Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1657/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 179, art. 182 par. 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 58, art. 59, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 16/20 w sprawie ze skargi X w [...] na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek X sp. z o.o. w [...][...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 16/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Wojewody na rzecz F. spółki z o.o. w [...] zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 9 września 2019 r. (data nadania pisma do organu w placówce operatora pocztowego) F. sp. z o.o. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. Do wniosku załączyła odwołanie. Uzasadniając stanowisko wskazała, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z powodu doręczenia przez organ I instancji ww. decyzji na nieaktualny adres siedziby spółki. Ponadto strona stwierdziła, że z treścią decyzji zapoznała się dopiero w siedzibie organu w dniu 5 września 2019 r.

Postanowieniem z 21 listopada 2019 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przyjmując, że strona nie dochowała terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a. Zdaniem organu strona nie zachowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Przy czym, jak wyjaśnił organ, za datę ustania przyczyny uchybienia terminowi należało przyjąć datę, w której przedstawiciele spółki F. mogli powziąć informację o wydaniu decyzji z tablicy informacyjnej usytuowanej na terenie prowadzenia robót budowlanych przez inwestora (adresata decyzji). Wojewoda ustalił, że informacja o wydaniu decyzji została umieszczona na tablicy informacyjnej 14 sierpnia 2019 r. (w oparciu o wyjaśnienia inwestora) i następnie przyjął, że przyczyna uchybienia terminowi wniesienia odwołania ustała "28 sierpnia 2019 r. (choć najprawdopodobniej już wcześniej)".

Skargą F. spółka z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz art. 58 §1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zupełnie pominął wyjaśnienie kwestii skuteczności doręczenia decyzji stronie skarżącej i ustalenia daty jej doręczenia (rozumianej jako daty zapoznania się przez stronę z treścią rozstrzygnięcia). Skoro organ nie ustalił w jakiej dacie upływał skarżącej termin do wniesienia odwołania w sytuacji wysłania decyzji na nieaktualny adres, to nie był uprawniony do czynienia rozważań co do daty ustania przeszkody do wniesienia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. Termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., nie może bowiem rozpocząć swego biegu w okresie biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Przesądzenie skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i uchybienia w związku z tym terminowi do wniesienia odwołania jest warunkiem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Tylko prawidłowo dokonane doręczenie wywołuje zatem związane z tą czynnością skutki prawne. Jeżeli więc nie doszło do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, to nie rozpoczął biegu termin na wniesienie od niej odwołania, co wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia czyni bezprzedmiotowym. W konsekwencji powyższego, skoro skarżąca powołuje się na wadliwość doręczenia a organ odwoławczy nie kwestionuje wysłania decyzji na nieaktualny adres siedziby Spółki, to w pierwszej kolejności wyjaśnieniu podlegały okoliczności doręczenia decyzji stronie skarżącej i ustalenie, czy w sprawie doszło do uchybienia przez stronę terminowi wniesienia odwołania. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem 58 i 59 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że jego podstawowym obowiązkiem jest wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość czy decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. została skutecznie doręczona, bowiem wyłącznie w takim wypadku wywołuje skutki procesowe. O ile w ocenie Sądu nie można przywrócić terminu do dokonania czynności w sytuacji w której termin nie został uchybiony o tyle - co oczywiste w takiej sytuacji - nie można stwierdzić, iż zostało ono z uchybieniem ustawowego terminu wywiedzione. Aby bowiem móc rozpoznać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ winien był w pierwszej kolejności ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy doręczenie decyzji zostało dokonane prawidłowo, co z kolei determinuje, czy można uznać, że termin do wniesienia środka zaskarżenia od tego postanowienia został uchybiony. Z podanych wyżej powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ dokonał uchybień o charakterze proceduralnym nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ dokonał szczegółowego postępowania wyjaśniającego, którego ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie także w postanowieniu z dnia 21 listopada 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu, który Sąd pominął,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie ustaleń wynikających z postanowienia z dnia 21 listopada 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu, podczas gdy powinny być analizowane razem, gdyż żadne z tych postanowień nie może funkcjonować w obrocie prawnym w oderwaniu od drugiego,

II. przepisów prawa materialnego tj. art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie tego przepisu jest przedwczesne, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wprost implikują konieczność jego zastosowania.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania od F. sp. z o.o. na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wnoszący kasację organ zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w oparciu o które organ próbuje podważyć przyjęte przez ten Sąd ustalenia faktyczne sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, a za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji - odmiennie niż miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. 58 i 59 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym wyjaśnienie podstaw prawnych zawartych w nim rozstrzygnięć. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie mógł ponadto odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zarzut ten w skardze kasacyjnej powiązano z błędnym – w ocenie organu – stwierdzeniem przez Sąd I instancji, iż w sprawie nie wyjaśniono czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji skutkowało przedwczesnym orzekaniem przez organ odwoławczy w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Przechodząc do oceny ww. zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o przepisy art. 58 i 59 k.p.a., które przewidują możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności, których uchybienie skutkuje negatywnymi skutkami procesowymi dla strony - w przedmiotowej sprawie stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Warunkiem sine qua non pozytywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie organu, że do uchybienia terminu w ogóle doszło, a co za tym idzie, decyzja od której przysługuje odwołanie została skutecznie stronie doręczona.

Nie budzi wątpliwości, iż dla zastosowania przepisu art. 58 k.p.a. powinny być spełnione następujące cztery przesłanki. Pierwszą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu już nie można przywrócić (art. 58 § 3 k.p.a.). Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wniesienie zażalenia. Czynność procesową należy zatem dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu.

Z powyższych regulacji wynika, że instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania przez stronę czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja ta ma więc zastosowanie jedynie w sytuacji uchybienia terminowi, czyli dokonania czynności procesowej już po upływie przewidzianego prawem terminu do jej dokonania, a więc gdy termin procesowy rozpoczął swój bieg i uwzględniając jego długość w określonym dniu swój bieg również zakończył. Stwierdzenie braku uchybienia terminowi do dokonania czynności procesowej powoduje, że wniosek o przywrócenie terminu do jej dokonania staje się bezprzedmiotowy.

Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wiadomym jest z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 15/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie uznając – tak jak Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie – że Wojewoda nie wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość, czy decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. została skutecznie doręczona skarżącej. Na skutek wniesienia od powyższego wyroku skargi kasacyjnej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1664/21, oddalił tę skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że "w związku z nieskutecznym doręczeniem F. sp. z o.o. w [...] decyzji organu I instancji w trybie art. 45 k.p.a. - do zapoznania się z ww. decyzją przez ten podmiot doszło w dniu 5 września 2019 r., tj. dniu, w którym jego pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy i zrobił fotokopie decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. Od tego dnia należałoby zatem liczyć wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania, co w konsekwencji – z uwagi na wniesienie przedmiotowego odwołania przez ww. Spółkę w dniu 9 września 2019 r. – prowadzi do wniosku, że Spółka ta dochowała terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r.". W konsekwencji powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku wskazał, że Wojewoda zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie odwołanie F. sp. z o.o. w [...] od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r.

Wiążące w niniejszej sprawie ustalenia dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1664/21, świadczą o słuszności uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie dokonał w sprawie wyczerpujących ustaleń w kwestii uchybienia terminowi do wniesienia odwołania i to pomimo faktu, że przesądzenie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji i uchybienia w związku z tym terminowi do wniesienia odwołania było warunkiem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu.

Z tych wszystkich przyczyn stwierdzić należało, iż wniesiona przez Wojewodę skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Rozpoznając ponownie wniosek F. sp. z o.o. w [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019r. znak [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski będzie miał na względzie wiążące go ustalenia zawarte zarówno w tym wyroku, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1664/21.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz F. sp. z o.o. w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 24 maja 2021 r., zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz ww. Spółki zostało skutecznie wniesione w dniu 15 lipca 2021 r.