Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 297/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zq ust.7,art. 31 zo ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Oddział w S. (dalej "organ") odmówił M. Z. (dalej: "strona", "skarżąca"), prowadzącej działalność gospodarczą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm. - dalej "ustawa COVID") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.).

O zwolnienie z obowiązku opłacania składek za przedmiotowy okres skarżąca ubiegała się we wniosku z dnia 7 stycznia 2021 r., wskazując m.in., że w dniu 30 listopada 2020 r. jako przeważającą prowadziła działalność oznaczoną kodem PKD nr 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) oraz iż ubiega się

o pomoc wyłącznie jako wspólnik spółki cywilnej Z. R. ".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przytoczył treść art. 31zo ust. 10 ustawy COVID i wskazał, że na podstawie danych z Centralnej Ewidencji i Informacji

o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz rejestru REGON ustalono, że na dzień 30 września 2020 r. Strona prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 46.17.Z, który nie został wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID. W związku z tym organ uznał, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania przedmiotowych składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego co do jej sytuacji oraz błędną interpretację art. 31zo ust. 10 ustawy COVID.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że działalność gospodarczą prowadzi od [...] czerwca 2009 r. i od tego też dnia jest wspólniczką spółki cywilnej Z. (REGON [...]). W dniu [...] sierpnia 2014 r. dokonała zmiany w rejestrze CEIDG w zakresie statusu działalności i od tego momentu prowadzi ona działalność tylko i wyłącznie w formie spółki cywilnej (Z. s.c.), która jako rodzaj przeważającej działalności w ewidencji REGON ma kod PKD 56.10.A. Działalność ta polega na prowadzeniu Restauracji "C. " w S. przy ul. [...]. W roku 2019 spółka osiągnęła przychód w kwocie [...]zł, a w roku 2020 - [...] zł. Spadek przychodów z roku na rok wyniósł zatem 59 %, co powoduje, że, w ocenie skarżącej, spełnia ona warunki spadku przychodów o 40 %. Analizując zaś miesiące wymienione w ustawie (listopad 2019 r./listopad 2020 r. lub grudzień 2019 r./grudzień 2020 r.), spadek przychodów wyniósł 99%.

Jak wskazała skarżąca w ramach tarczy 6.0 przysługuje jej: zwolnienie ze składek za listopada 2020 r.; jednorazowe świadczenie postojowe; jednorazowej dotacja w kwocie [...]zł; dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników. Skarżąca dodała również, że wspólnicy spółek cywilnych płacą składki ZUS samodzielnie i pod swoim numerem NIP, PESEL i REGON. Nie ma możliwości, aby połączyć składki płacone przez spółkę cywilną i składki płacone przez wspólników. Pomimo, że skarżąca prowadzi działalność wyłącznie w formie spółki cywilnej, spółka ta płaci składki za pracowników, zaś każdy ze wspólników reguluje je sam za siebie. Co więcej, spółka otrzymała zwolnienie ze składek ZUS pracowników za listopad 2020 r.

W ocenie skarżącej, organ błędnie zinterpretował przepisy ustawy, automatycznie przyjmując kod PKD z ewidencji REGON dla wspólników, zamiast dla samej spółki. Skarżąca wskazała, że decyzja organu jest krzywdząca nie tylko dla niej i jej wspólnika, lecz również dla [...] osób, które zatrudnia. Przychody spółki spadły prawie do zera, zaś sprzedaż na wynos w jej przypadku nie sprawdza się.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów. Strony poinformowano

o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Spór w sprawie dotyczy możliwości zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia przedmiotowych składek.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach

i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Ponadto art. 31zo ust. 11 ustawy COVID stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Przepis ten wskazuje warunki jakie należy spełnić aby płatnik składek mógł skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r.

Po pierwsze płatnik składek musi wystąpić z wnioskiem do organu.

Po drugie płatnik składek musi prowadzić na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną wg PKD 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, ponadto działalność ta musi mieć charakter działalności przeważającej.

Po trzecie zwolnienie dotyczy wykazanych w deklaracji rozliczeniowej składek, zatem kolejnym warunkiem jest złożenie deklaracji rozliczeniowej

z wykazanymi w niej składkami za listopad 2020 r.

Po czwarte wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek musi być zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r.

Po piąte przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. ma być niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

W sprawie nie było sporne, że skarżąca: złożyła wniosek w terminie; jest płatnikiem składek; przychód z jej działalności był uzyskany w listopadzie 2020 r. ma być niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Podkreślić należy, że skarżąca w skardze wskazała, że od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą wyłącznie w ramach spółki cywilnej, co potwierdza odpowiedni status wpisu w CEIDG. Co więcej, już w ramach samego wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania składek (RDZ-B7), skarżąca w miejscu przeznaczonym na określenie formy prawnej wnioskującego podmiotu wyjaśniła, że działa wyłącznie jako wspólnik spółki cywilnej Z., która prowadzi Restaurację "[C...]" i wykonywana działalność tej spółki objęta jest kodem PKD 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne), co potwierdza wpis w rejestrze REGON oraz CEIDG.

W świetle powyższego nie budzi więc wątpliwości, że skarżąca prowadzi działalność wyłącznie w formie spółki cywilnej i właśnie jako wspólnik tej spółki wystąpiła z wnioskiem RDZ-B7. Co więcej, rzeczywiście wykonywana działalność prowadzona w ramach spółki cywilnej, objęta jest m. in. kodem 56.10.A, przewidzianym w ww. rozporządzeniu jako uprawniający do uzyskania pomocy w postaci zwolnienia od obowiązku opłacania składek. Oznacza to, że oparcie się przez organ wyłącznie na danych z CEIDG dotyczących działalności skarżącej,

z pominięciem działalności faktycznie przez niej wykonywanej w ramach spółki cywilnej, było nieuprawnione. Zaakcentować przy tym należy, że we wniosku skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że ubiega się o przedmiotowe zwolnienie wyłącznie jako wspólnik spółki cywilnej.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja pozostaje zatem w całkowitym oderwaniu od istniejącego stanu faktycznego, którego organ nie ustalił dokładnie, wbrew obowiązującej zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pomijając przy tym, że wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony (art. 7a K.p.a.).

Przedstawione rozważania uzupełnić należy o spostrzeżenie, że zarówno w doktrynie, jak literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów, wskazuje się, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, a więc nie jest podmiotem praw i obowiązków, gdyż jako podmiot praw i obowiązków występują osoby będące jej wspólnikami, a nie sama spółka. Spółka cywilna nie posiada odrębnej od wspólników podmiotowości prawnej, czyli nie jest odrębnym od nich podmiotem praw i obowiązków. Spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, gdyż żaden przepis ustawy takich przymiotów jej nie nadaje. Nie może być zatem kwalifikowana ani jako osoba prawna, ani też jako tzw. ułomna osoba prawna (art. 331 K.c.). Innymi słowy, spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą podmiotowości prawnej, którą tworzą wspólnicy prowadzący działalność we własnym imieniu i wspólnie realizujący określony cel gospodarczy, na podstawie umowy o współpracę. Zatem, jeżeli przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą tylko w formie spółki cywilnej

i spółka ta posiada kod PKD uprawniający do uzyskania zwolnienia to brak jest podstaw do odmowy zwolnienia z przedmiotowych składek.

Wskazać w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność".

Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID ustawodawca wprowadził środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 214/21, gdzie wskazano, że środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych.

Postępowanie w sprawie zwolnienia jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach określonych w przepisach K.p.a. (zob. art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID), a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez organ

w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID mają charakter urzędowy

w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla niego wiążące, ale przepisy ustawy COVID nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 COVID, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, tj. przeciwko środkowi dowodowemu określonemu w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID, czyli danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON i podważyć

w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający

z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że

w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). i umożliwić w ten sposób stronie złożenie wniosków o przeprowadzenie dowodów, które mogą podważyć dane z rejestru podmiotów REGON. Podkreślić należy, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa

i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi

w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także

w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie

w kategoriach prawdy lub fałszu. Zauważyć także należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów

z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia

i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,

w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone

w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Oparcie się przez organ tylko i wyłącznie na danych z rejestru przy określaniu przeważającej działalności może prowadzić do sytuacji, w której pomoc o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID, trafiała będzie do podmiotów, które

w rzeczywistości nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako działalność przeważająca. Pominięte natomiast zostaną te podmioty, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły.

Zdaniem Sądu nie można przy wykładni przepisów ustawy COVID tracić

z pola widzenia także tego, że ww. ustawa miała i ma na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku

z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w listopadzie 2020 r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii,

w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r., Dz. U. poz. 1758 ze zm.).

Tym samym rozwiązania przepisu art. 31zo ust. 11 ustawy COVID nie można traktować jako wskazującego wyłączny środek dowodowy za pomocą którego możliwe jest wykazanie rodzaju prowadzonej działalności, uznać należy, że wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu

w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez organ wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego

w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Na gruncie K.p.a. nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy rzeczywiście prowadzona działalność gospodarcza Skarżącej mieści się w przesłankach art. 31zo ust. 10 ustawy COVID. Organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a K.p.a.

Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.).

Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Jak wynika z uzasadnienia do ustawy wprowadzającej komentowany przepis, jego celem jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Przepis także nie ogranicza norm określonych w art. 8 – 10 oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie. Pomimo wprowadzenia dodatkowego obowiązku dla organu nadal aktualne pozostają zawarte w art. 10 § 2 i 3 K.p.a. regulacje dotyczące odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek nastąpić powinno w terminie wyznaczonym stronie przez organ na wypowiedzenie się przez nią co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin ten może zostać przedłużony na zasadach ogólnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020 do art. 79a).

Skarżącej wyjaśnić należy, że katalog dowodów jest otwarty i w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej i prawidłowości podanego przez nią kodu PKD w okresie o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID, może ona przedstawić organowi, np. dokumenty w postaci faktur czy dokumenty

z kontroli organów podatkowych (lub innych organów kontrolnych), z których wynikałoby, że prowadzi restaurację; zdjęcia sklepu; foldery reklamowe.

Wskazać należy również, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień organu, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego z uwagi na błędną wykładnię przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit.e p.p.s.a. skarżącą była zwolniona

z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.