Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 200/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) (cvs) Asesor WSA Damian Bronowicki Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 2016 r. nr XX/181/2016 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XX/181/2016 z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty w części. Prokurator zarzucił rażące i istotne naruszenie przepisu art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm., dalej: u.c.p.g.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia powyższej uchwały poprzez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 2 zaskarżonej uchwały poprzez określenie, iż miesięczna stawka za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieralnymi w sposób selektywny oraz za odpady komunalne, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny dotyczy gospodarstwa domowego w odpowiednio określonych stawkach zróżnicowanych od liczby osób wchodzących w skład tegoż gospodarstwa domowego, gdy tymczasem treść przepisu art. 6j ust. 2 nie przewiduje różnicowania stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a jedynie przewiduje możliwość ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, a tym samym jest to różnicowanie wysokości opłat za odbiór odpadów w sposób nieznany ustawowym kryteriom. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. co do § 2, czyli dotyczącej zróżnicowania stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że rada gminy nie może stanowić aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przytaczając treść przepisu art. 6c, 6j i 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały skarżący podkreślił, że rada gminy ustala metodę wyliczenia wysokości opłat zgodnie z ww. przepisami i nie jest możliwe zastosowanie innego kryterium takiego wyliczenia. Oznacza to, że rada gminy może alternatywnie albo ustalić opłatę jako iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących dana nieruchomość lub wedle ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego tj. na podstawie art. 6j ust. 1 u.c.p.g. albo wedle metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Prokurator stwierdził, że Rada Miejska ustaliła w § 2 zaskarżonej uchwały, że wysokość opłat w danym gospodarstwie domowym jest uzależniona od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W ocenie skarżącego jest to rażące i istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, albowiem wspomniane już wyżej przepisy umożliwiały określenie jedynie jednej stawki od gospodarstwa domowego, nie zaś zróżnicowanie ich w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących w danym lokalu. Zdaniem Prokuratora dokonanie takiego zróżnicowania stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Skarżący zwrócił uwagę, iż skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Prokurator podkreślił, że w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.c.p.g, pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały związane było z nowelizacją ustawy. Na mocy zmienionego art. 6j i 6k gmina zobowiązana była dostosować uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty do nowych przepisów. W wyniku nowelizacji ustawy zmianie uległy również przepisy w zakresie sposobu naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według tych zasad, stawką podstawową jest stawka opłaty za gospodarowanie odpadami zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny. Natomiast jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, rada gminy określa wyższe stawki. Ponadto organ podkreślił, że przy określaniu stawek rada gminy bierze pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w znowelizowanych przepisach. Ustalone przez radę gminy stawki nie mogą także przekroczyć stawek maksymalnych, określonych w ustawie.

Rada Miejska uznała, że metoda od gospodarstwa domowego gwarantuje największą stabilność uchwalonych stawek, ze względu na niewielkie zmiany ilości gospodarstw domowych oraz stosunkowo prostą kontrolę ilości gospodarstw domowych i sprawną weryfikację deklaracji - co przekłada się wprost na obniżenie kosztów administracyjnych systemu nie tylko gminy, ale również zarządców nieruchomości i spółdzielni, składających deklaracje i rozliczających opłaty w imieniu mieszkańców. W celu ograniczenia nadmiernego wzrostu opłat w przypadku gospodarstw jednoosobowych, zaproponowano zróżnicowanie stawki w zależności od liczby mieszkańców. Oprócz tego zróżnicowano stawki w zależności od rodzaju zabudowy, w celu utrzymania poziomu segregacji odpadów w zabudowie jednorodzinnej, a także zwiększenie segregacji odpadów w zabudowie wielorodzinnej poprzez nasilenie kampanii informacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy zaskarżona uchwała - w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego.

Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XX/181/2016 Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje zaś przepis art. 6k u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., w którym ustawodawca stanowi, że: rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Przedmiotowa uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (obowiązujący w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Nie budzi wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013 r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Należy mieć na uwadze, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 – mocą ustawy z dnia ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz.1793) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. – otrzymał następujące nowe brzmienie: rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (...), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014r. o Karcie Dużej Rodziny (...).

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone, jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.

Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 maja 2018 r., I SA/Bd 241/18 i wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18 wskazano na to, że różnicowanie wysokości opłaty było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 (LEX nr 2064744) zauważył, że: "w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego".

Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem.

NSA stwierdziło, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem NSA, stanowisko (...), że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane."

Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zbieranymi i oddawanymi w sposób selektywny:

1) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie wielorodzinnej, w wysokości:

a) 8 zł, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba,

b) 24 zł dla pozostałych;

2) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie jednorodzinnej, w wysokości:

a) 9 zł jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba,

b) 27 zł dla pozostałych;

W przypadku, gdy odpady komunalne nie będą zbierane i odebrane w sposób selektywny ustalono wyższą miesięczną stawkę opłaty:

1) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie wielorodzinnej, wyniesie:

a) 18 zł, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba,

b) 45 zł dla pozostałych;

2) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie jednorodzinnej, w wysokości:

a) 20 zł, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba,

b) 70 zł dla pozostałych.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miejska zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały). Należy wyjaśnić, iż przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe.

W zaskarżonej uchwale Rada uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały), pomimo braku prawa do "różnicowania" stawek.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Jak już wcześniej podkreślono - z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

Jak już wcześniej podkreślono - z mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, w tym rada gminy jako jej organ stanowiący, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w okolicznościach niniejszej sprawy jest u.s.g.

Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Skoro gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych, to podejmowane przez radę gminy uchwały muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać (wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 16/16).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne do wyroku I SA/Go 200/20

Nie zgadzam się z częścią uzasadnienia i na podstawie art. 137§ 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłosiłam zdanie odrębne.

Nie zgadzam się z twierdzeniem, że gmina nie jest uprawniona do zróżnicowania stawki opłaty zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej ustawa również u.c.p.g).

O ile uznaję za zasadne stanowisko, że zróżnicowanie przez radę gminy opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym nastąpiło z zastosowaniem kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidzianej przez ustawę, to jednak nie zgadzam się z twierdzeniem, że możliwość zróżnicowania stawki opłaty odnosi się tylko do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 ustawy, a nie odnosi się do wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała z dnia 2 czerwca 2016 r. została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten w dacie podejmowania uchwały stanowił, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano m.in. art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.

Art. 6j ust. 1 stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Zgodnie z art. 6j ust. 2, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6j ust. 2a ww. ustawy, rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Tym samym możliwość różnicowania stawki przewidzianej w art. 6j ust. 2a u.p.c.p.g. wyraźnie odnosi się do wskazanych w tym przepisie parametrów – powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbieranie odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Inne, nie wymienione w ust. 2a, przesłanki różnicowania stawki np. wielkość gospodarstwa domowego należy uznać za nie przewidziane przez ustawę, a tym samym niedopuszczalne.

Z regulacji zawartych w u.c.p.g nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i z różnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Co prawda w art. 6j ust. 2 jest mowa o stawce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, jednak nie przewidziano w tym przepisie dalszego różnicowania gospodarstwa domowego na jedno- i wieloosobowe.

Nie oznacza to jednak, że ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (od gospodarstwa domowego), taka możliwość wynika w mojej ocenie z ust. 2a art. 6j u.c.p.g. oczywiście w ramach wskazanych tam kryteriów. W ust. 2a jest mowa o zróżnicowaniu stawki, a nie opłaty za gospodarowanie odpadami. Tym samym możliwość zróżnicowania stawki odnosi się zarówno do metody określonej w ust. 1 jak i w ust. 2 art. 6j u.c.p.g. Tym samym istniała możliwość zróżnicowania stawki o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od rodzaju zabudowy czy też z uwagi czy odbieranie odpadów następuje z terenów wiejskich lub miejskich (jak również w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujący nieruchomość). Ponadto z treści art. 6k ust.3 u.c.p.g. wynika, że rada gminy jest obowiązana określić wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (..). Obowiązek taki wynika to z brzmienia powołanego przepisu "Rada gminy określi wyższe stawki".

Wbrew twierdzeniu Prokuratora wnoszącego skargę, w niniejszej sprawie "wysokość opłaty w danym gospodarstwie" nie była uzależniona "od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość", ale od liczby osób w gospodarstwie domowym. W sytuacji gdyby w zaskarżonej uchwale wysokość stawki uzależniona byłaby od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość zdanie odrębne dotyczyłoby również orzeczenia, a nie tylko uzasadnienia.