Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 891/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2,  art. 42 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267) oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) udzielił pozwolenia na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...] – [...] na działkach o nr. ew. [...] w m. [...] oraz [...] i [...] w m. [...].

Organ ustalił, że gazociąg wysokiego ciśnienia [...] relacji [...] — [...] (pierwotnie przebiegający przez teren cmentarza żydowskiego) w latach 1974-1975 został przebudowany. Obecnie zlokalizowany jest na działkach o nr. ew. [...] w miejscowości [...] oraz [...] i [...] w miejscowości [...]. Przebiega po południowej stronie wymienionych działek w odległości od 2 do 9 m od istniejącego ogrodzenia. Zarządcą przedmiotowego gazociągu jest Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Zarządca nie przedłożył pozwolenia na budowę gazociągu (przebudowę po nowej trasie).

W związku z tym, iż budowa gazociągu wymagała pozwolenia na budowę oraz została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, obowiązujące w okresie budowy, tj. ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Natomiast aktem prawnym regulującym w tym czasie kwestie prawne dotyczące wymagań w zakresie konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia było rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pod pojęciem "roboty budowlane" zgodnie z art. 3 pkt 7 cyt. ustawy rozumie się m.in. roboty polegające na budowie, montażu, rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, zaś obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 to m.in. budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia pozwolenia na budowę wymaga m.in. wykonanie inwestycji budowlanych poza terenem istniejącej zagrody (siedliska), jak również inwestycji mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich.

W tracie postępowania operator przedłożył dokumenty oceniające jakość wykonanego gazociągu oraz stan bezpieczeństwa kontrolowanego odcinka. Ponadto ustalono, że obecnie przedmiotowe działki nie są objęte żadnym z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W okresie od 1965 r. do dnia [...] grudnia 1974 r. nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] grudnia 1974 r. decyzją Naczelnika Powiatu nr [...] został przyjęto uproszczony plan ogólny dla Gminy [...] obejmujący swym zasięgiem przedmiotowe działki. Plan ten opracowano na okres do 1980 r. W związku z powyższym obowiązywał on w okresie budowy gazociągu. Uproszczony plan zagospodarowania sporządzony został na mapie katastralnej. Wskazywał on jedynie tereny pod konkretny typ zabudowy kubaturowej i nie rozstrzygał spraw dotyczących sieci uzbrojenia terenu.

Organ ustalił także, że uchwałą Gminnej Rady Narodowej we [...] nr [...] z dnia [...] października 1985 r. zatwierdzono miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. Plan ten już nie obowiązuje, aczkolwiek przewidywał on w rejonie działek objętych postępowaniem istnienie gazociągu wysokoprężnego.

Biorąc pod uwagę te ustalenia organ stwierdził, iż przedmiotowy gazociąg nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, a zatem spełnione zostały oba warunki legalizacji.

Organ wskazał, że sprawa dotycząca samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego, powinna zostać zakończona decyzją orzekająca o legalności inwestycji, zaś formą potwierdzającą ten stan jest pozwolenie na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. W., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] utrzymał wyżej opisaną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1969 r., znak: [...] zezwoliło [...] Okręgowym Zakładom Gazownictwa w [...] na wejście na grunty stanowiące własność prywatną celem przebudowy gazociągu centralnego na trasie [...] – [...] – [...]. Następnie [...] Okręgowe Zakłady Gazownictwa w [...] na podstawie zlecenia [...] wykonały projekt techniczny, na podstawie którego w latach 1974-1975 został rozebrany odcinek starego gazociągu o długości 360 m, a następnie ułożony nowy odcinek (w innej lokalizacji) o długości ok. 550 m, m.in. na działkach objętych niniejszym postępowaniem.

Organ wskazał, że stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (ust. 1). Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia (ust. 4). Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie inwestycji, dla których zgodnie z przepisami § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wymaga wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu: wodociągowych, kanalizacyjnych. cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i na paliwa płynne, z wyjątkiem sieci i linii uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych, obszarów kolejowych i lotnisk. W tej sytuacji budowa (określona przez organ wojewódzki jako przebudowa) sieci gazowej, jaką w przedmiotowej sprawie jest gazociąg wysokiego ciśnienia [...], wymagała uzyskania przed jej realizacją pozwolenia na budowę.

Organ podkreślił, że w przypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (ust. 1). Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego obiektu (ust. 3).

Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2361/13 6 marca 2014 r., z którego wynika, że w przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r. w zakresie regulacji dotyczących pozwolenia na użytkowanie stosuje się unormowania przewidziane w Prawie budowlanym z 1974 r. W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Wskazał, że stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., wydaną w sprawie o sygn. II OPS 2/13 dodał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Organ przywołał opisaną w decyzji pierwszej instancji kolejność obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego, a następnie wskazał, że gazociągi budowane w latach 70-tych XX wieku objęte były przepisami odrębnymi – normami branżowymi. Odległości bezpieczne od gazociągów ułożonych w ziemi określała norma branżowa BN-71/8976-31, wprowadzona obwieszczeniem Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. w sprawie ogłoszenia ustanowionych norm branżowych (BN) (M.P. z 1971 r., Nr 30, poz. 193). Normy branżowe były wówczas opracowywane dla konkretnych resortów i wiązały wyłącznie branżowe jednostki organizacyjne. Normami powszechnie obowiązującymi były wówczas wyłącznie Polskie Normy, o czym stanowił art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 53, poz. 298), natomiast w zakresie sytuowania gazociągów do przestrzegania norm branżowych zobowiązany był wyłącznie inwestor.

Organ wskazał, że z pisma [...] Okręgowych Zakładów Gazownictwa Przedsiębiorstwo Państwowe z dnia [...] kwietnia 1974 r., znak: [...], skierowanego do inwestora – [...] Zakładów Ceramiki Budowlanej Oddział w [...] wynika, że przy lokalizacji gazociągu należy zachować bezpieczną odległość wynoszącą dla budynków mieszkalnych 15 m. Natomiast z załącznika graficznego do notatki służbowej z dnia [...] maja 2014 r. sporządzonej przez pracownika [...] S.A. wynika, że minimalna odległość przedmiotowego gazociągu od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w m. [...] wynosi 16,5 m. Jak wynika z akt sprawy, gazociąg został wybudowany znacznie wcześniej niż budynek mieszkalny D. W., który został zrealizowany na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1992 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], położonej w [...]. Jednocześnie z protokołu kontroli okresowej gazociągu z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika m.in., że gazociąg jest w dobrym stanie technicznym z ochroną czynną na całej długości oraz nadaje się do dalszego użytkowania.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Wynika z tego, że można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak również nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1987 r., sygn. akt IV SA 430/87). W dotychczasowym orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że do innych ważnych przyczyn w rozumieniu ww. normy należy zaliczyć w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1599/06).

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie należało na podstawie art. 42 Prawa budowlanego udzielić pozwolenia na użytkowanie spornego gazociągu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykonania gazociągu bez zgody właściciela działki i bez prawa do jej dysponowania organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego przy rozstrzyganiu spraw z zakresu samowoli budowlanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie badają, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania, co wynika m.in. z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/12 oraz z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 657/07.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła D. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 42 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu pozwolenia na użytkowanie jedynie w odniesieniu do fragmentów (części) przechodzącego przez poszczególne działki gazociągu wysokiego ciśnienia;

2. art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...] - [...] przez [...] SA na nieruchomości należących do skarżącej,

a) nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, podczas gdy stanowi zagrożenie chociażby dla budowanego przez skarżącą budynku gospodarczego i dla jego użytkowników,

b) nie stanowi "innej ważnej przyczyny", podczas gdy istotnie ogranicza prawo własności skarżącej.

Skarżąca wskazała, że w przypadku ustalenia, iż cała inwestycja, obejmująca tak realizację gazociągu, jak i jego przebudowę, została dokonana w warunkach braku stosownych zgód administracyjnych, organ nadzoru budowlanego winien wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne mające na celu likwidację konsekwencji samowoli w stosunku do całej inwestycji, a więc w odniesieniu do całego gazociągu w jego kształcie po wykonanej w latach 1974-1975 przebudowie, a nie jedynie w stosunku do trzech działek. Podkreśliła, że art. 42 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje na konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie całego legalizowanego obiektu, a nie jego części. Nawet gdyby przyjąć, iż prawodawca na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. dopuścił jednak taką możliwość to może mieć to zastosowanie w stosunku do tych obiektów budowlanych, których części są w stanie w sposób samodzielny funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Tymczasem gazociąg wysokiego ciśnienia przynależy do tej kategorii obiektów budowlanych, w odniesieniu do których nie ma możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu, gdyż nie są w stanie samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, jakim jest przesył gazu do określonego miejsca. Funkcję taką może pełnić jedynie gazociąg jako całość.

Ponadto skarżąca wskazała, że dokonała w dniu [...] maja 2013 r. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce [...] położonej w [...] i właściwy starosta nie zgłosił w terminie sprzeciwu. W tej sytuacji przebieg gazociągu na działkach skarżącej stanowi zagrożenie dla realizowanych i planowanych przez nią inwestycji. Nadto, jak wynika z pisma z dnia [...] listopada 2013 r. Operatora Gazociągów Przemysłowych [...] S.A. Oddział w [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lokalizacja gazociągu w pobliżu budynku gospodarczego stanowi zagrożenie (zagrożone jest bowiem bezpieczeństwo tej instalacji, a w dalszej konsekwencji bezpieczeństwo otoczenia).

W konsekwencji postępowanie powinno zakończyć się nakazem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego bądź nakazaniem wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 Prawa budowlanego.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Dodatkowo stwierdził, że

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi należy ocenić jako zasadne.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której materialnoprawną podstawę stanowi art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Zgodnie z tymi przepisami, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W niniejszej sprawie ustalono, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1969 r. zezwoliło [...] Okręgowym Zakładom Gazownictwa w [...] na wejście na grunty stanowiące własność prywatną celem przebudowy gazociągu centralnego na trasie [...] – [...] – [...]. Następnie [...] Okręgowe Zakłady Gazownictwa w [...] na podstawie zlecenia [...] wykonały projekt techniczny, na podstawie którego w latach 1974-1975 został rozebrany odcinek starego gazociągu o długości 360 m, a następnie ułożony nowy odcinek (w innej lokalizacji) o długości ok. 550 m, m.in. na trzech działkach należących do skarżącej.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. art. 48 (odnoszącego się do samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, których realizacja wymagała decyzji pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy nadzoru budowlanego zasadnie zatem zastosowały do przebudowanego odcinka przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., jednak doszły do błędnego rezultatu.

Dokonana w latach 1974-1975 inwestycja, którą organ pierwszej instancji nazwał przebudową, obejmowała odcinek dłuższy niż ten znajdujący się na działkach skarżącej. W związku z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wymaga m.in. wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i na paliwa płynne, z wyjątkiem sieci i linii uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych, obszarów kolejowych i lotnisk, inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę.

Ponieważ, jak bezspornie wynika z akt sprawy, pozwolenia takiego nie uzyskał, organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, którego wynikiem, w zależności od okoliczności, może być albo nakaz rozbiórki, wydany na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, albo wydanie na podstawie art. 42 cyt. ustawy pozwolenia na użytkowanie, które może być poprzedzone decyzją nakazującą wykonanie zmian i przeróbek, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim wskazać należy, że pozwolenia na użytkowanie nie można udzielić na dowolnie wybrany fragment inwestycji. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie "obiektu budowlanego", a zatem pewnej całości. odcinek gazociągu, znajdujący się na działkach skarżącej, nie stanowi całości inwestycji, a tym samym nie jest obiektem budowlanym. Taka decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sprawia, że poza działką skarżącej istnieją fragmenty tej samej inwestycji, które stanowią niezalegalizowaną samowolę budowlaną. Organ zatem nieprawidłowo zastosował art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Art. 37 ust. 1 wymienia dwie przesłanki obligujące właściwy organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę: stwierdzenie, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), lub stwierdzenie, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Podkreślenia wymaga fakt, że okoliczności te, poprzez zastosowanie spójnika "lub" nie są przesłankami łącznymi, a zaistnienie jednej z nich obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 2 właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Skarżąca zasadnie zarzuca naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem udzielenie pozwolenia na użytkowanie ogranicza jej prawo do swobodnego dysponowania własnością. Gazociąg wysokiego ciśnienia, przebiegający przez działki skarżącej, ma średnicę 250 mm, przez co strefa bezpieczeństwa liczona od osi rurociągu powinna wynosić 12 metrów – zgodnie z § 136 ust. 2 pkt 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853). Stosownie do § 137 ust. 2 cyt. rozporządzenia, wewnątrz strefy bezpieczeństwa niedopuszczalne jest wznoszenie budowli, urządzanie stałych składów i magazynów oraz zalesianie, z zastrzeżeniem ust. 3, zgodnie z którym dopuszcza się w strefie bezpieczeństwa usytuowanie innej infrastruktury sieci uzbrojenia terenu pod warunkiem uzgodnienia jej z właścicielem rurociągu przesyłowego dalekosiężnego.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Trudno nie zgodzić się z tezą, że gazociąg wysokiego ciśnienia może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oceny, czy zachodzi któreś z niebezpieczeństw wymienionych w tym przepisie, winien dokonać organ, przede wszystkim w oparciu o oceny techniczne. Organ nakazał operatorowi gazociągu sporządzenie takiej oceny i na jej podstawie stwierdził, że gazociąg jest w dobrym stanie technicznym (co nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że gazociąg nie stanowi potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia). Organ winien jednak ocenić, czy w wyniku budowy gazociągu nie doszło do pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia – czego nie uczynił.

Podsumowując, organ nieprawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe wskazania, organ obejmie postępowaniem (które wszczęte zostało bez wskazania, czy wszczęcie nastąpiło z urzędu, czy na wniosek) cały fragment przebudowanego gazociągu, rozważy, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2, a jeśli dojdzie do wniosku, że nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki, prawidłowo zastosuje art. 42 Prawa budowlanego.

Powyższe okoliczności przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 cyt. ustawy.