Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 767/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 6,  art. 6r ust. 3-3a
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant specjalista Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Rydułtowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.429.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.429.2020 Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały nr 17.192.2020 Rady Miasta Rydułtowy (dalej: Rada Miasta) z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części określonej w:

- § 1 pkt 1, jako niezgodnej z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.),

- § 1 pkt 3 w zakresie w jakim dodaje § 4 ust. 6 w uchwale nr 26.256.2017 Rady Miasta z dnia 19 stycznia 2017 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej: uchwała pierwotna) w zakresie wyrazów: "w tym 2 sztuki/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowią opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych" – jako niezgodnej z art. 6r ust. 3 u.c.p.g.,

- § 1 pkt 3 w zakresie, w jakim dodaje § 4 ust. 7 do uchwały pierwotnej w zakresie wyrazów: "w tym 15kg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowią materiały izolacyjne i 20 kg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowi papa odpadowa - jako niezgodnej z art. 6r ust. 3a u.c.p.g.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że na sesji z dnia 26 marca 2020 r. Rada Miasta dokonała zmiany uchwały nr 26.256.2017 Rady Miasta z dnia 19 stycznia 2017 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz. Woj. Śl. poz. 545 z późn. zm.). Jako podstawę prawną uchwały wskazano m.in. przepis art. 18 ust. 2 pkt 15, 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6r ust. 3-3d u.c.p.g.

Zdaniem organu nadzoru za niezgodny z prawem należy uznać § 1 pkt 1 uchwały nadający nowe brzmienie § 4 ust. 1 pkt 11-12 uchwały pierwotnej. Przepisem § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały pierwotnej w nowym brzmieniu Rada Miasta dokonała bowiem podziału jednej z frakcji selektywnie zbieranych odpadów komunalnych, tj. zużytych opon na: opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych oraz pozostałe opony.

W ocenie organu nadzoru, wskazana regulacja jest sprzeczna z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, tj. papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady oraz odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Z przepisu tego wynika więc konieczność zapewnienia przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej: PSZOK) przyjmowania wskazanych tam odpadów komunalnych. Co więcej, także na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. Rada Miasta została upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy szczegółowych zasad selektywnego zbierania na terenie gminy wymienionych wyżej odpadów komunalnych. We wskazanych przepisach mowa jest o zużytych oponach, jako jednej z frakcji odpadów komunalnych. Tymczasem, we wskazanym wyżej przepisie uchwały dokonano podziału tej frakcji na - opony z konkretnie wskazanych w lit. a pojazdów, oraz pozostałe opony (lit. b).

Organ nadzoru stwierdził, że ustawodawca we wskazanych wyżej przepisach ustawy wskazał, iż selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych ma obejmować frakcję – zużyte opony, brak jest jednak podstaw prawnych do wprowadzenia w podejmowanej przez Radę Miasta uchwale postanowień dokonujących podziału powyższej frakcji odpadów komunalnych. Co istotne zdaniem organu nadzoru, na mocy art. 4 ust. 2a u.c.p.g. Rada może wprowadzić w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów, jak również postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jednakże te podstawowe frakcje określone już przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinny zostać niezmienione.

Organ nadzoru stwierdził, że w sprzeczności z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozostaje również przepis § 4 ust. 1 pkt 12 uchwały pierwotnej w nowym brzmieniu. W przepisie tym bowiem Rada określając frakcje odpadów przyjmowanych przez PSZOK, tj. odpady budowlane i rozbiórkowe dokonała podziału tej frakcji na: a) gruz, b) papę odpadową, c) materiały izolacyjne, d) odpady materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, e) pozostałe odpady budowlane i rozbiórkowe. Zdaniem organu nadzoru, z przyczyn podanych wyżej brak jest podstaw do dokonania podziału wskazanej frakcji odpadów komunalnych. Co więcej, organ nadzoru ocenił takie działanie jako działanie naruszające prawo w sposób istotny.

Ponadto, organ nadzoru za niezgodne z prawem uznał regulacje zawarte w § 1 pkt 3 uchwały, który dodał do uchwały pierwotnej § 4 ust. 6 i 7 w brzmieniu:

6. Odpady, o których mowa w ust. 1 pkt 11 przyjmowane są w ramach pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ilości do 8 sztuk/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny w tym 2sztuki/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowią opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych.

7. Odpady o których mowa w ust. 1 pkt 12 przyjmowane są w ramach pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ilości do 0,5Mg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny, w tym 15 kg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowią materiały izolacyjne i 20 kg/ rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowi papa odpadowa.

Niezgodność z prawem powyższych regulacji organ nadzoru uzasadnił tym, że Rada Miasta powyższymi przepisami wprowadziła oprócz ograniczeń ilościowych również ograniczenia rodzajowe w stosunku do zużytych opon oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych przyjmowanych od właściciela nieruchomości w PSZOK w ramach pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co jest sprzeczne z art. 6r ust. 3a ustawy. W powyższym przepisie Rada Miasta postanowiła, iż PSZOK będzie przyjmował zużyte odpady w ilości do 8 sztuk/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny, w tym 2 sztuki/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowią opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że Rada Miasta wprowadzając w tym przepisie ograniczenia rodzajowe odbieranych przez PSZOK odpadów, zamiast wyłącznie ilościowych, naruszyła art. 6r ust. 3a ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dalej organ nadzoru wskazał, że podobne rodzajowe ograniczenie zostało wprowadzone w stosunku do frakcji odpadów – odpady budowlane i rozbiórkowe. W przepisie § 4 ust. 7 uchwały pierwotnej w nowym brzmieniu Rada Miasta postanowiła, że w ramach pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do PSZOK będą przyjmowane w/w odpady w ilości do 0,5 Mg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny, a zatem zostało wprowadzone ograniczenie ilościowe, w ramach którego dodatkowo wprowadzono ograniczenie rodzajowe. Zatem regulacje wprowadzające ograniczenie rodzajowe odpadów rozbiórkowych i budowlanych należy uznać za niezgodne z art. 6r u.c.p.g.

Organ nadzoru powołując się na pogląd A. Kosieradzkiej-Fedarczyk (Uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, LEX 2014) wskazał, że zarówno regulacja regulaminu utrzymania czystości i porządku, jak i uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. powinny zawierać spójne regulacje. Tymczasem Rada Miasta na sesji w dniu 26 marca 2020 r. dokonała zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Rydułtowy, wprowadzając nowe regulacje dotyczące częstotliwości pozbywania się m.in. niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bioodpadów. Natomiast kwestionowana uchwała w ogóle nie dokonuje zmiany regulacji w zakresie częstotliwości odbierania wskazanych odpadów. Brak jest również w obowiązującej na terenie Miasta Rydułtowy uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rozwiązań prawnych odnoszących się do właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Reasumując w ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nastąpiły uchybienia, które należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: K.p.a.), w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości złożenia wyjaśnień, w terminie umożliwiającym ich rozważenie, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ stanowiący gminy nie może dokonać podziału frakcji:

- zużyte opony na: opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych oraz pozostałe opony, a także

- odpady budowlane i rozbiórkowe na:

gruz, papę odpadową, materiały izolacyjne, odpady materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, pozostałe odpady budowlane i rozbiórkowe, podczas gdy taki zakaz nie wynika z brzmienia tego przepisu

b) art. 6r ust. 3a u.c.p.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ stanowiący na podstawie tego przepisu nie może ograniczyć przyjmowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ten sposób, że PSZOK będzie przyjmował zużyte opony w ilości do 8 sztuk/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny, w tym 2 sztuki/rok/nieruchomość lokal mieszkalny stanowią opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych oraz, że w ramach pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do PSZOK przyjmowane będą odpady budowlane i rozbiórkowe w ilości do 0,5 Mg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny w tym 15 kg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowią materiały izolacyjne i 20 kg/rok/nieruchomość/lokal mieszkalny stanowi papa odpadowa, podczas gdy taki zakaz nie wynika z brzmienia tego przepisu.

Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny przedmiotowej sprawy.

Kolejno, omawiając naruszenie prawa procesowego autor skargi wskazał, iż zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w postępowaniu nadzorczym przepisu K.p.a. stosuje się odpowiednio. Co więcej, skarżący przedstawił 3 metody stosowania tego typu konstrukcji oraz powołał się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1123/15.

Następnie pełnomocnik skarżącego omówił 3 fazy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy oraz wskazał, że odpowiednie stosowanie K.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61§ 4 K.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że art. 10 K.p.a. nie posługuje się konkretnym minimalnym terminem, jaki należy wyznaczyć stronie na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału wyjaśniającego, ale na gruncie klasycznego postępowania administracyjnego zaleca się, by organ prowadzący postępowanie wyznaczył minimum 7 dniowy termin.

Ponadto pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 420/11 i wskazał między innymi, że organ nadzoru obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością w myśl obowiązującej z postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie organ nadzoru pismem nr [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. zawiadomił Radę Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały nr 17.192.2020, w następstwie czego w dniu 30 kwietnia 2020 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, co sprawiło, że udział Rady Miasta w fazie czynności wyjaśniających w ramach postępowania nadzorczego był iluzoryczny, tym samym organ administracji naruszył przepisy art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości złożenia wyjaśnień, w terminie umożliwiającym ich rozważenie, a tym samym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego przytoczył treść art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Następnie wskazał, że przy wprowadzaniu podziału frakcji odpadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku Rada Miasta kierowała się wskazaniami określonymi w rozstrzygnięciach nadzorczych Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.765.2020 z dnia 15 listopada

2019 r. oraz NPII.4131.1.562.2019 z dnia 16 sierpnia 2019 r., w których organ nadzoru wyjaśnił, że "o ile uznać, że dopuszczalnym byłoby wydzielenie dodatkowych frakcji odpadów w postaci gruzu, papy i materiałów izolacyjnych to w ocenie organu nadzoru powinno to nastąpić w regulaminie utrzymania". Wobec tego Rada Miasta wprowadziła przepisy dotyczące podziału w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, a ich konsekwencją są zmiany w uchwale w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Miasta uwzględniła wszystkie odpady zużytych opon i odpadów budowlano-rozbiórkowych nie pomijając w tej kategorii żadnych odpadów, gdyż poza wymienionymi w uchwale wprowadzono pojęcie: "pozostałe zużyte opony" oraz "pozostałe odpady budowlane i rozbiórkowe".

Odnosząc się do kwestii wymogu spójności regulacji, tj. regulaminu utrzymania czystości i porządku oraz uchwały podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. strona skarżąca wskazała, że kwestionowana uchwała w ogóle nie dokonuje zmiany regulacji w zakresie częstotliwości odbierania wskazanych odpadów.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że z dniem 1 lipca 2020 r. wejdzie w życie uchwała nr 13.141.2010 Rady Miasta Rydułtowy z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie uchylenia uchwały nr 29.194.2012 Rady Miasta Rydułtowy z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała wydawana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. zawiera regulacje dotyczące określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Od dnia 1 lipca 2020 r. właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne nie będą uiszczali opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc określenie regulacji dotyczących tych nieruchomości w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. jest zdaniem skarżącego bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ ten poza argumentami podniesionymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 K.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu musi towarzyszyć takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem organu nadzoru, dla niniejszego rozstrzygnięcia bez znaczenia była okoliczność, że organ nadzoru wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania dzień przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż zawiadomienie to zawierało w sobie wskazanie uchybień prawa, których wyjaśnienia skarżącego, co do zasady nie mogły zmienić. Bez względu na to, jakie byłyby wyjaśnienia skarżącego, wynik postępowania nadzorczego nie byłby odmienny, chyba, że doszłoby do przedstawienia faktów, które organowi nie były znane.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, organ nadzoru wskazał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż Rada mogła dokonać takiego podziału gdyż "zakaz ten nie wynika z brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy". W ocenie organu nadzoru strona skarżąca przyjmując takie stanowisko w sposób nieprawidłowy zinterpretowała zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, tj. zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa i sprowadziła ją do stwierdzenia "co nie jest zabronione, jest dozwolone". Organ nadzoru podkreślił, że w stosunku do organów administracji publicznej, obowiązuje zasada wręcz odwrotna, gdyż działają one na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że do każdego działania musi upoważniać konkretny przepis, tak więc zasadę stanowi stwierdzenie "co nie jest dozwolone, jest zakazane". Organ nadzoru podkreślił tym samym, że organom samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola działalności dotyczy również orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi, na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 P.p.s.a. oddala skargę. Art. 148 P.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przepis regulujący te kwestie nie znajduje się również w ustawach samorządowych, należy zatem stwierdzić, iż podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialnoprawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu naruszenia prawa procesowego podniesionego w skardze.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 zóźn. zm., dalej: u.s.g.), w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio, a co wprost wynika z treści art. 91 ust. 5 u.s.g. Postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter, ponieważ nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Trzeba więc uwzględnić odmienny od decyzji administracyjnych charakter podejmowanych w wyniku tego postępowania rozstrzygnięć nadzorczych oraz specyfikę stosunków łączących organy nadzoru i organy gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1170/15 - wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi nadzoru, że pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r. zawiadomił Radę Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta nr 17.192.2020, a już w dniu 30 kwietnia 2020 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże trzeba mieć na uwadze specyfikę postępowań nadzorczych oraz stosunków łączących organy nadzoru i organy gminy.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż nie tylko nieprawidłowe lub zbyt późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, ale nawet jego brak nie decyduje o prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 339/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 359/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1295/11). W powoływanej przez sądy, przy rozstrzyganiu analogicznych spraw, uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami w postępowaniu nadzorczym, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2011 r., sygn. akt OPS 9/02).

W świetle powołanego orzecznictwa w ocenie Sądu zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego na jeden dzień przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego nie może automatycznie powodować wadliwości rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05; z 16 października 2007 r., sygn. I OSK 1192/06; z 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10; z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08). Naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi więc automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 K.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do niej należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nieznanych organowi nadzoru), która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Natomiast stanowisko strony skarżącej zawarte w skardze nie pozwala na uznanie, iż wynik postępowania nadzorczego byłby odmienny w sytuacji, gdyby przedmiotowe zawiadomienie wystosowane zostało w terminie wcześniejszym. Ponadto autor skargi nie wykazał, że podniesione uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.

Natomiast merytoryczny spór pomiędzy stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy przepisy u.c.p.g. pozwalają na dalszy podział frakcji odpadów komunalnych: zużyte opony oraz odpady budowlane i rozbiórkowe. Aby rozstrzygnąć tak zarysowany spór należy więc odwołać się do treści przepisów wskazanych poniżej.

Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

W myśl art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Przy czym zgodnie z ust. 3a tego przepisu, w uchwale, o której mowa w ust. 3,

dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Tak więc z treści przepisów art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz odpowiednio z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika, iż selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych ma obejmować m. in. frakcję zużyte opony oraz frakcję odpady budowlane i rozbiórkowe.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że są to dwie podstawowe frakcje odpadów komunalnych w obrębie których nie można dokonywać dalszego podziału. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, który pełnomocnik skarżącego powołuje, iż dokonując takiego podziału Rada Miasta "uwzględniła wszystkie odpady zużytych opon i odpadów budowlano-rozbiórkowych", nie pomijając w tej kategorii żadnych odpadów, gdyż poza wymienionymi w uchwale wprowadzono pojęcie "pozostałe zużyte opony", "pozostałe odpady budowlane i rozbiórkowe". Wprowadzając taki podział odpadów Rada Miasta de facto utworzyła odrębne strumienie odpadów, co oznacza, że mieszkaniec będzie musiał do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych dostarczać zużyte opony oraz odpady budowlane i rozbiórkowe z zachowaniem przewidzianego wyżej podziału wskazanych frakcji.

Należy przyznać rację organowi nadzoru, że w świetle obowiązujących przepisów jest to niedopuszczalne. Przepisy u.c.p.g. nie dają bowiem podstaw do dokonania podziału ustawowych frakcji odpadów, tj. zużytych opon i odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Na podstawie art. 6r ust. 3a u.c.p.g. rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia w uchwale wyłącznie ograniczeń ilościowych co do wskazanych w tym przepisie odpadów przyjmowanych od właściciela nieruchomości w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w ramach pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zatem również co do zużytych opon i odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Nie może natomiast na podstawie tego przepisu wprowadzać ograniczeń rodzajowych, co do wskazanych frakcji odpadów komunalnych. Wynika to wprost z przepisu art. 6r ust. 3a u.c.p.g., w którym stwierdzono jednoznacznie, że w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W świetle treści powołanych przepisów podzielić należy argumentację organu nadzoru, że uchwała Rady Miasta w części, w której organ nadzoru stwierdził jej nieważność została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż wprowadza nieuprawniony podział określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podział frakcji odpadów komunalnych: zużyte opony oraz odpady budowlane i rozbiórkowe na dalsze frakcje.

Sąd nie podzielił tym samym argumentacji autora skargi, że Rada Miasta mogła dokonać takiego podziału, gdyż zakaz ten nie wynika z brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. Nie można się bowiem zgodzić, że skoro powołany wyżej przepis nie zabrania dokonywania podziału frakcji wymienionych w ustawie, to należy uznać, iż jest to dozwolone. Jak wynika bowiem z art. 7 Konstytucji RP (zasady działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa) organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - komentarz, Zakamycze 1999 r., str. 15). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Do podjęcia takiego działania dochodzić może dopiero na podstawie wyraźnych kompetencji. Stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 listopada 1986 r. stwierdzając iż upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie noże zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86, OTK 1986/1/1). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się przy tym, że organ władzy publicznej nie może podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej powołując się jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. Tak więc czynności organów mogą być podejmowane dopiero wówczas, gdy nakazują to w określonej sytuacji przepisy prawne, a organ działający musi wskazać wyraźną podstawę prawną każdego swego działania.

Niezasadne okazały się więc zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. oraz art. 6r ust. 3a u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.