Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 180/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
określono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1 i art. 236 oraz inne
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2009r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji , II. określa ze zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane , III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta Nowy Targ kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 września 2009 roku, znak [...], Starosta Nowotarski zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwoty 680,00 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działki ewid. nr "1" o powierzchni 0,0367 ha oraz nr "2" o powierzchni 0,0240 ha, położoną w Nowym Targu.

Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 263, art. 264 k.p.a.

w związku z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 267, poz. 2251, z późn. zm.)

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 roku, znak [...], Starosta Nowotarski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. B. c. J. i M. w wysokości 24 897,50 zł., B. G. c. L. i M. w wysokości 24 897,50 zł., K. K. c. L. i M. w wysokości 24 897,50 zł. oraz P. B. s. L. i M. w wysokości 24 897,50 zł., za nieruchomość położoną w Nowym Targu, oznaczoną jako działki ewid. nr "1" o powierzchni 0,0367 ha oraz nr "2" o powierzchni 0,0240 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto Nowy Targ na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia 28 kwietnia 2008 roku, znak [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: budowa drogi klasy Z - ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przeprawą mostową przez potok Czarny Dunajec oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy.

W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wobec powyższego, w toku przedmiotowego postępowania wyłoniony

w drodze przetargu rzeczoznawca majątkowy W. Z. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej jako działki ewid. nr "1" i nr "2". Wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 2 umowy nr [...] z dnia 6 marca 2009 roku, koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości stanowiącej grunt niezabudowany bez ograniczonych praw rzeczowych wyniósł 680,00 zł. Przedmiotowy operat został wykonany w terminie określonym w umowie, co potwierdza protokół odbioru prac z dnia 15 czerwca 2009 roku, stąd też nie naliczono kary umownej, o której mowa

w § 4 powołanej umowy z dnia 6 marca 2009 roku. Na podstawie przedłożonej przez wykonawcę faktury VAT z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] nastąpiła zapłata należności za sporządzenie operatów szacunkowych, przy czym faktura ta obejmuje koszty sporządzenia wszystkich opracowań. Koszty te zostały poniesione ze środków własnych Powiatu Nowotarskiego.

Zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności (odszkodowań) oraz koszty ustalenia tych należności. W myśl przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Należy zatem uznać, że koszty postępowań

o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia 28 kwietnia 2008 roku, znak [...],

o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stały się własnością Gminy Miasto Nowy Targ, winny być ponoszone ze środków własnych Gminy.

Gmina Nowy Targ wniosła w terminie zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia.

Zarzuciła, że do ustalania wysokości odszkodowania i jego wypłacania, będącego zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której to wyraźnie stwierdzono, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności oraz koszty ustaleń tych należności. Przepisy, na które powołał się organ pierwszej instancji dotyczą też: kosztów nabycia (w tym odszkodowania) oraz kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi. Brak w nich natomiast wskazań co do kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania. W postanowieniu nie podano konkretnego przepisu prawa wynikającego z wyżej cytowanych ustaw o możliwości zobowiązania gmin w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie.

Dodatkowo Starosta powołuje się na stanowisko Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wyrażone w piśmie z dnia 20 lutego 2009 roku, znak [...], z którego jasno wynika, że w tym przypadku nie ma podstaw prawnych do zastosowania trybu administracyjnego, a do rozliczenia kosztów należy zawrzeć porozumienie pomiędzy starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta albo zarządem powiatu.

Skarżąca podniosła nadto, że w powyższym piśmie Małopolski Urząd Wojewódzki omawiając treść przepisów "specustawy" i ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego mówi o kosztach postępowania w miejsce kosztów nabycia, o których mówi art. 22 ust. 1 "specustawy". Nie można stosować zamiennie tych pojęć, bo jest różny ich zakres przedmiotowy.

Postanowieniem z 16 grudnia 2009 roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, że Starosta Nowotarski wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali

w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Powyższe znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ nie może zawrzeć informacji o kosztach postępowania jedynie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przedmiotowe postanowienie musi być wydane jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili, bezpośrednio po wydaniu decyzji. Podobnie nie jest prawnie możliwe podjęcie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, jak też wydanie przedmiotowego postanowienia bez podjęcia decyzji. Chodzi tu przy tym o decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 roku. sygn. I OSK 1356/06, Lex nr 384289).

Nie podzielając zarzutów odwołania Wojewoda wskazał , że regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią kategorię przepisów

o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo

w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów

o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy

o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 -Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania.

W tej sytuacji zastosowanie znajdują te przepisy ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają

w kolizji z przepisami "specustawy". Należy zwrócić również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie,

a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 przewiduje, iż zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania

i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez:

1) ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych;

2) samorząd województwa w odniesieniu do dróg wojewódzkich;

3) samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych.

2. Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania

i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Należy podkreślić, iż skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Omawiana decyzja, jako wydana w określonym czasie, konkretyzuje czas zaistnienia woli ustawodawcy w zakresie uzyskania nabycia własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę przez podmioty publicznoprawne, tj. z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi

o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania. Odebranie praw rzeczowych łączy się zatem bezpośrednio

z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.

Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo, jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.

Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Wojewoda podkreślił, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych ora przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy na art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jako stanowiący podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów.

Organ odwoławczy wskazał również, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wobec powyższego, logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Nie było natomiast koniecznym powoływanie przez Starostę Nowotarskiego w postanowieniu z dnia 28 września 2009 roku znak [...] art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, bowiem w tym konkretnym zakresie jego moc pozostaje wyłączona przez art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie skardze na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2009 roku, znak [...], Gmina Miasta Nowy Targ domagała się jego uchylenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania .

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 263 i 264 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania), o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame

z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa

w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania",

o których mowa w k.p.a. Ani Wojewoda Małopolski w zaskarżonym postanowieniu roku, ani Starosta Nowotarski w poprzedzającym je postanowieniu z dnia 28 września 2009 roku nie wskazali konkretnego przepisu w cytowanych ustawach, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie, w wykonaniu przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej.

Skarżąca zauważyła, że w piśmie z dnia 20 lutego 2009 roku, znak [...], Małopolski Urząd Wojewódzki zawarł stanowisko, z którego jasno wynika, że w tym wypadku nie ma podstaw prawnych do zastosowania trybu administracyjnego. Nadto, Starosta Nowotarski w piśmie z dnia 31 marca 2009 roku, znak [...], zwrócił się z propozycją zawarcie porozumienia w kwestii zasad finansowania wynagrodzeń rzeczoznawców majątkowych. Stanowisko zawarte w obu tych pismach wskazuje na to, że organ administracyjny zamierza przerzucić koszty postępowań na stronę.

Wskazywała dalej, że stanowisko Wojewody Małopolskiego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, nie znajduje uzasadnienia

w obowiązujących przepisach dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ora przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania. Podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 k.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Jednocześnie z treści tego przepisu wnioskować należy, że inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny.

Organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają

z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, co zresztą zostało przez Wojewodę Małopolskiego potwierdzone w uzasadnieniu. Przesądza o tym też zasada prawdy obiektywnej mająca podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowań, która zobowiązuje organ administracyjny do przeprowadzenia dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i w tym zakresie działając w interesie strony zobowiązany jest do ponoszenia kosztów postępowania.

Skarżąca podnosiła również, że powszechną praktyką staje się przerzucanie kosztów zadań zleconych na organy samorządowe, czego przykładem jest przedmiotowe postanowienie, natomiast Regionalne Izby Obrachunkowe kwestionują wydatkowanie przez gminy środków na te zadania bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie,

podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych , kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Uchylając zaskarżony akt, sąd w myśl art. 152 p.p.s.a. orzeka, czy i w jakim zakresie może on być wykonywany.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jednolity Dz.U.z 2008 roku Nr 193, poz.1194 z późn. zm.). Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 omawianej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 roku Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach.

W rozdziale 2 a ustawy "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", w przepisie art.11c określono, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Odesłanie to nie odnosi się zatem do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, gdyż decyzja ta , jak wynika z art.12 ust.4 a ustawy, wydawana jest w odrębnym postępowaniu.

W rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został art. 22 ust 1, stanowiący że: "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z przepisem art.3 ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 z późn.zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin.

Z kolei art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, zamieszczonego również w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami : "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, odpowiednie zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", zamieszczone w art. 128 – 135, ale tylko do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie tu przepis art.130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust.1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Dlatego też w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, na podstawie art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, wyłączone będzie zastosowanie przepisu art.132 ust.8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności.

Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku komplikuje jednakże treść art. 23 tej ustawy. Stanowi on bowiem, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami."

Dokonując wykładni tego przepisu zauważyć w związku z tym należy, że odesłanie to może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 pkt 11) ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 roku i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie zatem, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości.

Dlatego też, skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku "Nabywanie nieruchomości pod drogi" , przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art.13 ust. 2 i 3) , w sformułowaniu zawartym w art.22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ma zatem charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej.

Analiza ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi zatem do wniosku, że nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego.

Powyższa wykładnia znajduje też w świetle innych funkcjonujących w systemie regulacji, które naprowadzają na rozróżniania przez ustawodawcę pojęcia " kosztów postępowania " , czy też pojęć oznaczających określone składniki takich kosztów.

Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl art. 263 § 1, k.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. drą A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Przytoczony wyżej art. 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta Nowy Targ. Nie zostały także poniesione na jej żądanie - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższą ocenę prawną winny mieć na uwadze organy administracji publicznej, które obowiązane będą wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Wobec braku podstaw do obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, rozważyć należy w szczególności przedmiotowość postępowania w zakresie zwrotu tych kosztów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, przyjmując za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie, zawarte w punkcie II. sentencji wyroku znajduje podstawę prawna w art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono jak w punkcie III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę biorąc art. 200 p.p.s.a.