Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 97/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. R. i I. R. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. R. i I. R. solidarnie kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta, decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 w związku z art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity:

Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego

(Dz. U. nr 207, poz. 2109), ustalił odszkodowanie na rzecz Z. i I. R. w wysokości [...] ([...] złotych) za przejęte na własność gminy Miasta R. nieruchomości, położone w R. przy ul. [...], oznaczone ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. 858m2, [...] o pow. 1.039m2, [...] o pow. 3.874m2, [...] o pow. 1.374m2 i [...] o pow. 1.903m2, powstałe po podziale działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW [...] Sądu Rejonowego w W.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż Z. i I. R. wystąpili o ustalenie odszkodowania za ww. działki, które zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 5 maja 2004 roku w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości przy ul. [...] w R., jako działki wydzielone pod drogi gminne, przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miasta R.

Organ wskazał także, iż rokowania prowadzone co do wysokości odszkodowania nie przyniosły rezultatu, dlatego też zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę nieruchomości. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę wartość rynkowa nieruchomości, określona według stanu nieruchomości z dnia 5 maja 2004 roku i według cen na dzień sporządzenia wyceny, została ustalona na [...] zł. Biorąc pod uwagę ww. operat organ ustalił odszkodowanie za przejęte na rzecz Gminy Miasta R. nieruchomości właśnie na wskazaną w nim kwotę.

Organ stwierdził nadto, iż w dniu 19 lipca 2005 roku odbyła się rozprawa administracyjna dotycząca ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, podczas której I. R. podniósł, iż nie zgadza się z wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę, gdyż jedna z przyjętych do porównania działek pochodzi z innego obrębu niż przejęte działki, oraz wskazał, że jest w stanie zaakceptować cenę 20 zł za 1m2.

Organ wyjaśnił także, iż rzeczoznawca zastosował do wyceny podejście porównawcze metodą porównywania parami, przyjmując do porównania trzy transakcje, a więc niezbędne minimum, ponieważ przyjęcie do porównania działek przeznaczonych pod drogi wojewódzkie czy krajowe nie byłoby właściwe ze względu na inny charakter tych dróg. Stwierdził również, iż nie stanowi uchybienia przyjęcie do porównania działki z innego obrębu, gdyż wartość tej działki, ze względu na jej gorsze położenie, została skorygowana.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i I. R. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem ustalenia odszkodowania w oparciu o prawidłowo przyjęte ceny porównawcze. Zażądali także powołania nowego rzeczoznawcy, który dokonałby wyceny działek, przyjmując większą liczbę transakcji porównawczych, zwrócenia się do Starosty o akta sprawy [...] oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawców, celem umożliwienia stronom zadania im merytorycznych pytań.

Odwołujący się zaskarżanej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym nie ocenił należycie operatu, oraz nie udzielił stronom pouczeń i nie działał w interesie strony nie reprezentowanej przez pełnomocnika.

Odwołujący się zakwestionowali sporządzony w sprawie operat szacunkowy stwierdzając, iż Starosta - decyzją z dnia 7 lutego 2005 roku, ustalił w bardzo podobnej sprawie odszkodowanie za drogi przyjęte na rzecz Gminy R. w wysokości 55,18 zł za 1m2. Zarzucili, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie wyjaśnił zakresów współczynników, nie wskazał dlaczego konkretny współczynnik ma określoną wartość, nie wyjaśnił dlaczego do porównania przyjął jedynie trzy transakcje – nie rozszerzając zakresu czasowego lub terytorialnego badań, nie uwzględnił aktualnego sposobu użytkowania, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stanu nieruchomości - naruszając art. 134 ustawy o gospodarce gruntami. Ich zdaniem - sporządzając operat - rzeczoznawca naruszył § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości poprzez brak warunków transakcji porównawczych, jak również § 36 tego Rozporządzenia przez przyjęcie jedynie trzech transakcji jako miarodajnego rynku, bez uwzględnienia wartości gruntów przed wydzieleniem i powiększenia tej wartości o 50%.

Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się na wycenie obrazującej wartość rynkową danej nieruchomości, w tym wypadku drogi, podczas gdy Konstytucja wymaga ustalenia słusznego odszkodowania rozumianego jako "umożliwienie właścicielom, którzy utracili prawo własności nabycie gruntu o tożsamym charakterze (...)". Zdaniem odwołujących się - ustalając odszkodowanie należało sprawdzić za jaką cenę wywłaszczeni właściciele mogą kupić grunt o tożsamym charakterze, a nie przyjmować ceny jaką Gmina musiałaby zapłacić za grunt przeznaczony pod budowę drogi.

Wojewoda, decyzją z dnia 9 stycznia 2005 roku,

nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących operatu organ II instancji wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości i uchybień w postępowaniu Starosty, jak również przy sporządzaniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę. Podkreślił przy tym, iż w niniejszej sprawie odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem biegłego, który udzielił odpowiedzi na pytania skarżącego.

Wojewoda stwierdził nadto, iż zarzut, zgodnie z którym organ I instancji nie uwzględnił tego, że strona działała bez fachowej pomocy, nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego skoro odwołujący się "powołali pełnomocnika dopiero po zakończonym, wydaniem decyzji, postępowaniu organu I instancji, to zarzut bezkrytycznej akceptacji operatu szacunkowego przez Starostę dotyczy w równej mierze skarżących, którzy nie wskazali na rozprawie administracyjnej jakie to rażące błędy merytoryczne i szacunkowe zawiera operat".

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż nie uwzględnienie, przy ustaleniu wysokości odszkodowania, ceny w wysokości 55,18 zł za 1m2, znajduje oparcie w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego albowiem cena ta "w porównaniu z innymi cenami obowiązującymi na rynku lokalnym oraz zastosowanymi przy sporządzaniu operaty szacunkowego, odbiega niewątpliwie, w sposób rażący, od cen uzyskiwanych na tymże rynku".

Wojewoda wskazał również, iż zarzuty dotyczące operatu szacunkowego podnoszone w odwołaniu, a dotyczące wątpliwości co do zakresów współczynników, powinny zostać rozpatrzone na rozprawie administracyjnej i stwierdził, że "w przypadku barku konkretnych zarzutów na rozprawie administracyjnej pod adresem operatu szacunkowego, a także brakiem pytań w sprawie operatu do biegłego, trudno było oczekiwać innego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie". Organ zaznaczył przy tym, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych i to w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych jednej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP organ, Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2000 roku, sygn. akt I SA 133/99 i stwierdził, że jeżeli odszkodowanie zostało wyliczone według zasad określonych przepisami obowiązującego prawa, to jest ono słuszne w sensie obiektywnym, chociażby było zbyt niskie w subiektywnym pojęciu skarżących.

W skardze na powyższą decyzję Z. i I. R. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i 138 k.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a w szczególności poprzez nie powołanie dowodu z opinii innego biegłego mimo, iż pozostawało to w kompetencji organu odwoławczego;

-art. 89 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawców - mimo wniosku skarżących;

-art. 75 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nie zażądanie od Starosty akt sprawy [...], gdzie ustalono, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, odszkodowanie w wysokości znacznie wyższej niż w przedmiotowej sprawie,

-art. 77 § 1 k.p.a. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący ponownie przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo skarżący stwierdzili, iż organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, a mianowicie nie wyjaśnił dlaczego w operacie szacunkowym:

- nie brano pod uwagę innych transakcji porównawczych, w tym transakcji dotyczących odszkodowania za drogi, które przeszły na własność podmiotów publicznych,

- zastosowano metodę podejścia porównawczego i ograniczono się jedynie do trzech transakcji, w sytuacji gdy można było rozszerzyć zakres porównawczy i zastosować metodę korygowania ceny średniej,

- nie przyjęto do porównania transakcji pomiędzy osobami fizycznymi w zakresie kupna dróg dojazdowych lub udziału we współwłasności tych dróg,

- nie uwzględniono aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości i nie wskazano warunków wyceny.

Skarżący powołali się na treść art. 138 k.p.a. i stwierdzili, iż organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć ją merytorycznie, tym samym nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Podkreślili przy tym, iż w innych, podobnych sprawach, rozpoznawanych przez Starostę, organ I instancji – ustalając odszkodowanie, zastosował wyższe stawki za 1m2 niż przyjęte w niniejszej sprawie. Wskazali nadto, że zgodnie z art. 7 i 75 k.p.a. – żądali dopuszczenia dowodu z akt [...], aby powyższy zarzut potwierdzić.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut skarżących dotyczący nie powołania dowodu z opinii innego biegłego i nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, jest niesłuszny, ponieważ operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę był prawidłowy, a zatem niecelowym było sporządzanie nowego operatu, czy też przeprowadzanie kolejnej rozprawy. Zaznaczył także, iż sporządzenie operatu szacunkowego następuje na zlecenie właściwego Starosty, a zatem Wojewoda nie miał ani obowiązku, ani prawnych możliwości sporządzenia nowego operatu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie w szczególności zarzut skargi, zgodnie z którym organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego zasada ta wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie, zażalenie na postanowienie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 rok, wyd. II).

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. "Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 roku, sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, zasada dwuinstancyjności jest jedną z podstawowych zasad, na jakich opiera się polski system prawny. Zasada ta oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona lub inny podmiot prawny, sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy administracji różnych stopni. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego chroni interesy samej administracji, umożliwiając naprawienie błędów popełnianych przez organy niższych stopni oraz ułatwiając zachowanie jednolitości działania aparatu administracyjnego. Przede wszystkim jednak dwuinstancyjność postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron i innych uczestników postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie więc powoduje szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności.

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, naruszył powyższą zasadę albowiem rozstrzygając niniejszą sprawę w zasadzie ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń oraz nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W szczególności Wojewoda nie zajął stanowiska co do zarzutów skarżących dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który w ocenie odwołujących się został sporządzony wadliwie, ponieważ w operacie rzeczoznawca nie wyjaśnił zakresów współczynników, nie wskazał dlaczego konkretny współczynnik ma określoną wartość, nie wyjaśnił z jakich przyczyn do porównania przyjął jedynie trzy transakcje – nie rozszerzając zakresu czasowego lub terytorialnego badań, nie uwzględnił aktualnego sposobu użytkowania, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stanu nieruchomości i nie wskazał warunków transakcji porównawczych.

Zdaniem Sądu organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż skarżący zarzuty dotyczące sporządzonego w niniejszej sprawie operatu mogli zgłaszać jedynie w postępowaniu przed organem I instancji, w trakcie odbytej przed tym organem rozprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne, badając niniejszą sprawę Wojewoda miał obowiązek rozpoznać ją ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że miał on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 sierpnia 2000 roku, sygn. I SA 1110/99, Baza Orzeczeń LEX nr 75520 oraz z dnia 15 października 1999 roku, sygn. IV SA 1654/97,

Baza Orzeczeń LEX nr 47915).

Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogły być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu było również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 grudnia 1999 roku, sygn. IV SA 274/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48234 oraz

z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. I SA/Lu 21/98, nie publ., zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 roku, sygn. akt IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40).

W niniejszej sprawie skarżący w odwołaniu podnieśli szereg zarzutów dotyczących operatu, których organ II instancji nie zbadał. Organ nadto nie przeprowadził zawnioskowanej przez skarżących rozprawy i nie dopuścił dowodu z akt administracyjnych, o przeprowadzenie którego skarżący wnosili.

W ocenie Sądu, nie uwzględniając powyższych żądań strony skarżącej, organ odwoławczy naruszył także treść art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto art. 75 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Zgodnie z ww. przepisami organ odwoławczy rozpatrujący niniejszą sprawę winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego jednak nie uczynił, ponieważ odnosząc się do zarzutów odwołania ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, zgodnie z którym "nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości i uchybień w postępowaniu Starosty, jak również przy sporządzaniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę". Wojewoda wskazał również, iż zarzuty dotyczące operatu szacunkowego podnoszone w odwołaniu, a dotyczące wątpliwości co do zakresów współczynników, powinny zostać rozpatrzone na rozprawie administracyjnej i wyjaśnił, że "w przypadku barku konkretnych zarzutów na rozprawie administracyjnej pod adresem operatu szacunkowego, a także brakiem pytań w sprawie operatu do biegłego, trudno było oczekiwać innego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie".

Zdaniem Sądu, w świetle licznych zarzutów dotyczących operatu, zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu oraz wskazanych powyżej obowiązków organu odwoławczego, takiej argumentacji organu nie można zaakceptować, ponieważ w tej sytuacji obowiązkiem organu II instancji było ponowne rozpoznanie sprawy w całokształcie jej okoliczności, wskazanie konkretnych podstaw wymiaru odszkodowania oraz rzeczowe odniesienie się do argumentów strony skarżącej zawartych w odwołaniu, a nie jedynie oparcie się na wywodach organu I instancji, zawartych w uzasadnieniu jego decyzji.

W szczególności organ odwoławczy winien poddać weryfikacji sposób ustalenia przez rzeczoznawcę w operacie wartości działek przejętych przez Gminę pod drogę, wyjaśniając przy tym wątpliwości zgłoszone przez skarżących w odwołaniu, a tego nie uczynił.

Operat szacunkowy rzeczoznawcy określający wartość nieruchomości, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę i powinien być przez niego szczegółowo przeanalizowany. Ocena wartości dowodowej operatu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązku organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem rzeczoznawcy jest bowiem dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813).

Zdaniem Sądu z obowiązku dokonania wszechstronnej analizy operatu nie zwalnia organu wskazany przez Wojewodę art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. To bowiem organ administracji rozstrzyga daną sprawę, a więc nie jest związany treścią operatu.

Skoro zatem w niniejszej sprawie w odwołaniu skarżący zgłosili cały szereg zarzutów, do których winien się odnieść zarówno rzeczoznawca sporządzający operat, jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, to żądanie skarżących przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego, w ocenie Sądu, było w pełni zasadne. Potwierdził to zresztą sam Wojewoda, stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, iż "zarzuty dotyczące operatu szacunkowego podnoszone w odwołaniu (...) powinny zostać rozpatrzone (pozytywnie lub negatywnie) na rozprawie administracyjnej".

Oceniając zarzuty skargi Sąd uznał również, iż zasadnie skarżący wskazali, że kontrola sporządzonego w niniejszej sprawie operatu winna zostać przeprowadzona także w kontekście wskazanej przez nich sprawy zakończonej decyzją Starosty nr [...] z dnia 7 lutego 2005 roku.

Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzenia postępowań w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W świetle tej zasady oraz treści art. 75 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien ustosunkować się do ww. decyzji z dnia 7 lutego 2005 roku, w której, zgodnie z twierdzeniami skarżących, organ I instancji ustalił w bardzo podobnym stanie faktycznym odszkodowanie za drogi przyjęte na rzecz Gminy w wysokości 55,18 zł za 1m2, która to wysokość, jak to sam wskazuje Wojewoda, "odbiega niewątpliwie, w sposób rażący, od cen uzyskiwanych na tymże rynku".

Sąd miał przy tym na uwadze, iż - wbrew twierdzeniom Wojewody, treść § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu powyższych okoliczności w niniejszej sprawie.

Z ustępu 1 ww. przepisu wynika, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 cyt. przepisu stanowi zaś, iż ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Przy czym za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (ust. 3).

W niniejszej sprawie skarżący nie powoływali się jednak na określoną transakcję dotyczącą sprzedaży konkretnej nieruchomości, wskazując, iż cena z tej transakcji znacznie odbiega od uzyskanego odszkodowania. Skarżący wskazywali, iż odszkodowanie uzyskane w analogicznej sprawie (które również musiało zostać ustalone na podstawie operatu szacunkowego) zostało ustalone na znacznie wyższą kwotę. Oczywiście okoliczności sprawy, na którą powołują się skarżący, mogą znacznie odbiegać od stanu faktycznego niniejszej sprawy, jednakże w sytuacji gdy organ odwoławczy całkowicie pominął zgłaszane przez skarżących wnioski dowodowe brak jest możliwości kontroli zarzutów skarżących w tym zakresie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, w której w odwołaniu skarżący zgłosili szereg nowych zarzutów dotyczących operatu, wnieśli o przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie, a nadto wskazali na wydanie w analogicznej sprawie decyzji I – instancyjnej znacznie odbiegającej w swej treści od decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy winien był podjąć kroki w celu wyjaśnienia zgłoszonych przez stronę wątpliwości i zarzutów

- przeprowadzając rozprawę z udziałem rzeczoznawcy, który sporządził operat w niniejszej sprawie oraz wyjaśniając w jakich okolicznościach podjęta została decyzja z dnia 7 lutego 2005 roku, na którą powołali się skarżący. Następnie organ winien był zadecydować czy tak uzupełniony materiał dowodowy pozwala rozstrzygnąć niniejszą sprawę merytorycznie, czy też wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tak znacznym zakresie, iż powoduje konieczność podjęcia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego oraz ustalenia w analogicznej sprawie odszkodowania znacznie wyższego niż przyjęte w niniejszej sprawie, stanowi również naruszenie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, który do części składowych decyzji administracyjnej zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. I SA/Lu 21/98, Baza Orzeczeń LEX nr 34147, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1998 roku, sygn. III SA 1436/96, Baza Orzeczeń LEX nr 36196).

Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu co do konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Prowadząc to postępowanie organ II instancji będzie miał na uwadze, iż z treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części, stwierdzając bowiem potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie – winien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.