Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 325/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2005 r. nr [...], a także postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2004 r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. 439,20 zł (czterysta trzydzieści dziewięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 września 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżącą E. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez nią robót budowlanych polegających na rozbudowie lodżii na parterze wielorodzinnego domu mieszkalnego nr [...] w Z. Następnie postanowieniem z dnia 22 października 2004 r. nr [...], powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał skarżącej "wstrzymać roboty budowlane zrealizowane bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, polegające na rozbudowie loggi" w tym budynku i nałożył na nią obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2005 r. zaświadczenia z Urzędu Gminy o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, w przypadku uzyskania tego zaświadczenia o pozytywnej treści, projektu budowlanego w czterech egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przez przepisy szczególne, sporządzonego i sprawdzonego przez osoby uprawnione, których uprawnienia będą potwierdzone zaświadczeniem o wpisie na listę członków samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, "jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Postanowieniem z dnia 24 marca 2005 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek skarżącej zmienił postanowienie z dnia 22 października 2004 r. w zakresie terminu wykonania nałożonego nim obowiązku i termin ten ustalił na 15 sierpnia 2005 r. W dniu 5 września 2005 r. organ ten podjął decyzję, którą, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebrać betonowy taras o wymiarach 0,67 m na 6,24 m, który powstał w wyniku rozbudowy lodżii.

Uzasadniając swoją decyzję organ administracji wyjaśnił, że skarżąca w sierpniu 2004 r. rozbudowując lodżię przynależną do jej mieszkania, wykonała betonową płytę o grubości 0,12 m i wymiarach w rzucie poziomym 0,67 m na 6,24 m podpartą na trzech, trwale związanych z gruntem, filarach z bloczków betonowych. Organ ustalił, że rozbudowa ta została wykonana za zgodą dziesięciu członków wspólnoty mieszkaniowej, lecz bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia 22 października 2004 r. nałożył na skarżącą szereg obowiązków, których skarżąca mimo upływu terminu nie wykonała. W tej sytuacji, powołując się na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji nakazał rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę tarasu.

Skarżąca od decyzji z dnia 5 września 2005 r. wniosła odwołanie. W odwołaniu podniosła, że rozbudowę lodżii wykonała, gdyż używane przez nią lóżko rehabilitacyjne nie mieściło się w niej, że zgłaszała tą rozbudowę w Urzędzie Gminy i nie wymagano od niej żadnych innych czynności oraz że została ona wykonana solidnie i estetycznie. Ponadto wskazywała, że w innych mieszkaniach podobne rozbudowy też zostały wykonane.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski Inspektora Nadzoru Budowlanego i dodatkowo wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że zgłoszenie, na które powołuje się skarżąca, nie było skuteczne, gdyż wykonane przez nią roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Według organu odwoławczego wbrew temu co twierdzi skarżąca robót budowlanych, które wykonała, te nie można zaliczyć do remontu, gdyż remont to odtworzenie stanu pierwotnego.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 9 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, że nie została poinformowana w Urzędzie Gminy o warunkach zgodności z prawem robót budowlanych, które wskazała w zgłoszeniu, na które się powołała. Z kolei naruszenie art. 7 k.p.a. skarżąca widzi w tym, że nie uwzględniono jej słusznego interesu, który polega na tym, że z uwagi na stan zdrowia powiększona lodżia jest jej konieczna do rehabilitacji. Skarżąca podniosła też, że nie uwzględniono tego, iż niektóre z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 22 października 2004 r. nie mogły być wykonane. W szczególności skarżąca wskazała, że nie mogła uzyskać zaświadczenia o zgodności rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Twierdziła też, że czynności legalizacyjne, które miałaby podjąć, przewyższają kilkakrotnie wartość inwestycji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, przy czym jej zasadność wynika z innych przyczyn niż te, na które powołała się skarżąca.

Zgodnie z obowiązującym w dniu 22 października 2004 r. art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.) w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada się m.in. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego musi ustalić, czy teren, na którym zrealizowano samowolną inwestycję objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie w zależności od tych ustaleń nakłada obowiązek złożenia zaświadczenia albo decyzji o warunkach zabudowy. Nie może jednakże nałożyć obowiązku złożenia obu tych dokumentów. Tak zaś uczyniono w postanowieniu z dnia 22 października 2004 r. Z postanowienia tego wynika bowiem, że jeżeli skarżąca uzyskałaby pozytywne zaświadczenie o zgodności rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to byłaby jeszcze zobowiązana do złożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Podejmując postanowienie z dnia 22 października 2004 r. naruszono zatem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, gdyż, jak twierdzi skarżąca, teren, na którym zrealizowano samowolną inwestycję, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu na skarżącą należało nałożyć obowiązek złożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej zaś sytuacji skarżąca mogłaby domagać się zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, gdyż istnieje wątpliwość, co do zgodności z Konstytucją art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, która spowodowała przedstawienie pytania prawnego w tym zakresie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (postanowienie z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Go 597/05, które w Trybunale Konstytucyjnym zostało zarejestrowane pod sygnaturą P 37/06). Istotne jest przy tym, że wada postanowienia z 22 października 2004 r. wpływa na zgodność z prawem decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż ta ostatnia zależy od wykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i tegoż organu postanowienie z dnia 22 października 2004 r., uznając, że zostało ono podjęte w granicach sprawy, której dotyczy zaskarżona decyzja.

W wyniku uchylenia tych wszystkich aktów sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ nadzoru budowlanego, który ustali przede wszystkim, czy teren, na którym zrealizowano samowolną inwestycję objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. (Ustalenie to jest konieczne mimo twierdzenia skarżącej, gdyż po pierwsze twierdzenie to może mijać się z rzeczywistym stanem rzeczy, po drugie do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji sytuacja mogła ulec zmianie.) Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ nadzoru budowlanego podejmie postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane, to zbędne jest ich wstrzymywanie, co powoduje, że treść tego postanowienia w takim przypadku winna się ograniczyć do nałożenia stosownych obowiązków. Podejmując to postanowienie organ nadzoru budowlanego będzie miał na uwadze obowiązujący stan prawny, w tym przede wszystkim ewentualną zmianę wynikającą z ewentualnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącego odpowiedź na powołane już pytanie.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji wezmą też pod uwagę, że zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zgłoszenie robót budowlanych nie jest skuteczne, gdy dotyczy robót, które wymagają pozwolenia na budowę. Nie zmienia tego fakt, iż brak reakcji na nieprawidłowe zgłoszenie wykonania robót budowlanych może stanowić naruszenie art. 9 k.p.a. Również bez znaczenia dla decyzji o nakazie rozbiórki są okoliczności dotyczące sytuacji osobistej skarżącej.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie adwokata, który reprezentował skarżącą w ramach pomocy prawnej. Zasądzając zwrot kosztów postępowania od organu administracji publicznej, którego akt zaskarżono, na rzecz skarżącej Sąd przyjął, że zgodnie z art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się art. 122 § 1 k.p.c. Przepis ten stanowi, że adwokat lub radca prawny ustanowiony według przepisów o zwolnieniu od kosztów sądowych ma prawo - z wyłączeniem strony - ściągnąć sumę należną mu tytułem wynagrodzenia i zwrotu wydatków z kosztów zasądzonych na rzecz tej strony od przeciwnika. Na podstawie tego przepisu przyjęto w orzecznictwie sądów powszechnych, że koszty adwokackie (radcy prawnego) w sprawie, w której ustanowiono adwokata (radcę prawnego) z urzędu, zasądza się na rzecz strony reprezentowanej przez adwokata (radcy prawnego), a nie bezpośrednio na rzecz adwokata (radcy prawnego), i od przeciwnika, a nie od Skarbu Państwa (por. komentarz do art. 122 i powołane tam orzecznictwo w: T.Ereciński, J.Gudowski, M.Jędrzejewska Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1997 r., str. 228 oraz w: Kodeks Postępowania cywilnego. Komentarz pod redakcją K.Piaseckiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, str. 431). W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak odpowiednika tego przepisu. Jednakże istnieją podstawy do przyjęcia, iż przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany art. 250 stanowi, że wyznaczony (według przepisów o prawie pomocy, które odpowiadają przepisom o zwolnieniu od kosztów sądowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego) adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Odsyła on zatem do zasad określonych w Rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), Rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz.U. nr 212, poz. 2075) oraz Rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie opłat za czynności rzeczników patentowych (Dz.U. nr 212, poz. 2076). W przepisach tych konsekwentnie przeprowadzono zasadę, że w sprawach, w których kosztami procesu obciążono przeciwnika procesowego strony korzystającej z pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Skarb Państwa ponosi koszty tej pomocy prawnej dopiero po wykazaniu bezskuteczności ich egzekucji. Co prawda w rozporządzeniach dotyczących opłat adwokatów i radców prawnych zasada ta dotyczy jedynie spraw cywilnych (odpowiednio § 21 i § 17), ale już w rozporządzeniu dotyczącym rzeczników patentowych wszystkich spraw, a więc także przed sądem administracyjnym, jeżeli rzecznik patentowy w takim postępowaniu działa (§ 13 ust. 3), zaś w rozporządzeniu dotyczącym doradców podatkowych tylko spraw w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (§ 3 ust. 3), gdyż rozporządzenie w przypadku tej grupy profesjonalnych pełnomocników dotyczy ich udziału tylko w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te, szczególnie dotyczące rzeczników patentowych i doradców podatkowych, są zrozumiałe dopiero wówczas, gdy założyć, że także w postępowaniu przed sądami administracyjnymi koszty procesu zasądza się na rzecz skarżącego zastępowanego przez pełnomocnika z urzędu od organu, którego czynność zaskarżono. Stanowią one bowiem prostą konsekwencję art. 122 § 1 k.p.c. i bez tego przepisu są zbędne. Zatem, zgodnie z założeniem o racjonalnym ustawodawcy należy przyjąć, że zasady, o których mowa w art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to także zasady wynikające z art. 122 § 1 k.p.c. W konsekwencji stwierdzić należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy zostaje uwzględniona skarga skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika ustanowionego według przepisów o prawie pomocy, Sąd zasądza zwrot kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu i zwrot jego wydatków, od organu, którego akt jest zaskarżony, a nie od Skarbu Państwa, i na rzecz skarżącego, a nie na rzecz pełnomocnika z urzędu. Wyraźnie w związku z tym należy też stwierdzić, że także pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi według przepisów o prawie pomocy ma prawo – z wyłączeniem strony, którą reprezentował – ściągnąć sumę należną mu tytułem wynagrodzenia i zwrotu wydatków z kosztów zasądzonych na rzecz tej strony od organu, którego akt został zaskarżony.

Wobec uwzględnienia skargi orzeczono też, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono, jak w sentencji wyroku.