Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1418/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 w zw. z 28 u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skarg B. F., J. F., A. R., K. R., J. G., A. P., M. R., Z. R., M. L., E. L., J. N., P. N., E. Ś., A. W., M. D., M. J., M. J., D. K., B. G. – K., G. H., K. H., R. K., J. S., M. B., A. B., E. K., C. K., M. K., L. K., M. M., B. P., J. P., M. P., K. A., W. B., M. B., T. C., A. K., A. K., W. M., M. P., M. T., F. W. na uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. nr XLI/263/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Milówka w dniu 28 marca 2014 r. podjęła Uchwałę nr XLI/263/2014 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka (dalej: MPZP).

Skargę na MPZP, w trybie nart. 101 ust. 1 u.s.g. po uprzednim, bezskutecznym, wezwaniu Rady Gminy Milówka do usunięcia naruszenia prawa wniosły trzy grupy osób:

1/ B. i J. F., A. i K. R., J. G., A. W., A. P., M. i Z. R., M. i E. L., J. i P. N., E. S., A. W., M. D., M. i M. J., D. K. i B. G.-K., G. I K. H., R. K., J. S. oraz E. i U. S. (dalej: Skarżący I), wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika adwokata S. S.;

2/ M. B., M. B., A. B., E. K., C. K., W. K., M. M., B. M., B. P., J. P. i M. P., w imieniu których skargę złożyła B. M., reprezentując ich na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g (dalej: Skarżący II);

3/ K. A., W. B., M. B., T. C., A. K., A. K., W. M., M. P., M. T. i F. W., w imieniu której skargę złożyła M. B., reprezentując ich na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g (dalej: Skarżący III).

W skardze z dnia 19 września 2014 r., sygnowanej przez pełnomocnika reprezentującego pierwszą grupę osób (Skarżący I), wniesiono o stwierdzenie nieważności MPZP w całości, podnosząc następująca zarzuty:

1/ naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez rozpatrzenie uwag dotyczących projektu w sposób nie gwarantujący realizacji podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa;

2/ naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP .

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na to, że działki należące do skarżących, są w pełni przystosowane do zabudowy pod względem technicznym. We własnym zakresie zadbali oni o doprowadzenie instalacji wodnej, kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Mają także dogodny dostęp do drogi publicznej, co wraz z rozbudowaną infrastrukturą techniczną czyni je atrakcyjnym terenem pod zabudowę jednorodzinną, bądź letniskową.

Obecne ustalenia MPZP są dla skarżących dyskryminujące, bowiem bezzasadnie ograniczają uprawnienia właścicielskie, do decydowania o ich przeznaczeniu.

Skarżący nie potrafią wskazać żadnego logicznego i obiektywnego kryterium, dla

którego przedmiotowe działki nie zostały przekwalifikowane na tereny pod zabudowę jednorodzinną bądź letniskową, zwłaszcza biorąc pod uwagę dopuszczalność zabudowy działek sąsiednich, które charakteryzują się takimi samymi cechami.

Skarżący czynią o to starania już od lat 90 ubiegłego wieku, podczas gdy tereny położone w K., oznaczone w MPZP Gminy Milówka jako [...], będące do tej pory terenami rolnymi, zostały przekwalifikowane na tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działki znajdujące na obszarze [...] nie mają ani dogodnego dostępu do drogi publicznej, ani doprowadzonej infrastruktury wodno- kanalizacyjnej czy elektrycznej. Niezrozumiałym dla skarżących jest fakt, iż zostały przekwalifikowane pod zabudowę, nie mając ku temu absolutnie żadnych warunków technicznych, podczas gdy teren na którym znajdują się działki stron jest doskonale przystosowany do zabudowy.

Wobec tego, w ocenie skarżących, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z prawem w zakresie, w jakim naruszają art. 31 ust. 3 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami, przychylniejsze traktowanie innych właścicieli mających działki w sąsiedniej strefie pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. Skarżący, pozbawieni prawa do zabudowy, potraktowani zostali w sposób niedający się pogodzić z konstytucyjną zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa. Ustalenia MPZP odnośnie działek rażąco ogranicza je w zakresie swobodnego korzystania z prawa własności.

Istotne znaczenie ma fakt, iż brak było jakichkolwiek przeszkód faktycznych czy też prawnych, które uniemożliwiałyby lokalizację terenów pod zabudowę na działkach skarżących. Teren, na którym zlokalizowane są działki skarżących do [...] r. nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji skarżący wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania uzyskali pozytywne uzgodnienia wnioskowanych warunków zabudowy od wszystkich niezbędnych organów. Pozytywne uzgodnienie wydał Starosta [...] w zakresie gruntów rolnych, a także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. Uzgodnienie RDOS było wydane w zakresie ochrony przyrody, a dotyczyło budowy domku letniskowego na działce nr [...] w K. ( załącznik nr 32). Oczywiście nie wszyscy skarżący otrzymali wspomniane uzgodnienia, a to z uwagi iż nie mieli możliwości prawnej wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy. Należy jednak wskazać, iż wszystkie działki należące do skarżących położone są w tym samym miejscu na obszarze o powierzchni kilku hektarów. Bez wątpienia pozostali otrzymaliby pozytywne uzgodnienia. Istotne znaczenie ma fakt, iż skarżący zawarli z Gminą Milówka umowy o wywóz odpadów jak również z zakładem energetycznym umowy o dostarczanie energii. Świadczy to o tym, iż teren na którym położone są przedmiotowe działki w pełni nadają się pod zabudowę oczywiście od strony technicznej i infrastruktury. Jest to teren bezpośrednio przylegający do drogi gminnej tj. ulicy [...].

Skarżący w wyznaczonym przez prawo terminie złożyli uwagi do projektu planu, które to uwagi zostały rozstrzygnięte na ich niekorzyść.

Jednym z instrumentów, przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne, jest możliwość wniesienia uwag do projektu miejscowego planu. Służy one temu, aby osoba, której interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego mógł, w trakcie sporządzania projektu planu, przedstawić swoje racje. Rada gminy zobowiązana jest je rozważyć, w tym zwłaszcza kwestię naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagi. Czyniąc to, winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Milówka potraktowała uwagi jako formalny etap, czyniąc jedynie iluzorycznym możliwość wpływania poprzez uwagi na postanowienia planu. Takie stanowisko jest sprzeczne z zasadami tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Milówka uznał ją za bezpodstawną, bowiem zaskarżony MPZP został przyjęty zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Świadczy o tym m.in. to, że stosownie do art. 90 ust 1 u.s.g. uchwała została przedłożona Wojewodzie [...], który w terminie wskazanym w art. 91 ust 1 nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżących, podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Gminy Milówka nie naruszyła art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie rozstrzygnięcia uwag i wniosków.

Nie uwzględniając uwag skarżących kierowała się szczegółowo rozpoznawanymi uwarunkowaniami oraz postanowieniami Studium. Dopuszczenie na obszarze objętym skargą zabudowy mieszkaniowej stanowiłoby, zgodnie z art. 28 u.p.z.p., istotne naruszeniu zasad oraz trybu opracowania planu. Jednocześnie zarzut braku należytego uzasadnienia uwag nie znajduje potwierdzenia zarówno w dokumentacji formalno - prawnej, jak również w protokole sesji Rady Gminy gdzie zostały one wyartykułowane.

Skarżący, powołujący się na obietnice władz gminy od początku lat 90-tych ubiegłego stulecia, że w najbliższym czasie dojdzie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia przedmiotowych działek, znajdujących się w K. przy ul. [...], pod zabudowę jednorodzinną bądź letniskową, nie przedstawiają na potwierdzenie tych twierdzeń żadnego dokumentu. Także w Urzędzie Gminy w Milówce brak dokumenty, które by potwierdzały to stanowisko. Co więcej, w załączniku nr 42 do skargi znajduje się wyraźnie stwierdzenie podpisane przez część skarżących, że pomimo złożenia na przełomie [...] i [...] r. wniosków w sprawie zmiany przeznaczenia działek z rolnych na budowlane nie otrzymali jakiejkolwiek odpowiedzi do dnia dzisiejszego (pismo z dnia [...] r.). Władze Gminy Milówka nigdy nie zapewniały skarżących, że przedmiotowe działki zostaną przeznaczone pod zabudowę.

Nie ma najmniejszego znaczenia to, że skarżący dokonali zabudowy swoich działek, w czasie kiedy przedmiotowy teren w ogóle nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa została dokonana niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Ponadto, w okresie realizacji nielegalnej zabudowy na tym terenie, wbrew twierdzeniom skarżących, obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. "Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka", który w obszarze objętym skargą wskazywał tereny rolne bez prawa zabudowy.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia, przy sporządzaniu planu, zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji R.P.

Zgodnie z art. 64 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie gminy możliwość kształtowania przeznaczenia terenu poprzez ustalenie planu miejscowego, wskazując jednocześnie, iż winna się ona przy ustalaniu zasad gospodarowania kierować zasadą zrównoważonego rozwoju, zasadą kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadą ochrony innych wartości wysoko cenionych.

Mając powyższe zasady na uwadze, a także kierując się ochroną wartości wysoko cenionych, w tym poszanowaniem porządku prawnego (rozumianego jak brak zgody na jego łamanie wobec m.in. próby zmuszenia Rady Gminy do zalegalizowania samowoli budowlanych) oraz poszanowaniem wartości środowiska (rozumianego jako dobro wspólne - to jest Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego, Żywieckiego Parku Krajobrazowy, obszaru Natura 2000: nr PLH 240005 "Beskid Śląski", nr PLH 240006 "Beskid Żywiecki" i PLB 240002 "Beskid Żywiecki"), a ponadto po przeanalizowaniu ustaleń zawartych w poprzednich dokumentach planistycznych, w tym istniejącego, legalnego zagospodarowania, Rada Gminy Milówka podjęła decyzję o nie przeznaczeniu działek skarżących pod zabudowę.

W skardze na MPZP z dnia 22 października 2014 r., B. M. reprezentująca Skarżących II, wniosła o stwierdzenie jego nieważności w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną i nieuzasadnioną zmianę przeznaczenia działek, będących własnością stron, położonych w L. (tzw. przysiółek "[...]") z terenów rolnych na leśne, chronione przed zabudową, dokonaną bez wiedzy, zgody i wniosku skarżących, wobec braku uzasadnienia takiej zmiany przeznaczenia w sytuacji, gdy przedmiotowe działki mają w pełni wykształconą infrastrukturę techniczna i komunikacyjną są one wyposażone w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, pozwalającą na ich przekształcenie na budowlane bądź rekreacyjne, w szczególności wobec faktu, iż działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, należące do inwestora, zostały przekwalifikowane na działki o przeznaczeniu inwestycyjnym i usługowym.

Jak wywodzi w uzasadnieniu skargi, zgodnie z uchwałą w sprawie uchwalenia Studium, a następnie z MPZP, działki skarżących, położone w L. w rejonie zwanym ,,przysiółek [...]", zostały uznane za teren chroniony przed zabudową. Zmieniono ich dotychczasowe przeznaczenie z rolnego na leśne.

Część skarżących wnosiła o przekwalifikowanie swoich działek z rolnych na budowlane bądź rekreacyjne, bowiem mają one w pełni rozwiniętą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, w tym dogodny dostęp do drogi publicznej, systemu wodno - kanalizacyjnego oraz sieci energetycznej. Skarżący od wielu lat przystosowywali te działki pod zabudowę, mając zapewnienie, że wraz z podjęciem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie tym nastąpi zmiana w tym kierunku. Teren ten jest wysoce atrakcyjny pod względem możliwości zabudowy.

Tymczasem wraz przystąpieniem do sporządzenia Studium, a następnie MPZP, skarżący dowiedzieli się, że przedmiotowe działki nie tyle nie zostaną przekwalifikowane na działki budowlane, lecz zostaną wyłączone spod zabudowy i przeznaczone pod zalesienie. W momencie kiedy powzięli o tym wiadomość, złożyli stosowne uwagi i wnioski do Studium i do MPZP, wnosząc o przekwalifikowanie działek na budowlane lub rekreacyjne, a w razie nieuwzględnienia - o pozostawienie ich dotychczasowego przeznaczenia zgodnie z obowiązującym uprzednio MPZP, tj. jako działki rolne. Wiele z tych działek użytkowanych było w taki właśnie sposób. Były składnikami indywidualnych gospodarstw rolnych, które to dla wielu z nich są jedynym źródłem utrzymania. Niektórzy ze skarżących pobierali także stosowne dopłaty Unijne. Jednak intencją skarżących było wyłączenie przedmiotowych działek z produkcji rolnej i przekształcenie ich na teren pod zabudowę, co przyniosłoby im to większe korzyści.

Zdaniem skarżących, zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek z rolnych na leśne została dokonana przez organ bez ich zgody, wiedzy i woli, w sposób nieuprawniony. Rada Gminy nie podała żadnego sensownego uzasadnienia, dlaczego działki te nie mogły zostać przeznaczone pod zabudowę, mimo że są w pełni pod względem techniczno- komunikacyjnym pod zabudowę przystosowane. Rada Gminy posiadająca władztwo planistyczne winna uwzględnić dążenie Gminy i jej mieszkańców do wszechstronnego rozwoju na miarę lokalnych możliwości i lokalnych potrzeb. Takie ustalenia studium, a za nim MPZP, w sposób istotny naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli przedmiotowych działek. Organ doskonale zdawał sobie sprawę ze stanu faktycznego działek i mimo to, nie uzasadniając w sposób racjonalny i logiczny swojej decyzji, postąpił wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wbrew interesowi właścicieli.

Rada Gminy posiada władztwo planistyczne i decyduje o kierunku zagospodarowania Gminy, jednakże nie potrafią zrozumieć dlaczego ich wnioski o przekwalifikowanie działek na budowlane lub rekreacyjne nie zostają uwzględnione, a nawet wnioski o pozostawienie poprzedniego przeznaczenia zostają pominięte, gdy w tym samym czasie inwestor, posiadający działki w terenie bezpośrednio przylegającym do działek wnioskodawców, o takiej samej charakterystyce i takich samych uwarunkowaniach faktycznych, uzyskuję dobrodziejstwo w postaci przekwalifikowania jego działek na działki o przeznaczeniu usługowym i inwestycyjnym. Uzasadniając swoje stanowisko co do przeznaczenia działek skarżących pod zalesienie organ stwierdza, iż są to tereny chronione z ekologicznego punktu widzenia, jako że obszar ten spełnia funkcję międzynarodowego korytarza ekologicznego ważnego dla migracji wilka, rysia i niedźwiedzia w Karpatach. Uzasadnienie takie byłoby logiczne, lecz nie w sytuacji, gdy tereny o takim samym charakterze i takich samych walorach, bezpośrednio sąsiadujące z działkami skarżących, zostały przekwalifikowane na tereny przeznaczone pod inwestycje i usługi. Takie działanie organu jest niedopuszczalne i godzi w podstawowe Konstytucyjne prawo własności, prawo równego traktowania wszystkich oraz równej ochrony prawa własności.

Skarżący mają świadomość, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wprowadzić ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te nie mogą naruszać konstytucyjnie gwarantowanej równości wobec prawa. Rada gminy, posiadając kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wykonuje w tym zakresie zadania publiczne, dlatego ciąży na niej obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń, jednakże na tak daleko idące ograniczenia skarżący się nie godzą wobec faktu, że zostali potraktowani w sposób nierówny wobec uprzywilejowanej pozycji inwestora.

Skarżący dostrzegają potrzeby związane z inwestycjami, które przecież co do zasady mają pozytywny wpływ na społeczność lokalną, jednakże nie akceptują polepszania sytuacji jednych przy równoczesnym pogarszaniu sytuacji własnej, co dokonało się bez uzasadnionej logicznie przyczyny.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie, co podkreślają, nie jest to, ustalenia Studium i MPZP nie są zgodne z oczekiwaniami skarżących jako właścicieli nieruchomości. Rada Gminy posiada prawo do wprowadzenia na terenie gminy określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jednakże takie ograniczenie powinny dokonywane proporcjonalnie, w oparciu o lokalne potrzeby, racjonalną gospodarkę przestrzenną, szeroko pojęty interes publiczny czy też zasady bezpieczeństwa. W tym przypadku żadna z tych przesłanek nie zaistniała, a organ wykorzystał swoje władztwo planistyczne w sposób dowolny, przedkładając interes prywatnego inwestora nad indywidualny interes właścicieli sąsiednich nieruchomości. Takie postępowanie organu ma wobec nich charakter dyskryminujący. Zostali potraktowani nierówno w zakresie, w jakim winni być władni do decydowania o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy inwestor posiadający sąsiednie działki otrzymuje możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnie z jego wolą, poprzez przekwalifikowanie jego działek na tereny wysoko atrakcyjne, usługowo- inwestycyjne.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy Milówka uznał ją za bezpodstawną, bowiem MPZP został podjęty zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Świadczy o tym m.in. to, że zgodnie z art. 90 ust 1 u.s.g. uchwała została przedłożona Wojewodzie [...], który w terminie wskazanym w art. 91 ust 1 nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wbrew twierdzeniom skarżących, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Milówka nie naruszyła przepisów prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną, nieuzasadnioną zmianę przeznaczenia działek będących własnością skarżących położonych w L. (tzw. przysiółek [...]) z terenów rolnych na tereny leśne, chronione przed zabudową, dokonaną bez wiedzy, zgody i wniosków skarżących, w sytuacji gdy przedmiotowe działki posiadają w pełni wykształconą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną pozwalającą na przekształcenie tychże działek na działki o przeznaczeniu budowlanym bądź rekreacyjnym, w szczególności wobec faktu, iż działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedzie tychże działek, a należące do inwestora zostały przekwalifikowane na działki o przeznaczeniu inwestycyjnym i usługowym, co stanowi zdaniem skarżących rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej dla praw własności.

Rada Gminy Milówka nie uwzględniła wniosków i uwag skarżących, kierując się szczegółowo rozpoznawanymi uwarunkowaniami, a ponadto zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogła naruszyć ustaleń "Studium Gminy Milówka 2013", które dla Rady Gminy stanowi, tzw. akt kierownictwa wewnętrznego.

Dopuszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka na obszarze objętym skargą zabudowy mieszkaniowej stanowiłoby, stosownie do art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad oraz trybu opracowania planu. Jednocześnie zarzut braku należytego uzasadnienia uwag nie znajduje potwierdzenia tak w dokumentacji formalno - prawnej, jak również w protokole sesji Rady Gminy, gdzie warunki uwzględnienia uwag zostały wyartykułowane.

Zgodnie z art. 64 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie gminy możliwość kształtowania poprzez ustalenie prawa miejscowego - przeznaczenia terenu, wskazując jednocześnie że winna się ona przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu kierować zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w tym zasadą zrównoważonego rozwoju, zasadą kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadą ochrony innych wartości wysoko cenionych.

Przyjmując powyższe jako wytyczne, a także biorąc pod uwagę dotychczasowe zagospodarowanie działek, Rada Gminy Milówka potraktowała je jako użytki rolne i leśne, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy oraz ze wskazaniem możliwości zalesienia i zadrzewienie. Powyższą funkcję przeniosła do ustaleń planu poprzez oznaczenie terenów symbolem K/2L, K/3L, L/1L L/51L, L60L oraz ustaleniami § 33, w tym ust. 2. zgodnie z którym dla wymienionych w ust. 1 terenów ustala się:

1/ podstawowe przeznaczenie terenu: lasy wraz z polanami, drogami i ścieżkami śródleśnymi, stałymi, sezonowymi wodami powierzchniowymi;

2/ nakaz ochrony i utrzymania lasów, ze względu na zachowanie różnorodności przyrodniczej, leśnych zasobów genetycznych i walorów krajobrazowych; I

3/ zakaz zabudowy za wyjątkiem dopuszczonej na podstawie przepisów o lasach oraz wymienionej w pkt 4;

4/ dopuszczenie dróg do gruntów rolnych i leśnych, tras turystycznych i rowerowych, ścieżek dydaktycznych i miejsc widokowych, infrastruktury technicznej w postaci sieci podziemnych, podziemnych ujęć wody oraz na wodach powierzchniowych, z zastrzeżeniem zachowania drożności lokalnych korytarzy ekologicznych.

Co więcej, zgodnie z § 5 pkt 1 MPZP dopuszcza się utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z możliwością nadbudowy, przebudowy i remontu, a także wymiany zabudowy na nową, z zachowaniem ustalonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, z wyłączeniem terenów i stref, dla których możliwość zabudowy jest wykluczona.

Tym samym w żaden sposób Rada Gminy Milówka nie naruszyła dotychczasowego użytkowania nieruchomości, a więc co do zasady nie naruszyła istoty prawa własności.

Jednakże nie podzieliła stanowiska skarżących, kierując się zasadami określonymi art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zakresie przyszłego zagospodarowania działek, utrzymując ustalenia poprzedniego planu oraz stanu istniejącego.

W skardze z dnia 21 maja 2015 r. pełnomocnik Skarżących III, wnosząc o stwierdzenie nieważności MPZP w całości, podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

1/ art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zmianę przeznaczenia działek, będących własnością stron, z terenów rolnych na leśne, chronione przed zabudową, dokonaną bez wiedzy, zgody i wniosku skarżących, wobec braku uzasadnienia takiej zmiany przeznaczenia w sytuacji, gdy są one wyposażone w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, która w pełni uzasadnia dokonanie przekształcenia na budowlane bądź rekreacyjne, w szczególności biorąc pod uwag istniejące zabudowania na tym terenie;

2/ art. 10 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz istniejących zabudowań.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż gmina posiada władztwo administracyjne w kwestii ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza jednocześnie, iż może czynić to w dowolny sposób. Podstawą do ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego powinny być m.in. wnioski czy uwagi wnoszone przez właścicieli działek. Jeżeli dochodzi do sytuacji, gdy właściciele większości działek obejmujących dany teren wnoszą o ich przekwalifikowanie, gmina winna w sposób wszechstronny zbadać zasadność tych wniosków i uwag oraz uwzględnić je, w miarę możliwości. Nowo uchwalony plan ma spełniać oczekiwania nie tylko gminy, ale przede wszystkim mieszkańców. Ewentualna odmowa uwzględnienia wniosków właścicieli działek winna być uzasadniona szeroko pojętym interesem publicznym.

Zanim Gmina przystąpiła do uchwalenia Studium a następnie MPZP, skarżący wnosili o przekwalifikowanie przedmiotowych działek z rolnych na budowlane bądź rekreacyjne, jako że mają one w pełni rozwiniętą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną (dogodny dostęp do drogi publicznej, do bieżącej wody i sieci energetycznej).

Skarżący od wielu lat wnoszą o zmianę przeznaczenia na działki o charakterze budowlanym bądź rekreacyjnym. Pierwsze wnioski składali już w latach 90 ubiegłego wieku. Tymczasem Gmina konsekwentnie, mimo wielości argumentów przemawiającymi za zmianą planu, nie podając ku temu żadnego logicznego uzasadnienia, pozostawia przeznaczenie tychże działek jako wolne od zabudowy, bądź idzie wręcz w przeciwnym kierunku - zmienia przeznaczenie działek z rolnych na teren zieleni śródleśnej.

Wraz z przystąpieniem do sporządzenia Studium, a następnie MPZP, skarżący powzięli wiadomość, że przedmiotowe działki nie tyle nie zmienią przeznaczenia na budowlane bądź rekreacyjne, lecz zostaną wyłączone spod zabudowy i przeznaczone pod zalesienie. Część działek użytkowanych było zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. jako działki rolnicze. Dla wielu skarżących są głównym źródłem utrzymania, a niektórzy z nich dodatkowo pobierali stosowne dopłaty Unijne. Jednocześnie skarżący wnosili o wyłączenie przedmiotowych działek z produkcji rolnej i przekształcenie ich pod zabudowę, co przyniosłoby im większe korzyści, w szczególności po to, aby ich dzieci lub wnuki mogły je zabudować i tam zamieszkać. Natomiast przekształcenie na działki o charakterze rekreacyjnym pozwoliłoby sprzedać je inwestorowi, osobie fizycznej pragnące wybudować domek letniskowy na tejże działce, bądź samemu wybudować domek letniskowy i wynajmować go w celach zarobkowych. Działki skarżących są bardzo atrakcyjne dla osób przyjezdnych i wiele z nich zwraca się z prośbą o sprzedaż działek tak aby wybudować na nich domek letniskowy. Ze zdziwieniem przyjmują wiadomość, iż postanowienia MPZP nie pozwalają na zabudowanie danego terenu. Osoby te zdziwione są tym bardziej, że znają wiele miejscowości, w których warunki do zabudowy rekreacyjnej są o wiele gorsze, a taka zabudowa jest dopuszczalna.

Zdaniem skarżących, zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek z rolnych na

leśne została dokonana przez organ bez ich zgody i woli, w sposób ze wszech miar bezprawny. Rada Gminy Milówka w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego działki te nie mogły zostać przeznaczone pod zabudowę, mimo że są do tego przystosowane. Zgodnie z ogólnymi zapisami kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, głównym kierunkiem rozwoju przestrzennego jest turystyka. Tymczasem, według skarżących, Gmina nie czyni żadnych starań w tym kierunku się rozwijać. Rada Gminy, posiadająca władztwo planistyczne, winna uwzględnić dążenie Gminy i jej mieszkańców do wszechstronnego rozwoju na miarę lokalnych możliwości i lokalnych potrzeb.

Przyjęte ustalenia Studium, a za nim MPZP, w sposób istotny naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli przedmiotowych działek. Organ doskonale zdawał sobie sprawę ze stanu faktycznego działek i mimo to, nie uzasadniając w sposób racjonalny i logiczny swojej decyzji, postąpił wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wbrew interesowi właścicieli działek.

Skarżący mają świadomość, że MPZP może wprowadzić ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te nie mogą naruszać konstytucyjnie zagwarantowanego prawa równości wobec prawa oraz zasady szczególnej ochrony własności nieruchomości. Rada gminy wykonuje w tym zakresie zadania publiczne, dlatego ciąży na niej obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów. Co oczywiste, prawo własności nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń, jednakże na tak daleko idące ograniczenia skarżący się nie godzą.

W niniejszej sprawie kwestią kluczową nie jest to, że ustalenia Studium i MPZP są niezgodne z oczekiwaniami skarżących jako właścicieli nieruchomości. Istotnie, Rada Gminy posiada prawo do wprowadzenia na terenie gminy określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Jednakże, takie ograniczenie może nastąpić proporcjonalnie, w oparciu o lokalne potrzeby, racjonalną gospodarkę przestrzenną, szeroko pojęty interes publiczny czy też zasady bezpieczeństwa. Jednakże w niniejszej sprawie żadna z w/w przesłanek nie zaistniała, a organ władztwo planistyczne wykorzystał w sposób dowolny, całkowicie pomijając interes mieszkańców. Organ nie uwzględniając wniosków powinien przynajmniej w sposób rzeczowy i racjonalny wytłumaczyć mieszkańcom, dlaczego wnioski lub uwagi do MPZP nie mogą zostać uwzględnione, dlaczego interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym, czego nie uczynił.

Uchwalając MPZM Rada Gminy winna brać pod uwagę przede wszystkim stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (w kwestii dostępu do drogi publicznej - działki posiadają dojazd gminną drogą asfaltową), gospodarki wodno - ściekowej (na kilku z przedmiotowych działek wybudowane są studnie głębinowe a więc posiadają dostęp do bieżącej wody), energetycznej (przez działki skarżących przebiega linia energetyczna), istniejące zabudowania (budynek skarżącej T. C. i A. K., barakowóz skarżącego B.). Organ winien uwzględnić również uwarunkowania wynikające z szeroko pojętego ładu przestrzennego, tymczasem zdaje się że nie zauważać, iż na terenie tym znajdują się zabudowania. Skoro zatem na terenie tym istnieją zabudowania, w tym budynki mieszkalne, które już od wielu pokoleń są zamieszkałe, skarżący nie widzą żadnych przeszkód aby uwzględnić wnioski o zmianę przeznaczenia działek sąsiednich. Ustawa stanowi, że ilekroć mowa jest o ładzie przestrzennym, to należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i funkcjonalne, społeczno -gospodarcze itd. Organ uchwalając MPZP nie uwzględnił żadnej z w/ w okoliczności.

Odnośnie skarżącej T.C. należy zauważyć, iż względem jej zabudowanej działki [...] i [...] (na mapie zaznaczona jako [...]), położonej w rejonie ul. [...], przeznaczenie zostało zmienione w ten sposób, że obecnie nie jest możliwe dokonanie nadbudowy lub rozbudowy istniejącego budynku, bądź wybudowanie ogrodzenia. W przedmiotowym budynku zamieszkuje siedem osób. Skarżąca posiada łącznie ok. 2 ha nieruchomości, które zostały przekształcone z terenów rolnych na tereny zieleni śródleśnej, wszystkie znajdujące się w sąsiedztwie zabudowanej nieruchomości. Prawo decydowania o jej zabudowanej nieruchomości zostało w sposób znacząco ograniczony. W wypadku nastąpienia jakiegoś zdarzenia np. wywołanego siłą wyższą uszkodzeniu ulegnie budynek skarżącej tak, że konieczna będzie jego przebudowa, skarżąca będzie musiała się z budynku wyprowadzić wraz z całą rodziną. Tymczasem skarżąca nie posiada innego budynku do którego mogłaby się udać. Skarżąca ma dzieci, które planowały rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego na przedmiotowych działkach, jeśli tylko zmianie uległoby ich przeznaczenie w MPZP na budowlane. Skarżąca już od [...] r. sygnalizuje potrzebę zmiany przeznaczenia działek na budowlane, jednakże za każdym razem spotyka się z decyzją odmowną i z każdym razem Rada Gminy nie potrafi wytłumaczyć, dlaczego jedne uwagi bądź wnioski rozpatruje pozytywnie, a inne nie. Wobec skarżącej postąpiono w sposób oczywisty niesłusznie i dyskryminujący, zbyt głęboko ingerując w jej prawo własności. Rada Gminy zdecydowanie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Analogiczna jest sytuacja A. K., która zamieszkuje na sąsiedniej (obok T. C.) zabudowanej działce, w 100 letnim parterowym budynku. Skarżąca ma trójkę dzieci i pięcioro wnucząt, które mogłyby wybudować własne domy jednorodzinne. Ubiega się o przekwalifikowanie przedmiotowych działek na działki budowlane, jednakże bez skutku. Ograniczenia w rozbudowie i przebudowie istniejących zabudowań także dotyczy jej nieruchomości.

Skarżące M. P. i A. K. również posiadają działki w rejonie ul. [...], które mimo doskonałych warunków do zabudowy, biorąc pod uwagę dostęp do asfaltowej drogi publicznej, energii elektrycznej i wody, zostały zakwalifikowane jako zieleń śródleśna. Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zabudowań (budynków mieszkalnych skarżącej C. i K.). Mimo wniosków i uwag składanych do MPZP, organ nie mając ku temu żadnych podstaw i uzasadnionych szerzej pojętym interesem publicznym, odmawia przekwalifikowania działek na budowlane. Dodatkowo skarżąca A. K. posiada działkę nr [...], która znajduje się na terenie oznaczonym jako [...]. Tymczasem działka ta posiada dogodny dostęp do drogi publicznej, znajduje się nieopodal stacji PKP, w pobliżu przebiega linia energetyczna, w niedalekim sąsiedztwie są budynki mieszkalne wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Skarżąca nie widzi żadnych podstaw, aby nie uwzględnić jej wniosku o zmianę przeznaczenia jej na działkę o budowlanym charakterze, tak aby jej dzieci mogły w przyszłości wybudować na niej budynek mieszkalny.

Z kolei skarżący W. B. jest właścicielem działki nr [...] od ponad 17 lat,

natomiast od 12 lat faktycznie użytkuje tę działkę jako rekreacyjną. Na działce skarżący

postawił barakowóz, w którym zamieszkuje w okresie letnim. Niestety zapisy MPZP dla jego działki wyłączają zarówno zabudowanie tej działki, zgodnie z potrzebami skarżącego, domkiem letniskowym na betonowych bloczkach, ogrodzeniem czy altaną. Skarżący od chwili zakupu działki stara się o zmianę jej przeznaczenia, jednakże bezskutecznie. Przez cały okres organ odsyła decyzje o zmianie przeznaczenia działki do kolejnych planów gospodarowania przestrzennego. Działka posiada dostęp do drogi publicznej, energii elektrycznej, ponadto skarżący wykopał we własnym zakresie i na własny koszt dwie studnie głębinowe. Przykład skarżącego B., na stałe mieszkającego w Gliwicach pokazuje, iż działka jego jak i pozostałe działki znajdujące się na spornym terenie posiadają doskonałe warunki krajobrazowe. Organ uchwalając MPZP nie zwrócił uwagi, że dany teren jest faktycznie zamieszkały i wysoce atrakcyjny rekreacyjnie. Organ nie dostosował zatem planu do istniejących zabudowań i postąpił wbrew ustaleniom Studium co do ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, w sposób rażący postępując wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący K. A., M. B., W. M., M. T. i F. W., są właścicielami działek znajdujących się zarówno w okolicy ul. [...] jak i w okolicy wspomnianej wyżej działki skarżącej A. K. (teren M/10R). Postanowienia MPZP w stosunku do w/w skarżących mają charakter dyskryminujący oraz w sposób nieuprawniony powodują, iż ograniczone jest ich prawo własności. Skarżący nie mogą skutecznie wykorzystać podstawowego uprawnienia w przedmiocie prawa własności, jakim jest prawo do decydowania o przeznaczeniu własnej nieruchomości. Działki oznaczone jako tereny zieleni śródleśnej są dla skarżących zupełnie bezużyteczne. Skarżący nie mogą ani korzystać z nich jako działek rolnych (co do chwili uchwalenia MPZP niektórzy ze skarżących robili, pobierając stosowne dopłaty Unijne, a obecnie takiej możliwości nie mają), nie mogą ich zabudować ani też sprzedać, gdyż są dla potencjalnego nabywcy zupełnie bezużyteczne. Są zatem i całkowicie bezużyteczne dla skarżących jako ich obecnych właścicieli. Decyzja organu o wprowadzeniu na tym terenie zakazu budowy pozbawiona była właściwej argumentacji prawnej i faktycznej a także nieuzasadniona potrzebami interesu publicznego. Rada Gminy nie uwzględniając słusznego interesu jej mieszkańców w kwestii decydowania o przeznaczeniu ich działek nie wzięła pod uwagę, iż postępując w ten sposób naruszy interes prawny jednostki. Dla skarżących pozbawienie ich jednego z podstawowych konstytucyjnie zagwarantowanych praw własności stanowi takie właśnie naruszenie słusznego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Milówka, wnosząc o jej oddalenie, uznał wskazane wyżej zarzuty za bezpodstawne. MPZP, w jego ocenie, jest zgodny z prawem o czym może świadczyć m.in. to, że Wojewoda [...] nie zakwestionował go w ramach swoich uprawnień nadzorczych.

Skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, która dotyczy terenu całej Gminy Milówka, a jak wyraźnie wynika z treści skargi są właścicielami kilku działek położonych w Milówce, w odległości 600 m na wschód od ul. [...] oraz kilku w [...] i z tego powodu nie mają oni interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w całości. Działki te położone są w sołectwie Milówka, które jest jednym z jest jednym z pięciu sołectw Gminy Milówka.

Odnosząc się bezpośrednio kolejno do zarzutów skargi, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia "art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zmianę przeznaczenia działek, będących własnością skarżących, z terenów rolnych na tereny leśne, chronione przed zabudową dokonaną, dodatkowo bez wiedzy, zgody i wniosku skarżących, wobec braku uzasadnienia takiej zmiany przeznaczenia działek, w sytuacji gdy działki te wyposażone są w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, która w pełni uzasadnia dokonanie przekształcenia tych działek na działki o przeznaczeniu budowlanym bądź rekreacyjnym, w szczególności biorąc pod uwag istniejące zabudowania na tym terenie."

Co do zmiany przeznaczenia działek bez wiedzy skarżących, to Wójt zwraca uwagę na procedurę planistyczną, która przewiduje upublicznienie projektu planu na kilku etapach opracowania, z którego najważniejszym z punktu widzenia właścicieli działek jest etap wyłożenia do publicznego wglądu, kiedy projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Nie jest także uzasadniony zarzut, iż zmieniono przeznaczenie działek skarżących z terenów rolnych na tereny leśne. W odpowiedzi na skargę zamieszczono szczegółowa analizę dotyczącą poszczególnych działek, należących do skarżących, wskazującą na stan przed zmiana planu oraz po z mianie, jak również uzasadnienie przyjętych w MPZP rozwiązań.

Tylko w przypadku jednej działki nr [...], należącej do M. T., przeznaczenie podstawowe to tereny lasów. Jednakże teren ten zarówno w stanie faktycznym jak też ewidencyjnym jest lasem, stąd plan nie mógł wskazać innego przeznaczenia. Pozostałe tereny mogą być użytkowane w dotychczasowym rolniczym stanie, co zaprzecza twierdzeniom skarżących jakoby nie mieli możliwości dotychczasowego użytkowania.

Teren, na którym znajdują się działki skarżących, pozbawiony był możliwości zabudowy zgodnie z ustaleniami "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka", obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., jak również wedle postanowień obowiązującego do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenów Gminy Milówka zwanego "Planem Przyrodniczym" (uchwała nr XXI/165/2008 Rady Gminy Milówka z dnia 27 czerwca 2008 r.).

Wójt wskazuje na najważniejszy, w jego ocenie, argument przemawiający na rzecz przyjętych rozwiązań planistycznych. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia planu nie mogą naruszyć ustaleń Studium, które dla Rady Gminy stanowa tzw. akt kierownictwa wewnętrznego. W Studium obszary te wskazano jako wolne od zabudowy i przeznaczono je do utrzymania stanu istniejącego bez prawa zabudowy. Dopuszczenie w zaskarżonym planie na obszarze objętym skargą zabudowy mieszkaniowej lub letniskowej, stanowiłoby, zgodnie z art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad oraz trybu opracowania planu.

Wbrew twierdzeniom skarżących, z faktu, że uwagi i wnioski wniesione przez skarżących nie zostały uwzględnione nie można wnioskować, że Rada Gminy Milówka naruszyła art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Za bezpodstawny Wójt uznaje zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej i istniejących zabudowań.

Zakres ustaleń planu określa art. 15 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wykazuje analiza zawarta w odpowiedzi na skargę wymogi te zostały zachowane. Podstawowymi istniejącymi uwarunkowaniami, które przesądziły o braku możliwości wskazania obszarów pod zabudowę w obszarach objętych skargą, był fakt, iż część z nich znajduje się:

- w obszarze Żywieckiego Parku Krajobrazowego, Rozporządzenie nr 7/98 Wojewody Bielskiego z 20 maja 1998r (Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 8, poz 97).

- w obszarze Natura 2000: nr PLH 240006 "Beskid Żywiecki"

- w obszarze Natura 2000: PLB 240002 "Beskid Żywiecki",

- w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenów Gminy Milówka zwanego "Planem Przyrodniczym" (uchwała nr XXI/165/2008 Rady Gminy Milówka z dnia 27 czerwca 2008r.) - ze wskazaniem zakazu jakiejkolwiek zabudowy,

- do 31 grudnia 2003 r. w obszarze z zakazem zabudowy na podstawie "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka",

- zasięgu zalewu wodami powodziowymi Q0.2% od Soły, wyznaczony w opracowaniu pn. "Studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni Soły", stanowiącym I etap studium ochrony przeciwpowodziowej,

- zasięgu obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych rozumianych zgodnie zobowiązującymi przepisami z zakresu ochrony środowiska jako osuwiska: osuwiska aktywne ciągle, osuwiska aktywne okresowo oraz osuwiska nieaktywne oznaczone na podstawie "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla Gminy Milówka" (PIG-PIB, oddział Górnośląski, 04-2010),

- w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej [...] K. – Z. - przeznaczonej do modernizacji jako linii kolejowej dużych prędkości, z ograniczeniem możliwości zabudowy w pasie 20 metrów na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym,

- w stanie istniejącym są obszarem łąk, pól i polan śródleśnych, bez dojazdów publicznych,

- nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy.

Zastosowanie, innego rozwiązania skutkowałoby dopuszczeniem do zdegradowania najcenniejszej wartości dla Gminy Milówka, decydującej o jej rozwoju, to jest wartości środowiska przyrodniczego.

Zgodnie z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie gminy możliwość kształtowania, poprzez ustalenie prawa miejscowego, przeznaczenia terenu wskazując jednocześnie, iż winna się ona przy ustalaniu zasad gospodarowania kierować zasadami art 1 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w skrócie "zasadą zrównoważonego rozwoju, zasadą kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadą ochrony innych wartości wysoko cenionych".

Mając powyższe zasady na uwadze oraz kierując się ochroną wartości wysoko cenionych, to jest poszanowaniem bezpieczeństwa obywateli (rozumianego jako brak zgody na powiększanie obszarów zabudowy w terenach zagrożonych zalewaniem lub osuwaniem się mas ziemnych) i poszanowaniem wartości środowiska (rozumianego jako dobro wspólne - to jest Żywieckiego Parku Krajobrazowy, obszaru Natura 2000: nr PLH 240006 "Beskid Żywiecki" i PLB 240002 "Beskid Żywiecki"), a także po przeanalizowaniu ustaleń poprzednich dokumentów planistycznych oraz istniejącego, legalnego zagospodarowania podjęła decyzję o nie przeznaczeniu obszaru pod zabudowę zarówno w Studium jak i w MPZP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka (dalej: MPZP).

Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem, czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi złożone zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skargi zostały bowiem poprzedzone stosownym wezwaniem i wniesione zostały z zachowaniem ustawowego terminu.

Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący muszą wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą; po drugie – uchwała powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny,

Co do drugiej przesłanki, to nie ma żadnych wątpliwości, iż uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w zakresie wykonywania władzy publicznej przez ten organ. Potwierdza to przepis art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Także i pierwsza przesłanka została spełniona, aczkolwiek W ocenie składu orzekającego, MPZP narusza interesy prawne wszystkich skarżących w przedmiotowej sprawie z następujących względów.

Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

W ocenie Sądu przyjąć trzeba, iż MPZP wskazany wyżej narusza interesy prawne wszystkich skarżących (Skarżący I, Skarżący II, i Skarżący III) z tej racji, że ogranicza ich uprawnienia właścicielskie. Wszyscy z nich są właścicielami działek położonych na obszarze objętym MPZP, którego postanowienia powodują, iż nie mogą oni realizować swoich praw do ich zabudowy, wynikających z prawa własności. Stosownie do art. 140k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Treścią prawa własności są to uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą, przy czym na korzystanie z rzeczy składa się m.in. uprawnienie do posiadania rzeczy oraz do używania rzeczy, w tym, jeśli jest to nieruchomość gruntowa, wykorzystanie jej dla celów budowlanych. Przyjęty MPZP, i to stanowi istotę skarg, nie daje możliwości zabudowy działek stanowiących własność skarżących.

Przystępując do kontroli uchwały planistycznej w zaskarżonym zakresie poczynić trzeba trzy wstępne uwagi:

Po pierwsze - naruszenie interesu prawnego nie oznacza zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jest to wtedy zgodne z prawem. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest więc wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga ponadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można, w świetle powołanych postanowień ustawy, kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Po wtóre – stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., zawężając zakres przypadków stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy. Nie każda zatem sprzeczność z prawem będąca istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu 91 ust. 4 u.s.g., wyczerpuje przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Po trzecie – m.p.z.p. musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Kwestia zgodności postanowień planu ze studium pojawia się na wcześniejszych etapach postępowania planistycznego. Przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że skarżony MPZP pozostaje zgodny z obowiązującym w dacie jego uchwalania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka" (dalej: Studium), przyjętym przez Radę Gminy Milówka w dniu 20 września 2013 roku uchwałą nr XXXVI/222/2013. W szczególności dotyczy to terenów objętych rozpatrywanymi skargami.

Skarżący I upatrują wadliwość MPZP, a tym samym podstawy do stwierdzenia jego nieważności, w istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego wiążąc to z dwoma zarzutami.

Pierwszy z nich, formalnie procesowy, dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., poprzez rozpatrzenie wniosków i uwag dotyczących projektu w sposób nie gwarantujący realizacji podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, uznać trzeba za materialny, mieszczący się w sferze zasad sporządzania planu. Drugi z kolei dotyczy naruszenia konstytucyjnej zasad równości.

Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, to nie powinno budzić większych wątpliwości, iż do zasad demokratycznego państwa prawa należy obowiązek uwzględniania przez organy władzy publicznej uzasadnionych prawnie i faktycznie wniosków i uwag wnoszonych przez obywateli. Dotyczy to także uwag zgłaszanych do projektu planu miejscowego, co wyraźnie przewiduje procedura planistyczna przyjęta w u.p.z.p.

Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje na zachowanie, tak przez Wójta Gminy Milówka, jak i przez Radę Gminy, zasad rozpatrywania wniosków i uwag zgłaszanych do projektu planu. Nie można zgodzić się z zarzutem podnoszonym przez skarżących o formalnym ich potraktowaniu, skoro odniesiono się do nich merytorycznie i z takich właśnie przyczyn nie uwzględniono. Zasadniczą przyczyną nieuwzględnienia wniosków i uwag była ich sprzeczność ze Studium, a w szczególności wynikający z tego aktu brak możliwości przeznaczenia działek skarżących pod zabudowę ( o co wnosili).

Co do drugiego zarzutu (naruszenie zasady równości) zważyć trzeba, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają kształtować, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W trakcie procesu planistycznego zachodzi konieczność rozważania wielu interesów, bardzo różnych podmiotów, w szczególności właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem oraz interesu publicznego. W tym przypadku wyważanie interesu skarżących, jako właścicieli działek, co do których ubiegali się o możliwość zabudowy, oraz interesu publicznego, przeważyło na rzecz tego drugiego. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi w Studium, przyjęto, iż w obszarach cennych przyrodniczo i dodatkowo prawnie chronionych tj. objętych granicami Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego, Żywieckiego Parku Krajobrazowego, Obszaru Natura 2000 "Beskid Śląski" i "Beskid Żywiecki" możliwość zabudowy zostanie ograniczona do terenów, na których prawo miejscowe dopuszcza zabudowę oraz do obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę.

Działki stanowiące własność Skarżących I znajdują się na:

1/ obszarze Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego (Rozporządzenie nr 10/98 Wojewody Bielskiego z dnia 16 czerwca 1998 r.),

2/ na obszarze Natura 2000: nr PLH240005 "Beskid Śląski",

3/ w części w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenu Gminy Milówka zwanego "Planem Przyrodniczym" (uchwała nr XXI/165/2008 Rady Gminy Milówka z dnia 27 czerwca 2008r. ze wskazaniem zakazu jakiejkolwiek zabudowy.

4/ do 31 grudnia 2003 r. były położone w obszarze z zakazem zabudowy na podstawie "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka".

Przyjęty kierunek zagospodarowania przestrzennego, wyrażający interes publiczny, w powiązaniu z ograniczeniami co do zabudowy działek znajdujących się w K. przy ul. [...], wynikającymi ze wskazanych wyżej aktów, uzasadniał nieuwzględnienie wniosków właścicieli tych działek.

Generalnie należy założyć, iż rada gminy przyjmując plan miejscowy narusza zasadę równości jeśli w różny sposób kształtuje zasady zagospodarowania działek, mających analogiczne właściwości w kontekście możliwości ich zagospodarowania np. ograniczając prawo zabudowy.

Skarżący w żaden sposób nie wykazali, w ocenie Sądu, że jako właściciele działek zostali potraktowani inaczej (gorzej) ze względu na niezrealizowanie ich interesu prawnego polegających na dopuszczeniu zabudowy mieszkalnej bądź rekreacyjnej, aniżeli właściciele działek podobnych.

Jeśli chodzi o zarzuty podnoszone przez Skarżących II, to w pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, iż zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi w Studium, obszar obejmujący ich działki został przeznaczony "tereny lasów oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Ls i tereny przeznaczone do zalesiania wraz z polami, ścieżkami, drogami i ciekami powierzchniowymi". Jednocześnie w Studium dopuszczono utrzymanie istniejącego zagospodarowania. Postanowienia MPZP pozostają zgodne z ustaleniami Studium w tym zakresie, w szczególności obszar obejmujący działki Skarżących II potraktowano jako użytki rolne i leśne, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy oraz ze wskazaniem możliwości zalesienia i zadrzewienie. Dopuszczono także utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z możliwością nadbudowy, przebudowy i remontu, a także wymiany zabudowy na nową, z zachowaniem ustalonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, z wyłączeniem terenów i stref, dla których możliwość zabudowy jest wykluczona.

Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Skarżących II, iż takie ustalenia MPZP naruszają zasadę równości oraz nadmiernie ingerują w ich prawo własności.

Nie potwierdza naruszenia zasady równości fakt przeznaczenia działek w terenie bezpośrednio przylegającym do działek skarżących na usługowe i inwestycyjne (K/8.UU, L/1.UT) w sytuacji kiedy ich charakterystyka jest różna. Działki te mają prawnie uregulowany zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy działki skarżących, położne przy tej samej drodze, zjazdów takich nie mają.

Ingerencja w prawo własności, w istocie rzeczy bardzo ograniczona z tej racji, że przeznaczenie działek w zasadzie nie ulega zmianie, polega na braku przeznaczenia ich pod zabudowę. Jest to jednak usprawiedliwione tak założeniami polityki przestrzennej Gminy wyrażonymi w Studium, jak i dotychczasowym przeznaczeniem działek oraz sposobem ich zagospodarowania. Kwestia przeznaczenia ich pod zalesianie powoduje jedynie potencjalną możliwość takiego ich wykorzystania, natomiast MPZP dopuszcza utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z możliwością nadbudowy, przebudowy i remontu, a także wymiany zabudowy na nową.

Analogiczne zarzuty, co do naruszenia art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP, podniesione zostały przez Skarżących III i podobnie należy je ocenić.

Po pierwsze - postanowienia MPZP odnośnie działek skarżących pozostają zgodne ze Studium, które wskazuje je jako wolne od zabudowy, przeznaczone do utrzymania stanu istniejącego bez prawa zabudowy.

Po drugie – postanowienia MPZP w wyżej określonym zakresie nie naruszają zasady równości, bowiem skarżący w żaden sposób nie wykazali, nie ustalił tego także Sąd, że zostali potraktowani w inny sposób, aniżeli właściciele działek o podobnej charakterystyce.

Po trzecie – nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ze względu na zbyt daleko idące i nieproporcjonalne ograniczenie ich prawa własności. Ingerencja w te prawa jest uzasadniona interesem publicznym, wskazanym w odpowiedzi na skargę, ponadto zaś w istocie rzeczy nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia działek (co szczegółowo zostało wykazane w odpowiedzi na skargę). MPZP zachowuje także dotychczasowe uprawnienia właścicieli nieruchomości zabudowanych.

Po czwarte – jak wynika z ustaleń Sądu, stosownie do art. 10 ust. 1 u.p.z.p. zostały uwzględnione uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, stan rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz istniejących zabudowań.

Konkludując, kontrola prowadzona przez Sąd w ramach zarzutów podnoszonych przez Skarżących I, Skarżących II i Skarżących III, a także w pozostałym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż uchwała Rady Gminy Milówka w sprawie przyjęcia MPZP w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego bądź tryb jego sporządzania w całości lub części. Brak jest zatem przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności MPZP.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił skargi oddalić.