Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2003/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.1 pkt 1 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech – Kłak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1669/14 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od H. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2014 r. Prezydent [...], na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), zobowiązał H. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w J. do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne [...] do poprzedniego stanu poprzez usunięcie [...] przy lokalu [...] (tj. [...]) w przeciągu pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w J., po którego rozpoznaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organy stwierdziły, że Spółka przeprowadziła prace budowlane przy zabytku z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dokonali [...] bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Opisany budynek znajduje się na obszarze [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Konserwatora [...] z [...] r. Minister podkreślił, że ochrona konserwatorska budynku stanowiącego obiekt współtworzący zabytkowy układ urbanistyczny nie jest równoznaczna z ochroną obiektu stanowiącego element zespołu budowlanego czy też budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, a zatem nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek przekształceń, o ile działanie takie nie wpływa znacząco negatywnie na wartości układu urbanistycznego. W przypadku stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia konserwatorskiego konieczne jest dokonanie oceny wpływu tych prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lub odstąpienie od jego wydania. Organy konserwatorskie stwierdziły, że [...] wpływa negatywnie na wygląd zabudowy [...], a tym samym na zabytkowy [...]. Wskazały, że harmonijne, reprezentacyjne wnętrze urbanistyczne [...] (stanowiącego część zabytkowego układu urbanistycznego) wyznaczają [...] budynki z [...]. Zastosowanie [...] w jednym z tych budynków, zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego. Zwrócono też uwagę na wprowadzoną zmianę pierwotnej funkcji [...].

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Ochronie prawnej związanej z wpisem obszarowym podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, aczkolwiek zakres ochrony obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków różni się od zakresu ochrony zabytków objętych takim wpisem. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku oraz takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie bezsporne jest, iż budynek przy ul. [...] znajduje się w przestrzeni układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora [...]. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w skład którego wchodzi przedmiotowy budynek oznacza zatem, że również on objęty jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie układu urbanistycznego. Sąd wskazał, że konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (art. 3 pkt 12 ustawy) powoduje zaś konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przedmiotem decyzji wydawanej przez konserwatora na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej - układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzić mógłby do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i nie ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z Prawem budowlanym lub jego rozbiórkę, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu.

Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a ponadto Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu błędów proceduralnych, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez H. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w J. zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżących podniesionych w skardze, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się pełnej kontroli kasacyjnej; art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy brał było podstaw materialnych do jej wydania, gdyż obiekt, w którym prowadzi działalność Skarżąca nie jest objęty ochroną na mocy wpisu do rejestru zabytków; art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przejawiające się tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w art. 145 § 2 p.p.s.a. i odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona przez organ administracji z kwalifikowanymi naruszeniami przepisów, tj. art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji Ministra do [...], który nie jest stroną postępowania, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U.z 2015 r., poz. 1892 ze zm.) poprzez skierowanie decyzji Ministra do osób fizycznych nie będących stronami postępowania zamiast do zarządu wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości [...], co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez dokonanie przez WSA niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej polegające na niestwierdzeniu przez WSA naruszeń prawa w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, uniemożliwiając stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia dowodów, co wyczerpuje przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przejawiające się tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. i odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana przez organ administracji z mającymi wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nieuwzględniającego słusznego interesu stron i braku uzasadnienia zajętego stanowiska; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o sentencji nieodpowiadającej prawu, ponadto nieokreślonej i niejednoznacznej, z której nie wynika jaka jest treść obowiązku jej adresatów; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oraz nakazującej usunięcie zabudowy, pomimo tego, że jest ona zgodna z przedmiotowym miejscowym planem, którego treść została uzgodniona z organem konserwatorskim w toku procedury planistycznej; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia naruszającego zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, która najpierw uzgodniła projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], dopuszczający [...], a następnie zakazała tego typu działań; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania Skarżącej dotyczących zaniechania wszechstronnej analizy sprawy i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji opartej na niekompletnych ustaleniach faktycznych; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia różnicującego sytuację podmiotów dokonujących przekształceń w obszarze chronionym [...]; art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niepełną i nierzetelną kontrolę działania organów administracji publicznej polegającą na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 3 i 12 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że na mocy decyzji [...] ochronie wpisem do rejestru zabytków podlega indywidualny obiekt (kamienica przy ul. [...]) a nie założenie urbanistyczne i wskutek tego uznanie za prawidłową zastosowanej przez organy administracji sankcji, nieuwzględniającej odmienności w zakresie ochrony układu urbanistycznego i budynku indywidualnie wpisanego do rejestru; art. 45 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prace w obiekcie, jakim jest kamienica położona przy ul. [...] wymagały pozwolenia konserwatorskiego, w sytuacji gdy jednoznacznie w sentencji decyzji [...] nie wskazano tego obiektu jako objętego ochroną.

Z powołanych względów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 2 i 12 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. [...] znajdują się od strony [...] objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji [...] o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...]. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ulica [...] została wpisana na podstawie decyzji z tej samej daty jako założenie urbanistyczne do rejestru zabytków pod nr [...] ze względu na wartość zabytkową i historyczną. Nie można więc podzielić zarzutu, że budynek przy ul. [...] nie jest objęty ochroną konserwatorską. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, np. budynki. W razie wpisania budynku będącego elementem układu urbanistycznego dodatkowo do rejestru zabytków przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Wpisanie do rejestru zabytków układów urbanistycznych [...] oznacza, że również budynek przy ul. [...] jest objęty ochroną wynikającą z wpisania układu urbanistycznego. Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy prowadzenie m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a według art. 36 ust. 1 pkt 11 takiego pozwolenia wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie kwestionuje, że dokonała zabudowy [...] bez pozwolenia konserwatorskiego. Na tej podstawie organ konserwatorski miał obowiązek zastosować jedną z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwego wyboru sankcji z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającej na nakazaniu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Konserwator jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że wykonane roboty ingerują w układ urbanistyczny, a inne działania doprowadziły do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] r. zawierające zalecenia konserwatorskie [...]. Pismo to wprawdzie zostało wydane w stosunku do innych inwestorów, jednak dotyczy analogicznej sytuacji w tym samym budynku. Z zaleceń konserwatorskich wynika, że [...]. Z materiału dowodowego zebranego aktach sprawy, w tym protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej wynika, że wykonane prace są sprzeczne z powyższymi zaleceniami. [...] wpływa negatywnie na wygląd zabudowy [...], a tym samym na zabytkowy [...] założenia urbanistycznego. [...]. Ingerencja w zabytek jest tego rodzaju, iż konieczne jest nakazanie, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie są również trafne podniesione w skardze kasacyjnej liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że obowiązek wskazany w decyzji jest niejednoznaczny i nieokreślony, a sentencja decyzji nie odpowiada prawu. Obowiązek nałożony na Skarżącą został w decyzji precyzyjnie określony, jest jasny i jednoznaczny. Tak szczegółowo określony obowiązek nie jest sprzeczny z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Formułując obowiązek w sposób wskazany w decyzji organ nie przekroczył kompetencji, a art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wyłącza możliwości określenia szczegółowo nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego. Z kolei zarzut dotyczący zgodności wykonanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z [...] ustala się zachowanie istniejącej [...]. Jednocześnie plan dopuszcza remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] września 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie [...] stwierdził, że wykonane prace należy uznać jako [...]. Organ ten dokonał jednak kontroli wykonanych prac pod kątem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do jego kompetencji nie należy natomiast kwestia estetyki oraz [...]. Postanowienia planu oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny wykonanych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy jednym ze sposobów ochrony konserwatorskiej są ustalenia w tym przedmiocie zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy). Projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ustawy). Ustalone w planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają możliwości kontroli wykonanych przy zabytku prac przez organ konserwatorski z punktu widzenia ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków. Dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została oparta na należycie zebranym i ocenionym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów materiale dowodowym. Brak odniesienia się przez Ministra do wszystkich zarzutów odwołania pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a skarżący takiego wpływu nie wykazali. Należycie wyważono interes społeczny i interes strony, dając prymat temu pierwszemu. Zachowanie wyglądu chronionego układu urbanistycznego leży bowiem w interesie społecznym. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Nie można też zgodzić się, aby doszło do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji, tj. zasadą równości. Podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność zaadaptowania innych obiektów na terenie układu urbanistycznego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nie można bowiem wykluczyć, że wykonanie prac przy tych obiektach nastąpiło na podstawie pozwoleń konserwatorskich. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez Ministra na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należy uznać za usprawiedliwione. Wobec powyższego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. jest niezasadny. Organ I instancji powiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. Minister natomiast nie miał takiego obowiązku, ponieważ nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący ponadto nie wykazali, aby brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań prowadził do pozbawienia strony udziału w postępowaniu będący podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzut ten nie został powiązany z możliwością istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co stanowi wymóg wynikający z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zatem przepis ten nie został naruszony.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Minister doręczył decyzję [...] jako organowi I instancji, wskazując go w rozdzielniku decyzji razem ze stronami postępowania. Nie czyni go to jednak stroną w postępowaniu przed Ministrem, a ponadto nie jest on adresatem decyzji (adresatem nałożonego obowiązku). Brak jest podstaw do uznania za zasadne twierdzenie o naruszeniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wprawdzie Minister doręczył decyzję osobom fizycznym, a nie [...], ale nie czyni to z tych osób adresatów obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji. We wskazanych przypadkach nie można uznać, aby decyzja Ministra została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie. Nie zaistniała zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ze wszystkich powyższych względów Sąd I instancji dokonał kontroli działania organów administracji publicznej zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Wyniki kontroli doprowadziły Sąd I instancji do prawidłowej konkluzji o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., dlatego przepis ten nie został naruszony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny z tego powodu, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, ponadto w uzasadnieniu rzeczywiście wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż budynek przy ul. [...] znajduje się w przestrzeni układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Nie można jednak zgodzić się, aby wskazane uchybienie uniemożliwiało kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji ocenił kluczowe zarzuty, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

4