Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 844/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi B. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. R. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Starosta H. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] położonej w miejscowości N. przy ul. B. (decyzja uprawomocniła się w dniu [...] kwietnia 2008 r.).

2. W dniu 19 marca 2014 r. J. i K. R. zwrócili się do Starosty H. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W dniu 26 marca 2014 r. organ I instancji wezwał wnioskodawców do sprecyzowania wniosku oraz wskazania na podstawie którego przepisu K.p.a. żądają wzruszenia przedmiotowej decyzji. W dniu 31 marca 2014 r. wnioskodawcy wskazali, że żądają wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 K.p.a. podając, że w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje o warunkach zabudowy wydane przez Wójta Gminy N. dla tej samej inwestycji, o tej samej numeracji ale innej dacie wydania i innej treści. Poinformowali również organ, że Prokuratura Rejonowa w B. prowadzi dochodzenie w celu stwierdzenia okoliczności sfałszowania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. W dniu 10 kwietnia 2014 r. Starosta H. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w B. oraz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z prośbą o udzielenie informacji czy zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie w tej sprawie. W dniu 16 kwietnia 2014 r. SKO w B. wystąpiło do Starosty H. z prośbą o zweryfikowanie prawdziwości kserokopii decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 16 kwietnia 2014 r. Prokuratura Rejonowa w B. zażądała od organu I instancji wydania akt sprawy dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku handlowo - usługowego. W dniu 22 kwietnia 2014 r. Starosta H. przekazał prokuraturze akta sprawy. W dniu 28 kwietnia 2014 r. SKO w B. przesłało do Starosty H. postanowienie znak: [...] wszczynające z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego.

3. W dniu [...] maja 2014 r. Starosta H. postanowieniem nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowie budynku handlowo-usługowego. Jednocześnie organ I instancji w tym samym dniu zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia legalności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

4. W dniu [...] maja 2014 r. Starosta H. postanowieniem znak: [...] rozpatrując wniosek K. i J. R. z dnia 19 marca 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie uznając, iż wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania.

5. Na ww. postanowienie, do Wojewody P. złożyli zażalenie K. i J. R. podnosząc, że zawiera ono niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenia w związku z czym nie powinno funkcjonować w obrocie prawnym. Wskazali, że nieprawdą jest stwierdzenie Starosty H., iż wnioskodawcy nie byli stronami postępowania prowadzonego przez SKO w B. dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji. Podnieśli, że błędne jest stwierdzenie organu I instancji, iż wybudowanie przedmiotowego budynku handlowo - usługowego (w takiej lokalizacji) nie wpływa negatywnie na ich nieruchomość tj. działkę nr [...]. Wskazali, że "w każdym przypadku obszar oddziaływania danej inwestycji winien wynosić co najmniej 50 m od granicy do granicy obszaru analizowanego", w związku z powyższym przy lokalizacji 5,10 m omawianego budynku handlowo usługowego od granicy z ich działką nr [...], jednoznacznie powinni być uznani za stronę tego postępowania.

6. Wojewoda P. działając w trybie art. 10 K.p.a. w dniu 23 maja 2014 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń. Z prawa tego w dniu 30 maja 2014 r. skorzystała K. R. przesyłając do Wojewody P. kserokopię decyzji SKO w B., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego budynku handlowo -usługowego.

7. Następnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z 149 § 3 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 147 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 K.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Przedmiotowa nowelizacja art. 28 Prawa budowlanego wprowadziła znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego, wskazując po pierwsze kategorie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz po drugie, definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wprowadzając do treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ustawodawca w żadnym przepisie ustawy - Prawo budowlane nie wskazał, że obszar ten ma wynosić tak jak wskazują skarżący 50 m. Z ww. regulacji wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podał, że z przedłożonych akt sprawy jednoznacznie wynika, iż zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji ograniczał się tylko do działki inwestora (nr geod. [...]). W ocenie organu odwoławczego lokalizacja omawianego budynku handlowo - usługowego jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto organ odwoławczy podał, że przedsięwzięcie nie jest zaliczone do kategorii obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek handlowo - usługowy w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na zagospodarowanie zabudowanej działki skarżących nr [...]. Nadmienił, że K. i J. R. nie wskazali żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja ogranicza zabudowę ich nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie wznowieniowe.

8. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego złożył J. R. i zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

a) art. 28 K.p.a. oraz art. 3 ust 20 i 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, prowadzące do uznania że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący nie posiada przymiotu strony, kiedy to nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (pawilonu handlowo - usługowego), a także kiedy to w identycznych sytuacjach NSA wielokrotnie stwierdzał, że pominięcie właściwych stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu stanowi o naruszeniu prawa;

b) art. 6, 7, 8, 10 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek skarżącego kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością;

c) art. 77, 78, 80, 81 K.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wzięcie w ogóle pod uwagę zarzutów skarżącego odnośnie naruszeń przy określaniu stron postępowania w sprawie zakończoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r.;

d) art. 5 ust 1 w zw. z art. 6 ust 1 w zw. z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez niesłuszne pominięcie skarżącego w przedmiotowym postępowaniu jako strony postępowania.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;

b) art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności;

c) art. 8 oraz art. 1 protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenia zasad prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego skarżącego oraz pozbawienie skarżącego ochrony jego miejsca zamieszkania i nieruchomości w związku z pominięciem go jako strony postępowania w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę, gdzie niezgodne z warunkami technicznymi pobudowanie przedmiotowego pawilonu bezpośrednio negatywnie oddziaływuje na jego nieruchomość, a przez to naruszenie ogólnej zasady poszanowania jego mienia wynikającej także z prawa międzynarodowego;

d) art. 14 oraz art. 1 protokołu nr 12 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenia zasad dyskryminacji, w związku z pozbawieniem skarżącego przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, kiedy to wielokrotnie w identycznych sytuacjach NSA stwierdzał, że pominięcie właściwych stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy to sąsiednie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania powstającej inwestycji stanowi naruszenie prawa;

e) art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uznanie że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. powinien posiadać przymiot strony i zasądzenie na jego rzecz wszystkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość skarżącego oznaczona nr geod [...] bezpośrednio granicząca z działką o nr geod [...] na której został posadowiony przedmiotowy pawilon jest narażona na jego negatywne oddziaływanie w związku z wybudowaniem go niezgodnie z prawem (skarżący podał, że pawilon powoduje zacienianie i przesłanianie jego działki, emisje w postaci dymu wydobywającego się z kominów pawilonu kierowane są na działkę, rozładunki materiałów budowlanych przy samym ogrodzeniu jego działki są hałaśliwe a spaliny wydobywające się z samochodów przyjeżdżających do pawilonu zanieczyszczają powietrze). Skarżący zaznaczył, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. Ze względu na fakt, że działka oznaczona nr geod [...] bezpośrednio graniczy z działką o nr geod [...], na której został posadowiony pawilon, w ocenie skarżącego, należy stwierdzić w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, iż jego działka mieści się w obszarze oddziaływania pawilonu. Nadto skarżący podniósł, że pawilon bezpośrednio graniczy również z działką o nr geod [...], która zlokalizowana jest w obszarze chronionym "Natura 2000". Błędem organów wydających decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę było również pominięcie tego faktu i niesłuszne stwierdzenie, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko. Nieprawdziwym, w ocenie skarżącego, jest zapis w zaskarżonym postanowieniu dotyczący zgodności lokalizacja budynku handlowo-usługowego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r., wskazuje, iż odległość pawilonu od drogi wojewódzkiej jaką jest ulica B. ma wynosić 8 m. Decyzja o warunkach zabudowy, która musi być zgodna z pozwoleniem na budowę wskazuje też na § 271 rozporządzenia zgodnie z którym odległość pawilonu od sąsiednich budynków drewnianych powinna wynosić 12 m, zaś od budynków murowanych 8 m. Ze względu na fakt, że działka o nr geod [...] na której został posadowiony pawilon ma szerokość 29 m, fizyczną niemożliwością było wybudowanie przedmiotowego pawilonu zgodnie z przepisami wyżej wspomnianego rozporządzenia. Lokalizacja tego pawilonu na działce o nr geod [...] w chwili obecnej nie jest zgodna z przytoczonym rozporządzeniem, gdyż odległość pawilonu od drogi wojewódzkiej jaką jest ulica B. obecnie wynosi około 5,80 m, zaś od drewnianej stodoły należącej do skarżącego około 7,54 m. Już na wstępie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę dla wspomnianego pawilonu było wiadomo, że lokalizacja wspomnianego pawilonu o wymiarach 45 x 20 m na działce o nr geod [...] będzie niezgodna z powyższymi przepisami rozporządzenia. Lokalizacja przedmiotowego pawilonu byłaby zgodna z przepisami gdyby działka na której został posadowiony byłaby szersza o 10 m lub o 10 m pawilon byłby węższy.

9. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. złożono do akt decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody P. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty H. z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek J. i K. R. w sprawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r., jest zgodne z prawem.

Na wstępie rozważań zaznaczenia wymaga, że przedmiotem wniosku skarżących było żądanie wznowienia postępowania, czyli wdrożenia jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. Tak określona istota żądania determinowała sposób i zakres działania organów administracji, w tym treść wydawanych rozstrzygnięć. Wyjaśnić bowiem należy, że instytucja wznowienia postępowania jest instytucją procesową, która została uregulowana w rozdziale 12 (art. 145-152) K.p.a. Na gruncie tych przepisów w doktrynie prawa powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Dwuetapowość postępowania przejawia się szczególnie w odniesieniu do postępowania wszczynanego na wniosek. Na etapie pierwszym (wstępnym), z chwilą wpłynięcia podania o wznowienie postępowania, organ właściwy w sprawie wznowienia rozstrzyga o kwestii dopuszczalności uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego. W tej pierwszej fazie organ analizuje przesłanki formalne, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. W przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza to badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., a także czy wskazano w nim jedną z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Etap ten - według stanu prawnego obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. - kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. W pozostałych przypadkach, gdy nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu. Jeśli w wyniku tej analizy okaże się, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną, to wznowione postępowanie należy umorzyć. (por. wyrok NSA z 30 września 2010 r., II OSK 1438/09, Lex nr 746540). W związku z tym, wydanie przez organ na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że żądanie wznowienia pochodzi od osoby, która nie posiada (nie może mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, bądź że wnioskodawca - mimo stosownego wezwania - nie wskazał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania.

W sprawie niniejszej odmówiono wznowienia postępowania z argumentacją, że K. i J. R. nie są stroną postępowania, o którego wznowienie wystąpili wnioskiem z dnia 19 marca 2014 r.

Przechodząc do definicji strony postępowania należy odwołać się do przepisu art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się natomiast w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Do organów administracji architektoniczno – budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Zaznaczyć jednocześnie należy, co potwierdza ugruntowane w tej mierze orzecznictwo sądowe, że w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (tj. w przedmiocie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, z 14 czerwca 2012 r., II OSK 508/11).

W ocenie Sądu podzielić należy rozstrzygnięcie orzekających w sprawie organów, które przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osób niebędących stroną postępowania. Istotnie działka należąca do skarżącego ([...]) graniczy bezpośrednio z działką na której zrealizowano przedmiotowy pawilon ([...]). Niemniej jednak sposób graniczenia tych działek uzasadnia twierdzenie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania pawilonu. Działki graniczą ze sobą właściwie tylko jednym punktem i nie posiadają wspólnej linii granicznej. Na działce skarżącego w punkcie granicznym z działką nr [...] znajduje się budynek gospodarczy. Jak słusznie twierdzą organy, odległość pawilonu handlowo – usługowego usytuowanego na działce nr [...] do punktu granicznego z działką nr [...] wynosi 5,10 m, co dowodzi że jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, chybione jest twierdzenie skarżącego, że nie zachowanie przepisanej odległości między stodołą (oznaczoną na mapie literą "g") a budynkiem handlowo – usługowym (która wg skarżącego wynosi 7,54 m) daje skarżącemu przymiot strony postępowania wznowieniowego. Bez względu na prawidłowość zachowania w/w odległości, skarżący winien wykazać, że budynek handlowo – usługowy usytuowany na działce nr [...] negatywnie oddziałuje na jego działkę o nr [...]. Tymczasem skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że lokalizacja budynku handlowo – usługowego wpłynie negatywnie na zagospodarowanie jego działki o nr [...], która de facto jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym i obiektami gospodarczymi. Słusznie podkreślają organy administracji, że zakres oddziaływania inwestycji ograniczał się tylko do działki inwestora o nr [...], bowiem przedsięwzięcie nie jest zaliczane do kategorii obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący nie wykazał interesu prawnego do uzyskania przymiotu strony postepowania. Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, że skarżący wezwany przez organ do wskazania podstawy prawnej wznowienia postepowania, w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. wskazał art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 K.p.a, nie podał natomiast pkt 4, tj. że nie brał bez własnej winy udziału w postepowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę. Podane przyczyny wznowienia stały się dla organu informacją do wszczęcia, z urzędu, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a także do wznowienia, z urzędu, postepowania w przedmiocie warunków zabudowy spornej inwestycji. Lektura skargi prowadzi do wniosku, że właściwie wszystkie zarzuty dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na działkę skarżącego w istocie dotyczą działki nr [...] przez którą odbywa się obecnie dojazd do pawilonu. Świadczą o tym złożone zdjęcia i wyjaśnienia skarżącego zapisane w protokole rozprawy sądowej w dniu 13 listopada 2014 r. Działka o nr [...] nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. a zatem nie może być przedmiotem wznowienia. Nie ma przy tym racji skarżący, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m (wymagania te dotyczą bowiem wyznaczania tzw. dobrego sąsiedztwa w sprawach ustalających warunki zabudowy). W świetle powyższych rozważań za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 3 ust 20 i 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania albowiem postępowanie w sprawie niniejszej zostało ograniczone do ustalenia czy wnioskodawcy mają przymiot strony. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Europejski Kodeks Dobrej Administracji nie jest źródłem prawa (nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej), stąd nie można czynić zarzutu, że nie zastosowano się do jego przepisów. Nie mogły być także uwzględnione zarzuty naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, albowiem skarżący oprócz wskazania czego te regulacje dotyczą nie podał na czym w sprawie niniejszej polega ich naruszenie. Ustalenie, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania pawilonu czyni również bezzasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego), art. 14 (zakaz dyskryminacji) i art. 17 (zakaz nadużycia praw) Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Końcowo nadmienić należy, że Wojewoda P. w dniu [...] listopada 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Z tych względów na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalono. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł. Końcowo Sąd zwraca uwagę organowi I instancji na niechlujstwo w prowadzeniu akt administracyjnych: brak numeracji wszystkich kart, brak karty końcowej z wykazem dokumentów, niefachowe zszycie akt powodujące rozpadanie się zabranych dokumentów.