Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3099/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 a, art 3 pkt. 22
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 238/14 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 238/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Bytowa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Z. C., dalej także: skarżący, wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytowie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem – J. C. na okres zasiłkowy 2013/2014.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Burmistrz Bytowa - działając na podstawie art. 16a, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) - odmówił skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na J. C., w okresie od dnia 01.11.2013 r. do dnia 31.10.2014 r. oraz odmówił przyznania z tego tytułu składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący opiekuje się swoim ojcem – J. C., który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 14 marca 2012 r. Ojciec skarżącego jest osobą leżącą, sparaliżowaną po wylewie; w codziennym funkcjonowaniu niezbędna jest mu pomoc. W okresie od 14.03.2012 r. do 30.06.2013 r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W czerwcu 2013 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2012/2013, ale decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. organ odmówił wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Organ wskazał, że skarżący przedstawił świadectwa pracy, w tym dotyczące zatrudnienia w okresie od 01.09.2008 r. do 31.12.2008 r. Po tym okresie nie podejmował już zatrudnienia, a od stycznia 2009 r. pozostaje osobą bezrobotną.

W ocenie organu, w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad ojcem, skoro ustanie stosunku pracy nastąpiło w 2008 r. na skutek upływu czasu, na który umowa o pracę została zawarta, a ponadto niepełnosprawność ojca została ustalona od marca 2012 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że poprzednia decyzja odmawiająca przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona przez sąd administracyjny. Zdaniem skarżącego opiekę nad ojcem może sprawować zarówno jako osoba bezrobotna, jak również jako osoba, która rezygnuje z pracy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku ww. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podało, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest możliwe dopiero po łącznym spełnieniu czterech przesłanek: konieczności opieki nad osobą, względem której na potencjalnym świadczeniobiorcy ciąży obowiązek alimentacyjny, rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad taką osobą oraz legitymowania się przez członka rodziny wymagającego opieki orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności lub niepełnosprawności ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Nadto osoba ubiegająca się o zasiłek musi spełniać kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków stanowi podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem, w związku z czym, mimo spełnienia pozostałych przesłanek, nie można mu było przyznać wnioskowanego świadczenia.

Z. C. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Podkreślił, że jest bezrobotny bez prawa do zasiłku, a ostatnia umowa o pracę wygasła w związku z likwidacją zakładu pracy. W przypadku podjęcia pracy przez skarżącego ojciec pozostałby bez opieki. Obecnie utrzymują się z renty ojca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że jest ona zasadna. Przytoczył materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa. Wskazał, że przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), dalej: ustawa nowelizująca i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Wskazał, że organy obu instancji ustaliły, że skarżący od 2009 r. nie pozostawał w zatrudnieniu, w związku z czym nie jest możliwe spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów, brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem (niepełnosprawność ta datowana jest dopiero od marca 2012 r.). Organ ustalił, że skarżący w okresie od 14.03.2012 r. do 30.06.2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

W ocenie Sądu I instancji prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację, co znalazło już wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd ten wskazał, że dokonując wykładni art. 16a ust. 1 ustawy organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Zdaniem Sądu I instancji, taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ową zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Sąd I instancji podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia, czy w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie tego Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podejmowanie przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dokonując wykładni art. 16a ust. 1 ustawy Sądu I instancji powołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, m.in. wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13 (publ. OTK-A 2013/9/134, Dz. U. poz.1557), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. Przepisy te przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały z mocy prawa po upływie terminu 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zastrzegł, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy – wprowadzającego nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał wskazał jednakże, że może ona doprowadzić do wykluczenia możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "osoby te - de nomine - nie będą bowiem ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji "rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie pracowały. W jeszcze mniej korzystnej sytuacji są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie mogą z nich zrezygnować". Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulację zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, prowadzącą do utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

Sąd I instancji rozważył kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tejże ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od dnia 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.).

Zdaniem Sądu I instancji, należy zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd ten wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Jednakże z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13 wprowadziła dla osób, którym z dniem 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna – wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, wskazał, że należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącemu na jego wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są bowiem świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącemu w istocie przyznano za okres od dnia 1 lipca 2013 r., to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ów wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że osobie pozostającej bez zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych (to jest osobie nie podejmującej zatrudnienia), która podejmuje się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2) art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że właściwa interpretacja tego przepisu wymaga sięgnięcia po wykładnię konstytucyjną w sytuacji jasnej i nie budzącej wątpliwości treści normy prawnej wynikającej z literalnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, opartej dodatkowo na woli ustawodawcy wyrażonej w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zróżnicowano, gdy chodzi o moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co uzasadniało odmienność ujęcia przesłanki rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W przypadku art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przywołanego zapisu nie zawiera art. 16a ustawy regulujący prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co miało na celu odróżnienie stanów faktycznych, których dotyczą wskazane przepisy, mimo podobieństwa mającego dotyczyć konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Organ podniósł, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" (lub innej pracy zarobkowej) nie jest tożsame z pojęciem "nie podejmowania zatrudnienia" (lub innej pracy zarobkowej), stąd też oba powyższe terminy muszą odnosić się do różnych stanów faktycznych. W ocenie skarżącego organu, przez "rezygnację z zatrudnienia" należy rozumieć zaprzestanie świadczenia pracy wykonywanej uprzednio w jeden ze sposobów wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei przez "nie podejmowanie zatrudnienia" rozumieć należy odstąpienie od rozpoczęcia zatrudnienia, co będzie prowadziło do utrzymania statusu osoby niepracującej. Analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia celem podjęcia stałej opieki nad ojcem J. C. Jeżeli rzeczywiście w dniu wydawania decyzji przez Burmistrza Bytowa nie podejmował on zatrudnienia, nie mogła zostać mu przyznana pomoc w oparciu o art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ podał, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, które unormowano w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odróżnieniu od art. 16a ust. 1 w/w ustawy, określono dwa niezależne od siebie stany faktyczne. Pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz drugi, tożsamy z określonym w art. 16a ustawy, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

W ocenie skarżącego organu, działanie ustawodawcy, polegające na odmiennym sformułowaniu treści art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w którym mowa jest wyłącznie o rezygnacji z zatrudnienia) oraz treści art. 17 ust. 1 tej ustawy (w którym mowa jest o nie podejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia) było działaniem zamierzonym. Powyższe świadczyło o woli odmiennego traktowania kręgu osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, których niepełnosprawność powstała przed 18 (lub 25) rokiem życia, w stosunku do osób, które podejmują się opieki nad pozostałymi osobami niepełnosprawnymi. Skoro ustawodawca w taki sposób sformułował treść art. 16a ust. 1 oraz 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązkiem organów stosujących prawo było respektowanie przyjętych rozwiązań prawnych. Tym samym wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, przed dniem 1 stycznia 2015 r., nie jest możliwym przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która wyłącznie nie podejmuje zatrudnienia. Jest to bowiem sprzeczne z obowiązującą do dnia 31 grudnia 2014 r. treścią art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez organy administracji, tylko wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a wolą sprawowania stałej opieki jest rekompensowane stosownym zasiłkiem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieuprawnione jest dokonywanie rozszerzającej wykładni art. 16 a w oparciu o wynikającą z Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Na gruncie art. 16a ustawy nie ma mowy o arbitralnym i nieproporcjonalnym ograniczeniu praw osób mogących ubiegać się o te świadczenia. Przepis art. 16a ustawy w obrębie jego zastosowania adresatów, do których jest kierowany, nie różnicuje uprawnionych do świadczenia. Tylko w takim przypadku zasadnym byłoby podnoszenie sprzeczności tego przepisu z art. 32 Konstytucji RP. Równość w prawie oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach podobnych, a zatem równo i według jednakowej miary, traktowane powinny być wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto, że na gruncie art. 16a i art. 17 ww. ustawy mamy inną grupę osób wymagających opieki; wyróżnikiem jest m.in. wspomniany wiek powstania niepełnosprawności.

Organ stwierdził, że dokonanie przez Sąd I instancji wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych z powołaniem się na zasadę równości wobec prawa, w świetle nie budzącej wątpliwości interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", nie powinno mieć miejsca. Nadto dokonana wykładnia jest w ocenie skarżącego organu błędna, wobec określenia przez ustawodawcę innych kręgów podmiotów mogących występować o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, Przede wszystkim w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawodawca zawęził krąg beneficjentów, ograniczając go w zasadzie do członków najbliższej rodziny osoby wymagającej opieki. Kolejne odstępstwo dotyczy wieku, w którym powstała znaczna niepełnosprawność osoby potrzebującej (art. 17 ust. 1b). Ostatecznie krąg osób uprawnionych do w/w świadczeń zróżnicowany został również ze względu na status materialny, z uwagi na uzależnienie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od spełnienia przesłanki kryterium dochodowego. W związku z powyższym traktowanie osób wnioskujących o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i osób wnioskujących o świadczenie pielęgnacyjne w sposób tożsamy, w oparciu o podobieństwa wynikające wyłącznie z jednej cechy, należy uznać za nieuprawnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

W wyroku z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2060/14 (wyrok dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego ma źródło w pominięciu przez organ administracji publicznej w procesie wykładni ustalonych zasad wykładni. Do podstawowej zasady wykładni przyjętej w doktrynie prawa administracyjnego należy zasada niedopuszczalności interpretacji normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, jak i całego systemu prawa oraz zasada, że interpretacja normy prawa materialnego musi uwzględniać nie tylko tekst prawa, ale też w równej mierze społeczny sens jego wydania. Podkreśla się, że przez społeczny sens jego wydania należy rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydana została interpretowana norma prawna. Przy wykładni jednostkowej normy prawnej nie jest dopuszczalne ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej wspieranej o definicje ustawowe, pomijając wykładnię systemową i wykładnię funkcjonalną. Odkodowanie wartości przy wykładni należy wyprowadzać z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule przyjmuje wartości takie jak: równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski, mających zagwarantowane prawa obywatelskie, prawa do instytucji publicznych zapewniającej rzetelność i sprawiedliwość, prawa umacniającego uprawnienia obywateli, godności i obowiązek solidarności z innymi. Te wartości zawarte już w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej następnie ukształtowane są w konstytucyjnych zasadach i regulacjach praw obywateli, w tym praw socjalnych. Przy wykładni normy materialnego prawa podstawową jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Wśród regulacji praw socjalnych należy uwzględnić regulację art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 69: "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej".

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczające – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnują z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "niepodjęcia zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ww. wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną ww. wyrokiem tego Sądu z dnia 30 października 2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2060/14.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sąd I instancji przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych opartą o uwzględnienie zasad i praw człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dało to w pełni podstawę do zastosowania przez ten Sąd środka wobec zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.