Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1176/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 sierpnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska SO Renata Dętka -del Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2000r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "A." Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 25 (dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].12.1999 r. (znak: [...]) Starosta Powiatowy w [...] działając na podstawie art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49, poz. 196), art. 58, art. 59 pkt. 2 i 3, art. 60 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późniejszymi zmianami), - zwane dalej Prawem Wodnym z 1974 r., rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody (Dz. U. Nr 116, poz. 504), ustawy z dnia 12 lipca 1995 r. o ochronie roślin uprawnych (Dz. U. Nr 90, poz. 446), ustawy z dnia 13 września 1996 r. o czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622) orzekł o:

1. ustanowieniu stref ochrony bezpośredniej dla 6 - ciu studni wierconych szerokodymensyjnych,

2. ustanowieniu dla ujęć oraz dla stacji uzdatniania wody pośrednią wewnętrzną strefę ochrony sanitarnej,

3. Ustanowieniu dla ujęć zewnętrzną pośrednią strefę ochrony sanitarnej określoną granicami opisanymi decyzją,

4. zobowiązaniu Zarządu Gminy w [...] do aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego,

5. zastrzeżeniu prawa cofnięcia, ograniczenia, zmiany lub uzupełnienia decyzji, jeżeli będzie tego wymagał interes społeczny i środowiska oraz gdy nie będą spełnione warunki i obowiązki określone decyzją,

6. o ważności decyzji na okres 25 lat tj. z ważnością do 31 grudnia 2025 r.

Powyższą decyzję w części dot. wyżej opisanego pkt. 3 zaskarżyły Zakłady "A." S. A., zarzucając brak podstaw prawnych do wyznaczenia zewnętrznego terenu ochrony pośredniej dla istniejących ujęć wody.

Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. (znak: Kol. Odw. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o ustanowieniu stref ochronnych ujęć wód podziemnych i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wywodząc w uzasadnieniu co następuje:

1/ w oparciu o przekazane akta Kolegium stwierdziło rozbieżność decyzji z materiałem dowodowym oraz brak skonkretyzowania wymagań i ograniczeń obowiązujących w ustanowionych strefach. Zgodne z przepisami prawa oraz na podstawie "Projektu stref ochronnych źródła i ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w K. dla Zakładów "A." S.A." zostały ustanowione stosowne strefy ochronne dla ujęć wody. W tym zakresie ustalenia przyjęte w decyzji są prawidłowe i zgodne z prawem oraz stanem faktycznym udokumentowanym w "Projekcie stref ochronnych". W przeprowadzonym postępowaniu uczestniczyli właściciele gruntów objętych strefą ochrony pośredniej wewnętrznej. Uznano zatem, iż określenie ograniczeń i zakazów obowiązujących obszarze tej strefy zostało dokonane przy udziale zainteresowanych stron, aczkolwiek wydaje się być konieczne jednoznaczne ustalenie działań i zakazów odnoszących się do właścicieli działek objętych granicą strefy pośredniej wewnętrznej, szczególnie posesji usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie stacji uzdatniania wody (działki nr 1).

2/ wymienione w punkcie II.2 decyzji zakazy mieszczą się w zakresie działań wymienionych taksatywnie w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1999 r. w sprawie zasad ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody, aczkolwiek nie są adresowane do wyraźnie oznaczonych stron,

3/ podstawowe zastrzeżenia Kolegium dotyczą punktu III decyzji, w którym przyjęto możliwość wprowadzenia zakazów czynności wymienionych w § 6 ust. 4 powyższego rozporządzenia. Zauważyć należy, iż przepis ten dotyczy stref ochronnych źródła i ujęcia wód powierzchniowych. Ponadto zastrzeżenie wprowadzone w wymienionym punkcie nie odnosi się wszak do konkretnych osób (stron). Kolegium zwraca uwagę, iż decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem stosowania prawa, toteż w istocie stanowi podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowaną normę prawną. Należy przeto mieć na względzie generalną zasadę obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą wszelkie ograniczenia, zakazy lub obowiązki powinny mieć umocowanie w przepisach prawa oraz powinny dotyczyć konkretnych podmiotów. Za nieprawidłowe należy uznać zatem określenie nazbyt ogólnikowych praw, uprawnień i obowiązków odnoszących się ponadto do bliżej niesprecyzowanej społeczności lokalnej. Kolegium zauważa, iż uprawniony biegły - mgr inź. B. B. w punkcie 7 - str. 17 i punkcie 9 - str. 19 elaboratu wskazał obiekty potencjalnych zagrożeń jakości wód podziemnych oraz zaproponował zakres działań zapewniających kontrolę i ochronę wód przez zanieczyszczeniami. Obiekty te zlokalizowane są w obszarze strefy ochrony pośredniej zewnętrznej. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis § 10 cytowanego powyżej rozporządzenia, który określa warunki jakie powinny spełniać obiekty stanowiące zagrożenie dla jakości wód.

4/ odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że art. 59 ust. 1 ustawy -Prawo wodne z 1974 r. stanowi, iż ochrona źródła oraz ujęcia wody dokonuje się przez ustanowienie stref ochronnych. Przepis ten nie zawiera dalszych szczegółów co do rodzajów i zasięgu oraz różnic stref ochronnych źródła oraz ujęcia wody. Jednocześnie przepis art. 62 ust. 3 tej ustawy stanowi delegację do określenia zasad ochrony wód przed zanieczyszczeniami i ustanawiania stref ochronnych źródeł oraz ujęć wody. Skarżący dopatruje się niespójności przepisów Prawa wodnego z przepisami rozporządzenia w sprawie zasad ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody. W odwołaniu zwrócono uwagę na zastąpienie spójnika "oraz" przyjętego w ustawie spójnikiem "i" w rozporządzeniu. Według skarżących Zakładów zamiana ta powoduje różne rozumienie i znaczenie przepisów. W ocenie Kolegium oba te spójniki są stosowane wymiennie w wymienionych przepisach. Oznaczają bez wątpienia koniunkcję wyrazów (desygnatów). Mimo różnic brzmieniowych interpretacja wskazuje, że zarówno spójnik "i" jak i spójnik "oraz" mają takie samo znaczenie logiczne. Potwierdza to też interpretacja celowościowa przepisów, w których zastosowano te wyrazy. Brak zatem logicznego uzasadnienia do uznania niespójności przepisów, spowodowanej przyjęciem różnych spójników.

§ 2 cyt. rozporządzenia wyraźnie określa rodzaje stref ochronnych. W rozporządzeniu brak jest przepisu, który uprawniałby do odrębnego ustanowienia strefy ochronnej dla źródła, ograniczają zarazem konieczność ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej dla ujęć wody. Żaden przepis także nie uprawnia do uznania, że strefa ochrony ujęcia obejmuje jedynie teren ochrony bezpośredniej, zaś źródło wody wymaga ustanowienia terenu ochrony pośredniej. Brak także podstaw do uznania, że wewnętrzny teren ochrony pośredniej źródła może być uznany za strefę ochrony pośredniej ujęcia wody. Takiemu rozumieniu różnic w określaniu stref przeczy przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że strefa ochronna źródła i ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody obejmujący obszar wyznaczone 25-letnim czasem wymiany wody w warstwie wodonośnej. Nadto przepis § 5 ust. 7 rozporządzenia zobowiązuje do uwzględnienia podziału terenu ochrony pośredniej na wewnętrzny i zewnętrzny przy określaniu zakazów i nakazów dotyczących użytkowania gruntów.

5/ z uwagi na konieczność uzupełnienia istotnych dla sprawy ustaleń i zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyły Zakłady "A." S. A., ( obecnie Grupa A. S.A.) i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 59 ust. 3 i 4, art. 60 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 1974 r., poprzez zobowiązanie organu I instancji do wyznaczenia dla ujęcia wód podziemnych skarżącego strefy ochronnej zarówno ujęcia jak i źródła wody oraz wprowadzenia na terenach strefy zakazów i nakazów opierających się tylko na rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody,

2) naruszenie art. 139 kpa przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżące Zakłady podniosły co następuje:

1/ organ I instancji stanął na stanowisku, że dla ujęcia wody wnioskodawcy winny być wyznaczone zarówno tereny ochrony bezpośredniej jak i tereny ochrony pośredniej, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 listopada 1991 r.,

2/ w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżące Zakłady podniosły, że wyznaczone decyzją strefy odnoszą się i charakteryzują zarazem źródło i ujęcie wody, gdy tymczasem przedmiotem wniosku jest jedynie ujęcie wody stanowiące własność wnioskodawcy. Pochodną tego było nie dopełnienie przez starostę urzędowego obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej, gdyż strefę ochronną źródła zgodnie z art. 59 Prawa wodnego z 1974 r., ustanawia z urzędu wojewoda. W odwołaniu podniesiono również brak spójności przepisów cytowanego rozporządzenia z aktem prawnym wyższej rangi - ustawą Prawo wodne z 1974 r.

3/ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytknięto organowi I instancji jedynie:

- wprowadzenie w pkt. III decyzji zakazów czynności wymienionych w § 6 ust. 4. powyższego rozporządzenia,

- brak skonkretyzowania wymagań i ograniczeń w szczególności do obszaru strefy ochrony pośredniej,

- nie zastosowanie przepisu § 10 cytowanego rozporządzenia do obiektów znajdujących się w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej,

4/ organ II instancji rozpatrując odwołanie oparł się na rozporządzeniu MOŚZNiL z dnia 5.11.1991 r., w sprawie zasad ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody, abstrahując od przepisów Prawa wodnego z 1974 r., w szczególności art. 59 ust. 3 i 4.

Kolegium błędnie przyjmuje, iż za strefę ochrony ujęcia uznać należy scharakteryzowane przepisami rozporządzenia wszystkie strefy ochronne źródła i ujęcia wód podziemnych. Założenie takie oznaczałoby bezprawne przerzucenie kosztów utworzenia stref ochronnych źródła i ujęcia na zakład, podczas gdy Prawo wodne z 1974 r., w art. 59 stwierdza jednoznacznie: organ może ustanowić strefę ochronną na koszt zakładu w przypadku strefy ochronnej ujęcia wody, strefę ochronną źródła wody ustanawia się na koszt Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, organ nie może utworzyć strefy ochronnej ujęcia wbrew interesom i potrzebom zakładu. Byłoby to świadczenie na rzecz ogółu pozbawione wystarczającej podstawy prawnej. Takie świadczenia w państwie prawa można ustanawiać albo w postaci podatków albo świadczeń rzeczowych związanych z wystąpieniem nadzwyczajnych sytuacji np. klęsk żywiołowych.

5/ organ odwoławczy zobligował organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do zastosowania przepisów rozporządzenia (w szczególności § 10) przy określaniu ograniczeń, zakazów i nakazów obowiązujących w tych strefach. Zdaniem skarżącego jest to stanowisko błędne - niedopuszczalne jest wprowadzanie w strefach ochronnych zakazów i nakazów opierających się tylko na rozporządzeniu. Art. 62 ust 3. ustawy Prawo wodne z 1974 r., stanowiący tą delegację upoważnił Ministra jedynie do określania zasad ustanawiania stref ochronnych a nie ograniczeń, zakazów i nakazów obowiązujących w tych strefach. Tym samym Minister znacznie przekroczył delegację ustawową,

6/ rozstrzygnięcie merytoryczne wiąże organ pierwszej instancji, m.in. w kwestii:

- ponownego wyznaczenia dla ujęcia skarżącego wszystkich stref określonych rozporządzeniem,

- zastosowania przepisów rozporządzenia (w szczególności § 10) przy określaniu ograniczeń, zakazów i nakazów obowiązujących w tych strefach. Skutkować to musi wydaniem po ponownym rozpatrzeniu decyzji na niekorzyść skarżącego. Tak więc wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja jest decyzją na niekorzyść strony odwołującej się, choć z jej uzasadnienia nie wynika, że decyzją ustanawiającą strefy ochronne organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo lub interes społeczny. Stanowi to istotne naruszenie art. 139 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że przepisy ustawy jak też rozporządzenia nie dają podstawy do uznania, iż wszystkie rodzaje stref ochronnych mogą lub powinny być ustanowione dla źródeł wód, a tylko niektóre dla ujęć wód. Nie można także przyjąć, że dla ujęć wód ustanawia się wyłącznie teren ochrony bezpośredniej. Kwestię tę rozstrzyga jednoznacznie przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia, który w uzasadnionych przypadkach dopuszcza możliwość ustanowienia strefy ochronnej obejmującej jedynie teren ochrony bezpośredniej. W oparciu o wyniki badań hydrogeologicznych przedstawionych w "Projekcie stref ochronnych (...)" organ I instancji ustanowił strefy ochronne ujęć wód podziemnych dla Zakładu "A." S.A. Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości i nie znalazło podstaw do zmiany podjętego orzeczenia w tym zakresie. Tym niemniej zwrócono uwagę na nieścisłości i niewłaściwe zastosowanie przepisów, odnoszących się do ustanowionych stref oraz na rozbieżności podjętej decyzji z materiałem dowodowym. Zarzut związany z obciążeniem skarżących Zakładów kosztami z tego tytułu, podniesiono, iż przepis w art. 60 ust. l Prawa wodnego z 1974 r., wymieniona rodzaje działań zabronionych w strefach ochronnych. Zgodnie z ust. 2 organ właściwy do ustanowienia strefy ochronnej może w uzasadnionych wypadkach zwolnić od niektórych zakazów określonych w ust. 1. Jednocześnie organ ten może również zobowiązać właścicieli gruntów do przestrzegania działań wymienionych w tym przepisie. Zatem określenie i wprowadzenie przez właściwy organ zakazów i ograniczeń znajduje należyte umocowanie w przepisach ustawy. Z przytoczonych przepisów wynika konieczność skonkretyzowania wymogów i wskazania podmiotów (właścicieli gruntów), których ograniczenia będą dotyczyć. Tym samym zalecenie przez Kolegium zastosowania przepisu § 10 rozporządzenia nie koliduje z przytoczonym powyżej przepisem art. 60 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Za niewłaściwe natomiast należało uznać określenie w decyzji ograniczeń na podstawie § 6 wymienionego powyżej rozporządzenia, gdyż przepis ten dotyczy strefy ochronnej źródła i ujęcia wód powierzchniowych. Zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 139 K.p.a., jest nieuzasadniony, gdyż uchylenie decyzji wadliwej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego, mającego wpływ na prawa i obowiązki oraz obciążenia skarżących Zakładów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga w sprawie mniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzająco (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79).

Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa.

Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi.

Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa).

Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy stojąc na stanowisku, że postępowanie w sprawie winno być uzupełnione w zakresie "istotnych dla sprawy ustaleń i zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia przy czym w uzasadnieniu wywodzi, że:

- występuje rozbieżność decyzji z materiałem dowodowym oraz brak skonkretyzowania wymagań i ograniczeń obowiązujących w ustanowionych strefach aby zaraz następnie stwierdzić, że za wyjątkiem rozstrzygnięcia zawartego w pkt. III decyzji "ustalenia przyjęte w decyzji są prawidłowe i zgodne z prawem oraz stanem faktycznym udokumentowanym w "Projekcie stref ochronnych"".

- podstawowe zastrzeżenia związane są z pkt. III decyzji - a więc tym rozstrzygnięciem które ustanawia pośrednią strefę ochrony sanitarnej. Z niezbyt jasnego sformułowania decyzji , można -jak się wydaje - wyprowadzić wniosek, iż Kolegium stoi na stanowisku, że taka strefa musi zostać ustanowiona.

Z powyższego wynika, że Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 138 § 2 kpa.

Skarga zarzuca naruszenie art. 139 kpa bowiem przedmiotem odwołania był tylko pkt. III decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia - o czym już wyżej była mowa - dlaczego wobec wyraźnego zaskarżenia tylko części decyzji - uchylają w całości. Rozważenia więc wymaga kwestia, czy możliwe jest zaskarżenie tylko części decyzji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie tej kwestii nie rozstrzygają, zadowalając się jedynie stwierdzeniem w art. 127 § 1 kpa, że od decyzji służy stronie odwołanie, które nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy tylko aby wynikało z niego, że strona nie jest zadowolona z decyzji ( art. 128 kpa). Na wyżej postawione pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 kpa). Strona w jednym podaniu może domagać się rozstrzygnięcia kilku spraw, które pozostają ze sobą w związku. Nie ma przeszkód do przyjęcia, że jedna decyzja ( o ile organ, jest rzeczowo i miejscowo właściwy) może rozstrzygać kilka spraw (kumulacja przedmiotowa). Organ taką sprawę może załatwić także przez wydanie decyzji częściowej o ile sprawa jest na tyle podzielna, że można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Sam ustawodawca takie częściowe rozstrzygnięcia przewidział np. w ustawie z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016) gdzie w art. 34 ust.5 - zezwolił na wydania odrębnej decyzji tylko zatwierdzającej projekt budowlany. W sytuacji o której mowa nie będzie budziła wątpliwości możliwość zaskarżenia decyzji w części lub w całości ale rozstrzygającą jedynie część żądania strony.

Ocena, czy strona ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji i w jakim zakresie, może należeć tylko do niej.

A więc zdaniem Sądu, istnieje możliwość zaskarżenia decyzji jedynie w części o ile rozstrzygnięcie czy rozstrzygnięcia dotyczą kwestii które nie musiały być rozpatrzone łącznie i nadawały się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Krótko mówiąc, taka możliwość istnieje jeżeli poszczególne rozstrzygnięcia nie pozostają ze sobą w związku i jedno rozstrzygniecie nie miało wpływu na drugie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Kolegium musi rozważyć, czy wydane w sprawie rozstrzygnięcia pozostawały ze sobą w takim związku, że zaskarżenie jednego rozstrzygnięcia miało wpływ na pozostałe co w konsekwencji musiało powodować uchylenie całej decyzji.

Sprawa mniejsza rozpatrywana jest na gruncie ustawy z dnia 24.10.1974 r., Prawo Wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 z późn.zm.) i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5.11.1991 r. w sprawie zasad ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody (Dz. U. Nr 116, poz. 504).

Na obszarze strefy ochronnej, zgodnie z rozporządzeniem wyodrębnia się dwa obszary ochrony: 1) teren ochrony bezpośredniej, 2) teren ochrony pośredniej. Ten ostatni z kolei dzieli się na: a) wewnętrzny, przylegający do terenu ochrony bezpośredniej i b) zewnętrzny (§ 2 ust. 1). Strefy ochronne ustanawia się dla źródeł i ujęć wody służących do zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę do picia i na potrzeby gospodarstw domowych oraz do produkcji artykułów żywnościowych i farmaceutycznych (§ 1 ust. 1). Mogą one być jednak ustanawiane także dla innych celów, jeśli przemawia za tym interes użytkownika źródła lub ujęcia wody lub względy społeczne (§ 1 ust. 2).

Strefa ochronna to obszar poddany zakazom, nakazom i ograniczeniom w zakresie użytkowania gruntów i korzystania z wody, obejmujący ujęcie wody, źródło wody lub jego część oraz grunty przyległe do ujęcia i źródła wody.

Z treści rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5.11.1991 r., można wyprowadzić wniosek, że strefy ochronne mogą mieć charakter obligatoryjny ( zob. § 1 ust.1 rozporządzenia ) i fakultatywny (zob. § 1 ust. 2 rozporządzenia).

Musi więc Kolegium zająć stanowisko czy rozstrzygnięcie zawarte w pkt. III decyzji organu I instancji - dotyczy strefy ustanawianej obligatoryjnie czy fakultatywnie. Jeżeli jest to strefa której ustanowienie jest fakultatywne nie wydaje się aby mogła być ustanowiona wbrew woli wnioskodawcy. Na rozprawie w dniu 10.08.2004 r. pełnomocnik skarżącej spółki stwierdził, że wnioskiem wszczynającym postępowanie jest pismo z dnia 11.10.1999 r. dot. aktualizacji ustanowionych stref ochronnych ujęcia wód podziemnych twierdząc, że jest to wniosek wszczynający postępowanie. Z pisma tego wynika, że już były ustanowione strefy ochronne, a pismo (wniosek) zmierza jedynie do ich aktualizacji. Z powyższego może wynikać, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania a obecny wniosek zmierza jedynie do zmiany wydanej w tym przedmiocie decyzji. Kwestii tej w ogóle orzekające organy nie zbadały.

I ostatnia sprawa - związana z właściwością organów. Zgodnie z art. 59 ust. 3 Prawa Wodnego z 1974 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) strefy ochronne źródeł ustanawia wojewoda, a strefy ochronne ujęć wody - organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, może wynikać, że pozwolenie wodno-prawne wydane zostało "przez Urząd Wojewódzki w B., Wydział Ochrony Środowiska". Okoliczność tę na rozprawie w dniu 10.08.2004 r. potwierdził pełnomocnik strony skarżącej. Zgodnie z art. 59 ust. 3 Prawa Wodnego z 1974 r., strefy ochronne źródeł ustanawia wojewoda, a strefy ochronne ujęć wody - organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody. Jeżeli więc w sprawie właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego byłby Wojewoda, to i on byłby właściwy do ustanowienia stref ochronnych ujęcia wody.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. l lit. "c" oraz art. 135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.