Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1479/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego i skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu;


UZASADNIENIE

M.P. (dalej też jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2013 r., które utrzymało w mocy uchwalę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej też jako "ORA") z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego i skreślenia z listy aplikantów adwokackich.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący rozpoczął aplikację adwokacką w dniu 1 stycznia 2011 roku. Z kolokwium po II roku aplikacji otrzymał ocenę niedostateczną, zarówno w podstawowym, jak i poprawkowym terminie, nie otrzymując żadnej pozytywnej oceny cząstkowej.

Zwrócił się o wyrażenie zgody na powtarzanie roku szkoleniowego. Wniosek ten został poparty przez jego patrona M. P., który dodatkowo wskazał, że niepowodzenie aplikanta na kolokwiach związane jest z chorobą jego córki.

Przewodnicząca Komisji Szkolenia Aplikantów Adwokackich negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o powtarzanie roku.

Okręgowa Rada Adwokacka w [...] (dalej też jako "ORA") uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 roku odmówiła wyrażenia zgody na powtarzanie przez skarżącego roku szkoleniowego przez skarżącego i skreśliła go z listy aplikantów adwokackich na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t. j. Dz. U. z 2009 r., nr 146 poz. 1188 ze zm. - dalej jako też jako P.o.a.).

W uzasadnieniu uchwały wskazała, że zgoda na powtarzanie roku nie jest wyrażana automatycznie, ale po rozważeniu wszystkich okoliczności danej sprawy. Przesłanką, przemawiającą za udzieleniem takiej zgody jest pozytywna prognoza co do aplikanta, oparta na przekonaniu, że jego poziom wiedzy i umiejętności pozwolą mu na pomyślne złożenie egzaminu adwokackiego. W oparciu o zapisy zawarte w protokołach egzaminacyjnych ORA doszła do wniosku, że braki wiedzy i nieumiejętność dokonywania analizy prawnej mają u aplikanta charakter rażący, najprawdopodobniej uniemożliwiający mu nawet - mimo 2 lat szkolenia - podołanie poziomowi egzaminów uniwersyteckich. Zdaniem ORA, dla zaistniałej sytuacji nie stanowi usprawiedliwienia ogólnikowe powołanie się na stres związany z chorobą córki. ORA zwróciła uwagę, że aplikant nie zdał w terminie podstawowym kolokwium już po I roku, a w toku egzaminu po II roku nie otrzymał choćby jednej cząstkowej pozytywnej oceny. Okoliczności te nie pozwalały w ocenie ORA na sformułowanie wobec skarżącego pomyślnej prognozy co do szans kontynuowania aplikacji i zdania egzaminu adwokackiego.

Skarżący odwołał się od powyższej uchwały ORA do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie i wpisanie go ponownie na listę aplikantów, po wyrażeniu zgody na powtarzanie roku. Skarżący wskazał, że ORA nie uwzględniła przyczyny nienależytego przygotowania się do kolokwium, wynikającej z choroby córki, która wymagała nieustannej opieki, również w nocy. Również w czasie kolokwium skarżący czuł się rozbity i nie potrafił się skoncentrować. Skarżący podniósł, że otrzymał pozytywne opinie z praktyk odbywanych na I roku przed organami wymiaru sprawiedliwości, a jego wniosek o powtarzanie roku został wsparty przez patrona. Do odwołania skarżący załączył opinie sporządzone przez adwokatów, z którymi współpracował, oraz zaświadczenia o stanie zdrowia córki.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpoznaniu odwołania skarżącego uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Jego zdaniem, Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nadzwyczaj trafnie wywiodła przesłanki, jakie winny zostać spełnione dla uwzględnienia wniosku o wyrażenie zgody na powtarzanie roku szkoleniowego. Z okoliczności, że uprawnienie ORA do wyrażenia takiej zgody ma charakter fakultatywny wynika, że przysługuje jej prawo do dokonania szczegółowej, indywidualnej oceny każdego przypadku i do ferowania prognoz co do zasadności wniosku w aspekcie przewidywanych, prawdopodobnych skutków jego uwzględnienia. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie ORA dokonała pogłębionej, wnikliwej oceny skarżącego i trafnie skonstatowała, że dotychczasowy przebieg aplikacji nie wskazuje na to, by skarżący mógł z powodzeniem wykonywać zawód adwokata. Świadczy o tym jego trwała, podstawowa niekompetencja potwierdzona dwukrotnym, identycznie negatywnym wynikiem kolokwium po drugim roku aplikacji, uzasadniona szczegółowo uwagami Komisji Egzaminacyjnej typu: "kandydat nie udzielił odpowiedzi na żadne z pytań zawartych w zestawie", "nie potrafił sformułować żądania zapłaty", "nie odpowiedział na żadne z pytań z zakresu procedury cywilnej", "brak znajomości zasad nadania klauzuli wykonalności", "brak znajomości zasad zaskarżania orzeczeń" itp.

Co więcej, organ odwoławczy wskazał, że problemy z osiągnięciem wymaganego poziomu wiedzy prawniczej skarżący przejawiał od początku aplikacji, mając trudności także z zaliczeniem kolokwium po pierwszym roku.

Prezydium NRA oceniło, że w aspekcie tak jednoznacznego przebiegu i wyników trzech spośród czterech kolokwiów nie mają wystarczającego znaczenia zgromadzone przez skarżącego pozytywne opinie z przebiegu aplikacji. Ponadto stwierdziło, że opinie od sędziów i prokuratorów z okresu obowiązkowych praktyk pochodzą z pierwszego roku aplikacji, gdy siłą rzeczy oczekiwania wobec aplikanta w początkowym okresie jego szkolenia są niższe od tych, jakie stawia mu się po zakończeniu szkolenia na drugim roku.

Prezydium NRA nie uznało także za przyczynę usprawiedliwiającą niepowodzenie skarżącego na kolokwium problemy zdrowotne jego córki. Podkreśliło, że wśród aplikantów jest wielu młodych ludzi obarczonych rozmaitymi obowiązkami rodzinnymi i brak jest uzasadnionych względów, dla których akurat sytuację skarżącego, mieszczącą się w granicach normy, należałoby potraktować w sposób szczególny. Przyjęcie założenia, że adwokat jest w stanie należycie wykonywać swoją pracę tylko w warunkach pełnego komfortu psychofizycznego, jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, przychylając się w pełni do poczynionej przez ORA oceny, że wobec skarżącego nie sposób wyprowadzić pozytywnych rokowań w oparciu o przebieg aplikacji, ze szczególnym uwzględnieniem wyników kolokwiów, Prezydium NRA uznało podjętą uchwałę za słuszną i postanowiło utrzymać ją w mocy.

Na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

- naruszenie art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze oraz § 8 Regulaminu Aplikacji Adwokackiej wynikający z dokonania skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich po upływie dwóch lat odbywania aplikacji,

- naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały materiału dowodowego przemawiającego na korzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że skreślenie z listy aplikantów adwokackich może nastąpić jedynie przed upływem 2 lat od rozpoczęcia aplikacji, natomiast w jego przypadku okres ten został przekroczony. Liczy go od daty wpisania go na listę aplikantów adwokackich uchwałą ORA w [...] z dnia [...] października 2010 roku do dnia [...] grudnia 2012 r., kiedy ORA w [...] uchwałą odmówiła wyrażenia zgody na powtarzanie drugiego roku oraz skreśliła go z listy aplikantów adwokackich, a więc po upływie dwóch lat.

Skarżący zarzucił nadto, że rozpoznając jego odwołanie od uchwały ORA w [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej skoncentrowało się głównie na jej uzasadnieniu, w którym przedstawiono wyłącznie niekorzystne dla skarżącego okoliczności. Poza zainteresowaniem rozpoznających odwołanie znalazło się natomiast wszystko, co świadczyło na korzyść skarżącego, w szczególności zaliczenie pierwszego roku, pozytywne opinie z praktyk odbywanych w sądach oraz prokuraturze. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, że szczerze i szeroko wyjaśnił sytuację, która stała się powodem uzyskania negatywnej oceny z kolokwium. Okoliczności te nie zostały jednak wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu odwołania. Zarówno ORA w [...] jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie zastanowiło się nad sytuacją, w jakiej skarżący znalazł się bezpośrednio przed egzaminem.

Nie uwzględniono także faktu, że uchwała ORA w [...] zapadła większością jednego głosu. W przekonaniu skarżącego decyzja o skreśleniu go z listy aplikantów oraz odmówienie zgody na powtarzanie roku powinna być oparta na wszelkich okolicznościach związanych z przebiegiem aplikacji, czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż dla ustalenia początku biegu terminu z art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze kluczowe znaczenie ma art. 76 ust. 1 przytaczanej ustawy, który stanowi iż aplikacja adwokacka rozpoczyna się dnia 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Uchwala o skreśleniu z listy aplikantów adwokackich z powodu stwierdzenia nieprzydatności aplikanta adwokackiego do wykonywania zawodu adwokata winna zostać zatem doręczona zainteresowanemu do dnia 31 grudnia, z uwagi na rozpoczęcie aplikacji adwokackiej z dniem 1 stycznia, o czym stanowi w ust. 1 powyżej przytaczany art. 76 Prawa o adwokaturze. Tym samym w przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że aplikacja adwokacka skarżącego rozpoczęła się z dniem 1 stycznia 2011 roku, a uchwała o skreśleniu z listy aplikantów adwokackich winna być dostarczona skarżącemu do dnia 31 grudnia 2012 roku, który to wymóg został zachowany. W dniu [...] grudnia 2012 r. skarżącemu została doręczona uchwała. Organ nie zgodził się z zarzutem przekroczenia terminu 2 lat wynikającego z art. 79 ust. 2 Prawa adwokaturze. Uznał, że w sposób wyczerpujący odniósł się do zebranych w sprawie dowodów, jak również wyjaśnił przesłanki jakie legły u podstaw wydania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie mimo, że części zarzutów skarżącego należy odmówić racji.

Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola legalności uchwał organów samorządu adwokackiego będących uznaniowymi decyzjami administracyjnymi ma zakres ograniczony. Musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Ponadto wymaga ustalenia, czy uchwała podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej uchwały oraz, czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.

1.

Zarówno Okręgowe Rady Adwokackie, jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146 , poz. 1188 z późn. zm.), dalej również "P.o.a.", jako kolegialne organy samorządu zawodowego adwokatów sprawują zróżnicowane zadania z zakresu administracji publicznej. W określonych sytuacjach są także powołane do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym m. in. w przedmiocie skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich.

Niewątpliwie kwestią kluczową sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ naruszył art. 79 ust. 2 P.o.a. poprzez dokonanie skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich po upływie dwuletniego terminu "odbywania aplikacji", a dopiero – po wykluczeniu naruszenia tej normy – ocena, czy naruszył art. 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały materiału dowodowego przemawiającego na korzyść skarżącego tj. pozytywnych opinii z praktyk odbywanych w Sądach obu instancji oraz w Prokuraturze, zaliczenia pierwszego roku aplikacji, opinii sędziów i adwokatów załączonych do odwołania, szczególnej sytuacji życiowej związanej z chorobą mojej córki potwierdzoną zaświadczeniami lekarskimi oraz faktu, że decyzja o odmowie zgody na powtarzanie roku i skreśleniu z listy aplikantów zapadła większością 1 głosu (za 7 przeciw 6).

2.

W myśl art. 79 ust. 2 P.o.a. Okręgowa Rada Adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała taka może być podjęta tylko w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, bowiem termin ten jest terminem prawa materialnego i jego upływ wyłącza możliwość wywołania skutku prawnego w postaci utraty przez aplikanta adwokackiego statusu aplikanta ze względu na przesłankę nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata. Z tego względu prawidłowe ustalenie jego biegu ma zasadnicze znaczenie w sprawie.

Należy podkreślić, że co do zasady nie budzi zastrzeżeń interpretacja art. 79 ust. 2 P.o.a., skoro także skarżący w skardze (w petitum zarzutu) wskazuje, że dwuletni termin dotyczy "odbywania aplikacji".

Oznacza to, że kwestią sporną jest bieg terminu w zakresie "odbywania aplikacji". Czy jest to termin liczony od daty wpisu na listę aplikantów adwokackich, czy od dnia "rozpoczęcia aplikacji".

Sąd podziela argumentację organów samorządu adwokackiego, że "odbywanie aplikacji" dla skarżącego, który został wpisany na listę aplikantów adwokackich uchwałą ORA w [...] z dnia [...] października 2010 r., określone jest w art. 76 ust. 1 P.o.a. Przepis ten stanowi, że "aplikacja adwokacka rozpoczyna się dnia 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata".

Należy przy tym wskazać, że art. 76 ust. 1 wszedł w życie 25 marca 2009 r. wprowadzony Ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz.U.2009.37.286). Tekst jednolity został opublikowany w Dz.U.2009.146.1188 i wszedł w życie 8 września 2009 r. i obowiązywał skarżącego zarówno w chwili ubiegania się o aplikację adwokacką, jak i wpisania go na listę aplikantów adwokackich uchwałą z dnia [...] października 2010 r. Na marginesie można przypomnieć, że przed wejściem w życie wskazanej wyżej regulacji, wobec braku w ustawie – Prawo o adwokaturze uregulowania określającego termin rozpoczęcia aplikacji, w orzecznictwie wykształcił się pogląd, że datą rozpoczęcia aplikacji - rozpoczęcia wykonywania czynności zawodowych - następowała z chwilą złożenia ślubowania wobec dziekana. (v. wyrok NSA z 6 marca 2012 sygn. II GSK 93/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/487EC88621).

Jednakże na gruncie niniejszej sprawy nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że "odbywanie aplikacji" rozpoczął z dniem uchwały ORA - [...] października 2010 r. o wpisaniu go na listę aplikantów.

W ocenie Sądu, organy samorządu adwokackiego prawidłowo przyjęły, że dla skarżącego aplikacja adwokacka rozpoczęła się z dniem 1 stycznia 2011 r. Natomiast przy ustaleniu momentu końcowego terminu z art. 79 ust. 2 p.o.a. zdaniem Sądu, uchwała z dnia [...] grudnia 2012 roku Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] skreślająca aplikanta z listy aplikantów adwokackich weszła do obrotu prawnego dopiero wówczas, gdy została doręczona aplikantowi (art. 109 k.p.a.). Poza sporem jest, że została doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2012 r., co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Oznacza to, że termin dwuletni z art. 79 ust. 2 P.o.a., zamykający możliwość wydania (i doręczenia) uchwały o skreśleniu M.P. z listy aplikantów adwokackich - w przypadku stwierdzenia jego nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata – biegł od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r. i został dochowany.

3.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi, co do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to podkreślić należy, że uchybienie normom proceduralnym, by skutkować wyeliminowaniem aktu z obrotu prawnego, musi być tego rodzaju, że ich naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z wpływem na wynik sprawy mamy do czynienia, gdy zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia (zob. T. Woś, (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 526; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05). Z takim wpływem zaś mamy do czynienia w szczególności w przypadku, gdy zostanie stwierdzony brak należytej staranności po stronie organu administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzygnięciu bez pełnego odniesienia się do stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego (v. NSA w wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt IIGSK 219/12).

Zasadniczy problem występujący w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy negatywny wynik kolokwium rocznego jest wystarczającą, samoistną i obligatoryjną przesłanką do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich w ramach art. 79 ust. 2 P.o.a. Przepis ten daje bowiem podstawę do rozważenia możliwości skreślenia aplikanta z listy, w sytuacji gdy ziści się stan faktyczny odpowiadający nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 września 2011 r. (II GSK 938/10) zasadnicze znaczenie dla zastosowania omawianego przepisu prawa materialnego ma rozumienie pojęcia nieprzydatności aplikanta do zawodu oraz kryteria oceny nieprzydatności wprawdzie nie wymienione w ustawie, ale wynikające pomocniczo z przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o adwokaturze. W art. 58 pkt 12 lit. b/ P.o.a. ustawodawca upoważnił Naczelną Radę Adwokacką do uchwalenia regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. W myśl § 19 uchwalonego na tej podstawie regulaminu, jako aktu kierownictwa wewnętrznego o charakterze generalnym, podstawą do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacją nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu stanowią: negatywny wynik kolokwium rocznego, negatywna opinia patrona lub negatywna opinia kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ 5A20CE39D8). Jak wynika z uzasadnienia w/w wyroku, negatywny wynik kolokwium rocznego nie jest obligatoryjną przesłanką do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich.

Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy wprawdzie co do zasady prawidłowo odczytał przepisy Prawa o adwokaturze dokonując oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata nie tylko w oparciu o negatywny wynik kolokwium z II roku aplikacji, ale i inne okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji, jednakże – w ustalonym stanie faktycznym jak i w dokonanej ocenie – całkowicie pominął dowody złożone wraz z odwołaniem, tj. 6 pozytywnych opinii o skarżącym jako aplikancie adwokackim sporządzone przez adwokatów i sędziów. Nie ocenił ich w przedmiocie czy mają wpływ na ocenę jego przydatności do zawodu.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Prezydium NRA w uzasadnieniu swojej uchwały zobowiązane jest do wyjaśnienia przyczyn stwierdzenia nieprzydatności skarżącego do wykonywania zawodu adwokata. W świetle uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. wydanej w sprawie II GPS 4/09 nie budzi również wątpliwości stanowisko, że uchwała organu samorządu adwokackiego o skreśleniu aplikanta z listy aplikantów jest decyzją administracyjną.

Oznacza to, że organ odwoławczy, jakim jest Prezydium NRA, utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę organu I instancji - radykalną decyzję o skreśleniu aplikanta z listy aplikantów, zobowiązany był w sposób szczególny do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i do starannego jego rozpatrzenia oraz wszechstronnej oceny, czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Z powyższych względów kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Oznacza to, że uzasadnienie w każdym przypadku zawierać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., czyli uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uchwała w zakresie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie drugiego roku i skreślenia z listy aplikantów adwokackich ma charakter uznaniowy. Nie mniej jednak, uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu, a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny.

Innymi słowy, uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji, bez podpierania się ogólnikami.

I tak, o ile nie budzi wątpliwości ocena Prezydium NRA, które odwołując się do uwag Komisji Egzaminacyjnej ("kandydat nie udzielił odpowiedzi na żadne z pytań zawartych w zestawie", "nie potrafił sformułować żądania zapłaty", "nie odpowiedział na żadne z pytań z zakresu procedury cywilnej", "brak znajomości zasad nadania klauzuli wykonalności", "brak znajomości zasad zaskarżania orzeczeń" itp.) uznało to jako “trwałą, podstawową niekompetencję potwierdzoną dwukrotnym, identycznie negatywnym wynikiem kolokwium po II roku", powołało się także na problemy skarżącego z osiągnięciem wymaganego poziomu wiedzy prawniczej i zaliczeniem kolokwium po I roku, o tyle negatywny wynik kolokwium rocznego nie jest obligatoryjną przesłanką do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich i dlatego ta ocena powinna być wnikliwie skonfrontowana z pozostałym materiałem dowodowym, a w szczególności podniesionym w odwołaniu.

Należy także podkreślić, że ustalenie negatywnego wyniku z kolokwium nie powoduje niejakiego automatyzmu skreślenia aplikanta z listy aplikantów. Jak bowiem akcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2011 r. wydanym w sprawie II GSK 938/10 - nie może być mowy o związaniu organu samorządu negatywnym wynikiem kolokwium w ten sposób, że ten wynik kolokwium automatycznie powoduje skutek w postaci skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Dopiero dokonana przez organy samorządu adwokackiego ocena przydatności aplikanta do zawodu adwokata, w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji, może stanowić podstawę do skreślenia.

Z tego względu, w ocenie Sądu, ogólnikowe, niewystarczające i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej jest stwierdzenie organu odwoławczego, że “przestają mieć wystarczające znaczenie pozytywne opinie z przebiegu aplikacji, zgromadzone przez Skarżącego", “opinie od sędziów i prokuratorów z okresu obowiązkowych praktyk pochodzą z I roku aplikacji, gdy silą rzeczy oczekiwania wobec aplikanta w początkowym okresie jego szkolenia są niższe od tych, jakie stawia mu się po zakończeniu szkolenia na II roku".

Podkreślić należy, że z tak sformułowanej oceny Prezydium NRA wynika, że jego ocenie nie podlegał materiał dowodowy dołączony do odwołania. W aktach osobowych znajdują się bowiem zarówno opinie sędziów i prokuratorów zgromadzone w trakcie I roku aplikacji, o których mowa w uzasadnieniu organu odwoławczego, ale i sześć dołączonych do odwołania opinii adwokatów i sędziów oraz zaświadczenie lekarskie z 2012 r., który to materiał został całkowicie pominięty przez Prezydium NRA.

Rozpoznając odwołanie, do którego strona załączyła określony materiał dowodowy, pozytywnie według jej oceny stanowiący o przebiegu aplikacji i praktyk, organ odwoławczy obowiązany był na mocy art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym decyzji w szczególności zawrzeć nie tylko wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ale i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1376/10) wskazał, że organ nie może ograniczyć się do kwestii wpływu negatywnego wyniku kolokwium rocznego na ocenę przydatności do wykonywania zawodu, lecz dokonać analizy także innych okoliczności, w tym pozytywnych opinii o aplikancie wydane w toku szkolenia.

Ponadto, o ile można przyjąć, że w ramach uznania organy samorządu adwokackiego mogły nie uwzględnić jako “przyczynę usprawiedliwiającą niepowodzenie Skarżącego na kolokwium problemy z jego 2-letnią córką" w związku z zaprezentowaną argumentację, to już przekracza granice swobodnej oceny powołanie się w stanie faktycznym na okoliczność, że “zarówno po pierwszym, jak i po drugim roku aplikacji p. P. nie stawił się na kolokwium w terminie pierwotnie dla niego wyznaczonym, przedkładając krótkoterminowe zwolnienia lekarskie, które komisje egzaminacyjne z przyczyn formalnych uznały za usprawiedliwienie nieobecności aplikanta i wskazały mu kolejny termin egzaminu".

Zdaniem Sądu, okoliczność przedłożenia zwolnień lekarskich, także "krótkoterminowych", o ile nie zostały zakwestionowane we właściwym trybie, nie może obciążać negatywnie aplikanta w ocenie jego nieprzydatności do zawodu.

Nie jest wiadome także, czy i w jakim zakresie organ odwoławczy wziął pod uwagę negatywną opinię Przewodniczącej Komisji Szkolenia, którą powołał relacjonując przebieg postępowania przed organem I instancji. To samo dotyczy kwestii nie stawienia się skarżącego na posiedzenie ORA w [...], nie złożenia przez aplikanta jakichkolwiek wyjaśnień po wszczęciu postępowania, bowiem fakt ten pozostał bez oceny.

Niewątpliwie organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu odwołującego, że uchwała ORA w [...] z [...] grudnia 2012 r. zapadła niejednomyślnie, że aż sześciu członków ORA w [...] glosowało za daniem mu szansy by powtarzał II rok aplikacji, a 7 członków było za uznaniem nieprzydatności do zawodu.

Należy podnieść, że zaskarżona uchwała nie zawiera także istotnego elementu o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a.: uzasadnienia prawnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wiadomo jedynie, że postępowanie wszczęte przeciwko skarżącemu oparte było na art. 79 ust. 2 P.o.a. W rezultacie organ odwoławczy dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisu prawa materialnego art. 79 ust. 2 P.o.a., którego nie wyjaśnił. Braku tego nie jest w stanie konwalidować odpowiedź na skargę.

Należy podkreślić, że zaakceptowanie przez Sąd zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych i wyręczania organu odwoławczego w tym zakresie, a co za tym idzie dokonywania za organ oceny zgromadzonych dowodów, także tych, których organ nie wziął pod uwagę. W świetle wskazanych mankamentów procesowych Sąd nie miał podstaw do zaakceptowania ustaleń faktycznych obejmujących przesłanki oceny nieprzydatności, sprowadzające się wyłącznie do negatywnego wyniku kolokwium rocznego z pominięciem pozostałego materiału dowodowego i dokonania za organ subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisu prawa materialnego art. 79 ust. 2 P.o.a.

Nie przesądzając zatem wyniku ponownego postępowania przed organem odwoławczym należy stwierdzić, że powyższe mankamenty uniemożliwiają zaakceptowanie zaskarżonej uchwały Prezydium NRA z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także NSA w cyt. wcześniej wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt IIGSK 219/12 (wydanym w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego) zwrócił uwagę, że "twierdzenia, wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu mieszczą się w pojęciu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który – co należy podkreślić – musi zostać wnikliwie rozpatrzony w całości przez organ. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W przeciwnym razie dochodzi zaś do naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a".(..) "Uzasadnienie to w przypadku decyzji organu odwoławczego musi obejmować także wyraźne odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Skoro bowiem organ dysponuje przy określaniu konsekwencji prawnych określoną swobodą, to musi wykazać, że dokonując ich wyboru rozważył wszystkie możliwości rozstrzygnięcia, w tym – proponowane przez stronę. Tylko taki kształt uzasadnienia decyzji uznaniowej nie pozwala skuteczne postawić w stosunku do niej zarzutu arbitralności".

Powyższe ma w pełni odzwierciedlenie na gruncie niniejszej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydium NRA uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w pkt 3 motywów prawnych uzasadnienia, mając na uwadze art. 153 P.p.s.a.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.