Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1440/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 175 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 1, art. 25 ust. 2, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tworóg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 586/08 w sprawie ze skargi Gminy Tworóg na rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie minimalnych stawek czynszu za wynajem i dzierżawę nieruchomości stanowiących własność gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 14 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/GI 586/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Tworóg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie minimalnych stawek czynszu za wynajem i dzierżawę nieruchomości stanowiących własność gminy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że uchwałą nr XXII/210/2008 podjętą w dniu 25 lutego 2008 r. na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy Twaróg ustaliła minimalne stawki miesięcznego czynszu wynajmowania i wydzierżawiania gminnych lokali użytkowych, budynków oraz pomieszczeń (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3) oraz postanowiono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 5).

Odpis uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu 8 marca 2008 r., zaś w dniu 21 marca 2008 r. powiadomiono Radę Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu.

Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda wskazał, że w zakresie upoważnienia rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego co do zasad zarządu mieniem gminnym, nie mieści się kompetencja ustalenia stawek czynszu z tytułu najmu bądź dzierżawy. Gospodarowanie mieniem komunalnym należy bowiem do zadań organu wykonawczego, o czym przesądzają także przepisy art. 25 i art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jednocześnie organ nadzoru wskazał na dopuszczalność określenia przez radę gminy zasad ustalania czynszu w formie aktu wewnętrznego.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Twaróg w oparciu o uchwałę Rady Gminy z dnia 21 kwietnia 2008 r., wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 2 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem gminy, podjęta uchwała dotyczy stawek minimalnych czynszu, nakazując ich stosowanie wójtowi gminy w sprawach indywidualnych, co oznacza, iż określono zasady ustalania przez organ wykonawczy czynszu, eliminując dowolność tych stawek. Stąd też kwestionowana uchwała mieściła się w zakresie ustalenia zasad zarządu mieniem gminnym, należącym do kompetencji rady gminy. W ocenie skarżącej, brak zaś podstaw do uregulowania tej kwestii w formie aktu wewnętrznego, co narusza interes obywateli dotyczący jawnych zasad określania czynszu oraz godzi w konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gmin. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, bowiem ustalenie minimalnej stawki czynszu nie może być traktowane jako zasada gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Nadto, wniosek taki wypływa z domniemania racjonalności prawodawcy i wykładni systemowej prawa. W przepisach prawa materialnego można bowiem znaleźć wiele norm kompetencyjnych zawierających upoważnienie dla organów stanowiących do ustalania stawek cen i opłat (np. art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 8 ust. 1 ustawy o cenach). Tymczasem w niniejszej sprawie brak wyraźnej delegacji ustawowej w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru trafnie wskazał iż kwestionowana uchwała nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady zarządu mieniem gminnym", o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Już z treści aktu organu gminy wynika, że jego podstawą materialnoprawną nie mógł być też przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ tej ustawy. Wszak w § 2 uchwały jednoznacznie wskazano, że zasady wydzierżawiania lub najmu lokali użytkowych, garaży oraz budynków gospodarczych określa uchwała nr VI/56/2003 Rady Gminy Tworóg z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Śl. z 2003 r. Nr 44, poz. 1268). Ustalenie minimalnej stawki czynszu najmu lub dzierżawy w niniejszej sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego jako powołanego do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. Uprawnienie rady gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy nie wynika też z treści art. 18 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, iż z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ tej ustawy, do kompetencji organu stanowiącego należy wyłącznie określenie zasad wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, lub na czas nieoznaczony o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Sąd podniósł, że przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie nawiązuje do przedziału czasowego umów, wymienionych w tym przepisie, podczas gdy jedynie wówczas organ stanowiący władny jest ustalić zasady wynajmowania lub dzierżawy nieruchomości. Analizując treść uchwały i powołane podstawy prawne należy też dojść do wniosku, iż Rada Gminy Tworóg błędnie oddzieliła pojęcie "zasady wynajmowania lub dzierżawy" z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ powołanej ustawy - od określenia "zasady zarządu mieniem gminnym", użytym w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Tymczasem pierwsze pojęcie mieści się w zakresie zasad zarządu mieniem gminnym, które obejmują także zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych.

Nadto, gdyby podzielić stanowisko Gminy, iż określenie minimalnych stawek czynszu najmu lub dzierżawy, należy do zasad zarządu mieniem gminnym, należało dojść do wniosku, iż organ stanowiący w formie aktu prawa miejscowego władny byłby do regulacji np. minimalnej ceny zbycia nieruchomości gminnej, bądź maksymalnych stawek czynszu.

Wbrew zarzutom skargi, tego rodzaju akt nie służy też ochronie interesów potencjalnych najemców bądź dzierżawców. Wręcz przeciwnie, niemożność odstąpienia od minimalnych stawek wynikających z aktu prawa miejscowego mogłoby doprowadzić do sytuacji, iż część mienia gminnego pozostałoby niewykorzystana. Zauważyć też należy, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), że to organ wykonawczy gminy podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę powyżej 3 miesięcy, zaś w wykazie tym określa się obligatoryjnie m.in. wysokość opłat z tego tytułu (art. 35 ust. 2 pkt 8 tej ustawy). Ustawa o gospodarce nieruchomościami gwarantuje zatem jawność gospodarowania mieniem gminnym.

Wreszcie, trafnie wskazał organ nadzoru, iż z mocy art. 25 ust. 1 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje w tym wypadku wójt. Gospodarowanie zasobem polega zaś m.in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomość udostępnione z zasobu oraz wydzierżawianiu i wynajmowaniu nieruchomości (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a tej ustawy). Zdaniem sądu administracyjnego, czynności te nie polegają jedynie na matematycznym wyliczeniu takich należności.

Sąd pierwszej instancji przywołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07 (Lex nr 398905), zgodnie z którym bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ustawodawca nie zdefiniował też pojęcia "zasady gospodarowania mieniem". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich (pro foro extermo) wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Zdaniem Sądu I instancji określenie minimalnych stawek czynszu najmu i dzierżawy w drodze aktu prawa miejscowego należy uznać za niedopuszczalne, jako że nie mieści się w pojęciu zasad wynajmowania i dzierżawy, do stanowienia których rada gminy władna jest jedynie w przypadkach umów, zawieranych na okresy, wymienione taksatywnie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenie minimalnych stawek z tego tytułu w formie wiążącej strony umowy, wkracza bowiem w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminnym. Funkcje kontrolne organu stanowiącego nie mogą być w takim przypadku realizowane w formie aktu prawa miejscowego, lecz jedynie w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego, który nie rodzi skutków wobec osób trzecich.

Stanowisko organu nadzoru nie godzi przy tym w konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gmin. Spór dotyczy bowiem jedynie kwestii kompetencji organów gminy, których akty podlegają nadzorowi Wojewody.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina Tworóg, reprezentowana przez radcę prawnego A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/GI 586/08 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 i art. 4O ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez co Rada Gminy Tworóg pozbawiona została możliwości ustalania zasad zarządu mieniem gminnym w postaci stosowania na terenie gminy minimalnych stawek czynszu, a co nie wynika z przepisów prawnych (art. 7 konstytucji RP).

2) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, a także przepisów art. 23 ust. 1 pkt 5, art. 25 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z których to przepisów nie wynika uprawnienie do stosowania minimalnych stawek czynszu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej gminy zarzucił sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, iż ustalanie minimalnych stawek czynszu za wynajmowanie i wydzierżawianie gminnych lokali użytkowych, budynków i pomieszczeń nie mieści się w granicach pojęcia zasad zarządu mieniem gminnym, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz nie wynika z art. 18 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącej gminy wyżej opisany pogląd narusza przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Zdaniem Skarżącej powyższy przepis oznacza, że zasadą jest przyznanie do kompetencji rady gminy wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, w tym spraw, gospodarki nieruchomościami (art 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), zaś wyjątkiem przyznania tych spraw wójtowi gminy tylko wtedy jeśli ustawy tak stanowią. Odwoływanie się zatem w zaskarżonym wyroku do przepisów art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie usprawiedliwia twierdzenia by rada gminy w świetle przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym była pozbawiona możliwości ustalania minimalnych stawek czynszu najmu lub dzierżawy nieruchomości, tj. budynków, lokali i pomieszczeń gminnych, których prawo własności należy do gminy. Z treści przepisów art. 25 ust. 2 i art. 23 ust. pkt 5 i 7 wyraźnie nie wynika, by do kompetencji wójta gminy należało ustalanie stawek czynszu w powyższym zakresie.

Ustalania stawek czynszu za mienie gminy nie wynika także z przepisu art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym to przepisie do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, a nie ustalanie stawek czynszu za to mienie. Żaden z wymienionych wyżej przepisów nie upoważnia wyraźnie wójta gminy do ustalania stawek czynszu, co z braku uregulowań prawnych na ten temat daje wyłącznie radzie gminy prawo do ustalania stawek czynszu w oparciu miedzy innymi o przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 stanowi, że na podstawie wyłącznie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminnym.

Skoro, jak to wykazano wyżej, wyłącznie do rady gminy należy ustalanie stawek czynszu za najem i dzierżawę mienia gminnego, gdyż brak jest wyraźnego usprawiedliwienia ustawowego, by ustalenie tak ważnej dla społeczności gminnej sprawy jak wysokość stawek należało do wójta gminy, to rada gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (podstawa prawna uchwały Rady Gminy Tworóg z dnia 25 lutego 2008 roku Nr XXD/210/2008) była organem władnym do określenia minimalnych stawek czynszu za wynajmowanie i wydzierżawianie gminnych lokali użytkowych, budynków oraz pomieszczeń, tym bardziej, że żaden przepis jej tego nie zabraniał.

Skoro zaś żaden przepis prawa nie zabraniał radzie gminy podjęcia powyższej uchwały, uchwała ta nie została podjęta sprzecznie z prawem. Wobec tego, że uchwała Rady Gminy nie była sprzeczna z prawem nie było podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem orzeczenie sądu jako wykraczające poza granice zakreślone przepisem art. 7 Konstytucji RP, jako władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP) narusza przepis powołany wyżej, tj. art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w wyniku błędnej wykładni art. 18 ust. 1 tej ustawy.

Skoro pojęcie "zasady gospodarowania mieniem" w świetle poglądu WSA w Gliwicach nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, własna interpretacja tego pojęcia wykracza poza granice prawa przyjęte przez cytowany art. 7 Konstytucji RP, a zatem nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tym bardziej, że użycie tego pojęcia w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustawy o samorządzie gminnym nie wyklucza możliwości ustalania stawek minimalnych czynszu przez radę gminy. Wbrew poglądom WSA w Gliwicach, żaden przepis prawny nie nakazuje radzie gminy ustalania zasad wynajmowania i wydzierżawiania na czas dłuższy niż trzy lata, w jednym akcie prawnym. Zdaniem skarżącej, aktów tych może być więcej niż jeden i mogą pochodzić z różnych podstaw prawnych, tj. na przykład z art. 40 ust. 2 lub art. 18 ust. 2 pkt 9, w czym także nie przeszkadza żaden przepis prawny. Skoro zaś w uchwale Rady Gminy Tworóg z dnia 25 lutego 2008 r. Nr XXH/210/2008, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zastosowano przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym odwoływanie się do tego przepisu w zaskarżonym wyroku nie powinno mieć miejsca. Przepis ten ma tylko to znaczenie w przedmiotowej sprawie, że stanowi, iż ustalanie dzierżawy i wynajmu nieruchomości gruntowych ustawodawca uznał za sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu, a zatem pozbawił możliwości ustalania stawek czynszu przez wójta gminy, jako w zasadzie zarządcy mienia gminnego, w którego zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie mieści się możliwość ustalania zasad wydzierżawiania i wynajmowania, do których zalicza się także ustalanie stawek minimalnych. Skarżąca podnosi, iż wbrew stanowisku WSA w Gliwicach, uchwała Rady Gminy nie nawiązuje w podstawie prawnej do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym a zatem nie musi nawiązywać do przedziału czasowego umów wymienionych w tym przepisie. Uchwała Rady Gminy wprowadzając minimalne stawki czynszu przedmiotów nieobjętych ustala dla wójta gminy bezterminowe zasady "zarządu mieniem gminnym", o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonej między innymi w najem lub dzierżawę (art. 35 ust. 2 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie upoważnia wójta gminy do ustalania stawek czynszowych, które to zadanie jak wykazano wyżej nie mieści się w granicach wykonywania zwykłego zarządu. Ustalenie minimalnych stawek czynszowych zdaniem skarżącego mieści się w granicach pojęcia określenia "zasady zarządu mieniem gminnym", które wyłącznie na podstawie ustawy o przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 1 tej ustawy może wprowadzić rada gminy mając na celu osiąganie dochodów budżetowych, których źródeł w warunkach gminy wiejskiej nie może osiągnąć, które są konieczne do wykonania innych zadań gminy (np. utrzymanie dróg gminnych, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, dodatki mieszkaniowe, służba zdrowia, oświata itp.) gdyż dotacje państwa i dochody z podatków nie są wystarczające. Tak więc przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym został niewłaściwe zastosowany w niniejszej sprawie skoro nie było podstawą prawną uchwały Rady Gminy objętej rozstrzygnięciem nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewoda wskazał, że przedstawiona przez Gminę Tworóg argumentacja nie przekonuje o możliwości stwierdzenia naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, jak i nie przekonuje o błędnym zastosowaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kompetencję rady gminy do ustalania stawek czynszu raz wywodzi z art. 18 ust I ustawy o samorządzie gminnym, innym razem natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. W ocenie organu nadzoru żadna z powyższych norm kompetencyjnych nie upoważnia rady gminy do ustalania wysokości stawek czynszu za wynajem lub dzierżawę. Zważyć należy, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy. W tym kontekście nie można pomijać, że ustawa o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie przyjmuje jako zasadę, że organem właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest wójt. Od zasady tej istnieją wprawdzie wyjątki, ale dotyczą one kwestii opisanych wyraźnie w ustawie. W katalogu spraw, w których kompetencje stanowiące zachowuje rada gminy, nie mieści się ustalanie stawek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też na uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia, co zapewnia skuteczność tego środka zaskarżenia, a czemu służy przewidziany w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski co do jej sporządzenia.

Ponieważ w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do rozpoznania zarzutów kasacyjnych. Dotyczą one naruszenia prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5, art. 25 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię.

Organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, obowiązane są - w myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeń prawa nie może zaś usprawiedliwiać teza, iż samodzielność samorządu terytorialnego uprawnia do działania bez jakichkolwiek ograniczeń i do wykraczania poza zakres uregulowań prawnych.

W świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności Kodeksu cywilnego, umowa najmu lokalu użytkowego jest umową prawa cywilnego, zaś czynsz najmu należy do istotnych elementów tej umowy, które to elementy strony ustalają w jej treści.

Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1990 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543).

Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o możliwości wydawania przez gminę aktów prawa miejscowego dotyczących zasad zarządu mieniem gminy nie oznacza, jednakże rada gminy może określać minimalne stawki czynszu co do konkretnych nieruchomości. Pod pojęciem "zasady zarządu mieniem gminy" rozumieć należy ogólne reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji rada gminy zrealizowała to uprawnienie w powołanej przez siebie uchwale z 27 marca 2003 r. Argumentacje tę odnieść należy również do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, który daje uprawnienie radzie gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących m.in. wydzierżawienia i wynajmowania nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przekazanie pewnych spraw do kompetencji gminy jest wyjątkiem i nie może prowadzić do rozstrzygania przez radę gminy w formie uchwał wszystkich spraw ważnych dla gospodarki gminy. Wprawdzie, jak podnosi skarżący, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zasady gospodarowania mieniem" ale jak powiedziano wcześniej, są to pewne ogólne reguły określające na mocy przepisu sposób postępowania i nieskonkretyzowane w sposób wykluczający swobodę indywidualnych podmiotów przy określaniu treści umów cywilnych.

Uprawnienie rady gminy do ustalania stawek czynszu najmu mienia komunalnego nie wynika również z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Artykuł 25 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Art. 25 ust. 2 ustawy nawiązując do czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy uszczegóławia poprzez zwrot "polega w szczególności na wykonywaniu czynności" zakres kompetencji podmiotów wskazanych w ust. 1 art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami Przepis ten wbrew stanowisku skarżącej nie deroguje zapisów art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, który kompetencje rady gminy ogranicza do określenia zasad gospodarowania mieniem gminnym.

Mając wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.