Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2084/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 art. 89 ust. 1 art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] z [...] maja 2018 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], niewpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]: zespołu budynków "[...]" w [...], składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. [...] w [...] (gm. [...], pow. [...]), na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] (jednostka ewidencyjna: [...], obręb: [...] miasto [...], arkusz mapy: 15) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiło do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o podjęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków województwa [...] zespołu budynków "[...]" w [...] składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym, a pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych wyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nimi budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. [...] w [...]. Ponadto, Stowarzyszenie na podstawie art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. wniosło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wpisu "[...]" do rejestru zabytków. Celami statutowymi wskazanymi w Regulaminie (stanowiącym załącznik do wniosku) są "ochrona i zachowanie elementów istotnych dla tożsamości historycznej i kulturowej miasta [...] i okolic: architektonicznych, urbanistycznych, przyrodniczych i infrastrukturalnych, dóbr kultury, krajobrazu i fragmentów rodzimej przyrody, w tym terenów zieleni dostępnych wszystkim mieszkańcom oraz miejsc i obiektów o szczególnym znaczeniu dla mieszkańców" oraz "działania mające na celu objęcie ochroną zabytków historii najnowszej, w tym objęcie ochroną oraz zachowanie i odrestaurowanie (w zgodzie z oryginalnymi projektami) budynków świadczących o dynamicznym rozwoju miasta [...] w okresie lat 50. do lat 80. XX wieku, z szacunkiem dla ich wartości architektonicznych i detali". W ocenie Stowarzyszenia "[...]", "[...]" jest jednym z ostatnich budynków w [...] zachowanych w niezmienionym stanie, reprezentujących architektoniczny styl modernizmu. Jego zachowanie i objęcie opieką konserwatorską jest o tyle istotne, że większość [...] budynków reprezentujących ten styl i będących świadectwem zamkniętej epoki rozwoju [...], jako nowoczesnego miasta o wysokiej jakości przestrzeni publicznej i architektury zostało przebudowanych bez szacunku dla ich wartości architektonicznych. W ocenie Stowarzyszenia "[...]", planowana przez władze miasta przebudowa "[...]", określana jako "adaptacja" lub "modernizacja" oznacza w istocie zniszczenie pierwotnej architektury budynku, a przede wszystkim jego niezwykle wartościowych wnętrz. Świadczy o tym m.in. dostępna na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Inwestycji Miejskich w [...] dokumentacja przetargowa zawierająca koncepcje przebudowy budynku głównego "[...]" oraz mającego powstać w miejsce wyburzonego pawilonu wystawowego budynku [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w ww. sprawie, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]", postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając to postanowienie Minister wskazał, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny wniosku z dnia [...] marca 2017 r. pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., natomiast brak zaistnienia interesu społecznego organ utożsamił z brakiem istotnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych przedmiotowego zespołu. Odmawiając wszczęcia postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dokonał zatem merytorycznej oceny wartości zabytkowych obiektu, które w ocenie organu nie kwalifikują "[...]" do objęcia ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków, w sytuacji gdy weryfikacja wartości obiektu może być dokonana przez organ dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]: zespołu budynków "[...]" w [...], składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami malej architektury, położonych przy ul. [...] w [...] (gm. [...], pow. [...]), na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] (jednostka ewidencyjna: [...], obręb: [...] miasto [...], arkusz mapy: 15). Zawiadomienie o wszczęciu przesłał do stron, ustalonych na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego, tj. wnioskodawcy (Stowarzyszenie "[...]") i właściciela nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położona przy ul. [...] w [...] (Gmina Miasto [...]). Dodatkowo informacja o prowadzonym postępowaniu administracyjnym została przekazana zawiadomieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] do publicznej wiadomości, tj. właściwemu staroście oraz umieszczona na stronie internetowej [...] w [...] oraz tablicy ogłoszeń tego urzędu, zgodnie z art. 9 ust. 3a i 3b cyt. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dnia 6 marca 2018 r. przy udziale ww. stron przeprowadzone zostały oględziny "[...]", zakończone sporządzeniem protokołu.

W odniesieniu do wszystkich organizacji społecznych, które składały własne żądania i uwagi w związku z wnioskiem Stowarzyszenia "[...]" z [...] marca 2017 r. – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, mając na uwadze cele statutowe tych organizacji, dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony: Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie "[...]", Towarzystwo Inicjatyw Własnych "[...]", Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie "[...]", a także użytkownika obiektu, tj. [...] Ośrodek Kultury "[...]".

Jednocześnie nie dopuścił na prawach strony do ww. postępowania organizacji: "[...] Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej", Uczniowski Klub Sportowy "[...]", Klub Sportowy "[...]", Klub Sportowy "[...]" [...], Młodzieżowy Klub Sportowy "[...]", [...] Szkolny Związek Sportowy, Fundacja [...], Klub Sportowy Piłki Ręcznej "[...]" S.A., Uczniowski Klub Sportowy "[...]", Miejsko Szkolny Klub Sportowy "[...]", [...] Stowarzyszenie Ochrony Zdrowia Psychicznego, Stowarzyszenie [...] Uniwersytet Trzeciego Wieku, Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie Porozumienie Samorządowe Prawicy [...], Uczniowski Klub Sportowy "[...]", Szkolny Klub Tenisowy "[...]", Stowarzyszenie "[...]" oraz [...] Towarzystwo Muzyczne. Złożone natomiast w tej samej sprawie wnioski organizacji społecznych: Towarzystwa Pomocy im. [...] oraz Polskiego Towarzystwa [...] z dnia [...] października 2017 r., w których przekazane zostały uwagi odnośnie planowanego wpisania do rejestru zabytków "[...]", lecz nie zawarto oświadczenia o żądaniu do dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, potraktował jako petycje kwestionujące zasadność żądania Stowarzyszenia "[...]". [...] Rada Działalności Pożytku Publicznego, wnioskująca o dopuszczenie na prawach strony do ww. postępowania zabytków, wezwana pisemnie do przedłożenia statutu (regulaminu), pismem z dnia [...] marca 2018 r. wycofała swój wniosek w tej sprawie.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wszczętej postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]. Następnie po ocenie zgromadzonych materiałów dowodowych decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]: zespołu budynków "[...]" w [...], składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. [...] w [...] (gm. [...], pow. [...]), na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] (jednostka ewidencyjna: [...], obręb: [...] miasto [...], arkusz mapy: 15).

Orzeczenie ww. zostało wydane na podstawie "Opinii dotyczącej wartości architektonicznych budynku [...] w [...]" z dnia [...] lutego 2017 r., autorstwa mgr. inż. arch. M. S. przedstawionej przez Stowarzyszenie "[...]" oraz "Opinii w sprawie wpisu do rejestru zabytków województwa [...] (z urzędu) zespołu budynków [...] (dz. nr [...]) przy ul. [...] w [...]" z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], opracowanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa (z inicjatywy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]), autorstwa dr. R. Z. i mgr E. P. W materiale dowodowym znalazły się ponadto uwagi wniesione przez uczestników postępowania oraz podmioty zainteresowane, a także protokół z oględzin obiektu z dnia [...] marca 2018 r.

Zgodnie z argumentacją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "[...]" nie jest znaczącym dziełem architektury modernistycznej, lecz jedynie przykładem architektury z elementami stylistyki modernistycznej, wzniesionym w okresie PRL-u. Stylistyka ta, przejawia się głównie w horyzontalnej kompozycji brył i elewacji oraz w estetyce operującej oszczędnie elementami dekoracyjnymi i ujawniającej strukturę obiektu. Zdaniem organu określenie przez Stowarzyszenie "[...]" wnętrz [...], jako "niezwykle wartościowych" oraz "niezwykle cennych", nie znajduje uzasadnienia. Pawilon nie posiada już czytelnych pierwotnych cech wynikających z funkcji wystawienniczej, które utracił w wyniku wtórnych podziałów wnętrza. W opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, elementy dekoracyjne znajdujące się w budynku głównym, tj. mozaiki i tzw. plafon w sali widowiskowej, należy zaliczyć do wytworów sztuki plastycznej, nieposiadających wyróżniających wartości artystycznych. Schody w hallu głównym z okładziną i balustradą należy ocenić, jako nieprzedstawiające wyraźnych cech stylowych i wartości artystycznych. Wyróżniających wartości nie prezentują także elementy pawilonu: kompozycja przestrzenna przy wejściu oraz spiralna drewniana klatka schodowa. Poddając ocenie walory architektoniczne "[...]" (porównywalne z większością budowli tego typu przeznaczonych na cele kultury, powstałych w tym samym okresie), stylistyczne oraz funkcjonalne (pierwotny układ wewnętrzny pomieszczeń dostosowany do ich funkcji) organ pierwszej instancji stwierdził, że obiekt ten nie posiada cech i wartości ponadprzeciętnych i wyróżniających, kwalifikujących go do indywidualnego wpisu do rejestru zabytków jako dzieło architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Według organu pierwszej instancji, na ocenę wartości zespołu "[...]" istotny wpływ mają skutki przebudowy trwającej do czasu wszczęcia niniejszego postępowania, które spowodowały decydujące zmiany w architekturze budynku. Robotom rozbiórkowym został poddany budynek główny oraz teren pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem. Zgodnie ze stanem opisanym w protokole z dnia [...] marca 2018 r., wyburzony został fragment budynku głównego (sala baletowa). Zdemontowano w ok. 80% okładziny elewacji budynku. W piwnicach zdemontowano instalacje, kanały wentylacyjne, część posadzek. Zrealizowano ok. 90% planowanego zakresu demontażu. Na parterze rozebrano cztery klatki schodowe, ściany działowe, posadzki, podłoża, stropy podwieszane, drewniane okładziny ścian w sali widowiskowej i teatralnej, instalacje elektryczną, wod.-kan., c.o. i wentylacji, a także urządzenia mechaniki scen. Na piętrze wyburzono fragment stropu pod nową klatkę schodową, ściany działowe, stropy podwieszane. Zdemontowano posadzki wraz z warstwami oraz okładziny ścian. W obrębie patio rozebrano pozostałość dawnego basenu i dojścia piesze. Powyższe oznacza, iż budynek główny aktualnie nie istnieje w pełnej formie architektonicznej, a cały zespół uległ przekształceniom w znaczącym stopniu, tracąc walor integralności.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, okolicznością o wysokim znaczeniu dla podjętego rozstrzygnięcia jest fakt, iż projekt przebudowy zespołu "[...]" powstał w porozumieniu z autorką pierwotnej dokumentacji mgr inż. arch. J. S. Istotne znaczenie przypisał również deklaracji właściciela (inwestora) o zachowaniu wybranych elementów wystroju architektonicznego [...], wyrażonej w piśmie z [...] listopada 2017 r., znak: [...] oraz oświadczeniu wykonawcy do protokołu z oględzin z dnia [...] marca 2018 r., o pozostawieniu w zespole elementów wystroju, czego nie przewidywał projekt wykonawczy. Przy czym nie zmieniło to oceny organu, co do braku wartości uzasadniających wpis do rejestru zabytków zespołu "[...]".

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się na art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wyjaśnił, że wyniki wartościowania zabytku w dacie sporządzenia opinii przez mgr inż. arch. M. S. z dnia [...] lutego 2017 r. oraz opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] września 2017 r., odnoszą się do stanu obiektu sprzed zmian, które zaszły w wyniku robót budowlanych prowadzonych w związku z modernizacją obiektu, a wstrzymanych po wszczęciu postępowania w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków. Zatem zawarte w nich ustalenia i konkluzja dotycząca posiadania wartości zabytkowych, umożliwiających objęcie prawną ochroną konserwatorską poprzez wpisanie do rejestru zabytków, wymagały weryfikacji w oparciu o stan ustalony podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] marca 2018 r.

Jak wynika z protokołu oględzin, rozebrany został fragment budynku głównego "[...]" między osią "H" i "I" (oznaczenia wg projektu wykonawczego podane przez wykonawców do protokołu). W piwnicach zdemontowano kanały wentylacyjne, część posadzek, fundamenty bloków wentylacyjnych. Na parterze rozebrano cztery klatki schodowe, ścianki działowe, stropy podwieszane, ościeżnice, posadzki i podłoża, drewniane okładziny ścian w sali widowiskowej i sali teatralnej, urządzenia mechaniki sceny, całość instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i wentylacji. Na piętrze budynku wyburzono fragment stropu pod nową klatkę schodową, wszystkie ściany działowe, stropy podwieszane, zdemontowano stropy podwieszane i okładziny ścian oraz posadzki z warstwami. Pozostały elementy konstrukcyjne stropu. Z elewacji zdemontowano w ok. 80% okładziny ścian (w tym aluminiowe). Zachowana natomiast jest plastyczna dekoracja ścian zewnętrznych najwyższej części budynku, tj. górnej części sali widowiskowej (reliefowo ukształtowane płaszczyzny) oraz żelbetowe schody zewnętrze. We wnętrzu budynku głównego znajdują się trzy mozaiki ścienne ceramiczne, zachowane w zróżnicowanym stanie, z widocznymi ubytkami. W sali widowiskowej znajduje się podwieszony pod stropem plafon, w formie płaszczyzny pokrytej kompozycją malarską o charakterze nieprzedstawieniowym. W hallu głównym pozostawiono schody żelbetowe z okładziną i balustradą. Budynek główny i budynek pawilonu wystawowego łączy kładka, wsparta na podporach, wiodąca wprost na górną kondygnację hallu przy sali widowiskowej. Budynek pawilonu wystawowego nie został objęty obecnie robotami budowlanymi, natomiast nosi ślady wielokrotnych przebudów wnętrza, w wyniku których zmieniono jego pierwotny układ. Powstałe w wyniku podziałów pomieszczenia posiadają współczesne drzwi i posadzki. Z dawnych elementów pozostały: spiralna klatka schodowa z drewnianą okładziną stopni i balustrady oraz kompozycja przestrzenna o formie niefiguralnej, umocowana pionowo na ścianie przy wejściu do budynku. Do elementów "małej architektury" obecnych na obszarze działki nr ew. [...], należy kilka niskich murków oporowych z cegły klinkierowej, wraz ze stopniami, usytuowanych za budynkiem głównym. W jednym z nich umocowane są prostopadle do nawierzchni, okrągłe betonowe "siedziska". Z dawnych dwóch "basenów" w formie prostokątnych zbiorników wodnych, które zostały zasypane w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, pozostały jedynie murowane obrzeża jednego z nich, nieznacznie wyniesione ponad poziom nawierzchni. Rozebrano nawierzchnie dojść pieszych na patio.

Zdaniem organu z powyższego wynika, że wskazywana w ww. opiniach duża wartość zespołu "[...]" jaką był "wysoki stopień zachowania oryginalnego wykończenia wnętrz i dekoracji przestrzeni reprezentacyjnych", a także "zachowanie oryginalnej substancji, przekształconej w niewielkim stopniu" oraz "wyjątkowa spoistość i integralność strukturalna i formalna komponentów architektonicznych i plastycznych", w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych przy budynku głównym została w znaczącej części utracona. Niezależnie bowiem od pozostawienia znacznej części elementów budynku głównego, zniweczeniu uległa jego podstawowa wartość, polegająca na zachowaniu oryginalnej substancji przekształconej w niewielkim stopniu. Omawiany zespół nie należy bowiem do grupy obiektów o cechach modernizmu, będących unikatowymi realizacjami pod względem architektonicznym lub konstrukcyjnym. Stanowi obiekt dostosowany do warunków lokalnych, a jego rangę podkreśla eksponowane usytuowanie. Rozebranie części budynku głównego i niemal całkowite ogołocenie jego elewacji z okładzin ścian (w tym aluminiowych), wyburzenie i demontaż wewnętrznej struktury (okładzin ścian, posadzek) z pozostawieniem elementów konstrukcyjnych, doprowadziło do zniszczenia rozwiązań architektonicznych, wykończenia wnętrz oraz elewacji z czasu jego wznoszenia. Tym samym został pozbawiony najcenniejszego waloru z konserwatorskiego punktu widzenia - autentyczności.

W ocenie organu odwoławczego, uznanie zasadności podjęcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji o niewpisaniu do rejestru zabytków zespołu "[...]", wynika zatem przede wszystkim z faktu, że Właściciel obiektu, przed wszczęciem omawianego postępowania, przeprowadził w budynku głównym prace remontowo-budowlane, znacząco uszczuplające wartości zabytkowe ww. zespołu. Naruszona została wyjątkowa integralność strukturalna i formalna jego komponentów architektonicznych oraz plastycznych. Utracone zostały walory zabytkowe, naukowe i artystyczne, umożliwiające objęcie obiektu prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie można już go zaliczyć do niewielkiej grupy dobrej klasy modernistycznych obiektów o analogicznej publicznej funkcji, które dotrwały w niemal kompletnym stanie.

Na koniec organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił Stronom przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Ponadto, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą wątpliwości organu odwoławczego, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności. Na podstawie analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu odwoławczego, zespół "[...]" w [...], składający się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami malej architektury, położonych przy ul. [...] w [...] (gm. [...], pow. [...]), na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] (jednostka ewidencyjna: [...], obręb: [...] miasto [...], arkusz mapy: 15) nie posiada aktualnie (tj. po przeprowadzeniu w budynku głównym prac remontowo-budowlanych przed wszczęciem omawianego postępowania) wartości upoważniających organ ochrony zabytków do objęcia go wpisem do rejestru zabytków.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], zarzucając jej naruszenie:

- art, 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności, wynikającej z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) oraz załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej okoliczności, że pawilon wystawowy wchodzący w skład zespołu budynków [...], będący odrębnym funkcjonalnie budynkiem zachował się w stanie praktycznie niezmienionym a dokonane w jego wnętrzu przebudowy mają charakter zmian odwracalnych, co może uzasadniać objęcie go ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków województwa [...];

- art. 107 § 3 k.p.a., przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów na których organ drugiej instancji oparł swoje ustalenia w zakresie stanu zachowania pawilonu wystawowego a także przyczyn, dla których odmówił opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej wartości dowodowej i wiarygodności w zakresie stopnia zachowania pawilonu wystawowego wchodzącego w skład zespołu budynków [...];

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania w świetle zarzutów naruszenia art. 8 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 123 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podniesionych przez Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzuty te zostały szczegółowo uzasadnione w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sadu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r., niewpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]: zespołu budynków "[...]" w [...], składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...].

Definicję zabytku, zabytku nieruchomego oraz otoczenia zabytku zawiera art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków I opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią tych przepisów zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością I stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w Interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy stanowi nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 art. 3, natomiast otoczenie zabytku jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w okresie od chwili złożenia przez skarżące stowarzyszenie w dniu 30 marca 2017r. wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisania zespołu budynków "[...]" w [...] do rejestru zabytków do chwili rzeczywistego wszczęcia tego postępowania w dniu 5 marca 2018r. przeprowadzono wiele prac rozbiórkowych związanych z planowaną przebudową obiektu. Przede wszystkim rozebrany został fragment budynku głównego "Domu[...]" między osią "H" i "I" . Na parterze rozebrano cztery klatki schodowe, ścianki działowe, stropy podwieszane, ościeżnice, posadzki i podłoża, drewniane okładziny ścian w sali widowiskowej i sali teatralnej, urządzenia mechaniki sceny, całość instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i wentylacji. Na piętrze budynku wyburzono fragment stropu pod nową klatkę schodową, wszystkie ściany działowe, stropy podwieszane, zdemontowano stropy podwieszane i okładziny ścian oraz posadzki z warstwami. Pozostały elementy konstrukcyjne stropu. Z elewacji zdemontowano w ok. 80% okładziny ścian (w tym aluminiowe). Zachowana natomiast jest plastyczna dekoracja ścian zewnętrznych najwyższej części budynku, tj. górnej części sali widowiskowej (reliefowo ukształtowane płaszczyzny) oraz żelbetowe schody zewnętrze. We wnętrzu budynku głównego zachowane zostały trzy mozaiki ścienne ceramiczne, w zróżnicowanym stanie, z widocznymi ubytkami. W sali widowiskowej znajduje się podwieszony pod stropem plafon, w formie płaszczyzny pokrytej kompozycją malarską o charakterze nieprzedstawieniowym. W hallu głównym pozostawiono schody żelbetowe z okładziną i balustradą. Budynek główny i budynek pawilonu wystawowego łączy kładka, wsparta na podporach, wiodąca wprost na górną kondygnację hallu przy sali widowiskowej.

Jednocześnie z ustaleń organów wynika, że budynek pawilonu wystawowego nie został objęty robotami budowlanymi, natomiast nosi ślady wielokrotnych przebudów wnętrza, w wyniku których zmieniono jego pierwotny układ.

Kwestia ta jednak nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona w kontekście wartości reprezentowanych przez pawilon wystawowy i ewentualnej konieczności jego ochrony poprzez indywidualny wpis do rejestru zabytków.

Sporządzona na zlecenie wojewódzkiego konserwatora zabytków opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] września 2017r., a więc sprzed wykonania robót rozbiórkowych, stwierdza, że zespół zabudowy [...] złożony z: budynku głównego, łącznika i pawilonu wystawowego wraz z elementami małej architektury posiada wartości zabytkowe: historyczne, naukowe i artystyczne umożliwiającego objecie go prawna ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Jego wartość historyczna została oceniona przez autorów opinii jako znaczna, szczególnie pod względem zachowania oryginalnej substancji . W świetle opinii obiekt należy zaliczyć do ciekawych i cennych przykładów powojennego modernizmu, stanowiący świadectwo epoki w której powstał.

Jednocześnie autorzy opinii wskazali, że największym przekształceniom poddano wnętrze Pawilonu Wystawowego , głównie w zakresie zmian w jego układzie przestrzennym- oddzielenie antresoli, podział sali wystawowej na mniejsze pomieszczenia, poprzez użycie gorszej jakości materiałów takich jak płyty kartonowo-gipsowe i gresowe płytki na posadzce antresoli.

Orzekając o niewpisaniu całego zespołu " [...]" do rejestru zabytków z uwagi na zmianę stanu faktycznego poprzez wykonanie szeregu prac rozbiórkowych , organ odwoławczy nie odniósł się jednak w sposób rzetelny do pozostawionego Pawilonu Wystawowego i wartości które sobą reprezentuje.

Jak wynika z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy budynek Pawilonu Wystawowego stanowiący funkcjonalnie odrębny budynek pozostał praktycznie w stanie niezmienionym od daty wydania opinii NID, jednak Minister nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność wartości tego obiektu pod względem koniecznej ochrony konserwatorskiej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd podziela stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, i 77 § 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy wydał decyzje wyłącznie w oparciu o ustalenia oględzin z [...] marca 2018r. i bezspornej okoliczności wykonania prac rozbiórkowych związanych z przebudową budynku głównego. Słusznie więc skarżący podnosi, że Minister nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd nie neguje, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych lecz zwraca uwagę ,że w sprawie niniejszej sam organ konserwatorki ( co zresztą jest powszechne w sprawach dotyczących wpisu do rejestru zabytków) zdecydował o skorzystaniu z profesjonalnej opinii NID, po czym organ odwoławczy nie odniósł się do jej wniosków w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia choć na podstawie art. 80 k.p.a obowiązek taki na nim spoczywał.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ konserwatorski z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyny dokonania odmowy wpisu do rejestru zabytków pozostałego budynku Pawilonu Wystawowego.

W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i zleci sporządzenie uzupełniającej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego Oddział Terenowy w [...] w zakresie pozostałego budynku Pawilonu Wystawowego z uwzględnieniem odpowiedzi na pytanie czy przekształcenia wnętrza Pawilonu Wystawowego mają charakter odwracalny.

Podkreślenia wymaga, że to czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została wyjaśniona. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał, że okoliczność dotycząca wartości konserwatorskich Pawilonu Wystawowego nie zostały wyjaśnione.

Dopiero ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoli organowi odwoławczemu na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia rzetelnie uzasadnionego.

Należy podkreślić, że decyzja organu ochrony konserwatorskiej podjęta w zakresie wpisu do rejestru zabytków jest decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego, co nakłada na organ obowiązek szczególnej staranności przeprowadzenia postępowania i szczególnej rzetelności uzasadnienia swojej decyzji.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, co pozwoliłoby na ostateczne rozstrzygnięcie wniosku Stowarzyszenia. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z naruszeniem reguł k.p.a., zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów , w ocenie Sadu należy uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, i 77 § 1 k.p.a a także art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a.w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.