Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 945/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Z.-D. i X. D. na decyzję Wojewody z dnia 3 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17.03.2016 r. znak: [....] Starosta [....] wniósł sprzeciw w przedmiocie dokonania przez inwestorów: A.Z. i X.Z. zmiany sposobu użytkowania II i III piętra budynku pensjonatowego na część mieszkalną na działkach nr [....] [....] [....] położonych w obr. ewid. K. , gmina K. Podstawę prawną wniesionego sprzeciwu stanowił art. 71 ust. 3 oraz art. 71 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniono, że zgłoszenie jest niekompletne. W związku z tym postanowieniem z 4.02.2016 r. nałożono na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W odpowiedzi inwestorzy przedłożyli dokumenty, które w ocenie Starosty nie stanowiły uzupełnienia wszystkich braków określonych w postanowieniu. Ponadto z załączonych do zgłoszenia rysunków wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania wiąże się z koniecznością wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń znajdujących się na II i III piętrze budynku pensjonatowego - a wykonywanie robót polegających na przebudowie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w wyniku planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku pensjonatowego, polegającej na wydzieleniu kilku lokali mieszkalnych, budynek ten stanie się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a taka funkcja budynku zlokalizowanego w terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, narusza ustalenia tego planu.

Od tej decyzji Starosty [....] odwołali się inwestorzy A.Z. i X.D. W odwołaniu stwierdzili, że uzupełniając zgłoszenie przedłożyli opinię uprawnionego inżyniera budownictwa. W ich ocenie jest to opinia wystarczająca. Wynika z niej, że zmiana sposobu użytkowania budynku z pensjonatowego na mieszkalny jest możliwa, gdyż obiekt spełnia wszystkie wymogi techniczno-budowlane zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. (jeśli chodzi o obciążenia stropów, aktualnie dla lokali użytkowych wymagane jest 200 kg/m2 - budynek spełnia ten wymóg, natomiast dla lokali mieszkalnych wymagane jest tylko 150 kg/m2). Stwierdzili również, że zmiany przewidziane w budynku są nieznaczne i polegają na wybudowaniu kilku ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych. Co prawda zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa obiektu wymaga opracowania projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak biorąc pod uwagę nieznaczną ilość zmian, uzupełnienie jakiego dokonali skarżący, w ich ocenie jest wystarczające do wydania pozwolenia. Zwrócili również uwagę, że art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania może jednocześnie rozstrzygnąć w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem skarżących, nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [....] (Obszar 1. Zdrój) przewidujący zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dotyczy jedynie nowych inwestycji, a nie obiektów istniejących zwłaszcza, że na tych terenach znajduje się zabudowa wielorodzinna. W ocenie skarżących budynek, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania jest zgodny z nowym planem zagospodarowania przestrzennego. Celem potwierdzenia, że jest to budynek pensjonatowo-mieszkalny załączyli do odwołania rzut I piętra tego budynku.

W odwołaniu skarżący przywołali definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną w przepisach Prawa budowlanego. Wyjaśnili przy tym, że w oparciu o tę definicję przyjęto,, iż w pierwszym i drugim budynku bliźniaczym możliwe jest utworzenie jednego mieszkania z II i III piętra o powierzchni całkowitej: 202,22 m2 z pokojami dla najmu gości o powierzchni: 54,64 m2 oraz w trzecim budynku utworzenie drugiego mieszkania o powierzchni całkowitej: 215;46 m2 z pokojami dla gości o powierzchni całkowitej: 55,93 m2. Takie rozwiązanie jest zgodne z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Poza tym zgodność projektowanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego potwierdza zaświadczenie Urzędu Miejskiego w K. załączone do odwołania. W odwołaniu wyjaśnili również, że budynek posiada 3 samodzielne wejścia zewnętrze, a wszystkie pokoje wyposażone są w umywalki.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r., znak [....] - na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinna być poprzedzona zgłoszeniem takiej zmiany (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zdanie pierwsze). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu, tak jak w przypadku zgłoszenia robót budowlanych, właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego).

W dniu 18.01.2016 r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynęło zgłoszenie A.Z. i X.D. dotyczące zmiany sposobu użytkowania II i III piętra budynku położonego przy ul. [....] w K. z funkcji pensjonatowej na mieszkalną. W zgłoszeniu podano, że zmiana wynika z potrzeb mieszkaniowych i braku chętnych do korzystania z usług pensjonatu, a budynek spełnia wymogi art. 71 Prawa budowlanego. Ponadto w latach 80-tych w budynku został przeprowadzony generalny remont przez poprzedniego właściciela. Do zgłoszenia dołączono krótki opis techniczny; zawiadomienie z Sądu Rejonowego w M. Wydział Ksiąg Wieczystych; zaświadczenie [....] ; oświadczenie A.Z. i X.D. potwierdzające, że są właścicielami nieruchomości przy ul. [....] w K. ; szkic przedstawiający plan sytuacyjny oraz zaświadczenie Burmistrza K. z 10.02.2015 r. znak: [....] potwierdzające, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku pensjonatowego [....] zlokalizowanego na działce nr [....] w obr. ewid. [....] , na część mieszkalną jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiska K.

Po sprawdzeniu dokumentów załączonych do zgłoszenia Starosta uznał, że zgłoszenie jest niekompletne, w związku z powyższym, działając na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z 4.02.2016 r. znak: [....] nałożył na inwestorów obowiązek jego uzupełnienia przez:

wskazanie adresu (podanie numeru i obrębu ewidencyjnego działki, na której zlokalizowany jest budynek objęty zmianą sposobu użytkowania); określenie funkcji budynku po zmianie sposobu użytkowania jego części (tzn. sprecyzowanie czy budynek po zmianie sposobu użytkowania będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, budynkiem mieszkalno-pensjonatowym, mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową, itp.).

Ponadto zobowiązał zgłaszających do przedłożenia: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych zgłoszeniem (zgodnie z obowiązującym wzorem); oryginału lub kopii zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; rysunków przedstawiających rzuty II i III piętra z oznaczeniem funkcji poszczególnych pomieszczeń po zmianie sposobu użytkowania; ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń odpowiedniej specjalności, potwierdzającej że budynek spełnia wszystkie wymogi obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i możliwa jest zmiana sposobu użytkowania części tego budynku; czytelnego szkicu lokalizacyjnego określającego usytuowanie budynku objętego zgłoszeniem z zaznaczeniem odległości do granic działek sąsiednich i obiektów na nich usytuowanych (z podaniem konstrukcji tych budynków) wraz z informacją, że spełnione zostaną wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. dotyczące usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe.

W odpowiedzi na postanowienie, udzielonej pismem z dnia 22.02.2016 r. zgłaszający wyjaśnili, że budynek objęty zgłoszeniem zlokalizowany jest na działkach nr [....] [....] [....] w obr. ewid. K. Po zmianie sposobu użytkowania II i III piętra tego budynku, będzie on pełnił funkcję budynku mieszkalno-pensjonatowego. Ponadto do pisma załączyli: swoje oświadczenia z 19.02.2016 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr: [....] [....] [....] w obr. ewid. K. ; oryginał zaświadczenia Burmistrza K. z 10.02.2015 r. znak: [....] potwierdzającego, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku pensjonatowego [....] zlokalizowanego w K. przy ul. [....] na działce nr [....] , na część mieszkalną jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzdrowiska [....] ; rysunki wchodzące w skład uproszczonej inwentaryzacji pensjonatu [....] do ekspertyzy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego przedstawiające rzuty poziome I, II i III piętra pensjonatu z projektowanymi zmianami układu ścian; opinię techniczną mgr inż. R.K. (pismo z 19.02.2016 r.) w sprawie możliwości i warunków zmiany sposobu użytkowania II i III piętra budynku pensjonatu przy ul. [....] w K. na mieszkania; kserokopię uprawnień budowlanych mgr inż. R.K. ,; zaświadczenie [....] o przynależności mgr inż. R.K. do Izby; szkic sytuacyjny określający odległości budynku pensjonatu od granic nieruchomości i sąsiednich budynków.

Ze względu na przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, "Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", organ I instancji zobowiązany był ustalić, czy kompletne zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania II i III piętra budynku położonego przy ul. [....] w K. z funkcji pensjonatowej na mieszkalną nie narusza ustaleń obowiązującego na terenie objętym zgłoszeniem, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVII. 165.2012 Rady Miejskiej w K. z 27.06.2012 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko [....] (OBSZAR 1 - [....] )", publikacja: Dz.Urz.Małop.2012.4091 ze zmianami. Z ustaleń podjętych przez organ I instancji wynika, że budynek objęty zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania położony jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z rysunków załączonych do zgłoszenia wynika, że na I piętrze w budynku znajdują się 2 lokale mieszkalne oraz część pensjonatowa, natomiast na kolejnych dwóch piętrach (II i III) planowane jest wydzielenie następnych kilku lokali mieszkalnych, co oznacza, że przedmiotowy budynek stanie się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią pensjonatową. Taka funkcja budynku w ocenie organu I instancji narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumenty Starosty [....] . Planowana zmiana sposobu użytkowania II i III piętra budynku położonego przy ul. [....] w K. z funkcji pensjonatowej na mieszkalną z wydzieleniem 6 dodatkowych samodzielnych mieszkań, spowoduje zmianę funkcji tego budynku - budynek, który aktualnie pełni funkcję budynku pensjonatowego stanie się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią pensjonatową (ilość mieszkań wynika z rysunków załączonych do zgłoszenia i odwołania - w budynku przewidziano łącznie 8 mieszkań, natomiast na parterze i części I piętra pozostawiono funkcję pensjonatową budynku).

W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do tego by uwzględnić stanowisko prezentowane w odwołaniu, że w oparciu o przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego można przyjąć, iż możliwe jest utworzenie jednego mieszkania z II i III piętra o powierzchni całkowitej 202,22 m2 z pokojami dla najmu gości o powierzchni 54,64 m2 w pierwszym i drugim budynku bliźniaczym oraz drugiego mieszkania o powierzchni całkowitej 215,46 m2 z pokojami dla gości o powierzchni całkowitej 55,93 m2 w trzecim budynku. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że budynek objęty zmianą sposobu użytkowania stanowi zespół trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej - o czym mowa w odwołaniu - przesądza o tym układ funkcjonalny budynku przedstawiony na rzutach poziomych poszczególnych kondygnacji.

W ocenie organu odwoławczego zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku przy ul. [....] w K. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami § 14 Uchwały Nr XXVII. 165.2012 Rady Miejskiej w K. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko [....] (OBSZAR 1 - [....] ), publikacja: Dz. Urz. Woj. [....] z 2012, póz. 4091 ze zmianami, budynek objęty częściową zmianą sposobu użytkowania położony jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonych symbolem: l.MN.l 1), w których nie dopuszczono możliwości lokalizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przeznaczenie podstawowe tego terenu to budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, usługi komercyjne realizowane jako wynajem pokoi dla pacjentów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, budownictwo pensjonatowe z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Przeznaczenie dopuszczalne to realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego -wbudowane usługi komercyjne, realizowane jako usługi podstawowe oraz gastronomia, urządzenia i obiekty rekreacji, usługi związane z ochroną zdrowia i odnową biologiczną (organ odwoławczy w przeprowadzonym postępowaniu dokonał oceny ustaleń podjętych przez organ I instancji na podstawie porównania treści uchwały publikowanej w systemie informacji prawnej LEX oraz w systemie informacji przestrzennej Gminy K. , ww.sip.krynica.pl).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 pkt 1 wyżej wymienionej uchwały, cyt: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Obszar 1 - Zdrój obejmuje teren o powierzchni ewidencyjnej 331,5 ha, którego granice pokrywają się z granicami strefy ochrony uzdrowiskowej A". Zgodnie z art. 38a ust. 1 pkt 1 b ustawy z 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U.2012.651 ze zmianami), w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zatem wykluczyć należy możliwość zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenie objętym przedmiotowym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania.

Ponieważ podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu stanowi naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje fakt, że inwestorzy nie wypełnili w całości obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty [....] z 4.02.2016 r. oraz fakt, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji te okoliczności przesądzają o tym, że sprzeciw w przedmiocie dokonania zmiany sposobu użytkowania II i III piętra budynku pensjonatowego na cześć mieszkalną na działkach nr [....] [....] położonych w obr. ewid. K. , wniesiony decyzją Starosty [....] z 17.03.2016 r. znak: [....] jest zasadny i znajduje podstawę prawną w art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzję Wojewody [....] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - A.Z. i X.D. , zarzucając jej

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy :

a. art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu od dokonania zmian w sposobie użytkowania należącego do skarżących budynku, pomimo braku ku temu podstaw i uzupełnienia przez skarżących wymaganej dokumentacji we właściwym terminie;

b. art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wydzielenie w budynku dodatkowych lokali nie oznacza, iż stanie się on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, gdyż nadal funkcja tego budynku będzie odpowiadała budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu, z przeznaczeniem pomieszczeń na pensjonat, a nadto w sytuacji wydania przez Burmistrza Miasta K. zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

c. art. 3 ust 1a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie doszło do przebudowy obiektu budowlanego, w sytuacji gdy na obiekcie nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, a zatem nie doszło do jego przebudowy. Ponadto budynek spełnia wymogi dla budynku mieszkalnego, w tym jednorodzinnego, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych., jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.2015.1422 z dnia 2015.09.18);

d. art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowy budynek - po zmianach - nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w sytuacji gdy jest to budynek w zabudowie bliźniaczej, w którym możliwe jest wydzielenie maksymalnie dwóch lokali mieszkalnych, tj. w pierwszym i drugim obiekcie bliźniaczym - jednego mieszkania utworzonego z II i III piętra o pow. 202,22 m2 oraz drugiego mieszkania o pow. 215,46 m2 utworzonego z pozostałej przestrzeni, a zatem w sposób zgodny z treścią powołanego przepisu, a nadto w sytuacji gdy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 z dnia 2015.09.18) przewiduje, iż przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia :

a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia;

b. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie stronie 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, przez co odmówiono stronie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji;

c. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez powielenie przez organ nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegające na:

1. bezzasadnym ustaleniu niezgodności zmiany budynku skarżących z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy przeczy temu treść zaświadczenia Burmistrza Miasta K. z dnia 10 lutego 2015 r.,

2. pominięciu treść opinii technicznej z dnia 19.02.2016 r. o stwierdzeniu możliwości zmian sposobu użytkowania obiektu przy zgodności jego konstrukcji z przepisami techniczno-budowalnymi (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. ze zm., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie);

3. bezzasadnym uznaniu, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego, w sytuacji gdy przeprowadzone zmiany nie są istotne i nie naruszają struktury, ani parametrów budynku, przez co nie powodują przekształcenia obiektu w budynek wielorodzinny;

4. bezzasadnym uznaniu, iż budynek po zmianach stanowić będzie budynek wielorodzinny, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, iż nadal jest to budynek jednorodzinny z funkcją pensjonatu;

d. naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na braku dokonania przez organ ponownie rozpatrujący sprawę samodzielnej oceny materiału dowodowego, a poprzestanie jedynie na przytoczeniu w treści uzasadnienia stanowiska organu I-instancji, w sytuacji gdy nawet podzielenie przez organ odwoławczy ustaleń i ocen organu I instancji, nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, które powinno mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydawanej decyzji;

Jednocześnie skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów:

a. opinii technicznej z dnia 19 lutego 2016 r.

b. zaświadczenia Burmistrza Miasta K. z dnia 10.02.2015 r.

c. rysunek techniczny: rzut parteru, I, II i III piętra szkic odległości budynku od granic nieruchomości - na okoliczność zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [....] w K. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem określonych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa.

Stosownie do art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zgodnie z art. 71 ust 2 tego przepisu: Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty w postaci opisów, rysunku, oświadczenia, zaświadczenia, ekspertyzy i innych, o których mowa w pkt od 1 – 6 tego przepisu.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji ( art. 71 ust 3 ).

Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części między innymi: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 71 ust 5 ).

Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 71 ust 6 pkt 1 ).

Sprzeciw Starosty [....] z dnia 17 marca 2016 r (doręczony skarżącym w dniu 25 marca 2016 r) złożony został z zachowaniem terminu z art.71 ust 4 ustawy prawo budowlane, bowiem organ wzywał skarżących do uzupełnienia zgłoszenia z dnia 18 stycznia 2016 r - postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r , a postanowieniem z dnia 23 lutego 2016 r (na wniosek skarżącego) przedłużył termin uzupełnienia zgłoszenia do dnia 31 marca 2016 r. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony , w przypadku uzupełnienia zgłoszenia , od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie, zatem postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r , II OSK 207/08).

Złożona przez skarżących inwestorów przy zgłoszeniu dokumentacja jednoznacznie wskazuje na niezgodność planowanej inwestycji z Uchwałą Nr XXVII. 165.2012 Rady Miejskiej w K. z 27 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko [....] (OBSZAR 1 - [....] )" / Dz.Urz.Małop.2012.4091 ze zmianami /.

Budynek objęty zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania położony jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych w części graficznej planu symbolem 1.MN.11. Z samego zgłoszenia i rysunków do niego załączonych wynika, że skarżący zamierzają dokonać zmiany użytkowania budynku w części II i III piętra w ten sposób, że chcą przeznaczyć tą jego część na cel mieszkalny zamiast pensjonatowy. Opis techniczny wskazuje, że na I piętrze budynku znajdują się już 2 lokale mieszkalne ( mieszkania prywatne właścicieli oraz służbówka z niezależnym wejściem z zewnątrz) oraz część pensjonatowa, natomiast na kolejnych dwóch piętrach (II i III) planowane jest wydzielenie następnych kilku lokali mieszkalnych. Planuje się, bowiem na II i II piętrze wydzielenie dodatkowo kilku kuchni i łazienek oraz wyjść na klatkę schodową (k – 37-39 akt organu i instancji).

To wszystko oznacza, jak trafnie wskazują organy obu instancji, że budynek stanie się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią pensjonatową a nie jednorodzinnym z funkcją mieszkalno - pensjonatową. Taki sposób użytkowania budynku narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r o własności lokali ( Dz. U z 1994 r nr 85 , poz. 388 ze zm.) stanowi w art 2 ust 2 że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczony na stały pobyt ludzi , które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Stosownie do art. 3 ust 2a ustawy prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Z definicji art. 3 pkt 2a prawa budowlanego wynika zakaz wydzielania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. W innych przepisach prawa, brak jest odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Projektowany w zgłoszeniu układ pokoi wraz z pomieszczeniami pomocniczymi i wyjściami na klatkę schodową - wskazuje na tworzenie w budynku samodzielnych lokali mieszkalnych, których ilość pozwala na dokonanie kwalifikacji budynku, jako wielomieszkaniowego a nie jednorodzinnego. Skoro bowiem w budynku możliwe jest utworzenie większej ilości lokali mieszkalnych ( więcej niż dwa) to sam budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego staje się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, bowiem przepisy nie znają żadnej kategorii pośredniej. Taki sposób postępowania pozwoliłby inwestorowi na uzyskanie zaświadczeń o samodzielności lokali a nawet na zadysponowanie lokalami.

Zgodnie z zapisami § 14 Uchwały w sprawie miejscowego planu - budynek objęty częściową zmianą sposobu użytkowania położony jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonych symbolem: 1.MN.11), w których nie dopuszczono możliwości lokalizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przeznaczenie podstawowe tego terenu to budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, usługi komercyjne realizowane, jako wynajem pokoi dla pacjentów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, budownictwo pensjonatowe z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Przeznaczenie dopuszczalne to realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego -wbudowane usługi komercyjne, realizowane jako usługi podstawowe oraz gastronomia, urządzenia i obiekty rekreacji, usługi związane z ochroną zdrowia i odnową biologiczną.

Stosownie do § 2 pkt 1 uchwały Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Obszar 1 - Zdrój obejmuje teren o powierzchni ewidencyjnej 331,85 ha, którego granice pokrywają się z granicami strefy ochrony uzdrowiskowej A. Zgodnie z art. 38 a ust. 1 pkt 1 b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2012.651 ze zmianami), w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się między innymi budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zatem jak trafnie wskazano w decyzji wykluczyć należy możliwość zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenie objętym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania.

Zaświadczenie Burmistrza K. z 10 lutego 2015 r. znak: [....] na które powołują się skarżący w żaden sposób nie jest wiążące dla organu rozpoznającego sprawę - stosownie, bowiem do art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ realizuje w ten sposób zasadę swobodnej oceny dowodów, nie będąc przy tym skrępowany żadnymi z góry przyjętymi założeniami, stanowiskami czy opiniami.

Zaświadczenie Burmistrza K. z dnia 10 lutego 2015 r jest lakoniczne i nie wiadomo, jakiej konkretnie zmiany dotyczy, bowiem nie została ona szczegółowo w nim opisana a w zaświadczeniu mowa jedynie ogólnie o "zmianie sposobu użytkowania części budynku pensjonatowego na część mieszkalną ". Nie wiadomo też, z jakimi konkretnie postanowieniami planu jest zgodna zamierzona zmiana. Taki sposób sformułowania zaświadczenia powoduje że nie podlega ono jakiejkolwiek weryfikacji i może być uzasadnieniem każdej "zamierzonej zmiany" , niezależnie od jej zakresu.

Treść opinii technicznej z 19 lutego 2016 r mgr inż. R.K.( k – 40 akt adm. organu I instancji) jednoznacznie wskazuje na możliwość utworzenia w obrębie II i III kondygnacji budynku samodzielnych mieszkań, gdyż pod względem konstrukcyjnym stropy przenoszą wymagane dla mieszkań obciążenia. Co ma nastąpić po uprzednim wydzieleniu kuchni i łazienek.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że zamierzona zmiana wiąże się z koniecznością wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń - to jest rozbiórce istniejących ścian i budowie nowych w innym układzie, zamurowaniu istniejących otworów drzwiowych i wykuciu nowych w innym miejscu. Stosownie do art. 3 ust 7 a ustawy prawo budowlane – przebudowa to wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu budowlanego. Taka zmiana nastąpi po wykonaniu planowanych robót. Zgodnie z art. 28 i art. 29 ustawy prawo budowlane przebudowa obiektu wymaga opracowania projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wydzielenie w budynku dodatkowych lokali oznacza, że stanie się on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a funkcja tego budynku będzie już inna i nie będzie odpowiadała budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu, z przeznaczeniem pomieszczeń na pensjonat.

Wbrew twierdzeniom skargi budynek - po zmianach - nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nawet gdyby przyjąć, że jest to budynek w zabudowie bliźniaczej. Proponowane wydzielenie jednego mieszkania utworzonego z II i III piętra o pow. 202,22 m2 oraz drugiego mieszkania o pow. 215,46 m2 utworzonego z pozostałej przestrzeni, jest propozycją sztuczną i skonstruowaną wyłącznie na użytek prowadzonego postępowania. Nie można zgodzić się również z forsowanym przez skarżących stanowiskiem, że budynek objęty zmianą sposobu użytkowania stanowi w istocie zespół trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, bowiem przesądza o tym układ funkcjonalny budynku przedstawiony na rzutach poziomych poszczególnych kondygnacji.

Stosownie do art. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 z dnia 2015.09.18) przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi;

Organ odwoławczy nie przeprowadzał dowodów w trybie art. 136 k.p.a. bowiem zebrany materiał dowodowy był kompletny. W prowadzonym postępowaniu zachowano wymogi art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. bowiem treść zgłoszenia została przez skarżących jasno wyrażona a sprzeciw organu związany był z dostrzeżoną wadliwością zgłoszenia i zastosowaniem konkretnych przepisów prawa. Poza tym sprzeciw zgodnie z wymogami ustawy musiał zostać złożony w krótkim terminie.

Dokumenty, na które powołują się skarżący zostały właściwie zinterpretowane przez organy wydające decyzje, w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego, dlatego brak było podstaw do ponownego przeprowadzania dowodu w postępowaniu sądowym z załączonych do skargi dokumentów. Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie zostały naruszone w prowadzonym przez organy administracyjne obu instancji postępowaniu.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270).