Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 99/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 pkt 4, par. 4 pkt. 8, 9 lit.a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2008r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta C. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłużenia ulicy [...] do [...] w C.

Powyższa uchwała została ogłoszona w Dz. Urzęd. Woj. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia, tj. [...] r.

W § 8 tejże uchwały, Rada Miasta określając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, ustaliła zakaz podziału terenu w celu wydzielenia nowych działek budowlanych (ust. 1) oraz dopuściła podziały i scalenia jedynie w celu:

1) uporządkowania stanu własności, z uwzględnieniem ustaleń planu,

2) lokalizacji i obsługi komunikacyjnej stacji transformatorowych,

3) wydzielenia dodatkowych w stosunku do ustaleń planu, ciągów komunikacyjnych (ust. 2).

Zgodnie z zapisem § 7 pkt 1 uchwały (dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kultowego), dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących być źródłem zanieczyszczenia wód podziemnych jedynie pod warunkiem zastosowania najlepszej dostępnej techniki, jeżeli zapewni to ochronę przed przenikaniem zanieczyszczeń do wód podziemnych, także w sytuacjach awaryjnych.

Z kolei w § 12 ust. 3 planu, na terenach oznaczonych symbolami [...],[...] i [...], wprowadzono zakaz robót budowlanych przy budynkach, które w części znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulic, z wyjątkiem rozbiórki. Natomiast w tymże przepisie, dotyczącym obszaru [...],[...],[...],[...],[...], dopuszczono zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania oraz stanu zagospodarowania, jeśli wynikają z przesądzeń przestrzenno-funkcjonalnych większego terenu i nie naruszają postanowień ogólnych planu.

Wreszcie, w tymże zapisie planu, dotyczącym terenu oznaczonego symbolami

[...],[...],[...],[...],[...],[...], wskazano że szerokość tych dróg w liniach rozgraniczających określa rysunek planu.

Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r., zaś w skardze do sądu administracyjnego wniesionej w dniu [...] r. organ nadzoru domagał się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia od Gminy C. kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody, Rada Miasta C. w § 8 uchwały w sposób niezgodny z przepisami art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozp. MI z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określiła szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, co w istocie stanowi pominięcie obligatoryjnego elementu planu, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Nadto, w ocenie organu nadzoru, wprowadzenie w § 7 uchwały, warunku "zastosowania najlepszej dostępnej techniki", stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, jako że żaden obowiązujący przepis prawa nie określa możliwości stwierdzenia tego faktu, a tym samym obywatel nie jest w stanie stwierdzić zgodności przedsięwzięcia z zapisem planu, co ponadto stwarzać może trudności organom administracji architektoniczno-budowlanej.

Z kolei wprowadzony w § 12 ust. 3 planu zakaz wykonywania robót budowlanych, uniemożliwia wypełnienie obowiązku, określonego w art. 61 Prawa budowlanego, narażając mieszkańców na sankcje administracyjne i karne. Wykluczenie możliwości remontu obiektu narusza także art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 2 Konstytucji.

Wreszcie, Wojewoda zarzucił, iż niedopuszczalne jest określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż przez stosowne postanowienia w planie. Tymczasem z naruszeniem art. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta C. w § 12 ust. 3 uchwały, wprowadziła niemal dowolny sposób kształtowania i zagospodarowania przestrzeni. Wskazanie w tym przepisie, że szerokość dróg w liniach rozgraniczających określa rysunek planu, stoi zaś w sprzeczności z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 tej ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a cyt. rozp. MI, które nakazują określenie parametrów drogi w tekście planu, a przy tym choćby z uwagi na skalę mapy, nie jest możliwe precyzyjne określenie faktycznych granic danego obszaru czy terenu.

Stąd też Wojewoda uznał, że wskazane braki planu stanowią podstawę do unieważnienia go w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina C. reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania.

Bezprzedmiotowe jest bowiem ustalenie parametrów działek budowlanych z uwagi na występujące uwarunkowania lokalne. Wyjaśniono, że w granicach terenu objętego planem znalazł się fragment śródmieścia, co skutkowało wprowadzeniem zakazu podziału w celu wydzielenia działek budowlanych (§ 8 uchwały). Odstępstwo od tej zasady dotyczy zaś dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych oraz działek pod stacje transformatorowe, a parametry tych terenów wynikają z przepisów odrębnych i indywidualnych potrzeb technologicznych. Nadto, projektowana droga zajmuje w sposób nieregularny fragmenty istniejących działek budowlanych, zaś potencjalne zmiany powierzchni działek są przewidywalne i kontrolowane, co podpada pod przypadek "uporządkowania stanu własności", naruszonego trasowaniem nowej drogi.

Gdy idzie o kwestionowany zapis § 7 uchwały, wyjaśniono że pojecie "najlepszej dostępnej techniki" jest zdefiniowane w art. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zaś w toku procedury planistycznej Wojewoda pozytywnie zaopiniował ustalenia dotyczące ochrony środowiska (pismo z dnia [...] r. nr [...]).

Natomiast zakaz wykonywania robót budowlanych, zawarty w § 12 ust. 2 planu, dotyczy jedynie 3 obiektów, które znalazły się częściowo pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg i kolidują z celami planu. W ocenie gminy, zapisy planu w żaden sposób nie wyłączają ani nie ograniczają kompetencji służb nadzoru budowlanego na gruncie art. 61 Prawa budowlanego. Zawarte w tym przepisie planu zapisy dla terenów o symbolach [...],[...],[...],[...],[...], wystarczająco i precyzyjnie kształtują zagospodarowanie przestrzeni, odwołując się do wpływu większego terenu ma mniejszą część w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania. W tym względzie odwołano się do zasad, dotyczących analizy terenu dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy oraz ortofotomapy obrazującej obszary urbanistyczne integralne.

Gdy idzie o zarzut braku w tekście planu ustalenia szerokości drogi, Gmina podała, że nie jest to możliwe z uwagi na fakt, że linie rozgraniczające drogi nie mają regularnego przebiegu, zaś obecna technika sporządzania planów miejscowych umożliwia bardzo precyzyjne ustalenie ich przebiegu. Istnieje bowiem możliwość powiększenia rysunku na mapie 1 : 10000 do dowolnej skali.

W tym stanie rzeczy zdaniem Gminy, zakwestionowana uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy planu.

Nadto, w toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody zakwestionował dalsze zapisy uchwały, a mianowicie zarzucił bezprzedmiotowość postanowień § 6 ust. 3 pkt 8 lit. b, wprowadzającego zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej [...] m2 oraz niedopuszczalność zawartego w § 12 ust. 3 pkt 6 lit. d (dot. terenu [...]), nakazu likwidacji istniejącego zjazdu z drogi publicznej.

Pełnomocnik Gminy nie podzielił powyższego stanowiska i wyjaśnił, że w studium brak zapisu co do obiektów wielkopowierzchniowych, zaś nakaz likwidacji zjazdu, wynika z uzgodnień planu, dokonanych przez Miejski Zarząd Dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem obligatoryjnych elementów planu miejscowego, zaś niektóre jej zapisy naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Zakres przedmiotowy planu miejscowego reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

I tak, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy), szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8), szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

Powyższe ustalenia winien zawierać tekst planu (§ 3 pkt 4 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Nadto, zgodnie z § 4 pkt 8 i 9 lit. a powołanego rozp., przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, zaś ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Wymogów tych nie spełnia zaś kwestionowana uchwała Rady Miasta C. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie stało się bezprzedmiotowe określenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wprowadzony w § [...] uchwały zakaz podziału terenów w celu wydzielenia nowych działek budowlanych, nie dotyczy wszak wszystkich nieruchomości, objętych planem miejscowym. Pojęcie działki budowlanej z art. 2 pkt 12 ustawy, jest węższe niż pojęcie nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nawiązującej do przedmiotu własności.

Nadto, Rada Miasta C. wprowadziła odstępstwa od powyższego zakazu podziału na nowe działki budowlane, zaś użyte w § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały, określenie "uporządkowanie stanu prawnego, z uwzględnieniem ustaleń planu", jest zupełnie niezrozumiałe i stwarza możliwości dowolnej interpretacji, co narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa z art. 2 Konstytucji. Wątpliwości tych w żaden sposób nie usuwają zaś twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, iż chodzi w tym wypadku o podziały i scalenia, wymuszone trasowaniem nowej drogi, co może powodować jedynie niewielkie zmiany powierzchni działek, z których niektóre mogą stracić walor budowlany. Tymczasem już chociażby z tych względów plan miejscowy winien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Zdaniem sądu administracyjnego, błędny jest też zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd Gminy C., iż nie jest obligatoryjne podanie w tekście planu parametrów drogi, gdyż nie jest to możliwe z uwagi na nieregularny jej przebieg, odzwierciedlony na rysunku planu. Wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu wynika jednoznacznie z treści § 4 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzeniem. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, S.H. Beck, Wyd. 2, str. 158).

Tymczasem linie rozgraniczające drogę to granice terenów, przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy (§ 3 pkt 3 rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Zatem szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI. Nie jest to zaś pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania z § 7 pkt 7 tego rozp.

Już wyżej stwierdzone naruszenie prawa, polegające na braku obligatoryjnych elementów planu miejscowego, musiało skutkować uwzględnieniem skargi.

Nadto, zasadnie zarzucił Wojewoda, że zawarty w § 12 ust. 3 uchwały, zapis wprowadzający zakaz robót budowlanych przy budynkach, które znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulic, narusza art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.). Tymczasem akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z ustawą. Skoro Prawo budowlane nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym, co jest możliwe jedynie w drodze remontu, stanowiącego rodzaj robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy, nie jest dopuszczalne wprowadzenie w planie miejscowym zakazu robót, polegających na remoncie istniejących obiektów. Taki zakaz godzi równocześnie w uprawnienia organów nadzoru budowlanego określone w art. 66 Prawa budowlanego. Podzielić należy też pogląd organu nadzoru o naruszeniu art. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy idzie o postanowienia, zawarte w § 12 ust. 3 uchwały, dopuszczające zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania oraz stanu zagospodarowania terenów o symbolach [...],[...],[...],[...],[...], "jeżeli wynikają z przesądzeń przestrzenno-funkcjonalnych większego terenu i nie naruszają postanowień ogólnych planu".

Zapis ten zezwala na dowolne kształtowanie przeznaczenia i zagospodarowania terenu, godząc w podstawowe cele planu miejscowego, a przy tym jest niewykonalny na etapie pozwolenia na budowę, gdy idzie o wymogi organu administracji architektoniczno-budowlanej badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisem prawa miejscowego. Wszak organ ten nie jest uprawniony do wykonywania analizy terenu sąsiedniego, ani też ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to podniesiono błędnie w odpowiedzi na skargę.

Gdy zaś idzie o kwestionowany zapis § 7 pkt 1 uchwały, dotyczący zasad ochrony środowiska, wskazać przyjdzie, iż co prawda trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, iż definicję pojęcia "najlepszej dostępnej techniki", zawiera art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), jednak dotyczy ona wyłącznie tej ustawy i na użytek przypadków w niej wymienionych. I tak zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, programy jako akty prawa miejscowego opracowywane są z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik. W tym jednak wypadku chodzi o prawo miejscowe, inne niż plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto, zgodnie z art. 204 ust. 1 powołanej ustawy, wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszej dostępnej techniki, powinny spełniać instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego. Ostatecznie jednak w ocenie sądu administracyjnego, dopuszczalne byłoby w planie miejscowym wprowadzenie dalszych ograniczeń realizacji innych przedsięwzięć pod warunkiem spełnienia wymogu zastosowania najlepszej dostępnej techniki, o ile jednak plan zawierałby wyraźne odesłanie do definicji zawartej w art. 3 pkt 10 ustawy. Wymogu tego w niniejszej sprawie nie spełniono, co może stwarzać trudności interpretacyjne zwłaszcza gdyby ustawa została znowelizowana lub uchylona.

Zdaniem składu orzekającego, zasadne są też zarzuty organu nadzoru co do dalszych postanowień uchwały i podniesione w toku rozprawy sądowej. Mając na uwadze stan prawny z daty podjęcia aktu, bezprzedmiotowe jest zawarcie w § 6 ust. 3 pkt 8 lit. a, zakazu budowy obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Obiekty handlowe, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogą być realizowane jedynie na obszarach, które przewidziano w studium. W niniejszej sprawie nie ma zatem potrzeby zakazu w planie miejscowym ich budowy, bo jedynie pozytywna regulacja organu stanowiącego gminy, określająca granice takich terenów, umożliwia realizację tych przedsięwzięć.

Pod pojęciem szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, nie można też rozumieć nakazu likwidacji istniejącego zjazdu z drogi publicznej (§ 12 ust. 3 pkt 6 lit. d uchwały). Jak zasadnie podniósł pełnomocnik Wojewody, prawo miejscowe nie może nakazywać podjęcia określonych działań inwestycyjnych. Celem planu jest określenie przeznaczenia terenów. Stąd też przyjęcie innego rozwiązania komunikacyjnego, niż istniejące dotychczas, wymaga określenia zasad przeznaczenia terenu i nakazów na wypadek realizacji inwestycji zgodnie z wymogami z § 4 pkt 9 cyt. rozp. MI.

W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek, zaś wskazane wyżej naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje nieważnością uchwały z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Orzeczenie sądu administracyjnego oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie orzekł jednak o niewykonalności uchwały w trybie art. 152 tej ustawy, jako że chodzi o akt prawa miejscowego, który wszedł w życie. Dopiero prawomocne orzeczenie Sądu rodzić będzie zatem skutek erga omnes i podlegać będzie publikacji w dzienniku urzędowym.

O kosztach postępowania sądowego nie rozstrzygnięto z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku skarżącego (kosztów nie poniesiono).