Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 65/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 211, art. 214 pkt 1, art. 252
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 107 par 1 i par 3, art. 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 65/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r., sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "Ż" Sp. z o.o. w Ł, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 14 listopada 2016 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014 rok, , I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postepowania w kwocie 4.681 zł ( cztery tysiące, sześćset osiemdziesiąt jeden złotych)., ,


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją nr [...] z 7 kwietnia 2016 r. znak: [...] zobowiązał Centrum N. i B. "Ż." z siedzibą w Ł., prowadzące Liceum O. dla D. "Ż." w O., ul. [...], do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014 r. w kwocie 33.458,64 zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od dnia 14 maja 2015 r. do dnia zapłaty.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 ust. 1 i ust. 2, art. 107 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz § 4 ust. 5, ust. 7 w zw. z ust. 8 załącznika do uchwały nr XXXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz. 2180), dalej: uchwała nr XXXVI/299/2013 i § 4 ust. 5, ust. 7 w zw. z ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XLIV /474/2014 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 24 września 2014 r. w sprawie zmiany do uchwały nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2014 r., poz. 5828)

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Liceum O. dla D. "Ż." w O., dalej: Szkoła, zostało wpisane w dniu 20 sierpnia 2009 r. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę O., znak sprawy [...]. Uprawnienia szkoły publicznej zostały nadane decyzją nr [...] Starosty O. z dnia 20 sierpnia 2009 r. Zmiany we wpisie dokonano w dniu 5 marca 2013 r. [...].

Szkoła korzystała z dotacji za 2014 r., udzielonych na mocy art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o.) - z budżetu powiatu po złożeniu w dniu 25 września 2013 r. wniosku o udzielenie dotacji na 2014 r. zawierającego planowaną liczbę słuchaczy.

Wysokość dotacji na jednego ucznia dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski, określał załącznik do uchwały nr XXVI/299/2013 - zastąpiony od 31 października 2014 r. załącznikiem nr 1 do uchwały nr XLIV/474/2014 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 24 września 2014 r.

W Powiecie O. kwoty dotacji na 2014 r. na jednego ucznia zostały ustalone na początku roku budżetowego w oparciu o planowane wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju mającej siedzibę w C. w Powiatowym Centrum Edukacyjnym, dla której organem prowadzącym jest Powiat C. W trakcie roku kwoty dotacji zostały zweryfikowane do wydatków bieżących poniesionych za I półrocze 2014 r. Wobec powyższego na początku roku 2014 miesięczna kwota dotacji na 1 ucznia w Liceum O. dla D. wynosiła 188,81 zł - załącznik nr 2 do notatki służbowej nr [...] z 8 kwietnia 2014 r.

Następnie po weryfikacji wydatków bieżących za 1 półrocze 2014 r. kwota dotacji uległa zmianie na 176,35 zł - załącznik do notatki służbowej nr [...] z 27 sierpnia 2014 r.

Po zamknięciu roku budżetowego 2014, działając w oparciu o § 4 ust. 5 oraz ust. 7 w zw. z § 4 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały oraz notatkę służbową nr 2/2014 z 27 sierpnia 2014 r. - dotyczącą weryfikacji wysokości kwoty dotacji za 2014 r. – zweryfikowano i dostosowano kwoty dotacji do wydatków bieżących faktycznie poniesionych w 2014 r. Miesięczna kwota dotacji na 1 ucznia Szkoły za rok 2014 ustalona w oparciu o wydatki ponoszone przez szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju wyniosła 167,63 zł.

W dniu 8 lipca 2015 r. Starosta O. decyzją nr [...], sygn. [...], zobowiązał Centrum N. i B. "Ż." do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014 r. w kwocie 33.458,64 zł pobranej w nadmiernej wysokości.

Centrum N. i B. "Ż." Sp. z o.o., dalej: Centrum, Strona Skarżąca, złożyła odwołanie od ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 października 2015 r. znak: [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji uchybienia w postaci braku: zwrotnego potwierdzenia doręczenia pisma o zakończeniu postępowania administracyjnego, wniosku o udzielenie dotacji na rok 2014, miesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca, pism do organu prowadzącego o wysokości miesięcznej kwoty dotacji, dokumentów dotyczących przekazania dotacji. Stwierdziło, że organ I instancji powinien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazać jaką kwotę dotacji faktycznie wypłacono Stronie za 2014 r. oraz wyczerpująco wyjaśnić podstawę prawną zwrotu dotacji jak również powołać się na przepisy prawa miejscowego w podstawie prawnej decyzji. Wskazało, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, że przy ustalaniu kwoty dotacji organ winien bazować na uchwale budżetowej sąsiedniej gminy bądź powiatu, gdyż ustalenie wysokości dotacji oświatowych w oparciu o art. 90 ust. 3 u.s.o. winno opierać się na wydatkach bieżących ustalonych w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego, dalej: j.s.t., a nie na wydatkach bieżących faktycznie ponoszonych przez szkoły publiczne tego samego rodzaju i typu.

Organ I instancji w uzasadnieniu ponownie wydanej, opisanej na wstępie decyzji, wskazał, że uzupełnił materiał dowodowy w ww. zakresie, a miesięczne informacje o aktualnej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca znajdują się w rozliczeniu dotacji w roku 2014, gdzie organ prowadzący szkołę – t.j. Centrum - wykazało w pkt 3 faktyczną liczbę uczniów - 3837 osób.

Pismem z 30 marca 2016 r. Strona Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw rachunkowości na okoliczność wyliczenia wysokości miesięcznej stawki dotacji przysługującej na l słuchacza Liceum O. dla D. w O. w roku 2014 w celu weryfikacji czy uzyskana kwota była wyższa/niższa od wskazanej w uchwale budżetowej Powiatu O. w roku 2014. Ponadto wniosła o załączenie do akt sprawy uchwały budżetowej Powiatu O. na rok 2014 oraz uchwał zmieniających ją na okoliczność ustalenia zagwarantowanej dla organów prowadzących szkoły kwoty dotacji.

Organ stwierdził, że oba wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie wnoszą niczego do sprawy. Wysokość miesięcznej stawki dotacji dla L.O. dla Dorosłych obliczana jest powiem z uchwały budżetowej Powiatu C. a nie O. Ponadto uchwały budżetowe stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i są powszechnie dostępne, stąd brak konieczności dołączania ich do akt sprawy.

Dalej organ I instancji przywołał art. 90 ust. 3a u.s.o. w brzmieniu z 2014 r. oraz art. 6 K.p.a. Wskazał, że wyroki sądowe nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, a organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego.

Następnie organ wskazał, że Powiat O. przekazał dotację w roku 2014 na Szkołę w wysokości 714.421,81 zł co zostało potwierdzone przez Skarżącą w "Rozliczeniu wykorzystania dotacji za rok 2014 w pkt. 3". Natomiast w dniu 30 stycznia 2015 r. Skarżąca zwróciła dotację za rok 2014 w kwocie 34.917,30 zł. Czyli przekazana dotacja za rok 2014 wyniosła 679.504,51 zł (714.421,81 zł - 34.917,30 zł). W kwocie dotacji 679.504,51 zł została wliczona dotacja za rok 2013 wypłacona w roku 2014 w wysokości 2.849,56 zł. Czyli dotacja należna za rok 2014 r. wyniosła 676.654,95 zł (dotacja na 3837 uczniów po 176,35 zł na każdego ucznia) tj. 714.421,81 zł - 2.849,56 zł - 34.917,30 zł.

Organ wskazał, że na początku roku 2014 miesięczna kwota dotacji na 1 ucznia w Szkole wynosiła 188,81 zł, następnie po weryfikacji wydatków bieżących za I półrocze 2014 r. kwota dotacji uległa zmianie na 176,35 zł.

Zmniejszenia oraz potrącenia różnicy kwoty dotacji z 188,81 zł na 176,35 zł dokonano na podstawie § 3 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym "Kwota korekty dotacji należnej z innych przyczyn, niż wymienione w ust. 4 będzie wypłacana lub potrącana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana podstaw naliczenia dotacji". Po zamknięciu roku budżetowego 2014, działając w oparciu o delegację prawa miejscowego a mianowicie o § 4 ust. 5 oraz ust. 7 w zw. z § 4 ust. 8 zweryfikowano i dostosowano kwoty dotacji do wydatków bieżących faktycznie poniesionych w 2014 r. Miesięczna kwota dotacji na 1 ucznia Szkoły za rok 2014 ustalona została w oparciu o wydatki ponoszone przez szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju i wyniosła 167,63 zł.

Dalej organ stwierdził, że różnica na kwocie dotacji na jednego ucznia wyniosła 8,72 zł (176,35 zł -167,63 zł). W związku z powyższym Powiat O. przekazał dotację wyższą niż należna za rok 2014 o kwotę 33.458,64 zł (tj. 3837 słuchaczy x 8,72 zł).

Zgodnie z § 4 ust. 5 uchwały "W odniesieniu do podmiotów, dla których wysokość kwoty dotacji uzależniona jest od wysokości ustalonych budżecie organu dotującego wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji organ dotujący dokonuje weryfikacji kwoty dotacji".

Z kolei § 4 ust. 7 ww. uchwały mówi, że: "Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji, udzielonej na jednego ucznia, była wyższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań R-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie 15 dni, od dnia poinformowania organu prowadzącego o powyższym fakcie".

W związku z powyższym w dniu 16 kwietnia 2015 r. poinformowano Skarżącą o nadpłacie dotacji podmiotowej za rok 2014 ze strony Powiatu w kwocie 33.458,64 zł (tj. 3837 liczba słuchaczy x 8,72 zł), gdyż zgodnie z § 4 ust. 8 uchwały, w odniesieniu do podmiotów, dla których podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące odpowiednio ponoszone lub przewidziane przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki publicznej danego typu i rodzaju, ust. 6 i 7 stosuje się odpowiednio.

Organ podkreślił, że przepisy uchwały jako akt prawa miejscowego stanowi obok Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustaw, umów międzynarodowych oraz rozporządzeń źródło prawa powszechnie obowiązującego. Nie można zatem pomijać norm prawnych obowiązujących na danym obszarze. W związku z powyższym dokonanie weryfikacji kwot dotacji odbyło się zdaniem organu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego.

Paragraf 4 ust. 7 uchwały rozróżnia sytuacje, w których mamy do czynienia z ustaleniem prawidłowej wysokości dotacji w oparciu o wysokość wydatków bieżących ponoszonych przez j.s.t. na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, tak jak ma to miejsce w przypadku, o którym mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz sytuacje, w których wysokość dotacji ustala się w oparciu o wysokość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach publicznych prowadzonych przez j.s.t. tego samego typu i rodzaju.

Organ przywołał art. 80 ust. 3 u.s.o. Wskazał, że analogiczne zapisy uzależniające ustalenie wysokości dotacji wypłacanych przez powiat od wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia zawarte są w art. 80 ust. 3a u.s.o.

Zdaniem organu z analizy powyższych przepisów wynika, że ustawodawca określił zasady ustalania dotacji zarówno w oparciu o wydatki bieżące przewidziane (planowane) jak i ponoszone (wydatkowane). Interpretacja organu II instancji polegająca na przyjęciu, iż w każdym wypadku mamy do czynienia z wydatkami bieżącymi planowanymi w budżecie jest zdaniem organu I instancji sprzeczna z literalnym brzmieniem ustawy i zakłada nieracjonalnego ustawodawcę, który normując taki sam mechanizm ustalania wysokości dotacji posługuje się odmiennymi pojęciami.

Z uwagi na rozróżnienie przez ustawodawcę sposobów ustalania należnej wysokości dotacji, § 4 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały stanowiącej w przeciwieństwie do wyroków sądowych źródło powszechnie obowiązującego prawa, stanowi, iż ustalenie prawidłowej wysokości dotacji wymaga porównania do sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetu szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju. W oparciu o powyższe sprawozdanie, w którym przewidziane są wydatki bieżące poniesione przez szkołę publiczną, wylicza się należną kwotę dotacji na jednego ucznia.

Organ I instancji stwierdził, że wykładnia art. 90 ust. 3 u.s.o. organu II instancji w niniejszej sprawie jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem, tj. zarówno z literalnym brzmieniem ww. przepisu, jak również z brzmieniem § 4 ust. 7 uchwały.

Zmiana kwot dotacji należnych ustalana była w oparciu o wyliczenia przekazywane organowi przez Starostwo Powiatowe w C., na podstawie zmian uchwały budżetowej Powiatu C. oraz liczby uczniów w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę j.s.t. Organ podkreślił, że w przypadkach ustalania dotacji w oparciu o szkoły prowadzone przez inne j.s.t niż dotujący, ustalenie prawidłowej wysokości dotacji nie jest możliwe przez sam organ dotujący, gdyż organ dotujący nie ma wiedzy na temat ilości uczniów szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoła dotowana prowadzonej przez najbliższą j.s.t. Brak ilości uczniów szkoły prowadzonej przez najbliższą j.s.t. uniemożliwia wyliczenie należnej kwoty dotacji na jednego ucznia. A zatem samo bazowanie na zmianach uchwały budżetowej najbliższej j.s.t. jest niewystarczające do ustalenia wysokości należnej dotacji na jednego ucznia.

Weryfikacja wysokości dotacji wstecz zdaniem organu I instancji nie stanowi naruszenia Konstytucji, a w szczególności zasady ochrony praw nabytych czy zasady lex retro non agit. Po pierwsze, zmiana wysokości dotacji nie oznacza pozbawienia prawa do dotacji. Zmianie ulega jedynie wysokość świadczenia w wyniku zaistniałych i przewidzianych prawem okoliczności. W szczególności weryfikowanie wysokości dotacji wstecz także następuje na podstawie uchwały budżetowej. Żaden przepis prawa nie stanowi, że wysokość należnej dotacji ma być stała i niezmienna. Wręcz odwrotnie. Nie można też ustalić daty, od której możemy ustalić istnienie prawa do dotacji w niezmienionej wysokości podlegającej ochronie, inaczej niż przykładowo w sytuacji ustalenia prawa do emerytury czy renty. Rzekome problemy z płynnością finansową szkół niepublicznych również nie maja miejsca z uwagi na ciągłość dotacji oświatowych oraz ich subsydiarny charakter, gdyż dotacje nie stanowią jedynego źródła finansowania szkół niepublicznych.

Zdaniem organu, z uwagi na fakt, iż dotacje oświatowe wypłacane są z góry w oparciu o deklarowaną liczbę uczniów oraz deklarowaną kwotę wydatków zapisaną w uchwale budżetowej, brak jest podstaw do przyjęcia, iż weryfikowanie wysokości dotacji oświatowej przyznanej w oparciu o art. 90 ust. 3a u.s.o. możliwe jest jedynie na korzyść szkoły dotowanej, zwłaszcza gdy dopuszczalna jest weryfikacja wstecz na niekorzyść szkoły dotowanej w oparciu o liczbę uczniów, a także fakt obowiązywania § 4 ust. 7 uchwały, której zapisy nie zostały zakwestionowane przez żadne organy kontroli. Zapisy te potwierdzają wcześniejszą argumentację organu I instancji o wtórnym charakterze dotacji, która najpierw musi zostać przyznana w oparciu o wydatki bieżące przewidziane w uchwale budżetowej oraz planowaną liczbę uczniów a następnie skorygowana w oparciu o wydatki ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia oraz o faktyczną liczbę uczniów uczęszczających na zajęcia.

Zdaniem organu jeżeli dotowana szkoła otrzymała dotację w wysokości większej niż faktycznie poniesione wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju w tym samym okresie, to należy uznać, że mamy do czynienia z dotacją przyznaną w nadmiernej wysokości, którą dotowana szkoła musi zwrócić. W przeciwnym wypadku szkoły niepubliczne będą faworyzowane względem szkół publicznych.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, w tym w art. 90 ust. 3 u.s.o. Z powyższego przepisu wynika zdaniem organu, że ustawodawca dopuszcza możliwość wystąpienia sytuacji żądania zwrotu dotacji wcześniej wypłaconej podmiotowi uprawnionemu do jej pobrania w razie zaistnienia sytuacji, wskazującej na wypłatę dotacji wyższej niż należna.

Przywołując art. 252 ust. 5 u.f.p. organ stwierdził, że wystąpienie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie jest uzależnione od winy podmiotu dotowanego, co potwierdza pośrednio fakt naliczania odsetek od powyższych dotacji, które naliczane są dopiero po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia ww. okoliczności, a nie od dnia przekazania dotacji jak ma to miejsce w przypadku dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W świetle powyższych przepisów, zdaniem organu, wolą ustawodawcy w przypadku dotacji pobranej w nadmiernej wysokości było stworzenie konstrukcji prawnej, w wyniku której podmiot dotowany dysponując kwotą przyznanej dotacji musi liczyć się z obowiązkiem zwrotu jej części. Podważanie tego obowiązku w oparciu o zasadę zaufania do organów państwa lub zasady praw nabytych, podważałoby sens konstrukcji dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i obowiązku jej zwrotu.

Centrum N. i B. "Ż." Sp. z o.o. wniosła od opisanej na wstępie decyzji odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Wskazano również na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a także naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zmniejszenie stawki dotacji w trakcie roku, co narusza zasadę lex retro non agit. Wskazano też na naruszenie art. 211 oraz art. 214 pkt 1 u.f.p.

W uzasadnieniu odwołania szeroko umotywowano zgłoszone zarzuty. Wskazano m.in., że skoro organ domaga się zwrotu świadczenia nienależnego – w jego ocenie - to samo żądanie, jak i jego podstawa wskazuje na to, że jest to roszczenie o charakterze cywilnoprawnym.

Zwracając uwagę na braki w podaniu i uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji, Strona Skarżąca wskazała, że pomimo powołania w podstawie prawnej art. 104 ust. 1 i ust. 2, art. 107 ust. 1 i ust. 3 K.p.a. oraz art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., w uzasadnieniu decyzji nie podjęto rozważań świadczących o konieczności zastosowania wskazanych przepisów na gruncie przedmiotowej sprawy. Organ natomiast odniósł się do art. 252 ust. 1 pkt 2, nie stanowiącego podstawy prawnej wydanej decyzji i ust. 5 u.f.p., a także do art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz art. 252 ust. 3 u.f.p., które to przepisy nie zostały wskazane jako podstawy prawne przedmiotowej decyzji. Doszło także do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na niezastosowanie się do zaleceń wskazanych w decyzji Kolegium z 28 października 2015 r.

Z ostrożności procesowej Strona Skarżąca podniosła, że skoro podstawę do zwrotu dotacji stanowi zmniejszenie stawki dotacji w ciągu roku budżetowego, po uprzednim wypłaceniu jej beneficjentowi, w realiach sprawy nie mamy do czynienia z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, lecz co najwyżej z jej wypłatą przez organ w nadmiernej wysokości. W datach przekazywania poszczególnych transz dotacji była ona wypłacana w wysokości odzwierciedlającej liczbę słuchaczy w danym miesiącu, zgodnie z informacjami przekazanymi do organu.

Organ nie może po zakończonym roku budżetowym dokonywać jakichkolwiek korekt przyznanych i wydatkowanych przez beneficjenta dotacji. Zgodnie bowiem z przepisami prawa przyznana w 2014 r. dotacja została wydatkowana do końca roku kalendarzowego, co wprost wynika z uregulowań prawnych. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. wysokość należnej szkole dotacji powiązana jest z wysokością ustalonych w budżecie j.s.t. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W celu ustalenia wydatków organ prowadzący do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji ma obowiązek podać organowi zobowiązanemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów.

Zdaniem Strony Skarżącej wysokość stawki dotacji przeznaczonej na dany rok kalendarzowy określana na podstawie art. 90 ust. 3 ustalona jest na bieżący rok budżetowy i nie powinna ulegać zmianom. Ponadto zgodnie z ust. 3d art. 90 u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

|Strona Skarżąca powołała się również na zasadę niedziałania prawa wstecz, u której podstaw leży zasada demokratycznego państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP (wyrok TK z 17 grudnia 1997 r., K 22/96). Niedopuszczalną jest więc sytuacja, gdy dotacja zostanie przyznana i wypłacona beneficjentowi po spełnieniu wszelkich wymagań przewidzianych przepisami prawa, a następnie beneficjent zostanie jej pozbawiony. Z kolei budżet jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 211 u.f.p., ustalany jest na rok budżetowy na podstawie uchwały budżetowej. Wyłączną kompetencję do przyjęcia uchwały budżetowej posiada Rada Gminy/Powiatu. Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu. Za uzasadnione zatem, zdaniem Strony Skarżącej, należy jedynie uznać określenie stawki dotacji do dnia 31 marca danego roku budżetowego, czyli do momentu ostatecznego uchwalenia budżetu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Zmiana ustalonych kwot dotacji po tym okresie, jak to nastąpiło w sprawie, nie znajduje więc uzasadnienia w przepisach prawa (powołano się w tym zakresie na orzecznictwo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 listopada 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 u.f.p. oraz uchwały nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy opisaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3 (w brzemieniu obowiązującym w 2014 r.) i ust. 4 u.s.o.

Wskazał, że na podstawie art. 90 ust. 4 Rada Powiatu w Oświęcimiu podjęła uchwałę nr XXVI/299/2013. Załącznikiem nr 1 do przedmiotowej uchwały jest Regulamin ustalający tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż powiat o., dalej: Regulamin. Jak wynika z § 4 ust. 5-8 Regulaminu:

5. W odniesieniu do podmiotów, dla których wysokość kwoty dotacji uzależniona jest od wysokości ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji organ dotujący dokonuje weryfikacji wysokości kwoty dotacji.

6. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji, udzielonej na jednego ucznia, była niższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, organ dotujący dokonuje wyrównania brakującej kwoty do 30 kwietnia roku następującego po roku udzielenia dotacji.

7. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji, udzielonej na jednego ucznia, była wyższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie do 15 dni, od dnia poinformowania organu prowadzącego o powyższym fakcie.

8. W odniesieniu do podmiotów, dla których podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące odpowiednio ponoszone lub przewidziane przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki publicznej danego typu i rodzaju, ust. 6 i ust. 7 stosuje się odpowiednio.

Przedmiotowe przepisy weszły w życie w dniu 31 października 2014 r.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w sposób analogiczny przedmiotową kwestię regulował obowiązujący do dnia 30 października 2014 r. załącznik do uchwały - poprzedni regulamin. Organ przywołał § 4 ust. 5-8 poprzedniego regulaminu.

Organ wskazał też, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu dotacje przysługują niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

Natomiast w zgodzie z § 2 ust. 1 pkt 4 poprzedniego regulaminu: dotacje przysługują niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących, ponoszonych na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, prowadzonych przez organ dotujący.

Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 Regulaminu oraz § 2 ust. 2 poprzedniego regulaminu: informację o wysokości miesięcznej kwoty dotacji przysługującej na jednego ucznia/wychowanka danego typu i rodzaju szkoły/placówki przekazuje osobom prowadzący szkołę/placówkę Wydział Edukacji, Zdrowia i Spraw Społecznych Starostwa Powiatowego w O.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zarzuty odwołania w zakresie prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak co do prawidłowości uzasadnienia i podstawy prawnej decyzji nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, stosując się do zaleceń Kolegium, uzupełnił akta sprawy o istotne dla weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dotacji dokumenty (m.in. dotyczące informacji o liczbie uczniów, przelewach kwot tytułem udzielenia oraz zwrotu dotacji, czy też pism przesyłanych do Strony celem poinformowania o kwotach dotacji rocznej na jednego ucznia ponadgimnazjalnej szkoły niepublicznej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2014 r.) oraz w sposób wystarczający uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stronie natomiast zostało zapewnione prawo do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do niego. Kolegium podzieliło jednocześnie stanowisko organu I instancji, iż brak było podstaw do zastosowania się do wniosków dowodowych Strony złożonych w odpowiedzi na wezwanie z dnia 14 marca 2016 r. Nie stanowi również uchybienia brak rozpatrzenia wniosków osobnym postanowieniem, skoro organ odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze zatem, iż w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego, istnieje podstawa do żądania zwrotu części udzielonej w sprawie dotacji, Kolegium stwierdziło, że kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości została ustalona prawidłowo w wysokości 33.458,64 zł.

Organ odwoławczy powtórzył wyliczenia przeprowadzone przez organ I instancji. Stwierdził, że bezsporna jest kwota faktycznie przekazanej dotacji. Bezspornym jest również, iż w przedmiotowym przypadku brak jest na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, a zatem podstawą do ustalenia wysokości dotacji winny być wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. Natomiast rozstrzygnięcia wymagało czy podstawą do ustalenia należnej kwoty dotacji winny być planowane czy też ponoszone przez najbliższy powiat wydatki. Nadto - w razie różnicy pomiędzy wydatkami planowanymi, a poniesionymi w sąsiedniej gminie - od kiedy różnica ta ma mieć wpływ na wysokość przedmiotowej dotacji w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności organ wskazał, przywołując orzeczenia sądów, że określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać w znaczeniu nadanym w przepisach u.f.p. W myśl art. 236 ust. 2 tej ustawy, przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza natomiast upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należy bowiem odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków", a więc co do zasady wielkości stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszemu – z powodów wskazanych powyżej. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń – w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu.

W ocenie Kolegium brak jest podstaw do odmiennego definiowania pojęcia poniesionych wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3 zdanie pierwsze i tych, o których mowa w art. 90 ust. 3 zdanie drugie (obecnie: zdanie trzecie). W tym drugim przypadku winno za podstawę brać się wydatki planowane w uchwale budżetowej sąsiedniej gminy bądź powiatu. Organ wskazać, że rozwiązanie przyjęte w art. 90 ust. 3 zdanie pierwsze chroni jednostki prowadzące niepubliczne szkoły przed nadmiernymi zmianami kwoty przyznanej już dotacji i pozwala w sposób racjonalny planować budżet szkoły. Brak jest w ocenie Kolegium podstaw by takiej ochrony pozbawiać te podmioty, które prowadzą szkołę niepubliczną, na obszarze, na którym organ dotujący nie prowadzi szkoły o podobnym charakterze. W ocenie Kolegium również wykładnia językowa nie sprzeciwia się takiej interpretacji art. 90 ust. 3 zdanie drugie, mowa jest tam bowiem - tak samo jak w zdaniu pierwszym - o ponoszonych (a nie o poniesionych) wydatkach, przy czym ustawodawca nie wskazał expressis verbis czy mają być to rzeczywiście poniesione wydatki, czy też — tak jak w zdaniu pierwszym — wydatki ponoszone ustalone w budżecie.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ I instancji zdaje się uważać, że podanie w jednej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego terminów "ustalone w budżecie (...) wydatki bieżące" oraz "wydatki bieżące ponoszone" pozwala na wyinterpretowanie dwóch kategorii wydatków: planowanych i poniesionych. Taka interpretacja jest nietrafna, co zostało wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Mając na uwadze fakt, iż przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. (a także biorąc pod uwagę różnice w brzmieniu art. 80 ust. 3 i art. 90 ust. 3 ustawy) organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w analizowanym przepisie uchwały "wydatki bieżące przewidziane" odnoszą się do placówek publicznych (art. 80 ust. 3 ustawy), natomiast "wydatki bieżące ponoszone" (art. 90 ust. 3 ustawy) do placówek niepublicznych. Powyższe wynika w szczególności z § 2 ust. 1 regulaminu, który wskazując komu i w jakiej wysokości przysługują dotacje tylko w pkt 4 (dotyczącym niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych) odwołuje się do wydatków "ponoszonych", podczas gdy pozostałe punkty ww. przepisu (odnoszące się do innego rodzaju szkół i placówek) nie odwołują się do wydatków poniesionych, a jedynie do wydatków przewidzianych.

Mimo powyższej analizy znaczenia norm zawartych w art. 90 ust. 3 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że treść przywołanych wcześniej przepisów § 4 ust. 5-8 Regulaminu (będącego jako załącznik do uchwały aktem prawa miejscowego) w sposób klarowny reguluje powyższą kwestię w sposób całkowicie odmienny. Treść tych przepisów pierwotnie wprost odwoływała się do jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, a następnie - po nowelizacji — do wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikających z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji. Przepisy te są tak klarowne, precyzyjne i jednoznaczne, że Kolegium nie ma możliwości dokonania ich wykładni systemowej, zgodnej z zaprezentowaną wcześniej wykładnią przepisów ustawy, byłaby to bowiem wykładnia rażąco sprzeczna z literalnym brzmieniem uchwały (wykładnia contra legem).

W powyższym kontekście organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "jeżeli powyższa uchwała rady gminy obowiązuje w pełni (nie została wyłączona z obrotu prawnego w żadnej części), to Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie (...) jest nią związane".

Samorządowe kolegium odwoławcze nie może przy orzekaniu, tak jak sąd administracyjny, który związany jest tylko ustawami, pominąć uchwały rady gminy, która jest przepisem prawa miejscowego. Dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, organy administracji publicznej mogą to uczynić tylko na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów.

Kolegium podkreśliło, że zmiana stanowiska (wobec pierwotnego, wyrażonego w poprzedniej decyzji Kolegium w niniejszej sprawie) wynika nie ze zmiany wykładni przepisów prawa, a z ponownej analizy sprawy pod kątem zastosowania art. 6 K.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w zgodzie z którym przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Reasumując prawidłowa - w ocenie Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. stoi w sprzeczności z jasnymi, klarownymi i nie budzącymi wątpliwości przepisami aktu prawa miejscowego. Akceptując zasadę lex superior derogat legi inferiori organ stwierdził, że samorządowe kolegium odwoławcze - w przeciwieństwie do sądu administracyjnego - nie ma możliwości odmowy zastosowania przepisów prawa miejscowego ani oceny legalności tych przepisów. Kolegium uznało zatem, że było zobligowane do oceny decyzji organu I instancji jako prawidłowej (odpowiadajacej analizowanym przepisom uchwały).

Centrum N. i B. "Ż." Sp. z o.o. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz w konsekwencji umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu.

Wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji gdy na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do uwzględnienia odwołania Skarżącej;

2. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez:

a. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na niewydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie;

b. niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

3. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez Skarżącą w toku postępowania oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie przepisów postępowania, do których organ nie odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, jak również niewskazanie podstawy prawnej wynikającej z uzasadnienia decyzji;

4. naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości;

5. naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zmniejszenie stawki dotacji w trakcie roku, co narusza zasadę lex retro non agit;

6. naruszenie art. 211 oraz art. 214 pkt 1 u.f.p. poprzez zmianę ustalonych stawek dotacji po uchwaleniu budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego;

W uzasadnieniu zarzutów powtórzono argumentację odwołania, podnosząc dodatkowo, że z K.p.a. (np.: art. 77) wynika, że aby w sposób prawidłowy uznać jakiś element za dowód w sprawie i móc wyciągnąć z niego logiczne wnioski należy w sposób prawidłowy włączyć go do postępowania poprzez wydanie stosownego postanowienia dowodowego. Na gruncie niniejszej sprawy organ zaniechał wszelkich związanych z tym działań.

Strona Skarżąca podniosła, że w realiach przedmiotowej sprawy obowiązkiem organu administracyjnego było poczynienie szczegółowych ustaleń faktycznych i podjęcie działań zmierzających do wszechstronnego zebrania dowodów. Tymczasem organ nie sięgnął po żadne inne źródła dowodowe przewidziane przepisami prawa. Przedstawiona w decyzji argumentacja nie może zostać uznana za wystarczającą, w związku z licznymi wątpliwościami natury faktycznej budzącymi zastrzeżenia, czy na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 252 u.f.p.

Strona Skarżąca wskazała, że decyzja obarczona jest również innymi wadami formalnymi. Organ pierwszej jak i drugiej instancji nie zawarł w treści uzasadnienia decyzji z dnia 8 lipca 2015 r. szczegółowego uzasadnienia faktycznego, w szczególności brak jest wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W przedmiotowej decyzji brak jest uzasadnienia dla nieprzyjęcia stanowiska strony wyrażonego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną.

W uzasadnieniu prawnym przedmiotowej decyzji organ odniósł się do art. 90 ust. 3 u.s.o. i art. 252 u.f.p. całkowicie pomijając wskazana przez Stronę Skarżącą odmienną wykładnię tych przepisów podkreślającą, że nie mamy do czynienia z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości i w związku z tym przedmiotową sprawę należy rozpatrywać w kategoriach dyspozycji art. 405 K.c.

W piśmie z 28 maja 2015 roku Skarżąca wskazywała, że: "W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że do dochodzenia zwrotu dotacji właściwa jest droga cywilnoprawna w oparciu o przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia lub zwrotu świadczenia, a nie droga administracyjnoprawna (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2011 r., I SA/Ol 663/11, postanowienie SN z 21 marca 2013 r., III CZP 9/13). Strona Skarżąca wskazała na art. 2 K.p.c., który stanowi o domniemaniu drogi sądowej.

Zdaniem Strony Skarżącej przedmiotową sprawę można rozpatrywać jedynie w kategoriach dyspozycji art. 405 Kodeksu cywilnego, bowiem art. 252 u.f.p. nie ma tutaj zastosowania. Nie zaistniały żadne przesłanki do zwrotu dotacji i uznania, że dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości.

Strona Skarżąca podniosła, że art. 211 u.f.p. zawiera legalną definicję budżetu j.s.t., określa formę uchwalania i czasowe ramy obowiązywania uchwały budżetowej oraz podkreśla jego rolę, jako podstawy gospodarki finansowej j.s.t. Budżet ten jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych, uchwalanym przez organ przedstawicielski w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy operacji finansowych w zakresie gromadzenia dochodów dokonywania wydatków przyszłych. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 214 pkt. 1 u.f.p.). Jak wynika z powyższego, za uzasadnione należy jedynie uznać określenie stawki dotacji do dnia 31 marca danego roku budżetowego, czyli do momentu ostatecznego uchwalenia budżetu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Zmiana ustalonych kwot dotacji po tym okresie jak to nastąpiło w tej sprawie nie znajduje więc uzasadnienia w przepisach prawa.

Na potwierdzenie wyżej wymienionej argumentacji Strona Skarżąca przedłożyła pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 25 czerwca 2015 roku wskazujące, że zmiana stawek dotacji w ciągu roku jest niedopuszczalna, albowiem pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawnego oraz nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.s.o.

Skarżąca podniosła także, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na zmianę uchwały budżetowej skutkującą możliwością zmiany kwoty dotacji.

Odnosząc się do przywołanego przez organ odwoławczy wyroku WSA w Poznaniu z 7 marca 2007 r., sygn. IV SA/Po 958/05, Skarżąca wskazała na stanowisko prezentowane przez Kolegium w decyzji z 28 października 2015 r., znak SKO.SW/4101/80/2015, wsparte wyrokiem WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 486/14, LEX nr 1487918.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jednak co do zasady, na podstawie innej argumentacji niż podana w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu O. w sprawie zwrotu dotacji podmiotowej za 2014 r. w kwocie 33.458,64 zł. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Bezspornym jest, że Centrum otrzymało w 2014 r. na wydatki związane z prowadzeniem Szkoły z budżetu powiatu dotację w wysokości 714.421.81, zł co zostało potwierdzone przez Centrum w pkt 3 rozliczenia wykorzystania dotacji za 2014 r. Następnie Centrum zwróciło część dotacji w kwocie 34.917,30 zł. Dotacja po pomniejszeniu wyniosła 679.504,51 zł (łącznie z wypłaconą za rok 2013 kwotą dotacji w wysokości 2.849,56 zł). Wskazana w decyzji kwota zwrotu dotacji, wynika wyłącznie ze zweryfikowania i dostosowania kwoty dotacji w oparciu o przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. przez Radę Powiatu O. (nie jest wynikiem stwierdzonych nieprawidłowości przez organ dotujący). Bezspornym również było to, iż brak jest na terenie Powiatu O. szkoły publicznej danego typu i rodzaju jak Szkoła prowadzona przez Centrum.

Zasadnym jest zatem przedstawienie przepisów, które były podstawą rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest dotacja udzielona na podstawie art. 90 ust.3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2014 r. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o.: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

W treści przepisu art. 90 ust. 3 u.so. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach) - w których znajdują się szkoły publiczne - przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Niewątpliwie omawiany przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie.

Określenie wydatki bieżące należy odnieść do przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236 § 1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma najmniejszej wątpliwości, że użyte w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 określenie wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (podkreślenie Sądu; por. wyroki: NSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 486/14 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków.

Jeszcze raz należy podkreślić, że co do zasady jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Organ prowadzący szkołę najpóźniej do 31 stycznia danego roku, za który ma otrzymywać dotację, powinien móc poznać stawkę dotacji na dany rok, gdyż uchwała budżetowa co do zasady powinna być przyjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Wysokość stawki dotacji stanowi dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu).

Odmienna interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania zasad ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych szkół danego typu i rodzaju.

Stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne niesamorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13).

Przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2015). Określenie to odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały - tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Jeśli chodzi o użyty w końcowej części art. 90 ust. 4 u.s.o. termin rozliczenia, to ma on znaczenie wyłącznie techniczne (formalne). Chodzi o terminy składania dokumentów rozliczeniowych, na podstawie których właściwy organ gminy lub powiatu może ocenić, czy dotacja została prawidłowo wykorzystana.

W wydanej na podstawie ww. art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwale nr XXVI/229/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat O. przyjęto Regulamin ustalający tryb udzielania i rozliczania powyższych dotacji stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono zarządowi Powiatu w Oświęcimiu. Powyższą uchwałę zmieniono uchwałą z dnia 24 września 2014 r. nr XLIV/474/2014, która weszła w życie 31 października 2014 r.

W § 2 ust. 4 Regulaminu (przed zmianą § 3) zapisano, że dotacje przysługują "Niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia".

Przywołany przepis Regulaminu reguluje podstawę ustalenia dotacji dla gimnazjalnych szkół niepublicznych w sytuacji, gdy na terenie powiatu istnieje szkoła publiczna danego typu i rodzaju prowadzona przez organ dotujący. Wskazuje na to użycie sformułowania "ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, tego samego typu i rodzaju". Zgodnie z § 1 pkt 12 Regulaminu ilekroć w Regulaminie jest mowa o "organie dotującym - należy rozumieć przez to Powiat O.".

Podstawę ustalenia dotacji, w sytuacji gdy na terenie Powiatu O. brak jest publicznej danego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący uregulowano w § 4, który co do zasady dotyczy rozliczenia wykorzystania dotacji. W § 4 ust. 8 Regulaminu w brzmieniu tego przepisu przed nowelizacją uchwały przyjęto, że podstawą ustalenia dotacji są "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki publicznej danego typu i rodzaju", co odpowiadało brzmieniu przepisu art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o.

Natomiast znowelizowany uchwałą z 24 września 2014 r. przepis § 4 ust. 8 Regulaminu przyjęto w następującym brzmieniu "W odniesieniu do podmiotów, dla których podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące odpowiednio ponoszone lub przewidziane (podkreślenie Sądu) przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki danego typu i rodzaju, ust 6 i ust. 7 stosuje się odpowiednio. Rozszerzenie podstawy do ustalenia dotacji o wydatki bieżące "przewidziane" przez najbliższy powiat nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 90 ust.3 u.s.o. Tożsame określenie przyjęto w ust. 5 i 7 § 4 Regulaminu.

W przepisie § 4 ust. 5 Regulaminu przewidziano możliwość weryfikacji wysokości dotacji, stanowiąc, że "W odniesieniu do podmiotów, dla których wysokość kwoty uzależniona jest od wysokości ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji, organ dotujący dokonuje weryfikacji wysokości kwoty dotacji".

Z kolei w § 4 ust. 7 wskazano podstawę i sposób dokonywania weryfikacji stanowiąc, że (brzmienie po nowelizacji) "Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji udzielonej na jednego ucznia, była wyższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielania dotacji, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie do 15 dni, od dnia poinformowania organu o powyższym fakcie" (brzmienie przed nowelizacją, jako odniesienie do wykonania wydatków wskazano - sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielania dotacji).

Tożsame uregulowanie zamieszczono w § 4 ust. 6 Regulaminu w zakresie korekty dotacji in plus jednak ze względu, że przepis ten nie był podstawą orzekania przez organy, Sąd nie może odnieść się do tej regulacji.

Dokonując oceny przepisów uchwały będących podstawa prawną wydanych decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. należy stwierdzić, że organ wprowadzając w § 4 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu tryb weryfikacji w sposób opisany w tych przepisach, przekroczył upoważnienie ustawowe. Jak wskazano powyżej zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). Odniesienie się w § 4 ust. 7 Regulaminu do wysokości wydatków wynikających ze sprawozdań w istocie oznacza, że podstawą ustalenia dotacji jest rzeczywiste wykonanie wydatków bieżących w roku, w którym udzielono dotacji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tą stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Odrębną kwestią jest uznanie w przepisie § 4 ust. 7 Regulaminu kwot dotacji wynikających ze zmiany podstawy jej ustalenia jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi. Zwrot dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2".

Następnie ustawa definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Przyjęcie w § 4 ust. 7 Regulaminu, że dotacja wynikająca z weryfikacji dokonanej w oparciu sprawozdania budżetowe jest nadmiernie pobraną dotacją, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 252 ust. 3 u.f.p. oraz w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. Należy wskazać, że dotacja w takim przypadku nie została pobrana przez organ prowadzący w nadmiernej wysokości, gdyż została w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia). W takiej sytuacji weryfikacja, podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania w przepisie uchwały, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki, są dotacjami nadmiernie pobranymi. Użyte w § 4 ust. 7 Regulaminu sformułowanie "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi" jednoznacznie przesądza o uznaniu z góry kwot dotacji wynikających z weryfikacji jako pobrane w nadmiernej wysokości. Rada Powiatu O. stanowiąc, że kwota dotacji jaka wynikła w wyniku weryfikacji podstawy ustalenia dotacji stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i w tym wypadku przekroczyła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zdaniem składu orzekającego przedstawione i ocenione przepisy § 4 ust. 7 w związku z ust. 8 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z 27 lutego 2013 r. w brzmieniu obowiązującym zarówno do 30 października 2014 r. jak i w brzmieniu obowiązującym od 31 października 2014 r. nie mogły stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., a zarazem sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Prowadzi to do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie powyższych przepisów jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.

Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2076/10, 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 119/06). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. powoływany wyrok w sprawie I OSK 2102/10).

Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również uchwała z dnia 27 lutego 2013 r., zmieniona uchwałą z dnia 24 września 2014 r., którą przyjęto Regulamin ustalający tryb udzielania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkól i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez Powiat O. W Regulaminie tym zamieszczono przepisy § 4 ust. 5, 7, 8 Regulaminu będące podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji. Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści powyższych przepisów regulaminu nastąpiło sprzecznie z przepisami art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o., to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania tych przepisów i zakwestionować moc prawną tych przepisów jako podstawy zwrotu dotacji. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej przepisów § 4 ust. 5, 7 i 8 Regulaminu dotyczy tylko tych przepisów, a nie innych przepisów Regulaminu i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tych przepisów z obrotu prawnego. Eliminuje je wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 90 ust. 3 u.s.o. i art. 252 ust 1 i 2 u.f.p., jednak argumentacja przyczyn naruszenia tych przepisów przyjęta przez Sąd jest odmienna.

Niewątpliwie podstawą prawną do wydania decyzji o zwrocie dotacji są przywołane przez organy art. 252, art. 60 oraz art. 61 u.f.p.

Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (pkt 1).

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (ust. 1 pkt 2). Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4).

Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że stosownie do art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 201; dalej O.p.).

Powołane wyżej przepisy, a to art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.f.p., odczytane systemowo zawierają podstawę prawną do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Jest to decyzja deklaratoryjna, ponieważ zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. Według art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zdarzeniem prawnym, z którym ustawodawca połączył obowiązek zwrotu części dotacji jest pobranie tej dotacji w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Do spraw tych należności (kwot dotacji podlegających zwrotowi) stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Wykonując nakaz prawodawcy odpowiedniego odczytania art. 21 O.p., który reguluje powstanie zobowiązań, § 1 pkt 1 w odniesieniu do dotacji podlegających zwrotowi należy odczytać w ten sposób, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zdarzeniem tym jest otrzymanie dotacji w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Przepis art. 21 § 3 w zw. z § 4 O.p., w odniesieniu do zdarzeń regulowanych w art. 252 u.f.p. (stosownie do dyspozycji ustawodawcy, "odpowiednio" odczytany) stanowi, że w sytuacji, gdy strona – która nie ma obowiązku złożenia deklaracji, a jest zobowiązana do zwrotu dotacji – obowiązku zwrotu dotacji nie wykonała w całości lub w części, to organ, który udzielił dotacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania do zwrotu dotacji.

Wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów prawnych jednoznacznie wskazuje, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pogląd o istnieniu podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji został również zaaprobowany w judykaturze (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1098/13 oraz z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 49/15; w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 634/13 i z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 653/14).

W kontekście powyższych rozważań za nietrafny należy uznać pogląd wyrażony w skardze, że w sytuacji gdy mamy "do czynienia z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości" sprawę należy rozpatrywać w kategoriach dyspozycji art. 405 Kodeksu cywilnego.

Nie okazały się zasadne również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się w szczególności do zarzutu dotyczącego prawidłowego i pełnego uzasadnienia decyzji należy wskazać, że organy miały obowiązek uwzględnienia przepisów uchwały jako podstawy wydania decyzji. Uwagi poczynione w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd ocenia jako prawidłowe. Należy zauważyć, że Sąd w istocie podzielił stanowisko Kolegium prezentowane w decyzjach zarówno z dnia 28 października 2015 r. jak i w decyzji z dnia 14 listopada 2016 r. w zakresie rozwiązań przyjętych w § 4 ust. 5,7 i 8 Regulaminu.

Końcowo jeszcze należy ponownie zauważyć, że zgodnie § 3 uchwały z dnia 27 lutego 2013 r. wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w O. Z zalegających w aktach sprawy notatek służbowych z dnia: 8 kwietnia 2014 r. nr [...]; 27 sierpnia 2014 r. nr [...]; 30 marca 2015 r. nr [...] w sprawie wyliczenia wysokości dotacji, nie wynika, aby Zarząd podejmował rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. organ I instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów i oceni czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania, poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu C. dokonanych w ciągu 2014 r., w zakresie ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju (ustaleń tych nie zawierają akta sprawy poddane kontroli Sądu). W przypadku gdy organ nie stwierdzi podstaw do kontynuowania postępowania, powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.