Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1040/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań M. D. i M. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 778), dalej "u.p.z.p." oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 11 m x 9,5 m, na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L.; pas drogowy: działka nr ew. [...].

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. D., J. S. i M. S. z dnia [...] grudnia 2014 r.

Rozpatrując wniosek organ I instancji ustalił, że działka objęta inwestycją znajduje się w obszarze urbanistycznym podlegającym ukierunkowanym przekształceniom funkcjonalnym, związanym z rozbudową podstawowego układu komunikacyjnego miasta.

W bezpośrednim sąsiedztwie działki znajduje się działka nr ewid. [...] o podobnym charakterze, z zabudową zagrodową, stanowiącą pozostałość gospodarstwa rolnego wywłaszczonego pod rozbudowę układu drogowego. Oba siedliska usytuowane są wewnątrz ciasnego pierścienia istniejących pasów drogowych ul. [...] (droga wojewódzka - urządzona od strony wschodniej, nieurządzona od strony południowej i zachodniej) i ul. [...] (aktualnie droga gminna, nieurządzona od strony północnej). W sąsiedztwie tych działek znajduje się także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dostępna od ul. [...], częściowo sytuowana w pasie przyległym do ul. [...] oraz zabudowa usługowa i gospodarczo-magazynowa dostępna z ul. [...] i ul. [...].

W toku postępowania organ I instancji sporządził analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu i na jej podstawie stwierdził, że budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane wzdłuż ul. [...] tworzą uskok wynikający z różnej ich odległości od pasa drogowego - budynek przy ul. [...] usytuowany jest w odległości 27 m od krawędzi jezdni, budynek przy ul. [...] - w odległości 36 m, a budynek przy ul. [...] w odległości 52 m.

Zdaniem organu oznacza to, że - w świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - linia zabudowy w niniejszej sprawie powinna przebiegać w odległości 52,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Taki przebieg linii zabudowy uniemożliwia natomiast realizację inwestycji objętej wnioskiem, gdyż tylna część działki nr ewid. [...], na której planowana jest inwestycja, znajduje się w odległości 56,0 m od krawędzi jezdni, a więc nie jest możliwa realizacja budynku o wymiarach 11 m x 9,5 m na pasie gruntu o długości 4 m.

Jednocześnie organ I instancji stwierdził brak szczególnych okoliczności uzasadniających odstępstwo od zasady ustalania linii zabudowy w sposób określony w powołanym § 4 ust. 3 rozporządzenia, tj. brak podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy obszaru. Organ administracji stwierdził bowiem, że sporna działka położona jest w całości w liniach rozgraniczających planowanego układu komunikacyjnego na działkach nr ewid.[...] i nr ewid. [...], stanowiących własność Gminy L. i zarządzanych przez Z. L., które zostały wydzielone pod realizację ulicy głównej tranzytowej wraz ze skrzyżowaniem planowanej ulicy z ul. [...]. Ta inwestycja drogowa została przewidziana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r., a zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc swoiste wytyczne dla rozwiązań systemowych łączących w sposób bezkolizyjny zainwestowanie poszczególnych części miasta.

Z tych względów organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

W odwołaniach od tej decyzji M. D., J. S. i M. S. zarzucili decyzji naruszenie § 4 ust.3 rozporządzenia poprzez pominięcie przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy, budynku na działce nr ewid.[...] Nawiązali do wcześniejszej decyzji organu z dnia [...] stycznia 2012 r. którą odmówiono również ustalenia warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji na tej samej działce. Wskazywali, że w tamtej decyzji organ przy ustalaniu przebiegu linii zabudowy uwzględnił budynek znajdujący się w odległości 32 m, a nie jak obecnie 52 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Podnieśli ponadto, że decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który stwierdził, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy rozstrzygania sprawy. Wyjaśnili, że mieszkają w budynku gospodarczym przeznaczonym na potrzeby mieszkalne i od kilkudziesięciu lat podejmują bezskutecznie działania mające na celu realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium uznało, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany tj. zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, dookoła działki objętej inwestycją, czyli we wszystkich kierunkach, w równych odległościach od jej centrum, stanowiących trzykrotność szerokości frontu działki, tworząc precyzyjnie okrąg. Szerokość "frontu działki" określono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia na 28,0 m, a więc granice obszaru analizowanego zakreślono po okręgu o promieniu 84,0 m.

W analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu wskazano - zgodnie z § 1 rozporządzenia - jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach położonych w obszarze analizowanym i jakie pełnią one funkcje, tzn. w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu.

Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania dotyczących wadliwego ustalenia linii zabudowy, stwierdzając, że obiekty mieszkalne znajdujące się od ulicy [...] tworzą uskoki, a więc linię tę prawidłowo organ I instancji ustalał w sposób określony w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Kolegium potwierdziło, że najgłębiej oddalonym od krawędzi jezdni tej ulicy tj. w odległości 52 m, jest budynek na działce nr ew. [...], a mając na uwadze, że działka objęta inwestycją kończy się w odległości 56 m od tej ulicy, niemożliwa będzie realizacja budynku mieszkalnego na tej działce z zachowaniem wymaganej linii zabudowy.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji o braku przesłanek do zastosowania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż zarówno działka inwestorów, jak i sąsiednie działki nr ewid.[...] i nr ewid. [...] wydzielone zostały pod realizację ulicy głównej tranzytowej wraz ze skrzyżowaniem planowanej ulicy z ulicą [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art 77 i 107 § 3 k.p.a.

Skarżący podniósł, że są one wadliwe, gdyż głównym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zaś dokument ten określa jedynie kierunki rozwoju miasta i nie może stanowić podstawy rozstrzygania sprawy, co stwierdził w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 799/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrolując poprzednią decyzję organu, również odmawiającą ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji na tej samej działce.

Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji ogólnie stwierdził, że "realizacja inwestycji drogowej jest przesądzona, a przystąpienie doń to kwestia czasu i możliwości finansowych gminy", nie wskazując żadnych konkretnych informacji dotyczących inwestycji drogowej w tym terenie. Podniósł, że odmowa ustalenia warunków zabudowy narusza jego prawo własności, chronione w Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie było to, że inwestycja nie będzie możliwa do realizacji przy zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym obowiązującej linii zabudowy.

Organy obu instancji ustaliły bowiem, że linia ta przebiega w odległości 52 m od krawędzi jezdni ulicy [...], gdyż w takiej odległości znajduje się, tworząc uskok, budynek na sąsiedniej działce nr ewid. [...].

Za podstawę prawną sposobu wyznaczenia tej linii organy wskazały § 4 ust. 3 rozporządzenia, stwierdzając jednocześnie, że nie ma podstaw do ustalenia linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Stanowisko organów nie jest usprawiedliwione w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, w szczególności wyników analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu i okoliczności sprawy.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach wskazanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie co do zasady określa ściśle reguły wyznaczania poszczególnych parametrów zabudowy, w każdym jednak przypadku pozostawia organowi możliwość odstępstwa od tych reguł, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy zagospodarowania terenu.

Dotyczy to również obowiązującej linii zabudowy.

Zgodnie z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Linia wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia nie musi więc stanowić przedłużenia linii wyznaczonej w oparciu o budynek usytuowany najdalej od pasa drogowego.

Bezspornie linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich względem działki objętej inwestycją w niniejszej sprawie, przebiega tworząc uskok.

Rację mają więc organy obu instancji, że zasadniczo linia nowej zabudowy powinna być określona w takim przypadku w sposób wskazany w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Organy nie rozważyły jednak wszechstronnie możliwości odstępstwa od tej reguły i zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia.

O konieczności zastosowania tego przepisu decyduje z jednej strony interes inwestora, zaś z drugiej - interes publiczny i interesy osób trzecich, oceniany na podstawie wyników sporządzonej w sprawie analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu. Rozpatrując wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy organ powinien kierować się bowiem zasadą określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile więc nie stoi na przeszkodzie uzasadniony interes publiczny i interes osób trzecich, organ powinien dążyć do uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przejawem tego dążenia powinno być szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu tj. dokonywane zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu - w tym jego zabudowy, na co wskazał tut. Sąd w powołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Lu 366/12, dotyczącej wydania warunków zabudowy dla inwestycji na tej samej działce (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., VIII SA/Wa 380/16).

W świetle powyższego, o ile wyniki analizy zagospodarowania terenu pozwalają na inne, niż określone w § 4 ust. 3 rozporządzenia, określenie linii zabudowy, a jednocześnie nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien dążyć do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie wyłącznym powodem niezastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia było to, że zarówno działka inwestorów, jak i sąsiednie działki nr ewid.[...] i nr ewid. [...] wydzielone zostały w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r. pod realizację ulicy głównej tranzytowej wraz ze skrzyżowaniem planowanej ulicy z ulicą [...]. studium przewiduje tam budowę drogi.

Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, że studium nie jest aktem wiążącym, co podkreślił już tut. Sąd w sprawie wydanej przez ten sam organ dotyczącej inwestycji na tej samej działce (sygn. akt II SA/Lu 366/12). Sąd wprost wskazał, że uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może w żadnym wypadku stanowić okoliczność, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Studium, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach: rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193). Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por. Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10).

W świetle powyższego, odmowa zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy, wyłącznie z powodu niezgodności inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. była nieuprawniona.

Odmawiając zastosowania tego przepisu organ nie odniósł się w ogóle do wyników analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, do których wprost odsyła ten przepis.

Z analizy wynika, że zabudowa w obszarze analizowanym w sąsiedztwie działki objętej inwestycją jest usytuowana w bardzo różnych odległościach od krawędzi jezdni ulicy [...] - część budynków usytuowana jest w znacznej odległości od ulicy, część natomiast tuż przy niej. Dotyczy to np. budynku na działce nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego, czy budynku usługowego na działce nr ewid. [...] ([...] [...] albo budynków na działce nr ewid.[...] ([...]). W tej sytuacji, a więc gdy brak jest wyraźnej prostej linii istniejącej zabudowy, gdyż zabudowa tworzy uskoki o dużych różnicach, prawo inwestora, wyrażone w art. 6 u.p.z.p. do zainwestowania, wymagało zastosowania przy ustalaniu linii zabudowy reguły z § 4 ust. 4 rozporządzenia i określenia tej linii w sposób umożliwiający właścicielowi zabudowę jego nieruchomości. Skoro bowiem w sąsiedztwie działki objętej inwestycją znajdują się budynki usytuowane tuż przy ulicy [...], wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 3 rozporządzenia, a więc w odległości mierzonej najdalej położonym od ulicy budynkiem, naruszałoby zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a z uwagi na rozmiar działki inwestora pozbawiłoby go prawa do zagospodarowania własnego nieruchomości. Wprawdzie ograniczenie prawa własności może nastąpić ze względu na wymogi zagospodarowania terenu, to jednak nie może być ono automatyczne i w każdym przypadku powinno być usprawiedliwione. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego należy dążyć do uwzględnienia prawa inwestora do zabudowy (zob. A. Plucińska – Filipowicz, Komentarz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10). Stanowisko to należy odnosić również do wyznaczania poszczególnych parametrów nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie organy nie rozważyły wszechstronnie możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozbawiając skarżącego, bez należytego uzasadnienia, prawa do zabudowy własnej nieruchomości.

Brak odniesienia się przez organy do wyników analizy zagospodarowania terenu jest tym istotniejsze, że w poprzedniej decyzji dotyczącej tej samej działki (która - jak wyżej wskazano - była przedmiotem kontroli przez tut. Sąd) organ, ustalając linię zabudowy, odnosił się do innego budynku, znajdującego się bliżej krawędzi jezdni tj. w odległości 32 m, a nie jak obecnie - 52 m. Ta niewyjaśniona rozbieżność budzi dodatkowo uzasadnione wątpliwości skarżącego i narusza zasadę zaufania do organów, wyrażoną w art. 8 kpa.

Organy w niniejszej sprawie bezzasadnie odmówiły więc zastosowania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, powołując się wyłącznie na ustalenia Studium zagospodarowania przestrzennego miasta L., które - jak wyżej wskazano - nie mają wiążącego charakteru przy ustalaniu warunków zabudowy.

Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stanowi zatem- w świetle przedstawionych okoliczności - naruszenie art. 61 i 6 u.p.z.p., gdyż brak jest podstaw do uznania, że inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżącego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uwzględni wszystkie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, mając na uwadze, że w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy.