Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3444/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 106 § 3, 5, art. 141, art. 183 §1, art. 233
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 218/18 w sprawie ze skargi Gminy Kazimierzy Wielkiej na uchwałę Z. (...) z dnia 29 stycznia 2018 r. Nr I/2/2018 w przedmiocie uchwalenia budżetu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 218/18 po rozpoznaniu skargi Gminy Kazimierza Wielka na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "(...) z 29 stycznia 2018 r. Nr I/2/2018 w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego (...)na 2018 r. w pkt. I stwierdził nieważność uchwały z 29 stycznia 2018 r. w zakresie paragrafu 7, w pkt. 2 orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną - zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - wywiódł pełnomocnik Zgromadzenia Związku Międzygminnego (...) zarzucając:

1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2) p.p.s.a naruszenie przepisów, postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1360, zwaną dalej k.p.c.) poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne uznanie, iż zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że majątek stanowiący podstawę do obliczenia wysokości składki rocznej dla poszczególnych gmin ustala się jedynie od wartości majątku wniesionego do Związku na dzień przystąpienia, a tym samym Organ naruszył postanowienia § 38 ust. 1 w związku z § 7 ust. 1 i ust. 2 Statutu Związku Międzygminnego (...), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zakażonej uchwały w zakresie par. 7, w sytuacji gdy Organ prawidłowo przyjął w § 2 zaskarżonej uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego (...)oraz w jej uzasadnieniu, iż majątek powstały przy udziale środków finansowanych z Funduszu Spójności w ramach projektu pod nazwą "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno - ściekowej na terenie Związków Międzygminnych (...)(...) stanowi majątek gmin wniesiony do Związku, ponieważ powiększa udziały danej gminy w Związku;

2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994, dalej u.s.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sprawie zaistniał obowiązek uwzględnienia skargi Gminy Kazimierza Wielka na uchwałę Nr 1/2/2018 Zgromadzenia Związku Międzygminnego (...) z dnia 29 stycznia 2018 roku, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami § 38 ust. 1 w związku z § Międzygminnego (...)

Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądano jej oddalenia oraz zasądzenia od Zgromadzenia Związku Międzygminnego (...)na rzecz Gminy Kazimierza Wielka zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 1 w zw. z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.

Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte w obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt prawidłowego ustalenia, zgodnie z postanowieniami statutu, udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, w tym przypadku także dla Gminy Kazimierza Wielka. Wskazać jednocześnie należy, że powyższa kwestia podlegała już ocenie NSA w zakresie uchwały na rok 2017 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 475/18). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela argumentację do rozstrzygnięcia istoty sporu podniesioną w uzasadnieniu w/w wyroku, uznając za zasadne i celowe jej powtórzenie.

Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, albowiem prawidłowo został ustalony stan faktyczny i nie budzi on wątpliwości w świetle postanowień zawartych w § 38 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 Statutu Związku Międzygminnego (...) z siedzibą w (...) Nie ulega wątpliwości, że z umowy z dnia 17 marca 2010 r. zawartej pomiędzy Związkiem Międzygminnym (...)a Gminą Kazimierza Wielka, że zgodnie z § 7 pkt 11 wytworzony majątek w ramach Projektu w zakresie określonym w § 3 pkt 3 powiększa udziały Gminy w Związku Międzygminnym (...), a w przypadku rozwiązania Związku stanowić będzie własność gminy.

Ten zapis został jednak wyeliminowany na podstawie aneksu do umowy z 30 kwietnia 2010 r., w którym to istotnie zmodyfikowano § 7 umowy nie wspominając o jakimkolwiek powiększeniu udziałów Gminy w Związku Międzygminnym. De facto oznacza to powrót - w zakresie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego na 2018 r. - do zapisów § 38 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 Statutu Związku Międzygminnego (...)i konieczności jego stosowania w dosłownym brzmieniu. Brak jest zatem podstaw prawnych do tego aby na potrzebę ustalenia wysokości składek, uwzględniony został majątek powstały z finansowanego przez Fundusz Spójności projektu "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związku Międzygminnego (...)i (...)

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż Sąd I instancji w ramach niniejszej sprawy nie stosował art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stosuje się tylko do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 art. 106 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 2780/21.

W konsekwencji za bezzasadny należało uznać zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, który niesłusznie neguje zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem - jak to wyżej wykazano - zaskarżona uchwała został podjęta niezgodnie z wskazanymi wyżej zapisami Statutu Związku Międzygminnego (...) Wskazać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter ogólny, albowiem określa legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że ani Sąd, ani Zgromadzenie Związku Międzygminnego (...)tego uprawnienia Gminy Kazimierza Wielka nie kwestionowało, a zatem i z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

W konsekwencji - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznać należało (co trafnie uczynił Sąd I instancji), że uwzględnienie przez Związek w zaskarżonej uchwale, na potrzeby ustalenia udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej majątku powstałego przy udziale środków z Funduszu Spójności skutkuje naruszeniem § 38 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 i 2 statutu oznacza nieprawidłowe ustalenie składek członkowskich na 2018 r.

Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że wniesiona skarga kasacyjna - z racji braku usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz Gminy Kazimierza Wielka zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17).