Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 960/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. P. R. P. F. z siedzibą w B. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych - na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływana jako udp) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa):

uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odmówiono Skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następujących ulic poprzez umieszczenie w nich słupów reklamowych: C. – B. (p. autobus.) Z [...], C. – K. (Autobus.) Z [...], D./F./K. Z [...], P./F./przyst. Z [...], P./F./O. Z [...], Ż./S. Z [...], Ż./S. Z [...], N. Z [...], B./G. Z [...], S./Ł./szpital Z [...], G. Z [...], G./przy markecie Z [...], G. Z [...], B./G. Z [...], S. /C. Z [...], P. Z [...], F./K. Z [...], K./A. Z [...] oraz K./A. wyjazd Z [...] w okresie do 01.11.2018 r. do 30.11.2018 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie;

w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił Skarżącemu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach w terminie od 1.10.2018 r. do 31.10.2018 r. Jako przyczynę wydania decyzji odmownej organ podał okoliczność, że strona nie dysponuje tzw. decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, zezwalającą na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych. Strona nie złożyła przy tym stosownego wniosku w tym zakresie.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

art. 7 oraz art. 8 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli oraz naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania wynikające z nieuwzględnienia przez organ faktu wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację, który został złożony wraz z pismem z 25.11.2019 r. do akt postępowania znak: [...] ;

art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. nieuwzględnienie wniosku o zezwolenie na lokalizację, który został złożony wraz z pismem z 25.11.2019 r. do akt postępowania znak: [...] ;

art. 77 § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu - ustalonych w ramach innych postępowań toczących się z udziałem Skarżącego.

Skarżący podkreślił, że organ nie miał podstaw do uznania, że nie złożył on wniosku o zezwolenie na lokalizacje słupów reklamowych objętych zaskarżoną decyzją w oparciu o art. 39 ust. 3 udp, ponieważ takowy został doręczony do organu wraz z pismem z 25.11.2019 r. do akt postępowania znak: [...] . Organ powinien wniosek ten uwzględnić jako część materiału dowodowego w niniejszej sprawie i procedować z uwzględnieniem tej okoliczności. Stawiając wymóg każdorazowego przedkładania identycznych dokumentów do kolejnych wniosków, mimo posiadania ich w swoich zasobach przez organ, a jednocześnie zaniechanie podejmowania takich czynności przez organ, wskazuje to na stosowanie podwójnych standardów. Powyższe uchybienia organu są konsekwencją braku jednolitej, uporządkowanej formuły na prowadzenie spraw zainicjowanych wnioskami składanymi przez Skarżącego, przy czym do momentu, jak były wydawane decyzje korzystne, nie miało to większego znaczenia, bowiem nie musiała on ich kwestionować. Praktyka strony, akceptowana przez organ, mimo że wadliwa, była taka, że składał dwa "wnioski o przedłużenie decyzji". Organ wniosek te uwzględniał, wydając w odpowiedzi na tak sformułowane żądanie zarówno decyzję lokalizacyjną "RI", jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego (w tym ustalającą wysokość opłaty "ZR"). W październiku 2018 r. sytuacja diametralnie się zmieniła, ponieważ organ zaczął wydawać większość decyzji odmownych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że 26.09.2018 r. Skarżący złożył do organu I instancji "wniosek o przedłużenie decyzji" dla zgłaszanych słupów reklamowych i naliczenie stosownej opłaty w okresie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. Wniosek obejmował 62 słupy reklamowe. Wniosek w zakresie słupów reklamowych nieobjętych niniejszym postępowaniem został załatwiony odrębną decyzją.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydając decyzję w przedmiotowej sprawie co do słupów reklamowych znajdujących się w lokalizacjach wskazanych w pkt 1 decyzji organ rozstrzygnął po raz drugi. W obrocie prawnym pozostaje bowiem pkt II ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2019 r., znak: [...] , którym organ umorzył postępowanie w stosunku do ww. słupów reklamowych jako bezprzedmiotowe ze względu na ich zlokalizowanie poza granicami pasa drogowego. Zaskarżona decyzja jest w tym zakresie zatem wadliwa.

Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, przyczyną wydania decyzji odmownej jest niedysponowanie przez Skarżącego pozytywną decyzją lokalizacyjną. Jak już było wielokrotnie wyjaśniane m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach wydawanych na gruncie analogicznego stanu faktycznego, każdorazowo istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym Skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy). O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 udp, natomiast o drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp. Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym - wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej.

Jak wynika z pisma organu I instancji z 2.09.2019 r. złożonego w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, ostatnia pozytywna decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp, zezwalająca Skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym reklamy w lokalizacjach objętych niniejszym postępowaniem (Prezydenta Miasta B. z [...] .08.2018 r.), została wydana na czas określony, tj. na okres od 1.09.2018 r. do 30.09.2018 r. Decyzja ta zatem z dniem 30.09.2018 r. wygasła i nie występuje w obrocie prawnym.

Strona na gruncie niniejszej sprawy podnosi, że stosowny wniosek złożyła za pismem przewodnim z 25.11.2019 r. do akt postępowania znak: [...] i odnosił się on do wszystkich 62 słupów reklamowych objętych wnioskiem z 19.09.2018 r. Podkreślić należy, że Strona w toku prowadzonego wcześniej przez Kolegium postępowania na skutek złożonego przez nią 26.09.2018 r. wniosku, sprecyzowanego następie wnioskiem z 17.10.2018 r. w sprawie nr [...] , w piśmie z 27.11.2019 r. jednoznacznie oświadczyła, że w podaniu z 17.10.2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych, lecz oczekuje wyłącznie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na gruncie tego postępowania, rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] .09.2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych ww. słupów reklamowych, SKO pismem z 14.11.2019 r. wezwało pełnomocnika Skarżącego do sprecyzowania, czy wniosek z 17.10.2018 r. dotyczył wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy (decyzja lokalizacyjna z art. 39 ust. 3 udp), czy też wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy (decyzja z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 udp), czy też wydania obu tych decyzji. Jednocześnie, mając na uwadze zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 kpa, poinformowano, że pozytywna decyzja lokalizacyjna warunkuje możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 27.11.2019 r. oświadczył, że wcześniej podnoszony zarzut na gruncie analogicznych spraw dotyczący dowolnego przekwalifikowania przez organ postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych jest uzasadniony. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiódł, że decyzja o zezwoleniu na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym wydawana w oparciu o art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp z natury rzeczy ma charakter jednorazowy. Przez kilkanaście lat niezakłóconej współpracy ze stroną organ I instancji załatwiał wnioski poprzez wydawanie decyzji zarówno zezwalającej na lokalizację reklamy w pasie drogowym, jak i zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, przy czym Skarżący dysponując pierwszą decyzją lokalizacyjną, wnioski formułował jedynie w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dopiero w lipcu 2019 r. w związku z wydaniem przez WSA w Bydgoszczy wyroków w sprawach II SA/Bd 283/19, II SA/Bd 284/19, II SA/Bd 285/19 i II SA/Bd 286/19, organ I instancji wezwał Skarżącego do złożenia dwóch oddzielnych dokumentów zawierających zarówno wniosek o lokalizację, jak i wniosek o zajęcie pasa drogowego, przy czym wezwanie sformułował w taki sposób, że niezastosowanie się do niego, w związku ze stanowiskiem Skarżącego odnośnie posiadania decyzji lokalizacyjnej, prowadziłoby do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dlatego Skarżący, z ostrożności, wypełnił zobowiązanie ściśle z wolą organu. W ocenie Skarżącego pozostaje bez znaczenia, że organ I instancji wcześniej co miesiąc wydawał decyzje lokalizacyjne, wskazując w nich termin, na jaki taka zgoda została wydana. Już bowiem jedna pozytywna decyzja lokalizacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu i ubiegania się w oparciu o nią o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty za to zajęcie, zaś ograniczenie decyzji lokalizacyjnej terminem jest błędne.

Jako że z pisma pełnomocnika Skarżącego z 27.11.2019 r. wynika jednoznacznie, że w podaniu z 17.10.2018 r. nie wnosił on o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych, organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność rozpoznania sprawy jako wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Niniejsze postępowanie stanowi kontynuację prowadzonego na skutek podania z września 2018 r. doprecyzowanego podaniem z 17.10.2018 r. postępowania, zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że przedmiotowy wniosek z 17.10.2018 r. dotyczył "przedłużenia" decyzji lokalizacyjnej. Aktualnie prezentowane przez stronę zarzuty w zakresie niewydania decyzji lokalizacyjnej przez organ I instancji stoją w sprzeczności wobec dotychczas zgłaszanych zarzutów i składanych oświadczeń.

We wcześniejszych okresach organ I instancji faktycznie przyjmował błędną praktykę, że składane co miesiąc przez stronę wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazywanych lokalizacjach załatwiał dwiema odrębnymi decyzjami, tj. decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a udp oraz decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Praktyka ta zasadniczo była jednak korzystna dla Skarżącego i nigdy nie była przez niego kwestionowana aż do czasu podnoszenia zarzutów w tym zakresie w części odwołań. Wobec jednoznacznego stanowiska Skarżącego w tym zakresie SKO w ww. postępowaniach uchylało zaskarżone decyzje lokalizacyjne w całości i przekazywało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z wytycznymi, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnych, skoro strona jednoznacznie wskazuje, że nie wnosi o ich wydanie, a organy są związane treścią żądania. Czynienie zatem zarzutu organowi I instancji, że zmienił praktykę załatwiania spraw, nie może zostać uznane za uzasadnione, bowiem zmiana sposobu postępowania przez organ I instancji była w znaczącym stopniu podyktowana zmianą stanowiska samej strony oraz wytycznymi WSA w Bydgoszczy zawartymi w wyrokach wydawanych na gruncie spraw o zbliżonym stanie faktycznym.

W świetle powyższego zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 8 § 1 i 2 kpa nie jest uzasadniony przede wszystkim z tego względu, że stan faktyczny sprawy nie jest analogiczny jak w kilkudziesięciu innych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami.

Podobnie organ nie naruszył art. 77 § 1 i § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o zezwolenie na lokalizację, który został złożony wraz z pismem z 25.11.2019 r. do akt postępowania znak: [...] . Przede wszystkim bowiem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej dla ww. słupów reklamowych na miesiąc listopad 2018 r. na skutek jednoznacznego oświadczenia Skarżącego zawartego w piśmie z 27.11.2019 r. nie było prowadzone. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że za pismem przewodnim z 25.11.2019 r. stosowny wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony, to wskazać należy, że z załączonej do odwołania kopii wynika, że nie został on podpisany, nie podano w nim daty jego sporządzenia, a ponadto nie załączono do niego załącznika, z którego miałoby wynikać, jakich słupów on dotyczy. Co więcej, jak sam Skarżący podnosi, wniosek ten (pomijając braki formalne formularza) został załączony w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 4.11.2019r., znak: [...] , który dotyczył odrębnego postępowania obejmującego słupy reklamowe w odrębnych lokalizacjach. Tym samym brak było podstaw do potraktowania tego wniosku jako o wydanie decyzji lokalizacyjnej obejmującej ww. słupy reklamowe na miesiąc listopad 2018 r.

Nawet jeżeli organ potraktowałby złożony za pismem przewodnim z 25.11.2019r. wniosek jako żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej również dla słupów reklamowych objętych niniejszym postępowaniem, to i tak organ zobligowany byłby do wydania decyzji odmownej, ponieważ wniosek należy złożyć przed planowanym dokonaniem zajęcia pasa drogowego, a nie po upływie blisko półtora roku. Jak już zostało wyżej wyjaśnione, wniosek ten nie mógłby zostać potraktowany jako uzupełnienie wniosku z września i 17.10.2018 r. wobec podnoszonych wcześniej na gruncie sprawy [...] zarzutów i składanych oświadczeń świadczeń.

Jeżeli Skarżący uważa, że organ pozostaje w bezczynności, nie załatwiając wniosku do sprawy [...] o wydanie decyzji lokalizacyjnej na miesiąc listopad 2018 r. dla słupów reklamowych objętych niniejszym postępowaniem, jest uprawniony do złożenia ponaglenia w trybie art. 37 kpa.

Ustosunkowując się do stanowiska Skarżącego, że decyzja o zezwoleniu na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym wydawana w oparciu o art. 39 udp z natury rzeczy ma charakter jednorazowy, a zatem już jedna pozytywna decyzja lokalizacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu i ubiegania się w oparciu o nią o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty za to zajęcie, a ograniczenie decyzji lokalizacyjnej terminem, jest błędne SKO wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta B. z [...].08.2018 r., znak: [...] , aktualnie nie występuje w obrocie prawnym. Mimo że została ona obwarowana terminem, nie została zaskarżona przez stronę, przez co sprawa ta nie podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy, który korzystając ze swoich kompetencji w toku rozpoznawania sprawy mógłby ewentualnie zmienić rozstrzygnięcie w tym zakresie. Decyzja ta została wydana na okres jednego miesiąca zgodnie z wnioskiem z 1.08.2018 r., którym organ jest związany. Wniosek ten obejmował wprawdzie prośbę o "naliczenie opłaty za zajecie pasa drogowego", lecz zwyczajowo na skutek tego wniosku organ wydawał dwie decyzje: tzw. lokalizacyjną i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, a Skarżący nigdy tego nie kwestionował. W ramach niniejszego postępowania organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania prawidłowości tychże decyzji.

W konsekwencji, za chybiony należy uznać zarzut w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 kpa.

Podsumowując, Skarżący nie dysponuje ważną decyzją lokalizacyjną zezwalającą na umieszczenie w ww. pasach drogowych słupów reklamowych wydawaną w trybie art. 39 ust. 3 udp. Brak dysponowania przez stronę ważną decyzją lokalizacyjną uniemożliwia udzielenie jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Z tego względu, że już uprzednio w punkcie II decyzji [...] Prezydenta Miasta B. z [...] .05.2019 r., znak: [...] , rozstrzygnięto w zakresie umorzenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych znajdujących się w następujących lokalizacjach w okresie do 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. ze względu na zlokalizowanie słupów poza granicami pasa drogowego, a decyzja w tym zakresie jest ostateczna i prawomocna, należało zaskarżoną decyzję w tym zakresie uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję w zakresie jej pkt 2 złożył Skarżący, zarzucając jej:

a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych, tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

art. 8 § 1 w zw. z art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji błędnego założenia, że wniosek o udzielenie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy nie obejmował wniosku o zezwolenie na lokalizację, a co za tym idzie, że organ I instancji - związany wnioskiem Skarżącego nie miał podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań Skarżącego, a także przyjęcie, że wniosek nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 udp, podczas gdy Skarżący złożył wniosek o treści analogicznej do poprzednio składanych przez niego wniosków zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji, który takie wnioski akceptował oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja lokalizacyjna oraz o zajęcie, tym bardziej że nie został po złożeniu wniosku z września i października 2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków w tym zakresie;

art.7 i art. 77 § 1 kpa poprzez:

nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu w wyniku błędnego przyjęcia, że stan faktyczny i prawny sprawy nie jest analogiczny jak w kilkudziesięciu innych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami, podczas gdy Skarżący analogicznie jak w postępowaniach poprzedzających w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej złożył wniosek o treści tożsamej jak we wcześniejszych postępowaniach przed organem I instancji w celu uzyskania zezwoleń, w wyniku których będzie mógł zgodnie z prawem w dalszym ciągu zajmować pasy drogowe na dotychczasowych zasadach, w szczególności że zarówno stan faktyczny ani prawny nie uległ zmianie, zaś sposób złożenia wniosku i jego sformułowanie wynikało z wieloletniej, comiesięcznej praktyki aprobowanej przez organ I instancji;

nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, że od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach oraz że organ od lat na wniosek Skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych, jak i decyzję zezwalającą na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych lokalizacjach w terminie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz decyzje zezwalające na zajęcie, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu;

niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, podczas gdy strona w wyniku wezwania SKO nie stwierdziła jednoznacznie, że nie składała wniosku o lokalizację, lecz jedynie opisała praktykę organu I instancji, uzasadnione oczekiwania Skarżącego oraz wyjaśniła przyczynę sformułowania wniosku przez stronę w sposób dotychczasowy;

zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadne przyjęcie, że żądanie zawarte w podaniu z września i października 2018 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 udp, podczas gdy Skarżący składał przez kilkanaście lat co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art. 39 udp, jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 udp oraz pominięciu, że na etapie składania wniosku nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia ewentualnych braków wniosku, w konsekwencji czego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na brak dysponowania przez stronę ważną decyzją lokalizacyjną;

zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na bezzasadnym uznaniu, że strona w toku prowadzonego wcześniej postępowania przez SKO w sprawie nr [...] zainicjowanego podaniem z września i października 2018 r., w piśmie z 27.11.2019 r. - zdaniem SKO - "jednoznacznie" oświadczyła, że we wskazanym podaniu nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych, lecz oczekuje wyłącznie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy w piśmie pełnomocnika Skarżącego nie sformułowano wyżej wskazanych stwierdzeń, lecz wyłącznie wyjaśnienie braku sformułowania we wniosku z września i października 2018 r. w sposób literalny wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym reklam, którego powodem było złożenie wniosku przez Skarżącego w treści dotychczasowej w uzasadnionym wieloletnią praktyką organu I instancji przekonaniu, że w wyniku tak złożonego wniosku uzyska tak jak dotychczas decyzję lokalizacyjną oraz decyzję zezwalającą na zajęcie, zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań z art. 8 § 2 kpa.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że od kilku lat co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu I instancji o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym w ww. lokalizacjach reklamy. Każdorazowo organ wydawał decyzje, na mocy których udzielał zezwolenia na lokalizację oraz na zajęcie pasów drogowych ulic celem umieszczenia słupów reklamowych. Kluczowym przy tym jest, że od przeszło 7 lat takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 udp, jednocześnie organ I instancji wydawał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych. Organ nie ustalił w sprawie żadnych nowych okoliczności w porównaniu do tych istniejących przy wydawaniu wszystkich poprzednich decyzji pozytywnych. Również SKO takowych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało, zaś argumentacja uzasadnienia zarówno organu I instancji jak i SKO oparła się na przypisaniu Skarżącemu odpowiedzialności za brak złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację, a w konsekwencji braku podstaw materialno-prawnych do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie.

Biorąc pod uwagę treść pisma pełnomocnika Skarżącego z 27.11.2019 r., należy podkreślić, że wnioski organu odwoławczego stanowią jego nadinterpretację. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wskazane pismo nie zawiera stwierdzenia, że Skarżący nie wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie na podstawie art. 39 ust. 3 udp. W pkt 3 dokładnie opisano niezakłóconą praktykę współpracy Skarżącego z organem I instancji trwającą kilkanaście lat. Skarżący dysponując pierwszą decyzją lokalizacyjną, wnioski formułował jedynie w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty. Zapis ten nie oznacza, że Skarżący nie wnosił o wydanie decyzji lokalizacyjnej, lecz jedynie usprawiedliwiał sposób formułowania wniosku, który wprost nie wskazywał, że wnosi zarówno o wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak i decyzji zezwalającej na zajęcie, ponieważ kilkunastoletnia praktyka organu I instancji utwierdziła go w przekonaniu, że wniosek został złożony prawidłowo.

W piśmie z 27.11.2019 r. pełnomocnik Skarżącego zwrócił także uwagę, że biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięć WSA w Bydgoszczy, wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej było wystarczające, aby wypełnić obowiązek strony w zakresie uzyskania takiej decyzji i otwiera możliwość uzyskiwania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tych samym lokalizacjach na kolejne okresy. W piśmie wyjaśniającym nie wskazano zatem, że wniosek obejmował jedynie wydanie decyzji z art. 40 udp.

Przy ocenie prawidłowości decyzji zważyć należy ich gospodarczy skutek. Skarżący znalazł się w położeniu, gdzie zmuszony był zdemontować słupy oraz nakładane są na niego wysokie kary pieniężne za okres, w którym słupy pozostawały w pasie drogowym, a Skarżący nie dysponował już zezwoleniem na jego zajęcie. Skarżący w porozumieniu z organem wymienił stare, nieestetyczne słupy na nowe, o jednolitym wzorze. Celem realizacji tej umowy zaciągnął zobowiązanie wynikające z umowy leasingu, której przedmiotem są te słupy, a która obowiązuje Skarżącego do czerwca 2021 r. Obecnie zaś wobec konieczności demontażu słupów Skarżący został pozbawiony źródła przychodów, pozostając jedynie z wysokimi kosztami ich uzyskiwania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była niezasadna.

Istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym Skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia:

1. decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym, od

2. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy).

Organ stwierdził, że skoro wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie został poprzedzony wnioskiem o zezwolenie na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym, w takiej sytuacji nie było możliwe wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z poglądem tym należy się zgodzić. O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 udp. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 (część początkowa), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 pkt 3 udp). O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp, który w ust. 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do konstatacji, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym – wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzja o udzielaniu zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008).

Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty winna być udzielana jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Z kolei ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z powyższego wynika, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 udp), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Wymóg przedmiotowy decyzji lokalizacyjnej określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp odsyła wyraźnie do art. 40 udp, tj. zobowiązania do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 udp jest zatem pierwotne i warunkuje powzięcie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Taka zależność decyzji lokalizacyjnej i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi decyzjami w tym sensie, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i że w analizowanej sytuacji mamy do czynienia z sekwencją "działań prawnych" organu administracyjnego, której efektem jest zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami drogowymi i następnie zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt.

Zwrócić jednak należy uwagę na to, że wyżej opisana sytuacja stanowi modelowy system udzielania zgód na podstawie art. 39 i art. 40 udp. Natomiast specyfika tej sprawy polega na tym, że decyzja lokalizacyjna (art. 39 udp) była wydawana, zgodnie z wnioskiem Skarżącego, jedynie na okres miesiąca, co implikowało to, że konieczne było powtarzanie co miesiąc całej opisanej wyżej procedury. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca (por. wyrok NSA z 17.09.2019 r., II GSK 2222/17). Skoro zatem Skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku z 17.10.2018 r. żądanie wydania decyzji zezwalającej na cyt. "zajęcie pasa drogowego", to organ nie był władny do jego przekwalifikowania z naruszeniem art. 61 § 1 kpa na postępowanie o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym (patrz wyroki WSA w Bydgoszczy: z 3.12.2019 r., II SA/Bd 792/19; z 10.09.2019 r., II SA/Bd 283/19 i 17.12.2019 r., akt II SA/Bd 794/19). W ww. wyrokach Sąd właśnie z powodu naruszenia przez organ art. 61 § 1 kpa uchylił zaskarżone decyzje w zbliżonym stanie faktycznym.

W tym miejscu wskazać trzeba, że SKO, będąc świadomym stanowiska wyrażonego w ww. wyrokach, również wydawanych w sprawie Skarżącego, i de facto w identycznym stanie faktycznym, wezwało pismem z 14.11.2019 r. pełnomocnika Skarżącego do sprecyzowania treści jego wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, pouczając przy tym, że "pozytywna decyzja lokalizacyjna warunkuje możliwość wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy". Z odpowiedzi na powyższe pismo, udzielonej, co należy szczególnie podkreślić, przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), pismem z 27.11.2019 r. w żaden sposób nie można wywnioskować, że wniosek z 17.10.2018 r. obejmuje również żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej. Pełnomocnik pomimo jasnej treści ww. pisma SKO i zawartego tam pouczenia nie wskazał, że ww. wniosek obejmuje żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej. Od profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego należy oczekiwać wyjątkowo wysokiego standardu znajomości przepisów prawa i skutków nieprawidłowego sformułowania wniosków i pism składanych do organów administracji publicznej. Sąd, podobnie jak organy, nie może dokonywać odmiennie niż to wynika wprost z ich treści, ich interpretacji.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że raz wydana decyzja lokalizacyjna, pomimo że ze wskazaniem okresu jej obowiązywania, może stanowić podstawę do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Ze swej istoty okres jej obowiązywania jest ograniczony i, co było w sprawie bezsporne, ostatnia taka decyzja została wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od 1 do 30.09.2018 r. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego rozciągnięcie okresu jej obowiązywania na dalszy okres, co jest oczywiste i nie wymaga dalszego uzasadniania.

Należy zgodzić się z SKO, że nie jest możliwe składanie wniosków o lokalizowanie w pasie drogowym już po okresie, w jakim taka lokalizacja miałaby nastąpić. Przede wszystkim jednak wniosek Skarżącego z 25.11.2019 r., na który powołuje się on w skardze, dotyczył innej sprawy, a mianowicie stanowił uzupełnienie wniosku z 19.09.2018 r., zatem nie może on mieć znaczenia dla oceny niniejszego postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku z 17.10.2018 r.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 8 kpa. W myśl jego § 2, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Niewątpliwie przez okres kilku lat organ z naruszeniem art. 61 § 1 kpa nieprawidłowo wydawał decyzje, w których wbrew treści wniosku wydawał jednocześnie decyzję lokalizacyjną oraz decyzję o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego. Ta nieprawidłowa praktyka została jednak dostrzeżona przez WSA w Bydgoszczy, który w szeregach wyroków zakwestionował ją, czemu dał wyraz uchylając zaskarżone decyzje właśnie z tego powodu. Nie można zatem oczekiwać od organów, aby pominęły treść tych wyroków, w których wskazano na prawidłowy tryb postępowania, jakie winno prowadzone podczas rozpatrywania kolejnych wniosków Skarżącego. Niewątpliwie dostrzeżenie nieprawidłowego toku postępowania musiało wpłynąć na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zatem organ stosownie do cyt. art. 8 § 2 kpa odstąpił od utrwalonej praktyki z uzasadnionej przyczyny. Dodać należy, że dalsze procedowanie wniosków Skarżącego w dotychczasowy sposób mogłoby wiązać się z poszkodowaniem innych podmiotów, które składają wnioski w prawidłowy sposób przewidziany w art. 39 i art. 40 udp.

Reasumując, wskazana powyżej relacja pomiędzy decyzją zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego (dotyczącą umieszczenia w pasie drogowym reklamy) skutkuje tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym w tym miejscu, jakie zostało wskazane we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Brak takiej decyzji lokalizacyjnej wyklucza a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, zatem zarzuty skargi były niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.