Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 80/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P.G., A.G., S.G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 146/13 w sprawie ze skargi A.P.G., A.G., S.G.P. i L.L.W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 3 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości 1. prostuje oznaczenie przedmiotu sprawy zawarte w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 146/13 w ten sposób, że w miejsce słów "odmowy stwierdzenia nieważności decyzji" wpisuje słowa "stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od A.P.G., A.G., S.G.P. solidarnie na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. oddala wniosek uczestnika postępowania Uniwersytetu Łódzkiego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 146/13, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi A.P.G., A.G., S.G.P. i L.L.W. na decyzję Minister Finansów z dnia 3 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Finansów decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r. powołując się na przepis art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z układem zawartym i wchodzącym w życie dnia 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych stwierdził przejście na rzecz Skarbu prawa własności nieruchomości w Łodzi:

[...]

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych nr [...] decyzją z dnia 24 listopada 1965 r., która stała się ostateczna w dniu 6 stycznia 1966 r. oraz została zmieniona w części decyzją z dnia 23 lutego 1966 r., przyznała odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na rzecz I.G. - indywidualnie oraz na rzecz L.G., I.G. i S.A.K. jako wykonawcom testamentu zmarłego S.G. na podstawie wniosku złożonego przez I.G., zarejestrowanego w tej Komisji pod nr [...]. Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję jako należne w związku z objęciem przedmiotowych nieruchomości zapisami art. 34 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. R.P. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Według organu przeprowadzona analiza materiału dowodowego wykazała, że postępowanie administracyjne może być zakończone wydaniem decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przepis art. 2 cyt. ustawy z dnia 9 kwietnia1968 r. daje legitymację Ministrowi Finansów do wydania decyzji w przypadku przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. na wyrok z 15 stycznia 2001 r., sygn. akt: IV SA 1816/98 i 17 maja 1999 r. (OSA 2/98) organ stwierdził, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał. Oznacza to, że samo przyznanie przez komisję odszkodowania daje możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej. Skoro za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie to zaistniała podstawa do wydania decyzji. Organ wskazał, że decyzja jest bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy i potwierdza zaistnienie określonej sytuacji prawnej.

W dniu 10 maja 2011 r. wpłynął do Ministerstwa Finansów wniosek A.P.G., S.S.P., L.L.W. i A.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2011 r., uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu orzeczenia o przejściu nieruchomości na Skarb Państwa pomimo niespełnienia przesłanek określonych w ustawie z 9 kwietnia 1968 r., to jest:

- brak zrzeczenia się praw do nieruchomości przez osoby działające w postępowaniu przed Komisją Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki,

- brak udziału w postępowaniu przed Komisją Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki koniecznych stron postępowania, to jest A.G., S.G.P. oraz A.P.G.,

- brak w materiale dowodowym ostatecznej decyzji Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, dla przyznania odszkodowania niezbędny jest wniosek podpisany przez uprawnione osoby o przyznanie odszkodowania oraz dokument zrzeczenia się wszelkich roszczeń. Odnośnie L.W. oraz S.A.K. brak jest podpisanego przez nich wniosku o przyznanie im odszkodowania. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, ze ubiegali się oni o takie odszkodowanie. Samo wskazanie ich przez I.G. nie stanowi podstawy do przyjęcia, że w ogóle byli zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, a ponieważ nie ma też dokumentu zrzeczenia, który by to potwierdzał, nie można przyjąć, iż wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Brak jest również podpisanego przez L.W. oraz S.A.K. zrzeczenia. Skoro brak jest dwóch podstawowych dokumentów podpisanych przez te osoby nie można uznać, iż przedstawiona propozycja decyzji jest dowodem przyznania odszkodowania.

Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Finansów decyzją z 3 listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do zarzutów skarżących uznając je za bezzasadne. Podniósł, że to decyzja Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki miała rozstrzygający charakter w całej procedurze przyznawania odszkodowań. To Komisja przeprowadzała postępowanie dowodowe. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. oraz treść art. III Układu, zgodnie z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych Minister Finansów nie ma prawa podważać jej ustaleń i wydanej na ich podstawie decyzji o przyznaniu odszkodowania. Jak wynika z przekazanych stronie polskiej dokumentów, procedura przyznawania odszkodowań obejmowała zgłoszenie roszczenia (wniosek) przez zainteresowaną i decyzję Komisji przyznającej odszkodowanie. Zrzeczenie się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było wymagane w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Praktyka przyznawania odszkodowań przez stronę amerykańską wskazuje, iż dokumenty były przedstawiane przez wnioskodawców w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu przed Komisją w szczególności, kiedy podmiot występujący z roszczeniem nie przekazał odpowiednich dokumentów potwierdzających jego prawa własności. Odnośnie do kwestii związanych z poprzednikami prawnymi beneficjentów Układu oraz następstwem prawnym po nich, organ wskazał, iż nie leżą one w jego kognicji, ale sądów powszechnych. W kwestii nieprawidłowości w postępowaniu przed Komisją, dotyczących udziału stron, organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do badania prawidłowości postępowania Komisji z uwagi na autonomię działań administracji amerykańskiej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.P.G., S.G.P., L.L.W. i A.G. Wnosząc o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z 20 kwietnia 2011 r. skarżący kasacyjnie w całości podtrzymali zarzuty prezentowane w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach jest przepis art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartym 16 lipca 1960 r., który w tym samym dniu wszedł w życie, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Układ ten regulował kwestie zaspokojenia roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie tego układu - art. I lit. A. Roszczeniami tymi były m.in. roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane – art. II lit. b. Odnośnie do każdego roszczenia, które zostało przez Rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się dostarczyć Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie. W przypadku, gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie – art. V lit. C.

Na podstawie dowodów przedstawionych przez wnioskodawczynię, raportów terenowych przedstawionych przez przedstawicieli Komisji w Warszawie i oficjalnych polskich dokumentów, Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych decyzją proponowaną z dnia 24 listopada 1965 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu 6 stycznia 1966 r. oraz została zmieniona w części decyzją z dnia 23 lutego 1966 r., przyznała odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na rzecz I.G. - indywidualnie oraz na rzecz L.G., I.G. i S.A.K.r jako wykonawcom testamentu zmarłego S.G. na podstawie wniosku złożonego przez I.G., zarejestrowanego w tej Komisji pod nr [...]. Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję, jako należne w związku z objęciem przedmiotowych nieruchomości zapisami art. 34 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. R. P. Nr 13, poz. 87 ze zm.).

Układ miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. wydany w sprawie sygn. akt: OSA2/98/opubl. ONSA 1999 r. 4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w świetle postanowień układu, zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie.

Kwestionowane w sprawie decyzje Ministra Finansów, powołujące się na przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., zostały wydane po ustaleniu, iż zostały spełnione przesłanki ustawowe dla ich wydania, a mianowicie nieruchomość została faktycznie przejęta na rzecz Państwa, w związku z czym ich właściciel wystąpił do Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych o przyznanie odszkodowania, które zostało przyznane z tytułu utraty praw do nieruchomości. W ocenie Sądu stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek daje podstawę Ministrowi Finansów do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego – art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

W przedmiotowej sprawie przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania przez Komisję utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II Układu. W tej sytuacji decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie należy do decyzji uznaniowych, lecz ma charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Organ administracji zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek nie ma swobody w kształtowaniu treści aktu, bowiem treść aktu jest z góry ustalona przez przepis prawa.

W protokole podpisanym w Warszawie 29 listopada 1960 r. przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu ustalono, że Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać będzie Reprezentantowi Polski dokumenty będące dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Jedną z kategorii tych dokumentów były podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się na rzecz Państwa Polskiego ich praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce – jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach. Faktem jest, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ma takiego zrzeczenia. Jednakże strona polska nie ma wpływu na sposób wykonywania wzajemnych zobowiązań układu i protokołu przez stronę amerykańską. W ocenie Sądu, do wydania decyzji na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. spełnienie warunku zrzeczenia się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było konieczne. Istotne bowiem było uregulowanie roszczenia obywatela amerykańskiego wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Zrzeczenie się praw było wymagane tylko w sytuacji, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach (art. VC Układu). W rozpoznawanej sprawie fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że wnioskodawczyni udowodniła swoje prawa do nieruchomości i zrzeczenie takie nie było w ogóle potrzebne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt: I OSK 595/11). To decyzja Komisji stanowiła uregulowanie i zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia.

Także problem wykonania decyzji o przyznaniu odszkodowania przez stronę amerykańską pozostaje bez znaczenia dla decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Jak wynika z art. III Układu wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów, a w konsekwencji przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu przed Komisją, dotyczących udziału stron. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej kompetencji strony amerykańskiej. Zdaniem Sądu, Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Ustalenia Komisji, co do kręgu spadkobierców po S.G., nie zostały obalone na gruncie prawa amerykańskiego, a ustalenia Komisji nie zostały przez skarżących podważone, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na decyzję Ministra Finansów. Zarówno decyzja Komisji, jak i oświadczenia osób zgłaszających roszczenia zostały przygotowane na gruncie przepisów prawa amerykańskiego i nie mogą być przedmiotem oceny. Natomiast zarzuty podniesione przez skarżących mają swoje źródło w przepisach prawa polskiego, które nie miało zastosowania przy wydawaniu decyzji przez Komisję ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. obowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności części spornych nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela tej nieruchomości. Obecnie mogące wyniknąć kwestie uporządkowania wpisów w księgach wieczystych odnośnie do prawa własności części przedmiotowych nieruchomości pozostają wyłącznie w kompetencji sądów powszechnych.

Powyższe odniesiono także do zarzutu braku wniosku o przyznanie odszkodowania podpisanego przez L.G.W., S.A.K. czy A.G., bądź jego następców prawnych. Jak wynika z Proponowanego Orzeczenia nr PO-9259 Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki Waszyngton 25,D.C. powódka przedstawiła dokumenty sądowe upoważniające wykonawcę testamentu do działania, wystawione na nazwisko L.G., I.G. (aktualna powódka) oraz S.A.K., jako wykonawców testamentu zmarłego S.G. W związku z tym L.G., I.G., i S.A.K. dołącza się, jako powodów w odpowiednim charakterze (str. 2 Orzeczenia). Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów, a w konsekwencji przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu przed Komisją, dotyczących zarówno udziału stron, jak i złożonych wniosków o przyznanie odszkodowania.

Również zarzut dotyczący braku ostatecznej decyzji Komisji jest gołosłowny, pozbawiony podstaw. Na ostatniej stronie dokumentu decyzji z 24 listopada 1965 r., zatytułowanego "Proponowane orzeczenie znajduje się klauzula poświadczenia nabycia statusu ostateczności w dniu 6 stycznia 1966 r. Orzeczenie to uległo zmianie w zakresie określonym w decyzji z dnia 23 lutego 1966 r., zatytułowanej "Zmienione orzeczenie końcowe", która wyraźnie i jednoznacznie określą, że odnosi się do Proponowanego orzeczenia z dnia 24 listopada 1965 r. i Orzeczenia końcowego z dnia 6 stycznia 1966 r. Okoliczności te (ostateczności decyzji i jej zmiany w części) zostały prawidłowo wyeksponowane przez Ministra Finansów w komparycji decyzji z 3 listopada 2011 r. i zarzut ten wydaje się zupełnie niezrozumiały.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydane w tej sprawie decyzje wskazują, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A.P.G., A.G., S.G.P. zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) oraz art. I A i B, II oraz V Układu indemnizacyjnego z dnia 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przejście na własność Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości i wydanie decyzji, o której mowa w art. 2 powyższej ustawy, jest możliwe mimo niewykazania, że:

- są dowody na okoliczność przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Wólczańskiej 90, w sytuacji gdy z wniosku nie wynika w żaden sposób, aby nieruchomość ta była w okresie do 16 lipca 1960 r. przejęta we władanie w jakikolwiek sposób przez Skarb Państwa,

- doszło do zrzeczenia się praw do nieruchomości przez osoby objęte postępowaniem przed Komisją Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych, w sytuacji gdy odnośnie większości nieruchomości objętych wnioskiem nie przedstawiono oryginalnych dokumentów,

- jest wniosek o przyznanie odszkodowania podpisany przez L.G.W., S.A.K. (ani spadkobierców S.G. – A.G., ani jego następców prawnych),

- jest ostateczna decyzja Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych z dnia 6 stycznia 1966 r. oraz jest klauzula potwierdzająca, że Propozycja Decyzji stała się ostateczna,

- są dowody, iż w postępowaniu uczestniczyli wszyscy uprawnieni następcy prawni S.G.;

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające niezakwestionowaniu wydania decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy nie zostały spełnione, zawarte w przedmiotowej ustawie oraz w Układzie indemnizacyjnym, przesłanki do przyjęcia, iż przedmiotowe nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ brak jest podstawowych dowodów o załatwieniu wszelkich roszczeń, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji deklaratoryjnej.

2) art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z art. I i II A i B Układu Indemnizacyjnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazane przepisy dotyczyły także faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości przez Skarb Państwa, bez podstawy prawnej w postaci decyzji wywłaszczeniowej, względnie decyzji lub orzeczenia stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości z mocy prawa, względnie oświadczenia o zrzeczeniu się własności na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym uznanie, że decyzja wydawana w oparciu o art. 2 przedmiotowej ustawy sanuje uprzedni brak rozstrzygnięcia lub dokumentu potwierdzającego prawo Skarbu Państwa do nieruchomości, podczas gdy sam Układ Indemnizacyjny nie zawierał postanowień przenoszących własność nieruchomości na Skarb Państwa, lecz odwołuje się jedynie do przejęcia własności w trybie nacjonalizacji, a także "ustaw, dekretów lub innych zarządzeń", a w niniejszej sprawie takie decyzje, orzeczenia czy przepisy nie znalazły skutecznego zastosowania;

3) art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo że w obecnym porządku konstytucyjnym nie odpowiadają one standardom przyzwoitej legislacji i demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z art. 2 Konstytucji RP oraz standardowi zamkniętego katalogu źródeł prawa wskazanemu w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na uregulowaniu sytuacji prawnej adresatów w sposób generalny i abstrakcyjny w oparciu o akt normatywny (Układ Indemnizacyjny) nie mogący być w świetle Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a jednocześnie uczynienie tego aktu normatywnego podstawą wydanych wobec skarżących władczych rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) w obecnym porządku konstytucyjnym.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwalał na przyjęcie, że do dnia 16 lipca 1960 r., czyli w okresie objętym działaniem układu indemnizacyjnego, doszło do przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Wólczańskiej 90, co skutkowało nie dostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. przez organ, a w konsekwencji oddaleniem skargi, mimo iż podlegała ona uwzględnieniu z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. przez organ.

Mając na uwadze powyższe, strony skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i rozpoznanie skargi oraz uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji Ministra Finansów w sprawie FR6/6420/BJF/2011/BMI9-6662 z dnia 3 listopada 2011 r. oraz w sprawie FR6/6420/035/RFB/10/11/2125 z dnia 20 kwietnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Ponadto, strony skarżące kasacyjnie wniosły, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu następującego pytania prawnego:

"Czy normy zawarte w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), znajdujące zastosowanie poprzez wydawanie opartych o nie decyzji administracyjnych pod rządami Konstytucji RP z 1997 roku, są zgodne z konstytucyjnymi standardami przyzwoitej legislacji i demokratycznego państwa prawnego, wywiedzionymi z art. 2 Konstytucji RP oraz standardem zamknięcia katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wywiedzionym z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jeśli czynią normatywną podstawą władczych rozstrzygnięć wobec jednostek, w obecnym porządku konstytucyjnym, akt (tzw. Układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawarty w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r.) nie będący aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogący stanowić samoistnej podstawy odjęcia własności przysługującej tym jednostkom?"

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, że istniały podstawy do wydania przedmiotowej decyzji Ministra. W pierwszej kolejności stwierdzono, iż brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie z uwagi na okoliczność, że brak jest elementu niezbędnego w postaci zrzeczenia się roszczeń przez uczestników postępowania.

W sprawie administracyjnej brak jest przesłanek do wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku, gdyż nie zostały spełnione przesłanki jej zastosowania, ani w stosunku do I.G., ani L.G.W., ani S.A.K. ani A.G. i jego następców prawnych.

Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1248/06 "Jedynie w przypadkach, gdy zostały przekazane odnośnie zgłoszonego roszczenia wszystkie dokumenty, wedle uzgodnień stron można uznać, iż roszczenia te, jako uregulowane, są objęte zakresem umowy, a więc mogą nastąpić wynikające z jej zawarcia skutki, o których mowa w ustawie o dokonywaniu wpisów".

W Protokole podpisanym w Warszawie dnia 29 listopada 1960 r., który jest załącznikiem do Układu, jako realizacja postanowień art. VC Układu, przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji Układu. W punkcie 7 Protokołu Reprezentant Stanów Zjednoczonych został zobowiązany do przekazywania Reprezentantowi Polski dokumentów będących dowodem wygaśnięcia praw osób, które otrzymały odszkodowane. Zgodnie z punktem 7b, do dokumentów podpisanych przez strony wnoszące roszczenie należy zaliczyć uwierzytelnione zrzeczenie się na rzecz Państwa Polskiego ich praw opartych na przejściu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby te uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach.

Minister Finansów w obydwu decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie powołuje się na treść art. V lit. C Układu, który stanowi, iż: "odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez Rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie (...). W przypadku, gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie".

Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. w sprawie SK 31/99 Trybunał uznał, że przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności uzależnione było od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności. Z Układu oraz Protokołu wynika w sposób jednoznaczny, że układające się strony traktowały oświadczenia o zrzeczeniu jako dowód załatwienia wszelkich roszczeń, zarówno finansowych, jak i rzeczoprawnych, obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Polski. Trybunał zwraca uwagę, że obie strony układu przywiązywały istotną wagę do dokumentów wymaganych od osób uzyskujących zaspokojenie roszczeń.

Skarżące kasacyjnie przedstawiły uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym: "w protokole podpisanym w Warszawie 29 listopada 1960 r. przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu Reprezentant Stanów Zjednoczonych został zobowiązany do przekazywania Reprezentantowi Polski dokumentów będących dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Wyliczono tam trzy kategorie dokumentów, nawiązując do każdego z trzech tytułów wypłaty odszkodowania przewidzianych w art. II Układu. I tak, Reprezentant Stanów Zjednoczonych miał przekazywać stronie polskiej: a) papiery wartościowe emitowane przez osoby prawne, a stanowiące własność takich osób, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na nacjonalizacji lub innego rodzaju przejęciu przez Polskę całej własności takich osób prawnych, b) podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się (....) praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach, c) uwierzytelnione zrzeczenie się, podpisane przez osoby, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na długach przedsiębiorstw znacjonalizowanych lub przejętych przez Polskę.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że obie strony układu przywiązywały istotną wagę do dokumentów wymaganych od osób uzyskujących zaspokojenie roszczeń; ostatecznie trafiały one do strony polskiej, na której rachunek cała operacja była przeprowadzana. Zestawienie treści art. II układu z treścią protokołu prowadzi do stwierdzenia, że rodzaj dokumentów przekazywanych Polsce, a także treść oświadczenia składanego przez osobę zainteresowaną (jeśli takie było wymagane), były ściśle skorelowane z tytułem, na podstawie którego przyznawano odszkodowanie. Utrata własności na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich stanowiła niewątpliwie tytuł objęty art. II lit.b) układu. W pierwszej grapie tytułów (lit.a) mieściło się bowiem przejęcie praw majątkowych (udziałowych), ucieleśnionych w papierach wartościowych emitowanych przez osoby prawne; osoba ubiegająca się o odszkodowanie musiała być właścicielem, ale i posiadaczem tych papierów wartościowych, skoro warunkiem uzyskania odszkodowania było ich wydanie. W przypadku wypłaty odszkodowania z tytułu utraty własności rzeczy pozostawionych lub ograniczenia ich używania, odpowiednio do sytuacji formułowano oświadczenie o zrzeczeniu się praw (...).

Natomiast przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności uzależnione było od zaświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności. Trudno dziś oceniać skutki cywilnoprawne takiego oświadczenia, zwłaszcza, że było ono składane przez obywateli Stanów Zjednoczonych. Oświadczenia te były natomiast niewątpliwie wyrazem świadomości składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących, a ponadto były wyrazem rezygnacji z dochodzenia praw w zamian za wypłacone odszkodowanie. W każdym razie z celu, jaki - według preambuły - przyświecał układowi, z treści jego art. IV oraz postanowień protokołu podpisanego w Warszawie wynika w sposób jednoznaczny, że układające się strony traktowały te oświadczenia jako dowód załatwienia wszelkich roszczeń, zarówno finansowych jak i rzeczowoprawnych, obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Polski."

W ocenie stron skarżących kasacyjnie z powyższego jednoznacznie wynika, że na podstawie przepisów Układu (art. II Układu) w przypadku, gdy dochodziło do przejęcia własności mienia położonego w Polsce konieczne było przedstawienie podpisanego przez osobę wnoszącą roszczenie uwierzytelnionego zrzeczenia się. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów załatwienia wszelkich roszczeń. Nie można obciążać stron postępowania za to, że Rząd Polski nie dopilnował uzyskania wszystkich wymaganych dokumentów. W przypadku braku dokumentów nie można uznać, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej.

W świetle powyższego orzecznictwa oraz orzeczenia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt: OSK 348/05 (lex 219371) decydujące znaczenie przywiązywano do zrzeczenia się roszczeń oraz przyznania odszkodowania.

Strony skarżące kasacyjnie nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie roszczenie było oparte na oryginalnych dokumentach odnoszących się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę i w związku z tym nie było konieczne przedłożenie Rządowi Polskiemu zwolnienia z zobowiązania podpisanego przez wnoszącego roszczenie.

W aktach niniejszej sprawy znajdują się wszystkie dokumenty przekazane przez Rząd Stanów Zjednoczonych. Na stronie 3 tłumaczenia o nazwie Załącznik Nr 1 wskazano, jakich nieruchomości dotyczyło przedmiotowe postępowanie przed Rządem Amerykańskim oraz jakie dokumenty w kopii czy też w oryginale zostały załączone do wniosku. Załączone dokumenty dotyczące nieruchomości zostały przedstawione w Załączniku A i B, a także dalej na dwóch kolejnych stronach. Niemniej jednak cały wniosek dotyczył dziewięciu nieruchomości. W załącznikach przedstawiono dokumenty dotyczące tylko nieruchomości położonej przy ul. Zamenhoffa 22 oraz Kościuszki 69, a także fabryki wyrobów włókienniczych. Co do pozostałych nieruchomości nie ma żadnych dokumentów co oznacza, iż rozpatrując tę sprawę łącznie należy przyjąć, iż konieczne było podpisanie przez wnioskodawczynię i uczestników postępowania zrzeczenia się roszczeń, co wynika z literalnej wykładni wskazanego art. V lit. C Układu czego żadne z nich nie uczyniło.

Zgodnie zatem z powoływanym orzeczeniem WSA w sprawie IV SA/Wa 1248/06 "niezbędną przesłanką jest zrzeczenie się roszczeń do mienia przez obywatela amerykańskiego", co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w wyroku Sądu Najwyższego w sprawie V CSK 3/10.

Ponadto podkreślono, iż Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjmuje, że nie było konieczności dokonania zrzeczenia się praw, gdyż w szczególności należy wskazać, iż odnośnie nieruchomości przy ul. [...] załączona została wyłącznie kopia zaświadczenia z KW. z którego wynikło, że właścicielem nieruchomości są S. i I.G., nie przedstawiono zatem żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że nieruchomość ta została znacjonalizowana lub przejęta przez Rząd Polski. Również w propozycji decyzji wskazano jedynie datę z dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co jest nieprawidłowe, gdyż sama data z dekretu nie była podstawą do przejścia własności, gdyż konieczne było wydanie postanowienia Sądu w tej sprawie. Nie była to zatem nieruchomość znacjonalizowana ani przejęta przez Polskę.

Mając na uwadze powyższe uzasadnienie należy przyjąć, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z art. I i II A i B Układu Indemnizacyjnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazane przepisy dotyczyły także faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości przez Skarb Państwa, bez podstawy prawnej w postaci decyzji wywłaszczeniowej, względnie decyzji lub orzeczenia stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości z mocy prawa, względnie oświadczenia o zrzeczeniu się własności na rzecz Skarbu Państwa. Niesłusznie zatem Sąd przyjął, że decyzja wydawana w oparciu o art. 2 przedmiotowej ustawy sanuje uprzedni brak rozstrzygnięcia lub dokumentu potwierdzającego prawo Skarbu Państwa do nieruchomości, podczas gdy sam Układ indemnizacyjny nie zawierał postanowień przenoszących własność nieruchomości na Skarb Państwa, lecz odwołuje się jedynie do przejęcia własności w trybie nacjonalizacji, a także "ustaw, dekretów lub innych zarządzeń", a w niniejszej sprawie takie decyzje, orzeczenia czy przepisy nie znalazły skutecznego zastosowania.

Jednocześnie wskazano, że odnośnie do nieruchomości położonych w Łodzi określonych w pozycjach 3 i 4 Załącznika Nr 1 do wniosku należy ich sytuację rozpatrywać osobno, gdyż co do każdej z nich osobno wydane zostały postanowienia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa w trybie przemilczenia, a nieruchomości te objęte są odrębnymi księgami wieczystymi. Pomijając nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. Zamenhoffa 22 o wydaniu tych postanowień w stosunku do pozostałych nieruchomości brak jest jakiejkolwiek wzmianki o dokumentach we wniosku ani w załącznikach. W aktach sprawy co do zasady brak jest dokumentów, które by świadczyły, iż nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa, co oznacza jak podkreśla w uzasadnieniu WSA w sprawie IV SA/Wa 1248/06 niezbędną przesłanką jest zrzeczenie się roszczeń do mienia. Ponadto brak jest również jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozostałych nieruchomości zgłoszonych we wniosku, co oznacza, iż konieczne było dokonanie zrzeczenia się roszczeń co do wszystkich nieruchomości, gdyż wniosek dotyczył ich wszystkich łącznie.

W związku z powyższym w ocenie stron skarżących kasacyjnie, w sprawie administracyjnej przesłanki merytoryczne wydania decyzji deklaratoryjnej nie zostały spełnione, gdyż pomimo iż w aktach znajduje się wniosek I.G. o przyznanie odszkodowania oraz projekt decyzji brak jest jakiegokolwiek dokumentu opatrzonego podpisem wnioskodawczym obejmującym zrzeczenie się praw do wskazanych we wniosku i proponowanej decyzji nieruchomości. Brak jest w ogóle dowodu, że te propozycje decyzji zostały jej doręczone.

Z uwagi na okoliczność, że dokument zrzeczenia się praw jest dokumentem koniecznym dla stwierdzenia, iż doszło do przyznania odszkodowania, a dokumentu takiego nie ma, co świadczy o tym, iż procedura przyznania odszkodowania I.G. choć rozpoczęta nie uległa nigdy zakończeniu, należy uznać, że nie przyznano ostatecznie I.G. odszkodowania, a ona nie zrzekła się swoich praw w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. A tym bardziej też nigdy to odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia przepisów prawa, gdyż brak jest dowodów o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], w sytuacji gdy z wniosku nie wynika w żaden sposób, aby nieruchomość ta była w okresie do 16 lipca 1960 r. przejęta we władanie w jakikolwiek sposób przez Skarb Państwa.

Okoliczność przejęcia nieruchomości położonej przy ul. Wólczańskiej 90 nie została w żaden sposób udowodniona, gdyż zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że mienie zostało odebrane przez Rząd Polski dnia 1 stycznia 1956 r. na podstawie Dekretu jest oświadczeniem gołosłownym. Powyższa okoliczność niewątpliwie nie wynika ani ze złożonego wniosku, ani z załączników do niego przedstawionych.

Ponadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjmuje, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Zawarta na ostatniej stronie informacja, iż decyzja stanie się ostateczna nie może być wystarczającym dowodem na to, że rzeczywiście nie została ona zmieniona lub uchylona.

Podkreślono, że w dokumencie o nazwie "Zmieniona ostateczna Decyzja" wyraźnie wskazano, że "Decyzję Ostateczną wydano dnia 6 stycznia 1966 r.". W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji z daty 6 stycznia 1966 r. Powyższy zapis wyraźnie oznacza, że w sprawie osobno wydana została Propozycja Decyzji z dnia 24 listopada 1965 r., Decyzja Ostateczna z dnia 6 stycznia 1966 r. oraz Zmieniona Ostateczna Decyzja z dnia 23 lutego 1966 r.

Jednocześnie na Propozycji Decyzji brak jest jakiejkolwiek klauzuli potwierdzającej, że stała się ona ostateczna po upływie 30 dni.

Przechodząc do kolejnej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego złożenie przez L.G.W., S.A.K., a tym bardziej A.G. wniosku o przyznanie odszkodowania.

W wyroku z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt: OSA 2/98 NSA stwierdził, że w świetle postanowień Układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał.

Zgodnie z przytoczonym orzecznictwem oraz Układem i Protokołem dokumentem niezbędnym do przyznania odszkodowania był wniosek osoby uprawnionej. W chwili składania wniosku przez I.G. jej mąż S.G. już nie żył. I.G. złożyła testament zmarłego męża, z którego wynikało, iż wykonawcami testamentu jest ona oraz L.G. oraz S.A.K. Należy jednak zauważyć, że L.G. oraz S.A.K. nigdy nie składali wniosku o przyznanie im odszkodowania jako spadkobiercom czy wykonawcom testamentu S.G.

Dla przyznania odszkodowania niezbędny jest wniosek podpisany przez uprawnione osoby o przyznanie odszkodowania oraz dokument zrzeczenia się wszelkich roszczeń.

Odnośnie L.G. oraz S.A.K. brak jest wniosku podpisanego przez L.G. oraz S.A.K. o przyznanie im odszkodowania. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż ubiegali się oni o takie odszkodowanie. Samo wskazanie ich przez I.G. nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż w ogóle byli zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, a ponieważ nie ma też dokumentu zrzeczenia, który by to potwierdzał, nie można przyjąć, iż wystąpili z wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Brak jest również podpisanego przez L.G. oraz S.A.K. zrzeczenia. Skoro brak jest dwóch podstawowych dokumentów podpisanych przez te osoby nie można zatem uznać, iż przedstawiona propozycja decyzji jest dowodem przyznania odszkodowania.

Ponadto w stosunku do I.G. brak jest podstawowych dokumentów pozwalających stwierdzić, iż przyznane zostało jej odszkodowanie. Należy wskazać, iż propozycja decyzji z dnia 24 listopada 1965 r. nie jest decyzją ostateczną, gdyż powinna zostać wydana osobna decyzja ostateczna, co potwierdzone jest okolicznością, iż wydana została osobna zmieniona decyzja nazwana ostateczną z dnia 23 lutego 1966 r. Odnośnie wad decyzji należy przyjąć, iż te sama okoliczności dotyczą pozostałych uczestników postępowania.

Ponadto brak jest możliwości wydania decyzji administracyjnej w stosunku do A.G. syna S.G., oraz w stosunku do następców prawnych A.G., gdyż A.G. nigdy nie brał udziału w toczącym się przez Komisją Amerykańską postępowaniu, co bezspornie wynika z załączonych do akt dokumentów Ministerstwa. Odszkodowanie w propozycji decyzji zostało przyznane S.A.K., jako wykonawcy testamentu. S.A.K. zgodnie z postanowieniem o stwierdzeniu spadku po S.G. (załączonym do akt sprawy) nie jest jego spadkobiercą. A zatem nie mogło mu zostać przyznane odszkodowanie. Sam A.G. nigdy nie występował z wnioskiem o przyznanie mu odszkodowania i takiego odszkodowania nie otrzymał, nigdy też nie zrzekł się własności nieruchomości, którą odziedziczył. Spadkobiercami A.G. są A.G., S.G.P. oraz A.P.G.(postanowienie załączone do akt). Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, iż w stosunku do A.G. istnieją przesłanki do wydania decyzji administracyjnej w sprawie układu indemnizacyjnego.

Powyższą okoliczność, iż brak jest podstaw do wydania decyzji deklaratoryjnej w stosunku do osób, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed Komisją Amerykańską, które na podstawie postanowienia o stwierdzeniu spadku są spadkobiercami pierwotnego właściciela potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku w sprawie sygn. akt: V CSK 3/10.

Jednocześnie wskazano, iż organ administracyjny obowiązany jest badać, kto wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie oraz na czyją rzecz ono zostało przyznane. Nie chodzi zatem jak wskazuje Minister Finansów o badanie wyroków cywilnych, lecz o uwzględnienie ich w materiale dowodowym i branie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Konieczne jest zatem uwzględnienie postanowień spadkowych dotyczących okoliczności, kto jest następca prawnym pierwotnych właścicieli. A zatem czy dane osoby w ogóle mogły wystąpić z wnioskiem o przyznanie odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji, w ocenie skarżących kasacyjnie, dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 oraz 80 k.p.a.. Całokształt zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwalał na przyjęcie, że do dnia 16 lipca 1960 r., czyli w okresie objętym działaniem układu indemnizacyjnego, doszło do przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...].

Okoliczność przejęcia nieruchomości położonej przy ul. [...] nie została w żaden sposób udowodniona, gdyż zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że mienie zostało odebrane przez Rząd Polski dnia 1 stycznia 1956 r. na podstawie Dekretu jest oświadczeniem gołosłownym. Powyższa okoliczność niewątpliwie nie wynika ani ze złożonego wniosku, ani z załączników do niego przedstawionych.

Opierając się na przedstawionym powyżej uzasadnieniu należy w ocenie stron skarżących kasacyjnie wysnuć wniosek, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo iż w obecnym porządku konstytucyjnym nie odpowiadają one standardom przyzwoitej legislacji i demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z art. 2 Konstytucji RP oraz standardowi zamkniętego katalogu źródeł prawa wskazanemu w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na uregulowaniu sytuacji prawnej adresatów w sposób generalny i abstrakcyjny w oparciu o akt normatywny (Układ Indemnizacyjny) nie mogący być w świetle Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a jednocześnie uczynienie tego aktu normatywnego podstawą wydanych wobec Skarżących władczych rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) w obecnym porządku konstytucyjnym.

W związku z powyższymi zarzutami niezbędne zdaniem skarżących wydaje się skierowanie przez tutejszy Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy normy zawarte w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), znajdujące zastosowanie poprzez wydawanie opartych o nie decyzji administracyjnych pod rządami Konstytucji RP z 1997 roku, są zgodne z konstytucyjnymi standardami przyzwoitej legislacji i demokratycznego państwa prawnego, wywiedzionymi z art. 2 Konstytucji RP oraz standardem zamknięcia katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wywiedzionym z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jeśli czynią normatywną podstawą władczych rozstrzygnięć wobec jednostek, w obecnym porządku konstytucyjnym, akt (tzw. Układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawarty w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r.) nie będący aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogący stanowić samoistnej podstawy odjęcia własności przysługującej tym jednostkom?

Z uwagi na okoliczność, iż w Konstytucji RP jednoznacznie określono, w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jeśli czynią normatywną podstawą władczych rozstrzygnięć wobec jednostek wątpliwym wydaje się przyjęcie, że akt zwany Układem Indemnizacyjnym, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić samoistnej podstawy odebrania jednostkom przysługującego im prawa własności. Gwarancja przysługiwania prawa do własności została określona w art. 64 Konstytucji. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowoduje, że działania organów staną się niezgodne z konstytucyjnymi standardami przyzwoitej legislacji i demokratycznego państwa prawnego, wywiedzionymi z art. 2 Konstytucji RP.

Podsumowując stwierdzono, że skoro I.G., L.G. oraz S.A.K. nie zrzekli się roszczeń do budynków, to nie można było przyznać, im odszkodowania w świetle przedmiotowego Układu. A zatem brak jest podstaw do stosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku (art. 1 i 2) i wydania decyzji deklaratoryjnej w sprawie administracyjnej. Ponadto S.A.K. oraz L.G. nigdy nie złożyli nawet wniosku o przyznanie odszkodowania w ich imieniu (brak jakiegokolwiek dokumentu opatrzonego ich podpisami).

Natomiast poważne braki dowodowe ze strony dokumentów, które obciążają Rząd Polski uzasadniają odmowę wydania decyzji deklaratoryjnej. Jednocześnie istotne zastrzeżenia natury konstytucyjnej również przemawiają za odmową wydania decyzji deklaratoryjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Ministra Finansów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie ponieważ jej autor popełnił szereg błędów w wywodzie stanowiącym próbę wykazania naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Minister podał, że pełnomocnik wnioskodawców skupia swoją uwagę na roli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności (ang. release - pol. zwolnienie, które w kontekście celu, jakiemu ma służyć należy rozumieć jako zwolnienie z zobowiązania). Pomimo obszernych rozważań pełnomocnika na temat doniosłej roli tego dokumentu należy podkreślić, iż to decyzja Komisji miała rozstrzygający charakter w całej procedurze przyznawania odszkodowań. To Komisja przeprowadzała postępowanie dowodowe "... na podstawie dokumentów polskich oraz raportów warszawskich przedstawicieli Komisji ..." (vide decyzja nr PO-9259). Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. oraz treść art. III Układu zawartego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych w dniu 16 lipca 1960 r., zwanego dalej "Układem", zgodnie z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych, Minister Finansów nie ma prawa podważać jej ustaleń i wydanej na ich podstawie decyzji o przyznaniu odszkodowania.

Jak wynika z przekazanych stronie polskiej dokumentów, procedura przyznawania odszkodowań obejmowała zgłoszenie roszczenia (wniosek) przez zainteresowanego i decyzję Komisji przyznającej odszkodowanie, co potwierdza art. V lit. B Układu, zgodnie z którym "W celu zabezpieczenia Rządu Polskiego przed możliwym dochodzeniem praw za pośrednictwem krajów trzecich, lub w inny sposób roszczeń uregulowanych tym układem, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu kopii takich formalnych oświadczeń odnośnie roszczeń, jakie zostaną przedstawione przez wnoszących roszczenia oraz kopii decyzji dotyczących ważności i wysokości roszczeń.'1'' Natomiast art. V lit. C Układu stanowi, iż "odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie (...). W przypadku gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie".

Jak wynika z powyższego, zrzeczenie się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było wymagane w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Praktyka przyznawania odszkodowań przez stronę amerykańską wskazuje, iż dokumenty były przedstawiane przez wnioskodawców w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu przed Komisją, w szczególności, kiedy podmiot występujący z roszczeniem nie przekazał odpowiednich dokumentów potwierdzających jego prawa własności.

Ponadto Punkt 6 Protokołu z dnia 29 listopada 1960 r. dotyczącego realizacji postanowień art. V Układu stanowi, iż "Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać będzie Reprezentantowi Polskiemu kopię każdego roszczenia zgłoszonego w terminie, określonym przez 'Foreign Claims Settlement Commission' zgodnie z przepisami Stanów Zjednoczonych, jak również kopię każdej ostatecznej decyzji Foreign Cłaims Settlement Commision' w odniesieniu do zgłoszonych we właściwym terminie roszczeń, wniesionych na zasadzie Polsko-Amerykańskiego Układu dotyczącego Roszczeń ".

Punkt 7b Protokołu stanowi, iż "Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać również będzie Reprezentantowi Polskiemu następujące dokumenty podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się na rzecz Państwa Polskiego ich praw z tytułu udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością lub podobnych, jeżeli udziały te nie są oparte na akcjach, jak również praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach".

Kompleksowa analiza powyższych przepisów Układu i Protokółu jednoznacznie wskazuje na posiłkowy charakter zwolnienia z zobowiązania tzw. "zrzeczenia". W opinii Ministra Finansów nadawanie dokumentowi zrzeczenia statusu wyłącznego dowodu zastosowania Układu do określonej nieruchomości jest sprzeczne z literalnym brzmieniem postanowień Układu i w efekcie prowadzi do błędnych wniosków uniemożliwiających skuteczne wykonywanie przez Ministra Finansów obowiązków nałożonych ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Powyższy pogląd został potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2001 r., zgodnie z którym "rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na ten Układ wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał. [...] Oznacza to stan przejścia nieruchomości lub prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy. " (sygn. akt IV SA 1816/98).

Ponadto, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. z dnia 8 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV S.A. 2982/01 i 2983/01, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2004 r. IV SA/WA 375/04 wyraźnie wskazują, iż decydujące znaczenie ma fakt wystąpienia przez właściciela o odszkodowanie i czy przyznano mu to odszkodowanie "bez względu na to, czy podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się jakichkolwiek dalszych roszczeń", gdyż "nie stanowią koniecznej przesłanki do wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r."

Biorąc pod uwagę fakt, iż w niniejszej sprawie beneficjenci nie podpisali oświadczeń o zrzeczeniu się wszelkich dalszych roszczeń, uznać należy, iż roszczenie było oparte na oryginalnych dokumentach odnoszących się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynikało roszczenie. Komisja uznała je za bezspornie udowodnione i w konsekwencji przyznała odszkodowanie.

Powyższe twierdzenie Ministra Finansów potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2011/08, w którym Sąd stwierdził, iż "Faktem jest, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ma takiego zrzeczenia się E. B. i G. M. Jednakże strona polska nie ma wpływu na sposób wykonywania wzajemnych zobowiązań układu i protokołu przez stronę amerykańską. W ocenie Sądu okoliczność ta nie ma jednak zasadniczego znaczenia w sprawie. Jak już wyżej wskazano bezsporną okolicznością w sprawie było otrzymanie odszkodowania przez E. B. i G. M. na podstawie decyzji Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych za zgłoszone roszczenia. To decyzja Komisji stanowiła uregulowanie i zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia". Wyrok powyższy został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09.

Odnośnie kwestii związanych z poprzednikami prawnymi beneficjentów Układu oraz następstwem prawnym po nich, Minister Finansów zauważył, iż nie leżą one w jego kognicji, ale sądów powszechnych. Wszelkie ustalenia w tym zakresie mogą być tylko i wyłącznie podnoszone w postępowaniu wieczystoksiegowym wszczętym z wniosku organu właściwego w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa celem ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do danej nieruchomości, wynikającego z decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. W rozpatrywanej sprawie zaistniały wszystkie okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., a mianowicie złożenie wniosku do Komisji oraz wydanie przez nią ostatecznej decyzji przyznającej odszkodowanie. Deklaratoryjny charakter decyzji determinuje czynności Ministra Finansów podejmowane w postępowaniu dowodowym oraz rozstrzygnięcie wydane na ich podstawie, toteż nie jest możliwe dokonywanie analizy stanu prawnego w zakresie innym niż wskazany w ustawie. Rozstrzygnięcie wzajemnych relacji wynikających z ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. i z układów indemnizacyjnych z przeprowadzonymi wcześniej lub później czynnościami prawnymi należy do sądów powszechnych. Usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a więc ustalenia dotyczące ujawnienia w księdze wieczystej podmiotów uprawnionych, leżą w zakresie właściwości sądów powszechnych, a nie Ministra Finansów. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2005 r."(...) Organ administracji publicznej nie może dokonywać ocen w kwestiach leżących wyłącznie w kompetencjach sądu powszechnego. Zadaniem organu administracji publicznej w określonej kategorii spraw jest natomiast zbadanie zaistnienia przesłanek wydania decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym na podstawie przesłanek wynikających z prawa materialnego." (sygn. akt IV SA 1000-1002/03).

Uwzględniając tryb dokonywania wpisów w księgach wieczystych, należy stwierdzić, iż skuteczność decyzji Ministra Finansów jako zdarzenia cywilnoprawnego dokonującego zmiany prawa własności nieruchomości podlega weryfikacji sądu w postępowaniu wieczystoksięgowym.

Podkreślić należy, iż Minister Finansów nie jest uprawiony do badania prawidłowości procedowania przez Komisję z przyczyn przedstawionych powyżej, stanowiących o autonomii działań administracji amerykańskiej.

Zarzut dotyczący braku ostatecznej decyzji Komisji jest pozbawiony podstaw. Na ostatniej stronie dokumentu decyzji z dnia 24 listopada 1965 r., zatytułowanego "Proponowane orzeczenie" znajduje się klauzula poświadczenia nabycia statusu ostateczności w dniu 6 stycznia 1966 r. Orzeczenie to uległo zmianie w zakresie określonym w decyzji z dnia 23 lutego 1966 r., zatytułowanej "Zmienione orzeczenie końcowe", która wyraźnie i jednoznacznie określa, że odnosi się do Proponowanego orzeczenia z dnia 24 listopada 1965 r. i Orzeczenia końcowego z dnia 6 stycznia 1966 r.

Konkludując podkreślono, iż stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99, jak również poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., OSA 2/98, ONSA 1999/4/110, nie kwestionują konstytucyjności ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. oraz legalności decyzji Ministra Finansów wydawanych na jej podstawie. W związku z tym wniosek pełnomocnika Skarżących o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego jest bezcelowe.

Mając powyższe na uwadze Minister Finansów stwierdził, że brak jest podstaw do czynienia Sądowi zarzutu błędnej wykładni, a także nierespektowania obowiązujących przepisów prawa. Pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał zasługujących na uwzględnienie przyczyn, dla których należałoby przyjąć odmienne ustalenia prawne w tym zakresie, wobec czego Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także uczestnik postępowania Uniwersytet Łódzki wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Uczestnik wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach jest przepis art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartym 16 lipca 1960 r., który w tym samym dniu wszedł w życie, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Układ ten regulował kwestie zaspokojenia roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie tego układu - art. I lit. A. Roszczeniami tymi były m.in. roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów łub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane - art. II lit. b. Odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez Rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się dostarczyć Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie. W przypadku, gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie - art. V lit. C.

Na podstawie dowodów przedstawionych przez wnioskodawczynię, raportów terenowych przedstawionych przez przedstawicieli Komisji w Warszawie i oficjalnych polskich dokumentów, Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych przyznała odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na rzecz skarżących. Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję jako należne w związku z objęciem przedmiotowych nieruchomości zapisami art. 34 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. R. P. Nr 13, poz. 87 ze zm.).

Układ miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. wydany w sprawie sygn. akt OSA 2/98 / opubl. ONSA 1999 r. 4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w świetle postanowień układu, zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. To powoduje przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie.

Kwestionowane w sprawie decyzje Ministra Finansów, powołujące się na przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. stwierdzają, że spełnione zostały przesłanki ustawowe dla ich wydania, a mianowicie nieruchomość została faktycznie przejęta na rzecz Państwa, w związku z czym ich właściciel wystąpił do Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych o przyznanie odszkodowania, które zostało przyznane z tytułu utraty praw do nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek daje podstawę Ministrowi Finansów do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego - art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania przez Komisję utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II Układu. Dlatego decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. ma charakter związany i nie należy do decyzji uznaniowych co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Organ administracji zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek nie ma swobody w kształtowaniu treści aktu, bowiem treść aktu jest z góry ustalona przez przepis prawa.

W protokole podpisanym w Warszawie 29 listopada 1960 r. przedstawiciele stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu ustalono, że Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać będzie Reprezentantowi Polski dokumenty będące dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Jedną z kategorii tych dokumentów były podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się na rzecz Państwa Polskiego ich praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach. Faktem jest, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ma takiego zrzeczenia. Jednakże strona polska nie ma wpływu na sposób wykonywania wzajemnych zobowiązań układu i protokołu przez stronę amerykańską. W ocenie Sądu, do wydania decyzji na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. spełnienie warunku zrzeczenia się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było konieczne. Istotne, bowiem było uregulowanie roszczenia obywatela amerykańskiego wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Zrzeczenie się praw było wymagane tylko w sytuacji, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach (art. V c Układu). W rozpoznawanej sprawie fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że wnioskodawczyni udowodniła swoje prawa do nieruchomości i zrzeczenie takie nie było w ogóle potrzebne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt: I OSK 595/11). To decyzja Komisji stanowiła uregulowanie i zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia.

Także problem wykonania decyzji o przyznaniu odszkodowania przez stronę amerykańską pozostaje bez znaczenia dla decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Jak wynika z art. III Układu wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów, a w konsekwencji przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu przed Komisją, dotyczących udziału stron. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej kompetencji strony amerykańskiej. Zdaniem Sądu, Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Ustalenia Komisji, co do kręgu spadkobierców po S. G., nie zostały obalone na gruncie prawa amerykańskiego, a ustalenia Komisji nie zostały przez skarżących podważone, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na decyzję Ministra Finansów. Zarówno decyzja Komisji, jak i oświadczenia osób zgłaszających roszczenia zostały przygotowane na gruncie przepisów prawa amerykańskiego i nie mogą być przedmiotem oceny. Natomiast zarzuty podniesione przez skarżących mają swoje źródło w przepisach prawa polskiego, które nie miało zastosowania przy wydawaniu decyzji przez Komisję ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. obowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności części spornych nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela tej nieruchomości. Obecnie mogące wyniknąć kwestie uporządkowania wpisów w księgach wieczystych odnośnie prawa własności części przedmiotowych nieruchomości pozostają wyłącznie w kompetencji sądów powszechnych.

Również zarzut dotyczący braku ostatecznej decyzji Komisji jest gołosłowny, pozbawiony podstaw. Wydane w tej sprawie decyzje jak i rozstrzygniecie sądu I instancji wskazują, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z 1968 r. Nr 12, poz. 65) i opartego na jej podstawie wniosku, że przyznanie na podstawie decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych z dnia 24 listopada 1965 r. nr PO – 9259 oraz zmieniającej ją w części decyzji z dnia 23 lutego 1966 r. odszkodowania za nieruchomości położone w Łodzi: przy ul [...], księga wieczysta numer [...] - indywidualnie oraz na rzecz L.G., I.G. i S.A.K. jako wykonawcom testamentu zmarłego S.G. na podstawie wniosku złożonego przez I.G., zarejestrowanego w tej Komisji pod nr [...], było wystarczającą podstawą do wydania przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu prawa własności powyższych nieruchomości.

Z przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych wynika, że przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że jak to już wielokrotnie sygnalizowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych sporządzony w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r. (niepubl.) jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2, i 5 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 9 kwietnia 1960 r. Oceny charakteru i skutków stosowania powyższego układu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt: OSA 2/98 (publ.: ONSA z 1999 r., nr 44, poz. 110). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wymieniony układ jest umową międzynarodową, stanowił on jedynie podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tę podstawę stanowią przepisy wskazanej na wstępie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości prawa przejętych przez Państwo Polskie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i zaprezentowaną w uchwale argumentację. Układ z dnia 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki (art. V układu). Jednakże w świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Minister Finansów związany jest decyzją Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II układu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., I OSK 595/11).

W rozpoznawanej sprawie Komisja Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki po rozpatrzeniu roszczenia I.G. zawartego we wniosku z dnia 14 września 1961 r. i dodatku nr 1 do tego wniosku (nr PO 5442) o odszkodowanie na podstawie układu pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem PRL z dnia 16 lipca 1960 r. za opisane wyżej nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa, wydała orzeczenie z dnia 24 listopada 1965 r. zmienione następnie częściowo orzeczeniem końcowym z dnia 23 lutego 1966 r. przyznające odszkodowanie na rzecz I.G. osobno i na rzecz L.G., I.G. i S.A.K. – wykonawców testamentu zmarłego S.G. za utracone wyżej opisane nieruchomości.

Ustaleniami Komisji Minister Finansów był związany, co oznacza że nie mógł podważyć jej orzeczenia. Za takim stanowiskiem przemawia treść układu indemnizacyjnego (art. III , IV, VC) oraz treść i cele wymienionej wyżej ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Wymaga podkreślenia, że art. II układu wyliczał trzy kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone układem, tj. roszczenia z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów, zarządzeń oraz długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane albo przejęte przez Polskę. Przejęcie przez Skarb Państwa mienia obywateli Stanów Zjednoczonych następowało ex lege z dniem wejścia w życie aktów prawnych wymienionych w art. II układu, a decyzje Ministra Finansów stanowiące podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do księgi wieczystej potwierdzają skutki prawne powstałe z mocy samego prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2004 r. , sygn. III CK 401/03, publ. OSNC 2005/7-8/148).

Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania przez Komisję utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II układu. W tej sytuacji decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie może być uznawana za decyzję uznaniową. Ma ona charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. W konsekwencji fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że wnioskodawcy udowodnili swoje prawa do nieruchomości, a zatem kwestia zrzeczenia się tych nieruchomości, jak i wykonania orzeczeń Komisji nie mogła być przedmiotem ustaleń Ministra Finansów w sprawie kończącej się decyzją podejmowaną na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Układ z dnia 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z dnia 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki (art. V układu). W świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu z dnia 16 lipca 1960 r., czy odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej gestii strony amerykańskiej (por. cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., I OSK 595/11; wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1445/09, LEX nr 745023; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1132/08, LEX nr 594913). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 października 2010 r., V CSK 3/10, LEX nr 686384 podkreślił, że "Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, jest obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości, która była podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Minister Finansów nie jest natomiast uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji Stanów Zjednoczonych do spraw uregulowania Roszczeń Zagranicznych i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Jeżeli w wyniku wydania tej decyzji powstał spór co do prawa własności tej nieruchomości, to uprawniony do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny".

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych przyjmując, że decyzja o odszkodowaniu wydana przez Komisję Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych stanowiła wystarczającą podstawę do wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i prawidłowo zastosował te przepisy w realiach niniejszej sprawy. Okoliczności wskazywane przez strony skarżące kasacyjnie w ramach pierwszych dwóch zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej odnosiły się w istocie do prawidłowości postępowania Komisji zakończonego decyzjami z dnia 24 listopada 1965 r. nr [...] i z dnia 23 lutego 1966 r. Zarówno prawidłowość tych decyzji jak i poprzedzającego je postępowania nie podlegały badaniu przez Ministra Finansów, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Z kolei trafność oceny przez organ, a następnie Sąd pierwszej instancji ostatecznego charakteru powyższych decyzji Komisji mogłaby być kwestionowana w ramach zarzutu podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Analiza dokumentacji istotnej w sprawie i ocena tej dokumentacji nie stanowi bowiem ani wykładni, ani stosowania prawa materialnego.

Należy podkreślić, że podstawę materialnoprawną decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji stanowił art. 2 cyt. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., a nie postanowienia Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartego w dniu 16 lipca 1960 r. dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Postanowienia tego układu wymagały analizy z tego względu, że stanowi on istotną okoliczność faktyczną, do której odwołuje się treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Wykładnia tych postanowień nie miała zatem charakteru wykładni prawa materialnego, stąd podniesiony w skardze kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. I A i B, II oraz V Układu nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez strony skarżące kasacyjnie. Jak podkreślano już w orzecznictwie NSA, "układ z dnia 16 lipca 1960 r. zawarty w Waszyngtonie nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym, a zatem nie mógł on sam z siebie powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Tym samym nie można mówić o stosowaniu i wykładni przepisów tego układu w procesie rozstrzygania sprawy. Przywołanie przepisów układu służy jedynie ocenie, czy układ indemnizacyjny jest umową międzynarodową, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych i czy do przyznania odszkodowania doszło w trybie stosowania postanowień niniejszego układu" (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1445/09, LEX nr 745023).

Strony skarżące kasacyjnie w trzecim zarzucie podniesionym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej kwestionują w istocie fakt zastosowania w sprawie przez organy i Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych jako regulacji, która nie odpowiada standardom przyzwoitej legislacji i demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z art. 2 Konstytucji RP oraz standardowi zamkniętego katalogu źródeł prawa wskazanemu w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów strony skarżące kasacyjnie upatrują w "uregulowaniu sytuacji prawnej adresatów w sposób generalny i abstrakcyjny w oparciu o akt normatywny (Układ Indemnizacyjny) nie mogący być w świetle Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a jednocześnie uczynienie tego aktu normatywnego podstawą wydanych wobec skarżących władczych rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) w obecnym porządku konstytucyjnym".

W kontekście tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że ani organ administracji ani Sąd pierwszej instancji nie mają podstaw do tego, aby odmówić zastosowania przepisów rangi ustawowej, jakimi są art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Sąd pierwszej instancji, a wcześniej Minister Finansów działając zgodnie z zasadą legalności nie naruszyły standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nie mogły też naruszyć art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określającego źródła obowiązującego w Polsce prawa. Podstawę prawną decyzji Ministra Finansów stanowiły bowiem przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., a więc aktu stanowiącego źródło powszechnie obowiązującego prawa. Jak wyżej wyjaśniono przepisy art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w żaden sposób nie czynią postanowień Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawartego w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r. normatywną podstawą władczych rozstrzygnięć wobec jednostek, co w konsekwencji uzasadniało również oddalenie wniosku skarżących kasacyjnie o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjnym z pytaniem prawnym, którego treść zaproponowano w skardze kasacyjnej.

Minister Finansów nie mając podstaw do badania prawidłowości decyzji Komisji z dnia 24 listopada 1965 r. nr PO – 9259 i z dnia 23 lutego 1966 r., jak i poprzedzającego je postępowania nie mógł naruszyć przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym decyzji wydanej przez komisję w świetle przesłanek do jej wydania. Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał z urzędu – na podstawie art. 156 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sprostowania sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji z powodu oczywistej omyłki w oznaczeniu przedmiotu sprawy. Z treści decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, jak i uzasadnienia wyroku wynika, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa opisanych w niej nieruchomości, a nie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.

Stosownie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że Minister Finansów poniósł w postępowaniu kasacyjnym jedynie koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego i złożył wniosek o zwrot tych kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) nie określają stawki minimalnej wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć analogicznie stawkę ustaloną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jest to stawka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia.

Oddalając wniosek uczestnika postępowania – Uniwersytetu Łódzkiego o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących zwrotu kosztów jedynym podmiotem, od którego Sąd pierwszej instancji może zasądzić koszty postępowania, jest organ. Nie może być nim skarżący w razie oddalenia skargi, ani też inny uczestnik postępowania w razie uwzględnienia lub oddalenia skargi. W postępowaniu przed Sądem drugiej instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 Prawa przed sądami administracyjnymi). Ustawodawca celowo jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka interpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (zob.: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12, LEX nr 1240628).