Postanowienie NSA, sygn. akt II OPS 2/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Odmówiono podjęcia uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 15 § 1 pkt 2, art. 267
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Jacek Chlebny Maciej Dybowski Małgorzata Pocztarek Jerzy Stelmasiak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)?" postanawia: odmówić podjęcia uchwały.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie, wniosek z dnia 18 czerwca 2014 r. o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego:

Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)?

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że powodem wystąpienia jest istniejąca rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotycząca zakresu kognicji organu administracji publicznej rozpoznającego wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej: specustawa).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, właściwy organ (wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych) wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek zarządcy drogi. Wniosek o wydanie decyzji zawiera szereg elementów wskazanych w art. 11d specustawy. Wydając decyzję organ ocenia czy wniosek spełnia liczne wymogi wynikające nie tylko z przepisów specustawy, ale również z przepisów innych ustaw, w tym w szczególności z odpowiednio stosowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Podkreślono, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e specustawy), a także na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu.

Obecny kształt ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest w zasadniczej mierze wynikiem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., której celem było zintegrowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z decyzją o pozwoleniu na budowę w ramach jednej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W rezultacie tej nowelizacji organ administracji, rozpoznając wniosek inwestora, ocenia całość zamierzenia inwestycyjnego, które po uwzględnieniu wniosku decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie podlega już dalszej kontroli przez organy administracji publicznej i jest podstawą do rozpoczęcia prac budowlanych.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że szczególna doniosłość rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika również z tego, iż wskazane we wniosku nieruchomości stają się z mocy prawa własnością publiczną w momencie uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności (art. 12 ust. 4 specustawy). Oznacza to, że decyzja realizująca interes inwestora, którym jest zarządca drogi, bez przeprowadzania odrębnego postępowania wywłaszczeniowego odejmuje własność osobie trzeciej. Wielość skutków wywoływanych decyzją powoduje, że jej legalność należy rozpatrywać nie tylko na płaszczyźnie zgodności z wymogami formalnymi wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przewidzianymi przez art. 11d ustawy, lecz również na tle unormowań dotyczących instytucji wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma treść art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, która wprowadza jako zasadę ochronę własności prywatnej. Zgodnie z ustępem drugim tego artykułu dopuszczalność wywłaszczenia (a więc pozbawienia własności aktem indywidualnym) jest obwarowana warunkami w postaci celu publicznego, niezbędności wywłaszczenia i słusznego odszkodowania. Ta regulacja konstytucyjna znalazła swoje odzwierciedlenie w treści art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej jako: u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że na zakres kognicji organu rozpoznającego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wpływ mają także postępowania administracyjne prowadzone w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) - dalej jako ustawa o ocenach. Zgodnie z art. 11a ust. 4 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy. Ocena ta, co do zasady, przeprowadzana jest w ramach postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które z mocy art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o ocenach poprzedza wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Samo wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest przez art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach dla każdego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog takich przedsięwzięć został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.).

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 86 ustawy o ocenach. Związanie to jest bardzo silnie podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, iż następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy o ocenach jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 710/11, LEX nr 1217447). Związanie to powoduje, iż określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 2520/12, LEX nr 1354937). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich opisane regulacje prawne powodują, iż określenie zakresu kognicji organu administracji rozpoznającego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest niezwykle istotną kwestią, ponieważ zakres i przedmiot postępowania głęboko ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Jednocześnie w praktyce funkcjonowania organów administracji kwestia ta powoduje wątpliwości, które nie znalazły do tej pory jednolitego rozstrzygnięcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości co do zakresu kognicji organu skupiają się zasadniczo na kwestii zakresu dopuszczalności analizowania przez organ niezbędności i celowości realizacji inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym we wniosku inwestora. Dalej zaznaczono, że wywłaszczeniowe skutki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ograniczają się jedynie do obszarów zajętych pod planowane jezdnie, ale dotyczą również obszarów objętych wnioskiem, na których realizowana ma być cała infrastruktura towarzysząca drodze publicznej, tj. parkingi, miejsca obsługi podróżnych, wiadukty, wjazdy i zjazdy z dróg publicznych. Przy analizowaniu zakresu kognicji organów administracji publicznej przy rozpoznawaniu wniosku inwestora należy mieć więc na uwadze, iż wnioskiem nie jest objęta sama droga w sensie technicznym, o ściśle określonych w przepisach wykonawczych parametrach technicznych, ale całe zamierzenie inwestycyjne zawierające rozmaite składowe inwestycje, których niezbędność dla realizacji celu w postaci budowy sieci komunikacyjnej nie jest zdeterminowana przepisami prawa.

O ile jest oczywiste, iż sama decyzja wywierająca skutek wywłaszczeniowy musi być oceniana w kontekście przesłanek niezbędności wywłaszczenia sformułowanych w art. 21 ust. 2 Konstytucji, to już dopuszczalność odnoszenia tej przesłanki do konkretnego projektu przebiegu inwestycji, określonego przez inwestora we wniosku, budzi liczne wątpliwości. Trzeba tu także zaznaczyć, że wątpliwości te pojawiły się już przed nowelizacją specustawy dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., gdyż wydawana w obowiązującym wtedy stanie prawnym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi na mocy art. 12 ust. 4 także wywierała skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren zgodnie z wnioskiem. Wywłaszczeniowy charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi został bowiem określony już ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg kraj owych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601).

Przedstawione wątpliwości doprowadziły zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich do wykrystalizowania się dwóch linii orzeczniczych sądów administracyjnych. Pierwsza z nich, która wydaje się dominować w orzecznictwie, podkreśla, iż organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. W stanowisku tym podkreśla się, iż organ "nie może zatem dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 1133/12, LEX nr 1316915). Podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1574/12 LEX nr 1324118.

Pogląd o związaniu organu wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji i braku uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji w aspekcie "sprawiedliwego" podziału nieruchomości został – co do zasady – wyrażony również w wyroku NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, LEX nr 1152000. Należy jednak zauważyć, iż w uzasadnieniu tego wyroku NSA dopuszcza weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, jak również akceptuje dopuszczalność oceny przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji, jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja, jak wydaje się wynikać z uzasadnienia wyroku, ma jednak na celu nie samą kontrolę zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Taki pogląd, pozostawiający poza kognicją organów administracji rozpatrujących wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej kwestię niezbędności i celowości rozwiązań projektowych, przewidzianych we wniosku, koresponduje z linią orzeczniczą sądów administracyjnych wyrażaną na tle wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2250/11 (publikacja: Lex nr 1152151) NSA stwierdził, że "nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza, iż organy orzekające w ramach specustawy drogowej nie są upoważnione do oznaczania lub korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Zatem orzekając o lokalizacji drogi w trybie przepisów specustawy drogowej w rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie miał obowiązku rozważania innych wariantów przebiegu drogi i oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień do gruntu dotyka projektowana inwestycja." Analiza uzasadnienia tego wyroku NSA prowadzi do wniosku, iż ocenę konieczności realizacji inwestycji odnosi on do ogólnego celu, jaki ma być osiągnięty przez budowę drogi, a nie do jej konkretnego przebiegu, który wyznaczany jest samodzielnie wnioskiem inwestora. Sąd formułując tezę, iż inwestycje drogowe na podstawie specustawy mogą być lokalizowane tylko wtedy, gdy służą celom określonym w ustawie i są z uwagi na te cele konieczne, wskazuje jednocześnie, iż projektowana droga ma służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej w rejonie oraz podkreśla, iż postępowanie dotyczące lokalizacji drogi publicznej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Analogiczna argumentacja zawarta jest również w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10. Poglądy wyrażone powyżej były prezentowane w szeregu innych orzeczeń sądów administracyjnych, min. w orzeczeniach WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07; z dnia 25 września 2009 r.; sygn. akt IV SA/Wa 226/09; z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2399/11; z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2671/12, WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/G1 602/13 i WSA w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 248/11.

Podsumowując stanowiska sądów układające się w powyżej wskazaną linią orzeczniczą, Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, iż w toku orzekania w sprawie realizacji inwestycji drogowej wyłączają one z kognicji organów administracyjnych badanie przesłanek niezbędności i celowości wywłaszczenia nieruchomości w kształcie wskazanym we wniosku. Jako uzasadnienie tego wyłączenia wskazuje się wyłączną kompetencję zarządcy drogi do jej planowania w zakresie celowości przebiegu i projektowanych rozwiązań techniczno-wykonawczych, a także związanie organu orzekającego decyzją środowiskową określającą przebieg planowanego przedsięwzięcia drogowego.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest jednak również druga linia orzecznicza, zgodnie z którą organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i winien dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności. Stanowisko takie expressis verbis wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 750/10, a powyższa teza może być również wywiedziona z wyroków WSA w Warszawie: z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 375/09, z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 554/09, z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 727/09, jak również wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 614/12.

Należy tu także przytoczyć wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1912/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność oceny przez sąd administracyjny zarzutów wobec decyzji o lokalizacji drogi pod względem badania jej legalności, podnosząc przy tym, iż "decyzja lokalizacyjna i zawarte w niej rozwiązania o charakterze ogólnym będą wiązały organ architektoniczno-budowlany, który w pozwoleniu na budowę będzie określał szczegółowe rozwiązania techniczne. Oczywistym więc będzie, iż w/w ustalenia decyzji lokalizacyjnej przełożą się na bardziej szczegółowe rozwiązania techniczne w decyzji o pozwoleniu na budowę". Z kolei w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1413/11, wskazano, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując oceny wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę drogi mają obowiązek ocenić, czy projekt budowlany spełnia wymagania nie tylko z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz również te wynikające z art. 5 ust. pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że jakkolwiek wyroki te nie wypowiadają się bezpośrednio co do zakresu kognicji organu rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, to jednak wyraźnie wskazują na dopuszczalność oceny niezbędności i celowości projektu przebiegu inwestycji drogowej przedstawionego do zatwierdzenia organom publicznym przez inwestora.

Zdaniem Rzecznika stanowisko prezentowane w tej linii orzeczniczej najpełniej wyraża uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 554/09. W uzasadnieniu tym podkreśla się, iż "w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest możliwe jedynie na cele publiczne, przy tym za słusznym odszkodowaniem. Kwestia odszkodowania ma więc charakter wtórny, natomiast pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie czy wywłaszczenie następuje na cel publiczny". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, realizacja dróg, jako działanie w zakresie celu publicznego, w myśl art. 6 pkt 1 u.g.n., generalnie uzasadnia ingerencję w prawa własności osób trzecich, a sama konstrukcja prawna zawarta w ustawie o lokalizacji dróg, oparta na automatycznym wywłaszczeniu na skutek uznania terenu za niezbędny dla realizacji drogi, nie jest wadliwa w świetle polskiego systemu konstytucyjnego, skoro wyrażono zasadę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określono stosowny tryb jego dochodzenia. W uzasadnieniu podkreśla się jednak, iż "odrębną kwestią jest potrzeba oceny czy uprawniona była ingerencja w prawa właściciela. W państwie praworządnym musi być ona weryfikowalna, na gruncie stosownej procedury, tworzącej instytucjonalną gwarancję rzeczywistej ochrony prawa własności. (...). Wykładnia, iż z uwagi na definicję celu publicznego, zamieszczoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami (nota bene wyłącznie dla celów tejże ustawy), samo przedłożenie projektu rozwiązań komunikacyjnych przez wyspecjalizowaną agendę rządową – GDDKiA (lub innego zarządcę dróg w przypadku dróg pozostałych kategorii), w świetle którego określona nieruchomość ma być wykorzystana na drogę (infrastrukturę towarzyszącą) przesądza, iż wywłaszczenie będzie uzasadnione celem publicznym, jest nie do zaakceptowania. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). (...) Przyjęcie jako trafnej interpretacji przepisów ustawy o lokalizacji dróg, jaką kierował się organ administracji w przedmiotowej sprawie, stałoby w sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą ochrony własności, jak i doprowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania konstatacji, iż kwestia zasadności ingerencji w prawo własności, w następstwie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej (na wniosek wyspecjalizowanej agendy rządowej), pozostałaby poza kontrolą zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych, badających legalność orzeczeń administracyjnych. Taka wykładnia przepisów naruszałaby fundamentalne zasady państwa praworządnego ".

W ocenie Rzecznika właśnie ta druga linia orzecznicza (najpełniej wyrażona w przedstawionym wyżej wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 554/09) uznająca, iż niezbędność i celowość realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w oparciu o art. 11a specustawy, pod kątem spełniania przez ten wniosek przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych przez art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 u.g.n., zawiera prawidłową wykładnię przepisów specustawy. Skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji zastrzega dopuszczalność wywłaszczenia jedynie na cele publiczne, to musi istnieć mechanizm rzeczywistej kontroli niezbędności wywłaszczenia, w tym także jego zakresu dla realizacji inwestycji publicznej. Zdaniem Rzecznika, ocena, czy wnioskowana lokalizacja drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, nie może ograniczać się do badania wymogów formalnych wniosku, lecz musi obejmować również materialnoprawne przesłanki dokonywanego tą samą decyzją wywłaszczenia. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK z 2000 r., nr 1, poz. 3), gwarancje prawa własności zawarte w art. 64 Konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, w szczególności na tle art. 20 i 21 Konstytucji, które zaliczają własność prywatną do podstaw ustroju. W świetle tych przepisów zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym. Decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej skutkuje, stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy, przejściem z mocy prawa własności nieruchomości w niej wskazanych na rzecz Skarbu Państwa (odpowiednio jednostki samorządu terytorialnego), Wąska ocena decyzji pod kątem jedynie wymogów określonych w specustawie prowadzi tymczasem do pozostawienia poza kontrolą instancyjną i sądowoadministracyjną dokonanego wywłaszczenia. Powyższe nie znajduje, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, uzasadnienia w świetle samej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 23 tej ustawy odsyła w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogę" do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, przepisy te będą miały zastosowanie o tyle, o ile dana materia nie została unormowana w przepisach ustawy szczególnej (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 475/12). Procedura wywłaszczenia nie została kompleksowo uregulowana w ustawie, za wyjątkiem stwierdzenia, że następuje ono z mocy prawa, zatem uprawnione jest odwoływanie się do warunków dopuszczalności wywłaszczenia, określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Art. 112 ust. 3 u.g.n. statuuje zaś zasadę, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Zawarty w art. 112 ust. 3 u.g.n, wymóg jest konkretyzacją normy wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji, która jako norma prawna wyższego rzędu musi być uwzględniana przy wykładni przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, W ten sam sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/09.

Zdaniem Rzecznika, wymóg badania niezbędności wywłaszczenia w oparciu o art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 u.g.n., mające poprzez art. 23 specustawy zastosowanie do oceny wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, musi być odnoszony do konkretnych przedsięwzięć i konkretnych nieruchomości, na których te przedsięwzięcia mają być umiejscowione. Nie jest wystarczające odwołanie się w tym przedmiocie do celu uchwalenia specustawy, czyli uproszczenia i przyspieszenia procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Świadczy to wyłącznie o tym, że decyzje zintegrowane odejmują własność ze względu na ogólnie wskazany cel publiczny (rozbudowa sieci drogowej w Polsce). Cel ten nie przesądza jednak automatycznie, czy w konkretnym przypadku proponowany przez inwestora zakres wywłaszczenia spełnia wymóg "niezbędności", który w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji jest przesłanką odrębną. "Zgodna z art. 21 ust, 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi także zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny" - tak m.in. TK w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. (P 12/11, OTK-A 2012/11/135). O konieczności zbadania "niezbędności" wywłaszczenia pośrednio świadczy także treść art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, zgodnie z którym decyzja musi zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, W ten sam sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/09, podkreślając, iż "stworzone przez ustawą daleko idące ułatwienia dla organów administracji przy realizacji inwestycji drogowej niewątpliwie powodują ograniczenia uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej drogi publicznej. W każdym przypadku organy administracji muszą przy orzekaniu uwzględnić również słuszny interes obywateli i ocenić, czy występują w danej sprawie takie szczególne względy dotyczące interesu strony skarżącej, które nakazywałyby uznać przedmiotową inwestycję za nieuzasadnioną w świetle celów określonych omawianą ustawą."

W ocenie Rzecznika, w świetle obowiązujących przepisów prawnych, w tym w szczególności konstytucyjnych, badanie niezbędności skutków wywłaszczeniowych wywieranych przez decyzje jest w istocie badaniem zgodności tych decyzji z obowiązującym prawem, tj. badaniem ich legalności.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się z przedstawionym wyżej poglądem WSA w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 554/09, a także z stanowiskiem tego sądu, iż teza co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej jest w pełni trafna jedynie w tym zakresie, iż niezasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora, np. w miejscu nie akceptowanym przez inwestora. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, czy zasadami ogólnymi zawartymi w Kpa.

Związanie organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy niewątpliwie postrzegać również w kontekście wiążących organ rozstrzygnięć zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W orzecznictwie wskazuje się, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 116, glosa aprobująca B. Rakoczy, OSP 2009, Nr 6, poz. 63). Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może zmodyfikować zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego we wniosku poprzez umiejscowienie inwestycji na nieruchomościach nie objętych decyzją środowiskową, Skutki prawne wynikające z decyzji środowiskowej, nie mają jednak żadnego związku z oceną niezbędności projektowanego kształtu inwestycji pod kątem dopuszczalności ingerencji w prawo własności nieruchomości, szczególnie, iż przesłanka ta nie jest badana w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymogi co do inwestycji określane w decyzji środowiskowej (art. 82 ustawy o ocenach), nie odnoszą się bowiem do oceny zasadności zakresu realizacji inwestycji na konkretnej nieruchomości pod kątem jej niezbędności dla zrealizowania celu w postaci drogi publicznej.

Teza o wyłączeniu z kognicji organów prowadzących postępowania w oparciu o ustawę o ocenach badania wpływu realizacji przedsięwzięcia na zakres wywłaszczenia nieruchomości jest w oczywisty sposób uprawniona w świetle okoliczności, iż przepisy ustawy o ocenach miały m.in. na celu właściwą transpozycję przepisów dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE. L 1985.175.40). W art. 1 tej dyrektywy stanowi się zaś, iż ma ona zastosowanie do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Rzecznik stwierdził, że w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 marca 2013 r. (C-420/11, LEX nr 1288397), na tle tej dyrektywy wyraźnie podkreśla się, iż "z art. 1 ust. 1 dyrektywy 85/337, jak również z jej motywów pierwszego, trzeciego, piątego i szóstego wynika, że celem dyrektywy jest ocena oddziaływania przedsięwzięć publicznych i prywatnych na środowisko podyktowana realizacją jednego z zadań Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i jakości życia. W konsekwencji w ocenie oddziaływania na środowisko przeprowadzanej na podstawie art. 3 dyrektywy 85/337 należy uwzględnić jedynie te skutki dla dóbr materialnych, które ze względu na swój charakter mogą być także istotne dla środowiska (np. ocena, która określa, opisuje i ocenia bezpośrednie i pośrednie skutki hałasu dla człowieka korzystającego z nieruchomości, na którą wywiera wpływ przedsięwzięcie). Ocena oddziaływania na środowisko przewidziana w art. 3 dyrektywy 85/337 nie obejmuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wartość dóbr materialnych".

Wobec ustalenia, iż w toku postępowań środowiskowych nie jest oceniany wpływ realizacji inwestycji na sferę własności tych podmiotów, na czyich nieruchomościach zamierzona jest realizacja inwestycji drogowej, wykluczyć trzeba możność związania skutkami tej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości. Z tego względu należy podzielić zawarte w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 424/09 (Lex nr 561947) spostrzeżenie, iż "organy administracji rozpoznające wniosek dotyczący lokalizacji drogi publicznej nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta uwzględnia "uzasadnione interesy osób trzecich" a przede wszystkim, czy podjęcie jej w tym trybie, z uwagi na jej zakres, najsilniej oddziałujący na nieruchomość skarżących, z ponownym w istocie przeznaczeniem jej na parking, nie stanowi w istocie obejścia prawa." Tego rodzaju badanie, mające na celu ustalenie, czy projektowana inwestycja nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów nieruchomości przeznaczonych pod drogę, mieści się bowiem w ocenie zgodności z prawem tej inwestycji. W przypadku wniesienia zaś wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który określa nieruchomości podlegające wywłaszczeniu w sposób szerszy niż jest to konieczne dla realizacji publicznego celu wywłaszczenia, organ właściwy do rozpoznania tego wniosku ma obowiązek odmówić wydania decyzji zatwierdzającej wniosek w tym zakresie.

Rozstrzygając wątpliwości powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle zakresu kognicji organów rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uwzględnienie w ramach wykładni przepisów specustawy norm Konstytucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się szczególne znaczenie analizy zagadnień prawnych będących przedmiotem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego pod kątem ich konstytucyjnej perspektywy. Wynik tej wykładni, oddziaływujący na orzecznictwo sądów administracyjnych, przekłada się bezpośrednio na poziom ochrony konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych jednostki. Szczególnie dobitnie wyrażono to w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12 (publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr 2, poz. 23), w którym Sąd stwierdził, że "w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji; por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt P 13/06). Tzw. prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej. Oznacza to, że błędne byłoby ograniczanie wykładni systemowej wyłącznie do ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis lub do innych ustaw regulujących daną dziedzinę prawa. Koniecznym elementem tego typu wykładni jest uwzględnienie również regulacji konstytucyjnych. Ponadto, z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, jak również wykładnią systemową wewnętrzną."

W ocenie Rzecznika, jedyną zgodną z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wykładnią art. 11a specustawy jest uznanie, iż organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ocenia również niezbędność i celowość realizacji tej inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora, będące przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia określonymi przez art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 u.g.n. Odmienne stanowisko, wyłączające możliwość kontroli przez organ administracji wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej pod kątem niezbędności pozbawienia własności, a w szczególności zakresu wywłaszczenia, stałoby nie tylko w sprzeczności z nakazem ochrony prawa własności proklamowanym przez art. 21 ust. 1 Konstytucji jako zasada ustrojowa Rzeczypospolitej Polskiej i przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia sformułowanymi w art. 21 ust. 2, ale również naruszałoby konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1) oraz konstytucyjny zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2).

Ograniczenia kognicji organów w postępowaniu administracyjnym w konsekwencji wywierają bowiem również wpływ na ograniczenie kognicji sądów administracyjnych rozpoznających skargi na te decyzje. Wyłączenie możności kontroli przez organ administracji niezbędności wywłaszczenia w zakresie wskazanym we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje więc, iż wyłączona w istocie staje się również sądowa kontrola tego wywłaszczenia. Konsekwencją jest niemożność kontroli realizacji inwestycji pod kątem spełniania przez nią podstawowej konstytucyjnej przesłanki wywłaszczenia, jaką jest niezbędność wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego. Taka sytuacja wydaje się jednak nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i praworządności działania organów publicznych. W tym kontekście Rzecznik przywołał stanowisko sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego w zdaniu odrębnym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK-A 2012/9/106), zgodnie z którym "prawami lub obowiązkami w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, o których sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych, jest nie tylko obowiązek organów państwa do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) i skorelowane z nim prawo obywateli do "dobrej administracji", ale także zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, art. 2 Konstytucji). Przepis ten ma służyć także (a z punktu widzenia skarżącego - przede wszystkim) ochronie prawa własności nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i zagwarantowaniu, że ewentualne wywłaszczenie będzie odbywało się w sposób zgodny z prawem (w tym z art. 21 ust. 2 Konstytucji).

Zagwarantowanie istnienia mechanizmu oceny dopuszczalności zakresu wywłaszczenia, przewidywanego przez art. 21 ust. 2 Konstytucji, staje się niezmiernie istotne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do pojęcia słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. W przywołanym wyroku w sprawie K 4/10 Trybunał uznał, iż w świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, co powoduje "możność pozytywnej oceny konstytucyjnoprawnej przepisów, które ograniczałyby zakres odszkodowania w stosunku do wartości rynkowej wywłaszczanego prawa, w sytuacji gdy tylko dzięki temu ograniczeniu możliwe było urzeczywistnienie celu publicznego". Oznacza to, iż odszkodowanie należne za wywłaszczone nieruchomości nie zawsze musi być ekwiwalentne do wartości wywłaszczanej nieruchomości. Skoro odszkodowanie należne za wywłaszczone nieruchomości może być miarkowane w imię interesu publicznego, to tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie rzeczywistej kontroli ingerencji wywłaszczeniowej w sferę prawa własności jednostki. Brak takiej kontroli jest niewątpliwie nadmiernym ograniczeniem prawa własności chronionego przez art. 64 ust. 1 i nie mieści się w zakresie dopuszczalnego przez art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, iż kontrola ta nie jest zagwarantowana przez możność kwestionowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, gdyż w tym postępowaniu nie ocenia się skutków realizacji inwestycji dla praw majątkowych osób, na których nieruchomościach jest ona realizowana.

Z powodów wskazanych wyżej Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego poprzez podjęcie uchwały wyjaśniającej, iż niezbędność i celowość realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dokonywanej na podstawie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, pod kątem spełniania przez ten wniosek przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych przez art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Prokurator Prokuratury Generalnej zajął stanowisko w sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wnosząc o odmowę podjęcia uchwały. W uzasadnieniu swojego stanowiska między innymi podał, że poza jakąkolwiek dyskusją pozostaje fakt, że z mocy art. 264 § 2 p.p.s.a Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej.

Jednak zdaniem Prokuratora oceny wymaga okoliczność czy przedstawiony wniosek spełnia wymogi przedmiotowe. Powszechnie akceptuje się pogląd, że z art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż wymienione podmioty mogą wystąpić z wnioskiem o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, z zakresu prawa materialnego lub procesowego, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy sądy administracyjne orzekające w konkretnych sprawach wydają różne rozstrzygnięcia, albo nawet takie same rozstrzygnięcia, ale oparte na różnej wykładni tych samych przepisów. Zasadniczym warunkiem spełnienia tej przesłanki jest tożsamość interpretowanych przepisów (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 729). Nie ulega również wątpliwości, że wniosek dotyczący podjęcia przez NSA uchwały abstrakcyjnej musi zostać oparty na doświadczeniach płynących z praktyki sądowej. Tym samym wnioskodawca powinien precyzyjnie wskazać na rozbieżności w zakresie wykładni konkretnych przepisów prawa zaistniałe w orzeczeniach wydanych przez sądy administracyjne na gruncie konkretnych spraw sądowoadministracyjnych, które to sprawy wymagały dokonania wykładni prawa (red. R. Hauser, M. Wierzbowski - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, C.H. Beck , Warszawa 2013 r., s. 968). Przyjąć więc można, że objęte wnioskiem abstrakcyjnym zagadnienie prawne powinno dotyczyć przepisów prawnych zastosowanych we wskazanych we wniosku rozbieżnych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których wykładnia tych przepisów była niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym wyniki interpretacyjne winny pozostawać w wyraźnej opozycji do siebie. Brak takiego wskazania uznać należy za przeszkodę do podjęcia wnioskowanej uchwały.

Mając na uwadze wskazane wyżej przesłanki warunkujące podjęcie przez NSA uchwały abstrakcyjnej, Prokurator Prokuratury Generalnej uznał, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich nie spełnia wskazanych wymogów.

Prokurator przytoczył treść art. 11a specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., którego wykładania, w ocenie Rzecznika, skutkowała spolaryzowaniem orzecznictwa sądów administracyjnych. Zacytowany przepis ma charakter kompetencyjny, a ponadto wskazuje ustawowy termin do wydania decyzji oraz uzależnia jej wydanie od uzyskania oceny środowiskowej. Tym samym tylko rozbieżność w interpretacji tych norm uzasadniałaby skierowanie wniosku o podjęcie uchwały w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia wniosku RPO w żadnym ze wskazanych orzeczeń okoliczności te nie wzbudzały zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych. Co oczywiste nie można również traktować przedmiotowego wniosku jako postulatu o zbadanie przez NSA konstytucyjności niektórych przepisów ustawy specjalnej.

Odnośnie do podniesionych we wniosku przykładów rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, to po pierwsze, nie odnoszą się one do konkretnego przepisu ustawy specjalnej, a dotyczą raczej problematyki związanej z honorowaniem przy jej wykładni, a w szczególności regulacji zawartych w rozdziale 2a, nakazu interpretacji prawa zgodnie z Konstytucją. Przepisami prawnymi, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, mogą być przepisy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego, jeżeli stanowią podstawę rozstrzygnięcia sądu lub przyjęcia ustaleń mających wpływ na treść orzeczenia. Warunku tego nie spełnia omawiany wniosek.

Dalej Prokurator zauważa, że sam Rzecznik stwierdza, iż stanowiska obu nurtów orzeczniczych nie pozostają w wyraźnej do siebie opozycji. Omawiając orzeczenia lokujące się w pierwszej linii orzeczniczej (ścisłe związanie wnioskiem inwestora) stwierdza, co następuje: "Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu tego wyroku NSA dopuszcza weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, jak również akceptuje dopuszczalność oceny przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji, jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości." Odnośnie zaś stanowiska prezentowanego przez drugi nurt orzeczniczy wnioskodawca zauważa: "Jakkolwiek wyroki te nie wypowiadają się bezpośrednio co do zakresu kognicji organu rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, to jednak wyraźnie wskazują na dopuszczalność oceny niezbędności i celowości projektu przebiegu inwestycji drogowej przedstawionego do zatwierdzenia organom publicznym przez inwestora". Oznacza to, że między poglądami obu linii orzeczniczych nie występuje zasadnicza dychotomia odnośnie do oceny wniosku inwestora pod kątem uzasadnionego zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości. Jest to pogląd o tyle zrozumiały, że zgodnie z jedną z reguł wykładni, mieszczących się w ramach wykładni systemowej, interpretując normy prawne należy je interpretować zgodnie z Konstytucją. Zbliżone co do zasady stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 3 lutego 2014 r., II FPS 10/13 odmawiając podjęcia wnioskowanej uchwały.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o odmowę podjęcia uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 267 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny może – w formie postanowienia – odmówić podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. Powodem takiej odmowy mogą być tylko przesłanki natury jurydycznej, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie mógł wydać postanowienia przewidzianego w art. 267 p.p.s.a. z innych przyczyn, np. natury celowościowej (tak m.in. R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004/2, A. Kabat, Komentarz do art. 267 p.p.s.a LEX 2013 ).

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich złożony został na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stąd też w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozważyć, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały, o którą wnosi Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny "podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych". Z kolei art. 264 § 2 p.p.s.a. określa krąg podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o podjęcie takiej uchwały, wśród których znajduje się także Rzecznik Praw Obywatelskich. Uchwały podejmowane w tym trybie nazywane są uchwałami abstrakcyjnymi ze względu na ich ogólny charakter, oderwany od realiów i stanu faktycznego konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Uchwały podejmowane na podstawie wskazanego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów. Przedmiotem abstrakcyjnych uchwał mogą być zatem wyłącznie wątpliwości prawne, a ich zasadniczą przesłanką jest rozbieżność w orzecznictwie wynikająca z odmiennej wykładni tego samego stosowanego prawa (por. R. Hauser, A. Kabat w Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, publ. Państwo i Prawo, 2004 r., nr 2, str. 22). Jednym słowem podjęcie uchwały abstrakcyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy została spełniona przesłanka materialnoprawna określona w tym przepisie, czyli uchwała ma celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zatem zwrócić uwagę, że przedmiotem uchwały ma być wyjaśnienie nie jakichkolwiek przepisów prawnych, które dotyczą danej materii, danego zagadnienia, ale tych przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Występując zatem z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej celem wyjaśnienia przepisów prawnych, wnioskodawca winien wskazać te konkretne przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawach, a stosowanie których wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być bowiem tylko te konkretne przepisy wskazane przez wnioskodawcę, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym przedmiotem uchwały abstrakcyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej orzekania, albo te przepisy, które stanowiąc taką podstawę prawną nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie. Formułując wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, wnioskodawca winien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo wskazać zakres tego wniosku, czyli wskazać przepisy spełniające powyższe przesłanki – muszą to być przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawie. Zgodnie zaś z art. 268 p.p.s.a wniosek o podjęcie uchwały oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagają uzasadnienia. Stąd też drugą powinnością spoczywającą na wnioskodawcy jest prawidłowe uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały. Uzasadnienie wniosku winno przede wszystkim korespondować z treścią (zakresem) pytania sformułowanego we wniosku, to z uzasadnienia wniosku powinno wynikać, że powołane we wniosku przepisy prawne spełniają przesłankę określoną w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy stwierdzić, że uzasadnienie przedmiotowego wniosku nie spełnia tych wymagań, zaś wielowątkowa argumentacja zawarta w uzasadnieniu nie tylko wykracza poza zakres wniosku wyznaczony powołanymi w nim przepisami prawnymi, ale przede wszystkim uzasadnienie wniosku nie daje odpowiedzi na pytanie, czy stosowanie powołanych przepisów prawnych spełnia ustawową przesłankę z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na względzie wskazane wyżej uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotowy wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały abstrakcyjnej nie spełnia powyższych wymogów, czyli nie spełnia materialnoprawnej przesłanki określonej w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego: "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)?". Pierwsza uwaga, jaka się nasuwa, to, zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., że uchwała abstrakcyjna podejmowana przez Naczelny Sąd Administracyjny ma na celu "wyjaśnienie przepisów prawnych, ...", zaś uchwała podejmowana na podstawie art.15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zawiera rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 264 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich składa wniosek o podjecie uchwały abstrakcyjnej, a więc uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd też dla spełnienia tej przesłanki niezbędne jest precyzyjne wskazanie przepisów prawnych, zaś precyzyjne wskazanie przepisów oznacza nie tylko powołanie konkretnych przepisów, ale przede wszystkim mają to być te przepisy, stosowanie których spowodowało powstanie rozbieżności w orzecznictwie.

Zakresem wniosku objęte zatem zostały następujące przepisy: art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Mając zatem na uwadze wskazane we wniosku przepisy prawne, co do których Rzecznik wnioskował o podjęcie uchwały mającej na celu ich wyjaśnienie, należy przypomnieć przede wszystkim treść art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Treść art. 11a jest następująca: ust. 1 "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi"; ust. 2 "W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej"; ust. 3 "Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1."; ust. 4 "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.)". Zatem przepis art. 11a specustawy drogowej w ust. 1 i 2 reguluje właściwość rzeczową organów administracji publicznej do wydawania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ust. 3 określa termin w jakim wydawana jest decyzja, zaś w ust. 4 ustawodawca odnosi się przede wszystkim do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazany przepis art. 11a specustawy nie reguluje problematyki, którą przypisał mu Rzecznik Praw Obywatelskich w sformułowanym we wniosku pytaniu. Przepis ten nie reguluje żadnych zagadnień materialnoprawnych, jak i formalnoprawnych dotyczących wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej, przepis ten nie określa również charakteru prawnego, ani skutków prawnych jakie wywołuje decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Nadto przepis art. 11a nie był przedmiotem wątpliwości prawnych, nie był przepisem wymagającym wyjaśnienia, w żadnym z powołanych przez Rzecznika wyroków sądów administracyjnych przepis ten nie był analizowany czy wyjaśniany.

W treści wniosku, wyrażonym w sformułowanym pytaniu, oprócz art. 11a specustawy powołany został art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem" oraz przepis art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi "Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy". Występuje zatem wyraźny dysonans pomiędzy materią prawną regulowaną w przepisach prawnych powołanych w sformułowanym pytaniu. Zważywszy zatem na treść art. 11a specustawy, a także na fakt, że żaden inny przepis specustawy nie został powołany w sformułowanym pytaniu, brak możliwości merytorycznego powiązania przytoczonych art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z innym z przepisów specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wskazanie w takich okolicznościach w uzasadnieniu wniosku, że wykładania przepisu art. 11a specustawy powinna być dokonywana z uwzględnieniem przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., nie tylko nie znajduje uzasadnienia, ale przede wszystkim nie jest możliwe powiązanie tych przepisów z uwagi na rodzaj i charakter zagadnień, które regulują normy zawarte w tych przepisach.

Nadto podkreślić należy, że sposób sformułowania we wniosku adresowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania o wyjaśnienie przepisów prawnych ma bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia uchwały mającej na celu wyjaśnienie wskazanych przepisów prawnych. Mianowicie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniająca przepisy prawne, a przede wszystkim jej sentencja, stanowi odpowiedź na pytanie prawne sformułowane we wniosku, powinna zatem obejmować te przepisy prawne, które były przedmiotem wniosku uprawnionego podmiotu. Jednym słowem, jeżeli sentencja uchwały wychodziłaby poza te granice, oznaczałoby to, że w zakresie nieobjętym wnioskiem uprawnionego podmiotu powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął działalność uchwałodawczą z urzędu, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy p.p.s.a. (podobnie A. Skoczylas glosa do uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02, OSP 2003, z. 3, s. 143–144). Tym samym, aby spełniona została przesłanka z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., czyli przesłanka umożliwiająca podjęcie uchwały abstrakcyjnej, niezbędne jest wskazanie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., że przedmiotem uchwały abstrakcyjnej jest wyjaśnienie konkretnie wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a nie całościowa analiza rozwiązań prawnych przyjętych przez ustawodawcę w danym akcie prawnym, czy też rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, co zgodnie z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a może być przedmiotem uchwały konkretnej. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo uchwała NSA z dnia 16 października 2009 r., I OPS 10/09; postanowienie NSA z dnia 30 października 2007 r., II GPS 1/07; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2014r., II FPS 10/13). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej nie jest zatem możliwe w przypadku pytania dotyczącego przepisu prawnego, który nie tylko nie wymaga wyjaśnienia z uwagi na swoją treść, ale nadto stosowanie tego przepisu nie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazywano już wcześniej w żadnym z powołanych w uzasadnieniu wniosku orzeczeń sądów administracyjnych przepis art. 11a specustawy nie był ani przedmiotem wątpliwości, ani przedmiotem wykładni i nie wywołał tym samym rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi – z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa, dla dróg powiatowych – zarząd powiatu, a dla dróg gminnych – odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pytanie zawarte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a nie spełnia ustawowej przesłanki określonej w tym przepisie. Stąd tak sformułowany wniosek musi skutkować odmową podjęcia uchwały na podstawie art. 267 p.p.s.a.