Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2178/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 36/18 w sprawie ze skargi [...] na informację [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] solidarnie na rzecz [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

FWojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 36/18, oddalił skargę [...] na informację [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.

I

W odpowiedzi na konkurs nr RPLU.03.07.00-IP.01-06-001/16 [...], prowadzące działalność gospodarczą po nazwą [...] (dalej: wnioskodawca, skarżące, strona) złożyły wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa [...] na regionalnym rynku usług społecznych poprzez inwestycje w rzeczowe aktywa trwałe i utworzenie innowacyjnej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku [...] oraz wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych" w ramach Osi Priorytetowej 3. Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (RPO WL).

Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2017 r. został poinformowany przez [...] Agencję Wspierania Przedsiębiorczości, będąca Instytucją Organizującą Konkurs (IOK) jako Instytucja Pośrednicząca w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej: LAWP, Agencja, organ) o negatywnej ocenie projektu w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego technicznego: "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa".

W rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2017 r. LAWP nieuwzględniła protestu skarżących od negatywnej oceny projektu.

Na powyższe rozstrzygnięcie protestu strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt III SA/Lu 212/17 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez LAWP.

Według WSA Agencja bezpodstawnie uznała, że zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zabudowanej z zastrzeżeniem warunku uzyskania odpowiednich zezwoleń oraz uiszczenia zadatku oznacza rozpoczęcie prac przez wnioskodawcę przed dniem złożenia wniosku. Nie są to bowiem okoliczności powodujące nieodwracalność zobowiązania. Podpisanie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, nawet z zastrzeżeniem uzyskania odpowiednich zezwoleń, czy uiszczenia zadatku jako warunków wykonania tej umowy, wchodzi jedynie w zakres prac przygotowawczych - wyłączonych spod pojęcia "rozpoczęcia prac", o których mowa w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U.UE.L. nr 187 z 2014 r., s. 1 – dalej: rozporządzenie nr 651/2014). Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że w przypadku projektu skarżących nie wystąpi efekt zachęty.

Ponownie oceniając wniosek skarżących o dofinansowanie projektu - LAWP pismem z dnia [...] października 2017 r. - poinformowała wnioskodawcę, że projekt, po dokonaniu oceny merytorycznej, został oceniony negatywnie.

W uzasadnieniu informacji wskazano, że wniosek nie spełnia kryterium technicznego specyficznego “Innowacyjność, regionalne inteligentne specjalizacje, wdrożenie wyników prac B+R".

Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy wdrożenie będzie dotyczyć wyników prac B+R planowanych do nabycia po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, odpowiedź na pytanie cząstkowe będzie pozytywna, gdy wnioskodawca przedłoży dokumenty potwierdzające istnienie i możliwość zakupu wyników prac B+R, których dotyczy planowane w ramach projektu wdrożenie, w tym umowę warunkową zakupu ww. wyników prac B+R. Z przedłożonych dokumentów musi jasno wynikać, iż dotyczą one wyników prac B+R, które będą wdrażane w ramach projektu. Odpowiedź na pytanie cząstkowe będzie negatywna, gdy wnioskodawca nie udokumentuje możliwości nabycia wyników prac B+R, których dotyczy planowane w ramach projektu wdrożenie. LAWP podkreśliła, że wnioskodawca ma możliwość uzyskania pozytywnej odpowiedzi na przedmiotowe pytania cząstkowe realizując projekt w oparciu o trzy możliwe warianty. Pierwszy i drugi wariant dotyczy wdrożenia wyników przeprowadzonych lub zleconych przez wnioskodawcę. W takich przypadkach przedsiębiorca zgodnie z dokumentacją konkursową musi złożyć wyniki przeprowadzonych prac B+R. Trzeci wariant dotyczy zakupu wyników prac B+R - w tym przypadku aplikujący powinien złożyć dokumenty poświadczające, że prace badawcze których dotyczy planowane w ramach projektu wdrożenie zostały już zakończone i autorom znane są już wyniki tych prac i istnieje możliwość ich zakupu przez wnioskodawcę.

Organ wskazał, że wnioskodawca zaplanował realizację projektu w oparciu o wariant nabycia wyników prac B+R po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie.

Odwołując się do tabeli C1 "Krótki opis projektu" wniosku o dofinansowanie projektu, części opisowej Biznes Planu, tabela C.3.2. oraz umowy przedwstępnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawartej z [...], stanowiącej załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu, organ stwierdził, że z przedłożonej umowy wynika, iż badania nie zostały jeszcze przeprowadzone, a opierać się mają jedynie na przeglądzie literatury na temat opieki nad osobami w podeszłym wieku i wymiany doświadczeń oraz podnoszeniu kompetencji. W konsekwencji organ uznał, że nie można ocenić, jakie wyniki prac B+R zostaną wdrożone i jaką wartość naukową będą prezentowały. Dodał również, że na dzień składania wniosku o dofinasowanie – 8 września 2016 r. – ww. umowa stanowi jedynie wstępne zobowiązanie do wykonania prac badawczo-rozwojowych.

Odnosząc się do pytania cząstkowego w ramach przedmiotowego kryterium: "Czy projekt dotyczy wprowadzenia innowacji produktowej/procesowej co najmniej w skali rynku regionalnego (w województwie lubelskim) stosowanej nie dłużej niż 3 lata oraz czy projekt dotyczy działalności gospodarczej wpisującej się w inteligentne specjalizacje regionu zgodne z Regionalną Strategią Innowacji Województwa Lubelskiego do 2020 roku?", organ stwierdził, że planowane do wprowadzenia usługi nie spełniają kryterium innowacyjności.

Wnioskodawca deklaruje, że projekt będzie polegał na wdrożeniu prac B+R i wprowadzeniu trzech rodzajów innowacji: produktowej, procesowej i nietechnologicznej. Jako innowację produktową wnioskodawca określił działanie będące "usługą polegającą na prowadzeniu zindywidualizowanej, kompleksowej opieki i działalności aktywizacyjno-rehabilitacyjnej dla osób starszych, przewlekle chorych i osób niepełnosprawnych z dysfunkcjami fizycznymi na tle choroby Parkinsona, dysfunkcji fizycznych i psychicznych po udarach i wylewach, w stanach zaburzeń pamięci na tle epizodów neurologicznych i otępiennych".

LAWP uznała, że opisana usługa nie spełnia kryterium innowacyjności, ponieważ w regionie działa już minimum jeden ośrodek oferujący bardzo podobne usługi. Przedstawione we wniosku udoskonalenia oraz zindywidualizowane podejście do pacjenta nie posiadają znaczącej przewagi nad standardami domów opieki funkcjonujących w regionie [...]. Wnioskodawca nie wykazał w sposób przekonujący i nie udokumentował deklarowanej przewagi nad obecnymi standardami w innych domach opieki. Również opisany, jako innowacja nietechnologiczna, program komputerowy do kompleksowego zarządzania placówką, w ocenie organu, należy do rozwiązań nowoczesnych, ale już nie innowacyjnych. Podobne, a nawet bardziej zaawansowane oprogramowanie od lat jest wykorzystywane w placówkach ochrony zdrowia, szczególnie prywatnych.

W konsekwencji organ uznał, że odpowiedź na powyższe pytania cząstkowe jest negatywna. Podsumowując organ stwierdził, że projekt nie może być uznany jako projekt innowacyjny czy też wdrażający prace B+R, ponieważ nie dotyczy on wdrożenia innowacyjnych usług/produktów i procesów. Nie przedstawiono również prac B+R, które miałyby zostać wdrożone w efekcie realizacji projektu.

W rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2017 r. LAWP nieuwzględniła protestu skarżących od negatywnej oceny projektu.

LAWP nie zgodziła się ze stwierdzeniem wnioskodawcy, ze z treści załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu nie wynikało, aby przedmiotem przedwstępnej warunkowej umowy zakupu wyników prac B+R miały być wyniki prac już zakończonych. Wnioskodawca całkowicie pominął, że w przypadku, gdy wdrożenie dotyczyć będzie wyników prac B+R planowanych do nabycia po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie należy przedłożyć dokumenty potwierdzające istnienie i możliwość zakupu wyników prac B+R, których dotyczy planowane w ramach projektu wdrożenie, w tym umowę przedwstępną warunkową zakupu ww. wyników prac B+R.

Odnosząc się do zarzutu protestu, że z dokumentacji konkursowej nie wynika, na jaki moment wyniki prac B+R mają istnieć, organ stwierdził, że dokumentacja konkursowa nie pozostawia wątpliwości, że wyniki prac B+R mają istnieć na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, a rozważania wnioskodawcy w tym zakresie są niezrozumiałe wobec przejrzystej treści załączników konkursowych.

Natomiast odnosząc się do kwestii wprowadzenia innowacji procesowej, produktowej i nietechnologicznej, organ stwierdził, że wnioskodawca formułuje treści w sposób niezwykle ogólnikowy. Po zapoznaniu się z tabelą D.2.1 Biznes Planu w odniesieniu do innowacji produktowej brak jest możliwości stwierdzenia, na czym w istocie ma polegać owa "nowość" lub też "znaczące udoskonalenie". LAWP podniosła, że jeżeli przejawem innowacyjności ma być to, że adresatami oferty są zarówno osoby starsze, jak i osoby przewlekle chore, niepełnosprawne oraz te z dysfunkcjami fizycznymi i psychicznymi to nie ulega wątpliwości, że dla wszystkich kategorii osób funkcjonują ośrodki w województwie lubelskim (ośrodek [...], do którego odwołuje się w opinii ekspert zewnętrzny oferuje swoje usługi osobom niepełnosprawnym, starszym, jak również przewlekle chorym). Również w odniesieniu do innowacji procesowej wnioskodawca formułuje treści w taki sposób, że brak jest możliwości skonkretyzowania, na czym ma polegać "nowość" lub "znaczące ulepszenie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. oddalił skargę wnioskodawcy.

Sąd I instancji odwołując się do zapisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze. zm. – dalej: u.z.r.p. lub ustawa wdrożeniowa) wyjaśnił, że kontrola przez sądy administracyjne spraw o dofinansowanie projektów jest dokonywana na podstawie kryterium legalności działania właściwej władzy publicznej. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa.

Sąd I instancji podzielił stanowisko LAWP, że wniosek skarżących o dofinansowanie projektu nie spełnia kryterium technicznego specyficznego "Innowacyjność, regionalne inteligentne specjalizacje, wdrożenie wyników prac B+R"., które miało charakter obligatoryjny i było niezbędne do przyznania dofinansowania. o dofinansowanie projektu. Na dzień składania wniosku nie potwierdzono bowiem istnienia badań B+R oraz nie wykazano, iż realizacja projektu spowoduje wdrożenie innowacyjności produktowej czy procesowej w skali rynku regionalnego w województwie [...].

Ze złożonego wniosku i załączników wynika, że wnioskodawca zgłosił projekt dotyczący wdrożenia wyników prac B + R. Wskazuje na to nie tylko sam tytuł projektu i liczne deklaracje dotyczące wdrażania wyników prac B + R, ale przede wszystkim to, że wnioskodawca w tabeli C.3.2 części opisowej Biznes Planu zadeklarował, że projekt dotyczy wdrożenia wyników prac B+R. Wnioskodawca bowiem na pytanie czy projekt dotyczy wdrożenia wyników prac B+R odpowiedział "TAK" (s.6 Biznes Planu (część opisowa). Skoro więc wnioskodawca zgłosił projekt, który opiewał na wdrożenie wyników prac B+R, to zobowiązany był dochować wszystkich tych wymogów, które w dokumentach systemu realizacji programu operacyjnego przewidziane zostały dla projektów dotyczących wdrożenia wyników prac B + R.

W przypadku wdrożenia dotyczącego prac B+R przeprowadzonych przez wnioskodawcę lub zleconych przez wnioskodawcę należy przedłożyć dokumenty potwierdzające posiadanie końcowych wyników przeprowadzonych lub zleconych prac B+R, umożliwiających wdrożenie w ramach projektu, którego dotyczyły te prace. Z przedłożonych dokumentów musi jasno wynikać, iż dotyczą one wyników prac B+R, które będą wdrożone w ramach projektu.

W ocenie WSA treść powyższych wymogów została prawidłowo zinterpretowana przez Instytucję Organizującą Konkurs. Trafnie bowiem organ stwierdził, że odnosząc się do załącznika nr 4 Regulaminu konkursu należy wskazać, że projekt obejmujący wdrożenie wyników prac B+R musi dotyczyć istniejących już wyników prac: wykonanych przez wnioskodawcę przed dniem złożenia wniosku lub zleconych przez wnioskodawcę przed dniem złożenia wniosku bądź zaplanowanych do zakupu po dniu złożenia wniosku. Warunkiem koniecznym do spełnienia jest to, aby prace B+R planowane do wdrożenia w ramach projektu były zakończone, w związku z czym wyniki prac B+R muszą istnieć. Z postanowień zawartych w Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie wynika jednoznacznie, że w przypadku projektu dotyczącego wdrożenia wyników prac B+R, a więc w istocie projektu dotyczącego praktycznego zastosowanie wyników prac B+R w działalności gospodarczej, projekt dotyczyć musi istniejących już końcowych wyników przeprowadzonych lub zleconych prac B+R, umożliwiających wdrożenie w ramach projektu produktu/procesu, którego dotyczyły te prace.

Natomiast jak trafnie stwierdził organ ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, by istniały końcowe wyniki przeprowadzonych lub zleconych przez wnioskodawcę prac B+R, które umożliwiłyby wdrożenie w ramach projektu produktu/procesu, którego dotyczyły te prace.

Jako załącznik do wniosku o dofinansowanie "dokumenty wymagane dla projektów dotyczących wdrożenia wyników B+R" skarżące dołączyły umowę przedwstępną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawartą z [...]. Już z § 1 tej umowy wynika, że "Zamawiający zobowiązuje się zlecić a Wykonawca zobowiązuje się, że przyjmuje do wykonania następujące prace naukowo-badawczą: przeprowadzenie wyszukiwania selekcji, analizy i krytycznej oceny jakości publikacji naukowych oraz wytycznych postępowania i zaleceń oraz przygotowanie raportu z tego badania na potrzeby standaryzacji procesu opieki, aktywizacji i rehabilitacji na osobami starszymi w tym z dysfunkcjami fizycznymi na tle choroby Parkinsona, stanach po wylewach i udarach prowadzonej w całodobowym ośrodku opiekuńczo-aktywizacyjnym [...]. Zgodnie zaś z § 2 umowy, termin wykonania pracy strony umowy ustaliły na dzień 30 września 2018 r.

W świetle powyższych zapisów umowy, w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, tj. 8 września 2016 r. prace badawczo-rozwojowe nie zostały jeszcze przeprowadzone.

Skoro nie istniały wyniki prac badawczo-rozwojowych, to jak słusznie stwierdził organ, nie można w żaden sposób określić, jakie wyniki prac B+R zostaną wdrożone i jaką wartość naukową będą prezentowały.

Powyższe oznacza, że nie zostało tym samym spełnione merytoryczne kryterium techniczne nr 2 o nazwie "Innowacyjność, regionalne inteligentne specjalizacje, wdrożenie wyników prac B+R", w części dotyczącej pytania cząstkowego "Czy projekt dotyczy wdrożenia wyników prac B+R (przeprowadzonych/zleconych przez wnioskodawcę lub planowanych do nabycia po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie)?", co trafnie stwierdziła także Instytucja Organizująca Konkurs.

Tego typu konstatacja nie była wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy albowiem kryterium o nazwie "Innowacyjność, regionalne inteligentne specjalizacje, wdrożenie wyników prac B+R" zdefiniowane zostało przez zestaw dwóch pytań pomocniczych (cząstkowych), przy czym dla uznania kryterium za spełnione wystarczyło, by pozytywna była odpowiedź chociażby na jedno z pytań cząstkowych. Odpowiedź na ww. pierwsze pytanie pomocnicze była negatywna.

Drugie pytanie cząstkowe w zakresie omawianego kryterium miało następujące brzmienie: "Czy projekt dotyczy wprowadzenia innowacji produktowej/procesowej co najmniej w skali rynku regionalnego (w województwie lubelskim) stosowanej nie dłużej niż 3 lata oraz czy projekt dotyczy działalności gospodarczej wpisującej się w inteligentne specjalizacje regionu zgodnie z Regionalną Strategią Innowacji Województwa Lubelskiego do 2020 roku?". Skarżące w tabeli D.2.1. Biznes Planu wskazały, że projekt dotyczy wprowadzenia innowacji procesowej, produktowej oraz nie technologicznej. W tym zakresie WSA podzielił stanowisko LAWP, że skarżące nie wykazały istnienia innowacji produktowej oraz procesowej. Sformułowania odnoszące się do innowacji projektu są ogólnikowe, pozbawione istotnej treści. Opis innowacji wynikający z Biznes Planu, nie wskazuje, na czym w istocie ma polegać "nowość" lub "znaczące udoskonalenie" usług, które zamierzają świadczyć skarżące. Ogólnikowe stwierdzenia, jak "zindywidualizowana współpraca opiekuna i lekarza", "budowaniu przyszłości klienta w oparciu o wnikliwą diagnozę opartą" są pozbawione istotnej treści.

W świetle powyższego, brak jest zdaniem Sądu I instancji podstaw do kwestionowania prawidłowości działań organu. Oceny projektu dokonano prawidłowo na gruncie przepisów ustawy wdrożeniowej przy zastosowaniu kryteriów określonych w Regulaminie konkursu i załącznikach do Regulaminu. Kryteria te są czytelne i możliwe do spełnienia przy dołożeniu należytej staranności po zapoznaniu się z dokumentacją konkursową.

II

W skardze kasacyjnej wnioskodawca zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nietrafne przyjęcie, że sposób oceny projektu przez organ nie naruszał zasady zakazu reformationis in peius;

b) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sposób oceny projektu skarżących odpowiadał normatywnym zasadom przejrzystości i rzetelności.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie postanowienia pkt 19 załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na nietrafnym uznaniu, że postanowienie to mogło podlegać wykładni, przeprowadzonej przez organ;

b) naruszenie art. 2 pkt 85 i 86 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu normy prawnej, mającej znaczenie dla sprawy;

c) naruszenie postanowień Rozdziału 6.1.3, pkt 7, 9 i 11 Regulaminu konkursu w zw. z opisem kryterium "Innowacyjność, regionalne inteligentne specjalizacje, wdrożenie wyników prac B+R", polegające na niewłaściwym zastosowaniu – przejawiającym się uznaniem przez Sąd I instancji, że ocena projektu, przeprowadzona z udziałem eksperta zewnętrznego, odpowiadała wzorcowi wiążącemu w konkursie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawia argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną LAWP wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nietrafne przyjęcie, że sposób oceny projektu przez organ nie naruszał zasady zakazu reformationis in peius.

Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że rację ma Sąd I instancji, że wprawdzie zakaz reformationis in peius nie został wprost wyartykułowany w ustawie wdrożeniowej i nie może być też na grunt tej ustawy transponowany przez proste odwołanie się do Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak jego obowiązywanie w obszarze krajowych procedur regulujących rozdział środków pomocowych wywodzone jest z Konstytucji RP i zasad ponadsystemowych krajowych procedur, w których zasada reformationis in peius jest bez wyjątku uznawana i stosowana. Przyjmuje się, że zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ rozpatrujący środek zaskarżenia (dewolutywny albo niedewolutywny) nie może pogorszyć określonej zaskarżonym orzeczeniem sytuacji prawnej strony odwołującej się.

Doktryna i judykatura - zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy wdrożeniowej, jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - opowiadają się za stosowaniem tej zasady w postępowaniu protestowym. Wskazuje się na to, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla, iż wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie protestu powinno przystawać do ogólnych standardów prawa, a do nich należy respektowanie w postępowaniu wynikającym z ustawy wdrożeniowej reguły o zakazie reformationis in peius. Jakkolwiek powołana ustawa nie rozstrzyga, czy w postępowaniu protestowym obowiązuje ww. zasada, to jednak brak jest argumentów przemawiających na rzecz odmowy jej stosowania. Dlatego należy podzielić pogląd, że zasada ta, mimo generalnego wyłączenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do procedury odwoławczej (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. II GSK 169/12). Instytucja zarządzająca/pośrednicząca jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna bowiem procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 169/12). W ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - dopuścić należy możliwość posługiwania się postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 2471/13). Jak przyjmuje NSA w orzecznictwie odwołujący się powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie doprowadzi natomiast do jej pogorszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1245/10; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1635/10; 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1261/10).

Ponadto, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor podnosi – jak to również uczynił w skardze – że w świetle wyroku WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 212/17, LAWP nie miała podstaw do przeprowadzenie ponownej, całościowej oceny projektu. Według kasatora - w toku ponownej oceny - LAWP powinna ograniczyć się do uwzględnienia stanowiska Sądu I instancji, korzystnego dla wnioskodawcy, a w konsekwencji pozytywnie ocenić złożony projekt.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - podziela stanowisko Sądu I instancji, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. prowadzi co do zasady do ponownej oceny projektu w pełnym zakresie. Organ nie ogranicza się przy tym do rozpoznania sprawy jedynie w takim zakresie, w jakim została pierwotnie rozstrzygnięta i zaskarżona. Przeciwnie, ma on co do zasady obowiązek ponownego całościowego rozpoznania sprawy i oceny projektu. Organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy może również dokonywać nowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, w tym ustaleń odmiennych od wyrażonych w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu. Jedynym ograniczeniem pozostaje tu dyspozycja art. 153 p.p.s.a., do której Instytucja Organizująca Konkurs w rozpoznawanej sprawie się zastosowała, przyjmując za wiążące oceny prawne i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 212/17.

Dokonując ponownej merytorycznej organ ocenił projekt negatywnie, następnie LAWP nieuwzględniła protestu skarżących od negatywnej oceny projektu. Podstawą negatywnej oceny projektu skarżących stanowiło ustalenie, że na dzień składania wniosku o dofinansowanie nie potwierdzono istnienia badań B+R oraz nie wykazano, że realizacja projektu spowoduje wdrożenie innowacyjności produktowej czy procesowej w skali rynku regionalnego w województwie lubelskim, tj. niespełnienie merytorycznego kryterium technicznego specyficznego "Innowacyjność, regionalne inteligentne specjalizacje, wdrożenie wyników prac B+R", które miało charakter obligatoryjny i było niezbędne do przyznania dofinansowania. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z rozdziałem VI pt. Procedura oceny i wyboru projektu pkt 6.1.3. ppkt 5 Regulaminu konkursu – kryteria techniczne specyficzne są kryteriami obligatoryjnymi, które muszą być spełnione bezwarunkowo, a niespełnienie przynajmniej jednego z nich skutkuje negatywną oceną projektu.

Zatem, wbrew zarzutom naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sposób oceny projektu skarżących odpowiadał normatywnym zasadom przejrzystości i rzetelności, a w konsekwencji Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę skarżących.

Przechodząc do naruszeń prawa materialnego wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione.

Całkowicie nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 85 i 86 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, zawarte w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd I instancji nie mógł tych przepisów naruszyć, ponieważ ich nie stosował.

Nie został również naruszony pkt 19 załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym uznaniu przez Sąd I instancji, że postanowienie to mogło podlegać wykładni przeprowadzonej przez organ.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie stwierdził, że postanowienia pkt 19 załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ.

Podkreślenia wymaga, że projekt złożony przez skarżące w ramach Działania 3.7. dotyczył wdrożenia prac B+R. Wdrożenie wyników prac B+R oznacza praktyczne zastosowanie wyników prac B+R w działalności gospodarczej. Planowane wdrożenie wyników prac B+R musi być głównym celem projektu (pkt 19 załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu, s. 28). Z treści pkt 19 pt. "Dokumenty wymagane dla projektów dotyczących wdrożenia wyników prac B+R" jednoznacznie wynika, że w przypadku projektu dotyczącego wdrożenia wyników prac B+R, a więc w istocie projektu dotyczącego praktycznego zastosowanie wyników prac B+R w działalności gospodarczej, projekt dotyczyć musi istniejących już końcowych wyników przeprowadzonych lub zleconych prac B+R, umożliwiających wdrożenie w ramach projektu produktu/procesu, którego dotyczyły te prace.

Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu, że ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, by istniały końcowe wyniki przeprowadzonych lub zleconych przez wnioskodawcę prac B+R, które umożliwiłyby wdrożenie w ramach projektu produktu/procesu, którego dotyczyły te prace. Wnioskodawca dołączył bowiem umowę przedwstępną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawartą z [...] - jako załącznik do wniosku o dofinansowanie "dokumenty wymagane dla projektów dotyczących wdrożenia wyników B+R", z której postanowień jednoznacznie wynika, że w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, tj. 8 września 2016 r., prace badawczo-rozwojowe nie zostały jeszcze przeprowadzone. W konsekwencji, wnioskodawca - jak trafnie stwierdził organ i co zaakceptował Sąd I instancji - pomimo przewidzianych w pkt 19 załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu wymagań nie posiadał wyników prac B+R, których wdrożenie było głównym celem projektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie zostały również naruszone postanowienia rozdziału 6.1.3, pkt 7, 9 i 11 Regulaminu konkursu dotyczącego kwestionowania oceny projektu przeprowadzonej z udziałem eksperta zewnętrznego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazać należy, że opinia eksperta zewnętrznego wyczerpująco odnosi się do podlegających ocenie zagadnień dotyczących kwestii istnienia i wdrożenia wyników prac badawczych i rozwojowych oraz kwestii innowacyjności projektu, a ponadto jest jasna i jednoznaczna. Z opinii tej wynika, że ekspert zapoznał się nie tylko z wnioskiem o dofinansowanie, ale również i pozostałą dokumentacją konkursowa, w tym załącznikami do wniosku. Natomiast organ dokonał oceny projektu pod kątem spełnienia kryterium technicznego specyficznego "Innowacyjność, regionalne inteligentne specjalizacje, wdrożenie wyników prac B+R" w oparciu o opinię eksperta zewnętrznego – jak to wyraźnie wynika z pkt 6.1.3. ppkt 11 Regulaminu konkursu, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).