Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1847/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 19/09 w sprawie ze skarg M. S., M. K., J. K., D. L., T. L., H. H., A. G., M. G., R. D., T. S. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 22 marca 2007 r. nr VII/74/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 19/09 w sprawie ze skarg M. S., M. K., J. K., D. L., T. L., H. H., A. G., M. G., R. D., T. S. na uchwałę Rady Miasta w Jastrzębiu Zdroju z dnia 22 marca 2007 r., nr VII/74/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. jej § 14 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "oraz w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego" i "zasady prowadzenia przyszłej eksploatacji regulowane będą przepisami odrębnymi i koncesją;" wraz z odpowiadającym pierwszemu z tych twierdzeń fragmentem załącznika nr 1 stanowiącego rysunek planu, w punkcie 2. oddalił skargi w pozostałej części, w punkcie 3. zasądził od Gminy Jastrzębie Zdrój tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty po 357 zł na rzecz skarżących: M. S., H. H., R. D. i T. S. oraz solidarnie kwoty po 357 zł na rzecz M. i J. K., D. i T. L. oraz A. i M. G.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwała Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 22 marca 2007 r. podjęta została w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki R. o symbolu roboczym R87 w Jastrzębiu Zdroju. Na uchwałę tę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli: M. S., M. K., J. K., D. L., T. L., H. H., A. G., M. G., R. D. i H. S., których skargi były praktycznie jednobrzmiące, różniąc się jedynie wskazaniami dotyczącymi określenia miejsca położenia nieruchomości gruntowych w obszarze objętym planowaną uchwałą, których skarżący są właścicielami bądź współwłaścicielami. Skarżący domagali się stwierdzenia niezgodności z prawem całości uchwały, bądź też jej części dopuszczającej na terenie objętym planem eksploatację górniczą do IV kategorii szkód włącznie. Zarzucili naruszenie art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez jej przyjęcie bez przeprowadzenia publicznej dyskusji dotyczącej możliwości prowadzenia eksploatacji górniczej na części terenów objętych planem. Wskazali ponadto na naruszenie przez czworo radnych Rady Miasta Jastrzębie Zdrój przepisów art. 23 ust. 1, art. 23a u.s.g. w związku z niepoinformowaniem przez nich mieszkańców R. i C. o umieszczeniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazań dotyczących możliwości prowadzenia na tym terenie eksploatacji górniczej. Ponadto, zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 25a u.s.g. poprzez dopuszczenie do głosowania nad jej przyjęciem 5 radnych zatrudnionych w [...] S.A. oraz jednego radnego zatrudnionego w firmie zależnej w 100% od tej Spółki. W ocenie skarżących wskazani radni nie powinni głosować za przyjęciem zaskarżonej uchwały z racji ich zatrudnienia, byli bowiem bezpośrednio zainteresowani dopuszczeniem do prowadzenia eksploatacji górniczej na terenie objętym planem. Wskazano również, że Wojewoda - przed powołaniem go na ten urząd - był pracownikiem [...] S.A.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazali, że kwestionowana uchwała została podjęta bez zorganizowania przez Prezydenta Miasta publicznej dyskusji dotyczącej ustaleń planu, a w toku procedury planistycznej zatajono wręcz kwestie dotyczące poszerzenia pól eksploatacyjnych [...] S.A. Dopiero w 2008 r. społeczność R. i C. dowiedziała się od mieszkańców sąsiedniej gminy Pielgrzymowice o podjęciu uchwał zmieniających plan miejscowy i dopuszczających eksploatację górniczą na terenach tej dzielnicy. W tym też czasie wyłożony został przez Spółkę "Raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pt. udostępnienie i przemysłowe zagospodarowanie zasobów w obrębie złoża Bzie-Dębina 2 - Zachód na etapie uzyskania koncesji". Skarżący wskazali, że tytuł wyłożonego dokumentu jest także mylący bowiem nikt z mieszkańców dzielnicy nie był w stanie skojarzyć, że złoże to zalega na terenie R. – C. O planowanej eksploatacji górniczej na terenie wskazanej dzielnicy nie poinformowała mieszkańców także sołtys R. będąca jednocześnie radną Rady Miasta mimo, że statut sołectwa nakładał na nią obowiązek zorganizowania Zebrania Wiejskiego, które było uprawnione do podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. W ocenie skarżących już tylko te okoliczności wskazują na konieczność uchylenia zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżących dowodem świadczącym o braku przeprowadzenia publicznej dyskusji na temat możliwości prowadzenia na terenie R. i C. eksploatacji węgla świadczy 507 zarzutów wniesionych przez mieszkańców tego sołectwa do raportu oddziaływania na środowisko przedłożonego przez [...] S.A.

W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój wniósł o ich oddalenie, a w przypadku skargi M. S. o jej odrzucenie z uwagi na brak podpisu strony pod wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa (także w przypadku wezwania złożonego przez D. i T. L. organ wskazał, iż podpis pod wezwaniem złożyła jedynie D. L., brak natomiast podpisu T. L.). Wnosząc o oddalenie skarg organ wskazał, że postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla fragmentu jednostki R. o symbolu roboczym R87 prowadzone było zgodnie z przepisami u.p.z.p. w oparciu o stosowną uchwałę z maja 2005 r. oraz w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą z dnia 24 lutego 2005 r. Nr XXIX/615/2005. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy wygasł zaś z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutów skarg Prezydent Miasta podał, że procedura planistyczna była zgodna z art. 17 u.p.z.p. W szczególności w sposób wymagany przepisem art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszono o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu oraz poinformowano o możliwości składania wniosków do tego planu. Ogłoszenia takie ukazały się w miejscowej prasie oraz poprzez obwieszczenia m.in. w siedzibach rad sołeckich, a także odczytane zostały podczas mszy niedzielnych w kościołach katolickich oraz kościele [...] w Jastrzębiu Zdroju. Po uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień projekt planu wyłożono w siedzibie Urzędu Miasta. do publicznego wglądu w dniach od 3 do 31 stycznia 2007 r. O terminie wyłożenia projektu planu ogłoszono w grudniu 2007 r. poprzez obwieszczenia (w tym w siedzibach rad sołeckich), informacje w prasie lokalnej oraz ogłoszenia w kościołach. Projekt planu łącznie z obszernym uzasadnieniem był dostępny także w Biuletynie Informacji Publicznej. Publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami odbyła się w Urzędzie Miasta Jastrzębie Zdrój w dniu 30 stycznia 2007 r. Z dyskusji tej został sporządzony protokół wraz z listą obecności. Uczestniczyło w niej jednak tylko 12 osób. Z projektem planu dla dzielnicy R. i C. zapoznało się z kolei 150 osób oraz złożono do niego 44 uwag, z czego żadna z nich nie dotyczyła tematyki nowego terenu górniczego. Projekt uchwały był przedmiotem obrad wszystkich 9 komisji branżowych Rady Miasta i wszystkie komisje zaopiniowały go pozytywnie. Nieprawdziwy jest zarzut, aby Wojewoda Śląski, który kontrolował zgodność z prawem podjętej uchwały w sprawie planu miejscowego był w przeszłości pracownikiem [...] S.A. Skarżący mieli na pewno na myśli aktualnego Wojewodę Śląskiego, który swoją funkcję pełni jednak dopiero od grudnia 2007 r., a zatem już po wejściu w życie przedmiotowego planu. W świetle przedstawionych informacji pozbawiony podstaw jest także zarzut skierowany przeciwko Prezydentowi Miasta oraz sołtys R. dotyczący niezorganizowania zebrania wiejskiego jako formy dyskusji nad planem miejscowym. Nietrafny jest także zarzut zatajenia przez Prezydenta Miasta części informacji zawartej w tekście i rysunku planu, a w szczególności dotyczącej dopuszczenia na obszarze objętym planem do eksploatacji górniczej.

Prezydent Miasta wskazał także, że z samego ustanowienia obszaru i terenu górniczego nie da się wyprowadzić wniosku o naruszeniu interesu właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym planem, gdyż złożone procedury inwestycyjne powodują, że mogliby oni odczuć wpływy eksploatacji górniczej dopiero po około 13 latach. Zdaniem organu bezpodstawny jest także zarzut naruszenia w toku podejmowania zaskarżonej uchwały art. 23 ust. 1 i art. 23 a u.s.g., albowiem żaden przepis u.p.z.p. nie obliguje radnych do uczestnictwa w procedurze planistycznej, a zatem treści podjętej uchwały nie można oceniać poprzez pryzmat działań bądź zaniechań radnych Rady Miasta. Przywołane przepisy u.s.g. nie są także opatrzone sankcją nieważności. Nie doszło także do naruszenia normy wynikającej z art. 25 a u.s.g. w związku z udziałem sześciu radnych zatrudnionych w [...] S.A. w głosowaniach nad zaskarżoną uchwałą w sprawie planu miejscowego. Utożsamianie pozostawania w stosunku pracy z interesem prawnym podmiotu, który może skorzystać z ustaleń planu jest zbyt daleko idące. Na etapie stanowienia planu dopuszczana była wyłącznie możliwość prowadzenia eksploatacji górniczej przez nieokreślony podmiot, który musi legitymować się koncesją na wydobywanie kopalin. W dacie uchwalania planu podmiot taki jeszcze nie istniał i nie legitymował się koncesją, brak więc przesłanek do dostrzegania jakiegokolwiek konfliktu interesu z tego tytułu, że radny biorący udział w głosowaniu pozostawał w stosunku pracy z podmiotem, który potencjalnie mógł aspirować do skorzystania z ustaleń planu. Udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą wskazanych radnych nie miał zresztą wpływu na wynik głosowania. Uchwała została bowiem podjęta jednogłośnie.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował zarzuty podniesione w skargach i zarzucając dodatkowo naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej uchwały. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazał, że tylko pozornie działania Prezydenta Miasta Jastrzębia Zdrój były zgodne z ustawową procedurą uchwalania planu miejscowego, w rzeczywistości bowiem wprowadzono zmiany przeznaczenia terenów objętych planem z pominięciem udziału czynnika społecznego. W § 14 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta wskazała, że obszar objęty planem z wyjątkiem fragmentu północno-zachodniego jest położony w granicach udokumentowanego złoża węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej "Bzie - Dębina 1 Zachód" oraz w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego. Co więcej Rada zaznaczyła, że w granicach terenu i obszaru górniczego ustala się obowiązek prowadzenia działalności inwestycyjnej z uwzględnieniem informacji o przewidywanych czynnikach geologiczno-górniczych. Sformułowania te pojawiają się jednak dopiero w zaskarżonej uchwale natomiast wyłożony projekt miejscowego planu nie zawierał żadnych regulacji wskazujących, że jednostka R87 położona jest w obrębie planowanego obszaru górniczego. Nie można w tej sytuacji zgodzić się z tezą, jakoby zmiana przeznaczenia zagospodarowania określonej jednostki została wprowadzona w wyniku uwzględnienia uwag składanych przez mieszkańców Jastrzębia Zdroju, skoro sama Rada Miasta stwierdziła, że żadna z uwag mieszkańców sołectwa nie dotyczyła nowego terenu górniczego. Dowodzi to także, że omawiana zmiana musiała zostać wprowadzona bezpośrednio do projektu uchwały przez Prezydenta Miasta z pominięciem procedury przewidzianej w u.p.z.p. W szczególności przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy w sposób wyraźny nakłada na Prezydenta Miasta obowiązek ponowienia czynności przewidzianych w jej art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Prezydent Miasta nie podjął natomiast żadnych działań mających na celu poinformowanie społeczności lokalnej o inkorporowanych zmianach ani nie zorganizował we wskazanym zakresie publicznej dyskusji przewidzianej art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Uwagi zaś zgłoszone do projektu planu zostały rozpatrzone w ciągu 26 dni, co jest zdaniem skarżących zbyt krótkim terminem na ponowne przeprowadzenie wszystkich czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., a w szczególności ponowne wyłożenie projektu planu i przeprowadzenie publicznej nad nim dyskusji. Powołując się na art. 140 k.c. skarżący wskazali również, że zmiana planu miejscowego niewątpliwie prowadzi do ograniczenia korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości. Naruszenie interesu prawnego ma także miejsce ich zdaniem w przypadku naruszenia norm proceduralnych, a przedmiotową uchwałą naruszone zostało uprawnienie skarżących wynikające z art. 18 u.p.z.p. Rada Miasta wprowadzając zaś zmiany do projektu z naruszeniem art. 19 cytowanej ustawy skutecznie uniemożliwiła im ustosunkowanie się do tych wprowadzonych zmian.

W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik organu w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. wskazał, że nietrafny jest zarzut opracowania planu z naruszeniem u.p.z.p. Pozbawione podstaw jest także wskazanie, iż planowany nowy teren górniczy został wprowadzony do projektu planu w skutek uwag [...] S.A.

Z dokumentacji planistycznej przedłożonej z odpowiedzią na skargę wynika, że został dochowany tryb uregulowany w art. 15, art. 17 i art. 18 u.p.z.p. W szczególności projekt planu dla jednostki R87 opracowano w oparciu o zgromadzone wnioski, opinie i uzgodnienia, w tym zgłoszone przez [...] S.A. dotyczące planowanego terenu górniczego "Bzie - Dębina 1 Zachód". Podjęcie zaskarżonej uchwały nie wymagało powtórzenia procedury planistycznej wynikającej z art. 17 u.p.z.p., gdyż Rada Miasta nie stwierdziła konieczności wprowadzenia zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 19 u.p.z.p. Także brzmienie § 14 uchwały wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w pełni odpowiada brzmieniu zapisów znajdujących się w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Pełnomocnik Gminy wskazał także na treść znajdujących się w przekazanej Sądowi dokumentacji planistycznej pism Okręgowego Urzędu Górniczego w R. z dnia [...] listopada 2005 r. oraz pisma [...] S.A. KWK "Z.", w których wskazuje się na starania podejmowane przez przedsiębiorcę górniczego zmierzające do uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin na nowych terenach.

W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. pełnomocnik skarżących ponownie odniósł się do stanowiska Gminy dotyczącego braku po stronie skarżących legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały rozszerzając argumentację przytoczoną we wcześniejszym piśmie. Odnosząc się do zapisu § 14 podkreślił, że uchwała z dnia 22 marca 2007 r. Nr VII/74/2007 posłużyła się stwierdzeniem "w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego", podczas gdy w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu była mowa jedynie o "planowanym terenie górniczym". Następnie powołując się na definicje legalne tych terminów zamieszczone w art. 6 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) dowodził, że różnią się one zakresowo, przy czym termin "obszar górniczy" jest terminem szerszym niż termin "teren górniczy". Ponadto pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że jak wynika z pisemnego oświadczenia T. L., w dacie składania wezwania o usunięcie naruszenia prawa przebywał on poza krajem upoważniając żonę do podpisania wezwania także w jego imieniu

W piśmie z dnia 21 lipca 2009 r. Rada Miasta Jastrzębie Zdrój podała, że nie kwestionuje prawa własności nieruchomości skarżących i ochrony tego prawa wynikającej z art. 140 k.c. Wskazała natomiast w oparciu o orzecznictwo NSA i WSA, że uprawnienie do złożenia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Zdaniem organu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego uchwalą w sprawie planu miejscowego dla jednostki R87, bowiem naruszenie takie zależy od zaistnienia szeregu zdarzeń przyszłych i niepewnych. W szczególności w sytuacji kryzysu ekonomicznego podjęcie eksploatacji nowych złóż stało się przedsięwzięciem niepewnym i opatrzonym dużym ryzykiem. Z samego zaś ustanowienia terenu górniczego na podstawie udokumentowanego złoża (obszaru górniczego) nie da się wywieść wniosku co do naruszenia interesu prawnego skarżących. Niezrozumiałe dla Rady Miasta są także wywody pełnomocnika skarżących jakoby obszar górniczy był terytorialnie większy od terenu górniczego. Tymczasem teren dotknięty szkodliwymi wpływami eksploatacji górniczej jest szerszy niż teren prowadzonych robót górniczych. Analiza rysunku planu, na którym fioletową pogrubioną linią oznaczono granice złoża i projektowanego obszaru górniczego i różową linią przerywaną granice projektowanego terenu górniczego Bzie - Dębina 1 Zachód dowodzi w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy teren górniczy jest większy od obszaru górniczego. Przykładowo z koncesji wydanej dla [...] S.A. przez Ministra Środowiska Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, że powierzchnia ustanowionego nią obszaru górniczego wynosi 10,36 km2, a powierzchnia terenu górniczego 13,36 km2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności stwierdził dopuszczalność wniesionych skarg wskazując, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, skarżący przed wniesieniem skargi wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, wreszcie wszystkie skargi zostały wniesione w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.). Odnosząc się do podnoszonej przez organ w odpowiedziach na skargi kwestii braku podpisów, Sąd podkreślił, że to na organie ciążył obowiązek wezwania stron o uzupełnienie wniesionych pism o brakujące podpisy. Nadto, jak wynika z dołączonego przez T. L. oświadczenia, upoważnił on żonę do podpisania wezwania także w jego imieniu, natomiast M. S. własnoręcznie wskazał swe imię i nazwisko w części nagłówkowej wezwania, niewątpliwym wydaje się zatem autorstwo pisma. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, poddające w wątpliwość legitymację skarżących do wniesienia skarg. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji gdy przepisy planu miejscowego dopuszczają choćby możliwość podejmowania działań godzących w wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości położonych w obszarze objętym planem, to przepisy te naruszają sferę interesu prawnego tych podmiotów. Co prawda dopuszczenie do eksploatacji górniczej na terenie objętym planem miejscowym nie narusza w szczególności istoty prawa własności nieruchomości, niemniej jednak nie oznacza to pozbawienia właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem możliwości domagania się skontrolowania przez Sąd zgodności z prawem tego rodzaju zapisów planu.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że naruszenie przepisów prawa nastąpiło poprzez umieszczenie w § 14 ust. 2 pkt 1 tej uchwały stwierdzenia: "w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego", a także wskazania, iż "zasady prowadzenia przyszłej eksploatacji regulowane będą przepisami odrębnymi i koncesją". Sąd zauważył, że wprowadzając pierwszy z tych zapisów Rada Miasta przekroczyła swoje kompetencje ustawowe, natomiast drugie zakwestionowane stwierdzenie zostało wprowadzone do tekstu planu z naruszeniem art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazał, że art. 48 Prawa geologicznego i górniczego nakładał na Radę Miasta Jastrzębie Zdrój obowiązek wskazania w tekście kontrolowanego planu udokumentowanego złoża węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej oraz oznaczenia zasięgu tego złoża na rysunku planu. Przepis ten nie upoważniał jednak Rady Miasta do wskazania w tekście i rysunku planu przyszłego planowanego obszaru terenu górniczego. Stosownie do art. 25 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego granice obszaru i terenu górniczego wyznacza bowiem organ koncesyjny, w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego, a obszar ten i teren w dacie podejmowania uchwały nie zostały jeszcze ustanowione. Także stwierdzenie zamieszczone w § 14 ust. 2 pkt 1 in fine zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "zasady prowadzenia przyszłej eksploatacji regulowane będą przepisami odrębnymi i koncesją" wskazuje brak kompetencji rady do wprowadzenia w drodze planu miejscowego uregulowań dotyczących tego przyszłego obszaru i terenu górniczego. Przepisem art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze został nałożony na organy gminy obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla istniejącego, a nie planowanego terenu górniczego. Z kolei zaś w art. 53 ust. 2 - 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wymieniono obligatoryjne ustalenia, jakie winny zawierać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 113/06, plany miejscowe sporządzane na podstawie art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze umożliwiają w istocie lokalizację kopalni, działalności górniczej, natomiast plany sporządzane na podstawie art. 53 ustawy powinny być - z założenia - opracowywane już po wydaniu koncesji, gdy znane są już wynikające z niej uprawnienia i przedsiębiorca, który zobowiązany jest ponieść koszty sporządzenia tych planów. Plany te mają więc z założenia inne cele, zasięg przestrzenny i problemowy, są też sporządzane w różnych stadiach działalności górniczej i nie mają charakteru rozwiązań alternatywnych; w szczególności plan miejscowy terenu górniczego nie może spełniać podstawy dla lokalizacji działalności górniczej. Wobec powyższego, jak wskazał Sąd, zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zakwestionowanych stwierdzeń skutkować może uznaniem przez Prezydenta Miasta, a następnie Radę Miasta Jastrzębie Zdrój, że Gmina spełniła już z wyprzedzeniem ciążący na niej obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla przyszłego terenu górniczego, mimo, że jego granice nie zostały jeszcze w dacie podejmowania uchwały ustalone w oparciu o koncesję Ministra Środowiska.

Na marginesie Sąd wskazał, że przywoływana w skargach i innych pismach stron udzielona [...] S.A. przez Ministra Środowiska koncesja z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] dotyczyła złoża "Bzie - Dębina 2 - Zachód", które nie zalega na obszarze objętym kontrolowaną uchwałą.

W konsekwencji stwierdzenia przyczyn nieważności odnoszących się do przyszłego obszaru i terenu górniczego zawartych w § 14 planu, Sąd uznał, że zbędnym jest podejmowanie szerszych rozważań odnoszących się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia w toku procedury planistycznej art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zmian do § 14 ust. 2 pkt 1 kontrolowanej uchwały bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności przewidzianych w art. 17 tej ustawy. Na marginesie Sąd zauważył, że interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie natomiast zarzuty dotyczące naruszenia w toku przyjmowania zaskarżonej uchwały przepisów art. 25a, a także art. 23 i 23a u.s.g. W tej mierze Sąd podzielił w całej rozciągłości stanowisko Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój zajęte w odpowiedzi na skargi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. K. i J. K., reprezentowani przez radcę prawnego podnieśli następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie:

art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, polegającego na braku odniesienia się do kwestii pominięcia udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem art. 17 pkt 1 i art. 17 pkt 10 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów uzasadniających obowiązek umożliwienia czynnikowi społecznemu udziału w procedurze sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym: powiadomienie społeczeństwa o przystąpieniu do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwości zgłaszania do niego wniosków; możliwość wpływania na treść planu miejscowego poprzez udział w dyskusji publicznej oraz poprzez wnoszenie do niego uwag;

art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. przez brak stwierdzenia, że naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z naruszeniem przepisów o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy, a mianowicie:

art. 17 pkt 1 i art. 17 pkt 10 w zw. z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawne i dokonanie niewłaściwej oceny prawnej materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie z naruszeniem art. 17 pkt 1 i art. 17 pkt 10 w zw. z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżących wskazał, że

działania Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój podejmowane w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jedynie pozornie wyczerpują wszystkie obowiązki nałożone na niego przez ustawodawcę. Sąd I instancji odrzucił zaś bądź pominął zarzuty podnoszone przez skarżących w toku prowadzonego postępowania, z przyczyn niczym nieuzasadnionych.

Przede wszystkim pominięta została przez Sąd I instancji wielokrotnie podkreślana kwestia roli, jaką w sporządzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odgrywa udział czynnika społecznego, tj. mieszkańców obszarów objętych projektowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowości w sposób zwyczajowo przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru miejscowości, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzenia planu. Skarżący zaś wielokrotnie podkreślali, że Rada Miasta Jastrzębia Zdrój z premedytacją wprowadziła w błąd lokalne społeczeństwo wskazując w dokonywanych ogłoszeniach, że dotyczą one uchwalania miejscowego planu dla jednostek roboczych o wskazanych tam numerach, nie precyzując w sposób wyraźny, o jaki obszar dokładnie chodzi. Jak zauważają skarżący, transparentność takiego ogłoszenia ma szczególne znaczenie w procedurze planistycznej i organy podejmujące się powiadomienia społeczeństwa o realizowanych przez nie działaniach w ramach procedury planistycznej powinny ze szczególną pieczołowitością przestrzegać wymogu przejrzystości i wyrazistości takiego ogłoszenia. Sąd I instancji w nawet najmniejszym stopniu nie zajął się powyższą kwestią uchybiając tym samym dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżących kolejnym sprzecznym z obowiązującym stanem prawnym ustaleniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kwestia oceny naruszenia przez Radę Miasta Jastrzębie Zdrój art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując ustaleń stanu faktycznego, a następnie jego subsumcji pod właściwe przepisy prawa, Sąd pominął okoliczność tego rodzaju, że kształtowanie polityki przestrzennej oraz sposób postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele winno następować z uwzględnieniem potrzeb interesu publicznego, tj. uogólnionego celu dążeń i działań, uwzględniającego zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że kształtowanie polityki przestrzennej Jastrzębia Zdroju powinno nastąpić z uwzględnieniem zobiektywizowanej potrzeby lokalnej społeczności, czyli w przypadku mieszkańców obszaru jednostki roboczej oznaczonej symbolem R87 -skarżących. Sąd, celem wszechstronnego zbadania skargi w granicach przyjętej do rozpoznania sprawy, powinien wziąć pod uwagę także to, że interes skarżących wyraża się przede wszystkim w dążeniu do stworzenia warunków, które pozwolą im w sposób najpełniejszy realizować przysługujące im prawo do nieruchomości, będących w ich władaniu, tj. korzystania i rozporządzania prawem własności nieruchomości. Włączenie terytorium R. w obszar górniczy stanowi istotną ingerencję, a co za tym idzie ograniczenie prawa własności mieszkańców, dlatego nie można zgodzić się z poglądem, jakoby zmiany wprowadzane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły być w sposób arbitralny wprowadzane przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób też zgodzić się z tym, że pomijając kwestię braku transparentności ogłoszeń dokonywanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego Miasta Jastrzębie Zdrój, Wojewódzki Sąd Administracyjny sanował postępowanie organów uczestniczących w procedurze planistycznej, a tym samym w sposób istotny ingerował w ograniczenie prawa własności mieszkańców terenów objętych zaskarżoną uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Niezasadny jest – w świetle akt sprawy – zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Istotnie w uzasadnieniu brak rozważań dotyczących udziału czynnika społecznego w procesie planistycznym w zakresie dotyczącym przede wszystkim przyszłego obszaru i terenu górniczego. Pominięcie szerszych rozważań Sąd I instancji uzasadnił jednak stwierdzeniem nieważności zapisów planu odnoszących się do przyszłego obszaru i terenu górniczego, co w konsekwencji wymagać będzie powtórzenia – już we właściwym trybie wynikającym nie tylko z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) ale i z przepisów Prawa górniczego i geologicznego – czynności związanych z udziałem czynnika społecznego. Temu stanowisku nie można odmówić zasadności, ewentualne bowiem uchybienia zostaną usunięte w nowej powtarzanej procedurze planistycznej. Brak zatem odniesienia się do tej kwestii nie miał wpływu na wynik sprawy. W świetle akt sprawy, w tym zwłaszcza odpowiedzi na skargę, zarzuty naruszenia ustawowych zasad i trybu procedury planistycznej nie znajdują potwierdzenia. Zarówno ogłoszenia, jak i inne informacje oraz dyskusja publiczna miały miejsce (ogłoszenia były nawet w sołectwach i w kościołach) i w żadnym przypadku nie można działaniom organu gminy zarzucić braku transparentności .

Z kolei przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit.a P.p.s.a. nie był przez Sąd stosowany a zatem nie mógł go on naruszyć. Podstawę orzekania w sprawach skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego stanowi przepis art. 147 P.p.s.a. Odstępując od badania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 17 pkt 1 i pkt 10 w zw. z art. 19 Sąd ,jak już wskazano, miał na względzie to, że ewentualne uchybienia będzie można usunąć w toku procedury planistycznej dotyczącej obszaru i terenu górniczego a z akt sprawy nie wynika, by zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące powołanych przepisów były uzasadnione. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbyt ogólny by można było uznać go za zasadny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, które decyduje o legitymacji do zaskarżenia uchwały, musi być aktualne a nie potencjalne. Dążenia skarżących do "..stworzenia warunków, które pozwolą im w sposób najpełniejszy realizować przysługujące im prawo do nieruchomości" wskazują na ich oczekiwania i dotyczą obszaru górniczego który wytyczony będzie później. Wprost wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej w której mowa jest o tym, że skarżący jako mieszkańcy terenu R. wskazywali wielokrotnie na fakt, że są zainteresowani rozszerzeniem obszaru górniczego. Skarżący powołują się na interes mieszkańców, których prawo własności będzie ograniczone poprzez ustanowienie takiego obszaru. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr 142, poz.1591 ze zm.) nie jest jednak skargą actio popularis i nie można jej wnosić powołując się na naruszenie interesu mieszkańców.

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.