Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2233/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.17 ust.5 pkt 2 lit. a w zw. z art 17 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 771/21 w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B.C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 771/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 marca 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 15 lutego 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w dniu 31 grudnia 2020 r. B. C. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką – L. K..

Decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 15 lutego 2021 r., wniosek ten nie został uwzględniony a rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia 12 marca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem bowiem Kolegium, skoro matka odwołującej się pozostawała w związku małżeńskim z J.K., który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odpowiadała prawu.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 marca 2021 r. B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła organowi błędną wykładnię art. 17 ust. 1, ust. 1 a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Twierdziła przy tym m. in., iż mąż matki sam posiada schorzenia i wymaga opieki.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się bowiem do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., Sąd ten zauważył, że (cyt.): "Negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obliguje w pierwszej kolejności do zbadania czy współmałżonek osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Jednakże w praktyce mogą zaistnieć przypadki wyjątkowe, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, spełniającemu przesłanki z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli, a do takich należy osiągnięty wiek, nie jest zdolny do zapewnienia jej bieżącej pomocy i opieki nad nią (...). Na dopuszczalność badania takich okoliczności pozwala ustawodawca, który przewidział w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat."

Ostatecznie zatem rozważania dotyczące regulacji prawnej, zawartej w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r., doprowadziły Sąd Wojewódzki do poglądu, że (cyt.): "Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych, będzie (...) świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, iż w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności".

W związku z tym Sąd Wojewódzki polecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśniły wskazane wyżej kwestie a następnie orzekły uwzględniając przedstawiony przez Sąd pogląd.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:

I. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm. dalej jako: "u.ś.r.") - poprzez błędną wykładnię, polegającą na odejściu od wykładni literalnej i przyjęcie, iż wiek małżonka osoby niepełnosprawnej, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może stanowić podstawę do "zwolnienia" tej osoby z obowiązku alimentacji względem małżonka i przeniesienie go na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (w sprawie córkę), podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie obowiązku alimentacji między małżonkami na inne osoby tj. legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta wykładnia doprowadziła Sąd do błędnego przyjęcia, iż to na organach orzekających w sprawie ciąży obowiązek ustalenia czy osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności - małżonek, z uwagi na osiągnięcie wieku 75 lat, jest w stanie z powodu wieku czy stanu zdrowia tę opiekę sprawować, podczas gdy w sprawie jest oczywiste, że na dzień wydania przez Kolegium decyzji, małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

II. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) - poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji jest wadliwe, podczas gdy Kolegium w sprawie wyczerpująco zebrało, ustaliło oraz oceniło materiał dowodowy dotyczący tak matki strony skarżącej jak i jej męża, adekwatny do stanu danej sprawy i nie zachodzi, wbrew twierdzeniu Sądu, konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń względem męża matki skarżącej na okoliczność jego stanu zdrowia i możliwości alimentacyjnych względem niepełnosprawnej żony. Organy administracji publicznej nie są nadto uprawnione do dokonywania ocen w zakresie stanu zdrowia, zastrzeżonycho kompetencji wyspecjalizowanych podmiotów lekarskich. Odmienna ocena Sądu I instancji skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd też uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. - poprzez nieuprawnione działanie Sądu wymuszające na Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie odejście od wieloletniej, utrwalonej już praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającej na stosowaniu literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., skutkującej odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny, zobowiązanemu do alimentacji nad osobą niepełnosprawną w dalszej kolejności, w przypadku nie legitymowania się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie względnie - oddalenie skargi, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm. dalej jako: "u.ś.r.") i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i - w ocenie składu orzekającego – w przeważającej mierze zarzuty te okazały się usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, a to uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

Podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 marca 2021 r., która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 15 lutego 2021 r. o odmowie przyznania B. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką – L.K., stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dokonując wykładni tego ostatniego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zauważyło, że na jego tle w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas gdy drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Zgodnie zaś z drugim poglądem, pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Organ odwoławczy przychylił się do drugiego z przedstawionych wyżej stanowisk, gdyż – jak podkreślił - za jego słusznością przemawiała wykładnia językowa, pozwalająca stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani bowiem organ, ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd Wojewódzki, który mając na uwadze wiek męża osoby wymagającej opieki (ukończone 75 lat), stwierdził, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zależeć powinno od jednoznacznego ustalenia czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować jej mąż, z racji wieku i stanu zdrowia, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie składu orzekającego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie było trafne.

Treść wyżej przytoczonych przepisów jest bowiem w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

W związku z tym skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutów obrazy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. za usprawiedliwione.

Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym zasadne stają się również zarzuty procesowe, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, zbędne było w tej sprawie, postulowane przez Sąd Wojewódzki uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny. Skoro bowiem nie było wątpliwości, że mąż matki uczestniczki postępowania nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu jej wniosku stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Nie był natomiast – co do zasady - uzasadniony zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. Ocena prawna, dokonywana przez sąd administracyjny przy kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, nie jest bowiem w żadnym stopniu ograniczona praktyką orzeczniczą stosowaną przez organ administracji publicznej w sprawach analogicznych do rozpoznawanej przez sąd.

Tym niemniej – z przyczyn wyżej omówionych – skarga kasacyjna generalnie okazała się usprawiedliwiona a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193, w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.