Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1819/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 96 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
article: art. 5 par. 2 pkt 4, art. 28, art. 127 par. 3, art. 105, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 i 5
journal: Dz.U. 1999 nr 90 poz 999
law: Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania licencji pilota samolotowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (nazywany dalej "Prezesem ULC") decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], na podstawie

art. 138 § 1 w zw. z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej: "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosku P.Z. (nazywanego dalej "skarżącym") z dnia [...] kwietnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], w pkt 1 uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wydania skarżącemu licencji Nr [...] wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO, w postaci wpisu w brzmieniu: "Nie spełnia wymogu biegłości językowej zgodnie z pkt 1.2.9.4 Załącznika 1 ICAO dla języka angielskiego", w pkt 2 umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2011 r.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2010 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek skarżącego o wydanie licencji pilota samolotowego z potwierdzeniem biegłości języka angielskiego na poziomie wymaganym przez Załącznik 1 ICAO. Jako dowód zdania przez stronę egzaminu weryfikującego poziom znajomości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami ICAO, skarżący przedłożył poświadczony za zgodność z oryginałem certyfikat wystawiony na druku szkoły T., podpisany przez egzaminatora S.M.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Prezes ULC przyznał skarżącemu uprawnienie do prowadzenia korespondencji R/T w języku angielskim oraz poziom 4 biegłości języka angielskiego skarżącego na 4 poziomie operacyjnym wymaganym przez Załącznik 1 ICAO ważny do dnia [...] czerwca 2013 r.

Po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes ULC uzyskał informację ze szkoły T. oraz informację potwierdzoną przez niemiecką Władzę Lotniczą (LBA), że egzamin przeprowadzony przez egzaminatora S.M. został przeprowadzony niezgodnie z procedurami, tzn. poza szkołą T. oraz bez wiedzy tej szkoły, co wyklucza możliwość stwierdzenia znajomości języka angielskiego na poziomie wymaganym przez Załącznik 1 ICAO. Nadto, szkoła T. wskazała, że certyfikaty wydawane przez egzaminatora zostały wydane przy użyciu sfałszowanych dokumentów szkoły, a żaden z certyfikatów nie został podpisany ani w żaden inny sposób nie został zatwierdzony przez szkołę.

Prezes ULC postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie wydania licencji z potwierdzeniem biegłości języka angielskiego na poziomie wymaganym przez Załącznik 1 ICAO.

W wyniku poczynionych ustaleń Prezes ULC decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., orzekając na nowo o istocie sprawy poprzez wydanie na rzecz skarżącego licencji

Nr [...] oraz odmówienie potwierdzenia biegłości języka angielskiego na poziomie 4 zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO.

Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (złożonym bezpośrednio w ULC) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z dnia [...] marca 2011 r., której strona zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej:

1. art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a. przez uznanie, iż fałszywość dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne jest oczywista, a wznowienie postępowania jest konieczne z uwagi na niebezpieczeństwo grożące życiu lub zdrowiu ludzkiemu,

2. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne stwierdzenie istnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a., w konsekwencji uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej rozstrzygającej o istocie sprawy,

3. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

4. art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

5. art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie postępowania, wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i uznanie mimo tego poszczególnych okoliczności faktycznych sprawy za udowodnione,

6. art. 107 § 3 k.p.a. przez sformułowanie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób nie odpowiadający dyspozycji tego przepisu.

Skarżący postawił również zarzut naruszenia art. 4 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 z późn. zm.) przez zaniechanie prowadzenia wszelkich czynności procesowych w języku polskim, w tym pełnej dokumentacji postępowania, zwłaszcza przez posługiwanie się w postępowaniu dokumentami zagranicznymi bez ich urzędowego tłumaczenia, jak również naruszenie art. 39b Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago w dniu 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212) w zw. z przepisem 5.1.1.2. pkt XIII Załącznika 1 ICAO, a także przepisu 1.2.5.1. w zw. z przepisem 1.2.5.2. Załącznika 1 ICAO przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz § 16a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz. 1603 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie z 3.09.2003 r.", albowiem nakazuje dokonanie w licencji pilota liniowego wpisu nie mającego podstawy prawnej. Naruszenie § 16a rozporządzenia z 3.09.2003 r. przejawia się również w tym, że organ podważył wykonanie przez stronę obowiązku nałożonego tym przepisem, choć egzaminator wydający kwestionowane zaświadczenie – S.M. posiadał dwa certyfikaty wydane przez władze niemieckie: certyfikat egzaminatora indywidualny ([...]) oraz certyfikat egzaminatora w ramach szkoły T. ([...]).

W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożył do Prezesa ULC wniosek o potwierdzenie biegłości języka angielskiego na poziomie wymaganym przez Załącznik 1 ICAO, wraz z załączonym do niego odpowiednim certyfikatem - zaświadczeniem językowym. Powyższy fakt został potwierdzony na podstawie wymiany korespondencji pomiędzy nadzorami polskim i litewskim, który to potwierdził, że skarżący zdał egzamin z angielskiego potocznego na poziomie 4 operacyjnym ICAO w dniu [...] kwietnia 2011 r., na Litwie, w W.

W związku z tym, że strona dostarczyła do ULC nowy dokument potwierdzający zdanie egzaminu z języka angielskiego zgodnie ze standardami ICAO Prezes ULC w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję Nr [...] w przedmiocie wydania licencji z potwierdzeniem uzyskania poziomu 4 biegłości języka angielskiego zgodnie z wymogami Załącznika 1 ICAO.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Prezes ULC decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 105 ust. 1 k.p.a. w pkt 1 uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wydania skarżącemu licencji Nr [...] wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO, w postaci wpisu w brzmieniu: "Nie spełnia wymogu biegłości językowej zgodnie z pkt 1.2.9.4 Załącznika 1 ICAO dla języka angielskiego", w pkt 2 umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu Prezes ULC podał, że na podstawie poczynionych ustaleń uznał, że postępowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie wniosku skarżącego o wydanie licencji i potwierdzenie biegłości języka angielskiego na poziomie wymaganym przez Załącznik 1 ICAO, stało się postępowaniem bezprzedmiotowym i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a jednocześnie decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wydania skarżącemu licencji Nr [...] wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO, w postaci wpisu w brzmieniu: "Nie spełnia wymogu biegłości językowej zgodnie z pkt 1.2.9.4 Załącznika 1 ICAO dla języka angielskiego" podlegała uchyleniu.

Prezes ULC podkreślił, że bezpośrednim powodem wydanego rozstrzygnięcia było wpłynięcie do organu wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2011 r. o potwierdzenie biegłości języka angielskiego na poziomie wymaganym przez Załącznik 1 ICAO, wraz z załączonym do niego odpowiednim certyfikatem (zaświadczeniem) językowym. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne może toczyć się wyłącznie, gdy ma swój przedmiot. Jedną z wielu postaci bezprzedmiotowości postępowania jest bezprzedmiotowość przedmiotowa. Możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej determinuje zaistnienie pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże on skutki prawne.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ULC z dnia [...] czerwca 2011 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ULC z dnia [...] marca 2011 r., ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji.

Zaskarżonej decyzji postawił zarzut rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej:

1) art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. przez zawarcie w zaskarżonej decyzji zarówno orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji (będącej przedmiotem ponownego rozpatrzenia), jak i orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego;

2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji oczywistego braku bezprzedmiotowości tego postępowania oraz wyraźnego dążenia strony do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 §1 k.p.a. przez zawarcie w sentencji zaskarżonej decyzji sprzecznego lub co najmniej niejasnego rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z jednoczesnym ograniczeniem tego rozstrzygnięcia do uchylenia tej decyzji w przedmiocie wydania skarżącemu licencji Nr [...] wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO w postaci wpisu w brzmieniu: "Nie spełnia wymogu biegłości językowej zgodnie z pkt 1.2.9.4. Załącznika 1 ICAO dla języka angielskiego", a więc punktu 2 decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

4) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wydania skarżacemu licencji Nr [...] wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO w postaci wpisu w brzmieniu: "Nie spełnia wymogu biegłości językowej zgodnie z pkt 1.2.9.4. Załącznika 1 ICAO dla języka angielskiego", a więc punktu 2 decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., który to punkt zawierał "nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy", z jednoczesnym brakiem orzeczenia odnośnie punktu 1 decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r, uchylającego decyzję dotychczasową, będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego,

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] bez orzeczenia co do istoty sprawy,

6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez sformułowanie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób nie odpowiadający dyspozycji tego przepisu,

7) art. 15 k.p.a. przez pozbawienie strony postępowania prawa do rozpoznania sprawy w II instancji przez uchylenie się od orzeczenia merytorycznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że był (i nadal jest) zainteresowany wynikiem merytorycznym postępowania w sprawie "wznowienia" postępowania, w toku którego przedłożył zaświadczenie o zdanym egzaminie językowym w Niemczech, który zdał, działając w dobrej wierze do egzaminatora i szkoły, w której egzaminator posiadał certyfikat wystawiony przez lotniczy nadzór niemiecki. Dlatego też ocena Prezesa ULC, iż zaświadczenie to było "oczywiście fałszywe", wyrażona bez przeprowadzenia wyczerpującego i zgodnego z przepisami postępowania administracyjnego naruszyła dobra osobiste skarżącego. Skarżący jest pilotem, zatem stwierdzenie, iż posłużył się dowodem "oczywiście fałszywym" było dla niego krzywdzące, podważając zaufanie do niego. Jest to o tyle istotne, że owo stwierdzenie Prezes ULC wyraził w formie decyzji administracyjnej, o której podjęciu powiadomił pracodawcę zanim stała się ona prawomocna. Wobec zainteresowania skarżącego merytorycznym rozpoznaniem sprawy (postępowania wznowieniowego) brak było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Postępowanie organu nalezało zdaniem skarżącego, uznać za uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie skarżącego, błędne było stanowisko Prezesa ULC, jakoby postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z powodu wydania skarżącemu nowej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący złożył nowy wniosek, celem wydania tej decyzji tylko i wyłącznie z powodu działań Prezesa ULC, który powiadomił pracodawcę o uchyleniu wcześniejszej decyzji, wydanej na podstawie zaświadczenia o egzaminie językowym zdanym w Niemczech. Decyzja ta jednak w żaden sposób nie powinna wpływać na działania Prezesa ULC podejmowane w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego zupełnie innej decyzji (uprawnienia językowego wydanego na innej podstawie faktycznej oraz na inny okres). Nie zachodzi zatem w żaden sposób tożsamość pomiędzy sprawą administracyjną polegającą na wznowieniu z urzędu postępowania dotyczącego decyzji Prezesa ULC z dnia [...] lipca 2010 r. a decyzją Prezesa ULC z dnia [...] maja 2011 r.

Skarżący podkreślił, że nie było żadnych podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w związku z uzyskaniem przez skarżącego nowej decyzji o treści zbliżonej do treści decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego.

W ocenie skarżącego, podzielenie poglądu Prezesa ULC, jakoby decyzja z dnia [...] maja 2011 r. (poziom 4 biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO ważny do dnia [...] kwietnia 2014 r. wydany na postawie egzaminu na Litwie) dotyczyła tego samego przedmiotu, co decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. (poziom 4 biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO ważny do dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie egzaminu w Niemczech), prowadziłoby do wniosku, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. dotyczyła w istocie rzeczy "sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Skarżący wskazał na sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania odwoławczego a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, gdyż w uzasadnieniu mowa jest o bezprzedmiotowości "postępowania wszczętego z urzędu [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca...". Zachodziła istotna sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji, a tym samym zasadny był zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Pomijając to, że w sprawie brak było także jakichkolwiek przesłanek do ewentualnego umorzenia postępowania w I instancji, to zaskarżona decyzja jest wadliwa nie tylko z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Błędy, jakimi jest dotknięta zaskarżona decyzja uzasadniają, zdaniem skarżącego, wniosek o to, aby w pierwszej kolejności rozważyć stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 138 § 1 k.p.a., stanowiąc w istocie dwie różne decyzje. Po pierwsze jest decyzją o uchyleniu decyzji "zaskarżonej" wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (choć nie wiadomo czy uchyla ją w całości czy w części, jednakże bez orzeczenia o istocie sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto ma wszelkie cechy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ponadto, sposób w jaki sformułowano punkt 1) zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom rozstrzygnięcia administracyjnego, a jego treść budzi bardzo poważne wątpliwości. Uchylając "w całości" decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Prezes ULC zawarł bowiem w sentencji decyzji wskazanie, iż owo uchylenie ma zastosowanie "w przedmiocie wydania skarżącemu licencji Nr [...] wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Ząłącznika 1 ICAO....". Podobne stwierdzenie odnośnie uchylenia decyzji z [...] marca 2011 r. "w przedmiocie wydania..." znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem decyzja z dnia [...] marca 2011 r. to decyzja rozstrzygająca sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli zawierająca dwa elementy: uchyla dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzyga sprawę. Zaskarżona decyzja, zawierając sformułowanie o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. "w przedmiocie wydania...", odnosi się w istocie rzeczy wyłącznie do jednego z tych elementów: nowego rozstrzygnięcia sprawy, zawartego w punkcie 2 decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Brak jest zatem orzeczenia w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej, zawartego w punkcie 1 decyzji z dnia [...] marca 2011 r.

Jeżeli przyjąć, że taka właśnie była intencja Prezesa ULC, to zaskarżona decyzja skutkuje tym, że w wyniku postępowania wznowieniowego została uchylona decyzja dotychczasowa (tj. decyzja z dnia [...] lipca 2010 r.), a jednocześnie brak jest merytorycznego orzeczenia o istocie sprawy. Sytuacja taka byłaby rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast jeżeli intencja Prezesa ULC była inna, to zasadnie można zarzucić decyzji, iż tak jej rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, nie odpowiadają wymogom procedury administracyjnej.

Jeśli jednak Prezes ULC chciał zaskarżoną decyzją uchylić w całości swoją decyzję z dnia [...] marca 2011 r., to jest również w przedmiocie punktu 1) tej decyzji, wówczas jego obowiązkiem było - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzecznie co do istoty sprawy. To zaś mogło nastąpić po ponownym rozpatrzeniu sprawy i odniesieniu się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jaki złożył skarżący. Brak było natomiast podstaw do ewentualnego umorzenia postępowania pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.") Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego skutkujące taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (DZ. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.) Prezes ULC jest centralnym organem administracji rządowej, który w myśl art. 96 ust. 3 cyt. ustawy wydaje, odmawia wydania, uznaje, zawiesza uznanie, przywraca uznanie, odmawia uznania, cofa uznanie, cofa, zawiesza, przywraca i zmienia licencje w drodze decyzji administracyjnych.

Przepis art. 20 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze wskazuje wprost, że Prezes ULC jest centralnym organem administracji rządowej, a to oznacza, że w sprawie ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

W myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., przez ministra rozumie się Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Jak wynika z cytowanego powyżej art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX Nr 57182, i z 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX Nr 81760).

Powyższe oznacza, że Prezes ULC, wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działań podjętych jako organ pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a.

Inaczej mówiąc, postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3).

Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne.

W rozpoznawanej sprawie Prezes ULC w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w pkt 1 decyzji uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wydania skarżącemu licencji Nr [...] wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego z wymaganiami Załącznika 1 ICAO, w postaci wpisu w brzmieniu: "Nie spełnia wymogu biegłości językowej z pkt 1.2.9.4 Załącznika 1 ICAO dla języka angielskiego", w pkt 2 umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Należy stwierdzić, że rozpatrywana całościowo sentencja decyzji Prezesa ULC stanowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., albowiem przepis nie pozwala na łączenie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 – 3 w jednym akcie. W decyzji w sposób niedozwolony połączono dwa rozdzielne rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 i 3. Uzasadnienie decyzji nie rozwiało wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia, gdyż mowa w nim o bezprzedmiotowości postępowania "pierwszoinstancyjnego" i konieczności uchylenia rozstrzygnięcia merytorycznego w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. (jej pkt 2). Jednocześnie skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zaskarżonej odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tymczasem z pkt zaskarżonej 1 decyzji nie wynika jednoznacznie zakres uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2011 r., czy chodzi o uchylenie w całości wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., czy też o uchylenie jedynie jej pkt 2 (wtedy pozostałby w obrocie pkt 1 uchylający w całości decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.) przy jednoczesnym umorzeniu postępowania odwoławczego. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia podniesionych wątpliwości, gdyż wskazuje na jeszcze inny sposób załatwienia sprawy: bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego i uchylenie pkt 2 decyzji z dnia [...] marca 2011 r. (w przedmiocie wydania skarżącemu licencji wraz z odmową potwierdzenia biegłości języka angielskiego).

Odnosząc się do pkt 1 decyzji Prezesa ULC wskazać należy, że osnowa decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna składać się z dwóch części: w pierwszej organ winien uchylić oznaczoną decyzję (co zostało zrobione) i określić zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty poprzez określenie swojego stanowiska w sprawie. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie przez organ decyzji uchylającej decyzję organu I instancji (w całości lub w części) bez określenia stanowiska w sprawie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzja. W przedmiotowej sprawie takie rozstrzygniecie nie zostało wydane.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza co prawda wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji, jednakże tylko wówczas, gdy istnieje możliwość umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy, decydując się na takie rozstrzygnięcie musi wykazać, że postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co z kolei nie może mieć miejsca w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes ULC ograniczył się jedynie do uchylenia swojej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. (w całości lub w części, co nie zostało jednoznacznie wskazane przez organ), czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dokonując oceny rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. (niezależnie od ogólnej oceny o nieprawidłowości wydanego rozstrzygnięcia), należy zauważyć, że przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) jest bezprzedmiotowość odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną (por. Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el., 2012). W niniejszej sprawie wobec niejasnego sformułowania osnowy decyzji oraz uzasadnienia powstały wątpliwości, czy w ogóle pozostała w obrocie jakakolwiek decyzja rozstrzygająca sprawę.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Zasadniczo, sytuacja taka będzie miała miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub wniesie je osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie mają tu zastosowania (por. Adamiak (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a., Komentarz, 8. wyd., W-wa 2006, str. 615).

Przyczyny, dla których Prezes ULC uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przez art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie faktyczne decyzji stoi w opozycji do rozstrzygnięcia zawartego, zarówno w pkt 1 jak i w pkt 2 decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

W świetle powyższego niezrozumiałe, a przede wszystkim niezasadne było powoływanie się przez organ na przedstawiony przez stronę certyfikat (zaświadczenie) językowe oraz korespondencję pomiędzy nadzorem polskim i litewskim, który potwierdził, że skarżący podszedł i zdał egzamin z języka angielskiego potocznego na poziomie 4 operacyjnym ICAO w dniu [...] kwietnia 2011r., na Litwie, w W., jako okoliczność wskazującą na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, gdyż przedmiotem kontrolowanego postępowania było postępowanie w sprawie wznowienia postępowania a nie zwyczajne, kolejne postępowanie w przedmiocie wpisania do licencji skarżacego uprawnień lotniczych.

Wyżej opisane mankamenty zaskarżonej decyzji, stanowiące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., ale równocześnie powodujące wątpliwości co do rzeczywistej treści rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, nie podlegały zakwalifikowaniu ani jako rażące, ani jako wskazujące, że dotyczyło kontrolowane postępowanie już sprawy poprzednio załatwionej decyzją z dnia [...] maja 2011 r.

Przy tym należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. określała szerzej uprawnienia skarżącego (także uprawnienie do prowadzenia korespondencji R/T w języku angielskim), a decyzja Prezesa ULC z dnia [...] maja 2011 r. - rozstrzygnięcia w przedmiocie takiego uprawnienia nie zawierała. W związku z podejmowanymi rozstrzygnięciami organ nie wyjaśnił czy to uprawnienie nadal przysługiwało skarżącemu (nie zostało uchylone decyzją z dnia [...] marca 2011 r.).

Jednocześnie wymaga zauważenia, że korespondencja między ULC a lotniczymi władzami niemieckimi była prowadzona w języku angielskim. Zgodnie z art. 27 Konstytucji RP oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 z późn. zm.) językiem urzędowym jest język polski. Według ustawy o języku polskim wszystkie podmioty realizujące zadania publiczne na terenie Polski mają obowiązek dokonywania wszystkich czynności urzędowych w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 5 ust. 1).

W tym stanie rzeczy badanie dalszych zarzutów Sąd uznał za przedwczesne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa ULC z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Odnośnie pkt 3, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.