Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 891/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 46/17 w sprawie ze skargi R.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenie od R.W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 46/17, po rozpoznaniu skargi R.W. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1); oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skierowanej przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zarzucił bezczynność wyrażającą się w braku realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art.165 ust. 7 P.w.u. KAS przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby.

Istotą skargi skarżący uczynił twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku miał obowiązek prawny wręczenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżący podniósł, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w marcu 1991 r., zaś do lutego 2017 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w Gdańsku.

W maju 2017 r. otrzymał propozycję pracy będącą w jego ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, gdyż – jak podał – każda jego decyzja w stosunku do tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała w efekcie zwolnieniem go ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżący podał, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym został zmuszony do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia mu nowych warunków służby.

W ocenie skarżącego, nieprzedstawienie mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby stanowi bezczynność tego organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony organu było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Nie zgodził się z argumentacją skarżącego co do konieczności otrzymania przez niego propozycji pełnienia służby. Przedstawił regulację zawartą w art.165 ust. 7 P.w.u. KAS i wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom określonych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo do decydowania co do jej zakresu i rodzaju (tj. propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą skarżącego dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

Wyjaśnił, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa o KAS" oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), dalej w skrócie P.w.u. KAS sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych w P.w.u. KAS pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 P.w.u. KAS);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 P.w.u. KAS);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w.u. KAS).

Ustalając okoliczności związane ze stosunkiem służbowym skarżącego podał, że na mocy art. 165 ust. 3 P.w.u. będąc do dnia 1 marca 2017r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej z tym dniem stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby.

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. przedstawiono skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu obowiązywać będą od dnia 1 czerwca 2017 r. W piśmie poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanej ustawy stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w który zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Skarżący przedstawioną mu propozycję zatrudnienia przyjął zastrzegając, że "przyjęcie propozycji jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz jej sytuacji życiowo – osobistej". Skarżący zastrzegł ponadto, że "[...] będzie korzystać z wszelakich możliwych dróg prawnych aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza (względnie status ten odzyskać) [...]".

Sąd I instancji zauważył, że pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.

Sąd I instancji powołując treść art.45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wyjaśnił, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, publ. OTK ZU 1999/3/36; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, przepis art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art.45 ust.1 Konstytucji. Po trzecie, między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP istnieje "organiczna więź". Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust.2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art.77ust.2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust.1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art.45ust.1 Konstytucji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109 stwierdził, że celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej.

Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym narusza konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Stosownie do art. 169 ust.4 P.w.u. KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która ostatecznie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Następnie Sąd podał, że ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

W tym miejscu Sąd I instancji przywołał wywód prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014r. (sygn. akt I OSK 2489/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), w uzasadnieniu którego wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiedział się już w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 31/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) odnoszącym się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji. Sąd I instancji podzielił pogląd prawny wyrażony w tym wyroku, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia.

Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, iż pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. W rozważanym przypadku podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 p.w.u. - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS jest uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Reasumując powyższą część rozważań Sąd I instancji stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zaakceptował poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu, przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej).

Dalej Sąd stwierdził, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego, jest zresztą zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w niniejszym wyroku.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby ponadto prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi - uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną - do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy) jak też zatrudnienia (która to propozycja - jak wskazano powyżej - nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 wskazanej powyżej ustawy. Sąd wskazał również, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić zarówno z art. 165 ust. 3 jak i z art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS. Istotną jest bowiem okoliczność, że skarżący z dniem 1 marca 2017 r. – będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej – stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Przepis art. 165 ust. 3 P.w.u. KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei przepis art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie tego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u. KAS. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja służby w Służbie Celno-Skarbowej organ byłby zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 169 ust. 4 P.w.u. KAS.

Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej regulacje normatywne, które uwzględnił jako wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę do dnia 31 sierpnia 2017r. stanowią art. 169 ust. 4 P.w.u. KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 P.w.u. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

W konsekwencji uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku będzie zobowiązany uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy – a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jego stosunku służbowego poprzez wydanie stosownej decyzji.

W związku z tym podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącego.

W ocenie Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (31 maja 2017r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Zdaniem Sądu, ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Jednocześnie Sąd ten wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.,), poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji,

c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia,

d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,

e) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.,) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: administracja podatkowa, Służba Celna, kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwo obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych

Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS).

Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na KAS wymusiły konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. W art. 165 ustawodawca nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków W związku z powyższym regulacji omawianego przepisu nie można odnosić do uregulowań zawartych w przepisie art. 165 ust. 7 ww. ustawy, albowiem dotyczą one różnych stanów faktycznych. Z brzmienia art. 165 ust. 3 ww. ustawy nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie miałyby racjonalnego uzasadnienia.

Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). Analiza logiczna przepisu nie wyklucza zatem takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było zatem przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy).

Konkludując, stwierdzić należy, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy). Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 24 stycznia 2018 r., I OSK 2827/17, 18 września 2018 r., I OSK 1264/18, 19 września 2018 r., I OSK 1361/18, 1373/18, 25 września 2018 r., I OSK 1551/18, I OSK 1600/18, 5 października 2018 r., I OSK 960/18, 23 października 2018 r., I OSK 1540/18).

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Obowiązkiem sądu w takim postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle. Ewentualny stan bezczynności powinien przy tym istnieć w chwili złożenia skargi.

Stanowisko skarżącego zasadza się na przyjęciu, że organ miał obowiązek przedstawić mu propozycję służby i nie czyniąc tego pozostaje w bezczynności. Nie znajduje ono umocowania w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Jak wskazano powyżej ustawodawca pozostawił dyrektorom Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Z przepisów ustawy nie da się wyinterpretować obowiązku organu w zakresie wydania w odniesieniu do skarżącego jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby. Skarżący jako funkcjonariusz mógł zatem otrzymać propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, propozycję zatrudnienia lub też nie otrzymać żadnej z propozycji. Przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego skarżącego. Wobec podjęcia tego rodzaju działań i przy założeniu, że organ nie był zobligowany do przedłożenia skarżącemu propozycji służby, nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, co prowadzi do wniosku, iż skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uwzględniona.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.