Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 686/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Inspektora na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor nadzoru Budowalnego w M (zwany dalej: organem I instancji, PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego przez K K (dalej: skarżący, strona) na działce nr. ewid. "[...]" i częściowo na działce nr. ewid. "[...]" obręb R gmina M, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia "[...]" r. znak: "[...]" (nazwanym decyzją) organ I instancji orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego parterowego o wymiarach "[...]" (pow. zabudowy "[...]" m²) wybudowanego przez skarżącego na działce "[...]" i częściowo na działce nr. "[...]" obr. R W, gm. M bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na stronę obowiązek przedstawienia dokumentów dotyczących ww. obiektu budowalnego: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy M dla wskazanego obiektu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego projektanta (osoby wykonującej samodzielną funkcję techniczna w budownictwie), aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (dz. Nr "[...]","[...]"obr. R, gm. M) na cele budowlane w terminie do "[...]"r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ustalając datę powstania obiektu będącego przedmiotem postępowania wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostepnienie zdjęć z okresu sprzed "[...]" r. i po "[...]" r. Zwrotnie otrzymał zdjęcia z dnia "[...]" r. - na których brak było spornego budynku - i z dnia "[...]"r. na których budynek był już widoczny. W związku z powyższym organ uznał, że budynek będący przedmiotem postępowania powstał po "[...]" r. tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Na to postanowienie zażalenie wniósł K K, zarzucając organowi naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także niewyczerpujące i w konsekwencji błędne rozpatrzenie materiału dowodowego na podstawie niepełnej dokumentacji Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się do prowadzenia przez organ zgodnego z przepisami prawa postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa;

- art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez nie poinformowanie o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie zobowiązanej zapoznania się z przesłaną dokumentacją z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz pozostałymi dokumentami zebranymi w sprawie;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 48 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie przez organ nadzoru budowlanego, że w sprawie zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy taki prawny obowiązek nie istnieje;

- art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy Prawo budowalne poprzez błędne zastosowanie przepisu w postępowaniu i uznanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku parterowego wybudowanego przez skarżącego na działce nr ewid. "[...]" i częściowo na działce numer "[...]" obręb R gmina M oraz przedstawienia wymaganej dokumentacji z punktu II zaskarżonego postanowienia, podczas gdy budowa ww. budynku została zakończona przed wejściem w życie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec czego zastosowano niewłaściwe przepisy prawa;

- art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez nie zastosowanie wskazanych przepisów w sprawie i uznanie, że należy zastosować art. 48 obowiązującej ustawy z 1994 r., podczas gdy budowa budynku została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, w związku z czym należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.;

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że sporny budynek został wybudowany po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie ortofotomapy z obszaru obejmującego działkę nr ewid. "[...]" i "[...]" wykonując zdjęcia w roku "[...]" oraz "[...]", podczas gdy sporny budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, gdyż nie zostały przedstawione zdjęcia lotnicze z okresu "[...]" r.

Strona skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenia dowodów z załączonych do zażalenia zdjęć, opinii biegłego geodety, a także zwrócenie się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie zdjęć lotniczych z obszaru obejmującego działkę nr "[...]" oraz "[...]" w gminie M w okresie"[...]". oraz wydruku z Księgi wieczystej o nr."[...]". Jednocześnie skarżący, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. wnosił o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"r. nr. "[...]" postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że skarżący sam w toku postępowania konsekwentnie podnosił, że budynek wybudował w "[...]" r. Stanowisko takie skarżący utrzymywał do momentu otrzymania kwestionowanego postanowienia, z którego wynika, że w "[...]" r. spornego budynku jeszcze nie było. Jak stwierdzał organ odwoławczy powyższe rozbieżności, czynią twierdzenia skarżącego dotyczące momentu powstania budynku mało wiarygodnymi, gdyż podał je dopiero po tym gdy organ wykazał, że podana wcześniejsza data powstania obiektu ("[...]"r.) jest nie prawdziwa. Organ stwierdził, że przedłożone wraz z zażaleniem zdjęcie budynku w stanie obecnym i zdjęcie dziecka na tle nieokreślonego budynku gospodarczego nie przesądzają o nieprawidłowościach postępowania organu I instancji i wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jak wywiódł organ odwoławczy, analiza akt postępowania pozwala na przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo ustalił czas powstania spornego budynku, a wskazany przez skarżącego czas wybudowania obiektu był nieprawdziwy.

WINB dokonując ustalenia okresu w jakim powstał sporny obiekt wskazał, że organ I instancji wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć wykonanych przed "[...]"r. oraz po tej dacie, co pozwoliło na ustalenie w jakim trybie obiekt może być legalizowany. Z tego względu nie ma powodów do występowania do Ośrodka ponownie. Wniosek organu I instancji był na tyle ogólnie sformułowany, że gdyby istniały inne zdjęcia sprzed daty "[...]"r., niż te przekazane organowi I instancji, to zostałyby udostępnione. Zdjęcie z roku "[...]" jest zatem najbliższe wskazanemu we wniosku okresowi. Uznano również za błędne stanowisko skarżącego co do braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę kwestionowanego obiektu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepisy te zawierają wyjątki, na podstawie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę w ogóle bądź dane inwestycje wymagają zgłoszenia zamiaru budowy. W art. 29 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego wskazano, że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej i wskazano jakie obiekty mieszczą się w ramach ww. wyjątku wraz z ich wymiarami. Budynek będący przedmiotem postępowania nie mieści się w zawartych w tym przepisie wyjątkach z uwagi na powierzchnię zabudowy - ponad "[...]’ m². Wyjątek ten dotyczy zaś obiektów do 35 m². Z uwagi na powyższe uznano, że PINB w M prawidłowo ustalił okres powstania spornego budynku i tym samym prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania:,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i niedokonanie całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także niewyczerpujące zebranie i w konsekwencji błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego na podstawie nieprawidłowej i niepełnej dokumentacji przesłanej przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, powodujące wydanie postanowienia naruszającego słuszny interes obywatela oraz działania przez organ nadzoru budowlanego z rażącym naruszaniem przepisów prawa, bowiem WINB nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność istnienia spornego budynku została udowodniona w dacie 1 stycznia 1995r., co skutkowało zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami prawa oraz w sposób mający gwarantować równość wobec prawa, skoro w sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności, które organ rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego oddalając przy tym złożone przez wymienionego wnioski dowodowe;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego przez WINB w O, co w konsekwencji prowadziło do interpretacji nierozstrzygniętych wątpliwości na niekorzyść strony – skarżącego, podczas gdy dowody w postaci ortofotomap nie wykazują czy w spornym okresie, tj. na dzień 1 syczeń 1995r. budynek już istniał, tym samym są w zdecydowanej większości sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym.

Nadto wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów w przedmiotowej sprawie i uznanie tym samym, że należy zastosować art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., podczas gdy budynek jest budową, która została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, w związku z czym należy stosować przepisy dotychczasowe - przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r.;

- błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez ustalenie przez organ II instancji, że sporny budynek został wybudowany po dniu 1 stycznia 1995 r, na podstawie ortofotomapy z obszaru obejmującego działki nr ewid. "[...]" i "[...]" wykonując zdjęcia w roku "[...]" oraz w roku "[...]", podczas gdy sporny budynek został wybudowany przed dniem "[...]"r., zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym bowiem nie zostały przedstawione zdjęcia lotnicze z okresu "[...]"r.

Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu uzupełniono stanowisko sformułowane w zarzutach skargi wskazując m.in., że niezgodne z wszelkimi przepisami prawa jest przyjęcie przez organ odwoławczy, iż "przekazane zdjęcie z roku "[...]" jest najbliższym wskazanemu we wniosku okresowi". W związku z czym niewłaściwie uznano, że budynek został posadowiony po "[...]" r., skoro w "[...]" r. już widnieje na zdjęciach. Nadto podniesiono, że wobec powstałych wątpliwości, co do czasokresu wybudowania budynku WINB naruszył przepis art. 80 w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, doprowadzając w konsekwencji do usunięcia nierozstrzygniętych wątpliwości na niekorzyść strony, podczas gdy dowody w postaci ortofotomap nie wykazują czy w spornym okresie, tj. na dzień 1 stycznia 1995 r. sporny budynek już istniał. Podniesiono nadto, że strona wnioskowała o przesłuchanie świadków na okoliczność, że budynek istniał przed 1995 r. i odnalazł fotografię z "[...]" r. na której można zobaczyć budynek będący przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jak i zawartych w niej wniosków dowodowych. Podtrzymał wcześniejszą argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn.zm) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB w O z dnia "[...]" r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie PINB w M z dnia "[...]"r., w którym organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowalne z 1994 r. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych przy budowie budynku gospodarczego parterowego na działce nr "[...]" i częściowo nr "[...]" obr. R, gm. M bez wymaganego pozwolenia oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów tj. decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr "[...]" i częściowo nr "[...]" obr. R, gm. M do dnia"[...]".

Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podnoszone zarzuty oraz zastosowane przepisu ustawy Prawo budowalne z 1994 r. kluczową okolicznością pozostaje ustalenie daty, w jakiej wybudowany został sporny budynek, a więc czy istniał on przed dniem 1 stycznia 1995 r. czy też powstał później po tej dacie. Kwestia ta ma znaczenie ze względu na ustalenie reżimu prawnego w oparciu o który oceniać należy fakt wybudowania spornej nieruchomości bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art.103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) dalej: Pr. bud z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Niezbędne zatem w sprawie pozostaje dokonanie, przez organy możliwie jak najpełniejszych ustaleń co do mementu w którym powstał budynek na działce nr. ewid. "[...]" i częściowo na działce nr. ewid. "[...]" obręb R gmina M, lub przynajmniej określenie czy miało to miejsce przed czy po dniu 1 stycznia 1995 r., bowiem z tą datą weszła w życie ustawa Pr. bud. z 1994 r. Ustalenia te oparte muszą być przy tym na wiarygodnych podstawach. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2492/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Zbieżne z przedstawionym wyżej zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1091/16, dostępny w CBOSA), który wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem wykonania obiektu budowlanego, jest takie ustalenie stanu faktycznego, aby możliwym było wydanie właściwego pod względem prawnym rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Poprawnie bowiem ustalony stan faktyczny pozwala organowi nie tylko na działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.), ale także umożliwia ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jako dowolne natomiast należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ustalenie stanu rzeczy jest elementem koniecznym procesu podejmowania decyzji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.), gdyż ta musi być oparta na podstawie prawnej, wyjaśnionej w uzasadnieniu decyzji wynikającej z ustalonego stanu faktycznego (art. 107 § 1 k.p.a.), który w decyzji (jej uzasadnieniu) powinien być dookreślony poprzez wskazanie faktów udowodnionych przez organ i przed organem (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy wskazać, że powołane przepisy nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie, to ustalenie stanu faktycznego jest również istotne dla umożliwienia kontroli orzeczenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.) lub ewentualnego uzupełnienia przez organ II instancji dowodów (art. 136 k.p.a.). Wskazać również należy, że sąd administracyjny, dokonujący kontroli orzeczeń administracyjnych, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) i nie prowadzi - co do zasady - postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, lecz tylko w wypadku istotnych wątpliwości i tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa więc w całości na organie administracji publicznej. Niewykonanie przez organ obowiązku należytego ustalenia faktów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego, zaś utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy tak wadliwie wydanej decyzji stanowi ponadto naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. Wskazane wyżej rozważania NSA uznać należy za aktualne w okolicznościach tej sprawy, szczególnie w zakresie obowiązków organów w zakresie zgromadzenia możliwie najpełniejszej wiedzy o istotnych okolicznościach faktycznych sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić pozostaje, że organy nadzoru budowalnego obu instancji choć prawidłowo dostrzegły konieczność jednoznacznego stwierdzenia, kiedy powstał sporny budynek gospodarczy na działce nr. ewid. "[...]" i częściowo na działce nr. ewid. "[...]" obręb R gmina M i czy istniał już przed 1 stycznia 1995 r., to nie zdołały dokonać w tym zakresie dostatecznych ustaleń pozwalających przyjąć, że procedura naprawcza winna być prowadzona w trybie art. 48 Pr.bud. z 1994 r. Podnieść w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w przypadku postępowań uruchamianych z urzędu i rozstrzygnięć nakładających na stronę określony obowiązek. Organ jako gospodarz postępowania, wydanie władczego rozstrzygnięcia, poprzedzić winien przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony, lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść. Zawsze istotne braki co do ustaleń stanu faktycznego w sprawie, nie pozwalają w zasadzie na wydanie decyzji wolnej od wad. Organ nie może w takiej sytuacji dokonać w sposób prawidłowy subsumpcji stanu faktycznego z wybraną normą prawną, gdyż to stan faktyczny sprawy determinuje wybór i interpretację określonej normy prawnej.

W tym kontekście, trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 73/17, dostępny w CBOSA), że wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób przekonujący i jednoznaczny daty powstania spornego budynku gospodarczego. Ustalono jedynie, że nie istniał on jeszcze w "[...]"r., a widoczny był już na zdjęciach lotniczych z "[...]" r. Obie daty dzieli okres 9 lat. Nie można wobec powyższego z całą stanowczością stwierdzić, na podstawie przedstawionego dowodu w postaci zdjęć pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z "[...]" r. i "[...]" r., czy sporny budynek powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organy nie przedstawiły zaś przekonujących dowodów mogących pomóc w zawężeniu 9 letniego horyzontu czasowego i dokładniejszego określenia daty powstania budynku. Mając na względzie zgromadzony przez organy dotychczas materiał dowodowy przyjąć należy, że równie prawdopodobne jest powstanie spornego budynku w każdej dacie pomiędzy 1988 i 1997 rokiem. Organy nie zdołały zatem ustalić jednej z kluczowy dla sprawy okoliczności, przesądzającej de facto o reżimie prawnym jaki będzie miał zastosowanie w sprawie.

Należy zaznaczyć, że przyjęcie, zarówno przez organ I jak i II instancji, że sporny budynek powstał po dniu 1 stycznia 1995 r. nie zostało poparte przekonującymi i jednoznacznymi dowodami, a za taki nie można było uznać oświadczenia skarżącego, że budynek wybudował w "[...]" r., gdyż to oświadczenie nie wytrzymuje w konfrontacji z przekazanym zdjęciem lotniczym z "[...]" r., z którego wynika, że w tej dacie obiekt ten jeszcze nie istniał. Co prawda, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można wykluczyć, że obiekt powstał dopiero po 1 stycznia 1995 r. lecz jednocześnie nie zdołano przedstawić dowodów które wykluczałyby powstanie budynku przed tą datą. Zdjęcia lotnicze z "[...]" r. i "[...]" r. dzieli okres 9 lat i brak jest wiarygodnych ustaleń co do sytuacji na działkach objętych postępowaniem między tymi datami. Za dowolne należy zaś traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Organy, aby sprostać wymogom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) winny podjąć próby przeprowadzenia dowodów pozwalających na zawężenie wskazanego wyżej 9 - letniego okresu i dokładniejsze ustalenie czasu powstania budynku, bądź przynajmniej wykluczenie, że istniał on przed 1 stycznia 1995 r.

Nie możne być przy tym pominięta okoliczność, że organy, przyjmując, iż sporny budynek powstał po 1 stycznia 1995r. – wobec braku jednoznacznych ustaleń w tym zakresie – rozstrzygnęły wątpliwości faktyczne w sposób niekorzystny dla strony. Trudno w tym miejscu mówić jednak o istnieniu niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które rozstrzygnięte zostały na niekorzyść strony. Organy nie podjęły bowiem prób uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Dysponując jedynie fragmentarycznym i niepełnym zestawem informacji jaki otrzymały z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjęły wersję wydarzeń niekorzystną dla strony, nie podejmując prób korzystania z innych dostępnych źródeł dowodowych. Artykuł 77 § 1 k.p.a., będący odzwierciedleniem zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a., nakłada zaś na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli jego rzetelnego zgromadzenia, bez pominięcia jakichkolwiek środków dowodowych, mogących dostarczyć istotne dla wyjaśnienia sprawy informacje oraz obowiązek jego wyczerpującego rozpatrzenia, polegający na dokładnym zapoznaniu się z materiałem dowodowym, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (Wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2017r. sygn. akt II SA/Lu 532/17). Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 75 k.p.a. dysponują bardzo szerokim wachlarzem możliwych do zastosowania środków dowodowych i winny z tych możliwości korzystać.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania w tej sprawie organy nadzoru budowlanego winny podjąć próbę wyjaśnienia tej istotnej dla merytorycznego rozpoznania sprawy okoliczności poprzez skorzystanie ze środków dowodowych w postaci przesłuchania świadków m.in. zawnioskowanych przez skarżącego podczas kontroli budynku w dniu "[...]" r., jak również przesłuchania na tę okoliczność zainteresowanej sąsiadki p. H R. Nadto organy mogą wystąpić do właściwego organu podatkowego podatku od nieruchomości - rolnego, celem ustalenia, czy i ewentualnie od kiedy skarżący dokonał zgłoszenia do opodatkowania budynku gospodarczego oraz ewentualnie czy w trakcie kontroli przeprowadzanej przez taki organ podatkowy stwierdzono wybudowanie budynku gospodarczego parterowego na wskazanych działkach. Okoliczności te mogą pozwolić organom na bliższe ustalenie daty powstania przedmiotowego budynku, a co za tym idzie jednoznacznego przesądzenia w oparciu o zapisy której ustawy Prawo budowlane z 1994 r. czy 1974 r. należy przeprowadzić w tej sprawie procedurę legalizacyjną. Nadto pomocny w tym zakresie może także okazać się wypis z księgi wieczystej nieruchomości o podanym przez skarżącego nr "[...]".

Wskazać należy zatem, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do uchybienia przepisom procesowym. Nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. W sytuacji niepełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przyjęto stan prawny mniej korzystny dla strony. Działanie takie stanowi uchybienie zasadom postępowania dowodowego oraz zasadzie ogólnej zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu i uzupełnić materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).