Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1748/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8A UST 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 164/19 w sprawie ze skargi M.D. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2017 r. 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 164/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 września 2017 r., stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M.D. z dnia 6 września 2017 r. (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt 3); przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M.D. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt 4); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M.D. kwotę 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5 – błędnie wpisano 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że M.D. wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. (doręczonym organowi w dniu 6 września 2017 r.), na podstawie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie w drodze decyzji stosowania wobec niego art. 15c oraz art. 22a w/w ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 5 października 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do dnia 7 maja 2018 r.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. poinformował M.D., że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i przedłużono termin do rozpoznania wniosku do dnia 5 grudnia 2018 r.

Kolejnym pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował wnioskodawcę, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do dnia 18 czerwca 2019 r.

M.D. pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 4 lutego 2019 r. M.D., reprezentowany przez adwokata, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 6 września 2017 r., w której wniósł o:

1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku,

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości,

4. przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości,

5. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2-krotności stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skargi – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz na przepisy art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") – stwierdził, że przekroczenie terminów do załatwienia sprawy jest znaczne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M.D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Stwierdził, że nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, alternatywnie wniósł o odrzucenie skargi uznając, że sprawy dotyczące stosowania art. 8a cyt. ustawy są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których właściwe są sądy powszechne. Ponadto zakwestionował wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, wymierzenie grzywny oraz podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnił pojęcie bezczynności organu i wskazał, że skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Sąd pierwszej instancji podał również, iż od dnia poinformowania M.D. (5 czerwca 2018 r.) o tym, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (z niezrozumiałych powodów przedłużono termin do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 września 2017 r. do dnia 5 grudnia 2018 r., a następnie do dnia 18 czerwca 2018 r.) organ pozostawał bierny aż do dnia złożenia skargi, tj. przez okres 8 miesięcy, zaś decyzję wydał dopiero w dniu [...] lutego 2019 r., a więc po przeszło 18 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. od dnia wniesienia wniosku i od dnia opisanego powyżej pisma organu – nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował jej przebieg. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższego, w sprawie jest bezsporne, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku M.D. do dnia wniesienia skargi, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. przeszło 18 miesięcy od złożenia wniosku, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania – powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. poinformował skarżącego, iż sprawa jest gotowa do rozpatrzenia, a faktycznie decyzję wydał dopiero w dniu [...] lutego 2019 r. W konsekwencji zasadnym jest również przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, która z jednej strony może mu zrekompensować tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku, zaś z drugiej strony – wbrew stanowisku organu – realia niniejszej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punku widzenia ochrony praw skarżącego. Wobec powyższego zasadnym jest również – w ocenie Sądu – wymierzenie organowi grzywny w kwocie, która winna spełnić swoje prewencyjne cele w stosunku do organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy też art. 12 K.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim chodzi o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. – w sprawie doszło bowiem do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego jest trafny, to jednak w niniejszej sprawie czasu opóźnienia nie można usprawiedliwić, gdyż organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132 P.p.s.a., a także art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. – zaś z ostrożności procesowej – alternatywnie naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. – w obu przypadkach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło poprzez stwierdzenie, że bezczynność (błędnie podano – przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w tej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 6 września 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach oraz czy została wydana decyzja ponownie ustalająca wysokość świadczenia, bowiem wniosek dotyczył wyłączenia w sprawie skarżącego stosowania przepisów o obniżeniu świadczenia. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub ich następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zatem zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy.

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 1.000 zł oraz przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a ich wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

M.D., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, w wysokości trzykrotności stawki przewidzianej przepisami prawa. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Jednocześnie wskazać należy, iż w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezczynność (a nie jak błędnie podano w skardze kasacyjnej – przewlekłość postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., a z ostrożności procesowej – alternatywnie – naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. i sprowadzał się do zakwestionowania dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, natomiast drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i sprowadzał się do zakwestionowania wymierzonej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny, a także przyznanej M.D. sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a., które odnoszą się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określają kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie mogły podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w niniejszej sprawie oceniał podejmowane przez organ działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przepisy mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd, co w tej sprawie nie ma miejsca. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia w/w przepisów, gdy wskazuje nieprawidłowość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tych przepisów, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 K.p.a. ocenił bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku M.D. z dnia 6 września 2017 r. jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność organu oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu organowi grzywny i sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14 i I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15 oraz 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).

W tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podniesiony – jedynie w sposób alternatywny i z tożsamym uzasadnieniem – zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjne organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny oraz sumy pieniężnej. W skardze kasacyjnej nie podał jednak tych przepisów postępowania, które jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, a także nie wykazał, że naruszenia tych przepisów miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem należy, iż dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz wymagane jest również, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04 oraz 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12). Czyni to zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. nieskutecznym.

Zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie organ w ramach zarzutów – poza podanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. – wskazał także art. 154 § 6 P.p.s.a., to jednak nie stanowiło to podstawy do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów czy też przyznaje się skarżącemu od organu sumę pieniężną do wysokości połowy podanej wyżej kwoty. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny i sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie ich górne granice.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania M.D. sumy pieniężnej w wysokościach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy wymierzenie przez Sąd pierwszej instancji organowi grzywny w wysokości 1.000 zł i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, a więc w wysokościach mieszczących się w ustawowo określonych granicach i dodatkowo niższych niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, było adekwatne do oceny bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego, ma więc charakter quasi odszkodowawczy.

Nie jest również zasadny, wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 – zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie, m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kompetencja orzecznicza sądu administracyjnego dotycząca wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi m.in. na bezczynność organu niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo oraz wyjaśnił cele, które te świadczenia mają realizować. Nawiązał wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących bezczynności organu w załatwieniu wniosku M.D. z dnia 6 września 2017 r. – 8 miesięcy do wniesienia skargi do Sądu w tym przedmiocie i wydania decyzji w dniu [...] lutego 2019 r., a więc po upływie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wysokości grzywny i sumy pieniężnej, których wysokości znalazły w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawy ich przyznania wynikały z oceny bezczynności organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie wyższej niż stawka minimalna. Zauważyć należy, iż pełnomocnik, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, natomiast zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej nie uzasadnił. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny za adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika uznał wynagrodzenie obliczone według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia i w tej wysokości zasądził należną kwotę w ramach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.