Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1366/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 7, art. 81, art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 474/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 474/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Spółki A (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "Gospodarstwo") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej też: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. S. M. - reprezentująca (jako wspólnik) Spółkę A zwróciła się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej jako: BP ARMiR) o przyznanie płatności na rok 2012, m.in. o przyznanie płatności rolno środowiskowej z tytułu realizacji pakietów: Rolnictwo ekologiczne - wariant 2.1. i 2.3, Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariant 3.1.1. i 3.1.2, Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000 - wariant 4.1. deklarując do niej działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 20/15, nr 862/1, nr 886/2, nr 1239/1, nr 1241/1, nr 1270/1, nr 991/2, nr 1273 i nr 270/1.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik BP ARiMR w odmówił przyznania Gospodarstwu wnioskowanej pomocy finansowej ze względu na niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2007 - 2013 ( Dz. U. Nr 33 poz. 262 ze zm., powoływanego jako rozporządzenie PRŚ) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności przez sztuczny podział gospodarstwa. Wskazując na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ, definicje rolnika, gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej zawarte w powołanych aktach prawnych oraz przepisy art. 336 ustawy - Kodeks cywilny regulujące instytucję posiadania organ I instancji stwierdził, że wnioskujące o płatność Gospodarstwo nie spełnia przesłanek ustawowych pozwalających na uznanie go za posiadacza gospodarstwa rolnego zadeklarowanych we wniosku działek, a tym samym nie wypełnia ono warunków przyznania mu żądanej płatności rolnośrodowiskowej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze stwierdził, iż grunty rolne zgłoszone przez gospodarstwo i inne osoby zarządzane były przez M. W. i nie stanowią samodzielnych, odrębnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Prowadzeniem działalności na przedmiotowych gruntach zajmował się faktycznie M. W., a przekazanie swoich gruntów ww. osobom nastąpiło w celu sztucznego podzielenia gospodarstwa, i uzyskania większych kwot płatności, co w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych wynika § 14 rozporządzenia PRŚ. Organ I instancji uznał, że opisane działania wyczerpały przesłanki określone w art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Dodatkowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE. L. 2008.321.14). Wskazany przepis stanowi, iż "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Kierownik BP ARiMR w Zielonej Górze wskazał, między innymi, że jednostka winna być organizmem odrębnym pod względem technicznym i ekonomicznym, kierowana przez odrębne kierownictwo, powinna posiadać odrębne środki produkcji i wyposażenie.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, powoływanej jako: k.pa, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), § 2, § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.; zwanego rozporządzeniem PRŚ, art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173.) zwanej dalej ustawą o PROW, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r.); utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na wynikające z § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ, warunki do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, definicję producenta rolnego z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U. z 2015 r., poz. 807), definicję rolnika z § 2 rozporządzenie PRŚ i z art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej z art. 2b i 2c tego rozporządzenia i z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008, jak też wyodrębnione w załączniku II do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009 kategorie gospodarstw rolnych. Stwierdził, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści zaś zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską (m.in. płatności rolnośrodowiskowych) jest wspieranie rolników tj. osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne.

Organ odwoławczy wywiódł, iż na tle przywołanych przepisów i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zaszły podstawy do uznania, iż Gospodarstwo nie spełnia przesłanek uzyskania płatności rolnośrodowiskowych bowiem działania spółki nakierowane były na uzyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności. Dyrektor LOR ARiMR stwierdził, że Gospodarstwo nie wypełniło przesłanek na podstawie których przyznawane są płatności rolnośrodowiskowe, albowiem działania spółki skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w przedmiotowym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania dotacji do gruntów rolnych. Grunty rolne zgłoszone do płatności na rok 2012 przez skarżącą wchodziły w rzeczywistości w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane, a co za tym idzie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość. Przedmiotowy podział ma na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez M. W. nienależnych uprawnień do płatności PRŚ oraz innych rodzajów pomocy finansowej realizowanych przez ARiMR.

Dokonując analizy zadeklarowanych gruntów w 2012 r. przez osoby fizyczne i spółki jawne organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, mając na uwadze przepisy § 14 rozporządzenia PRŚ oraz fakt, iż tylko osoby, tj. J. M., J. J., K. S., K. P, S. B., i S. M., T. S., P. S. oraz M. W. ubiegały się o płatności PRŚ w ramach 2007-2013, to powierzchnia zgłoszona razem przez powyższe osoby wyniosła 706,23 ha. W świetle degresywnych stawek płatności kwota płatności do gospodarstwa o powierzchni 706,23 ha, przyjmując najniższą ze stawek (określoną w rozporządzeniu PRŚ w zakresie rolnictwa ekologicznego) w gospodarstwie ekologicznym, powinna wynieść 154 442,17 zł. Natomiast w wyniku podziału gospodarstwa na wyżej wymienione osoby, gdzie każda z osób nie posiadała więcej niż 100 ha, kwota płatności wyniosła 557 919,90 zł. Tym samym zysk z takiej operacji wynosi 403 477,73 zł.

W ocenie Dyrektora LOR ARiMR, jedyną intencją powołania Spółki A przez jej wspólników, tj. S. M. i M. W., było uzyskanie przez tego ostatniego wyższych płatności poprzez rozdrobnienie potencjału produkcyjnego wchodzącego w skład gospodarstwa będącego w jego posiadaniu.

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Gospodarstwa na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r.

WSA wskazał, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności rolnośrodowiskowej jest posiadanie przez podmiot ubiegający się o nie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W opinii WSA przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie. Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. WSA wskazał, że z treści aktu oskarżenia oraz protokołów przesłuchań świadków i podejrzanych zgromadzonych w sprawie karnej wynika, że w latach 2004 - 2011, S. M. (oraz inne osoby) jak też przede wszystkim M. W. uczestniczyli w mechanizmie stworzonym przez tego ostatniego, aplikując jako fikcyjni posiadacze sztucznie wydzielonego gospodarstwa rolnego o płatności rolne. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że S. M. i inne osoby w okresie objętym aktem oskarżenia nie były posiadaczami deklarowanych do dopłat gruntów, nie prowadziły na nich działalności rolniczej i nie posiadały wiedzy na ten temat. Nadto organ posiadał urzędową wiedzę, iż w okresie późniejszym w miejsce osób fizycznych te same grunty były deklarowane do płatności przez nowo utworzone spółki jawne, których wspólnikami pozostawali głównie S. M. i M. W. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, towarzysko lub z tytułu zatrudnienia w firmie należącej do M. W. Okoliczności te dawały organom uzasadnione podstawy do weryfikacji oświadczeń skarżącego Gospodarstwa zawartych we wniosku, co do posiadania deklarowanych działek i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Mimo skierowania do skarżącego Gospodarstwa wskazanego wezwania nie podjęło ono współdziałania z organem i w postępowaniu nie zrealizowało ciążących na nim obowiązków procesowych w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazało więc, iż wywołane materiałami z postępowania karnego istotne wątpliwości organu co do posiadania przez nie zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce. W ocenie WSA w sytuacji niewykazania przez stronę podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu. Według WSA ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 (mikulodpowiednio też w art 30 rozporządzenia nr 73/2009 ) przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności jednakże jest to wynikiem celowych i zamierzonych działań wnioskodawcy lub też podmiotów pozostających poza postępowaniem administracyjnym. Zatem w sytuacji, gdy Gospodarstwo nie wykazało, iż pozostawało posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadziło na nich działalność rolniczą w swoim imieniu i na swój rachunek, to nie przysługują mu płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych rozporządzeniu PRŚ. Zatem zbędne pozostaje badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Według WSA nieprzedstawienie dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego, przez które - zgodnie z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolne należy rozumieć wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną, powoduje, że prawidłowo organy przyjęły, iż Gospodarstwo nie wykazało tej okoliczności. W ocenie Sądu I instancji bezpodstawne pozostawało też powoływanie się na wyroki z 8 sierpnia 2013 r. w sprawach II SA/Go 531/13, II SA/Go 532/13, II SA/Go 533/13, bowiem były to sprawy dotyczące kwestii wpadkowej, jaką pozostawało zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na uznanie toczącego się postępowania karnego za kwestię wstępną do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W opinii Sądu I instancji w toku postępowania organ nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:

a) art. 86 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań przedstawicieli strony skarżącej S. M. i M. W. w sytuacji, gdy wymienieni w sposób wyczerpujący usprawiedliwili swoje niestawiennictwo i wnieśli o wyznaczenie innego terminu przesłuchania.

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie w sprawach: sygn. akt II SA/Go 531/13 z dnia 08.08.2013r., sygn. akt II SA/Go 532/ 13 z dnia 08.08.2013r., sygn. akt II SA/Go 533/13 z dnia 08.08.2013r. na okoliczność, wykazania, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności za rok 2013 nie pozostaje w żadnym związku przyczynowym i zarazem materialnym z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia, który obejmuje okres sprzed 2010r., a nadto na okoliczność, iż akt oskarżenia nie jest skierowany przeciw stronie przedmiotowego postępowania tj. przeciwko Spółce A, protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze z dnia 15.03.2016r. w sprawie II K 232/15 oraz protokołu z dnia 07.12.2015r. w sprawie II K 167/13 na okoliczność wykazania, iż S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, iż była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, iż współoskarżeni Bubel, Maryasz, Bobowski, Baksalary i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają, tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie II K 167/ 13, w sytuacji, gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji.

3. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez pominięcie przez organ I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawach: sygn. akt II SA/Go 531/13 z dnia 08.08.2013r., sygn. akt II SA/Go 532/13 z dnia 08.08.20l3r., sygn. akt II SA/Go 533/13 z dnia 08.08.2013r.

4. naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 73/2009 polegający na błędnym przyjęciu, iż skarżąca nie spełniła wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, iż nie spełniła wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objęła w posiadanie będąc w dobrej wierze, albowiem przekazujący zapewnił, że jest uprawniony do przeniesienia posiadania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania. Wniósł także o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych oraz przedstawił stosownie do art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.

W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony, niezasadne oddalenie przez ten Sąd wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej) oraz pominięcie przez organ I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanych wyrokach WSA.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Postępowanie to zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności PRŚ byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie czy wnosząca skargę kasacyjną posiadała deklarowane do płatności PRŚ na rok 2012 grunty rolne w ramach pakietu Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1. i 2.3, Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariant 3.1.1. i 3.1.2, Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000 - wariant 4.1. deklarując do niej działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 20/15, nr 862/1, nr 886/2, nr 1239/1, nr 1241/1, nr 1270/1, nr 991/2, nr 1273 i nr 270/1 i czy w związku z tym prowadziła na tych gruntach samodzielnie działalność rolniczą.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentów postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt V Ds. 2/12 oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego) organ ustalił, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w Zielonej Górze wskazał, iż całokształt okoliczności faktycznych potwierdza zaistnienie swoistego "mechanizmu w mającego na celu obejście przez M. W. przepisów ograniczających uprawnienie do uzyskanych płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze wskazał, że M. W. podzielił gospodarstwo rolne pomiędzy następujące osoby składające wnioski o przyznanie płatności w ARiMR tj.: M. C., K. S., J. J., M. B., P. S., T. S., S. B., J. M., S. M., J. G., J. B., B. P., K. P., T. P. oraz Spółki B, Spółki C, Spółkę A, Spółkę D. Grunty te zarządzane były przez M. W. i nie stanowią samodzielnych, odrębnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Prowadzeniem działalności na przedmiotowych gruntach zajmował się faktycznie M. W., a przekazanie gruntów nastąpiło w celu sztucznego podzielenia gospodarstwa i uzyskania większych kwot płatności. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.

Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16). W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania. Dodatkowo, należy też zauważyć, że ocena działań stron pod tym względem w postępowaniu administracyjnym należy do organu, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym do sądu. Z uprawnienia w postaci prawa do wnioskowania przeprowadzenia określonego dowodu strona nie może bowiem czynić użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003; postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji, zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stanowisko to jest także akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W wyroku z 1 lipca 1997 r. o sygn. 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw" (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1299/18).

Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi – uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak jego wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz.2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu I instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze w sprawach o sygn. akt II K 232/15 i sygn. akt II K 167/13 oraz wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 531/13, sygn. akt II SA/Go 532/13 i sygn. akt II SA/Go 533/13) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd prawidłowo odmówił przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, w odniesieniu do wnioskowanych dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną. Natomiast, jeśli chodzi o wyroki WSA, to rozstrzygają on zagadnienie wpadkowe (zawieszenie postępowania administracyjnego) i żaden z nich nie został podjęty w tej sprawie.

Wobec powyższego na uznanie nie zasługuje również zarzut ujęty w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Wypada jednak podkreślić, że ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

W stanie sprawy ocena prawna, którą ma na myśli autor skargi kasacyjnej została zawarta w wyrokach wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego (sygn. akt II SA/Go 531/13 - płatności bezpośrednie na rok 2011; sygn. akt II SA/Go 532/13 – płatności ONW na rok 2011; sygn. akt II SA/Go 533/13 - płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011), a więc które nie odnosiły się bezpośrednio do kwestii merytorycznych związanych z przyznaniem płatności PRŚ na rok 2012. Stąd nieuprawnione jest kwestionowanie przez wnoszącą skargę kasacyjną tego, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia wprost oceny i wskazówek zawartych w tych wyrokach, a tym samym nie można zgodzić się z poglądem strony, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy naruszył art. 153 p.p.s.a. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom, nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą. Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności PRŚ musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego. Zgodnie z § 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność taka udzielana jest rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit, c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha, realizuje on 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej i spełnia warunki przyznania płatności rolno środowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, określone w rozporządzeniu. Z powyższego wynika, że koniecznymi warunkami uzyskania płatności rolnośrodowiskowych jest bycie "rolnikiem", posiadanie działek rolnych zgłoszonych do płatności i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". Rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Działalność rolnicza w myśl art. 2 lit. c Rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Skarżąca Spółka nie spełniała określonych w art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 73/2009 warunków niezbędnych do przyznania płatności. Jak zasadnie podkreślił WSA płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Istotą płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą odrębnego gospodarstwa rolnego, przez które (zgodnie z art. 2 lit, a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej) należy rozumieć wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających posiadanie gospodarstwa rolnego, a tym samym prawidłowe było ustalenie, że w 2011 r. Spółka nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek i nie prowadziła na nich samodzielnej działalności rolniczej.

Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).