Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 38/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano omyłkę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 6, 11 i 12 oraz art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...] oraz Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 176/18 w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...] na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 28 czerwca 2017 r., nr XXXIII/837/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Oksywie i Obłuże w Gdyni, rejon ulic Płk. S. Dąbka, Bosmańskiej, Białowieskiej i Beniowskiego 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce skarżącej "Agencji Mienia Wojskowego w [...]" wpisuje "Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...]", 2. oddala skargę kasacyjną Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...], 3. ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] uchyla pkt 1. zaskarżonego wyroku, 4. stwierdza nieważność § 14 ust. 34 pkt 5 lit. i) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2018 r., II SA/Gd 176/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi "Agencji Mienia Wojskowego w [...]" na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 28 czerwca 2017 r., nr XXXIII/837/17, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Oksywie i Obłuże w Gdyni, rejon ulic Płk. S. Dąbka, Bosmańskiej, Białowieskiej i Beniowskiego, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały "w części dotyczącej działki nr [...]", w pkt 2. odrzucił skargę w części dotyczącej terenu [...], w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w/w uchwałą podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm., Usg) i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., Upzp), Rada Miasta Gdyni uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Oksywie i Obłuże w Gdyni (MPZP).

Wyrokując w sprawie II SA/Gd 176/18 kolejno wskazano, że w dniu 31 stycznia 2018 r. "Agencja Mienia Wojskowego w [...]" wniosła do WSA w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działki nr [...] (oznaczonej w projekcie planu jako [...] oraz [...]) i działki nr [...] (oznaczonej w projekcie planu [...]) oraz przebiegu ciągów pieszych (oznaczonego orientacyjnie na projekcie planu na obszarach [...] oraz [...]) a także treści § 7 ust. 2 pkt 2 "projektu planu".

W skardze zarzucono, że przedmiotowa uchwała w powyższym zakresie wydana została z naruszeniem:

- art. 1 ust. 2 pkt 11 Upzp - poprzez jedynie pozorne zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w szczególności w braku wykreślenia w pkt 5g karty terenu nr [...] zdania "do obliczeń powierzchni biologicznie czynnej nie uwzględnia się oznaczonych na rysunku planu stref wyłączonych z zabudowy - przeznaczonych do zagospodarowania w formie zieleni" oraz braku korekty zasięgu strefy wyłączonej z zabudowy na działce nr [...] na rysunku planu;

- art. 1 ust. 2 pkt 12 Upzp - poprzez zawarcie w MPZP jako akcie prawa miejscowego regulacji budzących wątpliwości interpretacyjne;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 Upzp - poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i niedopuszczenie lokalizowania parterowych budynków usługowych poza wyznaczonymi liniami zabudowy;

- art. 1 ust. 3 oraz art. 17 ust. 4 Upzp - poprzez niewzięcie pod uwagę interesu prywatnego zgłaszanego w postaci wniosków i uwag skarżącej;

- art. 7 Kodeksu postepowania administracyjnego (K.p.a.) - poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu uchwały przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez niezastosowanie przez organy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności poprzez nie rozważenie przez organ alternatywnego przebiegu ciągu pieszego, mimo tego, że taka możliwość istnieje.

Wskazując na te zarzuty, wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona skarżąca wniosła uwagi do projektu planu. W zarządzeniu z dnia 23 maja 2017 r., nr 6221/17/VII/U, Prezydent Miasta [...] uwzględnił jedynie częściowo uwagę zgłoszoną do obszaru [...], dotyczącą powierzchni działki przeznaczonej do zabudowy. W pozostałym zakresie uwagi zgłoszone przez Agencję nie zostały uwzględnione.

Skarżąca Agencja wyjaśniła, w zakresie zarzutu do obszaru oznaczonego w planie [...], że nieuzasadnione jest wyznaczenie strefy wyłączonej z zabudowy do zagospodarowania w formie rekreacyjno-wypoczynkowej na terenie przeznaczonym do zagospodarowania w formie zieleni. W jej ocenie teren rekreacyjno-wypoczynkowy przeznaczony do zagospodarowania w formie zieleni zalicza się do terenu biologicznie czynnego, a zatem powinien być uwzględniony przy obliczaniu powierzchni biologicznie czynnej działki, wystarczy, aby zapewniał naturalną wegetację roślin. Uzasadnione było zatem, w ocenie Agencji, wykreślenie w pkt 5g karty terenu nr [...] zdania "do obliczeń powierzchni biologicznie czynnej nie uwzględnia się oznaczonych na rysunku planu stref wyłączonych z zabudowy - przeznaczonych do zagospodarowania w formie zieleni" oraz korekta zasięgu strefy wyłączonej z zabudowy na działce nr [...] na rysunku planu (załącznik nr 1 uchwały).

Kwestionując przebieg ujętego w planie ciągu pieszego, skarżąca wskazała, że przeprowadzenie go przez środek działki nr [...] ograniczy możliwość jej, która to możliwość została już w znaczący sposób ograniczona poprzez wyznaczenie w planie terenów wyłączonych z zabudowy. Agencja wskazała przy tym, że istnieją alternatywne możliwości przebiegu ciągu pieszego - wzdłuż wschodniej granicy działki, przylegającej do nieruchomości Wspólnot Mieszkaniowych przy ul. [...], bądź też przez obszar [...] w kierunku ul. [...] i ul. [...].

W zakresie zarzutu dotyczącego treści § 7 ust. 2 pkt 2 "projektu planu" (sprecyzowanego na rozprawie) skarżąca wskazała, że bezpodstawna jest zmiana założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni z 27 lutego 2008 r., w ten sposób, że na terenach zabudowy wielorodzinnej nie dopuszcza się budowy parterowych budynków usługowych poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy ustalonymi wzdłuż linii obrysów istniejących budynków. Pierwotna wersja projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakładała, że nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą parterowych budynków usługowych. Niezrozumiałym jest zatem dokonanie zmiany w projekcie, którą nie dopuszcza się lokalizowania takich budynków poza wyznaczonymi liniami zabudowy. Ponadto, nieuzasadnione jest twierdzenie, jakoby niewłaściwym było umożliwienie lokalizacji parterowych budynków usługowych poza wyznaczonymi liniami zabudowy.

Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie strony odpowiadającej na skargę zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. nie są trafne, albowiem przepisy tego aktu nie znajdują zastosowania w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że w trakcie sporządzania projektu planu miejscowego skarżąca składała do Prezydenta Miasta [...] uwagi do projektu planu (wyłożonego zarówno po raz pierwszy jak i po raz drugi). Zarządzeniem nr 6221/17/VII/U Prezydent Miasta [...] rozpatrzył uwagi skarżącej dotyczące działek nr [...] i [...], usytuowanych na obszarze oznaczonym [...],[...],[...],[...], przy czym uwzględnił tylko uwagi w części dotyczącej terenu [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego terenu [...] w zakresie dotyczącym działki [...] wskazano, że działka ta składa się z dwóch użytków: terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem B oraz terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, oznaczonych symbolem Bz. Została ona zabudowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2007 r. W ramach inwestycji objętej ww. decyzją zrealizowane zostały dwa budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z dwoma częściowo zagłębionymi w ziemi platformami garażowymi połączonymi z częścią mieszkalną. Łączna powierzchnia zabudowy całego zrealizowanego kompleksu wynosi 0,21 powierzchni całkowitej działki. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o maksymalnej wielkości - 0,22. Zgodnie z obecnym zagospodarowaniem, na pozostałej części działki znajduje się zieleń urządzona, w tym liczne drzewa oraz ogólnodostępny ciąg pieszy i rowerowy oraz place zabaw dla dzieci. Istniejący teren zielony jest niezbędny dla zapewnienia właściwych warunków zamieszkania. Natomiast, ciąg pieszy i rowerowy został zrealizowany przez skarżącą i funkcjonuje w tym miejscu od wielu lat. Stanowi piesze i rowerowe połączenie ulic [...] z ogólnodostępnym gminnym terenem sportowym i zielonym ([...]) i dalej z ul. [...]. Z ciągu tego korzystają w szczególności okoliczni mieszkańcy, jest on aleją obsadzoną wysokimi drzewami po obu stronach chodnika. Pod nią znajduje się infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji deszczowej i sieci wodociągowej. Proces przejmowania kanalizacji deszczowej przez Zarząd Dróg i Zieleni i ustanawiania odpowiednich służebności został wstrzymany przez skarżącą. Organ wskazał, że mając na uwadze istniejące zagospodarowanie (utwardzenie ciągu, oświetlenie, przebieg infrastruktury technicznej, szpaler drzew) oraz fakt, że ciąg ten pełni funkcję istotnego przejścia komunikacyjnego służącego okolicznym mieszkańcom, w planie miejscowym ustalony został jego orientacyjny przebieg z uwzględnieniem istniejącego śladu. Wbrew twierdzeniom skargi ciąg ten nie przebiega przez środek działki [...], a wzdłuż jej zachodniej granicy i nie ogranicza możliwości zabudowy działki. W celu dopuszczenia ewentualnej korekty przebiegu ciągu pieszego wskazana lokalizacja na rysunku planu określona została jako orientacyjna. Umożliwia to właścicielowi terenu jego przebudowę lub zmianę przebiegu. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej, dotyczących wskazanych przez nią alternatywnych możliwości w zakresie przebiegu ciągu z ominięciem nieruchomości stanowiącej jej własność organ gminy wskazał, że ustalenie jego przebiegu wzdłuż wschodniej granicy działki, przylegającej do nieruchomości wspólnot mieszkaniowych przy ul. [...] bądź też przez obszar [...] w kierunku ul. [...] i ul. [...] jest niezrozumiały. Działka nr [...] wzdłuż swojej wschodniej granicy nie przylega do żadnej nieruchomości znajdującej się przy ul. [...]. Druga z propozycji oznacza natomiast odsunięcie od funkcjonującego ciągu pieszego i rowerowego przebiegającego przez teren zielony o ok. 100 m w kierunku wschodnim i prowadzi przez chodniki wzdłuż ulic publicznych oraz wewnętrzny układ drogowy na terenie usługowym ([...]). Z uwagi na dzielącą odległość (ok. 100 m), oba ciągi funkcjonują niezależnie od siebie. Ciągi te mają zupełnie odmienny charakter.

Odnośnie do kolejnego zarzutu dotyczącego działki nr [...], a związanego z możliwością zaliczenia do powierzchni biologicznie czynnej strefy wyłączonej z zabudowy wskazano, że możliwości zabudowy przedmiotowej działki zostały w pełni wykorzystane, a umożliwienie zabudowy na istniejącym terenie zielonym (wyłączonym w planie z zabudowy) byłoby nieuzasadnione.

Odpowiadając na zarzut dotyczący przebiegu ciągu pieszo-rowerowego przebiegającego przez tereny [...] oraz [...] organ wskazał, że ciąg ten stanowi wykorzystywane przez mieszkańców przejście (skrót) łączące teren szkoły publicznej z drogami publicznymi: ul. [...] ([...]), ul. [...] ([...]) i ze wspomnianym wyżej ogólnodostępnym miejskim terenem sportowym i zielonym ([...]). Ciąg na terenie [...] stanowi główną oś komunikacji pieszej i rowerowej w tym rejonie prowadzącą ze wschodu na zachód. Oś ta stanowi również popularny ciąg spacerowy, gdyż dostępne są z niego nie tylko boiska i place zabaw dla dzieci, ale również jedyny w tym rejonie park dla psów (na terenie [...]). Z uwagi na znajdującą się pod nim infrastrukturę techniczną służącą m. in. budynkom mieszkalnym skarżącej, brak jest możliwości wydzielenia i całkowitego upublicznienia tego ciągu pieszego i rowerowego. W konsekwencji, zdaniem organu, brak jest uzasadnienia dla wydzielenia geodezyjnego ciągów pieszo-rowerowych wyznaczonych orientacyjnie na terenach zielonych ([...]) bądź do zagospodarowania w formie zieleni ([...]).

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały i jego zgodności z zapisami Studium wskazano, że jest on niezasadny. Zgodnie ze Studium na obszarach, na których sporządzane są plany miejscowe - zasięgi polityk przestrzennych, obszarów chronionych bądź przeważających form użytkowania terenu lub funkcji - mogą ulec korektom po szczegółowym rozpoznaniu uwarunkowań. Nie stanowi to o sprzeczności z regulacjami określonymi w Studium, o ile nie są naruszane zasady rozwiązań układów liniowych, logika niezbędnych rezerw terenowych oraz generalna struktura stref ważnych w mieście.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego działki nr [...], usytuowanej w planie na obszarze oznaczonym symbolami [...] oraz [...] przeznaczonej na drogę publiczną, organ gminy wskazał, że zarzut ten nie został w żaden sposób doprecyzowany ani uzasadniony.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżącej sprecyzował zawarty w punkcie 4 skargi zarzut i wyjaśnił, że chodzi w nim o § 7 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że ciąg pieszo-rowerowy istnieje, gdyż został zrealizowany i służy nie tylko mieszkańcom budynków zrealizowanych również przez skarżącą, ale także mieszkańcom całego osiedla. W ocenie organu jest to cel publiczny i zaskarżony plan będzie stanowił podstawę do ewentualnego wywłaszczenia.

WSA w Gdańsku wydał opisany na wstępie wyrok, określając jako stronę skarżącą "Agencję Mienia Wojskowego w [...]".

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że ustalenia MPZP dotyczące terenu oznaczonego symbolem [...] nie naruszają w żadnej mierze interesu prawnego strony skarżącej, nie posiada bowiem żadnej nieruchomości na tym terenie, jak i nie wykazała, aby przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania tego terenu, jako przeznaczonego pod usługi sportu i rekreacji oraz zieleń urządzoną, miał spowodować pogorszenie warunków korzystania z należących do niej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, sąd wojewódzki odrzucił skargę w części dotyczącej terenu [...], o czym orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa).

Jednocześnie, sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienia zaskarżonego planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem 061 MW3 naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ w obszarze tym znajduje się nieruchomość stanowiąca jej własność – działka o nr [...], a ustalenia planu ograniczają możliwość jej zagospodarowania, w szczególności w sposób oczekiwany przez skarżącą.

Sąd wojewódzki wskazał, że z akt planistycznych, ani też ze stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, nie wynika, aby Rada Miasta [...] w toku procedury uchwalania planu rozważała, w jakim zakresie ograniczenie prawa własności skarżącej jest niezbędne dla realizacji przedmiotowego celu publicznego. Wskazanie przez organ, że przedmiotowy ciąg pieszy i rowerowy został już zrealizowany i funkcjonuje w tym miejscu od wielu lat jako ogólnodostępny, nie uzasadnia – w jego ocenie – przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, którego konsekwencją może być całkowite pozbawienie skarżącej prawa własności tej części działki po wywłaszczeniu. Ponadto, w zaskarżonym planie nie wskazano precyzyjnego przebiegu ciągu pieszo-rowerowego przez teren działki skarżącej, a określono go jedynie orientacyjnie. Zdaniem sądu pierwszej instancji takie określenie lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego nie może mieć miejsca w sytuacji przeznaczenie go na cel publiczny. Wprawdzie organ wykazywał potrzebę skomunikowania ogólnodostępnego gminnego terenu sportowego i zielonego ([...]) właśnie poprzez przedmiotowy ciąg pieszo-rowerowy stanowiący cel publiczny, jednakże wobec niewskazania konkretnego jego przebiegu, sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do istnego naruszenia zasad sporządzania planu w tym zakresie.

Jednocześnie, sąd pierwszej instancji uznał, że Rada nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie pozostałych zaskarżonych ustaleń planu, w tym także dotyczących działki nr [...].

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...] oraz Gmina Miasta [...] – zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników.

W skardze kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...] w części oddalającej skargę, tj. w zakresie pkt 3 wyroku II SA/Gd 176/18, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 11 Upzp poprzez jedynie pozorne zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w szczególności w postaci niewykreślenia w pkt 5g karty terenu nr [...] zdania "do obliczeń powierzchni biologicznie czynnej nie uwzględnia się oznaczonych na rysunku planu stref wyłączonych z zabudowy - przeznaczonych do zagospodarowania w formie zieleni",

b) art. 1 ust. 2 pkt 12 Upzp poprzez zawarcie w planie miejscowym jako akcie prawa miejscowego będącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego zawierającym podstawy do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych regulacji budzących wątpliwości interpretacyjne,

c) art. 1 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez nie uwzględnienie przy sporządzaniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni i nie dopuszczenie lokalizowania parterowych budynków usługowych poza wyznaczonymi liniami zabudowy,

d) art. 1 ust. 3 oraz art. 17 "ust. 4" Upzp poprzez nie wzięcie pod uwagę przy uchwalaniu planu interesu prywatnego zgłaszanego w postaci wniosków i uwag skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...] wnosi o:

1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. art. 188 Ppsa,

ewentualnie o:

2. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie Agencja zrekapitulowała wpierw zgłaszane przez siebie uwagi do projektu planu oraz okoliczności ich jedynie częściowego uwzględnienia. Za nieuzasadnione uznaje się wyznaczenie strefy wyłączonej spod zabudowy w formie rekreacyjno-wypoczynkowej na terenie przeznaczonym do zagospodarowania w formie zieleni. Odwołując się do pojęcia terenu biologicznie czynnego skarżąca za uzasadnione uznaje wykreślenie w pkt 5g karty terenu nr [...] przywołanego przez siebie w skardze kasacyjnej zdania oraz korektę zasięgu strefy wyłączonej z zabudowy na działce nr [...] na rysunku planu.

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Agencji wskazano, iż wnosiła ona o doprecyzowanie lokalizacji planowanych ciągów pieszych, które przebiegać mają przez działki znajdujące się w jej zasobach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wyznaczenie ciągów pieszych znacząco wpłynie na możliwość wykorzystania działki. Istotnym z punktu widzenia interesu prawnego Agencji jest zatem precyzyjne ich oznaczenie, niezależnie od formy ich udostępnienia — czy to poprzez wydzielenie terenów gminnych czy też poprzez ustanowienie służebności gruntowych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Agencji bezpodstawna jest zmiana założeń Studium, w ten sposób, że na terenach zabudowy wielorodzinnej nie dopuszcza się budowy parterowych budynków usługowych poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy ustalonymi wzdłuż linii obrysów istniejących budynków.

W skardze kasacyjnej zaś Miasta [...] zaskarżono przedmiotowy wyrok w części dotyczącej:

1) pkt 1 stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały "w części dotyczącej działki nr [...]",

2) pkt 4 zasądzającego na rzecz skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy - art. 28 ust. 1 Upzp, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w części obejmującej całą kartę terenu 061 MW3, zamiast jedynie w zakresie uznanym przez sąd za niezgodny z prawem dotyczącym lokalizacji ogólnodostępnych ciągów pieszych i rowerowych, zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu.

Skarżące kasacyjnie Miasto [...] wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, ewentualnie o:

2) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: "karty terenu [...] pkt 5 lit. i",

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Miasta [...] uznając zarzut skargi dotyczący przebiegu ciągu pieszo-rowerowego za zasadny sąd pierwszej instancji winien był ograniczyć stwierdzenie nieważności uchwały jedynie do "zapisów" dotyczących tego ciągu pieszo-rowerowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku nie wskazać miał powodów stwierdzenia nieważności całej karty terenu 061 MW3.

Pełnomocnik Gmina Miasto [...] działając imieniem tej strony skarżącej kasacyjnie, zrzekł się rozprawy pismem z 14 listopada 2018 r.

Zawiadomieniem z 10 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony o regulacjach zawartych w przepisach prawa, a w szczególności w art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), w aspekcie dopuszczalności skierowania sprawy na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, jednocześnie poinformowano strony postępowania o możliwości zajęcie stanowiska na piśmie.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...], pismem z 22 września 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności jej rozpoznania na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ jedna ze stron wnoszących skargę kasacyjną – Gmina Miasto [...] – zrzekła się rozprawy, a druga strona skarżąca kasacyjnie nie zażądała jej prowadzenia, wyrażając przy tym zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie posiedzenia niejawnego, będąc uprzednio poinformowaną o treści przepisów u-COVID19 odnośnie trybu rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

A. W pierwszej kolejności należało sprostować zaskarżony wyrok, gdy idzie o określenie strony skarżącej, jest nim nie "Agencja Mienia Wojskowego w [...]", a Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...] Taki podmiot został określony w skardze, tak określano go pierwotnie w protokole z rozprawy przed WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2018 r., tak również określono go w skardze kasacyjnej od wyroku II SA/Gd 176/18. Jak wynika z ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. 2021, poz. 303), m. in. określającej organizację tej Agencji, jej oddziały regionalne wchodzą w skład Agencji (art. 5 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy), tworzy się je dla obszaru jednego lub kilku województw lub ich części, w zależności od wielkości zasobu Agencji występującego na obszarze poszczególnych województw (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy). W myśl art. 156 § 1 Ppsa sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki, jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 Ppsa). Te okoliczności nakazywały sprostować w tym zakresie zaskarżony wyrok, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

B. Skarga kasacyjna Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...] nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie została ona przy tym sporządzona w pełni w sposób odpowiadający wymogom formalnym, jakie dla takiego środka prawnego stawiają przepisy Ppsa. Oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, rzecz w tym, że art. 174 pkt 1 Ppsa określa dwie postaci takiego naruszenia – "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", w skardze kasacyjnej Agencji nie określono której z nich dotyczą sformułowane zarzuty kasacyjne.

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 "ust. 4" Upzp. Art. 17 Upzp nie dzieli się na ustępy, jakby to wynikało z użycia skrótowca, którym posłużył się autor skargi kasacyjnej, a na punkty, nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony działającej wszak przez fachowego pełnomocnika w sprecyzowaniu podstaw kasacyjnych, którymi Sąd ten jest związany. Sąd nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie, gdy idzie o zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, możliwości zrozumienia zamysłu tak określonej podstawy kasacyjnej przywołującej art. 17 "ust. 4" Upzp nie daje ponadto uzasadnienie wniesionego przez Agencję środka zaskarżenia.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 Upzp, z którego to przepisu wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza "zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej". Zarzutu tego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie uzasadniono. Z treści samej skargi kasacyjnej Agencji wynika, że organy planistyczne zapewniły jej udział w pracach nad projektem planu, Agencja w toku tych prac składała uwagi do projektu, to iż nie wszystkie z nich zostały uwzględnione w treści uchwalonego MPZP nie dowodzi w żadnym razie, że dojść miało do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 Upzp. W szczególności Agencja miała zapewnioną możliwość realnego udziału jako część "społeczeństwa" w szeroko rozumianym procesie planistycznym.

D. Z analogicznych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 Upzp, wedle którego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza "zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych". Stawiając zarzut naruszenia cyt. przepisu autor skargi kasacyjnej kwestionuje zawarcie w MPZP, jako akcie prawa miejscowego będącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego zawierającym podstawy do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych "regulacji budzących wątpliwości interpretacyjne". Zarzutu powyższego, jeśli nie liczyć fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej na jej s. 5, gdzie odnoszono się do braku doprecyzowania przebiegu planowanych ciągów pieszych, nie skonkretyzowano. Ponadto, gdy idzie o podniesiony w skardze kasacyjnej powyższy brak w odniesieniu do orientacyjnego wskazania ciągów pieszych, to kwestia ta związana jest z ustaleniami planistycznymi zawartymi w karcie terenu o numerze [...], na którym zlokalizowana jest działka nr [...], co do której orzekał WSA w Gdańsku w pkt 1 zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna Agencji nie obejmuje wszak tej części wyroku II SA/Gd 176/18, przeto zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 Upzp uznać należy jako nieskuteczny.

E. Z tych samych powodów, co wskazano w pkt D. niniejszego uzasadnienia, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz art. 1 ust. 3 Upzp, z których to przepisów wynika odpowiednio, że: "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza ...walory ekonomiczne przestrzeni" oraz "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Skarżąca kasacyjnie Agencja podnosi wadliwość braku dopuszczenia do lokalizowania parterowych budynków usługowych poza wyznaczonymi liniami zabudowy oraz brak uwzględnienia w tym zakresie uwag strony skarżącej. Rzecz w tym, iż zakaz lokalizowania takich obiektów znajduje się w § 7 ust. 2 pkt 2 MPZP, a odnosi się on m. in. do karty terenu [...], na którym znajduje się działka nr [...] należąca do Agencji, co do której WSA w Gdańsku orzekał w pkt 1 zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna Agencji, jak to już uprzednio wyłuszczono, nie obejmuje wszak tej części wyroku II SA/Gd 176/18, przeto zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 1 ust. 3 Upzp uznać należy jako nieskuteczny. Podzielić należy to stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji, z którego wynika, iż uchwalając MPZP Rada Miasta [...] nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego ustalając w § 7 ust. 2 pkt 2 MPZP, w szczególności dla terenu działki nr [...], nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż linii obrysów istniejących budynków. Trafnie wywiedziono w zaskarżonym wyroku, iż uniemożliwienie lokalizacji budynków usługowych poza wyznaczonym liniami zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego.

F. Skarga kasacyjna Gminy Miasta [...] została oparta na usprawiedliwionej podstawie. WSA w Gdańsku uwzględniając skargę Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...] doszedł do przekonania, że MPZP dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, jeśli chodzi o zaprojektowanie na działce nr [...] lokalizacji celu publicznego w postaci ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego, którego przebieg określono jedynie orientacyjnie na rysunku planu. Skarżące kasacyjnie Miasto [...] co do zasady nie kwestionuje tej oceny, ograniczając się do zarzutu, że sposób uwzględnienia skargi ujęty w pkt 1 zaskarżonego wyroku, poprzez użycie odniesienia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały "w części dotyczącej działki nr [...]" w istocie wyeliminował z obrotu wszystkie ustalenia planistyczne zawarte w karcie terenu numer [...], tak zakreślone przedmiotowo. Zarzut ten jest trafny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części", orzekając w przedmiocie skargi na akt prawa miejscowego, a taki walor ma zaskarżony MPZP, sąd administracyjny uwzględniając skargę stosuje art. 147 § 1 Ppsa, zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Orzekając przeto o stwierdzeniu nieważności uchwały w części należało tak skonstruować sentencję wyroku, aby odnosić się do tego przepisu (tych przepisów) MPZP, który wedle sądu a quo dotknięty jest istotną wadliwością.

Podzielając przeto stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie przyczyn i zakresu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a także uznając iż istota sprawy została dostatecznie w tym aspekcie ustalona, należało uchylić pkt 1 zaskarżonego wyroku i orzec, jak w pkt 4 niniejszego wyroku, tj. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały (MPZP) w odniesieniu do § 14 ust. 34 pkt 5) lit. i), gdzie ustala się lokalizację ogólnodostępnych ciągów pieszych i rowerowych, zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu, w części dotyczącej działki nr [...].

G. Z podanych powyżej przyczyn i działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 niniejszego wyroku, na podstawie art. 184 Ppsa jak w pkt 2 niniejszego wyroku oraz na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa i art. 28 ust. 1 Upzp, jak w pkt 3 i 4 niniejszego wyroku.

H. Uznając, że zachodzi uzasadniony przypadek z art. 206 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.