Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 208/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2017 r. w sprawie wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2017 r. S. G. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niego stosowania art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z [...] października 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] czerwca 2018 r.

Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] października 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] listopada 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury oraz policyjnej renty inwalidzkiej. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z [...] lipca 2017 r. wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawcę.

Pismem z [...] maja 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy, która pozwoli ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do [...] lipca 1990 r., w szczególności w zakresie okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Następnie pismem z [...] czerwca 2018 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił S. G. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy.

Pismem z [...] lipca 2018 r. Prezes IPN, a pismem z [...] listopada 2018 r. Komendant Główny Policji, przesłali do organu żądane informacje.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. jednocześnie zawiadamiając wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy do [...] lipca 2019 r.

Pismem z [...] lutego 2020 r. S. G. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku z [...] września 2017 r.

W dniu [...] marca 2020 r. (data stempla pocztowego) S. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że pomimo upływu terminów nie podjęto w niniejszej sprawie żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać zakończone do [...] czerwca 2018 r. (pismo organu z [...] października 2017 r.), do [...] grudnia 2018 r. (pismo organu z [...] czerwca 2018 r.), a następnie do [...] lipca 2019 r. (pismo organu z [...] stycznia 2019 r.). W jego ocenie skarga jest zasadna, bowiem pomimo złożenia [...] lutego 2020 r. ponaglenia, do dnia wniesienia skargi nie wydano w przedmiotowej sprawie decyzji.

W jego ocenie organ dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji. Były to działania pozorne, które w istocie nie zmierzały do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4900) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji.

Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i merytoryczne, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec S. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.

Przed wniesieniem skargi skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił [...] września 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., a decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, bądź je pozoruje, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do [...] marca 2020 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a.

Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z [...] września 2017 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezspornie zatem organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] października 2020 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] września 2017 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku S. G..

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (ponad 3 lata), jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić jedenastomiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego.

Ponadto Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne.

Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od [...] września 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi, a także okoliczność, że skarżącemu zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne i w związku z tym oczekiwał załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Miał jednocześnie na względzie bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz okoliczność, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji przed rozpoznaniem sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu.

W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawę wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku.