Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 880/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 31 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1753/15 w sprawie ze skargi Województwa A na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa A na rzecz Ministra Finansów 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

4UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1753/15, oddalił skargę Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa [A.] za listopad 2014 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Finansów (dalej: Minister lub organ) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r. określającą wysokość zobowiązania Województwa [A.] (dalej: Województwo, skarżący) z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za listopad 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł wraz z odsetkami. Jak wynika z uzasadnienia, pismami z dnia [...] października 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r. organ poinformował Województwo o wysokości subwencji ogólnej na rok 2014 oraz wysokości wpłaty miesięcznej za listopad 2014 r. Województwo nie dokonało w terminie ww. wpłaty do budżetu państwa. W toku postępowania strona przedstawiła stanowisko w sprawie, składając dokumenty obrazujące sytuację finansową Województwa i podnosząc, że wpłata subwencji zagraża realizacji zadań publicznych strony. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów wyjaśnił, że strona została zobowiązana do dokonywania wpłat do budżetu państwa w 2014 r., gdyż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w Województwie za 2012 r. wynosił 295,46 zł, wobec wskaźnika dochodów podatkowych na 1 mieszkańca wszystkich województw wynoszącego 139,86 zł. Dochody podatkowe strony przekraczały więc znacznie progi dochodowe, określone w art. 31 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 513, ze zm., w skrócie: u.d.j.s.t. lub ustawa o dochodach j.s.t.). Minister podkreślił, że zobowiązanie strony powstało z mocy prawa i w 2014 r. wynosiło 646.527.895 zł. Zobowiązanie to nie mogło ulec zmianie w związku z przekroczeniem 30% planowanych na ten rok dochodów podatkowych, gdyż takiej przesłanki nie przewiduje ustawa o dochodach j.s.t.. Organ stwierdził ponadto, że w wypadku województw, które nie dokonują wpłat, organ jest zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami. Przesłanką wydania decyzji jest niedokonanie w całości lub w części wpłaty do budżetu państwa. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2014 r. poz. 1574, dalej: ustawa z 23 października 2014 r. lub ustawa nowelizująca), w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Według Ministra nie doszło do oparcia się na przepisach niezgodnych z Konstytucją, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 31 u.d.j.s.t. jeszcze obowiązywał. Obecnie obowiązek dokonania wpłat za 2014 r. wynika z art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. Organ przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny (TK) w zakresie określonym w wyroku z 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11, zakwestionował przepis art. 31 u.d.j.s.t., który wprawdzie określa sposób ustalania wysokości wpłat województw do budżetu państwa, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie w pkt II wyroku z 4 marca 2014 r. TK odroczył utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, co oznacza, że art. 31 i art. 25 u.d.j.s.t. nadal obowiązują.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Województwo wniosło skargę, zarzucając naruszenie m.in.: art. 31, art. 25 w związku z art. 35 ustawy o dochodach j.s.t. w zw. z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie strony organ naruszył również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, w skrócie: k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne. Natomiast pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Województwo podtrzymując dotychczasowe stanowisko podniosło dodatkowe zarzuty naruszenia m.in.: art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. poprzez ich błędną wykładnię. Dodatkowo Województwo wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do sytuacji finansowej skarżącego w szczególności w listopadzie 2014 r., tj. wysokości dochodów własnych strony oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik strony złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej Województwa o uznanie art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. w związku z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. za niezgodny z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, zasadą poprawnej legislacji i art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1753/15, WSA odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Województwa wskazał, że organ orzekał w sprawie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 u.d.j.s.t. Natomiast materialnoprawną podstawę orzekania, określającą która jednostka samorządu terytorialnego (j.s.t.) szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych), stanowił art. 31 u.d.j.s.t. w zw. z art. 24 tej ustawy, określający wskaźniki wymienione w art. 31 i dane potrzebne do ich ustalenia. Sąd I instancji przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 348) orzekł, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. nr 154, poz. 1107). Ponadto TK orzekł, że przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.

W ocenie Sądu I instancji podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, była dopuszczalność odstąpienia przez Ministra Finansów, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. Zdaniem strony organ mógł stosować ten przepis, ale tylko w takim zakresie, w jakim gwarantowane było Województwu [A.] zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Natomiast zdaniem organu w okresie odroczenia utraty mocy tych przepisów winien on stosować przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją.

Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, ani też nie doszło do naruszenia przepisu prawa dającego postawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Dodatkowo wskazał, że spór w sprawie nie wymaga przeprowadzenia żadnych dowodów wskazujących na sytuację finansową Województwa, ani dotyczących postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd I instancji stwierdził również, że bezzasadnym jest zawieszenie postępowania sądowego w sprawie, gdyż art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, analiza przepisów ustawy o dochodach j.s.t. wskazuje, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi (z uwagi na ich odrębność instytucjonalną i inny charakter niż subwencja, której istotą jest transfer środków w dół - z budżetu centralnego do budżetów jednostek samorządu terytorialnego), obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw. Wpłaty i wypłaty mają na celu wyrównanie poziome dochodów województw i nie stanowią dochodów państwa, czyli nie wpływają na budżet państwa. WSA przypomniał, że TK w uzasadnieniu wyroku z 4 marca 2014 r. wskazał, że nie można z instytucji wpłat wyrównawczo-korekcyjnych stworzyć systemu przeciwnego do tego, co zostało ustanowione w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, czyli systemu korygowania tego, co pierwotnie władze centralne dały samorządom wywiązując się z konstytucyjnej powinności.

Odnosząc się zaś do istoty sporu, Sąd I instancji stwierdził, że o ewentualnym odstąpieniu od zastosowania przepisów prawnych w czasie pomiędzy ogłoszeniem wyroku TK, a nadejściem określonego przez Trybunał terminu utraty przez nie mocy obowiązującej, powinny decydować okoliczności indywidualnej sprawy i dokonana na ich podstawie ocena, które z możliwych dwóch rozwiązań - zastosowanie bądź odmowa zastosowania w tym okresie przepisu uznanego za niekonstytucyjny jest bardziej odpowiednie, czy bardziej służy ochronie wartości konstytucyjnych.

Sąd stanął na stanowisku, że Minister i Sąd nie mogli pominąć cyt. wyżej art. 31 u.d.j.s.t. i nadać mu treści sugerowanej przez Trybunał Konstytucyjny i następnie wywodzonej przez stronę. Zwrócił bowiem uwagę, co było również akcentowane przez Trybunał Konstytucyjny, że cały mechanizm korekcyjno-wyrównawczy dotyczy dwóch stron. Z jednej strony jest to Województwa [A.], które na skutek stosowanego mechanizmu ponosi niewątpliwie bardzo duże koszty (zadłużając się), a z drugiej strony są pozostali beneficjenci tego systemu, którzy w jego wyniku uzyskują dochody niezbędne do ich funkcjonowania. Zatem mechanizm ten działa na zasadzie naczyń połączonych, na co ewidentnie wskazuje art. 25 u.d.j.s.t. Już tylko z tego powodu należało na sprawę patrzeć szerzej, niż podnosiła to strona w pismach kierowanych do organu i sądu. Ze względu na ten związek wpłat i wypłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego objęte zostały łącznie art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. i oba te przepisy zostały we wskazanym zakresie uznane za niezgodne z Konstytucją.

W ocenie WSA, już z wyroku Trybunału Konstytucyjnego można wywieść, że brak było podstaw do niestosowania przez Ministra Finansów przepisów w zakwestionowanym brzmieniu. Trybunał bowiem, co do zasady, podtrzymał swoje dotychczasowe poglądy odnoszące się do kwestii dopuszczalności istnienia mechanizmów wyrównawczych, powołując się na swój wyrok z 25 lipca 2006 r., K 30/04, w którym uznał, że zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, muszą mieć podstawę ustawową oraz cechy systemowe kategorialne, a nie zindywidualizowane.

Skargę kasacyjną wniosło Województwo, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie: p.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania sądowego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym toczącego się w sprawie z wniosku Sejmiku Województwa [A.] z dnia [...] listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. w zw. z art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji i z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, oraz z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art 166 ust. 1 Konstytucji (dalej: "Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym"), na skutek błędnego przyjęcia, że (i) istnieje jedynie pośredni związek między skargą konstytucyjną Województwa [A.] (powinno być: "wnioskiem Sejmiku Województwa [A.]" - przypis autora) a przedmiotem rozpoznania Sądu, (ii) art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. nie stanowi podstawy prawnej określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, tj. podstawy prawnej decyzji, mimo że na mocy ww. przepisu wprowadzono zasadę, że (pomimo uchylenia art. 25 i art. 31 ustawy - na mocy art. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 23 października 2014 r.) w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. 25 i art. 31 u.d.j.s.t., (iii) art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. nie stawowi podstawy prawnej decyzji, a w konsekwencji podstaw prawnych kontroli jej legalności, w sytuacji gdy organ orzekający w sprawie wprost wskazał ww. przepis jako podstawę prawną decyzji, a także mimo przyjęcia przez Sąd, że (iv) to na podstawie art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. przepisy art. 25 i art. 31 ustawy miały w tej sprawie zastosowanie (str. 21 uzasadnienia wyroku) ergo stanowiły podstawy prawne decyzji,

b) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 244 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101, z późn. zm., w skrócie: k.p.c.) poprzez nieuwzględnienie wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgłoszonych przez stronę skarżącą przy pismach: z dnia [...].11.2015 r. i na rozprawie w dniu [...].11.2015 r. oraz [...].03.2016 r. mimo że: (i) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do tego czy wpłata z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za listopad 2014 r. - w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji, czy obowiązek ww. wpłaty został orzeczony przez organ zgodnie z wyrokiem TK z 4 marca 2014 r. K 13/11, i czy dokonana w tym zakresie ocena Ministra Finansów może być uznana za ocenę mieszcząca się w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z niewadliwego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., (ii) twierdzeń Sądu I instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do sytuacji Województwa [A.] jako jednej ze stron systemu korekcyjno- wyrównawczego (str. 18), (iii) zawisłości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w konsekwencji istnienia podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec twierdzeń Sądu I instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności (str. 21),

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności przez WSA w odniesieniu do art. 4 ustawy z 23 października 2014 r., w sytuacji gdy z jednej strony Sąd stwierdza, że istnieje jedyne pośredni związek między skargą konstytucyjną Województwa [A.] (powinno być: "wnioskiem Sejmiku Województwa [A.]" - przypis autora) i przedmiotem rozpoznania Sądu, a art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. nie stanowi podstawy prawnej określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na cześć regionalną subwencji ogólnej dla województwa (str. 11 uzasadnienia wyroku), oraz z drugiej strony wywodzi, że: "W dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązywał art. 31 u.d.j.s.t. w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał i to on winien znaleźć zastosowanie w sprawie, co wynika jasno z powołanego art. 4 tej ustawy (ustawy z 23 października 2014 r. – przypis autora) Co więcej zakwestionowany przepis obowiązuje do wszystkich stanów faktycznych odnoszących się do wpłat za 2014 r. i lata wcześniejsze.", co prowadzi do wniosku, że brak jest jednoznacznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji co do tego czy art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. miał w tej sprawie zastosowanie,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w z. z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. poprzez brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż pozostałe strony, tj. beneficjenci mechanizmu korekcyjno- wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t., a z których to przepisów wynika (jak wskazuje Sąd I instancji) ich interes prawny do żądania wydania przez Ministra Finansów wobec Województwa [A.] decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy zgodnie z wyrokiem TK prawidłowe zastosowanie art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. powinno prowadzić do zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana na skutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia materiału dowodowego istotnego w sprawie, a w konsekwencji zupełnie dowolne, wykraczające poza ramy swobodnej oceny dowodów, przyjęcie za udowodnione, że określenie zobowiązania dla Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za listopad 2014 r. - w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w szczególności poprzez:

ograniczenie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie do treści pisma Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz pisma Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...],

brak ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów własnych Województwa oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych,

nieuprawnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez stroną skarżącą w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., tj. (i) kwartalnej informacji o przebiegu Programu Postępowania Ostrożnościowego Województwa [A.], (ii) kwartalnej informacji dotyczącej obowiązku niezaciągania, w okresie obowiązywania umowy, bez uprzedniej pisemnej zgody Pożyczkodawcy, żadnych innych pożyczek lub kredytów, nieemitowania obligacji oraz nieudzielania poręczeń wekslowych, gwarancji ani nieprzystępowania do długu, bądź niezobowiązywania się do zapłaty długu za osoby trzecie, ani jakiegokolwiek obciążenia swojego majątku, (iii) sprawozdania budżetowego za III kwartały 2014 r., a które dotyczyło istotnych dla sprawy okoliczności, tj. sytuacji finansowej Województwa [A.], a w efekcie zachowania istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych,

f) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm., w skrócie: p.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, pomimo stwierdzenia: (i) braku prawidłowej podstawy prawnej decyzji (ii) błędnego uzasadnienia prawnego decyzji, co w istocie prowadzi do "zastąpienia" organów orzekających w sprawie i rozstrzygnięcia przez Sąd istoty sprawy administracyjnej, a także brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana przy braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że sytuacja finansowa Województwa [A.] nie była okolicznością mającą dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie, przyjmując, że wysokość dochodów własnych Województwa [A.] oraz wysokość wydatków na realizację zadań własnych nie ma w tej sprawie znaczenia, a konieczność wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu na zachowanie istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych, a także przyjęcia przez organ orzekający w sprawie, że art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. można przypisać takie znaczenie, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. pozwala na określenie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, w sposób sprzeczny z wyrokiem TK, tj. niegwarantującym zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 31 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w sytuacji gdy wysokość rocznych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje zachowania tym województwom istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w efekcie wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem TK, a w konsekwencji,

b) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, a od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, w sytuacji gdy wysokość tych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje tym województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a wpłata tych należności wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z realizacji części zadań własnych, względnie z koniecznością zadłużenia danego województwa celem uiszczenia wpłaty, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem TK,

c) błędną wykładnię art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest uprawniony do wydania decyzji, w której określa zobowiązanie z tytułu wpłat (wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych) w wysokości wynikającej z informacji przedstawionej województwom na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w sytuacji gdy wysokość wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem TK;

d) błędną wykładnię art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że informacje ministra właściwego do spraw finansów publicznych w zakresie rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, a także rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz rocznych wpłatach wynikających z ustawy budżetowej, są wiążące dla stron mechanizmu korekcyjno- wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t., w tym strony, w zakresie w jakim wpłata wynikającej z ww. informacji kwot nie gwarantuje województwom (płatnikom) zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych,

e) błędną wykładnię art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. w związku art. 25 i art. 31 ustawy polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że zwrot: "W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 u.d.j.s.t. na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, mimo iż w wyroku TK stwierdzono, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

f) błędną wykładnię art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP polegający na wadliwym przyjęciu, że Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie powinien dokonać oceny legalności decyzji z uwzględnieniem treści norm prawnych wynikających z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. ukształtowanych na podstawie wyroku TK, w sytuacji gdy za potrzebą bezwzględnego odstąpienia od zastosowania normy prawnej derogowanej na mocy powołanego wyroku przemawia: przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem (ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), przyczyny naruszenia i znaczenie naruszonych wartości konstytucyjnych (zapewnienie wspólnocie samorządowej udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających mu zadań (własnych) służących zaspakajaniu jej potrzeb),

g) błędną wykładnię art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. w związku z art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że wysokość środków wpłaconych (do budżetu państwa) przez województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww (na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy), ma jakikolwiek wpływ na wysokość wypłat z tytułu części regionalnej subwencji ogólnej dla województw uprawionych, w sytuacji gdy ww. wpłaty wpływają do budżetu państwa (mają wpływ na budżet państwa), a ww. wypłaty są dokonywane z budżetu państwa bez względu na wysokość wpłat, o których mowa w art. 31 ustawy, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że potrzeba gwarantowania zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych dla województw uprawnionych do wypłaty (na podstawie art. 25 u.d.j.s.t.) może mieć jakiejkolwiek znaczenie dla zastosowania art. 31 u.d.j.s.t. w zakresie w jakim przepis ten nakłada do województwo obowiązek wpłaty z uwzględnieniem potrzeby gwarantowania zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych także dla tego województwa,

h) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, że "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidywała w art. 35 ust. 1 mechanizm samoobliczania wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania" a także, że "Kompetencje ministra mają natomiast charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu", w sytuacji gdy owo "samoobliczanie" miałoby, zdaniem Sądu, być ograniczone wyłącznie do przekazania w równych ratach kwot wskazanych w piśmie ministra właściwego do spraw finansów publicznych, sporządzonego na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przyjęcie przez Sąd takiego rozumienia tego przepisu powoduje nie tylko, że faktycznie - wbrew wyrokowi TK - "rola ministra w tym mechanizmie sprowadzona została do swego rodzaju księgowego, którego obowiązkiem było czuwanie nad dokonanymi wpłatami i reagowanie w wypadku braku wymaganej wysokości wpłaty", ale także, że tak rozumiane przepisy ustawy nie pozwalają realizować zaleceń zawartych w wyroku TK, bowiem nie przewidują realnego mechanizmu, w którym badana byłaby rzeczywista zdolność województwa zobowiązanego do poniesienia ciężaru wpłat, a całe postępowanie określone w art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. zostało sprowadzone jedynie do "reagowania w wypadku braku wymaganej wysokości wpłaty" i to w sytuacji, gdy ustawowym obowiązkiem organu było określenie "wysokości zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych", a nie wysokości kwoty niewpłaconej (tj. zaległości) z tego tytułu.

Podnosząc te zarzuty skarżące kasacyjnie Województwo wniosło na podstawie art. 191, art. 188 w zw. z art. 131 p.p.s.a a contrario, o uchylenie postanowienia Sądu I instancji z 14 stycznia 2016 r. V SA/Wa 1753/15 o odmowie zawieszenia postępowania sądowego i zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r., a także o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w błędnej wykładni przepisów postępowania i niewłaściwym ich zastosowaniu oraz błędnej - bo nieuwzględniającej wyroku TK w sprawie K 13/11 - wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o dochodach j.s.t., co nie mogło skutkować ich zastosowaniem w sprawie z pominięciem potrzeby uwzględnienia wymogu zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy zatem oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Sąd I instancji zaakcentował, że w sytuacji, gdy Województwa [A.] nie dokonało w terminie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. w prawidłowej wysokości, w związku z czym Minister Finansów na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach j.s.t. określił w drodze decyzji wysokość należnego zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Sąd I instancji stwierdził brak dostatecznie uzasadnionych podstaw, aby odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie - jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji - przepisów art. 31 ust. 1 oraz art. 25 ustawy o dochodach j.s.t. pomimo tego, że w zakresie w jakim nie gwarantują one województwom zachowania istotnej części dochodów własnych w realizacji zadań własnych, TK wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie K 13/11 stwierdził, że są one niezgodne z art. 167 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając jednocześnie utratę ich mocy obowiązującej na okres 18 miesięcy.

Pogląd Sądu I instancji dotyczący tego sporu prawnego uznać należy za prawidłowy. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 23 października 2014r. przewiduje, że "W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, za trafne uznaje wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że brak podstaw do odmowy zastosowania przepisów art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. jako wzorców kontroli legalności decyzji Ministra Finansów w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 2113/16 oraz sygn. akt II GSK 2368/16; także wyrok NSA z dnia 4 września 2015r., sygn. akt II GSK 62/15).

Ocena skutków prawnych obowiązywania w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 23 października 2014r. uwzględnia przywołany wyrok TK z 4 marca 2014r. Wyrok ten był tzw. wyrokiem zakresowym z klauzulą odroczenia, co oznacza, że Trybunał stwierdził w nim niezgodność z konstytucją kontrolowanych przepisów prawnych w określonym zakresie ich zastosowania. Niekonstytucyjność przypisana więc została normie prawnej dekodowanej z tych przepisów tylko w określonym zakresie jej zastosowania. Ten wyrok jest wyrokiem negatywnym zakresowym, zdeterminowanym treścią wniosku Sejmiku Województwa [A.] oraz zasadą powściągliwości sędziowskiej zobowiązującej do pozbawienia mocy obowiązującej przepisu tylko w tym zakresie jego zastosowania, w jakim jest niezgodny z konstytucją. Jak wynika z jego sentencji, za niezgodny ze standardem konstytucyjnym Trybunał uznał pominięcie w kontrolowanych przepisach, gdy chodzi o przedmiotowy zakres ich zastosowania, wymogu zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Należy przy tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach j.s.t. na maksymalny tj. 18 miesięczny okres, co oznacza, że do momentu nadejścia wskazanego przez TK terminu, uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy - jakkolwiek tracą domniemanie swojej konstytucyjności - zachowują moc obowiązującą, przynależąc do systemu prawa. Uzasadnienia dalszego ich obowiązywania - jak podkreśla w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny - poszukiwać należy w potrzebie zapewnienia ochrony określonych wartości i zasad oraz konieczności zapobieżenia skutkom powstania stanu prawnego jeszcze bardziej niekorespondującego ze standardem konstytucyjnym.

W tym wyroku Trybunał w sposób bardzo wyraźny zaznaczył w uzasadnieniu, że "Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji zakwestionowane przepisy przestaną obowiązywać po upływie osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, chyba że wcześniej zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę. W tym okresie winny więc być stosowane przez wszystkich adresatów." Oceniając konsekwencje prawne wyroku Trybunału z klauzulą odroczenia dla wyniku podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, należy przede wszystkim uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych zakwestionowanym przepisem, powody dla których Trybunał odroczył utratę mocy obwiązującej niekonstytucyjnego przepisu oraz konsekwencje stosowania albo odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 84 - 86 oraz przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Zastosowanie przez Trybunał klauzuli odroczenia w tej sprawie motywowane było - jak wynika z uzasadnienia tego wyroku - tzw. argumentem legislacyjnym. Mianowicie, w kontekście złożoności badanej materii Trybunał podkreślił potrzebę podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych zmierzających do nowego, całościowego i systemowego uregulowania mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego. W tym też względzie, zwłaszcza zaś w kontekście stanowiska TK odnośnie do powinności stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach j.s.t. przez wszystkich ich adresatów, za uzasadnione uznać należy również stanowisko, że intencją Trybunału gdy chodzi zastosowanie klauzuli odroczenia, było także odwołanie się do tzw. argumentu z luki prawnej, na co nie sposób nie zwrócić uwagi między innymi w kontekście art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 3 u.d.j.s.t. - rok bazowy w jej rozumieniu, to rok poprzedzający rok budżetowy.

Ustawa z dnia 23 października 2014r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowiła realizację dostrzeżonej przez Trybunał Konstytucyjny potrzeby podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych zmierzających do nowego, całościowego i systemowego uregulowania mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego. Elementem tych działań legislacyjnych jest także treść przytoczonego powyżej art. 4 tej ustawy nowelizującej, stanowiąca odpowiedź na wskazany powyżej tzw. argument z luki prawnej.

W świetle powyższego oraz kierując się wymienionymi dyrektywami, które skłoniły Trybunał do odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne, za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach j.s.t., w odniesieniu do których TK stwierdził ich niezgodność z Konstytucją z równoczesnym odroczeniem utraty ich mocy obowiązującej. Podkreślając znaczenie oraz istotę, tak jak określił to TK, mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że jego przebudowa w kierunku korespondującym ze standardem konstytucyjnym wymaga podjęcia interwencji ustawodawczej poprzedzonej szczegółową analizą kondycji wszystkich województw, w tym w zakresie uwzględniającym ich, zmienne przecież dochody oraz potrzeby wydatkowe, a w tym kontekście potrzebę opracowania szczegółowych wskaźników oraz instrumentów, których stosowanie umożliwi identyfikowanie jednostek zobowiązanych do wpłat oraz określenie skali ich zobowiązań w relacji do własnych potrzeb, w sposób gwarantujący zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych oraz w relacji do uzasadnionych oczekiwań i potrzeb jednostek będących beneficjentami tego systemu (np. progi ograniczające). Jest to materia złożona i skomplikowana, co zaakcentował TK w przywoływanym powyżej wyroku. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w sprawie K 30/04 podkreślił, że niewymienione w art. 167 ust. 2 Konstytucji wpłaty korekcyjno - wyrównawcze, jako źródła dochodów niektórych samorządów, stanowią o wyjątkowości tej instytucji w systemie źródeł dochodów, co oczywiście nie oznacza, iż jej konstrukcja może odbiegać w sposób nieuzasadniony od standardów wyznaczonych przez art. 167 ust. 1 oraz 3 i 4 Konstytucji. Co ważne, zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, a proces wyposażania samorządów w dochody publiczne, to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji. Funkcjonujące w jego ramach zasady i reguły stanowić zaś mają jeden, spójny i zbilansowany system. Złożony charakter przedmiotu ich regulacji, który – jak podkreślił Trybunał - w celu jego konstytucyjnej optymalizacji wymaga nowych rozwiązań legislacyjnych, systemowo ujmujących zagadnienie mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego, został ukształtowany w ustawie nowelizacyjnej. Nastąpiło w niej zatem podjęcie stosownych działań w omawianym zakresie, stanowiące – co też podkreślił Trybunał - domenę ustawodawcy. Skutki prospektywne wyroku Trybunału zostały zatem uwzględnione. Odmowa zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach j.s.t. w odniesieniu do 2014r., a przyjęcie - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - tezy przeciwnej, skutkowałaby ryzykiem zaistnienia stanu polegającego na zakłóceniu, czy też wręcz zniweczeniu istoty i celu funkcjonowania omawianego mechanizmu do czasu jego zmiany w kierunku korespondującym w pełnym jego zakresie z wymogami konstytucyjnymi.

Ponadto rozważając ewentualną odmowę stosowania wymienionych powyżej przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., obok usprawiedliwionego oczekiwania zobowiązanego województwa, aby dokonywana przez nie wpłata uwzględniała pełną jego sytuację finansową, w tym zwłaszcza zachowanie istotnej części dochodów w relacji do potrzeb wydatkowych, należy uwzględnić także praktyczny wymiar stosowania tego mechanizmu, stanowi on bowiem źródło dochodów dla konkretnych beneficjentów tego systemu. Nie oznacza to jednak – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej podniesionemu w punkcie 1 d petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach j.s.t.. Podmiotom tym nie przysługuje bowiem status strony niniejszego postępowania, o czym szerzej będzie mowa poniżej.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie ma dostatecznie usprawiedliwionych podstaw, aby odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach j.s.t..

W konsekwencji Sąd był zobowiązany do kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wzorca normatywnego określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t., a w procesie wykładni tego przepisu w odniesieniu do będącej przedmiotem sporu w tej sprawie kwoty subwencji za listopad 2014r., nie był zobowiązany do uwzględniania treści normatywnej pominiętej w art. 31 tej ustawy, do którego art. 35 ust. 2 odsyła, a mianowicie tego, że nie uwzględnia on potrzeby gwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

W związku z tym, skoro zgodnie z art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t., jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie wpłat określonych w art. 29 - 31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, to zasadnie Sąd I instancji ocenił, że sytuacja opisana w hipotezie normy prawnej dekodowanej z wymienionego przepisu nie dawała podstaw do tego, aby zakresem kontroli prawidłowości jego zastosowania przez organ obejmować fakty, zjawiska, zdarzenia, czy też stany, które w sytuacji tej się nie mieszczą. W tym zwłaszcza zaś takie, które w relacji do treści rozstrzygnięcia określającego wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw miałyby świadczyć o braku uwzględnienia w nim wymogu zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a przez to o jego wadliwości.

Za nieusprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w pkt 2 a-h petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o dochodach j.s.t.. Zarzuty te nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie z uwagi na podniesione powyżej argumenty, w świetle których za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów uznanych zakresowo przez TK w wyroku w sprawie K 13/11 za niezgodne z Konstytucją i braku konieczności przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie spełniania przesłanki zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

W świetle powyższych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało także zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie zarzuty podniesione w punktach 1b, 1e i 1f petitum skargi kasacyjnej. Ustalenia, które Sąd I instancji przyjął w sprawie za podstawę wyrokowania wolne są bowiem od naruszeń procesowych zarzucanych przez stronę skarżącą.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podniesiony w pkt 1 a petitum skargi kasacyjnej. Podjęta na gruncie tego zarzutu kasacyjnego próba wykazania istnienia w rozpatrywanej sprawie tzw. kwestii prejudycjalnej mającej wynikać z okoliczności orzekania przez TK w sprawie z wniosku Sejmiku Województwa [A.] o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie może być uznana za skuteczną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu ustawy procesowej wynika możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, to jednak za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu, który powołał się w tym zakresie na fakultatywność zawieszenia i względy ekonomii procesowej oraz że nie można tracić z pola widzenia, iż materialnoprawną podstawę prawną w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 35 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t., a nie przepis art. 4 ustawy nowelizującej. Rezultat przeprowadzonej przez TK oceny konstytucyjności powołanego przepisu ustawy nowelizującej nie miał więc związku z rozpoznawaną sprawą, zaś jej rozstrzygnięcie nie zależało od wyniku postępowania przed sądem konstytucyjnym. Należy nadto zwrócić uwagę, że postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016r., sygn. akt Tw 32/15, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi Sejmiku Województwa [A.] dalszego biegu.

Nie mógł też odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1 c skargi kasacyjnej). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 31 i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. w kontekście spornych kwestii prawnych. Sąd I instancji wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że te przepisy znajdują w sprawie zastosowanie na podstawie art. 4 ustawy nowelizującej, stanowiąc materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia ("podstawę prawną określenia wysokości zobowiązania Województwa" - str. 7 wyroku) . To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu, a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut z punktu 1 d petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach j.s.t. W świetle art. 28 k.p.a. oraz art. 31 i 25 ustawy o dochodach j.s.t., a także dotychczasowych ustaleń odnośnie do stosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów tej ustawy, stanowisko skarżącej o konieczności udziału w postępowaniu bliżej nieokreślonych beneficjentów mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego jest oczywiście niesłuszne. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sprawie określenia wysokości zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r., a więc obowiązku strony skarżącej wynikającego z przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że istnieje w obowiązującym porządku prawnym taki przepis, z którego można by wyprowadzić wniosek, że postępowanie to dotyczy również interesu prawnego (praw lub obowiązków) beneficjentów mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela pogląd zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (wyrok NSA z 21 października 2009r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym, wobec uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów udziału profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował na etapie postępowania przed WSA, w rozprawie przed NSA, w wysokości miarkowanej przez Sąd zgodnie z dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd wziął pod uwagę zmniejszony nakład pracy pełnomocnika organu w tej sprawie spowodowany tym, że strona przeciwna wniosła do Sądu kilka skarg kasacyjnych o analogicznej treści w tożsamych rodzajowo sprawach, a także sytuację finansową Województwa [A.], które w postępowaniu kasacyjnym korzystało z prawa pomocy.