Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1405/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 1a-3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kwoty dotacji podlegającej zwrotowi w wysokości 55.274,54 zł (pięćdziesiąt pięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt cztery złote pięćdziesiąt cztery grosze) zł wraz z odsetkami; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J.O. kwotę 5.117 zł (pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu odwołania J.O. – P. w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].01.2014 r. Nr [...] postanawiającej o zwrocie kwoty dotacji udzielonej P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu tj. w części posiadającej brzmienie "w wysokości 99.496,65 zł" i w tym zakresie orzekło "w wysokości 59.730,00 zł".

W uzasadnieniu własnej decyzji, organ odwoławczy wskazał m.in., że Kierownik Oddziału Podatków i Opłat działając z upoważnienia Prezydenta P. ustalił kwotę dotacji w wys. 99.496,65 zł podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy P. przez J.O. prowadzącą P. na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wraz z należnymi odsetkami i określił termin naliczenia odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wg. Stawki jak dla zaległości podatkowych od dnia [...].12.2012 r. do dnia zapłaty. Organ odwoławczy przypomniał, że J.O. udzielono dotacji w wys. 513.669,70 zł. Dotacja była przekazywana dla przedszkola w okresie od [...].01.2012 r. do [...].12.2012 r. na wyodrębniony rachunek. W toku kontroli ustalono, że środki z dotacji udzielonej przez Gminę P. zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Dotyczyło to wydatków:

1. koszty wyżywienia dzieci w wys. 51.783,19 zł,

2. koszty obsługi księgowej podmiotu prowadzącego przedszkole w wys. 39.766,00 zł,

3. zakup pralki za kwotę 2.071,00 zł,

4. zakup baterii łazienkowych za kwotę 4.455,46 zł,

5. opłacenie składki na ubezpieczenie dzieci od następstw nieszczęśliwych wypadków w wys. 1.421,00 zł.

J.O. zaprezentowała stanowisko, że środki z dotacji mogły być przeznaczone na pokrycie w/w wydatków ponieważ wydatki na wyżywienie dzieci są wydatkami bieżącymi, pralka jest wykorzystywana dla potrzeb przedszkola, a w ramach umowy o obsługę księgową rozliczania była również dotacja. Wskazano, że organ I instancji przywołał treść art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty a w szczególności art. 90 ust. 3d ustawy stanowiący, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wys. określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1. Analizując przeznaczenie wykorzystanej dotacji, organ I instancji stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera odrębnej definicji określenia wydatków bieżących, dlatego przyjęto, że zakres tego pojęcia określają przepisy ogólne tj. przepisy ustawy o finansach publicznych i w tym zakresie wydatkami bieżącymi przedszkola są wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w danej jednostce, składki naliczone od tych wynagrodzeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowania tych jednostek oraz realizacją ich statutowych zadań. Organ I instancji podkreślił, że środki otrzymywane w ramach dotacji mogą być przeznaczone wyłącznie na dofinansowanie zadań przedszkola wymienionych w ustawie o systemie oświaty. Środki te nie mogą stanowić źródła finansowania wydatków na utrzymanie podmiotu prowadzącego przedszkole, a także na pokrycie kosztów związanych z ogólną organizacją i funkcjonowaniem przedszkola.

Organ I instancji podał, że w umowach zawieranych z rodzicami dziecka przyjęto ustalenie o zwrocie dziennej stawki żywieniowej w przypadku jego nieobecności, co wskazuje, że odpłatność za wyżywienie pokrywana jest przez rodziców w ramach opłaty miesięcznej (potwierdziła to również J.O.). Wydatki te nie mogły być więc sfinansowane ze środków dotacji.

W zakresie wydatku tytułem zapłaty za usługi księgowe organ I instancji podał, że zapewnienie prowadzenia ksiąg rachunkowych, sporządzania i składania prawidłowych rozliczeń stanowi obowiązek organu i nie można takiego wydatku kwalifikować jako poniesionego na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Również wydatek na zakup pralki nie służy realizacji kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Zapłata za zakupione baterie nastąpiła z rachunku bankowego, na który przekazana została dotacja, a więc podlega zwrotowi.

W zakresie wydatków na ubezpieczenie dzieci, młodzieży i personelu zawarte z P.(2) S.A. organ wskazał, że nie istnieje tu żaden związek z celem wskazanym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Ubezpieczenie to nie ma bowiem charakteru obowiązkowego.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia podjętego w I instancji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004.256.2572 z późn. zm.) niepubliczne przedszkola w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi z wyjątkiem szkół podstawowych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych i artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy, dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły i placówki. SKO podkreśliło, że dotacja dla przedszkola udzielona została w 2012 r. i ocena prawidłowości wykorzystania dotacji dotyczy 2012 r., zatem przepisy obowiązujące od 1.01.2014 r. nie mogą mieć zastosowania.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.

Przez wykorzystanie dotacji należy rozumieć w szczególności zapłatę za zadania na które dotacja została udzielona.

Ustawa o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że środki otrzymywane w ramach dotacji mogą być przeznaczane wyłącznie na dofinansowanie zadań przedszkola wymienionych w ustawie o systemie oświaty. Środki pochodzące z dotacji nie mogą więc stanowić źródła finansowania wydatków na utrzymanie podmiotu będącego organem prowadzącym przedszkole, a także na pokrycie kosztów związanych z ogólną organizacją i funkcjonowaniem przedszkola. SKO podzieliło pogląd organu I instancji, iż koszty wyżywienia dzieci zgodnie z zawartymi umowami pokrywane są z odpłatności jaka ponoszona jest przez rodziców w ramach opłaty miesięcznej tj. czesnego. Tym samym wydatki te nie mogły być sfinansowane ze środków dotacji. Podzieliło też pogląd, że kwota składki na ubezpieczenie dzieci od następstw nieszczęśliwych wypadków w P.(2) S.A. nie mogło być sfinansowane ze środków dotacji (zawarcie takiej umowy nie należy do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki).

Wskazano również, że baterie łazienkowe służą do prywatnych celów a zapłata za nie nastąpiła z rachunku bankowego, na który przelewana była dotacja. Również zakupiona pralka nie służy realizacji kształcenia, wychowania i opieki, lecz na realizację zadania z zakresu zapewnienia warunków działania przedszkola.

Organ odwoławczy podkreślił, że B.Z. prowadzący obsługę biurową przedszkola, zeznał, że całość jego wynagrodzenia stanowi wynagrodzenie za prace związane z rozliczeniem dotacji. Podobnie, prowadząca księgowość Z.A. zeznała, że jej zdaniem 100% wynagrodzenia stanowi wynagrodzenie za prace związane z rozliczaniem dotacji dla przedszkola E. SKO zauważyło jednak, że w kwestii kosztów związanych z obsługą administracyjno-finansową przedszkola orzecznictwo i poglądy doktryny są różne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się jednak o zasadę interpretacji korzystnej dla strony postępowania i uznało, że wydatki te mogą być finansowane z dotacji. W tym stanie rzeczy oceniło, iż kwota 39.766 zł może zostać pokryta z dotacji.

Wobec powyższego ustalono kwotę dotacji podlegającą zwrotowi wraz z należnymi odsetkami w wys. 59.730 zł.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła J.O. w części w jakiej pozostawia ona w mocy decyzję organu I instancji ustalającą kwotę dotacji w wysokości 55.274,54 zł podlegającą zwrotowi wraz z należnymi odsetkami oraz określającą termin naliczenia odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.

W piśmie wyjaśniającym wyliczenie wartości przedmiotu sporu, skarżąca wskazała, iż nie kwestionuje stanowiska organu odnośnie oceny zakupu baterii łazienkowych na kwotę 4.455,46 zł. Natomiast na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik skarżącej zmodyfikował wnioski skargi w ten sposób, iż wniósł o uchylenie jedynie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie zastosowania zasady działania nowego prawa wprost, a odwoływanie się w dalszym ciągu i oparcie rozstrzygnięcia na nieobowiązującej już podstawie prawnej,

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i ustalenie, że koszty wyżywienia dzieci zgodnie z zawartymi umowami pokrywane są z odpłatności jaka ponoszona jest przez rodziców w ramach opłaty miesięcznej tj. czesnego a tym samym pominięcie i nieuwzględnienie zeznań J.O., która wskazała, że zwrot środków dokonywany opiekunom z czesnego dotyczył jedynie śniadań i podwieczorków, zaś koszty przeznaczone na wyżywienie w postaci obiadu – usługa cateringowa oraz zakup produktów mleczarskich nie były zwracane w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji Prezydenta miasta P. z dnia [...].01.2014 r. w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia.

2. Naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania tj. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez dokonanie wykładni w/w przepisu w sposób jednostronny i subiektywny, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów, które wykluczałyby możliwość pokrycie kosztów zakupu pralki, kosztów wyżywienia dzieci czy kosztów opłacenia składki na ubezpieczenie dzieci od następstw nieszczęśliwych wypadków ze środków udzielonej dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył co następuje:

Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w części opisanej w wyroku.

Za takim rozstrzygnięciem sądu przemawia fakt zastosowania przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 256 z 2004 r. poz. 2572 z późn. zm.) w niewłaściwym brzmieniu, a mianowicie obowiązującym wówczas kiedy dotacja została udzielona stronie skarżącej tj. w roku 2012.

Organ stoi na stanowisku, iż ocena prawidłowości wykorzystania tejże dotacji powinna być dokonana przez pryzmat przepisów wówczas obowiązujących ze względu na zasadę niedziałania prawa wstecz.

Z kolei skarżąca prezentuje pogląd, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje w/w przepis w wersji obowiązującej począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., która jest dla skarżącej korzystniejsza.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż tenże przepis z dniem 1 stycznia 2014 r. uzyskał następujące brzmienie:

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1. Pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2. Zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno- wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

W wersji poprzedniej tzn. takiej która powinna mieć zastosowanie zdaniem organu, stanowił on że dotacje o których mowa w ust. 1a-3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Niewątpliwie analiza treści obu w/w wersji wskazuje, iż ta obowiązująca począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. jest korzystniejsza dla skarżącej.

Podkreślenia wymaga również, iż ustawa o systemie oświaty nie zawierała przepisów przejściowych wskazujących expresis verbis, które jej regulacje należy stosować do stanów faktycznych takich jak zaistniały w niniejszej sprawie. Jeśli tak to zdaniem sądu powinna być stosowana zasada, że nowe przepisy obowiązują od momentu ich wejścia w życie.

W prawie administracyjnym przyjmuje się bowiem obowiązywanie przepisów nowych chyba że ustawodawca na mocy wyraźnych postanowień (np. przepisów intertemporalnych) przewiduje w określonych sytuacjach stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących.

Powyższy pogląd, który tut. sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, prowadzi w konsekwencji do konieczności zastosowania przez organ w dalszym toku postępowania przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym wówczas, kiedy podejmowane były decyzje wydane przez organy w obu instancjach (a więc po dniu 1 stycznia 2014 r.), a co za tym idzie i oceny wydatków skarżącej pochodzących ze środków z uzyskanej dotacji z nieuwzględnieniem w/w przepisu w takim właśnie brzmieniu.

Poglądy odmienne znajdują oparcie w przepisie art. 2 konstytucji RP, który stanowi że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Z cytowanego wyżej przepisu art. 2 Konstytucji RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie wywiedziono wiele zasad istotnych także w procesie stanowienia prawa. W szczególności w przepisie tym mają umocowanie takie zasady jak: zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasada ochrony praw nabytych (poszanowania interesów w toku).

Zasada niedziałania prawa wstecz oznacza, że stanowione prawo powinno działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miały by stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie, zatem następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy.

Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednak wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/0, przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli spełniają szereg przesłanek m.in.

- nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

- mają one rangę ustawową;

- ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy);

- problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

W przypadku zaś niespełnienia wskazanych wyżej przesłanek istnieje zakaz stanowienia norm prawnych z mocą wsteczną, w szczególności w odniesieniu do przepisów mających rangę niższą od ustawowej i w przypadku, gdy normy te pogarszają sytuację adresatów tych norm.

Jak już jednak nadmieniono wcześniej, sąd w składzie rozpoznając sprawę niniejszą, uznaje za trafny pogląd którego istotą jest uznanie, iż w prawie administracyjnym właściwą jest zasada obowiązywania przepisów "nowych".

Z powyższych względów skargę należało uwzględnić.

Konieczność zastosowania przez organ przepisów " nowych" i oceny wydatków skarżącej (za wyjątkiem tych przeznaczonych na zakup baterii łazienkowych) przez ich pryzmat, zwalnia sąd na obecnym etapie postępowania z konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.

Podstawą wyroku są przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.