Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1942/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 158, 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r., nr [...], znak: [...], udzielającej A. M. pozwolenia na użytkowanie wiaty i suszarni kontenerowej samochodów zlokalizowanych na działce nr [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...].

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...]WINB decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], działając na wniosek J. Z. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988 r., nr [...], znak: [...], udzielającej A. Ma. pozwolenia na użytkowanie wiaty i suszarni kontenerowej samochodów zlokalizowanych na działce nr [...] w P.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Zdaniem organu II instancji wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie bez wcześniejszej wnikliwej oceny istnienia przesłanek nakazu rozbiórki opisanych w przepisie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), ponadto nie ustalono daty wybudowania obiektu, wskazano bez poparcia materiałem dowodowym, że obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem od tych ustaleń zależało prawidłowe zastosowanie przepisów prawa.

Organ uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 k.p.a. ponieważ na podstawie uzasadnienia, jakie zostało zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można było przyjąć, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z normami procedury administracyjnej.

Po rozpatrzeniu skargi A. Ma., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1067/11 uchylił decyzję GINB z dnia [...] klutego 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2010 r.

Wydając wyrok Sąd uznał, że wskazane przez GINB argumenty nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że po potwierdzeniu zasadności zastosowania w sprawie ustawy Prawo budowlane z 1974r., organ zobowiązany będzie uwzględnić, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania tej ustawy, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również przepisy tej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest jednym z końcowych etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sąd zauważył również, że w wypadku samowoli budowlanej, przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., znajdzie zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy występuje taka konieczność. W konsekwencji w przypadku, gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40, a następnie decyzja pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

Po uprawomocnieniu się ww. wyroku [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r., nr [...], znak: [...].

Po rozpoznaniu odwołania A. M. od ww. decyzji GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1988r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie wiaty i suszarni kontenerowej samochodów zlokalizowanych na działce nr [...] w [...]. W ocenie GINB badana decyzja organu stopnia podstawowego jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 Prawo budowlane z 1974r. w związku z art. 7, 77 i 107 kpa.

Organ podniósł, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazał, że realizacja tej zasady wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 Kpa), oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). GINB powołał się także na wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r., I OSK 790/06 (Lex nr 337017), w którym Sąd wyraził opinię, że "Błędne ustalenie stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa".

GINB stwierdził, że obiekty powstały bez uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę. Choć organ powiatowy nie ustalił w sposób jednoznaczny daty budowy obiektów to wskazać należy, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ustawy z 1974r. W związku z powyższym organ uznał, że legalność zabudowy wzniesionej nawet przed 1974r., należy oceniać stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i następnych Prawa budowlanego z 1974 r., w tym również art. 42 ww. ustawy, który dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzić bowiem należy, że przepisy 37, 40, 42 a nawet 39 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowią pewną zwartą grupę przepisów, które są między sobą kompatybilne i należy stosować je w przypadkach określonych w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r.

Organ zauważył, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. w stosunku do każdej samowoli budowlanej organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 37 tej ustawy, dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Następnie, w przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu organ winien rozważyć możliwość jego legalizacji poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (o ile zachodziłaby taka konieczność). W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ww. ustawy oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40, obowiązkiem organu było zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 Prawa budowlanego, ponieważ decyzja ta jest formą legalizacji samowoli budowlanej. Organ powołał treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazał, że jego zastosowanie wymaga wykazania, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz, że obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe przesłanki muszą zaistnieć łącznie, co oznacza, że do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został wzniesiony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, gdyż istnieje konieczność ustalenia, czy ta niezgodność powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. GINB podkreślił, że zaistnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Jak zauważył, nie jest wystarczające wykazanie jedynie, że obiekt został wzniesiony z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wykazać, że posadowienie budynku na działce powoduje rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Zdaniem GINB przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy GINB stwierdził, że Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...], wydając decyzję z dnia [...] listopada 1988 r., w ogóle nie zbadał, czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, jednakże z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby inwestycja była niezgodna z "Planem Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu [...][...] [...]" przyjętego uchwałą Nr [...][...] z dnia [...]. grudnia 1984 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., Nr [...], poz. [...].

GINB uznał, że wydając badaną decyzję z dnia [...] listopada 1988 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] nie zbadał konieczności zastosowania przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., zgodnie z którym terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

GINB uznał, że wydając pozwolenie na użytkowanie organ również nie wyjaśnił, czy nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu zmian lub przeróbek, w których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Dopiero bowiem wykluczenie przesłanek zarówno z art. 37 jak i z art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., upoważnia organ do zakończenia procesu legalizacji poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. GINB wskazał, że kwestia poprawności konstrukcji budynku nie jest jedynym elementem, który winien być badany w kontekście tej normy.

Ponadto Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] rażąco naruszył art. 7 i 77 Kpa, które zobowiązują organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.

Jednocześnie GINB nie zgodził się z organem wojewódzkim, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988 r. została wydana z naruszeniem art. 62 kpa. To naruszenie zdaniem GINB nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż przedmiotowa wiata i suszarnia są ze sobą funkcjonalnie powiązane.

Powyższa decyzja GINB z [...] lipca 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. M., który zarzucił jej rażące naruszenie prawa poprzez błędne stwierdzenie nieważności decyzji kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] nr. [...] z dnia [...] listopada 1988 r., zwłaszcza że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...] z dnia 16. listopada 1988 r. nr [...] znak: [...] nie naruszała rażąco obowiązujących przepisów a w szczególności art. 7 i art. 77 kpa.

Skarżący przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego zarzucając organowi nieuwzględnienie dorobku orzeczniczego dotyczącego tej tematyki i podniósł, że wskazane w decyzji naruszenia prawa- o ile miały miejsce - nie noszą cech rażącego naruszenia. Zarzucił, że organ nie wykazał na czym opiera konkluzję wskazującą na kwalifikowaną wadliwość decyzji weryfikowanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Poza ogólnym stwierdzeniem, że doszło do naruszenia prawa nie wykazał na czym miało polegać wadliwe zastosowanie art.7 i art.77 kpa i jakie skutki to wywołało.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja pomija stan faktyczny istniejący w dniu [...] listopada 1988 roku czyli w dniu wydania. Skarżący podniósł także, że omawiana decyzja wydana została 24 lata temu i w związku z tym trudno jest po takim czasie dokładnie ustalić i dotrzeć do wszystkich dokumentów i dowodów jakie wówczas dostarczono i przeprowadzono oraz jakie czynności podjęto przed wydaniem decyzji. Natomiast lakoniczne uzasadnienie decyzji nie może być podstawą do uznania po latach przez organy kontrolujące, że przed wydaniem decyzji brak było prawidłowego ustalenia faktycznego sprawy.

A. M. wskazał, że inwentaryzacja zrealizowanych robót została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia wykonawcze i projektowe, czyli osobę odpowiedzialną za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami i normami ocenę wybudowanego obiektu zarówno pod względem bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak i przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych -szczegółowych w tym również pod względem lokalizacji wpływu na środowisko, czy też wpływu na zagospodarowanie sąsiedniej nieruchomości. Dokumentacja ta została również uzgodniona z jednostkami opiniującymi zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczegółowych tj. jednostką geodezyjną oraz Inspektorem Sanitarnym.

W końcu skarżący podniósł, że decyzja kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] nr. [...] z dnia[...] listopada 1988 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie tej decyzji uzyskał prawo do użytkowania wiaty i suszarni kontenerowej samochodów, uruchomił zakład usługowy, zaciągnął kredyty i zatrudnił pracowników.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podnieść, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r., nr [...], znak: [...], udzielającej A. M. pozwolenia na użytkowanie wiaty i suszarni kontenerowej samochodów zlokalizowanych na działce nr [...] w [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że GINB realizując wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1067/11 stwierdził, że do spornego obiektu, całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się unormowania tej samej ustawy. Nie ulega także wątpliwości, że obiekt ten powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym do jego legalizacji konieczne było przeprowadzenie odpowiedniego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 2 ww. ustawy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek legalizacyjnych należy zauważyć, że – jak stwierdził GINB - Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...], wydając decyzję z dnia [...] listopada 1988 r., nie zbadał wprawdzie czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, jednakże z analizy materiału dowodowego wynika, że nie jest ona sprzeczna z ustaleniami "Planu Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu [...] [...] [...]" przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., Nr [...], poz. [...]. W związku z powyższym należy uznać, że sporna inwestycja spełnia jeden z dwóch podstawowych warunków umożliwiających jej legalizację.

Druga z przesłanek, na którą powołuje się GINB, dotyczy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Należy podkreślić, że przesłanka ta ma charakter stricte ocenny i powinna polegać na swobodnej ocenie organu, który analizuje całokształt zebranego materiału dowodowego i wyraża swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Tym trudniej jednak jest ustalić na etapie postępowania niewaznościowego, że organ w sposób rażący naruszył przepisy postępowania poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego i dokonanie błędnej oceny zebranego materiału. Nie można także takiego stanowiska oprzeć wyłącznie na domniemaniu wynikającym z lakonicznego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, że wbrew stanowisku GINB – rażące naruszenie przepisów procedury, w tym reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 oraz 80 kpa nie może co do zasady stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oczywiście zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest w takim przypadku wykluczone, co potwierdza – słusznie powołane przez GINB – orzecznictwo sądowoadministracyjne, pod warunkiem wszakże, iż końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że przesłanka nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma co do zasady charakter materialnoprawny, zaś naruszenia przepisów postępowania powinny być eliminowanie w innym postępowaniu nadzwyczajnym tj. wznowieniu postępowania administracyjnego w oparciu o określoną przesłankę z art. 145 lub 145a kpa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r. skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 42 Prawa budowlanego w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 1988 r., Nr [...] opiniujące pozytywnie lokalizację suszarni kontenerowej do suszenia samochodów przy istniejącym warsztacie blacharsko-lakierniczym. Również z inwentaryzacji wiaty stalowej bez obudowy z suszarnią kontenerową, a w szczególności dołączonego do niej planu działki i usytuowania spornej inwestycji nie wynika, aby jej lokalizacja w jakikolwiek sposób powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Analiza GINB wskazująca na nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ nie tylko nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji objętej weryfikacją w trybie nadzorczym, ale prowadzi do stanowienia niedopuszczalnych domysłów i domniemań nie mających jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe uprawniony jest bowiem wyłącznie do dokonania oceny czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa zestawiając jej treść i podstawowe elementy ze stanem prawnym i faktycznym w dacie jej wydania. Na tym etapie postępowania, zważywszy na jego nadzwyczajny charakter, można decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988r. postawić co najwyżej zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, poprzez lakoniczne i niepełne uzasadnienie nie zawierające argumentacji wskazującej na przeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego legalizację samowoli budowlanej. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że organ takiego postępowania nie przeprowadził. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy brak jest również przesłanek do przyjęcia stanowiska, że sporna inwestycja nie spełnia warunków do jej legalizacji z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak słusznie wywiódł w skardze A. M. inwentaryzacja zrealizowanych robót została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia wykonawcze i projektowe, a zatem osobę odpowiedzialną za prawidłową ocenę wybudowanego obiektu również pod względem wystąpienia negatywnych efektów powstałej samowoli budowlanej w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast lakoniczne uzasadnienie decyzji nie może być podstawą do uznania po latach przez organy kontrolujące, że przed wydaniem decyzji brak było prawidłowego ustalenia faktycznego sprawy.

Z powyższych względów nie można również zupełnie podzielić stanowiska GINB dotyczącego naruszenia przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., zgodnie z którym terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1, tym bardziej, że GINB w żadnym stopniu nie wykazał na czym w niniejszej sprawie miałyby polegać wspomniane ważne przyczyny, których zbadania zaniechał organ wydający pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji.

Reasumując Sąd podzielił argumentację skarżącego uznając, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1988 r., nr [...], zarówno wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również inne określone w art. 156 § 1 kpa, choć nie podzielił wszystkich argumentów A. M.. Szczególności jako nieuzasadnione sąd uznał argumenty wskazujące na nieodwracalne skutki prawne, co jednak pozostaje bez wpływu na treść wyroku.

Po uprawomocnieniu się wyroku [...]WINB zobowiązany będzie do zastosowania oceny prawnej Sądu i podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego brak przesłanek do stwierdzenia nieważności Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w[...]z dnia [...] listopada 1988r., nr [...], znak: [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.