Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 46/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152, 154
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie badania tomografii komputerowej (TK), na obszarze powiatów: g., g., j., l., l., p., z. oraz L. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwany dalej k.p.a.) Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez A Sp z.o.o we W. (zwaną dalej stroną skarżącą) od decyzji Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2018 r. (nr [...]), którą oddalono odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej TK, na obszarze powiatów: głogowski (0203), górowski (0204), jaworski (0205), legnicki (0209), lubiński (0211), polkowicki (0216), złotoryjski (0226) oraz Legnica (0262) - utrzymał w mocy decyzję z 21 września 2018 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] czerwca 2018 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej TK, na obszarze powiatów: głogowski (0203), górowski (0204), jaworski (0205), legnicki (0209), lubiński (0211), polkowicki (0216), złotoryjski (0226) oraz Legnica (0262). W ogłoszeniu postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż [...] zł na okres obowiązywania umowy od [...] października 2018 r. do [...] grudnia 2022 r. Podano, że po przeprowadzeniu postępowania mogą zostać zawarte maksymalnie cztery umowy. W postępowaniu oferty zostały złożone przez pięciu w tym stronę skarżącą.

Otwarcie ofert nastąpiło [...] lipca 2018 r. (zgodnie ze zmienionym ogłoszeniem podanym do publicznej wiadomości). Komisja stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Członkowie komisji złożyli oświadczenia zgodnie z art. 139 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach w przedmiocie niezaistnienia przesłanek do ich wyłączenia z prac komisji. Komisja konkursowa - na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1897 ze zm.) – przeprowadziła u dwóch oferentów weryfikację w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofertach. U strony skarżącej weryfikacja nie była prowadzona. Ponadto Komisja konkursowa wezwała stronę skarżącą, do uzupełnienia braków formalnych ofert. Strona skarżąca została wezwana do podpisania każdej strony oferty przez osoby upoważnione do jej reprezentowania. Wezwana uzupełniła braki ofert w terminie.

W części jawnej postępowania Komisja konkursowa – na posiedzeniu [...] lipca 2018 r. – odrzuciła ofertę strony skarżącej w całości z powodu nieokreślenia przez nią jako świadczeniodawcę przedmiotu oferty lub niepodanie liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej (art. 149 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach) oraz z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych przepisami prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach). W uzasadnieniu Komisja konkursowa wskazała, że szczegółowe warunki umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach zawiera zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2018 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Zarządzenie to zawiera Katalog Zakresów Ambulatoryjnych Świadczeń Diagnostycznych Kosztochłonnych (ASDK) (Załącznik nr 1 część B). Komisja dodała, że załącznik ten określa wartość punktową świadczeń rozliczanych w ramach zakresu 02.7220.072.02 - badania tomografii komputerowej (TK), która mieści się w przedziale od 171 do 602 punktów. Strona skarżąca zaoferowała na okres finansowania od 1 października do 31 grudnia 2018 r. liczbę punktów/jednostek rozliczeniowych - 3 (1 punkt na każdy miesiąc okresu finansowania). Tym samym jej oferta nie umożliwiała realizacji żadnego świadczenia w zakresie 02.7220.072.02 - badania tomografii komputerowej TK, gdyż oferowana liczba punktów była mniejsza od wyceny punktowej świadczenia wskazanej w przywołanym katalogu, to jest 171 punktów za wykonanie świadczenia o kodzie 5.03.00.0000025 - badanie głowy bez wzmocnienia kontrastowego. Ponadto – zdaniem Komisji - oferta nie spełniała też warunków wymaganych, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 657), w szczególności oferta nie zapewniała w godzinach pracy pracowni wymaganego personelu – brak elekroradiologa (licencjata, inżyniera lub technika) w piątek w godzinach od 14:00 do 20:00.

Strona skarżąca została zawiadomiona o odrzuceniu oferty [...] lipca 2018 r., po czym [...] sierpnia 2018 r. do Komisji wpłynął protest na czynność odrzucenia, który Komisja – na posiedzeniu [...] sierpnia 2018 r. – oddaliła. W dniu [...] sierpnia 2018 r. postępowanie zostało rozstrzygnięte, a ogłoszenie o rozstrzygnięciu ukazało się na stronie internetowej Oddziału NFZ oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału. W postępowaniu wybrano oferty, które za ocenę oferty uzyskały łączną liczbę punktów w przedziale od 69,260 do 41,500. W dniu [...] sierpnia 2018 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W dniu [...] września 2018 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję nr [...], którą oddalił odwołanie strony skarżącej.

Strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ -zaskarżoną decyzją - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie kluczowym jest zbadanie, czy Komisja konkursowa prowadząc postępowanie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prawidłowo odrzuciła ofertę strony skarżącej. Organ podkreślił, że strona skarżąca w ofercie przedstawiła plan rzeczowo - finansowy obejmujący: cenę jednostki rozliczeniowej, liczbę jednostek rozliczeniowych, łączną wartość. Informacje te zostały przez nią zawarte w ofercie w części VI Szczegóły oferty – oferta ilościowo – cenowa na poszczególne miesiące: październik, listopad, grudzień: cena [...]; liczba 1; razem: liczba 3; wartość [...]; oraz części VII podsumowanie: cena [...]; liczba 3; wartość [...].

Dalej organ wskazał, że zgodnie z Załącznikiem Nr 1 (część b) Zarządzenia Nr 22/2018/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2018 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna (zwanego dalej zarządzeniem z 14 marca 2018 r.), zawierającym Katalog Zakresów Ambulatoryjnych Świadczeń Diagnostycznych Kosztochłonnych (ASDK), wartość punktowa świadczeń rozliczanych w ramach zakresu 02.7220.072.02 - badania tomografii komputerowej TK mieści się w przedziale od 171 do 602 punktów. Skoro zatem strona skarżąca oferowała na okres finansowania od [...] października do [...] grudnia 2018 r. liczbę punktów/jednostek rozliczeniowych – 3 (1 punkt na każdy miesiąc okresu finansowania) to przyjąć należy, że jej oferta nie umożliwiała realizacji żadnego świadczenia w zakresie 02.7220.072.02 - badania tomografii komputerowej TK. Oferowana liczba punktów jest bowiem mniejsza od najniższej wyceny punktowej świadczenia wskazanej w przywołanym katalogu (171 punktów).

W obszernym odniesieniu się do zarzutu dotyczącego zaniechania przeprowadzenia trybu wyjaśniającego lub wezwania do uzupełnienia braków formalnych - naruszenie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1980 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 22 grudnia 2014 r. oraz art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach organ podkreślił, że świadczeniodawcy, aby wziąć udział w postępowaniu musieli złożyć ofertę, której treść wyznaczają (wyłącznie) zawarte w niej dane, a więc dokumenty i złożone oświadczenia. Komisja konkursowa w oparciu o obowiązujące przepisy prawa dokonywała oceny treści złożonych ofert, nie zaś jak chciałaby strona skarżąca "faktycznego zamiaru oferenta". Oferent był zobowiązany do sporządzenia oferty z najwyższą starannością i w sposób rzetelny. Ponadto stosownie do załącznika nr 3 zarządzenia z 14 marca 2017 r. oferent złożył pisemne oświadczenie, że "zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania". W ocenie organu zaproponowanie przez stronę skarżącą do realizacji ewentualnej przyszłej umowy 1 punktu rozliczeniowego w okresie miesięcznym nie sposób uznać za oczywistą omyłkę. Oferent biorący udział w postępowaniu konkursowym aby zapewnić dostęp do jednego świadczenia winien wykazać minimum 171 punkty rozliczeniowe. Tym samym wykazanie jednego punktu rozliczeniowego nie jest jakimkolwiek wskazaniem liczby świadczeń, gdyż w tym postępowaniu konkursowym jedno świadczenie odpowiada ilości co najmniej 171 punktów rozliczeniowych (najniższa wycena punktowa). Organ podkreślił, że przepisy prawa, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz dotyczące oceny złożonych ofert, nie wprowadzają kategorii "oczywistej omyłki" jako szczególnego rodzaju trybu postępowania, który uzasadniałby odmienny sposób postępowania przy ocenie złożonych ofert. Błędu oferenta nie sposób traktować w kategorii oczywistej omyłki, gdyż jest to błąd związany z określeniem wartości planu rzeczowo-finansowego w składanej w postępowaniu konkursowym ofercie. Cena i liczba świadczeń są istotnym parametrem, który wpływa na przebieg postępowania i rzutuje na formę przyszłej umowy. Akty prawne, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie konkursowe, jasno określają przewidywaną wartość punktową jednego świadczenia (przedział od 171 do 602 punktów), a strona skarżąca składając podpisane przez siebie oświadczenia potwierdziła, że zapoznała się z ww. dokumentami.

Organ podniósł nadto, że w ofercie strony skarżącej w zakresie wartości planu rzeczowo - finansowego nie występowały rozbieżności co do ilości i ceny jednostek rozliczeniowych oraz łącznej wartości, zatem brak było podstaw do zastosowania przez Komisję konkursową trybu przewidzianego w § 17 ust. 1 rozporządzenia. W odniesieniu do przedstawionego planu rzeczowo-finansowego oferty, nie znajdował także zastosowania art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Wezwanie do usunięcia tzw. braków formalnych nie może jednak dotyczyć - tych - danych, które określają zasadnicze warunki oferty wskazane w formularzu ofertowym. Brak lub wadliwość powyższych danych ma charakter merytoryczny, co oznacza, że po zamknięciu terminu do składania ofert nie można dokonywać modyfikacji, korekt lub uzupełnienia oferty w tym zakresie. Merytoryczne braki ofertowe muszą dotyczyć warunków realizacji świadczenia medycznego lub określonych we wzorcu umownym elementów dotyczących przedmiotu umowy, organizacji udzielania świadczeń lub warunków ich finansowania (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1149/17, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 144/18).

Dalej organ wskazał, że wykaz dokumentów podlegających uzupełnianiu w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach określa, mająca zastosowanie w postępowaniu, procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach (wersja 2OI6/OOI/BO/KONTR/6.O2). Komisja sprawdzała, czy oferta zawiera wymagane dokumenty formalno-prawne lub oświadczenie o ich złożeniu, a w przypadku ich braku wzywała oferenta do uzupełnienia w wyznaczonym terminie i miejscu. Wykaz dokumentów formalno-prawnych zawiera załącznik 15a do procedury, który nie uwzględnia wzywania oferenta do zmiany oferty w zakresie ceny oraz ilości jednostek rozliczeniowych. Organ wskazał, że w odniesieniu do oferty strony skarżącej Komisja zastosowała art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach i wezwała ją do uzupełnienia braków wymienionych w załączniku 15a do w/w procedury, w tym do podpisania wszystkich stron oferty przez osobę uprawnioną do reprezentowania oferenta.

Końcowo organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że gdy wystąpi jedna z podstaw do odrzucenia oferty z art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Komisja konkursowa powinna w pierwszej kolejności skorzystać z trybu przewidzianego w art. 149 ust. 3 i wezwać oferenta do usunięcia stwierdzonych braków wyznaczając przy tym termin, po upływie którego nastąpi odrzucenie oferty. Zdaniem organu art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przyczyny odrzucenia oferty skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Ponadto zdaniem organu w przypadku skarżącej - zaistniały błąd - nie był błędem formalnym oferty, lecz brakiem merytorycznym oferty (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 144/18).

Dalej organ nie zgodził się ze stroną skarżącą, aby w jej sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia oferty w oparciu art. 149 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o świadczeniach. W jego ocenie, Komisja konkursowa prawidłowo odrzuciła ofertę strony skarżącej na podstawie ww. przepisów. W pierwszej kolejności organ (ponownie) podkreślił, że błędu skarżącej nie sposób traktować w kategorii oczywistej omyłki. Organ podniósł, że wprawdzie strona skarżąca przywołała wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/14, w którym wskazano, że "rolą komisji jest wyjaśnienie rozbieżności w zadeklarowanych przez skarżących wartościach", aczkolwiek jej oferta nie zawierała rozbieżności. Składała się w logiczną całość. Iloczyny liczby i ceny świadczeń za poszczególne miesiące odpowiadają ich wartości, a także suma wartości świadczeń przedstawionych za poszczególne miesiące odpowiada wartości świadczeń za IV kwartał oraz suma liczby świadczeń za poszczególne miesiące odpowiada sumie liczby świadczeń za IV kwartał. Ponadto – w ocenie organu – błąd w ofercie związany jest z określeniem wartości planu rzeczowo-finansowego. Cena i liczba świadczeń są - natomiast - istotnym parametrem, który wpływa na przebieg postępowania i rzutuje na formę przyszłej umowy. Akty prawne, w oparciu o które prowadzone było postępowanie konkursowe, jasno określały przewidywaną wartość punktową jednego świadczenia (przedział od 171 do 602 punktów), a skarżąca składając podpisane przez siebie oświadczenia potwierdziła, że z ww. dokumentami się zapoznała.

Organ zauważył nadto, że w uzasadnieniu do protestu wniesionego przez stronę skarżącą [...] sierpnia 2018 r. w istocie dokonano zmiany oferty, a nie korekty oczywistej omyłki. Wskazano bowiem, że podana w ofercie cena za punkt rozliczeniowy wynosząca [...] w istocie powinna wynosić 1 natomiast miesięczna wartość punktowa wynosząca 1 powinna wynosić 198 764. Natomiast jako kwartalną wartość punktową w ofercie podano [...] a w uzasadnieniu protestu podano, iż właściwą wartością punktową jest [...]. Stanowisko to strona skarżąca powtórzyła w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania z [...] sierpnia 2018 r. jednakże – jak zauważył organ - wartości punktowe za poszczególne miesiące tj. [...]oraz [...] nie są tożsame. Tak samo kwartalne wartości punktowe tj. [...] oraz [...].

Odnośnie natomiast niespełnienia przez stronę skarżącą warunków dotyczących personelu organ wskazał, że zgodnie z Załącznikiem Nr 2 (wykaz świadczeń gwarantowanych w przypadku badań diagnostycznych oraz warunki ich realizacji) do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 357 ze zm.) dla świadczenia tomografii komputerowej warunkami realizacji świadczeń w zakresie personelu są m.in. osoba, która:

a) rozpoczęła po dniu [...]września 2012 r. studia wyższe w zakresie eletroradiologii obejmujące co najmniej 1700 godzin kształcenia w zakresie ekekroradiologii i uzyskała co najmniej tytuł licencjata lub inżyniera,

b) ukończyła studia wyższe na kierunku lub specjalności elektroradiologa obejmujące co najmniej 1700 godzin kształcenia w zakresie elekroradiologii i uzyskała tytuł licencjata lub inżyniera,

c) ukończyła szkołę policealna publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technik elektroradiolog lub technik elekroradiologii lub dyplom potwierdzający kwalifikacje w zawodzie technik elekroradiolog.

Organ przypomniał, że strona skarżąca w ofercie przedstawiła harmonogram pracy pracowni od poniedziałku do soboty od 8:00 do 20:00, z tym we wtorek od 7:30 do 20:00. Natomiast przedstawiony przez stronę skarżącą w ofercie czas pracy elektroradiologów nie zapewniał wymaganego personelu w godzinach pracy pracowni tj. w piątki w godz. od 14:00 do 20:00. Zdaniem strony skarżącej zapis w formularzu ofertowym o braku eletroradiolola w godz. od 14:00 do 20:00 w piątek jest omyłkowy bowiem w godzinach od 8:00 do 14:00 widnieje na zmianę dwóch pracowników. Jeden z pracowników zgodnie z załączonym oświadczeniem pracuje w godzinach od 8:00 do 14:00, kolejny w godzinach 14:00 do 20:00. Natomiast organ podkreślił, że oświadczenie D. C. zostało przedłożone do organu dopiero na etapie protestu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wszelkie wymagania zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zapewniający równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Porównanie ofert nastąpiło w oparciu o przepisy prawa, w związku z czym prawidłowo odrzucono ofertę skarżącej. Uzupełnienie oferty nie może nastąpić na późniejszych etapach konkursu ofert, albowiem po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Końcowo organ jako bezzasadne ocenił (również) zrzuty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Organ podkreślił, że zastrzeżenia strony skarżącej budziło zachowanie Komisji konkursowej w zakresie wezwania innego oferenta, który w ramach oferty załączył nośnik elektroniczny (płytę) zawierającą dane dotyczące całkowicie innego postępowania. Odnosząc się do tego organ wskazał, że zgodnie z procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oferty złożone w formie elektronicznej komisja wczytuje do systemu informatycznego oraz dokonuje sprawdzenia, czy oferta w wersji elektronicznej jest zgodna z wersją papierową:

- pkt 3.1.4.4 - w przypadku, gdy nośnika nie można odczytać, Komisja wzywa oferenta do uzupełnienia braków, tj. dostarczenia nowego nośnika zawierającego ofertę w formie elektronicznej, zgodną ze złożoną wersją papierową.

- pkt 3.1.4.5 - w przypadku w/w niezgodności Komisja wzywa oferenta do uzupełnienia braków, tj. dostarczenia nowego nośnika zawierającego ofertę w wersji elektronicznej, zgodną ze złożoną wersją papierową.

Procedura ta nie określa przyczyn braku możliwości odczytania nośnika: mechanicznych, technicznych czy innych. Nie określa również charakteru cech niezgodności wersji elektronicznej i papierowej oferty. Obecność na nośniku plików innych niż plik konkursowy jak również brak na nośniku jakiegokolwiek pliku, powodują, że z powodów technicznych nie jest możliwe zaczytanie danych z nośnika do systemu informatycznego. Wersja papierowa oferty zawierała wydruk wszystkich części oferty, w tym również część VII zawierającą liczbę i cenę dla przedmiotu postępowania i miejsca udzielania świadczeń. Dołączony do oferty nośnik elektroniczny (płyta) zawierała dane dotyczące innego numeru postępowania i Komisja nie miała możliwości zaimportowania płyty do Systemu Informatycznego (SI). Wobec zapisów procedury pkt 3.1.4 - sprawdzenie ofert pod względem spełnienia warunków formalno-prawnych (dotyczy każdej oferty), Komisja konkursowa była – jak podkreślił organ - zobligowana do wezwania oferenta do uzupełnienia tego elementu oferty, zgodnie z zapisami pkt 3.1.4.4. Oferent w wyniku uzupełnienia braków formalnych dostarczył ofertę zapisaną w wersji elektronicznej, która po zaimportowaniu do systemu informatycznego (SI) była zgodna z wersją papierową. W odniesieniu natomiast do oferty złożonej przez stronę skarżącą Komisja konkursowa nie miała wątpliwości, ponieważ wersja papierowa jak i elektroniczna oferty były tożsame (zgodne). Nie zaistniała więc sytuacja, gdzie należało wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego w tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie przytoczenie w decyzji dotychczasowego toku postępowania i dokonanie następnie powierzchownej oceny przedstawionych przez nią zarzutów przy jednoczesnym ograniczeniu się do ponownego przytoczenia argumentacji przywołanej przez organ w decyzji pierwszoinstancyjnej;

2) art. 107 § 3 zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie skarżonej decyzji w zakresie braku przedstawienia wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ i dokonanej oceny zgromadzonych dowodów;

3) § 17 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980) poprzez niewłaściwe uznanie, że nie znajdował on zastosowania w ramach postępowania konkursowego;

4) art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe uznanie, że nie znajdował on zastosowania w ramach postępowania konkursowego;

5) art. 149 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe uznanie, że wskazane przepisy zostały prawidłowo zastosowane przez komisję konkursową i stanowiły należytą podstawę dla odrzucenia oferty;

6) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i bezpodstawne przyjęcie zawężonego zakresu obowiązku równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd uwzględnił zarzut skarżącej w zakresie nieprawidłowej kwalifikacji podstawy prawnej odrzucenia oferty, aczkolwiek naruszenie w tym zakresie – jako nieistotne – nie miało wpływu na kierunek rozstrzygnięcia.

Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymująca w mocy decyzję oddalającą odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej TK, na obszarze powiatów: głogowski (0203), górowski (0204), jaworski (0205), legnicki (0209), lubiński (0211), polkowicki (0216), złotoryjski (0226) oraz Legnica (0262).

Tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510; zwanej dalej ustawą o świadczeniach) w brzmieniu obowiązującym na dzień ogłoszenia konkursu.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Jednym ze "środków odwoławczych", o których mowa w cytowanym przepisie jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które - stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach.

Stosownie do ust. 4 art. 154 ustawy oświadczeniach od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie natomiast z ust. 8 tego artykułu od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy o świadczeniach, stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest mocno sformalizowane. Ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, (odpowiednio) jeżeli świadczeniobiorca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej oraz jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Zgodnie art. 146 ust. 1 pkt 2 Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

W tym miejscu podnieść należy, że przyczyna odrzucenia oferty dookreślona w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty niespełniające warunków koniecznych ustalonych dla świadczeniodawców w rozporządzeniach koszykowych. Przed wejściem w życie noweli z sierpnia 2007 r. oferty niespełniające warunków merytorycznych nie były po prostu wybierane, co niejednokrotnie powodowało nieporozumienia, ponieważ oferent nie otrzymywał w tym zakresie odrębnej, skierowanej do niego informacji o przyczynach powodujących niemożliwość zawarcia z nim umowy. Dopiero w wyniku rozstrzygnięcia postępowania uzyskiwał informację, że jego oferta nie znalazła się w gronie ofert najkorzystniejszych. Oferent nie znał również przyczyn odmowy, a co za tym idzie nie mógł należycie dochodzić swych praw w ramach postępowania odwoławczego. Obecnie oferent w przypadku niespełnienia któregoś z wymogów w zakresie świadczeń określonego rodzaju powinien otrzymać pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia. Spełnienie bowiem przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Pogląd taki znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 262/10 z 24 lutego 2011 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w części jawnej prowadzonego postępowania Komisja konkursowa – na posiedzeniu [...] lipca 2018 r. – odrzuciła ofertę złożoną przez stronę skarżącą z dwóch powodów tj.: z powodu nieokreślenia przez nią jako świadczeniodawcę przedmiotu oferty lub niepodanie liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej (art. 149 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach) oraz z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych przepisami prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy oświadczeniach (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach). Przyczynami odrzucenia było złożenie oferty, która de facto nie umożliwiała realizacji żadnego świadczenia w zakresie 02.7220.072.02 – badania tomografii komputerowej TK oraz nie zapewniała w godzinach pracy pracowni wymaganego personelu – brak elekroradiologa (licencjata, inżyniera lub technika) w piątek w godzinach od 14:00 do 20:00.

Zgodnie ze złożoną ofertą strona skarżąca oferowała bowiem na okres finansowania od [...] października 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. liczbę punktów/ jednostek rozliczeniowych – 3 (1 punkt na każdy miesiąc okresu finansowania). Tymczasem z treści załącznika nr 1 (części b) do Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2018 r. nr 22/2018/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna zawierającym "katalog zakresów ambulatoryjnych świadczeń diagnostycznych kosztochłonnych) wynika wprost, że najniższa wartość punktowa (wycena) świadczeń wskazanych pod kodem 02.7220.072.02 – badania tomografii komputerowej TK wynosi 171 (dotyczy ona badania TK głowy bez wzmocnienia kontrastowego), zaś najwyższa wartość wynosi 602 (dotyczy badania kardiologiczne TK – obejmuje badanie morfologii i czynności mięśnia sercowego – także ze wzmocnieniem kontrastowym). Tym samym nie sposób nie przyjąć za organem, że oferent biorący udział w postępowaniu konkursowym o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie (właśnie) badania tomografii komputerowej, aby zapewnić dostęp do – chociażby co najmniej – jednego świadczenia (z zakresu oznaczonego kodem 02.7220.072.02 tj. badań tomografii komputerowej TK) powinien wykazać minimum 171 punkty rozliczeniowe. Skarżąca – jak wynika z jej formularza ofertowego (VI Szczegóły ofert, str. 21) – warunku tego nie spełniła. Oferowana przez nią liczba punktów (3 punkty, po 1 na każdy miesiąc okresu finansowania) jest bowiem (bezspornie) mniejsza od najniższej wyceny punktowej świadczenia wskazanej w ww. katalogu (171 punktów za badanie głowy TK bez wzmocnienia kontrastowego). Skarżąca, w ramach tak przedstawionej oferty, nie mogłaby zatem wykonać nawet jednego, najniżej wycenionego punktowego świadczenia medycznego. Aczkolwiek, w ocenie skarżącej, wynikało to z faktu, że złożona przez nią oferta zawierała – w tym zakresie – "oczywistą omyłkę", do poprawy (wyjaśnienia, czy też uzupełnienia), której powinna zostać wezwana przez Komisję konkursową w trybie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1980 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 22 grudnia 2014 r. Zdaniem skarżącej w ofercie doszło bowiem do "niezamierzonej przez nią zamiany wartości punktowej z ceną za punkt rozliczeniowy". Z takim poglądem strony nie sposób jednak się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2017 r. (nr 18/2017/DSOZ) w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (zwanego dalej zarządzeniem z 14 marca 2017 r.) oferent zobowiązany jest złożyć ofertę w formie pisemnej oraz elektronicznej. Oferta w formie pisemnej obejmuje: wydruk formularza ofertowego (...) oraz dokumenty i świadczenia określone w § 14 (§ 10). Formularz ofertowy zawiera: dane identyfikacyjne oferenta: wykaz podwykonawców z informacją o umowach podwykonawstwa, w przypadku gdy w warunkach zawierania umów lub we wzorze umowy dopuszczalne jest zlecenie podwykonawcom udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej: wykaz personelu z opisem kompetencji (...): wykaz zasobów (w szczególności sprzętu, pojazdów, pomieszczeń): wykaz miejsc udzielania świadczeń z danymi identyfikacyjnymi, obejmujący również miejsca udzielania świadczeń przez podwykonawców: ankiety dotyczące danego postepowania oraz ofertę w zakresie liczby i ceny dla przedmiotu postępowania i miejsca udzielania świadczeń (§ 10 pkt 4 ust. 6). Z powyższego wynika, że obligatoryjnym elementem oferty był formularz zawierający "ofertę w zakresie liczby i ceny dla przedmiotu postępowania i miejsca udzielania świadczeń". Zgodnie zaś z treścią § 18 pkt 1 i 4 zarządzenia z 14 marca 2017 r. oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu do składania ofert. Po upływie tego terminu, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia. Strona skarżąca choć mogła zatem skorzystać z tego trybu i uzupełnić ofertę chociażby w zakresie zawierającym (jej zdaniem) "oczywistą omyłkę w formularzu", z trybu tego jednak nie skorzystała. Tym samym była "związana ofertą do czasu rozstrzygnięcia", co oznacza, że jej treść wyznaczały wyłącznie zawarte w niej dane - w tym wypełniony formularz, dokumenty i złożone przez nią oświadczenia - które w dacie otwarcia ofert nie mogły już zostać przez nią zamienione, skorygowane czy uzupełnione. W konkursie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej konkurują ze sobą bowiem nie oferenci, lecz złożone przez nich oferty. A przeprowadzana w części jawnej konkursu ocena ofert dokonywana jest - wyłącznie - w oparciu o wszystkie zawarte w nich dane, niepodlegające późniejszemu uzupełnieniu, czy korekcie (z zastrzeżeniem art. 142 ust. 6 ustawy, patrz wyrok NSA o sygn. akt II GSK 2345/15).

Dalej wskazać należy, że błędu skarżącej (którego choć mogła, to nie skorygowała przed upływem terminu do składania ofert) nie sposób – zdaniem Sądu – uznać za "oczywistą omyłkę". Pojęcie to choć zostało wyartykułowane przez stronę skarżącą, to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w ustawie o świadczeniach. Aczkolwiek w ocenie Sądu, oczywiste omyłki pisarskie to (bezspornie) takie, które są widoczne "gołym okiem", nastąpiły wbrew zamierzeniom wykonawcy (np. niewłaściwie użyte wyrazy, widocznie myląca pisownia). Przyjmuje się, że oczywistość omyłki należy wiązać z jej niebudzącym wątpliwości charakterem, bezspornością i pewnością. Zgodnie z orzecznictwem "oczywista omyłka pisarska" jest to nie tylko fizyczne wprowadzenie omyłkowego zapisu w treści oferty, który nasuwa się samoczynnie, przez pierwszy ogląd danego dokumentu. Oczywista omyłka pisarska polega również na pominięciu określonego zapisu, w szczególności przez techniczne, często komputerowe i automatyczne przesunięcie tekstu, czy też pominięcie fragmentu tekstu, który - jak wskazuje kontekst i całość dokumentu - powinien znaleźć się w danym dokumencie". W wyroku SO w Gdańsku z 21 maja 2008 r. o sygn. akt XII Ga 151/08 określono, że: "błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widocznie niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów itp. Natomiast omyłki pisarskie są to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, a zatem tylko omyłki polegające na tym. że wyrażono coś, co jest niezgodne z myślą niedwuznacznie wyrażoną przez podmiot, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów itp.

Zdaniem Sądu błędu skarżącej Komisja konkursowa nie mogła się dopatrzeć "gołym okiem". Nie był to błąd automatyczny wynikający z przesunięcia, czy też ominięcia komputerowego tekstu, czy jego omyłkowego umieszczenia tekstu w nieprawidłowej kolumnie, rubryce formularza. Nie cechował się też oczywistością powodującą możliwość stwierdzenia omyłki bez specjalistycznej wiedzy. Dotyczył on konkretnych danych, zawartych w konkretnym obligatoryjnym załączniku formularza ofertowego i jako taki wpływał na całościowy kształt oferty. Jak wynika bowiem z części VI formularza ofertowego zawierającego szczegóły oferty w zakresie ilościowo – cenowym strona skarżąca przedstawiła plan rzeczowo – finansowy obejmujący: cenę jednostki rozliczeniowej, liczbę jednostek rozliczeniowych oraz łączną wartość. Wskazała, że za poszczególne miesiące: październik, listopada, grudzień (IV kwartał) cena to – [...]liczba to - 1. Razem łączna liczba to – 3, łączna wartość to – [...]. Tym samym oferta skarżącej (w tym zakresie) składała się w logiczną i spójną całość. Iloczyny liczby jednostek rozliczeniowych i ceny świadczeń przedstawione za poszczególne miesiące odpowiadają ich wartości, a także suma wartości świadczeń przedstawionych za poszczególne miesiące odpowiada sumie liczby świadczeń za IV kwartał. Ponadto "rzekomy" błąd oferty dotyczył określenia wartości planu rzeczowo – finansowego, a zatem obligatoryjnego elementu formularza oferty. Wykazane w niej: cena jednostki rozliczeniowej, liczba jednostek rozliczeniowych oraz łączną wartość stanowiły natomiast istotne parametry przedłożonej oferty. A skoro tak – to słusznie zostały przez organ uznane za – merytoryczny (a nie formalny) element oferty, kreujący ostateczny jej kształt, niepodlegający uzupełnieniu po upływie terminu wynikającego z § 18 pkt 1 i 4 zarządzenia z dnia 14 marca 2017 r.

Powyższe potwierdza okoliczność (tak jak to prawidłowo zauważył organ), że gdyby skarżąca dokonała "korekty" w ramach poprawy rzekomej "oczywistej omyłki" oferty, w sposób o którym wspomniała w uzasadnieniu do protestu (z [...] sierpnia 2018 r.) to - w istocie - dokonałaby jej zmiany. Skarżąca podała bowiem, że cena za punkt rozliczeniowy wynosząca [...] powinna wynosić 1, natomiast miesięczna wartość punktowa określona na 1 powinna wynosić [...].

Nadto podana jako kwartalna wartość punktowa w ofercie [...] a w uzasadnieniu protestu podano, że właściwa wartość punktową jest [...]. Stanowisko to zostało powtórzone w odwołaniu. Prawidłowo więc organ zauważył, ze wartości punktowe za poszczególne miesiące nie są tożsame tj. [...] (protest , odwołanie) oraz [...] (oferta) nie są tożsame. Podobnie jak kwartalne wartości punktowe [...] (oferta, odwołanie) oraz [...] (oferta).

Powyższe dowodzi, że skarżąca - wbrew jej twierdzeniom - nie popełniła w ofercie błędu o charakterze "oczywistej omyłki", gdyż w wyniku jej sprostowania, uzupełnienia doprowadziłoby w istocie do (istotnych) zmian w treści oferty. A taka sytuacja jest niedopuszczalna. Oferta musi być bowiem aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego (por. np. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15, z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2295/15).

W konsekwencji niemożliwym było też - w tym zakresie - tak jak sugerowała strona skarżąca, zwrócenie się do niej o złożenie wyjaśnień dotyczących oferty w trybie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. Oznaczałoby to bowiem zwrócenie się przez Komisję konkursową do oferenta (czyli tutaj do strony skarżącej) o zmianę złożonej oferty, co jak wskazano wyżej, nie jest możliwe. Dopuszczenie możliwości, w której niespełnienie obligatoryjnych warunków przez jednego z oferentów nie powoduje odrzucenia oferty lecz zwrócenie się przez Komisję konkursową do oferenta o dokonanie zmiany (poprawienie ewentualnego błędu) w ofercie, naruszałoby bowiem w sposób oczywisty zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji. Oceny prawdziwości danych, oświadczeń (informacji, zapewnień) zawartych w ofertach składanych przez oferentów w postępowaniu konkursowym należy dokonywać najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Tego rodzaju oświadczenia oferentów mają bowiem charakter cywilnoprawny, tj. oświadczeń wiedzy, do których stosować należy art. 61 § 1 k.c. Komisja konkursowa weryfikuje oferty pod kątem ich zgodności z wymaganymi warunkami i niedopuszczalna byłaby samodzielna inicjatywa Komisji konkursowej zmierzająca do zmiany danych wskazanych w ofercie, tym bardziej (tak jak miałoby to miejsce w sprawie) w taki sposób by oferta spełniała obligatoryjne warunki.

W konsekwencji w sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie znajdował zastosowania art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. Oferta skarżącej nie zawierała bowiem braku formalnego, który na wezwanie Komisji konkursowej mógłby zostać usunięty. Wskazany przez nią błąd (brak ofertowy) posiadł bowiem charakter merytoryczny i jako taki nie mógł podlegać i nie podlegał uzupełnieniu po upływie terminu do składania ofert, czy też w trybie wezwania do złożenia wyjaśnień (rozbieżności). Tym bardziej, że w ofercie skarżącego nie było rozbieżności. Skarżąca podała w części VI formularza ofertowego konkretne dane (spójne, układające się w logiczną całość), których wymiana, w żądanym przez nią trybie, doprowadziłaby de facto do zmiany oferty, a nie tylko do usunięcia "rozbieżności, czy nieścisłości. Dlatego też, zarzuty skarżącej w tym zakresie, należało uznać za bezzasadne.

W dalszej kolejności podnieść należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w części jawnej prowadzonego postępowania komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez stronę skarżącą z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Przyczyną odrzucenia oferty było między innymi niespełnienie warunku zapewnienia przez oferenta personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 14.00 do 20.00, co stanowiło oczywiste naruszenie załącznika nr 2, pkt VI w zakresie warunków realizacji świadczeń Tomografii Komputerowej w zakresie personelu wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 357 ze zm.) stanowiącego, że w celu realizacji świadczeń z zakresu tomografii komputerowej potrzebny jest lekarz radiolog lub radiodiagnostyk, pielęgniarka oraz elektroradiolog. Zgodnie ze złożoną ofertą w w/w postepowaniu, ośrodek był dostępny dla świadczeniobiorców między innymi w piątek w godzinach 8:00-20:00, natomiast z porównania harmonogramów pracy personelu ośrodka wynika, że w piątek w godzinach od 14:00 – 20:00. brak było personelu (elektroradiologa) uprawnionego do realizacji świadczeń.

Strona skarżąca nie kwestionowała powyższej okoliczności, co wynika wprost w treści odwołania w którym strona skarżąca wniosła o możliwość poprawienia omyłki w ofercie co do godzin otwarcia ośrodka w piątki od godziny 14:00 do 20:00 w ten sposób, że jeden z zatrudnionych elektoradiologów pracowałby w tych godzinach (o czym miało zaświadczać dołączone oświadczenie tego specjalisty), gdyż omyłkowo w dokumentacji ofertowej podano, że dwóch elektoradiologów jest zatrudnionych w godzinach przedpołudniowych czasu pracy placówki natomiast po południu nie wskazano nikogo, tym samym spełniono wymogi w tym zakresie.

W opinii Sądu takie twierdzenie nie zasługuje na akceptację, przyjęcie , że dwóch elekroriadiologów zatrudnionych w godzinach przedpołudniowych tj. od 8:00 do 14:00 jest oczywistą i niezamierzona omyłką, którą należało poprawić w trakcie trwania konkursu w ten sposób, że w godzinach otwarcia pracowni tj. od 8:00 do 20:00 zatrudniony jest jeden elektroradiolog, nie jest możliwe, gdyż wymogi powinny być spełnione w dniu złożenia oferty. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 7 "odrzuca się ofertę (...), jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków". W konsekwencji najpóźniej w momencie dokonywania oceny (oferty złożonej w terminie), a więc w trakcie otwarcia ofert wymogi muszą być spełnione. Nie ma zatem możliwości przyjęcia (tak jak twierdziła strona skarżąca), że takie zaplanowanie pracy personelu zostało sporządzone omyłkowo o czym miało świadczyć dołączone do protestu oświadczenie. Fakt, że personel jest zatrudniony u oferenta w momencie złożenia oferty, pozostaje bez znaczenia dla spełnienia wymogów przez oferenta w zakresie kwalifikacji personelu, jeśli nie ma gwarancji, że będzie on również udzielał świadczeń opieki zdrowotnej w godzinach otwarcia placówki medycznej. Dlatego też w przypadku tego wymogu uważa się go za spełniony, jeśli oferent na dzień złożenia oferty złoży udokumentowane zapewnienie, że personel będzie realizował świadczenia w pełnych godzinach otwarcia placówki.

Skarżący oferent nie kwestionuje powyższej okoliczności, a ustalony i niesporny w tym zakresie stan faktyczny uzasadnia w ocenie Sądu stanowisko organu, że oferta skarżącego nie spełniała warunków zawarcia umowy i nie mogła brać udziału w dalszych etapach postępowania, co czyniło działanie organu prawidłowym, a zaskarżone rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której oferent "uzupełnia" wymogi konieczne w trakcie postępowania. Takie stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2012 r., w którym Sąd w rozpoznawanej sprawie podzielił zarzut skarżącej, że podmiot, którego ofertę wybrano, praktycznie od dnia złożenia oferty do dnia wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej uprawniającego do świadczenia usług tomografii komputerowej nie spełniał warunków wymaganych od zakładu przystępującego do konkursu, tzn. nie dysponował dostępem do tomografu komputerowego, przez brak osoby obsługującej urządzenie. Natomiast dopuszczenie możliwości, w której niespełnienie obligatoryjnych warunków przez jednego z oferentów nie powoduje odrzucenia oferty lecz zwrócenie się przez komisję konkursową do oferenta o dokonanie zmiany (poprawienie ewentualnego błędu) w ofercie, naruszałoby w sposób oczywisty zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji.

Zgodnie z art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach zawarcie umowy z oferentem, którego oferta podlega odrzuceniu, jest nieważne.

Nie ma zatem możliwości, aby oferent występował w postępowaniu, nie posiadając odpowiedniego personelu medycznego dookreślonego w załączniku nr 2, pkt VI rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 357 ze zm.).

Tym samym skoro oferta strony skarżącej nie spełniała podstawowego wymogu koniecznego (merytorycznego) to jako taka powinna podlegać odrzuceniu w całości. Brak wykwalifikowanego personelu w godzinach otwarcia placówki dyskwalifikuje bowiem stronę skarżącą całkowicie z konkursu.

Podkreślić w tym miejscu dodatkowo należy, że świadczeniodawca, chcący złożyć ofertę na dane postępowanie, zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które wskazują na wymogi, jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania, a więc musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez komisję konkursową odrzucona. Strona skarżąca składając w postępowaniu konkursowym ofertę, złożyła także pisemne oświadczenie według wzoru określonego w załączniku nr 3 do zarządzenia nr 22/2018/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2018 r., w którym oświadczyła, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ponadto strona skarżąca – jako oferent oświadczyła, że w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy spełnia i będzie spełniała wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Podkreślić też należy, że Komisja konkursowa zobowiązana była uwzględnić wskazaną w formularzu ofertowym tygodniową liczbę godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram pracy elekroradiologów. Jak przy tym słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza harmonogramu pracy komórki i harmonogramów pracy personelu bezspornie wykazała, że strona skarżąca nie zapewniła odpowiedniego personelu mogącego udzielać świadczeń gwarantowanych w piątek w godzinach od 14:00 do 20.00. Zresztą okoliczności tej – jak już wcześniej Sąd wskazał – nie zaprzeczyła sama strona skarżąca. Tym samym strona skarżąca nie spełniła warunku koniecznego konkursu – dookreślonego już chociażby w znanym przecież stronie skarżącej – ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert zapraszającym do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej

W tej sytuacji dopuszczenie oferty strony skarżącej (zgodnie z jej twierdzeniem) do dalszej oceny na równi z innymi ofertami, nieobciążonymi stwierdzonym u skarżącego brakiem, stanowiłoby naruszenie jednakowych dla wszystkich uczestników konkursu reguł postępowania, a tym samym (dopiero wówczas) stanowiłby rażące naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach. Jak już wyżej wskazano, postępowanie konkursowe z woli ustawodawcy jest bardzo sformalizowane i polega na eliminowaniu ofert na różnym etapie postępowania, aby wybrać oferty najlepsze, które uzyskały najwyższą punktację, a nie najniższą (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1232/15).

Tym samym zarzuty w tym zakresie, w szczególności w zakresie naruszenia przez Komisję art. 149 ust. 1 3 i 7 należy uznać – zdaniem Sądu - za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze prawidłowym było odrzucenie oferty strony skarżącej z dwóch przyczyn tj. złożenia oferty, która de facto nie umożliwiała realizacji żadnego świadczenia w zakresie 02.7220.072.02 – badania tomografii komputerowej TK oraz oferty, która w godzinach otwarcia placówki nie zapewniła dostępu do świadczonych opłacanych przez NFZ usług medycznych

Dodatkowo podkreślić należy, że świadczeniodawca, chcący złożyć ofertę na dane postępowanie, zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które wskazują na wymogi, jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania, a więc musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez komisję konkursową odrzucona. Strona skarżąca składając w postępowaniu konkursowym ofertę, złożyła także pisemne oświadczenie (k. 63) według wzoru określonego w załączniku nr 3 do zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r., w którym oświadczyła, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. W tej sytuacji dopuszczenie oferty strony skarżącej – choć nie umożliwiała realizacji żadnego świadczenia w zakresie badania tomografem komputerowym (TK) oraz nie spełnieniała wymagań personalnych - do dalszej oceny na równi z innymi ofertami, nieobciążonymi brakami w tym zakresie, stanowiłoby oczywiste naruszenie nie tylko art. 149 ustawy o świadczeniach, lecz również jednakowych dla wszystkich uczestników konkursu reguł postępowania, a tym samym (dopiero wówczas) stanowiłby zarzucane w skardze rażące naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach.

Sąd nie dopatrzył się nadto zarzucanego naruszenia przez organy zasady z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą tj. niejednakowego "traktowania oferentów w przypadku stosowania przez Komisję konkursową instrumentów przewidzianych w § 17 ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r., czy w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach". Po pierwsze bowiem, jak wynika z akt Komisja konkursowa wezwała jednego oferenta do uzupełnienia (rzeczywistych) braków formalnych złożonej przez niego oferty, i tym oferentem była strona skarżąca. Skarżąca pismem z [...] lipca 2018 r. została wezwana do podpisania każdej strony oferty przez osoby uprawnione do jej reprezentowania. Brak ten uzupełniła w terminie. Po wtóre skoro wersja papierowa i elektroniczna oferty skarżącej (w odróżnieniu od oferty innego oferenta, którego oferta w formie papierowej znacząco różniła się od tej przedłożonej w wersji elektronicznej, gdyż zawierała dane dotyczące zupełnie innego postępowania konkursowego) były ze sobą zgodne, to nie sposób przyjąć, aby po stronie Komisji konkursowej istniał obowiązek wezwania (również) skarżącej do uzupełnienia braku w tym zakresie, skoro brak ten w ogóle nie istniał. Zresztą sama skarżąca poza obszernymi wywodami teoretycznymi w zakresie powinności Komisji równego traktowania oferentów, poza ogólnie sformułowanym zarzutem, nie wskazała na czym konkretnie miałby on polegać w jej sytuacji. Tym samym zarzut w tym zakresie należało uznać – zdaniem Sądu - za nieuzasadniony. Organ – jak już Sąd wskazał – zapewnił równe traktowanie wszystkim oferentom konkursu, prowadził postepowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji i nie dopuścił się także (sugerowanej przez skarżącą) błędnej oceny oferty, skutkującej jej odrzuceniem. Zasada równego traktowania w prowadzonym postępowaniu przejawiała się nadto w stosowaniu takich samych kryteriów, wymagań i warunków do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wskazanych w skardze przepisów art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż w postępowaniu konkursowym nie doszło do - nieprawidłowego - odrzucenia oferty strony skarżącej. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, aby "przeprowadzone przez organ wskutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy postępowanie nie stanowiło pełnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a ograniczyło się li tylko do przyjęcia stanowiska wyrażonego przez Organ po przeprowadzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, str. 4 skargi)". Po szczegółowej analizie akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organ - ponownie rozpatrując sprawę - zrealizował zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), tj. ponownie (powtórnie) rozpoznał sprawę w jej całokształcie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji (tutaj: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) powoduje, że "cała" sprawa (nie zaś odwołanie albo wniosek inicjujący postępowanie instancyjne) jest ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy. W sprawie zasada ta nie została naruszona. Nie doszło do zawężenia granic w tym zakresie. Organ ponownie rozpoznając sprawę, dokonał (ponownej) szczegółowej analizy złożonych w postępowaniu konkursowym ofert, w tym oferty strony skarżącej i końcowo podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. A okoliczność (ewentualnego podtrzymania uprzedniego stanowiska po ponownym rozpatrzeniu sprawy w całości) sama w sobie nie może stanowić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, tak jak chciałaby skarżąca.

Powyższe znalazło zresztą wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest dokładne, logiczne, wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną.

Mając to na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.