Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1338/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 60  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], ozn. na mapie do celów prawnych, przyjętej do ewidencji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] grudnia 2002r. pod numerem ewid. [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki niezbędne do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez Powiat [...] określone w art. 60 ust. 1 ww. ustawy, gdyż z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła wprawdzie własność Skarbu Państwa, jednakże od 1994r. znajdowała się ona we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i weszła do zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat [...], wskazując, że w roku 1994 obszar działki nr [...] w obrębie [...] stanowił pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] [...]. W 1987 roku pas drogowy obejmował jezdnię bitumiczną, był zarządzany przez Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w [...] Rejon Dróg Publicznych w [...] Obwód Drogowy [...] w [...] i nie mógł podlegać obrotowi cywilno-prawnemu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Minister wyjaśnił, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, który stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie będące własnością Skarbu Państwa, oraz mienie, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1244/00, LEX nr 81993. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może więc być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania".

Organ II instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1488/11). Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia. Skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa i to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy.

Minister stwierdził, że dokumentacja przedmiotowej sprawy, wskazuje, że działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa, co wynika z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1987r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], w tym działki nr [...]. Spełniona została więc jedna z przesłanek zawarta w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. zgodnie, z którą komunalizacją w tym trybie objęte jest mienie stanowiące w dniu 31 grudnia 1998r. własność Skarbu Państwa.

Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994r. nr [...] przekazano na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości PFZ, położone na terenie gminy [...], w tym we wsi [...], ozn. jako działka nr [...]. Dodatkowo w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy w sprawie wydania i przekazania nieruchomości położonej na terenie gminy [...].

Powyższe zdaniem Ministra oznacza, że ww. działka była we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stan taki istniał do dnia 24 marca 2011r., kiedy to Agencja sprzedała J. B. działkę nr [...], a następnie była ona przedmiotem dalszego obrotu.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji wskazał, że Wojewoda trafnie uznał, że nie można stwierdzić, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998r. znajdowała się we władaniu jednostki przejmowanej przez Powiat [...]. To z kolei oznacza, że nie została spełniona druga z przesłanek nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające (...).

Odnosząc się do stanowiska Zarządu Powiatu [...] wskazanego w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018r., że działka nr [...] stanowi drogę wojewódzką nr [...] relacji [...], Minister wskazał, że nie ma ono potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zarząd Powiatu [...] pomimo zwrócenia się do niego o nadesłanie dokumentów potwierdzających, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. działka nr [...] leżała w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], żądanych dowodów nie nadesłał. Z załączonych do pisma kopii mapy ewidencyjnej wraz ze skalibrowaną ortofotomapą, mapy ewidencji gruntów i budynków, nie wynika że wskazana droga jest drogą wojewódzką. Dodatkowo wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego przez Starostę [...], według stanu na dzień [...] lutego 2018r. cały czas figuruje działka nr [...], gdzie jako opis użytków wskazano: grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz lasy.

W ocenie Ministra działka nr [...] stanowiąca mienie Skarbu Państwa, które w dniu 1 stycznia 1999r. było w dyspozycji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, podlega wyłączeniu z przekazania, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999r. w sprawie trybu przekazania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz.U nr 13, poz. 114). Przepis ten stanowi m. in., że przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] żądając uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że pomimo, że mienie wchodzące w skład Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie podlegało przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, to jednak zasada ta nie dotyczy mienia w postaci dróg publicznych, do których zastosowanie ma regulacja szczególna. Zarzucono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swojej decyzji nie odniósł się merytorycznie do argumentów Zarządu Powiatu [...] potwierdzających władztwo i zarząd nad nieruchomością. Do wniosku o wydanie decyzji z art. 60 dołączone zostały Rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, w którym wskazana jest droga [...], protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1998r. przekazujący tę drogę Zarządowi Powiatu [...] wraz z mapą przedstawiającą przebieg drogi. W aktach znajduje się także mapa do celów prawnych przyjęta do PODGiK w [...] w dniu 5 grudnia 2002 roku pod numerem ewid. [...] z podziałem działki nr [...] w [...] z adnotacją, iż działka ta została zajęta pod drogę publiczną.

Przy piśmie z dnia 16 kwietnia 2018r. skarżący przesłał aktualną mapę ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] w obrębie [...], gm. [...], fragment ortofotomapy, dla obszaru działki nr [...], sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1997-1998 w ramach programu "Phare", fragment ortofotomapy, tego samego obszaru, sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w 2006 roku w ramach programu "Phare" i kopię mapy ewidencyjnej ze skalibrowaną ortofotomapą. Załączona kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 z ortofotomapą dla działki nr [...] powstała w wyniku przetworzenia danych pozyskanych z PODGiK w [...] tj. aktualnej mapy ewidencyjnej oraz ortofotomapy sporządzonej na podstawie barwnych zdjęć lotniczych w skali 1:26000 wykonanych w 2006 roku w ramach programu "Phare". Porównanie ortofotomapy z treścią mapy ewidencyjnej zostało sporządzone w celu przedstawienia działki nr [...] w obrębie [...] na tle zdjęcia lotniczego.

Z załączonych dokumentów będących podstawą wniosku wynika, iż zarówno w 1996 jak i 2006 roku na projektowanej działce nr [...] znajdowała się jezdnia oraz pobocze drogi publicznej nr [...] relacji [...]. Stan ten istniał również w dniu 31 grudnia 1998 roku. Oceniając dołączone dokumenty organy administracji winny połączyć i porównać dołączone mapy, dokonując logicznego wywodu i na tej podstawie ustalić, czy działka nr [...] w [...] stanowi drogę publiczną nr [...], co w ocenie skarżącego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie powinno budzić wątpliwości. W zasobach Starostwa Powiatowego w [...] nie ma map geodezyjnych z przed 1999r., na których znajduje się oznaczenie dróg wojewódzkich. Jednakże przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] pokazany jest na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z [...] grudnia 1998 roku. Uzasadnienie decyzji nie zawiera ponadto żadnej argumentacji wskazującej na niezasadność złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz.718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

"Władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ustawa z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Niemniej jednak, stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zwanej dale "u.d.p." (t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 260), który stanowi, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80).

Przepis art. 2a u.d.p. stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.).

Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 u.d.p. (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Zatem gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem- nieruchomością drogową w rozumieniu u.d.p., stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Stan taki nie mógł więc być przesłanką negatywną do zastosowania art. 60 ustawy. W przypadku zatem zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Podobnie jak w przypadku zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdzie jednostka samorządu terytorialnego nabywa grunt stanowiący własność osób fizycznych zajęty pod część drogi publicznej, będący w faktycznym władaniu zarządcy drogi bez ustanowienia formalnego władztwa.

Sporna nieruchomość wchodząca w skład działki nr [...] znajdowała się formalnie we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa., ale część tej nieruchomości według twierdzeń strony skarżącej była faktycznie zajęta pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] relacji [...]-[...], nad którą zarząd sprawowała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w [...] Rejon Dróg Publicznych w [...] Obwód Drogowy [...] w [...].

W materiale dokumentacyjnym znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1998 r., którym przekazano Powiatowi [...] drogi powiatowe, m.in. drogę powiatową relacji [...]-[...] (k. 15-16 akt administracyjnych). Do protokołu załączona została mapa przedstawiająca przebieg drogi. (k. 14 akt administracyjnych). Protokół zawiera również załącznik nr 1, w którym została wymieniona przedmiotowa droga. Do powyższych dowodów organy orzekające w ogóle się nie odniosły.

Tymczasem protokół ten został sporządzony na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027 ze zm.).

Celem tego rozporządzenia było dokonanie reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej w celu przejęcia ich z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w:

1. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku Nr 1 do rozporządzenia,

2. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia,

3. jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia.

Natomiast według § 3 tego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień [...] grudnia 1998 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1 - powstałych w wyniku reorganizacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. OPS 5/05 Nie ulega wątpliwości, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dotychczasowych dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był 31 grudnia 1998 r. Z tym dniem dotychczasowe jednostki zarządu drogami publicznymi zostały przekształcone w jednostki organizacyjne wskazane w § 1 rozporządzenia. Związane z tym było także przygotowanie do przesunięcia do przekształconych jednostek niezbędnej kadry pracowniczej. Dostosowywanie organizacyjne jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej pociągało za sobą z reguły utworzenie na bazie dotychczasowej jednostki organizacyjnej dwóch lub więcej jednostek zarządu dróg co wymagało także fizycznego podziału posiadanego przez te jednostki majątku i określenie na dzień 31 grudnia 1998 r. jakie jego składniki wchodzą w skład wydzielonych w wyniku reorganizacji jednostek. Właśnie dla tego celu potrzebne były protokoły zdawczo-odbiorcze - by odzwierciedlić stan faktyczny władania mieniem - które miały być sporządzone na 31 grudnia 1998 r., po to by z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. Tak więc, mimo iż przepisy rozporządzenia a zwłaszcza jego § 3 nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, to sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia.

Sąd zauważył, że przekształcone z dniem 31 grudnia 1998 r. jednostki organizacyjne służby drogowej pozostawały nadal jednostkami państwowymi, z przeznaczeniem do zarządzania określonego rodzaju drogami publicznymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały one przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc w dniu 31 grudnia 1998 r. te zreformowane jednostki - jeszcze państwowe - weszły również we władanie przypadającego im mienia, do którego prawo miała dotąd jednostka, na bazie której zostały one powołane w zakresie określonym protokołami zdawczo-odbiorczymi. Odzwierciedlają one stan władania mieniem Skarbu Państwa przez zreformowane jednostki zarządu dróg na dzień 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższego nasuwa się wniosek, że w sprawie o stwierdzenie przez wojewodę nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to zgodnie z art. 76 par. 3 Kpa może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dotąd jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu winien dokument ten uwzględnić jako miarodajny dowód w sprawie.

Wskazać należy, że sporządzenie protokołu było czynnością przygotowawczą, odzwierciedlającą stan faktyczny mienia, a więc swego rodzaju inwentaryzacją obrazującą stan władania mieniem przez zreorganizowane na dzień 31 grudnia 1998 r. jednostki po byłej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. W rozpoznawanej sprawie taki protokół został sporządzony jak wskazano wyżej w dniu 31 grudnia 1998 r. i organy orzekające winny wziąć jego istnienie pod uwagę w kontekście zobrazowania stanu władania przedmiotową drogą przez Powiat [...] w dacie 31 grudnia 1998 r.

Organ zarówno pierwszej jaki i drugiej instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie dokonując wszechstronnej i wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jednocześnie dopuszczając się dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonych dowodów. Przede wszystkim organy orzekające nie odniosły się do ww protokołu z dnia [...] grudnia 1998r., do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, w którym wymieniona jest droga [...] relacji [...]-[...], do zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016r., z którego wynika, że zgodnie z aktualizacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] z1988r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1989r. nr 6, poz. 52) uchwaloną uchwałą z 28 grudnia 1988r. działka nr [...] położona w miejscowości [...] gm. [...] znajdowała się na terenie dróg pozostałych o planowanej szerokości 12 m w liniach rozgraniczających (k. 17 akt administracyjnych). Organy nie odniosły się także do mapy z projektem podziału działki nr [...] z 2002r., na której widnieje adnotacja, że działka [...] została zajęta pod drogę publiczną, a także do opisu stanu technicznego drogi powiatowej (dawny nr [...]) – k. 9 akt administracyjnych, zestawienia ilości robót z 1995r. i 1996r. wykonanych m.in. na drodze wojewódzkiej [...] (k. 8-14 akt administracyjnych). W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien dokonać właściwej wykładni omówionych przepisów i przy jej zastosowaniu ocenić przesłanki z art. 60 ww. ustawy, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ winien ustalić przede wszystkim czy działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998r. wchodziła w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], po zebraniu i wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Przy czym podstawy do powyższych ustaleń nie może stanowić wypis z rejestru gruntów z 2018r., na który powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, bowiem jak wskazano wyżej w sprawie niniejszej decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny z dnia 31 grudnia 1998r. Wskazać przy tym należy, że wypis z rejestru gruntów nie może stanowić wyłącznej podstawy ustaleń z uwagi na to, że pełni on funkcję informacyjną i niestety nader często zawiera błędne informacje, co Sądowi wiadome jest z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.