Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1660/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: WSA Grzegorz Antas (spr.) WSA Artur Kuś Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) piśmie z 20 lipca 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (dalej: Spółdzielnia) zwróciła się o wszczęcie postępowania doprowadzającego do zaprzestania bieżącej eksploatacji i trwałego usunięcia wewnętrznej stacji transformatorowej 15/0,4 kV nr 2003 zlokalizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W ocenie wnioskodawcy, wskazana stacja narusza przepisy dotyczące wyznaczenia strefy ochronnej wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] 22 sierpnia 2018 r. dokonał oględzin, w wyniku których stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się ośmiokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny oddany do użytkowania w 1984 r. Na parterze w bryle budynku zlokalizowana jest stacja transformatorowa, w skład której wchodzi komora transformatorowa wraz z transformatorem oraz pomieszczenia z rozdzielnicami nn i SN. Nad stacją transformatorową oraz po jej prawej stronie zlokalizowane są lokale mieszkalne. W czasie kontroli nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W trakcie oględzin Spółdzielnia przedłożyła ocenę techniczną lokalizacji stacji transformatorowej sporządzoną w kwietniu 2018 r. przez mgr. inż. A. K., mgr. inż. J. M. i mgr inż. D. J., w której jej autorzy, odwołując się do treści § 96 i § 182 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazali, że stacja jest zlokalizowana niezgodnie z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi. Zalecili wykonanie pomiarów kontrolnych natężenia pola magnetycznego, ograniczenie skutków oddziaływania tego pola i hałasów oraz drgań, docelowo zalecając przeniesienie stacji do innej lokalizacji.

Zawiadomieniem z 29 sierpnia 2019 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stacji transformatorowej 15/0,4 kV zlokalizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i w związku z potrzebą oceny poprawności zastosowanych rozwiązań pod względem spełnienia wymagań dotyczących warunków technicznych i bezpieczeństwa pożarowego postanowieniem z tego samego dnia, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na [...] sp. z o.o. (dalej: Spółka) obowiązek przedłożenia oceny technicznej stacji transformatorowej zlokalizowanej w ww. budynku pod względem prawidłowości wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W wykonaniu nałożonego obowiązku Spółka przedłożyła ocenę techniczną z 16 stycznia 2019 r. sporządzoną przez mgr. inż. A. P. W jej wnioskach autor wskazał, że stacja transformatorowa została wybudowana w 1983 r. Utrzymywana jest w należytym stanie techniczno-budowlanym. Budynek nie wymaga obecnie napraw i zabiegów konserwacyjnych. Urządzenia do rozdziału energii eksploatowane prawidłowo pozostają w pełni sprawne technicznie. Nie stwierdzono zmian w konstrukcji stacji ani w jej wyposażeniu, nie były w niej przeprowadzane modernizacje. Przedmiotowa stacja jest zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej budowy tj. przepisami budowy urządzeń elektroenergetycznych w brzmieniu ustalonym zarządzeniem nr 73 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 22 maja 1962 r. w sprawie zmiany przepisów o budowie urządzeń elektrycznych (Dz. Bud. Nr 6, poz. 38). Usytuowanie urządzeń według opiniującego nie budzi wątpliwości co do braku możliwości wystąpienia przekroczeń poziomów pola magnetycznego zawartych w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 ze zm.). Ponadto, obiekt odpowiada wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Kierując się powyższymi wnioskami wskazującymi, że stacja spełnia wymagania pod względem prawidłowości wykonana i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie budowy stacji, PINB stwierdził, że nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stacji transformatorowej i dlatego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o jego umorzeniu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] marca 2019 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania w kontrolowanej sprawie jest wynikiem braku przesłanek warunkujących prowadzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w art. 50-51 p.b., a zatem PINB słusznie umorzył postępowanie administracyjne. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu, organ ten jest bowiem zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedmiot postępowania zaś zostaje określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.). Zdaniem [...]WINB, postępowanie wszczęte na wniosek Spółdzielni w sprawie stacji transformatorowej 15/0,4 kV wobec braku potwierdzenia zarzucanych nieprawidłowości, a tym samym braku podstaw do merytorycznego orzekania w oparciu o przepisy p.b. stało się bezprzedmiotowe i powinno było zostać umorzone, co organ I instancji uczynił. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, że od momentu wybudowania stacji transformatorowej 15/0,4 kV w latach 80. XX w. nie dokonywano zmian ani w jej konstrukcji, ani w wyposażeniu. Z oceny technicznej z 16 stycznia 2019 r. wynika, że stacja utrzymywana jest w należytym stanie techniczno-budowlanym (budynek nie wymaga napraw i zabiegów konserwacyjnych, a jego pokrycie dachowe jest szczelne), zaś urządzenia do rozdziału energii eksploatowane są prawidłowo (są w pełni sprawne technicznie). Opiniujący w ww. opracowaniu technicznym stwierdził, że przedmiotowa stacja spełnia wymagania pod względem prawidłowości wykonania i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi na dzień jej wybudowania, co odpowiednio wykazał, powołując się na stosowne przepisy techniczno-budowlane. W ocenie [...]WINB, ww. ocena techniczna jest wiarygodnym i miarodajnym w sprawie materiałem dowodowym, które stanowi podstawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Ocenie technicznej z kwietnia 2018 r. nie można natomiast przypisać waloru wiarygodności i mocy dowodowej. Przemawia za tym to, że jej autorzy powołują się w niej na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które weszło w życie 16 grudnia 2002 r., a zatem już po wybudowaniu stacji transformatorowej. [...]WINB wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia. A zatem powyższe przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane, jako że wyznaczają warunki sytuowania nowych budynków, nie mają zastosowania do nieruchomości już zabudowanych. Zdaniem [...]WINB, PINB w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] maja 2019 r. złożyła Spółdzielnia, wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 3, art. 136 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

1) utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ odwoławczy samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego mającego na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności ekspertyz przedstawionych przez Spółdzielnię oraz Spółkę, jak i na okoliczność ustalenia: a) jakie jest faktyczne natężenie pola magnetycznego wytwarzanego przez stacje transformatorowe, w tym w lokalach mieszkalnych, b) jakie jest maksymalne dopuszczalne prawem natężenie pola magnetycznego dla budynków wielorodzinnych (cele mieszkalne), c) jaki jest faktyczny poziom hałasu i drgań emitowanych przez stację transformatoroweą, w tym w lokalach mieszkalnych, d) jaki jest maksymalny dopuszczalny prawem poziom hałasu i drgań emitowanych przez stacjeę transformatorową, ewentualnie:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, zamiast art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez:

1) rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy zagadnienia wymagającego wiadomości specjalnych bez zasięgnięcia opinii biegłego celem ustalenia, czy w niniejszej sprawie dochodzi do przekroczenia norm natężenia pola magnetycznego i emisji drgań i hałasu, choć ustalenie ww. okoliczności wymaga wiadomości specjalnych i przeprowadzenia specjalnych pomiarów/badań zgodnie z obowiązującymi przepisami właściwego rozporządzenia,

2) brak wnikliwego rozpoznania sprawy i niewyjaśnienie wątpliwości występujących w sprawie, a polegających na twierdzeniu, iż dochodzi do przekraczania norm natężenia pola magnetycznego oraz emisji hałasu i drgań, które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ nie wskazał jakie przepisy prawa obowiązują w przedmiotowym stanie faktycznym, jakie są dopuszczalne normy natężenia, jak i nie poczynił nic, aby ustalić poprzez dowód z opinii biegłego: a) jakie jest faktyczne natężenie pola magnetycznego wytwarzanego przez stacje transformatorowych, w tym w lokalach mieszkalnych, b) jakie jest maksymalne dopuszczalne prawem natężenie pola magnetycznego dla budynków wielorodzinnych (cele mieszkalne), c) jaki jest faktyczny poziom hałasu i drgań emitowanych przez stację transformatorową, w tym w lokalach mieszkalnych, d) jaki jest maksymalny dopuszczalny prawem poziom hałasu i drgań emitowanych przez stację transformatorową,

3) brak wnikliwego rozpoznania sprawy, co przejawia się także brakiem racjonalnego i logicznego wytłumaczenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, dlaczego ekspertyza mgr. inż. A. P. została uznana za wiarygodną i miarodajną, a ekspertyza sporządzona na zlecenie Spółdzielni nie, co doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego, przy czym nie jest wystarczającym przy dokonywaniu oceny merytorycznej odwołanie się do uprawnień posiadanych przez eksperta w sytuacji, gdy wszystkie opinie zostały sporządzone przez ekspertów posiadających równoważne wykształcenie (uprawnienia),

4) brak rozpoznania sprawy w zakresie hałasu i drgań emitowanych przez stację transformatorową (organy obu instancji nie poczyniły tu żadnych ustaleń), co też uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

5) brak wnikliwego rozpoznania sprawy i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy przedmiotowa stacja: a) faktycznie emituje natężenie pola magnetycznego, jak i hałas oraz drgania, a jeśli tak, to jaki jest poziom tychże natężeń, b) jaki jest maksymalny dopuszczalny prawem poziom natężenia pola magnetycznego, emisji drgań i hałasu emitowanych przez stację transformatorową, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

6) brak wnikliwego rozważenia sprawy i uznanie, że nie występują przekroczenia dopuszczalnych norm, gdyż taka jest ocena mgr. inż. A. P., choć ocena ta nie wynika z żadnych badań, pomiarów, a stanowi jedynie subiektywne zdanie ww. eksperta,

III. prawa materialnego poprzez niezastosowanie wszystkich norm wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pola magnetycznego w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które to przepisy mają zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i powinny mieć zastosowanie przy dokonywaniu pomiarów natężenia pola magnetycznego,

IV. prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez zaniechanie wydania decyzji nakazującej usunięcie występujących nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W piśmiennictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 613-614). Kluczowe znaczenie dla rozważenia tejże kwestii, w ocenie Sądu, ma prawidłowe ustalenie tego, czego dotyczy prowadzone postępowanie. Przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego niewątpliwie kształtują przepisy prawa administracyjnego materialnego, określając katalog spraw administracyjnych, które mogą zostać na ich podstawie załatwione. Normy kompetencyjne, które wskazuje art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, określają poszczególne sprawy, w ramach których organ nadzoru budowlanego może rozpoznawać kierowane do niego podania, dokonując wiążącej konkretyzacji przepisów prawa budowlanego. Poszczególne materialnoprawne kategorie spraw są kształtowane przepisami prawa budowlanego i mogą dotyczyć m.in. budowy obiektu budowlanego w sposób mogący spowodować określone zagrożenie, czy w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, czy przepisach (art. 50-51 p.b.), jak też nieprawidłowego stanu technicznego budynku (art. 62 ust. 3, art. 66 p.b.). W celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w wymienionych sprawach organy nadzoru budowlanego mogą wszcząć czynności kontrolne w ramach nadzoru, niestanowiące czynności podejmowanych w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych uwag istotne zastrzeżenia Sąd jest zobowiązany zgłosić względem określenia przedmiotu sprawy, której załatwienie w drodze wydania decyzji co do istoty, zdaniem [...]WINB, było niemożliwe, prowadząc do umorzenia postępowania. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo z 29 sierpnia 2019 r.) wynika, że PINB wszczął postępowanie "w sprawie stacji transformatorowej 15/0,4 kV zlokalizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]", gdy tymczasem na gruncie obowiązującego prawa jedynie czynności kontrolne mogły mieć za przedmiot tenże obiekt, natomiast postępowanie powinno zostać wszczęte w jednej ze spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie istnieje sprawa dotycząca obiektu budowlanego jako takiego, która może podlegać procesowemu umorzeniu, gdyż zastrzeżeniom sformułowanym przez wnioskodawcę żądającego podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownej interwencji po dokonaniu czynności sprawdzających organ powinien zawsze nadać odpowiednią z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego postać i zainicjować odpowiadające tej postaci postępowanie w sprawie, której przedmiotem nie jest sam obiekt budowlany, ale określony przez wnioskodawcę aspekt jego budowy lub funkcjonowania (np. ocena legalności jego budowy, dopuszczalności istnienia określonego rozwiązania konstrukcyjnego, odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego).

Nie budzi wątpliwości to, że podanie wniesione przez Spółdzielnię pismem z 20 lipca 2018 r. dotyczyło orzeczenia o zakazie eksploatacji stacji transformatorowej zlokalizowanej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] z uwagi na niespełnianie przez nią aktualnych wymagań wynikających z obowiązujących warunków techniczno-budowlanych dla pomieszczeń stacji transformatorowych. Wobec takiej treści żądania, w ocenie Sądu, wniosek ten powinien prowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanej w decyzji z [...] marca 2019 r. podstawy prawnej wynika tymczasem, że umorzeniu uległo postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co nie odpowiadało przedmiotowi żądania, albowiem zastrzeżeń Spółdzielni nie budziła zgodność budowy stacji transformatorowej z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej realizacji, tj. w pierwszej połowie lat. 80 XX w., ale jej bieżąca eksploatacja, która w ocenie wnioskodawcy i w świetle przedłożonej przez nią oceny technicznej powinna spełniać aktualne wymagania dotyczące wytwarzanych maksymalnych poziomów pól elektromagnetycznych i generowanego hałasu oraz drgań. Zgodnie z powołanym przepisem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie zauważa się, że kwestia tego, czy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez inwestora, czy też jest spowodowany niewłaściwym użytkowaniem obiektu bądź utrzymywaniem go w niewłaściwym stanie pozostaje zasadniczym kryterium różnicującym tryby postępowania określone w art. 50-51 i art. 66 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, że każdy z nich jest nakierowany na zapobieganie naruszeniu podobnych dóbr chronionych, a więc m.in. na przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. II OSK 1117/17; wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 861/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 479/19; wyrok NSA z 23 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1505/15; wyrok NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. II OSK 189/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że art. 66 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie także wówczas, gdy niewłaściwy stan (stan niezgodności z prawem) obiektu budowlanego lub jego części jest wynikiem utrzymywania go w taki sposób, który polega na niepoddaniu go koniecznej modernizacji (zmianom) wynikającym z obowiązujących warunków techniczno-budowlanych, które powinien on spełniać.

W ocenie Sądu, w świetle przepisów znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie odrębnemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu powinno podlegać to zagadnienie, które ma związek ze spełnianiem przez budynek przy ul. [...] wymagań dotyczących zachowania strefy odległościowej (ochronnej) określonej w § 182 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dla pomieszczeń stacji transformatorowych, od kwestii związanej ze spełnianiem przez użytkowaną stację transformatorową innych warunków, w tym w szczególności nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w budynku. I o ile to pierwsze zagadnienie, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie właściwie oceniły, to tego wniosku nie można przenieść na kwestię wskazaną wyżej, albowiem została ona wyjaśniona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i przedwczesnym czynienie byłoby względem niej uwagi o bezprzedmiotowości prowadzonego w tym zakresie postępowania. W myśl § 182 cyt. rozporządzenia, pomieszczenie stacji transformatorowej może być sytuowane w budynkach o innym przeznaczeniu, jeżeli są spełnione warunki określone w § 96 oraz 1) zostanie zachowana odległość pozioma i pionowa od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co najmniej 2,8 m; 2) ściany i stropy będą stanowiły oddzielenia przeciwpożarowe oraz będą miały zabezpieczenia przed przedostawaniem się cieczy i gazów. Z kolei, zgodnie z powołanym § 96 rozporządzenia, pomieszczenie techniczne, w którym są zainstalowane urządzenia emitujące hałasy lub drgania, może być sytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych, zapewniających ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń, zgodnie z wymaganiami § 323 ust. 2 pkt 2 i § 327 oraz Polskich Norm dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach (§ 96 ust. 1). Podpory, zamocowania i złącza urządzeń, o których mowa w ust. 1, powinny być wykonane w sposób uniemożliwiający przenoszenie niedopuszczalnego hałasu i drgań na elementy budynku i instalacje (§ 96 ust. 2). Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w świetle § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do tego, by wewnętrzną stację transformatorową zlokalizowaną w budynku przy ul. [...] poddawać kontroli pod względem spełniania przez nią wszystkich warunków techniczno-budowlanych kształtowanych treścią powołanego wyżej rozporządzenia. Trafnie [...]WINB bowiem stwierdził, że wskazany akt podlega zastosowaniu zasadniczo wyłącznie w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku, gdy miały one miejsce po dniu wejścia w życie rozporządzenia (16 grudnia 2002 r.). Wybudowane w 1983 r. pomieszczenie stacji transformatorowej jako część budynku nie było przebudowywane oraz nie był zmieniany sposób jego dotychczasowego użytkowania, wobec czego te aspekty konstrukcyjnobudowlane, które mają związek z aktualnie istniejącym wymogiem zaprojektowania pomieszczenia stacji transformatorowej w taki sposób, by było ono usytuowane z zachowaniem odpowiedniej odległości (2,8 m) od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie ma zastosowania do spornej stacji, jeżeli przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki takiego analogicznego warunku nie formułowały.

Powyższy wniosek by był kompletny, nie może jednakże nie uwzględniać tego, że norma intertemporalna wynikająca z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przewiduje, po pierwsze, zastrzeżenie odwołujące się do § 207 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia dotyczące "bezpieczeństwa pożarowego [...] stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi". Po drugie, § 2 ust. 1 rozporządzenia dotyczy również urządzeń budowlanych związanych z budynkami i budowlami spełniającymi funkcje użytkowe budynków. Jakkolwiek przewidziana w § 182 ust. 1 rozporządzenia strefa ochronna ma charakter ogólnotechniczny, o tyle § 182 ust. 2 wskazując, że ściany i stropy pomieszczenia stacji transformatorowej mają dodatkowo stanowić "oddzielenia przeciwpożarowe" jest przepisem z zakresu "bezpieczeństwa pożarowego" w rozumieniu § 207 ust. 2 rozporządzenia i kreuje wymóg, który ma zastosowanie do użytkowanej stacji transformatorowej, niezależnie od daty jej budowy pod warunkiem spełnienia hipotezy przewidzianej w przywołanym przepisie, tj. pozostawania pomieszczenia zajmowanego przez stację częścią budynku uznawanego za zagrażający życiu ludzi. Tę kategorię budynku definiuje § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie ani PINB, ani [...]WINB nie wyjaśniły tejże kwestii poprzez odniesienie powołanego zastrzeżenia do użytkowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] i stwierdzenie, czy ma on wskazany status, co nie pozwala przyjąć, by wszystkie aspekty zgodności wykonania pomieszczenia zajmowanego przez stację transformatorową 15/0,4 kV nr 2003 zostały w sprawie właściwie rozważone.

[...]WINB nie mógł umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnić stwierdzeniem, że sporna stacja spełnia wymagania pod względem prawidłowości wykonania i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi na dzień jej wybudowania również dlatego, że tak formułowany pogląd skutkował pozostawieniem poza zakresem kontroli zainstalowane w pomieszczeniu stacji transformatorowej urządzenia techniczne, w szczególności transformator. Takie działanie organu byłoby zaś o tyle zasadne, o ile można byłoby w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. uznać, że charakter relewantny dla stosowania tego aktu ma wyłącznie stan obiektów budowlanych, co podważa już treść § 1 rozporządzenia, stwierdzając, iż ustala ono "warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia [...]". Stosowanie w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia przewidzianych w nim warunków technicznych również do urządzeń budowlanych związanych z budynkiem, w ocenie Sądu, kazało w rozstrzyganej sprawie [...]WINB rozważyć, czy transformator zainstalowany w stacji nr 2003 nie powinien spełniać tych wymagań, które rozporządzenie formułuje przedmiotowo w stosunku do niego samego jako urządzenia podlegającego eksploatacji w obiekcie budowlanym. W myśl § 323 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku. Jednocześnie § 327 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że instalacje i urządzenia, stanowiące techniczne wyposażenie budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej, nie mogą powodować powstawania nadmiernych hałasów i drgań, utrudniających eksploatację lub uniemożliwiających ochronę użytkowników pomieszczeń przed ich oddziaływaniem.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że urządzenia zainstalowane w wewnętrznej stacji transformatorowej stanowią tego rodzaju techniczne wyposażenie budynku i w sensie ogólnym spełniają definicję urządzenia budowlanego jako urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 p.b.). Energia elektryczna prądu przemiennego o częstotliwości 50 Hz przesyłana elektroenergetycznymi liniami średniego i wysokiego napięcia (15-400 kV) wymaga dopasowania do urządzeń elektrycznych zasilanych niskim napięciem (nn, zwykle jednofazowym 230 V). Transformator rozdzielczy, umożliwiając zmianę napięcia panującego w sieci wysokiego napięcia na niskie napięcie, do którego dostosowane są odbiorniki w budynku przy ul. [...], ma z nim funkcjonalny związek i zapewnia niewątpliwie możliwość jego użytkowania na przewidziany cel mieszkalny, który nie mógłby zostać zrealizowany bez dostarczenia do budynku energii elektrycznej o właściwych parametrach napięcia elektrycznego. Powinno jednocześnie pozostawać poza sporem, że istniejące urządzenie budowlane związane z budynkiem powinno zostać poddane wymaganiom techniczno-budowlanym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. po spełnieniu tej samej przesłanki, która ma zastosowanie do budynków i budowli, a zatem w sytuacji ustalenia, że jego montaż (budowa lub przebudowa) nastąpiła po dniu wejścia w życie tego aktu. W tym zaś kontekście budzi istotne wątpliwości Sądu twierdzenie organu, że nie stwierdził "zmian w konstrukcji stacji ani w jej wyposażeniu (w stacji nie były przeprowadzane modernizacje)", jeżeli równocześnie poczynione przez niego ustalenia wskazywały, że w stacji został wymieniony transformator olejowy pierwotnie w niej zainstalowany z lat 80. XX w. na nowy typu DOTEL 400, rok prod. 2012. Jakkolwiek doprecyzowaniu powinna podlegać okoliczność wymienienia urządzenia na jednostkę "tego samego typu i mocy", albowiem w jednym miejscu autor oceny technicznej wskazuje na znamionową moc pozorną urządzenia 400 kVA (s. 6 opracowania), a w innej – 630 kVA (s. 11 opracowania), to nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to, że w stacji znajdującej się w budynku zostało zainstalowane po 15 grudnia 2002 r. nowe urządzenie budowlane i ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że pod kątem emitowanego hałasu i drgań urządzenie to w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powinno spełniać aktualnie obowiązujące wymagania techniczno-budowlane. Dotyczą one warunku opisanego w przywoływanym wcześniej § 323 ust. 2 pkt 2 i § 327 ust. 2 rozporządzenia, ale również norm wskazanych w załączniku nr 1 (Tabela 2 Zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności) rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Z powołanego rozporządzenia wynika, że dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego od 0,5 Hz do 50 Hz składowa magnetyczna nie powinna w miejscu dostępnym dla ludzi przekraczać wartości granicznej 60 A/m.

W przedłożonej przez spółkę opinii technicznej jej autor stwierdził, że w jego ocenie usytuowanie urządzeń wskazuje na brak możliwości wystąpienia przekroczeń ww. poziomu pola magnetycznego, niemniej zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że taki wniosek nie może zostać uznany za miarodajny do rozstrzygnięcia wszystkich zastrzeżeń formułowanych przez Spółdzielnię. Jeżeli bowiem pomieszczenie stacji transformatorowej nie spełnia ogólnego wymagania wynikającego z § 182 ust. 1 rozporządzenia, to rzeczywiste poziomy pola magnetycznego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi sąsiadujących ze stacją transformatorową nr 2003 w budynku przy ul. [...] powinny zostać, zdaniem Sądu, określone poprzez pomiar indukcji magnetycznej, a nie kierowanie się wyłącznie ich ogólnym oszacowaniem, na którym miałby bazować organ nadzoru budowanego. Jest to wynikiem zagrożeń, które mogą być spowodowane przez ekspozycję na pola elektromagnetyczne małej częstotliwości, potrzebę kierowania się zasadą ostrożności, jak i uznanie, że na poziom pola elektromagnetycznego w otoczeniu urządzeń elektroenergetycznych eksploatowanych w budynkach wpływ na wiele zmiennych, które mogą zostać w pełni uwzględnione i właściwe ocenione przede wszystkim poprzez dokonanie ich pomiaru. W piśmiennictwie dotyczącym analizowanej problematyki zauważa się, że o poziomie pola magnetycznego w pomieszczeniach sąsiadujących ze stacjami transformatorowymi, w miejscach sąsiadujących bezpośrednio z kablami niskiego napięcia, wyprowadzonymi z transformatora lub rozdzielni decydują moc i obciążenie chwilowe transformatora, sposób odprowadzenia mocy z transformatora (rozseparowane szynoprzewody bądź kable połączone w wiązki), jak też sposób prowadzenia szynoprzewodów lub kabli wynikający z przyjętych ich odległości od ścian i stropu (por. K. Gryz, J. Karpowicz, Pola elektromagnetyczne w budynkach ze stacjami transformatorowymi, Biuletyn WAT, Vol. LVIII, nr 4, 2009, s. 130-131). Wyższych ekspozycji na pole magnetyczne należy się spodziewać w przypadku urządzeń o większych mocach, w których możliwy jest przepływ prądów o większych natężeniach. Obciążenie transformatorów zmienia się przy tym proporcjonalnie do zmian poboru energii w różnych porach dnia lub roku i wskutek różnej liczby odbiorców energii przyłączonych do danej stacji transformatorowej. Również wskutek dużej różnorodności rozwiązań konstrukcyjnych (takich jak: wymiary geometryczne komory transformatorowej i rozdzielni nn oraz odległość elementów wyposażenia od sąsiadujących z nimi pomieszczeń mieszkalnych) w otoczeniu urządzeń elektroenergetycznych występują zróżnicowane poziomy pola magnetycznego i rozległość obszarów o określonym poziomie pola magnetycznego.

Kierując się powyższym, Sąd uznaje, że w postępowaniu wszczętym i prowadzonym w trybie określonym w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny były mieć na uwadze nie tylko rozwiązania konstrukcyjne pomieszczenia zajętego przez stację transformatorową, ale również poziom uciążliwości oddziaływania wywoływanego przez zamontowany w stacji nowy transformator i sposób jego podłączenia do sieci elektroenergetycznej budynku, gdyż procesowe niezweryfikowanie wskazanej kwestii stało na przeszkodzie twierdzeniu, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania prowadząca do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi do uznania, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w podstawie skargi, co prowadzi do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W odniesieniu do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd zobowiązany jest poczynić jedynie takie zastrzeżenie, że w podważanej przez stronę skarżącą ocenie technicznej jej autor mgr. inż. A. P. możliwość wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego poziomu natężenia pola magnetycznego wykluczył z uwagi m.in. na układ szyn w rozdzielni SN odsunięty od sufitu o ok. 1 m (s. 6 opracowania). Ze względu na omyłkę pisarską [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazaną wartość określił jako "1 cm", co jednakże nie upoważniało strony skarżącej do kwestionowania w szerokich rozważaniach zebranego materiału dowodowego z uwagi na niedostateczne zbadanie odległości 1 cm jako wartości chroniącej mieszkańców budynku przed przekraczaniem poziomu natężenia pola elektromagnetycznego, gdyż tak formułowany zarzut wskazywał wyłącznie na niedostateczne zaznajomienie się przez stronę z przedłożoną opinią techniczną.

Ponownie prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółdzielni z 20 lipca 2018 r. w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...], PINB będzie zobowiązany zbadać wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w kontekście tego, czy oddziaływanie urządzeń zamontowanych w pomieszczeniu stacji transformatorowej może zagrażać życiu lub zdrowiu mieszkańców lokali sąsiadujących ze stacją transformatorową w zakresie emitowanego przez jej urządzenia hałasu i drgań, a także oddziaływania elektromagnetycznego. Z uwagi na to, że wskazana sfera ustaleń mieści się w pojęciu wiadomości specjalnych, o których mowa w art. 84 § 1 k.p.a., organ będzie zobowiązany do uzupełnienia dowodu w postaci sporządzonej oceny technicznej stacji transformatorowej nr 2003 o dodatkowe wnioski, które zgodność jej użytkowania jako urządzenia budowlanego z wymaganiami prawa oprą na stosownych pomiarach lub innych dowodach, które w sposób spójny i wyczerpujący pozwolą odnieść się do zastrzeżeń zgłoszonych przez Spółdzielnię. Te zastrzeżenia, których istotą jej troska o zdrowie członków Spółdzielni, mogą się ostatecznie okazać niezasadne, pomimo istnienia większego zbliżenia pomiędzy pomieszczeniem zajmowanym przez stację transformatorową a lokalami mieszkalnymi, aniżeli pozwala na to obecnie obowiązująca norma odległościowa ustalona na poziomie 2,8 m. Jakkolwiek jej wprowadzenie miało związek z doświadczalnym potwierdzeniem tego, że wskazana odległość może być uważana zasadniczo za wystarczającą do przyjęcia, że obiekty służące stałemu przebywaniu ludzi spełniające tenże warunek odległości chronione są przed nadmierną ekspozycją na promieniowanie elektromagnetyczne, to niezachowanie jej nie oznacza automatycznie, że uznawane za bezpieczne poziomy indukcji magnetycznej w miejscach znajdujących się w odległości mniejszej niż 2,8 m od stacji transformatorowej pozostają przekroczone. Rozkład pola magnetycznego występującego w pomieszczeniach mieszkalnych jest skorelowany ze zmianami obciążenia prądowego stacji transformatorowej, ale także jest ściśle powiązany z odległością dzielącą szynoprzewody nieizolowane, pozostające głównym źródłem pola magnetycznego w rozdzielni, od tychże pomieszczeń, wobec czego rolą organów będzie ocenić, posługując się stosownymi opracowaniami, czy w kontrolowanym przypadku w budynku przy ul. [...] sporna stacja rozdzielcza, niezależnie od rozwiązań architektoniczno-budowlanych, pozostaje zgodna z przepisami warunkującymi jej bezpieczne użytkowanie.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.