Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 338/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 193 i 194
journal: Dz.U. 2017 poz 697
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. P., P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. [...] i P. P. (zwani dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt ich syna D. P., w instytucjonalnej pieczy zastępczej placówce opiekuńczo – wychowawczej typu specjalistyczno – terapeutycznego pn. Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...] (zwanej dalej; odpłatność za pobyt w placówce).

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] (zwany dalej: Starosta) ustalił dla skarżących odpłatność za pobyt ich syna w ww. placówce, w kwocie [...]zł miesięcznie, odpłatność tą ustalono na okres od dnia [...] lipca 2015 roku do dnia [...] marca 2016 roku, przy czym wskazano, że należność w kwocie [...]zł należy wpłacić w terminie do dnia [...] września 2016 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli do Kolegium skarżący zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i zaniechanie ustalenia odpłatności za pobyt syna w pieczy zastępczej. Zdaniem skarżących obowiązek wnoszenia przez rodziców na podstawie arf. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z mocy decyzji administracyjnej, jednak ustawodawca nie upoważnił organów do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. Według nich konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną. Tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość. Podkreślono, że żaden z przepisów ww. ustawy nie wskazuje, iż organ może wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z mocą wsteczną, na która to okoliczność skarżący powołali orzecznictwo sądowe. W konsekwencji skarżący uważają, że brak było podstaw prawnych do ustalenia w zaskarżonej decyzji odpłatności za pobyt ich syna w pieczy zastępczej poczynając od dnia [...] lipca 2015 r., podczas gdy pierwsza decyzja ustalająca tę odpłatność pochodziła z dnia [...] listopada 2015 r. i została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona, a obecnie zaskarżona decyzja pochodzi z dnia [...] sierpnia 2016 r. W ich ocenie strona postępowania administracyjnego nie może ponosić konsekwencji zaniedbań i opieszałości organu administracyjnego.

Po wtóre zarzucono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z innego jeszcze powodu. Mianowicie ustala ona odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do dnia [...] marca 2016 r. Argumentowano. że zgodnie z decyzją sądu syn skarżących miał przebywać w pieczy zastępczej do dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd wprawdzie wydał postanowienie o umorzeniu postępowania opiekuńczego z dniem ukończenia przez syna 18 lat, jednak w rzeczywistości syn skarżących przebywał w ośrodku w [...] do dnia [...] stycznia 2016 r., kiedy to został przez skarżących zabrany do domu. Od tego czasu mieszkał z rodzicami, chodził do szkoły zaocznej w O. W. oraz odbył w tym czasie kurs prawa jazdy, a do ośrodka już nigdy nie wrócił. W tej mierze skarżący odwołali się do treści art. 193 ust. 6a ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podnosząc, że opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. W konsekwencji zdaniem skarżących organ I instancji, ustalając wysokość opłaty za pobyt syna skarżących w pieczy zastępczej, winien był ustalić czas jego rzeczywistego pobytu w ośrodku i za ten okres ustalić opłatę. W zakresie dotyczącym ustalenia opłaty za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] marca 2016 r. i zobowiązania skarżących do jej zapłaty, decyzja jest zatem sprzeczna z przywołanym przepisem.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. SKO zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i w tym zakresie ustaliło skarżącym odpłatność za pobyt syna w wyżej opisanej instytucjonalnej pieczy zastępczej

- za okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r. w kwocie [...]zł,

- za okres od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r. w kwocie [...]zł miesięcznie,

- za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. i od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w kwocie [...]zł,

- za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. w kwocie [...]zł.

Orzeczono również, iż należność w wysokości [...] zł należy wpłacić w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji na wskazany rachunek bankowy.

Uzasadniając rozstrzygniecie Kolegium powołało się na art. 193 ust. 1 pkt 2 oraz 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 575, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 697; zwanej dalej: ustawa). W ocenie organu z powyższych przepisów wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wskazano również, że organ – na wniosek lub z urzędu – może, ale nie musi, stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy, odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Kolejno organ wywodził, że z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek odwołujących. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący wystąpili do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. o wszczęcie procedury umieszczenia syna w Ośrodku Opiekuńczym w [...] powiat O.. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w dniu [...] czerwca 2015 r. odbyła się sprawa w Sądzie Rodzinnym w [...]., na której zapadła decyzja o umieszczeniu syna w Ośrodku w [...]. Jednocześnie poinformowali Centrum, że podjęli związane z tym działania i Ośrodek dysponuje wolnym miejscem. W związku z tym wnieśli o "zarezerwowanie" miejsca dla syna w tym Ośrodku. W ocenie organu z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że D. P. na mocy Postanowienia Sądu Rejonowego w O. W. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2015 r. Sygn. akt. [...] [...] został umieszczony w Placówce Opiekuńczo–Wychowawczej typu specjalistyczno–terapeutycznego pn."Ośrodek Terapii i Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...]". Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. w dniu [...] czerwca 2015 r. skierowało małoletniego do Placówki Opiekuńczo–Wychowawczej typu specjalistyczno–terapeutycznego pn. "Ośrodek Terapii i Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...]". Skierowanie wydano na okres przebywania małoletniego w placówce tj. na okres terapii. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...] poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. W., iż D. P. w dniu [...] lipca 2015 r. został przyjęty do Ośrodka (data wpływu do organu – [...] lipca 2015 r.). W tym samym dniu wpłynęła również informacja z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. o przyjęciu małoletniego do Ośrodka Terapii i Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...] w dniu [...] lipca 2015 r. Syn skarżących został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej w dniu [...] lipca 2015 r. i w tej sytuacji powstał obowiązek poniesienia przez rodziców za cały okres jego umieszczenia w tej placówce opłaty, w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w takiej placówce.

Podkreślono także, że prowadząc sprawę o ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ I instancji rozważył także możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu Ostrowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tym zakresie organ badał sytuację rodziny strony pod względem przesłanek odstąpienia od opłaty i ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił odstąpienia od odpłatności za pobyt syna skarżących w pieczy zastępczej.

SKO podniosło, iż w jego ocenie niezasadny jest zarzut odwołujących co do braku podstawy do ustalenia opłaty wstecznie – za okres poprzedzający wydanie decyzji. Zdaniem Kolegium przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustalałaby tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie z mocą wsteczną niweczyłoby w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko faktycznie przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazują – zdaniem Kolegium - postanowienia art. 193 ust. la ustawy, zgodnie z którym opłatę ponoszą rodzice dziecka "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej". Po drugie – według SKO – odczytanie art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3, wskazującym na możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (uchwała rady powiatu), w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, prowadzi do logicznego stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia.

Po wtóre organ argumentował, nawiązując do zarzutów odwołania, że ustawodawca w art. 193 ust. 6a cyt. ustawy stanowi, że rodzice nie ponoszą opłaty za okres, kiedy dziecko, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Tymczasem z pisma Dyrektora Ośrodka Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...] z dnia [...] września 2016 r. wynika, że syn skarżących był urlopowany na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. i w tym dniu przestał być wychowankiem Ośrodka w [...]. A zatem w omawianym okresie instytucjonalna piecza zastępcza nie była wykonywana. Wobec powyższego, z ocenie Kolegium, należało ustalić odpłatność za pobyt D. P. w Ośrodku Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...] za okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie Zarządzenia Starosty [...] [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego wydatku przeznaczonego na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo wychowawczych w 2015 r. w wysokości [...] zł (Dz.U. Woj. M. z dnia [...] marca 2015 r., poz. 1595), a od dnia [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. na podstawie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego wydatku przeznaczonego na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo wychowawczych w 2016 r. w wysokości [...] zł. Dodatkowo SKO zwróciło uwagę, że na wniosek rodzica organ może wydać decyzję o zastosowaniu ulg w spłacie należności – umorzenie w całości lub w części należności wraz z odsetkami, rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności. Ponadto poinformowano, że stosownie do art. 193 ust. 7a ustawy od opłaty, o której mowa w ust. 1, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna. Należności z tytułu nieponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 1, podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( art. 193 ust.7b ).

Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 193 ust. 1 i 194 ust. 1 ustawy, poprzez ustalenie odpłatności za pobyt syna skarżących w pieczy zastępczej za okres przypadający przed wydaniem decyzji oraz domagając się jej uchylenia.

Skarżący podtrzymali swoje stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wywodzi, co następuje. Wskazywali, że ich syn został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo–wychowawczej typu specjalistyczno–terapeutycznego – Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w [...] w dniu [...] lipca 2015r., a podczas dopełniania formalności związanych z jego tam pobytem skarżący zostali zapewnieni, iż z pobytem tym nie wiążą się dla nich żadne opłaty, a koszt pobytu ich syna w ww. placówce będzie finansowany ze środków NFZ. Skarżący informację o tym, iż z pobytem ich syna w pieczy zastępczej będą wiązały się dla nich koszty, otrzymali po raz pierwszy na koniec września 2015r., a zatem dwa i pół miesiąca po umieszczeniu syna w pieczy zastępczej. Wówczas to skierowano do nich pismo w przedmiocie podania informacji o dochodach, na potrzeby ustalenia przedmiotowej opłaty.

W ocenie skarżących w myśl przepisu art. 194 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ustala w drodze decyzji starosta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Zatem najpierw powinna zostać wydana decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero po wydaniu takiej decyzji powinno nastąpić umieszczenia dziecka w instytucji wykonującej pieczę zastępczą. Umieszczenie dziecka w jakiejkolwiek placówce opiekuńczo – wychowawczej na prośbę rodziców lub na zasadzie udzielenia im pomocy w wychowaniu małoletniego dziecka, bez uprzedzenia ich o obowiązku ponoszenia przez nich opłat za taki pobyt i ich wysokości, stanowi – zdaniem skarżących – pewnego rodzaju "pułapkę". O ile zatem z treści art. 193 ust. 1 ustawy wynika obowiązek poniesienia przez rodziców opłat, o których mowa w tym przepisie, o tyle – w ocenie skarżących – treść art. 194 ust. 1 omawianej ustawy jednoznacznie wyklucza możliwość zaskakiwania tych rodziców wysokością tych opłat, a więc wyklucza możliwość wciągnięcia rodziców "w pułapkę", do jakiej niewątpliwie należy, według skarżących, "udzielenie pomocy" rodzicom w wychowaniu i leczeniu ich dziecka, a następnie obciążenie ich ogromnymi kosztami tej "pomocy".

Tymczasem skarżący nie zostali poinformowani o obowiązku pokrycia kosztów pobytu syna w pieczy zastępczej, a następnie organy administracji publicznej przerzuciły, zdaniem skarżących, odpowiedzialność za swoje zaniedbania i opieszałość na nich, ustalając odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z datą wsteczną.

Zdaniem skarżących brak jest zatem podstaw prawnych do ustalenia w zaskarżonej decyzji odpłatność za pobyt syna skarżących w pieczy zastępczej poczynając od dnia [...] lipca 2015r., podczas gdy pierwsza decyzja ustalająca tę odpłatność pochodziła z dnia [...] listopada 2015r. i została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona, kolejna zaś decyzja wydana została [...] sierpnia 2016r. i wreszcie zaskarżona decyzja – wydana dnia [...] stycznia 2017r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., którą organ ten uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i w tym zakresie ustalił skarżącym odpłatność za pobyt syna w opisanej na wstępie instytucjonalnej pieczy zastępczej za okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r. w kwocie [...]zł, za okres od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. i od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w kwocie [...]zł, za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. w kwocie [...]zł oraz orzekł, iż należność w wysokości [...] zł należy wpłacić w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji na wskazany rachunek bankowy.

Badając zgodność z prawem powyższej decyzji oraz, na zasadzie art. 135 Ppsa, decyzji organu I instancji, Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, które są niesporne między stronami, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Wobec częściowego, słusznego w ocenie Sądu, uwzględnienia przez organ II instancji zarzutów odwołania w zakresie art. 193 ust. 6a ustawy, Spór między stronami koncentruje się zasadniczo wokół kwestii możliwości ustalenia opłaty za pobyt syna skarżących w pieczy zastępczej z mocą wsteczną.

W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK [...] (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). w wyroku tym Sąd podjął się rozstrzygnięcia dwóch kwestii:

1. czy w świetle przepisów u.w.r. [przyp. Sądu – chodzi o ostawę z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej] uprawnione jest wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej obejmującą również okres sprzed wydania tej decyzji;

2. czy organ przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej miał obowiązek zbadania, w okolicznościach niniejszej sprawy, przesłanek ewentualnego odstąpienia od ustalenia tej opłaty.

Odpowiadając na tak postawione pytania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, co następuje: "należy wskazać, że zasadne okazały się te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują brak możliwości wydania decyzji o naliczeniu opłaty z mocą wsteczną. Prawidłowo przy tym skarżący kasacyjnie organ zauważa, że na mocy art. 1 pkt 83 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188), która weszła w życie z dniem 19 września 2014 r., dodano do art. 193 u.w.r. ust. 1a, zgodnie z którym, opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.

Przypomnieć wypadnie, że w myśl postanowień art. 193 ust. 1 pkt 2 u.w.r., rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w jednej z tych placówek. W myśl natomiast dodanego powołaną wyżej ustawą ust. 1a, opłatę taką rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, przy czym nie ponoszą jej za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców (art. 193 ust. 6a u.w.r.).

Bezspornie opłatę tę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 u.w.r.).

Analiza powyższych unormowań prowadzi do istotnych dla rozpatrywanej sprawy konkluzji. Po pierwsze - ustalenie przez starostę opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinno nastąpić, co do zasady, przed jego umieszczeniem w placówce. Dopuszczalne jest jednakże ustalanie "wsteczne" takiej opłaty. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazuje regulacja art. 193 ust. 1a ustawy (opłatę ponoszą rodzice dziecka "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej"). Po drugie - odczytanie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1a i ust. 6a u.w.r., prowadzi do logicznego stwierdzenia, iż od dnia umieszczenia - a nie w dniu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej - opłata jest ponoszona, o ile dziecko przebywa w pieczy zastępczej a nie u rodziców.

Tym samym wadliwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić wyłącznie "na przyszłość", tj. na okresy przypadające po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Powołane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie tezy, że ustalenie opłaty nie może nastąpić ze skutkiem wstecznym, wydane zostały w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 września 2014 r., a więc przed wejściem w życie omówionej nowelizacji u.w.r. [...]

Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 u.w.r.) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W przepisie art. 194 ust. 3 u.w.r. jest mowa o odstąpieniu od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14, stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu.

Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że obie wskazane wyżej sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, albowiem przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie odpłatność za pobyt syna skarżących w instytucjonalnej pieczy zastępczej została pierwotnie ustalona decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...] Na skutek odwołania skarżących od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło zaskarżoną decyzję uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że odczytanie art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 tego przepisu ustawy wskazującego na możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (uchwała rady powiatu), w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, prowadzi do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone decyzją w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W normie zawartej w artykule 194 ust 3 ustawy, zdaniem organu, wyraźnie jest mowa o "odstąpieniu od ustalenia" opłaty, co oznacza, w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty.

Kolejno zatem – ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2016 roku postanowiono odmówić odstąpienia od ustalenia ww. odpłatności.

W konsekwencji ustalono skarżącym odpłatność za pobyt syna w instytucjonalnej pieczy zastępczej decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. a na skutek odwołania od tej decyzji wydano zaskrzoną w niniejszym postępowaniu decyzję organu II instancji również ustalającą ową odpłatność – z dnia [...] stycznia 2017 r.

W opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wad skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawego. Decyzja ta została wydana po ostatecznym przesądzeniu kwestii odstąpienia od ustalenia odpłatności. Wydanie jej niejako wstecz, w świetle przyjętej przez sąd w składzie niniejszym, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, wykładni przepisów ustawy nie budzi sprzeciwu i jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami postępowania administracyjnego. Należy także powtórzyć, że organ II instancji uwzględnił słuszne zastrzeżenia odwołujących się i wydał decyzję dopowiadającą prawu, w szczególności art. 193 ust. 6a ustawy, zgodnie z którym ww. opłaty nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców, biorąc pod uwagę jedynie czas faktycznego przebywania syna skarżących w instytucjonalnej pieczy zastępczej, czym konwalidował uchybienia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Odnosząc jeszcze do argumentów strony o pozostawaniu skarżących w przekonaniu o pokryciu kosztów pobytu syna skarżących w instytucjonalnej pieczy zastępczej przez NFZ, Sąd informuje, że wobec brzmienia, przytoczonych wcześniej, powszechnie obowiązujących przepisów takie zarzuty nie mogą zostać uwzględnione. Argumentacja skarżących, w tym, także ta, że nie poinformowano ich o konieczności poniesienia kosztów pobytu syna w placówce, pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość samej zaskrzonej decyzji. Niewątpliwie jednak takie postępowanie organów, jeśli faktycznie wprowadzono skarżących w błąd, jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonymi w art. 6 – 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak owe nieprawidłowości nie mogą zostać usunięte w ramach niniejszego postępowania. O tym jakie koszty pokrywa Narodowy Fundusz Zdrowia wynika z ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. 2016.1638), natomiast wydatki na pobyt i utrzymanie oraz naukę w placówce opiekuńczo – terapeutycznej, które określa art. 192 ustawy - Wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej (Dz. U. 2017.697) – pokrywają rodzice, zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ppkt 1a, przy możliwości uwzględnienia przepisów Uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej Dz. Urz. Wlkp 2012.3385)

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.