Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 587/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3 i art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 2 i art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 79/17 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A.B. 1.075 (słownie: tysiąc siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 79/17 oddalił skargę A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 13 czerwca 2016 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 7 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Renault o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki Krone o nr rej. [...]. Pojazdem kierował [...], który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie [...] z ładunkiem wody mineralnej w butelkach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) w imieniu skarżącej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

W wyniku odwołania skarżącej zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach pubiicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że stwierdzony nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił 10,5 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 0,5 t, a podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Droga krajowa nr 7 na kontrolowanym odcinku została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 3 października 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 857000 i 857002, które w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, a jej wyniki są w pełni wiarygodne. Zdaniem organu, z całokształtu materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Nie została także spełniona przesłanka wyłączenia odpowiedzialności skarżącej.

Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) na wstępie przedstawił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że kontrolowany pojazd przewożący ładunek podzielny w postaci wody mineralnej w butelkach umieszczonych na paletach, poruszający się po drodze krajowej nr 7, przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej o 0,5 t. Sąd stwierdził, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, miejsce ważenia legitymowało się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków osi pojazdów, wagi miały świadectwo legalizacji, a kierowca podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń.

Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do skarżącej można było zastosować wyłączenia, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 a) i b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podmiot wykonujący przejazd musi mieć bowiem świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że w dacie kontroli po drodze krajowej nr 7 w miejscowości [...] mogły poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

Za uzasadnione Sąd I instancji uznał stanowisko organów, że w toku całego postępowania skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek dowody mogące świadczyć o braku wpływu lub dochowaniu należytej staranności przy spornym przewozie. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ w sposób prawidłowy zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy. Dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64, art. 140aa i art. 140ab ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz jej załącznika nr 1, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w tej sprawie, a skarżąca wypełniła swoim zachowaniem ich dyspozycje;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, stanowiących o aktywnym udziale strony w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 10 k.p.a., poprzez pominięcie udziału strony, co uniemożliwiło obronę interesów strony i spowodowało błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania bez zachowanej należytej staranności wymaganej dla prowadzenia postępowania, zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności podnoszone przez skarżącą, w szczególności odnoszące się do tego, czy właściwy dla okoliczności pomiaru (rodzaj wnęk) został użyty właściwy rodzaj wagi, albowiem z ustaleń sądowych wynika, że były używane dwie wagi - natomiast nie zostało wyjaśnione, czy wnęki istniejące w drodze były przystosowane do tych właśnie wag i czy w tych okolicznościach pomiar był wykonany właściwie;

4. błąd w zakresie podciągnięcia ustaleń faktycznych pod przepisy obowiązującego prawa i przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego pod art. 140 ab ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 64 ust. 2 wobec kat IV ze względu na parametry wagowe, wymiarowe i kategorię drogi, na której zatrzymano pojazd członowy - co spowodowało nałożenie kary grzywny;

5. brak miarkowania kary przez organ, rażącą niesprawiedliwość i nadmierną surowość zastosowanej i nałożonej kary pieniężnej w odniesieniu do innych kar za cięższe przewinienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie skargi kasacyjnej o informacje ogólnodostępne, mające wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia.

Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak, nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Nie jest bowiem usprawiedliwiony – a do tej kwestii należy odnieść się w pierwszej kolejności – zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a., strona skarżąca podważa prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do warunków w jakich wykonany był w rozpatrywanej sprawie pomiar kontrolowanego pojazdu członowego, co miałoby nie pozostawać bez wpływu na jego wynik odnośnie do stwierdzonego naruszenia dopuszczalnych norm nacisku pojedynczej osi napędowej tego pojazdu, a to z uwagi – jak podnosi strona skarżąca – na liczbę wag użytych do tego pomiaru oraz rodzaj wykorzystanych w procesie ważenia wnęk zwłaszcza, że strona nie była obecna przy dokonywaniu pomiaru kontrolnego pojazdu, a organ administracji pomijał jej stanowisko odnośnie do potrzeby starannego wyjaśnienia wskazanych okoliczności.

Dokonując oceny zasadności, a przede wszystkim skuteczności tego zarzutu kasacyjnego trzeba podkreślić, że nie został on uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną powinien uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak – o czym w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie prezentowanej w nim argumentacji – aby strona skarżąca wyjaśniła oraz wykazała w sposób, o którym mowa była powyżej, na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów prawa mających stanowić normatywne wzorce kontroli legalności działania organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, a także na czym miałby polegać – niedostrzeżony, czy też niezasadnie pominięty przez ten Sąd – istotny wpływ zarzucanego naruszenia wskazanych przepisów prawa na wynik sprawy, co miałoby uzasadniać twierdzenie, że ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należałoby uznać za niewystarczające dla wydania zaskarżonej decyzji, a przez to za wadliwe. Uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, które mogłoby udzielić odpowiedzi na pytania odnośnie do sposobu naruszenia wymienionych przepisów prawa, a także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, a tym samym czynić zadość wymogom, o których mowa była powyżej (por. w tej mierze przywoływane judykaty NSA) – w tym rzecz jasna uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego, co gdyby nastąpiło umożliwiałoby jego merytoryczne rozpoznanie – nie może bowiem zastąpić zabieg ograniczający się do wskazania, iż Sąd I instancji zaakceptował to, że "w szczególności organ dopuścił się naruszeń art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", w sytuacji gdy nie towarzyszą temu stosowne argumenty. W tym zwłaszcza argumenty uprawdopodabniające wpływ zarzucanego naruszenia wskazanych przepisów prawa na wynik sprawy, a mianowicie argumenty, świetle których zasadnie można byłoby podważyć prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy, który przyjęty został za podstawę wyrokowania.

Argument strony skarżącej odnośnie do rodzaju wykorzystywanych dla potrzeb pomiarów wag oraz ich różnic (por. s. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem przeprowadzenia pomiaru kontrolowanego pojazdu członowego w zakresie zachowania dopuszczalnych norm nacisku pojedynczej osi napędowej tego pojazdu (por. s. 9 i s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tej mierze trzeba podnieść, że zważywszy na treść art. 74 ustawy o transporcie drogowym, a także na istotę oraz funkcję protokołu kontroli, o którym mowa w tym przepisie prawa – co w tej mierze nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku podstaw, aby twierdzić, że udokumentowana we wskazany sposób czynność kontroli oraz jej rezultat były wadliwe w związku z tym, że strona postępowania nie brała udziału w jej przeprowadzeniu, co czyni tym samym niezasadnym zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zwłaszcza, że nie został on również uzasadniony – posiada on, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., walor dokumentu urzędowego z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, o których przepis ten stanowi. Mianowicie, stanowi on dowód tego, co w dokumencie tym – tj. w protokole przeprowadzonych czynności kontrolnych – stwierdzono. Wobec tego, że jednocześnie – jak wynika to z kolei z art. 76 § 3 k.p.a. – nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, to za uzasadnione należałoby uznać to, że zmierzając do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, strona skarżąca powinna przeciwstawić stanowisku Sądu I instancji – niezależnie już nawet od tego, że powinno to nastąpić w postępowaniu przed organem administracji – konkretne argumenty znajdujące swoje potwierdzenie oraz uzasadnienie w konkretnych dowodach, które podważałyby prawidłowość przeprowadzonego pomiaru nacisku osi, w tym w szczególności wynik tego pomiaru, który nota bene – a nie jest to bez znaczenia – nie został zakwestionowany w toku czynności kontrolnych przeprowadzanych z udziałem kierującego pojazdem, o czym mogłyby świadczyć wniesione do tego protokołu zastrzeżenia. Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego nie podważa więc stanowiska Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, albowiem nie wyjaśnia w sposób, o którym mowa była powyżej, z jakich dokładnie powodów i dlaczego należałoby uznać, że wynik ważenia kontrolowanego pojazdu jest wadliwy, w sytuacji gdy jednocześnie z załącznika do protokołu kontroli wynika, że punkt wagowy wyposażony był we wnęki o głębokości dostosowanej do wysokości użytych wag. Co więcej, z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji nie wynika – a strona skarżąca także tego nie kwestionuje – że kierujący pojazdem nie został poinformowany odnośnie do przebiegu przeprowadzanych czynności kontrolnych, w tym miejsca ich przeprowadzenia oraz warunków jego przystosowania do wykonywania czynności kontrolnych w relacji do wykorzystanych urządzeń pomiarowych oraz instrukcji ich obsługi, ani też, że nie został pouczony odnośnie do udziału w tych czynnościach, w tym poprzez złożenie wniosku o ponowne ważenie pojazdu w celu weryfikacji pierwotnego wyniku ważenia oraz poprzez złożenie zastrzeżeń do protokołu.

Z powodów, o których mowa była powyżej, nie sposób jest również uznać za skuteczną – w zakresie odnoszącym się do podważenia prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń – argumentację, która wadliwości tychże ustaleń upatruje w treści art. 11 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało więc uznać za niezasadny.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 64, art. 140aa i art. 140ab ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że zachowanie strony skarżącej wypełniało dyspozycję tych przepisów prawa.

Podkreślając, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji, który wymaga – aby mógł być rozpatrzony, co trzeba podkreślić – wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Z tego mianowicie powodu, że jego uzasadnienie nie zawiera wskazanego elementu, który jest elementem koniecznym, abstrahując już nawet od tego, że nie wskazuje także, o którą konkretną jednostkę redakcyjną wymienionych przepisów prawa chodzi, a więc innymi słowy, o którą z wynikających z nich wypowiedzi normatywnych, która wadliwie miałaby zostać zrekonstruowana przez Sąd I instancji, gdy chodzi o jej treść oraz jej sens normatywny.

Uznając z przedstawionych powyżej powodów, że dotychczas omówione zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione, a przede wszystkim za nieskuteczne, jednocześnie nie można jednak odmówić racji stronie skarżącej odnośnie do kwestii podnoszonej na gruncie zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie wadliwości nałożenia na nią kary pieniężnej ze względu na parametry wagowe, wymiarowe i kategorię drogi, na której zatrzymano do kontroli pojazd strony skarżącej.

Jakkolwiek konsekwencji wskazanej wadliwości strona skarżąca upatruje w niewłaściwym zastosowaniu art. 140 ab ust. 2 i art. 64 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, to jednak w sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy dla potrzeb (prawidłowego) rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy organy administracji publicznej – a w ślad za nimi Sąd I instancji – przyjęły, jako punkt odniesienia dla oceny "normatywności" kontrolowanego pojazdu, zgodne z prawem kryteria odnośnie do wartości dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, co z uwagi na doniosłość tej kwestii wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów powszechnie obowiązującego prawa, to wobec obowiązku zapewnienia skuteczności, jednolitości stosowania oraz pierwszeństwa prawa unijnego nie można tracić z pola widzenia – nawet pomimo braku podniesienia w tej mierze stosownych zarzutów naruszenia prawa unijnego (por. w tej mierze również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2019 r., sygn., akt II GSK 1148/17, którego argumentację Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela) – znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17.

W wyroku tym, Trybunał stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53.

Jakkolwiek przejazd, w związku z wykonywaniem którego nałożono na stronę karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wymieniony judykat zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja ma ten walor, że jest jednak szerzej zorientowana (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 412/17).

Z orzeczenia TSUE jednoznacznie bowiem wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jakkolwiek przywołany judykat Trybunału dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji. Zasada ta zaś stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym argumencie, który w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 wprowadzenia do wymienionej dyrektywy nakazuje stwierdzić, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym – "inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.

Wspólnego mianownika wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów dowodzą również inne argumenty.

Mianowicie, jakkolwiek z art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy wynika, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I – co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego – to jednak należy podkreślić, że pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej orzeczeniu (por. pkt 51 – 53).

Jeżeli tak, to nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który odnosi się do oceny znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.

Z akapitu pierwszego art. 7 przywołanej dyrektywy wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika – co nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić – co należy podkreślić – do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku).

Ma to tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w równym i takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.

Z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

Powyższe stawia kwestię relacji stanowiska Trybunału Sprawiedliwości oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji do wykonywania krajowego ruchu pojazdów, a ściślej rzecz ujmując do możliwości, a zarazem zasadności oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do sformułowania zarzutu o naruszeniu przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie takiej oceny jest prawnie usprawiedliwione.

Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do akceptowania tego rodzaju podejścia, które wyrażałoby się w stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu – co z całą mocą należy podkreślić – konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy.

Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy. Ponadto, jeżeli równoważnymi sytuacjom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, nie są sytuacje kreowane na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących przewozy w ruchu krajowym, podobnie jak i system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa.

W korespondencji do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56).

Jedyna różnica, którą w analizowanym zakresie można byłoby dostrzec to ta, która osadzona jest na gruncie w pełni zobiektywizowanych przesłanek, a mianowicie różnica dotycząca punktu przeznaczenia, gdy chodzi o realizację ruchu międzynarodowego oraz ruchu krajowego. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest jednak twierdzić, aby mogła być ona uznana za na tyle doniosłą, jako cecha prawnie relewantna, a tym samym za taką, która – wobec przedstawionego powyżej zbioru cech wspólnych towarzyszących przejazdowi międzynarodowemu i przejazdowi krajowemu, które obrazują skalę oraz znaczenie wspólnego mianownika tych przejazdów – mogłaby dostatecznie mocno uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tychże przejazdów.

Przedstawione argumenty czynią więc zasadnym wniosek o obowiązku dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, a więc innymi słowy, na podstawie takich samych – a co za tym idzie również systemowo spójnych – kryteriów prawnych. W świetle porządku krajowego – art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji – oraz unijnego – art. 2 TUE – nie ma bowiem podstaw do diametralnie różnego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji.

W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie również decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nie mogła pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Jeżeli bowiem za uzasadniony w świetle wyrażonego w nim stanowiska należałoby uznać wniosek o braku usprawiedliwionych podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym, w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika I do wymienionej dyrektywy wartościom nacisku osi, ograniczeń dalej idących, niż wynikające z art. 7 tej dyrektywy, to prezentowane w rozpatrywanej sprawie podejście do omawianej kwestii nie może być uznane za zasadne w sytuacji, gdy dopuszcza ono możliwość nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za przekroczenie o 5 % dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej nr 7, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t.

Przedstawione argumenty przekonują więc o zasadności stanowiska, że w rozpatrywanej sprawie niezasadnie nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w wysokości 5.000 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,5 t w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t, nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji, a następnie umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie.

To zaś czyni zbędną potrzebę odnoszenia się do merytorycznej oceny zarzutu z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, która wobec deficytów tego zarzutu – nie dość bowiem, że nie został on w ogóle uzasadniony, to przede wszystkim nie wskazuje żadnego normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, któremu miałby uchybić Sąd I instancji – musiałaby wyrazić się w stanowisku o braku jego skuteczności.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 i art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14

15