Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 930/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Ł. B. (dalej: strona, skarżący, inwestor) od decyzji Wójta Gminy P. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] października 2019 r., znak: [...] – uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 17 sierpnia 2017 r. inwestor zwrócił się o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynków inwentarskich (chlewni) o łącznej obsadzie 560 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą.

Przedsięwzięcie to zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy

z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., dalej: u.o.o.ś.). Dla takich przedsięwzięć, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało 15 września 2017 r. W tej samej dacie sporządzono obwieszczenie, które miało na celu poinformowanie stron o toczącym się postępowaniu oraz wymaganej opinii i uzgodnieniu organów specjalistycznych. Wystąpiono nadto do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: PPIS) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ) o wydanie odpowiednio opinii i uzgodnienia, o jakich mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. Pismem z 19 grudnia 2017 r. organ I instancji wystąpił także do Marszałka Województwa [...] w W. o wydanie opinii, o jakiej mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.

W dniu 15 stycznia 2018 r. PPIS negatywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że w raporcie o oddziaływaniu w sposób niewystarczający przeprowadzono analizę redukcji odorów. Zdaniem organu eksploatacja przedsięwzięcia naruszy zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady równości wobec prawa, a raport nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia sposobu rozwiązywania konfliktów społecznych związanych z rozbudową chlewni.

Z kolei 25 stycznia 2018 r. Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia określając warunki jego realizacji. W jego ocenie przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Dotrzymane zostaną również dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu.

Podobnie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. RDOŚ pozytywnie uzgodniła realizację przedsięwzięcia stwierdzając, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie będzie znacząco negatywne. Wyjaśniono, jakie działania będą podejmowane w celu zminimalizowania emisji substancji odorotwórczych oraz przy zachowaniu jakich warunków dotrzymane zostaną standardy jakości środowiska

w zakresie ochrony powietrza.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z [...] października 2018 r. Kolegium wskazało wówczas na uchybienia związane z ustaleniem obszaru oddziaływania oraz pominięciem art. 33-38 u.o.o.ś.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Kolegium uchyliło – także odmowną – decyzję Wójta

z [...] marca 2019 r. wskazując, że nadal nie został w sposób prawidłowy określony krąg uczestników postępowania.

Decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...] Wójt, działając na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś., art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. oraz § 2 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: rozporządzenie z 2010 r.), po raz trzeci odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizacje przedsięwzięcia, polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich (chlewni) o łącznej obsadzie 560 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] [...] .

Organ I instancji, wydając negatywną decyzję, powołał się na ustawę

o samorządzie gminnym, która nakłada na gminę obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, w tym w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz zdrowia

i bezpieczeństwa obywateli. Podkreślono, że Wójt dąży do systematycznego

i zrównoważonego rozwoju gminy. Przytoczono również art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska, w którym zdefiniowano pojęcie zrównoważonego rozwoju. Rozważając kwestie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi wzięto również pod uwagę zasadę przezorności, według której wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować należy jak pewność ich wystąpienia.

Organ I instancji uznał, że na podstawie raportu oddziaływania na środowisko nie można wykluczyć, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób negatywny wpływać na zdrowie okolicznych mieszkańców. W przedłożonym przez inwestora raporcie przedstawione zostały obliczenia w zakresie uciążliwości odorowej pochodzącej z planowanych budynków inwentarskich tylko w zakresie teoretycznym. Nie daje to zatem pewności, że oddziaływanie obiektu na jakość powietrza w rejonie miejscowości [...] nie będzie miało znaczącego wpływu na jakość życia lokalnej społeczności. Według Wójta zamierzone przedsięwzięcie spowoduje pogorszenie stanu środowiska, stworzy uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego.

Lokalizacja przedsięwzięcia budowy dwóch budynków inwentarskich (chlewni) na terenie wsi [...] budzi zdecydowany sprzeciw społeczności lokalnej. Uwzględniając opinię mieszkańców organ I instancji stwierdził, że długotrwała i ciągła emisja substancji zapachowo czynnych z planowanych obiektów będzie wykraczała swym zasięgiem poza obszar planowanego przedsięwzięcia.

Wójt wyjaśnił, że źródłem ciągłej emisji odorów do powietrza będą systemy wentylacji kominowych (20 wentylatorów w jednym budynku). Okresowo jest wysoce prawdopodobne, że będzie następować kumulacja emisji odorów powodowana czyszczeniem rusztów oraz budynków chlewni, a także w związku z wywozem gnojowicy na pola uprawne należące do inwestora. Co więcej, zgodnie z informacją zawartą w raporcie, inwestor przewiduje wywóz gnojowicy na pola znajdujące się

w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych. Mieszkańcy miejscowości będą więc narażeni na wszelkie uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem, co narusza zasady współżycia społecznego. Nie budziło wątpliwości organu I instancji, że zapach pochodzący z tak dużej hodowli trzody chlewnej będzie charakterystyczny, odczuwalny i rozpoznawalny. Uciążliwość zapachowa nie będzie sporadyczna, lecz ciągła. Uciążliwość ta będzie spowodowana nie tylko chowem trzody chlewnej (dwa cykle

w ciągu roku), ale również transportem i wykorzystywaniem powstającej w cyklu produkcji gnojownicy na cele rolnicze (organiczne nawożenie okolicznych pól), czyszczeniem i dezynfekcją budynków inwentarskich oraz samym transportem trzody chlewnej.

Od ww. decyzji odwołanie złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucił, że organ I instancji, prowadząc postępowanie, nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, tj. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, postanowienia RDOŚ oraz opinii Marszałka Województwa. Ponadto Wójt naruszył przepisy prawa materialnego:

- art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. poprzez uznanie, że uzgodnienie RDOŚ nie ma charakteru wiążącego dla organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez uwzględnienie jedynie opinii PPIS oraz stanowiska społeczności lokalnej, a nie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyników uzgodnień z RDOŚ i Marszałka Województwa;

- art. 82 ust. 3 u.o.o.ś. poprzez dołączenie do zaskarżonej decyzji charakterystyki przedsięwzięcia sprzecznej z decyzją;

- art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b u.o.o.ś. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacji, w jaki sposób wzięto pod uwagę i w jakim zakresie uwzględniono ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienie RDOŚ i opinię Marszałka Województwa;

- art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia naruszy zasadę zrównoważonego rozwoju;

- art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez uznanie tego przepisu jako ogólnej zasady prawa unijnego, nakazującej wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować jako pewność ich wystąpienia;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, choć w sprawie są wymagane wiadomości specjalne;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r. SKO uchyliło decyzję Wójta i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało [...] września 2017 r. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika jednak, że do części osób zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało doręczone zgodnie z wymogami określonymi w art. 43 k.p.a. W tej samej dacie sporządzono obwieszczenie (niepodpisane), które miało na celu poinformowanie stron w toczącym się postępowaniu oraz wymaganej opinii

i uzgodnieniu organów specjalistycznych. Z akt nie wynika, czy obwieszczenie podano do publicznej wiadomości, a jeśli tak, to w jaki sposób.

Zdaniem Kolegium w przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji nie zapewnił stronom możliwości czynnego udziału na każdym jego etapie, a także nieprawidłowo zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Mimo zaleceń Kolegium, organ I instancji nie wyznaczył terminu na składanie uwag

i wniosków, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś. W zawiadomieniu z 16 lipca 2019 r. poinformowano jedynie o prowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa. Natomiast w przypadku obwieszczenia o zakończeniu prowadzenia postępowania z [...] września 2019 r. i informacji o możliwości skorzystania przez strony z uprawnień przewidzianych art. 10 k.p.a., co prawda wyznaczono w nim pięciodniowy termin na zgłaszanie żądań, ale zanim rozpoczął on swój bieg wydano zaskarżoną decyzję z [...] października 2019 r. Doręczenie obwieszczenia nastąpiło bowiem w trybie art. 49 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego również uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań wskazanych w art. 85 ust. 2 u.o.o.ś. Organ ograniczył się jedynie do lakonicznego przedstawienia podjętych w sprawie czynności, co uznać należy za niewystarczające. Odmowa uzasadniona została w sposób nieprzekonywający, przy powołaniu się na ogólną zasadę zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Kolegium postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań do realizacji inwestycji jest wieloetapowe. Bierze w nim udział kilka organów specjalistycznych, które w zakresie posiadanych kompetencji wydają opinie i uzgodnienia. Organ I instancji nie może zatem w sposób wybiórczy oceniać materiału dowodowego. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte jedynie na argumentacji zawartej w opinii sanitarnej, przy jednoczesnym całkowitym zlekceważeniu stanowisk pozostałych organów. Nie można ocenić w jaki sposób Wójt wziął pod uwagę opinię Marszałka Województwa

i uzgodnienie RDOŚ, gdyż brak jest w tej kwestii stanowiska organu. Nie prowadzając postępowania z udziałem społeczeństwa (nie umożliwiono społeczeństwu w sposób formalny udziału w postępowaniu), organ I instancji wziął natomiast pod uwagę otrzymane protesty od społeczności lokalnej, w tym Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] gmina [...]. Wójt bezrefleksyjnie powtórzył w uzasadnieniu swej decyzji stanowisko zajęte przez PPIS.

SKO przypomniało, że jeśli po analizie materiału dowodowego Wójt doszedł do wniosku, że wymaga on uzupełnienia, to powinien poczynić w tym kierunku działania. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśnił, jakich ewentualnie informacji, mających umocowanie w przepisach obowiązującego prawa, brak jest w raporcie, co nie pozwala w pełni ocenić oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi. Zdaniem Kolegium, aby możliwym było postawienie środkowi dowodowemu w postaci raportu zarzutu niezgodności z prawem, należy wskazać jego niezgodność

z konkretnym przepisem art. 66 u.o.o.ś. Jednocześnie podano, że nie można żądać uzupełnienia raportu w zakresie zapachowego oddziaływania przedsięwzięcia, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów.

Zdaniem Kolegium również raport nie został w sposób szczegółowy oceniony przez Wójta. Zwrócono uwagę, że przedsięwzięcie ma być zabezpieczone w wodę

z sieci wodociągowej. Akta nie zawierają jednak wzmianki, czy wodociąg ten ma możliwość zabezpieczenia wymaganych ilości wody dla celów eksploatacji inwestycji.

Kolegium podało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia polegać mogą na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1

w zw. z art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), wykazaniu, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne, przy jednoczesnym braku spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.).

Zdaniem Kolegium Wójt w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Organ I instancji

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmowę uzasadnił uciążliwością odorową planowanej inwestycji, a co jest z tym związane możliwością powstawania konfliktów społecznych. Z uwagi zaś na znalezienie się w raporcie jedynie teoretycznych wyliczeń odnośnie do uciążliwości obiektu stwierdził, że nie można przesądzić, iż oddziaływanie takie nie będzie miało znaczącego wpływu na jakość życia lokalnej społeczności. Z tego względu, kierując się zasadą przezorności, przyjęto, że działania, których skutki są niepewne, należy uznać za znaczące. Odmienna ocena oddziaływania przedsięwzięcia znalazła się natomiast w załączonej do decyzji charakterystyce przedsięwzięcia. Stwierdzono w niej, że mając na uwadze skalę, zakres oraz położenie przedmiotowej inwestycji, nie wpłynie ona negatywnie zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji, na środowisko przyrodnicze oraz krajobraz.

W kontekście powyższego Kolegium wywiodło, że skoro załącznik do decyzji, tj. charakterystyka przedsięwzięcia wskazuje na pozytywną ocenę przedsięwzięcia pod względem środowiskowym, to stoi on w sprzeczności z rozstrzygnięciem

i uzasadnieniem samej decyzji, co jest niedopuszczalne.

Zdaniem Kolegium również negatywna opinia PPIS nie mogła być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie zwalniała organu I instancji do przeprowadzenia wymaganej przepisami prawa oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Powodem wydania decyzji odmownej nie może także być sprzeciw społeczny czy protest mieszkańców.

Końcowo wskazano, że w toku postępowania Wójt naruszył art. 6 - 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu podmiotowego postępowania, w konsekwencji o podejmowanych czynnościach, w tym występujących w sprawie organach specjalistycznych, nie informował stron, jak również uniemożliwił im przed wydaniem decyzji skorzystanie z uprawnień o jakich mowa w art. 10 k.p.a. Całkowicie pominął także czynności związane z rozpatrzeniem całości materiału dowodowego, nie uzasadniając przy tym zasadności podjętej decyzji. Uchybienia te są na tyle istotne, że Kolegium nie mogło ich naprawić w postępowaniu odwoławczym. Wydanie obecnie decyzji merytorycznej przez Kolegium byłoby jednoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej

z art. 15 k.p.a., a także wpłynęłoby na poprawność postępowania z udziałem społeczeństwa, które dotychczas - mimo że powinno - nie było jednak prowadzone (patrz art. 79 u.o.o.ś.).

Zalecono, by przy ponownym rozpoznaniu Wójt rozpoznał sprawę, stosując się do zaleceń wynikających wprost z niniejszej decyzji.

Nie zgadzając się z decyzją SKO, inwestor wniósł sprzeciw, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawowe uchylenie decyzji organu

I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

W ocenie skarżącego SKO nie wykazało w sposób przekonujący, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzekając po raz trzeci, Kolegium we wszystkich decyzjach kasatoryjnych wskazuje niemal te same wytyczne, a Wójt po raz kolejny przeprowadza postępowanie wadliwie. Nie jest więc celowe kolejne uchylenie wydanej przez niego decyzji.

Zdaniem skarżącego Wójt opisał czynności podejmowane z udziałem społeczeństwa, uwzględniając zaś wytyczne SKO - ustalił krąg uczestników postępowania. Obecnie Kolegium nie wyjaśniło, na czym polega błędne ustalenie kręgu stron, nie wskazało, jak prawidłowo go ustalić.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138

§ 2 k.p.a. (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ

II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych lub gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego

w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012,

s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art.64e).

Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, Sąd podziela pogląd organu odwoławczego co do tego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu Wójt wydał rozstrzygnięcie w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, tj. z naruszeniem prawa mogącym mieć istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy, co prawidłowo dostrzegł organ II instancji.

Kolegium, uchylając decyzję Wójta, wskazało na znaczące uchybienia

w procedowaniu przez organ I instancji, a mianowicie: nieustalenie kręgu uczestników postępowania, naruszenie art. 33 u.o.o.ś. oraz wadliwości uzasadnienia decyzji. Sąd podziela stanowisko SKO, że uchybienia te nie mogły zostać konwalidowane w toku postępowania odwoławczego.

Postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia prowadzone jest z udziałem społeczeństwa. W związku

z tym, przed wydaniem i zmianą takiej decyzji organ właściwy do jej wydania podaje do publicznej wiadomości informacje o:

1. przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

2. wszczęciu postępowania;

3. przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;

4. organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;

5. możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy (tj. wnioskiem o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami, wymaganymi postanowienia organu właściwego do wydania decyzji oraz stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków) oraz o miejscu,

w którym jest ona wyłożona do wglądu;

6. możliwości składania uwag i wniosków;

7. sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania;

8. organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;

9. terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa,

o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona (por. art. 33 u.o.o.ś).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji, zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.o.ś., obwieszczeniem z 16 lipca 2019 r. zawiadomił o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Natomiast zawiadomieniem z [...] września 2019 r. znak: [...], po zgromadzeniu dokumentacji w niniejszej sprawie, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się przez społeczeństwo z: opinią RDOŚ

z [...] czerwca 2018 r., opinią PPIS z [...] lutego 2018 r., postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r., pozwoleniem zintegrowanym Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami, Emisji i Pozwoleń Zintegrowanych w W. oraz decyzją SKO z [...] maja 2019 r., zawierającą wytyczne co do prowadzenia postępowania. Jednocześnie zakreślono termin 5 dni od dnia doręczenia zawiadomienia na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Słusznie zauważyło jednak SKO, że organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie zapewniło stronom możliwości czynnego udziału na każdym jego etapie,

a także nieprawidłowo zapewniło możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przede wszystkim brak w aktach dowodu, aby Wójt, mimo zaleceń Kolegium w decyzji

z [...] maja 2019 r., wyznaczył termin na składanie uwag i wniosków, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 w związku z punktem 6 u.o.o.ś. Określenie 5-dniowego terminu

w zawiadomieniu z [...] września 2019 r. nie czyni zadość obowiązkowi wskazanemu

w tym przepisie, który wymaga, by termin ten był 30-dniowy. W tym kontekście Sąd wskazuje, że szybkość postępowania nie może przeważać nad kwestiami materialnoprawnymi. Celem procedury wskazanej w art. 33 u.o.o.ś. jest bowiem umożliwienie społeczeństwu zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy toczącej się w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ewentualnego wniesienia wniosków bądź uwag do sprawy. Istotne jest przy tym, że organ I instancji musi informować publicznie o czynnościach wymienionych szczegółowo w art. 33 u.o.o.ś., w tym rozpatrzyć uwagi i wnioski złożone przez społeczeństwo w zakreślonym 30-dniowym terminie.

W związku z powyższym istotnym brakiem w koniecznej procedurze (uniemożliwienie zgłaszania wniosków i uwag) nie mógł zostać osiągnięty cel prawidłowego udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu.

Jednocześnie Sąd zauważa, że bieg terminu wskazanego w ww. przepisie rozpoczyna się z dniem podania go do publicznej wiadomości. Jest to termin ustawowy, do którego nie ma zastosowania art. 49 k.p.a., który to przepis określa wymagania

i skutki doręczenia w postępowaniu administracyjnym przez publiczne ogłoszenie wyłącznie w stosunku do stron i uczestników postępowania oraz dotyczy czynności organu objętych obowiązkiem doręczeń (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r., II OSK 1236/18, publ. CBOSA i powołane w nim wyroki w tym zakresie).

Powołana wyżej wadliwość postępowania organu I instancji stanowiła samodzielną i wystarczającą podstawę do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej Sąd wskazuje, że zasadne również były wytyczne w zakresie wadliwości sporządzenia przez Wójta uzasadnienia decyzji.

Z treści art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wynika, że obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, gdzie to pierwsze powinno

w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wydana przez organ I instancji decyzja wraz z uzasadnieniem i pouczeniem liczy 28 stron, przy czym motywy rozstrzygnięcia zawarte zostały na stronach 26 i 27, które słusznie SKO oceniło jako ogólne, wybiórcze i nieprzekonujące. W pozostałej części uzasadnienia ograniczono się w istocie do przytoczenia przebiegu postępowania w sprawie z wniosku inwestora oraz przywołania chronologicznie zapadających w granicach sprawy rozstrzygnięć administracyjnych.

Zasadnie SKO wskazało na zarzut dowolności w wydaniu decyzji przez organ

I instancji, zwłaszcza w kontekście odniesienia się w niej jedynie do negatywnej opinii PPIS i całkowitego przemilczenia przeciwnych wniosków wypływających z opinii Marszałka Województwa oraz RDOŚ. W ocenie Sądu brak merytorycznej oceny ww. dokumentów stanowi nierozpoznanie istoty sprawy (zważywszy na treść art. 85 ust. 2 u.o.o.ś.).

W uzasadnieniu decyzji Wójta brak również wykazania, w jaki sposób zrealizował wytyczne SKO zawarte w decyzji z [...] maja 2019 r., w której wskazano na braki

w procedurze ustalenia stron postępowania w kontekście oceny zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w sprawie niniejszej krąg uczestników postępowania winien być ustalony w oparciu o art. 28 k.p.a. Obowiązujący od 1 stycznia 2018 r. art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. nie znajduje bowiem zastosowania z uwagi na art. 509 pkt 8 w związku z art. 545 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, według którego do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. zasadniczo stosuje się przepisy ustawy o udziale społeczeństwa obowiązujące przed tą datą. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia zatem, czy dany podmiot ma, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interes prawny

w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia, czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r.,

II OSK 815/17, publ. CBOSA).

W związku z tym w stanie prawnym, który winien być uwzględniony w niniejszej sprawie, kwestia legitymowania się przez właścicieli nieruchomości położonych

w obszarze oddziaływania interesem prawnym zawiera element potencjalności. Należy przyjąć, że o ile istnieje potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu, czyli obejmującym cały proces decyzyjny poprzedzający realizację inwestycji (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 1324/09, publ. CBOA).

O interesie prawnym tych podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1514/17, publ. CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy stwierdzić, że brak w nim konsekwencji. Z jednej strony skarżący uzasadnia zarzut naruszenia przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. tym, że decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami, by

w uzasadnieniu sprzeciwu twierdzić, że wadliwość w procedowaniu Wójta winna być konwalidowana przez SKO. Stanowisko takie, ze względu na charakter wskazanych uchybień, jest oczywiście błędne. Organ odwoławczy, który jest instancją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, stwierdzając uchybienia procesowe po stronie organu I instancji – a z takimi mamy do czynienia w sprawie niniejszej – obowiązany był do uchylenia decyzji oraz do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje wszak wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, stosownie do której sprawa jest dwukrotnie rozpoznawana

i rozstrzygnięta: po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Organ odwoławczy nie może przy tym zastępować organu I instancji w ustalaniu stanu faktycznego, albowiem naruszyłby dyspozycję art. 136 k.p.a. Jednocześnie bez znaczenia są zarzuty sprzeciwu odnoszące się do braku zaskarżenia w odwołaniu procedury ustalenia stron czy prawidłowości postępowania z udziałem społeczeństwa. Te uchybienia organ odwoławczy wziął pod uwagę z urzędu, a decyzja kasatoryjna na skutek odwołania skarżącego nie jest decyzją wydaną na jego niekorzyść w rozumieniu art. 139 k.p.a.

Zdaniem Sądu przedmiotowe postępowanie administracyjne, ze względu na zakres uchybień organu I instancji, nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Poza tym, uchylając decyzję Wójta i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wskazania wytycznych dla organu I insatncji. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez SKO art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.