Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3028/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.H.i G.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 67/15 w sprawie ze skargi K.H. i G. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 67/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. H. i K. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Wójt Gminy M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej również jako PINB w Żywcu) z prośbą o sprawdzenie legalności obiektów budowlanych, zlokalizowanych przy ulicy [...] na działce nr [...] własności G.i K. H..

W wyznaczonym terminie tj. 11 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, iż na przedmiotowej działce usytuowany jest m. in. budynek letniskowy (rekreacyjny). Jest to budynek drewniany z poddaszem, posadowiony na betonowym fundamencie z dachem dwuspadowym krytym blachą, o wymiarach: 10,7 m x 5,05 m. Został zrealizowany przez inwestorów G. i K. małżonków H. w 2002 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ ustalił, że działka nr [...], należąca do skarżących G. i K.małżonków H., położona w K. według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. U. Woj. Śląskiego poz. 1929 z dnia 1.04.2014 r.) znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...].- Tereny zieleni śródleśnej, a nadto znajduje się w około 1/2 części w obszarze Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego oraz w całości w obszarze Natura 2000 PLH 240005 "Beskid Śląski".

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy decyzją Nr [...] z dnia 10 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", nakazał inwestorom G. i K.H. dokonać rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K.. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na terenie według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bez prawa zabudowy, co przekreśla możliwość jego legalizacji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący G. i K. małżonkowie H. zarzuciłi, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie charakteru objętego nakazem rozbiórki obiektu, nieustalenie przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu budowy obiektu oraz przez bezpodstawną odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji gdy strona złożyła wniosek o zmianę obowiązującego planu zagospodarowania.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również, jako "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a., utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że ustalenie samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji w świetle art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obejmuje zbadanie czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami. Dopiero w przypadku takiej zgodności organ jest obowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Koniecznym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest wykazanie, że budowa nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Przesłanki legalizacji określone zostały w ust. 2 art. 48, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego budowa budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a takiego małżonkowie H. dokonując budowy takiego budynku w 2002 r. nie uzyskali. Organ odwoławczy wskazał, że celem przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, w przypadku jeżeli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ma na celu dokonanie oceny, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany wykonany został zgodnie z przepisami prawa. Dokonując oceny możliwości legalizacji objętego postępowaniem budynku pod kątem przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ ten stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. U. Woj. Śląskiego poz. 1929 z dnia 1.04.2014 r.) działka nr [...] w K. na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...].- Tereny zieleni śródleśnej. Zgodnie z lit. c pkt 3 ust. 2 § 32 tegoż planu ustala się zakazy lokalizacji na tych terenach budynków i budowli. W świetle tego planu nie jest zatem możliwe wybudowanie na tym terenie budynku. Z uwagi na tę niezgodność nie jest też możliwe zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, co uzasadniało orzeczenie o nakazie jego rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB w Katowicach, skarżący wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie dokonały dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących opierając się jedynie na niewystarczających ustaleniach poczynionych na tej działce w czasie kontroli przeprowadzonej przez PINB w Żywcu. Nie ustaliły też organy orzekające przeznaczenia działki skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obowiązującego w dacie budowy budynku tj. w 2002 r.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie jak w jej uzasadnieniu podkreślił, że wymóg zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został sformułowany w treści art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego w czasie teraźniejszym, co oznacza, iż decyduje w tym względzie treść planu obowiązująca w dacie orzekania a nie w dacie budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę, stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut skarżących, co do niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające "charakteru obiektu zlokalizowanego na ich działce". Obiekt ten został bowiem opisany w czasie przeprowadzonych przez organ I instancji, z udziałem skarżących, w dniu 11 lutego 2014 r. oględzin, w sposób dostateczny dla jego kwalifikacji jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Treści protokołu z tych oględzin skarżący nie zakwestionowali, wprost przeciwnie protokół ten podpisali bez zastrzeżeń. Sąd I instancji podkreślił, że ani w skardze ani wcześniej w odwołaniu skarżący nie sprecyzowali w jakikolwiek sposób, co należy rozumieć przez niedokładne wyjaśnienie "charakteru obiektu budowlanego", którego postępowanie dotyczy. W związku z tym ich zastrzeżenia należy uznać w tym względzie w świetle materiału dowodowego sprawy za gołosłowne. W ocenie tego Sądu, gdyby zaś chodziło o ewentualne nazwanie tego budynku "letniskowym" a nie np. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to kwestia ta dla oceny możliwości legalizacji takiego budynku nie miałaby w świetle treści art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego istotnego znaczenia, w sytuacji, gdy lokalizacja każdego z tych budynków byłaby na terenie działki skarżących niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a fakt realizacji tego budynku bez wymaganego zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia nie budzi wątpliwości i nie jest przez skarżących kwestionowany.

Zasadny zdaniem tego Sądu jest natomiast zarzut nierozważenia przez organy obu instancji kwestii ewentualnej zgodności objętej postępowaniem samowoli budowlanej z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie popełnienia tej samowoli i oceny tej kwestii z punktu widzenia treści art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego. W tym względzie, jak wskazał Sąd I instancji, nie można bowiem podzielić stanowiska organu odwoławczego, że jednoznacznie przesądzające znaczenie ma treść planu zagospodarowania obowiązującego w dacie orzekania o samowoli budowlanej. Odmienne w tym względzie stanowisko wynika bowiem z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 (ONSA i WSA 2014/6/89), zgodnie z którą w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. W konsekwencji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zaskarżonej decyzji do tej uchwały się nie odniesiono. Sąd ten uznał, że naruszenie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", ponieważ miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego są powszechnie obowiązującymi i ogólnie dostępnymi źródłami prawa. Możliwe jest zatem uwzględnienie treści tego prawa w postępowaniu sądowym, co też uczynił Sąd w niniejszym postępowaniu. Sąd ten stwierdził, że również w świetle planów zagospodarowania Gminy M. obowiązujących w latach 1994-2014 działka skarżących, na której został usytuowany sporny budynek wyłączona była spod zabudowy tego rodzaju obiektami budowlanymi.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z planem uchwalonym uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 11 marca 1994 r. działka nr [...] znajdowała się w jednostce strukturalnej tego planu oznaczonej symbolem R1 – Tereny użytków rolnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, na których nie była dopuszczalna lokalizacja nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej poza granicami istniejących działek siedliskowych (informacja o treści planu – k. 119 i 120 akt sądowych).

Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 27.06.2008 r. przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem Zo – Tereny zieleni niskiej i wysokiej o przeznaczeniu podstawowym pod łąki, pastwiska, zieleń śródpolną, uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia, z zakazem zabudowy budynkami (treść planu – 11 i 11 akt adm.).

W konsekwencji Sąd ten za zasadne uznał stanowisko organów orzekających, że wobec stwierdzonej niezgodności budowy objętego postępowaniem budynku letniskowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niedopuszczalna była jego legalizacja jako samowoli budowlanej. Zasadnie orzekły zatem organy obu instancji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki tego budynku.

Wobec powyższego, Sąd I instancji, skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Skarżący G.H. i K.H. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, wobec stwierdzenia iż bezpodstawny jest zarzut skarżących co do niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające charakteru obiektu zlokalizowanego na ich działce, nadto iż skarżący nie sprecyzowali w jakikolwiek sposób co należy rozumieć przez niedokładne wyjaśnienie charakteru obiektu budowlanego a zastrzeżenia skarżących w tym względzie należało uznać za gołosłowne, w sytuacji, gdy z przepisu art. 7 k.p.a. wynika iż w toku postępowania to organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ obowiązany jest do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a skoro skarżący konsekwentnie kwestionują ustalenia poczynione przez organ odnośnie przedmiotowego budynku, nie można stwierdzić że zastrzeżenia ich związane z ustaleniami organu są "gołosłowne". Jest to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a., co Sąd winien wziąć pod uwagę, natomiast jedynie w sposób powierzchowny odniósł się do tej okoliczności w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie jeden zarzut, a mianowicie naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co polegało na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących.

Zarzut ten należało uznać za całkowicie niezasadny.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosowania przez te sądy środków określonych w ustawie. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższego przepisu. Dokonał on kontroli zaskarżonej decyzji, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, uznając, iż zaszły przesłanki do oddalenia skargi, orzekł zgodnie z przepisem art. art. 151 ustawy p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wysuwając zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., stanowiącego o uchyleniu kontrolowanej decyzji z powodów naruszeń przepisów postępowania, wskazał jako naruszone przepisy 7 i art. 77 § 1 k.p.a., formułujące zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz wynikający z tej zasady obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie sprecyzowano jednak, jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone i jaki miało to wpływ na wynik sprawy, co na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi niezbędny wymóg formułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

W szczególności wysuwając zarzut "niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające charakteru obiektu zlokalizowanego", nie wskazano czy określony przez organy, podlegający rozbiórce obiekt, został wadliwie określony, a jeżeli tak, to w jakim zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega zaś naruszeń wymienionych przepisów prawa procesowego. Organy obu instancji w sposób precyzyjny ustaliły wszystkie istotne i niezbędne do podjęcia decyzji okoliczności faktyczne sprawy, w tym opisały w sposób wystarczający budynek podlegający rozbiórce, podając jego wymiary ( 10,7 m x 5,05 m), które wskazują, że nie podlega on wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w świetle przepisów art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając na względzie poczynione powyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.