Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2301/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

I. Rada Gminy [...] (dalej "Rada", "Organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2a pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 poz. 1454 ze zm.; dalej: "u.c.p.g." albo "ustawa"), podjęła [...] października 2019 r. uchwałę Nr [...] (dalej "uchwała") w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej "Regulamin").

II. Pismem z [...] września 2020 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "Skarżący") złożył w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. do tut. Sądu skargę na przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przez szereg uregulowań Regulaminu przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucja), art. 4 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. oraz przepisów załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016 poz. 283; dalej: "rozporządzenie"). Uszczegóławiając te zarzuty, Wojewoda wskazał co następuje:

1. W pierwszej kolejności wskazano na treść § 2 Regulaminu, którym Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia odpadów komunalnych w przeznaczonych na ten cel pojemnikach lub workach oraz utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jak również utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Jednocześnie w § 9 Regulaminu Rada ustaliła, że utrzymywanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymywanie miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym należy do obowiązków właściciela nieruchomości. W ocenie Wojewody takie brzmienie wyżej przytoczonych regulacji nie wypełniło w istocie delegacji zawartych w art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którymi Rada ma określić zasady dotyczące wykonywania tych obowiązków, a tymczasem w treści Regulaminu ograniczono się jedynie do samego ich wskazania.

2. W § 2 ust. 7 Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne obowiązek podpisania, we własnym zakresie, umów na odbiór odpadów komunalnych z prowadzonej działalności z przedsiębiorcami posiadającymi wpis do działalności regulowanej i niezwłocznego poinformowania o tym fakcie Urzędu Gminy. Wojewoda wskazał, że ta regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., który co prawda wskazuje na obowiązek zawarcia umowy dotyczącej odbioru nieczystości ciekłych i odpadów komunalnych, jednak nie nakłada bezwzględnego obowiązku informowania o tym urzędu.

3. W § 3 ust. 1 Regulaminu Rada ustaliła, że do obowiązków właścicieli nieruchomości należy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników, przejść, bram, itp. W ocenie Wojewody, dokonano tu nieuprawnionej modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie rozszerzenia obowiązku na wszystkie chodniki, a nie tylko te położone wzdłuż nieruchomości.

4. W § 4 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu Rada wprowadziła zakaz odprowadzania ścieków bezpośrednio do gleby lub wód powierzchniowych, co miało stanowić uregulowanie kwestii szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wojewoda wskazał, że takie sformułowanie tego obowiązku stanowi po pierwsze wykroczenie poza ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, a zakaz wprowadzania ścieków bezpośrednio do gleby lub wód powierzchniowych został uregulowany w art. 75 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne.

5. W § 5 ust. 3 pkt 3, w § 6 ust. 2 pkt 3, w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c Regulaminu Rada w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadziła nową nazwę frakcji niezgodną z u.c.p.g., tj.: "opakowania wielomateriałowe"; podczas gdy w § 5 ust. 3 pkt 3 Regulaminu wskazała frakcję zgodną z u.c.p.g., tj.: "odpady opakowaniowe wielomateriałowe". Ponadto w § 5 ust. 3 pkt 5, w § 6 ust. 2 pkt 5, § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e Regulaminu Rada w miejsce frakcji "odpady niesegregowane (zmieszane)" Rada wprowadziła nową frakcję odpadów "odpady resztkowe". Podobne naruszenie nastąpiło w § 5 ust. 3 pkt 4 Regulaminu, gdzie Rada wprowadziła własną definicję bioodpadów, podczas gdy istnieje legalna definicja tego pojęcia, zawarta w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.). Wojewoda podkreślił, że Rada nie posiada upoważnienia prawnego do modyfikacji ustawowych pojęć, a więc przepisy te stanowią naruszenie prawa.

6. W § 5 ust. 4 Regulaminu Rada zobowiązała właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania powstających w gospodarstwie domowym odpadów komunalnych, wskazując jednocześnie frakcje tychże odpadów. Wśród nich Rada wymieniła kolejno: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe. Wojewoda wskazał, że wyliczenie to jest niepełne wobec wskazanego w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g., przez co powodują niespójności terminologiczne w ramach samego aktu prawa miejscowego, jak i w stosunku do ustawowej podstawy prawnej jego wydania, co stanowi naruszenie przepisów prawa.

7. W § 6 ust. 2 Regulaminu Rada postanowiła, że do selektywnego zbierania bioodpadów należy stosować pojemniki lub worki odpowiednio oznaczone kolorem brązowym z napisem "BIO". W ocenie Wojewody, regulacja ta narusza § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028, z późn. zm.), ponieważ zawęża jego zakres jedynie do bioodpadów, podczas gdy powinna odnosić się do wszystkich odpadów ulegających biodegradacji.

8. W § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d i e Regulaminu Rada ustaliła częstotliwość pozbywania się kolejno następujących frakcji odpadów: bioodpady - nie rzadziej niż raz w miesiącu, odpady resztkowe - nie rzadziej niż raz w miesiącu. Wojewoda zaznaczył, że u.c.p.g. w art. 3b dopuszcza zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zatem częstotliwość odbierania odpadów ustalona przez Radę jest niezgodna z u.c.p.g.

9. W § 11 ust. 2 Regulaminu Rada ustaliła, że przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe należy usuwać z terenu w miarę potrzeby i dostarczać do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Wojewoda wskazał na ponowne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez objęcie regulacją jedynie części z wymienionych tam odpadów.

10. Jako nieprecyzyjne, a przez stwarzające problemy w ustaleniu właściwej treści, określono wskazane w § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu uregulowania. W ust.1 Rada nakłada na właścicieli nieruchomości nieskanalizowanych do opróżniania zbiorników bezodpływowych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia na podstawie zamówienia, złożonego do podmiotu uprawnionego do odbioru. Natomiast w § 12 ust. 2 Regulaminu Rada ustaliła, że właściciel nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków zobowiązany jest do opróżniania zbiorników tej oczyszczalni z osadu ściekowego zgodnie z instrukcją jej eksploatacji na podstawie zamówienia, złożonego do podmiotu uprawnionego do odbioru. W ocenie Wojewody, Rada w istocie nie ustaliła częstotliwości opróżniania zbiorników, przez co nie wypełniła delegacji ustawowej.

11. W § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Rada wskazała, że właściciele utrzymujący zwierzęta domowe obowiązani są do prowadzenia psa na uwięzi zaś pies rasy uznawanej za agresywną lub pies w inny sposób zagrażający otoczeniu powinien mieć nałożony kaganiec. Rada poczynając wskazane wyżej ustalenie nie uwzględniła ani kryterium możliwości stosowania kagańca, ani kwestii zdrowotnych, co może w pewnych sytuacjach prowadzić do znęcania się nad zwierzętami. Natomiast wprowadzony w § 15 ust. 1 pkt 4 Regulaminu zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, jeżeli zakaz taki wynika z oznaczenia dokonanego przez właściciela obiektu, w ocenie Wojewody nie znajduje umocowania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał on, że zadaniem jednostek samorządu terytorialnego wynikającym z upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie zakazów generalnych.

12. W § 15 ust. 2 Regulaminu Rada ustaliła, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. W ocenie Wojewody ustalenie poczynione przez Radę jest zbyt restrykcyjne wobec wymagań określonych w u.c.p.g., tym samym nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ - podobnie jak wskazany wyżej § 15 ust. 1 pkt 2 - nie uwzględnia on cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psa i pomija zasady proporcjonalności przez co może prowadzić do naruszania ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, z późn. zm.).

13. W § 17 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w części dotyczącej określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia, Rada ustaliła, że deratyzację przeprowadza się każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. W ocenie Wojewody Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie, w jakim ustaliła konieczność przeprowadzenia deratyzacji każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, ponieważ u.c.p.g. upoważnia wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wskazano także na uregulowanie tej kwestii w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm) zgodnie z którą na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości.

14. Za wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. Wojewoda uznał uregulowanie § 18 ust.1 Regulaminu, w którym Rada uregulowała kwestie sankcji karnych w związku z niewykonywaniem obowiązków określonych w regulaminie.

III. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wskazał w pierwszej kolejności, że zaskarżona Uchwała utraciła moc z uwagi na uchwalenie Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], jednocześnie jednak wskazał, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2020 r. stwierdził jej nieważność.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, pełnomocnik Rady zgodził się z nimi, jednocześnie pozostawił skargę do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez wojewodę, do czego był on uprawniony na mocy art. 93 ust. 2 u.s.g., stanowiącego, że po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skargę należało uwzględnić, albowiem kwestionowane skargą postanowienia uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego obliguje gminy art.4 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy przedmiot regulacji regulaminu wskazano w art.4 ust.2 u.c.p.g.

Jak trafnie podkreślono w wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15, (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.".

2. Sąd podziela argumentację skargi, wskazującą na naruszenie w uchwale przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - poprzez powtórzenie treści brzmienia przepisu ustawowego, wykroczenie poza ustawową delegację lub przeciwnie, niewypełnienie jej - te zarzuty stanowią najszerszą grupę. Stosownie do powyższego:

3. Brzmienie § 2 Regulaminu nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., ponieważ pomimo zawartego w nim obowiązku określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, Rada jedynie wskazuje na fakt jego istnienia, bez określenia bliższych zasad. Analogicznie sytuacja wygląda z treścią § 9 Regulaminu - statuuje on wynikający już z ustawy obowiązek, jednakże bez bliższego określenia zasad jego wykonywania.

4. Ustanowiony w § 2 ust. 7 Regulaminu obowiązek powiadamiania Urzędu Gminy przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych o fakcie zawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych z właściwym podmiotem, zgodnie z wskazaniem Wojewody, nie ma umocowania treści art. 4 u.c.p.g. ani w żadnym innym przepisie tej ustawy.

5. Analogicznie brak jest w u.c.p.g. podstawy do uregulowania zawartego w § 4 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu Rada dotyczącego zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do gleby lub wód powierzchniowych. Rada posiadała upoważnienie do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie do wprowadzenia de facto całkowitego zakazu dokonywania tych czynności.

6. W § 3 ust. 1 Regulaminu Rada ustaliła, że do obowiązków właścicieli nieruchomości należy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników, przejść, bram, itp. Tymczasem właściwy przepis u.c.p.g. daje delegację jedynie do określenia wymogu w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. precyzuje, jakie części nieruchomości powinny być odśnieżane przez ich właścicieli. W ocenie Sądu Rada wprowadziła niewystarczająco precyzyjną regulację, która uzasadniała zarzut Wojewody o możliwości jej "rozszerzającej" interpretacji

7. Sąd łącznie traktuje zarzuty dotyczące § 5 ust. 3 pkt 3, w § 6 ust. 2 pkt 3, § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i e Regulaminu, bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda ich uregulowania stoją w sprzeczności z treścią przepisów ustawowych - odpowiednio ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) w zakresie określenia w sposób nieuprawniony własnej definicji "bioodpadów" i "odpadów wielomateriałowych", jak i jeśli chodzi o ustalenie rzadszej niż w u.c.p.g. częstotliwości pozbywania się przez mieszkańców bioodpadów i odpadów resztkowych. Z u.c.p.g. nie wynika kompetencja Rady do samodzielnego definiowania pojęć zawartych w akcie prawa miejscowego, tym bardziej takich, które swoją definicję posiadają na poziomie ustawowym. Natomiast jednoznaczną podstawą do stwierdzenia nieważności jest także uregulowanie stojące w sprzeczności z treścią zawartą w akcie rangi ustawowej. Ponadto zgodzić należy się z Wojewodą, który wskazał, iż w sposób nieuprawniony zawężono w § 6 ust. 2 Regulaminu stosowanie brązowych worków jedynie do bioodpadów, podczas gdy powinny tam być gromadzone wszystkie odpady biodegradowalne.

8. Podobnie łącznie należy rozpoznać grupę zarzutów dotyczących § 5 ust. 4 oraz § 11 ust. 2 Regulaminu - Wojewoda wskazał, że wymienione w nich frakcje odpadów pomijają część z tych wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., zatem nie zrealizowano w pełni delegacji ustawowej, przez co regulacja aktu prawa miejscowego jest niepełna.

9. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, zgodnie z którym odesłanie w § 12 ust. 1 i 2 w zakresie częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia oraz oczyszczania osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków jedynie do instrukcji eksploatacji oczyszczalni jest niewystarczające. Zdaniem Sądu możliwe było przykładowo wskazanie, że usuwanie nieczystości ciekłych z nieruchomości odbywać się powinno w terminach ustalonych pomiędzy właścicielem nieruchomości a uprawnionym do odbioru tych nieczystości podmiotem, z zachowaniem ostrożności w zakresie ew. przepełnienia zbiornika.

10. Odnosząc się do uregulowań zawartych w § 15 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz § 15 ust. 2 Regulaminu, dotyczących obowiązków właścicieli psów, Sąd stwierdza, że przepisy te nie spełniają warunków legislacji prawa miejscowego. Przede wszystkim wprowadzona została kategoria "psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu". co jest szerszą i niedookreśloną kategorią w stosunku do pojęcia "psy agresywne", które to zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). Termin ten pozostawia bardzo szerokie pole do interpretacji i w istocie nie jest możliwe dokładne wskazanie, w jakiej sytuacji pies może stanowić zagrożenie, gdyż będzie to znacząco zróżnicowane w zależności od konkretnego stanu faktycznego. Podobnie nieokreślonym pojęciem jest " możliwość sprawowania kontroli nad jego (psa) zachowaniem". Należy podzielić zarzut, iż powyższe sformułowania stoją w sprzeczności z wymogiem precyzji aktu normatywnego.

Zgodzić należy się z także Wojewodą, że zadaniem jednostek samorządu terytorialnego wynikającym z upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie zakazów generalnych, przez regulacja o zakazie wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, jeżeli zakaz taki wynika z oznaczenia dokonanego przez właściciela obiektu nie może się ostać.

11. Odnosząc się do kwestii § 17 ust. 2 Regulaminu, ustanawiającego terminy przeprowadzania deratyzacji, należy zauważyć, że regulacja ta stanowi niedostateczną realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.. Zgodnie z tym przepisem Rada powinna wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Tymczasem wskazany przepis Regulaminu jest wewnętrznie sprzeczny, stanowi bowiem, że deratyzację przeprowadza się w konkretnie wymienionych miesiącach, przy jednoczesnym stwierdzeniu "każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni". W efekcie przepis jest "przeregulowany" i w istocie nie ustanawia spójnej normy realizującej obowiązek nałożony Ustawą, przez co w ocenie Sądu zasadne jest stwierdzenie jego nieważności.

12. W kwestii przepisu § 18 ust. 1 Regulaminu, o ile można zrozumieć pełnienie przez niego pewnej funkcji informacyjnej w zakresie przepisów prawa, Sąd zauważa, że nie taka jest funkcja aktów prawa miejscowego, a Wojewoda słusznie zarzuca Radzie ponowne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W ocenie Sądu waga w/w naruszeń, pomimo tego, iż bezpośrednio odnoszą się one nie do wszystkich kolejnych postanowień zaskarżonej uchwały a do części z nich, stanowi przeszkodę do stosowania tego aktu w jakimkolwiek zakresie, a to w związku ze zniesieniem jego integralności i kompletności. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.