Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1944/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2019 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1976 r. nr [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa udziału H. W. w gospodarstwie rolnym.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 1976 r. orzekł o przejęciu od O. W. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,94 ha, położonego we wsi [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji "w części dotyczącej H. W." wystąpiła B. Ł., następczyni prawna H. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H. W. oraz z [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2014 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że H. W. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 1976 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z [...] września 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/16 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Orzeczenie to zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2597/15), zaś sprawa została przekazana sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) prawomocnym wyrokiem z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1869/17 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2014 r. oraz z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak było podstaw do umorzenia przez Ministra postępowania administracyjnego, ponieważ gospodarstwo, które zostało przejęte na własność Państwa, stanowiło majątek wspólny O. i H. małż. W.

Realizując wytyczne Sądu Minister zwrócił się do Skarżącej o jednoznaczne wskazanie, której części decyzji z 4 czerwca 1976 r. dotyczy jej wniosek oraz o wskazanie podstawy prawnej żądania. Odpowiadając na to pismo B. Ł. wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej przejęcia od H. W. na własność Państwa gospodarstwa rolnego, zaś podstawę prawną jej żądania stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wydając zaskarżoną decyzję Minister wyjaśnił, że z treści badanej decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1976 r. wynika, że podstawę prawną jej wydania stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Dyspozycja zawarta w tym przepisie przewidywała możliwość przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego, w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) właściciel gospodarstwa złożył w tym zakresie stosowny wniosek; 2) przekazaniu podlegały wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; 3) właściciel osiągnął określony wiek wynoszący w przypadku mężczyzn 65 lat, zaś w przypadku kobiet 60 lat, albo został zakwalifikowany do jednej z grup inwalidów.

Naczelnik Gminy [...] w decyzji z [...] czerwca 1976 r. wskazał, że przejmowane gospodarstwo stanowi własność O. W. Ustalenie to znajdowało oparcie w zgromadzonym ówcześnie materiale dowodowym – tj. akcie własności ziemi z [...] 7 listopada 1973 r. nr [...]. W ocenie organu jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie wyroku z 30 czerwca 2017 r. przesądził, że przejęte grunty jako nabyte przez O. W. w trakcie trwania małżeństwa, weszły w skład majątku wspólnego O. i H. małż. W.

Dalej organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o przejęcie został bezsprzecznie złożony przez O. W. Świadczy o tym wzmianka zawarta we wniosku z 31 grudnia 1975 r.: "Proszę o przejęcie mojego gospodarstwa 4,94 ha na skarb państwa w zamian za rentę". Istnieją równocześnie podstawy aby domniemywać, że H. W. zgadzał się na przekazanie nieruchomości Państwu. Potwierdzają to w szczególności ustalenia zawarte w decyzji z [...] czerwca 1976 r.: "Ob. H. W. zrzeka się renty z gospodarstwa i prosi aby w całości przyznać ją żonie O. W.". Zdaniem organu, z powyższego wynika, że H. W. wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie przejęcia i nie widział w tym zakresie niczego sprzecznego ze swoją wolą. O zgodzie H. W. świadczy również pismo z 11 czerwca 1976 r. kierowane do ZUS we [...], przy którym przesłane zostało m.in. oświadczenie H. W. o zrzeczeniu się prawa do renty. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności świadczą o tym, że przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 1 ustawy z 1974 r.

Organ jednak wskazał także, że niezależnie od kwestii istnienia zgody H. W. na przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu, przepisy ustawy z 1974 r. przewidywały także przypadki, w których uzyskanie zgody współmałżonka nie było wymagane. Jednym z nich była sytuacja, gdy praca współmałżonka w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła dla niego głównego źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ww. ustawy).

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że sytuacja ta zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W aktach znajduje się bowiem zaświadczenie z 3 czerwca 1976 r., z którego wynika, że H. W. był ówcześnie zatrudniony we [...] jako mechanik – konserwaor. Potwierdza to również sama skarżąca, która zeznała na rozprawie przed Sądem Okręgowym [...] (sygn. akt [...]), że H. W. w ogóle nie pracował w gospodarstwie rolnym. W konsekwencji, nawet gdyby H. W. nie aprobował przekazania gospodarstwa przez swoją żonę, to i tak nie miałoby to wpływu na dopuszczalność wydania przez Naczelnika decyzji. Oznacza to, że O. W. mogła nie tylko samodzielnie zainicjować wszczęcie postępowania w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r., ale również bez zgody swojego męża doprowadzić do przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo.

Dalej organ wyjaśnił, że gospodarstwo należące do małżonków W. spełniało przewidzianą przez ustawodawcę normę obszarową. Powierzchnia przejętych gruntów była tożsama z tą, która została wskazana w akcie własności ziemi z 7 listopada 1973 r. Przejęciu podlegały wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa O. i H. małż. W. Skarżąca faktu tego nie kwestionowała.

Dalej organ wskazał, że H. W. urodził się [...] maja 1940 r., zatem nie spełniał on zatem kryteriów przewidzianych w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r., ponieważ w dniu wydania decyzji o przejęciu nie miał ukończonych 65 lat. Jednocześnie akta sprawy nie wskazują, żeby dawny współwłaściciel został ówcześnie zaliczony do jednej z grup inwalidów. Mimo to nie można mówić, że Naczelnik Gminy [...] wydając decyzję z [...] czerwca 1976 r. naruszył prawo. Dopuszczalność przejęcia nieruchomości rolnych od współwłaścicieli (będących małżonkami), z których tylko jedno spełniało przewidziane w ustawie kryterium wieku albo inwalidztwa, regulował bowiem art. 17 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu, jeżeli gospodarstwo stanowiło współwłasność małżonków, objęte było wspólnością ustawową lub stanowiło odrębną własność małżonka, renta w zamian za gospodarstwo rolne przysługiwała łącznie obydwojgu małżonkom, choćby warunki do renty spełniał tylko jeden z nich. W rozpatrywanej sprawie kryterium uprawniające do nabycia świadczenia rentowego zostało spełnione przez O. W., która orzeczeniem z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] została zaliczona do [...] grupy inwalidzkiej. Prawo do renty przysługiwało zatem (zgodnie z art. 17 ustawy) obydwojgu małżonkom.

Dalej organ wskazał, że nieprawidłowe ustalenie przez Naczelnika stanu prawnego przejmowanych gruntów, polegające na stwierdzeniu, że stanowią one własność tylko O. W., było bez wątpienia wadliwe. Jednak wada ta, nie może zostać potraktowana jako naruszenie rażące. Naczelnik Gminy [...] nie był bowiem uprawniony, aby w postępowaniu w sprawie przejęcia badać dokumentację dotyczącą sprawy zakończonej wydaniem aktu własności ziemi z [...] listopada 1973 r. Wynika to z tego, że postępowanie uwłaszczeniowe było postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania prowadzonego na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Badanie dokumentacji uwłaszczeniowej (w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 czerwca 1976 r.) wykraczałoby poza zakres prowadzonej przez Naczelnika sprawy administracyjnej. Organ zwrócił również uwagę, że ustalenia zawarte w akcie własności ziemi z [...] lutego 1974 r. nie były kwestionowane przez H. W.

Reasumując organ uznał, że pominięcie przez Naczelnika Gminy [...] H. W. jako współwłaściciela przejmowanego gospodarstwa, miało charakter akcesoryjny. Nie miało ono bowiem wpływu na ocenę całokształtu rozstrzygnięcia wyrażonego w decyzji z [...] czerwca 1976 r. ani nie wpływało na dopuszczalność wydania tej decyzji.

Konkludując organ stwierdził, że kontrolowana decyzja z [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa udziału H. W. w gospodarstwie rolnym, nie została z wydana z rażącym naruszeniem prawa. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje również, aby w sprawie istniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji z 4 czerwca 1976 r., określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 Kpa.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2019 r. [...] złożyła Ba. Ł., w której imieniu działał profesjonalny pełnomocnik. Zaskarżając ww. decyzję w całości, skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 28, art. 105 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

a) zaniechanie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy;

niewypowiedzenie się co do skutków zaskarżonej decyzji w kontekście upływu czasu od jej podjęcia jak i ewentualnego obrotu przedmiotową nieruchomością (art. 156 § 2 kpa), czym naruszono także polecenie w wyroku WSA i art. 141 § 4 PPSA,

błędny pogląd Ministra, iż H. W. zgadzał się na przekazanie nieruchomości Państwu;

błędne ustalenie, iż Naczelnik nieprawidłowo ustalił, że przejmowane grunty stanowią własność O. W. oraz nierozważenie, iż w razie gdy stroną decyzji z 1976 r. był H. W. to w tym zakresie ww. decyzja w sposób rażący jest wadliwa.

niewyjaśnienie dlaczego pominięcie H. W. przez Naczelnika Gminy [...] miało charakter akcesoryjny i nierozważenie czy określenie w decyzji H. W. jako strony jest elementem konstytucyjnym stanowiącym rażące naruszenie prawa.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez przyjęcie, iż brak zgody na przekazanie gospodarstwa przez H. W. nie miało wpływu na wydanie decyzji z 1976 r.

art. 17 i art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 1974 r. poprzez połączenie przez Ministra kwestii nieosiągnięcia wieku przez H. W. z otrzymaniem renty przez obojga małżonków (art. 17) oraz uznanie tego, iż nieosiągnięcie wieku przez H. W. nie jest rażącym naruszeniem prawa (art. 9 ust. 1 pkt. 2).

Skarżąca wniosła o:

1) zbadanie konstytucyjności przepisów art. 31 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, art. 1 ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. w zw. z art. 2, 3, 9 i art. 17 ustawy z 1974 r. na gruncie niniejszej sprawy (art. 178 ust. 1 Konstytucji) lub wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności tych przepisów (art. 193 Konstytucji), celem rozstrzygnięcia kwestii "czy przyjęte grunty jako nabyte przez osobą fizyczną w trakcie trwania małżeństwa, weszły w skład majątku wspólnego małżeństwa" oraz "czy powyższe przepisy są zgodne z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji" oraz o

2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; lub

3) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest błędna, przedwczesna, bezpodstawna, nielogiczna, schematyczna i w sposób rażący narusza przepisy prawa. Minister nie zbadał istoty sprawy. W szczególności, wbrew nakazowi wynikającemu z zapadłych w sprawie wyroków NSA i WSA nie wypowiedział się co do skutków zaskarżonej decyzji w kontekście upływu czasu od jej podjęcia jak i ewentualnego obrotu przedmiotową nieruchomością (art. 156 § 2 kpa).

Minister w decyzji powołał się na wiążący w sprawie wyrok z 30 czerwca 2017 r. NSA, który przesądził, że przyjęte grunty jako nabyte przez O. W. w trakcie trwania małżeństwa, weszły w skład majątku wspólnego O. H. W. Zdaniem skarżącej, to iż wyrok jest wiążący dla organu nie oznacza, iż skarżąca jest pozbawiona możliwości kwestionowania tego stanowiska, tym bardziej, iż sprawa po wyroku NSA powróciła do Ministra i od nowa Minister ją prowadził.

Przyjęcie poglądu, że strona nie może kwestionować stanowiska NSA w tym zakresie w istocie pozbawia prawa strony do kwestionowania orzeczeń co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji).

Skarżąca podkreśla, iż ze względu na upływ czasu pomiędzy dniem wydania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1976 r. a dniem dzisiejszym, fundamentalnych zmianach ustroju Rzeczypospolitej z dyktatury komunistycznej w republikę demokratyczną oraz obowiązywania Konstytucji z 1997 r. przepisy ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r., kodeksu rodzinnego i opiekuńczego powinny być na nowo odczytane zgodnie z duchem i treścią Konstytucji z 1997 r.

Błędny jest pogląd Ministra, iż H. W. zgadzał się na przekazanie nieruchomości Państwu. Wiedza o toczącym się postępowaniu nie stanowi podstawy uznania, że zgodził się na przekazanie gospodarstwa. Zdaniem skarżącej z okoliczności sprawy można raczej wyciągnąć wniosek, iż małżonkowie W. formalnie byli małżeństwem, a faktycznie prowadzili osobne życie zawodowe.

Zdaniem skarżącej, skoro H. W. nie mógł być stroną w decyzji z 1976 r., zatem organ miał obowiązek stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie H. W. Minister nie wyjaśnił dlaczego pominięcie H. W. przez Naczelnika Gminy [...] miało charakter akcesoryjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Na wstępie, odnośnie wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnie sprawy toczącej się przed Sądem. Możliwość zadania pytania prawnego jest zatem uprawnieniem Sądu, z którego powinien on skorzystać w sytuacji, gdy poweźmie wątpliwość, co do istnienia wskazanej wyżej zgodności, a rozwianie tej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej Sąd nie uznał za uzasadnione przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, co do zgodności art. 31 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, art. 1 ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. (prawdopodobnie pełnomocnik skarżącego miał na myśli ustawę z 1974 r.) w zw. z art. 2, 3, 9 i art. 17 ustawy z 1974 r., celem rozstrzygnięcia kwestii "czy przyjęte grunty jako nabyte przez osobą fizyczną w trakcie trwania małżeństwa, weszły w skład majątku wspólnego małżeństwa" oraz "czy powyższe przepisy są zgodne z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji" z Konstytucją. Sąd nie podzielił bowiem przedstawionych w skardze wątpliwości co do zgodności wskazanych norm z Konstytucją. Nadto, zdaniem Sądu badanie zgodności z Konstytucją przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy z 1974 r., które nie stanowią jednak podstawy orzekania w sprawie zawisłej przed Sądem, gdyż Minister orzekał w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić przy tym należy, że zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. To wątpliwości Sądu, a nie strony mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego (v. wyrok NSA z 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK.930/10). A tych w niniejszej sprawie Sąd nie miał i z tego względu wniosek nie został uwzględniony.

Przechodząc do merytorycznej oceny należy przypomnieć, że poddana kontroli Sądu decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, tzn. nie bada sprawy zakończonej decyzją ostateczną merytorycznie pod kątem przesłanek i przyczyn podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy podlegające w kontroli przez organy administracji rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stąd też rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest kontrola orzeczenia o przejęciu gospodarstwa, a jedynie ocena legalności (zgodności z prawem) odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. Innymi słowy, Sąd władny jest w niniejszej sprawie do zbadania, czy prawidłowo stwierdził Minister, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność państwa, nie jest obarczona jedną z wad wymienionych właśnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym w realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja orzekająca o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność państwa nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, tj. ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).

W tym miejscu przypomnieć należy, że wobec omówionego wyżej celu nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz faktu, że tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 kpa, przyjęto, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przesłanek nieważnościowych. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, które charakteryzuje cecha trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09).

Wyjaśnić również trzeba, że zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji. Ponadto z uwagi na ścieśniającą interpretację przesłanek nieważnościowych, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r., jak wynika ze złożonego wniosku, jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa., wskazujący że podstawą stwierdzenia nieważności jest sytuacja, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w rozpoznanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia istnienia podstawy do wydania decyzji z 1976 o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Podstawę taką stanowiły bowiem przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Wyjaśnić zatem trzeba, że cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W orzecznictwie przyjmuje się dodatkowo, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania co do specyfiki postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak była mowa powyżej, materialnoprawną podstawę kontrolowanego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a konkretnie art. 9 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z jego treścią gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych może być przejęte na własność Państwa za rentę na wniosek rolnika, jeżeli rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał, w ocenie Sądu zbadania czy orzeczenie z 1976 r. zapadło zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami ustawy z 29 maja 1974 r., zaś wnioski które wysnuł są prawidłowe.

Należy bowiem wskazać, że bezsprzecznie przejęte na mocy ocenianej decyzji gospodarstwo rolne posiadało powierzchnię wymaganą przepisem art. 9 ust. 1. Przejęte gospodarstwo posiadało powierzchnię 4,94 ha, co przekraczało normę wskazaną w ww. przepisie, tj. co najmniej 2 ha. Nadto były to wszystkie nieruchomości posiadane przez rolnika.

Jednocześnie art. 9 omawianej ustawy wskazywał, że gospodarstwo może zostać przejęte, ale na wniosek rolnika. Poza sporem pozostaje, że taki wniosek złożyła O. W. Sporną jest okoliczność, czy grunty, o których przejęcie wnioskowała O.W., stanowiły współwłasność małżeńską, jeżeli tak to czy H. W. wyraził zgodę na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa, jeżeli tej zgody nie wyraził to czy w związku z brakiem zgody oraz w związku z orzeczeniem o przejęciu gospodarstwa stanowiącego również własność H. W., decyzja rażąco naruszyła prawo.

Rozważając tę kwestię należy uwzględnić, że stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 omawianej ustawy z 1974 r., nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Zatem niezależnie czy gospodarstwo stanowiło współwłasność małżeńską, czy było objęte wspólnością ustawową, czy też stanowiło odrębną własność jednego z małżonków, dla przejęcia nieruchomości przez Państwo, ówczesny ustawodawca wymagał zgody obojga małżonków. Wyjątek od tej zasady był określony w ust. 2. Przepis art. 3 ust. 2 przewidywał, że nie jest wymagana zgoda małżonka, dla którego praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie ma wątpliwości, że O. i H. W. zawarli związek małżeński przed dniem wystąpienia z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Z akt sprawy wynika bowiem, że małżeństwo zostało zawarte 5 czerwca 1971 r., zaś wniosek został złożony w dniu 31 grudnia 1975 r. (k. [...] akt adm.). Nadto nieruchomość przekazaną na rzecz Państwa, O. W. nabyła na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), co wynika z aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. Akt ten miał charakter deklaratoryjny, a w dacie nabycia własności z mocy prawa ([...] listopada 1971 r.) O. W. była żoną H. W. (związek małżeński zawarli [...] czerwca 1971 r.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wiążącym w niniejszej sprawie, stosownie do utrwalonego orzecznictwa, co do zasady w takiej sytuacji nabycie własności (zwłaszcza na mocy art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy) następowało do majątku wspólnego małżonków, mimo braku wyraźnego stwierdzenia w akcie własności. Błędnie więc wyinterpretował organ w zaskarżonej decyzji, że NSA ustalił, iż przejęte na własność Państwa gospodarstwo, stanowiło współwłasność małżonków W. NSA stwierdził jedynie, że w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady nabycie własności w trybie ustawy z 26 października 1971 r. następowało do majątku wspólnego małżonków. Mogły zatem wystąpić sytuacje, gdy owo nabycie do majątku wspólnego było wyłączone. W rozpoznanej sprawie skarżąca ani jej pełnomocnik nie przedstawili jednak jakiegokolwiek dokumentu obalającego ww. domniemanie prawne (nabycie do majątku wspólnego). Z akt sprawy taka okoliczność również nie wynika. W konsekwencji w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że nieruchomość przejęta na własność Państwa stanowiła współwłasność małżeńską O. i H. W.

W tej zatem sytuacji wymagana była zgoda obojga małżonków na przejęcie gospodarstwa rolnego. W realiach rozpoznanej sprawy, zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że istnieją podstawy aby domniemywać, że H. W. zgadzał się na przekazanie nieruchomości Państwu. Rację ma organ twierdząc, że zawarta w decyzji z [...] czerwca 1976 r. adnotacja, iż "Ob. H. W. zrzeka się renty z gospodarstwa i prosi aby w całości przyznać ją żonie O. W.", świadczy o zgodzie wyrażonej przez współmałżonka na przejęcie gospodarstwa. Potwierdzeniem tego stanowiska jest również pismo z 11 czerwca 1976 r. kierowane do [...] we [...], przy którym przesłane zostało m.in. oświadczenie H. W. o zrzeczeniu się prawa do renty. Wnioskowanie takie uprawnia przede wszystkim fakt, że jak była o tym mowa powyżej, wszelkie braki dowodowe jak i wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa, winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach czy też przypuszczeniach. W szczególności dotyczy to właśnie oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji znacznego upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Gdy okoliczności sprawy mogą wskazywać na ziszczenie wymogów stawianych przepisami stanowiącymi podstawę kontrolowanej decyzji, należy dokonywać ich oceny, kierując się zasadą domniemania legalności decyzji ostatecznej. Dodatkowo jednak w ocenie Sądu, zasady logiki oraz doświadczenia życiowego nakazują uznać, że skoro współmałżonek składa oświadczenie - prośbę o przyznanie renty za przejęcie gospodarstwa rolnego swojej żonie, to jednocześnie wyraża zgodę na przejęcie tegoż gospodarstwa przez Państwo. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił wywodów zawartych w skardze w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego, jak była o tym mowa wyżej, co pełnomocnik skarżącej zdaje się zupełnie pomijać, przepisy ustawy z 1974 r. przewidywały także przypadki, w których uzyskanie zgody współmałżonka nie było wymagane. Jak stanowił bowiem art. 3 ust. 2 ww. ustawy nie była wymagana zgoda małżonka dla którego praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie, czego nawet skarżąca nie kwestionuje. W aktach znajduje się bowiem zaświadczenie z 3 czerwca 1976 r., z którego wynika, że H. W. był ówcześnie zatrudniony we [...] jako mechanik – konserwator. Jak zasadnie zaznaczył organ. potwierdza to również sama skarżąca, która zeznała na rozprawie przed Sądem Okręgowym [...] (sygn. akt [...]), że H. W. w ogóle nie pracował w gospodarstwie rolnym. W konsekwencji, zatem trafnie wywiódł organ, że nawet gdyby H. W. nie aprobował przekazania gospodarstwa przez swoją żonę, to i tak nie miałoby to wpływu na dopuszczalność wydania przez Naczelnika decyzji. W warunkach badanej sprawy bowiem O. W. mogła nie tylko samodzielnie zainicjować wszczęcie postępowania w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r., ale również bez zgody swojego męża doprowadzić do przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo.

Trafnie również ocenił organ kwestię ziszczenia się w niniejszej sprawie przesłanki przejęcia wskazanej w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. W rozpatrywanej sprawie kryterium uprawniające do nabycia świadczenia rentowego zostało spełnione przez O. W., która orzeczeniem z [...] kwietnia 1976 r. nr [...] została zaliczona do [...] grupy inwalidzkiej. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ustawy z 1974 r., jeżeli gospodarstwo stanowiło współwłasność małżonków, objęte było wspólnością ustawową lub stanowiło odrębną własność małżonka, renta w zamian za gospodarstwo rolne przysługiwała łącznie obydwojgu małżonkom, choćby warunki do renty spełniał tylko jeden z nich. Skoro zatem O. W. spełniała przesłanki do przejęcia gospodarstwa w zamian za rentę, prawo do renty przysługiwało – zgodnie z art. 17 ustawy – obydwojgu małżonkom. Co prawda ten ostatni przepis mówi o przysługiwaniu prawa do renty a nie o zasadności przejęcia danej nieruchomości na rzecz Państwa, jednak wzmacnia argumentację przemawiającą za tym, że dla prawidłowości przejęcia gospodarstwa przez Państwo wystarczyło by warunki wskazane w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 9 ustawy z 1974 r., spełniał przynajmniej jeden z małżonków.

Z powyżej wskazanych okoliczności wynika, że H. W. mógł i powinien być stroną decyzji z 1976 r. Jednak nie został on w sentencji tej decyzji wskazany, został on jedynie wymieniony w treści jej uzasadnienia. Okoliczność ta jednak nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r., stąd zasadnie wskazał organ, że nie uwzględnienie H. W. w decyzji z 1976 r. ma charakter akcesoryjny. Pominięcie bowiem strony postępowania, stanowi ewentualnie przesłankę wznowieniową, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nie może być poddane ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16 – publ. jw.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA).

Dodać także należy, że pominięcie strony postępowania stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych. Naruszenie zaś przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – publ. jw.).

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że gdyby w sprawie okazało się, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji z 1976 r. nie weszła do majątku wspólnego małżonków, to tym bardziej brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W takim bowiem razie jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku byłaby O.W., a orzeczenie mogło dotyczyć tylko jej osoby.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazuje, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej "ppsa"). Co prawda bowiem NSA, a za nim WSA, nakazały wypowiedzieć się organom co do skutków kontrolowanej decyzji w kontekście upływu czasu od jej podjęcia, jak i ewentualnego obrotu przedmiotową nieruchomością (art. 156 § 2 kpa), jednak rozważanie tych aspektów byłoby uzasadnione jedynie w razie ustalenia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W sytuacji odwrotnej, wypowiadanie się w tym zakresie nie było konieczne.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 28, art. 105 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego (art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ustawy z 29 maja 1974 r.). W ocenie Sądu postępowanie organu zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób odpowiadający regułom zawartym w kpa. Przedstawiona ocena w kontekście przepisów prawa materialnego, również jest prawidłowa, co zostało wyjaśnione w motywach przedstawionych powyżej.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych. W szczególności, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie pogląd, że brak uprawnienia strony do kwestionowania stanowiska NSA, narusza art. 2 Konstytucji. Należy podnieść, że prawo strony do kwestionowania stanowiska wyrażonego w orzeczeniu sądu administracyjnego, nie jest ograniczone. Przepisy ppsa przewidują jednak zasadę związania prawomocnym orzeczeniem tego sądu (art. 170 tejże ustawy). Wynikająca z tego przepisu moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jest ograniczona co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. W praktyce jednak, dla prawidłowego odczytania treści sentencji, powszechne jest kierowanie się treścią uzasadnienia. Zdaniem Sądu przepis ten (at. 170 ppsa) nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, ale wręcz stanowi jej urzeczywistnienie, wprowadzając swojego rodzaju pewność prawa, poprzez gwarancję zachowania spójności i logiki działania organów państwowych oraz zapobiegania funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Podsumowując, Sąd raz jeszcze podkreśla, że kwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została nie w postępowaniu "zwykłym", lecz nadzorczym. W tym zaś postępowaniu regułą jest, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W rozpatrywanej sprawie Sąd takich naruszeń się nie dopatrzył. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje natomiast na niezasadność skargi. Wbrew zawartym w niej zarzutom, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa przedstawił w szczegółowym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji