Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1625/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 989/15 w sprawie ze skargi T. D. i J. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od T. D. i J. D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 roku, sygn. akt VII SA/Wa 989/15 w sprawie ze skargi T. D. i J. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 roku w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, którym zaskarżoną decyzję uchylono.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2014 roku T. D. i J. D. jako właściciele zabudowanej nieruchomości położonej w [...] zwrócili się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. o wydanie w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm. – dalej jako u.o.z.) o wydanie pozwolenia na robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego połączonego z jego przebudową oraz na przebudowę budynku garażowego połączoną ze zmianą konstrukcji dachu i położenia.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku, powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., udzielił inwestorom pozwolenia na wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym na dachówkę ceramiczną esówkę, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w budynku mieszkalnym , bez zmiany wielkości otworów oraz rozbiórkę wtórnego łącznika i parterowego budynku mieszkalnego oraz nie udzielił pozwolenia na odtworzenie ścian zewnętrznych (obwodowych) budynku mieszkalnego, podwyższenie i przebudowę dachu budynku mieszkalnego i na rozbiórkę istniejącego budynku garażowego i budowę nowego budynku garażowego położonego na działce objętej wnioskiem.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez T. D. i J. D. uchylił w/w decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 2 u.o.z. oraz § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.) :

I. udzielił T. D. i J. D. pozwolenia na remont budynku mieszkalnego położonego na dz. nr 1071 przy ul. [...], zakresie:

- wymiany pokrycia dachu budynku mieszkalnego na dachówkę ceramiczną esówkę,

- wymiany stolarki okiennej i drzwiowej w budynku mieszkalnym, bez zmiany wielkości otworów,

- rozbiórki wtórnego łącznika oraz parterowego budynku gospodarczego oraz

II. nie udzielił pozwolenia na:

a) odtworzenie ścian zewnętrznych (obwodowych) budynku mieszkalnego,

b) przebudowę dachu budynku mieszkalnego

c) rozbiórkę istniejącego budynku i budowę nowego budynku garażowego (ze zmianą konstrukcji dachu i lokalizacji) położonego na ww. działce,

III. umorzył postępowanie w zakresie przebudowy i remontu ww. budynku mieszkalnego we wnętrzu, jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ podał, że projektowana inwestycja dotyczy nieruchomości przy ul. [...], która znajduje się na obszarze objętym prawną ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1960 r. wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych woj. [...] "założenie urbanistyczne Starego Miasta D. wytyczone ulicami: [...]. Jednocześnie budynek mieszkalny znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz ujęty został w gminnej ewidencji zabytków miasta D..

Dla nieruchomości objętej wnioskiem obowiązują także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] maja 2002 r. Zgodnie z planem nieruchomość jest zlokalizowana w strefie A - pełnej ochrony konserwatorskiej i strefie OW - ochrony archeologicznej, w której nie jest dopuszczalna zmiana historycznej formy dachu przebudowywanego budynku. Analizując przedłożony projekt budowlany organ uznał, że planowany remont budynku mieszkalnego i przebudowa budynku garażowego, to w rzeczywistości rozbiórka budynków (mieszkalnego i gospodarczego - garażu) i odbudowa tylko budynku mieszkalnego z przebudową dachu oraz wybudowanie nowego budynku garażowego będącego transpozycją istniejącego we współczesnej formie.

Organ uznał, że przeprowadzenie planowanych prac remontowych w pełnym zakresie jaki został określony w dokumentacji dołączonej do wniosku doprowadzi do trwałego przekształcenia istniejącej formy architektonicznej budynku mieszkalnego, poprzez zniekształcenie historycznego ukształtowania bryły i elewacji zabytku w widoku od frontu i wprowadzenie 2-osiowej lukarny, tj. nowego nieuzasadnionego historycznie elementu w połaci dachowej. Zakres prac przedstawiony w projekcie zakłada, że ściany obwodowe budynku mieszkalnego zostaną rozebrane do fundamentów i odtworzone (co jest rozbieżne z definicją remontu ujętą w Prawie budowlanym, stanowiącą o prowadzeniu robót budowlanych w budynku istniejącym). Z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszczalna jest wymiana elementów zdegradowanych, nienadających się do dalszej eksploatacji, ale nie rozbiórka i całkowita odbudowa.

Podsumowując organ uznał, iż odmowa udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie: odtworzenia ścian zewnętrznych i przebudowy dachu budynku mieszkalnego oraz rozbiórki budynku garażowego i budowie nowego garażu (ze zmianą konstrukcji dachu), podyktowana jest przede wszystkim zamiarem wprowadzenia w historyczną tkankę miejską, ahistorycznego rozwiązania związanego z "remontem" budynku mieszkalnego oraz lokalizacją i nową bryłą projektowanego garażu, niestanowiącego nawiązania do historycznej i tradycyjnej zabudowy regionu oraz potrzebą zahamowania procesów dalszej dewaluacji wartości historycznych powodowanej powojennymi przekształceniami zabudowy. W odniesieniu do podnoszonych przez stronę zarzutów odnośnie realizowanych tożsamych inwestycji na ul. [...], na które sąsiedzi otrzymywali pozwolenie Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, iż istniejące przekształcenia nie mogą usprawiedliwiać dalszych naruszeń historycznej przestrzeni.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. D. i J. D..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania T. D. i J. D., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymywał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił ustalenia poczynione przez organ I instancji zgodnie z którymi założenie urbanistyczne Starego Miasta D podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków decyzją z dnia [ ] sierpnia 1960 r. W załączniku decyzji wskazano, że za zabytek uznaje się całe Stare Miasto D. we wskazanych w orzeczeniu granicach, w szczególności: zabudowę w granicach bloków, wytyczonych ulicami w obrębie zabytkowego układu wraz z terenem przyległym do ulic zewnętrznych: siatkę ulic, ich rozmieszczenie, szerokość i nieregularności wynikłe z rzeźby terenu; wzgórze zamkowe wraz z zachowaną częścią zamku i murami; kościół ewangelicki; nadto wymienione zostały z adresów budynki: [...] zbudowane w XVIII i XIX w. (...)

Budynek mieszkalny przy ul. [...] jak wynika z analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, zdaniem organu odwoławczego stanowi element wskazanej w tym załączniku, uznanej za zabytek zabudowy. Budynek ten należy do najstarszej zabudowy bloku, został wzniesiony ok. 1801 r., następnie przebudowany w XX w., budynek garażowy został natomiast wzniesiony w okresie 1891 -1914.

Zakres ochrony zabudowy przedmiotowej działki określają jednocześnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] maja 2002 r. ze zmianami, w tym wprowadzonymi Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Nieruchomość, której dotyczy wniosek, znajduje się w strefie A - pełnej ochrony konserwatorskiej i strefie OW - ochrony archeologicznej, na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem T-19. W planie, w zakresie urbanistyki ustalono, że na terenach istniejącego zainwestowania zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania (...), przy czym w obrębie strefy konserwatorskiej A przyjmuje się jako obowiązujące istniejące linie zabudowy, jeżeli właściwa służba ochrony zabytków nie postanowi inaczej. W zakresie kształtowania dachów, obrębie strefy konserwatorskiej A - charakter dachów i ich usytuowanie określają uwarunkowania historyczne, a wszystkie dachy należy pokryć dachówką ceramiczną lub materiałami dachówko podobnymi w odcieniach czerwieni lub brązu.

Organ odwoławczy nadto podniósł, że w niniejszej sprawie na wniosek właścicieli nieruchomości przy ul. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał na podstawie art. 27 u.o.z. zalecenia konserwatorskie (pismo z dnia 24.10.2012 r.), w których określił, że podczas prac remontowych w budynkach historycznych obowiązuje zasada kontynuacji tradycyjnych materiałów i technologii, charakterystycznych dla powstania obiektu, nie dopuszcza się użycia materiałów ahistorycznych, jakimi są: PCV, blachodachówka, gont bitumiczny lub dachówka cementowa. Niedopuszczalne jest także ocieplenie budynku od zewnątrz styropianem. Nadto wojewódzki konserwator zabytków konserwator zalecić zachować historyczny kształt bryły budynku oraz artykulację elewacji, tzn. wielkość oraz lokalizację otworów okiennych i drzwiowych oraz formę (materiał, kompozycje, podziały, proporcje) dotychczasowej stolarki okiennej i drzwiowej. Wymiana obróbek blacharskich, rynien rur spustowych na nowe powinna zakładać użycie blachy ocynkowanej lub tytanowo-cynkowej.

Analizując przedstawiony projekt budowlany organ odwoławczy uznał, że realizacja inwestycji spowodowałaby istotny uszczerbek dla chronionego, zabytkowego układu urbanistycznego Starego Miasta D. objętego wpisem do rejestru budynków wraz zachowaną zabudową XVIII i XIX w. Planowane roboty budowlane są jednocześnie sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony konserwatorskiej wartości zabytkowej elementów tożsamości Starego Miasta. Ostatecznie organ podzielił stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którym realizacja wnioskowanych robót budowlanych w pełnym zakresie spowodowałaby istotny uszczerbek dla chronionego zabytkowego założenia urbanistycznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli T. D. i J.T. D.. Decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez uchybienie zasadzie równości wobec prawa;

- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności;

- art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z § 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że remont kapitalny budynku mieszkalnego przy ul. [...], zgodnie z przedstawionym przez skarżących projektem budowlanym, jest niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa;

- art. 7 pkt 4 i art. 27 u.o.z. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie, iż jedną z form ochrony zabytków są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D., który to akt prawa miejscowego stanowi źródło prawa o charakterze powszechnie obowiązującym;

- art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że zamierzona przez skarżących inwestycja stoi w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym i wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej miasta D., której nieruchomość przy ul. [...] stanowi historyczny element, oraz że planowany remont zakłada niemal całkowitą wymianę struktury istniejącego budynku mieszkalnego na nową;

- art. 7 w zw. z art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia rzeczywistego stanu technicznego budynku stanowiącego własność skarżących;

- art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia;

- art. 6 i 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 12, art. 35 oraz art. 26 k.p.a., poprzez naruszenie zasady wnikliwości i szybkości postpowania , w szczególności przez przewlekłe działanie zarówno organu I, jak i II instancji oraz brak zawiadomienia pełnomocnika stron o niezałatwieniu ich sprawy w terminie,

Podnosząc powyższe wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

- oraz zasądzenie kosztów postępowania,

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenie organów, iż działka nr [...], na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym prawną ochroną konserwatorską na postawie decyzji z dn. [...]sierpnia 1960 r. wpisującej do rejestru zabytków "Założenie urbanistyczne Starego Miasta D. wytyczone wskazanymi w decyzji ulicami, wraz z zachowaną zabudową z XVIII i XIX w., ratuszem i zamkiem. Jednocześnie, jako zabytki podlegające ochronie prawnej w załączniku do decyzji wymienione zostały z adresów poszczególne budynki, m.in. przy ul. [...], z tym, że budynek mieszkalny położony przy. ul. [...] objęty wnioskiem o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych nie znalazł się w tym wykazie. Jednak z uwagi na wpisanie układu urbanistycznego Starego Miasta D. do rejestru zabytków prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nadto teren ten objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta D. z dnia [...] maja 2004 r., zmienionej chwałą z dnia [...] września 2009 r.

Oznacza to zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego za jaki został uznany teren Starego Miasta D. w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 cyt. ustawy). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną.

Zdaniem Sądu I instancji objęcie ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 lit. b u.o.z. - nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu, nie oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. Treść art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał wykładni tych przepisów między innymi w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt SA/GD 2823/95, w którym przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Podobny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1993 r., sygn. SA/Po 3224/92 i w wyroku z 8 stycznia 1998 r., opublikowanego w ONSA 2000, z. 1, poz. 24. Wprawdzie przywołane wyżej stanowiska odnoszą się do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, lecz zbliżona treść poprzednich i aktualnych regulacji w tym zakresie pozwala przyjąć, że są one nadal aktualne, a które Sąd I instancji podzielił w całości.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z którym, w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Tym samym projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy, co znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 roku, II OSK 1823/10 (Lex 746816). Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy daje potencjalnemu inwestorowi pewność, co do warunków i możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada tytuł prawny.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji podniósł, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przytaczając fragmenty miejscowego planu nie odniósł ich jednak do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestorów. Z ustaleń planu wprost wynika, że w strefie A objętej pełną ochroną konserwatorską, w której znajduje się przedmiotowa nieruchomość istniejąca zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, przy czym przyjęto, jako obowiązujące jedynie istniejące linie zabudowy, jeżeli właściwa służba ochrony zabytków nie postanowi inaczej. Nadto charakter dachów i ich usytuowanie są determinowane przez uwarunkowania historyczne z zastrzeżeniem, że wszystkie dachy należy pokryć dachówką ceramiczną lub materiałami dachówko podobnymi w odcieniach czerwieni lub brązu. Przytoczone zapisy planu mają charakter bezwzględnie obowiązujący także dla służb ochrony zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzając niezgodność zamierzonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu nie przestawił jasnego i logicznego uzasadnienia swojego stanowiska.

Twierdzenie, że realizacja inwestycji "spowodowałaby istotny uszczerbek dla chronionego, zabytkowego układu urbanistycznego miasta poprzez utratę zabudowy (budynku mieszkalnego i garażowego), będącej świadkiem tradycyjnego sposobu zagospodarowania tego fragmentu miasta", niczego nie wyjaśnia, w szczególności wobec brzmienia art. 6 ust. 1 lit. b u.o.z. Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z., jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenie (art. 19 ust. 1), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ww. ustawy). Wobec powyższego należy uznać, że organ konserwatorski, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem ocena wpływu planowanej inwestycji na obszar objęty ochroną powinna być spójna z już raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego.

Nadto Sąd I instancji stwierdził na wniosek właścicieli nieruchomości przy ul, [...], że Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał na podstawie art. 27 cyt. ustawy zalecenia konserwatorskie (pismo z dnia 25.10.2012 r.), w których nie stwierdził niezgodności zakresu i charakteru projektowanych robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego, co także pozostało poza oceną organu konserwatorskiego.

Powyższa analiza pozwalała, w ocenie Sądu I instancji na stwierdzenie, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany został do uwzględnienia powyższej oceny, rozważenia czy zakres robót budowlanych objęty wnioskiem inwestorów jest dopuszczalny z punktu widzenia konserwatorskiego, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności ustaleń zawartych w miejscowym planie miasta D..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

-a) art. 134, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na nieuzasadnione stwierdzenie, że organ ustalając niezgodność zamierzonych robót budowlanych z postanowieniami miejscowego planu obowiązującego w przedmiotowej sprawie nie przedstawił jasnego i logicznego uzasadnienia swojego stanowiska, podczas gdy w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano właściwe przepisy planu miejscowego, warunkujące możliwość przeprowadzania robót budowlanych oraz innych zmian w strefie ochrony konserwatorskiej oraz odniesiono je do zamierzenia inwestorów, zaś Sąd w ogóle nie odniósł się do treści tych postanowień, przytaczając w uzasadnieniu wyroku jedynie część przepisu planu miejscowego, który wskazuje ogólnie na możliwość dokonywania zmian w zabudowie, pomijając jednak, że możliwość ta została zastrzeżona warunkiem zachowania pozostałych wymogów ustanowionych w pianie miejscowym,

2. art. 141§ 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że przedmiotowa działka objęta jest wyłącznie ochroną w ramach historycznego układu urbanistycznego, podczas gdy z treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków wynika, że jest to także historyczny zespół zabudowy co oznacza szerszą ochronę - nie tylko zasadniczych proporcji i gabarytów budynków, ale także obejmuje zachowanie ich wyglądu i historycznych cech, a także w miarę możliwości samej zabytkowej substancji; w konsekwencji Sąd I instancji w czasie kontroli decyzji przyjął zbyt wąski zakres ochrony konserwatorskiej,

3. art. 141 § 4 oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 51 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wydanych wcześniej przez organ I instancji zaleceń konserwatorskich, chociaż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wyjaśniono powody odstąpienia od wcześniejszej oceny, wyrażonej w poprzedniej decyzji, przy czym organ I instancji stwierdził jednoznacznie, że doszło po stronie inwestorów do odstępstw od wydanych zaleceń, a zagadnienia z tym związane były przedmiotem postępowania tego organu,

- przy czym ze względu na brak uwzględnienia podstawowych powodów wydania przez organ rozstrzygnięcia o tej treści oraz ich merytorycznej wagi, sądowa kontrola legalności działania organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, ani też jej wynik w postaci uchylenia za skarżonej decyzji, nie mogą zostać uznane za prawidłowe,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy w postaci:

-a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1-3 oraz art. 5 pkt 2-4, art. 7 pkt 4 art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.o.z., a także przepisów uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...]maja 2002 r., nr [...] (wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej D. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]): § 11 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 1-3, § 14 ust. 2 pkt 5 i 6, § 28 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a-c., a także § 28 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że możliwość dokonywania zmian w zabudowie w zakresie strefy ochrony konserwatorskiej "A" następuje z uwzględnieniem określonych warunków tej ochrony, w szczególności ochrony historycznych obiektów oraz zakazu naruszania wartości zabytkowych, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska o niezgodności projektu z zapisami plany miejscowego i bezpodstawnie uwzględnił skargę,

-b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., a także art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z., art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. art. 6 ust. 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że przedmiotowy budynek podlega ochronie nie tylko w ramach historycznego układu urbanistycznego, ale także historycznego zespołu zabudowy, co oznacza większy zakres chronionych wartości budynku jako elementu zabytku nieruchomego, a także brak uwzględnienia, że w przedmiotowej sprawie ochrona wynikająca z zapisów planu miejscowego oraz z decyzji o wpisie do rejestru zabytków dotyczą tych samych wartości i mają ten sam zakres, w wyniku czego Sąd błędnie uznał, że organ nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu, pomimo tego, że jego pełna realizacja doprowadzi do trwałego naruszenia chronionych wartości zabytkowych,

-c) art. 145 § a pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 27 u.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydane wcześniej zalecenia konserwatorskie wiążą organ orzekający nawet wówczas, gdy w toku postępowania organ stwierdza odstępstwa od projektu będącego przedmiotem wydanych zaleceń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuję:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie przed organami ochrony zabytków ma charakter autonomiczny, a jego zakres jest wyznaczony przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy ochrony zabytków mają m.in. obowiązek dbania o zachowanie zabytków ze względu na posiadane wartości historyczne, artystyczne lub naukową. Powyższe zadanie realizują między innymi poprzez wydawanie na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Celem tego postępowania jest ustalenie czy zamierzone prace budowlane nie doprowadzą do utraty przez zabytek wskazanych wyżej wartości.

Dokonując analizy zgromadzonego w toku postępowania przez organy materiału dowodowego uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia art. 134, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. nieuzasadnionego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ ustalając niezgodność zamierzonych robót budowlanych w zakresie odtworzenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, przebudowy jego dachu oraz rozbiórki budynku garażowego i budowę nowego takiego budynku połączoną ze zmianą konstrukcji dachu i lokalizacji, nie przedstawił jasnego i logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Z taką ocenę przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie należy się zgodzić, albowiem uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji odwołał się jedynie do postanowień § 11 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, wskazujące na możliwość wymiany, rozbudowy, przebudowy i zmiany przeznaczenia obiektów położonych w strefie A objętych pełną ochroną zabytków oraz określających sposób krycia dachów na tych obiektach. Nie uwzględnił jednak postanowień planu miejscowego, które w zakresie kształtowania dachów na budynkach położonych w strefie A stanowią, że "charakter dachów i ich usytuowanie określają uwarunkowania historyczne" (§ 14 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego). Natomiast w § 28 ust. 4 planu miejscowego postanowiono, że m.in. obszar obejmujący Stare Miasto z ratuszem dla zapewnienia ciągłości historycznej oraz utrwalenia powiązań z miastem z jego przestrzenią przyrodniczą podlega szczególnej ochronie, a w ust. 5 zakazano podejmowania działań, które mogą obniżyć wartość lub zdeformować taki obszar. Już samo zestawienie powyższych postanowień planu miejscowego dotyczących obiektów położonych w strefie A prowadzi do wniosku, że możliwość ich rozbudowy, przebudowy jest ograniczone uwarunkowaniami historycznymi. Uwzględniając nadto, że budynki położone przy ulicy [...] (budynek mieszkalny i budynek garażowy) są objęte ochroną konserwatorską, a tym samym mają do nich zastosowanie ograniczenia wynikające z u.o.z. należy stwierdzić, że przestawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena w zakresie możliwości ich przebudowy i remontu nie jest pełna, jest zbyt ogólna. Nie uwzględnia wszystkich postanowień i wynikających z nich ograniczeń zawartych w powołanych aktach prawnych.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 1 oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nieruchomość położona w D. przy ulicy [...] objęta jest wyłącznie ochroną w ramach historycznego układu urbanistycznego mającego na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że powyższa nieruchomość znajduje się na obszarze objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 1960 roku wpisującej do rejestru zabytków założenie urbanistyczne Stare Miasto D. wytyczone ulicami [...]wraz z zachowaną zabudową z XVIII i XIX wieku, ratuszem i zamkiem. W załączniku do powyższego orzeczenia konserwatorskiego, wskazano nie tylko walory historyczne i architektoniczne, które legły u podstaw objęcia powyższego terenu ochroną, ale także wskazano konkretne obiekty objęte tą ochroną. Wskazując budynki mieszkalne objęte ochroną poprzez wskazanie ich położenia, tj. ulicy i nr domu wskazano, że ochroną objęte są również budynki "zbudowane w XVIII i XIX w.". Jednocześnie, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, teren Starego Miasta D. objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta D. z dnia [...] maja 2004 roku. O ile trafne jest stwierdzenie Sądu, że oznacza to zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego, za jaki został uznany teren Starego Miasta D., o tyle brak jest rozważenia czy decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 1960 roku jest objęty ochroną wskazany w niej teren jako układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.o.z. (co przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego Sąd I instancji), czy też historyczny zespół budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 13 powołanej ustawy. W decyzji z dnia [..] sierpnia 1960 roku o wpisie do rejestru zabytków wskazano chroniony obszar, a także wymieniono poszczególne budynki mieszkalne poprzez wskazanie ich adresów. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że obok wymienionych na poszczególnych ulicach numerów domów, wskazano także na budynku zbudowane w XVIII i XIX wieku. Sposób sformułowania w tej części decyzji (wskazanie na budynku zbudowane w XVIII i XIX wieku, po przecinku po uprzednim wskazaniu adresów konkretnych budynków mieszkalnych) może sugerować, że budynek mieszkalny położony przy ulicy [...] z uwagi na fakt, że zbudowany został w XIX wieku objęty jest taką samą ochroną, jak budynki wymienione poprzez wskazanie adresu. Przeciwne rozumienie tej części tekstu decyzji z 1960 roku oznaczałoby, że wszystkie wymienione adresami budynki zostały wybudowane w tym okresie, czemu organ konserwatorski zaprzeczył. Należy mieć na uwadze, że ochrona obszarowa nie jest jednolitą formą, a jej zakres wynika każdorazowo z treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Inny jest bowiem zakres ochrony w przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, a inny w przypadku zespołu budowlanego. W przypadku wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementem są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu wyróżniające cechy zespołu ( art. 3 pkt 13 u.o.z.), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony jest również sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej może być szerszy (por.wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, Lex 11521420, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 427/12, LZNSA 2013/6/142-146).

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 1 oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] października 2012 roku zaleceń konserwatorskich dotyczących inwestycji polegającej na kapitalnym remoncie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu budynku garażowego. Rozważania takie są zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (strona 4 uzasadnienia). Organ nie tylko opisał poszczególne zalecenia dotyczące między innymi nakazu zachowania podczas prac remontowych tradycyjnych materiałów i technologii charakterystycznych dla okresu powstania obiektu, zakazu używania w trakcie remontu materiałów historycznych, niedopuszczalności ocieplenia budynku od zewnątrz, ale również wskazał, że w zaleceniach tych organ konserwatorski nakazał zachować historyczny kształt bryły budynku oraz artykulację elewacji obecnego budynku, tzn. wielkości oraz lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych.

Z powyższym zarzutem kasacyjnym związany jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 oraz art. 27 u.o.z. Sąd I instancji uznał, że wydane na wniosek właścicieli nieruchomości przez organ konserwatorski zalecenia noszące datę [...] października 2014 r., w których nie stwierdzono niezgodności zakresu i charakteru projektowanych robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego, wiążą organ w niniejszej sprawie wydający pozwolenie na wykonanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Dokonanie oceny znaczenia dla stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sprawy powyższych zaleceń konserwatorskich wydanych na podstawie art. 27 u.o.z. winno być oparte zarówno o analizę pełnej treści zaleceń, jak i opisy prac złożonego przez inwestora w oparciu, o które te zalecenia zostały wydane. Taka analiza pozwoli dopiera na ustalenie czy zalecenia te jako przyrzeczenie publiczne wiążą organ konserwatorki, czy organ zasadnie uznał, że z uwagi na zakres prac budowlanych objętych wnioskiem uznał, że nie jest nimi w niniejszej sprawie związany. Zalecenia te są wydawane w formie pisemnej, ustawodawca nie przewidział do nich formy orzeczenia- postanowienia lub decyzji.

Za usprawiedliwiony należy uznać zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1-3 oraz art. 5 pkt 2-4, art. 7 pkt 4 art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.o.z, a także przepisów uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] maja 2002 r., nr [.] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D.: § 11 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 1-3, § 14 ust. 2 pkt 5 i 6, § 28 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a-c., a także § 28 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji powołał jedynie postanowienia zawarte w planie miejscowym, zgodnie z którymi zabudowa istniejąca w strefie A objęta pełną ochroną konserwatorską, a w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, a charakter dachów i ich usytuowanie są determinowane uwarunkowaniami historycznymi. Nie uwzględnił jednak, pozostałych postanowień planu miejscowego dotyczących tej strefy, które mówią o konieczności ochrony określonych wartości historycznych, architektonicznych, związanych z danym okresem historycznych, zakazujących podejmowania działań, które mogą obniżyć wartość objętych tą ochroną zabytkowych obiektów lub je zdeformować. Nie uwzględnienie wszystkich postanowień planu miejscowego oraz przepisów u.o.z. uniemożliwia odkodowanie jakie warunki muszą być zachowane w przypadku rozbudowy i przebudowy obiektów położonych we wspomnianej strefie A. Obniżenie wartości obiektu zabytkowego lub jego deformację może stanowić wprowadzenie w jego bryle rozwiązań, które w danym okresie historycznym, z którym jest związany nie występowały (np. lukarny, zmiana lokalizacji, położenia danego budynku w odniesieniu do określonych punktów). Należy stwierdzić, że brak bardziej szczegółowych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwiało dokonanie oceny zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., a także art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z., art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. art. 6 ust 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że budynki położone na objętej wnioskiem nieruchomości podlegają ochronie nie tylko w ramach historycznego układu urbanistycznego, ale także historycznego zespołu zabudowy, co oznacza większy zakres chronionych wartości budynku jako elementu zabytku nieruchomego, zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że ustalenie właściwego rodzaju ochrony przypisanego dla danego zabytku nadanej, określonego przez uprawniony organ (np. zespół urbanistyczny, historyczny zespół budynków, zabytek nieruchomy) ma bezpośredni wpływ na zakres chronionych w danym obiekcie wartości, który wynika również z decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie jak już wyżej wskazano przy ocenie zarzutów kasacyjnych opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Sąd I instancji rozważania dotyczące ustalenia zakresu ochrony konserwatorskiej przypisanej budynkom położonym w D. przy ulicy [...] objętych wnioskiem, winien poprzedzić ustaleniem rodzaju przypisanej tej nieruchomości i znajdującym się na niej budynkom. Dokonanie tych ustaleń, dokonanie oceny trafności stanowiska organu konserwatorskiego przyjętego w zaskarżonej, stanowić będzie podstawę do ustalenia zakresu przypisanej im ochrony i oceny rozstrzygnięcia zawartego w stanowiącej przedmiot skargi decyzji.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 185 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Przystępując do ponownego rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższe rozważania. Winien w szczególności ustalić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, rodzaj ochrony konserwatorskiej jaką są objęte budynki położone w D. przy ulicy [...] i związany z tym zakres chronionych wartości. Dokona następnie oceny czy zakres przewidzianych przez inwestorów robót budowlanych zapewnia zachowanie chronionych wartości, ich wykonanie nie będzie prowadziło do ich obniżenia lub zdeformowania, a tym samym czy ocena dokonana w tym zakresie i wydane przez organ rozstrzygnięcie odpowiada przepisom, w tym zawartym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, planie miejscowym i orzeczeniu konserwatorskim o uznaniu za zabytek z [...] sierpnia 1960 roku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od strony T. D. i J. D. solidarnie na rzecz wnoszącego skargę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 500 zł, tj. uiszczony wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem - § 14 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.).