Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 736/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi M. A. i K. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej uzasadnienie, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...] nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i K. A. pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalno-usługowego przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. [...], nr ew. [...] oraz nr ew. [...] położonych w obrębie ewid. Z. [...], w jednostce ewid. miasto Z. oraz pozwolenia na rozbiórkę budynku garażowego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w obrębie ewid. Z. [...], w jednostce ewid. miasto Z..

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że inwestorzy składając w dniu 2 lutego 2016 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i rozbiórkę załączyli zgodnie z art. 33 ust. 2 P.b. wymagane dokumenty. Następnie wyjaśnił, że na podstawie art. 3 pkt. 20 P.b., w oparciu o przedłożony projekt budowlany, wyznaczył obszar oddziaływania obiektu określając, że mieści się on w granicach nieruchomości: nr [...], do której prawo inwestorów wynika ze współwłasności, nr [...] i nr [...], do których prawo inwestorów wynika ze stosunku zobowiązaniowego oraz działki sąsiednie nr [...], nr [...] i nr [...]. Dalej organ wskazał, że sprawdzono stronę formalną wniosku i zgodnie z art. 28 P.b., na podstawie złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożonego projektu budowlanego określono strony postępowania oraz przeprowadzono wymagane postępowanie wskutek którego zawiadomione strony nie wniosły zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie.

Nadto Starosta wskazał, że z uwagi na brak dla przedmiotowego ternu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Burmistrz Miasta Z. decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] 2010 r., decyzją zamienną Nr 99a o warunkach zabudowy znak [...] [...] z dnia [...] 2011 r. oraz decyzją zamienną Nr [...] o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] 2012 r. ustalił warunki projektowanej zabudowy. W decyzjach tych możliwy obszar do zabudowy wyznacza się liniami nieprzekraczalnymi oraz obowiązującymi. Z ustaleń wydanych decyzji wynika, iż projektowany budynek mieszkalno-usługowy usytuować należy bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. [...], nr ew. [...] oraz w części nr ew. [...] na długości ściany istniejącego na tej działce budynku. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2011 r., znak [...] udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690) umożliwiające wykonanie: a) ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. oraz b) ściany pełnej w odległości mniejszej niż 3,0 m, tj. w odległości zmiennej od 1,40 do 1,62 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w Z.. Organ nadmienił, iż projektant na stronie 6 w punkcie 1.4.2.9. oraz na stronie 12 przedłożonego projektu budowlanego przeprowadził szczegółową analizę ewentualnego zacieniania budynków sąsiednich znajdujących się na działkach nr ew. [...], nr ew. [...] oraz nr ew. [...] oraz potwierdził spełnienie warunków określonych w §57 i § 60 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Z analizy tej wynika, że projektowany budynek nie będzie ograniczał dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, a także istniejące na działkach sąsiednich budynki nie będą ograniczały dostępu do światła dziennego pomieszczeń projektowanego budynku. Działka nr ew. [...], na której został zaprojektowany budynek jest działką narożną, dla której w wydanej decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] 2010 r. wyznaczono obowiązek usytuowania budynku przy granicy z działkami drogowymi oraz przewidziano funkcję projektowanego budynku jako mieszkalno-usługową, a także dopuszczono najwyższy występujący na analizowanym terenie wskaźnik zabudowy, tj. 90%. Ponadto w wydanej decyzji Nr [...] w punkcie 4 lit. a określono wyłącznie kierunek dojazdu z drogi publicznej, jednocześnie nie wskazując wymaganej liczby miejsc postojowych. Zaprojektowany budynek zajmował będzie 89,61% powierzchni działki. Należy więc stwierdzić, że zaprojektowanie miejsc postojowych zabezpieczających potrzeby mieszkańców i użytkowników (klientów), w tym również osób niepełnosprawnych projektowanego budynku na działce nr ew. [...] jest niemożliwe z uwagi na brak miejsca na ten rodzaj infrastruktury. Uwzględniono zatem załączone do projektu pismo znak [...] z dnia [...] 2016 r. wydane przez Burmistrza Miasta Z., wskazujące iż parkingi zlokalizowane w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] są parkingami publicznymi, korzystanie z nich jest ogólnodostępne, w związku z czym będą z nich mogli korzystać również mieszkańcy i użytkownicy przedmiotowego budynku. W związku z faktem, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi art. 34 P.b. oraz nie narusza ustaleń zawartych w decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r., decyzji zamiennej Nr 99a o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. oraz decyzji zamiennej nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2012 r., zaś inwestorzy, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., złożyli oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr ew. [...], nr ew. nr ew. [...] oraz nr ew. [...] na cele budowlane, Starosta orzekł jak na wstępie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Ilona i J. J.. Podnieśli, iż zatwierdzony projekt budowlany posiada błędy polegające na niezgodności opisów z rysunkami. Wskazano, że na rysunkach budynek jest zlokalizowany w części przy granicy z nieruchomością nr [...], zgodnie z obowiązującą linią zabudowy wg warunków zabudowy z dnia [...] 2010 r. i zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych (...), powinien być posadowiony i dobudowany do budynku istniejącego. W opisie zaś nie ma o tym mowy, a jest tylko zapis, że budynek zaprojektowano w odległości od działki nr [...] od 1,4 m do 1,62 m w odległości od granicy, co jest niezgodne z obowiązującymi warunkami zabudowy, gdyż w części budynek projektowany musi przylegać do granicy od strony północnej. Powołano jedynie uzyskane przez inwestorów odstępstwo od Starosty [...] znak [...] z dnia [...] 2011 r., które dotyczyło innego pozwolenia na budowę, a we wniosku Starosty [...] do Ministra Infrastruktury zawarte były jako załączniki rzuty poprzedniego projektu, który znacząco różnił się od obecnego. Ponadto odwołujący wskazali, że Starosta [...] wnioskiem o odstępstwo z czerwca 2011 r. wnioskował o odstępstwo polegające na dopuszczeniu pełnej ściany na granicy z nieruchomością [...] oraz pełnej ściany przy zmniejszonych granicach z działką [...]. Otrzymał zgodę na wydanie odstępstwa dla każdego z tych wniosków, ale na ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. Tymczasem Starosta [...] w dniu [...] 2011 r. wydał zgodę na odstępstwo, ale zmienił jej treść zgadzając się na wykonanie ściany: a) bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną (wg warunków widnieją tam nieprzekraczalne linie zabudowy) nr [...] oraz b) ściany pełnej w odległości mniejszej niż 3,0 m, to jest w odległości zmiennej od 1,4 do 1,62 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] przy ulicy [...] w Z..

Odwołujący podnieśli, że analiza zacieniania jest niezgodna w części graficznej i opisowej, albowiem w opisie wspomina się tylko o drzwiach w parterze budynku, a są tam również okna. Opis nie jest zgodny z załącznikiem graficznym AK -1A, gdyż nie dokonano analizy pionowej, nie uwzględniono istniejącego budynku na działce [...], nie dołączono analizy nasłoneczniania w odpowiednich porach dnia i roku. Jest to o tyle istotne, że projekt dotyczy zabudowy śródmiejskiej i w całej analizie powinno się wziąć pod uwagę również istniejące budynki oraz możliwość powstania nowych, tym bardziej, że działka [...] jest działką budowlaną. Odwołujący wyrazili wątpliwości co do wymiarów i ustalenia osi okna, gdyż ich zdaniem nie przeprowadzono pomiarów w ich obecności, a na załączniku nie ma pomiarów i oznaczenia budynków w obszarze działki. Dokonano analizy budynku istniejącego bez wizji lokalnej i obecności właścicieli. Ponadto podnieśli, że nieprawidłowo na piętrze budynku projektuje się pokój od strony północnej z luksferami. Również rzut dachu od strony północnej wykazuje przekroczenie dozwolonych odległości od nieruchomości. Reasumując odwołujący stwierdzili, iż nie wiadomo, czy budynku w części nie zaprojektowano na granicy z działką nr [...], co byłoby niezgodne z warunkami zabudowy, nie wystąpiono też o nowe odstępstwo do Ministra Infrastruktury, a w oparciu o dotychczasowe wydano w 2011 r. niewłaściwą zgodę na odstępstwo.

Wojewoda decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w granicy z działką nr [...], [...] i [...] (jak wynika z planu zagospodarowania terenu str. 11 projektu). Natomiast miejsca parkingowe dla inwestycji znajdują się na działce nr ewid.[...] Niemniej opis zamierzenia nie jest zgodny z częścią rysunkową - planu zagospodarowania terenu, analizą zacieniania, to jest w opisie wskazano, iż "na dz. [...] aktualnie już istnieje budynek i nie ma możliwości realizacji kolejnego obiektu jako zabudowy szeregowej z projektowanym budynkiem. Powyższe odstępstwo nie spowoduje zagrożenia życia ludzi bądź bezpieczeństwa mienia (...)" Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, iż inwestor planuje wykonać projektowany budynek w określonej odległości od budynku mieszkalnego na działce [...], nie jest jednak znana ta odległość. Zgodnie z rysunkiem przedstawiającym elewacje budynku (str. 37 projektu) również wskazano na wykonanie elewacji w części, w której budynek winien łączyć się z budynkiem na działce [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r. nr [...] (zmienioną decyzjami z dnia [...] 2011 r. i [...] 2012 r.) inwestycja winna być zaprojektowana do III kondygnacji w tym poddasze użytkowe (I pkt 1 lit. d) warunków zabudowy). Zgodnie z ww. zapisem warunków zabudowy budynki należy zaprojektować jako dwukondygnacyjne plus poddasze użytkowe. Wojewoda przytoczył definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), by następnie stwierdzić, iż bezspornym jest, iż poddasze użytkowe stanowi również kondygnację w rozumieniu prawa budowlanego. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia samego poddasza, określił jedynie jaką minimalną wysokość w świetle powinny posiadać pokoje zlokalizowane na poddaszu. Uznał, iż brak definicji legalnej tego pojęcia uzasadniania posłużenie się znaczeniem leksykalnym pojęcia poddasza. Poddasze w tym znaczeniu to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym. Natomiast zwrot "użytkowe" należy rozumieć zgodnie brzmieniem jakie nadał temu pojęciu ustawodawca w przepisie art. 1 a ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991 r. definiując powierzchnię użytkową budynku. Posługując się określeniem użytkowe ustawodawca nawiązał do pojęcia definiowanego, którym jest powierzchnia użytkowa budynku, zatem należy przyjąć, kierując się racjonalnością ustawodawcy, że określenie to zostało użyte w tym samym znaczeniu i nawiązuje do przeznaczenia budynku lub jego części". Poddasze użytkowe powinno bowiem posiadać pewne specyficzne cechy - ściankę kolankową o wysokości niższej niż wysokość regularnej kondygnacji, zmniejszoną powierzchnię użytkową w stosunku do powierzchni pełnej kondygnacji, a przynajmniej część sufitów poddasza powinna odzwierciedlać nachylenie dachu i być zaprojektowana nierównolegle do powierzchni posadzki (powinno posiadać skosy). Organ II instancji stwierdził, że z projektu budowlanego, a szczególnie z przekrojów A-A, B-B i C-C (str. 34-36 projektu) wynika, że w znacznej części ostatniej kondygnacji nazwanej poddaszem użytkowym wysokość w świetle ma powyżej 2 m. Niemniej przedstawione rysunki ukazują jedynie wybrane przekroje przez kalenice i połacie dachowe (których projektowany budynek ma kilka) i organ nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy ostatnia kondygnacja jest w rzeczywistości częściowo pełną kondygnacją, czy poddaszem użytkowym.

Następnie Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy została sprostowana postanowieniem Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] 2016 r. w zakresie pkt 1 lit. c), to jest z zapisu o treści: "dopuszcza się wykusze w poziomie I kondygnacji - wysunięte do 1,0 m przed obowiązującą linię zabudowy, łączna powierzchnia rzutu wysuniętych elementów nie może przekroczyć 12 m2" zastąpiono zapisem: "dopuszcza się wykusze w poziomie II kondygnacji - wysunięte do 1,0 m przed obowiązującą linię zabudowy, łączna powierzchnia rzutu wysuniętych elementów nie może przekroczyć 12 m2". Jak wynika z projektu budowanego wykusze zaprojektowano zarówno na poziomie II kondygnacji, jak i III kondygnacji. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza jedynie wykusze na poziomie II kondygnacji, stąd organ I instancji winien przeanalizować przyjęte w tym zakresie rozwiązanie w projekcie budowlanym.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy przedłożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z których wynika, iż są współwłaścicielami działki nr [...], a do działek o nr [...] posiadają tytuł stosunku zobowiązaniowego przewidującego wykonanie robót i obiektów budowlanych z G. Z.. Niemniej w aktach brak jest dokumentów potwierdzających, iż Gmina M. Z. udzieliła zgody na stale użytkowanie określonej liczby miejsc parkingowych na działce nr [...]. Wojewoda zaznaczył, że choć decyzja o warunkach zabudowy nie określa żadnych wymagań zapewnienia miejsc parkingowych i ich ilości, niemniej wymóg taki zawiera § 18 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Dlatego inwestor powinien wskazać konkretną liczbę miejsc parkingowych potrzebnych do obsługi całego budynku, wrysować je w plan zagospodarowania przestrzennego oraz przedstawić dokument, który potwierdza stałe użytkowanie ww. miejsc postojowych od właściciela działki nr [...].

Wyjaśniono, iż wobec brzmienia art. 35 ust. 1 P.b. oraz uchylenia art. 35 ust. 2 P.b. brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny merytorycznych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. W związku z powyższym odnosząc się do kwestii podnoszonej przez odwołujących w zakresie niezgodności z § 57 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda uznał, że zagadnienie to dotyczy rozwiązań projektu architektoniczno- budowlanego. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.).

Jednocześnie Wojewoda zważył, iż analizie powinna podlegać kwestia powierzchni biologicznie czynnej. W projekcie budowlanym, w części dotyczącej zagospodarowania działki w ramach zestawienia powierzchni terenu (str. 4 i 11 projektu budowlanego) wskazano, iż powierzchnia zabudowy budynkiem oraz terenów utwardzonych po zrealizowaniu inwestycji wynosić będzie 100 % powierzchni działki, co stoi w sprzeczności z regulacją § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (....). Inwestor deklaruje bowiem budowę czterech lokali mieszkalnych oraz dwóch lokali usługowych, co czyni budynek wielorodzinnym. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy nie zakłada wymogu zapewnienia na terenie inwestycji powierzchni biologicznie czynnej, to prawodawca w § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) wskazał wyraźnie, że odstępstwo od zasady w nim ustalonej wynikać może wyłącznie z ustaleń planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że zarówno w u.p.z.p., jak i przepisach wykonawczych do tej ustawy brak jest regulacji, które upoważniałyby ograny wydające decyzje o warunkach zabudowy do określania w tej decyzji procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. Dlatego uznać należy, że choć zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.w. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to regulację tę odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygnięte w decyzji o warunkach zabudowy. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że brak jest w decyzji o warunkach zabudowy określenia powierzchni biologicznie czynnej terenu, co nie koliduje w żaden sposób z koniecznością ustalenia tego parametru zagospodarowania działki w większym wymiarze w sytuacji, gdy wynika to wprost z przepisów techniczno-budowlanych.

Dalej Wojewoda powołał § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) wskazując, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okien pomieszczeń przesłanianych, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający, a więc wykonanie analizy przesłaniania, jak również przeprowadzenie analizy nasłonecznienia budynku przesłanianego (w oparciu o tzw. "linijkę słońca", z uwzględnieniem różnych pór roku i dnia oraz sytuacji najbardziej niekorzystnej i przedstawienie ich w postaci wykresu padającego cienia). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. na inwestorów został nałożony obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z tym przepisem. Inwestorzy uzupełnili projekt o rysunek [...] "Rzut przyziemia-Analiza zacieniania" (str. 12 projektu). Jednakże przedłożona analiza nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne stwierdzenie spełnienia wymogów zawartych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), brak jest bowiem przeprowadzenia analizy z uwzględnieniem różnych pór roku i dnia oraz sytuacji najbardziej niekorzystnej (§ 60 rozporządzenia).

Wątpliwości Wojewody wzbudziła kwestia złożonego do projektu budowlanego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odwołujący podali, iż postanowienie to dotyczyło innego postępowania administracyjnego przy inaczej zaprojektowanym budynku, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że odstępstwo to dotyczy tej samej inwestycji (tj. wniosku o odstępstwo, który zawiera np. charakterystykę obiektu).

Kolejno Wojewoda powołał przepis § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) i wskazał, że opis projektu budowlanego powinien zawierać m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych (...). Z kolei przepis § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia dotyczący wymagań części rysunkowej stwierdzał, że ta część projektu powinna przedstawiać m.in. zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem (...). W przedstawionym przez inwestorów projekcie brak zaś ww. dokumentów - odpowiednich projektów branżowych. Pomimo, iż wskazano w projekcie, że "przyłącze kanalizacyjne, wodociągowe, cieplne. kanalizacji deszczowej i energetyczne wykonane zostaną w ramach oddzielnego postępowania administracyjnego na podstawie art. 29a P.b.. Instalacje wewnętrzne budynku oraz będące ich częścią instalacje na zewnątrz budynku, zostaną wykonane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. "(str. 5 projektu)", jest to niezbędny element, który świadczy o kompletności projektu budowlanego.

Reasumując Wojewoda wskazał, że ponownie przeprowadzając postępowanie organ pierwszej instancji winien prawidłowo podjąć stosowne działania w zakresie wezwania inwestorów do przedłożenia odpowiednich dokumentów, sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz dokonać sprawdzenia projektu budowlanego pod katem jego kompletności. Dokonawszy powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest wydać właściwe rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

M. A. i K. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody, żądając jej uchylenie i zasądzenia od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

- § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie, iż inwestor powinien podać konkretną liczbę miejsc parkingowych potrzebnych do obsługi zamierzenia inwestycyjnego, wrysować je w plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dopuszczalne jest usytuowanie miejsc postojowych na nieruchomości niebędącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu, a urządzenie miejsc postojowych na terenie należącym do inwestora nie znajduje podstaw w tymże przepisie,

- § 5 ust 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że planowana inwestycja powinna posiadać 25% powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy z ww. przepisu wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego,

- § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy urbanista sporządzający decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 ust 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).,

- art 35 ust 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowania polegające na przyjęciu rozszerzających uprawnień organu architektoniczno-budowlanego w zakresie kontroli rozwiązań projektu, podczas gdy brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy oceny merytorycznych rozwiązań projektu budowlanego, a tym samym naruszono zasadę związania organów prawem przewidzianą w art 7 K.p.a.,

- art 20 P.b. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez organy oceny merytorycznych rozwiązań projektu budowlanego, podczas gdy projektant opracował projekt budowlany w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, zasadami wiedzy technicznej, dokonując jednocześnie stosownej analizy zacienienia obiektów na działkach sąsiednich, co zostało potwierdzone stosownym oświadczeniem projektanta,

- § 7 ust. 1 w zw. z § 11 i § 12 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w projekcie budowlanym brak jest części technicznej oraz rysunkowej, jak również dokumentów odpowiednich projektów branżowych, które to stanowią niezbędny element świadczący o kompletności projektu budowlanego, podczas gdy analiza przywołanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, iż wymogi jakim winien pod względem zawartości i szczegółowości odpowiadać projekt architektoniczno-budowlany określone zostały przez prawodawcę jako swego rodzaju zalecenia, a nie wymogi bezwzględnie obowiązujące w każdej sprawie,

- art. 107 K.p.a. polegające na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która tym samym w żaden sposób nie uzasadnia stanowiska organu II instancji, który jedynie ograniczył się do przytoczenia licznych przepisów oraz zarzutów odwołujących, nie wyjaśniając w sposób należyty i wyczerpujący zajętego przez siebie w niniejszej sprawie stanowiska, a tym samym powielił jedynie zarzuty skarżących, nie weryfikując ich w ogóle i nie czyniąc własnych ustaleń w sprawie,

- art. 7, 9 i 77 K.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez organ II instancji stanu faktycznego niniejszej sprawy i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, konsekwencją czego było jego wybiórcze potraktowanie, co doprowadziło do błędnych wniosków będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji i naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W motywach skargi skarżący podnieśli, iż Wojewoda błędnie ustalił, iż inwestorzy nie posiadają zgody G. Z. na stałe użytkowanie miejsc parkingowych na dz. nr [...], znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Z pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] 2016 r. jasno wynika, iż parkingi zlokalizowane w pasie drogowym drogi gminnej przy ul. [...] są parkingami publicznymi. Stanowisko Wojewody w zakresie konieczności projektowania miejsc parkingowych przez inwestora na jego nieruchomości jest błędne i nie ma zastosowania w obecnym stanie prawnym, tym bardziej w sytuacji gdy planowana inwestycja obejmuje 90% nieruchomości i nie przewiduje tego wydana przez stosowny organ ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Po wtóre skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewodę w zakresie analizy kwestii powierzchni biologicznie czynnej. Ich zdaniem przyjęcie przez projektanta, że powierzchnia budowy nie będzie przekraczała 90 % powierzchni nieruchomości jest zgodne z wydaną dla tej nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy, w której urbanista wskazał jako dopuszczalną powierzchnię zabudowy max 90% powierzchni działki. Ponieważ działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest działką narożną, dla której wyznaczono obowiązek dobudowania się do granicy z drogami, a powstać ma na niej budynek wielorodzinny, dopuszczono najwyższy występujący na analizowanym terenie wskaźnik zabudowy, tj. 90%. Dlatego w ocenie skarżących stanowisko Wojewody, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z pominięciem § 39 rozporządzenia w sprawie warunków (...) jest błędne. Nadto skarżący zakwestionowali ocenę organu odwoławczego co do kwestii zacienienia zawartej w projekcie. Ich zdaniem projektant w sposób konkretny i rzeczowy w przedłożonej dokumentacji projektowej dokonał analizy przesłaniania i zacienienia obiektów na działkach sąsiednich. Szczegółowy opis w tym zakresie zawarty jest na kartach 6 i 7 projektu. Poza tym zaś organ nie miał podstaw twierdzić, iż przedstawiona analiza nie spełnia wymogów § 13 rozporządzenia, a tym samym naruszył 35 P.b. Brak bowiem podstawy prawnej do dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny merytorycznych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działku lub terenu, a dotyczące samego projektu.

Skarżący podnieśli też, że za daleko posunięte są twierdzenia Wojewody, iż postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dotyczyło innego postępowania. Postanowienie to w zakresie nim objętym jest ostateczne, nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, mającego powstać na nieruchomości przy ul. [...] w Z.. Co istotne planowana przez inwestorów inwestycja w zakresie objętym ww. postanowieniem nie uległa zmianie. Organ II instancji nie wskazał zaś, dlaczego dał wiarę twierdzeniom odwołujących, ani czego dotyczyć ma ta odmienność i konkretnie dlaczego jego zdaniem nie zachodzi tożsamość planowanej inwestycji w okresie teraźniejszym z inwestycją ówcześnie planowaną, kiedy inwestor takowe postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych otrzymał.

Skarżący wskazali też, iż nietrafne są zarzuty Wojewody dotyczące niekompletności przedstawionego projektu, wyrażającej się w braku w projekcie przedstawienia szczegółowych rozwiązań dotyczących instalacji, tj. projektów branżowych. Skarżący powołali przepisy art. 34 ust. 2 P.b. oraz § 7 ust. 1, § 11 i § 12 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, by następnie stwierdzić, że wymogi, jakim powinien pod względem zawartości i szczegółowości odpowiadać projekt określone zostały przez prawodawcę jako zalecenia, a nie wymogi bezwzględnie obowiązujące w każdej sprawie. Świadczy o tym treść § 11 ust. 2 i § 12 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W art. 145 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia rozumianego jako całość obejmująca zarówno treść samego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji, jak i wskazanego w uzasadnieniu decyzji koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wskazać należy na specyfikę niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem zaskarżenia była wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasacyjne organu II instancji uchylająca decyzję udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej P.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Analiza treści art. 35 ust. 3 P.b. prowadzi zatem do wniosku, iż ewentualne inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę mimo, iż mieszczą się w zakresie określonym w ust. 1.

Powyższa interpretacja przepisu art. 35 jest nadto zgodna z jego ust. 4, który wyklucza możliwość odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1. Innymi słowy z art. 35 ust. 3 P.b. wynika, że niespełnienie wymogów określonych w ust. 1 stanowiące podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę musi znajdować odzwierciedlenie w obowiązkach nakładanych na inwestora w wymienionym w tym przepisie postanowieniu. Taka regulacja odpowiada woli ustawodawcy zmierzającego do unikania sytuacji, w których inwestor zaskakiwany jest negatywnymi skutkami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzany, co uniemożliwia ich usuniecie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Gd 180/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym. Dlatego też organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien przed podjęciem decyzji o zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków.

Powyższe oznacza, iż orzekający jako organ odwoławczy wojewoda nie może odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z innych przyczyn niż organ I instancji nie dając inwestorowi szansy na naprawienie stwierdzonych nieprawidłowości.

co za tym idzie zawsze w sytuacji, gdy organ odwoławczy dostrzeże w przedstawionym przez stronę projekcie budowlanym naruszenia, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., których to nieprawidłowości nie dostrzegł organ I instancji winien uchylić decyzję tego organu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i zobowiązać go organ do wydania postanowienia o którym mowa w powołanym przepisie art. 35 ust. 3, albowiem kwestia zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b. stanowi zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Postanowienia przewidzianego w art. 35 ust. 3 P.b., wobec jego niezaskarżalności nie może bowiem wydać organ II instancji, albowiem faktycznie pozbawiałoby to inwestora prawa do rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje. W takiej bowiem sytuacji tylko jeden organ (odwoławczy) dokonywałby oceny zgodności zamierzenia budowlanego wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 do 4 P.b., co byłoby niezgodne z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 8 tej ustawy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy winien przy tym – realizując dyspozycje zawartą w art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. - wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co w realiach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego oznacza obowiązek wskazania jakimi wadami określonymi w art. 35 § 1 pkt 1-4 obarczony jest przedmiotowy projekt, względnie wskazanie w jakim zakresie w granicach w tym przepisie określonych, przedłożony projekt nie został przez organ I instancji zbadany wystarczająco wnikliwie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż choć zaskarżoną decyzją Wojewoda trafnie dokonał uchylenia decyzji organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, to nie można zgodzić się z całością argumentacji przedstawionej przez niego w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 sierpnia 2016 r.

W szczególności za prawidłowe uznać należy stanowisko organu II instancji, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.), stanowiącym, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć bowiem należy, iż jest bezsporne, że inwestor zamierza zrealizować budynek stanowiący zabudowę wielorodzinną, skoro mają się w nim znaleźć między innymi 4 lokale mieszkalne, a jednocześnie dla obszaru obejmującego teren realizacji inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyłączyłby w tym zakresie stosowanie regulacji zawartej § 39 rozporządzenia ustanawiającej normę nakazującą by na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki urządzone było jako powierzchnia terenu biologicznie czynnego.

Podzielić w tym zakresie należy stanowisko organu, że w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie racjonalny prawodawca odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia możliwość odstąpienia od wymogów określonych w rozporządzeniu ograniczył wyłącznie do sytuacji gdy inna niż wskazywana w rozporządzeniu wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnego wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej wskazać trzeba, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki jakim jest procent powierzchni bionicznie czynnej.

Stąd też uznać należy, iż choć zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to regulację tą odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jednocześnie rozumieć ją należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi.

Inaczej rzecz ujmując obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza bezwzględnego związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, rozumianego jako nakaz wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. W takiej sytuacji weryfikacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej spełniania przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodności z przepisami dotyczącymi zagospodarowania działki lub terenu, do jakich niewątpliwie zaliczyć można między innymi § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W realiach niniejszej sprawy podkreślenia nadto wymaga, że właściwy organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w żaden sposób nie określił wymogów dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji, a jedynie ograniczył się do wskazania maksymalnej dopuszczalnej z punktu widzenia ładu przestrzennego powierzchni zabudowy jako wynoszącej do 90% powierzchni działki nr [...].

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wskazanie maksymalnej dopuszczalnej z punktu widzenia ładu przestrzennego powierzchni zabudowy w żadnym razie nie oznacza, że inwestor jest obowiązany do realizacji budynku wypełniającego ten parametr, a jedynie, że z punktu widzenia ładu przestrzennego jest to maksymalna dopuszczalna na danym obszarze terenie wielkość.

Wbrew sugestiom strony skarżącej zawartym w skardze wskaźnika maksymalnej dopuszczalnej intensywności wykorzystania terenu określanego w sposób wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można utożsamiać z procentowo ustalonym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego. Pierwszy z wskazanych wyżej wskaźników zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala się bowiem jako wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś przez teren biologicznie czynny zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozumieć należy teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

Inaczej rzecz ujmując i przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należy, iż określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji maksymalnej powierzchni zabudowy jako wynoszącej do 90% powierzchni działki nr [...] nie zwalniało inwestora z obowiązku takiego ukształtowania projektu budowlanego, by realizowana inwestycja będąca budynkiem wielorodzinnym zapewniała urządzenie co najmniej 25% powierzchni działki jako powierzchni terenu biologicznie czynnego.

Urządzenia takiego terenu biologicznie czynnego w minimalnym wymaganym dla tego rodzaju inwestycji przez § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymiarze wynoszącym 25% powierzchni działki nie przewidywał zaś przedłożony przez inwestora i zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany, co samodzielnie uzasadniało uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji jako naruszającej wskazany wyżej przepis.

Trafne okazały się także zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie złożonego do projektu budowlanego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odwołujący podali, iż postanowienie to dotyczyło innego postępowania administracyjnego przy inaczej zaprojektowanym budynku, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że odstępstwo to dotyczy tej samej inwestycji (tj. wniosku o odstępstwo, który zawiera np. charakterystykę obiektu).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że wbrew zarzutom skargi Wojewoda nie przesądził, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczyło innego postępowania, a jedynie wskazał, że istnieją w tym zakresie wątpliwości, których w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie sposób usunąć, bowiem w aktach znajduje się jedynie postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. wyrażające zgodę na odstępstwo, a brak jest dokumentów pozwalających na merytoryczną ocenę zarzutów podnoszonych w tym zakresie w odwołaniu, to jest wniosku o odstępstwo zawierającego charakterystykę obiektu, którego wniosek ten dotyczył i zalecił w tym zakresie organowi i instancji uzupełnienie postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Takie stanowisko Wojewody uznać należy za trafne, albowiem faktycznie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był w tym zakresie niepełny.

Nadto zauważyć należy, co przeoczył w swoich wywodach organ odwoławczy, iż wobec zakwestionowania w odwołaniu zgodności udzielonej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z treścią upoważnienia właściwego ministra do udzielenia zgody na odstępstwo, materiał dowodowy sprawy dla rzetelnego rozpoznania tegoż zarzutu winien być uzupełniony także o pismo Ministra Infrastruktury z dnia 5 września 2011 r. udzielające Staroście Złotowskiemu upoważnienia do wyrażenia zgody na określone odstępstwa.

Jednocześnie w sytuacji, gdy z powodu niezauważonego przez organ I instancji naruszenia przez projekt budowlany regulacji zawartej w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji Starosty i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, brak było racjonalnych przesłanek dla przeprowadzania przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie i trafnym było jedynie wskazanie przez organ odwoławczy, iż okoliczności związane z zastrzeżeniami podnoszonymi przez Ilonę i J. J. pod adresem postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 2011 r., w tym jego prawidłowości i przydatności w niniejszym postępowaniu winny być wyjaśnione przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trafne okazały się wreszcie te zastrzeżenia Wojewody pod adresem projektu zatwierdzonego decyzją organu I instancji, które odnosiły się rozbieżności pomiędzy treścią decyzji w przedmiocie warunków zabudowy co do dopuszczalnych wykuszy wysuniętych przed obowiązującą linie zabudowy, a wykuszami zaprojektowanymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W tym też zakresie Sąd w pełni podziela rozważania zawarte na stronie 3 zaskarżonej decyzji i przyjmuje je za własne.

Znamiennym jest przy tym, iż także w skardze nie zakwestionowano w żaden sposób stanowiska organu II instancji, iż jak wynika z projektu budowanego wykusze zaprojektowano zarówno na poziomie II kondygnacji, jak i III kondygnacji, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy sprostowana postanowieniem Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] 2016 r. dopuszczała wykusze jedynie w poziomie II kondygnacji, przy czym łączna powierzchnia rzutu wysuniętych elementów nie mogła przekroczyć 12 m2.

Niezależnie od zasadnie podniesionych w tym zakresie w decyzji Wojewody wątpliwości Sąd z urzędu wskazuje nadto na doniosłą prawnie okoliczność przeoczoną przez organ II instancji. Postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] 2016 r. orzekające o sprostowaniu ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało do akt sprawy przedłożone przez pełnomocnika inwestora przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r., a więc przed upływem terminu do jego ewentualnego zaskarżenia zażaleniem i przed uzyskaniem przez nie przymiotu ostateczności. Pracownik organu I instancji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego sporządził wprawdzie notatkę służbową, w której między innymi wskazał, iż postanowienie z dnia [...] 2016 r. o sprostowaniu decyzji o warunkach zabudowy nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron i stało się ostateczne w dniu 21 kwietnia 2016 r. (niedatowana notatka służbowa na k. 20 akt organu I instancji), to jednak jak wskazano w tej notatce ustalenia powyższe zostały poczynione na podstawie rozmów telefonicznych z bliżej nieustalonymi pracownikami organu, który wydał postanowienie. Taki sposób ustalania czy przedmiotowe postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej stało się ostateczne nie może być zdaniem orzekającego w sprawie Sądu uznany za wystarczający, albowiem nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację poczynionych przez organ ustaleń. Nie budzące jakichkolwiek wątpliwości zweryfikowanie czy postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji ustalającej warunki zabudowy stało się ostateczne ma zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem warunkuje ustalenie treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i co za tym idzie dokonanie przez organ prawidłowej kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tejże decyzji.

Reasumując stwierdzić należy, iż ze wskazanych wyżej powodów co do zasady zgodnym z prawem było uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany i przekazanie sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jednocześnie zauważyć jednakże należy, iż część z pozostałych wskazywanych przez Wojewodę niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z prawem nie miała miejsca, zaś organ II instancji wskazując na te uchybienia dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem skutkowało wadliwym określeniem zakresu naruszeń do usunięcia, których winien być wezwany inwestor w trybie art. 35 ust. 3 P.b. W innej części stanowisko zajęte przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe, względnie nie odnosi się do wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nie zawiera wnikliwego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sporządzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania – art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. in fine, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż decyzja administracyjna, w tym decyzja organu odwoławczego, jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element – część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się nadto, który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że dopuszczalne uchylenie decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w części dotyczącej jej uzasadnienia wówczas, gdy przesądza ono o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 258/88 – OSP 1990 nr 9, poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego oraz z dnia 13 lutego 1984 r. sygn. akt II SA 1790/83 - OSP 1985 r. nr 4 poz. 72).

Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie.

W szczególności wadliwe jest stanowisko organu II instancji jakoby przedłożony projekt budowlany nie odpowiadał wymogom określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., ze względu na był niezgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] 2010 r. nr [...] (zmienioną decyzjami z dnia [...] 2011 r. i [...] 2012 r.), w myśl których inwestycja winna być zaprojektowana do III kondygnacji w tym poddasze użytkowe, co w ocenie Wojewody oznacza, że budynek należy zaprojektować jako dwukondygnacyjny plus poddasze użytkowe, zaś przedmiotowego projektu budowlanego, a szczególnie z przekrojów A-A, B-B i C-C (str. 34-36 projektu) wynika, że w znacznej części ostatniej kondygnacji nazwanej poddaszem użytkowym wysokość w świetle ma powyżej 2 m. i organ nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy ostatnia kondygnacja jest w rzeczywistości częściowo pełną kondygnacją, czy poddaszem użytkowym.

Uchybienie organu II instancji polega w tym zakresie na dokonaniu wadliwej wykładni zapisów decyzji o warunkach zabudowy i bezpodstawnym przyjęciu, że wymaga ona, by III kondygnacja planowanego budynku miał charakter poddasza użytkowego, a nie jak nazywa to Wojewoda "pełnej kondygnacji".

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że odpowiedni zapis w decyzji ustalającej warunki zabudowy brzmi: "budynek do III kondygnacji w tym poddasze użytkowe, dopuszczalne podpiwniczenie", nadto w decyzji tej znajduje się zapis, iż maksymalna wysokość budynku wynieść może 11,5 m nad poziomem terenu, zaś dach winien mieć charakter dachu stromego, wielospadowego o nachyleniu połaci 40-45.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z powyższego zapisu decyzji ustalającej warunki zabudowy odkodować należy zakaz lokalizacji budynków posiadających więcej niż trzy kondygnacje nadziemne, nawet gdy jedną z tych kondygnacji jest poddasze użytkowe, a nie jak uczynił to organ nakaz, by w przypadku budynku o trzech kondygnacjach nadziemnych jedną z tych kondygnacji obligatoryjnie stanowiło poddasze użytkowe.

Zauważyć bowiem trzeba, iż z zapisów decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, że dopuszcza dla planowanego budynku nie więcej niż trzy kondygnacje nadziemne, zaś sformułowanie "w tym poddasze użytkowe", odczytywać należy jedynie jako doprecyzowanie tych postanowień, wskazujące, iż do ustalonego limitu kondygnacji wlicza się także poddasze użytkowe, o ile inwestor będzie chciał takie w planowanym budynku zrealizować.

Co za tym idzie zapisy decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r., nr [...] odczytywać należy w ten sposób, że dopuszcza ona realizację na działce w niej wskazanej budynku liczącego od jednej do trzech kondygnacji nadziemnych bez poddasza, względnie z poddaszem nieużytkowym, względnie od jednej do trzech kondygnacji, z których jedna stanowić będzie poddasze użytkowe.

Brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia celowościowego dla przyjęcia rozumienia zapisów decyzji o warunkach zabudowy w wersji przedstawianej przez Wojewodę, to jest jako wprowadzającego nakaz, by najwyższa - to jest druga bądź trzecia kondygnacja w budynku stanowiła każdorazowo poddasze użytkowe, w sytuacji gdy w decyzji lokalizacyjnej dopuszczono jednocześnie by wysokość maksymalna budynku wynosiła 11,5 m, która to wielkość w świetle przywoływanych także przez Wojewodę przepisów techniczno-budowlanych umożliwia z realizację budynku o trzech pełnowymiarowych (wg określania organu pełnych) kondygnacjach przykrytych dachem wielospadowym o nachyleniu połaci wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej wskazać należy, iż co najmniej przedwczesne jest także stanowisko Wojewody jakoby przedmiotowy projekt zagospodarowania działki lub terenu był niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi - § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż § 18 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia stanowi, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, przy czym w § 18 ust. 2 prawodawca doprecyzował, iż liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z przepisów tych, wynika, iż za każdym razem obowiązkiem inwestora zagospodarowującego działkę budowlaną jest przygotowanie stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Urządzając miejsca postojowe oraz ustalając ich ilość inwestor, a także właściwy organ architektoniczno-budowlany związani są ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z 35 ust. 1 pkt 2 P.b.) lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.).

W niniejszej sprawie w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawarto jakichkolwiek wymagań dotyczących niezbędnej liczby miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo w planowanym budynku jak też liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Powyższe oznacza, iż skoro organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie przewidział jakichkolwiek wymagać dotyczących miejsc postojowych, to brak jest wskazanych w § 18 ust. 2 rozporządzenia przesłanek w oparciu, o które organ administracji architektoniczno-budowlanej miałby ustalić liczbę miejsc postojowych, które należy urządzić zagospodarowując działkę budowlaną.

W takiej sytuacji inwestor winien zaplanować i zorganizować miejsca postojowe w oparciu o przesłanki z § 18 ust. 1 i § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a rolą organu architektoniczno-budowlanego jest ocena czy przewidziane w projektu zagospodarowania działki miejsca postojowe zaplanowane są stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy oraz czy zachowane zostały odległości o których mowa w § 19 tego rozporządzenia. Organ winien ocenić zatem czy ilość miejsc postojowych jest stosowna do charakteru planowanej zabudowy. Jeżeli organ uzna, iż ilość miejsc parkingowych, w tym miejsc dla osób niepełnosprawnych, jest niewystarczającą to może w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. i § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zobowiązać inwestora do usunięcia naruszenia przez zmianę planowanego sposobu urządzenia miejsc parkingowych. Organ winien jednak uzasadnić na jakich przesłankach oparł się stwierdzając, iż zaproponowany przez inwestora sposób zabezpieczenia miejsc parkingowych dla użytkowników stałych i czasowych budynku jest nieprawidłowy. Przesłanki te powinny wynikać z przeznaczenia działki (jej funkcji) i sposobu je zabudowy (np. intensywności, wielkości), które rzutują na potencjalną ilość osób, które będą na terenie tej działki zamieszkiwały, w tym osób zmotoryzowanych (także niepełnosprawnych). Pomocne przy ustaleniu stosownej ilości miejsc parkingowych może być też odniesienie się do dostępności komunikacyjnej danej działki, która będzie rzutować na środki komunikacji (samochody, rowery, transport publiczny) wybierane przez osoby przebywające w znajdującej się na niej zabudowie, czy też wielkość przeciętnego nasycenia pojazdami gospodarstw domowych.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ winien w pierwszym rzędzie ocenić czy wystarczającym jest proponowane przez inwestora rozwiązania polegające na wykorzystaniu dla zabezpieczenia potrzeb w zakresie miejsc postojowych dla planowanej inwestycji publicznie dostępnych miejsc postojowych zlokalizowanych na sąsiadujących z działką, na której planowana jest realizacja inwestycji, drogach publicznych, a jeśli nie to jaka ilość miejsc postojowych i ustalana w oparciu o jakie kryteria winna być zapewniona przez inwestora na działce stanowiącej przedmiot zainwestowania.

Nie można bowiem w ocenie Sądu z góry wykluczyć, iż w realiach konkretnej sprawy potrzeby danej inwestycji w zakresie zabezpieczenia miejsc postojowych dla jej użytkowników stałych i czasowych będą mogły zostać w całości zabezpieczone poprzez korzystanie z powszechnie dostępnych miejsc postojowych zlokalizowanych w pasach drogowych sąsiadujących z tą inwestycją dróg publicznych. Na możliwość zaistnienia tego rodzaju sytuacji wskazuje przy tym brak w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jakichkolwiek wymagań co do miejsc postojowych.

Takich rozważań zabrakło w przedmiotowej sprawie, zaś organ ograniczył się do stwierdzenia, że inwestor nie wykazał, iż posiada zgodę zarządcy drogi publicznej na stałe korzystanie z miejsc postojowych zlokalizowanych na tej drodze, co było o tyle nieistotne dla sprawy, że inwestor na żadnym etapie postępowania nie twierdził, że takową zgodę posiada, lecz jedynie wskazywał, że potrzeby parkingowe planowanego obiekty za zabezpieczone poprzez korzystanie z publicznie dostępnych miejsc postojowych.

Podkreślić w tym miejscu wobec braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jakichkolwiek wymagań co do miejsc postojowych każde rozstrzygnięcie organu nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez uwzględnienie w projekcie konieczności urządzenia określonej liczby miejsc postojowych musi być szczególnie wyczerpująco uzasadnione, celem uniknięcia arbitralności i dowolności w nakładaniu przez organ na inwestora określonych obowiązków.

Za oparte na wadliwej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i w następstwie tego pozbawione prawidłowego uzasadnienia oraz co za tym idzie co najmniej przedwczesne uznać także należy stanowisko organu II instancji odnośnie niekompletności przedstawionego projektu budowlanego w zakresie odpowiednich tzw. projektów branżowych obejmujących instalacje wewnętrzne budynku oraz będące ich częścią instalacje na zewnątrz budynku.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 34. ust. 2 P.b. zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

Jednocześnie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowi, iż wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 P.b., uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Odpowiednio w § 11 tego samego rozporządzenia wskazano, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową (ust. 1), przy czym opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać między innymi rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń (ust. 2 pkt 8). W § 12 ust. 1 pkt 8 tego samego rozporządzenia wskazano, że część rysunkowa, o której mowa w § 11 ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna przedstawiać miedzy innymi zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym: a) instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, b) instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną, c) instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach.

Analiza przywołanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, iż wymogi jakim winien pod względem zawartości i szczegółowości odpowiadać projekt architektoniczno-budowlany określone zostały przez prawodawcę jako swego rodzaju zalecenia, a nie wymogi bezwzględnie obowiązujące w każdej sprawie. na powyższe wyraźnie wskazuje odesłanie w § 11 ust. 2 i § 12 ust. 1 rozporządzenia do regulacji zawartej w jego § 7 gdzie wprost wskazano, że wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego.

Powyższe w połączeniu z treścią przytoczonego już wyżej art. 34. ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. oznacza, że wymagany prawem stopień szczegółowości oraz zakres przedmiotowy projektu budowlanego uzależnione są od charakteru planowanej inwestycji, zaś organy architektoniczno-budowlane uprawnione są do oceny czy w realiach danej sprawy przedłożony projekt budowlany spełnia minimalne wymogi wynikające w tym zakresie z przepisów prawa.

Oceny takowej zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ ograniczył się do przedstawienia wadliwego poglądu, że tzw. projekty branżowe stanowią niezbędny element projektu budowlanego świadczący o jego kompletności.

Dalej wskazać należy, iż nie jest zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego jakoby przedłożona przez inwestora analiza zatytułowana "Rzut przyziemia-Analiza zacieniania" (str. 12 projektu), nie pozwalała na jednoznaczne i precyzyjne stwierdzenie spełnienia wymogów zawartych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), brak jest bowiem przeprowadzenia analizy z uwzględnieniem różnych pór roku i dnia oraz sytuacji najbardziej niekorzystnej (§ 60 rozporządzenia).

Odnosząc się do powyższego zagadnienia wskazać trzeba, że kluczowe znaczenie ma w tym zakresie art. 35 § 1 pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dalej wskazać trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zagospodarowanie działki lub terenu", co oznacza, iż należy w tym zakresie sięgnąć do reguł wykładni językowej i funkcjonalnej. Przez działkę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wydzielony obszar gruntu na jakim zrealizowana ma być planowane inwestycja, a więc działkę budowlaną, przy czym błędne jest utożsamianie działki budowlanej z działką jako geodezyjną jednostką ewidencyjną, na co dodatkowo wskazuje ustawodawca posługując się sformułowanie "działki lub terenu" jednoznacznie odnoszącym się nie tylko do pojedynczej działki gruntu, lecz całego obszaru (terenu), na którym ma zostać zrealizowana zabudowa. Zagospodarowanie zaś to urządzenie danego terenu, usytuowanie na nim zabudowań, dróg i ścieżek, zieleni, urządzeń, czy też obiektów małej architektury itp.

Powyższe oznacza, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obowiązane są do badania zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest do zweryfikowania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi miejsca posadowienia budynku na działce oraz pozostałych elementów projektu budowlanego dotyczących projektowanego zagospodarowania terenu, zapewnienia prawem wymaganych dojść i dojazdów, miejsc gromadzenia odpadów stałych czy też zapewnienia obszarów zieleni.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepisy techniczno-budowlane obejmują między innymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1 P.b.), które dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń określane są w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b.).

Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał powoływane juz w niniejszym uzasadnieniu rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W rozporządzeniu tym znalazł się między innymi Dział II zatytułowany "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej" obejmujący Rozdziały: 1. Usytuowanie budynku, 2. Dojścia i dojazdy, 3. Miejsca postojowe dla samochodów osobowych, 4. Miejsca gromadzenia odpadów stałych, 5. Uzbrojenie techniczne działki i odprowadzenie wód powierzchniowych, 6. Studnie, 7. Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, 8. Zieleń i urządzenia rekreacyjne oraz 9. Ogrodzenia.

Porównując regulacje zawarte w Dziale III rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oczywistym w ocenie Sądu jawi się, iż organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest sprawdzić zgodność przedłożonego mu projektu budowlanego, w części w jakiej projekt ten dotyczy projektowanego zagospodarowania terenu, z przepisami Działu III rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie pozostałych przepisów rozporządzenia organ uprawniony jest do weryfikowania czy projekt jest z nimi zgodny tylko w takim zakresie w jakim dotyczy to zagospodarowania działki.

Jednocześnie podkreślić należy, iż wobec aktualnego brzmienia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. Na powyższe wyraźnie wskazuje także treść uchylonego z dniem 11 lipca 2003 r. art. 35 ust. 2 P.b. stanowiącego, iż właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Skoro przepis ten dotyczył jedynie badania projektu architektoniczno-budowlanego, to z jego wyeliminowania z systemu prawnego nie można wyprowadzać wniosków dalej idących i uznawać, iż skutkowało to ograniczeniem kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie badania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Inaczej i nieco kolokwialnie rzecz ujmując organy administracji obowiązane są do zweryfikowania projektu budowlanego pod kątem tego co i gdzie zostanie zlokalizowane na działce lub terenie projektem tym objętej (a więc projektu zagospodarowania działki), nie posiadają natomiast kompetencji do weryfikowania prawidłowości zaprojektowania poszczególnych obiektów, a więc badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do oceny jedynie tych elementów projektu budowlanego, które dotyczą zagospodarowania działki, a jednocześnie nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności z prawem projektu architektoniczno-budowlanego w pozostałym zakresie albowiem nie podlega to jego kognicji.

Biorąc pod uwagę usytuowanie § 13 w Dziale II rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zatytułowanym "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej" oczywistym jawi się, iż organ architektoniczno-budowlany uprawniony jest do zweryfikowania przedstawionego projektu pod kątem zgodności z tym przepisem.

Bardziej skomplikowana sytuacja zachodzi odnośnie zgodności przedłożonego projektu z zapisami § 60 rozporządzenia, który usytuowany jest w Dziale III rozporządzenia określającym wymogi jakie winny spełniać budynki i pomieszczenia, co zdaje się sugerować, iż dotyczy on wyłącznie zagadnień związanych z materialnymi rozwiązaniami projektu architektoniczno-budowlanego.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie przy wykładni § 60 rozporządzenia uwzględniać należy, iż wymogi w nim określone spełniać winien przede wszystkim noworealizowany budynek i w tym zakresie przepis ten dotyczy wymagań względem projektu architektoniczno-budowlanego budynku i co za tym idzie okoliczności w nim wskazane, a dotyczące pomieszczeń w tym budynku pozostają poza zakresem kognicji organów administracji wynikającym z art. 35 § 1 pkt 2 P.b. Nie można jednakże tracić z oczu okoliczności, iż wymogi określone w tym przepisie winny być także spełnione w stosunku do pomieszczeń, w tym pokoi mieszkalnych znajdujących się w juz istniejących budynkach, do zacienienia których może dojść w następstwie realizacji inwestycji.

Powyższe oznacza, iż z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia należy wyinterpretować zarówno normę nakazująca takie projektowanie budynków, by zapewnić pomieszczeniom w nich położonym minimalną wymaganą w nim liczbę godzin nasłonecznienia, ale też normę zakazującą takiej lokalizacji nowobudowanych obiektów, która spowodowałaby pozbawienie pomieszczeń w budynkach już istniejących minimalnej wymaganej przez prawo liczby godzin nasłonecznienia.

Co za tym idzie jedynie w zakresie związanym z wymogiem takiej lokalizacji projektowanego budynku na działce budowlanej, by nie spowodować zmniejszenia ilości godzin nasłonecznienia pomieszczeń w innych budynkach poniżej minimalnego poziomu określonego w § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do weryfikowania projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymogów § 60 rozporządzenia.

Zauważyć nadto należy, iż przepisy zawarte w § 13 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są od siebie zupełnie niezależne i przewidują inne kryteria oceny czy dany projekt spełnia określone w nich wymagania w nich wymagania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy uznać należy, iż Wojewoda wadliwie powiązał badanie spełnienia wymogów określonych w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z badaniem spełnienia wymogów określonych w § 60 tego samego rozporządzenia, a nadto nie określił w jakim zakresie organ I instancji winien dokonać zweryfikowania projektu pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 60 rozporządzenia.

Skutkiem powyższego uchybienia było co najmniej przedwczesne stwierdzenie, iż przedłożona analiza nie pozwalała na jednoznaczne i precyzyjne stwierdzenie spełnienia wymogów zawartych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Biorąc bowiem pod uwagę treść przedmiotowej analizy Wojewoda winien dokonać jej oceny pod kątem zgodności z stanem faktycznym w terenie oraz pod kątem prawidłowości zastosowania § 13 rozporządzenia i w przypadku stwierdzenia uchybień zlecić organowi I instancji jej ewentualne uzupełnienie, a nadto dodatkowo zalecić temu organowi uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie zgodności lokalizacji planowanej inwestycji na działce inwestorów z koniecznością zachowania wymogów wynikających z § 60 rozporządzenia względem pomieszczeń zlokalizowanych w budynkach istniejących na działkach sąsiednich, albowiem okoliczność ta nie została w ogóle wyjaśniona w dołączonej do projektu analizie zacieniania budynków sąsiednich.

Ostatnim z stwierdzonych przez Sąd uchybień jakimi obarczone jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji było sformułowanie w sposób niezrozumiały zapisów na stronie 2 uzasadnienia obejmujących wersy od 24 do 40, a dotyczących braku zgodności opisu zamierzenia z częścią rysunkową planu zagospodarowania terenu.

Taki sposób sformułowania tej części uzasadnienia uniemożliwia nie tylko dokonanie weryfikacji stanowiska organu przez sąd administracyjny, lecz nadto narusza przepisy postępowania, albowiem uniemożliwia stronom zrozumienie przesłanek rozstrzygnięcia, a organowi I instancji usunięcie wszystkich uchybień, które legły u podstaw uchylenia jego decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Taki sposób skonstruowania uzasadnienia stoi także w sprzeczności z obciążającym organ II instancji orzekający na podstawie art.138 § 2 K.p.a. obowiązkiem wskazania jakie konkretnie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej jej uzasadnienia, a w pozostałym zakresie skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. albowiem co do treści rozstrzygnięcia zaskarżone orzeczenie pomimo wadliwego uzasadnienia odpowiadało prawu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku i sporządzić uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający wymogom w nim wskazanym (art. 153 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.

Z kolei art. 206 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Zdaniem Sądu tego rodzaju uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszym postępowaniu, albowiem skarga nietrafnie kwestionowała całość zaskarżonej decyzji, a nietrafnymi okazała się zasadnicza część podnoszonych w niej zarzutów.

Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji jedynie w części obejmującej uzasadnienie nastąpiło nadto z powodu stwierdzenia naruszenia przepisów innych niż wskazane w skardze jako wzorzec kontroli.

Uchylenie decyzji jedynie w części oznacza także, iż strona skarżąca nie odniosła pełnej wygranej w sprawie, bowiem uwzględnienie skargi w części nie zmieniło jej sytuacji prawnej polegającej na braku możliwości realizacji zaplanowanej inwestycji w kształcie objętym projektem budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy zasadnym było ograniczenie zasądzonego zwrotu kosztów postępowania, przy czym zdaniem składu orzekającego w sprawie uzasadnione było odstąpienie od zasądzenia 1/2 kwoty uiszczonego wpisu.