Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 824/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 144  w  zw. z  art. 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 17  par. 1, 64c par. 3, 64c  par. 7
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędzia WSA Barbara Ciołek, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy dokonania zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organami podatkowymi.

3. Przedmiotem skargi S. G. (dalej: Skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...]. numer [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Skarżącego na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we W. o odmowie zwrotu pobranych od Skarżącego kosztów egzekucyjnych.

4. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego we W. jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie wobec Skarżącego na podstawie tytułu egzekucyjnego numer [...] z dnia [...] r. wystawionego przez A, obejmującego zaległości z tytułu opłaty w wysokości dwukrotnej należności za 2015 r. w kwocie należności głównej 140.474,80 zł. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej Skarżącego w ZUS, jak również dokonał zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym za 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchylenie w całości decyzji A numer [...] z dnia [...] r., stanowiącej podstawę wystawienia opisanego wyżej tytułu wykonawczego.

5. Pismem z dnia [...] r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami, wskazując na uchylenie powyższej decyzji.

6. Po rozpatrzeniu wyżej wskazanego wniosku, postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego we W. numer [...], na podstawie przepisów art. 64c § 1 , § 3 i § 7 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1966 r. Nr 24 poz. 151 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), postanowił dokonać zwrotu Skarżącemu nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych w kwocie 5.154,42 zł oraz obciążyć jednocześnie kosztami egzekucyjnymi w kwocie 8.428,50 zł wraz z ustawowymi odsetkami wierzyciela – B.

7. Na skutek zażalenia B, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. numer [...] uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu tego postanowienia, że wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest A we W., a nie B we W., jak błędnie wskazał organ egzekucyjny. Organ zwrócił uwagę, że skoro zgodnie z przepisem art. 64c § 3 u.p.e.a. koszty pokrywa wierzyciel, nieuprawnione było obciążenie kosztami podmiotu, który nie wystawił tytułu wykonawczego.

8. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego we W. numer [...], odmówił dokonania na rzecz Skarżącego zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych w kwocie 5.045,58 zł oraz ustawowych odsetek naliczonych od dnia ich pobrania, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. W uzasadnieniu tego postanowienia organ egzekucyjny stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do zwrotu Skarżącemu wyegzekwowanych od niego kosztów egzekucyjnych, ponieważ z mocy przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. zwrot kosztów przysługuje wyłącznie w przypadku, gdy po ich pobraniu okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, a taka sytuacja zdaniem organu w tej sprawie nie zachodzi. Organ egzekucyjny wskazał, że tylko stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego mogłoby przesądzić o niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, natomiast uchylenie decyzji podatkowej w trybie zwykłym lub wznowieniowym nie oznacza, że decyzja taka nie istniała czy nie rodziła skutków prawnych w zakresie jej egzekucji. Organ egzekucyjny zaznaczył jednocześnie, że Skarżący może dochodzić odszkodowania od organu egzekucyjnego lub od wierzyciela na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. W treści tego postanowienia znalazło się pouczenie o możliwości jego zaskarżenia zażaleniem do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W.

9. W zażaleniu z dnia [...] r. Skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że tylko stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby rodzić skutki w postaci niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, podczas gdy jego zdaniem pod pojęciem niezgodności z prawem należy rozumieć każdy rodzaj wady prawnej powodujący uchylenie decyzji.

10. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] r., numer [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. na podstawie przepisów art. 144 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. nr 30 poz. 168 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 18 u.p.e.a stwierdził niedopuszczalność zażalenia Skarżącego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w niniejszej sprawie złożenie zażalenia na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we W. nie było dopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. W ocenie organu przepisy u.p.e.a. nie zawierają podstawy prawnej do wydania postanowienia w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych. Z uwagi na powyższe, wniosek Skarżącego z dnia [...] r. należało zakwalifikować jako wniosek o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w art. 64c § 6 i 7 u.p.e.a., a w razie wątpliwości organ egzekucyjny powinien był wezwać stronę do sprecyzowania czego ten wniosek dotyczy. Jak stwierdził organ, w postanowieniu w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów wydawanym na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. rozstrzygana jest kwestia rodzaju kosztów, wysokości tych kosztów oraz kogo one obciążają. Ustawodawca nie przewiduje natomiast wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych jako odrębnego i samodzielnego orzeczenia podlegającego zaskarżeniu. Przepis art. 64c § 3 u.p.e.a jest podstawą do dokonania takiego zwrotu ale zwrot kosztów w tym przypadku jest czynnością materialno-techniczną, w sprawie tej nie wydaje się natomiast postanowienia. Zdaniem organu przepis art. 17 u.p.e.a nie stanowi samoistnej podstawy wydania takiego postanowienia, albowiem przepis ten określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego.

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji, Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 64c § 3 i § 7 u.p.e.a poprzez błędne przyjęcie, że dokonanie zwrotu kosztów egzekucyjnych w oparciu o przepis art. 64c § 3 tej ustawy jest jedynie czynnością materialno-techniczną, podczas gdy przepis ten stanowi procesowe zasady rozstrzygania o kosztach postępowania, co do których orzeka się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, zobowiązanie organu II instancji do wydania postanowienia i wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy.

2.2. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że z przepisu art. 64c § 3 wynikają zasady rozstrzygania o kosztach postępowania, a podstawa orzeczenia o kosztach została sformułowana w przepisie art. 64c § 7 u.p.e.a. Skarżący powołał się przy tym na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi: organ egzekucyjny rozstrzyga w sprawie kosztów egzekucyjnych postanowieniem wydawanym na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. w oparciu o reguły określone w art. 64c § 3 tej ustawy, przy czym ten ostatni przepis nie stanowi samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 711/14), brak powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych nie powoduje niemożliwości rozpatrzenia żądania zobowiązanego w sprawie takich kosztów, a żądanie zobowiązanego, o którym mowa w art. 64c § 7 up.e.a. złożone mimo braku takiego powiadomienia, podlega rozpatrzeniu przez organ (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 150/13), niezgodność z prawem w rozumieniu przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. oznacza również uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, a ryzyko następczej wadliwości tej decyzji obciąża organ, a zatem w postępowaniu egzekucyjnym należy stosować zasadę z art. 262 § 1 k.p.a., tj. zasadę nieobciążania strony kosztami postępowania jeśli nie wynikły one z jej winy (wyrok WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 680/15). Skarżący zwrócił uwagę, że jeśli dojdzie do uchylenia decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, kosztami powinien zostać obciążony wierzyciel jako odpowiedzialny za dalszy los decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, zwłaszcza, że wierzyciel po uchyleniu decyzji wniósł jedynie o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a dopiero po wezwaniu do przez pełnomocnika Skarżącego zareagował prawidłowo. Skarżący podkreślił również, że organ II instancji orzekł już raz w tej samej sprawie uchylając poprzednie postanowienie organu I instancji orzekające o zwrocie na jego rzecz kosztów egzekucyjnych, nie dopatrując się niemożliwości zaskarżenia tego postanowienia przez wierzyciela.

2.2. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ ten dodatkowo wskazał, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego we W. w dniu [...] r. wydał postanowienie numer [...] w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i w tymże postanowieniu rozstrzygana jest kwestia obciążenia kosztami egzekucyjnymi zobowiązanego bądź wierzyciela. Na postanowienie to zostało złożone przez wierzyciela zażalenie i obecnie prowadzone jest postępowanie zażaleniowe. Na potwierdzenie stanowiska o rozstrzyganiu przez organ egzekucyjny o zasadzie ponoszenia kosztów i ich wysokości w postanowieniu o kosztach egzekucyjnych wydawanym na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a, organ II instancji powołał natomiast orzeczenia NSA w sprawach: II FSK 156/15 oraz II FSK 60/16. Odnośnie okoliczności wskazanej w skardze dotyczącej rozpoznania zażalenia na poprzednie postanowienie organu I instancji orzekające o zwrocie Skarżącemu kosztów egzekucyjnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że w postanowieniu tym błędnie wskazany został wierzyciel, a zatem w tej sprawie zdaniem organu odwoławczego możliwe było wniesienie zażalenia przez tego wierzyciela.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

3.1. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

3.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem przepisu art. 57a, nie mającego zastosowania w sprawie.

3.3. Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność złożenia zażalenia Skarżącego na postanowienie organu egzekucyjnego wydane na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. o odmowie zwrotu Skarżącemu kosztów egzekucyjnych. Skarżący stanął na stanowisku, że z przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. wynikają zasady rozstrzygania o kosztach egzekucyjnych, a zatem na postanowienie wydane na jego podstawie przysługuje zażalenie, zwracając jednocześnie uwagę, że na poprzednie postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych zostało złożone zażalenie, które organ odwoławczy uwzględnił. Ponadto Skarżący kwestionował merytoryczną zasadność postanowienia organu I instancji. Natomiast w ocenie organu nie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w tym trybie albowiem orzeczenie o zasadzie ponoszenia kosztów i ich wysokości w postanowieniu o kosztach egzekucyjnych może się odbyć wyłącznie w postanowieniu wydanym w oparciu o treść art. 64c § 7 u.p.e.a., zaś przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie stanowi podstawy prawnej do wydawania jakiegokolwiek postanowienia, a jedynie podstawę do zwrotu kosztów egzekucyjnych w drodze czynności materialno-technicznej, o ile zajdą przesłanki w nim wskazane.

3.4. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z treścią przepisu art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym w myśl przepisu art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania (a tym samym również zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Kwestia podmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia pozostają poza zakresem niniejszej sprawy, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności zostało oparte na przyczynach przedmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jeżeli:

1) czynność organu nie jest decyzją, lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r., III SA/Wa 1374/10, dostępny w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

2) decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie;

3) zostało wniesione od projektu decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 509/11, dostępny w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

4) zostało wniesione od decyzji organu drugiej instancji;

5) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania (przy czym samo błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji - por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2006 r., II SA/Wr 622/06, dostępny w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

6) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania od decyzji, przewidując inny tryb weryfikacji, np. powództwo do sądu powszechnego.

Odpowiednio traktując kwestię niedopuszczalności zażalenia, należy stwierdzić, że jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi w przypadku gdy czynność organu nie jest postanowieniem, lecz czynnością materialno-techniczną lub umową, postanowienie nie zostało doręczone lub ogłoszone stronie, zażalenie zostało wniesione od projektu postanowienia, zażalenie zostało wniesione od postanowienia drugiej instancji, ustawa wyłącza możliwość wniesienia zażalenia lub gdy ustawa wyłącza możliwość wniesienia zażalenia przewidując inny tryb weryfikacji.

3.5. W niniejszej sprawie organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zwrotu Skarżącemu kosztów egzekucyjnych, wydane na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., uznając, że na postanowienie wydane w tym trybie zażalenie nie przysługuje, natomiast zażalenie przysługiwałoby na postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych wydane na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a.

Zatem organ powołuje się na niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych związaną z tym, iż jego zdaniem ustawa wyłącza możliwość wniesienia zażalenia złożonego przez Skarżącego.

Powyższe stwierdzenie nie wyczerpuje jednak treści zaskarżonego w sprawie postanowienia. W postanowieniu tym organ odwoławczy stwierdził również, że przepisy prawa (w szczególności przepis art. 64c § 3 u.p.e.a.) w ogóle nie dają podstawy prawnej do wydania postanowienia w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych, a więc dokładnie takiego postanowienia, jakie w sprawie wydał organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, właściwą podstawą prawną do wydania postanowienia w przedmiocie kosztów jest przepis art. 64c § 7 u.p.e.a. i takie postanowienie zdaniem tego organu winien był wydać organ egzekucyjny. Jak wskazał organ odwoławczy, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. rozstrzygana jest kwestia rodzaju kosztów, ich wysokości oraz podmiotu, który zostaje nimi obciążony. Organ ten stwierdził również, że organ I instancji powinien był potraktować wniosek Skarżącego o zwrot kosztów egzekucyjnych jako wniosek o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów, o którym mowa w art. 64c § 6 i 7 u.p.e.a., ewentualnie organ I instancji winien był wezwać Skarżącego o sprecyzowanie tego wniosku, a nie wydawać postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów (w tym przypadku o odmowie takiego zwrotu) w oparciu o przepis art. 64c § 3 u.p.e.a., który stanowi wyłącznie podstawę do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci zwrotu tychże kosztów. Biorąc zatem pod uwagę stwierdzenia organu odwoławczego, które znalazły się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób czytelny wyraził negatywną ocenę prawną postanowienia zaskarżonego przez Skarżącego.

3.6. W ocenie Sądu słusznie stwierdza organ, że podstawę prawną orzeczenia o kosztach egzekucyjnych powinien stanowić przepis art. 64c § 7 u.p.e.a., nie zaś art. 64c § 3 u.p.e.a. W myśl przepisu art. 64c § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w § 6a i na postanowienie to przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie "w sprawie kosztów egzekucyjnych" zawarte w tym przepisie oznacza, że w postanowieniu tym organ egzekucyjny rozstrzyga o zasadzie ponoszenia kosztów egzekucyjnych i o ich wysokości (wyrok NSA z dnia 27.04.2017 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 60/16, dostępny w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowisko to w pełni Sąd podziela. Z kolei jak stanowi przepis art. 64 c § 3 u.p.e.a., jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Zatem przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie stanowi samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia, określa jedynie reguły dotyczące zwrotu kosztów egzekucyjnych niesłusznie pobranych od dłużnika i w określonych przypadkach obciążenia nimi wierzyciela. Zdaniem Sądu reguły dotyczące zwrotu kosztów egzekucyjnych określone w tymże przepisie winny być uwzględniane przy wydawaniu postanowienia, o którym mowa w art. 64c § 7 u.p.e.a. a konsekwencją tego postanowienia może być techniczny zwrot kosztów egzekucyjnych pobranych od podmiotu nieobciążanego tymi kosztami. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, to właśnie w postępowaniu "w sprawie kosztów egzekucyjnych" powinny być rozstrzygane szczególne okoliczności przewidziane art. 64c § 3 lub § 4 u.p.e.a., decydujące o rozdziale tych kosztów (por. wyroki NSA: z 20.01.2009 r. II FSK 1027/08, z 12.01.2007, II FSK 139/06 oraz z 10.06.2008, II FSK 524/07, dostępne w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że również Skarżący w skardze prezentował powyższy pogląd i powoływał się na orzeczenie WSA, w którym został on wyrażony (tj. że w sprawie kosztów egzekucyjnym organ orzeka postanowieniem wydawanym na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. w oparciu o reguły określone w art. 64c § 3 u.p.e.a. – wyrok WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 711/14, dostępny w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

3.7. W dalszej kolejności należy wskazać, że zasady zaskarżania postanowień w postępowaniu egzekucyjnym uregulowane zostały w przepisie art. 17 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym na postanowienia w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, jeżeli ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.

Jak już wyżej stwierdzono, skoro przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie stanowi samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia o kosztach postępowania egzekucyjnego, określając jedynie pewne reguły dotyczące ich zwrotu na rzecz dłużnika oraz obciążenia nimi wierzyciela, to postanowienie o zwrocie kosztów na podstawie tego przepisu nie powinno zostać w ogóle wydane, natomiast przy uwzględnieniu tychże reguł powinno zostać wydane postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisu art. 64c § 7 u.p.e.a. W ocenie Sądu, stwierdzenie organu odwoławczego, że na postanowienie, które w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., nie przysługuje zażalenie z tego względu, że u.p.e.a. nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia, jest wynikiem rozumowania opartego na daleko posuniętym skrócie myślowym, a ponadto rozumowania tego nie sposób podzielić. Należy bowiem wskazać, że u.p.e.a. w istocie nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie ale nie z tego powodu, że możliwość taka została przez ustawę wyłączona, lecz dlatego, że ustawa ta nie przewiduje w ogóle możliwości wydania takiego postanowienia.

3.8. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w sytuacji, w której istnieje nieprawidłowość postanowienia organu I instancji polegająca na tym, że postanowienie to nie zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną (którą to nieprawidłowość organ odwoławczy sam dostrzega), stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie nie jest możliwe. Innymi słowy, skoro nie jest prawnie możliwe wydanie postanowienia o odmowie zwrotu kosztów egzekucyjnych w trybie art. 64c § 3 u.p.e.a., a postanowienie takie zostało jednak – w sposób błędny - wydane, stanowiąc merytoryczne rozpoznanie wniosku złożonego przez Skarżącego, nie można uznać, że organ odwoławczy miałby stwierdzić jego niedopuszczalność z powołaniem się na to, że od postanowienia wydanego na tej podstawie zażalenie nie przysługuje. Uznanie, że nie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 64c § 3 u.p.e.a. stanowi bowiem w istocie potwierdzenie przez organ II instancji możliwości prawnej wydania takiego postanowienia, a takiej konstatacji nie można zaakceptować w świetle treści art. 64c § 3 u.p.e.a. Potwierdzenie przez organ II instancji możliwości prawnej wydania takiego postanowienia przeczy również zasadzie działania organów na podstawie przepisów prawa, wynikającej z art. 6 k.p.a., tym bardziej, że organ odwoławczy dostrzegł wadliwość rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraził jego negatywną ocenę prawną, a pomimo to pozostawił takie wadliwe postanowienie w obrocie prawnym. Ponadto w ocenie Sądu stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia Skarżącego na postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych (o odmowie zwrotu tych kosztów) czyli na postanowienie nie przewidziane w przepisach prawa, biorąc pod uwagę, ze organ odwoławczy rozpoznał wcześniej zażalenie innego podmiotu na postanowienie w tym samym przedmiocie (o zwrocie tych samych kosztów na rzecz Skarżącemu), należy ocenić negatywnie z punktu widzenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 k.p.a.

3.9. Zgodnie z przywołanym na wstępie brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. W tym kontekście należy wskazać, że Sąd nie może akceptować pozostawiania w obrocie prawnym nieprawidłowych rozstrzygnięć organów, wydanych bez podstawy prawnej. Gdyby uznać, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na takie właśnie rozstrzygnięcie, to byłoby to równoznaczne z dopuszczeniem sytuacji, w które wydawane są akty bez podstawy prawnej i nie ma możliwości ich wyeliminowania. Próba eliminacji takiego aktu za pomocą środka zaskarżenia kończyłaby się wówczas stwierdzeniem niedopuszczalności takiego środka z argumentacją, że przepisy prawa nie przewidują tego rodzaju aktu administracyjnego, a więc i środek zaskarżenia nie może być od niego złożony. Jak to wyżej wskazano, takie rozumowanie przeczyłoby zasadzie praworządności obowiązującej organy administracyjne i nie może być akceptowane przez sąd administracyjny sprawujący kontrolę aktów administracyjnych pod katem ich zgodności z prawem.

3.10. Wobec powyższego, Sąd uznał, że w sytuacji, w której wydany został akt administracyjny nie przewidziany w przepisach prawa (bez podstawy prawnej), organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia winien odnieść się nie tylko do formalnej strony wydanego w pierwszej instancji aktu, ale nade wszystko do sprawy administracyjnej, z którą środek zaskarżenia był związany. Analogiczne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.03.2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1840/14 (wyrok dostępny w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA, wyrażając powyższy pogląd, zaakceptował w pełni stanowisko WSA w Warszawie odnośnie prawidłowości wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasatoryjnego w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajdowało podstawy w przepisach prawa oraz odnośnie braku możliwości wydawania w tej sytuacji przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności środka zaskarżenia złożonego od takiego bezpodstawnego rozstrzygnięcia. W wyroku tym NSA położył nacisk na konieczność przyjęcia takiego sposobu procedowania, aby umożliwić wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego i na konieczność ustabilizowania takiego toku postępowania, aby było możliwe jego zakończenie we właściwej formie.

3.11. Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

3.12. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności winien wziąć pod uwagę, że w obrocie pozostaje wadliwe postanowienie organu egzekucyjnego (nie przewidziane w przepisach prawa) i które z tej przyczyny winno bezwzględnie podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego.