Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 7/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ust. 5, ust. 6 pkt 1, art. 34a
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego stawki i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2022 r. Rada Miejska w Rynie, działając na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U.

z 2022 r. poz. 559, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 30 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r.

w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.), podjęła uchwałę nr XLVII/377/22, którą ustaliła regulamin, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały, określający stawki i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania

i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród (dalej jako: "regulamin").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 listopada 2022 r., nr PN.4131.396.2022, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że w treści § 6 ust. 4 regulaminu Rada Miejska w Rynie określiła stawki dodatku funkcyjnego jako maksymalny procent stawki bazowej,

w następujący sposób:

1. Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego 60%,

2. Wicedyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego 40%

3. Wychowawstwo oddziału szkolnego 10%

4. Wychowawstwo oddziału przedszkolnego 10%

5. Opiekun stażu 4%

6. Mentor 4%

Jednocześnie w § 6 ust. 3 regulaminu, rozstrzygnięto, że stawką bazową dodatku funkcyjnego jest aktualne wynagrodzenie zasadnicze nauczyciela, któremu powierzono funkcję.

Oceniając powyższe przepisy organ nadzoru wskazał, że dodatek funkcyjny

to stały składnik wynagrodzenia nauczyciela na danym stanowisku, który stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne oraz działania podległych pracowników,

czy choćby stopień trudności i złożoności pracy. Dlatego też ustalając wysokość tego dodatku powinno uwzględnić się w szczególności takie czynniki jak: struktura i wielkość kierowanej placówki, ilość uczniów i klas, ilość uczniów w klasie, czy fakt wykonywania funkcji wychowawcy w danej grupie wiekowej uczniów - przykładowo w klasach I-III,

IV-VIII, mające niewątpliwie wpływ na różny nakład pracy i odpowiedzialności powierzony osobie pełniącej funkcję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2908/13). Zdaniem organu nadzoru,

w przedmiotowym przypadku w sposób nieuprawniony zróżnicowano wysokość dodatków funkcyjnych nie w oparciu o ww. przesłanki, lecz faktycznie jedynie w oparciu o stopień awansu zawodowego nauczycieli, od którego uzależnione jest

ich wynagrodzenie zasadnicze. Działanie takie jest niedopuszczalne, gdyż wysokość stawek dodatku funkcyjnego oderwana jest od obiektywnych czynników, które,

w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, winny rzutować na kształtowanie

ww. wartości. Podejście takie prowadzi do sytuacji, że możliwe będzie, iż osoby wykonujące tę samą funkcję, np. wychowawcy w klasach III-ich, które liczą taką samą liczbę uczniów, otrzymają dodatek funkcyjny w różnej wysokości tylko z tytułu stopnia awansu. Regulacja ta pozostaje więc także w sprzeczności z at. 183c ustawy z dnia

26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.), zgodnie z którym pracownicy mają prawo do jednakowego wynagrodzenia za jednakową pracę

lub za pracę o jednakowej wartości. Organ nadzoru zaznaczył, że kwestionowane przepisy określają jedynie górną granicę stawki dodatków funkcyjnych. Oznacza to, że ich minimalna wartość, aby dodatek mógł być realnie przyznany, winna przekraczać kwotę 0 złotych. Działanie takie uznać należy za wadliwe z uwagi na fakt, że podanie jedynie przedziałów kwotowych różnicujących wysokość stawki dodatku funkcyjnego dla poszczególnych stanowisk, bez uwzględnienia kryteriów wynikających z istoty pełnionej funkcji i nakładu pracy związanego z jej wykonywaniem, nie może zostać uznane za określające prawidłowo wysokości stawek tego dodatku.

Wojewoda podniósł, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. przepisu oznacza, że kwestionowany regulamin nie określa obligatoryjnego elementu wymienionego w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, czyli wysokości stawek dodatku funkcyjnego. Brak określenia wysokości dodatku funkcyjnego, przekłada się na możliwość stosowania ww. uchwały i prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej adresatów regulaminu, gdyż pozbawia nauczycieli przysługującego im składnika wynagrodzenia, a to przesądza o konieczności wyeliminowania ww. uchwały w całości

z obrotu prawnego.

Ponadto organ nadzoru uznał za wadliwy § 4 ust. 2 regulaminu, w którym Rada Miejska w Rynie postanowiła, że ustala się łączną pulę środków finansowych przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych w wysokości 7% kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze ogółu nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkolno-Przedszkolnym. Wojewoda stwierdził, że regulacja ta jest normą planistyczną dotyczącą budżetu i stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Przepis ten wprowadzony został bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W wymaganym terminie Miasto i Gmina Ryn, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że zgodnie

z orzecznictwem forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego i może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od konkretnych okoliczności związanych z uzyskaniem tego prawa. Uchwałodawca musi jednak określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie

z jego wolą i czytelna dla uprawnionego do dodatku. Dodatek funkcyjny stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności, a zatem osoba uprawniona do jego otrzymywania winna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. 1 OSK 2908/13). W związku z tym uchwałodawca miał zarówno prawo do ustanowienia wysokości dodatku procentowo, jak również określając go w określonych przedziałach. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że organ uchwałodawczy nie miał obowiązku określać dolnego progu dodatku, został on bowiem wprost określony w ustawie Karta Nauczyciela w wysokości 300 zł. Udzielenie zatem dodatku w kwocie mniejszej niż wskazana, stanowi naruszenie prawa. W zakresie zaś określenia kryteriów przyznawania dodatku, orzecznictwo podkreśla, że istotne jest wskazanie ich na tyle precyzyjnie, aby stawka dla poszczególnych stanowisk była możliwa do odczytania, zgodnie z intencją uchwałodawcy. W zakresie uchwały Rady Miejskiej w Rynie, organ uchwałodawczy przypisał do poszczególnych stawek określone stanowiska. Regulacja ta nie powinna zatem budzić wątpliwości w kształcie w jakim jest aktualnie ujęta. Wyjaśniono, że wpływ na obecny kształt uchwały miało to, że w Mieście i Gminie Ryn funkcjonuje wyłącznie jedna Placówka Szkolno-Przedszkolna, co oznacza, że podejmując wskazaną uchwałę miano na uwadze jej wielkość, ilość klas i uczniów do niej uczęszczających. Nie sposób zatem zgodzić się z Wojewodą, że ustalając wysokość dodatku nie uwzględniono takich czynników jak struktura, wielkość placówki, ilość uczniów i klas, czy wykonywania funkcji wychowawcy w danej grupie wiekowej. Po przeanalizowaniu wielkości placówki, a także niewielkich rozbieżności między poszczególnymi klasami, w tym ich liczebności, postanowiono podzielić dodatek funkcyjny zgodnie z podziałem Zespołu - na wychowanie przedszkolne oraz szkolne. W ocenie organu, stanowi to wystarczające kryterium, biorąc pod uwagę indywidualną sytuację Miasta i Gminy Ryn - nie zachodzi bowiem obawa, że zajdą jakiekolwiek dysproporcje pomiędzy poszczególnymi jednostkami funkcjonującymi na tym terenie. Zespół Przedszkolno-Szkolny jest jedną jednostką, do której stosowane są zbieżne zasady. Radca prawny akcentował, że dodatek funkcyjny związany jest z przydzieleniem funkcji wychowawcy lub też innej funkcji kierowniczej, a nie z wykonaniem określonej pracy (tak jak w przypadku godzin ponadwymiarowych lub godzin doraźnych zastępstw). Oczywiście brane są pod uwagę kwestie indywidualne, jednak dla nauczycieli pracujących w jednej jednostce, sprawujących chociażby wychowawstwa nad klasą posiadającą podobną liczbę uczniów, w podobnych warunkach i strukturze, trudno podzielić kategorię dla potrzeb dodatku funkcyjnego na kategorie węższe. Podkreślił, że w myśl art. 183c § 1 Kodeksu pracy pracownicy mają prawo do jednakowego wynagrodzenia za jednakową pracę lub za pracę o jednakowej wartości. Na podstawie art. 183c § 3 Kodeksu pracy, pracami

o jednakowej wartości są prace, których wykonywanie wymaga od pracowników porównywalnych kwalifikacji zawodowych, potwierdzonych dokumentami przewidzianymi w odrębnych przepisach lub praktyką i doświadczeniem zawodowym,

a także porównywalnej odpowiedzialności i wysiłku. W ocenie uchwałodawcy, dywersyfikacja w tym zakresie prowadziłaby do naruszenia praw jednostki, prowadząc do zaburzenia zasady równości. Jeżeli nauczyciele pracują w jednej jednostce,

na podobnych zasadach (ilość klas, ilość uczniów, wielkość placówki), to jedynym czynnikiem wyróżniającym nie powinien być wyłącznie wiek uczniów, a wszelkie czynniki składające się na zasadność wysokości dodatku. Radca prawny wskazał,

że nie powinno także stanowić przesłanki do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego

to, że nauczyciele otrzymają dodatki w różnych wysokościach. Orzecznictwo podkreśla, że dodatek może być przyznany procentowo od wynagrodzenia zasadniczego, zatem oczywistym jest, że dodatki w indywidualnych przypadkach będą się od siebie różnić.

Reasumując, pełnomocnik stwierdził, że nie można uznać stanowiska Wojewody za prawidłowe, w zakresie w jakim wskazał, że organ uchwałodawczy w sposób nieuprawniony zróżnicował wysokość dodatków wyłącznie w odniesieniu do stopnia awansu zawodowego, z pominięciem innych, określonych w rozstrzygnięciu przesłanek. Dodatek został ustalony w formie szczeblowania do maksymalnej wysokości, stawka minimalna natomiast wynika bezpośrednio z ustawy, zatem zdaniem organu nie stanowi to naruszenia prawa. Dodatek funkcyjny jest określony w odniesieniu do zajmowanego stanowiska i tak też został określony w uchwale, w podziale na wychowanie przedszkolne i szkolne, po wcześniejszej analizie kryteriów określonych w przepisach ustawy Karty Nauczyciela.

Odnosząc się do § 4 ust. 2 regulaminu, pełnomocnik Miasta i Gminy Ryn stwierdził, że nie można zgodzić się z Wojewodą, że w przepisie tym przekroczono zakres kompetencji, wchodząc w kwestię ustalania budżetu. Podniósł, że w związku

z tym, że dodatek motywacyjny nie stanowi obligatoryjnego i stałego dodatku

do wynagrodzenia, pominięcie określenia wysokości procentowej środków zabezpieczonych w budżecie nie pozwalałoby na całościowe określenie, jaką ostatecznie wysokość dodatek ten wyniesie. Samo określenie stawki w stosunku

do wynagrodzenia zasadniczego jest bowiem niewystarczające, jak np. w zakresie dodatku funkcjonalnego, który nierozerwalnie złączony jest ze sprawowaną funkcją

i w przypadku jej zajmowania, musi być wypłacony. Zauważono, że w Mieście i Gminie Ryn znajduje się jedna placówka szkolno-przedszkolna, zatem zastosowanie przepisów określonych w zaskarżonej uchwale, nie będzie prowadziło do trudności

w ich zinterpretowaniu czy ujęciu w projekcie budżetu. Zarówno Wojewoda, jak i sądy administracyjne zwracają uwagę na kwestię szczegółowego określenia wysokości dodatków, w taki sposób, aby osoby wykonujące i bezpośrednio zainteresowane, były

w stanie określić ich wysokość. Pominięcie wskazania kwoty zabezpieczenia

w budżecie to uniemożliwia. W sytuacji, gdy dodatek jest fakultatywny, wysokość środków powinna zostać wskazana w regulaminie. Radca prawny argumentował też, że dodatek motywacyjny jest przyznawany w ramach stosunku pracy przez pracodawcę, czyli jego przyznanie stanowi czynność z zakresu prawa pracy. W świetle regulacji Kodeksu pracy (art. 31 § 1), za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną

- do jakich bezspornie zalicza się szkoły - czynności w sprawach z zakresu pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. W związku z tym, dyrektor szkoły winien mieć wiedzę jaka kwota zostanie zabezpieczona w budżecie, a w konsekwencji w jaki sposób dodatek ten będzie rozdysponowany.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodził się ze skarżącym, że przy ustaleniu wysokości dodatku funkcyjnego powinno uwzględnić się różne, mogące mieć znaczenie przy określeniu nakładu pracy i odpowiedzialności, czynniki, w tym szczególności takie jak: struktura i wielkość kierowanej placówki, ilość uczniów i klas, ilość uczniów w klasie, czy też fakt wykonywania funkcji wychowawcy w danej grupie wiekowej uczniów. Jednak analiza treści kwestionowanej uchwały nie pozwoliła organowi nadzoru uznać, że ww. kryteria rzutowały na określenie stawek dodatku funkcyjnego w kształcie przyjętym kwestionowaną uchwałą. Ocena ta dotyczy także przyjętych uchwale rozwiązań odnoszących się dodatku funkcyjnego za wychowawstwo oddziału szkolnego oraz

za wychowawstwo oddziału przedszkolnego, stanowiących, że maksymalny procent bazowej stawki dodatku funkcyjnego, którą jest aktualne wynagrodzenie zasadnicze nauczyciela, któremu powierzono funkcję wynosi 10%. W ww. przypadku, w związku

z przyjęciem jednakowej górnej granicy dodatku funkcyjnego dla obu grup nauczycieli - oddziału przedszkolnego i oddziału szkolnego, trudno powiązać owo rozróżnienie

ze wskazanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym obiektywnymi okolicznościami. Zdaniem organu nadzoru, przyjęte w § 6 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały rozwiązanie zakładające, że maksymalna stawka dodatku funkcyjnego jest uzależniona

od wysokości wynagrodzenia zasadniczego, co łączy jego górną granicę wyłącznie

ze stopieniem awansu zawodowego nauczycieli, jest niedopuszczalne. Wskazano,

że ustawodawca w art. 9b ustawy Karta Nauczyciela określił wymagania konieczne

do uzyskania poszczególnych stopni awansu zawodowego - nie są one jednak tożsame

z określnymi przez orzecznictwo przesłankami uzasadniającymi różnicowanie wartości dodatku funkcyjnego. Regulamin wynagradzania nauczycieli nie powinien powielać ustawowo przewidzianych dla danego składnika wynagrodzenia - wynagrodzenia zasadniczego - czynników warunkujących jego wartość (gdzie stopień awansu determinuje jego minimalną wartość) i kształtować w oparciu o te same czynniki wysokość innego składnika tegoż wynagrodzenia - dodatku funkcyjnego. Ustalenie

w regulaminie maksymalnej wartości dodatku funkcyjnego skutkować może

- np. w przypadku wychowawstwa - nierównym traktowaniem pracowników w zakresie płac. Takie podejście prowadzi do sytuacji, że możliwe będzie, iż osoby wykonujące

tę samą funkcję, np. wychowawcy w klasach lll-ich, które liczą taką samą liczbę uczniów, otrzymają dodatek funkcyjny w różnej wysokości, tylko z tytułu innego stopnia awansu zawodowego. Wojewoda stwierdził, że dodatek funkcyjny nie może "realizować" funkcji pozostałych składników wynagrodzenia. Dodatek za wysługę lat stanowi gratyfikację za doświadczenie pracownika zdobywane z każdym kolejnym rokiem pracy. Wynagrodzenie zasadnicze kształtowane jest natomiast również z tytułu posiadanego wykształcenia. Organ stanowiący gminy nie powinien zatem przy określaniu wartości dodatku funkcyjnego bazować na ww. czynnikach. Podkreślono też, że to sposób i warunki wykonywania pracy kształtują wysokość wynagrodzenia, co z kolei winno skutkować koniecznością ustalenia wynagrodzenia na tym samym lub bardzo zbliżonym poziomie za jednakowe prace, czyli wykonywane na takich samych stanowiskach i przy jednakowym zakresie obowiązków. Regulacje § 6 ust. 3 i ust. 4 regulaminu takiej możliwości nie tworzą. Nauczyciel nieposiadający stopnia awansu zawodowego (nauczyciel początkujący) nie ma możliwości uzyskania dodatku funkcyjnego np. za wychowawstwo w maksymalnej wysokości przysługującej nauczycielowi dyplomowanemu, mimo że będzie świadczyć pacę wymagającą analogicznego nakładu pracy i odpowiedzialności.

W zakresie zakwestionowanego § 4 ust. 2 regulaminu, Wojewoda podkreślił, że art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela nie daje podstaw do ustalenia przedmiotowej regulacji. Wskazał, że w myśl art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), to uchwała budżetowa oraz plany finansowe jednostki sektora finansów publicznych określają kwoty wydatków w danym roku budżetowym, w tym z tytułu wypłaty wynagrodzeń nauczycielom. Ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do narzucenia kierownikowi danej jednostki sposobu rozdysponowania środków na ten cel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dale jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu nadzoru, wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą gminę.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub,

- w przypadku nieistotnego naruszenia prawa - orzec o wydaniu aktu

z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały

w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97;

z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść

w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje,

że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy zakwestionowane przez Wojewodę: § 4 ust. 2, § 6 ust. 3 i 4 regulaminu prawidłowo wypełniały dyspozycję delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela i czy zasadne było stwierdzenie nieważności przedmiotowego regulaminu w całości.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczyciela składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy, 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy ustawodawca powierzył organowi prowadzącemu szkołę będącemu jednostką samorządu terytorialnego, określenie

w drodze regulaminu wysokości dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, przy uwzględnieniu przewidywanej struktury zatrudnienia, z zastrzeżeniem art. 33-34a - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Unormowanie to upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego. Do zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako Konstytucja), zgodnie z którą, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie. W myśl § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone

w dziale V. Zamieszczony zaś w tym dziale § 115 stanowi, że w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania

w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Zasada wyrażona w § 115 rozporządzenia ma być stosowana odpowiednio do aktów prawa miejscowego, a nie wprost. Dlatego w orzecznictwie zwraca się uwagę, że uchwałodawca przy regulowaniu aktu prawa miejscowego dysponuje większą swobodą w zakresie kształtowania aktu (por. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19, CBOSA). Powinien mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 87 ust. 1 Konstytucji hierarchię źródeł prawa

i wynikającą stąd zasadę, że akt prawa niższego rzędu nie może być sprzeczny

z przepisami aktów wyższego rzędu. Realizacja normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego powinna uwzględniać też zasady wykładni prawa, w tym cel jakiemu ma służyć sformułowana przez ustawodawcę delegacja ustawowa.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru słusznie stwierdził, że treść § 4 ust. 2 regulaminu wykracza poza delegację art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Przepis ten upoważnia jedynie do określenia wysokości stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, a nie ustalania jaką pulę środków przeznacza się na ten cel. Należy zgodzić się z Wojewodą, że to uchwała budżetowa oraz plany finansowe jednostki sektora finansów publicznych określają kwoty wydatków w danym roku budżetowym na dany cel.

Sąd nie podziela argumentacji organu nadzoru co do naruszenia prawa przez § 6 ust. 3 regulaminu. W unormowaniu tym postanowiono, że stawką bazową dodatku funkcyjnego jest aktualne wynagrodzenie zasadnicze nauczyciela, któremu powierzono funkcję. Zdaniem Wojewody, skoro wynagrodzenie zasadnicze ustalane jest w oparciu o stopień awansu zawodowego, to uzależnienie wysokości dodatku funkcyjnego od wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a tym samym od stopnia awansu zawodowego, może spowodować, że osoby pełniące takie same funkcje otrzymają za taką samą pracę różne wynagrodzenie, co naruszy at. 183c K.p.

W ocenie Sądu treść § 6 ust. 3 regulaminu nie narusza zasady równego traktowania

w odniesieniu do wynagrodzenia za pracę. Nie można pomijać, że każdy nauczyciel ma prawo do zdobywania stopni awansu zawodowego i może osiągnąć taki sam poziom

w tym względzie. Poza tym, czy organ stanowiący gminy oprze procentową stawkę dodatku funkcyjnego o wynagrodzenie zasadnicze, czy też nie, to w przypadku różnych stopni awansu zawodowego przy realizacji takiej samej funkcji, nauczyciele mogą otrzymywać i tak wynagrodzenie o różnej wysokości, gdyż jest ono składową wielu czynników, o czym stanowi art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym unormowaniem wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy.

Zważyć należy, że żaden przepis nie wskazuje w jaki konkretnie sposób organ prowadzący szkołę ma określić wysokość stawek dodatków. Daje to pewną swobodę

w określeniu mechanizmu ustalania tej wysokości. Ogólnie w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, przytaczane przez stronę skarżącą, zgodnie z którym forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego i może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od konkretnych okoliczności związanych z uzyskaniem tego prawa (por. wyroki NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1303/20; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3155/21; z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3357/21, publ. w CBOSA). W stanowisku tym wyraźnie dopuszcza się ustalenie wysokości stawki dodatku od wynagrodzenia zasadniczego danego nauczyciela. Zauważyć można, że w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe

i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U. z 2009 r. nr 60, poz. 494) w § 3 także ustalono stawkę procentową dodatku funkcyjnego w oparciu o otrzymywane przez nauczyciela wynagrodzenie zasadnicze. Potwierdza to, że taka praktyka jest utrwalona i nie budzi wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie istotne zastrzeżenia budzi natomiast treść § 6 ust. 4 regulaminu, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wyeliminowanie z obrotu tylko tej regulacji, powodowałoby, że regulamin nie normowałby obligatoryjnych elementów wynagrodzenia nauczycieli i nie spełniałby swojej funkcji.

Pełnomocnik organu gminy akcentował, że uchwałodawca musi określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionego do dodatku. Sąd podziela to stanowisko i stwierdza, że zaskarżony regulamin nie spełniła tego warunku. Skoro bowiem regulamin określił maksymalny procent stawki bazowej dodatku funkcyjnego, to tym samym logiczny jest wniosek, że dodatek funkcyjny może zostać ustalony w niższej wysokości niż maksymalna. W takiej sytuacji organ stanowiący powinien sprecyzować, jakie okoliczności mogą mieć wpływ na różnicowanie dodatku funkcyjnego. Tym bardziej, jeżeli, co podkreśla gmina, regulamin dotyczy jednej placówki i warunki prowadzenia wychowawstwa są porównywalne. W przypadku określenia maksymalnej stawki dodatku, brak określenia kryteriów przyznania dodatku funkcyjnego, powoduje, że wysokość dodatku zostaje uzależniona od arbitralnej decyzji organu wykonawczego i dyrektora szkoły, podczas gdy przekazanie omawianych zagadnień do regulacji w akcie prawa miejscowego ma na celu wyeliminować, względnie maksymalnie ograniczyć luz decyzyjny w powyższym zakresie (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3357/21, CBOSA). Podkreślić też należy, że osoba uprawniona do dodatku funkcyjnego powinna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości.

Z powyższych względów zgodzić należy się z Wojewodą, że regulamin nie wskazuje na obiektywne czynniki, które mogą wpływać na wysokość dodatku funkcyjnego. Te same argumenty przemawiają za przyjęciem, że regulamin powinien ustalać minimalną wysokość dodatku funkcyjnego. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela

i zapewnia zachowanie spójności przepisów. Nie ma racji pełnomocnik gminy, że kwestię minimalnej wysokości dodatku funkcyjnego reguluje ustawa. Art. 34a ust. 1 i 2 odnosi się tylko do funkcji wychowawcy. Przepis ten stanowi w ust. 1, że nauczycielowi, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, przysługuje dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy. W myśl ust. 2, minimalna wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1, wynosi 300 zł. Niewątpliwie lokalny prawodawca powinien uwzględnić treść tego przepisu w akcie prawa miejscowego, który zawiera też przepisy bezwzględnie wiążące, w sposób jaki nie będzie wywoływał jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną

w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Zakwestionowany regulamin narusza art. 34a ust. 2 Karty Nauczyciela, gdyż wbrew temu przepisowi dopuszcza ustalenie dodatku funkcyjnego dla wychowawcy poniżej 300 zł.

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.