Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 197/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w N na § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony od skargi wpis w wysokości 300 zł (słownie trzysta złotych).


UZASADNIENIE

W dniu 24 kwietnia 2001 r. Rada Miasta N, działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc napojów alkoholowych.

W przedmiotowej uchwale w § 1 ust. 2 dokonano zmiany treści § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. w ten sposób, że zastąpiono dotychczasową treść tego przepisu: "W już istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie lub poszerzona o napoje o innej zawartości alkoholu, jeżeli prowadzenie punktów nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach" następującym brzmieniem: "W już istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie do czasu wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn określonych w ustawie".

A sp. z o.o. z siedzibą w N, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwała pismem z dnia 17 listopada 2014 r. Radę Miasta N do uchylenia uchwały w zakresie § 1 ust. 2.

W odpowiedzi na wezwanie, Rada Miasta N uchwałą nr [...] z dnia 16 grudnia 2014 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Rada Miasta N wskazała, że cytowany wyżej zapis został zmieniony na skutek zalecenia nadzoru prawnego Urzędu Wojewódzkiego, a projekt zmiany został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Statutowo-Prawną oraz Komisję Praworządności. W ocenie organu, powstanie punktu przedszkolnego w tym samym budynku nie spowodowało konieczności likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę w zakresie handlu artykułami spożywczymi, a oba podmioty na zasadzie równości mogły funkcjonować do dnia dzisiejszego.

Skargę na uchwałę Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A sp. z o.o. z siedzibą w N.

Skarżąca spółka powyższej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ustalenie w § 3 uchwały, iż "W już istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie do czasu wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn określonych w ustawie.",

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 ust.3 i art. 32 ust.1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobodnej działalności gospodarczej i równości wobec prawa w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy.

Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta N oraz o zasądzenie rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała Rady Miasta N jest rażąco sprzeczna z prawem i w związku z tym jest nieważna.

Skarżąca spółka wskazała, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienia. Podniesiono, że interes prawny skarżącej wynika z faktu, że jako przedsiębiorca i właściciel lokalu nr [...] położonego w N przy ul. B nie może sprzedawać w w/w lokalu napojów alkoholowych, gdyż Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wyraziła negatywną opinię. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że w budynku działa punkt przedszkolny, a tym samym obydwa podmioty znajdują się z bezpośrednim sąsiedztwie. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. nie wydaje się pozwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich. Ponadto, zgodnie z aktualnym brzmieniem § 3 ust. 3: W istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust.1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie do czasu wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn określonych w ustawie. Strona skarżąca podniosła, że uchwała nr [...] uniemożliwiła jej prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości, do której skarżąca posiada tytuł prawny. Po wejściu w życie ww. uchwały, skarżąca została pozbawiona możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej.

Strona skarżąca zarzuciła, że zmieniona treść § 3 ust. 3 dotychczasowej uchwały narusza art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu ustanowionych (art. 97 konstytucji RP). Niedopuszczalne jest zatem, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustaw. Przepis wykonawczy może ze swojej istotny jedynie uzupełnić ustawę, nie może natomiast wprowadzać szerszych ograniczeń niż dopuszczone przez ustawę.

Podkreślono, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Go 1103/13).

Tymczasem zdaniem strony skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia dla rady gminy, zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 Nr 70, poz. 473 ze zm.), a tym samym z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20, 22, 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasady równości wobec prawa (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Podniesiono, że przepisy ustawy wprowadzają ograniczenia swobody powadzenia działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu napojami alkoholowymi, wskazując cel ograniczenia oraz sposoby jego realizacji. Jednym z ustawowych celów ograniczenia swobody sprzedaży napojów alkoholowych jest sformułowane w art. 1 i 2 ustawy ograniczanie dostępności alkoholu. Nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek realizacji celów ustawy oznacza, że podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie uchwały organów tych jednostek powinny realizować wskazany cel.

Ponadto, skarżąca zarzuca naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobodnej działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy.

Wskazano, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne taktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt: U 17 /97 Lex nr 32606).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06).

Strona skarżąca wskazała, że w sprawie jest niesporne, że na wyznaczonym uchwałą terenie działalność gospodarczą, której przedmiotem jest sprzedaż napojów alkoholowych, prowadzą podmioty gospodarcze - placówki gastronomiczne oraz placówki handlu detalicznego, posiadające zezwolenia wymagane ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W świetle powołanych przepisów mają równe prawa, zagwarantowane konstytucyjnie oraz ustawowo, wykonywania działalności gospodarczej, tak jak inne podmioty gospodarcze. Przepisem § 3 uchwały wprowadzono natomiast zróżnicowanie podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Tymczasem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa powinien być rozumiany w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnic zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt: U 7/87).

Wskazano, że to skarżąca spółka jako pierwsza rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej pod ww. adresem, posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Placówka przedszkolna pojawiła się dopiero w 2012 r. Przez okres ponad jednego roku oba podmioty działały równoległe. Natomiast od roku punkt przedszkolny jest nieczynny. Skarżąca z kolei w związku z treścią zaskarżonej uchwały nie może uzyskać kolejnego zezwolenia, gdyż w międzyczasie powstał punkt przedszkolny. Z tego powodu konieczne było zlikwidowanie sklepu, gdyż skarżąca nie była w stanie utrzymać się bez sprzedaży napojów alkoholowych.

Na wypadek nie przychylenia się przez sąd do powyższej argumentacji, skarżący wnosi o zwrócenie się przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym o zgodność art. § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. w zw. z art. 20, 22 i 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Gmina N reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że zgodnie ze zmienionym zaskarżoną uchwałą brzmieniem § 3 ust. 3 uchwały [...] z dnia 24 października 2000 r. strona skarżąca mogła prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych (piwa, wina, wódki) w lokalu przy ul. B w N na podstawie zezwolenia, które przysługiwało jej od dnia 1 maja 2008 r., aż do czasu jego wygaśnięcia z dniem 31 maja 2013 r., pomimo tego, iż od kwietnia 2012 r. w tym budynku funkcjonował punkt przedszkolny.

W dniu 16 kwietnia 2013 r. wnoszący skargę zwrócił się o wydanie zezwoleń na kontynuację sprzedaży ww. napojów alkoholowych, jednakże wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, z uwagi na usytuowanie przedszkola w budynku, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż alkoholu.

Zażalenie na postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddalone, zaś wedle posiadanych przez pracowników Urzędu Miasta informacji spółka "A" wniosła skargę na to orzeczenie.

Wskazano, że budynek przy ul. B należy do Spółdzielni Mieszkaniowej "S" w N, zaś wnoszącemu skargę przysługuje własność wyodrębnionego lokalu. Organ doszedł do wniosku, iż rzeczywistą przyczyną niemożności prowadzenia przez skarżącą sprzedaży alkoholu w budynku przy ul. B w N jest fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "S" wyraziła zgodę na usytuowanie w tym budynku przedszkola, mimo że znajdował się już w nim punkt sprzedaży alkoholi, zaś spółka "A" temu nie przeciwdziałała. Zaskarżona uchwała nie wprowadziła ograniczeń w sprzedaży alkoholu, gdyż te zawarte są w niezaskarżonej uchwale z 2000 r., lecz urzeczywistniając wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadę "ochrony interesów w toku" dopuściła sprzedaż alkoholu w warunkach naruszających ograniczenie sprzedaży alkoholu, aż do czasu wygaśnięcia zezwolenia.

Warunkowe dopuszczenie sprzedaży alkoholu zawarte było już w § 3 ust. 3 uchwały z 2000 r., jednakże wskutek nieprecyzyjności i ogólnikowości postanowienie to zostało zakwestionowane przez Wojewodę w trybie nadzoru, wobec czego zaistniała konieczność odpowiedniej modyfikacji uchwały z dnia 24 października 2000 r. przez nadanie § 3 ust. 3 brzmienia takiego, jak w zaskarżonej uchwale. Gdyby nawet jednak przyjąć, że zaskarżona uchwała ogranicza podmiot gospodarczy w zakresie wolności gospodarczej, to i tak uchwała ta nie naruszałaby prawa, a zwłaszcza nie naruszałaby prawa w sposób istotny.

Odnosząc się do zarzutu "naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej i równości wobec prawa w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego a także uzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy", wskazano, że jest on całkowicie bezzasadny. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej została uchwalona w dniu 2 lipca 2004 r., a zatem dopiero w 3 lata po podjęciu przez Radę Miasta N zaskarżonej uchwały. Skoro przepis ten nie istniał jeszcze w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mógł zostać przez tę uchwałę naruszony.

Przyjmując jednak, ze zasada wolności gospodarczej istniała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż wynikała z art. 22 Konstytucji RP i art. 5 Prawa działalności gospodarczej, to jednak - co jest bezsporne i wynika z tych przepisów - nie ma ona charakteru bezwzględnego i doznaje szeregu ograniczeń. Jednym z takich ograniczeń jest ograniczenie w zakresie podejmowania działalności, co znajduje na przykład wyraz w istnieniu działalności regulowanej, w ograniczeniu wytwarzania pewnych produktów, czy także w nakazie spełniania pewnych wymogów w toku produkcji.

Ograniczenia tym podobne i inne istnieją w licznych dziedzinach działalności gospodarczej. Ograniczenia te są wprowadzane zarówno bezpośrednio w drodze ustawy, jak i w drodze wydanych na podstawie ustawy aktów podustawowych. Tytułem przykładu wskazano na rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 29 stycznia 2013 r., w sprawie ograniczeń produkcji, obrotu lub stosowania substancji i mieszanin niebezpiecznych lub stwarzających zagrożenie oraz wprowadzania do obrotu lub stosowania wyrobów zawierających takie substancje lub mieszaniny (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 769), którym to rozporządzeniem, a zatem aktem podustawowym, wprowadzono szereg ograniczeń w zakresie produkcji i obrotu, a zatem ograniczono swobodę gospodarczą przedsiębiorcy.

Wskazano, że ograniczenia w zakresie sprzedaży alkoholu wprowadzono już w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż przepis ten nakazał gminie ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a zatem przekreślił całkowitą swobodę przedsiębiorcy w zakresie usytuowania punktów sprzedaży alkoholu i przesądził, że dopuszczalne usytuowanie tych obiektów podlega reglamentacji. Uchwała rady gminy tylko tę regulację uszczegółowia i dostosowuje do miejscowych warunków.

Wskazano, że ograniczenie dotyczące zakazu usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu w pobliżu przedszkoli realizuje wyrażoną w art. 72 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka przed demoralizacją, a zatem realizuje wartość chronioną konstytucyjnie, przed którą musi ustąpić wartość, jaką jest swoboda działalności gospodarczej, gdyż ta nie ma charakteru bezwzględnego, zaś zasada określona w art. 72 Konstytucji ma charakter bezwzględny i jest stosowana bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).

Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie narusza ani zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ani nie uprzywilejowuje żadnego z przedsiębiorców - co zarzuca się w skardze. W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, którego egzemplifikacją jest teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 876/12, że "Zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna".

W analizowanej sprawie zróżnicowanie nastąpiło ze względu na istotną cechę różnicującą, to jest ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży alkoholu, przy czym zróżnicowania tego dokonano ze względu na ochronę istotnej wartości konstytucyjnej, wskazanej powyżej.

Dodano, że zaskarżona uchwała ma charakter abstrakcyjny i ogólny i w żaden sposób nie uprzywilejowuje żadnych podmiotów, gdyż każdy podmiot, który znajdzie w strefie ograniczającej sprzedaż alkoholu zobowiązany jest się do niej zastosować.

Podniesiono, że wnoszący skargę miał ponad rok na dostosowanie działalności do zmienionej sytuacji prawnej, gdyż przedszkole zostało umieszczone w budynku przy ul. B w kwietniu 2012 r., zaś zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasło w dniu 31 maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Strona skarżąca na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 26 maja 2015 r. sprecyzowała, że przedmiotem zaskarżenia jest § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. nr [...], co oznacza, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła powyższej uchwały tylko w części jej § 1 ust. 2.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia 17 listopada 2014 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta N w dniu 24 listopada 2014 r.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Z akt sprawy wynika, że uchwała Rady Miasta N z dnia [...] 2014 r. Nr [...] zawierająca odpowiedź na wezwanie do usunięcia interesu prawnego lub uprawnienia została doręczona stronie skarżącej dniu 23 grudnia 2014 r. Oznacza to, że skarga, która wpłynęła na dziennik podawczy Urzędu Miasta N w dniu 22 stycznia 2015 r. została złożona w ustawowym terminie.

Skarga podlega jednak odrzuceniu ze względu na brak legitymacji prawnej strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w uniemożliwieniu zaskarżoną uchwałą prowadzenia działalności gospodarczej w stanowiącym własność skarżącej lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. B w N w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Strona skarżąca wskazuje, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały nr [...], została pozbawiona możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W zakresie wykazywania naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą podniesiono też, że m.in. ze względu na treść zaskarżonej uchwały Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wyraziła negatywną opinię w sprawie uzyskania przez stronę skarżącą w 2013 r. kolejnych zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

Dla przyjęcia, że interes prawny strony skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą konieczne jest ustalenie, że to treść tej uchwały uniemożliwia stronie skarżącej uzyskanie kolejnego pozwolenia na sprzedaż alkoholu w stanowiącym własność skarżącej lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. B w N.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Analiza treści § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, na mocy którego dokonano zmiany treści § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. wykazuje, że przepis ten w 2001 r. ukształtował sytuację prawną podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych w już istniejących punktach, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. w ten sposób, że mimo ograniczeń wynikających z cyt. ust. 1 uchwały z 2000 r. dopuszczał kontynuowanie sprzedaży napojów alkoholowych w dotychczasowym zakresie do czasu wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn określonych w ustawie.

Regulacja powyższa nie kształtowała zatem sytuacji prawnej strony skarżącej, która uzyskała zezwolenie na sprzedaż alkoholu od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 maja 2013 r., tj. 7 lat po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Ingerencja w sytuację prawną strony skarżącej miałaby miejsce, gdyby zezwolenie na sprzedaż alkoholu strona skarżąca uzyskała przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Podejmując działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych w 2008 r. strona skarżąca nie podlegała regulacji § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ponieważ treść tej regulacji nie dotyczyła sytuacji faktycznej strony skarżącej. Brak możliwości kontynuowania w 2013 r. działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych w lokalu nr 73 znajdującym się w budynku przy ul. B w N nie był zdeterminowany treścią § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, lecz wynikał z okoliczności faktycznych zaistniałych w 2012 r. (lokalizacja przedszkola w przedmiotowym budynku), do których odnosiła się treść § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2000 r. nr [...] stanowiącego, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych. Skoro zatem przedmiotowa uchwała z 2001 r. w zaskarżonym zakresie nie mogła wkroczyć ani w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej jako właściciela lokalu nr [...] ani w sferę jej praw ukształtowanych w oparciu o normy stanowiące podstawy do wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholi, to nie można przyjąć, że uchwała ta naruszała interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ustaleń powyższych nie zmienia stanowisko Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych odwołujące się do treści § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ponieważ kwestia istnienia interesu prawnego i jego naruszenia uchwałą z zakresu administracji publicznej jest kwestią obiektywną i nie może być uzależniona od oceny dokonywanej przez podmiot wyrażający opinię w sprawie udzielania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Kontrola tej oceny pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

W istocie intencją strony skarżącej jest doprowadzenie do stanu, w którym w zmienionej sytuacji faktycznej (lokalizacja przedszkola w budynku, w którym strona skarżąca zamierza prowadzić działalność w zakresie sprzedaży alkoholu) będzie mogła ona uzyskać zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Osiągnięcie tego celu nie może jednak nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę z 2001 r. normującą kwestie korzystania z wydanych wcześniej zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kontekście treści § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. nr [...]. Intencja ta nie stanowi również podstawy prawnej interesu prawnego lub uprawnienia, które mogłyby być naruszone zaskarżoną uchwałą.

Skoro strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jej interesu prawnego - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności zaskarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że wykonują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Na zasadność odrzucenia skargi z powodu braku legitymacji procesowej wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2012 r., II OSK 2173/12. Na marginesie należy też zwrócić na kierunek zmian ustawowych i zauważyć, że po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, znowelizowany art. 58 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie zawierał pkt 5a), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie ich zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.