Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1188/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2151/11 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., Sygn. akt II SA/Wa 2151/11, oddalił skargę J. H. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie w dniu [...] listopada 2009 r. działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. H. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

J. H. odwołał się od ww. aktu mianowania do Szefa Służby Celnej, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz bezpośrednio art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 i ust. 7 ustawy o Służbie Celnej oraz wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zarzucił też naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieprawidłową wykładnię zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie regulacji dotyczących okresu służby w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jego zdaniem organ I instancji, nie kierował się dyspozycją ustawy, lecz wytycznymi Szefa Służby Celnej.

Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia 23 września 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] listopada 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1811/10 uchylił powyższe postanowienie wskazując, że stronie przysługuje odwołanie od aktu mianowania, wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu w Służbie Celnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że w tej dacie funkcjonariusz zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej należało mu określić stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy uzależnia mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

Zdaniem organu trudno zgodzić się z argumentacją wskazaną w odwołaniu, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Organ zaznaczył, że powyższy przepis umiejscowiony został w rozdziale 14. zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Znajduje to potwierdzenie w § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W ocenie Szefa Służby Celnej skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans.

J. H. w skardze na powyższą decyzję zarzucił organowi błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie terminu "przed dniem wejścia w życie ustawy" i jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa;

b) art. 6 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie jako podstawy decyzji przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację oraz pisemne polecenie Szefa Służby Celnej;

c) art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

d) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że obowiązek uwzględnienia w jego przypadku przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący ponownie podniósł, że w okresie od 15 kwietnia 1992 r. do 17 września 1999 r. i w okresie od 18 września 1999 r. do 30 września 2003 r. zajmował stanowiska odpowiednio kierownika Posterunku Celnego w Zielonej Górze i kierownika zmiany, które były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Powyższe okoliczności miały miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zatem mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być bowiem rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi natomiast do interpretacji rozszerzającej tego pojęcia. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący podkreślił przy tym, iż zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że wykładnia językowa użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.

Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.

Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.

Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2 – 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.

Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których on został użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy rozdziału 11 ustawy.

Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.

Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Sąd uznał za prawidłową.

Skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a zatem w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 5 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Sąd Wojewódzki podniósł, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Ponadto Szef Służby Celnej rozpoznając odwołanie J. H. był związany wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1811/10, w którym Sąd wyraźnie określił, że funkcjonariuszowi przysługuje odwołanie od aktu mianowania tylko w zakresie określenia korpusu.

Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie, kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

J. H. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie słowa: "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnoszą się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż słowa te oznaczają dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.

Ponadto zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności, poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich niezastosowania przez organy administracji i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt, 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji pomimo, iż organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 K.p.a. i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie użyte w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Za takim rozumieniem tego pojęcia opowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 1995 r., III CZP 174/94, OSN 1995, Nr 4,poz. 67, gdzie stwierdził, że zwrot: "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a nie wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2005 r. (sygn. akt 1134/04) wyraził pogląd, że brak jest podstaw do innego, niż literalne odczytanie treści zwrotu, "przed dniem wejścia w życie ustawy", co pozwala odróżnić odmienne stany faktyczne. Stąd zdaniem skarżącego dziwi stanowisko Sądu I instancji w zakresie przyjęcia, że wykładnia literalna przepisu art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do sprzeczności, co skutkować powinno zastosowaniem wykładni celowościowej i systemowej.

Zastosowanie wykładni, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zaprezentowany wyżej sposób wykładni został wykluczony w wyroku NSA z 9 lutego 2005 r., w którym Sąd stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy miałby trwać co najmniej do dnia jej wejścia w życie, kryterium takiego zaś ustawodawca nie sformułował w ustawie. Tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie. Jeżeli zatem przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Zastosowanie wykładni innej niż językowa przez WSA doprowadza do stwierdzenia, że ustawodawca jednym i tym samym określeniem oznacza inne okresy w tej samej ustawie. Usprawiedliwieniem takiego stanowiska nie może być chęć uporządkowania relacji służbowych w Służbie Celnej przez ustawodawcę.

W ustawie o Służbie Celnej ustawodawca w przepisach przejściowych, tj.: w art. 223, art. 226, art. 227, art. 228, art. 230 i art. 231, używa sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy natomiast w art. 222, art. 232, art. 233 i art. 234 używa pojęcia "w dniu wejścia w życie ustawy". Nie powinno więc budzić wątpliwości Sądu I instancji, że ustawodawca właśnie w ten sposób odróżnił wyraźnie okresu stosowania przepisów przejściowych ustawy. Innymi słowy użycie dwóch różnych zwrotów w kilku przepisach wskazuje, oznacza w sposób oczywisty, że terminy te mają odmienne znaczenie. Technika prawodawcza wymaga bowiem, by ustawodawca tym samym terminom w obrębie tego samego aktu prawnego nadawał to samo znaczenie.

Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100 poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej wynika, iż tekst przepisu powinien być komunikatywny i czytelny gdyż "do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami" (§10 rozporządzenia) oraz, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy" (§ 6 rozporządzenia). Jednym z elementów poprawiających komunikatywność tekstu prawnego jest właśnie jednolitość terminologiczna. Zgodnie z § 147 ww. rozporządzenia jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od tej zasady, wyraźnie należy podać nowe znaczenie danego określenia i precyzyjnie ustalić zakres, w jakim należy odczytywać to określenie w zmienionym znaczeniu. W tym zakresie wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że "niedopuszczalne jest stanowienie przepisów prawa, w których używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację, W przypadku, gdy w różnych aktach prawnych użyto tak samo brzmiącego pojęcia, jest wymagane, by każdy akt prawny zawierał precyzyjną definicję pojęcia" (wyrok z dnia 14.09.2001r., sygn. akt. SK 11/00, OTK 2001 nr 6 poz. 166).

Przyjęcie przez WSA w skarżonym wyroku zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej i prowadzi w zasadzie do uznania, że różne określenia mają to samo znaczenie.

Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej ma charakter intertemporalny dlatego jego wykładnia powinna się odbywać na gruncie tej właśnie ustawy, a nie w ramach systemowej analizy prawnej. Każda ustawa w autonomiczny sposób może rozwiązywać zagadnienia międzyczasowe związane ze swoim funkcjonowaniem. Dokonywanie zatem interpretacji tego przepisu powinno odbywać się wyłącznie w oparciu o wykładnię językową.

Skoro skarżący w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników w okresie od 15.04.1992 r. do 30.09.2003 r., a zatem w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy, to zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej winien zostać mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Nie jest konieczne, aby stan taki trwał wyłącznie w dniu wejścia w życie ustawy, lecz wystarczającym jest aby zachodził przed dniem jej wejścia w życie.

Podniesiono również, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, a także art. 7 Konstytucji, powtórzone w art. 6 K.p.a wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w granicach prawa i na podstawie prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie oparte na powszechnie obowiązujących przepisach. Źródłami prawa, zgodnie z art. 87 ustawy zasadniczej, miedzy innymi są Konstytucja, ustawy i rozporządzenia. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie wydając akt mianowania dnia [...] listopada 2009r. nie oparł się na przepisie art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej.

Dalej zaznaczono, że Szef Służby Celnej wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję - akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] listopada 2009r. rozstrzygnął sprawę wyłącznie w zakresie określenia korpusu. Organ w żaden sposób nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, pomimo że akt mianowania dotyczył zarówno określenia korpusu jak i stopnia służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni gramatycznej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, skoro pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu, przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w niej skutek. Można więc rozumieć ten zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale również że chodzi o wcześniejszy okres, bardziej lub mniej odległy w przeszłości przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie, jak utrzymuje pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem odwołanie się do innych metod wykładni.

W procesie interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym wskazano na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Przepis art. 223 zamieszczony został w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej regulacji stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Interpretując więc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy mieć na względzie systematykę i przepisy ustawy o Służbie Celnej, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wyraża regułę, że funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy. Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy o Służbie Celnej. Po drugie, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2 – 6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą datą następowała zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą (w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści). Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie wreszcie w art. 222 ust. 3 tej ustawy mowa jest o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej właściwy kierownik urzędu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy winien był dokonać mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie więc stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, z pierwszym przydziałem do korpusu uzależnione zostało od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jak już zauważono, kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz wydanie decyzji porządkującej zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia życie przepisów nowej ustawy, nie zaś w dowolnym czasie przed tą datą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony sposób rozumienia użytego w art. 223 ust.2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest już utrwalony (por. wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 149/12, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 719/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1075/12 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.223 ust.3 pkt 2 omawianej ustawy jest bezzasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz 6 K.p.a., który został postawiony przy przyjęciu założenia, że sąd bezzasadnie oddalił skargę nie zwracając uwagi, że orzekające w sprawie organy administracji decyzje wydały nie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, lecz w oparciu o interpretacje przełożonych. Zaznaczyć należy, że z treści kontrolowanych decyzji wynika jednoznacznie, że wydane zostały na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 K.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego ostatniego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to jest ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, co do zasady, należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe, przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej nie zmienił powyższych kryteriów, a jedynie je uściślił, korzystając z przyznanych mu uprawnień między innymi do kształtowania polityki kadrowej w podległej mu formacji (art.10 ust.3 pkt.1 i 3 ustawy). Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia bardziej szczegółowych, jednolitych, jawnych, czytelnych zasad przy dokonywaniu przemianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Fakt, że strona nie zgadza się z tymi rozstrzygnięciami, nie może dowodzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art.6 K.p.a i art.7 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art.2 Konstytucji RP.

Całkowicie niezasadny okazał się również zarzut odnoszący się zasadniczo do art. 138 K.p.a., którego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd Wojewódzki nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo tego, iż organ rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, a nie rozstrzygnął w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Odnosząc się do tego zagadnienia podkreślić należy, że Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1811/10, przesądził, że skarżącemu przysługiwało prawo domagania się skontrolowania przez organ wyższego stopnia i w dalszej konsekwencji przez sąd administracyjny, czy akt mianowania wynikający z normy art. 223 ustawy o Służbie Celnej – w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej – wydany został zgodnie z tą normą.

Wbrew zatem twierdzeniu strony skarżącej, Szef Służby Celnej – będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku – nie był uprawniony do rozstrzygania w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego.

Z tych wszystkich względów podstawy kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.