Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1282/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33(1) par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 4 par. 1, art. 8 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 78, art. 79 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 3 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakr
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. c, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11, art. 30, art. 123 ust. 2, pkt 25 preambuły
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki komandytowo-akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3706/15 w sprawie ze skargi A. Spółki komandytowo-akcyjnej w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Spółki komandytowo-akcyjnej w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3706/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.K.A. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie wpłynął wniosek A. S.K.A. w W. (dalej spółka, skarżąca) o przyznanie płatności na podstawie art. 18 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach). We wniosku strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 71,80 ha. do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO).

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie odmówił spółce przyznania płatności JPO na rok 2014.

Organ uznał, że spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie organu I instancji spółka nie spełniła definicji producenta rolnego, o której mowa w art. 3 ust 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2012 r. poz. 86 ze zm.; dalej: ustawa o ewidencji). Z raportu spółki C. S.A. (komplementariusza spółek komandytowo-akcyjnych [...] nr od 1 do 11) wynika, że spółki komandytowo-akcyjne są spółkami zależnymi od C. S.A. Spółki reprezentuje ten sam zarząd, a ich siedziby mieszczą się pod tym samym adresem. Organ wskazał, że grunty zgłaszane do płatności JPO, ONW i rolnośrodowiskowej, zarówno przez skarżącą, jak i inne spółki (spółki komandytowo-akcyjne [...] nr od 1 do 11), są zarządzane przez te same osoby: P. W. (Prezes Zarządu), M. W. (Wiceprezes Zarządu), P. S. (członek Zarządu), A. S. (Prokurent) i nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych i niepowiązanych ekonomicznie czy też technologicznie. To zarząd C. S.A. w ww. osobach prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo A. S.K.A. zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Regionalnego Oddziału ARiMR w Warszawie (dalej: organ odwoławczy lub II instancji) utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ II instancji stwierdził, że z przedstawionych wraz z odwołaniem faktur (dotyczących roku 2014 i potwierdzających sposób działania spółki) wynika, że spółka A. S.K.A. nie wykonywała żadnych prac polowych na deklarowanych do płatności gruntach. W takiej sytuacji nie można uznać, że to skarżąca decydowała, co ma być uprawiane. W ocenie organu odwoławczego, spółka prowadziła działania (złożenie wniosku, zlecenie prac polowych) zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samej płatności: rolnośrodowiskowej, ONW i obszarowej. Zdaniem organu, działalność spółki A. S.K.A. skupiona na uzyskaniu dopłat realizowanych przez ARiMR nie może zostać uznana za działalność rolniczą, której definicję określono w art. art. 2 lit. a i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr 30, str. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009).

Organ opisał powiązania między C. S. A. w W/ a utworzonymi przez nią spółkami komandytowo-akcyjnymi, w tym A. S.K.A. Uznał, że jeśli nawet uznać, że każda ze spółek prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych do płatności gruntach to jednak za ewentualnego rolnika należałoby uznać C. S.A., a za jednostkę produkcyjną – poszczególne spółki komandytowo-akcyjne. Stwierdził, że mimo że spółki te działają na rzecz i ryzyko wspólników i mimo swobody układania stosunków gospodarczych, bezpośredni wpływ na podejmowane decyzje i sposób działania w nich ma podmiot dominujący – C. S.A., sprawująca faktyczny zarząd w spółkach zależnych. Zdaniem organu spółki komandytowo-akcyjne prowadzą taką samą działalność polegającą na zlecaniu firmom zewnętrznym wykonywania prac i zabiegów rolniczych, niezbędnych do otrzymywania dopłat. Wbrew zaś twierdzeniom odwołującej się, organ II instancji wskazał, że spółki nie były powoływane według podziału terytorialnego. Działały one w tych samych województwach i obszary ich działania pokrywały się. W tej sytuacji również argument spółki o konieczności powołania kolejnej według położenia geograficznego uznano za chybiony.

Organ II instancji uznał za rolnika C. S.A. Dla ustalenia bowiem gospodarstwa, w świetle definicji art. 2 lit. a-c rozporządzenia nr 73/2009 nie ma znaczenia, że poszczególne jednostki produkcyjne (spółki komandytowo-akcyjne) nie są położone w bliskim sąsiedztwie, a fakt, że są one położone na terenie RP oraz że są zarządzane przez tą samą grupę osób – zarząd osoby prawnej: C. S.A. Organ II instancji przyjął, że ma do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w postaci wielu jednostek produkcyjnych (spółek komandytowo- akcyjnych zarządzanych przez tą samą grupę osób – Zarząd C. S.A.). O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje bowiem fakt sprawowania czynnej kontroli przez C. S.A. nad spółkami komandytowo-akcyjnymi, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek.

W ocenie organu, z uwagi na to, że płatności, zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy przysługują rolnikowi, należało odmówić A. S.K.A. płatności obszarowej.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny, obejmującej nie tylko A. S.K.A., ale także pozostałe spółki komandytowo-akcyjne założone przez C. S.A. i ubiegające się o przyznanie tych samych płatności (JPO, ONW i rolnośrodowiskowych), czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.

WSA zaakceptował ustalenia organu, że spółka nie spełniła warunków do przyznania JPO, określonych w art. 7 ust 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009. Organ wziął pod uwagę nie tylko dokumenty przedstawione przez skarżącą, ale także fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami zależnymi od C. S.A., jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego spółek komandytowo-akcyjnych, sposób prowadzenia działalności poprzez np. zlecanie wykonania prac podmiotom zewnętrznym. Zdaniem WSA skarżąca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organu, że utworzone nowe podmioty, zgłaszające do płatności grunty położone w różnych regionach kraju, w miejscu zgłoszonych do płatności działek nie posiadały siedziby, żadnych środków produkcji, maszyn, budynków czy urządzeń. Wobec tego nieuzasadniona była konieczność powoływania kolejnej spółki, skoro ta nie posiada maszyn, urządzeń czy budynków służących do przechowywania urządzeń czy zbiorów, a jedynie zleca wykonywanie prac przeważnie tym samym podmiotom zewnętrznym (w większości przypadków byli to Ł. D. i firma D.) w różnych miejscach na terenie kraju. WSA podkreślił, że spółki nie były zainteresowane uzyskanymi plonami, pozostawiając je osobom trzecim w rozliczeniu za wykonane usługi. Skarżąca nie wykazała też sposobu ewidencjonowania i wykorzystania środków pochodzących z dopłat (pobranych za rok 2013). Poza sporem jest to, że siedziba dwunastu spółek komandytowo-akcyjnych utworzonych przez C. S.A. jest taka sama (W/, ul [...]).

W ocenie Sądu brak też jest uzasadnienia dla twierdzenia skarżącej o konieczności powoływania kolejnych spółek według położenia geograficznego i podziału terytorialnego, skoro spółki zgłaszały do płatności grunty położone w województwach nie graniczących ze sobą. W konsekwencji WSA stwierdził, że w odniesieniu do płatności ONW i rolnośrodowiskowej tworzenie kolejnych spółek prowadziło w istocie do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych. Co prawda, w przypadku wniosku o płatności obszarowe brak jest przepisów modulacyjnych, bowiem kwota płatności nie jest uzależniona od powierzchni zgłaszanych do płatności działek, nie mniej Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że również w sprawach dotyczących przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności przez beneficjentów powinno być przedmiotem analizy przez organy administracji. Zdaniem WSA, zasadnie uznano, że przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z celami wsparcia, gdyż przyznawanie płatności beneficjentom, którzy, tak jak skarżąca spółka, w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej, nie mieści się w celach wsparcia bezpośredniego.

WSA uznał, że w sprawie występuje gospodarstwo o rozproszonej formie prowadzonym w formie wielu jednostek produkcyjnych – S.K.A. – zarządzanych przez tą samą grupę osób – Zarząd spółki C. S.A. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje, fakt sprawowania czynnej kontroli przez C. S.A. nad spółkami komandytowo-akcyjnymi, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Zdaniem Sądu w decyzji słusznie podkreślono, że zależność spółek komandytowych od spółki założyciela C. S.A. wynika z przepisów art. 132 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 poz. 1030 ze zm.; dalej k.s.h.) oraz przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r., poz. 2342 ze zm.).

Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro utworzone spółki, w tym skarżąca, nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, a są ze sobą ściśle powiązane osobowo, kapitałowo i utworzone zostały wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez kilka podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne, to o tym samym działalność taka nie może być uznana za działalność rolniczą, zgodnie z definicją określoną w art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, a co za tym idzie A. S.K.A. nie spełnia definicji rolnika określonej art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009.

Sąd uznał za chybione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.), ponieważ w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, organ stosował art. 3 ust 2 i 3 ustawy o płatnościach.

W ocenie Sądu, analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. Skarżąca, na której ciąży ciężar dowodu, mimo kierowanych do niej wezwań, nie przedstawiła takiej argumentacji, która usprawiedliwiałaby powstanie kilkunastu spółek komandytowo-akcyjnych i występowania przez każdą z nich z osobna o płatności, o które równie dobrze mógł wystąpić jeden podmiot. Nadesłane przez skarżącą dokumenty zostały w sposób szczegółowy opisane i ocenione przez organ II instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1. w ramach podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.):

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., polegające na niesłusznym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie decyzji, której legalność była kontrolowana przez sąd, spełnia wymogi określone przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i że decyzja ta w związku z tym poddaje się kontroli legalności, podczas gdy uzasadnienie to nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez co niemożliwe jest dokonanie pełnej oceny jej zgodności z przepisami postępowania, jak i przepisami prawa materialnego, a także nie zostają spełnione ogólne cele postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie przyjęcia za zasadny tego zarzutu decyzja winna była być a limine uchylona lub stwierdzona jej nieważność;

b) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, tj. niewłaściwe zaprezentowanie stanu sprawy (w tym stanu faktycznego ustalonego przez organ) oraz podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie, co w szczególności polegało na tym, że argumenty, odnoszące się do stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym oraz przepisy prawa materialnego, których zastosowanie było przez sąd oceniane, zostały zaprezentowane w taki sposób, że dwa powody uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową, tj. przyjęcie, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiednich przepisów oraz przyjęcie, że płatności należy jej odmówić z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu ich uzyskania w sposób niezgodny z celem danego wsparcia, wzajemnie się przenikają i wzajemnie tłumaczą, co można lapidarnie określić w ten sposób, że zdaniem sądu skarżąca nie jest rolnikiem, bo stworzyła sztuczne warunki oraz że warunki, uznane za sztuczne, są sztuczne, bo skarżąca nie jest rolnikiem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż taka prezentacja argumentacji faktycznej i prawnej nie daje możliwości dokładnego i pełnego zrozumienia podstaw faktycznych i prawnych uznania przez sąd za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji, a także poddania wyroku kontroli kasacyjnej, ponadto odzwierciedla ona wadliwy sposób rozumowania sądu, stojącego za uznaniem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem;

c) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188; dalej p.u.s.a.) oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wykroczeniu poza określoną tymi przepisami rolę sądu administracyjnego, jako organu sprawującego kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, poprzez przyjęcie, że podstawą prawną decyzji ocenianej przez wojewódzki sąd administracyjny był przepis art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95) i przepis art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 (tj. przepisów sankcjonujących stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia), podczas gdy przepisy te nie zostały przyjęte przez organ wydający decyzję jako jej podstawa prawna ani wprost – poprzez podanie ich jako podstawa prawna w sentencji decyzji lub w treści jej uzasadnienia – ani nawet w sposób dorozumiany, np. poprzez podanie argumentów uzasadniających odmowę przyznania płatności z tego powodu, co oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, w istocie zadziałał jako organ administracji trzeciej instancji, stosując samodzielnie przepis prawa materialnego, co mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy, gdyż przepis ten niezastosowany przez organ, wydający decyzję ocenioną zaskarżonym wyrokiem, przewiduje sankcję odmowy przyznania płatności;

d) rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na orzeczeniu na niekorzyść skarżącej, poprzez przyjęcie przez sąd, że zaskarżona decyzja oparta była na innych podstawach prawnych niż te w niej wskazane, tj. na art. 4 ust. 3 rozporządzenie 2988/95 i przepis art. 30 rozporządzenia 73/2009 (tj. przepisów sankcjonujących stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia), co pogorszyło sytuację skarżącej w ten sposób, że uczyniło przedmiotem sprawy inne kwestie faktyczne i prawne niż te, które były przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej, a wzięcie których pod uwagę doprowadziło sąd do uznania, że te dodatkowe kwestie faktyczne i prawne, przemawiają za tym, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji było prawidłowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż te dodatkowo przyjęte przez sąd racje faktyczne i prawne doprowadziły go do uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem;

e) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2) i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1), 2), 3), 4) i ust. 3 ustawy o płatnościach, a także w związku z art. w związku z art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że modyfikacja zasad postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, prowadzić powinna do przyjęcia, że w postępowaniu tym nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, czego konsekwencją jest, że to strona powinna dostarczać organowi dowodów na wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym na "okoliczności negatywne" (np. takie, że warunki w jakich ubiega się o płatności, nie są "sztuczne" w tym usprawiedliwiające powstanie innych spółek ubiegających się o płatności), podczas gdy, prawidłowo wykładając ww. przepisy, modyfikacje ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich należy rozumieć w ten sposób, że co prawda na organie nie spoczywa pełen ciężar ustalania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a spoczywa on również na stronie, gdyż "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne" (art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach), ale nie oznacza to jednak, że:

* organ jest zupełnie wyłączony z aktywności w postępowaniu dowodowym i z oceny dowodów mu znanych,

* na stronie postępowania spoczywa ciężar przedstawienia dowodów na wszystkie istotne okoliczności,

* na stronie spoczywa ciężar przedstawiania dowodów na okoliczności "negatywne" (np, że nie stworzyła sztucznych warunków w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95),

* organ może przedstawiać twierdzenia na temat faktów, a strona, nie zgadzając się z nimi, powinna dowieść, że nie są one prawdziwe, przy czym jeśli nie uda się jej przekonująco dowieść, że twierdzenie to jest nieprawdziwe, to organ jest uprawniony przyjąć, że to nieobalone przez stronę twierdzenie jest zgodne z prawdą,

* ubiegając się o płatności, strona winna przedstawić okoliczności uzasadniające, że nie ma podstaw faktycznych do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. na podstawie przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95),

* organ, zauważając, że być może zaistniały przesłanki faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. na podstawie przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), nie musi udowodnić wszystkich tych przesłanek, a to strona winna dowieść, że nie są one spełnione,

a oznacza to, że:

* na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar udowodnienia jedynie okoliczności uzasadniających przyznanie jej płatności (w przypadku płatności obszarowych wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach),

* w razie nieudowodnienia tych okoliczności organ nie ma obowiązku, stosując zasadę prawdy obiektywnej, prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy strona spełnia przesłanki przyznania płatności,

* ale w razie wykazania przez stronę tych podstawowych przesłanek faktycznych przyznania płatności, to na organie spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających odmowę ich przyznania (np. na podstawie przepisu sankcjonującego stworzenie sztucznych warunków), a nie na stronie, która nie jest obowiązana dowodzić, że przesłanki negatywne nie zostały spełnione,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przez pryzmat modyfikacji zasad postępowania dowodowego sąd ocenił prawidłowość postępowania dowodowego i poczynionych w nim ustaleń na temat stanu faktycznego sprawy, w wyniku których organ ustalił (według sądu prawidłowo), że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach) i że są podstawy do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), a gdyby sąd w sposób właściwy, wskazany powyżej, wyłożył przepisy modyfikujące zasady postępowania dowodowego w sprawie przyznania płatności, powinien wtedy bardziej restrykcyjnie ocenić to, w jaki sposób organ poczynił ustalenia faktyczne, w szczególności nie mógłby wymagać, żeby skarżąca przedstawiała argumentację usprawiedliwiającą powstanie innych spółek występowanie również przez nie o płatności;

f) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1), art. 145 § 1 pkt 2) i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1), 2), 3) i 4) i ust. 3 ustawy o płatnościach, poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organ, wydający ocenianą nim decyzję, dokonał oceny zebranego przezeń materiału dowodowego w (szczególności dokumentów i twierdzeń przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji), w sposób zgodny z ustanowionymi tymi przepisami regułami, podczas gdy organ ten materiał dowodowy ocenił w sposób dowolny (przekroczył dostępną mu swobodę) oraz wybiórczy (nie wyciągnął z niego wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia wniosków), a także że nie poczynił w ogóle ustaleń faktycznych na temat części istotnych kwestii, które powinny były zostać ustalone, aby można było ocenić, czy i w jakim zakresie zastosowanie winny mieć odpowiednie przepisy prawa materialnego, czy to te zastosowane w sprawie (np. przepis art. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95) czy też te, których organ stwierdził, że zastosowania nie mają (przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach), w szczególności sąd niesłusznie przyjął z prawidłowo ustalone (mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, ocenionym prawidłowo, logicznie i bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów) że:

* to nie skarżąca decydowała co ma być uprawiane,

* decyzje co do uprawo podejmowały osoby (rolnicy), którym zlecono ich wykonanie,

* skarżąca nie była zainteresowana uzyskaniem jak najlepszych plonów,

* skarżąca podejmowała działania zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samych płatności,

* działalność skarżącej nie może być uznana za działalności rolniczą,

* działalność rolniczą prowadzi nie skarżąca, a C. S.A. (komplementariusz skarżącej),

* gospodarstwo skarżącej jest jednostką produkcyjną wielkiego gospodarstwa rolnego o rozproszonej formie,

* grunty należące do gospodarstwa zostały podzielone,

* działania skarżącej sprowadzały się tylko do złożenia wniosku o płatności i zlecania prac innym podmiotom,

* skarżąca spółka, podobnie jak inne spółki mające tego samego komplementariusza, zostały utworzona w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia,

* przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celem wsparcia,

które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedowolna i niewybiórcza ocena materiału dowodowego oraz poczynienie ustaleń na wszystkie istotne okoliczności mogło (zdaniem skarżącej powinno) doprowadzić do uznania, że niesłusznie sąd uznał za prawidłowe ustalenie organu, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach) i że są podstawy faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95);

2. w ramach podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1) p.p.s.a.:

a) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 2 lit. b i c tego rozporządzania oraz w związku art. 2 pkt 14) ustawy o płatnościach w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 8 § 1 i art. 137 § 1 k.s.h. oraz w związku z art. 336 i 338 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; dalej k.c.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy o płatność ubiega się spółka komandytowo-akcyjna, której komplementariusz jest komplementariuszem również w innych spółkach komandytowo-akcyjnych, ubiegających się o płatności:

* gospodarstwo tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają spółki komandytowo-akcyjne, a nie że każda z nich włada i zarządza odrębnym gospodarstwem,

* spółki te nie są rolnikami w rozumieniu tych przepisów,

* a rolnikiem tym jest komplementariusz tych spółek, jako sprawujący "czynną kontrolę" nad spółkami komandytowo-akcyjnymi, i tylko on może ubiegać się o płatności, a nie poszczególne spółki,

podczas gdy należało przyjąć, że w takiej sytuacji:

* każda ze spółek włada i zarządza odrębnym gospodarstwem i że

* każda z nich jest rolnikiem, a więc jest uprawniona ubiegać się o płatność o ile spełnia pozostałe (inne niż status rolnika) przesłanki jej przyznania,

która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej rezultacie sąd uznał, iż skarżącej nie należy przyznać płatności, gdyż nie spełnia definicji rolnika w rozumieniu tych przepisów;

b) naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 pkt 14) ustawy o płatnościach w związku z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 2 lit. b i c tego rozporządzania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że skarżąca nie spełnia definicji rolnika, określonej tymi przepisami, w szczególności z tego powodu, że nie prowadzi działalności rolniczej, w związku z czym uznaniu, że nie należało przyznawać jej płatności, podczas gdy nawet przyjmując uznany przez sąd za prawidłowo ustalony stan faktyczny, stwierdzony przez organ, nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a. rozporządzenia 73/2009, w związku z czym nie było też podstaw do uznania, że skarżącej nie należą się płatności na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 pkt 14) ustawy o płatnościach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- błędnym przyjęciu, że celem systemu wsparcia, w ramach którego skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności, z którym niezgodne byłoby przyznanie skarżącej płatności w wyniku stworzenia sztucznych warunków wymaganych do jego otrzymania, jest tzw. modulacja, wprowadzona w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, podczas gdy należało przyjąć, że modulacja nie należy do celów tego wsparcia, a także na błędnym zrozumieniu istoty modulacji, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiegała; a także

- błędnym zrozumieniu zasady zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, jako dążenia do zmniejszania rozwarstwienia społecznego i zwiększania spójności społecznej, podczas gdy jest to złożony kompleks zróżnicowanych celów, przede wszystkim mających doprowadzić do tego, by wzrost gospodarczy nie powodował nieodwracalnych strat w środowisku naturalnym oraz jakości życia na obszarach wiejskich, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiegała; a także

- błędnym przyjęciu, że przepisy te ustanawiają ogólną klauzulę, pozwalającą organom administracji odmawiać płatności w razie stwierdzenia obejścia prawa, w istocie podobną do obejścia prawa znanego w polskim prawie cywilnym (z art. 58 § 1 k.c.), podczas gdy przepisy te należy uznać ze specyficzną sankcję, związaną z różnymi ustanawianymi na mocy prawa unijnego systemami wsparcia, która nie ma zastosowania w razie obejścia prawa po prostu, ale wyłącznie gdy przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celem wsparcia, a nie tylko prowadziłoby do obejścia przepisu prawa, a którego zastosowanie wymaga:

* wykazania że podmiot ubiegający się o płatność stworzył warunki, wymagane do uzyskania wsparcia (czyli że spełnia przesłanki przyznania wsparcia),

* wykazania, że warunki te zostały stworzone sztucznie,

* zidentyfikowania konkretnych celów danego systemu wsparcia,

* wykazania, że otrzymanie płatności przez danego wnioskodawcę będzie obiektywnie sprzeczne z konkretnym celem (celami) wsparcia (element obiektywny),

* wykazania, że wnioskodawca, tworząc te warunki, zamierzał wsparcie uzyskać w sposób niezgodny z tym celem (celami) wsparcia (element subiektywny),

która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności prowadzi do obejścia przepisów zmniejszających stawkę płatności w wraz ze wzrostem areału deklarowanego do płatności, co nawet jeśli uznać za obejście prawa (ustanawiającego to zmniejszanie się płatności), nie może być wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności; a także

- błędnym przyjęciu, że na podstawie tych przepisów można odmówić przyznania płatności w sytuacji, gdy system wsparcia, w ramach którego rolnik ubiega się o płatność, nie przewiduje zmniejszania się wielkości wsparcia wraz ze wzrostem areału deklarowanego przez wnioskodawcę do tej płatności (degresja, błędnie nazywana w wyroku modulacją), a więc gdy płatność uzyskana w ramach warunków, uznanych za sztuczne, wyniesie tyle samo, co w sytuacji, gdyby o płatność ubiegano się w ramach warunków nieuznanych za sztuczne, podczas gdy należało przyjąć, że sankcja ustanowiona tymi przepisami nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy stworzenie warunków uznanych za sztuczne nie ma znaczenia dla wielkości uzyskanego w tych warunkach wsparcia, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż pomimo tego, że płatności bezpośrednie na rok 2014 były przyznawane według stałej stawki za zadeklarowany hektar, to że można zastosować sankcję odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków;

d) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 pkt 14) ustawy o płatnościach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że należało zastosować sankcję tymi przepisami przewidzianą, tj. uznać, że skarżącej należało odmówić przyznania płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści niezgodnych z celem wsparcia, podczas gdy nie było podstaw do takiego przyjęcia, między innymi dlatego że:

* decyzją, kontrolowaną zaskarżonym wyrokiem, nie stosowano tego przepisu, ani nie stwierdzono przesłanek faktycznych jego zastosowania, a także dlatego, że

* warunki, wymagane do otrzymania płatności, stworzone przez skarżącą, nie zostały stworzone w sposób sztuczny,

* że warunki nie zostały te stworzone wyłącznie w celu otrzymania płatności w sposób niezgodny z celem wsparcia rozumianym jako zrównoważony rozwój obszarów wiejskich i tzw. modulacja płatności,

* że otrzymanie przez skarżącą płatności obiektywnie nie godziłoby w cel wsparcia (płatności), o którą się ubiegała oraz

* że skarżąca warunki uznane za sztuczne stworzyła, mając zamiar pozyskać płatności w sposób niezgodny z celami wsparcia,

zatem przepisy te nie powinny zostać przez organ zastosowane w decyzji zaskarżonej przed wojewódzki sąd administracyjny.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, mimo częściowo uzasadnionych podstaw kasacyjnych. Zaskarżony wyrok w istocie odpowiada bowiem prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie mniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie. Jednak w pierwszej kolejności rozpoznać należy najdalej idący w skutkach prawnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze, tj. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem – jak podnosi judykatura – skuteczną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Zarzut ten nie może też sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa (tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, Lex nr 1329705), a ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać stanowisko sądu, nie są równoznaczne z brakiem elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Kwestionowaniu poprawności przyjętej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia służą bowiem odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Już ta okoliczność czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieuzasadnionymi.

Podnieść nadto trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagało wykazania, jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II GSK 1643/12, Lex nr 1500188). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Są nimi zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Skarga kasacyjna nie wskazuje braku któregokolwiek z tych elementów, jak i też nie podnosi żadnych argumentów, z których wynikałoby, iż zdaniem skarżącej wadliwość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia poznanie motywów przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie dotyka zatem istoty art. 141 § 4 p.p.s.a., co również czyni ją w tym zakresie niezasadną.

Pozbawiony jest uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów polegało na wykroczeniu poza określoną nimi rolę sądu administracyjnego, jako organu sprawującego kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem.

Wskazane wyżej przepisy mają charakter ogólnoustrojowy, określają zakres regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i może być naruszony wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/11, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Wskazany przepis mógłby być zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, rozpoznając skargę na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego orzekał w granicach sprawy, którą określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym zaskarżony akt wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może zmienić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z: 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Niezasadność wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi w konsekwencji do uznania za nieuzasadnionego zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – w sytuacji uznania przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – doszło do naruszenia zasady reformationis in peius.

Za niezasadny należy uznać zarzut zawarty w punkcie 1.a. petitum skargi kasacyjnej. Według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej treść uzasadnienia decyzji umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Ponadto, zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie może być skuteczny, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, iż dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Także lakoniczność uzasadnienia, przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, za zgodne z prawem uznał odmówienie skarżącej płatności bezpośrednich z tego powodu, że po pierwsze nie jest ona rolnikiem, a po drugie dlatego, że stworzone zostały sztuczne warunki, wymagane do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Zauważyć na wstępie należy, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i zarazem odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba (beneficjent) ubiegająca się o płatności bezpośrednich nie spełnia kryteriów rolnika wymienionych w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L z dnia 21 października 2003 r., Nr 270, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 1782/2003), to stanowi to wystarczająca podstawę do odmowy przyznania płatności. Nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności.

Natomiast odmowa przyznania płatności ze względu na stworzenie sztucznych warunków dotyczyć może tylko osób, które będąc rolnikami, stworzyły warunki wymagane do uzyskania wsparcia sprzeczne z celami systemu wsparcia. A zatem, aby zastosować art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że osoba ubiegająca się o wsparcie, spełnia kryteria przyznania jej płatności, w tym kryterium podmiotowe – posiada status rolnika.

Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny ustalony przez organ uprawniał do przyjęcia poglądu, że rolnikiem nie jest skarżąca, a jej komplementariusz C. S.A. Zadeklarowane do płatności bezpośrednich grunty w rzeczywistości stanowią jedno gospodarstwo rolne prowadzone i zarządzane przez – jak uznał Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym – spółkę nadrzędną, tj. C. Spółkę Akcyjną, powiązaną organizacyjnie, technicznie i osobowo ze skarżącą. Dodatkowo Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że działalności rolniczej nie wykonywała skarżąca Spółka, która nie dysponowała własnym sprzętem rolniczym, a osoby trzecie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Na wstępie rozważań dotyczących tego, czy skarżąca spełnia kryteria rolnika, stwierdzić należy, że sam fakt, że spółka komandytowo-akcyjna nie jest osobą prawną nie jest przeszkodą do uznania jej za uprawnioną do uzyskania płatności bezpośrednich. Według art. 4 § 1 k.s.h. spółka komandytowo-akcyjna jest spółką osobową. Spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Spółka osobowa prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą (art. 8 § 1 i 2 k.s.h.). Należy więc do kategorii jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 331 § 1 k.c.).

W przepisie art. 3 pkt 3 ustawy o ewidencji została zawarta ustawowa (legalna) definicja terminu "producent rolny". W myśl tego przepisu użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą:

a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub

b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, lub

c) posiadaczem zwierzęcia.

Definicja ta zawiera, jeśli chodzi o producenta rolnego – rolnika, odesłanie do wymienionego art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003. Uwzględniając treść tego ostatniego przepisu należy stwierdzić, że producentem rolnym (rolnikiem) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (według art. 2 lit. a/ rozporządzenia grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego), których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Jak wynika z tego, prawo unijne i prawo krajowe wykracza – w zakresie dopłat – poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (np. jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej).

Spółka komandytowo-akcyjna stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003, mająca prawo do dopłat, jeżeli oczywiście spełnia kryteria wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009.

Przyjęcie stanowiska organu odwoławczego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że skarżąca nie jest rolnikiem, a jest nim komplementariusz wymagało wykazania, że posiadaczem gruntów zadeklarowanych do płatności jest wyłącznie C. Spółka Akcyjna, która działała na swoją rzecz. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdzałyby tą okoliczność.

W rozpoznawanej sprawie komplementariuszem w spółce A. S.K.A. była C. Spółka Akcyjna.

Komplementariusz w doktrynie określany jest jako inwestor aktywny, co oznacza, że w powiązaniu z jego odpowiedzialnością za zobowiązania to on prowadzi sprawy spółki, reprezentuje ją z mocy przepisów. Jego aktywny charakter jest związany również z tym, że nie inwestując w spółkę znacznych środków przyjmuje na siebie jednak ryzyko działalności spółki. Istotne jest, aby gwarantował on swoją osobą czy też strukturą organizacyjną (na przykład spółki z o.o., akcyjne) profesjonalne działanie (A. Szumański, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, 2001, t. I, s. 621). Komplementariuszem mogą być osoby prawne, wszystkie spółki osobowe oraz osoby fizyczne. Natomiast pozycja akcjonariusza w spółce komandytowo-akcyjnej jest inna, traktowany jest jako inwestor pasywny (por. A. Kidyba, Nowy typ spółki – spółka komandytowo-akcyjna, s. 14). Przepisy kodeksu spółek handlowych nie dają akcjonariuszowi możliwości wpływu, poza potencjalnym udziałem w procesie reprezentacji spółki (pełnomocnictwo, prokura), na bieżące działanie spółki. Wspólnicy ci nie mogą aktywnie zarządzać zainwestowanymi środkami, stąd też powierzają je spółce, w której prowadzenie spraw spoczywa w ręku komplementariuszy mających określone osiągnięcia w prowadzonej działalności.

Prowadzenie spraw spółki komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza jest jego prawem i zarazem obowiązkiem. Oznacza to z jednej strony prawo do dokonywania czynności zarządu, a z drugiej powinność komplementariusza. W przypadku niedokonania niektórych czynności może on – gdy powstanie szkoda – ponosić odpowiedzialność. Akcjonariusze nie uczestniczą natomiast w procesie podejmowania bieżących decyzji. Mają oni jednak wpływ na funkcjonowanie spółki przez udział w walnym zgromadzeniu.

W świetle tych prawnych zasad działania spółki komandytowo-akcyjnej, w szczególności statusu komplementariusza, działania C. Spółki Akcyjnej jako komplementariusza A. S.K.A. - w tym działania jego zarządu podlegają zarachowaniu na rzecz A. S.K.A. chyba że zostałoby wykazane, że członkowie zarządu C. S.A. nie działali na rzecz i w imieniu A. S.K.A Działali bowiem dla siebie lub na rzecz i w imieniu C. Spółki Akcyjnej.

Odkąd upowszechniło się stosowanie podziału pracy (także w rolnictwie) przypisanie prowadzenia działalności rolniczej określonemu podmiotowi nie jest warunkowane bezpośrednim, osobistym czy faktycznym zaangażowaniem tego podmiotu w taką działalność. Rolnik może zatem prowadzić działalność rolniczą za pośrednictwem innych podmiotów, jeżeli tylko te inne podmioty działają w imieniu i na rzecz rolnika.

W związku z tym należy zauważyć, że z definicji działalności rolniczej zawartej w przepisie art. 2 lit. c) rozporządzenia 73/2009 nie wynika obowiązek rolnika wykonywania osobiście pracy w gospodarstwie rolnymi czy też pracy przy wykorzystaniu własnego sprzętu czy pracowników bezpośrednio zatrudnionych. Świadczy o tym choćby przedmiotowe ujęcie tego, co jest działalnością rolniczą poprzez wskazanie czynności, na których ono polega. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalenie, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej jest nieprawidłowe. Powierzenie wykonania bezpośrednich prac rolnych osobom trzecim nie dowodzi nieprowadzenia w ogóle działalności rolniczej. Posługiwanie się wyspecjalizowanymi podmiotami świadczącymi określone usługi rolnicze zamiast pracownikami własnymi uznać należy natomiast za normalną praktyką. W żadnym wypadku nie można uznać, że zawieranie umów zlecenia (świadczenia usług, umów o dzieło itp.) z takimi podmiotami oznacza zaniechanie prowadzenia działalności.

Konkludując, nie sposób odmówić skarżącej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b/ ustawy o ewidencji i rolnika w rozumieniu art.2 lit. a. rozporządzenia nr 73/2009 jako grupie osób prawnych, uprawniających do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Tym samym za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym i procesowym, które odnoszą się do błędnego przyjęcia, że A. S.K.A. nie spełniała kryteriów rolnika określonych w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009.

Naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę tego stanowiska nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, ustanowiającego klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Przepis ten stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 poz. 8; dalej rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE, który w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga po pierwsze: zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie: wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału należy w pełni odnieść do znajdującego w tej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy ww. regulacji prawnej pozwalającej na odmowę przyznania skarżącej płatności bezpośrednich z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Stworzenie tych sztucznych warunków obejmuje przede wszystkim nadanie podmiotowi ubiegającemu się o płatności formy spółki komandytowo-akcyjnej, jako jednego z kilkunastu podmiotów o takim statusie, zajmujących się działalnością tego samego rodzaju, powiązanych ze sobą prawnie i faktycznie. We wszystkich tych spółkach, noszących kolejne numery, występuje jako komplementariusz ten sam podmiot działający przez te same osoby fizyczne. Okoliczności te wskazują na jeden zamysł polegający na podzieleniu dużego obszaru gruntów rolnych pomiędzy kilkanaście prawnie odrębnych spółek, pozostających pod kontrolą tego samego podmiotu – komplementariusza, C. S.A. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skoordynowane działania spółki wnoszącej skargę kasacyjną i innych podmiotów organizacyjnie i prawnie z nią powiązanych obejmują również prowadzenie działalności rolniczej. Działalnością tych wszystkich spółek zarządzają te same osoby fizyczne, które zlecają wykonywanie prac rolnych tym samym podmiotom. Działania tych osób zmierzają do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, aby osiągnąć zamierzony przez nich skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Takie postępowanie, które należy potraktować jako obejście prawa, nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

Zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 73/2009 oraz z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014, w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego, w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.206.365.52 ze zm.), kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2.000 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,30221400%. Zgodnie z art. 79 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm.; dalej rozporządzenie 1122/2009) współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń płatności, o których mowa w art. 78 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień składania wniosku. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 302 ze zm.) w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Przy czym zauważyć należy, że poczynając od 2012 r. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 listopada 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadzono modulację płatności bezpośrednich (Dz. U. poz. 1287). Poza tym, w przypadku, gdy łączna kwota płatności, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 300.000 euro, płatność uzupełniająca podlegała dodatkowemu zmniejszeniu. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszenia przewidziane w ust. 1 podlega dalszemu zwiększeniu. W przypadku, dokonywania zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009, każda płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z wyłączeniem płatności uzupełniającej, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest pomniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z wyłączeniem płatności uzupełniającej. W odniesieniu do uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich, zgodnie z art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 (uzupełniająca płatność podstawowa, płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy chmielu niezwiązana z produkcją, płatności zwierzęce, płatność niezwiązana do tytoniu i płatność niezwiązana do skrobi), zastosowanie będzie miało zmniejszenie.

Powyższe przepisy wprowadzają inne niż w odniesieniu do płatności ONW czy płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie płatności, w przypadku otrzymania przez jeden podmiot płatności w określonej kwocie (powyżej 2.000 euro).

Niewątpliwie, podział dużego gospodarstwa pomiędzy podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie, może prowadzić do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stąd też w takiej sytuacji wysokość pomocy może być niższa, niż gdyby grunt ten został zgłoszony do płatności w całości przez jeden podmiot. Stąd uznanie, że wyodrębnienie skarżącej miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia i że powyższe działanie wyczerpało przesłanki z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 uznać należy za zasadne.

Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć faktu, że oprócz złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o przyznanie na rok 2014 płatności bezpośrednich spółka wnosiła także o pomoc ONW oraz o płatność rolnośrodowiskową. Płatności te mają charakter degresywny, ich wysokość ulega obniżeniu wraz ze wzrostem powierzchni działek zgłaszanych do płatności.

Słusznie Sąd I instancji wywiódł – powołując się na pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009 – że systemy wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez – tylko formalnie różne – podmioty.

Składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność bezpośrednią, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności wynikający ze złożenia wniosków o płatności JPO, ONW i PRŚ podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie 12 spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy i siedziba. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia.

Ponadto prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem świadczą – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Skarżąca kasacyjnie nie powołała się na żadne okoliczności, które tłumaczyłyby jej powiązania prawne i faktyczne z innymi spółkami.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).