Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 587/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 4, art. 3 ust. 1, art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: par. 30
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009r. sprawy ze skargi U. G., J. G. i E.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań Zgromadzenia Sióstr [...]] z dnia 15 kwietnia 2008r. oraz J.G. z dnia 17 kwietnia 2008r. od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w K. na odcinku od ulicy [...] do Al.[...] i ul. [...] wraz z miejscami postojowymi, odwodnieniem i oświetleniem oraz niezbędną przebudową infrastruktury technicznej, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych / Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując treść stosownych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa gdyż:

Wniosek Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 10 stycznia 2008r., dot. wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla przedsięwzięcia: "Rozbudowa ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] do Al. [...] i ul. [...] wraz z miejscami postojowymi, odwodnieniem i oświetleniem oraz niezbędną przebudową niedrogowej infrastruktury technicznej" zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 w/w ustawy tj.: mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu /składającą się z jednego arkusza/, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami /dwa arkusze map z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000/, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, wymagane opinie. Ponadto do wniosku została załączona opinia Prezydenta Miasta. Natomiast opinii nie przedstawił Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co jest jednoznaczne z brakiem zastrzeżeń do wniosku.

Prezydent Miasta zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiadomił o wszczęciu postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wszystkie strony postępowania w drodze obwieszczenia w urzędzie gminy, właściwym ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz fragment wydania kieleckiego "Gazety [...]" z wydrukowanym obwieszczeniem.

3. Sentencja przedmiotowej decyzji zawiera elementy, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych, gdyż wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Ponadto, zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 2 w/w ustawy, w pkt III decyzji określono termin wydania nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren drogi ustalonych decyzją. Z kolei pkt IV sentencji zawiera informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności, polegających na przejściu prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Miasta, za wyjątkiem działek o nr 68/1 i 78, które stają się z mocy prawa własnością Gminy.

4. Zgodnie z przepisami art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Prezydent Miasta doręczył decyzję z dnia [...] wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń we właściwym urzędzie gminy oraz w prasie lokalnej. Akta sprawy zawierają potwierdzenie wywieszenia obwieszczenia w Urzędzie Miasta (w dniach 2 -16 kwietnia 2008r.) oraz fragment wydania kieleckiego "Gazety [...]" z dnia 2 kwietnia 2008r. z wydrukowanym obwieszczeniem. Ponadto organ zawiadomił o jej wydaniu wszystkich właścicieli nieruchomości, znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, na adres z ewidencji gruntów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podnoszonych przez Zgromadzenie Sióstr [...] organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie wywieszenia obwieszczenia Prezydenta Miasta o wydaniu analizowanej decyzji oraz wycinek z prasy lokalnej "Gazeta [...]", a także zawiadomienie o wydaniu decyzji wysłane na adres z ewidencji gruntów. Zgodnie z wypisem skróconym z rejestru gruntów właścicielem działki o nr [...] położonej przy ul. [...] jest Zgromadzenie Sióstr [...] – K., ul. [...], i na taki adres zostało wysłane zawiadomienie o wydaniu decyzji. W zawiadomieniu o wydaniu decyzji wysłanym na adresy z ewidencji gruntów poinformowano strony postępowania o miejscu i terminie zapoznania się z treścią decyzji z dnia [...] oraz o skutkach prawnych jej wydania. Organ II instancji również dodał, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono lokalizację drogi publicznej (pkt I decyzji) oraz zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, w tym nieruchomości o nr 68 (pkt 11.1. decyzji). Co do kwestii zwiększenia odległości rozbudowywanej drogi od budynku Zgromadzenia Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu ustalającym lokalizację drogi publicznej Prezydent Miasta nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanego we wniosku przebiegu drogi. Inwestor bowiem sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Także Wojewoda, do którego służy odwołanie od takiej decyzji, nie może uwzględnić propozycji strony odwołującej się i samodzielnie dokonywać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Inwestycja musi być zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym m.in. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a tym samym zaplanowane rozwiązania projektowe mają zapewnić usprawnienie ruchu drogowego, a także bezpieczeństwo w rejonie inwestycji.

Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez J.G., odnośnie kwestii dotyczącej niezawiadomienia właściciela działki o wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta postąpił zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powiadomił on bowiem o jej wydaniu strony postępowania (w tym m.in. właściciela działki o nr 79, obręb 0017) poprzez: obwieszczenie w prasie, obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, zawiadomienie o wydaniu decyzji wysłane dotychczasowemu właścicielowi na adres z ewidencji gruntów. Ponadto Wojewoda zauważył, że organ wydający decyzję w I instancji realizując zapisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z art. 5 ust. 5 także prawidłowo powiadomił strony w sprawie o wszczęciu postępowania dla przedmiotowej inwestycji, umożliwiając wgląd w akta sprawy oraz składanie wypowiedzi i zastrzeżeń co do zebranych dowodów i materiałów. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z dołączonym do wniosku skróconym rejestrem gruntów z dnia 26 października 2007r., właścicielem działki o nr [...] jest W.G., zamieszkały w K., ul. [...], zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało wysłane do W.G. na adres zgodny z ewidencją i odebrane przez J.G. w dniu 7 kwietnia 2008r. Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej organ nie jest upoważniony do ustalania, czy ewidencja jest prowadzona poprawnie i czy dany właściciel żyje lub czy wyznaczeni są spadkobiercy. Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, do których należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wojewoda zaznaczył, że właściciele nieruchomości mają obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian.

W kwestii zarzutu, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do rozbudowy ulicy [...], lecz do budowy parkingu miejskiego przed Szpitalem Miejskim i "zaboru" działki o nr [...], organ odwoławczy wskazał, że inwestor wystąpił do właściwego organu z wnioskiem na rozbudowę ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] do Al. [...] i ul. [...] wraz z miejscami postojowymi, odwodnieniem i oświetleniem oraz niezbędną przebudową niedrogowej infrastruktury technicznej i zgodnie z tym wnioskiem Prezydent Miasta wydał decyzję lokalizacyjną. Zakres inwestycji został określony w pkt 1.1. warunków lokalizacji, w którym nie ma mowy o budowie parkingu. Jeżeli zaś chodzi o "zabór" działki o nr [...] to w pkt IV. 1. zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta poinformował, że wszystkie działki wymienione w jej pkt I, za wyjątkiem działek o nr [...] i [...], stają się z mocy prawa własnością Miasta na prawach powiatu z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnym postępowaniu. Działki o nr [...] i [...] stają się własnością Gminy.

Odnosząc się do kwestii zakresu prac jakie mają zostać wykonane na nieruchomości będącej w posiadaniu J.G., w kontekście sprawy, która toczy się z wniosku skarżącej o wydanie warunków zabudowy na działce o nr [...], Wojewoda wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem odrębnym, które prowadzone jest w innej sprawie przez ten sam organ. Zamierzenia skarżącej w odniesieniu do tej nieruchomości nie mogą zatem mieć wpływu na rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej. Natomiast rozwiązania techniczne planowanej inwestycji takie jak np.: remont i niezbędna przebudowa lub rozbudowa istniejącego systemu kanalizacji deszczowej, przebudowa lub rozbudowa istniejących sieci elektroenergetycznych zasilających oświetlenie uliczne odnoszą się do zakresu całej inwestycji, a nie tylko do jednej działki. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych starosta (w przypadku miasta na prawach powiatu prezydent miasta) pełni w procesie budowy dróg powiatowych i gminnych funkcję organu administracji, który jest zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany zakresu planowanych rozwiązań techniczno-wykonawczych. Takie stanowisko wyraził też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2005r., Sygn. IV SA/Wa 851/04.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta nie narusza prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyły do WSA w Kielcach U.G., E.Z. i J.G, zarzucając:

1/ nieważność postępowania przed organami obu instancji przez naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez "nie powiadomienie o toczącym się postępowaniu stron, na adres określony w ewidencji gruntów, mimo prawidłowego wskazania tych adresów przez skarżące do tej ewidencji, a zaniechanie wprowadzenia wskazanych adresów do nowej ewidencji wynikłe wyłącznie z bałaganu panującego w Urzędzie Miasta, co wynika z dołączonego pisma tego urzędu z dnia 19 maja 2008r.";

2/ rażące naruszenie przez organy obu instancji art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy przez założenie, że ustawa ta ma w sprawie zastosowanie mimo, że na złożonych do akt projektach planowanej inwestycji nie przewidziano jakiegokolwiek połączenia działki skarżących z ulicą [...], "które to połączenie zresztą jest niemożliwe i doprowadziłoby do utworzenia nowego skrzyżowania owej ulicy [...] z ulicą [...], usytuowanego pod oknami szpitala, obok istniejącego skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], a cała koncepcja wywłaszczenia nieruchomości skarżących podyktowana jest wyłącznie tym, iż na działkach sąsiednich do ich nieruchomości doszło - w sposób, który jak można podejrzewać miał charakter przestępczy - do wydania przez Gminę zezwoleń na budowy w granicy z działką skarżących i oknami skierowanymi na ich działkę, które to okoliczności ujawniły się w toku postępowania w sprawie [...] Urzędu Miasta i stały się przedmiotem doniesienia przez skarżących o przestępstwie do Prokuratora Rejonowego ";

3/ rażące naruszenie tej samej ustawy poprzez przyjęcie, iż skarżona decyzja może być wydana w sytuacji, gdy rzekomo planowana rozbudowa ulicy [...] do ulicy [...], o jakiej mowa w tej decyzji, w istocie rzeczy "jak to zaprezentowano na dołączonej do decyzji mapie, kompletnie nieaktualnej, nie obrazującej nowo wzniesionych budynków, jest planowana jako parking miejski przed Szpitalem Miejskim w K.";

4/ "niedorzeczne określenie w skarżonej decyzji prac, jakie na działce skarżących mają być wykonane, z kompletnym nie dostrzeżeniem, iż w toczącej się przed Prezydentem Miasta sprawie [...], z wniosku skarżących o wydanie warunków zabudowy działki [...], MZD wskazywało konieczność przedłużenia kanału działki skarżących, zaś wydana wbrew ustaleniom we wskazanej sprawie ustala konieczność budowy owego kanału, które istnieje, a nadto oświetlenia naszej działki które także już istnieje";

5/ obrazę art. 7 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy "przez nie wykazania w wydanej decyzji połączenia działki skarżących z innymi ulicami, co jest wymogiem stosowania owej ustawy, z określeniem kategorii tych ulic, nie określenie w drodze opinii warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska dla nowo budowanej drogi, przy założeniu, iż droga ta ma powstać kilka metrów od okien istniejącego szpitala, nie określenie co znaczą na planowanej drodze zaznaczone miejsca parkingowe, z których jasno wynika zlokalizowanie na działce skarżących nie ulicy ale parkingu, posłużenie się mapą kompletnie nieaktualną, nie odzwierciedlającą obecnie istniejącej zabudowy".

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżące domagały się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 470/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Powyższy wymóg został spełniony zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Dlatego też zupełnie chybiony jest zawarty w pkt 1 skargi zarzut nieważności postępowania, polegający zdaniem skarżących na niepowiadomieniu ich o toczącym się postępowaniu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, jeśli chodzi o doręczenie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, to jest ona doręczana jedynie wnioskodawcy. Pozostałe strony o jej wydaniu są zawiadamiane poprzez obwieszczenia, a dotychczasowi właściciele dodatkowo są zawiadamiani o wydaniu decyzji na adres określony w ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie stosownie do tego przepisu organ I instancji dokonał stosownego obwieszczenia, a ponadto wysłał zawiadomienie o tym, że decyzja została wydana W.G., figurującemu w tej ewidencji jako właściciel nieruchomości, na wskazany w ewidencji adres. Tak więc zdaniem Sądu I instancji chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 ust. 2 ustawy. Sąd stwierdził, że faktycznie W.G. od kilku lat nie żyje, ale to, z jakiego powodu w ewidencji gruntów nie dokonano stosownej aktualizacji, pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, iż zawiadomienie dla dotychczasowego właściciela ma być wysłane na adres figurujący w ewidencji gruntów, nie zaś na faktyczny jego adres. Na marginesie Sąd wskazał, że gdyby organ I instancji wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji na błędny adres, to i tak wobec wniesienia w terminie odwołania przez J.G., nie miałoby to żadnego znaczenia, bowiem o wszczęciu postępowania wszystkie strony zostały prawidłowo zawiadomione w drodze obwieszczeń. Organ odwoławczy także prawidłowo zawiadomił poprzez obwieszczenia o toczącym się przed nim postępowaniu odwoławczym. Natomiast niewątpliwie organ powinien był ustalić wszystkich spadkobierców W.G. i na ich nazwisko doręczyć zawiadomienie o wydaniu decyzji. To uchybienie jednak nie miało żadnego wpływu na prawidłowość postępowania, skoro wszystkie skarżące w terminie wniosły do Sądu skargę na decyzję Wojewody

Zdaniem Sądu niezrozumiały jest zarzut, iż organy naruszyły, i to w sposób rażący, art. 1 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących ustawa z 2003 r. nie może mieć w ogóle zastosowania gdyż "nie przewidziano żadnego połączenia działki skarżących z ulicą [...]". Zarzut ten, zdaniem Sądu, jest wynikiem niewłaściwego zrozumienia przez skarżące, iż rozbudowywana ulica [...] ma dochodzić bezpośrednio do Al. [...] podczas, gdy w decyzji uściślono w ten sposób, o który odcinek ulicy [...] chodzi. Także stawiany w skardze zarzut, jakoby "cała koncepcja wywłaszczenia nieruchomości skarżących" podyktowana była tym, że doszło wcześniej do wydania nieprawidłowych zdaniem skarżących zezwoleń na zabudowę nieruchomości sąsiednich - jest nieuzasadniony.

Sąd uznał także za bezzasadny zarzut, jakoby zaskarżona decyzja nie dotyczyła rozbudowy ulicy [...] lecz budowy parkingu miejskiego przed Szpitalem Miejskim. Z decyzji wynika w sposób jednoznaczny, iż chodzi o rozbudowę ulicy [...] tak, aby miała ona powiązania z ulicą [...] w dwóch miejscach: poprzez ulicę [...] oraz poprzez ulicę określaną w decyzji, jak i na dołączonej do wniosku mapie mianem ulicy "łączącej" ulicę [...] ze [...]. To, iż na projekcie zaznaczono, że inwestycja będzie obejmowała także budowę miejsc postojowych nie oznacza, że inwestycja dotyczy wyłącznie, jak twierdzą skarżące, budowy parkingu.

Sąd wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja dotyczy lokalizacji inwestycji na siedmiu działkach, a nie tylko na działce nr [...] należącej do skarżących. To, iż w decyzji wskazano, że w ramach przedmiotowej inwestycji planuje się remont i niezbędną przebudowę istniejącego systemu kanalizacji deszczowej oraz przebudowę lub rozbudowę istniejących sieci elektroenergetycznych, a także między innymi ewentualnie sieci cieplnej, telekomunikacyjnej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, podczas, gdy według twierdzeń skarżących na ich działce już istnieje oświetlenie i kanał sanitarny, w żaden sposób nie dyskredytuje zaskarżonej decyzji. Po pierwsze bowiem te konkretne inwestycje być może dotyczą którejś z pozostałych działek, po drugie, być może konieczna będzie przebudowa tej infrastruktury, jaka jest obecnie na działce [...]. Odnośnie zarzutu posłużenia się mapą "kompletnie nieaktualną, nie odzwierciedlającą istniejącej zabudowy" Sąd uznał, że stanowiąca załącznik do decyzji mapa zasadnicza została poświadczona za zgodność z oryginałem w dniu 22 listopada 2007 r. i czyni zadość wymogom art. 5 ustawy z 2003 r. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę i które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności i wobec tego skargę jako niezasadną oddalił.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 424/09 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej U.G., J.G. i E.Z., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

NSA zauważył, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter - jak wynika z samego tytułu - wyjątkowy, przez co przy jej stosowaniu muszą zostać spełnione wszystkie przewidziane w niej wymogi i nie może służyć innym celom niż w niej przewidziane. Fakt, że skarżące dopiero w 2006 r. odzyskały działkę, na której przez lata istniał parking na potrzeby szpitala oraz analiza map znajdujących się w aktach sprawy może potwierdzać zarzuty, że tylko na obszarze działki skarżących na wysokości szpitala następuje znaczne poszerzenie drogi, obejmujące ich działkę niedawno odzyskaną, podczas gdy na pozostałym niewielkim odcinku drogi która ma podlegać rozbudowie (a nie budowie) droga ma mieć inną szerokość. W tej sytuacji zarzuty niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy , także poprzez dopuszczenie dowodu z akt sądowych przed organem administracji, znajdują uzasadnienie. NSA uznał również potrzebę zbadania zarzutów dotyczących niezasadności planowanych rozwiązań drogowych, która jasno wynika ze szkicu planowanej inwestycji i fotografii. Choć bowiem organy administracji rozpoznające wniosek dotyczący lokalizacji drogi publicznej nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej, to mogą jednak zbadać czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta uwzględnia "uzasadnione interesy osób trzecich" oraz czy podjęcie takiej inwestycji w trybie uproszczonym, z uwagi na jej zakres, najsilniej oddziałujący na nieruchomość skarżących, z ponownym w istocie przeznaczeniem jej na parking, nie stanowi w istocie obejścia prawa. NSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sytuacji, gdy skarżące informację o postępowaniu uzyskały i korzystały ze środków odwoławczych i gdy naruszenie powołanego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. W postępowaniu którego przebieg był kontrolowany przez Sąd I instancji przedmiotem rozpoznania nie mogły być nieprawidłowości i opóźnienia we wpisywaniu aktualnych danych do ewidencji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wykładnia prawa o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sadu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa.

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż brak jest przesłanek, które dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po wydaniu tego wyroku nie doszło bowiem do żadnej nowelizacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, a istotna zmiana stanu prawnego, wynikła z nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80/03 poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 10 kwietnia 2003 r., zawartej w ustawie z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.08.154.958), nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ weszła w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, co determinuje dalszy bieg sprawy, która została wszczęta w dniu 10 stycznia 2008 r.

Nie uległ również zmianie stan faktyczny sprawy istotny dla jej rozstrzygnięcia.

Oznacza to, że dalsze rozważania dotyczące legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w sprawie II OSK 424/09.

Z przedstawionej wyżej wykładni art. 190 p.p.s.a. oraz z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. wynika, że związanie sądu I instancji dotyczy w niniejszej sprawie obowiązku badania przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, rzeczywistego celu, jakiemu służy taki wniosek, (który to obowiązek można wywieść z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), zasadności planowanych rozwiązań drogowych, a także wyjaśnienia, czy planowana inwestycja uwzględnia uzasadniony interes osób trzecich.

Uwzględniając taką wykładnię Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa, (które to przepisy z mocy art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. znajdują w sprawie zastosowanie), organy administracji nie zebrały w sposób wyczerpujący, a przez to nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. W efekcie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta nie zbadał bowiem w sposób należyty, (a Wojewoda tej wadliwości nie skorygował), czy wnioskodawcy nie chodzi w sprawie o realizację innego celu niż by to wynikało z jego wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, w szczególności czy nie chodzi o utrzymanie parkingu przed Szpitalem Miejskim, istniejącego na działce skarżących od wielu lat, albo o uproszczone, bo pomijające przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261/04 poz. 2603 ze zm.) wywłaszczenie nieruchomości skarżących na inny niż budowa drogi publicznej cel. Przy ocenie celu jakim kierował się wnioskodawca będący właściwym zarządcą drogi uprawnionym do złożenia wniosku na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., rozstrzygające sprawę organy powinny uwzględnić okoliczności sprawy, które zostały zasygnalizowane już w odwołaniu J.G. z dnia 17 kwietnia 2008 r. Chodzi tu w szczególności o wyjaśnienie, również w oparciu o dowody z akt toczącej się przed Prezydentem Miasta sprawy [...], z wniosku skarżących o wydanie warunków zabudowy działki [...] oraz sprawy I C 288/03 z powództwa J.G/, U.G. i E.G. (obecnie Z.) przeciwko Gminie, Gminie -Miejskiemu Zarządowi Dróg i Szpitalowi Miejskiemu o zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości powódek oznaczonej numerem [...], (który to uzupełniający dowód przeprowadził również Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.), czy z uwagi na spór jaki istniał pomiędzy skarżącymi, a Gminą, zakończony w 2006 roku prawomocnym oddaleniem apelacji skarżących od wyroku oddalającego ich powództwo o zapłatę w sprawie II Ca 536/06 Sądu Okręgowego, oraz z uwagi na złożenie przez skarżące wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], który nie jest jeszcze rozpatrzony – podjęcie inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., co dotyka najbardziej nieruchomości skarżących, nie stanowi obejścia prawa. W ramach takiej analizy w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy mapy, organy winne były wyjaśnić przede wszystkim, czy proponowane rozwiązania drogowe są zasadne, dlaczego zakładają znaczne poszerzenie projektowanej drogi tylko na działce skarżących oznaczonej numerem [...] i czy projektowane na tej działce miejsca postojowe spełniają wymogi, o jakich mowa w § 30 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43/99 poz. 430). Z dołączonej do wniosku Informacji o planowanym przedsięwzięciu, w oparciu o którą organy administracji poczyniły swoje ustalenia, wynika bowiem, że powierzchnia miejsc postojowych, które mają powstać w ramach przedmiotowej inwestycji wynosić ma ok. 310 m², co przy zakładanych wymiarach prostopadłych miejsc postojowych 2,5x5,0 m oznacza, że miejsca te mają służyć do parkowania 24 pojazdów, a więc ilości zbliżonej do tej, jaka przewidziana była do parkowania na działce skarżących w okresie, gdy istniał tam przyszpitalny parking. Przedstawionych okoliczności organy administracji obu instancji nie wyjaśniły, naruszając w ten sposób wynikający z art. 7 kpa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem ustalenia, że rzeczywistym celem wnioskodawcy nie jest budowa drogi publicznej, albo, że projektowane rozwiązania drogowe nie są racjonalne, jego wniosek o ustalenie lokalizacji drogi publicznej w projektowanym kształcie nie mógłby zostać uwzględniony.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego nieważności postępowania spowodowanej - według jej autora - nie powiadomieniem o toczącym się postępowaniu stron na adres określony w ewidencji gruntów mimo prawidłowego wskazania tych adresów do tej ewidencji, należy powtórzyć pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. i zaakceptowany przez NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r.

Ponieważ wynikający z art. 7 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. obowiązek dotyczący wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów został wypełniony przez organ I instancji, nie może być w sprawie mowy o naruszeniu tego przepisu w stopniu uzasadniającym nieważność postępowania. Bez znaczenia jest przy tym dla niniejszej sprawy z jakich przyczyn w ewidencji gruntów nie dokonano aktualizacji wpisów wynikłej z faktu śmierci ujawnionego w tej ewidencji W.G. Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi nie mogły być bowiem nieprawidłowości i opóźnienia we wpisywaniu aktualnych danych do ewidencji gruntów. Poza tym należy zauważyć, że skarżące, będące spadkobierczyniami W.G. uzyskały informację o postępowaniu wszczętym na skutek wniosku Prezydenta Miasta o ustalenie lokalizacji drogi i korzystały w toku tego postępowania z środków odwoławczych. Dlatego nawet ewentualne naruszenie powołanego przepisu nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponieważ dokonanie pominiętych ustaleń wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ ten oceni w szczególności przy użyciu wszelkich środków dowodowych, o jakich mowa w art. 75 § 1 kpa (wykorzystując przy tym dokumenty zgromadzone w aktach [...] Prezydenta Miasta i I C 288/03 Sądu Rejonowego w K.), czy wnioskodawcy nie chodzi w sprawie o realizację innego celu niż dopuszcza to ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., czy planowane przez wnioskodawcę rozwiązania drogowe są zasadne i racjonalne, a także czy planowana inwestycja uwzględnia interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym w szczególności interes skarżących.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a.