Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 325/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.22 pkt 8 art 122 ust 1 art 126 art 128
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 824/21 o odrzuceniu skargi Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w O. na zalecenia pokontrolne Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 sierpnia 2021 r. znak: PSZ.V.431.13.2021 w przedmiocie oceny zgodności zatrudnienia zastępcy dyrektora domu pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W piśmie z 18 sierpnia 2021 r. znak: PSZ.V.431.13.2021, skierowanym do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w O. (dalej: Dyrektor DPS), Wojewoda Świętokrzyski (dalej: Wojewoda) przesłał wystąpienie pokontrolne z kontroli doraźnej, jaka miała miejsce w dniu 24 czerwca 2021 r. w DPS, przeprowadzonej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. nr 185 poz. 1092), art. 22 pkt 8 i art. 122 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.; dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2285). W powyższym piśmie zawarto, w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, zalecenie doprowadzenia – w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. – do zgodności zatrudnienia na stanowisku Zastępcy Dyrektora DPS osoby posiadającej kwalifikacje wymagane ustawą z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Jako podstawę prawną wskazano art. 122 ust. 1 u.p.s. W piśmie zawarto także pouczenie o treści przepisu art. 128 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym jednostka organizacyjna pomocy społecznej może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia. Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia.

Dyrektor DPS (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. zalecenia pokontrolne, przyznając że nie jest to decyzja administracyjna, jednak jest to akt administracji publicznej o charakterze władczym, rozstrzygający indywidualne kwestie konkretnego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał zalecenia wydane w ww. zaleceniu pokontrolnym.

Postanowieniem z 29 listopada 2021 r., II SA/Ke 824/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zalecenia pokontrolne, zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody nie mieszczą się w katalogu aktów lub czynności/bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak również przepisu ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę w tym przedmiocie. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w przepisach art. 128 ust. 1-7 u.p.s. jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się przez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają bowiem przepisy rozdziału 4 u.p.s. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Sąd I instancji podkreślił, że wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenia pokontrolne, mogą wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostają wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98). Co do zasady, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał, jakie należy podjąć czynności, aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 "ust." 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi ze względu na to, że w ocenie Sądu I instancji zaskarżone zalecenia pokontrolne nie stanowią aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, a wobec tego skarga podlega odrzuceniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie są decyzją administracyjną ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wynik kontroli, a w konsekwencji również zalecenia pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98 i uchwałę siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, sąd powołuje się na powyższą uchwałę NSA, jednocześnie jednak nie dostrzega, że wydane zalecenia kontrolne przez organ ewidentnie ingerują wprost i bezpośrednio w sferę praw i obowiązków skarżącego. Nie można inaczej interpretować wydanego w zaleceniach cyt: "doprowadzenie do zgodności" jak kreowanie nowej sytuacji prawnej, w ten sposób, że nakazuje się skarżącemu wypowiedzenie umowy i rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnionym zastępcą dyrektora. Jest to ewidentne sprzężenie z dyspozycjami sfery praw i obowiązków skarżącego. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, istniejącą jego zdaniem, nieprawidłowość w postaci zatrudnienia na stanowisku zastępcy dyrektora osoby bez wymaganego 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz brak specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej i nakazał jej usunięcie, co, zdaniem skarżącego, wskazuje na władczy charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto zalecenia rozstrzygają indywidualne kwestie konkretnego podmiotu. Co więcej, za niewykonanie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych, Wojewoda może nałożyć karę pieniężną w wysokości od 500 do 12.000 zł na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie przepisy u.p.s. pozwalają Wojewodzie na wydawanie zaleceń pokontrolnych w oparciu o wyniku przeprowadzanych kontroli, a zarazem nie przewidują żadnych środków zaskarżenia tych zaleceń do organów wyższego stopnia. W istocie oznacza to, że Wojewoda może nałożyć na skontrolowaną jednostkę wdrożenie konkretnych zaleceń pokontrolnych, a kontrolowany pozostaje bez możliwości poddania kontroli wydanych zaleceń przez inne organy. Z powyższego należy zatem wywieść, że zalecenia pokontrolne winny podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie jest trafny.

Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na zalecenia pokontrolne Wojewody stwierdzające nieprawidłowości co do zgodności zatrudnienia na stanowisku Zastępcy Dyrektora DPS osoby posiadającej kwalifikacje wymagane przepisami u.p.s., a w szczególności co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej i zalecenie doprowadzenia do ich usunięcia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy zalecenia pokontrolne Wojewody, o których mowa w art. 128 u.p.s., podlegają kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Podkreślenia wymaga, że aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68).

Oceniając charakter wydanych w sprawie zaleceń pokontrolnych w pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości.

Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w u.p.s. wojewoda jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. U.p.s. przyznaje szereg szczególnych uprawnień wojewodzie. Zadania wojewody polegają głównie na kontrolowaniu, ocenianiu, koordynowaniu i nadzorowaniu działalności samorządu i innych podmiotów w dziedzinie pomocy społecznej. Wojewoda ustala sposób wykonania zadań z dziedziny administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz nadzoruje te jednostki w zakresie realizacji wszystkich zadań pomocy społecznej. W szczególności bada jakość działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, standard świadczonych przez nie usług oraz kwalifikacje ich pracowników. Do jego obowiązków należy także ocenianie stanu efektywności pomocy społecznej oraz sporządzanie sprawozdań dla właściwego ministra. W imieniu wojewody czynności kontrolne wykonują upoważnieni przez niego pracownicy komórki organizacyjnej urzędu wojewódzkiego do spraw pomocy społecznej. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych, pochodzą jednak nie od inspektorów, lecz od organu, z którego upoważnienia przeprowadzano kontrolę. W dziedzinie pomocy społecznej w wyniku przeprowadzonego postępowania wojewoda może wydać jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne oraz nakazać kontrolę ich wykonania. Nie są one obligatoryjnym następstwem każdej kontroli, ich wydanie pozostawiono ocenie wojewody. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. U.p.s. przyznaje jednostkom kontrolowanym możliwość kwestionowania ustaleń kontroli i uwag zawartych w zaleceniach pokontrolnych przez zgłoszenie zastrzeżeń. Skorzystanie z tego uprawnienia przez organ kontrolowany, obliguje wojewodę do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni uwzględniając zastrzeżenia lub uznając je za bezzasadne. Jeżeli nie uwzględniono zastrzeżeń, jednostka kontrolowana powinna przystąpić do wykonania w całości zaleceń pokontrolnych. Należy zwrócić uwagę, że terminy określone w art. 128 ust. 4 i 5 u.p.s. nie są terminami wykonywania zaleceń pokontrolnych, a jedynie określają obowiązek złożenia informacji na temat realizacji uwag, zaleceń i wniosków.

Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji.

Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się przez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 ("Nadzór i kontrola") u.p.s.

Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 126 u.p.s., wojewoda posiada uprawnienia nadzorcze i kontrolne względem podmiotów realizujących zadania w sferze pomocy społecznej. Jak stanowi art. 128 ust. 1 u.p.s., wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne. Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda jest zobowiązany do ustosunkowania się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W art. 129 u.p.s. ustanowiono swoiste środki egzekucyjne w przypadku niepodjęcia lub niewykonania czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128. Ustawa przewiduje bowiem możliwość orzeczenia o czasowym lub stałym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie placówki, jeżeli nie podjęto lub niewykonano czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128, mających na celu ograniczenie lub likwidację stwierdzonych istotnych uchybień lub nieprawidłowości w zakresie działań i usług objętych standardami, świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej albo kontrolowane jednostki (ust. 1) oraz wezwanie jednostki samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 126, ujawnione zostały rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych (ust. 2). Z kolei art. 130 ust. 1 u.p.s. przewiduje kary pieniężne wobec podmiotów nierealizujących zaleceń pokontrolnych.

Z przedstawionych regulacji wynika, że zalecenie pokontrolne wojewody kreuje obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.s., zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody powinna być poddana kontroli sądowej, bowiem są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i art. 130 ust. 1 u.p.s. stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu z pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie oznacza to jednak, że zalecenia pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mogą być one poddane weryfikacji tego sądu w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s. Innymi słowy sprawa musi "dojrzeć" do kognicji sądowej i dopiero zaskarżenie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej otwiera drogę do weryfikacji legalności zaleceń pokontrolnych. W doktrynie wskazano, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może odbić się na standardzie ochrony zabiegających o nią podmiotów. Niekiedy w interesie skarżącego lepiej jest zatem odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji – będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji publicznej, a więc wtedy, gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34).

Wskazana powyżej ścieżka procedowania nie oznacza pozbawienia prawa do sądu podmiotu, na który nałożono obowiązki, a następnie (wobec niezastosowania się do zaleceń) wymierzono karę administracyjną. Skoro bowiem sprawa – na etapie niezastosowania się do zaleceń, a przed nałożeniem kary pieniężnej – nie "dojrzała" do rozpoznania przez sąd administracyjny, to nie może być mowy o pozbawieniu prawa do sądu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenie pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju aktu znajdują się w uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki niniejszej sprawy. W uchwale tej stwierdzono, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Co do zasady zatem, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. Rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega – na ogólnych zasadach – kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji. Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego nie doznaje żadnego uszczerbku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Podstawą jego wydania był art. 22 pkt 8 i art. 122 ust. 1 u.p.s. oraz § 17 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2285). W myśl art. 22 pkt 8 u.p.s. do zadań wojewody należy nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Z kolei na podstawie art. 128 u.p.s., wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, elementy przedmiotowego zalecenia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał jakie należy podjąć czynności, aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Zalecenie pokontrolne stanowi wyłącznie podsumowanie kontroli i zawiera wskazanie uchybień, które podmiot kontrolowany winien naprawić dobrowolnie, bez stosowania środków przymusu administracyjnego. Wystosowanie do strony zalecenia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności, w tym w celu wyegzekwowania od kontrolowanej jednostki postępowania wymaganego obowiązującymi przepisami prawa.

Reasumując, zalecenia pokontrolne wojewody nie są innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.