Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1051/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.J. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie:

- art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.);

- art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 i 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz., 1409 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 18 listopada 2014 r., znak: [...], którą nakazano Inwestorowi – J. J.i rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 2,90 m x 8,50 m zlokalizowanego w północnej części działki ewid. nr [...] w miejscowości B.- wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę,

uchylił skarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało na skutek złożenia w dniu 23 kwietnia 2013 r. przez skarżącą –M. J. pisma, którym zwraca się o kontrolę legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem wiaty prowadzonych na działce nr [...] w B.

Po uprzednim zawiadomieniu pismem z dnia 12 lipca 2013 r. PINB w Z. przeprowadził oględziny w terenie w ich trakcie ustalił, że na działce nr ewid. [...] w B. znajduje się od strony północnej działki wiata. (...) Termin rozpoczęcia robót 8 kwietnia 2013 r. Wiata od strony północnej posiada stopy fundamentowe betonowe pod słupami (...) konstrukcja drewniana, szkieletowa drewniana pokryta blachą. Założone są sniegołapy i rynny J. J. oświadczył, że wykonał tą wiatę początkiem maja 2013 r. Wiata ta z dwóch stron posiada drzwi od strony północnej, wschodniej i zachodniej obita deskami. Skarżąca oświadczyła, że według jej wiedzy nie jest to wiata tylko kolejny obiekt który powstał na małej powierzchni działki i jest to już czwarty budynek na małej działce. Z wykonanego szkicu sytuacyjnego wynika, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi 8,50 m x 2,90 m.

Pismem z dnia 20 września 2013 r. znak: [...] Starostwo Powiatowe w Z. wyjaśniło, że złożone zostało zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenie na budowę znak: [...] z dnia 07 marca 2013 r. dotyczące budowy wolnostojącej wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2, które zostało przyjęte bez wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji z dnia 03 kwietnia 2013 r. Do pisma dołączone zostały kopie zgłoszenia, na które składają się mapa sytuacyjna z naniesieniem przedmiotowego obiektu budowlanego, oraz rysunki techniczne konstrukcji wiaty.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] znak: [...] w Z. w trybie art. 48 ust 2 oraz 3 ustawy Prawo budowlane (dalej p.b) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drewnianego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do jego legalizacji.

Zawiadomieniem z dnia 8 października 2014 r. znak: [...] poinformowano strony postępowania w trybie art. 10 i 61 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwany k.p.a.) o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie budowy drewnianego budynku gospodarczego na działce ewid. nr [...] położonej w B., strony mogły zapoznać się z aktami sprawy oraz wypowiedzieć co do zebranych materiałów dowodów oraz zgłosić żądania.

W dniu 18 listopada 2014 r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał Inwestorowi – J. J. rozbiórką drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 2,90 m x 8,50 m zlokalizowanego w północnej części działki ewidencyjnej nr [...] przy budynku mieszkalno -gospodarczym położonym na działce ewid. nr [...] w miejscowości B.- wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie do powyższej decyzji złożył pismem z dnia 1 grudnia 2014 r., J. J.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, w oparciu o akta sprawy [...]

Organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia na J. J. obowiązku rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 2,90 m x 8,50 m zlokalizowanego w północnej części działki ewid. nr [...] w miejscowości B.

MWINB w Krakowie po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Organ podniósł, iż postępowanie przed PINB w Z. toczyło się na podstawie art. 48 p.b. zgodnie z treścią wskazanego przepisu decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może w sytuacji kiedy obiekt budowlany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych), przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak ustalono na podstawie księgi wiecznej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg wieczystych dla działki nr [...] w B. pod numerem [...] powierzchnia działki wynosi 695 m2. Z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika natomiast, że inwestor w przypadku w/w obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2. p.b. zobowiązany jest jedynie do dokonania zgłoszenia, nie ma natomiast wymogu uzyskania pozwolenie na budowę.

Organ uznał, iż na działce nr [...] w B. jedynie na postawie zgłoszenia powstać mogą dwa obiekty wymienione w art. 29 ust 1 pkt 2 p.b. Z akt spawy ani uzasadnienie skarżonej decyzji nie wynika, żeby na działce nr [...] w B. znajdowały się już dwa takie obiekty przed wybudowaniem obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania.

Organ podkreślił, iż istotne znaczenie ma fakt, że przed wybudowaniem przedmiotowej wiaty. J. J. dokonał w dniu 7 marca 2013 r. stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym. Postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r. znak: [...], Starosta T. nałożył na. J. J. w trybie art. 30 ust 2 p.b. obowiązek uzupełnienia wniosku i brakujących dokumentów, braki te zostały uzupełnione i zgłoszenie budowy wiaty o wymiarach 2,90 m x 8,50 m na działce nr [...] w B. przyjęte zostało bez sprzeciwu. Przy zgłoszeniu przedłożone zostały szkice przedstawiające konstrukcję przedmiotowej wiaty, oraz kopia mapy sytuacyjnej, na której naniesiono wiatę z zaznaczeniem odległości od granic z działkami sąsiednimi. Analiza kopii dokumentacji przesłanej przez Starostwo Powiatowe w Z. oraz wykonanych w czasie oględzin przeprowadzonym w dniu 19 lipca 2013 r. zdjęć i szkicu sytuacyjnego prowadzi do przekonania, że powstały obiekt od zgłoszonego różni jedynie wypełnienie deskami przestrzeni pomiędzy słupami od strony działki sąsiedniej, tj. [...] oraz zamontowanie bram wjazdowych do strony wschodniej i zachodniej.

Art. 48 u.p.b. zastosowany może być w przypadku, gdy inwestor całkowicie zignorował obowiązek uzyskania pozwolenie na budowę, lub gdy wprawdzie dokonał zgłoszenia planowanej inwestycji do właściwego organu uczynił to jednak w celu obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Organ podniósł, iż inwestor J. J. w dniu 7 marca 2013 r. dokonał zgłoszenia budowy wiaty na działce nr [...] w B. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez właściwego organu, tj. Starosty T. Inwestor legitymuje się więc ostatecznym zgłoszeniem wykonanych robót. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego związane są ostateczną decyzją i nie mogą traktować powstałego obiektu jako samowoli budowlanej. Wskazać należy, że wykonane samowolnie roboty polegające na wypełnieniu deskami boku zgłoszonej wiaty od strony działki nr ewid. [...] oraz wstawieniu drewnianych wrót od strony wschodniej i zachodniej nie są podstawą do przyjęcia, że powstał zupełnie inny obiekt niż został zgłoszony. Zgodnie ze zgłoszeniem obiekt miał mieć wymiary 2,90 m x 8,50 m. Takie też są wymiary powstałego na działce nr [...] w B. obiektu. Również lokalizacja obiektu w stosunku do granic z działkami sąsiednimi jest zbieżna ze zgłoszoną. Zgodnie z przedłożoną przez Inwestora dokumentacją techniczną, wiata miała być oddalona od istniejącego budynku gospodarczego - obory o 0,10 m zaś od granicy działki 1 m. Jak wynika z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 19 lipca 2013 r. wiata jest oddalona od granicy z działką sąsiednią o 1 m, zaś analiza wykonanych zdjęć prowadzi do przekonania, że odległość konstrukcji wiaty od ściany budynku wynosi około 10 cm. Także konstrukcja wiaty jest zgodna ze zgłoszeniem dokonanym przez J. J.. Dlatego też w ocenie MWINB w Krakowie, wykonaną przez J. J. na działce nr [...] w B. wiatę, należy uznać za legalną, jednak obecna jej konstrukcja odbiega od tej, która została zgłoszona. Stwierdzona zaś niezgodność z projektem przedłożonym do zgłoszenia, w ocenie organu II instancji nie wyłączają możliwości zastosowania trybu wskazanego w art. 50 i 51 p.b. Inwestor zdaniem Organu ma faktyczną - techniczną i prawną możliwość doprowadzenia zgłoszonej wiaty do stanu zgodnego ze zgłoszeniem poprzez częściową rozbiórkę.

Organ podniósł, iż wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest obiektem budowlanym, który powstał legalnie. Wykonane zmiany, tj. wypełnienie jednego z boków deskami, oraz montaż wrót stanowią naruszenie warunków zgłoszenia. Dlatego też tryb przyjęty przez organ I instancji uznać należy za błędny. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w Z. winien ją prowadzić w trybie wskazanym w art. 50 i 51 p.b.

Organ wskazał, iż w toku postępowania organ I instancji wydał w dniu 25 lutego 2014 r. postanowienie nr [...] znak: [...], którym w trybie art. 48 ust 2 i 3 nałożył na J. J. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2014 r. dokumentów koniecznych do zalegalizowania drewnianego budynku gospodarczego. Korzystając z posiadanych kompetencji, rozpatrując sprawę w zakresie zaskarżenia, zgodnie ze wskazanym poglądem sądów administracyjnych, MWINB w Krakowie uchylił postanowienie nr [...] z dnia 25 lutego 2014 r. znak: [...], umarzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

MWINB w Krakowie wskazał także, że w stwierdzonym stanie faktycznym powstałego obiektu budowlanego nie można zakwalifikować jako budynku gospodarczego zgodnie z rozumiem tego terminu przez prawo budowlane. Zauważyć należy, że także budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m2 wzniesione jako samowole budowlane podlegają legalizacji w trybie art. 49b. Warunkiem zastosowania tego trybu jest ilość tego rodzaju obiektów ograniczona do dwóch na każde 500 m2 działki. Jednakże z uwagi na fakt przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu właściwego organu architektoniczne - budowlanego okoliczność ta nie ma znaczenia. Podkreślić raz jeszcze należy, że organy nadzoru budowlanego związane są decyzją ostateczną jaką jest przyjęcie bez wniesienia sprzeciwu zgłoszenia.

Dlatego tez Organ odwoławczy zobligowany był z powyższych przyczyn uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy jako związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie był władny do orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca – M. J., która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności nieuwzględnienie informacji podanych we wniosku o wszczęciu postępowania, treści protokołu oględzin z dnia 19 lipca 2013 r., treści mapy sytuacyjno - wysokościowej pisma inwestora z dnia 27 marca 2013 r. do Starosty T., z których wynika, że na działce, przed złożeniem przez inwestora zgłoszenia, znajdowały się już obiekty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a to garaż blaszany z dostawioną do niego wiatą, parterowy budynek gospodarczy (stajnia na konie przerobiona z uprzednio istniejącej wiaty) oraz wiata nad płytą obornikową, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.,

3) w konsekwencji powyższych naruszeń błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że na działce nr [...] nie znajdowały się dwa obiekty, o których mowa w art. art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, przed wybudowaniem obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania,

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego związany jest "decyzją ostateczną jaką jest przyjęcie bez wniesienia sprzeciwu zgłoszenia", co pozbawia go kompetencji w zakresie kontroli wykonanych robót i ich oceny pod kątem zgodności z prawem, w tym konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę,

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że inwestor zignorował obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i dokonał zgłoszenia w celu obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, działając ze złą wolą, a to w szczególności wobec braku wskazania w odpowiedzi na postanowienie Starosty T. o z dnia 25 marca 2013 r., ile obiektów, o których mowa w art. art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego znajduje się na działce, złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia, iż inwestor posiada prawo własności nieruchomości, w sytuacji gdy z treści księgi wieczystej [...] wynika, że jest jej współwłaścicielem na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz nieprzedłożenia zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych, a także faktu rozebrania w styczniu 2013 r. w toku prowadzonego przez organ egzekucyjny - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 10 listopada 2000 r. nakazującej wykonanie rozbiórki okapu (zadaszenia) zlokalizowanego w tym samym miejscu, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.,

6) naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 i art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów technicznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), a to w zakresie odległości budynku gospodarczego od linii rozgraniczającej działki oraz odległości od budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a także niezgodnego z przepisami posadowienia budynku wprost na linii kanalizacyjnej czego nie może sanować uzgodnienie z właścicielem sieci.

Skarżąca wniosła uchylenie decyzji organu II instancji.

Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe, a poglądy wyrażone w jego uzasadnieniu błędne.

Wobec faktu, iż na działce nr [...] znajdują się już trzy obiekty wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, w ocenie skarżącej, że budowa wiaty o powierzchni do 25 m2, w sytuacji przekroczenia liczby dwóch wiat na powierzchnię 500 m2 działki wymaga - zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - uzyskania pozwolenia na budowę. To, że właściwy organ architektoniczno - budowlany – Starosta T. - nie wniósł sprzeciwu, nie może sankcjonować nieprawidłowości zgłoszenia, wobec którego sprzeciw powinien być wniesiony na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o istniejące w obrocie prawnym zgłoszenie, nie oznacza, że został on wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i że organ nadzoru budowlanego nie może tej okoliczności ocenić.

W zgłoszeniu oraz w piśmie inwestora z dnia 27 marca 2013 r. do Starosty T. nie zostały wskazane obiekty budowlane, które już znajdowały się na działce, zaś organ architektoniczno-budowlany nie dokonał właściwej analizy treści mapy sytuacyjno-wysokościowej i nieprawidłowo nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu. Niezależnie od powyższego, wówczas gdy realizacja zamierzenia wprowadza ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, prawo budowlane przewiduje możliwość nałożenia przez organ obowiązku uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 30)

Organ odwoławczy błędnie uznaje, że niewniesienie sprzeciwu (milczenie) organu administracji architektoniczno-budowlanej, pozbawia organ nadzoru budowlanego kompetencji w zakresie kontroli wykonanych robót i ich oceny pod kątem zgodności z prawem. Brak wniesienia sprzeciwu przez Starostę, co do zgłoszonego zamierzenia budowlanego stanowi uchybienie tego organu, skoro wymagało ono uzyskania pozwolenia. Nie może być jednak tak, że uchybienie takie wyłączałoby konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na określone kategorie obiektów budowlanych. Prowadziłoby to do skutków niedopuszczalnych w państwie prawa i czyniłoby regulacje ustawowe co najmniej nieskutecznymi, jeżeli nie wręcz zbędnymi, skoro w tak prosty sposób można byłoby wyłączyć ich obowiązywanie.

Zdaniem skarżącej budowa wiaty powstaje z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ nadzoru budowlanego nakazując wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 p.b. całkowicie pominął przedmiotowe regulację, zwłaszcza zaś nie zastosował przepisów § 2, § 12 i § 13 wskazanego rozporządzenia oraz przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego.

Budowany obiekt powstaje zbyt blisko granicy działki oraz zbyt blisko budynku mieszkalnego należącego do skarżącej. Skarżąca od kilkunastu lat musiała znosić wszelkie niedogodności związane z bezprawnym istnieniem poprzedniej wiaty oraz jej negatywnym oddziaływaniem na jej nieruchomość, m.in. poprzez ograniczanie dostępu światła słonecznego oraz powodowanie przelewania się wody opadowej.

Zdaniem skarżącej konieczne jest zweryfikowanie rzeczywistej odległości budynku gospodarczego od granicy działki oraz od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a także niezgodnego z przepisami posadowienia budynku wprost na linii kanalizacyjnej, czego nie może sanować uzgodnienie z właścicielem sieci.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że inwestor zignorował obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i dokonał zgłoszenia w celu obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, działając ze złą wolą, a to w szczególności wobec braku wskazania w odpowiedzi na postanowienie Starosty T. z dnia 25 marca 2013 r., ile obiektów, o których mowa w art. art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego znajduje się na działce, złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia, iż inwestor posiada prawo własności nieruchomości, w sytuacji gdy z treści księgi wieczystej [...] wynika, że jest jej współwłaścicielem na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz nieprzedłożenia zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że dokładnie w tym samym miejscu, w którym obecnie inwestor wybudował budynek gospodarczy znajdowała się już wcześniej wiata, która została przez inwestora rozebrana w styczniu 2013 r. w toku prowadzonego przez organ egzekucyjny - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 10 listopada 2000 r. nakazującą J. J. oraz S .i S. wykonanie rozbiórki okapu (zadaszenia) dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w B. przy ul. J. oraz uporządkowanie terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 - p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2015r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 18 listopada 2014r. nakazującej J. J. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego zlokalizowanego w północnej części działki nr [...] w B. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił m.in. art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Korzystając przy tym z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.

Należy zauważyć, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu z całą pewnością możliwe było usunięcie ewentualnych braków postępowania pierwszoinstancyjnego w trybie art. 136 k.p.a., w ramach postępowania odwoławczego. Rację ma bowiem skarżąca, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 oraz 77 k.p.a wydał zaskarżoną decyzję bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje tą samą co organ I instancji sprawę, nie dokonuje oceny legalności decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozpaprując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ czyni ustalenia w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały dowodowe, które ocenia, a w razie stwierdzenia że materiały te są niewystarczające do rozstrzygnięcia, przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe sam lub za pośrednictwem organu I instancji (art. 136 k.p.a.). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu organ odwoławczy sam powinien poczynić ustalenia w zakresie okoliczności podnoszonej przez skarżącą od początku trwania postępowania i następnie powtórzonej w zarzutach skargi. Otóż należy zauważyć, że o ile nie można odmówić zasadności przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako wiaty, do której może mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Tak brak jest w materiale dowodowym ustaleń co do dalszych przesłanek umożliwiających zastosowanie wskazanej regulacji. Stosownie bowiem do treści tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, jednak łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Tymczasem już w piśmie inicjującym wszczęcie z urzędu niniejszego postępowania, w sposób wyraźny, M. J. podnosiła, że na działce [...] znajdują się oprócz spornej wiaty także inne obiekty budowlane, co może rzutować na prawidłowość dokonanego przez J. J. zgłoszenia. Także w trakcie oględzin miejsca sporu, dokonanych w dniu 19 lipca 2013 r. przez PINB w Z., M. J. akcentowała, "że jest to już czwarty budynek na małej działce." Ani dokumentacja fotograficzna, ani sporządzony szkic sytuacyjny nie zawierają ustaleń w tym przedmiocie. Oparcie więc swych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy li tylko na materiale zgromadzonym przez organ I instancji, jest w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zważyć przy tym należy, że jest to istotna okoliczność dla przyjęcia prawidłowej podstawy prawnej postępowania legalizacyjnego, a którą to organ odwoławczy mógł, a nawet powinien był, w świetle art. 136 k.p.a, wyjaśnić. Rozważenia wymagała także kwestia odległości spornej wiaty od granicy z działką sąsiednią (vide: szkic sytuacyjny k: [...] akta adm.), zwłaszcza w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tą kwestią również żaden z organów się nie zajął.

Reasumując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których jest mowa w art. 138 § 2 kpa co wskazuje, iż błędnie została sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, natomiast obowiązkiem organu odwoławczego jest ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.