych czynności samoobsługowych i domowych. Dodatkowo pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego udziela skarżącemu brat – JM - zamieszkujący w odległości 5 km, który ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad skarżącym. Organ wskazał również, że skarżący widywany jest przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w sklepach na terenie gminy i poza nią, gdzie również samodzielnie dokonuje zakupów. Sprawność fizyczna skarżącego zarówno w okresie wcześniejszym jak i obecnie pozwala na wykonanie czynności związanych z przygotowaniem posiłków. Skarżący posiada stałe środki finansowe pozwalające na zakup niezbędnych produktów żywnościowych do przygotowania gorących posiłków.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tego wsparcia jest umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zasada ta, znana jako zasada subsydiarności, kładzie nacisk przede wszystkim na konieczność wykorzystania przez osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej w pierwszej kolejności własnych możliwości. Warunkiem udzielenia świadczenia na podstawie art. 48 u.p.s. jest okoliczność, że osoba lub rodzina ubiegająca się o posiłek jest tego pozbawiona, przy czym pojęcie to należy rozumieć jako faktyczne dysponowanie artykułami spożywczymi oraz urządzeniami i przedmiotami niezbędnymi do przyrządzenia z tych artykułów posiłku.

W ocenie organu I instancji, skarżący posiada miejsce do samodzielnego przygotowywania posiłków w miejscu zamieszkania. Dysponuje również środkami pieniężnymi na zakup produktów żywnościowych. Stan zdrowia skarżącego pozwala na samodzielne przygotowanie gorących posiłków. Warunkiem niezbędnym do powstania po stronie osoby lub rodziny uprawnienia do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej jest uprzednie wykorzystanie własnych środków, możliwości i przysługujących uprawnień. Pomoc społeczna jest świadczona dopiero wtedy, gdy osoby lub rodziny nie są w stanie pokonać swoich trudności życiowych własnym działaniem. Pan może samodzielnie przygotować sobie gorący posiłek.

Ponadto organ I instancji zauważył, że uwzględniając sytuację materialno- bytową skarżącego, Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] systematycznie udzielał mu pomocy finansowej. Organ wymienił kolejno przyznane świadczenia w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2015 r.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że przyznanie pomocy w formie posiłku jest nieuzasadnione. Skarżący może samodzielnie wykorzystując własne możliwości i zasoby przygotowywać posiłek. Zarówno w momencie złożenia wniosku o przyznanie gorącego posiłku jak i obecnie skarżący jest zdolny do samoobsługi (ubieranie, higiena osobista, komunikacja, potrzeby fizjologiczne itp.), w tym do przygotowania posiłku. Orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności nie ogranicza skarżącego w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, w tym samoobsłudze, poruszaniu się, komunikacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48, oraz art. 48b ust. 2 u.p.s. w zw. z uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 roku w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych na lata 2014-2020 oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą w konsekwencji niezasadnym uznaniem, że w stanie sprawy skarżący nie spełnia ustawowych kryteriów do przyznania mu prawa do pomocy w formie posiłku, od dnia złożenia przedmiotowego wniosku;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez błędne ustalenie, że stan faktyczny sprawy, sytuacja ekonomiczna i socjalno-bytowa skarżącego, nie uzasadniają orzeczenia w stosunku do niego konieczności objęcia pomocą w formie gorącego posiłku, w oparciu o przywołane powyżej przepisy prawa;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, t. j. art. 7, art. 77§ 1, art. 107§ 3 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia stanu faktycznego sprawy na tle przesłanek materialno-prawnych, niepełność uzasadnienia prawnego w zakresie oceny materialno- prawnej oraz brak pełnych i wyczerpujących ustaleń, co do realnej możliwości samoobsługi skarżącego w zakresie przygotowywania posiłków, które to naruszenia miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik spawy.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznając świadczenia z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami określonymi w art. 2 i 3 u.p.s., zgodnie z którymi celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.s., zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku są: sytuacja materialna wnioskodawcy oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Organ stwierdził również, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. Stosownie do art. 36 u.p.s., pomoc ta może przybrać postać świadczenia pieniężnego (ust. 1) i niepieniężnego (ust. 2).

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 48 oraz art. 48b ust. 2 u.p.s. i stwierdził, że z literalnej treści powyższych przepisów wynika, że prawo do doraźnej albo okresowej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która będąc pozbawiona tego, rodzaju posiłku, nie może go sobie zapewnić własnym staraniem. Podmiotem uprawnionym do tego rodzaju świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej jest wyłącznie osoba, która z racji trudnej sytuacji materialnej nie może zapewnić sobie tego posiłku za pomocą własnych starań związanych z jego zakupem lub przygotowaniem. Działanie organu pomocy społecznej, na podstawie przepisu art. 48b ust. 2 u.p.s., następuje w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że ustalając warunki udzielanej w tym trybie pomocy, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Stąd też, nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania tego świadczenia - nie każda osoba musi go otrzymać. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i jakości.

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, dochód który osiąga skarżący wynosi 1821,92 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. Nr 221.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Orzeczenie wydane jest do 31 grudnia 2018 r. Natomiast jak ustalił organ I instancji podczas wywiadu środowiskowego, skarżący posiada odpowiednie warunki do przygotowywania posiłków we własnym domu - kuchnia wyposażona jest w meble kuchenne, kuchenkę gazową, mikrofalową, niezbędny sprzęt gospodarstwa domowego. Ponadto aktualnie korzysta ze stałej opieki swojego brata.

Organ odwoławczy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] przyznało JM prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad skarżącym od 1 listopada 2017 r. Organ wyjaśnił, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania tego świadczenia jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera co prawda definicji sprawowania opieki, ale już z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała, lub długoterminowa.

W ocenie organu odwoławczego fakt pozostawania skarżącego pod stałą opieką brata, który zobowiązał się do świadczenia takiej opieki i pomocy bratu jakiej on ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga, dysponowanie technicznymi uwarunkowaniami do przygotowywania gorących posiłków w swoim własnym domu, a także przekroczenie kryterium dochodowego niemal dwukrotnie - stanowi przyczynę odmowy przyznania prawa do jednego gorącego posiłku dziennie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu w stosunku decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w jego ocenie decyzja organu I instancji powinna mieć charakter decyzji naprawczej w stosunku do decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], która była pierwsza decyzją wydaną w niniejszej sprawie, uwzględniając tym samym stan faktyczny i jego sytuację materialno- bytową (w tym uzyskiwane dochody) na dzień złożenia wniosku, to jest na dzień 7 kwietnia 2015 r. Wówczas skarżący spełniał wszelkie warunki do uzyskania pomocy w formie gorącego posiłku, włącznie z kryterium dochodowym. Zdaniem skarżącego, dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, iż jego brat sprawuje nad nim stałą opiekę, skoro zgodnie z treścią art. 48b ust. 2 u.p.s. pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Skarżący podniósł, że spełnia przedmiotowe przesłanki, gdyż z materiału dowodowego wynika, iż jego stan zdrowia, dolegliwości i znaczny stopień niepełnosprawności i naruszeń ciała, uniemożliwiają mu samodzielne zapewnienie sobie posiłku.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu w świetle przesłanek uwzględniania skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kontrolowane rozstrzygnięcia zostały wydane w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 287/16.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania są wiążące w pierwszej kolejności dla organów administracji publicznej ponownie orzekających w sprawie. Trzeba jednak pamiętać, że zasada związania prawomocną oceną sądowoadministracyjną sprawy administracyjnej nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Zakres związania powyższą oceną zależy od niezmienności stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy. Jeżeli dojdzie do zmian normatywnych modyfikujących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy lub do istotnej prawnie zmiany stanu faktycznego, związanie oceną prawną sądu administracyjnego może ustać lub zostać ograniczone.

W sprawie, której dotyczy skarga, w prawomocnym wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 287/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając decyzje kontrolowanych organów z powodu częściowo wadliwej interpretacji treści normatywnej wynikającej z art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s. oraz – w konsekwencji – przedwczesnej negatywnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, nakazał tym organom uwzględnienie sformułowanej oceny prawnej oraz wskazań co do konieczności uzupełnienia rozważań prawnych na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy (art. 153 p.p.s.a.). Ponieważ jednak organy po stwierdzeniu prawomocności powyższego wyroku i zwrocie akt sprawy orzekały ponownie dopiero w 2018 r. (odpowiednio 29 marca i 19 czerwca 2018 r.), stan faktyczny sprawy od czasu wydania wyroku przez Sąd uległ zmianie.

Jak wynika z akt sprawy, sytuacja dochodowo-materialna skarżącego uległa w powyższym okresie zasadniczej poprawie. Z ustaleń organów wynika, że skarżący osiąga miesięczne dochody netto w łącznej wysokości 1.821,92 złotych (zob. wyniki wywiadu środowiskowego z dnia 16 lutego 2018 r.), podczas gdy w momencie wydawania przez organy uchylonych przez Sąd decyzji z 2015 r. dochody te osiągały miesięczną wysokość 529 złotych. Oznacza to, że w sytuacji dochodowej skarżącego nastąpiła istotna zmiana, która nie pozwala na przyjęcie, że z powodu trudnej sytuacji majątkowej osoba ta jest pozbawiona finansowych możliwości nabycia lub samodzielnego sporządzenia co najmniej jednego gorącego posiłku w ciągu dnia. Z treści art. 48 w zw. z art. 48b ust. 2 u.p.s. (według stanu obowiązującego 29 marca i 19 czerwca 2018 r.) wynika, że prawo do doraźnej albo okresowej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która będąc pozbawiona tego rodzaju posiłku, nie może go sobie zapewnić własnym staraniem. Przesłanka niemożności zapewnienia sobie gorącego posiłku własnym staraniem musi jednak uwzględniać aktualną sytuację dochodową. Wobec znacznego wzrostu dochodów skarżącego (wzrost z 529 złotych w 2015 r. do 1.821,92 złotych w roku 2018) nie można przyjąć, że obecnie skarżący nie może zapewnić sobie tego rodzaju posiłku własnym staraniem finansowym. Ocena możliwości realizacji prawa do gorącego posiłku musi mieć także na względzie fakt, że skarżący jako osoba niepełnosprawna może obecnie korzystać z odpłatnych usług innych osób, zamawiając posiłki do domu lub udając się do odpowiednich placówek gastronomicznych. Sytuacja w tym zakresie uległa oczywiście zmianie w porównaniu z rokiem 2015, gdy bardzo niska wysokość dochodów uniemożliwiała wtedy podejmowanie tego rodzaju aktywności. Nie można więc twierdzić, że w aktualnej sytuacji dochodowej i osobistej skarżącego nie może on w żaden sposób zapewnić sobie własnym staraniem (także za pośrednictwem innych osób lub przez skorzystanie z ich usług) co najmniej jednego gorącego posiłku dziennie. Taki wniosek jest uzasadniony w świetle norm celowo-zadaniowych wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jeżeli więc dana osoba jest w stanie przezwyciężyć określone trudności związane z zaspokajaniem potrzeb życiowych (np. żywieniowych) przez wykorzystanie własnych zasobów finansowych lub możliwości w zakresie korzystania z usług innych osób (np. przez zamawianie posiłków w placówkach gastronomicznych), to niewątpliwie świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej (np. w formie posiłku) nie przysługuje tej osobie. W sprawie ustalono wprawdzie, że na terenie Gminy brak jest placówek gastronomicznych, a gorące posiłki są przygotowywane jedynie w placówkach oświatowych, jednak okoliczności te nie stoją na przeszkodzie, aby organ prowadzący placówki oświatowe (właściwy Wójt) wyraził zgodę na sprzedaż gorącego posiłku skarżącemu w tej placówce z możliwością jego spożycia w miejscu zamieszkania. Ponadto istnieje także możliwość – wskazywana przez samego skarżącego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. – samodzielnego zakupu lub zamawiania gorących posiłków w placówkach gastronomicznych w odległej o ok. 20 km miejscowości [...], do której skarżący – pomimo niepełnosprawności – może samodzielnie docierać ze względu na posiadanie własnego, odpowiednio przystosowanego samochodu (zob. odwołanie z dnia 1 grudnia 2015 r. wraz z załącznikami, k. 51 akt sprawy).

Organy pomocy społecznej muszą mieć ponadto na względzie, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.), natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Przy ocenie możliwości uwzględnienia wniosku o udzielenie pomocy społecznej w formie posiłku należy również uwzględnić, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.).

Niezależnie od zmiany sytuacji dochodowej skarżącego istotne znaczenie z punktu widzenia zmiany stanu faktycznego sprawy miała okoliczność przyznania bratu skarżącemu – JM świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym skarżącym. Świadczenie to zostało przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. W momencie orzekania przez organy (29 marca i 19 czerwca 2018 r.) obowiązywała zatem ostateczna decyzja w przedmiocie przyznania uprawnionemu świadczenia pieniężnego w zamian za opiekę nad niepełnosprawnym skarżącym. Zakres powyższej opieki obejmuje także pomoc skarżącemu w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych (w tym żywieniowych). W tej sytuacji argument o braku możliwości przygotowania gorącego posiłku w miejscu zamieszkania (także wobec wyposażenia mieszkania skarżącego w niezbędną infrastrukturę kuchenną) musi być uznany za nieaktualny. Brak możliwości sprawienia sobie gorącego posiłku własnym staraniem musi być bowiem oceniany z obiektywnego punktu widzenia, a więc bezwzględnej niemożności uzyskania gorącego posiłku w wyniku bezpośredniej aktywności własnej oraz za pośrednictwem innych osób.

W ramach uwag końcowych Sąd ponownie zwraca uwagę skarżącego oraz organów na konieczność rozważenia w przyszłości – w razie zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej skarżącego (np. w związku z zaprzestaniem sprawowania nad nim opieki) – przyznania świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania (art. 36 pkt 2 lit. l) u.p.s.). Zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Przyznanie tego rodzaju pomocy może zostać połączone – w razie konieczności – także z przyznaniem innych świadczeń (np. odpowiedniego zasiłku).

Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację oraz uwzględniając, że kontrolowane decyzje nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.