Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2051/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.21
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Andrzej Góraj (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. 2. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz skarżącego K. I. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2016 r. do Kancelarii Prezydenta RP wpłynął wniosek K.I. w przedmiocie udostępnienia w celach niekomercyjnych informacji sektora publicznego w postaci:

kopii wszystkich notatek dokumentów, zapisów audio lub audiowizualnych, które zostały wytworzone lub zostały wykorzystane przez pracowników Kancelarii Prezydenta RP lub Prezydenta RP w toku podejmowania decyzji o odmowie powołania niektórych wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa sędziów, o której mowa w artykule znajdującym się pod adresem http://prawo. gazetaprawna. pl/artykuly/956062, prezydent-odmowil-nominac/i-10- sedziom. html

W dniu 13 lipca 2016 r. Organ przedłużył termin rozpoznania wniosku do dnia 29 sierpnia 2016 r. w celu dokonania jego szczegółowej analizy.

W dniu [...]sierpnia Organ wydał decyzję o odmowie zgody na ponowne wykorzystywanie wskazanych we wniosku informacji, z uwagi na konieczność podjęcia - celem realizacji wniosku - działań nieproporcjonalnych, przekraczających proste czynności.

W dniu 27 września 2016 r. do Organu wpłynął złożony przez Skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez K.I.(dalej zwanego również "Skarżącym"), od decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP (dalej zwanego również "Organem") z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak [...]) w zakresie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w postaci kopii treści wszystkich notatek, dokumentów, zapisów audio lub audiowizualnych, które zostały wytworzone lub zostały wykorzystane przez pracowników Kancelarii Prezydenta RP lub Prezydenta RP w toku podejmowania decyzji o odmowie powołania niektórych wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa sędziów, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") i art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz 23 ust. 5 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352, dalej "ustawa" lub "ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji") Szef Kancelarii Prezydenta RP decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że biorąc pod uwagę treść wniosku, którego istota sprowadza się do żądania w zasadzie wszystkich materiałów, niezależnie od formy utrwalenia, odnoszących się do toku podejmowania decyzji o odmowie powołania niektórych wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa sędziów (ściśle 10 sędziów), celem realizacji wniosku Skarżącego Organ musiałby podjąć następujące czynności:

- przeszukać zasoby znajdujące się w co najmniej trzech biurach Kancelarii tj. w biurze zajmującym się nominacjami, w biurze prawnym oraz w biurze prasowym (w tym ostatnim, pod kątem zapisów audio lub audiowizualnych), celem zgromadzenia zbioru dokumentów źródłowych w 10 sprawach - które posłużą do wytworzenia informacji sektora publicznego,

- dokonać analizy wedle nieostrych kryteriów wskazanych we wniosku, tj. wytworzenia lub wykorzystania przez pracowników Kancelarii Prezydenta RP lub Prezydenta RP w toku podejmowania decyzji o odmowie powołania oraz ujęcia materiału w formę: notatka, dokument, zapis audio/audiowizualny,

- dokonać stosownej selekcji i anonimizacji - w przypadku wystąpienia ograniczeń zawartych w ustawie, m.in. przewidzianych w art. 6 ustawy - mając na względzie charakter dokumentacji, która w znacznej części jest dokumentacją osobową,

- ująć dane w formę edytowalnego "skanu" lub edytowalnego zapisu "audio" lub "audiowizualnego" z zastosowaniem formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114), jeżeli to możliwe w formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego wraz z metadanymi, oraz w taki sposób, aby możliwe było ich przekazanie drogą poczty elektronicznej.

Odmiennie niż twierdzi to Skarżący, mając na względzie zakres wniosku (który odnosi się do wszystkich materiałów posiadanych przez Organ w 10 sprawach osobowych - następnie wyselekcjonowanych wg. kryteriów wskazanych przez Skarżącego), czynności, które musiałby być podjęte przez Organ, zarówno pod kątem analitycznym, jak i technicznym, nie są w ocenie autora decyzji czynnościami prostymi w rozumieniu art. 10 ust. 2 ustawy.

Organ powołał też pogląd doktryny przedmiotu - "(...) z punktu widzenia podmiotu zobowiązanego nie musi on wykonać wniosku podmiotu uprawnionego, jeśli wymaga to:

1) tworzenia informacji,

2) przetwarzania informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku,

3) sporządzania wyciągów z informacji,

- w taki sposób, że spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań, przekraczających proste czynności. (...) Przez pojęcie prostych czynności należy rozumieć czynności łatwe, nieskomplikowane, wykonywane codziennie, niewymagające istotnych kosztów, zaangażowania istotnych zasobów, nakładu pracy czy poświęconego czasu na ich wykonanie. Kwestię tę należy oceniać indywidualnie w każdej sytuacji, w zależności od możliwości podmiotu zobowiązanego, jego infrastruktury sprzętowej, programowej i kompetencji pracowników." (Mariusz Maciejewski [w:] Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016, str. 117- 118).

W przedmiotowej sprawie organ uwypuklił to, że trzeba skierować do realizacji wniosku co najmniej 3 pracowników, z co najmniej trzech biur, celem wyszukania i zgromadzenia materiałów źródłowych, następnie należy skierować kolejnych pracowników (jednego lub kilku - w zależności od ilości materiałów) do czynności analitycznych, związanych z określonymi przez Skarżącego kryteriami selekcji materiałów i usuwania danych chronionych oraz analizy pod kątem pozostałych ograniczeń wskazanych w ustawie, a następnie kolejnych pracowników celem dostosowania aktualnej formy materiałów do żądanej we wniosku oraz wymaganej w świetle zapisów ustawy. Te czynności nie są czynnościami łatwymi, nieskomplikowanymi, wykonywanymi codziennie, niewymagającymi zaangażowania istotnych zasobów, nakładu pracy czy poświęconego czasu na ich wykonanie.

Organ nadmienił też, że Skarżący określił cel ponownego wykorzystywania formułując go następująco - w celu oceny działań Prezydenta w obszarze wykonywania przez niego uprawnień konstytucyjnych.

Co prawda cel niekomercyjny również jest celem uzasadnionym ustawowo, tym niemniej, w ocenie organu, "przez "wykorzystywanie" należy rozumieć użycie czegoś dla osiągnięcia określonego celu, zysku (Słownik języka polskiego, t. 3, Rozdział 2. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów ..., red. M. Szymczak, Warszawa 1981, s. 809), zaś użycie to zrobienie z czegoś użytku (Słownik ..., t. 3, red. M. Szymczak, s. 644). Nie będzie więc wykorzystywaniem wyłącznie zapoznanie się z ISP (tj. informacją sektora publicznego - własne), czy też fizyczne jej posiadanie. ISP (tj. informacja sektora publicznego - własne) musi być użyta dla osiągnięcia określonego celu, na który wskazuje art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o ponowne wykorzystywanie musi zawierać w szczególności wskazanie celu ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług. Ponownym wykorzystywaniem jest użycie ISP w określonym celu, tj. dla wytworzenia produktów, usług lub dóbr o wartości dodanej" (tak: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016, str. 29-30).

Analizując zakres, rozmiar oraz cel złożonego wniosku organ powziął wątpliwość, czy zamiarem skarżącego nie było objęte uzyskanie nowej "drogi" dostępu do informacji publicznej, przy wykorzystaniu regulacji ustawy. W konsekwencji doszło do złożenia wniosku, którego realizacja, ze względu na zakres, rozmiar oraz formę - powodować będzie konieczność podjęcia w sprawie nieproporcjonalnych działań, wykraczających poza proste czynności.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiódł K.I., zarzucając organowi naruszenie prawa w postaci art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie przedmiotowych decyzji,

2. udostępnienie informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ani z treści wniosku, ani - co istotne - z przedstawionego w decyzji uzasadnienia nie wynika, aby powołany przepis mógł być zastosowany. Wniosek dotyczył informacji już wytworzonych, co wprost potwierdził podmiot zobowiązany, odnosząc się do trudności w odnalezieniu posiadanych przez niego informacji. Jeżeli są w jego posiadaniu to nie ma potrzeby by zostały wytworzone. Podkreślono również, iż wniosek wskazywał wyraźnie na formę skanów lub plików elektronicznych i sposób udostępnienia za pośrednictwem poczty elektronicznej. Nie wydaje się, żeby przekraczało to w sposób istotny możliwości urzędu. Strona zauważyła, że podmiot zobowiązany w decyzji ostatecznej przywołuje stanowisko doktryny, które w jednoznaczny sposób poświadcza racje skarżącego, nie dochodzi bowiem w stanie faktycznym sprawy ani do tworzenia informacji, ani jej szczególnego przetwarzania w sposób i formę wskazanych we wniosku, jak i sporządzania wyciągów. Skarżący domaga się jedynie udostępnienie informacji już istniejącej, której przetworzenie polegające na zeskanowaniu lub przegraniu określonych informacji nie jest skomplikowaną czynnością biorąc pod uwagę sprzęt pozostający w posiadaniu przez Kancelarię Prezydenta.

W ocenie skarżącego, omawiany przepis upoważnia zatem podmiot do odmowy wyłącznie w przypadku potrzeby tworzenia informacji lub nieproporcjonalnego w stosunku do zwykłych działań urzędu przetworzenia informacji zgodnie z żądanym przez wnioskodawcę sposobie i formie udostępnienia. Organ wskazał tymczasem, że odmowa związana jest faktycznie z potrzebą odnalezienia dokumentów, które zgodnie ze stanowiskiem organu znajdują się w wielu Biurach Kancelarii. W decyzji ostatecznej, podmiot zobowiązany wreszcie prawidłowo przeprowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji w zakresie wcześniejszych stwierdzeń, że informacje są w posiadaniu wielu Biur, ustalając, w których konkretnie Biurach takie informacje się znajdują, a zatem potwierdził, że gdzie i jakie dokumenty zostały wytworzone. Wskazane w decyzji ostatecznej czynności potwierdzają ponadto, że informacje są w posiadaniu podmiotu i nie trzeba ich tworzyć. Dodatkowo, wymienione czynności są zwykłymi czynnościami, które poprzedzają realizację każdego wniosku o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

W związku z powyższym skarżący podtrzymał twierdzenia, że Organ nie chce udostępnić żądanych informacji sektora publicznego i z braku innych przepisów, "wybrał" sobie taki, który w jego opinii może będzie miał zastosowanie. Szczególnie, że bez podstawy prawnej stara się odgadywać i oceniać cel jaki skarżącemu przyświecał składając wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. W sposób oczywisty narusza to zasadę legalizmu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Rozpoznając niniejszą sprawę na kanwie ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352) należało przede wszystkim dokonać rozróżnienia dwóch etapów toczącego się przed organem postępowania – formalnego i merytorycznego.

W pierwszym etapie, o charakterze natury formalnej, organ przystępując do rozpoznawania wniosku jest obowiązany zbadać, czy wniosek inicjujący postępowanie spełnia kryteria, o jakich mowa w art. 21 omawianej ustawy. W szczególności winien ustalić, czy wniosek spełnia minimalne wymogi opisane w ust. 3 wyżej powołanego przepisu, a więc czy wskazano w nim cel ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym czy określono w nim rodzaj działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, a w szczególności czy wskazano dobra, produkty lub usługi.

W sytuacji, gdyby w ocenie organu wniosek nie spełniał powyższych warunków formalnych, winien on zastosować procedurę opisaną w art. 21 ust. 6 badanego aktu prawnego, tj. winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych braków formalnych w terminie 7 dni pouczając, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Stosownie do rezultatu postępowania prowadzonego w trybie art. 21 ust. 6 omawianej ustawy organ będzie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznawania wniosku (gdy wnioskodawca usunie braki formalne), albo też w sytuacji gdy uzna, że braki formalne wskazane w wezwaniu nie zostały usunięte przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie – pozostawi wniosek bez rozpoznania – informując o powyższym stronę.

Reasumując, w świetle normy art. 21 ust. 3 i 6 badanej ustawy, organ tylko wtedy ma możliwość przejścia do merytorycznego etapu rozpoznawania wniosku, jeśli sam wniosek będzie spełniał wszystkie warunki formalne określone w powyższym przepisie.

Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należało, iż w skarżonej decyzji zasadnie podniesiono, że wniosek inicjujący postępowanie obarczony był brakiem formalnym polegającym na nie wykazaniu wszystkich przesłanek opisanych w art. 21 ust. 3 pkt 4 omawianej ustawy. Wnioskodawca ograniczył się bowiem jedynie do wskazania niekomercyjnego celu ponownego wykorzystywania żądanej informacji. Nie określił jednak rodzaju działalności, w której informacja sektora publicznego będzie ponownie wykorzystywana, a w szczególności nie określił dóbr, produktów ani usług.

W powyższym zakresie wniosek inicjujący postępowanie nie spełniał więc minimalnych wymogów formalnych wyszczególnionych przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 pkt 4 badanej ustawy.

W takim wypadku, stosownie do dyspozycji art. 21 ust. 6 ustawy, na organie spoczywał obowiązek wezwania wnioskodawcy do usunięcia przedmiotowego braku formalnego. Przed zaś skutecznym usunięciem tego braku przez wnioskodawcę, organ nie powinien rozpoznawać sprawy merytorycznie.

W świetle powyższego, zarówno skarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, jawiły się jako przedwczesne. Organ rozstrzygnął nimi bowiem sprawę merytorycznie pomimo tego, że wniosek inicjujący postępowanie obarczony był brakami formalnymi. W takim zaś wypadku, taki wadliwy – bo niepełny wniosek – nie rodził po stronie organu obowiązku merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany zastosować się do sposobu rozumienia przepisów prawa zaprezentowanego przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu i wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych. Stosownie do skutków tego wezwania organ albo przejdzie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy, albo też pozostawi wniosek bez rozpoznania.

Na marginesie wyjaśnienia wymagało też to, że w realiach faktycznych sprawy tutejszy Sąd nie wypowiadał się co do meritum sprawy, tj. co do zasadności samego wniosku. Skoro bowiem obecnie nie jest jeszcze wiadomym, czy braki formalne wniosku zostaną skutecznie usunięte przez wnioskodawcę, a więc czy po stronie organu powstanie obowiązek jego rozpoznania co do istoty, przedwczesnym byłoby wypowiadanie się co do skutków zdarzeń przyszłych i niepewnych.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zaś o kosztach rozstrzygnął stosownie do dyspozycji art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.