Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1999/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153, 141 par 4, 3 par 1, 134 par 1, 135, 185 par 1, 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 147, 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1390/12 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Z. Ś. na rzecz K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1390/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu skargi Z. Ś. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do zgodności z prawem budynku - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. znak [...] (pkt 1 wyroku); orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2); zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania ( pkt 3).

W uzasadnieniu Sąd podał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. L. w [...].

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 roku, wydanym w sprawie sygn. akt II SA/GL 741/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 roku w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do zgodności z prawem budynku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] października 2009 roku, którą odmówiono przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w [...].

Na skutek skarg kasacyjnych Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (inwestor budynku) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 roku, sygn. akt II OSK 1009/11, uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2008 roku, którą właściwy organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu. Sąd podkreślił, że jeżeli ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym to korzysta ona z ochrony przewidzianej art. 16 k.p.a., a zatem możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane przymiot strony powinien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 roku rozpoznaniu podlega skarga Z. Ś. z dnia [...] stycznia 2010 roku na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku. Skarżący Z. Ś. jest właścicielem zabudowanych działek nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której zrealizowano sporny budynek. W skardze z dnia 12 stycznia 2010 roku Z. Ś. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację oraz brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Podkreślił, że zrealizowana inwestycja pozbawiona jest pozwolenia na budowę i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżącego okoliczność ta uzasadnia zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił też, że art. 51 ust. 1 pkt 2 nie daje podstaw do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, a nadto podniósł zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 12 i 38 k.p.a.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przyznając, że brak jest w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla spornego obiektu stwierdził, że wyklucza to możliwość przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu umorzenie postępowania w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, jest uzasadnione. Nadto organ wyjaśnił, że w podstawie prawnej decyzji pomyłkowo wskazano art. 138 § 1 pkt 3 zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Uczestnik postępowania (inwestor) K. sp. z o.o. w [...] wniosła o oddalenie skargi, zakwestionowała także interes prawny skarżącego i podkreśliła, że prowadzenie postępowania naprawczego jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 roku uczestnik postępowania w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 roku podtrzymała swoje dotychczasowe twierdzenia.

W piśmie z dnia 20 lutego 2013 roku skarżący podał m. in., że jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Inwestycja zrealizowana na działce nr [...] znajduje się w odległości około 4 m od granicy jego działki nr [...], z tym że część podziemna tej inwestycji (garaż) usytuowana jest w odległości około 0,50 m od granicy z jego działką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że aktualnie orzekający skład sędziowski (po wyroku WSA z dnia 27 września 2012 r.) jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt II OSK 1009/11 - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Sąd podniósł, że ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, pozostająca w obrocie prawnym, korzystająca z ochrony przewidzianej art. 16 k.p.a. i potwierdzająca zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Co do zasady bowiem postępowanie naprawcze przewidziane art. 51 Prawa budowlanego powinno być zawsze prowadzone w sytuacji, w której pozwolenie na budowę wydane dla obiektu zostało usunięte z obiegu prawnego. W takiej sytuacji organ powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jednakże w niniejszej sprawie wcześniej powinna zostać usunięta z obiegu prawnego ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. A zatem zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a ponieważ wznowienie postępowania następuje także z urzędu (art. 147 kpa) obowiązkiem organu, który uzyskał wiedzę o usunięciu z obiegu prawnego pozwolenia na budowę było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Od jego wykonania i skutków wznowienia zależy z kolei postępowanie naprawcze. Organy orzekające w sprawie tego obowiązku nie wykonały i stało się to podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd podniósł, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym nie funkcjonowało pozwolenie na budowę, co skutkowało prowadzeniem postępowania o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Artykuł 51 w sposób oczywisty łączy się z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego o czym świadczy ust. 1 art. 51 tego prawa.

Odnosząc się do interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 28 kpa, a w związku z tym uprawnienia do wniesienia skargi, Sąd uznał, że skarżący taki interes posiada. Skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], a zrealizowany na tej działce obiekt jest odległy o około 4 m od granicy działek. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną tego postępowania, jeżeli zabudowa na działce sąsiedniej ogranicza go w swobodnym korzystaniu z własnej nieruchomości. Skarżący ma interes prawny wywodzący się z własności nieruchomości (art. 140 kc) polegający na ochronie przed zabudową niezgodnie z prawem na sąsiedniej działce, jako mogącą wpływać na możliwość zabudowy jego działki (chodzi nie tylko o odległości od granic działki, ale i np. zacienienie istniejącego na działce skarżącego budynku).

Sąd podkreślił, że skoro jedynym warunkiem prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] było usunięcie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy już nie funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę dotyczące tej inwestycji, to w postępowaniu ponownym organ podejmie działania w tym kierunku, do których jest zobowiązany. Dopiero w sytuacji odmowy wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu dopuszczalne będzie prowadzenie w stosunku do tego obiektu postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Nadto Sąd podkreślił, że organy orzekające winny zwrócić uwagę, że sporna inwestycja obejmuje także podziemny garaż (wg skarżącego usytuowany w odległości 0,5 m od granicy). W tym zakresie brak jednak jakichkolwiek ustaleń i ocen organów, a zdaniem Sądu kwestia ta także powinna zostać wyjaśniona w ponownym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej K. Sp. z o.o. z/s w [...], reprezentowana przez adw. R. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w związku z art. 146 § 1 kpa polegającym na uchyleniu zaskarżonej decyzji, ponieważ zdaniem Sądu organ powinien w wyniku wznowienia postępowania z urzędu uchylić decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że od doręczenia tej decyzji stronie upłynęło 5 lat; 2) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegającym na wskazaniu organowi, aby w dalszym postępowaniu wznowił z urzędu postępowanie w innej sprawie zakończonej decyzją ostateczną;

3) art. 147 zd. 1 k.p.a. polegającym na zobowiązaniu organu do wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy skarżący nie posiada uprawnienia do wznowienia postępowania na wniosek;

4) art. 16 k.p.a. przez uznanie, że organ nie powinien być związany decyzją ostateczną, skoro może zostać uchylona w przyszłości.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. polegającego na nakazaniu przez Sąd prowadzenia postępowania naprawczego, mimo że wobec nieuchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie postępowanie naprawcze jest przedwczesne.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przeoczył, że z zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania nie może być uchylona decyzja po upływie 5 lat od jej doręczenia stronie. Powyższe oznacza, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może wykonać wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach bez naruszenia powyższego przepisu.

Zdaniem strony skarżącej nie jest możliwe, aby Sąd udzielił organowi wskazań co do dalszego postępowania w innej sprawie zakończonej już decyzją ostateczną, w której skarżący nie był i nie może być stroną. Przedmiotem wskazań co do dalszego postępowania nie może być inne postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Ponadto wskazania co do dalszego postępowania nie mogą polegać na zobowiązaniu organu do wznowienia postępowania z urzędu. Działanie organu z urzędu nie może być wymuszone żądaniem skarżącego w sytuacji, gdy skarżący nie posiada możliwości doprowadzenia do wznowienia postępowania. Skoro skarżący nie może doprowadzić do wznowienia postępowania, to tym bardziej nie może nakazać tego organowi sąd administracyjny, którego zadaniem jest ocena, czy czynności organu nie naruszyły słusznych praw strony. Strona skarżąca podniosła, że postępowanie administracyjne wznawia się z urzędu lub na wniosek strony. A zatem z istoty dychotomicznego podziału sposobów wznowienia postępowania administracyjnego wynika, że wznowienie postępowania nie może nastąpić na polecenie sądu administracyjnego. Jeśli zainteresowany nie może doprowadzić do wznowienia postępowania z powodu braku uprawnienia (upływu terminu albo braku przymiotu strony), to nie jest możliwe, aby w sprawie z jego skargi sąd administracyjny nakazał organowi wznowienie postępowania z urzędu. Działanie organu z urzędu wprawdzie może być jego obowiązkiem, jednak nie wtedy, gdy prawo przewiduje równolegle wznowienie postępowania na wniosek. Założenie przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu, prowadzi do zatarcia różnicy między wznowieniem postępowania na wniosek a z urzędu.

Dalej strona skarżąca podniosła, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wiąże organ w sprawie z wniosku zainteresowanego o doprowadzenie budynku do stanu zgodności z prawem. A zatem Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nie naruszył prawa, gdy umorzył postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodności budynku z prawem. Pomijanie decyzji ostatecznej prowadzi do stanu sprzecznego z prawem. Dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, dopóty przedwczesne jest prowadzenie postępowania w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodności z prawem. Prowadzenie postępowania naprawczego, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została uchylona, narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze jest w takiej sytuacji przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 147 zd. 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że – jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku.

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Wytyczne i motywy zawarte w poprzednich wyrokach miały uchronić organ administracji publicznej przed powtórzeniem błędów w zakresie niewyjaśnienia należytego sprawy. W toku kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w toku ponownego postępowania Sąd administracyjny obciąża obowiązek sprawdzenia, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i wypełniły wskazania co do dalszego postępowania.

Podzielić należy stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł nakazać organowi nadzoru budowlanego wznowić postępowania w innej sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Takie wskazania Sądu pierwszej instancji wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Nadto przypomnieć należy, iż z mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.

Wprawdzie Sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonych aktów, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak pamiętać należy, iż rozstrzyga w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Także w przepisie art. 135 p.p.s.a., ustawodawca dając Sądowi uprawnienie do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, zaznacza, że dotyczy to postępowań prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B.Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, formułując wytyczne co do dalszego postępowania administracyjnego, wyszedł poza granice tej sprawy. Sąd pierwszej instancji w istocie nakazał organowi nadzoru budowlanego wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...]stycznia 2008 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wysnuł zbyt daleko idące wnioski z motywów prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, jednocześnie wyraźnie stwierdził, że pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji, co ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro podjęta przez skarżącego Z.Ś. próba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie doprowadziła do skutecznej jej eliminacji, to rozstrzygnięcie o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji korzysta z domniemania mocy obowiązującej decyzji i ochrony, o jakiej mowa w art.16 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, błędnie rozumiejąc motywy powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazał organowi wznowienie z urzędu ( art. 147 k.p.a.) postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, uznając, że taki obowiązek obciążał organy nadzoru budowlanego i obowiązku tego organy nie wykonały.

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.