Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1451/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości H. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości H. w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "organ odwoławczy", "organ II instancji", "[...]WINB", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W. oraz odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W. - uchylił decyzję PINB z dnia [...] lutego 2019 r. w całości i orzekł na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 p.b. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. (dalej: "strona skarżąca", "Wspólnota") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w części klatek nr 2,3,4, 5 w budynku przy ul. H. w W. poprzez: wymianę stropów, wymianę więźby dachowej, wzmocnienie fundamentów polegających na poszerzeniu ław fundamentowych lub pogłębieniu ich posadowienia oraz naprawę skorodowanych cegieł, wykonanie wtórnych izolacji pionowych, wzmocnienie ścian za pomocą stalowych prętów, a także wymianę skorodowanych spoin na głębokość 4 cm i wypełnienie (zamurowanie) otworów, wykonanie za pomocą HELIFIX-ów nadproża nad otworami wybitymi bez konstrukcji odciążającej, oraz zakazał użytkowania części oficyn bocznych i oficyny południowej, tzw. starej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. H. w W. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Teren budowy należało zabezpieczyć przed dostępem osób 3-cich oraz umieścić w widocznym miejscu informację o wykonywanych robotach budowlanych. Obowiązek należało wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. strona skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. w zakresie terminu, w jakim winny zostać przeprowadzone prace naprawcze ww. nieruchomości, wskazując na trudności z opróżnieniem budynku. PINB decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zmienił decyzję z [...] marca 2014 r., przedłużając termin wykonania prac naprawczych p kolejne 15 miesięcy.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. strona skarżąca ponownie wniosła o zmianę ww. decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. w zakresie terminu, w jakim winny zostać przeprowadzone prace naprawcze ww. nieruchomości, wskazując na trudności z opróżnieniem budynku oraz trwające postępowanie sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej niezbędnej do transportu materiałów budowlanych i sprzętu budowalnego przez sąsiadujące nieruchomości. PINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji z [...] marca 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej [...]WINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1687/15 oddalił skargę Wspólnoty na powyższą decyzję. Toczyło się także postepowanie w sprawie zarzutów Wspólnoty zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] czerwca, a dotyczącego niewykonania ww. decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2581/17 oddalił skargę Wspólnoty na postanowienie [...]WINB z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uznające zgłoszone zarzuty za bezzasadne.

Pismem z dnia 14 lutego 2019 r. Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. w części nakazującej Wspólnocie usunięcie nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W. Strona skarżąca podniosła, że omawiana nieruchomość składa się z działek nr ew. [...],[...] i [...]. Na działce nr [...] posadowiony jest budynek tzw. Frontowy, a na działkach nr ew. [...] i [...] posadowione są oficyny. Nieruchomości objęte są planem zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Omawiany plan dla działki nr [...] oznaczonej symbolem [...] zgodnie z § 66 ust. 2 przewiduje "zachowanie istniejącego budynku ul. H. oraz istniejącego budynku H., za wyjątkiem oficyn tego budynku, zgodnie z rysunkiem planu" oraz "likwidację oficyn budynku", a dla działek nr [...] i [...] oznaczonych symbolem [...] zgodnie z §105 "plan ustala dla części działki likwidację istniejącego budynku w złym stanie technicznym ul. H. zgodnie z rysunkiem planu". Strona skarżąca podniosła, że nieruchomość w części klatki 2 winna być zachowana jako część budynku frontowego posadowionego na działce nr [...], albowiem konieczny i uzasadniony jest remont tego budynku na podstawie decyzji PINB z [...] marca 2014 r. Podniosła, że omawiana decyzja była słuszna w dacie jej wydawania, albowiem budynek był zamieszkały prze lokatorów. Aktualnie w tej części (oficyny boczne i oficyna południowa, tj. klatki nr 3, 4 i 5) budynek stoi pusty, a remont tej części budynku jest zupełnie niecelowy z uwagi na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazał, że remont nieruchomości miałby polegać na bardzo poważnych działaniach budowlanych, a sporządzenie samego projektu budowlanego pociąga za sobą koszt w wysokości około 200.000 zł, a remont szacuje się na kwotę kilku milionów złotych. Tym samym uchylenie ww. decyzji będzie zgodne ze słusznym interesem strony. Natomiast interes społeczny jest uzasadniony z uwagi na treść zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który odzwierciedla potrzeby społeczeństwa.

Ponadto strona skarżąca wniosła, w przypadku braku przesłanki do uchylenia decyzji, o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części na podstawie art. 162 §1 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], powołując się na art. 155, art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W. oraz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji w przytoczonej wyżej części.

Organ I instancji, przytaczając treść art. 155 k.p.a., wskazał, że przewidziana w tym przepisie możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł podjąć różne rozstrzygnięcia. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie wskazanego przepisu nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowym decyzja wydana na podstawie art. 66 p.b. ma charakter związany, bowiem w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, obligatoryjne jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Nie jest możliwe uchylenie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w chwili, gdy nadal one występują. Ponadto przedmiotowa decyzja nie narusza zapisów plan miejscowego, ponieważ w § 66 ust. 4 przewiduje o "zachowanie istniejących oficyn budynku (H.) do czasu realizacji nowej zabudowy na terenie części działki [...]", a w § 105 ust. 4 "Plan dopuszcza dla części działki [...] zachowanie istniejącej zabudowy oraz jej remont lub adaptację, pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z projektowaną zabudową". Zwarzywszy, iż zebrany materiał dowodowy nie wskazywał, aby budynki będące przedmiotem niniejszego postępowania, wymagały wydania decyzji w oparciu o art. 67 p.b., wydano decyzję na podstawie art. 66 nakazującą usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

Odnosząc się do wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ww. decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ustała przesłanka do wydania decyzji w postaci złego stanu technicznego obiektu, a zatem decyzja nie jest bezprzedmiotowa oraz decyzja nie została uzależniona od dopełnienia określonego warunku przez jej adresata.

Organ podkreślił, że uchylenie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku będącym w złym stanie technicznym stanowiłoby przyzwolenie organu nadzoru budowlanego na pozostawienie budynku powodującego zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz sankcjonowałoby działanie niezgodne z prawem. Uchylenie decyzji miałoby uzasadnienie w przypadku podjęcia przez właściciela robót remontowych mających na celu usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego.

Wspólnota pismem z dnia 15 marca 2019 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Ponownie przytoczyła argumentację zawartą we wniosku z dnia 14 lutego 2019 r. o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. Ponadto wskazała, że odmowa uchylenia przedmiotowej decyzji narusza zasadę wolności budowlanej wyrażoną w art. 4 p.b.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB z dnia [...] lutego 2019 r. w całości i orzekł na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W.

Organ odwoławczy podniósł, że jakkolwiek we wniosku z dnia 14 lutego 2019 r. Wspólnota zwróciła się o uchylenie decyzji PINB [...] nr [...] na podstawie "art. 154 bądź art. 155 K.p.a." i "gdyby organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji PINB, to wnoszę o uznanie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w określonej wyżej części na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 K.p.a.", to jednak nie uprawniało to organu I instancji do orzekania na mocy jednego rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia i wygaśnięcia własnej decyzji. Z uwagi na tak sformułowany przez stronę wniosek, zasadnym jest wydanie przez PINB [...] odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] na podstawie w trybie art. 155 k.p.a. i w przypadku odmowy tego uchylenia, organ I instancji winien wydać kolejną decyzję, stanowiącą odpowiedź na wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a.

W dalszej części uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt: II OSK 1932/13). Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego decyzje podejmowane na podstawie art. 66 p.b. należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji wyłączona jest możliwość zastosowania w odniesieniu do decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane art. 155 K.p.a. z uwagi na niedopuszczalność zmiany bądź uchylenia decyzji "związanej".

Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w części odmawiającej uchylenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] w W., która postawiła zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. (w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3,4,5 w budynku przy ul. H. w W.) w sytuacji gdy w sprawie występował słuszny interes strony oraz interes społeczny przemawiający za uchyleniem przedmiotowego rozstrzygnięcia.

b. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 140 k.c. i następ. w zw. z art. 4 p.b. w zw. z w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie po stronie skarżącej zasad wynikających z wolności budowlanej, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności ponad miarę, bowiem nie zastosowano zasady proporcjonalności wynikającej z ustawy zasadniczej;

b. art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, co doprowadziło do zignorowania zapisów uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania z 2001 r., będącego aktem prawa powszechnie obowiązującego, w którym zaplanowano rozbiórkę części nieruchomości budynkowej w zakresie klatek 3,4,5.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie jak też na podstawie o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r., w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg. norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość została odzyskana przez prawowitych właścicieli w drodze dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] z dnia [...] października 1945 roku (Dz.U. Nr [...] poz. [...]). W wyniku wieloletniego postępowania administracyjnego nieruchomość została przekazana M. S. i P. P. (aktualnie członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...]). Zwrócony budynek w części klatek 3,4 i 5 był już wówczas w bardzo złym stanie technicznym, przy czym - co bardzo istotne - zamieszkany był przez kilku lokatorów komunalnych. Gdyby zatem nie zamieszkujący tam lokatorzy, właściciel podjąłby decyzję o rozbiórce budynku, co było również uzasadnione z uwagi na stan techniczny budynku, ale również z uwagi na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Wola właściciela likwidacji budynku nie mogła być wówczas zrealizowana z uwagi na okoliczność zamieszkiwania w budynku lokatorów "komunalnych". Aktualnie od 2018 r. w budynku nie zamieszkują już żadni lokatorzy, bowiem zapewniono im inne lokale socjalne. Budynek jest pusty. Nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Właściciel budynku nie posiada środków finansowych na przeprowadzenie dużej inwestycji jaką jest remont całego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie rozbiórki budynku znajdującego się na terenie działki nr ew. [...] przy ul. H. w W. Wskazał, że nie został formalnie złożony wniosek o pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowych oficyn przy ul. H.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w całości i orzekająca: na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W.

Podkreślić należy, że organy orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni językowej wyżej cytowanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r. III SA 1110/95), w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Uchylenie bądź zmiana ostatecznej decyzji w trybie z art. 155 k.p.a. wymaga zatem ustalenia, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1442/2010, Lex Polonica nr 3040714).

Istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99).

Jak już wyżej wskazano, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, zatem zmiana ostatecznej decyzji (czego domaga się skarżący) pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 236/11, Lex Polonica nr 2807403).

Podkreślić należy, że organy obydwu instancji, odmawiając Wspólnocie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. w części nakazującej Wspólnocie usunięcie nieprawidłowości w części klatek nr 3, 4, 5 w budynku przy ul. H. w W. wskazały, że przewidziana w tym przepisie możliwość zmiany decyzji ostatecznej nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowym decyzja wydana na podstawie art. 66 p.b. ma charakter związany. Słusznie organy podniosły, że w świetle art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. , a decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu ma na tzw. związany charakter. Przejawia się on w tym, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji w razie ustalenia, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie.

Organy przywołały orzecznictwo sądów administracyjnych negujące możliwość zmiany decyzji ostatecznej w sprawach, które kończą się wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze związanym, Sąd w składzie orzekającym w dniu dzisiejszym przyjmuje jednak odmienne stanowisko, prezentowane również w wielu wyrokach NSA oraz w doktrynie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn.. akt II OSK 561, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018 r. sygn.. akt II SA/Łd 516/18). Zdaniem Sądu nie ma znaczenia czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 155 k.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 155 k.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Jednak możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., II OSK 2407/16, LEX nr 2409689).

Zdaniem Sądu ze stanowiskiem co do tego, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może być stosowany wyłącznie do decyzji związanych, można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostałoby wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. Takie są bowiem przesłanki przewidziane w art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn.. akt II OSK 2404/10). Podkreśla się przy tym, że nie można mówić o prawidłowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej w sytuacji, gdy ocena Sądu, uwzględniającego że zmiana decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem, oparta jest jedynie na wskazaniu, że sporna decyzja objęta wnioskiem strony ma charakter decyzji związanej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10).

W wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. II OSK 1932/13 (LEX nr 1569025) NSA stwierdził, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Jeszcze raz należy podkreślić, że nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych jak i uznaniowych (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2018).

W ocenie Sądu Wspólnota słusznie wskazała, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. H. w W. składająca się z działek ew. nr [...],[...] i [...]. objęta jest prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwartału ograniczonego ulicami: H., M., W. i K. (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2001 r. Nr [...] poz. [...]).

Działka nr [...] oznaczona jest w planie symbolem [...]. Natomiast działki ew. [...] i [...] oznaczone w planie symbolem [...].

Zgodnie z § 66 pkt 2 ww. uchwały plan ustala dla działki [...] (aktualnie działka ew. nr [...])

- zachowanie istniejącego budynku ul H. oraz istniejącego budynku H., za wyjątkiem oficyn tego budynku, zgodnie z rysunkiem planu

- likwidację oficyn budynku.

W myśl § 66 pkt 3 uchwały plan dopuszcza dla działki [...]:

- remonty, adaptacje i przebudowę budynków;

- nadbudowę budynku, pod warunkiem dostosowania nadbudowy do istniejącej bryły budynku, z uwzględnieniem ustaleń pkt 4;

- adaptację strychu (poddasza) na pomieszczenia użytkowe oraz przebudowę dachu, pod warunkiem dostosowania nadbudowy do istniejącej bryły budynku, z uwzględnieniem ustaleń pkt 4;

- zachowanie istniejących oficyn budynku do czasu realizacji nowej zabudowy na terenie części działki [...].

Zgodnie zaś z § 105 pkt 2 przedmiotowej uchwały plan ustala dla części działki [...] (działki, nr ew. [...] i [...]) likwidację istniejącego budynku w złym stanie technicznym ul. H. zgodnie z rysunkiem planu i lokalizacje nowej zabudowy , przy uwzględnieniu ustaleń wynikających z pkt 4 tego przepisu, w myśl którego plan dopuszcza dla części działki [...] zachowanie istniejącej zabudowy oraz jej remont lub adaptację, pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z projektowaną zabudową.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zachowanie budynku posadowionego na dz. ew. [...], oraz przewiduje daleko idącą możliwość likwidacji budynków oficyn H. posadowionych na dz. ew. [...] i [...], aczkolwiek nie zawiera nakazu takiej likwidacji.

Podkreślić należy, że bezsporne jest, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2014 r. wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 wynika, że omawiany obiekt stwarza zagrożenie dla ludzi imienia oraz jest w złym stanie technicznym. Z wniosku strony skarżącej o uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wynika wola rozbiórki przedmiotowych oficyn, także działań znacznie dalej idących, niż nakazane ww. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. W ocenie Sądu przepisy planu zagospodarowania przestrzennego o ile nie nakazują, to dopuszczają rozbiórkę omawianych oficyn. Tym samym, w świetle powyższych wywodów odnoszących się do zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji związanych, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz argumentów strony, wskazujących, że omawiane oficyny nie zamieszkują już żadni lokatorzy, bowiem zapewniono im inne lokale socjalne, uznać należy, że samo stwierdzenie organów obu instancji, że wyłączona jest możliwość zastosowania w odniesieniu do decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 66 p.b. art. 155 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność zmiany bądź uchylenia decyzji "związanej", na którym oparte są rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest niewystarczające, a tym samym naruszono art. 155 k.p.a. W świetle powyższego organy winny rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał słuszny interes strony oraz słuszny interes społeczny w uchyleniu omawianej decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r.

Sąd widzi pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z ewentualnym uchyleniem ww. decyzji z dnia [...] marca 2014 r., związane z faktem, iż bezsporny jest zły stan technicznych klatek w oficynach przy ul. H. w W., a przypadku wyeliminowania z obrotu ww. decyzji strona skarżąca zostałaby zwolniona z działań naprawczych co do stwierdzonych nieprawidłowości, szczególnie wobec braku wniosku strony skarżącej o pozwolenia na rozbiórkę omawianych oficyn. Dlatego, w ocenie Sądu, w świetle argumentacji Wspólnoty zawartej we wniosku o uchylenie, w odwołaniu oraz skardze, organ I instancji winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 67 p.b., w myśl którego, jeżeli nieużytkowany obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Jednakże w tym miejscu podkreślić należy, odnosząc się do argumentacji strony o nieracjonalności wykonania decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. z punktu widzenia ekonomicznego, że przydatność obiektu budowlanego do remontu odbudowy lub wykończenia powinna być oceniona w kategoriach technicznych, a nie ekonomicznych. Podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. nie może być uznanie, że jego remont, odbudowa lub wykończenia są nieopłacalne (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2293/16).

Ponadto nie uszło uwadze Sądu, że z decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. wynika, że dotyczy klatek schodowych nr 2, 3, 4 i 5 znajdujących się w oficynach budynku przy ul. H., natomiast z wniosek o uchylenie ww. decyzji pomija klatkę nr 2, a rozstrzygnięcia decyzji obu instancji akceptują powyższe. Rozbieżność ta winna być wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy

Ponownie rozpoznając skargę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] winieni dokonać ponownego rozpoznania wniosku Wspólnoty wniosła o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r. w trybie art. 155 k.p.a. kierując się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.