Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 891/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 158
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. O., T. O. na decyzję Dyrektora Przedszkola Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do przedszkola publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Przedszkola Miejskiego [...] [...] solidarnie na rzecz P. O. i T. O. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. O. i T. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na rozstrzygnięcie Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] im. [...] w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia M. O. do przedszkola.

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy.

Skarżący złożyli wniosek o przyjęcie ich córki – M. O. do Przedszkola Miejskiego Nr [...] w T., wskazując je jako pierwsze na liście preferowanych spośród pięciu placówek.

W dniu [...] czerwca 2017 r. została ogłoszona lista kandydatów przyjętych, na której nie została ujęta córka skarżących. Najniższa liczba punktów uprawniających do przyjęcia kandydata wynosiła 114.0.

Skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyli do Komisji Rekrutacyjnej wniosek o wydanie pisemnego uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] podpisanym przez Specjalistę ds. kadr [...], w miejscu na podpis przewodniczącego komisji, poinformowano skarżących, że Komisja Rekrutacyjna poddała wniosek procedurze kwalifikacyjnej zgodnie z kryteriami, które brane były pod uwagę w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego. Kryteria te określone zostały na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 59) oraz Uchwały Rady Miasta T. Nr [...]. Zasady i przebieg rekrutacji były przekazywane do powszechnej wiadomości na stronie internetowej przedszkola i naboru elektronicznego. Córka skarżących spełniając określone w regulaminie kryteria, uzyskała 114 punktów naborowych. Pomimo, że była to najniższa liczba punktów, która uprawniała do przyjęcia dziecka do przedszkola w tej grupie wiekowej, dziecko nie zostało przyjęte, ponieważ liczba kandydatów z taką samą sumą punktów była większa niż liczba wolnych miejsc. W takim przypadku system naborowy w sposób losowy dokonał szeregowania kandydatów.

W ustawowym terminie skarżący, działając jako przedstawiciele ustawowi córki, na podstawie art. 98 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682) złożyli odwołanie od decyzji Komisji Rekrutacyjnej do Dyrektora Przedszkola Miejskiego w T., w którym wnieśli o przyjęcie dziecka do przedszkola na podstawie art. 131 ustawy Prawo oświatowe i Uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu odwołania powołali się na okoliczność uzyskania przez córkę w wyniku rekrutacji 114.0 punktów, które uprawniały do przyjęcia dziecka do przedszkola.

Argumentację organu, że: "system naborowy w sposób losowy dokonuje szeregowania kandydatów", uznali za bezprawną z uwagi na tryb postępowania rekrutacyjnego oparty o art. 131 ust. 2 i ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Odwołujący powołali się również na obowiązki organu wynikające z art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] Dyrektor Przedszkola Nr [...] w T. poinformował skarżących, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu stanowiska Dyrektor wskazał, że rozpatrując odwołania, podtrzymał stanowisko Komisji Rekrutacyjnej o odmowie przyjęcia dziecka do przedszkola z powodu braku miejsc. Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 31 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli liczba dzieci, którym gmina ma obowiązek zapewnić możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego zamieszkałych na jej obszarze, zgłoszonych podczas postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola, przewyższa liczbę miejsc w tym przedszkolu, dyrektor informuje o nieprzyjęciu dziecka Prezydenta Miasta.

W skardze do Sądu skarżący zarzucili:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 131 ust. 4 i 6 ustawy Prawo oświatowe oraz uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2017 r. polegające na wprowadzeniu do drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego przez Komisję rekrutacyjną przy Przedszkolu Miejskim nr [...] im. [...] w T. kryterium losowego w celu ostatecznego wyboru dzieci do przedszkola, spośród kandydatów którzy uzyskali taką samą liczbę punktów, co pozostaje w sprzeczności z kryterium uwzględniającym zapewnienie jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza takiej, w której rodzice muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi;

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] im. [...] w T. działającego jako organ odwoławczy o sentencji innej niż wymienione w art. 138 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim w zakresie przestrzegania kryteriów rekrutacyjnych branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkola, a także poprzez podpisanie uzasadnienia rozstrzygnięcia Komisji rekrutacyjnej wyłącznie przez jej przewodniczącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości rozstrzygnięć Dyrektora Przedszkola Miejskiego i Komisji Rekrutacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ wyjaśnił, że ani Dyrektor, ani Komisja Rekrutacyjna nie wprowadzili dodatkowego kryterium rekrutacji. W postępowaniu obowiązywały jedynie kryteria ustawowe określone w art. 131 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe oraz ustalone przez organ prowadzący w uchwale Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...].

Ustalenia listy dzieci przyjętych do przedszkola po zastosowaniu kryteriów dokonywał system komputerowy obsługujący procedurę rekrutacji.

Organ wyjaśnił, że nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 138 k.p.a. przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji, ponieważ przepisy ustawy o systemie oświaty oraz ustawy Prawo oświatowe nie zawierają odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a brak formy decyzji nie odbiera stronie możliwości kontroli rozstrzygnięcia jako innego niż określone w pkt 1-3 (innego niż decyzja czy postanowienie) aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej: "p.p.s.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od zarzutów, żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawę orzekania sądu administracyjnego stanowią akta sprawy administracyjnej przekazane przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią organu na skargę. W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może ją wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść decyzji), prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Uchylenie decyzji może też nastąpić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sytuacji zaś stwierdzenia przyczyn, o jakich mowa w art. 156 k.p.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1it. c p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kontrola sądowa przeprowadzona według przytoczonych zasad wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie wydane przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] im. [...] w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia M. O. do przedszkola, które zostało wydane podstawie art. 158 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe. Przepis ten stanowi, że dyrektor publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że dyrektor przedszkola publicznego stanowi organ administracji oświatowej, któremu przysługuje szereg kompetencji z tego zakresu określonych w art. 68 ustawy Prawo oświatowe. W ust. 1 ustawodawca określając kompetencje, posłużył się terminem "w szczególności", co oznacza według stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to katalog otwarty, pośród którego należy umieścić również decyzje wydawane w toku postępowania rekrutacyjnego. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle spraw dotyczących dyrektorów szkół publicznych. System oświaty w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe obejmuje m.in. przedszkola i szkoły, o czym stanowi art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 ustawy, ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. O uznaniu za organ administracji szkolnej dyrektora szkoły wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1180/08. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 248/12.

Ustawa Prawo oświatowe w Rozdziale 6 zatytułowanym "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek" zawiera przepisy dotyczące postępowania rekrutacyjnego, którego geneza znajduje swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. K 38/12 (Dz.U.2013/87). Wyrok ten zapadł na tle art. 22 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Niemniej wskazania zawarte w treści tego orzeczenia Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę uważa nadal za aktualne w postępowaniu rekrutacyjnym prowadzonym na podstawie Rozdziału 6 ustawy Prawo oświatowe. W powyższym wyroku TK zarzucił ustawie o systemie oświaty brak ogólnej regulacji procedury odwoławczej od decyzji o nieprzyjęciu dziecka do wybranej szkoły lub wybranego przedszkola. Tak więc orzeczenie o nieprzyjęciu do przedszkola jest decyzją administracyjną, nawet jeżeli ustawodawca posługuje się w przepisach rekrutacyjnych terminem rozstrzygnięcie. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (patrz - Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 104 K.p.a., stan prawny 15 września 2013 r.).

Decyzja o nieprzyjęciu dziecka do przedszkola korzysta z gwarancji przewidzianych w art. 78 Konstytucji RP: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zasady i tryb zaskarżenia decyzji wydanej w przedmiocie nieprzyjęcia kandydata do przedszkola regulują przepisy ustawy Prawo oświatowe, przewidując możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez komisję rekrutacyjną do dyrektora przedszkola w drodze odwołania, a z kolei od rozstrzygnięcia decyzji wydanej w drugiej instancji przez dyrektora przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepisy Rozdziału 6 ustawy obejmują zatem m.in. przepisy szczególne (lex specialis) w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego.. Po myśli art. 130 ustawy Prawo oświatowe, w przypadku rekrutacji do przedszkoli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, dzieci przyjmuje się do publicznych przedszkoli po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego (ust. 1). O przyjęciu dziecka do publicznego przedszkola, decyduje dyrektor przedszkola (ust. 2). Postępowanie rekrutacyjne jest prowadzone na wniosek rodzica kandydata (ust. 4). Postępowanie rekrutacyjne może być prowadzone z wykorzystaniem systemów informatycznych (ust. 7). Skoro postępowanie rekrutacyjne jest prowadzone na wniosek rodzica kandydata, adresatem decyzji jest rodzic. Przepis art. 130 ust. 4 posługuje się sformułowaniem "decyduje dyrektor", co umacnia stanowisko o orzeczeniu wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Prawdą jest, że w art. 130 ust. 7 ustawa Prawo oświatowe dopuszcza prowadzenie postępowania rekrutacyjnego z wykorzystaniem "systemów informatycznych". Nie oznacza to jednak, że przepis ten w oparciu o system informatyczny wprowadza dodatkowe kryterium "losowania". Fakultatywna możliwość prowadzenia postępowania rekrutacyjnego z wykorzystaniem "systemów informatycznych" (ustawodawca posłużył się terminem: "może"), służy wykonaniu zadania, nie w znaczeniu merytorycznym, lecz technicznym. Przepisy nie zezwalają, aby o przyjęciu do przedszkola decydował system informatyczny. Taki tok rozumowania jest błędny i nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Nawet jeżeli organ nadzoru pedagogicznego zaproponował w wytycznych możliwość losowania kandydatów z tą sama ilością punktów naborowych, to zalecenia te nie są wiążące przy wydawaniu decyzji, ponieważ nie są źródłami prawa.

Na podstawie art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Decyzja należy do organu posiadającego kompetencje ustawowe i podejmowana jest w oparciu o kryteria ustawowe. Prowadzone natomiast postępowanie rekrutacyjne z wykorzystaniem systemów informatycznych na podstawie art. 130 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe powinno być rozumiane, w oparciu o wykładnię systemową, w znaczeniu systemu teleinformatycznego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570) pojmowanego jako - zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1489, 1579, 1823, 1948, 1954 i 2003). Podobnie wypowiedział się autor komentarza do poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty, regulującej nabór do przedszkoli w art. 20a - Mateusz Pilich, Komentarz do art. 20(a) ustawy o systemie oświaty, stan prawny 1 września 2015 r.).

Należy zatem przyjąć, że posłużenie się systemem informatycznym przez ustawodawcę w art. 130 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe miało za zadanie posłużenie się przy przeprowadzaniu postępowania rekrutacyjnego wykorzystaniem narzędzi umożliwiających składanie i rozpatrywanie on-line wniosków o przyjęcie do przedszkola, tak jak ma to miejsce obecnie przy naborze do szkół i uczelni, bez konieczności przeprowadzenia naboru poprzez złożenie wniosku np. w kancelarii organu, czy też za pośrednictwem poczty. Z regulacji powyższej nie wynika, że system informatyczny jest dopuszczony przez ustawę do wyłonienia kandydatów w drodze losowania. Ustawa wyraźnie powinna wprowadzać kryterium losowania na ostatnim etapie oceniania punktacji kandydatów, którzy uzyskali w drodze rekrutacji jednakową ilość punktów. Takiego rozwiązania prawnego brak jest w ustawie Prawo oświatowe oraz pośród kryteriów uchwalonych przez organ stanowiący - Radę Miasta T. w akcie prawa miejscowego. Kryteria ustawowe dopuszczone przez ustawę przy przeprowadzaniu rekrutacji do przedszkola ujęte zostały w art. 131 ustawy Prawo oświatowe. I tak, do publicznego przedszkola przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy (ust. 1).

W przypadku większej liczby kandydatów spełniających ten warunek, ustawa Prawo oświatowe wprowadza dwuetapowe postępowanie rekrutacyjne.

Według art. 131 ust. 2 ustawy, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria:

1) wielodzietność rodziny kandydata;

2) niepełnosprawność kandydata;

3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata;

4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata;

5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata;

6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie;

7) objęcie kandydata pieczą zastępczą.

Kryteria, o których mowa w ust. 2, mają jednakową wartość (ust. 3).

W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów (art. 131 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że liczba kandydatów do Przedszkola Miejskiego nr [...] w T. była większa niż liczba miejsc, a po zakończeniu pierwszego etapu rekrutacji, pozostała określona liczba miejsc do rozdysponowania w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego w oparciu o kryteria określone przez organ prowadzący - Gminę Miasta T., według kryteriów ustalonych na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe.

W § 2 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta T., które będą brane pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określenia liczby punktów za każde z tych kryteriów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzania ([...]), organ prowadzący określił kryteria obowiązujące na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli oraz liczbę punktów za te kryteria:

1) zamieszkiwanie w T. i rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych w urzędzie skarbowym w T. przez oboje rodziców lub rodzica samotnie wychowującego dziecko - 64 punkty;

2) zatrudnienie lub pobieranie nauki w trybie stacjonarnym przez oboje rodziców lub rodzica samotnie wychowującego dziecko - 32 punkty;

3) ubieganie się o przyjęcie dziecka do przedszkola zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania lub miejsca pracy jednego z rodziców - 16 punktów;

4) kontynuowanie edukacji przez rodzeństwo dziecka albo ukończenie przez rodzeństwo dziecka edukacji przedszkolnej w poprzednim roku szkolnym w przedszkolu, o przyjęcie do którego ubiega się dziecko - 8 punktów;

5) uczęszczanie rodzeństwa dziecka do zlokalizowanej w pobliżu przedszkola szkoły lub żłobka - 4 punkty;

6) zadeklarowanie przez rodziców dziecka chęci korzystania z pełnej oferty przedszkola, przez co najmniej 8 godzin dziennie - 2 punkty.

Zgodnie z art. 131 ust. 5 ustawy na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Kryterium dochodu określa organ prowadzący w stosunku procentowym do kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 i 1579). Z analizy powyższej uchwały wynika, że organ prowadzący nie wprowadził powyższego kryterium. Natomiast w § 3 uchwały, zostały określone dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów, o których mowa w § 2.

Ilość kryteriów określonych przez uchwałę jest zgodna z art. 131 ust. 6 ustawy, który stanowi, że organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.

Procedura postępowania rekrutacyjnego rozpoczyna się złożeniem wniosku o przyjęcie do publicznego przedszkola do dyrektora (art. 149 ustawy). Niezbędne elementy wniosku oraz wymagane dokumenty określone zostały w art. 150 ustawy. Zgodnie z art. 156 ustawy Prawo oświatowe, wniosek, o którym mowa w art. 149, może być złożony do nie więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół, chyba że organ prowadzący dopuści możliwość składania wniosku do więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół (ust. 1). We wniosku, o którym mowa w ust. 1, określa się kolejność wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół w porządku od najbardziej do najmniej preferowanych (ust. 2).

Skarżący złożyli wniosek w wymaganej formie, z wymaganym kompletem dokumentów i z zachowaniem terminu. Jako przedszkole preferowane na pierwszym miejscu wskazali Przedszkole Miejskie nr [...] w T.

W wyniku postępowania rekrutacyjnego, po zakończeniu drugiego etapu, córka skarżących uzyskała 114.0 punktów. Według listy kandydatów przyjętych do przedszkola w wyniku rekrutacji, taką samą liczbę punktów uzyskali inni kandydaci, którzy zostali przyjęci. W informacji przekazanej skarżącym w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. przez przewodniczącego komisji wyjaśniono, że córka skarżących uzyskała 114 punktów naborowych. Liczba kandydatów z tą samą sumą punktów była większa niż liczba wolnych miejsc. W tej sytuacji system naborowy w sposób losowy dokonał szeregowania.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest w tej sytuacji stanowisko skarżących zaprezentowane w skardze, że w wyniku rekrutacji organ – komisja rekrutacyjna wprowadziła dodatkowe kryterium pozaustawowe, które nie znajduje uzasadnienia ani w ustawie Prawo oświatowe, ani też w uchwale organu stanowiącego. Oznacza to, że organ wydając rozstrzygnięcie o naborze działał bez podstawy prawnej w przypadku rekrutacji osób z tą samą ilością punktów uzyskanych przy naborze, która wynosiła 114.

Zgodnie z art. 157 ust. 1, postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli przeprowadza komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora przedszkola. Dyrektor wyznacza przewodniczącego komisji rekrutacyjnej. Analiza akt sprawy, z uwagi na ich niekompletność, nie pozwala na ustalenie kto wchodził w skład komisji powołanej przez Dyrektora Przedszkola nr [...] w T. Brakuje bowiem dokumentu o powołaniu komisji, oraz dokumentu potwierdzającego jej skład. Nie ma również aktu, na mocy którego Dyrektor wyznaczył przewodniczącego komisji. Można się jedynie domyślać w oparciu o złożony podpis na piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., że tą osobą była – [...] - Specjalista ds. kadr. Powyższe braki w materiale dowodowym stanowią naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle zadań komisji rekrutacyjnej określonych w otwartym katalogu ("w szczególności"), zawartym w art. 157 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe.

W ocenie Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie miały zadania określone w art. 157 punkty 1, 2 i 5. Ustawodawca w przepisach tych wymienia, że do zadań komisji rekrutacyjnej należy w szczególności: ustalenie wyników postępowania rekrutacyjnego i podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, o której mowa w art. 158 ust. 1; ustalenie i podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, o której mowa w art. 158 ust. 3; sporządzenie protokołu postępowania rekrutacyjnego. Zgodnie z art. 158 ust. 1 ustawy, wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informację o zakwalifikowaniu albo niezakwalifikowaniu kandydata do danego publicznego przedszkola. Realizacja powyższego zadania należy do komisji rekrutacyjnej. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy również brak jest i tych dokumentów.

Podkreślić w tym miejscu należy, że po myśli art. 158 ust. 2, Komisja rekrutacyjna przyjmuje kandydata do danego publicznego przedszkola, jeżeli w wyniku postępowania rekrutacyjnego kandydat został zakwalifikowany oraz złożył wymagane dokumenty. Oznacza to, że stanowisko o przyjęciu kandydata powinno być wyrażone w formie decyzji, co zostało powyżej wyjaśnione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Poza tym, stanowisko o przyjęciu jest decyzją komisji rekrutacyjnej, która jest organem kolegialnym. Wydanie decyzji o nieprzyjęciu kandydata do przedszkola następuje z chwilą podania do publicznej wiadomości przez całą komisję rekrutacyjną listy kandydatów nieprzyjętych do danego przedszkola. Komisja rekrutacyjna ma obowiązek sporządzić na podstawie art. 157 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe protokołu postępowania rekrutacyjnego, którego również nie ma w aktach sprawy.

Wydanie przez komisję rekrutacyjną decyzji o nieprzyjęciu kandydata do przedszkola wiąże się z jej zadaniami wynikającymi z art. 157 ust. 2 pkt 2, które nawiązują do obowiązku wynikającego z art. 158 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Otóż zadaniem komisji rekrutacyjnej jest podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danego publicznego przedszkola. Lista zawiera imiona i nazwiska kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych lub informację o liczbie wolnych miejsc. Z tego przepisu wynika, że podanie list osób przyjętych i nieprzyjętych do przedszkola do publicznej wiadomości jest momentem wydania przez komisję decyzji.

Sąd nie mógł ocenić prawidłowości sporządzenia decyzji o nieprzyjęciu do przedszkola córki skarżących, ponieważ w aktach sprawy brak również i tego dokumentu. Pośród dokumentów nadesłanych z odpowiedzią organu na skargę znajduje się lista kandydatów przyjętych, ale podpisana wyłącznie przez przewodniczącego komisji, co świadczy o spełnieniu wymogu wynikającego z art. 158 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe. Dzień podania do publicznej wiadomości listy, o której mowa w ust. 3, jest określany w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej.

Stanowisko Sądu o tym, że podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów nieprzyjętych jest decyzją administracyjną wynika z art. 158 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Przepis ten stanowi, że w terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego publicznego przedszkola. Natomiast na podstawie art. 158 ust. 7 tej ustawy organ ma obowiązek sporządzić uzasadnienie w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego z wnioskiem, o którym mowa w ust. 6. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym.

Wobec powyższego pismo przewodniczącego z dnia [...] czerwca 2017 r. jest wyłącznie uzasadnieniem do odmowy przyjęcia córki skarżących do przedszkola. Przepis 158 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe zobowiązuje organ do sporządzenia uzasadnienia. Należy również mieć na uwadze, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Dlatego powinno być podpisane przez wszystkich członków organu kolegialnego – komisji rekrutacyjnej.

Poza tym z art. 158 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe wynika, że rodzic kandydata może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia.

W tej sytuacji nie można mieć wątpliwości, że to komisja rekrutacyjna jest organem wydającym rozstrzygnięcie, które jest decyzją administracyjną, a nie przewodniczący.

Natomiast po myśli art. 158 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, dyrektor publicznego przedszkola rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego.

Dyrektor jest organem administracyjnym. Rozpatrzenie odwołania od rozstrzygnięcia powinno nastąpić w trybie art. 138 k.p.a., w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ podał (strona czwarta odpowiedzi, akapit drugi od dołu), że w dniu [...] czerwca 2017 r. podano do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i nieprzyjętych do przedszkola, w tym M. O. Należy w tym stanie uznać, że decyzja o nieprzyjęciu córki skarżących została wydana w dniu [...] czerwca 2017 r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy uznać, że zasadne jest stanowisko skarżących o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 131 ust. 4 i 6 ustawy Prawo oświatowe oraz uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2017 r. polegające na wprowadzeniu do drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego przez Komisję Rekrutacyjną przy Przedszkolu Miejskim nr [...] im. [...] w T. kryterium losowego w celu ostatecznego wyboru dzieci do przedszkola, spośród kandydatów którzy uzyskali taką samą liczbę punktów, co pozostaje w sprzeczności z kryterium uwzględniającym zapewnienie jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza takiej, w której rodzice muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] im. [...] w T. działającego jako organ odwoławczy o sentencji innej niż wymienione w art. 138 k.p.a.

Za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim w zakresie przestrzegania kryteriów rekrutacyjnych branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkola, a także poprzez podpisanie uzasadnienia rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej wyłącznie przez jej przewodniczącego.

Z uwagi na niekompletny materiał dowodowy Sąd ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Przedszkola nr [...] w T. z dnia [...] czerwca 2017 r.

Mając jednak świadomość działania przez organy w przedmiotowej sprawie bez podstawy prawnej przy odmowie przyjęcia kandydata do przedszkola, poprzez zastosowanie pozaustawowego kryterium – losowego szeregowania kandydatów, należy wskazać na podstawie 141 § 4 p.p.s.a., że orzeczenie organu I instancji powinno zostać uchylone przez Dyrektora, a rozstrzygnięcie powinno zostać wydane na podstawie katalogu orzeczeń zawartych w art. 138 k.p.a. Poza tym, organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że decyzja (pozytywna czy negatywna) w przedmiocie przyjęcia kandydata do przedszkola powinna być wydana przez organ kolegialny - Komisję Rekrutacyjną.

Przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy skompletuje całość materiału dowodowego w sprawie, uzupełniając m.in. braki w dokumentach o akt powołania Komisji Rekrutacyjnej oraz protokół postępowania rekrutacyjnego oraz decyzję o odmowie przyjęcia córki skarżącym do przedszkola.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2). Z tych też powodów Sąd zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł stanowiącą sumę wpisu od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenia dla adwokata – pełnomocnika skarżących ([...]zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...]zł). Koszty adwokata Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).