Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1871/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 997/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 lutego 2019 r. nr 20/2019/KUZ w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 997/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 lutego 2019 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 3 października 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 19 lipca 2018 r. [...] S.A. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie istniejącymi wylotami wód opadowych i roztopowych do rowu R-I, R-L. R-Ł, rowu bez nazwy oraz rowu przytorowego na terenie działek nr [...] i nr [...] gm. [...], woj. [...]. Do wniosku dołączono dowód opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w wysokości 217 zł. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, m.in. o brakującą część opłaty za wydanie wnioskowanej decyzji w kwocie 2821 zł, której wnioskodawca nie uiścił informując, że w jego ocenie nie ma konieczności dokonywania opłaty we wskazanej wysokości. Postanowieniem z 3 października 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., na podstawie art. 261 § 2 k.p.a., zwrócił przedmiotowy wniosek. Na skutek wniesionego zażalenia, zaskarżonym postanowieniem Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. uchylił postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 398 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 poz. 2268 ze zm., dalej jako: P.w.) za udzielenie zgód wodnoprawnych, w tym pozwolenia wodnoprawnego, ponosi się opłatę, przy czym w myśl ust. 9 tego przepisu poświadczenie jej wniesienia dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia. Wobec tego, po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, organ I instancji winien pozostawić go bez rozpoznania, ewentualnie informując wnioskodawcę o tym fakcie w drodze zwykłego pisma. Wyjaśniono także, że przepisy art. 264 i art. 265 k.p.a. nie znajdują zastosowania w analizowanej sytuacji, gdyż dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien być traktowany jako formalny załącznik do wniosku. W związku z tym nie powinien mieć zastosowania art. 398 ust. 17 P.w., a także tryb przymusowego ściągania zaległych opłat na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym jest mowa w art. 398 ust. 18 P.w. Dlatego organ zażaleniowy orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji. Ponadto podano, że nie jest rolą organu dokonywanie oceny w zakresie ustalonej na poziomie ustawowym wysokości opłat za złożenie danego rodzaju wniosku. Wskazano, że wprawdzie w przepisach P.w. nie wyjaśniono, co oznacza "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 P.w., ale zdaniem organu intencją ustawodawcy było wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie.

W skardze na powyższe postanowienie [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA podał, że nie podziela poglądu organu, że dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia powinien być traktowany jako formalny załącznik do wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie w terminie wskazanym przez organ powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W judykaturze wskazuje się bowiem, że nieuiszczenie opłaty nie jest brakiem formalnym wniosku. Stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. do sytuacji, w której podanie nie zostało należycie opłacone jest niedopuszczalne, gdyż kwestie uiszczania opłat reguluje w sposób szczególny art. 261 k.p.a. Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty wskazano, że w zaistniałej sytuacji zastosowanie ma art. 398 ust. 4 P.w. a contrario, gdyż w jednej decyzji dochodzi do wydania co najmniej dwóch pozwoleń wodnoprawnych, które są tożsame rodzajowo. Stąd też opłaty, o której mowa w ust. 3 tego artykułu nie mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych. Skoro bowiem wniosek dotyczy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie trzynastoma istniejącymi wylotami wód opadowych i roztopowych do pięciu rowów, to w ocenie WSA chodzi o pozwolenia wodnoprawne, które są tożsame rodzajowo, co wynika z zamkniętego katalogu pozwoleń wodnoprawnych (a więc ich rodzajów), zawartego w art. 389 i art. 390 ust. 1 P.w. Zdaniem WSA również wykładnia przepisów P.w., uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi, potwierdza to stanowisko. Charakter daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. W związku z tym WSA uznał, że doszło do naruszenia art. 7a § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 398 ust. 3, 4 i 9 pkt 2 P.w., a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Prezesa PGWWP i uznanie za niewłaściwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 64 § 2 k.p.a. zamiast art. 261 k.p.a. oraz poprzez pominięcie treści art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 398 ust. 9 P.w., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do pominięcia normy szczególnej wskazanej w art. 398 ust. 9 pkt 2P.w.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie przyjętego stanowiska w zakresie art. 64 § 2 k.p.a. w.zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i art. 398 ust. 9 P.w., a także w zakresie art. 389 P.w., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 398 ust. 9 P.w. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 398 ust. 4 w zw. z art. 34, 35 i 389 P.w. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 240 i art. 409 P.w. przez ich niezastosowanie

- § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z dnia 28 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2506) przez jego pominięcie, co doprowadziło do niewłaściwego rozumienia art. 398 ust. 4 i 9 P.w., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych - wynagrodzenie za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym II instancji oraz rozpoznanie skargi nie na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 398 ust. 9 P.w. wyraźnie wskazuje, iż potwierdzenie opłaty należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zaś ustawa P.w. ma status ustawy szczególnej względem przepisów ustawy k.p.a. Zatem opłata musi być uiszczona przed lub równocześnie ze złożeniem wniosku, a więc z góry. Dowód opłaty stanowi zatem "inne wymaganie ustalone w przepisach szczególnych", o którym mowa w art. 63 § 2 k.p.a. Podniesiono, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym opłata za pozwolenie wodnoprawne straciła charakter opłaty skarbowej i jest regulowana przez przepisy szczególne - ustawę P.w., a przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa stosuje się do niej jedynie odpowiednio. Odnosząc się do kwestii pojęcia "tożsamości rodzajowej" pozwoleń wodnoprawnych, o którym mowa w art. 398 ust. 4 P.w. podano, że należy mieć na względzie cele ustawy P.w., wskazane w jej art. 1, i z ich uwzględnieniem stosować przepisy całej ustawy. Zatem podmiotem i przedmiotem decyzji czy jednego z pozwoleń wodnoprawnych zawartych w decyzji nie jest planowane działanie bądź inwestycja, ale ochrona wód, a także urządzeń wodnych przed ewentualnymi negatywnymi skutkami tej inwestycji. Zarzucono, że WSA w swoich rozważaniach zinterpretował treść art. 389 P.w. wyrywając go z kontekstu całej ustawy i pominął zupełnie, że katalog zawarty w treści tego przepisu wskazuje na pewnego rodzaju bloki tematyczne, które swoje uzupełnienie i uszczegółowienie znajdują w pozostałej treści ustawy P.w., a sposób ich rozumienia jest determinowany przez cele, jakim ma służyć ustawa. Zgodnie z treścią art. 409 P.w. to poszczególne ingerencje w wody powierzchniowe są przedmiotem poszczególnych pozwoleń wodnoprawnych. Zarzucono, że stanowisko WSA pomija również kwestię właściwości organów władnych do wydania pozwolenia wodnoprawnego, co narusza dyspozycję art. 240 P.w. i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie. WSA nie uwzględnił bowiem, że działania objęte jedną decyzją, ale będące różnymi pozwoleniami wodnoprawnymi mogą znajdować się w zakresie działania kilku organów PGW WP uprawnionych do wydawania decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie w wywodach WSA dotyczących "tożsamości rodzajowej" przyjęto, że "rodzaje" pozwoleń wodnoprawnych wymienione są w art. 389 P.w., lecz nie wiadomo z tytułu jakiej inwestycji mogłaby zostać pobrana maksymalna dopuszczona przez ustawę w art. 398 ust. 4 P.w. opłata w wysokości dwudziestokrotności opłaty jednostkowej, gdyż w takim wypadku katalog z art. 389 P.w. jest za krótki. Wskazano, że również w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego WSA potraktował przedmiotową sprawę pobieżnie i w sposób niedostateczny uzasadnił swój pogląd.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...] wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z 10 listopada 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji pominięcie treści art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 398 ust. 9 P.w. co w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy podnosząc, że z treści art. 398 ust. 9 P.w. wynika, że potwierdzenie opłaty należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a zatem dowód opłaty stanowi "inne wymaganie ustalone w przepisach szczególnych", o którym mowa w art. 63 § 2 k.p.a. Zauważyć zatem należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował konieczności uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego przy wystąpieniu z wnioskiem o jego wydanie, a jedynie uznał, że nieuiszczenie tej opłaty nie jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., lecz wymaga zastosowania trybu określonego w art. 261 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 2 P.w. do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, czyli m.in. dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, a także Prezesem Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. Przepisy te stosuje się zatem wprost. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że oznacza to, że w sprawie dotyczącej udzielenia zgody wodnoprawnej znajduje zastosowanie art. 261 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1679/19, wyrok NSA z 10 września 2020 sygn. akt II OSK 1117/20). Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 64 § 2 k.p.a. ustanawia ogólną regulację dotyczącą postępowania organu w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach i nie znajduje zastosowania w szczególnej i uregulowanej odrębnie w art. 261 k.p.a. sytuacji, gdy strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry. Zatem prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie przez organ odwoławczy art. 64 § 2 k.p.a., skutkujące uchyleniem postanowienia organu I instancji, było bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, co w ocenie skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy wyjaśnić należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie).

Zaskarżony wyrok spełnia powyższe wymagania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone bowiem w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala zatem ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzeczenia, a także z jakich względów Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie było prawidłowe. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie).

Nieskuteczne okazały się także podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 398 ust. 9 oraz art. 398 ust. 4 w zw. z art. 34, art. 35 oraz art. 389 P.w. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a także art. 240 P.w. i 409 P.w. poprzez ich niezastosowanie, jak również § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie przez jego pominięcie. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, dostępne w Internecie). Zatem naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, dostępne w Internecie). Powołane przepisy art. 34, art. 35, art. 240, art. 409 P.w., a także § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie składają się z kilku jednostek redakcyjnych – ustępów, punktów i podpunktów, zaś autor skargi kasacyjnej nawet w uzasadnieniu skargi nie podał, które to normy wynikające z tych przepisów naruszył Sąd I instancji. Już chociażby z tego powodu trudno się odnieść do tych zarzutów. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zasadzie zakwestionowane zostało stanowisko Sądu I instancji odnośnie do sposobu ustalenia wysokości opłaty za wydanie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego w kontekście przepisu art. 398 ust. 4 P.w., natomiast pozostałe przepisy zostały przywołane wyłącznie celem uzasadnienia stanowiska skarżącego kasacyjnie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może się odnieść wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 398 ust. 4 P.w.

Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 398 ust. 4 P.w. jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych. Istotne znaczenie ma zatem wykładnia pojęcia "tożsame rodzajowo pozwolenie wodnoprawne", gdyż ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod tym pojęciem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że definicji tego pojęcia należy dokonywać analizując treść art. 389 pkt 1-10 P.w. oraz art. 390 ust. 1 P.w. W związku z tym pozwolenia wodnoprawne są tożsame rodzajowo w rozumieniu art. 398 ust. 4 P.w. jeżeli należą do tej samej kategorii, ujętej w powołanych przepisach (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3787/19 i sygn. akt II OSK 249/20, wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 3314/21, wyrok NSA z 17 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1535/21). Przy czym wskazać należy, że z treści art. 389 P.w. wynika, że jeśli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 P.w. stanowi, że usługi wodne obejmują 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie trzynastoma istniejącymi wylotami wód opadowych i roztopowych do pięciu rowów. Zatem wniosek dotyczy usług wodnych wymienionych jako odrębny rodzaj pozwolenia wodnoprawnego wymienionego w art. 389 pkt 1 P.w., a ponadto odnosi się do tego samego rodzaju usługi wodnej, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Nie może zatem budzić żadnej wątpliwości, że wniosek dotyczy pozwoleń wodnoprawnych tożsamych rodzajowo. W związku z tym słuszne jest stanowisko WSA, że zgodnie z art. 398 ust. 4 P.w. od wydania pozwoleń wodnoprawnych w ramach jednej decyzji należy pobrać jedynie jedną opłatę, o której mowa w ust. 3 tego artykułu.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie, że ustalając tożsamość rodzajową pozwoleń wodnoprawnych należy mieć na względzie, że "to nie planowane działanie bądź inwestycja jest (...) podmiotem i przedmiotem decyzji czy jednego z pozwoleń wodnoprawnych zawartych w decyzji, ale ochrona przed ewentualnymi negatywnymi skutkami tej inwestycji wód, zarówno powierzchniowych jak i podziemnych, a także urządzeń wodnych (np. rowów, wałów przeciwpowodziowych etc.)", wskazać należy, że twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia. Rodzaj pozwolenia wodnoprawnego odnosi się do jego charakteru prawnego, a nie uwarunkowań faktycznych związanych z jego wydaniem. Ponadto nie można zapominać, że przedmiotowa opłata uiszczana jest wyłącznie za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia ewentualnych opłat za korzystanie z usług wodnych, których dotyczy pozwolenie wodnoprawne, podlega zupełnie odrębnej regulacji (art. 268 i następne P.w.). Zatem argumentacji odnoszącej się do ochrony przed ewentualnymi skutkami inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym w żaden sposób nie można odnosić do opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż opłaty tej nie można utożsamiać z opłatą za korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego. Zupełnie chybione jest także powoływanie się na kwestię właściwości miejscowej Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej, gdyż art. 398 ust. 4 P.w. dotyczy wyłącznie przypadku, gdy w decyzji wydawane są co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne. Tymczasem w przypadku, gdy pozwolenia wodnoprawne są wydawane przez różne organy z uwagi na ich właściwość, to jest oczywiste, że każdy z nich wydaje odrębną decyzję.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skardze kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika strony przeciwnej z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).