Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2448/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Beata Jezielska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 825/11 w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz T. C. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2011r., sygn. akt I SA/Wa 825/11 oddalił skargę T. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A-2 ([...]) - odcinek: [...] – [...] - wraz z przebudową infrastruktury technicznej.

Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. nr [...], położonej w dzielnicy [...], obręb [...] - wraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność w T. C. i F. D. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r.

Organ wojewódzki pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. skierował do zobowiązanych: T. C. i F. D. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wydania ww. działki nr [...] - z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zostało ono doręczone stronom w dniu 4 maja 2010 r.

Wobec bezskutecznego upływu terminu do wydania nieruchomości określonego w powyższym upomnieniu, Wojewoda Mazowiecki wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Następnie - po wszczęciu postępowania egzekucyjnego - Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wezwał współwłaścicielkę T. C. do wydania nieruchomości położonej w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ew. o nr [...], Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, w celu budowy drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 w terminie 4 dni od doręczenia postanowienia pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości, a Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada więc decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

Zadaniem organu egzekucyjnego jest jedynie doprowadzenie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym i rozpatruje kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) - co oznacza, że nie może on dokonywać merytorycznej oceny obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Minister podniósł również, iż nie ma podstaw do rozpatrzenia zarzutów dotyczących naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 (tj. wadliwe wskazanie podstawy prawnej obowiązku), art. 27 § 1 pkt 6 (tj. wadliwe wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji) i art. 27 § 3 (tj. nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - ponieważ kwestie te mogą być rozpatrywane tylko jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Dodano także, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjęta jest zasada subsydiarności środków zaskarżenia czynności organu egzekucyjnego. Oznacza to, że środki zaskarżenia mogą być rozpatrywane przy konkretnych, wskazanych w ustawie czynnościach egzekucyjnych (np. zarzuty, wyłączenie spod egzekucji, skarga na czynności egzekucyjne, czy zażalenie na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku). Niedopuszczalne jest zatem rozpatrywanie przez organ nadzoru w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Tym bardziej, że organ nadzoru nie jest właściwy do rozpatrywania zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący prowadzenia egzekucji z majątku osobistego męża T. C. – M. C., bowiem nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. i nie ma podstaw do wystawienia przeciwko niemu tytułu egzekucyjnego.

Niemniej jednak pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. M. C. wniósł o wyłączenie spod egzekucji ww. nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury uchylił w całości postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie wyłączenia spod egzekucji nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i orzekł o odmowie wyłączenia spod egzekucji przedmiotowej nieruchomości - na skutek uchybienia terminu do złożenia tego wniosku.

Minister nie zgodził się również z zarzutem, że do tytułu wykonawczego nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia (art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej) - bowiem powołany przepis dotyczy sytuacji, w której wierzycielem jest podmiot inny niż organ prowadzący egzekucję. Wówczas do obowiązków wierzyciela należy doręczenie organowi egzekucyjnemu dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Nie jest zaś obowiązkiem organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem, doręczenie dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia.

T. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., zarzucając temu orzeczeniu: naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 i 6, § 3, 27c, art. 26 §1 oraz art.29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 3-5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogi publicznej zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi. Przy czym do egzekucji obowiązków wynikających z tej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto z art. 143 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż warunkiem koniecznym do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Postanowienie wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości, prócz elementów wymienionych w art. 124 k.p.a., musi zawierać: 1) wezwanie do wykonania obowiązku wydania nieruchomości; 2) zagrożenie, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia).

WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie powyższe wymogi zostały spełnione, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że egzekucja obowiązku wydania nieruchomości została poprzedzona doręczeniem skarżącej odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...].

Jednocześnie zaś w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym - do momentu wydania przez Ministra Infrastruktury postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. - nie został przerwany lub zakończony jego bieg, poprzez wydanie przez organ egzekucyjny (bądź organ wyższego stopnia) postanowienia w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułu egzekucyjnego, wstrzymania czynności egzekucyjnych czy postępowania egzekucyjnego, jego zawieszenia bądź umorzenia.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie brak jest podstaw do kwestionowania podjętego postanowienia, wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących nieprawidłowości, które zawiera tytuł wykonawczy, tj. naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 i 6 oraz art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej - stwierdzono, że zgodnie z art. 33 tej ustawy mogą one być rozpatrzone tylko jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, a nie w postanowieniu wzywającym do wykonania obowiązku wydania nieruchomości.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego pominięcia M. C. jako współwłaściciela nieruchomości, której wydania dotyczy postępowanie egzekucyjne – zwrócono uwagę, iż nie był on stroną postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym, podlega wykonaniu i jej zasadność nie może być podważana w postępowaniu egzekucyjnym - bowiem w tym ostatnim istnieje zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W tym przypadku bowiem organ ten, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej i w istocie byłby kolejną instancją rozpatrującą sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. C., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej powoływanej jako "p.e.a." w zw. z art. 26 § 1 p.e.a. w zw. z art. 27c p.e.a. (w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 P.p.s.a.);

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 29 § 1 p.e.a. w zw. z art. 26 § 1 p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 p.e.a. oraz art. 27 § 1 pkt 6 p.e.a. oraz art. 27 § 3 p.e.a. (w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 3 P.p.s.a.);

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 29 § 1 p.e.a. w zw. z art. 26 § 1, 2 i 3 p.e.a. (w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 3 P.p.s.a.);

4) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 3 P.p.s.a.);

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. (w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 3 P.p.s.a.);

6) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieruchomość - będąca przedmiotem egzekucji - stanowi współwłasność jej i M. C. T. C. na podstawie postanowienia z 13 października 1992 r. wydanego przez Sąd Rejonowy [...] (sygn. akt. I Ns 251/90) wymieniona została jako nabywca wskazanej nieruchomości na mocy zasiedzenia w 1985 r., na zasadzie współwłasności w 1/4 części. W dacie nabycia nieruchomości T. C. pozostawała w związku małżeńskim z M. C. (bez wyłączenia wspólności majątkowej małżeńskiej), a w konsekwencji nabywcą nieruchomości był również M. C. Wskazana nieruchomość weszła do majątku wspólnego małżonków.

Z uwagi na powyższe można stwierdzić, że wskazana nieruchomość w 1/4 części weszła do wspólnego majątku małżeńskiego w 1985 r. Następnie wspólność majątkowa małżeńska ustała, wraz z rozwiązaniem małżeństwa, a przez to wskazany udział w nieruchomości (1/4) może być oceniany jako stanowiący po połowie majątki odrębne małżonków. Zatem M. C. przysługuje 1/8 udziału we współwłasności nieruchomości, podobnie jak jego żonie (także 1/8).

Skarżąca dodała, że zaskarżone postanowienie, jako czynność w ramach postępowania egzekucyjnego, zostało wydane w oparciu o oczywiście wadliwy tytuł wykonawczy, a egzekucja może być oceniona jako prowadzona bez tytułu wykonawczego.

Jednocześnie organ egzekucyjny zobowiązany był do zbadania przesłanek formalnych dopuszczalności egzekucji - w rezultacie doszło do naruszenia art. 29 p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 27c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tekst jednolity (Dz. U. 2000 nr 98 poz. 1071) zwaną dalej p.e.a. uznać należy za usprawiedliwione. Trzeba przy tym dodać, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w bezpośrednim związku z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zakażone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 wydane zostało na podstawie art. 143 § 1 p.e.a. Przepis ten stanowi: egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt1), postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia) (pkt2). Skoro postanowienie wzywa do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym to prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy ma zasadnicze znacznie dla legalności przeprowadzenia egzekucji.

W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że nieruchomość będąca przedmiotem egzekucji stanowi współwłasność T. i M. małżonków C. Oznacza to, że egzekucja prowadzona jest w niniejszej sprawie z majątku wspólnego małżonków. Mimo to tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wystawiony został jedynie na T. C. Wystawienie tytułu egzekucyjnego na T. C. narusza art. 27c p.e.a, który to przepis stanowi, że jeśli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Oznacza to, że postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości powinno być skierowane tak jak tytuł wykonawczy do obojga małżonków. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 27c p.e.a uznać należy za usprawiedliwiony.

Na marginesie zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. I SA/Wa 1295/11 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. uznające za nieuzasadnione zarzuty T. C. w sprawie prowadzenia egzekucji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że tytuł wykonawczy został skierowany do T. C. pomijając osobę M. C. współwłaściciela wywłaszczanej nieruchomości. W wyroku tym Sąd zwrócił także uwagę na treść decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r. nr [...] z której wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...] toczy się ponownie od początku tym razem z udziałem M. C.

Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień organów obu instancji.

Zarzuty naruszenia art. 26 §1 27 §1 pkt.6, 27 § 3 i 29 §1 p.e.a uznać należy za chybione, bowiem przedmiotem kontroli w tym postępowaniu nie był tytuł wykonawczy lecz postanowienie wzywające do wydania nieruchomości określonej w tytule wykonawczym. Postanowienie to powinno być skierowane do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości tak jak tytuł wykonawczy zgodnie z art. 27c p.e.a.

Za nieusprawiedliwione uznać należy także zarzuty naruszenia art. 45 ust.1 Konstytucji RP sprawa została rozpoznana przez Sad I instancji bez zbędnej zwłoki na rozprawie jawnej.

Zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP jest całkowicie chybiony. Przepis ten jest przepisem ustrojowym określającym kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał w czym upatruje się naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji.

Nie został naruszony także przez Sąd I instancji art. 64 ust.1 Konstytucji RP.

Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, zaś pogląd zaprezentowany w wyroku został przez Sąd umotywowany w oparciu o interpretację wskazanych w nim przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art.188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a