Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1453/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 174pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 868/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 868/12 oddalił skargę K. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji magistrali gazowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, stosując przepis art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie realizacji magistrali gazowej przebiegającej od Wrocławia do Opola, a zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina Oława, woj. dolnośląskie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie wyjaśniające w sprawie realizacji magistrali gazowej Wrocław – Opole prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie od 2004 r., przy czym wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007 r. B. G. i T. G.– wówczas właściciele działki o numerze ewidencyjnym [...] zwrócili się o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej wykonania magistrali gazowej przebiegającej przez działkę o numerze [...] gmina Oława. Postępowanie prowadzone w tej sprawie zostało zakończone w sposób wymagany przepisem art. 104 k.p.a., ale wobec skutecznego wykorzystania przez wnioskodawców środków zaskarżenia orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie wyjaśnił w uzasadnieniu, że w dniu 4 sierpnia 2010 r. (akt notarialny – Repertorium A Nr [...]) T. G. sprzedał nieruchomość rolną, stanowiącą działkę nr [...], K. G., w związku z czym nabywczyni została zawiadomiona pismem doręczonym jej w dniu 9 sierpnia 2010 r. o wszystkich uprawnieniach przysługujących jej jako stronie postępowania administracyjnego, wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że magistrala gazowa przechodząca przez działkę o nr ew. [...] gm. O. była realizowana w latach 1968-1969, a inwestorem było [...] w W. - zakłady gazownictwa w Z. W związku z powyższym wystąpiono do poszczególnych jednostek o udostępnienie posiadanych dokumentów. Dokumenty dotyczące realizacji inwestycji znajdowały się w [...] we W. W chwili obecnej następcą prawnym wyżej wymienionego inwestora jest [...] we W., który administruje siecią gazową. W dniu 6 lutego 2012 r. organowi doręczono wyciąg z aktu notarialnego z dnia 2 października 2009 r. z treści którego wynika, iż właścicielem systemu przesyłowego obejmującego gazociągi wraz ze wszystkimi odgałęzieniami i stacjami redukcyjno - pomiarowymi na odcinku od Wrocławia do Opola jest [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Natomiast w dniu 14 lutego 2012 r., przesłano do organu pełny odpis z rejestru przedsiębiorców, z którego wynika, iż Spółka Akcyjna [...] w W. posiada między innymi Oddział [...] we W.

Z przedłożonych dokumentów wynika, iż inwestycja była realizowana przez [...] w Z. Z zachowanych akt przesłano do tutejszego inspektoratu następujące dokumenty: decyzję administracyjną z dnia [...] marca 1986 r. znak - [...], a wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu, która nadal jest obowiązująca w obiegu prawnym; wykaz właścicieli /użytkowników/gruntów powiatu oławskiego, do których wysłano zezwolenie nr [...]; pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...]października 1968, znak [...], a skierowane do [...] w Z.; zezwolenie z dnia [...] października 1968 r., wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie - znak [...] wyrażające zgodę na ułożenie i konserwację gazociągu; mapę obrazującą przebieg gazociągu; pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia 27 sierpień 1968 r. w sprawie szczególnego trybu wywłaszczenia; pismo w sprawie zatwierdzonych wypłat odszkodowawczych za straty powstałe podczas budowy gazociągu Wrocław-Opole; pismo z dnia 25 kwietnia 1970 r. w sprawie uprawomocnienia się zatwierdzonych wypłat odszkodowawczych.

Magistrala gazowa przebiegająca od Wrocławia do Opola, umożliwiała podłączenie się poszczególnych odbiorców do sieci gazowej, a były to: gmina miejska Wrocław, gmina Święta Katarzyna i gmina wiejska Oława oraz miasto Oława. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż do magistrali wykonanej w latach 1968-1969 zostało podłączonych szereg miejscowości, zlokalizowanych na trasie Wrocław – Oława - są to zarówno osoby prywatne jak i podmioty prawne. Następnie – odnosząc się do istoty rozstrzygnięcia podjętego w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie podał, że obowiązek przechowywania dokumentów związanych z budową i oddawaniem obiektów do użytkowania został wprowadzony przez zapis art. 63 ustawy - Prawo budowlane obowiązującej od 1995 r. Ponadto akta jakie znajdowały się w archiwum [...] S.A. - Oddział we W., a dotyczące przedmiotowej inwestycji były opatrzone kategorią archiwalną B10, a więc podlegały zniszczeniu po upływie 10 lat. Dokumentacja dotycząca tej inwestycji znajdowała się u [...] S.A. - Oddział we W. Jednakże na skutek podziału [...] w W., dokumenty były przekazywane różnym jednostkom organizacyjnym, które były powoływane na mocy odrębnych przepisów. Organ zwrócił uwagę, że mogła to być tzw. inwestycja strategiczna, gdyż w tym czasie inwestycje tego typu opiniował Wydział Spraw Wewnętrznych przy Powiatowej Radzie Narodowej w Oławie. Nie zawsze organ wydający decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego był upoważniony do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycja była realizowana na terenie miasta Oława oraz na terenie gmin przylegających do miasta Wrocław oraz powiatu wrocławskiego, oławskiego i województwa opolskiego, a właściciele działek, przez które przeprowadzono magistrale, otrzymywali stosowne odszkodowania. Wszelka dokumentacja wykonawcza oraz powykonawcza znajduje się w chwili obecnej u [...] S.A. - Oddział we W. Ponadto zgodnie z obowiązującym artykułem 49 kodeksu cywilnego - znowelizowanym ustawą dnia 30 maja 2008 r. - urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Zgodnie z art.49 kodeksu cywilnego, urządzenia przesyłowe wchodzące w skład przedsiębiorstwa, a więc w sposób trwały z nim związane, nie stanowią własności właściciela nieruchomości, lecz jako jej części składowe, stają się niejako z mocy samego prawa własnością przedsiębiorcy przesyłowego. Przejście własności urządzeń na przedsiębiorcę przesyłowego /na podstawie art/ 49 kodeksu cywilnego nastąpi wówczas, gdy sam przedsiębiorca ponosi koszty ich budowy i koszty przyłączenia technicznego do samego przedsiębiorstwa, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym w tej sprawie przypadku. W zakończeniu uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wobec ówczesnego stanu prawnego oraz niemożności ustalenia, czy realizacja przedmiotowej magistrali gazowej nie była objęta aktem prawodawczym Ministra Górnictwa i Energetyki należało orzec jak w osnowie decyzji.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez K. G., reprezentowaną przez pełnomocnika T. G. W odwołaniu, zawierającym obszerne uzasadnienie, zakwestionowana została prawidłowość ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu podmiotowego, czyli stron postępowania legitymowanych wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. oraz prawidłowość ustaleń faktycznych.

Odwołanie uzupełnione zostało pismami procesowymi z dnia: 12 marca 2012 r., 20 kwietnia 2012 r. i 23 maja 2012 r. kierowanymi przez K. G. lub jej pełnomocnika do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił w szczegółowy sposób okoliczności faktyczne istniejące w sprawie, a uzupełniając wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie wskazał, że po wszczęciu – na wniosek B. i T. G.– postępowania w sprawie samowolnego wykonania magistrali gazowej przechodzącej przez działkę nr [...] powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał decyzje: nr [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2010 r., umarzającą postępowanie, która została utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i T. G. Decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 84/11), wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i T. G. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przez organy nadzoru budowlanego powinno być poprzedzone ustaleniem przepisów obowiązujących w dacie realizowania przedmiotowych robót i dokonaniem oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie tych przepisów. Sąd uznał też za konieczne ustalenie podstawy przyznania [...] S.A. statusu strony postępowania.

Ponownie rozstrzygając w sprawie przy udziale K. G. jako strony postępowania organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umorzył postępowanie a rozstrzygnięcie to ze względu na błąd proceduralny polegający na pominięciu pełnomocnika strony zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie ponownie wydał decyzję w sprawie - nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie realizacji magistrali gazowej przebiegającej od Wrocławia do Opola, a zlokalizowanej na działce o nr ew. [...]. Ponadto w uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że w dniu 30 kwietnia 2012 r., do organu wpłynęło pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2012 r. zawiadamiające o wszczęciu na wniosek K. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., a w związku z powyższym organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. zawiesił postępowanie z odwołania K. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uznając, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji organu spowoduje stan w którym do obrotu prawnego zostanie przywrócona nieostateczna decyzja PINB w Oławie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (rozstrzygająca tą samą sprawę zaskarżona decyzja PINB w Oławie z dnia [...] lutego 2012 r.) i koniecznym będzie ponowne rozpatrzenie złożonego od niej odwołania K. G. Z dalszej treści uzasadnienia wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie, natomiast w efekcie stwierdzenia, że nie zaszły przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił w całości postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Następnie – motywując podjęte rozstrzygnięcie – organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy spisu szkód i zniszczeń z dnia 22 października 1969 przekazanego organowi nadzoru budowanego przez [...] S.A. w W. przedmiotowy gazociąg wybudowany został w roku 1969. Punkt odniesienia w sprawie stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. W związku z obowiązującą wówczas regulacją gazociąg wysokoprężny niewątpliwie zaliczyć należało do kategorii obiektów budowlanych budownictwa specjalnego (art. 2 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy). Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. przed przystąpieniem do budowy obiektu budowlanego inwestor musiał legitymować się pozwoleniem na budowę. Wyjątkiem od tej reguły była możliwość zwolnienia go od tego obowiązku przez właściwego ministra dla budownictwa specjalnego poprzez określenie obiektów których budowa nie wymagała pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia, a nawet obiektów których budowa nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 36 ust. 3 ustawy). Określenie to miało przybrać formę przepisów wydawanych w porozumieniu z Przewodniczącym Komitetu Budownictwa (art. 36 ust. 4 ustawy). Ministrem do wydania przepisów o których mowa wyżej był Minister Górnictwa i Energetyki (jak wynika z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego), lecz takowych nie ustanowił. W świetle powyższego realizacja przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w realiach rozpoznawanej sprawy trudne było rozstrzygnięcie o tym czy faktycznie miało miejsce naruszenie prawa polegające na samowoli budowlanej, czy też do tej samowoli nie doszło. Tak znaczny upływ czasu od realizacji przedmiotowych robót do momentu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, tj. okres 40 lat utrudnia, a czasami wręcz uniemożliwia zebranie takiego materiału dowodowego, który w sposób jednoznaczny wskazywałby fakty i tym samym czyniłby niepotrzebnymi interpretacje i wnioskowania organu prowadzącego postępowanie dokonywane na podstawie okoliczności wprost stanu rzeczy nie dowodzących.

W tym miejscu organ odwoławczy przywołał materiał dowodowy wskazany także w uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a ponadto stwierdził, że przeprowadzona przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 21 października 2009 r. rozprawa administracyjna w żaden sposób nie przyczyniła się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie żaden z zastosowanych w sprawie środków dowodowych nie doprowadził do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, wydanej na podstawie art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego fakt nieodnalezienia takiej decyzji nie może być interpretowany jako potwierdzenie realizowania inwestycji w warunkach samowoli budowlanego tym bardziej, że w ówczesnym porządku prawnym nie istniał obowiązek, wprowadzony ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przechowywania przez okres istnienia obiektu jego dokumentacji budowlanej. Organ stwierdził ponadto, że okres czterdziestu lat jaki upłynął od realizacji robót i ewentualnego ubiegania się inwestora uzyskanie pozwolenia na budowę uzasadnia też przypuszczenie, że mogły one ulec zniszczeniu lub zaginięciu w efekcie ludzkiego błędu. W dalszej części uzasadnienia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] marca 1968 r. znak - [...], wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu ustalającą lokalizację szczegółową przedmiotowej magistrali a następnie podejmował dalsze czynności niezbędne do tego, aby inwestycję przeprowadzić legalnie - uzyskał zezwolenie z dnia [...] października 1968 r. wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie na ułożenie i konserwację przedmiotowego gazociągu i wypłacił osobom poszkodowanym stosowne odszkodowania (w tym ówczesnemu właścicielowi przedmiotowej działki). Zdaniem organu orzekającego działania powyższe świadczą o tym, że inwestycja została przeprowadzona w zgodzie z przepisami, a więc również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Na taki stan rzeczy wskazuje również to, że to dopiero wnioskodawcy, którzy stali się właścicielami nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w roku 2002 r. podnieśli kwestię "prawdopodobnej" samowoli. W uznaniu organu odwoławczego w przypadku samowoli budowlanej interwencja osób nią "poszkodowanych" miałaby miejsce znacznie wcześniej.

Ponadto organ orzekający zwrócił uwagę, że nawet gdyby nie wystąpiono do wszystkich organów, które mogą posiadać dokumentację wiążącą się z przedmiotową inwestycją, to w świetle takiego uchybienia ww. wnioski nie stałyby się niezasadne. Jeżeli bowiem taki organ nie posiadałby decyzji o pozwoleniu na budowę, jak już wskazano wyżej w realiach rozpoznawanej sprawy nie byłoby to równoznaczne z tym, że taka decyzja nie została wydana. W sytuacji innej tj. gdyby organ taką decyzję posiadał potwierdzałoby to tylko ww. wnioski.

Reasumując, w przypadku z którym mamy do czynienia nie można stwierdzić, że przedmiotowa magistrala gazowa powstała bez wymaganej akceptacji właściwych organów. Nie można bowiem – zdaniem organu orzekającego – uznawać za wybudowane samowolnie wszelkie obiekty, w przypadku których po kilkudziesięciu latach nie można odnaleźć dokumentacji budowlanej ich dotyczącej (w tym decyzji o pozwoleniu na budowę), a oprócz tego, należy uwzględnić uwarunkowanie wyrażone zasadą zawartą w art. 7 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej zobowiązany jest do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interes strony skarżącej sprowadza się w rozstrzyganym przypadku do stwierdzenia samowoli i wydania w związku z tym stosownej decyzji mającej oparcie w przepisach materialnych (możliwe, że polegającej na rozbiórce efektu przedmiotowych robót). Interesu tego, w badanej sprawie nie można było jednak uznać za słuszny. W momencie nabycia przedmiotowej nieruchomości odwołująca się i jej ojciec T. G., który sprzedał córce przedmiotową działkę, mieli świadomość jej stanu i na taki stan się godzili, zatem dobrowolnie narazili się na ewentualną szkodę (o jakiej można mówić wyłącznie w przypadku samowoli, a do takiej w ocenie organu nie doszło), a więc ich interes nie zasługuje na ochronę względem sprzecznego z nim interesu społecznego. W interesie społecznym jest bowiem uznanie pewnego długotrwałego stanu rzeczy za pewny z domniemaniem jego legalności, zwłaszcza w sytuacji gdy dotyczy on – jak w niniejszym przypadku – obiektu którego budowa w obecnie obowiązującym porządku prawnym stanowiłaby inwestycję celu publicznego. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezcelowe, bowiem nie ma podstaw, aby podjąć w nim decyzję mającą umocowanie w przepisach prawa materialnego. Innymi słowy, okoliczności sprawy nie pokrywają się z stanem faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej, który musi zaistnieć i być bezsprzecznie udowodniony, by wystąpiły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest samowola budowlana. W takim stanie rzeczy, jedynie przez prawo dopuszczonym zakończeniem postępowania administracyjnego jest decyzja o jego umorzenie wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się - zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku WSA we Wrocławiu - do statusu [...] S.A. w niniejszym postępowaniu, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż posiada ona przymiot strony z racji tego, że jest właścicielem obiektu, którego przedmiotową część wykonano na działce nr [...]. Właścicielem tego obiektu Spółka stała się na mocy aktu notarialnego z dnia 2 października 2009 r. (repertorium A Nr [...]). Natomiast co do podnoszonych przez stronę postępowania zarzutów naruszenia prawa własności organ wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w tych kwestiach. Należą one bowiem do kognicji sądów powszechnych i z pewnością skarżąca jest tego faktu świadoma, bowiem jej pełnomocnik (jej ojciec), który na wcześniejszych etapach postępowania był jego stroną, dochodził swoich roszczeń na drodze cywilnej (dowodzi tego wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu Wydziału I Cywilnego z dnia 4 października 2004 r. oddalający powództwo T. i B. G. o wydanie przedmiotowej nieruchomości i odszkodowanie).

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała K. G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi – działający imieniem skarżącej pełnomocnik T. G.– wniósł o uchylenie lub ewentualnie unieważnienie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca – podobnie jak w odwołaniu – zakwestionowała zasadność przyznania Spółce [...] statusu strony w przedmiotowym postępowaniu oraz prawidłowość ustaleń faktycznych i dokonanej przez organy właściwe instancyjnie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 19 grudnia 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do uzasadnienia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Jak zauważył Sąd, w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca postanowił, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku, Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że podnoszone w skardze zarzuty, sprowadzające się do twierdzenia, iż wydane w sprawie orzeczenia w istocie akceptują wywłaszczenie skarżącej z prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i bezprawnie przyznają to prawo Spółce [...], są bezpodstawne i wynikają prawdopodobnie z niezrozumienia treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 8 października 2004 r. (sygn. akt I C [...]), w którym Sąd w sposób klarowny i dostępny dla każdego wyjaśnił bezzasadność takich twierdzeń, czy jakichkolwiek innych sugerujących pozbawienie właściciela władztwa nad przedmiotowym gruntem oraz prawnorzeczowe konsekwencje regulacji zawartej w art. 49 kodeksu cywilnego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśniającą przesłanki przyznania przymiotu strony postępowania [...] S.A. z siedzibą w W. działającej poprzez swój oddział we W. Postępowanie jurysdykcyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należą one do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe w tym orzecznicze w niej podejmowane przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 104 tej ustawy organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 k.p.a., którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/.

Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwiania sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny. Sąd zważył, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji R.P. i art. 6 k.p.a., które w sposób bezwzględny wymagają od nich działania na podstawie przepisów prawa. Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normą prawną. Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc, sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała, czyli rzeczywista – odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej – uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie. W tych okolicznościach Sąd za istotne uznał, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawie realizacji magistrali gazowej przebiegającej od Wrocławia do Opola, zlokalizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], gm. Oława. Wyczerpujące i wszechstronne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy pozwoliło na dokonanie ustaleń, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje.

Ponadto – w uznaniu Sądu – dokumenty powoływane w uzasadnieniach decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym w tym: decyzja administracyjna z dnia [...] marca 1986 r. znak - [...], a wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu, która nadal jest obowiązująca w obiegu prawnym; wykaz właścicieli /użytkowników/gruntów powiatu oławskiego, do których wysłano zezwolenie nr [...]; pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie-Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1968 r., znak [...],a skierowane do [...] w Z.; zezwolenie z dnia [...] października 1968 r. - wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie - znak [...] wyrażające zgodę na ułożenie i konserwację gazociągu; mapa obrazująca przebieg gazociągu; pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia 27 sierpień 1968 r. w sprawie szczególnego trybu wywłaszczenia; pismo w sprawie zatwierdzonych wypłat odszkodowawczych za straty powstałe podczas budowy gazociągu Wrocław-Opole; pismo z dnia 25 kwietnia 1970 r. w sprawie uprawomocnienia się zatwierdzonych wypłat odszkodowawczych uprawniały do wniosków przyjętych przez organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowe było uznanie przez organy właściwe instancyjne, że czynności wyjaśniające podjęte w rozpoznawanej sprawie – wyczerpujące możliwości organów administracyjnych w tym zakresie – i wykorzystane w niej środki dowodowe nie dostarczyły nie budzących wątpliwości podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Oczywistość ustaleń faktycznych jest bowiem jednym z warunków legalnego orzekania. Takiemu wymogowi nie odpowiadają natomiast domniemania, czy przypuszczenia ani też sugestie stron postępowania, wynikające z ich oczekiwań wobec organów dysponujących kompetencją orzeczniczą. W przedstawionych powyżej okolicznościach i wobec oznaczenia przedmiotu sprawy, zdaniem Sądu, brak było podstaw dla interwencji organu nadzoru budowlanego. Podjęte w sprawie czynności nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które by umożliwiły organowi właściwemu zastosowanie w sposób zgodny z prawem dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego, istniejącej w obowiązującym porządku prawnym. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła K. G., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zw. dalej p.u.s.a. poprzez zaniechanie wyeliminowania decyzji rażąco sprzecznej z prawem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 50 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. art. 49 kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 134 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 89 i art. 114 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skargę kasacyjną oparto też na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego: czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzuty nie zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju, należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Zarzuty te i ich konstrukcja oraz uzasadnienie nie dają podstaw do kontroli instancyjnej z innych jeszcze powodów.

Art. 1 § 1 i § p.u.s.a. są przepisami prawa ustrojowego wyjaśniającymi jedynie funkcje pełnione przez sądy administracyjnej. W art. 1 § 1 stanowi się, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, zaś w § 2 - że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Powołany artykuł nie reguluje postępowania przed sądami administracyjnymi. Może zatem mieścić się w zakresie podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wówczas gdy zostanie powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego zawartych w p.p.s.a. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, w związku z powyższym zarzutem nie wskazał żadnych przepisów p.p.s.a., którym miał uchybić Sąd I instancji w toku sprawowanej kontroli legalności działalności administracji publicznej.

W związku z powołaniem w podstawie kasacji ww. przepisów ustrojowych przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego przepisy te wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Mogłyby zatem stanowić samodzielną podstawę kasacji jedynie wtedy, gdyby sąd odmówił dokonania kontroli administracji albo dokonał kontroli pod względem innym, niż legalność aktu. Taka sytuacja na gruncie rozpoznawanej sprawy jednak nie występuje.

Niezrozumiałe są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 50 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. art. 49 kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia art. 134 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 89 i art. 114 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie wyjaśniono z jakich przyczyn skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., (który nie był podstawą prawną rozstrzygnięcia oddalającego skargę), łącząc ten przepis z art. 28 k.p.a. odnoszącym się do pojęcia strony i art. 50 §1 k.p.a. dotyczącego wzywania osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień, łącząc to dodatkowo z art. 49 k.c. zawierającym dwa paragrafy, z których żadnego nie wymieniono w podstawach skargi kasacyjnej i który z pewnością nie jest przepisem procesowym.

Również nie można dopatrzyć się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek związku pomiędzy naruszeniem art. 134 i art. 153 p.p.s.a. z art. 7, art. 89 i art. 114 k.p.a. Art. 7 k.p.a. statuuje zasadę ogólną w zakresie dowodów, art. 89 (również zawierający dwie jednostki redakcyjne) dotyczy warunków przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a art. 114 k.p.a. ugody administracyjnej. W uzasadnieniu tych zarzutów nie ma nawet jednego zadania, które wyjaśniałoby dlaczego wymienione przepisy uznano za podstawy kasacyjne.

Podobnie postawione są też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 104 i art. 107 k.p.a. i w konkluzji naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Wszystkim tym zarzutom (podobnie jak wcześniej już omówionym zarzutom procesowym) przypisano naruszenie polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.

Jednakże wymieniona w skardze kasacyjnej forma naruszenia przepisów przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie dotyczy naruszeń prawa procesowego, lecz materialnego i jest wymieniona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Rudymentarnym przypomnieniem będzie to, że zgodnie z ww. przepisem naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że wymienione w niej przepisy dotknięte były naruszeniami w wymienionych formach (błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania).

Na marginesie tylko dodać można, że autor skargi kasacyjnej, polemizując z uzasadnieniem wyroku Sądu Wojewódzkiego, przywołuje okoliczności nie mające miejsca w jego treści. Wbrew jego twierdzeniom podstawą decyzji i orzeczenia Sądu nie było domniemanie istnienia pozwolenia na budowę, lecz to, że zebrane dokumenty (w tym: decyzja administracyjna [...], wykaz właścicieli /użytkowników/gruntów powiatu oławskiego, do których wysłano zezwolenie nr [...]; pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie-Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1968 r.; zezwolenie z dnia [...] października 1968 r. - wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie - znak [...] wyrażające zgodę na ułożenie i konserwację gazociągu; mapa obrazująca przebieg gazociągu; pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oławie w sprawie szczególnego trybu wywłaszczenia; pismo w sprawie zatwierdzonych wypłat odszkodowawczych za straty powstałe podczas budowy gazociągu Wrocław- Opole) uprawniały do wniosków przyjętych przez organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie. Wnioski te prowadziły zaś do stwierdzenia, iż nie ma dowodów na to, iż gazociąg ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a nieodnalezienie pozwolenia na budowę, w zestawieniu z powołanymi dowodami, nie świadczy o tym, iż do samowoli tej doszło. Z tych powodów Sąd Wojewódzki miał podstawy do tego, aby oddalić skargę.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.