Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 938/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,8,11,77 par. 1, 80,105 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, 145 par. 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 706/15 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2015 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Gl 706/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2015r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z 30 marca 2015r., nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ... od strony działki nr ... w Z.. W uzasadnieniu podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicielki działki nr ... S. B., która zwróciła się o dokonanie kontroli legalności szeregu obiektów na działce sąsiedniej nr ..., między innymi przedmiotowego ogrodzenia. Podczas kontroli działki, w dniu 28 sierpnia 2014r. ustalono, że ogrodzenie ma wysokość 1,70 m, jest wykonane z siatki stalowej rozpiętej na słupkach metalowych osadzonych w betonowych stopach. Strony zawiadomione o wszczęciu postępowania nie zajęły stanowiska. Organ I instancji wskazał, że wykonanie ogrodzenia nie wymagało ani uzyskania pozwolenia, ani uprzedniego zgłoszenia ze względu na jego wysokość oraz położenie między działkami budowlanymi. Wniosek taki znajduje uzasadnienie w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.). Ogrodzenie nie narusza także postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Rajcza nr ... z 3 września 2004r., działka nr ... położona jest w jednostce o symbolu MN1, dla którego § 13 ust. 1 pkt 2 planu przewiduje wykonywanie ogrodzeń działek budowlanych z materiałów takich jak kamień lokalnego pochodzenia, drewno, cegła i metal. Ponieważ ogrodzenie nie narusza prawa, postępowanie organu nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik S. B. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił, że wnioski organu I instancji są wadliwe. Ogrodzenie ma charakter stały, słupki łączą żelbetowe przęsła. Wykonanie ogrodzenia łączy się z zaborem mienia odwołującej się. Płot został wykonany z przesunięciem w głąb działki nr .... Inwestorzy mieli świadomość, że w toku jest postępowanie karne. Istnieje spór graniczny między stronami.

Zaskarżoną decyzją z 29 maja 2015r. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając twierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. budowa ogrodzeń co do zasady została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ograniczonym zakresie została poddana obowiązkowi dokonania zgłoszenia. Przypadki te reguluje art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym zgłoszenia wymaga zamiar budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości ponad 2,20 m. W konsekwencji ogrodzenia międzysąsiedzkie o wysokości niższej niż 2,20 m nie podlegają reżimowi prawa budowlanego. Ogrodzenie nie narusza także planu miejscowego. Wskazano również, że organy nadzoru budowlanego nie są powołane do rozstrzygania sporów granicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.B. wniosła o uchylenie decyzji, przekazanie sprawy organowi odwoławczemu, doprowadzenie do rozbiórki płotu i doprowadzenie granic działki do stanu z roku 1980, zadośćuczynienie za zdewastowaną własność i zniszczenie 7 tui. Zarzuciła, że decyzja podlega uchyleniu ze względu na przesłankę wznowienia postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że płot został wykonany z naruszeniem granicy, towarzyszyło temu usunięcie roślin i zablokowanie dojazdu do innych działek, a wobec wzniesienia na cudzym gruncie płot jest nielegalny. Sprawa granicy nie jest rozstrzygnięta, a protokół wznowienia znaków granicznych nie został podpisany przez skarżącą. Ze względu na konstrukcję płot wymagał co najmniej zgłoszenia. Pismem z 17 listopada 2015r. pełnomocnik skarżącej zawnioskował o przeprowadzenie przez sąd dowodu z przesłuchania świadka J. B. na okoliczność faktów i zdarzeń opisanych w skardze.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu mogła być wyłącznie decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia między działkami nr ... i ..., którego dotyczyło postępowanie. Mimo zawartego w skardze twierdzenia o przesłance wznowienia postępowania administracyjnego, żadna z przesłanek wznowienia zawarta w art. 145 § 1 i 145a oraz 145b k.p.a. nie została przez stronę wskazana, także Sąd z urzędu istnienia takiej przesłanki uwzględnienia skargi nie stwierdził.

Sąd wyjaśnił, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym wymienionym w art. 3 pkt 9 p.b. Nie wszystkie jednak obiekty budowlane i urządzenia budowlane wymagają dla ich wzniesienia pozwolenia lub zgłoszenia. Zasadnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami organy nadzoru budowlanego wskazały, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgłoszenie zamiaru wykonania dotyczy natomiast wyłącznie, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Bezsporne jest w sprawie, że ogrodzenie wskazanych w tym przepisie kryteriów nie spełnia, zatem nie było wymagane także dokonanie zgłoszenia. Żadne inne cechy, w tym zastosowane rozwiązania konstrukcyjne, nie mają znaczenia dla ustalenia, czy wykonanie ogrodzenia podlega reżimowi prawa budowlanego. Gdyby ogrodzenie podlegało obowiązkowi zgłoszenia, wówczas miałaby znaczenie kwestia tytułu prawnego do gruntu, na którym je wzniesiono. Skoro jednak budowa tego ogrodzenia nie podlega reżimowi prawa budowlanego, nie ma podstaw do sprawdzania, czy zostało wniesione z naruszeniem granic. Jeżeli do takiego naruszenia doszło, ochrona własności lub posiadania nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji zarzut, że obiekt budowlany, którego wzniesienie nie podlega reglamentacji administracyjnej, został wzniesiony z przekroczeniem granic, nie uzasadnia prowadzenia postępowania w przedmiocie jego legalności. Wszczęte postępowanie podlegało natomiast umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Rozstrzygnięcie to w żadnym zakresie nie ogranicza roszczeń właścicielki działki nr ... związanych z ewentualnym naruszeniem jej własności, winny one jednak być dochodzone we właściwym trybie cywilnym.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja S. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. umarzająca postępowanie zostały wydane z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, że ogrodzenie działki nr ... w Z. od strony działki nr ... nie wymagało pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, podczas gdy nie ustalono w sposób dostateczny, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego, tj. że ogrodzenie nie zostało wzniesione od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. 2016. 718 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i sprowadza się do niewłaściwego oddalenia skargi, mimo braku dostatecznych ustaleń co do tego, czy przedmiotowe ogrodzenie działki nr ... od strony działki skarżącej kasacyjnie o nr ... nie zostało wzniesione od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Chodzi o wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zasadnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami organy nadzoru budowlanego wskazały, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. budowla ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenie zamiaru wykonania dotyczy wyłącznie, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W sprawie ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie nie spełnia wskazanych w tym przepisie kryteriów, zatem nie było wymagane także dokonanie zgłoszenia. Organ przedstawił to w uzasadnieniu zasadzonej decyzji, zatem zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest nieuprawniony. Również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż słusznie stwierdził, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego.

Nie było kwestionowane w sprawie ustalenie organu, że ogrodzenie znajduje się pomiędzy sąsiadującymi działkami budowlanymi, na których znajdują się budynki mieszkalne stron: nr ..., stanowiącą własność skarżącej kasacyjnie i nr ... należącą do H i M B. Brak podstaw do uznania, że działki te stanowią "miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że pomiędzy stronami toczą się liczne postępowania karne, cywilne i administracyjne, wynikające ze sporu o granicę pomiędzy działkami nr ... i ... nie może przemawiać za słusznością zarzutu skargi kasacyjnej i nie uzasadnia prowadzenia postępowania w przedmiocie jego legalności. Wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

5