Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 485/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 485/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r., sprawy ze skargi K. K. – K., (poprzednio W. K.), na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 5 listopada 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tyt. składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2011 r., W.K. (obecnie: K.K. – K) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. ZUS odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za zatrudnionych pracowników, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na takie umorzenie. Na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 17 listopada 2011 r, ten sam organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Rozpoznając skargę W.K. (obecnie: K.K. – K) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 roku, sygn. akt I SA/Kr 15/12, uchylił powyższą decyzję ZUS z uwagi na udział przy jej wydawaniu pracownika podlegającego wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponownie orzekając w sprawie, decyzją z dnia 5 listopada 2012 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że W. K. prowadził działalność gospodarczą w zakresie wyrobów cukierniczych pod nazwą "W". W okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 sierpnia 2003 r. zobowiązany zatrudniał pracowników. Prowadząc działalność, płatnik nie dopełnił należycie ustawowego obowiązku w opłacaniu składek na ubezpieczenia własne oraz zatrudnionych pracowników, doprowadzając tym samym do powstania zaległości na koncie rozliczeniowym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest od stycznia 2006 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zobowiązany od dnia 1 września 2003 r. nie prowadzi działalności gospodarczej.

W chwili obecnej nie pobiera również świadczeń rentowych oraz nie jest nigdzie zatrudniony na podstawie umowy o pracę czy w ramach wykonywanych umów cywilnoprawnych. Do października 2006 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie 802,82 zł brutto miesięcznie. Ustalono, że pobiera zasiłek stały wypłacany w wysokości 444 zł miesięcznie, który został przyznany decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 sierpnia 2010 roku na okres od 1 lipca 2010 r. do 31 lipca 2015 r.

Zobowiązany jest właścicielem działki nr 36 o powierzchni 0,39 ha położonej w miejscowości P. (gmina W.), dla której urządzona została księga wieczysta nr [...]. Na wskazanej nieruchomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia spłaty swoich należności ustanawiając hipotekę przymusową na kwotę 34.242,96 zł.

W księdze wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości wpisane są również ostrzeżenia o wszczęciu egzekucji z nieruchomości na wniosek K. Banku Spółdzielczego, Banku Millennium, Raiffeisen Bank Polska S.A.

Nadto organ ustalił, że W.K. jest osobą rozwiedzioną (od czerwca 2003 r.), prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Miesięczne opłaty związane z utrzymaniem to czynsz w wysokości 380 zł, który jest opłacany przez MOPS. Innych opłat nie ponosi, gdyż nie posiada środków na ich opłacenie. Dodatkowo ponosi koszty leczenia, których wysokość określił na kwotę 800 zł (nie przedłożył żadnych rachunków potwierdzających wysokość ponoszonych kosztów leczenia; dołączył jedynie recepty na wykup leków). Zobowiązany korzysta z pomocy w formie zasiłku stałego i zasiłku okresowego, a także zasiłków celowych na żywność i dofinansowanie do zakupu leków. Zobowiązany zamieszkuje w mieszkaniu kwaterunkowym na prawach wspólnego najmu z byłą żoną, zajmując tam jeden pokój.

Orzekający ponownie w II instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż zgodnie z przedłożoną dokumentacją medyczną, zobowiązany leczy się w poradni neurologicznej oraz poradni psychiatrycznej. Na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 22 lipca 2010 r., zobowiązany został zaliczony do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do 31 lipca 2015 r. We wskazaniach dotyczących zatrudnienia został zakwalifikowany do pracy w warunkach pracy chronionej.

Organ podniósł, że podstawę umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika stanowi art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zakresie powyższych należności organ bada zasadność umorzenia należności pod kątem zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowita nieściągalność, o której mowa w ww. przepisach musi mieć charakter trwały, a nie przemijający, gdy ze zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika.

Organ ustalił ponadto, że pomimo bardzo trudnej sytuacji wnioskodawcy jest on w posiadaniu majątku nieruchomego, na którym ZUS jako wierzyciel dokonał zabezpieczenia spłaty swoich należności ustanawiając hipotekę przymusową.

W konsekwencji dokonania powyższego zabezpieczenia, należności składkowe, do zapłaty których zobowiązany jest płatnik, nie ulegną przedawnieniu (zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.). Z uwagi na ujawniony składnik majątkowy i jego wartość istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż w ramach podejmowanych czynności egzekucyjnych uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne, a jednocześnie wpływające na obniżenie zaległości składkowych. ZUS ma zatem cały czas możliwość prowadzenia egzekucji, w tym wypadku za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego, na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zakład nie ma obowiązku umarzania należności, zwłaszcza gdy dostrzega realną szansę na ich odzyskanie od zobowiązanego. Zakres odpowiedzialności płatnika wyznacza przepis art. 26 o.p., do stosowania którego odsyła art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowi on, że płatnik odpowiada za zobowiązania składkowe całym swoim majątkiem, nie tylko teraźniejszym, ale również przyszłym. Przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3, organ podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 28 ust. 2 pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umarzania należności z tytułu składek. Tym samym w ocenie organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności.

Skarga W.K. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1916/12.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem całkowita nieściągalność należności. W świetle zebranego materiału dowodowego, zasadne jest stanowisko organu, że po stronie skarżącego istnieje majątek dający możliwość przeprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego, a mianowicie stanowiąca jego własność nieruchomość utworzona z działki nr 36 o powierzchni 0,39 ha, położona w miejscowości P. (gmina W). Na wskazanej nieruchomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zresztą zabezpieczenia spłaty swoich należności, ustanawiając hipotekę przymusową, co oznacza, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo uzyskania zaległych kwot z tytułu składek ubezpieczeniowych.

W odniesieniu do kwestii wystąpienia w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3a przywołanej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mogących stanowić podstawę do umorzenia zaległości mimo niezaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, Sąd wyjaśnił, że jak stwierdził organ, sytuacja majątkowa i osobista skarżącego jest trudna. Jednak skarżący jest właścicielem nieruchomości, stanowiącej aktualnie zabezpieczenie spłaty należności składowych, której spieniężenie umożliwiłoby spłatę tych należności. Nieruchomość ta nie jest miejscem zamieszkania skarżącego, a więc jej spieniężenie nie wywołałoby zagrożenia dla jego egzystencji i nie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zaś organ dostrzegł możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.

Trafnie, zdaniem Sądu, organ wskazał również, że interes skarżącego nie przemawia za umorzeniem należności. W przypadku, jeśli nabędzie on prawo do renty (co może nastąpić w związku z wskazanymi przez niego problemami zdrowotnymi), okres, za który nie zostałyby opłacone składki, nie zostałby uwzględniony przy ustalaniu prawa do renty.

Sąd nie podzielił zarzutów pełnomocnika skarżącego odnośnie do naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wyjaśnił, że organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek, jednak to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania ich zaistnienia. W niniejszej sprawie, organ poprzedził wydanie decyzji w sprawie prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej W.K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji zaznaczył, że skarga kasacyjna zawierała zarzuty zarówno wadliwości ustaleń faktycznych, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego określających przesłanki umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te uznać należy za usprawiedliwione. Skutecznie podważają one zasadności i trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszenia prawa.

Dalej w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano, że to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że za oczywiste uznać należy, iż to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. wskazał na treść art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisów tych wynika, że w ustawie przyjęto jako przesłankę umorzenia należności całkowitą nieściągalność (katalog zamknięty), zaś w rozporządzeniu - inny uzasadniony ze względu na sytuację majątkową i rodzinną zobowiązanego przypadek (katalog otwarty). Jednak żaden z wymienionych przypadków nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia, którego wydanie - w każdym z tych przypadków - powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. W sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia, co oznacza, że bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych. Jednocześnie Sąd II instancji przypomniał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych hipotezą art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przepisami rozporządzenia. W tym względzie podkreśla się, że sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Poza sporem jest więc, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego, nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jako dowolne należy traktować bowiem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Dopiero więc, przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez ryzyka niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia, które zważywszy na podejmowanie go w ramach uznania administracyjnego wymaga, aby interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności. W tym względzie, w wymiarze praktycznym, istotą dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, iż z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, zasadnicze znaczenie mają nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuacja finansowa wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia, a ponadto i to, czy w wyniku egzekucji nie powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Z powyższym, koresponduje stanowisko, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych przypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Sytuacja zaś, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Jak podkreślił w omawianym wyroku NSA argument o permanentnie niezadowalającym stanie finansów ubezpieczeń społecznych mający uzasadniać pierwszeństwo interesu publicznego - w sytuacji uznania go za przekonujący - skutkowałby zaś tym, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, nie mogłaby znaleźć w praktyce w ogóle żądnego zastosowania, co byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji w niedostatecznym stopniu skontrolował prawidłowość stosowania przez organ administracji, zarówno przepisów postępowania określających prawne wymogi ustalania faktów, jak i przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawnej kwalifikacji stwierdzonych faktów oraz ustalania ich prawnych konsekwencji. Sąd II instancji stwierdził, że brakuje istotnych ustaleń faktycznych, a te, które zostały poczynione, są wadliwe. Dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego powinno nastąpić według stanu na dzień wydania przez organ decyzji, co odnosi się również do decyzji podejmowanej w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie NSA z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby na ten aspekt zagadnienia zwrócił uwagę sąd I instancji, co w świetle powyżej poczynionych uwag potwierdza tezę o wadliwym skontrolowaniu faktycznych podstaw decyzji, którą odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W uzasadnieniu omawianego wyroku zwrócono uwagę, że sąd pierwszej instancji nie zweryfikował stanowiska organu odnośnie przesłanki braku całkowitej nieściągalności należności. NSA zwrócił przy tym uwagę na konieczność ustaleń odnośnie sytuacji majątkowej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności z punktu widzenia relacji między wartością nieruchomości wnioskodawcy, stanowiącej aktualnie zabezpieczenie dochodzonych należności w związku z ustanowieniem na niej hipoteki przymusowej, a sumą dochodzonych przez organ należności. W księdze wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości zostały wpisane ostrzeżenia o wszczęciu z niej egzekucji na rzecz banków, jako innych wierzycieli. Zdaniem NSA wskazanej sytuacji, jako oczywiste, towarzyszyć więc powinno pytanie, o przyczyny i powody braku podejmowania przez organ (na przestrzeni lat) jakichkolwiek działań zmierzających do efektywnego zaspokojenia się z tej nieruchomości, a ponadto zmierzających do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle egzekucja z przedmiotowej nieruchomości byłaby skuteczna. Sam bowiem fakt istnienia konkretnego składnika majątku - w sytuacji takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie - nie stanowi jeszcze dostatecznego uzasadnienia dla twierdzenia o nieziszczeniu się omawianej przesłanki umorzenia należności. Tym samym, stanowisko sądu pierwszej instancji akceptujące prawidłowość poczynionych przez organ administracji ustaleń, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi brak całkowitej nieściągalności należności jest przedwczesne, a tym samym i za dowolne. Za dowolny i tym samym chybiony uznać należy więc argument o istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa uzyskania zaległych kwot z tytułu składek na ubezpieczenie należności, w związku z zabezpieczeniem ich spłaty hipoteką ustanowioną na nieruchomości wnioskodawcy. Stanowisko organu nie zostało w tej mierze w ogóle zweryfikowane przez sąd pierwszej instancji, lecz bezkrytycznie zaakceptowane i uznane za prawidłowe także z punktu widzenia oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społeczne z dnia 31 lipca 2003 r., i to w sytuacji, gdy wymieniony przepis umorzenia należności w ogóle nie łączy z brakiem ich całkowitej nieściągalności.

Dalej wskazano, że w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy z dnia 4 czerwca 2012 r., stanowisko sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być uznane za prawidłowe.

O wadliwości przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem decyzji świadczy również brak jakiejkolwiek analizy sytuacji materialnej i dochodowej wnioskodawcy w relacji do skali jego zadłużenia wobec ZUS oraz możliwości spłaty tego zadłużenia. Zaniechanie przeprowadzenia rzetelnej kontroli prawidłowości działania organu w tym zakresie, z oczywistych względów musiało skutkować brakiem możliwości właściwej oceny stanowiska tego organu odnośnie do odmowy umorzenia należności, mimo spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawca już korzysta z różnych form pomocy społecznej, a uzyskiwane z niej środki stanowią podstawowe źródło zabezpieczenia jego egzystencji. Szczególnie wnikliwej ocenie należało poddać to, czy operując w ramach uznania administracyjnego, organ w prawidłowy i należyty sposób wyważył interes zobowiązanego oraz interes społeczny (stan finansów ubezpieczeń społecznych), a w tym zakresie, czy ze względu na okoliczności stanu faktycznego sprawy kierował się adekwatnymi i miarodajnymi dyrektywami wyboru odnośnie do przyjętego kierunku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Rozpoznając ponownie przedmiotowa sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Stosownie od art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodatkowo, w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrujący sprawę ponownie, związany jest zatem wykładnią, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13.

Zaskarżona decyzja dotyczyła umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za zatrudnionych pracowników. Rzeczą organu administracji było ustalenie, czy zachodzą przesłanki takiego umorzenia, wynikające z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej oznaczona jako u.s.u.s.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Jak wynika z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak stanowi art. 28 ust. 3b u.s.u.s., minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Na podstawie ustawowej delegacji, zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jak wskazał w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, katalog przesłanek umorzenia, wynikający z przepisów u.s.u.s., ma charakter zamknięty, natomiast katalog przesłanek, przewidziany rozporządzeniem, jest katalogiem otwartym. W obu jednak wypadkach rzeczą organu jest wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, ponieważ uznaniowość decyzji nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia o charakterze dowolnym.

Postępowanie wyjaśniające winno być prowadzone zgodnie z wymogami, wynikającymi z przepisów k.p.a. W szczególności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawach, w których decyzja oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym, istotne znaczenie ma również art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do tych przepisów, decyzja powinna zawierać m. in.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech "dowolności". Nie zmienia to jednak faktu swobody decyzyjnej organu przy podejmowaniu decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010r., sygn. akt II GSK 491/09, Lex Omega nr 596874). Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 2006/10, Lex Omega nr 1082689; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt II SA/Sz 1221/13, Lex Omega nr 1453062; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1579/13, Lex Omega nr 1406407; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt I SA/Ke 347/11, Lex Omega nr 1134366). Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 649/09, Lex Omega nr 582485).

Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że jako dowolne należy traktować bowiem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

W niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uczynił zadość wymogom, wynikającym z przywołanych przepisów postępowania.

Organ administracji nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Ustalił, że skarżący jest właścicielem działki nr 36 w P. w gminie W. Zakład dokonał na tej nieruchomości zabezpieczenia w drodze ustanowienia hipoteki przymusowej. Na tę okoliczność powołał się w uzasadnieniu decyzji, wskazując, że skarżący posiada majątek nieruchomy, a z uwagi na jego wartość istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w ramach podejmowanych czynności egzekucyjnych uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Takie stwierdzenie czyni jednak wrażenie dowolnego. Jak ustalił bowiem zakład, w księdze wieczystej, prowadzonej dla omawianej nieruchomości, wpisane są również ostrzeżenia o wszczęciu z niej egzekucji na wniosek trzech banków. Jak wynika z akt sprawy, hipoteka przymusowa na rzecz ZUS została wpisana na podstawie wniosku z dnia 17 marca 2006r. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśnienia wymaga, z jakich przyczyn Zakład nie podjął dotychczas działań zmierzających do zaspokojenia się z tej nieruchomości; podobnie ustalić należy, czy i w jaki sposób prowadzone i zakończone były postępowania egzekucyjne, o których informują wpisane w księdze wieczystej ostrzeżenia. Ma to istotne znaczenie zarówno z uwagi na prawidłową ocenę sytuacji majątkowej i dochodowej skarżącego, jak i ze względu na ustawowe przesłanki umorzenia należności. Stwierdzić bowiem trzeba, że jeżeli w odniesieniu do nieruchomości, położonej w P., prowadzone są lub były postępowania egzekucyjne, wszczynane niejednokrotnie przed ponad dziesięcioma laty, to przy dotychczas zebranym materiale dowodowym ustalenia organu administracji co do nieściągalności należności są dowolne i przedwczesne. Skoro w księdze wieczystej figurują ostrzeżenia o postępowaniach egzekucyjnych, a sam Zakład – mimo zabezpieczenia w drodze hipoteki – nie wyegzekwował należności, nie można bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jak dostrzegł NSA, w sprawie nie została dokonana analiza sytuacji materialnej i dochodowej wnioskodawcy w relacji do skali jego zadłużenia wobec ZUS oraz możliwości spłaty tego zadłużenia. W szczególności wskazać należy, że zaskarżona decyzja nr [...] wydana została dnia 5 listopada 2012 r., a zatem powinna uwzględniać stan faktyczny z tej daty. Tymczasem jak wynika z decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 czerwca 2012r., znak [...] , W.K. (K. K.-K) jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Organ administracji publicznej powołał się tymczasem na wcześniejsze orzeczenie (dopuszczające pracę w warunkach pracy chronionej), rozważając jego czasowy charakter i zauważając, że skarżący może w przyszłości podjąć aktywność zawodową. Rozstrzygnięcie z dnia 4 czerwca 2012r. świadczy natomiast o czymś dokładnie przeciwnym.

Zakład nie dokonał też prawidłowego wyważenia interesu zobowiązanego oraz interes społecznego. Stan finansów ubezpieczeń społecznych, potrzeba dbania o interes Skarbu Państwa nie mogą być argumentami, które samodzielnie uzasadniają sprzeczność umorzenia należności z interesem społecznym. Choć umorzenie stanowi bezsprzecznie wyjątek od zasady powszechności opłacania składek, to jednak uzasadnienie odmowy umorzenia należności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) wyłącznie ich uprzywilejowanym publicznoprawnym charakterem wyłączałoby w istocie możliwość jego stosowania i zaprzeczałoby realizacji celu, któremu instytucja umorzenia ma służyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I SA/Bd 1053/13, Lex Omega nr 1457025).

Sądowi z urzędu wiadomo (akta sprawy I SA/Kr 157/15 oraz znajdująca się w aktach administracyjnych, przedstawionych w tej sprawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 września 2014r., nr [...]), że skarżący figurował w elektronicznym rejestrze ksiąg wieczystych jako właściciel nieruchomości lokalowej, położonej w K. przy ul. F.; obecnie właścicielem jest inna osoba. Z decyzji z dnia 17 września 2014r. wynika również, że skarżący nie jest obecnie właścicielem nieruchomości, położonej w P. W ocenie Sądu, organ administracji powinien poczynić w tym zakresie dokładniejsze ustalenia i ocenić je przez pryzmat sytuacji majątkowej skarżącego oraz kwestii ściągalności należności.

Rozpatrując sprawę ponownie, Zakład rozważy ustawowe i rozporządzeniowe przesłanki umorzenia należności, przyjmując ocenę prawną i wskazania, wynikające z niniejszego uzasadnienia oraz z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13. W szczególności ponownej, wnikliwej ocenie poddać należy możliwość wyegzekwowania należności na podstawie hipoteki, obciążającej nieruchomość położoną w P., a także szanse na podjęcie w przyszłości pracy przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.