Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1721/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do wydania decyzji oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 67
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu skargi kasacyjnej P. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 181/21 w sprawie ze skargi P. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do wydania decyzji w sprawie z wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. we W. kwotę 1174 (tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 181/21 oddalił skargę P. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 21 lutego 2020 r. P. we W. (dalej: skarżący) złożyło do Ministra Infrastruktury (dalej też: organ, Minister) wniosek o udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu marki Mercedes Benz Sprinter 319 CDI nr VIN: [...] (ambulans sanitarny).

Określając zakres odstępstwa skarżący podał, że rzeczywista masa całkowita pojazdu wraz z niezbędnym wyposażeniem medycznym przekracza określoną w homologacji pojazdów bazowych dopuszczalną masę całkowitą (DMC) wynoszącą 3,5 tony i jest de facto o ok. 300 kg wyższa niż wynika z oświadczeń dostawcy. Skarżący podkreślił, że sprzedawca – Z. sp. z o.o. w W. będąca autoryzowanym dealerem, mimo kierowanych wniosków, nie widzi możliwości dokonania modyfikacji pojazdów, a zatem zachodzi konieczność udzielenia indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r.), w celu umożliwienia dalszej eksploatacji.

Pismem z 9 marca 2020 r. organ wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie konkretnych parametrów i konkretnych wartości parametrów, w zakresie których strona domagała się udzielenia odstępstwa od warunków technicznych dla pojazdu.

W odpowiedzi pismem z 23 marca 2020 r. skarżący wskazał zakres odstępstwa: tj. rzeczywista masa całkowita ambulansu wraz z niezbędnym wyposażeniem medycznym oraz personelem przekracza DMC wynoszącą 3,5 tony; podnosząc przy tym konieczność przeprowadzenia przez organ niezbędnych czynności dowodowych w postaci oględzin i opinii biegłego rzeczoznawcy w celu wszechstronnego rozpoznania sprawy.

Pismem z 21 kwietnia 2020 r. Minister zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu terminu (60 dni od ustania epidemii COVID-19) na przedłożenie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu potwierdzającego przekroczenie parametrów administracyjnych określonych w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r.

Kolejnym pismem z 16 września 2020 r. skarżący wniósł o powołanie, w charakterze biegłego, Instytutu Transportu Drogowego w Warszawie na okoliczność ustalenia rzeczywistej masy ambulansów sanitarnych po przeprowadzeniu badań technicznych. Wnioskodawca podkreślił, że żądanie przez organ przedłożenia zaświadczenia o badaniach technicznych świadczących o przekroczeniu parametrów administracyjnych odnośnie wszystkich pojazdów oznaczać będzie wyłączenie ich z eksploatacji, a tym samym uniemożliwi wykonywanie przez P. zadań ustawowych.

Następnie 23 października 2020 r. organ ponownie wezwał skarżącego (pkt 1) do sprecyzowania zakresu żądania i podania jakich konkretnych parametrów technicznych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.; dalej: p.r.d.) oraz w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. dotyczy wniosek strony. Ponadto (pkt 2) organ wezwał do podania, co do jakich konkretnych wartości (wyrażonych w jednostkach systemu metrycznego) parametrów technicznych wskazanych w wykonaniu wezwania z pkt 1, skarżący domaga się udzielenia zgody na indywidualne odstępstwo dla przedmiotowego pojazdu. W wezwaniu organ zakreślił 30-dniowy termin na uzupełnienie ww. braków formalnych wniosku oraz pouczył o wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi pismem z 3 grudnia 2020 r. skarżący wskazał, że wszelkie istotne w sprawie dane zawarte zostały we wniosku o udzielenie indywidualnego odstępstwa, wskazał przy tym na składane w toku postępowania wnioski dowodowe.

Pismem z 20 stycznia 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia braków formalnych. W związku z powyższym, na podstawie art. 37 k.p.a., skarżący wniósł do Ministra Infrastruktury ponaglenie na bezczynność organu.

Postanowieniem z 21 września 2021 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał, że mimo dwukrotnego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci sprecyzowania zakresu żądania, skarżący nie zrobił nic, aby uczynić zadość wezwaniu. Strona ograniczyła się do formułowania kolejnych wniosków dowodowych, z których treści nie było możliwym ustalenie zakresu jej żądania. W tej sytuacji organ uznał, że skarżący nie wniósł skutecznie podania, a co za tym idzie, postępowanie administracyjne w ogóle nie rozpoczęło się.

Wobec powyższego skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu stwierdzającym brak bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że rozstrzygnięcia w sprawie wymaga zakres obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd, o którym mowa w art. 67 p.r.d. Organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania, wskazał że za istotne elementy takiego wniosku należy uznać zakres żądania i podanie, jakich konkretnych parametrów technicznych, określonych w szczególności w przepisach p.r.d. oraz w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. on dotyczy, tj. jakie konkretne wartości (wyrażone w jednostkach systemu metrycznego) parametrów technicznych wskazanych przez skarżącego w wykonaniu pkt 1 wezwania, obejmuje wniosek o udzielenie zgody na indywidualne odstępstwo dla przedmiotowego pojazdu. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że organ pismem z 23 października 2020 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania w powyższy sposób zakresu żądania, jednocześnie zakreślając 30-dniowy termin na jego wykonanie z pouczeniem o wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem WSA, organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia powyższych braków formalnych, gdyż w przeciwnym razie brak byłoby podstaw do uznania, czy zakres przedmiotowy sprawy dotyczy rzeczywiście odstępstwa, o którym mowa w art. 67 ust. 1 p.r.d., a jeżeli tak, to brak sprecyzowania wniosku uniemożliwiałby ustosunkowanie się do niego w ramach podejmowanej przez organ decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem warunkiem zarejestrowania pojazdu w Rzeczypospolitej Polskiej jest m. in. spełnienie warunków technicznych, jakim w świetle powszechnie obowiązujących przepisów powinny odpowiadać pojazdy. Jednakże art. 67 ust. 1 p.r.d. dopuszcza możliwość rejestracji pojazdu niespełniającego wszystkich warunków technicznych od uzyskania zezwolenia na odstępstwo, którego udziela minister właściwy do spraw transportu w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że pojazd nie spełnia wszystkich warunków technicznych określonych w powszechnie obowiązujących przepisach, stąd wydanie przez ministra zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy, jest niezbędne do rejestracji pojazdu.

WSA wskazał, że skarżący domagając się wydania indywidualnego odstępstwa formułował w toku postępowania administracyjnego wnioski dowodowe (m.in. o powołanie biegłych rzeczoznawców), a jednocześnie, mimo pism kierowanych przez organ, nie wskazywał konkretnie, jakiego parametru (parametrów) jego pojazd nie spełnia i jakie byłoby oczekiwane przez niego odstępstwo od norm prawa administracyjnego.

W ocenie sądu, w trybie art. 67 ust. 1 p.r.d. można domagać się jedynie konkretnie sprecyzowanego odstępstwa i to w konkretnie – liczbowo – określonym rozmiarze. Wprawdzie art. 67 ust. 4 p.r.d. – w wersji obowiązującej w dacie złożenia wniosku strony o udzielenie odstępstwa – nie przewidywał szczegółowych wymagań, jakim winien odpowiadać wniosek, jednakże luka powyższa została obecnie uzupełniona, bowiem na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz.U. poz. 2165, obowiązuje od 1 stycznia 2022 r.) wprowadzono w ust. 4 m.in. obowiązek zawarcia we wniosku zakresu wnioskowanego odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd (pkt 3) oraz uzasadnienie wniosku (pkt 4).

Zdaniem WSA niezasadnym byłoby domniemanie, że brak podobnych unormowań w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2022 r. oznaczał brak wymogów formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o udzielenie odstępstwa przewidziany w art. 67 ust. 1 p.r.d. w postaci obowiązku sprecyzowania zakresu żądanego odstępstwa oraz uzasadnienia tegoż wniosku. W ocenie sądu pierwszej instancji nie można zatem uznać, by organ pozostawał w bezczynności, gdyż rozpoznanie nieuzupełnionego wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej było wręcz niemożliwe wobec treści art. 64 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosło P. we W. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenia przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że organ zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania uznając, że pismo skarżącego nie spełnia wymogów formalnych, podczas gdy strona określiła przedmiot wniosku i zakres żądania, i odpowiedziała na wezwanie organu, a przepisy szczególne, przede wszystkim zaś art. 67 ust. 1 p.r.d. – w brzmieniu obowiązującym w czasie składania wniosku – nie wskazywał dodatkowych wymogów formalnych wniosków ponad opisane przez skarżącego, co przemawia za uznaniem, że zachowanie organu w istocie nie miało podstawy prawnej i zmierzało do nieuprawnionej merytorycznej oceny wniosku, co jest niedopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a.;

b. art. 35 § 3 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez sąd niezałatwienia przez organ sprawy administracyjnej w terminie;

c. art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że brak unormowań w przedmiocie wymagań wniosku o zezwolenie na odstępstwo w trybie art. 67 p.r.d. w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2022 r. nie oznaczał braku wymogów formalnych, co doprowadziło do (1) złamania zasady działania na podstawie przepisów prawa oraz (2) niedopuszczalnego zastosowania wykładni rozszerzającej poprzez domniemanie istnienia obowiązku strony co do wymogów formalnych wniosku, które nie istniały w obowiązującym stanie prawnym, co doprowadziło do dokonania oceny stanu faktycznego przez pryzmat przepisów, które w chwili składania wniosku nie obowiązywały, a co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na bezczynność organu;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 67 § 1 p.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za organem przez sąd, że obligatoryjnym elementem wniosku o udzielenie odstępstwa było podanie konkretnych wartości parametrów technicznych, podczas gdy obowiązujące przepisy nie wprowadziły wymogów formalnych w tym przedmiocie, co spowodowało niewydanie decyzji administracyjnej przez organ, a w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność organu.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł w trybie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i stwierdzenie, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji, ewentualnie w przypadku uznania, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto skarżący wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. projektu ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej na okoliczność uzasadnienia przez organ, że zasady w postępowaniach o uzyskanie zezwolenia na odstępstwo nie były transparentne, a nadto iż organ na skutek przedmiotowego postępowania wystąpił z wnioskiem o nowelizację przepisów.

Z uwagi na fakt, że sprawy o wskazanych w skardze kasacyjnej sygnaturach pozostają w związku, skarżący wystąpił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. o ich połączenie do wspólnego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

W piśmie z 29 listopada 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Pismem z 22 grudnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu zgłosił udział w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Postępowanie przed NSA podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez sąd pierwszej instancji kontroli działalności Ministra Infrastruktury oraz oceny prawidłowości rezultatu tej kontroli, który wyraził się w ustaleniu, że w sprawie z wniosku dotyczącego udzielenia indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu, organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności. Według sądu pierwszej instancji, jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie było nieprawidłowe, ani też niezgodne z prawem wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu – zwłaszcza, że zdaniem WSA w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2022 r. przepis art. 67 ust. 1 p.r.d. nie zwalniał z obowiązku sprecyzowania zakresu żądanego odstępstwa, ani też z obowiązku uzasadnienia tego wniosku – a w konsekwencji nieuzupełnienie takich braków formalnych wniosku musiało skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było prawidłowe.

Zdaniem NSA skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli musiał prowadzić do uchylenia wyroku.

Na wstępie należy przypomnieć, że przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organu administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", co jednak nie oznacza, że treść tego pojęcia w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach bezczynności organów administracji nie jest ograniczony. Poza sporem jest, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest wyznaczony zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a także przepisem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiującym bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.; zaś zakres podmiotowy – treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".

Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia stanu bezczynności istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji publicznej prawnego obowiązku działania polegającego na załatwieniu konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy, sąd administracyjny rozstrzyga czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

Rekapitulując, ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji celem załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa oraz z istnieniem skorelowanego z tym obowiązkiem indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu.

W rozpatrywanej sprawie, w której istota sporu prawnego dotyczy wniosku skarżącego o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych opisanego wyżej pojazdu marki Mercedes Benz Sprinter, podstawowe znaczenie ma ustalenie źródła obowiązku działania organu oraz treści obowiązku, który miałby polegać na załatwieniu wymienionej sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji albo wydaniu innego przewidzianego przepisami prawa aktu, w tym aktu motywowanego brakiem spełniania przez ten wniosek przewidzianych prawem wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zatem oceny czy organ administracji wykonał obowiązek w sposób, w formie i w terminie przewidzianym przepisami obowiązującego prawa.

Z treści żądania zawartego w adresowanym do Ministra Infrastruktury wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu, obowiązek działania organu w sprawie wynikał z przepisu art. 67 p.r.d.

W dacie wystąpienia przez stronę z wnioskiem oraz co nie mniej istotne i o czym mowa jeszcze dalej – w dacie wezwania strony przez organ administracji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku ze wskazanego przepisu wynikało, że minister właściwy do spraw transportu może w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach zezwolić na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy (ust. 1); nie wymaga się zezwolenia na odstępstwo, o którym mowa w ust. 1, w przypadku wykonywania przez podmiot uprawniony, o którym mowa w art. 80s ust. 2, zajmujący się produkcją pojazdów, jazdy testowej dla niekompletnego samochodu ciężarowego albo niekompletnej przyczepy, jeśli przed kompletacją pojazdy te nie spełniają warunków technicznych w zakresie: 1) przedniego i tylnego zderzaka lub urządzenia ochronnego zabezpieczającego przed wjechaniem pod pojazd innego pojazdu; 2) osłon bocznych; 3) błotników; 4) świateł zewnętrznych pojazdu: kierunkowskazów bocznych i świateł odblaskowych bocznych, pozycyjnych bocznych oraz obrysowych przednich i tylnych (ust. 1a); a ponadto, że rada powiatu może wprowadzić obowiązek wyposażenia pojazdów zaprzęgowych w hamulec uruchamiany z miejsca zajmowanego przez kierującego (ust. 2).

Przepis art. 67 p.r.d. komplementarnie z art. 66 p.r.d. określającym warunki techniczne pojazdów oraz ich wyposażenie, a także z wydanymi na jego podstawie (ust. 5) rozporządzeniami wykonawczymi wskazywał, że postępowanie, którego celem jest dopuszczenie pojazdu do rejestracji, a następnie do ruchu pojazdu, który nie spełnia koniecznych warunków technicznych, określał organ właściwy. W sprawach, o których on stanowi wskazano również formę realizacji tej kompetencji.

Co istotne, przepis art. 67 p.r.d. regulując postępowanie, o którym w nim mowa, stanie obowiązującym w dacie wystąpienia przez stronę z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu oraz w dacie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku nie regulował, co jasno i jednoznacznie wynika z jego treści, materii dotyczącej wymogów wymienionego wniosku w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do jego koniecznych elementów, czy też jego obligatoryjnych załączników. Regulacja tego rodzaju została wprowadzona do p.r.d. ustawą nowelizującą z dnia 17 listopada 2021 r., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r., co polegało na tym, że niezależnie od zmiany organu właściwego oraz wprowadzenia opłaty za wniosek przepisem art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy nowelizującej został dodany do art. 67 ustawy nowelizowanej ust. 4, zgodnie z którym wniosek o wydanie zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd, powinien zawierać: 1) dane pojazdu: a) rodzaj, markę, typ, model, b) numer VIN albo numer nadwozia, podwozia lub ramy; 2) dane dotyczące właściciela lub posiadacza pojazdu: a) imię i nazwisko (nazwę lub firmę), b) adres zamieszkania (siedziby); 3) zakres wnioskowanego odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd; 4) uzasadnienie wniosku; 5) nazwę i adres organu, który będzie dokonywał rejestracji pojazdu.

Zestawienie normatywnej treści art. 67 p.r.d. w brzmieniu sprzed oraz po zmianach wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 17 listopada 2021 r. prowadzi więc do uprawnionego wniosku, że postępowanie, o którym mowa w tym przepisie nie zostało pierwotnie poddane szczegółowej, a jeszcze ściślej rzecz ujmując szczególnej regulacji prawnej w odniesieniu do jego wszczęcia, zwłaszcza wszczęcia na wniosek. Jeżeli tak, to za uzasadnione należałoby uznać stwierdzenie, że w świetle treści tego przepisu z dnia poprzedzającego wprowadzenie opisanych powyżej zmian, wniosek inicjujący postępowanie nie podlegał pierwotnie szczególnym wymaganiom, co oznacza, że nie podlegał – jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa.

Stanowisko takie podważa pogląd sądu pierwszej instancji w zakresie rozumienia art. 67 ust. 1 p.r.d. Zatem za usprawiedliwiony należało uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia tego przepisu polegający na błędnej wykładni.

Przedstawione argumenty nie pozostają bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., na gruncie których strona zarzuca naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., a ponadto art. 6 i art. 8 k.p.a. (por. odpowiednio pkt 1 lit. a)-c) petitum skargi kasacyjnej) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przez niezasadne przyjęcie, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu.

W tej mierze trzeba przede wszystkim podkreślić, że art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA), a jego stosowanie – w relacji do wskazanych w nim przesłanek – służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów. W związku z tym, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu prawa nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji, przed którym inicjowane jest postępowanie uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zwłaszcza, że ustalenia faktyczne są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. np. wyroki NSA z: 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21; 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99; 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94). Co więcej, za nie mniej uzasadniony należy uznać i ten wniosek, że trybowi określonemu w art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega ustalanie rzeczywistej treści żądania zawartego w podaniu (wniosku) inicjującym postępowanie, albowiem towarzyszące temu wątpliwości nie są równoznaczne z brakiem istnienia żądania podania (wniosku), a ich usunięcie, jeżeli rzeczywiście istnieją, powinno następować w toku postępowania wyjaśniającego (zob. A. Wróbel, t. 5, komentarz do art. 63 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Jeżeli więc – co ponowie trzeba podkreślić – wniosek, z którym wystąpiła strona skarżąca inicjując postępowanie w sprawie udzielenia odstępstwa od warunków technicznych pojazdu, nie podlegał szczególnym wymaganiom, bowiem wymagań takich nie ustanawiał przepis art. 67 p.r.d. w dacie wystąpienia z tym wnioskiem, ani też w dacie wezwania przez organ administracji do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, co oznacza, że tym samym wniosek ten nie podlegał innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o których stanowi art. 64 § 2 k.p.a., i których istnienie jest koniecznym warunkiem stosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych podania.

Jeżeli przy tym, co także nie jest bez znaczenia, wniosek ten zawierał wymagane przepisem art. 63 § 2 k.p.a. konieczne elementy, a mianowicie wskazanie podmiotu, od którego pochodzi, jego adres oraz żądanie określone jako udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu specjalnego, a ponadto wskazywał podstawę prawną tego żądania, a więc art. 67 p.r.d. i wskazywał zakres udzielenia wnioskowanego odstępstwa jako rzeczywistą masę ambulansu wraz z niezbędnym wyposażeniem medycznym oraz personelem przekraczająca dopuszczalną masę całkowitą wynoszącą 3,5 tony, dodatkowo zawierał uzasadnienie, to trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., tym bardziej nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie jego braków, bowiem w rozumieniu tego przepisu wniosek ten nie posiadał braków, które uniemożliwiałyby nadanie biegu, ocenę jego zasadności, a co za tym idzie jego merytoryczne rozpoznanie.

W konsekwencji należy więc stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury pozostawał w bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie. Wniosek taki jest konsekwencją przedstawionego wcześniej rozumienia stanu bezczynności organu administracji publicznej. Podkreślając w tej mierze znaczenie czasu, a więc długości trwania postępowania administracyjnego trzeba stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z: 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2018 r., sygn., akt II GSK 5346/16; a także W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, OSP 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Przy tym, co także trzeba podkreślić, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przeciwnej oceny w żadnym stopniu nie może uzasadniać argument wynikający z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Uwzględniając bowiem treść art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. oraz datę wystąpienia przez stronę z wnioskiem o udzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych pojazdu należy podnieść, że wobec uchylenia z dniem 16 maja 2020 r. przywołanego art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 oraz wobec treści art. 68 ust. 7 tej ustawy, bieg terminów procesowych został zawieszony na okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

Z wszystkich przedstawionych powodów, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony.

Wobec tego, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę P. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych pojazdu. Skargę tę należało uwzględnić stwierdzając, że wobec braku zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury niezasadnie oraz niezgodnie z prawem wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku pozostawiając następnie ten wniosek bez rozpoznania i uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy. Tym działaniem organ dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało zobowiązaniem Ministra Infrastruktury do wydania w sprawie z wymienionego wniosku decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.