Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4567/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 i 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Gd 60/20 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Gd 60/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.P. pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku informacji publicznej, poprzez wskazanie, czy:

1) na terenie Aresztu Śledczego w Słupsku znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, w wejściu do celi zamontowano kratę koszową (dystansującą), a także całodobowo można monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk;

2) na terenie Aresztu Śledczego w Słupsku jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczenie celi;

3) administracja Aresztu Śledczego w Słupsku na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w Słupsku -

na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.

Wnioskodawca, o ile taka praktyka jest lub była stosowana, wniósł także o udzielenie informacji, wobec ilu osadzonych ww. środki były stosowane kolejno w latach 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 i na dzień sporządzenia informacji.

Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku pismem z dnia 16 lipca 2020 r. odpowiedział na wniosek skarżącego podając, że "(...) W jednostkach penitencjarnej Służby Więziennej przebywają osadzeni wymagający zindywidualizowanych oddziaływań oraz szczególnych zaleceń ochronnych z uwagi na charakter popełnionych przestępstw i konieczność dbania o właściwy wizerunek Służby Więziennej. Zapewnienie bezpieczeństwa osobom skazanym na karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym, a także osobom, wobec których są wykonywane kary pozbawienia wolności i środki przymusu skutkujące pozbawieniem wolności, należą do podstawowych zadań Służby Więziennej. Kodeks karny wykonawczy w art. 108 § 1 przewiduje, że administracja ma obowiązek podejmowania odpowiednich działań celem zapewnienia skazanym bezpieczeństwa w czasie odbywania kary. W ramach szczególnej ochrony skazanych i tymczasowo aresztowanych, jeżeli w związku z toczącym się lub zakończonym postępowaniem karnym, w którym osadzony uczestniczy lub uczestniczył w charakterze podejrzanego, oskarżonego, świadka lub pokrzywdzonego, wystąpiło poważne zagrożenie lub istnieje bezpośrednia obawa wystąpienia poważnego zagrożenia dla jego życia lub zdrowia, dyrektor obejmuje takiego osadzonego szczególną ochroną w warunkach zwiększonej izolacji i zabezpieczenia. Szczególna ochrona w warunkach zwiększonej izolacji i zabezpieczenia polega w szczególności na: kontroli stanu zdrowia, udzielaniu pomocy psychologicznej, stosowaniu warunków odbywania kary, stałym nadzorze i cenzurze korespondencji, chyba że ustawa stanowi inaczej, kontroli rozmów w trakcie widzeń, rozmowy telefoniczne skazanych podlegają kontroli administracji zakładu karnego. Dyrektor jednostki może objąć osadzonego szczególną ochroną na wniosek sądu, przed którym toczy się postępowanie karne, na wniosek prokuratura prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze, jak również na uzasadniony wniosek osadzonego. Po zakończeniu postępowania karnego organem właściwym w zakresie składania wniosków do sądu lub prokuratura o objęciu lub ustaniu przyczyny objęcia szczególną ochroną, jest sędzia penitencjarny. Przed podjęciem decyzji dyrektor jednostki zasięga opinii odpowiedniego sądu lub prokuratora, natomiast po zakończeniu postępowania karnego, opinii sędziego penitencjarnego. Sposób realizacji szczególnej ochrony polega na dobraniu odpowiednich środków i sposobów ochrony osadzonego adekwatnych do zagrożenia dla jego życia lub zdrowia oraz jego właściwości i warunków osobistych".

M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając nieudostępnienie żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z treścią wniosku z dnia 25 czerwca 2020 r. Zdaniem skarżącego organ zamiast odpowiedzieć na pytania skarżącego dokonał jedynie wykładni prawa w przedmiocie stosowania przez administrację Aresztu Śledczego w Słupsku zindywidualizowanych oddziaływań oraz szczególnych zaleceń ochronnych z uwagi na charakter popełnionych przestępstw i konieczności dbania o właściwy wizerunek Służby Więziennej, podczas gdy decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego wydawane przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku oraz przez Komisję Penitencjarną przy Areszcie Penitencjarnym w Słupsku są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegają nadzorowi penitencjarnemu dokonywanemu przez sędziego penitencjarnego, a więc muszą być w stałym posiadaniu jednostki penitencjarnej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżącemu pismem z dnia 16 lipca 2020 r. udzielono odpowiedzi.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2020 r. skarżący powołał się na działania dyrektorów innych Zakładów Karnych na terenie Polski oraz podkreślił, że zarzuty podnoszone w skardze, jak i w kolejnych pismach procesowych należy uznać za zasadne w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że w odpowiedzi na jasno sformułowany wniosek organ poza wyjaśnieniem zasad stosowania środków indywidualnego oddziaływania na osadzonych - nie odniósł się w żaden sposób do pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd wyjaśnił przyjęte rozumienie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej i zaznaczył, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Przyjmując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, Sąd wyjaśnił, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W związku z tym, Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego w punkcie pierwszym i drugim wniosku stanowią informacje publiczną, bowiem dotyczą organizacji i przedmiotu działalności organu wymienionego w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (jednostki organizacyjnej Służby Więziennej), a także majątku jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z kolei wskazanie ilości osób w poszczególnych latach, w stosunku do których wydana została indywidualna decyzja o monitorowaniu zachowania osadzonego i zastosowaniu wobec niego środków profilaktycznych, również stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze cyt. ustawy. W przepisie tym mowa jest o danych publicznych, takich jak treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, które stanowiąc informację publiczną - podlegają udostępnieniu. Tym samym, nie sposób nie przyznać skarżącemu racji, że w sytuacji, gdy treść indywidualnych decyzji administracyjnych stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tym bardziej nie może być pozbawiona takiego charakteru informacja o ilości osób, wobec których takie decyzje zostały wydane w poszczególnych latach. Co więcej, w art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f) tiret drugie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wskazuje się, że w Centralnej Bazie przetwarza się informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną, w tym m.in. informacje niezbędne do dokonania prawidłowej klasyfikacji, rozmieszczenia wewnątrz zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz indywidualnego postępowania zmierzającego do realizacji celów, jakim ma służyć wykonanie kar pozbawienia wolności, środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz tymczasowego aresztowania. Żądane w pytaniu trzecim pisma skarżącego z dnia 25 czerwca 2020 r. informacje są więc bez wątpienia informacjami, które zgodnie z przepisami prawa, gromadzi i przetwarza właściwy organ Służby Więziennej, a więc pozostają w jego dyspozycji. Powinny zatem zostać udostępnione zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ nie udostępnił informacji publicznej i pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu stwierdzając, że organ nie zlekceważył wniosku, zaś nieudostępnienie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w jego piśmie z dnia 6 września 2020 r., uznając, że sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania represji w postaci sumy pieniężnej, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku zaskarżając ten wyrok w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym i czwartym, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytaczając treść odpowiedzi, jakiej udzielił skarżącemu na zgłoszony wniosek, podniósł, że w jego ocenie bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie. Zdaniem organu art. 13 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objęte błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem z uwagi na wskazywany fakt udzielenia skarżącemu odpowiedzi (pismo organu z dnia 16.07.2020 r., D/D.0143.3.2020.KK).

Skarżący we wniesionej przez siebie osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną nie domagając się przeprowadzenia rozprawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w całości zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I Instancji.

Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. skarżący poinformował o zmianie nazwiska na S., załączając stosowną dokumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna, którą zaskarżono wyrok w części, została oparta na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 13 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) dalej u.d.i.p., przy czym zarzut nie został w żaden sposób w petitum skargi kasacyjnej rozwinięty. Także wyjaśnienie postawionego zarzutu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało przez autora skargi kasacyjnej sprowadzone do jednego zdania stwierdzającego, że "Zdaniem organu art. 13 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objęte błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem z uwagi na wskazywany fakt udzielenia skarżącemu odpowiedzi (pismo organu z dnia 16.07.2020 r., D/D.0143.3.2020.KK).". Co więcej autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów art. 13 i 16 u.d.i.p. (oba przepisy obejmując zarzutem "błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania") nie zauważył, że oba objęte zarzutem przepisy składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych.

Przypomnieć zatem należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Konstrukcja zarzutu, w którym nie wskazano precyzyjnie zaskarżonych przepisów ani nie wyjaśniono, jaka w ocenie skarżącego kasacyjnie powinna być ich prawidłowa wykładnia i w jej następstwie prawidłowe ich zastosowanie, czyniła zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym.

Na marginesie należy wskazać, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska judykatury nie wspierały stanowiska organu skarżącego kasacyjnie. Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25.10.2018 r., II SAB/Po 95/18 faktycznie stwierdza, że organ pozostaje w bezczynności, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowisko to jednak nie jest sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w niniejszej sprawie. Nadto w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy WSA w Poznaniu stwierdził, że "skarga na bezczynność została wniesiona w sytuacji, gdy organ nie udzielił pełnej informacji" i że "nie ulega wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności". Także drugi z powoływanych przez skarżącego kasacyjnie wyrok, tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2017 r., II SAB/Wa 803/16, w którym stwierdzono, że "jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie u.d.i.p. w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło" nie mógł skutecznie wesprzeć stanowiska skarżącego kasacyjnie o wadliwości wyroku w niniejszej sprawie, gdzie istota zarzutu sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu o zaistniałej w sprawie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Z powołanych względów, skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu koszów postępowania. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.