Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka jawna z siedzibą w [...] – następcy prawnego [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] grudnia 2016 r. została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") Nr [...], na podstawie której spółce [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] nakazano rozbiórkę budynku usytuowanego w południowej granicy na działce nr ew. [...] przy Al. [...] w miejscowości [...].

[...]WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej "pr.bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 r.

Organ wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB została doręczona pełnomocnikowi Spółki [...] w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 27 grudnia 2016 r. Korespondencja została wysłana zatem na adres pełnomocnika ustanowionego w sprawie. [...] sp. z o.o. samodzielnie wniosła odwołanie od ww. decyzji organu powiatowego, które zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 20 grudnia 2016 r., tj. przed skutecznym doręczeniem decyzji organu powiatowego pełnomocnikowi odwołującej się.

Ponadto [...]WINB podkreślił, że wysłanie przez organ powiatowy rozstrzygnięcia bezpośrednio Spółce [...] miało charakter informacyjny, który nie otwierał drogi do wniesienia odwołania, z uwagi na to, że w jej imieniu działał pełnomocnik.

[...] sp. j. w [...] ("skarżąca"), aktualny właściciel nieruchomości i budynku objętego nakazem rozbiórki, pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2, art. 80, art. 32, art. 33 § 2, art. 40 § 2, art. 112, i art. 9 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej GINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 126 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...].

GINB stwierdził, że postanowienie [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie jest obarczone żądaną z wad kwalifikowanych wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z rozdzielnika do decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. wynika, że została ona skierowana do pełnomocnika [...] sp. z o.o., do samej Spółki i do A. J. Z akt sprawy zaś wynika, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi Spółki [...] – w trybie art. 44 k.p.a. – w dniu 27 grudnia 2016 r. Odwołanie wniosła samodzielnie [...] sp. z o.o. pismem z dnia 20 grudnia 2016 r., nadanym w tym samym dniu tj. 20 grudnia 2016 r. Doręczenie decyzji stronie miało charakter wyłącznie informacyjny albowiem w sprawie był ustanowiony pełnomocnik. Wobec powyższego, w ocenie GINB, odwołanie Spółki [...] było przedwczesne i nie mogło wywołać skutków prawnych, bowiem jej pełnomocnikowi doręczono decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2016r. dopiero w dniu 27 grudnia 2016 r.

Ustosunkowując się natomiast do kwestii nieprawidłowości pełnomocnictwa GINB wskazał, że w dniu 25 listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. złożyła w PINB upoważnienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. dla pełnomocnika do działania w jej imieniu w postępowaniu prowadzonym w PINB w sprawie o znaku [...]. Wskazał także, że postępowanie wyjaśniające przez powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadzone było pod znakiem zasadniczym tj. [...]. Natomiast poszczególne pisma posiadały dodatkowe oznaczenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka jawna z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu GINB naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z odmową jego zastosowania i stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania;

2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 §2 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 §2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła też, że Pan M. W. występował w postępowaniu administracyjnym na podstawie trzech pełnomocnictw:

1) upoważnienia z dnia 31 sierpnia 2015 r., do reprezentowania prezesa zarządu Spółki [...] w sprawie znak: [...] (zaskarżona decyzja miała znak [...];

2) upoważnienia z dnia 31 sierpnia 2015 r., do reprezentowania prezesa zarządu Spółki [...] w sprawie znak: [...] (zaskarżona decyzja miała znak [...]) – w aktach znajduje się tylko niepoświadczona kserokopia upoważnienia;

3) pełnomocnictwa z dnia 15 października 2015 r., do reprezentowania [...] sp. z o.o. i do składania wszelkich wyjaśnień w imieniu tej Spółki w trakcie kontroli w dniu 16 października 2015 r., na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...].

Zdaniem skarżącej dwa pierwsze pełnomocnictwa w ogóle nie uprawniały do reprezentacji [...] sp. z o.o., a wyłącznie personalnie do reprezentacji prezesa zarządu ww. Spółki. Trzecie zaś pełnomocnictwo upoważniało do występowania przed organem powiatowym, ale wyłącznie w trakcie kontroli w dniu 16 października 2015 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...]. Nie jest to więc – w ocenie skarżącej – pełnomocnictwo ogólne, w jego treści nie pada ogólne sformułowanie o możliwości reprezentowania [...] sp. z o.o. przed PINB, albo do występowania w imieniu Spółki w postępowaniu administracyjnym, pełnomocnictwo nie wymienia znaku sprawy administracyjnej ani nie zawiera znaku sprawy do której jest składane. Jest to więc pełnomocnictwo szczególne "do reprezentowania spółki, do składania wszelkich oświadczeń w imieniu spółki w trakcie kontroli w dniu 16 października 2015 r." - pełnomocnictwo było immanentnie związane z kontrolą w dniu 16 października 2015r., i obowiązywało tylko w trakcie tej czynności. Z treści pełnomocnictwa wynika wyłącznie taki jego zakres jak powyżej, a jego treść nie pozwala na rozszerzenie tego zakresu.

PINB, jej zdaniem, prawidłowo doręczył decyzję stronie, a nieprawidłowo wysłał do osoby nie będącej pełnomocnikiem, która nadto decyzji nie odebrała. Wobec tego skarżąca stwierdziła, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez przyjęcie, że: strona miała pełnomocnika procesowego; termin do wniesienia odwołania biegnie od terminu doręczenia pisma niby – pełnomocnikowi oraz, że Spółka [...] uchybiła terminowi do wniesienia odwołania mimo, że wniosła odwołanie z zachowaniem czternastodniowego terminu od otrzymania decyzji.

Tym samym skarżąca podkreśliła, że ww. Spółka nie miała pełnomocnika procesowego do występowania w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym, a jedyny ustanowiony pełnomocnik miał umocowanie wyłącznie do reprezentowania Spółki [...] i do składania wszelkich wyjaśnień w jej imieniu w trakcie kontroli w dniu 16 października 2015 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...].

Odpowiadając w dniu 17 października 2019 r. na ww. skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że wydane zostało w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji (odpowiednio postanowień – art. 126 k.p.a.) w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się – co należy w tym miejscu podkreślić – na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję (postanowienie) postępowaniu administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie skarżąca powołała się na przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wiążąc ten przepis z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 §2 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 §2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.

I tak, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym (jak określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie) naruszenie prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym kolidować z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja (postanowienie). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (zob. wyroki NSA: 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 17 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 3270/18).

W niniejszej sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie dwóch kluczowych kwestii, mianowicie: czy doręczenie decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. M. W. było skuteczne, innymi słowy, czy udzielone ww. osobie pełnomocnictwo obejmowało uprawnienie do odbioru takiej decyzji; oraz jakie skutki wywołało w sprawie bezpośrednie doręczenie ww. decyzji Spółce [...], tj. czy otwierało ono termin na wniesienie odwołania od tej decyzji. Takie ustalenia pozwolą na stwierdzenie, czy [...]WINB wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Nadto stosownie do treści art.40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują rodzajów i zakresu pełnomocnictwa, stanowiąc jedynie, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania oraz kto może być pełnomocnikiem strony i w jakiej formie pełnomocnictwo to powinno być udzielone. Oznacza to, że pełnomocnik może podejmować za stronę wszystkie czynności procesowe, za wyjątkiem tych, którym przypisuje się charakter osobisty. Oznacza to również, że od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie.

Podmiotem legitymowanym do określenia rodzaju pełnomocnictwa jest strona tego postępowania i to wyłącznie ona decyduje, w jakim zakresie obejmuje umocowanie. W sytuacji braku dostatecznie jasno wyartykułowanego rodzaju pełnomocnictwa, organ administracji publicznej powinien wezwać – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do wyjaśnienia, w jakim zakresie pełnomocnik został umocowany. W doktrynie i orzecznictwie wykształcił się pogląd, zgodnie z którym art. 64 § 2 k.p.a. stanowi normatywną podstawę wezwania – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania – do sprecyzowania wniesionego pisma. Organ obligują do tego: zasada praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Konieczność precyzyjnego wyartykułowania zakresu pełnomocnictwa jest kardynalna z punktu widzenia ważności dokonywanych przez pełnomocnika czynności albowiem działanie pełnomocnika poza materią umocowania przesądza o nieważności i bezskuteczności dokonanej czynności. W gruncie rzeczy, pełnomocnika nieprawidłowo umocowany nie może podejmować skutecznie czynności w postępowaniu administracyjnym za swojego mocodawcę. Tym samym skutki jakie wiąże udzielenie pełnomocnictwa nie powinny obciążać mocodawcy, który nie został prawidłowo umocowany.

Przepisy k.p.a. nie wskazują także szczegółowych elementów, z jakich powinno składać się pełnomocnictwo. Jedyne wymogi formalne pełnomocnictwa określone w k.p.a. to wymóg zachowania formy pisemnej (poza wyjątkami określonymi w ustawie) oraz wymóg podpisania pełnomocnictwa przez stronę. Prawidłowy dokument pełnomocnictwa to taki, który spełnia ww. wymogi formalne oraz z którego wynika upoważnienie do działania w imieniu strony w danej sprawie (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1390/10). Wobec tego istotne jest, aby w pełnomocnictwie w sposób niebudzący wątpliwości zawarty został jego zakres, tj. rodzaje czynności, jakie mogą być dokonywane przez pełnomocnika w ramach konkretnych postępowań prowadzonych przez właściwe organy administracji publicznej. Dodatkowo treść pełnomocnictwa powinna precyzować czy obejmuje ono wszelkie czy tylko wybrane czynności procesowe, a także czy dotyczy całego postępowania (od chwili jego wszczęcia aż do skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej), czy też określonych etapów (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 451/10).

W doktrynie terminem "pełnomocnictwo" określa się czynność prawną, której treścią jest oświadczenie woli mocodawcy upoważniające osobę lub osoby do dokonania w jego imieniu czynności określonych w pełnomocnictwie. Na podstawie tego umocowania pełnomocnik jest upoważniony do reprezentowania (zastępstwa) mocodawcy w zakresie określonym w pełnomocnictwie, w stosunkach prawnych z innymi podmiotami prawa. Zatem pełnomocnictwo legitymuje pełnomocnika do dokonywania czynności prawnych w imieniu mocodawcy. Dlatego też zakres powinien być wyraźnie i precyzyjnie określony. W przypadku gdy mocodawcą jest strona będąca osobą prawną – jak w niniejszej sprawie – pełnomocnictwo musi być podpisane przez osoby pełniące funkcje organów zgodnie z przepisami regulującymi sposób reprezentacji lub inne osoby upoważnione do reprezentowania takich osób.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony.

Trzeba zauważyć, że w aktach administracyjnych przekazanych do tutejszego Sądu znajduje się jedynie pełnomocnictwo z dnia 31 sierpnia 2015 r. o następującej treści: "Niniejszym upoważniam Pana M. W. zamieszkałego [...] legitymującego się dowodem osobistym [...] do reprezentowania mnie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczącego firmy [...] sp. z o.o. [...], numer sprawy [...]". Pod ww. tekstem pełnomocnictwa widnieje podpis B. W. oraz pieczęć poprzednika prawnego skarżącej.

Zdaniem Sądu organy wadliwie oceniły znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo, uznając, że zostało ono udzielone M. W. do działania w imieniu [...] sp. z o.o.

Z treści pełnomocnictwa wynika, że zostało ono udzielone przez B. W. pełnomocnikowi – M. W. Kwestią sporną jest natomiast określenie, czy pełnomocnictwo zostało udzielone przez B. W. jako prezesa zarządu poprzednika prawnego skarżącej, czy jako osobę fizyczną. W ocenie Sądu zawarte stwierdzenie w treści pełnomocnictwa "do reprezentowania mnie" jasno wskazuje, że intencją mocodawcy było udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania B. W. jako osoby fizycznej – a nie [...] sp. z o.o.

Warto również ponownie wskazać, że w przypadku wątpliwości co do treści pełnomocnictwa – organ administracji publicznej mógł zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać do sprecyzowania lub wyjaśnienia wątpliwości.

Wszystkie powyższe okoliczności dowodzą, że M. W. nie był umocowany do reprezentacji poprzednika prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjnym, w tym również do odbioru wydanej w nim decyzji. Doręczenie do rąk pełnomocnika decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. było więc doręczeniem nieskutecznym.

Przyjmując za punkt wyjścia wskazywaną już wcześniej regułę, że czynności procesowe dokonane przez pełnomocnika odnoszą skutek bezpośrednio w sferze prawnej strony, trzeba zwrócić uwagę, że wadliwie umocowany pełnomocnik, który w rzeczywistości tym pełnomocnikiem nie jest, nie działa w postępowaniu ze skutkiem dla strony. To z kolei oznacza, że strona de iure nie bierze udziału w postępowaniu, skoro nie jest beneficjentem działań wadliwie ustanowionego pełnomocnika. Jednocześnie taki wadliwy pełnomocnik bierze udział w postępowaniu, choć nie łączy go skuteczny stosunek prawny z właściwą stroną (por. też wyr. WSA w Gdańsku z 4.10.2018 r., III SA/Gd 326/18, CBOSA).

W aktach sprawy administracyjnej brak jest natomiast innych dokumentów pełnomocnictwa dla ww. M. W. Jak wynika zaś z uzasadnienia skargi, drugi z dokumentów rzekomego pełnomocnictwa z dnia 31 sierpnia 2015 r. nosił tożsamą treść, a poza tym w aktach znajdowała się li tylko niepoświadczona kserokopia takiego upoważnienia. Trzecie z pełnomocnictw z dnia 15 października 2015 r. – wedle zarzutów skargi – obejmowało natomiast umocowanie M. W. do reprezentowania Spółki [...] i do składania w jej imieniu wyjaśnień wyłącznie podczas kontroli w dniu 16 października 2015 r. na terenie nieruchomości położonej w [...].

Płynie stąd wniosek, że doręczenie decyzji PINB bezpośrednio Spółce [...] wywoływało skutki prawne z tym związane i decyzja ta już w tej dacie (tj. [...] grudnia 2016 r.) weszła do obrotu prawnego.

W przekonaniu Sądu, nawet jednak w przypadku stwierdzenia, że którykolwiek z powołanych wyżej dokumentów pełnomocnictwa stanowił wystarczające umocowanie dla Pana M. W. do reprezentowania Spółki [...] w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] grudnia 2016 r., nie sposób przyjąć, ażeby fakt uznania decyzji za doręczoną ww. osobie w trybie art. 44 k.p.a. w terminie późniejszym, przesądzał o niedopuszczalności odwołania złożonego przez Spółkę.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r. (sygn. akt II GSK 3/08, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl), "z uwagi na treść art. 110 k.p.a. doręczenie decyzji nie jest czynnością obojętną dla jej bytu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56 i z dnia 6 października 2003 r., sygn. FPS 8/03, opubl. ONSA 2004/1/7).

Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39−40 k.p.a.

Zatem zagadnieniem dla oceny niniejszej sprawy pozostaje kwestia sposobu zawiadomienia strony o wydanej przez organ administracji publicznej − decyzji.

Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt. "Doręczenia" Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39−49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.)."

W konsekwencji NSA w powyższej sprawie uznał za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1367/06), zgodnie z którym "stosownie do przepisu art. 40 § 2 k.p.a. strona postępowania, działająca przez ustanowionego pełnomocnika, (...) nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism od organu administracji, w szczególności decyzji, dopóki pełnomocnictwo nie zostanie cofnięte. Jeżeli jednak, ze względów wiadomych tylko organowi, skierował on decyzję bezpośrednio do strony, a ta złożyła poprzez swego pełnomocnika odwołanie, nie może ono w żadnym razie zostać uznane za złożone przedwcześnie. Wadliwe jest przekonanie organu odwoławczego, że termin dla wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, w sytuacji jeśli decyzja została znacznie wcześniej doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw." (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/09).

Tak też, NSA uznał za istotną w sprawie tę okoliczność, że doręczenie pełnomocnikowi skarżących decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło dopiero po złożeniu odwołania wniesionego w ustawowym terminie.

Z tożsamą sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niespornym jest, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. została doręczona w pierwszej kolejności bezpośrednio stronie postępowania – [...] sp. z o.o. (co nastąpiło 7 grudnia 2016 r.), i która w dniu 20 grudnia 2016 r. – a więc w ustawowym terminie czternastu dni – nadała odwołanie w placówce pocztowej. Decyzję uznano natomiast za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. pełnomocnikowi dopiero w dniu 27 grudnia 2016 r.

W tych okolicznościach, pominięcie przez organ skutków doręczenia decyzji bezpośrednio stronie postępowania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jako złożonego przed rozpoczęciem biegu na jego wniesienie, w sposób oczywisty naruszało przywołane wcześniej przepisy procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, działanie takie, pozbawiające w istocie stronę prawa do reprezentowania swoich interesów w postepowaniu administracyjnym, wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. Tym samym rozpatrywana sytuacja wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem doszło do wydania przez organ postanowienia w następstwie kwalifikowanego naruszenia szeregu przepisów procesowych.

Rozpoznając skargę Sąd doszedł do wniosku, że GINB wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego względu zaskarżony akt należało uchylić.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. będzie zobowiązany wziąć pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania, zwracając szczególną uwagę na kwestię prawidłowości doręczenia decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. W efekcie GINB, powinien uwzględnić skutki doręczenia ww. decyzji stronie i rozważyć kwestie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego, tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).