Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1209/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1937/11 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz K. M. 123 (sto dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 16 marca 2012r. sygn. akt: I SA/Wa 1937/11 uwzględnił skargę K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2009r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego K. M. kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.2.Sąd I instancji, podał, że pośrednik w obrocie nieruchomościami K. M. swym postępowaniem naruszył art. 181 ust. 1 w zw z 180 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.(tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 106, poz. 651 ze zm. dalej-u.g.n.) w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. K. M. swoim postępowaniem nie tylko umożliwił przedsiębiorcy prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, lecz także "użyczając" swojej licencji zawodowej chronił przedsiębiorcę przed odpowiedzialnością za wykroczenie przewidziane w art. 198 u.g.n., takie postępowanie było szkodliwe dla środowiska zawodowego, bowiem wpływało negatywnie na wizerunek zawodu w społeczeństwie. Osoba korzystająca z usług pośrednictwa w Agencji [...] była pozbawiona pomocy osoby z kwalifikacjami potwierdzonymi nadaniem licencji zawodowej, gdyż wszystkie czynności pośrednictwa wykonywali pracownicy tej Agencji, nieposiadający licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

Minister Infrastruktury uznał, że wnioskowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy, o której mowa w art. 183 ust. 2 pkt 3 u.g.n. odpowiada winie pośrednika w obrocie nieruchomościami K. M., wynikającej z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem organu, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadziła postępowanie wyjaśniające prawidłowo, podejmując działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz ocenę zebranego materiału dowodowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa.

Minister Infrastruktury uznał, że najwłaściwszą karą w stosunku do postępowania pośrednika będzie kara zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy i taka kara została orzeczona decyzją z [...] listopada 2009r.; brak było podstaw do zmiany tej decyzji. Kara zawieszenia licencji była adekwatna do zaistniałych zdarzeń i zachowania pośrednika oraz spełniała zadania w zakresie prewencji szczególnej i ogólnej. Orzeczenie wobec pośrednika K. M. kary zawieszenia licencji zawodowej powinno wpłynąć na jego postępowanie i doprowadzić do uniknięcia w przyszłości błędów, które w przedmiotowej sprawie popełnił. Zdaniem organu, wszelkie próby ominięcia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na umożliwieniu przedsiębiorcom prowadzenia działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, powinny być karane.

Minister Infrastruktury stwierdził, że przy orzeczeniu kary wzięto pod uwagę zarówno stopień zawinienia, jak i cel kary, jaki ma ona osiągnąć. K. M. czynności zawodowe w Agencji [...] powinien wykonywać osobiście i sprawować osobisty nadzór nad czynnościami pomocniczymi wykonywanymi przez inne osoby. Niedopuszczalne było aby czynności pośrednictwa ustawowo zastrzeżone dla pośredników w obrocie nieruchomościami wykonywały inne osoby. O niewłaściwym wykonywaniu czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w Agencji [...] świadczy, m.in., sprawa przedstawiona przez skarżącego, czyli oferowanie nieruchomości bez uprzedniego zawarcia umowy pośrednictwa z jej właścicielem. Minister Infrastruktury nie dopatrzył się w pracach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej uchybień mogących mieć wpływ na wynik postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury, K.M. podniósł, że pomimo, iż złożył odwołanie Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie dopuściła dowodu z zeznań J. i M. Ś., nie uwzględniła aneksu do umowy pośrednictwa z 13 grudnia 2006r. Skarżący nie podjął czynności pośrednictwa na rzecz Agencji [...] a Komisja nie udowodniła podjęcia jakichkolwiek działań. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie uzasadniła w dostateczny sposób kary administracyjnej, a jedynie powtarzała ogólnikowe powody wyznaczenia tej kary, powołując się na zagrożenia, których ta sytuacja nie dotyczyła. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie wyjaśniła w jednoznaczny sposób, czy skarga D. M. dotyczyła Agencji [...]-J. Ś. czy też reprezentowanej przez niego Agencji [...]-M. Ś., przyjmując założenie, że siedziba firmy jest jednoznaczna z miejscem wykonywania działalności. Skarżący wniósł o zbadanie procedury postępowania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej ponieważ nałożenie kary w decyzji z [...] listopada 2009r. uzasadniła zamiarem naruszenia art. 180 pkt 7 i 8 u.g.n. a odpowiadając na odwołanie K. M. zmieniła klasyfikację czynu zarzucając mu naruszenie art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2, a pkt 8 art. 180 u.g.n. został uchylony w kwietniu 2010r.

Skarżący podjął czynności na rzecz innego podmiotu, który nie rozpoczął działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, co stwierdziła kontrola Państwowej Inspekcji Handlowej a zawarta umowa miała jedynie charakter intencyjny, i nie została zrealizowana. Zatem zawarcie takiej umowy nie miało żadnych skutków prawnych dla jakichkolwiek podmiotów działających na rynku nieruchomości. Aneks do umowy określał, że usługi pośrednictwa mają dotyczyć konkretnego zlecenia na które konieczna jest oddzielna umowa, jak również, że K. M. nie odpowiada za działania innych pośredników i pracowników Agencja [...].

2.2. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-K.p.a.), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granicę narusza zasadę dwuinstancyjności.

Zgodnie z art. 107§3 K.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać, m. in., oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie. Podstawa prawna nie może ograniczać się tylko do przepisów K.p.a., lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Podobne wymogi dotyczą decyzji organu odwoławczego bowiem organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu I instancji, ale ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania.

Minister Infrastruktury w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] listopada 2009r. orzekając o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej, nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem podstawą prawną rozstrzygnięcia nie był zdaniem Sądu wskazany art. 195a ust. 1 u.g.n. Przepis ten wskazuje tylko uprawnienie ministra do orzeczenia o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych a nie podstawę prawną decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarżący naruszył art. 180 ust. 7 i 8 u.g.n. poprzez łączenie wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w ramach własnej działalności gospodarczej oraz w ramach umowy cywilnoprawnej z innym przedsiębiorcą - czego uczynić nie mógł, bowiem pośrednik w obrocie nieruchomościami nie może łączyć wykonywania zawodu w obu formach. Następnie, Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2011r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy poprzednią decyzję, jednakże również teraz organ podstawy prawnej decyzji, czyli przepisu materialnego prawa administracyjnego, nie wskazał. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że Skarżący swym postępowaniem naruszył art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 u.g.n. w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej.

Skoro z art. 107§1 K.p.a. wynika, że uzasadnienie decyzji jest jej częścią składową, to oznacza, że organ orzekając ponownie, zaakceptował rozstrzygnięcie dotyczące naruszenia art. 180 ust. 7 i 8 u.g.n. jednakże sam wskazał w uzasadnieniu na naruszenie art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 u.g.n. Słusznie więc Skarżący zauważył, że Minister Infrastruktury, "odpowiadając na odwołanie" - "zmienia klasyfikację czynu zarzucając (...) naruszenie art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2", chociaż "ustawodawca uchylił w kwietniu 2010r. pkt 8 art. 180. Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji publicznej orzekając w sprawie naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając w ten sposób Skarżącego możliwości przedstawienia swoich racji i zarzutów. Minister Infrastruktury naruszył art. 107§3 K.p.a. bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił również, dlaczego zmienił zarzut w stosunku do Skarżącego.

WSA w W. wskazał także, że Minister Infrastruktury uznał wnioskowaną przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej karę dyscyplinarną za odpowiadającą winie pośrednika. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji zauważył, że organy administracji publicznej nie są wyposażone w instrumenty badania stopnia winy i poszukiwania okoliczności osobistych obciążających czy też łagodzących (wyrok NSA z 4 czerwca 2009r. sygn. akt: II GSK 1018/08). Art. 183 u.g.n. dotyczy odpowiedzialności zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami, a nie odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 198 u.g.n. Zgodnie z ust. 2, wobec pośrednika mogą być orzeczone z tytułu odpowiedzialności zawodowej, wymienione tam kary dyscyplinarne. Przepisy dotyczące odpowiedzialności zawodowej pośrednika nie zawierają żadnych instrumentów badania stopnia winy i poszukiwania okoliczności osobistych obciążających czy też łagodzących i nie stanowią również nic o celu zapobiegawczym kary dyscyplinarnej. Jeśli zatem przepis nie zezwala na badanie stopnia winy - organ czynić tego nie może.

Sąd I instancji przyznał rację Skarżącemu w tym zakresie, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności, takich jak umowa z Agencją [...], która według Skarżącego, miała charakter jedynie intencyjny, i nie została zrealizowana, natomiast aneks do niej określał, że usługi pośrednictwa mają dotyczyć konkretnego zlecenia, na które jest potrzebna oddzielna umowa, jak również, że K. M. nie odpowiada za działania innych pośredników i pracowników Agencji [...].

Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej dwóch firm: (1) AGENCJA [...], w której przedsiębiorcą jest J. Ś., zamieszkały w W., Al. N. [...] m 8, której NIP został nadany w 1996r., a działalność gospodarcza została rozpoczęta 1 października 1998r., oraz (2) Agencja [...] Ś. M., miejsce wykonywania działalności gospodarczej: W., Al. N. [...] lok. 8, której NIP został nadany również w 1996r., a działalność gospodarcza została rozpoczęta 20 kwietnia 1999r.; z obu tych zaświadczeń wynika, że w określeniu przedmiotu działalności gospodarczej-w obu zaświadczeniach w opisie przedmiotu działalności gospodarcze wpisano pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Dokumenty te, i okoliczności których dotyczą, mogły mieć, zdaniem Sądu, istotne znaczenie w niniejszej sprawie, skoro, jak wskazał Minister Infrastruktury, K. M. "użyczał" swojej licencji zawodowej -pośrednika w obrocie nieruchomościami-chroniąc przedsiębiorcę przed odpowiedzialnością za wykroczenia przewidziane w art. 198 u.g.n. i dlatego powinny być dokładnie przez organ wyjaśnione.

Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności postępowanie przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, które to postępowanie nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny zarzutów podniesionych wobec K. M. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 183 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ponieważ w ustalonym stanie sprawy organ przedwcześnie orzekł o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania:

-naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

-naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 107§3 K.p.a poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie organ nie wskazał podstawy prawnej decyzji,

-naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw z art. 183 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że organ przy orzeczeniu kary dyscyplinarnej nie ma prawa uwzględnić stopnia winy ukaranego oraz celu zapobiegawczego kary,

-naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, 77§3, 80 i art. 107§3 K.p.a, poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie organ nie poczynił niezbędnych ustaleń stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie,

-naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w jaki sposób wskazane naruszenia prawa przez organ miały wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji, polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w I instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności.

Zasada dwuinstancyjności - podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej w art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji - w odniesieniu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego znalazła swoje potwierdzenie i rozwinięcie w art. 15 K.p.a. oraz art. 127 i nast. K.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy (por. wyrok NSA z 22 marca 1996r. sygn. akt: SA/Wr 1996/95; ONSA nr 1/1997, poz. 35). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w I instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co w pełni zasadnie dostrzegł Sąd I instancji.

Uzasadniając decyzję (po raz pierwszy wydaną) wskazano, że Skarżący naruszył art. 180 ust. 7 i 8 u.g.n. poprzez łączenie wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w ramach własnej działalności gospodarczej oraz w ramach umowy cywilnoprawnej z innym przedsiębiorcą a następnie, Minister Infrastruktury w decyzji z [...] lipca 2011r., utrzymał wprawdzie w mocy poprzednią decyzję ale w pisemnych motywach decyzji stwierdził, że Skarżący swym postępowaniem naruszył art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 u.g.n. w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Oznacza to w realiach sprawy, że organ orzekając ponownie, zaakceptował rozstrzygnięcie dotyczące naruszenia art. 180 ust. 7 i 8 u.g.n. jednakże sam wskazał w uzasadnieniu na naruszenie innego przepisu tj. art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 u.g.n. czyli dokonał nieuprawnionej zmiany klasyfikację czynu Skarżącego.

Także zarzut naruszenia art. 107§3 k.p.a. nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie.

Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. (wyrok NSA z 10 września 2008r. sygn. akt: I OSK 1440/07 LEX nr 489639). Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999r. sygn. akt: IV SA 1886/96 LEX nr 48694).

Częścią składową decyzji jest także jej uzasadnienie faktyczne i prawne, ale w gruncie rzeczy to rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia decyzji powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Uzasadnienie ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Prawidłowe uzasadnienie winno cechować się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Minister Infrastruktury w decyzji z [...] listopada 2009r. orzekając o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej, wskazał jedynie art. 195a ust. 1 u.g.n., z treści którego wynika jedynie uprawnienie ministra do orzeczenia o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych ale przepis ten nie został powiązany z żadnym innym przepisem stanowiącym materialną podstawę rozstrzygnięcia. Również w decyzji z [...] lipca 2011r., organ nie podał podstawy prawnej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, 77§3, 80 i art. 107§3 K.p.a, poprzez uchylenie obydwu decyzji organu na skutek błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie organ nie poczynił niezbędnych ustaleń stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, wskazać trzeba, że zarzut jest zupełnie niezasadny w kontekście treści pisemnych motywów wyroku Sądu I instancji.

Uważna bowiem lektura uzasadnienia wyroku WSA w W. wskazuje, że Sąd ten prawidłowo podkreślił konieczność ponownego wyjaśnienia czy zarzuty sformułowane pod adresem Skarżącego są w rzeczywistości zasadne. Sąd I instancji uwypuklił, że materiał dowodowy nieprawidłowo oceniono w sprawie i przedwczesnym było orzekanie przez organ o zastosowaniu w stosunku do Skarżącego kary dyscyplinarnej. Organy nie wyjaśniły relewantnych w sprawie okoliczności takich jak charakter umowy zawartej z Agencją [...], kwestii realizacji tej umowy oraz zagadnienia odpowiedzialności K.M. za działania innych pośredników i pracowników Agencji.

Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, 77§3, 80 i art. 107§3 k.p.a. były całkowicie chybione.

Nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art.141§4 p.p.s.a.

W konfrontacji z obszernym, szczegółowym i poprawnym pod względem konstrukcyjnym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, za chybiony trzeba uznać zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi i standardy prawne wynikające z art. 141§4 p.p.s.a. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że brak skutecznych zarzutów naruszenia prawa procesowego spowodował przyjęcie za wiążące ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę orzekania Sądu I instancji.

5.4. Zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw z art. 183 ust. 2 pkt 3 u.g.n.-błędne zakwalifikowany jako naruszenie przepisów postępowania- był nietrafny.

Kasator upatruje naruszenie tegoż przepisu w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie jest władny uwzględniać stopnia winy ukaranego oraz celu zapobiegawczego kary. Zgodnie z art. 183 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wobec pośrednika może być orzeczona, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, kara dyscyplinarna zawieszenie licencji zawodowej na okres od 3 miesięcy do 1 roku. Zacytowany przepis jest jasny a z jego treści wynika jedynie to, że w stosunku do pośrednika może być orzeczona kara dyscyplinarna. Taka konstrukcja przepisu pozwala stwierdzić, że organ ,,może" orzec karę dyscyplinarną natomiast nie można wyinterpretować z treści przepisu normy prawnej pozwalającej na uwzględnianie winy (i jej stopnia). Co więcej, ustawodawca nie posłużył się też konstrukcją odesłania do pojęcia winy, do innych aktów normatywnych w ramach wykładni systemowej zewnętrznej a co zatem idzie, organy administracji posłużyły się konstrukcją ,,winy" i je gradacji nie znajdującą oparcia w treści interpretowanego przepisu.

5.5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.