Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2791/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, art. 104, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7a, 8, 11, 77 ˇ 1, 80, 107 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1776/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...],[...],[...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1776/14 oddalił skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r.: nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. P. kwotę 720,00 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta K. przyznał M. P. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] świadczenie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie [...] zł na czerwiec 2014 r. Decyzjami z [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup bielizny, rajstop oraz pokrycie kosztów wykonania kserokopii dokumentacji medycznej i nr [...] odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie opłat za czynsz.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał odpowiednio art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art.17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, art.104, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz.182 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823), § 2 ust. 1 i 3 pkt. 1, 2, 3, § 7 uchwały XCV/1425/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15.01.2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2014r. poz.415).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej stwierdzono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie zakupu żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Ustalono, że dochód strony nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego. Wobec powyższego organ uznał za zasadne przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Organ wyjaśnił, że świadczenie jest współfinansowane z dotacji przekazanej przez Wojewodę M. w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewniania posiłku osobom tego pozbawionym "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020.

Odnośnie do decyzji odmownych organ ustalił ponadto, że wnioskodawczyni jest zarejestrowana w [...] Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Strona nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej. Przedstawiła zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy do [...] maja 2014 r. Orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności okresowo do [...] października 2014 r. ze wskazaniami do zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Dochód wnioskodawczyni w kwietniu 2014 r. wyniósł [...]zł i złożył się na niego dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Organ ustalił, że strona użytkuje dwupokojowe mieszkanie spółdzielczo - własnościowe. Nie reguluje należności za prąd i gaz. W tym zakresie otrzymuje wsparcie ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Organ ustalił, że dochód skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących, o którym mowa w art. 8 ust 1 pkt 1 u.p.s. Z tego względu wnioskodawczyni objęta jest stałą pomocą ze środków publicznych od wielu lat. Organ podkreślił, że odrębnymi decyzjami przyznał skarżącej następującą pomoc: w formie zasiłku zakup żywności w wys. [...] zł - termin realizacji VI 2014 r., zakup leków w wys. [...] zł - termin realizacji VI 2014 r., zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną w wys. [...] zł z terminem realizacji w VI 2014 r. oraz zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat za gaz [...] zł - termin realizacji VI 2014 r., zasiłek celowy na zakup biletu MPK [...] zł - termin realizacji VI 2014 r. oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł przyznany na okres 1 - 30 czerwca 2014 r. Ponadto strona decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ma przyznany zasiłek okresowy od 1 kwietnia 2014r. do 31 maja 2014 r. w kwocie [...] zł. Ponadto decyzjami z dnia [...] kwietnia 2014 r. strona ma przyznany zasiłek celowy na dofinansowanie opłat za gaz w wysokości [...] zł - termin realizacji maj 2014 r. oraz zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł - termin realizacji maj 2014 r.

Odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń organ wyjaśnił, że strona rości sobie prawo do pozostawania na wyłącznym utrzymaniu MOPS i oczekuje zaspokajania wszystkich niezbędnych potrzeb ze środków publicznych. Przerzucenie zaś obowiązku ponoszenia przez MOPS wszystkich wydatków nie znajduje uzasadnienia w ustawie o pomocy społecznej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb strony jak również udzielić świadczeń w oczekiwanej wysokości, gdyż dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. W wyniku pauperyzacji społeczeństwa do Ośrodka Pomocy Społecznej wpływa większa liczba wniosków, a przy ograniczonych możliwościach finansowych, MOPS musi mieć na uwadze cel i wysokość przyznawanych zasiłków, tak aby zaspokoić potrzeby jak największej liczby potrzebujących. Strona nie może oczekiwać, że wszystkie problemy finansowe, z jakimi się boryka, zostaną rozwiązane przez pomoc społeczną.

Organ wyjaśnił także, że wezwano stronę do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym Zespołu Pracy Socjalnej w terminie do [...] czerwca 2014 r. celem omówienie współpracy zmierzającej do rozwiązania trudnej sytuacji wnioskodawczyni.

M. P. wniosła od powyższych decyzji odwołania. Podniosła, że koszty utrzymania stale wzrastają, natomiast zasiłki z pomocy społecznej pozostają bez zmian od lat. Ponadto strona opisała swoją trudną sytuację bytową i zdrowotną. Przede wszystkim skarżąca podniosła, że ma stare wyposażenie i umeblowanie w domu, w którym mieszka. Zadeklarowała chęć podjęcia zatrudnienia, dlatego też od dłuższego czasu składa podania do GUP o stosowny kurs, który umożliwi jej powrót na rynek pracy. Wskazała, że leczy się na wiele przewlekłych chorób (m. in. przewlekłe schorzenie dermatologiczne wymagające drogich preparatów dla alergików) oraz posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności narządu ruchu. W jej ocenie, osoba bezrobotna nie z własnej winy powinna otrzymać pomoc finansową w takiej wysokości, aby pokryć konieczne wydatki. Wniosła o uwzględnienie jej sytuacji życiowej i przyznanie zasiłku w kwocie umożliwiającej przeżycie w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz przyznanie zasiłków koniecznych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r.: nr [...]; nr [...] i nr [...] - utrzymało decyzje organu pierwszej instancji w mocy. Organ podzielił stanowisko Prezydenta Miasta K., że strona nie może liczyć wyłącznie na pomoc państwa w zaspokajaniu jej podstawowych potrzeb, lecz powinna poczynić starania w celu poprawy swojej sytuacji. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie zapewnić stronie wszystkich potrzeb, jak również udzielić świadczeń w oczekiwanej wysokości, gdyż dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Dodatkowo organ ustalił, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 listopada 2013 r. udzielono stronie pomocy finansowej na łączną kwotę [...]zł. Kolegium podkreśliło, że art. 3 u.p.s. nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Przeciwna interpretacja byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. - zasadą pomocniczości. Kierując się uznaniem administracyjnym Kolegium wskazało, że bierze pod uwagę hierarchię zgłaszanych potrzeb oraz zakres przyznanych już osobie świadczeń na niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać tylko te, które w danej sytuacji są najistotniejsze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po 995/12).

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a tym samym odmowa przyznania świadczenia jest uzasadniona. Organ pierwszej instancji powołał się bowiem w uzasadnieniu decyzji na konieczność współpracy strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Pracownik socjalny ma obowiązek określenia zakresu i formy współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast strona ma obowiązek współdziałania w nakazanym zakresie i formie pod rygorem odmowy przyznania świadczeń. Zatem ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące stanu faktycznego sprawy są prawidłowe. Strona nie podejmuje żadnych działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej i zdrowotnej. Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie Kolegium uznało za prawidłowe, tj. okoliczność, że strona ma możliwości we własnym zakresie poprawy własnej sytuacji życiowej. Strona mieszka w dużym mieście, w którym jest wiele ofert pracy, jest właścicielem mieszkania, które może także przynosić dochody. Ponadto jak wskazano powyżej strona jest objęta pomocą społeczną. Ośrodek pomocy społecznej nie ma możliwości zaspokoić wszelkich żądań strony z uwagi na ograniczone możliwości finansowe.

M. P. wniosła na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że spełnia wszystkie warunki do przyznania pomocy i nie odmówiła nigdy przyjęcia ofert pracy. Wskazała na swoją bardzo trudną sytuację zdrowotną i życiową spowodowaną bezrobociem. Pomimo poszukiwania pracy nie udało jej się znaleźć żadnych ofert pracy. Podała także, że podejmuje szereg działań zmierzających do poprawy jej sytuacji zdrowotnej i życiowej. Opisała także swoją trudną sytuację życiową. Wobec powyższego uważa, że współpracuje z pracownikami pomocy społecznej w rozwiązywaniu tej sytuacji i dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

W trakcie rozprawy ustanowiony w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji. W odniesieniu do decyzji dotyczącej przyznania zasiłku na żywność w kwocie [...] zł podniósł, że organy nie wypowiedziały się dlaczego właśnie taką kwotę przyznały. Skarżąca nie zgadza się z wysokością tej kwoty, a obowiązkiem organu drugiej instancji było wyjaśnienie tej kwestii. W odniesieniu do decyzji odmawiających przyznania zasiłków podniósł, że informacja z urzędu pracy wpłynęła do organu pierwszej instancji po wydaniu decyzji. Motywem odmowy było niepodejmowanie pracy przez skarżącą mimo składanych jej ofert. Skarżąca w odwołaniu nie zgodziła się z takim uzasadnieniem podnosząc, że nie podjęła pracy, ponieważ nie spełnia warunków stawianych przez pracodawców. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii. Zdaniem pełnomocnika wszystkie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1776/14 w pkt 1 oddalił skargi M. P., a w pkt 2 przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Sąd uznał, że zaskarżone decyzje są prawidłowe i uwzględniają wszystkie okoliczności sprawy, a Kolegium prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji wydając przedmiotowe decyzje nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie można zapominać, że przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku.

W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie wymogi wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego zostały zachowane. Organ pierwszej instancji przyznając skarżącej zasiłek celowy w wysokości [...] zł na czerwiec 2014 r. przeprowadził wywiad środowiskowy ustalając, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zapewnić żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Ustalenia odnośnie do dochodu strony są prawidłowe. Stanowisko to trafnie w ocenie Sądu podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazując, że kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej jest w sytuacji skarżącej spełnione. Dochód wynoszący [...] zł nie przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego [...] zł. Drugą przesłanką uprawniającą do świadczeń jest zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 u.p.s. Niektóre z tych okoliczności dotyczą skarżącej i właśnie w związku z jej trudną sytuacją materialną i zdrowotną, została skarżącej wielokrotnie przyznana odrębnymi decyzjami pomoc mająca na celu zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych w formie zasiłku celowego. Wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez stronę potrzeby. Organ odwoławczy wskazał też, że skarżąca objęta jest regularnym wsparciem finansowym ze strony MOPS w K. od wielu lat, szczegółowo opisując przyznane świadczenia i ich wysokość oraz, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie zapewnić skarżącej wszystkich potrzeb, jak również udzielić świadczeń w oczekiwanej wysokości, gdyż dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Pomoc w formie zasiłku celowego, który skarżąca otrzymuje w każdym miesiącu, wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd zaznaczył, że skarżąca musi liczyć się z tym, że nie jest jedyną osobą borykającą się z trudnościami życiowymi, a organ pomocy społecznej nie jest instytucją, która może spełnić wszystkie wymagania potrzebujących. Sąd ponownie przypomniał, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi, a wręcz przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (wyrok Wojewódzkiego Sądu w Olsztynie z 2015-01-20, sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Sąd wskazał, że stanowisko powyższe wielokrotnie wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w pełni podzielane, co oznacza, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, a wbrew podniesionym zarzutom organy w sposób wystarczający i spełniający wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły i wyjaśniły podstawy prawne decyzji przytoczeniem przepisów prawa. Jeśli bowiem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa.

Odnośnie do decyzji odmownych Sąd zgodził się z organem administracyjnym, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać może być przyznana pomoc społeczna. Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżąca regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Sąd podkreślił, że skarżąca nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie potrzeby w pełnym zakresie w sposób ciągły.

W ocenie Sądu, ustalenia organów administracyjnych obu instancji dotyczące stanu faktycznego sprawy są prawidłowe. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że strona nie podejmuje żadnych działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej i zdrowotnej. Nie mogła przy tym przynieść zamierzonego skutku podniesiona argumentacja wskazująca na to, że informacja z urzędu pracy wpłynęła do organu pierwszej instancji po wydaniu decyzji. Motywem odmowy było niepodejmowanie pracy przez skarżącą mimo składanych jej ofert. Trafnie w tym zakresie, w ocenie Sądu, Kolegium odwołało się do art. 2 ust. 1 u.p.s., przepis ten bowiem wyraźnie zwraca uwagę na konieczność zbadania przez organ, czy i na ile wnioskujący o przyznanie pomocy jest w stanie sprostać swojej trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne możliwości i uprawnienia. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca ma możliwości we własnym zakresie poprawy własnej sytuacji życiowej. Strona mieszka w dużym mieście, w którym jest wiele ofert pracy, jest właścicielem mieszkania, które może także przynosić dochody. Ponadto jak wskazano powyżej strona jest objęta pomocą społeczną. Organ pierwszej instancji przyznając pomoc uwzględnia niezbędne potrzeby strony. Natomiast ośrodek pomocy społecznej nie ma możliwości zaspokoić wszelkich żądań strony z uwagi na ograniczone możliwości finansowe. Sąd uznał, że również odnośnie do decyzji odmownych, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

M. P., działająca przez adwokata A. P., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części dotyczącej oddalającej skargi. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie zostały podjęte wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. został zebrany, dopuszczony i w sposób wyczerpujący rozpatrzony cały materiał dowodowy i na tej podstawie dokonana została prawidłowa ocena relewantnych okoliczności faktycznych co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji oraz że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób budzący zaufanie do organów państwa, w tym że organ wyjaśnił odpowiednio zasadność przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję.

Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 1 i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jedynym konkretnym powodem, dla którego odmówiono skarżącej przyznania zasiłków celowych była okoliczność, że nie podejmuje ona żadnych działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej i zdrowotnej. Tymczasem wniosek ten nie znajduje poparcia w znajdującym się w aktach materiale dowodowym. Nieprawidłowe zatem pozostaje ustalenie Sądu, że skarżąca ma możliwość sprostania we własnym zakresie trudnej sytuacji życiowej. Sam fakt istnienia wielu ofert pracy w K. nie ułatwia skarżącej podjęcia pracy, skoro nie spełnia wymagań pracodawców. Ponadto organ nie wyjaśnił w żaden sposób podstawy wyliczenia wysokości przyznanej kwoty ([...]zł dziennie), co podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 ww ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w zakreślonych granicach jest niezasadna.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zmierza do wykazania, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i naruszono zasady postępowania dowodowego oraz koncentruje się na wykazywaniu braku dostatecznego uzasadnienia decyzji zarówno przyznającej pomoc, tyle że w mniejszym niż wnioskowany zakresie, jak i decyzji odmownej. Zarzuca zatem nieprzedstawienie motywów, jakimi kierowały się organy administracyjne podejmując decyzje i zaaprobowanie tego stanu przez Sąd Wojewódzki.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy na wstępie zaznaczyć, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 P.p.s.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Jeszcze raz zatem powtórzyć należy, że wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 LEX nr 594935, wyrok NSA z 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym nie można stwierdzić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania odnośnie do decyzji przyznającej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie [...] zł na czerwiec 2014 r. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z podstawą wyliczenia wysokości przyznanej kwoty, którą skarżąca kasacyjnie przedstawia jako [...]zł na dzień. Organy administracyjne wskazały, że wysokość przyznanego świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez stronę potrzeby. Nie bez znaczenia jest także fakt, że skarżąca jest objęta od wielu lat regularną pomocą pochodzącą ze środków publicznych. Ponadto organy wyjaśniły, że dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że brak szczegółowego wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości przyznanej kwoty w ramach pomocy społecznej uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadne uznać należało także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania odnośnie do decyzji odmownych. Skarga kasacyjna w tym zakresie precyzuje, że stanowisko organów administracyjnych co do tego, że skarżąca nie podejmuje działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. I dalej precyzuje, że organ ponadto nie rozpatrzył znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wskazujących, że skarżąca podejmuje działania zmierzające do zatrudnienia. Autorka skargi kasacyjnej na poparcie zarzutu wskazuje dokumenty, których ocena została pominięta przez organy administracyjne i Sąd Wojewódzki, tj. pozytywną opinię z Wydziału Architektury i Urbanistyki z 2011 r. w sprawie wykonywania przez skarżącą prac społecznie użytecznych, z [...] Urzędu Pracy pismo potwierdzające odbyte przez skarżącą kursy księgowe w latach 1997 – 2004 i kurs kosztorysant budowlany z 2010 r. oraz pismo z [...] maja 2014 r. w sprawie ofert pracy wskazujące, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z powodu odmowy przez pracodawców, a nie z powodu rezygnacji przez nią. Nie można zgodzić się z tak uzasadnionym zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że część powołanych dokumentów dotyczy okresu odległego od badanego (nawet sprzed dwudziestu lat), co oznacza, że nie może stanowić dowodu na aktualną aktywność zawodową skarżącej i aktualne podejmowanie działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej. Co do ostatniego pisma zaś, ani organ ani Sąd pierwszej instancji nie zaprzeczyły, że strona poszukuje pracy, tyle że oceniły podejmowane działania jako nieefektywne, nie zmierzające do poprawy sytuacji życiowej. Trudno odmówić słuszności temu stanowisku, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę zdobyte przez skarżącą kwalifikacje zawodowe, potwierdzone dokumentami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki dokonał oceny takich okoliczności jak to, że skarżąca żyje w dużym mieście, gdzie jest dużo ofert pracy, czy że jest właścicielem mieszkania, które może przynosić dochody, jako istniejące możliwości, które skarżąca może wykorzystać aby sprostać swej sytuacji życiowej. Ocena ta jest logiczna i znajduje poparcie w doświadczeniu życiowym. Z akt sprawy wynika zatem, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wykazały i wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy w sposób przewidziany przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.