Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1482/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: w oparciu  o art. 101 ust.1  ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady nie może skutecznie wnieść skargi  na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego  dzierżawca nieruchomości  objętej takim plkanem. Jedynie wyjątkowo dzierzawca mógłby taką skargę skutecznie wnieść , gdyby plan jmiejscowy bezpośrednio  regulował treść prawa dzierzawy  wynikajacą z regulacji ustawowych np. art. 693 -708  K.c.

TEZY

w oparciu  o art. 101 ust.1  ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady nie może skutecznie wnieść skargi  na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego  dzierżawca nieruchomości  objętej takim plkanem. Jedynie wyjątkowo dzierzawca mógłby taką skargę skutecznie wnieść , gdyby plan jmiejscowy bezpośrednio  regulował treść prawa dzierzawy  wynikajacą z regulacji ustawowych np. art. 693 -708  K.c.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1238/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Północ" skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 11 września 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXXXI/1238/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki – Północ".

W dniu 4 lipca 2014 r. A. L. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1238/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki – Północ" poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] obr. [...] Podgórze z działki w terenach zieleni urządzonej parkowej (ZPp3) na działkę o charakterze MN, zmianę przeznaczenia działki [...] przy ul. [...] w Krakowie z działki w terenach ZPp (teren zieleni urządzonej parkowej) na działkę o charakterze MN, albo dopuszczeniu zabudowy działki nr [...] w całości lub w części, dopuszczenie zabudowy działki [...] przy ul. [...] w Krakowie, dopuszczenie zabudowy działki [...] przy ul. [...] w Krakowie, ustalenie wyższego niż 0,4 maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy działki [...] przy ul. [...] w K., albo ustalenie tożsamych wskaźników dla działki [...] przy ul. [...] w Krakowie jak dla działek położonych w strefie U8.

Następnie w dniu 29 sierpnia 2014 r. A. L. zaskarżył jedną skargą dwie uchwały Rady Miasta Krakowa dotyczące uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: uchwałę z dnia 12 czerwca 2013 r. Nr LXXVI/1104/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" w części obejmującej działki nr [...] i [...] oraz uchwałę z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1238/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "BOREK FAŁĘCKI-PÓŁNOC". Skargi zostały rozłączone i przedmiotem tej sprawy jest skarga skarżącego A. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1238/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "BOREK FAŁĘCKI-PÓŁNOC" w części obejmującej działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Krakowie. Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 6, 9 ust. 4, 15 ust. 1, 20 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami studium oraz polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie praw skarżącego;

2) art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej działek znajdujących się w tej samej strefie oraz nieuzasadnione naruszenie zasady równości,

3) art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. w związku z art. 20 i 22 Konstytucji poprzez wykorzystanie planu zagospodarowania przestrzennego jako instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładającego ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], ewentualni o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tej części, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając swoją legitymację w sprawie skarżący wskazał, że wywodzi ją z faktu istnienia stosunku dzierżawy dotyczącego działek, których dotyczy niniejsza skarga, wydania na jego rzecz decyzji [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku handlowo-usługowego (w miejsce istniejącego pawilonu) na działce nr [...] obr. [...] Podgórze oraz części działki nr [...] obr. [...] Podgórze wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] Podgórze przy ul. [...] w Krakowie. W ocenie skarżącego nie tylko właściciel nieruchomości, ale także jej dzierżawca może w szczególnych okolicznościach skutecznie zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a te szczególne okoliczności mogą dotyczyć ograniczenia konstytucyjnego lub wynikającego z prawa Unii Europejskiej prawa do prowadzenia działalności zabudowy lub z nieuprawnionego ograniczenia wolności zabudowy. Powołał się skarżący na poparcie swojej argumentacji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10.

Dalej w skardze podano, że w dniu 30 listopada 2011 r., na rzecz A. L. została wydana decyzja [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku handlowo-usługowego (w miejsce istniejącego pawilonu) na działce nr [...] obr. [...] Podgórze oraz części działki nr [...] wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. W załączniku nr 1 do decyzji [...] wskazano, że "Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w szczególności na działkach nr [...], [...], obr. [...] Podgórze (s. 1 załącznika nr 1) oraz w załączniku nr 3: Funkcje zabudowy - dostępna z ul. [...] zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa. W związku z powyższym funkcja wnioskowana - zabudowa usługowa - jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej".

Według postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stanowiącego uchwałę nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. z późniejszymi zmianami przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym jako MN.

Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXXI/ 1238/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "BOREK FAŁĘCKI-PÓŁNOC" działka [...] znalazła się w strefie Zpp (teren zieleni urządzonej parkowej). Zgodnie z § 25 tej uchwały podstawowym przeznaczeniem terenu ZPp jest zieleń parkowa. Jako przeznaczenie uzupełniające terenu ZPp ustala się:

1) obiekty małej architektury;

2) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej związane z zagospodarowaniem terenu (w tym oświetlenie);

3) niewyznaczone dojazdy i dojścia piesze;

4) ciągi piesze i ścieżki rowerowe.

Ustalono zakaz lokalizacji budynków. Postanowieniami zaskarżonej uchwały działka nr [...] znalazła się w terenie oznaczonym jako U4. Zgodnie z § 22 ust. 3 i 5 tej uchwały jako przeznaczenie uzupełniające terenów U ustala się:

1) obiekty małej architektury;

2) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy i dojścia;

3) miejsca postojowe, zgodnie z § 15 ust.2;

4) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej;

5) parking podziemny w terenie U.2;

6) miejsca postojowe niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym;

7) pół zatokę dla autobusów komunikacji miejskiej.

W terenach U.1 - U.4, obowiązują zakazy lokalizacji nowych budynków oraz zakaz nadbudowy istniejącej zabudowy w terenach U.1, U.3 i U.4; dopuszcza się przebudowę i odbudowę istniejącej zabudowy.

Zdaniem skarżącego zmiana przeznaczenia wynikająca z zaskarżonej uchwały nastąpiła niezgodnie z prawem.

Co do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wskazano, że ustalenia planu miejscowego mają charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają, a właściwie wyłączają możliwość zabudowy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przeznaczenia innych działek zlokalizowanych w tej strefie (np. [...], [...], [...] i [...] - działki okalające). Tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i w dodatku poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli i osób posiadających prawa do tych terenów znajdujących się w tej samej strefie stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust.3 Konstytucji.

Przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę równości wobec prawa, a art. 64 ust. 1 Konstytucji równą ochronę prawa własności. Istotą tej zasady jest równe traktowanie wszystkich podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niezmiennie panuje pogląd, że "wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturach: K 17/95, opub. w OTK ZU Nr 3/1995, s. 177; K 7/98, opub. w OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). Oznacza to jednocześnie dopuszczalność zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów. Dopiero, jeżeli kontrolowana norma - a zatem w tym przypadku ustalenia planu miejscowego określające odmienne zasady zagospodarowania terenu dla działek znajdujących się w tej samej strefie - traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z nieusprawiedliwionym odstępstwem od zasady równości. Trudno jest znaleźć jakiekolwiek obiektywne przesłanki, które przemawiałyby za koniecznością objęcia działek [...] i [...] zakazem zabudowy wziąwszy pod uwagę dopuszczalność zabudowy działek sąsiednich, które charakteryzuję się takimi samymi cechami jak działki [...] i [...].

Odstąpienie od zasady równości powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc prawo traktuje odmiennie adresatów posiadających takie same cechy, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. W tej sprawie nie sposób znaleźć takiego obiektywnego kryterium. Ustalenia planu miejscowego, które wprowadzają arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej działek znajdujących się w tej samej strefie godzą w zasadę równości prawa.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazuje uwzględniać dyrektywy odnoszące się między innymi do prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Nie budzi wątpliwości, że plan miejscowy musi zapewniać balans między tymi dyrektywami a wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności wskazuje w jaki sposób należy równoważyć wartości, które chroni plan miejscowy. Oczywistym jest, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile konieczne i niezbędne są dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, opub. w OTK 2000, nr 2, poz. 29).

W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiadając się jednoznacznie za stosowaniem art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (chodzi o ustawę z 1994 r., która została uchylona przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. z dniem 31 grudnia 2003r., niemniej jednak pod rządami obecnie obowiązującej ustawy planistycznej obowiązują takie same zasady ogólne). Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2004 r., sygn. akt OSK 456/04 - odwołując się do zasady proporcjonalności w procedurze planistycznej - stwierdził, iż to, że "gmina dysponuje zespołem uprawnień doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień".

Objęcie działek [...] i [...] zakazem zabudowy stanowi ograniczenie bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W kwestii zarzutu niezgodności planu miejscowego ze studium wskazano, że istotna w sprawie jest również okoliczność że przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obszarze oznaczonym w planie symbolem Zpp (działka [...]) mimo, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stanowiącego uchwałę nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku z późniejszymi zmianami, przedmiotowe działki znajdują się w terenach o charakterze Mn.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10). Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 359/07 wskazał, że art. 20 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zawierającej plan miejscowy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Reasumując, skoro przeznaczenie działek wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest inne niż określone we studium, stanowi to naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zawierającej plan miejscowy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej wskazano, że skarżący od lat prowadzi działalność gospodarczą na terenie działek, których dotyczy niniejsze wezwanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "BOREK FAŁĘCKI – PÓŁNOC" zmieniając przeznaczenie działek, w praktyce wyłącza możliwość kontynuacji działalności gospodarczej. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu podmiotu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93).

Stosownie do art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa stanowiąca podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, dialogu i współpracy partnerów społecznych, przy czym wolność gospodarcza stanowi jeden z trzech podstawowych elementów pożądanego przez ustrojodawcę modelu gospodarczego. Art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, stanowi ustawowe potwierdzenie powyższej zasady. Ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Ewentualne ograniczenia muszą być jednocześnie konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, jak też nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania - co do zasady - swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 430/08). Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien więc odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 sierpnia 1992 r., sygn. akt K 4/92, opub. w OTK nr 2/1992, poz. 22).

Podsumowując stwierdzono, że zmiana przeznaczenia działki wyłącza możliwość prowadzenia na jej terenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, co nie zostało w ogóle uwzględnione w toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Na koniec wskazano, że zgodnie z § 22 ust. 3 i 5 planu miejscowego dotyczącego obszaru Borek Fałęcki-Płn. jako przeznaczenie uzupełniające terenów U wyznacza się pół zatokę dla autobusów komunikacji miejskiej. Skarżący podniósł, że w obowiązujących przepisach prawa brak pojęcia "pół zatoka", istnieje jedynie pojęcie "zatoka". Zatem w tym zakresie, cytowane postanowienie uchwały jest postanowieniem "pustym".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości z powodu niewykazania naruszenia interesu prawnego, ewentualnie o jej oddalenie z powodu bezzasadności skargi.

Organ przedstawił tok formalnoprawny uchwalenia zaskarżonej uchwały, szczegółowo opisując podjęte przez organ czynności, podkreślając ich zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiocie naruszenia interesu prawnego skarżącego Rada Miasta Krakowa podniosła, że do koniecznych warunków, które strona skarżąca powinna wykazać wnosząc skargę do sądu administracyjnego należy wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 564/08) wskazał, że (...) dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena dokonywana przez sąd dotyczy natomiast rodzaju naruszenia prawnego lub uprawnienia Skarżącego i w zależności od tego skarga może nie może być uwzględniona.

W przedmiotowej sprawie skarżący powołuje się na fakt prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości objętej ustaleniami planu, wskazując na umowę dzierżawy. Z analizy skargi nie wynika ażeby skarżący legitymował się innym niż obligacyjne prawem do nieruchomości. Zatem, w świetle przedstawionego powyżej orzecznictwa, uznać należy, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla obszaru "Borek Fałęcki - Północ" w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższego, wniosek o oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skarżącego jest w pełni uzasadniony.

Odpowiadając na zarzuty skargi Rada Miasta Krakowa podniosła, że dla terenu wskazanego w skardze (działki nr [...] i nr [...]) w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania terenu pod Tereny o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (MN). Dla wskazanej kategorii terenów w Studium określono główne funkcje zagospodarowania, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz warunki i standardy wykorzystania terenu, które na obszarze objętym granicami skarżonego planu winny uwzględniać następujące wymagania: MN - TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI MIESZKANIOWEJ NISKIEJ INTENSYWNOŚCI, którego główną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

Dla tego obszaru głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego są:

1) realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną;

2) porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych;

3) przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów;

4) kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych;

5) uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

Ustalone w studium warunki i standardy wykorzystania terenu są następujące:

1) intensywność zabudowy nie przekraczająca 0,4 w strefie przedmieść oraz 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu;

2) wysokość zabudowy - 8 metrów do najwyższego gzymsu i 13 metrów do kalenicy a w obszarze ZJPK - 9 metrów do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 metrów do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji;

3) w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług;

4) systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej;

5) zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjny miasta.

W związku z powyższym, uwzględniając wymóg kształtowania nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeń publicznych, na gruntach stanowiących własność gminy (działka nr [...]) zostało ustalone niebudowlane przeznaczenie terenu (Tereny zieleni urządzonej parkowej - ZPp - mpzp Borek Fałęcki - Północ) - pod zieleń parkową.

Natomiast na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, ustalono przeznaczenie pod Tereny zabudowy usługowej (U.4 - mpzp Borek Fałęcki), co również jest zgodne z wytycznymi Studium, które nakazuje, by w terenach wskazanych pod powstanie zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, dopuścić realizacji funkcji usługowej w postaci obiektów i urządzeń usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Istniejące w tym terenie tzw. niewielkie pawilony handlowe, stanowią faktyczne wypełnienie wytycznych Studium. W związku z tym, ustalenia skarżonych planów, w ramach ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, utrzymują zastany stan zagospodarowania terenu U.4.

Wyjaśniono, że przyjęte przez gminę ograniczenia w możliwości zabudowy działki nr [...], zostały uwarunkowane potrzebami Gminy, która jest zobowiązana nie tylko do kształtowania ładu przestrzennego na swoim terenie, lecz także do wykonywania innych zadań, które zostały na nią nałożone, a do których należy tworzenie i utrzymanie zieleni gminnej. Tym bardziej, skoro wytyczne Studium dopuszczają zagospodarowania terenu zgodnie z istniejącym stanem zagospodarowania ww. działek (teren porośnięty zielenią parkową, istniejący Park Solvay), to brak było podstaw do uznania, mając na uwadze zadania Gminy, żeby teren ten został przeznaczony pod powstanie nowej zabudowy.

Ponadto wskazano, że ustalając przeznaczenie dla działki nr [...], organy planistyczne Gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego, ponieważ ustalone przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania nie tylko są zgodne z wytycznymi Studium, ale też są zgodne z wolą właściciela tego terenu.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z przepisani ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.), podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W związku z tym, plan miejscowy ustanawia dla każdego zainteresowanego przedsiębiorcy jednakowe ramy prawno-przestrzenne dla prowadzenia działalności gospodarczej w określonym terenie. W związku z tym, zarówno skarżący, jak i każdy kolejny dzierżawca wskazanych w skardze nieruchomości, może realizować taki rodzaj działalności gospodarczej, którego wykonywanie mieści się w ramach ustalonych postanowieniami planu miejscowego.

Ustalenia planu miejscowego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie skutkują koniecznością zaprzestania przez nią prowadzenia określonej działalności gospodarczej, ponieważ ustalenia planu utrzymują dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów U.4 i U.9, w których strona skarżąca prowadziła dotychczas działalność gospodarczą w postaci pawilonu handlowego.

Z treści zarzutów podniesionych w skardze nie wynika, w których ustaleniach planistycznych strona skarżąca upatruje naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej. Można jedynie pośrednio domniemywać, że takim ograniczeniem jest wyłączenie możliwości powstania infrastruktury towarzyszącej dla nowej zabudowy handlowo-usługowej na działkach nr [...] i [...]. Niemniej należy pamiętać, że przepisy prawa dopuszczają ustalenie takiego sposobu zagospodarowania terenu, jaki został określony w skarżonych planach miejscowych dla ww. działek, a ponadto, uzyskanie przez wnioskodawcę warunków zabudowy tego terenu decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., nie stanowiło promesy możliwości prowadzenia określonej działalności gospodarczej.

Już z samych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o prawie do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Taka decyzja, w przypadku braku planu miejscowego, umożliwia uzyskanie zgodnej z nią decyzji pozwolenia na budowę przez inwestora, który pozyska prawo do dysponowania dana nieruchomością na cele budowlane, oraz - w okresie jej obowiązywania -złoży stosowny wniosek wraz z projektem budowlanym, który zostanie zatwierdzony. To właśnie od przedsiębiorcy zależy, w jakim zakresie, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej skorzysta z uzyskanych warunków zabudowy terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1238/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "BOREK FAŁĘCKI-PÓŁNOC" w części obejmującej działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Krakowie. W dalszej części uzasadnienia uchwała ta będzie określana w skrócie "planem miejscowym".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa w dniu 4 lipca 2013 r. Skargę wniósł w dniu 29 sierpnia 2013 r. z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt Ii SA/Kr 1861/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/12). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05).

W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącego argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego już został naruszony lub w inny sposób ograniczony.

Na tą okoliczność skarżący podnosi, że jest dzierżawcą działek o numerach [...] i [...], a ponadto otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa budynku handlowo-usługowego na miejscu istniejącego pawilonu wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i na części działki nr [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Oceniając tak podaną legitymację do zaskarżenia planu miejscowego Sąd przychyla się do stanowiska Rady Miasta Krakowa zasadnie kwestionującej brak tejże legitymacji po stronie skarżącego. Przede wszystkim należy wskazać, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto Kraków, a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Bezsprzecznie wynika to z dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonego planu miejscowego. Właściciele tych działek wydzierżawili je skarżącemu. Tym samym przede wszystkim należy rozważyć, czy z faktu posiadania prawa dzierżawy skarżący może skutecznie zaskarżyć plan miejscowy, a więc treść planu miejscowego naruszyła chronione przepisami ustawy uprawnienia (lub nawet obowiązki) skarżącego.

Wykazanie naruszenia tego interesu warunkuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. Jest to skarga, która przysługuje tylko takiemu podmiotowi, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym nie wystarczy nawet objęcie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego.

Sąd oceniając argumentację skarżącego jak i z urzędu badając sprawę nie podziela stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony.

Żaden z powołanym argumentów, w tym także paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza prawa dzierżawy skarżącego obejmującego działki nr [...] i [...]. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umów dzierżawy. Jedynie pośrednio można określić, że skoro w planie miejscowym sposoby zagospodarowania działek nr [...] i [...] zostały określone i regulują sposób wykonywania prawa własności, to regulacja sposobu wykonywania prawa własności znajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie i sposobie wykonywania prawa dzierżawy. Nie może właściciel przekazać dzierżawcy więcej uprawnień niż wynikałoby to z prawa własności. W tym znaczeniu w sposób pośredni i pochodny uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy będą zależały od uprawnień posiadanych przez samego właściciela. Żaden zaś z przepisów art. 693-709 Kodeksu cywilnego nie zawiera ustawowej gwarancji zachowania zakresu korzystania z umowy dzierżawy i zakazu jej zmiany. W szczególności co do prawa dzierżawy nie ma odpowiednika art. 140 K.c. gwarantującego, że przepisy ustaw mogą określać sposób wykonywania prawa własności. Uprawnienia dzierżawcy wynikające z umowy dzierżawy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z woli właściciela (wydzierżawiającego) następuje zawarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę.

Tym samym w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez sienie prawie własności.

W tej sprawie sytuacja jest jednak inna. Właściciele (Gmina Miasto Kraków i Skarb Państwa) nie kwestionują zakresu uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], natomiast kwestionuje zakres prawa własności dzierżawca (skarżący). Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że to dzierżawca powołuje się na ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenia zasady równości i proporcjonalności co do zakresu uprawnień wynikających z prawa własności (art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Cały wywód, łącznie z powoływaniem się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w istocie dotyczy zarzutów, jakie może podnosić nie dzierżawca, ale właściciel.

Sąd orzekając w tym składzie nie przychyla się do takiego kierunku wykładni, zgodnie z którym dzierżawca może skutecznie podnieść w skardze na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zarzuty, które dotyczą jedynie właściciela. Dzierżawca może podnosić zarzuty wynikające z przysługującego mu prawa dzierżawy, a właściciel z przysługującego mu prawa własności.

Sąd nie przychyla się do stanowiska skarżącego także i z tego powodu, że wówczas doszłoby do odwrócenia konstytucyjnej i kodeksowej (Kodeks cywilny) hierarchii ochrony interesów: wyżej (bardziej) chroniony byłby interes umowny niż interes ustawowy właściciela. Skoro właściciel danej nieruchomości nie kwestionuje ustaleń planu miejscowego, a w tej sprawie odnośnie przedmiotowych działek uprawnienia obu właścicieli wykonuje Prezydent Miasta Krakowa, który jest jednym z organów planistycznych, to nie można wbrew woli właściciela doprowadzić do zmiany zakresu uprawnień prawa własności. Skoro właściciel chciał uregulować zakres wykonywania prawa własności i jego treść w taki sposób, w jaki opisuje to plan miejscowy, to nie można wbrew właścicielowi tych ustaleń kwestionować. Gdyby przyjąć odmienną argumentację, a więc przyznać w tym zakresie rację skarżącemu, to wówczas obok właścicieli nieruchomości, skutecznie skargi na treść planu miejscowego mogliby wnosić dzierżawcy nieruchomości, najemcy, leasingobiorcy (korzystający), itp. Tym samym z każdej umowy obligacyjnej można byłoby skutecznie powoływać się na naruszenie chronionego taką umową (i tylko taką umową) prawa. To zaś spowodowałoby, że pojęcie "naruszonego interesu prawnego" wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczyłoby także i takiego interesu, który nie ma wprawdzie oparcia o ochronę w prawie rangi ustawowej, ale wystarczyłaby umowa do wywodzenia takiego interesu i jego ochrony.

Takiego kierunku wykładni Sąd w tej sprawie nie podziela.

Tym samym należałoby uznać, że w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady nie może skutecznie wnieść skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzierżawca nieruchomości objętej takim planem. Jedynie wyjątkowo dzierżawca mógłby taką skargę skutecznie wnieść, gdyby plan miejscowy bezpośrednio regulował treść prawa dzierżawy wynikającą z regulacji ustawowych (np. art. 693-708 K.c.). Innymi słowy tylko wówczas, gdyby plan miejscowy zawierał bezpośrednią regulację dotycząca umowy dzierżawcy (lub prawa dzierżawy), wówczas z takiej treści planu miejscowego legitymację do skutecznego wniesienia skargi mógłby wywieść także dzierżawca. Taka jednak sytuacja nie powinna mieć miejsca, ponieważ plany miejscowe regulują sposób wykonywania prawa własności, a nie prawa dzierżawy. Nie można jednak a priori wykluczyć, że w jakimś szczególnym przypadku dany plan miejscowy regulowałby bezpośrednio i prawo dzierżawy. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje jednak treści prawa dzierżawy, a wiec i dzierżawca nie może skutecznie wykazać swojej legitymacji w powołaniu się na naruszenie prawa dzierżawy.

Zaznaczyć także należy, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), na który także powołał się w skardze skarżący, przyznaje prawo organom planistycznym gminy do określenia sposobu wykonywania prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co ważne podkreślenia, powołany przepis rangi ustawowej pozwala na regulację prawa własności w planie miejscowym, a nie prawa dzierżawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie bada dalej, czy zakres uprawnień przysługujących właścicielom działek nr [...] i [...] został naruszony, czy zakres tego naruszenia przekracza istotę prawa własności.

Kolejnym argumentem podnoszonym przez skarżącego stanowi treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie z którą ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia, które na działkach nr [...] i części działki nr [...] pozwala na lokalizację miejsc parkingowych.

Sąd także i w tym zakresie nie przychyla się do stanowiska skarżącego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy prawa do danej nieruchomości. Taka decyzja jest tylko jednym z warunków, niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przede wszystkim charakter informacyjny i określa, w jaki sposób można zagospodarować dany teren (dane działki) w stosunku do istniejącej zabudowy faktycznej obszaru sąsiadującego z terenem przyszłej inwestycji. Nawet w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę inwestor, poza decyzją ustalającą warunki zabudowy składa oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do terenu inwestycji.

Ponadto, ustalenie warunków zabudowy jest niezależne od posiadania jakiegokolwiek prawa do terenu przyszłej inwestycji. Tym samym nawet osoba nie mająca żadnego prawa może skutecznie wnosić o ustalenie warunków zabudowy.

Słusznie powołuje się na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy Rada Miasta Krakowa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy żadnego prawa, a jedynie potwierdza możliwy zakres zagospodarowania z uwagi na istniejący stan rzeczywisty danego obszaru. To plan miejscowy w sposób trwały określa sposób zagospodarowania danego obszaru. Znaczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie określa art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w chwili uchwalenia dla danego obszaru planu miejscowego, właściwy organ winien stwierdzić wygaśnięcie wszystkich dotychczas wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy dla takiego terenu, jeżeli decyzje te zawierają odmienne ustalenia niż plan miejscowy. Wyjątek dotyczy tylko przypadku, gdy na podstawie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało już udzielone pozwolenie na budowę. Przy czym z okazanej na rozprawie umowy dzierżawy działki nr [...] wynika, że skarżący zobowiązał się do uzyskania pozwolenia na budowę w odpowiednim okresie liczonym od zawarcia umowy dzierżawy działki nr [...]. Gdyby skarżący otrzymał pozwolenie na budowę, wówczas warunki określone takim pozwoleniem pozwalałyby skarżącemu na realizację inwestycji niezależnie od treści planu miejscowego. Kwestia ewentualnego niedochowania warunków wynikających z umowy dzierżawy i związanej z tym odpowiedzialności nie jest przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny.

Powołany zaś art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje na pierwszeństwo ustaleń planistycznych zawartych w planie miejscowym w stosunku do decyzji ustalających warunki zabudowy. Okoliczność zaś, że organy planistyczne uchwalają plan miejscowy dla danego terenu nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Sąd administracyjny kontrolując legalność działania organów planistycznych, nie może objąć swoją kognicją badania przesłanek uzasadniających przystąpienie do sporządzania planu miejscowego dla danego obszaru. Jest to bowiem zakres władztwa planistycznego gminy, którego Sąd nie kontroluje.

Tym samym nie można stwierdzić, aby interes prawny skarżącego został naruszony z tego tylko tytułu, że treść uchwalonego planu miejscowego ogranicza bądź nawet w znacznym stopniu niweluje dalsze wykonywanie prawa dzierżawy na zasadach określonych we wcześniej zawartych umowach. Może natomiast być to podstawą do zmiany treści umowy dzierżawy lub jej wypowiedzenia.

Również nie stanowi naruszenia interesu prawnego argumentacja skarżącego dotycząca ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.

Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie są w szczególności taką regulacją przepisy, które określają sposób zagospodarowania danego terenu. Oczywistym jest bowiem, że plan miejscowy określa sposoby zagospodarowania objętych nim obszarów i warunki realizacji inwestycji. To jednak nie ogranicza prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. W tym zakresie Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na ochronę także subiektywnie pojmowanego interesu prawnego dla którego wystarczającym jest, jeżeli w ocenie samego skarżącego plan miejscowy narusza jego uprawnienia, mimo że ochrony takich uprawnień skarżący nie znajduje w przepisie rangi ustawowej.

Plan miejscowy nie zakazuje dalszej działalności gospodarczej dla skarżącego. Plan miejscowy w ogóle nie reguluje zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Prawa do prowadzenia działalności gospodarczej skarżący nie uzyskał także z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2011 r. znak: [...] ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku handlowo-usługowego (w miejsce istniejącego pawilonu) na działce nr [...] obr. [...] Podgórze oraz części działki nr [...] wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] przy ul. [...] w Krakowie". Okoliczność zaś, że treść planu miejscowego ogranicza możliwości inwestycyjne, które mogą być podstawą do prowadzenia określonej działalności gospodarczej (np. poprzez zakaz lokalizacji budynków usługowych nie można na danej działce prowadzić działalności usługowej wymagającej takiego budynku), nie stanowi o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego. Żaden przepis rangi ustawowej nie chroni przedsiębiorcę przed zmianą ustaleń planu miejscowego w taki sposób, że zamierzenia takiego przedsiębiorcy nie mogą być w przyszłości realizowane. Tym samym także powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjne zasady podstawy ustroju gospodarczego Polski nie mogą odnieść zamierzonego w skardze skutku. Żaden przepis zaskarżonego planu miejscowego nie ingeruje w zasadę społecznej gospodarki rynkowej czy też zasadę wolności podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej. Naruszenie tych zasad miałoby miejsce wówczas, gdyby przepisy planu miejscowego wprost stanowiły, że nie obowiązuje zasada społecznej gospodarki rynkowej lub zasada wolności gospodarczej.

Nie ma też racji skarżący wskazując, że plan miejscowy miałby zawierać ograniczenia podmiotowe w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby zaskarżony plan miejscowy wyraźnie zakazywał skarżącego (wymieniając go z imienia i nazwiska lub firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą) dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd badając plan miejscowy nie stwierdził jednak, że jakikolwiek przepis tego planu zakazywał A. L. prowadzenia działalności gospodarczej.

Sąd jeszcze raz wskazuje, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo.

To bowiem sam skarżący ma wskazać, że on uważa uchwalony plan miejscowy za naruszający jego interes prawny. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście plan miejscowy narusza prawnie chronione dobra skarżącego. Sąd w tej sprawie nie tylko wziął pod uwagę stanowisko i argumentację skarżącego, ale i z urzędu zbadał, czy interes prawny skarżącego został naruszony. W ocenie Sądu naruszenia tego interesu nie ma.

Rekapitulując należy wskazać, że skoro zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącego, ponieważ takiego interesu w zaszarzeniu tego planu miejscowego skarżący nie posiada, to Sąd nie może przejść do dalszej oceny i zbadania tak zachowania procedury uchwalania planu miejscowego, jak i zasad uchwalania tego planu. Stąd też dalsze rozważania co do meritum ustaleń zaskarżonego planu miejscowego są w tej sprawie przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne.

Tym samym Sąd w tej sprawie zobowiązany był, wobec nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę - stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddalić.