Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2263/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie oferty ramowej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją II" lub "Zaskarżoną Decyzją"), Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE"):

I. uchylił w części decyzję Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (dalej zwaną "Decyzją I") i w uchylonym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że zmienił Projekt zmiany oferty ramowej ("Oferta ramowa określająca ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r., decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2014 r., decyzją Prezesa z dnia [...] maja 2014 r. oraz Decyzją I, dalej jako "Oferta SOR";

II. zatwierdził zmieniony Projekt zmiany Oferty SOR w ww. zmienionym brzmieniu.

III. W pozostałym zakresie pozostawił w mocy Decyzję I.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes UKE na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity: Dz. U. z. 2014 r., poz. 243, zwanej dalej "Pt") oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm, dalej "kpa") i art. 62 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt, po rozpoznaniu wniosków O. (dawniej: T., dalej "O." lub "T."):

- z dnia 30 marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej "Ofertą"), zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") z dnia [...] września 2010 r. (zwaną dalej "Decyzją I"), a następnie w części zmienioną, w części uchyloną, a w części utrzymaną w mocy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. (zwaną dalej "Decyzją II"), zmienioną następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r., decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2014 r., decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2014 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2014, w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji oraz

- z dnia 28 lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty, zmodyfikowanych następnie pismem O. z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz pismem T. z dnia 25 czerwca 2012 r., w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej oraz

- z dnia 19 września 2011 r., zmodyfikowanego pismem O. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie wprowadzenia nowej opcji Usługi BSA "do 10 Mb/s" oraz

- z dnia 18 października 2011 r., w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie dostępu do Internetu - DSL w opcji "do 10 Mb/s" w klasie VBR-nrt oraz

. - z dnia 1 października 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 kb/s oraz 1024/10240 kb/s,

- zmodyfikowanych następnie pismem O. z dnia [...] października 2013 r. (zwanych łącznie dalej "Projektem zmiany Oferty"),

Prezes UKE w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję częściową nr [...] (Decyzja I). W podjętym rozstrzygnięciu ww. organ:

w części I. decyzji zmienił Projekt zmiany Oferty i zatwierdził zmieniony Projekt zmiany Oferty we wskazanym w niniejszej decyzji brzmieniu,

w części II. decyzji zatwierdził zmianę Załącznika nr 11 do Części I Oferty w brzmieniu wskazanym w Załączniku nr 1 do niniejszej decyzji,

w części III. decyzji zatwierdził zmianę Załącznika nr 16a do Części I Oferty w brzmieniu wskazanym w Załączniku nr 2 do niniejszej decyzji,

w części IV. decyzji zatwierdził zmianę Załącznika nr 18 do Części I Oferty w brzmieniu wskazanym w Załączniku nr 3 do niniejszej decyzji,

w części V. decyzji Załącznik nr 5 do Części III Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 4 do niniejszej decyzji,

w części VI. decyzji Załącznik nr 6 do Części III Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 5 do niniejszej decyzji,

w części VII. Decyzji załącznik nr 7 do Części III Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 6 do niniejszej decyzji,

w części VIII. Decyzji zatwierdził zmianę Załącznika nr 4 do Części V Oferty w brzmieniu wskazanym w Załączniku nr 7 do niniejszej decyzji,

w części IX. decyzji Załącznik nr 8 do Części V Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 8 do niniejszej decyzji,

w części X. decyzji Załącznik nr 1 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 9 do niniejszej decyzji,

w części XI. decyzji Załącznik nr 2 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 10 do niniejszej decyzji,

w części XII. decyzji Załącznik nr 3 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 11 do niniejszej decyzji,

w części XIII. decyzji Załącznik nr 4 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 12 do niniejszej decyzji,

w części XIV. decyzji Załącznik nr 5 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 13 do niniejszej decyzji,

w części XV. decyzji Załącznik nr 6 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 14 do niniejszej decyzji.

w części XVI. decyzji Załącznik nr 7 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 15 do niniejszej decyzji,

w części XVII. decyzji Załącznik nr 8 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 16 do niniejszej decyzji,

w części XVIII. decyzji Załącznik nr 9 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 17 do niniejszej decyzji,

w części XIX. decyzji Załącznik nr 10 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 18 do niniejszej decyzji.

w części XX. decyzji Załącznik nr 11 do Części VII Oferty otrzymał treść wskazaną w Załączniku nr 19 do niniejszej decyzji,

w części XXI. decyzji dodano Załącznik nr 20 do niniejszej Decyzji, stanowiący jej integralną część, zawierający informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T.

Niniejszej decyzji, na podstawie art. 108 § 1 kpa, organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ w niniejszej decyzji wskazał ponadto, iż w pozostałym zakresie wniosku O. z dnia 28 lipca 2011 r., z dnia 19 września 2011 (zmodyfikowanego pismem O. z dnia 25 czerwca 2012 r.) z dnia 18 października 2011 r., z dnia 1 października 2011 r. (zmodyfikowanych następnie pismem O. z dnia 31 października 2012 r.) tj. w zakresie w jakim Projekt zmiany Oferty dotyczy realizacji obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 42 Pt, nałożonego na O. decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] (zwaną dalej "Decyzją [...]"), wyznaczająca O. jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług, o których mowa w § 2 pkt 4 i 11 uchylonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Dz.U. z 2004 r., nr 242, poz. 2420) (zwanym dalej "Rynkiem 12"), (zwaną dalej "Decyzją SMP 12"), na obszarze 11 gmin, o których mowa w pkt 1 Załącznika nr 1 do decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Prezes UKE rozstrzygnie w odrębnej decyzji.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Prezes UKE wskazał, iż w dniu 29 września 2010 r. wydał decyzję, w której zatwierdził "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci O., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych".

W dniu 30 grudnia 2010 r. Prezes UKE wydał kolejną decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją [...]"), w której O. została wyznaczona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji (zwanym dalej "Rynkiem 4 "). W Decyzji [...], w związku z wyznaczeniem O. jako przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej na Rynku 4, na O. został nałożony szereg obowiązków regulacyjnych (omówionych poniżej), m.in. obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 Pt, polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia Decyzji [...] oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej w stałej lokalizacji, w tym do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej, określonym w Załączniku nr 1 do Decyzji [...].

Pismem z dnia 30 marca 2011 r. (zwanym dalej "Wnioskiem O. SMP 4"), wypełniając obowiązek przedstawienia projektu oferty ramowej określony w Decyzji SMP 4, O. przedstawiła Prezesowi UKE projekt oferty, dostosowujący, według O., brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na O. w Decyzji SMP 4. O. wskazała, iż warunki dostępu do elementów infrastruktury, do których dostęp jest określony w innych niż Oferta, ofertach ramowych, zostały uwzględnione w Ofercie poprzez odesłanie do odpowiednich ofert ramowych innych niż Oferta.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. Prezes UKE, zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa zawiadomił O. o wszczęciu w dniu 30 marca 2011 r. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu oferty na Wniosek O. SMP 4. Jednocześnie, Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania K. (zwaną dalej "K."), P. (zwaną dalej "P.") oraz P. (zwaną dalej "P.").

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał kolejną decyzję, w której w części uchylił, w części zmienił, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (zwana dalej "Decyzją SMP 5"), w której OPL została wyznaczona, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (zwanym dalej "Rynkiem 5 "). W Decyzji SMP 5 w związku z wyznaczeniem O. jako przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej na Rynku 5, na O. został nałożony szereg obowiązków regulacyjnych (omówionych poniżej), m.in. obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 Pt, polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 (trzech) miesięcy od dnia doręczenia Decyzji SMP 5 oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby szerokopasmowej transmisji danych kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej, określonym w Załączniku nr 2 do Decyzji SMP.

W przedmiotowej sprawie K. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w następujących postępowaniach: z Wniosku O. SMP 4, z Wniosku O. SMP 5, z Wniosku O. z dnia 19 września 2011r., z Wniosku O. z dnia 18 października 2011r., z Wniosku O. z dnia 1 października 2012 r.

Prezes UKE dopuścił K. do udziału w ww. postępowaniach, które zostały postanowieniem z dnia 23 września 2013 r. połączone z postępowaniem nr [...] (toczącym się z połączonych wniosków O. z dnia 30 marca 2011r. i z dnia 28 lipca 2011 r.) celem przeprowadzenia i wydania łącznego rozstrzygnięcia.

Prezes UKE przedstawił szczegółowo przebieg ww. postępowań z udziałem KIGEiT oraz prezentowane stanowisko Izby w sprawie.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia sprawy (decyzji z dnia 2 czerwca 2014r.) Prezes UKE wskazał na przesłanki z art. 43 ust.1 Pt, które znajdują zastosowanie w procedurze zatwierdzania projektu oferty ramowej w sytuacji nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku regulacyjnego, na podstawie art. 42 ust. 1 Pt. Kierując się tymi przesłankami organ dokonał oceny zgodności przedłożonego przez T. projektu zmiany Oferty z obowiązującymi przepisami prawa oraz potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach nakładających obowiązki regulacyjne – i w tym zbadanym zakresie sprawy została wydana częściowa decyzja.

Zdaniem organu charakter przedmiotu postępowania pozwalał na wydanie decyzji częściowej oddzielnie w odniesieniu do usług BSA na obszarze 11 gmin uregulowanych Decyzją SMP 12 i oddzielnie w odniesieniu do usług LLU wynikających z Decyzji SMP4 oraz usług BSA wynikających z decyzji SMP 5, gdyż każda z nich stanowi na tyle odrębną całość, że może być przedmiotem częściowych (oddzielnych) decyzji administracyjnych. Prezes UKE odniósł się także do stanowiska K. oraz O. w tym zakresie, uznając je za nieuzasadnione.

Wskazane wyżej podmioty wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa UKE.

We wniosku O. z dnia [...] lipca 2014 r. podkreślono konieczność zmiany wydanej decyzji w części, w zakresie określonym tym wniosku oraz zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności wobec całości decyzji.

K. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2014 r. zakwestionowała wydaną decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i modyfikację zgodnie z postulatami wskazanymi we wniosku. Zdaniem K. doszło do naruszenia art. 43 Pt oraz art. 36, 39 oraz 40 tej ustawy, z uwagi na brak zgodności treści skarżonej decyzji z potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach Prezesa UKE z dnia 30 grudnia 2010 r. oraz z dnia 28 kwietnia 2011 r., a także z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na O. w tych decyzjach. K. wniosła ponadto o dokonanie ponownej analizy opłat za usługi OPSA świadczone na rynku 4 i na rynku 5 i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 Pt, umożliwiającego weryfikację opłat za usługi regulowane OPSA w trybie odwołania od SOKiK.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes UKE zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. :

I. uchylił w części Decyzję I z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i w uchylonym zakresie orzekł co do istoty sprawy,

II. zatwierdził zmieniony Projekt zmiany Oferty SOR w ww. zmienionym brzmieniu,

III. W pozostałym zakresie pozostawił w mocy Decyzję I.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE szczegółowo przedstawił przebieg postpowania zakończonego Decyzją II oraz wskazał na podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia sprawy i stan faktyczny zaistniały w dniu wydania tej decyzji. W szczególności podkreślił, iż od dnia 7 października 2014 r. rynek dostępu szerokopasmowego do Internetu regulowany jest Decyzją [...], która określa rynek właściwy jako rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarze całego kraju, z wyłączeniem 76 obszarów gminnych, podczas gdy poprzednia decyzja w tym zakresie dotyczyła wyłączenia 11 takich obszarów gminnych. Zdaniem organu nie spowodowało to jednak zmiany zasad świadczenia usług na Rynku 5, gdyż w wyniku zmiany Oferty istnieje nadal przedmiot postępowania w sprawie (w zakresie stosowania Oferty podlegającej zmianie w odnośnym zakresie) i z tej przyczyny podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu.

Odnosząc się do meritum podjętego w sprawie rozstrzygnięcia Prezes UKE ponownie wskazał na treść art. 43 ust. 1 Pt i wynikających z niego przesłanek oceny Oferty ramowej przez organ, w którego ocenie postanowienia zatwierdzonej Oferty niniejszą decyzją umożliwiały T. tworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej w stosunku do O. Zdaniem Organu projekt zmiany Oferty spełnia ponadto dyspozycję art. 42 ust. 3 Pt, z uwagi na jej podział na poszczególne usługi hurtowe, do świadczenia których O. została zobowiązana na mocy nałożonych obowiązków regulacyjnych, jak również zawiera wszystkie niezbędne elementy oferty ramowej, określone w rozporządzeniu z dnia1 października 2012 r. w sprawie zakresu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym. Organ wskazał ponadto na cele polityki regulacyjnej, określone w art. 189 ust. 2 Pt, którymi kierował się wydając Decyzję II.

Prezes UKE dokonał także wszechstronnej analizy spełnienia przez Ofertę O. drugiej z wymienionych w art. 43 Pt przesłanek tj. zgodności aktualnymi potrzebami rynku telekomunikacyjnego stwierdzając, iż Projekt zmiany oferty ramowej odpowiada potrzebom rynkowym wskazanym w decyzji nakładającej na przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek przedłożenia tego projektu (Decyzja [...]), jak i określonych w Decyzji [...], w szczególności odpowiada potrzebie zapewnienia równego traktowania, wspierania rozwoju rynku wewnętrznego oraz usuwania istniejących barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej. W ocenie organu w tym obszarze niezbędna było dokonanie korekty w wyniku częściowej zmiany Projektu zmiany Oferty zatwierdzonej Decyzją I - w tym zakresie organ w Decyzji II rozstrzygnął co do istoty sprawy - zaś w pozostałym zakresie uznając Projekt zmiany oferty za zgodny z powyższymi kryteriami organ pozostawił rozstrzygnięcie podjęte w I instancji w mocy.

Prezes UKE odniósł się również do tych postanowień Projektu zmiany oferty zatwierdzonych Decyzją I, będących przedmiotem zarzutów wskazanych we wniosku O. i K., które organ uznał za zgodne z przepisami prawa i potrzebami rynku. Organ odniósł się przy tym szczegółowo do wszystkich zmian wprowadzonych do Oferty w zw. z wydaniem Decyzji II, w tym także do propozycji zmian oferty złożonych przez podmioty biorące udział w przeprowadzonym postępowaniu.

Od ww. Decyzji II skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1. Naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 40 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 Pt, przez określenie cen oferty ramowej bez zachowania trybu wynikającego z ww. przepisów, tj. nie na podstawie art. 40 Pt.

2. Naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 43 ust. 2 Pt przez odwołanie w Zaskarżonej Decyzji do innej decyzji administracyjnej Prezesa UKE wydanej na innej podstawie prawnej bez związku z Decyzją [...] i Decyzją [...].

3. Naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż postanowienia Oferty SOR zatwierdzonej powyższą decyzją są - w zakresie zasad przeprowadzania Testów Margin Squeeze oraz Testów Price Squeeze - na tyle niedokładne i nieprecyzyjne, że wymagają dookreślenia w odrębnym stanowisku Prezesa UKE, co oznacza, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

4. Naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia[...]czerwca 2014 r. nr [...]w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż postanowienia Oferty SOR zatwierdzonej powyższą decyzją są - w zakresie opisu Procesu TTM - na tyle niedokładne i nieprecyzyjne, że wymagają dookreślenia w odrębnym stanowisku Prezesa UKE, co oznacza, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

5. Z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nr 1, 2, 3 i 4 naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 43 ust. 1 Pt, przez wydanie decyzji utrzymującej zasadniczo w mocy Decyzję I, w efekcie czego Zaskarżona Decyzja nieodpowiada:

- przepisom prawa, w szczególności art. 36 Pt, art. 39 Pt, art. 40 Pt,

- potrzebom rynku wskazanym w decyzjach Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2010 nr [...] (dalej Decyzja SMP 4), z dnia 28 kwietnia 2011r. nr [...] (dalej Decyzja [...] lub Decyzja [...]) oraz w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej "Decyzja SMP 5 2014 "), a także

- obowiązkom regulacyjnym nałożonym na O. w Decyzji [...] i w Decyzji [...] i w Decyzji [...].

6. Z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nr 1, 2, 3 i 4 naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy,

- Naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo istnienia przesłanek do częściowego umorzenia postępowania jak bezprzedmiotowego zakresie obowiązków OPSA wynikających z Decyzji [...].

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

1. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z powołaniem się na zarzuty nr 1, 2, 3 i 4 - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, albo

2. Uchylenie zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa,

3. Rozważenie uchylenia Decyzji I w całości - na podstawie art. 135 ppsa

4. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - na podstawie art. 200 ppsa.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę szczegółowo odniósł się do powyższych zarzutów i wniósł o oddalenie skargi.

W sprawie zarzutów skargi swoje stanowisko przedstawiła także O., w piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa w stopniu wymagającym ich usunięcia z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd ten rozstrzyga (wydaje orzeczenie) w granicach danej sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd może ponadto stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez Sąd do zakresu orzekania przez ten Sąd, zgodnie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, iż w przypadku przedmiotowej sprawy szereg zarzutów skargi K. odnosi się do braku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezesa UKE w I instancji, czy też pozostawania w bezczynności tego organu w postępowaniach, których skarga bezpośrednio nie dotyczy (vide zarzuty podniesione w pkt 1-4 skargi). Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestii oceny ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (zarzut nr 1-2) oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a (zarzut nr 3-4).

Powyższe zarzuty dotyczą nieważności postępowania w wyniku wydania przez organ administracji decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz braku wykonalności decyzji. Zarzuty te zostały podniesione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, mimo iż dotyczą rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa UKE na etapie rozpatrywania sprawy w I instancji. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 157 § 2 kpa (brak wszczęcia w tym zakresie postępowania z urzędu) chociaż zgodnie z tym przepisem była również uprawniona do podniesienia zarzutu nieważności postępowania w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ w I instancji.

Organ do tych zarzutów szczegółowo odniósł się w odpowiedzi na skargę, wskazując na brak wystąpienia ww. przesłanek nieważnościowych w tej sprawie. Nie doszukał się ich także Sąd, który działając w granicach danej sprawy administracyjnej, kwestie nieważności decyzji organu administracji bada z urzędu. W ocenie Sądu, zarówno Decyzja I wydana przez Prezesa UKE, jak i Decyzja II, co należy podkreślić – w znaczącej części zmieniająca pierwotną decyzję - nie wykazują znamion rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej ich wydania, co jest przedmiotem zarzutu z pkt 1-2 skargi. Zdaniem Sądu organ w sposób wyczerpujący odniósł się do tych kwestii w odpowiedzi na skargę i stanowisko to należy w pełni zaakceptować. Podobnie w przedmiocie braku wykonalności ww. decyzji podkreślić trzeba, iż musiałaby ona mieć trwały charakter, co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem przedmiotowej sprawy i wykonaniem decyzji przez zobowiązanego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej – O., w trybie określonym przez art. 108 § 1 kpa.

W ocenie Sądu także w tym zakresie przedstawiona argumentacja organu zasługuje na akceptację, w związku z czym za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty z pkt 3-4 skargi, dotyczących zasad przeprowadzania Testów Margin Squeeze oraz Testów Price Squeeze, jak również postanowień Oferty SOR w zakresie opisu Procesu TTM, którym skarżąca zarzuciła niedokładność i nieprecyzyjność, powodującą konieczność dookreślenia w odrębnym stanowisku Prezesa UKE, co jak wykazał organ nie było konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazujących na naruszenie w skarżonej decyzji niektórych przepisów prawa materialnego – zauważyć należy, że istota sporu i problemu prawnego zawiera się w relacji art. 43 ust. 1 Pt i art. 40 ust. 4 tej ustrawy, w zakresie zastosowania właściwej procedury zatwierdzania przez Prezesa UKE opłat za usługi regulowane. Sąd stanął na stanowisku, iż ww. przepisy stanowią odrębne tryby postępowania Prezesa UKE, znajdujące zastosowanie odpowiednio: w przypadku konieczności weryfikacji sposobu ustalania opłat przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, co normuje treść art. 40 Pt, oraz zatwierdzania projektu oferty ramowej, jako całości praw i obowiązków ww. podmiotu, spełniającej wszystkie niezbędne przesłanki, w tym także w zakresie sposobu ustalania i wysokości opłat dostępowych, o czym stanowi treść art. 43 Pt.

Pierwszy z ww. trybów ma charakter fakultatywny (organ może zgodnie z art. 40 ust. 1 Pt określić sposób weryfikacji i ustalania opłat), co czyni w odrębnej decyzji na podstawie art. 40 ust. 1a Pt. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 4 Pt, Prezes UKE ustala obligatoryjnie wysokość opłat dostępowych (ew. ich maksymalny lub minimalny poziom), kierując się kryteriami określonymi w tym przepisie, jednak czyni to tylko w ramach procedury weryfikacji (oceny prawidłowości wysokości opłat ustalonych przez operatora), co ostatecznie przyjmuje formę odrębnej decyzji administracyjnej Prezesa UKE. Decyzja taka jest wydawana tylko w przypadku, gdy organ na podstawie dokonanej oceny stwierdzi, iż wysokość opłat ustalonych przez operatora jest nieprawidłowa, wówczas z mocy prawa zastępuje go w powyższym zakresie, co jednak ma miejsce tylko w sytuacji wyjątkowej, tj. gdy organ uzna za konieczne zastosowanie w danej sprawie trybu określonego w art. 40 ust. 1 Pt.

W innym przypadku (braku konieczności wszczęcia dodatkowej procedury weryfikacyjnej lub też akceptacji uzasadnienia operatora w zakresie wysokości opłat dostępowych) organ zatwierdza ich wysokość finalnie w ramach akceptacji całego projektu oferty ramowej, której opłaty dostępowe stanowią jeden z elementów, co następuje w trybie art. 43 ust.1 Pt i miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zakwestionowanie sposobu ustalenia opłat dostępowych lub ich wysokości przez skarżącą nie oznacza zatem, że organ powinien w rozpatrywanej sprawie zastosować tryb określony w art. 40 Pt. Ocena, czy zaistniała taka konieczność należy wyłącznie do zakresu uprawnień Prezesa UKE, tj. organu specjalnego powołanego do nadzoru nad rynkiem telekomunikacyjnym.

W przypadku badanej sprawy organ szczegółowo przedstawił i wyjaśnił sposób procedowania przedmiotowej sprawy oraz uzasadnił podjęte w powyższym zakresie rozstrzygnięcie, w związku z czym należało uznać za nieuzasadnione stanowisko skarżącej domagające się od organu wydania decyzji dotyczącej wysokości opłat dostępowych na podstawie art. 40 Pt.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby wydana decyzja naruszała przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w należytym stopniu rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa tj. przesłanki zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji zmiany zakresu obowiązków operatora O. na skutek wydania decyzji z [...] października 2014 r. (Decyzja [...]), określającej na nowo rynek właściwy - jako rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarze całego kraju, z wyłączeniem 76 obszarów gminnych, a nie 11-u jak to miało wcześniej miejsce. Organ wskazał w tym przypadku na przesłanki którymi kierował się, w zmienionym stanie faktycznym i prawnym miarodajnym w dacie wydania Decyzji II, uznając za konieczne zachowanie ciągłości postępowania w sprawie świadczenia usług objętych Ofertą z uwagi na tożsamość przedmiotu sprawy, który stanowią określone usługi telekomunikacyjne, zaś dokonana ww. decyzją zmiana zasad ich świadczenia na Rynku 5 nie implikuje konieczności częściowego umorzenia postępowania z tego powodu, gdyż uległ jedynie zmianie zakres świadczenia tych usług, a nie ma miejsca ich brak, stąd też prowadzone przez Prezesa UKE postępowanie zachowało swój przedmiot.

Sąd analizując ten kontekst sprawy nie stwierdził, aby brak formalnego umorzenia postępowania w tej części, w okolicznościach sprawy mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, a tylko takie kwalifikowane naruszenie postępowania może skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej przez Sąd, stąd też brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej.

Konkludując, zdaniem Sądu organ w niezbędnym zakresie zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co koresponduje z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał w ocenie Sądu czynienia dodatkowych ustaleń, natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji obu instancji.

Wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje należało zatem uznać za prawidłowe, gdyż Sąd nie znalazł takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Sąd nie stwierdził także, aby miały miejsce okoliczności które podlegają badaniu z urzędu, w tym mogące powodować nieważność postępowania.

W przypadku rozpatrywanej sprawy dotyczy to także kwestii rezygnacji Prezesa UKE z piastowanej funkcji oraz braku dokonania wyboru następcy w dniu wydania niniejszego orzeczenia. Sąd mając jednak na uwadze okoliczność, iż udzielone wcześniej upoważnienia pełnomocników organu nie wygasły oraz obowiązujące w prawie administracyjnym domniemanie ciągłości działań organu uznał, iż strony postępowania w przedmiotowej sprawie były należycie umocowane do działania.

Z uwagi na powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.