Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 695/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję M. W. I. N. B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od M. W. I. N.B. na rzecz [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Na skutek kontroli przeprowadzonych w dniach [...] marca i [...] maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. w dniu [...] maja 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące legalności nośnika reklamowego posadowionego na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. (działka ewid. nr [...], obr. [...]).

Następnie organ decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako Skarżąca, Spółka, Inwestor) rozbiórkę nośnika reklamowego w postaci podświetlanej trzema lampami na wysięgnikach tablicy reklamowej o nr ident. [...] i wymiarach ok. 4 x 12m, zamocowanej do konstrukcji stalowej, wybudowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W..

II.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła Spółka. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Po przeprowadzeniu przez PINB dodatkowych kontroli w dniach [...] lutego oraz [...] marca 2018 r. [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, w sprawie Skarżący legitymują się zgłoszeniem wskazującym, że nośnik reklamowy jest urządzeniem tymczasowym, rozbieralnym, zaś stalowa konstrukcja, wykonana w oparciu o projekt techniczny nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Do zgłoszenia załączono projekt techniczny budowlany tablicy reklamowej sporządzony w grudniu 2002 r. przez inż. bud. lądowego B. K..

Z kolei z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy M. z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że nie wydano żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę nośnika. Do akt dołączono również kopię pisma Biura Naczelnego Architekta Miasta Delegatura w Dzielnicy M. Urzędu W. z dnia [...] marca 2003 r., w którym powołując się na uzyskane stanowisko [...] Konserwatora Zabytków negatywnie zaopiniowano propozycję lokalizacji tablicy reklamowej o wymiarach 4 x 12 m w opisywanym miejscu.

W kontekście tego [...]WINB zauważył, że PINB prawidłowo uznał, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe należy do kategorii obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W prawie budowlanym zasadą jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś wyjątkiem od niej możliwość dokonania zgłoszenia.

Jak dalej zauważył organ, przedłożony przez Skarżącą projekt wskazuje, że konstrukcja wsporcza reklamy została tak zaprojektowana, aby stanowić skuteczne oparcie dla czynników atmosferycznych i dopiero po jej wykonaniu mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej o wymiarach 4 x 12 m. Wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego, jego ustawienie w określonym miejscu stanowi zatem roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. W wyniku tych prac budowlanych powstał "od podstaw" w określonym miejscu (na dachu budynku) obiekt budowlany trwale związany z dachem, który powinien spełniać wymagania zawarte w art. 5 P.b. dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. PINB nie dokonał zatem zrzucanej mu w odwołaniu błędnej wykładni art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. Przedmiotowy nośnik reklamowy, w skład którego wchodzi znacznych rozmiarów i znacznego ciężaru konstrukcja wsporcza stanowiąca wraz z zainstalowaną do tej konstrukcji tablicą reklamową o znacznej powierzchni ekspozycyjnej techniczno-użytkową całość, nie może zostać zaliczony do kategorii urządzeń reklamowych, o jakich jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b.

W toku postępowania bezsprzecznie stwierdzono, że na dachu budynku usytuowany jest nośnik reklamowy, który podświetlany jest trzema lampami halogenowymi. Powyższego (podświetlenia) nie uwzględniono jednak ani w treści zgłoszenia z dnia 13 stycznia 2003 r., ani w projekcie technicznym, będącym załącznikiem do tego zgłoszenia. Załączony do ww. opracowania rzut dachu, a także przekrój pionowy (rys. nr 3) nie przewidują bowiem wykonania opisywanego wyżej oświetlenia w postaci lamp halogenowych. Inwestycja została zrealizowana niezgodnie ze zgłoszeniem, bowiem ani w jego treści nie wskazano wprost, ani nie uwzględniono w przedłożonym projekcie rozwiązań technicznych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej w celu oświetlenia tablicy reklamowej za pomocą lamp. Co do zasady projekt instancji elektrycznej stanowi natomiast jeden z elementów dokumentacji budowlanej, o ile jest ona przewidziana do realizacji.

Inwestor wskazał w zgłoszeniu, że nośnik reklamowy ma być urządzeniem tymczasowym. Pojęcie "tymczasowy obiekt budowlany" należało zatem rozumieć jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektu wymagała jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., jednak nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Należy go więc uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wykonane roboty budowlane nie mogą być zdaniem [...]WINB potraktowane również jako instalacja, gdyż swym zakresem znacznie przekraczają pojęcie "instalacji", o jakim jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. Podkreślenia wymaga, że w celu wykonania instalacji, trzeba było najpierw wybudować konstrukcję wsporczą, stanowiącą oparcie dla omawianego urządzenia reklamowego. Oznacza to, że dopiero po wykonaniu konstrukcji wsporczej mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej. Wielkość, masa urządzenia reklamowego, sposób jego posadowienia, który musi być odporny na czynniki zewnętrzne, a także konieczność uprzedniego zbudowania konstrukcji wsporczej wskazują, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego znacznie wykracza poza pojęcie instalacji.

PINB słusznie stwierdził również, że przeszkodą do wdrożenia procedury legalizacyjnej jest to, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 19 pkt 17 planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...] - [...] - część I zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...].10.2006 r. ustanawia maksymalną powierzchnię reklamy umieszczanej na wolnostojącym nośniku do 18m2. Powierzchnia reklamowa przedmiotowego nośnika wynosi natomiast 48 m2, co jest sprzeczne z ww. przepisem planistycznym.

Idąc dalej organ odwoławczy podkreślił, że dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 P.b. jest uzależniona od zgodności konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz od nienaruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W przypadku niespełnienia którejkolwiek z tych przesłanek obowiązkiem organu jest wydanie nakazu rozbiórki. Skoro zatem istnieje sprzeczność inwestycji z planem miejscowym, brak jest prawnej możliwości legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, w związku z czym organ powiatowy prawidłowo odstąpił od zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentacji wymaganej na podstawie przepisu art. 48 ust. 3 P.b.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej wykładni i oceny następujących okoliczności dowodowych:

- faktu nieodnalezienia w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak również na zlecenie (i wielokrotne wezwania) organu odwoławczego w toku postępowania dowodowego przez Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu W. z Biura Architektury i Planowania Przestrzennego decyzji o sprzeciwie co do dokonanego przez Skarżącą zgłoszenia robót budowlanych z dnia 13.01.2003 r., a także dowodu w postaci pisma Biura Naczelnego Architekta Miasta Delegatura w Dzielnicy M. Urzędu W. z dnia 21.03.2003 r., w którym zawarto negatywną opinię na temat propozycji lokalizacji tablicy reklamowej o przedmiotowych wymiarach w przedmiotowej lokalizacji, które to pismo nie miało waloru decyzji o sprzeciwie wobec dokonanego przez Skarżącego zgłoszenia robót budowlanych z dnia 13.01.2003 r. i powinno doprowadzić organ do logicznego wniosku, że decyzja o sprzeciwie w stosunku do robót budowlanych polegających na instalacji nośnika reklamowego w tym miejscu nigdy nie została wydana, a zatem Skarżący korzysta z ochrony prawnej wynikającej z dokonanego przez siebie zgłoszenia robót budowlanych;

- dowodu w postaci projektu budowlanego załączonego przez Skarżącą do przedmiotowego zgłoszenia robót budowlanych poprzez ustalenie, że projekt ten nie zawiera projektu przyłączy elektrycznych, w sytuacji, gdy projekty budowlane nie zawierają projektu instalacji elektrycznych, gdyż przebieg instalacji elektrycznych jest elementem projektu wykonawczego, a nie projektu budowlanego, a także

- dowodu w postaci protokołu kontroli tegoż nośnika reklamowego dokonanej przez PINB w dniu 08.06.2004 r., gdzie nie stwierdzono odstępstw od zgłoszenia ani wadliwości trybu zgłoszenia dokonanego przez Skarżącą, skoro do 2016 r. PINB nie wykonywał wobec przedmiotowego nośnika żadnych dalszych kroków prawnych, jak również

- dowodu w postaci zgłoszenia robót budowlanych z dnia 13.01.2003 r., a konkretnie wadliwą wykładnię użytego tam przez Skarżącą pojęcia "urządzenia tymczasowego i rozbieralnego", które nie oznaczało w żadnym razie zgłoszenia obiektu tymczasowego na jedynie 120 dni w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz wskazywało na cechy techniczne obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. na jego przenośność, rozbieralność i przeznaczenie do użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej,

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB w sytuacji gdy należało tę decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności należało dokonać niezbędnych ustaleń (w szczególności z udziałem biegłego architekta) w zakresie stanu faktycznego co do następujących okoliczności:

- czy nośnik reklamowy zainstalowany przez Skarżącego jest zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia,

- czy ewentualne odstępstwo od zgłoszenia ma charakter istotny oraz

- czy konstrukcja wsporcza stanowiła element budowlany tablicy reklamowej czy jest obiektem budowlanym oddzielnym od tablicy reklamowej, gdyż okoliczności te są rozstrzygające, aby można było ustalić, czy w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 pkt 3 P.b. przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że przedmiotowy nośnik reklamowy zainstalowany na dachu budynku przy ul. [...] w W. jest nośnikiem reklamowym wolnostojącym trwale związanym z gruntem w rozumieniu tego przepisu, dla którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 185/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 637/10) przez pojęcie "wolnostojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych, co w przypadku przedmiotowego nośnika reklamowego nie ma miejsca, ponieważ jest on usytuowany na dachu budynku, a zatem jest nierozdzielnie związany z budynkiem, na którym jest zainstalowany, a ponadto nie jest związany bezpośrednio "z gruntem", o czym wyraźnie mówią przesłanki tego przepisu, bo stoi na dachu, a nie na ziemi (gruncie), a zatem zastosowanie tego przepisu wobec ww. nośnika reklamowego było nieuzasadnione, stoi również w sprzeczności z dotychczasową jednolitą linią orzeczniczą [...]WINB (także w decyzjach wydawanych w 2016 r. i obecnie) uznającą art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. za właściwą podstawę prawną instalowania tablic i urządzeń reklamowych na dachach budynków i nie wymagającą dla takich tablic i urządzeń reklamowych uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem nośnik ten nie stanowi samowoli budowlanej,

b) art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. względnie art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. w jego brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie i uznanie, że montaż tablicy reklamowej na dachu budynku nie mieści się w pojęciu regulowanego przez ten przepis "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", które skutkuje zwolnieniem takich tablic i urządzeń od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i umożliwiającym ich instalację w oparciu o tzw. zgłoszenie robót budowlanych, jak to miało miejsce w przypadku przedmiotowej tablicy reklamowej na dachu budynku przy ul. [...], mimo że pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 P.b.), przez co biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29 P.b., a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., odnoszący się do "instalowania", zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa, oznaczających przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego oraz obiektu instalowanego, a przepisy te nie przewidują żadnych ograniczeń, co do wysokości i gabarytów instalowanych urządzeń,

c) art. 3 pkt 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. względnie art. 29 ust. 1 pkt 5a tej ustawy w jego brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. poprzez uznanie, że nośnik reklamowy funkcjonujący w danej lokalizacji od 10 lat nie stanowi obiektu tymczasowego ze względu na długi okres czasu, podczas gdy zawarta w ww. przepisie definicja obiektu tymczasowego nie zawiera takiego ograniczenia czasowego, a zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez Skarżącą w dniu 13 stycznia 2003 r. jednoznacznie wskazywało że chodzi o zamiar instalacji urządzenia reklamowego, a nie obiektu tymczasowego na 120 dni, o którym była mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (względnie art. 29 ust. 1 pkt 5a P.b. w jego brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.),

d) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sprawie i nakazanie od razu rozbiórki całego nośnika reklamowego położonego na dachu budynku przy ul. [...] jako zbudowanego bez pozwolenia na budowę i sprzecznego z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu w sytuacji, gdy ten nośnik został wybudowany na podstawie ważnego zgłoszenia robót budowlanych do którego właściwy organ w terminie nie wniósł sprzeciwu, przez co podlega on ochronie prawnej wynikającej z dokonania tego zgłoszenia robót budowlanych i braku odstępstw od projektu technicznego objętego tym zgłoszeniem, a zatem nie doszło do samowoli budowlanej.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Na wstępie należy zauważyć, że zarówno [...]WINB jak i PINB dopuściły się uchybień procesowych dowolnie traktując istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne jak również braki w takich ustaleniach, przerzucając tym samym ciężary i skutki obowiązku wyjaśnienia rzeczywistego stanu sprawy wyłącznie na Skarżącą. Otóż jest niewątpliwe, że Spółka dokonała zgłoszenia montażu nośnika reklamowego na dachu opisanego szczegółowo w części historycznej uzasadnienia budynku mieszkalnego, załączając stosowną dokumentację techniczną (vide dokumentacja oraz oryginał zgłoszenia w aktach administracyjnych). Organy nie ustaliły jednak w toku postępowania, czy owo zgłoszenie zostało oprotestowane decyzją wnoszącą sprzeciw. To co udało im się natomiast ustalić to fakt, że brak jest decyzji o sprzeciwie, jak również brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego nośnika (vide oświadczenie Spółki, pismo WAiB dzielnicy M. W.). Jest przy tym oczywiste, że prowadzone było postępowanie administracyjne w zakresie złożonego zgłoszenia budowy nośnika (vide wezwanie brakowe wydane w trybie art. 30 ust. 1a P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.).

Z powyższych okoliczności organy nie mogły zatem wysnuć tezy, że roboty budowlane zostały przez Spółkę wykonane w ramach samowoli budowlanej i że zgłoszenie zostało skutecznie oprotestowane bowiem nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, przy jednoczesnym braku decyzji o sprzeciwie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak decyzji o sprzeciwie ma istotne znaczenie bowiem nakazuje przyjąć, iż środka takiego po prostu nie zastosowano, zatem zgłoszenie zostało dokonane skutecznie, co nie wyłącza jednak możliwości kwestionowania objętych nim prac, o czym dalej.

Na tle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nie można było również przyjąć, iż zgłoszenie dokonane przez Skarżącą zmierzało do obejścia prawa, co skutkowałoby brakiem ochrony zgłaszającego nawet pomimo braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. W zgłoszeniu, a ściślej w załączonym projekcie technicznym, w istocie nie wskazano instalacji elektrycznej jaką wykonano tj. złącza kablowego oraz 3 lamp oświetlających tablicę reklamową. Po pierwsze nie jest jednak ustalone, czy owo oświetlenie zostało wykonane łącznie z tablicą i konstrukcją wsporczą czy później (brak rozważań organu w tym zakresie). Po drugie, wadliwość ta nie narusza substancji obiektu (nie jest dla jego istnienia i oceny kluczowa), aby można było przyjąć, że Inwestor pomijając ten fakt w zgłoszeniu, zmierzał do obejścia prawa i wybudowania obiektu zupełnie innego niż zgłoszony, przez co przywilej ochrony dokonanej nie zakwestionowanym zgłoszeniem nie może go dotyczyć. Obiekt zgłoszony i ten wykonany są tożsame, zatem nie można twierdzić, aby Spółka obchodziła prawo.

Wreszcie należy wskazać na niczym nieuzasadnioną nadinterpretację przez organy samego dokumentu zgłoszenia. Z faktu użycia w nim takich sformułowań jak "urządzenie tymczasowe", "rozbieralne", nie można zdaniem Sądu wywieść wniosku, że Skarżąca dokonała zgłoszenia obiektu tymczasowego w rozumieniu obecnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Jedynie wprost wskazanie w zgłoszeniu, że intencją strony jest dokonanie notyfikacji faktu budowy obiektu tymczasowego na określony prawem czas mogłoby prowadzić do wniosku, że tego właśnie dotyczyło zgłoszenie. Tymczasem zgłoszenie wyraźnie wskazuje, że chodzi o montaż nośnika reklamowego, a nie o obiekt tymczasowy. Wskazywana tymczasowość i rozbieralność dotyczy jego cech budowlanych, a nie charakteru obiektu i dokonywanego zgłoszenia.

Kończąc kwestie formalne Sąd zwraca również uwagę, iż organy bez jakiegokolwiek wyjaśnienia powołują przepisy prawa nie mające w sprawie zastosowania, co słusznie podkreśla Skarżąca. Jak już wskazano, zgłoszenia dokonano w dniu 13 stycznia 2003 r., jest to zatem data miarodajna dla oceny na jakiej podstawie prawnej owa notyfikacja została złożona. Należy więc wyjaśnić, iż w dacie tej nie obowiązywał przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., bowiem wprowadzono go dopiero z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718). Kwestię obiektów tymczasowych regulował przed tą datą art. 29 ust. 1 pkt 5a wskazujący, że pozwolenia na budowę nie wymagały tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Analogicznie rzecz wygląda w stosunku do powoływanego przez organy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., który w zacytowanym przez organy brzmieniu został wprowadzony z dniem 11 lipca 2003 r., zaś przed tą datą zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie sieci telekomunikacyjnych oraz napowietrznych sieci elektroenergetycznych, prowadzonych po dotychczasowych trasach. Kwestie instalowania i remontu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, regulował w dacie zgłoszenia art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.

Sąd wskazuje również, że organy nie wyjaśniły podnoszonej przez Skarżącą kwestii przeprowadzenia w 2004 roku kontroli (jak się wydaje w ramach nadzoru budowlanego) robót budowlanych wykonanych przez Spółkę na podstawie dokonanego zgłoszenia. Kwestia ta może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem w ramach prowadzonego postępowania mogły zostać podjęte określone rozstrzygnięcia procesowe, rzutujące na możliwość oceny tej sprawy na jej obecnym etapie. Sąd zastrzega jednak, iż strona nie może wyłącznie biernie oczekiwać czynienia w tym zakresie wyjaśnień przez organ. W ramach wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a., zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istoty sprawy, Skarżąca ma obowiązek dowodzić kwestii, na które się powołuje.

W konsekwencji Sąd uznaje, że powyżej opisane wadliwości w zakresie zebranego materiału dowodowego jak również jego interpretacji uzasadniają uchylenie zaskarżonych decyzji. Naruszenia te słusznie są zatem eksponowane w zarzucie nr 1 lit. a) tiret 1-4 opisanej wyżej skargi. Organy uchybiły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, wadliwość w tym zakresie, zwłaszcza zaś całkowita dowolność w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia (powoływanie przepisów nieobowiązujących w stanie prawnym mającym zastosowanie dla oceny prawidłowości dokonanego zgłoszenia) powodują, że naruszona została określona w art. 8 § 1 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do działań organów oraz zasada przekonywania, przewidziana w art. 11 k.p.a.

Niezasadny jest natomiast zarzut nr 1 lit. b) tiret 1-3 skargi. [...]WINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn w nim wskazywanych. Sąd nie podziela argumentacji Spółki, iż w sprawie należało dokonać niezbędnych ustaleń (z udziałem biegłego architekta) w zakresie stanu faktycznego dotyczącego oceny, czy zainstalowany nośnik reklamowy jest zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia, czy ewentualne odstępstwo od zgłoszenia ma charakter istotny oraz czy jego konstrukcja wsporcza stanowiła element budowlany tablicy reklamowej czy jest to obiekt budowlany oddzielny od tablicy reklamowej. Wszystkie powyższe kwestie organy nadzoru budowlanego mogą wyjaśnić samodzielnie, dysponując niezbędną wiedzą w tym zakresie, bez potrzeby zasięgania opinii biegłego.

VI.

Przechodząc do oceny warstwy merytorycznej sprawy, z zastrzeżeniem wyżej wskazanych uwag dotyczących jej strony formalnej Sąd zauważa, że co do zasady nie ma wątpliwości co do potrzeby prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w stosunku do obiektu budowlanego z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że inwestycja tego rodzaju jak omawiana tj. tablica reklamowa o wymiarach 4 x 12 m posadowiona na konstrukcji wsporczej trwale związanej z budynkiem, wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w sprawie brak jest danych, aby Inwestor takie pozwolenie uzyskał, zatem decyzji takiej brak.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia i realizacji obiektu), pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie została objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązkiem dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. z daty zgłoszenia i wykonania obiektu). Wskazane odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b. ma więc charakter wyjątku i nie może być interpretowane rozszerzająco. Nadal podstawowym sposobem legalnej zabudowy lub wykonywania robót budowlanych jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wzniesienie budowli, przez którą Prawo budowlane uznawało i uznaje urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem (vide art. 3 pkt 3 P.b.), wymagało i nadal wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Czynnikiem wyróżniającym budowę budowli (urządzenia reklamowego) a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego, są cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Jest niewątpliwe, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe. Zakres prac jakie powinny zostać wykonane przy realizacji takiego urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia oraz miejsce jego posadowienia. "Inne będą bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. (...) Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne" - tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1034/09. W konsekwencji dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. (obecnie art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b.), istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie, czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (tak NSA we wskazanym wyroku).

Inwestycja rozpatrywana w niniejszej sprawie (z zastrzeżeniem uwag dotyczących naruszeń procesowych) nie polegała li tylko na instalowaniu urządzenia reklamowego jak twierdzi Skarżąca. Obejmowała ona znacząco większy zakres prac, a to prowadziło do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia. Świadczą o tym przede wszystkim wymiary i ciężar urządzenia reklamowego, jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych, czy wreszcie konstrukcja wsporcza, stalowa, mocowana do konstrukcji budynku (jego dachu, tak aby w ten sposób przenosić obciążenia i zabezpieczyć tablicę przed wpływem czynników atmosferycznych. Inwestycja ta wymagała, co jest niekwestionowane, mocowania (w sposób trwały) konstrukcji, po czym dopiero mógł nastąpić montaż podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 4 x 12 m.

Z tych też względów Sąd nie znajduje podstaw by zarzucić organom orzekającym w sprawie błędnego uznania, że dotyczy ona nośnika reklamowego wolno stojącego trwale związanego z gruntem tj. podłożem, a nie z powierzchnią ziemską jak wskazuje Skarżąca, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym znaczenia dla kwalifikacji tego obiektu okoliczność, że może on zostać w sposób łatwy zdemontowany i przeniesiony w inne miejsce. Dokonane zgłoszenie, jak już wskazano wcześniej, dotyczyło instalacji tablicy reklamowej a nie budowy obiektu tymczasowego.

Pomimo tego co do zasady prawidłowego założenia organy wadliwie skierowały postępowanie w tryb legalizacji przewidziany dla popełnionej samowoli budowlanej - art. 48 P.b., podczas gdy okoliczności sprawy (nawet te nie do końca jasno ustalone przez organy) uzasadniają zastosowanie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.

Przyjęcie takiego trybu działania organów nadzoru budowlanego pomimo nie posiadania przez Skarżącą ostatecznego pozwolenia na budowę, jest uzasadnione tym, że w dniu 13 stycznia 2003 r. dokonała skutecznego zgłoszenia robót polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na dachu budynku przy ul. [...] w W. o wymiarach 4 x 12 m. Skarżąca korzysta zatem z ochrony jaką daje jej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych (w rzeczywistości wykonanych zgodnie z załączonym projektem). Nie wyłącza to wprawdzie możliwości wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, niemniej nie można w takiej sytuacji mówić o wykonaniu robót budowlanych w warunkach całkowitej samowoli budowlanej, do której znajdowałby zastosowanie tryb z art. 48 P.b.

Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu wynika, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, czego w niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 443/10). Jeżeli więc wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to mając na uwadze fakt zgłoszenia tych samych robót budowlanych właściwemu organowi i brak jego sprzeciwu, nie można zarzucić Skarżącej działania w warunkach samowoli budowlanej, uzasadniającej zastosowanie art. 48 P.b.

Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga, z zastrzeżeniem wadliwości procesowych wymagających wyjaśnienia, zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie przed organami powinno się zatem toczyć jednak nie w trybie art. 48, a w ramach procedury określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego. Orzeczony nakaz rozbiórki jest więc wadliwy.

Tym samym brak sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 tej ustawy. Wskazany przepis dotyczy wykonywanych/wykonanych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 i może znaleźć zastosowanie m.in. w sytuacji dokonania zgłoszenia dla inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę.

Na tle niniejszej sprawy nie można również mówić o tym, aby Skarżąca od początku zmierzała do zrealizowania robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia, co mogłoby świadczyć o zamiarze obejścia prawa przez inwestora, a co należałoby kwalifikować, jako dyskwalifikujące dokonane zgłoszenie. W wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 732/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać właśnie stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 przewidzianego do likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego". "Stanowisko to nie jest regułą i nie może oznaczać, że w każdym przypadku przekroczenia zakresu zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 48." Tym samym każdy przypadek wyjścia przez inwestora poza zakres zgłoszenia czy też jego odstąpienia lub zmiany od dokumentacji załączonej do zgłoszenia musi być rozpatrywany indywidualnie.

Zarówno PINB jak i [...]WINB stosując art. 48 P.b. z wyjaśnieniem, że dokonane przez inwestora zgłoszenie przedmiotowej inwestycji nastąpiło z zamiarem obejścia prawa, zupełnie tej okoliczności nie wykazały. Wykonany nośnik nie różni się od tego, który został wykonany. Zdaniem Sądu, zmiany na które wskazano w toku postępowania, tj. wykonanie instalacji oświetleniowej (złącze kablowe i 3 lampy) są nieznaczące z punkt widzenia istoty wykonanego obiektu. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie ze zgromadzonym materiałem doszło do milczącej zgody organu (wobec przyjęcia zgłoszenia) na realizację nośnika reklamowego o wymiarach 4 x 12 m na dachu budynku. Twierdzenie w tej sytuacji, że intencją Inwestora było wykonanie innego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy dokładnie tego rodzaju inwestycja jak objęta zgłoszeniem została zrealizowana, jest chybione.

Sąd zauważa nadto, o czym już była mowa wcześniej, że nie można podzielić stanowiska [...]WINB, że dokonując zgłoszenia Skarżąca zamierzała obejść prawo obejmując tym zgłoszeniem tymczasowy obiekt budowlany i wykorzystując go ponad 120 dni od dokonania zgłoszenia, co uzasadniałoby zastosowanie trybu surowszego z art. 48 P.b. Z istoty zgłoszenia nie wynika, aby celem Inwestora było zgłoszenie budowy obiektu tymczasowego.

Z tych też powodów Sąd uznaje, że zasadne są zarzuty nr 2 lit. c) i d) skargi w zakresie, w jakim kwestionują po pierwsze przyjęty tryb legalizacji, o którym mowa w art. 48 P.b. jak również w zakresie kwestionującym fakt dokonania zgłoszenia obiektu tymczasowego.

Za niezasadne Sąd uznaje natomiast zarzuty nr 2 lit a) i b). Z uwagi na charakter wybudowanego na dachu budynku obiektu, zakres prac i charakterystyczne parametry, nie można przyjąć, aby w sprawie chodziło o dokonanie instalacji tablicy reklamowej. Strona błędnie również odczytuje warunek trwałego związania obiektu z gruntem. Chodzi w nim o to, aby obiekt (tu wolno stojące urządzenie reklamowe) był trwale związany z gruntem (rozumianym jako podłoże). Owo związanie może się przy tym odbywać np. poprzez zakotwienie obiektu na dachu innego budynku. W ten bowiem sposób cała konstrukcja opiera się czynnikom atmosferycznym i przenosi obciążenia do podłoża.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy przede wszystkim dokonają jednoznacznych wyjaśnień stanu faktycznego, w tym finalnie ustalą, czy istnieje jakakolwiek decyzja o sprzeciwie, a także czy względem obiektu toczyło się już postępowanie w ramach nadzoru budowlanego (jeśli tak to w jakim trybie i z jakim skutkiem). W razie braku możliwości wyjaśnienia powyższych okoliczności, organy zastosują tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji z uwagi na to, że sprawa wymaga co najmniej ponownego rozpatrzenia we właściwym do tego trybie, uchylone zostały decyzje organów obu instancji, o czy rozstrzygnięto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

O kosztach postępowania, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).