Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3895/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ nadzoru") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek Województwa", "organ") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] przyznającej A. K. (dalej: "strona", "skarżący") prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2020 r. A. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej: "PUP") w [...]. W dniu [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: "WUP") w [...] wpłynął wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy [...] do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Do wniosku strona załączyła oświadczenie dotyczące sytuacji życiowej podczas pobytu [...] oraz dokumenty od [...] pracodawcy w celu uzyskania przez WUP urzędowego potwierdzenia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych przez stronę na terytorium tego państwa.

W dniu [...] stycznia 2021 r. do WUP wpłynął [...] dokument urzędowy SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia strony z tytułu zatrudnienia spełniony [...] w okresie: [...] stycznia 2015 r. - [...] grudnia 2019 r. oraz okres pobierania w tym państwie zasiłku dla bezrobotnych w okresie: [...] stycznia 2019 r. - [...] grudnia 2019 r. W dniu [...] lutego 2021 r. do WUP wpłynęły dodatkowe wyjaśnienia strony w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Marszałek Województwa przyznał A. K. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% zasiłku podstawowego od dnia [...] stycznia 2020 r. na okres nie dłuższy niż 365 dni. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 61 i 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 roku ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 833/2004", art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 987/2009", art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 8a ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 3 i 8 oraz art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409), dalej: "u.p.z.", § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189), dalej: "rozporządzenie MPiPS z dnia 18 sierpnia 2009 r.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa wskazał w szczególności, że na podstawie złożonego przez stronę oświadczenia oraz dodatkowego pisma wyjaśniającego ustalono, iż Polska była jej miejscem zamieszkania w czasie pracy za granicą. W związku z powyższym - w drodze wyjątku od zasady ubiegania się o świadczenia dla osób bezrobotnych w państwie, na terytorium którego spełniony został ostatni okres ubezpieczenia, wynikającego z art. 65 rozporządzenia nr 883/2004 - stronie może zostać przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce. Z przedstawionych dokumentów wynika, że zostały spełnione warunki do przyznania prawa do zasiłku określone w u.p.z. w zakresie określonym w sentencji decyzji.

W dniu [...] lipca 2021 r. Minister wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2021r., zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Minister stwierdził nieważność ww. decyzji. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 61 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Strona ubiegała się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Z dokumentu SED U002 wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia strona spełniła na terytorium [...], zatem stosownie do art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia okresy pracy strony za granicą nie mogą być - co do zasady - uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady stanowi art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

Zatem, aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.

Pojęcie "miejsce zamieszkania" w myśl art. 1 lit. j ww. rozporządzenia oznacza "miejsce, w którym osoba zwykłe przebywa". Ponadto, zgodnie z ust. 3 decyzji Komisji Administracyjnej ds. koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.), dalej: "decyzja nr U2", do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa.

Dalej Minister wskazał, iż ostatni okres ubezpieczenia strona spełniła na terytorium [...]. Okres ten mógłby zostać zaliczony jedynie przy zastosowaniu przepisu art. 65 rozporządzenia nr 883/2004, tj. w przypadku ustalenia, że podczas pracy za granicą strona miała zwykłe miejsce zamieszkania w Polsce.

Organ nadzoru stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie strony, złożone w dniu [...] stycznia 2020 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, dotyczące jej sytuacji życiowej podczas pracy za granicą, w treści którego wypowiedziała się co do kryteriów określonych w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009. Strona nie wypełniła jednak pkt 4 dotyczącego długości i ciągłości zamieszkiwania w Polsce przed wyjazdem do [...]. Przy czym z informacji znanych organowi z urzędu, tj. z centralnego rejestru osób bezrobotnych i poszukujących pracy (rejestru centralnego) wynika, że strona urodziła się w 1960 r., a w latach 1975-2005 była w Polsce zatrudniona lub zarejestrowana jako osoba bezrobotna, co oznacza, że przed wyjazdem za granicę zamieszkiwała w Polsce 45 lat. Powyższe okoliczności mogłyby wskazywać, że miejscem zwykłego zamieszkania strony podczas pracy za granicą była Polska.

Dalej Minister wskazał, iż z ww. oświadczenia wynika, że strona przebywała na terytorium [...] od września 2005 r. do grudnia 2019 r., tj. przez ponad czternaście lat, a w okresie tym przyjeżdżała do Polski raz w roku na okres trwający dwadzieścia dni. Przyjazdy do Polski były więc sporadyczne. Z oświadczenia wynika również, że strona była zatrudniona [...] na podstawie umów o pracę zawartych na czas określony, przy czym każda z ww. umów trwała pełen rok, a pomiędzy nimi nie występowały żadne przerwy. Wszystkie umowy o pracę zawarte były z jednym pracodawcą, a [...] instytucja właściwa potwierdziła w dokumencie SED U002 nieprzerwany pięcioletni okres ubezpieczenia strony z tytułu zatrudnienia w tym państwie. Biorąc pod uwagę długość i ciągłość zatrudnienia strony [...], nie można było uznać, że praca ta nie miała stałego charakteru. Z oświadczenia wynika też, że w trakcie pobytu [...] strona nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miała wówczas w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). W latach 2005-2011 strona przekazywała środki finansowe na utrzymanie swoich dzieci zamieszkujących w Polsce. Jako członka najbliższej rodziny strona wymieniła żonę, która w latach 2007-2019 przebywała [...]. Wynika stąd, że przez zdecydowanie dłuższy okres strona prowadziła gospodarstwo domowe wyłącznie ze swoją żoną [...] i to w tym państwie miała silniejsze więzi rodzinne.

Odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej [...], strona wskazała, że zamieszkiwała w tym państwie przez cały czas pod jednym adresem w mieszkaniu wynajmowanym przez pracodawcę. W oświadczeniu brak jest informacji na temat sytuacji mieszkaniowej strony w Polsce. W swoich dodatkowych wyjaśnieniach strona poinformowała, że "pomimo pracy za granicą, centrum interesów życiowych pozostawało w Polsce (rodzina, dom)". Strona nie przedstawiła jednak żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do domu w Polsce.

W ww. oświadczeniu strona wskazała, że powodem wyjazdu za granicę była "likwidacja zakładów pracy, brak ofert pracy". Zaznaczyła również, że nie przebywała [...] z zamiarem stałego pobytu.

Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, iż w świetle zdecydowanej większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, miejscem zwykłego zamieszkania strony podczas pobytu i pracy za granicą były [...]. W tym stanie rzeczy nie było dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu oraz zamiaru wyjazdu strony do [...].

Zdaniem Ministra, na podstawie zgromadzonego przez Marszałka Województwa materiału dowodowego nie można było uznać, zachowując zasady logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, że podczas pracy [...] strona miała swoje zwykłe miejsce zamieszkania w Polsce. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, co uniemożliwiło prawidłowe zbadanie dopuszczalności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. Minister zaznaczył przy tym, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy z zebranych dowodów wyprowadzono wnioski oczywiście niezgodne z ich treścią i zasadami logiki.

Końcowo Minister wskazał, że jak wynika z włoskiego dokumentu urzędowego SED U002, w okresie: [...] stycznia 2019 r. - [...] grudnia 2019 r. strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych [...]. Marszałek Województwa pominął powyższą okoliczność w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 10 rozporządzenia nr 883/2004 nie można nabyć prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za jeden i ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Oznacza to, że okres ewentualnego pobierania zasiłku dla bezrobotnych w Polsce należałoby skrócić o okres zasiłku dla bezrobotnych przyznanego w innym państwie członkowskim.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. złożył wyjaśnienia stanowiące uzupełnienie wcześniejszego oświadczenia dotyczącego ustalenia jego miejsca zamieszkania oraz centrum interesów życiowych. Pismo to nie zostało wzięte pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo, że wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Odnośnie stanowiska organu, iż nie przedłożył żadnych dokumentów, które miałyby potwierdzać, że jego centrum życiowe znajdowało się w Polsce, tj. że prowadził inwestycję - wybudował dom i podjął pracę w Polsce, A. K. wskazał, że na etapie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. organ nie żądał przedstawienia dokumentów na potwierdzenie ww. okoliczności. W związku z powyższym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączył kopie: rachunków, umowy o pracę, dziennika budowy domu, które - w jego ocenie - wskazują na istnienie więzi rodzinnych i miejsce zamieszkania w Polsce.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Minister, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 80 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo poddał analizie treść oświadczenia strony z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z powyższym organ wskazał, iż z ww. oświadczenia wynika, że strona do kraju wracała bardzo często, były to pobyty tygodniowe, dwutygodniowe, a nawet i miesięczne, ponadto przyjeżdżała na tzw. długie weekendy (4 pobyty po ok. 5 dni) oraz kilkanaście weekendów zwykłych w roku. Organ odwołał się również do dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że wpisy w dzienniku budowy w żaden sposób nie potwierdzają obecności strony w kraju. Gdyby jednak uznać wyjaśnienia strony za wiarygodne, to z ww. dziennika budowy wynika, że w latach 2005-2019 strona była w Polsce osiem razy. Fakt opłacania rachunków również nie dowodzi pobytu strony w Polsce. Ponadto, odwołując się orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że warunkom pobytu stałego nie odpowiadają sporadyczne wizyty o charakterze okazjonalnym (...) oraz przebywanie w kraju co kilka miesięcy. W związku z tym, zdaniem organu, uznać należy, że pobyt strony [...] miał charakter ciągły.

Konkludując Minister stwierdził, iż decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, a zatem jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż Minister dokonał niewłaściwej oceny jego sytuacji rodzinnej, bowiem błędnie zinterpretował okoliczności związane z istnieniem więzi rodzinnych oraz planów na przyszłość.

Nadto skarżący ponownie wskazał, że organ pominął w swych rozważaniach argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Podniósł również, że jego wyjazd do [...] był czasowy i podyktowany jedynie brakiem pracy w Polsce oraz koniecznością zgromadzenia środków na ukończenie budowy domu, w którym chce mieszkać razem z rodziną. Stwierdził, iż materiał dowodowy, który przesłał do organu (rachunki, dziennik budowy domu – wykaz prowadzonych prac remontowych), nie został w sposób wyczerpujący rozpatrzony, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń co do oceny więzi rodzinnych oraz miejsca stanowiącego jego centrum życiowe.

Skarżący podkreślił, że mieszka i pracuje w Polsce wraz z żoną i dziećmi, bowiem zawsze wiązał swoją przyszłość z Polską.

Do skargi załączył kopie dokumentów mających potwierdzać jego stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2021 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zostały wydane z naruszeniem prawa.

Na wstępie zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczanym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w ww. przepisie.

Przedmiotem postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu rażącego naruszenia prawa, nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym w postępowaniu tym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie, w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2992/12, z 4 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2313/21; publ. CBOSA).

Podkreślić również należy, że oceny co do zaistnienia ww. przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przy czym wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana - w trybie nadzorczym - decyzja.

Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, niebudzący wątpliwości co do jego rozumienia charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1521/10; z 20 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1056/10, z 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11; publ. j.w.). Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Wskazać należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest - co do zasady - przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Natomiast za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015). Uchybienia przepisom postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji jedynie wyjątkowo, gdy w sposób bezsporny rzutowały na treść weryfikowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, publ. LEX nr 1336365).

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy wskazać należy, że w ocenie Ministra, Marszałek Województwa [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 2021r. przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku do bezrobotnych, dopuścił się rażącego naruszenia art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, bowiem poczynił błędne ustalenia co do miejsca zwykłego zamieszkania skarżącego w okresie jego ostatniego okresu zatrudnienia, które miało miejsce [...] (art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004).

Przepis art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 stanowi, że (...) ośrodek interesów życiowych zainteresowanego ustala się w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować, w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby na terytorium zainteresowanych państw członkowskich, b) sytuację danej osoby, w tym: (i) charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę, (ii) jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne, (iii) prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, (iv) w przypadku studentów - źródło ich dochodu, (v) jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały, (vi) państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. W przypadku gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, zamiar danej osoby, taki jaki wynika z tych okoliczności, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania (ust. 3).

Minister stwierdził, że Marszałek Województwa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nie odniósł się do poszczególnych kryteriów wskazanych w ww. przepisie i nie dokonał ich oceny w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. W istocie zatem organ nadzoru rażącego naruszenia prawa upatruje w nieprawidłowym (niepełnym, niewyczerpującym) przeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie ww. decyzji.

Co więcej, organ nadzoru, w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. dokonał ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także poddał analizie nowe dowody (oświadczenie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz pozostałe dokumenty załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Odniósł się również do nowej argumentacji podniesionej w tymże wniosku. W istocie zatem organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) dokonał ponownego ustalenia okoliczności faktycznych oraz ich oceny w świetle kryteriów określonych w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, tak jak w postępowaniu zwykłym. Wynika to wprost z uzasadnienia ww. decyzji wydanych w trybie nadzorczym. Organ nadzoru rozpatrzył bowiem cały zgromadzony materiał dowodowy by stwierdzić następnie m.in.: "Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego oraz informacji przekazanych przez Pana w swoich pismach, Minister (...) ustalił, że na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, przy zastosowaniu art. 11 rozporządzenia 987/2009, nie można było uznać, zachowując zasady logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, że podczas pracy [...] miał Pan swoje zwykłe miejsce zamieszkania w Polsce" (s. 6 zaskarżonej decyzji).

Tymczasem jak już wyżej podniesiono, organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Oznacza to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające przyjęcie, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, na skutek dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone w toku zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych.

Organ nadzoru nie wykazał również, że decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 rozporządzenia nr 987/2009 w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten został wskazany w podstawie prawnej ww. decyzji. Ponadto, Marszałek Województwa stwierdził w jej uzasadnieniu, że "na podstawie złożonego przez stronę oświadczenia oraz dodatkowego pisma wyjaśniającego ustalono, że Polska była jej miejscem zamieszkania w czasie pracy za granicą". Organ dokonał zatem oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. oświadczenia złożonego przez skarżącego w PUP w dniu [...] stycznia 2020 r. oraz pisma z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym skarżący podkreślał m.in., że pomimo pracy za granicą jego centrum interesów życiowych (dom, więzi rodzinne) pozostawało w Polsce. Ocena organu, choć dość lakoniczna, nie pozwala stwierdzić, że organ całkowicie zaniechał dokonania analizy materiału dowodowego w świetle art. 11 ww. rozporządzenia a więc, że w ogóle nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego. Natomiast ewentualny, niepełny charakter postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ w odniesieniu do kryteriów wymienionych w art. 11 ww. rozporządzenia nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wadliwości dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego mogą - co do zasady - stanowić przedmiot oceny organu II instancji w postępowaniu odwoławczym w toku zwykłego postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym.

Ponadto przepis art. 11 rozporządzenia wymaga dokonania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, ta zaś powinna być dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów w stopniu rażącym, tj. że decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. jest sprzeczna z ww. przepisami, a ich naruszenie jest oczywiste.

Konkludując stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z przyczyn określonych w zaskarżonej decyzji, co skutkowało jej uchyleniem oraz uchyleniem poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Końcowo wskazać należy, że organ nadzoru odwołał się również do [...] dokumentu urzędowego SED U002, z którego wynika, że w okresie: [...] stycznia - [...] grudnia 2019 r. skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych [...]. Wskazał przy tym na treść art. 10 rozporządzenia 883/2004 stwierdzając, że okres zasiłku dla bezrobotnych w Polsce należałoby skrócić o okres zasiłku dla bezrobotnych przyznanego w innym państwie członkowskim. W związku z powyższym ewentualnego rozważenia przez organ nadzoru wymaga kwestia zastosowania przez Marszałka Województwa ww. art. 10 rozporządzenia 883/2004 w kontekście wydania decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. Organ nadzoru uwzględni przy tym poczynione przez Sąd uwagi dotyczące charakteru nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe oraz wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku niestwierdzenia podstaw do zastosowania ww. przepisu, organ nadzoru umorzy niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.