Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 659/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136,  art. 15,  art. 7,  art. 107 par. 3,  art. 9,  art. 11,  art. 77 par. 1,  art. 75
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1,  art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi L.S. i W.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlany", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta Powiatu W. po rozpoznaniu wniosku L. i W.S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr 173/294 i nr 173/324, w obrębie S., gmina K.W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że inwestorzy spełnili podstawowy warunek określony w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. do wniosku załączyli prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egz. projektu budowlanego opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Ponadto, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, albowiem projektowany budynek posiada dwa lokale mieszkalne dostępne ze wspólnego wiatrołapu (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ stwierdził). Budynek ten stanowi samodzielny obiekt, tzw. "segment", tworząc zabudowę bliźniaczą z budynkiem istniejącym na sąsiedniej działce nr 173/293 w S.. Lokalizacja budynku pozostaje w zgodności z linią zabudowy w niniejszym przypadku nieprzekraczalną na działkach narożnych i łukach. Budynek ma wysokość jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym oraz dach symetryczny o kącie nachylenia połaci 36°, kryty dachówką. Stolarka okienna posiada symetryczny podział. Garaż został zaprojektowany jako wbudowany w bryłę budynku. Szerokość elewacji frontowej budynku projektowanego to 15,95 m, a budynku istniejącego -14,5 m. Projektowany budynek ma wysokość 7,98 m i jest o 2,0 m wyższy od budynku na sąsiedniej działce nr 173/293 w S.. Ponadto, oba budynki mają wysokość jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym, są ustawione kalenicą równolegle do drogi dojazdowej KD i przylegają do siebie garażami. Projektowany budynek spełnia również definicję budynku jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Poza tym projekt jest zgodny z warunkami technicznych, w tym w szczególności określonymi w § 13, § 60 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Ocena projektu wykazała także, że jest on kompletny, gdyż zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oświadczenia o zapewnieniu dostawy mediów oraz o technicznych warunkach przyłączenia do sieci, oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą gminną oraz oświadczenie autorki projektu złożone, na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej.

Niezależnie od powyższych ustaleń, odnosząc się do uwag wniesionych przez stronę postępowania – R.Sz. - organ wyjaśnił, że istniejąca rzędna poziomu terenu działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę kształtuje się na poziomie: od 121,9 do 122,1 m n.p.m. Jak wynika z projektu budowlanego rzędna terenu w obrębie inwestycji będzie wynosiła 122,3 m n.p.m., czyli zostanie podniesiona o 20 cm w celu dostosowania budynku projektowanego do istniejącego (rys. A_4). Poziom posadowienia parteru będzie wynosił 122,66 m n.p.m.

Wody deszczowe z terenu zabudowanego będą odprowadzane do instalacji kanalizacji sanitarnej ze studniami chłonnymi i nie spowodują zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości.

Odnosząc się do prośby K.Ch. z dnia 27 kwietnia 2015 r., Starosta stwierdził, że usytuowanie projektowanego budynku jest zgodne z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zabudowa bliźniacza jest szczegółowym przeznaczeniem terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, więc lokalizacja budynku jest zgodna z w/w przepisem rozporządzenia i nie musi jednocześnie spełniać pozostałych przepisów § 12 w/w rozporządzenia, gdyż przepisy te określają kilka wariantów sytuowania budynku na działce, uzależniając je jednocześnie od parametrów technicznych i uwarunkowań, np. zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.Ch., zarzucają niezgodność usytuowania budynku z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego dopuszczalności sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił natomiast, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera katalog sprawdzeń, których musi dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z tych sprawdzeń jest obowiązek zbadania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1). W rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., gmina K.W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.W. Nr [...] z dnia 28 marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]). Teren objętych inwestycją działek nr 173/294 i nr 173/324 położony jest na obszarze, który opisany jest na rysunku planu symbolem MJb - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym (§ 2 ust. 2 pkt 1 planu). W § 16 planu dla tego terenu określono ustalenia szczegółowe, wskazując, że funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie bliźniaczym, a funkcją uzupełniającą usługi nieuciążliwe. Przy czym w § 2 pkt 12 planu jest odesłanie, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy rozumieć budynki mieszczące jedno mieszkanie, przy jednoczesnym określeniu, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy rozumieć budynki mieszczące więcej niż 4 mieszkania dostępne z jednej klatki schodowej. Aby dokonać zbadania zgodności projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu, należy także mieć na względzie brzmienie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, który stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku. Przy czym Wojewoda wskazał, że przepisy prawa nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, czy szeregowej. Praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem. Z kolei pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki (zazwyczaj w zwierciadlanym odbiciu, istotne jest tu podobieństwo budynków), które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami.

W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, z treści wniosku o pozwolenie na budowę i projektu wynika, że przedmiotem inwestycji jest parterowy z poddaszem użytkowym budynek mieszkalny, składający się z dwóch lokali mieszkalnych dostępnych z poziomu terenu, z których żaden nie stanowi odrębnej konstrukcyjnie całości. Posiadają one wspólne fundamenty, ściany i dach oraz wspólny przedsionek wejściowy. Lokale te, gdyby nie fragment budynku przylegający do granicy działki nr 173/293 oraz przeciwległa skośna ściana szczytowa tego budynku, zarówno pod względem układu funkcjonalnego, jak i bryły oraz gabarytów, zasadniczo stanowiłyby zwierciadlane odbicie względem osi przeprowadzonej przez strefę wejściową budynku (oś nr 2 na rzutach parteru i piętra oraz na rysunkach elewacji). Wskazana, różnicująca te lokale część budynku, położona będzie przy granicy, stykać się będzie bezpośrednio z sąsiednim, niższym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na tej działce. Dokonując oceny planowanego budynku pod kątem zgodności z w/w przepisami, Wojewoda stwierdził, że zaplanowany obiekt nie jest zgodny z ustaleniami planu dopuszczającymi na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym z zastrzeżeniem, aby każdy z budynków, a w tym przypadku, aby każdy z segmentów zabudowy bliźniaczej mieścił tylko jedno mieszkanie. Nawet gdyby przyjąć, że zaprojektowany budynek stanowi jeden z segmentów, stanowiący wraz z budynkiem na sąsiedniej działce nr 173/293 zabudowę bliźniaczą, to zgodnie z wymaganiami planu, obiekt ten mógłby mieścić jedynie jedno mieszkanie, a nie dwa jak zaprojektowano w tym przypadku. Jednocześnie inną kwestią pozostaje brak nawiązywania przez zaprojektowany budynek do istniejącej zabudowy na działce nr 173/293, jako zabudowy bliźniaczej, a więc zabudowy, w odniesieniu do której należy zachować przynajmniej pewien stopień podobieństwa w zakresie gabarytów - powierzchni zabudowy, kubatury, szerokości elewacji frontowych, itp.

Ponadto pomimo, że przedmiotowy budynek składa się z dwóch sekcji będącym w dużej mierze względem siebie w zwierciadlanym odbiciu, samego tego obiektu nie można również zakwalifikować jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, którego lokalizację dopuszcza plan, nie tylko ze względu na fakt jego stykania się z budynkiem na sąsiedniej działce nr 173/295. Kwestią przesądzającą jest tu bowiem zapis planu, który w § 16 ust. 3 w "Ustaleniach szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MJb" stanowi, że "Użytkowanie terenów: indywidualne, z podziałem na odrębne działki budowlane, powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy min. 500 m2. Oznacza to, że w sytuacji gdy objęte inwestycją działki nr 173/294 i nr 173/324 posiadają odpowiednio powierzchnię 249 m2 i 389 m2, z których każda jest mniejsza od powierzchni 500 m2, wymaganej przez plan przy lokalizacji pojedynczego segmentu w zabudowie bliźniaczej, to tym samym wyłącza to możliwość budowy na tych działkach dwóch segmentów budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. W tym przypadku możliwa jest jedynie bowiem budowa jednego segmentu na scalonej działce, bo wówczas dopiero suma powierzchni obu działek stanowić będzie 638 m2 (249+389), a zatem wielkość większą od wymaganego minimum. Z powyższych względów przedmiotowa inwestycja – zdaniem Wojewody - nie może zostać uznana za zgodną z planem.

W ocenie organu odwoławczego, w ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędnie będzie również usunięcie braku kompletności projektu budowlanego, do czego obliguje art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie spełnienia wszystkich wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012, poz. 462 ze zm.). Dotyczy to w szczególności projektu zagospodarowania terenu, zarówno jego części opisowej, jak i graficznej np. brak spójnej, pełnej i czytelnej legendy, opracowanie przebudowy odcinka kanalizacji sanitarnej na działkach inwestorów w odrębnym projekcie budowlanym (przy braku korekty wniosku o pozwolenie na budowę w tym zakresie), nie ujęcie wszystkich wymaganych do funkcjonowania obiektu tzw. instalacji zewnętrznych, itd.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli L.S. i W.S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 2 ust. 11 i 12 uchwały Rady Gminy K.W. z dnia 28 marca 2002 r. Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do tezy, że na tym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym z zastrzeżeniem, aby każdy z budynków, a tym przypadku, aby każdy z segmentów zabudowy bliźniaczej mieścił tylko jedno mieszkanie, podczas gdy wykładnia prawidłowa wskazuje, iż na tym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym z zastrzeżeniem, aby każdy z budynków, a tym przypadku, aby każdy z segmentów zabudowy bliźniaczej mieścił tylko jedno lub dwa mieszkania;

2. § 16 ust. 3 w/w uchwały poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do tezy, że koniecznym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę domu na działce budowlanej o powierzchni 638 m2 składającej się z dwóch działek geodezyjnych o powierzchni 249 m2 i 389 m2 jest geodezyjne scalenie tych działek w jedną działkę geodezyjną o kształcie i wymiarach dotychczasowej działki budowlanej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu warunku takiego nie wprowadza.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, powołując się na art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, że wedle prawa budowlanego na działce budowlanej może znajdować się dom jednorodzinny w zabudowanie bliźniaczej, w którym wydzielono jeden lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w zabudowanie bliźniaczej, w którym wydzielono dwa lokale mieszkalne. Każdy z tych domów musi być samodzielny konstrukcyjnie. Stanowić samodzielną całość. Aby można było mówić o tym, że taki dom znajduje się w zabudowie bliźniaczej dom taki musi jedną ścianą przylegać do innego domu samodzielnego domu w zabudowanie bliźniaczej. Nie można mówić o zabudowie bliźniaczej, jeśli samodzielny konstrukcyjnie dom (w którym wydzielono jeden albo dwa lokale) nie został zaprojektowany jako przylegający do innego samodzielnego konstrukcyjnie domu, w którym wydzielono jeden lub dwa lokale. W efekcie za domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej prawo budowlane uważa: dwa domy samodzielne konstrukcyjnie, oparte o siebie ścianą, przy czym możliwe i zgodne z ustawą są 3 przypadki: 1) w jednym wydzielono 1 mieszkanie i w drugim wydzielono 1 mieszkanie, 2) w jednym wydzielono 2 mieszkania, a w drugim wydzielono 1 mieszkanie, 3) w jednym wydzielono 2 mieszkania i w drugim wydzielono 2 mieszkania. Oznacza to, że w dwóch budynkach jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej mogą zostać wydzielone 2, 3 lub 4 mieszkania. Nie więcej - tak pojęcie to rozumie prawo budowlane.

Z kolei § 2 ust. 1 planu miejscowego stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały mowa jest o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej - należy przez to rozumieć budynki mieszczące więcej niż 4 mieszkania dostępne z jednej klatki schodowej (pkt 11), zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - należy przez to rozumieć budynki mieszczące jedno mieszkanie (pkt 12). Przy czym, plan nie reguluje wprost zabudowy bliźniaczej, ani - inaczej niż prawo budowlane - nie określa budynku w zabudowie bliźniaczej. Jak z tego wynika w zabudowie jednorodzinnej mamy 1 mieszkanie w budynku, w zabudowie wielorodzinnej zaś 5, 6 i więcej mieszkań. Błędna wykładania przyjęta przez organ administracyjny zakłada, że plan wyklucza zabudowę 2-, 3- lub 4-mieszkaniową. Tymczasem plan niczego takiego nie stanowi. Nie istnieje przepis wykluczający zabudowę tego typu. Istnieje natomiast zabudowa, która dopuszcza w efekcie budynki, w których wydzielono 2, 3 lub 4 lokale mieszkalne, i jest to właśnie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie bliźniaczym zgodna z definicją budynku ujętą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W planie nie ma żadnego zapisu, który by świadczył o tym, że zamiarem ustawodawcy gminnego było wyłączenie zabudowy bliźniaczej w rozumieniu Prawo budowlanego art. 3 pkt 2a. Przyjęte zaś w planie definicje dotyczą wyłącznie zabudowy 1-lokalowej lub 5-lokalowej, 6-lokalowej i większych.

Zabudowa bliźniacza taka, jak ją dopuszcza Prawo budowlane, jest zabudową charakteryzującą się 2, 3 lub 4 mieszkaniami. Takiej sytuacji definicyjne zapisy planu (§ 2 ust. 11 i 12) nie dotykają. Wbrew zatem wykładni tych zapisów przyjętej przez organ administracyjny analiza treści planu nie prowadzi do przyjętego przedwcześnie przez ten organ wniosku, że "na tym terenie (dopuszcza się - przypis skarżącego) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym z zastrzeżeniem, aby każdy z budynków, a tym przypadku, aby każdy z segmentów zabudowy bliźniaczej mieścił tylko jedno mieszkanie". Zapisy planu bowiem choć definiują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako obejmującą jedno mieszkanie, to jednak nie wykluczają zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i w tym zakresie stosować należy przepisy art. 3 pkt 2a Prawa budowanego, na co zresztą ustawodawca gminny - jak należy wykładać - liczył pozostawiając w konstrukcji definicji w planie miejsce pomiędzy zabudową 1-lokalową a "5-cio lokalową".

Powyżej przedstawiona wykładnia § 2 ust. 11 i 12 planu oraz art. 3 pkt 2a wsparta jest także wykładnią systemową. Ustawodawca w art. 64 Konstytucji RP wprowadził prymat ochrony prawa własności, zaś jej ograniczenie dopuścił jedynie w drodze ustawy i jedynie w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dla wykładni § 2 ust. 11 i 12 planu przepis ten ma dwa ważne skutki stanowiące w istocie dyrektywy prawidłowej wykładni planu. Wprowadza nakaz takiej interpretacji norm prawnych niższego stopnia, aby były one zgodne z Konstytucją (tzw. wykładnia prokonstytucyjna norm prawnych). Rozstrzyga, że prawo własności i ochrona wykonywania prawa własności ma być w Państwie zasadą, zaś ograniczenie tego prawa wyjątkiem. To z kolei powoduje, że wykładnia przepisów ograniczających wykonywanie prawa własności ma być wykładnią rozszerzającą, tj. taką, aby możliwie wiele sytuacji uznawać za wolne od ograniczeń w wykonywaniu tego prawa i czynić to zwłaszcza w wypadku, gdy norma prawna nie jest do końca jasna. Zatem, jeśli pojawia się wątpliwość, czy zapisy § 2 ust. 11 i 12 planu zabraniają obywatelowi wykonywania jego prawa własności w ten sposób, że nie może on wybudować na swej działce budowanej domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej obejmującego 2 lokale mieszkalne czy przepisy te zakazu takiego nie wprowadzają i może on wykonywać prawo własności także w tym zakresie to prawidłowa wykładnia § 2 ust. 11 i 12 planu polega na tym, że należy jako poprawną wybrać zgodną z Konstytucją wykładnię rozszerzającą uprawnienia właściciela i ścieśniającą jego ograniczenia. Oznacza to, że poprawna wykładnia mówi, że uchwała Rady Gminy Nr [...] w § 2 ust. 11 i 12 nie narusza prawa właściciela do wybudowania domu jednorodzinnego w zabudowanie bliźniaczej, w którym wydzielono dwa lokale mieszkalne. Dodatkowo strona skarżąca zwróciła uwagę, że przepis art. 68 Konstytucji ma także i ten skutek, że jeśli nie dokona się wykładni prokonstytucyjnej § 2 ust. 11 i 12 planu, to pojawi się obawa, iż będzie uznane za sprzeczne z konstytucją wprowadzenie przez Gminę ograniczenia prawa własności polegające na zakazie budowania bliźniaków o 2, 3, lub mieszkaniach w drodze uchwały, podczas gdy może bo tyć zrobione jedynie w drodze ustawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 16 ust. 3 powołanej uchwały wskazano, że § 16 ust. 3 planu wymaga, aby "powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy", czyli "powierzchnia działki jednego domu" nie była mniejsza niż 500 m2. Wykładnia językowa tego zwrotu powinna zacząć się od spostrzeżenia, że ustawodawca gminny użył zwrotu "powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy", nie zaś zwrotu "powierzchnia działki geodezyjnej jednego segmentu zabudowy", nic zatem nie upoważnia, aby bez żadnego powodu przyjmować, iż owa "działka" to działka geodezyjna. Przeciwnie, struktura zdania, w którym zwrot ów się pojawia, świadczy o tym, że jest to uszczegółowienie właściwości "działki budowlanej" stojącej tuż przed słowem "działka". Zasadnym jest zatem wniosek, w ocenie strony skarżącej, że wprowadziwszy w tym zdaniu pojęcie "działki budowlanej" ustawodawca gminny w drugim słowie następującym po zwrocie "działka budowlana" nadal pisze o działce budowlanej. Gdyby ustawodawca gminny chciał użyć w jednym zdaniu pojęć "działka budowlana" i "działka geodezyjna" to zaznaczyłby tę różnicę w jakiś sposób. W zdaniu tym "działka budowlana" i "działka" oddzielone są jednym słowem, tym samym ustawodawca gminny mówiąc o "działce" odnosi się do wcześniej wymienionej "działki budowlanej".

Co więcej, z przepisu tego wynika, że ponieważ jeden segment zabudowy (dom) stać ma na jednej działce budowlanej, zatem najpoprawniejsza interpretacja tego zapisu sprowadza się do tezy, iż określenie "powierzchni działki jednego segmentu zabudowy" następujące po przecinku po słowach "działki budowlane" jest dookreśleniem najmniejszej powierzchni działki budowlanej. Nic natomiast nie wskazuje, że odnosi się ma to do działki geodezyjnej, nigdzie nie pojawiającej się w tym zdaniu owego przepisu. Dlatego wykładnia językowa uniemożliwia sformułowanie tezy, która stała się przyczyną uchylenia pozwolenia budowlanego, że "w tym wypadku możliwa jest jedynie budowa jednego segmentu na scalonej działce, bo wówczas dopiero suma powierzchni obu działek stanowić będzie 638 m2 (249 + 389), a zatem większą od wymaganego minimum.".

Wykładnię językową wspierają także tu wykładnia funkcjonalna i systemowa. Wykładnia funkcjonalna nakazuje zbadać, czemu dane rozumienie przepisu usłuży. Jeśli przyjmie się wykładnię prezentowaną przez stronę skarżącą, że rzeczownik "działka" użyty w tym przepisie oznacza "działkę budowlaną" to cel przepisu staje się zrozumiały: ustawodawca gminny reguluje to, aby domy wybudowane na tym terenie otoczone były pewną minimalną ilością gruntu, aby nie były zagęszczone nadmiernie, przy czym za taką minimalną ilość gruntu przyjmuje 500 m2. Jeśli zaś przyjąć, jak czyni to organ administracyjny, że rzeczownik "działka" użyty w tym przepisie oznacza "działkę geodezyjną", to zapis taki prowadzi do konsekwencji, które ulegają redukcji ad absurdum. Po pierwsze wyobraźmy sobie bowiem działkę budowlaną o powierzchni 49990 m2, złożoną z 100 działek o powierzchniach po 499 m2. Wykładnia przyjęta przez organ powodowałaby, że zabudowa takiej działki budowlanej nie byłaby możliwa. Wykładania przyjęta przez organ każe nam uznawać, że celem ustawodawcy gminnego było zabraniać wybudowania domu na działce o powierzchni ciut mniejszej niż 50000 m2. Czyli na niemal 5 hektarach. Zapewne po to, aby nie zagęszczać zabudowy nadmiernie. Jak widać taka interpretacja powodowałaby, że właściciel gruntu nie mógłby wybudować swego domu na działce budowlanej o dowolnie wielkiej powierzchni, choćby liczonej w setkach hektarów, gdyby ta działka budowlana podzielona była na działki geodezyjne 499-metrowe i mniejsze. Nie da się przyjmować, że za wykładnią taką stoi jakiś cel. Takim celem nie jest na pewno zapobieganie nadmiernemu zagęszczeniu zabudowy.

Po drugie interpretacja organu powodowałaby, że można by zbudować dom na działce budowlanej większej niż 500 m2 jedynie jeśli scali się mniejsze działki ewidencyjne składające się na działkę budowlaną. Powstaje pytanie, czemu to miałoby służyć. Czy istnieje jakiś pożyteczny społecznie cel, do którego dążyłaby gmina, gdyby domagała się koniecznie scalenia działek geodezyjnych na swoim terenie. Należy – zdaniem strony skarżącej - w to wątpić. Nie da się określić żadnej korzyści płynącej dla społeczności gminnej z tego, że działki właściciele będą musieli scalać. Wykładnia zaprezentowana przez organ nie prowadzi do żadnego cel, nie realizuje żadnych społecznie istotnych funkcji. Nie może być zatem poprawna.

Wykładnia systemowa prowadzi do tego samego rezultatu. Z powodów w/w przyjmować należy, że wykładnia ograniczenia prawa własności, jakim jest plan miejscowy, powinna odbywać się w taki sposób, aby za poprawne uznawać takie znaczenie zapisu planu, które możliwie najmniej ogranicza właściciela w wykonywaniu jego prawa własności, za niepoprawne za uznawać takie interpretacje, które rozszerzają owe ograniczenia zwężając tym samym wolność w wykonywaniu prawa własności. Z tych przyczyn z dwóch interpretacji odrzucić trzeba jako niepoprawną interpretację ograniczającą prawo właściciela do budowania na swej własnej ziemi dopóki nie scali działek geodezyjnych i wybrać jako poprawną interpretację zezwalającą właścicielowi budować na jego ziemi, jeśli jego działka budowlana nie jest mniejsza niż 500 m2 niezależnie od tego, czy składa się, czy nie składa się z działek ewidencyjnych, ilu i jakich.

Choć organ w zasadzie przyjmuje - poprawnie - że "segment" wskazany w § 16 planu to po prostu dom - w tym dom w zabudowie bliźniaczej, to czyni to dając wyraz wątpliwościom. Zdaniem strony skarżącej "segment zabudowy" w tym przepisie to dom. Nie da się z sukcesem przeczyć, że słowo "segment" oznacza w języku polskim mniejszą część większej i złożonej struktury. Dom jest segmentem zabudowy. Zatem użycie w § 16 ust. 3 planu zwrotu "segment zabudowy" wskazuje, że prawodawca gminny chciał uregulować w tym przepisie sytuację prawną domu, nie mieszkania. Gdyby chciał uregulować sytuację prawną mieszkania stanowiącego segment domu stanowiącego segment zabudowy musiałby użyć albo zwrotu "segment segmentu zabudowy" albo zwrotu "mieszkanie", czy też poprawniej: lokal mieszkalny. Tak nie uczynił. Wykładnia językowa § 16 ust. 3 planu prowadzi zatem do wniosku, że zwrot "segment zabudowy" oznacza "dom", zatem zwrot "powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy" oznacza "powierzchnię działki jednego domu". To w efekcie prowadzi do wniosku, że wykładnia językowa tego przepisu mówi, iż jeden dom może stać na działce nie mniejszej niż 500 m2. Tak też jest zaprojektowane w badanym wypadku.

Na koniec strona skarżąca podniosła, odnosząc się do stwierdzenia, że projekt budynku nie nawiązuje do budynku zbudowanego na sąsiedniej działce, iż organ tego nie uzasadnił, nie ustalił jak wygląda budynek na działce sąsiedniej ani nie wskazał, aby była to przyczyna uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustaw. 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., dającego podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ta podstawa rozstrzygnięcia organu nie została należycie wyjaśniona, czego wymaga art. 107 § 3 k.p.a..

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią jednak zadość treści art. 138 § 2 k.p.a..

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy ani nie wskazał żadnych przepisów postępowania, których naruszenia miałby się dopuścić organ I instancji przy wydawaniu decyzji ani nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że organ ten dokonał oceny przedłożonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie może zostać uznana za zgodną z planem. W sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ stwierdzi, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. To zaś prowadzi do wniosku, że został naruszony art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej jednak kolejności należy podkreślić, że dokonana przez organ odwoławczy ocena w powyżej wskazanym przedmiocie prowadzi do wniosku, że bezcelowym jest usuwanie braków projektu budowlanego w zakresie, o jakim mowa art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. spełnienia wszystkich wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012, poz. 462 ze zm.).

Badając natomiast dokonaną przez Wojewodę wykładnię przepisów miejscowego planu, Sąd doszedł do przekonania, że jest ona prawidłowa. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi naruszenia § 2 ust. 1 pkt 11 i pkt 12 (nie jak błędnie wskazuje się w skardze § 2 ust. 11 i ust. 12) oraz § 16 ust. 3 uchwały Rady Gminy K.W. z dnia 28 marca 2002 r. Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S..

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w K.W. z dnia 28 marca 2002 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Teren objętych inwestycją działek nr 173/294 i nr 173/324 położony jest na obszarze, który opisany jest na rysunku planu symbolem MJb - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 12 planu ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - należy przez to rozumieć budynki mieszczące jedno mieszkanie. W myśl zaś pkt 11 § 2 ust. 1 planu ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej - należy przez to rozumieć budynki mieszczące więcej niż 4 mieszkania dostępne z jednej klatki schodowej. W § 16 ust. 1 planu jako ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MJb wskazano, że funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie bliźniaczym.

Z powyższych zapisów planu miejscowego wynika jednoznacznie (zbędna staje się zatem dokonana w skardze wykładnia systemowa), że na terenie, na którym znajdują się działki nr 173/294 i 173/324, mogą powstawać jedynie budynki jednorodzinne mieszczące jedno mieszkanie w układzie bliźniaczym. To stwierdzenie już dyskwalifikuje planowaną w rozpatrywanej sprawie inwestycję, aby uznać ją za zgodną z ustaleniami planu, bowiem obejmuje ona budowę parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym, składającego się z dwóch lokali mieszkalnych. Przy czym istotne jest – jak wskazał organ odwoławczy - żaden z tych lokali nie stanowi odrębnej konstrukcyjnie całości, bowiem posiadają one wspólne fundamenty, ściany, dach oraz wspólny przedsionek wejściowy.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku. Istotne jest tutaj również, że przepisy prawa nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, czy szeregowej. Jednakże – jak słusznie wskazał Wojewoda - praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem. Jego bryła jest zatem usytuowana niezależnie od pozostałej zabudowy. Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Jedna ze ścian zewnętrznych budynku przylega zatem do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie. Przy czym "połowy" budynku, niejako wbrew nazwie, niekoniecznie muszą być lustrzanym odbiciem. Natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, na krańcach jedna, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewację, budynek dzieli działkę na dwie części; budynki szeregowe tworzą ciągi od trzech do kilkunastu obiektów.

W niniejszej sprawie planowany budynek nie stanowi budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, bowiem każdy z lokali nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości, w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Zgodnie z tą definicją, aby uznać budynek za budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, musi on stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość. Jak wskazano we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę planowana inwestycja to dom jednorodzinny dwulokalowy. Stanowi on w istocie budynek jednorodzinny dwulokalowy, którego jednak budowa nie jest dopuszczalna przepisami planu miejscowego (§ 2 ust. 1 pkt 12 planu).

Ponadto, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nawet gdyby przyjąć, że zaprojektowany budynek stanowi jeden z segmentów, stanowiący wraz z budynkiem na sąsiedniej działce nr 173/293 zabudowę bliźniaczą, to również planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, bowiem – jak to wyżej już wskazano - obiekt ten mógłby mieścić tylko jedno mieszkanie, a nie dwa jak zaprojektowano w tym przypadku.

Słusznym jest zatem stwierdzenie Wojewody, że zaplanowany obiekt nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego dopuszczającymi na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym z zastrzeżeniem, aby każdy z budynków, a w tym przypadku, aby każdy z segmentów zabudowy bliźniaczej mieścił tylko jedno mieszkanie. Sąd zatem całkowicie nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że na tym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym z zastrzeżeniem, aby każdy z budynków, a w tym przypadku, aby każdy z segmentów zabudowy bliźniaczej mieścił tylko jedno lub dwa mieszkania.

Należy tutaj zauważyć, że wykładnia dokonana w skardze opiera się na definicji budynku jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W istocie zgodnie z tą definicją – jak wskazała strona skarżąca – w budynku jednorodzinnym w zabudowanie bliźniaczej dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Jednakże pamiętać trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zgodność z w/w definicją. Lokalny ustawodawca w ramach władztwa planistycznego postanowił, że z uwagi na ład przestrzenny ograniczy możliwość zabudowy na terenach oznaczonych symbolem MJb do jednolokalowych budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Tak jak postanowił dla zachowania tego ładu ograniczyć możliwość zabudowy na terenach oznaczonych symbolem MW do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, MJs - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, MJw - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolno stojącym, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, czy MJw/s - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolno stojącym lub szeregowym, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Na terenie MJb nie jest zatem dopuszczalna żadna inna zabudowa niż jednorodzinna jednolokalowa w układzie bliźniaczym. Jeśli natomiast skarżący kwestionują zapisy planu miejscowego, to mają możliwość ich zaskarżania, jeśli naruszają one ich interes prawny lub uprawnienia. Ani organy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ani sąd administracyjny, kontrolując legalność takiego pozwolenia, nie jest władny badać zgodności ustaleń planu miejscowego z przepisami prawa. Zresztą w skardze została zawarta argumentacja odnosząca się do art. 64 Konstytucji RP i ochrony prawa własności. Podzielając tę argumentację co do zasady, należy jednak zauważyć, że może ona ewentualnie stanowić podstawę do zakwestionowania zapisów planu miejscowego. Nie daje ona jednak takiej podstawy przy dokonywaniu przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę.

Sąd nie podzielił również dokonanej przez stronę skarżącą wykładni § 16 ust. 3 planu. W przepisie tym ustalono szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MJb, tj. użytkowanie terenów: indywidualne, z podziałem na odrębne działki budowlane, powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy min. 500 m2. Zapis ten oznacza jednoznacznie, że działka budowlana, powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy ma mieć min. 500 m2. Tego warunku nie spełnia planowana inwestycja, bowiem przede wszystkim działki nr 173/294 i nr 173/324 posiadają odpowiednio powierzchnię 249 m2 i 389 m2. Ponadto – jak słusznie zauważył organ odwoławczy - przedmiotowy budynek styka się z budynkiem na sąsiedniej działce nr 173/295, tworząc w istocie zabudowę bliźniaczą. Zatem, w tym przypadku możliwa jest jedynie budowa jednego segmentu na scalonej działce, bo wówczas dopiero suma powierzchni obu działek stanowić będzie 638 m2 (249 m2 + 389 m2), a zatem wielkość większą od wymaganego minimum. Przy czym, budynek zaplanowany na działkach nr 173/294 i nr 173/324 może stanowić jedynie budynek jednorodzinny jednolokalowy.

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń strony skarżącej, należy zauważyć, że Wojewoda nie wskazał, iż przepis § 16 ust. 3 planu wprowadza warunek udzielenia pozwolenia na budowę domu na działce budowlanej o powierzchni 638 m2 składającej się z dwóch działek geodezyjnych o powierzchni 249 m2 i 389 m2 w postaci scalenia tych działek w jedną działkę geodezyjną o kształcie i wymiarach dotychczasowej działki budowlanej. Przepis ten mówi tylko o powierzchni minimalnej działki budowlanej (segmentu zabudowy bliźniaczej) na terenie oznaczonym symbolem MJb. Wojewoda zaś stwierdził jedynie, że warunku tego nie spełniają samodzielnie w/w działki. I z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Podzielając wywody skargi dotyczące wykładni językowej zwrotu "powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy", jak również konkluzji, że nic nie wskazuje, że odnosi się to do działki geodezyjnej, Sąd nie mógł się jednak zgodzić z wyciągniętą z tej wykładni konkluzją. A mianowicie, słusznie strona skarżąca wskazuje, że z przepisu § 16 ust. 3 planu wynika, że ponieważ jeden segment zabudowy (dom) stać ma na jednej działce budowlanej, zatem określenie "powierzchni działki jednego segmentu zabudowy" następujące po przecinku po słowach "działki budowlane" jest dookreśleniem najmniejszej powierzchni działki budowlanej, jednakże pomija przy tym fakt, że dwie działki zainwestowania (nr 173/294 i 173/324) samodzielnie w ogóle nie spełniają warunku, aby uznać je za działki budowlane w rozumieniu przepisu § 16 ust. 3 planu. Oznacza to zatem, że na żadnej z nich oddzielnie nie można wybudować budynku stanowiącego segment zabudowy bliźniaczej. Warunek ten spełnia natomiast, gdy jeden segment zabudowy bliźniaczej zostanie usytuowany na tych dwóch działkach geodezyjnych. Do takie wniosku doszedł również Wojewoda. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzeń utożsamienia rzeczownika "działka" użytego w w/w przepisie z "działką geodezyjną".

Słusznie również wskazuje strona skarżąca, że wykładnia językowa § 16 ust. 3 planu prowadzi do wniosku, że zwrot "segment zabudowy" oznacza "dom", zatem zwrot "powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy" oznacza "powierzchnię działki jednego domu". To w efekcie prowadzi do również słusznego wniosku, że wykładnia językowa tego przepisu mówi, iż jeden dom może stać na działce nie mniejszej niż 500 m2. Strona skarżąca wskazując, że tak też jest zaprojektowany budynek w badanym wypadku, zapomina, że ten jeden dom – zgodnie z zapisami planu - ma być jednolokalowym budynkiem jednorodzinnym, a jest dwulokalowym.

Odnosząc się do dokonanej wykładni funkcjonalnej § 16 ust. 3 planu, należy podkreślić, że wykładnia prawa (interpretacja prawa) jest to proces ustalania właściwego znaczenia przepisów prawnych, natomiast przy wykładni funkcjonalnej interpretując przepis prawny należy uwzględniać jego funkcję, nie zaś – jak wskazuje się w skardze - to, czemu dane rozumienie przepisu usłuży. Takie rozumienie "wykładni funkcjonalnej" doprowadziło stronę skarżącą do błędnego wniosku, że zaprezentowana przez organ wykładnia nie prowadzi do żadnego celu, nie realizuje żadnych społecznie istotnych funkcji, jest bezcelowa, nie może być zatem poprawna. Wykładnia funkcjonalna w/w przepisu pozwala natomiast na stwierdzenie, co słusznie wskazuje strona skarżąca, że wskazanie przez gminnego ustawodawcę minimalnej powierzchni działki budowlanej ma służyć temu, aby domy wybudowane na tym terenie otoczone były pewną minimalną ilością gruntu, aby nie były zagęszczone nadmiernie. To było celem ustawodawcy gminnego przy wprowadzaniu ograniczeń w zabudowie i temu ma to ograniczenie służyć. Taka wykładnia prowadzi również do wskazanego wyżej wniosku, że nie jest możliwe wybudowanie oddzielnie na każdej z działek nr 173/294 i 173/324 budynku jednorodzinnego, bowiem mają one za małe powierzchnie. Do takiego samego wniosku prowadzi wykładnia systemowa przepisu § 16 ust. 3 planu, który – zgodnie z wolą racjonalnego lokalnego prawodawcy – został umiejscowiony w uchwale nieprzypadkowo; nieprzypadkowo zostało wprowadzone "ograniczenie prawa własności" w postaci wskazania minimalnej powierzchni działki budowlanej.

Ponadto, skoro treść przepisu § 16 ust. 3 planu jest jasna i do jej interpretacji wystarczająca jest wykładnia językowa, to nie ma tutaj mowy o dwóch interpretacjach, z których można jedną odrzucić. Strona skarżąca w istocie domaga się, aby – wbrew zapisom planu - właściciel mógł budować nawet na działce budowlanej mniejszej niż 500 m2. To nie jest interpretacja, ale brak akceptacji zapisów planu, co jednak – jak wskazano wyżej – strona może podnosić ale w innym, odrębnym postępowaniu mającym na celu zakwestionowanie zapisów planu miejscowego.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał ocenę co do zgodności z planem dokonaną przez Wojewodę za prawidłową. Organ winien zatem rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie przez projekt budowlany wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Należy tutaj zauważyć, że organ I instancji udzielając pozwolenia na budowę, nie miał w powyższym zakresie żadnych wątpliwości. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje natomiast możliwości uchylania rozstrzygnięć organu I instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/10, publ. LEX nr 758918). "Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10, publ. LEX nr 752522). "Jeśli organ II instancji dokonuje ocen stanu faktycznego odmiennych od ocen przyjętych w decyzji organu I instancji, a nie wskazuje czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione, nie jest to powód do uchylenia tej decyzji, lecz jest to powód do wzięcia odpowiedzialności przez organ odwoławczy za własną ocenę prawną sprawy i wydanie decyzji ostatecznej kończącej sprawę." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 502/10, publ. LEX nr 760115).

Podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a.. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewoda naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, które w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 138 i art. 136 k.p.a..

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..