Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1966/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2728/16 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2728/16 oddalił skargę A. B. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

Jak stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej rozporządzenie), "zjazd publiczny" to zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (pkt 3), a zjazd indywidualny to zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (pkt 4). W tej sytuacji połączenie drogi krajowej nr 17 (droga klasy GP) z planowanym sklepem z materiałami budowlanymi i motelem powinien zapewniać zjazd publiczny, co winno mieć odzwierciedlenie w projekcie omawianej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem pkt II 4 lit. g projektu tej decyzji zawiera ustalenie o treści: "dostęp do drogi publicznej - do drogi krajowej nr 17 (działka o nr ewid. [...]), istniejącymi zjazdami", a to oznacza, że obsługę komunikacyjną ww. obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza, miałyby zapewniać istniejące zjazdy z tej drogi, które jednak nie są zjazdami publicznymi, lecz indywidualnymi. Powyższe stanowiło istotną przeszkodę do pozytywnego zaopiniowania projektu.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2016 r. poz. 788 ze zm.; dalej upzp) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że uzgodnienie skarżącemu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, podczas gdy takie uzgodnienie byłoby zgodne ze wszystkimi obowiązującymi powszechnie przepisami prawa;

art 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie ma możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą;

§ 55 oraz § 78 rozporządzenia przez ich błędne zastosowanie i pominięcie charakteru zjazdu na przedmiotową nieruchomość oraz niewyjaśnienie okoliczności, czy spełnia on warunki zjazdu publicznego w rozumieniu § 77 rozporządzenia;

§ 77 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i brak oceny, czy istniejący stan w zakresie zjazdu odpowiada wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności czy jest dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych;

§ 113 ust. 7 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i brak oceny istniejącego zjazdu przez pryzmat zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia, polegający na arbitralnym ustaleniu, jakie jest natężenie ruchu na drodze krajowej nr 17 oraz na błędnym przyjęciu, że zjazd ustanowiony na rzecz skarżącego na podstawie decyzji z [...] grudnia 2002 r. ([...]) był zjazdem indywidualnym, podczas gdy był to zjazd planowany do budowy pod działalność gospodarczą.

przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

art 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, że wjazd na działkę skarżącego zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze;

art. 7 Kpa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych;

art. 106 § 1 Kpa w zw. z art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, poprzez nieuzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo braku przesłanek do zajęcia takiego stanowiska.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zrzekł się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 64 ust. 1 upzp nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej co do wadliwości odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ przepis ten jedynie odsyła do stosowania określonych przepisów tej ustawy regulujących zasady wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do decyzji o warunkach zabudowy.

Drugi z zarzutów dotyczy błędnej wykładni art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Należy przypomnieć, że przepis ten stanowi, że "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (w tym przypadku krajowej). Sąd I instancji wskazał, że podstawą odmowy uzgodnienia były właśnie kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego i okoliczność, że włączenie do ruchu drogowego, które będą generowały planowane obiekty nie jest dopuszczalne właśnie z uwagi na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Taka konstatacja w zaskarżonym wyroku w żadnym razie nie może być uznana za dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, ma kwestia charakteru istniejącego zjazdu z drogi publicznej do działki skarżącego. Skarżący podnosi, że pominięto charakter tego zjazdu i nie wyjaśniono, czy spełnia on warunki zjazdu publicznego w rozumieniu § 77 rozporządzenia. W tym zakresie wskazać należy, że zjazd publiczny w świetle ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie stan techniczny zjazdu i to, czy jest on dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. To zarządca drogi określa charakter zjazdu. Treść decyzji z [...] grudnia 2002 r. w żaden sposób nie daje podstaw do uznania, że udzielono wtedy zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny. Co byłoby zresztą nieracjonalne z uwagi na planowany wtedy rolniczy sposób zagospodarowania działki. Okoliczność, że istniejący zjazd indywidualny ma pewne parametry odpowiadające parametrom technicznym, jakie powinien mieć zjazd publiczny, nie oznacza, że automatycznie jest zjazdem publicznym, ponieważ w myśl przepisu § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia charakter zjazdu (publiczny czy indywidualny) określa zarządca drogi, kierując się przeznaczeniem zjazdu (§ 77 rozporządzenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest zatem stanowisko zarówno organu jak i Sądu I instancji, że istniejący zjazd jest indywidualny, a nie publiczny. Ta okoliczność ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ w pkt II 4 lit. g projektu decyzji o warunkach zabudowy zawarto ustalenie, że dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej nr 17) ma być zapewniony istniejącymi zjazdami. Tym samym obsługa komunikacyjna planowanych obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza, miałyby zapewniać istniejące zjazdy z tej drogi, które jednak nie są zjazdami publicznymi, lecz indywidualnymi. Już z tego powodu odmowa uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy nie narusza prawa.

Zarzuty naruszenia § 55, § 77, § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia są tym samym całkowicie bezpodstawne. Przy tym kwestie dotyczące określenia natężenia ruchu nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, w świetle powyższych rozważań i braku podstaw do uzgodnienia projektu decyzji, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 7, jak i art. 77 § 1 Kpa. Stan faktyczny sprawy jest bowiem jednoznaczny i nie wymagał zebrania jakiegokolwiek dodatkowego materiału dowodowego. Natomiast zarzut braku uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych jest całkowicie niezrozumiały. Kwestie te, pomijając subiektywne definiowania słusznego interesu lokalnej społeczności, nie mogą w żadnym razie stanowić podstawy do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, skoro uniemożliwiają to kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nie zostały również naruszone art. 106 § 1 Kpa w zw. z art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, ponieważ w sposób oczywisty brak było przesłanek do uzgodnienia przez zarządcę projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.