Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1605/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 298 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Warszawa, 2 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ odwoławczy", "GIOŚ") po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dale również jako: "skarżąca", "strona", "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję

[...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ("organu I instancji", "WIOŚ") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 560 121,00 zł za odprowadzanie w 2014

r. ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...] z 4 lipca 2014 r.

San sprawy przedstawiał się następująco:

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], sprostowaną własnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], udzielił [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych i wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...]. W punkcie 11.1 pozwolenia strona została zobowiązana do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi, pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3. pozwolenia. W uzasadnieniu wskazano, że Spółka jest zobowiązana, zgodnie z przepisami szczególnymi, do przeprowadzania w regularnych odstępach czasu badań kontrolnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego wprowadzanych do wód, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, w celu oceny spełnienia przez ww. ścieki przemysłowe wymagań

określonych w pkt I.3 pozwolenia.

Oceny spełnienia warunków dotyczących składu ścieków można natomiast dokonać na podstawie łącznej oceny sześciu kolejnych pomiarów wykonanych w określonym czasie - w tej sprawie pomiary powinny być wykonywane w odstępach dwu miesięcznych, a więc czas w którym powinny być wykonane to dwanaście miesięcy.

[...]WIOŚ dokonał oceny spełniania warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w okresie od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 3 lipca 2015 r., tj. uwzględniając termin jego obowiązywania wskazany w pozwoleniu i stwierdził przekroczenie jego warunków. W analizowanym okresie pobrano do badań w sposób nienależyty 4 próbki ścieków w 2014 r., natomiast przesłane protokoły poboru 3 próbek ścieków z 2015 r. świadczą o poborze prób uśrednionych z 2 godzin, które stanowią zaledwie 1/12 doby. W związku z powyższym zgodnie z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) – "Poś", organ I instancji uznał, że przedłożone wyniki pomiarów nasuwają zastrzeżenia, ponieważ nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. W świetle ww.

przepisów, dla 7 pomiarów (wykonanych w ciągu 12 miesięcy) należało przyjąć, że wskaźniki zanieczyszczeń zostały przekroczone o 80% względem ustalonych w pozwoleniu. W związku z tym zaskarżoną decyzją [...]WIOŚ wymierzył karę pieniężną

w wysokości 560 121,00 zł, za wielkość przekroczenia, która wystąpiła w 2014 r.

Od powyższej decyzji Spółka odwołała się, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, z analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikało, że nie ma podstaw prawnych do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej ponieważ prowadziła ona pomiary ścieków, w tym także pobierała próbki zgodnie z wymogami prawa i na warunkach jakie nakładała na Spółkę decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego. Zastrzeżenia strony wzbudził również sam sposób wyliczenia wysokości kary za 2014 r., z uwzględnieniem nie tylko pomiarów wykonanych w 2014 r. ale także pomiarów wykonanych w 2015 roku do dnia 3 lipca 2015 r. (tj. z pierwszego roku obowiązywania pozwolenia od 4 lipca 2014 r. do 3 lipca 2015 r.), a także przyjęcie daty 3 lipca 2015 r. jako daty zakończenia pierwszego okresu obowiązywania pozwolenia. Skarżąca zarzuciła również WIOŚ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zasadę legalizmu oraz nieuwzględnienie w ocenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Ponadto w opinii strony w sprawie powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie art.

68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, z późn. zm.), zgodnie z którym zobowiązanie do zapłaty kary za rok 2014 nie powstaje, jeżeli decyzja o wymierzeniu tej kary została doręczona po dniu 31 grudnia 2017 r.

Rozpatrując odwołanie GIOŚ, w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie na podstawie art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do

końca 2017 roku. Ponadto wskazał, że przy dokonywaniu pomiarów muszą być spełnione wymogi zawarte w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art.

45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego – rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. poz. 984 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 24 lipca 2006 r."

Organ odwoławczy po ponownym przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie stwierdził, że nie znalazł przesłanek do uwzględnienia żądania strony, dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny zobowiązuje organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Kara została

wymierzona zasadnie, a do jej ustalenia i obliczenia zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego, w tym aktów wykonawczych.

Zarzut Spółki dotyczący przedawnienia, GIOŚ uznał za nieuzasadniony. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż strona nie przedkładała organowi wyników pomiarów, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 ust. 1 Poś w związku z art. 147 Poś. W niniejszej sprawie okres oceny spełniania warunków pozwolenia upływał z dniem 3 lipca 2015 r. (ocena spełniania wymagań dla ścieków przemysłowych jest dokonywana na podstawie co najmniej 6 kolejnych pomiarów wykonywanych w odstępach co najmniej dwumiesięcznych - czyli w ciągu 12

miesięcy), a więc dopiero po tej dacie organ mógł dokonać oceny czy w tym okresie ścieki spełniały wymagania. GIOŚ podniósł, że licząc od końca roku 2015 oraz biorąc pod uwagę odpowiednio stosowany art 68 § 2 Ordynacji podatkowej, w tej sprawie nie doszło do przedawnienia prawa organu do wydania decyzji ustalającej wymiar kary, doręczonej stronie przed końcem 2020 r., a więc przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do prawnych do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej ponieważ prowadziła ona pomiary ścieków, w tym także pobierała próbki zgodnie z wymogami prawa i na warunkach jakie nakładała na Spółkę decyzja z dnia

[...] lipca 2014 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego. GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 Prawa wodnego z 2001 w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności m.in. ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi oraz sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do

wód, do ziemi, o ile wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o

których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, albo z przepisów odrębnych. W punkcie 11.1 pozwolenia wodnoprawnego strona została zobowiązana do wykonywania

zgodnie z przepisami szczególnymi, pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3. pozwolenia. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca jest zobowiązany, zgodnie z przepisami szczególnymi, do przeprowadzania w regularnych odstępach czasu badań kontrolnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego wprowadzanych do wód, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, w celu oceny spełnienia przez ww. ścieki przemysłowe wymagań

określonych w pkt I.3 pozwolenia. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest rozporządzenie z 2006 r., które przewiduje pobieranie do badań średnich dobowych próbek ścieków. W przypadku braku możliwości poboru próbki średniej dobowej, sposób poboru próbki do badań powinien być określony w pozwoleniu. Jeżeli Spółka była niezadowolona z treści udzielonego jej pozwolenia (w tym do sposobu prowadzenia badań i zakresu wskaźników dla których określono wartości dopuszczalne), mogła skorzystać z trybu odwołania od decyzji. Tymczasem strona nie podjęła takich działań, miała zatem obowiązek przestrzegania warunków w nim zawartych.

GIOŚ uznał za bezzasadny argument, zawarty w uzupełnieniu odwołania, że wniosek [...]WIOŚ o stwierdzenie nieważności nowego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] m.in. z związku technicznym brakiem możliwości prowadzenia przez stronę pomiarów jakości odprowadzanych ścieków jako prób średnich dobowych, potwierdza, że strona prawidłowo pobierała próbki ścieków do badań w ocenianym w zaskarżonej decyzji okresie obowiązywania pozwolenia. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. pozwolenie zostało udzielone w innym stanie prawnym, tj. na podstawie ustawy Prawo wodne,

która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2018 r. Przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r., obowiązującej w dacie wydania pozwolenia, w zakresie prowadzenia pomiarów zostały omówione powyżej.

Odnosząc się do zarzutów Spółki zawartych w odwołaniu dotyczących

dokonania wyliczenia wysokości kary opierając się na wskaźnikach dotyczących nie tylko roku kalendarzowego 2014, za który została nałożona kara, ale w całym pierwszym okresie obowiązywania pozwolenia, tj. w okresie od 4 lipca 2014 r. do 3

lipca 2015 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że nie są one trafne, bowiem oceny spełniania wymagań dokonuje się w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia wyznaczonych datą ostateczności pozwolenia lub inną datą wskazaną przez organ, który wydał pozwolenie. GIOŚ stwierdził, że pomimo dokonania przez organ pierwszej instancji oceny spełnienia wymagań w okresie oceny od 4 lipca 2014 r. do 3 lipca 2015 r. (co było zgodne z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005

r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. poz. 2177), to wymiar kary ustalił

za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2014, tj. za faktyczną liczbę dni - od 4 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., co z kolei było zgodne z art. 305 ust. 4 Poś.

Organ odwoławczy nie stwierdził także aby w rozpoznawanej sprawie

zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1, 2 i 3 Kpa. W ocenie organu odwoławczego niezapewnienie prawidłowego poboru próbek ścieków do badań nie może być traktowane jako naruszenie wyłącznie formalne, bowiem właściwe pobieranie próbek do badań jest kluczowe dla uzyskania miarodajnych i reprezentatywnych wyników wielkości emisji. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ciężar monitorowania wielkości emisji (tj.

jakości ścieków wprowadzanych do środowiska) spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska, a nie na organie kontroli. Z uwagi na niepowtarzalność wyników pomiarów oraz fakt, że to podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska, ustawodawca w

sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa.

W odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak

jest prawomocnej decyzji o nałożeniu stronie kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie.

Zdaniem GIOŚ nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 Kpa, dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, art. 305 ust. 1 - 4 Poś art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś jest zapewnienie wiarygodności i porównywalności pomiarów wielkości emisji prowadzonych przez podmioty korzystające ze środowiska. Z uzasadnienia do

projektu nowelizacji Poś z 2004 roku, w której zmieniono art. 305 i dodano art. 305a wynika, że wiarygodność takich pomiarów była wówczas problemem . Cele pośrednie zawartej w powyższych przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych. Cele te, ukierunkowane na ochronę zasobów wodnych, pozostają zbieżne z ratio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. ustawy - Prawo ochrony środowiska, której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja). Wymierzenie kary w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).

Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawartej art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, art. 305 ust. 1 - 4 Poś art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, brak jest – w ocenie GIOŚ - podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 Kpa, ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.

[...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania

administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za rok

2014 jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem strony, GIOŚ dokonał błędnej wykładni prawa i niewłaściwie

zastosował przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z którą strona była

uprawniona do prowadzenia pomiarów ścieków zgodnie z wymogami prawa i na warunkach jakie nakładała na spółkę decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, a nie w oparciu o warunki rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. poz. 984 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 2006 r.", dokonując wyliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej za rok 2014.

Zastrzeżenia skarżącej budzi również sam sposób wyliczenia wysokości kary

za 2014 r., z uwzględnieniem nie tylko pomiarów wykonanych w 2014 r. ale pomiarów wykonanych w całym pierwszym roku obowiązywania pozwolenia, tj. w okresie od 4 lipca 2014 r. do 3 lipca 2015 r. i zdaniem skarżącej organy IOŚ zastosowały sprzeczny z przepisami prawa algorytm wyliczenia wysokości kary.

Ponadto w opinii strony GIOŚ działał z naruszeniem przepisów ustawy z dnia

29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, z późn. zm.), stosowanej w tej sprawie w związku z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i nie uwzględnił okoliczności, że w tej sprawie nastąpiło przedawnienie prawa

do wydania decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną (3 letni okres, który upłynął 31 grudnia 2017 r.), a tym samym decyzja [...]WIOŚ została wydana bez podstawy prawnej.

Zdaniem strony istotne wątpliwości budzi kwestia doręczenia samej decyzji [...]WIOŚ na adres spółki do jej pracownika, który nie był upoważniony do reprezentowania Spółki w przedmiotowym postępowaniu. W opinii skarżącej istnieją więc uzasadnione podstawy prawne aby uznać, że takie doręczenie nie było

skuteczne, co oznacza, że decyzja [...]WIOŚ nie powinna wywoływać żadnych skutków prawnych.

Strona zarzuca również, że decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zasadę legalizmu oraz, że GIOŚ nie uwzględnił w swojej ocenie prawnej także tak istotnych dyrektyw do orzekania jak zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wstępnie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia

niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy wskazać, że nadal obowiązuje stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach przeprowadzanie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie umożliwiające rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym jest kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod względem zgodności z prawem decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. wymierzająca skarżącej administracyjną karę pieniężną została

wydana na podstawie: art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1-4 oraz art. 305 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), oraz w związku z art.

545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624).

W zakresie wykazanej podstawy prawa materialnego zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, z późn. zm.), która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 i na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niemniej zgodnie art. 545 ust. 3d ww. ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) i wszedł w życie 12 kwietnia 2018 r. z mocą od 1 stycznia 2018 r. - w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie powołanej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego

surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r.

Administracyjne kary pieniężne, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, wymierza,

w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach

przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Stosownie zaś do art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich

pomiarów. Przy czym zgodnie z art. 305 ust. 1 i 4 Poś- wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. W przypadku o którym mowa w ust. 1 organ inspekcji ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 Poś, w okresie objętym karą. Dodać należy, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska– w myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 Poś - nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary

nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w

zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a., w tym pobierania próbek. Jak wynika zatem z brzmienia wskazanego przepisu art. 305a ust.

1 pkt 2 Poś służy on skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowisk, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest to podstawa niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje bowiem przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony zatem w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenia warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Związana zatem z brakiem pomiaru kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z

przekroczeniem norm. Kwestia ta nie budzi kontrowersji w orzecznictwie, na co wskazuje treść orzeczeń naczelnego Sądu Administracyjnego (v. z 28 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1126/10 - LEX 950521, z 17 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1628/10 - LEX 1251838, z 6 marca 2013r. sygn akt II OSK 2319/11 - LEX 1559568, z 27 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 1530/13, z 13 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2512/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych i wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] udzielone decyzją Marszałka

Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r., sprostowaną własnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Pozwolenie zostało udzielone na wniosek Spółki z dnia 12 lutego 2014 r., w którym wnosiła ona o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W punkcie 11.1 pozwolenia Strona została zobowiązana do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi, pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3. pozwolenia.

[...]WIOŚ dokonał oceny spełniania warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w okresie od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 3 lipca 2015 r., tj. uwzględniając termin jego obowiązywania wskazany w pozwoleniu i stwierdził przekroczenie jego warunków. W analizowanym okresie pobrano do badań w sposób nienależycie udokumentowany 4 próbki ścieków w 2014 r., natomiast przesłane protokoły poboru 3 próbek ścieków z 2015 r. świadczą o poborze prób uśrednionych z

2 godzin, które stanowią zaledwie 1/12 doby. Na podstawie art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt

3 [...]WIOŚ uznał, że przedłożone wyniki pomiarów nasuwają zastrzeżenia, ponieważ

nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. W świetle ww. przepisów, dla 7 wykonanych pomiarów należało przyjąć, że wskaźniki zostały przekroczone o 80% względem ustalonych w pozwoleniu. W związku z tym decyzją [...]WIOŚ wymierzył karę pieniężną w wysokości 560 121,00 zł, za wielkość przekroczenia, która wystąpiła w 2014 r. Organ odwoławczy, nie dopatrując się wadliwości decyzji [...]WIOŚ, utrzymał ją w mocy zaskarżoną decyzja z 12 sierpnia 2021 r.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że w niniejszej sprawie zobowiązanie strony w pkt 11.1 pozwolenia wodnoprawnego do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3 pozwolenia, oznacza obowiązek zastosowania przepisów rozporządzenia z 2006 r.

W rozporządzeniu z 2006 r. zostały określone nie tylko warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy ale także sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Dla ścieków przemysłowych sposób oceny dla składu ścieków zawarty jest w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2006 r. Ocena ta, w zakresie składu ścieków, może być dokonana tylko na podstawie pomiarów i to co do zasady nie jednego a kilku - co najmniej 6 kolejnych.

I tak stosownie do § 8 ust. 1 pkt 2 i 4 i 6 ww. rozporządzenia z 2006 r., ścieki przemysłowe wprowadzane do wód, odpowiadają wymaganym warunkom jeżeli:

- średnie roczne wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

- co najmniej w czterech z sześciu kolejnych średnich dobowych próbkach

ścieków zmierzone wartości pozostałych wskaźników zanieczyszczeń obecnych w ściekach nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

- w średniej dobowej próbce pozostałych ścieków, niespełniającej wymagań, najwyższe dopuszczalne wartości są przekroczone nie więcej niż o 100% dla wskaźników zanieczyszczeń określonych w Ip. 3-10, 13-18 i 59 oraz nie więcej niż o 50% dla wskaźników zanieczyszczeń w Ip. 19-58 w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia, natomiast pod tabelą II załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2006 r. zawarto objaśnienia.

Objaśnienie brzmi:

1) Określone w tabeli II załącznika 3 najwyższe dopuszczalne wartości:

- azotu ogólnego i fosforu ogólnego - dotyczą średnich rocznych wartości tych wskaźników w ściekach, obliczonych jako średnia arytmetyczna z wszystkich wartości zmierzonych w próbkach średnich dobowych pobranych w danym roku. W przypadku biologicznego usuwania azotu ze ścieków przemysłowych najwyższe dopuszczalne wartości dotyczą średniej rocznej wartości tego wskaźnika w ściekach, obliczonej jako średnia arytmetyczna z wszystkich wartości w próbkach średnich dobowych

pobranych w danym roku przy temperaturze ścieków w komorze biologicznej oczyszczalni nie niższej niż 12°C, pozostałych wskaźników zanieczyszczeń - dotyczą wartości tych wskaźników w próbkach średnich dobowych proporcjonalnych do przepływu, zmieszanych z próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych.

Zatem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie GIOŚ stwierdził, że dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym dla wyników badań, które powinny być wykonane w próbkach

średnich dobowych, proporcjonalnych do przepływu. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że w jej przypadku odpływ ścieków oczyszczonych do rzeki nie ma charakteru ciągłego przepływu, lecz jest przeprowadzany tylko w określonych godzinach, poprzez okresowe zrzuty, zatem brak jest możliwości próbki średniej dobowej, Sąd aprobuje stanowisko GIOŚ, że jeżeli Spółka była niezadowolona z treści udzielonego jej pozwolenia (w tym do sposobu prowadzenia badań i zakresu wskaźników dla których określono wartości dopuszczalne), mogła skorzystać z trybu odwołania od decyzji.

Sąd nie uwzględnił również zarzutów Spółki, że w sprawie nastąpiło przedawnienie. W tym względzie trzeba podkreślić, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 Poś.). I tutaj mając na względzie brzmienie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy zauważyć, że obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek stanowiący podstawę naliczenia kary. Bieg przedawnienia prawa organu do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną należy odnosić do każdego okresu

oceny (wyroki NSA z 2.12.2019 r. II OSK 3325/17, 8.05.2019 r. II OSK 1622/17 i 29.012019 r. II OSK 505/17). Zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej - tak liczony bieg terminów przedawnienia jest prawidłowy w sytuacji, w której strona zgodnie z art. 149 ust. 1 Poś przedkłada wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 Poś. Natomiast gdy strona nie wywiązuje się z obowiązku przedkładania tych wyników, to zobowiązanie do zapłaty kary nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostaje doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek.

Tym samum w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że niniejszej sprawie okres oceny spełniania warunków pozwolenia upływał z dniem 3 lipca 2015 r., a więc dopiero po tej dacie organ mógł dokonać oceny czy w tym okresie ścieki spełniały wymagania. Przypomnieć bowiem należy, że ocena spełniania wymagań dla ścieków przemysłowych jest dokonywana na podstawie co najmniej 6 kolejnych pomiarów wykonywanych w odstępach co najmniej dwumiesięcznych (czyli w ciągu 12 miesięcy). Licząc więc od końca roku 2015 oraz biorąc pod uwagę odpowiednio stosowany art

68 § 2 Ordynacji podatkowej, w tej sprawie nie doszło do przedawnienia prawa organu do wydania decyzji ustalającej wymiar kary, doręczonej stronie przed końcem 2020 r.,

a więc przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia.

Zdaniem Sądu, słusznie też przyjął organ, że w odniesieniu do zarzutu uwzględnienia przy naliczeniu kary za 2014 r. pomiarów, które wykonano w 2015 r.

przy obliczaniu wielkości kary, jeżeli rok kontroli nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym – to należy wymierzyć karę dla danego roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części roku, które wchodzą w dany rok kalendarzowy (por wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 ., sygn. akt II OSK 2241/13, wyrok NSA z 13 marca 2016 r. , sygn.. akt II OSK 1872/14). Zdaniem Sądu organ prawidłowo dokonał oceny

spełniania wymagań w okresie oceny od 4 lipca 2014 r. do 3 lipca 2015 r. - co było zgodne z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. poz. 2177) - zaś wymiar kary ustalił za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2014, tj. za faktyczną liczbę dni -

od 4 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., co z kolei było zgodne z art. 305 ust. 4 Poś.

W ocenie Sądu całkowicie nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej o istnieniu uzasadnionych podstaw prawnych aby uznać, że doręczenie decyzji organu I instancji było nieskuteczne, co oznacza, że decyzja [...]WIOŚ nie powinna wywoływać żadnych skutków prawnych. Wadliwości doręczenia decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2020 r.

skarżąca upatruje w wysłaniu decyzji [...]WIOŚ do jej pracownika na adres spółki. Skarżąca podkreśliła, że osoba, do której zaadresowana była decyzja to pracowniki Spółki, posiadający w niniejszym postępowaniu pełnomocnictwo, które upoważnia go do niektórych czynności szczegółowo określonych w złożonym do akt

pełnomocnictwie, natomiast nie jest on uprawniony do występowania w imieniu Spółki podczas toczących się postępowań administracyjnych. Z pełnomocnictwa nie wynika także aby korespondencja takiego postepowania, w tym w szczególności doręczenia decyzji administracyjnych, których stroną jest skarżąca mogła być kierowana do pracownika.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać przede wszystkim, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że osoba, której doręczono decyzję [...]WIOŚ,

stawiła się w dniu 5 listopada 2020 r. w siedzibie WIOŚ w [...] celem skorzystania z prawa wglądu w akta 4 spraw administracyjnych w przedmiocie wymierzenia [...] S A. administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie w latach kalendarzowych: 2014, 2015, 2016 i 2017 ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Okazała pełnomocnictwo z dnia 20 lipca 2020 r. do reprezentowania Spółki w zakresie składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu Spółki dokumentów w sprawach dotyczących ochrony środowiska naturalnego i środowiska pracy. Została poinformowana, o treści art. 40 §

2 Kpa. Przedstawiciel Spółki wskazał jako pełnomocnika do doręczeń siebie i podał

jako adres do doręczeń adres siedziby [...]S.A. tj. ul. [...], [...]. Notatka urzędowa zawierające powyższe informacje, została podpisana zarówno przez urzędnika WIOŚ, jak i pracownika Spółki.

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji [...]WIOŚ z [...] grudnia 2020 r. przesyłka została zaadresowana w wyżej wskazany sposób, tj. podano imię i nazwisko przedstawiciela skarżącej oraz nazwę i adres Spółki. Przesyłka ta została doręczona na adres Spółki osobie upoważnionej do odbioru korespondencji. Spółka wniosła w terminie odwołanie od decyzji I instancji. Ani z akt sprawy, ani z argumentacji zawartej w skardze nie wynika, aby ze względu na taki sposób doręczenia decyzji [...]WIOŚ skarżąca poniosła negatywne konsekwencje w postępowaniu.

Odnosząc się do argumentacji strony, że w protokole z kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie gospodarki ściekowej i organ nie wnosił zastrzeżeń co do sposoby pomiaru, stwierdzić należy, że nie ma ona wpływu na wynik sprawy. Stwierdzić należy, że protokół z kontroli nie jest aktem władczym organu i nie zawiera rozstrzygnięć dotyczących wymierzenia kar pieniężnych. Celem sporządzenia protokołu jest utrwalenie danych dotyczących działalności kontrolowanego w celu ich wykorzystania do ewentualnego zweryfikowania w toku prowadzonego postępowania

w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

Odnosząc się to zarzutu naruszenia przez organy przepisów art. 7a § I Kpa, należy wskazać, że zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Trafnie w tym względzie wypowiedział się NSA stwierdzając

- "o wystąpieniu wątpliwości w rozumieniu przepisu art. 7a § I Kpa można mówić, gdy po skorzystaniu z wszelkich dostępnych metod wykładni nie można ustalić w sposób jednoznaczny treści normatywnej przepisu" (wyr. NSA z 27.4.2020 r., II OSK 39/20, Legalis). Z kolei w orzeczeniu z dnia 23 lutego 2021 r. III OSK 3286/21 (publ. OSP 2021/7-8/64) NSA sformułował tezę: "W art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione,

sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny)". W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ma tego typu wątpliwości interpretacyjnych. W zaskarżonej organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisów dotyczących sposobu (zasad) pobierania próbek w takim stanie faktycznym jak przypadek Spółki oraz wykładni w zakresie wyznaczenia okresu (roku), w jakim należy dokonać oceny zgodności działań Spółki z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, również z urzędu nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę, orzekając, jak w sentencji wyroku