Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 211/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2008-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3a  pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi J. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pokrycia kosztów dowożenia do szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. nakazuje ściągnąć od skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 211/08

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił, po rozpatrzeniu wniosku J. i J. S., pokrycia kosztów dowożenia ich córki S. S. do Zespołu Szkół nr [...] w T.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ, powołując się na art. 17 ust 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnemu uczniowi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewożenia go do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum. Szkołą zaś umożliwiającą, zgodnie z orzeczeniem Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] (o potrzebie kształcenia specjalnego), pobieranie nauki przez S. S., będącej jednocześnie najbliżej położoną tego typu placówką jest Zespół Szkół im. [...] w K., której dyrektor potwierdził możliwość zorganizowania specjalnego kształcenia, które – zgodnie z orzeczeniem Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w [...], także z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] (o potrzebie indywidualnego nauczania), winno odbywać się w domu. Jako podstawę organizacji zajęć Wójt Gminy [...] wskazał rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 167) w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach oddziałach ogólnodostępnych i integracyjnych.

Wobec zobowiązania się przez Gminę [...] do dowożenia do wskazanej placówki szkolnej, odmówiono pokrycia kosztów dojazdu.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu J. i J. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a także ustawy o systemie oświaty, zgodnie z art., 71b ust. 5, której starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka niepełnosprawnego zapewnia mu odpowiednia formę kształcenia, poprzez kierowanie go, przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności dziecka, do placówki zapewniającej mu najlepsze warunki dla jego zdrowia. W opinii skarżących Zespół Szkół w K. nie jest szkołą specjalną w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty i nie posiada kadry wykwalifikowanej do pracy z dziećmi dotkniętymi autyzmem.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, iż podniesiona w odwołaniu kwestia kompetencji starosty do skierowania S. S. do szkoły podstawowej specjalnej w T. nie jest objęta zakresem postępowania. Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do określenia obowiązku gminy w zakresie pokrycia kosztów transportu dziecka niepełnosprawnego do szkoły. S. S. decyzją z dnia [...] września 2007 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych.

SKO podniosło, iż na skutek złożonego przez J. i J. S. wniosku o zapewnienie ich córce bezpłatnego transportu do szkoły, uwzględniając orzeczenia Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] zalecające realizowanie kształcenia specjalnego S. S. w okresie pierwszego etapu edukacyjnego w szkole specjalnej, ogólnodostępnej lub oddziale integracyjnym oraz - potrzebę indywidualnego nauczania w domu, przeanalizowało szkoły podstawowe zlokalizowane bliżej miejsca zamieszkania wnioskodawców, niż Szkoła Podstawowa nr [...] w T. pod kątem realizacji powyższych zaleceń. Odpowiednią placówką okazał się Zespół Szkół im. [...] w K., zapewniający indywidualne kształcenie w warunkach domowych, podobne jak Zespół Szkół Specjalnych nr [...] w [...]. W związku z powyższym gmina nie jest zobligowana do pokrywania kosztów transportu do szkoły położonej dalej. Organ podkreślił, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują pokrycia kosztów dowozu do placówki edukacyjnej wybranej przez rodziców dziecka, a do takiej, która przy spełnieniu wskazanych w ustawie form edukacyjnych zalecanych dziecku niepełnosprawnemu, położona jest najbliżej jego miejsca zamieszkania. Dodatkowym uzasadnieniem takiego stanu rzeczy są ograniczone możliwości finansowe gminy.

Odnośnie wskazanego przez odwołujący się naruszenia przepisów postępowania, SKO zauważyło, iż nie podniesiono w związku z tym żadnego konkretnego zarzutu.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] przez J. i J. S., którzy wnieśli w niej o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do meritum sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skarżący zarzucili organowi II instancji, iż wbrew przepisowi art. 7 kpa nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uwzględnił tylko interes gminy, naruszył zasadę udzielania informacji, określoną w art. 9 kpa, a także nie zapewnił stronom postępowania czynnego w nim udziału oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów (art. 10 § 1 kpa). Jak wykazali skarżący, organy obu instancji oparły się na nieobowiązującym w chwili wydania decyzji I instancji orzeczeniu Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] o potrzebie indywidualnego nauczania, uchylonym orzeczeniem tejże Poradni z dnia [...] grudnia 2007 r. Podnieśli ponadto, iż ich córka podlega obowiązkowi szkolnemu, a z uwagi na niepełnosprawność, zachodzi w stosunku do niej nadal potrzeba kształcenia specjalnego na podstawie orzeczenia nr [...]. Jak podkreślili skarżący, uznany przez nich za właściwy Zespół Szkół nr [...] w T. wskazany im został przez Starostwo Powiatowe w [...], a opinię tę, według nich, podzielił także Wójt, skoro finansował dowóz ich córki do powyższej szkoły od września do listopada 2007 r. Skarżący podnieśli, że w przeciwieństwie do szkoły w T., Zespół Szkół im. [...] w K. nie prowadzi zająć specjalnych, a możliwość zorganizowania przez szkołę indywidualnego nauczania w warunkach domowych, pozostaje w sprzeczności z obowiązującym od [...] grudnia 2007 r. orzeczeniem Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w [...]. Z kolei dwie szkoły specjalne na terenie powiatu [...] nie mogą kształcić ich córki z uwagi na występujący u niej rodzaj niepełnosprawności. W związku z tym najbliżej położoną szkołą specjalną, do której wyżej wymieniona winna uczęszczać jest Zespół Szkół nr [...] w T., a zatem odmowa pokrycia kosztów dowozu do tej szkoły jest bezpodstawna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyniosło o jej nieuwzględnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpoznając skargę ogranicza się do oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie może natomiast kierować się takimi kryteriami, jak słuszność czy celowość jego podjęcia. Poza tym, jakkolwiek sąd administracyjny związany jest granicami sprawy, to nie jest związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, w związku z czym może reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W razie uwzględnienia skargi, sąd wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym – nie jest kompetentny do orzekania co do meritum sprawy.

Wymieniona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Powołany, jako podstawa prawna wydania decyzji art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71 b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, zaś w myśl art. 3a pkt 3 – do obowiązków gminy należy zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 oraz jego opiekuna do szkoły wymienionej w pkt 1 na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta i rodzicami... jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.

Wykładania językowa przepisu art. 17 ust. 3a wskazuje, że wymienionym w nim alternatywnie obowiązkom gminy towarzyszy uprawnienie rodziców dziecka do wyboru rodzaju spoczywającego na gminie obowiązku. Jeśli nie chcą lub nie mogą zapewnić dowożenia dziecka do właściwej placówki, mogą żądać aby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli natomiast zdecydują o dowożeniu we własnym zakresie dziecka, organ gminy nie może tego kwestionować, jak to uczyniono w motywach decyzji I instancji, zaś innym zagadnieniem jest, czy świetle treści omawianego artykułu będzie się należał zwrot rodzicom kosztów przejazdu dziecka, czy też nie.

W przypadku niniejszej sprawy rodzice dziecka wybrali dowożenie go we własnym zakresie do Zespołu Szkół nr [...] w [...], w związku z czym w następstwie złożonego przez nich w dniu [...] grudnia 2007 r. formalnego wniosku, Wójt Gminy [...] wydał negatywną decyzję w przedmiocie zwrócenia im kosztów przejazdu do tejże placówki.

Decyzja ta wydana została jednak bez prawnych ku temu podstaw. Z art. 6 kpa wynika zasada, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, czyli ustawy i akty wykonawcze do nich rozstrzygają o tym, kiedy organ wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego (pomijając wydanie decyzji stricte procesowych wyłącznie w oparciu o kpa) wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Taki przypadek, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, do którego przychyla się skład orzekający tutejszego Sądu, nie zachodzi w sprawie, której podmiot określony został w art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty (m.in. niepublik. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2008 r. VIII SA/Wa 614/07, WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r. II SA/Sz 775/07 i WSA w Rzeszowie z 8 stycznia 2008 r. II SA/Rz 630/07 oraz wyrok NSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r. OSK 1909/2004 - Lex 169352), bowiem już same zawarte w tych przepisach unormowania w sposób wystarczający regulują sytuację prawną gminy i dziecka – ucznia wykonującego obowiązek szkolny, tak w zakresie bezpłatnego transportu, jak i zwrotu kosztów przejazdu czy transportu.

Nie tylko w praktyce orzeczniczej (porównaj dodatkowo wyrok składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 19 maja 2003 r. OSA 1/03 – Lex - 80109), lecz również w doktrynie wskazuje się, że jeżeli konkretny problem regulowany jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującym sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni (ex lege, czyli z mocy prawa), to wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej oznacza, iż nie została ona oparta na prawnych podstawach (jest ich pozbawiona), a zatem dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Powyższa sytuacja dotyczy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Utrzymując zaś wskazaną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rażąco naruszyło prawo, co również stanowi wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z tych względów bezprzedmiotowe stało się rozstrzyganie przez Sąd w kwestii merytorycznej, to jest zasadności żądania przyznania zwrotu kosztów dowożenia S.S. do Zespołu Szkół nr [...] w T..

Wyjaśnić należy, że żądanie zwrotu kosztów transportu dziecka do właściwiej szkoły, lub ośrodka jest żądaniem li tylko dokonania przez organ czynności prawno - technicznej w zakresie przysługującego żądającemu wynikającego wprost z konkretnego przepisu ustawy o systemie oświaty uprawnienia.

Zatem w razie odmowy uznania tego uprawnienia przez adresata żądania (Wójta Gminy w [...]), służy stronie na czynność odmowy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Skarga ta, stosownie do art. 52 § 3 cyt. ustawy, musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 2 powyższej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., jak w punkcie 1 w sentencji wyroku. W przedmiocie ściągnięcia nieuiszczonego wpisu postanowiono w oparciu o art. 233 § 2 wymienionej ustawy.

W nawiązaniu do poruszanych w motywach decyzji II instancji i skardze kwestii wyjaśnić trzeba, że prawo wyboru placówki, w której będzie realizowany wynikający z orzeczenia właściwej poradni psychologiczno – pedagogicznej obowiązek kształcenia specjalnego S. S., należy do jej rodziców (mimo podjęcia przez Starostę [...] działania, do którego był uprawniony przepisem art. 71b ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. w związku ze złożonym przez skarżących do niego wnioskiem i z uwagi na niewymienienie w treści art. 5a dotyczącego gminy szkoły specjalnej).

Także art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty nie stanowi wyłomu w powyższym uprawnieniu i nie przyznaje prawa wyboru przez gminę szkoły czy innej placówki, w której ma być realizowany obowiązek kształcenia i opieki. Jednakże odrębnym od tego zagadnieniem jest zapewnienie bezpłatnego transportu dziecku czy uczniowi niepełnosprawnemu oraz zwrot kosztów przejazdu w razie skorzystania przez rodziców z uprawnienia dowozu dziecka we własnym zakresie. Bezpłatny bowiem transport, jak i zwrot kosztów przewozu służy jedynie wówczas, gdy wybrana przez rodziców placówka jest placówką najbliższą. Stąd też obowiązkiem organu gminy w przypadku niniejszej sprawy jest – przed ewentualną odmową zwrotu skarżącym kosztów dowozu córki do szkoły w T. – bezsporne wykazanie, że wybrana przez nich szkoła nie jest najbliższą w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka placówką mogącą zapewnić pełną realizację orzeczenia poradni psychologiczno - pedagogicznej (biorąc pod uwagę obok K. inne placówki na terenie powiatu [...], a także uwzględniając treść orzeczenia [...] poradni z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylającego obowiązek indywidualnego nauczania wobec braku przeciwwskazań do nauki w systemie klasowym, które to orzeczenie nie było znane organom orzekającym).