Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 596/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 3 pkt. 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt. 4, art. 145 par. 1, art. 156,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2009r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. ([...]) Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych - pawilonów sprzedaży ulicznej dla potrzeb targowiska wraz z utwardzeniem nawierzchni placu i budową przyłączy: wodociągowego i kanalizacji ogólnospławnej na pl. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb[...] ).

Pismem z dnia 26 lipca 2007 r. M.M. - podając, iż występuje jako właściciel nieruchomości położonej w P. przy pl. [...] - zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego o podjęcie działań sprawdzających dotyczących przestrzegania prawa przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Poznania wyżej wymienionej decyzji oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji ze względu na naruszenie ustawy Prawo budowlane, naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał według właściwości do Prezydenta Miasta Poznania wystąpienie skarżącej z dnia 26 lipca 2007 r.

W dniu 16 października 2007 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną organu nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. Decyzją z dnia 22 listopada 2007 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania skarżącej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2007 r. organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 17 marca 2008 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych - pawilony sprzedaży ulicznej dla potrzeb targowiska wraz z utwardzeniem nawierzchni placu i budową przyłączy: wodociągowego i kanalizacji ogólnospławnej na pl. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb[...]). W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 145 ust. 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 § 1 kpa, stwierdzono, iż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji i z uwagi na fakt, iż jest to wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. Organ wyjaśnił, iż po wznowieniu postępowania w dniu 5 grudnia 2007 r. wezwał strony do zgłoszenia wszelkich wniosków dowodowych w sprawie i po otrzymaniu wyjaśnień inwestora oraz wnioskodawcy w przedmiocie wznowienia postępowania ustalił, że wnioskodawca M. M. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, iż M. M. wezwana do wykazania interesu prawnego, niezbędnego dla uznania za stronę w postępowaniu, nie przedłożyła dokumentu, który potwierdzałby ten fakt, a w ocenie organu właścicielem sąsiadującej z planowaną inwestycją działki nr [...], ark. [...], obręb [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy pl. [...]w P., zaś M. M. nie wykazała, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą działki oraz nie wskazała jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść jej interes prawny w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ zauważył, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę, dla której wydano przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę, na co wskazuje w szczególności projekt budowlany planowanej inwestycji, do którego załączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o jego sporządzeniu zgodnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ podkreślił, iż zakres robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu nadbudowę nie obejmuje działki sąsiedniej nieruchomości, a targowisko na pl. [...] istniało i funkcjonuje już od wielu lat, zaś wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, dotycząca w istocie uporządkowania i przebudowy istniejącego obiektu, nie generuje żadnych nowych uciążliwości i oddziaływań, nie zmienia elementów istniejącego obiektu z punktu ochrony środowiska, zakres i rodzaj robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i planowana inwestycja nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. W ocenie organu wobec spełnienia przez inwestora wymogów art. 35 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w szczególności wobec zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podgórna - Plac Bernardyński" w Poznaniu, zatwierdzonego Uchwałą nr LXI/641/TW2005 Rady Miasta Poznania z dnia Poznania z dnia 8 stycznia 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 28, poz. 718 z dnia 7 marca 2005 r., a także z wymaganiami ochrony środowiska oraz po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, wydanie pozwolenia na budowę było zasadne. Podnoszone przez M. M. uciążliwości związane z funkcjonowaniem targowiska organ uznał za związane z użytkowaniem nieruchomości i mogące stanowić argumenty natury cywilno-prawnej. W przekonaniu organu wnioskodawca nie wykazał koniecznej przesłanki do wznowienia postępowania na wniosek, tj. przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę), a wznowione postępowanie można zakończyć jedynie wydaniem decyzji z art. 151 kpa, gdyż w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z przesłanek do uchylenia decyzji wymienionych w art. 145 § 1 kpa.

W dniu 15 kwietnia 2008 r. M. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji domagając się między innymi uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 17 marca 2008 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła organowi I instancji między innymi nieuwzględnienie jej interesu prawnego poprzez odmowę uznania za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. W odwołaniu skarżąca zawarła odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji z dnia 17 marca 2008 r.

W dniu [...]maja 2008 r. Wojewoda Wielkopolski wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję ([...]) o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 marca 2008 r. ([...]) w całości i orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wniosek odwoławczy skarżącej zawiera błędne sformułowanie, gdyż zaskarżona decyzja nie stanowiła, jak twierdzi wnioskująca, o "o odmowie wznowienia postępowania", lecz w rzeczywistości o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej już po wznowieniu postępowania. W ocenie organu odwoławczego istotą sprawy jest ustalenie, czy w postępowaniu organu l instancji o zatwierdzenie projektu budowlanego, stanowiącego podstawę dla udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia, skarżąca należała do kręgu podmiotów będących stronami w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zakończonej wydaniem przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. Prezydenta Miasta Poznania, odwołująca nie uzyskała przymiotu strony, gdyż nieruchomość, w której zamieszkuje skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; tym samym skarżąca nie spełnia wymogów definicji strony z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, iż wznawiając postępowanie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2007 r. organ I instancji umożliwił skarżącej wykazanie, iż jest stroną postępowania, jednak poza przywołaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu, który mógłby potwierdzić naruszenie jej interesu prawnego. Organ odwoławczy wskazał na odmienną definicję strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w porównaniu do definicji strony z art. 28 kpa i powiązanie definicji strony na gruncie Prawa budowlanego z określeniem obszaru oddziaływania obiektu, które to pojęcie zostało zdefiniowana w treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy je rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu fakt zaistnienia sąsiedztwa w stosunku do nieruchomości gruntowej, w której inwestor planuje przeprowadzić zamierzenie budowlane, bez wykazania naruszenia interesu prawnego w nieruchomości sąsiadującej, nie przesądza o uznaniu takiego sąsiada za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem konstrukcja prawna przyjęta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Dalej organ wyjaśnił, iż dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli następuje koniunkcja obydwu wymienionych elementów i jest to niewątpliwie zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, które wynika z przepisu art. 28 kpa. Jednocześnie organ nie podzielił argumentacji skarżącej, iż fakt uznania jej przez organ I instancji za stronę w postępowaniu administracyjnym wznowieniowym automatycznie przesądzałby pozytywnie kwestię jej legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, bowiem zaliczenie przez organ I instancji skarżącej do kręgu stron w postępowaniu wznowieniowym nie jest tożsame z uznaniem za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż są to odrębne postępowania administracyjne. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie wykazała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji nie podzielił również argumentacji skarżącej co do tego, że organ I instancji "nie posiadał uprawnień do ustalania obszaru oddziaływania przedsięwzięcia", ani by w sprawie wymagane było przeprowadzenie dla przedmiotowej inwestycji dodatkowych ustaleń dokonanych przez inne "uprawnione" osoby, bowiem ustalenia te zostały dokonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego właśnie przez podmioty do tego uprawnione; organ zauważył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ani zgodność projektu budowlanego z prawem, ani naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być uznane za zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji - odmawiając zaskarżoną decyzją uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę dla planowanej inwestycji - dokonał w sprawie nie w pełni właściwej oceny prawnej; w uznaniu organu II instancji organ I instancji wprawdzie prawidłowo stwierdził bezzasadność podanych przez skarżącą przyczyn wznowienia, jednakże zastosowane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa rozstrzygnięcie należało uznać w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, za wadliwe. Organ odwoławczy wskazał pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1510/06) dotyczący analogicznej sytuacji, z którego wynika, iż jeżeli organ ustali, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony winien umorzyć takie postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, a nie wydawać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa.

Skargę na decyzję organu II instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 17 marca 2008 r., a także decyzji organu I instancji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. (znak [...]).

W skardze zarzucono naruszenie: art. 6, art. 107 § 1 i art. 268a kpa, art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 32 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż decyzja Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r., jak i decyzja z dnia 17 marca 2008 r. o odmowie uchylenia powyższej ostatecznej decyzji, podpisana została przez Kierownika Oddziału Architektury A. N., który nie posiada i nie posiadał upoważnienia do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też do wydawania jakichkolwiek decyzji w imieniu Prezydenta Miasta Poznania, bowiem upoważnienie nr [...] z dnia 9 października 2006 r., podpisane przez Prezydenta Miasta Poznania , nie może być uznane za upoważnienie do wydania przedmiotowej decyzji, czy też jakiejkolwiek innej decyzji. W ocenie skarżącej zgodnie z art. 268a kpa zakres upoważnienia musi być czytelny (na co powołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., VI SA/Wa 1221/06), a więc nie budzący żadnych wątpliwości, zatem określenie zakresu w sposób czytelny wymagałoby wyraźnego wskazania jakie decyzje administracyjne i dotyczące jakiego rodzaju spraw uregulowanych w ustawie prawo budowlane obejmuje owo pełnomocnictwo. W jej ocenie w pełnomocnictwie z dnia 15 kwietnia 2008 r., którego kopię dołączyła do odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 17 marca 2008 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, brak jest jakiegokolwiek określenia udzielonego pełnomocnictwa, a stwierdzenie zawarte w pełnomocnictwie "należących do właściwości Oddziału Architektury I Wydziału Urbanistyki i Architektury" (nawet bez podania Urzędu Miasta, do którego "przynależy" ów Oddział) nie może być uznane za wskazanie zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Analogicznie skarżąca odniosła się do zawartego w pełnomocnictwie sformułowania: "regulowanych postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Zdaniem skarżącej żadna ze spraw uregulowanych w ustawie prawo budowlane nie należy do właściwości Oddziału Architektury I Wydziału Urbanistyki i Architektury; właściwość organów uprawnionych do działania na podstawie ustawy Prawo budowlane oraz zakres ich właściwości został ściśle określony w tejże ustawie (art. 80 ustawy Prawo budowlane) i ustawa ta nie wymienia w żadnym miejscu Oddziału Architektury I Wydziału Urbanistyki i Architektury jako organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach regulowanych przywołaną ustawą, w konsekwencji w ogóle nie można mówić o upoważnieniu tej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych należących do właściwości Oddziału, gdyż brak właściwości tegoż Oddziału do jakichkolwiek działań. W ocenie skarżącej wobec upływu kadencji Prezydenta Miasta Poznania w 2006 r. (art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) już po wydaniu przedmiotowego upoważnienia i braku nowego upoważnienia wydanego po listopadzie 2006 r. wszystkie decyzje wydane przez A.N. obarczone są wadą prawną powodującą nieważność decyzji. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) została podpisana przez Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej Z.D. "z up. Wojewody Wielkopolskiego", a do tej decyzji nie załączono żadnego upoważnienia, na podstawie którego osoba ta byłaby uprawniona do wydawania decyzji w imieniu Wojewody Wielkopolskiego, ani nie powołano się na żadne upoważnienie. Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, co do tego, że pracownik wydający w imieniu organu decyzję administracyjną ma obowiązek powołania się na udzielone mu uprawnienie do wydawania decyzji, zaś działanie pracownika bez upoważnienia organu ma cechy rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność danej czynności prawnej. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji organu II instancji, iż nie wykazała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowaniem, w którym wydano decyzję nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r., bowiem jest zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną w tym postępowaniu jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego wbrew treści art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, a dopiero po dokonaniu ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji możliwe jest prawidłowe określenie stron postępowania. W ocenie skarżącej planowana inwestycja generuje uciążliwości i oddziaływania, na co wskazuje decyzja organu I instancji z dnia 16 października 2007 r. oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podgórna - Plac Bernardyński" w Poznaniu, zatwierdzonego uchwałą Nr LXI/641/IV/2005 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2005 r., stanowiące, iż stragany i kioski należą do uciążliwych (§ 2 pkt 4). Zdaniem skarżącej w sprawie nie wykonano również badań dotyczących hałasu. Skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie ustalił, a jedynie w drodze uznania urzędniczego z naruszeniem art. 6 kpa stwierdził, iż skarżąca nie jest stroną postępowania; taki sam zarzut skarżąca wysunęła wobec stanowiska organu II instancji w zakresie posiadania przez nią statusu strony postępowania. Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu I instancji zawartym w decyzji z dnia 17 marca 2008 r., iż właścicielem sąsiedniej działki jest Wspólnota Mieszkaniowa, a skarżąca nie wykazała przymiotu strony. Skarżąca podkreśliła, iż to nie Wspólnota jest właścicielem nieruchomości, a własność skarżącej dotyczy nie tylko samodzielnego lokalu mieszkalnego, ale również udziału w nieruchomości wspólnej, zatem jako współwłaściciel nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy pl. [...] oraz przy ul. [...] (klatki sąsiednie i sąsiadujące "poprzez ulicę" z targowiskiem) i właściciel nieruchomości (lokalowej) przy pl. [...]jest stroną postępowania. Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, iż zakres robót objętych pozwoleniem na budowę nie obejmuje działki sąsiedniej i nie następuje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości, gdyż w jej ocenie oddziaływanie obiektu jest sprawą niezależną od zakresu robót i fakt oddziaływania lub jego brak winien być stwierdzony w sposób wskazany w skardze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski poinformował tutejszy Sąd, iż całość akt sprawy organu I instancji wraz z projektem budowlanym oraz całość akt sprawy organu II instancji przekazał, zgodnie z przepisem art. 133 kpa, w dniu 25 czerwca 2008 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, w związku z odwołaniem M. M. z dnia 18 czerwca 2008 r. (data wpływu 20 czerwca 2008 r.) od decyzji Wojewody z dnia 21 maja 2008 r. ([...] ) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 19 czerwca 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na powyższe organ do odpowiedzi na skargę załączył jedynie kopie z wyciągu istotnych w sprawie dokumentów. Odnosząc się do treści skargi organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podkreślił, iż z obszernego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, a skarżąca w toku wznowionego postępowania podniosła jedynie okoliczności, które nie miały dla sprawy istotnego znaczenia.

W dniu 23 stycznia 2009 r. organ odwoławczy przekazał Sądowi akta administracyjne sprawy. W dniu 27 lutego 2009 r. do tutejszego Sądu wpłynęły: kopia upoważnienia z dnia 12 marca 2008 r. [...]) oraz kopia upoważnienia z dnia 15 września 2008 r. ([...]), jakie zostały udzielone Z.D. przez Wojewodę Wielkopolskiego.

Decyzją z dnia 21 maja 2008 r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na wniosek M.M. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. Decyzją z dnia 26 września 2008 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M. z dnia 18 czerwca 2008 r., uchylił wyżej wymienioną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-ej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, mimo że argumentacja w niej zawarta w zasadzie nie zasługiwała na uwzględnienie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących.

Zarzuty skarżącej dotyczące merytorycznej treści decyzji organu odwoławczego są nietrafne.

W istocie żaden z organów orzekających w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. ([...]) nie zakwestionował faktu, iż skarżącej przysługuje odrębna własność lokalu położonego w budynku przy pl.[...] w P. Wobec tego twierdzenie organu I instancji, iż to Wspólnota Mieszkaniowa jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości sąsiadującej z miejscem inwestycji budowlanej, jakkolwiek błędne - gdyż współwłaścicielami gruntu są właściciele odrębnych lokali położonych w budynku, który znajduje się na tym gruncie - nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Skoro organy nie zaprzeczyły uprawnieniom właścicielskim skarżącej do powyższego lokalu, to gruncie rzeczy nie podważyły także uprawnień skarżącej do współwłasności gruntu, na którym posadowiono budynek obejmujący lokal skarżącej. W decyzjach organów obydwu instancji podnoszono, iż skarżąca nie wykazała, że legitymuje się interesem prawnym warunkującym uznanie ją za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podważeniu nie uległy również twierdzenia organów obydwu instancji co do zakresu oddziaływanie obiektu, dla którego wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę, a który istotnie rzutuje na uznanie skarżącej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 powołanej ustawy. Innymi słowy, w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, iż inwestycja, dla której wydano pozwolenie na budowę narusza jej interes prawny w rozumieniu powyżej wskazanych przepisów. Ponadto trzeba zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w powiązaniu z treścią art. 28 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 2027/96, LEX nr 43794). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06, LEX nr 344935; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 725/05). Skarżąca nie przedstawiła takich argumentów, które pozwoliłyby na ocenę interesu Wspólnoty Mieszkaniowej do występowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, ani też nie powołała okoliczności, które przemawiałyby za istnieniem jej indywidualnego interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu obok Wspólnoty właścicieli nieruchomości lokalowych przy pl. [...] oraz przy ul. [...] w P .

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący braku upoważnienia do wydania decyzji przez osobę, która podpisała zaskarżoną decyzję organu II instancji, oraz braku upoważnienia przez osobę, która podpisała decyzję organu I instancji z dnia 17 marca 2008 r. oraz decyzje z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu okoliczności te mogą odgrywać znaczenie jedynie jako przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa) i nie mogą odgrywać znaczenia jako przesłanki wznowienia postępowania. System nadzwyczajnych trybów postępowania (do których należy zarówno wznowienie postępowania administracyjnego, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej) oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, są od siebie niezależne i nie mogą być stosowane zamiennie. Oznacza to, że nie występuje między omawianymi trybami konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, publ. OSP 1992, z. 5, poz. 120). Wszystkie wady postępowania administracyjnego umożliwiające wznowienie postępowania administracyjnego są szczegółowo określone w art. 145 § 1 kpa i stanowią katalog zamknięty. Mogą one stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania, zatem nie mogą jednocześnie być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa i również ich katalog jest katalogiem zamkniętym. Konstrukcja ta jest konsekwencją przyjęcia rozróżnienia kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność od wad, które powodują jej nieważność (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r., I SA/Wa 1281/08 dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że ewentualny fakt wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 17 marca 2008 r., jaki i decyzji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę przez pracowników nieupoważnionych do wydania przedmiotowych decyzji w imieniu właściwego organu, nie może stanowić podstawy do uchylenia tych decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a ewentualnie stanowi argument, który mógłby być rozpatrywany w trakcie postępowania nieważnościowego. Na marginesie jedynie godzi się zauważyć, iż w ocenie Sądu znajdujące się w aktach sadowych upoważnienia z dnia 12 marca 2008 r. ([...]) oraz kopia upoważnienia z dnia 15 września 2008 r. ([...]), jakie zostały udzielone Z.D. przez Wojewodę Wielkopolskiego zawierają wszystkie niezbędne elementy formalne i potwierdzają umocowanie tego pracownika, jako Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej do wydania zaskarżonej decyzji. Podobnie upoważnienie z dnia 9 października 2006 r. [...], w świetle schematu organizacyjnego Urzędu Miasta Poznania stanowi potwierdzenie legitymacji A. N. - kierownika Oddziału Architektury I Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. do wydania decyzji z dnia 17 marca 2008 r., jaki i decyzji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę w imieniu Prezydenta Miasta Poznania (schemat organizacyjny jest powszechnie dostępny pod adresem BIP: http://bip.city.poznan.pl/bip/public/bip/index.html). Dodać należy, iż pracownik upoważniony w trybie art. 268a kpa, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego pełni w granicach określonych w upoważnieniu funkcję tego organu; upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., I OSK 42/07, LEX nr 336995). Ponadto warto zauważyć, iż z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę (np. upływ kadencji) nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa administracyjne, a ważność takich pełnomocnictw należy oceniać na dzień ich wydania, chyba że zostały one odwołane przez osobę, która je udzieliła, lub jego następcę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r., I SA/Wa 496/06, LEX nr 227699). U podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd legła jednakże inna okoliczność, związana ze złożeniem przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji.

Organ II instancji pominął rozważenie tego, czy fakt, iż skarżąca w odwołaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r. złożyła odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji tego organu z dnia 17 marca 2008 r. nie stanowi okoliczności stojącej na przeszkodzie rozpatrzeniu złożonego odwołania. Powyższy wniosek, zawarty w odwołaniu, a dotyczący decyzji ostatecznej, którą zakończono postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz decyzji wydanej w I instancji w trybie wznowienia powyższego postępowania, stanowił przeszkodę do prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie wznowienia postępowania skutkującą zawieszeniem tego postępowania. Sąd podziela pogląd, iż w przypadku zbiegu przesłanek dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych pierwszeństwo jednego z nich należy określić mając na względzie pierwszeństwo elementów materialnych przed formalnymi (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 20 lipca 2007 r., II SA/Po 154/07, dostępny w bazie orzeczeń j.w.). Zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy zatem dać priorytet pierwszemu z nich. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, a zatem wyeliminowania jednego z elementów przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Następstwem stwierdzenia nieważności decyzji jest więc bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o wznowienie postępowania. Dlatego też w razie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, należy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie w sprawie wznowienia (por. B.Adamiak, Komentarz, Wyd. 6 Warszawa 2004, str. 618; J.Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/02, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, poz. 159, t. 2). Organ odwoławczy w niniejszej sprawie, pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji nr [...] z dnia 19 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji organu I instancji z dnia 17 marca 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, nie zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania (zakończonego decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 2007 r.). Mając na uwadze wyżej przytoczone poglądy, jako nieprawidłowe ocenić należy podjecie przez organ II instancji najpierw rozstrzygnięcia złożonego odwołania poprzez wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, a następnie załatwienie wniosku M. M. w przedmiocie stwierdzenia nieważności poprzez wydanie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na wniosek wniosku M. M. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia 19 czerwca 2007 r.

Stwierdzone naruszenie przez organ odwoławczy prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - wywołało ten skutek, że konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności co do przesłanek zawieszenia postępowania odwoławczego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z okoliczności sprawy wynika, iż decyzją z dnia 26 września 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r., którą Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na wniosek M.M. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r. i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, o ile postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności jeszcze się nie zakończyło, to aktualny pozostaje obowiązek zawieszenia przez organ II instancji prowadzonego w trybie wznowienia postępowania co do decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 19 czerwca 2007 r., a jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało już zakończone, to w oparciu o jego wyniki organ odwoławczy załatwi merytorycznie sprawę wznowienia postępowania albo postępowanie w tym przedmiocie umorzy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a co do wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.

/-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga

MK