Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 43/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 315/15 w sprawie ze skargi K.L. i K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 315/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. L. i K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego.

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku pisma K. L. oraz K. P. z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm biegnącego od ujęcia wody w L. do P., w obrębie działki nr [...], obręb [...], na terenie posesji nr [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, na skutek braku potwierdzenia w postępowaniu, iż inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku odwołania skarżących powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Na ww. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez [...] Sp. z o.o. w D., która została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2014r., o sygn. II SA/Wr 784/13.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB), decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego rurociągu, jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że uzupełniając materiał dowodowy uzyskał protokół nr [...] z dnia [...] marca 1965 r. z posiedzenia Zespołu Ekspertów dla Oceny Projektów Inwestycyjnych Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego we Wrocławiu; 2) decyzję z dnia [...] marca 1965 r. Zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu nr [...], zatwierdzającą założenia projektu na budowę ujęcia wody ze zbiornika Lubachów dla potrzeb Dzierżoniowa, Bielawy, Pieszyc i Piławy Górnej na warunkach określonych w protokole nr [...] z dnia [...] marca 1965 r.; 3) protokół nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. z posiedzenia Zespołu Ekspertów dla Oceny Projektów Inwestycyjnych Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego we Wrocławiu, na którym poddano ocenie projekty wstępne; 4) decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. Zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu zatwierdzającą projekt wstępny na rozbudowę wodociągu dla Dzierżoniowa, Bielawy, Piławy i Pieszyc według III alternatywy na warunkach podanych w protokole nr [...]; 5) decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1966 r.; 6) informację nr [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury o możliwości i warunkach realizacji inwestycji dla Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Świdnicy – dalej: ODIM; 7) pismo ODIM z dnia 28 lipca 1971 r. przesyłające wg rozdzielnika odpis protokółu wstępnego odbioru i przekazania do rozruchu ujęcia wody z komorą pompowni i magistrali wodociągowej w Lubachowie; 8) odpis wpisu uprawnień wodnych do Księgi Wodnej powiatu Świdnica z dnia [...] stycznia 1972 r.; 9) protokół z dnia 30 września 1977 r. przekazania-przyjęcia końcowego inwestycji Zakład Koagulacji Wody w Lubachowie.

Organ I instancji wskazał, że z uwagi na liczne przekształcenia właścicielskie dotyczące podmiotu zarządzającego magistralą wodociągową, nie udało się pozyskać całości dokumentacji dotyczącej spornej magistrali, w tym pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że inwestorem w zakresie tej inwestycji było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu, a inwestorem zastępczym Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w Świdnicy. Ustalił również, że budowa magistrali zakończyła się w 1971 r., jednakże na mapy geodezyjne przebieg trasy magistrali został naniesiony w 1993 r. Na wniosek pełnomocnika właścicieli działki nr [...] organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka A. B. oraz B. W., którzy byli związani z realizacją w latach 60-tych magistrali wodnej z L. do P. Świadek z całą pewnością stwierdził, że budowa magistrali nie była samowolą budowlaną. Ponadto przesłuchano m.in. W. S. i A. L., którzy w 1993 r. dokonywali pomiarów geodezyjnych magistrali wodnej.

W dniu 19 marca 2014 r. został przeprowadzony z udziałem stron dowód z oględzin, podczas którego stwierdzono, że w Lubachowie na terenie działki oznaczonej geodezyjne nr [...] (posesja nr [...]) jest zlokalizowany czterokondygnacyjny budynek byłego Hotelu Turystycznego w L. W dniu oględzin nie stwierdzono, aby był widoczny fragment odsłoniętej rury wodociągu magistralnego o średnicy 600 mm. Na terenie działki widoczna była płyta betonowa złożona z dwóch części o łącznych wymiarach 160 x 202 cm i grubości 15 cm, która nie była naniesiona na mapy geodezyjne. Według oświadczenia stron płytą tą została przykryta studnia, przez którą przebiega rurociąg magistrali wodnej o średnicy 600 mm. Dokonano pomiarów odległości płyty od naroża najbliżej zlokalizowanego budynku oraz od najbliższej studni uwidocznionej na mapach. Ponadto wykonano szkic na kserokopii mapy zasadniczej.

Dodatkowo organ I instancji ustalił, że budowa wodociągu [...] była inwestycją realizowaną w trybie uchwały nr 100 Rady Ministrów. Inwestycja była prowadzona przez ODIM w Świdnicy od miesiąca lutego 1967 r. W 1968 r. inwestycja ta była w trakcie realizacji, natomiast oddanie jej do użytku nastąpiło przed 1972 r. Z kolei z Urzędu Miasta w Świdnicy PINB pozyskał kopię decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 17/66 z dnia 5 marca 1966 r. wraz z załącznikami mapowymi.

Organ I instancji zauważył, że uwidocznienie bądź nie jakiejś inwestycji na mapach geodezyjnych nie przesądza o legalności budowy tej inwestycji. Tym bardziej, że magistrala wodna została w 1993 r. naniesiona na mapy geodezyjne. Co więcej – na mapie stanowiącej podstawę do opracowania projektu zagospodarowania terenu dla rozbudowy restauracji magistrala ta jest również uwidoczniona, co prawda w odległości o ok. 2–3 m bliżej budynku restauracji. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania dowodów PINB ustalił, że inwestycja, której fragment jest przedmiotem niniejszego postępowania, realizowana była na przełomie lat 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku. Magistrala ta, wraz z realizacją szeregu innych obiektów, była związana z budową ujęcia wody w L. dla potrzeb aglomeracji [...], w związku z deficytem wody na tamtym terenie. W ramach tej inwestycji wybudowano ujęcie wody, pompownię, sieć energetyczną, zakład uzdatniania wody, zakład koagulacji i inne obiekty towarzyszące jak również samą magistralę. Za bezsporne organ I instancji uznał, że dla inwestycji została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu – Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1966 r. PINB przyznał przy tym, że na załącznikach do tej decyzji faktycznie trasa przebiegu magistrali omija posesję nr [...] w L. Na wysokości tej nieruchomości trasa przebiega pomiędzy drogą a rzeką. Odnosząc się do powyższego PINB uznał, że źródłem zaistniałej rozbieżności jest jedynie decyzja o lokalizacji szczegółowej, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Według PINB, potwierdzeniem faktu wydania przez Wydział Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę spornej magistrali wodnej, przed przystąpieniem do robót, jest odnalezienie części dokumentacji projektowej dla tego przedsięwzięcia, w tym rysunki stanowiące załączniki do decyzji nr [...], gdzie podane zostały konkretne wymiary, kąty zmiany kierunku trasy – załamania, rodzaj zaprojektowanych kształtek. Ponadto dowodem świadczącym o tym, że była opracowana dokumentacja projektowa dla tego przedsięwzięcia, co z kolei wskazuje, że magistrala ta nie została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej stanowią przekazane przez Urząd Miejski w Świdnicy rysunki: "Przejście nr [...] pod szosą we wsi [...] km 9878", "Przejście nr 1 pod drogą w miejscowości Lubachów–Alternatywa II", "Przejście nr 3 pod rzeką Bystrzycą km 1100", "Przejście nr [...] pod torami linii kolejowej [...] pomiędzy stacjami [...], km 3027", opracowane przez inż. M. M. jako projekt techniczny roboczy dla inwestycji: "Ujęcie wody ze zbiornika w Lubachowie I etap rurociąg magistralny". PINB odwołał się przy tym do brzmienia § 21 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (Monitor Polski Nr 62 poz. 268), zgodnie z którym ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji liniowych następuje w drodze akceptacji przez organ miejscowy planowania przestrzennego rodzaju tych inwestycji oraz ich przebiegu w planach stanowiących cześć projektu takich inwestycji. PINB zauważył również, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r., pod rządami której powstała przedmiotowa inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego też, w przekonaniu organu I instancji, fakt, że nie udało się odnaleźć wszystkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę magistrali wodnej, w tym samego pozwolenia na budowę, nie wystarczą aby przyjąć, że została ona wybudowana bez pozwolenia na budowę. Ponadto istniejące dokumenty, np. wspomniana w zeznaniach świadków decyzja Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, jak również decyzja nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 5 marca 1966 r. o lokalizacji szczegółowej świadczą, że magistrala wodna (wraz ze stacją uzdatniania wody i innymi budowlami wchodzącymi w skład całego przedsięwzięcia budowlanego) nie była samowolą budowlaną. Zwracając uwagę na fakt, że podczas postępowania dotarto jedynie do załączników mapowych z decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji, organ I instancji przyjął, że nie można tych załączników utożsamiać z projektem budowlanym, wskazując (jak to sugeruje strona wnosząca), że skoro trasa magistrali na załączniku mapowym jest w innym miejscu niż w rzeczywistości to jest to samowola budowlana. Według PINB, jedyne co można wywieść na podstawie tej wiedzy to potwierdzenie, że pierwotne założenia przebiegu trasy było inne niż wykonane. W ocenie PINB, na podstawie dostępnych dokumentów nie można stwierdzić jak trasa magistrali została zaprojektowana. Ponadto organ I instancji wskazał na fakt, że w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie było pojęcia "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego", wobec czego ewentualnych korekt dokonywało się na bieżąco przy wykonywaniu robót. Dodatkowo zauważono, że z zebranego materiału dowodowego (pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dzierżoniowie z dnia 3 października 1968 r. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu) wynika, że budowę wodociągu Lubachów-Dzierżoniów rozpoczęto w II kwartale 1966 r., a planowanym terminem jej zakończenia był IV kwartał 1968 r. Generalnym wykonawcą była Hydrobudowa – Poznań. Projekt opracowało Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego we Wrocławiu, a zatwierdziło Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Z pisma tego jednocześnie wynika, że planowany termin zakończenia inwestycji nie zostanie dochowany.

Odwołanie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] listopada 2014 r. wnieśli K. L. i K. P.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, że w świetle okoliczności sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji było jedynym przez prawo dopuszczonym zakończeniem niniejszego postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podniósł, że zebrany poprzez przeprowadzenie wszelkich czynności jakie mogły przynieść skutek, materiał dowodowy nie obejmuje decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Przyznał również, że taki fakt może sugerować, że inwestycja została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wskazał, że taki wniosek na temat inwestycji zrealizowanej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sytuacji gdy właściciel obiektu ani żaden organ, w którym mogłaby się znajdować dokumentacja, nie jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, byłby jak najbardziej słuszny. Ustawa ta przewiduje bowiem w art. 63 obowiązek, dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przechowywania przez okres istnienia obiektu, dokumentacji budowlanej obiektu, a stosunkowo niedługi okres od jej wejścia w życie powoduje, że raczej nieprawdopodobnym jest aby dokumentacja u organu uległa zniszczeniu czy też zagubieniu. Według organu odwoławczego, przyjęcie takiego wniosku byłoby działaniem bez analizy wszystkich aspektów sprawy, stąd też niedopuszczalnym uproszczeniem. Fakt nieodnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może mieć bowiem takiego prostego przełożenia na ocenę tego czy doszło do samowoli budowlanej przy inwestycji zrealizowanej w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. jak w przypadku inwestycji zrealizowanej w obowiązującym porządku prawnym, a to z tej przyczyny, że "stara" regulacja nie przewidywała takiego obowiązku. W przekonaniu organu II instancji również okres ponad 40 lat od realizacji robót i ewentualnego ubiegania się inwestora o decyzje o pozwolenie na budowę daje podstawę przypuszczać, że mogły one ulec zniszczeniu lub zaginięciu w efekcie ludzkiego błędu. Stąd też ustalenie stanu faktycznego sprawy nie mogło nastąpić na podstawie fizycznego braku dokumentu – decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz należało dokonać interpretacji i wnioskowania na podstawie innych okoliczności, jak uczynił to organ I instancji. Według organu odwoławczego, brak samego dokumentu decyzji nie może skutkować automatycznym przyjęciem, że decyzja nie została wydana. Fakt wydania decyzji może być bowiem ustalony także w oparciu o dowody pośrednie, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Powołując się zatem na dokonane w sprawie ustalenia związane z realizacją na przełomie lat 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku magistrali wodociągowej od ujęcia wody w L. dla potrzeb aglomeracji [...], organ II instancji wskazał, że dla tej inwestycji została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu – Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1966 r., nr [...]. Organ odwoławczy przyznał przy tym, że na załącznikach do tej decyzji faktycznie trasa przebiegu omija posesję nr [...] w Lubachowie. Na wysokości tej nieruchomości trasa przebiega pomiędzy drogą a rzeką. Odnosząc się do powyższej rozbieżności organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy to jedynie decyzja o lokalizacji szczegółowej, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Ponadto ustalono, że Wydział Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu udzielił pozwolenia na budowę tej magistrali wodnej, przed przystąpieniem do robót. Decyzji o pozwoleniu na budowę magistrali wodociągowej nie udało się odnaleźć. DWINB podzielił stanowisko organu I instancji, który powołując się na rysunki stanowiące załączniki do decyzji nr [...], jak również na przekazane przez Urząd Miejski w Świdnicy rysunki dotyczące przebiegu rurociągu, przejścia przez rzekę Bystrzyca, uznał, że świadczą one o tym, że była opracowana dokumentacja projektowa dla spornego przedsięwzięcia, co z kolei wskazuje, że magistrala nie została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. W przekonaniu organu odwoławczego powyższe potwierdzają także inne dowody zebrane w sprawie, w tym zeznania świadków.

Podsumowując, w przekonaniu organu odwoławczego, z uwagi na brak pełnej dokumentacji nie można stwierdzić, z całą stanowczością, iż inwestycja realizowana była w warunkach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego podczas postępowania dotarł jedynie do załączników mapowych z decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji. Nie można jednak tych załączników utożsamiać z projektem budowlanym, wskazując (jak to sugeruje strona), że skoro trasa magistrali na załączniku mapowym jest w innym miejscu niż w rzeczywistości to mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. wnieśli K. L. i K. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 315/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że istota niniejszego postępowania polegała na prawidłowym ustaleniu, czy zrealizowana na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiąty ubiegłego wieku inwestycja budowlana, określana mianem magistrali wodnej, której część przebiega przez działkę należącą do skarżących, została wykonana zgodnie z ówczesnymi przepisami, a zwłaszcza czy wydano wówczas skuteczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący początkowo uważali, że takiej decyzji nigdy nie wydano, aby następnie zmienić stanowisko i twierdzić, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia. Natomiast oba organy, zarówno pierwszo- i drugoinstancyjne, twierdzą, że pomimo iż nie udało się odnaleźć samej decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można bezsprzecznie dowieść, że przedmiotowa magistrala powstała bez wymaganej akceptacji właściwych organów, czy też w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przekonaniu orzekających w sprawie organów, ustalone okoliczności podejmowanych przez inwestora starań świadczą o tym, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami.

Sąd podkreślił, że wszelkie ustalenia i kwalifikacje należało dokonywać w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzenia przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), oraz że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. obowiązujące w dacie rozpoczęcia i realizacji przedmiotowej inwestycji nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak czyni to obecnie obowiązujący przepis art. 63 Prawa budowlanego oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z tego względu sam fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia – zdaniem Sądu – do przyjęcia, że przedmiotową magistralę wodociągową zrealizowano w całości lub w części bez pozwolenia na budowę. Zarówno bowiem w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974r., jak i ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on z tej przyczyny samowolą budowlaną.

Sąd podkreślił również, że zakres prowadzonego postępowania nie obejmował zbadania wykonania zgodnie z ówczesnymi przepisami przebiegu spornej magistrali na całym jej odcinku, tj. od ujęcia wody ze zbiornika w L. do P., lecz ograniczony był wyłącznie do fragmentu tej magistrali, który przebiega przez działkę nr [...]. Poczynienie powyższego zastrzeżenia jest o tyle istotne jeśli się zauważy, że skarżący w swojej aktywności w inicjatywie dowodowej starali się udowodnić brak legalności budowy magistrali wodociągowej na innych jej fragmentach, w tym na odcinku, który przechodził przez działkę należącą do S. i D. P., a także w miejscach przechodzenia przez rzekę B. Przedstawione w tym zakresie twierdzenia nie mogły nie tylko odnieść zamierzonego przez skarżących skutku, ale wręcz przeciwnie, potwierdzają przyjęte w sprawie stanowisko dotyczące braku możliwości stwierdzenia jaka trasa magistrali wodociągowej została zaprojektowana. W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2015 r. skarżący wskazali na niewłaściwość rzeczową i instancyjną orzekających w sprawie organów. Powyższe twierdzenie wywiedli z analizy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zwłaszcza art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 3. W realiach niniejszej sprawy przedstawiona w tym zakresie argumentacja nie jest trafna i w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie. Wynika to z tej przyczyny, że zakres prowadzonego postępowania nie obejmował, o czym zapominają skarżący, zbadania legalności całego zadania inwestycyjnego jakim była budowa ujęcia wody ze zbiornika w Lubachowie wraz z rurociągiem magistralnym zasilającym pobliskie miejscowości. Przedmiotem postępowania administracyjnego zainicjowanego przed PINB w Świdnicy i zakończonego wydaną w dniu [...] listopada 2014 r. decyzją nr [...], było sprawdzenie – wyłącznie w obrębie działki nr [...] – legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm biegnącego od ujęcia wody w L. do P.

Zdaniem Sądu dla spornej inwestycji nie tylko została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu – Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1966 r., nr [...], ale także wydano w dniu [...] sierpnia 1968 r. decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wprawdzie nie odnaleziono tej ostatniej decyzji, niemniej całokształt ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych ponad wszelką wątpliwość potwierdza, że taka decyzja została wydana. W szczególności o legalność wykonanych robót świadczy fakt prowadzenia dziennika budowy. Za takim ustaleniem przemawiają również zeznania złożone przez osoby, które uczestniczyły w procesie inwestycyjnym związanym ze sporną magistralą wodociągową (A. B. i B. W.). Ponadto wskazuje na to odnalezienie fragmentów dokumentacji projektowej, która musiała zostać zatwierdzona poszukiwaną decyzją. Powyższe twierdzenie uwiarygodnia zwłaszcza projekt techniczno-roboczy dla inwestycji: "Ujęcie wody ze zbiornika w Lubachowie I etap rurociąg magistralny", opracowany przez inż. M. M.. Już zestawienie wymienionych dokumentów dowodzi, że była opracowana dokumentacja projektowa dla spornego przedsięwzięcia, co z kolei wskazuje, że magistrala wodna (wraz z innymi budowlami wchodzącymi w skład całego przedsięwzięcia budowlanego) nie została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. Również z uwagi na brak dotarcia do dokumentacji powykonawczej nie można stwierdzić, że doszło do niezgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Dlatego też zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy w wysokim stopniu uprawdopodobnia, że inwestycja realizowana była w oparciu o wymagane prawem dokumenty. Ustalono istotne szczegóły związane z realizacją budowy. Odtworzono proces inwestycyjno-budowalny, w tym odnaleziono szereg dokumentów formalno-prawnych. W sytuacji zatem, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na poczynienie ustalenia, że inwestor przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał pozwolenie na budowę dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Zasadnie w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie prowadzone w sprawie samowolnej realizacji inwestycji w postaci magistrali wodociągowej. Wobec zaginięcia dokumentacji nie było też możliwe prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu ustalenia, czy inwestycja zrealizowana została zgodnie z projektem budowlanym. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w skardze w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, prowadzenie przez te organy dalszego postępowania dowodowego było zbędne.

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie wątpliwości, które pojawiły się po analizie załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej, z którego wynika, że planowana trasa przebiegu wodociągu omija posesję nr [...] w L. – na wysokości tej nieruchomości trasa przebiega pomiędzy drogą a rzeką – Sąd zauważył, że przyczyna zaistniałej rozbieżność może wynikać z charakteru samej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Nie można bowiem zapominać, że taką decyzją nie była zatwierdzana dokumentacja projektowa. Podzielając wobec tego stanowisko wyrażone przez orzekające w sprawie organy, należy stwierdzić, że jedynym wnioskiem, który można wywieść na podstawie tej dokumentacji jest potwierdzenie, że pierwotne założenia przebiegu trasy było inne niż wykonane. Na podstawie dostępnych dokumentów nie można jednak stwierdzić jak trasa magistrali została zaprojektowana. Ponadto w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie było pojęcia "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego", wobec czego ewentualnych korekt dokonywało się na bieżąco przy wykonywaniu robót, jak również sporna magistrala realizowana była na trudnym podgórskim terenie, kiedy często dopiero na etapie wykonawstwa można było podjąć ostateczną decyzję odnośnie przebiegu takiej inwestycji liniowej, co też dawało podstawy do zastosowania odstępstwa od przepisów prawa. W takich też kategoriach należy rozpatrywać akcentowane przez skarżących zarzuty dotyczące braku zachowania strefy ochronnej wynoszącej zgodnie z zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 14 sierpnia 1963 r. osiem metrów, czy też miejsca i sposobu przejścia przez rzekę. Również do momentu, gdy nie zostanie we właściwym trybie stwierdzona nieważność pozwolenia na budowę, nie można twierdzić, że takie pozwolenie utraciło ważność z powodu samowolnego odstąpienia od warunków na jakich zostało ono udzielone. Nie można przy tym zapominać, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena legalności udzielonego pozwolenia na budowę.

Dodatkowo nie może przesądzić o nielegalności przebiegu spornej magistrali wodociągowej przez należącą do skarżących działkę, brak uwidocznienia jej położenia na później sporządzonych mapach geodezyjnych. Również takiego wniosku nie można wywieść z rozbieżności jakie pojawiły się pomiędzy uwidocznieniem wodociągu na sporządzonej w 1993 r. mapie geodezyjnej a rzeczywistym jego przebiegiem, który udokumentowali dopiero skarżący. Z tych też powodów bez związku z przedmiotem postępowania pozostaje próba wykazania poświadczenia nieprawdziwych faktów na szkicach polowych przez W. S., który w 1993 r. sporządził inwentaryzację całej magistrali. Błędna okazała się także ta część zarzutów skargi, w której jej autorzy powołali się na klauzulę umieszczoną w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1990 r. (gdzie przebieg magistrali uwidoczniony jest za drogą i rzeką B.), że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub o zmianie sposobu wykorzystania gruntów, zawierające rozstrzygnięcia niezgodne z tym planem są nieważne. Według skarżących zapis ten podważa legalność budowy magistrali wodnej na ich działce. Powyższa regulacja nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy ona decyzji lokalizacyjnych, które nie zostały skonsumowane przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm biegnącego od ujęcia wody w L. do P., w obrębie działki nr [...], na terenie posesji nr 43 w Lubachowie, tj. postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a., a zakres tego postępowania jest prawidłowy. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych w świetle mającej zastosowanie w sprawie materialnej normy prawnej okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody, jakie obiektywnie rzecz oceniając mogły być zgromadzone lub pozyskane przez organy, tj. dowody nieprzekraczające fizycznych możliwości dowodzenia przez organy. W tym stanie rzeczy, PINB w sposób prawidłowy stwierdził – wydając postanowienia: z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], z dnia [...] września 2014 r., nr [...] i z tego samego dnia o nr [...], że przeprowadzenie żądanych przez pełnomocnika stron dowodów (odpowiednio wnioski dowodowe z dnia: 16 lipca 2014 r., 21 lipca 2014 r., 28 lipca 2014 r.) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności będące przedmiotem tych dowodów nie dotyczą przedmiotu postępowania dotyczącego legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm biegnącego od ujęcia wody w L. do P., w obrębie działki nr [...], na terenie posesji nr [...] w L. W ocenie Sądu, w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organ I instancji dokonał nie tylko wyszczególnienia dokumentów przedłożonych przez skarżących, lecz także odniósł się w uzasadnieniu do ich wartości dowodowej. Z podanych wyżej przyczyn organ słusznie odmówił skarżącym przeprowadzenia dowodów wskazując, że wobec zebranego w toku postępowania materiału dowodowego jego przeprowadzenie pozbawione jest jakichkolwiek podstaw.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2015 r. wnieśli K. L. i K. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi "poprzez nietrafne i nieuzasadnione przyjęcie";

• "art. 145 § 1 ust. 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi, gdy decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu została wydana z naruszeniem art. 156 par.";

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

• art. 1, art. 2 ust. 1, 2, 3 i art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. 1961, Nr 5, poz. 30);

• art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47) w zw. z § 2 ust. 1, 2 i § 30 ust. 1 i 2, § 31 ust. 2, 35, 37 ust. 1 pkt 1, 2, 3 z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 62, poz. 268) – Zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistki i Architektury;

• uchwała Nr 67 Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1963 r. w sprawie terenowej koordynacji inwestycji na podstawie § 9 ust.1 pkt 1;

• zgodnie z zaleceniami Zespołu Ekspertów do projektu inwestycyjnego załącza się decyzję lokalizacji szczegółowej na podstawie Zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia 1 sierpnia 1963 r. na podstawie § 2 ust. 1 założenia, lokalizacja szczegółowa i projekty wstępne inwestycji, obejmujących obiekty budowlane określone w art. 64 wymagały przed ich zatwierdzeniem uzgodnienia przez inwestora z właściwym organem administracji wodnej, a na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 założenia, lokalizacja szczegółowa i projekty wstępne inwestycji obejmowały obiekty budowlane gospodarki wodnej (art. 64 ust. 1);

• ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlne (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz.)

• art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46)

• § 15 ust. 1 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (Monitor Polski 1959 Nr 102, poz. 545);

• "30 maja 1962 r. (Dz.U.Nr 34, poz. 158) i Prawem budowlanym. Ponieważ art. 45 ust. 1 wskazanego prawa mówił, że właściwy organ administracji wodnej wydawał pozwolenie wodnoprawnymi"

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie zasady skargowości co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności;

• art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez niestwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji, która zostanie wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i instancyjnej orzekających w sprawie organów, co obarczone jest sankcją nieważności.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę kasacyjną K. P.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w D. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, mogących stanowić podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.

Wniesiona skarga kasacyjna (pismo z 12 listopada 2015 r.) z uwagi na swą objętość, wielowątkowość i szczegółowość znacznie przekracza wymagania określone w art. 176 p.p.s.a., co nie wpływa pozytywnie na jej czytelność i zrozumiałość. W gąszczu zdarzeń i faktów zamieszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które nie korespondują w większości z zarzutami zamieszczonymi w petitum skargi kasacyjnej, trudno doszukać się istoty sprawy mającej znaczenie w tym postępowaniu. Skarga kasacyjna w dużej części stanowi powtórzenie zarzutów zamieszczonych w skardze do WSA we Wrocławiu.

W związku z powyższym na wstępie należy ustalić, co było przedmiotem postępowania administracyjnego, charakter tego postępowania oraz zakres podmiotowy wynikający z interesu prawnego stron tego postępowania, co ma istotne znaczenie przy ocenie zaskarżonego wyroku.

Należy przypomnieć, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika K. L. i K. P., współwłaścicieli nieruchomości położonej w [...] nr [...], działka nr [...], który w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy prosił "o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy przez [...] Sp. z o.o. w D. (lub poprzednika prawnego ww. Spółki) w obrębie nieruchomości moich mocodawców obiektu budowlanego – rurociągu przesyłowego wody o średnicy 600 mm". Nie jest więc prawdą, że wszczęcie tego postępowania było "pomysłem" organów nadzoru budowlanego, jak to się przedstawia w skardze kasacyjnej. Tak więc było to postępowanie wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy mające na celu wyjaśnić, czy odcinek rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm, znajdującego się na działce nr [...], należącej do K. L. i K. P., stanowi samowolę budowlaną, tzn. czy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ww. jako właściciele działki nr [...] mieli interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., byli więc uprawnieni jako strona do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Postępowanie tak wszczęte dotyczyło jednak wyłącznie odcinka rurociągu przebiegającego przez działkę skarżących, działkę nr [...] w L., a nie całej magistrali wodociągowej o średnicy 600 mm, jak można by wnosić z niektórych fragmentów uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jak wynika z ustaleń organów poczynionych w sprawie, budowa przedmiotowej magistrali wodociągowej związanej z budową ujęcia wody w L. dla potrzeb aglomeracji [...] w związku z deficytem wody na tym terenie, miała miejsce na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego wieku, czego nie kwestionują skarżący.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. powinny w niniejszej sprawie mieć zastosowanie "przepisy dotychczasowe", co oznacza, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a konkretnie przepisy art. 37, 38, 39, 40 i 42 tej ustawy, o ile okazałoby się, że jest to samowola budowlana. Powyżej wymienione przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się – zgodnie z art. 103 ust. 2 Pr.bud. – niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, czy też w czasie obowiązywania tej ustawy (wyrok NSA w Gdańsku z 30 września 2000 r., II SA/Gd 1597/98, Lex nr 654926; wyrok NSA w Katowicach z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00, Lex nr 655200; Wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 138/06, Lex nr 507206).

Pełnomocnik skarżących w wielu swoich pismach potwierdzał o jakie tu postępowanie chodzi i czego ma dotyczyć, jak np. w odwołaniu od decyzji PINB w Świdnicy z dnia [...] listopada 2014 r. wnioskowano o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej, iż przedmiotowa inwestycja pn. »Budowa rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm biegnącego od ujęcia wody w L. do P. została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej«, w obrębie działki nr [...], na terenie posesji nr [...] w L". W następnym zaś punkcie tego odwołania wnioskowano o "nakazanie rozbiórki przedmiotu samowoli budowlanej wskazanej magistrali wodnej usytuowanej na działce nr [...] położonej w Lubachowie stanowiącej własność moich mocodawców".

Nie może więc tu być żadnych wątpliwości o jakie postępowanie tu chodziło i czego ono miało dotyczyć. Nie chodziło tu bowiem o wszczęcie postępowania, w którym by kwestionowano zgodność z prawem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgodność budowy z wydanym pozwoleniem na budowę. Zresztą nie mogło być mowy o takich postępowaniach w sytuacji kiedy nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z czym nie wiadomo jak zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę miał przebiegać przedmiotowy rurociąg. Jak wynika z większości korespondencji skarżących, kierowanej do organów nadzoru budowlanego, właściciele działki nr [...] w [...] z góry założyli, że budowa odcinka wodociągu na ich działce to była samowola budowlana, a więc budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem to mogło stanowić podstawę do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 Pr.bud. z 1974 r.

W świetle powyższych rozważań i ustalenia, że zaskarżona decyzja z [...] lutego 2015 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] listopada 2014 r., zostały wydane w postępowaniu mającym wyłącznie na celu ustalenie, czy przebiegająca przez działkę nr [...] w [...] rura wodociągowa stanowi samowolę budowlaną, zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 2 dotyczące naruszenia prawa materialnego, są całkowicie bezzasadne, nie mające żadnego związku z przedmiotem postępowania.

W pkt 2 skargi kasacyjnej zostały też zamieszczone zarzuty naruszenia:

– art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie zasady skargowości,

– art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 3 Pr.bud., oba te zarzuty nie znajdują żadnego uzasadnienia w realiach tej sprawy. Jak wynika z dotychczasowych rozważań postępowanie administracyjne zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy wszczęte, zgodnie z wnioskiem skarżących, w którym skarżący mieli przymiot strony. Postępowanie to jednak dotyczyło wyłącznie działki skarżących, gdyż tylko w takim zakresie skarżący K. L. i K. P.i posiadali legitymacje procesową do wszczęcia postępowania, co wynikało z ich prawnie chronionego interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Inne osoby uważające, że powinny w tym postępowaniu brać udział jako strony, powinny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ma więc żadnych podstaw aby uznać, że został w tej sprawie naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż toczące się postępowanie i wydane w nim decyzje dotyczyły wyłącznie interesu prawnego K. L. i K. P. oraz odcinka rurociągu znajdującego się na działce nr [...], należącej do nich.

Nie ma więc żadnych przesłanek prawnych aby twierdzić, że zaskarżona decyzja lub decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i instancyjnej, jak podnosi się w skardze kasacyjnej.

Skarżący nie mają żadnych prawnie skutecznych środków prawnych, w drodze których mogliby żądać wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania z urzędu i możliwości określenia zakresu tego postępowania, inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do organu.

Ponieważ zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą nie został naruszony żaden z przepisów art. 156 k.p.a., wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej, nie ma też żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia "art. 145 par. 1 ust. 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.", zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Kontrola sądowa, której wynikiem jest zaskarżony wyrok, miała na celu stwierdzenie, czy zaskarżona decyzja Nr [...] Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] listopada 2014 r., została wydana zgodnie z prawem. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2015 r. oddalający skargę świadczy o tym, że ww. decyzje w ocenie Sądu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem, czyli że organ nadzoru budowlanego miał podstawy do umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm biegnącego od ujęcia wody w L. do P., w obrębie działki nr [...], na terenie posesji nr [...] w [...]. W świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, w znacznej części przy udziale skarżących i ich pełnomocnika, z oceną Sądu pierwszej instancji i zaskarżonym rozstrzygnięciem tego Sądu należy się zgodzić, bowiem pomimo nie odnalezienia oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ulega wątpliwości, że taka decyzja była wydana. Budowa przedmiotowego rurociągu przesyłowego, w zakresie w jakim przeprowadzono postępowanie administracyjne, nie była więc samowolą budowlaną, a ustalenie tej okoliczności było głównym i wyłącznym celem tego postępowania. Nie było więc podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tym trybie, należało więc je umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego umarzając postępowanie oparły się w swych decyzjach na materiałach dowodowych w postaci szeregu kopii i odpisów dokumentów oraz zeznaniach świadków, które nie pozwalały na przyjęcie tezy powielanej przez pełnomocnika skarżących, że budowa przedmiotowego rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm, miała miejsce bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak można wnosić z niektórych fragmentów skargi kasacyjnej, skarżący i ich pełnomocnik pod wpływem zgromadzonych dowodów, zmienili nieco swój pogląd, że jest to samowola budowlana, dążąc do wykazania, że przedmiotowy rurociąg został zbudowany niezgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami, zapomnieli jednak najwyraźniej jaki był przedmiot wszczętego postępowania.

W sprawie tej należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, jak i organów nadzoru budowlanego, że przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 1 stycznia 1995 r. nie nakładały na inwestora oraz na organy obowiązku, o którym mowa w art. 63 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Wszelkie więc zarzuty w tym zakresie podnoszone przez stronę, nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych decyzji, podobnie jak zarzuty dotyczące faktycznej trasy przebiegu rurociągu (nienaniesionej na mapach), czy też wykonania pomiarów powykonawczych wodociągu przez geodetów w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, mających na celu ustalenie rzeczywistej trasy przebiegu magistrali wodociągowej.

Sąd zdaje sobie sprawę, że decyzje wydane w tej sprawie, kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, mogą być niesatysfakcjonujące dla skarżących, jak i dla innych zainteresowanych tą sprawą, przez działki których, bądź w pobliżu których faktycznie przebiega trasa ułożenia spornej magistrali wodociągowej o średnicy 600 mm, jednak w tym postępowaniu organy nadzoru budowlanego, nie mogły wyjaśnić wszystkim innych wątpliwości związanych z tą inwestycją, co nie zamyka zainteresowanym możliwości dochodzenia swych praw na drodze postępowania administracyjnego czy też postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Bowiem sprawą ciągle niewyjaśnioną pozostaje to, czy faktyczna trasa przebiegu spornej magistrali wodociągowej jest zgodna z zatwierdzonym planem realizacyjnym i wydanym pozwoleniem na budowę.

Mając na uwadze powyższe rozważania, nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a., zamieszczonym w pkt 1 tego pisma, gdyż oddalenie skargi było w tym przypadku zgodne z prawem.

Pismami z dnia 5 grudnia 2016 r. i 16 lutego 2017 r. D. P. i S. P. oraz H. T., powołując się na art. 33 § 2 p.p.s.a., wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zawiadomił ww. osoby o terminie rozprawy, na której oddalił ich wnioski, uznając, iż wynik toczącego się postępowania ze skargi K. L. i K. P. nie dotyczył interesu prawnego D. P., S. P. oraz H. T., gdyż postępowanie to dotyczyło wyłącznie wnoszących skargę i działki nr 142 w Lubachowie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.