Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2350/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania odnowienia gruntu leśnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również "SKO") po rozpatrzeniu odwołania B. M. i D. M., od decyzji z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa C. działającego z upoważnienia Starosty Powiatu O. w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku pielęgnacyjnego polegającego na odnowieniu gruntu leśnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu do wykonania obowiązku i określił go na nowo, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Pismem z 8 listopada 2013 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa C., działając z upoważnienia Starosty Powiatu O. zawiadomił B. M. i D. M. o wszczęciu z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na działkach o numerach [...], [...], [...], [...] obręb W., gmina W.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 24 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a." Nadleśniczy Nadleśnictwa C., działając z upoważnienia Starosty Powiatu O. nakazał B. M. i D. M. - właścicielom działek nr [...], ...], [...], [...] obręb W., gmina W. wykonanie obowiązku pielęgnacyjnego na ww. działkach polegającego na odnowieniu gruntu leśnego (założenie uprawy leśnej) na powierzchni 0,20 ha w terminie do 30 kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z ustaleń wizji ww. działek z 17 grudnia 2013 r. wynika, że działki pozbawione są jakichkolwiek drzew i krzewów (halizna) oraz, że na terenie tych działek istnieje nasyp z ziemi. Okoliczność istnienia halizny na ww. działkach potwierdza treść uproszonego planu urządzenia lasu, obowiązującego od 1 stycznia 2009 r. Zasadne zdaniem organu było więc nałożenie na właścicieli działek obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od wycięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). Bez znaczenia dla treści decyzji było natomiast ustalenie sprawców wycięcia drzew.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli B. M. i D. M.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie w jakim ustala termin wykonania obowiązku polegającego na odnowieniu gruntu leśnego i w tym zakresie ustalił nowy termin do dokonania powyższych czynności do 30 maja 2016 r., a w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że każdy właściciel lasu, ma obowiązek podejmować takie działania, które będą prowadzić do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Jednym z nich jest obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, określony w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. SKO wywiodło, że zabieg polegający na przywracaniu roślinności leśnej powinien nastąpić w terminie 5 lat i jest to okres konieczny do tego, aby drzewostan mógł odbudowywać się w naturalnych cyklach rekonstrukcji. W ocenie organu brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że po upływie tego okresu nie może nastąpić wprowadzenie nowej roślinności. Organ podkreślił, że dla zaistnienia powyższego obowiązku nie ma również znaczenia, w jaki sposób drzewostan został usunięty, a w szczególności to, czy nastąpiło to siłami natury, czy też poprzez działalność człowieka. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów ustawy o lasach i jest niezależny od tego, czy wydano decyzję w sprawie, bądź inny akt nakładający na właściciela lasu taki obowiązek.

Organ dodał, że decyzja administracyjna nakazująca wykonanie obowiązków lub zadań wynikających z ustawy o lasach jest wydawana w razie stwierdzenia ich niewykonywania przez osoby do tego zobowiązane, a więc w przypadku niewykonywania przez właściciela lasu obowiązków ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych).

Odnosząc się do zarzutów skarżących SKO stwierdził, że są one bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skarżących z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach nie wynika, iż po upływie okresu 5 lat nie może nastąpić wprowadzenie nowej roślinności, a w konsekwencji nie może zostać nałożony obowiązek.

Skargę na decyzję z [...] maja 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wywiodła B. M.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie

1) prawa procesowego:, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego odnośnie:

- ustalenia, że na terenie objętym decyzją istniała uprawa leśna, a to w kontekście obowiązku "ponownego" jedynie wprowadzenia upraw leśnych przez właściciela wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach;

- ustalenia bezpośredniego graniczenia terenu z rzeką Mienia, a to w kontekście ograniczeń ustawowych, jakie niesie za sobą takie sąsiedztwo co do czynności dopuszczalnych na tym terenie, w szczególności pominięcie tego, że przedmiotowy teren znajduje się w strefie zagrożenia powodziowego i w konsekwencji nie jest dopuszczalne wprowadzanie nasadzeń, gdyż mogłyby one skutkować zwiększeniem kulminacji fali wezbraniowej i zalewaniem terenów sąsiadujących (ten aspekt faktyczny i prawny pozostał poza zainteresowaniem organu);

- brak ustaleń odnośnie żyjących na przedmiotowym terenie bobrów - gatunku ustawowo chronionego i znaczenia takiego stanu rzeczy dla zasadności i celowości wprowadzenia obowiązku nasadzeń, a to w kontekście art 1 ustawy o lasach nakazującego dążenie do powiększania zasobów leśnych jednak w powiązaniu z innymi elementami środowiska;

2) prawa materialnego, tj.

a) art. 82 ust. 2 punkt 2 ustawy Prawo wodnego w związku z postanowieniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu Studium ochrony przeciwpowodziowej, pełniącego funkcję mapy zagrożenia powodziowego, poprzez pominięcie ww. przepisów przewidujących m.in. nakazy i zakazy na obszarach zagrożenia przeciwpowodziowego; w realiach sprawy odnowienie drzewostanu może być przyczyną zwiększenia kulminacji fali wezbraniowej i zalewania terenów sąsiadujących;

b) art. 1 ustawy o lasach, nakazującego dążenie do powiększania zasobów leśnych jednak w powiązaniu z innymi elementami środowiska; pomimo wniosków strony, że na przedmiotowym terenie znajduje się żeremie bobrów, organ nie tylko ich nie uwzględnił, lecz nawet nie rozpoznał merytorycznie. Tymczasem działalność zwierząt (bobrów) podlegających ochronie gatunkowej powoduje niemożliwość ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), gdyż roślinność ta zostanie również przez nie ścięta niezwłocznie po jej posadzeniu (a okoliczność ta również powinna być znana pracownikom z wykształceniem leśnym).

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron w pozostawieniu stanu faktycznego terenu bez dokonywania jakichkolwiek decyzji nakazowych sprzecznych z prawem oraz racjonalnie nieuzasadnionych jak również naruszenia prawa własności skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, w szczególności podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę, że przedmiotowy teren leży na obszarze zagrożenia powodziowego i w związku z tym objęty jest ograniczeniami wynikającymi z prawa wodnego. W ocenie skarżącej celowym jest zatem wyjaśnienie, czy obowiązujące przepisy prawa nakładające na właścicieli gruntów znajdujących się na terenach zalewowych obowiązki oraz ograniczenia mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o lasach, pozostającej w bezpośredniej sprzeczności z nałożonymi ograniczeniami wynikającymi z ustawy prawo wodne. Skarżąca dodała, że wystąpiła do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z wnioskiem o zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne i otrzymała odmowę. W decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] lutego 2015 r. [...] - odnoszącej się do przedmiotowego terenu - organ ten eksponował zasadę, że wprowadzenie nowej roślinności powoduje zwiększenie kulminacji fali wezbraniowej i zalewanie terenów zurbanizowanych, dlatego wszelkie ograniczenia terenów zalewowych jest niekorzystne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie 23 listopada 2015 r. skarżąca złożyła do akt nieostateczną decyzję Starosty O. zmieniającą uproszczony plan urządzenia lasu, wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiedź Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki na skargę D. M. na decyzję z [...] lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że podlega ona uchyleniu, ponieważ narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podniesione są uzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa C. działającego z upoważnienia Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części nakazującej właścicielom działek nr: [...], [...], [...],[...] obr. ewidencyjny W., gmina W. wykonanie obowiązku polegającego na odnowieniu gruntu leśnego (założenie uprawy leśnej) na powierzchni 0,20 ha na ww. działkach.

Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki oznaczone nr ew. [...], [...], [...], [...] stanowią użytek lasy – LsV.

Z zapisów art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 2100) wynika obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej w sposób trwale utrzymujący lasy i zapewniający ciągłość użytkowania lasów. W ust. 1 art. 13 ww. ustawy ustawodawca wyszczególnił szereg zachowań właścicieli lasów, które mają prowadzić do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Przykładowo art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Okres do 5 lat od usunięcia drzewostanu został określony dla właściciela, który dobrowolnie w tym czasie może wykonać ten obowiązek. Jeżeli właściciel obowiązku tego w tym okresie dobrowolnie nie wykonuje, starosta na podstawie art. 24 ustawy o lasach nakazuje mu wykonanie tego obowiązku w drodze decyzji. Zgodnie z art. 24 jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie:

1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych),

2) przebudowy drzewostanu,

3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym:

a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów,

b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat,

c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej

- starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji.

Z ustaleń organów wynika, że na działkach nr: [...], [...], [...], [...] znajduje powierzchnia pozbawiona drzewostanu roślinności leśnej. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 17 grudnia 2013 r., powierzchnia ta zmierzona taśmą mierniczą wynosi około 21 arów. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że dla przedmiotowych działek został zatwierdzony aneks do Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Wsi W. sporządzonego na okres 01.01.2009 do 31.12.2018 r., z którego wynika, że znajdujące się na przedmiotowych działkach halizny należy odnowić gatunkami iglastymi, grodzenie. Organ nie wskazał jednak decyzji, która zatwierdziła ten aneks.

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy odpis decyzji (bez załączników) Starosty O. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającej aneks w postaci mapy wraz z opisem stanowiącym integralną część decyzji do Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Wsi W. sporządzonego na okres 01.01.2009 - 31.12.2018 dla działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. W., gm. W. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że decyzja ta nie ma przymiotu ostateczności.

W ocenie Sądu, z zaskarżonej decyzji nie wynika w oparciu o jakie dokumenty organ uznał zasadność odnowienia gruntu leśnego (założenia uprawy leśnej) w stosunku do powierzchni 0,20 ha. Czy aneks do Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, na który wskazał organ, jest ostateczny i może być podstawą nakładania obowiązków.

W tym zakresie zgodzić się należy z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego.

Na karcie trzeciej akt administracyjnych organu I instancji znajduje się fragment Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, z którego wynika, że dla działek nr: [...], [...], [...], [...] zaplanowano zadanie w postaci odnowienia halizny (ODN-HAL) na ogólnej powierzchni 0,53 ha. Organ musi ustalić, jakiego okresu dotyczy ten Plan. Jeżeli dotyczy on okresu 01.01.2009 - 31.12.2018, to obszar halizny na tych działkach uległby zmniejszeniu, co wynika z obecnych ustaleń organu. Należy wyjaśnić, czy różnica ta wynika z faktu wykonywania Planu przez właścicieli działek, czy z innych okoliczności.

Skarżąca kwestionuje fakt wycięcia drzew na przedmiotowych działkach. Zatem organ musi ustalić, kiedy do tego usunięcia drzew doszło i ewentualnie czy właścicielom działek upłynął okres 5 lat od usunięcia drzewostanu na wykonanie obowiązku ponownego wprowadzenia upraw leśnych na działkach nr: [...], [...], [...], [...], o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach.

W ocenie Sądu, w sprawie należy również jednoznacznie wskazać, czy podstawą obowiązku nałożonego na właścicieli przedmiotowych działek jest art. 24 ustawy o lasach w związku z niewykonywaniem obowiązków określonych w art. 13 tej ustawy, czy art. 24 w związku z niewykonywaniem zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Natomiast zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne nie jest zasadny, gdyż nie były one podstawą orzekania i wykraczają poza kompetencje organu.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie wyjaśni powyższe wątpliwości istniejące w sprawie i orzeknie stosownie do poczynionych ustaleń.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.