Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 56/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 16 § 1, art. 156 § 1, art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 185 § 1 i art. 184 oraz art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. G. i Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 413/07 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Pracy Branży [...] w C. w likwidacji na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa 1. w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki uchyla punkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 roku sygn. akt IV SA/Wa 413/07 i przekazuję sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną A. G.; 3. zasądza od [...] Spółdzielni Pracy Branży [...] w C. w likwidacji na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 413/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w punkcie 1 uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa, oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. znak [...], natomiast w punkcie 2 oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia [...] czerwca 1951 r., na podstawie art. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. Nr 21, poz. 67 z późn. zm.), ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: Wytwórnia Barwników [...] w C., ul. [...].

Przewodniczący Komitetu Drobnej Twórczości orzeczeniem z dnia [...] marca 1963 r. stwierdził przejście na własność Państwa wskazanego wyżej przedsiębiorstwa.

Wicedyrektor biura prawnego Ministerstwa Gospodarki pismem z dnia [...] czerwca 1998 r. zawiadomił, że na wniosek pełnomocnika właścicieli nieruchomości w C. przy ul. [...] (dawny nr [...]), zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2000r., Nr [...] stwierdził nieważność:

1. zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r., znak: [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Wytwórnia Barwników [...] w C., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości;

2. orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia

na własność Państwa przedsiębiorstwa Wytwórnia Barwników [...] w C., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości oraz, że z naruszeniem prawa zostały wydane:

a) zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. w części dotyczącej mienia ruchomego wchodzącego w skład powyższego przedsiębiorstwa;

b) orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r., w części dotyczącej mienia ruchomego wchodzącego w skład powyższego przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami powołanego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., przymusowy zarząd państwowy mógł być ustanowiony nad przedsiębiorstwami pozostającymi w bezruchu lub zagrożonymi bezruchem jeżeli ich uruchomienie lub utrzymanie leżało w interesie Państwa. Oznacza to, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego mogło dotyczyć zakładów nieczynnych lub takich, których funkcjonowanie było zagrożone w celu utrzymania ich w ruchu, jeżeli wymagał tego interes państwa, przy czym przesłanki jego ustanowienia musiały wystąpić kumulatywnie.

Minister Gospodarki zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, gdyż w dacie wydania zarządzenia z dnia [...] czerwca 1951 r., zakład ten formalnie nie istniał. Składniki majątkowe po zlikwidowanym przedsiębiorstwie pozostawały bowiem w rękach zakładu uspołecznionego, tj. RSW "[...]" i były wykorzystywane w normalnym toku produkcji. Okoliczności te, zdaniem organu, dają podstawę do stwierdzenia, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Taką samą wadą prawną, w ocenie organu, obarczone jest orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. stwierdzające przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "Wytwórnia Barwników" - [...] w C., gdyż opierało się ono na stanie prawnym ustalonym opisanym zarządzeniem.

W związku z tym, Minister Gospodarki stwierdził, że przejęte w ramach przedsiębiorstwa składniki ruchome mienia dziś już nie istnieją, co należy zakwalifikować jako powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Natomiast nieruchomość będąca współwłasnością K. J., A. Z., K. G., W. G. i W. B., która została przejęta na własność Państwa (adres ul. [...], działka nr [...], ks. wieczysta [...], pow. [...] m2) została na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r., decyzją Wojewody C. z dnia [...] czerwca 1992 r., przekazana na własność Miasta C. i jest aktualnie użytkowana przez Spółdzielnię Pracy Branży [...] "[...]" w C..

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1993 r., sygn. akt IV SA 761/93, wskazano, ze decyzja komunalizacyjna w odniesieniu do wskazanych nieruchomości nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż przekazanie nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie i nie występuje w tej sytuacji ochrona nabywcy wynikająca z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19 poz. 177).

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółdzielnia Pracy Branży [...] w Likwidacji "[...]".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2000 r. podtrzymując zawarte w niej stanowisko.

Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Pracy Branży [...] w Likwidacji "[...]".

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 413/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2000 r., podzielając argument, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Wytwórnia Barwników [...] w C., ul. [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu wskazane zarządzenie w odniesieniu do nieruchomości nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych i była możliwość stwierdzenia jego nieważności w tej części, natomiast w odniesieniu do mienia ruchomego wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu, że zaistniała podstawa do stwierdzenia w części nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., wskazując, że Orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości miało charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i potwierdzało jedynie formalnie przejście z mocy ustawy na własność Państwa przedsiębiorstw określonych w art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstw. Przejście na własność wymienionych w tym przepisie przedsiębiorstw związane było bowiem z faktem pozostawiania ich pod zarządem przymusowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., a objęcie w przymusowy zarząd przedsiębiorstwa na podstawie tego dekretu następowało poprzez wydanie orzeczenia właściwego organu administracji. W niniejszej sprawie natomiast w dacie wydania orzeczenia przez Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości, istniało zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Wytwórnia Barwników [...] w C., ul. [...], w związku z czym Sąd uznał, że spełnione były przesłanki z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1958 r. o Komitecie Drobnej Wytwórczości, do wydania orzeczenia stwierdzającego przejście tego przedsiębiorstwa na własność państwa.

Sąd podkreślił, że dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. spowodowało, iż odpadła podstawa do wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości lub stwierdzenia, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne złożyli Minister Gospodarki oraz A. G..

A. G. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżanym punkcie 1, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie prawa poprzez uznanie, że orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy wydanie takiego orzeczenia obarczone było tą samą wadą prawną, co zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może usunąć mocą własnych orzeczeń, natomiast w art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o nieodwracalność absolutną, rozumianą jako niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego, lecz o nieodwracalność względną, polegającą na niemożności odwrócenia skutków prawnych decyzji przez organ administracyjny działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w przypisanym jej trybie postępowania. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja wywoła nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania dla organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Zdaniem skarżącej oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Powyższych rozważań jednak skarżąca nie przeniosła na grunt niniejszej sprawy, poprzestając na ogólnych rozważaniach na temat nieważności decyzji i nieodwracalności skutków prawnych.

Minister Gospodarki w złożonej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki [...] października 2000 r., w zakresie stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wydania w naruszeniem prawa orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wobec ocenianego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. nie miał zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do wzruszenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r.,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi alternatywną podstawę prawną umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Wytwórnia Barwników [...] w C., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości, łamiąc tym samym zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego,

4) naruszenie art. 153, art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez związanie organu orzekającego błędną oceną prawną i wytycznymi dotyczącymi dalszego postępowania, co do możliwości zastosowania w przedmiocie "oceny legalności" orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. jedynie alternatywnie art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wbrew oczywistym przesłankom do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 3 § 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), art. 184 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. organ orzekający zobowiązany był do przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, słusznego interesu obywateli, jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Jednocześnie poddano pod rozwagę Sądu przedstawienie składowi 7 sędziów do rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia wstępnego, budzącego poważne wątpliwości w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, bądź na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wystąpienie przez skład orzekający do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem złożenia przez ten organ wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwały wyjaśniającej w/w powyższą kwestię proceduralną i niwelującej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie jednej z wadliwości wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, w związku z czym, zdaniem organu, w decyzjach z dnia [...] października 2000 r. i z dnia [...] grudnia 2000 r. prawidłowo stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. i zarówno zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r., jak i orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1963 r. zostało podjęte z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono przy tym, że poprzez stwierdzenie, iż zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. podjęte zostało z rażącym naruszeniem prawa, również wobec orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do zastosowania przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Organ zwrócił uwagę na naruszenie w zaskarżonym wyroku zasady niekonkurencyjności obydwu trybów nadzwyczajnych: nieważnościowego i wznowieniowego. Wskazano, że poszczególne tryby postępowań nadzwyczajnych mają na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie, w związku z czym okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a więc nie jest dopuszczalne przyjęcie, by którakolwiek z podstaw stwierdzenia nieważności mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek wznowienia postępowania.

Minister Gospodarki podniósł ponadto, że nagła zmiana wykładni w przedmiocie zastosowania w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., mającego stanowić ewentualną podstawę wzruszenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., uniemożliwi de facto w każdym przypadku wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydawanych w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 in fine k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.

Wskazano, że w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie wygaśnięcia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. spowoduje, iż decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia i decyzji, czyli od daty wydania decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r., a zatem dla wszystkich rozporządzeń wskazanym mieniem dokonanych na podstawie decyzji administracyjnych, bądź czynności cywilnoprawnych, do daty wydania decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r., przedmiotowe orzeczenie będzie stanowiło skutecznie podstawę prawną. W tym stanie rzeczy odzyskanie przez byłych właścicieli przedsiębiorstwa, bądź ich spadkobierców, znacjonalizowanego mienia może być utrudnione bądź wręcz niewykonalne. Organ wyraził też swoją wątpliwość w zakresie możliwości dochodzenia po wyeliminowaniu przedmiotowej decyzji, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przez byłych właścicieli roszczeń odszkodowawczych, na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, wskazując, że nie można utożsamiać stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z orzekaniem o jej "niezgodności z prawem".

W ocenie organu, nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. obciążone jest wadą materialną tkwiącą w samej decyzji, stanowi naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, skutkując wadą rażącego naruszenia prawa, będącą przesłanką do stwierdzenia jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. skarga kasacyjna Ministra Gospodarki zasługuje na uwzględnienie.

2. skarga kasacyjna A. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zajął się badaniem zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Gospodarki, opartej na zarzucie naruszenia prawa procesowego.

Odnośnie tej kwestii należy wskazać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Z uwagi na bardzo rozbudowany charakter niniejszej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, celem przejrzystości i jasności niniejszego wywodu, postanowił rozpoznać łącznie wszystkie postawione zarzuty.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Stanowi on wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można zatem powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania i nie można przyjmować, że którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Omawiane tutaj nadzwyczajne tryby postępowania nie są dla siebie konkurencyjne, a następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są bardziej doniosłe niż wznowienia postępowania. Inaczej mówiąc, poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa- Zielona Góra 1994, s. 23- 24 ).

Należy przy tym mieć na względzie również i to, iż wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest również samowolna zmiana przez organ administracji publicznej żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Stosownie zaś do treści art. 61 § 1 k.p.a. to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47)

Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe rozważania do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, podkreślić należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów i uchylił zaskarżone orzeczenie, to wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie omawianego przepisu. Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc jej wynik.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, przy czym Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, str. 291).

W związku z tym stwierdzić należy, że to właśnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał obowiązek rozpatrzyć niniejszą sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, co oznacza, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji powinien wnikliwie ocenić, czy stosując reguły procedury administracyjnej, oraz kierując się wymogami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Minister Gospodarki w zaskarżonej decyzji prawidłowo rozstrzygnął sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń (i w takim zakresie został on przez organy administracyjne rozpatrzony), zaś wobec zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji kwestionowanej decyzji jedynie w części, jak również zaskarżenia niniejszą skargą kasacyjną jedynie części wyroku sądu wojewódzkiego, pozostała część przedmiotowej decyzji stała się prawomocna. To z kolei oznacza, że można ewentualnie orzec o stwierdzeniu nieważności wyżej opisanego orzeczenia z 1963 r. W tej sytuacji, nie jest więc uprawnione stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że orzeczenie z dnia [...] marca 1963 r. może być oceniane jedynie w trybie wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji powinien także pamiętać, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o tryb stwierdzenia nieważności, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., ma skutki o wiele bardziej dalekosiężne, niż wzruszenie decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. , o czym była już mowa powyżej. Możliwość bowiem weryfikacji decyzji administracyjnych w nadzwyczajnych trybach, określonych we wskazanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ma na celu usunięcie różnych wad o odmiennym charakterze i skutkach. W związku z tym, w przypadku zbiegu przesłanek trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, należy uznać pierwszeństwo wad materialnoprawnych orzeczenia administracyjnego nad proceduralnymi, w związku z czym nie można też uznać, aby decyzje obarczone kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 145 § 1, czy art. 156 § 1 K.p.a. , mogły zostać wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez ich wygaszenie, o czym stanowi art. 162 K.p.a.

Podsumowując dotychczasowe wywody należy raz jeszcze zauważyć, że z treści wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności wyżej opisanych orzeczeń. Wniosek jest jasny, więc tylko w tym trybie należało prowadzić postępowanie administracyjne tj. w trybie nadzorczym. Skoro zaś charakter powyższego pisma nie budził wątpliwości co do zawartego w nich żądania, to organ administracji miał obowiązek rozpatrzyć sprawę, jak już wspomniano, w trybie nadzorczym – i to uczynił.

Z tych też względów nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji nakazujące jednoznaczny wniosek o stwierdzenie nieważności omawianych orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. potraktować jako podanie strony o wznowienie postępowania administracyjnego i załatwić je w tym trybie.

Tym samym, nieuzasadnione było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa, oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2000 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r.

W świetle wyżej przedstawionych wywodów należy przyjąć, że koniecznym było stwierdzenie nieważności również i orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., ponieważ podstawę do jego wydania stanowiło orzeczenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Wytwórnia Barwników [...] w C., ul. [...], którego to nieważność została jednakże prawomocnie stwierdzona.

W tych okolicznościach znajdują usprawiedliwienie zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki, ponieważ Sąd pierwszej instancji nakazał wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia rozpatrzyć jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.

Zwrócić przy tym należy uwagę także na stanowisko prezentowane w sprawach dotyczących orzeczeń nacjonalizacyjnych i orzeczeń o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. A mianowicie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2004 roku, sygn. akt. OSK 232/04, LEX nr 148891 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są ze sobą nierozerwalnie związane i dlatego oczywiste jest, iż ostateczne stwierdzenie nieważności w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności również orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnymi, uzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 wskazanej ustawy, to przypomnieć należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stosownie natomiast do art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta, która może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, jest zawarta w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. W związku z tym przyjąć należy, że jest rzeczą oczywistą, iż ma ona pierwszoplanowe znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy, co oznacza, że błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że dostrzegł to również sam ustawodawca, stwierdzając w art. 184 ustawy, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu również w przypadku, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Należy zatem dojść do wniosku, że co do zasady błędne uzasadnienie powoduje, że obarczone nim orzeczenie nie odpowiada prawu.

W związku z tym stwierdzić należy, że także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy za usprawiedliwiony. Stwierdzić bowiem trzeba, że do Sądu pierwszej instancji należało dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił w wystarczającym stopniu w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się natomiast do kwestii przedstawienia składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia wstępnego, bądź wystąpienie przez niniejszy skład orzekający do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem złożenia wniosku o podjecie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej wskazaną wyżej kwestię proceduralną, niniejszy skład orzekający uznał ten argument za nietrafny, gdyż nie ma potrzeby podejmowania uchwały, czy też rozstrzygania zagadnienia przez skład siedmiu sędziów w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej A. G., Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała, naruszenia jakich przepisów, jej zdaniem, dopuścił się Sąd pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony domyślać się intencji skarżącej. Taki stan rzeczy uniemożliwił w tym przypadku dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 184 oraz art. 203 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.