Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2541/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 23 ust 2
journal: Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
article: art 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r., nr[ ...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku M. sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]".

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawych.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r., znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]".

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na tę inwestycję.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z opinii M. w G. wyrażonego pismem z dnia 8 czerwca 2012 r., nr [...], wynika że budowa przedmiotowej [...] będzie miała negatywny wpływ na żywe zasoby morza, a także uniemożliwi lub utrudni działalność połowową na obszarze farmy.

Skarżąca wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. W przedłożonym wniosku skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 23 ust. 3 pkt 1 i 4 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 1991 r. Nr 32, poz. 131 ze zm.; dalej "ustawa o obszarach morskich") w zw. z art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.—Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej "k.p.a."), wskazując, że zagrożenia wymienione w postanowieniu są tylko teoretyczne i w żaden sposób nie powiązane z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności, tj. art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzącej się z niej zasady niedyskryminacji. We wniosku skarżąca wskazała również na naruszenie ar. 12 w zw. z art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej "TUWE"), tj. zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, poprzez wydanie pozytywnej opinii wnioskodawcom z innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. U. L 140 z 5 czerwca 2009, str. 16–62; dalej "dyrektywa 2009/28/WE"), który to przepis dotyczy obowiązkowych krajowych celów ogólnych i środków w zakresie stosowania energii ze źródeł odnawialnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu postanowienia będącego przedmiotem wniosku nie wskazano powodów, które uzasadniałyby negatywną opinię organu administracji w świetle przepisów prawa, oraz że analiza uzasadnienia postanowienia wskazuje, że postanowienie wydane zostało w znaczącym stopniu w oparciu o okoliczności niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Oprócz tego skarżąca stwierdziła, że postanowienia wydane zostało z pominięciem faktu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, większość problemów zarysowanych w sposób ogólny w jego uzasadnieniu może i powinna zostać rozwiązana dopiero na dalszym etapie postępowania w sprawie, tj. dopiero po otrzymaniu od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich.

W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że podstawą wydania pierwszego postanowienia były przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.), tj. m. in. art. 17 i 17a, z których wynika, że minister właściwy do spraw rybołówstwa, podejmując wszelkie działania, musi mieć na względzie ochronę i racjonalne wykorzystani żywych zasobów morza. Organ stwierdził, że przepisy te są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, gdyż określają zasady zarządzania zasobami morskimi oraz warunki uprawiania rybołówstwa morskiego. Tym samym uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 pkt 1 i 4 oraz art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich w zw. z art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na działalność połowową i żywe zasoby morza organ wskazał, że projektowana inwestycja mająca na celu posadowienie [...] w powiązaniu z innymi tego typu planowanymi inwestycjami wpłynie negatywnie na sektor rybacki oraz przyległy ekosystem morski. Organ podniósł, że wyniki badań M. w G. potwierdzają, że inwestycje polegające na wykorzystywaniu w danym akwenie obcych materiałów np. na umocnienia brzegowe (falochrony, poldery) oraz wydobyciu piasku i kruszywa, pozbawiają gatunki miejsc ich bytowania i sprawiają, że następuje fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów. Degradacji ulec miałoby dno morskie, po którym zostałyby poprowadzone instancje elektryczne—spowodowałoby to migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku. Uzasadniając postanowienie organ podkreślił, że teren budowy planowanych [...] to jedno z najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na Bałtyku, zaś lokalizacja planowanych [...] spowodowałaby utrudnienia w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tych [...], co zwiększyłoby koszty eksploatacji statków rybackich i wydłużyłoby okres pobytu w morzu. Zdaniem organu wpłynęłoby to negatywnie na sektor rybacki w Polsce, co mogłoby spowodować liczne likwidacje przedsiębiorstw połowowych oraz firm działających w sektorze okołorybackim i przetwórczym, a to z kolei naruszyłoby interes społeczny i obywatelski.

Podejmując postanowienie, organ podniósł, że podyktowane to było również sygnałami i oświadczeniami ze strony środowiska rybackiego o zgubnym wpływie planowanych inwestycji w postaci budowy i eksploatacji [...] na działalność rybacką. Organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał również interes środowiska rybackiego.

Swoje stanowisko organ dodatkowo uzasadnił brakiem przedłożenia przez wnioskodawcę wiarygodnych danych (analiz, opinii), z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu, zwłaszcza negatywnego na żywe zasoby morza. Jak stwierdził organ, zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest nie tylko zarządzanie żywymi zasobami morza, ale również ich ochrona, mająca na celu m.in. ich zrównoważone i racjonalne wykorzystywanie. Brak odpowiedniej analizy w zakresie wpływu wzniesienia i wykorzystania przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" zdaniem organu skutkuje koniecznością zastosowania ostrożnego podejścia do inwestycji w polskich obszarach morskich, aby nie doprowadzić do zaburzenia i degradacji ekosystemu morskiego.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez M. sp. z o.o. skargą z dnia 18 września 2012 r., wniesioną w dniu 24 września 2012 r. Skarżąca postanowieniu temu zarzuciła naruszenie:

1. art. 23 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy o obszarach morskich poprzez wydanie negatywnej opinii mimo niewskazania rzeczywistego zagrożenia dla zasobów morskich ani dla bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego związanego z realizacją przedsięwzięcia;

2. art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich w związku z art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez wydanie negatywnej opinii bez wskazania wymaganych przez art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich odrębnych przepisów prawa, które pozwalałyby na ustalenie wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy o obszarach morskich;

3. art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzącej się z niej zasady niedyskryminacji (równoprawnego traktowania) poprzez wydanie negatywnej opinii w sytuacji, gdy w stosunku do innych podobnych skarżącej wnioskodawców w analogicznych stanach faktycznych zaopiniowano pozytywnie wznoszenie i wykorzystywanie [...] w polskich obszarach morskich;

4. art. 12 w związku z art. 10 TUWE, to jest zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, poprzez wydanie pozytywnej opinii wnioskodawcom z innych państw członkowskich Unii Europejskiej, znajdujących się w takich samych okolicznościach faktycznych, a wydanie negatywnej opinii skarżącej. Zdaniem skarżącej sytuacja ta narusza również art. 3 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem [...] w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, sporządzonej w [...] dnia [...] marca 1993;

5. art. 82 TUWE (obowiązku dokonywania wykładni prawa krajowego w sposób zapewniający pełną skuteczność prawa wspólnotowego), co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2009/28/WE, to jest takiej wykładni prawa polskiego, która realizuje obowiązek wspierania rozwoju odnawialnych źródeł energii przez organy państw członkowskich Unii Europejskiej;

6. zasady dokonywania wykładni prawa polskiego w zgodzie z przepisami prawa wspólnotowego—dyrektywy 2009/28/WE—poprzez zignorowanie przy wykładni okoliczności, że inwestycja [...] na morzu służy ochronie środowiska;

7. konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności, to jest art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie i utrzymanie w mocy negatywnej opinii dotyczącej inwestycji w sytuacji, gdy cele, na które powołuje się organ mogą być osiągnięte w sposób mniej uciążliwy: poprzez zobowiązanie skarżącej do zapewnienia realizacji inwestycji w sposób zapewniający ochronę zasobów morskich oraz bezpieczeństwo uprawiania rybołówstwa morskiego;

8. art. 1 i 8 prawa ochrony środowiska, statuującego zasadę zrównoważonego rozwoju (racjonalnego wykorzystania zasobów środowiska), poprzez dowolne przyjęcie, bez oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa, politykach, strategiach, że potencjalne "interesy armatorów statków rybackich" mają pierwszeństwo przed eksploatacją odnawialnych źródeł energii na morzu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał ponadto, że chybione jest zgłoszenie naruszenia art. 23 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy o obszarach morskich, ponieważ przepis ten nie wyznacza merytorycznego zakresu opinii wydanej w zaskarżonym postanowieniu ani przesłanek wydania negatywnej opinii, lecz wyznacza zakres i przesłanki wydania decyzji i pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Tym samym przepis ten adresowany jest do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a nie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydał zaskarżone postanowienie. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu je poprzedzającym, odniesiono się szeroko do zagrożeń dla polskiego rybołówstwa oraz żywych zasobów morskich, które przedstawia planowana inwestycja.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, organ wskazał jako podstawę swego działania przepisy art. 17 i art. 17a ustawy o rybołówstwie, art. 3 ust. 2 Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego podpisaną w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 346), art. 2 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk podpisaną w Bernie dnia 19 września 1979 r. (Dz. U. z 1996 r. Nr 58, poz. 263) oraz art. II ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt podpisaną w Bonn dnia 23 czerwca 1979 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 2, poz. 17). Uzasadniając stanowisko o nietrafności omawianego zarzutu skargi, organ wskazał ponadto, że planowana inwestycja zniszczy tarliska, ikrę lub narybek, zaś art. 34 pkt 1 ustawy o rybołówstwie zabrania podejmowania takich działań, a tym samym stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich.

W odpowiedzi na trzeci i czwarty zarzut skargi organ wyjaśnił, że opiniując wnioski poszczególnych inwestorów traktował ich jednakowo, nie pytając nawet o ich przynależność państwową. Dodatkowo organ podkreślił, że dotychczas w przedmiocie wniosków o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich organ wydawał pozytywne opinie z zastrzeżeniami. Jednak ze względu na nieuwzględnianie tych zastrzeżeń w decyzjach ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej w przedmiocie ww. pozwoleń, organ podjął decyzję o negatywnym opiniowaniu kolejnych wniosków.

Odnosząc się do piątego i szóstego zarzutu skargi, organ stwierdził, że nie zignorował treści prawa Unii Europejskiej, jednak działając w zakresie swej właściwości musiał poświęcić szczególną uwagę interesowi społecznemu, jakim jest interes środowiska rybackiego. Toteż w celu zapewnienia armatorom statków rybackich możliwości uprawiania rybołówstwa morskiego poprzez zagwarantowanie im łowisk, organ, wydając postanowienie, pierwszeństwo przyznał interesowi społecznemu.

W odniesieniu do siódmego zarzutu skargi organ wskazał, że korzystanie przez skarżącą z wolności działalności gospodarczej poprzez realizację planowanej inwestycji naruszyłoby wolności i prawa innych osób, tj. armatorów statków rybackich prowadzących połowy na obszarze objętym planowanym przedsięwzięciem.

Odpowiadając na ostatni zarzut skargi organ stwierdził, że niezasadne jest zarzucanie organowi naruszenie art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.—Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), bowiem przepis ten nie ma charaktery merytorycznego, a jedynie informuje o treści ustawy, w związku z czym przepis ten nie nadaje nikomu praw ani nie nakłada na nikogo obowiązków. Ponadto organ podkreślił dotychczasowe stanowisko w przedmiocie nadania pierwszeństwa interesowi społecznemu poprzez umożliwienie armatorom statków rybackich uprawiania rybołówstwa morskiego poprzez zagwarantowanie im dostępu do łowisk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Jest to tzw. postępowanie wpadkowe, którego celem jest uzyskanie przez organ administracji prowadzący postępowanie główne stanowiska organu administracji zajmującego tą dziedziną życia społecznego, która nie wchodzi w zakres działalności organu administracji prowadzącego postępowanie główne. Organ administracji, który prowadzi postępowanie wpadkowe, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając go przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do zakresu działalności tego organu .

W niniejszej sprawie organem administracji prowadzącym postępowanie główne, to jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wzniesienie i wykorzystywanie [...] wraz z infrastrukturą techniczną jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organem prowadzącym postępowanie wpadkowe jest minister właściwy do spraw rybołówstwa, to jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było więc dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na jedną z dziedzin życia społecznego, która należy do właściwości tego ministra jaką jest rybołówstwo.

Z ustawy o rybołówstwie wynika, że określa ona zakres zadań, właściwość organów oraz tryb postępowania m.in. w sprawach racjonalnego wykonywania rybołówstwa, w tym ochrony żywych zasobów morza (art. 1 ust. 1 pkt 2) oraz w sprawach kontroli i nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa (art. 1 ust. 1 pakt 3 lit. a).

Pojęcie "rybołówstwo" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o rybołówstwie. Z przepisów tych wynika, że "rybołówstwo" to rybołówstwo morskie, skup lub przetwórstwo na morzu organizmów morskich, połów organizmów morskich w celach naukowo-badawczych, szkoleniowych albo sportowo-rekreacyjnych, zarybianie oraz chów lub hodowlę ryb i innych organizmów morskich (art. 2 pkt 1). Z kolei "rybołówstwo morskie", to połów organizmów morskich w morzu w celach zarobkowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym, by wydać negatywną opinię co do planowanej inwestycji. Minister stwierdził, że dojdzie do:

1. Ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac;

2. Okresowego zamknięcia rejonu prac dla łodzi rybackich i innych jednostek pływających oraz zakazu prowadzenia rybołówstwa i połowów sportowych;

3. Wzrostu zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów, w tym ryb;

4. Zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych;

5. Niebezpieczeństwa związanego z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu 200 m od lokalizacji [...], co spowoduje wytworzenie wokół [...] strefy bezrybnej;

6. Zakłócenia procesów hydrologicznych w morzu poprzez zmianę prądów, przemieszczanie osadów i organizmów morskich;

7. Negatywnego oddziaływania hałasu oraz wibracji wytwarzanych przez turbiny na ssaki morskie oraz ryby;

8. Pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje polegające na wykorzystaniu na danym akwenie obcych materiałów np. na umocnienia brzegowe (falochrony, poldery), wydobyciu pisaku i kruszywa;

9. Degradacji dna morskiego, po którym zostaną przeprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku;

10. Utrudnienia w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tychże [...], a w konsekwencji do wzrostu kosztów eksploatacji statków rybackich i wydłużenia okresu pobytu na morzu ze względu na planowaną lokalizację [...];

11. Potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji;

12. Ponadto organ podkreślił, że teren budowy [...] jest terenem najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na Bałtyku.

Przytoczone wyżej argumenty, wskazane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zdaniem Sądu, są argumentami racjonalnymi i opierając się na tych argumentach organ mógł wydać negatywną opinię na temat planowanej inwestycji. Należy również zwrócić uwagę, że sama skarżąca w opiniowanych wniosku wskazuje na potencjalny negatywny wpływ inwestycji. Wskazać tu należy m. in. punkt 4.2.1. wniosku wskazujący na możliwość negatywnego wpływu inwestycji na rybołówstwo, czy punkt 4.2.2. wskazujący na możliwość wpływu przedsięwzięcia na transport morski i warunki żeglugi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego organ na poparcie swojego stanowiska przywołał też argumenty niezasadne. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą uchylenia wydanych przez Ministra postanowień. Przytoczone powyżej argumenty są bowiem, zdaniem sądu, wystarczające do wydania postanowienia w przedmiocie negatywnej opinii. Podstawy do uchylenia postanowień powstałyby wówczas, gdyby organ nie wskazał argumentów wystarczających do wydania negatywnej opinii w przedmiocie wniosku o pozwolenie, zaś zamiast tego powołał argumenty niezasadne; jednak w niniejszej sprawie nie miało to miejsca.

Z pewnością powodem wydania negatywnej opinii nie mogły być powołane przez organ takie argumenty, jak:

1. Negatywne sygnały płynące ze środowiska rybackiego odnośnie inwestycji;

2. Rzekoma niekonstytucyjność lokowania inwestycji [...], które miałoby stanowić "ingerencję w systemy morskie poprzez zawłaszczenie ich pod budowę" planowanego przedsięwzięcia;

3. Interes środowiska rybackiego, a w szczególności armatorów statków rybackich;

4. Niezałączenie do wniosku skarżącej wiarygodnych danych o braku negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko;

5. Konieczność wydawania negatywnych opinii wobec nieuwzględniania przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej zastrzeżeń wyrażanych w dotychczasowych pozytywnych opiniach organu.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że niezasadne są zarzuty wymienione w punktach 1 i 2 tej skargi. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, o którym mowa w art. 37a, pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, określonych w art. 22, wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich w razie zaistnienia zagrożeń wskazanych w tym przepisie odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1. Natomiast art. 23 ust. 4 ustawy obszarach morskich stanowi, że wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Z analizy treści art. 23 ustawy o obszarach morskich wynika jasno, że przepisy wskazane w dwóch pierwszych zarzutach skargi adresowane są do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepisy te nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich. Co prawda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niepotrzebnie wskazywał przepisy stanowiące "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, tj. art. 17 i art. 17a ustawy o rybołówstwie, jednak nie zmienia to faktu, że organ ten nie mógł naruszyć ani art. 23 ust. 3, ani art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, bowiem przepisy te nie są adresowane do niego i nie są stosowane przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, tylko przy rozstrzyganiu o pozwoleniu, o którym mowa w ust. 1.

Dwa kolejne zarzuty skargi opierają się na twierdzeniu o złamaniu zakazu dyskryminacji poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, przy czym pierwszy z tych zarzutów odnosi się do dyskryminacji bez wskazania konkretnego kryterium dyskryminującego, natomiast drugi z nich wskazuje jako takie kryterium przynależność państwową. Zarzuty te są niezasadne. Skarżąca podnosi, że w innych, analogicznych sytuacjach organ wydawał pozytywne opinie, zaś kryterium różnicującym była przynależność państwowa wnioskodawców (inna niż skarżącej). Zarzut ten opiera się jednak na milczącym założeniu, że wszystkie te opinie były wydane bez naruszenia prawa, co nie zostało wykazane. Niezależnie od tego nie jest rzeczą sądu badanie zgodności z prawem postanowień wydanych w innych sprawach.

Treścią piątego zarzutu skargi jest twierdzenie o uchybieniu przez organ zasadzie dokonywania wykładni prawa krajowego w sposób zapewniający skuteczność prawa Unii Europejskiej, a konkretnie art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/28/WE. Jednak i ten zarzut jest chybiony, bowiem art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/28/WE nakłada na państwa członkowskie ogólny obowiązek promowania wydajności i oszczędności energetycznej. Natomiast art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/28/WE stanowi, że państwa członkowskie wprowadzają środki skutecznie zaprojektowane, aby zapewnić, że ich udział energii ze źródeł odnawialnych osiąga co najmniej udział określony w załączniku do dyrektywy. Przepisy te nie są jednak równoznaczne z nałożeniem na państwa członkowskie obowiązku udzielania zgody na podejmowanie przez wszystkie podmioty wszelkich indywidualnych działań, o ile tylko zmierzają do osiągnięcia oszczędności energetycznej. Tak samo nie jest konsekwencją tych przepisów konieczność interpretowania wszelkich norm krajowych w taki sposób, by wymusić pozytywne opiniowanie wszelkich działań indywidualnych podmiotów zmierzających do osiągnięcia oszczędności energetycznej. Obowiązki określone w art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/28/WE są jedynie obowiązkami o charakterze ogólnym i podlegają implementacji w drodze stanowienia aktów prawych, a nie w drodze rozstrzygania indywidualnych spraw. Ponadto podzielenie stanowiska skarżącej w zasadzie wyłączyłoby możliwość wydawania negatywnych opinii wobec wniosków o udzielenie pozwolenia na wznoszenie [...]—argumentacja ta jest bowiem na tyle ogólna, że daje się zastosować do wszelkich wniosków o udzielenia takiego pozwolenia. Z tych powodów żądanie skarżącej w przedmiocie uznania wydania negatywnej opinii za uchybiające zasadom wykładni prawa krajowego w sposób zapewniający skuteczność prawa Unii Europejskiej (a nie, jak twierdzi skarżąca, prawa wspólnotowego) należy uznać za niezasadne.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący zignorowania przez organ okoliczności, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie służy ochronie środowiska. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 24 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 943 ze zm.) dział środowisko, należący na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz. U. z 2011 r. Nr 248, poz. 1493 ze zm.) do właściwości Ministra Środowiska, obejmuje m. in. sprawy ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów; gospodarki zasobami naturalnymi; oraz kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska i badania stanu środowiska. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich opinie w przedmiocie wniosków o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydają ministrowie właściwi do spraw: gospodarki, kultury i dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, spraw wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej. Spośród tych działów administracji rządowej do właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na mocy § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. z 2011 r. Nr 248, poz. 1486), należy wyłącznie dział rybołówstwa. Uwzględnienie w opinii w przedmiocie wniosku o pozwolenie na inwestycję okoliczności, że inwestycja służy ochronie środowiska należy więc do właściwości Ministra Środowiska, a nie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przesądza to o bezzasadności omawianego zarzutu skargi.

Siódmy zarzut skargi należy również uznać za chybiony. Skarżąca w ramach tego zarzutu twierdzi, że organ poprzez wydanie postanowienia ograniczył jej wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz naruszył zasadę proporcjonalności. Pierwsze twierdzenie jest nietrafne już choćby z tego względu, że działalność gospodarcza polegająca na wznoszeniu i wykorzystywaniu sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich stanowi działalność reglamentowaną, bowiem wymaga uzyskania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. Prowadzenie tej działalności ta nie podlega więc tak daleko idącej ochronie jak prowadzenie działalności niereglamentowanej. Twierdzenie to jest tym bardziej niezasadne wobec okoliczności, że—w razie podzielenia tego stanowiska—każdy wnioskodawca mógłby skutecznie żądać wydania na jego rzecz pozytywnej opinii, gdyż każda opinia negatywna ograniczyłaby zdaniem takiego wnioskodawcy jego wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto sama negatywna opinia nie wpływa na zakres działalności gospodarczej, którą może prowadzić skarżąca. Rozstrzygnięcie tej kwestii dokonuje się dopiero na etapie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich. Nie można się również zgodzić z drugim twierdzeniem w ramach tego zarzutu, tzn. że cele określone przez organ mogą być osiągnięte poprzez zobowiązanie skarżącej do zapewnienia realizacji inwestycji w sposób zapewniający ochronę zasobów morskich oraz bezpieczeństwo uprawiania rybołówstwa morskiego. Po pierwsze, bezpieczeństwo uprawiania rybołówstwa morskiego dotyczy żeglugi morskiej, a więc należy do właściwości ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, a nie ministra właściwego do spraw rybołówstwa. Po drugie, celem postępowania wpadkowego prowadzonego przez organ nie jest zapewnienie określonego zachowania się przez skarżącą, a jedynie wydanie opinii na temat inwestycji w oparciu o dokumentację dostarczoną przez skarżącą oraz własne ustalenia organu. Niezależnie od powyższego, ponieważ czuwanie nad działalnością objętą wnioskowanym pozwoleniem należy do właściwości ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, a nie ministra właściwego do spraw rybołówstwa—nawet w razie zobowiązania się skarżącej do określonego realizowania planowanego przedsięwzięcia, organ wydający opinię nie dysponowałby środkami mogącymi zapewnić wykonanie takiego zobowiązania. Należy więc uznać siódmy zarzut skargi za bezzasadny.

Ostatnie zarzucane w skardze uchybienie dotyczy art. 1 i art. 8 prawa ochrony środowiska. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, nie jest możliwe naruszenie art. 1 prawa ochrony środowiska, bowiem przepis ten informuje jedynie o treści ustawy. W związku z powyższym należy uznać podniesienie takiego zarzutu za nieuzasadnione. Jeśli natomiast chodzi o art. 8 cytowanej ustawy, również nie można zgodzić się w tym względzie ze stanowiskiem skarżącej. Zgodnie z cytowanym przepisem polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczególności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Treść art. 8 prawa ochrony środowiska nie pozostawia wątpliwości, że w hipotezie normy statuowanej tym przepisem mieszczą się jedynie działania organów administracji publicznej mające za przedmiot polityki, strategie, plany lub programy. Wydanie opinii w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia w niniejszej sprawie nie mieści się w hipotezie wskazanej normy i dlatego organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie mógł naruszyć tego przepisu ustawy, bowiem nie znajduje on zastosowania do zaskarżonego działania organu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.—Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.