Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2152/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz M. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 303) oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 48 d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017, ze zm., zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwanego dalej: "Dyrektorem OR AMW w [...]" lub "Dyrektorem") z [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie M. S. wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, jak niżej:

W dniu [...] maja 2020 r. M. S. (zwany dalej jako: "Skarżący" lub "Strona") złożył do Dyrektora OR AMW w [...] wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Z wniosku wynika, iż w/wym. był żołnierzem zawodowym służby stałej w [...] w Jednostce Wojskowej nr [...]. Rozkazem personalnym Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe od dnia [...] maja 2020 r. w garnizonie [...], w miejscowości [...], do której przybył w dniu [...] maja 2020 r.

Dyrektor OR AMW w [...] pismami z [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do Skarżącego o złożenie oświadczenia, czy on lub jego małżonek pełni albo pełnił służbę w innej formacji mundurowej. Następnie Dyrektor, pismem z [...] sierpnia 2020 r., powiadomił Skarżącego, że nieudzielenie dotychczas przez Stronę wyjaśnień w sprawie uniemożliwia rozpoznanie wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Pismem z [...] listopada 2020 r. Skarżący złożył oświadczenie, że był funkcjonariuszem MSWiA.

Pismem z [...] grudnia 2020 r., Dyrektor OR AMW w [...] celem zweryfikowania prawa do zakwaterowania wystąpił do Strony z zapytaniem, czy pełniąc służbę jako funkcjonariusz MSWiA skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Skarżący nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. Dyrektor OR AMW w [...] wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z prośbą o udzielenie informacji, gdzie Skarżący pełnił służbę przed [...] marca 2018 r., tj. przed dniem rozpoczęcia służby wojskowej.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] poinformował, że Skarżący bezpośrednio przed dniem rozpoczęcia służby wojskowej,

w okresie od [...] lutego 2001 r. do [...] kwietnia 2018 r. pełnił służbę stałą w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...].

Pismem z [...] lipca 2020 r. Dyrektor OR AMW w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy Skarżący skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., zwana dalej "ustawa o Policji").

W odpowiedzi na ww. wystąpienie Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że Skarżący skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzją nr [...] wydaną z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] lipca 2008 r. przyznano Skarżącemu pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego spółdzielczego typu własnościowego, w wysokości wynikającej z trzech należnych mu norm zaludnienia.

Dyrektor OR AMW w [...], po przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. odmówił M. S. wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor stwierdził, iż Skarżący w trakcie pełnionej służby w Policji, decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...]

z [...] lipca 2008 r., otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego typu własnościowego, w wysokości wynikającej z trzech należnych mu norm zaludnienia, a tym samym wypełnił dyspozycję art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, (zwany dalej jako: "Prezes AMW") rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej, który był funkcjonariuszem Policji i któremu w ramach tej służby wypłacono pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przysługuje prawo do zakwaterowania.

Prezes AMW wskazał, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to, jak stanowi art. 21 ust. 2, jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W myśl ustępu 3 ww. art. 21 żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną ze wskazanych powyżej form zakwaterowania.

Natomiast treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca2004 r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od 1 lipca 2004 r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Prezes AMW stwierdził, iż wskazany ust. 10 wym. ustawy stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Prezes AMW wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji a także, że w okresie pełnienia służby otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego.

Istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu.

Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury, tj. do 31 grudnia1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu na podstawie, której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Została wówczas wprowadzona odprawa mieszkaniowa, jako kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Analogicznie z ustawy o Policji wynikało (w czasie wypłaty stronie pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej (art. 88-98 ustawy o Policji).

W ocenie Prezesa ustawodawca przyjął wspólny cel w ustawie o zakwaterowaniu i w ustawie o Policji. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym że żołnierz zawodowy i funkcjonariusz z tego wsparcia powinien korzystać raz. Stąd nie może zostać pominięty fakt, że Skarżący otrzymał pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Policji.

Podsumowując, Prezes stwierdził, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza i członków jego rodziny można wykorzystać tylko jeden raz. W ocenie Prezesa odmienna interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa.

Zdaniem Prezesa żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.

W ocenie Prezesa w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z wykorzystaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel - obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dlatego ograniczenie się do literalnego zastosowania ww. przepisu powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Prezes nie zgodził się z poglądem Skarżącego, że w niniejszej sprawie organ I instancji niewłaściwie użył przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

W związku z powyższym Prezes stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni zastosowanych w sprawie regulacji prawnych, gdyż pomoc finansową wypłaconą Skarżącemu, jako funkcjonariuszowi Policji, należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem Prezesa ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

M. S., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. P. T., nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, iż otrzymanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o Policji przez Skarżącego skutkuje wyłączeniem możliwości realizacji prawa do zakwaterowania przez Skarżącego w świetle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli wypłaty świadczenia mieszkaniowego;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie przesłanek, które nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących;

b) art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

c) art. 8 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie samodzielnie tworzonych przesłanek, niepopartych przepisami prawa, co skutkuje prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując

w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., jak prawa procesowego, tj. art. 6 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy - co do zasady - tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jak – w niniejszej sprawie Skarżący – strona jako funkcjonariusz Policji skorzystała z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Odnosząc się do tak zakreślonych granic sporu, Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku – ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 u.z.s.z.). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ – jak zauważył Skarżący, powołując się na linię orzeczniczą w tym zakresie - przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Rację też ma Skarżący, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym, niż wskazywałoby na to zaskarżone uzasadnienie. Mianowicie z akt sprawy wynika, że Skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

W istocie więc organ, odmawiając Skarżącemu – obecnie żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucając jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, jednakże bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się co do zasady z organem, że choć w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, zaś pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające) oraz, że procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej, gdyż może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej – co prowadzi do konkluzji – że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo), to jednak wyraźnie trzeba zastrzec, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Jednak w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec Skarżącego.

W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

W tym miejscu należy podkreślić, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

Mianowicie, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27): "(...) Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (B.Adamiak [w;] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd administracyjny, jak wskazano na wstępie, dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (por. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy.

Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie, niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych, tj. równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych, co stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych dostrzec trzeba, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne).

Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. według jego literalnej wykładni, nie zasługuje więc na akceptację. Jak już bowiem wskazano wcześniej, w rozstrzyganej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych.

Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było, dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy funkcjonariuszami Policji i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. i dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje.

Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.) w wysokości obejmującej koszty zastępstwa procesowego (480 zł).