Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 105/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 151 P.p.s.a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umieszczenia obiektu budowlanego w pasie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu 11 maja 2016 r. Prezydent Miasta wydał decyzję znak: [...], w której odmówił T.J.D.(DALEJ PRZYWOŁYWANY JAKO: "Skarżący"), prowadzącemu działalność pn. P. W. T. J. D., z siedzibą przy ul. na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. tymczasowego obiektu budowlanego () w pasie drogowym drogi powiatowej - nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny[...] - z obrębu [...].

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że Skarżący podaniem złożonym w dniu 09.03.2016 r. wniósł o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. tymczasowego obiektu budowlanego () w pasie drogowym ul. Z analizy załączonego do ww. wniosku szczegółowego planu sytuacyjnego wynika, że obiekt planuje się zlokalizować w miejscu objętym zadaniem inwestycyjnym pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na skrzyżowaniu ul. ", którego inwestorem jest Gmina - Miasto .

Jednocześnie Prezydent Miasta podniósł, że w wyniku przeprowadzonych prac układ drogowy objęty inwestycją zmieni się diametralnie czyniąc wskazany odcinek nowoczesnym i bezpiecznym, w szczególności pozbawionym skomplikowanego i zakorkowanego skrzyżowania. Skrzyżowanie skupiające ul., ul. oraz ul. jest jednym z najtrudniejszych skrzyżowań w mieście, na którym zdarzają się liczne kolizje i wypadki. W ramach przebudowy zmieniona zostanie jego geometria, w wyniku czego powstanie rondo, które ma za zadanie uspokoić ruch drogowy. Przebudowane zostaną również jezdnie, chodniki oraz perony przystankowe, a także wiele innych elementów związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W dalszej części uzasadnienia Organ I instancji wskazał, że w związku z wykonaniem wskazanych powyżej robót cały teren zawarty w zakresie inwestycji objęty zostanie rękojmią za wady (§10 załącznika nr do Specyfikacji istotnych warunków zamówienia, Rozdział VII). W związku z powyższym do czasu zakończenia rękojmi nie powinny być prowadzone żadne zmiany w zagospodarowaniu ww. terenu, celem uniknięcia ewentualnego utracenia praw do rękojmi za wady zamawiającego. Powyższe — w ocenie Organu I instancji - wyklucza więc możliwość usytuowania wnioskowanego obiektu w proponowanym miejscu.

Nadto, Prezydent Miasta uzasadniając przedmiotową decyzję wskazał, że analiza dokumentacji projektowej wykazała, że obiekt planuje się usytuować na chodniku o szerokości 4 metrów, którego nawierzchnia wykonana zostanie z płyt betonowych. Na chodniku w miejscu wskazanym we wniosku zaprojektowano również płyty polimerobetonowe dla osób niewidomych służące do oznakowania pieszych ciągów komunikacyjnych.

Organ I instancji powołał jednocześnie przepis art. 2 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym chodnik jest to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Ma zatem konkretne przeznaczenie i szerokość dostosowaną do natężenia ruchu pieszych. Ze względu na to, wykorzystywanie go w innym celu jest ograniczane do niezbędnego minimum i powinno się odbywać przy zachowaniu warunków zapewniających pełne bezpieczeństwo i swobodę pieszych.

Projektowany chodnik biegnący wzdłuż ulicy przylegał będzie do peronu przystankowego, na którym zlokalizowano wiatę przystankową. Należy więc przyjąć, że jest to główny ciąg pieszy, obciążony z uwagi na występowanie przystanków komunikacji maksymalnie przez pieszych uczęszczających w tym rejonie. Ze względu na powyższe, a więc sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu, tj. występowanie przystanków komunikacji miejskiej, szerokość chodnika została zwiększona (minimalna szerokość chodnika zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zaistniałej sytuacji powinna wynosić m) w celu zapewnienia większej swobody oraz poprawy bezpieczeństwa.

Usytuowanie we wskazanym przez Skarżącego miejscu obiektu o powierzchni m2, w ocenie Organu I instancji, wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Znaczące zawężenie (z punktu widzenia pieszego) chodnika, w konsekwencji spowodowałoby, iż trudno byłoby zapewnić prawidłową jego przepustowość, nie mówiąc o wygodzie ruchu.

Wobec powyższego zarządca drogi zobowiązany do przewidywania, a co za tym idzie eliminowania tych wszystkich obiektów, które mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, a także zobowiązany do zapewnienia jak najlepszych warunków korzystania z infrastruktury drogowej (w tym z ciągów pieszych) negatywnie rozpatrzył wniosek o usytuowania obiektu w proponowanym miejscu (miejscu przeznaczonym tylko i wyłącznie do ruchu pieszych).

2. Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący i w dniu [...] r. złożył od niej odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej przywoływana jako "K.p.a."), poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji,

- art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p."), poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy Organ I instancji nie wykazał i nie ustalił, aby zajęcie pasa drogowego przez obiekt Skarżącego miało skutkować niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do lokalizacji obiektu zgodnie z wnioskiem strony postępowania,

- art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy obiekt Skarżącego nie należy do katalogu urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a ww. ustawy.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że kontrola legalności i zasadności zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, iż Organ I instancji podjął analizę i ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kryteria wyznaczone podstawą prawną zapadłej decyzji. Organ I instancji bowiem w sposób przekonujący wyjaśnił swój tok rozumowania oraz motywy, które skłoniły go do wydania rozstrzygnięcia o powyższej treści.

Organ dodatkowo podkreślił, że zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie obiektów. Trzeba też podkreślić, że zezwolenie jest decyzją uznaniową, na mocy której właściwy organ administracji publicznej - zarządca drogi na wniosek indywidualnego podmiotu i w konkretnej sytuacji faktycznej może wyrazić zgodę na zwolnienie z obowiązku przestrzegania powszechnie obowiązującego zakazu prawnego.

Tym samym, w ocenie Organu, twierdzenie Skarżącego, że Organ powinien wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego ul., celem lokalizacji przez niego tymczasowego obiektu budowlanego (kiosku) - iż dotychczasowa lokalizacja obiektu (na chodniku, który jest węższy od tego przewidywanego po przeprowadzeniu ww. inwestycji) dotychczas nie stwarzała żadnego zagrożenia dla ruchu drogowego, co znajduje odzwierciedlenie w tym, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w pasie drogowym ul. od kilkunastu już lat, nie znajduje uzasadnienia. Organ bowiem ma obowiązek zbadać każdy wniosek indywidualnie. Tak też uczynił w rozpoznawanej sprawie. A z uwagi na uznaniowy charakter decyzji rozstrzygającej wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co podkreślił Organ, zarządca drogi nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku w każdym przypadku, gdy wnioskodawca spełni wymogi formalne. Każdorazowy wniosek winien być indywidualnie oceniany z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Tym samym fakt, że organ wydawał od [...] roku zgodę na zajęcie pasa drogowego ul. pod kiosk handlowy, nie oznacza, iż niejako automatycznie Skarżącemu takie same prawa muszą być przyznane obecnie. Co wyżej podkreślono, każda sprawa musi być rozpatrzona w oparciu o konkretny stan faktyczny i tylko ten stan uzasadnia realizację konkretnej normy prawa.

W rozpatrywanej sprawie wskazania wymaga, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że umieszczenie tymczasowego obiektu budowlanego (kiosku) na obszarze sąsiadującym ze skrzyżowaniem nie tylko nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale nade wszystko, że umieszczenie w tym miejscu kiosku jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. W tej sprawie, jak podniósł Organ II instancji, Skarżący nie przedstawił przekonywujących argumentów i dowodów na poparcie ww. twierdzeń.

4. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia, Skarżący wywiódł skargę do WSA, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, w postaci:

a) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji,

b) art. 8 K.p.a., poprzez niezastosowanie i wydanie ostatecznej decyzji bez należytego rozpoznania okoliczności sprawy oraz podniesionych w odwołaniu zarzutów, co nie może być uznane za budowanie zaufania do władzy publicznej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w postaci:

a) art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że unormowanie z tego przepisu nie ogranicza się do urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., podczas gdy z brzmienia przepisu art. 39 ust. 3 pkt 1 wyraźnie wynika, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust, 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż SKO uchybiło obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a., w ten sposób, że stronie nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu, na etapie odwoławczym. Zauważyć bowiem należy, iż po wywiedzeniu odwołania od decyzji Organu I instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez SKO Skarżący nie miał możliwości - nie został o tym poinformowany - zajęcia stanowiska i ustosunkowania się do zebranych materiałów w toku postępowania odwoławczego.

Dalej Skarżący wskazał, że z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wyraźnie wynika, że zakazem objęte są czynności mogące wywoływać określone skutki, tj. niszczenie drogi, uszkodzenie drogi, niszczenie urządzeń drogi, uszkodzenie urządzeń drogi, zmniejszenie trwałości drogi, zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a rozważania SKO odnośnie stawianych w odwołaniu zarzutów, podobnie jak i rozważania zawarte w decyzji Organu I instancji – są lakoniczne w tym sensie, że nie odnoszą się w istocie do stanu faktycznego sprawy, a jedynie sprowadzają się do przytaczania treści poszczególnych przepisów ustawy oraz do ogólnych teoretycznych sformułowań oderwanych od konkretnego stanu faktycznego. Poza tym SKO (za Organem I instancji) nie dostrzega, w ocenie Skarżącego tego, że - w konkretnych realiach sprawy - nie można mówić o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zauważyć bowiem należy, iż obiekt Skarżącego był już uprzednio (za zgodą Organu) lokalizowany w krytycznym miejscu i było to w okresie przed modernizacją tego miejsca. Skarżący nie upatruje przy tym "prawa nabytego" w oparciu o dotychczasowe zgody na lokalizację, lecz wskazuje, że skoro w lokalizacji przed modernizacją jego punkt handlowy nie stwarzał zagrożenia, to tym bardziej takiego zagrożenia nie może powodować po modernizacji. Jednocześnie nie bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że okoliczni mieszkańcy pozytywnie opiniują dalszą lokalizację punktu handlowego skarżącego (vide: odpis pisma Rady Osiedla w z dnia r. - w aktach sprawy, przedłożone za odwołaniem od decyzji Organu I instancji). Obiekt ten bowiem wpisał się już w miejscowy krajobraz, a przy tym - poprzez rodzaj wykonywanej działalności (sprzedaż pieczywa) - jest użyteczny dla lokalnej społeczności. W ocenie ludności - która przecież ma korzystać z projektowanych poszerzonych chodników i przystanków komunikacji zbiorowej - obiekt wnioskodawcy nie stwarzał i nie będzie stwarzał żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Dalej Skarżący podał, że dokonując wykładni przepisu art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. SKO błędnie wskazało, że przepis ten w swoim unormowaniu nie ogranicza się do urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 1a ustawy (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją). Nie może bowiem budzić wątpliwości, że brzmienie omawianego przepisu jest jasne i wprost odwołuje się do w/w urządzeń opisanych w ust. 1a. W tym stanie rzeczy zauważyć należy, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy, właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją), wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Z powyższego wynika wprost, jak podnosi Skarżący, że zakaz lokalizacji w pasie drogowym przewidziany w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie urządzeń i infrastruktury wymienionych w art. 39 ust. 1a ustawy. Nie może natomiast budzić żadnych wątpliwości, że obiekt (kiosk handlowy) wnioskodawcy nie należy do kategorii tych urządzeń i infrastruktury. W konsekwencji, jak wywodzi Skarżący, Organ nie był uprawniony do odmowy zgody na umieszczenie obiektu skarżącego w pasie drogowym na w/w podstawie prawnej, którą przywołał Organ I instancji, a SKO błędnie zinterpretowało.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

6. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.")

- sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności

z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Do takich wniosków w wyniku kontroli legalności zaskarżonego aktu, Sąd nie doszedł.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam:

a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Ustanawiając powyższy zakaz ustawodawca wskazał, jako kryterium jego wypełnienia, skutki czynności dokonywanych w pasie drogowym, jak powodowanie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażanie bezpieczeństwu ruchu drogowego przykładowo, wyliczając w ustępie 1 punktach 1-12 konkretne czynności, które z założenia te skutki wywołują, a zatem mieszczą się w granicach zakazu określonego w sposób ogólny poprzez przypisanie im cech ustawowych (art. 39 ust. 1 u.d.p.).

A contrario przyjąć zatem należy, iż brak powodowania takich skutków przez czynności mające być dokonanymi w pasie drogowym niweczy ustanowiony zakaz.

Dalej w art. 39 ust. 1a u.d.p. ustawodawca przyjął, iż przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Regulacja dozwala bowiem lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunki tego odstępstwa są następujące:

1) dotyczy ono tylko i wyłącznie szczególnie uzasadnionych przypadków;

2) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Zezwolenie to jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych, a także uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Decyzja o udzieleniu zezwolenia ma charakter uznaniowy. Niemniej jednak decyzja ta nie może być dowolna w tym znaczeniu, że przy jej wydawaniu zarządca drogi powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a także w uzasadnieniu do niej wskazać "jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., II SA 36/98, LEX nr 41643).

I tak, według ust. 3 art. 39 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

8. Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis, jak to podniesiono powyżej, jedynie przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Jak podnosi się w doktrynie, ratio legis przepisu art. 39 ust. 1 polega na zapewnieniu zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. R.A. S. komentarz do art. 39 u.d.p., w: Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LEX 2011).

Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby. W tej sytuacji dostrzegając, że decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić rozstrzygnięcia dowolnego, czy też arbitralnego za niewadliwe potraktować wypada posiłkowe odwoływania się do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę w poprzedzającym art. 40 przepisie art. 39 ustawy o drogach publicznych, na co słusznie zwrócił uwagę Organ II instancji.

Na gruncie zaś art. 39 ust. 1 u.d.p. zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodzić się należy w tym miejscu z Organem, iż tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p., umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Analogicznie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., które stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uzasadnione jest przyjęcie niedopuszczalności wydania takiego zezwolenia, gdy pozostawałoby to w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń czy też bezpieczeństwa ruchu.

9. Jak już wspomniano zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Powołany przepis, co podkreślono, jedynie przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Natomiast w art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto zwrotu niedookreślonego.

Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Dodatkowo należy zauważyć, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielać się winno na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05).

Należy zatem przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia obiektu handlowego w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne — w przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty handlowe ustalenie, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Podkreślenia wymaga, że raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Pozostawienie danego obiektu w pasie drogowym po wyekspirowaniu dotychczasowego zezwolenia (i bez uzyskania nowego zezwolenia), należałoby traktować jako samowolne.

10. Wbrew zarzutom skargi w zakresie podstaw zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., podnieść należy, iż jego punkt 1 nie ogranicza się do urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, jak słusznie wskazał Organ, został zmieniony w dniu 11 września 2015 r. mocą art. 3 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 774). W aktualnym brzmieniu wyżej zacytowanym, uwzględnia odstępstwo od reguły z art. 39 ust. 1 ustawy w zakresie obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, o ile spełnione są warunki tam ukonstytuowane.

11. Odnosząc się do podniesionego przez Skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji, wyjaśnić należy, że Sąd dostrzega wprawdzie to uchybienie procesowe, jednak w ocenie Sądu nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, Organ II instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania i oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dotychczas zgromadzonym, który w całości Skarżącemu był znany.

12. Wobec powyższego, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., Organ bowiem odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów Skarżącego, zaś sprawę rozpatrzył wnikliwie, wyczerpująco dając temu wyraz w uzasadnieniu.

13. W konsekwencji powyższego, nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obiegu prawnego, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 151 p.p.s.a.