Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1250/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojskowych Zakładów Łączności nr [...] S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1638/15 w sprawie ze skargi E. R. i H. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojskowe Zakłady [...] S.A. w C., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1638/15, którym uwzględniono skargę E. R. i H. T. i uchylono decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 200, art. 71 ust. 4, art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. [dalej: u.g.n.]) oraz ogólnie przywołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., nr 23, poz. 120 ze zm. [dalej: rozporządzenie]), decyzją z dnia [...] marca 1999 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2000r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojskowe Zakłady [...] z siedzibą w C. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w C., oznaczonych jako działki nr 139/1, nr 140/2, nr 141/2, nr 143/2, nr 144/1 i nr 144/2 oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., zmienił powyższą decyzję jedynie w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i w części dotyczącej warunków użytkowania wieczystego.

Pismem z dnia 2 listopada 2012 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w części dotyczącej działki nr 139/1 [...] obr. C. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że były właściciel tej nieruchomości podejmował w 1990 r., a więc przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, starania o jej zwrot. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., stwierdził nieważność spornej decyzji w części dotyczącej działki nr 139/1.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Wojskowe Zakłady [...] S.A. w C. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że w ich ocenie w toku postępowania uwłaszczeniowego nie doszło do naruszenia praw osób trzecich. Wniosek A. R. dotyczący odzyskania działki nr 139/1 został skutecznie rozpatrzony, na co wskazuje pismo Wojskowych Zakładów [...] z dnia 12 maja 1990 r., nr [...], załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od powyższego, przekształcenie strony w spółkę prawa handlowego spowodowało, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że badana decyzja została wydana w trybie art. 200 u.g.n. i ma charakter decyzji deklaratoryjnej, odnoszącej się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych z dnia 16 grudnia 1978 r. wynika, że w skład działki nr 139/1 weszła działka nr 139. Ze sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 27 lutego 1976 r., Rep. [...], wynika, że Wojskowe Zakłady [...] w C. nabyły działkę nr 139 od A. i E. R. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm. [dalej: ustawa z 1958 r.]). Stosownie do regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, tego rodzaju dokument stanowi dowód pozostawania działki nr 139/1 w zarządzie uwłaszczonego podmiotu. Zdaniem organu, w świetle powyższego, w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem uwłaszczonego gruntu był Skarb Państwa, natomiast przedsiębiorstwu państwowemu Wojskowym Zakładom [...] w C. przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Zatem spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 u.g.n., jeżeli nie naruszałoby to praw osób trzecich. Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, a prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej. Organ przyjął, powołując się na orzecznictwo, że przekształcenie prawa zarządu nie może się odbywać kosztem utraty po stronie dawnego właściciela prawa do zwrotu jego własności, bo godziłoby to w konstytucyjną zasadę ochrony własności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pismem z dnia 4 czerwca 1990 r. A. R. wystąpił z wnioskiem o zwrot działki nr 139. Na podejmowanie prób w tym zakresie przez byłego właściciela wskazują również pisma z dnia 12 kwietnia 1990 r., z dnia 30 kwietnia 1990 r., z dnia 12 grudnia 1990 r. oraz z dnia 19 maja 1991 r. Pismem z dnia 6 marca 2008 r. E. i A. R. ponownie zwrócili się o zwrot dawnej działki nr 139. Wnioski te nie zostały prawomocnie rozpatrzone za życia A. R., który zmarł w dniu 2 stycznia 2010 r. Spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Oławie z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt 1 Ns 56/10, nabyli E. R., H. T., J. R., R. R. oraz G. R. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym przysługuje byłej właścicielce E. R. oraz pozostałym następcom prawnym po A. R.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], odmówił zwrotu spornego gruntu. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2009 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Na skutek skargi wniesionej przez byłych właścicieli, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 401/10, uchylił powyższą decyzję. W konsekwencji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta Powiatu Wrocławskiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., zawiesił postępowanie z wniosku byłych właścicieli nieruchomości o zwrot dawnej działki nr 139 do czasu oceny legalności uwłaszczenia.

Odnosząc się do możliwości naruszenia przez uwłaszczenie praw osób trzecich do zwrotu nieruchomości, organ II instancji wskazał, że wprawdzie przed dniem wydania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej były właściciel czynił starania o odzyskanie własności działki nr 139, ale przed dniem wejścia w życie u.g.n. nie obowiązywał przepis, który umożliwiałby zwrot nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa w trybie umowy cywilnoprawnej, zawieranej w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. Skoro brak było przepisu prawa materialnego w omawianym zakresie, to tym samym nie było przesłanek do orzekania co do meritum sprawy, a w konsekwencji wniosek o zwrot nieruchomości nie mógł być w ogóle rozważany, zaś postępowanie administracyjne w takiej sprawie było bezprzedmiotowe. Skoro więc na gruncie przepisów ustawy z 1985 r. organy nie miały prawnych podstaw do prowadzenia postępowania i orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, która przejęta została na podstawie umowy sprzedaży, to ich działania polegające na przekazaniu wniosków A. R. w przedmiocie odkupienia/zwrotu działki nr 139 Ministrowi Obrony Narodowej oraz Wojskowym Zakładom [...], Minister uznał za prawidłowe. Poinformowanie byłego właściciela o braku podstaw do zwrotu gruntu lub jego odsprzedaży, według ówczesnych regulacji prawnych, rozstrzygało kwestię ewentualnego odzyskania przez byłego właściciela wywłaszczonego gruntu. Nie można zatem twierdzić, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w obrocie pozostawał nierozpatrzony wniosek zwrotowy, który mógłby być traktowany jako prawo osoby trzeciej w rozumieniu art. 200 ust. 4 u.g.n. Natomiast wniosek o zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. został złożony dopiero w dniu 7 marca 2008 r., a więc znacznie później niż dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej. Nie można więc - zdaniem organu - mówić o rażącym naruszeniu art. 200 ust. 4 u.g.n., co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej w zaskarżonej części. Wobec powyższego, nie było również podstaw do wypowiadania się przez organ nadzoru w zakresie zarzutów dotyczących wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. R. i. H. T., zarzucając naruszenie prawa materialnego i bezpodstawne uznanie pism różnych organów, kierowanych do A. R., za prawidłowo proceduralnie rozstrzygających kwestię zwrotu gruntu. W ocenie skarżących, przekazanie działki w wieczyste użytkowanie Wojskowym Zakładom w C., w warunkach niezrealizowania celu wywłaszczenia, bez rozważenia uprawnień do tego terenu poprzednich właścicieli, odbyło się z rażącym naruszeniem przepisów u.g.n. Na przedmiotowej działce WZŁ nie poczyniły żadnych nakładów inwestycyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję zwrócił uwagę, że organ administracji wydając decyzję w trybie nadzorczym, obowiązany jest do zbadania, czy weryfikowana w tym trybie decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 §1 K.p.a. W myśl art. 200 ust. 4 u.g.n. uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, natomiast z akt sprawy wynika, że kwestia ewentualnego naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym została pominięta. Postępowanie z wniosku dawnych właścicieli, bądź ich następców prawnych o zwrot nieruchomości, ma cechę prejudycjalności w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Nieuwzględnienie tej okoliczności oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa, w zakresie odnoszącym się do dawnej nieruchomości nr 139, aktualnie stanowiącej część działki nr 139/1, została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 4 u.g.n. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania zwrotowego. Powołując się na orzecznictwo Sąd przyjął, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, powoduje ujawnienie praw osób trzecich względem tej nieruchomości. Organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, natomiast zobowiązany jest uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o jego zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewoda Dolnośląski, przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, miał obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich, stanowiące negatywną przesłankę do uwłaszczenia. Wyjaśnienie tej kwestii zostało całkowicie pominięte, bowiem wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 4 czerwca 1990 r., złożony przez dawnego właściciela, nie został procesowo rozpoznany, ponieważ nie można uznać pisma przekazującego wniosek Ministrowi Obrony Narodowej oraz Wojskowym Zakładom [...] za prawidłowe jego załatwienie. Dalej Sąd wywodził, że stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa uzależnione jest jednak od braku negatywnej przesłanki, określonej w art. 156 § 2 K.p.a., tj. przypadku, gdy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony przez sąd powszechny, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały tego rodzaju okoliczności, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Działka nr 139/1 ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel widnieje Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym są Wojskowe Zakłady [...] S.A. w C., na podstawie ww. decyzji uwłaszczeniowej. Nie można więc uznać, aby kwestionowana decyzja wywołała skutki prawne, których odwrócenie przekracza zakres kompetencji organu nadzorczego.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojskowe Zakłady [...] S.A. w C. na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono błędną wykładnię art. 200 ust. 4 u.s.g. przez przyjęcie, że uwłaszczenie skarżącej kasacyjnie Spółki naruszyło prawa dotychczasowych właścicieli, pomimo, że wniosek A. R. został rozpoznany przez właściwe organy wojskowe w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami proceduralnymi, wyłączającymi możliwość stosowania K.p.a.

Zarzucono też naruszenie ogólnie powołanych przepisów postępowania administracyjnego przez błędne ustalenie, że beneficjentem decyzji uwłaszczeniowej była skarżąca, a nie WZŁ [...] działające jako przedsiębiorstwo państwowe.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, że pismo WZŁ nr [...] z dnia 12 maja 1990 r. skierowane do A. R. rozstrzygnęło sprawę zwrotu działki w sposób wyczerpujący, a z dniem 1 kwietnia 2008 r. skarżąca kasacyjnie zaczęła działać w nowej formie prawnej jako spółka akcyjna, co wywołało nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 [dalej: p.p.s.a.]), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), dalej: CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź domyślania się ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny, powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12, CBOSA).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12, CBOSA).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Wskazać w tym kontekście trzeba, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana w stopniu uniemożliwiającym rozpoznanie części zarzutów.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył "przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi", w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis. Należy przy tym podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został prawidłowo skonstruowany, w stopniu umożliwiającym określenie jej granic w tym aspekcie, to NSA nie mógł rozpoznać jego zasadności, tym bardziej, że również w uzasadnieniu nie zawarto jakiegokolwiek wywodu w tym zakresie.

Brak prawidłowo skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania powoduje, że w takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku.

Zauważyć przy tym trzeba, że skarżący kasacyjnie w osnowie skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, natomiast wywód uzasadnienia dotyczy naruszenia prawa materialnego wskutek niewłaściwego zastosowania wskazanej normy tego prawa w stanie faktycznym sprawy, ale z uwagi na konieczność szerokiego rozumienia podstaw kasacyjnych, o czym mowa jest w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09 (opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1), nie stanowi to przeszkody do rozpoznania skargi kasacyjnej zgodnie z jej rzeczywistą intencją, zawartą w jej uzasadnieniu.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował w szczególności to, że decyzja uwłaszczeniowa naruszyła prawa skarżących. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w postępowaniu uwłaszczeniowym jego stronami – prócz Skarbu Państwa bądź gminy jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej legitymującej się prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa [gminy] do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 237/07; postanowienie NSA z 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1750/98; wyrok NSA z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 2521/02).

Podstawę prawną orzekania przez organ administracji w tej sprawie stanowił przepis art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) w związku z art. 200 u.g.n., który w ust. 4 stanowił, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich (uprzednio kwestię tę regulował art. 2 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r.). Zawarta w powołanych przepisach ustawowa gwarancja ochrony praw osób trzecich oznacza, że uwłaszczenie w niczym nie może ograniczać prawa osób trzecich do realizacji w przewidzianych prawem trybach roszczeń zmierzających do odzyskania nieruchomości, jeżeli do nabycia jej przez Skarb Państwa bądź gminę doszło w drodze ekspropriacji (wywłaszczenia albo nacjonalizacji). Prawo każdego do ochrony własności i innych praw majątkowych jest wartością konstytucyjną, co zapewnia art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dopóki zatem nie zostanie prawomocnie rozstrzygnięte roszczenie poprzedniego właściciela nieruchomości dochodzącego jej zwrotu, dopóty nie może zostać wydana decyzja właściwego wojewody potwierdzająca uwłaszczenie. W wyroku z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 3224/01 (Lex nr 81759), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o naruszeniu praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z art. 2 ust. 1 ustawy z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, pierwszeństwo mają uprawnienia z art. 2 ust. 1 ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Stwierdzenie, że uprawnienia wynikające z tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza uprzywilejowanie przez ustawodawcę uprawnień osób trzecich do przejętych nieruchomości podlegających uwłaszczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2266/11, CBOSA). Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wydanie decyzji uwłaszczeniowej bez prawomocnego rozstrzygnięcia w formie procesowej wniosku A. R. o zwrot nieruchomości oznaczało, że postępowanie uwłaszczeniowe dotknięte było wadą nieważności. Wniosek ten w sposób wyraźny został skierowany do organu administracji publicznej, a zatem jego rozstrzygnięcie winno nastąpić w jednej z form procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stan, w którym doszło do uwłaszczenia nieruchomością w sytuacji nierozpoznania wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej jest bowiem uznawany za rażąco naruszający prawo (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014r., sygn. akt I OSK 1263/14, publ. w CBOSA). Zatem stanowi przesłankę nieważności zapadłej w takich warunkach decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w tej sprawie, co uprawnia do sformułowania konkluzji o prawidłowym zastosowaniu i wykładni obu powyżej wymienionych przepisów dokonanych przez Sąd I instancji. Niezrozumiały jest przy tym i niepoparty żadną argumentacją wywód skargi kasacyjnej, że "Kodeks postępowania administracyjnego (...) wówczas organów wojskowych nie obowiązywał", co miało upoważniać – zdaniem jej autora - organy administracyjne, do których zwracał się były właściciel, do pozaprocesowego załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości.

Prawidłowy jest zarzut, że Sąd I instancji co najmniej przedwcześnie ocenił zaskarżoną decyzje z punktu widzenia jej nieodwracalnych skutków. Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Systematyka K.p.a. wskazuje, że organ w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić, czy zachodzą przesłanki pozytywne nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), a dopiero po ich stwierdzeniu, ma obowiązek ustalić, czy i ewentualnie wobec całości bądź części decyzji zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Dopiero w merytorycznej fazie postępowania nieważnościowego z udziałem stron, możliwe jest rozstrzyganie, czy zachodzą przesłanki negatywne (w tym w postaci nieodwracalnych skutków prawnych – art. 156 § 2 in fine K.p.a). W takiej sytuacji organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ, którego decyzje zaskarżono, kwestii tej nie badał, gdyż uznał, że w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W tej sytuacji wywód Sądu I instancji zawarty w końcowej części uzasadnienia, a odnoszący się do braku podstaw do stosowania przepisu art. 156 § 2 K.p.a., poczyniony został bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tej mierze i bez względu na jego ewentualną merytoryczną prawidłowość, wykraczał poza ramy kontroli zaskarżonej decyzji. W tym zakresie organ powinien poczynić odpowiednie ustalenia dotyczące okoliczności zmiany formy prawnej w jakiej działa strona skarżąca kasacyjnie i na ich podstawie zająć odpowiednie stanowisko prawne.

Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.