Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 495/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 4 i  par. 5,  art. 119
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. II SA/Wr 495/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Ł. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na nakazie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez Ł. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Oprotestowane skargą rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na skutek oględzin przeprowadzonych w dniu 18 września 2014 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., (dalej – PINB), na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego ,,[...]" w L. stwierdzono, że na działce nr 45 Ł. P. wybudował murowaną altankę o wymiarach zewnętrznych 5,60 m x 4,43 m i wysokości 5,4 m. Zrealizowany obiekt posiada na poziomie parteru taras o wymiarach 5,60 m na 2,0 m, zaś nad nim znajduje się balkon wsparty na czterech drewnianych słupach. Do altany przylega pomieszczenie gospodarcze z dachem jednospadowym o wymiarach zewnętrznych 1,95 m na 1,75 m.

Przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego oględziny doprowadziły do stwierdzenia, ze zrealizowany obiekt koliduje z obowiązującymi regulacjami, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 40) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m ² oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Dodatkowo z art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40) wynika, iż na terenie działki nie może się znajdować altana ani budynek gospodarczy, których powierzchnia zabudowy przekracza 35 m ², a wysokość 5 m przy dachach stromych i 4 przy dachach płaskich.

Stwierdzając, że zrealizowany obiekt budowlany przekracza maksymalne wymiary wynikające z wyżej wskazanych przepisów PINB w O. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano Ł. P. rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni 39,42 m ² wybudowanego na działce nr 45 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego ,,[...]" w L.. Jak wynika z akt administracyjnych wskazana decyzja jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym.

W dniu 5 lutego 2015 r. pracownicy PINB w O. przeprowadzili oględziny na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego ,,[...]", zaś w sporządzonym na tą okoliczność protokole oględzin odnotowano, że nie wykonano nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...]. W dokumencie tym znalazła się także adnotacja, z której wynika, że inwestor nie wykonał rozbiórki ze względu na okres zimowy i planuje przystąpić do prac rozbiórkowych w najbliższym czasie. Wobec stwierdzonego stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego I instancji upomnieniem z dnia [...] r. wezwał zobowiązanego do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku.

W dniu [...] r. PINB w O. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący wykonania decyzji z dnia [...], który zaopatrzono w klauzulę wykonalności. W tym samym dniu wydano także postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 121 § 1, § 4 , § 5 w związku z art. 119 i art. 20 § 1 ust. 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – dalej u.p.e.a.), nałożono na Ł. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30 952,58 zł wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w terminie do dnia 20 sierpnia 2015r., nadto wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i ustalono opłatę za dokonanie czynności egzekucyjnych w kwocie 68 zł.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu 13 sierpnia 2015 r.) zobowiązany poinformował organ o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz o dokonaniu opłaty za czynności egzekucyjne. W aktach administracyjnych znajduje się protokół czynności kontrolnych – oględzin opatrzony datą 18 sierpnia 2015 r., z którego wynika, że na działce nr 45 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego ,,[...]" trwają prace polegające na przebudowie budynku. Przeprowadzone oględziny dały organowi nadzoru budowlanego podstawę do skierowania do zobowiązanego pisma z dnia 20 sierpnia 2015 r., w którym poinformowano go, że nie wykonał nałożonego obowiązku. W trakcie oględzin stwierdzono bowiem przebudowę budynku, której nie można uznać za wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...].

Ł. P. , pismem podobnie jak miało to miejsce wcześniej, z dnia 13 sierpnia 2015 r., (data wpływu do organu 31 sierpnia 2015 r.) zakwestionował przeprowadzenie kontroli bez jego udziału, wyjaśnił, że wykonał nałożony nakaz, zaś po rozbiórce przystąpił do budowy nowego obiektu z wykorzystaniem materiałów budowlanych pochodzących z rozbiórki. Obecnie wykonany obiekt nie jest objęty obowiązkiem dokonywania zgłoszenia wobec czego nie zgadza się on z treścią kierowanego do niego pisma. Dodatkowo zobowiązany wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia [...] oraz wydania postanowienia o umorzeniu grzywny.

W dniu [...] r. PINB w O. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 125 § 2 w związku z art. 124 § 1 u.p.e.a. odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 30 952,58 zł nałożonej na Ł. P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ szczegółowo zrelacjonował wszelkie działania organu związane z przedmiotowym obiektem budowlanym. Wskazał mianowicie na wydanie decyzji zawierającej nakaz jego rozbiórki, podał, że skierował do zobowiązanego upomnienie, a następnie opisał działania prowadzone w toku postępowania egzekucyjnego. Odwołując się do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i oględzin potwierdzających niewykonanie obowiązków przeprowadzono analizę przepisów u.p.e.a. zastosowanych w sprawie, wskazujących zarówno na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, odpowiednią wysokość nałożonej grzywny, a także samą metodykę wyliczenia grzywny uwzgledniającą treść art. 121 § 5 u.p.e.a., odsyłającego do komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m² ogłoszonego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych organ uzasadniał prawidłowość prowadzonego w sprawie postępowania.

Odnośnie grzywny w celu przymuszenia PINB w O. zauważył, że wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny nałożonej a nie uiszczonej lub nie ściągniętej (art. 125 § 1), natomiast w przypadku wykonania obowiązku po ściągnięciu lub uiszczeniu grzywny na wniosek zobowiązanego w uzasadnionych przypadkach grzywna może być zwrócona w 75% lub w całości. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego, w przypadku gdy zostanie wydane postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2). Jednakże w realiach sprawy organ nie znalazł możliwości zastosowania art. 125 § 1 u.p.e.a., gdyż w jego ocenie obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego z dnia [...] dotyczący rozbiórki obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 39,42 m² wybudowanego na działce nr 45 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w L. nie został wykonany.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ I instancji stwierdził, że zobowiązany w dniu 13 sierpnia 2015 r. poinformował organ, że wykonał obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, a trwające prace prowadzone są przy budowie nowego obiektu budowlanego, który spełnia wymogi regulaminu ogrodu, czyli posiada powierzchnię zabudowy do 35 m² oraz taras o powierzchni do 12 m² i nie przekracza wysokości 5 m. Ponadto obiekty spełniające wymiary regulaminowe nie podlegają zgłoszeniu oraz konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego niezwłocznie po rozbiórce obiektu objętego nakazem PINB, przystąpił do prac odbudowy wykorzystując materiały budowlane pochodzące z rozbiórki. Jednocześnie zobowiązany zwrócił się z wnioskiem o wydanie postanowienia o umorzeniu grzywny oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia nr [...].

W tak kształtującym się stanie sprawy PINB w O. uznał, że nie ma możliwości zastosowania przepisu art. 125 § 2 u.p.e.a. w sprawie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Jako podstawę swojego stanowiska organ podał niewykonanie obowiązku, co uzasadnił tym, że podczas przeprowadzonych przez pracowników nadzoru budowlanego w dniu 18 sierpnia 2015 r. oględzin działki nr 45 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w L., stwierdzono, iż trwają prace związane z przebudową budynku. Obiekt posiada obecnie dach dwuspadowy, a jego wysokość wynosi 4,50 m do kalenicy. Został zlikwidowany balkon nad wejściem, pozostawiono jedynie zadaszenie. Wykonane roboty budowlane nie powodują wykonania nałożonego obowiązku, a więc rozbiórki obiektu, a jedynie doprowadzają obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, a więc powstania obiektu budowlanego (altany działkowej), która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu (art. 29 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane).

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem Ł. P. złożył na nie zażalenie. W jego treści opisał tok sprawy zarzucając przeprowadzenie oględzin działki bez jego udziału i błędne uznanie przez organ, że wykonane prace były dostosowaniem obiektu do wymogów prawnych, gdy faktycznie prace związane były z budową nowego obiektu przy wykorzystaniu materiałów budowlanych pochodzących z rozbiórki. Na nowy obiekt spełniający wymogi Prawa budowlanego nie ma obowiązku zgłaszania oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Intencją autora zażalenia było unormowanie przez DWINB sporu toczącego się pomiędzy nim a PINB w O. oraz zastosowanie art 125 § 2 u.p.e.a. i umorzenie grzywny w celu przymuszenia ze względu na wykonanie obowiązku rozbiórki.

W dniu [...] r. PINB w O. wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał wykonanie postanowienia nr [...] w części nałożenia na Ł. P. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 30 952,58 zł ,,do czasu wydania rozstrzygnięcia przez DWINB na złożone zażalenie na postanowienie z dnia [...] r., nr [...]".

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej – k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Ł. P. uchylił zaskarżone postanowienie w część, w której określono wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy określił jej kwotę na 30 944,70 zł., a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Po wskazaniu istotnych elementów postępowania dotyczącego wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz postępowania egzekucyjnego organ II instancji podał, że zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o art. 125 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji podczas kontroli w dniu 18 sierpnia 2015 r. stwierdził niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 20 listopada 2014 r.. Przedmiotowy obiekt budowlany w dalszym ciągu znajduje się na działce nr 45 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, ponadto trwają prace związane z przebudową ww. obiektu.

DWINB podkreślił, iż jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Możliwość umorzenia grzywny istnieje tylko w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Odnosząc się do badanego przypadku organ odwoławczy zaznaczył, że PINB słusznie przyjął, iż do ustalenia wysokości grzywny ma zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a., gdzie wysokość grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jednak ze względu na fakt, że od momentu wydania zaskarżonego postanowienia do chwili orzekania przez organ odwoławczy nastąpiła zmiana (spadek) ceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a organ zobowiązany jest rozstrzygać sprawę mając na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, konieczna stała się modyfikacja zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając zmianę wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia DWINB podał, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2015 r. wyniosła 3925 zł. Natomiast jak wynika z akt sprawy w ramach, której wydano decyzję zawierającą egzekwowany obowiązek powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku łącznie wynosi 39,42 m². Wobec tego wysokość przedmiotowej grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy - 39,42 m² i 1/5 w/w ceny 1m² (1/5 x 3925,00 zł), co po przeliczeniu daje łączną kwotę 30 944,70 zł.

Na koniec organ II instancji za zasadne uznał zwrócić uwagę zobowiązanego na fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa zobowiązanego, przez co jest ona mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze.

W skardze wywiedzionej na postanowienie organu II instancji Ł. P. oświadczył, że w dalszym ciągu utrzymuje, że prace rozbiórkowe obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 45 w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" w L. nakazane przez PINB zostały wykonane dniu 5 sierpnia 2015 r. Niezwłocznie po dokonanej rozbiórce przystąpił on do odbudowy obiektu korzystając z materiałów zgromadzonych z rozbiórki wskutek czego powstał budynek spełniający wymogi Regulaminu Rodzinnych Ogrodów Działkowych i jest zgodny z Prawem budowlanym. Z Prawa budowlanego nie wynika obowiązek informowania o chęci wybudowania altanki na terenach ogrodu, w związku z tym nie było konieczności informowania PINB o budowie nowego obiektu. Dodatkowo stanowiąca przedmiot sporu altanka już nie istnieje, a nowy budynek spełnia wszystkie wymogi Prawa budowlanego oraz Regulaminów Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Wobec spełnienia warunków określonych w postanowieniu wydanym prze PINB nałożona grzywna jest w ocenie skarżącego bezzasadna.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów wskazanych w jej treści. Zaznaczyć jednak trzeba, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zaś zgodnie z jej treścią, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że względem przedmiotowego obiektu budowlanego do obrotu prawnego wprowadzona została ostateczna decyzja PINB w O. nakazująca jego rozbiórkę, (decyzja z dnia [...] r., nr [...]). W dalszej kolejności przed organem nadzoru budowlanego I instancji prowadzone było postępowanie w trybie u.p.e.a, w toku którego wydano: postanowienie z dnia [...] r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, postanowienie z dnia [...] r., nr [...] o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia oraz postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu wykonania postanowienie z dnia [...]. Z kolei DWINB wydając oprotestowane skargą rozstrzygnięcie rozpoznawał zażalenie od postanowienia o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia tj. postanowienie PINB z dnia [...].

Pierwsze, ale i brzemienne w skutkach spostrzeżenie, jakie wynika z porównania postanowienia pierwszoinstancyjnego objętego zażaleniem i postanowienia wydanego w trybie odwoławczym dotyczy różnicy w wysokości grzywny nałożonej na Ł. P. . Otóż w postanowieniu PINB z dnia 2 września 2015 r. mowa jest o grzywnie w wysokości 30 952,58 zł, zaś w postanowieniu DWINB z dnia 27 kwietnia 2016 r. wysokość grzywny opiewa na kwotę 30 944,70 zł. Jeżeli brać by pod uwagę jedynie fakt, że przy ustalania wysokości grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. uwzględnia się iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, to istotnie między dniem [...] r. (nałożenie na inwestora grzywny w celu przymuszenia postanowieniem nr [...]), a dniem [...] r., (data postanowienia DWINB nr [...]) w ogłoszeniach Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego kształtowały się odmiennie. Teoretycznie zatem organ II instancji zasadnie zauważył, że w chwili wydawania przez niego rozstrzygnięcia wysokość grzywna kształtować się winna w mniejszych wartościach. Faktycznie jednak zabieg dokonany przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym prowadzonym na skutek oprotestowania postanowienia PINB z dnia 2 września 2015 r. polegający na zmniejszeniu wysokości grzywny jawi się jako niedopuszczalny i niezgodny z prawem. Wynika to z następujących okoliczności.

Niezrealizowanie przez zobowiązanego ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego dało organowi I instancji asumpt do uruchomienia procedury przewidzianej w u.p.e.a.. PINB w O. po bezskutecznym upomnieniu postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości. Wobec braku środków zaskarżenia postanowienie to jako ostateczne funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Wobec tego wysokość nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia została ostatecznie określona, bowiem z akt administracyjnych nie wynika jakoby postanowienie PINB w O. z dnia [...] zostało w jakikolwiek sposób wzruszone w trybie zwykłym, nadzwyczajnym czy sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Przepis ten był podstawą do wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...]. Zauważyć należy, że rolą DWINB było wyłącznie rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny, a więc poza zakresem jego zainteresowań, (przynajmniej w trybie odwoławczym), winna pozostawać wysokość nałożonej na zobowiązanego grzywny, skoro jej ustalenie miało miejsce w innym i co najważniejsze niezaskarżonym akcie administracyjnym.

Analiza oprotestowanego skargą postanowienia prowadzi jednak do wniosku, że organ II instancji w ramach postępowania zażaleniowego zdecydował się na częściową reformację postanowienia organu I instancji dotyczącego odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia w zakresie wysokości samej grzywny. Nie dostrzegł jednak DWINB, że zaskarżone zażaleniem postanowienie nie określa wysokości grzywny lecz stanowi o odmowie umorzenia grzywny w wysokości ustalonej wcześniej wydanym postanowieniem, (postanowienie PINB z dnia [...]. Sama grzywna została nałożona innym aktem administracyjnym wydanym dodatkowo w oparciu o inne przepisy u.p.e.a.. Zatem oceniając sprawę wprost organ zreformował niezaskarżone rozstrzygnięcie, które traktowało o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, albo też usiłował zmienić wysokość grzywny opisaną w postanowieniu o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, co formalnie było też niedopuszczalne. Wysokość grzywny wskazana w tym drugim postanowieniu miała wyłącznie charakter informacyjny, gdyż zaczerpnięto ją z innego aktu administracyjnego.

Bez względu na to jakimi przesłankami kierował się DWINB poprzez podjęcie zmiany wysokości grzywny wskazanej w zaskarżonym postanowieniu, czy też w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bo faktycznie nieznane są intencje organu, popadł on w ewidentną kolizję z obowiązującymi przepisami. W szczególności organ odwoławczy naruszył jedną z podstawowych zasad procesowych wynikającą z art. 15 k.p.a., a mianowicie zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., (sygn. akt II SA/Gd 31/16), odnosząc się do zasady dwuinstancyjności wskazał, że zgodnie z tą zasadą ,,każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Przy czym wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu" – por. LEX nr 2090677. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., (sygn. akt II SA/Sz 1472/13) wskazał, iż ,,Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. (...),. Do konsekwencji zasady dwuinstancyjności należy nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji".

Mimo mowy w powyższych orzeczeniach o decyzjach administracyjnych zachowują one aktualność przy dwuinstancyjności postępowania dotyczącego postanowień. Z przywołanych przykładowo orzeczeń wynika, że organ II instancji w ramach postępowania zażaleniowego przekroczył zakres sprawy pozostającej do jego rozpoznania. Dla przypomnienia zaznaczyć trzeba, że DWINB w toku postępowania drugoinstancyjnego miał rozpoznać zażalenie na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Niezrozumiałe zatem pozostaje dlaczego w ramach swojego rozstrzygnięcia poddał w wątpliwość wysokość grzywny w celu przymuszenia i też nie do końca wiadomo czy wynikającą z postanowienia o nałożeniu grzywny, czy z postanowienia o odmowie jej umorzenia. Z powodów wyżej wskazanych w żadnym z powyższych postanowień wysokość grzywny nie została określona niewłaściwie, zaś organ II instancji do podejmowania kroków w tym zakresie uprawnień nie posiadał. Dokonanie przez DWINB niedopuszczalnego zabiegu związanego z reformacją wysokości grzywny w celu przymuszenia dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie, które w ocenie składu orzekającego Sądu nie spełnia kryterium legalności.

Zdaniem Sądu poza naruszeniem art. 15 k.p.a. w omawianym przypadku organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa). Ponadto zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z dyrektywami wynikającymi z art. 6 i 16 k.p.a. Skoro organ sięga w postępowaniu zażaleniowym do sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej innym aktem administracyjnym, nie może być mowy by takie rozstrzygnięcie w myśl art. 6 k.p.a. było wydane zgodnie z zasadą, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Godzi się zauważyć, że DWINB naruszył też zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a., która ma zastosowanie również odnośnie ostatecznych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., (sygn. akt III SA/Łd 883/15), wyraził stanowisko, w myśl którego ,,Wydanie przez organ ostatecznego postanowienia uniemożliwia dalsze procedowanie w tej sprawie w trybie zwykłym. Wydanie orzeczenia w sprawie załatwionej wcześniej już orzeczeniem ostatecznym w administracyjnym toku instancji powoduje, że późniejsze orzeczenie obarczone będzie wadą nieważności" – por. - LEX nr 1946090.

W świetle wskazanych nieprawidłowości dotyczących zaskarżonego postanowienia Sąd czuje się zwolniony z obowiązku dokonywania analizy twierdzeń skargi, skoro muszą być one poddane ocenie organu odwoławczego w ramach właściwie zakreślonego przedmiotowo postępowania zażaleniowego. Na marginesie jednak zaznaczyć trzeba, że w zaskarżonym postanowieniu DWINB poza zreferowaniem sprawy i uzasadnieniem zmiany wysokości grzywny w ogóle nie zajął się twierdzeniami zażalenia. Poza uzasadnieniem związanym z właściwie zastosowanym środkiem egzekucyjnym i zwróceniem uwagi zobowiązanemu, że grzywna nie jest karą lecz środkiem służącym osiągnięciu określonego zachowania, organ w żadnej mierze nie podjął próby zmierzenia się z twierdzeniami podniesionymi przez autora zażalenia czy faktycznie mamy do czynienia z przebudową obiektu objętego nakazem rozbiórki, czy też jak twierdzi on sam, wybudowano nowy obiekt w miejscu wcześniej istniejącego. Tak więc uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie daje odpowiedzi na kluczowe w sprawie pytania, które to faktycznie można uznać jako clou sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji obowiązany więc będzie do wyjaśnienia tego zagadnienia w sposób uwzględniający wyżej opisane zasady postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.