Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 729/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2019 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 2 marca 2018 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek M.D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], obręb C. [...], położonej w G. przy ul. O. [...], dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową (usługi – biura, usługi drobne (szewc, fryzjer, zegarmistrz), banki, poczta, gabinety lekarskie) o 11 kondygnacjach nadziemnych i wysokości 35 m oraz garażem podziemnym, wychodzącym poza obrys parteru, ze wskazaniem, że budowa będzie poprzedzona rozbiórką istniejącego pawilonu handlowo-usługowego.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] przy ul. O. [...] w G. dla inwestycji: budynek mieszkalny wielorodzinny, infrastruktura techniczna i komunikacyjna. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2018 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że ustalono warunki zabudowy w kształcie innym, niż wskazany we wniosku z dnia 2 marca 2018 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 maja 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), ustalił warunki zabudowy działki nr [...], obręb [...] C., przy ul. O. [...] w G., o pow. 8719 m2, oznaczonej literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J-A na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, dla inwestycji kubaturowej – zabudowy mieszkalno-usługowej, oraz działek nr [...] i [...] obręb [...] C. przy ul. O. dla realizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, dla inwestycji: budynek mieszkalny, wielorodzinny z częścią usługowo-handlową i garażem podziemnym (usługi typu: szewc, fryzjer, zegarmistrz, bank, poczta, gabinety lekarskie), infrastruktura techniczna i komunikacyjna.

W decyzji ustalono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określając m.in.: obowiązującą linię zabudowy - 14,5 m od granicy działki z pasem drogowym ul. O., zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji; wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max 0,27; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych - min. 20% powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej - max 42 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 35,40 m od średniego istniejącego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; geometria dachu - dach płaski. W decyzji określono także ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wskazując, że działka ma dostęp do drogi publicznej od ul O. poprzez działki nr [...] i [...], obręb [...] C., zaznaczając, że należy opracować i przedłożyć do zaopiniowania w Zarządzie Dróg i Zieleni koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z analizą i prognozą ruchu, w celu określenia wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ drogowy; w przypadku pogorszenia warunków komunikacyjnych przez planowaną inwestycję inwestor zostanie zobowiązany do przebudowy układu drogowego na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych a projekty: obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz sieci i przyłączy lokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych ul. O. i M., należy uzgodnić w Zarządzie Dróg i Zieleni. Ponadto, w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie oraz wskazano wymagane uzgodnienia.

Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wskazał, że przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu a także warunków i zasad jego zagospodarowania, pod kątem możliwości realizacji wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (przy ul. O. [...], [...] i [...]) oraz budynkami usługowymi (przy ul. O. [...] i [...]), w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Są to bowiem budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości 12 kondygnacji, których parametry odpowiadają wnioskowanej inwestycji. Ponadto, teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. O. poprzez służebność gruntową przez działki nr [...] i [...], obręb [...] C., przy ul. O., polegającą na prawie nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej przejazdu i przechodu, przysługującej każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oraz właścicielowi, stanowiących odrębne nieruchomości, budynków handlowych na działkach przy ul. O. [...] i [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wynika z opinii gestorów sieci, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Co więcej, z analizy przepisów odrębnych wynika, że decyzja jest z nimi zgodna.

Prezydent wyjaśnił, że parametry wnioskowanej zabudowy ustalono na podstawie kryteriów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588): dla obowiązującej linii zabudowy – zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia na przedłużeniu linii zabudowy budynku bezpośrednio sąsiadującego przy ul. O. [...]; dla wskaźnika powierzchni nowej zabudowy - zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym; dla szerokości elewacji frontowej - zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono na podstawie szerokości elewacji frontowej budynku sąsiedniego; dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia przyjęto jako przedłużenie krawędzi gzymsu budynku wielorodzinnego bezpośrednio sąsiadującego przy ul. O. [...]; dla geometrii dachu – zgodnie z § 8 rozporządzenia przyjęto dach płaski, charakterystyczny dla budynków w obszarze analizowanym. Stosownie zaś do wymogu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję wydano po uzgodnieniu z zarządcą drogi (opinia z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr [...]).

Odnosząc się do podniesionych w toku postępowania uwag skarżącej Spółdzielni dotyczących ustalenia obowiązującej linii zabudowy w odległości 14,5 m od granicy działki z pasem drogowym ul. O. Prezydent wyjaśnił, powołując przy tym treść § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia, że obowiązująca linia zabudowy nie jest zależna od linii rozgraniczającej ulicy. Wystarczającym będzie spełnienie warunku zawartego w § 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, linii zabudowy budynku sąsiedniego, przy ul. O. [...].

Do decyzji dołączono załącznik graficzny z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii zabudowy oraz wynik analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej. Część graficzna wyniku analizy wskazuje granice obszaru analizowanego, funkcję istniejącej w tym obszarze zabudowy oraz wielkość wskaźników intensywności zabudowy.

Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniosła skarżąca Spółdzielnia, kwestionując ustalenie linii zabudowy w odległości 14,5 m od granicy działki nr [...] z pasem drogowym ul. O., i wskazując, że działka nr [...], przylegająca bezpośrednio do terenu inwestycji stanowi obszar bez linii rozgraniczających pas drogowy, trudno zatem określić linię zabudowy w odległości 14,5 m od granicy działki. Ponadto, Spółdzielnia wyraziła sprzeciw na zorganizowanie dojazdu do inwestycji przez działki nr [...] i [...], na których istnieje wąska droga dojazdowa do budynków przy ul. O. [...], [...], [...], hydroforni i pawilonu handlowego, podnosząc, że treść służebności nie będzie wystarczająca dla korzystania przez dużą liczbę mieszkańców. Spółdzielnia wniosła o ustalenie dojazdu od strony ul. M..

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 23 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2019 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że w sprawie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy urbanistycznej) wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz zabudowa o funkcji usługowej. Planowana inwestycja kontynuować będzie istniejącą w otoczeniu funkcję mieszkalną wielorodzinną i usługową. Analiza wykazała, że możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej, Kolegium wskazało, że w sprawie spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej, gdyż z treści księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych, dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wynika, że w dziale 1 księgi ujawniono uprawnienie wynikające z nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej przejazdu i przechodu przysługującej każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (działki nr [...]) oraz właścicielowi stanowiących odrębną nieruchomość budynków handlowych z ograniczeniem wykonywania tej służebności do pasa gruntu na działkach nr [...] i [...] oznaczonego kolorem niebieskim na załączniku graficznym do aktu notarialnego ustanawiającego służebność. Teren inwestycji ma zatem dostęp do drogi publicznej ul. O. przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej obciążającej działki nr [...] i [...]. Kolegium zauważyło przy tym, że teren inwestycji nie ma natomiast bezpośredniego dostępu do ul. M., wobec czego żądanie skarżącej co do ustalenia warunków obsługi komunikacyjnej z uwzględnieniem dojazdu z ul. M. nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Kolegium podkreśliło, że skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, że ustanowiona służebność nie zapewni dojazdu do planowanego budynku, który ma powstać w miejsce istniejącego pawilonu handlowego, do którego prowadzi dojazd z wykorzystaniem służebności ani tego, że dojazd jest niewystarczający. Co więcej, jak podkreśliło Kolegium, w pkt 5 lit. a decyzji nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia koncepcji obsługi komunikacyjnej z analizą i prognozą ruchu dla określenia wpływu realizacji inwestycji na istniejący układ drogowy, co może się wiązać z przebudową przez inwestora układu drogowego zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Ponadto, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji oznaczony w ewidencji gruntów jako teren budowlany (B) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a realizacja inwestycji nie narusza przepisów odrębnych.

W ocenie Kolegium decyzja określa wszystkie parametry wymagane mocą art. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji linię zabudowy ustalono w sposób zgodny z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy wytyczonej przez budynek sąsiadujący bezpośrednio z terenem inwestycji przy ul. O. [...] a zarzut odwołania, wskazujący, że ustalenie odległości linii zabudowy od granicy pasa drogowego ul. O. było niewłaściwe, bowiem nie jest wykonalne jest niezasadny, gdyż linia zabudowy została nie tylko opisana w treści pkt 3 pkt a decyzji, lecz również jej przebieg został jednoznacznie ustalony na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Rysunek ten jest wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę, bowiem stanowi treść decyzji. W decyzji ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu zgodnie z § 5 rozporządzenia w wielkości max 0,27 jako średnik wskaźnik zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej ustalono w sposób wskazany w § 6 ust. 2 rozporządzenia, biorąc pod uwagę, że średnia wielkość tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej 49 m jest większa niż szerokość frontowa działki nr [...] i dlatego przyjęto szerokość 42 m, gdyż taką szerokość ma budynek bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji przy ul. O. [...]. Wysokość nowej zabudowy ustalono w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie wysokości budynku przy ul. O. [...]. Geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia, gdyż dachy zabudowy wielorodzinnej są płaskie.

We wniesionej skardze na powyższą decyzję skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2019 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółdzielnia postawiła zarzut naruszenia:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, gdy w rzeczywistości zgodnie z zapisami księgi wieczystej treść służebności drogowej nie odpowiada planowanej inwestycji, tzn. nie będzie wystarczająca dla korzystania z niej przez tak dużą liczbę mieszkańców;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez uznanie wbrew stanowisku skarżącej, że realizacja planowanej inwestycji nie będzie miała znaczącego wpływu na warunki komunikacyjne, a w konsekwencji i na komfort zamieszkiwania;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja narzuca inwestorowi obowiązek zaopiniowania koncepcji obsługi komunikacyjnej z analizą i prognozą ruchu dla określenia wpływu inwestycji na istniejący układ drogowy a w przypadku pogorszenia warunków komunikacyjnych przez inwestycję inwestor zostanie zobowiązany do przebudowy układu drogowego, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Służebność przejazdu i przechodu dla działki nr [...] ustanowiona została w ściśle określonym pasie gruntu. Ewentualna przebudowa układu drogowego wiązać się będzie z wykroczeniem poza teren objęty służebnością i zajęcie terenów sąsiednich, stanowiących teren Spółdzielni Mieszkaniowej. Istniejący układ drogowy wykorzystywany jest maksymalnie przy obecnym obciążeniu ruchem pojazdów a tym samym, zdaniem Spółdzielni nie ma możliwości przebudowy układu drogowego przez poszerzenie pasa drogowego, stanowiącego dojazd do planowanej inwestycji, ze względów terenowo – prawnych. Również, zdaniem skarżącej, zapewnienie należytej infrastruktury dla przyszłej inwestycji wymagałoby zajęcia terenów sąsiednich, będących w wieczystym użytkowaniu bądź stanowiących współwłasność Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2019 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2019 r. są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powołanego przepisu wynika przy tym, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451) i dopiero niespełnienie jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i wynika z niej, że planowana na działce nr [...], obręb [...] C., przy ul. O. [...] w G. inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową handlową i garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie działek nr [...] i [...] – spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przede wszystkim, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wzdłuż ul. M. główną funkcją obszaru analizowanego są usługi (pawilony handlowo-usługowe) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zabudowa w obszarze analizowanym umożliwia określenie dla zaplanowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym teren ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu, działka nr [...] posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej ul. O. przez teren działek nr [...] i [...], które użytkowane są jako droga dojazdowa m.in. do tejże działki a także do kilku wielokondygnacyjnych budynków Spółdzielni Mieszkaniowej. Ustalenie to jest wystarczające aby w tej sprawie przyjąć, że dostęp faktyczny terenu objętego inwestycją do drogi publicznej istnieje. Jednocześnie, z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] posiada również prawny dostęp do drogi publicznej (ul. O.) przez teren działek nr [...] i [...]. Zgodnie bowiem z jej treścią każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości oraz właścicielom - stanowiących odrębne nieruchomości - budynków handlowych objętych KW nr [...], przysługuje nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...], z ograniczeniem jej wykonywania do pasa gruntu na działkach nr [...] i [...] zaznaczonego kolorem niebieskim na załączniku graficznym do aktu notarialnego stanowiącego podstawę wpisu tej służebności. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie zatem spełniony wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być przy tym bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych). Należy dodać, że celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, dlatego przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp zarówno prawny, jak i faktyczny.

Na etapie ustalania warunków zabudowy organ dokonuje jedynie ustaleń w powyższym zakresie. Kwestia warunków technicznych związanych z dostępem do drogi analizowana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże jedynie co do stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z porządkiem przestrzenno-urbanistycznym i architektonicznym. Z kolei, konkretyzacja ogólnie sformułowanych warunków zagospodarowania i zabudowy terenu następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zgodnie z którym dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej powinien być odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania działki budowlanej (zob. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 727/18 oraz z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1801/11 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, w ocenie Sądu, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż wynika to z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy stanu faktycznego i prawnego terenu – analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei, skarżąca Spółdzielnia, mimo postawionego w skardze zarzutu, wskazującego na błędne uznanie przez orzekające w sprawie organy, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego, nie wyjaśniła dlaczego tak uważa.

Jednocześnie, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, gdyż jak wskazuje przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza stanu faktycznego i prawnego terenu – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wnioskowana działka jest działką budowlaną.

Ponadto, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi , co nie jest kwestionowane a na co precyzyjnie wskazuje przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analizy stanu faktycznego i prawnego terenu – analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na powyższe, uznać należy, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] położonej przy ul. O. [...] jest zgodne z prawem.

Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2019 r. spełnia przy tym wymogi określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Określone w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2019 r. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone zaś zostały stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Obowiązująca linia zabudowy ustalona została w odległości 14,5 m od granicy działki z pasem drogowym ul. O., zgodnie z załącznikiem graficznym, jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. O. [...]. Powyższe ustalenie odpowiada wymogowi wynikającemu z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został na max 0,27 jako średni wskaźnik występujący na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym (tj. od 0,12 do 0,52) a więc stosownie do wymogu określonego w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Szerokość elewacji frontowej, z uwagi na fakt, że szerokość wnioskowanej działki wynosi 43 m, czyli jest mniejsza od szerokości frontu działki szerokość elewacji frontowej planowanego budynku (od ul. O.) wyznaczono na podstawie budynku bezpośrednio sąsiadującego przy ul. O. [...], tj. na poziomie max 42 m. Powyższe ustalenie spełnia wymóg określony w § 6 powołanego rozporządzenia, który w ust. 1 wskazał, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% a w ust. 2 dopuścił wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie 35,40 m od średniego istniejącego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, jako przedłużenie wysokości gzymsu budynku sąsiadującego przy ul. O. [...] a więc stosownie do wymogu § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Geometrię dachu ustalono jako dach płaski, stosownie do wymogu określonego w § 8 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa wielorodzinna posiada dachy płaskie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznana w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.