Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1394/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit c, art. 155
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 75, art. 77,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. S. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 7/10 w sprawie ze skargi M. S. S. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 7/10, oddalił skargę M. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] lipca 2007 r. M. S. sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. w celu umieszczenia w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 na okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r.

W odpowiedzi na wniosek, decyzją z dnia [...] września 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzje tę utrzymało w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 144/08 oddalił skargę spółki na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 938/08, umorzył zainicjowane przez spółkę postępowanie kasacyjne w związku z cofnięciem przez nią skargi kasacyjnej.

W dniu [...] października 2008 r. ZDM przeprowadził rutynową kontrolę pasa drogowego, ul. P. w rej. ul. K., stwierdzając funkcjonowanie reklamy bez wymaganego zezwolenia. Zarządca drogi na podstawie zebranych materiałów stwierdził, że funkcjonująca reklama należy do spółki M. S. W dolnym lewym rogu przedmiotowej tablicy reklamowej widniał numer pierwszej decyzji ZDM, nr [...], z dnia [...] marca 2004 r. zezwalającej spółce na zajęcie pasa drogowego. Na dowód powyższego, sporządzono dokumentację fotograficzną. Wskazano również, iż przedmiotowa reklama funkcjonowała w tym samym miejscu na podstawie następnych zezwoleń do dnia [...] sierpnia 2007 r. wydawanych dla spółki M. S. sp. z o.o. Ponadto podkreślono, iż ZDM nie wydawał zezwolenia na okres późniejszy niż określony w powyższych decyzjach, tj. od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. orzekł o nałożeniu kary pieniężnej na M. S. sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m² w okresie od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia zarządcy drogi z zaleceniem uzupełnienia postępowania administracyjnego.

Zarząd Dróg Miejskich ponownie rozpatrując sprawę, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał stronę do przedstawienia dokumentów świadczących o demontażu reklamy wraz z fundamentem oraz wskazania terminu tego demontażu. W dniu [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik oświadczył, że stanowisko strony zostanie przedstawione w terminie 7 - 14 dni w oddzielnym piśmie. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. poinformował, iż nie jest w posiadaniu dokumentów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby demontaż nośnika w okresie objętym postępowaniem w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. ZDM w W. orzekł o nałożeniu na M. S. sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 198.000 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. P. w rej. ul. K. bez zezwolenia w okresie od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż spółka posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka pasa drogowego do dnia [...] sierpnia 2007 r. Na późniejszy okres spółka nie otrzymała zezwolenia. Odnośnie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 r. organ administracji stwierdził, iż zarzuty, co do braku wiarygodności dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu kontroli, nie są zasadne, albowiem zostały poparte również protokołem z tej kontroli.

M. S. sp. z o.o. odwołała się od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania powiadomienia spółki o przeprowadzeniu kontroli pasa drogowego w dniu [...] października 2008 r. organ odwoławczy argumentował, iż obowiązki zarządcy drogi obligują go do prowadzenia stałego i systematycznego nadzoru nad stanem pasów drogowych. Dostrzegając w czasie jednej z kontroli reklamę, znajdującą się w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia, zarządca drogi był zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do ukarania sprawcy zalegania tej reklamy w miejscu przeznaczonym dla ruchu drogowego. Dopiero po wszczęciu postępowania organ administracji mógł zapewnić stronie czynny w nim udział. W prowadzonym postępowaniu, nie mógł jednak pominąć tego co ustalono podczas rutynowej kontroli pasa drogowego.

Również w postępowaniu odwoławczym SKO nie mogło pominąć okoliczności, które towarzyszyły wcześniejszym decyzjom dotyczącym nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie ul. K. Organ II instancji podkreślił, iż nośnik reklamowy w tym miejscu pasa drogowego należał do spółki M. S. od kilku lat. W ciągu tych lat (a przynajmniej od listopada 2004 r.) spółka wnosiła cały czas o "przedłużenie" zezwolenia, to jest o zezwolenie na dalsze istnienie reklamy w tym samym miejscu pasa drogowego. Nie zmieniał się również właściciel nośnika reklamowego. Tak było również w przypadku ostatniego wniosku spółki złożonego w dniu [...] lipca 2007 r., w którym to strona sama przyznała, że nośnik reklamowy w tym miejscu pasa drogowego należał do niej i był taki sam co do rodzaju konstrukcji i miejsca usadowienia.

Od decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] września 2007 r. odmawiającej zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. P., pełnomocnik spółki wniósł odwołanie (opatrzone datą [...] października 2007 r.), którym wnioskował o wstrzymanie wykonania odmownej decyzji, albowiem "zachodziło niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ gdy nastąpi demontaż nośnika reklamowego, wówczas skarżąca nie będzie mogła powoływać się na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych(...)". Sama zatem spółka wskazywała, iż po upływie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P., nośnik reklamowy należący do spółki w dalszym ciągu stał. Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zarządca drogi wezwał stronę do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem oraz wskazania terminu demontażu reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. pełnomocnik spółki podał, iż nie posiada dokumentacji potwierdzającej demontaż reklamy. Z twierdzeń samej strony wynikało więc, że reklama niewątpliwie istniała po dacie wygaśnięcia ostatniego zezwolenia, że spółka nie zdemontowała tej reklamy oraz, że w okresie [...] sierpnia 2007 – [...] października 2008 r. reklama ta była eksponowana. Organ powołał się również na treść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2007 r., w której pełnomocnik spółki stwierdzał, iż "Nośnik reklamowy Skarżącej już funkcjonuje za uprzednią zgodą (milczącą) zarządcy drogi (...)". Dokumentacja fotograficzna, sporządzona w dniu [...] października 2008 r., wskazywała jednoznacznie, że właścicielem nośnika była skarżąca spółka. W załączniku do decyzji z dnia [...] marca 2004 r. zobowiązano spółkę m.in. do umieszczenia w lewym dolnym narożniku planszy reklamowej aktualnego numeru decyzji oraz nieodstępowania odcinka drogi, powierzchni reklamy a także jej konstrukcji osobom trzecim. Z akt sprawy wynikało, że od marca 2004 r. powierzchnia reklamowa nie zmieniała się, nie zgłaszano również zarządcy drogi jakichkolwiek zmian nośnika reklamowego (w tym zmian konstrukcyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę M. S. sp. z o.o. na ostateczna decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazał, że

spółka posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogi ul. P. w rej. ul. K. pod reklamę o pow. 18 m, poczynając od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. – kolejne decyzje z dnia [...] marca 2004 r.; z [...] grudnia 2004 r.; [...] sierpnia 2005 r. i z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie każdej z tych decyzji spółka była zobowiązywana m.in. do nieodstępowania odcinka drogi, na który otrzymywała zezwolenie na instalację reklamy innemu podmiotowi, do uiszczenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia oraz do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego po upływie ważności zezwolenia, co odpowiada wymaganiom art. 40 ust. 15 u.d.p.

Sąd I instancji podkreślił, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter decyzji uznaniowej oraz ma charakter czasowy określony w decyzji dlatego też na kontynuowanie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, podobnie jak na zainstalowanie reklamy w pasie drogowy, wymagane jest każdorazowe uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi. Spółka posiadała zezwolenie do dnia [...] sierpnia 2007 r. i z tym dniem zezwolenie to wygasło. Skarżąca starała się, po wyekspirowaniu terminu zezwolenia, o uzyskanie go na dalszy okres lecz zarządca drogi nie wyraził na to zgody.

Zgodnie zatem z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 i taka kara została nałożona na skarżącą.

Sąd I instancji uznał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania co do przeprowadzanych dowodów nie był zasadny. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż spółce umożliwiono czynny udział w postępowaniu. To zaś, że w dniu [...] października 2008 r. przedstawiciele zarządcy drogi stwierdzili funkcjonowanie reklamy w lokalizacji określonej w wygasłym zezwoleniu, było stwierdzeniem faktu w wyniku rutynowej kontroli pasa drogowego. O takich czynnościach nikt nie jest powiadamiany, gdyż nie są one przeprowadzane po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jest to jednak ustalenie, które zarządca drogi ma prawo wziąć pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Są to czynności organu o charakterze kontrolnym, które mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

W związku z zarzutem spółki, iż organ administracji publicznej nie ustalił, czy po wygaśnięciu zezwolenia instalacja reklamowa nie była używana przez inny podmiot Sąd I instancji wskazał na przepis art. 40 ust. 15 u.d.p., zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Przepis ten jest odpowiednikiem pkt 8 lit. i) warunków zezwolenia nakładającym na spółkę obowiązek usunięcia reklamy i doprowadzenie miejsca jej ustawienia po wygaśnięciu zezwolenia do stanu poprzedniego. Skarżąca spółka, chcąc uniknąć skutków wynikających z art. 40 pkt 12 u.d.p., powinna więc była wykazać, iż zastosowała się do przepisu art. 40 ust. 15 i zalecenia wymienionego pkt 8 lit. i) warunków zezwolenia. Obowiązkiem organu było dokonanie ustaleń dotyczących funkcjonowania przedmiotowej reklamy (co uczynił), a rzeczą spółki było wykazanie, że reklamę usunęła w terminach wskazanych w art. 40 ust. 15 u.d.p. i w pkt 8 lit. i) warunków zezwolenia.

M. S. sp. z o .o. z siedzibą w W. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżając ten wyrok w całości, wnosiła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (oraz w konsekwencji art. 151 p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. (i 77 ust. 1, 79 ust. 1 i 4 oraz 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) polegające na tym, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a skargę oddalił (naruszenie art. 151 p.p.s.a.) przyjmując błędnie, iż organ I i II instancji wszechstronnie i wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, a następnie rozpatrzyły go, oraz że zgodny z prawem jest dowód z notatki z [...] października 2008 r., której sporządzenie faktycznie naruszało przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a naruszenie ww. przepisów p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkiem tego naruszenia było oddalenie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji SKO i Prezydenta m.st. W., które naruszają prawo;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwej oceny wiarygodności przeprowadzonego dowodu w postaci notatki z dnia [...] października 2008 r. oraz treści odwołania i skargi do WSA na decyzję odmawiającą zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. K. na okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania podstawy prawnej decyzji, tj. czy kara dotyczy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (40 ust .12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) czy z przekroczeniem terminu zezwolenia (art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) oraz rodzaju zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust .2 pkt 1 i 4, pkt 2 czy pkt 3 ustawy o drogach publicznych);

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumcji), polegające na przyjęciu, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] października 2008 r.;

2. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie opłaty karnej za okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] listopada 2007 r. w sytuacji, gdy z wniosku skarżącej toczyło się postępowanie administracyjne o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z wniosku z [...] lipca 2007 r. na okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r.;

3. art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez:

- niesprecyzowanie przez WSA, czy kara za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą dotyczy przypadku zajęcia bez zezwolenia czy przypadku zajęcia z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi;

- niewskazanie rodzaju zajęcia pasa drogowego oraz szczegółowej podstawy sposobu naliczenia wysokości kary;

4. art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten w zw. z pkt 8i załącznika Nr 2 do decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] lutego 2006 r. - "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczania Reklamy" - nakłada na skarżącą obowiązek powiadomienia zarządu drogi o usunięciu reklamy i doprowadzeniu miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego w przypadku wyekspirowania terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zażył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy na wstępie, że z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (oraz w konsekwencji art. 151 p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. (i art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 80 k.p.a.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sposób skonstruowania i uzasadnienia dwóch pierwszych spośród przywołanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje na to, iż wprost adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia.

Zarzuty te nie są jednak uzasadnione.

Relacjonując przebieg postępowania w sprawie przed organami administracji, Sąd I instancji przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy przyjęte następnie za podstawę wyrokowania, a mianowicie: 1) decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. wydał skarżącej spółce zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. P. w rej. ul. K., oraz na umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18 m² w okresie od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r., zobowiązując spółkę, w pkt 8i załącznika Nr 2 pkt. do tej decyzji do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku między innymi wygaśnięcia decyzji; 2) zarządca drogi nie wyraził zgody na funkcjonowanie instalacji reklamowej po dniu [...] sierpnia 2007 r. odmawiając spółce udzielenia ponownego zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego na okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r. (Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 144/08, oddalił skargę spółki na wydaną w tym przedmiocie, decyzję ostateczną, a postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt II GSK 938/08, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w związku z cofnięciem przez spółkę skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji); 3) w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego - ul. P. w rej. ul. K. - dniu [...] października 2008 r. stwierdzono funkcjonowanie, bez wymaganego zezwolenia, reklamy należącej do spółki M. S., na dowód czego sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą, w dolnym lewym rogu tablicy reklamowej, numer pierwszej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. zezwalającej na jej umieszczenie (reklama ta funkcjonowała również w tym samym miejscu na podstawie następnych zezwoleń do dnia [...] sierpnia 2007 r., których dat wydania spółka nie zamieszczała na tablicy reklamowej); 4) ZDM nie wydawał zezwolenia na okres późniejszy niż określony w powyższych decyzjach, tj. od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r.; 5) w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] października 2008 r., nie stwierdzono już istnienia reklamy; 6) w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2009 r. do przedstawienia dokumentów świadczących o demontażu reklamy wraz z fundamentem oraz wskazania terminu tego demontażu, w dniu [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik spółki, w dniu [...] lipca 2009 r. poinformował, iż nie jest w posiadaniu dokumentów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby demontaż nośnika w okresie objętym postępowaniem w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego.

Przywołane wyżej, istotne fakty, znajdujące swoje potwierdzenie oraz odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie dają podstaw, aby twierdzić, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego, nie została poprzedzona kontrolą realizacji i przestrzegania przez organ administracji, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych, czy też, że nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy albo w sposób niekorespondujący (niezgodny) z rzeczywistym stanem rzeczy.

Podkreślając, że sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenie, poza sporem jest, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – tak w jego warstwie faktycznej, jak i prawnej - wynika, że Sąd I instancji w prawidłowy sposób zdefiniował i określił granice sprawy, jak również, że prawidłowo w granicach tych, na podstawie akt sprawy administracyjnej, orzekał. Nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, Sąd I instancji słusznie argumentował, że z prawidłowo ustalonego przez organu administracji stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika kto, kiedy, w jakim okresie i w jakim konkretnie miejscu, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, zajął pas drogowy.

Wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej, nie stanowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ani też art. 75 § 1 k.p.a. przeprowadzenie istotnych w sprawie ustaleń w sposób, w jaki w niniejszej sprawie, uczyniły to organy administracji. Naruszenia przywołanych przepisów nie stanowi również zaakceptowanie przez Sąd I instancji, jako zgodnej z prawem, tak dokonanej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Sąd I instancji słusznie przyjął, iż to, że w trakcie i w wyniku rutynowej kontroli pasa drogowego stwierdzono w dniu [...] października 2008 r. istnienie reklamy w lokalizacji określonej w pierwotnie wydanym i już wygasłym zezwoleniu, było tylko i wyłącznie stwierdzeniem faktu, który następnie został udokumentowany i utrwalony w sporządzonym materiale fotograficznym. Słusznie Sąd stwierdził również, że przeprowadzanie tego rodzaju czynności nie jest uprzednio nikomu notyfikowane, albowiem nie są one przeprowadzane w postępowaniu administracyjnym. Dopiero bowiem ujawnione w ich trakcie fakty i okoliczności mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Tak też się stało w niniejszej sprawie.

W tej mierze podkreślić należy, że kontrola przeprowadzona przez ZDM w W. w dniu [...] października 2008 r. nie była wykonywana w warunkach przewidzianych przepisami Rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy". Celem i przedmiotem przywołanych czynności kontrolnych była jedynie rutynowa kontrola pasa drogowego, a nie kontrola działalności przedsiębiorcy eksponującego reklamę w kontrolowanym pasie drogowym. Organy administracji publicznej nie mogły więc naruszyć przepisów art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4 oraz art. 80 ust. 1 przywołanej ustawy, w związku z tym, że przepisów tych nie stosowały.

W kontekście przywołanych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy, za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że otrzymując następne zezwolenia i nie umieszczając aktualnych numerów poszczególnych decyzji na nośniku reklamowym, spółka instalację tę użytkowała. Skoro bowiem w dniu [...] października 2008 r. stwierdzono na reklamie numer decyzji z dnia [...] marca 2004 r. to za zasadne uznać należy stanowisko, że instalacja, na którą skarżąca spółka miała zezwolenie do dnia [...] sierpnia 2008 r., które w dacie kontroli już wygasło, była instalacją reklamową należącą do spółki M. S. W analizowanym zakresie, argumentacji autora skargi kasacyjnej przeciwstawić należy również, znajdujące swoje potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej, trafne stanowisko Sądu I instancji, a mianowicie, że "Pełnomocnik spółki działając w jej imieniu i na jej rzecz nie stwierdził, że spółka odpowiednich dokumentów nie chciała mu okazać, lecz że takich dokumentów (potwierdzających demontaż nośnika) nie posiada. Stwierdzenie to należy zatem odnieść do posiadanych dowodów przez spółkę, lub raczej ich braku, co uzasadniało prawidłowość ustalenia zarządcy drogi o nieusunięciu przez skarżącą, po wygaśnięciu zezwolenia, spornej reklamy." Słusznie również Sąd wywiódł, iż jedynym dysponentem (posiadaczem) materiału dowodowego stwierdzającego usunięcie reklamy przez spółkę mogła być tylko ona. To wyłącznie w jej posiadaniu mogły znajdować się bowiem dokumenty potwierdzające fakt zastosowania się do wymagań art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych i pkt 8 lit. i) warunków zezwolenia.

Z okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania nie wynika, aby w toczącym się postępowaniu administracyjnym skarżąca spółka przeciwstawiła albo podejmowała próbę procesowego przeciwstawienia (art. 78 § 1 k.p.a.; art. 75 § 2 k.p.a.) stanowisku organów administracji dowód lub informację o dowodzie, z których miałoby wynikać, że przedmiotowa instalacja reklamowa nie należała do niej i nie była przez nią użytkowana, względnie, że zdemontowała ją w terminie określonym w wydanym zezwoleniu. W tej mierze podkreślić należy, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego, w żadnym razie nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99). Jakkolwiek bowiem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, to jednak strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Strona postępowania, nie może czuć się więc zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza, jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej zależy tylko od woli strony, a organ nie ma żadnych instrumentów prawnych upoważniających go do zastąpienia braku działania przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10.

W związku z powyższym, skoro strona skarżąca nie podjęła żadnych działań procesowych zmierzających do przeciwstawienia stanowisku organów, odnośnie istotnych w sprawie okoliczności, konkretnych dowodów, brak jest podstaw, aby zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. uznać za zasadne.

Zwłaszcza, gdy w kontekście przywoływanych okoliczności stanu sprawy wskazać, że z przepisu art. 75 § 1 k.p.a. wynika, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przez dowód, w rozumieniu przywołanego przepisu, należy rozumieć także inne dowody wyraźnie w nim niewymienione. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz tylko ich przykładowe wyliczenie.

Skoro tak, to za dowód potwierdzający fakt istnienia, w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] października 2008 r., w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia instalacji reklamowej należącej do skarżącej spółki, uznać należy materiał fotograficzny sporządzony przez ZDM w dniu [...] października 2008 r. w czasie rutynowej kontroli pasa drogowego. Komplementarne z tym dowodem, są między innymi dowody z: decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego do dnia [...] sierpnia 2008 r.; decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie po dniu [...] sierpnia 2008 r.; oględzin z dnia [...] października 2008 r. stwierdzających okoliczność braku instalacji reklamowej w miejscu pierwotnego jej usytuowania; jak również okoliczność w postaci nieprzedstawienia przez skarżącą spółkę dokumentacji potwierdzającej demontaż przedmiotowej instalacji reklamowej.

Podstawy ustaleń stanu faktycznego sprawy nie stanowiła więc notatka urzędowa z dnia [...] października 2008 r.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracji w sposób prawidłowy, uznać należy za niezasadne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, jak wyżej już wskazano, że operując na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd I instancji przedstawił opis jej stanu na etapie postępowania przed organami administracji publicznej Nie kwestionując szczegółowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i uznając je za prawidłowe, co we właściwy sposób wykazał, Sąd przyjął je za podstawę wyrokowania. W konsekwencji, z perspektywy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, czyniąc z nich wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przeprowadził kontrolę jej legalności, w rezultacie której uznał, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie jest również zasady zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem, wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że "Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.", a w kontekście okoliczności stanu faktycznego sprawy wywiódł, iż "Zgodnie zatem z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 i taka kara została nałożona na skarżącą."

Za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego - nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04) - podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania formułowane wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia przyjętych przez Sąd i instancji za podstawę wyrokowania, ustaleń tych nie podważyły. .

W prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Z wykładni przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08; wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 910/08). Zwłaszcza, gdy podkreślić w tej mierze, że w ust. 5 – 6 art. 40, w zakresie odnoszącym się do określenia metody ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, prawodawca operuje, jako jej elementem konstrukcyjnym, kategorią czasu (tj. dni i roku) przez który w związku z ekspozycją reklamy pas drogowy ma być zajęty, zaś w pkt 2 ust. 12 art. 40, pojęciem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Skoro więc zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest, na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, to z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (por. wyrok WSA w W. z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2033/10). Ponadto, upływ okresu na który zezwolenie zostało udzielone skutkuje tym, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Nie ma przy tym podstaw, aby uznać, że w sytuacji, gdy dana reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o pierwotnie wydane (nawet wielokrotnie) zezwolenie organu, mamy do czynienia z jego "przedłużeniem", albowiem tego rodzaju, jako zgodnej z prawem, formy zajęcia pasa drogowego ustawa o drogach publicznych nie przewiduje (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08).

W sytuacji więc, gdy zezwolenie na za zajęcie pasa drogowego udzielone zostało skarżącej spółce do dnia [...] sierpnia 2007 r., a po upływie tego terminu, do dnia [...] października 2008 r. reklama należąca do spółki była nadal eksponowana w pierwotnej lokalizacji pasa drogowego, to brak jest podstaw, aby podważać zasadność kwalifikowania tej sytuacji, jako zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co skutkowało wymierzeniem za okres, od [...] sierpnia 2007 r. do [...] października 2009 r., kary pieniężnej w wysokości 198.000 zł.

W świetle przywołanych wyżej argumentów, żadnego znaczenia dla prawnej oceny tej sytuacji nie ma również okoliczność toczenia się z wniosku spółki z dnia [...] lipca 2007 r. postępowania administracyjnego o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r.

Odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do tez sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., w sprawie sygn. akt II GSK 128/08, nie jest uprawnione. Formułując stanowisko przywołane w tezach cytowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny operował w innych okolicznościach stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślił bowiem, że "Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu [...] lutego 2005 r. nie został rozpoznany w terminie z powodu "nieuiszczenia opłaty skarbowej", która była nienależna, co przyznał organ odwoławczy i w tej sprawie wnioskodawca nie został zawiadomiony o sposobie załatwienia wniosku. [...] opisane wyżej uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o przedłużenie były na tyle istotne, że gdyby nie zaistniały wnioskodawca otrzymałby w odpowiednim czasie przedłużenie zezwolenia, co pozwalałoby uniknąć mu zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych."

Autor skargi kasacyjnej tego istotnego elementu sprawy nie dostrzega. Konfrontując stan faktyczny sprawy, w której w przywołanym wyroku orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, nie ma podstaw, aby uznać je za tożsame.

Zwłaszcza, gdy w kontekście terminu, do którego skarżącej spółce udzielone zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego - od [...] czerwca 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. - oraz terminu, w którym spółka wystąpiła o ponowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – [...] lipca 2007 r. – podkreślić również, że autor skargi kasacyjnej, eksponując daty wydania przez organ I i II instancji decyzji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. nie podaje, aby w postępowaniu tym spółka narażona była na ponoszenie negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej, podobnych do tych, które wystąpiły w przywołanej wyżej sprawie, tj. negatywnych konsekwencji istotnych uchybień procesowych organu w załatwieniu wniosku. Autor skargi kasacyjnej zupełnym milczeniem pomija również fakt, że skarżąca spółka, w pkt 11 "Warunków zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy", stanowiących integralną część decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., poinformowana została, że wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego pod reklamę należy złożyć zarządcy drogi z trzymiesięcznym wyprzedzeniem.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych "poprzez niewskazanie rodzaju zajęcia pasa drogowego oraz szczegółowej podstawy sposobu naliczenia wysokości kary", stwierdzić należy, co wyżej wykazano, że Sąd I instancji precyzyjnie określił rodzaj "inkryminowanego" zajęcia pasa drogowego oraz odniósł się do sposobu ustalania wysokości naliczonej kary (por. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co w niniejszej sprawie oznacza ustalenie jej z zastosowaniem ust. 6 w związku z ust. 12 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnić również należy, że jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych.

Ponownie podkreślając, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, a z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia (pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu), nie ma podstaw, aby podważać prawidłowości kierunku argumentacji prezentowanej w przedmiotowej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 11 - 12). Zobowiązanie spółki do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządcy drogi po wygaśnięciu decyzji, zezwalającej przez okres w niej określony na zajęcia pasa drogowego, wprost wynikało z pkt 8i załącznika do tej decyzji - "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczania reklamy".

Ponadto, ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji zobowiązującej organ administracji publicznej do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, po upływie określonego w niej terminu, na który zezwolenie to zostało udzielone adresatowi decyzji. Z przepisu art. 162 § 1 k.p.a., na który nietrafnie powołuje się autor skargi kasacyjnej w uzasadnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W odniesieniu do pierwszej spośród tych sytuacji, organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji, w sytuacji łącznego spełnienia się określonych przywołanym przepisem przesłanek, a mianowicie: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji jest więc konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W przypadku więc, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

W odniesieniu zaś do drugiej spośród sytuacji, wyjaśnić należy, że organ administracji jest zobowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. Chodzi przy tym o warunek stanowiący element decyzji, tj. warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Podejmowanie przez organy administracji publicznej decyzji z zastrzeżeniem warunku przewidują przepisy szczególne. W konsekwencji, zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., nie może dotyczyć czynności - obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy (por. szerzej M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego LEX/El., 2011).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.