Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 420/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. N. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXXI/211/17 z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy Rada Miejska w Nowem na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej powoływana jako u.s.g.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 z późn. zm., dalej powoływana jako ustawa lub ustawa dekomunizacyjna) zmieniono nazwę ulicy, będącej drogą wewnętrzną, położonej na terenie miasta Nowe na działkach ewidencyjnych nr 1077/3 i 1082/3 z nazwy "9 Maja (1945 r.)" na nazwę "9 Maja (1950 r.)" - zapis skrócony nazwy: "9 Maja".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z uwagi na treść art. 1 i art. 6 ustawy dekomunizacyjnej konieczna była zmiana nazwy ulicy, ponieważ Instytut Pamięci Narodowej określił, że nazwa ulicy "9 Maja (1945 r.)" powinna zostać zmieniona, dlatego, że "dzień 9 maja 1945 r. był obchodzony jako Dzień Zwycięstwa w Związku Sowieckim i w krajach przez niego zniewolonych. Celebrowanie go (również w dzisiejszej Rosji) z zasady jest połączone z podtrzymywaniem stalinowskiej narracji historycznej, opartej o propagandowe zafałszowania, w myśl których Armia Czerwona niosła wszystkim narodom europejskim wolność i niepodległość. W Polsce pod narzuconą przez Stalina władzą komunistów ogłoszono 9 maja Narodowym Świętem Zwycięstwa i Wolności. Podtrzymywanie takich interpretacji z okresu totalitarnego zniewolenia jest nie do pogodzenia z szacunkiem dla ofiar komunizmu i dla tradycji polskich walk o wolność i niepodległość w XX wieku. Po odzyskaniu niepodległości Polska zaprzestała celebrować ten dzień, włączając się w upamiętnianie rocznicy kapitulacji Niemiec w dniu 8 maja 1945 r. (...)".

Mając powyższe na uwadze postanowiono dokonać ww. zmiany nazwy ulicy. Uzasadniając nadanie nowej nazwy - 9 Maja (1950 r.) organ wskazał, że tego dnia Robert Schuman przedstawił na posiedzeniu rządu francuskiego plan utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, nazwany później Deklaracją Schumana. Plan ten był zalążkiem europejskiej integracji i przyczynił się do stworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. W 1957 r. 6 państw podpisało traktaty rzymskie, na mocy których powołano Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Rocznica przedstawienia planu Schumana, dzień 9 maja, obchodzony jest w krajach Unii Europejskiej jako Dzień Europy.

Zarządzeniem zastępczym nr 19/2018 z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie nadania nazwy ulicy Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej po zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nadał ulicy o nazwie 9 Maja położonej w mieście Nowe nazwę Jana Sikorskiego.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Na podstawie art. 6 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Rada Miejska w Nowem nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie zmiany nazwy ul. 9 Maja. W związku z powyższym Wojewoda zwrócił się pismem z 19.10.2017 r. w trybie art. 6 ust. 3 ustawy do Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia ustawy w życie z normą art. 1 ustawy. W ocenie Wojewody, nazwa ulicy 9 Maja jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Jak wynika z opinii IPN, dzień 9 maja 1945 r. był obchodzony jako dzień Zwycięstwa w Związku Sowieckim i w krajach przez niego zniewolonych, przedmiotowa nazwa symbolizuje zatem komunizm. Organ nadzoru był zatem zobligowany, na mocy przepisu art. 6 ust. 2 ustawy, do wydania zarządzenia zastępczego, nadającego ulicy o nazwie 9 Maja nową nazwę: Jana Sikorskiego, którego postać i życiorys organ przedstawił w dalszej części uzasadnienia.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Nowe wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Rada Miejska w Nowem uchwałą Nr XXXI/211/17 z dnia 30 sierpnia 2017 r. dokonała zmiany nazwy ulicy z nazwy "9 Maja (1945 r.)" na nazwę "9 Maja (1950 r.)" - zapis skrócony nazwy: "9 Maja". Uchwała Rady Miejskiej została zatem podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dekomunizacyjnej, a co za tym idzie, Wojewoda powinien wydać w odniesieniu do niej rozstrzygnięcie nadzorcze, na co wskazuje art. 3 ust. 1 ustawy, a nie zarządzenie zastępcze stosownie do jej art. 6 ust. 1. Zarządzenie zastępcze odnosi się do nie istniejącej i historycznej nazwy ulicy, co jest niezgodne z ustawą.

W całym uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda nie wspomina ani jednym słowem o ww. uchwale Rady Miejskiej z dnia 30 sierpnia 2017 r., tak jakby nie została podjęta. Co więcej, nie wspomina też o wszczęciu przez siebie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z 21.09.2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy w Nowem 25.09.2017 r. Po dokonaniu wymiany korespondencji Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, ani nie zawiadomił w żaden inny sposób Gminy o zakończeniu postępowania nadzorczego.

Rada Miejska w Nowem w swojej uchwale z 30 sierpnia 2017 r. chciała upamiętnić wydarzenie historyczne, jakim było ogłoszenie 9 maja 1950 r. przez Roberta Schumana planu utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. W 1957 r. 6 państw podpisało traktaty rzymskie, na mocy których powołano Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Rocznica przedstawienia planu Schumana, dzień 9 maja, obchodzony jest w krajach Unii Europejskiej jako Dzień Europy. Z tego powodu Rada Miejska nie podzieliła stanowiska Wojewody odnośnie nazwy ulicy 9 Maja jako upamiętniającej wydarzenie związane z komunizmem. Sama nazwa dnia określonego miesiąca "9 maja" może upamiętniać różne wydarzenia historyczne i sama w sobie nie symbolizuje komunizmu. Jak to wynika z opinii Instytutu Pamięci Narodowej, dopiero kontekst historyczny nadania ulicy nazwy tożsamej z określonym dniem miesiąca, motywacja organu nadającego i chęć upamiętnienia określonego zdarzenia historycznego może uczynić z pozornie neutralnej nazwy ulicy nazwę symbolizującą komunizm. Rada Miejska podejmując 30 sierpnia 2017 r. uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy zmieniła kontekst historyczny tej nazwy i wyraziła wolę upamiętnienia innego zdarzenia historycznego niż dzień zwycięstwa, który był obchodzony w ZSRR i bloku państw socjalistycznych.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska, nawiązując do wniosku o odrzucenie skargi, Wojewoda wskazał na art. 6c ustawy dekomunizacyjnej: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku."

Bezsporny jest stan faktyczny sprawy, w którym Rada Miejska w Nowem podjęła działania związane z weryfikacją nazwy ulicy "9 Maja". Jednakże Rada nie zmieniła tej nazwy - § 1 uchwały wprost potwierdza możliwość dalszego posługiwania się nazwą ulicy w jej dotychczasowym brzmieniu: "9 Maja" (natomiast określono nowy, odmienny "kontekst historyczny" tej nazwy). Jednocześnie nie wykazano w sprawie żadnych okoliczności wskazujących, aby "brak możliwości wykonania obowiązku", o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, "wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki". W takich okolicznościach, w których wydano zarządzenie zastępcze, spełnione są przesłanki art. 6c ustawy o niedopuszczalności skargi na zarządzenie Wojewody.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że wykonując kompetencje organu nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały, która narusza prawo (art. 91 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze eliminuje uchwałę z obrotu prawnego (ex tunc - tak jakby nigdy nie została podjęta). Rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter deklaratoryjny, potwierdza bowiem, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zakwestionowany nim akt jest nieważny, co następuje ze skutkiem ex tunc, czyli od daty wydania aktu obciążonego wadą nieważności. Natomiast zupełnie odmienną jest kompetencja do wydania zarządzenia zastępczego - zasadniczo, w sytuacjach braku wymaganego ustawami działania organów gminy wojewoda ustala merytoryczne regulacje (rozstrzygnięcie danego zakresu spraw). W niniejszej sprawie jest to przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Istotne jest, że przepisy ustawy regulują samodzielne przesłanki wydania zarządzenia zastępczego. Dlatego zarządzenie zastępcze wydane zgodnie z przepisem podstawy prawnej jest legalne.

W niniejszej sprawie ustawodawca nie warunkował kompetencji wojewody od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwał ustalających nazwy ulic. Tym samym, opisane tryby działania nie determinują się wzajemnie.

Również w wykładni celowościowej art. 6 ustawy należy mieć na uwadze uwarunkowanie tej kompetencji terminami zawitymi (3 miesiące). W przypadku wzajemnego powiązania tych dwóch trybów, oczekiwanie na prawomocne zakończenie postępowania nadzorczego (kontrola sądowa) uniemożliwiałoby realizację kompetencji z art. 6 ust. 2 ustawy.

Istotnym jest, że przywołana uchwała była podejmowana w granicach art. 6 ust. 1 ustawy - z uwagi na symbolikę dotychczasowej nazwy, a nie na podstawie art. 1 ust. 1. Wbrew sugestii skargi, art. 6 ust. 1 ustawy nie odnosi do "uchwał" obowiązujących, ale do "nazw obowiązujących" w dniu wejścia w życie ustawy.

Przywołana w sprawie uchwała ustala możliwość posługiwania się nazwą ulicy w jej dotychczasowym brzmieniu: "9 Maja". Tym samym nie zmieniono dotychczasowej nazwy ulicy. Uchwała nie zmienia, a potwierdza dalsze funkcjonowanie nazwy ulicy: "9 Maja".

Dla oceny stanu faktycznego istotny jest wyraźnie wyartykułowany w skardze cel uchwały - "zmiana kontekstu historycznego". Dyspozycją analizowanych przepisów nie jest "zmiana kontekstu historycznego" istniejącej nazwy ulicy (jak wskazano w ostatnim akapicie skargi), ale jej formalna zmiana ("zmiana nazwy") - rozumiana jako usunięcie nazwy dotychczasowej. Tym samym, usunięcie symbolu upamiętnienia, który zgodnie z odrębnymi przepisami jest obowiązkowo sytuowany w przestrzeni publicznej w postaci tablic na: budynkach, ogrodzeniach nieruchomości, skrzyżowaniu ulic.

Również w załączonej opinii IPN podkreślono, że w wykładni językowej sformułowanie "symbolizować" oznacza: "przedstawiać coś pod postacią symbolu". Dlatego w rozumieniu ustawy istotna jest zmiana - usunięcie dotychczasowych "postaci symbolu" z przestrzeni publicznej. Jest to szczególnie istotnie w przypadku nazw ulic - wyraźnie utrwalonej symboliki.

W konsekwencji, przyzwolenie na używanie tego samego symbolu wobec tej samej ulicy nie zmienia sytuacji prawnej i faktycznej, mimo iż w treści uchwały nawiązano do innego wydarzenia historycznego. Nazwa: "9 Maja", potwierdzona wolą Rady Miejskiej, funkcjonując przez dziesięciolecia była instrumentem propagandy państwa totalitarnego. W niniejszej sprawie data ta odpowiadała dniowi zwycięstwa w Związku Sowieckim (kapitulacja Niemiec nastąpiła w dniu 8 maja 1945 r.).

Zgodnie z definicją zawartą w Uniwersalnym Słowniku języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., tom 5, str. 709), zmiana to: "zastąpienie czegoś czymś, wymiana czegoś na coś". W tym przypadku nazwa ulicy nie zmieniła się i nie została zastąpiona inną nazwą.

Dlatego wykładnia celowościowa (a w tym wypadku i systemowa) tylko wzmacnia wykładnię literalną art. 6 ustawy (zmiany: na inny symbol), pozwalając na spójną interpretację normy prawnej. Wbrew sugestii skargi, nazwa: "9 Maja" nie jest historyczna, istnieje nadal - nie usunięto starej i nie nadano nowej, jednorodnej nazwy. W nawiązaniu do przesłanek wydania skarżonego zarządzenia - nazwa "9 Maja" obowiązywała w dniu wejścia w życie ustawy, jak i w dniu wydania zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy, w świetle złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie, ustalić dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Jak bowiem wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i ochroną owej samodzielności wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym - obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz b) w aspekcie negatywnym - oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., sygn. OTK-A 2009/9/139).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna - wprost - z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 3.09.1998 r., sygn. III RN 49/98, LEX nr 35586, wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą.

Uwzględniając powyższe Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić ww. przepis Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

Ponadto, należy stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Niedopuszczalne byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (zob. Ł. Złakowski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13).

Wyżej prezentowane stanowisko znajduje w pełni poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyroki WSA w Krakowie: z 25.04.2018 r., III SA/Kr 127/18, III SA/Kr 132/18, III SA/Kr 129/18, WSA w Gdańsku z 29.03.2018 r., II SA/Gd 122/18, WSA w Łodzi z 6.06.2018 r., II SA/Łd 260/18, WSA w Poznaniu z 26.04.2018 r., II SA/Po 113/18, WSA we Wrocławiu z 25.04.2018 r., II SA/Wr 98/18, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) oraz w doktrynie (vide Marta Makowska, Marcin Makowski - Komentarz do art. 6(c) ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, SIP LEX).

Skoro wniosek o odrzucenie skargi, w świetle powyższych rozważań, był niezasadny, należy przywołać podstawowe przepisy ustawy dekomunizacyjnej, aby następnie dokonać oceny, czy zostały one prawidłowo, zgodnie z Konstytucją RP, zinterpretowane i zastosowane przez Wojewodę przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął 12 miesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Art. 3 ust. 4 ustawy nakazuje w sprawach objętych jej regulacją stosować odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g.

Wojewoda, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, stwierdził, że Rada Gminy nie wykonała obowiązku, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Wojewoda zupełnie pominął wydanie przez Radę Gminy uchwały z dnia 30 sierpnia 2017 r., mocą której zmieniono nazwę ulicy z nazwy "9 Maja (1945 r.)" na nazwę "9 Maja (1950 r.)" - zapis skrócony nazwy: "9 Maja". Niewątpliwie zatem zmiana taka została dokonana i nie zgadzając się z treścią ww. uchwały Wojewoda winien wszcząć postępowanie, o jakim mowa w 91 u.s.g., ewentualnie stosownie do art. 93 u.s.g. złożyć skargę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wydanie przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego było niedopuszczalne.

W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącej Gminie, że dokonała ona zmiany nazwy ulicy, a więc nie można mówić, że nie wykonała ona obowiązku, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W uzasadnieniu uchwały wskazano powody zmiany nazwy ulicy precyzując, że wydarzenie, które ma ona upamiętniać, to rocznica przedstawienia Deklaracji Schumanna, które miało miejsce 9 maja 1950 r., i które jest również obchodzone jako Dzień Europy. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy ulicy, faktycznie całkowitej zmianie uległ jej desygnat, a zatem osiągnięty został cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Nie można zatem uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Istotne jest zbadanie intencji nadania nazwy. Częścią integralną uchwały jest bowiem sporządzone do niej uzasadnienie, wyjaśniające powody podjętej uchwały przez kolegialny organ. Przedmiotowa uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli Rady Gminy, z którego wprost wynika, jakie wydarzenie upamiętnia nazwa "9 Maja". Motywy dokonanej zmiany nazwy ulicy są w świetle uzasadnienia uchwały oczywiste i nie mają nic wspólnego z propagowaniem komunizmu. Zupełnej zmianie uległ kontekst historyczny nazwy przedmiotowej ulicy.

O ile, z założenia, dowodowe wykazanie celu ustawy dekomunizacyjnej (jej zakresu normatywnego) nie powinno nastręczać większych trudności w odniesieniu do osób, organizacji i wydarzeń z uwagi na ich niepowtarzalność "historyczną" (brak swego odpowiednika w historii, aczkolwiek i tu mogą zdarzyć się sytuacje, kiedy zarówno imię jak i nazwisko okażą się zbieżne), o tyle w odniesieniu do dat - nawet historycznych, sytuacja nie jest tak oczywista. Sąd, w składzie orzekającym, uznaje, że aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, musi to wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom. Dostrzec należy - co oczywiste, choć umyka z pola widzenia zakłócone poprzez wspomnianą konotację, że rzeczona nazwa ulicy odnosi się tylko do daty dobowej i miesięcznej, z pominięciem roku, a zatem nie jest to data kalendarzowa w tym sensie, że nie cechuje się niepowtarzalnością. Zatem z brzmienia rzeczonej daty nie wynika, aby symbolizowała ona komunizm w realiach niniejszej sprawy rozumiany jako upamiętnienie Dnia Zwycięstwa obchodzonego w Związku Sowieckim i państwach przez niego zniewolonych. Nadto, nawiązanie do ww. wydarzenia byłoby niepodważalne, gdyby nazwa ulicy opatrzona została dodatkowym kwantyfikatorem łączącym ją z owym wydarzeniem. Obiektywnie rzecz ujmując, nazwa ulicy 9 Maja nie jest datą historyczną (brak jej cechy niepowtarzalności poprzez nieodniesienie do konkretnego roku), a skoro tak, to wyłącznie od subiektywnej świadomości odbiorcy (społeczeństwa, niezależnie od jego skali) zależy, do jakiego okresu i zdarzenia przypisze tę datę. Świadomość ta winna być ukształtowana przez powody nadania ulicy konkretnej nazwy, co winno, i znajduje, odzwierciedlenie w treści uchwały Rady Gminy o zmianie nazwy ulicy.

Podobny pogląd związany z rozumieniem pojęcia "zmiany nazwy ulicy" został zaprezentowany w wyrokach WSA w Bydgoszczy z 21.02.2018 r., II SA/Bd 1161/17 i II SA/Bd 953/17).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, zatem Sąd na podstawie art. 150 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.