Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2761/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151 w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 962/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 962/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia [...]Spółka jawna z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia 4 października 2012 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Ze stanu faktycznego ustalonego przez te organy wynikało, że pismem z dnia 21 września 2012 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatury w [...]) o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku hali targowej ze zmianą sposobu użytkowania poziomu piwnic i parteru na funkcję handlowo-usługową, wraz z przebudową i rozbudową istniejącej infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki oznaczone nr ew. [...],[...] obręb [...]).

Orzekające w sprawie organy administracji odmówiły uzgodnienia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Podkreśliły, że miałaby ona zostać zrealizowana na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego Śródmieścia [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 14 września 1967 r. Wyjaśniły, że istniejąca hala targowa jest przykładem historycznej zabudowy bazylikowej z charakterystycznymi reprezentacyjnymi formami elewacji szczytowych okresu międzywojennego i stanowi cenny element zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Ponadto, z uwagi na wartość historyczną budowla (hala) została ujęta w wykazie zabytków nieruchomych, przeznaczonych do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków (art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 75, poz. 474). W tej sytuacji akceptacja przez organy konserwatorskie zamierzenia budowlanego, polegającego na zabudowaniu historycznej hali targowej z każdej strony obszaru inwestycji nie służyłaby zachowaniu wartości zabytkowej obiektu, a przez to naruszała interes publiczny.

Organy administracji podkreśliły, że z konserwatorskiego punktu widzenia, parametry ustalone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zapewniają ochrony walorów zabytkowych historycznej zabudowy Śródmieścia. Planowany nowy obiekt (o funkcji handlowo-usługowej) nie nawiąże (nie dostosuje się) do charakterystycznych cech istniejącej historycznej zabudowy Śródmieścia pod względem szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu i będzie stanowić element dysharmonizujący.

[...]Spółka jawna z siedzibą w [...] wniosła skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 lutego 2013 r. i zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a tym samym niemożność ustalenia czym kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie. Ponadto zarzuciła naruszenie: art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez przyjęcie, że zakres ochrony konserwatorskiej obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze historycznego układu urbanistycznego, jest tożsamy z ochroną przyznaną obiektom budowlanym, objętym indywidualnym wpisem do rejestru; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez niewłaściwą ocenę planowanej inwestycji z punktu widzenia wymagań określonych w tym przepisie (wymagań dotyczących intensywności wykorzystania terenu).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ bezzasadnie skupił swoją uwagę na ochronie walorów hali targowej, wskazując na potencjalne możliwości jej zniszczenia i zatarcia cech stylowych a te jego "dywagacje" dotyczące zniszczenia historycznej hali i zatarcia jej cech stylowych, pozostają w całkowitym oderwaniu od konkretnego projektu architektoniczno – budowlanego. Ponadto zarzuciła, że organ odwołuje się do zabytkowego i historycznego charakteru hali targowej, tymczasem hala nie jest wpisana do rejestru zabytków, ani też nie jest ujęta w ewidencji zabytków. Jest jedynie położona na terenie układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków. Z tego względu organ nie miał podstaw, aby stosować do hali targowej te same wymagania ochronne, jak do obiektu objętego indywidualnym wpisem.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że z art. 53 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i terenów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu po nowelizacji tej ustawy ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) (art. 4 tej ustawy) od dnia 5 czerwca 2010 r. nałożył na organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek dokonania uzgodnień projektu decyzji w tej sprawie z organami ochrony zabytków również w odniesieniu do obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Sąd podkreślił, że nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadziła znaczące zmiany w odniesieniu do ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ewidencje zabytków zostaną utworzone w terminie do dnia 5 czerwca 2013 r. (tj. w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie nowelizacji). Natomiast – w myśl art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej – gminne ewidencje zabytków zostaną utworzone przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) na podstawie wykazu zabytków o których mowa w art. 7 tej ustawy, czyli na podstawie wykazu zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, sporządzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i przekazanego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek założyć gminną ewidencję zabytków w terminie 2 lat od dnia otrzymania od wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Z kolei przepis art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o ochronie zabytków stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy, a zatem w wykazie zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 1 ust. 5 pkt b ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przytoczonych przepisów ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wynika, że ochroną konserwatorską w postaci obowiązku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy zostały objęte również zabytki wymienione przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wykazie zabytków kwalifikujących się do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, co prawda w dacie wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji gminna ewidencja zabytków, odpowiednia ze względu na położenie terenu inwestycji, nie została założona, niemniej jednak z akt sprawy wynika, że zabytkowa hala targowa przy ul. [...] w [...] została umieszczona w wykazie zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków (wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 18 marca 2010 r.). przedmiotowa nieruchomość była zatem objęta obowiązkiem uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, przewidzianym w art. 8 tej ustawy. Z tych względów zarzut skargi, że zaskarżonym postanowieniem organ objął obowiązkiem uzgodnienia konserwatorskiego obiekt (halę targową), która nie jest wpisana do rejestru zabytków, ani nie jest ujęta w ewidencji zabytków, uznał za całkowicie bezzasadny.

Sąd I instancji uznał, że nie są również zasadne zarzuty procesowe skargi. Nie budzą bowiem wątpliwości zarówno ustalenia faktyczne, poczynione przez organy w postępowaniu uzgodnieniowym, jak i ich ocena. Nie można zakwestionować stwierdzeń i ocen organów co do walorów architektonicznych spornej hali targowej i jej znaczenia w przestrzeni miejskiej. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie wynika, że planowana zabudowa ma polegać na: budowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku hali targowej. W ocenie Sądu trudno zatem podważyć konkluzje organu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza całkowite zabudowanie ustalonego obszaru inwestycji, takie, które spowoduje, że zabytkowy budynek hali znajdzie się we wnętrzu nowej zabudowy. Tym samym projektowana inwestycja może oznaczać zniszczenie historycznej hali targowej z jednoczesnym zatarciem jej cech stylowych. Te okoliczności i argumenty dostatecznie wyjaśniają powody, dla których organ odmówił uzgodnienia projektu zabudowy objętego wnioskiem.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie podjął polemiki z powyższymi ustaleniami, nie starał się nawet wykazać, że planowana inwestycja polegająca na bezpośredniej i znacznej ingerencji w budynek hali (jej rozbudowa, nadbudowa, przebudowa) nie pozbawi jej niebudzących wątpliwości walorów architektoniczno – historycznych.

W skardze kasacyjnej [...] spółka jawna z siedzibą w [...] zaskarżyła w całości powyższy wyrok, zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie stanowić zagrożenie dla wartości architektonicznych i historycznych obiektu hali targowej objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj: art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem w/w przepisu prawa materialnego; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 11, 77 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na postanowienie wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego; art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono przede wszystkim, że planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, ani nie spowoduje zniszczenia lub niewłaściwego korzystania z zabytku. Hala targowa wkomponuje się w nowoczesną formę architektoniczną dostosowaną do aktualnych potrzeb lokalnej społeczności, bez naruszania wartości architektonicznych i historycznych budynku hali. Zanegowanie możliwości realizacji inwestycji jest nie do pogodzenia z zasadą uwzględniania interesu obywateli. Bezzasadnie przyjęto nadrzędność interesu ogólnego ( publicznego). W wyniku działania organów doszło zdaniem skarżącej do ingerencji w prawo własności w stopniu mogącym naruszać jego istotę. Wskazano także na nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić wojewódzki sąd administracyjny. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Należy w nich zatem wskazać wszystkie przepisy, które, zdaniem strony, zostały naruszone, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną w tym zakresie argumentację jurydyczną. NSA zobowiązany jest ustosunkować się do wszystkich zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych. Nie może jednak zastępować stron i uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych, nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów podniesionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wymagania w zakresie właściwego określenia aktów prawnych i konkretnych jednostek redakcyjnych ( co do art. 4 ustawy o ochronie zabytków ...) oraz uzasadnienia wskazanych podstaw kasacyjnych w szczególności co do wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy ( wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie do końca zostały spełnione.

Nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 11, 77 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ tego zarzutu nie uzasadniono. Można zatem wskazać jedynie, że skoro w skardze kasacyjnej nie wskazuje się w jakim zakresie należałoby przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe i jakich okoliczności nie wzięto pod uwagę, to uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował prawidłowo ustalony przez organy konserwatorskie stan faktyczny. Ponadto skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to braki ma uzasadnienie zaskarżonej decyzji to i je należy uznać za prawidłowe. W tych okolicznościach zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać skutecznie podniesiony jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia jest na tyle wadliwe, że nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. nie jest możliwe odtworzenie rozumowania, które przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2007 r., II GSK 204/07 oraz z dnia 10 lipca 2012 r., II GSK 1012/12). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator zarzucając naruszenie 141 § 4 p.p.s.a. jego istotę upatruje w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 k.p.a., pomijając argumentację skarżącej wskazująca na daleko idąca niekonsekwencje organów i wybiórcze przytaczanie okoliczności faktycznych. Rację przyznać należy skarżącej, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Podkreślenia jednak wymaga to, że niepodzielenie argumentacji Sądu I instancji przez stronę nie może być utożsamiane z niespełnieniem przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, podnoszona przez kasatora okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 LEX 513058). Jednak autor skargi kasacyjnej takiego istotnego wpływu nawet nie starał się wykazać, podając tylko, że taki wpływ na zaskarżony wyrok to uchybienie mogło mieć.

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie odpowiada przedstawionym na wstępie rozważań wymogom konstrukcyjnym wynikającym z treści art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podstawę tę określił jako niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie stanowić zagrożenie dla wartości architektonicznych i historycznych obiektu hali targowej objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Artykuł 4 wskazanej ustawy zawiera sześć punktów wskazujących na czym polega ochrona zabytków. W skardze kasacyjnie wadliwie nie sprecyzowano do naruszenia którego z tych przepisów doszło. Niezależnie od poczynionej uwagi, odnosząc się do uzasadnienia tego zarzutu stwierdzić należy, iż nie można zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną, że planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla wartości architektonicznych i historycznych hali targowej.

Z niepodważonych ustaleń organów konserwatorskich wynika, że Hala jest położona na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego śródmieścia miasta wpisanego do rejestru zabytków oraz znajduje się w wykazie o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Hala jest budowlą o zachowanej oryginalnej bryle i detalu. Zaprojektowana została przez projektanta W. H. w latach 20-tych XX wieku w duchu modnego w dwudziestoleciu międzywojennym stylu art deco, łączącego klasyczną tektoniczną bryłę ze względnie bogatą a jednocześnie stonowaną, rytmiczną ornamentyką oraz rzeźbą architektoniczną o cechach rzeźby klasycznej. Wybudowana w 1927 r. bazylikowa trójnawowa bryła z kalenicą w kierunku północ-południe, posiada szczytowe elewacje północną i południową o symetrycznej, starannie opracowanej kompozycji. Budowla z frontową północną ścianą szczytową, zdobioną rzeźbiarsko według projektu J. R., poprzedzona kilkunastoma reprezentacyjnymi stopniami, a dalej ku północy publicznym ogrodem spacerowym zaprojektowanym przez L. D. - naczelnego ogrodnika W., została zaplanowana zrealizowana jako fragment większej kompozycji urbanistycznej podporządkowanej głównej osi kompozycyjnej na przedłużeniu podłużnej osi hali. Hala ma kompozycje obiektu wolnostojącego zaprojektowanego taka by jego ekspozycja była możliwa ze wszystkich kierunków. Ze względu na swoje usytuowanie na wzniesieniu na skraju stoku nad doliną, budowla tworzy wraz z przedpolem zamknięcie od południa osi kompozycyjnej ul [...] będąc istotnym elementem chronionego układu urbanistycznego o dużych walorach krajobrazowych. Wydaje się, że nie zważając na przedstawione walory zabytkowe hali, inwestor chciałby tenże zabytek wkomponować w nowoczesną jak sam twierdzi, formę architektoniczną dostosowana do aktualnych potrzeb lokalnej społeczności. W nieuzgodnionym projekcie warunków zabudowy dopuszczono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na maksymalnie 99,09 % czyli prawie całkowitą zabudowę działek na których posadowiona jest hala. Maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono na 52,72 m, dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 16 m a wysokość dachu na 18 m. Już nawet te najbardziej istotne okoliczności wskazują na to, że prawidłowo organy administracji uznały, iż projekt decyzji dopuszcza całkowite zabudowanie działek na których znajduje się hala, we wnętrzu którego znalazłby się budynek zabytkowy. Takie rozwiązanie mogłoby oznaczać zniszczenie historycznej hali targowej z jednoczesnym zatarciem jej cech stylowych. Dopuszczenie praktycznie dwukrotnego zwiększenia potencjalnej zabudowy, pozwalające na ukrycie istniejącej hali wewnątrz nowego budynku, zmieniałoby równocześnie gabaryty budowli. W związku z tym nawet najbardziej liberalnie rozumiana ochrona obszarowa zabytkowa nie pozwoliłaby na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji skarżącej spółki. Jak to zasadnie wskazał Minister dwukrotna zmiana gabarytów i tak dużego budynku wpłynęłaby bezpośrednio i w sposób niedający się zakwestionować, na walory przedmiotowego obszaru. Polemika ze wskazanymi wyżej okolicznościami i stanowiskiem organu zaaprobowanym przez Sąd, przedstawiona w skardze kasacyjnej, jest na zbyt ogólnym poziomie aby mogła stanowisko Sądu podważyć. Specjalistycznej argumentacji organów nie została przeciwstawiona równie specjalistyczna kontrargumentacja skarżącego inwestora.

Dodać tu trzeba, że organy konserwatorskie nie wykluczyły jakiejkolwiek inwestycji na tej nieruchomości. Stanowisko Konserwatora i Ministra skierowane jest jedynie przeciwko konkretnemu zamierzeniu. Trudno zatem uznać, że działania organów oparte na uregulowaniach ustawowych naruszają istotę przysługującego skarżącej prawa własności. Organy wzięły pod uwagę charakter planowanej inwestycji i uznały prymat interesu publicznego nad prywatnym interesem skarżącej. Jednak prymat ten oparto na uregulowaniach zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, których celem jest ochrona zabytków, co ogranicza prawo własności, które nie jest jednak prawem absolutnym. Poza tym jak już wskazano, zaskarżone rozstrzygnięcia Sądu i organów nie wykluczają innej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, jednak tylko takiej która nie będzie ingerować w tak znacznym stopniu w zabytek.

Skoro Sąd Wojewódzki zasadnie uznał zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra za prawidłowe, to zobowiązany był zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.