Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1910/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1466/14 w sprawie ze skargi I. K. oraz J. K. s.c. – P. U. M. I. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od I. K. oraz J. K. s.c. – P. U. M. I. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1466/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I K i J K na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor) z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego (pkt 2).

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 13 marca 2014 r. Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej: NFZ) ogłosił postępowanie na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. kod postępowania: 12-14-000537/SPO/l4/1/14.2142.026.04/01 w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej dla miasta Częstochowy. W części jawnej komisja konkursowa dokonała oceny formalnoprawnej 24 złożonych ofert; 23 oferty zostały zakwalifikowane do części niejawnej, 1 oferta została odrzucona. Natomiast w części niejawnej komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za te świadczenia.

W dniu 6 czerwca 2014 r. ogłoszono rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 12 ofert. Oferta I K , J K s.c. P U M "I" (dalej: skarżąca lub spółka) nie została wybrana. Wybór oferty do zawarcia umowy został dokonany w oparciu o miejsce zajmowane przez oferty w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert z pozycji 1-12. Ostatnia wybrana oferta uzyskała 70 pkt rankingowych. Natomiast oferta spółki z łączną oceną 63,846 pkt, w tym 50 pkt za kryteria niecenowe, zajęła 17 pozycję w rankingu końcowym.

Dyrektor argumentował, że w toku prowadzonego postępowania dokonano porównania ofert przy pomocy systemu informatycznego wspomagającego postępowanie konkursowe. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferentów odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Organ I instancji podkreślił, że w części niejawnej konkursu przeprowadzono negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za te świadczenia. W odniesieniu do uwag dotyczących przebiegu negocjacji i niemożności zmiany ceny w drugiej turze negocjacji wskazał, że strona w protokole z negocjacji z dnia 23 maja 2014 r. oświadczyła, że cena punktu rozliczeniowego podana podczas spotkania jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie w trakcie dalszych negocjacji. Natomiast w protokole końcowym z negocjacji z dnia 28 maja 2014 r. skarżąca podpisując protokół potwierdziła klauzulę, że zawiera on ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny oraz że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. W ocenie organu I instancji podpisując protokół końcowy z negocjacji spółka poświadczyła jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraziła tym samym zgodę na jej stosowanie. Dyrektor NFZ podkreślił, że strona miała możliwość odmowy podpisania protokołu, co w konsekwencji skutkowałoby sporządzeniem protokołu rozbieżności. Skarżąca mogła także złożyć umotywowany protest. Jednak spółka nie zdecydowała się na wybór żadnej z tych możliwości podpisując protokół końcowy z negocjacji. Organ I instancji wskazał, że wybór strategii negocjacyjnej należał do strony, a możliwość negocjacji ceny wynikała wprost z przepisu rangi ustawowej. Organ I instancji stwierdził, że podnoszony przez stronę fakt prowadzenia od 11 lat firmy i brak uwag ze strony NFZ co do współpracy nie zostały uwzględnione, ponieważ komisja konkursowa była związana bezwzględnie obowiązującymi przepisami i nie mogła stosować innych kryteriów wyboru ofert. Dyrektor stwierdził, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił procedurę konkursową powołując stosowne przepisy prawne. Odnosząc się do uwag dotyczących przebiegu negocjacji i niemożności zmiany ceny w drugiej turze negocjacji, organ odwoławczy wskazał, że wybór świadczeniodawców, z którymi będą prowadzone negocjacje nie może odbywać się dowolnie lecz następuje z poszanowaniem zasady równości świadczeniodawców. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony, że na drugim spotkaniu negocjacyjnym miała ona wskazać ostateczną cenę. Zdaniem Dyrektora strony nie ustaliły ceny na poziomie 23,40 zł, bowiem cena - jak to wynika z podpisanych przez spółkę protokołów z negocjacji - została ustalona na poziomie 25,00 zł. Natomiast skarżąca podpisując protokół końcowy z negocjacji poświadczyła jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraziła tym samym zgodę na jej stosowanie. Organ II instancji wskazał, że strona miała możliwość odmowy podpisania protokołu, co w konsekwencji skutkowałoby sporządzeniem protokołu rozbieżności. Podkreślił, że wybór strategii negocjacyjnej należał do strony. Oferent w czasie negocjacji miał prawo przedstawić komisji konkursowej inną cenę niż określoną w złożonej ofercie. Decyzja o zmianie ceny, a tym samym wartości realizowanych świadczeń należała wyłącznie do oferenta z uwagi na fakt, że wynikała ona z analizy kosztowej udzielanych świadczeń. Organ II instancji zakwestionował również twierdzenia odnoszące się do przecieku danych cenowych w toku postępowania konkursowego. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego certyfikatów ISO Dyrektor wskazał, że w załącznikach do przedłożonych przez oferentów certyfikatów widnieją miejsca realizacji świadczeń tychże podmiotów. Organ odwoławczy za chybiony uznał także zarzut wybrania w konkursie firm, które pod podanymi adresami w ogóle nie występują. Na poparcie tego stanowiska podkreślił, że w dniu 22 sierpnia 2014 r. organ przeprowadził oględziny miejsc realizacji świadczeń u świadczeniodawców, które w żaden sposób nie potwierdziły zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie z dnia 5 lipca 2014 r. Ponadto Dyrektor podkreślił, że w sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające unieważnienie postępowania konkursowego. W ocenie organu II instancji skarżąca nie wykazała, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania.

Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji za trafny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału. Sąd I instancji wskazał, że przedstawiony przez Dyrektora stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia odwołania i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Dyrektora, że błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w decyzji stanowi oczywistą omyłkę. Sąd I instancji odniósł się do ustaleń faktycznych dotyczących certyfikatu ISO wydanego dla C M "T" sp. z o.o., stanowiących podstawę przyznania punktów za jakość wskazując na sprzeczność stanowiska Dyrektora w tym zakresie.

WSA podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zdanie 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: u.ś.z.) i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji stwierdził, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń.

W ocenie Sądu I instancji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.z poprzez pominięcie zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji oraz art. 142 ust. 6 u.ś.z poprzez wprowadzenie w błąd skarżącej na etapie negocjacji, konsekwencją czego była niemożność zmiany ceny w trakcie drugich negocjacji. WSA wskazał, że pismo NFZ z dnia 22 maja 2014 r. stanowiło zaproszenie do negocjacji w sprawie ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Pismo to zawierało jednocześnie informacje, że negocjacje odbędą się dnia 23 maja 2014 r. o godz. 8.30 i dnia 28 maja 2014 r. o godz. 10.30. Sąd I instancji podziela pogląd skarżącej, że z pisma tego jednoznacznie wynika, że zarówno negocjacje prowadzone w dniu 23 maja 2014 r., jak i w dniu 28 maja 2014 r. dotyczyć będą ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie WSA w sprzeczności z treścią zawartą w tym piśmie pozostają zastrzeżenia zawarte w uwagach do protokołu negocjacji z dnia 23 maja 2014 r., że cena oferenta jest ceną ostateczną i nie ulegnie ona zmianie w trakcie dalszych negocjacji.

Zdaniem Sądu I instancji w odniesieniu do oferenta "T Z" sp. z o.o. w K nie zostało spełnione kryterium jakości oceniane poprzez wskazany certyfikat ISO. W ocenie WSA przedłożony certyfikat nie dotyczy miejsca świadczeń. W tej sytuacji przyznanie punktów za certyfikat narusza zasady prowadzenia przez NFZ postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone w art. 134 i 148 pkt 1 u.ś.z. WSA zaznaczył, że w przypadku tego oferenta w przeciwieństwie do pozostałych nie stwierdzono zgodności miejsca udzielania świadczeń z ogólnymi warunkami umów. Sąd I instancji wskazał również, że organ odmówił dokonana oględzin wskazanego w ofercie miejsca udzielania świadczeń [...], błędnie uznając to za bezprzedmiotowe. Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko Dyrektora, że w kryterium ciągłości nie mieści się 11–letnie doświadczenie zawodowe strony. W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że odmowa udostępnienia pełnej treści oferty, która w części objęta została tajemnicą przedsiębiorcy nie stanowi naruszenie prawa,

W ocenie Sądu I instancji Dyrektor naruszył również art. 154 ust. 1 i ust. 4 u.ś.z. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przyjmując, że rozpoznanie sprawy wskutek wniesionego odwołania nie powoduje konieczności weryfikacji całego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor rozpoznając ponownie sprawę ustali stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia zgodnie z wskazanymi zawartymi w wyroku mając na uwadze przepisy k.p.a. W tym kontekście w szczególności organ wyjaśni wszystkie okoliczności prowadzonych negocjacji i złożenia przez skarżącą protestu, a także przyznanych punktów za kryterium jakości za certyfikaty ISO, zapewniając równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadząc postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednocześnie Sąd I instancji zaakcentował konieczność uwzględnienia przez Dyrektora, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zdanie drugie u.ś.z. i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dyrektor zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Dyrektor zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.):

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Dyrektor w uchylonych decyzjach uznał, że rozpoznanie sprawy przed organami NFZ wskutek wniesionego odwołania nie powoduje konieczności weryfikacji postępowania konkursowego i ograniczony w tym postępowaniu zostaje wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także przyjęcie, że organ ograniczył się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty skarżącego z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Dyrektora zachodziła sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy (w tym zakresie Sąd I instancji zarzucił, że niezgodne ze stanem faktycznym były stwierdzenia, jakoby skarżący nie złożył protestu, co miało mieć zdaniem Sądu I instancji znaczenie dla ustalenia okoliczności negocjacji, a także że oferent T Sp. z o.o. nie posiadał w załączniku certyfikatu ISO wpisanego oddziału w Częstochowie), podczas gdy w zaskarżonej decyzji Dyrektora z dnia [..] września 2014 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono prawidłowo stan faktyczny zarówno w zakresie certyfikatów ISO, jak i okoliczności negocjacji, a błędy organu w tym zakresie miały miejsce na etapie postępowania administracyjnego I instancji. WSA nie zważył na wynikające z k.p.a. różnice wynikające z odrębności postępowania prowadzonego po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do postępowania prowadzonego w II instancji wskutek wniesienia odwołania (będącego środkiem odwoławczym o charakterze dewolutywnym) i pominął okoliczność, że przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie może w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji wydanej w I instancji i przekazać ją sobie do ponownego rozpoznania. Stwierdzone przez organ w postępowaniu prowadzonym po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenia prawa postępowania, które miały miejsce przy rozpatrywaniu sprawy w I instancji przez ten sam organ, nie mogą prowadzić do uchylenia decyzji i przekazania sprawy ponownie do I instancji;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że ocena oferty świadczeniodawcy "T Z " – L S S z o. o. dotyczyła miejsca realizacji świadczeń przy [...]w Częstochowie, podczas gdy komisja konkursowa dokonywała w postępowaniu konkursowym oceny oferty tego oferenta na miejsce realizacji świadczeń [...] w Częstochowie. Błędne ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie były konsekwencją pominięcia przez Sąd I instancji istotnych okoliczności stanu faktycznego, tj. poinformowania pismem przez wyżej wymienionego oferenta Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ już w dniu 26 marca 2014 r. (czyli dzień przed sporządzeniem oferty) o zmianie miejsca realizacji świadczeń z [...] na [...]oraz przedłożenia w tym samym dniu dokumentów dotyczących wskazanej zmiany. Nieprawidłowe ustalenia Sądu I instancji we wskazanym zakresie doprowadziły do błędnego przyjęcia, że oferent "TZ"- L S Spółka z o.o. niesłusznie otrzymał punkty za certyfikat ISO dla miejsca udzielania świadczeń przy [...], podczas gdy punkty te zostały przyznane prawidłowo, gdyż pod tym adresem oferent ten miał wpisane w księdze rejestrowej od 24 marca 2014 r. miejsce udzielania świadczeń;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Dyrektor błędnie odmówił przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonania oględzin miejsca udzielania świadczeń przez "T Z" Sp. z o.o. [...]w Częstochowie, podczas gdy z akt postępowania oraz z wyjaśnień organu wynikało, że oferent ten w dniu 26 marca 2014 r. poinformował, że miejsce udzielania świadczeń zostało przeniesione na [...]i w tym samym dniu dołączył dokumenty potwierdzające zmianę miejsca realizacji świadczeń, tym samym oględziny lokalu przy [...]byłyby bezprzedmiotowe;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.z. poprzez brak dokonania w I instancji postępowania sądowoadministracyjnego ustaleń, czy interes prawny skarżącego doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu z dnia [...]września 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r., pomimo braku oceny czy ustalone przez Sąd I instancji naruszenia prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z uzasadnienia decyzji NFZ oraz z akt postępowania administracyjnego wynika, że ustalone przez Sąd I instancji uchybienia pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dyrektor zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 6 u.ś.z poprzez dokonanie błędnej wykładni wymienionych w art. 134 ust. 1 u.ś.z. zasad równego traktowania oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, mających zastosowanie do negocjacji prowadzonych w konkursie na podstawie art. 142 ust. 6 u.ś.z. i uznanie, że w kontekście wskazanych zasad skarżący powinien mieć możliwość zmiany ceny w trakcie drugich negocjacji, które odbyły się w dniu 28 maja 2014 r., podczas gdy negocjacje z wszystkimi oferentami prowadzone były z poszanowaniem zasad wynikających żart. 134 ust. 1 u.ś.z.;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 i ust. 4 u.ś.z oraz niezastosowanie art. 154 ust. 7 u.ś.z. i przyjęcie, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.ś.z. nie jest ograniczone do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że celem postępowania administracyjnego, w ramach którego dochodzi do weryfikacji cywilnoprawnego postępowania konkursowego, jest wyłącznie ocena spowodowanego naruszeniem przez Fundusz zasad postępowania uszczerbku w interesie prawnym podmiotu odwołującego się;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 5 pkt 2a u.ś.z. w zw. z art. 146 ust 1 pkt 2 u.ś.z. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "ciągłość", które zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 2a u.ś.z. i odejście od literalnej wykładni regulacji ustawowej, a także dokonanie błędnej wykładni § 1 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omyłkowo wskazano § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b)) Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydanego na podstawie delegacji ustawowej żart. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.z., zawierającego definicję pojęcia "ciągłość".

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania "T. Z" sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła skargę kasacyjną co do pkt I. 3 oraz I. 4 odnoszących się do "T Z" sp. z o.o. W pozostałym zakresie wstrzymała się od zajęcia stanowiska, bowiem w ocenie spółki pozostałe zarzuty nie odnoszą się do "T Z" sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej kolejności do zarzutów wskazujących na naruszenie prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organy i kontrola tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne sprawy są niesporne albo nie zostały skutecznie zakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Dyrektora ma uzasadnione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty mogły zostać uwzględnione.

W ocenie NSA trafny jest zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie ten zarzut został przez Dyrektora ujęty zbyt szeroko, jeżeli chodzi o powołanie podstawy prawnej, bo łączy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ z art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak Dyrektor trafnie podnosi, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, bo bezpodstawnie przyjął, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Dyrektora, w sytuacji gdy nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że stwierdzone w postępowaniu administracyjnym uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem NSA zarzut tak zbudowany niezasadnie łączy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że te przepisy, chociaż procesowe, odnoszą się do innych postępowań. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. związany jest z wadami postępowania przed organami, a art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wad postępowania przed sądem I instancji. Zatem drugi przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wyroku nie spełnia prawem określonego warunku. Podniesione przez Sąd II instancji zbyteczne rozbudowanie zarzutu nie wpływa na ocenę jego skuteczności, gdyż Sąd II instancji jest władny rozpoznać zarzut nawet wadliwie sformułowany, jeżeli z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprost wadliwe działanie Sądu I instancji i zakres tego działania można jednoznacznie określić na tej podstawie (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać określone tym przepisem elementy, w szczególności ma zawierać i wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zatem trafnie podnosi skarga kasacyjna, że Sąd I instancji dochodząc do przekonania, że w postępowaniu przed Dyrektorem doszło do naruszeń przepisów postępowania, powinien stwierdzone naruszenia ocenić z punktu widzenia podstaw prawnych wyrokowania. Bez wątpienia uwzględnienie skargi spółki wymagało od Sądu I instancji jasnego stanowiska, co do związku stwierdzonych uchybień procesowych z rozstrzygnięciem sprawy. W ramach tak określonego obowiązku Sąd I instancji musiał wypowiedzieć się na temat związku pomiędzy błędami uzasadnienia decyzji I instancji, co do przedstawienia stanu faktycznego sprawy, zatem postępowania w sprawie wyboru oferty spółki, a trafnością przyjętego rozstrzygnięcia tej sprawy w decyzji objętej skargą, a więc decyzji wydanej na skutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro na tym etapie błędy odnoszące się do faktów związanych z toczącym się postępowaniem zostały przez organ usunięte. Ponadto należało także przy ocenie tych wad decyzji I-instancyjnej uwzględnić zebrany w aktach materiał dowodowy, który przecież przeczył danym zawartym w uzasadnieniu tej decyzji. Dopiero w kontekście tych ustaleń można było dokonać należytej oceny prowadzonego przez Dyrektora postępowania wyjaśniającego, a tym samym wad, których mógł dopuścić się organ.

Dla Sądu II instancji nie ulega wątpliwości, że trafny jest pogląd Sądu I instancji co do zasad prowadzenia postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Bezwarunkowo muszą być one zrealizowane w postępowaniu administracyjnym i w ramach tam prowadzonych postępowań kontrolnych. Każde uchybienie w tym zakresie musi prowadzić do przyjęcia, że stan faktyczny sprawy jest ustalony wadliwie, a co za tym idzie muszą z tego być wyprowadzone prawem określone konsekwencje. Jednak na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a więc kontrolującego działalność organu, Sąd I instancji musi dokonywać oceny tych naruszeń z punktu widzenia wzorca kontroli właściwego dla postępowania sądowego. Na gruncie p.p.s.a. ten wzorzec zakłada, że tylko niektóre uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania mogą być podstawą uwzględnienia skargi. Wprost wynika to z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ustawa w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości, bo daje podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia innych przepisów postępowania niż tych, które dają podstawę do wznowienia, jeżeli naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania przed organem możliwe jest o tyle, o ile ten sąd wykaże, że naruszenie mogło istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie podniósł Dyrektor, uzasadnienie wyroku ogranicza się do podkreślenia wad uzasadnienia decyzji I instancji, wyjaśnienia istoty zasad postępowania wyjaśniającego oraz sposobu rozumienia oczywistej omyłki. Jednak w tym uzasadnieniu Sąd I instancji nie dokonuje oceny stwierdzonych uchybień przez pryzmat dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bo nie wyjaśnia na czym polega istotny wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie sprawy. Zawarcie w uzasadnieniu takiej oceny było konieczne wobec braku oczywistości takiego wpływu uchybień, które nie zostały powtórzone w decyzji Dyrektora wydanej po wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy. Ten brak uzasadnienia ma istotne znaczenie z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo wiąże się z niewyjaśnieniem przez Sąd I instancji podstawy prawnej orzekania. Z tych powodów podniesiony zarzut kasacyjny należało uwzględnić.

W zakresie pozostałych zarzutów procesowych Sąd II instancji stwierdza, że są one przedwczesne, a więc musiały zostać ocenione jako niezasadne. Przedwczesność tych zarzutów jest konsekwencją uwzględnienia przez NSA zarzutu najdalej idącego, a tym jest ten, który kwestionował poprawność uzasadnienia wyroku. Merytorycznej oceny zarzutów procesowych ujętych w ppkt 1-5 pkt I skargi kasacyjnej można by dokonywać tylko przy założeniu, że wyrok i jego uzasadnienie odpowiadają prawu. Ponieważ Sąd II instancji zakwestionował uzasadnienie, co musiało prowadzić do uchylenia wyroku, to tym samym nie może wypowiedzieć się w zakresie, który z mocy prawa pozostaje w gestii Sądu I instancji. Podobnie muszą być potraktowane zarzuty materialne podniesione w pkt II skargi kasacyjnej. Materia materialna podlega ocenie, gdy stan faktyczny jest ustalony w zgodzie z regułami prawa. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie ten warunek nie został spełniony, to zarzuty materialne należało uznać za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.