Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1388/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1486/19 w sprawie ze skargi A.G. i J.G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1486/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G. i J.G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. i A.G. Wyrok zaskarżono w całości.

Skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego art. 28 w zw. z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię wyrażającą się w niezasadnym zaaprobowaniu stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zakładającym, że skarżącym kasacyjnie J. i A.G. nie przysługuje interes prawny uzasadniający żądanie wszczęcia postępowania w sprawie i bezzasadnym oddaleniu wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowo Sąd powinien był przyjąć, że Skarżącym przysługuje interes prawny stanowiący źródło w prawie własności działki ewidencyjnej nr [...], które zostało naruszone przez bezprawne działanie Wojewody [...] związane z wydaniem zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], a następnie z przeprowadzeniem komunalizacji nieruchomości stanowiącej mienie prywatne, który to interes prawny wyraża się w słusznym i uzasadnionym okolicznościami sprawy dążeniu skarżących do ponownego przywrócenia w księdze wieczystej przysługującego im prawa własności nieruchomości;

2) przepisu prawa materialnego art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r., poz. 1916 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "u.k.w.i.h.") przez jego błędną wykładnię - poprzez przyjęcie, że przewidziane w nim domniemanie przysługiwania prawa ujawnionego w księdze wieczystej bezwzględnie wiąże organy administracji oraz sądy administracyjne i nie może zostać zakwestionowane w następstwie przeciwdowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowo Sąd powinien był stwierdzić, że nieprawidłowość ujawnienia danego prawa w księdze wieczystej może być wykazana również w postępowaniu administracyjnym, kiedy powyższe nie służy wiążącemu stwierdzeniu albo ukształtowaniu stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną danego podmiotu;

3) przepisów postępowania art. 134 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a - poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów Skarżących podniesionych w skardze, wskazujących na przedwczesność i bezzasadność domagania się przez Nie od sądu wieczystoksięgowego uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w sytuacji w której nie została wyeliminowana z obrotu decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak; [...] stanowiąca podstawę aktualnego wpisu prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] - naruszenie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie uwzględnienia wyżej wymienionych zarzutów, orzekający Sąd powinien był dojść do wniosku, że Skarżącym J. i A.G. przysługuje na gruncie niniejszej sprawy interes prawny;

4) prawa materialnego art. 45 w zw. z art 2 Konstytucji RP - poprzez przedstawienie w zaskarżonym wyroku interpretacji niezgodnej z zasadą demokratycznego państwa prawa stojącego na straży bezpieczeństwa prawnego obywateli i zapewniającego obywatelom prawo do rzetelnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd, wyrażające się w odesłaniu Skarżących na drogę postępowania w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w sytuacji w której Skarżące wykazywały, iż takie postępowanie na obecnym etapie sprawy nie będzie mogło zapewnić ochrony Ich uzasadnionego interesu poprzez doprowadzenie do przywrócenia w księdze wieczystej wykreślonego z niej wpisu prawa własności Skarżących, a to z uwagi na utrwaloną praktykę orzeczniczą sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego zakładającą brak możliwości uchylenia w postępowaniu sądowym wadliwej decyzji komunalizacyjnej wydanej w odniesieniu do mienia prywatnego.

Ze względu na powyższe uchybienia, strona skarżąca kasacyjnie wniosła:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz rozpoznanie wniesionej skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...];

2) o wydanie organom administracyjnym wiążących zaleceń wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] i dokonania weryfikacji zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem;

3) o zasądzenie na rzecz Skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a skarżące wniosły o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powołując się na art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżące kasacyjnie wniosły o przedstawienie do rozstrzygnięcia w drodze uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego niżej przedstawionego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie i mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy: Czy nieprawidłowość ujawnienia danego prawa w księdze wieczystej może być również w postępowaniu administracyjnym, kiedy powyższe nie służy wiążącemu stwierdzeniu albo ukształtowaniu stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodzy administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną a nie faktyczną danego podmiotu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącegp Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na mocy art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię.

W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.). Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (wyroki NSA z: 19.5.2021 r. I OSK 4003/18; 25.1. 2021 r. I OSK 1830/20; 16.11.2018 r. I OSK 190/17; 9.5.2017 r. I OSK 1181/15; 10.2. 2017 r. I OSK 2099/16; 16.5. 2012 r. I OSK 660/11; 13.4.2012 r. I OSK 511/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony (wyrok NSA z 15.10.2020 r. I OSK 2442/18, Lex 3090273). Co równie istotne, nie jest wystarczające samo powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. (wyrok NSA z: 9.12.2020 r. I OSK 2747/18; 10.2.2017 r. I OSK 2099/16, cbosa).

Skarżące kasacyjnie utrzymują, że mają tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości i wywodzą go z faktu, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, którym orzeczono wywłaszczenie na rzecz Państwa – części nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w [...], [...] oznaczonej jako działki nr [...] i cz. [...], a stanowiące przed wywłaszczeniem własność K.G. nie jest prawomocne, co oznacza, że nie doszło do zmiany własności gruntu. Powołują się również na wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] marca 2002 r. sygn. akt [...] o wydanie nieruchomości.

Z żadnego z tych dokumentów nie można było jednak wywieść prawa własności spornego gruntu na dzień 27 maja 1990 r.

Z akt sprawy wynika, że kwestia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej była przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W sprawie zapadł wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 679/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 sygn. akt I OSK 513/17. (Oba dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl/). W sprawie tej badana była przede wszystkim dopuszczalność odwołania. Z uwagi jednakże na uchylenie przez Sąd rozstrzygnięć organu w tym przedmiocie na podstawie art. 7 i 77 K.p.a. kwestia ta nie została ostatecznie wyjaśniona, a wydane w tej mierze zaświadczenie Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. znak [...] nie zostało podważone. W dacie rozstrzygania sprawy niniejszej NSA nie jest znane rozstrzygnięcie końcowe.

Również ww. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2002 r. dotyczył ewentualnego posiadania nieruchomości, nie przesądzał natomiast o innych uprawnieniach stron.

Prawidłowo w tej mierze Sąd I instancji powołał się na zasadę domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jak wykazał Sąd istotne w sprawie są wpisy prawa własności przedmiotowych nieruchomości dokonane na rzecz Skarbu Pastwa. Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy wpisy prawa własności w księgach wieczystych nr [...] i [...], dokonane przez referendarza sądowego w dniu [...] marca 2010 r. na wniosek Skarbu Państwa Starosty [...] i na jego rzecz. Podstawą wpisu było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wojewódzkiego Zarządu Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1956 r. nr. [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Ponadto postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. apelacja skarżących od tego postanowienia została oddalona.

Podkreślić trzeba, że orzecznictwo administracyjne wypracowało pogląd, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, zgodnie z którym organy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów o własność czy inne prawo rzeczowe.

Z ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego wynika wprawdzie, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, nakazujące traktować prawo jawne z księgi wieczystej jako wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest domniemaniem wzruszalnym. Obalenie tego domniemania może być przeprowadzone nie tylko w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy, ale także poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwnego w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (por. wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05, publ. LEX nr 30183, a także orzeczenie SN z dnia 17 czerwca 1960 r., sygn. akt III CR 328/60, publ. LEX nr 271657). Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że domniemanie to nie może być wzruszone w sprawie administracyjnej. W żadnej mierze takiego domniemania nie może obalić organ administracyjny, który jest związany treścią wpisu. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 626.8 § 6 K.p.c. jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać ani modyfikować. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny jedynej przesłanki komunalizacyjnej - przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności - oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Dlatego podkreśla się, że Sąd Najwyższy, mówiąc o możliwości wzruszenia przywołanego domniemania w każdej sprawie, miał na myśli sprawę cywilną, a nie administracyjną (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 746/15).

Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd uznał zatem, że przedstawione w aktach sprawy dowody, wskazują, że w dniu 27 maja 1990 r. tytuł o charakterze prawnorzeczowym do nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, przysługiwał Skarbowi Państwa. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (dotychczas – "ustawa komunalizacyjna") dochodzi bowiem do przeniesienia na rzecz właściwej gminy własności mienia, które przysługiwało Skarbowi Państwa w dacie wejścia w życie ustawy (co miało miejsce w dniu 27 maja 1990 r.) oraz w dacie wydawania decyzji.

Skarżące kasacyjnie nie zdołały natomiast wykazać, by w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał im tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Akceptacja przez Sąd I instancji stanowiska organu była więc słuszna i nie pozostawała w sprzeczności ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, w szczególności zarzutem mającym oparcie w art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Organy administracji, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, nie były uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, jaki był ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli stan nieruchomości jest ujawniony i wpis nie został skutecznie podważony, to organ administracji wpisu takiego ignorować nie może, prowadząc własne ustalenia dotyczące prawa własności, co czyni zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej nieskuteczny.

W przedstawionym stanie prawnym stwierdzenie skarżących kasacyjnie, że pozbawienie ich prawa do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego uniemożliwi wykazanie przysługującego im tytułu własności do skomunalizowanej nieruchomości, jest stanowiskiem błędnym. Brak legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie pozbawia ich możliwości dochodzenia swoich racji w innych postępowaniach i nie przesądza o niepodważalności podstawy ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie nadzorcze ma tu bowiem charakter następczy.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i 134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

Zasadnie w orzecznictwie podnosi się, że fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Nie jest również naruszeniem powyższych przepisów brak ustosunkowania się Sądu I instancji do przedwczesności wystąpienia do Sądu wieczystoksięgowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma bowiem wpływu na dokonany orzeczeniem sądu wieczystoksięgowego wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990r.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 45 i art. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i tak też orzekł Sąd pierwszej instancji. Granice te wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Skoro zatem wniesiona została skarga na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, to nie było możliwe wydanie orzeczenia sądowego orzekającego co do meritum sprawy. Sąd nie mógł zatem odnieść się do wszelkich wydanych w sprawie decyzji, zaświadczeń czy orzeczeń sądów powszechnych. Skarżące uzyskały dostęp do ochrony sądowej, o której mowa w art. 45 Konstytucji RP. Prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, obejmuje prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności), prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) - patrz: wyrok TK z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest formą ochrony niezgodną ze standardami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z obiektywnych powodów w ustawodawstwie funkcjonują instytucje procesowe umorzenia postępowania cywilnego, odrzucenia pozwu (wniosku), umorzenia postępowania karnego, umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, itp. Ich istnienie, co do zasady, nie zostało zakwestionowane z punktu widzenia zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub większemu składowi do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych, podkreślić należy, że stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2670/16, wyrok NSA z 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 412/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie występują w orzecznictwie wskazane przez skarżącą kasacyjnie rozbieżności interpretacyjne, skarżąca nie przywołała konkretnych orzeczeń sądowych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.