Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 786/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1-2, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64 ust. 3, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2010 r.) Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent albo organ I instancji), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upup bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił W. T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo – handlowego branży spożywczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]).

W uzasadnieniu Prezydent zwrócił uwagę, że owa decyzja zapadła na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] (k. 260-262 akt administracyjnych) decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2009 r., nr [...] (k. 198-202 akt administracyjnych) odmawiającej W. T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...],[...] i [...] (obręb [...]).

Organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania kolejny raz przeprowadzono analizę kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Stosownie do zmiany szerokości frontu terenu inwestycji (co wynika ze zmiany wniosku W. T.) analizie poddano większy obszar w stosunku do pierwotnie przeprowadzonego badania. Analiza ta - tak samo jak pierwotnie przeprowadzona - potwierdziła, że dominującą funkcją obszaru poddanego badaniu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Charakter tego obszaru jest jednorodny pod względem celowościowym i dominuje na nim funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejące w ramach obszaru poddanego analizie obiekty usługowe położone są w większości przy innych drogach publicznych, co ma istotne znaczenie w sprawie, w świetle zapisów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Niewielkie budynki usługowe, zlokalizowane przy ul. [...], nie mogą przesądzać o wprowadzaniu w zwarte osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nowych dużych obiektów usługowych. W oparciu o stan faktyczny organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że lokalizacja pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i [...] i Baśniowej [...] (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] - obręb [...]) o powierzchni zabudowy około [...] m2, jest sprzeczna z zastaną funkcją terenu wynikającą z sąsiedztwa planowanej inwestycji.

Odnosząc się do modyfikacji wniosku inwestora organ I instancji wskazał, że podstawowe parametry inwestycji, tj. funkcja handlowo - usługowa i powierzchnia zabudowy wynosząca około [...] m2, wciąż nie ulega zmianie. Wnoszone liczne modyfikacje wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie zmieniają najistotniejszych (spornych) kwestii warunkujących możliwość realizacji planowanej inwestycji. Wnioskowana funkcja i gabaryty obiektu nie znajdują potwierdzenia w obszarze poddanym analizie (k. 352-358, 342-345 akt administracyjnych).

W odwołaniu datowanym na dzień [...] maja 2010 r. W. T. zarzucił decyzji z [...] kwietnia 2010 r. naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędne uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej nie spełnia wymogów określonych tym przepisem; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 12, 76, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2010 r. i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi.

Motywując swe stanowisko w sprawie Odwołujący podniósł, że Prezydent wydając decyzję nie wziął pod uwagę i nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności podniesionych w toku prowadzonego postępowania. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego. Motywy tej decyzji nie zawierają w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie pewien element kształtowania uprawnień właściciela nieruchomości, który składa w tym przedmiocie wniosek. Prawo własności podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji. Do rozwinięcia tej zasady dochodzi w art. 64 ust. 3 Konstytucji, wyrażającym zastrzeżenie, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dalsze uregulowania w tym przedmiocie zawarte są w Księdze Drugiej Kodeksu Cywilnego, w Tytule I Własność. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności może ulegać w określonych wypadkach pewnym ograniczeniom, jednakże chodzi tu o akty prawa powszechnego. W sprawie należy też mieć na uwadze stan faktyczny w oparciu o którego ustalenia następuje podjęcie rozstrzygnięcia - wydanie decyzji administracyjnej. Wśród uregulowań prawa powszechnie obowiązującego takim aktem kształtującym granice wykonywania uprawnień właścicielskich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności – odnosząc się do istoty zagadnienia - art. 61 i nast. upzp, stanowiących podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący wskazał, że lokalizacja projektowanej inwestycji uległa zmianie w stosunku do pierwotnego wniosku. W szczególności objęła ona kolejną działkę Odwołującego, oznaczoną w ewidencji geodezyjnej nr [...] (poza wcześniej wskazanymi działkami nr [...],[...] i [...]) i część działki nr [...] i [...]. Inny jest kształt pawilonu i jego usytuowanie na nieruchomości. W ocenie Odwołującego, obszar poddany analizie dla owej inwestycji określono w sposób niewłaściwy. Jego zasięg nie znajduje podstawy w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.). Prezydent uznaje dowolnie, że obszar poddany analizie winien obejmować teren stanowiący siedmiokrotność frontu działki objętej inwestycją. Ustawodawca stanowi o minimalnym obszarze i nie wskazuje, jak winien on być rozległy, tj. dokąd ma sięgać. Poprzestanie w niniejszej sprawie na przyjęciu zawężonego obszaru poddanego analizie jest nieuzasadnione pod względem faktycznym i prawnym. Prawidłowo wyznaczony dla potrzeb analizy obszar winien mieć zasięg umożliwiający dokonanie ustaleń z uwzględnieniem wszelkich przesłanek stanowiących podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Nie można przyrównywać pawilonu wyłącznie do zabudowy mieszkalnej, lecz winno się dokonywać takiego odniesienia do innych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Właśnie w sąsiedztwie tej inwestycji, tj. w maksymalnej odległości do ul. [...] (Restauracja "A", pozostałe obiekty produkcyjno – handlowe znajdujące się na dawnym terenie WSK PZL "D" w K., hurtownie, np. zabawek, materiałów budowlanych, kwiatów, artykułów spożywczych, sklepy), ul. [...] (obiekty handlowe "Br" i inne, budynek mleczarni), ul. [...] (Zakład "K" myjnie samochodowe, budynek szkoły) znajdują się budowle o znacznych rozmiarach w których prowadzona jest działalność handlowa czy też usługowa (także produkcyjna).

Odwołujący podkreślił, że projektowany pawilon usługowo-handlowy branży spożywczej ze względu na cechy tej budowli wzbogaci walory architektoniczne przestrzeni (osiedla, dzielnicy). Teren objęty inwestycją jest zadrzewiony nasadzeniami drzew i krzewów iglastych wzdłuż granic całej nieruchomości, stąd w sposób naturalny wyizolowany jest od sąsiednich działek.

Zdaniem Odwołującego nie można pominąć w niniejszej sprawie, że na terenie przyległym do ul. [...], tj. w bardzo bliskiej odległości od planowanej inwestycji, dopuszczono w ramach jego zagospodarowania budownictwo wielomieszkaniowe, co w sposób istotny zmienia charakter okolicy. Dla potrzeb takiego osiedla konieczny będzie obiekt o charakterze usługowo-handlowym branży spożywczej. Poza tym obszar, na którym ma zostać usytuowana zamierzona inwestycja, przylega do ul. [...]. Planowany pawilon usługowo-handlowy jest położony w najbliższej dopuszczalnej odległości od tej ulicy. Od strony wymaganych parametrów spełnia on kryteria ustawowe. Stanowi kontynuację funkcji w odniesieniu do innych obiektów, zwłaszcza o charakterze usługowym, znajdujących się w sąsiedztwie (k. 367-380 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2010 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. w mocy.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że Prezydent zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2003 r. sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając obszar wokół nieruchomości inwestora odpowiadający siedmiokrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Analiza wykazała, że dominującą funkcją obszaru objętego analizą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdecydowana większość nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...], z której miała być obsługiwana inwestycja, zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W bezpośrednim sąsiedztwie wskazanego terenu znajdują się zwarte osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - przy ul. [...],[...],[...] i [...]. Wzdłuż ul. [...] występują nieliczne nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami usługowymi, a jednym z takich obiektów jest szkoła; pozostałe obiekty zlokalizowane są na działkach o podstawowej funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym znajduje się również cmentarz i jedna nieruchomość o charakterze produkcyjnym, należąca do kompleksu zabudowy przemysłowej stanowiącej odrębną przestrzeń urbanistyczną.

Wbrew twierdzeniom Odwołującego, obszar poddany analizie wyznaczony został w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w przepisach rozporządzenia z 2003 r., które ustala jedynie minimalne wielkości tj. trzykrotną szerokość działki, nie mniej niż 50 m. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że analizie poddawany jest, uprzednio wyznaczany, obszar stanowiący pewną urbanistyczną całość. Jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, to w tym pojęciu mieści się taka zabudowa, która nie koliduje z zastaną funkcją terenu. W niniejszej sprawie, w obszarze poddanym analizie przeważa funkcja mieszkaniowa i w zgodzie z tą właśnie funkcją będzie niewątpliwie sklep osiedlowy, przychodnia lekarska ale już nie obiekt handlowo - usługowy o dużej powierzchni. Występujące w granicach obszaru analizowanego obiekty o charakterze handlowym czy usługowym nie pozwalają na określenie wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu i w takim sensie zgodzić należy się ze stanowiskiem Prezydenta, że nie ma kontynuacji funkcji.

Kolegium podkreśliło, że prawo właściciela do zagospodarowania nieruchomości należy interpretować w zgodzie z normą zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, w myśl której granicami tego prawa jest plan zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 391-393 akt administracyjnych).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) od decyzji z [...] czerwca 2010 r., złożył W. T. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2010 r. oraz ustalenie warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi W. T. poszerzył i pogłębił zarzuty, przedstawiane uprzednio w odwołaniu.

Obszerne uzasadnienie skargi W. T. podsumował w szczególności następującymi wnioskami:

niedopuszczalne jest ograniczenie terenu poddanego analizie tylko do "strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bezpośrednio otaczającej projektowany budynek usługowo-handlowy";

- nastąpiła zmiana lokalizacji przedmiotowego pawilonu i został on usytuowany

bezpośrednio przy ul. [...], natomiast domy jednorodzinne znajdują się w dalszej odległości, za znajdującym się wzdłuż granic nieruchomości pasem zielni (nasadzeniami drzew);

- w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie dokonano odniesienia inwestycji do

jednorodzinnych domów mieszkalnych, mimo że w sąsiedztwie znajdują się inne budowle (o znacznych rozmiarach) mające charakter usługowy, co przyznano w sprawie;

- planowana inwestycja swym zasięgiem nie wkracza w osiedle domów jednorodzinnych, a dojście do tego pawilonu odbywać się będzie zarówno z ul. [...] jak i ul. [...] w nowym planowanym przez Miasto jej przebiegiem (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.);

1. inwestycja polega na budowie pawilonu usługowo - handlowego branży spożywczej, którego charakter służy zaspokojeniu potrzeb życiowych każdego człowieka, stąd przeznaczenie tego obiektu nie stanowi dysfunkcji dla otoczenia;

2. wzniesione na terenie nieruchomości budynki, uwzględniając ich rozlokowanie w siedlisku, są zbliżone powierzchniowo (uwzględniając powierzchnię siedliska) z terenem zajmowanym pod planowany pawilon, co dotyczy także jego wysokości;

właściciel ma prawo do rozporządzania własną nieruchomością, a w tym do jej zagospodarowania (art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), ograniczenie tego prawa może nastąpić tyko wyjątkowo;

- lokalizacja pawilonu usługowo - handlowego branży spożywczej nie narusza

obowiązujących przepisów, natomiast obszar poddany analizie dla owej

inwestycji określono w sprawie w sposób nieprawidłowy, a w szczególności jego zasięg nie znajduje podstawy w obowiązujących w tym zakresie przepisach w tym przewidzianych w "art." [winno być "§"] 3 rozporządzenia z 2003 r.;

- ustawodawca stanowi wyłącznie o minimalnym obszarze jaki należy poddać analizie, natomiast nie wskazuje jak winien on być rozległy tj. dokąd ma sięgać, stąd zasięg obszaru analizowanego uzależniony będzie od szeregu uwarunkowań związanych z daną inwestycją;

w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp mowa jest o "działce sąsiedniej", przy czym ustawodawca nie formułuje definicji tego pojęcia (a także rozumienia "dostępu z tej samej drogi publicznej"), przymiot działek sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, co jest powszechnie przyjmowane zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i sądów administracyjnych;

- bezsprzecznie pojęcie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie "art." 3 rozporządzenia z 2003 r., jest szersze od pojęcia działki sąsiedniej;

- niedopuszczalne jest uzależnianie nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym byłaby prowadzona identyczna działalność jak w obiekcie planowanym, stąd obszar analizowany należy wyznaczyć wokół działki tj. we wszystkich kierunkach, a nie ograniczać się do obszaru wyznaczonego zabudową jednorodzinną mieszkalną;

- za nieprawidłowe uznać należy również uzależnianie nowej inwestycji – przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym budynku o tych samych rozmiarach, w którym jest prowadzona identyczna działalność jak w planowanym obiekcie, a tym samym należy dokonać odniesienia przedmiotowego pawilonu do innych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie (wyszczególnionych w odwołaniu);

kwestia czynników w zakresie kształtowania zabudowy (w tym gabarytów), formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu to nie tylko dokonanie porównania do wybranych budowli spełniających funkcje mieszkalne tj. domów jednorodzinnych, ale wszystkich innych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie i wykorzystywanych na różne cele (działalność produkcyjna, usługowa i handlowa);

bezpodstawnie w sprawie dokonuje się odniesienia przedmiotowego pawilonu, gdy chodzi o kontynuowaniu funkcji w relacji do domów jednorodzinnych, a nie do pozostałych obiektów (kształtujących wizerunek dzielnicy);

jeżeli organ wydający decyzję ma wątpliwości co do planowanej inwestycji (konieczności zmiany jej charakteru lub parametrów) winien wezwać Skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień lub ustalić kwestionowane wielkości techniczne budynku np. wysokość budynku, linię architektoniczną w sposób odmienny od wskazanego we wniosku (nie można wymagać od inwestora by domyślił się jakie parametry obiektu - wielkość, będzie właściwa); parametry takich budowli jak sklep osiedlowy i pawilon usługowo - handlowy mogą być uznane za tożsame (co nie wyklucza, że każdy człowiek będzie stosował w tym zakresie własne "wielkości");

- niezgodnie z powołanymi w skardze przepisami, stanowiskiem doktryny i

orzecznictwem sądów, zawężony został obszar (kończy się przed obiektami handlowo – usługowymi o znacznych gabarytach), który poddano analizie;

- na terenie przyległym do ulicy [...] tj. w niewielkiej odległości od planowanej inwestycji dopuszczono w ramach zagospodarowania tego terenu, budownictwo wielomieszkalne (potocznie "bloki"), co zmienia charakter okolicy;

- nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności mające istotne znacznie dla

podjęcia decyzji, natomiast jej uzasadnienie jest jednostronne i brak jest omówienia, z jakich przyczyn argumenty przytaczane przez wnioskodawcę (skarżącego) nie zostały wzięte pod uwagę.

Skarżący podkreślił, że inwestycja polegająca na budowie pawilonu usługowo - handlowego branży spożywczej jest zgodna z wymogami przewidzianymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (jak również spełnia inne przesłanki określone w powołanym przepisie), a tym samym warunki te winny zostać ustalone (k. 3-15; k. 140-146, 150-152 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie ugruntowując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2010 r. (k. 16-17 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Kolegium z [...] czerwca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] kwietnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. podziela ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2010 r., czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Badając zgodność z prawem tych rozstrzygnięć Sąd poczynił nadto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. W. T. wystąpił do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy celem wzniesienia pawilonu handlowo- usługowego (k. 13-15 akt administracyjnych), następnie ów wniosek uzupełniając i precyzując (k. 16-18 akt administracyjnych). Zgodnie z ostatnią modyfikacją przedmiotowego wniosku pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Skarżący zamierzał wznieść na należącym doń terenie – działce nr 7/1, położonej w K. przy ul. [...], działce nr [...], położonej przy ul. [...], działce nr [...] położonej przy ul. [...] i częściowo działce nr [...] położonej przy ul. [...], obręb nr [...], pawilon usługowo-handlowy branży usługowo spożywczej. Planowana inwestycja miała obejmować ok. [...] m2 zabudowy. Przybliżone gabaryty budynku wynosić miały: ok. [...] m – długość, ok. [...] m – szerokość, ok. [...] m – wysokość. Planowany pawilon miał składać się z 1 kondygnacji pokrytej płaskim dachem, o wysokości budynku do głównej kalenicy dachu wynoszącej [...] m. Powierzchnia sprzedaży obiektu handlowego miała wynosić ok. [...] m2 zabudowy. Prócz opisanego obiektu handlowego, na terenie objętym inwestycją miał znajdować się również zabudowany śmietnik i pylon reklamowy (k. 279-290 akt administracyjnych). Wniosek został następnie doprecyzowany pismem z [...] lutego 2010 r. w odniesieniu do zasięgu planowanej inwestycji oraz dojazdu w razie nowego usytuowania włączenia ul. [...] w ul. [...] (k. 291-294 akt administracyjnych). Przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca swym zasięgiem obszar o szerokości około [...] m przy szerokości terenu inwestycji wynoszącym około [...] m wykazała, że nieruchomość Skarżącego stanowiąca teren inwestycji, położona jest w otoczeniu dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa stanowi zwarte osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rozlokowane przy ul. [...],[...],[...] i [...]. Niemal wszystkie budynki zlokalizowane w tym obszarze to budynki mieszkalne jednorodzinne bądź towarzyszące im budynki gospodarcze i garażowe. W granicach obszaru poddanego analizie wzdłuż ul. [...] funkcjonują nieliczne nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami usługowymi, w tym jedna z nich to szkoła publiczna. Budynki te położone przy ul. [...], nie są porównywalne co do gabarytów z planowanym przez Skarżącego obiektem. Pozostałe występujące niewielkie obiekty o charakterze usługowym zlokalizowane są na działkach o podstawowej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. W obszarze analizowanym tylko jedna nieruchomość stanowi nieruchomość o charakterze produkcyjnym. Jest ona położona przy ul. [...]. Należy ona pod względem urbanistycznym do zespołu zabudowy przemysłowej, stanowiącej większą całość w strukturze przestrzennej K., oddzieloną od osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej terenem cmentarza (k. 342-345 akt administracyjnych).

Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie wniosków Skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2009 r. (k. 13-15 akt administracyjnych), [...] lutego 2010 r. (k. 279-290 akt administracyjnych), [...] lutego 2010 r. (k. 291-294 akt administracyjnych), analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do projektu decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (k. 342-345 akt administracyjnych), mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (k. 354 akt administracyjnych), dokumentacji fotograficznej miejsca planowanej inwestycji (k. 142-146 akt sądowych). Sąd dał wiarę tym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie nasunęły one wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r. - III CK 369/05- OSNC 11/06/187). Reprodukcje map i zdjęć, przedłożone na rozprawie dnia 24 lutego 2011 r. nie doprowadziły do odmiennych ustaleń, niż poczynione przez organy obu instancji (k. 140-146 i 150-152 akt sądowych).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 2003 r. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2) upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie winien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, określono w art. 61 ust. 1 upzp. Pierwszym ze wskazanych wymogów jest konieczność uwzględnienia w ramach planowanej nowej zabudowy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędnym pozostaje, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają do rangi wzorca, bez względu na ich poziom (red. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" C.H. Beck 2009 r., s. 499-500 nb 2). Z kolei elementy składowe, jakie winna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Wyznaczenie obszaru analizowanego służy przeprowadzeniu analizy spełniania przez projektowaną inwestycję wymogu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W tym sensie działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego (wyrok NSA z 18.4.2007 r., II OSK 657/06, lex nr 322451). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. określa granicę obszaru, który winien zostać poddany analizie. Od zgodności wykonanej analizy z właściwymi normami zależy poprawność rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy podejmowanego przez właściwy organ. W orzecznictwie podkreśla się, że są to minimalne granice, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z 08.8.2008 r., II OSK 919/07, lex nr 488144). Przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie i choć nie można tego pojęcia rozumieć wąsko, to brak także podstaw do nadmiernego rozszerzania obszaru analizowanego. Organ winien przy jego wyznaczaniu kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego (wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, cbois.nsa.gov.pl). Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z 17.01.2008 r., II OSK 1872/06, lex nr 467129, wyrok NSA z 14.01.2011 r., II OSK 62/10, cbois.nsa.gov.pl). Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany dla potrzeb zbadania planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wzniesieniu obiektu handlowego o powierzchni całkowitej około [...] m2 zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że dla analizy urbanistycznej Prezydent wziął pod uwagę obszar odpowiadający siedmiokrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. W analizie z [...] kwietnia 2010 r. Prezydent prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego, reagując na zmianę wniosku – w tym zmianę szerokości frontu działek objętych zmodyfikowanym dnia [...] lutego 2010 r. i [...] lutego 2010 r., wnioskiem (wyrok NSA z 10.9.2010 r., II OSK 1334/09, cbois.nsa.gov.pl). Badaniu pod kątem zachowania ładu przestrzennego został prawidłowo poddany obszar jednolity architektonicznie, stanowiący zorganizowaną całość. Wbrew zarzutom skargi, przy ustalaniu obszaru analizowanego nie bierze się pod uwagę "charakteru dzielnicy" (s. 3, 9 skargi). Z przeprowadzonej analizy wysnuty został prawidłowy i jednoznaczny w swej treści wniosek, że nieruchomość stanowiąca teren inwestycji położona jest w obszarze dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w obszarze analizowanym występuje brak zabudowy na podstawie której można byłoby określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wzniesienie przez Skarżącego na należących do niego działkach dużego ([...] m2) obiektu handlowego zakłóciłoby dotychczasowy ład przestrzenny obszaru analizowanego, przyczyniając się do utrudnień w codziennym funkcjonowaniu okolicznych mieszkańców. Planowanej przez Skarżącego zabudowy nie da się pogodzić z dotychczasowym przeznaczeniem analizowanego obszaru.

Za niezasadne w tej materii należy uznać zarzuty Skarżącego odnośnie zbyt małego obszaru wyznaczonego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy. Jego poszerzenie nie tylko objęłoby swym zakresem obszar o odrębnej pod względem urbanistycznym charakterystyce, co zauważa sam Skarżący, i powodowałoby trudności w określeniu charakterystyki przestrzennej analizowanego terenu. Nieuzasadnione rozszerzanie tego obszaru mogłoby doprowadzić do tego, że w końcu możliwym byłoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej jakiekolwiek bądź gabaryty planowanych inwestycji. Sąd podziela pogląd, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba rozumieć szeroko. Nie może on wszakże prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego przez nadmierne przyznawanie prymatu uprawnieniom właścicielskim w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w racjonalny i przekonujący sposób wykazały sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp).

Jako niezasadny należało uznać argument Skarżącego dotyczący nadmiernej ingerencji organów administracji w jego uprawienia właścicielskie. Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy upzp. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie do swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie nie należących do nich terenów. Prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona (wyrok WSA w Warszawie z 27.5.2009 r., IV SA/Wa 1704/08, lex nr 562887).

Za niezasadny należało uznać argument Skarżącego odnośnie wpływu zmiany lokalizacji planowanego pawilonu handlowego na wydane przez Prezydenta rozstrzygnięcie. Jak zauważył Prezydent w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2010 r., podstawowe parametry planowanej inwestycji, tj. funkcja handlowo-usługowa i powierzchnia zabudowy, nie uległy zmianie. Zaproponowane przez Skarżącego zmiany nie umniejszyły najistotniejszych spornych kwestii warunkujących możliwość realizacji inwestycji. Należy w tym miejscu dodać, że planowana inwestycja w dalszym ciągu znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeniesienie jej lokalizacji bliżej ul. [...] na tych samych działkach nie stanowi istotnej modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Jako nieuzasadniony należało uznać dalszy zarzut sformułowany przez Skarżącego, dotyczący obowiązku organów administracji wezwania Skarżącego do złożenia wyjaśnień bądź ustalenia kwestionowanych wielkości technicznych budynku. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek, a nie z urzędu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że organ ustalając warunki zabudowy bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, nie będąc związanym wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowany obiekt budowlany (wyrok WSA w Warszawie z 04.10.2007 r., IV SA/Wa 1381/07, lex nr 394823). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji trafnie wskazały, że posadowienie na analizowanym terenie obiektu handlowego o dużej powierzchni ([...] m2) nie jest dopuszczalne. Niecelowym było w tej sytuacji modyfikowanie przez organy parametrów technicznych, skoro tego rodzaju planowana inwestycja w ogóle nie zawiera się w cechach zabudowy analizowanego obszaru, obejmującego budownictwo jednorodzinne.

Kończąc rozważania, zdaniem Sądu należy wskazać na jeszcze jedną kwestię. Sąd mianowicie dostrzegł, że organ I instancji nie dołączył do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. części graficznej analizy funkcji oraz zagospodarowania terenu. Przedmiotowa analiza została dołączona do projektu powyższej decyzji. Jako załącznik decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. została dołączona mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji i linie obszaru analizowanego (k. 242, 243 akt administracyjnych). Sądowi w niniejszym składzie znany jest pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (wyrok NSA z 19.01.2007 r., II OSK 200/06, lex nr 327707; wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613; wyrok WSA w Poznaniu z 17.02.2011 r., IV SA/Po 1002/10, cbois.nsa.gov.pl). Jednakże w rozpoznawanej sprawie należało mieć na względzie, że organy obu instancji wydały negatywne dla Skarżącego, będącego jednocześnie inwestorem, decyzje. W ten sposób brak wymaganego załącznika nie przełożył się na uchybienia w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Z kolei dołączona do projektu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. cześć graficzna analizy funkcji oraz zagospodarowania terenu w sposób rzetelny i prawidłowy wykazała niezgodność planowanego zamierzenia z istniejącym na badanym terenie charakterem zabudowy. Dlatego uchybienie powyższe Sąd potraktował jako naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.