Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3132/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art, 151, 188, 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 339/17 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. S. na rzecz S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 339/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz H. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przywołaną wyżej decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu odwołania H. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] listopada 2016 r., znak: [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [...] w L.

Budynek ten był już wcześniej przedmiotem postępowań administracyjnych.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu i nadbudowy tego budynku, a decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy kolejną decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r., odmawiającą nałożenia na właściciela budynku – S. K. – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym. Skarga H. S. na tę decyzję została natomiast odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 322/15.

W toku tych postępowań, wszczynanych w związku ze składanymi do organu przez H. S. pismami, ustalono, że przedmiotowy budynek przylega ścianą zachodnią do budynku H. S. i posiada trzy kondygnacje w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ustalono, że budynek wybudowany został na początku lat 60. ubiegłego wieku, najprawdopodobniej w [...] r., jako obiekt dwukondygnacyjny (jednopiętrowy), z przeznaczeniem na mieszkanie dwupoziomowe, połączone klatką schodową. W latach 1980-1982 ówczesny właściciel, W. K., dokonał nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego o jedną kondygnację. Na podstawie dokumentacji pt. "Projekt nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w L., przy ul. [...]" organ stwierdził, że nadbudowa zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę. Z projektu tego wynika, że wykonany on został na podstawie ekspertyzy technicznej [...] nr [...] w sprawie ustalenia stanu technicznego oraz możliwości nadbudowy jednej kondygnacji na budynku mieszkalnym, a także na podstawie stosownych badań i sprawdzeń wykonanych w terenie oraz obliczeń statycznych. W toku postępowania nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych w spornym budynku. Oględziny wskazały na długoletnie jego użytkowanie bez wykonywania robót budowlanych, w tym remontu wnętrz, nie stwierdzono przy tym śladów pogorszenia się jego stanu technicznego – nie stwierdzono pęknięć lub zarysowań ścian, stropów ani też ugięć stropów. Potwierdziła to również ocena techniczna z grudnia 2011 r., z której wynika, że stan techniczny budynku nie budził zastrzeżeń pod względem konstrukcyjno-budowlanym. Konstrukcja budynku spełnia warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w każdym z jego elementów oraz w całej konstrukcji.

Podczas kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2014 r. ustalono natomiast, że na 2 i 3 kondygnacji przeprowadzono roboty budowlane remontowe: wyburzono stare i wymurowano nowe ścianki działowe, wykonano sufity podwieszone oraz wylewki na posadzkach. W części środkowej budynku wykonano nowe schody żelbetowe spiralne, w miejsce uprzednio istniejących schodów drewnianych, wykonano nową instalację elektryczną, poszerzono otwory drzwiowe w istniejących ściankach działowych, dokonano remontu łazienki. Stan zaawansowania tych robót w toku kontroli wskazywał, że nie zostały one jeszcze zakończone. Roboty te zostały wykonane bez zezwolenia.

W związku z tym organ zlecił inwestorowi sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku dotyczącej wpływu wykonania schodów żelbetowych wewnętrznych oraz otworu w stropie pomiędzy 2 i 3 kondygnacją na konstrukcję budynku, a inwestor obowiązek ten wykonał. Z przedłożonej przez niego ekspertyzy wynikało, że stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń pod względem konstrukcyjno-budowlanym, a istniejące elementy konstrukcyjne i wyposażenie techniczne wykonane są w sposób nie powodujący zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu oraz dla użytkowników przylegającego bezpośrednio do niego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w L.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w związku z kolejnym pismem H. S. z [...] sierpnia 2016 r., w którym tym razem wskazywała na roboty polegające na rozbiórce ścian na parterze budynku, które ponownie budziły jej obawy o bezpieczeństwo budynku

Podczas kontroli przeprowadzonej [...] października 2016 r. potwierdzono, że na parterze budynku prowadzone są roboty polegające na wymianie posadzek, okładzin ściennych oraz na malowaniu pomieszczeń. Nie stwierdzono natomiast naruszenia konstrukcji budynku, rys lub spękań na ścianach lub stropach. Ustalono, że wysokość pomieszczeń na parterze wynosi 255 cm, a na piętrze 272 cm. Na parterze wykonano strop podwieszony z płyt GK, stwierdzono również zmiany w wewnętrznej instalacji elektrycznej na parterze polegające na wymianie osprzętu i przedłużeniu kabli przy stropie podwieszonym.

Wobec tego organ pierwszej instancji uznał, że powyższe roboty budowlane należy traktować jako dokonywanie nowej aranżacji wnętrza lokalu mieszkalnego, a nie remont, i decyzją z [...] listopada 2016 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania H. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z [...] stycznia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanych w przedmiotowym budynku robót nie można zaliczyć do budowy, odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego, gdyż nie wyczerpują one cech definicji zawartych w art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 Prawa budowlanego. Robót tych nie można także zaliczyć do przebudowy, ponieważ nie nastąpiła w ich rezultacie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, rozumianych jako wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. W ocenie tego organu przedmiotowe roboty należy potraktować jako bieżącą konserwację, o której mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Czynności takie nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, a więc nie są one objęte zakresem działań organów nadzoru budowlanego, dlatego umorzenie postępowania było uzasadnione. Dodatkowo organ wyjaśnił, że remont nie wymaga pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia, a więc nawet taka kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych skutkowałaby umorzeniem postępowania

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] stycznia 2017 r. wniosła H. S., zarzucając jej naruszenie:

– przepisów postępowania, tj. art. art. 105 § 1, art. 104 § 1-2, 7, 8, 77, 80 i 138 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie oględzin ostatniej kondygnacji budynku i ustalenie, że jego nadbudowa o jedną kondygnację miała miejsce w latach 1980-82, podczas gdy jeszcze w 1995 r. budynek posiadał dwie kondygnacje, a także poprzez pominięcie jako dowodów mapek sytuacyjnych dołączonych do wniosku z [...] sierpnia 2016 r., wskazujących na istotną zmianę stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości,

– przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i 2 i art. 30 w zw. z art. 3 pkt 7-7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że działania inwestora nie miały charakteru robót budowlanych albo przebudowy i w związku z tym nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Skarżąca wniosła jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów:

1. z mapy [...] z 1986 r. na okoliczność dwukondygnacyjności spornego budynku w 1986 r.,

2. z operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] z dnia [...].11.1994 r. na okoliczność dwukondygnacyjności spornego budynku w 1994 r.,

3. z mapy do celów projektowych, skala 1:500 m. L. ul. [...], działka nr [...],[...] i [...] w obr. [...] ark. [...] według stanu na dzień [...].07.2007 r., na okoliczność dwukondygnacyjności spornego budynku w 2007 r.,

4. z załącznika nr 1 do decyzji odmownej nr [...] z dnia [...].06.2008 r., znak: [...], na okoliczność dwukondygnacyjności spornego budynku w 2008 r.,

5. z mapy zasadniczej w skali 1:5000, nr kanc. [...], stan na rok 2009, na okoliczność trzykondygnacyjności spornego budynku w 2009 r.

W merytorycznym uzasadnieniu sąd wskazał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy zakwalifikował wprawdzie wykonane roboty inaczej, niż organ I instancji, tj. jako bieżącą konserwację, ale utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że bieżąca konserwacja nie podlega przepisom Prawa budowlanego.

Zdaniem sądu, stanowisko organu nie jest słuszne, gdyż przepisy Prawa budowlanego przewidują uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania i podjęcia odpowiednich czynności nawet wówczas, gdy chodzi o roboty nie mieszczące się w pojęciu robót budowlanych i nie podlegające tym przepisom. Podstawą materialnoprawną takich działań jest art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane, tj. gdy nie podlegają one regulacjom Prawa budowlanego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane – art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2).

Na taką sytuację wskazuje natomiast skarżąca.

Niezależnie zatem od tego, jak dokładnie zakwalifikować wykonane roboty (remont, bieżąca konserwacja, aranżacja wnętrz) i niezależnie od tego, czy na ich realizację jest wymagane pozwolenie lub zgłoszenie, organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że roboty są wykonywane w sposób mogący spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub mienia, ma prawo (i obowiązek) wszcząć postępowanie naprawcze i wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie było więc dopuszczalne umorzenie postępowania tylko z tego powodu, że sporne roboty zostały zakwalifikowane jako niepodlegające przepisom Prawa budowlanego. Sąd wojewódzki dodał, że trafnie skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie przepisów postępowania i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wskazywała bowiem nie tylko na roboty prowadzone na parterze spornego budynku, ale w odwołaniu domagała się również skontrolowania trzeciej kondygnacji budynku, do czego organ w ogóle się nie odniósł. Oznacza to, że nie zostało bezspornie ustalone, że w przedmiotowym budynku nie są dokonywane żadne czynności, mogące zagrażać jej budynkowi, a bez dokonania tych ustaleń nie jest możliwa ocena, czy wniosek skarżącej zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w trybie art. 173 § 2 p.p.s.a., złożył Sebastian Kotuła, wnosząc, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. – przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na

– rzekome niewyjaśnienie wszystkich kwestii związanych z przeprowadzoną przez organ nadzoru budowlanego kontrolą prac w budynku przy ul. [...], które w uznaniu skarżącej stanowią zagrożenie dla jej bezpieczeństwa, w sytuacji gdy organ ten w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdził żadnych naruszeń konstrukcji budynku, które mogłyby wywołać rzeczone zagrożenie;

– rzekome niewyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego w toku oględzin budynku przy ul. [...] wszystkich istotnych dla sprawy kwestii;

– rzekomo pobieżną i fragmentaryczną ocenę wniosku H. S. w przedmiocie żądania rozszerzenia kontroli budynku przy ul. [...] o przeprowadzenie oględzin jego 3 kondygnacji, w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy wniosek ten zmierzał do ponownego rozpoznania kwestii, będącej przedmiotem prawomocnie zakończonego wcześniej postępowania administracyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 i art 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane przez ich błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że roboty prowadzone na parterze budynku ul. [...] mogły stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa H. S., bądź jej mieniu, co uprawniałoby organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego,

3. art 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie:

– stwierdzonego przez WSA w Lublinie rzekomego naruszenia przepisów prawa procesowego dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i nieprzedstawienie logicznego wywodu prawnego dla przyjęcia, że z uwagi na niedokonanie oględzin 3 kondygnacji budynku przy ul. [...] konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji celem wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego;

– niewyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane przez organ nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy na 3 kondygnacji budynku przy ul. [...] nie były przeprowadzane żadne prace budowlane wymagające kontroli przez ww. organ, a w toku kontroli budynku nie stwierdzono zagrożenia dla ludzi i mienia w związku z pracami budowlanymi na jego parterze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że przedmiotowa nieruchomość objęta była już dwukrotnie postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, kontrola przeprowadzona w 2016 r. w ramach postępowania administracyjnego, zakwestionowanego skargą w niniejszej sprawie, dotyczyła prac prowadzonych na parterze budynku. Dopiero po jej złożeniu, argumentacja skarżącej została rozszerzona i objęła żądanie stwierdzenia legalności nadbudowy 3 kondygnacji budynku w latach 2007-2009. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro wątpliwości co do 3 kondygnacji pojawiły się dopiero w postępowaniu sądowym, to skarżąca nie mogła się domagać kontroli tej kondygnacji w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza że organ pierwszej instancji wskazał na zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, H. S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo i wnikliwie ustalony przez organy nadzoru budowlanego, dlatego zasługuje na zaakceptowanie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji

Należy przypomnieć, że przedmiotowy budynek, zlokalizowany w L. przy ul. J. [...], był już dwukrotnie przedmiotem postępowania administracyjnego, a niniejsza sprawa, zainicjowana pismem H. S. z [...] sierpnia 2016 r., doprowadziła do trzeciego postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

W sprawie pierwszy termin kontroli ww. budynku wyznaczono na [...] września 2016 r., jednak z uwagi na nieobecność jego mieszkańców, kontroli tej nie przeprowadzono. Mimo to, jak podkreślił organ pierwszej instancji, wobec zastrzeżeń H. S. co do bezpieczeństwa przeprowadzanych w budynku przy ul. [...] robót budowlanych, kontrolą objęto jej budynek, przy ul. [...], bezpośrednio z nim sąsiadujący. W efekcie dokonanych czynności, organ stwierdził, że strop oraz ściany od strony budynku nr [...] nie wykazują rys bądź spękań – są nienaruszone. Ponadto, organ nie stwierdził, by budynek nr [...] (należący do H. S.) był w niewłaściwym stanie technicznym.

Z kolei w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] października 2016 r. potwierdzono, że na parterze przedmiotowego budynku prowadzone są roboty polegające na wymianie posadzek, okładzin ściennych oraz malowaniu pomieszczeń. Nie stwierdzono natomiast naruszenia konstrukcji budynku, rys lub spękań na ścianach lub stropach. Ustalono, że wysokość pomieszczeń na parterze wynosi 255 cm, a na piętrze 272 cm. Na parterze wykonano strop podwieszony z płyt GK, stwierdzono również zmiany w wewnętrznej instalacji elektrycznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wyraźnie stwierdził, że stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia.

Powyższe roboty budowlane organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji potraktował jako dokonywanie nowej aranżacji wnętrza lokalu mieszkalnego, a nie remont, i uznał, że nie podlegają one regulacjom Prawa budowlanego. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne, a organ drugiej instancji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Stanowisko organów, wobec przywołanych powyżej ustaleń kontrolnych (dotyczących przedmiotowego i sąsiadującego z nim budynku), należało więc uznać za prawidłowe i oparte na właściwie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że przeprowadzone w przedmiotowym budynku w latach 80. XX w. prace, które doprowadziły do wykonania jego nadbudowy, zostały również poddane kontroli organów nadzoru budowlanego. Wszczęte przez H. S. postępowanie w tym przedmiocie, zakończono decyzją z [...] stycznia 2014 r., którą organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] października 2013 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu i nadbudowy tego budynku. Zagadnienie to nie może podlegać ponownej kontroli, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do przeprowadzenia postępowania i podjęcia czynności także wtedy, gdy kontrolowane przez nie roboty budowlane nie mieszczą się w ustawowej definicji i nie podlegają przepisom Prawa budowlanego oraz wskazując, że tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w przywołanej wyżej sytuacji, jeśli roboty są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo zagrożenie dla środowiska. Powyższe znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanej w składzie siedmiu sędziów, z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (publ. ONSAiWSA 2017/1/2), zgodnie z którą do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, dlatego stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ nieprawidłowo umorzył postępowanie administracyjne, nie sprawdzając wcześniej, czy przeprowadzone roboty budowlane, choć niepodlegające przepisom Prawa budowlanego, wymagają oceny pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, należało uznać za nietrafne. Z akt administracyjnych sprawy jasno bowiem wynika, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego. Na istnienie takiego zagrożenia nie wskazywała również, w odwołaniu czy też w skardze, H. S..

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, przeanalizował uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.