Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 180/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia WSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. i Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołań Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. oraz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu na wniosek P. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami oraz infrastrukturą inżynieryjną przy ulicy [...] w W. –

- utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono spełnienie w niniejszej sprawie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą z dnia 27 marca 2003 r.

W szczególności teren przedmiotowej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, co potwierdzają zarówno mapy stanowiące załączniki do decyzji jak

i pismo "Dyrektora ds. Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 24 września 2004 r."... Organy orzekające w sprawach ustalenia warunków zabudowy nie mogą zaś uzależniać wydania decyzji od przedstawienia przez inwestora dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bądź zgody na korzystanie z dróg (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.).

W konkretnym postępowaniu nie ustala się też szczegółowych parametrów projektowanej inwestycji i jej zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz nie przeprowadza się analizy skutków ekonomicznych lub społecznych przedsięwzięcia. Omyłka w opisie stanu zagospodarowania, sąsiedztwa planowanej inwestycji (pkt 1.1. decyzji organu I instancji) nie stanowi rażącego naruszenia art. 7 i 77 kpa, gdyż przy przeprowadzaniu analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu "wzięto" pod uwagę rzeczywiście istniejące zagospodarowanie. Nie jest również zasadny zarzut, iż dopuszczona dla przedmiotowej inwestycji wysokość zabudowy odbiega znacznie od wysokości istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obok budynków 4, 5 i 6 kondygnacyjnych znajduje się tam bowiem budynki także 7 i 11 kondygnacyjne.

Skargi od opisanej decyzji złożyły Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. oraz Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W.

Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. art. 7, 8 i 77 kpa. Strona skarżąca akcentuje błędne określenie przez organ I instancji, że teren inwestycji graniczy od strony południowej z terenami niezabudowanymi przeznaczonymi do przekształcenia. Tymczasem prawidłowe ustalenie i określenie stanu nieruchomości (ich zabudowy) przylegających do terenu inwestycji i zasięgu jej oddziaływania jest niezbędnym warunkiem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Uchybień w tym zakresie nie można traktować jako nieistotnych i nie mających wpływu na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie dostosowano wysokość przedmiotowej inwestycji od strony zachodniej (tzn. istniejącej zabudowy MSM "[...]" w W.). Nie ograniczono jednak maksymalnej wysokości od strony południowej, gdzie znajdują się budynki Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – V-kondygnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mimo to utrzymało dopuszczalną wysokość na poziomie VII kondygnacji, naruszając warunki ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Zważyć należy, iż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji nie ma wcale jak to określił organ odwoławczy działek

z budynkami XI – kondygnacyjnymi, a realizowana jest jedynie inwestycja

o dopuszczalnej wysokości do VII kondygnacji. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy teren posiada jedynie tymczasowy dostęp do drogi publicznej, natomiast obsługa docelowa powinna być zapewniona od strony układu lokalnego. Okoliczność jednak czy istnieje zapewnienie takiej obsługi nie była w ogóle przedmiotem badania organów obu instancji. Ze zdjęć terenu i map sytuacyjnych wynika natomiast, że jedynym ciągiem komunikacyjnym, łączącym teren przedmiotowej inwestycji z ulicą [...] jest tylko wąski betonowy chodnik.

Skarga Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzuca im naruszenie art. 6 i 7 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Strona skarżąca podkreśliła bezwzględnie obowiązujący charakter warunku "stałego dostępu do drogi publicznej" wynikającego z ostatniego z powołanych przepisów i konieczność jego spełnienia już w chwili wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz jego rzeczywisty,

a nie tylko hipotetyczny, czy tymczasowy charakter tego wymogu.

W niniejszej sprawie organ I instancji ukształtował zaś warunki zabudowy na podstawie przyjęcia tymczasowego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Sprawa dostępu stałego została zaś pozostawiona na okres późniejszy. W istocie zatem ustalono warunki zabudowy bez wypełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy.

Ponadto strona skarżąca zaakcentowała brak możliwości posługiwania się

w ocenie spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej normą art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Przepis ten bowiem odnosi się wprost jedynie do terenu inwestycji i nie można per analogiam posługiwać się nim przy badaniu kwestii dostępu do drogi publicznej.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie.

Podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko rozstrzygający organ podkreślił błędność zacytowania przez MSM "[...]" w W. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. (nie mówi on wcale "o stałym dostępie do drogi publicznej" ale "o dostępie do drogi publicznej"). Co do zaś definicji dostępu do drogi publicznej, to obejmuje on także w myśl art. 2 pkt 4 cytowanej ustawy dostęp także poprzez ustanowienie "służebności drogowej". To zaś wskazuje na potrzebę brania pod uwagę art. 145 kc i 146 kc. W sytuacji, gdy o ustalenie warunków nie musi występować wcale właściciel nieruchomości nie można też żądać dowodu na ustanowienie służebności drogowej.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku o oddalenie skargi wniosła też "C." Sp. z o.o. w W., na którą przeniesiono wydaną w sprawie - na rzecz P. P. decyzje o warunkach zabudowy. Inwestor zakwestionował zarzut o braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podniósł, iż na terenie działki nr [...] i [...] jest realizowane także jego przedsięwzięcie i w nawiązaniu do tego faktu organ

I instancji wydał swoją decyzję. Dla "I etapu" wydano już nawet decyzję

o pozwoleniu na budowę i skargę w tym zakresie sad administracyjny I instancji oddalił. Teren przedmiotowej inwestycji korzysta z drogi dojazdowej do inwestycji objętej "I etapem" oraz z drogi wewnętrznej na części działki [...] należącej do W. wraz z ustanowioną na niej służebnością drogową oraz z drogi podziemnej

w budynku stanowiącym "I etap"

Ten dojazd nie ustanowiono wcale na czas prowadzenia prac budowlanych, ale do czasu realizacji drogi publicznej od strony ulicy [...]. Nie miał też znaczenia w sprawie błąd w opisie terenu sąsiadującego z terenem inwestycji od strony południowej, skoro Spółdzielnia "[...]" była stroną postępowania.

Nie jest również słuszny zarzut w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości – biorąc pod uwagę budynek jaki jest realizowany w "I etapie".

W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2005 r. inwestor wskazywał, że teren przedmiotowej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez sąsiednią działkę należącą do niego. Ponadto wskazał na brak - w przepisach warunkujących sposób ustalenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - określenia maksymalnej liczby kondygnacji budynku, a jedynie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej przed głównym wejściem budynku. Ten warunek zaś został zaś spełniony w pkt 2.1. decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi obu spółdzielni prowadzą do uchylenia decyzji organów I i II instancji

z niżej podanych względów.

Przede wszystkim zgodzić się należy, iż warunkiem sine qua non rozstrzygania przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dopiero formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji..

Z brzmienia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 , poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym expresis verbis wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu to "właściwy organ" wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i to on (tzn. organ) przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,

o których mowa w art. 61 art. 1 – 5 ustawy.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby obowiązek ten został w niniejszej sprawie – mimo zapewnień zawartych w decyzji organ I instancji – spełniony.

W aktach sprawy nie ma w szczególności dokumentu potwierdzającego wykonanie przez sam organ wymagań zawartych w § 3 rozporządzenia wykonawczego. Na marginesie należy zaznaczyć, że obowiązki zawarte w tym przepisie należy odróżnić od przewidzianych w § 9 ust. 2 – 4, omawianego aktu prawnego. Akta niniejszej sprawy wskazują natomiast, że organ I instancji podjął próbę przerzucenia ciążących na nim - z mocy § 3 rozporządzenia wykonawczego obowiązków na inwestora (vide pismo Urzędu Miasta W. z dnia 19 stycznia 2004 r. – k 7 akt administracyjnych).

W wyniku zobowiązania zawartego w powołanym piśmie inwestor przedstawił (k -32 i następne akt administracyjnych) opracowanie nieznanego autora (brak podpisu). Taka sytuacja dyskwalifikowała z założenia dopuszczalność przystępowania przez organ do rozstrzygania, skoro wprowadzenie wymogu obarczającego sam organ z mocy § 3 rozporządzenia wykonawczego gwarantować ma bezstronność w przeprowadzaniu analizy i jej rzetelność.

Wprawdzie z decyzji organu I instancji wynika, że projekt jego decyzji (w tym załączników) opracowała arch. E. B. wpisana na listę samorządu zawodowego (art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.), ale fakt ten nie eliminuje uchybień

w zakresie zachowania trybu poprzedzającego wydanie decyzji, wynikającego

z braku wypełnienia wymagań określonych w § 3 rozporządzenia wykonawczego.

O niedostatecznej natomiast jakości ustaleń w zakresie wymaganej w sprawie analizy świadczą chociażby zakwestionowane przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" ustalenia odnoszące się do strony południowej inwestycji. Ponadto w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji brak jest oznaczenia ulicy [...] stanowiącej wg inwestora element docelowego układu obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Nie dokonano też jakichkolwiek ustaleń, co do połączenia terenu inwestycji z wymienioną ulicą.

W ocenie Sądu za niedopuszczalne uznać też należy zawarte w decyzji organu I instancji sformułowanie warunków obsługi w zakresie komunikacji (pkt 2.2.5), którego nie zakwestionował organ odwoławczy mimo zarzutów stron skarżących.

Decyzja administracyjna sformułowana musi być bowiem jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości określać jakie prawa bądź obowiązki wynikają z niej dla adresata. Kwestia ta ma też istotne znaczenie dla ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich.

Organ I instancji posłużył się zaś w określeniu obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu zwrotami o "tymczasowej" i "docelowej" obsłudze komunikacyjnej. Z takiego ujęcia nie wynikają jednak sprecyzowane granice czasowe wiązania obu rodzajów obsługi . Nie wiadomo do kiedy mogłaby trwać obsługa tymczasowa, a od kiedy obowiązywałaby obsługa docelowa. Ponadto Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela pogląd, że w tej kwestii zasadnicze znaczenie ma stan istniejący w chwili wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. To on bowiem (a nie hipotetycznie możliwe w przyszłości rozwiązania) limituje dopuszczalność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji i ukształtowania jej koniecznych składników.

Zważyć należy także, iż w zakresie warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.) ustawodawca posłużył się zwrotem "teren ma dostęp do drogi publicznej (odmiennym zatem niż zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3, gdzie mowa jest także o projektowanych dopiero rozwiązaniach).

Również zatem w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, konieczne było przeprowadzenie szczegółowej i wyczerpującej analizy według stanu z daty rozstrzygania. Tego zaś zabrakło w decyzjach organów obu instancji.

W szczególności nie może zostać uznane za wystarczające ogólnikowe odwołanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego do map załączonych do akt sprawy

i pisma Zarządu Dróg Miejskich w W.

Przedmiotem oceny Sądu jest poddany jego kontroli akt administracyjny. Jego braków nie mogą zatem eliminować i sanować późniejsze wypowiedzi stron

w postępowaniu sądowym. Nie jest też rolą Sądu zastępowanie organów administracji w wypełnianiu ich zadań. W niniejszej sprawie zaś, sprawa dostępu do drogi publicznej nie została zaś wystarczająco wyjaśniona w decyzjach organów obu instancji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przy badaniu warunku istnienia dostępu do drogi publicznej nie można posługiwać się argumentem wynikającym z art. 63 ust. 2 powoływanej ustawy. Fakt bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich nie ma nic wspólnego z potrzebą stwierdzenia w dacie wydawania decyzji zaistnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W przepisie tym nie chodzi bowiem o hipotetyczne tylko możliwe rozwiązania (np. co do ustanowienia

w przyszłości służebności "drogowej").

W końcu wypada zwrócić uwagę, że rozstrzygające w niniejszej sprawie organy niewystarczająco zbadały zaistnienie w sprawie uzgodnień wymaganych brzmieniem art. 60 art. 1 w związku z art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

W szczególności podnieść wypada, że za wymagane uzgodnienie nie może być potraktowane pismo Zarządu Województwa [...] z dnia 3 września 2004 r. (k 49 akt) podpisane "z upoważnienia Zarządu Województwa" przez Zastępcę Dyrektora Departamentu w tym Zarządzie.

Pomijając już brak należytej formy uzgodnienia (w świetle art. 53 art. 5 omawianej ustawy odwołującego się do art. 106 kpa) winno być wydane postanowienie) - nie sposób nie zauważyć, iż w myśl art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.), akty wydawane przez zarząd województwa podpisuje marszałek województwa i konieczne jest też wymienienie w tym akcie imion i nazwisk członków zarządu. W art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. mówi się zresztą wprost o uzgodnieniu z "marszałkiem województwa" .

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).