Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 92/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61, pkt. 6 ust. 2, art. 62
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. W. i A. W. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].11.2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) - po rozpatrzeniu odwołania E. i A. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2016 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr geod [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] - utrzymało tę decyzję w mocy. Stan rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco. Organ I. instancji, jako warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla tej inwestycji, ustalił co następuje:

a) funkcja zabudowy - mieszkaniowa wielorodzinna;

b) linia zabudowy - obowiązująca w odległości 7,4 m od krawędzi jezdni ulicy [...];

c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik dla nowej zabudowy od 0,27 do 0,36 powierzchni działki nr geod. [...], przewidzianej pod inwestycję;

d) szerokość elewacji frontowej - 19,6 m z tolerancją do ±10%;

e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi najwyższego gzymsu na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach połączonych gospodarczo nr geod. [...], [...], [...] - 13,6 m z tolerancją do ±3%;

f) geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy, z kalenicą główną równoległą lub prostopadłą do elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy jako przedłużenie wysokości głównej kalenicy dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach połączonych gospodarczo nr geod. [...], [...], [...] - 15,5 m z tolerancją do ±2%, kąt nachylenia połaci od 15° do 35°;

g) powierzchnia biologicznie czynna - min. 25% powierzchni terenu inwestycji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Prezydent Miasta [...] podał, że ustalone w decyzji wymagania dla nowej zabudowy, wynikają z przeprowadzonej analizy w tym obszarze. Wynikające zaś z niej wnioski i ustalenia, stanowią załącznik do niniejszej decyzji. Podał także, iż projekt tej decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ funkcję tego organu pełni Prezydent Miasta [...].

Następnie, Prezydent Miasta [...] stwierdził, że ustalenia decyzji, odnośnie przedmiotowej inwestycji, spełniają wymogi ustawy o drogach publicznych. Na skutek odwołania wywiedzionego przez E. i A. W., wyznaczone do rozpoznania sprawy zostało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzje tę utrzymało w mocy. Nadmienić należy, że Minister Cyfryzacji i Administracji, mając na uwadze postanowienie SKO w [...] z [...].08.2016 r. o nr [...] o wyłączeniu z urzędu wszystkich członków etatowych i pozaetatowych SKO w [...], wyznaczył SKO w [...] jako właściwe do załatwienia sprawy. W motywach swego rozstrzygnięcia, Organ odwoławczy przytoczył ustalenia I. instancji, wymienił zarzuty postawione w odwołaniu, wskazał na regulacje znajdujące zastosowanie w tej sprawie, a następnie podał co następuje: - inwestor – A. C. przedstawił swe stanowisko w zakresie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, według którego stronami winni być jedynie właściciele nieruchomości sąsiednich działki nr [...], objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a co za tym idzie nie mogą to być właściciele działki nr [...] i [...] (E. i A. W.), gdyż działka oznaczona nr [...] nie graniczy z tymi nieruchomościami, bowiem między nimi znajduje się działka nr [...]. Tego stanowiska Organ odwoławczy nie podzielił; - z uwagi na wniosek E. i A. W., postanowieniem z dnia [...].06.2016 r. o nr. [...] odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Prezydent Miasta [...] wskazał, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej upzp) nie nakłada na organ obowiązku zawieszenia postępowania, w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz jedynie daje pod rozwagę zasadność zawieszenia tego postępowania. Tu Prezydent Miasta [...] nie stwierdził takiej potrzeby. Stanowisko to podzielił Organ odwoławczy. Wyjaśnił, że postanowienie o odmowie zawieszania postępowania w tej sprawie jest lakoniczne, jednak osoba, na której spoczywa główne ryzyko wystąpienia sprzeczności decyzji z ustaleniami planu i wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie sprzeciwiała się prowadzeniu postępowania administracyjnego. Nadto upływ z dniem 23 grudnia 2016 r. 9-cio miesięcznego terminu zawieszenia, czyni te rozważania bezprzedmiotowymi;

- nieruchomość sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (a konkretnie nieruchomość składająca się działek ew. : [...], [...] i [...]) jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w stosownym zakresie (zachowana została więc zasada dobrego sąsiedztwa); włączenie do terenu analizowanego wszystkich działek, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego (135,6 m) jest uzasadnione i pozwala na ustalenie warunków zabudowy, gdyż na tym obszarze zawarte są działki zagospodarowane. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego zakreśla jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, a tym samym pozwala na ustalenie tego obszaru w większych granicach. Organ I. instancji uzasadnił zaś w sposób prawidłowy wybór większego obszaru analizowanego - w części opisowej Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- przy wyznaczeniu wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono wskaźnik dla nowej zabudowy od 0,27 do 0,36. Średni wskaźnik zabudowy terenów zabudowanych, zlokalizowanych na obszarze analizowanym wynosi 0,25, ale wskaźniki zabudowy terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w zdecydowanej większości przekraczają wyznaczony średni wskaźnik zabudowy. Podobnie, działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie, przekraczają swoim wskaźnikiem średni wskaźnik. SKO stwierdziło, że odstąpienie od zastosowania średniego wskaźnika zabudowy i wyznaczenie nowego wskaźnika, nawiązującego do zabudowy nieruchomości w bliskim sąsiedztwie, pozwoli ma zachowanie ładu przestrzennego i powiazanie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, z zabudową wnioskowaną przez Inwestora;

- można wprawdzie mieć wątpliwości co do przyjęcia, przy wyliczaniu średniej wskaźnika zabudowy, wskaźnika zabudowy działki, na której budowa nie została ukończona, jednak skoro i tak odstąpiono od zastosowania średniego wskaźnika zabudowy, okoliczność ta nie miała większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; - odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (19,6 m z tolerancją do +/- 10%), w analizie wskazano na poszczególne szerokości elewacji frontowych budynków w terenie analizowanym, podano średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na tym terenie (12,7 m), średnią szerokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych (35,6 m). Ustalono, że 13 z 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych w terenie analizowanym, przekracza średnią; - odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej, uzasadnione zostało chęcią nawiązania do szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr [...], a tak ustalona szerokość umożliwiłaby zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie; - odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalonej na 13,6 m (z tolerancją +/- 3%), to wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 2,2 m do około 17 m. Średnia wysokość istniejącej zabudowy (którą przyjmuje się, jeśli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok) wynosi 6,2 m, a średnia wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 15,4 m; - odstępstwo od średniej zostało przez Organ uzasadnione chęcią przedłużenia wysokości górnej krawędzi gzymsu, wynoszącej 13,6 m, na elewacji budynku mieszkalnego "jednorodzinnego", zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...]. Ustalono tolerancję +/- 3 % (ok. 40 cm), z uwagi na możliwość wystąpienia błędu pomiaru oraz chęć harmonijnego nawiązania do tego budynku, z uwzględnieniem nierówności terenu inwestycji; - w zakresie ustalenia geometrii dachu Organ I. instancji nawiązał do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce sąsiedniej, ustalając wysokość głównej kalenicy jako przedłużenie wysokości górnej kalenicy dachu budynku, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...];

- analiza - w opinii SKO - sporządzona została prawidłowo, a odstępstwa od średnich w terenie analizowanym uzasadnione "w sposób akceptowalny". We wniesionej skardze E. i A. W. zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 7, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewyczerpujące wyjaśnienie Stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; - art. 11 k.p.a. poprzez niedoniesienie się do poczynionych przez Stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania;

- art 107 § 3 w zw. z art 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I. instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia. Zarzucili również naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, tj.:

- naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaszły wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, - naruszenie wskazanego artykułu w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego;

- naruszenie § 7 ust 4 cyt. rozporządzenia wykonawczego poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 13,6 m z tolerancją +/- 3%;

- naruszenie § 5 ust 2 cyt. rozporządzenia poprzez przyjęcie wskaźnika poziomu powierzchni zabudowy w wielkości, która nie wynika z analizy. Zdaniem Skarżących nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem SKO nie wyjaśniło w stopniu wystarczającym do podjęcia stanowiska w sprawie, zarzutów podnoszonych przez nich w odwołaniu z 17 sierpnia 2016 roku. SKO przytoczyło jedynie – jak wywiodła skarga - ustalenia Organu I. instancji, nie dokonując samodzielnie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie ustosunkowało się do żadnego z zarzutów odwołania, stwierdzając, że analiza została sporządzona prawidłowo, a odstępstwa od średnich w terenie analizowanym zostały uzasadnione w sposób akceptowalny.

Odnośnie zasadności wyznaczenia granic obszaru analizowanego, to zdaniem Skarżących, winna być ona przez Organ uzasadniona, a pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przylegającej do działki Inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru, tworzącego urbanistyczną całość. Ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem analizie poddano tylko wybrane działki budowlane.

Organ odwoławczy nie odniósł się do obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych (przytoczonego przez Skarżących w odwołaniu), wskazującego na konieczność analizy wszystkich zabudowanych działek, położonych w prawidłowo określonym obszarze analizy oraz nie odniósł się do zarzutów dotyczących błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Obliczając parametry nowej zabudowy, Organ nie może koncentrować się wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego, co pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej w terenie analizowanym. Działka Inwestora, jak i Skarżących, położona jest w kompleksie, gdzie rzeczywistym sąsiedztwem jest zabudowa jednorodzinna, stanowiąca jednolitą całość pod względem ładu architektonicznego.

Skarżący podkreślili, że dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (tak między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, LEX nr 583008). Ponadto zauważyli, iż organ administracji publicznej nie jest związany wielkościami wskaźników wskazanymi przez inwestora we wniosku i może określić je na innym poziomie, który będzie wynikał z wyników dokonanej analizy. Nieuzasadnione poszerzanie obszaru analizowanego, w celu poszukiwania nieruchomości, do których gabarytów można nawiązać, aby uczynić zadość wnioskowi inwestora, w ocenie Skarżących jest niedopuszczalne i niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Skarżących, zarówno Prezydent Miasta [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wskazało argumentów uzasadniających konieczność przyjęcia większego obszaru analizowanego.

W ich ocenie, zaliczenie do obszaru analizowanego nieruchomości położnych w znacznej odległości (np. działkę nr [...], na której zrealizowane są pięciokondygnacyjne bloki) jest sprzeczne z zasadami postępowania planistycznego i w rażący sposób wypacza je, powodując zmianę wskaźników.

Podkreślili, że zarówno Prezydent Miasta [...] jak i SKO w [...] nie wskazali argumentów uzasadniających konieczność przyjęcia większego obszaru analizowanego. Organy obu instancji w sposób tendencyjny nawiązały do parametrów budynku zlokalizowanego na działce nr [...], [...], [...], wymuszając w ten sposób parametry dla nowej zabudowy, odmienne niż dla większości analizowanego obszaru.

Odnośnie ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy, wynoszącego 0,25 dla działek poddanych analizie, to jak podnieśli Skarżący, Organ nie przyjął do analizy wszystkich zabudowanych nieruchomości. Dobitnym dowodem jest fakt przyjęcia do analizy nieruchomości o wskaźniku zabudowy 0,74, na których inwestycja nie została jeszcze zakończona, co wpłynęło na ustalenie wielkości średniej dla tego parametru. Zarzucili, że dobór miał charakter tendencyjny. W efekcie ustalone parametry nie są wartościami charakterystycznymi dla analizowanego obszaru. Podobnie, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości wskazanej przez Organ I. instancji w decyzji z dnia 20 lipca 2016 r., to jest na poziomie 13,6 m z tolerancją + 3%, co daje wielkość 14,008 m, jest niezgodna – zdaniem Skarżących - z przepisem, który w ocenie Organu znajduje zastosowanie w tej sprawie, to jest § 7 ust 1 rozporządzenia wykonawczego. Wskazano, że wobec braku analizy wszystkich działek objętych terenem analizy, nie wykazano w sposób prawidłowy jaka jest wysokość budynków na działkach sąsiednich. Dominującą zabudową na działkach znajdujących się w sąsiedztwie obszaru inwestycji, jest zabudowa jednorodzinna. Skarżący podnieśli, że Organ na przykład pominął w analizie ich działkę oraz działki o numerach: [...] (zabudowa dwukondygnacyjna), [...] (zabudowa dwukondygnacyjna), [...] (zabudowa dwukondygnacyjna), [...] (zabudowa dwukondygnacyjna) oraz [...], gdzie również znajduje się budynek wielorodzinny, ale trzykondygnacyjny. Podkreślili, że większość budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, to budynki dwukondygnacyjne lub trzykondygnacyjne. Zabudowa wysoka, tj. około 14 metrowa występuje sporadycznie i nie może stanowić funkcji wiodącej na tym terenie. Wskazali, że ich działka nr [...], położona przy ul. [...], jak również działka Inwestora, znajdują się w obszarze określanym jako dzielnica Nowe [...]. Dzielnica ta rozciąga się od ulicy [...] w stronę północną i kompleks ten (do którego należy ulica [...] jak i ulica [...]), jest terenem zabudowy jednorodzinnej i ta część miasta [...] stanowi jednolitą całość pod względem ładu architektonicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutu Inwestora, iż stronami niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, winni być jedynie właściciele nieruchomości sąsiednich wobec działki o nr. ew. [...], obręb [...], objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a co za tym idzie nie mogą to być właściciele działki nr [...] i [...] (E. i A. W.), gdyż działka oznaczona nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem Inwestora, od którego oddzielona jest działką nr [...]. W tym zakresie Sąd popiera argumentację i wywody zaskarżonej decyzji. Wynika to z faktu, że wprawdzie między nieruchomością Skarżących, a działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, znajduje się działka [...] (powstała z podziału działki [...] na działki nr [...], [...], [...], [...]), jednak jest bardzo wąska. Wobec tego wskazana okoliczność nie pozbawia Skarżących statusu strony tego postępowania o warunki zabudowy. Za takim stanowiskiem przemawia charakter działek nr [...] i nr [...]. Są to b. wąskie działki (o szer. ok. 80 cm), powstałe z podziału działki obejmującej rów przebiegający miedzy nieruchomościami Skarżących, a działką nr [...]. Są to więc działki nie posiadające samodzielnego charakteru, przy czym działka nr [...] ma szerokość jedynie ok. 80 cm).

Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] naruszyła przepisy postępowania w postaci artykułów: 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, by odzwierciedlało pełen prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, z podaniem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności zajęciem stanowiska wobec zarzutów środka odwoławczego poprzez podanie argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem lub stwierdzeniem braku podstaw do takiego uwzględnienia. Brak pogłębionych wywodów w tym zakresie, w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów, skutkował także uchybieniem art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Należy nadmienić, że w myśl art. 15 k.p.a., na Organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy wydając decyzję w tym przedmiocie, w uzasadnieniu powinien szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał za spełnione wymogi, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie, nie poczyniono w tym zakresie wnikliwych ustaleń, wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów, w rezultacie brak także wyczerpujących wywodów w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w realiach rozpatrywanej sprawy, gdy działki sąsiednie o numerach: [...], [...] i [...] obręb [...], zostały zabudowane budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym, choć w pozostałej części najbliższego terenu znacznie przeważa zabudowa jednorodzinna, nie można było wykluczyć możliwości zrealizowania na działce wskazanej przez Inwestora – [...], obręb [...] - zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej. Sporządzona decyzja, mając na uwadze rodzaj i charakter zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym (przy prawidłowym jego wyznaczeniu), winna jednak precyzyjnie udzielić odpowiedzi na pytanie, o jakich wskaźnikach inwestycja - w rozumieniu rozporządzenia wykonawczego - będzie mogła zostać zrealizowana na przedmiotowej działce. Nadmienić przy tym należy, że SKO podało w swej decyzji , iż jest tam zrealizowana zabudowa jednorodzinna (działki sąsiednie o numerach ew. [...], [...] i [...] obręb [...]), które to uchybienie można byłoby rozpatrywać w kategorii nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro z akt administracyjnych tej sprawy jednoznacznie wynika, iż jest to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Podkreślenia wymaga jednak, że Skarżący przede wszystkim jednoznacznie zakwestionowali prawidłowość wyznaczenia tak obszernego i nieregularnego obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, wyprowadzając stąd wniosek, że jego rozszerzenie miało służyć objęciu obszarem analizowanym większej ilości zrealizowanych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, o wskaźnikach zbliżonych do zamierzonych przez Inwestora. Wobec tego zarzutu wskazania wymaga, że W wydanym na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wskazane być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego). Wybór większego obszaru analizowanego w danej sprawie, wymagał zatem szczegółowego i precyzyjnego uzasadnienia. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby bowiem nieuprawnioną swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić też z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem – jak się wydaje - analizie poddano tylko wybrane działki budowlane. Trafnie zatem podnieśli Skarżący, że w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku SKO – poszerzenie obszaru analizowanego nie zostało właściwie uzasadnione przez I. instancję. Braku tego nie konwalidowała też zaskarżona decyzja. Argumentacja zawarta w sporządzanej do decyzji I. instancji Analizie, stanowiącej jej integralną część, nie pozwala na wykluczenie - jako nieuprawnionej – tezy, że poszerzenie obszaru analizowanego mogło służyć ustaleniu wskaźników zabudowy wyższych, niż wynikałoby to z analizy przeprowadzonej w minimalnym obszarze analizowanym wynoszącym 135,6 m. Wskazane uchybienie ma zasadnicze znaczenie w sprawie i mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Niewątpliwie rolą Organu odwoławczego było zweryfikowanie tego rodzaju wątpliwości, w kontekście zarzutów odwołania i wykazanie, że w razie przyjęcia obszaru analizowanego w wymiarze trzykrotnej szerokości frontu działki przeznaczonej pod to zainwestowanie, wyniki analizy byłyby identyczne, jak wskazane przez I. instancję. To zaś w efekcie, pozwalałoby na zrealizowanie inwestycji według wskaźników przyjętych przez I. instancję i potwierdzało ich prawidłowość. Wtedy dopiero uprawniona byłaby teza SKO o "akceptowalnym" ustalenia wskaźników nowej zabudowy przez Prezydenta Miasta [...]. Podzielić przy tym należy stanowisko utrwalone w orzecznictwie NSA, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Stanowisko to opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, wywodząc to zapatrywanie zarówno z ochrony prawa własności, jak też z deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu. W szczególności należy mieć na względzie, że ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dokonano w oparciu o jedną z metod, o jakich mowa w § 5 rozporządzenia wykonawczego. Przeprowadzona analiza nie pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie, czy nie nastąpiło to w sposób wybiórczy, a nie poprzez wyliczenie średniej z sumy wszystkich, pojedynczych działek występujących w obszarze analizowanym (wytyczonym w odległości do 135,6 m od granic działki nr [...], obręb [...]), by następnie uzasadnić przyjęte w decyzji I. instancji odstępstwo od ustalonej wartości i móc nadal wykazać, że wynika ono z przeprowadzonej analizy. Nadto, jakkolwiek co do zasady za dopuszczalne należy uznać ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy widełkowo, to w rozpatrywanej sprawie różnica pomiędzy przyjętymi wartościami jest znaczna (od 0,27 do 0,36 powierzchni działki nr geod. [...]). Przyjęcie górnego granicznego wskaźnika 0,36 nie zostało przy tym dostatecznie uzasadnione. Ma on nawiązywać do działki nr [...], położonej w głębi od ulicy [...] (2-ga linia zabudowy od tej ulicy). Skarżący zaś podnosili, że wokół działki nr [...]przeważa zabudowa jednorodzinna, a na bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zabudowanej nieruchomości budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, wskaźnik ten osiągnął poziom 0,27. Jeśli więc SKO uznało, że mimo wszystko jest to "akceptowalne", winno swe stanowisko co do przyjętego odstępstwa (aż do wskaźnika 0,36) wyczerpująco uzasadnić. Wydaje się także, iż dokonano też błędnej wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki można wyznaczyć jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na niektórych tylko – wybranych przez organ administracji publicznej – działkach sąsiednich, a nie na działkach sąsiednich, jak stanowi przepis (por. m. in. wyrok NSA z dnia 4.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1253/12). Analiza odwołała się do najwyższego gzymsu na elewacji budynku zrealizowanego na działkach sąsiednich, o numerach ew. [...], [...] i [...] obręb [...]. – 13,6 metra, powiększając go jeszcze o przyjętą tolerancję do ±3%. Dla uzasadnienia przyjętego wskaźnika nie powołano się przy tym na przykład na ustalenia obowiązującego Studium, by odstępstwo to uzasadnić, czy też na regulacje przyjęte w wyłożonym projekcie planu. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej. Można przypuszczać, że średnią szerokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych (35,6 m) ustalono w oparciu o poszerzony obszar analizowany (uwzględniający m. in. działkę nr [...], obręb [...]). Organ odwoławczy winien zatem ocenę I. instancji w tym zakresie zweryfikować, odnosząc się do węższego obszaru analizowanego, skoro jego poszerzenie nie zostało dotąd właściwie umotywowane. Wobec pobieżnego rozpoznania sprawy przez Organ odwoławczy oraz brak odniesienia się przez SKO do większości zarzutów odwołania, bez wykazania, że nie miały one znaczenia w sprawie, Sąd powziął wątpliwość, czy przeprowadzona w ten sposób analiza nie miała charakteru wybiórczego, a poszerzenie obszaru analizowanego nie wpłynęło znacząco na przyjęte wskaźniki. Jak już wskazano bowiem, w sporządzonej analizie niejednokrotnie odwoływano się do parametrów zabudowy ustalonych dla działki [...] obręb [...], położonej poza wskazaną trzykrotną szerokością frontu działki nr [...] oraz powołano się na zabudowę działek, dla których ustalono warunki zabudowy i uzyskano pozwolenie na budowę, ale inwestycje te nie zostały wówczas jeszcze zrealizowane, nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (działki o nr.: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]). Uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy był zatem brak zweryfikowania przez Organ odwoławczy, czy w razie ustalenia poszczególnych wskaźników, wynikających z rozporządzenia wykonawczego, dla wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym (prawidłowo wyznaczonym), można by było przyjąć odstępstwa wskazane w decyzji I. instancji, jako nadal wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji nie poczyniono dostatecznych ustaleń w tym zakresie. Obowiązek taki zaś, zwłaszcza wobec zarzutów skargi - w myśl art. 136 k.p.a. -spoczywał na Organie odwoławczym. W efekcie nie można było przyjąć, że przez SKO został na tyle starannie ustalony stan faktyczny sprawy, aby możliwa stała się ocena trafności wskaźników przyjętych przez I. instancję, jako uprawnionego odstępstwa. Konsekwencją tego uchybienia stała wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jako niespełniającej wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Za nietrafny natomiast należało uznać zarzut skargi nieuprawnionego wydania postanowienia odmownego z [...].06.2016 r. nr [...], którym – zdaniem Skarżących - dowolnie przyjęto, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania w sprawie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, odmowa ta była uprawniona, zwłaszcza wobec faktu, że do chwili obecnej plan ów nie został jeszcze uchwalony. Nastąpiło natomiast jego wyłożenie. Nadmienić należy, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje mu możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że ustawodawca celowo ograniczył możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do 9 miesięcy od daty złożenia wniosku (w niniejszej sprawie wniosek został złożony 23.03.2016 r., a więc ów termin 9-cio miesięczny już upłynął). Ratio legis regulacji przewidującej możliwość zawieszenia jest zamiar uniknięcia sytuacji, w której ustalenia planu byłyby odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Postanowienia planu miejscowego mają bowiem pierwszeństwo przed postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i nawet gdyby inwestor legitymował się decyzją dopuszczającą na jego działce zabudowę mieszkaniową lub usługową, a nie legitymowałby się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby do stwierdzenia jej wygaśnięcia, skoro dla obejmującego ją terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne niż przyjęto to w wydanej decyzji.

Trafny jest zarzut Skarżących, że uzasadnienie postanowienia o odmowie zawieszenia tego postępowania było lakoniczne. Trzeba mieć jednak na uwadze, że osoba, na której spoczywa główne ryzyko wystąpienia sprzeczności decyzji z ustaleniami planu i wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, jaką był Inwestor, nie sprzeciwiała się prowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Sytuacja obecnie uległa o tyle zmianie, że Inwestor otrzymał już pozwolenie na budowę dla tej inwestycji (nieostateczne) z [...].05.2017 r. Poza tym, jak już wspomniano, z dniem 23 grudnia 2016 r. upłynął 9-cio miesięczny termin zawieszenia, o którym mowa w 62 ust. 1 u.p.z.p.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis sądowy - rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 .

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Organ II. instancji, z uwagi na złożone odwołanie, winien ponownie rozpoznać tę sprawę w jej całokształcie, wnikliwie ustalając jej stan faktyczny, wyjaśniając m. in. wątpliwości podniesione przez Stronę skarżącą w odwołaniu. Następnie zaś, stosownie do poczynionych ustaleń, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w tym orzeczeniu, winien dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Organu I. instancji, posiłkując się art. 136 k.p.a.