Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 447/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 3,  art. 19 ust. 1, 2, 3,
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 746,  art. 747 w zw. z  art. 750
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 87 ust. 2;  art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków w Gminie B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2004 r. Rada Gminy w [...] (zwana dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747, zwana dalej: u.z.z.w.z.o.ś) w związku z art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr [...] (zwana dalej także: uchwała) w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków

w Gminie [...].

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie [...], stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin). Przedmiotowa uchwała została opublikowana

w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 248 pod pozycją 6675.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w [...] (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wydanej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś. polegające na przekroczeniu i niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz powtarzaniu

i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyegzemplifikowanych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania, tj.: a) braku uregulowania sposobów dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - brak takiego zapisu jest tożsamy z niewypełnieniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś.; b) określeniem w §1 pkt 1 regulaminu na jakiej podstawie został on opracowany, podczas gdy ustawa nie upoważniła organów gminy do wskazywania takich rzeczy, zatem w tym zakresie przekroczono ustawową delegację; c) wskazaniem w § 3 regulaminu co normuje regulamin, w sytuacji gdy w ustawie brak jest upoważnienia do takiej regulacji, zatem w tym zakresie przekroczono ustawową delegację określoną w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś.,

d) wskazaniem w § 5 regulaminu, że Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] (zwany dalej: ZGK) na podstawie umowy zawartej z odbiorcą ma dostarczać wodę o wymaganym ciśnieniu oraz odpowiedniej jakości nie określając przy tym tych parametrów i odsyłając w tym zakresie od ustawy, co jest niedopuszczalne

i stanowi niewypełnienie ustawowej delegacji, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., e) stwierdzeniem w § 41 regulaminu, że dostawcy ścieków (czyli mieszkańcom) zabrania się lokalizowania budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych będących na majątku, co jest sprzeczne z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. oraz art. 21 Konstytucji RP, bowiem zapis ten w istotny sposób ogranicza prawo własności właścicieli nieruchomości w zakresie dysponowania przez nich swoją własnością, nadto jest wykroczeniem poza ustawową delegację; f) określeniem w § 42 regulaminu, że każde naruszenie zasad określonych między innymi w § 40 jest podstawą do dochodzenia przez ZGK odszkodowania na drodze sądowej oraz daje uprawnienia do wypowiedzenia umowy, co jest wyjściem poza ustawową delegację - organ gminy nie został upoważniony do normowania kwestii dochodzenia odszkodowań, nadto jest to uregulowane w innych przepisach prawnych mających charakter powszechnie obowiązujący;

2. art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 12 pkt 2 regulaminu, że uruchomienie przyłącza następuje po opłaceniu przez odbiorcę kosztów tego uruchomienia, określenie w § 13 regulaminu, że realizacja nowego przyłącza dobywa się na koszt odbiorcy, określenie w § 14 pkt 1 regulaminu, że finansowanie budowy nowego przyłącza odbywa się ze środków odbiorcy usług w ramach zawartej z nim umowy, oraz wskazanie w § 49 pkt 1 regulaminu, że finansowanie prac może odbywać się w części ze środków odbiorcy, podczas gdy żaden przepis prawa nie upoważnia organów gminy do nakładania tego typu obowiązków w drodze aktów prawa miejscowego, nadto to na gminie ciąży obowiązek finansowania budowy nowych przyłączy;

3. art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 70 regulaminu,

że w sprawach w nim nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania

i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu;

4. § 141 w związku z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, zwane dalej: rozporządzeniem PRM), polegające na zamieszczeniu regulaminu w załączniku do uchwały, co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy

o charakterze specjalistycznym, natomiast w zaskarżonej uchwale w załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne, co nie powinno mieć miejsca;

5. art. 746 oraz art. 747 w związku z art. 750 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459, zwana dalej: k.c.) poprzez uregulowanie w § 20, § 22, § 53 oraz § 55 regulaminu kwestii związanych

z zawieraniem umowy (jej długością, wypowiedzeniem oraz wygaśnięciem),

co jest sprzeczne z wyżej wskazanymi przepisami k.c., bowiem w autonomiczny sposób określają one przypadki, kiedy wygasa umowa o świadczenie usług, nadto organ gminy nie został upoważniony w ustawie do uregulowania tej kwestii, w konsekwencji doszło do przekroczenia ustawowej delegacji;

6. art. 28 u.z.z.w.z.o.ś., art. 40 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. oraz art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r. poz. 618, zwana dalej: k.w.) polegające na wskazaniu w § 56 regulaminu możliwości wymierzenia grzywny

w kwocie do 10.000 zł za korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych bez zawarcia umowy, podczas gdy norma § 56 nie ma charakteru przepisu porządkowego, bowiem sytuacja opisana w nim jest uregulowana w art. 28 u.z.z.w.z.o.ś.,

a zatem w akcie prawnym powszechnie obowiązującym, natomiast przepisy porządkowe mogą być uchwalane tylko w zakresie nieuregulowanym

w odrębnych ustawach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo omówił przedstawione zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ nie zajął stanowiska w sprawie. Wskazał natomiast, iż podjął prace nad opracowaniem projektu nowego regulaminu, który uwzględni część zarzutów skargi. Uznał jednocześnie, iż nie wszystkie podniesione

w skardze zarzuty są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje

w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu

o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym

w dacie jej podjęcia, do 17 sierpnia 2005 r.). Przepis ten upoważnia radę gminy

do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody

i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującym na obszarze gminy. Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazała jako podstawę prawną przepisy art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g. (winno być art. 18 ust. 2 pkt 15) oraz art. 19 u.z.z.w.z.o.ś. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, m.in. dotyczących regulacji zasad dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, ogólny, który nie stanowi upoważnienia - delegacji do uchwalenia kontrolowanego regulaminu. Organ zbędnie wskazał ten przepis jako podstawę prawną uchwalenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, nie stanowi to jednak samo w sobie istotnego naruszenia prawa, a więc pozostającego w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, bowiem organ powołał jako podstawę prawną uchwalenia regulaminu, oprócz przepisów kompetencyjnych, również właściwy przepis – art. 19 u.z.z.w.z.o.ś., który

w ust. 1 daje delegację dla rady do uchwalenia regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Dlatego Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora w zakresie tego zarzutu skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Wbrew argumentom skargi przytoczona wyżej regulacja art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) nie upoważniała organu do określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Dopiero zmiana przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. od 17 sierpnia 2005 r. wprowadziła obowiązek określenia regulaminem także tej kwestii.

Nieuprawniony jest również zarzut skarżącego dotyczący powielenia w § 5 regulaminu przepisów ustawowych tj. art. 6 ust. 1a u.z.z.w.z.o.ś., bez dokładnego wskazania odpowiednich parametrów dostarczanej wody, bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wskazany przez skarżącego przepis art. 6 ust. 1a u.z.z.w.z.o.ś. nie funkcjonował w obrocie prawnym. Został wprowadzony do art. 6 dopiero od 17 sierpnia 2005 r.

Natomiast rację ma Prokurator, iż zapis § 5 regulaminu nie określa minimalnego poziomu usług w zakresie wskazania parametrów dostarczania wody (takich jak ciśnienie wody, jakość wody i ilość dostarczanej wody. W § 5 pkt 1 i § 7 pkt 1 regulaminu, organ określił, iż ZGK ma obowiązek dostarczać wodę o wymaganym ciśnieniu oraz odpowiedniej jakości, które określają przepisy. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że określenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może następować przez odesłanie do treści obowiązujących przepisów. Regulamin powinien określać minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków, a w szczególności poziom ciśnienia dostarczanej wody oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody, sposobu odprowadzania ścieków. Dlatego należy uznać, że w tym zakresie Rada naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

Trafnie wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 1

i ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez określenie w § 41 i § 42 zagadnień które nie mają żadnego umocowania w ustawie. Zapisy ww. jednostek redakcyjnych regulaminu dotyczą zakazu dla dostawcy ścieków lokalizowania budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych będących w majątku ZGK

w pasie o szerokości 5 m (§ 41) oraz sankcji związanych z naruszeniem tego zakazu

w postaci odszkodowania i uprawnienia do wypowiedzenia umowy (§ 42). Zdaniem Sądu organy gminy nie zostały upoważnione do regulowania kwestii związanych z tym, jak mieszkańcy mogą gospodarować swoją nieruchomością. Treść ww. przepisu wykracza poza ustawową delegacje, jest również sprzeczna z art. 21 Konstytucji RP, który chroni własność. Nie może mieć miejsca sytuacja, że organ gminy będzie władny do decydowania, co do sposobu zagospodarowania gruntu przez właściciela nieruchomości. Jest to niedopuszczalna ingerencja w prawo własności pozbawiona jakiekolwiek podstawy prawnej. Nadto kwestia odpowiedzialności cywilnej i karnej podmiotów jest kompleksowo uregulowana w aktach powszechnie obowiązujących, zbędne jest ich powtarzanie w przepisach prawa miejscowego.

Z kolei zapisy § 12, § 13, § 14 i § 49 regulaminu określają, iż uruchomienie przyłącza następuje po opłaceniu przez odbiorcę kosztów tego uruchomienia (§ 12 pkt 2), realizacja nowego przyłącza dobywa się na koszt odbiorcy (§ 13), finansowanie budowy nowego przyłącza odbywa się ze środków odbiorcy usług w ramach zawartej

z nim umowy (§ 14) oraz finansowanie prac może odbywać się w części ze środków odbiorcy (§ 49 pkt 1). Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś., w ramach którego ustanowiono opłatę za wydanie warunków technicznych, mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do stanowienia prawa

w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć

np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, publ. cbosa). Warunki przyłączenia do sieci określone

w regulaminie nie mogą być interpretowane dowolnie, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzaniem ścieków. Nakazanie odpłatności, jako warunku przyłączenia do sieci, nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych, do których należą

w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania

i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia u.z.z.w.z.o.ś., jednak zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Opłaty,

o których stanowi regulamin, mają cechy narzuconej mieszkańcom przez gminę daniny publicznej, wykorzystującej ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wynikający z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż rada gminy nie jest uprawniona do określania w regulaminie jakichkolwiek opłat, od uiszczenia których zależy przyłączenie odbiorców do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 87/13, publ. Lex nr 1343671; wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1587/11, publ. Lex nr 1138540; wyrok WSA w Kielcach z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 616/11, publ. Lex nr 1257660, wyrok WSA

w Rzeszowie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 298/14, publ. Lex nr 1471336). Ponadto obciążenie odbiorcy usług kosztami wykonania nowego przyłącza wodociągowego (§ 13) możliwe jest wyłącznie w odrębnym trybie na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) w postaci opłaty adiacenckiej za stworzenie warunków do podłączenia urządzeń kanalizacyjnych. Następuje to jednak dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok WSA

w Kielcach z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 675/07, publ. Lex 365803).

Tym samym przepisy § 12, § 13, § 14 i § 49 regulaminu w sposób istotny naruszają

art. 19 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., ponieważ zostały uchwalone

z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego.

Sąd za zasadny uznaje także zarzut skargi dotyczący naruszenia konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa poprzez sformułowanie w § 70 regulaminu zapisu odsyłającego w sprawach nieuregulowanych uchwałą do ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu PRM. Wadą istotnego naruszenia prawa dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 u.z.z.w.z.o.ś., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z treści § 143 w związku z § 29 ust. 2 ww. rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – skarżący błędnie wskazał w tym zakresie § 141) wynika, że w załącznikach do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. W przedmiotowej sprawie w załączniku do uchwały określono merytoryczną treść, która powinna znajdować się w treści uchwały. Taki zabieg prawodawczy jest sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji, jego uczynienie winno skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko Prokuratora, iż sporna uchwała narusza wskazane przepisy rozporządzenia PRM.

Ponadto Sąd stwierdza, iż z przepisów § 143 w związku z § 115, § 116, § 117, § 118 rozporządzenia PRM (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) wynika, iż w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W uchwale nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. W uchwale nie zamieszcza się przepisów karnych oraz przepisów odsyłających do przepisów karnych. Nadto w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem w § 23 i § 56 regulaminu organ powtórzył regulacje zawarte w art. 28 u.z.z.w.z.o.ś., dotyczącą stosowania przepisów karnych i kar pieniężnych, co jest sprzeczne z przedstawionymi wyżej przepisami rozporządzenia PRM w zakresie zasad techniki prawodawczej.

Sąd podziela także argumentację skarżącego w zakresie stwierdzenia istotnego naruszenia przedmiotową uchwałą przepisów art. 746, art. 747 w związku z art. 750 k.c. poprzez określenie w § 20, § 22, § 53 oraz § 55 regulaminu zasad dotyczących zawierania umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, terminów wypowiedzenia ww. umowy, jej wygaśnięcia, co jest sprzeczne z ww. przepisami k.c., bowiem w autonomiczny sposób określają one przypadki, kiedy wygasa umowa o świadczenie usług. Jednocześnie w ocenie Sądu uregulowanie ww. kwestii w uchwale oraz § 55 w sposób istotny narusza przepisy art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., ponieważ poprzez określenie w § 20, § 22, § 53 oraz § 55 regulaminu zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., winny być określone w umowie (np. terminy na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci, przyczyny rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia, terminy rozliczeń) organ przekroczył więc w tym zakresie przyznane mu ustawą kompetencje.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.