Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 844/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219, art. 217 par. 2 pkt 2 i par. 1, art. 218 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 109, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 844/17

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. (powoływany dalej też jako "Komendant Wojewódzki"), wydanym na skutek zażalenia M. M., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 29 września 2017 r. nr 3/2017 o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki wskazał, co następuje.

W dniu 25 września 2017 r. do Komendy Powiatowej Policji w S. wpłynęło pismo M. M., w którym wniósł o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej przez organ w przedmiocie stanu faktycznego powierzenia jego osobie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. od dnia 1 stycznia 2007 r., poprzez zaświadczenie, czy powierzenia obowiązków, które miały miejsce rozkazem personalnym nr [...] z dnia 29 grudnia 2006 r., nr [...] z dnia 30 marca 2007 r., nr [...] z dnia 30 października 2007 r. i nr [...] z dnia 29 maja 2007 r., z uwzględnieniem okresów powierzenia w formie ustnej w okresach braków pisemności, stanowiło czynność ciągłą, w świetle potrzeb służby i zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji i stanowiska kierowania, jakim jest zespół dyżurnych KPP w S., czy też były to inne prawnie dopuszczalne w świetle art. 32 ustawy o Policji działania, czy czynności organu ds. osobowych Policji, w szczególności, że ze stanowiska zastępcy dyżurnego nigdy nie został odwołany żadną czynnością, czy aktem organu ds. osobowych.

W dniu 29 września 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w S., na mocy ww. postanowienia nr [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia, od którego w ustawowym terminie M. M. złożył zażalenie za pośrednictwem organu I instancji.

Oceniając merytorycznie kwestionowane postanowienie wydane przez organ I instancji, Komendant Wojewódzki podniósł, że kwestia wydawania zaświadczeń została uregulowana w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności organ zwrócił uwagę na regulacje art. 212 i 218 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego w skrócie jako k.p.a.). Podniósł, odnosząc się do postępowania wyjaśniającego, że co do zasady przyjmuje się, iż owo postępowanie nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ.

Powołując się na treść art. 219 k.p.a., organ II instancji wskazał, kiedy organ może odmówić wydania zaświadczenia i podkreślił, że co do zasady w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.

Komendant Wojewódzki wyjaśnił nadto, że zgodnie z doktryną oraz orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, wynikających z posiadanych przez organ danych, rejestrów lub ewidencji, dokonaną na żądanie zainteresowanej osoby, która w wydaniu zaświadczenia ma interes prawny. Zaświadczenie zalicza się do czynności materialno-technicznych albo czynności faktycznych organu administracji publicznej.

Zaświadczenie jest więc wyłącznie przejawem wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych, a więc nie może być traktowane jako oświadczenie woli organu, co nadawałoby mu charakter władczy. Nie wywołuje również bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie ma więc charakteru prawotwórczego, ani interpretacyjnego, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Przedmiotem zaświadczenia nie może być również wykładnia prawa, czy analiza zmian w stanie prawnym i wyprowadzenie z tego odpowiednich wniosków, czy dokonywanie ocen prawnych. W wypadku bowiem, gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, to formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna, a nie zaświadczenie.

Jak stwierdził dalej organ II instancji, zaświadczenie może stanowić również potwierdzenie stanu prawnego, powstającego z mocy samego prawa, a także zmieniać sytuację faktyczną osoby, np. przez dostarczenie jej środka dowodowego, co jednak pozostaje bez wpływu na zakres jej praw i obowiązków.

Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie ma charakteru pełnego postępowania administracyjnego, lecz jest to postępowanie tzw. gabinetowe, uproszczone, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których ma dotyczyć zaświadczenie.

W związku z powyższym w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji wyjaśnił, że dokonał szczegółowej analizy całokształtu materiałów sprawy. W jej wyniku ustalono, że zaskarżone postanowienie nie nosi cech dowolności i odpowiada prawu, a argumenty wskazane w zażaleniu nie znajdują uzasadnienia. Komendant Powiatowy Policji w S. prawidłowo uzasadnił niemożność wydania żądanego zaświadczenia. Wyjaśniając istotę zaświadczenia oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie, w sposób prawidłowy, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego, wskazano, że żądanie M. M. wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Końcowo organ II instancji zauważył, że rozpoznawana kwestia jest kolejną zainicjowaną przez M. M. sprawą dotyczącą określenia zajmowanego przez niego stanowiska w chwili zwalniania go ze służby (II SA/Ke 250/09, II SAB/Ke 25/12, II SAB/Ke 30/14, II SAB/Ke 11/15, II SA/Ke 41/15, II SA/Ke 1103/15, II SA/Ke 857/13, II SA/Ke 487/14, I OSK 3227/14, II SA/Ke 816/15), natomiast stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. zaskarżył w całości powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, wniósł o jego uchylenie i uchylenie postanowienia wydanego w I instancji, "albowiem nie sposób zgodzić się z zasadnością wydania takich orzeczeń i możliwości przypisania im orzeczeń wydanych i kończących postępowania instancyjne w zakresie wniosku o wydanie konstytutywnego zaświadczenia o treści ustalonej przez Komendanta Powiatowego Policji w S., a w tym, iż orzeczenia te spełniają konstytutywny zakres określony dla aktu administracyjnego, w zakresie uzasadnienia faktycznego, prawnego i w zakresie dowodowym, szczególnie, gdy organ kasacyjny w sprawie o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej, pomija wszelkie okoliczności zarzutów strony co do wad prawnych czynności KPP w S., gdy czynność ta nie jest poprawną czynnością kończącą postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, a wyłącznie czynnością częściową i dowolnie przyjętą, której nie da się uzupełnić inaczej, jak poprzez ponowne i właściwe rozpoznanie wniosku strony."

Nadto skarżący wniósł o ustalenie, na podstawie dołączonych do skargi środków dowodowych:

- daty zmiany składników uposażenia, na składniki prawem określone dla stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w S., albowiem nie da się wywieść, że zmiana ta z mocy prawa nastąpiła od dnia 1 stycznia 2007 roku, a z mocy art. 106 ustawy o Policji i regulacji uposażeniowych oraz że dopuszczalne jest dyskryminowanie funkcjonariusza w zakresie składników uposażenia w zależności od tego, czy zmiana nastąpiła decyzją, czy inną czynnością organu ds. osobowych;

- daty zmiany stosunku służbowego na stanowisko zastępcy dyżurnego, stwierdzającego, że w razie uchylenia się organu od takich ustaleń, ustalenia takie musi dokonać sąd administracyjny, z uwagi na załączone środki dowodowe i w świetle wykładni prawa wynikającej z orzecznictwa NSA.

W ocenie skarżącego, jego wniosek o wydanie zaświadczenia nie dotyczył zaświadczenia żądanej treści, ale zaświadczenia o treści ustalonej przez organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Strona wskazała na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych i podniosła, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego i utrwalonej w nim wykładni prawa, wynika, że organ, do którego wniesiono podanie o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej, jest w określonym zakresie zobowiązany wydać zaświadczenie, nie może wydać dowolnego orzeczenia i w części dowolnie przyjętej, a w pozostałym zakresie pozostawić wniosek faktycznie bez rozpoznania. Organ, który otrzymał taki wniosek, musi wydać zaświadczenie, a niedopuszczalnym prawnie jest uchylanie się od jego wydania i od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem to godzi wprost w normy ustawowe, nakazy prawne dla organu, jak i w art. 32 ustawy zasadniczej. Organ - jak i Sąd - może nie zgodzić się z wykładnią prawa dokonywaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże w świetle art. 32 Konstytucji, wymaga to, zdaniem autora skargi, skierowania sprawy celem podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Strona nie zgodziła się również z wykładnią organu II instancji, wskazującą na "faktyczną możliwość dowolności i niejawności postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie, ujawnienie i zaświadczenie prawdy, a w tym pominięcie nieuzasadnione istniejących, posiadanych przez organy Policji, im dostępne środki dowodowe bezpośrednie, pominięcie i nie rozpoznanie, albowiem całkowicie pominięto wnioskowane przez stronę dokumenty dowodowe".

Z powyższych powodów orzeczenia wydane w obu instancjach są - zdaniem skarżącego - wadliwe, a ich uzasadnienia nie odnoszą się do dowodów, nie wyjaśniają przyczyn pominięcia dowodów przywołanych przez stronę.

Dla potrzeb dowodowych autor skargi przedłożył odpis grafików zespołu dyżurnych KPP w S. od dnia 1 stycznia 2007 r., do dnia zaprzestania czynności służbowych z powodu choroby, które jednoznacznie wskazują, jego zdaniem, że powierzenie posiadało cechy trwałości. Nadto skarżący przedłożył odpis rozkazu personalnego numer [...] z dnia 29 grudnia 2006 r., wyjaśniając, że powierzenie nie miało zakresu czynności wpadkowej, ale zaplanowanego działania i powierzenia na okres próbny, co daje podstawy wnioskowania, iż zmiana bezterminowa nastąpiła z dniem 1 kwietnia 2007 r. i taką datę należy przyjąć w związku z wykładnią prawa głoszoną przez Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 818/09), a przedmiotowy rozkaz personalny wydano za zgodą i w porozumieniu z jego osobą, chociaż nie udokumentowano tego w aktach.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2018 r. złożonym na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r., M. M. uzupełnił argumentację skargi oraz wniósł o odroczenie rozprawy do czasu odniesienia się pisemnie przez organ do okoliczności faktycznych, prawnych oraz podniesionych wniosków i zarzutów, w szczególności, co do okoliczności dowolnego zbioru dokumentów przedłożonych organowi II instancji, a następnie Sądowi i zasadności naruszenia zasady jawności i art. 10 k.p.a., co do zakresu dokumentów dowodowych i ich oceny oraz przyczyn braku zbadania ich zarówno przez pierwszą instancję, jak i przez drugą instancję, bowiem w orzeczeniu organ nie odniósł się do przedłożonych dokumentów. Strona zwróciła uwagę na konieczność wyjaśnienia przyczyn braku odniesienia się do środków dowodowych przez nią podnoszonych, mających znaczenie prawne dla wyniku sprawy oraz ewentualnych przyczyn i podstaw prawnych uzasadniających odmowę ich uwzględnienia, w związku z art. 32 ustawy zasadniczej oraz obowiązującą powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnią norm prawa, w tym ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w sprawach o ustalenie, ujawnienie i o świadectwo prawdy. Powyższe może czynić postępowanie w przedmiocie o wydanie zaświadczenia obarczonym od samego początku rażącym naruszeniem art. 32 Konstytucji.

Skarżący podniósł nadto, że podanie wniósł do organu I instancji o wydanie zaświadczenia w zakresie "prawdy obiektywnej i dowodowej", a wniosek w nim zawarty ma swoja podstawę w Kodeksie postepowania administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ II instancji, w opinii strony, uchylił się od obowiązku zbadania sprawy i orzeczenia organu I instancji z świetle art. 218 § 1 k.p.a., albowiem odmowa wydania zaświadczenia jest w takim przypadku i na skutek treści wniosku o wydanie zaświadczenia możliwa wyłącznie wtedy, gdy w tej sprawie, lub ten organ (adresat wniosku) nie może wydać zaświadczenia, lecz okoliczności te organ musi wykazać, udowodnić i wskazać prawdziwe przyczyny odmowy wydania wnoszącemu zaświadczenia prawem przewidzianego.

Również nie jest znana skarżącemu okoliczność włączenia do akt pisma KPP w S. z dnia 3 grudnia 2008 r. numer [...] oraz jaki cel i w jakim zakresie dowodowym to pismo może mieć zastosowanie. Pismo to wyłączono dowolnie z akt postępowania zainicjowanego wystąpieniem strony do KPP z dnia 17 listopada 2008 r., w następstwie którego wniesiona była skarga do KWP w Kielcach z dnia 17 grudnia 2008 r. uznana za niezasadną, a ostatecznie sprawa ta była rozpoznawana w związku z zarządzeniem postępowania wyjaśniającego przed Komendantem Wojewódzkim w Łodzi do liczby dziennika [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. Ponadto z akt i środków dowodowych, będących w dyspozycji organu, w tym odpisów grafików służb zespołu dyżurnych KPP w S., wynika wprost stan faktyczny nie dający możliwości uznania stanowiska organu za uzasadnione, poprawne, uznaniowe, czy udowodnione. Komendant Powiatowy Policji w S., działając świadomie i celowo, naruszył swoje obowiązki poprzez zaniechanie wydania konstytutywnego aktu administracyjnego o mianowaniu na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S., co miał obowiązek uczynić nie później niż z dniem 1 stycznia 2008 roku.

Nadto na rozprawie dodatkowo autor skargi wniósł o odroczenie rozprawy do czasu odniesienia się przez organ na piśmie do wniosków jakie składa oraz do czasu dołączenia do akt sprawy pominiętych dokumentów: wystąpienia do Komendanta Powiatowego Policji z 17 listopada 2008r., skargi do Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 17 grudnia 2008r., odpowiedzi organu na powyższą skargę z dnia 23 stycznia 2009r., raportu z 9 lutego 2009r. skierowanego przez skarżącego do Komendanta Głównego Policji i zakresu obowiązków skarżącego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2007r. - na okoliczność, że jeszcze będąc w służbie czynnej domagał się wyjaśnienia dlaczego nie został mianowany na stanowisko zastępcy dyżurnego i nie otrzymywał związanych z tym stanowiskiem uposażeń.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 10 k.p.a. przez organy obu instancji, które nie umożliwiły mu przed rozstrzygnięciem sprawy zapoznanie się z aktami i złożenie wniosków. Wyjaśnił, że ze złożonych przez niego grafików wynika, iż w 2007 r. i 2008 r. oprócz niego w Komendzie Powiatowej Policji w S. było jeszcze pięciu zastępców dyżurnych, ale wszyscy oni byli mianowani. Stwierdził, że chodzi mu w tej sprawie o uzyskanie zaświadczenia, z którego wynikałoby, jak powinien być zatrudniony i jakie wynagrodzenie powinien otrzymywać. Złożył kserokopię protokołu przesłuchania świadka A. K. na okoliczność, że inny policjant, w stosunku do którego było prowadzone postępowania karne w tej samej sprawie co skarżącego, został mianowany na stanowisko Naczelnika Wydziału Kryminalnego. Zarzucił, że organ I instancji w swoim postanowieniu błędnie policzył ilość służb, jakie pełnił, ponieważ oparł się na notatce, a nie na grafikach, które skarżący wskazywał. Różnica wyniosła w sumie 14 służb, dotyczy to sierpnia, września 2007 r. i czerwca 2008 r. Złożył kserokopię pisma z dnia 4 grudnia 2015 r., w którym organ wymienił wszystkie stanowiska, jakie zajmował w służbie czynnej, a także odpowiedź na skargę w sprawie o sygn. II SA/Ke 50/17 celem wykazania, że organ przyznał, iż rozkaz personalny nr 563 jest decyzją administracyjną w części dotyczącej przeniesienia go na równorzędne stanowisko, a w części dotyczącej powierzenia obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego - nie jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując ponownej kontroli zaskarżonego postanowienia, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga M.a M.ego nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 25 września 2017 r. domagał się wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w S. zaświadczenia, że powierzanie obowiązków, które miało miejsce rozkazami personalnymi nr 479 z dnia 29 grudnia 2006 r., nr 89 z dnia 30 marca 2007 r., nr 451 z dnia 30 października 2007 r. i nr 563 z dnia 29 maja 2007 r., z uwzględnieniem okresów powierzenia w formie ustnej w okresach braków pisemności, stanowiło czynność ciągłą, w świetle potrzeb służby i zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji i stanowiska kierowania, jakim jest zespół dyżurnych KPP w S., czy też były to inne prawnie dopuszczalne w świetle art. 32 ustawy o Policji działania, czy czynności organu ds. osobowych Policji, w szczególności, że ze stanowiska zastępcy dyżurnego nigdy nie został odwołany żadną czynnością, czy aktem organu ds. osobowych.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji – dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U.. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Podstawę prawną - utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem organu II instancji - rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w S. stanowił art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia na zasadzie przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zaś w myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

W świetle art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 maja 2017 r., II SA/Ke 202/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podkreślenia wymaga także, w świetle argumentacji skargi, to, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61). Podobnie w doktrynie podkreśla się, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, Lex nr 1083548).

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, żądanie M. M. zawarte we wniosku z dnia 25 września 2017 r. wykracza poza zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 217 i nast. k.p.a. Wydanie żądanego przez stronę zaświadczenia sprowadziłoby się bowiem do dokonania oceny prawnej rozkazów personalnych nr 479 z dnia 29 grudnia 2006 r., nr 89 z dnia 30 marca 2007 r., nr 451 z dnia 30 października 2007 r. i nr 563 z dnia 29 maja 2007 r., z uwzględnieniem czynności organu tj. powierzenia w formie ustnej, co jest niedopuszczalne w świetle przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, odpowiadając na zarzuty skargi, powołuje się ponownie na utrwalony w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności dokonywania w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (tak: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, Lex nr 1083548).

Powyższe przemawia zatem za legalnością przedmiotowych postanowień wydanych przez organy w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej wnioskiem skarżącego z dnia 25 września 2017 r., albowiem organy, wobec braku stosownych danych, były zobowiązane do rozstrzygnięcia tego wniosku w sposób, jak w kwestionowanych orzeczeniach z dnia 29 września 2017 r. i z dnia 30 października 2017 r. W istocie bowiem przedmiotowy wniosek M. M. sprowadzał się do zinterpretowania w świetle przepisów prawa podejmowanych w stosunku do skarżącego w formie pisemnej i ustnej działań organu.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia - z uwagi na wyjaśnioną powyżej specyfikę - nie toczy się według ogólnych reguł postępowania administracyjnego, w których istnieje konieczność zapewnienia stronie prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, chociażby z uwagi na to, że organ nie prowadzi w takim przypadku postępowania dowodowego na zasadach ogólnych, a jedynie – w koniecznym zakresie – postępowanie wyjaśniające. Ubocznie należy podnieść, że skarżącemu po wydaniu postanowienia przez organ I instancji umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy w dniu 4 października 2017 r. (k. 53).

W konsekwencji nie sposób stwierdzić, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Z podniesionych wyżej względów nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi złożone przez skarżącego przy skardze i na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. dokumenty. Sąd uznał, że nie stanowią one dowodu z dokumentu istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a dopuszczenie dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem Sądu. Przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych organu, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex 558886), jak również nie służy do gromadzenia dowodów przez Sąd w celu rozstrzygania o dodatkowych wnioskach strony sformułowanych w skardze poza zakresem sprawy.

W związku z powyższym Sąd oddalił także na zasadzie art. 109 p.p.s.a. wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy. Ponadto organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w odpowiedzi na skargę wyraził stanowisko w niniejszej sprawie.

Odnośnie złożonych w skardze wniosków strony o ustalenie daty zmiany składników uposażenia na składniki prawem określone dla stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w S. oraz ustalenia daty zmiany stosunku służbowego na stanowisko zastępcy dyżurnego, Sąd nie mógł tych wniosków uwzględnić z uwagi na zakres kognicji sądu administracyjnego określony w szczególności w art. 3, art. 145 i art. 134 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie sprowadzał się do kontroli legalności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Sąd w wyroku nie rozstrzygał jednak w tym zakresie, bowiem przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują żadnych dodatkowych obligatoryjnych orzeczeń w przypadku wyroku oddalającego skargę.

Reasumując, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie Sąd nie stwierdził naruszeń, które z urzędu obowiązany był uwzględnić, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a.