Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1284/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
article: art. 70
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 60; art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] L.dz. [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] z siedzibą w C. kwotę 3600 zł (słownie: trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Okręg [...] z siedzibą w [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...], nr sprawy: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...], nr sprawy: [...]):

1. nakazująca skarżącemu zwrot w terminie środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: "PFRON" lub "Fundusz") przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: październik 2012 r. w kwocie 24 428,57 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia wpłaty;

2. umarzająca jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] lipca 2018 r. w sprawie o zwrot środków PFRON tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: grudzień 2012 r., lipiec 2013 r., wrzesień 2013 r.. kwiecień 2015 r.

Przedmiotowa decyzja zapadała w następującym stanie faktycznym.

Prezes Zarządu PFRON uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że [...] Okręgu [...] z siedzibą w [...] – dalej: strona - nie opłaciła w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGSP za okresy: październik 2012 r., grudzień 2012 r., lipiec, 2013 r., wrzesień 2013 r., kwiecień 2015 r.

Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: październik 2012 r., grudzień 2012 r., lipiec 2013 r., wrzesień 2013r., listopad 2014 r., kwiecień 2015 r. wraz z odsetkami naliczonymi od tych kwot od dnia otrzymania dofinansowania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania.

Prezes Zarządu PRFON decyzją z [...] września 2018 r., nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: październik 2012 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków Funduszu za okresy: grudzień 2012 r., lipiec 2013 r., wrzesień 2013 r., kwiecień 2015 r. jako bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż składki ZUS od wynagrodzeń za te okresy zostały przez stronę opłacone w pełnej wysokości i w terminie.

Orzekając na skutek odwołania strony Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] grudnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON za okresy sprawozdawcze: grudzień 2012 r., lipiec 2013 r., wrzesień 2013 r. oraz kwiecień 2015 r. zostało umorzone jako bezprzedmiotowe albowiem składki ZUS od wynagrodzeń zostały opłacone zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, z późn. zm. dalej: "ustawa o rehabilitacji"). W związku z powyższym ocenie podlegał okres sprawozdawczy październik 2012 r. Strona wypłaciła wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym pod koniec miesiąca. Tym samym wnioskowi Wn-D za okres październik 2012 r. odpowiada deklaracja ZUS za okres październik 2012 r. Wynika to z faktu, iż wynagrodzenie płacone jest w tym samym miesiącu za ten miesiąc, za który pracownik pobiera wynagrodzenie, a obowiązek opłacenia składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia.

Organ II instancji zauważył, że składki ZUS od wynagrodzeń za październik 2012 r. zostały opłacone w pełnej wysokości po terminie w dniu 16 listopada 2012 r. Strona za październik 2012 r. nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń zgodnie z art. art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. Przepis ten wskazuje, że koszty płacy powinny zostać poniesione terminowo i faktycznie, wobec czego nieterminowe opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, FP i FGSP, z uchybieniem terminu wynikającego z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skutkuje uznaniem, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okres sprawozdawczy zostało pobrane w całości nienależnie. Z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, iż funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy tj. m.in. kosztów ubezpieczenia społecznego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP.

Organ odnosząc się do kwestii przedawnienia wskazał, że przepis art. 70 O.p., nie ma zastosowania do należności z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wyjaśnił, że w sprawie ma zastosowanie art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, wskazujący dziesięcioletni okres przedawniania. W myśl art. 15 ust. 2 ww. rozporządzenia okres przedawniania rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi (...). Natomiast podjęcie jakiejkolwiek czynności przez Państwo Członkowskie powoduje przerwanie biegu przedawniania. Strona została wezwana do zwrotu środków PFRON wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych m.in. za październik 2012 r., co spowodowało przerwanie biegu przedawniania. Wobec tego organ ma możliwość dochodzenia zwrotu środków za okres sprawozdawczy październik 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Okręg [...] z siedzibą w [...].

Przedmiotową decyzję zaskarżył w części utrzymującej w mocy pkt 1 decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2018 r. tj. w części nakazującej zwrócenia środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy październik 2012 r. w kwocie 24.428,57 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 23 listopada 2012 r. do dnia wpłaty.

Wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej (organu) na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 70 O.p., uznając iż nie ma on zastosowania w zakresie przedawnienia środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych za październik 2012 r., które organ nakazał zwrócić Skarżącemu, przekazanych mu tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) tj. obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i okoliczności zaistniałej sytuacji, a także niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, w tym nieuwzględnienie statusu organizacji pożytku publicznego Skarżącego, która nie prowadzi działalności gospodarczej, nie gospodaruje swobodnie wolnymi środkami i zrzesza osoby niewidome i słabowidzące w celu ich społecznej integracji, rehabilitacji, wyrównywania szans, trudności w zgromadzeniu środków nia zapłatę wszystkich składek wobec nieterminowego wpływu środków z PEFRON, sytuacji majątkowej i materialnej Skarżącego oraz niewielkiego opóźnienia wynoszącego jedynie jeden dzień, a zwrot takiej kwoty wraz z odsetkami będzie tylko i wyłącznie ze szkodą dla osób niepełnosprawnych.

b) nadużycia prawa poprzez nakazanie od Skarżącego zwrotu dofinasowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze względu na nieterminową zapłatę składek ZUS, co jest niewspółmierne do wagi popełnionego przekroczenia, biorąc pod uwagę, iż Skarżący spóźnił się jedynie jeden dzień, a w brzmieniu ustawy obowiązującej od grudnia 2012 r" takie opóźnienie nie skutkowałoby obowiązkiem zwrotu dofinansowania, ponieważ od 1 grudnia 2012 r. miesięczne dofinansowanie nie przysługiwało, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 151/19 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz [...] Okręgu [...] z siedzibą w [...] 3600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie regulacja zwalniająca od sankcji za uchybienia w terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne nieprzekraczające 14 dni. Przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji dopuszczający możliwość 14 dniowego uchybienia terminu płatności został wprowadzony ustawą z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 986, dalej: "ustawa zmieniająca"). Art. 8 pkt 2 ustawy zmieniającej stanowi, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem m.in. art. 1 pkt 9 lit. a, który wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji Nr druku: 386), projekt miał na celu m.in. doprecyzowanie przepisu art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji o wskazanie na konieczność terminowego poniesienia kosztów płacy. Regulacja zawarta w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy odnosi sankcję w postaci utraty prawa do miesięcznego dofinansowania do tożsamej definicji terminu poniesienia miesięcznych kosztów płacy, doprecyzowując jedynie wymiar dopuszczalnego przekroczenia terminu.

Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92 wyjaśnił, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy "polega [...] na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia ustawodawcy dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo według nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane". Zatem jeżeli w ustawie brak jest wyraźnych i szczególnych przepisów przejściowych, ustawę tę stosuje się od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Innymi słowy, uniemożliwia to stosowanie innych przepisów, niż przepisy nowe (przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją). Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki społeczne. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 roku U 5/86 OTK 1986 poz. 1, z 28 maja 1986 roku U 1/86 OTK 1986 poz. 2). Zdaniem Sądu I instancji w sprawie mamy do czynienia z takim właśnie zdarzeniem, relacją publiczno - prawną wciąż "otwartą". Dzieje się tak, ponieważ do czasu zainicjowania niniejszego postępowania, co miało miejsce po latach od udzielenia refundacji, wcześniej – pod rządami dawnej regulacji - nie została zweryfikowana jej zasadność.

W ocenie WSA nowa regulacja jest z woli ustawodawcy dla strony korzystniejsza. Z uwagi na w istocie sankcyjny charakter prowadzonego obecnie postępowania nie można tracić z pola widzenia zasady stosowania ustawy dla skarżącego Stowarzyszenia względniejszej (korzystniejszej), którą w sprawie jest nowe prawo. Zastosowaniu nowej ustawy nie sprzeciwiają się realiach sprawy w szczególności względy natury aksjologicznej. Przepis art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konsekwentnie, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy II stopnia".

Zgodnie ze wskazaniami Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wskazanej w wyroku wykładni prawa materialnego i zastosuje ustawę nową, korzystniejszą dla Strony. W tym kontekście dokona ustaleń związanych z uiszczeniem przez stronę miesięcznych kosztów płacy z uchybieniem terminu wskazanego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Organ winien rozważyć także kwestię możliwości wydania decyzji merytorycznej z uwagi na bieg terminu przedawnienia.

Prezes Zarządu PFRON wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W wyniku złożenia przez Skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1864/19 uchylił wyrok WSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 151/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że błędna wykładnia omawianych przepisów doprowadziła w rezultacie do niewłaściwego ich zastosowania. Składki ZUS od wynagrodzeń za październik 2012 r. zostały opłacone w pełnej wysokości po terminie, w dniu 16 listopada 2012 r. Strona zatem za ten okres nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. Przepis ten wskazywał, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć kwoty 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów w sprawach dotyczących pomocy publicznej (...), 75% tych kosztów. Koszty płacy zgodnie z art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że koszty płacy powinny być poniesione terminowo i faktycznie zgodnie z terminem wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Do kwestii obowiązku terminowego ponoszenia kosztów płac odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2782/17, w którym stwierdził, że zmiana art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, która weszła w życie 1 października 2012 r., stanowiła doprecyzowanie tego przepisu. Taki cel nowelizacji ustawy został wskazany w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 386). Zmiana ta miała na celu uszczelnienie systemu wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a więc skierowania wsparcia do tych pracodawców, którzy rzetelnie wypełniają obowiązki w zakresie ponoszenia miesięcznych kosztów płacy.

NSA uznał, iż WSA w Warszawie błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z relacją publiczno-prawną wciąż "otwartą". W kwestii czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się zgodnie w piśmiennictwie i orzecznictwie, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jaki i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie. Natomiast od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne; "Nowe Prawo" 1965 nr 6; G.Wierczyński, § 30 [w:]J. Warylewski (red.) T.Bąkowski, P.Bielski, K.Kaszubowski, M.Kokoszyński, J.Stelina, G.Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz; wyroki NSA: z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09; z 21 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1186/120). Trwanie danego zdarzenia lub stanu rzeczy, zarówno pod rządem dawnego, jak i nowego prawa, jest więc tym elementem, który pozwala zastosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. W rozpoznawanej sprawie stosunek prawny pomiędzy organem a pracodawcą został całkowicie ukształtowany (zamknięty i zakończony, o czym była mowa wyżej) pod rządem przepisów ustawy o rehabilitacji sprzed jej nowelizacji tj. przed dniem 1 grudnia 2012r. Skutki tego stosunku prawnego muszą być zatem oceniane zgodne z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej kwestii podziela trafność zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podatnie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji odniesie się do pozostałych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wydany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1864/19 oraz zawarta w nim ocena prawa.

Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których także strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, nie mogą być następnie powtórnie oceniane. Oznacza to również, że także organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, jak również nie jest związany odmiennym poglądem co do wykładni przepisów prawa materialnego prezentowanym przez stronę (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364).

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowym.

Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1864/19, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat prawidłowości zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela pogląd NSA, że zobowiązanie PFRON wobec pracodawcy do wypłaty dofinansowania na podstawie art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji, nie ma charakteru "ciągłego", jest zobowiązaniem "jednorazowym", tj. miesięcznym. Taki charakter zobowiązania wynika wprost z treści omawianych przepisów. Zgodnie z art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji: "Pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składa Funduszowi wniosek o wypłatę wynagrodzenia za dany miesiąc". W myśl zaś z art. 26c ust. 3 tej ustawy: "W terminie 25 dni od dnia otrzymania kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz przekazuje na rachunek bankowy pracodawcy miesięczne dofinansowanie w kwocie ustalonej na podstawie art. 26a i 26b oraz informuje pracodawcę o sposobie jej ustalenia, jeżeli kwota ta różni się od kwoty wskazanej we wniosku". Stosunek prawny pomiędzy Funduszem a pracodawcą dotyczy miesięcznego dofinansowania - okresu danego miesiąca, co oznacza, że jest to zdarzenie "zamknięte", bowiem wniosek pracodawcy o dofinansowanie obejmuje dany, konkretny miesiąc. Nie jest to stosunek o charakterze "otwartym", "ciągłym", który nie znalazł jeszcze swojego zakończenia, tj. powstał przed rządami dawnego prawa i trwa nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że spór dotyczy okresu sprawozdawczego za październik 2012 r., natomiast przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty pracy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni - obowiązywał począwszy od 1 grudnia 2012 r.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy zatem do czynienia ze zdarzeniem, relacją publiczno prawną wciąż "otwartą". Jak wskazał NSA, skoro pod rządami dawnej regulacji nie została zweryfikowana zasadność udzielenia refundacji, to mamy do czynienia ze "stosunkiem w toku". Refundacja obejmuje dany miesiąc, którego dotyczy wniosek pracodawcy, co oznacza zdarzenie zakończone przed wejściem w życie nowych przepisów.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, ilekroć w ustawie jest mowa o dniu udzielenia pomocy publicznej – należy przez to rozumieć dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy. Zgodnie z przepisem art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie. Zatem za datę przyznania tej pomocy należy uznać datę złożenia wniosku o dofinansowanie.

Oznacza to, że pracodawca uzyskuje pomoc za dany miesiąc w związku ze złożeniem wniosku o dofinansowanie za ten miesiąc, który jest wskazany we wniosku. Pracodawca na podstawie wniosku nabywa prawo do pomocy za dany (jeden) miesiąc, wniosek nie stanowi podstawy do przyznania pomocy za następny miesiąc lub kolejne miesiące. Złożenie wniosku jest równoznaczne z uzyskaniem prawa do pomocy tylko za ten miesiąc, który obejmuje wniosek. Stosunek prawny pomiędzy Funduszem a pracodawcą "zamyka się" z chwilą uzyskania dofinansowania do miesięcznego wynagrodzenia pracownika. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zobowiązanie z tytułu miesięcznego dofinansowania za październik 2012 r., a więc pomoc publiczna przyznana za ten miesiąc w kolejnym miesiącu (do 25 listopada 2012 r.) nie ma charakteru zdarzenia "otwartego", "ciągłego". Należy w tym miejscu dodać, że możliwość złożenia wniosku o dofinansowanie jest prawem pracodawcy, jednak aby z tego prawa skorzystać beneficjent musi złożyć wniosek za dany miesiąc.

WSA w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę podziela również pozostałe wywody NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2020 r.

Wykonując wytyczne zawarte w ww. wyroku NSA dotyczące tego, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji odniesie się do pozostałych zarzutów skargi, należy uznać, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Zasadny bowiem okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 70 O.p., poprzez uznanie przez organ, iż nie ma on zastosowania w zakresie przedawnienia środków PFRON za październik 2012 r., które organ nakazał zwrócić Skarżącemu, przekazanych mu tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych

Na wstępie wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Z treści art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2011 r., nr 127 poz. 721, dalej jako: "u.f.p."), w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadanym mu ustawą z 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 659) wynika natomiast, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych.

W pkt 1-8 art. 60 u.f.p. wskazano przykładowo, co stanowi niepodatkowe należności budżetowe i tak, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Zgodnie z tym, co zostało wskazane wyżej, wyliczenie to ma charakter przykładowy, o czym świadczy termin "w szczególności" i dlatego też w ocenie Sądu także środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie) i których następnie zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm., dalej jako: "O.p").

Zatem z uwagi na publicznoprawny charakter należności, której zwrotu domaga się PFRON, do kwestii przedawnienia zastosowanie mają regulacje O.p., do których odsyła art. 67 u.f.p., nie zaś przepisy Kodeksu cywilnego (o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji).

Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy tym nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 70 § 1 O.p. wynika, że zobowiązanie przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w tym przepisie upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2003, sygn. akt FPS 8/03, ONSA 2004/1/7).

W niniejszej sprawie uznać należało, iż odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona nabyła prawo do refundacji składki za konkretny miesiąc.

Przypomnieć trzeba, że badana sprawa dotyczy refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc październik 2012 r. Termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki - upłynął 31 grudnia 2017 r. (pięć lat od końca roku kalendarzowego w którym strona nabyła prawo o refundacji składki).

Znaczny upływ czasu pomiędzy terminem w zakresie refundacji składki, a chwilą wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania wymaga zawsze rozważenia przez organ wydający ww. decyzję, czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki nie wygasł na skutek przedawnienia. Prezes PFRON powinien zawsze wyjaśnić z urzędu tę okoliczność, niezależnie od treści podnoszonych przez stronę zarzutów. Przedawnienie jest bowiem okolicznością obiektywną, zachodzącą na skutek upływu czasu, niezależną od woli stron i powodującą bezprzedmiotowość wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania.

Sąd podkreśla również, że przepisy rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej określają, że pomoc uznana w decyzji Komisji Europejskiej za niezgodną z prawem podlega zwrotowi, wraz z odsetkami od dnia jej udzielenia, a uprawnienia Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia. Innymi słowy, Komisja może dochodzić zwrotu niezgodnie z prawem przyznanej pomocy w terminie 10 lat od jej udzielenia. Przepisy te dotyczą jednak tylko zwrotu pomocy nakazanego przez Komisję Europejską.

W stosunku do postępowań dotyczących zwrotu pomocy, prowadzonych przed organami krajowymi, obowiązują przepisy prawa polskiego, tj. okres przedawnienia w omawianym przypadku należy liczyć zgodnie z art. 70 O.p. Natomiast dziesięcioletni okres przedawnienia odnosi się wyłącznie do okresu, w jakim Komisja może nakazać zwrot pomocy udzielonej niezgodnie z prawem, stosownie do procedury określonej w rozporządzeniu Rady (UE) 2015/1589. Z ustalenia dziesięcioletniego okresu przedawnienia wynika obowiązek przechowywania przez państwa członkowskie (podmioty udzielające pomocy) dokumentów związanych z udzieleniem pomocy przez okres 10 lat, na wypadek kontroli Komisji.

Sąd zauważa również, że powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem tutejszego sądu zaprezentowanym w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 376/19, wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., V SA/Wa 568/19, wyrok z 25 września 2019 r., gdzie zaznaczono, że wyrok TSUE z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17 Eesti Pagar potwierdza, iż w zakresie terminu przedawnienia żądanych należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, a do kwestii przedawnienia należności nie ma zastosowania przepis prawa unijnego tj. art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE.

Podobne stanowisko zajęły składy orzekające NSA w orzeczeniach z: 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1496/19, 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 645/20, z 10 września 2020 r., I GSK 829/20.

Z uwagi na skutecznie podniesiony zarzut przedawnienia dochodzonych przez organ roszczeń, bezprzedmiotowa okazała się ocena pozostałych zarzutów skargi dotyczących okresu październik 2012 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezes PFRON uwzględni zatem przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną odnoszącą się do okresu sprawozdawczego październik 2012 r.

Jednocześnie należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na zaistnienie okoliczności skutkujących zawieszeniem lub przerwaniem biegu przedawnienia. W związku z niewyjaśnieniem przez organ czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki nie wygasł na skutek przedawnienia, ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy w niniejszej sprawie zaszły okoliczności skutkujące zawieszeniem względnie przerwaniem biegu przedawnienia, o których mowa w art. 70 O.p.

W razie ustalenia, że brak jest w przedmiotowej sprawie okoliczności skutkujących zawieszeniem, względnie przerwaniem biegu przedawnienia, organ ustosunkuje się do twierdzeń strony skarżącej dotyczącej przedawnienia roszczenia PFRON względem strony z uwagi na upływ okresu przedawnienia i albo umorzy w zaskarżonym zakresie postępowanie administracyjne wobec strony, albo wyjaśni - biorąc pod uwagę stanowisko Sądu - dlaczego pomimo zastosowania w sprawie odpowiednio przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, umorzenie nie jest możliwe.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł opierając się na treści art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.). Na kwotę przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 3.600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.