Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 939/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie strategii rozwiązywania problemów społecznych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g."), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych dla miasta J. na lata 2021-2030, jako sprzecznej z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej: "ustawa"). W uzasadnieniu podał, że analiza treści uchwały oraz przedmiotowej Strategii, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały wykazała, iż nie określono w niej tzw. "ram finansowych". W pkt 18 (a nie jak wskazano w spisie treści w pkt 19) części IV "Część strategiczna" załącznika nr 1 do uchwały (str. 63) Rada określiła ramy finansowe. W przepisach tych postanowiła, iż: "Ramy finansowe w Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych określają przyznany limit środków, które gmina przeznacza na realizację zadań. W danym roku budżetowym ramy finansowe zawarte w budżecie J. będą aktualizowane w oparciu o dostępne środki budżetu, na podstawie realizowanych kierunków działań określonych programami sektorowymi" (cytat). Zdaniem organu nadzoru, potencjalne źródła finansowania Strategii i wynikających z niej programów określono jako: budżet państwa, budżet samorządu województwa, budżet gminy, środki państwowych funduszy celowych, fundusze unijne oraz inne zagraniczne mechanizmy finansowe, środki własne organizacji pozarządowych, darowizny rzeczowe i finansowe (punkty a-f, str. 63). Zatem Rada ograniczyła się jedynie do podania ogólnikowych elementów ram finansowych, bez wskazania wymiernych wartości oraz określenia "źródła finansowania" przedmiotowej Strategii, ale nie ustaliła ram finansowych Strategii, tj. m.in. planowaną (szacowaną, przewidywaną) kwotę środków (np. maksymalną), która będzie przeznaczona na jej realizację. Brak ten wskazuje na naruszenie art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy. Odnosząc się do treści złożonych wyjaśnień organ nadzoru stwierdził, że w literaturze wskazuje się, by strategia zawierała co najmniej źródła finansowania i prognozowane kwoty maksymalne w każdym roku obowiązywania dokumentu. Pożądane byłoby również podanie źródeł finansowania i kosztów każdego zadania, które przewidziano do realizacji. Art. 16b ust. 2 ustawy stanowi katalog elementów, które należy zawrzeć w Strategii, na co wskazuje użycie słów "strategia zawiera w szczególności". Wskaźnik realizacji działań, czyli wielkości, które powinny zostać osiągnięte w następstwie realizacji Strategii, powinien być przyporządkowany do poszczególnych kierunków działań, jako liczbowe przedstawienie rozpatrywanej wielkości na przyjętej umownie skali, procentowo do przyjętej wartości odniesienia lub w inny sposób pozwalający na interpretację stanu lub tendencji, np. wskaźnik bezrobocia, czy odsetek osób korzystających z pomocy społecznej.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. Gmina Miasta J. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła w całości powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, oraz art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy poprzez przyjęcie, iż uchwała nie określiła ram finansowych Strategii. W uzasadnieniu skargi podała, że ramy finansowe wskazane w art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy, nie zostały jednoznacznie zdefiniowane przez ustawodawcę. Nie określono, jak szczegółowo ten element powinien zostać skonstruowany. Definicji i wyjaśnień dotyczących stosowania ram finansowych nie zawierają również inne akty prawne dotyczące spraw pomocy społecznej. Brak jest także jakichkolwiek wzorów i opracowań, które mogłyby przyczynić się do ujednolicenia dokumentów wytwarzanych przez gminy i powiaty w tym zakresie. Zatem z pewnością pojęcie ram finansowych jest pojęciem nieostrym. W jednym z komentarzy do ustawy wskazano, że przez zwrot "ramy finansowe" trzeba rozumieć źródła finansowania poszczególnych przedsięwzięć przewidzianych w Strategii, pozostawiając tym samym znaczną swobodę w jego interpretacji. Wykładnia tego zwrotu może być szeroka i wymagać jedynie wskazania źródeł finansowania Strategii, jak i ścisła nakazująca podanie przybliżonych kwot. W rzeczywistości o wyborze interpretacji przesądza rada gminy uchwalająca Strategię. Inni znów autorzy wskazują na dowolność w konstrukcji tego elementu. Przepisy wprowadzające do ustawy o pomocy społecznej elementy Strategii funkcjonują już od 10 lat (marzec 2011 r.). Po bliższej analizie można stwierdzić, że podejmowane przez niektóre samorządy próby określenia procentowo lub kwotowo ram finansowych są swoistą "sztuką dla sztuki". Te wielkości szybko się dezaktualizują i nie mają najmniejszego praktycznego znaczenia. Określenie kwot przeznaczonych na konkretne zadania, w dłuższej perspektywie czasowej nie jest możliwe. Natomiast dość precyzyjnie można to określić w realizowanych projektach finansowanych lub współfinansowanych z budżetu państwa i funduszu Unii Europejskiej, nawet w perspektywie kilkuletniej, albowiem taki jest wymóg różnych programów "operacyjnych". Natomiast środki są przyznawane przeważnie w trybie konkursowym, co niesie duże ryzyko negatywnego rozpatrzenia oferty samorządu gminnego. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która w swoich priorytetach i kierunkach może się zmieniać w ślad za zmianami rzeczywistości społeczno-ekonomicznej i stąd też uszczegółowieniem Strategii są wynikające z niej sektorowe programy pomocy społecznej. Jedynym miarodajnym narzędziem planowania finansowego Strategii jest coroczny budżet miasta, uwzględniający potrzeby społeczne i przedsięwzięcia określone w programach sektorowych, a także możliwości finansowe wynikające z różnych, ale aktualnych źródeł finansowania. Strategia wymienia podstawowe wskaźniki realizacji celów, poprzez podstawowe określenia liczbowe osób korzystających ze świadczeń i usług realizowanych w ramach poszczególny celi programów sektorowych pomocy społecznej, które bardziej szczegółowo ustalają te wskaźniki wzbogacające je o różne przewidywane fakty i zdarzenia. To te programy w celach głównych jak i szczegółowych operują takimi pojęciami jak: wzrost, spadek, zwiększenie, zmniejszenie itp., które po analizie pozwolą na interpretację stanu lub tendencji w zakresie pożądanych zmian uzyskanych w wyniku realizacji zadań. Nadto, takiej oceny nie można dokonać bez porównań danych np. rok do roku. Tendencje wzrostowe lub spadkowe dotyczące danego problemu społecznego mogą być mierzalne w różnym stopniu, a uzyskane wyniki nieporównywalne w latach i niejednoznaczne w ocenie, tym bardziej w kontekście skutków pandemii koronawirusa. Służyć temu będą monitoring i ewaluacja opisane zarówno w Strategii, jak i programach, które szczególnie przez obowiązkową, coroczną i publikowaną sprawozdawczość i to one pozwolą Prezydentowi Miasta i Radzie Miejskiej, a także innym zainteresowanym podmiotom, ocenić stan realizacji zadań, zarysowujące się tendencje i w efekcie wprowadzić potrzebne zmiany.

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej akcentował, że coraz to nowe oczekiwania społeczeństwa np. w zakresie tarcz antykryzysowych nie pozwalają na podanie konkretnej wysokości źródeł finansowania i sztywne ich określenie w treści uchwały. Natomiast pełnomocnik organu nadzoru wyjaśnił, że wskazane byłoby w treści Strategii określenie przewidywanych i planowanych ram finansowych a nie ich sztywnych wartości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") ustawodawca przewidział skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Na wstępie podkreślić należy, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych dla miasta J. na lata 2021-2030. Kryterium oceny legalności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć zaś niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami oraz aktami wykonawczymi. Przy ocenie zgodności aktu z prawem powszechnie obowiązującym nie ma znaczenia, czy akt ten jest efektem fakultatywnej działalności prawotwórczej rady gminy, czy też wynikiem nałożonego na organy gminy ustawowego obowiązku stanowienia określonych aktów.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. uznać należy, że sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał lub inne tego typu kwalifikowane naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem i gdy wynika to wprost z treści przepisu.

Stosownie do treści art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się odpowiednio. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Obok oznaczenia organu nadzoru, daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, osnowy zawierającej rozstrzygnięcie tego organu w stosunku do badanej uchwały lub zarządzenia i powołania podstawy prawnej, powinno ono zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie i możliwości zaskarżenia oraz podpisy osób uczestniczących w podjęciu rozstrzygnięcia.

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt IIOSK 447/06).

Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy).

Regulowana przez art. 16b ust. 1 i 2 ustawy strategia rozwiązywania problemów społecznych jest elementem planowania strategicznego w sferze polityki społecznej realizowanej przez jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie samorząd terytorialny korzysta z autonomii planowania i prognozowania. Organy samorządu nie mają jednak pełnej swobody w kształtowaniu treści aktów planowania, ale zachowują szeroki zakres kompetencji, gdyż ustawa kształtuje jedynie najważniejsze elementy tej kompetencji (por. K. Wlaźlak, Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, rozdział V, punkt 4).

Specyfiką tego typu aktów strategicznych jest to, że zawierają przede wszystkim normy planowe, a więc normy nie spełniające wszystkich kryteriów doktrynalnie przypisywanych normom prawnym. Odmienności norm planowych dotyczyć mogą w szczególności ich mocy obowiązującej oraz czasowego i przestrzennego obowiązywania. Normy planowe stanowią zatem swoiste źródła prawa administracyjnego, ponieważ dotyczą zachowań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości, determinując i warunkując te zachowania przez wskazanie okoliczności, w których zachowania te mają być podjęte (szerzej K. Wlaźlak, Charakter prawny aktów planowania i ich rola w realizacji zadań administracji publicznej, SIP LEX).

Strategia rozwiązywania problemów społecznych jest właśnie takiego typu dokumentem planistycznym. Jej minimalną zawartość określa art. 16b ust. 2 pkt 1 do pkt 3 ustawy, ale wymienione składniki nie stanowią katalogu zamkniętego. Do elementów wymaganych należą diagnoza sytuacji społecznej oraz prognoza zmian w zakresie objętym strategią, a ponadto określenie: celów strategicznych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych i wskaźników realizacji działań.

Elementy wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy nie zostały rozwinięte i doprecyzowane, a więc ich konstruowanie opiera się na pewnej konwencji praktykowanej w tego typu aktach i doprecyzowywanej w zależności od danych uwarunkowań lokalnych przez organ samorządu terytorialnego.

Mając na względzie przedstawioną charakterystykę należy ocenić Strategię jako akt planistyczny stanowiący konkretyzację ramowo określonej delegacji ustawowej pozostawiającej stosunkowo szeroki margines swobody organowi planistycznemu.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że opracowanie i realizacja strategii jest zadaniem własnym gminy, a koordynacja jej realizacji należy odpowiednio do ośrodka pomocy społecznej (por. I. Sierpowska w: Pomoc społeczna. Komentarz, SIP LEX tezy do art. 16b ustawy).

Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawę, mieści się w granicach delegacji ustawowej i jej nie narusza oraz zawiera wskazane w delegacji ustawowej elementy.

W tym zakresie stanowisko zawarte w skardze zasługuje w pełni na aprobatę.

Strategia stanowiąca załącznik do uchwały zawiera wstęp określający diagnozę i prognozę zmian, ze wskazaniem celów strategicznych i celów operacyjnych, a dalej gminny program pomocy społecznej, gminny program polityki prorodzinnej, gminny program przeciwdziałania bezrobociu, gminny program ochrony zdrowia wraz z działaniami (sposobami realizacji) strategii w tych zakresach i celami szczegółowymi. W zakresie samorządowego planowania strategicznego mieści się przygotowywanie wielu różnych dokumentów, w tym: programów wspierania rodziny i rozwoju pieczy zastępczej, programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, gminnego programu przeciwdziałania narkomanii, gminnego i powiatowego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, powiatowego programu oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie, programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy (por., I. Sierpowska w: Pomoc społeczna. Komentarz, SIP LEX tezy do art. 16b).

W oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2277) lub art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2050), organ stanowiący gminy uchwala odrębne programy dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych lub przeciwdziałania narkomanii (por. K. Wlaźlak, Glosa aprobująca do wyroku NSA z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 39/06, SIP LEX, oraz wskazuje na to również przegląd orzecznictwa dotyczący skarg na takie programy, por. przykładowo wyroki WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 325/20 i WSA w Opolu z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 27/21 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 161/21). Poglądy zaprezentowane tamże skład orzekający uznaje za własne.

Wskazać tu należy, że ramowy zakres delegacji przewidzianej art. 16b ust. 2 pkt 1 do 3 ustawy jest zamierzony i stanowi przykład właściwej legislacji, chroniącej system prawa przed nadmierną kazuistyką.

Delegacja ta jest tak skonstruowana, by to właśnie organ samorządowy, trzymając się schematu ustawowego, dokonał konkretyzacji postanowień Strategii w odniesieniu do realnych problemów społecznych występujących na danym obszarze jednostki samorządu terytorialnego. To jaka będzie konkretna treść Strategii w odniesieniu do tych ram stanowi zadanie własne oraz autonomiczne i tylko organ samorządowy o tym decyduje.

Jeśli chodzi o ramy finansowe i wskaźniki w części Strategii określonej jako "Finasowanie" zostały wskazane ramy finansowe w takim stopniu, jakie odpowiada słowu "ramy", które rozumieć należy jako ogólne informacje na temat finansowania (por. M. Makuch, D. Moroń Dorota, Ramy finansowe gminnych i powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych - prawo i praktyka, ST 2015/1-2/133-143).

Jak trafnie wskazuje się w skardze w ogólnym dokumencie strategicznym nie da się wskazać konkretnych kwot przeznaczonych w danym roku na realizację Strategii, gdyż konkretne rozdysponowanie środków finansowych następuje na podstawie corocznej uchwały budżetowej.

Obowiązek wskazania konkretnych wskaźników zakłada pewność stanu przyszłego, co jest niemożliwe w przypadkach aktów o charakterze planistycznym i prognostycznym. Zatem trudno przyjąć, że chodzi o konkretne, mierzalne dane. Organ nadzoru również nie konkretyzuje, co rozumie pod pojęciem "wskaźniki monitoringowe" i czego mają one dotyczyć na tym etapie planowania. Nie jest wystarczające wyjaśnienie, że liczby procentowe powinny być podporządkowane do poszczególnych kierunków działań.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że nowoczesne formy finansowania podzielić można jako źródła finansowania wewnętrzne (własne) i zewnętrzne (obce). Funkcja opiekuńcza Państwa realizującego Europejską Kartę Społeczną i Kartę Samorządu Lokalnego opiera się na subwencjach realizujących strategie całościowe i cząstkowe, które jako długofalowe cele rozwojowe wpisane są w rządowe strategie. Z tego powodu finansowanie celów i strategii skutkuje alokacją środków publicznych, redystrybucją dochodów, mobilizacją środków i racjonalizacją wydatków, celem podejmowania decyzji finansowych w ramach polityki społecznej i propozycji wydatków socjalnych na rzecz określonej grupy ludności.

Organ nadzoru dysponuje wiedzą, że wydatki na pomoc społeczną są corocznie negocjowane przez ministra finansów i wojewodów oraz mają charakter techniczny, odnoszący się do wysokości dotacji budżetowej oraz sposobu jej przekazania. Sama wielkość regionalnej dotacji na pomoc społeczną jest pozycją wynikającą z poprzedniego wykonania budżetu oraz wielkości minimum socjalnego, posiadającego ważne znaczenie dla określenia stanu finansowego gospodarstw domowych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że szacowanie rozmiarów finansowania segmentów polityki społecznej przez pryzmat dotacji budżetowej jest niezmiernie istotne dla państwowej i samorządowej pomocy społecznej, w tym zabezpieczeniu społecznym i dialogu obywatelskim. Jednak nie mają ustabilizowanej sytuacji prawnej, tak jak również rządowe programy finansowe. Operacjonalizacja finansowa polityki społecznej nie pozwala na przejrzyste i jednolite opracowanie mierników pozwalających na zwymiarowanie form finansowania poza wysokością dotacji, subwencji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego jako dotacji rozwojowej, którą cechuje relatywizm.

Nadto, brak konkretyzacji wskaźników na prognostycznym etapie realizacji polityki społecznej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa, tym bardziej skutkującego nieważnością całej uchwały.

Kluczem do osiągniecia celów Strategii jest jej skuteczność oraz adekwatność do rzeczywistych potrzeb i problemów danej jednostki a nie formalnie pojmowana legalność, która mogłaby zostać zapewniona przez wpisanie w treści Strategii dowolnych wskaźników, których wielkość lub wartość jest nieweryfikowalna na tym etapie planowania realizacji zadań objętych Strategią na lata 2021-2030.

W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl