Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 435/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust.2 pkt 4, art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 71a ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. M., M. C.- M., D. M., E. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej w skrócie: "PINB") decyzją z [...] 2017 r. nr [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w m. O. ., ul. [...] (dz. nr [...]), tj. wewnętrznej klatki schodowej, przynależnej do zakładu fotograficznego na pomieszczenie socjalne (wymiar: 0,9m x 2m), nakazał M. C., J. M., E. i D. M. oraz W. U. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w m. O. ., ul. [...] (dz. nr [...]), tj. wewnętrznej klatki schodowej, obecnie wykorzystywanej jako pomieszczenie socjalne (wymiar: 0,9m x 2m).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku przeprowadzonej w dniu 5 września 2010 r. kontroli w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w m. O. ., ul. [...] (dz. nr [...]) stwierdzono, że J. M. w 2010roku zmienił sposób użytkowania części klatki schodowej na pomieszczenie socjalne, bez wymaganych prawem dokumentów. J. M. oświadczył przy tym iż nie posiadał ani zgłoszenia, ani pozwolenia na przedmiotową inwestycję.

Dalej wskazano, iż PINB postanowieniem nr [...] z dnia 7 października 2010r., m.in. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 10 grudnia 2010r., dokumentów szczegółowo określonych w sentencji ww. postanowienia. Określone dokumenty zostały złożone w dniu 1 lutego 2012r.

Zawiadomieniem z 21 sierpnia 2017 r. poinformowano właścicieli obiektu, iż w dniu 7 października 2010r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części ww. obiektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a następnie nałożono na wszystkich właścicieli obiektu (wg zapisów w księdze wieczystej nr [...]) obowiązek uzupełnienie dokumentacji, poprzez przedłożenie, w terminie do dnia 22 września 2017 r., dokumentów szczegółowo określonych w sentencji postanowienia nr [...] r. z dnia [...] 2017 r. W dniu 14 września 2017r. do PINB w O. W. wpłynęła prośba J. M. o przedłużenie wskazanego terminu. W związku z powyższym organ wezwał J. M., do przedłożenia dowodów, potwierdzających podjęcie przez ww. działań, zmierzających do wywiązania się z nałożonych obowiązków w drodze postanowienia nr [...] z dnia 21 sierpnia 2017r. (wezwanie z dnia 21 września 2017r.). Wezwany nie udzielił żadnej odpowiedzi na powyższe wezwanie, jak również nie uzupełnił złożonych dokumentów. Uzupełnienia dokumentów nie dokonał także żaden inny ze zobowiązanych współwłaścicieli.

PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Skoro J. M., w 2010r. rozpoczął użytkowanie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tj. klatki schodowej wewnętrznej, jako pomieszczenia socjalnego, to niewątpliwie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. W rozpatrywanej sprawie zmieniono bowiem warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne dla przebywających tam ludzi. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Brak zgłoszenia tej zmiany skutkuje koniecznością przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co zostało uczynione w drodze postanowienia nr [...] z dnia 7 października 2010r. PINB wskazał, iż w wyznaczonym terminie - do dnia 10 grudnia 2010r., jak również w zmienianych terminach (w związku z podaniami J. M.), ani do dnia sporządzenia niniejszej decyzji, tj. do dnia 31 października 2017r., nie zostały przedłożone wszystkie wymagane prawem dokumenty. Zatem, w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego i wynikający z tego przepisu nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyjaśniono też, że art. 7a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje określenia terminu wykonania przedmiotowego doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto stwierdzono, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Zatem, obowiązek doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego został nałożonych na wszystkich właścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. M., M. C., D. M. oraz J. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego gwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału postępowaniu; art.12 k.p.a. przewlekłe postępowanie od 2010 r.

W uzasadnieniach odwołań zwrócono uwagę, iż art. 71a ust.4 Prawa budowlanego ma charakter restrykcyjny i może być stosowny tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Ponadto nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Ten aspekt sprawy w niniejszym postępowaniu został całkowicie pominięty. Zauważono, iż inwestor swoim staraniem uzyskał stosowne uzgodnienia i opinie już ponad 5 lat temu, a organ pozostawał całkowicie bierny. Od 2012 r. do 2017 r. PINB nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dalej wskazano, iż J. M. z uwagi na zbliżający się termin wyjazdu za granicę, zwrócił się do PINB w O. . o przedłużenie okresu na przedłożenie stosownych dokumentów uzasadniając to faktem długoterminowego wyjazdu. Wezwanie, które zostało skierowane do J. M. z datą 21 września 2017 roku, nie zostało przez inwestora odebrane albowiem od 22 września przebywał już za granicą. Tym samym uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu naruszając art. 10 K.p.a., a organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego art. 7 K.p.a. Ponieważ kompletowaniem wszystkich dokumentów i załatwianiem całości spraw zajmował się tylko J. M., nikt z pozostałych współwłaścicieli nie mając dostępu do dokumentów i nie będąc upoważniony do załatwiana poszczególnych spraw, nie mógł przedłożyć żądanych przez PINB w O. . dokumentów, o których mowa była w postanowieniu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie" "WWINB") decyzją z [...] 2018 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 1, art. 71a ust. 1-2 i ust. 4 Prawa budowlanego, a następnie zaznaczył, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonym w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu lub jego części. Organ, dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie, odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu (klatkę schodową przekształcono na pomieszczenie socjalne wraz węzłem sanitarnym), zmieniono bowiem warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne. Zmiana ta miała charakter samowolny, więc obowiązkiem PINB w O. . było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania określonego w art. 71a Prawa budowlanego. Dalej wskazano, iż w toku tego postępowania organ I instancji wydał postanowienie, o którym mowa w art. 71 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie wobec niewykonania w całości przez zobowiązanych obowiązku przedłożenia wszystkich określonych w postanowieniu dokumentów, PINB w O. . nakazał M. C., J. M., E. i D. M. oraz W. U. doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem WWINB organ I instancji trafnie przyjął, że materiały przedłożone w dniu 1 lutego 2012 r. są niekompletne i wezwał do ich uzupełnienia postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2017r. Mimo wezwania zobowiązani nie uzupełnili w terminie dokumentacji o: opis określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów na sąsiednich działkach, zwięzły opis technicznego określającego konstrukcję obiektu wraz z danymi techniczno-użytkowymi, uprawnienia budowlane R. Ż. sporządzającego przedłożoną w 2011 r. ekspertyzę techniczną oraz zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Żądane dokumenty nie wpłynęły także do organu nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy jako prawidłowe uznał także skierowanie wszystkich wezwań i nakazów do współwłaścicieli przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do kwestii przebywania J. M. poza granicami kraju, WWINB wskazał, iż osoba, która przewiduje dłuższą nieobecność, zachowując należytą dbałość o własne interesy powinna zorganizować odbiór kierowanej do niej korespondencji, np. poprzez udzielenie odpowiedniego pełnomocnictwa. Uniknięcie komplikacji związanych z pobytem poza miejscem zamieszkania jest, co do zasady, możliwe również poprzez powiadomienie o tym organu i podanie adresu, pod którym w tym czasie może być przesyłana korespondencja.

J. M., M. C., D. M. oraz E. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zarzucono, iż postępowanie trwało przewlekle, a skutki tego mają obciążyć skarżących. Organ swoim postępowaniem naruszył normy art. 8 K.p.a., poprzez nie przyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli.

Podniesiono, że żądanie przywrócenia stanu pierwotnego wywoła skutki finansowe, ale nie tylko. Z chwilą doprowadzenia do stanu pierwotnego, zakład fotograficzny istniejący od 85 lat zostanie zamknięty, a zatrudnieni w nim pracownicy utracą źródło dochodów. Wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 71a ust.4 Prawa budowlanego ma charakter restrykcyjny i może być stosowny tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art.71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących taka sytuacja nie miała miejsca.

Organy nie wyjaśniły, czy i w jakim zakresie podjęcie w części budynku działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania.

Zaznaczono, że jeden ze współwłaścicieli - J. M., który faktycznie jako jedyny przygotowywał wszelką dokumentację, przebywał na dłuższym wyjeździe poza krajem i uniemożliwiono mu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem. Natomiast jeszcze przed wyjazdem za granicę J. M. zwrócił się do PINB w O. o przedłużenie okresu na przedłożenie stosownych dokumentów, uzasadniając to faktem długoterminowego wyjazdu. Wezwanie, które zostało skierowane do J. M. z datą 21 września 2017 roku, nie zostało przez Inwestora odebrane, albowiem od 22 września przebywał już za granicą. Tym samym uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, naruszając art. 10 K.p.a., a organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego art.7 K.p.a.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.). W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2018 r. o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] 2017 r. nr [...] nakazującą M. C., J. M., E. i D. M. oraz W. U. doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w m. O. ., ul. [...] (dz. nr [...]) - wewnętrznej klatki schodowej, obecnie wykorzystywanej jako pomieszczenie socjalne (wymiar: 0,9m x 2m).

Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1202 – dalej w skrócie: P.b. ), a powodem jego zastosowania w sprawie było po pierwsze ustalenie, że doszło do zmiany sposoby użytkowania części ww. części budynku bez zachowania procedury z art. 71 Prawa budowlanego, co stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania, a po drugie stwierdzenie, że współwłaściciele budynku zaniechali procedury legalizacji, o czym świadczy niewykonanie przez niech obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z [...] 2010 r. (nr [...]) i 21 [...] 2017 r. ( nr [...])

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne tej sprawy zostały ustalone w sposób pełny i uzasadniały zastosowanie procedury uregulowanej w art. 71a P.b. Prowadząc postępowanie organy obu instancji kierowały się prawidłową wykładnią art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., a w kontekście tej normy prawnej prawidłowo przyjęły, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania cz. klatki schodowej. To zaś uzasadniało wszczęcie postępowania w trybie przewidzianym w ww. art. 71a P.b. Prowadząc postępowanie w tym trybie, zgodnie z przepisami prawa, wydano postanowienie o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowej części budynku, a jednocześnie prawidłowo zobowiązano do przedłożenia stosownych dokumentów. Niewykonanie tego postanowienia w całości skutkować musiało zastosowaniem ww. art. 71a ust. 4 P.b.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania wewnętrznej klatki schodowej, obecnie wykorzystywanej jako pomieszczenie socjalne. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być natomiast podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń, m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt. 2 P.b.

Trzeba przyznać rację organom obu instancji, iż zmiana dotychczasowej klatki schodowej na pomieszczenie socjalne, stanowiące zaplecze funkcjonującego zakładu fotograficznego, w tym wykonanie węzła sanitarnego (ustępu), zmieniało w tej części budynku dotychczasowe warunki higieniczno-sanitarne, chociażby w zakresie wymagań określonych w Dziele III Rozdziałach 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2015 r. poz. 1422 ze zm.) Potwierdza to m.in. przedłożona opinia sanitarna [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 stycznia 2012 r.

Bezspornym jest także, iż do zmiany sposobu użytkowania ww. części budynku doszło bez stosownego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 P.b. Słusznie zatem organy zastosowały procedurę o której mowa w art. 71a P.b. i adresatami obowiązków, o których mowa w tym przepisie uczyniły współwłaścicieli przedmiotowego budynku.

Przepisy art. 71a p.b., nie określają kto jest adresatem nakazu, jednakże z uwagi na usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", zasadne wydaje się odwołanie do zasady wyrażonej w pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61), w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro więc ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1836/07 i z dnia 11 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 964/15, oraz wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1801/16 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oznacza to, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 P.b. nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu.

Jak wskazano wyżej, decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest wydawana w sytuacji niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 tj w sytuacji nieprzedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. P.b. Przepis ten wymienia natomiast dokumenty jakie winny być złożone wraz ze zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Są to:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Jak wynika z akt sprawy dokumentacja, o którą wezwano współwłaścicieli przedmiotowego budynku, odpowiadała treści ww. przepisu art. 71 ust. 2 P.b. - postanowienie PINB z [...] 2010 r. (nr [...]). J. M. przedłożył dokumentację, o którą zostali wezwani współwłaścieli budynku, jednak jak słusznie zauważył PINB, była ona niepełna i wymagała uzupełnienia. Stąd też słusznie organ I postanowieniem z 21 sierpnia 2017 r. nałożył obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji poprzez przedłożenie:

- opisu określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach ( co wynika z art. 72 ust 2 pkt 1 P.b.);

- zwięzłego opisu technicznego określającego konstrukcję obiektu wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń (zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 2 P.b.),

- uprawnień budowlanych autora ekspertyzy technicznej z grudnia 2011r. R. Ż., (zgodnie z art. 72 ust.2 pkt 5 P.b);

- zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania części w/w obiektu budowlanego (art. 72 ust. 2 pkt ust. 3 P.b.).

W tym miejscu zauważyć należy, iż J. M. w dniu 31 stycznia 2012 r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowani nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z art. art. 32 ust. 2 pkt 4 P.b. w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 3 P.b.). Istota tego oświadczenia jest taka sama jak oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. i polega na możliwości przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza jednak obowiązku poprzestania przez organ na tym oświadczeniu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2017 r. o sygn. II SOK 2699/15 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z art. 75 § 1 k.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przypisać pierwszeństwo w ustalaniu istnienia danego faktu lub stosunku prawnego. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu. Oświadczenia te są zatem środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i trybie wskazanym w k.p.a. Z powyższego wynika, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością (obiektem budowlanym) na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w sprawie, czy to o pozwolenie na budowę, czy też o zmianę sposobu użytkowania. Skoro oświadczenie to jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości (obiektu budowlanego) na cele budowlane, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości do ustalenia czy i jeżeli tak to w jakim zakresie inwestor może dysponować daną nieruchomością - obiektem budowlanym. Ciężar dowodu spoczywa na inwestorze, który winien przedstawić nie budzące wątpliwości organu dokumenty, potwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż ze znajdujących się w aktach informacji wynika, że jeden ze współwłaścicieli - W. U. - kwestionował legalność dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku, a zatem można domniemywać, iż nie wyrażał zgody na dokonanie takiej zmiany, która to zmiana przekracza czynności zwykłego zarządu (art. 199 K.c.). Stąd też nałożenie obowiązku przedłożenie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania było uzasadnione.

Wobec niezrealizowania przez współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w m. O. ., ul. [...], nałożonych na nich obowiązków w postanowieniu z 21 sierpnia 2017 r., PINB zasadnie zastosował przepis art. 72 ust. 4 P.b.

Zdaniem Sądu organy nie naruszył przy tym przepisów art. 10 K.p.a. Zauważyć należy, iż PINB przed wydaniem decyzji z 31 października 2017 r., pismem z dnia 12 października 2017 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów. W tej samej dacie organ ten zawiadomił J. M., iż nie uwzględnił jego wniosku o przedłużenie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2018 r. Zawiadomienia te J. M. odebrał osobiście w dniu 17 października 2017 r. Mimo uzyskania ww. informacji J. M. nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i do dnia wydania decyzji nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych, w tym nie przedłożył wymaganej dokumentacji. Nie uczynił tego także do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy (choć złożył odwołanie), zatem nie można stwierdzić, aby nieodebranie przez J. M. pisma PINB z 21 września 2018 r., z uwagi na zgłaszaną wcześniej nieobecność w miejscu zamieszkania, miało istotny wpływ na niemożliwość wywiązania się przez wyżej wymienionego z nałożonych na niego obowiązków.

Bez znaczenia na prawidłowość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z 31 października 2017 r. pozostaje długość trwania przedmiotowego postępowania. Niewątpliwie długotrwałe milczenie organu w rozpoznawanej sprawie nie jest sytuacją pożądaną w świetle wyrażonej świetle określonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, niemniej nie świadczy ona o wadliwości ostatecznie podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Ponadto z akt sprawy, ani z treści skargi nie wynika, aby skarżący zastosowali przysługujące im środki zaskarżenia na okoliczność bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organy, lub też aby złożyli wniosek o którym mowa w ar 71a ust. 2 P.b., t.j. o sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu z 7 października 2010 r. Zauważyć przy tym należy, iż wspomnianie postanowienie z 7 października 2010 r. zawierało pouczenie o treści art. 71a ust. 2 P.b.

W tych okolicznościach skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.