Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.L. i B. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję .


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

U Z A S A D N I E N I E

Prezydent Miasta K. decyzją z 8.08.2017 r., na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2017, poz. 1257), po wznowieniu na wniosek M. Ł. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 14.05.2013 r. odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "budowa zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w tym 8 wolnostojących, 2 w zabudowie bliźniaczej) na działkach [...], [...], [...] obr. [...], z infrastrukturą techn. na działkach [...], [...], [...], [...], [...] (sieć wody i kanalizacji sanitarnej, sieć gazu z przyłączami, przebudowa linii napowietrz. SN 15kV, sieć kablowa NN z napowietrzną stacją trafo i złączami do budynków, kanalizacja opadowa rozsączająca z drogi i budynków) oraz zjazdem z ulicy [...] w K., budynki mieszkalne z instalacjami wewn: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, ccw+c.o., energii elektrycznej, oraz rozbiórka części fundamentu kolidującego z projektowaną inwestycją", wydaną na rzecz: K. i Z. B. oraz K. i Z. K., znak: [...] [...] przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]/2016 z 23.05.2016 r., znak: [...] na rzecz spółki: [...] i Wspólnicy Spółka Jawna z siedzibą w K. z wyłączeniem zakresu: "Budowa sieci gazowej wraz z przyłączami" oraz decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]/2016 z 14.06.2016 r., znak: [...] na rzecz spółki: [...] Sp. z o.o., Oddział w T. wyłącznie w zakresie "budowy sieci gazu wraz z przyłączami".

W uzasadnieniu organ podał, że opisana wyżej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stała się ostateczna w dniu 14.10.2013 r. W dniu 19.11.2013 r. do organu wpłynął wniosek J. K. oraz M. Ł. o wznowienie postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu wnioskodawcy wyjaśnili, że są współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...] graniczących bezpośrednio z działką nr [...]. J. K. zmarł w dniu 14.07.2015 r. Według danych z ewidencji gruntów i budynków działki, nr [...] i nr [...] stanowią obecnie współwłasność M. Ł. i B. Ł..

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 3.02.2016 r., znak: [...] wznowił postępowanie w sprawie decyzji Nr [...] z 14.05.2013 r.

W pierwszej kolejności organ odniósł się do okoliczności, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...], obr. [...] i przejazd po drodze publicznej - ulicy [...] przebiegającej działką drogową nr [...] wymaga korzystania z ich działki nr [...] (działki drogowej). Wyjaśnił, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z 19.04.2016 r. wyjaśnił, że z posiadanych materiałów geodezyjnych, aktualnych oraz archiwalnych, wynika, że działki nr [...] i [...], obr. [...] są obecnie, jak również były w dniu 31.12.1998 r., zajęte pod pas drogowy drogi publicznej ulicy [...], która na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z 28.05.1986 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a od 1.0.1999 r. stanowi drogę gminną.

Odwołując się do uregulowań zawartych w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracyjne publiczną organ stwierdził, że decyzja stwierdzająca, że nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną stała się z dniem 1.01.1999 r. własnością gminy jest decyzją konstytutywną, wywołującą skutki prawne z mocą wsteczną. Element konstytutywny decyzji wydawanych na podstawie art. 73 powołanej ustawy przejawia się w tym, że dopiero na podstawie takiej decyzji podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. Zatem dopóki nie została wydana decyzja na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego (np. gmina) nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ wyjaśnił, że dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] prowadzona jest księga wieczysta [...] W dziale II tej księgi wieczystej, jako współwłaściciele nieruchomości są wpisane są M. Ł. i B. Ł.. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że z tej przyczyny wnioskodawcy -- M. Ł. powinien przysługiwać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Do projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę zostało przedłożone oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 2.06.2011 r., znak: [...] o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą publiczną dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W powołanym oświadczeniu ZIKiT stwierdził, że wydaje je w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z 5.11.2010 r., znak: [...] i wskazał, że dojazd do projektowanego zespołu dziesięciu budynków jednorodzinnych (w tym osiem wolnostojących i dwa w zabudowie bliźniaczej) na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] zapewni ul. [...] poprzez projektowany zjazd na działkę nr [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Wnioskodawcy wywodzili swój interes prawny również z okoliczności, że są właścicielami zabudowanej działki nr [...], obr. [...]. W związku z powyższym organ wskazał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmował, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Poddając ponownie analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stwierdził, co następuje.

Treść § 23 odnosi się do sytuowania miejsc gromadzenia odpadów stałych, kontenerów i pojemników. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 14.05.2013 r. decyzję nr [...] przedstawia lokalizację miejsc na odpady przy każdym projektowanym budynku jednorodzinnym od strony elewacji wejściowych. Odległość najbliższych miejsc na odpady od granic działek nr [...], [...]. [...] i [...] wynosi 5,0 m w największym zbliżeniu od południowej granicy działki [...], oraz ponad 16,0 m od zachodniej granicy działek [...] i [...], zgodnie ze skalą podaną na rysunku zagospodarowania terenu. Powyższe lokalizacje miejsc na odpady zachowują wszystkie odległości nałożone przepisami § 23 (najbliższa dopuszczalna odległość 2 m od granicy działki sąsiedniej budowlanej, w przypadku działek drogowych minimalnej odległości przepisy nie ustalają). Zatem przepis § 23 pozostaje spełniony. Z powyższego nie wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działki wnioskodawców uzasadniające włączenie ich nieruchomości w obszar oddziaływania obiektu.

Treść § 36 rozporządzenia odnosi się do sytuowania urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych. Projekt budowlany dotyczy obiektów z podłączeniem do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Projekt nie przewiduje realizacji zbiorników na ścieki. Zatem przepis § 36 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Treści § 18-21 odnoszą się do lokalizacji parkingów i garaży. Zgodnie z projektem nie planuje się realizacji miejsc parkingowych naziemnych. Każdy z projektowanych budynków posiada garaż w ramach kubatury budynku. Zatem zapisy § 18-21 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Treści § 88, 36 odnoszą się do lokalizacji budynków produkcyjnych i magazynowych. Zgodnie z projektem na terenie inwestycji nie planuje się obiektów produkcyjnych i magazynowych. Zatem zapisy § 88, 36 nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Treść § 226-235 odnosi się do uwarunkowań przeciwpożarowych, nakładają na projektanta zakwalifikowanie obiektu do kategorii oraz określenie stref pożarowych. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z § 213 ust. 1 wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz klas odporności ogniowej nie dotyczą budynków jednorodzinnych. Dodatkowo wyjaśnił, że usytuowanie projektowanych budynków jest zgodne z zapisami § 271, 272 i 273 tego samego rozporządzenia i wynosi, co najmniej 8 m między budynkami na sąsiednich działkach. W związku z powyższym, przepisy § 226-235 pozostają spełnione. Z powyższego nie wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działki wnioskodawców uzasadniające włączenie ich nieruchomości w obszar oddziaływania obiektu.

Treści § 10-13, oraz przepisy § 57-60 rozporządzenia odnoszą się do kwestii zacieniania oraz przesłaniania nieruchomości sąsiednich przez projektowany obiekt. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania wznowionego organ zgodnie z zaleceniami Wojewody nałożył na projektanta G. S.-O. obowiązek przedłożenia szczegółowej analizy przesłaniania i zacieniania, wykazującej spełnienie § 13 i § 60 rozporządzenia składającej się z części graficznej oraz szeroko rozpisanych wniosków wykazujących spełnienie warunków ww. rozporządzenia. Z przedłożonej przez projektanta analizy przesłaniania i zacieniania budynków projektowanych na dz. nr [...], [...] i [...] i sąsiadujących wynika, że obiekt projektowany ma mieć wysokość 11,18 m (od terenu otaczającego do krawędzi attyki -najwyższa krawędź zacieniająca). Na planszy Z-1 przedstawiono zacienianie budynku sąsiadującego przez budynek projektowany. Z analizy zacieniania wynika, że projektowane budynki mieszkalne zacieniają budynek istniejący na dz. nr [...] w godz. 7.45- 10.00 dniach równonocy. Zatem budynek na dz. nr [...] ma zapewnione doświetlenie przez 7 godzin i 45 minut w dniach równonocy w przedziale między godz. 7.00 a godz. 17.00 (w godz. 17.00 ( w godz. 8.30-17.00). Z przedłożonej analizy przesłaniania i zacieniania budynków projektowanych na dz. nr [...]. [...] i [...] i sąsiadujących (na dz. [...] i [...]) wynika, zatem, że nie dojdzie do ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] (działki wnioskodawcy) uzasadniającego włączenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obszar oddziaływania obiektu. W zakresie wschodnich granic działek nr [...] oraz [...] organ wyjaśnił, że projektowane obiekty usytuowano w odległości 4,0 m od tej granicy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami istnieje możliwość budowy ściany z otworami okiennymi w odległości, co najmniej 4.0 m od granicy działki. Zatem ewentualna przyszła zabudowa ze ścianą oknami na terenie ww. działek może być realizowana wyłącznie w odległości 4,0 m od tej granicy. Wówczas najmniejsza odległość między budynkami wyniesie, co najmniej 8,0 m. W związku z faktem, iż projektowane budynki posiadają wysokość 7,0 do okapu, co jest równe maksymalnej wysokości przesłaniania, odległość między ewentualną zabudową będzie większa od wysokości przesłaniania. Zatem w takim przypadku zapisy § 60 również pozostają spełnione. Z powyższego nie wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działki wnioskodawcy uzasadniające włączenie jej nieruchomości w obszar oddziaływania obiektu. Zatem po przeprowadzeniu w toku ponownego postępowania wznowionego ponownej analizy obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych we wniosku o wznowienie postępowania organ ustalił, że żadna infrastruktura nie jest zaplanowana dla potrzeb inwestycji na działce nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców, co wynika z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie kwestii uznania za stronę postępowania - [...] organ wyjaśnił, że na terenie inwestycji znajdował się fundament stanowiący pozostałość dawnej szklarni Instytutu, przeznaczony do likwidacji. Fundament ten znajdował się w granicy z działką nr [...] a jego likwidacja wymagała prowadzenia robót budowlanych na działce Instytutu co oznacza, że znajdowała się ona w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnośnie kwestii zaprojektowanego sposobu rozsączania wody opadowej organ wskazał, że wydanie pozwoleniu na budowę zostało poprzedzone pozwoleniem wodno-prawnym opierającym się na stosownym projekcie. Organ podzielił pogląd wyrażony w piśmie Ministra Infrastruktury z 24.11.2010 r., znak: [...]. W ww. piśmie Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo zostały wymienione dokumenty, które inwestor musi dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Do dokumentów tych należą m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zdaniem Ministra Infrastruktury termin ważności uzgodnień branżowych powinien być zachowany w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu budowę a upływ terminu ważności uzgodnień branżowych nie ma prawnego wpływu z punktu widzenia Prawa budowlanego na inwestycję w trakcie realizacji a zatem inwestor nie musi powtarzać takich uzgodnień do czasu zrealizowania inwestycji. Minister podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie przedłuża ważności uzgodnień branżowych, natomiast nie oznacza to, że inwestor jest zobowiązany uzyskać nowe uzgodnienie branżowe, jeżeli w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę upłynął termin ważności dotychczasowych. W konsekwencji, zdaniem Ministra Infrastruktury inwestor nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane, jeśli prowadzi budowę w okresie ważności pozwolenia na budowę nawet, jeśli będące podstawą do jego wydania opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty utraciły ważność. Do projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę została przedłożona decyzja Prezydenta Miasta K. z 18.06.2012 r., znak [...] o udzieleniu K. i B. B. oraz K. i Z. K. pozwolenia wodnoprawnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w ramach przedmiotowego postępowania podważać pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto, odmowa uchylenia pozwolenia na budowę następuje ze względu na ustalenie, że nieruchomości wnioskodawców znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu a zatem wskutek ustalenia, że nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Odnośnie kwestii stanu fundamentów w czasie budowy oraz charakteru projektowanych budynków organ wskazał, że nie ma podstaw do założenia, że budowa będzie prowadzona w sposób nieprawidłowy a inwestycja zostanie zrealizowana niezgodnie z projektem budowlanym.

Reasumując, zdaniem organu, wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a zatem nie została zrealizowana przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Od decyzji odwołanie wniosły M. Ł. i B. Ł.. W odwołaniu strony podniosły w szczególności, że działka nr [...] nadal stanowi ich współwłasność, co wynika z Księgi Wieczystej KR1 [...], i jest niezbędna dla dojazdu do planowanej inwestycji dlatego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewoda decyzją z 17.11.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 oraz art. 104 K.p.a., w związku z art. 16 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 14.05.2013 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydana została z naruszeniem prawa; jednak brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że w sprawie wypowiadał się już Wojewoda w decyzji kasacyjnej z 1.12.2016 r. znak: [...], w uzasadnieniu której wskazał uchybienia organu I instancji oraz, co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zaskarżona decyzja z 8.08.2017 r. wydana została bez uwzględnienia wszystkich uwag zawartych w ww. decyzji organu odwoławczego. W szczególności, organ I instancji zbadał szczegółowo projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 14.05.2013 r., ustalając, że nie narusza on obowiązujących przepisów, z czego wyprowadził wniosek, że działka skarżących nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ czym innym jest zgodność projektu budowlanego z przepisami, a czym innym obszar oddziaływania inwestycji. Zgodność projektu z przepisami wcale nie musi oznaczać, że określona działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowisko takie potwierdza aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne, np. wyrok NSA z 11.10.2017 r. sygn. Akt II OSK [...].

W badanej sprawie, w oparciu o sporządzoną analizę zacieniania ustalono, że projektowane budynki mieszkalne zacieniają budynek mieszkalny istniejący na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, w godz. 7.45 - 10.00 w dniach równonocy. Skoro zatem występuje okresowe zacienianie, jakkolwiek normatywne, budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...], to oznacza to, że projektowany obiekt budowlany oddziałuje na tę działkę, dlatego znajduje się ona w obszarze oddziaływania tego obiektu, a właściciele jej są stronami postępowania. Z tego powodu, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 14.05.2013 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ pozbawiono stron udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn formalnych związanych z błędną kwalifikacją statusu skarżących, których nie uznano za strony postępowania, natomiast nie kwestionuje pozostałych ustaleń merytorycznych zawartych w zaskarżonej decyzji, które są prawidłowe. Na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. organ II instancji stwierdził, że brak podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skoro bowiem projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone przepisami techniczno-budowlanymi i ochrony środowiska, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co podziela organ odwoławczy, i inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, i inwestycja nie narusza nieruchomości skarżących w stopniu oznaczającym naruszenie prawa, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Biorąc pod uwagę powyższe, bez znaczenia, w ocenie wojewody, jest, że działka drogowa nr [...], przylegająca do działki nr [...], nadal stanowi współwłasność skarżących. Dodatkowo, w związku z obawami odwołujących wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 14.05.2013 r. dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a jakiekolwiek zmiany tej zabudowy na wielorodzinną wymagają wcześniejszego wydania nowej decyzji przez Prezydenta Miasta K., przy czym realizacja takich obiektów bez nowej decyzji traktowana będzie jako samowola budowlana.

M. Ł. i B. Ł. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 15.05.2013 r., Nr [...]. Wniosły również o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zaskarżonej decyzji Wojewody zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę w całości z powodu naruszenia prawa, z równoczesną odmową jej uchylenia z powołaniem na art 146 § 2 K.p.a. - zamiast uchylenia w całości zaskarżanej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania organu I instancji,

- art 146 § 2 K.p.a. w zw. z art 10 K.p.a., polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Wojewodę, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z tego powodu, że podjęta nowa decyzja byłoby tożsama co do istoty z rozstrzygnięciem dotychczasowym w sytuacji, gdy równocześnie stwierdzono w uzasadnieniu, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji został określony niewłaściwie, co w konsekwencji pozbawiło skarżące przymiotu strony postępowania i pozbawiło zagwarantowanego w art 10 K.p.a. czynnego udziału w postępowaniu,

- art 7 w zw. z art 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na nienależytym przestrzeganiu przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie rozpatrzeniu argumentów podnoszonych przez skarżące.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że oprócz przyznanego przez Wojewodę faktu zacieniania działki, zwracały wielokrotnie uwagę na szereg innych okoliczności, które powinny być rozpatrzone, takich jak: niewłaściwy sposób rozsączania wód opadowych na terenie planowanej inwestycji, rodzaj infrastruktury wodno-kanalizacyjnej planowanej na działce, fakt nadmiernego obciążenia ruchu w ulicy [...] jaki powstanie w związku z budową i zasiedleniem 12 nowych domów i zwiększeniem niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ulica [...] już obecnie nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak chodzi o szerokość drogi, niemożność mijania się 2 pojazdów, brak poboczy i chodnika, brak możliwości nawracania itd. Wszystkie te problemy były przez skarżące podnoszone (pisma w aktach sprawy), ale nie będąc stroną postępowania nie miały możliwości aktywnego uczestnictwa w całym procesie, przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska i zajmowania stanowiska co do argumentów innych stron.

Skarżące wielokrotnie podnosiły również, że uczestnicy planowanej inwestycji, zarówno na etapie budowy jak i późniejszej jej eksploatacji będą musieli korzystać z działki drogowej oznaczonej nr [...] będącej ich współwłasnością. Przedmiotowa działka zgodnie z zapisami KW stanowi nadal własność skarżących, które płacą podatek od nieruchomości z tytułu posiadania przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z treści art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi lub to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą między innymi w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wydania decyzji, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a., który również stanowił postawę wydania zaskarżonej decyzji, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. U podstaw tej przesłanki wznowienia postępowania leży naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Oznacza to, że w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu, organy administracji publicznej są obowiązane zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów w toczącym się postępowaniu. Odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 r., IV SA [...], ONSA [...]/90, por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck W. 1996, s. A 644).

W konsekwencji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy ma na celu stwierdzenia, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji wymaga dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co wynika wprost z norm sformułowanych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organ administracji obowiązek wnikliwego zbadania sprawy, także w postępowaniu wznowieniowym.

Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, ze została ona wydana w związku z odwołaniem M. Ł. i B. Ł. od decyzji organu I instancji, w którym podniosły, że działka nr [...] stanowiąca ich własność jest niezbędna dla projektowanej inwestycji do korzystania z drogi publicznej - ul. [...] i zarzuciły brak zweryfikowania tej kwestii przez organ I instancji. Nadto wskazały, że są współwłaścicielkami zabudowanej działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i znajduje się w obszarze jej oddziaływania.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą prawa konstytucyjnego (art. 78 Konstytucji R.P.) zagwarantowana jest dwuinstancyjności postępowania, polegająca na tym, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada ta jest powtórzona w odniesieniu do postępowania administracyjnego w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2012, s. 85). Oznacza to, że po uruchomieniu postępowania przed organem II instancji, organ ten ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest zatem związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym zakresie obowiązki. W konsekwencji uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę organ drugiej instancji, mimo podjęcia zaskarżonej,merytorycznej decyzji, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Przede wszystkim trzeba wskazać, że nie dokonał analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie rozpatrzył zatem ponownie sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego obejmującego "Budowę zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (...)", do czego był zobowiązany także w postępowaniu wznowieniowym. Ograniczył się tylko do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji wskazując, iż zostało ono przeprowadzone szczegółowo. Organ odwoławczy zasadnie natomiast zakwestionował stanowisko organu I instancji wskazując, że uznanie, iż projekt budowlany jest zgodny z przepisami nie musi oznaczać, że określona działka ( w tym przypadku działka skarżących nr [...]) znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Projektowany obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu na działce sąsiedniej, co nie oznacza, że jego realizacja narusza prawo. Podkreślić należy, że powyższa ocena dokonana przez organ odwoławczy nie została poprzedzona ponownym przeanalizowaniem projektu budowlanego poza lakonicznym odniesieniem się do analizy zacieniania budynku mieszkalnego na działce skarżących nr ewid. [...]. Całkowicie pominięte zostały też okoliczności związane ze sposobem rozsączania wód opadowych z terenu inwestycji, czy odległości sytuowania projektowanych budynków i miejsc na odpady stałe od granic działek sąsiednich. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutu podniesionego w odwołaniu, zgodnie z którym ustalone w przedmiotowym projekcie budowlanym korzystanie ze zjazdu na ul. [...] wymaga korzystania z działki nr [...] , a jedynie wskazał, iż "działka drogowa nr ewid. [...], przylegająca do działki nr [...] nadal stanowi współwłasność skarżących. Nie poczynił żadnych ustaleń dowodowych w kwestii konieczności korzystania z działki nr [...] w związku z przedmiotową inwestycją. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za orzeczenie dowolne, stwarzające jedynie pozór rozpoznania merytorycznego sprawy, a jako takie nie może podlegać kontroli sądowej. Nie został bowiem, mimo jego wydania, zrealizowany cel postępowania odwoławczego, przez co została naruszona ogólna zasada postepowania administracyjnego jaką jest dwuinstancyjność postępowania. Oznacza to też naruszenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej. Ponadto stanowi też o zasadności zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc pod uwagę wadliwość postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.