Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1821/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Borowiec Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1483/04 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adw. A. M. od Skarbu Państwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł wraz z należnym podatkiem od towarów i usług z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt IVSA/Po 1483/04, oddalił skargę K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia 23 lutego 2004 r. uznał skarżącego z dniem 18 lutego 2004 r. za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku od dnia 26 lutego 2004 r. Następnie decyzją z 11 sierpnia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), orzekł o utracie przez K. J. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, stwierdzając, że skarżący w wyznaczonym terminie nie stawił się w urzędzie pracy i w ciągu 5 dni nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa.

W odwołaniu K.J. zarzucił, że powyższą decyzję otrzymał na własną prośbę dopiero 14 września 2004 r., a zatem po upływie ponad 30 od dnia jej podjęcia. Stwierdził także, że do urzędu pracy zgłosił się 11 sierpnia 2004 r. Poprzedniego dnia w wyznaczonym dniu nie stawił się w siedzibie organu zatrudnienia, gdyż wyjechał do Poznania w poszukiwaniu pracy.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podał przy tym, że skarżący został prawidłowo pouczony o zasadach i terminach zgłaszania się do urzędu pracy. Niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie mogą usprawiedliwiać jedynie wyjątkowe okoliczności. Powiadomienie urzędu pracy o wyjeździe dopiero po powrocie było spóźnione. Ponadto zainteresowany nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego poszukiwanie pracy w Poznaniu.

Decyzję Wojewody Wielkopolskiego K. J. zaskarżył do WSA w Poznaniu, podnosząc, że do Poznania wyjechał o godzinie 7.00, a wrócił w godzinach wieczornych. O wyjeździe dowiedział się zaś poprzedniego dnia. Nie miał zatem możliwości wcześniejszego powiadomienia o tym urzędu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że aktywność bezrobotnego w poszukiwaniu pracy zasługuje na aprobatę, ale nie może ona stać na przeszkodzie w wypełnianiu obowiązków związanych ze statusem bezrobotnego. Podstawowym obowiązkiem bezrobotnego jest stawiennictwo w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. W przypadku niedopełnienia tego wymogu niezbędne jest wskazanie uzasadnionej przyczyny i to w terminie 5 dni od dnia wyznaczonego terminu. Zbyt daleko idące jest stwierdzenie organu odwoławczego, że stawienie się w urzędzie następnego dnia jest spóźnione. Należy je bowiem traktować jako zgłoszenie w terminie otwartym do usprawiedliwienia nieobecności. Organ ma jednak rację o tyle, że właściwym, wskazującym na należytą staranność działaniem, byłoby uprzednie informowanie o zamierzonym wyjeździe. W przedmiotowej sprawie K. J. stwierdził, że jego niestawiennictwo spowodowane było wyjazdem do Poznania celem poszukiwania pracy. Nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego tę okoliczność. Nie potrafił nawet podać, w jakich dokładnie firmach dowiadywał się o możliwości podjęcia pracy. Jego wyjaśnienia są niespójne. Skoro o wyjeździe dowiedział się przed wyznaczonym terminem, to oznaczałoby, że wyjazd ten posiadał formę zorganizowaną, bądź miał na celu skontaktowanie się z określonym pracodawcą. Natomiast skarżący nie podał żadnych okoliczności, które bliżej opisywałyby przebieg i charakter wyjazdu, poza stwierdzeniem o poszukiwaniu pracy. Takie wyjaśnienia, w ocenie Sądu, nie pozwalają na przyjęcie, iż niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy posiadało uzasadnione przyczyny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. J., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto zasadzenie kosztów postępowania i w całości nieopłaconych kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego w nieopłaconych kosztów udzielonego z urzędu zastępstwa procesowego. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez uznanie, że nawet w przypadku natychmiastowego usprawiedliwienia nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie zasadnym jest pozbawienie go statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, w sytuacji gdy przy właściwej i racjonalnej interpretacji powyższego przepisu oraz prawidłowej ocenie okoliczności sprawy taka wykładnia przepisu jest sprzeczna z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także art. 65 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 106 § 5 oraz art. 145§ 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), poprzez uznanie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, gdy w rzeczywistości oparły swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na oświadczeniu skarżącego,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd nie wziął pod uwagę, że skarżący wyjechał do Poznania celem poszukiwania pracy o godz. 7.00, a o wyjeździe dowiedział się dzień wcześniej. Nie miał zatem możliwości wcześniejszego zawiadomienia urzędu pracy o nagłym wyjeździe. Sąd, wbrew opinii organu odwoławczego, uznał że usprawiedliwienie nieobecności nastąpiło w otwartym terminie dla dokonania tej czynności. Błędnie natomiast wskazał, że K. J. nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie faktu wyjazdu do Poznania celem poszukiwania pracy i uznał, że samo oświadczenie skarżącego jest niewystarczające. W tym zakresie Sąd dopuścił się błędnej interpretacji art. 33 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy z 20 kwietnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem brak jest bowiem obowiązku dostarczenia określonych dowodów usprawiedliwiających niestawiennictwo w urzędzie pracy. Skarżący usprawiedliwił swoje niestawiennictwo niezwłocznie po powrocie do [...]. Poszukując pracy skarżący nie otrzymuje od potencjalnego pracodawcy żadnych dowodów na potwierdzenie ubiegania się o pracę. Wyjazdy poza miejsce zamieszkania wiążą się dla bezrobotnego z dodatkowymi kosztami. Dlatego skoro nadarzyła się okazja wyjazdu i szansa na podjęcie zatrudnienia, to należało z niej skorzystać.

Należy także stwierdzić, że organy z naruszeniem art. 77 § 1 kpa nie zebrały i nie rozpatrzyły wszechstronnie materiału dowodowego, a swoje rozstrzygnięcia oparły wyłącznie na oświadczeniu skarżącego. Sąd I instancji oddalając w tej sytuacji skargę i nie uchylając decyzji Wojewody Wielkopolskiego, naruszył tym samym art. 106 § 5 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa.

Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzje organów I i II instancji są swoistą karą za aktywność skarżącego. WSA w Poznaniu, aprobując to stanowisko, dokonał wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy z 20 kwietnia 2004 r. w sposób sprzeczny z art. 65 ust. 5 i art. 24 Konstytucji, zgodnie z którymi państwo zobowiązane jest do prowadzenia aktywnej polityki na rzecz tworzenia miejsc pracy oraz realizacji prawa do pracy, a praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Także w świetle przepisów międzynarodowego prawa publicznego,

a w szczególności art. 23 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, każdy człowiek ma prawo do pracy, do swobodnego wyboru pracy i ochrony przed bezrobociem. W związku z tym przyznanie K. J. statusu bezrobotnego nie mogło stanowić ograniczenia w poszukiwaniu zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia przez samego autora wnoszonego środka zaskarżenia, a zatem wskazania konkretnych przepisów prawa, których naruszenie zarzuca on Sądowi I instancji. Wymogów tych nie spełniają skargi kasacyjne, w których - tak jak w niniejszej sprawie - przed podaniem kwestionowanych przepisów używa się sformułowania "w szczególności". NSA nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania podstaw kasacyjnych. Nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i samodzielnie ustalać, jakim jeszcze innym przepisom, w jego ocenie, ma uchybiać zaskarżone orzeczenie. W tej sytuacji nie stwierdzając z urzędu przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swe rozważania tylko do przepisów wprost wskazanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zarzuty w tym zakresie nie zawierają jednak usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych), zarejestrowana w urzędzie pracy, jeżeli odpowiada pozostałym warunkom wymienionym w ustawie. Z przytoczonej definicji legalnej bezrobotnego wynika, że samo pozostawanie bez pracy nie może jeszcze determinować przynależności do grupy bezrobotnych. Niezbędne jest także by dana osoba była zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia.

Na pojęcie gotowości do podjęcia pracy składają się dwa elementy. Chodzi mianowicie o pozostawanie do dyspozycji urzędu pracy. Gotowa do podjęcia pracy w tym sensie jest zatem osoba, która w każdym czasie, bez nieuzasadnionej zwłoki, może zgłosić się do urzędu pracy w celu zapoznania się z propozycjami zatrudnienia, a w przypadku otrzymania propozycji odpowiedniej pracy, podjąć to zatrudnienie.

Gotowość do podjęcia zatrudnienia nie może jednak ograniczać się tylko do "dyspozycyjności" bezrobotnego w powyższym znaczeniu. Chodzi tu o coś więcej, co znajduje także potwierdzenie w regulacjach międzynarodowych. Prawne pojęcie bezrobotnego obejmuje osoby faktycznie poszukujące pracy. Bezrobotny powinien zatem manifestować rzeczywistą wolę podjęcia zatrudnienia także przez własną aktywność w poszukiwaniu pracy i w adaptowaniu się do wymogów rynku pracy.

Własna aktywność w poszukiwaniu pracy to zatem nie tylko uprawnienie, ale też powinność bezrobotnego, wynikająca z istoty prawnej definicji bezrobotnego. Podejmowane w tym zakresie działania, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie mogą jednak kolidować z innymi obowiązkami bezrobotnego, wynikającymi z przepisów omawianej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 tej ustawy, bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia lub szkolenia. Stosownie zaś do art. 75 ust. 3 ustawy, bezrobotny, który w okresie krótszym nic 30 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Natomiast w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 5 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

Bezrobotny nie zostaje zatem pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli przed wyjazdem za granicę, czy na przykład do innej miejscowości, zawiadomi o takich planach powiatowy urząd pracy. Organ wydaje natomiast decyzje o pozbawieniu statusu bezrobotnego, gdy bezrobotny nie zgłosi się w wyznaczonym terminie do urzędu pracy i jednocześnie: 1) w ogóle nie powiadomi o przyczynie nieobecności, 2) uczyni to po upływie wskazanego terminu, 3) podana przyczyna nieobecności nie może być uznana za uzasadnioną.

Art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy jednoznacznie określa ciążące na bezrobotnym obowiązki i odnosi je między innymi do powiadomienia o uzasadnionej, a nie jakiejkolwiek, przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. Z przepisu tego wynika zatem, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę. Ponadto to nie organ zobowiązany jest do ustalania i wyjaśniania przyczyny niezgłoszenia się bezrobotnego. Bezrobotny sam musi usprawiedliwić swą nieobecność przez wykazanie uzasadnionej przyczyny swej absencji.

Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść ustalać musi organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, ze uzasadnione przyczyny, to okoliczności, na które bezrobotny nie miał wpływu, a więc przeszkody powstałe niezależnie od jego woli, np. choroba czy brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji publicznej. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych z winy bezrobotnego, nawet tylko lekkomyślności czy niedbalstwa.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w wyznaczonym terminie nie stawił się w urzędzie pracy, a zatem tego dnia nie wykazał swej gotowości do podjęcia pracy. Podał przy tym, że nieobecność ta miała być spowodowana wyjazdem do Poznania w celu poszukiwania pracy. Jednocześnie na rozprawie nie potrafił wskazać żadnej firmy, z którą miał się w tym celu kontaktować.

Takie wyjaśnienia Sąd I instancji trafnie ocenił jako mało wiarygodne. W świetle tych wyjaśnień i materiału dokumentacyjnego sprawy WSA w Poznaniu nie miał żadnych podstaw do uznania, by kontrolowana przez niego decyzja została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów kpa, w tym art. 77 §1 kpa. Podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut uchybienia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa uznać zatem należy za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy. WSA w Poznaniu prawidłowo bowiem uznał, że wskazane przez K. J. powody niezgłoszenia się do urzędu pracy i tak nie mogły być uznane za uzasadnione przyczyny niestawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Utrzymanie statusu bezrobotnego daje bezrobotnemu określone uprawnienia, w tym, tak jak w przypadku skarżącego, także prawo do zasiłku. To z kolei wymaga przestrzegania określonych w ustawie zasad. Skarżący winien zatem tak zorganizować swoje zajęcia, w tym także ewentualne działania zmierzające do poszukiwania pracy we własnym zakresie, aby mógł wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku zgłoszenia się w wyznaczonym terminie do urzędu pracy celem potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy.

Błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie można także wywieść, wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, z art. 65 ust. 5 Konstytucji RP i art. 23 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Nie można bowiem powoływać się na prawo wyboru pracy i ochrony przed bezrobociem, nie przestrzegając jednocześnie przewidzianych w ustawie zwykłej obowiązków warunkujących zachowanie uprawnień do statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku.

Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 106 § 5 ustawy P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd I instancji ani z urzędu, ani na wniosek strony nie przeprowadzał dowodu z dokumentów. Nie mógł więc powołanego przepisu naruszyć.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, orzekł w jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2b. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).