Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 538/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22,  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 47 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia żądanych przez S. P. zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki numer [...] o powierzchni [...] ha, położonej we wsi B. D., gmina L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

S. P. w okresie od [...] grudnia 2008 r. prowadziła korespondencję ze Starostą w L., w której wnosiła o sprostowanie ewidencji gruntów w obrębie B. D., dotyczącej działek o numerach: [...],[...],[...] i [...]. W pierwszym piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. wnosiła o wydanie wypisu z rejestru gruntów dla działki rolnej numer [...], wskazanie dokumentów, które były podstawą wykazania w ewidencji tej działki, jej granic i powierzchni, a także o sporządzenie reprodukcji tych dokumentów.

Pomimo uzyskanej odpowiedzi organu, że przedmiotowa działka została wpisana do rejestru w 1966 r. podczas zakładania ewidencji gruntów we wsi B. D., skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. ponownie żądała odpowiedzi na swoje pytanie, a nadto wyjaśniła, iż obecna działka numer [...], zapisana na L. D., stanowi część pożydowskich gruntów, które w latach 1945-1946 zostały sprzedane J. K., synowi I. i J. K., synowi M.. W 1952 r. ojciec skarżącej – L. D., nabył działkę, która obecnie nosi numer [...], od J. K. syna I., a od J. K. syna M. nabył działkę, stanowiącą obecnie numer [...], B. W.. Obie pożydowskie działki są obecnie w posiadaniu spadkobierców: L. D. i B. W..

W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2009 r. skarżąca wskazała na toczące się w Sądzie Rejonowym w L. 2 sprawy cywilne, podczas których ujawniły się nowe okoliczności, a mianowicie, że działka [...] posiada powierzchnię nie [...] ary, tylko [...] arów, a ewidencja gruntów z 1966 r. nie wykazuje działki łąki, będącej w samoistnym posiadaniu B. W..

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. skarżąca ponownie wnosiła o udzielenie odpowiedzi, czy podstawą ujęcia w ewidencji gruntów działki rolnej numer [...] była nieformalna umowa kupna - sprzedaży zawarta w dniu [...] sierpnia 1952 r. między sprzedającym J. K. a kupującym L. D.. S. P. nie przyjmowała do wiadomości, że podstawą sporządzenia ewidencji gruntów były tylko pomiary, a nie dokumenty. Sprecyzowała, że nie podnosi zarzutów niezgodności ewidencji geodezyjnej działki numer [...] ze stanem faktycznego posiadania, a jedynie chce ustalić, co było podstawą ujęcia jej w ewidencji.

Pomimo przesłania przez organ skarżącej kserokopii części dokumentacji, zawartej w operatach pomiarowych założenia ewidencji gruntów we wsi B. D., skarżąca ponownie w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wnosiła o odpowiedź, jaka była podstawa ujęcia działki numer [...] w ewidencji gruntów. W odpowiedzi organ wskazał, że ustalenie przebiegu granic polegało wówczas na pomiarze w terenie stanu użytkowania na gruncie na podstawie wskazań zainteresowanych stron, bez obowiązku okazywania właściwych dokumentów prawnych, w tym umów nieformalnych.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniosła o rozstrzygnięcie w formie decyzji podnoszonych przez nią problemów wadliwości ewidencji geodezyjnej gruntów, obejmujących działki: [...],[...],[...] i [...]. Ponownie podkreśliła, że podstawą ewidencji nie mogły być tylko pomiary, ponieważ nieruchomość, z której wydzielono w/w działki miała i ma założoną księgę wieczystą, w której wpisani są w dziale II jako właściciele: M. K. do 25/54 części, G. K. do 29/108 części, J. R. do 29/108 części, jednak brakuje wpisu aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1946 r., na mocy którego właścicielami mienia pożydowskiego stali się: J. K. syn I. oraz J. K. syn M.. Ponadto skarżąca podniosła, że działka numer [...] nigdy nie leżała pomiędzy działką [...] i [...], a obszar działki numer [...] jest poważnie zaniżony.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., skierowanym do Wojewody [...], skarżąca wniosła o wszczęcie przez Starostę postępowania wyjaśniającego wadliwość ewidencji geodezyjnej gruntów i wydanie decyzji w sprawie. W odpowiedzi Wojewoda [...] podniósł, że Starosta dotychczas nie ustalił jednoznacznie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, ponieważ działki o numerach: [...],[...] i [...] mają założone księgi wieczyste, zaś działka [...] figuruje na samoistnego posiadacza. Dlatego w interesie skarżącej leży udokumentowanie praw do gruntu. Organ przypomniał, że regulowanie stanów prawnych nieruchomości oraz rozstrzyganie sporów o własność nie należy do kompetencji Starosty, tylko sądów powszechnych. Do zadań Starosty zaś należy zarejestrowanie i ujawnienie nowych danych ewidencyjnych w bazie ewidencji gruntów, na podstawie dostarczonych organowi prawomocnych i aktualnych dokumentów prawnych.

W kolejnym piśmie do Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca podniosła, że nie oczekiwała od Starosty uregulowania stanu prawnego działki numer [...], ale w dotychczasowych pismach wskazywała na błędy poczynione w ewidencji, co powinno być uznane jako działanie w interesie publicznym, a nie prywatnym. Złożyła postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po swoich rodzicach: L. D. i M. D., z którego wynikało, że S. P. razem z rodzeństwem: A. D., R. F. i M. T. dziedziczą po ¼ części każde z nich.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie nadzoru zobowiązał Starostę L. do jednoznacznego ustalenia podmiotu, który aktualnie włada faktycznie nieruchomością numer [...] w B. D. oraz do potraktowania wniosku skarżącej jako wniosku o zmianę danych ewidencyjnych.

W piśmie z dnia [...] września 2010 r. skarżąca zrezygnowała z żądania udostępnienia przez Starostwo dokumentacji lub informacji, będących podstawą ujęcia w ewidencji gruntów działki numer [...].

W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. oświadczyła, że nie zgłasza wniosku o zmianę danych osobowych w ewidencji gruntów odnośnie działki numer [...]. Jednocześnie podtrzymała zarzut wadliwości ewidencji sporządzonej w 1966 r. odnośnie wskazanych przez siebie działek.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca sprecyzowała zarzuty odnośnie działki numer [...], będącej w posiadaniu jej rodziny od 1952 r., a mianowicie:

- niewłaściwe obliczenie lub nieuwzględnienie powierzchni działki obszaru łąki zalesionej olchami, zakwalifikowanej na mapie ewidencyjnej jako łąki VI klasy; łączny obszar ziemi ornej i łąk wynosi [...]ha;

- wykazanie po stronie wschodniej działki numer [...] wycinka ziemi ornej, oznaczonej numerem [...], w sytuacji kiedy w naturze nigdy taka działka nie istniała, ponieważ od tej strony działka [...] sąsiadowała z ziemią orną działki numer [...];

- obszar łąki, oznaczony w ewidencji numerem [...], graniczący z łąką na działce numer [...] istnieje w naturze, lecz został przypisany w ewidencji z 1966 r. G. K., podczas gdy teren ten należał do J. K. syna M. i w drodze sprzedaży przeszedł w samoistne posiadanie B. W..

W konsekwencji powyższych pism i korespondencji organu ze skarżącą, w dniu [...] grudnia 2010 r. Starosta L. wydał decyzję na podstawie art. 22 ustęp 1, 2 i 3 oraz art. 7 b ustęp 2 punkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010 r., Nr 193, poz. 1287), § 47 ustęp 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001 r., Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), w której odmówił wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych dotyczących działki numer [...] o powierzchni [...] ha, położonej we wsi B. D., gmina L..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że S. P. wnioskowała o sprostowanie w stosunku do granic i powierzchni działki numer [...], zapisanej podczas zakładania ewidencji gruntów w 1966 r. na L. D. (aktualnie nieżyjącego ojca skarżącej). Wpis w ewidencji do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie, stan prawny działki nie został uregulowany i nikt nie zgłaszał pretensji do przebiegu jej granic. Pomimo prób organowi nie udało się ustalić, czy spadkobiercy małżonków D., których reprezentuje skarżąca, użytkują działkę numer [...], w jakim okresie i w jakich częściach, co pozwoliłoby wprowadzić zmianę w danych podmiotowych dotyczących działki. Organ I instancji wskazał, że S. P. nie przedłożyła, zgodnie z art. 22 ustęp 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, żadnej dokumentacji wskazującej na inne granice użytkowania i powierzchnię działki numer [...], aniżeli wykazana w ewidencji gruntów. Organ ponadto zauważył, że do kompetencji Starosty nie należy regulowanie stanów prawnych nieruchomości oraz rozstrzyganie sporów o własność, tylko rejestracja i ujawnianie nowych danych ewidencyjnych w bazie ewidencji gruntów na podstawie dostarczonych organowi prawomocnych i aktualnych dokumentów prawnych.

Od decyzji organu I instancji odwołała się S. P., która wniosła o jej uchylenie jako bezprzedmiotowej i wadliwej, podjętej z pominięciem istoty skarg i zawartych w nich rzeczywistych intencji oraz wniosków. Skarżąca zarzuciła, że urzędnicy z organów administracji geodezyjnej usiłują ukryć nadużycia popełnione przy zakładaniu ewidencji gruntów w 1966 r. odnośnie działek o numerach: [...],[...],[...] i [...] oraz uchylić się od odpowiedzialności za nie. Podniosła, że w swoich pismach nigdy nie zgłaszała wniosku o zmianę danych podmiotowych dotyczących działki numer [...]. Treść decyzji pierwszoinstancyjnej świadczy o braku analizy jej pism, składanych na przestrzeni 2 lat. Wskazała, że sygnalizowane przez nią nadużycia i błędy popełnione przy zakładaniu ewidencji gruntów nie mogą być udokumentowane inaczej, aniżeli przez wskazanie szkodliwych następstw, przedstawionych przez skarżącą opisowo. W gestii organów geodezyjnych pozostaje zbadanie zasadności zarzutów i zebranie dowodów odnośnie skarżonej ewidencji. Nieuprawnione jest powoływanie się przez organ na treść art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2011 r.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na śmierć L. D. w dniu [...] grudnia 1980 r., od co najmniej 30 lat istnieje w ewidencji gruntów nieaktualny wpis samoistnego posiadacza działki numer [...], która nadal pozostaje gruntem o nieustalonym stanie prawnym. W oparciu o dane ewidencyjne zawarte w bazie ewidencji gruntów wsi B. D. organ ustalił, że sąsiednie działki o numerach: [...],[...],[...] i [...] posiadają uregulowany stan prawny, udokumentowany prawomocnymi tytułami prawnymi, takimi jak: akty własności ziemi, księgi wieczyste, postanowienia sądowe.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowym postępowaniu I-instancyjnym popełniono kilka istotnych uchybień proceduralnych, naruszając przepisy art. 7,9,10 § 1, 28, 61 § 4 i art. 77 k.p.a. oraz nie udzielono odpowiedzi na wszystkie kwestie podnoszone przez strony. Organ podniósł, że spadkobiercami L. i M. małżonków D. w częściach równych jest czworo ich dzieci: S. P., A. D., R. F. i M. T., z tym że po zmarłej w dniu [...] czerwca 2010 r. R. F. dziedziczą: R. I., A. F. i G. F.. W dniu [...] listopada 2010 r. wpłynęło do Starostwa L. pełnomocnictwo dla S. P. udzielone jej przez M. T., R. I., A. F. i G. F.. Po upływie miesiąca od wydania decyzji przez Starostę L., w dniu [...] stycznia 2011 r. wpłynęło pełnomocnictwo dla skarżącej od A. D. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz jego pismo, w którym wypowiedział się, że dalsze odpowiedzi nie będą przez niego udzielane do czasu nadesłania przez Starostwo kopii pisma skarżącej, przy którym nadesłała postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku i wnosiła o zmianę danych w ewidencji gruntów dla działki numer [...], a w szczególności danych osobowych. Pismo to wraz z pełnomocnictwem zostało nadesłane do organu odwoławczego w ślad za odwołaniem skarżącej. Ponieważ w dniu wydawania decyzji organ I instancji nie dysponował jeszcze pełnomocnictwem udzielonym dla S. P. przez A. D., to nastąpiło uchybienie proceduralne w postaci braku jej doręczenia osobiście tejże stronie.

W wytycznych organ odwoławczy wskazał na ponowne wnikliwe zbadanie wszystkich kwestii podnoszonych przez strony, udzielenia na nie odpowiedzi, z uwzględnieniem istniejących pełnomocnictw. W dalszej kolejności zwrócił uwagę na potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem umocowanych stron, a także na wezwanie do udziału w sprawie w charakterze stron właścicieli i współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalenia powierzchni przedmiotowej działki, podnosząc, że częściowo sporny grunt leży w granicach sąsiednich działek. Organ dodatkowo podniósł, że władającego ujawnia się w ewidencji tylko wtedy, kiedy status prawny gruntu nie jest uregulowany, tak jak w przedmiotowej sprawie, a jedyną relacją, jaką można stwierdzić, jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Fakt posiadania podlega badaniu przez organ geodezyjny, natomiast prawomocne postanowienie Sądu, regulujące stan prawny przedmiotowej nieruchomości, będzie podstawą do wprowadzenia kolejnych zmian w operacie ewidencji gruntów.

Od tej decyzji skarżąca S. P. w dniu [...] maja 2011 r. (data nadania na poczcie) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając uzasadnieniu decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, polegające na tym, ze:

- nie zawiera ona wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy,

- nie wskazuje właściwej podstawy prawnej podjętej decyzji,

- nie dokonuje w sposób jasny i zrozumiały ustaleń stanu faktycznego i prawnego rozpoznanej sprawy,

- nie wskazuje czy została dokonana ocena przeprowadzonych czynności przez organ I instancji,

- nie wykazuje czy została dokonana analiza jej pism składanych do organów geodezyjnych w okresie od 2008 r. do 2010 r., jeśli tak, to z jaką oceną,

- nie zawiera wskazań, jakie są wyniki badań i analizy zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r.,

- zawiera wypaczone streszczenia skarg i wniosków,

- zawiera zarzuty, iż strona skarżąca nie zgromadziła i nie doręczyła organowi I instancji materiału dowodowego na poparcie słuszności skarg i wniosków,

- zawiera kuriozalne stwierdzenie, że skarżąca "rości sobie prawa do gruntu o powierzchni około [...] ha (...) i sporny grunt leży w granicach sąsiednich nieruchomości z działką numer [...]",

- zawiera bezprzedmiotowe informacje dotyczące ujawniania w ewidencji gruntów osoby władającej, przy "istnieniu jedynej relacji faktycznej",

- zawiera powtórzone za organem I instancji informacje dotyczące postępowania sądowego w przedmiocie uzyskania tytułu własności działki numer [...]. Skarżąca w uzasadnieniu zarzutów podniosła, że samoistni posiadacze działki numer [...] od 1952 r. do chwili obecnej nie "roszczą" sobie, lecz "posiadają" działkę gruntu o powierzchni, która zawsze wynosiła około [...]ha. Obszar ten mieści się w naturalnych granicach tej działki, bez żadnych zmian w tym zakresie od 1952 r. Wadliwość ewidencji gruntów ujawniła się dopiero 3 lata temu wskutek zaborczych działań B. K., właścicielki działki numer [...]. S. P. wskazała na toczące się postępowanie cywilne w Sądzie Rejonowym w L., sygnatura [...] Ns [...] o wznowienie postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia własności przez uwłaszczenie na rzecz G. K., dotyczącego m.in. działki numer [...] oraz na sprawę o sygnaturze [...] C [...] o naruszenie posiadania przeciwko B. K., w której Sąd zakazał pozwanej naruszenia samoistnego posiadania działki numer [...] w jej naturalnych granicach. Skarżąca zaprzecza, aby zgłaszała roszczenia własnościowe i dążyła do zmian stanu prawnego działek [...],[...],[...] i [...]. Zaprzecza, aby składała wniosek w trybie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jej pisma dotyczyły skarg na błędną ewidencję gruntów. To "przekierunkowanie" postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie proceduralne interesów stron, ponieważ decyzja została podjęta w przedmiocie, w którym brak jest wniosku i wbrew woli skarżącej. Zdaniem skarżącej przedmiotem jej pism były wszystkie działki gruntów dotknięte wadami ewidencji, a zarzuty jej sporządzenia w 1966 r. kierowane były i są do ówczesnych służb geodezyjnych, a do Starosty L. tylko jako do organu nadzorczego. Skarżąca podniosła, że na podstawie jej skarg i wniosków łatwo można ustalić, że w ewidencji gruntów pominięci zostali wpisany do księgi wieczystej M. K., właściciele na podstawie aktu notarialnego z 1946 r. oraz samoistny posiadacz B. W., nabywca łąki na podstawie nieformalnej umowy kupna-sprzedaży z 1952 r. W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wzbudza zaufania obywateli do organów administracji, narusza interesy prawne i faktyczne stron, ponieważ nie daje gwarancji prawidłowego załatwienia istoty sprawy. W konkluzji skarżąca wniosła o uznanie zasadności skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Ponownie odniósł się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji i podniósł, że jako organ odwoławczy nie jest ograniczony ani ramami odwołania, ani ustaleniami organu I instancji. Przedmiotem postępowania przed II instancją jest zarówno merytoryczne rozpatrzenie konkretnej sprawy, jak i weryfikacja przestrzegania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności kontrolowane są kwestie proceduralne, które w niniejszej sprawie dotyczyły braku doręczenia decyzji organu I instancji jednej ze stron postępowania – A. D., od którego pełnomocnictwo udzielone dla S. P. wpłynęło do organu dopiero po wydaniu tejże decyzji. Organ odwoławczy ponadto podniósł, że postanowieniem z dnia [...] maja

2011 r. Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji tego organu z dnia [...] marca 2011 r., wpisując w podstawie prawnej art. 138 §2 kpa, zamiast art. 138 §1 punkt 1 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania, a faktyczny stan posiadania działek [...],[...] i [...] jest inny, aniżeli wynika to z ewidencji gruntów. Wskazała na niekonsekwencję organu odwoławczego, który z jednej strony stwierdza, że toczy się postępowanie sądowe o nabycie własności działki numer [...], a w innym miejscu stawia zarzut nieprzedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo własności do tego gruntu. Skarżąca zarzuciła służbom geodezyjnym, sporządzającym ewidencję gruntów w 1966 r., iż nie wykonały należycie powierzonych im zadań, za które otrzymały wynagrodzenie, za co teraz odpowiada organ nadzoru, czyli Starostwo Powiatowe.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. skarżąca powtórzyła swoje stanowisko zawarte w skardze, dołączając do pisma kopię aktu notarialnego z [...] grudnia 1946 r. oraz zaświadczenie dotyczące księgi wieczystej nr Kw. [...], założonej w 1971 r., do której wpisani są: M. K., G. K. i J. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, zwana dalej p.p.s.a.). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tym bardziej, że jest dla skarżącej korzystna, gdyż organ odwoławczy, uchylając decyzję, zobowiązał organ I instancji do dokonania ponownej analizy i zbadania wszystkich kwestii podnoszonych przez strony.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część (zob. wyrok NSA z dnia 22.11.2001 r., II SA 924/01, Lex nr 81816). Z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, w ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił argumenty, dlaczego uchylił decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności przyczyną tego były uchybienia proceduralne, jakich się dopuścił Starosta Lipski. Obowiązkiem każdego organu administracji jest ustalenie stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca S. P. kwestionowała zapisy w ewidencji gruntów wsi B. D. odnośnie działek: [...],[...],[...] i [...]. Podnosiła, że ewidencja jest wadliwa, bo została sporządzona w 1966 r. jedynie w oparciu o pomiary na gruncie, nie uwzględniając dokumentów, takich jak: akt notarialny z 1946 r. oraz nieformalna umowa kupna-sprzedaży z 1952 r. Żądanie skarżącej dotyczy więc 4 działek, których właściciele lub samoistni posiadacze winni brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ewentualnego sprostowania wpisów w ewidencji gruntów w zakresie tych działek. Dlatego organ odwoławczy zobowiązał Starostę L. do wezwania do udziału w sprawie w charakterze stron właścicieli i współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości, a następnie do rozważenia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron, zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a.

Kolejnym uchybieniem proceduralnym organu I instancji było nieprawidłowe doręczenie stronie – A. D. decyzji, z uwagi na spóźnione dostarczenie organowi pełnomocnictwa udzielonego przez tę stronę S. P.. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronie na piśmie. Jest to bardzo ważna czynność organu, ponieważ stanowi warunek bytu prawnego decyzji administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ma zwrócić szczególną uwagę na prawidłowość doręczeń decyzji właściwym stronom, przy uwzględnieniu złożonych pełnomocnictw. Jeśli postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom udziału w postępowaniu w pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r. , IV SA 1047/96, Lex nr 47908), to organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję kasacyjną i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (tak jak w przedmiotowej sprawie).

Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie przeprowadzał merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Dlatego w tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że kwestię prowadzenia zaskarżonej ewidencji regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2005, Nr 240, poz.2027 ze zm.), w szczególności art. 20 ustęp 1 i art.22 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454), w szczególności § 12 ustęp 1 i 2, § 45 ustęp 1, § 46 ustęp 1 punkt 2 i § 47 punkt 1.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ustęp 1 w/w rozporządzenia oraz że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (zob. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1907/01, LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003, II SA 1018/02, LEX nr 156374). Zgodnie z tym przepisem prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

- wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

- prawomocnych orzeczeń sądowych,

- umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

- ostatecznych decyzji administracyjnych,

- dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

- umów dzierżawy.

Prawo własności do określonego gruntu na przestrzeni lat podlega wielu zmianom, np. przez dziedziczenie, darowiznę, kupno-sprzedaż, zasiedzenie, uwłaszczenie. Organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów, jakim jest starosta, rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Jego zadaniem jest odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2010 r., IV SA/Wa 1463/09, LEX nr 606894). Rejestr ewidencji gruntów i budynków nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznych związanych ze stanem własności gruntów. Nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których mogły pojawić się kolejne tytuły własności.

W ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego gruntem (art.51 aktualnej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Tak też było w przedmiotowej sprawie, kiedy po założeniu ewidencji gruntów i budynków wsi B. D. gmina L. w 1966 r. jako władającego ujawniono L. D., ojca skarżącej. Na tamtym etapie postępowania administracyjnego nikt nie ujawnił nieformalnej umowy kupna sprzedaży z 1952 r. L. D. zmarł w 1980 r., ale od tamtego czasu, pomimo iż z oczywistych powodów zmieniła się osoba władającego działką numer [...], nikt ze spadkobierców nie złożył stosownego dokumentu, ustalającego własność w/w działki, czy też nie nastąpiło uwidocznienie w ewidencji zmiany posiadania. Skarżąca w piśmie ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę wskazała, że w Sądzie Rejonowym w L. jest w toku sprawa [...] Ns [...] o uwłaszczenie działki numer [...], a także o wznowienie postępowania w sprawie o uwłaszczenie działki numer [...], sygnatura [...] Ns [...]. Jeśli w/w sprawy cywilne zakończą się prawomocnymi postanowieniami ustalającymi własność poszczególnych działek, ich ewentualne nowe granice, wówczas będą one podstawą dla starosty do ich uwzględnienia z urzędu w ewidencji (§ 46 ustęp 2 punkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Tak samo wszelkie spory graniczne między posiadaczami, czy właścicielami sąsiadujących działek mogą być rozpoznawane wyłącznie przed sądami powszechnymi, natomiast nie są w tym zakresie kompetentne organy administracji publicznej.

W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji decyzji.