Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1613/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 a, art. 50
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.G. i J.G., na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.


UZASADNIENIE

Komenda Miejska Policji w N. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie legalności prowadzonej budowy pawilonu w N. przy zbiegu ul. W. j z ul. Z. .

Po przeprowadzonych w dniach 28.05.2009 r. i 16.06.2009 r. kontroli organ l instancji ustalił, że inwestorem pawilonu handlowego wraz z przyłączem energetycznym napowietrznym oraz dojazdem i parkingami, realizowanego na działce nr 1, 2 i 3 przy ul. W. w N. jest M.G. .

Organ ustalił stan prac budowlanych, stwierdził istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...].08.2000 r. projektu budowlanego i wykonał dokumentację fotograficzną.

W tym stanie sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacja pawilonu meblowego wraz z przyłączem energetycznym napowietrznym n/n oraz dojazdem i parkingami na działce nr 1 , 2 i 3 położonych w N. przy ul. W. oraz ustalono dozór inwestora jako zabezpieczenie placu budowy.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że odstępstwa od projektu budowlanego dotyczą:

a) zmniejszenia szerokości pomieszczeń magazynowych wraz z kotłownią o 30 centymetry (dalej w skrócie cm);

b) braku wykonania na poziomie parteru jednej belki;

c) wykonanie kominów w ścianie o grubości 28 cm, zamiast przymurowania ich do ściany;

d) wykonania słupów żelbetowych w odstępach 3,80 cm zamiast odstępów 3,60 cm na poziomie parteru, l i II piętra;

e) wykonania czterech belek żelbetowych o wymiarach 40 x 43-44 cm zamiast 30 x 60 cm na poziomie parteru i l piętra;

f) zamontowania stolarki okiennej większej od projektowanej;

g) zamontowania drzwi wejściowe do budynku mniejszych od projektowanych; h) wykonania ściany na poziomie l i II piętra pomiędzy klatką schodową a pomieszczeniem ekspozycji mebli w grubości 28 cm zamiast 40 cm; i) wykonania w płycie stropowej nad II piętrem otworu;

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

j) wysokości całego budynku wynoszącego 10,12 metra zamiast 10,07 metra.

Ponadto odległość realizowanego budynku od ogrodzenia pomiędzy działkami nr 1 a 4 wynosi 3,6 metra zamiast -jako wynika to z projektu budowlanego - 3 metrów Na tak wprowadzone zmiany inwestor nie posiada zgodny projektanta.

W ocenie organu l instancji uzasadnionym jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, ponieważ stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymuje się takie roboty w przypadku, gdy w sposób istotny odbiegają one od ustaleń i warunków określonych pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Ww. zakres stanowi istotne odstępstwa, ponieważ dotyczy on zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń lub innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi (art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego). Ponadto projektant nie dokonał kwalifikacji zamierzonego odstąpienia w projekcie budowanym.

W ocenie organu l instancji ww. zmiany wymagały zgody autora projektu, ponieważ dotyczą one dokumentacji projektowej opiniowanej pod względem zgodności z przepisami w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, ergonomii oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych. Również zmiana lokalizacji budynku stanowi istotne odstąpienie od warunków projektu budowlanego.

Postanowienie to doręczono M.G. w dniu 15 czerwca 2009 r. (akta administracyjne sprawy, [...]). Zażalenie na to postanowienie w ustawowym terminie 7 dni (30 czerwca 2009 r.) wniosła M.G. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania.

Składająca zażalenie podniosła, że od 2001 r. cały czas trwają prace budowlane i niektóre z zastrzeżeń organu l instancji są bezpodstawne. Brak ściany działowej nie jest uchybieniem, ponieważ taka ściana zostanie wykonana. Ponadto wstawiono tylko prowizorycznie okna i drzwi, a docelowe okna i drzwi będą miały wymiary takie jak w projekcie budowlanym. Budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę zgodnie z projektem budowlanym. Wszystkie odstępstwa zostaną, jak zapewnia kierownik budowy, uwzględnione.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji.

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustalonego stanu faktycznego przez organ l instancji. Organ l instancji prawidłowo ustalił, że inwestor złożył zawiadomienie o rozpoczęciu budowy (akta administracyjne sprawy, tom l, karta nr [...] ), a przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

a) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu;

b) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji;

c) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne;

d) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

e) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnym.

Organ odwoławczy stwierdził, że podczas przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2009 r. kontroli robót (akta administracyjne sprawy, [...] ) pomierzono odległość realizowanego budynku od ogrodzenia pomiędzy działkami nr 1 a 4 w obr. [...] i odległość ta wynosi 3,60 metra. Zgodnie z projektem odległość od granicy działki ma wynosić 3,0 metra. Zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nastąpiła istotna zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. podczas przeprowadzonej kontroli stwierdził szereg odstępstw od projektu budowlanego i te odstępstwa wskazują, że inwestor dokonał zmiany układu statycznego budynku poprzez zmianę rozstawu słupów, co wiąże się ze zmianą rozkładu obciążeń w budynku.

Zmienione zostały także przekroje belek żelbetowych, co wpływa na zmianę wytrzymałości powyższych elementów. Zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego powyższe odstępstwa winny być ocenione i zakwalifikowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a takiej zgody inwestor nie posiada.

Tym samym organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu l instancji, że w

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

tej sprawie nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższy pogląd jest zgodny z obecnym orzecznictwem administracyjnosądowym, wyrażonym np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. II SA/Kr 920/06 (LEX nr 485806), w którym wskazano, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę".

Powyższe postanowienie doręczono skarżącej M.G. w dniu 3 września 2009 r. i z zachowaniem ustawowego terminu 30 dni skargę na to postanowienie wnieśli skarżący, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 K.p.a., a także art. 28 K.p.a., art. 107 K.p.a. poprzez:

a) naruszenia słusznego interesu strony w związku z prowadzeniem postępowania z pominięciem J.G. , mimo że M.G. do której adresowane były oba postanowienia pozostaje z nim w związku małżeńskim i we wspólnocie majątkowej bez ustanowienia rozdzielności;

b) dokonania błędnych ustaleń, jakoby to oględziny oraz zgromadzony materiał zdjęciowy potwierdzały zasadność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].06.2009 r., gdy tymczasem załączony przez skarżących materiał dowodowy w postaci szkicu sytuacyjnego oraz fotografii przedstawiających wznoszony obiekt oraz jego odległość od granicy wykazują sprzeczność istotnych ustaleń ww. postanowienia w zakresie rzekomo nieprawidłowej i sprzecznej z projektem i planem odległości budowli od linii granicznej z nieruchomością sąsiednią, skoro jak to wyliczył uprawniony geodeta w

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

swym szkicu z 30.09. 2009 r. po wykonaniu ocieplenia odległość budynku od granicy wyniesie 3,05 - 3,10 metra, co implikuje konieczność potwierdzenia zarzutów skargi poprzez nowe postępowanie dowodowe po uchyleniu kwestionowanego postanowienia;

c) niesłusznego przyjęcia istnienia domniemanych istotnych odstępstw od projektu w zakresie układu słupów, kominów, ustalenia wymiarów belek i słupów żelbetowych i wysnucia wniosków o ich wpływie na wytrzymałość powyższych elementów oraz przez ustalenie, że mogła nastąpić zmiana rozkładu obciążeń budynku, czemu przeczy załączona do skargi ekspertyza wykonana przez zespół uprawnionych projektantów i konstruktorów z września 2009 r. potwierdzająca prawidłowość obciążeń oraz brak zagrożenia dla stabilności wznoszonej budowli co suponuje organ nadzoru II instancji w swym postanowieniu:

d) niesłusznego przyjęcia, że M.G. zamontowała w obiekcie odmienną od projektu stolarkę okienna, w sytuacji gdy były one przeniesione z uprzednio wynajmowanego przez J.G. obiektu na sąsiedniej nieruchomości i zamontowane prowizorycznie w celu zabezpieczenia obiektu, a nie na stałe, co potwierdza załączony dokument w postaci protokołu przekazania:

e) nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z brakiem dokładnej analizy zatwierdzonego przez stosowny organ budowlany projektu i jego mankamentów wymuszających bieżące uzgodnienia oraz ustalenia z projektantem, dotyczących m. in. braku w projekcie budowlanym stóp pod słupy nośne które istnieją mimo, że nie było ich w projekcie, co uszło uwadze organowi nadzoru, jak też pominięcie przy ocenie przesłanek stanowiących podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia faktu drobnego niedopatrzenia wpisu tych uzgodnień w zakresie zmian konstrukcyjnych przez kierownika budowy w dzienniku budowy, zaś o braku podstaw do uznania istotnych zmian świadczy załączona do skargi ekspertyza uprawnionych konstruktorów. 2) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 36 a ust. 1 i ust. 5 Prawa Budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ww. ustawy wobec ustalenia, jakoby to w niniejszym przypadku zachodziła istotna zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, jak też dostrzeżone, a kwestionowane przez skarżących zmiany wymagały uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi;

b) pozbawienie J.G. możności obrony swych praw i pozbawienie

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

go uczestnictwa w tym postępowaniu z naruszeniem art. 32 i 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wobec wydania postanowienia obejmującego jego prawa majątkowe;

c) dowolnego ograniczania prawa własności zagwarantowanego przez przepisy Konstytucji, albowiem działka na której skarżący wznoszą obiekt była nabyta podczas trwania wspólności, zaś budowla jest wznoszona ze środków wspólnych, a nie z majątku odrębnego-osobistego, zatem całość jest majątkiem wspólnym dorobkowym skarżących, co pozbawiło J.G. możności obrony swych praw i z tych względów wniósł on o dopuszczenie do udziału w sprawie jako strony w rozumieniu art. 28 K.p.a i wezwanie na adres małżonki – N. , ul. [...] wobec oczywistego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz uprawnień do zaskarżenia ww. postanowienia.

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie dowodu z:

1) ekspertyzy uprawnionych konstruktorów i projektantów z września 2009 r.;

2) szkicu sytuacyjnego geodety A. W. z 30.09.2009 r.;

3) czterech fotografii;

4) kopii protokołu przekazania obiektu z dnia 01.02.2001 r. firmie "[...]".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydano zaskarżone postanowienie z minięciem praw i obowiązków współwłaściciela i współinwestora, zasad procedury oraz prawa materialnego poprzez niepełne zgromadzenie dowodów, a także błędną analizą dotychczas przeprowadzonych, co uzasadnia przedstawienie dowodów wykazujących sprzeczność ustaleń organu administracji z stanem prawnym i faktycznym.

Z załączonych do skargi dowodów wynika, że w przedmiotowej sprawie wydano decyzję z dnia [...].08.2000 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i ta decyzja nadal winna stanowić podstawę do dalszej realizacji inwestycji oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przyszłości

Zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej, skoro w sposób dowolny ustala nadmierne oddalenie wznoszonego obiektu od granicy, gdy tymczasem załączone fotografie przedstawiają kamień graniczny oraz mur stanowiący podstawę odległości od granicy podczas wytyczenia budowli. Przedmiotowy obiekt jest postawiony w przepisowej odległości. Potwierdza to pomiar przez uprawnionego geodetę A.W. , którego to dowodu brakuje organowi nadzoru budowlanego w N. w

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

postępowaniu administracyjnym podczas dokonywanych obmiarów, a nieścisłość cytowanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia danych odnosi się także do dalszych wyliczonych parametrów nośnych oraz ścian.

Wstawiona stolarka okienna jedynie zabezpiecza tymczasowo obiekt przed warunkami atmosferycznymi celem ochrony mebli uratowanych po zawaleniu się wiaty magazynowej przy ul. [...] po intensywnych opadach deszczu oraz śniegu.

Zaskarżone postanowienie narusza rażąco przepisy prawa materialnego odnoszącego się tak do Prawa budowlanego, Kodeksu cywilnego, jak i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które winny stanowić podstawę jego wydania w oparciu dokładne pomiary i wyliczenia oraz stan prawny i faktyczny.

W tej sprawie zaniechano sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, w tym mankamentów projektu które usuwano w toku budowy po konsultacjach i uzgodnieniach z projektantem, co przecież prowadziłoby do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały podstawowe wymogi projektu, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Skarżący podnieśli, że trudno sobie wyobrazić, aby wznosić obiekt bez stóp pod słupy nośne, których brakowało w projekcie zatwierdzonym przez stosowny organ budowlany, czego nie zauważono badając istotę sprawy, to jest charakter ewentualnych zmian wynikających z projektu, które jak podała ekspertyza nie są istotne i nie podlegają pod art. 36 Prawa budowlanego. Drobne niedopatrzenia nie dają podstaw do ustalenia jakoby to konstrukcja i nośność były istotnym odstępstwem od projektu.

Pozbawiono udziału w tej sprawie J.G. pomimo, że orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.08. 2001 r.) podaje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a takim przecież są przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności oraz stosowne artykuły Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego traktujące- o czynnościach w ustroju wspólności ustawowej małżeńskiej, której podlegamy.

W zaskarżonym postanowieniu nie oznaczono podmiotu, który winien być uwidoczniony jako strona postępowania, bowiem postępowanie dotyczyło jego

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

interesu prawnego, a zaskarżone postanowienie jest dotknięte również wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co także potwierdza interpretacja wyroku WSA w Warszawie z dnia 6.07.2004 r., jak i wyroku NSA z dnia 22.10.1999 r.

W ocenie skarżących kwestionowane postanowienie jest nie do pogodzenia z założeniami i z zasadami demokratycznego państwa prawnego, w tym przepisami Konstytucji, Kodeksu cywilnego i Kodeksu rodzinnego oraz wymaganiami praworządności.

Ponadto skoro wg. orzecznictwa sądowego skierowanie postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi istotną wadę skutkującą nieważność tego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 K.p.a.), to tym bardziej pominięcie osoby nie wymienionej w sentencji zaskarżonego postanowienia skutkuje taką samą istotną wadą z podobnym skutkiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i dodał, że prawidłowo ustalono krąg stron postępowania, ponieważ z wypisu z ewidencji gruntów oraz pozwolenia na budowę wynika, że właścicielem działki oraz inwestorem jest M.G. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W wyniku dokonanej przez Sąd kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Obowiązkiem inwestora jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz ich prowadzenia w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

oraz projektem budowlanym.

Samowolą budowlaną jest prowadzenie budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego), jak i z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 Prawa budowlanego). W tej drugiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest - w razie zaistnienia przesłanki z art. 50 Prawa budowlanego - wstrzymanie dalszego prowadzenia prac budowlanych celem wymuszenia na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego. W tej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, czy inwestor nadal legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę. Skoro bowiem budowę rozpoczęto w 2000 r., a oględziny miały miejsce w 2008 i 2009 r. ,. to jedną z pierwszych czynności winno być ustalenie, czy prace budowlane prowadzone w 2008 r. lub 2009 r. opierają się na ważnym pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy nie ma dziennika budowy, a z zapisu w protokole oględzin wynika jedynie, że zapisy w tym dzienniku są krótkie. Gdyby bowiem okazało się, że np. inwestor przez okres ponad 2 lat (lub 3 lat w zależności od okresu obowiązywania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego) przerwał budowę, wówczas należałoby stosować inne przepisy w sprawie.

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy, a w tej sprawie postanowienie l instancyjne doręczono M.G. w dniu 25 czerwca 2009 r. (akta administracyjne, karta nr [...]) i organ odwoławczy wydał swoje zaskarżone postanowienie w dniu [...] sierpnia 2009 r. - to należało przynajmniej jednym zdaniem wykazać, czy w okresie 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia wydano jakąkolwiek decyzję w przedmiocie wstrzymanych robót budowlanych. Jeżeli nie wydałoby decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego lub art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to postępowanie odwoławczy stawało się po dniu 25 sierpnia 2009 r. bezprzedmiotowe (utraciło z mocy prawa ważność zaskarżone postanowienie). Tego organ odwoławczy nie wyjaśnił, a mogło to mieć istotne znaczenie dla tej sprawy.

Nie są to jedynie uchybienia.

Organy obu instancji uznały, że w tej sprawie inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od warunków określonych w projekcie budowlanym.

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter istotny albo nieistotny.

Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego).

Ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego nie zamieścił wprost definicji legalnej pojęcia "istotnego odstępstwa". Tym niemniej poprzez wskazanie w art. 36a ust. 5 ww. ustawy, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw, noszących cechy odstępstwa istotnego.

Należy więc przyjąć, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu wydanym w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą jego wydania był art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

budowlanego, to znaczy okoliczność, że roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Nie wskazano, czy roboty te były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od treści pozwolenia na budowę, czy też odbiegający od treści przepisów. Można snuć tylko domniemania, że organowi administracji chodziło o istotne odstępstwa od treści pozwolenia na budowę. Organ administracji wstrzymując prowadzenie robót budowlanych winien wyraźnie wskazać, jakie to naruszenie przepisów miało miejsce w danej sprawie i czy w ogóle doszło do naruszenia przepisów, czy też pozwolenia na budowę.

Dalej organy administracji uzasadniały, że naruszenie istotnych warunków realizacji robót budowlanych nastąpiło dlatego, że prace te nie są zgodne z treścią projektu budowlanego, a projektant nie dokonał ich kwalifikacji stosownie do art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Innymi słowy w ocenie organów administracji sam fakt realizowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i brak kwalifikacji odstąpienia spełnia przesłankę pozwalająca na zakwalifikowanie tej okoliczności jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Uzasadniając wystąpienie tych istotnych odstępstw organy wskazały, że jest to - w tej sprawie - zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz druga przesłanka, jaką jest brak uzyskania opinii, uzgodnień,

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Przy czym ta druga przesłanka miałaby dotyczyć brak wcześniejszej kwalifikacji projektanta co do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wystąpienie obu tych okoliczności nie zostało należycie uzasadnione w sprawie. Wątpliwości budzi zarzut skierowany przez organy administracji wobec inwestora, że realizuje prace budowlane z naruszeniem zakresu projektu zagospodarowania terenu. Organ wprawdzie wyjaśnia w tym kontekście, że to odstąpienie dotyczy zmiany posadowienia jednej ze ściany realizowanego budynku (od działki nr 4 ) z 3 metrów na 3,6 metra. Z takiego opisu nie wynika, czy inwestor dokonał jedynie zmiany usytuowania jednej ze ścian (nie "przesuwając" pozostałych ścian budynku), czy też zmianie usytuowania uległ cały obiekt budowlany. Te zmiany posadowienia ściany mogłyby mieć wpływ na powierzchnię zabudowy lub kubaturę budynku, ale wobec braku dokonywania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie Sąd tych zmian nie może oceniać, ani ich ustalać. Ponadto sama okoliczność zmiany posadowienia tej ściany od granicy z działką sąsiednią może być inna niż ustalił to organ l instancji. W toku kontroli wskazano bowiem, że odległość między ścianą a ogrodzeniem z działką sąsiednią wynosi 3,6 metra nie wyjaśniając, na co zwracał w toku postępowania uwagę skarżący, że ogrodzenie to nie stanowi granicy z działką nr 4 ale jest od tej działki oddalone. Ponadto nie można pominąć i tej okoliczności, że ta zmiana polegała na odsunięciu ściany realizowanego budynku na działce nr 1 , a nie przybliżeniu i według oświadczenia inwestora ściana ta ma być jeszcze ocieplana. Te wszystkie okoliczności uzasadniają zarzut zawarty w skardze, że okoliczność tak, pozwalająca na uznanie, że nastąpiła zmiana zakresu inwestycji objętego projektem zagospodarowania działki rzeczywiście miała miejsce.

Również druga podana przesłanka uzasadniająca stwierdzenie wystąpienia istotnych odstępstw nie została należycie wykazana. Sąd nie zgadza się z poglądem, że na etapie wstrzymywania robót budowlanych w trybie art. 50 Prawa budowlanego jakakolwiek zmiana (odstąpienie) przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi o istotnym naruszeniu warunków pozwolenia na budowę lub warunków określonych w przepisach.

Nawet przyjmując .interpretację wskazaną przez organy administracji, to znaczy, że jest to odrębna przesłanka kwalifikująca odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego na istotne i nieistotne i do tych istotnych zalicza się takie odstępstwa (inne niż wynikające z art. 36a ust. 5 pkt 1-7), które wymagają uzyskania

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

przez inwestora opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi - to takim innym dokumentem (opinią) nie jest kwalifikacja projektanta dokonana w trybie art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego rozpoznawana na etapie postępowania w sprawie zawieszenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ww. ustawy.

Wprawdzie rzeczywiście projektant ma obowiązek dokonać zakwalifikowania planowanego odstąpienia od projektu budowanego, ale nie jest to dokument wymagany przepisami szczególnymi. Sam organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 50 Prawa budowlanego ma obowiązek ocenić, czy zaistniałe odstąpienie od projektu budowlanego ma charakter istotny, czy też jest ono nieistotne. Nawet gdyby projektant zakwalifikował danego odstąpienie, to i tak nie zwalniało by to Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykazania, czy jest to, lub nie jest istotne odbiegnięcie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jeżeli zaś sam organ ma wątpliwości co do zakwalifikowania danych odstąpień, to powinien skorzystać z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Na tym etapie sprawa mogłaby być rozstrzygnięta, skoro sam inwestor nie zobowiązany żadnym działaniem organów administracji przedstawił wraz ze skargą ekspertyzę techniczną budynku i jego belek oraz podciągów. Sąd nie przeprowadzał dowodu z tego dokumentu, ponieważ nie był on przedmiotem dowodu organów administracji a miałby podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania, czy rzeczywiście te odstępstwa miałyby istotne znaczenie. Sąd administracyjny przeprowadza tylko dowody z dokumentów w zakresie uzupełniającym a nie podstawowym (art. 106 § 4 P.p.s.a.) i nie chce ani związać tą oceną organów administracji, ani ich w tym zastąpić.

Nie znajduje w aktach sprawy dostatecznego wyjaśnienia pominięcie J.G. w toku postępowania. Sąd w tym zakresie wskazuje, że w każdym postępowaniu administracyjnym, w tym również prowadzonym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, organ administracji winien ustalać krąg stron tego postępowania. Strony ustala się w ten sposób, że albo za strony traktuje się osoby, których interesu prawnego dotyczy danego postępowanie (mając na uwadze treść art. 28 Prawa budowlanego), albo odrębny przepis ustawowy wyznacza krąg stron

Sygn. akt II SA/Kr 1613/09

(np. tak art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). W zakresie prowadzonego postępowania co do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych nie ma odrębnej regulacji wskazującej na strony takiego postępowania i tym samym nie można pominąć właścicieli terenu, na którym są prowadzone roboty budowlane albo też wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Dotyczy to bowiem wprost ich interesu prawnego. Z akt sprawy jednak nie wynika, kto jest właścicielem działki nr 1. Znajduje się tylko wypis z ewidencji gruntów obejmujący działkę nr 2 . Ponadto z projektu budowlanego wynika, że inwestorami są M. i J.G. (strona tytułowa projektu budowlanego).

W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 50 ust 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie ustalono w toku postępowania, czy zaistniałe odstępstwa mają charakter istotny. Naruszono również art. 36a Prawa budowlanego w zakresie wykładni istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ l-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien w szczególności ustalić, czy nadal są prowadzone roboty budowlane i czy istnieją podstawy do stosowania art. 50 Prawa budowlanego. W razie uznania, że nie ma przeszkód przed prowadzeniem postępowania merytorycznego, należy zastosować wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu tego wyroku.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonego postanowienia do chwili uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach nie rozstrzygano, stosownie do art. 200 P.p.s.a. i art. 210 § 1 P.p.s.a., ponieważ skarżący będąc o tym pouczeni, nie złożyli wniosku o zasądzenie na ich rzecz poniesionych kosztów.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.