Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 960/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 listopada 2009 r. nr XXXVI/326/2009 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych oraz opłat obowiązujących na Cmentarzach Komunalnych w Gminie stwierdza nieważność: - § 3 zaskarżonej uchwały, - § 1 pkt 2-8, § 2 pkt 5-11, § 3 pkt 1,2, § 4 pkt 2, § 5 pkt 1, 2, 6, 9, 10, § 6 pkt 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, - załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

27 listopada 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXVI/326/2009 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych oraz opłat obowiązujących na Cmentarzach Komunalnych w Gminie. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (wówczas t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295 ze zm., dalej: u.c.c.z.).

29 grudnia 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XIV/100/2011 w sprawie zmiany Regulaminu Cmentarzy Komunalnych oraz opłat obowiązujących na Cmentarzach Komunalnych w Gminie, natomiast 7 czerwca 2013 r. Rada Gminy podjęła kolejną uchwałę zmieniającą nr XXVI/181/2013.

Prokurator Rejonowy złożył skargę na uchwałę z 27 listopada 2009 r., nr XXXVI/326/2009 w części obejmującej § 3 oraz załącznik do uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2-8, § 2 pkt 5-11, § 3 pkt 1 i 2, § 4 pkt 2, § 5 pkt 1, 2, 6, 9, 10, § 6 pkt 2 oraz na uchwałę z 29 grudnia 2011 r., nr XIV/100/2011 w części obejmującej § 2, a także uchwałę z 7 czerwca 2013 r., nr XXVI/181/2013, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

1. art. 2 ust. 1 u.c.c.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w uchwale Rady Gminy z 27 listopada 2009 r., nr XXXVI/326/2009 w § 3 oraz w załączniku nr 1 do w/w uchwały w § 1 pkt 2, 6, 7, 8, w § 3 pkt 1, 2, § 5 pkt 1,2, 6, a także w uchwale Rady Gminy z 29 grudnia 2011 r., nr XVI/100/2011 w § 2 i w uchwale Rady Gminy z 7 czerwca 2013 r. również w § 2 – materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich zarządcę cmentarzy komunalnych władnego do określonych działań, uprawnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi i sprawowaniem nad nimi nadzoru, nadto powierzenie wykonania przedmiotowych uchwał Wójtowi Gminy,

2. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez wprowadzenie w § 1 pkt 4, 5 zakazów określonego zachowania się stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego,

3. art. 40 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 2 pkt od do 11 uchwały a nadto w załączniku nr 2 - obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w sytuacji gdy wszelkie regulacje tego dotyczące powinny znaleźć miejsce w odrębnej uchwale,

4. art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania zwierząt zawarty w § 1 pkt 5 ppkt 3 załącznika nr 1 do uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem,

5. art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w 6 pkt 2, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy u.c.c.z., co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustaw i rozporządzeń,

6. art. 140 kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego, poprzez wprowadzenie w § 1 pkt 6 ppkt 3 zakazu wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia zarządzającemu cmentarzem, co stanowi naruszenie uprawnienia właścicielskiego w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z 27 listopada 2009 r., nr XXXVI/326/2009 w części obejmującej § 3 oraz załącznik do uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2-8, § 2 pkt 5-11, § 3 pkt 1 i 2, § 4 pkt 2, § 5 pkt 1, 2, 6, 9, 10, § 6 pkt 2 oraz uchwały z 29 grudnia 2011 r., nr XIV/100/2011 w części obejmującej § 2, a także uchwały z 7 czerwca 2013 r., nr XXVI/181/2013 w części obejmującej § 2.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy uznał skargę za uzasadnioną.

Na rozprawie 29 listopada 2017 r. strona skarżąca poparła skargę, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z 27 listopada 2009 r., nr XXXVI/326/2009 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych oraz opłat obowiązujących na Cmentarzach Komunalnych w Gminie oraz na uchwałę tego organu z 29 grudnia 2011r., nr XIV/100/2011 w sprawie zmiany wskazanego regulaminu i z 7 czerwca 2013 r., nr XXVI/181/2013. Podkreślić należy, że uchwały zmieniające z 29 grudnia 2011 r. oraz 7 czerwca 2013 r. są ściśle związane z uchwałą z 27 listopada 2009 r. Mając one jednak charakter incydentalny. Wywołują one skutek jednorazowy. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych. I choć nie ma wątpliwości co do ich normatywnego charakteru to jednak ich jednorazowość polega na tym, iż normatywny skutek nowelizacji wyczerpuje się w momencie jej wejścia w życie w postaci zmian, których dokonuje (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, 2016, wyd. elektr. LEX komentarz do § 82 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Funkcją aktu prawnego zmieniającego jest wprowadzenie określonych w nim zmian do określonego aktu prawnego (nowelizowango). A zatem treść aktu nowelizującego - z chwilą jego wejścia w życie - staje się treścią tego aktu prawnego, który on zmienia, sam zaś sam akt prawny nowelizujący ulega niejako "skonsumowaniu" (tak: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 193). Ponieważ przepisy zmieniające wyczerpują swoją rolę w momencie wejścia w życie, po upływie tego dnia nie mają one znaczenia normatywnego i nie należą do zbioru przepisów obowiązujących. Z powyższych względów uznano za celowe objęcie kontrolą sądowoadministracyjną uchwały z 27 listopada 2009 r. w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Gminy. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin korzystania z cmentarza komunalnego, Rada Gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Cmentarze należą bowiem do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że uzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 3 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, że wykonanie przedmiotowych uchwał powierza się Wójtowi Gminy. Powyższy przepis wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu tj. przez art. 30 ust. 1 u.s.g.

Na wyeliminowanie z obrotu prawnego zasługują również postanowienia regulaminu zawarte w § 1 pkt 2, 3, 6-8, § 3 pkt 1 i 2, § 5 pkt 1, 2, 6, 9, 10 uchwały, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane przepisy, które określają uprawnienia i obowiązki administratora, miejsce oraz godziny funkcjonowania biura administratora. Należy dodać, że regulacja zawarta w § 1 pkt 8 uchwały wskazująca miejsce oraz godziny funkcjonowania Biura Zarządcy Cmentarza ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07).W kontekście powyższych uwag zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 1 pkt 5 i 6, § 4 pkt 2 uchwały, w których Rada Gminy wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania się na terenie cmentarza. Należy podkreślić, że większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego.

I tak w odniesieniu do zakazu niszczenia zieleni obowiązuje art. 144 § 1 k.w., natomiast zakaz wprowadzania na teren cmentarza psów nie uwzględnia przepis art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy.

Podkreślenia również wymaga, iż delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci w wieku przedszkolnym wyłącznie pod opieką osób starszych. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia.

Regulacja natomiast § 1 pkt 6 ppkt 3 zaskarżonej uchwały dotycząca wymogu zgłoszenia zarządzającemu cmentarzem zgody na wykonywanie prac kamieniarskich i budowlanych naruszają – w ocenie Sądu - uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie kwestia dotycząca wykonywania robót budowlanych i przekazania terenu budowy oraz dokonania odbioru robót jest uregulowana w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Jeżeli chodzi o obowiązek wynikający z § 2 pkt 5-11 uchwały, jak i o treść załącznika do uchwały stanowiącego cennik opłat za korzystanie z Cmentarzy komunalnych Gminy, to należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 powyższej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy powinny zostać uregulowane uchwałą Rady Miejskiej, jednakże nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 661/16).

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora Rejonowego, że regulacją § 6 pkt 2 uchwały Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – pierwszeństwo przed ustawą. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń.

Mając na względzie powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność: § 3 zaskarżonej uchwały, § 1 pkt 2-8, § 2 pkt 5-11, § 3 pkt 1,2, § 4 pkt 2, § 5 pkt 1, 2, 6, 9, 10, § 6 pkt 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały.