Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 957/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124b ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1018/17 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Wojewoda Małopolskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. sp. z o.o. w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1018/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2017 r. znak: [...], wydaną w trybie art. 139 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ odwoławczy w pkt I uchylił w całości decyzję Starosty K. z [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 124b ust. 3 i art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.g.n.), w pkt II orzekł o:

a) zobowiązaniu J. F. do udostępnienia P. sp. z o.o. w Z.:

- nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] poł. w obr. [...] R. jedn. ewid. Z., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym J. F., w pasie 12 metrów wzdłuż rurociągu sieci kanalizacyjnej 2xØ300, w celu wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ 300 (posadowionej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1993 r. nr [...]) metodą rękawa utwardzonego oraz udostępnienia tej nieruchomości w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 na działce nr [...] w obr. [...] R. jedn. ewid. Z.,

- nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] w obr. [...] R. jedn. ewid. Z. objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym J. F. w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] R. jedn. ewid. Z. oraz udostępnienia tej nieruchomości w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 na działce nr [...], które to czynności nie spowodują zmiany powierzchni działek zajętych przez urządzenia sieci kanalizacyjnej podlegające remontowi, na okres 6 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, w sposób przedstawiony na załączniku graficznym do niniejszej decyzji tj. mapie z wkreślonym terenem zajętości działki niezbędnym do wykonania czynności remontowych, w tym zapewnienia dojazdu;

b) zobowiązaniu G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. w organizacji do udostępnienia P. sp. z o.o. w Z.:

- nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] o pow. 1,2080 ha w obr. [...] R. jedn. ewid. Z., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym J. F., obciążonej służebnością na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. w organizacji jako właściciela działki nr [...] w obr. [...] Z. jedn. ewid. Z. objętej księgą wieczystą nr [...] w pasie 12 metrów wzdłuż rurociągu sieci kanalizacyjnej 2xØ300, w celu wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 (posadowionej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1993 r. nr [...]) metodą rękawa utwardzonego, oraz udostępnienia tej nieruchomości w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac polegających na remoncie sieci kanalizacyjnej 2xØ300 na działce nr [...] w obr. [...] R. jedn. ewid. Z., które to czynności nie spowodują zmiany powierzchni działek zajętych przez urządzenia sieci kanalizacyjnej podlegające remontowi, na okres 6 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, w sposób przedstawiony na załączniku graficznym do niniejszej decyzji tj. mapie z wkreślonym terenem zajętości działki niezbędnym do wykonania czynności remontowych, w tym zapewnienia dojazdu.

W pkt III decyzji organ odwoławczy orzekł natomiast o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie orzeczonym w decyzji Starosty K. z [...] października 2015 r., dotyczącym zobowiązania P. sp. z o.o. w Z. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sprawa była już uprzednio przedmiotem kontroli sądowej, a większość zgłoszonych w skardze zarzutów stanowi powtórzenie zarzutów już poprzednio prezentowanych i rozważanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie zakończonej wyrokiem z 14 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 798/16. Wobec przepisu art. 153 p.p.s.a., ponawianie tych samych zarzutów w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie może doprowadzić do zmiany raz już wyrażonego przez Sąd stanowiska.

W sprawie II SA/Kr 798/16 Sąd, dysponując tym samym materiałem sprawy stwierdził, że wszystkie przesłanki stosowanego przez ograny przepisu art. 124b u.g.n. zostały spełnione: istnieje potrzeba wykonania robót, na wykonanie których wieczysty użytkownik nie wyraża zgody, wnioskujące P. sp. z o.o. w Z., jako zobowiązane do utrzymania sieci, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem, a zamierzone roboty stanowią remont sieci. Sąd rozważał argumenty związane z zarzutem wadliwego przekazania majątku na rzecz P. sp. z o.o., zagadnienia wstępnego w sprawie, z "umartwieniem" odcinka sieci i własnością elementów sieci. Konkluzje przyjęte w prawomocnym wyroku pozostają wiążące, wobec czego ponownie podniesione w tych kwestiach zarzuty, w tym nienależytego wyjaśnienia sprawy w zakresie stanu technicznego pozostałego w gruncie "umartwionego" rurociągu, uznać należy za nieuzasadnione.

Za wiążące Sąd I instancji uznał także stanowisko dotyczące udziału w sprawie drugiego z adresatów decyzji – Spółki G. Sp. z o.o. w organizacji. Odnosząc się do nowego zarzutu, jakoby Spółka ta pozbawiona była organu zdolnego do reprezentacji Sąd I instancji stwierdził, że podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym skarżący nie może skutecznie powoływać się na ewentualne ograniczenia praw innej strony postępowania.

Sąd I instancji ocenił, że organ odwoławczy nie naruszył art. 139 k.p.a. przez dodanie działki nr [...] do listy działek podlegających udostępnieniu. Rzeczywiście, działka ta nie była wymieniona w decyzji organu I instancji jako niezbędna do wykonania robót, wymieniono ją jako podlegającą udostępnieniu w celu dojazdu do części koniecznej do wykonania prac. Decyzji organu I instancji z [...] października 2015 r. towarzyszył załącznik graficzny, na którym wyraźnie oznaczono i opisano teren podlegający zajęciu. Działka nr [...] znajduje się w ciągu działek oznaczonych, jako teren podlegający zajęciu i została wymieniona jako jedna z tych, które są niezbędne do wykonania robót. Załącznik jest częścią składową decyzji, jego treść ma zatem tak samo doniosłe znaczenie jak i część "zasadnicza" decyzji. W tych okolicznościach umieszczenie przez organ odwoławczy także w owej części "zasadniczej" decyzji, w odpowiednim jej miejscu, działki nr [...], w istocie treści decyzji nie zmieniło, a jedynie doprowadziło do należytego jej zredagowania. Działania takiego nie można określić jako naruszającego zakaz reformationis in peius. Sąd I instancji stwierdził także, że nieuzasadnione są zarzut dotyczące załącznika graficznego decyzji. Przepisy nie określają szczególnych wymagań dla tego rodzaju załącznika, jego rolą jest graficzne wskazanie terenu, który ma podlegać zajęciu i taką rolę dołączony do decyzji załącznik spełnia.

W ocenie Sądu I instancji nie doszło także w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie jest tak, że organy I i II instancji podejmowały decyzje na podstawie różnych materiałów. Organ odwoławczy, jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, jest uprawniony i ma obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, o ile okaże się to niezbędne do wydania decyzji. Wśród dokumentów zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym znajdują się (k. 412 i nast.) złożone w dniu 19 stycznia 2016 r. przez wnioskodawcę poprawiony harmonogram robót oraz akt notarialny z 12 listopada 2015 r. (umowa przeniesienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz P. Sp z o.o.). Dokumenty te uzupełniają materiał sprawy i były przedmiotem analizy Sądu w sprawie II SA/Kr 798/16, który w fakcie ich wykorzystania w drugiej instancji nie dostrzegł naruszenia żadnej zasady.

Odnosząc się do wyznaczonego decyzją terminu udostępnienia nieruchomości Sąd I instancji stwierdził, że poprzednio wyznaczony termin obejmował jedynie wykonanie prac na gruncie i nie uwzględniał innych uwarunkowań wynikających ze specyfiki stosowanej technologii i z okoliczności sprawy. Organ ustalając termin na nowo kierował się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 14 października 2016 r., w szczególności zaś koniecznością zabezpieczenia odpowiedniego czasu na przygotowanie robót (szczegółowo przez Sąd opisywanych) i na ewentualne przymuszenie zobowiązanych do wykonania decyzji nawet w drodze egzekucji. W tej sytuacji nie ma podstaw do negatywnej oceny ustalenia tego terminu na okres 6 miesięcy.

Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Wniesienie przez skarżącego 9 października 2017 r. pozwu z żądaniem stwierdzenia nieważności umowy z 22 listopada 2015 r. przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynków i ruchomości – w zakresie obejmującym przeniesienie przez Gminę Z. na rzecz P. Sp. z o.o. własności rurociągu żeliwnego znajdującego się na działkach [...], [...], [...], [...], [...] nie jest przeszkodą w rozpoznaniu skargi. O poprawności legitymacji P. Sp. z o.o. przesądził już, dysponujący tym samym materiałem, WSA w Krakowie w wyroku z 14 października 2016 r. W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby wynik postępowania sądowoadministracyjnego zależał od wyniku innego postępowania sądowego, które nadto jeszcze się nie toczy w rozumieniu k.p.a., skoro pozew został złożony 9 października 2017 r.

W skardze kasacyjnej J. F. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 233 k.c. w zw. art. 191 k.c. w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 124b u.g.n. przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie za dopuszczalne wydanie decyzji na wiosek P. Sp. z o.o. dotyczącej rurociągu będącego częścią składową gruntów będących przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącego, gdyż rurociąg utracił status urządzenia przesyłowego po jego trwałym odłączeniu i umartwieniu i utylizacji poprzez "pozostawienie w gruncie";

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 124b ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że wskazanie zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 14 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 798/16 zwalnia Sąd I instancji z obowiązku kontroli skarżonej decyzji pod względem prawidłowości ustalenia maksymalnego okresu zajęcia nieruchomości, gdy pierwotnie wnioskodawca wniósł o zajęcie nieruchomości na okres 21 dni zaś w trakcie postępowania prowadzonego na skutek wyżej wymienionego wyroku wnioskodawca jak i organ zrezygnowały z jakiegokolwiek obowiązku wykazania i zbadania czy wnioskowany maksymalny okres ograniczenia praw skarżącego jest uzasadniony;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji staje na stanowisku, że zarzuty wobec braku czytelności załącznika graficznego skarżonej decyzji są bezpodstawne, gdyż przepisy prawa nie formułują żadnych wymagań co do takiego załącznika a jednocześnie istnieniem załącznika graficznego Sąd I instancji tłumaczy oddalenie zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż załącznik graficzny wskazuje przebieg zajętego obszaru (pomimo braku jego czytelności);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przez ich niezastosowanie tj. oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 15 k.p.a., tj. złamanie zakazu reformationis in peius i zasady dwuinstancyjności poprzez orzeczenie przez organ o nałożeniu dodatkowego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącego przez orzeczenie o zobowiązaniu go do udostępnienia P. Sp. z o.o. w Z. nieruchomości oznaczonej jako działka [...] pomimo, iż organ I instancji takiego obowiązku na skarżącego nie nałożył. Decyzja organu I instancji dotyczyła tylko zajęcia działek [...], [...], [...], [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył tylko skarżący (P. Sp. z o.o. nie wniosło odwołania od decyzji Starosty K.);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) przez ich niezastosowanie tj. oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1, art. 81 k.p.a. przez wadliwie przeprowadzenie postępowania polegającego na niezapewnieniu udziału spółki G. Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji pomimo poinformowania Wojewody Małopolskiego o braku organu zdolnego do reprezentowania spółki w trakcie całego postępowania odwoławczego a więc skarżona decyzja dotknięta była wadą opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez prowadzenie postępowania i wydanie wyroku przez Sąd I instancji pomimo, iż w organie uczestnika spółki G. Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie;

- art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków wskazanych w ustawie i oddalił skargę, pomimo iż zakres związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 14 października 2016 r., II SA/Kr 798/16, nie wyłączał kontroli legalności decyzji z perspektywy zarzutów podniesionych w skardze z 19 lipca 2017 r.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano w szczególności, że przyjęty przez Sąd I instancji pogląd na zakres związania oceną prawną i wskazaniami jest zbyt daleko idący, wręcz wyłączający sądową kontrolę legalności decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Wojewodę Małopolskiego. W odniesieniu do umartwionego rurociągu Sąd I instancji bezpodstawnie pominął wszelkie zarzuty skarżącego. Od chwili wydania orzeczenia II SA/Kr 798/16 ujawnione zostały inne okoliczności faktyczne rzutujące na ocenę przedmiotowego umartwionego rurociągu, tym samym zakres związania sądu na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wspominanym wyrokiem nie uprawniał od odstąpienia od kontroli legalności skarżonej decyzji w tym zakresie. Meritum zarzutów skarżącego dotyczyło stwierdzenia czy przedsiębiorstwo ma prawo występować z wnioskiem na podstawie art. 124b u.g.n. w stosunku do cudzej infrastruktury i nie na podstawie zlecenia jej prawowitego właściciela i posiadacza. Konieczność przeprowadzenia tej oceny zaktualizowała się zwłaszcza w chwili przedstawienia Sądowi I instancji powództwa, na skutek którego toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Krakowa Krowodrzy Wydział I Cywilny o sygnaturze akt: I C 3784/17/K. Zdaniem skarżącego wniesienie ww. powództwa uzasadniało zawieszanie postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lub rozpoznanie podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Orzeczenie przez organ odwoławczy o zobowiązaniu skarżącego do udostępnienia działki [...] na okres 6 miesięcy narusza w sposób rażący przepisy postępowania. Ograniczenie w postaci udostępnienia gruntu jako przejazdu (tak w decyzji organu I instancji) nie odpowiada zajęciu gruntu na okres 6 miesięcy w pasie 12 metrów (tak w decyzji organu odwoławczego), gdyż takie ograniczenie jest trwałe i wyłącza jakiekolwiek korzystanie z tego fragmentu gruntu przez skarżącego. Organ w żaden sposób nie odniósł się co do wystąpienia okoliczności pozwalających na przełamanie zasady określonej w art. 139 k.p.a. Z naruszeniem zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia, gdy organ odwoławczy ukształtował sytuację prawną strony w sposób mniej korzystny niż czyniła to decyzja organu I instancji w przypadkach, gdy: decyzja organu I instancji nie naruszyła prawa w sposób "rażący" i/lub gdy decyzja organu I instancji nie naruszyła w sposób "rażący" interesu społecznego/publicznego (art. 139 k.p.a.). Jeżeli więc organ odwoławczy pogorszył sytuację prawną strony wbrew wyraźnej dyspozycji art. 139 k.p.a., to taka decyzja powinna zostać uznana za rażąco naruszającą prawo, skoro ustawa procesowa na takie orzekanie – co do zasady – nie zezwala. Załącznik graficzny decyzji Starosty K. jest inny od załącznika graficznego dołączonego do decyzji Wojewody Małopolskiego. Załącznik decyzji Starosty wskazywał zakres zajęcia nieruchomości pod drogi dojazdowe do miejsca robót (kolor zielony na mapie) i zakres zajęty pod prowadzenie robót (kolor czerwony), zaś decyzja Wojewody Małopolskiego wymienia tylko numery działek ewidencyjnych mających służyć dojazdowi i wskazuje na nieczytelnym rysunku (linia czerwona na czerwonym tle) zakres zajęty celem prowadzenia robót. Chybionym jest też pogląd, że załącznik graficzny nie musi spełniać żadnych wymagań pod względem jego czytelności. Skoro podstawą do zajęcia konkretnej nieruchomości jest jej ujęcie w rozstrzygnięciu decyzji, zaś decyzji administracyjnej przepisy k.p.a. (w tym przypadku także u.g.n.) stawiają konkretne wymagania, to załącznik decyzji administracyjnej operującej numerami ewidencyjnymi dziatek oraz posługującej się opisem przestrzennym nie może odbiegać od jakichkolwiek przyjętych norm wyrażania takich opisów w formie rysunkowej na mapie.

Ze względu, że co do zobowiązania skarżącego do udostępnienia działki 1/38 orzeczono wyłącznie decyzją Wojewody Małopolskiego, nie mógł on poddać tego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej przysługującej stronie postępowania zgodnie z art. 15 k.p.a. a co nawet ważniejsze, wbrew gwarancji art. 78 Konstytucji RP. Takie naruszenie zasad postępowania powinno zatem przesądzić o konieczności wykluczenia skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie dopiero w postępowaniu odwoławczym P. Sp. z o.o. przedstawiła Opis Robót wraz z parametrami rurociągów i harmonogramem prac oraz tytuł do przedmiotowego rurociągu. Organ I instancji orzekał wyłącznie na podstawie znikomych stwierdzeń o metodzie "rękawa samoutwardzalnego" zawartych wniosku z 15 września 2014 r. oraz opisie podjętych już działań przez P. (opracowanie pt. Ocena i analiza konieczności przeprowadzenia remontu kolektorów tłocznych 2x0300). Tym samym prócz samych oświadczeń ze strony P. Sp. z o.o. dotyczących prowadzenia prac polegających na remoncie, organy w tym zakresie orzekały na podstawie zupełnie innego materiału dowodowego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem udziału w postępowaniu spółki G. Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji również nie został prawidłowo rozpatrzony przez Sąd I instancji, a nadto postępowanie sądowoadministracyjne dotknięte jest tą samą wadą. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Podmioty potencjalnie legitymowane do wniesienia skargi, które jednak tego uprawnienia z jakichś powodów nie zrealizowały, a występowały we wcześniej prowadzonym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym czy egzekucyjnym, mają zatem status uczestników postępowania sądowoadministracyjnego z mocy samego prawa. Skoro organy spółki nie mogły funkcjonować ze względu na braki osobowe, to tym samym uczestnictwo w postępowaniu spółki G. Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji było całkowicie pozorne. Tym samym na zasadzie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji winien był zawiesić postępowanie z urzędu celem zastosowania procedury określonej w ustawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Spółka z o.o. w Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zgłoszono zarzutu nieważności postępowania, stawiając zarzut naruszenia art. 33 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zasugerowano jednak, że po stronie uczestnika G. Sp. z o.o. w Z. w organizacji w likwidacji brak jest organów do reprezentacji. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nieważność postępowania sądowego zachodzi, jeżeli strona nie miała m. in. organu powołanego do jej reprezentowania. Nieważność postępowania jest poważnym skutkiem, którego przesłanki zostały ustawowo określone i nie mogą podlegać rozszerzającej interpretacji. Należy zatem przyjąć, że sąd zobligowany jest uwzględnić przesłankę nieważności wówczas, gdy jej zaistnienie jest niewątpliwe. Przyjęcie nieważności postępowania sądowego jedynie w oparciu o nieudokumentowane sugestie jest niedopuszczalne.

W toku postępowania spółka była zawiadamiana na adres w Z., podany w umowie przeniesienia własności nieruchomości z 28 maja 2014 r. Jak ustaliły organy administracji w wyniku kwerendy akt zgromadzonych w księdze wieczystej, zmiana tego adresu nie była sądowi wieczysto-księgowemu zgłaszana. W prawomocnym wyroku z 14 października 2016 r. sygn. II SA/Kr 798/6 WSA w Krakowie wyraził ocenę prawną, że o wszczęciu postępowania Spółka w organizacji została prawidłowo zawiadomiona, albowiem w aktach znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu, w którym zawarto pouczenie o obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu. W postępowaniu spółka zachowała bierność i nie podjęła żadnych czynności.

Poddawanie w wątpliwość, czy inny uczestnik postępowania ma organy do reprezentacji nie jest wystarczające do uznania, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania sądowego. Będąc zobowiązany do rozważenia z urzędu przesłanki nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny podjął czynności mające na celu zweryfikowanie zarzutu na gruncie materiału sprawy. Na rozprawie przed Naczelny Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie przedstawił dowodu poświadczającego stawianą tezę o braku organów spółki, stwierdzając jedynie, że podnosząc zarzut wypełnił ciążące na nim zadanie, a jego rozpoznanie należało do organów i sądów. Akta sprawy dokumentują, że taką postawę J. F. prezentuje od początku postępowania. Już w listopadzie 2014 r. kierował do Starosty K. pisma, w których kwestionował istnienie spółki, wnioskował o weryfikację, czy istnieje ona w rzeczywistości, w przypadku potwierdzenia tego faktu wnosił o ustalenie jej wpisu do rejestru, ustalenie siedziby i organów mogących ją reprezentować. Tymczasem jak wynika z aktu notarialnego z 28 maja 2014 r., rep. A nr [...] to właśnie J. F. aktem notarialnym z 16 kwietnia 2014 r., rep. A nr [...], zmienionym aktem notarialnym z 28 maja 2014 r., rep. A nr [...], zawiązał spółkę pod firmą G. sp. z o.o. z siedzibą w Z., w której objął udziały i wniósł tytułem aportu prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...]. W wykonaniu zobowiązania wynikającego z aktu założycielskiego, aktem z 28 maja 2014 r. J. F. przeniósł na spółkę pod firmą G. sp. z o.o. w organizacji w Z. prawo własności tej nieruchomości. W umowie tej spółkę reprezentował J. K. jako Prezes Jednoosobowego Zarządu powołany uchwałą Zgromadzenia Wspólników nr [...], objętą aktem notarialnym rep. A [...], będącym jednocześnie protokołem z pierwszego Zgromadzenia Wspólników tej spółki. Powyższe okoliczności potwierdzają, że J. F. powinien dysponować miarodajnymi informacjami dotyczącymi spółki. Tymczasem na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podał jedynie, że nie potwierdza, że J. F. jest aktualnie jedynym wspólnikiem spółki. Pełnomocnik przyznał także, że nadal spółka nie została ujawniona w KRS. Wpisy w księdze wieczystej wskazują, że nie zostały jej nadane numery identyfikacyjne REGON lub NIP. Z nazwy, jaką spółka zaczęła być określana przez skarżącego kasacyjnie można wnosić, że z fazy organizacji spółka przeszła do fazy likwidacji, nie podejmując działalności, także jednak i ta okoliczność nie została potwierdzona w materiale sprawy, zainteresowana Spółka nie odbiera korespondencji, a wobec braku ujawnienia w KRS, nie istnieje możliwość zweryfikowania jej statusu w oparciu o urzędowe rejestry.

Zgodnie z art. 161 § 2 k.s.h., spółka w organizacji jest reprezentowana przez zarząd lub pełnomocnika powołanego jednomyślną uchwałą wspólników. Materiał sprawy, w szczególności znajdujący się w ich akt notarialny z 28 maja 2014 r. potwierdza, że spółka w organizacji miała jednoosobowy zarząd. Zgodnie z art. 169 k.s.h., likwidacji spółki w organizacji dokonuje zarząd. Dokumenty zebrane w sprawie potwierdzają, że w spółce na etapie jej organizacji został powołany zarząd. Zgłaszając wątpliwości co do reprezentacji przedmiotowej spółki J. F. unika złożenia jednoznacznych deklaracji dotyczących wiedzy o jej statusie jak również o własnej roli w funkcjonowaniu spółki, w szczególności jako jej wspólnika.

W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uczestnik postępowania pozbawiony jest reprezentacji, skoro sama zainteresowana spółka w tej sprawie milczy i nie zgłasza zarzutów, zebrany materiał nie potwierdza odwołania zarządu, a stan organizacyjny spółki nie pozwala na weryfikację twierdzeń skarżącego kasacyjnie w oparciu o publiczne rejestry. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 233, 191 i 48 k.c. w zw. z art. 124b u.g.n. nakierowany na kwestionowanie stosunków własnościowych rurociągu. W odniesieniu do zasadności zastosowania w sprawie art. 124b u.g.n. istnieje związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 798/16, w którym Sąd rozstrzygnął o dopuszczalności stosowania tego przepisu wobec robót dotyczących przedmiotowego rurociągu. W szczególności przyjęto, że rurociąg do 2012 r. służył przesyłaniu ścieków przez wnioskodawcę, który nadal świadczy takie usługi jako przedsiębiorstwo. Ze względu na wyłączenie z eksploatacji z powodu jego stanu technicznego nie doszło do zmiany stosunków własnościowych, w szczególności rurociąg nie stał się własnością właściciela gruntu. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w tym zakresie doszło do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, związanie oceną sądu istnieje w sprawie nadal. W skardze kasacyjnej powoływano się na rzekomą zmianę i ujawnienie nowych okoliczności w tym zakresie, nie zostało jednak wskazane, na czym ta zmiana ma polegać i jakie okoliczności ujawniono. Natomiast wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym, mimo upływu czasu nie zostało zakończone, nie można zatem przyjąć, że doszło w sprawie do zmiany stanu prawnego, sąd powszechny prawomocnie nie przesądził o innym statusie własnościowym rurociągu. Nie można się przy tym zgodzić z tezą skargi kasacyjnej, że związanie wskazanym wyrokiem istnieje wyłącznie w zakresie okresu, na jaki ma nastąpić udostępnienie rurociągu. W sprawie o sygn. II SA/Kr 798/16 Sąd rozpoznawał dwie skargi, przy czym za niezasadne uznał zarzuty J. F., uwzględnił zaś zarzuty P. sp. z o.o. w Z. Wskazania co do dalszego postępowania mogły zatem dotyczyć tych kwestii, które wymagały ponownego rozważenia i rozstrzygnięcia przez organ. W zakresie, w jakim Sąd podzielił stanowisko organów administracji, Sąd nie formułował wytycznych, dotyczyły one bowiem tylko stwierdzonych uchybień.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124b ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 3 § 1, 3 § 2 pkt 1 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten, odnosząc się do uzasadnienia Sądu I instancji pomija przepis regulujący treść uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Nie jest przy tym prawdą, że Sąd I instancji nie odniósł się do prawidłowości wyznaczonego okresu zajęcia gruntu. Kryteria i okoliczności, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu tego okresu zostały wskazane w wyroku z 14 października 2016 r. Zwrócono w nim uwagę na fakt, że wykonaniu decyzji nie będzie towarzyszyło współdziałanie ze strony zobowiązanych, termin winien zatem umożliwić także podjęcie czynności egzekucyjnych. Wzięto także pod uwagę wskazaną przez inwestora specyfikę stosowanej technologii uszczelniania. Sąd I instancji zasadnie przyjął, w oparciu o stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy, że okoliczności te w dalszym ciągu istnieją, wobec czego nie ma podstaw do oceny, że wyznaczony termin jest arbitralny lub nadmiernie uciążliwy. Postawa skarżącego kasacyjnie potwierdza zasadność tej oceny.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie są bynajmniej wzajemnie sprzeczne tezy, że przepisy prawa nie formułują wymagań dla załącznika graficznego do decyzji oraz, że załącznik wskazuje "przebieg zajętego obszaru". Dotyczą one wszak dwóch odmiennych kwestii – normatywnych standardów dla załącznika i tego, czy załącznik ilustruje miejsce prowadzenia prac. W skardze kasacyjnej nie wskazano na normatywne standardy, jakim powinien odpowiadać załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji i nie postawiono zarzutu ich naruszenia, w tym zakresie zarzut nie mógł być zatem rozważany. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy załącznik do decyzji organu II instancji (który wydał decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie budzi wątpliwości co do przebiegu rurociągu i obszaru objętego decyzją.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności i zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych zasad w fakcie, że organ odwoławczy, po uchyleniu decyzji organu I instancji, orzekł w sprawie merytorycznie, obejmując postanowieniem o zobowiązaniu udostępnienia terenu, także działkę nr [...]. Organ odwoławczy, jako merytorycznie orzekający w sprawie, jest uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak też do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Bez wątpienia ma też obowiązek ponownej oceny materiału dowodowego. Jeżeli chodzi zatem o działkę [...], to trzeba zauważyć, że była ona także wymieniona w załączniku decyzji organu I instancji, jako teren prowadzenia prac przy rurociągu. Istniała wobec tego rozbieżność, pomiędzy treścią sentencji decyzji organu I instancji, a treścią jej załącznika. Natomiast sam przebieg rurociągu nie może budzić wątpliwości, nie jest to bowiem element podlegający swobodnemu przekładaniu. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy, po ustaleniu okoliczności faktycznych, był uprawniony do ponownego orzeczenia w sprawie, tym razem z uwzględnieniem wszystkich danych faktograficznych, w tym numerów działek. Nie oznacza to jednak, że doszło do rozszerzenia zakresu obowiązku stron, nadal udostępnieniu podlega pas 12 m wzdłuż rurociągu, a przedmiot postępowania nie budził wątpliwości stron. Działka [...] była objęta wnioskiem przedsiębiorstwa komunalnego o jej udostępnienie celem wykonania remontu, zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Skoro organ odwoławczy uchylił decyzję, był zobowiązany do wydania orzeczenia w stosunku do całości wniosku. Korzystając z instytucji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie naruszył art. 139 k.p.a., nie pogorszył sytuacji strony odwołującej się. Także zakres zebranego materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego nie przekracza granic wyznaczonych art. 136 § 1 k.p.a. Nie podlegały wobec powyższego uwzględnieniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia art. 139 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, skoro nie stwierdził naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie miał także Sąd I instancji podstaw do zastosowania art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. W odniesieniu do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, należy brać pod uwagę, że wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony pozbawionej udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. II OSK 1628/08). Z tych powodów zarzut ten powinien być zgłaszany przez stronę pozbawioną bez jej winy udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie na tę przesłankę wznowienia się powoływać. Nadto nie są uzasadnione zarzuty naruszenia w tym kontekście przepisów k.p.a. regulujących postępowanie wyjaśniające, albowiem z materiału sprawy nie wynika, aby Spółkę G. pomijano w czynnościach procesowych. Została ona skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania i obowiązkach związanych z informowaniem organu o adresie.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił Spółkę G. jako uczestnika postępowania, dokonując doręczeń zastępczych. Żadna z przesyłek nie została zwrócona z adnotacją inną, niż o braku podjęcia w terminie. Nie wykazano także, że spółka pozbawiona jest organu do reprezentacji. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie miał podstaw do zawieszania postępowania.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. Nie został on uzasadniony w skardze kasacyjnej, natomiast odnosząc się do zawartej w nim tezy należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie zaniechał bynajmniej analizy zarzutów podniesionych w skardze i nie ograniczył się do powołania na istniejące związanie prawomocnym wyrokiem. Prawidłowe jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, że związanie to istnieje w kwestii spełnienia przesłanek do zastosowania art. 124b u.g.n., a ponawianie tych samych zarzutów w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może prowadzić do zmiany stanowiska.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek uczestnika postępowania P. sp. z o.o. w Z. podlegał oddaleniu, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę, strona która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić koszty postępowania poniesione przez organ. Zwrot taki nie przysługuje uczestnikom postępowania przed Sądem I instancji. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, strony ponoszą koszty postępowania związane z udziałem w sprawie.