Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2445/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94b, art. 7d
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 9, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant referent Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie do Sądu ww. decyzją z [...] września 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD, organ) – działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), art. 4 pkt 22 lit. d), art. 7d ust. 1 i 4, art. 94b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej utd), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 załącznika nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (dalej rozporządzenie 1071/2009) – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2019 r., którą stwierdził utratę dobrej reputacji M. T. (dalej skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod Firmą "K.".

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legło ustalenie wydania w dniach [...] lipca oraz [...] września 2018 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji, odpowiednio o numerach [...] i [...], nakładających na skarżącego kary pieniężne, w wysokości po 8.000 zł każda, za naruszenie przepisów lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do utd; nadto za naruszenie tych samych przepisów karę pieniężną w kwocie 8.000 zł nałożył na skarżącego decyzją z [...] pazdziernika 2018 r. numer [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Naruszenia przewidziane w lp. 6.3.4., tj. używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców, stanowią najpoważniejsze naruszenia w rozumieniu pkt 6 załącznika IV do rozporządzenia 1071/2009 – Najpoważniejsze naruszenia dla celów art. 6 ust. 2 lit. a), tj. posługiwanie się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów. Naruszenia przewidziane w lp. 6.2.1., tj. niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, należą natomiast do naruszeń bardzo poważnych, jeżeli chodzi o stopień przewinienia.

Ww. decyzje z [...] lipca oraz [...] września 2018 r. zostały przez skarżącego wykonane przez wpłatę nałożonych kar - odpowiednio 16 sierpnia i 27 września 2018 r., natomiast decyzja z [...] pazdziernika 2018 r. w wyniku zaskarżenia została utrzymana w mocy decyzją GITD z [...] stycznia 2019 r.; skargę od tej ostatniej decyzji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 czerwca 2019 r. III SA/Łd/32I/19. Wyrok ten jest prawomocny od 9 lipca 2019 r. We wszystkich przypadkach wykonywania przewozów, których dotyczą wymienione decyzje, kierowca skontrolowanego pojazdu posługiwał się kartą kierowcy, który nie znajdował się w pojezdzie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przez organ ww. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. skarżący (któremu zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...] zostało udzielone przez organ [...] stycznia 2016 r.) wskazał w szczególności na przedłożenie w toku postępowania dowodów potwierdzających wdrożenie planu naprawczego przedsiębiorstwa oraz podjęcie działań w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy i procedur zapobiegających naruszeniu obowiązków i warunków przewozu drogowego. Nadto aby pogłębić wiedzę o transporcie i czasie pracy kierowców ukończył kurs na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym rzeczy. Skarżący zakwestionował też ustalenie, że liczba naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie i liczby wykonanych operacji transportowych nie może być uznana za nieznaczną. Według skarżącego utrata pracy przez jego pracowników spowodowałaby wzrost bezrobocia w powiecie i konieczność znalezienia przez nich pracy poza miejscem zamieszkania.

GITD nie uwzględnił tej argumentacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył na wstępie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj. w pierwszej kolejności art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 5 lipca 2018 r o zmianie ustawy o transporcie drogowym (...), a następnie przepisów art. 4 pkt 22 lit. d) utd, przepisów art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1071/2009, przepisów załącznika nr IV do tego rozporządzenia, przepisów art. 7d ust.1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 94b utd. Organ podkreślił powód wszczęcia postępowania w tej sprawie, tj. wydanie 3 (trzech) wykonalnych decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w pkt 6 załącznika nr IV do rozporządzenia 1071/2009. Naruszenie to polega na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów.

Stosownie do treści art. 94b utd, nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie, określone w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009, uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. Zgodnie z tym przepisem organ nie wziął pod uwagę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r. nr [...], gdyż kara (nałożona tą decyzją) została opłacona w dniu 16 sierpnia 2018 r., zatem na dzień wydania niniejszej decyzji ([...] września 2019 r.) uważa się ją za niebyłą.

Organ wziął więc pod uwagę jedynie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2018 r. nr [...], wykonaną w dniu 27 września 2018 r. oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2018 r. nr [...], która do dnia 5 grudnia 2018 r. nie została wykonana.

W okresie od stycznia do marca 2019 r. skarżący zatrudniał 50 kierowców i wykonał 844 operacji transportowych; w pojazdach zamontowane jest urządzenie GPS, a od 1 lipca 2017 r. zostało utworzone stanowisko pełnomocnika ds. czasu pracy kierowców, którego zadaniem ma być m.in. nadzór nad pracą spedytorów, kierowców, analiza raportów naruszeń z programu T., analiza przyczyn powstawania naruszeń oraz informowanie właściciela przedsiębiorstwa o powstałych naruszeniach. Ponadto zatrudnieni kierowcy brali udział w szkoleniu w dniu 29 grudnia 2018 r. z zakresu przestrzegania czasu pracy kierowców oraz obsługi tachografu cyfrowego i analogowego przeprowadzonym przez pracodawcę, a od marca 2019 r. został wprowadzony nowy regulamin pracy i wynagradzania.

Powyższych ustaleń organ dokonał na podstawie informacji udzielonych przez stronę (skarżącego) na wezwanie organu o liczbę zatrudnionych kierowców w ww. okresie, skalę prowadzonych operacji transportowych w tym okresie oraz o działania podjęte przez stronę w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożenia procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a także o przynależność do ogólnokrajowej organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych (skarżący nie jest członkiem żadnej takiej organizacji).

Organ ocenił również, czy istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez skarżącego, w szczególności czy cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie. Z informacji Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wynika, że skarżący współpracował z urzędem. Osoby zainteresowane pracą w zawodzie kierowcy samochodu ciężarowego i posiadające uprawnienia do wykonywania tej pracy nie mają większych trudności w znalezieniu zatrudnienia. Według badania "Barometr zawodów 2019" dla powiatu [...], przeprowadzonego przez ekspertów w 2018 r., zawód kierowcy samochodu ciężarowego jest określany jako deficytowy, co oznacza, że liczba ofert na rynku pracy jest wyższa niż liczba osób poszukujących pracy w tym zawodzie. Stopa bezrobocia na terenie powiatu na dzień 31 marca 2019 r. wynosiła 5,5%, a koniec kwietnia 2019 r. zarejestrowane były 1723 osoby bezrobotne. W ocenie urzędu ewentualne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego może wpłynąć na wzrost poziomu bezrobocia w obsługiwanym rejonie.

Dalej organ wskazał na dane z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego, z których wynika, że na dzień 15 grudnia 2018 r. skarżący zgłosił do zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i licencji wspólnotowej 21 pojazdów. Nadto (informacja skarżącego) w okresie od stycznia do marca 2019 r. skarżący zatrudniał 50 kierowców, którzy miesięcznie wykonywali około 218 operacji transportowych. Zatem według organu ilość naruszeń - w stosunku do liczby kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz strony i skali wykonywanych operacji transportowych - nie jest nieznaczna.

Stosownie do przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r., uzupełniającego ww. rozporządzenie nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, większość naruszeń stwierdzonych w ww. decyzjach dotyczyło najpoważniejszych naruszeń. Były to naruszenia dotyczące posługiwania się przez kierowców kartą należącą do innego kierowcy oraz nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

W ocenie organu skarżący, mimo ukarania za najpoważniejsze naruszenia, nie podjął działań mogących skutecznie zapobiegać popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących na jego rzecz przewozy drogowe. Przedłożył jedynie zaświadczenia o przeszkoleniu kierowców z zakresu czasu pracy kierowców oraz obsługi tachografu cyfrowego i analogowego, które zostało przeprowadzone przez pracodawcę, a także nowy regulamin pracy i wynagradzania. Jest to jednak niewystarczające do poprawy działania przedsiębiorstwa skarżącego i zapobiegania popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Skarżący nie przedłożył dowodów świadczących o wdrożeniu w przedsiębiorstwie rozwiązań dyscyplinujących i motywujących kierowców do wykonywania swoich obowiązków zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również dowodów wskazujących na organizowanie zadań przewozowych umożliwiających kierowcom ich wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem organu przedłożone dowody wskazują na niewypełnienie przez skarżącego (jako przedsiębiorcę transportowego) wszystkich obowiązków nałożonych przepisami art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Zgodnie z tymi przepisami przedsiębiorca jest zobowiązany organizować prace kierowców wykonujących przewozy drogowe w sposób umożliwiający przestrzeganie przepisów tych rozporządzeń, przeprowadzać regularne kontrole w celu zapewnienia przestrzegania przepisów przez kierowców, jak również wprowadzić rozwiązania organizacyjne, które nie zachęcałyby kierowców do popełniania naruszeń.

W tych warunkach organ uznał za słuszne, że odebranie skarżącemu dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia. Biorąc pod uwagę liczbę zatrudnionych kierowców (50), liczbę pojazdów (21) i liczbę operacji transportowych (ok. 218 miesięcznie), ilość popełnionych naruszeń, tj. 2 najpoważniejsze naruszenia (NN) i 2 bardzo poważne naruszenia (BPN) stanowią znaczną liczbę. Zgodnie zaś z art. 7d ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę tylko jednego najpoważniejszego naruszenia. W przypadku skarżącego stwierdzono popełnienie 2 najpoważniejszych naruszeń. Dokonując oceny dobrej reputacji strony organ uwzględnił 2 decyzje, którymi nałożono kary za 2 najpoważniejsze naruszenia, tj. naruszenia określone w lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do utd, a także za 2 bardzo poważne naruszenia, tj. naruszenia określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd. Organ uwzględnił także ww. stanowisko Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (zawarte w piśmie z dnia 29 maja 2019 r); według danych tego organu w powiecie [...] zawód kierowcy samochodów ciężarowych i ciągników siodłowych jest w deficycie, gdyż liczba ofert na rynku pracy jest wyższa niż liczba osób poszukujących pracy w tym zawodzie. Skarżący zatrudnia 50 kierowców. Zatem w sytuacji, gdy zapotrzebowanie na kierowców ww. pojazdów jest wyższe niż ilość osób zainteresowanych taką pracą, zaprzestanie działalności przez jednego przewoźnika, zatrudniającego tylko 50 kierowców, nie spowodowałoby znaczącego wzrostu bezrobocia, ale niewątpliwie będzie miało wpływ na poziom bezrobocia w powiecie. Organ zobowiązany był także przy ocenie dobrej reputacji wziąć pod uwagę opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem. Ustalono jednak, że skarżący nie jest członkiem żadnej takiej organizacji.

Wobec skarżącego toczyło się już wcześniej postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie, czy spełnia on wymogi dobrej reputacji. GITD decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdził, że dobra reputacja skarżącego pozostaje nienaruszona. Wskazał w decyzji na wprowadzenie przez skarżącego działań naprawczych w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy m.in. poprzez utworzenie stanowiska pełnomocnika ds. czasu pracy kierowców, dokonywanie analizy ewentualnych naruszeń popełnianych przez kierowców, czy objęcie pojazdów systemem pozycjonowania GPS. Działania te nie okazały się skuteczne, gdyż po tym okresie doszło do kolejnych 3 naruszeń; nie przyniosły oczekiwanych rezultatów skoro w dalszym ciągu dochodzi do najpoważniejszych naruszeń. W tym kontekście "organ nie daje wiary, że poczynione przez skarżącego działania, na które wskazuje on w niniejszym postępowaniu okażą się skuteczne".

Skarżący jest odpowiedzialny za popełnienie ww. najpoważniejszych naruszeń; skarżący nie podjął wystarczających działań, które zapobiegałyby powstawaniu w przyszłości naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Same szkolenia kierowców, bez nadzoru lub z niewystarczającym nadzorem przedsiębiorcy nad pracą kierowców, nie zapobiegną popełnianiu przez kierowców naruszeń. Podejmowane przez skarżącego działania są nieskuteczne, skoro dochodzi do popełniania najpoważniejszych naruszeń i bardzo poważnych naruszeń. Skarżący wykonuje działalność gospodarczą, która ma wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, więc nie może być prowadzona bez właściwego nadzoru osób, które w jego imieniu wykonują przewozy drogowe. Posługiwanie się cudzą kartą kierowcy, czy nierejestrowanie czasu pracy na karcie kierowcy, to naruszenia popełniane przez kierowców, którzy albo w ogóle nie są kontrolowani przez przedsiębiorcę albo kontrola jest niewystarczająca. Takie naruszenia świadczą także o niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją. W skardze do Sądu zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- naruszenie art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się nieuzasadnionym przyjęciem, że: a) liczba stwierdzonych naruszeń jest znaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych, b) nie występuje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym że podjęte przez przedsiębiorstwo działania naprawcze są niewystarczające, aby zapobiec w przyszłości powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, c) nie występuje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych wniosków, iż stwierdzenie utraty dobrej reputacji przez skarżącego będzie proporcjonalną oraz właściwą reakcją do stwierdzonych przez niego naruszeń;

- naruszenie art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa przejawiające się w tym, że organ poprzez niewłaściwą absorbcję ustaleń dokonanych w I Instancji wydał decyzję bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy jednoczesnej sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, iż sposób i warunki wykonywania transportu drogowego przez skarżącego przemawiają za stwierdzeniem, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona, a mianowicie:

a) wprowadzenie regulaminu pracy i wynagrodzenia,

b) zainstalowanie urządzenia GPS w celu dokładnego monitorowania pracy kierowców,

c) utworzenie w firmie stanowiska, tj. pracownika ds. czasu pracy kierowców zajmującego się monitorowaniem naruszeń oraz podejmowaniem działań dyscyplinujących kierowców,

d) przeprowadzenie wewnętrznego audytu w przedsiębiorstwie,

e) uzyskanie przez skarżącego Certyfikatu Kompetencji Zawodowych,

f) szkolenie w zakresie czasu pracy kierowców oraz obsługi tachografu cyfrowego i analogowego,

g) z pracownikami L. K. oraz A. W., którzy dopuścili się najpoważniejszych przewinień będących przyczyną wszczęcia niniejszego postępowania, zostały rozwiązane umowy o pracę,

h) liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę,

i) brak jest przyzwolenia skarżącego na łamanie norm prawnych,

j) stosowanie kar porządkowych w stosunku do pracowników łamiących normy prawne,

k) podpisanie oświadczeń przez kierowców o ciążących obowiązkach i konsekwencjach naruszeń.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest "art. 5 pkt 1 utd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 7d ust. 4 oraz 5 pkt 2 utd", a mianowicie, iż zostały spełnione określone w nich przesłanki uznania, tj.: a) liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych, b) istnieje realna możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, a także w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy oraz wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, c) istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Z powodu ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinął argumentację na temat tych zarzutów. Według skarżącego stwierdzona liczba naruszeń nie może być uznana za znaczną. Przeliczając liczbę najpoważniejszych naruszeń przypadających na jednego kierowcę zatrudnionego na rok, wskaźnik tych naruszeń jest mniejszy niż 0,1 i nie może być uznany za znaczny. Skarżący podjął możliwe działania naprawcze w celu zaprzestania naruszeń, łącznie z rozwiązaniem stosunków pracy z kierowcami. Brak podstaw do uznania, żeby w działaniach skarżącego brak było widocznej poprawy w prowadzeniu przedsiębiorstwa. Nadto momencie utraty pracy przez 50 pracowników skarżącego stopień bezrobocia wśród kierowców zawodowych powiększyłby się o ponad 100 %. Poprzednie postępowanie w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji zostało zakończone stwierdzeniem o zachowaniu przez skarżącego dobrej reputacji i nie powinno rzutować negatywnie na jego sytuację w tej sprawie. Według skarżącego organ nie zastosował się w sprawie do treści art. 7d ust. 4 oraz 5 pkt 2 utd; wnioski organu stwierdzające utratę dobrej reputacji stoją w rażącej dysproporcji do skali naruszeń skarżącego.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem, a nie celowości czy słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa); Sąd stwierdza też wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie żadna z wyżej wskazanych przesłanek wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie zaszła, co czyni skargę bezpodstawną. Rozpoznając sprawę organ bazował na wyczerpujących istotę spornego w niej zagadnienia utraty dobrej reputacji skarżącego ustaleniach faktycznych, poddając je prawidłowej subsumpcji pod mające zastosowanie przepisy prawa, szczegółowo wymienione w sentencji zaskarżonej decyzji oraz z przytoczeniem treści przepisów w jej uzasadnieniu, tak że nie ma potrzeby ich powtarzania. Podjętego w ten sposób rozstrzygnięcia sprawy zarzuty i argumentacja skargi nie podważają; zresztą skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, tj. w szczególności wydania przez organ wcześniejszych ww. decyzji z [...] lipca, [...] września i [...] pazdziernika 2018 r. nakładających na skarżącego kary pieniężne w wysokości po 8.000 zł każda za naruszenie przepisów lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do utd, co legło u podstaw tego rozstrzygnięcia, a zasadniczo nie zgadza się z prawną oceną całokształtu okoliczności dotyczących działalności skarżącego, uznając brak podstaw do działania organu w sposób objęty tym rozstrzygnięciem.

Jednak Sąd nie podziela stanowiska skarżącego w tym względzie, uznając brak merytorycznych i proceduralnych przesłanek, które mogłyby prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zważywszy przede wszystkim na fakt odnotowania w drodze wymienionych decyzji wydawanych w 2018 r. - w stosunkowo krótkich odstępach czasu - naruszeń przepisów o transporcie drogowym stanowiących, w myśl ww. pkt 6 załącznika IV do rozporządzenia 1071/2009, najpoważniejsze naruszenia w transporcie drogowym, i to w sytuacji gdy wcześniej toczyło się już przeciwko skarżącemu postępowanie w przedmiocie spełniania wymogów dobrej reputacji zakończone decyzją z [...] lipca 2017 r. o nienaruszeniu tej reputacji (okoliczność bezsporna), które winno stanowić dla skarżącego ostrzeżenie i powód do wdrożenia skutecznych działań, w obszarze prowadzonej działalności transportowej, przeciwdziałających naruszeniom w przyszłości. Wydane w następnym roku ww. decyzje o karach pieniężnych za kolejne naruszenia ww. przepisów o transporcie drogowym dowodzą braku podjęcia takich skutecznych działań i zorganizowania przedsiębiorstwa w sposób eliminujący naruszenia, mimo że skarżący w ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy niniejszej zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną organu z [...] sierpnia 2019 r. (i w skardze do Sądu na decyzję ostateczną organu) na takie działania wskazywał; jednak wobec dalszych naruszeń (o zbieżnym w istocie charakterze) przepisów ustawy potwierdzonych ww. decyzjami z 2018 r. organ prawidłowo ocenił po stronie skarżącego kwestię utraty dobrej reputacji, zawierając umotywowaną ocenę poczynionych ustaleń w tym względzie. Z argumentacji decyzji wynika związek pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte w sprawie skutkiem ustalenia przez organ nałożenia na skarżącego kar pieniężnych za naruszenia przepisów prawa transportowego ww. decyzjami z 2018 r., przy czym stosownie do treści art. 94b utd (zgodnie z tym przepisem nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu) organ nie wziął pod uwagę ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r., gdyż kara (nałożona tą decyzją) została opłacona w dniu 16 sierpnia 2018 r., zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] września 2019 r.) uważa się ją za niebyłą.

Nałożone kary dotyczyły naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do utd, tj. jednoczesne używanie kilku wykresówek przez kierowcę (lp. 6.3.4.) i niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1.). Naruszenia te zostały wskazane odpowiednio w punkcie 6 załącznika nr IV rozporządzenia 1071/2009, tj. posługiwanie się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów oraz w punkcie 2 tego załącznika, tj. brak tachografu lub ogranicznika prędkości lub korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy w urządzeniach rejestrujących lub ograniczniku prędkości, lub fałszowanie wykresów lub danych pobranych z tachografu lub karty kierowcy.

Jak zasadnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według przepisów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r., uzupełniającego ww. rozporządzenie nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, większość naruszeń stwierdzonych w ww. decyzjach nakładających na skarżącego kary pieniężne (branych pod uwagę w tej sprawie, por. załącznik I Kategoryzacja poważnych naruszeń pkt 2 tego rozporządzenia) dotyczyło najpoważniejszych naruszeń. Były to naruszenia dotyczące posługiwania się przez kierowców kartą należącą do innego kierowcy oraz nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Chodzi zatem o naruszenia istotne w transporcie drogowym, mające wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, których nie można pominąć przy ocenie działalności przedsiębiorcy posługującego się w niej kierowcami/pracownikami, którzy dopuścili się tego typu naruszeń, przy jednoczesnym założeniu odpowiedzialności przedsiębiorcy/tu skarżącego za działania/zaniechania osób, którymi posługuje się w prowadzonej działalności, jak za działania własne.

Organ w zaskarżonej decyzji zasadnie naruszenia te ocenił w kontekście przesłanki utraty po stronie skarżącego dobrej reputacji, uwzględniając również fakt, że przeciwko skarżącemu toczyło się wcześniej postępowanie w zakresie spełnienia przez niego wymogu dobrej reputacji w związku z naruszeniami przepisów dotyczących transportu drogowego. Powtarzalność naruszeń w tym samym obszarze działalności przedsiębiorcy/skarżącego to okoliczność, która musi być brana pod uwagę w zakresie badania przesłanki dobrej reputacji, gdyż wskazuje ona na postawę skarżącego i brak skuteczności w eliminowaniu zagrożeń, skutkujących naruszeniami przepisów o transporcie drogowym. Chodzi tu o należyte dyscyplinowanie kierowców, w tym rezygnowanie (we właściwym czasie) z zatrudniania tych, którzy nie podporządkowują się działaniom dyscyplinującym; przy jednoczesnym wykazaniu realnego charakteru takich działań (a nie tylko ich opisaniu i zapewnieniu o wdrożeniu). Realność ta polega na znajomości obsady kierowców (we wszystkich możliwych jej aspektach) w przedsiębiorstwie i posługiwaniu się efektywnym systemem kontroli/sprawdzania wykonywanej przez nich pracy; realność winna skutkować co najmniej niepowtarzalnością naruszeń, za które przedsiębiorca był już karany. Jeżeli naruszenia się powtarzają dowodzi to – jak zasadnie odnotowano w decyzji pierwszoinstancyjnej organu – bagatelizowania ich powagi przez przedsiębiorcę oraz nienależytego/w sensie nieskutecznego dyscyplinowania kierowców. Wobec wielości takich naruszeń (analizowanych w kontekście liczby zatrudnionych kierowców i skali prowadzonych operacji transportowych), która – wbrew argumentacji skargi - nie może być w tej sprawie uznana za nieznaczną, organ miał prawo stwierdzić po stronie skarżącego, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, utratę dobrej reputacji w rozumieniu przepisów art. 7d ustawy o transporcie drogowym, zasadnie nawiązując też w tym względzie do wcześniejszego postępowania w zakresie spełniania przez skarżącego tego wymogu zakończonego ww. decyzją z [...] lipca 2017 r. o utrzymaniu dobrej reputacji. Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie mógł nie zauważyć karalności skarżącego za analogiczne naruszenia, albowiem rzutowało to na ocenę spełnienia przesłanki w postaci możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie skarżącego, w tym czy podjęte zostały działania (skuteczne) mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy i były one należycie przez skarżącego egzekwowane. Powtarzalność naruszeń nie poprawia bowiem wizerunku skarżącego, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, w kontekście prognozy nienaruszenia w tej działalności przepisów ustawy o transporcie drogowym (utd) i ww. przepisów prawa wspólnotowego/unijnego w przyszłości.

W tej sytuacji argumentację skargi na temat wprowadzenia w przedsiębiorstwie regulaminu pracy i wynagrodzenia, zainstalowania urządzenia GPS w celu monitorowania pracy kierowców, utworzenia stanowiska zajmującego się monitorowaniem naruszeń oraz podejmowaniem działań dyscyplinujących kierowców, przeprowadzenia wewnętrznego audytu, uzyskania Certyfikatu Kompetencji Zawodowych, szkolenia kierowców w zakresie czasu pracy oraz obsługi tachografu, rozwiązania umów z pracownikami, którzy dopuścili się najpoważniejszych przewinień, stosowania kar porządkowych, podpisania oświadczeń przez kierowców o ciążących obowiązkach i konsekwencjach naruszeń, czy deklarowany przez skarżącego brak przyzwolenia na łamanie norm prawnych, należy - w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy – uznać za niewystarczającą wobec odnotowanych powtarzalnych naruszeń. Jak już bowiem wyżej zaznaczono chodzi o wykazanie działań realnych w sensie ich skuteczności, a więc zapobiegających naruszeniom. Powtarzalność naruszeń dowodzi natomiast braku takiej skuteczności i umieszcza tę argumentację w sferze działań deklarowanych i intencji skarżącego, które nie zapobiegły naruszeniom, a przypadku ww. rozwiązania umów z pracownikami winnymi naruszeń nastąpiły już po tych naruszeniach.

Wbrew zarzutom skargi, organ prowadząc postępowanie nie naruszył wskazanych w niej przepisów postępowania, tj. art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa, ani wskazanych w skardze przepisów ustawy o transporcie drogowym (w tym miejscu skarżący błędnie wskazał numerację przepisów, tj. naruszenie "art. 5 pkt 1 utd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 7d ust. 4 oraz 5 pkt 2 utd", w sytuacji gdy skarżącemu chodziło zapewne o przepisy art. 7d ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 i 2, gdyż taką numeracją posługuje się ustawa). Organ miał na uwadze wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawidłowo oceniając materiał dowodowy sprawy i wyjaśniając przesłanki, na jakich oparł swoje stanowisko w tym te, które zostały przewidziane w art. 7d ust. 4 utd. W szczególności na podstawie informacji udzielonych przez stronę co do liczby zatrudnionych kierowców w analizowanym okresie działalności, skali prowadzonych operacji transportowych oraz działań podjętych w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy lub procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków/warunków przewozu drogowego, a także przynależności do ogólnokrajowej organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych, ustalił i ocenił te okoliczności w aspekcie przesłanki dobrej reputacji. Ocenił również, korzystając z informacji urzędu pracy, istnienie interesu społecznego w kontynuacji działalności gospodarczej przez stronę, w tym konsekwencje cofnięcia stronie zezwolenia dla wykonywania w terenie zawodu przewoźnika drogowego, gdy idzie o poziom bezrobocia. Organ wywiódł w oparciu o tak zgromadzone dane, że aczkolwiek ewentualne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego może wpłynąć na wzrost poziomu bezrobocia w rejonie, jednak osoby zainteresowane pracą w zawodzie kierowcy samochodu ciężarowego i posiadające uprawnienia do wykonywania tej pracy nie mają większych trudności w znalezieniu zatrudnienia, gdyż według badania zawód ten jest określany jako deficytowy; liczba ofert na rynku pracy jest więc wyższa niż liczba osób poszukujących pracy w tym zawodzie. Skoro skarżący zatrudniał 50 kierowców, którzy miesięcznie wykonywali ok. 218 operacji transportowych, to ilość ww. naruszeń w stosunku do liczby kierowców i skali wykonywanych operacji transportowych nie jest nieznaczna; nadto według przepisów ww. rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 większość tych naruszeń dotyczyło naruszeń z kategorii najpoważniejszych - dotyczących posługiwania się przez kierowców kartą należącą do innego kierowcy oraz nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (por. też pełną treść ww. decyzji z [...] lipca, [...] września i [...] pazdziernika 2018 r. o nałożeniu na skarżącego kar pieniężnych za naruszenia objęte dyspozycją lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do utd w aktach administracyjnych sprawy).

Przy tych ocenach, które Sąd podziela, organ zasadnie wywiódł, że mimo ukarania (wielokrotnego) za najpoważniejsze naruszenia (jak również w sytuacji gdy przeprowadzono już raz przeciwko skarżącemu postępowanie w przedmiocie spełniania wymogu dobrej reputacji zakończone ww. decyzją z [...] lipca 2017 r. stwierdzeniem, że pozostaje ona nienaruszona, a to wobec uznania wyjaśnień i przedstawionych wówczas dowodów na podjęcie działań wdrażających prawidłową dyscyplinę pracy i procedury zapobiegające naruszeniom drogą regularnych kontroli i nadzoru, jako przesądzających o istnieniu możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie skarżącego oraz rokujących pozytywnie co do jego przyszłej działalności – por. treść decyzji z [...] lipca 2017 r. w aktach administracyjnych sprawy) skarżący nie podjął działań mogących skutecznie zapobiegać popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących na jego rzecz przewozy drogowe, czego dowodzą kolejne naruszenia usankcjonowane ww. decyzjami z [...] lipca, [...] września i [...] pazdziernika 2018 r. Oznacza to zrazem niespełnienie wskazanych rokowań/prognozy poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie skarżącego i dowodzi bezskuteczności deklarowanych działań naprawczych.

Organ prawidłowo zatem wskazał w zaskarżonej decyzji, że przedłożone - w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy – dowody na podjęcie działań zapobiegającym naruszeniom, a to m.in. zaświadczenia o przeszkoleniu kierowców, czy nowy regulamin pracy i wynagradzania (tak samo jak odbierane od kierowców oświadczenia) są niewystarczające do poprawy działania przedsiębiorstwa strony. Skarżący nie przedłożył bowiem dowodów na wdrożenie rozwiązań dyscyplinujących i motywujących kierowców do wykonywania obowiązków zgodnie z przepisami, jak również dowodów na organizowanie zadań przewozowych w sposób umożliwiający kierowcom ich zgodne z przepisami wykonanie. Organ prawidłowo tu wywiódł obowiązek przedsiębiorcy organizowania pracy kierowców w sposób umożliwiający przestrzeganie przepisów (których winni być świadomi), oraz zapewniający - drogą regularnych kontroli i rozwiązań organizacyjnych zniechęcających do naruszeń - to przestrzeganie. Zdaniem Sądu nie sposób też kwestionować w sprawie ustalenia organu, który - biorąc pod uwagę liczbę zatrudnionych kierowców (50), liczbę pojazdów (21) i liczbę operacji transportowych (ok. 218 miesięcznie) – ocenił ilość popełnionych naruszeń, tj. 2 najpoważniejsze naruszenia (NN) określone w lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do utd i 2 bardzo poważne naruszenia (BPN) określone w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, jako znaczną liczbę i uznał odebranie skarżącemu z tego powodu dobrej reputacji za proporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia. Należy zważyć bowiem charakter tych naruszeń, także w sensie wpływu/oddziaływania na bezpieczeństwo ruchu drogowego i ich powtarzalność, która dodatkowo przemawia na rzecz stanowiska o niepodejmowaniu przez skarżącego skutecznych rozwiązań eliminujących takie zachowania kierowców. Nade wszystko zaś chodzi tu o naruszenia zaistniałe po wcześniejszym postępowaniu, którego przedmiotem było zbadanie, czy przedsiębiorca spełnia wymogi dobrej reputacji (zakończonym ww. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.); dowodzące zatem nieskuteczności działań naprawczych skarżącego, co z kolei uzasadnia stanowisko organu, który z tego także powodu nie dał wiary, że poczynione przez skarżącego działania, na które wskazuje on w niniejszym postępowaniu okażą się skuteczne. Należy też odnotować prawidłowość konkluzji organu, że same szkolenia kierowców bez nadzoru lub z niewystarczającym nadzorem przedsiębiorcy nad pracą kierowców (tak samo jak odbieranie od nich oświadczeń) nie zapobiegną popełnianiu przez kierowców naruszeń, skoro mimo wcześniejszego postępowania doszło do kolejnych naruszeń. Natomiast Zatem organ dokonując oceny dobrej reputacji skarżącego ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia przesłanki dotyczące prowadzonej przez niego działalności w zakresie transportu drogowego, w tym wpływ tej działalności na zatrudnienie oraz poziom bezrobocia w regionie. Natomiast posługiwanie się cudzą kartą kierowcy, czy nierejestrowanie czasu pracy na karcie kierowcy, to naruszenia popełniane przez kierowców, którzy nie są odpowiednio kontrolowani przez przedsiębiorcę albo kontrola jest niewystarczająca, co może świadczyć także o niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa w zakresie skutecznych zabezpieczeń przed naruszeniami przepisów prawa transportowego - krajowego i wspólnotowego.

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, zarówno jeżeli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, jak również prawa materialnego; stąd też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa).