Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 282/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 340/10 w sprawie ze skarg [...] Liceum Ogólnokształcącego w Sopocie oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Sopocie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Sopocie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Gd 340/10 wskutek skarg [...] Liceum Ogólnokształcącego w Sopocie oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Sopocie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], mocą którego uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 30.11.2009r. zawieszające postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku wielomieszkaniowego o dwunastu kondygnacjach nadziemnych, w tym jednej usługowej, oraz jednej kondygnacji podziemnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym 156 miejscami postojowymi przewidzianej do realizacji na nieruchomości nr 1 ark. nr 1 w Sopocie przy ul. [...].

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta Sopotu postanowieniem z 30 listopada 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku "[...]" spółki z o.o. z s. w Gdyni, dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedstawionej wyżej inwestycji, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podał, iż Miasto Sopot w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie uznania miasta Sopotu za uzdrowisko (Dz. U. Nr 10, poz. 94), dalej: rozporządzenie, zostało uznane za uzdrowisko. Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167 poz. 1399 ze zm.), dalej: ulu, wynika obowiązek sporządzenia, w terminie 2 lat od uzyskania statusu uzdrowiska, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a niedotrzymanie tego terminu nie znosi ustawowego obowiązku uchwalenia planu. W sprawie zachodzi zatem przesłanka z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, jaką jest obligatoryjne zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu dla obszaru, na którym jest zlokalizowana działka objęta wnioskiem. Nadto organ wskazał, iż uchwałą Rady Miasta Sopotu z dnia 19 grudnia 2003 r. nr XII/221/03, przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Brodwino w mieście Sopocie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka "[...]" podniosła zarzut naruszenia art. 62 upzp przez zawieszenie postępowania mimo upływu okresu 22 miesięcy od złożenia wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium odwoławcze wskazało, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie uznania miasta Sopotu za uzdrowisko (Dz. U. Nr 10, poz. 94) jest aktualnie aktem prawnym nieobowiązującym. Zostało ono wydane jako akt wykonawczy na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.). Ustawa ta została uchylona na mocy art. 65 ustawy uzdrowiskowej. W art. 62 ustawy uzdrowiskowej ustawodawca wskazał, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie. Zatem wszystkie akty wykonawcze do ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach lecznictwie uzdrowiskowym utraciły moc najpóźniej w dniu 2 kwietnia 2006 r. Wydane postanowienie jako niezgodne z prawem podlegało zatem uchyleniu.

[...] Liceum Ogólnokształcące w Sopocie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie Kolegium, żądając jego uchylenia. Podniesiono, iż miasto Sopot nie utraciło statusu uzdrowiska ze względu na utratę mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie z 27 stycznia 1999 r. w sprawie uznania miasta Sopotu za uzdrowisko. Miasto Sopot utrzymało status uzdrowiska pod rządami nowej ustawy z dnia 28 lipca 2007 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 1 i 3 tej ustawy, będąc uzdrowiskiem na podstawie dotychczasowych przepisów, stało się z dniem 2 października 2005 r. w dacie wejścia w życie nowej ustawy uzdrowiskowej, z mocy prawa uzdrowiskiem w rozumieniu nowej ustawy.

Skargę na to samo postanowienie złożyła również [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Podniesiono w niej zarzut naruszenia art. 62 ust. 3 upzp w związku z art. 38 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 i 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...). Zdaniem skarżącej Miasto Sopot utrzymało statut uzdrowiska pod rządami aktualnej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...), co wynika z art. 59 ust. 1 i 3 tej ustawy, a Rada Miasta Sopotu w dniu 17 marca 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXV/596/2006 w sprawie tymczasowego statutu uzdrowiska. Skarżący stwierdził, iż planowana budowa 12-kondygnacyjnego budynku jest sprzeczna z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta Sopotu uchwalonym uchwałą nr XXXV/581/2002 Rady Miasta Sopotu z dnia 4 października 2002 r., albowiem działka, na której ma być realizowana inwestycja, jest położona w jednostce M-1, dla której Studium uchwaliło zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych, z wyjątkiem zabudowy jednorodzinnej.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich odrzucenie, wskazując, iż strony skarżące nie wykazały interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia, bądź ewentualnie o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sąd i instancji postanowieniem z dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę w/w skargi i zarządził prowadzenie ich pod wspólną sygn. akt II SA/Gd 340/10.

Następnie rozstrzygając sprawę stwierdził, że skargi zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 62 ust. 2 upzp w związku z art. art. 38 ust. 2 ulu.

WSA w Gdańsku wyjaśnił, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

W myśl ust. 2 powołanego artykułu jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Sąd I instancji stwierdził, że z ostatnio cytowanego przepisu wynika, iż w przypadku obowiązku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu do czasu uchwalenia planu. Norma ta, w przeciwieństwie do normy art. 62 ust. 1 upzp, nie wprowadza ograniczenia czasowego zawieszenia postępowania, a z jej treści wynika, że postępowanie ulega zawieszeniu, aż do momentu uchwalenia planu. Obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru wyłącza zatem w istocie możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej na taki obszarze. WSA w Gdańsku zaznaczył, że przepis art. 62 ust. 2 upzp był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r. K. 22/2004 (OTK ZU 2005/3A poz. 27) stwierdził, iż przepis ten nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 38 ust. 2 ulu wprowadza obowiązek uchwalenia przez gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Upływ zakreślonego w art. 38 ust. 2 ulu terminu dwuletniego nie dezaktualizuje nałożonego przez ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia planu, ani nie wyłącza przewidzianego w art. 62 upzp obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w art. 62 ust. 2 upzp obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego bez wskazania maksymalnego okresu przez jaki postępowanie może być zawieszone i bez wprowadzenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach ogólnych w przypadku braku uchwalenia planu w określonym terminie jest niewątpliwe dużym ograniczeniem prawa dla właścicieli nieruchomości. Jednakże zmiana tej sytuacji możliwa jest wyłącznie poprzez zmianę przez ustawodawcę aktualnie obowiązujących przepisów. Niewykonanie przez radę gminy obowiązku uchwalenia miejscowego planu w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, uzasadniać może wystąpienie ze skargą na podstawie art. 101 a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Rozwiązanie takie udziela ochrony podmiotom zamierzającym dokonać inwestycji na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu, które nie mogą uzyskać decyzji o warunkach zabudowy i muszą oczekiwać na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 4 kodeksu cywilnego przewidują odpowiedzialność odszkodowawczą odpowiednich organów władzy publicznej za szkody wyrządzone przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania statuuje przepis prawa, a zgodnie z art. 14 ust. 8 upzp miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, do którego opracowania gminy są zobowiązane odpowiednimi przepisami.

Sąd I instancji uznał, iż wbrew stanowisku Kolegium , miasto Sopot posiada status uzdrowiska. Uzyskało ten status uzdrowiska na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie uznania miasta Sopot za uzdrowisko (Dz. U. nr 10 poz. 94) wydanego na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. z 1987 Nr 23, poz. 150 r. ze zm.). Zamieszczony w rozdziale 9 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe art. 59 stanowi w ust. 1, iż obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3. W ust. 2 tegoż przepisu wskazuje się, że gmina właściwa ze względu na położenie uzdrowiska jest obowiązana w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy do sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiskowego i uchwalenia statutu uzdrowiska, o których mowa w ustawie. Gmina, o której mowa w ust. 2, jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 59 ust. 3 ulu). Uchwalenie zaś tymczasowego statutu, o którym mowa w ust. 3, nie wymaga sporządzania operatu uzdrowiskowego (ust. 4). Ustawodawca przewiduje też, że w przypadku niespełnienia przez gminę wymagań określonych w ust. 2 lub 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 44 ust. 2 i 3 (ust. 5).

WSA w Gdańsku wskazał, iż kwestia zachowania przez obszary uzdrowiskowe statusu uzdrowiska uregulowana została przez ustawodawcę w treści art. 59 ust. 1 ulu. Wobec odrębnego uregulowania tej kwestii nie znajduje do niej zastosowania inny przepis przejściowy - art. 62 ulu, stanowiący, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie. Przeciwne stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji uznał za błędne.

Następnie wyjaśnił, iż Interpretacja treści art. 59 ust. 2 i 3 w związku z art. 44 ust. 2 i 3 ulu wskazuje, że utrata statusu uzdrowiska nabytego przed wejście w życie ustawy następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 44 ust. 2 i 3 ulu, do którego odwołuje się art. 59 ust. 5 ulu, stanowi bowiem, iż jeżeli gmina w terminie 5 lat nie przywróci warunków, uzasadniających nadanie danemu obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, pozbawia dany obszar takiego statusu (ust. 2), a statut uzdrowiska lub statut obszaru ochrony uzdrowiskowej traci moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 2 (ust.3). Niewykonanie przewidzianych w art. 59 ust. 2 i 3 ulu obowiązków sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy, operatu uzdrowiskowego i uchwalenia statutu uzdrowiska oraz uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie wywołuje zatem skutku utraty statusu uzdrowiska z mocy prawa, lecz może stanowić podstawę do podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do pozbawienia danej gminy statusu uzdrowiska.

W ocenie Sądu I instancji interpretacja powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, a stanowisko w tym przedmiocie wyrażone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1565/07, Lex Nr 394791). Z okoliczności sprawy wynika, iż w stosunku do Sopotu rozporządzenie pozbawiające go statusu uzdrowiska nie zostało przez Radę Ministrów wydane, a Rada Miasta Sopotu uchwaliła tymczasowy statut uzdrowiska uchwałą Nr XXXV/596/2006 z dnia 17 marca 2006 r. w sprawie ustanowienia tymczasowego statutu uzdrowiska Sopot (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 6 lipca 2006 Nr 71 poz. 1486) i uchwaliła statut uzdrowiska uchwałą Nr XXXVI/429/2010 z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Sopot (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 28 maja 2010 r. Nr 77 poz. 1349). Stanowisko organu I instancji, iż postępowanie w sprawie winno podlegać obligatoryjnemu zawieszeniu było zatem prawidłowe.

Z kolei argumentacja Kolegium w przedmiocie braku legitymacji skarżących do wniesienia skarg nie zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w orzecznictwie wskazuje się, iż właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jak również działek nie pozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy po wykazaniu przesłanek z art. 28 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2004 r. OSK 394/2004 Lex nr 160631, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r. II SA/Gd 115/2007 Lex nr 355329). W każdej zatem sprawie o interesie prawnym i przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika prawo osoby trzeciej do ochrony jej interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów należących do innych osób. Ustawa ta stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 upzp). Ponadto każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 upzp). Nadto art. 54 pkt 2 lit d w związku z art. 64 ust. 1 upzp przewiduje, iż organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znajduje także swój wyraz w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadzającym zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Zasada ta, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Skarżące [...] Liceum Ogólnokształcące w Sopocie jest właścicielem nieruchomości stanowiącą działkę Nr 2, bezpośrednio graniczącą z terenem planowanej inwestycji. Podmiot ten od samego początku uznany został przez organy administracji za stronę postępowania i doręczane mu były wydane w sprawie postanowienia. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Sopocie jest zaś właścicielem nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...] i [...], które to działki sąsiadują z terenem inwestycji przez działkę drogową – ulicę [...]. Wojewódzki Sąd zauważył, że organ II instancji uznał skarżącą za stronę postępowania doręczając jej odpis postanowienia. Planowana inwestycja dotyczy budowy trzech budynków 12-kondygnacyjnych. Budynki na nieruchomościach skarżących są obiektami o niskiej zabudowie i realizacja inwestycji może wywrzeć wpływ na korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania przez Kolegium legitymacji skarżących do wniesienia skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, żądając jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i przyjął – mimo braku podstaw – naruszenie przez Kolegium art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 38 ust. 2 ulu. W konsekwencji Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Interpretacja Sądu I instancji, jak wskazał kasator, sprowadza się do przyjęcia, że fragment art. 38 ust. 2 ulu "w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu" jest pozbawiony znaczenia normatywnego. Zdaniem Sądu I instancji upływ zakreślonego w art. 38 ust. 2 ulu 2-letniego terminu nie dezaktualizuje nałożonego przez ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia planu. Pogląd ten – zdaniem autora skargi kasacyjnej – pozostaje w sprzeczności z rezultatem wykładni gramatycznej tego przepisu, regułami wykładni wykluczającymi możliwość uznania części przepisu za zbędny oraz istotą obowiązku w administracyjnym prawie materialnym. Status uzdrowiska w trybie ustawy o uzdrowiskach (...) gmina może nabyć w dwóch trybach: 1) w trybie podstawowym – w wyniku przeprowadzenia szczegółowego postępowania zakończonego nadaniem statusu uzdrowiska w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na podstawie art. 42 ust. 2 ulu oraz 2) w trybie uproszczonym, który dotyczy tylko gmin, które status uzdrowiska uzyskały na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach (...), tj. przed 2 października 2005 r. (art. 59 ulu). W tym trybie gmina, która była pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów uzdrowiskiem, staje się w sposób uproszczony (z mocy ustawy) gminą uzdrowiskową w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach (...). To, iż gmina uzyskuje status uzdrowiska w sposób uproszczony nie oznacza w opinii kasatora, że jest ona zwolniona z obowiązku określonego w art. 38 ust. 2 ulu - uchwalenia planu miejscowego. Wymóg ten powstaje od chwili uzyskania statusu uzdrowiska, niezależnie od trybu w jakim to następuje.

Wskazano, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że miasto Sopot uzyskało status uzdrowiska. W związku z tym od dnia wejścia w życie ustawy o uzdrowiskach, a więc od 2 października 2005 r., zaczął biec 2-letni termin do sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego dla miasta Sopot. Upływ tego terminu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skutkuje wygaśnięciem niezrealizowanego obowiązku. Niedopuszczalne było więc zajęcie stanowiska, jak to uczynił WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, że po upływie tego terminu obowiązek ciążący na gminie uzdrowiskowej nie wygasa. Taki sposób rozumowania, sprzeczny z wykładnią gramatyczną art. 38 ust. 2 ulu, jest sprzeczny z założeniem językowej racjonalności prawodawcy. Ponadto, zasada pewności prawa pozwala przyjąć, że ewentualny stan wątpliwości właścicieli co do możliwości zagospodarowania i przeznaczenia poszczególnych terenów w gminie uzdrowiskowej powinien trwać jak najkrócej. Skoro ustawodawca zdecydował, że powinny to być 2 lata, to nie ma podstaw, by termin ten przedłużać, a tym bardziej na czas nieokreślony. Jak wskazał kasator kwestia wygaśnięcia kompetencji prawodawczej organu administracji publicznej do wydania aktu wykonawczego z uwagi na upływ terminu przewidzianego do jej realizacji jest w nauce prawa administracyjnego rozumiana jednolicie w ten sposób, że skutkiem upływu określonego w przepisach prawa terminu do zrealizowania kompetencji jest jej utrata.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji dopuścił się też naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że każdorazowo właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości sąsiedniej. WSA w Gdańsku oceniając legitymację procesową właścicieli nieruchomości sąsiednich nie odniósł się do okoliczności istnienia lub nieistnienia uciążliwych skutków, czy też rodzaju, rozmiaru, stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Tymczasem w sprawie nie zostało wykazane jakiekolwiek oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oceny tej nie zmienia fakt doręczania przez organy postanowień tym podmiotom. Zdaniem kasatora Sąd I instancji błędnie przyjął, że do wykazania istnienia interesu prawnego po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich do nieruchomości objętej planowaną inwestycją wystarczy wskazanie, że realizacja inwestycji może wywrzeć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Tymczasem Interes prawny określony w art. 28 kpa nie może mieć cech prawdopodobieństwa, ale powinien mieć charakter indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny.

Wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił też Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. wskazanie, że przedmiotowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy trzech budynków dwunastokondygnacyjnych, gdy w rzeczywistości dotyczy budowy jednego budynku o tylu kondygnacjach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie, popierając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dnia 10 listopada 2011r. uczestnik postępowania [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Sopocie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Wyjaśniła, że Spółdzielnia jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym wszystkich działek w obszarze analizowanym, zaznaczonych na mapie k.18 akt administracyjnych za wyjątkiem działek stanowiących własność Gminy oraz Inwestora.

Uczestnik postępowania Gmina Miasta Sopot wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Mając powyższe na względzie Sąd odwoławczy na wstępie pragnie stwierdzić, że Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ów stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wyjaśnienia wymaga, iż w piśmiennictwie prawniczym (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2005 r., FSK 1640/04, OSP 2005, z. 12, s. 652 i n.), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a, powinno obejmować m.in. odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9). Ponadto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39) stwierdzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przedstawił w sposób zwięzły przyjęty stan faktyczny, tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym przez organy administracyjne I i II instancji. Już na 1. stronie uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego wskazał, że sprawa dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku wielomieszkaniowego o dwunastu kondygnacjach nadziemnych, w tym jednej usługowej, oraz jednej kondygnacji podziemnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym 156 miejscami postojowymi przewidzianej do realizacji na nieruchomości nr 1 ark. nr 1 w Sopocie przy ul. Kolberga 26/28. Następnie na 4. stronie uzasadnienia wyroku Sąd przedstawiając stanowisko skarżącej – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej podał, że "planowana budowa XII-kondygnacyjnego budynku jest sprzeczna z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Sopotu ..." Ustaleń tych nie zmienia zawarta na stronie 10. uzasadnienia zaskarżonego wyroku omyłka, wedle której planowana inwestycja miałaby dotyczyć budowy trzech (a nie jednego) budynków 12-kondygnacyjnych. Omyłka ta, a nie jak przyjął autor skargi kasacyjnej błąd w ustaleniu stanu faktycznego, w żaden sposób nie niweczy przytoczonych ustaleń Sądu I instancji i pozostaje bez żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto należy dodać, że omyłka ta dla okoliczności niniejszej sprawy jest o tyle nieistotna, że przedmiotowa sprawa ma charakter procesowy – dotyczy bowiem kwestii zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie zaś merytorycznej istoty sprawy – rozstrzygnięcia sprawy ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku 12-kondygnacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela też zarzutu skargi kasacyjnej dokonania przez WSA w Gdańsku błędnego przyjęcia naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 38 ust. 2 ulu poprzez uznanie, że upływ 2-letniego terminu określonego w art. 38 ust. 2 ulu,a zakreślonego gminom na sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje wygaśnięcie (ustanie) tego obowiązku.

Wskazać należy, iż przepis art. 62 ust. 2 upzpw brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 2010 r., tj. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia SKO w Gdańsku) statuował zasadę, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu zawiesza się do czasu jego uchwalenia, a zawieszenie to następuje z urzędu (por. wyrok NSa z dnia 11 marca 2008 r., II OSK, Lex 465654). Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopełnienie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1073/09, Lex nr 597125, również wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 580/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieuchwalenie przez Gminę planu miejscowego w ciągu dwóch lat od daty uzyskania statusu uzdrowiska stanowi wprawdzie naruszenie art. 38 ust.2 ustawy z 2005r. o uzdrowiskach, które jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2009 r. (II OSK 1073/09), zgodnie z którym intencją ustawodawcy wprowadzającego obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla miejscowości uzdrowiskowych była ochrona terenów uzdrowiskowych, którą w pełny sposób może zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji na terenach, dla których plan jest obowiązkowy, może nastąpić więc tylko na podstawie planu miejscowego. Konsekwencje wynikające z objęcia ze względów publicznoprawnych (ochrona terenów o walorach uzdrowiskowych) ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie chronionym niewątpliwie mają ścisły związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości, nie naruszają jednak istoty tego prawa i są wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa. W związku z powyższym należy przyjąć, że określony w art. 38 ust. 2 ulu 2-letni termin ma charakter terminu instrukcyjnego, co oznacza, że jego upływ nie zdejmuje z organu uchwałodawczego gminy obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Funkcją tego terminu było jedynie zdyscyplinowanie rad gmin do niezwłocznego uchwalenia planów miejscowych dla terenów uzdrowiskowych wymagających szczególnej ochrony przed swobodnym zainwestowaniem.

Na marginesie należy dodać, że stanowiący podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny jego zgodności z przepisami Konstytucji RP oraz wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 2005 r., K 22/04 (OTK ZU-A 2005, nr 3, poz. 27) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wymieniony przepis nie narusza art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten był wprawdzie wydany w sprawie dotyczącej terenów górniczych, lecz jego motywy dotyczą wszystkich obszarów, dla których przepisy wprowadziły obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

NSA nie podziela tez zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej jakoby [...] Liceum Ogólnokształcące w Sopocie i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiadały interesu prawnego w niniejszej sprawie i wbrew przepisowi art. 28 kpa zostały uznane za strony postępowania. Oba podmioty są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym inwestycją (Spółdzielnia – przez drogę – ul. Kolberga). Wyjaśnić należy, iż źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości. Stąd też jako strony postępowania kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie to jednak nie wyczerpuje się na kwestiach związanych z wpływem na środowisko planowanej inwestycji, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu na wykonywanie praw do nieruchomości. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający nie tylko z przepisów art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, które to przepisy nakazują w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak i z określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasady dobrego sąsiedztwa, ale też z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności - art. 140 k.c. i 144 k.c. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w wyniku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomościach sąsiednich (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nie prawa własności (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., II OZ 394/11, LEX nr 795491 oraz postanowienie NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OZ 789/08, Lex nr 527781). Mając na względzie powyższe Sąd odwoławczy uznaje, iż prawidłowo sąd I instancji stwierdził, że strony skarżące [...] LO w Sopocie i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa mają interes prawny, który uprawniał je do udziału w niniejszej sprawie.

Mając zatem na względzie brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.