Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 643/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga złożona przez B. U. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, organ odwoławczy, Kolegium) z [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uznania wypłaconego zasiłku dla opiekuna za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu.

Decyzja SKO została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 maja 2014 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Gminy w J. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. M., urodzoną [...] marca 1938 r., zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy J. (dalej: Wójt, organ I instancji) odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, powołując się na art. 16a ust.8 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 15 maja 2014 r., z którego wynikało, że zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym z innych tytułów. Organ I instancji wskazał, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 3,86 ha oraz ubezpieczenie emerytalno-rentowe i zdrowotne w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, to znaczy że nie utraciła zatrudnienia.

Na skutek odwołania strony decyzją z [...] lipca 2014 r. znak: [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że w dacie orzekania przez Wójta przepis, który był podstawą decyzji organu I instancji, z dniem [...] maja 2014 r. został uchylony, a wprowadzono przepis art. 17b, który umożliwia uzyskanie przez rolników, małżonków rolników oraz domowników uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy nakazał ponownie ustalić stan faktyczny, czy skarżąca jest rolnikiem czy małżonką rolnika, a następnie włączyć do akt stosowne oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W toku dalszego postępowania Wójt rozpoznał wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. M.

z adnotacją: "aktualizacja z dnia [...] maja 2014 r." za okres od [...] grudnia 2013 r. do nadal w ten sposób, że:

1) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] przyznał skarżącej ww. zasiłek w wysokości: [...] zł za okres od 3 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.,

[...] zł od 1 stycznia do 30 kwietnia 2014 r. oraz od 1 maja do 14 maja 2014 r.

w kwocie 260 zł.;

2) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] przyznał skarżącej ww. zasiłek w wysokości: [...] zł za okres od 15 maja 2014 r. do 31 maja 2014 r. oraz

[...] zł bezterminowo od 1 czerwca 2014 r.

Decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Wójta z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], opisanej wyżej w punkcie 2). Kolegium uznało, że

w rozpoznawanej sprawie strona była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca S. M. i tylko ta decyzja wygasła z mocy prawa. Skarżąca mogła być uprawniona do zasiłku dla opiekuna tylko w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem do czasu jego śmierci. Natomiast Wójt nie był uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. M.. W tym przedmiocie organ I instancji mógł wydać decyzję na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (specjalny zasiłek opiekuńczy).

Kolegium stwierdziło więc rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję Wójta z [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 788/18 oddalił skargę skarżącej wniesioną od ww. decyzji Kolegium.

Decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], Wójt, działając na podstawie art. 1-3, art. 6, art. 9 i art. 10 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092, dalej: ustawa o zasiłkach dla opiekunów) w związku z art. 17, art. 20, art. 23, art. 25, art. 30, art. 32 ust. 1b - 1d ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.), uznał wypłacony skarżącej zasiłek dla opiekuna w dniu 29.08.2014 r. (za maj i czerwiec 2014 r.), 30.09.2014 r.(za lipiec, sierpień i wrzesień 2014 r.), 31.10.2014 r., 28.11.2014 r., 31.12.2014 r.,30.01.2015 r., 27.02.2015 r., 30.03.2015 r., 30.04.2015 r., 28.05.2015 r., 29.06.2015 r., 31.07.2015 r., 28.08.2015 r., 30.09.2015 r., 30.10.2015 r., 30.11.2015 r., 28.12.2015 r., 29.01.2016 r., 29.02.2016 r., 29.03.2016 r., 29.04.2016 r., 30.05.2016 r., 30.06.2016 r., 29.07.2016 r., 26.08.2016 r., 26.09.2016 r., 27.10.2016 r., 28.11.2016 r., 21.12.2016 r., 27.01.2017 r., 24.02.2017 r., 28.03.2017 r., 27.04.2017 r., 29.05.2017 r., 28.06.2017 r., 28.07.2017 r., 28.08.2017 r., 28.09.2017 r., 30.10.2017 r., 27.11.2017 r., 29.12.2017 r., 29.01.2018 r., 27.02.2018 r., 23.03.2018 r., 25.04.2018 r., 29.05.2018 r., 27.06.2018 r., 26.07.2018 r., 28.08.2018 r. w łącznej kwocie [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu tej kwoty.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 30 u.ś.r. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania pobranego świadczenia za nienależnie pobrane. Niedopuszczalnym jest obarczanie jej skutkami niewłaściwego działania organu administracyjnego, spowodowanego wyłącznie jego zaniedbaniami poprzez niedopełnienie obowiązków przy wydawaniu decyzji przyznającej świadczenie. Strona podała, że nie miała świadomości, że będzie kiedykolwiek zobowiązana do zwrotu świadczeń; pozostawała w pełnym zaufaniu do organu i przekonaniu, że wypłacane zasiłki są zasadne. Nadto wskazała, że po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej zasiłek została wydana nowa decyzja, w której organ przyznał jej zasiłek, z tym że nie od dnia złożenia pierwotnego wniosku, co również jest dla niej krzywdzące, gdyż spełniała wszystkie przesłanki. Dalej skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ miał obowiązek zbadania wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, więc nie ma obecnie podstaw do obarczania jej jakimikolwiek skutkami własnego, niewłaściwego działania. Skoro organ nie zweryfikował odpowiednio obowiązujących przepisów prawa, to niedopuszczalne jest obarczanie jej skutkami niewłaściwego działania organu, spowodowanego jego zaniedbaniami. Wskazała również na orzecznictwo sądów administracyjnych

w przedmiocie kwalifikacji świadczenia jako nienależnie pobranego, to jest: wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 186/16 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/14. Skarżąca podkreśliła, że ona zarówno na etapie wnioskowania o przyznanie zasiłku, jak i przez cały okres jego pobierania pozostawała w dobrej wierze. Wyłącza to zatem świadome wprowadzenie organu

w błąd czy też złą wiarę po jej stronie. Wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał decyzję organu I instancji z [...] maja 2012 r. znak: [...], mocą której przyznane zostało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (do nadal) w związku z opieką nad ojcem S. M.. Po wygaśnięciu ww. decyzji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1548 oraz z 2013 r. poz.1557, dalej: ustawa zmieniająca) organ I instancji przyznał skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem na okres od 1 lipca 2013 r. do grudnia 2013 r. (czyli do dnia śmierci ojca, która nastąpiła [...] grudnia 2013 r.). Następnie, po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2014 r., ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] organ I instancji przyznał skarżącej bezterminowo zasiłek dla opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od 15 maja 2014 r., w związku z opieką nad matką J. M.. SKO decyzją z [...]września 2018 r. znak: [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji organu I instancji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Kolegium uznało bowiem, że skoro skarżąca była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, to tylko ta decyzja wygasła z mocy prawa, zatem prawo do zasiłku dla opiekuna mogło istnieć tylko do czasu jego śmierci. Organ nie był natomiast uprawniony do wydania decyzji

o przyznaniu stronie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. M.. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dniem 1 lipca 2013 r.

Po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 788/18, organ I instancji stwierdził, że zasiłek dla opiekuna

w łącznej kwocie [...] zł, wypłacony skarżącej w związku z opieką nad matką, jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Według art. 10 ust. 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy u.ś.r. dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.

SKO stwierdziło więc, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji trafnie uznał, że zaistniała podstawa określona w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. do uznania wypłaconego skarżącej zasiłku dla opiekuna, za świadczenie nienależnie pobrane. Treść tego przepisu jest jednoznaczna, bowiem przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, czyli w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, a decyzja zapadła w okolicznościach opisanych w tym przepisie ma charakter związany. Innymi słowy, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Regulacja zawarta w powyższym przepisie jest jednocześnie regulacją odmienną od pozostałych zamieszczonych w art. 30 ust. 2 u.ś.r., dlatego też w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony, której świadczenie zostało wypłacone, czy też świadomego wprowadzenia jej w błąd przez organ, który świadczenie przyznał.

W ocenie Kolegium bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostają kwestie podnoszone w odwołaniu odnośnie do istnienia po stronie skarżącej określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczeń przysługiwało. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12 oraz z 4 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1879/18, wyrok WSA w Warszawie

z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 357/17, wyrok WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 81/18).

W odniesieniu do przywołanych w odwołaniu wyroków sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że zostały one wydane w oparciu

o inne stany faktyczne, a mianowicie powstania nienależnie pobranych świadczeń

w okolicznościach wskazanych w innych punktach art. 30 ust. 2 u.ś.r., aniżeli w art.30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.

Kolegium uznało więc, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Jednocześnie poinformowało skarżącą, że ustawodawca w art. 30 ust. 9 u.ś.r. przewidział możliwość stosowania ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Od powyższej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 30 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty i treść odwołania,

a nadto wskazała, że nawet jeżeli uznać ugruntowane orzecznictwo co do wykładni art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. (powoływane w decyzji), to takie działanie organu narusza podstawowe prawa obywatela i fakt, że każde świadczenie wypłacone w tych warunkach należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie jest krzywdzące. Zwróciła uwagę, że w takim wypadku obywatel ponosi konsekwencje nieodpowiedzialności urzędniczej, braku ich wiedzy i należytej staranności.

W niniejszej sprawie organy nakazały zwrot nienależnie pobranego świadczenia, jakie powstało z winy pracownika organu, który nie znał obowiązujących przepisów prawa. Nadto wskazała, że po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej zasiłek została wydana nowa decyzja, w której organ przyznał jej zasiłek, z tym iż nie od dnia złożenia pierwotnego wniosku, co również jest dla niej krzywdzące, gdyż spełniała wszystkie przesłanki do wydania decyzji o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, poczynając od daty złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

W sprawie niniejszej powodem stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką było niespełnianie przez skarżącą warunków przyznania ww. świadczenia. Natomiast

w dacie występowania z wnioskiem o świadczenie z tytułu opieki nad matką, tj. [...] maja 2014 r., mogła ubiegać się o świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a u.ś.r. W konsekwencji wydania decyzji

o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna, organ I instancji wydał następnie zaskarżoną decyzję stwierdzającą, że świadczenia pobrane na podstawie nieważnej decyzji są świadczeniami nienależnie pobranymi

i orzekł o ich zwrocie.

W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły wskutek błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Okoliczność, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji przyznającej świadczenie, nie zwalniało organów orzekających w tej sprawie z obowiązku dokonania oceny, czy skarżąca miała świadomość, że domaga się świadczenia, które się jej nie należy, czy też zasiłek dla opiekuna został jej przyznany na skutek wprowadzenia jej w błąd przez pracowników organu I instancji.

Instytucja świadczenia nienależnie pobranego, została uregulowana

w przytoczonym wyżej przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów

o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia

w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni tego przepisu podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem nienależnie pobranego świadczenia, które odnosi się do cechy czynności (pobrania), a nie cechy świadczenia (nienależnego), to należy rozróżnić pojęcie nienależnego świadczenia od świadczenia nienależnie pobranego. Przyjmuje się więc, że nienależne świadczenie jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2019 r., II SA/Lu 145/19, Lex nr 2697083).

Aby mówić o świadczeniu nienależnie pobranym, musi więc zaistnieć jednocześnie dwa elementy: element obiektywny, polegający na faktycznym zaistnieniu okoliczności wyłączających uprawnienie do danego świadczenia oraz element subiektywny, czyli stan świadomości osoby korzystającej z danej formy pomocy publicznej. Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie

w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów, albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki NSA z: 27 października 2010 r., I OSK 981/10, 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, 25 września 2013 r., I OSK 2949/12, 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12, 3 grudnia 2010 r. I OSK 1073/10, wszystkie publ. cbosa).

Niewątpliwie ww. sytuacje w przedmiotowej sprawie nie zaistniały. Ustawodawca posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego również

w punkcie 4 art. 30 ust. 2 u.ś.r. (a nie świadczenia nienależnego). Skoro tak, to przy ustalaniu na podstawie tego przepisu świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem

o stwierdzenie nieważności została wyeliminowana decyzja o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, która je pobierała bądź ubiegała się o jego przyznanie wiedziała, że to świadczenie jej nie przysługuje (por. w.cyt. wyrok WSA w Lublinie

z 26 czerwca 2019 r., II SA/Lu 145/19).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że tylko świadczenie nienależnie pobrane może być przypisane do zwrotu, natomiast nie można żądać zwrotu świadczenia nienależnego. Dlatego, zdaniem Sądu, kwestia winy osoby pobierającej świadczenie dla opiekuna, jako świadczenia rodzinnego, powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r. (w tym

w przypadku wymienionym w punkcie 4 art. 30 ust. 2 u.ś.r.). Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach nadzwyczajnych (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności decyzji), o których mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia (element subiektywny) nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako świadczenie nienależne. Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 u.ś.r., że zwrotowi podlega świadczenie nienależnie pobrane, a nie świadczenie nienależne, a jednocześnie jako świadczenie nienależnie pobrane w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. potraktował także świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność, to oznacza, że również w takim przypadku organ, orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony.

Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. pozwalająca na różnicowanie świadczeń nienależnie pobranych wg. kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń

w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (pkt 4) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (podobnie wyroki WSA w Lublinie z 26 czerwca 2019 r., II SA/Lu 145/19 i II SA/Lu 146/19).

Dlatego Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w orzecznictwie, że w przypadku świadczenia nienależnie pobranego,

o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., nie jest ono uzależnione od badania winy osoby, która pobrała to świadczenie (inaczej niż w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2 u.ś.r.), lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania

z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca w dacie [...] maja 2014 r. wystąpiła z prawidłowym wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pierwotnie Wójt nie przyznał jej tego świadczenia, ale na skutek odwołania Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i nakazało ponowne rozpatrzenie wniosku zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji błędnie zinterpretował wytyczne SKO, przedstawiając skarżącej do wypełnienia z datą [...] maja 2014 r. druk urzędowy wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie sądowej 5 grudnia 2019 r. wynika, że nowy wniosek złożyła, ponieważ w Urzędzie Gminy w J. uzyskała informację, że nie należy jej się specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, tylko zasiłek dla opiekuna. Pomimo że była zdziwiona taką informacją, to otrzymała zapewnienie, że ten nowy wniosek jest prawidłowy, ponieważ wcześniej pobierała zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem (k. 18 akt sądowych). Znamienne przy tym jest, że Wójt ostatecznie przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, ale dopiero od listopada 2018 r. (oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie).

Przedstawione wyżej działania organu I instancji wskazują na nieprawidłowe wypełnienie obowiązku informacyjnego strony, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego

i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, będących ukierunkowaniem strony co do przepisów prawa znajdującego zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK 1734/17, publ. cbosa).

Skarżąca w skardze podnosiła, że działała w zaufaniu do organów administracji publicznej, którą to zasadę z art. 8 § 1 k.p.a. organ I instancji również naruszył w postępowaniu związanym z rozparzeniem jej wniosku o przyznanie należnego jej świadczenia w związku z opieką nad matką.

Cenną wskazówką interpretacyjną w zakresie wykładni ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 26 kwietnia 2018 r. w sprawie ze skargi nr 48921/13 Cakarević przeciwko Chorwacji. W wyroku tym Trybunał wskazał, że obywatel nie może ponosić nieograniczonej odpowiedzialności za błędy popełniane przez organy władzy publicznej. Wprawdzie błędy takie się zdarzają, a organ ma prawo

i obowiązek dążyć do korekty nieprawidłowych stanów faktycznych i prawnych, jednak taka korekta nie może odbywać się wyłącznym kosztem obywatela. Organy władzy muszą ponosić konsekwencje swoich błędów. Skarżącej bowiem przysługiwała uprawniona ekspektatywa do tego, aby polegać na domniemaniu zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy państwowe. Miała prawo zakładać, że otrzymywane przez nią świadczenie (po odwołaniu się

i ponownym rozpatrzeniu przez organ) było jej wypłacane na podstawie decyzji ostatecznej wydanej zgodnie z prawem. Organ I instancji dopiero po 4 latach wypłaty zasiłku dla opiekuna, zamiast specjalnego zasiłku opiekuńczego, zauważył z urzędu ten błąd, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej. Jednak

w okolicznościach tej sprawy nie można uznać, żeby odpowiedzialność za pomyłkę organu przerzucić na skarżącą, która domagając się specjalnego zasiłku opiekuńczego została wprowadzona w błąd, aby wystąpiła o zasiłek dla opiekuna (oba te zasiłki są w takiej samej wysokości – por. art. 16a ust. 6 u.ś.r. oraz art. 4 ustawy o zasiłkach dla opiekunów), pobierała go w przekonaniu o prawidłowości przyznania, a na skutek decyzji kontrolowanej w przedmiotowej sprawie ma zwrócić kwotę około [...] zł (łącznie z kwotą [...] zł, będącą przedmiotem sprawy

o sygnaturze VIII SA/Wa 644/19).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zakwestionowano okoliczności dotyczące braku świadomości skarżącej, że świadczenie jej nie przysługiwało (organ odwoławczy uznał jedynie, że ta okoliczność nie ma znaczenia w tej sprawie z uwagi na treść art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.). Zdaniem Sądu przedmiotowe świadczenie było nienależne, ale nie zostało przez skarżącą nienależnie pobrane.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji. Jednocześnie Sąd w okolicznościach tej sprawy zastosował przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzył postępowanie administracyjne, uznając je za bezprzedmiotowe wobec skarżącej.