Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1206/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 237, art. 238
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Wojskowego Zarządu Infrastruktury w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 237 w zw. z art. 238, art. 239 ust. 2, art. 241 ust. 2 oraz art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) – w punkcie I. zobowiązał Wojskowy Zarząd Infrastruktury w [...] do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla lotniska wojskowego [...]-[...] w [...], opracowanego w zakresie oddziaływania akustycznego lotniska i spełniającego wymagania określone w art. 238 powyższej ustawy.

W punkcie II. decyzji wskazał następujące metody badań i studiów:

1. opisać sposób zagospodarowania i funkcjonowania lotniska oraz sposób zagospodarowania terenów w zasięgu jego oddziaływania, uwzględniając zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz informacje właściwych organów o faktycznym zagospodarowaniu terenu wokół lotniska;

2. wskazać źródła hałasu emitowanego do środowiska oraz przedstawić procedury startów i lądowań statków powietrznych uwzględniając profile, trasy i kierunki lotów oraz manewrów nadlotniskowych po kręgach: Close Pattern, Rectangular Pattern, Simulated Flame-Out Procedure (SFO), Touch and Go i innych operacji wykonywanych nad lotniskiem i w jego najbliższym sąsiedztwie;

3. określić parametry eksploatacyjne lotniska poprzez podanie liczby operacji i czasu trwania wydarzeń akustycznych, w najgorszej pod względem oddziaływania akustycznego, porze dziennej i porze nocnej oraz we wszystkie pory dni, wieczorów i nocy w ciągu roku; uwzględnić podział na typy statków, profile, trasy i kierunki lotów;

4. określić poziom hałasu w wybranych reprezentatywnych punktach położonych na terenach wymagających ochrony akustycznej;

5. określić, na podstawie pomiarów i obliczeń, oddziaływanie hałasu na sąsiednie tereny, przy użyciu wskaźników hałasu LAeq D, LAeq N, LDWN i LN, uwzględniając hałas powodowany przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych, operacje naziemne oraz hałas powodowany przez inne źródła hałasu związane z lotniskiem;

6. określić zasięg hałasu przekraczającego wartości dopuszczalne, przyjmując za podstawę dopuszczalne poziomy hałasu określone zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska i przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz uwzględniając wskaźniki oceny hałasu wymienione w punkcie 5;

7. wskazać działania mające na celu zapobieganie i ograniczanie negatywnego oddziaływania lotniska na środowisko;

8. w przypadku braku dostępnych środków technicznych, technologicznych lub organizacyjnych zapewniających dotrzymanie akustycznych standardów jakości środowiska, zgodnie z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, wskazać na konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

9. w przypadku konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, określić jego granice, zaproponować ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; do przeglądu należy załączyć kopię mapy ewidencyjnej poświadczonej przez właściwy organ z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania;

10. zagadnienia, o których mowa w punktach 1-9 przedstawić w postaci graficznej, na mapach oraz w postaci elektronicznej, w plikach *shp zorientowanych w jednym z obowiązujących w Polsce układów współrzędnych geodezyjnych.

W punkcie III. decyzji określił termin przedłożenia przeglądu ekologicznego na cztery miesiące od dnia zakończenia prowadzenia ciągłych pomiarów poziomu hałasu w środowisku, których obowiązek został określony w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...].01.2014 r. znak: [...] w części zmienionej, a w pozostałej części utrzymanej w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...].06.2014 r. znak: [...]. Jeżeli w powyższym okresie niniejsza decyzja nie stanie się ostateczna, termin przedłożenia przeglądu ekologicznego ulega przedłużeniu do dnia, w którym miną cztery miesiące od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Wojskowy Zarząd Infrastruktury w [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 237 w związku z art. 238 i art. 239 ust. 2, art. 241 ust. 2, art. 378 ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 6 i art. 12 ust. 1 kpa. Skarżący wskazał, że nałożenie nań obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego nie może wynikać z wątpliwości co do obowiązywania na terenie lotniska obszaru ograniczonego użytkowania ani być uzasadniane przez organ tymi samymi przesłankami, które legły u podstaw nałożenia obowiązku prowadzenia ciągłego pomiaru poziomu hałasu w środowisku (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.), tj. wynikami kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżący wskazał, że obowiązki zawarte w pkt I.2.2 i I.2.3 ww. decyzji zbieżne są z obowiązkami przewidzianymi w pkt II.5 skarżonej decyzji. W opinii odwołującego się wyniki ciągłych pomiarów hałasu w środowisku wskażą czy dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zatem nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest przedwczesne. W przypadku ich przekroczenia, zbędnym jest prowadzenie dodatkowych czynności celem wykazania negatywnego oddziaływania na środowisko, a w przypadku ich dotrzymania, nałożenie obowiązku sporządzania przeglądu ekologicznego, jest niecelowe. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji nie wykazał, że udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowego lotniska, co stanowi cel sporządzenia przeglądu ekologicznego, jest możliwe przy użyciu innych, tańszych środków dowodowych.

Po rozpoznaniu odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w punkcie 1. uchylił pkt I decyzji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Wojskowego Zarządu Infrastruktury w [...] do sporządzania i przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przeglądu ekologicznego dla lotniska wojskowego [...]-[...] w [...].

W punkcie 2. uchylił pkt II.7 decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.

W punkcie 3. uchylił pkt II.8 decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.

W punkcie 4. uchylił pkt II.9 decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.

W punkcie 5. uchylił pkt II.10 decyzji i w tym zakresie orzekł:

"7. Zagadnienia o których mowa w punktach 1-6 przedstawić w postaci graficznej, na mapach oraz w postaci elektronicznej, w plikach *shp zorientowanych w jednym z obowiązujących w Polsce układów współrzędnych geodezyjnych."

W punkcie 6. uchylił pkt III. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"III.1 Przegląd ekologiczny przedłożyć Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] do dnia 29 września 2017 r.;

III.2 W przypadku konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, do przeglądu należy załączyć kopię mapy ewidencyjnej poświadczonej przez właściwy organ z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania."

W punkcie 7. w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że badając zgodność skarżonej decyzji z przepisami prawa, w tym prawidłowość określenia adresata decyzji, zwrócił się pismem z dnia [...] marca 2015 r. do Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej z prośbą o wskazanie zarządcy lotniska wojskowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 241 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy lotniska, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzającym tym obiektem, tj. za art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze na podmiocie wpisanym do rejestru lotnisk cywilnych. Z uwagi na wyłącznie wojskowy charakter lotniska [...]-[...] (nie współużytkowanego na zasadzie określonej w art. 60 Prawa lotniczego przez lotnictwo cywilne) koniecznym było ustalenie podmiotu wykonującego zadania zbieżne z zadaniami zarządcy lotniska cywilnego, w odniesieniu do samego obiektu lotniska, a nie nieruchomości, na których jest ono położone. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że zadania zarządcy ww. lotniska wykonuje zarządca nieruchomości wojskowej, którym jest WZI w [...].

Organ odwoławczy zwrócił się także do organu pierwszej instancji z prośbą o wskazanie daty zakończenia i przesłanie wyników ciągłych pomiarów poziomu hałasu w środowisku, których obowiązek wykonania został określony decyzją RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., w części zmienioną, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., dalej decyzja w trybie art. 178 POŚ. Żądane informacje zostały przekazane przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że stan prawny obszaru ograniczonego użytkowania przedmiotowego lotniska (ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego [...]-[...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r. Nr [...], poz. [...]), a następnie zmienionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz.U. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), nie stanowił podstawy stwierdzenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Jak wynika ze str. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji, kwestia obowiązywania ww. obszaru została jedynie przytoczona przy referowaniu przebiegu rozprawy administracyjnej. Okolicznością wskazującą na możliwość negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko, warunkującą ustanowienie obowiązków, o których mowa w art. 237 POŚ i wszczęcie postępowania w tej sprawie, były wyniki pomiarów przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Sprawozdanie z badań nr [...], sporządzonych w trakcie ww. kontroli, przekazane RDOŚ w [...] przy piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., stanowiło także materiał dowodowy innych, równolegle prowadzonych przez organ pierwszej instancji postępowań administracyjnych, w szczególności postępowania w przedmiocie ciągłego monitoringu hałasu na podstawie art. 178 POŚ. Wśród przepisów zawartych w rozdziale 4 działu II kpa, rządzących gromadzeniem i oceną materii dowodowej, brak jest przepisu zakazującego przeprowadzenia tego samego środka dowodowego w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Co więcej, zgodnie z brzmieniem art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko co przyczynia się do wyjaśnienia konkretnej sprawy, a nie jest niezgodne z prawem. Sprawozdanie z badań kontrolnych, sporządzane w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania – [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uprawniony jest na mocy art. 2 ust. 1 lit. a w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688) do wykonywania kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska – korzysta ponadto z waloru dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód na to, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, może być wykorzystywane jako dowód i podlegać ocenie organu w toku odmiennych postępowań administracyjnych.

W przypadku przedmiotowego postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, RDOŚ w [...], analizując zagospodarowanie terenu wynikające z obowiązujących na terenie punktów kontrolnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że funkcjonowanie lotniska prowadzi do przekroczenia (w analizowanych punktach kontrolnych) dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W ocenie organu odwoławczego, nie można się zatem zgodzić z poglądem skarżącego, że dopiero wyniki ciągłego pomiaru poziomu hałasu wskażą czy następuje przekroczenie dopuszczalnych norm w zakresie emisji hałasu (i nakładanie obowiązku sporządzania przeglądu bez ww. wyników jest przedwczesne), bo to wskazały już, wykonane w IV kwartale 2010 r., pomiary kontrolne przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Brak jest przy tym jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego wynikałoby, że po upływie określonego czasu wyniki pomiarów poziomu hałasu zdezaktualizowały się i w związku z tym nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji przewidzianej art. 237 POŚ. Ustalenia te zostały następnie, w toku prowadzonego postępowania, potwierdzone i uzupełnione (w zakresie innych wyznaczonych punktów pomiarowych) innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami, tj. wynikami okresowych pomiarów, wykonywanych w związku z realizacją obowiązków wynikających z art. 175 POŚ (w grudniu 2011 r.), i ciągłych pomiarów poziomu hałasu w środowisku (lipiec 2015 r. – lipiec 2016 r.), włączonych do akt sprawy na etapie postępowania drugoinstancyjnego, a wynikających z decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 178 POŚ (Raport końcowy z ciągłego monitoringu hałasu wokół Lotniska [...]-[...] wraz z załącznikiem 1: Sprawozdane roczne nr [...] z ciągłego monitoringu hałasu wokół Lotniska [...]-[...], Akustix, 2016 r., dalej raport z monitoringu hałasu).

Organ odwoławczy nie podzielił także twierdzenia strony w zakresie zbieżności obowiązków wynikających z pkt II.5 skarżonej decyzji z obowiązkami określonymi pkt I.2.2 i I.2.3 decyzji wydanej w trybie art. 178 POŚ. Decyzja wydana w trybie art. 178 POŚ nałożyła obowiązek prowadzenia w określonych punktach kontrolnych pomiarów ciągłych przez okres jednego roku i gromadzenia odpowiednich informacji, podczas gdy pkt II.5 decyzji pierwszoinstancyjnej odnosi się do określenia akustycznego oddziaływania lotniska na sąsiadujące obszary, przewidując konieczność zastosowania zarówno metod pomiarowych, jak i obliczeniowych.

Nałożenie na korzystającego ze środowiska obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest uzasadnione w świetle art. 237 POŚ już na podstawie samej możliwości negatywnego oddziaływania konkretnej instalacji na środowisko. Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie niedotrzymania dopuszczalnych norm w zakresie emisji hałasu (jak w okolicznościach niniejszej sprawy) wyklucza możliwość jego nałożenia, tym bardziej, że przegląd ekologiczny nie ogranicza się jedynie do potwierdzenia lub wykluczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, ale przede wszystkim umożliwia podjęcie działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na str. 8, że dane uzyskane w wyniku opracowania przeglądu ekologicznego posłużą do wyznaczenia rzeczywistego oddziaływania lotniska i podjęcia stosownych kroków w przypadku niedotrzymania akustycznych standardów jakości środowiska. W pierwszej kolejności działaniami tymi mają być ww. rozwiązania techniczno-organizacyjne związane z samym źródłem hałasu (profil podejścia i odejścia, procedura lotu) i z liczbą operacji lotniczych na poszczególnych kierunkach lotu, a dopiero w następnej, po stwierdzeniu braku skuteczności zastosowanych działań, utworzenie (przez które rozumieć należy także zmianę granic) obszaru ograniczonego użytkowania (str. 9 uzasadnienia decyzji). Określił zatem cele, którym służyć ma obowiązek opracowania przeglądu ekologicznego. Organ odniósł się także do informacji, jakie uzyskane zostaną poprzez przeprowadzenie pomiarów ciągłych poziomu hałasu, tj. wartości wskaźnika hałasu LDWN i LN, oraz danych w zakresie liczby i rozkładu przestrzennego operacji lotniczych, a także wskazał, że niemożliwym jest określenie oddziaływania lotniska tylko na podstawie pomiarów poziomu hałasu w środowisku i wymagane jest zastosowanie specjalistycznych programów obliczeniowych. Wyjaśnił zatem dlaczego dane uzyskane w wyniku pomiarów ciągłych nie będą wystarczające do realizacji celów przeglądu ekologicznego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że na dzień wydania decyzji i sporządzania uzasadnienia jej motywów, organ pierwszej instancji nie dysponował wiedzą o wykroczeniu przez zarządcę lotniska poza zakres ciągłych pomiarów hałasu w środowisku, określonych decyzją wydaną w trybie art. 178 POŚ i przedstawienie także zasięgów oddziaływania hałasu generowanego przez operacje lotnicze, wyznaczone metodami obliczeniowymi. Wyjaśnić należy, że zakres analizy, przedstawionej w raporcie z monitoringu hałasu, obejmował obok danych z ciągłego pomiaru hałasu w ciągu jednego roku i tych dotyczących rozkładu operacji lotniczych, także m.in, wyznaczone metodami obliczeniowymi zasięgi hałasu generowanego przez operacje lotnicze, porównanie ich z dotychczasowymi granicami obszaru ograniczonego użytkowania lotniska i propozycje wyznaczenia nowych (odzwierciedlających aktualny zasięg hałasu lotniczego) granic ww. obszaru. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak dostatecznie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego osiągniecie celów przeglądu ekologicznego jest niemożliwe przy użyciu także innych środków dowodowych i przedstawiony w odwołaniu zarzut w tym zakresie zasługuje na częściowe uwzględnienie. Biorąc pod uwagę, że tego rodzaju wadliwość decyzji jest reformowalna, organ II instancji, w stosunku do ustaleń przedstawionych w skarżonej decyzji, wyjaśnia co następuje. Przegląd ekologiczny ma charakter prywatnej (sporządzanej na koszt prowadzącego instalację) ekspertyzy ustalającej stan faktyczny, tj. możliwość negatywnego oddziaływania danej instalacji na środowisko. O konieczności opracowania przeglądu decydować będą zatem konkretne ustalenia faktyczne, których organ poczynić nie może we własnym zakresie. W przypadku oddziaływania akustycznego lotniska będą to przede wszystkim informacje o wszystkich źródłach i ich emisji (z podziałem na źródła) związanych z funkcjonowaniem lotniska. Tylko takie podejście zapewni możliwość wprowadzenia konkretnych i adekwatnych do rodzaju oddziaływania środków jego ograniczenia. Same pomiary hałasu w punktach pomiarowych (uwzględniające całokształt emisji) są zatem daleko niewystarczające. Jedynym narzędziem, które może dostarczyć wiedzy w wyżej wskazanym zakresie, a także w zakresie ewentualnych możliwych do wprowadzenia środków technologicznych, organizacyjnych i technicznych ograniczających to oddziaływanie, jest opinia specjalistyczna, obejmująca m.in. metodykę pomiarową (jeśli taka dotychczas nie została opracowana lub została, ale w niewystarczającym stopniu), metodykę obliczeniową, omówienie wyników i propozycje środków minimalizujących. Ponadto przedstawione w raporcie z monitoringu hałasu zasięgi oddziaływania na tereny sąsiednie względem lotniska dotyczą wyłącznie operacji lotniczych, a więc tych związanych ze startem, lądowaniem i przelotem statków powietrznych, pomijając zupełnie (przy uwzględnieniu odmiennych wskaźników i dopuszczalnych norm) hałas generowany przez pozostałe źródła, tj. operacje na płycie lotniska i obsługę naziemną. Emisja ze źródeł naziemnych, a tym samym skala i udział w całkowitej emisji nie została w ogóle zdiagnozowana. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo w pkt II.2 swojej decyzji wskazał na konieczność określenia wszystkich źródeł hałasu emitowanego do środowiska, a w pkt II.5 uwzględnienia hałasu z innych niż operacje lotnicze źródeł. W uzasadnieniu (str. 8) wskazał zaś, że na wielkość poziomu hałasu będą miały wpływ także rodzaje urządzeń i pojazdów stosowanych na ziemi do obsługi samolotów i utrzymania lotniska oraz, że wskaźniki charakteryzujące hałas pochodzący z ww. źródeł, jak również dopuszczalne względem nich poziomy hałasu są różne od wskaźników i poziomów dopuszczalnych hałasu operacji lotniczych. Przegląd ekologiczny dostarczy zatem wszystkich informacji niezbędnych do określenia oddziaływania akustycznego, a przygotowane dotychczas w tym zakresie materiały mogą zostać wykorzystane do jego opracowania. Na uwadze należy mieć, że przegląd ekologiczny przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się analizowane lotnisko, nie dotyczy wyłącznie oddziaływania akustycznego, ale, zawierając zagadnienia określone art. 238 POŚ, uwzględniać powinien także i pozostałe oddziaływania, jakie wiążą się z funkcjonowaniem danego obiektu. Opracowanie przeglądu pozwoli zatem na kompleksową i ostateczną (a nie odnoszącą się do jednego czynnika mającego negatywny wpływ na środowisko) ocenę, czy działalność lotniska negatywnie oddziałuje na środowisko. Ponadto przegląd ekologiczny jest jedyną opinią specjalistyczną jaka może zostać opracowana w realiach niniejszej sprawy, stanowiącą podstawę utworzenia (także zmiany granic) obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 POŚ. Jeżeli dla lotniska konieczne będzie ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, do przeglądu ekologicznego powinna zostać załączona poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 241a POŚ). W ocenie organu, z przyczyn opisanych wyżej, jednoznacznie wynika, że przegląd ekologiczny jest jedynym dostępnym w uwarunkowaniach niniejszej sprawy narzędziem służącym określeniu oddziaływania lotniska [...]-[...] na środowisko, zatem konieczność obarczenia zarządcy lotniska obowiązkiem jego sporządzenia i przedłożenia RDOŚ w [...] jest w pełni uzasadniona.

Odnosząc się do warunków określonych zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy wskazał, że konieczna była modyfikacja pkt I poprzez usunięcie określenia opracowanego w zakresie oddziaływania akustycznego, uchylenie pkt II.7-II.9 skarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji oraz modyfikacja, z uwagi na zmianę numeracji decyzji, pkt II.10. Zarówno prawidłowo przytoczona podstawa prawna decyzji, tj. art. 237 w związku z art. 238 i art. 239 ust. 2 POŚ, jak i jej uzasadnienie w tym zakresie (str. 6) sugeruje, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazane wyżej przepisy prawa. Zakres przeglądu ustalił na zgodny z wymaganiami określonymi art. 238 POŚ, a korzystając z delegacji art. 239 ust. 2 POŚ, wskazał metody badań i studiów w odniesieniu do zagadnień akustycznych argumentując, że z uwagi na to, że w wyniku kontroli stwierdzono negatywny wpływ lotniska na kształtowanie klimatu akustycznego na terenach miejscowości leżących najbliżej, najwięcej uwagi należy poświęcić na zagadnienia związane z oddziaływaniem akustycznym lotniska. Organ nie skorzystał z art. 239 ust. 1 POŚ i nie ograniczył zakresu przedmiotowego przeglądu. Wskazane w pkt II.7-II.9 skarżonej decyzji obowiązki ciążące na zarządcy lotniska wynikają bezpośrednio z art. 238 pkt 3 POŚ (działania mające na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko) i art. 238 pkt 5 w związku z art. 135 POŚ (konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i określenia jego granic, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu oraz wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich). Zatem powielanie ich w pkt II decyzji i określanie mianem badań i studiów (w zakresie oddziaływania akustycznego), których nie stanowią, jest zbędne i nieuprawnione. Obowiązek dołączenia kopii mapy ewidencyjnej, w przypadku konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, został określony w pkt III.2 niniejszej decyzji. Jak wynika z powyższego modyfikacja sentencji decyzji poddawanej kontroli organu w tym zakresie była konieczna i uzasadniona. W przypadku warunku określonego w pkt III.1 skarżonej decyzji, organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o wyniki pomiarów ciągłych hałasu, których zakończenie warunkowało termin opracowania przeglądu ekologicznego. Wobec czego możliwa jest modyfikacja tego warunku i, z uwagi na ostateczność decyzji organu odwoławczego, wskazanie terminu sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na dzień [...] września 2017 r.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa – Wojskowy Zarząd Infrastruktury w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 8, art. 11 i art. 12 kpa oraz art. 238, art. 239, art. 241, art. 378 i art. 421a ustawy Prawo ochrony środowiska. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinął podniesione zarzuty i wniósł o uchylenie inkryminowanej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Również w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., do którego dołączona została obszerna dokumentacja w postaci licznych załączników, skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.), dalej jako "p.o.ś.".

Zgodnie z art. 237 p.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do prawidłowego zastosowania art. 237 p.o.ś. niezbędne jest ustalenie zakresu przedmiotowego jego obowiązywania. Może to mieć miejsce w przypadku "możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Dlatego też podstawowym elementem uzasadniającym nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest wystąpienie w obrocie prawnym "instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Następnie organ administracji powinien wskazać, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Podkreśla się, że ustawodawca w komentowanym przepisie nie mówi o wystąpieniu negatywnego oddziaływania, ale o "możliwości" wystąpienia takich skutków. Wywodzi się z tego, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2011). Podobny charakter przeglądowi ekologicznemu nadaje się w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: "Organ ochrony środowiska w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Tym bardziej organy ochrony środowiska są uprawnione do zobowiązania korzystającego ze środowiska do opracowania przeglądu ekologicznego, gdy negatywne skutki już wystąpiły" (wyrok WSA w [...] z dnia 3 czerwca 2008 r., II SA/Po 78/08, LEX nr 460819).

Przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma zatem na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek dowodowy na stronę postępowania.

Jak wynika z decyzji organu I instancji, lotnisko wojskowe [...]-[...], ze względu na długość pasa wynoszącą 2500 km zalicza się, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1297, ze zm.), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 238 p.o.ś., zgodnie z którym, przegląd ekologiczny instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinien zawierać:

1) opis obejmujący:

a rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym,

b) powierzchnię zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego,

c) rodzaj technologii,

d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej,

e) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji zabytki chronione na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

f) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy - Prawo wodne oraz przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym;

2) określenie oddziaływania na środowisko instalacji, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

3) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko;

4) porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143;

5) wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich;

6) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie;

7) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.

Z uwagi na postanowienia ww. art. 238 p.o.ś., skoro instalacja w postaci lotniska wojskowego [...]-[...] zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to należy stwierdzić, że ograniczenie zakresu przeglądu ekologicznego nie może odnosić się do takiej instalacji, gdyż w stosunku do niej zakres przeglądu ekologicznego został ściśle określony w art. 238 p.o.ś.

Wobec powyższego, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że przegląd ekologiczny przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się analizowane lotnisko, nie dotyczy wyłącznie oddziaływania akustycznego, ale zawierając zagadnienia określone art. 238 p.o.ś., uwzględniać powinien także i pozostałe oddziaływania, jakie wiążą się z funkcjonowaniem danego obiektu. Opracowanie przeglądu pozwoli na kompleksową i ostateczną (a nie odnoszącą się do jednego czynnika mającego negatywny wpływ na środowisko) ocenę, czy działalność lotniska negatywnie oddziałuje na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że funkcjonowanie lotniska prowadzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Warunkiem nałożenia na prowadzącego instalację obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego jest wykazanie wyczerpania innych środków dowodowych. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przegląd ekologiczny w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest jedynym narzędziem służącym określeniu oddziaływania lotnika [...]-[...] na środowisko. Na potwierdzenie tego organ odwoławczy wskazał, że przegląd ekologiczny jest ekspertyzą ustalającą stan faktyczny w zakresie możliwości negatywnego oddziaływania danej instalacji na środowisko. O konieczności opracowania przeglądu decydują ustalenia faktyczne których organ poczynić nie może we własnym zakresie. W przypadku oddziaływali akustycznego lotniska będą to przede wszystkim informacje o wszystkich źródłach i ich emisji (z podziałem na źródła) związanych z funkcjonowaniem lotniska. Zapewni to możliwość wprowadzenia konkretnych i adekwatnych do rodzaju oddziaływania środków jego ograniczenia. Same pomiary hałasu w punktach pomiarowych (uwzględniające całokształt emisji) są niewystarczające. Jedynym narzędziem, które może dostarczyć wiedzy w wyżej wskazanym zakresie, a także w zakresie ewentualnych możliwych do wprowadzenia środków technologicznych, organizacyjnych i technicznych ograniczających to oddziaływanie, jest opinia specjalistyczna, obejmująca m.in. metodykę pomiarową, metodykę obliczeniową, omówieni wyników i propozycje środków minimalizujących. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że przedstawione w raporcie monitoringu hałasu zasięgi oddziaływania na tereny sąsiednie względem lotniska dotyczą wyłącznie operacji lotniczych, a więc tych związanych ze startem, lądowaniem i przelotem statków powietrznych, pomijając zupełnie hałas generowany przez pozostałe źródła, tj. operacje na płycie lotniska obsługę naziemną. Emisja ze źródeł naziemnych, a tym samym skala i udział w całkowitej emisji nie została w ogóle zdiagnozowana.

Należy również zauważyć, że nałożenie na podmiot obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego musi służyć realizacji określonych celów, jednym z tych celów może być przeprowadzenie postępowania zmierzającego do utworzenia lub zmiany granic obszaru ograniczonego użytkowania w oparciu o art. 135 p.o.ś. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przegląd ekologiczny jest jedyną opinią specjalistyczną, która może stanowić podstawę utworzenia (także zmiany granic) obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 p.o.ś., w oparciu o poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

W związku z treścią art. 238 p.o.ś., który w punkcie 2 przewiduje, że przegląd ekologiczny instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, powinien zawierać określenie oddziaływania na środowisko instalacji, co oznacza wszelkie oddziaływanie danej instalacji na środowisko. Dlatego, w ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące zobowiązania do wykonania przeglądu ekologicznego bez jego ograniczenia przedmiotowego do oddziaływania akustycznego lotniska. Niewątpliwie natomiast, materiał dowodowy, na który wskazuje strona skarżąca może być wykorzystany przy sporządzaniu przeglądu ekologicznego.

Odnosząc się do zarzutu związanego z terminem sporządzenia przeglądu ekologicznego należy wskazać, że w decyzji organu I instancji termin ten został uzależniony od zakończenia rocznych ciągłych pomiarów poziomu hałasu w środowisku. Ponieważ pomiary te zostały zakończone w dniu [...] czerwca 2016 r., możliwe było na etapie postępowania odwoławczego określenie w sposób konkretny terminu sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, co organ II instancji uczynił określając ten termin do dnia [...] września 2017 r. Należy zauważyć, że termin ten nie został faktycznie skrócony w porównaniu z rozstrzygnięciem organu I instancji w tym zakresie. Brak jest wobec tego podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie.

Natomiast w punkcie 5 decyzji II instancji, w zakresie metod i studiów, zagadnienia, o których mowa w pkt II. 1 - 6 decyzji I instancji, organ odwoławczy wskazał, że należy je przedstawić w postaci graficznej, na mapach oraz w postaci elektronicznej w plikach *shp zorientowanych w jednym z obowiązujących w Polsce układów współrzędnych geodezyjnych. Zatem wbrew zarzutowi skargi określony sposób prezentacji dotyczy wyłącznie zagadnień wskazanych w punkcie II. 1-6 decyzji I instancji, a nie dotyczy zagadnienia określonego w punkcie II. 7 decyzji I instancji.

Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów procesowych i przepisów o charakterze materialnym.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.