Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1841/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. G., B. S., J. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania J. G., J. G., B. S., J. Sz. i M. Sz. reprezentowanych przez adwokata K. N. od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1984 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz K. G. za przejętą nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 9382 m2 i nr 224 o pow. 83 m2 na mocy Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane – utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] września 1984 r. (dalej "decyzją z 1984 r./odszkodowawczą") znak [...] Naczelnik Miasta i Gminy w B. orzekł o przyznaniu K. G. (dalej "poprzednik skarżących") odszkodowania w kwocie 1.167.807,10 zł za nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr 224/1 o pow. 9382 m2 i nr 224/4 o pow. 83 m2, przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), dalej "ustawy z 1972 r.".

2. Pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. radca prawny M. F., występujący w imieniu J. G., J. G., B. S., J. Sz. i M. Sz., spadkobierców byłego właściciela przejętej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt I Ns 199/15, wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z 1984 r., wskazując na brak rozprawy administracyjnej oraz niezgodność powierzchni przejmowanej nieruchomości z wykazem wskazanym w zarządzeniu nr 17/83 z dnia 3.11.1983 r. Naczelnika Miasta i Gminy w B. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane.

3. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z 1984 r.

4. Wnioskodawcy wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister rozpatrzył odwołanie wnioskodawców od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] pozyskał akta archiwalne związane z przejęciem nieruchomości z których wynika, że poprzednik skarżących brał czynny udział w postępowaniu.

2. Zarządzeniem nr [...] z dnia 3.11.1983 r. Naczelnika Miasta i Gminy w B. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane przejmowane na własność Państwa w B., ustalono teren budowlany położony w B. w i rejonie ulic [...]. W załączniku do ww. zarządzenia pod pozycją 8 wykazu wskazano, nieruchomość poprzednika skarżących, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 9382 m2 i działka nr [...] o powierzchni 174 m2. Zarządzenie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 12 grudnia 1983 r. nr 7, poz. 22. Natomiast podstawą wydania ww. zarządzenia były przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192), zatem Wojewoda [...] winien był dokonać oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy.

3. Z akt archiwalnych wynika, że w dniu 11.03.1982 r. przeprowadzono rozmowy z K. G., który zgłosił się jako spadkobierca właścicielki S. G. zmarłej w 1980 r. K. G. poinformował, iż postępowanie spadkowe jest w toku, wskazał, że jest ojcem trójki dzieci i dla każdego z nich chce przekazać na własność po jednej działce normatywnej. W dalszej części notatki służbowej z dnia 11.03.1982 r. zostało wskazane, że po zapoznaniu się z uprawnieniami wynikającymi z ustawy z dnia 6.07.1972 r. K. G. wyraża zgodę na wcześniejsze odstąpienie gruntów w kwocie ustalonej przez biegłego z listy Wojewody. Pod notatką widnieją podpisy K. G. i Geodety Miejskiego A. P. Pismem z dnia 9.02.1984 r. znak [...] K. G. został poinformowany o ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 7 z dnia 12.12.1983 r. Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w B. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane. W piśmie wskazano, że na podstawie art. 5 ust. 2 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. nr 27, poz. 192), po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

4. Podstawą prawną decyzji z dnia [...] września 1984 r., przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym wyżej trybie, był art.10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1972 r. wypłata odszkodowania za przejętą nieruchomość następowała zgodnie z przepisami ustawy o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalano w drodze decyzji.

5. Jak wynika z akt sprawy elaborat szacunkowy został sporządzony w dniu 10.09.1984 r. przez mgr inż. J. M. biegłego z zakresu rolnictwa zaśw. nr [...] z 20.09.1974 r. gdzie wycenie podlegał grunt, drzewa i krzewy owocowe oraz zniszczona uprawa żyta ozimego. Wycena została dokonana w oparciu o oględziny w terenie w obecności właściciela od którego rzeczoznawca pozyskał informację, że rolnictwo nie stanowi wyłącznego źródła utrzymania.

Wycena gruntu zgodnie z przepisem art. 8 ustawy z dnia 12.03.1958 r. ustalana była w oparem o obowiązujące zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r., Nr 23, poz. 205), zgodnie z którym stawka szacunkowa 1 ha w danej klasie danego okręgu ustalona była w kwintalach żyta. W niniejszej sprawie dodatkowo także obowiązywało zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia 15.07.1983 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...].

Z akt sprawy wynika, że przejmowany grunt stanowiły działka nr [...] gdzie rola klasy gruntu IV b stanowiła pow. 421 m2, klasy gruntu V b pow. 6625 m2, klasy gruntu VI pow. 2328 m2, sad klasy gruntu V o pow. 8 m2. Natomiast działka nr [...] także stanowiła sad klasy gruntu V o pow. 83 m2. Razem przejmowana powierzchnia stanowiła 9465 m2. Z opinii wynika, że z przejmowanego obszaru dla dzieci została pozostawiona działka o pow. 666 m2 Biegły wyliczył odszkodowanie za grunt w kwocie 1.116.373,10 zł.

Kwota odszkodowania za krzewy i drzewa owocowe wyliczona przez biegłego wyniosła 37.244 zł, zaś za zniszczone 60 % zboża biegły wyliczył kwotę 14.190 zł.

Odszkodowanie w kwocie wyliczonej przez biegłego zostało przyznane zaskarżoną decyzją.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.1984 r. przyznano odszkodowanie w kwocie łącznej 1.167.807,10 zł przy czym kwota 1.116.373,10 zł należna była za grunt, kwota 37.244 zł za rośliny, a kwota 14.190 zł za zniszczony zasiew zboża, zatem przyznano odszkodowanie zgodnie z szacunkiem biegłego.

Oznacza to, iż przyznane odszkodowanie zarówno w części za grunt jak i za krzewy i drzewa oraz zniszczony zasiew zostało przyznane w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Należy pamiętać, że operaty szacunkowe, tak jak wszystkie inne dowody w sprawie, podlegały ocenie przez organ administracji, stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 75 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, rozpoznając sprawę organ administracji miał prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonych operatów szacunkowych, oraz zbadać czy załączone opinie biegłych rzeczoznawców są zupełne, logiczne i wiarygodne.

Zachowany w aktach operat szacunkowy, będący podstawą przyznanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 21.09.1984 r. odszkodowania za przejętą nieruchomość, opierał się na właściwej podstawie prawnej i prawidłowo wyliczał wartość składników przejętej nieruchomości.

Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązujący wówczas art. 84 Kpa przesądzał o szczególnej pozycji prawnej biegłego, był on bowiem powoływany w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, których organ administracji nie posiadał.

Również obecnie pozycja prawna biegłego rzeczoznawcy jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności dokonane przez biegłych, polegające na wycenie nieruchomości wymagały wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 873/07).

6. Należy także wskazać, że w aktach pozyskanych przez Wojewodę [...] znajduje się oświadczenie K. G. z dnia 24.09.1984 r. w którym wyraża zgodę na dobrowolne zbycie działek nr [...] o pow. 9382 m2 i działki nr [...] o pow. 83 m2 za kwotę wskazaną przez biegłego wynoszącą 1.167.807,10 zł. Tym samym należy uznać, że właściciel nie miał zastrzeżeń do wysokości odszkodowania wyliczonego przez biegłego.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia ustawy z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ww. ustawa z dnia 6.07.1972 r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. stanowiły, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 6.07.1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wypłaceniem odszkodowania! Wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6.07.1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13).

7. Odnosząc się do zarzutu, iż w zarządzeniu o przejściu wskazano, iż przejęto działkę nr [...] o pow. 174 m2, a przyznano odszkodowanie za działkę [...] o pow. 83 m2, należy wskazać, że kwestia powierzchni i numeru tej działki nie budziła wątpliwości ani organu ustalającego odszkodowanie, ani biegłego, ani wreszcie właściciela, który nie kwestionował, iż działka powinna mieć pow. 174 m2. Niemniej jednak z wykazu zmian gruntowych, sporządzonego w dniu 16 czerwca 1983 r. wynika, że K. G. był właścicielem działek nr [...], [...] i [...] o pow. 10283 m2, które uległy podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...] o pow. 10269 m2. Oznacza to, że w zarządzeniu nr 17/83 Naczelnik Miasta i Gminy w B. posługiwał się starą numeracją działek.

W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do twierdzenia, iż ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość K. G. Naczelnik Miasta i Gminy w B. dopuścił się rażącego naruszenia prawa a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania.

A zatem nie można uznać, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 21.09.1984 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie na rzecz K. G. za przejętą nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 9382 m2 i nr [...] o pow. 83 m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania.

8. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa.

IV. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. J. G. (którego skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 18 sierpnia 2017 r.) oraz J. G., B. S., J. Sz. i M. Sz. (dalej "skarżący"), reprezentowani przez adwokata K. N., wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2017 r., zarzucając w/w orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wynikające z nieprawidłowego uznania, że art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przewidywał, że w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego (w trybie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy) oraz w sprawie ustalenia odszkodowania dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej, a nadto, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 21.09.1984 r. nr [...].

2) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż działka nr [...] o pow. 173 m2, przejęta zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia 3 listopada 1983 r. nr 17/83 jest tożsama z działką [...] o pow. 83 m2, wymienioną w decyzji odszkodowawczej, podczas gdy w dacie wydania zarządzenia podział działek poprzednika skarżących był już zakończony, a tym samym przedmiot przejęcia nie jest zgodny z przedmiotem odszkodowania.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:

1. Po pierwsze należy wskazać na błędną wykładnie przepisów dokonaną przez Ministra w zakresie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, który wskazuje, że "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości'. Tym samym poprzez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej".

Jak wskazał organ, w jego ocenie powyższy przepis budzi wątpliwości interpretacyjne. Z takim twierdzeniem Ministra nie można się zgodzić, gdyż wykładnia przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. była dokonywana wielokrotnie przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. I OSK 878/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. I OSK 1158/06). Stwierdzić należy więc, że przepis ten nie budził i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jednakże organy zarówno I jak i II instancji, choć konsekwentnie wskazują na brak odesłania do całości ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie dokonały analizy literalnego brzmienia ww. przepisu.

Sposób sformułowania art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. jednoznacznie wskazuje na odmienne, bardziej precyzyjne uregulowanie "uproszczonego" postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego jakie regulowała ustawa w porównaniu do wcześniejszego aktu normatywnego pozwalającego na podobne "uproszczenie" procedur, czyli ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. W art. 9 ust. 1 stwierdzała ona, że "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy". Była to zatem regulacja znacznie odmienna, w której procedura orzekania o odszkodowaniu nie uległa znacznemu uproszczeniu, gdyż ustawodawca poprzez sformułowanie "ustala się i wypłaca wg zasad (...)" odesłał do przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi z uwzględnieniem przepisów rozdziału II ustawy z 1958 r.

Natomiast na gruncie ustawy późniejszej jednoznacznie wskazał, iż odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane być powinny na podstawie - jak wskazuje orzecznictwo - "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Minister Infrastruktury i Budownictwa, w związku z powyższą wykładnią przepisów, nie rozważył zatem możliwości wydania decyzji Naczelnika bez podstawy prawnej.

Powyższe argumenty prowadzić mogą do wniosku, iż decyzja Naczelnika winna zostać wyeliminowana z jednej z dwóch przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2), a więc wydania bez podstawy prawnej.

2. Kwestionowana decyzja odszkodowawcza została również wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została Zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w B. nr 17/83, które to zarządzenie z mocy prawa przejmowało działki oznaczone nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w B. o łącznej pow. 9.556 m2, stanowiące dawniej własność K. G. Odszkodowanie zaś zostało ustalone za nieruchomość oznaczoną jako [...] i [...] o łącznej pow. 9.465 m2. Minister powołując się na zebrany materiał dowodowy wyjaśnił, iż działka [...] o pow. 83 m2 powstała w wyniku podziału działki [...] o pow. 174 m2. Takie ustalenia są jednak sprzeczne z całością materiału dowodowego, w szczególności przywołanym wykazem zmian gruntowych z dnia 16 czerwca 1983 r. Wykaz powstał przed wydaniem zarządzenia Naczelnika nr [...] z dnia 3 listopada 1983 r. a zatem Naczelnik nie mógł posługiwać się starą numeracją działek. W momencie odjęcia prawa własności działka nr [...] nie istniała. W efekcie wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako dz.nr [...] o pow. 9.382 m2 i dz. nr [...] o pow. 174 m2, a decyzją nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w B. ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 9.382 m2, oraz dz. nr [...] o pow. 83 m2. Potwierdza to, iż ustalenie odszkodowania dotyczyło w części innej nieruchomości (innego przedmiotu), aniżeli przedmiot przejęcia. Zarządzenie Naczelnika nie zostało nigdy zmienione, nie wprowadzono od niego odstępstw, a zatem decyzja o odszkodowaniu za nieruchomość inną niż przejęta z mocy prawa dotknięta jest kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność.

Niezwykle istotne w realiach niniejszej sprawy, jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i aspektów prawnych dot. wydania decyzji Naczelnika, co pozwoli na restytucję skutków naruszenia prawa jakie niosło za sobą wydanie decyzji i uchybieniu przedmiotowi i wartości wypłaconego odszkodowania. W tej sprawie szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2993/13, gdzie wskazał, iż: "W sytuacji bowiem, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności następuje eliminacja decyzji z obrotu prawnego, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także to, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ma to istotne znaczenie z tego względu, że konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzono, w znacznej mierze zależy od przyczyny stwierdzenia nieważności. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy może być bowiem wyłączona np. w przypadku stwierdzenia res iudicata bądź braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej."

Wobec powyższego decyzja Naczelnika nie powinna zostać wyeliminowana jedynie w skutek braku podstaw do jej wydania, ale również w skutek naruszeń prawa, tj. nieprawidłowym przedmiocie decyzji.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 21 września 1984 r. nr [...], ustalająca na rzecz poprzednika skarżących odszkodowanie za przejętą nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 9382 m2 i nr [...] o pow. 83 m2 na mocy Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane - jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Orzekające w sprawie organy zajęły stanowisko, że kwestionowane przez następców prawnych właściciela nieruchomości orzeczenie odszkodowawcze nie jest obarczone żadną ze w/w kwalifikowanych wad prawnych, co jest przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowana decyzja (w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności) jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie to wydano: 1) bez podstawy prawnej lub 2) z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowane wady prawne, wymienione w art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

W odniesieniu do pierwszej z w/w kwestii wskazać należy, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Z kolei w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Podstawą prawną kontrolowanej przez organy nadzorcze decyzji odszkodowawczej z dnia [...] września 1984 r. był art.10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art.10 ust.1 ustawy z 1972 r. stanowił, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Ówcześnie obowiązującymi przepisami o wywłaszczaniu nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które regulowały kwestię odszkodowania za wywłaszczenie w art.7 – 14, 15, 16, 20, 22, 23 - 28, 36 - 37, 44 - 48, 51 – 53.

Sąd w całości przychyla się do stanowiska organów nadzorczych, opartego na wszechstronnym odniesieniu postępowania odszkodowawczego oraz treści decyzji odszkodowawczej do w/w przepisów ustawy z 1958 r., zakończonego konkluzją, iż normy wynikające ze w/w ustawy nie zostały przez organ odszkodowawczy rażąco naruszone. Stanowisko organów we w/w zakresie, wyczerpująco zreferowane w części historycznej niniejszego uzasadnienia, Sąd uznaje za własne, nie stwierdzając konieczności jego szczegółowego powtarzania. Odnieść należy się natomiast odrębnie do dwóch kwestii, stanowiących przedmiot skargi. Stosownie do powyższego:

4. Sąd nie podziela stanowiska skargi, iż art.10 ustawy z 1972 nie upoważniał organu wywłaszczeniowego do orzekania o ustaleniu odszkodowania w formie decyzji administracyjnej, przez co wydanie takiej decyzji (zamiast prostego wypłacenia uprawnionemu kwoty odszkodowania, naliczonej wprost w oparciu o właściwe przepisy) musi być traktowane jako wydanie decyzji administracyjnej bez postawy prawnej (pierwsza z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do wniosku takiego nie upoważnia sam fakt posłużenia się w przepisie zwrotem "wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości", nie zaś zwrotem: "ustala się i wypłaca", jako to miało miejsce w art.9 równolegle obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.j. Dz.U. z 1969 r. nr 27, poz.216). W ocenie Sądu brak jest dostatecznych podstaw do jednoznacznego przypisywania samej w/w różnicy w redakcji obu przepisów, zamieszczonych w ustawach nie uchwalanych równocześnie (w sytuacji, w której uchwalenie dwóch różnie brzmiących ustaw w podobnym czasie zdecydowanie uprawdopodabniałoby celowość działania ustawodawcy) a w jedenastoletnim odstępie czasowym - znaczenia normatywnego. Zdaniem Sądu szerokie odwołanie się w art.10 ust.1 ustawy z 1971 r. do przepisów wywłaszczeniowych mogło być rozumiane także jako odwołanie się do formy prawnej ustalania odszkodowania, jako w świetle art.23 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy z 1958 r., stanowiła decyzja administracyjna. Kompetencje organów w tym zakresie należy wywodzić zwłaszcza w sytuacji, w której w oczywisty sposób jej realizacja służyła interesom właściciela wywłaszczonej nieruchomości (gwarancja ustalenia uprawnienia odszkodowawczego w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej).

5. Nie można podzielić zarzutu skargi, iż częściowa rozbieżność pomiędzy treścią zarządzenia o przejęciu nieruchomości (w którym, obok niespornej działki nr [...] o powierzchni 9.382 m2, wskazano działkę nr [...] o powierzchni 174 m2) a treścią decyzji odszkodowawczej (w której, w miejsce w/w działki nr [...], wskazano działkę nr [...] o powierzchni 83 m2), należy kwalifikować jako obciążenie decyzji odszkodowawczej rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a. Ze w/w rozbieżności skarga wyprowadza kategoryczny wniosek, iż decyzja odszkodowawcza odnosiła się w części do innej nieruchomości, aniżeli przejęta zarządzeniem wywłaszczeniowym na własność Skarbu Państwa, które to zarządzenie nie zostało nigdy zmienione.

Odnosząc się do w/w zarzutu, podzielić w pełni należy stanowisko organów nadzorczych, oparte na materiale dowodowym sprawy, iż pomimo istnienia ewidentnej rozbieżności, o której mowa powyżej, zarówno powierzchna, jak i numer działki faktycznie podlegającej przejęciu (tj. działki nr [...] o powierzchni 83 m2), nie budziła wątpliwości nie tylko organu odszkodowawczego, czy też biegłego, ale przede wszystkim poprzednika skarżących, który nie kwestionował, iż działka ta ma powierzchnię 174 m2 (por. jednoznaczne oświadczenie właściciela z dnia 24 września 1984 r.). Trafnie powołały w tym kontekście wykaz zmian gruntowy, sporządzony w dniu 16 czerwca 1983 r., z którego wynika, że poprzednik skarżących był właścicielem działek nr [...], [...] i [...] o pow. 10283 m2, które uległy podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...] o pow. 10269 m2. Oznacza to, że w zarządzeniu nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w B. posługiwał się starą numeracją działek, z czego nie można wywodzić wadliwości późniejszej decyzji odszkodowawczej. Jak wskazano w samej skardze, w dacie przejmowania nieruchomości należącej do poprzednika skarżących działka nr [...] o 174 m2 (wymieniona w zarządzeniu wywłaszczeniowym) już nie istniała (istniała już natomiast działka nr [...] o powierzchni 83 m2, wymieniona w późniejszej decyzji odszkodowawczej). Tym samym pomimo braku odpowiedniego skorygowania zarządzenia wywłaszczeniowego nie sposób postawić orzeczeniu odszkodowawczemu zarzutu nieustalenia odszkodowania za działki faktycznie przejęte od poprzednika skarżących.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.