Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1693/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na transgraniczne przemieszania odpadów I. zobowiązuje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia zgłoszenia [...] złożonego przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Wa 1693/19

U Z A S A D N I E N I E

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] października 2019 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła bezczynność Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ), polegającą na niezałatwieniu przez ten Organ w terminie sprawy zgłoszenia Spółki dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów (nr zgłoszenia: [...]).

Według Skarżącej, na skutek naruszenia art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że zgłoszenie Spółki zawiera braki formalne – GIOŚ pozostawił zgłoszenie bez rozpoznania z naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., uchylając się od merytorycznego załatwienia sprawy. Zarzucono, że w związku z tym do dnia dzisiejszego, z naruszeniem terminu określonego w art. 35 § 3 i 36 k.p.a., sprawa w przedmiocie zgłoszenia Spółki nie została rozstrzygnięta.

Skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o stwierdzenie bezczynności GIOŚ i zobowiązanie Organu do niezwłocznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zgłoszenia Spółki;

2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że 11 września 2018 r. Spółka złożyła do GIOŚ zgłoszenie dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów (nr zgłoszenia: [...]) z [...] do [...]. Zgłoszenie dotyczyło [...] oznaczonych kodem [...] [...] (zgodnie z [...]). Pismem z 19 września 2018 r. GIOŚ wezwał Spółkę do udzielenia wyjaśnień dot. zgłoszenia w zakresie sposobu, w jaki będzie się odbywał transport [...] (czy będzie się odbywał z zawinięciem do [...] innych niż [...] i [...]) oraz wskazanego odbiorcy odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 14 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (dalej Rozporządzenia 1013/2006). Organ stwierdził zarazem, iż w przypadku zgłoszenia, jako odbiorca odpadów powinna zostać wskazana spółka [...] (będąca instalacją odzysku odpadów) i to z tą spółką Skarżąca powinna podpisać umowę w sprawie odzysku odpadów.

Pismem z 1 października 2018 r. Spółka ustosunkowała się do pisma GIOŚ i przedstawiła wyjaśnienia. Wskazane zostało, iż transport morski będzie się odbywał z zawinięciem do [...] w [...] i w [...] - [...]. Spółka zaznaczyła ponadto, że przepisy Rozporządzenia 1013/2006 nie wymagają, aby odbiorcą odpadów (w rozumieniu art. 2 pkt 14 Rozporządzenia 1013/2006) i zarazem instalacją odzysku był ten sam podmiot. W związku z tym wskazała, że umowa w sprawie odzysku odpadów zawarta musi być ze spółką [...], która jest ich odbiorcą, natomiast podmiot prowadzący instalację odzysku, tj. spółka [...] musi zgodnie z art. 5 pkt 3 lit. c Rozporządzenia podpisać jedynie zobowiązanie do wydania zaświadczenia potwierdzającego odzysk odpadów (zobowiązanie to stanowi załącznik do umowy podpisanej przez zgłaszającą i odbiorcę). Następnie pismem z dnia 8 października 2018 r. Organ wezwał Spółkę do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie kopii umowy między Skarżącą a [...] w sprawie odzysku odpadów; poprawienie oryginału dokumentu zgłoszenia i dokumentu przesyłania, i wskazanie [...] jako odbiorcy odpadów.

Spółka odpowiedziała pismem z 30 stycznia 2019 r., prezentując uzasadnienie dla swojego stanowiska i zarazem podkreślając, iż jej zgłoszenie jest kompletne, a ponadto wniosła o pilne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, że zgodnie z Rozporządzeniem możliwe jest, aby w roli obiorcy występował pośrednik (spółka [...]), który spełnia wszelkie wymogi określone przepisami dotyczącymi transgranicznego przemieszczania odpadów i który następnie przekazuje odpady do odbiorcy końcowego, jakim jest zakład odzysku (spółka [...]). Jako uzasadnienie dla swojego stanowiska Spółka przywołała treść załącznika [...] pkt [...] Rozporządzenia 1013/2006, który stanowi instrukcję wypełniania dokumentów zgłoszenia i wprost stanowi, że pośrednik może występować w roli odbiorcy. Nadmieniła, że załącznik [...] pt. "Dokument zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów" oraz [...] pt. "Dokument przesyłania dotyczący transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów" określają odpowiednio dokument zgłoszenia i dokument przesyłania, przy użyciu których dokonuje się zgłoszenia. Wyjaśniła, że zarówno dokument zgłoszenia (pola 2 i 10), jak i dokument przesyłania (pola 4 i 10) dokonują rozgraniczenia pomiędzy odbiorcą, a instalacją unieszkodliwiania lub odzysku, przewidując, że w przedmiotowych dokumentach odrębnie należy uzupełnić wymagane informacje dot. odbiorcy oraz instalacji unieszkodliwiania lub odzysku odpadów. Zdaniem Skarżącej, na możliwość wskazania pośrednika jako odbiorcy odpadów wskazuje również załącznik IC do Rozporządzenia pt. "Szczegółowe instrukcje w zakresie wypełniania dokumentów zgłoszenia i przesyłania". Jak stanowi pkt 15 załącznika IC do Rozporządzenia 1013/2006 (zawarty w sekcji IV "Szczegółowe instrukcje wypełniania dokumentu zgłoszenia"): "15. Odbiorcą określonym w polu nr 10 będzie zazwyczaj zakład unieszkodliwiania lub odzysku. Niemniej jednak w określonych przypadkach odbiorcą może być inna osoba, na przykład sprzedawca lub pośrednik, lub osoba prawna, a w polu nr 10 podany zostanie adres siedziby głównej lub adres korespondencyjny zakładu unieszkodliwiania lub odzyskiwania odbierającego przesyłkę. W charakterze odbiorcy występować może sprzedawca, pośrednik lub osoba prawna, o ile podmiot taki jest objęty jurysdykcją kraju przeznaczenia oraz jest posiadaczem lub sprawuje innego rodzaju kontrolę prawną nad odpadami w momencie przybycia przesyłki do kraju przeznaczenia. W takich przypadkach informacje dotyczące sprzedawcy, pośrednika lub osoby prawnej należy podać w polu nr 2." Podkreśliła także, iż wg art. 4 pkt 4 Rozporządzenia 1013/2006 zgłaszający zobowiązany jest do zawarcia z odbiorcą umowy w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia zgłaszanych odpadów, a art. 5 pkt 3 Rozporządzenia 1013/2006 przewiduje, że przedmiotowa umowa powinna regulować zobowiązania zgłaszającego, odbiorcy oraz podmiotu prowadzącego instalację. Potwierdza to, że zgodnie z Rozporządzeniem 1013/2006 odbiorca nie musi być zarazem podmiotem prowadzącym instalację, jak błędnie twierdzi GIOŚ. Spółka skarżąca zaznaczyła także, że spółka [...], występująca w roli pośrednika, spełnia wszelkie wymagane przepisami warunki, jest objęta jurysdykcją [...] i spełnia także wymogi koreańskiego prawa dot. ochrony środowiska i gospodarki odpadami. Ponadto, zawarta z tą spółką umowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami i w odpowiedni sposób zabezpiecza prawidłowe wykonanie transgranicznego przemieszczania odpadów. Skarżąca zaznaczyła także, że koreańskie organy ochrony środowiska potwierdziły możliwość uczestnictwa [...] w całym procesie w roli. Ich zdaniem, zgłaszana dostawa odpadów jest zgodna z prawem. GIOŚ - po ponad 3 miesiącach - pismem z 29 kwietnia 2019 r. podtrzymał prezentowane wcześniej stanowisko. W jego ocenie przepisy Rozporządzenia 1013/2006 nie dopuszczają możliwości aby odbiorcą odpadów w procesie transgranicznego przemieszczania odpadów był pośrednik. Pismem z 26 czerwca 2019 r. Spółka po raz kolejny odniosła się do stanowiska GIOŚ podkreślając, że zgłoszenie jest kompletne i wniosła o pilne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 6 sierpnia 2019 r. GIOŚ kolejny raz wezwał Skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia - w takim samym zakresie jak w poprzednim piśmie z dnia 8 października 2018 r. - pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. W odpowiedzi, pismem z 20 sierpnia 2019 r., Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o pilne rozpatrzenie sprawy. Zawiadomieniem z 16 września 2019 r. GIOŚ poinformował o pozostawieniu zgłoszenia Skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ zaznaczył, że pozostawił zgłoszenie bez rozpoznania, ponieważ nie spełnia ono wymogów formalnych "ze względu na błędne wskazanie firmy pośredniczącej jako odbiorcy". 27 września 2019 r. Skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Organu, żądając niezwłocznego załatwienia sprawy w przedmiocie zgłoszenia Spółki. Zdaniem Skarżącej odpady, które zostaną odebrane przez [...] zostaną do [...] w celu zgodnym z Rozporządzeniem 1013/2006 i wszelkimi przepisami prawa. Skarżąca zamierza zgodnie z prawym dokonać transgranicznego przemieszczania odpadów i dopełniła w tym względzie wszelkich niezbędnych formalności. Spółka [...], która jest odbiorcą odpadów w rozumieniu Rozporządzenia 1013/2006, a w tym przypadku i pośrednikiem, zamierza przekazać odpady do prowadzącego instalację, tj. spółki [...], która także podlega jurysdykcji państwa przeznaczenia. Prowadzący instalację ma z kolei obowiązek wydania zaświadczenia, które potwierdzi odzysk odpadów - zobowiązanie do wydania zaświadczenia, zgodnie z Rozporządzeniem zostało przedłożono w dokumentacji dostarczonej GIOŚ. Wbrew twierdzeniom GIOŚ, zgłoszenie Spółki jest kompletne i spełnia wszelkie wymogi formalne. Stanowisko zaś Organu, odnośnie definicji odbiorcy, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa jest błędne.

Skarżąca zarzuciła zatem, że GIOŚ pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Z naruszeniem terminu określonego w art. 35 § 3 i 36 k.p.a., pomimo upływu ponad roku od dnia przedłożenia zgłoszenia przez Spółkę, do dziś sprawa nie została rozpoznana i rozstrzygnięta. Zdaniem Skarżącej świadczy to o bezczynności Organu, który tylko mnożył kolejne pisma przedłużające postępowanie i nie zmierzające do rozpoznania sprawy - po czym, po ponad roku od złożenia zgłoszenia przez Spółkę, GIOŚ pozostawił zgłoszenie bez rozpoznania. Poza tym Organ wystosowywał kolejne pisma do Spółki w znacznych odstępach czasu (nawet 3 miesięcy) i ignorował wszelkie prośby o pilne rozpatrzenie sprawy, tym samym naruszając również określoną w art. 12 k.p.a zasadę szybkości i prostoty postępowania. Przez okres roku od dnia złożenia zgłoszenia nie podjął w istocie żadnych czynności zmierzających do jego merytorycznego rozpatrzenia, poprzestając jedynie na bezpodstawnych wezwaniach do uzupełniania zgłoszenia, które było kompletne. Zdaniem Skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. i stwierdził, że argumentacja [...] sp. z o. o. nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że Rozporządzenie 1013/2006 nie dopuszcza pośrednika po stronie odbiorcy odpadów. Wskazuje na to art. 2 pkt 14 Rozporządzenia 1013/2006, jak również definicja zgłaszającego, w której wskazana została lista konkretnych osób i podmiotów, które mogą występować w roli zgłaszającego. W przypadku odbiorcy zaś Rozporządzenie 1013/2006 nie zawiera takiej listy. Jednak jako odbiorca może występować instalacja odzysku przejściowego, po przeprowadzeniu którego odpady zostaną przekazane do dalszego przetwarzania w kolejnej instalacji lub instalacjach. Ten podmiot powinien dysponować stosownym zezwoleniem. Wiąże się to z transparentnym przepływem odpadów pomiędzy krajami, a głównym i najważniejszym celem i przedmiotem Rozporządzenia 1013/2006 jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie charakter uboczny. GIOŚ wyjaśnił, że kolejne pisma wysyłał w odpowiedzi na korespondencję Skarżącej. Organ w swoich pismach wyjaśnił Skarżącemu jakich dokumentów i informacji brakuje w zgłoszeniu, aby mogło być uznane za kompletne. GIOŚ zależało na pozytywnym zakończeniu postępowania, dlatego oczekiwał na odpowiedź Skarżącego i przedłożenia kompletnego wniosku. W trakcie procesu uzupełniania zgłoszenia miało miejsce spotkanie przedstawicieli Skarżącej z pracownikami GIOŚ. Na tym spotkaniu ustalono, że Skarżąca dośle niezbędne dokumenty, ale potrzebny jest dodatkowy czas, aby podpisać stosową umowę z kontrahentem z Korei Południowej. Nie złożono ich. Czas prowadzenia postępowania przez GIOŚ wynikał z pojawiających się wraz z każdym pismem Skarżącej nowych okoliczności, które wymagały dalszych wyjaśnień oraz z niedostosowania się Skarżącej do obowiązujących przepisów. Podejmowane przez GIOŚ czynności, jak wyjaśniono, były niezbędne do załatwienia sprawy. Skarżąca od samego początku nie złożyła kompletnego wniosku i po każdym wezwaniu uzupełniała tylko częściowo ten wniosek, choć nie uzupełniła go w zasadniczej części, tj. w zakresie wskazania odbiorcy odpadów zgodnie z Rozporządzeniem 1013/2006. GIOŚ wskazał, że do czasu otrzymania na podstawie Rozporządzenia 1013/2013 prawidłowego zgłoszenia jako organ wysyłki nie jest obowiązany do przekazania zgłoszenia właściwemu organowi miejsca przeznaczenia, ani do wydania żadnej decyzji w tym zakresie. Powołał się na art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1013/2006, gdzie wskazuje się, że jeżeli w terminie 30 dni od otrzymania zgłoszenia właściwy organ wysyłki nie przekaże zgłoszenia zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia, ma on obowiązek przedstawić zgłaszającemu na jego wniosek wyjaśnienie zawierające uzasadnienie. Z art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1013/2006 wynika jednak wyraźnie, iż przepisu tego nie stosuje się w przypadkach, gdy zgłaszający nie zastosował się do wezwania o dostarczenie informacji, o którym mowa w art. 7 ust. 2 Rozporządzenia 1013/2006. W niniejszej sprawie, jak podkreślił GIOŚ, zgłaszający nie zastosował się do wezwania Organu, a więc wniosek Skarżącego musiał zostać pozostawiony bez rozpoznania. Brak, w szczególności, jak zaznaczył GIOŚ, było podstawy do merytorycznego rozpoznania zgłoszenia na podstawie art. 11 i 12 rozporządzenia 1013/2006. Kompletność zgłoszenia jest stwierdzana przez organ, nie zaś przez stronę postępowania. Skarżący odmówił uzupełnienia zgłoszenia, błędnie uznając, że złożył komplet dokumentów. W obliczu odmowy uzupełnienia zgłoszenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, konieczne było formalne zakończenie postępowania. Jednocześnie GIOŚ nadmienił, że w związku z tym, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wykładni aktu przyjętego przez instytucje, organy Unii Europejskiej, tj. Rozporządzenia 1013/2006, za zasadne na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej uznał wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzekania w trybie prejudycjalnym i dokonanie wykładni Rozporządzenia 1013/2006, a w szczególności czy odbiorcą odpadów jest tylko osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia, która dokonuje przetwarzania tych odpadów, czy też tym odbiorcą może być również jedynie pośrednik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Podkreślenia poza tym wymaga, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla nich obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Na organie spoczywa więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym – załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. Podkreślenia wymaga przy tym, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie została załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej merytorycznego rozpoznania lub załatwienia, bo pozostaje w mylnym przeświadczeniu, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w danej sprawie i zakończenia jej dokonaniem czynności materialno-technicznej np. przekazania lub wydaniem odmownej decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, 11 września 2018 r. Spółka złożyła do GIOŚ zgłoszenie dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów (nr zgłoszenia: [...]) z [...] do [...]. Zgłoszenie dotyczyło żużli cynkowych oznaczonych kodem odpadowym [...]. Wywiedziona skarga poprzedzona została wniesieniem ponaglenia z 27 września 2019 r.

Spór w tej sprawie sprowadzał się do ustalenia czy przepisy Rozporządzenia 1013/2006 wymagają, aby odbiorcą odpadów (w rozumieniu art. 2 pkt 14 Rozporządzenia 1013/2006) i zarazem instalacją odzysku winien być ten sam podmiot, czy też odbiorcą może być pośrednik. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego skarżąca Spółka wezwana została do uzupełnienia szeregu braków zgłoszenia (informacji i dokumentacji w rozumieniu Rozporządzenia 1013/2006). Zostały one uzupełnione, natomiast sporna nadal pozostawała kwestia czy zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo uznając, że przepisy Rozporządzenia 1013/2006 dopuszczają możliwość, aby odbiorcą odpadów w procesie transgranicznego przemieszczania odpadów był pośrednik, czy też zgłoszenie jest nieprawidłowe, bo przepisy taką możliwość wykluczają. Nie mogła to być jednak przesłanka do pozostawienia tego zgłoszenia bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, GIOŚ w tym zakresie miał najwyraźniej poważne wątpliwości, co skłoniło Organ do zasugerowania Sądowi zasadności wystąpienia w tej kwestii do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Nie przeszkodziło mu to jednak w pozostawieniu z tej właśnie przyczyny owego zgłoszenia bez rozpoznania, w wyniku uznania, że nie jest kompletne, skoro jako odbiorca odpadów w procesie transgranicznego przemieszczania odpadów został wskazany pośrednik. Przytoczony tok rozumowania Organu, w sprawie tyczącej zarzuconej bezczynności, jest niewłaściwy, a badanie podniesionej wątpliwości na tym etapie przedwczesne. Podkreślenia wymaga bowiem, że nienadawanie takiemu zgłoszeniu dalszego biegu w Rozporządzeniu 1013/2006 zostało zarezerwowane dla sytuacji opisanych w jego art. 7 ust. 3. Nie obejmuje zatem powstałej sytuacji i wynikłych wątpliwości. Nie jest to więc w żadnym razie – wbrew ustaleniom GIOŚ - przesłanka do pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tym kontekście odwołać się należało do zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasady wynikającej z art. 104, że sprawa administracyjna winna zostać zakończona w formie decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do meritum. Pozostawienie zaś wniosku (zgłoszenia) bez rozpoznania może być uprawnione tylko wówczas, jeśli konieczne do spełnienia wymogi w sposób jednoznaczny wynikają z przepisów obowiązującego prawa i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a nie zostały w wyznaczonym terminie dopełnione przez wnioskodawcę (zgłaszającego). Stanowisko to koresponduje w szczególności z art. 7 ust. 4 Rozporządzenia 1013/2006. W efekcie Skarżąca - wbrew argumentacji GIOŚ - mogła domagać się albo przekazania owego zgłoszenia właściwemu organowi miejsca przeznaczenia, którego to zgłoszenia kompletności Organ nie kwestionował, a zastrzeżenia miał co do prawidłowości wskazania odbiorcy odpadów albo też Strona mogła żądać wydania decyzji odmawiającej owego przekazania, z pełną przemawiającą za tym argumentacją w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. oraz możliwością zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec poczynionych ustaleń, Sąd uznał za przedwczesne w tym postępowaniu, zarzucającym GIOŚ bezczynność z uwagi na pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania, rozważanie zasadności wystąpienia do TSUE z sugerowanym pytaniem prejudycjalnym, mającym udzielić odpowiedzi na wątpliwość czy przepisy Rozporządzenia 1013/2006 dopuszczają, aby odbiorcą odpadów w procesie transgranicznego przemieszczania odpadów był również pośrednik. Kwestia ta budzi wątpliwości, ale winna zostać rozważona w merytorycznym postępowaniu tyczącym owego zgłoszenia. Nie mogła natomiast prowadzić do pozostawienia owego zgłoszenia bez rozpoznania. Stąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. zobowiązano Organ do załatwienia tej sprawy w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku (pkt. I sentencji wyroku). Mając na uwadze, że przekazanie zgłoszenia wg Rozporządzenia 1013/2006 winno nastąpić w ciągu 30 dni, a ewentualna decyzja odmowna winna być wydana w sprawie mającej szczególnie skomplikowany charakter nie później niż w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, jak stanowi przytoczony art. 35 § 3 k.p.a. - uznać należało, że GIOŚ pozostaje w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne od złożenia zgłoszenia było bowiem prowadzone przez ponad rok, a bezczynność Organu naraziła Skarżącą na poniesienie poważnych kosztów (złożono m. in. zawartą umowę i gwarancję finansową w wys. ponad 8 mln. zł, która za zgodą Organu mogła zostać zatwierdzona dopiero w momencie przemieszczenia odpadów, tak się jednak nie stało, a jej utrzymanie stanowi poważne obciążenie dla Spółki). Mając to na względzie Sąd rozstrzygnął jak w pkt. II oraz III sentencji wyroku. Jednocześnie, mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd z urzędu, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzył GIOŚ grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając ją za adekwatną do powstałego uchybienia, uwzględniając jednocześnie skomplikowany charakter tej sprawy (pkt. IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania (w pkt. V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składał się: wpis od skargi – w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – w kwocie 17 zł.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.