Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 597/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 b, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 100/16 w sprawie ze skargi J.Z. na bezczynność Burmistrza Międzyzdrojów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J.Z. na rzecz Burmistrza Międzyzdrojów kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt: II SAB/Sz 100/16 oddalił skargę J.Z. na bezczynność Burmistrza Międzyzdrojów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznymi prawnym sprawy:

J.Z. elektronicznym wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016 r. zwrócił się do Burmistrza Międzyzdrojów o udostępnienie informacji publicznej w formie korespondencyjnej w zakresie:

- zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy Międzyzdroje decyzją nr [..] z dnia [..] 04.2008 r. Starosty Kamieńskiego,

- Czy decyzją nr [..] z dnia [..] 04.2008 r. Starosty Kamieńskiego zatwierdzono oprócz projektu budowlanego branży uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji deszczowej, ściekowej i sieć wodociągową wraz z przyłączami, oświetlenie ulic, mała architektura, również projekt branży drogowej z oznakowaniem organizacji ruchu dotyczącego Przebudowa drogi-ulicy [..] i ulicy [..], remont drogi w ulicy [..], [..], [..], [..] i [..] w Międzyzdrojach od skrzyżowania ul. [..] i [..] do ul. [..] w Międzyzdrojach.

Na formularzu wniosku J.Z. zaznaczył krzyżykiem w rubryce sposób i forma udostępnienia informacji: dostęp do przeglądania informacji w urzędzie i kserokopia.

W odpowiedzi Burmistrz Międzyzdrojów pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. poinformował J.Z., że decyzja nr [..] wydana przez Starostę Kamińskiego obejmowała również stałą organizację ruchu drogowego.

Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną J.Z. wystosował ponaglenie do Urzędu Miasta w Międzyzdrojach.

W piśmie tym stwierdził, że organ uniemożliwia mu dostęp do informacji publicznej w siedzibie urzędu i ponaglił do "wykonania sposobu i formy udostępnienia informacji i przekazania informacji w sposób zawartym we wniosku" . W jego ocenie pismo organu jest pismem informacyjnym i nie dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Burmistrz Międzyzdrojów pismem z dnia 22 lipca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że sposób i forma udostępnienia informacji wskazana we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 czerwca 2016 r. jest nieadekwatna do treści żądania sformułowanego przedmiotowym wnioskiem. Wnioskodawca zwrócił się do organu o wskazanie konkretnej informacji, nie zaś o udostępnienie treści jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby zostać wnioskodawcy udostępnione do przeglądania lub skopiowania w formie papierowej lub elektronicznej. W związku z powyższym udostępnienie informacji nastąpiło w jedyny możliwy sposób i formie, tj. w drodze pisemnego udzielenia odpowiedzi na pytanie.

J.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Międzyzdroje w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r., domagając się zobowiązania Burmistrza Miasta Międzyzdroje do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Międzyzdrojów wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wyjaśnił, ze wbrew stanowisku organu skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia, a więc nie zachodziły podstawy do jej odrzucenia.

Uznając, że Burmistrz Międzyzdrojów jest organem władzy publicznej, a zakres wniosku odnosi się do danych publicznych, Sąd stwierdził, że udzielona skarżącemu odpowiedź w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r., że decyzja obejmowała również stałą organizację ruchu, wskazuje w ocenie Sądu, że organ prawidłowo zrealizował obowiązek informacyjny wobec wnioskodawcy. Wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w istocie stanowił pytanie zamknięte, które charakteryzuje się tym, że jego treść z góry wyznacza zakres udzielanej odpowiedzi na postawione pytanie. Wniosek J.Z. nie zawierał natomiast żądania udostępnienia jakichkolwiek dokumentów. Sąd zauważył, że skarżący na formularzu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zaznaczył krzyżykiem sposób udostępnienia informacji: dostęp do przeglądania informacji w urzędzie i kserokopia, jednak treść wniosku nie jest zgodna z wybranym sposobem udostępnienia informacji. Jednocześnie skarżący wskazując formę przekazania informacji zaznaczył krzyżykiem zarówno odbiór osobiście przez wnioskodawcę, jak i przesłanie informacji na adres pocztą. W ocenie Sądu, jeżeli skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie określonych dokumentów, może w dowolnym czasie sformułować nowy wniosek o konkretnej i precyzyjnej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.Z. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i orzeczenie, że organ pozostawał w bezczynności oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku przez udostępnienie żądanej informacji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne ustalenie treści wniosku oraz błędne uznanie, że żądany sposób udostępnienia informacji nie był adekwatny do treści wniosku oraz nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności twierdzeń skarżącego, co do zakresu wniosku;

- art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ nie miał możliwości realizacji wniosku w sposób, jaki żądał wnioskodawca;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wyroku oraz nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego, a przede wszystkim błędne ustalenie stanu faktycznego, prowadzącego do pominięcia części wniosku, co doprowadziło do błędnej oceny prawnej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącego został wykonany, a tym samym nie zachodziła bezczynność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pierwsze pytanie wniosku brzmiało: "składam wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie korespondencyjnej w zakresie: Zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy Międzyzdroje decyzją nr [..] z dnia [..] 04.2008 r. Starosty Kamieńskiego. Nadto wniosek zawierał żądanie udostępnienia wnioskowanych dokumentów w formie kserokopii. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nie zbadał całości materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę twierdzeń skarżącego, jak również nie przedstawił przekonywującego rozstrzygnięcia, co naruszyło art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie podniósł, że podmiot jest związany treścią wniosku, a więc na organie ciążył obowiązek udostępnienia również wnioskowanych dokumentów w formie i w sposób wskazany we wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podzielając ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazała na art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., upatrując naruszenia tych przepisów w błędnym ustaleniu treści wniosku oraz błędnym uznaniu, że żądany sposób udostępnienia informacji nie był adekwatny do treści wniosku a także w nieuwzględnieniu całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności twierdzeń skarżącego co do zakresu wniosku.

Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie mógł osiągnąć skutku.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Dodatkowo w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść, gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną w tej sprawie przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazywanego art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., II FSK 601/13 oraz z dnia 24 maja 2016 r., I FSK 1931/14). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jasno wynika, że Sąd ten nie dostrzegł uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Wprawdzie skarżący kasacyjnie powołał przepisy u.d.i.p., tj. art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 tej ustawy, a więc przepisy bezpośrednio odnoszące się do wniosku o udzielenie informacji publicznej i zasad jej udostępniania, jednak skuteczność zarzutu ich naruszenia uzależniona była od powołania właściwych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji w niniejszej sprawie oceniał bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, a zarzutów naruszenia przepisów odnoszących się do orzekania Sądu w tym przedmiocie w omawianym zarzucie w ogóle nie postawiono.

Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ nie miał możliwości realizacji wniosku w sposób, jaki żądał wnioskodawca. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzuca błędne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, z uwagi na to, że wniosek, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie został prawidłowo zrealizowany (przy czym zarzut naruszenia art. 149 § 1b p.p.s.a. jest w niniejszym postępowaniu niezrozumiały). W istocie zatem zarzut powyższy dotyczy nieprawidłowego odczytania przez organ i Sąd I instancji treści wniosku skarżącego kasacyjnie.

Zarzut ten nie jest uzasadniony.

Mając na uwadze literalne brzmienie wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r. trafne było zrozumienie jego treści przez organ i Sąd. Przede wszystkim, gdyby skarżący kasacyjnie żądał – jak następnie twierdził - udostępnienia dokumentacji dotyczącej projektu budowlanego, czy dostępu do treści decyzji Starosty Kamieńskiego nr [..], to wniosek dotyczyłby wprost tych dokumentów, a nie był określony jako informacja "w zakresie", nadto uzyskanie dostępu do dokumentów czyniłoby bezzasadnym pytanie, które faktycznie we wniosku postawiono, gdyż w oparciu o dostęp do decyzji Starosty Kamieńskiego nr [..] skarżący kasacyjnie sam odpowiedziałby sobie na tak postawione pytanie. Nadto skarżący wniósł o udostępnienie informacji "w formie korespondencyjnej", ale nie mogło ujść uwadze Sądu, zakreślenie przez skarżącego na formularzu wniosku w rubryce sposób i forma udostępnienia informacji: "dostęp do przeglądania informacji w Urzędzie" oraz jednocześnie "kserokopia", a co więcej jednocześnie wskazanie formy przekazania informacji "przesłanie informacji pocztą pod adres" oraz "odbiór osobiście przez wnioskodawcę". Powyższe alternatywne sposoby wskazania udostępnienia informacji nie czyniły wadliwą przejętej przez organ i Sąd I instancji wykładni treści tego wniosku, zmierzającej w istocie do udostępnienia informacji publicznej i ostatecznego udostępnienia tej informacji, a tym samym w wyniku działania organu nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego w działaniach organu i Sądu nie mogło również dojść do naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w wyniku prawidłowego w tej sytuacji oddalenia skargi przez Sąd, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Również trzeci zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł w niniejszej sprawie odnieść skutku. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych wyroku oraz nieodniesieniu się do twierdzeń skarżącego, a przede wszystkim w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, prowadzącego do pominięcia części wniosku, co doprowadziło do błędnej oceny prawnej.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, jakie znaczenie norm prawnych stosowanych w sprawie przyjął Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego. Wskazując na przepisy art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje ich naruszenia w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącego został wykonany, a tym samym nie zachodziła bezczynność.

Zarzut powyższy jest sformułowany nieprecyzyjnie w stopniu uniemożliwiającym ustalenie czy dotyczy on błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, czy ich niewłaściwego zastosowania. Nie rozwiewa tych wątpliwości lapidarne uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie, w której podniesiono, że "w przedmiotowej sprawie na stronie przeciwnej ciążył obowiązek udostępnienia wnioskowanych dokumentów w formie i sposób wskazany we wniosku. Jednakże strona przeciwna w odpowiedzi na wniosek, ani w postępowaniu przed Sądem nie uzasadniła braku odpowiedzi w spornej części wniosku". Powyższe twierdzenia prowadzą raczej do konkluzji, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego usiłuje zaprzeczyć ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz Burmistrza Międzyzdrojów tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 360 zł obejmującą sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.