Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 633/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 i art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Izabela Dobosz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu [....]J.D. A.P. i T.K. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, między innymi parcel l. kat. .............gm. M.

Po ustaleniu przez organ l instancji, że parcele katastralne l. kat.: ..............gm. kat. M. stanowią aktualnie działki o numerach: .....,........,.....,......,........obr. .....jed. ewid.........m. K. , Wojewoda ..........postanowieniem z dnia [....] na wniosek Prezydenta Miasta K., wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu działek nr: ..............oraz części działek nr nr .............stanowiących obecnie własność Gminy K.

Decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu części działki nr nr ........... Po rozpoznaniu odwołania. J.D. , A.P. i T.K. Wojewoda ........uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Stwierdził organ odwoławczy, że nie ustalono należycie, czy budowa ulicy ............/obecnie ........./ obejmującej działkę ......... rozpoczęła się przed czy po upływie 7 lat od uzyskania przez decyzję wywłaszczeniową waloru ostateczności, a więc czy w tym wypadku spełniona została przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do pozostałych działek organ stwierdził, że na przeszkodzie w orzeczeniu o ich zwrocie jest powstałe i wpisane do ksiąg wieczystych przed 1 stycznia 1998 r. prawo wieczystego użytkowania.

Decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku, orzekł o odmowie zwrotu części działki nr ...... o pow. 5,1601 ha, położonej w obrębie ....... jednostka ewidencyjna

.............. (w granicach byłych parcel katastralnych I. kat.:........., b. gm. kat. ........) oraz działek nr: ........o pow. 0,0054 ha, .......o pow. 0,0044 ha, .......o pow. 0,0027 ha, .......o pow. 0.0030 ha, położonych w obrębie ........ jednostka ewidencyjna .......m. K. (w granicach parceli katastralnej l. kat......., b. gm. kat. M.) na rzecz wnioskodawców.

W uzasadnieniu organ podał:

Parcele katastralne l. kat. ............M. stanowiące współwłasność F.P. i A.P. po !4 części zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [....] z przeznaczeniem na cele budowy [....] oraz [....] . Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 1 czerwca 1951 r. Wnioskodawcy. J.D. , A.P. i T.K. są spadkobiercami F.P. i A.P. . Na podstawie planu podziału nr ewid. ........ustalono, że parcela l. kat. ........o pow. 0,0021 ha podzieliła się na parcele l. kat. ........o pow. 0,0091 ha, .........o pow. 0,0006 ha, .......o pow. 0,0104 ha, a parcela l. kat ..... podzieliła się na l. kat .....o pow. 0,0642 ha i .....o pow. 0,0071 ha. Parcele l. kat. ....,..... M, zgodnie z wykazem zmian gruntowych Nr ks. rób. .....wykonanym w latach 1989/90 weszły w skład działki nr ...... obr. ....jedn. ewid. .....m. K. i zgodnie z wpisem w Kw ..... M. stanowią własność Skarbu Państwa. Obecnie część działki .....stanowi część pasa drogowego Alei ......na którym znajduje się ..... drzew liściastych, 3 lampy oświetleniowe, 1 słup energetyczny betonowy, kilka krzaków i fragment chodnika z płyt betonowych. Część Alei .....objętej wnioskiem o zwrot nosiła kolejno nazwy: Aleja...., ul. .......a następnie Aleja....... Z założeń projektowych budowy Miasta ......zaktualizowanych na dzień 1 maja 1955 r. znajdujących się Archiwum Państwowym w K. wynika, że przyjęto promienisty układ głównej sieci komunikacyjnej zbiegającej się w Placu .....i połączonej podwójnym związaniem ulic okólnych. Projekt dzielił ulice .......na trzy zasadnicze typy: ulice miejskie, osiedlowe i kolonijne. W Kronice ........opracowanej przez T.G. według stanu na dzień 20 listopada 1953 r. wymieniono wśród głównych ulic .......między innymi Aleję...... Również na planie sytuacyjno-wysokościowym terenu targowiska na os. .....z dnia ........1956 r.

zlokalizowana została Aleja...... Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto organ l instancji stwierdził, że niemożność zwrotu wynika również z faktu, że Aleja........, na odcinku od .....do ulicy......, jest drogą krajową w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji w K. , która stanowi, stosownie do treści art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, własność Skarbu Państwa. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w G. w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/2001 organ uznał, że także z tego powodu zwrot nieruchomości byłby niedopuszczalny.

Odnośnie działki nr .....o pow. 0,0027 ha, obr. ......jed. ewid. .....m. K. organ ustalił, że działka ta na podstawie umowy z dnia 24 listopada 1987 r., Rep. A II Nr ........została oddana na 40 lat w użytkowanie wieczyste S.M. . Powyższa umowa została ujawniona w księdze wieczystej Kw .......w dniu ......1987 r. W dniu ......1998 r. S.M. zawarł z M.M. umowę darowizny (Rep. A.l. Nr......) prawa wieczystego użytkowania. Następnie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [....] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki .....w prawo własności na rzecz M.M. . Aktualnie, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Kw ..... działka .....stanowi własność M.M. .

Działki nr ......o pow. 0,0054 ha i ......o pow. 0,0030 ha, obr. ..... jed. ewid. .......na mocy umowy z dnia .......1995 r. (Rep. A.......) zostały oddane na 40 lat w użytkowanie wieczyste na rzecz E.M. i S.M. . Ujawnienie w księdze wieczystej Kw ...... prawa wieczystego użytkowania nastąpiło w dniu ......1996 r. Na podstawie umowy z dnia .......1998 r. (Rep. A.l. Nr......) prawo użytkowania wieczystego zostało darowane przez E.M. i S.M. - M.M. . Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [....] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działek w prawo własności na rzecz M.M. . W księdze

wieczystej Kw ....... obejmującej działki nr .....i ...... jako właściciel ujawniona jest M.M. .

Działka nr .......o pow. 0,0044 ha obr. ......ed. ewid. ....m. K. organ została oddana w użytkowanie wieczyste na 40 lat S.M. i E.M. na podstawie umowy z dnia .....1980 r. Rep. A.l........ Ujawnienie w księdze wieczystej Kw ..... prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w dniu ..... 1980 r. Ostateczną decyzją Urzędu Miasta K. z dnia [....] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki ......w prawo własności. Aktualnie, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Kw......., działka jest własnością E.M. i S.M.

Powołując się na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ uznał, że wobec oddania osobom fizycznym wywłaszczonej nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed tą datą niemożliwy jest zwrot nieruchomości.

Od powyższej decyzji. J.D. , A.P. i T.K. , powołując się na przepisy art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 127 § 1 i § 2 kpa, złożyli odwołanie do Wojewody ......... Podnieśli w nim, że wydana przez organ l instancji decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności (art. 6 kpa) i zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Podkreślili, że organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, jak również obowiązany jest prowadzić postępowanie z zastosowaniem wszystkich przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie. Skarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy przedmiotowe nieruchomości są niezbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolejne uchwały dotyczące nazewnictwa ulic i historyczne kroniki nie stanowią dowodów potwierdzających daty rozpoczęcia i zakończenia budowy tych. Podnieśli, że Prezydent Miasta K. nie ustalił w dalszym ciągu, czy część działki nr ......zajęta fragmentem chodnika, drzewami i lampami oświetleniowymi znajduje się w liniach rozgraniczających ulice. Odnośnie pozostałych działek wskazali, że ustanowione z naruszeniem prawa użytkowanie wieczyste nie może być podstawą do odmowy zwrotu na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce

nieruchomościami: konieczne jest rozstrzygnięcie wstępne przez odpowiednie organy lub sądy. Dalej podnieśli, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia .......1951 r. L. ........zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż wbrew przepisom dekretu nie została zgromadzona odpowiednia dokumentacja przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Między innymi powinno być to zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz zaświadczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie. Stosownie do treści art. 142 kpa odwołujący jednocześnie zaskarżyli postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia .......2004 r. i .......2004 r. wyznaczające coraz to nowe terminy załatwienia sprawy, argumentując, że zostały one wydane bez podstawy prawnej, wskazując, że art. 36 § 1 kpa w tym przypadku nie ma żadnego związku z art. 35 § 3 kpa oraz, że przepisy te nie dają podstawy do zmiany terminu załatwienia sprawy z powodów wymienionych w postanowieniach.

Decyzją z dnia [....] Wojewoda ........na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [....]. W uzasadnieniu podał, że z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zwrotowi podlegają nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu, ze względu na który zostały wywłaszczone. Stosownie do definicji zbędności określonej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Jest to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz dla okresu, w

którym nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnośnie zarzutów dotyczących działki nr ....... podniósł, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem informacja zawarta w Kronice........, opracowanej na podstawie materiałów archiwalnych Huty im. ......może stanowić dowód z sprawie. Budowę ulicy, wpisanej na podstawie decyzji .......Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [....] do rejestru zabytków nieruchomych (nr rejestru.......) jako dobro kultury, wchodzącej w skład układu urbanistycznego........, jako reprezentatywny przykład urbanistyki .......... w Polsce, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia określonego jako budowa Miasta ........W kwestii działek nr nr ............organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu l instancji uznając, że ustalony przez niego stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie, że zachodzi sytuacja określona w tym przepisie sprawia, że bez znaczenia jest już czy nieruchomość ta stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż strony mimo posiadanych możliwości nie podjęły starań mających na celu wzruszenie decyzji, na podstawie których zostało ustanowione na nieruchomościach użytkowanie wieczyste. Zatem nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia takiego postępowania, którego zainicjowanie zrodziłoby dopiero powstanie zagadnienia wstępnego, uzależniającego rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Organy prowadzące postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ocenie Wojewody..........., nie są uprawnione do badania, czy prawo wieczystego użytkowania zostało ustanowione prawidłowo. Obowiązane są jedynie ustalić fakt jego istnienia potwierdzonego wpisem do księgi wieczystej. Zarzut odwołujących się, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z ..........1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa nie może być przedmiotem

postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji należy do organu wyższego stopnia tj. w 1951 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, a obecnie Ministra Transportu i Budownictwa. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca zarówno w kpa jak i ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidział środki zwalczania bezczynności organu administracji w załatwianiu sprawy, z czego jednak odwołujący się nie skorzystali. Natomiast organ wyższego stopnia nie jest uprawniony do stwierdzenia, że organ l instancji pozostawał bezczynny w przeszłości. Nie można bowiem uznać zażalenia na bezczynność w sytuacji, gdy organ ten zakończył już postępowanie poprzez wydanie decyzji i odpadła tym samym możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody .......z dnia [....] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J.D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów: art. 23 i 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez niezastosowanie, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. poprzez niezastosowanie, art. 23 ust. 4, art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niezastosowanie, art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezastosowanie, art. 136, art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie i błędną interpretację, art. 6-9, art. 10 § 1 , art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36, 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i § 3 i 142 kpa poprzez niezastosowanie i błędną wy kład nie.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że stanowisko Wojewody ..........w kwestii nie spełnienia przez nieruchomości wchodzące w skład działki ........przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym i faktycznym. W dalszym ciągu bowiem nie ustalono, czy wnioskowana do zwrotu część nieruchomości zajęta aktualnie fragmentem chodnika, drzewami i lampami oświetleniowymi znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę. Argumentowała, że cel wywłaszczenia powinien być traktowany bardzo ściśle, a w sytuacjach ogólnego

określenia celu wywłaszczenia prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W szczególności poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydawania decyzji wywłaszczeniowej oraz analizy dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Tymczasem wywłaszczenie zostało dokonane w sposób sprzeczny z prawem, albowiem wbrew brzmieniu art. 23 i 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie została zgromadzona odpowiednia dokumentacja w postaci zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości i zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie. Podkreśliła, że ustalenia winny dotyczyć przede wszystkim faktu spełnienia przesłanki podjęcia w 7 lat po wywłaszczeniu prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a nie aktualnego stanu nieruchomości. Zakwestionowała po raz kolejny wartość dowodową Kroniki........, podnosząc, że stanowi ona jedynie historyczny zapis zaświadczający ogólnie o przebiegu jakiegoś wydarzenia i nie zastępuje dokumentacji z przebiegu realizacji obiektu budowlanego. Wskazała, ze Wojewoda .........w rażący sposób naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 kpa i 7 kpa. Zakwestionowała słuszność stanowiska przedstawionego przez organ odwoławczy, że organy prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości nie są uprawnione do badania, czy prawo wieczystego użytkowania zostało ustanowione prawidłowo i są jedynie obowiązane ustalić fakt jego istnienia potwierdzonego wpisem do księgi wieczystej. Takie stanowisko, zdaniem skarżącej, oznacza praktyczną bezkarność organu administracyjnego przekazującego nieruchomość w użytkowanie wieczyste z naruszeniem przepisów art. 23 ust. 1 i art. 47 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami oraz art. 7 Konstytucji z 1952 r. Strony niniejszego postępowania nie posiadają bowiem możliwości wzruszenia decyzji ustanawiających użytkowanie wieczyste na działkach będących przedmiotem postępowania z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu sądowym. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego

8

2002 r., sygn. III CKN 543/2000, stwierdziła, że z wykorzystaniem nieruchomości na inny cel mamy również do czynienia w przypadku przeniesienia własności nieruchomości na inny podmiot. Zatem ustanowione z naruszeniem prawa użytkowanie wieczyste stanowi w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zagadnienie wstępne obligujące organ administracyjny do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a następnie wystąpienia do sądu w trybie art. 100 § 1 i § 3 kpa o rozwiązanie umowy prawa wieczystego użytkowania w związku z naruszeniem z art. 58 § 1 kc w związku z art. 7 Konstytucji z 1952 r. i art. 23 ust. 4 oraz art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Również do organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy wystąpienie do Ministra Transportu i Budownictwa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 kwietnia 1951 r. Nadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie .........rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania sprawy, albowiem w dniu [....] wydał on postanowienie, w którym wyznaczył nowy termin załatwienia odwołania na dzień .......2005 r. uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej i stanowi, w ocenie skarżącej, rażące naruszenie art. 124 § 1 kpa; przepisy kpa nie przewidują bowiem przedłużenia terminu do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Wojewoda ........następnie jeszcze kilkakrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy z powołaniem się na te same przyczyny. Jednakże analiza akt sprawy nie wskazuje na to, aby przez okres 10 miesięcy zostało przeprowadzone jakiekolwiek dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a pracownik ..........Urzędu Wojewódzkiego wyjaśnił jej, że faktycznym powodem są braki kadrowe. W kwestii stanowiska zajętego przez Wojewodę .........odnośnie niezasadnego, zdaniem odwołujących się, przedłużania terminu do załatwienia sprawy przez organ l instancji skarżąca podniosła, że czyni ono fikcją terminy załatwiania spraw określone w art. 35 kpa oraz stanowi rażące naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 kpa. Skoro postanowienia dotyczące wyznaczenia nowych terminów załatwienia sprawy zawierały pouczenie, że nie służy na nie zażalenie, to trudno zrozumieć z jakich środków zwalczania bezczynności mieliby odwołujący się skorzystać. Na koniec

9

skarżąca wskazała, że Wojewoda ........nie zastosował się do zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, nie informując o przyczynach odstąpienia od powyższej zasady.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda ........wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że mimo, że cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości został określony ogólnikowo jako budowa Miasta ......zajęcie nieruchomości składającej się działki nr ...... na część pasa drogowego Alei ......., należy ocenić jako realizację celu wywłaszczenia. W takim ujęciu celu wywłaszczenia mieści się bowiem zarówno realizacja infrastruktury związane z budownictwem mieszkaniowym, jak i urządzeń towarzyszących tj. budowy ulic czy ciągów pieszych. Zachowane zostały również ustawowe terminy realizacji tego celu o czym świadczą dane z Kroniki .......z 1953 r. - które wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą mogą stanowić dowód w przedmiotowym postępowaniu - jak i plan sytuacyjno-wysokościowy terenu targowiska na os. ...... z dnia ......1956 r. Za powyższym przemawiają również ustalenia rozprawy administracyjnej z dnia ........2000 r. Odnośnie pozostałych działek organ stwierdził - powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (IV SA 1687/96) - że okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tj. .......2001 r. nieruchomości te stanowiły własność osób fizycznych, co zostało stwierdzone decyzjami z dat: [....],[....],[....], etc....... Prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności, a przed organami administracyjnymi nie toczy się żadne postępowanie w przedmiocie podważenia powyższych decyzji. Brak jest zatem materialnoprawnej przesłanki żądania rozwiązania wieczystego użytkowania z uwagi na to, że prawo to nie istnieje. Organ podkreślił, że art. 97 § 1 kpa nie można interpretować rozszerzające, gdyż prowadziłoby to do nieuzasadnionej przewłoki postępowania.

10

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja zawiera jednolicie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące kilku nieruchomości, ze względu jednak na różny stan faktyczny i prawny poszczególnych działek, indywidualizuje odpowiednio motywy tego rozstrzygnięcia.

l tak, w odniesieniu do działek nr nr .........jako podstawę swego orzeczenia organ przyjął art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest rzeczą niewątpliwą, że przesłanka z tego przepisu została spełniona: ustanowione użytkowanie wieczyste zostało wpisane do ksiąg wieczystych przed 1 stycznia 1998 r. Tych okoliczności zresztą skarżąca nie kwestionuje, a błąd organu upatruje w niepodjęciu z urzędu działań zmierzających do wzruszenia aktów przekazujących nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Zarzut ten jest chybiony: to właśnie istotą regulacji zawartej w art. 229 jest ustabilizowanie stanów prawnych powstałych w wyniku obrotu /ustanowienia wieczystego użytkowania/ wywłaszczonymi nieruchomościami, istniejącego i ujawnionego w księgach wieczystych przed 1 stycznia 1998 r. Dla rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystarczające jest ustalenie istnienia przesłanek w tym przepisie wymienionych, bez znaczenia zaś pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazywany przez skarżącą przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania wówczas, kiedy stan sprawy jest niewątpliwy i jej rozstrzygnięcie nie jest uzależnione od wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Konieczność rozstrzygnięcia rzeczywiście występującego zagadnienia wstępnego tamuje rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Sam fakt, że wynik innego postępowania mógłby mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie oznacza jeszcze niemożności rozpoznania i załatwienia tej sprawy, o ile w chwili orzekania prawidłowe określenie konsekwencji stosowanej normy prawnej jest możliwe. Zagadnienie wstępne - to takie zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji nie jest możliwe. Nie jest więc uzasadnione postrzeganie danego zagadnienia jako wstępnego tylko w kontekście względów celowościowych i względów ekonomiki postępowania. Skarżąca jako zagadnienia wstępne w sprawie wskazuje dwie kwestie : zgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej i zgodność z prawem dalszych aktów

11

prowadzących do powstania użytkowania wieczystego. Pomijając to, że twierdzenie o nieważności decyzji wywłaszczeniowej pozostaje w kolizji ze zgłoszonym żądaniem zwrotu wywłaszczonych tą decyzją nieruchomości, stwierdzić trzeba, że w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie o zwrot nie mieści się badanie legalności decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja taka, jak każda ostateczna decyzja administracyjna, korzysta z domniemania legalności , a stan prawny nią ukształtowany musi być uwzględniany w innych postępowaniach. Słusznie zaś organy stwierdziły, że w sprawie nie ma okoliczności , które owo domniemanie by obalały. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy także i kwestionowanie aktów ustanawiających wieczyste użytkowanie nie mogło odnieść skutku. W odniesieniu do działek, których decyzja dotyczy /oprócz działki nr .......wieczyste użytkowanie powstało na podstawie umów cywilnoprawnych z 1980, 1987 i 1995 roku. , które to umowy stanowiły podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Tych okoliczności skarżąca nie kwestionuje, a odpowiednie dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca twierdzi jedynie, że oddanie w wieczyste użytkowanie nastąpiło z naruszeniem prawa, a takie twierdzenie samo w sobie nie może być traktowane jak zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia. Na marginesie zauważyć można jedynie, że skarżąca, przywołując przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i Konstytucji z 1952 r. nie wyjaśniła, w czym konkretnie, w odniesieniu do każdej z wymienionych działek, upatruje ich naruszenia. Cytowane wszak przez skarżącą orzeczenie SN z 15 lutego 2002 r. / a nie 12 lutego 2002 r./ zapadło w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie /lub uznanie jej za bezskuteczną/, rozpoznawanej przez sąd powszechny i dotyczyło sytuacji, w której rozporządzenie nieruchomością było następstwem niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia.

Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgłaszane przez wnioskodawców wątpliwości co do legalności decyzji wywłaszczeniowej i co do zgodności z prawem aktów ustanawiających wieczyste użytkowanie nie mogły same w sobie świadczyć o istnieniu zagadnienia wstępnego. Organy słusznie uznały, że materiał, którym dysponują jest wystarczającą podstawą dla określenia konsekwencji stosowanej normy prawnej i wydania decyzji.

12

Nie są również uzasadnione zarzuty skarżącej odnoszące się do działki nr ..... Po pierwsze ze znajdujących się w aktach map i dokumentów wynika, że obecna działka nr ..... , w skład której weszła część dawnej, objętej wywłaszczeniem, parceli katastralnej nr ......., w całości stanowi fragment pasa drogowego. Co jednak istotniejsze, nie jest kwestionowany fakt jej zagospodarowania w sposób opisany w decyzji. Niewątpliwie takie zagospodarowanie nieruchomości, wkomponowanej w infrastrukturę szerokiej ulicy i stanowiącej jej dopełnienie, zgodne jest z przeznaczeniem określonym w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa Miasta .........W tej kwestii organy żadnych wątpliwości nie miały, a zważywszy na zgromadzoną dokumentację dotyczącą planów i budowy miasta, w tym obecnej Alei .......stanowisko takie należy podzielić. W sposób dostateczny też zdaniem Sądu organy wykazały, że dawna Aleja......, obejmująca przedmiotowy fragment parceli nr ......, powstała w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia. Wbrew zarzutowi skarżącej, opisane i dołączone do akt sprawy materiały, jako zawierające informacje dotyczące przedmiotu sprawy, mogły i powinny być wykorzystane przez organy dla ustalenia stanu faktycznego. Wartości dowodowej tych materiałów nie niweczy to, że niektóre z nich nie są dokumentami urzędowymi, a mają charakter historyczny. Treść tych materiałów pozwalała na poczynienie ustaleń jak w zaskarżonej decyzji. Słusznie organy wywiodły, że skoro w kwietniu 1959 r. uchwałą Rady Narodowej zmieniono nazwę /istniejącej już przecież/Alei ........na ulicę......., wcześniej, bo w 1953 r. i 1956 r. pojawiły się wzmianki o istnieniu tej Alei, a w tym czasie trwała budowa całego miasta, to przyjąć należy, że przed upływem 7 lat od wywłaszczenia ulica ta już co najmniej była budowana . Takie korzystanie z domniemań faktycznych stanowi element oceny materiału dowodowego i nie wykracza poza dozwoloną swobodę. W ten sposób uznać należy, że organ l instancji, ponownie rozpoznając sprawę, usunął uchybienie wytknięte przez organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji kasacyjnej.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu organu odwoławczego, który był źródłem owego "wytknięcia".

Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją

13

tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność oceniana aktualnie. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach .....,..... terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest h nie był zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy to tyle , że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, wg. której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Zwrotowi więc podlegałaby nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia /nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot/, ale miało to miejsce w 11, a nie 10 lat od wywłaszczenia. Takiej interpretacji omawianego przepisu nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości. Trudno przyjąć, aby celem nowej regulacji dotyczącej przesłanek zwrotu była destabilizacja historycznie już utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach, stanów.

Do nadania takiego znaczenia omawianej normie nie prowadzi też zwykła wykładnia językowa. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7 / 10 lat , a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 l SA 2743/00.

14

Zaprezentowane w skardze zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania administracyjnego nie mogą odnieść skutku. Długotrwałość postępowania nie ma bowiem wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji kończącej to postępowanie. Środkiem przeciwdziałania opieszałości organów administracji jest skarga na ich bezczynność przewidziana przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skrócie - ppsa/, wnoszona po wyczerpaniu trybu zażaleniowego , o jakim mowa w art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego .

Mając powyższe na względzie, skargę jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.

15