Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1645/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 846/09 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. P. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 846/09 uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], którym zwrócił M. P. wniosek o wypłatę rekompensaty za przejęte na rzecz skarbu Państwa grunty leśne o łącznej pow. 321,8 ha, objęte wykazem hipotecznym nr [...] "M.", położone w gminie B., powiat L., jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Sąd I instancji wydając powyższy wyrok przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. M. P. wystąpiła na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2010 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm., dalej ustawa o zachowaniu) o przyznanie rekompensaty z tytułu utraty przez W. W. – jej poprzednika prawnego na rzecz Skarbu Państwa własności lasów.

Minister Skarbu postanowieniem z [...] lutego 2009 r. zwrócił przedmiotowy wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny, stwierdzając przy tym, ze art. 7 ustawy o zachowaniu nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, alby można było stwierdzić, że stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] marca 2009 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2009 r. podnosząc, że w obecnym stanie prawnym organ administracji publicznej nie jest umocowany do podjęcia działań w kwestii objętej wnioskiem skarżącej. Podkreślił przy tym, ze nie ma żadnych przeszkód do tego, aby spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa były rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Minister powołał się w tym względzie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), a także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/07, w którym Sąd ten stwierdził, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie uchylonego dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym,

M. P. wniosła skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] marca 2009 r., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy o zachowaniu wobec nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu skutkującej przyjęciem, że norma wynikająca z tego przepisu nie stanowi materialnoprawnej podstawy normatywnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż sprawa objęta wnioskiem złożonym na podstawie art. 7 ww. ustawy jest niewątpliwie sprawą administracyjną, albowiem ma charakter indywidualny i wymaga władczego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Jej zdaniem wskazany przepis stanowi podstawę prawną wywodzenia roszczeń z tytułu przejęcia przez Państwo po drugiej wojnie światowej lasów stanowiących nieruchomości osób prywatnych. Roszczenie ma charakter pieniężny, a brzmienie sformułowania "wypłacone ze środków budżetu państwa" wprost wskazuje, że rekompensata pieniężna następuje ze środków publicznych. Brak uregulowania zasad określających "wysokość rekompensaty czy sposób jej wypłaty" nie czyni niemożliwym do zastosowania normy objętej przedmiotowym przepisem. Zasadą w systemie prawa polskiego pozostaje bowiem zasada rekompensaty pełnej, a sposób ustalenia i wypłaty określają, w braku przepisów szczególnych, regulacje cywilnoprawne. Z brzmienia art. 7 ustawy o zachowaniu (...) nie wynika wprost czy załatwienie sprawy następuje w formie władczej. Posiłkując się przy wykładni przedmiotowego przepisu zasadami wykładni historycznej tj. okolicznościami uchwalenia ustawy oraz uzasadnieniem projektu ustawy i towarzyszącej temu projektowi planowanych regulacji reprywatyzacyjnych, zawetowanych przez Prezydenta, nie budzi wątpliwości, że wypłata rekompensat miała zostać objęta kompetencją naczelnych organów administracji rządowej, a postępowanie w tym przedmiocie toczyć się miało wedle reguł zawartych w kpa. Do dnia dzisiejszego nie zostały uchwalone "odrębne przepisy", o których mowa w art. 7 ww. ustawy, a zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w tym przedmiocie nie może być decydujące dla oceny, czy na chwilę obecną wnioski o rekompensatę podlegają rozpoznaniu w trybie administracyjny czy też przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał nadto, iż z art. 7 ustawy o zachowaniu (...) nie wynika, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia postępowania o przyznanie rekompensaty, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić jej wysokość oraz sposób wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m. in. gruntów leśnych. Za właściwością Ministra w rozstrzygnięciu sprawy nie przemawia również wskazane w art. 7 ustawy źródło rekompensaty, jakim są środki budżetu państwa, bowiem zawarte w ww. przepisie odwołanie do środków budżetowych jest ogólne i nie przesądza o właściwości Ministra Skarbu Państwa w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Gospodarowanie przez Ministra mieniem Skarbu Państwa nie oznacza swobodnego dysponowania tym mieniem. Rozporządzenie tym mieniem odbywa się wyłącznie na podstawie tytułów prawnych tj. wyroków sądów, ugód sądowych i decyzji administracyjnych przedstawionych przez właściwe organy. W związku z powyższym, wbrew stanowisku skarżącej, roszczenie o wypłatę rekompensaty z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a tym samym nie może być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej jakim jest Minister Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z 2 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 846/09 uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają art. 66 § 3 k. p. a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczył przy tym, że uwzględnienie skargi następuje z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione.

W ocenie Sądu I instancji przepis art. 7 ustawy o zachowaniu, w braku funkcjonowania w obrocie prawnym wspomnianych w nim odrębnych przepisów, ma charakter regulacji szczątkowej, deklaratywnej, nie wskazującej nie tylko konkretnych materialnoprawnych zasad zaspakajania roszczeń, ale i podstawowych kwestii procesowych, tj. trybu ich dochodzenia. Przepis ten nie wskazuje zatem, czy roszczeń tych należy dochodzić w postępowaniu administracyjnym, czy też w postępowaniu przed sądem powszechnym. W obecnym stanie prawnym skuteczne dochodzenie roszczeń, o których mowa w art.7 ustawy, nie jest zatem możliwe.

Sąd I instancji stwierdził, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącej, powołującym się na wspomniany przepis nie ma charakteru administracyjnego. Podstawą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego mogą być bowiem jedynie oczywiste, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy materialnego prawa administracyjnego, upoważniające konkretny organ do wiążącego ustalenia praw i obowiązków podmiotów. Tych warunków art. 7 ustawy nie spełnia. Wskazanie, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia. Zdaniem sądu wojewódzkiego także z użycia wyrażenia "rekompensaty", a nie "odszkodowania" nie można jednoznacznie wnosić o wskazaniu drogi administracyjnej jako właściwej do dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy. Okoliczność, że w innych ustawach rekompensaty są ustalane i wypłacane przez organy administracyjne nie może przesądzać, że będą one właściwe do załatwienia spraw, o których mowa w art. 7 ustawy. Taka analogia jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji) i kodeksową (art. 6 k. p. a.) zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Musi ona być w sposób jednoznaczny wyznaczona przez przepisy prawa. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.).

Ponadto w ocenie Sądu I instancji również nie sposób wywodzić, że właściwe w tym zakresie są sądy powszechne. Podobnie jak stanowisko skarżących o właściwości organów administracji publicznej, tak i stanowisko organu o właściwości sądów powszechnych jako właściwych do orzekania o zasadności roszczeń nie znajduje więc uzasadnienia w brzmieniu art. 7 ustawy. Jak już wspomniano wcześniej art.7 ma w istocie charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że skoro zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy wcześniejsze postanowienie organu wydane zostały na podstawie art. 66 § 3 k. p. a., dopuszczającym zwrot podania w sytuacji,

gdy właściwy w sprawie jest sąd powszechny, to zostały one wydane z naruszeniem art. 66 § 3 k. p. a. W ocenie tegoż Sądu właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 k. p. a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ jest jednak zobowiązany do ustalenia, czy sprawa, o której mowa w podaniu, ma charakter sprawy administracyjnej, w przeciwnym bowiem razie nie może merytorycznie rozpatrzyć żądania zawartego w podaniu. W sytuacji zaś, gdy organ po wpłynięciu podania - czyli po wszczęciu postępowania - ustali, iż w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. postępowanie umorzyć.

Powyższa konstatacja nie oznacza, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy w ogóle nie jest możliwe dochodzenie roszczeń z tytułu przejęcia na własność państwa przedmiotowego lasu. Oznacza tylko tyle, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zim.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na dwóch podstawach:

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o zachowaniu poprzez błędne przyjęcie, że Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa uznając, iż roszczenie skarżącej ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym dokonując zwrotu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. i art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, która nie ma charakteru administracyjnego, po ustaleniu, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny,

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

-art.145§1pkt.1lit.c) ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie, zamiast zastosowania art. 151ppsa.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych,

Na tych podstawach Minister wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa podniósł, iż wydanych postanowieniach nie wskazał, jakie przepisy prawa, zasady i tryb będą podstawą do ustalenia odszkodowania przez sądy powszechne z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, a tym bardziej nie wykluczył zastosowania przez sąd powszechny przepisów ogólnych kodeksu cywilnego w postępowaniu w sprawie roszczeń związanych z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem Ministra Sąd I instancji nie uwzględnił negatywnego sporu o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że aby możliwe było zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a., czyli zwrócenie wniosku ze stosownym pouczeniem, organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej. Stosownie do normy art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Mając na względzie powołany przepis Minister stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagane przesłanki, Minister Skarbu Państwa jest organem niewłaściwym w sprawie, a z obowiązujących przepisów prawa nie wynika właściwość innego organu. Ponadto obowiązujące orzecznictwo sądowe wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczeń o rekompensatę oraz norma art. 4171 Kodeksu Cywilnego dają – zdaniem kasatora – podstawę do uzasadnionego twierdzenia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Tym samym organ administracji publicznej dokonując oceny charakteru sprawy słusznie przyjął stanowisko o zwrocie wniosku ze stosownym pouczeniem o możliwości dochodzenia roszczenia o rekompensatę przed sądem powszechnym.

Następnie, Minister podniósł, iż sąd I instancji pominął okoliczność, iż organ administracji nie jest zobowiązany do badania zasadności tak określonej podstawy prawnej, czy też skuteczności ewentualnego powództwa, a jedynie do oceny samego charakteru roszczenia. Również sądy powszechne nie są związane określoną przez powoda podstawą prawną. Minister przywołał w tym miejscu postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt III CZP 76/0, w którym stwierdzono, iż " o dopuszczalności (niedopuszczalności) drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie (nieistnienie) roszczenia, podlegającego ochronie na drodze sądowej, lecz przesądzają twierdzenia powoda o istnieniu stosunku prawnego z zakresu objętego pojęciem sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 i 2 § 1 i 3 k.p.c. We wstępnej fazie zaznajamiania się z twierdzeniami powoda podanymi w pozwie sąd nie bada prawa podmiotowego, o którego istnieniu twierdzi powód, a tym bardziej nie rozważa, czy zgłoszone przez powoda roszczenie jest usprawiedliwione prawem materialnym. Przedmiotem procesu jest bowiem roszczenie procesowe, mające byt odrębny od prawa materialnego. Kwestia dopuszczalności drogi sądowej powinna być zatem oceniana w granicach wyznaczonych przez roszczenie procesowe (hipotetyczne roszczenie materialne, o którego istnieniu twierdzi powód).

Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował również stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ po wpłynięciu podania – czyli po wszczęciu postępowania – ustali, że w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umorzyć. Zdaniem Ministra postępowanie takie prowadziłoby do sytuacji, w której art. 66 § 3 k.p.a. nie miałby w ogóle zastosowania. Skutki prawne postanowienia wydanego w trybie art. 66 § 3 k.p.a. reguluje art. 1991 k.p.c., który stanowi, że "Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe". Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie są uznał się już za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a.). Dlatego zdaniem Ministra należy mieć na względzie, że z treści art. 66 § 4 k.p.a. oraz art. 1991 k.p.c. wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy jest uniknięcie sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Uznanie przez sąd, iż sprawa nie jest sprawą cywilną nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania pozwu (wniosku), jeżeli przed jego wytoczeniem zapadło prawomocne postanowienie organu administracyjnego o zwrocie podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Zatem w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym o właściwości decyduje ten organ, do którego zainteresowany skierował podanie (pozew). Dlatego, zdaniem kasatora, błędna jest teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten powinien był wziąć pod uwagę treść art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 § 4 k.p.a.

Ponadto w ocenie Ministra skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a z normy prawnej nie wynika właściwość organu administracji publicznej, to niesłusznie i niezgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 66 § 3 k.p.a. przyjął, iż postępowanie należało umorzyć. Zdaniem Ministra wniosek strony został zwrócony postanowieniem na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia, na etapie rozważania, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu (...) podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Skierowanie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje jego zawiązania ex lege, bowiem organ, który takie żądanie otrzymał jest zobligowany do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz przepisów nakładających na organy obowiązek kontroli swej właściwości w sprawie (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 66 § 1 i 3 k.p.a.). Tymczasem skutki umorzenia postępowania polegają na tym, ze toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyny określonych w ustawie procesowej nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (A. Józefowicz, glosa do uchwały składu 3 sędziów z dnia 16 maja 1996 r., III 44/96, PiP 1999, z. 12, 112).

Reasumując Minister podniósł, iż zastosowana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa doprowadziła do postawienia przez sąd nawzajem wykluczających się tez. Z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Skarbu Państwa dopuścił się naruszenia art. 7 ustawy o zachowaniu (...) uznając za właściwy do rozpoznania sprawy sąd powszechny, z drugiej zaś stwierdził, że ten przepis prawa nie jest na tyle skonkretyzowany, aby można było przyjąć, że stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

I tak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa okazała się uzasadniona.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że sprawie będącej przedmiotem rozpoznania rozstrzygnąć należy, czy roszczenia, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051) mogą być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Zarzut naruszenia art. 7 wskazanej wyżej ustawy wymaga rozpoznania w związku z zarzutami naruszenia art. 1 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków I OSK 1118/09 oraz I OSK 999/09 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), punktem wykładni tych przepisów należy uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi on, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza jednak drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Art. 7 ustawy o zachowaniu stanowi, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zakres regulacji zacytowanego przepisu ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, odsyłając do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialno prawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zamyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno pierwsza jak i druga przesłanka wyznaczona w art. 1 pkt 1 k.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia w formie decyzji sprawy przyznania rekompensaty art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi: "Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są inny tym działom ( ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych ( ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ( ust. 4 )". Zakres działania Ministra Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej dotyczy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa, co nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można wyprowadzić właściwości do władczego działania.

Art. 7 ustawy o zachowaniu nie daje także podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Spraw indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnej prawa materialnego, kształtując uprawnienia ( obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje organowi podstawy do takiej autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 ustawy o zachowaniu takiej podstawy nie daje. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest spełniona także czwarta przesłanka z art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialno prawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 ustawy o zachowaniu nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzania domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Trafnie w skardze kasacyjnej podniósł Minister Skarbu Państwa, iż za błędne uznać należy stanowisko Sądu I instancji jakoby art. 7 ustawy przesądzał o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych.

Wynikające bowiem z art.45 ust.1 Konstytucji RP prawo do Sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych, wynikającym z art.177 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach za wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, w świetle art.177 Konstytucji dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Z treścią art. 177 Konstytucji koresponduje art.2 § 3 kpc, zgodnie z którym nie są rozpoznawane w postępowaniu cywilnym sprawy, jeśli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy. Należy zatem stwierdzić, że zwrot podania w trybie art. 66§3 kpa może nastąpić również w sytuacji gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1, art.177 w zw. z art. 77 ust.2 Konstytucji R.P.

Minister Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucił zatem Sądowi I instancji naruszenie art 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw do wyprowadzenia w niniejszej sprawie drogi postępowania administracyjnego wbrew stanowisku Sądu I instancji nie skutkował koniecznością zastosowania art. 105§1kpa.

Przyjęcie, że wniesienie podania z mocy prawa wszczyna postępowanie można odnieść tylko do przypadków, w których spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Przesądza o tym expressis verbis regulacja k.p.a. w artykułach Działu II Rozdział I. "Wszczęcie postępowania", w tym art.61§1 kpa.

Z kolei zaś zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi tymczasem, że o ile postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy przypadków, gdy zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a w toku jej rozpoznania ustalono bezprzedmiotowość postępowania. Brak przesłanek dopuszczalności postępowania w sprawie wniesionej na podstawie art. 7 wyżej wskazywanej ustawy skutkować musiał zastosowaniem przyjętej przez organy obu instancji normy.

W tym stanie rzeczy wobec zasadności skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę(art.188ppsa) .

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203pkt.2 ppsa.