Postanowienie NSA, sygn. akt OSK 889/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 3 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 1, art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Izabella Kulig-Maciszewska /spr./, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Andrzeja K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 r. sygn. akt II SA 2318/03 w sprawie ze skargi Andrzeja K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 maja 2003 r. (...) w przedmiocie uzupełnienia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r. oddalił skargę Andrzeja K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 maja 2003 r. (...), w przedmiocie uzupełnienia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach:

Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego, na wniosek komendanta Centralnego Szpitala Klinicznego WAM z Polikliniką SP ZOZ w W., decyzją z dnia 9 lipca 2002 r. - wydaną na podstawie art. 78 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm./ - dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej ppłk K. z powodu zmniejszenia stanu etatowego szpitala i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe.

Andrzej K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wnosił o uchylenie otrzymanego wypowiedzenia stosunku służbowego, stwierdzenie nieważności decyzji (...) Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 1999 r. w sprawie wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe oraz o wstrzymanie wykonania wypowiedzenia stosunku służbowego poprzez zawieszenie biegu terminu wypowiedzenia.

Minister Obrony Narodowej nie uwzględnił tego odwołania i decyzją (...) z dnia 13 grudnia 2002 r. utrzymał w mocy dokonane wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Minister uznał, iż przesłanki dokonania wypowiedzenia zostały należycie rozważone przez organ I instancji.

Andrzej K., w dniu 30 grudnia 2002 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uzupełnienie tej decyzji poprzez:

- wydanie postanowienia, zgodnie z art. 123 Kpa o rozdzieleniu na dwie sprawy, swojego wniosku o uchylenie wypowiedzenia stosunku służbowego i o stwierdzenie nieważności decyzji o wyznaczeniu go na stanowisko służbowe kapitana;

- uzupełnienie decyzji przez podanie nowego terminu, od którego liczy się czas wypowiedzenia stosunku służbowego;

- uzupełnienie decyzji odnośnie przedstawionego we wniosku naruszenia prawa przy wyznaczeniu go na stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego majora, względnie pouczenia go o przysługujących mu uprawnieniach w tej kwestii.

Minister Obrony Narodowej, postanowieniem z dnia 13 maja 2003 r. (...) odmówił uzupełnienia decyzji z dnia 13 grudnia 2002 r.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że decyzją z dnia 13 grudnia 2002 r. została rozstrzygnięta kwestia dotycząca wypowiedzenia stosunku służbowego. Natomiast odrębną decyzją z dnia 14 grudnia 2002 r. (...) został rozpatrzony wniosek Andrzeja K. o stwierdzenie nieważności decyzji MON z dnia 28 września 1999 r. w sprawie wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Wniosek o podanie nowego terminu, od którego liczy się czas wypowiedzenia, został rozpatrzony odmownie z uwagi na brak podstaw prawnych, gdyż zarówno przepisy Kpa, jak i ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych takiej możliwości nie przewidują. Z kolei wszystkie okoliczności wyznaczenia zainteresowanego na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe zostały rozważone w decyzji z dnia 14 grudnia 2002 r.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej K. domagał się uchylenia postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 maja 2003 r., zarzucając naruszenie przepisów Kpa, szczególnie art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3, art. 130 par. 2, poprzez całkowite zignorowanie dyspozycji zawartych w tych przepisach. Zdaniem skarżącego organ wojskowy, powinien z urzędu zbadać sprawę wyznaczania go na niższe stanowisko służbowe w 1995 r.

Ponadto, organ wojskowy wydając ostateczną decyzję w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego po prawie 5 miesiącach od daty wniesienia odwołania nie wypowiedział się w kwestii nowego terminu wypowiedzenia.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r. oddalił przedmiotową skargę Andrzeja K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż zgodnie z art. 111 par. 1 Kpa strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Z powyższego wynika, że uzupełnienie decyzji dotyczyć może rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach zaskarżenia.

Decyzja wymaga uzupełnienia, gdy jest niekompletna, a więc zawiera rozstrzygnięcie które jest niepełne. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej załatwiła tę sprawę całościowo. Skarżący zaś, w trybie wniosku o uzupełnienie decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego domagał się rozstrzygnięcia kwestii nowych, nierozstrzygniętych tą decyzją, a mianowicie kwestii wyznaczenia w przeszłości na niższe stanowisko służbowe. Decyzja organu I instancji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawierała też określenie okresu wypowiedzenia i początkowego terminu jego biegu. Mimo wniesionego przez skarżącego odwołania, nie zachodziła potrzeba określenia nowego okresu wypowiedzenia przez Ministra Obrony Narodowej.

W ocenie Sądu, z art. 79 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wyraźnie wynika, że termin wypowiedzenia, m.in. na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, biegnie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia. Przepis ten wiąże rozpoczęcie biegu okresu wypowiedzenia z podjęciem decyzji o wypowiedzeniu, a nie z uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności.

Zdaniem Sądu, brak dostatecznych przesłanek, aby stwierdzić, że wbrew uregulowaniu biegu terminu wypowiedzenia w art. 79 ust. 1 cytowanej ustawy - decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego - powoduje rozpoczęcie biegu wypowiedzenia dopiero wtedy, gdy staje się wykonalna w pojęciu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to moment, w którym wypowiedzenie weszło do obrotu prawnego. Nie należy go utożsamiać z uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności.

Andrzej K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

- przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zwanej dalej "ustawą pragmatyczną", w związku z art. 5 par. 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do decyzji wydanych przez organy wojskowe w sprawach określonych w ustawie pragmatycznej, w tym do decyzji o wypowiedzeniu albo o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia, mają zastosowanie nie wszystkie przepisy Kpa pozostające w bezpośrednim związku z wynikiem rozstrzyganej wyrokiem sprawy, a w szczególności nie mają tu zastosowania przepisy art. 16 i art. 130 Kpa, natomiast w ich miejsce znajdują zastosowanie regulacje stosowane w kodeksie pracy, zwłaszcza dotyczące wypowiedzenia stosunku pracy;

- naruszenie art. 79 ust. 4 i ust. 5 ustawy pragmatycznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do sytuacji wynikających z tych przepisów nie mają zastosowania przepisy art. 16 i art. 130 par. 1 i par. 2 Kpa, a w szczególności przez uznawanie, że określenie okresu wypowiedzenia i początkowego okresu jego biegu dokonuje się w decyzji nieprawomocnej;

- naruszenie przepisu art. 78 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 4 i ust. 5 ustawy pragmatycznej polegającą na przyjęciu, że decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego wydana na jego podstawie korzysta od czasu jej wydania w I instancji z prerogatyw objętych art. 110 Kpa;

- naruszenie przepisu art. 79 ust. 5 ustawy pragmatycznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że stosuje się do niego bezpośrednio przepis art. 130 par. 3 pkt 2 Kpa.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania którego przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. W niniejszej sprawie Sąd skorzystał z przyznanych mu tym przepisem uprawnień, uznał bowiem iż zachodzi przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej.

Bezsporne w sprawie jest, iż zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 maja 2003 r. dotyczyło odmowy uzupełnienia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zostało wydane na podstawie art. 111 Kpa. Zgodnie z tym przepisem strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi.

Taka konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji lub postanowienia /art. 126 Kpa/ powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia żądała strona.

Ocena kompletności danego aktu, a więc zasadności jej uzupełnienia podlega, w zależności od etapu i rodzaju postępowania administracyjnego, bądź ocenie organu odwoławczego bądź sądu administracyjnego w ramach postępowania dot. aktu do którego odnosi się wniosek o uzupełnienie. Nawet jeżeli uzupełnienie decyzji zostało dokonane w formie decyzji, to nie jest to odrębna, samoistna decyzja ale właśnie dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega on odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie odpowiedzi /pozytywnej lub negatywnej/ co do jej żądania w przedmiocie uzupełnienia. Taka sama sytuacja jest w przypadku, jak w niniejszej sprawie, odmowy uzupełnienia decyzji, której organ dokonał w formie postanowienia. Na postanowienie to nie służy zażalenie, co wynika wprost z art. 141 par. 1 Kpa w zw. z art. 111 Kpa.

Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 czerwca 2003 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przysługiwała skarga na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty.

Jak wskazano wyżej na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to, tak jak i decyzja w przedmiocie uzupełnienia, nie stanowią samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzygają bowiem odrębnej sprawy.

W związku z tym przepisy powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie przewidywały możliwości wniesienia skargi na takie postanowienie. Niniejsza skarga nie została rozpoznana do dnia 1 stycznia 2004 r., a więc zgodnie z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ podlegała rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepisy tej ustawy również nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, bowiem treść art. 3 par. 1 pkt 2 ustawy jest zbieżna z treścią powołanego art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W takiej też sytuacji Sąd powinien skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 maja 2003 r. w przedmiocie uzupełnienia decyzji odrzucić jako niedopuszczalną.

Stosownie do art. 183 par. 2 pkt 1 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania zachodzi m.in. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Pojęcie drogi sądowej należy tutaj rozumieć jako postępowanie przed sądami administracyjnymi. Natomiast wyłączenie dopuszczalności drogi sądowej może odnosić się bądź do zakresu podmiotowego, bądź przedmiotowego.

Zakres podmiotowy wyznacza tutaj przepis art. 50 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi który stanowi, iż uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także uprawnionym do wniesienia skargi może być inny podmiot jeżeli ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Natomiast zakres przedmiotowy określony został w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ oraz art. 1, 3, 4 i 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten zakres obejmuje generalnie sprawy z zakresu administracji publicznej i inne przekazane z mocy ustaw szczególnych. Jednocześnie powołane przepisy określają formy działania organu administracji podlegające kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie każda czynność organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej będzie podlegała takiej kontroli.

Niezależnie od zakresu podmiotowego i przedmiotowego dopuszczalności drogi sądowej istnieją również warunki formalne, które należy spełnić by możliwe było uruchomienie drogi sądowej przed sądem administracyjnym.

Takim warunkiem jest m.in. konieczność wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem własnym, czy też dochowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi.

Specyfika postępowania w sprawach sądowoadministracyjnych powoduje, iż dopuszczalność drogi sądowej uzależniona jest od spełnienia zarówno przesłanek podmiotowych, przedmiotowych jak i formalnych.

W niniejszej sprawie wprawdzie zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu administracyjnym dot. wypowiedzenia stosunku służbowego podlegającym kognicji sądu administracyjnego, skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, jednakże ta czynność - postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji - nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym droga sądowa jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiadał kompetencji do rozpoznania merytorycznego i oceny przedmiotowego postanowienia, bowiem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 189 w zw. z art. 183 par. 2 pkt 1 oraz art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.