Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2476/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 151, 188, 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 203 pkt 1, art. 200, 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1444/10 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy Białystok kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1444/10, oddalił skargę Gminy Białystok na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Białostocki decyzją z dnia [...] maja 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę Białystok z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiły M. K. i Z. Z. spadkobierczynie dawnego właściciela nieruchomości R. W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta Białegostoku, który zarzucił organowi naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że analiza załączonych dokumentów wykazała nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do zmiany jego stanowiska w zakresie dotyczącym części opisanej decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie organ nadzoru zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w Białymstoku w dzielnicach: [...], [...] i [...], stanowiącej dawną własność R. W., w części dotyczącej m.in. opisanej działki. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia z 2002 r. był fakt, że w wyniku analizy sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej uwzględniającej stan prawny i faktyczny na dzień 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r., ustalone zostało że obszar majątku ziemskiego R. W. wynosił 48,6793 ha w tym 48,1866 ha użytków rolnych, a więc nie przekraczał 50 ha. Zatem przejęcie na cele reformy rolnej tych gruntów nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. została zaskarżona do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006r., sygn. akt OSK 1773/04, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę. Wobec powyższego Minister zauważył, że skoro stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, to należało przyjąć, że w niniejszej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Miasta Białystok, gdyż nieruchomości te, nie stanowiąc własności Skarbu Państwa, nie podlegały działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna. Przedmiotowa nieruchomość nadal stanowiła własność R. W. Przy czym z akt sprawy wynika, że dnia [...] kwietnia 2008 r. prawo do spadku po R. W. nabyły Z. M. Z. i M. E. K., które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r. W następstwie jego rozpatrzenia organ decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadami, które wymagają stwierdzenia jej nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Białegostoku zarzucił nieuwzględnienie okoliczności, że unieważniona decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem, wynikający z faktu, że przedmiotowa nieruchomość w części stała się własnością osób trzecich. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji lokal nr [...] został sprzedany wraz z oddaniem ułamkowej części działki nr [...] w wieczyste użytkowanie Z. i A. małżonkom W. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1989 r. Rep. A Nr [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wyżej wymienionego wniosku w punkcie I uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], w zakresie obejmującym sprzedany przez Gminę Białystok lokal nr [...] wraz z prawem współużytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Białymstoku przy ul. [...] i prawem współwłasności elementów budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, oraz stwierdził, że wskazana decyzja komunalizacyjna w tym zakresie została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie w punkcie II przedmiotowej decyzji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w pozostałej części. Organ nadzoru stwierdził, że w odniesieniu do tego lokalu, znajdującego się w budynku stanowiącym nieruchomość nr [...], zasadnicze znaczenie należy przypisać okoliczności, że jego sprzedaż nastąpiła przed wydaniem kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej, jak również przed wejściem w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Wobec czego lokal ten nie był objęty przedmiotową decyzją komunalizacyjną, a ustanowione prawo własności nie jest wynikiem jej wydania. Przy czym w ocenie skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności prawnie obojętne dla pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych jest ustanowienie użytkowania wieczystego lub przeniesienie prawa własności, które nastąpiły przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Minister wskazał ponadto, że w dniu [...] sierpnia 2009 r., aktem notarialnym Rep. A Nr [...], Gmina Białystok sprzedała lokal nr [...] w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] oraz oddała w użytkowanie wieczyste ułamkową część gruntu G. B. Z pisma Sądu Rejonowego w Białymstoku - IX Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] kwietnia 2010 r. - wynika, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. dokonano właściwych wpisów w księdze wieczystej, potwierdzających wspomniany fakt. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że odpłatne nabycie opisanej nieruchomości przez osobę trzecią wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., co wyłącza możliwość wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej zbytą część nieruchomości. Na podstawie tego przepisu Minister stwierdził, że decyzja Wojewody w części dotyczącej lokalu nr [...] i ułamkowej części gruntu nieruchomości nr [...] (z wyłączeniem części dotyczącej lokalu nr [...]) oraz elementów budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, została wydana z naruszeniem prawa. Przy czym nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie, bowiem nie zaistniały w nim nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Nieważności upatrywał w poprzednio przytoczonych okolicznościach. Dodatkowo organ stwierdził, że nie znalazł uzasadnienia zarzut strony o naruszeniu przez niego art. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Białystok, kwestionując jej punkt II utrzymujący w mocy w części decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca gmina wniosła o uchylenie tego punktu zaskarżonej decyzji lub o ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Skargę oparła o dotychczas prezentowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, iż z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. Oznacza to, że jeśli przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, to decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w tym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja, co zasadnie podniósł i wywiódł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka, przejęta została na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń nacjonalizacyjnych zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło więc przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, czyli taki skutek, jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła, a więc przywrócenie stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Zatem w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Odnosząc się do zarzutu skargi, że w toku postępowania nadzorczego organ naruszył przepis art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna dotycząca lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem, Sąd wskazał, iż dla oceny skutków decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z dnia [...] maja 1991 r. obojętna prawnie jest okoliczność sprzedaży lokalu nr [...] i oddania ułamkowej części przedmiotowej działki właścicielowi lokalu w użytkowanie wieczyste. Wynika to z faktu, że sprzedaż lokalu nr [...] i udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiły na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r., nr [...], czyli jeszcze przed wyjściem w życie ustawy komunalizacyjnej, na podstawie której wydana została decyzja Wojewody. Akt ten natomiast został zawarty w wyniku wykonania ostatecznej decyzji Geodety Miejskiego w Białymstoku z dnia [...] września 1989 r., nr [...], zezwalającej na sprzedaż na rzecz małżonków A. i Z. W. lokalu mieszkalnego nr [...] w domu przy ulicy [...] w Białymstoku oraz oddania w użytkowanie wieczyste odpowiedniej ułamkowej części gruntu zajętego przez dom, w którym lokal ten się znajduje. Negatywna przesłanka z art. 156 § 2 K.p.a. (nieodwracalność skutków prawnych decyzji) odnosi się do skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością (w rozpatrywanej sprawie jest to decyzja komunalizacyjna), podlegającą ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś skutki prawne o charakterze nieodwracalnym stanowić muszą konsekwencje badanej w trybie nadzoru decyzji, to zdarzenia faktyczne i prawne, jakie zaistniały na nieruchomości przed wydaniem tej decyzji, wspomnianych skutków stanowić nie mogły. W przekonaniu Sądu orzekającego kwestia istnienia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych mogłaby być oceniana jedynie w postępowaniu nadzorczym, badającym prawidłowość wydania decyzji [...] września 1989 r., nr [...], warunkującej możliwość zawarcia umowy sprzedaży lokalu nr [...], nie zaś w postępowaniu nadzorczym dotyczącym prawidłowości wydania późniejszej decyzji komunalizacyjnej. Oznacza to, że zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] maja 1991 r. we wnioskowanym zakresie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, w związku z kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jaką decyzja ta była dotknięta od dnia wydania. Sąd podzielił również zdanie Ministra, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej sprzedanego przez gminę Białystok lokalu nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego przy [...] w Białymstoku, wywołała nieodwracalne skutki prawne, czego konsekwencją było ograniczenie rozstrzygnięcia nadzorczego do stwierdzenia wydania w tym zakresie badanej decyzji z naruszeniem prawa. Bezsporne jest bowiem, że po skomunalizowaniu przedmiotowej nieruchomości (w 2009 r.), lokal ten został sprzedany w drodze umowy cywilnoprawnej (niepoprzedzonej decyzją administracyjną), a ułamkowa część przedmiotowej nieruchomości oddana została w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Nastąpił zatem skutek, którego organ w ramach własnych kompetencji, tj. władczych i jednostronnych form działania, nie może cofnąć. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Białystok, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem w dacie komunalizacji nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, była dla niej prowadzona księga wieczysta. Tymczasem przepis art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wprowadza domniemanie prawne stanu zgodnego z prawem, które może zostać obalone jedynie w drodze postępowania cywilnego wytoczonego na podstawie art. 10 tej ustawy. Wywód Sądu meriti co do braku tytułu prawnego Skarbu Państwa w dacie komunalizacji narusza więc art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jako że kwestionuje wpis zawarty w księdze wieczystej wbrew domniemaniu prawnemu wynikającemu z tegoż przepisu;

2) naruszenie przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie oceny prawnej zastrzeżonej dla sądownictwa cywilnego, tj. wymagającej orzeczenia wydanego na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece;

3) naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), albowiem na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tytuł prawny do nieruchomości, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, przysługiwał Skarbowi Państwa. Tytuł ten nie był kwestionowany, ani w trakcie postępowania komunalizacyjnego, jak też w innych postępowaniach, zaś decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowała z obrotu prawnego orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej np. w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., w sprawie o sygn. IV SA 1011/00, nie miała ona podstaw prawnych, jako że brak było przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Jednakże pominięto ważną okoliczność, a mianowicie fakt, że przejmowanie nieruchomości w trybie i na warunkach dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) następowało z mocy prawa, a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z mocy prawa nieważnej, nie może oddziaływać na inne obszary własnościowe przy założeniu, że nieruchomości objęte przejęciem z mocy prawa, w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu, stały się własnością Skarbu Państwa właśnie z mocy przywołanego przepisu. W istniejących uwarunkowaniach postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej może ewentualnie nastąpić po ostatecznym stwierdzeniu, że nieruchomość przejęta podlegała nacjonalizacji dokonanej na podstawie przepisów dekretu, co jedynie może zostać potwierdzone w postępowaniu przeprowadzonym, na wniosek strony, na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt I OPS 3/10 – (publ. w ONSAiWSA z 2011 r. Nr 2 str. 37 - 66). W niniejszej sprawie takie postępowanie nie toczyło się i nie toczy się przed organem właściwym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz, 198), która weszła w życie również z dniem 27 maja 1990 r. i która nie przekazała kompetencji do orzekania w tych sprawach (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu) organom samorządu terytorialnego lub innym organom, a wobec czego organami właściwymi do orzekania w omawianych sprawach w pierwszej instancji byli i są wojewodowie;

4) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez nieuwzględnienie i zbadanie uwarunkowań prawnych oraz faktycznych związanych z wprowadzeniem reformy rolnej na podstawie wskazanych wyżej, w zarzucie pierwszym, przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem wpłynęły na ocenę zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a przede wszystkim na ocenę, iż Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, z czym strona skarżąca się nie zgadza;

5) naruszenie art. 232, art. 233 i art. 234 Kodeksu cywilnego w toku oceny zastosowania w niniejszej sprawie art. 165 (winno być 156) § 2 K.p.a. poprzez ich pominięcie, co skutkuje naruszeniem zaskarżonym wyrokiem elementarnych zasad prawa cywilnego dotyczącego prawa użytkowania wieczystego poprzez ukształtowanie stanu prawnego, w wyniku którego może dojść do funkcjonowania prawa użytkowania wieczystego (vide: pkt I zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) na nieruchomości będącej we własności innych osób niż gmina lub Skarb Państwa, albowiem wyrok Sądu utrzymał w mocy pkt II zaskarżonego orzeczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji unieważniający komunalizację nieruchomości (działki), na której pozostanie prawo użytkowania wieczystego w części ułamkowej ustanowionej na rzecz osób fizycznych.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Gminy Białystok zwrotu kosztów procesu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Białystok wskazała argumenty potwierdzające trafność podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów podważających zasadność zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania M. K. i Z. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. część nieruchomości stanowiącej dawniej własność R. W., obecnie określonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Przejście własności następuje z mocy prawa. Zatem generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja nie zachodziła w stanie faktycznym niniejszej sprawy. To zaś skutkowało przyjęciem, że wydana w dniu [...] maja 1991 r. przez Wojewodę Białostockiego decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę Białystok własności mienia w postaci działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił przy tym pogląd organu, że skoro ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] i [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. przedmiotowej działki, które to orzeczenia stanowiły o przejęciu spornego gruntu na rzecz państwa w trybie przepisów o reformie rolnej, to tym samym działka ta nie mogła nigdy stanowić własności państwowej. Stanowisko to należy jednak uznać co najmniej za przedwczesne. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.), przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e (zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe) w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Wydanie więc w tym przypadku decyzji administracyjnej (oczywiście decyzji wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o którym to zresztą fakcie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 1011/00), nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej własność R. W. Idąc tym tokiem myślowym należy podnieść, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany mocą wspomnianego wyżej dekretu z dnia 6 września 1944 r. Trafnie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, choć nie w pełni prawidłowo zarzuty te uzasadniła. Przejście własności spornego gruntu nie nastąpiło wszak na podstawie tych decyzji, a z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że "w oparciu o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m. in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej" jedynie nieprawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego, tj. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd ten – jak wyżej wspomniano – uznał bowiem, iż do przejścia prawa własności spornego gruntu doszło na podstawie, obecnie wyeliminowanych z obrotu, decyzji nacjonalizacyjnych, podczas gdy w trybie reformy rolnej przejście prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym następowało z mocy prawa. Jednocześnie podkreślić wypada, że – jak słusznie wskazuje w skardze kasacyjnej Gmina Białystok – w tej materii, to jest w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to reguluje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...] (p. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPUS 2000, nr 3, poz. 90). Zatem dopiero wydana w w/w postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

W tym stanie rzeczy podnoszona w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczność, że w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń nacjonalizacyjnych, ustalono iż nieruchomość ziemska, stanowiąca własność R. W. miała powierzchnię mniejszą niż 50 ha, a skargę na tę decyzję oddalił prawomocnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie była dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej istotną. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r., w uzasadnieniu której organ podał, że wspomniana nieruchomość nie spełniała w/w normy obszarowej, zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych orzekających o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Zatem przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy w/w decyzje posiadały oparcie w przepisach prawa, czy też zostały wydane bez podstawy prawnej. Natomiast nie należało doń ustalanie, czy nieruchomość R. W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Z tego względu nie można uznać, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. rozstrzygnęła już definitywnie o kwestii, czy Skarb Państwa nabył w trybie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej majątek R. W. Wyjaśnić też należy, że wskazywany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000r., sygn. akt III CKN 179/99 (LEX nr 51805), w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż przeprowadzenie przeciwdowodu w stosunku do domniemania zawartego w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece może nastąpić w każdym postępowaniu, zapadł na tle relacji pomiędzy postępowaniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej, a procesem wywołanym powództwem windykacyjnym. Zatem pogląd ten odnosił się w zasadzie jedynie do postępowań cywilnych. Organ administracji publicznej, poza wyjątkami, w których na mocy szczególnych uregulowań sprawa cywilna jest rozpoznawana w trybie administracyjnym, nie ma bowiem uprawnień do wkraczania w kompetencje sądów powszechnych. Zauważyć też trzeba, że Sąd I instancji nie stosował przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece i nie orzekał również w kwestiach zastrzeżonych do kompetencji sądów cywilnych. Z tego względu nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok naruszał art. 3 i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy też normę kompetencyjną zawartą w art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzupełniająco niejako należy też wskazać, że w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest możliwe uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym wpisu historycznego, a takim wpisem był wpis prawa własności Skarbu Państwa.

W skardze kasacyjnej powołano się nadto na podstawę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w jej ramach zarzuty zostały jednak ściśle związane z zarzutami materialnoprawnymi, bo w zasadzie były ich pochodną. Uchybienie przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a., który zobowiązuje Sąd Wojewódzki do rozpoznania skargi w granicach sprawy, to jest przy braku związania podniesionymi w skardze zarzutami i wnioskami, skarżąca kasacyjnie uzasadniała nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji regulacji prawnorzeczowej, określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji więc należało przyjąć, że źródłem wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień proceduralnych była obraza prawa materialnego, a nie samoistne naruszenie przez sąd przepisów postępowania. Niezasadne są również zarzuty dotyczące pominięcia przez Sąd I instancji brzmienia art. 232, art. 233 i art. 234 kodeksu cywilnego. Sąd pierwszej instancji nie oceniał kwestii związanych z prawem własności oraz stosowaniem przepisów kodeksu cywilnego, a więc nie można mu także zarzucać, iż w ten sposób naruszył wskazane przepisy kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie.

Identyczne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach (p. wyroki z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 689/11 i I OSK 760/11).

Przyjmując zatem, że skarga kasacyjna była częściowo uzasadniona w zakresie, w jakim zarzucała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny władny był do rozpoznania skargi. Z przyczyn wyłożonych wyżej okazała się ona zasadna. Dlatego na mocy art. 188, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1, w związku z art. 200 i 193 P.p.s.a.

Rzeczą organu rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku.