Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 632/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XI/96/2011 w przedmiocie nadania statutu urzędowi gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Węgierskiej Górce nadała Urzędowi Gminy statut, stanowiący załącznik do tej uchwały. W jej podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. Nr 17 z 2010 r., poz. 95 ze zm.).

W skardze Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W pierwszej kolejności zarzucił jej naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według skarżącego uchwała została podjęta na sesji Rady Gminy, która została zwołana i prowadzona przez osoby nieuprawnione, gdyż jako wiceprzewodniczący Rady zostały one wyznaczone przez Przewodniczącą Rady Gminy w okresie obowiązywania w stosunku do niej sądowego nakazu powstrzymywania się od działalności społecznej właśnie w charakterze Przewodniczącego Rady. Wobec tego nakazu sesję powinien prowadzić wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Wojewoda zarzucił nadto omawianej uchwale naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Podniósł w szczególności, że ten ostatni przepis nie ma zastosowania do urzędów gmin, które nie są jednostkami budżetowymi w rozumieniu tego przepisu, gdyż są tworzone z mocy prawa, a ich organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia, stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc Rada Gminy omawianą uchwałą uregulowała sprawy nie leżące w jej ustawowych kompetencjach, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

Odpowiadając na skargę organ samorządowy postulował jej oddalenie. Jego zdaniem przepisy prawa karnego o środkach zapobiegawczych nie wywierają bezpośredniego skutku na gruncie prawa administracyjnego i samorządowego. Ponadto z nakazu wydanego przez Sąd Rejonowy w Ż. nie wynika niemożliwość podejmowania przez Przewodniczącą Rady Gminy jakichkolwiek działań. Nakaz ten został przy tym uchylony postanowieniem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. W tej sytuacji sesja, na której podjęto kwestionowaną uchwałę, była zwołana i prowadzona przez osobę uprawnioną.

Natomiast odnośnie kompetencji Rady Gminy do nadania statutu organ podniósł, że statut ten zastępuje poprzedni, który nie był kwestionowany przez organ nadzoru, a w międzyczasie nie wystąpiła istotna w tym względzie zmiana stanu prawnego. Jego zdaniem urząd gminy odpowiada pojęciu jednostki budżetowej z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a według ust. 2 tego artykułu jednostka taka działa na podstawie statutu. Tak więc obowiązek nadania statutu obejmuje wszystkie jednostki budżetowe, a nie tylko te, które zostały utworzone przez organy wymienione w art. 12 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy. Gdyby ustawodawca chciał odmiennie uregulować sytuację jednostek utworzonych z mocy prawa, to w treści tego przepisu wyraźnie zawarłby takie unormowanie. Według organu art. 33 ust. 2 ustawy samorządowej nie wyklucza, by obok regulaminu organizacyjnego funkcjonował statut nadany uchwałą Rady Gminy. Wbrew stanowisku skarżącego statut jest przy tym aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem rzeczywiście brak jest podstaw prawnych do nadawania przez radę gminy statutu urzędowi gminy, a działanie bez podstawy prawnej niewątpliwie musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Bez znaczenia jest przy tym, że skarżący postawił zarzut odnoszący się do tej okoliczności w drugiej kolejności, gdyż stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Otóż z dwóch przyczyn uchwalenie statutu urzędu gminy nie może nastąpić w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Po pierwsze – jest to przepis odnoszący się generalnie do jednostek budżetowych i stanowiący, że działają one na podstawie statutu. Jednakże w przypadku urzędu gminy ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepis szczególny w art. 33 ust. 2, według którego organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Podstawą działania urzędu jest zatem ten regulamin. Obowiązuje w tym zakresie reguła lex specialis derogat legi generali, która wyklucza sugerowaną przez organ możliwość równoległego stosowania obu przepisów, zwłaszcza w sytuacji, gdy ich zakres przedmiotowy może się całkowicie pokrywać. W obu przepisach nie jest zresztą zakładane rozdzielenie podstaw działania na dwa odrębne akty nadane przez dwa różne podmioty. Takie rozdzielenie musiałaby przewidywać ustawa szczególna – o samorządzie gminnym, tak, jak to ma miejsce np. w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), która nakazuje wojewodzie zarówno nadanie urzędowi wojewódzkiemu statutu, jak i ustalenie regulaminu.

Po drugie – nieuprawnione jest zaliczanie urzędu gminy do jednostek budżetowych, o jakich mowa w art. 11 ustawy o finansach publicznych. Mianowicie stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym urząd gminy służy wójtowi do wykonywania jego zadań. Natomiast wójt nie wykonuje zadań jakiejś jednostki organizacyjnej, lecz zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 tej ustawy), jak również kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31). Urząd gminy jest aparatem pomocniczym wójta w zakresie realizowania jego obowiązków wykonywanych w imieniu gminy, a nie odrębnej od niej jednostki budżetowej. Słusznie skarżący nawiązuje przy interpretacji art. 11 ustawy o finansach publicznych także do art. 12 tej ustawy, który potwierdza, że urząd gminy nie może być zaliczony do jednostek budżetowych także z tego względu, że jego istnienie nie wymaga aktu utworzenia, gdyż wynika ono z samej ustawy samorządowej, ani też nie dochodzi do przekazywania mu mienia w zarząd. Bezpodstawnie powołano też w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, przewidujący właściwość rady gminy w sprawach zastrzeżonych do jej kompetencji ustawami. Tymczasem brak jest przepisu ustawowego wskazującego kompetencję rady do udzielenia statutu urzędu gminy. Wobec wcześniejszych zastrzeżeń nie jest to jednak okoliczność pierwszoplanowa, gdyż przy pominięciu tych zastrzeżeń właściwość rady można by wywieść z domniemania jej kompetencji z art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej względnie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h tej ustawy, w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W końcu należy podnieść, że na oceną legalności uchwały nie może wpłynąć podniesiona przez organ okoliczność braku reakcji Wojewody na wcześniej uchwalony statut Urzędu Gminy. Warto nawet przytoczyć statystykę wskazaną w wyroku NSA z dnia 11.12.2009 r., sygn. II OSK 1636/09 (dostępny w internecie), według której w Dziennikach Urzędowych opublikowano około 600 statutów urzędów gmin. Jednakowoż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdy przedmiotem rozpoznania była kwestia kompetencji rady gminy do uchwalenia statutu urzędu gminy przeważa pogląd zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym w niniejszym wyroku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.10.2009 r., sygn. I SA/Kr 1078/09 i powołane w nim orzeczenia, czy też wyrok NSA z dnia 4.02.2011 r., sygn. I FSK 209/10, dostępne w internecie).

Wobec materialnoprawnych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, której organ samorządowy nadał walor prawa miejscowego, Sąd zasadniczo nie był już zobowiązany do oceny zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tym niemniej uznaje go za nieuzasadniony, z przyczyn, które zostały podane w wyroku tut. Sądu z dnia 21.01.2013 r., sygn. II SA/GL 900/12, dotyczącego tej samej sesji Rady Gminy Węgierska Górka.

Z wcześniej podniesionych przyczyn na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono, jak w sentencji.

sw