Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 438/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 16, art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195, dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] o odmowie przyznania R.C. (dalej: strona, zainteresowany, odwołujący się, skarżący) świadczenia wychowawczego na syna A. C. oraz córkę H. C., zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: A. C. oraz H. C.. Do wniosku załączyła kserokopię wyroku rozwodowego z dnia 3 grudnia 2014 r. z którego wynika, iż wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi powierza się obojgu rodzicom, a ich miejscem zamieszkania będzie miejsce zamieszkania matki. Udział w kosztach utrzymania i wychowania dzieci ustalono w ten sposób, że zainteresowany został zobowiązany do łożenia na rzecz dzieci po 400 zł miesięcznie, łącznie 800 zł, a matka zobowiązana została do ponoszenia dalszych kosztów utrzymania i wychowania dzieci. Jednocześnie Sąd ustalił kontakty zainteresowanego z dziećmi w ten sposób, że ma on prawo zabierać je w każdy nieparzysty tydzień w roku od piątku z tym, że będzie odbierał syna po zajęciach szkolnych ze szkoły i córkę od matki i odwoził w poniedziałek rano syna do szkoły, a córkę do matki; w każdą środę tygodnia, z tym, że będzie odbierał syna po zajęciach szkolnych ze szkoły i córkę od matki i odwoził w czwartek rano syna do szkoły, a córkę do matki. W okresie Świąt Bożego Narodzenia w latach nieparzystych: od dnia 23 grudnia od godziny 8.00 do dnia 30 grudnia do godziny 18.30; w latach parzystych: od dnia 30 grudnia od godziny 18.30 do pierwszego dnia zajęć po 6 stycznia kiedy odwozi syna do szkoły, a córkę do matki. W okresie Świąt Wielkanocnych w latach parzystych ma prawo odbierać syna ze szkoły w ostatni dzień zajęć szkolnych po lekcjach ze szkoły, a córkę od matki i odwozić syna do szkoły w pierwszym dniu zajęć, a córkę do mamy. W okresie ferii zimowych w latach nieparzystych w pierwszy tydzień, w latach parzystych w drugi tydzień. W jeden miesiąc wakacji każdego roku, w lipcu w drugiej połowie dwa tygodnie i w sierpniu w drugiej połowie dwa tygodnie. Z akt sprawy wynika także, że w roku 2014 zainteresowany osiągnął dochód w wysokości 4.109,20 zł.

W tych okolicznościach, decyzją z dnia 7 czerwca 2016 r., organ I instancji odmówił przyznania stronie świadczenia wychowawczego na syna oraz córkę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym wyroku rozwodowego z dnia 3 grudnia 2014 r., ustalono, że miejscem zamieszkania małoletnich, których wnioskodawca podaje w składzie swojej rodziny, jest miejsce zamieszkania matki. Organ wskazał, że nie kwestionuje faktu kontaktów strony z dziećmi w określonym przez Sąd czasie, jednak w sytuacji gdy Sąd nie ustalił harmonogramu czy planu sprawowania opieki nad dziećmi w ramach opieki naprzemiennej, świadczenie nie przysługuje.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Wskazała, że organ I instancji błędnie uznał, że nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja gdy dziecko stale zamieszkuje z jednym z rodziców, a drugi ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem, a w konsekwencji tego nie zaliczył jego dzieci do jego rodziny. W ocenie odwołującego się uznanie takie nie ma podstawy prawnej. Wyjaśnił, że w obowiązującym porządku prawnym nie zdefiniowano opieki naprzemiennej, ani tym bardziej sytuacji, która opieką naprzemienną nie jest. Wskazał, że jedynym przepisem, który mówi o takim typie opieki jest art. 7562 pkt 3 k.r.o. oraz k.p.c., wskazując, że jest to sposób roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Jednak ustawa ta weszła w życie dnia 29 sierpnia 2015 r. a wyrok rozwodowy jest z dnia 3 grudnia 2014 r., a więc sprzed wprowadzenia tej zmiany. Wskazał, że faktycznie intencją jego i byłej małżonki, było ustalenie opieki naprzemiennej i faktycznie opieka ta sprawowana jest w ten sposób do dziś. Wyjaśnił, że wraz z matką dzieci mają nieograniczone prawa rodzicielskie i dzieci zamieszkują z każdym z nich w powtarzających się okresach, a mianowicie z nim w każdą środę i czwartek oraz w nieparzysty piątek, sobotę i niedzielę, a także naprzemiennie w święta, każdy drugi tydzień ferii zimowych i każde dwa tygodnie w każdym z miesięcy wakacyjnych, a w pozostałych okresach z mamą. Dodał, że u niego dzieci mają swoje łóżka, przybory szkolne, zabawki, ubrania, ręczniki i przybory toaletowe. Wyjaśnił, że czas jaki dzieci spędzają z nim nie ma cech kontaktów o jakich mowa w art. 113 § 2 k.r.o., bowiem odwiedziny, spotkania, zabieranie dzieci poza miejsce ich stałego pobytu i bezpośrednie porozumiewanie się na odległość, odbywają się poza okresami kiedy dzieci u niego mieszkają. Kontakty te są prawie codzienne wtedy, kiedy dzieci mieszkają z mamą. W jego ocenie niezależnie od sformułowań zawartych w wyroku rozwodowym faktycznie sprawuje opiekę naprzemienną, a zatem dzieci powinny być zaliczone do członków rodziny obojga rodziców.

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje: matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

We wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca podał, iż w skład jego rodziny wchodzi syn i córka. Z kolei, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do ustalenia osób wchodzących w skład rodziny strony i zarazem zdefiniowania pojęcia rodziny na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w kontekście osobnego zamieszkiwania rodziców.

W wyroku rozwodowym z dnia 3 grudnia 2014 r. Sąd jasno wskazał, iż miejscem zamieszkania małoletnich dzieci będzie miejsce zamieszkania matki oraz zobowiązał ojca dzieci do łożenia na małoletnie dzieci po 400 zł miesięcznie, łącznie 800 zł. Natomiast do ponoszenia dalszych kosztów utrzymania i wychowania zobowiązał matkę. Nie można zatem przyjąć, że spełnione zostały wskazane wyżej przesłanki pozwalające na uwzględnienie dzieci odwołującego się w składzie jego rodziny. Jak bowiem wskazano wcześniej, wprawdzie ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przewidział sytuację dzieci po rozstaniu rodziców, gdy obojgu z nich będzie przysługiwało świadczenie wychowawcze, tzn. wtedy gdy dziecko będzie można zaliczyć jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, ale będzie to miało miejsce tylko wówczas gdy zgodnie z orzeczeniem sądu, dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu (art. 2 pkt 16 zdanie trzecie ustawy). Warunek ten jest spełniony gdy orzeczenie takie jest zawarte w wyroku sądu. Wyjaśnić należy, że opieka naprzemienna jest instytucją prawa rodzinnego pozwalającą na pozostawienie władzy rodzicielskiej i sprawowanie opieki nad dzieckiem obojgu rodzicom. W takiej sytuacji, sąd orzekając o opiece wskazuje okresy, w jakich rodzice naprzemiennie będą zamieszkiwać z dzieckiem i sprawować nad nim opiekę, np. w oparciu o plan wychowawczy. I w tych okresach, na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, każdemu z rodziców przysługuje odpowiednio świadczenie wychowawcze na dziecko objęte opieką naprzemienną. Natomiast nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, stale zamieszkuje z jednym z rodziców, a drugi rodzic ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem (vide: Odpowiedź na interpelację podsekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Bartosza Marczuka z dnia 12 kwietnia 2016 r.).

W zakresie kontaktów podstawę merytoryczną do orzekania przez sądy powszechne stanowią obecnie art. 113 - 1131 k.r.o. Artykuł 113 § 1 k.r.o. stanowi, iż niezależnie od władzy rodzicielskiej rodzice oraz ich dziecko mają prawo i obowiązek utrzymywania ze sobą kontaktów. Zgodnie z § 2 art. 113 k.r.o. kontakty z dzieckiem obejmują w szczególności przebywanie z dzieckiem (odwiedziny, spotkania, zabieranie dziecka poza miejsce jego stałego pobytu) i bezpośrednie porozumiewanie się, utrzymywanie korespondencji, korzystanie z innych środków porozumiewania się na odległość, w tym ze środków komunikacji elektronicznej. W art. 1131 k.r.o. ustawodawca wskazał zaś, że jeżeli dziecko przebywa stale u jednego z rodziców, sposób utrzymywania kontaktów z dzieckiem przez drugiego z nich rodzice określają wspólnie, kierując się dobrem dziecka i biorąc pod uwagę jego rozsądne życzenia; w braku porozumienia rozstrzyga sąd opiekuńczy. Zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

Niewątpliwie należy zgodzić się z odwołującym się, że zagadnienie dopuszczalności pieczy naprzemiennej (czy też jej niedopuszczalności) nie wynikało jasno z rozwiązań obowiązujących w stanie prawnym przed 29 sierpnia 2015 r. Nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. która weszła w życie dnia 29 sierpnia 2015 r. (ustawa o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. 2015, poz. 1062), poza wprowadzeniem zasady "wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej" nawet w przypadku nieprzedstawienia porozumienia dotyczącego wykonywania władzy rodzicielskiej i kontaktów z dzieckiem, dodano art. 5821 § 4, art. 59822 oraz. art. 7562 k.p.c., w których expressis verbis przewidziano możliwość wydania orzeczenia, zgodnie z którym "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach".

W sprawie niniejszej, we wspomnianym wyroku rozwodowym, brak jest ustaleń, co do opieki naprzemiennej obojga rodziców. W punkcie 4 wyroku ustalone są kontakty ojca z dziećmi. Odwołujący się podniósł, iż w czasie gdy orzeczono wobec jego i małżonki rozwód, instytucja opieki naprzemiennej nie była jeszcze znana polskiemu ustawodawstwu. Wskazał przy tym, że ustalone przez Sąd kontakty, które wynikały z zawartego między nim a mamą dzieci porozumienia rodzicielskiego, miały na celu właśnie naprzemienne sprawowanie opieki nad wspólnymi małoletnimi dziećmi.

Odnosząc się do powyższego organ II instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że faktycznie odwołujący się ma w wyroku rozwodowym szeroko ustalone kontakty z małoletnimi dziećmi. Kontakty te powodują, że dzieci u niego także sypiają. Niemniej jednak zawarta w art. 2 ust. 16 ustawy, zdanie trzecie definicja stanowi, że dziecko będzie można zaliczyć jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, tylko wówczas gdy zgodnie z orzeczeniem sądu, dziecko to jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Skoro zatem, w wyroku rozwodowym orzeczono, iż miejscem zamieszkania małoletnich dzieci stron jest miejsce zamieszkania matki nie można przyjąć, iż ojciec sprawuje opiekę naprzemienną. Wskazać także należy, że przywołanym wyrokiem sądu odwołujący się zobowiązany został do łożenia na dzieci alimentów w kwocie łącznej 800 zł płatnych do rąk matki, natomiast to matkę zobowiązano do ponoszenia dalszych kosztów utrzymania i wychowania małoletnich dzieci. Strony nie sprawują opieki naprzemiennej jeśli każda z nich sama nie ponosi kosztów utrzymania dzieci. Kolegium wskazało, iż przepisy dotyczące zasad przyznawania świadczenia wychowawczego nie są skonstruowane na zasadzie uznania administracyjnego w związku z czym organ administracji publicznej nie ma możliwości dokonania ich odmiennej oceny.

Organy administracji publicznej orzekają na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Oznacza to, że tak długo jak dany przepis obowiązuje i nie zostanie uchylony, organy administracji mają obowiązek go stosować, niezależnie od oceny, czy przepis ten wydaje się niesprawiedliwy, niesłuszny, bądź nie do końca przystający do stanu faktycznego. Przepisy prawa regulujące kwestię przyznawania świadczenia wychowawczego w sposób sztywny ustalają kryteria wskazując, iż w sytuacji, kiedy dziecko nie zamieszkuje z rodzicem, to rodzic ten nie będzie mógł zawnioskować o świadczenie wychowawcze na dziecko ani uwzględnić dziecka w składzie rodziny wnioskując o przyznanie świadczenia wychowawczego. W sytuacji, gdy miejsce pobytu dziecka określane jest stale, przy jednym z rodziców, nie możemy mówić o opiece naprzemiennej mimo, że orzeczone w niniejszej sprawie szerokie kontakty małoletnich z ojcem (z możliwością zabierania dziecka np. na weekendy do swojego miejsca zamieszkania, czy też spędzania z nim wakacji), w rzeczywistości prowadzą do podzielenia w czasie wykonywania pieczy nad dzieckiem. Jednak skoro przepis art. 2 pkt 16 mówi, że to orzeczenie sądu ma wskazywać na opiekę naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, dopóki takiego orzeczenia nie ma, nie można przychylić się do wniosku strony i przyznać jej świadczenia wychowawczego. Wskazać jednak należy, że przepisy dopuszczają wystąpienie o zmianę wyroku sądu w zakresie władzy rodzicielskiej jak i kontaktów i być może z możliwości tej zainteresowany powinien skorzystać.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego Sądu.

Skarżący podkreślił, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z wyrokiem rozwodowym, jako ojciec, sprawuje opiekę nad dziećmi naprzemiennie z ich mamą, w powtarzających się okresach czasu, co jednoznacznie wynika z wyroku.

Organy administracyjne obu instancji błędnie uznały, iż skoro sąd wydający wyrok rozwodowy nie posłużył się, nieistniejącą zresztą w polskim prawie, definicją "opieki naprzemiennej" faktycznie opieka naprzemienna w przedmiotowej sprawie nie występuje. Jak wykazał w odwołaniu i co przyznało Kolegium w zaskarżonej decyzji, w dacie wydawania wyroku rozwodowego definicja "opieki naprzemiennej" nie istniała w polskim prawie. Również w chwili obecnej trudno uznać, aby definicję tę stanowił art. 756 (2) pkt 3 k.r.o. Jednocześnie definicji takiej nie zawiera ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w trybie której wydano zaskarżoną decyzję. Organy nie były więc upoważnione do dokonywania literalnej interpretacji przepisów na jego niekorzyść ani stosowania, jako podstawy prawnej swego działania "odpowiedzi na interpelację podsekretarza stanu". Jak wykazał, intencją jego i byłej żony było ustalenie zasad opieki naprzemiennej i faktycznie opieka ta naprzemiennie jest przez nich sprawowana.

Zapis w wyroku rozwodowym określający, iż "miejscem zamieszkania małoletnich dzieci stron będzie miejsce zamieszkania matki" jest wypełnieniem dyspozycji art. 28 k.c., który stanowi, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Od miejsca zamieszkania dziecka - które może być tylko jedno - należy odróżnić miejsce pobytu dziecka, czyli miejsce faktycznego przebywania dziecka. Nie jest możliwe wbrew temu, co twierdzi w swym uzasadnieniu organ administracyjny, aby sąd wskazał dwa miejsca zamieszkania dzieci. Uznać należy, że zarówno art. 2 pkt 16 ustawy, jak i art. 756 (2) pkt 3 k.r.o. odnoszą się do miejsca faktycznego przebywania dzieci.

Skoro zatem jak podniósł skarżący, faktycznie sprawuje opiekę nad dziećmi w "szerokim" zakresie, dzieci faktycznie u niego przebywają, sypiają i odbywa się to wszystko w powtarzalnych okresach a nie przypadkowo i sporadycznie, to w świetle powyższego uznać należy, iż sprawuje nad nimi wraz z ich matką opiekę naprzemienną w zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy. Niewątpliwie należy je zaliczyć do jego rodziny ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Brak również zdaniem skarżącego podstaw prawnych do twierdzenia organu, iż "skoro każde z rodziców nie ponosi samo kosztów utrzymania dzieci", a on zobowiązany jest do płacenia alimentów, dowodzi to braku opieki naprzemiennej. Ponosi 100% kosztów ich utrzymania w czasie, kiedy sprawuje nad nimi opiekę, a ponadto z własnej inicjatywy i dobrowolnie w pozwie rozwodowym zobowiązał się do płacenia alimentów, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wyroku rozwodowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na dzieci.

Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie, z uwagi na to, że nie sprawuje on stałej ani naprzemiennej opieki nad dziećmi. W ocenie Kolegium, orzeczony sposób wykonywania przez skarżącego kontaktów z małoletnimi dziećmi nie stanowi bowiem opieki naprzemiennej, od której w myśl art. 5 ust. 2 ustawy uzależniona jest wypłata świadczenia wychowawczego.

W opinii Sądu, z poglądem organów obu instancji nie można się zgodzić. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego, które obligowały Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji stanowiły przepisy omawianej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł.

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 16 ustawy pojęcie rodzina - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Przy czym, należy mieć na uwadze, że pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem, o którym mowa wyżej i które to jest kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania, pierwszy raz pojawiło się dopiero w rzeczonej ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r. Żadne inne przepisy prawa tego rodzaju pojęcia nie zawierają.

Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż małżeństwo skarżącego i jego żony zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt I C [...]) przez rozwód. Na podstawie tego orzeczenia organy orzekające uznały, iż w przypadku skarżącego nie może być mowy o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dziećmi, gdyż tego rodzaju stwierdzenia omawiane orzeczenie nie zawiera. Wyrokiem Sądu wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi powierzono obojgu rodzicom z ustaleniem miejsca zamieszkania dzieci w miejscu zamieszkania matki, jednocześnie zasądzając od ojca alimenty na rzecz dzieci po 400 zł miesięcznie na dziecko.

Nadto Sąd ustalił kontakty ojca z małoletnimi dziećmi w ten sposób, że ma prawo zabierania dzieci:

- w każdy nieparzysty tydzień w roku od piątku z tym, że ojciec odbiera syna po zajęciach szkolnych ze szkoły i córkę od matki a odwozi w poniedziałek rano i syna do szkoły, a córkę do matki,

- w każdą środę tygodnia z tym, że ojciec odbiera syna po lekcjach ze szkoły i córkę od matki, a odwozi w czwartek rano syna do szkoły, a córkę do matki,

- w okresie świąt Bożego Narodzenia od dnia 23 grudnia od godziny 8.00 do dnia 30 grudnia do godziny 18.30 w latach nieparzystych, a od dnia 30 grudnia w latach parzystych od godziny 18.30 do pierwszego dnia zajęć po 6 stycznia, kiedy ojciec odwozi syna do szkoły, a córkę do matki,

- w okresie świąt Wielkiej Nocy ojciec odbiera syna w ostatni dzień zajęć szkolnych po lekcjach ze szkoły i córkę od matki, a odwozi syna do szkoły w pierwszym dniu zajęć, a córkę do mamy – w latach parzystych,

- w okresie ferii zimowych w pierwszy tydzień ferii w latach nieparzystych, w drugi tydzień ferii w latach parzystych,

- w jeden miesiąc wakacji każdego roku, w lipcu w drugiej połowie – dwa tygodnie i w sierpniu w drugiej połowie – dwa tygodnie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stosownie do treści art. 58 § 1 i § 1a k.r.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 sierpnia 2015 r., w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka.

Od dnia 29 sierpnia 2015 r. przepis art. 58 § 1 i § 1 a k.r.o. na skutek jego nowelizacji stanowi, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Jednocześnie wskazać należy, że do art. 58 k.r.o. dodano § 1b zgodnie z którym, na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.

Powołując się w tej kwestii na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażony w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 918/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd w obecnym składzie podzielił wskazać trzeba, że powyższe regulacje prawne prowadzą do jednoznacznego wniosku, że gdy nie zachodzi taka potrzeba, sąd w wyroku rozwodowym nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki na dzieckiem (dziećmi), poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, co w żadnym razie nie oznacza, że w takim przypadku nie dochodzi faktycznie do wykonywania opieki naprzemiennej pomiędzy rodzicami, którzy w taki sposób układają wzajemne stosunki związane z opieką nad dzieckiem (dziećmi), że dzieci naprzemiennie pozostają pod ich wyłączną pieczą. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z dnia: 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1105/16, 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1232/16 i 1208/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 837/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe podkreślenia wymaga, że czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Należy bowiem zauważyć, że pojęcie "naprzemiennej opieki" nad dzieckiem pojawiło się jak już była o tym mowa dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która to ustawa weszła w życie 1 kwietnia 2016 r. Trudno więc wymagać od rodziców, aby składając obecnie wniosek o świadczenie dysponowali orzeczeniem o "naprzemiennej opiece". W rozważanej sprawie orzeczenie rozwodowe zapadło przecież 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że "w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela" (por. orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95, wszystkie cytowane orzeczenia TK dostępne: www.ipo.trybunal.gov.pl). Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasada bezpieczeństwa prawnego obywateli jest przez Trybunał Konstytucyjny traktowana jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzono dalsze szczegółowe normy, odnoszące się przede wszystkim do sytuacji, gdy mamy do czynienia z następującymi po sobie zmianami obowiązującego stanu prawnego, w których ustawodawca musi uwzględnić konsekwencje faktyczne i prawne, jakie powstaną z chwilą wejścia w życie nowych uregulowań. Oznacza to, że ustawodawca wprowadzając nowe przepisy nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. (por. wyrok z dnia 21 grudnia 1999 r., K 22/99). Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa obejmuje także zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji dają jedynie pozór ochrony tych interesów. Brak możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02 oraz z dnia 4 czerwca 2013 r., P 43/11).

Mając na względzie treść orzeczenia orzekającego rozwód skarżącego z jego byłą żoną, nie sposób zatem bezsprzecznie założyć, że nie sprawują oni naprzemiennej opieki nad dziećmi. Charakter "spotkań" skarżącego z dziećmi sugeruje bowiem potrzebę dokładnego zbadania tej okoliczności. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze.

Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ostateczne ustalenie i rozstrzygnięcie sposobu sprawowania opieki na małoletnimi.

W tym celu winien również rozważyć przeprowadzenie, w myśl przepisu art. 15 ust. 1 ustawy, wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącego, jak i jego byłej żony.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonych przedmiotowych wywiadów środowiskowych potwierdzone zostałoby, że sprawowanie przez skarżącego opieki nad małoletnimi jest istotnie zgodne z opisanym wyżej wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 3 grudnia 2014r., sygn.akt [...], to zdaniem Sądu należałoby przyjąć, iż w niniejszej sprawie ma miejsce opieka naprzemienna obojga rodziców.

W takiej sytuacji dzieci skarżącego należałoby uznać za członków jego rodziny w myśl ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i poczynić ustalenia, czy skarżący spełnia pozostałe warunki pozwalające na przyznanie wnioskowanego świadczenia. W szczególności, czy skarżącemu z racji uzyskiwanych dochodów przysługuje świadczenie na obydwoje dzieci i czy w świetle znajdującej się w aktach sprawy informacji o pobieraniu świadczenia przez matkę dzieci, nie mamy do czynienia z sytuacją zbiegu prawa do świadczeń.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.