Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2998/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 i 107 §, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 130 § 1 i 2, art. 135, art. 134, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1460/18 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 marca 2018 r. nr DLI.6.6615.370.2017.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2018 r., nr DLI.6.6615.370.2017.MT, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1460/18, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. J. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022. 0. 2000 t.j. dalej jako: "k.p.a.") przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, m.in. poprzez wydanie decyzji administracyjnych w oparciu o niekompletny i zawierający błędy operat szacunkowy z 17 marca 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G., co doprowadziło do błędnego (zaniżonego) ustalenia kwoty odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego (działki 415/1 i 415/3 obręb Dojazdów) w wysokości 696.769,50 zł;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, w zw. z art. 135 p.p.s.a, w sytuacji, gdy istniały podstawy do wydania orzeczenia uchylającego decyzję organu I i II instancji.

2. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości istotnych jej cech, w szczególności położenia, które to kryterium miało kluczowe znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz przyjęcie przez rzeczoznawcę niewłaściwych nieruchomości do porównania, których położenie, przeznaczenie i sposób użytkowania, a także powierzchnia była całkowicie odmienna od nieruchomości Skarżącego,

- art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji, błędne określenie wartości odtworzeniowej składników budowlanych znajdujących się na wycenianej nieruchomości, nieprawidłowe sporządzenie zbioru cen transakcyjnych co w konsekwencji spowodowało oszacowanie zaniżonej wysokości odszkodowania,

- art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania przez rzeczoznawcę konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej, nieprawidłowe przyjęcie nieruchomości porównawczych oraz nieuzasadniony brak nieuwzględnienia przy wycenie nieruchomości zasady korzyści.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

2. rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Należy na początku wskazać, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, CBOSA). Następujące przywołane w skardze kasacyjnej przepisy składają się z więcej, niż jednej jednostki redakcyjnej, to jest: art. 77 k.p.a. składa się z 3 paragrafów; art. 134 u.g.n. składa się z 4 ustępów; art. 135 u.g.n. składa się z 7 ustępów; art. 153 u.g.n. składa się z 3 ustępów; art. 154 u.g.n. składa się z 3 ustępów. Zróżnicowanie treści normatywnej poszczególnych jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów uniemożliwia ocenę zasadności skargi kasacyjnej w powyższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się zatem do naruszenia powyższych przepisów jedynie w takim zakresie, w jakim wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poszczególne jednostki redakcyjne tych przepisów jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wszystkie zarzuty są oparte na tezie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Łukasza Grzybałę jest błędny, co uzasadnia łączne ich rozpatrzenie.

Kasator podnosi, że w ocenie Skarżącego sporządzony operat jest niekompletny i zawiera liczne błędy, które dyskwalifikują go w obrocie prawnym. Wskazuje wprost na następujące błędy: i) operat nie uwzględnia odległości dzielącej działki od granicy z miastem Kraków, która wynosi ok. 750 m; ii) rzeczoznawca w sporządzonym operacie wadliwie ocenił, że zagospodarowanie terenu jest jedynie dobre; iii) rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo wskazał, że otoczenie wycenianej nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa oraz tereny niezagospodarowane; iv) w wyniku wywłaszczenia zostały ograniczone możliwości inwestycyjne Skarżącego i został on pozbawiony w dłuższej perspektywie czasu możności zarobkowego korzystania z wywłaszczonych działek, których wartość stale by rosła; v) rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości nie wziął pod uwagę faktu, że w związku z rozrostem miasta Krakowa miejscowość Dojazdów może stać się terenem należącym do miasta Krakowa, jak i inne sąsiednie miejscowości z gminy Kocmyrzów-Luborzyca, co dodatkowo spowoduje wzrost cen nieruchomości, zwłaszcza takich jak przedmiotowe działki; vi) w ocenie skarżącego działki porównywane były na tyle różne, że nie powinny być wzięte pod uwagę przez osobę sporządzająca operat.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem to autor operatu w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te nieruchomości, które przyjmuje do porównania i które stanowią następnie przedmiot jego badań.

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności.

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego, stosownie do art. 80 k.p.a. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w pełnym zakresie. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż pełni podobną rolę. Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. I OSK 511/19; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., I OSK 2028/19).

Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy - przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19). Natomiast negatywna ocena wartości dowodowej opinii (operatu szacunkowego) przez organ lub sąd możliwa jest wtedy, gdy jej treść powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności czy spójności jej elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18).

Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie organ ocenił operat szacunkowy z 17 marca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ zbadał przedłożony operat pod względem formalnym, przeanalizował konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca.

O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (wyrok NSA z 3 marca 2022 r.. I OSK 1081/21). Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., I OSK 90/19).

Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.

Skarżący nie przedstawił również zapowiedzianego w skardze kasacyjnej kontroperatu, który miał posłużyć do wykazania, że wysokość odszkodowania ustalona przez organ jest zaniżona w stosunku do wartości nieruchomości przejętej na rzecz Województwa Małopolskiego, ze wskazaniem jakie istotne cech nieruchomości winny być wzięte przez organ pod uwagę przy ustalaniu jej wartości, a w konsekwencji wysokości odszkodowania.

Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia przez organy i Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a zawierającego wymogi, jakie winien spełniać operat szacunkowy.

Konkludując uznać należy, że organy, pozyskując sporny operat szacunkowy i uznając jego moc dowodową na potrzeby prowadzonego postępowania, nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 134 w zw. z art. 154 u.g.n. oraz art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 135 u.g.n., jak również do zarzutu naruszenia art. 153 u.g.n., ponieważ zarzuty te nie zostały uzasadnione.

W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę w całości oraz nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Z tych względów oraz mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.