Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2841/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 383/13 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 383/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł, stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku H.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania renty w drodze wyjątku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Stwierdził, że skoro wnioskodawca nie osiągnął wieku emerytalnego, wynoszącego dla mężczyzn 65 lat (obecnie ma [...] lat) oraz nie został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, to przedmiotowe świadczenie nie może być mu przyznane. Brak posiadania przez niego wymaganego wieku emerytalnego nie może zostać uznany jako okoliczność szczególna. Fakt, że wnioskodawca nie osiągnął jeszcze wieku emerytalnego nie stanowi przeszkody do nabycia w przyszłości prawa do emerytury w trybie zwykłym. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że wskazana przez H.M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy praca przy chemizacji rolnictwa nie jest okolicznością szczególną, o której mowa w powołanym przepisie. Trudno również uznać, że taką okolicznością, wskutek której nie nabył on uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, była, czy jest sytuacja na rynku pracy. Wprawdzie skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, to jednak w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie stanowi to okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśnił także, że trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania mu prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał na trudną sytuację zdrowotną i finansową oraz stwierdził, że w jego ocenie zaskarżona decyzja jest krzywdząca.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że trudna sytuacja materialna skarżącego, była brana pod uwagę przy ocenie jego uprawnienia, to jednak nie stanowi ona wystarczającej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, nie jest to świadczenie socjalne, ani też zamienne dla zasiłku dla bezrobotnych. Ponownie podkreślił, że skarżący jest osobą w pełni zdolną do pracy, nie została wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2013 r. poparł skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z jego treści wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które jednocześnie wyznaczają granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ustawa przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza taką możliwość.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Dokumenty na okoliczność stanu jego zdrowia, tj. dokumentacja z przebiegu leczenia ambulatoryjnego, zaświadczenia o stanie zdrowia wystawione przez lekarzy oraz wyniki badań były przedmiotem analizy i rozpoznania przez lekarza orzecznika ZUS, który orzeczeniem z dnia [...] lipca 2012 r. uznał, że H.M. nie jest niezdolny do pracy. Na skutek złożenia przez skarżącego sprzeciwu od powyższego orzeczenia, sprawę rozpoznawała Komisja Lekarska ZUS, która orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. również uznała, że nie jest on niezdolny do pracy. W uzasadnieniu orzeczenia podała, że wydała je w oparciu o bezpośrednie badanie oraz dokumentację z przebiegu leczenia ambulatoryjnego, kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie 1984, 1985, 1986, 2001, zaświadczeń wystawionych przez lekarzy leczących w dniu [...] maja 2012 r. oraz wyników dodatkowych badań. Ponadto wyjaśniła, że kierowała się ustaleniami dotyczącymi stopnia naruszenia sprawności organizmu, rodzaju i charakteru dotychczas wykonywanej pracy, możliwości jej wykonywania, poziomu wykształcenia, wieku i predyspozycji psychofizycznych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy ze względu na stan zdrowia i nie osiągnął również wieku emerytalnego (obecnie ma [...] lat), to podnoszony przez niego brak możliwości podjęcia pracy z powodu złego stanu zdrowia nie może stanowić przesłanki dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako warunek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wskazuje całkowitą niezdolność do pracy, która istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi inwalidztwo w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości wykonywania pracy lub w sytuacji, gdy przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje wnioskodawcę w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku skarżącego jest to wiek 65 lat. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, że brak u skarżącego stwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej ZUS całkowitej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Prawidłowo wyjaśnił , że nie każde schorzenie powoduje całkowitą niezdolność do pracy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H.M., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie rozstrzygnął niniejszej sprawy pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza nie rozpoznał i nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r., co skutkowało oddaleniem skargi, choć uchybienia organu szczegółowo opisane w tym piśmie, przy rozpoznaniu sprawy w jej granicach, powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo tego, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gdyż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w postaci ponownego skierowania skarżącego na badanie przez lekarza orzecznika ZUS, co skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego i przyjęciem, że H.M. nie jest całkowicie niezdolny do pracy i tym samym nie spełnia wszystkich warunków umożliwiających przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), choć przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ wystąpiły przesłanki do uzupełnienia postępowania dowodowego, albowiem:

a) we wniosku z dnia 15 listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przedstawił opinię sądowo-lekarską wydaną w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy [...] sygn. akt [...] i wskazał na nadal występujące schorzenia w postaci: [...], a co wymagało weryfikacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w drodze ponownego skierowania H.M. przez organ na badanie przez lekarza orzecznika ZUS, czy schorzenia te nadal występują i jaki jest ich wpływ na zdolność do pracy, gdyż opinia sądowo-lekarska nie była wcześniej znana lekarzom orzecznikom ZUS w czasie wydawania orzeczeń z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. i schorzenia te nie były przedmiotem badania przez lekarzy ZUS, nie zostały odnotowane w orzeczeniach lekarzy orzeczników i w konsekwencji nie zostały uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

b) wskazywane przez H.M. schorzenia ([...]) wymagały uzupełnienia dokumentacji medycznej w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. Nr 273, poz. 2711) o opinie lekarzy konsultantów odpowiednich specjalności ([...]) oraz o opinię [...], co jednak nie miało miejsca;

c) we wniosku z dnia 15 listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował prawidłowość badania przeprowadzonego przez lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] lipca 2012 r., jak też zakwestionował prawidłowość badania przeprowadzonego przez komisję lekarską ZUS w dniu [...] sierpnia 2012 r., co wobec sprawowanego przez organ nadzoru nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie, uzasadniało potrzebę skierowania H.M. przez organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy na ponowne badanie przez innego lekarza orzecznika ZUS.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o przeprowadzenie rozprawy oraz o przyznanie wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu z urzędu pomoc prawną, której koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiedział się co do prawidłowości postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uzasadnienie wyroku de facto sprowadza się wyłącznie do oceny trafności pierwszej decyzji organu z dnia [...] października 2012 r., gdyż odnosi się do orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej ZUS wydanych odpowiednio w dniu [...] lipca i [...]sierpnia 2012 r. Brak jest natomiast oceny, czy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie dopuścił się uchybień proceduralnych, choć skarga dotyczyła decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., a nie decyzji z dnia [...] października 2012 r. Wskazał, że istotą zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. były zaniechania organu w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów w toku ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pomimo szerokiej argumentacji przedstawionej w powołanym piśmie, jak i następnie na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r., Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całkowicie pominął wszystkie podnoszone przez pełnomocnika skarżącego uchybienia organu, które w niniejszej sprawie doprowadziły do iluzoryczności zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, czy i dlaczego zarzuty podniesione pod adresem decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. były niezasadne.

Ponadto skarżący odwołując się do zasady dwuinstancyjności postępowania podał, że obliguje ona organ do ponownego merytorycznego zbadania sprawy (po uprzednim wyczerpującym zebraniu pełnego materiału dowodowego) i poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, aktualnych na dzień wydania drugiej (ostatecznej) decyzji. Konieczność zebrania przy ponownym rozpoznaniu sprawy pełnego materiału dowodowego jest szczególnie widoczna w sprawach o przyznanie świadczeń w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ rentowy jest bowiem związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS (bądź komisji lekarskiej ZUS), które stanowi podstawę do wydania decyzji. Treść decyzji zależy bowiem wyłącznie od treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS (ewentualnie orzeczenia komisji lekarskiej ZUS). W sytuacji, aby ponowne rozpoznanie sprawy nie ograniczało się wyłącznie do utrzymania przez organ w mocy zaskarżonej decyzji, niezbędne jest ponowne skierowanie osoby ubiegającej się o rentę na badanie do lekarza orzecznika ZUS i wydanie nowego orzeczenia. Jeśli organ nie skieruje wnioskodawcy na ponowne badania, to nie ma żadnej możliwości zmiany pierwszej decyzji, ponieważ nadal będzie związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS (komisji lekarskiej ZUS) wydanym przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji żaden wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, niezależnie od podniesionej tam argumentacji, nigdy nie doprowadzi do zmiany pierwszej decyzji, jeśli organ nie zdecyduje się na ponowne zbadanie osoby starającej się o świadczenie w drodze wyjątku. Merytoryczne badanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a co za tym idzie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, staje się w takim przypadku fikcją. W niniejszej sprawie Prezes ZUS zaniechał skierowania H.M., w toku ponownego rozpoznania sprawy, na badanie do lekarza orzecznika ZUS, choć istniały uzasadnione przesłanki do przeprowadzenia w trybie art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (również z urzędu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej, wniesionej przez H.M., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych w niej przepisów postępowania sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że skarżący nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie może być on bowiem uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. W ocenie autora skargi kasacyjnej, fakt nieodniesienia się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r. oraz niedostrzeżenie, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie skierował skarżącego na ponowne badania lekarskie do lekarza orzecznika ZUS skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego i przyjęciem, że nie jest on całkowicie niezdolny do pracy i tym samym nie spełnia wszystkich warunków umożliwiających przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest niezasadny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

W świetle określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany do odnoszenia się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym, pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, w przypadku, gdy podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy została wyczerpująco wyjaśniona, ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, jest zbędne. W kontekście treści analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz sposobu jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonej decyzji uwzględniając faktyczne podstawy jej wydania, tj. ustalenia faktyczne, które zostały przyjęte przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględnia kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go – w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny – reguł proceduralnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącemu przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w której stwierdzono zasadnie (co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia, przy ocenie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej), że na dzień jej wydania nie spełniał on łącznie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z uwagi na możliwość podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W związku z powyższym, fakt nieodniesienia się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 20 sierpnia 2013 r. nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej i jego kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nieskuteczne.

W niniejszej sprawie nie wystąpiło również naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązek skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi powoduje, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek rozpoznania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji tak z przepisami materialnymi, jak i proceduralnymi i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, oceny takiej dokonał.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że H.M. nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Legitymuje się orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającym, że nie jest niezdolny do pracy. W świetle art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzeczenie to stanowiło podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczenia przewidzianego w ustawie, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy. Brak stwierdzenia w powołanym orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS całkowitej niezdolności skarżącego do pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym skutkował niemożnością przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślić należy, że argumentacja autora skargi kasacyjnej jest nietrafna, gdyż Prezes ZUS, ponownie rozpatrując sprawę, nie miał podstaw do skierowania skarżącego na kolejne badania lekarskie do lekarza orzecznika ZUS. Dołączona do wniosku z dnia 15 listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy opinia biegłych sądowych, która nie jest wiążąca dla lekarzy orzeczników ZUS, jak i dla komisji lekarskiej ZUS, została sporządzona w dniu [...] września 2005 r. i stwierdza się w niej, że skarżący jest w pełni zdolny do podjęcia pracy zawodowej zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami. Fakt, że nie była ona znana organom orzekającym o zdolności do pracy skarżącego, nie miał zatem w tej sprawie istotnego znaczenia. Ponadto zauważyć należy, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał, że dolegliwości wymienione w wyżej wymienionej opinii biegłych trwają nadal, załączając tę opinię wyraził jedynie niezadowolenie z podjętej decyzji organu w pierwszej instancji oraz ze sposobu przeprowadzania badań i wydawania orzeczeń przez lekarzy orzeczników ZUS, komisje lekarskie ZUS, jak również przez biegłych sądowych, którzy wydali opinię z dnia [...] września 2005 r. Powyższe okoliczności nie uprawniały Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ani do skierowania skarżącego na ponowne badania lekarskie, ani też nie zachodziła podstawa do skorzystania przez niego z uprawnień nadzorczych określonych w art. 14 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tj. możliwości przekazania sprawy dotyczącej wydanego orzeczenia lekarskiego do rozpatrzenia przez komisję lekarską, gdyż samo wyrażenie ogólnego niezadowolenia skarżącego z wyniku badań lekarskich i sposobu ich przeprowadzania, bez sformułowania konkretnych zarzutów i stosownego ich uzasadnienia, nie mogło do tego doprowadzić. W związku z tym, w tej sprawie nie zachodziła także potrzeba zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organ nie musiał uzupełniać materiału dowodowego o kolejne badania skarżącego przed lekarzem orzecznikiem ZUS, jak również nie zachodziła potrzeba weryfikacji wydanego w sprawie orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Prawidłowo zatem uznał, że Prezes ZUS nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla wykazania braku zaistnienia przesłanki określonej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w postaci braku możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.