Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 787/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, 41, 8 ust. 3, art. 8 ust. 9
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 106/17 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Powyższy wyrok Sąd wydał mając na uwadze następujący stan faktyczny i ocenę prawną.

J.G. wnioskiem z [...] listopada 2015 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku w formie pieniężnej na dojazdy do lekarzy specjalistów, na zakup żywności, czterech ton węgla oraz okularów z powodu trudnej sytuacji finansowej i materialnej. W uzasadnieniu podał, że brakuje mu pieniędzy na podstawowe potrzeby życiowe, egzystencję, obowiązkowe opłaty (podatek rolny), a na polu pozostało nie skoszone dojrzałe zboże, gdyż nie miał na opłacenie kombajnu.

Wójt Gminy W. decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w obecności policjanta oraz zebranej dokumentacji ustalono, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem dochodu w miesiącu październiku 2016 r. stanowiło gospodarstwo rolne o pow. [...] ha x [...] zł = [...] zł. Po pomniejszeniu dochodu o opłaconą składkę KRUS w wysokości [...] zł, dochód wyniósł [...] zł i jest wyższy od kryterium dochodowego jednoosobowego gospodarstwa domowego, które w przypadku wnioskodawcy wynosi [...] zł. Organ l instancji podniósł również, że skarżący został poinformowany w miesiącu październiku i listopadzie o możliwości skorzystania z pomocy żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym w postaci produktów żywnościowych, jednak odmówił przyjęcia skierowania na produkty żywnościowe. Ponadto wskazał, że zgodnie z posiadaną dokumentacją skarżący porusza się samochodem osobowym i ma możliwość dojazdu po odbiór żywności. Jednocześnie organ I instancji nie stwierdził istnienia przesłanek do udzielenia specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uzasadniając, że bezpodstawna odmowa prawa do zasiłku celowego jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy zasadniczej. Podniósł, że [...] listopada 2016 r. w czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego domu, pracownik socjalny celowo nie zwrócił się do niego o przedstawienie wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i gospodarstwa rolnego. Wskazał również, że nie jest prawdą, iż odmówił przyjęcia skierowania na produkty żywnościowe w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawowe przesłanki uprawnienia do pomocowych świadczeń pieniężnych i zależność ich przyznawania od spełnienia tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać kwoty 634 złotych miesięcznie. Jednocześnie przywołało definicję dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazało na cele przyznania zasiłku celowego wskazane art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Następnie Kolegium stwierdziło, że źródłem dochodu skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, które przyniosło skarżącemu w październiku 2016 r. dochód w kwocie [...] ([...]ha przeliczeniowego x [...] złotych minus składki KRUS w kwocie [...] złotych). Kwota dochodu przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe.

Jednocześnie Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji odnośnie braku przesłanek do udzielenia stronie specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na niewystąpienie w życiu skarżącego nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych dla niego, niecodziennych zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. SKO wskazało na cele ustawy o pomocy społecznej.

Organ odwoławczy podniósł, że sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa, gdyż od 2013 r. korzysta on systematycznie z pomocy i nic nie zrobił, aby wspólnie z pracownikami OPS rozwiązać swój problem. Wskazał, że od stycznia 2016 r. do chwili obecnej otrzymał pięć zasiłków celowych na łączną kwotę [...] zł. Ponadto Kolegium wskazało, że skarżący posiada środki finansowe, skoro od grudnia 2015 r. opłacił faktury z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego na kwotę [...] zł.

Nawiązując do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że sytuacja życiowa skarżącego nie jest taka zła, jak ją próbuje przedstawić, skoro odmówił przyjęcia pomocy żywnościowej w postaci mleka w kartonach i konserw.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej, ustawy o rehabilitacji oraz przepisów Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, przedstawił swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną oraz przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej. W jego ocenie decyzja jest nieuczciwa, nierzetelna, kłamliwa, nieuwzględniająca przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] grudnia 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2016 r., odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup czterech ton węgla, na dojazdy do lekarzy specjalistów, na zakup okularów oraz żywności.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy administracji obu instancji uznały, że dochód skarżącego z miesiąca października 2016 r., tj. miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż wyniósł kwotę [...] złotych. Źródłem utrzymania skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni [...]ha przeliczeniowych. Dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego ustala się według reguły wskazanej w art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930), tj. jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i normatywnej kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, ustalanej przez Radę Ministrów rozporządzeniem. Od 1 października 2015 r. normatywna kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi [...] złotych (§1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Po przemnożeniu ilości posiadanych hektarów przeliczeniowych poprzez normatywną wielkość dochodu z 1 ha przeliczeniowego, a następnie zminusowaniu iloczynu o składki KRUS, dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego w miesiącu maju 2016 r. wyniósł [...] złotych ([...] ha x [...] zł – [...] zł). Skoro prawidłowo wyliczona kwota dochodu jest wyższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o [...] zł, to orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji zasadnie również uznały, że nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu niezależnego od dochodu, specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek taki może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. O ile organ I instancji bez argumentacji i wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" stwierdził, że w niniejszej sprawie potrzeb do przyznania specjalnego zasiłku celowego się nie dopatrzył, o tyle organ II instancji w sposób, zdaniem Sądu trafny, wyjaśnił, jak należy pojęcie powyższe rozumieć i rozumienie pojęcia odniósł do okoliczności sprawy. SKO w Ł. zasadnie stwierdziło, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych i wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna. Odnosząc powyższe rozumienie do okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa, gdyż od 2013 r. korzysta on systematycznie z pomocy i nic nie zrobił, aby wspólnie z pracownikami OPS rozwiązać swój problem. Kolegium podniosło również, że sytuacja życiowa skarżącego nie jest taka zła, skoro odmówił przyjęcia pomocy żywnościowej w postaci mleka w kartonach i konserw.

Konkludując Sąd I instancji w pełni podzielił dokonaną przez Kolegium interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby" i nie podzielił zarzutów skargi, jakoby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym w szczególności jej art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów ustawy o rehabilitacji oraz Konstytucji RP. Skarżący nie wykazał bowiem, na czym miałoby polegać dyskryminowanie jego osoby przez organy orzekające w sprawie.

J.G. wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 grudnia 2017 r.

Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazanie sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania,

2. rozpoznanie skargi na rozprawie,

3. zasądzenie kosztów zastępstwa dla radcy prawnego udzielonej z urzędu, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która nie została opłacona ani w części ani w całości według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) gdzie pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a w przypadku odwołującego się od ponad roku jest na zwolnieniach lekarskich, orzeczono stopień niepełnosprawności zatem istnieje przeszkoda, której na chwilę obecną nie jest w stanie przezwyciężyć,

• poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego,

• art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z w art. 14 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na wyliczeniu dochodu odwołującego się przysługującego mu gospodarstwa rolnego, podczas gdy odwołujący się otrzymując zasiłek chorobowy, który wskutek choroby "jest niezdolny do pracy", w gospodarstwie rolnym jest równoznaczna z przeszkodą w osiągnięciu dochodu z tego gospodarstwa w okresie, w którym przysługuje zasiłek chorobowy zatem odwołującemu się uprawnionemu do zasiłku chorobowego należy uwzględnić w dochodzie wyłącznie zasiłek chorobowy, z pominięciem utraconego dochodu, jaki uzyskałby z pracy w gospodarstwie rolnym, gdyby nie zachorował,

• "art. 11 ust. 3, art.,15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art.17 ust.1 pkt 5, art. 18 ust.1 pkt 6" poprzez niezastosowanie, które to przepisy określają zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej J.G. wywiódł, że zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z prośbą o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup czterech ton węgla, dojazdy do lekarzy specjalistów i zakup żywności, albowiem jest osobą niepełnosprawną i żyje w ubóstwie. Od 2015 r. przebywa na zwolnieniach lekarskich i leczy się na zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej. Pobiera zasiłek chorobowy wypłacany z KRUS-u i nie może pracować, aby zarobić na węgiel. Ponadto z uwagi na ciężką i przewlekłą chorobę nie jest w stanie pracować zawodowo. Fakty, iż jest osobą niepełnosprawną znane są organowi administracji z uwagi na fakt odmowy przyznania mu zasiłku celowego za dojazd na rehabilitację.

Skarżący kasacyjnie wyraził przekonanie, że rozpatrując wniosek organ błędnie wziął pod uwagę jego kryterium dochodowe przeliczając je w odniesieniu do posiadanych hektarów przeliczeniowych, bowiem pominął zupełnie przepisy według których dochód skarżącego winien być wyliczony. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 8 ust. 9 u.p.s. znajduje zastosowanie i pozwala na wliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego w trybie § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) tylko wówczas, gdy zachodzą podstawy do przyjęcia, że dochód z gospodarstwa rolnego jest "uzyskiwany". Jeżeli jednak rolnik bez udziału własnej woli zostaje czasowo pozbawiony możliwości pracy w gospodarstwie rolnym, nie można twierdzić, że w tym okresie grunty gospodarstwa przynosiły mu dochód związany z posiadaniem gospodarstwa, wynikający z art. 8 ust. 9 u.p.s. Decyzja właściwego organu rentowego o przyznaniu zasiłku chorobowego jest dokumentem urzędowym, który korzysta zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. z domniemania zgodności ze stanem faktycznym. Dokument ten obala domniemanie, że posiadanie gospodarstwa generuje dochód z pracy w rolnictwie. Przesłanką wydania decyzji pozytywnej o przyznaniu zasiłku chorobowego jest bowiem urzędowo stwierdzony fakt utraty zdolności do pracy w rolnictwie, a więc okoliczność, z którą bezspornie wiąże się utrata zdolności do uzyskiwania dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym. Ustawodawca wyłączył zatem względem chorego rolnika źródło dochodu określone w art. 8 ust. 9 u.p.s. Nie wyłączył jednak źródła w postaci zabezpieczeniowego substytutu dochodu z pracy w gospodarstwie w postaci świadczenia z rolniczego ubezpieczenia chorobowego, jakim jest zasiłek chorobowy. To świadczenie podlega uwzględnieniu w sumie dochodów osoby, z mocy art. 11 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.d.f. i art. 8 ust. 3 u.p.s. Zatem rolnikowi uprawnionemu do zasiłku chorobowego należy uwzględnić w dochodzie wyłącznie zasiłek chorobowy, z pominięciem utraconego dochodu, jaki uzyskałby z pracy w gospodarstwie rolnym, gdyby nie zachorował. Zasiłek chorobowy za każdy 1 dzień niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym wynosi 10,00 zł (kwota ta obowiązuje od 24 czerwca 2009 r.). Skarżący otrzymując 300 zł miesięcznie w żaden sposób nie przekroczył dochodu, który byłby podstawą do wypłaty zasiłku celowego, który dla niego wynosi 634 zł.

Skarżący kasacyjnie uznał, że błędnie "zastosowano wykładnię" art. 41 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego, uznając iż nie spełnia przesłanek do zastosowania specjalnego zasiłku bez względu na wysokość dochodów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji kolejno naruszył również art. 11 ust. 3, art. 15 pkt.1, art. 16 ust. 1 i 2, art.17 ust.1 pkt 5, art. 18 ust.1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie, które to przepisy określają zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji i zadań pomocy społecznej polegających na przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń oraz obowiązku zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej, który spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 ust. 1 lit c ustawy). W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskiwanie dochodu niższego od tzw. kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. W przypadku osoby samotnie gospodarującej kryterium to, na mocy § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), wynosiło 634 zł. Dochód zaś zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przy czym w przypadku osób, których źródłem utrzymania jest gospodarstwo rolne dochód ustala się w ten sposób, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r.). Z przywołanych wyżej regulacji prawnych wynika, że - niezależnie od zaistniałych trudności życiowych - organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Wyjątek stanowi w tym przypadku art. 41 u.p.s., który umożliwia przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, w przypadku uzyskiwania dochodów przekraczających kryterium dochodowe. Przesłanką jednak zastosowania tej formy pomocy jest szczególnie uzasadniony przypadek, a który w analizowanej sytuacji – co słusznie zostało wywiedzione przez organy i podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie występował.

Powyższe rozważania wskazują, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie- Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego, przyjmując za podstawę obliczeń art. 8 ust. 9 u.p.s., który określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest bowiem wyliczany jako wartość dochodu, odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Wskazany przepis dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. zł). Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przywołała § 1 pkt 2 lit. e nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1555). Obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie przewidywał jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Powyższe oznacza, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09). O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. W kontekście powyższego prawidłowo więc organ wyliczył, że po przemnożeniu ilości posiadanych hektarów przeliczeniowych poprzez normatywną wielkość dochodu z 1 hektara przeliczeniowego i zminusowaniu uzyskanej kwoty o składki KRUS, dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego w miesiącu maju 2016 r. wyniósł [...] zł ([...]ha x [...] złotych – [...] złotych). Nie można przy tym podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że dochód skarżącego powinien obejmować wyłącznie kwoty zasiłku chorobowego - przyznanego na podstawie ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Faktyczne uniemożliwienie czerpania dochodów z gospodarstwa rolnego, spowodowane chorobą skarżącego, pozostawało bowiem bez wpływu na przyjęte w wyżej omówionej regulacji prawnej domniemanie, co do osiągania określonych dochodów z tego gospodarstwa. Przy czym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej domniemania tego nie obala dokument jakim jest decyzja przyznająca prawo do zasiłku chorobowego. Potwierdza ona jedynie fakt przyznania prawa do tego zasiłku. Zauważyć bowiem należy, że samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że dana osoba uzyskuje dochody z tych gruntów (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., I OSK 697/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, posiadanie przez skarżącego tytułu własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne uprawniało zatem organy do ryczałtowego wyliczenia jego dochodu, który nie obejmował uzyskanej przez niego kwoty zasiłku chorobowego. Tym samym, skoro wyliczona kwota dochodu okazała się wyższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Z tych względów zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 9 u.p.s. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można upatrywać naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy tak jak to wywiódł skarżący w jego trudnej sytuacji życiowej, wynikającej z orzeczenia stopnia niepełnosprawności oraz okresu przebywaniu na zwolnieniach lekarskich.

Podkreślić w tym miejscu należy, że pomoc społeczna nie jest przyznawana niejako automatycznie każdej osobie, która się o nią zwróci. W zależności od formy wnioskowanego świadczenia, ustawa o pomocy społecznej precyzuje kryteria, od których spełnienia uzależnia przyznanie wnioskowanej pomocy. Brak ich, skutkujący decyzją odmowną organu, może prowadzić do sytuacji, że nawet najbardziej uzasadnione potrzeby bytowe nie będą uwzględnione. Zauważyć jednak trzeba, że przed niepełnosprawnością oraz długotrwałą i ciężką chorobą, które zostały przez skarżącego wskazane, ustawodawca określił w art. 7 ustawy inne przyczyny, które mogą powodować przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Okolicznościami generującymi trudności życiowe są w pierwszej kolejności: ubóstwo, bezrobocie i bezdomność. Wyznacznikiem ubóstwa jest przede wszystkim dochód, który jest jednym z kryteriów przyznawania wielu świadczeń z pomocy społecznej. Granice skrajnego ubóstwa, określanego też mianem minimum egzystencji, wyznacza próg interwencji socjalnej. Na tej podstawie określane są kryteria uprawniające do świadczeń socjalnych. Skoro w przedmiotowej sprawie, kryterium dochodowe nie zostało przez skarżącego spełnione brak było podstaw do przyjęcia, że naruszono ogólne zasady sformułowane w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia przepisów art. 11 ust. 3, art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie wykazał, aby miał kogokolwiek na utrzymaniu; nie kwestionował właściwości orzekających w sprawie organów, ani ich kompetencji do udzielania pomocy społecznej polegającej w szczególności na przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń, nieuzasadnione jest twierdzenie, iż wskazane normy winny być podstawą rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowej sprawie.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 41 u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która miałby wskazywać na zasadność tak skonstruowanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakie motywy legły u podstaw ich sformułowania.

Mając na względzie powyższe, w oparciu art 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego z urzędu przez pełnomocnika, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258 - 261 p.p.s.a.