Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1507/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 163
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w związku z  par. 2 ust. 1 pkt 2 par. 6 par. 9 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].07.2015 r., nr [...] Komendant Powiatowy P. w C., działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z póź. zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 § 6 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.), orzekł o zmianie decyzji Komendanta Powiatowego P. w C. z dnia [...].09.2009 r., nr [...] (l.dz.ZAG-7056/09) w ten sposób, że:

. cofnął uprawnienia S. C. do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny,

. ustalił stawkę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wysokości jak dla policjanta.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...].09.2009 r., nr [...] Komendant Powiatowy P. w C. przyznał S. C. równoważnik pieniężny jak dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o P. w wysokości [...] zł, gdyż w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...].09.2009 r. S. C. wykazał, że mieszka w domu swojej matki E. C. w miejscowości C., przy ul. [...], jak też, że w wymienionym lokalu zamieszkują z nim również następujący członkowie rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o P. (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.): żona J. C., córka Z. C. i syn W. C..

W toczącym się postępowaniu wyjaśniającym l.dz. E. w sprawie prawidłowości wykonywania obowiązków służbowych przez asp. S. C., dzielnicowego z PP U. oraz jego uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustalono, że żona J. C. oświadczyła, iż do lipca 2009 r. mieszkała w domu matki asp. S. C., po tym czasie wyprowadziła się z tego mieszkania i zamieszkała wraz z dziećmi w domu swojej matki, również w C., przy ul. [...]. Tam też zameldowała się na pobyt stały i zamieszkuje nadal, a S. C. nadal zamieszkuje u swojej matki.

Ze względu na to, że S. C. w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego, tj. w dniu [...].09.2009 r. nie zamieszkiwał wspólnie z żoną i dziećmi tzn. nie pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym o którym mowa w art. 89 ustawy o P., co miało wpływ na wysokość równoważnika pieniężnego, w ocenie orzekającego organu należało decyzję nr [...] z dnia [...].09.2009 r. Komendanta Powiatowego P. w C. zmienić w sposób opisany w sentencji niniejszej decyzji, wskazując przy tym, że P. jest zobowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. C. podniósł, iż zaskarża to orzeczenie w całości, zarzucając:

naruszenie przepisu art. 89 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm., dalej "Ustawa") poprzez jego błędną interpretację polegającą na niedopuszczalnym przyjęciu, że każdorazowo wyłącznym i obligatoryjnym elementem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego jest wspólne zamieszkiwanie;

naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918, dalej: "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji spełnienia przez odwołującego przesłanek koniecznych przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 Ustawy;

naruszenie przepisu § 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji cofnięcie uprawnienia odwołującego do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy;

naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności co do ustalenia faktu, iż odwołujący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną, pomimo dowodów bezsprzecznie wskazujących na istnienie pomiędzy małżonkami wspólności gospodarstwa domowego, na które składają się: przebywanie razem, wspólny majątek, wspólne dochody i wydatki oraz wspólne zaspokajanie potrzeb rodziny.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, iż uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza jest uprawnieniem podstawowym, a równoważnik pieniężny stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu, to w niniejszym przypadku oznacza, że te same przesłanki winny decydować o uznaniu danych osób za członków rodziny, uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego, co przy ustalaniu osób (członków rodziny) uwzględnionych przy określaniu wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W ocenie strony w przedmiotowej sprawie clou problemu sprowadza się do dowolnej interpretacji przez organ pojęcia "wspólnego gospodarstwa domowego" i podkreślenia wymaga owa dowolność, gdyż organ odmawiając odwołującemu wspólności gospodarstwa domowego z członkami rodziny, nie wyjaśnił nawet co przez niedookreślone to pojęcie rozumie, gdyż organ ograniczył się do wskazania, iż "ze względu na to, że Pan S. C. w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego tj. w dniu [...].09.2009 r. nie zamieszkiwał wspólnie z żoną i dziećmi tzn. nie pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym (...), co miało wpływ na wysokość równoważnika pieniężnego, należało Decyzję Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. Komendanta Powiatowego P. w C. zmienić (...)".

W związku z postawieniem hipotezy "nie zamieszkuje wspólnie z żoną i dziećmi tzn. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym", zdaniem odwołującego się należy wyjaśnić, że wspólne zameldowanie, zamieszkiwanie, czy przebywanie pod jednym adresem lub jego brak w żadnym razie nie świadczy o prowadzeniu lub nie prowadzeniu "wspólnego gospodarstwa domowego" wskazanego w art. 89 ustawy. Nadto pojęcia zameldowanie, zamieszkiwanie albo przebywanie nie są tożsame, więc dziwi pewność, iż na element wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego musi składać się właśnie wspólne zamieszkiwanie. Policjant może nie zamieszkiwać z rodziną, a pomimo to z całą pewnością nadal prowadzi z nią "wspólne gospodarstwo domowe", np. stale przebywając z żoną lub dziećmi, partycypując w kosztach utrzymania dzieci i drugiego lokalu, w którym osoby najbliższe zamieszkują, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Z uwagi na szereg sytuacji, w których wspólne zamieszkiwanie w żadnym razie nie oznacza wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, zdaniem strony odwołującej się należy z dużą ostrożnością ważyć stawianie znaku równości pomiędzy wspólnym zamieszkiwaniem, a wspólnym prowadzeniem gospodarstwa domowego, natomiast organ w istocie ograniczył wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego do nocowania w tym samym lokalu bez uwzględnienia faktycznego przebywania razem małżonków oraz odwołującego i dzieci. Nadto organ w zupełności pominął relacje w rodzinie odwołującego, podział obowiązków, z uwzględnieniem klasycznego modelu rodziny. Wywodząc dalej, także milczeniem organ pominął istniejącą wspólność majątkową małżeńską, jeden budżet domowy i wspólne rozliczanie dochodów dla celów podatkowych (również za rok 2014). Nadto wspólne sprzęty gospodarstwa domowego i inne ruchomości, z których swobodnie korzystają wszyscy członkowie rodziny, co podkreślała J. C. podczas składania wyjaśnień, a wszystkie te okoliczności mają znaczenie dla ustalenia wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego.

Odwołujący się podkreślił, że jest osobą w głównej mierze zarabiającą na utrzymanie rodziny; jego żona w większym stopniu wypełnia swe obowiązki poprzez osobiste starania o utrzymanie i wychowanie dzieci, przy czym podkreślenia wymaga, iż de facto w kwestionowanym przez organ okresie przyszło na świat drugie dziecko odwołującego, które obecnie ma 6 lat. Wynika z tego, iż małżonkowie są zgodni i realizują przyjętą przez siebie koncepcję rodziny. Nie został prawomocnym wyrokiem orzeczony rozwód, ani separacja. Małżonkowie nie zamierzają się rozwodzić, bądź ustalać separacji. Rodzice wraz z dziećmi spędzają wolny czas, rok do roku całą rodziną wyjeżdżają na wczasy, wspólnie obchodzą wszystkie święta i inne wyjątkowe dni. Nie mniej jednak przyczyny zewnętrzne (nieporozumienia z teściami, konieczność sprawowania opieki nad rodzicami) spowodowały, iż odwołujący zajmuje lokal mieszkalny należący do jego matki, a żona wraz z dziećmi lokal należący do jej rodziny. Lokale te znajdują się w tej samej miejscowości, natomiast żaden z nich nie stanowi własności/współwłasności odwołującego lub jego żony.

Odwołujący się wyjaśnił, że polskie prawo nie definiuje czym jest gospodarstwo domowe. Brak jest definicji legalnej pojęcia "wspólnego gospodarstwa domowego". Natomiast tylko przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą kreować prawa i obowiązki obywateli. Również w polskiej literaturze prawniczej i ekonomicznej pojęcie gospodarstwa domowego nie jest jednoznacznie określane, brak jest jednolitości poglądów. Tym bardziej więc poglądy socjologów, na które powołuje się Naczelnik Wydziału Zaopatrzenia, Inwestycji i Remontów KWP w B. w swym stanowisku, zdaniem strony w żadnym razie nie powinny przesądzać o prawach i obowiązkach odwołującego.

Zdaniem skarżącego gospodarstwo domowe jest autonomicznym podmiotem gospodarującym wyodrębnionym w sensie ekonomicznym na postawie własności osobistej, podejmującym decyzje w sferze konsumpcji w oparciu o własne subiektywne preferencje (gusty), upodobania, przyzwyczajenia i tradycje, a także istniejące ograniczenia obiektywne (tj. dochód gospodarstwa domowego, ceny rynkowe dóbr i usług) w celu maksymalnego i najbardziej racjonalnego zaspokojenia ogółu potrzeb (tak konsumpcyjnych, jak i duchowych) wszystkich swoich członków.

Wskazał, że w judykaturze podkreślono, iż cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, pozostawanie na częściowym utrzymaniu osoby z którą się gospodarstwo domowe prowadzi a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzuje (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi - III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 kwietnia 2014 r. III AUa 682/13).

Podnosząc jeszcze raz brak definicji legalnej pojęcia wspólnego gospodarstwa domowego, odwołujący się stwierdził, iż na gruncie niektórych regulacji, ustawodawca celowo i wyraźnie dodał do pojęcia gospodarstwa domowego, wspólne zamieszkiwanie. Wobec tego ustawodawca nie utożsamia tychże pojęć. Dodawanie na potrzeby niektórych ustaw do "wspólnego gospodarstwa domowego" "wspólnego zamieszkiwania" jest świadomym zabiegiem legislacyjnym. Brak natomiast takiego związku na tle ustawy o Policji.

W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego znamienne jest, iż Prokurator Prokuratury Rejonowej w C. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił wszczęcia śledztwa z uwagi na brak znamion czynu zabronionego. Prokurator odwołał się do potocznego rozumienia pojęcia gospodarstwa domowego; również postępowanie wyjaśniające nie wykazało żadnych nieprawidłowości w postaci naruszenia dyscypliny służbowej, a jako, że ocena zaistniałej sytuacji przez Komendanta Powiatowego P. w C. odmienna jest od ww. rozstrzygnięć, nasuwa się zdaniem strony przypuszczenie, iż wydana została w sposób dowolny.

Komendant Policji po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że odwołujący się oraz jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego ani domu. Z dokumentacji wynika również, że zainteresowany zamieszkuje sam - bez członków rodziny w C. przy ul. [...] w domu matki, a żona zainteresowanego wraz z dziećmi zamieszkuje u swojej matki w C. ul. [...]. Frelichowskiego 4/9.

Wskazano, że na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla określenia wysokości w jakiej przysługuje policjantowi przedmiotowe świadczenie niezbędne jest ustalenie, czy skarżący posiada członków rodziny.

Definicję członków rodziny policjanta zawiera art. 89 ustawy o Policji, który stanowi, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

. małżonek,

. dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia,

. rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

W świetle przytoczonego przepisu w ocenie organu podstawowym kryterium oceny, czy dana osoba jest członkiem rodziny policjanta, jest pozostawanie z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym. Z perspektywy socjologicznej gospodarstwo domowe jest wspólnotą gospodarczą oraz wspólnotą osób żyjących w rodzinie. Wybitny polski socjolog J. S. stwierdził, że "gospodarstwo domowe tworzą członkowie rodziny, żyjący pod jednym dachem, a zakres gospodarstwa domowego wyznacza zakres funkcji ekonomicznych spełnianych przez rodzinę w szerszych zbiorowościach" (Badania nad wzorami konsumpcji, W. 1977, s.300). Pogląd taki podziela również A. T., który uważa, że gospodarstwo domowe tworzą osoby wspólnie zamieszkujące w tym samym mieszkaniu, łączące część lub całość dochodów w celu zaspokojenia wspólnych potrzeb (Metodyka badań nad gospodarstwem domowym, W. 1979, s.290-291).

W polskiej literaturze ekonomicznej pojęcie gospodarstwa domowego zostało sformułowane przez A. H., według którego gospodarstwo domowe jest jednostką gospodarującą szczególnego rodzaju. Twierdzi on, że "gospodarstwo domowe jest bazą ekonomiczną jednostki lub grupy osób, powiązanych ze sobą więzami rodzinnymi (...). Członkowie gospodarstwa domowego zamieszkują razem (...), łączą swoje przychody (pieniężne i naturalne), zasoby dóbr materialnych oraz reprezentowaną przez siebie silę roboczą w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa, jako całości i poszczególnych jego członków" (Gospodarstwo domowe i jego rola społeczno-ekonomiczna, Warszawa 1971, s.20).

Natomiast Główny Urząd Statystyczny za kryterium wyodrębniające gospodarstwo domowe przyjmuje sam fakt gospodarowania, uznając więzi rodzinne i wspólne zamieszkanie za jeden z warunków gospodarstwa domowego (Rocznik Statystyczny 2006, s.47). Za gospodarstwo domowe jednoosobowe GUS uważa osobę utrzymującą się samodzielnie, a przez gospodarstwo domowe wieloosobowe rozumie zespół osób zamieszkujących razem i wspólnie utrzymujących się. Jak wynika z przytoczonych definicji mieszkanie jest jednym z istotnych determinantów wyróżniających gospodarstwa domowe, jako jednostkę społeczno-gospodarczą.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że Pani Chacińska wraz z dziećmi przeprowadziła się do matki w lipcu 2009 r., a następnie również zameldowała się wraz dziećmi u matki.

Powyższe rozważania zdaniem organu prowadzą do konkluzji, że żona funkcjonariusza oraz jego dzieci, nie zamieszkują z funkcjonariuszem i nie pozostają z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Tym samym nie są członkami rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Taki pogląd reprezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.10.2014 r. (sygn. akt I OSK 964/13) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20.10.2009 r. (sygn. akt III SA/Kr 106/09), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19.12.2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 702/13).

W skardze do sądu S. C. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając decyzji organu odwoławczego:

naruszenie przepisu art. 89 pkt 1 i 2 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. 2015 r., Nr 255 ze zm., dalej "Ustawa") poprzez jego błędną interpretację polegającą na niedopuszczalnym przyjęciu, że każdorazowo obligatoryjnym elementem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego jest wspólne zamieszkiwanie;

naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz.U. 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji spełnienia przez skarżącego przesłanek koniecznych przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 Ustawy;

naruszenie przepisu § 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji cofnięcie uprawnienia skarżącego do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy;

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej; "k.p.a.") polegające na utrzymaniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ze względu na szereg uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego, decyzja Komendanta Powiatowego P. w C. powinna zostać uchylona w całości;

naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wskutek zebrania niekompletnego materiału dowodowego ograniczonego do faktu wspólnego zamieszkiwania (bądź jego braku) skarżącego z żoną i dziećmi, w rezultacie zaakceptowania przez organ odwoławczy prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej;

naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności co do ustalenia faktu, iż skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną, pomimo dowodów bezsprzecznie wskazujących na istnienie pomiędzy małżonkami wspólności gospodarstwa domowego, na które składają się: przebywanie razem, wspólny majątek, wspólne dochody i wydatki oraz wspólne zaspokajanie potrzeb rodziny.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący w całości powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Dodatkowo wskazano, że w języku potocznym gospodarstwo domowe, to jeden z podmiotów gospodarczych, jedna osoba lub ich zespół, razem zamieszkujących lub osobno, wspólnie się utrzymujących (w ogromnej większości połączonych więzami biologicznymi). Gospodarstwo domowe jest kategorią ekonomiczną, którego kryteriami są: posiadanie i zarządzanie wspólnym majątkiem oraz wspólnym budżetem w celu zaspokajania głównych potrzeb członków rodziny.

Powyższe w ocenie skarżącego zgodne jest z sytuacją faktyczną J. i S. małż. Chacińskich, gdyż małżonkowie zgodnie zarządzają wspólnym majątkiem, podejmują istotniejsze decyzje wspólnie. Rodzina utrzymuje się ze wspólnego budżetu, na który składają się wchodzące w skład majątku wspólnego wynagrodzenia za pracę.

Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 181/08, skarżący stwierdził, że skoro analizowana ustawa owego pojęcia (wspólnego gospodarstwa domowego) nie precyzuje, oznacza to, iż ma ono znaczenie nadane potocznym rozumieniem składających się na nie słów. Jak podaje Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego (Warszawa, 2005, str. 1330), "wspólny" to "taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś". Natomiast "gospodarować" to: "dysponować czymś; zarządzać czymś" (op. cit. str. 298). Zatem jeśli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami itp. Zatem, przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych.

Podnosząc jeszcze raz brak definicji legalnej pojęcia wspólnego gospodarstwa domowego, skarżący stwierdził, iż na gruncie niektórych regulacji, ustawodawca celowo i wyraźnie dodaje do pojęcia gospodarstwa domowego (albo gospodarowania) wspólne zamieszkiwanie. Wobec tego ustawodawca nie utożsamia tychże pojęć. Dodawanie na potrzeby niektórych ustaw do "wspólnego gospodarstwa domowego" "wspólnego zamieszkiwania" jest świadomym zabiegiem legislacyjnym. Brak natomiast takiego związku na tle Ustawy o Policji, co należy mocno podkreślić. Na tle innych ustaw taki zabieg legislacyjny został poczyniony, co jego zdaniem oznacza, iż ustawodawca odróżnia pojęcia wspólnego gospodarowania i wspólnego zamieszkiwania, przy czym niekiedy uzależnia nabycie prawa od wspólnego gospodarowania, niekiedy od wspólnego zamieszkiwania, a niekiedy od wspólnego gospodarowania lub/i zamieszkiwania, dlatego organ nie jest władny dodawać warunek niezbędny do przyznania równoważnika, gdy warunek ten nie wynika z powszechnie obowiązującego prawa.

Dla przykładu skarżący przytoczył treść art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym termin "rodzina" oznacza "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, spoinie zamieszkujące i gospodarujące". Podobnie, ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 2 pkt 1 wyjaśnia, iż ilekroć w ustawie jest mowa o członku rodziny - należy przez to rozumieć osobę najbliższą (w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, z. 553, z późn. zm.), a także inną osobę wspólnie zamieszkującą lub gospodarującą z czego wynika wniosek, iż racjonalny ustawodawca celowo pominął okoliczność zamieszkiwania w art. 89 ustawy o Policji, ograniczając nabycie uprawnienia do równoważnika pieniężnego od spełnienia przesłanki wspólnego gospodarowania.

Powołano również treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 106/09 (na który powołuje się organ odwoławczy), który stwierdza: "Jak wynika z akt sprawy skarżący na dzień zwolnienia nie mieszkał z synem, ani też nie prowadził z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Nie można, więc uznać żadnej z mienionych osób za członków rodziny skarżącego w myśl art. 89 ustawy o Policji.". W konsekwencji zdaniem skarżącego należy wywieść, iż organ obowiązany był ustalić, czy skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dziećmi pomimo faktu nie zamieszkiwania razem.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegały decyzje wydane w przedmiocie cofnięcia policjantowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z poziomu stawki jak dla policjanta posiadającego członków rodziny i przyznanie równoważnika w wysokości jak dla policjanta.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako- przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą, przy czym uprawnienie to winno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, a dopiero gdy takiego przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada przysługuje pomoc finansowa (podobnie uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, LEX 364569).

Jak już wskazano, podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Stosownie do treści art. 92 ust. 1 powołanej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: wymienionych w tym przepisie lokali, domu czy kwatery.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją ostateczną z dnia [...].09.2009 r. Komendant Powiatowy P. w C. przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny, uwzględniając żonę, syna i córkę.

Decyzją z dnia [...].07.2015 r. Komendant Powiatowy P. w C. cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego w podwyższonej wysokości, powołując się na regulację art. 163 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 2, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r., którego delegację ustawową stanowi przepis art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Organ II instancji wskazał w podstawie prawnej decyzji art. 92 w zw. z art. 89 i art. 97 ust. 5 ustawy o P. oraz § 1 ust. 1, § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,

2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,

3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym,

4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

W niniejszej sprawie cofnięto uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, z uwagi na ustalenie, że żona funkcjonariusza wraz z dziećmi nie zamieszkiwała wspólnie z funkcjonariuszem. Zasadnicze znaczenie miało więc ustalenie czy brak wspólnego zamieszkiwania uzasadnia obniżenie wysokości równoważnika.

W ocenie Sądu, w spornym zakresie nie został zebrany i rozważony w sposób niebudzący wątpliwości materiał dowodowy. Przede wszystkim nie została wyjaśniona w sposób właściwy kwestia użytego w art. 89 ustawy zwrotu "wspólne gospodarstwo domowe"

Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym – małżonek i m.in. dzieci własne (art. 89 pkt 1 i 2 ustawy). Okolicznością bezsporną jest, że małżonkowie nie zamieszkują wspólnie. W wyroku z 21 grudnia 2010 r. WSA w Lublinie II SA/Lu 664/10 wskazał, że aby wyjaśnić pojęcie "wspólne gospodarowanie", a tym samym ustalić, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też członkiem rodziny, należy uwzględnić potoczne rozumienie tego wyrażenia. Zgodnie z Wielkim Słownikiem Poprawnej Polszczyzny PWN "wspólny to taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś", natomiast "gospodarować" to "dysponować czymś; zarządzać czymś" (red. A. Markowski, Warszawa 2005, s. 1330 i 298). Stąd, jeśli osoby gospodarują wspólnie oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, a także wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp., zatem, przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione powinno być cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują.

Z kolei w wyroku z 19 lutego 2009 r., III SA/Kr 864/08, WSA w Krakowie stwierdził, że np. wspólne korzystanie z tych samych urządzeń i sprzętów nie zawsze przesądza o tym, że osoby wspólnie gospodarują. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są: udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Wszystkie te elementy powinny być uzupełnione cechami stałości. Jednocześnie też chwilowe pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka, nie oznacza jeszcze prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego.

W orzecznictwie można wyróżnić następujące cechy, które są charakterystyczne dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego: 1) udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu; 2) niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi; 3) stałość sytuacji określonych w pkt 1 i 2. Nie w każdym wypadku wspólnego zamieszkiwania członek rodziny policjanta występującego o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ustawy o Policji może zostać uznany za członka rodziny pozostającego we wspólnym gospodarstwie domowym o którym mowa w art. 89 ww. ustawy.

W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty. Możliwość zarządzania oznacza przede wszystkim uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny. Dla funkcjonowania wspólnoty konieczne jest też wykonywanie czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się wspólne zaspakajanie potrzeb życiowych. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, nie zarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi. Niewątpliwie jest to ułatwione w przypadku wspólnego zamieszkiwania, ale też warunki lokalowe i wspólne zamieszkiwanie nie muszą przesądzać jednoznacznie o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Wykonywanie typowych dla wspólnego gospodarowania czynności bez wspólnego zamieszkiwania jest znacznie utrudnione, ale nie może być uznane za niemożliwe. Wymaga to jednak szczegółowego ustalenia i oceny. Dla przesądzenia, że takie czynności spełniają warunki wspólnego gospodarowania , konieczne jest ustalenie czy czynności te wykazują cechy stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Fakt przebywania żony skarżącego z dziećmi w domu teściów (dodatkowo bez bliższego zbadania wzajemnych relacji w zakresie wspólnego gospodarowania i korzystania z pieniędzy) nie musi przesądzać, iż osoby te nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego z policjantem.

W ocenie Sądu nie można uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dawał podstawę do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, że małżonkowie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Organ poprzestał na ustaleniu, że skoro małżonkowie razem nie zamieszkują to nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Organ jednocześnie nie ocenił wzajemnych relacji i związków gospodarczo finansowych łączących małżonków. Organ nie ustalił jakie panują zasady zarządzania finansami, decydowania o istotnych sprawach rodziny, podziału obowiązków a także czy mają one charakter doraźny, okazjonalny czy stały i utrwalony. W sytuacji występujących ewentualnych rozbieżności odnoszących się m.in. do kwestii prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, na organach ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 k.p.a.) między innymi poprzez przesłuchanie strony lub przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego. Wobec tego dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o informacje o braku wspólnego zamieszkiwania zdaniem Sądu, nie były wystarczające dla uznania, że skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z żoną.

Ustalenie zasad gospodarowania jest bowiem niezbędne dla ustalenia czy w grę wchodzi wspólne gospodarowanie.

Tym samym zaniechanie przeprowadzenia oraz oceny wszystkich dowodów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy należy uznać, że sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że wydane decyzje są co najmniej przedwczesne.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit.a i c i art. 135 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu oraz przeprowadzi dowody pozwalające na jednoznaczne i bezsporne ustalenie czy skarżący wraz z żoną i dziećmi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe w rozumieniu opisanym powyżej. Następnie organ dokona analizy merytorycznej całokształtu poczynionych ustaleń w zakresie przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie.