Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 322/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi D. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., (Nr[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powołując się na przepis art.156 § 1 pkt.2 i art.157 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., (Nr[...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul.S. [...] – [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...] , AM-[...], obręb M.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym następnie w piśmie z dnia [...] r., D. i Z. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. (Nr[...] ), zarzucając, że "1. wydana została z naruszeniem przepisów o własności; 2. wydana została bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa; 3. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Motywując swoje stanowisko wnioskodawcy wyjaśnili, że w dniu [...] r. kupili od D. i S. G. nieruchomość położoną we W. przy ul. S., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], na której była rozpoczęta budowa domu jednorodzinnego. Dalej strony stwierdziły, że w związku z tym zostali wprowadzeni w błąd, albowiem przebieg granicy działki gruntu nr [...] nie odpowiadał zapewnieniom sprzedających oraz treścią okazanego przez nich planu zagospodarowania tej działki. Mając na uwadze powyższe okoliczności D. i Z. S. zakwestionowali również prawidłowość dokonanego, decyzją z dnia [...] r, podziału działki nr[...] , AM –[...] , obręb M., w wyniku którego została wyodrębniona sprzedana im działka gruntu nr[...]. Wnioskodawcy wywodzili bowiem, że geodeta opracowując projekt podziału przedmiotowej nieruchomości naruszył "prawo budowlane", ponieważ ma mapie uwzględnił budynek w trakcie budowy o wymiarach 10,50 m x 9,03 m, a nie w jego docelowym kształcie. Tymczasem według projektu budowlanego oraz planu zagospodarowania działki jego ostateczne wymiary (z uwzględnieniem tarasu i garażu) powinny wynosić 10,50 m x 12,11 m. W związku z tym, po ukończeniu budowy, obrys budynku znalazł się na granicy działki. Z tego zaś powodu strony

zarzucały, że nie została zachowana przepisana odległość budynku od granicy działki, która w tym przypadku powinna być równa 3 m.

W rozważaniach Kolegium podkreśliło, że zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ nieruchomość położona była na terenie objętym granicami jednostki strukturalnej planu o symbolu MN - zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej, Kolegium uznało, że dokonany podział nieruchomości był zgodny z postanowieniami obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., albowiem umożliwiał na obu nowo wydzielonych działkach gruntu realizację dopuszczonego tam rodzaju zabudowy - zabudowy mieszkaniowej niskiej z przewagą jednorodzinnej. Jednocześnie zapisy planu nie przewidywały dla tego terenu realizacji celów, które wykluczałyby zaproponowany sposób podziału. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że nie można zarzucić opisanej na wstępie decyzji naruszenia "prawa budowlanego". Nie było bowiem wówczas żadnych normatywnych podstaw, aby - tak jak argumentowali D. i Z. S. - linia podziału miała przebiegać w odległości 3 metrów od ściany projektowanego budynku. W ocenie Kolegium nie zachodziła żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, zatem Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku stron.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (SKO[...]), zaskarżyli wnioskiem o ponowne rozpatrzenie D. i Z..S.

Wnioskodawcy wskazali, że istnieje sprzeczność między projektem zagospodarowania działki (zatwierdzonym w projekcie budowlanym), a stanem faktycznym. Odległość budynku od granicy miała, zgodnie z tym projektem, wynosić 3 m, tymczasem wynosi ona około 1 m. Także szerokość działki powinna wynosić 19,11 m, a wynosi 16 m. Zwrócili również uwagę, że podział działki został dokonany cztery miesiące po rozpoczęciu budowy, w czasie kiedy wznoszone były już ściany parteru budynku mieszkalnego i garażu, stąd też przy dokonywaniu podziału powinna zostać wzięta pod uwagę dokumentacja projektowa, zatwierdzona w pozwoleniu na budowę i w oparciu o nią geodeta powinien dokonać pomiaru i wytyczyć granice działki. Czynności te nie zostały - w ocenie stron odwołujących się dokonane, w związku z czym sam podział został dokonany nieprawidłowo. Podział nie uwzględnia też treści pisma Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r., w którym wskazuje się na możliwość korekty granic nieruchomości w odległości 3 m od planowanego obiektu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...]r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że istotą postępowania przed organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest przeprowadzenie w oparciu o stan faktyczny i prawny, aktualny w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, analizy mającej ustalić, czy jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Ocena prawidłowości, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. (Nr[...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...]-[...] , oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] , AM-[...], obręb M. W., opiera się w związku z powyższym na zbadaniu czy została ona podjęta zgodnie z, obowiązującym w dniu wydania tej decyzji stanem prawnym.

Zasady podziału nieruchomości w dniu wydania przedmiotowej decyzji regulował art. 10 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jego brzmieniem podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kompetencję do wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału posiadał rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 10 ust 3 wyżej powołanej ustawy).

Według zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, nieruchomość położona we W. przy ul. S. [...] – [...], oznaczona geodezyjnie jako działka nr[...] , AM-[...], obręb M. W., zgodnie z obowiązującym wówczas planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego

miasta W., zatwierdzonym przez Miejską Radę Narodową we W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. W. W. Nr[...], poz.[...]), znajdowała się na terenie objętym granicami jednostki strukturalnej o symbolu MN - zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej.

Podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 1764 m2, polegał na wyodrębnieniu z niej działek gruntu: nr [...], o powierzchni 454 m2 i nr[...], o powierzchni 1310 m2. Analizując możliwość dokonania takiego podziału nieruchomości Kolegium stwierdziło, że był on zgodny z art. 10 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obie bowiem wydzielone działki gruntu, biorąc pod uwagę ich powierzchnię i przeznaczenie w planie miejscowym, mogły być, zgodnie z tym przeznaczeniem, zagospodarowane. Zgodność ta oznacza jednocześnie, że nie można przypisywać wydanej decyzji cechy rażącego naruszenia prawa, która następnie stanowiłaby podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodność z planem, w dniu wydania zaskarżonej decyzji była jedyną normatywną przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości, zatem przy ocenie kwestionowanej decyzji - Kolegium nie może analizować jej zgodności z przepisami o warunkach technicznych dotyczących sytuowania budynków na działce budowlanej, które miały zastosowanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. Zauważyć należy bowiem, że przy dokonywaniu podziału nieruchomości organ nie mógł żądać od strony postępowania spełnienia innych warunków aniżeli te, jakie wynikały z art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy. Stanowisko powyższe znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. (I SA 1112/97, LEX nr 44540), Naczelny Sąd Administracyjny (przywołując także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 1993 r., publ. PG/92 orz. T.K. 1993 Nr 1, poz. 8), stwierdził, że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występują właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest aktem uznaniowym. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ("Podział nieruchomości może nastąpić"), należało przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu było zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

Z powyższego względu nie zasługują na uwzględnienie argumenty stron wnioskujących o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujące na konieczność uwzględniania w postępowaniu o podział nieruchomości kwestii związanej z usytuowaniem budynków, a przewidzianej w projekcie zagospodarowaniu terenu, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Ocena zgodności podziału nieruchomości z normami wynikającymi z prawa budowlanego nie jest dopuszczalna, bowiem, co już wcześniej powiedziano, nie jest to warunek, od którego uzależnione było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Z prawnego punktu widzenia, zachowanie warunków dotyczących usytuowania budynków na działce budowlanej, zawartych w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) nie jest istotne dla możliwości dokonania podziału nieruchomości. Podzielić należy słuszność uwagi poczynionej przez Kolegium w decyzji z dnia [...] r. ([...] ), iż zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Tym samym przepisy cytowanego rozporządzenia miały zastosowanie tylko w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę, które było regulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). W żaden natomiast sposób nie można wywieść z treści cytowanego § 2 ust. 1 rozporządzenia, że jego przepisy mogłyby znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, stanowiąc jego normatywną przesłankę.

Kwestią odrębną natomiast pozostaje ocena prawidłowości wzniesienia budynku mieszkalnego w sytuacji dokonania podziału nieruchomości w trakcie jego budowy. Ocena ta pozostaje poza kompetencją Kolegium, należy bowiem do organów administracji architektoniczno - budowlanej (odpowiednio starosty, wojewody i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - por. art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Podsumowując powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że zatwierdzony wymienioną na wstępie decyzją, Prezydenta W., z dnia [...]r. (Nr[...]), projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...] – [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb M. W., był zgodny z obowiązującym wówczas art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie nie daje się stwierdzić wystąpienia innych przesłanek stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa. Z tego też względu w ocenie Kolegium nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Mając na uwadze, że dokonana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ocena pokrywa się z oceną wyrażoną w decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]), Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 kpa, orzekło, jak na wstępie.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, D.i Z. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ponowili argumentację przedstawioną tak we wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta W. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. (sygn. akt IISA/Wr 521/08) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. i orzekł o jej wykonalności.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. naruszyło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania, a w szczególności naruszyło przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego gromadzenia i oceny całego materiału dowodowego. Sąd I instancji uznał, że podstawę materialno-prawną decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. stanowi art.10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). I tak zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym na dzień wydania opisanej wyżej decyzji podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że decyzja ta winna być oceniana przez Kolegium pod względem zgodności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W., który to plan składa się z rysunku planu oraz tekstu planu (§ 1 pkt 1 i 2 w/w uchwały M.R.N.). W aktach administracyjnych znajdował się natomiast jedynie fragment części wypisu i fragment części graficznej planu ogólnego, co wskazuje, że Kolegium oparło się na tych tylko dokumentach, nie analizując, a tym samym nie badając spornego podziału nieruchomości pod kątem zgodności z całokształtem ustaleń w/w miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. Dokumentacja ta, z uwagi na specyfikę sprawy i charakter okoliczności spornych między skarżącymi, a organem, nie pozwala na poczynienie niezbędnych ustaleń faktycznych i ocenę zgodności z planem zatwierdzonego podziału nieruchomości. Sąd uznał, iż skoro w aktach administracyjnych brak jest owego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, to organ orzekający nie wykazał zgodności owego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium nie rozważyło, mając na uwadze postanowienia w/w planu zagospodarowania przestrzennego, jakie znaczenia dla przedmiotowego podziału miała podnoszona przez skarżących okoliczność, że wcześniej, tj.15 marca 1997 r., wydana została decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jak i to, że przed zatwierdzeniem spornego podziału rozpoczęta już została na opisanej działce budowa obiektu budowlanego. Dysponowanie pełnym tekstem planu pozwoliłoby na ustalenie czy w planie nie zamieszczono zapisów dotyczących przykładowo minimalnych powierzchni działek, czy zakazu budowy określonych obiektów. W przekonaniu Sądu sprawa nie dojrzała zatem do rozstrzygnięcia. W toku ponownego jej rozpatrzenia polecił więc wyjaśnienie wskazanych okoliczności. Jako podstawę prawną wyroku przytoczył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Wnoszący skargę kasacyjną wnioskował również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez przyjęcie przez Sąd, że dla oceny legalności podziału nieruchomości miało znaczenie wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wcześniejsze rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość zastosowania tego przepisu,

- naruszenie art. 133 § 1 ad initto p.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 106 § 3 tej ustawy, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu kompletnego wypisu i wyrysu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium zwróciło uwagę na przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego, jakim było stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to jest jedną z postaci postępowania nadzwyczajnego, w trakcie którego organ rozstrzyga o występowaniu lub braku wad kwalifikowanych określonych wyczerpująco w art. 156 k.p.a. W toku tego postępowania organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Kolegium rozpoznając zarzut z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło, iż brak jest podstaw do uznania, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z naruszeniem prawa. Powołując się na ustanowiony w art. 87 Konstytucji RP katalog źródeł prawa Kolegium uznało, iż przepisy planu zagospodarowania przestrzennego W. stanowiły jedno z takich źródeł będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji. Za bezpodstawny zatem uznano zarzut naruszenia procedury w zakresie postępowania dowodowego polegający na orzekaniu w oparciu o niepełny materiał dowodowy - część wypisu i fragment części graficznej planu ogólnego, gdyż wspomniany plan jako obowiązujący akt normatywny stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a nie dowód w sprawie. W obowiązującym w dniu wydania decyzji stanie prawnym bez znaczenia była wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa budowlanego. Autor skargi kasacyjnej wskazał też, że mając wątpliwości Sąd mógł przeprowadzić dowód uzupełniający z pełnego planu we własnym zakresie z urzędu. Wreszcie wskazano, że po zapoznaniu się z jego treścią nie stwierdzono żadnych szczegółowych dyrektyw i ustaleń, o ewentualności, których powiada Sąd I instancji. Dokumentacja, jaką organ dysponował została sporządzona przez pracownika odpowiedniego urzędu i ma walor dokumentu urzędowego. Poza tym podtrzymano dotychczasowe wywody i twierdzenia.

Odpowiadając na skargę D. i Z. S. stwierdzili, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach opiera się jedynie na planie zagospodarowania terenu, a nie na dokumentacji mającej istotne znaczenie w sprawie, tj. projekcie zagospodarowania przedmiotowej działki sporządzonym przez architekta. Uważając się za pokrzywdzonych w sprawie wnieśli o wydanie korzystnego dla nich rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 959/09) w pkt. I uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a w pkt. II zasądził od D. S. i Z. S. na rzecz Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten nie wypowiedział się co do przyjętej przez organ trafności ustaleń i poprawności interpretacji przepisów planu miejscowego dotyczących przeprowadzonego podziału, wskazał jedynie na potencjalną możliwość naruszenia tych przepisów, która miała wynikać z rzekomo niepełnego materiału dowodowego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się nadto z argumentem, iż brak w aktach całego planu miejscowego dyskwalifikuje zebrany w sprawie materiał dowodowy. W tym kontekście wskazano, że wspomniany fragment wypisu i fragment część graficznej planu był sporządzony przez pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W., a zatem stanowił dokument urzędowy, a sąd I instancji nie wykazał, iż istniały jakiekolwiek podstawy do zakwestionowania poprawności sporządzenia tego dokumentu oraz, że w przypadku posiadania przez Kolegium całego planu wydanoby decyzję innej treści. Jak dalej podkreślono - nie ma żadnego powodu do twierdzenia, aby dokumentacja była niewystarczająca dla oceny zgodności z nią decyzji o podziale.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma również fakt, iż postępowanie toczyło się w jednym z określonych w kodeksie postępowania administracyjnego trybów nadzwyczajnych. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został ograniczony wyłącznie do rozpoznania czy wystąpiła jedna z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Bezspornym jest zaś, iż decyzja podziałowa została wydana przez właściwy organ, istniały przepisy prawne dopuszczające jej wydanie i nie zawiera ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem tegoż Sądu celem dokonania oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium prawidłowo ustaliło stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania i w sposób prawidłowy dokonało jego interpretacji. Oceniło przy tym zarówno argumentację stron, którą słusznie uznało za chybioną, jak też dokonało analizy całokształtu okoliczności sprawy z urzędu.

Za usprawiedliwiony uznano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 106 § 3, chociaż jego podniesienie w świetle wcześniejszego uznania planu jako aktu stanowiącego podstawę prawną orzeczenia, jawi się jako niekonsekwencja. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w tych przepisach Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, w przypadku istniejących wątpliwości może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Wskazano zatem, że wówczas, gdy Sąd uznał, iż cały plan zagospodarowania przestrzennego jest niezbędny do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, miał możliwość zwrócenia się o jego nadesłanie. Dopiero w oparciu o tak posiadany materiał dowodowy, Sąd mógłby dojść do przekonania, iż w przypadku dysponowania pełnym materiałem dowodowym zostałaby wydana decyzja innej treści, a więc doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że uchybienia procesowe popełnione przez Sąd I instancji wykluczają merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Czynią też w zasadzie wątpliwą możliwość ustosunkowania się przezeń do trafności zarzutów z zakresu prawa materialnego. Jednakowoż uznano za celowe ich krótkie omówienie. Wyjaśniono zatem, iż podstawą materialno-prawną kwestionowanej decyzji podziałowej był obowiązujący w dacie jej wydania art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jego regulacją jedyną przesłanką warunkującą dokonanie podziału nieruchomości była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż nietrafny jest argument, iż rzeczą Kolegium było rozważenie znaczenia, jakie przy podziale miała wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozpoczęcie budowy przed sporządzeniem spornego podziału. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej istnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miało znaczenia w sprawie. Dopiero bowiem od dnia 1 stycznia 1998 r., a więc po wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i w art. 93 ust. 6 postanowiono, iż w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność zaś, iż kwestionowanego podziału dokonano w trakcie wznoszenia obiektu budowlanego nie miała znaczenia z punktu oceny legalności kwestionowanej decyzji. Przepisy prawa budowlanego, a w szczególności obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie miały zastosowania przy wydaniu decyzji podziałowej, albowiem zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia mają one zastosowanie "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2".

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nabywając konkretną działkę małżonkowie S. winni zdawać sobie sprawę z jej usytuowania, granic i położenia budowanego na niej obiektu, nadto że ewentualnych roszczeń do zbywców mogą dochodzić w procesie cywilnym, zaś kwestie z zakresu prawa budowlanego mogą być badane przez właściwy organ w innym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę, zważyć nadto należy, iż zgodnie za art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Motywując zasadność podjętego orzeczenia koniecznym - w ocenie tutejszego Sądu – jest scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnymi zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin odnoszący się jednakże do niektórych tylko przesłanek nieważności decyzji, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (por. B. Adamiak, przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31) .

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję tegoż organu odmawiająca stwierdzenia nieważności, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. (Nr[...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...]-[...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] , AM –[...], obręb M., wywodząc, iż przedmiotowy podział nieruchomości był zgodny z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., albowiem umożliwiał on na obu nowo wydzielonych działkach realizację dopuszczonego tam rodzaju zabudowy, a zatem spełniał jedyną przesłankę warunkującą możność dokonania podziału nieruchomości – tj. zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się jednak skarżący, podnosząc, iż decyzja z dnia [...] r. (Nr[...]) zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...]-[...], oznaczonej geodezyjnie jako działka[...], AM –[...], obręb M. jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. (Nr[...]), planem zagospodarowania działki oraz przepisami prawa budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W ocenie D. i Z.S. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja "wydana została z naruszeniem przepisów o własności, wydana została bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa".

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę decyzja podziałowa z dnia [...] r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie doszło bowiem do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej przez skarżących decyzji.

Zważyć przede wszystkim należy, iż w doktrynie przyjmuje się, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, iż brak jest przepisu prawnego, który uprawnia organ administracji publicznej do działania lub też przepis takowy jest, jednakże "nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El. 2010). Wykładnia natomiast terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie, z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1457/07). Zdaniem W. Chróścielewskiego z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie, to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), akceptowanym przez Sąd rozpoznający niniejsza sprawę - "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter <> gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż w niniejszej sprawie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja podziałowa została podjęta zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowiącym, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak zatem stwierdził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, z którego wskazaniami co do dalszego postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy tutejszy Sąd jest związany - jedyną przesłanką warunkującą dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości była wówczas jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a kwestia istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miała znaczenia w sprawie. W ocenie tegoż Sądu także okoliczność, iż "kwestionowanego podziału dokonano w trakcie wznoszenia obiektu budowlanego nie miała znaczenia z punktu oceny legalności kwestionowanej decyzji. Przepisy prawa budowlanego, a w szczególności obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie miały zastosowania przy wydaniu decyzji podziałowej, albowiem zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia mają one zastosowanie <>". W rozpoznawanej sprawie podział zatwierdzony objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją, był zgodny z treścią obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., podjętego przez Miejską Radę Narodową we W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz.Województwa W.Nr[...], poz. [...]), w którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem MN, a zatem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niską z przewagą jednorodzinnej. Słusznie więc zauważyło Kolegium, iż w niniejszej sprawie owa zgodność decyzji podziałowej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się do tego, iż na obu powstałych przez podział działkach dopuszczono ten sam rodzaj zabudowy – zabudowę mieszkaniową niską z przewagą jednorodzinnej. Powyższe stanowisko znajduje zaś swoje potwierdzenie w sporządzonym przez pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. fragmencie wypisu i fragmencie części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. Brak jest nadto podstaw do kwestionowania poprawności tegoż dokumentu. Zważyć także należy, iż niniejszy plan był sporządzony na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99), a ustawa ta nie przewidywała w art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 1 obowiązku ustalania zasad podziału nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując, podkreślić należy, iż nie ma podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...]) zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...]-[...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM –[...], obręb M. została podjęta bez podstawy prawnej czy też w sposób oczywisty, niebudzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k. p.a.

Mając na względzie powyższe i kierując się dyspozycją art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.