Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 858/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 760,00 (siedemset sześćdziesiąt )złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]2008 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 art. 53 ust. 3, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm) odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] operatora A. , polegającą na instalowaniu urządzeń nadawczo odbiorczych na istniejącym budynku przy ul. [...] - działka nr [...] obr. [...]" na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Na uzasadnienie swojego stanowiska organ podał, że:

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , który wpłynął do organu w dniu [...] września 2006 r. Organ w oparciu o treść art. 6 ust. 1 i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił, że opisana powyżej inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Funkcją decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest zastąpienie, w sytuacji gdy nie został uchwalony, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewniając między innymi zachowanie wymagań określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia przepisu art. 1 ustawy wynika, że ustawa ma służyć przede wszystkim zapewnieniu możliwości wprowadzenia do gospodarki przestrzennej ładu przestrzennego zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą, a planowaną. Pojęcia "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój" uznane zostały za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie ich za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, czy dane przedsięwzięcie może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dlatego też, zdaniem organu, treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ powołał się na poglądy wyrażone w doktrynie, zgodnie z którymi przepisy obowiązującej obecnie ustawy zawierające pojęcia niedookreślone, które mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy administracji w procesie kształtowania polityki przestrzennej, stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i jako takie winny być brane pod uwagę także przy wydaniu decyzji z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzeni. Sposób uwzględnienia wymagań określonych w art. 1 cyt. ustawy doznaje w stosunku do części z nich konkretyzacji w przepisach szczególnych, zaś części, jak np. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, ma zastosowanie wprost na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i dodatkowo w innych ustawach. Organ wskazał, że celem słownika zawartego w art. 2 ustawy jest wyjęcie przed nawias z pozostałej treści ustawy pojęć szczególnie istotnych i nadanie im normatywnego znaczenia wiążącego przy wykładni przepisów posługujących się tymi pojęciami. Zatem pojęcie "ładu przestrzennego" zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy ma walor normatywny, poprzez ujęcie go w art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy jako podstawy gospodarowania przestrzenią i zasady, którą powinny kierować się organy w swoich rozstrzygnięciach, a także w oparciu o wykładnię celowościową poprzez interpretację przepisów ustawy odnoszących się do decyzji lokalizacyjnych, gdyż stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych. Treść pojęć niedookreślonych zawartych w art. 2 ustawy takich jak ład przestrzenny, jest zatem odczytywana przez organ administracji przez pryzmat konkretnych, rozpatrywanych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego okoliczności, w szczególności parametrów planowanych inwestycji. Pojęcie ładu przestrzennego jest pojęciem wywodzącym się z języka architektoniczno-urbanistycznego i pod tym kątem winna przebiegać ocena definicji ładu przestrzennego, przez który rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podstawową gwarancją, którą ustawodawca przewidział dla zapewniania realizacji celów określonych w art. 1 ustawy jest obowiązek przygotowania projektu decyzji przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Jakkolwiek decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na jej przedmiot, korzysta z preferencji proceduralnych mających na celu ułatwienie jej pozyskania oraz umocnienie jej trwałości, a w efekcie umożliwienie szybszej realizacji inwestycji pożądanej społecznie to nie oznacza to, zdaniem organu, iż wyłączone jest stosowanie podstawowych zasad kształtowania nowej zabudowy, w szczególności zasady konieczności zapewnienia utrzymania ładu przestrzennego. Przepis art. 53 ust. 3 ustawy nakazuje organowi dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wynik analizy znajduje odzwierciedlenie w decyzji, której treść jest określona przez art. 54 ustawy. Tak więc w treści decyzji m.in. winny się znaleźć zgodnie z art. 54 pkt 2 lit a ustawy warunki jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Oczywiste jest, że pod pojęciem przepisy odrębne (użytym również w art. 56 ustawy) należy rozumieć także sprzeczność z przepisami samej ustawy. Zatem organ winien w pierwszej kolejności badać zgodność z samymi przepisami ustawy, a później dokonywać oceny pod kątem zgodności z przepisami zwartymi w innych aktach rangi ustawowej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do obowiązku wydania decyzji mimo oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami kształtowania przestrzeni oraz bezzasadności przeprowadzania analizy przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje, skoro i tak wynik analizy - w tym także opierający się na wiedzy pozaprawnej - (urbanistycznej, architektonicznej) wskazujący na sprzeczność planowanej ustawy z wymaganiami m.in. ładu przestrzennego przy braku przepisów odrębnych nie mógłby stanowić o treści rozstrzygnięcia. W tej sytuacji do sporządzenia projektu decyzji wystarczająca byłaby sama znajomość prawa. Takim podstawowym przepisem, który należy, w ocenie organu, brać pod uwagę dokonując wykładni pojęcia niedookreślonego – ładu przestrzennego - jest przepis art. 54, który stanowi o treści decyzji określając wymogi formalne oraz wskazując na zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora. Przepis ten zawiera również otwarty katalog warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Chociaż brak jest przepisu odnośnie lokalizacji celu publicznego stanowiącego odpowiednik art. 61 § 1 ustawy dotyczącego warunków zabudowy, to konkretyzacja wymagań ładu przestrzennego jaki planowana inwestycja celu publicznego winna spełniać dokonywana jest w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy tj. poprzez analizę planowanej inwestycji pod kątem wymagań ładu przestrzennego, w wyniku której sporządzany jest projekt decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wymienione w art. 1 ust. 2 wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a które wyznaczają granice w których podejmowane jest rozstrzygniecie.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ład przestrzenny wyznacza enklawa zabudowy domów jednorodzinnych charakteryzująca się zabudową o niewielkich gabarytach do trzech kondygnacji nadziemnych, nie przekraczających 12 m wysokości. Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę stalowego masztu antenowego o wysokości ponad 7 m na dachu istniejącego budynku o wysokości 11,5 m, co powoduje, że szczyt masztu położony jest na wysokości prawie 19 m npt wraz z zestawem anten nadawczo odbiorczych. Ze względu na swoją wysokość stanowić on będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji. Zatem lokalizacja opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego w miejscu określonym we wniosku o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym terenie parametrów wysokościowych byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit a ustawy . Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, skoro inwestycja określona we wniosku stoi w rażącej sprzeczności z tymi wymaganiami.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła A. Sp. z o.o. w W. Zarzuciła naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowne załatwienie wniosku, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 4, art. 53 ust. 3 oraz art. 54 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 7, art. 12, art. 35 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez niedopuszczalne ograniczenie wolności działalności gospodarczej, poprzez wydawanie decyzji odmownych w przedmiocie lokalizacji stacji bazowych na terenach zabudowy mieszkaniowej, co uniemożliwia pokrycie tych obszarów publiczną siecią telekomunikacyjną spółki. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu Spółka A. powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie podała, że decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub w akcie wykonawczym – stanowią typowy przykład aktów związanych. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego. Przepis art. 56 ustawy odwołuje się do zgodności inwestycji celu publicznego z przepisami odrębnymi. Celem ustawodawcy było bowiem wyłączenie uznania organu administracji przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o ograniczenie obowiązków organu do oceny zgodności z warunkami przewidzianymi w przepisach odrębnych (które każdorazowo winny zostać powołane podstawie prawnej decyzji odmownej obok art. 56 ustawy). Organ nie może odmówić wydania decyzji powołując się na oceny pozaprawne, w szczególności normy estetyczne, czy ogólne klauzule ładu przestrzennego. Takie rozwiązanie miało motywować samorządy do jak najszybszego uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ, mimo zaleceń zawartych w uchylającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, po raz kolejny nie powołał w podstawie prawnej ani art. 56 ustawy ani przepisów odrębnych. Dla poparcia przedstawionego powyżej stanowiska odwołująca się spółka przytoczyła pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. IV S.A./Wa 441/06. Podkreśliła, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy nie mogą być art. 53 ust. 3 ani art. 54 ustawy, organ nie wyjaśnił jakich norm prawnych się w nich dopatrzył, a art. 54 ustawy określa obligatoryjną treść decyzji pozytywnej. Nie można również zakwalifikować jako przepisów odrębnych art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 ustawy, które są "przepisami ogólnymi" w rozumieniu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. 2002, Nr 100, poz. 908), a zatem winny być one brane pod uwagę przy interpretacji pozostałych przepisów, jako wytyczna przy tworzeniu aktów wykonawczych oraz uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Strona odwołująca się wskazała, że zasada uwzględniania wymagań ładu przestrzennego ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej) i nie może stanowić samodzielnej podstawy odmownej decyzji z art. 56 ustawy. Takie stanowisko zastało wyrażone zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych i samorządowych kolegiów odwoławczych. Podkreśliła, że słownik zawarty w art. 2 ustawy definiuje jedynie pojęcia użyte w ustawie i nie ma żadnej dodatkowej treści normatywnej. Nadto strona odwołująca się przedstawiła pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007, sygn. akt P37/06, zgodnie z którym decyzje przewidziane w ustawie nie stanowią elementów polityki przestrzennej (substytutu planu miejscowego). Decyzje te maja charakter związany, nie mogą być zatem wykorzystywane przez gminy do prowadzenia polityki planistycznej i stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji odmownych ze względu na klauzule generalne, które uwzględniane powinny być przy uchwalaniu planu miejscowego. Pomimo to organ I instancji bezpodstawnie wydał decyzję odmowną opartą wyłącznie na jego subiektywnym przekonaniu, że narusza ona ogólnie pojmowany ład przestrzenny. Podała, że nic nie stoi na przeszkodzie uchwalaniu przez gminę miejscowego planu, a zaniedbanie to przez organy gminy nie może prowadzić do dysponowania przez nie jeszcze większym władztwem niż gdyby plan obowiązywał. W związku z powyższym decyzja odmowna bez podstawy prawnej narusza w ocenie strony odwołującej się zasadę praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Strona odwołująca się nie zgodziła się również ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu organu I instancji, że inwestycja jest niezgodna z wymaganiami ładu przestrzennego, czy walorami architektonicznymi czy krajobrazowymi, wskazując, że taki pogląd organu nie został w żaden sposób uzasadniony, nie wskazano bowiem na czym konkretnie to naruszenie miałoby polegać ograniczając się do stwierdzenia, że "miałoby ono charakter drastyczny". Przeprowadzając analizę pojęcia ład przestrzenny organ ograniczył się do aspektu kompozycyjno-estetycznego, pomijając analizę aspektów funkcjonalnego, środowiskowego i społeczno-gospodarczego. Organ nie wytłumaczył jak rozumie funkcję zabudowy jednorodzinnej i w jaki sposób sprzeczne z tą funkcją byłoby świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz dostępu do Internetu zwłaszcza w kontekście "planu zagospodarowania województwa ..." z 2003 r. i postulowane w nim działania na rzecz rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym dostępu do Internetu. Nadto strona odwołująca się zarzuciła, że organ błędnie zanalizował aspekt środowiskowy ładu przestrzennego. Postawienie bowiem 7 m masztu jest związane właśnie z wymogami ochrony środowiska i koniecznością utrzymania standardów, gdyż właśnie planowana wysokość ma na celu zminimalizowanie ujemnego wpływu na środowisko, o czym organ zdaje się nie mieć świadomości. Zwróciła również uwagę na fakt, że planowany maszt jest stosunkowy niski, jego konstrukcja jest bardzo lekka, nie jest zwartą bryłą, a jego kolory nie są agresywne. Podkreśliła, że z opisu obszaru przedstawionego w decyzji nie wynika, aby miał on jakieś szczególne walory architektoniczne, czy urbanistyczne. Dalej strona odwołująca się wskazała, że zostały naruszone zasady formułowania decyzji określone w art. 107 § 1 i 3 kpa zarówno w zakresie uzasadnienia prawnego jak i faktycznego. Organ zarzucił naruszenie ładu przestrzennego, ale ograniczył się wyłącznie do kwestii kompozycyjno-estetycznych, przy czym nie wyjaśnił na czym polega drastyczność tego naruszenia, na jakiej podstawie uznaje się jakąś inwestycję za sprzeczną z estetycznym elementem ładu przestrzennego, oraz jaki obszar musi był brany pod uwagę aby można było stwierdzić takie naruszenie, zwłaszcza, że w okolicy znajdują się bloki mieszalne znacznie przewyższające planowany maszt. Jako jedyny dowód tych okoliczności powołana została analiza wykonana w ramach organu przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, która jednak – zdaniem strony odwołującej się - nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż inwestor nie uczestniczył w jego przeprowadzeniu, ani też nie miał możliwości wypowiedzenia się do co niego. Analiza bowiem nie stanowi dowodu, a jest jedynie stanowiskiem organu opracowanym przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami i powołując się na nią organ w istocie powołuje się na własne stanowisko. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta można wywnioskować, że zdaniem organu nie powinno się świadczyć usług telekomunikacyjnych [...] na obszarach mieszkalnych, co stanowi naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Na koniec spółka podniosła, że organ I instancji nie zastosował się do wskazówek zawartych w decyzji SKO uchylającej poprzednio wydaną w sprawie decyzję, co uderza w zasadę określoną w art. 8 kpa, błędnie przytoczył stanowiska doktryny oraz znacznie przekroczył terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym .

Decyzją z dnia [...] 2008 r. (znak; [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 1, art. 2, art. 50, art. 53, art. 54, art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja jest prawidłowa. W pierwszej kolejności przywołał uregulowanie zawarte w art. 6 i 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie podzielił ustalenie organu I instancji, że planowana inwestycja, w myśl obowiązujących przepisów, stanowi inwestycję celu publicznego. Kolegium wskazało, że organ przed wydaniem decyzji obowiązany jest dokonać analizy stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy, której wynik następnie winien znaleźć odzwierciedlenie w decyzji (art. 54 ustawy). Kolegium podzieliło pogląd doktryny, na który powołał się również organ I instancji, że na gruncie obowiązującej ustawy przepisy zawierające pojęcia niedookreślone, które mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy administracji w procesie kształtowania polityki przestrzennej stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i winny być w każdym wypadku brane pod uwagę, także przy wydaniu decyzji z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzeni. W ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie wywodził, że pojęcie ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy ma walor normatywny, dodając, że "wartość normatywna przepisów informujących o zakresie ustawy, jest wprawdzie ograniczona i nie wywołuje co do zasady bezpośrednich skutków prawnych, ma jednak znaczenie przy interpretacji szczegółowych zapisów danego aktu normatywnego, przy czym co oczywiste, przepisy te nie stanowią samodzielnej materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które jako mające charakter deklaratoryjny, odzwierciedlać mogą jedynie zastany, czyli istniejący stan faktyczny." Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy "treść pojęć niedookreślonych zawartych w art. 2 ustawy takich jak ład przestrzenny jest odczytywana przez pryzmat konkretnych, rozpatrywanych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego okoliczności, w szczególności parametrów planowanych inwestycji". Następnie organ odwoławczy podzielił rozważania organu I instancji odnośnie zasadności uwzględniania w analizie podstawowych zasad kształtowania przestrzeni określonych w art. 1 ustawy. W szczególności stwierdził, że jakkolwiek "ustawodawca nie wprowadza wprost zasady dobrego sąsiedztwa oraz innych wyczerpujących wymogów jak przy decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. pkt 1 ustawy) to jednak upoważnia organ do sprecyzowania warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikających z przepisów odrębnych, w tym w szczególności wynikających z przepisów samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Przepisy odrębne to także uregulowania samej ustawy. Takiej interpretacji powinien podlegać również art. 56 ustawy, ze względu na jego odpowiednie stosownie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy)". Konkludował, że realizacja planowanej inwestycji ze względu na swoją wysokość (ok. 19 m) stanowiłaby "drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji", skoro jest on wyznaczany przez enklawę zabudowy domów jednorodzinnych nie przekraczających 12 m wysokości. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się w kwestii naruszenia art. 7 i 77 kpa organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości, a obszerne uzasadnienie o walorach merytorycznych w pełni zasługuje na uwzględnienie, w szczególności z punktu widzenia wymogów art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do podniesionego przez stronę odwołującą się naruszenia art. 22 Konstytucji RP organ odwoławczy wskazał, że działalność gospodarcza nie jest nieograniczona, podlega ograniczeniom określonym w przepisach prawa, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Na koniec Kolegium wskazało, że przedłużające się postępowanie w sprawie wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy oraz konieczności zgromadzenia obszernego materiału dowodowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2008 r. wniosła A. Sp. z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 110 kpa, poprzez wydanie w tej samej sprawie decyzji, która jest całkowicie sprzeczna z wcześniejszą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2007 r.

2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji gdy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi

3. art. 1, 2, 50, 53, 54 oraz 61, 63 i 64 ust. 1 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie jako podstawy prawnej do decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się na naruszenie wymagań ładu przestrzennego

4. przepisów postępowania, szczególności art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez ich nie zastosowanie, w szczególności poprzez dowolne przyjęcie, że ład przestrzenny w rejonie planowanej inwestycji wyznacza zabudowa o gabarytach nie przekraczających 12 m wysokości, jak również poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja narusza wymagania "ładu przestrzennego"

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą.

W uzasadnieniu podniosła, że Kolegium najpierw uchyliło decyzję organu I instancji stwierdzając, że art. 1 ustawy nie może stanowić podstawy prawnej decyzji odmownej, a następnie, mimo, że Prezydent oparł ponowną decyzję na tej samej podstawie, zmieniło zdanie i podzieliło pogląd Prezydenta. Takie postępowanie, w ocenie organu narusza art. 110 kpa, albowiem Kolegium było związane swoją wcześniejszą decyzją z dnia [...] 2007 r. oraz narusza zasadę zaufania do organów administracji. Dalej strona skarżąca podkreśliła, że organ nie może odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej powołując się na oceny pozaprawne, wydanie decyzji odmownej wymaga bowiem każdorazowo wskazania normy prawnej tj. przepisu odrębnego ustanawiającego konkretne wymaganie. Zatem doszło do naruszenia art. 56 ustawy, albowiem powołane przez organ przepisy nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu. Nadto, przytaczając argumentację przedstawioną już w odwołaniu, wskazała, że art. art. 1 i 2 ustawy nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia, przy czym dla wzmocnienia swojego stanowiska powołała się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, samorządowych kolegiów odwoławczych oraz przez doktrynę. Przepisem odrębnym o którym mowa w art. 56 ustawy nie może być również art. 50 ust. 4 ustawy, gdyż przepis ten, wprowadzający wymóg sporządzenia projektu decyzji lokalizacyjnej, odnosi się do merytorycznej części tej decyzji, a więc do elementów określonych w art. 54 ustawy, przy czym podkreśliła, że odpowiedzialność za całe rozstrzygniecie ponosi jedynie organ. Wobec tego nie ma oparcia w przepisach stanowisko organu, że ratio legis art. 1 ustawy to możliwość, poprzez art. 50 ust. 4 ustawy, odwołania się do reguł pozaprawnych. Regulacja z art. 50 ust. 4 ustawy jest logiczną konsekwencją zakreślenia koniecznej treści decyzji pozytywnej z art. 54 ustawy. Przepis ten nie ma zastosowania do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż cały art. 54 ustawy określa obligatoryjną treść decyzji pozytywnej. Przepisem odrębnym nie jest również art. 53 ust. 3 ustawy, gdyż - jak wskazał organ - stanowi on jedynie konkretyzację obowiązków organu administracji publicznej. Celem tej regulacji jest wyłącznie nakazanie organowi ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, tak, aby można było określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zdaniem strony skarżącej, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, art. 61 ustawy gdzie ustawodawca skonkretyzował wymagania ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) nie ma zastosowania w sprawie, albowiem reguluje on zasady dotyczące decyzji o warunkach zabudowy. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko Kolegium, iż zasada dobrego sąsiedztwa i wymagania dotyczące ładu przestrzennego rozstrzygane w decyzji wz powinny być analogicznie stosowane przy decyzji lokalizacyjnej. Interpretacja art. 56 ustawy dokonana w zw. w art. 64 ust. 1 ustawy jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 64 ust. 1 ustawy, który mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów o decyzji lokalizacyjnej do decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie. Powołany w podstawie prawnej przepis art. 63 ustawy -zdaniem strony skarżącej - w ogóle nie ma zastosowania w sprawie, albowiem reguluje konsekwencje prawne i skutki dla dalszego procesu inwestycyjnego wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca przytoczyła również przedstawione w odwołaniu zarzuty i ich uzasadnienie, w tym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Rozważania co do zasadności zarzutów skargi rozpocząć należy od konstatacji, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Taki jej charakter nie jest kwestionowany, a Sąd podziela aktualnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej, jako element publicznej sieci telekomunikacyjnej jest inwestycją celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 4 października 2005 r. II OSK 495/05,, wyrok NSA z 13 marca 2008 r. II OSK 222/07, wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. II OSK 811/05).

Istota problemu w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, czy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być oparta wyłącznie na ocenie braku jej zgodności z wymaganiami wynikającymi z klauzuli generalnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wymaganiami ładu przestrzennego. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznaczać będzie konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z poleceniem przeprowadzenia pełnego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 52 – 56 ustawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest co prawda sankcjonowanym prawnie, czy też egzekwowalnym obowiązkiem gminy, ale to istnienie planu jako elementu powszechnie obowiązującego porządku prawnego, a nie jego brak jest pożądanym, rozumianym jako reguła, stanem. Regulowane w ustawie instytucje prawne umożliwiające realizację inwestycji także w razie braku planu nie stanowią równoważnej planowi alternatywy, są jedynie instrumentami mającymi zapobiegać najbardziej negatywnym skutkom jego braku. Przewidziane więc prawem możliwości ustalenia przez organ administracji lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowią wyjątek od reguły. Kompetencje organu administracji w tym zakresie z założenia mają mieć charakter przejściowy i jako wyjątkowe są ściśle określone. Odmienność jednak regulacji dotyczącej każdej z w/w instytucji nie jest przypadkowa. Ustalenie warunków zabudowy dla "zwykłej" inwestycji obwarowane zostało szeregiem bardzo szczegółowych, dotyczących zarówno procedury, jak i materii, warunków. Decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji, ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji - dla przykładu dróg i linii kolejowych - wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z oczywistych bowiem względów nie można wymagać, aby dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej niezbędne było istnienie w bliskim sąsiedztwie innych linii kolejowych bądź obiektów, które charakteryzują się podobnymi parametrami. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Skoro ustawodawca nie przewidział, jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych, aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, najwyraźniej dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro tak, to warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, co czyni niedopuszczalnymi próby wprowadzenia go za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny.

Wszystkie, zastrzeżone dla "zwykłej" inwestycji uwarunkowania mają zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. Jak wyżej wskazano takich, szczegółowych warunków dla ustalenia lokalizacji celu publicznego ustawa nie przewiduje. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że inwestycje tego rodzaju winny mieć z założenia charakter priorytetowy, a brak planu nie może stanowić przeszkody w ich realizacji. Dlatego właśnie organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli tylko zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zacytowany przepis art. 56 ustawy, poddany wykładni w powyższym kontekście, żadną miarą nie upoważnia organu do negatywnej oceny zamierzonej inwestycji wedle innych także mierników, w szczególności zaś ocennych i niedookreślonych klauzul generalnych. Zastosowany w sprawie niniejszej zabieg sprzeciwia się więc nie tylko literalnemu brzmieniu omawianego przepisu, ale i jego celowi; w istocie polega bowiem na zanegowaniu sensu szczególnej regulacji mającej zapobiegać niemożności realizacji inwestycji celu publicznego w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzić więc należy, że zarówno Prezydent Miasta K. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie wyłożyły cytowany przepis przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak i art. 2 pkt 1, wskazującego, iż pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wadliwie też organy uznały, iż w zakresie pojęcia "przepisów odrębnych", użytego w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mieszczą się przede wszystkim przepisy tejże ustawy. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktach prawnych. Nie ma też żadnego uzasadnienia pogląd, że ocena zgodności inwestycji celu publicznego z klauzulą generalną ładu przestrzennego stanowi realizację obowiązku badania zgodności tej inwestycji z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle. To właśnie przepis art. 56 ustawy zakreśla ramy kontroli organu i stosowanie się do jego treści oznacza zgodność działania organu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podziela wyrażany w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06). Organ odmawiający lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z odrębnym przepisem prawa. Przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi- takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji.

W niniejszej sprawie Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r. (sygn. akt II SA/Lu 618/07), że "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie".

Nie podziela natomiast Sąd poglądów wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. II SA/Rz 40/08. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą żaden rodzaj wykładni przepisu art. 56 ustawy nie prowadzi do wniosku, że samodzielną i jedyną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego może być przepis art. 1 ust. 2 pkt 1. Przyjęte przez Sąd znaczenie przepisu art. 56 nie narusza ani zasady proporcjonalności, ani zasady równości wobec prawa wyrażonych w art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji. Jest niewątpliwe, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem i na terenach planem nieobjętych, jest różna. Po pierwsze jednak generalnie stan taki, będący następstwem aktywności lub braku aktywności gminy, jest stanem konstytucyjnie dopuszczalnym. Po wtóre, wartością, której ustawodawca przypisał priorytet regulując instytucję ustalania lokalizacji celu publicznego, jest konieczność zaspokajania potrzeb publicznych, a nie indywidualnych. Ochrona ładu przestrzennego i prawo własności w rozpatrywanej sprawie nie są wartościami konkurującymi: prawa właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja celu publicznego nie są naruszane przez to, że zrezygnowano z innych niż określone w art. 56 wymagań, w tym z uprawnienia organu do odmowy ustalenia lokalizacji na podstawie wymienionej klauzuli generalnej, lecz co najwyżej przez to, że sama realizacja takiej inwestycji wiązać się może z odebraniem lub ograniczeniem prawa. Tak jednak dziać się może także wówczas, kiedy inwestycja celu publicznego przewidziana jest w planie zagospodarowania. Problem więc nie dotyczy w istocie relacji pomiędzy ochroną ładu przestrzennego a ochroną własności, ale relacji pomiędzy zasadami rządzącymi doborem miejsca i czasu realizacji inwestycji celu publicznego ( w tym podmiotu tego dokonującego) a ochroną prawa własności. Rozważania jednak na ten temat wykraczają poza ramy rozpatrywanej sprawy w aktualnym jej stanie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.