Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 616/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 5 poz 27
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów  owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia  do uznania.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Grupy [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] złotych ([...]); 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Grupy [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Sp.

z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z [...] maja 2016 r. w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z 23 lipca 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. wstępnie uznana grupa (zwana dalej także: grupa, skarżąca, spółka) zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor, organ I instancji)

o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. (I półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania).

Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego poczynionych przez spółkę wydatków związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, budową budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania owoców, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży oraz zakup narzędzi i montaż maszyn oraz urządzeń, zakup gruntu pod budowę, kosztów ogólnych związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji, Dyrektor decyzją Nr [...] z [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców

i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. 2011 r. Nr 145 poz. 868 ze zm., zwana dalej: u.o.r.), art. 117 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., zwane dalej: rozporządzeniem 543/2011) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o:

1. przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, za I półrocze 2013 r. realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł;

2. przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, za I półrocze 2013 r. realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł;

3. odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł;

4. dokonaniu obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji podał, iż dokonana przez biegłego ocena kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez spółkę wskazuje na zawyżenie kosztów poz. 40 dotyczącej budowy ścian z płyt warstwowych oraz poz. 41 dotyczącej obudowy antresoli blachą trapezową [...]. Z opinii biegłego wynika, że grupa zastosowała dla tych pozycji zbyt wysokie ceny jednostkowe, ponadto biegły wskazał brak możliwości weryfikacji poz. 58 dotyczącej doków prefabrykowanych. Ostateczna wartość poz. 58 powinna wynieść [...] zł. Całkowite, poniesione przez grupę koszty inwestycji, ujęte we wniosku o przyznanie pomocy wyniosły [...] zł netto.

Dodatkowo w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowały redukcją pomocy.

Końcowo wskazał, że różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy,

a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi [...] zł, co stanowi 17,13% kwoty pomocy należnej. Zatem należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji do wypłaty grupie za wnioskowany okres I półrocza drugiego roku realizacji planu, po uwzględnieniu obniżki w kwocie [...] zł, wynosi [...] zł.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie spółka zaskarżyła decyzję organu I instancji w części – w zakresie, w jakim odmówiono jej przyznania części pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, to jest co do kwoty [...] zł oraz w zakresie obniżki należnej kwoty pomocy finansowej, tj. co do kwoty [...] zł. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania we wnioskowanej kwocie. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1. błędnego zastosowania art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ustawy

z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, tynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. nr 223, poz. 2221), poprzez rozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji polegających na zakupie działki o pow. [...] ha, nr [...] i [...] tj. orzekania poza zakresem postępowania, pomimo że Strona złożyła korektę wniosku i wycofała część żądania dotyczącą rozliczenia w/w inwestycji;

2. błędnego zastosowania art. 9 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez uznanie za udowodnione okoliczności przedstawionych przez biegłego kosztorysanta O. T. w uzupełniającej opinii z dn. 29 lipca oraz 30 lipca 2014 r.;

3. błędnego zastosowania art. 123 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niewydanie postanowienia dowodowego o powołaniu biegłego;

4. błędnego zastosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że:

podana w kosztorysie powykonawczym powierzchnia zabudowy budynku sortowni wynosząca [...] m2, nie odzwierciedla stanu rzeczywistego wskutek czego organ I instancji uznał, że prawidłowa jest powierzchnia zmierzona w trakcie kontroli na miejscu, pomimo że Strona złożyła do akt geodezyjną inwentaryzację powykonawczą potwierdzającą podane w kosztorysie powykonawczym dane powierzchni budynku;

sporządzona przez biegłego kosztorysanta O. T. opinia

z dn. [...] lipca 2014 r., jest prawidłowa, rzetelna oraz wiarygodna.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] maja 2016 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: Prezes, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o:

1. uchyleniu zaskarżonej części decyzji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (zwane dalej: p.d.u.);

2. przyznaniu dodatkowej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania

w wysokości [...] zł;

3. odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł;

Łączna kwota pomocy finansowej wynosi [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów prawa mającego zastosowanie w przedmiotowej materii, Prezes podał, że

w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora w części podlegającej postępowaniu odwoławczemu i orzeczenia co do istoty sprawy.

Wskazał, że w ramach weryfikacji sprawy, uwzględniając zawarte w odwołaniu zarzuty raz jeszcze poddał ocenie kosztorysy dostarczone przez Stronę.

Uwzględniając powyższe, przeprowadził analizę odwołania z dnia [...] sierpnia 2014 r. od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2014 r. oraz wszelkich dokumentów złożonych przez Stronę na etapie odwoławczym, w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz nałożonej obniżki w wysokości [...] zł.

W ramach postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ponownie ocenił sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w tym na podstawie art. 136 Kpa uzupełnił postępowanie dowodowe dodatkowymi dowodami, kierując do Strony wezwanie do złożenia dokumentów i wyjaśnień na podstawie których dokonał ponownej oceny kosztorysowej. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż łączna wnioskowana kwota pomocy wynosiła [...] zł, w tym na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej wyniosła [...] zł, natomiast na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wyniosła [...] zł. Podał także, że mając na względzie zasadę równego traktowania wszystkich aplikujących

o przyznanie pomocy podmiotów, ARiMR, jako agencja płatnicza weryfikuje wnioski

o przyznanie pomocy oraz załączniki wymagane przepisami rozporządzenia wykonawczego, w oparciu o jednakowe i obiektywne zasady oraz kryteria oceny.

W odniesieniu do załączników, którymi - w przypadku inwestycji budowlanych, są składane przez podmioty kosztorysy powykonawcze, ocena dokonywana jest przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, NTERCENBUD, ORGBUD itp.), przyjmując cenę rynkową robót budowlanych. Stosowanie powyższych źródeł informacji w zakresie oceny przedkładanych wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy kosztorysów powykonawczych na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, mają na celu potwierdzenie spełniania warunków przyznania pomocy.

Prezes ARiMR dokonując analizy inwestycji, ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania, poddał weryfikacji kosztorys powykonawczy złożony przez Stronę, uznając, iż pracownicy ARiMR (Centrali ARiMR) przeprowadzający powyższe czynności dysponują wystarczającą wiedzą specjalistyczną w tym zakresie (tj. wykształcenie lub doświadczenie praktyczne w zakresie budowlanym, w tym

w szczególności w kosztorysowaniu prac budowlanych). Zatem organ II instancji uznał, iż powołanie biegłego do sporządzenia opinii w tym zakresie nie jest wymagane.

Analiza materiału dowodowego dokonana na etapie odwoławczym wykazała brak możliwości zweryfikowania przez organ II instancji niektórych pozycji kosztorysów powykonawczych. W związku z powyższym Strona została wezwana do przedstawienia kalkulacji szczegółowej z wyszczególnieniem zakresu wykonanych robót, dla następujących pozycji:

- nr [...] kosztorysu powykonawczego;

- nr [...] kosztorysu powykonawczego;

- nr [...] kosztorysu powykonawczego - "Basen na ładowarkę hydropróżniową i torowisko paletyzatora";

- nr [...] kosztorysu powykonawczego; - "Doki prefabrykowane";

- nr [...] d. [...]i [...] d. [...]kosztorysu powykonawczego - "Budowa budynku sortowni z częścią socjalną".

Po dokonaniu przez organ odwoławczy ponownych wyliczeń w oparciu

o przesłane na etapie odwoławczym uzupełnienia i wyjaśnienia: z dnia 29 czerwca 2015 r., kontrolę na miejscu przeprowadzoną w dniu 26 sierpnia 2015 r., wyjaśnienia z dnia 29 stycznia 2016 r. i 23 lutego 2016 r. oraz wyjaśnienia z 8 marca 2016 r., Prezes ustalił wyliczenie kwoty redukcji:

- dla pozycji [...] d. [...] "Lekka obudowa ścian z płyt warstwowych gr. 10 cm - płyty montowane w układzie poziomym", kosztorysu powykonawczego z dnia 1 lipca 2013 r. "Budowa budynku sortowni z częścią socjalną" - [...] zł;

- dla pozycji [...] d. [...] "Doki prefabrykowane" kosztorysu powykonawczego z dnia 1 lipca 2013 r. "Budowa budynku sortowni z częścią socjalną" - kwota redukcji -

[...] zł

- dla pozycji [...],[...],[...] kosztorysu powykonawczego z dnia 1 lipca 2013 r. - kwota redukcji -[...]zł.

Zadaniem Prezesa całkowita kwota redukcji pozycji kosztorysowych wynosi

[...]zł.

Finalnie organ odwoławczy stwierdził, że łączna należna kwota pomocy wynosi: [...] zł (wynika to z zsumowania należnej kwoty pomocy finansowej związanej z pokryciem kosztów utworzenia Grupy i prowadzenia działalności administracyjnej oraz kwoty związanej z pokryciem części kosztów kwalifikowanych inwestycji, tj.

[...] zł + [...] zł = [...] zł). W związku z faktem, iż organ I instancji wypłacił Stronie pomoc finansową w wysokości [...] zł to dopłata dokonana przez organ I instancji wynosi [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej Grupy K., wyjaśnił, że konsekwencją działalności specjalistów w ramach umów zawartych z Grupą jest deklaracja zawyżonych kosztów realizacji inwestycji i to Strona ponosi winę w ich wyborze zaś względem organów administracji, którym przedłożone zostały niekwalifikowane koszty, również Grupa ponosi odpowiedzialność za przedstawione dane, a ewentualne błędy popełnione przez osoby wykonujące czynności na jej zlecenie. Na etapie weryfikacji odwołania, ocena kosztorysów została powierzona pracownikowi, który dysponuje wiedzą w zakresie sporządzania kosztorysów. Potwierdzeniem powyższego jest posiadanie przez niego wyższego wykształcenia inżynieryjnego, które uzyskał po zakończeniu studiów obejmujących swym zakresem przedmioty dotyczące wprost sporządzania oraz oceny kosztorysów budowlanych. W ramach samo dokształcania natomiast ww. pracownik odbył stosowne kursy potwierdzone stosownymi dyplomami oraz certyfikatami.

Prezes zaznaczył, iż dokonując ponownej weryfikacji akt sprawy wziął pod uwagę wszystkie dokumenty i wyjaśnienia składane przez Stronę, w szczególności dokumentację budowlaną zebraną w trakcie całego procesu weryfikacji zarówno wniosku, jak i odwołania. Podniósł że, jako organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w sprawie, dokonał analizy wszystkich materiałów dowodowych. W ramach swobodnej oceny dowodów w treści decyzji wskazał, którym faktom i dowodom dał wiarę, a którym takiej wiary nie dał.

Prezes konkludując swoje wywody wskazał, że zatwierdzony plan dochodzenia do uznania, co prawda zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację danej inwestycji, ale należy rozumieć go jedynie jako limit wydatków, które nie mogą zostać przekroczone. Nie oznacza to w żadnym stopniu ilości wydatków, które faktycznie zostały poniesione przez Grupę. Tym samym nie może to oznaczać, że kosztorys powykonawczy do którego złożenia jest zobowiązana Grupa ma tylko potwierdzać spełnienie warunków przyznania pomocy oraz potwierdzać, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną zatwierdzony przez inspektora nadzoru lub kierownika budowy. W ocenie Prezesa ARiMR przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego należy odczytywać łącznie z § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. a-c) tego rozporządzenia. Warunkiem spełnienia przez Grupę warunków do przyznania pomocy finansowej w przypadku wykonania robót budowlanych jest przedłożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji i potwierdzonej przez osoby uprawnione. Wystawione faktury są dokumentami finansowymi za wykonanie robót budowalnych wynikających

z kosztorysu powykonawczego. Decyzje o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania i o przyznaniu pomocy finansowej w tym znaczeniu są powiązane, że pomoc jest przyznawana do inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz wysokość wydatków tam ustalona nie może zostać przekroczona. Oznacza to, że Strona nie może wykonywać inwestycji, która odbiegałaby rzeczowo i kosztowo od tego, co zostało ustalone w zatwierdzonym PDU. Kosztorys powykonawczy nie potwierdza kwalifikowalności kosztów zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 2 ust. 1 pkt 4 a) rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że winien być złożony aktualny kosztorys sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, w kwocie [...] zł.

Wydanej decyzji skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj.:

1. błędne zastosowanie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku

z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wskazywana przez Stronę cena płyt warstwowych (poz. 40 d.1.4. kosztorysu powykonawczego z dn. 1 lipca 2013 r. pt. "Budowa budynku sortowni z częścią socjalną") o wartości [...] zł/m2 nie jest rynkowa, zaś rynkową jest cena [...] zł/m² - zgodnie z bazą cen e- Bistyp, pomimo że:

- organ pominął wyjaśnienia Strony złożone w dn. 3 marca 2016 r., w których Strona wyjaśniła, iż wskazywana przez Stronę cena uwzględnia także koszt transportu, rozładunku i przemieszczania na placu budowy, zgodnie z zasadami kosztorysowania - i nie wyjaśnił, czy te okoliczności miały wpływ na wysokość ceny w/w płyt, a jeśli tak, to jaki;

- zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłym w analogicznych sprawach, bazy cen nie mogą być jedynym i samodzielnym dowodem rynkowości cen, ponieważ na rynkowość ceny zależy od konkretnych okoliczności (konkretnego czasu, lokalizacji, tempa budowy) i konkretnych uwarunkowań konkretnej, rozliczanej inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z 30.V.2016, sygn. V SA/Wa 3575/15 wyrok WSA z dn. 10.VI.2016, sygn. V SA/Wa 3636/15, wyrok WSA z dn. 10.1.2014 r., sygn. V SA/Wa 439/13);

- baza cen e-Bistyp, podobnie jak baza cen Intercenbud zawiera wyłącznie ceny średnie rynkowe dla całego woj. mazowieckiego, bez wyszczególnienia poszczególnych powiatów, opracowane na podstawie danych z całego, bardzo zróżnicowanego, woj. mazowieckiego i nie uwzględnia lokalnego wzrostu popytu, a co zatem idzie i lokalnego poziomu ceny, w sytuacji, gdy w 2013 r. powiat grójeckim znajdował się w grupie powiatów, w których wybudowano najwięcej hal przemysłowych i magazynowych;

- zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie można utożsamiać stawek rynkowych ze stawkami średnimi rynkowymi (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dn. 24.11.2016 r., sygn. VIII SA/Wa 925/15 i WSA w Warszawie w wyroku z dn. 18.111.2015 r., sygn. 2714/14);

- organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób, dlaczego przyjął bezkrytycznie cenę akurat z bazy cen e-Bistyp, a nie z bazy Intercenbud,

w której sporządzono cały kosztorys;

2. przyjęcie, iż cena blachy na obróbki blacharskie wymaga skorygowania do kwoty [...] zł/m², pomimo że:

- uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia takowej redukcji;

- notatki pracownika Organu II instancji z dn. 16 lutego 2016 r. i z 5.IV.2016 r, również nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia takowej redukcji;

wskutek czego organ II instancji zredukował koszt budowy rozliczanego budynku o kwotę [...] zł;

3. przyjęcie, iż koszt wykonania doków prefabrykowanych wynosił [...] zł, a nie [...] zł jak wskazano w kosztorysie, pomimo że:

Strona przedstawiła trzy oferty na wykonanie doków - opiewające kolejno na kwoty: [...] zł, [...] zł i [...] zł;

notatka pracownika organu II instancji z dn. 16.11.2016 r. przedstawia zupełnie inne przyczyny redukcji tego kosztu;

pracownik organu II instancji w notatce z dn. 16.11.2016 r. odmówił wiarygodności ofertom przedstawionym przez Stronę;

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego zredukowano koszt robocizny do stawki [...] zł/r-g oraz koszt bramy z napędem elektrycznym, jak również nie wyjaśniono, dlaczego dano w tym zakresie wiarę notatce pracownika organu II instancji z dn. 5.IV.2016 r., pomimo że notatka ta nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia takiej redukcji, a zarazem dlaczego odmówiono w tym zakresie wiarygodności i mocy dowodowej kosztorysowi i ofertom przedstawionym przez Stronę;

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego zredukowano koszt robocizny do stawki [...] zł/r-g oraz koszt bramy z napędem elektrycznym, dlaczego dano w tym zakresie wiarę notatce pracownika organu II instancji z dn. 5.IV.2016 r., pomimo że notatka ta nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia takiej redukcji.

Skarżąca podniosła także naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię § 1 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. "a" w zw. z § 4 w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej w treści skargi: Rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy) w zw. z pkt 1 załącznika do Rozporządzenia

w sprawie przyznawania pomocy w zw. z art. 111 w zw. z art. 112 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, poprzez przyjęcie, iż organ jest uprawniony do kwestionowania rynkowości cen poszczególnych pozycji kosztorysu powykonawczego złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy, a w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł zarzut niepowołania biegłego do oceny kosztorysu z zakresu wyceny prac budowlanych i kosztorysowania, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 84 k.p.a. Jednocześnie zmienił zarzut w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i zarzucił organowi błędne stosowanie § 2 ust. 1 pkt 4 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 17 czerwca 2009 r., poprzez utożsamianie ceny rynkowej z cenami w ogólnie dostępnych katalogach

w Internecie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy

w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1,

poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż skarżąca stawia zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów regulujących postępowanie administracyjne –

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jego uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.

Zdaniem Sądu należy podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie.

W szczególności należy zauważyć, że organ I Instancji celem merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego powołał biegłego

z zakresu kosztorysowania. Nie można zgodzić się natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego, że pracownicy tego organu dysponują wiedzą, która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego, bez wykazania powyższego. Niewątpliwie materia kosztorysowania - poprawności formalnej

i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, że pracownicy ARiMR dysponują taką wiedzą.

Zatem w ocenie sądu kwestia prawidłowego wyliczenia nie jest kwestią prostych matematycznych wyliczeń, zaś organ odwoławczy nie wykazał i nie uzasadnił, że pracownicy organu w sposób wiarygodny dokonali weryfikacji kosztorysu powykonawczego. Nie odniesiono się do opinii biegłego. Jednocześnie Sąd nie neguje stanowiska organu, iż organ może dokonywać oceny przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD itp.).

Niemniej bazując na danych z katalogów e-BISTYP, SEKOCENBUD czy INTERCENBUD organ opierał się na specjalistycznych serwisach, adresowanych do bardzo szerokiego kręgu osób i firm działających w branży budowlanej – kosztorysantów, projektantów, wykonawców, inwestorów, inspektorów budowlanych, rzeczoznawców. Te bazy cen w budownictwie, pozwalające na szybkie wyszukanie potrzebnych cen materiałów i sprzętu, mogą być jednym z dowodów w sprawie. Sąd

w składzie orzekającym podziela wyrażane już przez WSA w Warszawie i znajdujące aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok w sprawie V SA/Wa 439/13 oraz wyrok w sprawie II GSK 11106/14) stanowisko, że przyjęcie przez organ, iż jedyną

i wystarczającą weryfikacją kosztorysu jest jego weryfikacja poprzez odniesienie się do katalogów SEKOCENBUD czy INTERCENBUD jest nieprawidłowe i należało je ocenić jako niewystarczające. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA

w Warszawie w sprawie sygn. akt V SA/Wa 3575/15 z 30 maja 2016 r.

Przyjęcie przez organ, iż jedyną i wystarczającą weryfikacją przedłożonego przez grupę kosztorysu jest jego weryfikacja poprzez odniesienie się do katalogu e-BISTYP, INTERCENBUD było nieprawidłowe. Na gruncie § 2 ust. 1 pkt 4 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 czerwca 2009 r. nie ma podstaw do utożsamiania "cen rynkowych" z cenami z katalogu INTERCENBUD czy e-BISTYP. Cena rynkowa jest bowiem odbiciem sytuacji na rynku i dla jej prawidłowego ustalenia katalog może być jedynie jednym z dowodów, zawierających ceny uśrednione. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia cen rynkowych w inwestycji podejmowanej przez skarżącą miało miejsce, czas usługi czy aktualny popyt na roboty (inwestycje) danego rodzaju.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej, że skoro żaden przepis nie ogranicza pojęcia cen rynkowych do cen średnich, to znaczy, że cenami rynkowymi uzasadniającymi przyznanie pomocy, są zarówno maksymalne ceny rynkowe, jak

i minimalne ceny rynkowe. Stanowisko takie zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 lutego 2016 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 925/15. Również w wyroku z 5 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1106/14, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "cena rynkowa stanowi odzwierciadlenie sytuacji na rynku".

Sąd podziela stanowisko Strony skarżącej, iż przy zastosowaniu przez organ odwoławczy bazy cen INTERCENBUD, e-BISTYP nie uwzględniono czy na danym obszarze powstania inwestycji realizowano inne podobne inwestycje budowlane, co mogło spowodować lokalny wzrost popytu, a tym samym wzrost cen w danym powiecie.

W poz. 40 d.1.4 "Lekka obudowa ścian z płyt warstwowych gr. 10 cm - płyty montowane w układzie poziomym", kosztorysu powykonawczego z dnia 1 lipca 2013 r. "Budowa budynku sortowni z częścią socjalną", organ odwoławczy zastosował redukcję - [...] zł. Z uzasadnienia decyzji (str. 9) wynika, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających cenę zastosowanych płyt warstwowych z rdzeniem

z poliuretanu grubości 10 cm, tj. [...] zł/m². Ponadto jak podał organ zgodnie

z oświadczeniem Strony zastosowana cena nie znajduje odzwierciedlenia w katalogu INTERCENBUD, II kw. 2013 r., wobec czego cena [...] zł wymienionej płyty została przyjęta z cennika e-BISTYP. Skarżąca słusznie akcentuje w skardze, że organ całkowicie pominął wyjaśnienia Strony złożone w dniu 3 marca 2016 r., w których strona wyjaśniła, iż wskazywana przez nią cena uwzględnia także koszt transportu, rozładunku i przemieszczania na placu budowy, zgodnie z zasadami kosztorysowania. Organ odwoławczy dysponując wyjaśnieniami strony nie odniósł się w żadnym stopniu i nie wyjaśnił, czy powyższe okoliczności miały wpływ na wysokość ceny płyt. Również

w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się dlaczego przyjęto cenę z bazy cen e-BISTYP, a nie np. z innej bazy.

Podobna sytuacja dotyczyła przyjęcia przez organ odwoławczy ceny blachy na obróbki blacharskie, która została skorygowana do kwoty [...] zł/m², cenę blachy przyjęto z cennika INTERCENBUD, II kwartał 2013 r. Zasadnie podnosi skarżąca spółka, że organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił powyższej redukcji (str. 9 decyzji), co z kolei prowadzi do wniosku, że ocena ta została sformułowana

z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i w związku z art. 107

§ 3 k.p.a.

W rezultacie za słuszny uznać należy zarzut skargi, że organ odwoławczy zredukował koszt budowy rozliczanego budynku o kwotę [...] zł bez uzasadnienia merytorycznego, bez podania argumentów i bez przekonania ewentualnego Strony

o słuszności podjętej decyzji w tym zakresie.

Wreszcie dla poz. [...] d. [...] "Doki prefabrykowane" - kwota redukcji - [...] zł i przyjęcie w decyzji, że koszt wykonania doków wynosi [...] zł. Uzasadniając te poz. (poz. 58 d.1.10), organ odwoławczy stwierdził, że dokonał weryfikacji kosztu roboczogodziny do kwoty [...] zł/r-g (koszt robocizny robót ogólnobudowlanych wymieniony w kosztorysie powykonawczym z 1 lipca 2013 r.) oraz zawyżonej ceny jednostkowej bramy z napędem elektrycznym (występującej w poz. 98) do wartości rynkowej tj. [...] zł/m².

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy dodał, że dla poz. [...] d. [...] "Doki prefabrykowane", w kosztorysie ujęto miedzy innymi nie wykonane roboty – przykładowo poz. [...] "obróbki przy szerokości po rozwinięciu ponad 25 cm – z blachy ocynkowanej, przy czym istnienia owej pozycji nie stwierdzono podczas kontroli. Sąd zauważa, że to ogólne wyjaśnienie w żadnym razie nie wypełnia dyspozycji prawidłowo przeprowadzonego postępowania wynikającej z art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto z zawartej w aktach administracyjnych notatki pracownika organu odwoławczego wynika zupełnie inna przyczyna redukcji tego kosztu.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd zaznacza, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie miał kwalifikacje pracownik organu odwoławczego do dokonania obmiaru i ustalenia w kosztorysie nie wykonanych robót poz. 48 "obróbki przy szerokości po rozwinięciu ponad 25 cm – z blachy ocynkowanej". Również powyższa okoliczność nie została uzasadniona w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy dokonując redukcji dla poz. [...] d. [...] "Doki prefabrykowane" - kwota redukcji - [...] zł, zupełnie przemilczał, że Strona przedstawiła trzy oferty na wykonanie doków na kwoty: [...] zł, [...] zł i [...] zł, jak również nie odniósł się mocy dowodowej kosztorysu. Brak jest także uzasadnienia dla przyjętej przez organ kosztu bramy z napędem elektrycznym.

W sytuacji dokonania redukcji organ powinien szczegółowo odnieść się po pierwsze dlaczego nie uwzględnił danych z kosztorysu, dlaczego za niewiarygodne uznał kwoty z ofert wskazane przez stronę. Strona zapoznając się z uzasadnieniem decyzji powinna być przekonana o prawidłowości dokonanej redukcji, popartej szczegółowymi wyliczeniami matematycznymi. Ponadto w sytuacji powołania biegłego przez organ pierwszej instancji należało odnieść się do sporządzonej opinii – sytuacji zakwestionowania tej opinii, a nadto opinii jako dowodu w sprawie.

Słusznie wskazuje strona skarżąca, że organ rozpoznając odwołanie powinien odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego w tym także do złożonych wyjaśnień Strony.

Wskazane uchybienia świadczą również niewątpliwie o naruszeniu art. 107 § 1

i 3 oraz art. 11 k.p.a., a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż

w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Podkreślić przy tym należy, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze zaskarżona decyzja nie spełnia. Z treści decyzji nie wynika dlaczego organ odwoławczy zignorował opinię biegłego powołanego przez organ I instancji w kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach i w jaki sposób (przy dwóch różniących się w treści notatkach pracownika prowadzącego sprawę) uznał, że wyliczenia ceny rynkowej zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a wyliczenia ceny rynkowej w zakresie spornych pozycji organu I instancji czy też skarżącej są nieprawidłowe. Organ odwoławczy winien ewentualnie wykazać, iż w ocenie Prezesa powołanie biegłego przez Dyrektora nie było konieczne aby zweryfikować kosztorys przedstawiony przez skarżącą.

W doktrynie trafnie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty

i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak

i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Z pewnością, organ administracji powinien wnikliwie ustosunkować się do całokształtu materiału zawartego w aktach sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim odnieść się zarzutów odwołania i do ustaleń organu I instancji opartych na opinii biegłego. Jeżeli w związku z zarzutami, wyjaśnieniami

i dokumentami skarżącej składanymi na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji ustaleń organu I instancji nie podzieli - a jednocześnie nadal będzie kwestionował prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego przez grupę - Prezes winien na podstawie uzupełniającej opinii biegłego kosztorysanta dokonać oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach. Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego organ winien wydać rozstrzygniecie w sprawie.

W ocenie Sądu, w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne należy zaś uznać odnoszenie się do zawartych w skardze licznych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Niemniej dodać należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia MRiRW należy odczytywać łącznie z § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. a - d) tego rozporządzenia. Warunkiem spełnienia przez grupę przesłanek do przyznania pomocy finansowej w przypadku wykonania robót budowlanych jest przedłożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji

i potwierdzonej przez osoby uprawnione. Wystawione faktury są dokumentami finansowymi za wykonanie robót budowalnych wynikających z kosztorysu powykonawczego. Decyzje o zatwierdzeniu p.d.u. i o przyznaniu pomocy finansowej

w tym znaczeniu są powiązane, że pomoc jest przyznawana do inwestycji ujętych

w zatwierdzonym p.d.u. oraz wysokość wydatków tam ustalona nie może zostać przekroczona. Oznacza to, że podmiot realizujący nie może wykonywać inwestycji, która odbiegałaby rzeczowo i kosztowo od tego co zostało ustalone w zatwierdzonym planie.

Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy nie ma podstaw do badania merytorycznego złożonego kosztorysu powykonawczego ponieważ limit wydatków został już wcześniej ustalony w decyzji o zatwierdzeniu p.d.u. Organy ARiMR mają kompetencje do podważania kosztów poniesionych na wykonanie inwestycji ujętej w planie. Przepis § 2 ust.1 pkt 4 a) rozporządzenia MRiRW jasno wskazuje, że winien być złożony aktualny kosztorys sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. rozważy wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Przede wszystkim organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia winien

w przekonywujący sposób wyjaśnić ww. kwestie budzące wątpliwości Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.