Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 668/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7; art. 77; art. 80; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. i K. K. kwotę [..] ([..]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1994 r.), po rozpatrzeniu odwołania państwa A. i K. K. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], orzekającą o odmowie M. M. (dalej także: uczestnik) wydania nakazu rozbiórki legalnie zrealizowanego przyłącza gazowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], zasilającego budynki zlokalizowane na działce nr ewid.[...] w miejscowości N., obręb K. N., Gmina N..

W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że stanowisko PINB opiera się na założeniu, że przyłącze gazowe zostało wykonane w latach 1987-1989, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z warunkami tej decyzji. W związku z tym, zdaniem PINB, w sprawie zastosowanie miał art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1974 r.). PINB podniósł, że przebieg przyłącza gazowego jest identyczny na projekcie i na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Sporne przyłącze gazowe jest również zgodne z obowiązującym w okresie jego budowy miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.. Obecnie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że brak jest podstaw do uznania, iż realizacja opisanego przyłącza w obecnej lokalizacji – przewidzianej decyzją o pozwoleniu na budowę, narusza przepisy techniczno-budowlane, a tym samym brak jest też podstaw do nakazania jego rozbiórki.

WINB podzielił w całości opisane wyżej stanowisko PINB. Zdaniem WINB, skoro będące przedmiotem postępowania przyłącze gazowe wybudowano w latach 1987-1989, a więc przed 1 stycznia 1995 r. – dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy w takiej sytuacji istniał obowiązek stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy. Wykonanie opisanego przyłącza wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 44 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.). Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy o wykonaniu spornego przyłącza w warunkach samowoli budowlanej. Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc nie nakładało na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów dotyczących jego budowy. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Przy tym obowiązki wynikające z art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. nie odnoszą się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, jak i do robót budowlanych wykonywanych przed tą datą. Ocena PINB co do faktu uzyskania pozwolenia na budowę opisanego przyłącza, dokonana w oparciu o zgromadzone dowody, w tym zwłaszcza treść projektu technicznego przedmiotowego przyłącza, na którym zapisano pismem ręcznym numer decyzji o pozwoleniu na budowę: [...] z [...] listopada 1987 r., a także fakt dokonania odbioru przyłącza przez państwowe przedsiębiorstwo gazownicze, była prawidłowa i świadczy o legalności tej inwestycji. WINB podkreślił jednocześnie, że w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza z dnia [...] grudnia 1988 r. (karta nr 27 akt 1 instancji), na której widnieje wpis potwierdzający, że przewód gazowy został zrealizowany w terenie zgodnie z projektem uzgodnionym przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Zakładu Gazowniczego w L. protokołem nr [...], a wyniki inwentaryzacji powykonawczej zostały wkreślone na pierworys i matrycę mapy zasadniczej miasta N.. WINB przychylił się do stanowiska PINB, iż przebieg przyłącza gazowego jest identyczny na projekcie i na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a przyłącze gazowe jest zgodne z obowiązującym w okresie budowy planem miejscowym. Stąd, zdaniem WINB, nie było podstaw do nałożenia na uczestnika nakazu rozbiórki przedmiotowego przyłącza.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący zarzucili WINB naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym: nieustalenie przeznaczenia aktualnej działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie przygotowania i realizacji inwestycji, wobec nieprzeprowadzenia dowodu z tekstu i rysunku planu; brak rozpoznania kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wynikających z budowy przyłącza gazowego na terenie tej działki; nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego co do zgodności realizacji inwestycji z przepisami obowiązującymi w dacie budowy;

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, wskutek: oparcia jej na niekompletnym materiale dowodowym; pozbawionym logiki wnioskowaniu o zgodności budowy przyłącza gazowego z pozwoleniem na budowę wobec nieodnalezienia tego dokumentu; stwierdzeniu nienaruszenia przepisów techniczno-budowlanych na skutek realizacji przyłącza, wobec faktu braku zbadania przesłanek do takiego stwierdzenia;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niewskazanie dowodów uznania nienaruszenia przepisów techniczno-budowlanych w wyniku realizacji przyłącza, wobec braku analizy inwestycji z punktu widzenia wówczas obowiązujących przepisów; stwierdzenia, że realizacja inwestycji była zgodna z pozwoleniem na budowę w sytuacji braku tego dokumentu; nieomówienie podstaw niezastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów techniczno-budowlanych, wobec nieodnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza i przy jednoczesnym nierozpatrzeniu zgodności inwestycji z ówcześnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez: niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, szczególnie rażące w świetle zamieszczonego na stronie internetowej WINB komunikatu o potrzebie ograniczenia wizyt w Urzędzie do przypadków niecierpiących zwłoki;

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez: niedoręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi prawidłowo ustanowionemu w sprawie przed dniem doręczenia skarżącym tej decyzji, mimo złożenia WINB pełnomocnictwa przed tym dniem i wynikające z tego zaistnienie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy wznowienia postępowania;

- art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez: niewydanie uczestnikowi nakazu rozbiórki opisanego przyłącza gazowego, mimo braku dowodów wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wybudowania przyłącza zgodnie z przepisami prawa, przy jednoczesnym spełnieniu określonych w powyższym przepisie przesłanek jego zastosowania.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji PINB i WINB oraz o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), dowodu z dokumentów:

1) wypisu rejestru wniosków o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r. oraz pierwszej strony decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1987 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydanego w wyniku rozpatrzenia wniosku H. S. – na okoliczność niewydania decyzji o znaku [...] [...], mającej według organów udzielać T. P. pozwolenia na budowę przyłącza gazowego na terenie aktualnej działki nr [...];

2) komunikatu WINB – na okoliczność zaistnienia szczególnych warunków zapoznawania się z aktami sprawy w siedzibie WINB.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto w piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu - pisma pełnomocnika skarżących z [...] sierpnia 2020 r. wraz z załącznikami, przy którym złożono pełnomocnictwo do reprezentowania skarżących, opatrzonego pieczęcią i podpisem pracownika WINB poświadczającym jego złożenie w siedzibie WINB – na okoliczność zgłoszenia się pełnomocnika do sprawy [...] sierpnia 2020 r., tj. przed doręczeniem skarżącym zaskarżonej decyzji, co miało miejsce [...] sierpnia 2020 r., a tym samym na okoliczność nieskuteczności doręczenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wyjaśnili, że dokumenty te nie zostały włączone przez WINB do akt sprawy, co potwierdza treść odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły wskazane reguły postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim nie została należycie wyjaśniona kluczowa w niniejszej sprawie kwestia legitymowania się przez poprzednika prawnego obecnych współwłaścicieli działki nr ewid.[...], przy ul. [...] w N., decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego przyłącza gazowego przebiegającego przez działkę stanowiącą obecnie własność skarżących A. i K. K..

Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko WINB, iż w związku z tym, że przypisy Prawa budowlanego z 1974 r., które obowiązywały w dacie realizacji opisanego przyłącza nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to wynika obecnie z art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat, fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia do przyjęcia, że przyłącze to zrealizowano w całości lub w części bez pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. II OSK 102/20).

Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie powinna być wyjaśniona w sposób należyty, zgodnie z regułami wynikającymi z przywołanych przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustalenie zatem, że objęte przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przyłącze gazowe nie zostało wykonane samowolnie, wobec nieposiadania przez uczestnika dokumentu pisemnego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza, powinno nastąpić po przeprowadzeniu szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, w ramach którego jako dowód należy dopuścić wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a.

Podkreślić przy tym trzeba, że podjęcie przez organy nadzoru budowlanego wszelkich możliwych działań w celu odnalezienia ewentualnego pozwolenia na budowę jest konieczne także z tego powodu, że pozwoliłoby to na zweryfikowanie w toku prowadzonego przez te organy postępowania administracyjnego, czy oceniane roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji czy też z odstępstwami, w tym odstępstwami istotnymi, od treści pozwolenia na budowę. Dopiero niebudzące wątpliwości wyjaśnienie tych kwestii umożliwiłoby prawidłowe przeprowadzenie postępowania w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej bądź – jak próbowały to uczynić organy – potwierdzenie zgodnego z prawem zrealizowania kontrolowanych robót budowlanych.

W konsekwencji zatem, w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, na wykluczenie samowolnego zrealizowania spornego przyłącza gazowego pozwalałoby jedynie podjęcie przez organy z urzędu lub na wniosek wszelkich wymaganych działań zmierzających do odnalezienia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, przebieg postępowania w niniejszej wskazuje, że organy nie wykorzystały w tym celu wszystkim przewidzianych prawem możliwości.

Z akt sprawy wynika, że WINB nie prowadził samodzielnie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy oparł na dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Przytaczając ustalenia dokonane przez PINB, organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z oświadczenia przedstawiciela [...] Spółka z o.o. (dalej: Spółka) Zakład [...] w L. (dalej: Zakład) – A. J., złożonego do protokołu oględzin z [...] marca 2020 r., w latach 80-tych ubiegłego wieku zasady budowy sieci i przyłączy gazowych oraz instalacji gazowych realizowane były we własnym zakresie przez potencjalnego odbiorcę gazu, który był inwestorem budowy przyłącza i instalacji gazowej, na podstawie warunków technicznych uzyskanych z Zakładu. Inwestor zlecał opracowanie projektu technicznego przez uprawnionego projektanta, projekt był uzgadniany w Zespole Uzgadniania Dokumentacji (ZUD), a następnie w Zakładzie – poprzez akceptację projektu przez przedstawiciela Zakładu popartą stosownym podpisem i pieczątką potwierdzającą jego uzgodnienie. Na podstawie tak uzgodnionego projektu inwestor miał prawo wystąpić do Urzędu Miasta w N., w celu uzyskania pozwolenia na budowę (zob. protokół oględzin z [...] marca 2020 r. – k. 23 i 23v akt adm. I inst.).

WINB wskazał, że w świetle treści informacji uzyskanej od przedstawiciela Spółki, na podstawie posiadanych dokumentów, tj. protokołu odbioru technicznego Nr [...] z [...] marca 1989 r. dotyczącego odbioru przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], przebiegającego przez działkę posiadającą obecnie nr [...], wynika, iż przyłącze to zostało odebrane przez Zakład w tej dacie. Spółka dysponuje projektem technicznym wykonanym przez R. P. (upr. nr [...]) i inż. J. Ł. (upr. nr [...]) we wrześniu 1987 r., z zawartym na projekcie uzgodnieniem z Zakładem z [...] października 1987 r., L.dz. [...]. W posiadaniu Spółki znajduje się inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza z [...] grudnia 1988 r., wykonana przez uprawnionego geodetę – K. T. (upr. geod. nr [...]). Na projekcie technicznym znajduje się adnotacja "nr [...] [...] z dnia [...] listopada 1987 r.", która – zdaniem przedstawiciela Spółki – wskazuje numer i datę decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego przyłącza. Przedstawiciel Spółki oświadczył, że w zasobach archiwalnych Spółki zazwyczaj nie były przechowywane decyzje o pozwoleniu na budowę inwestora zewnętrznego, jednak fakt, iż był dokonany odbiór przyłącza przez Zakład świadczy o legalności tej inwestycji. Wyjaśnił on też, że po zakończeniu budowy przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w N., obręb [...] N., inwestor przekazał przyłącze drukiem PT na majątek Zakładu [...] kwietnia 1988 r. i w tym dniu poprzednik Zakład stał się właścicielem przyłącza. Ponadto przedstawiciel Spółki oświadczył, że inwestorem przyłącza był poprzedni właściciel działki nr ewid.[...] – T. P.. Przy tym, jak oświadczył M. M. – obecny współwłaściciel działki nr ewid.[...], poprzedni właściciel nieruchomości nie przekazał mu żadnych dokumentów w tej sprawie (zob. protokół oględzin z [...] marca 2020 r. – k. 23 i 23v akt adm. I inst.).

WINB przywołał też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść pisma Burmistrza N. z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], z którego wynika, że w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Miejskiego w N. nie odnaleziono decyzji o pozwolenie na budowę przedmiotowego "gazociągu", jednak brak tej decyzji nie świadczy jednoznacznie o tym, że nie została ona wydana. W rejestrze wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę w 1987 r. wpis kolejnych wydanych decyzji został zakończony [...] października 1987 r., a kolejny wpis jest ze stycznia 1988 r. Ponadto stwierdzono, że w dokumentacji archiwalnej występują braki. Mając powyższe na uwadze Burmistrz nie może jednoznacznie stwierdzić, czy decyzja ta została wydana, ze względu na jej brak (k. 46 akt adm. I inst.).

Opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym, organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, że niewątpliwie przyłącze gazowe zostało wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z warunkami w niej określonymi.

W ocenie Sądu, stanowisko to jest co najmniej przedwczesne.

Ponownie należy podkreślić, że w sytuacji braku dokumentu pisemnego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie konieczne jest przeprowadzenie szczególnie wnikliwego i dokładnego postępowania dowodowego, w ramach którego dopuścić trzeba, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym zwłaszcza inne dokumenty czy zeznania świadków. Nie ulega wątpliwości Sądu, że w tej sytuacji, wobec nieodnalezienia pozwolenia na budowę przyłącza w archiwum zakładowym Spółki oraz Urzędu Miasta N., obowiązkiem organów było zwrócenie się do: właściwego obecnie miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej Starosty [...], Archiwum Państwowego [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej w zasobach archiwalnych pozostających w dyspozycji tych instytucji, celem odnalezienia pozwolenia na budowę przedmiotowego przyłącza bądź wszelkich innych dokumentów dotyczących robót budowlanych prowadzonych na obecnej działce nr [...] w N., obręb [...] N.. Bezsprzecznie organy obu instancji nie skorzystały z tej możliwości, a mimo to przyjęły, że opisane przyłącze zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] [...] z [...] listopada 1987 r. oraz zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji.

Organy nie wyjaśniły również, czy możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, na okoliczność wydania opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza, że jak twierdzą skarżący pozwolenie to nie mogło być wydane, gdyż w ich ocenie, posiadane przez nich dokumenty potwierdzają, że pozwolenie na budowę nr [...] [...] z [...] listopada 1987 r. było wydane dla innej inwestycji, w innym miejscu, realizowanej przez innego inwestora. W szczególności nie da się w sposób racjonalny wykluczyć, że osoby, które w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, były odpowiednio: inwestorem tego przyłącza – T. P., jego wykonawcą – S. M. (prowadzący w dacie realizacji przyłącza "Usługowy zakład instalacji sanitarnych, c.o. i gazu" w N.) oraz dokonujący odbioru przyłącza w imieniu Zakładu – E. G. (zob. protokół nr [...] z odbioru technicznego – k. 30v), posiadały wiedzę umożliwiającą jednoznaczne rozstrzygnięcie opisanych wątpliwości w sprawie.

Mając na uwadze to, że organy obu instancji nie rozważyły przeprowadzenia opisanych dowodów, naruszającym tym samym art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 k.p.a., brak było podstaw do zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie decyzją rozstrzygającą tę sprawę co do jej istoty.

Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczyło okoliczności o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie stwierdzenia, czy objęte przedmiotem postępowania przyłącze gazowe zostało wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. Z uwagi na to uchybienie, Sąd był obowiązany do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa.

Niezależnie od tego, co wskazano wyżej, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z innych powodów, niewyrażonych w skardze, które Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jako materialnoprawną podstawę decyzji organy obu instancji wskazały przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z pierwszym z nich, mającym charakter przepisu międzyczasowego, art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ostatniej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważyć należy, że art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy trybu legalizacji samowoli budowlanych, to jest doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z uwagi na istotę przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., będącego wyjątkiem od podstawowej zasady intertemporalnej, określonej w art. 103 ust. 1, która wskazuje na konieczność stosowania przepisów nowej ustawy Prawo budowlane do wszystkich stanów faktycznych ocenianych przez organy, przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można stosować wykładni rozszerzającej art. 103 ust. 2 i obejmować zakresem jego zastosowania innych – niż to wynika z art. 48 tej ustawy – stanów faktycznych, do których odnoszą się przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Dlatego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się w sytuacji, gdy obiekt zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. W stosunku do innych przypadków, zastosowanie znajduje reguła podstawowa określona w art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., co oznacza, że przepisy tej ustawy regulują postępowanie także w tych sprawach, które dotyczą robót budowlanych zrealizowanych w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (zob. jedynie przykładowo wyrok NSA z 21 września 2006 r., II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 95).

Skoro zatem organy obu instancji przyjęły, że przedmiotowe przyłącze zostało zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to w żadnym razie nie mogły stosować w niniejszej sprawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wskazano wyżej, z woli ustawodawcy, w takim przypadku, do oceny legalności robót budowalnych wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. należy stosować przepisy aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., a nie można dokonywać tej oceny w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w tym jej art. 37.

Co więcej należy zauważyć, że organy obu instancji wadliwie zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. także z tego powodu, że nieprecyzyjnie wskazały podmiot, do którego należało skierować decyzję o odmowie nakazu rozbiórki. W myśl bowiem art. 38 tej ustawy nakaz przymusowej rozbiórki, orzeczony na podstawie art. 37, jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, choć przedmiotowe przyłącze, jak wynika z cytowanego oświadczenia przedstawiciela Spółki, zostało przekazane przez jego inwestora na własność poprzednika prawnego Spółki, to w związku z tym, że przyłącze to zostało zrealizowane przez poprzedniego właściciela działki nr ewid.[...] w miejscowości N., obręb [...] N. oraz zasila budynki zlokalizowane na tej właśnie działce, decyzja o odmowie nakazu rozbiórki przedmiotowego przyłącza winna była zostać skierowana do wszystkich obecnych współwłaścicieli tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że została ona skierowana tylko do jednego ze współwłaścicieli działki nr ewid.[...] – M. M.. Tymczasem adresatem tej decyzji powinna być także Z. Ś.-M., która – stosownie do powszechnie dostępnej treści księgi wieczystej nr [...] – jest współwłaścicielem tej działki na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej z M. M. (zob. [...] oraz k. 10 akt adm. I inst.).

Z powyższego wynika, że podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji dawało również naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.).

Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem – w wyniku uchylenia decyzji organów obu instancji – sprawa niniejsza będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu w swym całokształcie przez te organy. Obowiązkiem organów będzie zatem należyte przeanalizowanie wszystkich istotnych kwestii, w tym również wynikających z tychże zarzutów.

Należy natomiast podkreślić, że Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. Wyjaśnić trzeba, że w świetle tego przepisu, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodów, zgodnie z wnioskami skarżących, nie było niezbędne dla wydania przez Sąd wyroku w rozpoznawanej sprawie z następujących powodów.

Po pierwsze, przedłożona przez stronę skarżącą fotokopia, stanowiąca według niej "wypis rejestru wniosków o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r." jest kompletnie nieczytelna. W związku z tym dokument ten, w połączeniu z dokumentem w postaci kopii pierwszej strony decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1987 r., nr [...] [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wydanego w wyniku rozpatrzenia wniosku H. S., nie może uzasadniać prawdziwości twierdzeń skarżących o niewydaniu decyzji "nr [...] [...] z [...] listopada 1987 r.", mającej według organów udzielać T. P. pozwolenia na budowę przyłącza gazowego na terenie aktualnej działki skarżących.

Po drugie, zdaniem Sądu, przeprowadzanie dowodu z wydruku komunikatu WINB znajdującego się na stronie internetowej organu, dotyczącego ograniczeń w swobodnym dostępie do akt sprawy w siedzibie WINB, związanych z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2, nie było konieczne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Bezsprzecznie powodem wprowadzenia takiego ograniczenia dostępu do siedziby organu, w tym do znajdujących się w dyspozycji organu akt spraw administracyjnych, były związane z tym, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 14 marca 2020 r. ogłoszono zagrożenia epidemicznego wprowadzono, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.), a 20 marca 2020 r. ogłoszono stan epidemii, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Nie ulega zarazem wątpliwości, że WINB ani nie wyłączył możliwości przeglądania akt sprawy, lecz jedynie wskazał na konieczność ograniczenia wizyt w Urzędzie do sytuacji koniecznych, ani nie wyłączył możliwości przekazania przez skarżących – za pośrednictwem operatora pocztowego bądź poczty elektronicznej – wspomnianych w skardze dokumentów w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Po trzecie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zarówno jego pismo z [...] sierpnia 2020 r. stanowiące zgłoszenie się do sprawy, jak i pełnomocnictwo do reprezentowania skarżących, które to dokumenty są opatrzone pieczęcią i podpisem pracownika WINB poświadczającym złożenie w siedzibie organu [...] sierpnia 2020 r. (k. 17-18 akt adm. II inst.). Nie było więc potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie przez Sąd. Zarazem zauważyć należy, że w sytuacji faktycznej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, to jest wobec przesłania przez WINB na adres zamieszkania skarżących zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. w tym samym dniu i odebrania przez nich – po podwójnym awizowaniu – przesyłek zawierających tę decyzję [...] sierpnia 2020 r. (k. 21-22 akt adm. II inst.), nie sposób uznać, że zaistniała w tej sprawie przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie doręczenie w tych okolicznościach zaskarżonej decyzji jedynie skarżącym, a nie także dodatkowo ich pełnomocnikowi, po zawiadomieniu organu o jego ustanowieniu, stanowiło uchybienie procesowe, niemające jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wskazać jednak trzeba, że mając na uwadze zarzuty strony skarżącej co do nieprzeprowadzenia przez organy dowodu z tekstu i rysunku planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wykonania spornego przyłącza, Sąd z urzędu wystąpił do Burmistrza N. o wypożyczenie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z [...] 1980 r. – części tekstowej i graficznej oraz o wyjaśnienie, w jakim okresie obowiązywał ww. plan. W odpowiedzi na wezwanie, organ ten pismem z [...] listopada 2020 r., znak: [...], wypożyczył wyżej wymieniony plan – część tekstową i graficzną wraz z Dziennikiem Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] października 1982 r., nr [...], poz. [...], gdzie opublikowana została ta uchwała. Ponadto organ wyjaśnił, że ww. plan obowiązywał od [...] października 1982 r. do [...] sierpnia 1992 r. oraz poinformował, że działka nr [...] położona w obrębie [...] N. została podzielona na działki nr [...] i nr [...], co potwierdza załączona decyzja Burmistrza N. z [...] marca 2020 r., znak: [...] wraz z mapą podziału nieruchomości. Po dopuszczeniu oraz przeprowadzeniu z urzędu dowodów z opisanych dokumentów, których odpisy zostały włączone do akt sprawy (zob. k. 48, 50-71 akt sąd.), Sąd stwierdził, że zgodnie z tym co, znalazło odzwierciedlenie w decyzjach organów obu instancji, w punkcie I ("podstawowe elementy planu") podpunkt 8 ("uzbrojenie terenu") litera d) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N., zatwierdzonego opisaną uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z [...] 1980 r., znajduje się zapis: "wyposażenie miasta w gaz przewodowy dla celów komunalnych, ogrzewanie paliwem gazowym w oparciu o indywidualne źródła ciepła (w etapie obiekty służby zdrowia, docelowo – pozostałe)". Sąd potwierdził zarazem, że trafnie organy oceniły, że plan ten nie zawiera innych zapisów odnoszących się do budowy sieci i przyłączy gazowych. Poza sporem jest przy tym, że dla obszaru, na którym położone jest dawna działka nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]) oraz działka nr [...] w obrębie [...], brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie wyczerpujące rozstrzygnięcie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wymagać będzie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego w sposób prawem przewidziany.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżących (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.