Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 399/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 pkt 2, par. 6 pkt 2, par 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 31 stycznia 2011 r. "A" spółka z o.o. w B. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami oraz infrastrukturą terenu (sieci, drogi, chodniki, miejsca parkingowe, ogrodzenie, plac zabaw) na działkach nr 1 i 2 w B. przy ul. [...]. Po zmianie wniosku dokonanej w dniu 12 kwietnia 2011 r. powierzchnię zabudowy określono na 800 m2, wysokość budynku na 11 m (przy dachu płaskim) i 13 m przy dachu stromym, przewidziano 3 kondygnacje nadziemne i 1 podziemną, dach płaski o kącie nachylenia do 12 stopni lub dwuspadowy (do 40 stopni nachylenia) z kalenicą główną po dłuższej osi budynku. Podano, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], a jego powierzchnia wynosi 2.897 m2. Wskazano też, że wniosek dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołań wniesionych przez mieszkańców budynków położonych przy ul. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano w szczególności, że w analizie pominięto budynek na działce 3, parametry planowanej zabudowy winny zostać określone w sposób precyzyjny lub z podaniem dolnych i górnych granic.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zajęcia stanowiska. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta wpisanego na listę Okręgowej Izby Architektów. Po zapoznaniu się z projektem decyzji zastrzeżenia wnieśli mieszkańcy sąsiednich budynków przy [...]: M. D., D. D., J. G., Z. B., E. L., M. K., podnosząc zarzuty wobec prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ustalonych parametrów zabudowy.

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz infrastrukturą terenu (sieci, drogi, chodniki, miejsca parkingowe, ogrodzenia, plac zabaw) na działkach nr 1 i 2 w B. przy ul. [...]. W pkt 2 decyzji określono linię zabudowy w odległości 10 m od granicy działki z ulicą [...], ustalono wielkość powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnie 25 %, nie więcej niż 700 m2 dla obu budynków, przy uwzględnieniu wyburzenia istniejącego na działce niewykończonego budynku jednorodzinnego. Ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 30% powierzchni terenu, wysokość zabudowy nadziemnej 3 kondygnacje, w tym poddasze mieszkalne, nie więcej niż 13 m od poziomu przy wejściu do budynku, szerokość elewacji frontowej nie więcej niż 14 m, dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia od 30-45 stopni, liczbę miejsc postojowych 1,5 na jedno projektowane mieszkanie na terenie działki budowlanej, wliczając miejsca w garażu, przy czym ¼ miejsc należy urządzić jako ogólnodostępne na terenie działki objętej wnioskiem. Załączniki do decyzji stanowią graficzne i opisowe wyniki analizy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że działka nie jest objęta planem miejscowym. Sporządzona analiza wykazała, że spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: działka ma dostęp do drogi publicznej, działki sąsiednie są zabudowane, istniejące i planowane uzbrojenie tereniu jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. W szczególności wskazano, że obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność frontu działki, przyjmując jej centralne położenie w obszarze analizowanym. Do ulicy [...] bezpośredni dostęp mają działki położone wzdłuż tej ulicy po obu jej stronach. Pośredni dostęp mają budynki osiedla, można do nich dojechać ulicami [...]. Budynki przy ul. [...] nie mają bezpośredniego ani pośredniego dostępu do ul. [...], analizę ograniczono wobec tego do budynków z ulicy [...], tworzących urbanistyczną całość. Obliczono średni wskaźnik zabudowy, uwzględniając pominiętą uprzednio działkę 3, dla planowanej zabudowy przyjęto jednak inny wskaźnik niż wyliczoną średnią, ustalono go na poziomie 25 %, kierując się średnią powierzchnią zabudowy budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla całego obszaru wynosi 20%. Oprócz średniej uwzględniono fakt, że na działce sąsiedniej znajduje się budynek wielorodzinny, dla którego ten wskaźnik wynosi 27%. Budynek ten ze względu na gabaryty dominuje w terenie, celem zniwelowania tej dominanty należy wprowadzić budynki o zbliżonych gabarytach, co uzasadnia zastosowanie innego wskaźnika, niż wyliczona średnia. Podano, że ustalona w obszarze analizowanym średnia dotycząca intensywności zabudowy wynosi 84%, natomiast dla planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu ustalonych parametrów, wynosi ona 70%, z ustalonych warunków jedynie zatem parametr dotyczący powierzchni zabudowy określono z przekroczeniem wyliczonych średnich. Wskazano, że na etapie ustalania warunków, inwestor nie ma obowiązku podawania precyzyjnych danych co do parametrów budynków, dopuszczalne wobec tego jest określenie parametrów poprzez podanie wskaźników maksymalnych, których nie można przekroczyć. Natomiast precyzyjnie określono liczbę kondygnacji, zaś wysokość budynku w metrach określono poprzez podanie wielkości granicznej. Wysokość podana w metrach jest pochodną liczby kondygnacji i konstrukcji dachu. Mierzy się ją od poziomu terenu do kalenicy, uwzględniając część budynku wystającą ponad teren, rozpiętość dachu, kąt nachylenia połaci, wysokość ścianek kolankowych. Wysokość budynku odpowiada wysokości większości budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Zabudowa w obszarze analizowanym jest zróżnicowana, jedno i wielorodzinna, nie można zatem stawiać zarzutu, że kontynuacja jednej z funkcji jest wyrazem preferencji. Wskazano też, że wbrew zarzutom stron postępowania, teren nie leży w obszarze zabudowy śródmiejskiej.

W opisowej części analizy, stanowiącej załącznik do decyzji podano, że szerokość frontu działki wynosi 30 m, zatem obszar analizowany wyznaczono jako jego trzykrotność (90 m.). Na wschód od ulicy [...] znajduje się osiedle budynków wielorodzinnych z lat 70-tych XX wieku, trzykondygnacyjnych, o płaskich dachach. Wzdłuż ulicy [...] istnieje zabudowa wielo- i jednorodzinna. Istniejąca na zachód od terenu inwestycji zabudowa jednorodzinna nie ma dostępu do ulicy [...] i stanowi zwarty obszar dostępny od ul. [...]. Do analizy przyjęto działki zabudowane dostępne bezpośrednio lub pośrednio od ulicy [...]. W tabeli przedstawiono wyniki analizy, podając parametry przyjętych do porównania działek. Dla całego terenu powierzchnię zabudowy obliczono na 21 % a szerokość elewacji frontowej na 14 m. Dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik powierzchni zabudowy na 25 %, ilość kondygnacji na 3. Podano, że intensywność zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (stosunek sumy rzutów wszystkich kondygnacji do powierzchni terenu) wynosi w terenie analizowanym 84%, a średnia powierzchnia zabudowy to 373 m2.

Odwołania od decyzji, jednym pismem z 30 listopada 2011 r. wniosło 12 osób, w tym J. G. W odwołaniu od decyzji I instancji podniesiono, że organ uznał za działkę sąsiednią parcelę nr 4, na której zrealizowane jest osiedle mieszkaniowe. W jego skład wchodzi jednak pięć domów wielorodzinnych, które należą adresowo do innych ulic, są też z tych ulic obsługiwane komunikacyjnie. Tylko budynek o nr geodezyjnym [...]leży przy [...], także budynek [...]spełnia definicję działki sąsiedniej. Natomiast budynki nr [...],[...] są połączone z ulicami [...], zaś budynek nr [...] leży na skrzyżowaniu [...]. Budynki te bezpośredni dostęp maja wobec tego do innych ulic, dostępność pośrednia przez drogi wewnętrzne do ul. [...] nie ma w sprawie znaczenia. Przyjęcie dostępności pośredniej przez inne ulice winno pozwolić na uwzględnienie zabudowy przy ul. [...], która została w analizie pominięta. Zarzucono, że wadliwie został wyznaczony obszar analizowany, albowiem całość urbanistyczną stanowi kwartał między ul. [...], cechujący się zabudową jednorodzinną, wyjątek stanowi budynek przy [...]. Zarzucono też, że wadliwie organ ustalił parametry inwestycji jedynie w wielkościach maksymalnych. Podniesiono, że wyniki analizy w zakresie powierzchni zabudowy nie są prawidłowe. Wedle organu działka zabudowana budynkiem przy ul. [...] ma ten współczynnik na poziomie 27%. Pominięto jednak fakt, że elementy służące temu budynkowi, jak droga dojazdowa, zieleń urządzona, śmietnik, miejsca postojowe, plac zabaw dla dzieci , trzepak znajdują się na innych trzech działkach o nr 5, 6 i 7. Te działki zostały objęte jednym ogrodzeniem razem z działką zabudowaną budynkiem. Dlatego prawidłowo wyliczona powierzchnia zabudowy dla tego budynku wynosi 16%. W decyzji nie ustalono takiego parametru jak wysokość górnej elewacji frontowej z uwzględnieniem średnich wartości dla całego obszaru analizowanego. Nie ustalono też średniej ilości kondygnacji, uznaniowo przyjmując jedynie średnią ilość kondygnacji dla zabudowy wielorodzinnej. Podstawą dla ustalenia wskaźników winny być wielkości średnie z obszaru analizowanego, brak jest uzasadnienia w decyzji dla ograniczenia się do średnich dla zabudowy wielorodzinnej. Decyzja narusza interesy osób trzecich – mieszkańców tego kwartału miasta, prowadząc do zmiany infrastruktury, otoczenia społecznego, zacienienia i nasłonecznienia.

Rozpoznaniu przez organ odwoławczy uległo tylko odwołanie J. G., w stosunku do pozostałych osób Kolegium podało w uzasadnieniu decyzji, że wniosły one odwołania z uchybieniem terminu.

Zaskarżoną decyzją z [...]r., po rozpoznaniu odwołania J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i zarzuty odwołania, a także przepisy regulujące wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy. Wyjaśniono, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wymaga on, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, to jest aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej, zaś ustalenie tych parametrów jest obowiązkiem organu. W tym zakresie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz.1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia jako trzykrotna szerokość frontu działki, przekracza on minimalną wielkość 50 m. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednym z warunków wydania decyzji jest by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy definiuje dostęp do drogi publicznej jako dostęp bezpośredni lub dostęp drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Kolegium uznało, że warunek tożsamości drogi publicznej należy rozumieć w ujęciu funkcjonalnym. Stwierdzono, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż do ul. [...] bezpośredni dostęp mają budynki zlokalizowane wzdłuż tej ulicy po obu jej stronach, natomiast dostęp pośredni mają budynki wielorodzinne na osiedlu, do których można dojechać od ulic: [...]. Natomiast wskazane przez odwołującego budynki przy uI. [...] nie mogą stanowić przedmiotu analizy, bowiem nie posiadają one żadnego połączenia (np. poprzez drogę wewnętrzną) z [...]. Ponadto jak potwierdza analiza, budynki wzdłuż uI. [...] tworzą urbanistyczną i architektoniczną całość z budynkami zlokalizowanymi po drugiej stronie tej ulicy. Wystarczające jest, aby w obszarze analizowanym znajdował się chociaż jeden budynek mogący służyć dla ustalenia parametrów planowanej zabudowy. Słuszne jest zatem stanowisko Prezydenta, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków. Odnośnie prawidłowości ustalenia parametrów planowanej zabudowy wskazano, że przedmiotem analizy są tylko nieruchomości zabudowane, wobec czego działki nr 6 i 7 nie mogły zostać uwzględnione. Podzielono także stanowisko, że ustalając parametry dla budynku wielorodzinnego, należy uwzględnić przede wszystkim parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej. Nie stanowi także naruszenia ustalenie tych parametrów z powołaniem wielkości maksymalnych. Zaś ochrona interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania nie może bazować na realizacji przepisów warunków technicznych, te mają zastosowanie przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

W skardze do sądu administracyjnego J. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymał zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, dotyczące wadliwego zaliczenia do działek znajdujących się w obszarze analizowanym także działek zabudowanych budynkami osiedla mieszkaniowego, obsługiwanych komunikacyjnie od ulicy [...] (nr 8, 9, 10). Tylko zabudowane budynkami osiedla działki nr 11 i 12 mogą być uznane za działki sąsiednie. Podobnie wadliwie do obszaru analizowanego została zaliczona działka 13 przy ul. [...], nie jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji oraz działki 14 i 15, położone poza obszarem 90 m od nieruchomości objętej wnioskiem. Wadliwie także organ pominął w analizie zagospodarowanie działki nr 7 pomieszczeniem na kontenery na odpady, służącym budynkowi przy ul. [...]. Działka ta powinna być włączona do obszaru analizowanego, a znajdujące się na niej zabudowania uwzględnione przy wyliczaniu powierzchni zabudowy, podobnie jak na działkach nr 16 i 4, gdzie znajdujące się na tych działkach zabudowanie gospodarcze wliczono do powierzchni zabudowy. W konsekwencji oceniono, że organ wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z przepisami, powołując się na zasadę dobrego sąsiedztwa winien uwzględnić zabudowę przy ul. [...] na działkach, których granice stykają się z granicami obszaru przeznaczonego pod inwestycję. Naruszono w ten sposób § 3 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r.

Druga grupa zarzutów skargi dotyczy ustalonych w decyzji parametrów planowanej inwestycji. Podtrzymano w tym zakresie zarzut, że pominięcie terenu zagospodarowanego dla potrzeb budynku wielorodzinnego przy ul. [...]jest wadliwe. Jeżeli pominąć działki zagospodarowane na potrzeby dojazdu, to okazuje się, że budynek ma dojazd nienormatywnej szerokości. Dla funkcjonowania tego budynku są potrzebne trzy działki o nr 6, 7 i 5 i wszystkie one winny być uwzględnione przy obliczaniu takiej średniej jak stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Podniesiono, że podobna sytuacja ma miejsce w przypadku budynku jednorodzinnego przy [...], tak także nie uwzględniono faktu, że na parcelę składają się dwie działki ewidencyjne 17 i 18. Zarzucono wadliwe ustalenie wysokości elewacji frontowej przy uwzględnieniu tylko budynków wielorodzinnych, podczas gdy prawidłowo należało obliczyć średnią dla wszystkich budynków, tak jedno- jak i wielorodzinnych. Skarżący przedstawił własne wyliczenia intensywności zabudowy, określając ją na 19,2% w obszarze analizowanym. Podał, że odległości między budynkami istniejącego osiedla mieszkaniowego wynoszą ok. 32 m, a planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce, której szerokość wynosi właśnie ok. 32 m, a przy jej granicach są wzniesione budynki jednorodzinne.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowej wielkości, ustalenie parametrów inwestycji, w tym przyjęte odstępstwa mają uzasadnienie w przepisach prawa i zostały w uzasadnieniu decyzji wyjaśnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm), zwanej dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie przeprowadzona została wymagana analiza, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. Obszar poddany analizie został prawidłowo ustalony jako trzykrotność frontu działki 2 i wyznaczony wzdłuż ulicy [...]po obu jej stronach. Znajdujące się w nim działki są zabudowane obiektami o zróżnicowanej funkcji. Bezsporne jednak jest, że oprócz zabudowy jednorodzinnej, w obszarze analizowanym znajdując się także budynki mieszkalne wielorodzinne, oznaczone w graficznych wynikach analizy kolorem zielonym. Niezależnie od spornych budynków osiedla, istnieją przy ul. [...]budynki mieszkaniowe wielorodzinne. W tej sytuacji zasadny jest wniosek, że planowane budynki stanowią kontynuację jednej z istniejących obszarze analizowanym funkcji, jaką jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. W przypadku obszaru o zróżnicowanym charakterze zabudowy, ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od tego, czy planowana funkcja ma w obszarze analizowanym charakter dominujący. Jednocześnie można zauważyć, że w obszarze analizowanym nie można jednoznacznie stwierdzić, aby któraś z dwóch funkcji mieszkaniowych miała charakter wyraźnie dominujący, a istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie ogranicza się do jednego budynku nr [...], ale reprezentowana jest też przez inne budynki, bezpośrednio dostępne z ulicy [...].

W ocenie sądu organy zasadnie nie zaliczyły do obszaru analizowanego działek położonych wzdłuż ulicy [...], które swymi tylnymi granicami stykają się z granicami działek położonych wzdłuż ulicy [...], w tym z działkami objętymi wnioskiem. Istniejące przepisy nie budują pojęcia sąsiedztwa z powołaniem się na kryterium wspólnych granic działek, ale za istotne w tym zakresie uznają położenie z dostępnością do tej samej drogi publicznej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy działki położone przy równoległych względem siebie ulicach nie mogą być uznane za działki dostępne z tej samej drogi publicznej, jakkolwiek w warunkach miejskich zazwyczaj istnieje połączenie pomiędzy poszczególnymi, sąsiednimi ulicami miasta. Dojazd z ulicy [...] do ulicy [...]poprzez inną drogę publiczną nie świadczy o dostępności tych działek z ulicy [...]w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutu wadliwego zaliczenia do obszaru analizowanego tych budynków osiedla mieszkaniowego, które pod względem adresowym są zaliczone do innych ulic i wedle Skarżącego nie są położone przy ul. [...], Sąd stwierdza, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny kontynuacji w zakresie funkcji zabudowy. Jak wyżej wskazano, niezależnie od tych spornych budynków, funkcja mieszkaniowa wielorodzinna istnieje bezspornie na działkach bezpośrednio dostępnych z ulicy [...].

Stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji, jest podstawą do dokonania przez organ ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, co następuje w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia. Nie jest w sprawie kwestionowana wyznaczona linia zabudowy, prawidłowo naniesiona na załączniku graficznym jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich (§ 4 pkt 1 rozporządzenia). Skarżący kwestionuje natomiast prawidłowość wyliczenia przez organy pozostałych parametrów, które zgodnie z rozporządzeniem winny zostać określone w decyzji ustalającej warunki. Decyzja ustalająca warunki często jest charakteryzowana jako decyzja związana, co jest rozumiane jako brak podstaw do odmowy ustalenia warunków w sytuacji spełnienia określonych przepisami przesłanek. Należy jednak zdawać sobie sprawę, że nie oznacza to automatyzmu w wyznaczaniu parametrów, znaczenia nie mają bowiem wyłącznie czynniki ilościowe. Przy określeniu warunków zabudowy przepisy przewidują pewien margines swobody w kształtowaniu nowego zagospodarowania, czego wyrazem jest przewidziana w przepisach rozporządzenia możliwość innego wyznaczenia określonych parametrów niż na podstawie średniej, jeżeli wynika to z analizy. Dopuszczalność takiej modyfikacji dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5 pkt 2), szerokości elewacji frontowej (§ 6 pkt 2), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§7 pkt 4). Daje to konieczną dla zachowania ładu przestrzennego możliwość uwzględniania specyfiki zagospodarowania i istniejącej zabudowy. Nie bez powodu w art. 60 ust. 4 ustawy przewidziany został obowiązek sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analiza funkcji oraz cech zabudowy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, prowadzona jest przez organ administracji i ma na celu przedstawienie stanu istniejącego w zakresie istotnym dla ustalenia warunków. Natomiast sporządzenie projektu decyzji przez specjalistę z zakresu architektury lub urbanistyki ma pozwolić na kompetentną ocenę zamierzenia objętego wnioskiem w kontekście stwierdzonego stanu zagospodarowania, z uwzględnieniem przewidzianych odstępstw od wyliczonych średnich. Gdyby ustalenie parametrów planowanej zabudowy miało być wyłącznie pochodną wyliczonych średnich, wówczas posłużenie się przez organ specjalistą z zakresu urbanistyki lub architektury na etapie przygotowywania decyzji byłoby zbędne, rozwiązanie to ma sens wówczas, gdy dopuszcza się modyfikacje takich średnich ze względu na specyfikę miejsca, znajdującą wyraz w wynikach analizy.

Skoro obszar analizowany jest zabudowany budynkami zarówno jedno- jak i wielorodzinnymi, to wyliczone średnie poszczególnych parametrów są pochodną cech budynków o różnych funkcjach. Wedle skarżącego, skoro planowane budynki mają być zlokalizowane na działkach sąsiadujących z zabudową jednorodzinną i wielorodzinną, to odstępstwo od średnich wielkości winno uwzględniać bliskość mniejszych budynków jednorodzinnych i wedle ich parametrów modyfikować średnie. Modyfikacja wielkości średnich dokonana przez organ w decyzji (z uwzględnieniem rozwiązań wskazanych w projekcie decyzji) uwzględnia natomiast cechy zabudowy wielorodzinnej, w tym budynku wielorodzinnego na działce bezpośrednio sąsiedniej. Skoro brak jest regulacji, która w takiej zróżnicowanej sytuacji jednoznacznie wskazuje preferowane rozwiązanie, to w ocenie Sądu w granicach przyznanej organowi swobody, popartej nadto autorytetem osoby sporządzającej projekt decyzji, mieści się wybór pomiędzy wskazywanymi, konkurencyjnymi rozwiązaniami. Nie można postawić w przekonaniu Sądu zarzutu arbitralności stanowisku, że bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji budynek wielorodzinny stanowi czynnik uzasadniający odstępstwo od wyliczonych średnich dla całego terenu na rzecz średnich charakterystycznych dla zabudowy wielorodzinnej. Uprawnione jest w niniejszej sprawie zastosowanie odstępstw od średnich wyliczonych dla całego obszaru analizowanego na rzecz wielkości cechujących zabudowę wielorodzinną.

Ilość kondygnacji ustalono dla planowanej zabudowy na 3 kondygnacje, co odpowiada średniej wyliczonej dla zabudowy wielorodzinnej i jest niższe o jedną kondygnację w porównaniu z budynkiem wielorodzinnym na sąsiedniej działce nr 5, zamieszkiwanym przez Skarżącego. Określając w decyzji wysokość zabudowy organ posłużył się zarówno ilością kondygnacji, jak i podał maksymalną wysokość w metrach (13) licząc od poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenicy. W przepisie § 7 rozporządzenia uregulowano sposób oznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym w § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającym odstępstwo od zasad określonych w punktach poprzedzających, nie wskazano precyzyjnie, za pomocą jakich parametrów wysokość ta ma zostać oznaczona. Posłużenie się w tej sytuacji dwoma kryteriami: ilością kondygnacji i wysokością podaną w metrach w dostatecznie precyzyjny sposób określa parametr wysokości i nie skutkuje wprowadzeniem zabudowy o parametrach odbiegających od istniejących. Natomiast szerokość elewacji frontowej została przez organ wyznaczona z zachowaniem wyliczonej średniej dla całego obszaru analizowanego (14 m) i w tym zakresie w skardze nie zgłoszono zarzutów.

W skardze podniesiono zarzut dotyczący również wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, z dopuszczeniem wyznaczenia innego wskaźnika, jeśli wynika to z analizy. Organ w wydanej decyzji zastosował możliwość dokonania odstępstwa od średniej i przyjął ten wskaźnik na poziomie 25 % jako wyliczony dla działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi. Wyjaśniono, że dla całego obszaru wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 20%, dla terenów zabudowy jednorodzinnej 17%. Średnia dla zabudowy wielorodzinnej jest przy tym niższa niż wielkość tego wskaźnika dla działki sąsiedniej nr 5 (27%). Skarżący zarzucił, że wyliczenie organu dotyczące tej działki nie są prawidłowe, albowiem pomijają fakt, że dla funkcjonowania budynku konieczne jest użytkowanie jeszcze dwóch innych działek, tworzących z działką zabudowaną jedną całość. Podobny zarzut sformułowano pod adresem działki przy [...], zabudowanej budynkiem jednorodzinnym. Ponieważ jednak organ, poprzez zastosowane odstępstwo od średniej dla całego obszaru analizowanego, ograniczył się do wielkości cechujących zabudowę wielorodzinną, zarzut dotyczący tej parceli nie ma znaczenia dla sprawy.

Sąd podziela stanowisko, że podstawą do wyliczenia omawianego wskaźnika jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić, co miało miejsce w przypadku działek nr 16 i 4, gdzie znajdujące się na tych działkach zabudowanie gospodarcze wliczono do powierzchni zabudowy, na co wskazano w skardze. Brak jest jednak podstaw prawnych do uwzględniania zabudowy położonej na innych działkach ewidencyjnych, obliczany wskaźnik dotyczy wszak relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią. Skoro wylicza się ten wskaźnik dla konkretnego rodzaju zabudowy, to zasadnie nie uwzględniono obiektów położonych na działkach, które nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Postulat, aby przy obliczaniu wskaźnika mieć na względzie powiązania funkcjonalne między obiektami, nie jest po pierwsze wymogiem prawnym, po drugie może prowadzić do wątpliwości, jakie obiekty takie powiązania funkcjonalne wykazują. Trzeba też wyjaśnić, że kwestionowana przez Skarżącego praktyka nie uprzywilejowuje inwestora, z zachowaniem wyliczonego wskaźnika musi on bowiem zrealizować na działkach wszystkie objęte decyzją obiekty, nie tylko budynki mieszkalne.

Sąd rozważył także zarzuty dotyczące uwzględnienia w analizie budynków osiedla mieszkaniowego. Jak wyżej wskazano, kwestia ta nie wywiera wpływu na ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji. W przekonaniu Sadu nie ma też istotnego wpływu na ustalenie parametrów zabudowy. Gdyby uwzględnić zarzut skargi, że doszło do wydzielenia z terenu osiedla działek ewidencyjnych pod poszczególne budynki, to wówczas uwzględnienie wyłącznie powierzchni tych działek, całkowicie zabudowanych, prowadzi do wniosku, że wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 100%, co niewątpliwie zaburza obraz zainwestowania terenu. W skardze przyznano, że co najmniej dwie tak zabudowane działki pod blokami są położone bezpośrednio przy ul. [...]. Zasadnie wobec tego w analizie dokonano obliczeń mając na względzie pozostałe budynki osiedla. Ze względu na ich analogiczną wysokość i ilość kondygnacji, nie wpłynęło ich uwzględnienie na zafałszowanie danych w tym zakresie, natomiast niewątpliwie pozwoliło na bardziej adekwatne do stanu faktycznego zilustrowanie zagospodarowania obszaru analizowanego po przeciwnej stronie ulicy [...]. Ulica ta ma kształt odwróconej litery U, (której oba końce połączone są ulicą [...]), przeciętej równoleżnikowo ulicą [...], a południkowo ulicą [...]. Obszar analizowany obejmuje działki wzdłuż jednego z ramion tak ukształtowanej ulicy [...], od skrzyżowania z ulicą [...], aż za skrzyżowanie z ulicą [...]. Osiedle bloków mieszkalnych znajduje się w obszarze między jednym z ramion tej litery U, ukształtowanej przebiegiem ulicy [...], a ulicą [...]. Istnieją w tym obszarze drogi publiczne służące komunikacji całego terenu, jak jednak wskazano, budynki osiedla, poprzez system komunikacji wewnętrznej, mają również dostęp do ulicy [...], niezależnie od adresowej przynależności i skomunikowania z innymi ulicami gminnymi. Ta sytuacja odróżnia ten fragment od zabudowy wzdłuż ulicy [...], na co organy zwracały uwagę w uzasadnieniach decyzji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że przy wydaniu kwestionowanych decyzji nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa procesowego, które mogłoby wywrzeć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.