Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 545/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. spraw ze skarg M.O. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2022 r. - nr 9009-2022-000603 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok, - nr 9009-2022-000604 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 za 2020 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego M.O. kwotę 1 394 (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg M. O. (dalej: strona/skarżący) są decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Agencja) z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] i nr [...], którymi utrzymano w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji w nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2020 rok.

Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 26 maja 2020 r. do BP Agencji w R. strona złożyła wniosek o przyznanie w/w płatności deklarując na 2020 rok działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 35,22 ha.

Na wezwanie organu I instancji strona złożyła w dniu 20 maja 2021 r., wyjaśnienia, w których podała, że prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne i zarządza nim, jest rolnikiem w myśl definicji wyrażonej w art. 4 ust. 1 lit. 1 rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 i prowadzi działalność rolniczą wykonując niezbędne zabiegi agrotechniczne w celu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Ponadto oświadczyła, że dysponuje własnym sprzętem rolniczym, na dowód czego dołączyła dowód rejestracyjny sprzętów rolniczych. Do wyjaśnień dołączone zostały faktury VAT: z dnia 31 sierpnia 2020 r. dotycząca koszenia i zbioru siana przez Gospodarstwo R. w S. Spółka z o.o. - oraz z dnia 9 kwietnia 2021 r. dotycząca sprzedaży siana na rzecz A. P. Dołączono również rejestr działalności rolnośrodowiskowej. Strona ponadto oświadczyła, że prowadzi działalność rolniczą na gruntach dzierżawionych i przedłożyła na tę okoliczność umowę dzierżawy od Agencji Nieruchomości Rolnych na powierzchnię 33,2858 ha, oraz, że gospodarstwo jest objęte obsługą doradców rolno środowiskowych w zakresie programów rolno środowiskowych.

Organ I instancji wezwał stronę do złożenia kolejnych wyjaśnień w związku z podejrzeniem stwarzania sztucznych warunków w celu uzyskania płatności bezpośrednich na rok 2020 r. W wyjaśnieniach z dnia 28 lipca 2021, strona podniosła, że prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne i zarządza nim, jest rolnikiem prowadząc działalność rolniczą wykonując niezbędne zabiegi agrotechniczne w celu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz dokonuje sprzedaży płodów rolnych. Do wyjaśnień strona załączyła dowody opłacenia podatku rolnego gruntów będących w jej posiadaniu na podstawie wypisów z rejestru gruntów. Strona wskazała, że działkę ew. nr 14/3 w miejscowości W. (gmina D.) dzierżawi na podstawie umowy ustnej.

Organ I instancji ustalił, że strona jest prezesem i wspólnikiem w spółkach: M. Sp. z o.o., E. O. Sp. z o. o., E. Sp. z o.o., Gospodarstwie R. w S. Sp. z o.o. (posiada całość udziałów) jak również był prokurentem w spółkach B. Sp. z o. o., N. E. Sp. z o. o. i E. Sp. z o. o. Według analizy organu mimo, że formalnie spółki te stanowią odrębny podmiot - jednak faktycznie ściśle powiązane są z innymi podmiotami fizycznymi, również z podmiotami w formie spółek prawa handlowego. Istotny jest zdaniem organu fakt, że głównym udziałowcem i prezesem zarządu spółek E. O. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o. oraz E. Sp. z o.o., jest strona, przez co ma ona istotny wpływ na ich działalność. We wszystkich tych Spółkach występował taki sam schemat własnościowo-zarządczy. Z danych uzyskanych przez organ z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), przedmiotem przeważającej działalności spółek: M. , E. O., E., B., E. czy N. E. jest uprawa zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona z wyłączeniem ryżu - zatem wszystkie te spółki mają podobny profil działania.

Jak wskazał organ I instancji strona zadeklarowała do płatności w roku 2020 działki o łącznej powierzchni 35,22 ha, które użytkuje na podstawie umowy z ANR - działki o łącznej powierzchni 31,03 ha oraz umowy ustnej dzierżawy - działka [.]/3 o pow. 4,19 ha. Z kolei działki, które są własnością strony zostały zgłoszone do dopłat bezpośrednich na rok 2020 przez inne podmioty (na łącznej powierzchni 313,91 ha). Wśród zgłaszających działki dzierżawione od strony do płatności na rok 2020 są:

- A. O. - która dzierżawi od strony działki ewidencyjne nr [...] w gminie U. D., miejscowość K. na łącznej powierzchni 30,59 ha;

- W. O.- który dzierżawi od strony działki ewidencyjne nr [...] w miejscowości L., gmina B. na łącznej powierzchni 196,21 ha;

- A. O. - który dzierżawi od strony działkę ewidencyjną nr [...] /1 w miejscowości J. R. gmina B. oraz działkę ewidencyjną nr [...] /1 w miejscowości Ż., gmina B. na łącznej powierzchni 60,40 ha.

Osoby te są według ustaleń organu spokrewnione i spowinowacone ze stroną.

Ponadto organ I instancji ustalił, że strona wydzierżawia działki będące jej własnością spółkom, w których pełni rolę zarządczą:

- Gospodarstwo [...] w S. Sp. z o.o. dzierżawi od strony działkę ew. nr [...] /1 o pow. 14,8879 ha (12,71 ha zgłoszone do dopłat) położoną w miejscowości Ż., gmina B. oraz działkę nr [...] o pow. 6,60 ha (5,21 ha zgłoszone do dopłat) położoną w miejscowości L., gmina B.;

- E. O. Sp. z o.o. dzierżawi od strony działkę ew. nr [...] /1 w miejscowości Ż. gmina B. o pow. 9,54 ha (8,79 ha zgłoszone do dopłat).

Organ I instancji wywnioskował, że tworzenie przez stronę i powiązane z nią osoby spółek zgłaszających grunty, jako odrębne podmioty, ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów związanych z ograniczeniami co do limitów powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach: w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego (PRŚK).

Dokonując analizy deklaracji poszczególnych działek będących w posiadaniu strony, jak również działek dzierżawionych przez stronę i deklarowanych we wniosku na rok 2020, organ I instancji stwierdził, że wszystkie z tych działek były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których - w różnej formie - rolę zarządczą pełniła strona lub też osoby prawne bądź fizyczne powiązane z nią rodzinnie. Zdaniem organu czynności te miały charakter pozorny i stanowiły jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielania gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez stronę w możliwie jak największej wartości.

Wobec powyższego, Kierownik BP Agencji w R., decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej. Organ stwierdził, że strona w celu uzyskania wnioskowanych płatności stworzyła sztuczne warunki o których mowa w przepisie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L nr 347 z 2013 r., str. 549 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013).

W odwołaniach od tych decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego związanych z błędną oceną w zakresie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, skutkujących błędnym uznaniem przez organ I instancji, że strona miała na celu stworzenie "sztucznych warunków", w celu uzyskania płatności, podczas, gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte przedmiotowym wnioskiem.

Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie decyzjami z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymał w mocy wyżej opisane decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy na wstępie skarżonych decyzji wskazał oraz omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

W odniesieniu do płatności bezpośrednich, podkreślił organ odwoławczy, że zasady i tryb ich przyznawania określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2114, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). W myśl art. 8 ust. 1 wyżej powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ponadto wyjaśnił organ, że płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich i zgodnie z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 jeżeli przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Zgodnie z art. 13 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność dla młodych rolników przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej, jednak nie większej niż 50 ha. Na podstawie art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, płatność dla młodych rolników przysługuje rolnikom, którzy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem lub rozpoczęli już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej w okresie 2015-2020 oraz ich wiek w roku składania tego wniosku nie przekracza 40 lat. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, jeżeli dokonano zbioru ziarna.

Z kolei w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej organ odwoławczy powołał się na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r" poz. 415, z późn. zm., dalej: rozporządzenie RŚK) który stanowi, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno- środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym. Ponadto, w myśl § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK do płatności przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślono dalej, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią iż państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Zwrócił także uwagę organ, że konieczność przeprowadzania kontroli administracyjnych dla wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich wynika art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, który stanowi, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.

Jak podkreślił organ odwoławczy, ponieważ środki przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie, zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. W pkt 39 preambuły Rozporządzenia nr 1306/2013, wskazano, że w celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 z późn. zm.). Przedmiotowe środki finansowe muszą być zatem wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności, stąd, stosownie do art 4 ust. 3 w/w Rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Wskazał dalej organ, że powyższe unormowanie znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej, tj. w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten stanowi według organu odwoławczego generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny.

Jak zauważył organ rozporządzenie nr 1306/2013 nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, jednakże problematyka ta była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Odwołał się ocen zawartych w wyroku Trybunału z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. Określa on prawidłowy sposób postępowania przez organy Agencji przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest więc wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia "sztucznych warunków" konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, ale i podmiotów powiązanych, tworzących spółki w celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Podał dalej organ, że dla oceny sprawy kluczowe jest wyjaśnienie takich pojęć jak "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza". W świetle art. 4 ust. 1 lit. a i lit. b i c Rozporządzenia nr 1307/2013, "rolnik " oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle objętym zakresem terytorialnym Traktatów, które prowadzą działalność rolniczą, zaś "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Przez "działalność rolniczą" w myśl podanego wyżej przepisu należy rozumieć: produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Według organu odwoławczego z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wszystkie wskazane w decyzji organu I instancji podmioty powiązane ze stroną, nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie były też wyodrębnione technicznie i ekonomicznie, były natomiast ściśle powiązane ze sobą osobowo i kapitałowo (te same systematycznie powtarzające się osoby jako wspólnicy oraz członkowie zarządu), nie prowadziły działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz. Wszystkie spółki w których strona jest prezesem zarządu posiadają ten sam główny profil działalności, mianowicie uprawa zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona z wyłączeniem ryżu. Zaznaczył organ, że z materiału dowodowego wynika również że strona korzystała w roku kalendarzowym 2020 z usług rolniczych (tj. koszenia i zbioru siana) powiązanego z nią podmiotu jakim było Gospodarstwo R. w S. Spółka z o.o. w którym strona jest prezesem zarządu (posiada całość udziałów spółki). Jak zauważył organ strona posiada własny park maszynowy, tym samym wynajmowanie odrębnego podmiotu celem wykonania prac agrotechnicznych w swoim gospodarstwie jest pozbawione sensu oraz nieuzasadnione ekonomicznie. Mimo formalnej poprawności, zdaniem organu odwoławczego, taki stan rzeczy budzi wątpliwości co do rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej przez stronę w myśl cytowanej wyżej definicji, organy Agencji nie stwierdziły bowiem racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej w ten sposób, a nadto ustaliły, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne. Skonstatował organ odwoławczy, że okoliczności badanych spraw pozwalają stwierdzić, że mamy do czynienia ze stworzeniem przez stronę oraz podmiotami z nim powiązanymi tzw. "sztucznych warunków" przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek, podpisania umów dzierżawy i rozdysponowania gruntami w taki sposób, aby przez pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej uzyskać płatności do zadeklarowanych gruntów w maksymalnej możliwej kwocie.

Zdaniem organu w kontekście tzw. modulacji, działania strony można określić jako ukierunkowanie na maksymalizację pozyskanych środków jakim są płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno- środowiskowo-klimatycznych. Korzyści finansowe, jakie strona mogłaby uzyskać poprzez kreowanie stanów faktycznych tj. tworzenie sztucznych warunków w swojej deklaracji oraz deklaracjach podmiotów powiązanych, należało ocenić nie tylko na tle płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (czego przedmiotem jest niniejsze postępowanie), ale również pozostałych płatności związanych z deklarowanymi gruntami. Wskazał organ, że strona do płatności zgłosiła do w/w tylko działki dzierżawione o powierzchni 35,22 ha , a jednocześnie własne grunty w ilości 313,91 ha dzierżawi pięciu innym podmiotom. Analiza deklaracji do płatności na rok 2020 podmiotów ze stroną doprowadziła organy Agencji do wniosku, iż stanowi to dowód zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów uzyskania korzyści polegających na zawyżeniu płatności. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w przypadku płatności bezpośredniej "rozdzielenie" gruntów na kilka wniosków miało na celu ominięcie współczynnika korygującego określonego w przepisach określających tzw. dyscyplinę finansową, jak również przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego traktujące o płatności dodatkowej.

Organ przywołał art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz rozporządzenie wykonawcze do tego rozporządzenia, zgodnie z którymi w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją (do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt), płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 2,906192%. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarzadzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm., dalej: rozporządzenie Komisji nr 809/2014) oraz art. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany Załącznik X do tego rozporządzenia (Dz. Urz., UE 1181 z20.06.2014r. str. l, z późn. zm.), współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku. Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Ponadto, jak wyjaśnił organ odwoławczy, że w przypadku płatności dodatkowej w świetle art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność ta jednemu rolnikowi może zostać przyznana maksymalnie do 27 ha.

Wskazując, że strona ubiegała się również o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne zaznaczył organ odwoławczy, że również w odniesieniu do tej płatności istnieją tzw. przepisy modulujące tj. przepis § 16 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm, dalej: rozporządzenie RŚK).

Organ skonstatował, że strona poprzez wydzierżawienie swoich działek poszczególnym spółkom, w których pełniła rolę zarządczą oraz powiązanym z nią osobom fizycznym otrzymałaby wyższą sumaryczną kwotę płatności - jako udziałowiec (w ramach wszystkich deklarowanych w 2020 płatności), niż gdyby rozdysponowane i dzierżawione grunty zadeklarowała we własnym wniosku. W przypadku powierzchni 349,13 ha deklarowanej w pojedynczym wniosku strona otrzymałaby płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie oraz płatność dodatkową z uwzględnieniem współczynnika korygującego), a ponadto płatność dodatkową do maksymalnie 27 ha. Tymczasem rozdzielenie (wydzierżawienie) powierzchni 313,91 ha między powiązane osoby i spółki (w liczbie 5) pozwoliło otrzymać każdorazowo na każdy złożony wniosek płatność dodatkową (również do maksymalnie 27 ha) oraz inne, wnioskowane w różnym zakresie przez różne podmioty, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem organu odwoławczego wykazane działania strony wypełniają przesłankę subiektywną przepisu art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Strona rozdysponowując na rzecz podmiotów powiązanych swoimi gruntami które mogłyby stanowić jedno spójne gospodarstwo - działała według organu z zamiarem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Zdaniem organu odwoławczego, wykazane wyżej multiplikowanie spółek jak również podział gruntów między powiązane ze sobą podmioty nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwocie i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników korzystających z przywileju jakim są płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podkreślił, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią pomoc finansową mającą na celu rekompensatę utraconego dochodu związanego z utrzymywaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych (dochodowość zależy także od wielkości gospodarstwa). Płatności dla rolników powinny przyczyniać się, poprzez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane z niedogodnościami danego obszaru. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia bezpośredniego rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. W świetle tego według organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie stronie wnioskowanej pomocy w ramach płatności bezpośrednich na rok 2020 byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia - tym samym spełniona została przesłanka obiektywna przepisu art. 60 Rozporządzenia.

Odnosząc się zarzutów odwołania Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie podniósł, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6 (69), s. 25- 26). Wskazał również organ, że za tworzenie sztucznych warunków uważa się m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności z ominięciem limitu powierzchni i degresywności stawek płatności. W realiach sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami. Jak zaznaczył organ formalne zgłoszenie przez kilka różnych gospodarstw osobnych wniosków o przyznanie płatności nie zawsze stanowi o ich odrębności gospodarczej, a zebrane w sprawie dowody świadczą o tym, że te gospodarstwa stanowią wspólnie większą inwestycję jednego podmiotu ze względu na jednakowość prowadzonej działalności gospodarczej oraz powiązania kapitałowe i osobowe. Spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo. Według organów Agencji takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu różnych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia, co do limitów powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach OB, ONW i PRSK. Powyższe potwierdza brak samodzielności i odrębności M. O. jako rolnika prowadzącego działalność rolniczą.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wskazał, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wymienione w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. L 277, s.l). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Zdaniem organu cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest, bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał mechanizm modulacji zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie degresji szczeblowej w konstrukcji stawek wsparcia. Wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności ma przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wedle organu w sposób oczywisty sztuczny podział gospodarstwa na odrębnych wnioskodawców (tj. wykreowane spółki oraz osoby powiązane osobowo i kapitałowo z tymi spółkami oraz ze stroną) prowadził do naruszenia zasady konkurencyjności w obu jej aspektach. Tym samym, planowany zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz powiązania kapitałowe i osobowe, a także zarządzanie zorganizowaną grupą powiązanych ze sobą osób oraz spółek, wskazuje, że było to działanie skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami wsparcia w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów procesowych, organ odwoławczy, powołując się na szczególne regulacje dotyczące przedmiotowego postępowania wynikające z art. 10 a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 z późn. zm.) oraz 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Uznał też, że zbędne było przesłuchanie strony dla ustalenia charakteru (tj. samodzielności) prowadzonej przez nią działalności rolniczej.

W analogicznych skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe decyzje Dyrektora POR w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2022 r. strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzuciła:

1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez:

a. naruszenie przepisów art. 5, 6, 7 ust. 1 i 2, 8 i 24 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 26 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 12 i 27 ust.1 i 2 u.w.r.o.w. w zw. z § 2 rozporządzenia RŚK w zw. z treścią rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia nr 640/2014 - poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiających przyznania płatności na rok 2020 poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony skarżącego miało na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie skarżący w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnik w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

b. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE/1698 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy nie on stworzył sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

c. alternatywnie - w przypadku nieuwzględnienia powyżej wyartykułowanego zarzutu - naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie, że w danej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków winno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), nie zaś odmową przyznania wszelkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków),

2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji poprzez:

a. naruszenie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

b. naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominięcie przez organy obu instancji znanych im z urzędu okoliczności wynikających z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. Akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w R. z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt [...] zgodnie, z którymi to osoby A. O., J. O. i W. O. nie stwarzały sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych im płatności od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącego przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji oraz w zakresie pominięcia dowodu z przesłuchania w charakterze strony skarżącego - co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, a w ślad za nim przez organ II instancji, że skarżacy miał na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

c. obrazę art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącego przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, a w ślad za nim również przez organ II instancji, że skarżacy miał na celu otworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizował swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania,

d. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji z uwagi na zawarcie w jej treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniach skarżący podniósł, nie czynił niczego sprzecznego z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego, w tym w szczególności z przepisami prawa materialnego szczegółowo zakreślonymi w petitum skarg. Podkreślił, że organ powinien udowodnić, że beneficjent ubiegając się o skonkretyzowaną płatność zamierzał tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Organy dokonały własnych, dowolnych ustaleń mimo wiedzy wynikającej z odpowiedzi ze strony skarżącego na wezwania organów, że samodzielnie, w odrębnie prowadzonym gospodarstwie rolnym, samodzielnie wykonywał szereg zabiegów agrotechnicznych, jedynie z pominięciem prasowania, które to usługi musiał zlecać innym podmiotom, uwagi na fakt, iż nie posiada na wyposażeniu własnego gospodarstwa rolnego prasy samozbierającej. Wskazał, że na rynku istnieje szereg gospodarstw rolnych, które nie posiadają nawet żadnego sprzętu, zaś wynajmują one usługi agrotechniczne od podmiotów zewnętrznych, a Agencja z tego tytułu nie zarzuca im braku samodzielności własnego gospodarstwa rolnego. Fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego potwierdza chociażby posiadanie własnego sprzętu rolniczego, czy dokonywanie transakcji związanych ze sprzedażą pożytków na rzecz A. P. i innych podmiotów, o czym wspomina sam organ.

Skarżący podkreślił, że od kilkudziesięciu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada ciągnik, sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych, tak więc w całości spełnia wszelkie przesłanki definicji rolnika, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Wszystkie kontrole przeprowadzone przez organy Agencji przez wiele lat, wykazywały samodzielne, prawidłowe, zgodne z zasadami dobrej praktyki rolniczej prowadzenie działalności rolniczej przez skarżącego, która zaś obecnie jest nagle negowana.

Skarżący zakwestionował twierdzenie organów Agencji, jakoby działalność gospodarcza skarżącego miała być nastawiona wyłącznie na zysk z przedmiotowych dopłat. Zwrócił uwagę, w kontekście zysku podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, że w zasadzie całe swoje gospodarstwo przekazuje na program rolnośrodowiskowy, co w sposób oczywisty w zasadzie blokuje mu możliwość prowadzenia produkcji konwencjonalnej, a dopłaty rekompensują jedynie w części koszty związane z działalnością rolniczą związaną z tym programem. Jako całkowicie niezasadne uznał stanowisko, zgodnie, z którym skarżący tworzył pozorne koszty prowadzenia swojej działalności rolniczej, podczas gdy ponosił on koszty swojej działalnościi jak wielokrotnie wskazywano w odpowiedzi na wezwania Organu I instancji, a nadto bardzo duża część tych kosztów była związana z potrzebami realizacji wniosków objętych obecnym postępowaniem.

Zdaniem skarżącego organ całkowicie bezpodstawnie podważa swobodę skarżącego w dysponowaniu jego gruntami, w tym decydowanie o zgłoszeniu bądź nie do obecnie rozpatrywanego wniosku wszystkich nieruchomości, których jest właścicielem. Podobnie jako nieuprawnione uważa skarżący kwestionowanie wyboru przez niego kontrahentów. Podnosi, że w branży rolniczej na terenie województwa podkarpackiego istnieje bardzo ograniczony wybór, brak jest konkurencyjności w tym zakresie, a ponadto znaczenie ma wątek ekonomiczny związany z koniecznością wyboru najtańszego sposobu przeprowadzenia danego zabiegu agrotechnicznego. Według skarżącego organ kreuje pośrednio zakaz swobody działalności gospodarczej, który to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Przywołując wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/15, skarżący zarzucił organom Agencji w niniejszych sprawach, że nie wykazały w żaden sposób wystąpienia czy to elementu subiektywnego czy to obiektywnego, zaś jego zdaniem same powiązania rodzinne czy kapitałowe nie mają żadnego znaczenia dla przedmiotowego postępowania bez jakiejkolwiek to dalszej inicjatywy dowodowej ze strony Agencji.

Nadto zarzucił skarżący organom Agencji całkowite pominięcie przy ocenie sprawy znanych im z urzędu okoliczności wynikających z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w R. z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt [...] zgodnie, z którymi to, osoby A. O., J. O. i W. O. nie stwarzały sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych im płatności od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Prokuratura Okręgowa w R. umorzyła postępowanie karne wobec wskazanych osób, a Sąd Okręgowy w R. oddalił zażalenie podnosząc m.in., że zarzuty dotyczące podejrzanych J., W. i A. O. okazały się chybione, bo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż osoby te dopuściły się zarzucanych im czynów.

W odpowiedziach na skargi Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację powołaną w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wykazało, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem decyzje te są obarczone sugerowanymi uchybieniami przepisom prawa procesowego.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonych decyzji w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że skargi są nieuzasadnione, bowiem decyzje te nie są obarczone przypisywanym im przez skarżącą uchybieniom przepisom prawa procesowego czy materialnego.

Przedmiotem sporu w niniejszych sprawach jest ocena, czy były podstawy do zastosowania wobec skarżącego klauzuli obchodzenia prawa zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, skutkującej odmową przyznania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, polegającej na stwierdzeniu, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Przyczyną zastosowania tej klauzuli, jak wynika z zaskarżonych decyzji, było stwierdzenie wystąpienia okoliczności wskazanych w treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w świetle których, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków (sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego) w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zwrot - warunki zostały sztucznie stworzone - ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Ze względu na to, że jest to uregulowanie ekstraordynaryjne i dotyczy odmowy przyznania płatności pomimo formalnego wypełnienia przesłanek do ich przyznania powinno być stosowane w sytuacjach jednoznacznych, po wyczerpującym postępowaniu dowodowym i naświetleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Słusznie bowiem podkreśla skarżący że w tego rodzaju sprawach, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków, organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2018 r. sygn.. akt I GSK 740/18). W istocie organ wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na nim, ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., o sygn. akt II GSK 3581/16).

Podsumowując tę część rozważań skonstatować należy, że na stronie spoczywa tylko ciężar dowodu w zakresie wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności, a te w niniejszych sprawach nie są kwestionowane. Organy Agencji mogą odmówić przyznania płatności z powodu sztucznego stworzenia warunków do jej otrzymania, jeżeli rozstrzygnięcie w tym przedmiocie poprzedzi postępowanie, w rezultacie którego udowodnią wszystkie okoliczności, które wskazują stworzenie w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności, a tak w ocenie Sądu - wyprzedzając nieco dalszy tok rozważań - w niniejszej sprawie się nie stało.

Wypada zacząć od wskazania przepisów prawa, które stanowią podstawę działania organów w niniejszej sprawie, a więc zakwestionowania prawa producenta rolnego do płatności, mimo spełnienia formalnych jej warunków, właśnie z powodu sztucznego ich stworzenia.

Rozporządzenie Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w art. 4 ust 3 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Odpowiada mu treściowo art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w świetle którego, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków (sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego) w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Pojęcie sztucznego tworzenia warunków nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym i ze względu na to, że stanowi klauzulę generalną nie jest to nawet możliwe. O tym czy wystąpiły warunki do zastosowania tej klauzuli, jak już wyżej zasygnalizowano, należy wnioskować w oparciu o całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. W orzecznictwie TSUE podkreśla się, że przypisanie rolnikowi sztucznego tworzenia warunków płatności wymaga z jednej strony ustalenia na podstawie ogółu obiektywnych okoliczności, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek) – (zob. wyroki TSUE z 12 września 2013 r., nr C-434/12 i z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20).

Aplikując wnioski płynące z w/w orzecznictwa organy Agencji w tego rodzaju sprawie jak niniejsza powinny wykazać, na czym polegało konkretne działalnie nakierowane na osiągnięcie stanu niezgodnego z celami WPR pomimo formalnej zgodności z przepisami prawa oraz, że ten cel działania objęty był zamierzeniem rolnika. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

W niniejszych sprawach przekonanie o sztucznym tworzeniu warunków wysnuł organ odwoławczy w oparciu o to, że skarżący nie zadeklarował do płatności gruntów będących jego własnością w ilości 313,91 ha. Warto zaznaczyć, że te ostatnie grunty nie były objęte wnioskiem aplikacyjnym w niniejszej sprawie, lecz jak wskazał organ zostały zgłoszone w odrębnych wnioskach innych producentów rolnych. W niniejszych sprawach skarżący złożył wniosek o płatności PB, ONW i RŚK do deklarowanych gruntów o powierzchni łącznej wynoszącej 35,22 ha. Co tych gruntów organ nie przeprowadził testu "sztuczności", mimo, że ustalił, że są one przedmiotem dzierżawy od podmiotu niezależnego, przynajmniej w ilości 33,28 ha. Sąd podziela pogląd, że wydzielenie części gruntów z jednego gospodarstwa rolnego, w sytuacji, gdy z uwagi na wielkość tego gospodarstwa oraz przez wzgląd na zasadę degresywności i modulacji nie generowałyby już płatności lub generowałyby niższe płatności i przeniesienie ich do innego gospodarstwa, gdzie nie byłyby objęte w/w zasadami generując wyższe płatności, może stanowić element sztucznego tworzenia płatności. Uznanie, że taki mechanizm wystąpił w konkretnej sprawie, jak już podkreślano, wymaga ujawnienia i rozważenia ogółu okoliczności istotnych sprawy tak w zakresie tych gruntów, które zostały "wydzielone" oraz tych, które pozostały w danym gospodarstwie rolnika, ścisłego ich powiązania w ramach mechanizmu sztuczności oraz ustalenia, że grunty wydzielone i/lub pozostawione w gospodarstwie rolnym miały generować płatności w sposób sprzeczny z celami WPR objęte było zamiarem rolnika.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszych sprawach mamy do czynienia ze stworzeniem przez stronę oraz podmiotami z nim powiązanymi tzw. "sztucznych warunków" przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek, podpisania umów dzierżawy i rozdysponowania gruntami w taki sposób, aby przez pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej uzyskać płatności do zadeklarowanych gruntów w maksymalnej możliwej kwocie. Według organu odwoławczego z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wszystkie wskazane w decyzji organu I instancji podmioty powiązane ze stroną, nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie były też wyodrębnione technicznie i ekonomicznie, były natomiast ściśle powiązane ze sobą osobowo i kapitałowo (te same systematycznie powtarzające się osoby jako wspólnicy oraz członkowie zarządu), nie prowadziły działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz. Taki modus operandi zdaniem Sądu w pełni się wpisuje w tworzenie spółek kapitałowych w celu generowania płatności na poziomie, który nie zostałby osiągnięty w gospodarstwach indywidualnych tworzących te spółki podmiotów, składające także wnioski o płatność we własnym imieniu. Nie odpowiada natomiast specyfice działalności tych ostatnich to jest producentów rolnych będących osobami fizycznymi. Odwołanie się do koncepcji "jednego gospodarstwa", jakie afirmuje organ odwoławczy w niniejszej sprawie, jakkolwiek jest wygodne bowiem pozwala zbiorczo przypisać odpowiedzialność za tworzenie sztucznych struktur, przyjęte zostało w sposób dowolny, a priori, bez próby bliższego wyjaśnienia przesłanek do takiego założenia, zwłaszcza w odniesieniu do skarżącego. Koncepcja jednego gospodarstwa pozwala przypisać działania nacechowane sztucznością w odniesieniu do każdej czynności "skutkującej" rozdzieleniem całości, każdej osobie powiązanej tworzącej owo wyimaginowane gospodarstwo. Organy Agencji nie wyjaśniają przy tym, kto de facto jest producentem rolnym w odniesieniu do tak rozumianego jednego gospodarstwa rolnego i kto byłby uprawniony do zgłoszenia należących do niego gruntów do płatności obszarowych i na podstawie czego przyjmują takie wnioski i ustalenia. Jednocześnie wskazują, że owo gospodarstwo rolne jest "zarządzane" przez trzy osoby.

Podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność swobodnego, czy raczej dowolnego przekazywania sobie działek pomiędzy powiązanymi osobami, niezależnie od aspektu wykazania braku uzasadnienia ekonomicznego, nie została powiązana z żadnym zgormadzonym dowodem w sprawie. Brak w aktach sprawy analiz czy i w jaki sposób działki deklarowane czy też których właścicielem jest skarżący "krążyły" i były deklarowane do płatności przez innych producentów rolnych w poprzednich latach. Organ nie dostrzega także, że swoboda w dysponowaniu działkami, które zostały zgłoszone do Programu Rolno-środowiskowego (Rolno-środowiskowo-klimatycznego), a taka płatność np. dochodzona była w niniejszej sprawie, doznaje istotnych ograniczeń ze względu na podjęcie 5-letniego zobowiązania i grożące konsekwencje na wypadek jego niedotrzymania.

W ocenie Sądu w odniesieniu do działek deklarowanych przez skarżącego nie przystaje forsowana w niniejszej sprawie koncepcja organów Agencji, że nie prowadzi on gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i lit. b i c Rozporządzenia nr 1307/2013. Bezsporne wydaje się, że skarżący jest właścicielem gruntów rolnych, dzierżawi grunty rolne od podmiotów niezależnych oraz posiada odpowiedni sprzęt rolniczy. Dodać nadto należy, że przypisanie prowadzenia działalności rolniczej określonemu podmiotowi nie jest warunkowane bezpośrednim, osobistym czy faktycznym zaangażowaniem tego podmiotu w taką działalność, gdyż producent rolny może prowadzić działalność rolniczą za pośrednictwem innych podmiotów, jeżeli tylko te inne podmioty działają w imieniu i na rzecz rolnika. Organ nie zakwestionował także tego, że skarżący posiada kwalifikacje, doświadczenie i sprzęt rolniczy niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej. Nie wyjaśnił też organ w jaki sposób wydzierżawianie gruntów od podmiotu niepowiązanego (przynajmniej takim jest ANR) przez jedną tylko osobę z kręgu tych, które miały wedle organu zawiązać zmowę w celu sztucznego kształtowania sztucznych warunków płatności, służyć miało realizacji wspólnego zamiaru obejścia przepisów prawa w zakresie zasady modulacji i stawek degresywnych. Podkreślenia wymaga, że skarżący deklarował we wniosku będącym przedmiotem niniejszego postępowania, który wyznacza co do zasady ramy rozpoznania, tylko grunty dzierżawione o łącznej powierzchni 35,22 ha. Większa część z nich pochodzi z ówczesnej AWR (31,03 ha), a co do pozostałej części ( 4,19 ha) brak ustaleń czy pochodzą od osoby powiązanej czy też niezależnej. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność stoi w opozycji do afirmowanej koncepcji organu odwoławczego jednego gospodarstwa, rozczłonkowywanego dowolnie przez powiązane osoby, choćby nawet w ujęciu formalnym. Koncepcja forsowana przez organy Agencji w niniejszej sprawie pozostaje zresztą w sprzeczności z ustaleniami Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. w zakresie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez W., J. i A. O., a wiec osoby, których grunty miały składać się m.in. na owo jedno gospodarstwo rolne sztucznie dzielone pomiędzy osoby i podmioty powiązane. Jakkolwiek organy Agencji prowadzą samodzielne, odrębne postępowanie w przedmiocie płatności w oparciu o odrębne przepisy prawa i przysługuje im autonomia dokonywania ustaleń faktycznych, w czym nie są związane ustaleniami faktycznymi innych organów (poza szczególną sytuacja wynikającą z art. 11 p.p.s.a.) to jednak mając na względzie wyjątkowy charakter klauzuli nadużycia prawa oraz jej konsekwencje, pożądanym było odniesienie się do ustaleń postępowania przygotowawczego, zwłaszcza, że strona do nich się odwoływała, a ustalenia w obu tych postępowaniach częściowo się rozmijają. Zaznaczyć przy tym wypada, że organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strona żąda przeprowadzenia dowodów, które w jej ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę argumentów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości, a także przeprowadzania dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o ile nie są stwierdzone innymi dowodami.

Zdaniem Sądu postępowanie organów Agencji cechuje tendencyjność, prowadzone ono jest pod z góry założoną tezę, wywiedzioną najwyraźniej w oparciu o wyniki rozpatrzenia spraw dotyczących wniosków o płatność składanych przez spółki kapitałowe tworzone bądź zarządzane przez podmioty powiązane m.in. skarżącego, na które szeroko powołuje się organ także w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy jednak, że sytuacja faktyczna i prawna indywidualnych rolników (osób fizycznych) oraz spółek kapitałowych przez nich tworzonych, wykazuje na tyle istotne odmienności, że odnoszenie wniosków i wyników z tamtych postępowań do realiów niniejszych spraw nie jest możliwe ani uprawnione. W zasadzie organ ekstrapoluje na grunt niniejszych spraw mechanizm tworzenia sztucznych warunków płatności ze spraw z wniosków powiązanych spółek kapitałowych posługując się uogólnieniami. Organ odwoławczy pomija szereg okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, a nie wpisują się w koncepcję jednego gospodarstwa. Organ nie zwrócił przede wszystkim uwagi, że przekazywanie sobie części gruntów, może wynikać z innych względów, aniżeli maksymalizacja możliwych do uzyskania do nich płatności. Kontrowersję wzbudza już samo uznanie umów dzierżawy za pozorne na gruncie prawa cywilnego, bez bliższego uzasadnienia takiego stanowiska, a zwłaszcza zbadania czy towarzyszył im cel ekonomiczny i ewentualnie jaki. Pomija też organ, że między członkami rodziny O. (lub ściśle z nimi powiązanymi) są sobie wzajemnie wydzierżawiane grunty, ale w takich ilościach (około 200 ha), które przekraczają limity wysokości poszczególnych płatności ze względu na zasady degresywności czy modulacji. Odnosząc się do ogólnego mechanizmu (jednego gospodarstwa) nie analizuje organ jak przekazywane sobie wzajemne grunty przez osoby występujące w konkretnej sprawie "pracują" na dochodzone płatności po obu stronach transakcji, których sens ekonomiczny organ podważa, a jak wyglądałaby sytuacja tych podmiotów gdyby tych transakcji nie dokonywali. Wymowna jest zwłaszcza okoliczność przekazania przez skarżącego blisko 200 ha własnych gruntów na rzecz W. O., który zadeklarował je do płatności wraz z innymi gruntami, które łącznie, z punktu widzenia zasad modulacji i stawek degresywnych odpowiadałyby ilości gruntów z wniosku skarżącego, gdyby nie wydzierżawił gruntów W. O. Organ nie dokonał zatem sprawdzenia, czy takim działaniom można przypisać inne cele aniżeli sztuczne tworzenie warunków do płatności ani też jakie konkretne korzyści dany wnioskodawca czy też podmiot (osoba fizyczna) któremu część swoich gruntów przekazał, osiągnęli. Nie jest wystarczające zdaniem Sądu odwołanie się do zasad modulacji i degresywności stawek, bez weryfikacji jak wpływało działanie wnioskodawcy na działanie tych zasad w konkretnym przypadku. Skarżący wskazuje tu komasację gruntów sąsiadujących lub położonych w niedalekiej odległości względem siebie, co ma na celu ułatwienie i optymalizację produkcji rolnej poprzez obniżenie jej kosztów. Do tych kwestii organ odwoławczy, jak też organ I instancji, w ogóle się nie ustosunkował. Poza tym część deklarowanych gruntów do płatności (w niniejszych sprawach całość) jest dzierżawiona od podmiotów niezależnych. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Bez sprawdzenia, czy skarżący rozdzielając swe grunty nie działał w innym zamiarze aniżeli tworzenia sztucznych warunków płatności, analizy jakie korzyści osiągnął nie można tego przesądzać jak uczynił to w niniejszych sprawach organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut dowolności.

W ocenie Sądu dopiero pełne odtworzenie wyżej przytoczonych okoliczności i następczo ich kompleksowa analiza i ocena pozwoli na dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych, na tle których organ odwoławczy może wiążąco wypowiadać się w zakresie wystąpienia obu przesłanek: obiektywnej i subiektywnej, o których mowa w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, które łącznie pozwalają na uznanie przypadku obejścia przepisów prawa w ramach tworzenia sztucznych warunków płatności w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Niezależnie od braku kompletności materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia spraw oraz dowolności już choćby z tego powodu zaprezentowanych w uzasadnieniu skarżonych decyzji ocen i wniosków, godzi się podkreślić, że organ nie przedstawił swojego stanowiska w zakresie konsekwencji ewentualnego stwierdzenia tworzenia sztucznych płatności, a więc zakresu zastosowania art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013. Lektura uzasadnienia skarżonych decyzji skłania do wniosku, że organ odwoławczy uważa, że skoro skarżący jako udziałowiec i/lub osoba nimi zarządzająca brał udział w tworzeniu sztucznych warunków płatności na poziomie spółek kapitałowych, czego akurat tut. Sąd nie kwestionuje, to już tylko z tego powodu, tworzył sztuczne warunki do płatności na poziomie swojego gospodarstwa rolnego, bez względu na to jakie grunty jego ramach deklarował do płatności. Z uzasadnienia decyzji odmawiających płatności, zwłaszcza w oparciu o klauzulę obejścia musi jasno wynikać nie tylko na czym w danym wypadku mechanizm nadużycia polegał, ale także jakie są tego konsekwencje z odwołaniem się do rzeczowej argumentacji oraz wykładni przepisów prawa. W szczególności, w sytuacji gdyby organ ustalił, że wystąpiło w niniejszej sprawie tworzenie sztucznych warunków płatności, ale nie wszystkie deklarowane grunty objęte były takimi działaniami, powinien wyjaśnić skarżącemu, w sposób umożliwiający kontrolę Sądu, jaki jest zakres stosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/13 w takiej właśnie sytuacji. Tymczasem zbyt pochopnie i bez wnikliwej analizy okoliczności niniejszej sprawy przyjęto, że wystąpił mechanizm tworzenie sztucznych warunków płatności, w gruncie rzeczy recypując wnioski z innych postępowań, w których o płatność występowały spółki kapitałowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz podkreślaną okoliczność, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków, w ocenie Sądu, w kontrolowanych sprawach doszło do naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego do oceny sprawy materiału dowodowego, co świadczy przede wszystkim o naruszeniu art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizującej zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. To organy prowadzą postępowanie administracyjne i powinny prowadzić je w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wiąże się to z kwestią przeprowadzenia rzetelnie postępowania, zebrania dowodów i ich oceny, a także sporządzeniem uzasadnienia decyzji według właściwych reguł. Te reguły nabierają większego znaczenia w niniejszych sprawach, które – co należy podkreślić - zostały rozstrzygnięte w trybie nadzwyczajnym, w drodze wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Postępowanie prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej odczytywane w powiązaniu z zasadą legalizmu i praworządności to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, które równo traktuje interes strony i Skarbu Państwa. Na obecnym etapie przeprowadzone postępowanie nie jest zupełne i nie wyjaśnia rzetelnie wszystkich istotnych aspektów sprawy, o których mowa powyżej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uzupełni ustalenia o powyżej naprowadzone okoliczności sprawy a następnie dokona kompleksowej oceny ogółu okoliczności sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia podstawy wznowieniowej, to jest nieznanych organowi Agencji orzekającemu w postępowaniu zwyczajnym działań nakierowanych na sztuczne tworzenie warunków płatności dochodzonych przez skarżącego oraz wykazania, że taki efekt był objęty jego zamiarem. Jednocześnie należy zaznaczyć, że Sąd na tym etapie nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie słuszne, sygnalizując jedynie, że wnioskowanie w tym zakresie na obecnym etapie sprawy jest przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uchylając zaskarżone decyzje Sąd zasądził na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 1 394 zł obejmując tą kwotą 200 zł tytułem wpisu sądowego, 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz koszty pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł w każdej z połączonych spraw.