Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1489/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 253 poz 2531
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 153, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 146 § 1, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2980/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 5.180 (pięć tysięcy sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję Przewodniczącego KRRiT i uchwałę KRRiT nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., uchylił decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w części dotyczącej punktu IV określającego wysokość opłaty za udzielenie koncesji i uchwałę KRRiT nr 544/2008 z dnia 4 listopada 2008 r. w punkcie III dotyczącym opłaty za udzielenie koncesji, stwierdził, że decyzje

i uchwały nie podlegają wykonaniu w uchylonej części oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie: T. sp. z o.o. w W.) uzyskała w dniu 26 stycznia 2009 r. koncesję nr [...] na kolejny okres, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "T.". Zgodnie z pkt IV przedmiotowej decyzji koncesyjnej, opłata za jej udzielenie wyniosła 6.915.000 zł i została ustalona na podstawie § 4 w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r.

w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych

i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat).

Przewodniczący KRRiT, działając na podstawie przepisów art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.; dalej: ustawa o radiofonii i telewizji lub u.r.t.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w wykonaniu uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujący stan prawny zawiera podstawę do ustalania wysokości opłaty za udzielenie koncesji. Jednocześnie stwierdził, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt K 33/01, nie może zostać przez organ analogicznie zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Przewodniczący KRRiT wskazał ponadto, że okoliczność wystąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do Trybunału Konstytucyjnego

z zapytaniem o zgodność z Konstytucją RP przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii

i telewizji i przepisów rozporządzenia w sprawie opłat, nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ postępowania.

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez P. S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1664/11, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego KRRiT w pkt IV (a więc w części dotyczącej opłaty ustalonej z tytułu udzielenia koncesji telewizyjnej), eliminując również z obrotu prawnego stosowne uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 24 marca 2009 r. oraz

z 4 listopada 2008 r. (także – w części dotyczącej opłaty koncesyjnej).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie upoważnienia z art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, KRRiT ustaliła wysokość opłat za udzielenie koncesji. Jednocześnie WSA

w W. podniósł, że wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji za niezgodny

z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a wydane na jego podstawie ww. rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r., stanowiące podstawę obliczenia opłaty koncesyjnej, za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd I instancji, powołując się na uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że przepis art. 40 ust. 2 u.r.t. był niezgodny z Konstytucją od chwili wejścia w życie, natomiast cytowane rozporządzenie KRRiT było niekonstytucyjne od chwili wydania. W konsekwencji, Sąd uznał, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia TK nie oznacza, że dopiero od tej daty przepisy te stały się niezgodne z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisów nie ogranicza uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu aktu podustawowego. W tej sytuacji Sąd przyjął, iż uznanie przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu z naruszeniem prawa prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Przewodniczącego KRRiT, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 692/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu sąd kasacyjny zgodził się z zarzutem organu – nie w pełni podzielając jego uzasadnienie, iż odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny oznacza, że przepisy te powinny być stosowane do czasu utraty ich mocy obowiązującej, co w konsekwencji oznacza, iż Sąd I instancji bezpodstawnie odmawiając ich zastosowania, wadliwie uchylił zarówno obie skarżone decyzje Przewodniczącego KRRiT, jak i obie uchwały KRRiT stanowiące ich podstawę.

NSA zarzucił, że Sąd I instancji w ogóle nie podjął analizy znaczenia i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, ograniczając się do odmowy ich zastosowania z powodu stwierdzenia ich niekonstytucyjności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest trafny pogląd WSA, że odroczenie przez TK niekonstytucyjnych przepisów ma na celu jedynie umożliwienie prawodawcy dokonanie zmiany tych przepisów tak, aby były one zgodne z Konstytucją RP lub innym aktem nadrzędnym. Jednocześnie NSA stwierdził, że również nie jest trafne stanowisko organu, że nie jest dopuszczalna odmowa zastosowania przez sąd przepisów uznanych przez TK za niekonstytucyjne w okresie odroczenia utraty ich mocy obowiązującej, ponieważ są one w tym okresie częścią obowiązującego porządku prawnego. NSA wskazał ponadto, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, które Sąd I instancji całkowicie pominął.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i NSA zostało już wypracowane stanowisko co do tego, że odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji oznacza, że sądy w każdym przypadku mają obowiązek dokonać analizy, czy w rozpoznawanej sprawie przepis ten powinien, czy nie powinien być stosowany, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, w tym zwłaszcza okoliczności wskazane w powołanym wyroku TK z dnia 27 października 2001 r., sygn. SK 1/04 oraz wyroku NSA z dnia 26 luty 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, na które powołał się

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że celem tej analizy winno być wyważenie racji przemawiających za zastosowaniem lub odmową zastosowania w konkretnej sprawie niekonstytucyjnego przepisu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w dniu 14 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż spółka nie kwestionuje zasady odpłatności za udzieloną koncesję.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

w pierwszej kolejności stwierdził, że ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Następnie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To oznacza, że wykładnia prawa wyrażona

w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych

w innych podobnych sprawach.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, że Trybunał w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej spornych przepisów, zarówno ustawy o radiofonii i telewizji, jak i rozporządzenia w sprawie opłat, stwierdził jedynie, że "uznał za zasadny wniosek wszystkich uczestników postępowania o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów w celu umożliwienia ustawodawcy dostosowania treści przepisów ustawy o radiofonii i telewizji do sytuacji wynikającej

z orzeczenia Trybunału. Jak słusznie wskazał Prokurator Generalny, wraz z utratą mocy obowiązującej art. 40 ust. 2 u.r.t., nie mogłaby funkcjonować niekwestionowana – co do zasady – procedura odpłatnego koncesjonowania rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przez nadawców niepublicznych".

Przechodząc do zaleconej przez NSA analizy, WSA uznał za konieczne rozważenie, czy dopuszczalne jest udzielenie koncesji bez pobierania opłaty, ale również – co istotne w rozpatrywanej sprawie – czy przyczyny niekonstytucyjności przepisów dotyczących wysokości opłaty za udzielenie koncesji i odroczenie utraty mocy obowiązującej tych przepisów przemawiają za stosowaniem tych przepisów mimo ich niekonstytucyjności. Odpowiadając na pierwszą z powyższych wątpliwości, Sąd I instancji wskazał, że w świetle jednoznacznej normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, nie jest dopuszczalne udzielenie zarówno skarżącej spółce, jak i pozostałym nadawcom radiowym i telewizyjnym, koncesji na rozpowszechnianie programu bez pobierania stosownej opłaty.

Z kolei, jeśli chodzi o drugą z wyżej wskazanych wątpliwości, WSA stwierdził, że zarówno znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych powyższymi przepisami (art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie opłat), jak również powody, dla których TK w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, a także okoliczności sprawy, jak i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnych unormowań cytowanych aktów normatywnych, nie pozwalają przyjąć, że organ koncesyjny miał prawo stosować owe przepisy, mimo ich niekonstytucyjności.

Dalej WSA wskazał, że Trybunał w pkt. II wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. ustalił utratę mocy obowiązującej art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia w spawie opłat z upływem 12 miesięcy od jego ogłoszenia, które nastąpiło 3 sierpnia 2011 r. w Dzienniku Ustaw Nr 160 pod pozycją 963, a więc – co istotne w niniejszej sprawie – w chwili ponownego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny termin ten niewątpliwie upłynął. Z kolei rozstrzygnięcia organu koncesyjnego, będące przedmiotem sporu sądowego w niniejszej sprawie, a więc zarówno decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia 26 stycznia 2009 r. i uchwała KRRiT z dnia 4 listopada 2008 r., jak i uchwała KRRiT z dnia 24 marca 2009 r. oraz decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia 28 kwietnia 2009 r., zostały wydane i podjęte przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 9/09, jak

i przed ogłoszeniem wyroku Sądu I instancji – ponownie rozpoznającego sprawę.

Skarżąca spółka wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżyła decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia 26 stycznia 2009 r. w zakresie orzeczenia o opłacie za zmianę koncesji, nie kwestionując koncesji zmieniającej, co do jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Strona podnosząc niekonstytucyjność przepisu art. 40 ust. 2 u.r.t. i, w konsekwencji, niekonstytucyjność rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie, nie była zadowolona z decyzji w zakresie jej rozstrzygnięcia zawartego w pkt. IV, a więc obliczenia opłaty koncesyjnej na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP. Skarżąc następnie do Sądu wydaną w II instancji decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia 28 kwietnia 2009 r., strona wnosiła o jej uchylenie i o uchylenie decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia 26 stycznia 2009 r., ale jedynie w części dotyczącej opłaty koncesyjnej. Skarżąca nie kwestionowała zatem, co do zasady, obowiązku uiszczenia opłaty za zmianę koncesji, lecz ustalenie jej wysokości na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP.

Zdaniem Sądu I instancji, pozostaje poza wszelkimi wątpliwościami, że zarówno w świetle przepisów sprzed nowelizacji, jak i obecnie obowiązujących, koncesja na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych podlega opłacie. Również sama skarżąca reguły tej nie kwestionowała, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w skardze, a także podczas rozprawy sądowej w dniu 14 stycznia 2014 r., podnosząc jedynie niekonstytucyjność przepisów uprzednio obowiązujących odnoszących się do naliczania tej opłaty.

Następnie WSA przypomniał, że z upływem terminu wskazanego w pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., przepis art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie w sprawie opłat utraciły moc obowiązującą. W miejsce przepisu art. 40 ustawy, na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 października 2012 r. zmieniającej ustawę o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1209; dalej: ustawa zmieniająca u.r.t.) z dniem 20 października 2012 r., wprowadzono nowy przepis art. 40 ustanawiający m. in. nowe opłaty za udzielenie/zmianę koncesji.

W świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. wydany w sprawie P 9/09, stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia z dnia 4 lutego 2000 r., wyznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej w zakresie określenia wysokości opłaty za zmianę koncesji z pominięciem już zakwestionowanych przez Trybunał przepisów.

Zdaniem Sądu I instancji, należało w związku z powyższym uznać, w świetle zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i wynikających z tej regulacji konstytucyjnej innych zasad, w tym m.in. zasady sprawiedliwości społecznej, ale i również w kontekście podstawowych zasad (reguł) prawa intertemporalnego, niezasadność zobowiązania skarżącej (T. sp. z o.o. – obecnego nadawcy programu T.) na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji ustawowych określających sposób ustalania wysokość opłat koncesyjnych – do zapłaty większej kwoty z tytułu opłaty za przedmiotową koncesję, tylko dlatego, że ustawodawca nie przewidział stosownych przepisów przejściowych w ustawie z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji.

Końcowo WSA podkreślił, że nie jest w żadnym razie rolą sądu administracyjnego udzielanie na tym etapie wiążących wskazówek dotyczących szczegółowego sposobu ustalenia przez organ koncesyjny wysokości opłaty za udzieloną skarżącej koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną wniósł Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji oraz § 2 rozporządzenia w sprawie opłat poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie obecnie obowiązujące regulacje prawne dają podstawę organowi do ustalenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji z uwzględnieniem jej wysokości ustalonej w poprzednim stanie prawnym, tzn. obowiązującym przed wejściem w życie wyroku TK z dnia 19 lipca

2011 r., sygn. akt P 9/09;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd podstaw do wznowienia postępowania z pominięciem analizy negatywnych przesłanek wznowienia, co uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez ustalenie niemożliwych do realizacji przez organ wskazań co do dalszego trybu postępowania polegających na określeniu z jednej strony obowiązku stosowania aktualnie obowiązujących przepisów, regulujących wysokość opłaty za udzielenie koncesji

z jednoczesnym wskazaniem na obowiązek ustalania tej opłaty do określonej wysokości (wynikającej z nieobowiązujących przepisów), które to ograniczenie nie ma podstawy prawnej, z jednoczesnym brakiem wskazań dla organu podstaw i zasad dokonywania obliczenia tej opłaty w sposób odpowiadający wskazaniom Sądu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnej wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne znajduje zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ustalenie niemożliwych do realizacji wskazań co do dalszego trybu postępowania – wobec określenia z jednej strony aktualnych przepisów, jako mających zastosowanie do ustalenia opłaty za udzielenie koncesji, zaś z drugiej strony z limitowaniem tych opłat – do wysokości regulowanej poprzednio obowiązującymi przepisami, z jednoczesnym brakiem wskazań dla organu podstaw i zasad dokonywania obliczenia opłaty w sposób odpowiadający wskazaniom Sądu.

Niewątpliwie art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na Sąd I instancji obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób prawem przewidziany. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się

w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są, lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05 oraz T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne, albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11; publ. jak wyżej). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; publ. jak wyżej). Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano też pogląd, że wytyczne (wskazania) co do dalszego toku postępowania są niezbędnym elementem uzasadnienia, jeżeli

w wyniku uchylenia decyzji sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1346/07 Lex 483166). Podobnie, uchybieniem treści art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zamieszczenie w wyroku zaleceń niezrozumiałych, pozostających w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwych do wykonania (np. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1103/11, Lex 1269895).

Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go

z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności na skutek braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., sygn. akt II GSK 204/07, publ. jak wyżej).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. WSA z jednej strony stanowczo stwierdził, że w świetle jednoznacznej normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii

i telewizji, nie jest dopuszczalne udzielenie zarówno skarżącej spółce, jak i pozostałym nadawcom radiowym telewizyjnym, koncesji na rozpowszechnianie programu bez pobierania stosownej opłaty, z drugiej strony powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt II PK 42/06 podkreślił, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Zauważył również, że upłynął już termin wskazany w pkt II wyroku Trybunału, wobec czego zarówno przepis art. 40 ust. 2, jak

i wydane na jego postawie rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r., zakwestionowane przez Trybunał, utraciły moc obowiązującą, a w miejsce przepisu art. 40 ustawy, na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej u.r.t. z dniem 20 października 2012 r., wprowadzono nowy przepis art. 40 ustanawiający m. in. nowe opłaty za udzielenie/zmianę koncesji. Wreszcie WSA powołał się na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i podkreślił, że w świetle tego przepisu wyrok TK z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii oraz rozporządzenia z dnia 4 lutego 2000r. wyznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej w zakresie określenia wysokości opłaty za zamianę koncesji z pominięciem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Zauważył, że gdyby skarżąca na podstawie nowych przepisów zobowiązana była zapłacić teraz większa kwotę z tytułu opłaty koncesyjnej za rozpowszechnianie programu telewizyjnego, byłoby to sprzeczne nie tylko z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, ale również i z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz podstawowymi zasadami prawa intertemporalnego. Ostatecznie jednak, nie zawarł w wyroku uchylającym wszystkie wydane w sprawie akty administracyjne w zakresie regulującym sprawę opłat koncesyjnych, wytycznych w przedmiocie tego, jak organ powinien te opłaty określić. "Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., orzekając w niniejszej sprawie, zmuszony jest jednak bardzo wyraźnie podkreślić, że nie jest rolą sądu administracyjnego na tym etapie udzielanie wiążących wskazówek dotyczących sposobu ustalenia przez organ koncesyjny wysokości opłaty za udzieloną skarżącej spółce koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego."

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tym stanowiskiem. Jak wyżej zauważono, wskazówki co do dalszego toku postępowania, w wypadku, jeśli sprawa ma być rozstrzygana ponownie przez organ administracyjny muszą być jasne i precyzyjne, tak, aby możliwe było dostosowanie się do nich przez organ, jak również aby mogły spełniać swą rolę, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z tym przepisem, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania zostają objęte przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne w sprawie (tak T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis. Warszawa 2008, s. 544). Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, to właśnie ten Sąd powinien – w związku z dokonaną i wyrażoną oceną prawną – wskazać organowi sposób dalszego postępowania. Tymczasem Sąd ograniczył się do ogólnego wymienienia zasad konstytucyjnych, w zasadzie bez odniesienia ich do realiów niniejszej sprawy, jak również do wskazania na "podstawowe zasady prawa intertemporalnego", już nawet bez ich wyszczególnienia. Należy więc zgodzić się z skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera zrozumiałych wytycznych, co do dalszego postępowania i w ten sposób nie poddaje się również kontroli kasacyjnej. Brak tej części uzasadnienia narusza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., a skoro skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia tego przepisu, to Sąd II instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej był zobowiązany uwzględnić ten środek prawny ze względu na trafność zarzutu i jego prawne usprawiedliwienie.

Nie jest natomiast trafny zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., także w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ustalenie przez Sąd I instancji podstaw do wznowienia z pominięciem analizy negatywnych przesłanek wznowienia, co według autora skargi kasacyjnej uniemożliwia skuteczną kontrolę kasacyjną wyroku.

Zauważyć należy, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny; że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyrokach z dnia: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, 13 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Skarżący kasacyjnie takiej analizy w zakresie tego zarzutu nie przeprowadził.

WSA, jako podstawę swojego orzeczenia wskazał art. 145 §1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji powołał się na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i podkreślił, że w świetle tego przepisu wyrok TK z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii oraz rozporządzenia z dnia 4 lutego 2000 r. wyznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej w zakresie określenia wysokości opłaty za zmianę koncesji z pominięciem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów. WSA nie powołał wprawdzie podstawy wznowienia postępowania, jednak na podstawie tych wywodów jest jasne, że chodzi o podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a k.p.a., i co do której nie miał wątpliwości również skarżący kasacyjnie. Jednak, jego zdaniem, Sąd powinien zanalizować sprawę również pod kątem negatywnych przesłanek wznowienia postępowania. Kasator powołał się na treść art. 146 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z tym przepisem nie można uchylić decyzji z przyczyn określonych w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, zauważył, że w takiej sytuacji, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. Sąd powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej nie odniósł jednak w żaden sposób tych wywodów do realiów niniejszej sprawy. Tymczasem, nie można nie zauważyć, że ostateczna decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zapadła 28 kwietnia 2009r. natomiast wyrok Sądu I instancji zapadł w dniu 14 stycznia 2014r., a wiec nie upłynął jeszcze okres pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Brak więc było podstaw do tego, aby WSA mógł skorzystać z możliwości, jaką daje art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

i stwierdzić tylko wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Niewątpliwie natomiast Sąd nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na art. 151 § 2 k.p.a., który normuje kompetencje orzecznicze organu, w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawie wznowienia stwierdzi on wystąpienie przesłanek negatywnych określonych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a.

Bezprzedmiotowy jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej. Zauważenia wymaga, że mimo, iż w petitum skargi kasacyjnej został on sformułowany jako zarzut błędnej wykładni, to w istocie chodzi

o zastosowanie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do miarkowania opłaty wyliczonej na podstawie obecnie obowiązującego art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, co wprost wynika z uzasadnienia tego zarzutu. W uzasadnieniu zarzutu wskazano ponadto, że w istocie Sąd I instancji zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia art. 2 Konstytucji, gdy tymczasem bezpośrednie stosowanie tego przepisu, ze względu na jego ogólny charakter jest niemożliwe. Jednak brak kompletnego uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie precyzyjnych i weryfikowalnych wskazań pod adresem organów, których akty uchylono, czyni przedwczesnym orzekanie na temat możliwego stosowania art. 2 Konstytucji RP do miarkowania opłat za udzielenie koncesji. Wobec nieprzedstawienia wytycznych w zakresie tego, jak organ miałby tę opłatę określić, nie jest możliwe stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy doszło do naruszenia wskazanej normy.

Na marginesie tylko – odnosząc się do wskazanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji dotyczącej bezpośredniego stosowania art. 2 Konstytucji, należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna. Pomijając kwestię podziału doktrynalnego na bezpośrednie i pośrednie stosowanie konstytucji, trzeba wyraźnie podkreślić, że – co do zasady – dopuszcza się w orzecznictwie sądowym (sądowoadministracyjnym) współstosowanie konstytucji z normami ustawy. W takim wypadku poszukując podstawy rozstrzygnięcia sprawy sąd odwołuje się zarówno do przepisu ustawy, jak i do przepisu (zasady) konstytucji. Przy współstosowaniu konstytucji z normami niższego rzędu w bogatym orzecznictwie sądowym sięga się również do art. 2 Konstytucji uwzględniając jego treść, przy wykładni przepisów ustawowych – por. np. wyrok NSA

z 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1609/99, opubl. ONSA 2001, nr 3, poz. 121, dotyczący sprawy cudzoziemca, w którym działanie organu administracji uznano za niezgodne z zasadami rzetelnej procedury, a przez to z konstytucyjną zasadą "państwa prawa" – art. 2 Konstytucji, czy też wyrok z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1512/99, w sprawie dotyczącej świadczeń przysługujących członkom rodzin po kombatantach – w tym przypadku chodziło o żonę kombatanta, pozostającą ze zmarłym mężem w związku wyznaniowym, zaskarżona decyzja, m.in. ze względu na naruszenie zasady sformułowanej w art. 2 Konstytucji została uchylona.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł w oparciu

o art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.