Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 32/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 4 pkt 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 135 poz 789
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 567/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 567/14 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Pomorski w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję znak: [...] o wskazaniu lokalizacji inwestycji dla przedsięwzięcia: Budowa obiektu energetyki jądrowej (elektrowni jądrowej o mocy ok. 3000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów generacji III lub III+) w gm. C. - działki (w granicach objętych załącznikiem graficznym do wniosku): [...], obręb K. oraz [...], obręb L.. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789 ze zm.; dalej: ustawa). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w W.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. (dalej: Stowarzyszenie) wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Pomorskiego wskazując, że teren objęty decyzją Wojewody Pomorskiego pokrywa się z obszarem Natura 2000. W związku z powyższym Wojewoda Pomorski, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zobowiązany był opierać się nie tylko na przepisach ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, ale powinien również uwzględnić zapisy Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r., tzw. dyrektywy siedliskowej w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Ponadto powinien dokonać pełnej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz dyrektywy siedliskowej, a wynik tej procedury powinien podlegać konsultacji społecznej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] (dalej: decyzja Wojewody Pomorskiego).

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego.

W ocenie Ministra decyzja Wojewody Pomorskiego jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie nie zasługują na uwzględnienie.

Wyjaśnił, że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest uzyskiwana w celu umożliwienia inwestorowi przeprowadzenie pomiarów, badań i innych prac potrzebnych do przygotowania raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 264 ze zm.; dalej: ustawa Prawo atomowe) na nieruchomościach, do których inwestor nie ma tytułu prawnego, a na których planuje zlokalizować inwestycję. Nie przesądza natomiast o lokalizacji takiej inwestycji, a tym bardziej nie daje podstaw do realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej, nie odnosi się również do środowiskowych warunków jej realizacji. Celem przedmiotowej decyzji jest natomiast wprowadzenie ograniczeń w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji, wynikających z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy.

Organ dodał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 231, poz. 1397). Decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki nie obejmuje żadnego z przedsięwzięć tam wymienionych. Decyzja Wojewody Pomorskiego nie dotyczy w istocie obiektów energetyki jądrowej, nie przesądza o ich lokalizacji ani o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji, zatem z jej wydaniem nie wiąże się obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając powyższe na względzie organ uznał za niezasadne twierdzenie Stowarzyszenia, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy fakt, że Wojewoda Pomorski nie przeprowadził przed wydaniem rozstrzygnięcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania badań lokalizacyjnych na środowisko, w tym na obszar Natura 2000. Powyższego obowiązku nie można wywieść zarówno z przepisów ustawy, jak i innych aktów odnoszących się do ochrony środowiska. Brak jest również przepisu prawa, który nakazywałby przeprowadzanie konsultacji społecznych przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, jak tego domaga się skarżący.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia Konwencji z Aarhus organ podkreślił, że jej przepisy nie mają charakteru normatywnego, lecz stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez państwa - strony Konwencji w zakresie objętym jej regulacją.

Minister nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie również naruszenia art. 74 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego wskazał, że decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana na okres 5 lat, bez jednoczesnego wyjaśnienia, z czego wynikała potrzeba wydania decyzji na taki okres czasu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Inwestor wskazując okres, na jaki ma zostać wydana decyzja, powinien uwzględnić opisany cel, dla jakiego ta decyzja jest wydawana. Okres jej ważności powinien obejmować jedynie czas wystarczający do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Mając na uwadze skutki, jakie ta decyzja niesie dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości nią objętych, nie można przyjąć, że inwestor jest niczym nieskrępowany przy wskazywaniu okresu ważności decyzji. W ocenie Ministra Wojewoda Pomorski, wyznaczając taki okres ważności decyzji, nie przekroczył prawa, jednakże winien był wskazać w uzasadnieniu decyzji, jakimi przesłankami kierował się przy wyznaczaniu tego okresu.

Minister zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy wniosek inwestora zawiera ogólną charakterystykę planowanej inwestycji. Inwestor we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji wskazał, że zamierza realizować inwestycję polegającą na budowie elektrowni jądrowej o mocy ok. 3000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów generacji III lub III+. Zdaniem Ministra przedstawiona przez inwestora lakoniczna informacja dotycząca przedmiotu planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może być z pewnością uznana za "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji", sprowadza się ona bowiem do przytoczenia jedynie nazwy inwestycji, w bardzo okrojonym zresztą zakresie.

Organ stwierdził jednak, że powyższe nieprawidłowości stanowią uchybienia, które nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego. Decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, jak również nie narusza rażąco żadnego innego przepisu prawa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Stowarzyszenie. Podniosło, że organ błędnie przyjął, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak w decyzji Wojewody Pomorskiego wyczerpującego uzasadnienia powodów określenia maksymalnego 5-letniego terminu jej ważności oraz brak podania przez inwestora we wniosku wymaganej prawem "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej braku uzasadnienia wydania decyzji Wojewody Pomorskiego na okres 5 lat organ stwierdził, że jedynie w przypadku wydania przez Wojewodę Pomorskiego decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji na okres dłuższy niż 5 lat, a więc ponad okres, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, można byłoby w ogóle rozważać zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Takiej podstawy nie stanowi natomiast brak dostatecznego uzasadnienia w decyzji Wojewody Pomorskiego okresu jej ważności. W ocenie Ministra brak jest podstaw do stwierdzenia, że wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej na okres 5 lat bez przedstawienia dostatecznego uzasadnienia w ww. zakresie nie daje się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym, w szczególności w sytuacji, gdy inwestor będzie prowadził przez okres ważności decyzji badania, pomiary i prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy Prawo atomowe.

Zdaniem Ministra nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Tym ostatnim cechom, w ocenie Ministra, odpowiada decyzja Wojewody Pomorskiego.

Za bezzasadny uznał również zarzut Stowarzyszenia dotyczący błędnego przyjęcia przez Wojewodę Pomorskiego, że wniosek inwestora zawierał ogólną charakterystykę planowanej inwestycji, zgodną z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy.

Minister wyjaśnił, że ustawa nie przewiduje, aby określenie "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" było niezbędnym elementem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Ponadto, w przepisach ustawy brak jest regulacji wskazujących, co winna zawierać ogólna charakterystyka planowanej inwestycji dotyczącej budowy obiektu energetyki jądrowej będąca elementem wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Wyjaśnił, że zakres informacji zawartych w ogólnej charakterystyce inwestycji stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy) nie jest tożsamy z zakresem danych, jakie muszą być zawarte w ogólnej charakterystyce inwestycji stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Podsumowując stwierdził, że wobec nieokreślenia w przepisach ustawy definicji "ogólnej charakterystyki inwestycji" stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z tytułu opisywanego wyżej zarzutu.

Z tych względów uznał, że decyzja Wojewody Pomorskiego nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa i nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie. Zarzuciło organowi:

1. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia przepisu art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie;

2. obrazę przepisów o postępowaniu w postaci naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Pomorskiego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji i nie każde uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i zgodził się z argumentacją organu, że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie mieści się w katalogu decyzji określonych w art. 72 ust. 1 pkt 18a i art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym oceną oddziaływania przedsięwzięcia z na środowisko w trybie określonym ww. ustawą. Decyzja ta nie obejmuje też żadnego z przedsięwzięć wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 231, poz. 1397). Dodał, że procedura wskazana w art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku będzie miała zastosowanie dopiero na etapie prowadzenia badań lokalizacyjnych. Z tego względu Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa nie może świadczyć fakt, że Wojewoda Pomorski nie przeprowadził przed wydaniem rozstrzygnięcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania badań lokalizacyjnych na środowisko, w tym na obszar Natura 2000.

Sąd podzielił również ustalenia organu dotyczące okoliczności, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa międzynarodowego, Konwencji z Aarhus ani art. 74 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, na który powołuje się skarżący, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, odnosi się on bowiem do postępowań prowadzonych z udziałem społeczeństwa. Decyzja Wojewody Pomorskiego dotyczyła natomiast przedsięwzięcia, w stosunku do którego nie ma konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem w którym udział społeczeństwa nie był wymagany.

Sąd podzielił uwagi Ministra dotyczące stwierdzenia naruszenia prawa, ale nie w sposób rażący.

Wskazał, że w niniejszej sprawie termin ważności decyzji wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy nie został przekroczony, zatem można wskazać jedynie na naruszenie prawa o charakterze zwykłym - z uwagi na niepodanie motywów ustalenia takiego okresu, a nie rażącym. Wojewoda Pomorski, wyznaczając ww. okres ważności decyzji, winien był wskazać, jakimi przesłankami kierował się przy wyznaczaniu tego okresu.

Zgodził się też, że przedstawiona przez inwestora informacja dotycząca przedmiotu planowanej inwestycji nie może być uznana za "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji". Sprowadza się ona bowiem do przytoczenia jedynie nazwy inwestycji, w bardzo okrojonym zresztą zakresie. Sąd miał jednak na uwadze, że ustawa nie przewiduje, aby określenie "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" było niezbędnym elementem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji - powinna ona stanowić element wniosku. Ponadto w przepisach ustawy brak jest regulacji wskazujących, co winna zawierać ogólna charakterystyka planowanej inwestycji dotyczącej budowy obiektu energetyki jądrowej, będąca elementem wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Sąd podkreślił, że pojęcie "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" występuje w ustawie w art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 4 pkt 2. Powyższe przepisy odnoszą się do różnych etapów przygotowywania i realizacji inwestycji, toteż zakres znaczeniowy pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" w nich występującego nie jest tożsamy.

Wskazane wyżej uchybienia zdaniem Sądu nie mogą zostać uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie są oczywiste, a ich ustalenie wymaga wskazania i porównania ze sobą szeregu norm prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci przepisu art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. a art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789 ze zm.);

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci przepisów art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przepisu art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wbrew zaistnieniu podstaw do jej uwzględniania, tj. pomimo iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących przepisów o postępowaniu przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów obrazy przepisów prawa materialnego:

1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, że ustawa nie przewiduje, aby określenie ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji było niezbędnym elementem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Podniósł, że wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji taką charakterystykę zawierać musi, a nie tylko może.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd błędnie też przyjął, że ustawodawca posługuje się tym samym terminem "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" w dwóch artykułach ustawy: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 4 pkt 2, ale w różnych znaczeniach. Odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy wywiódł, że przy pierwszym użyciu tego pojęcia w tekście aktu prawnego ustawodawca określił niezbędne elementy, które ogólna charakterystyka planowanej inwestycji powinna obejmować, i dotyczy to zarówno treści wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 1), jak i wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust. 4 pkt 2). Przy tożsamości tego terminu ponowne wymienienie całej jego treści mogłoby być uznane za zbędne powtórzenie.

Uzasadniając kolejny zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł, że obie decyzje: o ustaleniu lokalizacji planowanej inwestycji oraz o wskazaniu lokalizacji inwestycji należą do kategorii decyzji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie odpowiednich badań i konsultacji jest obowiązkowe. Z tego względu zakwestionował stanowisko, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. a art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy a także przepisów art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano, że zaskarżony wyrok opiera się w dużej mierze na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i braku stosownej reakcji prawnej w postaci zastosowania odpowiednich przepisów postępowania w celu usunięcia braków i wątpliwości istniejących w sprawie. Zarzucono, że organ administracji rażąco naruszył przepisy postępowania wydając przedmiotową decyzję i nie wzywając inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy brak było we wniosku ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji oraz inwestor w żaden sposób nie uzasadnił konieczności wydania decyzji na maksymalny okres obowiązywania. Tym samym organ administracji nie uzasadnił także wystarczająco treści swojego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, ma fakt, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wykazanie kwalifikowanej wady decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu takim analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając, czy decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (pkt 2), należy pamiętać, że nie każde naruszenie prawa musi być uznane za rażące. W szczególności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660; z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

W świetle powyższego nie można uznać za trafne tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na wadliwie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę charakteru naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów wniosek inwestora o wydanie decyzji o wskazanie lokalizacji inwestycji, o której mowa w tym przepisie, powinien zawierać jej ogólną charakterystykę. Jednocześnie ustawodawca nie zawarł w ustawie definicji tego pojęcia. Wprawdzie w art. 5 ust. 1 pkt 1 wskazane zostało, jakie elementy powinna zawierać taka charakterystyka, jednakże przepis ten nie może mieć wprost zastosowania w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Należy bowiem zauważyć, że art. 5 ustawy określa, jakie elementy powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Pkt 7 tego przepisu wymienia m.in. raport lokalizacyjny, o którym mowa w art. 35 b ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe wraz z wyprzedzającą opinią Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki, o której mowa w art. 36a tej ostatniej ustawy dotyczącą planowanej lokalizacji obiektu (...). Decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Decyzję tę wydaje się w sytuacji, gdy do przeprowadzenia pomiarów badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy - Prawo atomowe, konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości. A zatem porównanie tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że mają one zastosowanie na innym etapie postępowania. Elementem bowiem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest raport, do sporządzenia którego niezbędne jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 11.

Nie ma racji skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie twierdząc, że racjonalność ustawodawcy przemawia za przyjęciem, że wykładnia "ogólnej charakterystyki przedsięwzięcia" zawarta w art. 5 powinna mieć zastosowanie również do decyzji wydawanej w oparciu o art. 11. Po pierwsze, gdyby zamiarem ustawodawcy było takie ścisłe i jednolite rozumienie tego pojęcia, to niewątpliwie stosowna definicja zostałaby umieszczona w "słowniczku" zawartym w art. 2 ustawy, czego jednak ustawodawca nie uczynił. Po drugie - chęć ujednolicenia wykładni omawianego pojęcia przez ustawodawcę mogłaby znaleźć wyraz w zawarciu w art. 11 stosownego odesłania do przepisu art. 5. Takiego zapisu również ustawa nie zawiera. Powyższe wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przepis art. 11 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy nie jest przepisem jasnobrzmiącym i niebudzącym wątpliwości. W świetle natomiast przedstawionego wyżej stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż w sposób rażący może być naruszony jedynie przepis jasnobrzmiący i niebudzący wątpliwości, nie można przyjąć ażeby określenie we wniosku o wydanie decyzji jedynie mocy elektrowni jądrowej oraz ilości i rodzaju reaktorów stanowiło rażące naruszenie art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy. Rację ma również Sąd pierwszej instancji wskazując, że powyższe parametry nie są częścią składową decyzji, a nieokreślenie ich w sposób ścisły we wniosku nie rodziło skutku w postaci kwalifikowanej wadliwości decyzji.

Trafnie również Sąd ocenił, że stwierdzona przez organy administracji wada decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. polegająca na braku uzasadnienia w części dotyczącej ustalonego przez organ okresu ważności tej decyzji nie ma charakteru rażącego. Wprawdzie niewątpliwie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia powinno zawierać wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej, jednakże ewentualne uchybienie temu obowiązkowi w tym zakresie winno być rozpatrywane jako naruszenie innych (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) przepisów postępowania, które dla uchylenia decyzji musiałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Taka zależność nie została wykazana w niniejszej sprawie nawet w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Tym bardziej zatem nie można uznać, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., mimo braku powyższego uzasadnienia, rażąco narusza prawo (art. 107 § 3 k.p.a.). Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zgodne z treścią art. 13 ust. 1 ustawy, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje.

I wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Po pierwsze wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody zawierają wady konstrukcyjne. Prawidłowo zredagowana skarga to takie pismo procesowe, które w sposób szczegółowy i niebudzący wątpliwości wskazuje, jakie przepisy, zdaniem jej autora, zostały naruszone, przy czym wskazanie przepisów powinno zawierać określenie również jednostek redakcyjnych, jeśli przepis takie posiada. Art. 33 ustawy o ochronie przyrody zawiera kilka jednostek redakcyjnych (punktów i ustępów), których autor skargi kasacyjnej nie wskazał, co utrudnia rozpoznanie skargi w tym zakresie. Uwzględniając jednak stanowisko zawarte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), Sąd przeanalizował prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie dotyczy realizacji przedsięwzięcia, które może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czyli tych przedsięwzięć, które zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 231, poz. 1397 z późn. zm.). Raz jeszcze należy podkreślić za Sądem pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nie dotyczy ani lokalizacji elektrowni jądrowej, ani też tym bardziej jej budowy (takie przedsięwzięcia wymagałyby przeprowadzenia stosownej oceny oddziaływania na środowiska), ale tej fazy "inwestycji", która ma dopiero umożliwić ewentualne złożenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację takiego przedsięwzięcia. Co więcej, decyzja ta nie umożliwia przeprowadzenia badań i pomiarów, a jedynie uprawnia inwestora do korzystania w tym zakresie z nieruchomości, do których nie posiada tytułu prawnego. Decyzja ta nie stanowi zatem zezwolenia na rozpoczęcie robót (tak też NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 1159/15, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie charakter tej decyzji jest zupełnie inny niż decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej w oparciu o art. 4 ustawy. Ta ostatnia bowiem, jak stanowi art. 7 ustawy określa i zawiera takie elementy jak: nieruchomości objęte inwestycją w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, w tym linii rozgraniczających teren inwestycji, warunki techniczne realizacji inwestycji warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska itp. A zatem jej zakres ma bezpośredni związek z budową obiektu, a nie jedynie z powstaniem raportu lokalizacyjnego, czyli dokumentu. Konkludując, trafnie organy administracji oraz Sąd wojewódzki uznały, że omawiana decyzja nie jest tą, do której ma zastosowanie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku oraz zakazy wynikające z art. 33 ust. 1 i nakazy wynikające z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że nie zasługują na uwzględnienie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w niniejszej sprawie żaden z tych przepisów nie był bezpośrednio stosowany przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, albowiem rzeczą organów i Sądu było ustalenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i ten przepis, mający charakter przepisu prawa materialnego, mógłby być naruszony przy wydawaniu decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie.

Konsekwentnie nie ma racji skarżące Stowarzyszenie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, albowiem w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., co staranie ocenił Sąd wojewódzki.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.