Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 560/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny Sędzia WSA Marzanna Sałuda Protokolant Specjalista Beata Kujawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję "A" sp. z o.o. w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję "A" sp. z o.o. w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od "A" sp. z o.o. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], A Sp. z o.o. z/s w K. reprezentowany przez Prezesa Zarządu (dalej: Spółka, organ), działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r., nr [...], o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku złożonego przez W. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o udostępnienie umów z tzw. Ambasadorami A zawartych od dnia [...] r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 21 grudnia 2021 r., doręczonym organowi [...]r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zwrócił się o udzielenie mu informacji dotyczącej umów z tzw. Ambasadorami A zawartych od dnia [...] r. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniósł o udzielenie żądanych informacji przez przesłanie kopii zanonimizowanych umów pocztą elektroniczną na podany adres.

Organ, wskazując na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę, że ewentualne udostępnienie informacji, nastąpi w terminie do 2 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku, który wymaga analizy formalno-prawnej.

Decyzją, z [...] r., organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy z tzw. Ambasadorami A zawarte od dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorstwa oraz prywatność osoby fizycznej.

W szczególności, organ wyjaśnił, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1930 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Dalej wskazał, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Spółka podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności treści umów z Ambasadorami, w szczególności umowy zostały objęte obowiązkiem zachowania ich w poufności, nadto dostęp do nich ma ściśle ograniczone grono osób. Ponadto, zdaniem Spółki, treść każdej z umów obejmująca swoim zakresem m.in. wynagrodzenie oraz odpowiadająca mu zakres zobowiązań ma dla Spółki wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na to umowy mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Szczegółowa informacja o warunkach zawartych umów, w tym wynagrodzeniach posiada dla Spółki elementarną wartość negocjacyjną. Nie ulega wątpliwości, iż wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Skoro informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorcy określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ uznał, że w rozstrzyganej sprawie występuje przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co implikuje konieczność wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej w tym zakresie.

Z kolei, w odniesieniu do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej wskazał, że jedna z umów z Ambasadorami została zawarta przez Spółkę z osobą fizyczną, która nie prowadzi działalności gospodarczej (z osobą prywatną), która to umowa również została objęta klauzulą poufności.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek skarżącego z 8 marca 2021 r., organ utrzymał w mocy dotychczasową decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, stwierdził, że przedmiotowy wniosek dotyczy umów cywilnoprawnych zawartych z trzema osobami pełniącymi funkcję "Ambasadorów A" – A. W., W. B. oraz P. F.. W efekcie analizy prawnej ww. umów, wniosku oraz norm prawa powszechnie obowiązującego uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz prywatność osoby fizycznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym, że składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zaprezentował jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia wniosku, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku. W takim stanie rzeczy, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w tym wtórnej analizie umów oraz norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną w decyzji z [...] r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 Ustawy o Samorządzie Województwa (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 1668) w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może przystępować do takich spółek łub spółdzielni.

Wskazał, że jedynym wspólnikiem A jest Województwo [...], co potwierdza aktualny KRS spółki A Sp. z .o.o.

Spółki tworzone przez samorząd województwa działają w sferze użyteczności publicznej. A prowadzi działalność zmierzającą do zaspokojenia szeroko rozumianych potrzeb publicznych poprzez organizację wydarzeń sportowych i kulturalnych, przyczynia się również do promocji Województwa [...]- działa zatem w granicach i sferze użyteczności publicznej.

Dalej, skarżący podniósł, że w zakresie swojej działalności A korzysta ze środków publicznych i stanowi jednostkę budżetową, a więc podlega, zgodnie z art. 1 punkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Finansach Publicznych (t.j. Dz.U., 2021r., poz. 305) dyscyplinie finansów publicznych. W stosunku do A zastosowanie znajdzie również art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Skarżący wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Za nieuzasadnioną uznał odmowę udzielenia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podkreślił, że w orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd zgodnie z którym w przypadku kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji.

Ponadto zarzucił, że A nie może w sposób dowolny wskazywać, co stanowi, a co nie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Przyjęcie za słuszne takiego stanowiska wypaczałoby idee istnienia prawa do uzyskania informacji publicznej i czyniło możliwym dowolne manipulowanie zakresem informacji, które mogą zostać udostępnione obywatelom. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Wywodzić z tego należy, że powołanie na tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy za sytuację wyjątkową, która powinna zostać poparta szeregiem działań, badań i rzetelnych argumentów, których w odmowie udzielonej przez A zabrakło.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Organ przyznał, że spełniony jest w odniesieniu do Spółki podmiotowy i przedmiotowy zakres stosowania przepisów u.d.i.p. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został m.in. na osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei, objęte wnioskiem skarżącego informacje dotyczące umów z tzw. Ambasadorami A, zawartych od dnia [...]r. posiadają walor informacji publicznej dotyczą bowiem publicznej sfery działania i finansowania ze środków publicznych.

Dalej stwierdził, że stanowisko organu uzasadnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazał przy tym, że umowy zawarte z tzw. Ambasadorami A zawierają zobowiązania stron do zachowania w tajemnicy treści umów, faktu oraz przebiegu prowadzonych negocjacji oraz przekazywanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach i na przewidzianych ustawą zasadach wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch pozytywnych przesłanek: przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy a adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy.

Przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne a w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika więc, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotem takim może być więc np. spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3156/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

A Sp. z o.o. jest osobą prawną, która jako spółka prawa handlowego wykonuje zadania publiczne i gospodaruje mieniem publicznym. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, jedynym wspólnikiem i stuprocentowym udziałowcem jest Województwo [...].

Ponadto, informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 21 grudnia 2020 r. stanowią informację publiczną.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy czym sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych samorządów: gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 23). Ponadto, jak wskazuje treść art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej tj. podmioty z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) oraz o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a – c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d).

Zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu.

Wskazane przez skarżącego we wniosku z 21 grudnia 2020 r. informacje dotyczą dysponowania przez Spółkę majątkiem publicznym. Udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach, ruchomościach, innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, wydatkach, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach. Sposób wykorzystania tego majątku nie może być wyłączony spod kontroli społecznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, dotycząca majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 (jednostki, które wykonują zadania publiczne), pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno–technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Tym samym, w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast, w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji.

W myśl art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust 2).

Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowi, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 – 119, a także wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei, przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać pełną argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Konieczne bowiem jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa.

A zatem, rację ma skarżący podnosząc, że w odmowie udzielonej przez organ zabrakło rzetelnych argumentów uzasadniających zajęte stanowisko. Odmowa udzielenia informacji nie może opierać się na powołaniu przepisów i ogólnikowym stwierdzeniem, że mają one zastosowanie w sprawie.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Strona powołująca się tajemnicę przedsiębiorcy powinna wykazać istnienie konkretnej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji z [...] r. nie spełnia opisanych wyżej kryteriów. Uzasadnienie jest lakoniczne i zdawkowe. Spółka powołała się na zawarcie umów z klauzulą poufności. Należy jednak podkreślić, że to nie jedynie wola stron decyduje o poufnym charakterze umowy. Klauzula poufności powinna się opierać na obiektywnych, rzeczowych i uzasadnionych przesłankach, a nie na subiektywnej ocenie stron umowy.

Obowiązkiem Spółki było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie. Jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W ocenie Sądu, Spółka naruszyła powyższe przepisy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera przekonującego uzasadnienia. Organ nie wskazał szczegółowo z czego wywodzi przesłankę odmowy udzielenia informacji i na czym opiera swoje uzasadnienie.

NSA w uzasadnieniu wyroku z 1 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 2335/17 (publ.: LEX nr 2733605), wskazał, że ustanowione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej" (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 2335/17, LEX nr 2733605). Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 684/17).

W przedmiotowej sprawie decyzje organu zawierają jedynie ogólnikowe oraz gołosłowne informacje i jako takie wymykają się spod kontroli, zwłaszcza, że organ nie przedłożył Sądowi żadnych dokumentów źródłowych, w tym spornych umów zawierających informacje publiczne.

Należy wskazać, że co do zasady umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzenia majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne podlegają ujawnieniu. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej lub podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Konsekwencją braku należytego i przekonującego uzasadnienia decyzji, było naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim w przepisach tych przewidziano możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się zwrot uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi w wysokości [...] zł.