Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 777/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2017 roku Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. zo.o. z siedzibą w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] nakładającej na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, tj. ww Spółkę, obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi -utrzymał ww decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2017 r. poinformował Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o możliwości wystąpienia szkody w środowisku lub istnienia zagrożenia szkodą w środowisku. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska załączył wystąpienie nr [...] oraz protokół nr [...] w sprawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lipca 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. na terenie należącym do ww Spółki Wskazano, iż pomiarów dokonano dla piezometrów P2, P7, P8 i P9 na odpływie wód podziemnych z hałdy północnej. Dla wszystkich pobranych próbek stężenie fluorków przekraczało wartość graniczną dla V klasy czystości określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu jednolitych części wód podziemnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 85). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska załączył również sprawozdanie z wyników badań powierzchni ziemi, wykonanych w okresie od dnia 4 kwietnia 2014 roku do dnia 9 kwietnia 2014 roku. Przedłożył także udokumentowane informacje o obecności źródeł zanieczyszczenia gleby i ziemi.

Na wezwanie RDOŚ, Skarżąca Spółka wyjaśniła, iż na działce o nr [...], objętej kontrolą WIOŚ w [...], zlokalizowany był inny budynek, opisany jako [...], nie posiada danych na temat rodzaju przechowywanych w magazynie substancji przez jej poprzedników prawnych. Jak wskazała, nie posiada również informacji kiedy dokładnie doszło do zdarzenia powodującego zanieczyszczenie powierzchni ziemi. przy czym w jej ocenie, musiało mieć to miejsce w latach, kiedy działalność prowadził tam poprzedni właściciel nieruchomości. Nieznane są także fakty dotyczące podjęcia przez poprzednika prawnego działań ograniczających negatywny wpływ na środowisko. Spółka wskazała ponadto, że nie posiada jakichkolwiek badań wykonanych po 2014 roku w okolicy otworu "[...]".

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia obowiązku na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wyznaczenia terminu przedłożenia wyników tych badań, o czym powiadomił Skarżącą pismem z dnia 24 kwietnia 2017r. Organ w toku postępowania ustalił, iż na przedmiotowym terenie była prowadzona działalność. Wskazany obszar stanowi część terenu należącego do byłego zakładu, w którym w latach 1924-1944 działalność prowadziła [...] fabryka [...], a następnie w latach 1946 - 1974 [...] Zakłady [...], których działalność związana była z produkcją nawozów fosforowych. Następnie [...] Zakłady [...] w roku 2002 przejęła [...] S.A., na bazie której powstała firma [...] Sp. z o.o., której działalność sprowadzała się do dystrybucji nawozów [...] S.A. [...] Sp. z o.o. na przedmiotowym terenie nie eksploatuje obecnie żadnej instalacji i nie wykorzystuje, nie produkuje, ani nie uwalnia żadnych substancji powodujących ryzyko. Organ ww dawną działalność związaną z produkcją nawozów zaliczył do działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która i to okoliczność nie była kwestionowana ani przez stronę, ani przez żaden z organów.

Wobec powyższego mając na uwadze fakt przedłożenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ww sprawozdania z wyników badań z 2014 r. a także udokumentowane informacje o obecności źródeł zanieczyszczenia gleby i ziemi, ostatecznie w dniu [...] sierpnia 2017 r., RDOŚ w [...] wydał ww decyzję nakładającą na Skarżącą przedmiotowy obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi.

Od tej decyzji ww Spółka pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. złożyła odwołanie. Podniosła, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedłożonego przez [...] Sp. z o.o. wniosku o ustalenie planu remediacji dla terenu działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], ponieważ na podstawie przedstawionego planu remediacji oraz załączonych badań nie stwierdzono historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Skarżąca wskazała również, że przeprowadziła już kompleksowe badania zanieczyszczenia gleby i ziemi na przedmiotowych działkach, których wyniki były znane organowi. W ocenie Skarżącej zatem, nałożenie ww obowiązku jest sprzeczne z decyzją RDOŚ w [...] z dnia [...] maja 2016 roku. Skarżąca zatem zarzuciła naruszenie art. 101 f ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazując, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję pominął powyższy fakt i ustalenia z niego płynące, że na przedmiotowym terenie nie istnieją przesłanki wskazujące na występowanie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania podniósł, iż powołane przez Skarżącą postępowanie, prowadzone w ubiegłym roku przez organ I instancji, zakończyło się wydaniem ww decyzji pod rządami innej regulacji prawnej, tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. poz 1359). Natomiast z dniem 5 września 2016 r. w życie weszło nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1395). W aktualnym rozporządzeniu przewidziano inne dopuszczalne zawartości substancji co tym samym skutkuje koniecznością wykonania wskazanych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi. Stąd też wydanie decyzji przez organ I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, było słuszne.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] Sp. zo.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów tj.

- art. 107 k.p.a. w zw. z art 8 § 1 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I instancji nie naruszył zasady adekwatności i proporcjonalności nakładając na Skarżącą ww obowiązek przeprowadzenia badań na obszarze 60 razy większym niż teren, na którym znajdowały się zanieczyszczenia ropopochodne, pomijając okoliczność, iż Skarżąca wykonała już na terenie ww działek szczegółowe badania, których wyniki zostały udostępnione organowi na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego o wydanie decyzji ustalającej plan remediacji;

- art. 101 f ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie przez organ na Skarżącą obowiązku wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi, w sytuacji, gdy Skarżąca nie spełnia przesłanek do nakazania wykonania tego obowiązku, z uwagi na fakt, iż historyczne zanieczyszczenia powierzchni gleby i ziemi na ww nieruchomościach Skarżącej przy ul. [...] w [...] zostały już stwierdzone doręczonymi organowi I instancji ostatecznymi decyzjami wydanymi przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 roku oraz na mocy ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 roku utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] umarzającej postępowanie, w których organy te ustaliły, iż Skarżąca nie ma obowiązku przeprowadzenia remediacji z uwagi na nie wykazanie przekroczeń standardów gleby i ziemi na tych działkach.

- art. 101 f ust. 1 ww ustawy w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie przez organ na Skarżącą ww obowiązku, w sytuacji gdy Skarżąca przeprowadziła już kompleksowe badania zanieczyszczenia gleby i ziemi, których wyniki były znane organowi na etapie prowadzonego postępowania o ustalenie planu remediacji, a nałożenie przedmiotowego obowiązku jest sprzeczne z zasadą adekwatności i proporcjonalności.

W uzasadnieniu skargi powołała się na fakt przeprowadzonego już postępowania w sprawie ustalenia planu remediacji dla przedmiotowego terenu, zakończonego wskazanym ustaleniem, dokonanym w oparciu o dokonane przez Spółkę badania fizyczno-chemiczne, przeprowadzone w kwietniu i maju 2014 r. oraz wrześniu 2015 r., z próbek pobranych przez firmę [...] łącznie z 32 odwiertów dokonanych na tym obszarze i zakończonym ostateczną ww decyzją. Wobec powyższego brak jest podstaw do prowadzenia ponownego postępowania w tożsamej sprawie.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] natomiast w dniach od [...] lipca 2016 roku do [...] listopada 2016 roku przeprowadził kontrolę stanu środowiska na nieruchomościach należących do Skarżącej w związku z wydobyciem odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne a następnie w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] stycznia 2017 roku przesłał do RROŚ ww wystąpienie wskazujące na bardzo wysokie stężenie substancji ropopochodnych w powierzchni ziemi na terenie działki Spółki o nr [...]. Przy czym podstawą wystąpienia WIOŚ w [...] były wyniki badań przeprowadzonych na otworze oznaczonym [...], w zakresie jakości ziemi i gleby na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym Spółki. znane wcześniej i dostarczone RROŚ w [...] wraz z projektem planu remediacji nieruchomości Skarżącej. Wobec powyższego nałożony obowiązek jest nieuzasadniony.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podniósł, iż zarzuty skargi są bezzasadne i nie wskazują na nowe okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu skarga stanowi jedynie powtórzenie zarzutów, które zostały w pełni wyjaśnione i ocenione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Na wstępie należy wskazać, iż ustawa Poś już w 2001 r. określała zasady odpowiedzialności za rekultywację rozumianą jako przywróceniu zanieczyszczonej gleby i ziemi do stanu wymaganego standardami jakości. W wyniku transpozycji dyrektywy 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (tzw. dyrektywa IED), dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1101), wcześniejsze krajowe uregulowania, w zakresie rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi zmieniono na bardziej elastyczny obowiązek remediacji. Zgodnie z art. 3 pkt 31b ustawy Poś przez remediację rozumie się poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu; remediacja może polegać na samooczyszczaniu, jeżeli przynosi największe korzyści dla środowiska. Zakres działań remediacyjnych zależy od wyników oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, którą należy przeprowadzić przed dokonaniem wyboru metody. Ocena ta uwzględnia właściwości zanieczyszczenia i parametry środowiska oraz tego jak człowiek mógłby być narażony na jego działanie. Istnieje możliwość zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia remediacji w przypadku gdy ocena ta wykaże, że zanieczyszczona ziemia nie stwarza znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz stanu środowiska. Przy czym ocena ta musi zostać dokonana w oparciu o profesjonalnie przeprowadzone badania, których sposób wykonania określa rozporządzenie. Przy dokonywaniu oceny zanieczyszczenia gleby i ziemi należy stosować podany podział gruntu, przeprowadzić etapy identyfikacji terenu, opierać się na podanych metodykach referencyjnych, a wyniki badań porównywać do dopuszczalnych zawartości substancji określonych w załączniku do rozporządzenia.

Od dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1395) obowiązuje nowe Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które zastąpiło Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi z dnia 9 września 2002 r., na podstawie którego uprzednio orzeczono w przedmiocie ustalenia planu remediacji.

Zgodnie z nowymi regulacjami w zakresie procesu oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiło znaczne sformalizowanie omawianej procedury. W szczególności, wskazuje się na ścisłe metody referencyjne zgodnie, z którymi należy wykonywać prowadzone w tym zakresie badania powierzchni ziemi i ściśle określony proces poboru próbek. Sam proces identyfikacji podlega również większej formalizacji z uwagi na wskazanie rodzajów działalności, które mogą powodować ze znacznym prawdopodobieństwem historyczne zanieczyszczenia ziemi, a w tym wskazania substancji, które są charakterystyczne dla danego rodzaju działalności.

Remediację historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi prze- prowadza się zgodnie z ustalonym planem remediacji (art.101l ust.1 P.o.ś.). Władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do przedłożenia RDOŚ wniosku o wydanie decyzji ustalającej plan remediacji. Wniosek ten powinien zawierać zgodnie z art. 101l ust. 3 P.o.ś. szczegółowe informacje, w tym także o nazwach substancji powodujących ryzyko, wraz z wynikami badań zanieczyszczenia gleby i ziemi tymi substancjami, wykonanych przez akredytowane laboratorium.

W sprawie niniejszej postępowanie w sprawie remediacji umorzono ww postanowieniem RDOŚ w [...] z uwagi na ustalenie, w oparciu o przedłożone próbki przeprowadzonych badań, iż na przedmiotowym terenie nie występowały normatywnie określone przekroczenia wartości związków fluoru, metali ciężkich, substancji ropopochodnych oraz fenoli. Przy czym te wartości były ustalane na podstawie ówcześnie obowiązującej regulacji prawnej tj. wskazanego przez organy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 roku w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. poz 1359). Zawarte w nim postanowienia dotyczące dopuszczonych norm zanieczyszczenia były zdecydowane niższe niż te wskazane w aktualnie obowiązującym ww rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. Zobowiązanie do wykonania badań jest natomiast etapem wstępnym, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia planu remediacji i w sytuacji zmiany okoliczności, jak w sprawie niniejszej, organ w ww trybie art. 101 f Poś miał podstawę do wydania kwestionowanego przez Skarżącą Spółkę rozstrzygnięcia.

Umorzenie postępowania w sprawie nie oznacza merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jako rozstrzygnięcie stricte procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Jednakże dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym, wyłączona jest możliwość wydania decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., II GSK 1146/10, LEX nr 1133550, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, LEX nr 34520, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19 oraz z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r., III SA/Lu 74/12, LEX nr 1139310).

Powyższe jednak nie dotyczy badanego stanu faktycznego, albowiem decyzją o umorzeniu postępowania dotyczyło innego przedmiotu postępowania jakim było ustalenie planu remediacji. Niniejsza zaś sprawa dotyczy wykonania obowiązku nałożonego na Skarżącą przeprowadzenia badań, na innej podstawie prawnej i którego nałożenie i wykonanie, zgodnie z powyższym, jest etapem wcześniejszym i od którego wyników uzależniona będzie zasadność ewentualnego wszczęcia dalszego postępowania. To jednak nie jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu natomiast, przy wystąpieniu zmiany okoliczności w sprawie, organ mógł, zgodnie z dyspozycją ww przepisu art. 101f cyt. ustawy, zobowiązać Skarżącą do przeprowadzenia ponownych badań terenu nieruchomości Spółki, w większym zakresie, niż w uprzednim postępowaniu celem ustalenia czy i jakiego rozmiaru przedmiotowe zanieczyszczenie występuje. W tych okolicznościach nie można wykluczyć możliwości stwierdzenia rzeczywistego występowania historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi w przypadku dokonania nowych badań w sprawie. Trzeba mieć na uwadze naczelną zasadę szeroko rozumianej ochrony środowiska i w tym kontekście powyższa regulacja nakłada ww obwiązki na władającego gruntem.

Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało z uwagi na informacje zawarte w dokumentacji pn. "Sprawozdanie z wykonania siatki otworów badawczych wraz z wykonaniem badań zanieczyszczenia w zakresie podstawowych parametrów chemicznych pobranych próbek gruntu z terenu Skarżącej Spółki, które wskazują na bardzo wysokie stężenie substancji ropopochodnych w powierzchni ziemi, w miejscu po byłym magazynie paliw, a tym samym na możliwość wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (DZ.U z 2014r., poz. 1789, z późn. zm.). Na przedmiotowym terenie przeprowadzono oględziny w dniu [...] maja 2017 roku, jak i wstępne badania,

Jednocześnie Skarżąca, zgodnie z jej pismem z dnia 15 lutego 2017 roku, wskazała, iż nie posiada wiedzy na temat zdarzenia powodującego zanieczyszczenie, wskazując ewentualnie na prowadzoną działalność w przeszłości przed 2007 rokiem, zaś w jej ocenie wysokie stężenie zanieczyszczenia w miejscu [...] wynika jedynie z punktowego zanieczyszczenia w miejscu poboru prób. Jednocześnie wyjaśniła, iż zanieczyszczoną glebę i ziemię usunięto razem z innymi odpadami z hałd. W ocenie Sądu te okoliczności wymagają ponownego zweryfikowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wniesione skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.