Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 267/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym. W żadnym razie nie można traktować oczekiwanego wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

TEZY

Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym. W żadnym razie nie można traktować oczekiwanego wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska, Andrzej Kuba, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. "E." U. E. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1172/04 w sprawie ze skargi A. S. "E." U. E. w M. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 7 maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie eksploatacji sieci telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1172/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E. w M. na postanowienie Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty z dnia 7 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu zapewnienia realizacji zadań na rzecz obronności.

A. S. w dniu 21 marca 2003 r. wystąpił do Prezesa URTiP o odroczenie terminu do zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizowania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego na okres 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w sprawie złożonego wniosku.

Skarżący wniósł jednocześnie o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie z jego wniosku do czasu wejścia w życie rozporządzenia, które ma zostać wydane na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2002 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.). Powołał się na treść art. 97 § l pkt 4 k.p.a. argumentując, że wydanie tych aktów prawnych stanowiłoby rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu.

Prezes URTiP postanowieniem z dnia 28 stycznia 2004 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowanie na podstawie art. 98 § l k.p.a., tj. na wniosek strony. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi, społecznemu. Zawieszeniu temu sprzeciwił się Prokurator Krajowy, któremu na mocy art. 188 k.p.a. przysługują prawa strony.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URTiP postanowieniem z dnia 7 maja 2004 r. nr [...] uchylił swoje postanowienie z dnia 28 stycznia 2004 r. i odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. z którego wynika, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które powstaje w toku postępowania administracyjnego, poprzedza rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy. Brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 97 § l pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być rozporządzenie wykonawcze do ustawy Prawo telekomunikacyjne, a w konsekwencji bezzasadną odmowę zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. S. uznał, że postanowienie Prezesa URTiP nie narusza art. 97 § l pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd przyjął, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Takim zagadnieniem nie jest natomiast oczekiwanie na zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznanej sprawy.

Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Trzeba zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z przepisu art. 97 § l pkt 4 wynika, że zagadnienie wstępne to kwestia, która nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwym organem, albo postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie zakończyło się jeszcze prawomocnym (ostatecznym) orzeczeniem. Sąd podkreślił, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozpatrywać łącznie z art. 100 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., który przewiduje w razie zawieszenie postępowania z uwagi na prejudykat, obowiązek organu, który zawiesił postępowanie, wystąpienia do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, a w przypadku określonym w § 2 i § 3 możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie wezwać ministra do zrealizowania dyspozycji ustawowej do wydania określonego aktu wykonawczego. Nie może wyręczyć go w tym zakresie, wydając na podstawie art. 100 § 2 lub § 3 k.p.a. oczekiwany akt prawny. Wydanie rozporządzenia stanowi akt stanowienia prawa i nie mieści się w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to jest zindywidualizowane, adresowane do strony postępowania albo do innego określonego podmiotu, a ustalenia zapadłe w tym postępowaniu rzutują wprost na prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Prezesa URTiP, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 156 § l pkt 2 oraz art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że brak wskazanych przepisów wykonawczych, niewątpliwie wpływa na określenie jego obowiązków w sposób uzasadniający tezę, że bez wydania tych rozporządzeń nie sposób rozstrzygnąć niniejszej sprawy. Nie znajduje też oparcia w brzmieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. pogląd Sądu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może mieć wyłącznie formę decyzji lub innego aktu indywidualnego. Przepis ten w żaden sposób nie zawęża zakresu tego rozstrzygnięcia do aktów indywidualnych. Uznanie rozporządzenia za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w żaden sposób nie burzy też założenia o racjonalności ustawodawcy. Skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego nie można załatwić sprawy administracyjnej, to konieczne jest zawieszenie postępowania w tej sprawie. Wprawdzie brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, to jednak mieści się w zakresie unormowanym przez art. 97 § l pkt 4 k.p.a.

Z przewidzianego rozporządzenia bezpośrednio mają wynikać dla skarżącego obowiązki na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przygotowaniu do wykonania tych obowiązków służyć ma odroczenie, o które skarżący zwrócił się na podstawie § 10 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. Okoliczność, że adresat tych obowiązków nie będzie oznaczony w rozporządzeniu indywidualnie, nie ma znaczenia dla sprawy. Z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku ich nałożenia aktem indywidualnym. Różnica sprowadza się do tego, że w przypadku nałożenia obowiązków aktem normatywnym, nie wymagającym konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, takie same obowiązki nakładane są równocześnie na inne podmioty.

Zdaniem skarżącego powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo jest nieadekwatne do stanu sprawy. Dbałość o jednolitą linię orzecznictwa nie może stanowić pierwszeństwa przed treścią normy prawnej. Tymczasem art. 97 § l pkt 4 brzmi jednoznacznie, a próba zawężenia pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma również żadnego uzasadnienia celowościowego. Organ prowadzący postępowanie nie zakwestionował faktu, że bez wydania rozporządzeń załatwienie sprawy nie jest możliwe, co więcej w chwili obecnej w sprawach analogicznych innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych zawiesza postępowanie na wniosek strony, tracąc tym samym kontrolę nad możliwością późniejszego podjęcia tego postępowania. Takie działanie organu opiera się na fikcyjnym założeniu, że nie istnieje problem rażącej bezczynności właściwego ministra, stanowiącej delikt konstytucyjny, uniemożliwiający załatwienie sprawy.

Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego wynika bądź wprost z przepisów prawa materialnego, bądź może zostać ustalone w toku postępowania. Zagadnienie wstępne rozstrzygane jest na drodze postępowania przed właściwym organem lub sądem, zakończonego wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, zawsze w indywidualnej sprawie. Nie sposób uznać za zagadnienie wstępne zdarzenia ze sfery stanowienia prawa, ponieważ stanowienie prawa dotyczy wyznaczania powszechnych, a nie indywidualnych reguł zachowań, a także z uwagi na właściwy mu brak waloru trwałości, charakterystycznego dla rozstrzygnięć właściwych organów lub sądów w sprawach indywidualnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniana skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a. Ocena jej zasadności wymaga jednakże analizy ale trybu realizacji obowiązków operatora, uprawnień abonentów i przedmiotu postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Przypomnienie tych unormowań pozwoli na ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia w wyroku WSA przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Według art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego operatorzy są obowiązani do wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, przy czym obowiązek ten dotyczy zapewnienia, na koszt operatora, technicznych i organizacyjnych możliwości wykonywania w sieci telekomunikacyjnej eksploatowanej przez operatora zadań na rzecz prokuratury, sądów, a także uprawnionych jednostek organizacyjnych podporządkowanych Ministrowi Obrony Narodowej, uprawnionych organów i jednostek organizacyjnych nadzorowanych lub podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, począwszy od dnia rozpoczęcia eksploatowania tej sieci, jeżeli Prezes URTiP nie ustali, na wniosek zainteresowanego operatora, późniejszego terminu.

Określone w powyższym przepisie uprawnienia wymienionych w nim podmiotów, wynikające z mocy samego prawa, muszą być wykonane przez operatora. Może on jednak skorzystać z przewidzianego w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego (Dz. U. Nr 19, poz. 166), wydanego na podstawie delegacji z art. 40 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań. Samo wszczęcie postępowania w sprawie odroczenia tego terminu nie zwalnia operatora od obowiązku wykonywania zadań określonych w art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, podobnie jak i zawieszenie w tej sprawie postępowania administracyjnego, gdyby nawet teoretycznie z tego skorzystano.

W piśmie A. S. - E. z siedzibą w M. z dnia 21 marca 2003 r. sformułowany został wniosek o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań określonych w art. 40 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, a także wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania rozporządzenia wykonawczego przewidzianego w art. 88 ust. 3 (ust. 4) Prawa telekomunikacyjnego. W rezultacie zaistniało, utrzymujące się również w skardze kasacyjnej, nieodróżnianie istoty uprawnień i obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego tj., z mocy samego prawa oraz kształtowania ich, w zakresie odroczenia, decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym od postępowania wpadkowego w rozumieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego przedmiotem jest wyłącznie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, potrzebnego do wydania decyzji w tzw. sprawie głównej. Trzeba więc przypomnieć, że w art. 88 ust. 3 (ust. 4) Prawa telekomunikacyjnego minister właściwe do spraw łączności upoważniony został do fakultatywnego określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych oraz sieci telekomunikacyjnych. Dopiero zatem przy rozpatrywaniu wniosku o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionemu podmiotowi technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań, t.j. przy rozpatrywaniu sprawy głównej, do czego jeszcze nie doszło, Prezes URTiP będzie oceniał, czy i z jakich powodów techniczne i organizacyjne możliwości E. nie pozwalają na realizację obowiązków określonych w art. 40 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Ta ocena niewątpliwie obejmie ewentualny wpływ niewydania powyższego rozporządzenia wykonawczego na możliwość realizacji w określonym czasie obowiązków wynikających z tego przepisu.

W tej sprawie od początku nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym. W żadnym razie nie można traktować oczekiwanego wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta uwaga odnosi się do nieuprawnionego utożsamiania przez stronę skarżącą, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym, czynności stosowania prawa z jego tworzeniem.

W zaskarżonym wyroku nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.