Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 440/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie NSA Janusz Furmanek, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa [...] w sprawie zatwierdzenia zmian do Statutu Szpitala Wojewódzkiego w P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) zatwierdził zmianę Załącznika Nr 1 do Statutu Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P., uchwaloną w dniu 16 listopada 2006r. przez Radę Społeczną, który stanowi Załącznik do niniejszej Uchwały.

W uzasadnieniu Zarząd wyjaśnił, iż Dyrekcja Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. zwróciła się z prośbą o zatwierdzenie zmian w statucie, ponieważ postanowiła rozszerzyć zakres świadczonych usług medycznych, poprzez utworzenie w ramach Zakładu Diagnostyki Obrazowej nowej komórki organizacyjnej "Pracowni Rezonansu Magnetycznego". Organ dodał, iż argumentując zasadność utworzenia przedmiotowej pracowni Dyrekcja Szpitala wskazywała na możliwość zawarcia z Narodowym Funduszem Zdrowia nowych umów na wykonywanie określonych badań w stworzonej pracowni, co w konsekwencji spowoduje poszerzenie zakresu usług świadczonych przez Szpital, skróci się czas oczekiwania i poprawi jakość badań obrazowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 82 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie województwa stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian Statutu Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im.[...] w P.

Uzasadniając organ podniósł, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 pkt 19 lit.f ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości sejmiku województw należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zdaniem Wojewody rozszerzenie działalności Szpitala Wojewódzkiego w P. stanowi niewątpliwie jego przekształcenie w rozumieniu przepisu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i dotyczy spraw majątkowych. Akt prawny w przedmiocie takiego przekształcenia podejmowany w drodze uchwały jest aktem stanowiącym a zatem zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa organem właściwym do podjęcia przedmiotowej uchwały jest Sejmik Województwa [...] a nie Zarząd Województwa.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd Województwa [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił naruszenie przepisów art. 18 pkt 19 lit.f ustawy o samorządzie województwa polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Nr [...] stanowi uchwałę podjętą w sprawach majątkowych województwa, o której mowa w tym przepisie, art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa poprzez przyjęcie, iż sporny akt jest sprzeczny z prawem i narusza prawo w sposób istotny oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności. Podnosząc powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Uzasadniając Zarząd Województwa [...] podkreślił, iż zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie województwa nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 82 ust. 1 i 5 w/w ustawy Wojewoda [...] mógłby stwierdzić nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] tylko w przypadku gdyby uchwała ta była sprzeczna z prawem i to w sposób istotny. Strona zwróciła uwagę, iż z uwagi na powołaną regulację prawną istotne wątpliwości interpretacyjne budzi przepis art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa zgodnie, z którym do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcenia i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przywołała także przepis art. 41 ust. 1 powołanej ustawy, który ustanawia generalną klauzulę kompetencyjną na rzecz zarządu województwa w sprawach niezastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Reasumując powołane przepisy strona wskazała, iż dotychczas wywodzono z nich, że podejmowanie uchwał w sprawie zmian organizacyjnych polegających na tworzeniu lub przekształceniu wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, a także zatwierdzanie statutu tej jednostki i jego późniejszych zmian należy do właściwości zarządu województwa, natomiast wyposażenie takiej jednostki w mienie czy przekazanie mienia przekształconej jednostki innej jednostce należy do kompetencji sejmiku województwa. Zarząd wskazał, iż taka interpretacja jest uzasadniona z uwagi na treść art. 43 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r., Nr 14, poz. 89), w myśl którego uchwały organu jednostek samorządu terytorialnego dotyczące likwidacji lub przekształcenia zakładu wymagają opinii m.in. sejmiku województwa. Odmienne stanowisko, zdaniem Zarządu, prowadziłoby do sytuacji, w której sejmik sam sobie opiniowałby projekt uchwały w sprawie przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Strona podkreśliła, iż taka interpretacja powołanych norm prawnych nie była dotychczas kwestionowana przez Wojewodę [...], który kontrolując dotychczasowe uchwały Zarządu nie zarzucał im, iż zostały podjęte przez organ niewłaściwy. Zarząd podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisu, nie można mówić o rażącym czy też istotnym naruszeniu prawa. Dodał, iż uchwała zatwierdzająca lub zmieniająca statut zakładu opieki zdrowotnej nie ma charakteru aktu stanowiącego, konstytutywnego, ani też nie jest aktem prawa miejscowego, zatem brak jest podstaw do uznania, że organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia zmian Statutu Szpitala Wojewódzkiego w P. byłby Sejmik Województwa [...] . Reasumując podniósł, iż zgodnie z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz jego zmiany uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład, zatem zatwierdzenie statutu i jego późniejszych zmian stanowi innego rodzaju czynność niż utworzenie tego zakładu opieki a jednocześnie nie można uznać, iż uchwała Zarządu Nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa i to w sposób istotny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności tego aktu. Zdaniem strony, z uwagi na powyższe, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 79 ustawy o samorządzie województwa wyrażającymi zasady sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewoda podkreślił, iż uchwała Zarządu rozszerza zakres działalności medycznej prowadzonej przez Szpital, co niewątpliwie jest przekształceniem wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej i zalicza się do spraw majątkowych, zatem winna zostać podjęta przez Sejmik Województwa. Organ nadzoru na potwierdzenie swego stanowiska przywołał orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/GL 579/06 zgodnie, z którym organem samorządu województwa kompetentnym do utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 55 ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest sejmik województwa. Wojewoda zaznaczył, iż rozszerzenie działalności o utworzenie pracowni rezonansu magnetycznego wiąże się z nakładami finansowymi, zatem jest sprawą majątkową i dotyczy wyposażenia samorządowej jednostki organizacyjnej w majątek. Dodał, iż prezentowana linia znajduje potwierdzenie również w przepisach art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w myśl którego tworzenie, przekształcenie i likwidacja zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.

W kwestii naruszenia przepisu art. 171 Konstytucji RP Wojewoda argumentował, iż zarzut strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia, ponieważ zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie województwa nadzór jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Zarządu gdyż uznał, iż jest niezgodna z prawem i nie naruszył art. 171 Konstytucji RP, w pierwszej kolejności zobowiązany był bowiem sprawdzić uprawnienia organu do podjęcia kontrolowanej uchwały. Reasumując Wojewoda podkreślił, iż zbadał uchwałę pod względem jej zgodności z prawem i działanie to nie naruszyło zasady legalności.

W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2007r. Zarząd Województwa [...] ustosunkowując się do stanowiska Wojewody [...] zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę przyznał, iż owszem z powołanego orzeczenia WSA w Gliwicach należy wywieść, iż organem właściwym do podjęcia spornej uchwały jest sejmik województwa. Jednakże nie zmienia to faktu, że w przedmiotowej sprawie istniały, wskazane w skardze, okoliczności uzasadniające wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 18 pkt 19 lit.f ustawy o samorządzie województwa. Strona podkreśliła, iż dotychczas ani Wojewoda[...] , ani NSA OZ w Łodzi badając uchwały podjęte pod rządami art. 18 pkt 19 lit.f ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu obowiązującym po dniu 30 maja 2001r. nie wskazywał, że uchwała podjęta przez Zarządu Województwa [...] jest nieważna z powodu podjęcia jej przez niewłaściwy organ samorządu województwa. Strona skarżąca podkreśliła, iż z powyższych względów pozostawała w przeświadczeniu, że jest organem właściwym a ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy istnieją wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisu to nie można mówić o rażącym czy istotnym naruszeniu prawa.

Strona skarżąca dodała, iż sporna uchwała dotyczy zatwierdzenia zmiany statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej a nie jego tworzenia, przekształcenia czy zmiany. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej a nie, powołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, art. 16 i art. 18 pkt 19 lit.f ustawy o samorządzie województwa. Nadto z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że uchwała w sprawie zatwierdzenia zmian statutu zakładu opieki zdrowotnej jest zupełnie inną uchwałą, niż uchwała w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, i nie należy ich mylić, ani mieszać trybów ich podejmowania.

W dniu 18 lipca 2007r. na żądanie Sądu wpłynęły uzupełniające dokumenty złożone przez stronę skarżącą, w skład których wchodziły Statut Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. M. K. w P. wraz z załącznikami w postaci uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu oraz kolejne uchwały w sprawie zatwierdzenia zmian Statutu: Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]., Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]. Ponadto Uchwała Rady Społecznej Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian do Statutu Szpitala oraz pismo Dyrekcji Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. z dnia [...] zawierające prośbę o zatwierdzenie zmian w Statucie Szpitala.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2007r. pełnomocnik Wojewody [...] wyjaśnił, iż dotychczasowa praktyka zatwierdzania zmian statutu dokonywana mocą uchwał Rady Społecznej Szpitala przez Zarząd Województwa [...] i brak reakcji Wojewody [...] na tę nieprawidłową praktykę wynikał z faktu, iż nie ma obowiązku przekazywania uchwał Zarządu do nadzoru i są one kontrolowane tylko na żądanie Wojewody [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej dalej jako p.p.s.a.( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. ( art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na:

1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt. 1), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmian Statutu Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. Mocą powyższej uchwały zatwierdzono zmianę polegającą na wprowadzeniu do statutu Szpitala nowej komórki organizacyjnej; "Pracowni rezonansu magnetycznego".

W bezspornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy spór prawny dotyczy kwestii odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na rozszerzeniu działalności tego zakładu w związku z utworzeniem nowej komórki organizacyjnej udzielającej świadczeń zdrowotnych - w tym wypadku Pracowni rezonansu magnetycznego. Zdaniem strony skarżącej wystarczające jest zatwierdzenie przez zarząd województwa stosownych zmian w statucie zakładu, wprowadzonych uchwałą rady społecznej zakładu, zaś w opinii organu nadzoru Wojewody [...] niezbędne jest najpierw podjęcie przez sejmik województwa stosownej uchwały w przedmiocie przekształcenia, stosownie do art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej.

Skład rozpatrujący niniejszą sprawę zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] , iż uchwała Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmian Statutu Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. M. K. w P. jest niezgodna z prawem i podlegała stwierdzeniu nieważności, gdyż uchwała ta podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 14, poz. 89) i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).

Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej w art. 8 ust. 1 wskazuje, iż zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez m.in. ministra lub centralny organ administracji rządowej (pkt 1), wojewodę (pkt 2), jednostkę samorządu terytorialnego (pkt 3), publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych (pkt 3a), Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego (pkt 3b). Definicje publicznego zakładu opieki zdrowotnej zawiera art. 8 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, iż jest to zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3b.

Powyższa ustawa reguluje również tryb tworzenia, przekształcania i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej oraz tryb uchwalania statutu. Rozdzielenie tych dwóch trybów wynika z brzmienia rozdziału 2 – "Tworzenie, statut, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz łączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej".

Według art. 36 ust. 1 tej ustawy tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba, że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. W myśl art. 39 ust. 2 powołanej ustawy "statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedstawia go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Nie dotyczy to zakładu utworzonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3a i 3b. Artykuł 39 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że "przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio przy dokonywaniu zmian w statucie".

W opinii Sądu, według rozwiązań przyjętych w powołanej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej wyodrębnienie trybu tworzenia, przekształcania i likwidacji oraz trybu uchwalania statutu i dokonywania zmian w statucie wyłącza dopuszczalność zamiennego stosowania tych trybów. Stosowanie określonego trybu należy do właściwości innych organów jednostki samorządu terytorialnego.

Treść art. 36 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej pozwala twierdzić, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy), wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd WSA we Wrocławiu, zaprezentowany w wyroku z dnia 22 marca 2006r. w sprawie sygn. akt III SA/ WR 585/05, który Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, że "Rozszerzenie usług świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, który utworzyła jednostka samorządu terytorialnego, mieści się w zakresie "przekształcenia" w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, a więc wymaga uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego"

W kontekście omawianych unormowań uzasadnione jest więc stanowisko Wojewody [...] że zmiana zakresu usług świadczonych przez Samodzielny Szpital Wojewódzki w P. , polegająca na rozszerzeniu działalności o dodatkowe świadczenia zdrowotne wykonywane w Pracowni rezonansu magnetycznego, powinna być dokonana stosowną uchwałą Sejmiku Województwa [...] wydaną na podstawie art. 36 analizowanej ustawy w związku z art. 18 pkt 19 lit. f i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z załączonym Statutem Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. organem założycielskim "Szpitala" jest Samorząd Województwa [...]. Właściwość organów danej jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania uprawnień organu założycielskiego publicznego zakładu opieki zdrowotnej trzeba ustalać w pierwszej kolejności w oparciu o przepisy ustaw, które regulują szczegółowo uprawnienia organów samorządu w stosunku do samorządowych jednostek organizacyjnych. Dopiero w sytuacji, gdy przepisy ani ustaw szczególnych, ani ustawy ustrojowej nie wskazują wyraźnie, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do wykonywania danych uprawnień organu założycielskiego należy odwołać się do domniemań kompetencyjnych, ustalających właściwość organu stanowiącego lub organu wykonawczego w sprawach niezastrzeżonych dla innych organów tej jednostki.

Przepis art. 41 ustawy o samorządzie województwa odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym opiera się na zasadzie domniemania właściwości zarządu województwa. Zgodnie z powołanym przepisem do zarządu należy wykonywanie zadań należących do samorządu województwa, z wyjątkiem tych, które przez ustawę zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W ustawie o z.o.z. nie wskazano do którego z organów jednostki samorządu terytorialnego należy kompetencja w podejmowaniu uchwał w przedmiocie określonym w art. 36 ustawy o z.o.z., jednakże z przepisów samorządowych ustaw ustrojowych wynika, iż są to kompetencje organów uchwałodawczych. W przepisie art. 18 pkt 19 lit.f ustawy o samorządzie wojewódzkim do kompetencji sejmiku zaliczone zostało podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcenia i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Wobec powyższego poszerzenie zakresu działalności szpitala jako mieszczące się w zakresie pojęcia przekształcenie powinno przybrać formę uchwały sejmiku. Interpretacja tego przepisu dokonana przez Wojewodę [...] , uznającego, że rozszerzenie usług medycznych Szpitala poprzez utworzenie Pracowni rezonansu magnetycznego jest w istocie przekształceniem tego szpitala, o którym mowa w art. 18 pkt 19 lit f nie narusza prawa. Redakcja tego przepisu pozwala na przyjęcie stanowiska, że utworzenie nowej pracowni wyposażonej w bardzo drogi sprzęt należy do spraw z kategorii spraw majątkowych dotyczących przekształcania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z treści tego przepisu, w opinii Sądu, nie można wywodzić tezy, że tylko w sytuacji, gdy następuje wyposażenie jednostek organizacyjnych w majątek, kompetentny do podjęcia uchwały jest sejmik województwa. Przepis ten zawiera bowiem stwierdzenie, że do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa należy tworzenie przekształcanie i likwidowanie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Upoważnia to do twierdzenie, że uchwała sejmiku województwa w zakresie np. przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej nie zawsze musi się wiązać z wyposażeniem danej jednostki w majątek. Twierdzenie strony skarżącej, że przepis art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 41 ust. 1 tej ustawy był dotychczas interpretowany przez Zarząd Województwa [...] w ten sposób, że podejmowanie uchwał we wszystkich sprawach dotyczących zmian organizacyjnych, np. tworzenia lub przekształcenia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, a także zatwierdzania statutu tej jednostki i jego późniejszych zmian należy do Zarządu Województwa [...], natomiast wyposażenie takiej jednostki w mienie, czy przekazanie mienia przekształconej jednostki innej jednostce, należy do kompetencji Sejmiku Województwa [...] nie znajduje więc uzasadnienia. Dodatkowo należy podnieść, że gdyby nawet taka interpretacja była prawidłowa to nie znajduje potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. W niniejszej sprawie przekształcenie szpitala, poprzez utworzenie nowej Pracowni rezonansu magnetycznego wyposażonej w bardzo drogi sprzęt dokonane zostało w istocie mocą uchwały Rady Społecznej Szpitala w drodze zmiany statutu. Konsekwencją ustalenia, że przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej wymaga konstytutywnej uchwały Sejmiku Województwa jest stanowisko, że zastosowanie trybu zmiany statutu ( w trybie art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) do dokonania zmian i przekształceń samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały (por. wyrok WSA z dnia 16 marca 2004r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 3095/01 OwSS 2004/3/68, wyrok WSA z dnia 22 marca 2006r. w sprawie sygn. akt III SA/Wr 585/05 ONSAiWSA 2006/6/174, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 662/07 (niepubl.).

Należy oczywiście zgodzić się za stanowiskiem strony skarżącej, że uchwała zatwierdzająca statut zakładu opieki zdrowotnej (lub jego zmianę) – nie ma charakteru aktu stanowiącego, konstytutywnego, ani też nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym brak jest podstaw do uznania, że organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie byłby sejmik Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest jednak ustalenie, w jakim trybie należy dokonać zmian organizacyjnych szpitala polegających na utworzeniu nowej komórki świadczącej usługi medyczne z wykorzystaniem rezonansu magnetycznego. Odpowiedź na to zasadnicze pytanie jest jednocześnie rozstrzygnięciem sporu w zakresie właściwego sposobu procedowania odnośnie kwestii rozszerzenie usług świadczonych przez szpital. Właśnie z tego powodu, że inny jest charakter prawny statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej i uchwał zatwierdzających zmiany w tym statucie dokonywane uchwałą rady społecznej zakładu od uchwał właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego dotyczących zmian w zakresie usług świadczonych przez zakład opieki zdrowotnej tj. przekształceń w rozumieniu art. 36 analizowanej ustawy – w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w żadnym wypadku zmiana statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie może służyć do obejścia prawa i do faktycznego pominięcia ustawowego trybu, przewidzianego w wypadku likwidacji lub przekształcenia zakładu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2002r. sygn. akt II SA/Łd 702/02 niepubl.). W wyniku podjęcia przez Zarząd Województwa [...] zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej zmianę Załącznika Nr 1 do Statutu Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. M. K. w P. w skład struktury Zakładu Diagnostyki Obrazowej włączono utworzoną Pracownię rezonansu magnetycznego. Oznacza to, że w istocie, mimo, iż formalnie przedmiotem zakwestionowanej uchwały była zmiana statutu wymienionego Szpitala, a zatem zmiana aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym (zakładowym), to w istocie nastąpiło na skutek tej uchwały przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu. W wyroku z dnia 12 lipca 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 662/07 (niepubl.) NSA stwierdził, że "Działania zmierzające do modyfikacji zakresu świadczeń, które w wyniku uchwały właściwej rady /sejmiku powinny być udzielane, nie mogą pozostawać poza zakresem właściwości gminy i jej organów. Tryb podejmowania uchwał o utworzeniu, likwidacji lub przekształceniu z.o.z. jest odmienny od trybu uchwalania statutu i jego zmian. Zastosowanie zatem trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń zakładu opieki zdrowotnej naruszało wskazane przepisy (...)". Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2007r. w sprawie sygn. akt II GSK 292/06 (niepubl.) NSA wyraził pogląd, że "Bezspornym jest, że sejmikowi województwa przysługują wyłączne kompetencje do tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej w przypadku, gdy samorząd województwa jest organem założycielskim takiego podmiotu (art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z art. 18 pkt 19 lit.f ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa)".

Dodatkowym argumentem przesądzającym o kompetencji sejmiku województwa do podejmowania uchwał w zakresie przekształcania publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są aktami normatywnymi i będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego (wyrok NSA w dnia 28 lipca 2005r LEX Nr 190729). Akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że zawierają w swej treści przepisy powszechnie obowiązujące na określonym terenie, z których wynikają uprawnienia dla kręgu osób korzystających w tym wypadku ze świadczeń zakładu oraz związane z tym obowiązki zakładu. Wydanie takiego aktu wymaga zachowania reguł obowiązujących przy uchwalaniu i ogłaszaniu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa do stanowienia aktów prawa miejscowego uprawniony jest wyłącznie sejmik województwa. Powyższe rozważania potwierdzają trafność stanowiska Wojewody [...], który wskazał, iż właściwym organem do podjęcia uchwały w przedmiocie przekształcenia Szpitala jest Sejmik Województwa [...].

Odnośnie zarzutu strony skarżącej, która uzasadnia w skardze, że z uwagi na istnienie istotnej wątpliwość interpretacyjnej co do art. 18 pkt 19 lit f oraz uwzględniając dotychczasowe stanowisko Wojewody [...] , który kontrolując uchwały Zarządu dotychczas nie zarzucał im, że zostały podjęte przez organ niewłaściwy, jak również stanowisko NSA, który orzekając w sprawie sygn. akt II SA/Łd 702/02 w wyroku z dnia 1 października 2002r. nie podniósł takiego zarzutu - nie można mówić o "rażącym" czy też "istotnym" naruszeniu prawa, należy wyjaśnić, że obowiązująca ustawa o samorządzie województwa nie wymaga, aby uchwała w sposób rażący naruszała prawo. Przepis przewiduje, że każda uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustawa wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawa nie wylicza rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem NSA istotne naruszenie prawa powodujące nieważność uchwały organu nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Jak wykazano wyżej utworzenie Pracowni rezonansu magnetycznego jest przekształceniem zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wymagającym uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. W świetle przepisu art. 18 pkt 19 lit f ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcenia i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Akty prawa dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są aktami normatywnymi, a w przypadku samorządu województwa uprawnionym do ich stanowienia w świetle art. 18 ust. 1 i 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jest sejmik województwa. Wobec powyższego należy stwierdzić, że trafnie organ nadzoru przyjął w rozpoznawanej sprawie, że przy przekształceniu Szpitala, polegającym na poszerzeniu zakresu jego usług o świadczenia w Pracowni rezonansu magnetycznego, zastosowano niewłaściwy tryb postępowania, czym naruszono art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, art. 16 ust. 1 i art. 18 pkt 19 lit f ustawy o samorządzie województwa. Zakwestionowaną uchwałą naruszono więc kompetencje i tryb podejmowania uchwał z zakresu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej co stanowiło istotne naruszenie prawa skutkujące zastosowaniem przez organ nadzoru sankcji nieważności uchwały.

Zmiany w statucie z.o.z. nie mają normatywnego charakteru, statut z.o.z. jest aktem wewnętrznym. Różny charakter wskazanych aktów – uchwały o przekształceniu z.o.z. i statutu z.o.z. potwierdza prawidłowość wykładni dokonanej przez Wojewodę [...]. Dokonanie w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. przekształcenia w strukturze organizacyjnej tego Szpitala i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) nie może być uznane za zgodne ze wskazanym przepisem art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Godzi się zaakcentować, że z zestawienia przepisów art. 39 ust. 2 i 3 oraz art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można wnioskować, że skoro statut zakładu określa m.in. "rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych" to w trybie przewidzianym do zmian statutu możliwe byłoby również wprowadzenie stosownych zmian w tym zakresie. Taki wniosek pozostawałby w sprzeczności z art. 36 tej ustawy, który do właściwości kompetentnego organu jednostki samorządu terytorialnego i do przewidzianego tam – odrębnego od zmiany statutu – trybu, przekazuje podejmowanie uchwał w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej. To właśnie konstytutywna uchwała sejmiku województwa w tym zakresie stanowi podstawę do odpowiedniej zmiany statutu zakładu opieki zdrowotnej w sferze świadczeń zdrowotnych, co jedynie potwierdza przekształcenie w strukturze zakładu, dokonane pierwotną uchwała sejmiku województwa. (tak też NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1828/04, LEX Nr 190731; WSA w wyroku z dnia 22 marca 2006r. w sprawie sygn. akt III SA/Wer 585/05, ONSAiWSA 2006/6/174).

W kontekście powyższych ustaleń wobec faktu, iż wszczęte skargą Województwa [...] postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie [...] skutecznego zarzutu naruszenia przepisów art. 82 ust. 1 i 5 , art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa oraz art. 171 Konstytucji RP, wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.