Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 625/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 6, art. 120, art. 121
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków celem doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB), nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. Św. [...], zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...], nr [...] – grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 30 000 zł. Jednocześnie wezwał do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...], nr [...], w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego.

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], nr [...], PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej – stanowiącej ogół właścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] we W. – doprowadzenie ww. obiektu do właściwego stanu w elewacji frontowej, elewacji od strony podwórza, konstrukcji dachu oraz w zakresie instalacji elektrycznej w budynku, poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych – w terminie 7 miesięcy od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Po upływie przewidzianego wyżej terminu, tj. dnia [...] dokonano kontroli budynku przy ul. [...] w celu stwierdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr [...]. W toku kontroli ustalono, że na kondygnacji poddasza prowadzone są roboty budowlane zbrojarskie mające na celu wzmocnienie stropu nad ostatnią kondygnacją budynku. Ponad poziomem połaci dachowej kominy są przemurowane. Na klatce schodowej oprócz ostatniej kondygnacji wymienione są 4 okna – stolarka PCV. Na elewacji budynku od strony podwórza zamurowane są 3 otwory okienne, podmurowane są otwory okienne w których wymieniona została stolarka okienna na klatce schodowej. Brak dostępu do piwnic budynku. W pozostałym zakresie obowiązki nałożone ww. decyzją nie zostały wykonane. W wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stwierdzono, że nałożony obowiązek został wykonany w zakresie: elewacji frontowej – skuto odparzone tynki, odtworzono powłoki malarskie krat balkonowych, wymieniono zniszczone kraty; elewacji budynku od strony podwórza – miejscowo przemurowano pęknięcia ścian w obrębie nadproży (klatka schodowa), skuto odparzone tynki, wymieniono 4 okna w obrębie klatki schodowej. W toku kontroli brak było dostępu na strych w celu sprawdzenia wykonania nakazu w zakresie doprowadzenia do właściwego stanu technicznego konstrukcji dachu. W pozostałym zakresie nie stwierdzono wykonania nakazu wynikającego z ww. decyzji. Celem uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r., nr 125/16, wezwano zarządcę P. Z. M. sp. z o.o. z/s we W. (dalej jako: PZM sp. z o.o.), któremu Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] powierzyła zarząd nieruchomością wspólną, do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących zakresu wykonanych robót oraz sposobu reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej. Po otrzymaniu odpowiedzi na ww. wezwanie oraz po analizie zebranej dokumentacji uznano, iż obowiązek wynikający z decyzji nr [...] nie został wykonany w zakresie doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego:

1. elewacji frontowej, poprzez demontaż rur spustowych, opierzeń i obróbek, demontaż stolarki okiennej w obrębie komunikacji budynku (pionowej) i części niemieszkalnej (strychu) stanowiącej część wspólną, demontaż parapetów zewnętrznych, wykonanie izolacji poziomej ścian zewnętrznych (np. poprzez iniekcję), zamontowanie stolarki okiennej w części niemieszkalnej stanowiącej część wspólną, wykonanie wyprawy tynkarskiej oraz boni, gzymsów, opasek okiennych, ekranów podokiennych, wykonanie cokołu z płyt granitowych, wykonanie parapetów zewnętrznych (elewacyjnych), obróbek, opierzeń i rur spustowych;

2. elewacji od strony podwórza poprzez, uzupełnienie brakujących cegieł w poziomie przyziemia budynku, demontaż rur spustowych, opierzeń i obróbek, demontaż stolarki okiennej w obrębie komunikacji budynku (pionowej) i części niemieszkalnej (strychu) stanowiącej część wspólną, demontaż parapetów zewnętrznych, wykonanie izolacji poziomej ścian zewnętrznych (np. poprzez iniekcję), zamontowanie stolarki okiennej w obrębie komunikacji budynku (pionowej) i części niemieszkalnej stanowiącej część wspólną, wymianę drzwi wejściowych do budynku (na nowe stalowe), wykonanie gzymsu podparapetowego (na poziomie parteru), wykonanie wyprawy tynkarskiej, wykonanie cokołu z płyt granitowych, wykonanie opaski przy budynku (np. z płyt betonowych o szer. 50 cm), wykonanie parapetów zewnętrznych (elewacyjnych), obróbek, opierzeń, rynien i rur spustowych

Następnie PINB wskazał, że w związku z powyższymi ustaleniami, upomnieniem z dnia [...], nr [...], wezwano Wspólnotę Mieszkaniowa do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z pouczeniem, że w przypadku dalszego niewykonywania nakazu sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Ponadto poinformowano, że postępowanie egzekucyjne w ww. sprawie może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia wskazując, że wykonanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji jest nieuchronne i nastąpi albo poprzez jego dobrowolne wykonanie albo poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych. Pismem z dnia [...] Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez PZM sp. z o.o., poinformowała o zakresie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem nałożonego obowiązku oraz wskazała na decyzję członków Wspólnoty Mieszkaniowej o sfinansowaniu pozostałych robót budowlanych wynikających z decyzji nr [...], w oparciu o dwa elementy: podwyższenie składki na fundusz remontowy oraz pozyskanie środków finansowych z Lokalnego Programu Rewitalizacji na lata 2016 – 2020. Wskazano ponadto, że obecny stan techniczny budynku nie zagraża zdrowiu, życiu mieszkańców i osób trzecich. Wobec powyższego wniesiono o przedłużenie terminu wykonania prac obejmujących remont elewacji frontowej i od podwórza do dnia [...].

Wyjaśniając motywy wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny PINB, zaznaczył, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wykonała ciążącego na niej obowiązku wynikającego z decyzji nr [...], pomimo bezskutecznego upływu terminu wskazanego w upomnieniu przedegzekucyjnym z dnia [...], nr [...]. W ocenie organu wyznaczony termin był odpowiedni. Zwłoka w realizacji nakazu utrzymuje stan zagrożenia. Według organu zastosowany środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy dla zobowiązanej, bowiem wykonanie obowiązku umożliwia umorzenie bądź zwrot grzywny. Nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, jak przy wykonaniu zastępczym.

Dalej PINB zaznaczył, że zarząd nieruchomością wspólną został w dniu [...] powierzony PZM sp. z o.o. i od tej pory zarządca kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Zarządca wykonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną oraz czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane uchwałą wspólnoty. W razie braku wymaganej większości właścicieli lokali może zwrócić się do sądu. Zarządca powinien podjąć działania w celu terminowego wykonania decyzji, a w razie braku współdziałania żądać rozstrzygnięcia kwestii podjęcia czynności przez sąd. Wobec niepodjęcia takich działań uzasadnione było nałożenie grzywny na M. D. – prezesa zarządu, B. J.-B. – członka zarządu, B. F. – członka zarządu ww. spółki – osoby odpowiednio odpowiedzialne za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową ciążącego na niej obowiązku grzywny w celu przymuszenia w wysokości po 2 000 zł na każdą z osób. Rozmiar grzywny powinien skłonić ww. osoby do takiego pokierowania działaniami zobowiązanej, aby doszło do wykonania nakazu w terminie wyznaczonym niniejszym postanowieniem. M. D., B. J.-B. i B. F. to osoby zobowiązane bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem przez wspólnotę ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Zgodnie z wpisem do KRS członek zarządu (w tym prezes) działa samodzielnie. Grzywnę nałożono w takiej samej wysokości na każdego z członków zarządu zarządcy, bowiem mają takie same uprawnienia i w równym stopniu odpowiadają za niewykonanie decyzji.

Uzasadnione było dodatkowo nałożenie grzywny w wysokości 30 000 zł na wspólnotę, bowiem i ona ponosi w jednakowym stopniu odpowiedzialność za niewykonanie nałożonych obowiązków. Grzywna w takiej wysokości powinna skłonić wspólnotę do podjęcia skutecznych działań, w wyniku których dojdzie do wykonania nakazu. Ma ona również wpływ na czynności zarządcy. Wysokość grzywny jest odpowiednia do celu, jakim jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku. Odpowiedzialnym za niewykonanie obowiązku w wyznaczonym terminie w równym stopniu są osoby reprezentujące wspólnotę i kierujące jej sprawami, jak i sam podmiot zobowiązany. W rezultacie, skoro osoby kierujące sprawami wspólnoty nie doprowadziły do realizacji nakazu, nie tylko one powinny ponieść konsekwencje tego stanu, ale również Wspólnota Mieszkaniowa. Członkowie wspólnoty nie mogą być zwolnieni z odpowiedzialności za niewykonanie nakazu oraz od dążenia do jego wykonania, bowiem powinni dopilnować podmiotu działającego w ich imieniu tak, aby wszystkie obowiązki były wykonane należycie i niezwłocznie. W przypadku, gdy podmiot działający w imieniu Wspólnoty nie wykonuje należycie powierzonych obowiązków, powinna ona podjąć działania, których celem jest zmiana tego stanu.

Organ uwzględnił ponadto czas zaniechania wykonania, wynoszący blisko 6 lat i charakter obowiązku. Skoro jednak Wspólnota przystąpiła częściowo do wykonania obowiązków, wywołało to wymierzenie grzywny w obniżonej wysokości. Z uwagi na to, że grzywna wymierzona jest jednorazowo, powinna być jednocześnie odpowiednio wysoka, aby wymusić dobrowolne wykonanie nakazu. Sytuacja finansowa zobowiązanego ma tu znaczenie jedynie, o ile pozwala ocenić skuteczność realizacji środka egzekucyjnego.

Dodano również, że wskazanie przez spółkę, iż członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej podjęli decyzję o podwyższeniu składki na fundusz remontowy oraz działania mające na celu pozyskanie środków finansowych z Lokalnego Programu Rewitalizacji, co umożliwi wykonanie pozostałych do wykonania robót budowlanych nie może świadczyć, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie uchyla się od jego wykonania i tym samym stanowić podstawy dla tut. organu do odstąpienia od jego wyegzekwowania na drodze postępowania egzekucyjnego. Postępująca zwłoka oraz niewielki zakres wykonanych prac nakazują uznać, że i w tym wypadku za złożoną deklaracją nie zostaną poczynione konkretne działania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła je w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 6 § 1 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzja PINB, nr [...] i istnieje konieczność przymuszenia jej do ich wykonania, podczas gdy zobowiązana zrealizowała już znaczną część nałożonych obowiązków, w tym m.in. wzmocniono strop nad ostatnią kondygnacją z zastosowaniem stropu zespolonego stalowo – żelbetowego, naprawiono zwieńczenie ściany szczytowej ponad dachem budynku nr [...], wykonano w całości obowiązki doprowadzenia do właściwego stanu technicznego konstrukcji dachu, wykonano w całości obowiązki doprowadzenia do właściwego stanu technicznego w zakresie instalacji elektrycznej budynku, a łączna wartość przeprowadzonych prac wyniosła 291 000 zł;

2. art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków;

3. art. 7 § 3 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu zobowiązanej grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy jest to bezprzedmiotowe ze względu na brak konieczności przymuszenia zobowiązanej do wykonania przedmiotowego obowiązku, mając na względzie w szczególności fakt wykonywania przez wspólnotę nakazanych robót remontowych, co stanowi z kolei naruszenie zasady niezbędności w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jednocześnie na podstawie art. 17 § 2 zd. 2 u.p.e.a. zawnioskowano o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], PINB odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako: DWINB) postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po przytoczeniu okoliczności sprawy i dotychczasowego przebiegu postępowania organ wyraził pogląd, że zobowiązana wspólnota uchyla się od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.), co zobowiązywało wierzyciela do wszczęcia egzekucji, zwłaszcza z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania egzekwowanej decyzji, tj. prawie 6 lat, jak również ze względu na charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków – zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu, która może skutkować stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Członkinie zarządu zarządzającej Spółki niewątpliwie należą do osób wymienionych w art. 120 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców uprawnione są do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu ww. Spółki reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową. Wobec tego działają one podobnie jak członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a więc kierują jej sprawami, a tym samym uprawnione są do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu. Tak więc bezpośrednio czuwają nad wykonaniem ciążącego na niej obowiązku. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny może nałożyć taką grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Poprawnie więc organ stopnia powiatowego przyjął, że odpowiedzialność za wykonanie obowiązku w równym stopniu ponoszą osoby reprezentujące Wspólnotę i kierujący jej sprawami, jak i sam podmiot zobowiązany.

Organ egzekucyjny ma do dyspozycji dwa środki egzekucyjne, grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Dokonując wyboru środka według kryterium z art. 7 § 2 u.p.e.a. należało uznać grzywnę za środek łagodniejszy. Grzywna może ulec umorzeniu (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.). Wykonanie zastępcze wywołuje zwiększone koszty po stronie zobowiązanego, pozbawiony jest możliwości wyboru wykonawcy zaś roboty wykonywane są na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, co może zwalniać organ i wykonawcę od odpowiedzialności cywilnej. Grzywna mogła być wymierzona do 50 000 zł. Orzeczona grzywna jest wystarczająco dolegliwa i skuteczna.

Nie godząc się z powyższym postanowieniem Wspólnota Mieszkaniowa – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – oprotestowała je całości w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając mu naruszenie przepisów naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków;

2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, iż Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] uchyla się od obowiązku nałożonego na nią decyzją PINB z dnia [...], nr [...], podczas gdy zobowiązana podejmuje istotne kroki, zmierzające bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków, w następstwie których zrealizowano już znaczną część spośród nich;

3. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny oraz wprost sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że M. D., B. F. i B. J.-B., jako Członkinie Zarządu PZM sp. z o.o. z/s we W., są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB z dnia [...], nr [...], podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania przedmiotowego obowiązku którejkolwiek z wymienionych powyżej osób;

a w konsekwencji

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie objawiające się nałożeniem grzywny w celu przymuszenia Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W., podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej winno nastąpić jednocześnie z nałożeniem analogicznej grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek, zaś w realiach niniejszej sprawy – pomimo formalnego nałożenia grzywien na Członkinie Zarządu PZM sp. z o.o. – w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a., tj. osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązaną obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek.

Mając na względzie powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...], nr [...], zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 625/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wskazując że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarła w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 u.p.p.s.a).

W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej - według przedstawionych wyżej kryteriów - jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) z dnia [...], Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB ) z dnia [...], Nr [...], o nałożeniu na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30 000 zł.

Zastosowana przez organ instytucja grzywny jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Już z samej nazwy wynika, że jest to środek o charakterze przymuszającym do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja PINB z dnia [...], Nr [...] którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

Analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa w sposób określony w art. 145 u.p.p.s.a.

Stosownie do brzmienia art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że określona w tym przepisie przesłanka "uchylania się od wykonania obowiązków" nie została spełniona.

W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania, że wystąpiła omawiana przesłanka wystarczy sama bierność w wykonaniu obowiązku pomimo, że decyzja stała się wykonalna (ustawa nie wyjaśnia bowiem, jak należy interpretować to pojęcie). W niniejszej sprawie, bezsprzecznie decyzja stanowiąca źródło obowiązku była wykonalna a Wspólnota w wykonaniu obowiązków wykazywała się biernością. Od ustalonej decyzją PINB daty wykonania obowiązków upłynęło bowiem około 5 lat a pomimo tego, nie zostały one do tej pory w całości zrealizowane ( zrealizowano tylko część z nich). Akta sprawy wskazują także, że organ – działający jako wierzyciel - długo zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się ze wszystkich określonych w sentencji decyzji obowiązków. Nadto zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało Wspólnoty do działania. Fakt, że Wspólnota wykonała część z obowiązków nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że podejmowanie istotnych kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca - nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Grzywna nakładana jest bowiem w celu doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie w celu podjęcia kroków, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją.

Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.

W rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne poczyniły w uzasadnieniach postanowień stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, a za nim DWINB, w razie wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego zobowiązany może się ubiegać o jej umorzenie bądź zwrot. Ponadto, w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy czy wykonany zostanie nałożony na niego obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny.

Grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zarzut strony skarżącej naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., jak również twierdzenie, że grzywna w celu przymuszenia stanowi najbardziej dolegliwy środek, co wyraźnie wynika z art. 119 § 2 u.p.e.a., nie są uzasadnione.

Tym samym - zdaniem Sądu - grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia Wspólnoty Mieszkaniowej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej. To Wspólnota podejmie decyzję, czy środki finansowe przeznaczy na realizację nałożonych obowiązków, czy też na grzywnę.

W tym miejscu trzeba również wskazać, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego.

Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł (art. 121 § 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200000 zł (art. 121 § 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4). Treść powyższych przepisów świadczy o tym, że organ o wysokości nakładanej grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, a zatem powinien wyjaśnić i należycie uzasadnić, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Zdaniem Sądu, zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji z obowiązku tego wywiązały się w sposób należyty, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (spośród dostępnych). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny.

W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko organu pierwszej instancji, który nie wymierzył Wspólnocie grzywny w najwyższej wysokości mając na uwadze, że obowiązek został już częściowo wykonany. Nie ulega wszak wątpliwości, że inne środki powinny być podjęte w stosunku do podmiotu, który w żaden sposób nie reaguje na obowiązki nałożone na niego decyzją administracyjną, a inne powinno być działanie organu w stosunku do osoby, która część obowiązków wykonała i deklaruje dalsze dobrowolne ich wykonywanie.

Słusznie jednak przyjęto, że odpowiedzialność za wykonanie nakazu w równym stopniu ciąży na osobach reprezentujących Wspólnotę Mieszkaniową jak i na niej samej - współpraca pomiędzy jej członkami i osobami ją reprezentującymi jest wymagana dla sprawnego wykonania nałożonego obowiązku. Stąd też sytuacja, w której członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej osobiście odczują dolegliwość w postaci utraty znacznej kwoty skutkować będzie wsparciem przez nich działań Spółki oraz podjęciem decyzji skutkujących wykonaniem nakazu. Mając na uwadze, że Wspólnota za swoje zobowiązania odpowiada bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości, nałożona na Wspólnotę grzywna musi być w znacznej wysokości, aby zagrożenie dla poszczególnych jej członków było realne, a nie jedynie symboliczne. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia także na Wspólnotę powinno zagwarantować, że nie odstąpi ona od realizacji nakazu po tym jak zostanie on wykonany w części. Skoro zagrożenie wszczęciem egzekucji administracyjnej nie przyniosło spodziewanego efektu, tylko nałożenie grzywny w celu przymuszenia może ten stan zmienić. Ponadto, za wymierzeniem takiej kwoty grzywny w celu przymuszenia przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności, na które zwróciły uwagę organy, tj.: upływ czasu od momentu wydania egzekwowanej decyzji, jak również charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków - zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu, która może skutkować stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia także na Wspólnotę Mieszkaniową, po wcześniejszym nałożeniu grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków. W sytuacji bowiem, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku (art. 120 § 2 u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zastosował ww. przepis i nałożył grzywny na osoby będące członkami zarządu Spółki PZM sp. z.o.o. (M. D., B. F. oraz B. J.-B.), uznając że są to osoby odpowiedzialne za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem nałożonych obowiązków. Tym samym spełniona została przesłanka uprawniająca organ do jednoczesnego nałożenia grzywny także na Wspólnotę Mieszkaniową. Na powyższą ocenę nie wpływa fakt, że wyrokami z dnia 19 kwietnia 2017 r. (syg. akt II SA/Wr 623/16, II SA/Wr 624/16, II SA/Wr 626/16) WSA we Wrocławiu uchylił postanowienia DWINB podjęte na skutek zażaleń wniesionych przez członków zarządu ww. Spółki na postanowienia PINB. Na skutek orzeczeń Sądu nie doszło bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień organu pierwszej instancji.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.