Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 355/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 13 stycznia 2021 r. nr XXIII/148/21 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 4 tiret 14 w zakresie sformułowania "z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych", § 4, § 5, § 7 ust. 7, § 9 ust. 1 i 4, § 10 ust. 2, § 16, § 17, § 23 i § 24 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 13 stycznia 2021 r. nr XXIII/148/21 Rada Miejska w Nowogrodzie przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2021 r. pod pozycją 270.

Wojewoda P., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., złożył skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wskazał, że uchwała wpłynęła do organu nadzoru – Regionalnej Izby Obrachunkowej 14 stycznia 2021 r., a następnie została przekazana według właściwości Wojewodzie P. Zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.), dalej: u.c.p.g., tj.:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b - przez określenie, iż w drodze selektywnej zbiórki odpadów komunalnych Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej: PSZOK) nie będzie przyjmował popiołu i bioodpadów (zdaniem Wojewody, skoro Rada skorzystała z możliwości wskazania w § 3 ust. 3 Regulaminu odpadów komunalnych podlegających selektywnej zbiórce (pkt 1 - 10) i dodała w tym zakresie obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" i "b" u.c.p.g. – w zakresie popiołu (§ 3 ust. 3 pkt 9 załącznika do uchwały), to nie mogła wykluczyć możliwości odbierania popiołu przez PSZOK, co uczyniła w § 3 ust. 4 Regulaminu; jak również – skoro selektywnej zbiórce podlegają bioodpady (co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a") – Rada nie mogła ich wykluczyć z możliwości odbierania przez ten Punkt. Zdaniem Wojewody, organ stanowiący dokonał modyfikacji materii uregulowanej ustawą;

- art. 6r ust. 3a - przez wyjście poza delegację ustawową, bowiem Rada - będąc uprawniona do wprowadzenia wyłącznie ograniczenia ilości odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne - wprowadziła niezasadnie w § 3 ust. 4 Regulaminu dodatkowe ograniczenie, zgodnie z którym odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne mogą pochodzić tylko z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" - przez wyjście poza delegację ustawową i określenie w sposób nieuprawniony częstotliwości wykonywania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (Wojewoda powołał wyroki w sprawach IV SA/Po 741/13 oraz II SA/Gl 258/14);

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" - przez wyjście poza delegację ustawową i ingerencję treścią § 5 Regulaminu w materię stosunków sąsiedzkich regulowaną prawem cywilnym - art. 144 Kodeksu Cywilnego (wskazał wyrok w sprawie II SA/Bk 217/20);

- art. 4 ust. 2 - przez wyjście poza delegację ustawową i wprowadzenie w § 7 ust. 7 Regulaminu dodatkowych zakazów w zakresie selektywnego zbierania odpadów ponad zakazy wynikające wprost z ustawy (Wojewoda wskazał wyrok w sprawie II SA/Bk 196/20);

- art. 4 ust. 2 pkt 2 - przez wyjście poza delegację ustawową w § 9 ust. 1 i § 10 ust. 2 Regulaminu w sytuacji, gdy z treści upoważnienia ustawowego nie wynika delegacja do określania miejsc usytuowania pojemników na nieruchomości (Wojewoda wskazał wyrok w sprawie II SA/Bk 196/20), natomiast kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, w tym związane z dostępem przedsiębiorcy do pojemników, powinny być uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (wskazano wyroki w sprawach IV SA/Po 741/13 oraz II SA/Ol 123/19). Wojewoda zwrócił także uwagę, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawienia pojemników w miejscu umożliwiającym swobodny do nich dostęp przez pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne nastąpiło wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, bowiem nie każdy ma możliwość jego dopełnienia i jest zainteresowany realizacją tego obowiązku;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 - przez wyjście poza delegację ustawową wprowadzeniem w § 9 ust. 4 Regulaminu nakazu okresowego mycia i dezynfekowania pojemników do zbierania odpadów komunalnych (zdaniem Wojewody, nakaz ten nie mieści się w zakresie warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym; nadto regulacja taka stanowi powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. – wskazał np. wyrok w sprawie II SA/Gd 377/20);

- art. 5 ust. 1 pkt 2 - przez powtórzenie i modyfikację w § 16 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu przepisów ustawowych w zakresie obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażenia w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków (Wojewoda wskazał wyrok w sprawie II SA/Bk 519/20);

- art. 6 ust. 1 - przez powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych (zdaniem Wojewody, postanowienia § 17 Regulaminu dotyczące obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.);

- art. 4 ust. 2 pkt 7 - przez wyjście poza delegację ustawową i ingerencję treścią § 23 Regulaminu w stosunki sąsiedzkie (art. 144 Kodeksu cywilnego) w sytuacji, gdy rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (Wojewoda wskazał wyroki w sprawach II SA/Go 784/14; II SA/Łd 434/15; II SA/Ol 136/13; VIII SA/Wa 119/18). Zdaniem Wojewody, tylko realizacja upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w całości czyni zadość normie wynikającej ze wskazanego przepisu. Wojewoda wskazał, że § 23 nie zawiera określenia terenów, na których obowiązuje zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, natomiast przewiduje wyłącznie wymagania utrzymania takich zwierząt – pszczół (wskazał wyrok w sprawie II SA/Bk 519/20);

- art. 4 ust. 2 pkt 8 - przez nieprecyzyjne określenie w § 24 Regulaminu terminu przeprowadzania deratyzacji. Zdaniem Wojewody, Rada nie zrealizowała upoważnienia ustawowego, bowiem powinna wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia, a więc doprecyzować te kwestie jednoznacznie a nie w sposób ogólny i pozostawiający pole do szerokiej interpretacji (wskazał wyrok w sprawie II SA/Bk 180/20). Zakwestionował również użyte w tym przepisie określenie "w miarę potrzeb" jako nieostre i niedookreślone, pozwalające na różnorodne interpretacje, w dodatku niekoniecznie zgodne z intencją uchwałodawcy. Wyjaśnił, że zgodnie z § 6 Zasad techniki prawodawczej, przepisy ustawy redaguje się tak, aby wyrażały intencje prawodawcy dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów norm. Tego celu w przepisie § 24 Regulaminu nie osiągnięto.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wywiódł następująco:

- zgodnie z art. 3 ust. 2c u.c.p.g. gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez PSZOK, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytworzenia. Zdaniem organu, w § 3 ust. 6-8 Regulaminu zapewniono taki odbiór bioodpadów. Odnośnie popiołu wskazał, że decyzja Gminy o selektywnej zbiórce i odbiorze popiołu była fakultatywna, co uprawniało ją do zadecydowania w jaki sposób dojdzie do odbioru popiołu, tj. czy w miejscu wytworzenia czy w PSZOK, czy w miejscu wytworzenia i w PSZOK. Podkreśliła, że przepisy u.c.p.g. nie nakładają na gminy obowiązku przyjmowania selektywnie zbieranego popiołu przez PSZOK;

- w § 3 ust. 4 Regulaminu Rada ograniczyła ilość odpadów remontowo-budowlanych i rozbiórkowych do 200 kg na rok w granicach upoważnienia z art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Użycie niezbyt fortunnego sformułowania "z drobnych remontów" nie powoduje ograniczenia rodzaju odpadów przyjmowanych do PSZOK (remontowo-budowlanych), a jedynie wskazuje źródło ich pochodzenia, co może stanowić naruszenie art. 6a ust. 3a ustawy w stopniu niższym niż istotny;

- treść § 4 Regulaminu nie zawiera wskazania częstotliwości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń a wskazuje jedynie, że właściciel jest zobowiązany usunąć nieczystości bez zbędnej zwłoki. Ustalenie częstotliwości usuwania błota, śniegu i lodu wydaje się być pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia, skoro częstotliwość dyktują w zasadzie warunki atmosferyczne;

- wymienione w § 7 ust. 7 Regulaminu zakazy, poprzez użycie sformułowania negacji, w istocie wpisują się w warunki uznania, jaki sposób zbierania odpadów nie jest selektywny. Regulacja ta stanowi też realizację upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy;

- treść § 9 ust. 1 i § 10 ust. 2 Regulaminu jest zgodna z kompetencją prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Celem tej regulacji jest zapewnienie możliwości realnego odbioru odpadów z nieruchomości, co byłoby niewykonalne, gdyby odbiór odpadów miał odbywać się z pojemników usytuowanych na posesji w dowolnych miejscach, gdzie nie byłby możliwy swobodny dostęp do pojemników przez pracowników odbierających odpady;

- przyznał organ, że regulacja § 16 i § 17 Regulaminu zawiera powtórzenie przepisów ustawowych, jednak jej celem było zapewnienie kompletnej informacji o obowiązkach właścicieli w zakresie sposobów pozbywania się z nieruchomości nieczystości ciekłych. Jak wskazał, w drodze wyjątku, uzasadnionego względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, można uznać za dopuszczalne powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych;

- przyznał organ, że wprawdzie w Regulaminie nie zostały ustalone obszary lub nieruchomości na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej na których wprowadzony jest zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, jednak wymaga rozważenia, czy z uwagi na warunki lokalne Gminy wprowadzanie takiego zakazu jest w ogóle obowiązkowe czy zbędne;

- w § 24 Regulaminu ustalono obszary obowiązkowej deratyzacji w sposób opisowy a nie enumeratywny, jako obszary zabudowane oraz w sposób opisowy wskazano terminy jej przeprowadzenia, co czyni zarzut skarżącego niezasadnym.

Organ podkreślił, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotna sprzeczność z prawem. Zarzucone przez Wojewodę uchybienia nie dają podstaw do zakwestionowania uchwały w całości. Uchwała prawidłowo reguluje bowiem szereg innych zagadnień i nawet po ewentualnym stwierdzeniu jej nieważności w części może pozostawać w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega w przeważającej części uwzględnieniu, a jedynie w niewielkim zakresie oddaleniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obecnym jak i z daty podejmowania spornej uchwały), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może sięgać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to ich treść nie może regulować więcej niż wynika z upoważnienia oraz inaczej lub ponownie w stosunku do tego co jest już uregulowane aktami wyższego rzędu. Tymczasem z sytuacją regulacji modyfikującej a także regulacji nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej odnośnie zaskarżonych przepisów Regulaminu.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), dalej: u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści zaskarżonych regulacji Regulaminowych uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie za jedynie nieistotnie naruszającą prawo, za wyjątkiem § 3 ust. 4 Regulaminu w zakresie sformułowania "za wyjątkiem popiołu i bioodpadów", którego to fragmentu dotyczy oddalenie skargi w punkcie 2 wyroku.

Odnośnie poszczególnych zarzutów wskazać należy następująco:

1. nie stanowi istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. wyłączenie w § 3 ust. 4 Regulaminu popiołu i bioodpadów z selektywnej zbiórki odpadów prowadzonego przez tzw. PSZOK. Nie ulega wątpliwości, i tutaj trafnie argumentuje Wojewoda, że bioodpady zostały wymienione w ww. przepisie ustawy jako podlegające selektywnemu zbieraniu i odbieraniu przez PSZOK (przez odwołanie się ustawodawcy do odpadów komunalnych wymienionych w punkcie 1 lit. "a" tego przepisu). Trafnie jednak również zripostował organ wskazując regulację art. 3 pkt 2c u.c.p.g., zgodnie z którym gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez PSZOK, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Jak wynika z § 3 ust. 6-8 Regulaminu, Gmina przyjęła zasadę kompostowania bioodpadów we własnym zakresie w kompostownikach przydomowych na nieruchomościach zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nakazała jednocześnie w ust. 8 tego przepisu, osobom które nie mają możliwości kompostowania, selektywne zbieranie bioodpadów z innymi odpadami biodegradowalnymi i oddawanie podmiotowi odbierającemu odpady komunalne z terenu nieruchomości. Jednocześnie w § 11 Gmina zapewniła odbiór m.in. bioodpadów z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, z terenów niezamieszkałych, na których znajdują się domki letniskowe i inne wykorzystywane na cele rekreacyjne oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego - w częstotliwościach w tym przepisie wskazanych. W ten sposób, zdaniem sądu, doszło do zrealizowania hipotezy art. 3 pkt 2c u.c.p.g., bowiem Gmina zapewniła odbiór bioodpadów z miejsca ich wytwarzania, co zwalniało z obowiązku selektywnego ich odbierania przez PSZOK.

Podobnie rzecz się ma w przypadku popiołu. Istotnie, ten odpad nie jest przewidziany w ustawie jako obowiązkowo podlegający odrębnemu zbieraniu i odbieraniu w ramach selektywnej zbiórki w PSZOK. Natomiast Gmina z własnej woli, korzystając z możliwości jaką daje art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. (w zakresie sformułowania "co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w lit. a") przewidziała go do selektywnej zbiórki umieszczając w katalogu frakcji odpadów komunalnych podlegających selektywnej zbiórce i wydzieleniu (§ 3 ust. 3 pkt 9 Regulaminu). Włączając popiół do katalogu odpadów segregowanych, przy braku ustawowej regulacji czy w takiej sytuacji ma to być odpad odbierany przez PSZOK czy w inny sposób, zdaniem sądu Rada dysponowała pewną swobodą i była upoważniona do określenia sposobu jego odbierania dogodnego dla Gminy. Powinna była jedynie zapewnić aby odbiór ten miał charakter realny, zagwarantowany i zrozumiały dla adresatów Regulaminu. Nastąpiło to przez wskazanie w § 7 ust. 3 pkt 5 Regulaminu obowiązku umieszczania popiołu w workach w kolorze szarym/czarnym z napisem "Popiół" i zapewnienie odbierania z nieruchomości z częstotliwością co najmniej raz w miesiącu, co uregulowano w § 12 ust. 1 Regulaminu (w którym mowa jest o segregowanych odpadach komunalnych wymienionych w § 3 ust. 3 pkt 1-10, a więc także popiołu wymienionego w punkcie 9).

Z wyżej wskazanych względów, skarga w zakresie kwestionującym § 3 ust. 4 Regulaminu w odniesieniu do sformułowania "z wyjątkiem popiołu i bioodpadów" nie zasługuje na uwzględnienie, o czym sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

2. trafnie Wojewoda zarzucił, iż treść § 3 ust. 4 tiret 14 Regulaminu narusza regulacje u.c.p.g. przez wprowadzenie dodatkowego ograniczenia obowiązku Gminy odbioru odpadów remontowo-budowlanych i rozbiórkowych wyłącznie "z drobnych remontów wykonywanych w gospodarstwach domowych". Stanowisko to jest co do zasady trafne, z tym że podlega zmodyfikowaniu jeśli chodzi o szczegółowe powody uznania tego przepisu za nieprawidłowy.

Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. wynika, że ustawodawca posługuje się wyłącznie określeniem "odpady budowlane i rozbiórkowe" nie dookreślając dodatkowo ich rodzaju, wielkości, charakteru budowy czy rozbiórki, z której pochodzą. Podobnie w art. 6r ust. 3a u.c.p.g., choć przepis ten stanowi o innej uchwale niż uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (uchwale określającej szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych) – ustawodawca również używa wyłącznie określenia "odpady budowlane i rozbiórkowe" nie wprowadzając rozróżnienia na rodzaje czy charakter prac, z których te odpady pochodzą. Akt prawa miejscowego podejmowany na podstawie upoważnienia ustawowego nie może więc, w sytuacji gdy w ustawie używa się jednego, konkretnego i określonego terminu na konkretny rodzaj odpadów, wprowadzać doprecyzowań, które zmieniają treść terminu ustawowego. Takie doprecyzowanie zmienia bowiem zakres regulacji ustawowej, powoduje że może być ona inaczej rozumiana niż zamierzał ustawodawca oraz jest nieuprawnione w braku jednoznacznego upoważnienia rady gminy do takiego działania.

W przepisie § 3 ust. 4 tiret 14 Regulaminu użyto określenia "odpady remontowo-budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne z drobnych remontów". O ile użycie sformułowania "odpady remontowo-budowlane i rozbiórkowe" można uznać za nieistotną modyfikację terminu ustawowego "odpady budowlane i rozbiórkowe", o tyle już doprecyzowanie, iż chodzi o odpady "z drobnych remontów" wprowadza nieuprawnione ograniczenie z użyciem niedookreślonego, nieostrego pojęcia, przy braku upoważnienia ku temu. Istnieje bowiem wyraźna różnica między "odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi" (czy "odpadami remontowo-budowlanymi i rozbiórkowymi") a "odpadami remontowo-budowlanych i rozbiórkowymi z drobnych remontów". Pierwsza kategoria jest pojemniejsza, natomiast druga znacznie zawęża zakres poprzedniej, wymaga dodatkowej interpretacji zwrotu niedookreślonego ("drobnych"), a więc może wywołać nieporozumienia. Dlatego modyfikacja dokonana w § 3 ust. 4 tiret 14 Regulaminu przez dodanie do zwrotu ustawowego określenia "z drobnych remontów" jest istotnym naruszeniem zarówno art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" jak i art. 6r ust. 3a u.c.p.g. i dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zdaniem sądu, z treści § 3 ust. 4 tiret 14 Regulaminu podlega również eliminacji zwrot "wykonywanych w gospodarstwach domowych". Niezależnie bowiem od faktu, że ani w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b", ani w art. 6r ust. 3a u.c.p.g. nie dookreślono źródła pochodzenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych, to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Oznacza to, że według definicji ustawowej odpady komunalne, do których zalicza się m.in. odpady budowlane i rozbiórkowe, pochodzą co prawda z gospodarstw domowych ale należy rozumieć tę kategorię mając na uwadze ustawowo wskazane wyłączenia. Użycie w § 3 ust. 4 tiret 14 Regulaminu określenia "z gospodarstw domowych" narusza ww. definicję odpadów komunalnych, która to modyfikacja – zmieniając sposób rozumienia zwrotu ustawowego – narusza regulację ustawową w sposób istotny.

3. Rację ma Wojewoda co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 4 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, błota, lodu, liści oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy. Sąd zauważa, że w ramach upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. organ gminy jest zobowiązany do określenia "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań [...] obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Chodzi więc o "zasady" a nie o częstotliwość rozumianą jako termin usunięcia tych zanieczyszczeń. Jeśli ustawodawca uprawnia do określenia częstotliwości dokonywania czynności to czyni to wprost (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.), czego brakuje w przepisie upoważniającym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit "c" u.c.p.g. (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 403/20).

Dodać należy nadto, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprowadzono obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis ten dotyczy zatem chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" tej ustawy nie dotyczy zakresu uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., bowiem niecelowe jest upoważnienie do regulowania materii już ujętej w ustawie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" dotyczy więc terenu nieruchomości właściciela (jeśli np. w części służy ona do użytku publicznego przykładowo z uwagi na ustanowienie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego służebności przechodu i przejazdu), zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy dotyczy "chodników stanowiących część drogi publicznej" a więc chodników nienależących do właścicieli nieruchomości objętych obowiązkiem uprzątania wynikającym z tego przepisu (vide np. wyroki w sprawach II SA/Gl 100/20 oraz II SA/Bk 377/20 oraz II SA/Bk 406/20).

4. Istotnie narusza delegację ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" u.c.p.g.) regulacja § 5 Regulaminu, zgodnie z którą właściciele nieruchomości mogą myć pojazdy na swoim terenie pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczeń wód i gleby ani uciążliwości dla sąsiadów (ust. 1); naprawy pojazdów samochodowych mogą być dokonywane przez właściciela pojazdu w obrębie swojej nieruchomości pod warunkiem, że nie będą powodować zanieczyszczeń wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów (ust. 2). Przepis ten modyfikuje w sposób nieuprawniony delegację ustawową, w której przede wszystkim stanowi się o "myciu i naprawach pojazdów samochodowych" a nie pojazdów. Zdaniem sądu, istnieje różnica między "pojazdem samochodowym" (samochód osobowy, ciągnik, samochód ciężarowy) a "pojazdem" (oprócz pojazdów samochodowych też: motocykl, rower, drezyna). Wprowadzona regulacja § 5 modyfikuje więc zakres upoważnienia ustawowego, co dyskwalifikuje § 5 ust. 1 w całości jako istotnie naruszający prawo.

Niezależnie od powyższego rację ma Wojewoda, iż wprowadzenie wymagania niepowodowania uciążliwości dla sąsiadów jest regulacją ingerującą w relacje i stosunki sąsiedzkie stanowiące materię prawa cywilnego (art. 144 K.c.).

Sąd także zauważa, iż upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" u.c.p.g. nie uprawnia rady gminy do wprowadzenia ograniczenia podmiotowego możliwości mycia pojazdów wyłącznie do właścicieli nieruchomości na należących do nich nieruchomościach. Uprawnia zaś do generalnego uregulowania wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc np. w miejscach publicznych do tego wyznaczonych niebędących myjniami i warsztatami naprawczymi, też na nieruchomościach prywatnych ale nie wyłącznie przez właścicieli tych nieruchomości (takie sformułowanie przepisu prowadzi do sytuacji absurdalnych, wyłączających możliwość mycia na nieruchomości prywatnej przez inne niż właściciel osoby, nawet za zgodą właściciela, w sytuacji gdy spełnione byłyby inne warunki zapewniające bezpieczeństwo takiej czynności). Nie to zaś jest zamierzeniem upoważnienia ustawowego.

5. Narusza w sposób istotny delegację ustawową regulacja § 7 ust. 7 Regulaminu, zgodnie z którą zabrania się: 1) zagęszczania odpadów komunalnych zbieranych w pojemnikach w sposób uniemożliwiający ich usunięcie z pojemnika; 2) wrzucania do pojemnika substancji palnych, żrących, toksycznych, gorącego popiołu oraz wlewania substancji ciekłych; 3) magazynowania na terenie nieruchomości odpadów komunalnych poza pojemnikami do tego przeznaczonymi; 4) umieszczania w pojemnikach do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych innych odpadów, takich jak odpady budowlane i rozbiórkowe, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, które należy zbierać oddzielnie i usuwać na zasadach określonych w niniejszym Regulaminie; 5) umieszczania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych odpadów pochodzących z działalności gospodarczej.

Wskazany przepis Regulaminu pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3 "b" u.c.p.g., z którego wynika wprost ustawowy obowiązek właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zagadnienia te zostały przede wszystkim uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797), która w art. 23 ust. 1 wprowadziła generalną zasadę zbierania odpadów w sposób selektywny oraz uregulowała sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Ustawa o odpadach reguluje zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Gmina w ramach zadań własnych w zakresie utrzymania czystości i porządku tworzy na własnym terenie warunki niezbędne do utrzymania czystości i porządku, w szczególności poprzez tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przepisie art. 1a odsyła do stosowania przepisów ustawy o odpadach w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym. Wprowadzanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach dodatkowych zakazów w zakresie selektywnego zbierania odpadów ponad zakazy (nakazy) wynikające wprost z ustaw jest więc nieuprawnione (vide np. wyroki w sprawach II SA/Bd 1484/10 oraz II SA/Bk 196/20).

6. Narusza w sposób istotny upoważnienie ustawowe regulacja § 9 ust. 1 i 4 Regulaminu, zgodnie z którą: pojemniki i kontenery do gromadzenia odpadów komunalnych należy usytuować na nieruchomości w miejscach odpowiadających przepisom prawa budowlanego, w sposób umożliwiający łatwy dojazd i dostęp do nich w celu ich odbioru (ust. 1); pojemniki do zbierania odpadów komunalnych należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności poprzez ich okresowe mycie i dezynfekowanie (ust. 4).

Zgodzić się należy z Wojewodą, iż z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie wynika delegacja do określania miejsc usytuowania pojemników na nieruchomości. Zapis tej kwestii dotyczący został zamieszczony w Rozdziale 3 Regulaminu poświęconym – jak wynika z tytułu – rodzajom i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunkom rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Upoważnieniem ustawowym dla wprowadzonej regulacji jest art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którego brzmienie jest takie samo, jak tytuł rozdziału 3 Regulaminu, uzupełniony kryteriami określenia wymagań opisanych upoważnieniem w postaci: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z pojemników. Zgodzić się w całości należy ze stanowiskiem sformułowanym przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 196/20, że z treści upoważnienia nie wynika delegacja do określania miejsc usytuowania pojemników na nieruchomości, gdyż to od właściciela nieruchomości zależy wybór takiego miejsca. Nadto, zbędne i niecelowe jest użycie w § 9 ust. 1 Regulaminu określenia "w miejscach odpowiadających przepisom prawa budowlanego". Skoro bowiem materia ta jest regulowana normami prawa budowlanego, to obowiązują one niezależnie od wskazania na ten fakt w spornym Regulaminie. Z kolei kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, związane z dostępem przedsiębiorcy do pojemników na nieruchomości, powinny być uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Ustawowe kryteria określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomościach nawiązują wyłącznie do wyposażenia nieruchomości w wystarczającą ilość odpowiednich pojemników na odpady, natomiast nie dają podstaw do regulowania sytuowania na nieruchomości pojemników na odpady komunalne.

Regulacja § 9 ust. 4 Regulaminu powtarza natomiast obowiązki już sformułowane w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprowadzenie z kolei obowiązku "okresowego mycia i dezynfekowania" zawiera zwrot niedookreślony a przez to nieweryfikowalny (czym innym zalecenie okresowego mycia może być dla właściciela pojemników, czym innym dla przedsiębiorstwa te pojemniki opróżniającego). Zdaniem również sądu, jeśli niezbędne jest dezynfekowanie pojemników, to powinno to wynikać z umowy na odbiór odpadów a nie z Regulaminu.

7. Nieuprawniona jest również regulacja § 10 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którą właściciele nieruchomości obowiązani są udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, w szczególności poprzez ich wystawienie, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne. Rację ma Wojewoda, że powyższa regulacja nie mieści się w zakresie upoważnienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem delegacja dotyczy warunku rozmieszczenia a nie gwarantowania dostępu czy dojazdu do nich, co – w ocenie sądu – powinno być uregulowane indywidualnie, z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, w umowie między właścicielem nieruchomości a przedsiębiorstwem odbierającym odpady komunalne. Umowa umożliwia bowiem uwzględnienie różnych okoliczności i warunków danej nieruchomości, na której wytwarzane są odpady.

8. Wojewoda zasadnie zakwestionował regulację § 16 Regulaminu, zgodnie z którą: nieruchomości położone na terenie gminy Nowogród winny zostać w ramach możliwości technicznych - przyłączone do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej a w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, nieruchomości winny zostać wyposażone w zbiorniki bezodpływowe do gromadzenia nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniając wymagania określone w przepisach prawa budowlanego (ust. 1); przyłączenie do sieci nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach prawa budowlanego (ust. 2).

Przepis powyższy stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którą przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z porównania regulacji Regulaminowej i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażenia w stosowny zbiornik ma charakter ustawowy i jest szerszy niż sformułowany w Regulaminie, co czyni regulację aktu prawa miejscowego istotnie naruszającą ustawę upoważniającą.

9. Identycznie uzasadniony zarzut, i podobnie trafny, Wojewoda sformułował odnośnie § 17 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości nieskanalizowanych są zobowiązani do zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym, posiadającym zezwolenie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy Nowogród oraz do posiadania dowodów opłat za przedmiotowe usługi. Tymczasem obowiązek powyższy również jest obowiązkiem ustawowym wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami o ustawy i przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Kwestionowaną regulacją § 17 Regulaminu doszło zatem do nieuprawnionej modyfikacji i powtórzenia przepisów ustawowych, czego nie można zakwalifikować jako nieistotnego naruszenia prawa.

10. Kolejna zakwestionowana regulacja została umieszczona w Rozdziale 7 zatytułowanym "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Zgodnie z § 23 Regulaminu, pszczoły należy trzymać w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Rację ma Wojewoda, że treść § 23 narusza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. pkt 7 u.c.p.g., bowiem stanowi ingerencję w materię ustawową objętą regulacją art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczącą stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Akt prawa miejscowego dotyczący utrzymania czystości i porządku w gminach nie może tymczasem redefiniować czy doprecyzowywać regulacji ustawowych, w których zasady utrzymywania stosunków sąsiedzkich są już unormowane. Budzi również poważne zastrzeżenia realność gwarancji dla właścicieli nieruchomości sąsiednich mająca wynikać z kwestionowanego § 23. Niecelowe jest wprowadzanie zasad, których weryfikacja i egzekwowanie są w zasadzie niemożliwe.

11. Słusznie również Wojewoda zakwestionował § 24 Regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zabudowanych na terenie Gminy Nowogród. Deratyzację przeprowadza się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy lata, w terminie do 31 grudnia danego roku.

Zdaniem sądu, powyższy zapis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., którego celem jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy, bądź wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie gminy. Wskazana delegacja ustawowa wymaga "wyznaczenia obszarów", co należy rozumieć jako oznaczenie, odgraniczenie, wyróżnienie, określenie za pomocą jakiejś wielkości. Sformułowanie uchwały nie wypełnia dyspozycji wyżej omawianego przepisu, jest zbyt ogólne. Obszar nieruchomości zabudowanych obejmuje (literalnie rzecz ujmując) zabudowę mieszkaniową, usługową bądź rekreacyjną, a także wszelkie inne tereny, na których znajduje się jakakolwiek zabudowa. Wydaje się, że celem upoważnienia ustawowego jest takie uregulowanie obowiązku przeprowadzenia deratyzacji, który jest jednoznaczny i egzekwowalny co do obszaru wykonania tego obowiązku oraz terminu. Kwestionowany przepis tego celu nie realizuje. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, bądź wszystkich nieruchomości zabudowanych, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji na tych obszarach (vide wyrok w sprawie II OSK 2875/18). Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji.

Poza oceną konkretnych zarzutów skargi wskazać dodatkowo należy na następujące zagadnienia.

Granice zaskarżenia w sprawie niniejszej obejmują wyłącznie zagadnienia przedstawione do oceny sądowi w skardze, zaś wniosek końcowy o stwierdzenie nieważności "uchwały w całości" – nie znajduje uzasadnienia w treści skargi. Na zakres zaskarżenia obejmujący uchwałę w całości nie wskazuje ani jeden ze sformułowanych w skardze zarzutów czy argumentów. Sąd zatem skontrolował uchwałę i objął rozstrzygnięciem ten jej zakres, który odnosi się do treści zarzutów i regulacji pozostających w nierozerwalnym związku z tymi zarzutami. W konsekwencji stan res iudicata będący skutkiem niniejszego wyroku dotyczy tylko regulacji Regulaminu objętych wyrokiem, co: po pierwsze, nie eliminuje regulacji pozostałych, a po drugie, umożliwia odrębne zaskarżenie przepisów niebędących przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Jednocześnie wyraźnie wskazać trzeba, że pozostałe regulacje (nie zakwestionowane) mogą funkcjonować samodzielnie po wyeliminowaniu tych, które sąd objął wyrokiem w sprawie niniejszej. Nie było więc potrzeby ani uzasadnienia stwierdzania nieważności uchwały w całości.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy na przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to Działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (m.in. wyrok w sprawie IV SA/Po 792/13). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Z § 6 Zasad wynika także generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok TK w sprawie Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał: precyzyjność, jasność oraz legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów (zrozumiałość na gruncie języka powszechnego). Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W odniesieniu do punktu 2 wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, co wyjaśniono w punkcie 1 na s. 8 i 9 niniejszego uzasadnienia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 12 maja 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 18 maja 2021 r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).