Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1015/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 § 2 pkt. 3, art. 16, art. 97 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt. 6, art. 183 § 1 i 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego i B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 937/10 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Miasta Poznań na rzecz B. N. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Miasta Poznań i uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1968 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną przy ul. [...] w Poznaniu. Jednocześnie za dokonane wywłaszczenie przyznano dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1968 r., począwszy od 1998 r., było wielokrotnie z inicjatywy następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, m.in. B.N., weryfikowane w trybie postępowania nadzwyczajnego.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] marca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1968 r . o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...].

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., I SA/Wa 1385/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r., obie w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1968 r. tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a w pozostałym zakresie skargi oddalił. Z kolei wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., I OSK 515/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne B. N., Miasta Poznania i Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r.

Następnie na wniosek B. N. z dnia [...] lipca 2009 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Wielkopolski wyłączył Prezydenta Miasta Poznania od załatwienia wniosku B. N. i wyznaczył Starostę Poznańskiego, jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Poznański ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968 r. Organ wskazał przy tym, że z uwagi na położenie wywłaszczonej nieruchomości na terenie Miasta Poznania, zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta Poznania, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Poznania, działający jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] września 2010 r., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta Miasta Poznania jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który - stosownie do art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. - nie mógł skutecznie tego uczynić, bowiem nie jest stroną postępowania. Stroną postępowania administracyjnego nie może być bowiem organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnych. Nadto w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest jedynie podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Nie ma natomiast podstaw, by pojęcie strony odnosić do podmiotu, który występuje w charakterze organu administrującego.

Organ podkreślił, że jeśli Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej miałby być stroną postępowania, to albo on sam, albo też reprezentowany przez niego Skarb Państwa musiałby posiadać interes prawny, którego nie posiada w niniejszej sprawie. Nie zmienia tego również fakt, że Prezydent Miasta Poznania został wyłączony od rozpatrzenia sprawy. Wciąż jest on bowiem organem właściwym do orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie organem właściwym z mocy prawa nie jest Starosta Poznański, który został jedynie wyznaczony do orzekania w sprawie. Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może zatem być stroną postępowania, nawet pomimo tego, że w sprawie orzekał inny organ. Wyłączenie go od orzekania w konkretnej sprawie nie powoduje bowiem odebrania mu – wynikającej wprost z przepisów prawa – kompetencji. Organ zaś, który jest właściwy do wydania w sprawie decyzji, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że sam fakt uczestniczenia Prezydenta Miasta Poznania działającego w imieniu Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie oraz doręczenie mu decyzji nie jest przesłanką nabycia przez niego statusu strony w postępowaniu, jeżeli nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. Faktem jest, że Prezydent Miasta Poznania, jako prezydent miasta na prawach powiatu, posiada interes faktyczny, który jednak należy odróżnić od interesu prawnego. Reasumując organ wskazał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto Poznań, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 24, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. i umorzenie postępowania przed organem I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Z kolei uczestnik postępowania B.N. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wniesienie skargi przez Miasto Poznań było niedopuszczalne, ewentualnie o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że błędnie organ II instancji stanął na stanowisku, że Miasto Poznań nie ma legitymacji do złożenia odwołania, a następnie skargi w niniejszym postępowaniu. Legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego, jednakże interes prawny podlega indywidualnemu badaniu w każdej sprawie. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 (ONSA 1997, nr 3, poz.102, s.45-46) akcentuje się, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. W postanowieniu zaś NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84, stwierdzono, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Podobny pogląd zawiera wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88, wskazujący, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. A zatem stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie podmiot wymieniony w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, który na podstawie prawa obowiązującego może czy powinien uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinien być) obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Zatem błędnie przyjął organ II instancji, że Miasto Poznań, czy Prezydent Miasta Poznania jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, nie ma legitymacji prawnej do złożenia odwołania, czy też skargi do sądu. Skoro Miasto Poznań zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji obarczone obowiązkiem wypłaty odszkodowania, trudno wnioskować, że po jego stronie istnieje brak interesu prawnego w złożeniu środka odwoławczego. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że przed Sądem Najwyższym toczy się sprawa [...] z wniosku Miasta Poznań o wpis Miasta do księgi wieczystej przy udziale B. N. i W.K. Zatem Miasto Poznań ma interes prawny w sprawie nie tylko jako organ wypłacający odszkodowanie, ale również jako podmiot, który ma zostać wpisany do księgi wieczystej. Także Miasto Poznań, jak również Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej byli stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (na podstawie której wydana została zaskarżona decyzja ustalająca odszkodowanie), a która toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. I SA/Wa 1385/06. Dlatego też nie mogła się ostać w obrocie prawym decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji procesowej tego podmiotu.

Odnośnie zaś do prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji, Sąd podkreślił, że organ ten był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., I SA/Wa 1385/06 (skargi kasacyjne od tego orzeczenia wywiedzione przez B. N., Miasto Poznań, Skarb Państwa - Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania starosty zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., I OSK 515/08). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968 r. tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że w sprawie zaszły poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego, co z kolei naruszało przepisy k.p.a. w sposób mający wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1968r. nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że taka decyzja do czasu rozpoznania niniejszej sprawy nie została przez organy wydana. Błędnie zatem organ I instancji, wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania, przyjął, że uprawomocniła się decyzja stwierdzająca nieważność w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest bowiem następstwem decyzji wywłaszczeniowej (ważnie dokonanego wywłaszczenia nieruchomości), zaś w tym zakresie brak jeszcze na niniejszym etapie postępowania rozstrzygnięcia. A zatem organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. ustalającą wysokość odszkodowania. Winien natomiast rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi kasacyjne złożyli Wojewoda Wielkopolski i B. N.

Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że Miasto Poznań posiada legitymację do złożenia odwołania, a następnie skargi w przedmiotowym postępowaniu,

2/ art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie skargi za dopuszczalną,

3/ art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie,

4/ art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona.

Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, że zarówno Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jak i Miasto Poznań nie powinny być uznane za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jego przedmiotem było bowiem ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego. Sam fakt własności (czy też jej braku) przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić podstawy dla przyjęcia interesu prawnego gminy w prowadzonym postępowaniu. Kwestie związane z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mają bowiem jakiegokolwiek wpływu na prawa aktualnych, czy też potencjalnych właścicieli nieruchomości. Fakt własności nie ma znaczenia dla prawnej oceny udziału w postępowaniu tej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż to nie o jej własność sprawa się toczy, lecz o odszkodowanie. Ponadto Skarb Państwa, działając przez uprawnione organy, wywłaszcza nieruchomości na swoją rzecz i ustala za te nieruchomości odszkodowania wypłacane przez starostów, realizując cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoby prawnej. Działa tutaj zatem jako Państwo.

Fakt, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Poznania, jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wskazany został w decyzji organu I instancji jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania również nie daje mu legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta Poznania jest bowiem właściwym podmiotem, który winien przekazać wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Takie ma zadanie jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią obiektywną, czyli nie zależy od działań organów, ale od przepisów prawa materialnego. Zatem już w chwili wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było ustalone, kto jest stroną postępowania, a kto organem. Ta sytuacja nie mogła ulec zmianie jedynie na skutek wyłączenia Prezydenta i wyznaczenia Starosty Poznańskiego do jej rozpatrzenia.

Wojewoda Wielkopolski nie zgodził się również z poglądem Sądu I instancji o posiadaniu przez Miasto Poznań przymiotu strony ze względu na to, że było stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (na podstawie której wydana została zaskarżona decyzja ustalająca odszkodowanie). Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Nie zawsze ten, kto był stroną w postępowaniu zwykłym, jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził dalej, że zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., I SA/Wa 1385/06.

W wyroku tym Sąd uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1968 r. tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...]. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1968 r. nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sad I instancji niesłusznie jednak ustalił, że taka decyzja do czasu rozpoznania niniejszej sprawy nie została wydana. W chwili wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie rzeczywiście nie było rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, niemniej w chwili orzekania przez Sąd I instancji decyzja taka już istniała. Minister Infrastruktury wydał bowiem w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] i o umorzeniu postępowania przed Ministrem Infrastruktury. Fakt ten uzasadnia zatem zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, oraz 113 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona.

B.N., również zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Miasto Poznań ma w niniejszym postępowaniu interes prawny legitymujący go jako stronę postępowania, bowiem jest organem wypłacającym odszkodowanie ustalone decyzją organu I instancji, jest podmiotem, który ma być wpisany jako właściciel do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, za którą owo odszkodowanie ustalono, był stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja ustalająca odszkodowanie. Tymczasem z faktu, że to Prezydent Miasta Poznania ma zapłacić odszkodowanie nie wynika interes prawny Miasta Poznań, gdyż wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi zadanie Prezydenta Miasta Poznania z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego, zaś Prezydent Miasta Poznania, ustalając odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości i wypłacając je, realizuje cele publiczne, dyktowane interesem publicznym, a nie własne interesy Miasta Poznań lub Skarbu Państwa jako osób prawnych. Ponadto interes prawny Miasta Poznania nie wynika z faktu, że z jego wniosku toczy się sprawa o wpis do księgi wieczystej Miasta Poznań jako właściciela nieruchomości, za którą ustalono odszkodowanie, bowiem decyzja ustalająca odszkodowanie nie ma wpływu na sytuację prawną Miasta Poznań, a w szczególności na jego sytuację w postępowaniu wieczystoksięgowym. Interes prawny Miasta Poznania nie wynika również z faktu, że jest on stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, skoro czym innym jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, która następnie została skomunalizowana, a czym innym postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. O ile bowiem decyzja wydana w tym pierwszym postępowaniu dotyczy gminy, która stała się właścicielem tej nieruchomości, to decyzja ustalająca odszkodowanie nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawa właścicieli nieruchomości. Konsekwencją zaś naruszenia art. 28 k.p.a. było naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na nieodrzuceniu skargi Miasta Poznań, choć jej wniesienie przez Miasto Poznań było niedopuszczalne,

2/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organy administracji publicznej powinny zawiesić postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1968 r., na mocy ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, do czasu stwierdzenia w drodze postępowania nadzwyczajnego ważności lub nieważności owej decyzji, co doprowadziło też do naruszenia art. 170 i art. 190 p.p.s.a., a w konsekwencji - do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez nieoddalenie skargi Miasta Poznań.

Wskazując na powyższe naruszenia B. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Miasta Poznań, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu, że Miasto Poznań nie miało w niniejszej sprawie przymiotu strony, bowiem reprezentujący je organ – Prezydent Miasta Poznania, będący jednocześnie starostą miasta na prawach powiatu – posiada kompetencje do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny.

Artykuł 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) rzeczywiście upoważnia starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie zatem organem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1968 r. będzie Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (jako prezydent miasta na prawach powiatu – a więc sprawujący funkcję starosty), będący jednocześnie organem wykonawczym gminy – Miasta Poznań.

W orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego, uznaje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115, Prok.i Pr.-wkł. 2003/7-8/41, Wokanda 2003/7-8/64, Wokanda 2003/10/31, Wspólnota 2003/18/55, Wspólnota 2003/25/55, OSP 2004/4/48) Sąd stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego.

Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Miasto Poznań, reprezentowane przez swój organ wykonawczy – Prezydenta Miasta Poznania – mogło jednak występować w charakterze strony czy to w postępowaniu administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę na cel, jaki przyświecał uznaniu, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania, nawet gdy posiada interes prawny, w którym wyznaczona jej została rola organu wydającego decyzję. Przyjmuje się wówczas, że organ owej jednostki samorządu terytorialnego będzie bronił jej interesu w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Ową właściwą formą jest wówczas oczywiście decyzja administracyjna wydawana przez ten organ. Również Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku podkreślał, że pozbawienie prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy, a także pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, dotyczy wyłącznie spraw, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Jedynie w takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Poznania nie wydawał decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Został bowiem, postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r., wyłączony od załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania. Wbrew stanowisku składającego skargę kasacyjną organu, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia przyczyna wyłączenia. Istotne jest jedynie to, że Prezydent Miasta Poznania nie wydał decyzji w I instancji. Odszkodowanie ustalił wyznaczony przez Wojewodę inny organ - Starosta Poznański. Odpadła zatem przyczyna, dla której organ reprezentujący Miasto Poznań nie mógł występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, czy też złożyć skargi do sądu administracyjnego.

Warto również zwrócić uwagę, że TK w powołanym wyroku wskazał także na to, że art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawia sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie TK "luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie występują okoliczności uzasadniające przyznanie Miastu Poznań ochrony przed sądem administracyjnym. Gdyby bowiem odmówić mu w zaistniałej sytuacji tego prawa, to żaden inny sposób Miasto Poznań nie mogłoby realizować prawa jednostki samorządu terytorialnego do obrony interesów tej jednostki. Interesy te zaś może bronić będąc stroną postępowania, bądź, w ograniczonym wprawdzie zakresie, prowadząc postępowanie administracyjne i wydając kończącą to postępowanie decyzję.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie już dostrzegał problem łączenia funkcji starosty z funkcją organu gminy. W wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., I OSK 466/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji, gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy - miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Podobnie wypowiadał się NSA w wyrokach z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08, i z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 383/10.

Uznać zatem należało, że skarga do Sądu I instancji wniesiona została przez podmiot do tego uprawniony. Sąd ten nie był zatem zobligowany, jak tego chcą autorzy skarg kasacyjnych, od odrzucenia skargi Miasta Poznań na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 28 k.p.a. Skoro zaś Miasto Poznań miało również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Wielkopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego była wadliwa, a jej uchylenie przez Sąd I instancji - prawidłowe.

Odmiennej natomiast oceny dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzja organu I instancji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zapadała w sytuacji, gdy orzeczenie z 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania poddane zostało kontroli w ramach postępowania nadzorczego, które w części zostało ostatecznie (i prawomocnie) zakończone. Decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., stwierdzona została bowiem nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego w całości. Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., I SA/Wa 1385/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje organu nadzoru, ale jedynie w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Skargi na te decyzje w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostały przez Sąd oddalone. Oddalone zostały również skargi kasacyjne od ww. wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., I OSK 515/08.

Zaistniała zatem sytuacja, w której obowiązywało ostateczne orzeczenie z 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości (choć wciąż toczyło się wszczęte na wniosek postępowanie nadzorcze wobec tej części orzeczenia), przy jednoczesnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc części tego orzeczenia dotyczącej ustalenia odszkodowania. Ziściła się zatem hipoteza cytowanego wcześniej art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligującego właściwy organ do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Tymczasem Sąd I instancji uznał, że wciąż toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie pozwala na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za to wywłaszczenie. Skoro bowiem decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest następstwem decyzji wywłaszczeniowej (ważnie dokonanego wywłaszczenia), a w tym zakresie brak jeszcze rozstrzygnięcia, to wydanie przez Starostę Poznańskiego decyzji ustalającej to odszkodowanie było przedwczesne, a organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozumowania takiego Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaakceptować. Skoro bowiem orzeczenie z 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nie zostało wciąż skutecznie wzruszone w trybie postępowania nadzorczego, to orzeczenie to, w myśl określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, we wskazanej części jest ostateczne i korzysta z domniemania zgodności z prawem. Na tym etapie postępowania należy zatem uznawać, że doszło do ważnie dokonanego wywłaszczenia. Nie było zatem żadnych przeszkód, by prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wszczęcie postępowania nadzorczego nie niweczy bowiem mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie była to również okoliczność pozwalająca uznać, że w sprawie organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, wydanie 10). Zwrócić należy przy tym uwagę, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stąd też przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., II GSK 27/05). Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy administracyjnej może (a nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę, co do której orzeka organ prowadząc dane postępowanie. W sytuacji takiej brak podstaw do wstrzymania się z orzekaniem do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. sprawy jedynie związanej ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., II SA/Kr 619/10).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Toczące się i niezakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (tylko w tej części) nie było zagadnieniem prejudycjalnym do toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, to do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego organ ustalający odszkodowanie związany jest jego treścią. Nie było więc bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej od zakończenia postępowania nadzorczego w sprawie wywłaszczeniowej. Nie zachodził bowiem między tymi aktami ścisły związek.

Jeżeli nawet w przyszłości w stosunku do orzeczenia o wywłaszczeniu stwierdzona zostałaby nieważność - a na etapie postępowania odszkodowawczego była to jedynie możliwość a nie pewność, to powstałby jedynie nowy stan prawny. Na marginesie można jedynie wskazać, że niezasadnie podnosi Wojewoda Wielkopolski w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji wydał wyrok nie biorąc pod uwagę decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., uchylającej własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1968 r. i umarzającej postępowanie przez Ministrem Infrastruktury. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 9 marca 2011 r. uczestniczka postępowania B.N. poinformowała bowiem Sąd o wydaniu decyzji umarzającej postępowanie przed Ministrem Infrastruktury, który uznał się za niewłaściwy w sprawie. Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie mógł jednak uznać, że decyzja ta ostatecznie kończyła postępowanie w sprawie nieważności orzeczenia z 1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia. Umorzenie postępowania przez organ, który uznał się za niewłaściwy w sprawie, powoduje jedynie konieczność przekazania sprawy organowi właściwemu, który będzie dalej sprawę procedował. Dodać przy tym można, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. umarzająca postępowanie przed Ministrem została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r., I SA/Wa 775/11. Tak więc sformułowane przez Wojewodę Wielkopolskiego zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 113 § 1 są całkowicie bezpodstawne.

Tym niemniej uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na toczące się postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego uznać należy, z przyczyn wyżej podanych, za błędne.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych na rzecz B.N. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.