Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1052/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/17 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/17, po rozpoznaniu skargi A. W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu: w pkt 1 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dokonania czynności przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; w pkt 2. stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dopuścił się bezczynności; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; w pkt 4. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący pismem z 13 września 2017 r. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej [...] kwietnia 2017 r. Skarżący wniósł o uznanie, że przedstawiona mu propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby, a w konsekwencji o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem i zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania.

Skarżący wskazał, że do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...]. 23 lutego 2017 r. został poinformowany, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w [...]. 8 maja 2017 r. skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia będącą w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby. Od tej decyzji 22 maja 2017 r. złożył odwołanie. Po złożeniu odwołania, skarżący otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo stwierdzające, że nie przysługuje mu odwołanie od propozycji pracy i w związku z tym nie będzie ono rozpoznane merytorycznie. 7 sierpnia 2017r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej co do braku nadania biegu odwołaniu. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z 28 sierpnia 2017 r., w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącego, że nie może być ono rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 K.p.a., albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, iż propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza z [...] kwietnia 2017 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Stwierdził, że z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "ustawa wprowadzająca KAS") wynika, iż w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o prace na czas nieokreślony lub określony. Organ uznał, że w niniejszej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. przez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy taki obowiązek nie występuje.

Ponadto organ podał, że zarzut niedopuszczalności skargi uzasadnia również interpretacja a contrario treści art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS, z której wynika jednoznacznie, że złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru aktu administracyjnego, bowiem jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej wymaga wydania decyzji administracyjnej. Brak jest zatem podstaw prawnych zarówno do żądania przedstawienia skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej warunków zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, jak i przekazania przez ten organ pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia.

Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony Związek Zawodowy [...]. Uczestnik postępowania poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazał, że przesłanie odwołania organowi wyższej instancji należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisem tym jest art. 133 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz literaturę wyjaśnił, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno – techniczną. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie 7 dni, od dnia, w którym otrzymał odwołanie (jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 K.p.a.) – służy skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wykorzystaniu środka określonego w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zatem stanowisko organu o niedopuszczalności sądowej kontroli bezczynności organu w tym przedmiocie (nieprzekazania złożonego przez stronę odwołania) nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, iż zostały spełnione wymogi formalne przedmiotowej skargi na bezczynność, mianowicie: skarżący 7 sierpnia 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność.

W ocenie Sądu skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Bezspornie tej czynności materialno – technicznej nie dokonał do czasu orzekania przez sąd. Organ więc pozostawał w bezczynności, co sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w punkcie 2 wyroku, wcześniej (w punkcie 1) zobowiązując na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. organ do dokonania czynności przesłania odwołania organowi drugiej instancji. Ten w pierwszej kolejności oceni dopuszczalność tego środka odwoławczego i w zależności od wyniku tej oceny albo wyda postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a., albo rozpozna odwołanie. Udzielony przez sąd termin 7 dni na przekazanie odwołania jest realny do realizacji, albowiem nie wymaga żadnego postępowania wyjaśniającego, nadto taki termin na dokonanie takiej czynności przewiduje art. 133 K.p.a.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Podniósł, że brak dokonania czynności przez organ nie wynikał bowiem ze złej woli organu, a z uwagi na nowe instytucje i regulacje ustawowe jakie wprowadziła ustawa wprowadzająca KAS. Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia" a brak praktyki co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodował zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z przeoczeniem treści art. 133 K.p.a. Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Sąd nie znalazł powodów do nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art.134 § 1, art.141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., przez uwzględnienie skargi na bezczynność, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia, ewentualnie braku odrzucenia skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisu postępowania, tj. art. 133 K.p.a.;

art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a., przez nałożenie na organ obowiązku przekazania pisma skarżącego z 22 maja 2017 r. organowi drugiej instancji, w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy wprowadzającej KAS, takiej możliwości nie przewidują;

art. 153 § 1 P.p.s.a., przez błędną oceną zawartą w zaskarżonym wyroku;

art. 141 § 4 P.p.s.a., przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do przekazania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] organowi wyższego stopnia pisma skarżącego z 22 maja 2017 r.;

art. 141 § 4 P.p.s.a., przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie były dotknięte żadną wadą, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 133 K.p.a.;

art. 151 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona z uwagi na brak naruszenia art. 133 K.p.a.;

naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o przeprowadzenie rozprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie intancje.

W piśmie procesowym z 18 czerwca 2018 r. skarżący podniósł, że Dyrektorzy Izby Administracji Skarbowej przy składaniu pisemnej propozycji nie kierowali się unormowaniem, o którym mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Dyrektorzy Izby Administracji Skarbowej postępowali wg dokumentu nie mającego żadnej mocy prawnej, tj. wg polecenia Szefa KAS, w którym zobowiązał Dyrektorów do przekształcania stosunku służby w stosunek pracy wielu funkcjonariuszy, których przebieg służby, kwalifikacje i doświadczenie, zgodnie z przesłankami art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS oraz w interesie publicznym, nakazywały zachowanie statusu funkcjonariusza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia , w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.). Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017). W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu I instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16).

Powyższa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

W świetle powyższych rozważań jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącego pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy zatem zwolnienia ze służby, czyli wiąże się ze skutkami jakie złożona skarżącemu propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego.

Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 K.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 K.p.a. To ten organ dokona oceny, czy zaskarżone pismo z [...] kwietnia 2017 r. stanowi decyzję administracyjną, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a także czy odwołanie od powyższego jest dopuszczalne. Nie przekazując odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności. W zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji obowiązany był zatem zobowiązać organ do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez skarżącego odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że Sąd i instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie prezentował stanowiska o wydaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji zawierającej propozycje nowych warunków zatrudnienia. Stanowisko Sądu I instancji zasadza się natomiast na uznaniu, że ani organ I instancji, ani Sąd nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.

W świetle powyższego zarówno pierwszy, drugi, jak i szósty zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie niezasadności zarzutu naruszenia art. 153 § 1 P.p.s.a., z jednoczesnym wskazaniem, że artykuł ten stanowi zamknięta jednostkę redakcyjną i nie składa się z paragrafów. Ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku, w tym odnosząca się do pozostawania organu w bezczynności, znajduje pełne oparcie w przywołanych powyżej przepisach prawa.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nie odniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie przepisu art. 133 K.p.a., gdyż istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organ I instancji był obowiązany przesłać złożone przez skarżącego odwołanie, które odnosiło się do decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia. Sąd wyjaśnił również podstawy prawne, na których oparte zostały poszczególne rozstrzygnięcia ujęte w zaskarżonym orzeczeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zważyć należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie dokonywał ich wykładni, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.