Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 853/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 3, art. 59a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 162 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Fairplayce spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. sp.k., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lutego 2017 r., [...] w przedmiocie uchylenia uprzedniej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] sp. jawna, działając na podstawie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – uw. WSA, dalej "P.b."), wystąpiła o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie "Parku Rekreacyjno Sportowego założonego z trzech hal sportowych i budynku socjalnego, wewnętrznej instalacji gazowe, zieleni wysokiej i niskiej oraz parkingu" na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], na działkach [...] i [...], ark. [...], obręb N.. We wniosku wskazano, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] ([...]) oraz z dnia [...] listopada 2012 r., [...] ([...]) wydanego przez Prezydenta Miasta P. (k. 63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] stycznia 2015 r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową zakończonej budowy obiektu budowlanego w trybie art. 59a P.b. (protokół na k. 89 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W jej trakcie uczestniczył osobiście przedstawiciel inwestora R. F.. Kontrolujący stwierdzili, że nie wykonano prac drogowych w zakresie drogi ul. [...]. Zarazem ustalono, że powinno to nastąpić do końca września 2015 r. (zob. pkt 9.5 protokołu).

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...] ([...]) Inspektor Powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie dla wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie jednak określił termin wykonania robót budowlanych dotyczących ul. [...] do [...] września 2015 r. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 pkt 1 P.b. W odniesieniu do tego ostatniego, w motywach pozwolenia na użytkowanie wskazano, że inwestor nie wykonał robót dotyczących drogi ul. [...] – wobec czego na podstawie art. 59 ust. 3 P.b. określono termin wykonania tych robót.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] sp. j. wystąpiła o przedłużenie terminu wykonania robót dotyczących ul. [...] wskazując na problemy finansowe związane z przedłużającą się budową i rozpoczęciem działalności operacyjnej (k. 125 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] ([...]) Inspektor Powiatowy określił termin wykonania robót dotyczących budowy ul. [...] do [...] września 2016 r.

Dnia 7 grudnia 2016 r. na nieruchomości przy ul. [...] przeprowadzona została kontrola obejmująca sprawdzenie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...]. W jej trakcie ustalono, że powierzchnię drogi [ul. [...] – uw. WSA] stanowią płyty betonowe. Przedstawiciel inwestora R. F. oświadczył, że nie wykonał obowiązku zawartego w decyzji [...]. Wskazał, że [na datę kontroli – uw. WSA] przez mgr inż. S. Z. wykonywany jest projekt budowlany dla "Przebudowy ul. [...] w P.", w którym przewidziano drogę o szerokości 5,50 m o nawierzchni z betonu asfaltowego. Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg Miejskich. Trwa procedura związana z uzyskiwaniem pozwolenia na wycinkę drzew w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., [...] ([...]) Inspektor Powiatowy, powołując się na art. 104 i art. 162 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – uw. WSA, dalej "K.p.a."), uchylił decyzję własną z dnia 26 lutego 2016 r., zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] ([...]), którą udzielono [...] s.j. pozwolenia na użytkowanie parku rekreacyjno-sportowego przy ul. [...] (k. 138 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lutego 2015 r., [...] określono termin wykonania robót dotyczących drogi – ul. [...] do dnia [...] września 2015 r. Termin ten został następnie przedłużony do [...] września 2016 r. Podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2016 r. ustalono, że inwestor nie wykonał robót dotyczących drogi. Inspektor Powiatowy wyjaśnił wreszcie, iż w myśl art. 162 § 2 i 3 K.p.a. organ może uchylić decyzję własną, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienie określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp.k. zarzucając naruszenie: art. 162 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie spółki [...] sp. z o.o. sp.k. jako strony, art. 8 K.p.a. poprzez brak pouczenia strony o skutkach prawnych i faktycznych niedopełnienie czynności w wyznaczonym terminie oraz art. 7 i 77 K.p.a. poprzez podjęcie przez organ pierwszej instancji mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Spółka wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Inspektorowi Powiatowemu.

W odwołaniu od decyzji [...] sp. z o.o. sp.k. podała między innymi, że [...] sp.j. przekształciła się w [...] sp. z o.o. sp.k. w dniu [...] września 2016 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującej się, pomimo ciągłości wyżej wymienionych spółek, należy zauważyć, że doszło do zaadresowania decyzji do niewłaściwego podmiotu.

Niezależnie [...] sp. z o.o. sp.k. wyjaśniła, że obowiązek wykonania robót dotyczących drogi wynikający z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., [...] ma charakter niewykonalny i to z przyczyn od niej niezależnych. Obowiązek ten wynika z decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] o warunkach zabudowy, gdzie wpisano w punkcie III, że inwestor będzie zobowiązany do przebudowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do końca działki inwestora.

[...] sp. z o.o. sp.k. wskazała następnie, że w dniu [...] października 2012 r. (jeszcze jako [...] s.j.) zawarła z Miastem P. – Zarządem Dróg Miejskich umowę nr [...], zmienioną następnie aneksem z dnia [...] stycznia 2015 r. Według tej umowy wynikający z decyzji o warunkach zabudowy obowiązek został złagodzony w ten sposób, że wykonanie robót drogowych miało polegać na ułożeniu płyt betonowych po południowej stronie ulicy tak, aby całkowita szerokość wzmocnionej jezdni wynosiła 6 m. Według aneksu z dnia [...] stycznia 2015 r. przyjęto, że wykonanie robót drogowych polegać ma na ułożeniu na odcinku od ul. [...] do końca terenu inwestora nawierzchni jezdni o szerokości 6 m z asfaltobetonu. [...] sp. z o.o. sp.k. zauważyła, że faktycznie istniejąca droga dojazdowa nie pokrywa się z działkami przeznaczonymi pod drogę ([...] i [...]) i przebiega przez działki [...] (Miasta P.) i [...] i [...] (odwołującej się). Spółka podejmowała próby realizacji robót drogowych, jednakże od zgłoszenia wniesiono sprzeciw (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2015 r.), który następnie został utrzymany w mocy (decyzja Wojewody W. z dnia [...] listopada 2015 r.). Według ustaleń organów planowane prace nie stanowią przebudowy, a stanowić będą rozbudowę ulicy z uwagi na fakt, że projektowane prace wykraczać będą poza linie graniczne ulicy i znajdować się będą między innymi na działce [...] nie stanowiącej pasa drogowego.

Wskazując na powyższe okoliczności [...] sp. z o.o. sp.k. wyjaśniła, że w istocie nałożono na nią niewspółmiernie daleko idące obowiązki w stosunku do tych, które wynikały pierwotnie z decyzji o warunkach zabudowy. Według niej miało dojść do przebudowy ulicy poprzez wykonanie nowej nawierzchni. Tymczasem od spółki żąda się rozbudowy ulicy wymagającej pozwolenia na budowę, uregulowania stanu prawnego działek, w tym także częściowego wywłaszczenia jej własnej działki.

Odwołująca się zaznaczyła, że odrębną kwestią, która uniemożliwiła wykonanie robót drogowych, był brak uzyskania oczekiwanego zezwolenia na usunięcie drzew.

Wreszcie [...] sp. z o.o. sp.k. uwypukliła kwestie techniczne. Wskazała, że obowiązek jaki na niej ciąży obejmuje realizację ostatniej z warstw ulicy. Tymczasem w wielu miejscach droga nie posiada żadnej podbudowy. Wykonanie drogi wymagałoby zatem budowy jej od podstaw. Spółka o wszystkich tych okolicznościach i przeszkodach wcześniej nie wiedziała i dowiedziała się dopiero po dniu 15 września 2015 r., a więc po zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiwszy okoliczności sprawy oraz uwarunkowania prawne organ odwoławczy zaznaczył, że z treści decyzji Prezydenta Miasta P. [...] jako jeden ze szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych wskazano pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2012 r. ([...]) oraz umowę z dnia [...] października 2012 r. ([...]). W pierwszym z wyżej wymienionych dokumentów Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że z uwagi na docelowo inny przebieg ul. [...], prace drogowe w tej ulicy powinny polegać tylko na ułożeniu płyt betonowych po południowej stronie ulicy, tak aby jej całkowita szerokość wyniosła 6 metrów. W umowie dnia [...] października 2012 r. spółka zobowiązała się do wykonania robót drogowych w ul. [...] polegających na ułożeniu płyt betonowych, dokonania zgłoszenia tychże robót do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. oraz zakończenia inwestycji drogowej i jej przekazania przed dniem uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji nie drogowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki powołał się na art. 162 K.p.a. i zaznaczył, że inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Inspektora Powiatowego o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu dotyczącego udziału odwołującej się w postępowaniu. Przyznał, że dnia 5 września 2016 r. doszło do zmiany formy prawnej spółki. Zaznaczył jednak, że przedstawiciel inwestora brał udział w terminie planowanej kontroli oraz miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Pomimo udziału w czynnościach przedstawicieli spółki R. F. nie poinformował organu o zmianie formy prawnej podmiotu. Inspektor Wojewódzki przyznał, że co prawda decyzja pierwszej instancji została nadana ze wskazaniem poprzedniej formy prawnej inwestora, niemniej jednak nie spowodowało to żadnych negatywnych skutków i nie miało wpływu na jej prawidłowość.

Skargę od decyzji Inspektora Wojewódzkiego wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. Zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonanie wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie spółki [...] sp. z o.o. sp.k. jako strony i wreszcie art. 162 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji zasadnie uchylił pozwolenie na użytkowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi [...] sp. z o.o. sp.k. uwypukliła, że Inspektor Wojewódzki nie odniósł się do twierdzenia skarżącego w przedmiocie obiektywnie istniejących przeszkód wykonania robót dotyczących drogi. W dalszej części skargi spółka przedstawiła okoliczności podniesione wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. [...] sp. z o.o. sp.k. wniosła o zawieszenie postępowania. Wskazała, że rozpoczęła z M. P. negocjacje ugodowe dotyczące problemu wybudowania drogi – ul. [...]. Spółka zaznaczyła, że kwestia ta jest skomplikowana zarówno prawnie jak i faktycznie. Celem negocjacji pomiędzy stronami jest aneksowanie umowy z dnia 31 października 2012 r., [...] Niezależnie od zawiłości związanych z własnością działek spółka podjęła się także uzgodnienia przebiegu drogi i rozwiązania zaistniałej patowej sytuacji. [...] sp. z o.o. sp.k. wyraziła przekonanie, że potrzebuje około czterech miesięcy, aby dokonać z M. P. uzgodnień dotyczących ul. [...].

W trakcie rozprawy przedstawiciel [...] sp. z o.o. sp.k. R. F. wskazał, że realizacja drogi [ul. [...] – uw. WSA] napotykała przeszkody formalne, ponieważ cześć istniejącej drogi w istocie nie znajduje się w pasie drogowym, a to wymaga rozmów z Miastem P. i zawarcia z nim porozumienia. Obecnie takie rozmowy trwają. R. F. zaznaczył też, że spółka nie przewidywała, iż koszty związane z inwestycją drogową będą obejmować takie elementy jak odwadnianie drogi i wzmacnianie gruntu. Zakładano, że roboty drogowe obejmować będą jej "naprawę". Wskazał także, nie spółka nie występowała o pozwolenie na budowę drogi, gdyż wiązałoby się to ze zbyt dużymi kosztami dla spółki, które przekraczałyby wielokrotnie kalkulowane koszty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Inspektora Wojewódzkiego utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Powiatowego, który w trybie art. 162 § 2 K.p.a. uchylił wcześniej wydane [...] sp.j. (poprzednikowi [...] sp. z o.o. sp.k.) pozwolenie na użytkowanie dla obiektu przy ul. [...] w P..

Istota sporu pomiędzy skarżącym (inwestorem) a organem sprowadza się do wąskiego zagadnienia: czy w okolicznościach sprawy niewykonanie obowiązku realizacji inwestycji w części drogowej wynikającego z pozwolenia na budowę, a następnie na podstawie art. 59 ust. 3 P.b. zakreślonego terminem w pozwoleniu na użytkowanie, powinno powodować uchylenie tego drugiego w oparciu o art. 162 § 2 K.p.a.?

Dodać należy, że żadna ze stron postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionuje, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę (konkretnie w decyzji je zmieniającej z dnia [...] listopada 2012 r., [...] – k. 63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a następnie w pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 lutego 2015 r., [...] nałożono na [...] sp.j. obowiązek wykonania określonych robót drogowych na odcinku ul. [...] od działki inwestora do ul. [...]. Nie jest też przedmiotem sporu, że obowiązek ten nie został wykonany nawet w części.

Organy przyjęły w sprawie jednoznaczne stanowisko, że niewykonanie przez inwestora robót budowlanych dotyczących drogi – ul. [...] w zakreślonym terminie musiało powodować uchylenie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lutego 2015 r., [...], którego udzielono z zastrzeżeniem ich wykonania.

[...] sp. z o.o. sp.k. (następczyni prawna [...] sp.j.) podkreśla natomiast konsekwentnie, że w sprawie należało wziąć pod uwagę ujawnione problemy formalno-prawne związane z możliwością wywiązania się przez nią z nałożonego obowiązku przeprowadzenia robót drogowych.

Przed przedstawieniem motywów wyroku konieczne jest przytoczenie podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji oraz jej objaśnienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego wydaną na podstawie art. 162 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Art. 162 § 2 K.p.a. zwiera regulację jednoznaczną i bezwarunkową. Z przepisu tego wynika, że decyzję uchyla się w każdej sytuacji, gdy nie wykonano czynności, co do których wykonania obowiązany był jej adresat.

W niniejszej sprawie zastosowanie art. 162 § 2 K.p.a. odnosi się do faktu niezrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przy ul. [...], w którym to pozwoleniu Inspektor Powiatowy – opierając się na stosownym ku temu upoważnieniu z art. 59 ust. 3 P.b. – określił inwestorowi termin wykonania robót budowlanych dotyczących drogi ul. [...] do 30 września 2015 r. (pozwolenie z dnia [...] lutego 2015 r., [...]). Jak wcześniej wskazano, termin ten następnie został przedłużony do [...] września 2016 r.

Z akt sprawy i wszystkich wypowiedzi zarówno organów jak i samego inwestora wynika, że żadnych "robót dotyczących drogi – ul. [...]" dotychczas nie wykonano i to pomimo upływu terminu zakreślonego w pozwoleniu na użytkowanie (i w późniejszej decyzji je zmieniającej). Prowadzić to może prima facie do konstatacji, że organy co do zasady prawidłowo uznały, iż zachodzą podstawy do uchylenia pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lutego 2015 r., [...].

Pogłębiona analiza całego materiału dowodowego nadesłanego przez organy administracji, a także wypowiedzi przedstawiciela inwestora R. F., w tym jego wyjaśnienia złożone na rozprawie, doprowadziły jednak Sąd do przekonania, że okoliczności niniejszej sprawy mają charakter wyjątkowy, a rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia pozwolenia na użytkowanie parku rekreacyjno sportowego przy ul. [...] wymaga szerszej refleksji.

Sąd odnotowuje w pierwszej kolejności, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lutego 2015 r., [...] nie sprecyzowano bliżej zakresu i przedmiotu robót "dotyczących drogi – ul. [...]", do których inwestor został zobowiązany. K. jest zatem sięgnięcie do treści pozwolenia na budowę. Warunek dotyczący robót drogowych nie znalazł się w pierwotnie udzielonym dla zamierzenia pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...]. Wpisano go dopiero do treści decyzji z dnia 20 listopada 2012 r., [...] zmieniającej to pozwolenie (dalej decyzja ta nazywana jest także "pozwoleniem"). W punkcie 1 zatytułowanym "szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych", tiret drugie i trzecie tej ostatniej decyzji wpisano, cyt.:

" - pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...].10.2012 r. znak: [...],

- umowa nr [...] z dnia [...] października 2012 r. z Zarządem Dróg Miejskich w P. w sprawie szczegółowych warunków wykonania robót drogowych".

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że z treści decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., [...] wynika, iż inwestor realizując inwestycję musiał uwzględnić dwa wymienione dokumenty: pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2012 r. oraz umowę z dnia 31 października 2012 r. Dokumenty te nie stanowiły jednak integralnych załączników do pozwolenia na budowę.

Niejasny sposób w jaki w pozwoleniu na budowę zobowiązano [...] sp.j. do realizacji robót dotyczących drogi – ul. [...] nie powoduje, rzecz jasna, że obowiązek ten nałożono nieskutecznie. Z okoliczności sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., [...] jest ostateczna, a inwestor zaakceptował wynikające z niej warunki. Organy – sięgając do dotkliwego środka stanowiącego konsekwencję nie zrealizowania odłożonych w czasie obowiązków określonych w punkcie 1, tiret drugie i trzecie tej decyzji (wyrażającego się w swoistej "sankcji" uchylenia pozwolenia na użytkowanie z art. 162 § 2 K.p.a.) powinny mieć jednak mieć na względzie, że czynności jakie miała dopełnić Flisikowski, Rękoś sp.j., a obecnie [...] sp. z o.o. sp.k., wynikają nie z samego pozwolenia na budowę, ale z zewnętrznych dokumentów nie będących jego załącznikami. Nie można też abstrahować od faktu, że obowiązki wynikające z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2012 r. oraz umowy z dnia [...] października 2012 r. mają rozbudowany charakter, a ich realizacja jest uzależniona od konieczności dopełnienia przez inwestora, we współpracy z M. P., szeregu warunków formalnych.

Sposób nałożenia na [...] sp.j., a obecnie [...] sp. z o.o. sp.k., obowiązków dotyczących drogi – ul. [...], poprzez odesłanie do dokumentów pochodzących od Zarządu Dróg Miejskich powoduje, iż konieczna jest analiza tych dokumentów. Ich kopie znajdują się na k. 135 i 134 akt administracyjnych organu drugiej instancji.

Z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2012 r., [...] wynika, że według tej jednostki miejskiej "z uwagi na docelowo inny przebieg ul. [...] prace drogowe w tej ulicy winny polegać tylko na ułożeniu płyt betonowych po południowej tronie ulicy tak, aby szerokość wzmocnionej jezdni wynosiła 6,0 m". Z umowy z dnia [...] października 2012 r., [...], zawartej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), wynika z kolei, że inwestor zobowiązał się do ułożenia po południowej stronie ul. [...] płyt betonowych, tak aby całkowita szerokość wzmocnionej jezdni wynosiła 6,0 m, budowy jednego zjazdu oraz odtworzenia naruszonej w pasie prowadzonych robót drogowych zieleni. Umowa zakłada także, że roboty będące jej przedmiotem mogą być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, a ich szacunkowy koszt wynosi [...] zł.

Analiza wskazanych wyżej dokumentów prowadzi do wniosku, że obowiązki inwestora objęły jedynie ułożenie płyt betonowych po południowej stronie jezdni. Miały być to roboty wymagające zgłoszenia i obejmujące zamierzenie mieszczące się w określonych kosztach.

Z informacji przekazanych przez inwestora w treści odwołania, a następnie skargi, wynika, że zrealizowanie robót budowlanych w sposób określony w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2012 r. oraz umowie z dnia [...] października 2012 r. (do których odsyła pozwolenie na budowę z dnia 20 listopada 2012 r., [...]) napotkało istotne przeszkody, które można określić jako formalno-prawne. [...] sp. z o.o. sp.k. nie jest przy tym gołosłowna, albowiem powołała się na sprzeciw wniesiony ze strony Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2015 r. w stosunku do robót drogowych, który następnie został utrzymany w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...] listopada 2015 r. Spółka wskazała wreszcie na fakt, że prace, do których została zobowiązana, miały być zrealizowane poza granicami działek drogowych [...] i [...], a więc poza terenem przeznaczonym poza ul. [...]. Fakt ten znajduje pośrednio potwierdzenie w treści przywołanego już wcześniej pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2012 r., w którym wskazano, że zakres prac przewiduje się "z uwagi na docelowo inny przebieg ul. [...]".

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie wymienione wyżej okoliczności nie da się z całą pewnością wykluczyć, że obowiązki jakie nałożono na [...] sp.j. (po przekształceniu [...] sp. z o.o. sp.k.) w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2012 r., [...] stanowić mogą obowiązki niewykonalne ze względów prawnych. Inwestor został bowiem w istocie zobowiązany do poszerzenia drogi publicznej po stronie południowej, co najprawdopodobniej powodowałoby konieczność zajęcia gruntów znajdujących się ewidencyjnie poza działkami drogowymi. Co więcej, w świetle okoliczności przedstawionych przez inwestora zachodzić może również prawdopodobieństwo, że obowiązku określonego w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2012 r. oraz umowie z dnia [...] października 2012 r. nie da się zrealizować jako założonej przez Zarząd Dróg Miejskich przebudowy drogi (obejmującej tylko realizację nawierzchni). Jest tak dlatego, że jej poszerzenie najpewniej powinno być zakwalifikowane jako rozbudowa, a to z kolei łączy się z koniecznością zapewnienia zgodności całego całej budowli drogowej z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To wszystko zaś powodowałoby, że zakres prac obciążający inwestora inwestycji nie drogowej ([...] sp. z o.o. sp.k.) znacząco przekraczałby, także kosztowo, zakres umowy z dnia 31 października 2012 r. zawartej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.p.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy nienależycie wnikliwie (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) zweryfikowano aspekt wykonalności obowiązku nałożonego na inwestora wynikającego z decyzji z dnia 20 listopada 2012 r., [...]. Kwestia ta z kolei mogła mieć istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania dotkliwego dla [...] sp. z o.o. sp.k. rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu pozwolenia na użytkowanie dla już funkcjonującego obiektu (art. 162 § 2 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Powiatowy przed wydaniem decyzji rozważy znaczenie dla sprawy sygnalizowanych przez [...] sp. z o.o. sp.k. przeszkód formalno-prawnych związanych z możliwością realizacji robót w drodze – ul. [...] wedle założeń wynikających z dokumentów, do których pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2012 r., [...] się odwołuje (pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2012 r. oraz umowy z dnia [...] października 2012 r.). Jednocześnie organ oceni, czy czynności, do których zobowiązano inwestora w odniesieniu do ul. [...], nie są niewykonalne ze względu na uwarunkowania prawne (w szczególności, czy możliwe jest ze względu na przepisy techniczne i uwarunkowania terenowe legalne poszerzenie spornej drogi publicznej ograniczające się do położenia płyt betonowych, względnie ułożenia powierzchni z asfatobetonu). W celu dokonania powyższych ustaleń Inspektor Powiatowy pozyska dodatkowo stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w P. co do uwarunkowań faktycznych i prawnych związanych z przebudową założonego połączenia drogowego w ciągu ul. [...] pomiędzy działką [...] sp. z o.o. sp.k. a ulicą Naramowicką.

Jeżeli ustalone zostanie, że przeprowadzeniu robót w ul. [...] zgodnie z umową z dnia [...] października 2012 r., [...], w tym także z uwzględnieniem aneksu do niej z dnia 19 stycznia 2015 r., nie stoją na przeszkodzie uwarunkowania terenowe (poszerzenie drogi jest możliwe w ramach działki drogowej) oraz uwarunkowania wynikające z przepisów technicznych, Inspektor Powiatowy uprawniony będzie do uchylenia pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lutego 2015 r., [...] na podstawie art. 162 § 2 K.p.a.

Z kolei w przypadku ustalenia, że roboty w ciągu ul. [...] nie są możliwe do zrealizowania (są trwale niewykonalne) wedle założeń wynikających z umowy pomiędzy inwestorem a Miastem P. – Zarządem Dróg Miejskich ze względu na uwarunkowania prawne (np. okazałoby się, że nie jest możliwe poszerzenie budowli drogowej ze względu na konieczność lokalizacji poszerzanej części poza granicami działki drogowej), względnie przepisy techniczne (np. okazałoby się, że poszerzenie drogi wedle obowiązujących standardów wymaga jej przebudowy od podstaw, co wykraczałoby poza zakres zobowiązania inwestora wynikający z umowy z M. P. – Zarządem Dróg Miejskich) Inspektor Powiatowy z urzędu wystąpi do Wojewody W. o zbadanie ważności punktu 1, tiret drugie i trzecie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., [...] w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Następnie, w zależności od stanowiska Wojewody, Inspektor Powiatowy wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Odnosząc się bezpośrednio do skargi Sąd wskazuje, że trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Należy zgodzić się z [...] sp. z o.o. sp.k., że Inspektor Wojewódzki naruszył wskazane przepisy nie odnosząc się w ogóle zgłaszanych przez skarżącą przeszkód związanych z realizacją nałożonego na nią obowiązku realizacji robót dotyczących ul. [...]. Sąd zaznacza, że organ powinien był odnieść się do treści odwołania we wskazanym zakresie, chociażby nawet nie podzielał prezentowanego w nim stanowiska.

Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący nie wskazania spółki [...] sp. z o.o. sp.k. jako strony. Z załączonej do odwołania informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że [...] sp. z o.o. sp.k. powstała z przekształcenia [...] sp.j. Pomiędzy tymi podmiotami występuje zatem ciągłość w aspekcie podmiotowym (zob. art. 552 i 553 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1577). Dodatkowo osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji obu podmiotów był R. F.. Jak trafnie zauważył Inspektor Wojewódzki tenże uczestniczył i miał możliwość uczestniczenia we wszystkich czynnościach postępowania. To wszystko oznacza, że nieprawidłowe nadanie decyzji z dnia 24 lutego 2017 r., [...] do [...] sp.j. zamiast [...] sp. z o.o. sp.k. nie miało żadnego wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego przez [...] sp. z o.o. sp.k. wpisu od skargi.