Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 776/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. d) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości pod budowę urządzeń infrastruktury technicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S.A. z siedzibą w L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – zwanej: "k.p.a." – uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...], nr [...], którą na podstawie art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) – powoływanej jako: "u.g.n." – ograniczono sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na działkach nr 129 i 130 oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzją organ I instancji orzekł:

- o udzieleniu Spółka A z siedzibą w L. zezwolenia na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...] gminie Ł., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami: 129, dla której Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...] oraz 130, dla której Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...], o łącznej powierzchni 5,08 ha, stanowiącej własność P.U. ;

- o zobowiązaniu Spółka A z siedzibą w L. niezwłocznie po zakończeniu inwestycji do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do poinformowania o tym fakcie Starosty [...];

- ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV S.-Ł. nastąpi w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji;

- o zobowiązaniu każdoczesnego właściciela powołanej nieruchomości do udostępnienia jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej 110 kV. Obowiązek ten podlega wyegzekwowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.).

Jednocześnie w opisanej decyzji wskazano, że przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana w pasie technologicznym linii o długości ca 12,5 m i szerokości 8,0 m, co daje powierzchnię udostępnienia ca 100 m2 dla działki 129 oraz w pasie technologicznym linii o długości 34,3 m i szerokości 8,0 m, co daje powierzchnię udostępnienia ca 275 m2 dla działki 130. Powierzchnia udostępnienia dla tych działek została przedstawiona na załącznikach mapowych, będących integralną częścią decyzji. Na przedmiotowej nieruchomości po demontażu dotychczasowej linii elektroenergetycznej zostaną podwieszone nowe napowietrzne przewody jednotorowej linii elektroenergetycznej 110kV. Niniejsza decyzja od dnia, w którym stanie się ostateczna, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej na wniosek Starosty [...].

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji P.U. podniósł, że inwestor nie przeprowadził rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji przez starostę. Jak wskazał odwołujący się, inwestor jedynie pozorował przeprowadzenie rokowań, o czym świadczy m.in. równoczesne przesłanie przez niego operatu szacunkowego z informacją, że wystąpi do starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Następnie Wojewoda, w oparciu o treść art. 124 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. wyjaśnił, że po pierwsze ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w ww. trybie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Celem publicznym w świetle powołanego przepisu jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości celem założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym rozbiórki istniejącej linii 110 kV relacji S. -Ł. oraz podwieszenia napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, uznać należało, że analizowana przesłanka została spełniona. Nie budzi również wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy Ł. z [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV S. -Ł. 1) przewiduje realizację wskazanej inwestycji.

Wojewoda wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony wart. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane, ani w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. wynika jednak, że rokowania poprzedzające wydanie decyzji ograniczającej prawa właściciela nieruchomości muszą dotyczyć zgody na wejście na nieruchomość i zrealizowanie na niej określonych prac. Jednocześnie podkreślono, że uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu.

Organ II instancji stwierdził, że z załączonych do wniosku Spółka A z siedzibą w L.. z 2 października 2017 r. dokumentów wynika jednoznacznie, iż inwestor przedstawił właścicielowi działek nr 129 i 130 wyłącznie propozycję i warunki dotyczące ustanowienia służebności przesyłu. W piśmie z 26 lipca 2017 r. zostało wskazane, przebudowa oraz późniejsza eksploatacja (t.j. konserwacja, remont, usuwanie awarii i inne niezbędne czynności) linii elektroenergetycznej wymagają możliwości stałego do niej dostępu. Wskazano także, że przedstawiona piśmie oferta jest etapem rokowań związanych z koniecznością uzyskania trwałego tytułu prawnego do dysponowania częścią opisanej na wstępie nieruchomości na cele modernizacji - przebudowy i dalszej eksploatacji linii elektroenergetycznej. W pismach z 16 sierpnia 2017 r. oraz z 8 września 2017 r., stanowiących ponowną propozycję ustanowienia służebności przesyłu, wskazane zostało, iż osiągnięcie porozumienia będzie możliwe jedynie w przypadku zaakceptowania przez obie strony warunków wykonywania służebności, jak i wysokości wynagrodzenia.

W ocenie Wojewody treść wymienionych wyżej pism świadczy bezsprzecznie o tym, iż Spółka A z siedzibą w L. podjęła wprawdzie przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowania, ale odnosiły się one tylko do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na obciążenie jej służebnością przesyłu, a nie dotyczyły czasowego wejścia na nieruchomość celem zrealizowania na niej określonych prac. Powyższe skutkuje zaś tym, że w analizowanej sprawie nie można przyjąć, iż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji miały miejsce rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W niniejszej sprawie do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia terenu na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie doszło, ponieważ inwestor był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości odwołującego się w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził z nią rokowania. Nie przedstawił właścicielowi nieruchomości żadnej innej propozycji. Również w złożonym wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych działek inwestor wskazał, iż przed wystąpieniem do Starosty [...] zwrócił się do uczestnika postępowania z prośbą o dobrowolne ustanowienie służebności przesyłu.

Organ II instancji stwierdził, że prowadzenie rokowań w celu uzyskania zgody na wejście w teren w celu wykonania planowanych prac nie wyklucza możliwości negocjowania przy tej okazji również kwestii ustanowienia służebności przesyłu. Jednakże rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., warunkujące wydanie decyzji ograniczającej prawa właściciela nieruchomości, nie mogą całkowicie pomijać uzgodnień związanych z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji na niej prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. i tym samym ograniczać się wyłącznie do propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu.

W ocenie organu odwoławczego, służebność przesyłu, której warunki przedstawił właścicielowi inwestor, nie jest tym samym co uzyskanie zgody na wykonanie prac. Zaproponowanie umowy, dotyczącej służebności przesyłu nie może zatem stanowić wypełnienia warunku, o którym mowa w 124 ust. 3 u.g.n. Ponadto z decyzji Starosty [...] z [...] oraz pisma Spółka A z siedzibą w L. z 7 maja 2018 r. wynika, że przebudowa linii S. -Ł. polega na rozebraniu dotychczasowego obiektu budowlanego jako całości i w to miejsce wybudowaniu nowej linii 110 kV. W wystąpieniach kierowanych do właściciela nieruchomości mowa jest zaś wyłącznie o podwieszeniu napowietrznych przewodów oraz ustanowieniu pasa technologicznego linii o szerokości 8 m. Zakres planowanych prac, jak również sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych nie został przedstawiony przez inwestora w kierowanych do właściciela pismach zawierających propozycję ustanowienia służebności przesyłu.

Wojewoda zauważył także, że właściciel nieruchomości kilkakrotnie zwracał się do inwestora z prośbą o wyjaśnienie sposobu obliczenia proponowanego wynagrodzenia wraz z przedstawieniem dokumentu, z którego ta kwota wynika. Kopia operatu szacunkowego została przesłana do P.U. przy piśmie z 25 września 2017 r., zaś, nie czekając na odpowiedź właściciela, w piśmie z 28 września 2017 r. Spółka A z siedzibą w L. poinformowała o zakończeniu rokowań. Inwestor nie umożliwił zainteresowanemu podmiotowi zaznajomienia się z dokumentem przedstawiającym sposób wyliczenia proponowanej kwoty, a tym samym podejmowane przez niego działania ocenić należy jako pozorne.

Zdaniem organu II instancji przedsiębiorca przesyłowy nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do uzyskania zgody na wejście na teren spornych działek celem rozebrania istniejącej linii 110 kV i podwieszenia nowych przewodów linii wysokiego napięcia. Działania wnioskodawcy, poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, miały na celu wyłącznie ustanowienie służebności przesyłu i całkowicie pomijały kwestię uzgodnień związanych z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. prac. Podstawowy, formalny warunek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie został zatem spełniony. Złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie Ł. obręb [...], oznaczonej jako działki nr 129 i 130, nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań, określonych w art. 124 ust. 3 u.g.n.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółka A z siedzibą w L., zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) poprzez błędną interpretację, sprzeczną z treścią i tych przepisów i charakterem cywilnoprawnym rokowań, tj. że oferta złożona przez inwestora co do uzyskania trwałego tytułu do nieruchomości, a brak konsensusu na proponowane warunki porozumienia oraz wynagrodzenia spełniała materialnoprawną przesłankę przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., co uprawniało inwestora do wystąpienia z wnioskiem z art. 124 ust. 1 u.g.n. i uzyskania pozytywnej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie przyjął, że złożona oferta przez wnioskodawcę ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości w związku z przebudową linii wraz proponowanym wynagrodzeniem, nieprzyjęta przez właścicieli nie spełnia kryterium przeprowadzenia rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz że nie została spełniona przesłanka uniemożliwiającą wystąpienie z wnioskiem z art. 124 ust. 1 u.g.n. Według stanowiska organu II instancji jedynie wystąpienie o wyrażenie zgody przez właściciela na wykonanie prac budowlanych przebudowy linii spełniałoby kryterium rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. Tymczasem wnioskodawca złożył ofertę ustanowienia służebności przesyłu, co zdaniem skarżącego spełniało warunek przeprowadzenia rokowań. Właściciele nie wyrazili zgody na proponowane warunki i wynagrodzenie, a zatem przed złożeniem wniosku wyczerpano procedurę rokowań.

W ocenie skarżącej rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. mają charakter cywilnoprawny, inwestor występuje w roli oferenta, w tym przypadku oferta dotyczyła ustanowienia służebności przesyłu jako trwałego tytułu do nieruchomości we związku z przebudową obiektu, jako inwestycja celu publicznego zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają sposobu prowadzenia i zakończenia rokowań ani nie wskazują jaki tytuł prawny ma przysługiwać inwestorowi do nieruchomości. Zdaniem skarżącej skuteczność rokowań w sensie spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. należy oceniać w kontekście działu II Kodeksu cywilnego - art. 66 kc jak złożenie oferty zawarcia określonej umowy według wyboru oferenta i cywilistycznej zasady swobody zawierania umów. Jak wynika z materiału dowodowego i uzasadnienia postanowienia organu II instancji inwestor wystąpił z pismem inicjującym rokowania, których przedmiotem jest służebność przesyłu i wynagrodzenie z tego tytułu. Organ II instancji nie miał podstaw materialnoprawnych do uchylenia decyzji i uznania, że inwestor nie przeprowadził rokowań. Zgoda właścicieli na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane nie spełnia, bez ustanowienia służebności przesyłu w formie notarialnej lub ustalenia innego tytułu prawnego do nieruchomości, wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością z art. 32 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych.

Dalej skarżąca podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy przy jednoczesnym braku ustawowego wymogu co do wyboru formy czy ich sformalizowania. Wynika z tego, że zakres tych rokowań, czas ich trwania, forma oraz przebieg jest całkowicie pozostawione woli stron. Z tego też powodu rokowania mogą zostać zakończone w każdym czasie, gdy tylko w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Przepisy nie przewidują przy tym również szczególnego sposobu zakończenia rokowań. Podobnie nie ma ustanowionego żadnego wymogu zgodnie z którym inwestor, czy też właściciel nieruchomości byliby zobowiązani do uzasadnienia swojego stanowiska dotyczącego przerwania czy zakończenia rokowań. Oznacza to, że strony całkowicie samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, ale również o tym kiedy rokowania te zakończyć. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Brak porozumienia stron nawet tylko co do jednego z tych warunków, odnoszącego się np. do wysokości odszkodowania, jest wystarczający do stwierdzenia, że rokowania odbyły się, tyle że ich efekt jest negatywny. Rokowania, o których mowa w art. 123 ust. 3 u.g.n., nie oznaczają bowiem konieczności wypracowania zgodnego stanowiska obydwu stron. Do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone wystarcza wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw w celu zawarcia umowy lub innego zadowalającego obie strony uregulowania zasad korzystania z danej nieruchomości.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że jeśli druga strona (właściciel) sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można wymagać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Rokowania uważa się zatem za przeprowadzone, jeśli strony przedstawiły sobie takie warunki zawarcia porozumienia, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Podobnie brak odpowiedzi właściciela na propozycję inwestora, jest uważane za brak zgody, a tym samym przesądza o zakończeniu rokowań. Praktyka wskazuje, że w powyższych sytuacjach przyjmuje się, że złożenie wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego przez organ administracji. Rolą organu w postępowaniu administracyjnym wszczętym w trybie art. 124 u.g.n. jest bowiem zbadanie faktu czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do próby porozumienia między stronami w ogóle nie doszło. Jednocześnie organ administracji nie ma natomiast żadnych kompetencji angażowania się w sam przebieg rokowań, jak również dokonywania oceny warunków przedstawionych w tych rokowaniach, proponowanej kwoty odszkodowania oraz okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, lub też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Do organu należy wyłącznie ocena, że rokowania zostały przeprowadzone i nie doprowadziły do porozumienia się stron w zakresie udostępnienia nieruchomości. Inne stanowisko prowadziłoby do przewlekłości wstępnej fazy - rokowań gdy z różnorodnych, nieokreślonych powodów można byłoby byłby je kwestionować. Pozostaje to w sprzeczności z ustawowym celem regulacji z art. 124 ust 1 u.g.n. co do możliwości uzyskania prawa do nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego w terminach administracyjnych na wydanie decyzji. Inna ocena rokowań niż prezentowana w niniejszej skardze znacząco przedłużałaby fazę poprzedzająca wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji.

Skarżąca dodała, że dotychczasowa linia orzecznicza odnosząca się do roli, charakteru i sposobu prowadzenia rokowań, stawiają przedsiębiorców przesyłowych w zdecydowanie mocniejszej pozycji niż właścicieli nieruchomości. Wystarczające bowiem do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może się bowiem okazać zaproponowanie przez przedsiębiorcę przesyłowego już na samym początku rozmów niekorzystnych warunków porozumienia, na które właściciel w sposób oczywisty nie przystanie i zaproponuje swoje warunki, które zostaną następnie przez inwestora ocenione jako całkowicie nieakceptowane, co z automatu skutkuje zakończeniem rokowań i złożeniem wniosku w trybie art. 124 u.g.n. Propozycje wnioskodawcy w niniejszej sprawie należy ocenić jako ważną ofertę spełniającą kryterium rokowań. W niniejszej sprawie inwestor przestawił ofertę, której nie przyjął właściciel. Żadne okoliczności sprawy nie wskazują na iluzoryczność prowadzonych rokowań. Sprawą powszechnie znaną jest fakt regulowania stanów prawnych obiektów liniowych na nieruchomościach, tym przypadku w związku z przebudową linii. Bezspornie wystąpił brak konsensusu i brak możliwości jego osiągnięcia z uwagi na rozbieżności w zakresie prezentowanych stanowisk.

Mający powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, obligując do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji uznawszy, iż spełnione zostały warunki wskazane w cytowanym przepisie, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w gminie Ł., obrębie [...], oznaczonej numerami geodezyjnymi działek nr 129 i 130, stanowiącej własność uczestnika postępowania P.U. . Po rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez właściciela ww. nieruchomości, Wojewoda [...] i stanął na stanowisku, iż prowadzone przez Starostę [...] postępowanie było bezprzedmiotowe z uwagi na nieprzeprowadzenie obowiązkowych rokowań, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania, prowadzonego przez tenże organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Stanowiska tego nie sposób wszakże zaakceptować w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

W sprawie jest bowiem niesporne, że pismem z 26 lipca 2017 r. dotyczącym udostępnienia nieruchomości w celu przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. -Ł.1, stanowiącym zaproszenie do rokowań, skarżąca zwróciła się do P.U. o wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu na wskazanej wyżej nieruchomości. Jednocześnie poinformowano P.U. , że przebudowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Wskazano, że przebudowa będzie polegać na podwieszeniu napowietrznych przewodów: - dla działki nr 129 na odcinku około 12,5 m oraz na ustanowieniu pasa technologicznego linii o szerokości 8,0 m (2 x 4 m od osi linii) i powierzchni około 100 m2; - dla działki nr 130 na odcinku 34,3 m oraz na ustanowieniu pasa technologicznego linii o szerokości 8,0 m (2 x 4 m od osi linii) i powierzchni około 275 m2. W związku z powyższym skarżąca w celu uregulowania zasad trwałego dostępu do ww. nieruchomości zarówno w chwili realizacji robót budowlanych, jak i w ramach późniejszego funkcjonowania przedmiotowej linii elektroenergetycznej, za ustanowienie służebności przesyłu zaproponowała właścicielowi nieruchomości jednorazowe wynagrodzenie w kwocie 938 zł, na warunkach przedstawionych w projekcie umowy. Do pisma załączono formularz umowy, w której szczegółowo zostały określone warunki udostępnienia nieruchomości i zakres uprawnień skarżącej. Do pisma skarżąca załączyła kopię mapy, na której przedstawiono przebieg linii elektroenergetycznej przez nieruchomość będącą przedmiotem postępowania oraz szerokość pasa, w którym skarżąca będzie uprawniona do podejmowania określonych działań.

Pismem z 5 sierpnia 2017 r. P.U. oświadczył, że przyjmuje zaproszenie do rokowań i jednocześnie przedstawił swoje zastrzeżenia co do sposobu obliczenia wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Ponadto P.U. stwierdził, że brak konkretnej propozycji ze strony skarżącej będzie równoznaczne brakiem przeprowadzenia rokowań określonych w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Kolejnym pismem z 16 sierpnia 2017 r., inwestor podtrzymał dotychczasową propozycję i wyjaśnił, że wysokość wynagrodzenia została ustalona w oparciu o analizę rynku i wysokość wynagrodzenia ustaloną dla podobnych nieruchomości i podobnych linii elektroenergetycznych. Jednocześnie inwestor dodał, że gdy rokowania nie doprowadzą do konsensusu, będzie zmuszony zwrócić się do właściwego Starosty o uzyskanie tytułu prawnego do ww. nieruchomości w drodze decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

W odpowiedzi na ww. pismo P.U., pismem z 24 sierpnia 2017 r. zażądał od skarżącej podania sposobu obliczenia wynagrodzenia, przedstawienia kopii dokumentów, na podstawie których skarżąca dokonała obliczeń oraz przedstawienie operatu szacunkowego rzeczoznawcy.

Pismem z 8 września 2017 r. inwestor po raz kolejny podtrzymał dotychczasową propozycję informując jednocześnie, że po otrzymaniu zastrzeżeń właściciela nieruchomości do wysokości wynagrodzenia, zostało ono dodatkowo zweryfikowane przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wysokość wynagrodzenia na kwotę 847 zł. Do pisma załączono wyciąg z operatu szacunkowego z 28 sierpnia 2017 r.

Z akt sprawy wynika także, iż skarżąca oprócz powyższego pisma skierowała do właściciela nieruchomości jeszcze dwa pisma w tej kwestii, tj. pismo z dnia 4 listopada 2016 r., w którym ponownie zwróciła się o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości, i pismo z dnia 6 grudnia 2016 r., w którym poinformowała P.U. , iż w związku z brakiem porozumienia dotyczącego zgody na udostępnienie (wjazd i wejście w teren) ww. nieruchomości sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego/sądowego. Na żadne z tych pism właściciel nieruchomości nie udzielił odpowiedzi. Ponadto z załączonych do akt sprawy notatek służbowych sporządzonych w związku z rozmowami telefonicznymi W.S. – pełnomocnika Spółka A z siedzibą w L. z właścicielem nieruchomości, w tym z notatki z dnia 5 grudnia 2016 r. wynika, że P.U. informował, że proponowane wynagrodzenie za ustanowienie służebności jest za niskie, doręczony mu operat stanowi jedynie część tytułową i nie wyraża zgody na ustanowienie służebności przesyłu.

W kolejnym piśmie skierowanym do skarżącej, z 20 września 2017 r., P.U. podkreślił, że nadal wyraża chęć zakończenia sprawy w drodze rokowań. Stwierdził również, że nie może się odnieść do propozycji skarżącej, ponieważ nie przedstawiono mu całego operatu szacunkowego wraz z obliczeniami i sposobem dojścia do końcowej kwoty wyceny.

Pismem z 25 września 2017 r. inwestor przesłał skarżącemu kopię operatu szacunkowego z 28 sierpnia 2017 r., a następnie pismem z 28 września 2017 r. poinformował właściciela nieruchomości, że wobec braku porozumieniu jest zmuszony zakończyć rokowania i w związku z tym wystąpi do starosty o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

Uwzględniając powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, brak porozumienia stron w analizowanym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji, które trwały kilka miesięcy i obejmowały szereg pism zarówno z jednej, jak i drugiej strony. W sprawie doszło bowiem do przedstawienia warunków, które były dla stron wzajemnie nie do przyjęcia (z jednej strony udostępnienie nieruchomości dla wykonania inwestycji, z drugiej brak odpowiedzi na propozycję skarżącej).

Co prawda na etapie prowadzenia rokowań pisma skarżącej, sprowadzały się do ustalenia wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, jednak nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości, że celem tych rokowań było zawarcie z właścicielem nieruchomości porozumienia nie tylko w zakresie uregulowania sposobu korzystania ze zlokalizowanych na ww. działkach urządzeń służących do przesyłu energii ale również w zakresie wejścia na teren tej nieruchomości i zrealizowania niezbędnych robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej. Świadczy o tym nie tylko wskazany przez inwestora w zaproszeniu do rokowań zakres robót budowlanych, ale również powoływanie się przez niego na treść przepisów art. 124 u.g.n. Również właściciel nieruchomości miał świadomość, w jakim celu prowadzone są negocjacje, dając do zrozumienia, że w razie nieprzedstawienia odpowiedniej oferty ze strony skarżącej będzie sprzeciwiał się wydaniu decyzji w omawianym trybie.

W tym miejscu podnieść również należy, że na gruncie przepisów art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Godzi się przy tym dodać, że w orzecznictwie sądowym za ugruntowany przyjmuje się pogląd, który Sąd w pełni w niniejszej sprawie podziela, że art. 124 ust.3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15, a także z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że wniosek o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i jego umorzenie z tej przyczyny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuprawniony i oderwany od realiów kontrolowanej sprawy, dokonana zaś ocena materiału dowodowego w zakresie przeprowadzonych przez strony rokowań, narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne oraz podejmie rozstrzygnięcie, umotywowane zgodnie z wymogami, określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), uwzględniając koszy wpisy sądowego oraz wynagrodzenia radcy prawnego, ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

IB