Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 871/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniau i zagospodarowaniau przestrznnym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad soprządzania planu w rozumieniu  art. 28 ust. 1 tej ustawy

TEZY

Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniau i zagospodarowaniau przestrznnym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad soprządzania planu w rozumieniu  art. 28 ust. 1 tej ustawy


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 528/09 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w W. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ustroniu z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr XXXI/269/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 528/09, na skutek skarg "[...]" Sp. z o.o. w W. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ustroniu z dnia 7 kwietnia 2005 r., nr XXXI/269/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki nr [...] w jednostce strukturalnej "U", a ponadto § 5 pkt 3 i § 6 pkt 2 oraz – w zakresie dotyczącym zaleceń - § 8 pkt 2 i § 14 pkt 1 i 6, w punkcie 2. oddalił skargi w pozostałej części, w punkcie 3. zasądził od Gminy Ustroń na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w W. kwotę 707 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Ustronia na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ustronia. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 64 z dnia 23 maja 2005 r. pod pozycją 1668 i zgodnie z treścią § 18 weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

W skardze na powyższą uchwałę [...] Sp. z o.o. wskazała na sprzeczność planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustronia (uchwała Rady Miasta z dnia 2 czerwca 2000 r. nr XX/199/00). Podniesiono, że działka nr [...], której spółka jest właścicielem, w Studium znalazła się w terenie położonym w obszarze "BI" ochrony uzdrowiskowej i w granicach zabudowy mieszkaniowej TM4 – budownictwo mieszkalne o średniej i wyższej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi – zabudowa śródmiejska. W ustaleniach ogólnych dla tego terenu przewidziano budownictwo mieszkaniowe o średniej i wyższej intensywności z usługami centrotwórczymi, połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej o intensywności większej w rejonie centrum, możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Natomiast w planie miejscowym działkę nr [...] podzielono między obszary oznaczone symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz U – tereny zabudowy usługowej. Wbrew ustaleniom Studium dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) w planie wprowadzono zakaz zabudowy jednorodzinnej - § 10 ust. 5 pkt 2, zaś dla terenu zabudowy usługowej (U) dopuszczono zabudowę mieszkaniową wyłącznie jednorodzinną i to w połączeniu z usługami - § 11 ust. 1 pkt 1, jednocześnie wprowadzając całkowity zakaz lokalizowania budownictwa wielorodzinnego - § 11 ust. 1 pkt 2 pomimo tego, że w Studium obszar ten określono jako obszary szczególne mieszkaniowe dopuszczając funkcje usługowe wyłącznie w połączeniu z funkcją mieszkaniową. Pomimo więc dokonania przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami Studium, w wymienionym zakresie zachodzi sprzeczność, co narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazała Spółka, na działce nr [...] w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2002 r. posadowiony został budynek (oznaczony nr [...]), a jego budowa rozpoczęta została przed uchwaleniem planu. Mimo tego nie znalazł się w obszarze oznaczonym MW, a raczej znalazł się na nim tylko w części, a w pozostałej części na terenie oznaczonym symbolem U, gdzie bezpośrednio zakazano tego typu zabudowy.

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, że plan miejscowy sporządzony został na mapie w skali 1 : 5.000, co w świetle art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest niedopuszczalne.

Końcowo skarżąca Spółka podniosła, że organy Gminy Ustroń dopuściły się naruszenia art. 85 ust. 2 ww. ustawy, gdyż do dnia wejścia w życie ustawy nie doszło do zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, zatem procedura planistyczna winna być wszczęta od nowa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ustroń uznał argumenty w niej podniesione za nieuzasadnione. W jego ocenie nie ma sprzeczności między ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ustroń a uchwalonym planem miejscowym. Plan zawęził bowiem pas drogowy poszerzając zakres terenów inwestycyjnych oznaczonych symbolem U – usługi, w której to jednostce znalazła się w przeważającej części nieruchomość skarżącej.

Powyższą uchwałę zaskarżył również Wojewoda Śląski stwierdzając, że uchwała ta poprzez brak zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego narusza przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Wojewody sprzeczność w tym zakresie odnosi się do terenu działki nr 382/17 położonej – według ustaleń planu – w jednostce strukturalnej U – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi, drobnymi obiektami produkcyjnymi, składowymi, z dopuszczeniem rozbudowy istniejących budynków z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektów produkcyjnych i składowych oraz w jednostce strukturalnej KDD 1/2 - tereny ulic publicznych dojazdowych.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie planu miejscowego na mapie w skali 1 : 5.000, oraz naruszenie art. 85 ust. 2 ustawy przez wadliwie przeprowadzoną procedurę sporządzania planu miejscowego polegającą na tym, że po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały podjęte nowe uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego pod rządem obowiązującej już nowej ustawy. Zdaniem Wojewody plan miejscowy nie uwzględnia zarówno istniejącego zagospodarowania terenu, jak i zagospodarowania planowanego przewidzianego ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, taka zaś konieczność wynika z treści art. 34 ust. 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta Ustroń wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutem, by doszło do uchwalenia planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium dla terenu działki nr [...]. Zapis ze studium o możliwości realizacji budownictwa wielorodzinnego został utrzymany w planie miejscowym poprzez zapis o dopuszczeniu rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych w jednostce strukturalnej U. Jedynie około 5 % (80 m2) terenu działki nr [...] położone jest w obszarze określonym w studium jako TM4, natomiast pozostała część działki (około 95 %) znajduje się w pasie drogi zbiorczej. Zawężenie pasa drogowego projektowanej ulicy zbiorczej do szerokości wynikającej z przepisów szczególnych i normatywów projektowania ulic nie można uznać za sprzeczne ze studium. Z kolei sporządzenie planu miejscowego na mapie w skali 1 : 5.000 nie stanowi naruszenia ani trybu, ani zasad sporządzania planu, a jedynie wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Natomiast zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy jest o tyle chybiony, że z przepisu tego wynika jedynie konieczność zastosowania przy uchwalaniu planu miejscowego przepisów obowiązującej ustawy w przypadku zaistnienia wymienionych w nim przesłanek.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik Wojewody Śląskiego rozszerzył zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały twierdząc, że zapis

§ 5 pkt 3 uchwały narusza prawo z tego powodu, że wymieniona w nim materia uregulowana jest w ustawach. Z kolei w § 14 uchwały podano jedynie minimalną szerokość dróg bez wskazania ich maksymalnej szerokości, co oznacza, że parametry drogi nie zostały określone w planie miejscowym. Wreszcie w sposób niedopuszczalny w części tekstowej planu znalazły się "zalecenia".

W odpowiedzi na te zarzuty pełnomocnik organu uznając je za nieuzasadnione stwierdził, że plan określa minimalną szerokość dróg zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zalecenia z kolei użyte zostały w planie wyłącznie w odniesieniu do ustaleń ogólnych określających zasady zagospodarowania oraz do terenów komunikacji, co było uzasadnione "naturą ustaleń" określających zasady ogólne zagospodarowania terenu, a w zakresie dróg wskazują możliwy charakter węzłów drogowych i terenów parkingów i placów. Zapis § 5 pkt 3 uchwały w żadnym wypadku nie zawiera regulacji zastrzeżonej dla ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że obie skargi są częściowo usprawiedliwione. Sąd zaznaczył, że procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wszczęta jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Uchwała bowiem o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego została podjęta przez Radę Miasta Ustronia w dniu 10 lipca 2002 r. Wobec tego, że do dnia wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dokonano czynności związanych z zawiadomieniem o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, mając na uwadze treść intertemporalnego przepisu art. 85 ust. 2 ustawy, brak było podstaw do kontynuowania procedury planistycznej według dotychczasowych przepisów. Postępowanie związane z uchwaleniem planu miejscowego winno być zatem wszczęte od początku przez podjęcie nowej uchwały (uchwał) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że zasadnym jest zarzut skarżących, iż kontynuowanie przez organy Gminy Ustroń procedury planistycznej według przepisów nowej ustawy bez podjęcia uchwał o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie trybu jego sporządzania. Jednak, jak podkreślił Sąd, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde, lecz jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że uchybienie jakiego dopuściły się organy Gminy Ustroń w tym zakresie (naruszenie art. 14 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy) nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Należało bowiem mieć na względzie, że procedura planistyczna praktycznie przeprowadzona została w zasadniczej części na podstawie obowiązującej ustawy, a finalnym wynikiem tego postępowania było podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie tego aktu prawnego. Ponadto granice obszaru objętego projektem planu pokrywają się z obszarem, dla którego uchwalono plan miejscowy.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego skalę mapy stanowiącej część graficzną planu, Sąd przyznając rację skarżącym stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż plan miejscowy uchwalony został nie tylko dla terenu, na którym wprowadzono zakaz zabudowy, to sporządzenie go w skali 1 : 5.000 stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy. Jednakże uchybienie to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Naruszenie bowiem zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do dokumentacji planistycznej powodujące obligatoryjnie nieważność uchwały rady gminy to takie naruszenie, które bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i graficznej) i kontroli trybu sporządzania planu już z założenia powodują jego nieważność. W rozpoznawanej sprawie takiego zarzutu, zdaniem Sądu, nie sposób skutecznie usprawiedliwić. Przede wszystkim nie jest kwestionowany i podważany fakt sporządzenia planu miejscowego na aktualnej mapie odzwierciedlającej aktualny stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Granice obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linie rozgraniczające zostały wyraźnie naniesione na kopiach map. Twierdzenie, że mogą pojawiać się wątpliwości co do poprawnego ustalenia przebiegu linii naniesionych na kopiach map Sąd uznał o tyle chybiony, że także przy zastosowaniu skali 1 : 1.000 i 1 : 2.000 mogą powstać tego rodzaju wątpliwości.

Podzielając kolejny zarzut skargi Sąd wskazał, że treść obowiązującego studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną jest wiążąca dla organów gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego aż do uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy), w przypadku zaś stwierdzenia przez organy gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu w sposób odbiegający od ustaleń wynikających ze studium, w pierwszej kolejności należy dokonać zmian w studium i w konsekwencji ponowić wymagane czynności planistyczne. Niedopuszczalnym jest bowiem przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym w sposób całkowicie odmienny od ustalonego w studium. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy, gdy w sposób całkowicie odmienny od ustalonego w studium określa jego przeznaczenie. Taka zaś sytuacja zachodzi, jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o teren, na którym położona jest działka nr [...]. W Studium działka ta znalazła się na terenie położonym w obszarze BI ochrony uzdrowiskowej, częściowo w jednostce TM4 – obszary szczególne mieszkaniowe: budownictwo mieszkaniowe o średniej i większej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi i częściowo w pasie drogi zbiorczej. W ustaleniach Studium (rozdział D III pkt 3) dla tych obszarów mieszkaniowych przewidziano możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej, dopuszczono połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej, nie przewidziano zaś usług jako funkcji podstawowej. Z kolei w uchwalonym planie miejscowym działka nr [...] usytuowana została na terenie dwóch jednostek strukturalnych: oznaczonej symbolem U – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) i z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektami produkcyjnymi i składowymi (§ 11 ust.1 pkt 2 uchwały) oraz oznaczonej symbolem KDD 1/2 - tereny ulic publicznych dojazdowych. W ocenie Sądu, argument, że tylko nieznaczna część tego terenu (ok. 5 %) położona jest w jednostce strukturalnej U nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia oczywistego braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Powyższe spostrzeżenia stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaskarżona uchwała w części obejmującej teren działki nr [...] w jednostce strukturalnej "U" dotknięta jest nieważnością.

Dalsze zarzuty sformułowane przez pełnomocnika Wojewody Śląskiego na rozprawie Sąd uznał za częściowo uzasadnione.

Sąd zgodził się z organem nadzoru, że powtarzanie lub modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne. W § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Ustronia postanowiła, że część robót budowlanych (przebudowa) i zmiana sposobu użytkowania obiekŧów wpisanych do rejestru zabytków i wymienionych w gminnej ewidencji zabytków podlega uzgodnieniu przez właściwe służby ochrony zabytków. Tymczasem zagadnienie prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na wykonywanie tych robót i uprzedniego uzgodnienia decyzji w tym przedmiocie regulowane są przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (art. 39) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. (m.in. art. 36).

Ponadto Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu nadzoru, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wprowadzenie do tekstu zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.), stąd treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Takie zaś "zalecenia" znalazły się w tekście zaskarżonej uchwały (§ 6 pkt 2 – zalecenie realizacji systemów przestrzeni publicznej, § 8 pkt 2 – zalecenie wydzielenia miejsc postojowych, § 14 pkt 1 i 6 – zalecenie wprowadzenia węzłów drogowych, wydzielenia miejsc postojowych, zieleni ocieniającej). Materia regulowana tym zaleceniami, jak zauważył Sąd, zawarta jest w przepisach szczególnych, m.in. w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty. Jednocześnie jednak Rada Miasta w innych postanowieniach zaskarżonej uchwały w sposób prawidłowy zastosowała się do wymogu uregulowania zagadnień zgodnie z przedmiotowym zakresem planu miejscowego ("ustala się", "nakazuje się", "zabrania się", "wyznacza się" itp.).

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego organu, by w § 14 pkt 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie została określona szerokość dróg. Istotnie, w przepisach tych mowa jest o minimalnej szerokości dróg, w przeciwieństwie do postanowień zawartych w pkt 1 i 2, gdzie posłużono się pojęciem szerokości drogi. Niewątpliwie szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w tekście planu należy obligatoryjnie podać parametry dróg. Jednakże w zakwestionowanych przepisach określona została szerokość dróg w sposób wynikający z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), a dodatkowo usytuowanie dróg umieszczono w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na kopiach map (części graficznej planu). Okoliczność, że w wymienionych przepisach użyto sformułowania "minimalna" szerokość drogi, tak jak to wynika z § 7 i § 8 rozporządzenia, z tego powodu nie dyskwalifikuje tych przepisów.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki nr [...] w jednostce strukturalnej "U", oraz § 5 pkt 3 i § 6 pkt 2 oraz – w zakresie dotyczącym zaleceń - § 8 pkt 2 i § 14 pkt 1 i 6, w pozostałej zaś części oddalił skargi.

W skardze kasacyjnej Wojewody Śląskiego zaskarżono powyższy wyrok w części oddalającej część skargi tego organu. W podstawach kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie,

2. prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim oddala on skargę Wojewody Śląskiego w pozostałej części oraz o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów prawa materialnego skutkuje możliwością określenia maksymalnej szerokości drogi w sposób całkowicie uznaniowy, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że linie rozgraniczające spornych dróg określono na rysunku planu pozostaje tu bez znaczenia, gdyż z treści powołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że parametry dróg muszą być określone w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, iż linie rozgraniczające spornych dróg określono na rysunku planu pozostaje tu bez znaczenia, gdyż z treści przepisów ustawy i rozporządzenia przywołanych powyżej w sposób jednoznaczny wynika, iż parametry dróg muszą być określone w części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego. Minimalne szerokości dróg określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określone zostały dla innych celów niż planowanie przestrzenne, a mianowicie dla określenia minimalnych szerokości dróg jako jednego z warunków technicznych, których spełnienie ma gwarantować prawidłowe korzystanie z dróg publicznych określonej kategorii.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie jest prawidłowe twierdzenie, iż sporządzenie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niewłaściwej skali nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności takiego planu w całości. Ustawodawca bowiem narzucając określone skale map rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uczynił to w celu zapewnienia przejrzystości takiego rysunku. Kwestię tę zaś uznał za na tyle istotną, że skale te określił wprost w ustawie. Skoro więc art. 16 ust. 1 ustawy w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje zasady, jakie obowiązują przy sporządzaniu rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to sporządzenie rysunku w skali innej niż wynika to z tego przepisu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. To z kolei zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości.

Niedopuszczalnym jest również, zdaniem Wojewody, orzekanie przez Sąd o nieważności danego planu miejscowego w części dotyczącej konkretnego obszaru (działki [...]), w przypadku stwierdzenia braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu dla takiego terenu. Skutkuje to bowiem sytuacją, w której uchwalony plan miejscowy nie obejmuje całości obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stoi w sprzeczności z postanowieniami przepisów art. 14 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy i stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Nie można podzielić stwierdzenia Sądu, iż naruszenie określonej ustawowo skali w jakiej sporządza się plan nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie zmniejsza wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map. Na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących gminy miały swobodę wyboru skali, co prowadziło często do wyboru właśnie skali 1:5000. Tak duża skala określała jedynie ramowo funkcje terenu i nie można było jej utrzymać w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę. Taką skalę ustawa dopuszcza jedynie w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, a w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że plan nie został uchwalony wyłącznie dla terenu na którym wprowadzono zakaz zabudowy. Należy także podzielić zarzut o braku podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego tylko w części dotyczącej konkretnego obszaru działki w sytuacji gdy brak jest zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu. W istocie prowadzi to do sytuacji, gdy plan nie obejmuje całości obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu i do utrzymania planu w mocy mimo naruszenia skali i braku zgodności niektórych jego postanowień z ustaleniami studium.

Za zasadny należy uznać także zarzut dotyczący ustalenia parametrów dróg poza częścią tekstową planu.

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.