Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 580/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,138,par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29,30
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. Ł. i W. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] listopada 2017 r. inwestorów E. i W. Ł. od decyzji Starosty [...] Zachodniego Nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie czterech wolnostojących obiektów gospodarczych związanych z prowadzoną produkcją rolną na działce nr ew. [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...].

Uzasadniając decyzję organ II instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2017 r. E. i W. Ł. wystąpili do Starosty [...] ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie czterech wolnostojących obiektów gospodarczych związanych z prowadzoną produkcją rolną na działce nr ew. [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...].

Po przeanalizowaniu przedłożonych przez inwestorów dokumentów, Starosta [...] postanowieniem [...] z dnia [...] października 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia nieprawidłowości występujących w przedłożonym wniosku, zaś decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wniósł sprzeciw dotyczący ww. zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i W. Ł..

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] ustalił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 29 - 31 tejże ustawy, gdzie określono odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. W art. 29 ww. ustawy, ustawodawca umieścił katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Art. 29 Prawa budowlanego ma formą listy zamkniętej, a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako, że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zawarto zaś enumeratywne wyliczenie przypadków wymienionych w art. 29 tej ustawy, które podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Stosownie do art. 30 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu: w przypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie; gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy oraz gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy, co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu.

Stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 5b powołanej ustawy w przypadku nierozpoczęcia wykonania robót budowlanych przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 powołanej ustawy (tj. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowane nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy. Dlatego też składane przez inwestora dokumenty powinny zawierać dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z dnia [...] października 2017 r. przewidywało wykonanie robót budowlanych polegających na budowie czterech wolnostojących obiektów gospodarczych związanych z prowadzoną produkcją rolną na działce nr ew. [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...]. Do zgłoszenia Inwestor dołączył: kopię mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją planowanego czterech wolnostojących obiektów budowlanych, opis i rysunki zamierzenia budowlanego, odpis zwykły księgi wieczystej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Starosta [...] po dokonaniu analizy ww. dokumentacji postanowieniem [...] z dnia [...] października 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia nieprawidłowości występujących w przedłożonym wniosku. W odpowiedzi na postanowienie w dniu [...] października 2017 r. inwestor przedłożył pismo wraz z załącznikami uzupełniające złożony wniosek zgłoszenia.

Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wniósł sprzeciw wobec ww. inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr ew. [...] przy ul. [...], obręb [...], gm. [...] jest działką niezabudowaną, użytkowana rolniczo. Planowane obiekty budowlane mają być przeznaczone do przechowywania i konserwacji sprzętu rolniczo-ogrodniczego związanego z prowadzoną produkcją rolną. W związku z tymi robotami budowlanymi powstanie nowa zabudowa zagrodowa. Starosta [...] zauważył, że projektowana zabudowa będzie niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...]-[...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], poz. [...]).

Organ I instancji w przywołanym uzasadnieniu swój sprzeciw oparł na art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organ wnosi sprzeciw, gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przez "inne przepisy" ustawodawca rozumie przepisy rozporządzeń wykonawczych, w tym także przepisy będące nośnikiem norm techniczno - budowlanych.

Działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 9U/MN - budowa usługowa siedziby firm prowadzących działalność gospodarczą w zakresie: produkcji i przetwórstwa rzemieślniczego, budownictwa, handlu detalicznego ekspozycyjnego, handlu hurtowego, hoteli i restauracji, transportu, gospodarki magazynowej, administracji, pośrednictwa finansowego, obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, sprzedaży paliw do pojazdów i olejów opałowych oraz szeroko rozumianych usług dla innych podmiotów gospodarczych i ludności a także zakłady i bazy, w których ta działalność jest prowadzona. Dla terenu tego ustala się możliwość budowy budynków gospodarczych towarzyszących zabudowie jako przeznaczenie uzupełniające. Natomiast w ust. 5 § 53 ww. planu określającym szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu w tym zakaz zabudowy, istnieje zapis ustalający "zakaz lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej".

Z art. 30 ust. 6 ust. 2 Prawa budowlanego jasno wynika, iż przed przyjęciem (niewyrażeniem sprzeciwu) organ winien dokonać oceny zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy lub innymi przepisami, zaś użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego kategorycznego zwrotu "wnosi sprzeciw oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych tym przepisem. Z powyższego wynika, że niemożliwym jest zrealizowanie zamiaru budowy zawartego w zgłoszeniu z dnia [...] listopada 2016 r. z uwagi na niezgodność zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla obszaru działki, na której planowana była jego realizacja.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem E. i W. Ł. zawartym w odwołaniu iż planowana inwestycja jest zgodna z zapisem § 53 ust. 10 ww. planu określającego sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów o treści "do czasu realizacji przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego i dopuszczalnego dopuszcza się zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania temu".

W ocenie Wojewody [...], miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił dla przedmiotowej działki zasady zagospodarowania, które obowiązują od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...]-[...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r." poz. 778 z poźn. zm.) jest aktem prawa miejscowego i należy go przestrzegać.

Zatem przeznaczenie i ustalenia zawarte w planie są sprzeczne z planowaną przez Wnioskodawców budową czterech wolnostojących obiektów gospodarczych związanych z prowadzoną produkcją rolną, ponieważ dla przedmiotowej działki ustalenia planu dopuszczają budowę budynku gospodarczego towarzyszącej zabudowie.

Rozstrzygnięcie organu I instancji było - w ocenie organu odwoławczego - prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżają ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

"1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikacji robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie czterech wolnostojących budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jako niezgodnych z dotychczasowym sposobem zagospodarowania i użytkowania terenu w rozumieniu zapisu § 53 ust. 10 planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...]-[...];

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wobec robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie czterech wolnostojących budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], pomimo iż w/w inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...]-[...]".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnili, że w 2000 r. nabyli przedmiotową działkę od S. B.. Działka ta wchodziła w skład gospodarstwa rolnego (działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...]) zabudowanego zagrodowo. Na działce [...] w dalszym ciągu prowadzona jest działalność rolnicza polegająca na utrzymywaniu trwałych użytków zielonych. Posadowienie czterech wolnostojących budynków gospodarczych związanych z prowadzoną produkcją rolną na działce o nr [...] wpisuje się w zabudowę zagrodową istniejącą na sąsiedzkich działkach.

Zgodnie z § 53 ust. 10 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...]-[...] określającego sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów do czasu realizacji przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego i dopuszczalnego dopuszcza się zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu. Poszanowanie wcześniejszych ustaleń planistycznych, o których mowa poniżej w pkt. 3) jest zrozumiałe, stanowi bowiem swoistą ochronę praw nabytych.

Zgodnie z poprzednim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem R z przeznaczeniem rolno-osadniczym z możliwością formowania nowej zabudowy zagrodowej. (Załącznik 2)

Art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

W literaturze wskazuje się, że zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Należałoby zatem przyjąć, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Komentarz. M. Tomaszewska, C.H. Beck 2017). Jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 ustawy tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób.

Na przedmiotowej działce nie dokonano dotychczas realizacji celu docelowego, zgodnego z obowiązującym aktualnie planem miejscowym zagospodarowania. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, działka [...] (tak jak pozostałe sąsiednie działki skarżących nr [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...], [...] stanowiące razem grunty rolne o powierzchni przyjętej do wymiaru podatku rolnego 2.6785 ha) jest działką w dalszym ciągu niezabudowaną i użytkowaną rolniczo. Użytkowanie (działalność) rolnicze to ciąg technologiczny zawierający również element przechowywania technicznych środków produkcji takich jak ciągnik, agregaty, maszyny i wszelkie urządzenia techniczne niezbędne do wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Racjonalne i zrównoważone użytkowanie mające przynosić pożytek, w którym "ważnym zagadnieniem jest prawidłowe zorganizowanie zaplecza technicznego a mianowicie (...) zapewnienie garaży i miejsc postoju środków technicznych" determinuje lokalizację budynków gospodarczych służących potrzebom ochrony, konserwacji i drobnym remontom sprzętu mechanicznego najbliżej miejsca pracy tj. na konkretnych gruntach rolnych. ("Budownictwo wiejskie", Jan Lenard, Wydawnictwa SGGW).

Skarżący nie dysponują innym (racjonalnym) alternatywnym rozwiązaniem swojego problemu jakim jest brak zaplecza technicznego na swoich użytkach rolnych. Tak więc uniemożliwienie wnioskowanej zabudowy jest poważnym ograniczeniem ich możliwości racjonalnego gospodarowania i użytkowania terenu.

W ugruntowanej linii orzeczniczej (..) "dotychczasowe przeznaczenie" nieruchomości mieści się w pojęciu "dotychczasowego sposobu korzystania" z nieruchomości. Ów sposób obejmuje "faktyczne, ale i potencjalne przeznaczenie i cel danej nieruchomości w ramach przysługującego właścicielowi prawa własności, którego granice wyznaczone są przez ustawy, zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje. ("Inwestycje w zrównoważonym rozwoju miast", redakcja naukowa Anna Szelągowska. CeDeWu 2017).

Podobnie SN w uzasadnieniu wyroku z 9 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II CSK 336/14 podkreślił, że jeżeli "stronie przysługiwało wynikające z prawa własności (art. 140 k.c.) uprawnienie do korzystania z nieruchomości w określony sposób, nawet jeżeli właściciel z uprawnienia tego nie skorzystał. Uprawnienie to obejmuje sposoby korzystania nie tylko faktyczne, ale również potencjalne, o ile mieszczą się w granicach podmiotowego prawa własności. Niewątpliwie zaś ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, godzi w prawo własności. Sama bowiem możliwość wykorzystywania rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym wywodzącym się z prawa własności". Tak więc fakt niewybudowania siedliska/zagrody przez skarżących przed wejściem w życie nowego planu w 2006 roku, nie może być podstawą do odmowy wnioskowanego przez nich zagospodarowania ponieważ jest ono tożsame z potencjalnym wykorzystaniem zawartym w poprzednim planie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] powołuje się również na zapis § 53 ust. 5 obowiązującego planu. Przepis ten określa szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, w tym zakaz budowy. Stanowi on o zakazie lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej.

Zamierzona inwestycja polegająca na budowie czterech wolnostojących budynków gospodarczych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę (przeznaczonych do przechowywania sprzętu rolniczego) się stanowi nowej zabudowy zagrodowej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jak "zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza". Przedmiotowe obiekty stanowiące jedynie magazyn na narzędzia nie wypełniają tej definicji.

W najbliższym sąsiedztwie, we wsi [...] i [...], dominuje zabudowa zagrodowa tj. stworzona przez siedliska wzdłuż drogi [...] i [...] wraz z przylegającym do nich rozłogiem pól w układzie pasmowym. Razem około 30 gospodarstw. Wyjątkiem są niezabudowane parcele jak przedmiotowa, których jest tylko kilka, a mimo, że same były przeznaczone w poprzednim planie jako rolno-osadnicze, ich niezabudowanie wynika z sytuacji, że były wcześniej obsługiwane przez okoliczne siedliska, które obecnie znalazły się po drugiej stronie autostrady A2. Wobec powyższego podobieństwa użytkowania należy domniemywać, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie zakłóci zasad dobrego sąsiedztwa i nie naruszy praw działek sąsiednich.

W ocenie skarżących, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca "ulżył" proceduralnie inwestorom ze względu na prostotę konstrukcji obiektu i niejako "zaufał" ich kompetencjom budowlanym na tym poziomie wyzwań. Taka prosta konstrukcja budynku o niewielkiej powierzchni i wynikająca z niej również łatwość adaptacji do innych celów umożliwia w przyszłości w przypadku przystąpienia do "docelowego" przeznaczenia terenu (zgodnie z obowiązującym planem miejscowym - usługowo- mieszkaniowe) zmianę jego przeznaczenia.

Zmiana przeznaczenia gruntu w planie miejscowym nie wyłącza gruntu z produkcji rolnej, bo stanowi o tym jedynie rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Zasadnym jest przyjęcie powyższej definicji wyłączenia gruntów z produkcji rolnej także dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków. Skoro działka skarżących jest przeznaczona w planie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową to kolejną przesłanka przesadzającą o tym, czy w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków stanowi ona teren rolniczy jest to, czy na działce tej rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystanie gruntu. Budowa budynków związanych z produkcją rolną nie stanowi przejawu innego niż rolnicze wykorzystanie gruntu.

Skarżący wyjaśnili, że w ich ocenie obowiązujący plan miejscowy nie nakłada na właścicieli obowiązku natychmiastowego porzucenia dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu. Zgodnie z zapisami planu, teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy (działalność rolnicza) do czasu realizacji "docelowego" przeznaczenia terenu.

Dlatego też budowa czterech wolnostojących budynków gospodarczych o pow. 28 m. kw. na przedmiotowej działce nie narusza uregulowań planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, brak jest podstaw do sprzeciwu wobec realizacji tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga nie jest zasadna.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że – jak słusznie podnoszą skarżący, a czego nie kwestionuje organ – wykonanie robót budowlanych, o których inwestorzy wspomnieli w zgłoszeniu z dnia [...] października 2017 r., nie wymagało pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. a Pr. bud. nie wymaga pozwolenia na budowę budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. budowa taka wymaga jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia jednak, że fakt prawny, że określona budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia organowi zamiaru budowy, nie przesądza jeszcze o tym, że wystąpienie przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. a Pr. bud. jest wystarczające do milczącego zaakceptowania przez organ dokonanego zgłoszenia. Wręcz przeciwnie, organ administracji architektoniczno – budowlanej jest zobowiązany do dokonania sprawdzenia w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, czy nie zachodzą przesłanki zobowiązujące ten organ do wniesienia sprzeciwu. Przesłanki te określone są w art. 30 ust. 6 Pr. bud., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Prawidło więc Starosta [...] (dalej: "Starosta") dokonał analizy złożonego zgłoszenia nie tylko w aspekcie uzupełnienia jego braków przez skarżących, ale przede wszystkim w odniesieniu obowiązującego prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...]-[...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z § 53 ust. 1 pkt. 1 tego planu, na obszarze obejmującym przedmiotową działkę skarżących, jako przeznaczenie podstawowe, dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa usługowa siedziby firm prowadzących działalność gospodarczą w zakresie: produkcji i przetwórstwa rzemieślniczego, budownictwa, handlu detalicznego ekspozycyjnego, handlu hurtowego, hoteli i restauracji, transportu, gospodarki magazynowej, administracji, pośrednictwa finansowego, obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, sprzedaży paliw do pojazdów i olejów opałowych oraz szeroko rozumianych usług dla innych podmiotów gospodarczych i ludności a także zakłady i bazy, w których ta działalność jest prowadzona. Dla terenu tego ustalono też możliwość budowy budynków gospodarczych, ale wyłącznie towarzyszących zabudowie - jako przeznaczenie uzupełniające (§ 53 ust. 1 pkt. 3 lit. c planu).

Zgodnie z § 53 ust. 1 pkt. 3 planu dopuszczono też zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej, określając, że stanowią ją budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki gospodarcze związane z produkcją rolniczą.

Natomiast w ust. 5 § 53 planu wprowadzono zakaz lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje wiążące ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Należy pamiętać, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Od czasu uchwalenia planu właściciel może zagospodarować terenu, do którego ma tytuł prawny, ale wyłącznie zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 2 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Z taką więc datą plan miejscowy staje się aktem prawa miejscowego, o mocy wiążącej wobec wszystkich. Jednocześnie, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu (art. 34 ust. 1 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 35 ww. ustawy, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Powyższe oznacza, że skoro obszar obejmujący nieruchomość skarżących był w poprzednio obowiązującym planie miejscowym przeznaczony pod uprawę rolną, a dodatkowo – jak twierdzą skarżący, co nie może być zakwestionowane na podstawie akt sprawy – był rolniczo wykorzystywany, to rację mają skarżący, że w taki właśnie sposób może być wykorzystywany, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z nowym planem. Powstaje jednak pytanie, czy przez "dotychczasowe wykorzystanie na cele produkcji rolnej" lub działalności rolniczej należy rozumieć również dopuszczalność wznoszenia na nieruchomości nowych obiektów budowlanych, związanych z produkcja rolną, a objętych reglamentacją Prawa budowlanego.

Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia bowiem, że wprawdzie ani ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), ani tym bardziej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji tego, czym jest działalność rolnicza, to pojęcia te możliwe są do zdefiniowania poprzez inne przepisy prawa cogentis.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646), przez działalność rolniczą rozumie się w szczególności działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, wyrób wina przez producentów będących rolnikami (przy spełnianiu określonych przesłanek ilościowych), a także działalności rolników w zakresie sprzedaży, o której mowa w art. 20 ust. 1c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 200, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, działalnością rolniczą jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost. Powołana ustawa nie wyłącza spod definicji działalności rolniczej działów specjalnych produkcji rolnej (art. 2 ust. 3 ustawy).

Należy więc stwierdzić, że skarżący mają bez wątpienia prawo do czasu zmiany korzystania z gruntu w sposób określony obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. do wykorzystywania stanowiącej ich własność nieruchomości na działalność rolniczą. Mogą więc – w pełni zgodnie z prawem – wytwarzać produkty roślinne lub zwierzęce, prowadzić uprawy rolne i hodowlę lub chów zwierząt.

Nie mieści się natomiast w definicji dotychczasowej działalności rolniczej wznoszenie na stanowiącym własność skarżących gruncie nowych obiektów budowlanych – nawet, jeżeli miałyby one służyć działalności rolniczej. Nie jest to bowiem działanie związane z uprawą ziemi lub hodowlą czy chowem zwierząt. Jest to wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Pr. bud., wprawdzie ułatwiające prowadzenie działalności rolniczej, ale taką działalnością niebędące. Tym samym twierdzenie skarżących, że poprzez zamierzaną budowę budynków gospodarczych kontynuowaliby oni dotychczasowy sposób korzystania z gruntu nie naruszając nowego prawa miejscowego nie zasługiwało na uznanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że zgodnie z § 53 ust. 5 pkt. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., wprowadzony został zakaz lokowania nowej zabudowy zagrodowej. Rację mają skarżący, że ujęte przez nich w zgłoszeniu obiekty nie stanowią zabudowy zagrodowej. Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, przy ustalaniu, czy zgłaszane zamierzenie budowlane zgodne jest z prawem miejscowym należy brać pod uwagę również cel, leżący u podstaw wprowadzanych w planie miejscowym zakazów. Skoro uchwałodawca zakazuje nowej zabudowy zagrodowej, a więc bezpośrednio związanej z już istniejącym siedliskiem to zmierza wyraźnie do tego, aby nie utrwalać rolniczego sposobu korzystania z terenu objętego planem, utrudniającego osiągnięcie nowego i odmiennego od rolnego, podstawowego przeznaczenia gruntu, ujętego w ust. 1 pkt. 1 § 53 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, skarżący mogą - do czasu zrealizowania przeznaczenia zagospodarowania terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – użytkować swoją nieruchomość rolniczo, ale wyłącznie w taki sposób, w jaki czynili to do dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opublikowanego dnia [...] sierpnia 2006 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...].

W związku z powyższym, Starosta miał nie tylko prawo, ale obowiązek wniesienia sprzeciwu, a to zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 2 Pr. bud. Działanie organu I i II instancji było więc w pełni zgodne zarówno z art. 6, jak i 7 k.p.a. Organa obu instancji wszechstronnie rozważyły zebrane w sprawie dowody, a więc to, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie sposób też przypisać organom dowolności w ocenie dowodów; również i dlatego, że główny dowód w sprawie (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie wymagał z uwagi na swą jasną treść skomplikowanej oceny w zakresie brzmienia § 53, istotnego dla sprawy.

Organ II instancji zasadnie więc utrzymał w mocy sprzeciw Starosty, zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.