Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2621/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 8a ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec E. K. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. E. K. wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisała przebieg swojej służby wskazując m.in., że w latach 1973-1990 pełniła ją w Wydziale [...] w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych [...], gdzie zajmowała się przede wszystkim ewidencjonowaniem i archiwizacją akt osobowych wszystkich funkcjonariuszy i pracowników WUSW. Wnioskodawczyni poinformowała, że po przejściu pozytywnej weryfikacji w 1990 r. kontynuowała służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a zakres jej obowiązków służbowych nie uległ zmianie. Podkreśliła również, że obniżenie świadczenia emerytalnego jest dla niej bardzo krzywdzące oraz niesprawiedliwe.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 ust. 1 ww. ustawy. Nie można bowiem przyjąć, że okres służby wnioskodawczyni pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, obejmujący 16 lat, 10 miesięcy i 16 dni, był krótkotrwały. W sytuacji gdy obie przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. E. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone obiektywnie i rzetelnie, bowiem organ oparł się wyłącznie na notatce służbowej sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej. W toku postępowania nie uwzględniono faktu, że świadczenie emerytalne zostało wnioskodawczyni obniżone dwukrotnie. W decyzji brak jest konkretnych argumentów, na okoliczność, że służba w Wydziale [...] w latach 1973-1990 była pracą na rzecz państwa totalitarnego, w sytuacji gdy służba pełniona po weryfikacji w 1990 r., w takiej samej komórce organizacyjnej, została wliczona do okresu emerytalnego.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stąd postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zachodzi wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby jest bezdyskusyjna. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może być rozpatrywany tylko przy spełnieniu dwóch ww. przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił, że uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż E. K. pełniła służbę w okresie od dnia [...] września 1973 r. do dnia [...] grudnia 1999r. (tj. 26 lat, 2 miesiące i 18 dni), z czego większość - 16 lat, 10 miesięcy i 16 dni (od dnia [...] września 1973 r. do dnia [...] lipca 1990 r.) - na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy. Powyższe oznacza, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem przedmiotowy okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany za krótkotrwały.

Organ zaznaczył przy tym, że służba wnioskodawczyni przed dniem 31 lipca 1990 r. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz - zważywszy na prawie 17-letni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby nie wynikało z woli wnioskodawczyni, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w ww. przepisie. Ocena tej przesłanki winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza.

Uwzględniając powyższe organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ ten stwierdził, że w aktach osobowych brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec wnioskodawczyni postępowań dyscyplinarnych, brak jest również danych dotyczących wszczynania i prowadzenia postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych. Ponadto z akt osobowych wnioskodawczyni nie wynika, aby uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy.

Organ wskazał również, że w posiadanych dokumentach dotyczących wnioskodawczyni brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, iż przebieg służby wnioskodawczyni nie pozwala na zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że przesłanki określone w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 muszą być spełnione łącznie. Skoro w analizowanej sprawie pierwsza z ww. przesłanek nie została spełniona, organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał przy tym, iż bezpodstawne jest stanowisko wnioskodawczyni, że okres jej służby w latach 1973-1990 nie był służbą na rzecz totalitarnego państwa. Zgodnie bowiem z art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy zaopatrzeniowej, służba w Biurze "[...]" stanowi służbę na rzecz totalitarnego państwa, co znajduje potwierdzenie w informacji o przebiegu służby nr [...] sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej w dniu [...] marca 2017 r. Organ stwierdził nadto, że w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem SWiA na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne stanowi tryb odrębny, który nie dotyczy ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, lecz jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach.

Pismem z dnia 13 października 2019 r. E. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

W motywach skargi skarżąca podniosła, iż wydane w sprawie decyzje są dla niej krzywdzące. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wykładni językowej pojęć zawartych w ustawie zaopatrzeniowej. Brak jest merytorycznych argumentów uzasadniających odmowę zastosowania art. 8a ww. ustawy.

Wskazała, iż podtrzymuje wszelkie zarzuty podniesione w pismach skierowanych do Ministra SWiA, jak i w skardze z dnia 29 czerwca 2019 r.

Podkreśliła, że świadczenie emerytalne zostało jej obniżone dwukrotnie - aktualnie na podstawie zwykłej notatki Instytutu Pamięci Narodowej, przy czym organ nie wyjaśnił podstawy prawnej działania IPN na szkodę skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec E. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.), będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić należy się z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej - jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi być oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA przedstawiony w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. CBOSA). NSA wskazał mianowicie, iż "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał komórkę organizacyjną, w której skarżąca pełniła służbę w latach 1973 – 1990 (przy czym z akt sprawy wynika, że skarżąca pełniła służbę w Biurze "[...]" - akta [...], a nie jak wskazał organ w Biurze "[...]"), jednak nie przedstawił szerszej argumentacji w kontekście ww. przesłanki.

Oceniając kryterium "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ w istocie nie zakwestionował tego, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w ww. okresie. Stwierdził jednak, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia lub zdrowia.

W związku z powyższym wskazać należy, że z brzmienia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia lub życia - nie jest prawidłowa.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Minister w konsekwencji uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącej po dniu 31 lipca 1990 r. Uznał bowiem, że w sytuacji gdy skarżąca nie pełniła służby krótkotrwale na rzecz totalitarnego Państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, to nie ma możliwości zastosowania wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Tymczasem w świetle powołanych wyżej poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego organ winien dokonać oceny, czy skarżąca spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" biorąc pod uwagę cały przebieg jej służby. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "rzetelności" wykonywanych zadań i obowiązków w służbie nie wyklucza bowiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy jakkolwiek pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, to następnie długotrwale, rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska, jak podkreślał NSA w powołanych wyżej orzeczeniach, godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 26-letniej służby skarżącej winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić jej wniosek o zastosowanie ww. przepisu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.