Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1204/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 6, art 7, art 8 § 1, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 96 ust. 1, art 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 173/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 13 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] (Skarżący) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z 29 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Wnioskiem z 5 lipca 2020 r. Skarżący zwrócił się do Starosty [...] (Starosta) o ustalenie i wypłacenie, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej "u.g.n."), odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położoną w [...], a wydzieloną w wyniku podziału pod drogi publiczne. Do wniosku dołączona została decyzja Burmistrza Miasta [...] (Burmistrz) z 5 kwietnia 2018 r. wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 4, 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 2623 o pow. 1,1207 ha, stanowiącej własność [...], na działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami oraz działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], przeznaczone pod układ komunikacyjny.

Starosta i pismem z 21 lipca 2020 r. poinformował Skarżącego, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, bowiem ww. działki nie zostały przejęte na własność Gminy w trybie art. 98 u.g.n., gdyż nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i stanowią drogi wewnętrzne. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów części miasta [...] położonych między ulicami: [...],[...] i [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 października 2000 r., działki te przeznaczone są pod pas drogowy projektowanej ulicy klasy D będącą drogą wewnętrzną, dojazdową, wydzieloną do obsługi komunikacyjnej nieruchomości przy niej położonych.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Wojewoda postanowieniem z dnia 9 września 2020 r. stwierdził jego niedopuszczalność, ale zwrócił też uwagę organowi I instancji na konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej.

Decyzją z 2 grudnia 2020 r. Starosta orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną we wniosku nieruchomość. Wskazał, że art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie albowiem decyzja podziałowa nie została wydana w trybie art. 98 u.g.n. i nie odniosła skutku w postaci przejścia opisanych na wstępie nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ I instancji zwrócił też uwagę, że działki wydzielone pod komunikację nie są drogami publicznymi, a mają status dróg wewnętrznych (ulice klasy D), pozostających własnością skarżącego, na których wraz ze sprzedażą działek budowlanych należy ustanowić służebność przejazdu.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z 29 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w sytuacji, gdy decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi to przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, bowiem ustalenie odszkodowania może nastąpić wyłącznie, gdy nieruchomość zostaje wydzielona pod drogę publiczną i przejdzie na własność podmiotu publicznego, a taka sytuacja ma miejsce gdy wydzielenie nieruchomości następuje w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Odwołując się do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie organ przypomniał, że decyzja podziałowa z 5 kwietnia 2018 r. została wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., co oznacza, że organ wydający przedmiotową decyzję nie orzekał o podziale w trybie art. 98 u.g.n. Sporne działki nie przeszły zatem z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, bowiem organ zatwierdzając podział uznał, że nie były one przeznaczone pod drogi publiczne w obowiązującym na dzień podziału planie miejscowym. Jednocześnie, organ zatwierdzający podział zastrzegł, iż "przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej - służebność dojazdu". Jak bowiem wynika z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego nie powołania w podstawie prawnej decyzji art. 99 u.g.n., Wojewoda wskazał, że zastosowanie przez organ tego przepisu wynika wprost z treści decyzji podziałowej.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego w zakresie błędnego uznania, że przedmiotowe działki nie zostały przeznaczone w planie miejscowym pod drogi publiczne, Wojewoda podkreślił, że organ I instancji wydając skarżoną decyzję oparł się właśnie na prawomocnej decyzji podziałowej, która nie została wydana w trybie art. 98 u.g.n. Skoro zaś zarzuty odwołania dotyczą samej decyzji podziałowej, nie zaś decyzji odszkodowawczej, to skarżący winien je podnieść na wcześniejszym etapie, odwołując się od decyzji zatwierdzającej podział. Jak wynika zaś z akt postępowania, skarżący odwołania takiego nie wniósł, a decyzja podziałowa z 5 kwietnia 2018 r. stała się ostateczna 24 kwietnia 2018 r.

W tym zakresie Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne organ administracji nie dokonuje wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej, a decyzją podziałową jest związany. Jedynym zaś podmiotem władnym orzekać o tym, czy poszczególne działki zostają wydzielone pod określoną drogę publiczną jest organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) orzekający w trybie art. 96 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że starosta nie może sam we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie tego, czy skutkiem decyzji zatwierdzającej podział było wydzielenie działki pod drogę publiczną, a tym samym dokonywać wykładni przesłanek zastosowania art. 98 u.g.n., gdyż do dokonania takiej wykładni zobowiązany był organ dokonujący podziału, a zarzuty w tym zakresie winny zostać podniesione w odwołaniu od decyzji zatwierdzającej podział.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne nie dokonuje wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że nie ma ku temu podstawy prawnej oraz że przy ustalaniu przeznaczenia działek wydzielonych pod drogi organ ten jest związany decyzją podziałową;

2) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. polegające na błędnej wykładni norm zawartych w tych przepisach, poprzez uznanie, że powołane przepisy stanowią materialną podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, a jednocześnie, że nie stanowią podstawy ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne, kiedy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych; w szczególności, że powołane przepisy nie stanowią podstawy do rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu podziału oraz, że przepisy te adresowane są m.in. do organu, w którego kompetencji jest ustalenie odszkodowania.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że nie mógł uczynić przedmiotem kontroli decyzji podziałowej z 5 kwietnia 2018 r. na podstawie której skarżący domaga się odszkodowania za działki wydzieloną pod układ komunikacyjny, albowiem rozstrzygnięcie to podlegało odrębnemu zaskarżeniu, z którego skarżący, jak wynika z akt sprawy – nie skorzystał.

Sąd przywołał następnie treść art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 3 oraz art. 131 u.g.n. Wyjaśnił, że treść ta przesądza, że aby skorzystać z odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest wypełnienie hipotez i dyspozycji norm wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. Niezbędną przesłanką ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zatem zaistnienie skutku prawnego przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może więc powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), jak i przejścia wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest formą wywłaszczenia, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje właścicielowi odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP powinno być odszkodowaniem słusznym. Aby jednak można było mówić o prawie do słusznego odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. musi zostać spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 tej ustawy, to jest przejście prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów w tym przepisie wymienionych. Zatem zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest, czy nieruchomość składająca się z działek oznaczonych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości skarżącego.

O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga zatem decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. Przy czym o charakterze wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania ani organ nie może już skutecznie podnosić zarzutu, iż dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, której jest (lub ma być) właścicielem, ani też właściciel nie może skutecznie wywodzić, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku podziału niż wynika to z samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Starosta nie może zatem, jak twierdzi skarżący sam we własnym zakresie prowadzić postępowania odnośnie do tego, czy skutkiem decyzji zatwierdzającej podział było wydzielenie działki pod drogę publiczną, a przy tym pod jaką drogę publiczną. Sąd podkreślił, że starosta orzekający o żądaniu ustalenia odszkodowania nie ma kompetencji, a tym bardziej obowiązku, badania czy konkretne działki przeszły na własność danego podmiotu publicznoprawnego. Powyższe okoliczności powinny bowiem wynikać z samej decyzji podziałowej.

Tymczasem z dołączonej do wniosku o ustalenie odszkodowania decyzji podziałowej z 5 kwietnia 2018 r. wynika, że została ona wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że organ wydający decyzję nie orzekał o podziale w trybie art. 98 u.g.n. Sporne działki nie przeszły zatem z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, bowiem organ zatwierdzając podział uznał, że nie były one przeznaczone pod drogi publiczne w obowiązującym na dzień podziału planie miejscowym. Jednocześnie, organ zatwierdzający podział zastrzegł, iż "przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej - służebność dojazdu".

Sąd stwierdził, że dokonana przez organy ocena decyzji podziałowej nie budzi zastrzeżeń. Brak wyraźnego i jednoznacznego określenia w decyzji podziałowej, czy działki zostają wydzielone pod drogi publiczne nie może być "konwalidowany" poprzez analizę planu miejscowego w jakimkolwiek innym (odrębnym) postępowaniu. Decydujące znaczenie w ww. zakresie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej.

Sąd wyjaśnił również, że przy ocenie charakteru wydzielonej drogi nie może budzić wątpliwości widniejący w decyzji zapis, iż działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], przeznaczone są pod układ komunikacyjny. Przy czym istotne jest zastrzeżenie, że "przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej -służebność dojazdu". Podział nieruchomości należącej do skarżącego został zatem dokonany pod warunkiem ustanowienia na niej - w razie sprzedaży powstałych z podziału działek - służebności dojazdu (art. 99 u.g.n.). Nie można zatem twierdzić, że wydzielone działki pod układ komunikacyjny mają charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na ustanowieniu służebności dojazdu.

Sąd przyznał rację organom, że skoro decyzja podziałowa z 5 kwietnia 2018 r. nie została wydana w trybie art. 98 u.g.n., ani nie poinformowano w niej o przejściu z mocy prawa własności tychże działek na własność gminy, to niemożliwe jest ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego jako właściciela działek powstałych w wyniku takiego podziału. Nie była też w tym celu konieczna analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem decydujące znaczenie w ww. zakresie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej.

Skarżący zaskarżył wyrok w całości skargą kasacyjną podnosząc w niej zarzut naruszenia :

na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c .p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 7 i 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegający na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody, a tym samym przyjęciu, że organy administracji w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne nie dokonują samodzielnie wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że ustalenie przeznaczenia działek wydzielonych pod drogi następuje w decyzji zatwierdzającej projekt podziału pomimo, ze takie uprawnienie nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa, a ponadto stanowiłoby ingerencję w kompetencje organu stanowiącego gminy

b. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez WSA za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, ze decyzja Burmistrza z 5 kwietnia 2018 r" zatwierdzająca projekt podziału, została wydana pod warunkiem, o którym mowa w art. 99 u.g.n., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., a to z uwagi na nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody pomimo, że organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny poprzez uznanie, że decyzja podziałowa została wydana pod warunkiem, o którym mowa w art. 99 u.g.n., a w szczególności, że warunek ten odnosił się do działek [...],[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] kiedy z zebranego materiału dowodowego - decyzji podziałowej - nie wynika, żeby podział został dokonany pod warunkiem;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a. art. 98 ust. 1 u.g.n. .w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na uznaniu, że wystąpienie skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniego podmiotu, jest uzależnione od rozstrzygnięcia o tym skutku zawartego w decyzji zatwierdzającej projekt podziału, wydanej na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. pomimo, że z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 96 ust. 1 u.g.n. wynikają wnioski przeciwne;

b. art. 98 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że zawarta w nim norma reguluje tryb dokonywania podziału nieruchomości, względnie, że brak przywołania w podstawach prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału normy art. 98 ust. 1 u.g.n. niweczy wystąpienie skutku, o którym mowa w tym przepisie, gdy prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten nie kreuje żadnej normy kompetencyjnej oraz nie odnosi się do trybu dokonywania podziału.

Skarżący wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku WSA w całości, na podstawie art. 188 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Starosty i Wojewody; oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący wniósł również o przedstawienie na podstawie art. 187 §1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu rozstrzygnięcia czy dla wystąpienia skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną (gminną/ powiatową, wojewódzką, krajową) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędne jest zawarcie w decyzji zatwierdzającej podział, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n., rozstrzygnięcia o przejściu wydzielonych działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

Uzasadniając podniesione zarzuty Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Dlatego przepisy obowiązującego planu miejscowego organy administracji publicznej mają obowiązek stosować bezpośrednio, w tym dokonywać ich wykładni jak każdego innego aktu prawnego. Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest terytorialny obszar oddziaływania przepisów aktu prawa miejscowego, przywołując na poparcie swojego stanowiska pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 25 września 2019 r. I OSK 2891/17. Wskazał również, że przyjęcie stanowiska Starosty i Wojewody zaaprobowanego przez WSA w zaskarżonym wyroku, prowadzi do niedających się zaakceptować wniosków. W takim przypadku bowiem organ wykonawczy gminy zostałby uzbrojony w prawo do decydowania o tym, w odniesieniu do których nieruchomości, wydzielonych pod drogi, nastąpi skutek wywłaszczenia, a co do których skutek ten nie nastąpi.

Skarżący podkreślił również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter bezwzględny, służący ochronie interesu prywatnoprawnego nabywcy wydzielonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie o warunku musi wynikać wprost z osnowy decyzji, która musi być sformułowana w sposób jasny i precyzyjny. Ponadto wskazano, że ewentualne rozstrzygnięcie o warunku, o którym mowa, w uzasadnieniu decyzji nie może być uznane za wystarczające.

Skarżący nie podzielił również stanowiska Sądu pierwszej instancji, że o wydzieleniu działki pod drogę publiczną rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział. W jego ocenie, Sąd błędnie wyłożył art. 98 ust. 1 u.g.n. Powołany przez Sąd I instancji przepis stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Brak w tym przepisie normy kompetencyjnej, która uprawniałaby organ do orzekania o skutkach prawnorzeczowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn. Przepis art. 96 ust. 1 ugn stanowi normę kompetencyjną, która określa jaki organ (wójt/burmistrz/prezydent) i w jakiej formie (decyzja) może zatwierdzić podział nieruchomości. W ocenie Skarżąceog prowadzi to do wniosku, że WSA błędnie wyłożył normę art. 98 ust. 1 u.g.n. przyjmując, że wydzielenie działki przeznaczonej pod drogę publiczną (w rozumieniu normy tego przepisu) jest uzależnione od organu zatwierdzającego projekt podziału. Przepisy art. 98 u.g.n. nie zawierają norm kompetencyjnych w zakresie, w którym nadawałyby one jakiekolwiek uprawnienia do wydania decyzji podziałowej; kształtowania treści decyzji podziałowej, np. w zakresie skutków prawnorzeczowych, o których mowa w ust. 1.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Z uwagi na kwestionowanie przez skarżącego ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa kontroli zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej

Jako podstawę prawną w decyzji podziałowej wskazano art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 96 ust. 1 i 97 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z jej treścią, działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przeznaczone zostały pod układ komunikacyjny. Jednocześnie wskazane zostało, że przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej – służebność dojazdu.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych w punkcie 1.a) petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania w związku z art. 7 i 87 ust. 2 Konstytucji dokonując oceny powołanej wyżej decyzji i uznając, że w toku postępowania o wypłatę odszkodowania organy związane są treścią decyzji podziałowej i nie mogą dokonywać samodzielnie ustaleń co do tego, czy sporne działki spełniały przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n. Kwestia czy określone działki zostały wydzielone pod drogi publiczne a w konsekwencji przeszły z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa musi wynikać wprost z decyzji podziałowej. Wbrew stanowisku skarżącego, organ w postępowaniu o wypłatę odszkodowania nie może dokonywać samodzielnie ustaleń, czy drogi te przeszły na własność podmiotu publicznoprawnego czy też nie, a w konsekwencji nie może dokonywać samodzielnych ustaleń na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że właśnie z przywołanych przez Skarżącego przepisów art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 7 i 87 ust. 2 Konstytucji wynika związanie organu orzekającego o odszkodowaniu decyzją podziałową. Wypłata odszkodowania jest bowiem powiązana z utratą prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego jakim jest gmina, powiat, województwo lub Skarbu Państwa. Z uwagi na charakter prawa własności nieruchomości i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, jego nabycie lub utrata muszą wynikać wprost z określonych prawem zdarzeń. Do zdarzeń tych należą m.in. decyzje administracyjne. Decyzje te muszą być jednak wydane w sprawach, których przedmiotem jest zmiana stosunków własnościowych. Decyzja odszkodowawcza, to jest decyzja wydana na podstawie art. 98 ust 3 u.g.n. nie tworzy nowego stanu prawnego w zakresie własności nieruchomości.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że decyzja podziałowa stanowi podstawę do ujawnienia zmian w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Sąd wieczystoksięgowy w toku postępowania o wpis bada jedynie treść i formę wniosku, a także treść i formę dołączonych do niego dokumentów. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 626(8) § 2 k.p.c. sąd nie rozstrzyga sporów istnienie lub nieistnienie prawa, które podlega wpisowi. Oznacza to zatem, że to z decyzji podziałowej musi wynikać jaka nieruchomość przeszła z mocy prawa na określony podmiot publicznoprawny. Jeżeli decyzja ta jest nieprawidłowa nie jest możliwe prowadzenie w ramach innego postępowania czynności mających na celu ustalenie zaistnienia zmian w prawie własności określonej działki w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Możliwe jest jedynie skorzystanie z przewidzianych w k.p.a. trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c .p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 7 i 87 ust. 2 Konstytucji uznając, że organy nie mogły jak to wskazano w uzasadnieniu "konwalidować" braku jednoznacznego określenia w decyzji podziałowej, że działki przechodzą na własność określonego podmiotu poprzez dodatkową analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął jako podstawę kontroli zaskarżonej decyzji stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji, zgodnie z którym na skutek wydania decyzji podziałowej nie doszło do przejścia prawa własności działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] na Gminę.

Jak słusznie zwróciły uwagę organy oraz Sąd pierwszej instancji, w decyzji podziałowej nie zostało wskazane, by działki [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przeznaczone były pod drogę publiczną. Wskazano jedynie, że działki te przeznaczone są pod układ komunikacyjny. Ze stwierdzeniem tym koresponduje wskazanie w decyzji podziałowej że przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej – służebność dojazdu. Jeżeli działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowiłyby rzeczywiście jak twierdzi skarżący, działki przeznaczone pod drogę publiczną, zapis mówiący o konieczności ustanowienia służebności dojazdu byłby zbędny.

Drogi wewnętrzne, jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Ich budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie oraz zarządzanie należy do zarządcy terenu, na którym są zlokalizowane, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Analogicznie uregulowane zostały kwestie związane z finansowaniem tych czynności – należy ono do zarządcy terenu a w razie braku zarządcy– do jego właściciela. Na fakt, że charakter ciągu komunikacyjnego może mieć również droga wewnętrzna, która nie ma charakteru publicznego zwrócił również uwagę NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. I OSK 1688/15.

Niezasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 98 ust. 1 u.g.n. .w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystąpienie skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniego podmiotu jest uzależnione od rozstrzygnięcia o tym skutku zawartego w decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

Sąd kasacyjny nie neguje, że wystąpienie skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia praw własności działki wydzielonej przez drogę publiczną następuje z mocy prawa. Tym niemniej dla wykazania owego przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: (1) z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynikać musi, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; (2) decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r. I OSK 748/16). To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny która nie ma charakteru publicznego (por. wyroki NSA z 20 maja 2014 I OSK 2681/12; 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532, nb 1).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. skarżący wywodził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zawarta w nim norma reguluje tryb dokonywania podziału nieruchomości. Rzeczywiście przepis ten przewiduje skutki w sferze prawa własności działek powstałych na skutek podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela i wydzielonych pod drogi publiczne. Istotą jednak stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji było uznanie, że w sytuacji w której nie doszło do zmian własnościowych w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe przyznanie odszkodowania.

Skarżący odwoływał się również do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym do oznaczeń zawartych w tabeli zawierającej wykaz ulic objętych ustaleniami planu oraz do symboli literowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Innymi słowy, Skarżący dążył do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu, wzięcie pod uwagę zapisów planu w tym uwzględnienie zawartych w nim oznaczeń winno doprowadzić do wniosku, iż sporne działki przeznaczone były pod drogi publiczne.

Odnosząc się do tego zarzutu powtórzyć należy, że wykazanie przejścia prawa własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. determinowane jest treścią decyzji podziałowej. Kwestie zgodności decyzji podziałowej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły być rozważane w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, którego skarżący nie wszczął, ewentualnie w toku postępowania nadzwyczajnego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 maja 2021 r. I OSK 2861/20).

W konsekwencji, również zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadne.

W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w jego ocenie w sprawie nie zachodziły wątpliwości o kwalifikowanym, szczególnym charakterze, brak było zatem podstaw do przedstawiania pytania prawnego powiększonemu składowi NSA.

Odnosząc się na natomiast do przywołanych przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków wskazać należy co następuje :

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 grudnia 2011 r. II SA/Po 1009/11 nie podlegał kontroli sądu kasacyjnego.

Wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r. I OSK 435/10 dotyczył sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rzeczywiście, w uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że przejście prawa własności w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie dokonuje się z mocy decyzji ale z mocy. Jak już wskazano, Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela to stanowisko uznaje jednak, że fakt ten wynikać musi z treści decyzji podziałowej.

Dodatkowo zasygnalizować należy, że jak wynika ze stanu faktycznego przytoczonego przez Sąd w sprawie I OSK 435/10, fakt przejścia spornej działki na własność Gminy był niesporny, potwierdzała go treść wpisów w księdze wieczystej.

Wyrok z 1 października 2019 r. I SA/Rz 533/19 dotyczył umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, w konsekwencji zawarte w tym wyroku rozważania dotyczące konkretyzacji prawa nie mogą być uznane za potwierdzające istnienie rozbieżności w orzecznictwie w zakresie wykładni art. 98 ust 1 u.g.n.

Wyrok z 15 grudnia 2015 r. II SA/Po 952/15 dotyczył konieczności zawarcia w decyzji podziałowej rozstrzygnięcie dotyczące warunku ustanowienia służebności o których mowo w art. 93 ust. 3 u.g.n. w przypadku zbycia wydzielonej działki nieposiadającej dostępu do drogi publicznej.

Z przywołanych przez Skarżącego wyroków jedynie w wyroku NSA z 25 września 2019 r. I OSK 2891/17 zwrócono uwagę na konieczność odniesienia się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując uznać należało, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, co obligowało sąd kasacyjny do jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.