Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1210/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 17, art. 98 ust. 8, art. 99, art. 100
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, art. 85 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1210/17

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy dla położonej w miejscowości S. działki nr 121/15.

Z uzasadnienia tej decyzji i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] – na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1

i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 77

i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.

nr [...] odmówił ustalenia na wniosek A. J. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym wraz z budową budynku gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków i studni głębinowej na części działki nr 121/15 położonej w miejscowości S., gm. C.

W uzasadnieniu wskazując na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stwierdził, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i powodowałaby naruszenie art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134

ze zm., dalej: u.o.p.). Wyjaśnił, że wydanie decyzji poprzedziło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia

[...] kwietnia 2017 r. nr [...]), którym organ ten odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

W odwołaniu A. J. zawnioskowała o uchylenie decyzji Wójta i ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż realizacja przedmiotowej inwestycji: znacząco negatywnie oddziałuje na obszar ochrony Natura 2000, tj. obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001 oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC180001, przyczyni się do fragmentacji płata siedliska przyrodniczo - łąkowego, ograniczy naturalne dobowe przemieszczanie się zwierząt, wpisuje się w negatywny trend zabudowy cennych przyrodniczo terenów powodując zabudowę rozproszoną, stanowi zaplecze mieszkalno - gospodarcze a nie zabudowę zagrodową związaną z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym;

2. naruszenie art. 10 w zw. z art. 79 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez niezawiadomienie strony o oględzinach działki nr 121/15, przez co nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a tym samym uniemożliwiono wypowiedzenie się co do sposobu użytkowania przedmiotowej działki; art. 8 zw. z art. 80 i art. 86 K.p.a. polegające na braku przesłuchania strony, braku wezwania do przedłożenia dowodów w celu wykazania, że wnioskowana zabudowa związana jest z prowadzonym przez stronę gospodarstwem rolnym, podczas gdy w sprawie pozostawały niewyjaśnione fakty istotne dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast organ działał w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, narażając stronę na szkodę z powodu nieznajomości prawa;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z ustawowymi wymogami, które jest wewnętrznie sprzeczne i niespójne;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zagrody rolniczej, a materiał dowodowy wskazuje, że posiada gospodarstwo rolne

o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego

w gminie C., co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. - podjętą na podstawie

art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta.

Wyjaśniło, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie, czy zamierzona zmiana zagospodarowania terenu dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Organ bada zatem, czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym dotyczące

tzw. zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.

Powołując się na uregulowania zawarte w art. 96 i art. 98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1405, dalej: ustawa środowiskowa) Kolegium wskazało, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było wydanie przez RDOŚ w R. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków realizacji planowanego przez A. J. przedsięwzięcia.

Przytaczając szczegółowo ustalenia zawarte w postanowieniu RDOŚ Kolegium zauważyło, że w ocenie organu uzgadniającego, planowana inwestycja w związku

z jej oddaleniem od zwartej zabudowy miejscowości S., jeśli zostanie zrealizowana, stanowić będzie element rozproszonej zabudowy i spowoduje pogorszenie siedlisk oznaczonych w nim gatunków w obrębie obszaru Bieszczady PLC180001. Pogorszenie stanu zachowania siedlisk będzie ograniczone do stosunkowo niewielkiej powierzchni i można oddziaływanie tej inwestycji potraktować jako mało istotne, jednakże biorąc pod uwagę fakt, że jej realizacja całkowicie na stałe wykluczy obszar objęty tą inwestycją z przestrzeni życiowej gatunków ptaków

i zwierząt, uznaje się ją za istotnie szkodliwą i stojącą w sprzeczności

z podstawowym celem dla którego został utworzony obszar Natura 2000 Bieszczady PLC180001, czyli dla ochrony ważnych dla Wspólnoty gatunków zwierząt i ich siedlisk. RDOŚ stwierdził, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia znacząco negatywnie oddziałuje na obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001 oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC180001.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem z uwagi na możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 odpowiada prawu i wyłącza wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja pozytywna byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 33 u.o.p. Jej wydanie naruszałoby ponadto art. 100 ustawy środowiskowej, uchybiając zasadzie związania organów wydających decyzję

o warunkach zabudowy oraz odbierałoby organowi uzgadniającemu prawo do wiążącego decydowania w zakresie zarezerwowanym ściśle dla niego. Z mocy tego artykułu postanowienie RDOŚ wiąże przy rozstrzyganiu wniosku o ustalenie warunków zabudowy zarówno wójta gminy jak i samorządowe kolegium odwoławcze; jeżeli odpowiada prawu i oparte zostało na art. 98 i 99 tej ustawy, to wójt na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne i stwierdziło, że RDOŚ zasadnie wywiódł, iż istnieje ryzyko znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, które potęguje fakt, że kolejni inwestorzy planują na tym terenie zabudowę. Zauważyło, że ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie jej zasobów i składników formami ochrony tak, by nie umniejszać możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. W ocenie Kolegium, RDOŚ dokonał prawidłowego wyważenia interesu skarżącej i interesu społecznego. Jak podało, brak uzgodnienia warunków realizacji planowanej inwestycji skutkujący wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wprawdzie ogranicza prawo dysponowania nieruchomością, jednakże prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Na mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony m.in. środowiska.

Kolegium nie podzieliło także zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa procesowego. Akta sprawy nie potwierdzają zarzutów odwołującej o pozbawieniu jej prawa do udziału w postępowaniu. Odnośnie zarzutu o braku uwzględnienia przez Wójta że jest ona rolnikiem a wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zagrody rolniczej, SKO wyjaśniło, że kwestia wykazania, czy spełniony został wymóg art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolniczego nie doprowadziłoby do wydania innego niż zaskarżone rozstrzygnięcie.

W skardze na decyzję SKO wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. J. (działając przez pełnomocnika – radcę prawnego) zawnioskowała o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] oraz postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej

w sytuacji błędnego postanowienia RDOŚ i stwierdzenie, że inwestycja nie odpowiada przepisom odrębnym, co miało wpływ na wynik postępowania,

2. naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, poprzez wydanie odmownego postanowienia uzgodnieniowego w sytuacji, gdy

z jego uzasadnienia nie wynika w jaki sposób i w jakim zakresie organ uwzględnił

a w jakim nie uwzględnił ustaleń zawartych w pozytywnym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, powołując się na dowody których nie ma

w materiale dowodowym i jednocześnie nie wskazując w sposób obiektywny, że przedłożony raport zawiera błędy metodologiczne;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej, wobec konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości;

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 w zw. z art. 79 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak przeprowadzenia oględzin działki nr 121/15 i wydanie postanowienia uzgodnieniowego w oparciu o literaturę a nie o specjalistyczną opinię odnoszącą się do konkretnego terenu, tj. w oparciu o raport.

W konsekwencji powyższych naruszeń zarzuciła błąd w ustalenia faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że realizacja przedmiotowej inwestycji:

- dotyczy terenu niezabudowanego, nieznajdującego się w bliskim sąsiedztwie istniejącej zwartej zabudowy,

- znacząco negatywnie oddziałuje na obszar Natura 2000, tj. obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001 oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC180001,

- przyczyni się do fragmentacji płata siedliska przyrodniczo - łąkowego,

- ograniczy naturalne dobowe przemieszczanie zwierząt,

- wpisuje się w negatywny trend zabudowy cennych przyrodniczo terenów, powodując zabudowę rozproszoną,

- stanowi zaplecze mieszkalno - gospodarcze, a nie zabudowę zagrodową związaną

z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym,

- metody ograniczenia oddziaływań planowanej inwestycji nie są wystarczające.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO z [...] sierpnia

2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r.

o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o wymiarach 6 x 9 m) w zabudowie zagrodowej wraz z przylegającym do niego budynkiem gospodarczym (o wymiarach 2 x 3 m) oraz przydomową oczyszczalnią ścieków i studnią głębinową na działce nr 121/15 (o pow. całkowitej 1,3270 ha) położonej w miejscowości S., gm. C.

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] Sąd nie stwierdził opisanych wyżej naruszeń, a tym samym podstaw do uwzględnienia skargi.

Materialnoprawną podstawę wydania tych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W okolicznościach sprawy nie można pominąć również treści ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej,

w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie

(wg załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaświadczenia Urzędu Gminy [...], wnioskodawczyni jest podatnikiem podatków lokalnych od gruntów gospodarstwa rolnego obejmującego oprócz gruntów własnych o pow. 1,3270 ha także grunty dzierżawione z nadleśnictwa C. o pow. 2,30 ha).

Organy administracji obu instancji odmawiając uwzględnienia żądania wnioskodawczyni oparły swe rozstrzygnięcia na treści postanowienia RDOŚ

z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z tej przyczyny, że udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji stanowiłoby naruszenie art. 33 u.o.p., który w ust. 1 zabrania,

z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Z tej przyczyny w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozdziału 5 Działu V ustawy środowiskowej, dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wójt Gminy [...] uznając, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, [...] października 2013 r. na podstawie jej art. 96 ust. 3 wydał postanowienie, którym nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oznaczonych w nim dokumentów, w tym kopii wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i karty informacyjnej przedsięwzięcia. Postanowieniem z 27 lutego 2014 r. wydanym na podstawie

art. 97 ust. 1 i 2 RDOŚ nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 oraz określił zakres raportu (postanowienie to na skutek zażalenia wnioskodawczyni zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000; po przedłożeniu przez inwestora Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz po jego uzupełnieniu, w wyniku przeprowadzonej oceny oddziaływania, RDOŚ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 i 7, art. 99 ustawy środowiskowej oraz art. 33 u.o.p. - odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, co z kolei z powodu niespełnienia przesłanki o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy przez Wójta Gminy [...].

Mimo że na postanowienie RDOŚ nie służy zażalenie (art. 98 ust. 8),

a zgodnie z art. 100 wiąże ono organ właściwy do wydania decyzji o której mowa

w art. 96 ust. 1, nie oznacza to, że postanowienie to pozostaje poza jakąkolwiek merytoryczną formą kontroli, a sądowa ocena zaskarżonej decyzji SKO

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sprowadza się tylko i wyłącznie do ustalenia, czy w myśl art. 100 ustawy środowiskowej odpowiadają one treści postanowieniu RDOŚ. W tym zakresie Sąd podziela ukształtowane w orzecznictwie sądowym stanowisko (m.in. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r. II OSK 21/07, wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 20 marca 2012 r. II SA/Rz 1111/11 i z dnia 30 maja

2016 r. II SA/Rz 1404/15), że postanowienie RDOŚ wydane na podstawie art. 98 tej ustawy jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy w której zapadła decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a Sąd stosując art. 135 P.p.s.a. i kontrolując prawidłowość utrzymującej ją w mocy decyzji SKO może również oceniać legalność postanowienia RDOŚ.

Organ ten przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. obowiązany był kierować się treścią art. 99 ustawy środowiskowej, który oprócz zawartego w ust. 1 ogólnego wymogu uzasadnienia postanowienia o którym mowa

w art. 98 ust. 1, przewiduje w ust. 2, że uzasadnienie to niezależnie od wymagań wynikających z K.p.a. powinno zawierać:

1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;

2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej należy rozpatrywać łącznie z normą wyrażoną w art. 98 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (RDOŚ nie może więc odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jeżeli ocena jego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie pozwala na stwierdzenie, że jest ono znacząco negatywne).

Pojęcie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej; rozumie się przez to oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w kontekście powyższego, dla stwierdzenia iż zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko wystarczające jest ustalenie samego prawdopodobieństwa jego wystąpienia. Jeżeli zatem ze zgromadzonego

w sprawie materiału w sposób logiczny, bazując na wiedzy i doświadczeniu życiowym, da się wywieść prawdopodobieństwo wystąpienia w/w działań, uprawnia to do przyjęcia, że taka inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Rozwiązanie to koresponduje z wyrażoną w art. 191 Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasadą, że polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego opiera się na zasadzie ostrożności oraz działania zapobiegawczego, co sprowadza się do zaniechania realizacji inwestycji które już tylko potencjalnie mogą zagrozić wartościom przyrodniczym. Może to prowadzić do konfliktu pomiędzy interesem publicznym (wyrażającym się w potrzebie ochrony wartości przyrodniczych) a indywidualnym interesem inwestora (dążącego do wykorzystania i zagospodarowania swojej nieruchomości); w takiej sytuacji przepisy prawa dają prymat interesowi publicznemu.

Jak już wskazano, rozstrzygnięcie o tym, czy przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, może nastąpić jedynie w oparciu

o wyniki oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na ten obszar. Jednym

z zasadniczych dowodów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego głównym celem jest ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej organ zasadnie odmówi więc uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jeżeli zdoła wykazać, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc że płynące

z jego treści ustalenia nie przemawiają za dokonaniem uzgodnienia. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Obowiązek poszerzenia uzasadnienia postanowienia o informacje wymienione w art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej ma na celu zobowiązanie RDOŚ do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy treści tak znaczącego dla postępowania w przedmiocie oceny dowodu jakim jest raport, w tym również proponowanych w nim warunków obniżających ryzyko negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia. Jego ustalenia mają odgrywać w postępowaniu w przedmiocie oceny znaczenie realne a nie iluzoryczne, gdyż w innym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku jego opracowania i przedłożenia pozbawione byłoby normatywnego znaczenia. Podkreślenia jednak wymaga, że raport jest jedynie jednym z możliwych środków dowodowych i choćby z racji tego, że przygotowywany jest na zlecenie inwestora, nie może być w sprawie traktowany jak opinia biegłego. Organ nie jest zatem związany jego treścią i ostateczną decyzję co do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia podejmuje również w oparciu o inne środki dowodowe, jakie w tym względzie uzna za celowe i niezbędne.

Stosownie do powyższego należy stwierdzić, że RDOŚ odmawiając postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego zamierzenia nie naruszył art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej, spełniając przy tym wymagania wynikające z jej art. 99, w szczególności - co istotne w okolicznościach sprawy – wyjaśniając w uzasadnieniu wydanego postanowienia,

w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte

w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (ust. 2 pkt 2).

Wg tego raportu, w wyniku realizacji planowanej inwestycji, pod zabudowę przeznaczony będzie obszar zajmujący ok. 0,4 % całej nieruchomości (nie więcej niż 750 m² działki nr 121/15); pozostała część licząca ponad 12 000 m² będzie użytkowana rolniczo w sposób dotychczasowy jako łąka kośna. Lokalizację zabudowy przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu z drogi gminnej. Działka nie będzie ogrodzona, a budynki będą wykorzystywane przez kilka tygodni w roku (od połowy sierpnia do połowy października). Analiza istotności wpływu przedsięwzięcia na integralność obszaru Natura 2000 dokonana na podstawie badań terenowych i możliwego zasięgu oddziaływania wykazała, że planowana zabudowa nie będzie wiązała się ze znaczącym skumulowanym oddziaływaniem,

w szczególności nie przyczyni się do pogorszenia siedlisk przyrodniczych (redukcji ich obszaru) i nie wpłynie negatywnie na gatunki dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, nie przyczyni się do pogorszenia integralności tego obszaru i nie spowoduje znacznego zwiększenia penetracji terenu oraz nie zaburzy w stopniu większym niż obecny równowagi gatunków stanowiących przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 (ich rozmieszczenia, zagęszczenia). Jak wskazano w uzupełnieniu raportu, inwestycja nie spowoduje także utraty drożności korytarzy ekologicznych, gdyż nie przyczyni się do tworzenia ciągu zabudowy wzdłuż dróg (stanowiąca drogę gminną działka nr 123 którą odbywa się dojazd do działki

nr 121/15 ma charakter nieutwardzonej drogi rolnej oznaczonej punktami geodezyjnymi, wykaszanej przez inwestora równolegle do takich prac na jego działce, zaś większość potencjalnie nadających się do zabudowy działek posiada bezpośredni dojazd z innych dróg – nr 95 i 176/3).

W ocenie Sądu, RDOŚ odmawiając jednak uzgodnienia warunków realizacji zamierzonego przedsięwzięcia wykazał w sposób obiektywny i przekonujący, że korzystne dla inwestora wnioski Raportu wskazujące na możliwość realizacji inwestycji są błędne, a wbrew jego treści, inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Organ ten wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, otuliny [...] Parku Narodowego oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bieszczady PLC 180001 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC 180001. Położony jest też w przebiegu głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym – Korytarza [...] GKK-1, który zapewnia łączność między obszarami Natura 2000, umożliwiając migrację dziko żyjącym zwierzętom, głównie dużym ssakom drapieżnym (Bieszczady jako jeden z najbardziej wartościowych obszarów Natura 2000, posiada bardzo dużą grupę gatunków priorytetowych dla UE, stanowiąc ostoję fauny puszczańskiej ze wszystkimi wielkimi drapieżnikami, tj. niedźwiedziem, wilkiem i rysiem oraz dobrze zachowanymi zbiorowiskami roślinnymi, w tym endemicznymi; łącznie 27 gatunków roślin i zwierząt - w tym 5 priorytetowych - z załącznika II Dyrektywy Środowiskowej w ramach 23 typów siedlisk przyrodniczych z załącznika I Dyrektywy Środowiskowej oraz co najmniej 34 gatunki ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej). Działka nr 121/15 wraz z terenami sąsiadującymi położone są przy tym w obszarze siedliska przyrodniczego 6510 (zbiorowiska żyznych łąk na świeżych glebach mineralnych), zdefiniowanego jako górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie o kodzie 6520. Powierzchnia płatu siedliska przyrodniczego 6520 wynosi ok. 13 ha, w tym na przedmiotowej działce 0,8 ha. Powyższe okoliczności nie są w sprawie kwestionowane.

Oceniając wartość przyrodniczą tego terenu RDOŚ zwrócił uwagę na zapisy raportu (zgodnie z nimi znajdujące się w granicach działki chronione siedlisko przyrodnicze posiada najniższe i średnie walory przyrodnicze; inwestycja miałaby być zlokalizowana w części o walorach najniższych) oraz wyniki wykonanej na jego zlecenie w 2015 r. przez Firmę [...] inwentaryzacji przyrodniczej (wg niej stan zachowania objętego inwestycją płata siedliska przyrodniczego 6520 określono jako dobry, z oceną ogólną stanu siedliska jako niezadowalającą w skali: właściwy, niezadowalający, zły). Podkreślił jednak, że niekorzystny aktualny stan zachowania siedliska przyrodniczego stanowiącego przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 nie może być usprawiedliwieniem dla realizacji przedsięwzięcia mogącego negatywnie oddziaływać na ten stan i uniemożliwiać jego poprawy. W tym zakresie powołał, że:

1) załącznik graficzny do raportu stanowiący mapę informującą o rozmieszczeniu zinwentaryzowanych płatów siedlisk przyrodniczych oraz ich lokalizacji względem obowiązujących na terenie miejscowości S. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawierał wskazania znajdujących się

w obrębie tych płatów terenów przewidzianych w Projekcie Planu Ochrony dla obszaru Natura 2000 Bieszczady PLC 180001 do zabudowy. Jednocześnie wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom raportu, działka nr 121/15 nie jest objęta m.p.z.p. i przeznaczona do zabudowy, a zawarte w studium – które nie jest aktem prawa miejscowego - wskazanie, że są to potencjalne tereny budownictwa mieszkaniowego, nie jest wiążące (błędne twierdzenia raportu co do objęcia działki 121/15 m.p.z.p. zostały zweryfikowane w jego uzupełnieniu);

2) przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 (w tym obejmujące siedliska łąk świeżych tereny nieleśne zajmujące w ostoi Bieszczady PLC 180001 ok. 13 % powierzchni tego obszaru) są realnie zagrożone przez presję budownictwa, które wkraczając w sposób chaotyczny na coraz odleglejsze od zwartej zabudowy cenne przyrodniczo tereny, powoduje trwałą utratę, obniżenie jakości

i fragmentację nieleśnych siedlisk przyrodniczych. Planowana w ramach inwestycji zabudowa byłaby położona w odległości ok. 450 m od zwartej zabudowy miejscowości Smerek i w jej przypadku kluczowa jest nie tyle stosunkowo niewielka powierzchnia która ulegnie zniszczeniu, co stworzenie precedensu do dalszej zabudowy tego terenu i fragmentacji siedliska przyrodniczego, jako zjawiska bardzo niekorzystnego dla zachowania właściwego stanu ochrony oraz powodującego utrudniony dostęp do bazy żerowiskowej występującym na tym terenie gatunkom ptaków szponiastych (zwłaszcza obserwowanego w sąsiedztwie analizowanej działki orlika krzykliwego). W tym kontekście RDOŚ wskazał na dokonaną przez siebie z analogicznych przyczyn odmowę uzgodnienia warunków realizacji podobnych inwestycji dla położonych w bliskim sąsiedztwie działek

nr 124/1 i 124/2, 100/6, 100/2, 119/2 i 118/17 (wyjaśnił przy tym, że w stosunku do działki nr 136/4 – położonej w odległości ok. 280 m od działki nr 121/15 - wydanie postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 spowodowane było znacznie bliższym jej położeniem od zwartej zabudowy miejscowości S., zaś wspomniana

w raporcie zabudowa na działce nr 121/1 – znajdująca się ok. 90 m od działki

nr 121/15, obejmująca drewniany budynek gospodarczy – została zrealizowana

w oparciu o zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w której to sprawie w kontekście przepisów u.o.p. nie miał możliwości wypowiedzenia się co do dopuszczalności realizacji inwestycji; w stosunku do tej inwestycji podjęto jednak z urzędu działania w trybie art. 37 tej ustawy);

3) w raporcie w sposób błędny ujęta została kwestia oddziaływań skumulowanych, która została odniesiona do takich elementów środowiska, jak cenność obszaru Natura 2000, zanieczyszczenia, zakłócenia stosunków wodnych, emisje energetyczne, przekształcenie rzeźby terenu, zniszczenie warstwy gleby, zmiana krajobrazu czy charakter przedsięwzięcia, podczas gdy w przypadku zabudowy fragmentów łąk stanowiących siedliska przyrodnicze chronione w ramach obszaru Natura 2000 należy ją wiązać z fragmentacją siedlisk wynikającą z zabudowy kolejnych terenów otwartych, przyczyniającą się do fizycznej utraty terenów żerowiskowych ptaków drapieżnych. Obecność pojedynczych zabudowań

w rejonie inwestycji powoduje, że teren ten nie jest optymalnym siedliskiem dla gatunków ptaków szponiastych, jednak biorąc pod uwagę sukcesywnie zmniejszającą się powierzchnię otwartych terenów śródleśnych stanowiących dogodne łowiska, rejon inwestycji może stanowić dla tych gatunków siedlisko suboptymalne pod względem żerowiska oraz zasadniczej aktywności w okresie lęgowym. Tym samym każda kolejna inwestycja powoduje zwiększenie oddziaływania skumulowanego, powodując pogorszenie lub utratę części i tak już suboptymalnych dla wskazanych gatunków ptaków łowisk, przekładającą się na obniżenie ich liczebności w Ostoi Bieszczadzkiej Natura 2000.

Znajduje to potwierdzenie w opinii sporządzonej [...] lutego 2017 r. przez powołanego w sprawie biegłego dr inż. M. S. - Koordynatora Regionalnego [...] Komitetu Ochrony [...]; wynika z niej, że w promieniu do ok. 5 km od planowanego przedsięwzięcia gniazduje obecnie 3 pary orlika krzykliwego, a w promieniu do ok. 8 km 2 pary orła przedniego, głównie dla których została ustanowiona ostoja ptasia Bieszczady Natura 2000. Obydwa gatunki zdobywają pożywienie najczęściej w promieniu 3-5 km od gniazda, głównie na łąkach i pastwiskach, czyli w miejscach otwartych otoczonych lasami. Lokalizacja rozproszonej zabudowy jaką w ostatnich latach obserwuje się na terenie Gminy C. już spowodowała obniżenie liczebności ptaków szponiastych w Ostoi Bieszczadzkiej Natura 2000 z powodu zubożenia ich bazy żerowej, którą ogranicza obecność budynków i ludzi. Skuteczną formą zachowania właściwego stanu ochrony tych gatunków jest lokalizowanie tego rodzaju inwestycji na przedłużeniu istniejącej zabudowy, nie zaś w charakterze oderwanych od niej enklaw. Teren działki objętej planowaną inwestycją może być także miejscem żerowania i gniazdowania innych gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Bieszczady, takich np. jak derkacz, gęsiorek, jarzębatka;

4) obszar działki nr 121/15 znajduje się na terenie kluczowych obszarów łącznikowych zwierząt drapieżnych i kopytnych – scalających płaty siedliskowe dogodne dla funkcjonowania populacji. Obszary te wyznaczone zostały w oparciu o realizację przez Bieszczadzki Park Narodowy projektu "Ochrona ostoi fauny puszczańskiej – korytarze migracyjne". Obszary kluczowe są lokalnymi korytarzami migracyjnymi warunkującymi zachowanie spójności siedlisk zwierząt

o rozległych areałach osobniczych i wysokich wymaganiach siedliskowych.

Jak wynika z informacji udzielonych [...] marca 2017 r. przez inż. L. B. - Dyrektora Bieszczadzkiego Parku Narodowego (również powołanego przez RDOŚ jako biegły w sprawie), działka nr 121/15 leży na środku obszaru łącznikowego, wzdłuż którego mogą migrować zwierzęta przekraczające bariery drogowe na wyznaczonych odcinkach przekroczeń dróg funkcjonalnych i potencjalnych,

w strefach suboptymalnych i optymalnych dla występowania wilków, rysi oraz niedźwiedzi. Dopuszczenie do zabudowy kolejnych obszarów leżących

w obrębach areałów oraz w granicach szlaków migracyjnych może skutkować postępującą degradacją ich roli, aż do możliwej całkowitej utraty funkcjonalności wynikającej z zaburzenia struktury populacji oraz liczebności terytorialnych zwierząt drapieżnych, zmiany w rozmieszczeniu przestrzennym i ograniczenia dostępu do areałów, zaburzenia bahawioru związanego z rozrodem, ograniczenia dostępności naturalnej bazy żerowej, szczególnie w przypadku niedźwiedzi

i wilków nasilenia zjawiska synantropizacji (w tym ryzyka ataków na człowieka

i zwierzęta hodowlane) oraz wzrostu znaczenia emisji wszelkich zagrożeń pochodzenia antropogenicznego.

W ocenie Sądu, w związku z powyższym należy podzielić stanowisko RDOŚ, że planowana inwestycja w związku z oddaleniem od zwartej zabudowy miejscowości S. – jeśli zostanie zrealizowana – poprzez zajęcie siedliska przyrodniczego 6520 i fragmentację jego dużego płatu, spowoduje utratę terenów żerowiskowych ptaków drapieżnych oraz obniżenie jakości siedlisk gatunków zwierząt antropofobnych (wilka, rysia, niedźwiedzia brunatnego) i pełnionej przez ten obszar roli korytarza migracyjnego dla tych zwierząt, tj. gatunków priorytetowych dla ochrony przyrody i obszarów Natura 2000. Mimo że planowana inwestycja ma być ograniczona do stosunkowo niewielkiej powierzchni, to już oddziaływania postrzeganego przez pryzmat jej rodzaju i rozmiarów nie można potraktować jako mało istotnego, skoro jej realizacja w świetle zebranego materiału dowodowego całkowicie i na stałe wykluczy okoliczne tereny z przestrzeni życiowej gatunków sztandarowych dla ochrony przyrody, co stanowiło podstawowy cel utworzenia obszaru Natura 2000 Bieszczady PLC 180001 (bez znaczenia w tym kontekście pozostaje zapewnienie inwestora, że inwestycja po jej zrealizowaniu ma być wykorzystywana jedynie przez kilka tygodni w roku, skoro technicznie będzie możliwość jej użytkowania przez cały czas, a sama w sobie stwarzając warunki dogodne dla przebywania ludzi, poprzez ich wieloaspektową aktywność będzie wiązała się z negatywnych oddziaływaniem na środowisko przyrodnicze

i w/w gatunki).

Jak wskazano, duże ssaki drapieżne oraz ptaki szponiaste nie są gatunkami pospolitymi o szerokim spektrum tolerancji i dla swego bytowania wymagają niezaludnionych i niepofragmentowanych terenów, co nie pozwala uznać trwałego wprowadzenia na dany teren obiektu mieszkalnego za element nieistotny dla środowiska. Stąd tak kluczowa jest ochrona siedlisk tych gatunków na terenach, które jeszcze zapewniają im sprzyjające do egzystowania warunki, a które to gatunki ze względu na dużą presję osadnictwa znajdują się w regresie.

Nie budzi wątpliwości, że oddziaływania te jako rozłożone w czasie i często mające charakter pośredni stwarzają trudności z ich pełną i właściwą identyfikacją.

Z tego względu jako trafny Sąd uznaje wyrażony w postanowieniu RDOŚ pogląd, że o ile autor przedłożonego przez skarżącą raportu trafnie zidentyfikował część możliwych oddziaływań związanych z realizacją inwestycji na objęty ochroną obszar Natura 2000 Bieszczady, to jednak wyciągnięte przez niego wnioski końcowe co do braku wpływu inwestycji na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000

(w szczególności na duże ssaki drapieżne i ptaki szponiaste) budzi poważne wątpliwości. Niezależnie od wskazanych przez RDOŚ zastrzeżeń do analizy oddziaływań skumulowanych, świadczy o tym m.in.:

- w odniesieniu do orlika krzykliwego i orła przedniego autor raportu podczas dokonanych dla potrzeb jego wykonania obserwacji stwierdził co prawda jednorazowe ich przeloty nad wsią, jednak w sposób nieuzasadniony okolicznościami uznał w raporcie niewykorzystywanie badanego obszaru jako żerowiska z powodu braku dogodnych warunków, wywodząc z tego brak związku planowanej zabudowy z ograniczeniem ich areału łowieckiego,

- w odniesieniu do w/w gatunków ssaków drapieżnych autor raportu dosyć niekonsekwentnie wskazuje z jednej strony na położenie działki w granicach głównego karpackiego korytarza ekologicznego i uzyskane przez siebie dane

z RDOŚ wg których w S. odnotowuje się szkody powodowane w pasiekach pszczelich przez niedźwiedzie, zaś z drugiej powołuje się na wyniki prowadzonych przez siebie inwentaryzacji, wskazując, że w ich rezultacie nie natknął się na ślady bytowania niedźwiedzia, wilka i rysia, wywodząc z tego, że planowana zabudowa poprzez brak ogrodzenia terenu działki nie spowoduje przecięcia korytarza migracyjnego oraz nie będzie negatywnie oddziaływać na te gatunki zwierząt.

Całokształt przedstawionych uwarunkowań prowadzi tym samym do aprobaty wyciągniętych przez RDOŚ wniosków, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia

w przypadku jego realizacji - z uwagi na biologię gatunków wykorzystujących ten teren - wpisze się w negatywny dla obszarów Natura 2000 trend zabudowy cennych przyrodniczo terenów, czego skutki z prawdopodobieństwem graniczącym

z pewnością nie ograniczą się tak do miejsca posadowienia budynku, jak i granic działki, czy też jej bezpośredniego sąsiedztwa.

W tej sytuacji za najskuteczniejszą formę ochrony występujących na tym terenie gatunków o randze gatunków priorytetowych dla obszaru Natura 2000, wykluczającą jednocześnie przyjęcie znaczącego negatywnego oddziaływania zamierzonej inwestycji na ten obszar w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej, należy uznać zapobieganie przekształceniom i utrzymanie dotychczasowego – pozbawionego zabudowy – charakteru ich siedlisk. W przypadku bowiem gatunków rzadkich i zagrożonych, każde zaburzenie ich środowiska skutkujące pogorszeniem warunków bytowania może bowiem w sposób istotnie negatywny wpływać na stan ich dalszej ochrony.

Ponieważ na mocy art. 100 tej ustawy, postanowienie o którym mowa

w art. 98 ust. 1 wiąże organ właściwy do wydania decyzji o której mowa w art. 96

ust. 1, należy stwierdzić, że wobec słuszności stanowiska RDOŚ, prawidłowo Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. z uwagi na art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji, którą to decyzję na skutek wniesionego przez nią odwołania zasadnie utrzymało w mocy Kolegium. Poprzez rodzaj podjętych rozstrzygnięć działania tych organów trafnie wpisały się w istotne dla rozpatrywanej sprawy zasady ochrony obszarów Natura 2000 (wynikające z art. 33 ust. 1 u.o.p.) oraz zasadę przezorności – opartą o zasadę ostrożności i zasadę działania zapobiegawczego (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

Aczkolwiek nie ma to bezpośredniego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, niemniej zwrócenia uwagi strony skarżącej wymaga, że WSA w Rzeszowie wyrokami z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Rz 712/13, z dnia 14 marca 2014 r. II SA/Rz 1309/13

i z dnia 30 maja 2016 r. II SA/Rz 1404/15 z analogicznych przyczyn oddalał już skargi na decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do podobnych inwestycji, planowanych do realizacji w S. na położonych w bliskim sąsiedztwie do działki nr 121/15 działkach nr 118/17, nr 100/6 i nr 119/2 (skargi kasacyjne wniesione od wyroków II SA/Rz 712/13 i II SA/Rz 1309/13 zostały oddalone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiednio z dnia 9 lipca 2015 r. II OSK 922/14 i z dnia 15 marca 2016 r. II OSK 1791/14).

W sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] oparte zostały o prawidłowo wydane postanowienie RDOŚ, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty sprowadzające się w istocie do polemiki z zawartą w raporcie, niekorzystną dla wnioskodawczyni oceną co do znacznego wpływu planowanej przez nią inwestycji na środowisko.

W ocenie Sądu, nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 7, art. 77

§ 1 i art. 10 w zw. z art. 79 K.p.a. wynikający z niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności z niedokonania przez RDOŚ jak i przez powołanych przez niego biegłych oględzin działki nr 121/15. W tym zakresie należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie "główne" nie ma możliwości ingerowania w sposób przeprowadzenia "uzgodnienia", o czym decyduje samodzielnie organ uzgadniający, będąc związany jedynie jego przedmiotem. Jak wynika z przedstawionej przez RDOŚ dokumentacji przebiegu postępowania uzgodnieniowego, organ ten uznał, że opinie sporządzone w sposób przedstawiony przez powołanych biegłych są wystarczające do wydania przez niego stosownego postanowienia i zbędne jest przeprowadzanie dodatkowych dowodów, w tym w postaci oględzin. Zgodnie z art. 85 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Oznacza to, że ich przeprowadzenie podlega ogólnym regułom dowodowym w postępowaniu administracyjnym i nie jest obligatoryjne, zwłaszcza jeżeli dotyczy wykazania okoliczności nie mających znaczenia w sprawie lub dostatecznie wykazanych innymi dowodami. W przedmiotowej sprawie okoliczności związane z położeniem działki, jej ukształtowaniem i aktualnym zagospodarowaniem nie budziły zastrzeżeń i zostały

w wystarczający sposób udokumentowane dołączonym do raportu materiałem zdjęciowym. Kwestię wymagającą ustalenia stanowiła spełniana przez nią funkcja przyrodnicza i ta została w sposób merytorycznie wyczerpujący wyjaśniona. Mimo bieżącego informowania przez RDOŚ o przebiegu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (w tym o powołaniu biegłych),

o przeprowadzenie oględzin działki nie wnioskowała też skarżąca. W tej sytuacji wydanie opinii przez posiadające specjalistyczną wiedzę kompetentne osoby

i oparcie na nich postanowienia RDOŚ nie budzi zastrzeżeń Sądu, tak samo jak posiłkowanie się przy ich wydaniu fachową literaturą branżową, na której zresztą – co zdaje się nie zauważać strona skarżąca - w znacznym stopniu oparty również został sam raport (s. 45 – 47, Źródła danych merytorycznych, obejmujące 30 pozycji) i jego uzupełnienie (s. 7 – 8, wykaz obejmujący 14 pozycji opracowań). Tenże raport jest dokumentem prywatnym inwestora, określającym rodzaje możliwych oddziaływań oraz sposoby zapobiegania im w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia. Stanowi więc jedynie jeden z możliwych środków dowodowych i choćby z racji tego, że przygotowywany jest na zlecenie inwestora zainteresowanego realizacją inwestycji, nie może być traktowany jak opinia biegłego. Organ nie jest zatem związany jego treścią i podejmuje ostateczną decyzję w oparciu również o inne środki dowodowe.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia jest o tyle istotna, że niezależnie od tego, iż nakierowane na realizację inwestycji wnioski wynikające z przedstawionego przez skarżącą raportu nie jawią się jako przekonujące, to jak już zostało wyjaśnione - wbrew jej odmiennym twierdzeniom - w wydanym postanowieniu RDOŚ wykazał jego wadliwość metodologiczną wynikającą z błędnej oceny poczynionych ustaleń, ich wewnętrznej niespójności i nietrafności wyciągniętych wniosków, czy też ewidentnych uchybień (prostowanych na skutek uwag RDOŚ) w tak podstawowych kwestiach, jak twierdzenie co do rzekomego położenia działki na terenach przeznaczonych w m.p.z.p. pod zabudowę.

Z przyczyn dla których wiodącej wartości dowodowej w sprawie nie można przyznać wyłącznie raportowi inwestora i zawartym w nim wnioskom (i który też niejako z założenia nie potwierdza znaczącego wpływu inwestycji na środowisko), brak jest również podstaw do uznania twierdzeń skarżącej, że sporządzone

w sprawie opinie (Dyrektora [...] Parku Narodowego oraz Koordynatora Regionalnego Komitetu Ochrony [...] – a nie jak wskazano w skardze Dyrektora [...] Parku Narodowego) mają walor mało obiektywny z racji zajmowanych przez osoby je sporządzające stanowisk. Wszystkie te dokumenty i zachodzące między nimi korelacje podlegają całościowej ocenie przez organ uzgadniający i w ocenie Sądu RDOŚ uczynił to prawidłowo.

Bezzasadny jest argument, że "przez okres kilku ostatnich lat w celu wydania opinii oddziaływania na środowisko RDOŚ zawsze powoływało 3 biegłych". Wg skargi, trzecim miałby być dr W. Ś. z Instytutu Ochrony Przyrody PAN w K., który wg przypuszczeń strony skarżącej z racji wydania opinii pozytywnej względem działki nr 121/1 (stwierdzającej, że jej teren i tereny sąsiednie tworzą kolonię zabudowy budynków mieszkalnych, w którym to rejonie stan siedlisk chronionych gatunków zwierząt jest już pogorszony), taką opinię wydałby również co do działki nr 121/15.

Po pierwsze, należy w tym względzie stwierdzić, że jakiekolwiek przypuszczenia co do ewentualnej treści opinii która mogłaby być sporządzona przez tą osobę ma wyłącznie charakter hipotezy; z w/w spraw w których orzekał WSA w Rzeszowie,

tj. II SA/Rz 712/13, II SA/Rz 1309/13 i II SA/Rz 1404/15 dr W. Ś. sporządzał opinię tylko w tej ostatniej i była ona negatywna.

Po drugie zaś, powyższe twierdzenia zyskują zupełnie inny wymiar w kontekście całości treści jego opinii co do działki nr 121/1 (zgodnie z zawartym w uzasadnieniu skargi wskazaniem, została ona dołączona przez wnioskodawczynię do odwołania

i jako oznaczona datą [...] kwietnia 2016 r. faktycznie dotyczy działki nr 121/2; na zmianę numeracji działek wskazuje pośrednio także opisane powyżej odniesienie do kwestii jej zabudowy w raporcie RDOŚ, s. 8).

Treść tej opinii wskazuje jednoznacznie na położenie działki nr 121/2 w obrębie obszaru występowania rysia euroazjatyckiego, wilka oraz niedźwiedzia brunatnego oraz że zabudowa danego terenu (działki) spowoduje wykluczenie na stałe tego obszaru z przestrzeni życiowej tych gatunków. Zwrócono w niej uwagę, że zgodnie

z deklaracją inwestora, budowa ma dotyczyć parterowego, drewnianego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m² związanego bezpośrednio

z wykonywaniem prac na potrzeby pasieki, niemniej w ocenie sporządzającego opinię, dokumentacja fotograficzna wskazywała, że może on służyć również celom rekreacji indywidualnej. W związku z tym stwierdzono, że "każdy budynek rekreacyjny położony z dala od istniejącej zabudowy niewątpliwie ma negatywny wpływ na w/w gatunki zwierząt. Jednakże biorąc pod uwagę, że przedmiotowy budynek otoczony jest ze wszystkich stron oddalonymi o 200 – 400 m budynkami mieszkalnymi, które wspólnie tworzą "kolonię" zabudowy rozproszonej, należy uznać, że przedmiotowa inwestycja nie przyczyni się istotnie do już i tak pogorszonego stanu siedlisk w/w gatunków w tym konkretnym rejonie obszaru Bieszczady PLC 180001".

Mimo zatem pewnej analogii, stosownie do powyższego nie sposób więc także wykluczyć negatywnego oddziaływania na środowisko inwestycji planowanej na działce nr 121/15, którą od tej na działce nr 121/2 dodatkowo odróżnia typowo mieszkalny charakter, większa powierzchnia zabudowy oraz usytuowanie (działka

nr 121/2 przylega do znacznie bardziej uczęszczanej działki drogowej nr 95).

Nie można również nie zauważyć, że sporządzony w obecnie rozpoznawanej sprawie raport w decydującej mierze brak negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wiąże z deklarowanym na przyszłość działaniem potencjalnego inwestora, tj. użytkowania obiektu wyłącznie przez jego rodzinę i tylko przez kilka tygodni w roku, brakiem zamiaru ogrodzenia działki (chociaż już nie wybudowanego obiektu), co de facto powoduje, że ewentualne pozytywne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia miałoby charakter warunkowy, uzależniony od późniejszego zachowania inwestora (użytkownika obiektu).

Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia z wydania przez RDOŚ względem działki nr 121/15 odmownego postanowienia uzgodnieniowego naruszenia art. 98 ust. 3 w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Podstawy do odmiennego uznania nie stanowią wzajemnie rozbieżne argumenty uzasadnienia skargi, które kwestionując posiłkowanie się przez RDOŚ przy jego wydawaniu wynikami inwentaryzacji przyrodniczej prowadzonej na jego zlecenie na przedmiotowym terenie przez firmę K. (zbieżnych z wynikami sporządzonych w sprawie opinii), powołują się jednocześnie na brak uwzględnienia przez ten organ wynikających z tych prac danych zebranych w Planie Ochrony obszaru Natura 2000 Bieszczady, wskazujących na usytuowanie działki nr 121/15 na terenach przeznaczonych do zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile należy zgodzić się z twierdzeniem, że Plan ten ma pogodzić interesy przyrody i człowieka w myśl zrównoważonego rozwoju, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania słuszności stanowiska, że organy już obecnie powinny się do niego stosować. W świetle prawa nie ma on mocy obowiązującej,

a jego założenia mogą być aktualnie traktowane wyłącznie jako postulaty na przyszłość. Jak już zwrócono uwagę, teren obejmujący działkę nr 121/15 nie ma uchwalonego m.p.z.p., a tylko taka uchwała stanowi akt powszechnie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego; takiego charakteru nie ma studium, mimo że jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych – art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. (w przypadku uchwalenia m.p.z.p. obejmującego przedmiotowy teren i przewidującego możliwość stosownej zabudowy nie wyklucza to więc ewentualnej realizacji zamierzonej inwestycji w przyszłości).

W konsekwencji, skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy

i postępowanie przeprowadzone przez RDOŚ stanowiły prawidłową i wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia warunkach zabudowy, Sąd nie uznał słuszności zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji błędnego postanowienia RDOŚ), a tym samym naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji kasacyjnej. Z mocy art. 100 ustawy środowiskowej, przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, postanowienie RDOŚ wiązało bowiem zarówno Wójta Gminy [...] jak i Kolegium. W sytuacji prawidłowego wydania tego postanowienia, wydanie w opisanej sytuacji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uchybiałoby wynikającemu z tego przepisu prawu organu uzgadniającego do wiążącego decydowania w zakresie ściśle zarezerwowanym do jego kompetencji. Związanie to nie pozwala też organom decyzyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dokonywania własnej oceny prawidłowości postanowienia RDOŚ. Skoro zaskarżona decyzja wraz

z decyzją organu I instancji uwzględniała treść tego postanowienia, tym samym czyniła zadość treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wymagającemu zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi wobec u.p.z.p.

Abstrahując od powyższego, mimo że nie miało to praktycznego znaczenia

w sprawie, Sąd w pełni podziela również wyrażone w decyzji organu administracji

I i II instancji stanowisko, iż potencjalna realizacja zamierzonej przez skarżącą inwestycji nie spełnia przesłanek zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), a tym samym nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku spełnienia wymogu o którym mowa w ust. 1 pkt 1 tego artykułu, tj. zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie sądowym poglądami (por. m.in. wyrok NSA z dnia

19 września 2017 r. II OSK 2267/16 - LEX nr 2409703 i z dnia 4 grudnia 2008 r.

II OSK 1536/07 - LEX nr 477263, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r. IV SA/Wa 1750/16 - LEX nr 2394669), pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy definiować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (siedliska), stanowiące zorganizowaną całość służącą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie miejsca pracy, które ze względu na charakter działalności rolniczej jest równocześnie związane z ich miejscem zamieszkania. W przypadku skarżącej trudno uznać nie tylko brak zamiaru zamieszkiwania w obrębie siedliska (związany z co najwyżej kilkutygodniowym

w ciągu roku przebywaniem w nim), ale także realizacji zabudowań gospodarskich (identyfikowania z tym budynku garażowo – gospodarczego o wymiarach 2x3 m przeznaczonego na magazyn sprzętu i narzędzi) i faktycznego prowadzenia działalności rolniczej (uznania za taką wykaszania porastającej działkę nr 121/15 roślinności). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, kwalifikacja inwestycji

w ramach zabudowy zagrodowej stanowi próbę obejścia przy jej realizacji bardziej rygorystycznych wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skoro żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł zostać uwzględniony a ponadto Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innego rodzaju uchybień mogących skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [....] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji, wniesiona przez nią skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.