Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1859/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciaglewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3360/14 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3360/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. G. 9, ozn. nr hip. [...]stanowiąca własność E. N., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W dniu 25 maja 1949 r. E. N. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu ww nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1961 r., Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości uzasadniając swoje rozstrzygnięcie faktem przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia [...] października 1961 r., utrzymało w mocy powyższe orzeczenie.

Wnioskiem z dnia 31 marca 1999 r. M. N. (spadkobierczyni E. N.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1961 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961r., a decyzją z dnia 20 lipca 2001 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt I SA 1505/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje odmowne stwierdzając, że organ nie wyjaśnił sprzeczności w brzmieniu nazwisk adresatki orzeczenia dekretowego i poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni. W toku postępowania zmarła M. M. N., a jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 11 kwietnia 2002 r., sygn. akt [...], spadek po niej nabył J. N.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r. Wykazał, że E. N. z domu M. i E. N. z domu M. to jedna i ta sama osoba. Organ podniósł, że Ministerstwo Gospodarki Komunalnej bezzasadnie uznało podanie z dnia 14 września 1961 r. za odwołanie od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r., gdyż stanowiło ono wniosek o przyznanie odszkodowania lub placu zastępczego. W związku z powyższym, do rozpatrzenia pozostał wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 157 oraz 158 § 1 K.p.a., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1961 r. odmawiającego dotychczasowej właścicielce E. z M. N. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. 9, ozn. nr hip. [...], w zakresie części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 2-02-02. Organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym przez Radę Narodową m.st. Warszawy, uchwałą [...], z dnia [...] stycznia 1961 r., nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę wielorodzinną. Dotychczasowa właścicielka nie mogła realizować funkcji ujętej w planie zagospodarowania jako zabudowa wielorodzinna. Na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego nr 146 teren nieruchomości przy ul. G. [...] przeznaczony został dla Nauczycielskiej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego o większych rozmiarach, a nadto budownictwa realizowanego przez spółdzielnię mieszkaniową, wypełnia przesłankę z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94), zgodnie z którą, odmowa uwzględnienia podania o własność czasową była dopuszczalna również wówczas, gdy grunt był niezbędny do wykonania planowej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. N. podniósł, że z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynika jedyne kryterium przyznania prawa użytkowania wieczystego tj. brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. nie mogą zaś stanowić samodzielnej przesłanki odmowy. Zdaniem skarżącego, plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, uchwałą nr [...], z [...] stycznia 1961 r., nie miał rangi prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ nie został opublikowany, nie mógł więc stanowić podstawy wydania odmownych decyzji dekretowych. Nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i taka zabudowa mogła być realizowana zarówno przez osobę fizyczną jak i podmiot gospodarczy w ramach inwestycji jedno-lub wielorodzinnej.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. Stwierdził, że planem, do którego należy się odnieść w niniejszej sprawie jest Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, nr [...], z dnia [...] stycznia 1961 r., który w ocenie organu był wiążący. Minister podniósł, ze wydając decyzję z dnia 24 kwietnia 2012 r. organ oparł się na notatce z dnia 30 czerwca 1999 r., w której oznaczono położenie przedmiotowej nieruchomości w obszarze oznaczonym pod zabudowę wielorodzinną. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru przeprowadził ponowną analizę planu i na podstawie opinii geodety z dnia 17 września 2014 r. wykonanej na podstawie powyższego planu, ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości w części działki ewidencyjnej nr A, stanowiącej własność Skarbu Państwa został przeznaczony pod komunikację drogową-poszerzenie ul. G.. Obecnie ta część nieruchomości stanowi drogę publiczną - ul. G., a więc założenia planistyczne zostały zrealizowane.

Organ nadzoru ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek 4-kondygnacyjny, stary, murowany, mieszkalny, przeznaczony do rozbiórki, front rozebrany do parteru. Zdaniem Ministra, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogę oraz urządzenia pomocnicze w żaden sposób nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru, organ dekretowy słusznie odmówił dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Organ nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności tego orzeczenia określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. N. Zarzucił naruszenie:

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma ustalenie, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu. Orzekając w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że był to plan z 1961 r. przeznaczający nieruchomość pod zabudowę wielorodzinną. Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę uznał również, że był to plan z 1961 r., który przeznaczał część nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, a część będącą przedmiotem rozpoznawanej sprawy pod komunikację drogową.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. z powodu jego nieopublikowania w Monitorze Polskim Sąd uznał go za chybiony. Sąd zgodził się ze skarżącym, że tylko plan obowiązujący a więc uchwalony i ogłoszony (opublikowany) mógł wywoływać określone skutki prawne. Na terenie m.st. Warszawy obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie art. 14 ww ustawy, w odniesieniu do obszaru m.st. Warszawy, zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m. st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...].

Sąd wskazał na wyrok z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10) Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego, choć nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów ww ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., to jednak - per desuetudinem - przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy, do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m.in. m.st. Warszawy (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe – zdaniem Sądu – prowadziło do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że – jak zaakcentował Sąd w powołanym wyżej wyroku – analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących m.st. Warszawy uchwalonych przez Radę. Z tej przyczyny Naczelny Sąd przyjął, że zaistniała w analizowanym przypadku sytuacja, w której na skutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. Konstatacja ta doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, iż w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.

Sąd uznał, podzielając ustalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że zgodnie z zapisami ww planu z 1961 r. dawna nieruchomość hipoteczna 1600 W przeznaczona została w części pod budownictwo wielorodzinne, a w części pod komunikację drogową. Swoje ustalenia organ nadzoru oparł na opinii geodety uprawnionego z dnia 17 września 2014 r., który dokonał naniesienia przedmiotowej nieruchomości na kopię planu z dnia [...] stycznia 1961 r. i stwierdził, że znajdowała się ona w części przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną (obecnie własność komunalna) i w części pod komunikację drogową – poszerzenie ul. G., wchodzącej obecnie w skład tej ulicy-działka nr A (stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia organów nadzoru). Opinia ta została poprzedzona dokładniejszą analiza geodezyjną niż notatka sporządzona w dniu 30 czerwca 1999 r., na której oparł się Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a która wskazywała, że cała nieruchomość hipoteczna przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną. Opinia geodezyjna sporządzona została przez geodetę uprawnionego, a więc osobę posiadającą wiedzę fachową również w zakresie odczytywania map i sytuowania na nich nieruchomości, w związku z czym ta opinia stanowi wiarygodny dowód na to, co zostało w niej ustalone. Notatka zaś z 30 czerwca 1999r. sporządzona została przez pracownika organu, który taką wiedzą fachową nie dysponuje.

Sąd za zasadne uznał stanowisko organu nadzoru, że kwestionowane orzeczenie administracyjne nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie organ dekretowy wskazał na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w całości pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, jednakże ustalenia te nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia zważywszy na okoliczność, że organ ten uznał prawidłowo, że korzystanie przez wnioskodawcę z przedmiotowego gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że organ nadzoru uściślił przeznaczenie przedmiotowego terenu według planu i okazało się, że jego część została przeznaczona pod drogę. Zatem, nie da się pogodzić możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości, która w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę.

W ocenie Sądu organ nadzoru zebrał materiał wystarczający dla wydania decyzji nadzorczej. Ponadto wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny, który jest jednoznaczny. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, 8 i art. 77 § 1 i 4 K.p.a. Sąd uznał za bezpodstawny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. N. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit c) wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego ustalenia stanu faktycznego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na zapisach nie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania wadliwej oceny, iż niespełniona została przesłanka dekretowa dotycząca możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości hipotecznej, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie niniejszej należało odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania uprawnień do gruntu albowiem nie jest ono obciążone wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu 18 września 2014 roku przez decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr DOI-3-7713-370- KT/14 oraz utrzymaną nią w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 kwietnia 2012 roku Nr BOI-3b-786-R-219/ll odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez nie wzięcie pod rozwagę Sądu kwestii braku mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 roku, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, nie opublikowanego w sposób prawem przewidziany.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 września 2014 r. oraz poprzedzającej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu; zasądzenie na podstawie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit. c, wobec naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Najpierw odnotować należy, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. dzieli się na jednostki redakcyjne oznaczone punktami, a dopiero następnie literami. Nadto, przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie należy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (takie jest prawidłowe oznaczenie tej normy proceduralnej) w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., zauważyć można, że podane przejawy naruszenia (niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, błędna i dowolna ocena materiału dowodowego prowadząca do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, została skonkretyzowana poprzez zarzut oparcia rozstrzygnięcia na zapisach nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ten zapis planu dotyczy zaś okoliczności faktyczno-prawnej istotnej z punktu widzenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), tj. przeznaczenia gruntu według planu zabudowania. Wbrew zarzutowi omawianej podstawy kasacji i tezie przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustalenie tego przeznaczenia na podstawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1961 r., nr [...], nie stanowiło naruszenia procesowego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że ten akt ten stanowił obowiązujący plan zabudowania w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu. Zarzut braku wymaganej publikacji Planu Ogólnego nie jest zasadny. W tej mierze skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, podstawę uchwalenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy nr [...], z dnia [...] stycznia 1961 r., stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), które w zakresie publikacji planu w art. 30 w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 2 tego dekretu stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie obwieszczenia w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia oraz że za dzień ogłoszenia uważa się ten dzień, w którym nastąpiło ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości lub ostatni dzień wywieszenia obwieszczenia w zarządzie gminnym albo dzień wydania pisma, w którym po raz ostatni ogłoszono obwieszczenie, zależnie od tego, jaki z podanych sposobów ogłoszenia nastąpił najpóźniej.

Uwagi w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z uwagi na organ uchwalający omawiany Plan Ogólny z dnia [...] stycznia 1961 r., tj. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, należy przyjąć, że w kwestii obowiązywania tegoż planu nie miał zastosowania przepis art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł więc prowadzić do wniosku o nieobowiązywaniu tegoż Planu. Co prawda po myśli art. 2 tej ustawy Naczelna Rada Odbudowy była jedynym organem powołanym do ustalania planów odbudowy Warszawy, nadto wedle brzmienia art. 14 z dniem jej wejścia w życie utracił częściowo moc dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), to jednak zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy tej ustawy w dacie wydania obu decyzji w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej przestały obowiązywać i to mimo braku formalnego ich uchylenia. Odpadła bowiem podstawa do działania Naczelnej Rady Odbudowy. Nastąpiło to w wyniku zmiany struktury organów administracji centralnej. Według art. 6 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy, prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykonywało Biuro Odbudowy Stolicy podległe Ministrowi Odbudowy, które po zniesieniu urzędu tegoż Ministra stało się organem Ministerstwa Budownictwa (art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 30, poz. 216). Biuro to zostało zniesione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. Nr 42, poz. 375) z dniem 26 września 1950 r., a jak wynika z § 2 tego aktu prawnego dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy Stolicy w Warszawie przejęła Rada Narodowa m. st. Warszawy. Natomiast urząd Ministra Budownictwa zniesiono z dniem 1 stycznia 1951 r. mocą art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Przy czym przepisy ostatnio przywołanej ustawy, tworzące w miejsce urzędu Ministra Budownictwa urzędy Ministra Budownictwa Przemysłowego, Ministra Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitet do Spraw Urbanistyki i Architektury, nie przewidziały usytuowania przy którymkolwiek z nich Biura Odbudowy Stolicy. Prowadzi to do wniosku o faktycznym zaprzestaniu działalności przez Radę po formalnej i faktycznej likwidacji Biura. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, gdy zważyć na fakt przyznania Biuru rangi organu ministerstwa, który to organ po likwidacji ministerstwa, przy którym go usytuowano, bez wyraźnego unormowania nie mógł funkcjonować jako jednostka nowego ministerstwa, ani tym bardziej nie mógł mieć samodzielnego bytu. Konstatację tę potwierdza również analiza treści Monitorów Polskich, w których od początku lat 50-tych brak jest publikacji jakichkolwiek planów dotyczących m. st. Warszawy uchwalonych przez Radę.

Utrata mocy obowiązującej ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy nastąpiła zatem, mimo braku formalnego jej uchylenia, na skutek niestosowania zawartych w niej przepisów (patrz: wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2627/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji brak publikacji planu nie stanowił naruszenia, które skutkowałoby brakiem ważności tego aktu planistycznego.

Zarzut błędnego ustalenia przeznaczenia gruntu według planu zabudowania nie jest trafny również z tego powodu, że wnoszący nie podważył opartego na opinii biegłego geodety ustalenia, według którego, nieruchomość znajdowała się w Planie Ogólnym w części przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną i w części przeznaczonej pod komunikację drogową.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków. Najpierw przypomnieć warto utrwalony pogląd, że naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie dyspozycji związanej z zarzutami i wnioskami skargi, polegać może na ograniczeniu się Sądu pierwszej instancji doi zarzutów i wniosków skargi. Takiego uchybienia Sadowi pierwszej instancji nie można zarzucić. Nie sformułował tezy o związaniu zarzutami i wnioskami skargi, a nadto, rozpoznał sprawę w jej całokształcie, działając w granicach skargi. Jak już wynika z powyższych rozważań, Sąd, wbrew zarzutowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Wadliwie skonstruowany został zarzut materialnoprawny. Wnoszący kasację nie podał, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., sposobu naruszenia norm prawa materialnego (błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie). W związku z tym można jedynie skonstatować, że w zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skoro zaś według niepodważonych ustaleń grunt był przeznaczony w planie zabudowy (Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1961 r.) na budownictwo wielorodzinne i komunikację drogową, to nie ma podstaw do twierdzenia, że objęta postępowaniem nadzorczym decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej, w zakresie zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu, była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.