Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 350/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku W. B. z dnia [...] czerwca 2017 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje W. B. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 600 zł (słownie: sześćset) złotych.


UZASADNIENIE

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego podania z [...] czerwca 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2020 r. (sygn. II SA/Wa 1780/19), którym uchylono uprzednie orzeczenie w danym przedmiocie.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

- wszczęte na żądanie Wnioskodawcy postępowanie zakończono decyzją odmowną z [...] maja 2019 r.; wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 1780/19 – wobec skargi Wnioskodawcy - Sąd uchylił tę decyzję; wyrok uprawomocnił się 14 lipca 2020 r. i doręczono go organowi administracji,

- Sąd wskazał, że organ powinien skupić się na ocenie całokształtu materiału, obrazującego przebieg służby - w tym krótkiego okresu służby na rzecz państwa totalitarnego; mając tak określone pole działania organ niezwłocznie mógł wydać kolejną decyzje w sprawie; Wnioskodawca zwrócił się o to w piśmie z [...] września 2020 r.,

- organ milczał - nie podejmował żadnych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy,

- [...] marca 2021 r. Wnioskodawca wniósł ponaglenie; dotarło ono do organu 2 marca 2021 r.; spowodowało, że zwrócił się on do Instytutu Pamięci Narodowej – - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN", o nadesłanie kopii kompletnych akt osobowych,

- czynność ta ma na celu pozorowanie procedowania administracyjnego i nie usprawiedliwia rażącej zwłoki w postępowaniu; w aktach administracyjnych znajdowały się materiały z akt osobowych, karta ewidencyjna funkcjonariusza oraz opinia Komendanta Głównego Policji; jeżeli uznano za niezbędne uzyskanie pełnych akt osobowych, to na takie działanie miał organ czas po zwrocie akt sprawy z Sądu - nastąpiło to we wrześniu 2020 r.; postępowanie w sprawie należało zakończyć - uwzględniając czas na korespondencję - do końca 2020 r.,

- do dnia wniesienia skargi, Wnioskodawcy nie doręczono decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.:

- prawomocny wyrok z wraz z aktami sprawy wpłynął do organu 3 sierpnia 2020 r.,

- 2 marca 2021 r. wpłynęło do organu ponaglenie Wnioskodawcy,

- pismem z [...] marca 2021 r. wystąpiono do IPN o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych - dotyczących przebiegu służby Wnioskodawcy; akta te wpłynęły 16 kwietnia 2021 r.,

- do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania".

Wedle ustaleń Sądu, w sprawie wniosku z [...] czerwca 2017 r. – po wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1780/19 – organ nie wydał orzeczenie (tak notatka k. 21).

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] marca 2021 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie - wobec rozpoznania wniosku strony z [...] czerwca 2017 r., przez wydanie decyzji z [...] maja 2019 r. - przedmiotem rozważań Sądu mogą być wyłącznie ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu organu po wydaniu wyroku o sygn. II SA/Wa 1780/19, którym uchylono ww. decyzję. Nie można bowiem skutecznie kwestionować bezczynności organu po dokonaniu już przez niego czynności (tu wydania decyzji) - tak samo uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19 – dostępna w CBOSA). Oceną Sądu objęty jest więc okres od doręczenia ostatecznego wyroku oraz zwrotu akt – od 21 września 2020 r. - do dnia wniesienia skargi.

Trafnie w skardze i odpowiedzi na nią opisano istotne elementy przebiegu sprawy. Znajdują one zresztą potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne.

Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Co wynika z akt sprawy, akta wpłynęły do organu w sierpniu 2020 r. zaś pierwszą czynność w sprawie podjął on dopiero wobec ponaglenia, które wpłynęło doń w marcu roku kolejnego. W okresie tym nie informowano też Wnioskodawcy o powodach przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ani przewidywanym czasie jej zakończenia.

Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wnikliwe wyjaśnienie sprawy (w tym - w kontekście wytycznych, zawartych w wyroku sygn. akt II SA/Wa 1780/19) jest niezbędne dla merytorycznego jej załatwienia. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Akta wpłynęły do organu w sierpniu, zaś pierwsze działanie podjęto w marcu następnego roku (wobec ponaglenia). Sprawy – nawet szczególnie skomplikowane - należy przy tym załatwiać w terminie najwyżej dwóch miesięcy. Zasadny jest więc zarzut bezczynności.

Upływ przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy uzasadnia zobowiązanie organu przez Sąd do załatwienia sprawy w ciągu miesiąca.

W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podjął wprawdzie w końcu działania, ukierunkowane generalnie na załatwienie wniosku (tu bezzasadne są zarzuty skargi). Uczynił to jednak dopiero po upływie około 6 miesięcy, przy czym nad wnioskiem procedowano ogólnie do czerwca 2017 r.

Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane zakreślone w K.p.a. terminy, obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność ostatecznego załatwienia jej sprawy - pomimo przekroczenia terminów - w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, mogło rodzić u Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym.

Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z czerwca 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona - a także przy uwzględnieniu, że do dnia wyrokowania przez Sąd, nadal jej nie rozstrzygnięto - uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie decyzji. Przyjęto, że jest ona należna za okres nie podejmowania przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy – od zwrotu akt (sierpień 2020 r.) do pierwszej czynności w sprawie (marzec 2021 r.) – około 6 miesięcy (wrzesień – luty). Mając na uwadze znaczny wcześniejszy okres rozpatrywania wniosku (od czerwca 2017 r.) kwotą adekwatną jest 100 zł za każdy miesiąc bezczynności organu.

Z kolei poza oceną Sądu pozostaje okres po dniu wniesienia skargi, gdyż działań organu w danym zakresie nie odzwierciedlają przedłożone akta administracyjne.

Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazania konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy (tak samo wyrok NSA o sygn. akt III OSK 848/21 – dostępny w CBOSA). Szerszą argumentacje w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku.

-----------------------

2