Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1233/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę, zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: art 58 par 1 pkt 5 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Rudawy" postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

POSTANOWIENIA Z DNIA 28 STYCZNIA 2022 R.

Pismem z dnia 15 września 2021 r. M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. nr CVII/2738/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" zaskarżając ją w części tj. § 12 ust. 3 pkt 1 i 2. W odniesieniu do § 12 ust. 3 pkt 1 w zakresie w jakim nakazuje odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), gdy nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, skarżący zarzucił sprzeczność z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości bezwzględnego nakazu odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), tj. nakazu obejmującego sytuację, w której nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej dla nieruchomości jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a więc nakazu dla właścicieli takich nieruchomości niemożliwego do wykonania, podczas gdy art. 5 ust. l pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania czystości w zakresie odprowadzania ścieków polegający na przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej (1) istniejącej albo (2) przyszłej, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie uzasadniona. Z kolei w odniesieniu do § 12 ust. 3 pkt 2 w zakresie w jakim zakazuje lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, gdy nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, skarżący zarzucił sprzeczność z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości bezwzględnego zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, tj. zakazu obejmującego sytuację, w której nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej dla nieruchomości jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a więc zakazu dla właścicieli takich nieruchomości uniemożliwiającego prawidłową, tj. zgodną z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gospodarkę odpadami w postaci ścieków, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach zezwala na wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, gdy nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej dla nieruchomości jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że posiada prawo do działki w rodzinnym [...] " o nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna K. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, działka stanowi podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Na działce tej skarżący posiada altanę działkową, tj. (zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Opisana działka wraz z altaną działkową, w świetle powołanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stanowi obiekt, w którym skarżący wraz ze swoją rodziną może okresowo przebywać (okresowo mieszkać). Takie okresowe przebywanie na działce skutkuje koniecznością powstawania nieczystości ciekłych. Działka skarżącego nie ma dostępu do istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz budowy takiej sieci, do której działka mogłaby zostać podłączona władze Miasta Krakowa nie przewidują. Budowa sieci kanalizacyjnej do której działka (altana działkowa) mogłaby zostać podłączona nie jest technicznie lub ekonomicznie uzasadniona.

Mając na uwadze powyższe oraz obowiązek prawidłowego gospodarowania nieczystościami spoczywający na skarżącym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w dniu 17 lipca 2020 roku skarżący zgłosił zamiar budowy na przedmiotowej działce zamkniętego zbiornika na nieczystości ciekłe z polietylenu o pojemności 2,5 m3 zainstalowanego pod ziemią. Prezydenta Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia 24 lipca 2020 roku sprzeciwił się zamiarowi wykonania robót budowlanych. Wojewoda decyzją z 20 listopada 2020 r., znak sprawy: [...] , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Decyzje organów były przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu pod sygn. akt: II SA/Kr 175/21 - Sąd skargę oddalił. Organy swoje decyzje uzasadniały brzmieniem językowym § 12 ust. 3 punkt 1 i 2 uchwały nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", który stanowi, że w zakresie odprowadzania ścieków ustala się: 1/ nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna); 2/ zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucał organom nieprawidłową wykładnię § 12 ust. 3 punkt 1 i 2 powołanej uchwały. Nieprawidłowość wykładni miała polegać na nieuwzględnieniu wykładni systemowej i funkcjonalnej w rozumieniu zapisów uchwały w odniesieniu do brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednak taki sposób wykładni nie został zaaprobowany przez Sąd. W opisanej sytuacji, skarżący jest władającym działką, na której powstają nieczystości ciekłe, a ze względu na brzmienie § 12 ust. 3 punkt 1 i 2 uchwały nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", nie ma możliwości prawnych, aby wypełnić spoczywający na nim obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Jednocześnie skarżący nie może wypełnić nakazu określonego w § 12 ust. 3 punkt 1 powołanej Uchwały. W ten sposób przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego, a skarżący jest uprawniony do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący podniósł, że § 12 ust. 3 punkty 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" są sprzeczne z prawem, tj. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Sprzeczność § 12 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy polega na tym, że uchwała nakłada na właścicieli nieruchomości bezwzględny nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu, o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), podczas gdy ustawa od takiego nakazu statuuje wyjątki, tj. pozwala na wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, gdy nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej dla nieruchomości jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Sprzeczność § 12 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy polega na tym, że uchwała nakłada na właścicieli nieruchomości bezwzględny zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, podczas gdy Ustawa pozwala na wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, gdy nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej dla nieruchomości jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 punkt 1 uchwały w zakresie w jakim nakazuje odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), gdy nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a także stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 punkt 2 uchwały w zakresie w jakimi zakazuje lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych -zbiorników na-nieczystości ciekłe, gdy nieruchomość nie ma dostępu do istniejącego systemu kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji sanitarnej), a budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie bądź jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] znajduje się w terenie objętym granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ". Zgodnie z zapisami planu działce nadano następujące przeznaczenie: 1/ ZD.1 – teren ogródków działkowych z przeznaczeniem pod rodzinne ogrody działkowe, 2/ WS.8 i WS.9 – tereny wód powierzchniowych, śródlądowych obejmujące stawy w rejonie ul.[...] wraz z obudową biologiczną.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u. s. g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie organu zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy wykazać, że kwestionowany akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Innymi słowy aby uznać, że skarżącemu przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, powinna wykazać, iż treść skarżonej uchwały wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Powszechnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego w sprawach ze skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą być tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości. Z tej perspektywy to prawo własności jako najszersze z praw zapewniających władztwo nad rzeczą jest podstawowym źródłem interesu prawnego w sprawach tego rodzaju. Źródłem interesu prawnego mogą być inne prawa rzeczowe takie jak np. użytkowanie wieczyste. Cechy takiej nie posiadają tytuły prawne do nieruchomości wynikające z praw obligacyjnych takich jak np. najem czy dzierżawa. Prawa te bowiem wynikają z umownego stosunku prawnego zawieranego z podmiotem praw rzeczowych do nieruchomości. W ocenie Organu podmiot praw obligacyjnych może posiadać wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny w zaskarżeniu uchwały o planie. Zauważono, że rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych art. 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Natomiast ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej zawieranej pomiędzy stowarzyszeniem ogrodowym a pełnoletnią osobą fizyczną. Umowa może być również zawarta z małżonkiem działkowca, jeżeli żąda ustanowienia prawa do działki wspólnie ze swoim współmałżonkiem. Umowa nie może być zawarta w celu ustanowienia prawa do więcej niż jednej działki por. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przytoczona regulacja ustawowa niezbicie potwierdza, że prawo do działki nie stanowi tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, a w konsekwencji skarżący, które na to prawo się powołuje nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu niniejszej uchwały Rady Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. _. . Tym samym nie posiada interesu prawnego, który mogłaby naruszyć zaskarżona uchwała.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna) dla obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " podyktowany jest tym, że tereny przeznaczone do zainwestowania znajdują się w bliskim sąsiedztwie sieci infrastruktury technicznej z zakresu odprowadzania ścieków, która dostosowana jest do istniejącego i planowanego zainwestowania. Działka nr [...] , na której znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", zlokalizowana jest w terenie ogrodów działkowych oznaczonych jako ZD.1. Wyżej wspomniana działka położona jest w bliskim sąsiedztwie sieci kanalizacji sanitarnej o przekroju 300 mm w rejonie ul. [...] (odległość około 15 m od granicy działki oraz sieci kanalizacji sanitarnej o przekroju 400 mm w rejonie ul. [...] (odległość około 100 m od granicy działki). W związku z powyższym istnieje techniczna możliwość odprowadzenia ścieków w oparciu o miejski system kanalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 1146/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania aktualnego w dacie wnoszenia skargi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia: "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736)." Sąd ten wskazał dalej, że: "O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699)."

Konsekwencją braku legitymacji skargowej, w przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) jest odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiot skargi M.J. stanowiła uchwała nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2018 r., poz. 5309.

Jak wynika ze skargi oraz w pisma skarżącego z 17 stycznia 2022 r., M.J. posiada prawo do działki ogrodowej w Rodzinnym Ogrodzie Działkowy [...] ", zlokalizowanym na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , obr. [...] , jednostka ewidencyjna K. . Nieruchomość ta znajduje się na terenie objętym ustaleniami ww. miejscowego planu. Prawo do działki ogrodowej skarżący nabył na podstawie umowy przeniesienia prawa do działki z dnia 6 czerwca 2019 r.

Skarżący wiąże naruszenie interesu prawnego z przepisami § 12 ust. 3 punkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, o następującym brzmieniu: " W zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych ustala się: 1) nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna); 2) zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe (...)". W ocenie skarżącego, treść tych przepisów, uniemożliwia wypełnienie spoczywającego na nim obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Jednocześnie skarżący nie może wypełnić nakazu określonego w § 12 ust. 3 punkt 1 zaskarżonej uchwały (wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej). Skarżący oświadczył, że dla spełnienia powyższego obowiązku oraz dla zapewnienia możliwości okresowego zamieszkiwania (przebywania) na działce ogrodowej w dniu 17 lipca 2020 r. zgłosił zamiar budowy na przedmiotowej działce zamkniętego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 2,5 m3. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 24 lipca 2020 r. sprzeciwił się zamiarowi wykonania robot budowlanych, a Wojewoda i decyzją z 20 listopada 2020 r., znak sprawy: [...] , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Decyzje organów były przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu pod sygn. akt II SA/Kr 175/21. Wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.J. .

W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie podlegał uwzględnieniu wniosek skarżącego sformułowany w piśmie z 17 stycznia 2022 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach Wojewody o sygn.: [...] , a nadto z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2021 r., II SA/Kr 175/21, uzasadnienia tego wyroku, skargi oraz dołączonych do niej wydruków z Geoportalu Krajowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należało mieć na względzie, że wykazanie legitymacji skargowej zasadniczo jest rzeczą skarżącego i to skarżący powinien przedstawić sądowi dokumenty na jej potwierdzenie. Niezależnie od tego nie zachodziły w sprawie takie wątpliwości, dla wyjaśnienia których konieczne byłoby pozyskanie przywołanych dokumentów z akt postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Treść wyroku z 30 marca 2021 r., II SA/Kr 175/21, znana była natomiast Sądowi z urzędu.

W pierwszej kolejności analizie należało poddać przepisy określające status prawny działkowca, tj. jak stanowi art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2021 r. poz. 1073, dalej: u.r.o.d.) -pełnoletniej osoby fizycznej uprawnionej do korzystania z działki w rodzinnym ogrodzie działkowym na podstawie prawa do działki.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.r.o.d. działką jest podstawowa jednostka przestrzenna rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Stosownie do art. 7 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Stosownie zaś do art. 12 u.r.o.d. na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej, zawieranej pomiędzy stowarzyszeniem ogrodowym a pełnoletnią osobą fizyczną. Umowa może być również zawarta z małżonkiem działkowca, jeżeli żąda ustanowienia prawa do działki wspólnie ze swoim współmałżonkiem. Umowa nie może być zawarta w celu ustanowienia prawa do więcej niż jednej działki (art. 27 ust. 1 i 2 u.r.o.d.). Przez umowę dzierżawy działkowej stowarzyszenie ogrodowe zobowiązuje się oddać działkowcowi działkę na czas nieoznaczony do używania i pobierania z niej pożytków, a działkowiec zobowiązuje się używać działkę zgodnie z jej przeznaczeniem, przestrzegać regulaminu oraz uiszczać opłaty ogrodowe (art. 28 ust. 1). Na wniosek działkowca, dzierżawa działkowa podlega ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 28 ust. 4). Do dzierżawy działkowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące dzierżawy, a do jej ochrony - odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 28 ust. 5 i 6 u.r.o.d.). Działkowiec w drodze umowy może przenieść prawa i obowiązki wynikające z prawa do działki na rzecz pełnoletniej osoby fizycznej (przeniesienie praw do działki). Umowę zawiera się w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi. Skuteczność przeniesienia praw do działki zależy od zatwierdzenia przez stowarzyszenie ogrodowe (art. 41 ust. 1 i 2 u.r.o.d.).

Stosownie do art. 30 ust. 1 u.r.o.d. działkowiec ma prawo zagospodarować działkę i wyposażyć ją w odpowiednie obiekty i urządzenia zgodnie z przepisami ustawy oraz regulaminem. Nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność (art. 30 ust. 2 u.r.o.d.). Na działce może zostać w szczególności wybudowana altana działkowa spełniająca wymogi art. 2 pkt 9a u.r.o.d., tj. stanowiąca wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Na działce możliwe jest również posadowienie obiektu gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich (art. 13 ust. 1 u.r.o.d.).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, przywołane przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wskazują na możliwość zakwestionowania przez działkowca przed sądem administracyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego teren ogrodu działkowego, na którym znajduje się jego działka ogrodowa. Działkowiec jest bowiem podmiotem stosunku dzierżawnego, a zatem przysługują mu w odniesieniu do nieruchomości prawa obligacyjne, nie zaś rzeczowe. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zasadnie, że: "Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12 - LEX nr 1361626). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (wyroki NSA z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08; z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 - LEX nr 470913)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2017 r., II OSK 990/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się sytuacje wyjątkowe, w których nie tylko stosunek prawnorzeczowy stanowi podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia interesu prawnego (zob: wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 2400/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane judykaty dotyczą przypadków, w których skarżący – jak wynika z dostępnych uzasadnień – pozostawali w stosunkach dzierżawnych z gminami. W takim układzie może powstać szczególna potrzeba weryfikacji, czy plan miejscowy, sporządzany i uchwalany przez organy gminy, nie stanowi np. instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nie nakłada ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Podobnych wyjątkowych okoliczności Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie.

Dalej, zdaniem Sądu, interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie nie można również wywodzić z normy wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2021 r. poz. 888). Stanowi ona obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Zauważyć należy, że skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] w K. , lecz jedynie do niewyodrębnionej ewidencyjnie jednostki przestrzennej rodzinnego ogrodu działkowego. Nie jest on zatem podmiotem obowiązku sformułowanego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nie sposób również wywodzić legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie z normy określającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyrażonej w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle przywołanego przepisu podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może oczywiście stanowić stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, w tym dzierżawa nieruchomości. Z tak określonego prawa nie wynika jednak nic ponad możliwość realizacji na określonej nieruchomości robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Z powyższych względów należało uznać, że M.J. nie był legitymowany do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, według art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jego skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi (punkt 2. sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.