Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 647/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 ust. 2 pkt 2,  art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: W sprawie, w której chodzi o udostępnienie informacji publicznej, które mogłoby prowadzić do naruszenia danych osobowych lub prywatności, decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., ale także szczególne wymogi wskazane w art. 16 ust. 2 pkt 2 zdanie ostatnie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym w takiej sprawie można przyjąć, że pismo organu władzy publicznej, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, stanowi decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji, tylko wtedy, gdy poza oznaczeniem organu, od którego pochodzi, wskazaniem adresata, rozstrzygnięciem i podpisem upoważnionego pracownika zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiono udostępnienia informacji.

TEZY

W sprawie, w której chodzi o udostępnienie informacji publicznej, które mogłoby prowadzić do naruszenia danych osobowych lub prywatności, decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., ale także szczególne wymogi wskazane w art. 16 ust. 2 pkt 2 zdanie ostatnie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym w takiej sprawie można przyjąć, że pismo organu władzy publicznej, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, stanowi decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji, tylko wtedy, gdy poza oznaczeniem organu, od którego pochodzi, wskazaniem adresata, rozstrzygnięciem i podpisem upoważnionego pracownika zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiono udostępnienia informacji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J.P. na pismo Komendanta Miejskiego Policji z dnia 17 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt postanawia 1/ odrzucić skargę, 2/ zwrócić skarżącemu J. P. 200 (dwieście) złotych uiszczonych tytułem wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę oraz twierdzeń stron wynika następujący stan sprawy.

W dniu 6 grudnia 2005 r. skarżący J. P. zawiadomił Policję (Komisariat Policji w G.) o popełnieniu przez H. M. wykroczenia polegającego na niedopełnieniu obowiązku meldunkowego. Policja w tej sprawie przeprowadziła czynności sprawdzające i w dniu 16 stycznia 2006 r. sporządziła wniosek o odstąpienie od kierowania wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego dlatego, że czynu nie popełniono. W dniu 20 lutego 2006 r. sporządzono pismo skierowane do skarżącego, w którym zawiadomiono go, że nie skierowano wniosku do Sądu Rejonowego o ukaranie i pouczono go o możliwości złożenia zażalenia do Komendanta Miejskiego Policji w G. Brak dowodu na to, czy skarżący pismo to otrzymał. W dniu 28 lutego 2006 r. skarżący złożył w Komisariacie Policji w G. pismo, w którym prosił o poinformowanie go o tym na jakim etapie jest postępowanie w sprawie popełnienia przez H. M. wykroczenia polegającego na niedopełnieniu obowiązku meldunkowego. W dniu 9 marca 2006 r. sporządzono pismo, którym poinformowano skarżącego, że o zakończeniu czynności sprawdzających skarżącego poinformowano w dniu 20 lutego 2006 r. Również brak dowodu doręczenia skarżącemu tego pisma.

W dniu 27 czerwca 2007 r. skarżący złożył w Komisariacie Policji w G. pismo z dnia 26 czerwca 2007 r., zatytułowane "Wniosek o udostępnienie akt", w którym prosił o udostępnienie akt wyżej opisanego postępowania w sprawie jego zawiadomienia o popełnieniu przez H. M. wykroczenia. W piśmie tym wyjaśnił, że chce sprawdzić, czy w aktach tej sprawy znajdują się materiały, które mógłby wykorzystać w postępowaniach sądowych, w których jego przeciwnikiem jest H. M.

Komendant Komisariatu Policji w G., odpowiadając na to pismo skarżącego, pismem z dnia 20 lipca 2007 r. odmówił mu udostępnienia akt postępowania. Odmawiając udostępnienia akt postępowania powołał się na art. 20 § 1, art. 25 § 1 oraz 38 k.p. w s. o w. w zw. z art. 156 § 1 k.p.k. Z wywodów opartych na tych przepisach wynika, że powodem odmowy udostępnienia skarżącemu akt było to, iż był on osobą zawiadamiającą o wykroczeniu a nie stroną oraz to, że postępowanie zostało zakończone. Ponadto w piśmie tym poinformowano skarżącego, że akta mogą być udostępnione na polecenie Sądu lub Prokuratury.

Bak dowodu, kiedy doręczono skarżącemu pismo z dnia 20 lipca 2007 r. Zostało ono mu jednak doręczone, gdyż w dniu 1 sierpnia 2007 r. złożył w Komisariacie Policji w G., skierowane do Komendy Miejskiej Policji w G. za pośrednictwem Komisariatu Policji w G., odwołanie z dnia 31 lipca 2007 r. od, jak skarżący to określił, decyzji Komisariatu Policji w G. z 20 lipca 2007 r. W odwołaniu tym zarzucił, że "decyzja" z 20 lipca 2007 r. jest pozbawiona podstaw i wydana z chęci ukrycia przed nim dowodów na to, że policjant, który sporządził wniosek o jego ukaranie za wykroczenie na podstawie jawnie fałszywych dowodów dostarczonych przez S. R., związanego interesami z H. M., nie wniósł o ukaranie tego ostatniego, pomimo że popełnił on wykroczenie.

Odwołanie skarżącego z 31 lipca 2007 r. zostało przekazane Komendantowi Miejskiemu Policji w G. i w dniu 17 sierpnia 2007 r. Pierwszy Zastępca Komendanta Miejskiego Policji skierował do skarżącego pismo, w którym wyjaśnił, opierając się na analizie przepisów Kodeksu w sprawach o wykroczenia i Kodeksu postępowania karnego, że na etapie czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia nie przysługuje obywatelowi bez względu na to, w jakim charakterze występuje, prawo informacji o prowadzonych czynnościach. W efekcie wyjaśnił, że nie mogą być skarżącemu udostępnione materiały postępowania wyjaśniającego w sprawie, w której zawiadomił o popełnieniu wykroczenia.

Skarżący pismo to uznał za decyzję i wniósł od niego skargę do Sądu administracyjnego. Ze skargi oraz następnego pisma skarżącego (z dnia 13 listopada 2007 r.) wynika, że uważa on, iż podstawowym błędem organów Policji było zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia zamiast przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące dostępu do akt postępowania przygotowawczego po jego zakończeniu (wyrok z 7 marca 2003 r. w sprawie II SA 3572/02), twierdził, że - poprzez analogię - również po zakończeniu czynności wyjaśniających prowadzonych w sprawach o wykroczenie dostęp do akt tego postępowania winien być regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej wywodził, że podejmowane w sprawie czynności (pisma z 9 marca 2007 r. i 17 sierpnia 2007 r.), mimo że nie spełniają formalnych wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. dla decyzji administracyjnej, takimi decyzjami są i to decyzjami o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym względzie również powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności postanowienie z 27 lipca 1999 r. w sprawie I SA 1509/98 i wyrok z 20 lipca 1981 r. w sprawie SA 1163/81. W końcu odpowiadając na zarzut z odpowiedzi na skargę, iż z jego pism nie wynikało, aby domagał się udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakłada na niego obowiązku podawania podstawy prawnej jego żądania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie przy czym oba wnioski uzasadniono tym samym, mianowicie brakiem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż sprawa skarżącego została rozpoznana w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga skarżącego jest niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy żadnego z przejawów wykonywania administracji publicznej poddanej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei według art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tych przepisach akty i czynności oraz bezczynność. Nadto stosownie do treści art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.

Wśród aktów wymienionych w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje się także decyzja administracyjna. Z tego powodu sądy administracyjne są właściwe w sprawach dostępu do informacji publicznej, gdy organy władzy publicznej wydają jedną z decyzji wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) albo też takiej decyzji mimo istnienia obowiązku nie wydają. W pierwszym przypadku sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skargi na decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w drugim zaś przypadku są właściwe do rozpoznania skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 powołanej ustawy). Ponadto sądy administracyjne będą właściwe do rozpoznania skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego byłaby dopuszczalna, gdyby rzeczywiście, tak jak twierdzi skarżący, pisma, które zaskarżył, były, mimo niespełnienia wymogów formalnych, decyzjami administracyjnymi o odmowie udostępnienia informacji publicznej wymienionymi w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak jednakże w ocenie Sądu nie jest, gdyż w okolicznościach sprawy nie można przyjąć domniemania wydania takich decyzji administracyjnych.

Dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzje wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdza art. 21 tej ustawy, w którym wprost odsyła się w zakresie skarg do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w przepisie tym zamieszczono bardzo istotny wyjątek. Otóż Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosuje się w przypadku, o którym mowa w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc w przypadku, w którym odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Wówczas podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej, przysługuje zamiast skargi do sądu administracyjnego prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji publicznej (art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast podmiot, którego dotyczy wyłączenie informacji publicznej, może wówczas przystąpić do strony pozwanej w charakterze interwenienta ubocznego (art. 22 ust. 2 powołanej ustawy).

Z tym uregulowaniem idą w parze uregulowania dotyczące szczególnych wymogów decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdy podstawą odmowy są względy ochrony dóbr, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc prywatność osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy. Wówczas, jak stanowi o tym art. 16 ust. 2 pkt 2 zdanie ostatnie tej ustawy, uzasadnienie decyzji musi zawierać oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wydaje się, że mimo pewnych niekonsekwencji terminologicznych (w art. 22 ust. 1 mowa jest o ochronie danych osobowych, prawa do prywatności oraz tajemnicy innej niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, natomiast w art. 16 ust. 2 pkt 2 zdanie ostatnie o prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy) zamiarem ustawodawcy było stworzenie mechanizmu, który pozwoliłby w łatwy sposób po pierwsze ocenić, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej należy do tego rodzaju decyzji odmownych, od których nie służy skarga do sądu administracyjnego, lecz powództwo do sądu powszechnego, po drugie określić podmiot, który mógłby w ewentualnej sprawie cywilnej wystąpić z interwencją uboczną.

Z powołanych przepisów wynika, że w sprawie, w której chodzi o udostępnienie informacji publicznej, które mogłoby prowadzić do naruszenia danych osobowych lub prywatności, decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., ale także szczególne wymogi wskazane w art. 16 ust. 2 pkt 2 zdanie ostatnie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym w takiej sprawie można przyjąć, że pismo organu władzy publicznej, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, stanowi decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji, tylko wtedy, gdy poza oznaczeniem organu, od którego pochodzi, wskazaniem adresata, rozstrzygnięciem i podpisem upoważnionego pracownika zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiono udostępnienia informacji.

Powołane przez skarżącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego były wyrazem poszukiwania przez ten Sąd możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty organów administracji publicznej, które formalnie nie spełniały wymogów decyzji administracyjnej. Przyjmując w niniejszej sprawie dodatkowy warunek uznania czynności organu władzy publicznej za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej Sąd ma natomiast na uwadze potrzebę zapewnienia właściwej, to znaczy przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym, ochrony praw podmiotów, których prawa mogą podczas realizowania prawa dostępu do informacji publicznej ucierpieć. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym i może, jak wynika to z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, podlegać ograniczeniom właśnie ze względu na ochronę praw i wolności innych osób. Zapowiedź możliwości ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej zrealizowano m.in. w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i następnie, w zakresie proceduralnym, w art. 16 ust. 2 pkt 2 zdanie ostatnie i art. 22 ust. 2 tej ustawy. Zatem, aby umożliwić ochronę wolności i praw innych osób przed naruszeniem na skutek udostępnienia informacji publicznej, w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a więc także poprzez udział tych osób w postępowaniu przed sądem powszechnym w charakterze interwenienta ubocznego, konieczne jest wymaganie tego szczególnego warunku dla decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd ma też na uwadze sądową ochronę prawa do informacji publicznej, które mogłoby być naruszane poprzez celowe pomijanie wskazanego szczególnego warunku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy przyjąć, że domagający się udostępnienia informacji publicznej w sprawach, w których może wchodzić w grę możliwość naruszenia danych osobowych lub prywatności, winien jednoznacznie zażądać wydania decyzji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiadającej wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zaś w razie niewydania takiej decyzji, po wyczerpaniu służących mu środków zaskarżenia, wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Wówczas w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny przesądzi o obowiązku wydania decyzji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli natomiast decyzja zostanie wydana, to w zależności, czy podpadać będzie pod art. 21 ust. 1, czy art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie od niej służyła skarga do sądu administracyjnego lub powództwo do sądu powszechnego.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że uwzględnienie żądania skarżącego mogłoby spowodować co najmniej ujawnienie danych osobowych H. M. W tej sytuacji, zgodnie z przyjętą wykładnią prawa, pisma z dnia 9 marca 2007 r. i 17 sierpnia 2007 r., będące reakcją na żądnie skarżącego udostępnienia akt nie mogą być uznane za decyzje administracyjne o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie zawierają elementu koniecznego według art. 16 ust. 2 pkt 2 zdanie ostatnie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powoduje to, że skarga na te pisma jest niedopuszczalna.

W tej sytuacji na mocy art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, orzekł jak w sentencji.

Wobec odrzucenia skargi Sąd na mocy art. 232 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy.