Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 531/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. art. 91 ust. 1, art 98 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 ust.1 i 2, pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Rogowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 9/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w której została tym rozstrzygnięciem stwierdzona nieważność § 4 pkt 9 i § 23 uchwały Nr XXIV/172/2020 Rady Gminy Rogowo z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skórki i Szkółki dla obszaru położonego w rejonie rzeki Wełny i Jeziora Tonowskiego oraz załącznika Nr 1 do ww. uchwały w zakresie, w jakim odnosi się on do terenu oznaczonego symbolem ZC, 2) oddala skargę w pozostałej części, 3) zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Rogowo kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 531/21

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 9 /2021, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. -dalej jako u.s.g.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.-dalej jako u.p.z.p.) Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność § 4 pkt 1 i 9. § 6 pkt 4 lit. a, § 15, § 23, § 25 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3R uchwały Nr XXIV/172/2020 Rady Gminy Rogowo z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skórki i Szkółki dla obszaru położonego w rejonie rzeki Wełny i Jeziora Tonowskiego oraz załącznika Nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM. SRM. 9RM. 10RM, URM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM, ZC, 3R.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że dnia 23 grudnia 2020 r., Rada Gminy Rogowo, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z uchwałą Nr XIII/79/2019 z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skórki i Szkółki dla obszaru położonego w rejonie rzeki Wełny i Jeziora Tonowskiego, podjęła uchwałę Nr XXIV/172/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skórki i Szkółki dla obszaru położonego w rejonie rzeki Wełny i Jeziora Tonowskiego.

Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w celu oceny jej zgodności z przepisami prawa w dniu 30 grudnia 2020 r.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski po dokonaniu oceny zgodności z przepisami ww. uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, z uwagi na stwierdzone naruszenie obowiązujących przepisów prawa, zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W ocenie Wojewody ww. uchwała Rady Gminy Rogowo w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób w stopniu określonym w art. 28 ust.1 u.p.z.p. przepisy:

1) art.15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak rozdzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2 ) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia dla terenu oznaczonego symbolem ZC (teren cmentarza) parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu (z wyjątkiem minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej),

3) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności przedmiotowej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rogowo uchwalonym uchwałą nr VII/48/2015 Rady Gminy Rogowo z dnia 29 września 2015 r.,

Precyzując powyższe zarzuty Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Rogowo w § 4 pkt 1 oraz § 15 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM, 9RM, 10RM, URM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM określiła następujące przeznaczenie terenów: tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Ponadto, dopuszczono w § 15 pkt 2 lit. a przedmiotowej uchwały lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto, określono w § 15 pkt 4 lit. b tiret pierwsze, lit. e tiret pierwsze uchwały maksymalną wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego -nie więcej niż 10,0 m oraz geometrię głównych połaci dachowych dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego - dachy strome dwu- lub wielospadowe o nachyleniu 25° - 45°.

Wojewoda uznał, że z treści przywołanych wyżej zapisów uchwały wynika, że na ww terenach wprowadzono jako przeznaczenie terenów sprzeczne funkcje, tj. tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów narusza zapisy art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p., które przyjmują ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych. W ocenie organu nadzorczego nie można bowiem przyjąć, że na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dopuszczalne jest, wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Brak określenia linii rozgraniczających takich terenów uniemożliwia w istocie określenie terenu, który -w niniejszej uchwale - będzie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, od tego przeznaczonego na cele zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Określenie zatem w części tekstowej planu - w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego - więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowanie w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu".

Wojewoda wskazał, że konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego jak i przepisów cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Organ nadzoru uznał, że "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż "zabudowa zagrodowa", która zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została uznana za grunt rolny.

Wojewoda zarzucił również, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania nie zawiera określenia dla terenu oznaczonego symbolem ZC (teren cmentarza) parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu (z wyjątkiem wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej), co jest niezgodne z z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Tymczasem Rada Gminy Rogowo dla terenu oznaczonego symbolem ZC (teren cmentarza) nie określiła maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 23 uchwały).

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny organ nadzoru uznał, że w przypadku zamiaru odstąpienia od uregulowania któregokolwiek z ww zagadnień, w planie miejscowym winna znaleźć się stosowna wzmianka, zaś na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji i utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Tymczasem w dokumentacji prac planistycznych przedmiotowego planu miejscowego, a także w uzasadnieniu do uchwały brak jest informacji dotyczącej wyjaśnienia zbędności określenia parametrów i wskaźników zabudowy wymaganych zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uszczegółowionych w § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto, po dokonaniu oceny zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rogowo uchwalonym uchwałą nr VII/48/2015 Rady Gminy Rogowo z dnia 29 września 2015 r. Wojewoda ustalił, że część terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 3R (teren rolniczy), położona jest w studium na terenie zabudowy mieszkaniowej. Powyższe, zdaniem organu nadzoru, stanowi o niezgodności ww. zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rogowo.

Wojewoda zwrócił uwagę, że przestrzeganie zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Wojewoda przyznał, że studium nie ma w prawdzie mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa. tj. art. 9 ust. 4u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Skargę na opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Rogowo zarzucając temu rozstrzygnięciu Wojewody Kujawsko-Pomorskiemu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a., oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez pominięcie złożonych przez skarżącą wyjaśnień mających znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, mimo wcześniejszego zobowiązania strony do ich złożenia;

2) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że wprowadzenie na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako przeznaczenia uzupełniającego, stanowi niedopuszczalne ustalenie przeznaczeń wzajemnie wykluczających się;

b) art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że brak określenia dla terenu oznaczonego symbolem ZC (teren cmentarza) parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu w sytuacji objęcia terenu strefą "B" ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu;

c) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi brak zgodności wymienionej uchwały Nr XXIV/172/2020 Rady Gminy Rogowo z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Rogowo uchwalonym uchwałą nr VII/49/2015 Rady Gminy Rogowo z dnia 29 września 2015r., podczas gdy zaskarżona uchwała jest spójna i zgodna z ustaleniami studium;

d) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, powodujących jego nieważność.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr XXIX/172/ 2020 Rady Gminy Rogowo z dnia 23 grudnia 2020r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącej, lakoniczne stwierdzenie organu, że złożone przez Gminę wyjaśnienia nie stanowiłyby podstawy do zmiany stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu należy uznać za naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu nadzoru, że na wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym terenach wprowadzono jako przeznaczenie terenów sprzeczne funkcje t.j. tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżąca wyjaśniła, ze celem ograniczenia możliwości inwestycyjnych, na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczono jedynie lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wyłączając tym samym możliwość realizacji budownictwa wielomieszkaniowego.

Odnosząc się do kwestii braku określenia dla terenu oznaczonego symbolem ZC parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu Gmina podniosła, że wobec faktu, że przedmiotowy teren jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej, w której na podstawie §8 pkt 3 lit.a uchwały obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, to nie zachodziła potrzeba określania intensywności zabudowy lub wysokości obiektów budowlanych.

Strona skarżąca nie zgodziła się również z zarzucanym przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu brakiem zgodności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że w przypadku terenów oznaczonych symbolami 3R i 4R w części, w której studium określa tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ze względu na występowanie w ich granicach gruntów ornych klasy III a i III b wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, odstąpiono od realizacji wyznaczonych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy i przeznaczeniu terenów określonych w studium, ustalając przeznaczenie terenów rolniczych zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania gruntów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie – z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą obowiązku polegającego na przedstawieniu uchwały Rady Gminy Rogowo, stanowiącej podstawę wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze - ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2021r. nr 9 /2021, w którym organ ten stwierdził nieważność § 4 pkt 1 i 9. § 6 pkt 4 lit. a, § 15, § 23, § 25 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3R uchwały Nr XXIV/172/2020 Rady Gminy Rogowo z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skórki i Szkółki dla obszaru położonego w rejonie rzeki Wełny i Jeziora Tonowskiego oraz załącznika Nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM. SRM. 9RM. 10RM, URM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM, ZC, 3R.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 dalej zwanej jako "u.s.g."), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy Rogowo z dnia 23 grudnia 2020 r. została doręczona Wojewodzie w dniu 23 grudnia 2020r. a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 28 stycznia 2021r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu.

W ocenie Sądu spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została przez uprawniony podmiot w przepisanym prawem terminie.

Odnosząc się zaś do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi to należy wskazać, że wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisie art. 98 ust. 3 u.s.g. Przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten jest dominujący zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, Lex 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, Lex nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10).

W realiach rozpoznawanej sprawy uchwała w sprawie wniesienia skargi została podjęta przez Radę Gminy Rogowo w dniu 16 marca 2021r. (uchwała Nr XXVI/190/2021– k. 29 akt sądowych) i w tej sytuacji złożenie w/w uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno powodować skutek w postaci uznania przez sąd, iż złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, a w konsekwencji jej merytorycznym rozpoznaniem. Sąd w pełni aprobuje stanowisko judykatury, zgodnie z którym strona skarżąca może podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi.

Zdaniem Sądu, zarzut Skarżącej naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. jest całkowicie chybiony. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Przepisy art. 9 i art. 10, k.p.a. znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie polega na zawiadomieniu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu. Wszczęcie postępowania, ze względu na specyfikę postępowania nadzorczego, następuje po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu gminy z prawem, a postępowanie sprawdzające prowadzone jest wobec wszystkich doręczonych organowi nadzoru aktów. Zarzut naruszenia art.10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (wyroki NSA z 18.05.2006r. sygn. akt II OSK 831/05, z 16.10.2007r. sygn. akt I OSK 192/06, z 21.07.2010r. sygn. akt II OSK 881/10), czego strona skarżąca nie dokonała. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu nadzorczym nie stanowił decydującej kwestii dla rozstrzygnięcia skargi, a argumentacja organu nadzoru w tym zakresie odnosząca się do charakteru omawianej regulacji była zasadna.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego to na wstępie Sąd chciałby podkreślić, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - o ocenę legalności danej uchwały (analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11 – dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś konsekwencje ich niedotrzymania w przepisie art. 28 tej ustawy, modyfikującym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Wobec tego oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią przywołanego art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj.: naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p; przedmiot - art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji określają, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływanego jako rozporządzenie wykonawcze). Należy zauważyć, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały w całości lub części i uznawane jest więc za istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przyznając bowiem gminie samodzielne uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, równocześnie nałożył na nią obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa w tym zakresie. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, ale w ramach przepisów prawa. Naruszenie zaś ich obarczone jest konsekwencjami określonymi w art. 28 u.p.z.p.

Jak zaakcentowano to powyżej, w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarta została materia polegająca realizacji w planie miejscowym. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera bowiem żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy ustawy nie dają zatem podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jak np. funkcja mieszkaniowa i usługowa (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1176/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 437/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 697/16 – dostępne na stronie CBOiS). W przypadku natomiast sprzecznych funkcji terenu nie ma warunków do ich połączenia w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Określenie zatem w części tekstowej planu więcej niż jednego przeznaczenia trenu, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o wykluczających się wzajemnie funkcjach, obliguje w myśli powołanych przepisów u.p.z.p. i rozporządzenie wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowania w części graficznej planu.

W kontekście powyższego wskazać należy, że uchwała Rady Gminy Rogowo dla terenu oznaczonego symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM, 9RM, 10RM, URM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM określiła następujące przeznaczenie terenów: tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Ponadto, dopuszczono w § 15 pkt 2 lit. a przedmiotowej uchwały lokalizację na tych terenach budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Rację miał Wojewoda uznając, że przeznaczenie tego samego terenu jednocześnie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową wzajemnie się wyklucza. Funkcje to bowiem w swej istocie pozostają ze sobą sprzeczne i służą realizacji zupełnie odmiennych zadań.

Pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy definiować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zbudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07 – dostępne na stronie CBOiS). Istota zabudowy zagrodowej jest nierozerwalnie związana z użytkowaniem rolniczym terenu i zabudową siedliska, w którym rolnik prowadzi działalność rolną, hodowlaną, ogrodniczą (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2018 r., sygn. II SA/Bd 544/18 – dostępny jw.). Jak zasadnie zauważył organ nadzoru, świadczą o tym przepisy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1655 ze zm.), art. 553 k.c., § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), czy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Ponadto, co wynika z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz.1587 ze zm.) "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" (lp. 3.3.), zaliczane są do "terenów użytkowanych rolniczo" (lp. 3). Wśród podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego, do terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych przyporządkowano oznaczenie RM. Tymczasem przez budynek mieszkalny jednorodzinny zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz.1333 ze zm.), należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W powołanym załączniku nr 1 do rozporządzenia do terenów zabudowy mieszkaniowej (lp. 1) jednorodzinnej (lp. 1.1.) przyporządkowano oznaczenie MN.

Z powyższego wynika więc, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż "zabudowa zagrodowa". Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być realizowana na gruntach rolnych i nie może stanowić funkcji dopełniającej dla podstawowej funkcji zabudowy zagrodowej, jak przyjęto w zakwestionowanym przez Wojewodę § 15 uchwały. Przeznaczenie podstawowe danego gruntu zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie decydujące dla określenia przeznaczenia tego gruntu, a dodatkowe funkcje przypisane do gruntu poprzez określenie jego przeznaczenia uznanego za dopuszczalne, mają służyć uzupełnieniu zasadniczego sposobu zagospodarowania danego terenu, nie mogą go jednak, jak w przedmiotowym przypadku, zmienić (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 1883/15 - dostępny w CBOiS). W zabudowie zagrodowej realizuje się zabudowa mieszkaniowa związana z działalnością rolniczą, albowiem na składający się na taką zabudowę zespół budynków przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno- lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (vide – wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/16, z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 – dostępne w CBOiS).

Dlatego też tereny o tak różnym przeznaczeniu należało wyraźnie oddzielić liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Skoro zatem tego zabrakło, to tym samym doszło do nieuprawnionego połączenia na jednym terenie obu tych wykluczających się funkcji, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i jako takie usprawiedliwiało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1, § 6 pkt 4 lit.a i § 15 uchwały Rady Gminy Rogowo oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM. SRM. 9RM. 10RM, URM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM, gdyż zarzut organu nadzoru w zakresie rozgraniczenia liniami ww. terenu był uzasadniony.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucił skontrolowanej uchwale o planie istotne naruszenie zasad sporządzenia planu polegające na sprzeczności ze studium postanowień jej § 25, regulującego przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 3R pod grunty orne wraz z dopuszczeniem na tym terenie lokalizacji zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zbiorników wodnych, dojść i dojazdów.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że Wojewoda wykazał w dostateczny sposób, że doszło do naruszenia postanowień studium i że stwierdzone naruszenie spowodowało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego zakwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, zgodnie z którym ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/17, LEX nr 2315759). Studium jest aktem o charakterze ogólnym, który wyznacza podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium jest bowiem obligatoryjnym aktem polityki przestrzennej, który pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. W ramach władztwa organ gminy nie może wyjść poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., II OSK 3154/13, LEX nr 151937, z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13, LEX 1519416).

Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1429/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie CBOiS).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy nie może budzić wątpliwości, że nie istnieje zgodność pomiędzy ustaleniami studium gminnego, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszaru oznaczonego w planie jako 3R (grunty orne). W konsekwencji uchwalony został plan miejscowy o wadliwie ukształtowanej treści. Zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody rozwiązanie planistyczne jest wynikiem pominięcia postanowień obowiązującego studium, które przewidywało na wskazanym terenie lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej. Ewentualna zmiana koncepcji zagospodarowania przestrzennego gminy, wymagałaby zatem zmiany studium, a nie dokonywania wadliwej interpretacji jego obowiązujących postanowień.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy Rogowo w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym przez organ nadzorczy. Wobec tego Wojewoda Kujawsko-Pomorski prawidłowo ocenił występujące pomiędzy zaskarżoną uchwałą a studium niezgodności.

Na marginesie należy podkreślić, że potrzeba ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu nie może stanowić uzasadnienia dla zawarcia w planie rozwiązań niezgodnych z prawem.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu nadzoru w części dotyczącej naruszenia art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez zaniechanie określenia dla terenu oznaczonego symbolem ZC (teren cmentarza) maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ugruntowało się stanowisko, podzielane przez tutejszy Sąd, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 20.04.2016 r. sygn. akt II OSK 1993/14). Zatem umieszczanie poszczególnych elementów obligatoryjnych w planie miejscowym musi być, co do zasady, dostosowane do ogólnych założeń planu i zgodne z obszarami, jakie w danym planie zostaną uregulowane. Obligatoryjność elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być bowiem rozumiana zbyt dosłownie.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie było potrzeby wprowadzenia do m.p.z.p. tych parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu ZC z uwagi na specyfikę przeznaczenia tego terenu oraz fakt, że przedmiotowy teren jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej, w której na podstawie § 8 pkt 3 lit.a planu miejscowego obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy. Tym samym bezprzedmiotowym staje się ustalanie dla tego terenu parametrów i wskaźników określonych w art. 15 ust. 2u.p.z.p. skoro na terenie tym nie będą lokalizowane żadne budynki.

Rację ma Wojewoda, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia powodów odstąpienia od wyznaczenia parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu ZC – co było powinnością organu. Zasadą jest bowiem obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych ww. przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. - co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Jednakże Sąd stoi na stanowisku, że fakt pominięcia przez organ planistyczny wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że ustalenie określonych elementów dla terenu ZC było zbędne - nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu. Pominięcie dla terenu ZC wyznaczenia parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu było bowiem obiektywnie uzasadnione. Wskazane uchybienie nie ma więc charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

Konsekwencją powyższego stanowiska Sądu było zatem uchylenie na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, w której, w której została tym rozstrzygnięciem stwierdzona nieważność § 4 pkt 9 i § 23 uchwały Nr XXIV/172/2020 Rady Gminy Rogowo z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skórki i Szkółki dla obszaru położonego w rejonie rzeki Wełny i Jeziora Tonowskiego oraz załącznika Nr 1 do ww. uchwały w zakresie, w jakim odnosi się on do terenu oznaczonego symbolem ZC.

W pozostałej części, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).