Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 345/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. T. na § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 4, § 6 ust. 6, § 7 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i 8, ust. 15-17 oraz załącznik nr 2 w zakresie podania danych osobowych uczniów, rodziców/ opiekunów prawnych uchwały Rady Miejskiej w B. G. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

K. T., prowadząca "A" przy ul. [...] w B.-G., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B.-G. (nr [...]) z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 4 ust. 1 i 2; § 5 ust. 4; § 6 ust. 6; § 7 ust. 4; § 7 ust. 6; § 7 ust. 7 i 8; § 7 ust. 15-17 oraz załącznika nr 2 do ww. uchwały w zakresie w jakim wymaga on przedstawienia listy uczniów wykazanych w informacji miesięcznej zawierającej: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego. Zawnioskowano także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono nieważność § 7 ust. 4 ww. uchwały, jako niezgodnego z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425; dalej: u.s.o.), z uwagi na to, że uchwała w rozdziale 5, wbrew przepisom prawa, nie określa w sposób precyzyjny zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, mimo że wymóg taki formułuje art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z regulacjami ustawowymi ustalenie trybu i zakresu kontroli należy do organu stanowiącego, zaś aktem, w którym przedmiotowe postanowienia znajdą bezpośrednie umocowanie, jest akt prawa miejscowego. Tymczasem § 7 ust. 4 uchwały w zw. z § 9 skarżonej uchwały przyznaje organowi wykonawczemu - burmistrzowi uprawnienia do szczegółowego określenia zakresu kontroli. Tym samym zdaniem skarżącej burmistrzowi (organowi wykonawczemu - który jest zarazem organem kontrolującym) przyznano pełną swobodę i niedopuszczalny na gruncie ww. przepisu ustawy luz decyzyjny co do zakresu kontroli. Jest to sprzeczne z art. 90 ust. 4 i art. 87 Konstytucji RP. Brak jest bowiem podstaw prawnych do sytuowania w akcie prawa miejscowego postanowień przekazujących prezydentowi miasta kompetencje do określenia w zarządzeniu szczegółowych czynności postępowania kontrolnego (por, uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 8 sierpnia 2012 r. 17/28/2012).

Dalej skarżąca zarzuciła nieważność § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2, w zw. z § 5 ust. 4 oraz załącznika nr 2 do uchwały, które ustanawiają wymogi udzielenia dotacji nieznane ustawie wymagając od skarżącej comiesięcznego podania informacji o aktualnej liczbie uczniów (informacja miesięczna), w której treści zawarte zostaną dane osobowe wskazane w załączniku nr 2 do skarżonej uchwały takie jak: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego. Zdaniem strony jest to niezgodne z art. 90 ust. 2b i 4 u.s.o., gdyż wprowadza nieznane ustawie kryteria udzielenia dotacji. W ustawie mowa jest bowiem jedynie o tym, że warunkiem uzyskania dotacji jest wyłącznie podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (art. 90 ust. 2b u.s.o.), zaś w skarżonym akcie prawa miejscowego żąda się periodycznego comiesięcznego podania informacji o aktualnej liczbie uczniów (informacja miesięczna). Zdaniem skarżącej przyjęte regulacje ustanawiają wymóg podania ww. danych już na etapie udzielania dotacji, co stoi w sprzeczności z treścią art. 90 ust. 3g u.s.o. Nadto wskazano, że do ich przetwarzania brak jest upoważnienia ustawowego oraz brak jest podstaw przetwarzania danych osobowych wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm., dalej u.o.d.o.) - co do dopuszczalności, celu, miejsca i zakresu przetwarzanych danych osobowych uczniów tych szkół i placówek. W skarżonej uchwale nie wskazano też żadnych reguł przetwarzania i ochrony danych osobowych, których przetwarzanie ona dopuszcza. Taka regulacja nie spełnia wymogów o.u.o.d.o i nie chroni danych osobowych.

Następnie skarżonej uchwale zarzucono nieważność jej § 7 ust. 6 dotyczącego zakresu uprawnień kontrolerów podnosząc, iż rażąco wykracza on poza uprawnienia określone w art. 90 ust. 3f u.s.o., w którym ściśle określono zakres uprawnień kontrolerów, wskazując, że mają oni prawo wstępu do przedszkoli (i innych placówek oświatowych) oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skarżąca podkreśliła też, że § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały nadaje kontrolerom nieznane ustawie uprawnienia do żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, podczas gdy ustawodawca w art. 90 ust. 3f u.s.o., upoważnił kontrolerów wyłącznie "do wglądu" do określonej dokumentacji, nie nadał on im uprawnień "do żądania sporządzania niezbędnych kopii, odpisów, wyciągów, zestawień, obliczeń itp." z tych dokumentów, podobnie nie zobowiązał on podmiotu prowadzącego przedszkole do sporządzenia takich dokumentów na żądanie kontrolerów.

Kolejno skarżąca zarzuciła nieważność § 7 ust. 7 i 8 uchwały wywodząc, iż nakładają one na podmiot prowadzący przedszkole obowiązki nieznane ustawie – tj. zapewnienie kontrolerom warunków niezbędnych do prowadzenia kontroli, w miarę możliwości udostępnienia im odrębnych pomieszczeń oraz w razie braku zapewnienia niezbędnych warunków do przeprowadzenia kontroli zobowiązują do dostarczenia dokumentacji i innych materiałów na adres organu, rozszerzając, w sposób nieuprawniony, zakres ustawowej regulacji. W ocenie strony regulacja ta jest sprzeczna z art. 90 ust. 4 u.s.o., według którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Zdaniem skarżącej regulacja ustawowa nie przyznaje Radzie Miejskiej uprawnienia do nakazywania podmiotowi prowadzącemu przedszkole zapewnienia kontrolerom odpowiednich warunków do prowadzenia kontroli. Treść tego zapisu, całkowicie niezasadnie, przerzuca na podmiot prowadzący przedszkole obowiązki organu związane z kontrolą.

Wśród sformułowanych zarzutów strona podniosła także zarzut nieważność § 6 ust. 6 uchwały w zakresie, w jakim zawiera on zobowiązanie podmiotu prowadzącego przedszkole do przechowywania dokumentów związanych z udzieleniem dotacji, przez okres 5 lat licząc od końca roku, w którym udzielono dotacji. Podano, iż ustawa nie przewiduje uprawnienia do nakładania takiego obowiązku przez organ stanowiący. Obowiązek tego rodzaju nie mieści się w granicach ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wreszcie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 15, 16 i 17 uchwały z uwagi na ich sprzeczność z treścią art. 90 ust. 4 u.s.o., który nie uprawnia Rady Miejskiej do nadania burmistrzowi uprawnień do wydawania wiążących zaleceń pokontrolnych, a tym bardziej do następczej kontroli realizacji tych zaleceń pokontrolnych. W § 7 ust. 15 wskazano, że odmowa podpisania protokołu kontroli nie wstrzymuje realizacji zaleceń pokontrolnych, z kolei § 7 ust. 16 stanowi, że: Po zakończeniu kontroli burmistrz wyznacza osobie prowadzącej wystąpienie pokontrolne, w którym zawarta jest ocena kontrolowanego zakresu, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - zalecenia w sprawie ich usunięcia. Ponadto, w § 7 ust. 17 określono obowiązek informowania Burmistrza o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza uchwała przeszła pozytywnie weryfikację organu nadzorczego, który nie wszczął stosownego postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Również Regionalna Izba Obrachunkowa we W., która badała w/w akt w ramach nadzoru nie dopatrzyła się naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale.

W dalszej części organ wskazał, iż błędnym jest zapatrywanie skarżącej na niezgodność z prawem § 4 ust. 1 i 2 i § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz załącznika Nr 2 w zakresie w jakim wymaga on przedstawienia listy uczniów wykazywanych w informacji miesięcznej zawierającej: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego, ponieważ u.s.o, w odniesieniu do każdego dotowanego podmiotu wymienionego w art. 90 wprowadza zasadę udzielania dotacji na każdego ucznia, co determinuje obowiązek zmiany wysokości przekazywanej dotacji na bieżąco. Dotacje przekazywane są w miesięcznych transzach, więc niezbędne jest comiesięczne przedkładanie liczby uczniów dotowanej jednostki oświatowej dla naliczenia każdej transzy dotacji odrębnie. Organ dotujący nie może opierać się jedynie na planowanej liczbie uczniów podawanej przez organy prowadzące dotowanych jednostek w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Planowana liczba służy wyłącznie do obliczenia szacunkowej wartości dotacji na potrzeby uchwalenia budżetu, przyjmowanej do uchwały budżetowej. Jej wielkość nie może determinować wysokości dotacji należnej uprawnionym podmiotom przez cały rok budżetowy, co wyraźnie podkreślają sądy administracyjne w swoich orzeczeniach i organy kontrolne w zaleceniach pokontrolnych. W związku z powyższym podanie liczby uczniów niezbędnej do naliczenia każdej transzy dotacji powinno odbywać się w sposób określony w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, obowiązanej do udzielania dotacji. Bez określenia sposobu informowania o liczbie uczniów i terminu, do którego taką informację należy złożyć - obliczanie, przekazywanie i weryfikowanie transz jest niemożliwe. Ponadto w związku z treścią przepisu art. 90 ust. 2c u.s.o. brak listy uczniów wykazywanych w informacji miesięcznej zawierających ich dane osobowe tj. imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego nie pozwoli na skorzystanie przez gminę B. – G. z jej ustawowego prawa do zwrotu przez inną gminę poniesionych wydatków na ucznia będącego jej mieszkańcem. Bez wyżej wymienionych danych Gmina B. – G. nie może wystąpić do innej Gminy o zwrot ww. kosztów (brak materiału dowodowego w przypadku kwestii spornych pomiędzy gminami) oraz nie będzie można ustalić miejsca zamieszkiwania ucznia. W ocenie organu obowiązek przedstawienia co miesiąc przez przedszkola niepubliczne niniejszych danych służy ustaleniu prawidłowej kwoty należnej przedszkolu niepublicznemu dotacji oraz dokonaniu rozliczeń z gminami, w których zamieszkują uczniowie korzystający z usług przedszkola niepublicznego. Stanowiska takie potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 roku (sygn. akt III SA/Wr 371/15).

Zdaniem organu nie zasługuje również na aprobatę zarzut sformułowany względem § 6 ust. 6 uchwały w zakresie w jakim zawiera on zobowiązanie podmiotu prowadzącego przedszkole do przechowywania dokumentów związanych z udzieleniem dotacji przez okres 5 lat licząc od końca roku, w którym udzielono dotacji. Regulacja ta została bowiem wprowadzona w związku z ewentualną możliwością żądania zwrotu dotacji za okres pięciu lat wstecz, licząc od końca roku budżetowego, za który się należy.

W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nieokreślenia w rozdziale 5 uchwały zakresu kontroli i prawidłowości wykorzystania dotacji i pozostawienia w tym zakresie w § 7 ust. 4 burmistrzowi swobody. W tym kontekście organ wskazał, iż w § 7 ust. 3 rozdziału 5 uchwały wskazano, że "Kontrola obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w § 4 w oparciu o dokumentację stanowiącą podstawę sporządzenia powyższych danych, 2) prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy". Natomiast w § 7 ust. 4 ustalono między innymi tryb przeprowadzania kontroli, która nie może odbyć się bez uprzedniego powiadomienia osoby prowadzącej o zakresie kontroli, który określono w § 7 ust. 3 rozdziału 5, i terminie kiedy kontrola się odbędzie. Dzięki tym wskazaniom zarówno jednostka kontrolowana, jak i jej organ prowadzący mogą się przygotować do kontroli.

Dalej organ podkreślił błędne stanowisko w zakresie obowiązywania § 7 ust. 6 pkt 2 uchwały, który zdaniem skarżącej daje kontrolerom nieskrępowany dostęp do wszystkich dokumentów i materiałów znajdujących się w przedszkolu, w tym nawet tych w żaden sposób niezwiązanych z udzielaniem i rozliczeniem dotacji. Zdaniem organu katalog dokumentów określony w art. 90 ust. 3f u.s.o. ma charakter zamknięty, jednakże koniecznym jest zwrócenie uwagi na nieostry charakter wyrażeń w tym przepisie zamieszczonych, co jest celowym działaniem prawodawcy mającym zadanie zachowania elastyczności przy wykładni tych pojęć i zarazem uniemożliwienie podmiotom dotowanym obchodzenie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem organu zarzut braku należytego sprecyzowania dokumentów podlegających kontroli jest bezzasadny, gdyż nie jest technicznie możliwym ani pożądanym dokładne określenie dokumentów, które mogą zostać poddane kontroli. Z u.s.o. nie wynika postulowany obowiązek, gdyż kwestia ta została pozostawiona uznaniu jednostek samorządu terytorialnego wedle art. 90 ust. 4 u.s.o. Brak ścisłego doprecyzowania podlegających kontroli dokumentów, wynika z potrzeby zapewnienia jej skuteczności i uniemożliwienia podmiotom dotowanym uchylania się od przedłożenia dokumentów, które nie byłyby wyliczone w uchwale, a które mogłyby mieć ścisły związek z kontrolą prawidłowości wydatkowania dotacji. Ponadto w § 7 ust. 6 zapisano, że "kontroler, w związku z zakresem kontroli, ma prawo do: (...) wglądu do dokumentów i innych materiałów (...)" a zakres kontroli określono w § 7 ust. 3 rozdziału 5 uchwały więc obawa strony o wgląd w dokumenty w żaden sposób niezwiązanych z udzielaniem i rozliczeniem dotacji jest niczym nieuzasadniona.

Zdaniem organu nie zasługuje na aprobatę zarzut nieważność § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały dotyczący możliwości żądania przez osoby kontrolujące sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Żądanie to jest bowiem podyktowane względami technicznymi i ma na celu zapobieżenie utracie oryginałów dokumentów w trakcie kontroli, jak również umożliwić podmiotowi dotowanemu pozostawienie oryginałów dokumentów w jego dyspozycji, co jest umotywowane względami praktycznymi np. gdy podczas kontroli zajdzie potrzeba udostępnienia dokumentów innemu podmiotowi. Natomiast wymóg przedłożenia zestawień i obliczeń z wyżej wymienionych dokumentów stanowi element trybu przeprowadzanej kontroli, a jego zadaniem jest realizacja dyspozycji art. 90 ust. 3e u.s.o., który przewiduje kontrolę prawidłowości wydatkowania dotacji. Należy tu wskazać, że to właśnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z pozostawioną mu przez prawodawcę kompetencją winien rozwiązać kwestie techniczne w ramach trybu przeprowadzania kontroli i uwzględnić je w uchwale, co niniejszym Rada Miejska B.- G. uczyniła. Wyżej wymienione regulacje mieszczą się w kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe stanowisko organu potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2015 roku sygn. akt I SA/Ol 6/15.

Nie podzielając zarzutów dotyczących § 7 ust. 7 i 8 uchwały, które stanowią o zapewnieniu przez podmiot dotowany kontrolerom warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, a w razie braku zapewnienia niezbędnych warunków do przeprowadzenia kontroli zobowiązanie do dostarczenia dokumentacji na adres organu, Rada Gminy wskazała, iż w ramach delegacji ustawowej dopuszczalne jest określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych takich jak chociażby zapewnienie przez podmiot dotowany kontrolerom warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli.

Wreszcie organ wskazał na błędne stanowisko skarżącej w zakresie zapisów § 7 ust. 15 -17 uchwały argumentując, iż zalecenia pokontrolne mieszczą się w zakresie określenia trybu kontroli, a pogląd ten poparł przywołanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa (art. 151 p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w B. – G. z dnia [...] listopada 2016 r. (Nr [...]) w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stąd analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie powyższego przepisu, sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej.

W niniejszej sprawie skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc jej rozpoznanie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Nadto skarżąca - w ocenie Sądu – dopełniła wymogu skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpiła z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w B.-G.

Z przywołanej wyżej regulacji wynika jednakże i to, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a taki pogląd powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 Sąd ten przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta strona skarżąca. Naruszenie interesu prawnego powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Na stronie skarżącej, kwestionującej legalność zaskarżonego aktu spoczywa więc obowiązek wykazania nie tylko indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi więc wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Stąd w treści skargi należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). W rezultacie o legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy określony podmiot wykaże naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jego sytuację prawną. Interes ten powinien być przy tym bezpośredni i realny.

W świetle powyższego zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było m.in. zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób, a przez to, czy posiada ona legitymację do złożenia skargi.

Wychodząc powyższemu naprzeciw w realiach badanej sprawy Sąd uznał, iż skarżąca zasadnie swój interes prawny wywodzi z faktu prowadzenia na terenie miasta B.-G. niepublicznego przedszkola "[...]" dotowanego przez miasto, a zakwestionowana regulacja dotyka ewidencji finansowej tejże jednostki. Skarżąca zaś jako podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole na terenie obowiązywania zaskarżonego aktu prawa miejscowego ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Ponadto trzeba też zauważyć, że kwestionowany akt nakłada na skarżącą obowiązki związane z kontrolą prawidłowości wydatkowania dotacji.

Uznając zatem, iż skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na niniejszą uchwałę w dalszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje: po pierwsze - do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w tym przepisie, a po drugie - do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Stąd organy samorządowe są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2012 r., (sygn. akt I SA/Gd 1321/11), nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją. Mocą samego brzmienia art. 90 ust. 3f u.s.o. "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji". Nadto dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych.

Stąd też właśnie w kontekście zapewnienia osiągnięcia tego celu muszą być oceniane tworzone przez gminę na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. normy prawa miejscowego dotyczące trybu i zakresu prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Niedopuszczalnym jest więc w świetle przyjętych rozwiązań aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Do oceny pozostaje natomiast to, czy konkretne obowiązki nałożone uchwałą ukierunkowane na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji (np. obowiązek składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również udzielania pisemnych odpowiedzi lub wyjaśnień) zostały ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11).

Ponadto uchwała taka będąc aktem prawa miejscowego musi zostać podjęta na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a zatem nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawodawczego. Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo...op.cit., s. 95). Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności.

W tym miejscu, biorąc pod uwagę wielokrotnie podniesiony w skardze zarzut wykroczenia przez organ samorządowy w poszczególnych kwestionowanych regulacjach zaskarżonej uchwały poza granice ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o., przyjętego (wraz z art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. za podstawę prawną jej wydania), konieczne wydaje się poczynienie kilku uwag.

Jak wynika bowiem z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego wydawane są "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". W odróżnieniu zatem od rozporządzeń, co do których Konstytucja w art. 92 ust. 1 wyraźnie stwierdza, że są one wydawane "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania" zakres swobody ustawodawcy miejscowego nie ma jedynie wąskiego charakteru wykonawczego. "Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP"

(wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1060/10, dnia 3 grudnia 1999 r.). Ustawodawca lokalny w swojej działalności legislacyjnej działa zatem w granicach wskazanego w ustawie upoważnienia, które jednak może być określone także bardzo ogólnie. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2097/14 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie CBONSA), które to stanowisko Sad orzekający w obecnym składzie w pełni podziela, >>o ile rozporządzenie reguluje zwykle sposób realizacji obowiązków lub uprawnień określonych w ustawie, o tyle akty prawa miejscowego danego rodzaju prawa i obowiązki wprowadzają z mocą porównywalną do mocy ustawy "na obszarze działania organów, które je ustanowiły"- art. 87 Konstytucji. Z tego względu zarzut naruszenia prawa materialnego przez: "błędną wykładnię art. 90 ust. 3f oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zakresie nałożenia przez zaskarżone przepisy uchwały dodatkowych obowiązków, nie przewidzianych w ustawie o systemie oświaty i jako takie wykraczających poza delegację ustawową" należy uznać za chybiony, gdyż akty prawa miejscowego wydaje się właśnie po to, aby m.in. nakładały obowiązki. (...). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego to przede wszystkim ex definitione upoważnienie do nakładania praw i obowiązków natomiast przekroczenie granicy upoważnienia następuje wtedy, gdy regulacje wykraczają poza wskazany w ustawie zakres przedmiotowo-podmiotowy lub są one odmienne od istniejących regulacji ustawowych". W świetle powyższego należy, zdaniem tutejszego Sądu, uznać, że przekazując organom samorządowym kompetencje do uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, ustawodawca celowo pozostawił jednostce samorządu terytorialnego dość duży zakres swobody, pozwalający na uwzględnienie w tych regulacjach takich rozwiązań, które w warunkach funkcjonowania danej społeczności (i jej administracji) pozwolą na możliwie jak najpełniejsze osiągnięcie celu zamierzonego w u.s.o.

Oceniając w granicach tak zakreślonych ram prawnych legalność zaskarżonych przez skarżącego przepisów niniejszej uchwały Sąd uznał, iż nie zwierają one uchybień obligujących do ich wyeliminowania obrotu prawnego.

W kontekście powyższego Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącej co do konieczności stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 uchwały stanowiącego, iż "Kontrola może być przeprowadzona po uprzednim powiadomieniu osoby prowadzącej o zakresie kontroli i przewidywanym terminie przeprowadzenia kontroli". Regulacja ta wraz z treścią § 9 niniejszej uchwały, który powierza jej wykonanie Burmistrzowi Miasta B. –G. nie może być bowiem odczytywana jako nieuprawnione przeniesienie kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu gminy na jej organ wykonawczy. Tu zasadnie w odpowiedzi na skargę wskazała strona przeciwna, iż regulacją z § 7 ust. 4 ustalono element trybu przeprowadzania kontroli, który wiąże się z koniecznością powiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia, przewidywanym terminie oraz zakresie. Zakres ten należy jednak odczytywać z uwzględnieniem brzmienia § 7 ust. 3 uchwały, gdzie organ stanowiący gminy uregulował merytoryczne zagadnienia podlegające kontroli. Tym samym zaskarżonego § 7 ust. 4 uchwały nie można odczytywać w oderwaniu od innej normy prawa miejscowego i postrzegać w kategoriach nieuprawionego przekazania kompetencji do określenia zakresu kontroli na Burmistrza Gminy jako organ wykonujący uchwałę.

W kontekście powyższego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 4 oraz załącznika nr 2 do uchwały, które to obligują skarżącą jako prowadzącą przedszkole do comiesięcznego podania informacji o aktualnej liczbie uczniów przez załączenie listy uczniów wykazanych w informacji miesięcznej, zawierającej takie dane jak: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego z zaznaczeniem ucznia niebędącego mieszkańcem Gminy B. – G., który nie jest uczniem niepełnosprawnym. Zakres danych wymaganych niniejszymi przepisami zaskarżonej uchwały nie wykracza poza ustawowe umocowanie. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznawanym placówkom z budżetów tych jednostek, co przekłada się na możliwość zobowiązania przez te organy beneficjentów do przekazania informacji niezbędnych do prawidłowego wyliczenia i udzielenia dotacji. Przywołane wyżej dane, wymagane przez zaskarżoną uchwałę, służą zaś umożliwieniu ustalenia prawidłowej kwoty należnej dotacji oraz dokonaniu rozliczenia prawidłowego i uzasadnionego jej wykorzystania. Warunkują także dokonanie rozliczeń z gminami, w których zamieszkują uczniowie korzystający z usług przedszkola. Stąd wyżej wymienione okoliczności składają się na sprawowaną przez gminy kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji i mieszczą się w granicach w jakich jest to niezbędne i wymagane z punktu widzenia realizacji celu art. 90 ust. 4 u.s.o. tj. oceny prawidłowości przekazania i wydatkowania dotacji. Zważyć wszak należy, iż – jak podkreślił WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 371/15, CBOSA) - wskazane w art. 90 ust. 4 u.s.o., upoważnienie jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania dotacji oraz trybu rozliczania dotacji, dotyczy także wymogów formalnych wniosku o udzielenie dotacji – zawarcia danych, które pozwolą na ustalenie wysokości dotacji, jej zaplanowanie i rozliczanie. Stosownie bowiem do art. 90 ust. 2b u.s.o., dotacje dla niepublicznych przedszkoli, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Natomiast stosownie do art. 90 ust. 2c u.s.o., jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b.

Z niniejszych regulacji wynika więc, że dotacja przysługuje na ucznia uprawnionego do uczęszczania do przedszkola i faktycznie uczęszczającego do niego. To zaś obliguje gminę – ramach zapewnienia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji – do stworzenia takich mechanizmów, które kontrolę tę uczynią realną i pozwolą na weryfikację, czy rzeczywiście środki przekazywane są na uczniów faktycznie uczęszczających do placówki. Zauważyć przy tym trzeba, że podawana przez szkołę/przedszkole w terminie do 30 września roku poprzedzającego liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji za rok następny, zaś same dotacje przekazywane są poszczególnym beneficjentom w miesięcznych transzach, na których wysokość ma wpływ faktyczna liczba uczniów w dacie przekazywania dotacji. Tym bardziej więc organ gminy, zmierzając do realizacji nałożonych na niego w art. 90 ust. 4 u.s.o. obowiązków, musi ustalić tryb udzielania dotacji uwzględniający takie instrumenty prawne, które zapewnią mu możliwość weryfikowania kwot przekazywanych dotacji w trakcie roku szkolnego, na etapie ich przekazywania. Powyższe nie może być uznane za przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. (tak też: NSA w wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, Z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn.. akt II GSK 1242/15 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBONSA).

Ponadto z przytoczonych wyżej przepisów u.s.o. wynika konieczność dokonania rozliczeń z gminami, w których zamieszkują uczniowie korzystający z usług przedszkola niepublicznego. Ustalenie wysokości należnej dotacji, jej rozliczenie, wymaga niewątpliwie danych odnośnie uprawnionych do korzystania z przedszkola, ich zamieszkania. To zaś można dokonać w oparciu o informacje pozyskane od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne, w oparciu o dane wskazane w zaskarżonych postanowieniach uchwały.

Zdaniem Sądu żądanie przekazania niniejszych danych – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie narusza też przepisów o ochronie danych osobowych, których zasady przetwarzania zostały określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 922). Zgodnie z brzmieniem art. 23 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne do zrealizowania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Wskazane wyżej dane – jak to już zaakcentowano – są niezbędne do realizacji nałożonego na gminę zadania w zakresie przyznawania i rozliczania dotacji oświatowej. Służą bowiem ustaleniu prawidłowej kwoty należnej przedszkolu niepublicznemu dotacji (na uprawnionego ucznia), ocenie prawidłowego i uzasadnionego ich wykorzystania oraz umożliwiają dokonanie rozliczenia pomiędzy gminami. W kontekście podniesionych zarzutów można jeszcze nadmienić, iż wskazane w przywołanej wyżej ustawie zasady przetwarzania danych osobowych oraz obowiązki związane z ich zabezpieczeniem (rozdział 5) znajdują także zastosowanie do organów samorządu terytorialnego (art. 3 pkt 1 cyt. ustawy), co też czyni nieuzasadnionym zarzut braku ochrony danych osobowych podawanych na skutek realizacji procedury kontroli zasadności wydatkowania dotacji przez gminę.

Sąd nie znalazł również podstaw do zaaprobowania zarzutu strony skarżącej sformułowanego względem § 7 ust. 6 pkt 2 i 3 kwestionowanej uchwały. Zgodnie z § 7 ust. 6 uchwały "Kontroler, w związku z zakresem kontroli, ma prawo: 1) wstępu do obiektów i pomieszczeń kontrolowanego podmiotu, 2) wglądu do dokumentów i innych materiałów, 3) żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, 4) występowania o udzielenie ustnych i pisemnych wyjaśnień w terminie przez niego wyznaczonym". W złożonej skardze skarżąca uznała, iż określone w § 7 ust. 6 pkt 2 i 3 uprawnienia związane z kontrolą wykraczają poza uprawnienia określone w art. 90 ust. 3f u.s.o. Sąd stanowiska tego nie podzielił uznając, iż art. 90 ust. 4 u.s.o. przyznaje organowi prawo do ustanowienia trybu rozliczania i wydatkowania pobranej dotacji, a niniejszy przepis zawiera precyzyjne upoważnienie ustawowe dla organu samorządu do wydania aktu prawa miejscowego, który powinien ustalić co konkretnie, przez kogo w jaki sposób i w jakim zakresie będzie badane i kontrolowane. Na tym bowiem – zdaniem NSA - polega ustalenie w akcie prawa miejscowego trybu i zakresu kontroli (por. wyrok NSA z dnia z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1244/14). Nadto w judykaturze podkreśla się, że dla oceny legalności zapisów podjętej w tym zakresie uchwały nie bez znaczenia jest, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Tym samym przepis z art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest jednak również określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Wskazać wszak trzeba, iż pobranie środków publicznych wiąże się z nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczania i wydatkowania tych środków (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 503/13). Musi być to przede wszystkim system skuteczny, zapewniający realizację celu wskazany w delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Stąd w realiach badanej sprawy Sąd nie uznał, iż zakwestionowane przez skarżącą postanowienia uprawniające do wglądu do dokumentów oraz sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach stanowi nadmierne uprawnienie kontrolujących. W tym zakresie Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt. II GSK 1570/12 i z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1242/15 (dostępne w bazie orzeczeń CBONSA). Niniejsze działania stanowią normalne czynności przeprowadzane w ramach postępowania kontrolnego i jako takie ukierunkowane są na zebranie stosownych dowodów, w tym także przyznania kontrolowanemu podmiotowi prawa do przedstawienia zestawień, które następnie pozwolą na prawidłowe ustalenie wysokości dotacji oraz poprawność jej wydatkowania. Stąd z punktu widzenia celowości podjęcia uchwały na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. zaskarżone regulacje wpisują się w system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystania przez beneficjentów dotacji. Zwrócić uwagę należy również, że wskazane w zakwestionowanych regulacjach uchwały powyższe narzędzia kontroli stanowią typowe instrumenty prawne stosowane w ustawach regulujących kontrole prowadzone przez organy administracji lub organy podatkowe. Trudno zatem uznać, by były to środki szczególnie dotkliwe, w szczególności, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje na podstawie u.s.o. żądnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. W tym kontekście oceniane zatem będą ewentualne wnioski organów kontrolujących co do wykazania przez beneficjenta, że prawidłowo korzystał z przekazanych mu środków. Przyznane kontrolującym w § 7 ust. 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały uprawnienia mają zapewnić adekwatność środków kontroli do jej celów, zwłaszcza przy uwzględnieniu wspomnianego braku regulacji co do sposobu prowadzenia dokumentacji dotyczącej gospodarowania przez szkołę/przedszkole przyznanymi dotacjami oraz zasady dokonywania kontroli w placówce beneficjenta. Odstąpienie od wyposażenia kontrolujących w uprawnienie do żądania sporządzenia zestawień czy obliczeń opartych na dokumentach niewątpliwie może w takiej sytuacji utrudniać pełne wyjaśnienie sprawy, czego skutkiem może być z kolei niepotrzebne wszczęcie postepowania w sprawie zwrotu dotacji, któremu strona mogłaby zapobiec przedstawiając już na etapie kontroli wyjaśnienia, zestawienia czy obliczenia, o które zwracają się kontrolujący. Zwiększenie trudności przy wyjaśnieniu stanu faktycznego i ewentualne wydłużenie procedury jest też – co trzeba podkreślić – jedyną w zasadzie konsekwencją niezastosowania się przez kontrolowanego do tego rodzaju żądań (temu uprawnieniu kontrolujących nie odpowiadają żądne sankcje nałożone na kontrolowanego), przy czym działa to na jego niekorzyść – na etapie ewentualnego postępowania zmierzającego do zwrotu dotacji, to beneficjent dotacji ma bowiem przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają przy tym wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji. W przypadku wprowadzonego zaskarżonym §7 ust. 6 uchwały prawa kontrolujących do żądania odpisów, wyciągów lub kopii dokumentów można ponadto zauważyć, że – wobec prowadzenia co do zasady kontroli w placówce oświatowej – trudne byłoby bez współpracy w tym zakresie uprawnionego do dotacji z organem nawet sporządzenie dokumentów pokontrolnych, takich jak protokół z kontroli.

Z podobnych względów - w ocenie Sądu - nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty sformułowane względem § 7 ust. 7 i 8 kwestionowanej uchwały. W pierwszym z przywołanych przepisów organ stanowiący gminy wskazał, że "Osoba prowadząca jest zobowiązana do zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w tym niezwłocznego przedstawienia do kontroli żądanych dokumentów i materiałów, terminowego udzielania wyjaśnień, oraz w miarę możliwości do udostępnienia oddzielnych pomieszczeń". Z kolei w drugim przepisie organ przyjął, że "W przypadku braku możliwości zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, osoba prowadząca dostarcza dokumenty i inne materiały stanowiące podstawę pobrania i wykorzystania dotacji na wskazany adres organu właściwego do udzielania dotacji".

Zdaniem Sądu niniejsze regulacje odpowiadają dyspozycji z art. 90 ust. 4 u.s.o., z którego to przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez udostępnienie pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, przedkładania stosownej dokumentacji, udzielenia informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego. Co jednak istotne, z treści brzmienia § 7 ust. 7 zaskarżonej uchwały nie wynika dla kontrolowanego bezwzględny wymóg udostępniania oddzielnych pomieszczeń dla kontrolujących, gdyż lokalny prawodawca wskazał, iż kontrolujący powinien niniejsze zapewnić "w miarę możliwości". Regulacje § 7 ust. 7 i 8 niniejszej uchwały trzeba również odczytywać w kategoriach spoczywającego na kontrolowanym obowiązku współdziałania w trakcie kontroli przez udzielenie wyjaśnień i informacji, co też znajduje swoje umocowanie w zakresie obowiązywania art. 90 ust. 4 u.s.o.

Sąd zauważa takżę, iż ustawowemu upoważnieniu z art. 90 ust. 4 u.s.o. odpowiadają określone w § 7 ust. 15-17 uchwały postanowienia regulujące kwestie pokontrolne. W przepisach tych lokalny prawodawca wskazał, iż odmowa podpisania protokołu kontroli nie wstrzymuje zaleceń pokontrolnych. Postanowił także, że po zakończeniu kontroli Burmistrz doręcza osobie prowadzącej wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę kontrolowanego zakresu, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości – zalecenia w sprawie ich usunięcia. Zgodnie zaś z § 7 ust. 17 "Osoba prowadząca, której zostało doręczone wystąpienie pokontrolne jest obowiązana, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, poinformować na piśmie Burmistrza o sposobie wykonania zaleceń".

Zdaniem Sądu upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli obejmuje również uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do określenia czynności, które mają być wykonane po zakończeniu kontroli. Tym samym nie mogły znaleźć uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej kwestionujące kompetencje niniejszej Rady Miejskiej do nakładania zaleceń pokontrolnych i kontroli wykonania sformułowanych zaleceń.

Ponadto wskazać także trzeba, iż podejmowanie takich czynności jak: doręczenie wystąpienia pokontrolnego, wydawanie zaleceń związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobligowanie do poinformowania Burmistrza o sposobie wykonania zaleceń "stanowi naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakikolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (tak J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (zob. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32)" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1070/13, CBOSA). Z tych tez względów nie sposób przyjąć, iż określone w zaskarżonych przepisach czynności związane ze sporządzeniem protokołu i wystąpienia pokontrolnego (pisemnych zaleceń pokontrolnych) wskazujące na dokonane ustalenia i określające termin wykonania ewentualnych zaleceń pokontrolnych wykraczają poza granice upoważnienia ustawodawczego. Przeciwnie - przynależą do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Wreszcie Sąd stwierdza również, że nie wykracza poza ustawową delegację, wynikającą z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o., przepis § 6 ust. 6 uchwały, obligujący beneficjenta dotacji do przechowywania przez okres minimum 5 lat dokumentów finansowo-merytorycznych związanych z wydatkowaniem dotacji. W tym zakresie tut. Sąd w pełni podziela stanowisko judykatury zawarte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., iż przechowywanie wspomnianych dokumentów przez 5 lat jest skorelowane z 5-letnim okresem przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji wykorzystanej z naruszeniem prawa, co pozostaje w bezpośrednim związku z problematyką rozliczenia dotacji w świetle art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, co wymaga podkreślenia, odnosi się bowiem do kwot dotacji podlegających zwrotowi, a w sprawach tych znajduje swoje zastosowanie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, w której zasadą jest 5-letni okres przedawnienia.

Konkludując, wobec przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie żądanym przez skarżącą – na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją w całości.