Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 215/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 4, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1,  art. 17 pkt 4, pkt 16 lit. a, pkt 9,  art. 20 ust. 1 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi P. G., H. G. i W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. G., H. G. i W. K. (zwanych dalej również skarżącymi) jest uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

Wydanie zaskarżonej uchwały poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu [...] Rada Miejska w Prószkowie podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. W § 2 uchwały postanowiono, że zmiana obejmuje działki nr a i nr b, k.m. [...] - obręb [...].

W dniu 18 grudnia 2014 r. Rada Miejska w Prószkowie podjęła uchwałę Nr III/13/2014 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prószków, zwanego dalej studium.

W wyniku rozpoznania skargi skarżących, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że uchwała w sprawie studium została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1).

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu wniosku Gminy Prószków, odmówił wykładni ww. wyroku. Natomiast zażalenie Gminy na to postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 660/16.

W dniu [...] Rada Miejska w Prószkowie podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zwanego dalej miejscowym planem.

Pismem z dnia 6 lutego 2017 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Prószkowie, skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie podjętej uchwały. Podnieśli, że kwestionowany akt jest wadliwy w zakresie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] działek nr a i nr b, sąsiadujących z posesjami skarżących pod teren zabudowy usługowej (1U) i teren zabudowy produkcyjnej (1P), podczas gdy prawidłowym przeznaczeniem tego terenu jest przeznaczenie na tereny zabudowy jednorodzinnej z towarzyszeniem usług (MN). Wywiedli również, że organ wbrew interesowi faktycznemu i prawnemu mieszkańców dąży do zalegalizowania samowoli budowlanej w postaci [...]. Podkreślili też, że organ zlekceważył wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 182/15, którym uznano, że studium narusza zasady jego sporządzania.

Na powyższe wezwanie Rada Miejska w Prószkowie nie udzieliła odpowiedzi.

Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 7 kwietnia 2017 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy poprzez podjęcie przez Radę Miejską w Prószkowie w dniu [...] uchwały w sprawie miejscowego planu z naruszeniem ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy;

- art. 2 i 5 Konstytucji RP poprzez wprowadzanie zmian do miejscowego planu w sposób zagrażający poczuciu pewności prawa i bezpieczeństwa obywateli, naruszający zasady sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa oraz podważający zaufanie do organów władzy samorządowej;

- art. 1 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy poprzez brak uwzględnienia w miejscowym planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, o czym świadczy przeznaczenie działek nr a i b, położonych [...] pod teren zabudowy usługowej (1U) i teren zabudowy produkcyjnej (2P), umożliwiające funkcjonowanie [...] oraz zakładu [...] w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej;

- art. 17 pkt 6 lit. a oraz pkt 9 ustawy poprzez brak uwzględnienia jednoznacznej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: RDOŚ) negatywnie opiniującej zmiany przeznaczenia działek nr a i nr b położonych w [...], który wskazywał na naruszenie przepisów:

a) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z powodu braku określenia w planie miejscowym "zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu", przy uwzględnieniu sprzeczności projektowanej zmiany z obowiązującymi zasadami ochrony środowiska objętymi uchwałą Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 24 września 2001 r., Nr XXXI/291/2001,

b) niedopuszczalność lokalizacji instalacji do [...], która zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej z uwagi na możliwość wystąpienia znaczących negatywnych oddziaływań na środowisko, co skutkuje naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy,

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś. z powodu braku analizy w prognozie oddziaływania na środowisko istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia planu zagospodarowania przestrzennego wobec oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na ludzi, wodę, powietrze i inne.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zwrot na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący przedstawili stan faktyczny spawy, wskazując, że dokonana przez organ zmiana przeznaczenia działek nr a i b w studium miała umożliwić legalizację samowoli budowalnej w postaci ww. przedsięwzięcia. W ocenie skarżących, zmiana miejscowego planu jest kolejnym krokiem zmierzającym do zalegalizowania tej samowoli. Skarżący zwrócili uwagę, że w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. Burmistrz potwierdził, iż zmiana w zakresie wsi [...] dotyczy przeznaczenia terenu na zgodne z istniejącym zagospodarowaniem oraz przewiduje, że na terenie nadal będzie funkcjonować zakład ([...]) i sklep [...]. Ponadto Gmina zlekceważyła wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r., którym stwierdzono, że uchwała w sprawie studium w zakresie przedmiotowych działek została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wyjaśnili, że P. G. i H. G. są właścicielami nieruchomości położonej w [...] nr [...] (dz. nr c), a W. K. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] ul. [...] (dz. nr d). Nieruchomości skarżących bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością, której przeznaczenie zostało zmienione zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżących, dokonana zmiana miejscowego planu zasadniczo narusza ich interes faktyczny i prawny, ponieważ ma doprowadzić do zalegalizowania rozbudowy zakładu [...] z [...]. Ponadto zmiana ta uniemożliwia korzystanie z nieruchomości sąsiadujących zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem, tj. w celach mieszkaniowych. Następnie, odwołując się do argumentacji tut. Sądu zawartej w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., skarżący wywiedli, że uchwalając miejscowy plan Gmina dopuściła się naruszenia zasad jego sporządzania, w tym zasad ładu przestrzennego, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także ograniczenia prawa właścicieli nieruchomości poprzez umożliwienie legalizacji na terenie wsi [...] samowoli budowlanej polegającej na realizacji przedsięwzięcia w postaci [...] oraz zakładu [...]. Dokonana zmiana doprowadziła do usankcjonowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu, do którego doszło w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto sporna nieruchomość, na której nastąpiła zmiana sposobu przeznaczenia położona jest pośród działek przeznaczonych i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe z towarzyszącymi usługami (zabudowa jednorodzinna). Zaprojektowanie takiej działalności w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami, np. zaspokojenie przez projektowany sposób zagospodarowania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, przy braku innych terenów, którymi gmina w ramach władztwa planistycznego "dysponuje". Natomiast jedynym argumentem organu uchwałodawczego zmiany przeznaczenia działek jest ich dostosowanie do istniejącego stanu zagospodarowania. Skarżący podkreślili również, że budynki [...] bezpośrednio graniczą z budynkami usytuowanymi na działce mieszkaniowej. Wskazali, że niezależnie od hałasu wywoływanego przez [...], hałas powodują pracujące agregaty chłodnicze, które granicząc bezpośrednio z budynkiem P. G. spowodowały rozszczelnienie budynku. Budynek ten miał być przystosowany do funkcji mieszkalnej, jaką spełniał w latach 70-tych, a obecnie nie może być wykorzystywany w żaden z możliwych sposobów z uwagi na negatywne warunki stwarzane pracą [...]. Zarzucili też sprzeczność miejscowego planu z opinią RDOŚ z dnia 13 lipca 2015 r., który wskazał na naruszenie konkretnych przepisów prawa. Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu zawartym w rozdziale 5 prognozy oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym realizacja ustaleń planu nie wpłynie znacząco negatywnie na stan środowiska i nie będzie powodować istotnych skutków przestrzennych wykraczających poza granice opracowania, ponieważ instalacje do [...] stanowią przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, co stwierdził RDOŚ. Podali, że w prognozie oddziaływania na środowisko brakuje oceny zmiany planu pod względem ochrony zdrowia mieszkańców. Natomiast stwierdzenie, że zmiana planu może negatywnie oddziaływać na ludzi w związku z odczuwaniem zapachów pochodzenia zwierzęcego, dostarcza argumentu przemawiającego za niedopuszczalnością takiej zmiany, także w świetle braku norm dotyczących uciążliwości zapachowej. Ponadto skarżący stwierdzili, że miejscowy plan nie respektuje założeń, określonych w prognozie oddziaływania na środowisko, a dotyczących wpływu planowanych zamierzeń na ludzi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Prószków wniosła o oddalenie skargi ze względu na brak zasadności jej zarzutów. Gmina wskazała, że w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. WSA w Opolu stwierdził, że uchwała w sprawie studium została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, stwierdzenie to nie powoduje skutku w postaci wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. Byłoby tak, gdyby WSA w Opolu uznał, że uchwała przedmiocie studium jest niezgodna z prawem. Tymczasem Sąd w omawianym wyroku wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., który nawiązuje do przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał na odrębność rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. i dowodził, że sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia nieistotnych wad aktu wdaje wyrok uwzględniający skargę, w którym wskazuje, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Wyrok wydany na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. nie pozbawia mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. Natomiast kolejną formę wyroku uwzględniającego skargę przewiduje art. 94 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym mimo stwierdzenia istotnych wad w zaskarżonym akcie, nie stwierdza się jego nieważności po upływie jednego roku od daty jego podjęcia, chyba że właściwy organ uchybił obowiązkowi przedłożenia aktu organowi nadzoru w ciągu 7 dni od daty jego podjęcia. W takim przypadku sąd orzeka o niezgodności aktu z prawem i akt taki traci moc prawną z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem. Jednocześnie Gmina zwróciła uwagę na argumentację NSA zawartą w postanowieniu NSA z dnia 21 lipca 2016 r., którym oddalono zażalenie Gminy na postanowienie WSA w Opolu o odmowie wykładni wyroku o sygn. akt II SA/Op 182/15. W świetle tej argumentacji stwierdziła, że uchwała z dnia 18 grudnia 2014 r. w przedmiocie studium pozostaje w obrocie prawnym, na co wskazuje treść pkt 1 sentencji wyroku WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r. i która w tym zakresie ma charakter rozstrzygający. Gmina zwróciła też uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1915/14, w którym uznano, że w sytuacji, kiedy treść sentencji orzeczenia jest sprzeczna z jego uzasadnieniem, zgodnie z art. 170 P.p.s.a, moc wiążącą ma jego sentencja. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 i 5 Konstytucji RP organ stwierdził, że jest on za daleko idący. Działanie w granicach określonych obowiązującymi przepisami nie może być bowiem uznane za naruszenie najbardziej podstawowego aktu prawnego jakim jest Konstytucja RP. Wykonywanie działań wynikających z przepisów, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można w tym zakresie uznać za zagrażające poczuciu pewności prawa i bezpieczeństwa obywateli oraz za podważające zaufanie do organów władzy publicznej. Organ podniósł też, że należy uwzględnić, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym organ podejmując zaskarżoną uchwałę był zobowiązany do tego, by podejmowana uchwała była zgodna ze studium, tj. studium przyjętym uchwałą z dnia 18 grudnia 2014 r. Gmina nie zgodziła się też z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy, wskazując, że przy opracowywaniu miejscowego planu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy Prószków oraz stan prawny gruntów. Ponadto akt planistyczny został opracowany w zgodzie z obowiązującym studium, w którym zwrócono uwagę, że do istotnych potrzeb rozwoju gminy zaliczyć należy m.in.: rozwijanie uzbrojenia terenu na obszarach rozwoju zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem miasta [...] oraz miejscowości w północnej części gminy, stanowiących zaplecze dla inwestowania w zasięgu oddziaływania miasta [...]. Za całkowicie bezzasadny Rada uznała również zarzut skarżących dotyczący nieuwzględnienia negatywnej opinii RDOŚ w zakresie zmiany przeznaczenia działek nr a i nr b. W tym zakresie organ wskazał, powołując się na pismo Burmistrza Prószkowa z dnia 20 sierpnia 2015 r., stanowiące odpowiedź na zarzuty Dyrektora, że w projekcie zmiany planu określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wynikające z potrzeb ochrony środowiska (m.in. przez określenie odpowiednich zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów), natomiast nie określono zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikających z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych planem, ponieważ obszar objęty planem nie dotyczy terenów, na których występują takie uwarunkowania. Dalej, Rada podkreśliła, że istniejący zakład produkcyjny nie znajduje się w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, o czym jest mowa w opinii RDOŚ, a w jej sąsiedztwie (tylko od strony północnej i południowej) i jeżeli zakład ten spełnia i będzie spełniał normy dotyczące ochrony środowiska, niezależnie od ustaleń planu, w tym związane z dopuszczalnym poziomem hałasu w środowisku i stanem czystości powietrza atmosferycznego, to nie będzie można stwierdzić, że zakład ten będzie w sposób istotny negatywnie oddziaływał na środowisko. Gmina nie podzieliła też zarzutu skarżących o naruszeniu art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś., ponieważ Burmistrz informowała RDOŚ, że z projektu uchwały usunięto zapis, iż teren 1U, ze względu na dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, określony przepisami o ochronie środowiska, należy do terenów mieszkaniowo-usługowych; prognozę oddziaływania na środowisko uzupełniono o określenie, przeanalizowanie i ocenę celów ochrony środowiska ustanowionych na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotnych z punktu widzenia projektu planu; w prognozie oddziaływania na środowisko dokonano analizy istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia projektowanego dokumentu (rozdział IV i VIII prognozy); z prognozy oddziaływania na środowisko wynika jednoznacznie, że realizacja ustaleń projektu zmiany planu nie wpłynie znacząco negatywnie na stan środowiska i nie będzie powodować istotnych skutków przestrzennych wykraczających poza granice opracowania, również w zakresie ochrony różnorodności biologicznej, pod warunkiem, że działalność na terenie produkcyjnym nie spowoduje przekraczania dopuszczalnych norm i przepisów, niezależnych od ustaleń planu. Organ podkreślił też, że zgodnie z poglądem judykatury opinia RDOŚ nie ma charakteru wiążącego dla organu opracowującego projekt miejscowego planu. Tym samym organ nie uwzględnił opinii RDOŚ, kierując się wyrokiem WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r., w którym Sąd stwierdził, że opinia organu współdziałającego co do zasady nie jest wiążąca dla organu prowadzącego dane postępowanie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymała stanowisko i wywody zawarte w skardze, podkreślając wybiórcze traktowanie orzecznictwa przez organ w tej sprawie. Zdaniem pełnomocnika, została naruszona zasada zaufania obywateli do orzecznictwa. Pełnomocnik zwróciła uwagę na zapisy planu z 2001 r. i ich znaczenie w tej sprawie. Podniosła też, nawiązując do wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., że organ dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie skarżących do zaskarżenia uchwały w związku z niewykazaniem naruszenia interesu prawnego. Zdaniem pełnomocnika, zaskarżona uchwała nie zmienia sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących, nie koliduje również z funkcją mieszkaniową. Z kolei funkcjonowanie spornego zakładu od [...] rodzi uprawnienie po stronie organu do uwzględnienia w zakresie funkcjonowania i objęcia go miejscowym planem. Pełnomocnik powielił również argumentację w zakresie związania sentencją wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. Nawiązując do odpowiedzi na skargę i argumentów w niej zawartych, pełnomocnik wniósł, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przede wszystkim odnotowania wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany P.p.s.a. oraz u.s.g. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy P.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy P.p.s.a. i u.s.g. obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Przechodząc już do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tą regulacją w jej dotychczasowym brzmieniu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez skarżących skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżących do jej wniesienia, a w końcu - zasadności skargi.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów cytowanej wcześnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż wystąpili z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Prószkowie pismem z dnia 6 lutego 2017 r., na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 6 kwietnia 2017 r., nadana w placówce pocztowej w dniu 7 kwietnia 2017 r., została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżących do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżących na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należało uznać, że przysługuje im interes prawny do kwestionowania postanowień planu. W tym zakresie wskazać należy, że P. G. i H. G. są właścicielami działki nr c położonej w [...] nr [...], a W. K., jest właścicielką działki nr d, położonej przy ul. [...] w [...]. Obie działki sąsiadują bezpośrednio z działkami nr a i nr b, położonymi w miejscowości [...], na których zlokalizowane jest przedsięwzięcie pod nazwą "[...]". Skarżący podkreślają, że w wyniku podjęcia kwestionowanej uchwały zmianie uległo przeznaczenie działek nr a i nr b, z terenu rzemiosła usługowego (UCr) na teren zabudowy usługowej (symbol 1U) oraz teren zabudowy produkcyjnej (symbol 2P). Powyższe, zdaniem skarżących, umożliwi zalegalizowanie na tym terenie samowoli budowlanej polegającej na realizacji ww. przedsięwzięcia. Trzeba zaznaczyć, że badając uprawnienie konkretnego podmiotu do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - za dopuszczalne uznać należy zaskarżenie zapisów planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętych planem lub bezpośrednio sąsiadujących z terenami leżącymi w granicach planu. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele bowiem zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Każdorazowo więc konieczna jest analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Sam fakt, że rozwiązania przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do podmiotu skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Należy mieć na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie sposobu rozumienia omawianego interesu prawnego, zasadne wydaje się również odwołanie do celnej argumentacji NSA, przedstawionej w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r.(sygn. akt II OSK 2479/12), wyrażonej wprawdzie w odmiennym stanie faktycznym, jednak przydatnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W wyroku tym NSA wywodził, że interes prawny osoby posiadającej nieruchomość w sąsiedztwie chroniony jest przepisem art. 140 k.c. kształtującym wykonywanie prawa własności, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie bowiem z ostatnio powołanym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak przekonywał dalej Sąd, na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych, sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść. W niniejszej sprawie uchwalenie zmiany miejscowego planu umożliwia właścicielowi nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżących szersze wykonywanie prawa własności przez możliwość prowadzenia spornego przedsięwzięcia, co ma bezpośredni wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, uznać należało, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Odnotować również trzeba, w związku z argumentacją pełnomocnika organu, że dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może mieć znaczenia, czy strona skarżąca w treści wniesionej przez siebie skargi wystarczająco wykazała naruszenie swego interesu prawnego, ale to, czy takie naruszenie obiektywnie nastąpiło. Sąd administracyjny powinien to sprawdzić, ponieważ z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi (por. NSA w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/12).

Wyjaśnić również przyjdzie, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących nie przesądza o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Natomiast przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od wskazania, że po myśli art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki - merytorycznej, związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc: zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Również co do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 9. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2016, str. 282 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia przez organ zasad sporządzania miejscowego planu, jak również istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności w części lub całości kontrolowanej uchwały. W tym zakresie odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż w dniu [...] Rada Miejska w Prószkowie podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], określając w § 2 uchwały, że zmiana planu obejmuje działkę nr a i nr b, k.m. [...], obręb [...]. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Prószków oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykorzystywali przewidziane przepisami prawo do uczestniczenia w toku procedury planistycznej, wnosząc uwagi, w których podnosili analogiczne zarzuty jak w skardze. Zarówno wnioski, jak i uwagi zostały rozpatrzone przez Burmistrza Prószkowa. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 30 września 2015 r. do 28 października 2015 r. organ zamieścił w lokalnej prasie oraz na stronie BIP, wyznaczając datę dyskusji publicznej na 7 października 2015 r. oraz informując o możliwości składnia uwag i wniosków do dnia 13 listopada 2015 r. Z dyskusji publicznej, zorganizowanej w podanym terminie, sporządzony został protokół, z którego wynika, że skarżący nie brali w niej udziału. Natomiast uwagi zgłoszone do projektu planu, w tym przez skarżących, zostały rozpatrzone w dniu 14 października 2016 r. przez Burmistrza Prószkowa, a następnie rozstrzygnięte przez Radę Miejską w Prószkowie w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie negatywnej opinii RDOŚ z dnia 13 lipca 2015 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a ustawy wystąpienie do tego organu o opinię jest niewątpliwie obligatoryjnym elementem procedury uchwalania planu. Stosownie również do art. 17 pkt 9 ustawy Burmistrz wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Należy jednak mieć na uwadze - jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie - że inne są konsekwencje prawne stanowiska wyrażającego opinię, a inne uzgodnienia. Opinia nie ma bowiem charakteru wiążącego. W przypadkach, gdy jest ona wymagana, nawet opinia negatywna może być uznana za spełnienie wymogu procesowego, w przeciwieństwie do uzgodnienia, które zawsze ze swej istoty ma charter wiążący, a stanowisko organu uzgadniającego winno zostać uwzględnione (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2224/13). Zgodzić należy się również ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 182/15, wedle którego organy planistyczne mogą od stanowiska organu opiniującego odstąpić, aczkolwiek nie może to być dowolne odstąpienie. Zajęcie przez organ planistyczny innego stanowiska niż organ opiniujący wymaga uzasadnienia. Tak też stało się w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Burmistrz Prószkowa nie zgadzając się ze stanowiskiem RDOŚ w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. wyjaśniła w sposób wyczerpujący powody, dlaczego opinia ta nie została uwzględniona. W szczególności zwróciła uwagę, że w projekcie zmiany planu określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wynikające z potrzeb ochrony środowiska (m.in. przez określenie odpowiednich zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów), natomiast nie określono zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikających z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych planem, ponieważ obszar objęty planem nie dotyczy terenów, na których występują takie uwarunkowania. Dalej, podkreśliła, że istniejący zakład produkcyjny nie znajduje się w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, o czym jest mowa w opinii RDOŚ, a w jej sąsiedztwie (tylko od strony północnej i południowej) i jeżeli zakład ten spełnia i będzie spełniał normy dotyczące ochrony środowiska, niezależnie od ustaleń planu, w tym związane z dopuszczalnym poziomem hałasu w środowisku i stanem czystości powietrza atmosferycznego, to nie będzie można stwierdzić, że zakład ten będzie w sposób istotny negatywnie oddziaływał na środowisko. Jednocześnie podała, że z projektu uchwały usunięto zapis, że teren 1U, ze względu na dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, określony przepisami o ochronie środowiska, należy do terenów mieszkaniowo-usługowych; prognozę oddziaływania na środowisko uzupełniono o określenie, przeanalizowanie i ocenę celów ochrony środowiska ustanowionych na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotnych z punktu widzenia projektu planu; w prognozie oddziaływania na środowisko dokonano analizy istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia projektowanego dokumentu (rozdział IV i VIII prognozy). W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 17 pkt 6 i pkt 9 ustawy, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Ponadto jak już wyjaśniono powyżej, tylko istotne naruszenie trybu postępowania uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu.

W świetle dotychczas powiedzianego, zdaniem Sądu, nie można uznać, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały miało miejsce wskazywane przez skarżących istotne naruszenie trybu postępowania. Sąd z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń, których charakter mógłby zostać oceniony jako istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zasad sporządzenia zmiany planu, czyli merytorycznej zawartości zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że w załącznikach zamieszczono, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a nadto o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W tej kwestii stwierdzono, że zmiana nie przewiduje inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy. Poza tym zawarto też stwierdzenie, że zmiana planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prószków. Tego rodzaju zapis stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy. Zauważenia przy tym wymaga, że poprzednie brzmienie tego przepisu (tj. obowiązujące przed 21 października 2010 r.) wskazywało, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Niewątpliwie, dokonana zmiana normatywna istotnie wpłynęła na stopień związania uchwalanego planu miejscowego, dokumentem studium. Przesłanka "braku naruszania ustaleń studium" przez procedowany plan miejscowy, mniej restrykcyjnie określiła stopień związania planu przez studium. Istotne jest przy tym to, że kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią tego ostatniego dokumentu. Studium określa bowiem kierunki polityki gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia zaś planu miejscowego winny uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16). W tym miejscu odnotować również trzeba, że sporną w niniejszej sprawie była kwestia zakresu związania organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 grudnia 2015 r., którym stwierdzono, że uchwała w sprawie studium została wydana z naruszeniem prawa. W końcowej części uzasadnienia wyroku w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia Sąd wskazał bowiem na art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. W kwestii skutków tego rodzaju wyroków wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 21 lipca 2016 r., którym oddalił zażalenie Gminy Prószków na postanowienie WSA w Opolu z dnia 11 kwietnia 2016 r. o odmowie wykładni wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. W rozstrzygnięciu tym NSA zwrócił uwagę, że stwierdzenie, że uchwała (akt) została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, przykładowo gdy doszło do nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), nie powoduje wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ani jego bezskuteczności. To, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd uzależnione jest od ustalenia rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu następuje w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia. Natomiast nieistotne wady zaskarżonego aktu skutkują wydaniem orzeczenia ograniczonym do stwierdzenia, iż dany akt wydany został z naruszeniem prawa. NSA wskazał również, że wyróżnia się formę orzeczeń uwzględniających skargę, polegającą na tym, że sąd administracyjny orzeka o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, co przewiduje m. in. art. 94 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 art. 94, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. NSA zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności aktu a orzeczeniem o niezgodności aktu z prawem w zakresie oddziaływania na byt prawny uchwały lub zarządzenia organu gminy. Mianowicie stwierdzenie nieważności uchyla moc wiążącą aktu od chwili jego podjęcia (ex tunc), natomiast orzeczenie o niezgodności danego aktu z prawem działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej od daty orzeczenia (tj. dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego). Ponadto orzeczenie o niezgodności aktu organu gminy z prawem może być wydane, jeżeli zachodzą przesłanki nieważności, czyli akt ten narusza prawo w istotny sposób. W tym miejscu podkreślenia też wymaga, że w razie rozbieżności w treści sentencji wyroku oraz uzasadnieniu, o zakresie rozstrzygnięcia winna decydować sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które de facto winno odpowiadać treści sentencji (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1824/15). W świetle powyższego przyjąć należało, że Rada zasadnie uznała, iż zawarte w sentencji wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje skutku w postaci wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Prawidłowo też przyjęła, że wobec rozbieżności sentencji wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. z jej uzasadnieniem związana jest jego sentencją. W konsekwencji trafnie stwierdziła, że uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu nie narusza ustaleń studium, które nadal obowiązuje i dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą przewiduje teren usług (U) i teren zabudowy techniczno-produkcyjnej (P).

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się również z zarzutami skarżących, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś. z powodu braku analizy w prognozie oddziaływania na środowisko istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia planu zagospodarowania przestrzennego wobec oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na ludzi, wodę, powietrze i inne. Z analizy treści prognozy oddziaływania na środowisko, jednoznacznie wynika, że powyższe zagadnienia zostały przeanalizowane w rozdziale IV. Istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu. I tak, w pkt 8. Powietrze wyraźnie stwierdzono, że sporny zakład produkcyjny nie pogarsza stanu czystości powietrza atmosferycznego, o ile spełnia normy określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87). Z kolei w pkt 9. Hałas wskazano, że przedmiotowy nie pogarsza klimatu akustycznego, o ile spełnia normy określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014 r. poz. 112). Natomiast ocenę rozwiązań przyjętych w zmianie planu i ich wpływu na środowisko przedstawiono w rozdziale VIII. Przewidywane znaczące oddziaływania. Dostrzec również trzeba, że w prognozie w rozdziale V. Stan środowiska, stwierdzono, że projektowany plan i jego ustalenia są zgodne z przepisami ochrony środowiska, a jego realizacja nie wpłynie znacząco negatywnie na stan środowiska i nie będzie powodować istotnych skutków przestrzennych wykraczających poza granice opracowania, również w zakresie ochrony różnorodności biologicznej.

Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżących stwierdzić należy, że kwestionowane zapisy uchwały niewątpliwie wprowadziły zmianę przeznaczenia spornych działek, jednakże wprowadzone zmiany nie doprowadziły do pozbawienia skarżących możliwości korzystania z ich nieruchomości w celach mieszkaniowych. Ponadto uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Rada Miejska nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania wsi [...], wprowadzając - tak jak to uczyniła - na spornym terenie rozwiązania uwzględniające dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowania teren, stan ładu przestrzennego oraz potrzeby i możliwości rozwoju Gminy. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.