Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 452/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 880, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Polskiego Stowarzyszenia A z siedzibą w Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera oddala skargę. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2021 r., Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (ŁWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) z [...] 2020 r., którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane" - nakazano A z siedzibą w Ś. rozbiórkę kontenera morskiego stalowego, o wymiarach 2,4 m x 12,3 m i wysokości 2,9 m zlokalizowanego w miejscowości S. C., gmina P., nr działki 129, obręb S. C..

ŁWINB wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik A podniósł, że uzasadnienie decyzji zawiera opis, jakie symbole w planie miejscowym noszą obszary znajdujące się na terenie działki 129. Brak jednak wskazania, jaki symbol nosi teren, na którym znajduje się kontener objęty decyzją. Tym samym konstatacja, że nie ma możliwości legalizacji z uwagi na to, że plan miejscowy wyklucza co do zasady sytuowanie zabudowy jest przedwczesna. Okolica strzelnicy objęta jest działalnością koła łowieckiego nr [...] "B". Na terenie strzelnicy usytuowane są dwie ambony obserwacyjne. W porozumieniu ze A członkowie koła łowieckiego korzystają też z innych urządzeń - w tym z kontenera objętego zaskarżoną decyzją. Plan miejscowy w najmniejszym stopniu nie ogranicza lokalizacji urządzeń służącej gospodarce leśnej. Nie można więc a priori stwierdzić, że legalizacja kontenera w niniejszej sprawie nie podlegała rozważeniu. Organ w ogóle nie zbadał, jakie przedmioty przechowywane są w kontenerze, a są to w szczególności paśniki i budki dla ptaków. Las i okolice lasu nie muszą służyć wyłącznie ściśle rozumianej gospodarce leśnej, tj. pozyskiwaniu drewna. Na gospodarkę leśną składa się nie tylko pozyskiwanie drewna, ale również gospodarowanie zwierzyną leśną, a nawet pozyskiwanie płodów runa leśnego. Tym samym jeżeli kontener służy myśliwym to stanowi on urządzenie służące gospodarce leśnej. Organ jednak w ogóle nie zbadał lego zagadnienia. Fakt, że organ odrębnie orzekł w przedmiocie kontenera i odrębnie w przedmiocie całej strzelnicy wskazuje na to, że ma świadomość, iż nie jest on ściśle powiązany ze strzelnicą. Kontener służy bowiem nie tylko strzelnicy, ale także innym osobom, które odwiedzają okolice. Zarówno w celach czysto rekreacyjnych, jak i w celu obserwacji przyrody, a także w celach łowieckich.

Następnie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z 7 kwietnia 2019 r. zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi na terenie działającej strzelnicy w S. C., należącej do A, polegającym na rozgrodzeniu w trzech miejscach (od strony południowej i zachodniej) terenu strzelnicy. Strzelnica funkcjonuje mimo braku stałego ogrodzenia i na jej terenie prowadzone są zawody strzeleckie oraz ciągłe treningi. W piśmie niniejszym podniesiono również, że "na terenie strzelnicy prowadzone są obecnie prace budowlane ziemne (budowa toru ziemnego z użyciem ciężkiego sprzętu - koparki). Brak jest tablicy informacyjnej budowlanej i brak tablicy BIOZ (prowadzone prace budowlane trwają ponad trzy miesiące od września 2018 r., prace budowlane są prowadzone poniżej 1,0 m p.p.t.) bez odpowiednich zabezpieczeń. Brak jest również informacji o wymaganych pozwoleniach i powołaniu kierownika budowy podczas prowadzonych prac ziemnych. Ze względu na rodzaj prowadzonych prac ziemnych strzelnica jest budowlą ziemną i powinna spełniać wymagania podstawowe zawarte w art. 5 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Do organu pierwszej instancji przekazano zanonimizowaną kopię decyzji Wójta Gminy P. z [...] 2018 r., znak: [...], zatwierdzającą regulamin strzelnicy A "S. C.", znajdującej się w S. C. na działkach gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi 129 i 225, gm. P.. Z treści powyższej decyzji wynika, że przedmiotowa strzelnica zlokalizowana jest na podstawie umowy dzierżawy z [...] 2018 r. i aneksu do umowy dzierżawy z [...] 2018 r.

W toku prowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że dla działki nr 129, obręb S. C., gm. P., urządzona został księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel figuruje J. K..

Ponadto ustalono, że dla spornej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Nr XXXI/380/05 Rady Gminy w P. z 31 marca 2005 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził 8 września 2020 r. oględziny na przedmiotowym terenie, w toku których stwierdzono, że inwestorem robót wykonanych na działce nr 129 w S. C., związanych z realizacją strzelnicy rekreacyjnej jest A, które dysponuje prawem do nieruchomości zgodnie z umową dzierżawy z [...] 2018 r. Według oświadczenia W. Ł. - prezesa A - roboty związane z wykonaniem strzelnicy realizowane były od stycznia 2018 r. do sierpnia 2020 r. Według oświadczenia W. Ł. ww. roboty nie były objęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie sporządzono projektu budowlanego, roboty nie były wykonywane pod nadzorem kierownika budowy. Cały teren strzelnicy został ogrodzony siatką leśną na słupkach drewnianych. Na działce zlokalizowany jest: 1) kontener morski o wymiarach 2,4 m szerokość x 2,9 m wysokość x 12,3 m długość, posadowiony na bloczkach betonowych, ,pełniący funkcję magazynową; 2) toaleta przenośna dla osób z niepełnosprawnością ruchową; 3) wiata w konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, kryta papą o wymiarach 11,2 m długość x 3,15 m szerokość, wiata posiada dwie ściany z płyty OSB; 4) przyczepa na kołach (brak dowodu rejestracyjnego), pełniąca funkcję biura, brak możliwości wejścia do wnętrza (funkcję ustalono zgodnie z oświadczeniem osób obecnych; z przyczepą powiązane jest funkcjonalnie zadaszenie ze schodami w konstrukcji drewnianej, dach jednospadowy, kryty papą, o wymiarach 1,60 m x 1,40 m (wymiary zadaszenia), 4,50 m x 2,25 m (wymiary przyczepy)); 5) budynek w konstrukcji blaszanej, wykonany z blachy trapezowej, pełniący funkcję zadaszenia nad stanowiskiem strzeleckim o wymiarach 5 m x 5 m, budynek zasilany jest w energię elektryczną linią napowietrzną, brak możliwości wejścia do wewnątrz, wyposażony jest w dach jednospadowy z blachy falistej; budynek od strony południowej ma wysokość 2,10 m, zaś od strony pomocnej 2,45 m; 6) przechwytacz drewniany, posadowiony na słupach, 3 m wysokość x 4 m szerokość; 7) dwie ambony drewniane o wymiarach ok. 1,60 m x 1,60 m, wysokość ok. 6 m wykonane przez Koło Łowickie "B" zgodnie z umową zawartą pomiędzy A - inwestorem wykonywanych na działce robót, a ww. kołem łowieckim. Dojście do ambon, stanowiska strzeleckiego, wiaty, kontenera, biura zlokalizowanego w przyczepie wykonano z płyt chodnikowych o wymiarach 50 cm x 50 cm, przed stanowiskiem strzeleckim dojście wykonano z betonowej wy lewki. W południowej części działek znajdują się wały ziemne, ochronne - obejmujące jedną oś główną o długości około 300 m i pięć osi poprzecznych o długości około 12 m. Według oświadczenia właścicielki nieruchomości działka stanowiła wyrobisko, co w trakcie robót

związanych z wykonaniem strzelnicy wykorzystano naturalne (zastane) ukształtowanie terenu, przenosząc masy ziemi i tworząc w ten sposób wały ziemne. Wysokość wałów od powierzchni terenu oszacowano na 2,5 m, a w najwyższym miejscu ok. 4 - 4,5 m. Według oświadczenia W. Ł. na terenie strzelnicy nie jest

magazynowana broń oraz amunicja, użytkownicy strzelnicy korzystają z własnej broni i amunicji.

Organ stopnia powiatowego podjął również działania związane z pozyskaniem dokumentów dotyczących robót budowlanych wykonanych na działce nr 129 w S. C., gm. P.. Z pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. z 9 września 2020 r. wynika, że brak jest żądanych dokumentów w zasobach starostwa - sprawdzeniem objęto lata 2013 - 2020.

Pismem z 28 września 2020 r., po uprzednim zapoznaniu się z całością akt sprawy, A. B. i A. M. - w imieniu A - wniosły uwagi odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego wskazując, że przedmiotowy kontener służy do przechowywania przedmiotów – przede wszystkim: strzeleckich tarcz stalowych, papierowych, tarczowych drewnianych, a także pozostałych akcesoriów niezbędnych do organizowania strzelań, jak np. stoły plastikowe, pokrowce, a także wózka inwalidzkiego, niezbędnego dla ujednolicenia warunków startowych dla niepełnosprawnych zawodników. Wskazały tez, iż w ich ocenie kontener zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jako tzw. kontener w sensie ścisłym czyli pojemnik do przechowywania towaru czy innych przedmiotów. Nie jest w trwały sposób związany z gruntem, ani nie posiada przyłącza energetycznego.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] 2020 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że bezsprzecznie realizacja spornego kontenera morskiego stalowego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie budzi wszak zastrzeżeń, iż w sprawie tej mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, te akty wyznaczają bowiem porządek planistyczny, który powinien być zachowany w trakcie realizacji każdej inwestycji budowlanej. Innymi słowy, legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.

ŁWINB dodał, że sporny kontener znajduje się na obszarze, dla którego Rada Gminy w P. uchwałą z dnia 31 maja 2005 r., Nr XXXI/380/05, zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazana budowla zlokalizowana jest w jednostce planistycznej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: [...] - tereny dolesień, co potwierdza pismo Zastępcy Wójta Gminy P. z 18 lutego 2021 r. W świetle postanowień ww. planu miejscowego, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: a) dolesienia jako podstawowe przeznaczenie terenu; 3) w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: a) obowiązuje budowa fitocenoz potencjalnych z uwzględnieniem gatunków drzew (jodły, świerka, jaworu), b) gospodarka leśna ze względu na status lasów chronionych winna uwzględniać głównie ich przyrodnicze funkcje z ograniczeniem wykorzystania gospodarczego (podniesienie wieku rębności, zakaz rębień zupełnych), c) obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń, d) obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, iż sprzeczność przedmiotowej budowli z postanowieniami planu miejscowego jest oczywista. Nie da się bowiem żadną miarą uznać, aby zrealizowana budowla zachowywała przeznaczenie terenu, w tym sposób zagospodarowania terenu, zgodne z ustaleniami planu. Kluczowym warunkiem przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego, jest jego zgodność z planem miejscowym (lub decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu). A zatem, jeżeli inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, nie jest możliwe osiągnięcie skutku procedury legalizacyjnej, jakim jest doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem pozostaje w takim przypadku orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skoro przedmiotowy kontener jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w konsekwencji nie jest możliwe prowadzenie w odniesieniu do tej budowli postępowania legalizacyjnego. Organ stopnia powiatowego słusznie zatem orzekł nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w analizowanej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, bądź stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Takim stosunkiem zobowiązaniowym może być oczywiście i umowa dzierżawy pod warunkiem wszakże, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z jej treści. Istotą umowy dzierżawy jako czynności prawnej dwustronnej o charakterze obligacyjnym jest to, że wydzierżawiający zobowiązuje się oddać rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Z istoty samej umowy o której mowa nie wynika, więc prawo zabudowy dzierżawionego gruntu. Zgoda właściciela nieruchomości (wydzierżawiającego) upoważniająca inwestora (dzierżawcę) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jasny i jednoznaczny co oznacza, iż nie można jej domniemywać. Znajdująca się w aktach sprawy umowa dzierżawy z [...] 2018 r. określa, że J. K. oddaje A nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów nr 129, położoną w S. C., do używania, z przeznaczeniem na cele statutowe A, a w szczególności na utworzenie niekomercyjnej strzelnicy sportowej. W tej sytuacji, wybór A, jako adresata nakazu rozbiórki przedmiotowego kontenera, zdaniem organu drugiej instancji, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, ŁWINB wskazał, że zagospodarowanie terenu działki nr 129 przedmiotowym kontenerem nie mieści się w zakresie dopuszczalnej podstawowej funkcji przewidzianej dla tego terenu, jak również pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dotyczącymi sposobu zagospodarowania tego terenu - zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają wszak zakaz lokalizacji zabudowy na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. Nie budzi przy tym wątpliwości, że dokonano wyboru właściwej jednostki planistycznej. Niejasności w powyższym zakresie, konsekwentnie formułowane w złożonym środku zaskarżenia, zostały ostatecznie wyjaśnione w ramach dodatkowego postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Organ drugiej instancji nie zgodził się również z argumentacją odwołania, że kontener służy także innym osobom, które odwiedzają okolicę. Zarówno w celach czysto rekreacyjnych, jak i w celu obserwacji przyrody, a także w celach łowieckich, a nadto grzybiarzom. Bezsprzecznym jest bowiem, że teren strzelnicy został ogrodzony, co też wynika z ustaleń organu pierwszej instancji dokonanych w toku oględzin z 8 września 2020 r. Tym samym, wejście na teren strzelnicy, jak również samego kontenera, będącego przedmiotem sporu, nie jest ogólnodostępne. Z kolei z regulaminu funkcjonowania strzelnicy A "S. C." wynika, że prawo korzystania ze strzelnicy mają członkowie stowarzyszenia w dniach i godzinach ustalonych w grafiku strzelań, natomiast pozostałe podmioty po wcześniejszym uzgodnieniu terminu z kierownictwem stowarzyszenia.

Na powyższą decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło A z siedzibą w Ś., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - k.p.a.), poprzez przyjęcie przez organ, że znajdujący się na obszarze działki nr 129 kontener należy zakwalifikować jako budowlę oraz art. 80 k.p.a., przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie.

W związku z powyższym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto wniosło o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kontener nie został expressis verbis wskazany w przepisach prawa budowlanego jako budowla, a uznanie go za budowle może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Organ jako okoliczność istotne dla uznania kontenera za budowlę wskazuje jego przeznaczenie oraz sposób użytkowania. Skarżący używa jednak kontenera zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem tj. kontener pełni funkcję magazynową. Tym samym pełnienie przez kontener swojej podstawowej funkcji oraz korzystanie przez skarżącego z kontenera zgodnie z pierwotnymi założeniami przewidzianymi dla tego typu konstrukcji nie może być podstawą do uznania jej za obiekt budowlany. Takie rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której kontenery przeznaczone do transportu i magazynowania rzeczy znajdujące się chociażby w portach morskich również należałoby uznać za budowle w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ całkowicie pominął również fakt, że pierwotna konstrukcja kontenera nie została w żaden sposób naruszona, zmieniona czy zmodyfikowana. Sam kontener nie został również podłączony do żadnych mediów co przemawia za tym, iż konstrukcja nie może być wykorzystywana w celach innych niż magazynowanie i przechowywanie rzeczy. Dodatkowo należy wskazać, że konstrukcja ta jest nieocieplona ani w żaden sposób zabezpieczona przez zewnętrznymi warunkami atmosferycznymi, a w szczególności mrozem lub intensywnym promieniowaniem słonecznym. Uznanie przez organ, że fakt posadowienia kontenera na bloczkach betonowych dodatkowo przemawia za tym, iż przedmiotowy kontener należy uznać za obiekt budowlany jest bezpodstawne. Celem zastosowania bloczków betonowych nie było trwałe połączenie kontenera z gruntem lecz jego odizolowanie od gruntu w celu zabezpieczenia elementów blachy przed korozją po kontakcie z wilgotnym podłożem. Przedmiotowy kontener morski nie stanowi elementu składowego strzelnicy ani

obecnej tam infrastruktury o czym świadczy fakt, iż organ odrębnie orzeka w stosunku do strzelnicy, a osobno co do kontenera. Obiekt ten ma przede wszystkim służyć gospodarce leśnej. Ze względu na swoją wysokość może być wykorzystywany jako punkt obserwacyjny, a ponadto służy m.in. kołu łowieckiemu "B" do przechowywania paśników, budek lęgowych dla ptaków i innych przedmiotów przy użyciu których koło łowieckie dba o prawidłowy rozwój okolicznej flory i fauny. W związku z tym przedmiotowy kontener uznać należy za urządzenie służące gospodarce leśnej. Jednakże w toku oględzin organ zaniechał zbadania którejkolwiek z powyższych okoliczności. Dodatkowo absurdalność potraktowania przedmiotowego kontenera morskiego jako obiektu budowlanego manifestuje się w fakcie, że z perspektywy prawa budowlanego nie da się go "rozebrać". Rozbiórka w rozumieniu prawa budowlanego podlega pod kategorię robót budowlanych. Tymczasem kontener nie jest ani bezpośrednio, ani pośrednio przytwierdzony do gruntu. Istnieje możliwość przeniesienia kontenera poprzez załadowanie go na przeznaczoną do tego naczepę ponieważ kontener ten jest w pełni sprawny technicznie oraz jest przystosowany do transportu. Tym samym należy uznać, że rozebranie go w rozumienia mechanicznym nie podpada pod pojęcie robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 23 listopada 2021r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że ani organ, ani uczestnik postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 21 grudnia 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 23 listopada 2021 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W ocenie sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącego. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że pełnomocnik strony skarżącej odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Przede wszystkim podkreślić należy, że jak słusznie wskazały organy administracji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 471).

Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

Zdaniem sądu organy orzekające w sprawie zasadnie stanęły na stanowisku, że przedmiotowy kontener stanowi obiekt budowlany o charakterze budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. I choć ma rację strona skarżąca, że pośród wymienionych w tym przepisie obiektów nie ma wprost wymienionej inwestycji typu przedmiotowego kontenera, to nie można tracić z pola uwagi faktu, że wyliczenie budowli, dokonane w art. 3 pkt 3 tej ustawy, nie stanowi katalogu zamkniętego i ma jedynie charakter przykładowy (zob. np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., II OSK 75/15). Formuła budowli ma charakter pojemny, umożliwiając zaliczenie do niej szeregu nietypowych obiektów budowlanych. Przyjęta przez ustawodawcę definicja (połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego) świadczy o tym, że budowle są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Zauważyć też należy, że w judykaturze i doktrynie funkcjonuje pogląd, który sąd orzekający w przedmiotowej sprawie popiera, iż wykonywanie obiektu w określonym miejscu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy może polegać również na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana w całości poza miejscem budowy, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych, co może dotyczyć takich obiektów budowlanych jak np. zbiorniki, urządzenia techniczne, kontenery, barakowozy i inne tego typu "konstrukcje". Określona rzecz ruchoma może więc stać się obiektem budowlanym po jej usytuowaniu w danym miejscu, ze względu na jej przeznaczenie i sposób użytkowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2271/12, wyrok WSA w Poznaniu z 5 marca 2020 r., II SA/Po 764/19, wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 761/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, to, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2005 r. OSK 1922/04).

Nadto w świetle art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dla sklasyfikowania danego obiektu jako budowli nie jest wymagane trwałe związanie go z gruntem. Jeśli ustawodawca wymaga trwałego związania z gruntem, wyraźnie to zaznacza. Zatem chybiony jest argument pełnomocnika skarżącego A, że sporny obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem i w związku z tym jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy nawet zgłoszenia. Warto natomiast podkreślić, że nawet jeżeli określony obiekt budowlany jest "przestawny", to wcale nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. Nie można bowiem podzielić argumentacji, zgodnie z którą za trwale związane z gruntem należałoby uznać tylko te obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy obiektu taki trwały związek został zapewniony poprzez wykonanie fundamentów. Sposób wykonania budowli, ma przede wszystkim zapewniać trwałość konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania, a więc m.in. uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Budowa takiego obiektu wiąże się zazwyczaj z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale także to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06; z 12 października 2011 r., II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., II OSK 323/11; z 1 czerwca 2017 r., II OSK 2471/15; z 3 lutego 2017 r., II OSK 1261/15; z 25 czerwca 2021 r., II OSK 2835/18).

W świetle powyższego zasadnie organy uznały, że budowa spornego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowi on tymczasowego obiektu budowlanego, trwale niezwiązanego z gruntem.

Bezsprzecznie rację należy także przyznać organom nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zalegalizowania spornej budowli. Jeżeli bowiem budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wykluczone jest przystąpienie do procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ orzekający jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Jak wynika natomiast z informacji uzyskanej od Zastępcy Wójta Gminy P. z 7 stycznia 2021 r. omawiana kontener zlokalizowany jest w jednostce planistycznej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: [...] - tereny dolesień. Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] plan miejscowy ustala: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: a) dolesienia jako podstawowe przeznaczenie terenu; 3) w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: a) obowiązuje budowa fitocenoz potencjalnych z uwzględnieniem gatunków drzew (jodły, świerka, jaworu); b) gospodarka leśna ze względu na status lasów chronionych winna uwzględniać głównie ich przyrodnicze funkcje z ograniczeniem wykorzystania gospodarczego (podniesienie wieku rębności, zakaz rębień zupełnych); c) obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń; d) obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy.

Mając powyższe na uwadze nie sposób uwzględnić argumentów pełnomocnika A, że kontener wykorzystywany jest do m.in. dla celów gospodarki leśnej, ponieważ przechowuje się w nim paśniki czy budki lęgowe, a także może być wykorzystywany jako punkt obserwacyjny, szczególnie, że w trakcie postępowania osoby działające w imieniu skarżącego A oświadczyły, że służy on do przechowywania przede wszystkim strzeleckich tarcz stalowych i papierowych, tarczownic drewnianych i innych akcesoriów strzeleckich (k-35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podzielić zatem należy stanowisko organów administracji, że budowa spornego kontenera nie odpowiada ani podstawowemu, ani uzupełniającemu przeznaczeniu terenu, na którym wiata została wybudowana, a więc jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu jej rozbiórki.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

P.J.