Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 72/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9,  art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz § 2, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 12, art. 31 § 1 pkt 1 i § 2, art. 35 § 4 i § 5, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku ("żądania") skarżącego Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. z dnia [...] lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. (wpływ do organu: [...] kwietnia 2022 r.) stowarzyszenie zwykłe działające pod nazwą Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. (dalej w skrócie "Stowarzyszenie"), reprezentowane przez r.pr. G. W., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO") w rozpoznaniu podania - żądania Stowarzyszenia z [...] lutego 2022 r. (wpływ do organu: [...] lutego 2022 r.) stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy znak: [...] z [...] lipca 2021 r. (zwanej dalej "Decyzją WZ"). W skardze Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., a nawet art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a., polegające na bezczynności, oraz wniosło o:

1) wydanie stosownego orzeczenia przez SKO bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

2) uwzględnienie skargi na bezczynność SKO przez Sąd i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),

3) stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność SKO – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),

5) przyznanie od SKO na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.);

6) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł].

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że od wniesienia podania - żądania w dniu [...] lutego 2022 r. minęły już ponad 2 miesiące, a SKO w K. nie tylko, że nie załatwiło sprawy, tzn. nie rozpatrzyło żądania, ale nie wykonało jakiejkolwiek czynności zgodnej z prawem. Tymczasem sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, gdyż stwierdzenie nieważności nie wymaga gromadzenia jakichkolwiek dowodów. Niniejsza skarga została poprzedzona ponagleniem z [...] marca 2022 r. (wpływ do organu: [...] marca 2022 r.). Skarżący podkreślił, że oczekiwanie na przesłanie akt sprawy przez organ niższego stopnia nie może usprawiedliwiać bezczynności organu zobowiązanego do załatwienia sprawy, co potwierdza bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Motywując żądanie zawarte w pkt 5 petitum skargi, jej autor podkreślił w szczególności, że przekroczenie w kontrolowanej sprawie terminu jej załatwienia jest znaczne, a zarazem nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Ponadto bezczynność wynika wyłącznie z postawy (zaniechania) organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym – obok grzywny – środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Ponadto stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody (odpowiedzialność za szkodę przewidziana jest w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego i wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania). Żądana kwota ma zrekompensować negatywne skutki związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

SKO w odpowiedzi na skargę wyjaśniło, że w związku z wpływem żądania Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ:

- wystosowało do Wójta Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem") pismo o nadesłanie całości uporządkowanych akt sprawy, jak też o ustosunkowanie się do ww. żądania;

- [...] marca 2022 r. wykonano telefon monitujący do Urzędu Gminy P. (dalej w skrócie "UG") o nadesłanie zawnioskowanych akt, jednakże w ocenie pracownika UG nie otrzymano pisma o nadesłanie akt;

- [...] marca 2022 r. UG wystosował do SKO wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej, w której poproszono o przesłanie pisma, do którego należy się ustosunkować. Tego samego dnia SKO wysłało do UG żądanie Stowarzyszenia;

- [...] marca 2022 r. Stowarzyszenie skierowało do SKO ponaglenie na bezczynność;

- pismem z [...] marca 2022 r. SKO poinformowało Stowarzyszenie o braku akt sprawy, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ.

- [...] marca 2022 r. do SKO wpłynęły akta sprawy wraz z pismem Wójta;

- [...] kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie wywiodło skargę na bezczynność SKO.

Na tle tego stanu faktycznego, SKO oceniło, że w sprawie nie doszło do bezczynności, o której traktuje skarga Stowarzyszenia. Po otrzymaniu żądania z [...] lutego 2022 r. organ podjął czynności w celu uzyskania akt sprawy. Uwagi wymaga, że o nadesłanie akt sprawy monitowano poprzez kontakt telefoniczny. Ostatecznie, akta sprawy wpłynęły do SKO w dniu [...] marca 2022 r., a skargę na bezczynność nadano w dniu [...] kwietnia 2022 r., a zatem zanim minął termin do rozpoznania sprawy. Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom skargi, organ nie był władnym do rozpoznania wniosku bez akt sprawy. SKO nie posiadało żadnych dokumentów związanych ze sprawą Decyzji WZ, albowiem na tę decyzję nie złożono odwołania. Z kolei dopiero uzyskanie akt sprawy pozwalało na wszechstronną ocenę wniosku Stowarzyszenia pod kątem art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym bardziej, że z tego wniosku nie wynikało, czy Stowarzyszenie wcześniej wnosiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ. Po uzyskaniu akt sprawy, SKO uzyskało wiedzę, że postanowieniem z [...] maja 2021 r. odmówiono Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w sprawie. Jednocześnie dopiero wgląd w owe akta ujawnił, że członkowie Stowarzyszenia zamieszkują w bliskim sąsiedztwie spornej inwestycji, co także przyczynia się do poczynienia prawidłowych ustaleń faktyczny oraz prawnych, jak też pozwala na rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem prawdy obiektywnej. W konsekwencji, w dniu [...] kwietnia 2022 r. SKO wydało postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Przy czym akta sprawy zawierające ww. decyzję należy – zdaniem SKO – ocenić jako niezbędne również z przyczyny ogólnej. Mianowicie w sytuacji uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia, organ byłby zobowiązany zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Realne wykonanie tego obowiązku związane jest z faktycznym posiadaniem przez organ prowadzący postępowanie pełnych akt administracyjnych sprawy. Jednocześnie SKO nadmieniło, że datą wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej nie jest data doręczenia żądania organowi administracji publicznej, lecz data doręczenia organizacji społecznej i stronom postępowania ostatecznego postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu. W tym stanie rzeczy SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Oznacza to, że w aktualnym stanem prawnym z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ można mieć do czynienia nie tylko wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, organ nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji albo postanowienia, ale również wtedy, gdy nie kończy postępowania wydaniem innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. W doktrynie trafnie podkreśla się, że zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej – a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129). Obecnie taką możliwość wyraźnie potwierdza art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w bezczynność w rozpoznaniu żądania Stowarzyszenia stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy P. dnia [...] lipca 2021 r. ("Decyzji WZ"). Jest to niewątpliwie żądanie, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a.: "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie". Lege non distinguente, powyższe reguły dotyczą również postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA z 28.02.2020 r., II SA/Wa 2693/19, CBOSA).

W świetle wyżej przywołanych przepisów przedmiotowa skarga na bezczynność w rozpoznaniu żądania Stowarzyszenia jest w istocie skargą na bezczynność w wydaniu któregoś z postanowień, o jakich mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Ponieważ jednym z nich jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie, to należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie skarg, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a.

Zarazem Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju skarga wniesiona przez organizację społeczną w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób jest dopuszczalna. Wszak z "jasnego brzmienia art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. [...] wynika, że organ powinien procesowo ustosunkować się do wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, LEX nr 2442332). Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki: po pierwsze, sprawa administracyjna mieści się w zakresie statutowej działalności organizacji, po drugie, organizacja ta uczestniczyła w danym postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony. Niespełnienie choćby jednej z ww. przesłanek powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 562/05; wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 593/08; postanowienie NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/13). Niemniej przedmiotowy wniosek organizacji społecznej dotyczy żądania wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia jej do udziału w tymże postępowaniu. Żądanie to wynika z przepisów prawa i przepisy prawa regulują związane z wniesieniem tego żądania obowiązki procesowe organu i przyznają wnioskodawcy uprawnienia procesowe. Trudno w takiej sytuacji stwierdzić, że organizacja społeczna nie ma ani interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej żądania, ani nie spełnia warunku uczestniczenia w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, wszak jej żądanie właśnie tego dotyczy. Gdyby uznać [przeciwne] stanowisko [...] za prawidłowe, to organy administracji nie musiałyby w ogóle rozpoznawać żądań organizacji społecznych wszczęcia postępowań czy dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu toczącym się z urzędu, bowiem skargi na bezczynność w tym zakresie byłyby niedopuszczalne. Tworzyłoby to swoiste «błędne koło», w którym organizacja społeczna nie mogłaby wnieść skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu jej żądań z art. 31 § 1 k.p.a., a przyczyną takiego stanu rzeczy byłoby de facto nierozpoznanie tychże wniosków przez organ" (zob. postanowienie NSA z 14.07.2021 r., III OSK 4979/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg, których przedmiotem są bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, mogą być rozpoznawane w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym – jak podkreśla się w orzecznictwie – ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione przed ostatecznym zakończeniem postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, CBOSA]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że skarżący wniósł wymagane ponaglenie – pismem z [...] marca 2022 r., które wpłynęło do SKO w dniu [...] marca 2022 r. Natomiast fakt, że SKO w odpowiedzi na to ponaglenie, pismem z [...] marca 2022 r., poinformowało skarżącego o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania – argumentując, że "w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności nie mogło dojść do bezczynności organu. albowiem nadal oczekuje się na akta sprawy" – w żaden sposób nie determinuje wyniku kontroli sądowej, gdyż Sąd nie jest związany stanowiskiem organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia (por. wyrok WSA z 07.03.2012 r., II SAB/Łd 2/12, CBOSA).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zaznaczyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści wniesionej w niniejszej sprawie skargi (jej tytułu, wniosków, zarzutów oraz uzasadnienia) jasno wynika, że autor skargi uczynił jej przedmiotem pierwszą z wymienionych, normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanej sprawie doszło do zarzucanej SKO bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów znaczeniowych obu określeń (rodzajów) opieszałości organu.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Na tym tle normatywnym Sąd w niniejszym składzie ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność SKO:

- [...] lutego 2022 r. – wpływ do SKO wniosku ("żądania") Stowarzyszenia z [...] lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ;

- [...] marca 2022 r. – wysłanie przez SKO do Wójta pisma, datowanego na [...] lutego 2022 r., o ustosunkowanie się do ww. żądania oraz nadesłanie akt sprawy;

- [...] marca 2022 r. – z SKO wykonano telefon do Urzędu Gminy w P. ("UG") monitujący o nadesłanie zawnioskowanych akt; pracownik UG poinformował, że jeszcze nie otrzymano pisma o nadesłanie akt;

- [...] marca 2022 r. – data wpływu do UG ww. pisma SKO o nadesłanie akt sprawy;

- [...] marca 2022 r. – wysłanie przez pracownika UG wiadomości mejlowej do SKO z prośbą o dosłanie pisma [Stowarzyszenia], do którego organ I instancji miał się ustosunkować (wyjaśniono, że otrzymano tylko pismo przewodnie i pierwszą stronę Decyzji WZ);

- [...] marca 2022 r. – wysłanie przez SKO mejlowej odpowiedzi na ww. wiadomość, z załączonym brakującym pismem ("żądaniem") Stowarzyszenia;

- [...] marca 2022 r. – wpływ do SKO ponaglenia Stowarzyszenia z [...] marca 2022 r.;

- [...] marca 2022 r. – data sporządzenia i wysłania przez SKO do Stowarzyszenia odpowiedzi na ponaglenie (doręczonej adresatowi: [...] marca 2022 r.), z informacją o oczekiwaniu przez SKO na nadesłanie przez Wójta akt sprawy zakończonej Decyzją WZ;

- [...] marca 2022 r. – wpływ do SKO akt ww. sprawy wraz z pismem Wójta z [...] marca 2022 r.;

- [...] kwietnia 2022 r. – wpływ do SKO przedmiotowej skargi Stowarzyszenia;

- [...] kwietnia 2022 r. – wydanie przez SKO, po rozpatrzeniu wniosku ("żądania") Stowarzyszenia, postanowienia nr [...] o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ (data doręczenia stronie skarżącej: [...] kwietnia 2022 r.).

W ocenie Sądu analiza udokumentowanych w aktach sprawy czynności SKO oraz terminów ich podjęcia prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w rozpoznaniu wniosku ("żądania") Stowarzyszenia z [...] lutego 2022 r.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepisy prawa nie określają expressis verbis terminu, w jakim powinno dojść do rozstrzygnięcia kwestii wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania na skutek żądania organizacji społecznej, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. Jest jednak jasne, że skoro przepisy określają maksymalne czasy trwania postępowań w danej kategorii spraw (jak sprawy: nie-szczególnie / szczególnie skomplikowane; por. art. 35 § 3 k.p.a.), to sama wstępna kwestia zasadności wszczęcia takiego postępowania nie powinna być rozpatrywana dłużej.

Zarazem z akt sprawy wynika, że w ciągu niecałego miesiąca od wpływu do SKO akt sprawy zakończonej Decyzją WZ (co nastąpiło w dniu [...] marca 2022 r.), organ ten wydał postanowienie – datowane na [...] kwietnia 2022 r. – o odmowie wszczęcia żądanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Powyższe tylko potwierdza trafność stanowiska strony skarżącej – podzielanego również przez Sąd w niniejszym składzie – że kwestia zasadności wszczęcia, bądź odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do zasady nie jest szczególnie skomplikowana, i jako taka powinna zostać rozstrzygnięta przez właściwy organ zasadniczo przed upływem miesiąca od dnia wpływu wniosku ("żądania"), tj. w kontrolowanej sprawie – przed [...] marca 2022 r.

Tymczasem do tego czasu SKO w kontrolowanej sprawie nie tylko, że nie rozstrzygnęło powyższej kwestii, ale nawet nie zwróciło się jeszcze do Wójta o nadesłanie akt sprawy – pismo w tym przedmiocie SKO wysłało dopiero [...] marca 2022 r. I to głównie opieszałość SKO zaistniała na tym właśnie etapie przesądziła, w ocenie Sądu, o konieczności uwzględnienia skargi Stowarzyszenia.

Natomiast Sąd nie podziela kategorycznego stanowiska autora skargi, jakoby oczekiwanie na przesłanie przez organ niższego stopnia akt sprawy nie mogło usprawiedliwiać – w domyśle: w żadnym przypadku – bezczynności organu zobowiązanego do załatwienia sprawy. "Istotnie w orzecznictwie przyjmuje się, że brak akt administracyjnych przekazanych sądowi lub innemu organowi, nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności bądź przewlekłości postępowania. Jednakże nie jest to regułą, a rozpoznając daną sprawę należy mieć na względzie jej indywidualny charakter" (zob. wyrok NSA z 21.10.2021 r., I OSK 855/21, CBOSA).

W przedmiotowej zaś sprawie, SKO nie dysponowało aktami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem Decyzji WZ, ani żadnym z dokumentów związanych z tą sprawą, gdyż – jak wyjaśniło w odpowiedzi na skargę – od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Brak tych akt nie był więc w żaden sposób przez SKO zawiniony (czyli, verba legis, stanowił przyczynę od tego organu niezależną), co oznacza, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. czas niezbędny na ich "ściągnięcie" z organu I instancji zasadniczo nie podlegał wliczeniu do terminu załatwienia sprawy. Zwłaszcza, że SKO, wezwawszy ów organ o nadesłanie akt, nie pozostawało w tym okresie całkowicie bierne, lecz raz telefonicznie monitowało w tej sprawie. Oczywiście krytycznie należy ocenić fakt niedołączenia przez SKO do pisma wzywającego o akta sprawy pisma zawierającego żądanie Stowarzyszenia, do którego Wójt miał się odnieść – co z pewnością mogło przyczynić się do wydłużenia czasu udzielenia odpowiedzi i przesłania akt przez organ I instancji (przynajmniej o jeden dzień, w którym w drodze korespondencji mejlowej uzupełniano ów brak). Tym niemniej podstawowy zarzut w zakresie nagannej opieszałości SKO dotyczy – jak to już wyżej wskazano – ponad miesięcznego okresu bezczynności tego organu, jaka miała miejsce, do momentu podjęcia pierwszej udokumentowanej czynności w sprawie, tj. zwrócenia się do Wójta o nadesłanie akt postępowania zwykłego zakończonego Decyzją WZ.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany w skardze stan bezczynności ustał (tu: w związku z wydaniem przez SKO postanowienia z [...] kwietnia 2022 r. od odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ) po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe umarza się na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu z podjęcia pozostałych obligatoryjnych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12; dostępne w CBOSA).

Konsekwentnie, stosownie do przywołanego wyżej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że SKO dopuściło się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku ("żądania") skarżącego z [...] lutego 2022 r. (pkt 2 wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA).

Tak sytuacja, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła. Po początkowej bowiem zwłoce w wystąpieniu do organu I instancji o nadesłanie akt administracyjnych sprawy, SKO rozpoznało i rozstrzygnęło kwestię podania Stowarzyszenia w ciągu miesiąca od otrzymania tych akt. Nie bez znaczenia jest także fakt udzielenia, w terminie 7 dni, odpowiedzi na ponaglenie, w której SKO poinformowało Stowarzyszenie o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu jego podania (acz bez podania terminu procesowego rozstrzygnięcia o zasadności żądania Stowarzyszenia).

Już z tych względów – tj. z uwagi na okoliczności sprawy przemawiające za brakiem znamion rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności SKO – Sąd nie uznał za zasadne przyznania skarżącemu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., żądanej sumy pieniężnej.

Wypada przy tym zauważyć, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domagał się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 30.11.2020, I OSK 1558/20, z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 15.02.2020, II OSK 1727/20, z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący swego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w sposób należyty nie umotywował. Albowiem skarga w tym zakresie nie zawierała żadnego uzasadnienia, które byłoby osadzone w realiach przedmiotowej sprawy. W szczególności autor skargi nie wyjaśnił, jakie to konkretnie "negatywne skutki", czy "niedogodności", li tylko ogólnie w skardze wzmiankowane, wynikły dla Stowarzyszenia w związku z zarzucaną bezczynnością. Wypada przy tym zauważyć, że ich wystąpienie jawi się jako bardzo mało prawdopodobne, skoro w tym przypadku Stowarzyszenie, występując z przedmiotowym żądaniem, działało jako organizacja społeczna nie w interesie własnym, lecz w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób (w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a.).

Również z tych względów skarga w części dotyczącej wniosku o przyznanie Stowarzyszeniu sumy pieniężnej zasługiwała na oddalenie – o czym Sąd orzekł w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.