Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 377/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 87  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), del. Sędzia SO Sędzia WSA Paweł Kornacki, Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr XXII/335/2013 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostki samorządu terytorialnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 ust. 1, § 5 ust. 6,§ 6 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 7 ust. 2; 2) w pozostałej części skargę oddala; 3) zasądza od Rady Powiatu Będzińskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 maja 2013 r. A sp. z o.o. w L. (dalej także: Spółka) zastępowana przez radcę prawnego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę na uchwałę Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr XXII/335/2013 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, dalej także: u.s.o.) w związku z § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 6, § 6 ust. 1 i 2, § 6 ust. 3 i 4, § 6 ust. 5, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 4, § 9 uchwały Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr XXII/335/2013 oraz art. 90 ust. 4 tej ustawy w związku z § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 6, § 6 ust. 1 i 2, § 6 ust. 3 i 4, § 6 ust. 5, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 4, § 9 uchwały Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr XXII/335/2013 w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o: "stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr XXII/335/2013 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 6, § 6 ust. 1 i 2, § 6 ust. 3 i 4, § 6 ust. 5, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 4, § 9 oraz zasądzenie od Rady Powiatu Będzińskiego na rzecz A sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie".

W uzasadnieniu skargi podano na wstępie, że Spółka za pośrednictwem umocowanego pełnomocnika wezwała Radę Miejską Będzina (powinno być Radę Powiatu Będzińskiego – dopisek Sądu) do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały nr XXII/335/2013 z dnia 28 lutego 2013 r. Pismem z dnia 7 maja 2013 r. (doręczonym w dniu 14 maja 2013 r.) Starosta Będziński poinformował pełnomocnika skarżącej, że przedmiotowa uchwała została uchylona uchwałą z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXV/377/2013.

Powyższe nie powoduje jednak – co dalej podkreślił autor skargi - że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zaskarżona uchwała w okresie obowiązywania wywoływała skutki prawne na terenie powiatu Będzińskiego, a jej przepisy w razie niestwierdzenia ich nieważności miałyby zastosowanie do okresu od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących. Odmienne są bowiem konsekwencje prawne uchylenia przepisów powszechnie obowiązujących od skutków stwierdzenia ich nieważności.

Wskazując wprowadzone w zaskarżonej uchwale uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, autor skargi zakwestionował:

- § 3 ustęp 1 uchwały w zakresie, w jakim podstawę obliczenia dotacji stanowi planowana przez organ prowadzący liczba słuchaczy, nie większa niż ujęta w sprawozdaniu SIO sporządzonym przez wnioskodawcę według stanu na dzień 30 września za rok poprzedzający udzielenie dotacji – ponieważ art. 90 ust. 3 u.s.o. nie wprowadza takich ograniczeń, planowana liczba uczniów podana przez osobę prowadzącą szkołę organowi właściwemu do udzielania dotacji, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji ma charakter szacunkowy, dotacje przysługują na faktyczną (a nie planowaną) liczbę uczniów, w sytuacji, gdy liczba uczniów w danym miesiącu jest wyższa od zgłoszonej, to dotacja przysługuje na wyższą, a gdy jest niższa - to na niższą liczbę uczniów,

- § 3 ustęp 2 oraz § 4 ust. 1 uchwały w zakresie, w jakim nie doprecyzowano kryteriów wyboru (niezdefiniowanego przez ustawodawcę) "najbliższego powiatu" prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych – ponieważ brak doprecyzowania tego kryterium może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze w sposób uznawalny i niejednolity.

- § 5 ustęp 6 uchwały w zakresie, w jakim wypłacona w każdym miesiącu rata dotacji ma charakter zaliczkowy – ponieważ podmiotowe dotacje, o których mowa w art. 80 i 90 u.s.o. przekazywane są uprawnionym do nich podmiotom w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki,

- § 6 ustęp 1 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku nadpłaconej dotacji, wynikającej z ostatecznego rozliczenia rocznego, dotowany dokonuje jej zwrotu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 stycznia roku następnego – ponieważ proces podejmowania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, w tym także udzielonej niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter dwuetapowy, pierwszy obejmujący badanie zaistnienia ustawowych przesłanek zwrotu dotacji oraz drugi, w którym następuje zwrot dotacji,

- § 6 ustęp 2 uchwały w zakresie, w jakim roczne sprawozdanie - rozliczenie dotacji następuje według wzoru, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały zawierającego kryteria rozliczenia dotacji oświatowej w sposób celowy wraz z częścią opisową – ponieważ u.s.o. nie nakłada na beneficjenta dotacji takiego wymogu, a dotacje przekazywane szkołom niepublicznym są dotacjami podmiotowymi rozliczanymi w oparciu o jedyne kryterium, jakim jest liczba uczniów. Wymóg prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków oraz sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącego informację o bieżących wydatkach poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji nie znajduje umocowania w art. 80 i 90 u.s.o., co potwierdziła Najwyższa Izba Kontroli podczas kontroli dotyczącej finasowania ponadgimnazjalnych szkół niepublicznych przez jednostki samorządu terytorialnego województwa małopolskiego (LPO-4101-01-00/2012, nr ewid: 157/2012/P12160/LPO), a także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 683/2009.

- § 6 ustęp 3 i 4 uchwały w zakresie, w jakim w swoich wewnętrznie sprzecznych i niejasnych dla beneficjenta postanowieniach odsyłają do zapisów nie odnoszących się do treści wskazanej w danym ustępie – ponieważ w ustępie 3 wskazano, że rozliczenie dotacji o którym mowa w ust. 4 powinno zawierać enumeratywnie wskazane elementy. Ustęp 4 z kolei stanowi, że "niedotrzymanie terminu o którym mowa w ust. 3, spowoduje naliczanie odsetek ustawowych". Wskazane wewnętrzne sprzeczności w akcie prawa miejscowego powodują, że beneficjent dotacji nie wie do czego tak naprawdę się one odnoszą i w jaki sposób oddziałują na jego - tj. podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji - prawa i obowiązki,

- § 6 ustęp 5 uchwały w zakresie, w jakim dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podlega zwrotowi w terminie ustalonym przez organ dotujący – ponieważ zapis ten jest sprzeczny z art. 252 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca określił termin zwrotu dotacji,

- § 7 ustęp 1 uchwały w zakresie w jakim dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z celem, na który została udzielona – ponieważ rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana szkołom wskazanym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej, która (w odróżnieniu od dotacji celowej) nie podlega obowiązkowi rozliczenia, co do kierunków jej wykorzystania czy celu na jaki została przeznaczona,

- § 7 ustęp 2 uchwały w zakresie, w jakim dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, pobraną nienależnie, pobraną w nadmiernej wysokości zwraca się na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych – ponieważ ogólne odwołanie do zasad określonych w tej ustawie nie spełnia wymogu z art. 90 ust. 4 u.s.o., który nakazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalić m.in. tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji,

- § 8 ustęp 4 uchwały w zakresie, w jakim kontrolę dotyczącą prawidłowości wykorzystania dotacji przeprowadza się w trybie doraźnym tzn. bez wcześniejszego informowania strony o dacie kontroli – ponieważ wyczerpująca regulacja ustawowa w tym zakresie nie przewiduje takiego trybu,

- § 9 uchwały w zakresie w jakim wprowadza do obrotu prawnego uregulowania związane z postępowaniem kontrolnymi i pokontrolnym w zakresie wykorzystania dotacji - ponieważ na podstawie delegacji ustawowej organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są wyłącznie do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu, a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji.

Rozwijając ostatni z zarzutów wskazano, że tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji powinien mieć charakter czysto techniczny i polegać w szczególności na wskazaniu: kto i w jakim terminie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz jakie dokumenty należy przedstawić organom kontrolnym. Przykładową definicję trybu udzielania kontroli wydatkowania dotacji zawiera uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2009 r. Nr XXII/35/09, w której wskazano, że "przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć wymagania formalne, stawiane podmiotom ubiegającym się o przyznanie dotacji takie jak ustalenie wzoru formularza służącego do podawania przez jednostki korzystające z dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów, tryb załatwiania wniosku, terminy przekazania dotacji." Procedura i zakres kontrolowania dotacji nie obejmuje nakładania na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym, co potwierdzono w uchwałach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2010 r. nr II/2/10 oraz z dnia 3 lutego 2010 r. nr III/5/2010.

Zdaniem autora skargi kwestionowany zapis uchwały pozbawia jednostkę prawa do sądowoadministracyjnej kontroli orzeczeń, gdyż wydany w tym trybie protokół pokontrolny (instytucja nieznana ustawie i k.p.a.) kształtujący bez względu na stanowisko strony i zastrzeżenia do protokołu uprawnienia szkoły nie jest decyzją, a więc nie podlega kontroli instancyjnej i sądowej. Tym samym organ uchwałodawczy rozszerzył kompetencje kontrolujących i zrównał je niemalże z uprawnieniami organu prowadzącego postępowanie administracyjne, którym postępowanie kontrolne w istocie nie jest. Wystąpienie pokontrolne zawierające stwierdzone nieprawidłowości wykracza poza uprawnienia kontrolne wynikające z art. 90 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. Wyniki przeprowadzonej kontroli mogą być natomiast podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada władczy, nadzorczy instrument ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego. Art. 90 ust. 3f u.s.o. daje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e wyłącznie prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa nie przewiduje zatem w związku z kontrolą trybu przyjętego w zaskarżonej uchwale, a przyjęte w uchwale postępowanie pokontrolne nie mieści się w ustawowych pojęciach "tryb udzielania i rozliczania dotacji" czy "tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania" (art. 90 ust. 4 u.s.o).

W dalszych wywodach skargi przywołano art. 94 Konstytucji RP oraz orzecznictwo dotyczące tej normy konstytucyjnej, w tym m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 599/2005, w którym stwierdzono, iż "Uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Dodać należy, że przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zawężającej".

W końcowych fragmentach skargi wskazano, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotów dotowanych, jakimi są szkoły prowadzone przez skarżącą (która dopełniła obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa) nie może budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany nałożone bowiem zostały dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje u.s.o. zawierająca delegację do wydania uchwały.

Wobec powyższego autor skargi wniósł o dostosowanie postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale do regulacji prawnej wynikającej z ustawy o systemie oświaty, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Będzińskiego wniosła o umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.) z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 25 kwietnia 2013 r. Nr XXV/377/2013 i przywołała pogląd wyrażony przez B. Dautera w Komentarzu do art. 161 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie. Wyjaśniono ponadto, że zaskarżona uchwała weszła w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 15 marca 2013 r. (poz. 2444), a więc nabrała mocy obowiązującej z dniem 29 marca 2013 r. Z kolei utrata mocy obowiązującej uchwały nastąpiła w terminie 14 dni od daty ogłoszenia uchwały Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 25 kwietnia 2013 r. Nr XXV/377/2013 w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 7 maja 2013 r. (poz. 3686), co nastąpiło w dniu 21 maja 2013 r. Kwestionowane przez skarżącą zapisy uchwały tyczą się tych etapów postępowania o udzielenie dotacji (wrzesień roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji oraz zakończenie rocznego okresu dotacyjnego), które następują w innym czasookresie niż miesiące, w których ustawa obowiązywała, a więc podlegać będą regulacjom nowej uchwały.

Nadto wskazano, że na podstawie kwestionowanej uchwały rozliczane są wnioski o dotacje złożone do 30 września 2012 r. Uchwała ta wprowadziła odpowiadającą regulacji ustawowej zasadę rozliczania dotacji na podstawie frekwencji, w związku z czym w stosunku do podmiotów, które złożyły wnioski o dotację w roku 2012 r. znalazły zastosowanie jedynie zapisy § 4 ust. 1a i 1 c uchwały, a zatem kwestionowane przez skarżącą zapisy zaskarżonej uchwały pozostają zapisami martwymi.

Postanowieniem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 844/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. odrzucił skargę. Sąd wskazał w szczególności, że skarga sądowoadministracyjna dotyczy aktów prawa miejscowego istniejących w dacie jej wniesienia. Brak takiego aktu oznacza brak przedmiotu zaskarżenia. Twierdzenie, że skarga może być złożona na akt nieistniejący, wyeliminowany wcześniej z obrotu prawnego nie znajduje logicznego uzasadnienia. "Niedopuszczalność skargi z "innych przyczyn" zachodzi między innymi w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się niedopuszczalne, bo nie będzie czego kontrolować" (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09).

Skarga kasacyjna od tego rozstrzygnięcia, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 147 § 1 pkt w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a została uwzględniona przez NSA, który postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 473/14 uchylił postanowienie Sądu I instancji. NSA powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Wskazał, że konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc, tj. w przedmiotowej sprawie z chwilą wejścia w życie zastępującej ją uchwały z dnia 25 kwietnia 2013 r. o nr XXV/377/2013. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się skarżąca, wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie, skarga na uchwałę Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 28 lutego 2013 r. nr XXII/335/2013 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania wniesiona została w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej ma charakter przepisu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 62/12, LEX nr 1310454). Skarga wniesiona została w terminie, a strona wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa – co wyżej opisano.

Ocena zaskarżonej uchwały pod kątem nieważności jej postanowień wymaga odniesienia się do regulacji zawartej w u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 1, 3, 3c, 3d, 3e, 3f tej ustawy:

Niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy (ust. 1).

Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3).

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (ust. 3c).

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d).

Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e).

Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f).

W kontekście przytoczonej regulacji oraz przywołanego powyżej art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać czy wszystkie z zaskarżonych przepisów uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Strona swój interes prawny we wniesieniu skargi wywiodła z faktu prowadzenia na terenie Miasta Będzin szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Mając na względzie utrwalony w doktrynie oraz orzecznictwie pogląd, że dla wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały konieczne jest istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją strony (por. W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616) stwierdzić należało, że zaskarżone przepisy uchwały niewątpliwie zawierają rozwiązania mogące oddziaływać na sytuację skarżącej Spółki, co warunkuje merytoryczne rozpoznanie skargi.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznał już liczne skargi wniesione przez A sp. z o.o. w L., a także inne podmioty na uchwały organów samorządu terytorialnego regulujące materię dotowania szkół niepublicznych, w związku z czym w poniższych rozważaniach Sąd posłuży się argumentacją przedstawioną w niektórych z tych orzeczeń (w szczególności w wyrokach z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 875/13 i I SA/Gl 727/13 oraz z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 703/12.

Na wstępie wskazać należy, że istota sporu koncentruje się w niniejszej sprawie wokół zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego w art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Dokonując pod tym kątem wykładni przepisów spornej uchwały należy mieć na uwadze spójność przepisów uchwały z innymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Powiatu Będzińskiego podejmująca sporną uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, to tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie art. 90 ust. 4 u.s.o., który zakresem upoważnienia obejmuje ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełnym zakresie podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności dotyczących wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Oceny wymagało zatem jedynie to, czy obowiązki nałożone sporną uchwałą na beneficjentów dotacji, a ukierunkowane w szczególności na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji, są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji i nie stwarzają nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków publicznych.

Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów w kolejności przyjętej przez stronę w skardze rozpocząć należy od oceny legalności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym podstawę obliczenia dotacji stanowi zgłoszona we wniosku, o którym mowa w § 2 ust. 1, planowana przez organ prowadzący liczba słuchaczy, nie większa niż ujęta w sprawozdaniu SIO (Systemie Informacji Oświatowej) sporządzona przez wnioskodawcę według stanu na dzień 30 września za rok poprzedzający udzielenie dotacji.

Art. 90 ust. 3 u.s.o. stanowi, że omawiane w niniejszej sprawie dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że - jak zasadnie wskazuje strona w skardze – podstawę obliczenia dotacji stanowi liczba wszystkich uczniów spełniających określone wymogi co do frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Planowana przez organ prowadzący liczba słuchaczy, nie większa niż ujęta w sprawozdaniu SIO sporządzona przez wnioskodawcę według stanu na dzień 30 września za rok poprzedzający udzielenie dotacji nie może stanowić maksymalnego limitu przysługującej szkole dotacji, powyżej którego – nawet gdyby liczba uczniów spełniających określone kryteria okazała się wyższa niż planowana – dotacja nie byłaby należna.

Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność sprzecznego z art. 90 ust.3 u.s.o. § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z treścią kolejnego kwestionowanego przez stronę przepisu zaskarżonej uchwały, tj. § 3 ust. 2 podstawę obliczenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone w przeliczeniu na jednego słuchacza przez szkoły prowadzone przez Powiat Będziński, w przypadku braku w powiecie takich szkół – przez szkołę prowadzoną przez powiat najbliżej położony. Objęty tym samym zarzutem, dotyczącym nie wskazania sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu skutkującego uznaniowością i niejednolitością w tym zakresie, § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi z kolei, że na podstawie wniosku, o którym mowa w § 2 ust. 2, w budżecie Powiatu wyodrębnia się środki na dotacje dla szkoły niepublicznej, na każdego ucznia w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego słuchacza, w przypadku braku w powiecie takich szkół – przez szkołę prowadzoną przez powiat najbliżej położony.

Sąd rozpatrując ten zarzut uznał za aktualne stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1187/04, jak również w wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 657/09 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 90 ust. 3 zdanie 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Sąd stwierdza, że gramatyczna wykładnia ww. przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca posłużył się pojęciem niedookreślonym, uprawnione jest więc również użycie takiego pojęcia w akcie prawa miejscowego. Co więcej ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do zastępowania tego określenia pojęciem nieocennym lub do stanowienia kryteriów eliminujących tę ocenność. W procesie stosowania prawa pojęcia ocenne winny być interpretowane z uwzględnieniem aksjologicznych uwarunkowań danej regulacji prawnej, co eliminuje dowolność odkodowania pojęcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że brak sprecyzowania kryteriów wyboru najbliższego powiatu w § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o., w związku z czym w tym zakresie skargę oddalono.

Następny kwestionowany przez skarżącą przepis to § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że wypłacona w każdym miesiącu dotacja ma charakter zaliczkowy, a jej rozliczenie następuje po upływie każdego kwartału. Zgodnie z art. 90 ust. 3 c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Podzielić należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11, którym w omawianym zakresie zmieniono częściowo wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 781/10 stwierdzając, że przekracza upoważnienie ustawowe (art. 90 ust. 4 u.s.o.) i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej) zapis o "zaliczkowym" charakterze wypłacanej w każdym miesiącu dotacji, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Nadto sformułowany przez Radę Powiatu Będzińskiego analizowany zapis jest niejasny, nie wyjaśnia, czym ten zaliczkowy charakter miałby się charakteryzować, ani też jak taka "zaliczkowa" dotacja miałaby zostać ostatecznie obliczona i wypłacona. Zapis o rozliczeniu "dotacji o zaliczkowym charakterze" jest nadto niespójny z pozostałymi zawartymi w zaskarżonej uchwale regulacjami dotyczącymi rozliczania i zwracania dotacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały.

W skardze zakwestionowano także przepisy dotyczące zwrotu dotacji, tj. § 6 ust. 1, zgodnie z którym w przypadku nadpłaconej dotacji, wynikającej z ostatecznego rozliczenia rocznego dotowany dokonuje jej zwrotu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 stycznia r. następnego, § 6 ust. 5, który stanowi, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi w terminie ustalonym przez organ dotujący oraz § 7 ust. 2, zgodnie z którym jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że dotacja została:

1) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrana nienależnie,

3) pobrana w nadmiernej wysokości, podlega ona zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240, dalej także: u.f.p.) stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że przewidziane w § 6 ust. 1, § 6 ust. 5 i § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały regulacje dotyczące w szczególności terminu zwrotu dotacji są niespójne, wzajemnie sprzeczne i nie korelują z art. 252 ust. 1 u.f.p. Dotacja nadpłacona (pojęcie niezdefiniowane w uchwale) wynikająca z rozliczenia rocznego podlega, zwrotowi, zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały w terminie do 31 stycznia roku następnego, tj. zarazem do tego samego dnia, w którym należy złożyć rozliczenie roczne (u.f.p. – stanowi, że ma to nastąpić w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości). Dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (bez bliższego dookreślenia) podlega zwrotowi w terminie ustalonym przez organ dotujący (§ 6 ust. 5 uchwały), natomiast dotacja, co której stwierdzono wykorzystanie niezgodne z przeznaczeniem w wyniku kontroli podlega zwrotowi w terminie określonym w u.f.p. Niedbała redakcja aktu prawnego jest zatem niewątpliwie sprzeczna z regułami określonymi w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908), którym podlega stanowienie prawa miejscowego (co potwierdził NSA w wyroku z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, LEX nr 511464).

Omawiane regulacje zawarte w § 6 ust. 1, § 6 ust. 5 i § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały niejednoznacznie i wzajemnie sprzecznie określają zatem obowiązki adresatów uchwały, w związku z czym Sąd, który nie jest uprawniony do zmiany zaskarżonej uchwały nie mógł pozostawić ich w obrocie prawnym, a zatem stwierdził ich nieważność.

Ewidentnej niedbałości w redagowaniu zaskarżonej uchwały dopuścił się także uchwałodawca w § 6 ust. 3, w którym określił elementy, jakie powinno zawierać rozliczenie dotacji, o którym mowa w ust. 4, podczas, gdy ust. 4 stanowi, że niedotrzymanie terminu, o którym mowa w ust. 3 spowoduje naliczenie odsetek ustawowych. Zasadnie wskazano w skardze, że tak nieprawidłowo zredagowane przepisy uchwały, które nieprecyzyjnie określają wymogi nałożone na beneficjentów dotacji i obciążające ich konsekwencje wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 6 ust. 3 i § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Zaskarżając § 6 ust. 2 przedmiotowej uchwały, który stanowi, że roczne sprawozdanie – rozliczenie dotacji według wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały wraz z częścią opisową organ prowadzący składa w terminie do 31 stycznia roku następnego strona skarżąca akcentowała w szczególności, że omawiane dotacje dla szkół niepublicznych są dotacjami podmiotowymi rozliczanymi według jedynego kryterium, tj. liczby uczniów. Wymóg prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków oraz sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącego informację o bieżących wydatkach poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji uznała za przekraczający umocowanie zawarte w art. 80 i 90 u.s.o.

Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, mocą którego nałożono na podmiot dotowany obowiązek sporządzenia rocznego rozliczenia dotacji z wyszczególnieniem kwoty otrzymanej dotacji, kwoty wykorzystanej dotacji, kwoty niewykorzystanej dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu Będzińskiego oraz zbiorczym zestawieniem wydatków szkoły niepublicznej sfinansowanych z dotacji, w tym odrębnie wydatków na wynagrodzenie kadry pedagogicznej, administracji placówki i obsługi placówki, wydatków na zakup usług dydaktycznych, na wynajem pomieszczeń dydaktycznych, zakup pomocy dydaktycznych, zakup artykułów administracyjno-biurowych, utrzymanie budynku placówki (z wyjątkiem wydatków na wynajem), wydatków związanych z rzeczową obsługą administracyjną placówki, wydatków na wyposażenie placówki, wydatków na dokształcanie pracowników pedagogicznych placówki oraz pozostałych wydatków nie stanowiących wydatków inwestycyjnych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

U.s.o. w art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Określone przez uchwałodawcę pozycje zbiorczego zestawienia wydatków nie wykraczają, zdaniem Sądu, poza granice ustawowego upoważnienia. Nie narusza prawa enumeratywne wskazanie w załączniku nr 4 do uchwały rodzajów wydatków finansowanych z dotacji. Skoro u.s.o. w art. 90 ust. 3d operuje pojęciem "wydatków bieżących", wyłącznie na które mogą być wykorzystywane dotacje, to zobowiązanie podmiotu dotowanego do wskazania rodzaju wydatków nie może być kwalifikowane jako niezgodne z prawem. "Zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 14/13, LEX nr 1305387). Określony w zaskarżonej uchwale sposób rocznego rozliczenia dotacji odnosi się do kontroli celu ich wykorzystania, którym jest pokrywanie wydatków bieżących. Jest to cel ustawowy, a prawodawca jednoznacznie sprecyzował swoją wolę, wiążąc w ten sposób organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że art. 90 ust. 3d u.s.o. został wprowadzony do regulacji w ramach nowelizacji z 2009 r. (ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 56, poz. 458), a jej cel wyartykułowano w uzasadnieniu do noweli, w którym wskazano na konieczność zapewnienia celowości i przejrzystości wydatkowania przedmiotowych środków publicznych. Ponadto należy zwróci uwagę, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. miała także na celu przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynikał po prostu z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX). Nadmienić trzeba, że ustawodawca w dalszym ciągu wzmacnia tendencję do precyzowania celu, na jaki mogą być przeznaczone środki pochodzące z dotacji, czego wyrazem jest treść art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r.

Rozważania dotyczące § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały odnieść także należy do § 7 ust. 1, zgodnie z którym dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z celem, na który została udzielona, stosownie do przepisów art. 90 ust. 3 e u.s.o., zwanej dalej kontrolą, oraz:

1) zgodności danych wykazanych we wniosku o udzielenie dotacji – na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania

2) zgodności złożonego rozliczenia dotacji, o którym mowa w § 5 z dokumentacją organizacyjną i finansową szkoły/placówki.

Kontrolowany przepis odnosi się do realizowania kontroli wydatkowania dotacji na cel ustawowy, tj. pokrycie wydatków bieżących i nie rozszerza kompetencji organu dotującego określonych w art. 90 ust. 3 f u.s.o, zgodnie z którym osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Z powyższych względów Sąd w odniesieniu do § 7 ust. 1 skargę oddalił.

Skład orzekający nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że kontrolę, o której mowa w § 8 ust. 1, w przypadku uzasadnionego przypuszczenia, że dane zamieszczone we wniosku, o którym mowa w § 2 przedstawione zostały w sposób nierzetelny, powodujący celowe zawyżenie kwoty dotacji, przeprowadza się w trybie doraźnym, tzn. bez wcześniejszego informowania strony o dacie kontroli. Decyzję o przeprowadzeniu kontroli podejmuje starosta. W odniesieniu do tego przepisu strona kwestionowała dopuszczenie wbrew przepisom ustawowym i z przekroczeniem kontroli doraźnych prowadzenia kontroli doraźnych, z czym skład orzekający nie zgadza się. Mocą art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego otrzymały upoważnienie ustawowe do uregulowania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowych. Natomiast art. 90 ust. 3e u.s.o. upoważnia te organy do kontrolowania prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji. Niewątpliwie kontrola powinna być skuteczna. Należy ją prowadzić w sposób pozwalający na efektywne ustalenie, czy dotacje są wykorzystywane zgodnie z celem wyartykułowanym przez ustawodawcę w art. 90 ust. 3d u.s.o. Systemowa wykładnia wskazanych przepisów ustawowych wskazuje, że celowe jest dopuszczenie również kontroli doraźnych, a art. 90 ust. 4 formułujący zakres delegacji ustawowej nie stoi temu na przeszkodzie.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie odnoszącym się do § 9 zaskarżonej uchwały, który stanowi w ust. 1, że z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący i przedstawiciele kontrolowanej szkoły. Każda strona jest parafowana przez podpisujących protokół. W kolejnych ustępach tego przepisu określono m.in. tryb i termin zgłaszania zastrzeżeń do protokołu (ust. 2), tryb postępowania w razie zgłoszenia zastrzeżeń (ust. 3), w tym wymóg analizy zastrzeżeń oraz podjęcia w razie możliwości dodatkowych czynności kontrolnych, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń zmiany lub uzupełnienia odpowiedniej części protokołu oraz wymóg pisemnego ustosunkowania się kontrolującego do nieuwzględnionych zastrzeżeń (ust. 4).

Sporządzenie protokołu kontroli wskazującego na dokonane ustalenia, o czym mowa w tym przepisie, przynależy bowiem do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez radę gminy, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. Zobrazowanie poczynionych ustaleń w stosownym protokole, a także - jak to wynika z załącznika nr 5 (pkt 7 protokołu) do uchwały - opis przyczyn i skutków stwierdzonych nieprawidłowości jest nieodzownym elementem czynności kontrolnych i daje kontrolowanemu wiedzę o poczynionych przez organ ustaleniach. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakichkolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Podkreślenia wymaga, że kwestionowany przez stronę przepis przewiduje też prawo wnoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, wymóg ich zweryfikowania w ramach czynności uzupełniających oraz obowiązek pisemnego odniesienia się kontrolującego do nieuwzględnionych zastrzeżeń.

Nie ma też racji autor skargi, że wskazanymi zapisami pozbawiono skarżącą prawa do sądu, gdyż wydany protokół pokontrolny nie stanowi decyzji administracyjnej. Wymaga przy tym zaakcentowania, że z przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale nie wynika, że protokół kontroli stanowi podstawę zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przepisami prawa.

Niepodobna zatem zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona uchwała narusza prawo do sądowoadministracyjnej kontroli takich aktów. Skądinąd zakres kognicji sądów administracyjnych wynika z ustawy, zwłaszcza z art. 3 § 2 p.p.s.a., i nie może być rozszerzany w drodze aktów prawa miejscowego. Tym samym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego dopuszczająca możliwość zaskarżenia do sądu aktów lub czynności, które tym zakresem nie zostały objęte w ustawie, byłaby całkowicie bezskuteczna i naruszałaby prawo w stopniu rażącym.

Podsumowując, z powodów wyżej szczegółowo wywiedzionych Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność przepisów § 3 ust. 1, § 5 ust. 6, § 6 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 oraz § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Nie uznał natomiast, aby przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust.1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 4 i § 9 oraz pozostałe przepisy zaskarżonej w całości uchwały zostały wydane z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz zasad kontroli jej wykorzystania, ani też by przekraczały zakres delegacji ustawowej i w tej części w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, na które składa się wpis sądowy (300 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa adwokackiego (240 zł) wynikające z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).