Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1524/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 16, art. 58 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 33, art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. F., Z. F., W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1072/07 w sprawie ze skargi G. F., Z. F., W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2006r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia umowy w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. F., Z. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. Naczelnik Urzędu Dzielnicowego Kraków –P. orzekł o zatwierdzeniu umowy nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r., zawartej między W. F. a Spółdzielnią [...] z siedzibą w W. w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,4593 ha, położonego w oś. K., oznaczonego jako działki nr [...],[...] i [...] na podstawie przepisów o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

G. F., W. F. i Z. F., następcy prawni W. F., zwrócili się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, względnie o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zarzucili, że decyzja zatwierdziła umowę nabycia przez Spółdzielnię nieruchomości rolnej, mimo że umowa była nieważna ze względu na brak formy aktu notarialnego, nienależytą reprezentację Spółdzielni, brak wymaganej § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne zgody na zawarcie umowy pochodzącej od jednostki nadrzędnej Spółdzielni oraz brak wymaganej art. 3 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy zgody małżonki W. F. na przeniesienie własności gospodarstwa rolnego. Decyzja narusza również art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy, a to wobec braku wniosku W. F. o zatwierdzenie zawartej umowy, ponadto decyzja ta została wydana przez osobę nieuprawnioną i oparta na złej podstawie prawnej. Wnioskodawcy podnieśli też, iż z dniem 31 grudnia 1977 r. utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, podczas gdy decyzja została doręczona W. F. po dacie 1 stycznia 1978 r., co potwierdza klauzula prawomocności na odpisie decyzji znajdującej się w księdze wieczystej, stwierdzająca, iż decyzja uprawomocniła się w dniu [...] lutego 1978 r. Powoduje to, że klauzulą prawomocności została opatrzona decyzja, która w chwili jej doręczenia stronie nie miała podstawy w przepisach obowiązującego prawa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1 i art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W toku postępowania organ ustalił, że Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. uległa likwidacji z dniem [...] lutego 2005r. Działki oznaczone w dacie umowy nr [...],[...] i [...] uległy wielokrotnym podziałom oraz zmianom własnościowym. Osoby fizyczne oraz prawne będące właścicielami i użytkownikami nieruchomości wchodzących w skład dawnych działek nr [...],[...] i [...] zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, organ wskazał, iż decyzja o zatwierdzeniu umowy była wykonaniem umowy przeniesienia własności nieruchomości oraz woli wyrażonej w tej umowie. Natomiast okoliczności, w jakich mogło dojść do zawarcia przedmiotowej umowy, w szczególności zawarcie umowy pod naciskiem władz i wbrew woli W. F. mają charakter cywilnoprawny, a zatem do ich rozpoznania powołany jest wyłącznie sąd powszechny.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną, wskazano, że organem właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu umowy przenoszącej własność gospodarstwa rolnego na rzecz jednostki gospodarki uspołecznionej był naczelnik gminy, a także naczelnik miasta i gminy, prezydent lub naczelnik miasta albo dzielnicy. Decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. została wydana przez Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Dzielnicowego Kraków – P. S. K., który co prawda powołał się na upoważnienie Naczelnika Dzielnicy, jednakże - jak wywodzą wnioskodawcy - takim upoważnieniem się nie legitymował, co ma potwierdzać pismo Urzędu Miasta Krakowa, Wydział Organizacyjny, Referat Archiwum z dnia [...] września 2002 r., stwierdzające, iż w znajdujących się w zasobach Archiwum aktach osobowych S. K. brak jest upoważnienia do wydawania w imieniu Naczelnika Dzielnicy Kraków – P. decyzji administracyjnych. Zdaniem Kolegium brak takiego upoważnienia w aktach osobowych nie oznacza, że upoważnienia takiego nie było w ogóle, lecz może także wskazywać, iż danego rodzaju dokument został zagubiony bądź uległ zniszczeniu. Kolegium podkreśliło zaś, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa ma charakter rażący, a naruszenie takie musi zostać wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. W sprawie upoważnienia S. K. takie ustalenie nie jest jednak możliwe. Natomiast błędne wskazanie przepisów prawa, na podstawie których decyzja została wydana, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż materialna podstawa prawna dla rozstrzygnięcia istniała. Odnosząc się zaś do daty nadania klauzuli prawomocności organ wskazał, iż stwierdza ona tylko fakt ostateczności decyzji właśnie w tym dniu, a nie, że stała się ostateczna z tym dniem.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. F., W. F. i Z. F. podnieśli zarzuty sformułowane już na gruncie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i stwierdzili, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia okoliczności dotyczących istnienia upoważnienia dla osoby wydającej kwestionowaną decyzję, zgody małżonki zbywającego nieruchomość a także dotyczących braku wniosku zbywającego o zatwierdzenie zawartej umowy.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 1 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. F., Z. F. i W. F. podnieśli zarzuty zgłaszane już w toku postępowania i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż choć nie w pełni podziela argumenty zaskarżonego rozstrzygnięcia, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wprowadzała, niezależne od kodeksu cywilnego, specjalne regulacje o przenoszeniu własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W takim zakresie, w jakim ustawa ta określała warunki, tryb i formy czynności prowadzących do przeniesienia własności nieruchomości za rentę lub spłaty, przepisy kodeksu cywilnego nie miały zastosowania. Zasadniczym trybem przejmowania własności nieruchomości był tryb administracyjny, który pozwalał jednostkom uspołecznionej gospodarki rolnej na nabywanie nieruchomości bezpośrednio od rolników w drodze umowy zatwierdzanej decyzją na warunkach określonych w ustawie.

Zadaniem organu zatwierdzającego umowę było sprawdzenie, czy umowa ta rzeczywiście zawarta została na warunkach określonych w ustawie bez względu na to, czy warunki te miały charakter cywilnoprawny czy administracyjnoprawny, do których należały wniosek rolnika, zgoda obojga małżonków na przekazanie czy zgoda jednostki nadrzędnej nad przejmującą nieruchomość.

Sąd stwierdził, iż w ustawie o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie wskazano wymogu, aby wniosek rolnika, zgoda obojga małżonków, zgoda jednostki nadrzędnej ujawniona została w określonych warunkach – trybie czy formie. Przepisy nie zawierały nakazu przystępowania do umowy, czy też jej podpisywania przez współmałżonka, nie nakazywały włączania do umowy lub do późniejszej decyzji w jakiejkolwiek formie zgody jednostki nadrzędnej. Skoro więc z przepisów ustawy nie wynikało wprost, że zgody, o których mowa, muszą być ujawnione albo w samej umowie, albo w decyzji, to brak informacji o nich w tych aktach nie może być utożsamiany z ich brakiem w ogóle. Kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. można zatem co najwyżej zarzucić niekompletność uzasadnienia, która jednak nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Wady nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a ich ustalenie nie może być wynikiem domniemań. W szczególności zaś brak dokumentacji związanej z wydaniem decyzji nie obala domniemania jej zgodności z prawem. Obiektywne trudności w wykazaniu, czy zgody były czy też nie były udzielone nie usprawiedliwiają przyjmowania zarzucanego ich braku za fakt bezspornie istniejący i rażąco naruszający prawo. Z żadnego przepisu ustawy z dnia 29 maja 1974 r. czy też rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. nie wynika, aby warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej umowę był odrębny wniosek rolnika. Jest oczywiste, że wniosek rolnika uruchamiał procedurę administracyjną, a jego wymóg oznaczał, że nieruchomość nie mogła być przejęta z urzędu. Decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. była jednak decyzją o zatwierdzeniu umowy o przekazaniu nieruchomości, a przystępując do umowy rolnik ujawnił swoją wolę zbycia nieruchomości, która stanowiła odpowiednik wniosku. Istotą regulacji było to, aby nieruchomości przekazywane były przez rolników z ich woli, a nie przejmowanie z użyciem przymusu państwowego. Wola ta, w przypadku zawierania umowy, właśnie w umowie była objawiana.

Przepis ust. 2 art. 37 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych wskazywał, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz uspołecznionej jednostki gospodarki rolnej następowało w formie umowy zatwierdzanej decyzją naczelnika gminy. Przepis ten określa formę czynności przenoszącej własność nieruchomości odmienną od tej, jaką przewidywały przepisy prawa cywilnego. Dla nabycia przez jednostkę własności nieruchomości w trybie omawianej ustawy konieczne było zrealizowanie dwóch etapów, z których każdy miał inny charakter, a żaden samodzielnie nie wywoływał prawnego skutku. Specyfika tak określonej formy odpowiadała specyfice czynności i nie odnosiła się do zwykłego obrotu nieruchomościami, zatem dla umowy poprzedzającej wydanie decyzji ją zatwierdzającej nie była przewidziana forma aktu notarialnego. W konsekwencji decyzja zatwierdzająca umowę sporządzoną w zwykłej formie pisemnej nie może być uznana za wadliwą.

Odnosząc się do zarzutów związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji bez upoważnienia Sąd I instancji powtórzył, że dla stwierdzenia nieważności decyzji fakt istnienia wady musi być bezsporny, gdyż decyzja ostateczna korzysta z domniemania zgodności z prawem, a domniemanie to nie może być obalone innym domniemaniem. Kwestionowana decyzja podpisana została na pieczątce o treści: "Z up. Naczelnika Dzielnicy mgr inż. S. K. Kierownik Wydziału" i opatrzona pieczęcią okrągłą Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. Osoba podpisana była zatrudniona na wymienionym stanowisku, zaś fakt, że obecnie w jej aktach osobowych przechowywanych w Archiwum Urzędu Miasta nie ma pisemnego upoważnienia do wydawania decyzji nie jest równoznaczny z brakiem takiego upoważnienia. Okoliczność ta nie obala też domniemania, iż decyzja wydana została przez należycie upoważniona osobę, zwłaszcza że opisane wyżej znamiona decyzji to domniemanie potwierdzają.

Sąd wskazał również, iż data doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. nie ma znaczenia dla istnienia jej prawidłowej podstawy prawnej, gdyż znaczenie miał stan istniejący w dacie jej wydania, a nie doręczenia. Bez znaczenia pozostaje również przywołanie w podstawie prawnej decyzji błędnego numeru przepisu rozporządzenia, skoro właściwa podstawa w rzeczywistości istniała.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut skargi o zaniedbaniu organu w gromadzeniu materiału dowodowego, wskazując, że z informacji Archiwum wynika, iż dokumentacja związana z kwestionowaną decyzją nie jest tam przechowywana, a w tej sytuacji materiał dostarczony organowi i znajdujący się w aktach był wystarczający do rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w związku z art. 158 kc poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że umowa zawierana przez jednostkę gospodarki uspołecznionej nie wymagała formy aktu notarialnego;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 134,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek niezastosowania w sprawie § 13 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej i zaniechanie wyjaśnienia, czy i w jakiej formie powinno być udzielone upoważnienie do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach;

b) art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku

z art. 58 § 1 kpa ( w brzmieniu obowiązującym w 1977r. w dacie wydania decyzji zatwierdzającej umowę) poprzez podzielenie poglądu, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia umowy przenoszącej własność gospodarstwa był zawarty w umowie, pomimo sprzeczności formy tego wniosku

z powołanym art. 58 § 1 kpa w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 102 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek zastosowania wykładni treści pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji, mimo niewyjaśnienia, jaką datę zamieszczono na pieczęci.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa zawierała uregulowania szczególne, jednak nie dotyczyły one formy przeniesienia własności nieruchomości i nie wykluczały stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Żaden przepis ustawy nie zawierał stwierdzenia, iż do zawarcia umowy nie musi być zachowana forma aktu notarialnego. Sąd I instancji zaniechał również zbadania, jaka winna być forma upoważnienia dla kierownika wydziału urzędu dzielnicowego, którego wynik winien być skonfrontowany z zebranym materiałem dowodowym. Statut urzędu administracji państwowej powinien być zbadany przez Sąd w celu ustalenia zakresu upoważnienia dla jego pracowników, niezależnie od tego, czy argument ten został podniesiony w skardze z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Odstąpienie od zbadania statutu stanowi niewyjaśnienie istotnej okoliczności sprawy, mającej wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował również prawidłowość utożsamienia samego zawarcia umowy z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa, gdyż stoi to w sprzeczności z art. 58 § 1 kpa. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej zawarcia. Zdaniem jego, niewyjaśnienie w zaskarżonym wyroku, dlaczego art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych uchylał zastosowanie art. 58 kpa prowadzi do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, iż ustalenie daty prawomocności decyzji jest istotne, gdyż przesądza o ważności decyzji, skoro w dacie widniejącej na pieczęci nie obowiązywały już przepisy ustawy, w oparciu o którą decyzja została wydana.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie stanowić będzie treść art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U.Nr 21, poz. 118), zgodnie z którymi jednostki uspołecznionej gospodarki rolnej mogły nabywać bezpośrednio od rolników nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych za rentę lub spłaty pieniężne. Przeniesienie własności nieruchomości następowało w formie umowy zatwierdzanej decyzją naczelnika gminy. Na podstawie powyższych przepisów decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzona została umowa nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r., zawarta między W. F. a Spółdzielnią [...] z siedzibą w W. o przekazaniu gospodarstwa rolnego, która została zakwestionowana w postępowaniu nieważnościowym.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji w świetle art. 37 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz art. 158 kodeksu cywilnego błędnie przyjął, że umowa zawierana przez jednostkę uspołecznionej gospodarki rolnej nie wymagała formy aktu notarialnego.

Przystępując do rozważań w powyższym zakresie należy zwrócić uwagę, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest stwierdzenie czy istnieją bądź nie istnieją przesłanki wskazujące na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

O rażącym naruszeniu prawa mówić zaś można tylko wówczas, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1988 r. o sygn. akt III SA 481/88). Oznacza to, iż warunkiem uznania naruszenia przepisu w sposób, któremu przypisać można charakter rażący, jest istnienie jasno sformułowanej normy prawnej, której treść nie wymaga wykładni.

Analiza brzmienia art. 37 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne daje podstawy do twierdzenia, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu zawarcia umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego w formie aktu notarialnego, co tym samym wyłącza możliwość postawienia zarzutu jego rażącego naruszenia. Nie ulega wątpliwości, iż zasadą wyrażoną w art. 158 kodeksu cywilnego jest zastrzeżenie dla czynności związanych z obrotem nieruchomościami formy aktu notarialnego. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że przeniesienie własności nieruchomości na gruncie rozpoznawanej sprawy nastąpiło w drodze administracyjnej. Przyjęcie administracyjnego trybu postępowania przy nabywaniu nieruchomości przez jednostki uspołecznionej gospodarki rolnej powoduje, iż pierwszeństwo należy przyznać regulacjom ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Podkreślenia wymaga, że celem wprowadzenia przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie było uregulowanie kwestii zbywania nieruchomości rolnych, lecz określenie warunków i zasad przenoszenia nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych na rzecz Państwa, czy też bezpośrednio na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. W konsekwencji zaakceptować należy fakt, iż ustawodawca normując szczególny tryb przenoszenia własności nieruchomości, mógł odstąpić od wymogu zawarcia umowy w formie aktu notarialnego na rzecz urzędowego potwierdzenia umowy przez właściwy organ, co następowało w drodze decyzji. Zastrzeżenie formy aktu notarialnego dla określonych czynności wywodzi się z potrzeby nadzoru i ewidencjonowania obrotu nieruchomościami (vide: E. Gniewek. Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Zakamycze 2001). Na gruncie ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, kontrola prawidłowości obrotu nieruchomościami została zrealizowana poprzez wprowadzenie wymogu potwierdzenia umowy decyzją administracyjną. Argumentem przemawiającym za stanowiskiem, iż ustawodawca w treści art. 37 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie wprowadził obowiązku zawierania umowy w formie aktu notarialnego świadczy również fakt, że – jak wynika z art. 37 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy - podstawą ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów i księdze wieczystej nie był akt notarialny, lecz ostateczna decyzja o zatwierdzeniu umowy o przekazaniu nieruchomości rolnych.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany z zaskarżonym wyroku, iż przepis art. 37 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uznaje czynność przeniesienia własności nieruchomości rolnej za spłaty pieniężne, jako odmienną od tej, którą przewidywały przepisy prawa cywilnego. Prawidłowe jest zatem stanowisko, że dla umowy poprzedzającej wydanie decyzji, którą była ona zatwierdzana, nie była przewidziana forma aktu notarialnego ad solemnitatem. W konsekwencji decyzja zatwierdzająca umowę sporządzoną w zwykłej formie pisemnej nie narusza w sposób rażący art. 37 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w związku z art. 158 kodeksu cywilnego.

W dalszej kolejności odniesienia wymaga zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 58 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym w roku 1977) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że do przeniesienia własności nieruchomości rolnej wystarczające było oświadczenie woli rolnika wyrażone w umowie, nie zaś odrębny wniosek odpowiadający wymogom art. 58 § 1 kpa. Przede wszystkim należy przyznać, iż nabycie nieruchomości bezpośrednio przez jednostkę uspołecznionej gospodarki rolnej na podstawie art. 37 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, następowało na wniosek rolnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z faktu, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest odrębnego wniosku o przejęcie nieruchomości, nie można wywodzić, iż W. F. wniosku takiego nie złożył, jak również, że nie wyraził on woli przekazania nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na rzecz Spółdzielni [...] z siedzibą w W. w zamian za spłaty pieniężne. Otóż, brak w aktach sprawy dokumentu sprzed ponad 30 lat nie może przekreślać skuteczności zawartej umowy, zatwierdzonej następnie kwestionowaną decyzją. Podkreślenia wymaga, iż istotą złożenia wniosku o przekazanie nieruchomości rolnych było uzewnętrznienie woli przekazania nieruchomości, która znajdowała odzwierciedlenie w umowie zawartej w dniu [...] listopada 1977 r. Skoro zaś umowa jest zgodnym porozumieniem dwóch stron, ustalającym ich wzajemne prawa lub obowiązki, wymagającym złożenia zgodnych oświadczeń woli, to nie sposób uznać, że przekazanie nieruchomości nastąpiło wbrew woli stron.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, iż nie została wyjaśniona kwestia posiadania przez osobę podpisaną pod decyzją z dnia 16 grudnia 1977 r. upoważnienia do jej wydania na skutek niezastosowania w sprawie przepisu § 13 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz.U.Nr 17, poz. 93). Zgodnie z tym przepisem terenowe organy administracji państwowej ustalały statuty organizacyjne podległych im urzędów, a statuty organizacyjne powinny zawierać m. in. zakres spraw, które poza zastrzeżonymi przez terenowy organ administracji państwowej do własnej aprobaty były załatwiane z upoważnienia tego organu przez dyrektorów (kierowników) wydziałów.

Jak wynika z treści przywoływanego już art. 37 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, na dzień 16 grudnia 1977 r. podmiotem uprawnionym do wydania decyzji o zatwierdzeniu umowy w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego był naczelnik dzielnicy (odpowiednio: naczelnik gminy, naczelnik miasta i gminy, prezydent lub naczelnik miasta albo dzielnicy jako terenowy organ administracji państwowej). Przyznanie organowi jednoosobowemu kompetencji do wydawania decyzji w tym zakresie nie oznaczało oczywiście, że wyłączne prawo podpisywania decyzji przysługiwało piastunowi funkcji. W świetle przepisów cytowanego rozporządzenia statuty organizacyjne urzędów terenowych organów administracji państwowej wyznaczały zakres spraw, które mogły być załatwiane przez kierowników wydziałów, działających z upoważnienia organu.

Autor skargi kasacyjnej słusznie zauważył, iż treść statutu powinna zostać zbadana przez Sąd I instancji, jednak zarzutu tego nie można uznać za usprawiedliwiony. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się bowiem do tego, iż z uwagi na upływ czasu nie sposób jest zweryfikować, czy istotnie S. K. jako Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w Urzędzie Dzielnicowym Kraków – P. posiadał upoważnienie do wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzania umów o przejęciu gospodarstw rolnych. W Archiwum Urzędu Miasta Krakowa nie odnaleziono w aktach osobowych S. K. imiennego upoważnienia do wydawania decyzji w tym konkretnym zakresie. Ponadto, z informacji udzielonej na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Archiwum Urzędu Miasta Krakowa wynika, że w miejskich zasobach archiwalnych brak jest statutu Urzędu Dzielnicowego dla Krakowa – P., który obowiązywałby w dacie wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji. O ile jednak zasadne jest założenie, że analiza statutu Urzędu Dzielnicowego mogłaby pomóc w udzieleniu jednoznacznej odpowiedzi, czy zakres spraw wyznaczonych przepisem art. 37 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie został zastrzeżony do wyłącznej aprobaty osoby piastującej funkcję organu, to brak faktycznej możliwości posłużenia się dokumentem nie może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywołać skutku w postaci podważenia legalności wydanej decyzji, jak tego domaga się autor skargi kasacyjnej.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzająca umowę o przejęciu gospodarstwa rolnego jest decyzją ostateczną, która nie dość, że korzysta z domniemania legalności, to ponadto została wydana przez organ administracji zobligowany do działania w warunkach art. 6 kpa. Decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podstawą żądania stwierdzenia nieważności jest przypisywanie decyzji przez stronę wady w postaci rażącego naruszenia prawa poprzez jej wydanie przez osobę, która nie była do tego upoważniona. Jak już wcześniej wspomniano każde naruszenie prawa, któremu strona nadaje charakter rażącego i które może skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego musi znajdować odzwierciedlenie w treści powszechnie obowiązujących przepisów i wynikać z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia z przepisem prawa. Skoro jednak nie ma możliwości odtworzenia brzmienia normy prawnej, oczywistym jest, iż nie sposób jest skutecznie podnieść zarzutu jej rażącego naruszenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni treści pieczęci stwierdzającej ostateczność decyzji, należy uznać, że jest on bezzasadny. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej ustalenie daty prawomocności decyzji jest istotne, gdyż przesądza o jej ważności. Za chybione i pozbawione podstaw prawnych należy uznać prezentowane w skardze kasacyjnej poglądy, które sprowadzają się do tego, że wraz z utratą mocy obowiązującej przez przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji, traci ważność również ta decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyjaśniał, iż decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem uchylenie lub zmiana podstawy prawnej nie ma co do zasady wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r. o sygn. akt II OSK 970/07). W konsekwencji dla ważności decyzji istotne jest jej wprowadzenie do obrotu prawnego, zaś fakt, iż stała się ona ostateczna już po dniu, w którym przepisy stanowiące podstawę jej wydania utraciły moc obowiązującą nie ma dla oceny jej ważności żadnego znaczenia.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności dające podstawę do stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca umowę o przekazaniu nieruchomości rolnych za spłaty pieniężne dotknięta jest podnoszonymi przez stronę skarżącą wadami nieważności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.