Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 119/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.18 ust.1e
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym [...] sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 września 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł:

- w pkt 1 - o ustaleniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "P." odszkodowania w wysokości 121 006,00 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0239 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna K., objętej księgą wieczystą nr [...], które wygasło z mocy prawa, z dniem 14 grudnia 2017 r. w związku z ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 10 listopada 2017 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. L. w K. (...)";

- w pkt 2 - o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w całości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "P.";

- w pkt 3 - o niepowiększeniu ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

- w pkt 4 - o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., do zapłaty kwoty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ I instancji poinformował również, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Odwołanie od pkt 3 ww. decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." z siedzibą w K., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość nie została wydana protokołem zdawczo-odbiorczym, ani przekazana jednostronnym oświadczeniem użytkownika wieczystego i pozbawienie na tej podstawie Spółdzielni Mieszkaniowej "P." prawa do powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wojewoda decyzją z dnia 20 listopada 2020 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w odwołaniu Spółdzielnia ograniczyła zakres zaskarżenia do rozstrzygnięcia ujętego w punkcie 3 decyzji Prezydenta Miasta K. z 10 września 2020 r. znak: [...]. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na aprobowany przez organ odwoławczy pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku WSA w Gliwicach z 15 lipca 2011 r" sygn.: II SA/G1 65/11, zgodnie z którym: (...) skoro sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, a zatem dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania

Z kolei "podzielność" sprawy o ustalenie odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej oraz powiększenia tegoż odszkodowania o 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 18 ust. 1e ww. regulacji, została zaakcentowana m.in. w wyrokach NSA w Warszawie z 2 września 2016 r., sygn.: I OSK 2864/14 i z 23 marca 2016 r., sygn.: I OSK 1205/14 (w którym wskazano, iż: "Odwołanie, wnoszone od decyzji organów I instancji, o ile zachowuje wymogi formalne, przenosi na szczebel organu II instancji rozpoznanie całości sprawy co do meritum, co wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających z odwołania. Jeżeli bowiem z odwołania wynika, iż jego przedmiotem jest tylko część rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oznacza to, iż w części niezaskarżonej decyzja nabiera waloru ostatecznego rozstrzygnięcia".

Mając powyższe na uwadze Wojewoda władny był rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią odwołania, tj. jedynie w zakresie zasadności powiększenia przyznanego już ostatecznie odszkodowania należnego użytkowników i wieczystemu.

Zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 10 listopada 2017 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0239 ha, obr. [...]. jedn. ewid. K., została zajęta pod inwestycję drogową pn. "Rozbudowa ul. L. w K. (...)", przechodząc z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K. z dniem ostateczności ww. decyzji, tj. 14 grudnia 2017 r.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej: w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. z 10 listopada 2017 r. znak: [...] nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności (art. 17 specustawy drogowej) i rygoru takiego nie nadano jej odrębnym postanowieniem, w związku z czym termin na wydanie nieruchomości należy liczyć od momentu uzyskania przez ww. orzeczenie przymiotu ostateczności, co miało miejsce 14 grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej części decyzji wskazano na pismo Zarządu Dróg Miasta K. z 26 listopada 2018 r. znak: [...], z treści którego wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., nie została do chwili jego sporządzenia wydana obustronnym protokołem przekazania - przejęcia lub jednostronnym oświadczeniem woli przez dotychczasowego użytkownika wieczystego na rzecz Gminy Miejskiej K. w związku z ww. decyzją o zrid. Wobec zatem niespełnienia przesłanek organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego odszkodowania o 5%, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

Z kolei strona odwołująca się wskazała, że jako użytkownik wieczysty ww. nieruchomości nie odwołała się od decyzji zrid, nie wykonywała też w ustawowym terminie żadnych uprawnień właścicielskich w stosunku do działki nr [...], ani nie czyniła żadnych przeszkód w objęciu jej przez inwestora czy też w realizacji zamierzonej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze należy zwrócić uwagę, iż jak wynika z treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co do zasady "istotą uzyskania uprawnienia do zwiększenia wartości odszkodowania o dodatkowe 5 % jest "wydanie" nieruchomości w terminie 30 dni liczonym od jednej z ww. okoliczności. Owo wydanie nie oznacza bezczynności byłego właściciela nieruchomości lub biernego oczekiwania na działanie inwestora. Skoro ustawodawca połączył dodatkowy bonus z "wydawaniem" przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na rzecz inwestycji, to po stronie takiego właściciela winny nastąpią działania zmierzające do wydania. Wydaniem nieruchomości nie jest w szczególności brak kwestionowania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1038/13, który także stwierdził, że pasywna postawa właściciela nie może uzasadniać przyznania dodatkowego odszkodowania wynikającego z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. (...) Sąd nie podziela stanowiska, że brak przeciwdziałania dotychczasowego właściciela przed przekazaniem nieruchomości na cele inwestycji drogowej stanowi dobrowolne wydanie jej przez właściciela. Ustawodawca nie wprowadził powszechnej bonifikaty wynoszącej 5 % dla każdego właściciela, który nie sprzeciwiał się odebraniu jego własności (...)" (wyrok WSA w K. z 19 grudnia 2014 r., sygn.: II SA/Kr 1454/14).

Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest słuszny pogląd, iż przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości.

Powyższy pogląd dotyczy jednakże sytuacji, gdy dana nieruchomość została objęta we władanie przez inwestora w związku z realizacją planowanej inwestycji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, bowiem faktyczne przejęcie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby tego zamierzenia - jak wskazała sama odwołująca się powołując przy tym pismo Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 13 sierpnia 2018 r. - nastąpiło w czerwcu 2018 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu (do 15 stycznia 2018 r., który przypadał w poniedziałek).

W tym miejscu godzi się również wskazać, iż w treści załączonego do odwołania pisma odwołującej się z 15 marca 2018 r., skierowanego do Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., zwrócono się do ww. jednostki z prośbą o informację odnośnie prawomocności decyzji zrid oraz terminu, w którym ma nastąpić wydanie nieruchomości, co Spółdzielnia wiązała z uregulowaniem stanu prawnego jak również nieuzasadnionym ponoszeniem opłat za podatek od nieruchomości i za użytkowanie wieczyste m.in. przedmiotowej działki.

W ocenie Wojewody, choć nie zostało to wskazane wprost, to jednak powyższe wystąpienie można uznać za wydanie nieruchomości, w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, jednakże również w tym przypadku czynność ta nastąpiła po upływie 30 dni od daty uzyskania przez decyzję zrid waloru ostateczności.

Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii nie może mieć zasadniczego znaczenia fakt, iż zawiadomienie użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji zrid zawierało jedynie przytoczenie treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co w ocenie odwołującej się nie może być uznane z wystarczającą formę pouczenia strony, gdyż z treści tego zawiadomienia nie wynika, który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e specustawy ma w niniejszej sprawie zastosowanie, a ponadto nie wskazuje podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.

Zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji zrid jest z woli ustawodawcy postępowaniem odrębnym względem postępowania odszkodowawczego. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie nakłada na organ wydający decyzję zrid obowiązku zawarcia w zawiadomieniu o wydaniu takiej decyzji szczegółowego pouczenia o uprawnieniach przysługujących stronie w odrębnej sprawie. Także przepisy k.p.a. regulujące obowiązki informacyjne organów administracji odnoszą się do praw i obowiązków strony w konkretnej sprawie, a nie we wszystkich - w mniejszym czy większym stopniu powiązanych ze sobą postępowań. Obowiązkiem organów, zgodnie z art. 8 ww. regulacji, jest bowiem należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek odnosi się więc do danego postępowania i nie oznacza obowiązku udzielenia stronie porad prawnych, a już w szczególności w zakresie pozostającym poza zakresem danego postępowania (w omawianym przypadku - w sprawie wy dania zrid). Na kwestie zwrócił uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wy roku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 239/18, który podkreślił, iż "w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej określona została sytuacja, w której następuje powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Dotyczy to sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia w terminie określonym w tym przepisie (...) Organy nie musiały pouczać skarżących o treści wskazanych przepisów przy wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, gdyż ustalenie odszkodowania nie było przedmiotem tego postępowania. Ponadto z art. 9 k.p.a. wynika zasada informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, a nie materialnoprawnych. Obowiązek informowania o treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie wynika z przepisów tej ustawy ani z innych przepisów prawa". Zwrócić wreszcie należy uwagę na fakt, iż "nie ma przy tym znaczenia czy właściciel lub użytkownik wieczysty poinformowani byli uprzednio o przysługującym im uprawnieniu do powiększenia kwoty odszkodowania. Uprawnienie to wynika bowiem z samej treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ lub inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania (...) Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, regulujący przesłanki przyznania powiększonego odszkodowania, nie przewiduje okoliczności zawieszających czy przerywających bieg terminu, w którym należy wydać nieruchomość, aby otrzymać powiększone odszkodowanie. Oznacza to, że okoliczność, iż niedotrzymanie powyższego terminu nastąpiło z przyczyny nie leżącej po stronie właścicieli, w tym także z powodu działań osób trzecich, nie może mieć wpływu na ocenę skutków prawnych określonych w ww. przepisie" (Opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pt. "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych", Warszawa 2012, s. 109 oraz 113-114).

W świetle powyższego, uznając za niezasadne zarzuty odwołania orzeczono jak w sentencji - utrzymując w mocy zaskarżoną część (pkt 3) decyzji Prezydenta Miasta K. z 10 września 2020r. znak [...].

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 18 ust. 1e u.g.n., wyrażające się w odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na brak wydania nieruchomości w oznaczonym terminie, podczas gdy:

a) Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." była gotowa do wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0239ha, obręb [...] K. w terminie i nie podjęła żadnych kroków, które utrudniałyby jej wydanie, a ponadto

b) nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie stanowiła drogi wewnętrznej, lecz była miejskim ciągiem komunikacyjnym łączącym ul. D. z ul. M., po którym w sposób nieograniczony poruszali się nie tylko mieszkańcy K., ale również wyznaczony był regularny ruch autobusów MPK, co oznacza, że była w posiadaniu Gminy Miejskiej K. (ZIKIT) także przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej,

2. naruszenie art. 18 ust. 1e u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "niezwłoczne wydanie nieruchomości" przez osoby wywłaszczane wymaga od nich aktywnego działania, w szczególności podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, podczas gdy do "niezwłocznego wydania nieruchomości", o którym mowa w tym przepisie, może dojść nawet poprzez zaniechanie wykonywania uprawnień właścicielskich przez wywłaszczane osoby.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 2020 r. w zaskarżonej części i orzeczenia co do istoty, poprzez przyznanie dodatkowych 5% odszkodowania, w przypadku nieuwzględnienia tego żądania - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 17 lutego 2021r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść przepisu art. 18 ust. 1e tej ustawy, zgodnie z którym:

"W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego."

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy pkt. 3 decyzji Prezydenta Miasta K., w którym orzeczono o niepowiększaniu na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ustalonego na rzecz strony skarżącej odszkodowania za wygaśnięcie z mocy prawa użytkowania wieczystego, co nastąpiło w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja organu I Instancji składała się z czterech punktów, w tym w pkt. 1 orzeczono o odszkodowaniu na rzecz skarżącej, natomiast w pkt. 3 orzeczono, że odszkodowanie to nie zostanie powiększone na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Strona skarżąca zakwestionowała zażaleniem wyłącznie pkt. 3 decyzji Prezydenta Miasta K., nie kwestionując jej pozostałych rozstrzygnięć i w tym też zakresie rozpoznał sprawę organ II Instancji.

Zdaniem Sądu jest to prawidłowe, albowiem z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte no zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale ani ten, ani inne przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części orzeczenia organu I instancji. Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji (postanowienia) w części. Wszystko to oznacza, że to strona, wnosząc środek zaskarżenia określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji. Jeśli strona decyduje się złożyć odwołanie tylko od niektórych części rozstrzygnięcia organu I instancji, to rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie środka zaskarżenia, staje się ostateczne (ort. 16 § 1 w związku z art. 144 k.p.a.). Organ II instancji nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3015/19 "W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13 - LEX nr 1636871; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki WSA: Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - LEX nr 2563697; w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - LEX nr 2296959; w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 463/16 - LEX nr 2201090; w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - LEX nr 2189619)"

Sedno sprawy dotyczy zatem tego, czy organy zasadnie przyjęły, że strona skarżąca nie sprostała wymaganiom stawianym przez cytowany wyżej przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, które uprawniają do żądania powiększenia należnego odszkodowania.

Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej został wprowadzony na mocy nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizacyjnej (druk Sejmowy nr 671/VI kadencja) wskazano, że " (...) mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16).

Skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącej w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 10 listopada 2017 r., stała się ostateczna w dniu 14 grudnia 2017 r. Treść korespondencji pomiędzy skarżącą a Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., dołączonej do odwołania, rozpoczęła się w dniu 15 marca 2018 r. (k. 10 akt adm. organu II Instancji), a zatem miesiąc po upływie 30 dni od daty, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powodem pytania skierowanego do ZIKiT przez stronę skarżąca było "uregulowanie stanu prawnego oraz nieuzasadnione ponoszenie opłat za podatek od nieruchomości i za użytkowanie wieczyste". Z akt sprawy nie wynika, aby w przed 15 marca 2018 r. skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania nieruchomości. Tym samym taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania nowemu właścicielowi, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należy go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.

Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.12.2019 r. sygn. I OSK 1158/18; w wyroku z 5.12.2019 r. sygn. I OSK 1091/18; w wyroku z dnia 13.07.2018 r. sygn. I OSK 990/18, a Sąd w składzie rozpoznając niniejszą sprawę całkowicie poglądy te podziela.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.