Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1344/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi V. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku dla opiekuna; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. (k. 16 akt administracyjnych), nr (...), działający z upoważnienia Burmistrz Miasta i Gminy w L., Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w oparciu o przepis art. 3 pkt 10, i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", przyznał V. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką – K. D. od dnia (...) marca 2011 r. bezterminowo.

Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. (k. 24 akt administracyjnych) Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając w oparciu o przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), poinformował V. M., że na podstawie powołanej powyżej ustawy, z dniem 30 czerwca 2013 r. wygaśnie z mocy prawa decyzja z dnia (...) czerwca 2011 r., mocą której przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. Równocześnie pouczono ją o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując na warunki, jakie musi spełniać wnioskodawca dla uzyskania powyższych świadczeń.

V. M., pismem z dnia (...) maja 2013 r. (k. 27 akt administracyjnych) poinformowała Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L., iż rezygnuje z dniem (...) maja 2013 r. z zasiłku opiekuńczego pobieranego na matkę K.D. Tego samego dnia V. M. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad córką – J. M. (k. 32 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia (...) maja 2013 r. (k. 34 akt administracyjnych), nr (...), działający na podstawie upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. uchylił decyzję z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...).

Decyzją z dnia (...) maja 2013 r. (k. 36 akt administracyjnych), nr (...), działający z upoważnienia Burmistrz Miasta i Gminy w L., Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w oparciu o przepis art. 3 pkt 10, i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 K.p.a., przyznał V. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem – J. M. w kwocie 520,00 zł miesięcznie od dnia (...) maja 2013 r. do dnia (...) czerwca 2013 r. oraz w kwocie 620,00 zł miesięcznie od dnia (...) lipca 2013 r. do dnia (...) października 2013 r.

Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2014 r. (k. 55 akt administracyjnych), V. M. zwróciła się do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – K. D., za okres wstecz od dnia (...) listopada 2013 r. do dnia (...) czerwca 2014 r. oraz od dnia złożenia wniosku.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. (k. 57 akt administracyjnych), nr (...), działający z upoważnienia Burmistrz Miasta i Gminy w L., Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) oraz art. 104 K.p.a., odmówił przyznania V. M. zasiłku dla opiekunów.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów zasiłek dla opiekunów przysługuje w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W przedmiotowej sprawie decyzja, mocą której przyznano V. M. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką K. D., została uchylona decyzją z dnia (...) maja 2013 r., wydaną na wniosek strony. W tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie jej zasiłku dla opiekuna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła V. M., wyjaśniając, że do kwietnia 2011 r. była opiekunem matki K. D. Na skutek zmiany przepisów, zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jednak uzyskała świadczenie na rzecz córki – J. M., która choruje od 2011 r. Podniesiono, że w domu skarżącej znajdują się dwie osoby niepełnosprawne, przy czym córka do dnia (...) października 2013 r. miała stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, a obecnie posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Wyjaśniono również, że matka skarżącej wymaga stałej opieki oraz wskazano, że gdyby nie wprowadzono bezprawnie zmian przepisów nie zmieniałaby ona statusu opiekuna matki.

Decyzją z dnia (...) października 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) czerwca 2014 r. podtrzymując w całości ocenę prawną organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu V. M. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że istotnie, skarżąca sama zrezygnowała ze świadczenia przyznanego jej na matkę, jednak była do tego zmuszona na skutek pisma, informującego ją o zmianie przepisów. Po jego otrzymaniu skarżąca udała się do Ośrodka Pomocy Społecznej, gdzie wskazano jej, że może uzyskać świadczenie na córką. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie zrezygnowała z opieki nad matką, a rezygnacja z przyznanego jej świadczenia była rezultatem zmiany przepisów, którą skarżącą scharakteryzowała jako bezprawną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Z informacji uzyskanych z Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (k. 17 akt sądowych), wynika, że skarżąca zwróciła się w dniu (...) stycznia 2015 r. o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy czym sprawa powyższa nie została jeszcze zakończona.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 13 lutego 2015 r. skarżąca wyjaśniła, że w okresie od (...) listopada 2013 r. do daty złożenia wniosku o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna (czerwiec 2014 r.) nie składała wniosków o świadczenia rodzinne z tytułu opieki sprawowanej nad matką, ponieważ uzyskała informację w Ośrodku Pomocy Społecznej, że dopiero od dnia (...) stycznia 2015 r. będzie mogła taki wniosek złożyć i otrzyma pozytywną decyzję. W dniu (...) czerwca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna ponieważ poinformowano ją, że innego świadczenia z tytułu opieki nad matką nie może otrzymać. Nikt z Ośrodka Pomocy Społecznej nie poinformował skarżącej, czy spełnia warunki do uzyskania zasiłku dla opiekuna. Skarżąca podkreśliła, że było jej wszystko jedno z jakiego tytułu uzyska świadczenie – sądziła że przysługuje jej takie świadczenie jakie otrzymywała w przeszłości z tytułu opieki nad matką. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że pracowała zawodowo do 2009 r., później nieprzerwanie sprawowała i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Gdyby nie weszła w życie ustawa, która pozbawiała ją świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, nigdy by z takiego świadczenie nie zrezygnowała. Natomiast kierując się radą ośrodka pomocy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki, równocześnie opiekując się matką. Skarżąca podkreśliła, że zależało jej na świadczeniu związanym z opieką nad matką, a w dniu (...) czerwca 2014 r. wypełniła druk, jaki jej dano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania V. M. zasiłku dla opiekunów w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – K. D.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że świadczenia rodzinne stanowią – obok uregulowań dotyczących pomocy społecznej – element systemu zabezpieczenia społecznego. Ich celem jest wspieranie osób i rodzin w sferze zaspokajania ich niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, OTK ZU 2005 Nr 10, poz. 115). Równocześnie regulacja składające się na system świadczeń rodzinnych określają formy pomocy rodzinie w związku z jej niekorzystną sytuacją, przesądzają, że świadczenia powyższe mają służyć ukierunkowaniu pomocy publicznej na realizację podstawowych funkcji rodziny obejmujących wychowanie, naukę i kształcenie dzieci oraz opiekę nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny.

Nie ulega również wątpliwości, że każde ze świadczeń przewidzianych w rozdziale 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu – choć w nieco innym wymiarze – włączenie finansowej pomocy państwa w odniesieniu do osób wymagających stałej opieki. Jak bowiem zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 05 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013 Nr 9, poz. 134, chodzi o przyznanie wsparcia w sytuacji, w której wydatkowanie określonych środków na opiekę jest konieczne i może stanowić zasadnicze obciążenie finansowe. Trzeba podkreślić, że omawiany rodzaj świadczeń wiąże się z trwałymi okolicznościami faktycznymi, które – w ocenie ustawodawcy – mogą pociągać za sobą znaczne koszty. Stąd też świadczenia te mają charakter stały, a ich wypłacanie nie jest ograniczone żadnym terminem. Istotą tych przysporzeń jest udzielenie uzupełniającej pomocy finansowej. Świadczenia opiekuńcze nie służą bowiem pokrywaniu wszelkich kosztów związanych z potrzebą zapewnienia opieki osobie niesamodzielnej. Pełnią rolę częściowej pomocy przyznawanej w związku ze zwiększonym obciążeniem finansowym ponoszonym przez osoby niepełnosprawne, będące w zaawansowanym wieku oraz członków ich rodzin.

Podstawowym świadczeniem rodzinny jest świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Świadczenie powyższe jest przyznawane od dnia 01 maja 2004 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć przy tym należy, że przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były zmieniane, a co za tym idzie zmieniał się krąg jego adresatów.

I tak, początkowo świadczenie powyższe było adresowane do rodziców niepełnosprawnego dziecka, którzy zrezygnowali z pracy lub niepodejmowali aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Poszerzenie kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego w kolejnych latach było związane z wykonaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK ZU 2008 Nr 6, poz. 107, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, OTK ZU 2008 nr 6, poz. 109. W wyroku o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w ówczesnym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, był niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Natomiast w wyroku o sygn. akt P 41/07 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (w badanym wówczas brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, był niezgodny m.in. z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw świadczenie pielęgnacyjne – co do zasady – było przyznawane matce, ojcu, osobom, na których zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciążył obowiązek alimentacyjny, oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. W wypadku osoby innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, gdy nie było innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki. Osoba, nad którą była sprawowana opieka, mogła być zarówno dzieckiem, jak i osobą dorosłą, i nie musiała być członkiem rodziny osoby sprawującej opiekę (tak np. w sytuacji opiekuna faktycznego dziecka). Po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas świadczenie było ustalane na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia.

Powyższy stan prawny trwał do dnia 01 grudnia 2013 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Celem zmian w zakresie świadczeń rodzinnych miało być zracjonalizowanie zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego przez dostosowanie rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa (Sejm RP VII kadencji, nr druku 724). Korekta zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 stycznia 2013 r., dokonana powołaną powyżej ustawą zmieniającą, polegała przede wszystkim na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego środka pomocowego, jakim był specjalny zasiłek opiekuńczy.

W wyniku tych zmian, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – przysługiwało: matce albo ojcu; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.); innym osobom, na których - zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążył obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Oprócz zmodyfikowanego świadczenia pielęgnacyjnego do ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie dla rodzin, które w warunkach więcej niż jednego gospodarstwa domowego miały niskie dochody – specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie to przysługiwało osobom, na których - zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (583 zł). W wypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekraczał kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który był ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Specjalny zasiłek opiekuńczy, inaczej niż świadczenie pielęgnacyjne, był świadczeniem okresowym, ustalanym na okres zasiłkowy.

Co istotne, w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw zastrzeżono, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych, przy czym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie powyższego terminu (art. 11 ust. 3 powołanej powyżej ustawy). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 05 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, stwierdził niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć sama w sobie nie uzasadniała znoszenia praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny dodał, że ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela oraz, że nie zabezpieczono w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne. Równocześnie, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zrealizowanie przedmiotowego wyroku wymagało zmiany prawa. Podkreślono przy tym, że sam wyrok nie stworzył ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie dawał podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Ustawodawca zrealizował wskazania zawarte w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05 grudnia 2013 r. ustawą z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która stosownie do treści art. 1 określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2252) nowe świadczenie – zasiłek dla opiekuna – miał przysługiwać zarówno za okresy od dnia 01 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie projektowanej ustawy, jak i od dnia wejścia w życie ustawy – na przyszłość – jeżeli osoba będzie spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Równocześnie zauważyć należy, że zmiany ustawodawcze nie usunęły wszystkich wątpliwości, związanych z konstytucyjność przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych. I tak, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014, Nr 9, poz. 104, uznał za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, natomiast wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, Dz. U. z 2014, poz. 1652, uznał za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie.

Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że regulacje prawne związane z przyznawaniem świadczeń z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność, stanowią w obecnym stanie prawnym zagadnienie niezwykle skomplikowana. Po pierwsze, podlegają one bardzo częstym zmianom – na przestrzeni tylko ostatnich trzech lat świadczenia powyższe ewoluowały i obecnie składają się na nie, aż trzy różne świadczenia – świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz zasiłek dla opiekuna. Co charakterystyczne, przesłanki uzyskania każdego z powyższych świadczeń niekiedy się pokrywają i zależą od okoliczności faktycznych sprawy, a więc indywidualnych cech wnioskodawcy. Po drugie, bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a w ślad za tym wyroki sądów administracyjnych, wskazują na wadliwość działań ustawodawcy, który tworzy przepisy sprzeczne z ustawą zasadniczą. W konsekwencji dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych sądy administracyjne niejednokrotnie muszą posiłkować się regułami wykładni prokonstytucyjnej, nadając im brzmienie odpowiadające celom przyświecającym omawianym świadczeniom (na temat prokontytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych por. P. Daniel, Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych osobom pozostającym w związku małżeńskim, Casus 2012, Nr 4, s. 24). Oznacza to, że regulacja dotycząca świadczeń rodzinnych, skierowana, co do zasady, do osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, pozostaje w istocie zagadnieniem stosunkowo skomplikowanym, gdzie ustalenie, czy dana osoba może być beneficjentem określonego świadczenia, wymaga dogłębnej znajomości zmieniających się przepisów oraz umiejętności ich wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w powyższych ustawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie jednym z przepisów Kodeksu, znajdującym swoje zastosowanie w ramach procedury przyznawania świadczeń rodzinnych jest przepis art. 9 K.p.a. ustanawiający zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom. Powołany powyżej przepis nakłada na organy administracji publicznej dwa obowiązki. W pierwszej kolejności organ ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Równocześnie organy administracji publicznej są zobowiązane do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd podkreśla, że obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona nie ma przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, PiP 1993, Nr 3, s. 110). Co istotne, obowiązek informacyjny, wynikający z art. 9 K.p.a. musi być wykonywany przez organ administracji publicznej z urzędu, bez osobnych wniosków stron lub uczestników postępowania i rozciąga się na wszystkie stadia i czynności postępowania, aż do ich zakończenia w danej instancji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. 10, Warszawa 2012, s. 44). Konsekwentnie organy obowiązane są do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, co obejmuje również obowiązek informowania strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego i procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy, od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili jego zakończenia decyzją.

Ewentualne naruszenie zasady informowania, polegające w szczególności na udzieleniu nienależytej informacji, w tym informacji błędnej, niejasnej, czy też niepełnej, może być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 840/08, Baza NSA). Innymi słowy, strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji ewentualnych zaniechań organów administracji publicznej, w zakresie zrealizowania spoczywającego na nich obowiązku informowania.

Równocześnie, w sprawach z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, spoczywający na organach obowiązek informacyjny nie sprowadza się jedynie do konieczności informowania o prawach i obowiązkach aktualnego postępowania ale i potencjalnego postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 01 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 946/09, Baza NSA). W omawianych sprawach organy administracji publicznej mają bowiem szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony – często osoby proste, nieporadne w kontakcie z administracją – nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania stron aktualizuje się już w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wszechstronne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, przejawia się w obowiązku zbadania przez organ treści wniesionego podania, poprzez "wyłowienie" zawartych w nim zarzutów i wniosków procesowych, co powoduje, że jakiekolwiek wątpliwości dotyczące treści wniesionego pisma winny obligować organ do wezwania strony o sprecyzowanie jego treści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 242/08).Obowiązek informowania nie może być przy tym ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania pomocy społecznej, ale ma charakter bardzo szczegółowy, odnoszący się do całości praw i obowiązków stron postępowania, odnosząc się przy tym do indywidualnego beneficjenta świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca korzystała ze świadczeń rodzinnych już od 2011 r. Wtedy to, decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...), przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką – K. D. od dnia (...) marca 2011 r. bezterminowo. Skarżąca w dniu (...) maja 2013 r. istotnie zrezygnowała z powyższego świadczenia, jednakże w realiach przedmiotowej sprawy nie można pominąć okoliczności, że fakt rezygnacji był podyktowany zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz związanym z tym faktem wygaśnięciem decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne z dniem 30 czerwca 2013 r. W momencie rezygnacji skarżąca nie mogła przewidzieć, że regulacja, na podstawie której utraciłaby z dniem 30 czerwca 2013 r. przyznane świadczenie była regulacją wadliwą – niekonstytucyjną, w wyniku czego obecnie przysługiwałoby jej świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna. Co więcej, rozpoznając przedmiotową sprawę nie można pominąć okoliczności, że pismem z dnia (...) lutego 2013 r. organ I instancji, działając w oparciu o przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, poinformował skarżącą, że na podstawie powołanej powyżej ustawy, z dniem 30 czerwca 2013 r. wygaśnie z mocy prawa decyzja z dnia (...) czerwca 2011 r., mocą której przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, pouczając ją równocześnie, o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niewątpliwie to właśnie na skutek powyższego pisma skarżąca zrezygnowała z przysługującego jej świadczenia oraz wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad córką. Świadczenie powyższe otrzymała, z tym, że w odróżnieniu od świadczenia, przyznanego jej na matkę, świadczenie przyznane jej decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), uzyskała do dnia (...) października 2013 r.

Sąd zauważa, że w toku postępowania skarżąca wielokrotnie podkreślała, że matka skarżącej wymaga stałej opieki, a rezygnacja ze świadczenia przyznanego jej decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...), była rezultatem pisma, informującego ją o zmianie przepisów. Skarżąca podkreślała również, że nigdy nie zrezygnowała z opieki nad matką, a rezygnacja z przyznanego jej świadczenia była rezultatem zmiany przepisów, która w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05 grudnia 2013 r., uznać należało za niekonstytucyjne. Na uwagę zasługuje również oświadczenie skarżącej, złożone podczas trwania rozprawy sądowoaministracyjnej, że w dniu (...) czerwca 2014 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłki dla opiekuna ponieważ poinformowano ją, że innego świadczenia z tytułu opieki nad matką nie może otrzymać. Nikt z Ośrodka Pomocy Społecznej nie poinformował skarżącej, czy spełnia warunki do uzyskania zasiłku dla opiekuna. Skarżąca podkreślała, że było jej wszystko jedno z jakiego tytułu uzyska świadczenie – sądziła że przysługuje jej takie świadczenie jakie otrzymywała w przeszłości z tytułu opieki nad matką.

W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że obowiązkiem organu I instancji było poinformowanie skarżącej o wszystkich możliwych formach świadczeń związanych z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność, a więc o warunkach i zasadach przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasiłku dla opiekuna. Przyjęcie wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna, w sytuacji, gdy okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca istotnie nie spełniała warunków umożliwiających jego uzyskanie, bez równoczesnego pouczenia skarżącej o innych możliwych formach pomocy, stosownie do treści art. 9 K.p.a., stanowiło naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa.

W tym miejscu należy zauważyć, że sytuacja faktyczna skarżącej, w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna, a więc w dniu (...) czerwca 2014 r. nakazywała rozważyć, czy spełnia ona warunki uzasadniające jej przyznanie specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym warunek rezygnacji z zatrudnienia, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, był spełniony również w sytuacji niepodejmowania zatrudnienia przez osobę faktycznie sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 630/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 514/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 312/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13, Baza NSA). Nie przesądzając na tym etapie postępowania, czy skarżąca istotnie spełniała przesłanki uzasadniające jej przyznanie powyższego świadczenia, zauważyć należy, że obowiązkiem organu było już samo jej poinformowanie, o możliwości ubiegania się o powyższe świadczenie.

Sąd podkreśla, że w opisanym stanie faktycznym niewywiązanie się przez organ I instancji ze spoczywającego na nim obowiązku informacyjnego, skutkowało wyłącznym obciążeniem skarżącej niekonstytucyjnymi zmianami przepisów dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zmiany dokonanej ustawą z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie której skarżąca zrezygnowała z przysługującego jej dotychczas świadczenia. Po drugie brak stosownego pouczenia o możliwych formach pomocy w istocie zamykał skarżącej drogę do uzyskania świadczenia. Sąd za niedopuszczalną uznaje sytuację, w której negatywne następstwa związane z wadliwością stanowionych regulacji prawnych byłyby przenoszone na beneficjentów świadczeń z zakresu pomocy społecznej, a więc osoby proste, nieporadne w kontakcie z administracją, które zwracają się do organów o przyznanie świadczeń polepszających ich sytuację bytową. Inna wykładnia omawianych zasad ogólnych byłaby nie do pogodzenia z podstawowym celem świadczeń rodzinnych, którym jest, jak wskazano na samym początku uzasadnienia, wspieranie osób i rodzin w sferze zaspokajania ich niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Na zakończenie powyższych rozważań podkreślić należy, że powyższa wykładnia przepisów, regulujących zasady przyznawania świadczeń, o jakich mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, odpowiada również stanowisku zajmowanemu przez Trybunał Konstytucyjny. W szczególności zwraca uwagę uzasadnienie wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, OTK – A 2007, Nr 6, poz. 106, gdzie podniesiono, że mechanizm, który ma umożliwiać uzyskanie zasiłku (pielęgnacyjnego) przez osobę niepełnosprawną, powinien być skonstruowany w sposób, w którym ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w tym również ustawodawczego – dop. Sądu) nie może zostać przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Mechanizm stanowiący pewną całość musi bowiem zapewniać efektywne osiągnięcie celu, jaki jest przyznanie pomocy osobie potrzebującej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organ I instancji, przyjmując wniosek skarżącej z dnia (...) czerwca 2014 r. o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – K. D., bez równoczesnego pouczenia skarżącej o wszystkich przysługujących jej świadczeniach z zakresu świadczeń rodzinnych, dopuścił się naruszenia art. 9 K.p.a., przy czym naruszenie powyższe miało charakter kwalifikowany, gdyż skutkowało pozbawieniem możliwości uzyskania przez skarżącą świadczenia rekompensującego jej rezygnację z zatrudnienia. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) czerwca 2014 r.

Ponownie rozpoznając organy administracji zobowiązane są do uwzględniania oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w tym do pouczenia skarżącej, stosownie do treści art. 9 K.p.a. o wszystkich możliwych formach świadczeń związanych z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.