Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 439/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 136, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014r. sprawy ze skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 16 stycznia 2014 r. nr LVI/992/2014 zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/680/2012 Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Gminy Kielce na rzecz Ł. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LVI/992/2014 z dnia 16 stycznia 2014 r. Rada Miasta Kielce zmieniła uchwałę własną nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2013r., poz. 311) w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób poprzez:

- nadanie następującego brzmienia § 8 ust. 3 załącznika do zmienianej uchwały: "Przewóz rowerów dozwolony jest wewnątrz pojazdu gdy istnieje możliwość swobodnego wprowadzenia i ustawienia roweru. Przewóz rowerów w miejscach przeznaczonych do przewozu wózków inwalidzkich i dziecięcych, oznaczonych odpowiednimi piktogramami, jest możliwy gdy miejsce nie jest zajęte. W przypadku wejścia do pojazdu osoby niepełnosprawnej na wózku inwalidzkim lub osoby z wózkiem dziecięcym, pasażer z rowerem zobowiązany jest ustąpić miejsca, a jeżeli w autobusie brak jest możliwości bezpiecznego ustawienia roweru, powinien opuścić pojazd. Postanowienia ust. 1 stosuje się odpowiednio" (§ 1 pkt 1);

- dodanie do § 8 ww. załącznika ust. 7 o następującym brzmieniu: "Pasażer ponosi pełną odpowiedzialność za wszelkie szkody i zanieczyszczenia powstałe wskutek przewozu zwierząt, bagażu podręcznego a także roweru" (§ 1 pkt 2).

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Kielce i Dyrektorowi Zarządu Transportu Miejskiego w Kielcach (§ 2), wskazując że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 3 i 4). W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.).

Pismem z dnia 2 marca 2014r. Ł. S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazano na przekroczenie przez organ upoważnienia określonego w art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego oraz okoliczność, że zmiana wprowadzona w § 1 pkt 2 zakwestionowanego aktu nie ma charakteru przepisu porządkowego, mogąc jedynie stanowić element regulaminu przewozu, o jakim mowa w art. 4 Prawa przewozowego.

Rada Miasta Kielce nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

W dniu 29 kwietnia 2014r. Ł. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na opisaną na wstępie uchwałę z dnia 16 stycznia 2014 r., domagając się stwierdzenia nieważności przepisów zawartych w tym akcie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miasta Kielce przekroczyła granicę upoważnienia określonego w art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, jako że kwestie odpowiedzialności za wyrządzone szkody w mieniu przewoźnika oraz pasażera regulują odpowiednio art. 21 oraz art. 63 pkt 1 Prawa przewozowego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że odpowiedzialność za uszkodzone mienie Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji ponosi pasażer i gmina solidarnie. Natomiast w kwestiach nieuregulowanych w ustawie, art. 90 Prawa przewozowego odsyła do Kodeksu cywilnego. Tymczasem zakwestionowaną uchwałą Rada Miejska przeniosła całą odpowiedzialność na pasażera. Doszło więc do sytuacji, w której akt niższego rzędu o charakterze podustawowym determinuje akt wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Ponadto, zdaniem skarżącego, przepis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie jest przepisem porządkowym, ale teoretycznie mógłby stanowić element regulaminu przewozu, o jakim mowa w art. 4 Prawa przewozowego. W tym zakresie strona wskazała, że pasażer, który przewozi np. rower, zawiera umowę cywilnoprawną na przewóz zabranej ze sobą do środka transportowego rzeczy (o czym świadczy art. 1 Prawa przewozowego), ponosząc jednocześnie koszty przewozu rzeczy. W takiej sytuacji nasuwa się pytanie, dlaczego osoba, która zawarła umowę przewozową na przewóz rzeczy (roweru), musi odstąpić od umowy tylko wyłącznie dlatego, że umowę przewozową chce zawrzeć osoba z inną rzeczą – wózkiem dziecięcym – zwłaszcza, że umowy cywilnoprawnej nie można rozwiązać aktem prawa miejscowego.

Końcowo Ł. S. wskazał, że Rada Miasta Kielce przy uchwalaniu zakwestionowanego aktu powinna uwzględniać przepisy zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U. nr 100, poz. 908), w szczególności regulacje § 143 i 136 tego rozporządzenia. Wątpliwości odnośnie zakwestionowanych przepisów porządkowych nasuwa także art. 40 ust. 3 u.s.g., ponieważ organ uchwałodawczy gminy może wydawać przepisy porządkowe tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. Ponadto dodatkowym warunkiem wydania przepisów porządkowych jest kwestia nieuregulowania danego zagadnienia w odrębnych ustawach i przepisach powszechnie obowiązujących.

Reasumując, skarżący zauważył, że w niedługim czasie dojdzie do sytuacji, w której zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa przewozowego osoba, która faktycznie nie odpowiada za wyrządzone szkody, poniesie za nie odpowiedzialność tylko dlatego, że nie weźmie na siebie bezwarunkowo pełnej odpowiedzialności za szkody w mieniu przewoźnika - art. 54 Kodeksu wykroczeń. Dotyczy to również drugiego z kwestionowanych przepisów, to jest sytuacji gdy pasażer będzie musiał bezwarunkowo opuścić pojazd. Niezastosowanie się do tego nakazu może doprowadzić do odpowiedzialności z art. 54 Kodeksu wykroczeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie, wskazując na bezpodstawność zarzutów Ł. S. W tym zakresie wyjaśniono, że w art. 21 Prawa przewozowego uregulowano kwestie odpowiedzialności organizatora i uczestnika w grupowym przewozie osób za szkody wyrządzone przewoźnikowi. Istota grupowego przewozu osób polega na tym, że stroną umowy o przewóz nie jest uczestnik przewozu (pasażer) lecz organizator przewozu. Ustanowiona zaś w kwestionowanej uchwale odpowiedzialność pasażera dotyczy przewozu osób na podstawie zawartej umowy, której stroną jest pasażer, a przewóz jest realizowany w ramach gminnego regularnego przewozu osób. Jeśli chodzi o odpowiedzialność pasażera za szkody i zanieczyszczenia spowodowane wskutek przewozu przez pasażera zwierząt, bagażu podręcznego oraz roweru to jest ona uregulowana w art. 63 pkt 1 Prawa przewozowego i z tego względu niedopuszczalne jest uregulowanie tych zagadnień w przepisach porządkowych. W art. 63 w ust. 1 uregulowana jest bowiem odpowiedzialność przewoźnika względem pasażera za rzeczy, które pasażer przewozi pod własnym nadzorem. Chodzi tu o odpowiedzialność odszkodowawczą przewoźnika na zasadzie winy za zniszczone lub uszkodzone rzeczy pasażera. Jest to zatem regulacja, dotycząca innego zagadnienia niż będące przedmiotem zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o solidarnej odpowiedzialności pasażera i gminy za uszkodzone mienie spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji organ wskazał, że brak jest przepisu prawa, który przewidywałby taką odpowiedzialność. Zaznaczono przy tym, że zakwestionowana uchwała nie reguluje odpowiedzialności pasażera za szkody i zanieczyszczenia spowodowane wskutek przewozu przez pasażera zwierząt, bagażu podręcznego i roweru względem szkody wyrządzonej jakiemuś konkretnemu przewoźnikowi, lecz ma charakter ogólny i dotyczy nie tylko szkody wyrządzonej przewoźnikowi ale również innym pasażerom. Bezpodstawne są zatem wnioski, jakoby zaskarżona uchwała przenosiła całą odpowiedzialność na pasażera.

Uzasadniając wprowadzenie zakwestionowanej regulacji organ wskazał, że jej celem było uregulowanie przewozu rowerów w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia przewoźników dotyczące uzależnienia przewozu roweru od oceny możliwości jego przewozu dokonywanej przez kierowcę autobusu. Dotychczas dochodziło bowiem do częstych sporów pomiędzy pasażerami i kierowcami autobusów. Starano się przy tym pogodzić możliwość przewozu pasażerów z rowerami, przy zagwarantowaniu uprawnień i bezpieczeństwa pasażerów bez rowerów, a także przy ustanowieniu pierwszeństwa przewozu dla osób z dzieckiem w wózku przy kolizji przewozu pasażera z rowerem. Ustanowienie takich warunków przewozu rowerów zapewnia priorytet dla przewozu osób, w tym osób niepełnosprawnych i osób z dzieckiem w wózku i w ocenie organu mieści się granicach ustalających porządek w przewozie osób, uwzględniając fakt, że rower sam w sobie jest środkiem komunikacji i jego przewóz może być ograniczony tylko do określonych w przepisach porządkowych sytuacji. Końcowo podkreślono, że pasażer nie zawiera umowy na przewóz rzeczy (roweru) i nie ponosi dodatkowych kosztów przy przewozie roweru, albowiem za przewóz rzeczy w komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę Kielce nie są pobierane dodatkowe opłaty za przewóz roweru, a jego przewóz odbywa się w ramach umowy zawartej na przewóz osób. Za nietrafny oceniono zarzut jakoby zaskarżona uchwała naruszała § 136 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. Nie budzi bowiem wątpliwości możliwość uregulowania w przepisach porządkowych zasad przewozu rowerów – uwzględniając fakt, że rower nie jest podręcznym bagażem, o jakim mowa w przepisach Prawa przewozowego i zważywszy, że art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego nie zakreśla żadnych szczegółowych ram, w których ma się zawierać regulacja przepisów porządkowych. Ponadto ustawodawca nie zamieścił żadnych wskazówek, co powinno być uregulowane w takich przepisach. Przepisy porządkowe regulujące przewóz osób mogą i powinny zawierać regulacje określające zachowanie pasażerów, ustanawiając w tym względzie stosowne nakazy i zakazy oraz określając warunki przewozu przez pasażerów rzeczy, w tym również rowerów, jak określono w zaskarżonej uchwale, jak również informować pasażerów o ich odpowiedzialności za przewożone rzeczy. Jest przy tym oczywiste, zdaniem organu, że przyjęte regulacje mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla osób korzystających z gminnych regularnych przewozów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała Rady Miasta nr LVI/992/2014 z dnia 16 stycznia 2014 r. o zmianie uchwałę własnej nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób – zaskarżona do tut. Sądu przez Ł. S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto, jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. o sygn. akt II OPS 2/07, Lex nr 260435 zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma również przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów ustawy P.p.s.a. dotyczy m. in. 60 – dniowego terminu na wniesienie skargi, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

Analizując akta niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący spełnił opisane powyżej wymogi formalne, uprawniające do wniesienia skargi na opisaną powyżej uchwałę. W dniu 5 marca 2014r. (data wpływu do siedziby organu) strona wezwała bowiem Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą (k. 5 akt sądowych) – co pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. Następnie, w ustawowym terminie 60 dni – o jakim mowa w ww. art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. – Ł. S. wniósł skargę do tut. Sądu (data złożenia w siedzibie organu – 29 kwietnia 2014r., k. 3 akt sądowych).

Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zakwestionowana uchwała mogłaby naruszyć. Skarga w tym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis.

W ocenie Sądu skarżący – mieszkaniec K., bez wątpienia może korzystać z regularnego przewozu osób organizowanego przez Gminę Kielce na jej terenie oraz obszarze dziewięciu ościennych gmin – a zatem posiada interes prawny do wniesienia skargi na ww. uchwałę.

W tym miejscu podkreślić należy, że obowiązkiem Sądu jest uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma, jeśli dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia do nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień określonym podmiotom.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą normą konstytucyjną koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z ww. regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia (delegacji). Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, z uwagi na zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych.

Jako materialnoprawną podstawę zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały Rada Miasta Kielce wskazała m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W myśl art. 15 ustawy podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie (ust. 1), przy czym w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy (ust. 5).

Zaskarżonym aktem (§ 1 pkt 2) Rada Miasta Kielce dodała do § 8 załącznika do uchwały nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób ust. 7 o następującym brzmieniu: "Pasażer ponosi pełną odpowiedzialność za wszelkie szkody i zanieczyszczenia powstałe wskutek przewozu zwierząt, bagażu podręcznego a także roweru".

Analizując cyt. regulację podkreślić trzeba, że akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym – jakim bez wątpienia jest zaskarżona uchwała – nie może zawierać regulacji nie tylko dotyczących podstaw, ale również zakresu odpowiedzialności podmiotów stosunków prawnych – tak jak ma to miejsce w kwestionowanej przez Ł. S. regulacji § 1 pkt 2 tego aktu. Organ stanowiący gminy nie może bowiem – w uchwale określającej przepisy porządkowe dotyczące przewozu osób w gminnym regularnym przewozie osób – regulować kwestii odpowiedzialności określonych podmiotów w zakresie szkód i zdarzeń mogących zaistnieć w związku z przewozem osób. W tym zakresie, w ocenie Sądu, wprowadzona przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 5 ustawy delegacja do wydania przepisów porządkowych w zakresie przewozu osób nie obejmuje zasad dotyczących ewentualnej odpowiedzialności cywilnoprawnej za szkody powstałe ze strony przewoźnika lub pasażera. Celem przepisów uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy jest bowiem określenie niezbędnych przepisów potrzebnych do zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego w prowadzonym przewozie. Natomiast kompetencje, które przysługują radzie gminy w powyższym zakresie w żadnym wypadku nie mogą stanowić podstawy do uchwalania takich regulacji, jak ta zawarta w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z dnia 16 stycznia 2014 r. Zakwestionowany w tym zakresie akt prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny określa wiążąco zasady odpowiedzialności za szkody powstałe ze strony przewoźnika lub pasażera. W ocenie Sądu, brak jest odpowiedniego upoważnienia dla Rady Miasta do objęcia ww. § 1 pkt 2 zakresu unormowania materii uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy. Trzeba przy tym pamiętać, że art. 87 Konstytucji RP wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej wymienia Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), wskazując w tym zakresie również na akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły (ust. 2).

Tymczasem badając treść zakwestionowanego § 1 pkt 2 uchwały stwierdzić trzeba, że w przypadku wyrządzenia szkód (i zanieczyszczeń) powstałych wskutek przewozu zwierząt, bagażu podręcznego a także roweru, w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje właśnie ta regulacja aktu prawa miejscowego, a dopiero w sprawach nieuregulowanych – powszechnie obowiązujące przepisu ustawy Prawa przewozowego oraz Kodeksu cywilnego ( por. § 11 ust. 3 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012r.). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że zastosowanie takiego rozwiązania dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzędu. Taka sytuacja, w oczywisty sposób, nie występuje w niniejszej sprawie. W rezultacie uregulowanie zawarte w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako niezgodne z prawem. Materia uregulowana omawianym aktem nie wynika z upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 15 ust. 5 ustawy. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do stanowienia w przedmiocie uregulowanym w powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju aktach o charakterze ustawowym, będących przepisami wyższej rangi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa od aktów prawa miejscowego, obowiązujących jedynie na obszarze danej gminy.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rada gminy jest związana regulacją tych przepisów. Zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Uwzględniając treść cyt. regulacji wskazać trzeba, że upoważnienia ustawowe do wydawania aktów normatywnych – w tym aktów prawa miejscowego – należy interpretować ściśle. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Natomiast w sytuacji, gdy dany organ administracji publicznej wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu do wydania danego aktu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji – co w niniejszej sprawie, wobec przekroczenia delegacji określonej w art. 15 ust. 5 ustawy, przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały – w oparciu o art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. Na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy organ stanowiący gminy uprawniony był bowiem jedynie do wprowadzenia przepisów porządkowych – nie zaś do regulowania zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej w gminnym regularnym przewozie osób.

Co się zaś tyczy zarzutów odnośnie regulacji § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, to skargę w tym zakresie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., uznając jednocześnie za prawidłową argumentację przedstawioną w tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Wskazać bowiem trzeba, że przepis art. 15 ust. 5 ustawy uprawnia radę gminy do uchwalenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wbrew zarzutom skargi § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały posiada taki właśnie charakter – przepisu porządkowego, rozumianego jako regulacja prawna zawierająca nakazy oraz zakazy, mające na celu ochronę życia, zdrowia i mienia osób korzystających z transportu w gminnym regularnym przewozie osób. Jak wynika z odpowiedzi na skargę (okoliczność nie kwestionowana przez skarżącego) za przewóz rzeczy (roweru) nie są pobierane od pasażera opłaty dodatkowe, a przewóz ten odbywa się w ramach umowy zawartej na przewóz osób. Co się zaś tyczy warunków przewozu, to zapis wprowadzony do § 8 ust. 3 załącznika do zmienianej uchwały został tak skonstruowany, by uwzględniał potrzeby osób, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przewoźnik powinien podejmować działania ułatwiające podróżnym, w szczególności osobom o ograniczonej zdolności ruchowej oraz osobom niepełnosprawnym, korzystanie ze środków transportowych. W rezultacie przyjęcia rozwiązań określonych w § 1 pkt 1 uchwały zabezpieczono realizację zasady określonej w art. 14 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi, że przewoźnik jest obowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz wygody i należytej obsługi.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 136 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r. nr 100, poz. 908) nie sposób podzielić argumentacji prezentowanej w tym zakresie przez skarżącego w odniesieniu do przepisu § 1 pkt 1 zakwestionowanej uchwały. Zgodnie bowiem z pierwszym z powołanych przepisów w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. W ocenie Sądu, stosownie do treści cyt. regulacji w zaskarżonym § 1 pkt 1 uchwały brak jest przepisów, które byłyby niezgodne z ustawą Prawo przewozowe, na podstawie której zakwestionowana uchwała została podjęta.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku).

W pozostałym zakresie, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. (pkt II wyroku).

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. ( pkt IV wyroku).