Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1319/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Przyznano pełnomocnikowi od Skarbu Państwa zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22, art. 16a ust. 2, art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2a i 2b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 38 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 250, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje adwokat A. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę [...] zł ([...]) w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] (znak sprawy: [...]), wydaną na podstawie m.in. art. 3, art., 5, art. 17, art. 24, art.,. 25 i art. 28 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.), Wójt Gminy D. (decyzję podpisał działający z upoważnienia Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odmówił E. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem - M. B.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 2 lipca 2013 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę M. B.; wnioskodawczyni opiekuje się córką wymagająca stałej opieki. Mąż wnioskodawczyni jest właścicielem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych 5,[...] ha, a strona podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako małżonek rolnik.

Organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na to dziecko, jednak fakt, że wnioskodawczyni jest rolnikiem dyskwalifikują od przyznania tego świadczenia. Przywołując treść art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o oświadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że powołana ustawa w sposób jednoznaczny nie nakazuje oraz nie zakazuje pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika. Ponadto przytoczył poglądy wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, co do tego, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej podniósł, że skoro strona zgłosiła się do ubezpieczenia społecznego rolników, to tym samym potwierdziła fakt pracy w gospodarstwie rolnym i domowym swojego męża. Organ ostatecznie uznał, że wprawdzie wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie pomaga mężowi w pracach związanych z gospodarstwem rolnym, to jednak w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2013 r. wnioskodawczyni domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na konstytucyjna zasadę równości wobec prawa, podniosła, że Gmina dyskryminuje opiekunów dzieci niepełnosprawnych tylko dlatego, że są rolnikami lub posiadaczami gruntów rolnych; wskazała na to, że w sąsiedniej gminie rolnikom wypłaca się świadczenia pielęgnacyjne. Stwierdziła, że nie pracuje "na polu" i jest żoną mężczyzny, który ma ziemię rolną i jest zobowiązany prawem, by [jej] składki w KRUS-ie opłacać" i prawo nie pozwala zrezygnować z takiego ubezpieczenia. Podniosłą, że skoro nie może zrezygnować z ubezpieczenia, to nie może ponosić konsekwencji, ze jej mąż jest posiadaczem gruntów rolnych, skoro sama nie jest ich właścicielem ani współwłaścicielem i nie prowadzi gospodarstwa rolnego, gdyż nie ma takich możliwości. Dalej wskazała na okoliczności dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa przez jej męża oraz jego brata. Wskazała również na to, że cały czas poświęca dzieciom, a z trojga dwoje ma orzeczenia o niepełnosprawności; ponadto bliżej opisała sposób całodobowej opieki nad dziećmi, jak i zwróciła uwagę na potrzeby materialne rodziny, w tym związane z rehabilitacją córki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Stwierdził, że "z pisma KRUS w O. z dnia 4 września 2013 r. wynika, iż [...] E. B. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik (małżonka)". Zdaniem organu w sprawie najistotniejszy jest fakt wynikający bezspornie z akt administracyjnych, że odwołująca jest rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, wobec czego nie spełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art., 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził, że zajęte stanowisko jest zgodne z uchwałą NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, argumentując, że praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzeni nim, jest forma aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych i na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B. zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium, domagając się jego uchylenia i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła organom błędną interpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy w art. 17 tej ustawy nie ma mowy o gospodarstwie rolnym. Ponadto podniosła, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołały się organy obydwu instancji, jest dla niej niezrozumiałe. Stwierdziła, że orzeczenie to nie ma zastosowania do jej sytuacji. Podniosła, że oboje z mężem posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 1,[...] ha przeliczeniowego, a dochód z gospodarstwa wynosi ok. [...] 000 zł rocznie; osobiście nie prowadzi tego gospodarstwa, gdyż tylko opiekuje się niepełnosprawną córką, która wymaga całodobowej pieczy. Ponadto podtrzymała argumentację i przywołała okoliczności wcześniej przedstawione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania E. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M B.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w zaskarżonej decyzji z dnia 4 listopada 2013 r. przytoczyło treść art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 (tezę oraz fragmenty uzasadnienia), poprzestało tym samym na powołaniu się na określoną wykładnię stanu prawnego obowiązującą w orzecznictwie. W istocie zatem organ w istocie zaniechał przedstawienia własnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tym też zakresie zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej – na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzecznictwa – rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach.

W przywołanej uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały zaaprobowano przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt I UK 16/05 (OSNP 2006/17-18/278), że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach. Oznacza to, że organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. Inaczej rzecz ujmując, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziaływać mogą na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów (imperio rationis).

Dodać należy, że samo tylko odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być przy tym bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało.

Stwierdzone po stronie organu odwoławczego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ nie rozważył, czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, że przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie, odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Nadto trzeba wyjaśnić, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych jest, jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy warto wskazać na dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego – to jest odwołującego się do okoliczności podlegania przez osobę sprawującą opiekę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów – nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, powyższe prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b powołanej ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, że okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba przy tym mieć na względzie, że jakkolwiek pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym nawet ewentualne podleganie przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreślałby jeszcze możliwości uzyskania przez nią przedmiotowego świadczenia. Sama tylko taka okoliczność byłaby zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Co więcej, ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291, z późn. zm.), stanowi, że ubezpieczeniom społecznym z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1), natomiast inny rolnik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania, podlega ubezpieczeniu na wniosek (art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1). Należy przy tym podkreślić, że przy ustalaniu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników ustawowe domniemanie z art. 38 pkt 1 tej ustawy, że właściciel gruntów zaliczanych do użytków rolnych prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach [jak i że podatnik podatku rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z zakresu opodatkowania – art. 38 pkt 2], może być obalone odpowiednimi dowodami (por. stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I UK 59/05, OSNP 2006/19-20/310, LEX nr 176549 i w wyroku z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II UKN 276/00, PPiPS2002/10/42, LEX nr 152694). Jest to konsekwencją podstawowej zasady dotyczącej podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, która wiąże ten skutek z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie z samym faktem posiadania czy dysponowania własnością gospodarstwa rolnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt III AUa 504/04, LEX nr 164651, OSA 2006/10/31).

Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnoszących się do osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne.

W niniejszej sprawie nie zostały poczynione przez organy administracji jednoznaczne ustalenia, czy skarżąca legitymuje się statusem rolnika lub małżonka rolnika oraz czy prowadzi gospodarstwo rolne. Jest to przy tym o tyle istotne, że właśnie takie okoliczności są w sprawie sporne, albowiem skarżąca konsekwentnie wskazuje, iż nie jest właścicielką (posiadaczką) gospodarstwa rolnego i go faktycznie nie prowadzi (nie wykonuje w nim żadnych czynności, bowiem zajmuje się wyłącznie opieką nad niepełnosprawną córką). Przywołana zaś przez organy uchwała zapadła w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291, z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Ponadto w sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały przez NSA, o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może np. na zarządzaniu gospodarstwem i w takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Wspomnieć także należy, że stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 powołanej ustawy.

W świetle brzmienia art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlega w szczególności rolnik oraz jego domownik, przy czym ustawodawca definiuje oba te pojęcia. Znaczenie pojęcia "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu. W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie stanowi podstawy do wyciągnięcia wniosku co do objęcia skarżącej definicją z art. 6 pkt 1 tej ustawy (definicją rolnika). Ustawodawca nakazuje natomiast by za domownika (art. 6 pkt 2) uważać osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat (lit. a) i pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie (lit. b) oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy (lit. c). Również i w tym przypadku zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, co z kolei wykluczałoby możliwość zakwalifikowania jej jako domownika. Natomiast w myśl art. 5 przywołanej ustawy jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolnym i pracę w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu przez małżonka rolnika pracy w każdym z obydwu wymienionych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobna konkluzja została również wyrażona w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt. III AUa 839/08, LEX nr 509776).

W tym miejscu należy poczynić uwagę natury ogólnej, że w sprawach o świadczenia rodzinne, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, jej załatwienie jest obowiązkiem organu I instancji, a w razie wniesienia odwołania staje obowiązkiem organu odwoławczego. Wynika to z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w I instancji, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem rozpoznanie odwołania, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje przede wszystkim rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu I instancji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 309/11, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ II instancji miał obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełnione są warunki wskazane w wyżej przywołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowiłoby naruszenie także powołanych przepisów prawa materialnego, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest ograniczone do sytuacji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Przedstawione w rozpatrywanej sprawie stanowisko organu odwoławczego, które sprowadza się odo zastosowania wprost uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 uznać należało za co najmniej przedwczesne i niepoparte wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego i pełną analizą materiału dowodowego. Organy nie ustaliły jednoznacznie kwestii podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników, a jedynie odwołały się do wynikającej z danych urzędowych informacji, że strona polega temu ubezpieczeniu jako małżonek rolnika. To zaś nie oznacza, że skarżąca faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub w nim pracuje. Kolegium ograniczyło się w swoich ustaleniach jedynie do stwierdzenia, że skarżąca "podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik (małżonka)", bez należytego przedstawienia okoliczności faktycznych i argumentacji prawnej, która poprzemawiałaby za takim stanowiskiem. Tymczasem z oświadczeń skarżącej wynika, że nie jest właścicielem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego ani go nie prowadzi i w nim nie pracuje, gdyż opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem. W skardze wprawdzie użyła sformułowania "oboje z mężem posiadamy gospodarstwo rolne o pow. 1,[...] ha przeliczeniowych", jednakże z całokształtu okoliczności wynika, że w postępowaniu skarżąca konsekwentnie utrzymuje, że to jej mąż G. B. jest posiadaczem gruntów, na co też zdaje się wskazywać informacja Wójta Gminy D. z dnia 5 września 2013 r., z którego wynika, że to właśnie G. B., a nie skarżąca, figuruje w ewidencji podatników jako podatnik podatku rolnego i jest zobowiązany do regulowania podatku za gospodarstwo rolne o powierzchni 5,[...] ha. Podobny wniosek wynika z zaświadczenia Burmistrza W. z dnia 11 września 2013 r. Organy administracji nie zaprzeczyły twierdzeniom skarżącej ani nie przeprowadziły odpowiednich dowodów, z których wynikałyby wnioski przeciwne do jej stanowiska.

W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że skarżąca powołała się na okoliczności, które przemawiają za tym, że sama nie jest rolnikiem ani domownikiem rolnika, wykonującym pracę w gospodarstwie rolnym. W istocie, pewne wątpliwości budzi także i to, czy skarżąca jest żoną rolnika. W odwołaniu bowiem podniosła, że mąż przekazał "w tym roku" większą część gospodarstwa wraz z maszynami swojemu bratu do uprawniania, a ponadto, że utrzymują się z pensji męża. Wcześniej zaś w oświadczeniu z dnia 2 lipca 2013 .r podniosła, że "mąż jest tylko posiadaczem ziemi". Natomiast z informacji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówka Terenowa w O. z dnia 4 września 2013 r. wynika, że G. B. nie podlega ubezpieczeniu rolników, co wiązałoby się z wykonywaniem pracy zarobkowej (pozostawania w zatrudnieniu) przez męża skarżącej i podlegania z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem Sądu, skarżąca, która nie jest posiadaczem gruntów rolnych i nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie może być uznana za rolnika – osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu w sprawie niewątpliwy jest co najmniej jeden podstawowy fakt, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji ekonomicznej i socjalnej rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wobec tego powstrzymanie się do zarobkowania nie oznaczałoby w jej przypadku rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Co się zaś tyczy jej domniemanego statusu żony rolnika należy podnieść, że w niniejszej sprawie najistotniejsze jest to, że skarżąca – nawet przy założeniu, że jest żoną rolnika w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – konsekwentnie twierdzi, że nie wykonuje pracy w gospodarstwie rolnym swojego męża. Gdyby okoliczności te się potwierdziły, to jej sytuacja mogłaby być co najwyżej rozpatrywana na płaszczyźnie prowadzenia gospodarstwa domowego rolnika, a nie pracy w gospodarstwie rolnym, a praca w gospodarstwie domowym rolnika nie stanowi żadnej przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego skarżąca mogłaby zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, czy też odpowiednio powstrzymać się od podjęcia pracy, jak inne osoby wykonujące lub mogące podjąć formy aktywności zawodowej, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przede wszystkim zabrakło należytego rozważenia, czy skarżąca w ogóle jest osobą, do której sytuacji faktycznej i prawnej przystaje przedmiotowa uchwała, i to niezależnie od wcześniej wspomnianej zmiany przepisów w zakresie świadczeń rodzinnych. W konsekwencji wadliwego przyjęcia, że skarżąca jest rolnikiem czy też właściwie małżonkiem rolnika (organy zdają się nie dostrzegać różnić pomiędzy tymi pojęciami), organy uznały, że nie mogła ona nie podejmować lub rezygnować z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej.

Nie ulega wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. To stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zauważyć nadto należy, że decyzja organu II instancji winna także zawierać stanowisko tegoż organu odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a., a realizowaną na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania tej zasady. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno w odniesieniu do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak i wykładni przepisów będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przy rozstrzyganiu sprawy przepisów prawa. Trzeba również podkreślić, że spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również w tym zakresie zaskarżona decyzja okazała się wadliwa, albowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącej, podnoszonej w odwołaniu, za pomocą której próbowała ona wykazywać, że nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności stanowiące negatywne przesłanki dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym miejscu, gwoli dopełnienia obrazu sytuacji prawnej, wspomnieć również należy, że już po wydaniu wyroku w Dzienniku Ustaw z dnia 30 kwietnia 2014 r. pod poz. 567 opublikowana została ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Ustawa wprowadziła także dalsze zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ustawy zmieniającej). Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Omawiana ustawa umożliwia również uzyskanie prawa do świadczenia z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną – zasiłku dla opiekuna rolnikom, małżonkom rolników lub domownikom, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403, 1623 i 1650), jak o tym stanowi przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. Zmiana stanu prawnego w zakresie świadczeń przysługujących opiekunom osób niepełnosprawnych nie mogła mieć bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji, które zapadły w odmiennym stanie prawnym. Niemniej jednak fakt, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 tej ustawy wymienia tylko rolników oraz małżonków rolników lub domowników, którzy odpowiednio: zaprzestali prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, tym bardziej wzmacnia tezę (wykładnia systemowa), że taki domownik, który jedynie wykonuje pracę w gospodarstwie domowym rolnika (prowadził gospodarstwo domowe, a nie gospodarstwo rolne), nie jest aktualnie, ani też nie był w przeszłości, wyłączony od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tak kształtującej się sytuacji faktycznej i prawnej należało w niniejszej sprawie uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Poza uchybieniami w zakresie przepisów postępowania Kolegium naruszyło również powołane przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez ich niezastosowanie w sprawie, polegające na faktycznym pomięciu tych przepisów w procesie interpretacji pojęcia rolnik oraz przy ustalaniu, że skarżąca podlega temu ubezpieczeniu bez należytego jednoznacznego wyjaśnienia, czy podleganie ubezpieczeniu wynika z tytułu bycia małżonkiem rolnika, czy też jego domownikiem. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), prowadząc do bezpodstawnego przyjęcia, że okoliczności przyjęte za ustalone przez Kolegium stanowią podstawę do merytorycznej odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji mógł i powinien był, po wyczerpaniu możliwości wskazanych w art. 136 K.p.a., rozstrzygnąć sprawę bez konieczności skorzystania z uprawnienia do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec tego brak jest podstaw do uchylenia przez Sąd decyzji organu I instancji, gdyż dla należytego załatwienia sprawy administracyjnej wystarczające jest tylko uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a.) oraz przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy w sprawie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń przy ocenie prawnej stanu faktycznego uwzględnić, że skarżąca nie jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a co najwyżej małżonkiem rolnika, przy czym ustalenie, czy mąż skarżącej jest rolnikiem również wymagałoby pogłębionych ustaleń i rozważań. Ponadto, nawet gdyby skarżąca mogła być uznana za małżonka rolnika, to dotychczas zgromadzone dowody w żadnej mierze nie wskazują na to, że skarżąca pracuje w tym gospodarstwie rolnym. Natomiast samo tylko zajmowanie się (prowadzenie) gospodarstwa domowego rolnika nie mogłoby stanowić – jak już wspomniano – przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ winien w dalszej kolejności dokonać oceny, czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach. Po jednoznacznym rozstrzygnięciu, że skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym (na co zdają się wskazywać okoliczności dotychczas przedstawione przez strony postępowania), należy rozstrzygnąć, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji (punkt I i III). Natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika (adwokata) ustanowionego z urzędu dla strony skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku).