Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 985/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Grochowska – Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji w tej części.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] uznał A.K. za osobę bezrobotną od dnia 21 lipca 2004 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Przy piśmie [...] października 2006 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przesłał do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...] o przyznaniu A.K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 28 grudnia 2005 r. W związku z powyższym, Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekł o utracie przez A.K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r.

Następnie pismem z dnia 13 listopada 2006 r. A.K. złożył do Starosty [...] wniosek o uzupełnienie treści decyzji z dnia [...] października 2006 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Starosta [...] odmówił uzupełnienia treści decyzji z dnia [...] października 2006 r.

Wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. A.K. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez A.K., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją:

1. z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu podał, że skoro A.K. otrzymał, na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłek stały, to w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "i" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 ze zm.), nie przysługuje mu status osoby bezrobotnej. Oznacza to, że na organie ciąży obowiązek pozbawienia takiej osoby statusu osoby bezrobotnej. W związku z powyższym, w ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki powodujące stwierdzenie nieważności, tj. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta innymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

2. z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie uzupełniania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ podał, że skoro na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie przysługiwało zażalenie, to nie mogło być wszczęte postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, gdyż do rozstrzygnięć niezaskarżalnych w administracyjnym toku instancji nie mają zastosowania przepisy art. 156 do 159 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] A.K. złożył odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] uchylił tę decyzję.

Natomiast w wyniku rozpatrzenia wniosku A.K. z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] , Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W związku z decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] , Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą podjęcia przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] października 2006 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej było powzięcie, w dniu [...] października 2006 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] , informacji o decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznaniu A.K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 28 grudnia 2005 r. na czas nieokreślony. Ponadto organ podał, że z akt administracyjnych nie wynika, aby A.K. poinformował organ zatrudnienia o pobieraniu zasiłku stałego z pomocy społecznej w ciągu 7 dni. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole (...) zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli, zgodnie z lit "i" przepisu nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłku stałego. Oznacza to, że status osoby bezrobotnej nie przysługuje każdej osobie pozostającej bez zatrudnienia, a jedynie tej, która spełnia warunki ustawowe. Zatem, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ zatrudnienia w przypadku zaistnienia sytuacji w nim przewidzianej zobowiązany jest pozbawić bezrobotnego statusu. W związku z tym organ podkreślił, że w sprawie trudno wskazać przepis, któremu organ I instancji uchybił. Organ podniósł, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu stanowiącego jego podstawę prawną. Zdaniem organu w sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Starosta [...] wydał decyzję, której treść jest ściśle związana z wyraźnie sformułowanymi przepisami prawa, determinującymi w określonym stanie faktycznym jej rozstrzygnięcie. W związku z tym, zdaniem organu, decyzja Starosty [...] nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta innymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Od decyzji tej A.K. wniósł odwołanie, w którym wniósł o uchylenie tej decyzji. Zdaniem A.K. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem:

• art. 10 § 1 k.p.a., polegającym na niezapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie,

• art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sprawie całego materiału dowodowego,

• art. 80 , art. 81 k.p.a., polegającym na braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie,

• art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji.

W ocenie A.K., naruszenie wskazanych przepisów miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i tym samym spełnione zostały przesłanki, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu odwołania A.K. podniósł, że decyzja Starosty [...] została wydana w celu obejścia ustawy, ponieważ wyłącznym jej celem było niedopuszczenie do zaskarżenia zarządzenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. A.K. wskazał, że decyzja Starosty [...] była dla niego zaskoczeniem, bowiem nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie. Podniósł, że gdyby miał zapewniony czynny udział w postępowaniu to niedopuściłby do wydania niekorzystnej dla siebie decyzji. Podkreślił, że okoliczność pobierania zasiłku stałego nie istniała.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał wskazaną na wstępie decyzję, w uzasadnieniu której podał, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad, wymienionych w pkt od 1 do 7 tego przepisu. W związku z tym organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. składa się z dwóch części. Jedna z nich rozstrzyga o prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., natomiast druga rozstrzyga o prawidłowości postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.

Minister podał, że analizując decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. pod względem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja ta jest prawidłowa i nie zaistniała żadna z okoliczności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe zatem wskazuje, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w tej części.

Natomiast, analizując decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], orzekającej o utracie przez A.K. statusu osoby bezrobotnej od dnia 28 grudnia 2005 r. Wynika zatem z tego, że w rozpatrywanej sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., tj. decyzja z [...] lutego 2009 r. i decyzja z [...] lipca 2011 r. Oznacza to, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Ministra, skoro Wojewoda [...] z naruszeniem wskazanych przepisów ponownie rozpoznał sprawę administracyjną, zakończoną decyzją ostateczną, obowiązkiem organu odwoławczego było taką decyzję uchylić i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine.

Wnioskiem z dnia 1 października 2011 r. A.K. wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. w części dotyczącej podtrzymania decyzji Wojewody, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. We wniosku podał, że organ wydał decyzję, nie rozpatrując całego materiału dowodowego. Podkreślił, że organ pominął istotny dowód – zaświadczenie nr [...] z MOPS w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., z którego wynika, że nigdy nie pobierał zasiłku stałego. Podniósł, że Starosta celowo nie zapewnił mu czynnego udziału w sprawie. A.K. ponownie podniósł, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu i tym samym nie mógł bronić swoich praw.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Minister decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że prawidłowo ustalił, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. Odnośnie zaś stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., ustalił, że w tej sprawie Wojewoda [...] wydał dwa rozstrzygnięcia, dlatego też decyzją z dnia [...] września 2011 r. wyeliminował w tej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

A.K. wnioskiem z dnia 28 grudnia 2011 r. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2011 r. w części orzekającej o prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. z powodu bezpodstawnego przyjęcia przez Ministra, że decyzja Starosty jest prawidłowa i że nie zaistniała przed jej wydaniem i w samej decyzji żadna z okoliczności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która miałaby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. We wniosku podniósł, że Minister decyzją z dnia [...] września 2011 r. rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 k.p.a., Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., znak [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dokładnie stan faktyczny i prawny sprawy i wskazał, że zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto organ podał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W związku z tym organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy ocenić, czy zakwestionowana decyzja została wydana z kwalifikowanym rażącym naruszeniem prawa. W związku powyższym organ stwierdził, że Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2011 r. dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Zatem decyzja ta jest prawidłowa i prawidłowa jest również decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r.

Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. A.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., w którym wniósł o uchylenie tej decyzji.

We wniosku A.K. podał, że podstawą domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra jest niezaprzeczalny fakt, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2006 r. w rażący sposób narusza prawo. Zdaniem A.K., Minister bezpodstawnie uznał, że w dniu [...] października 2006 r. do PUP w [...] wpłynęła decyzja Kierownika MOPS w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznaniu A.K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Wskazał, że przeciwko tak ustalonemu faktowi przedłożył Ministrowi zaświadczenie z MOPS w [...] , potwierdzające, że nie korzystał z pomocy społecznej i nie istnieje decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że prawidłowo ustalił, że w sprawie, dotyczącej postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., zapadły dwa rozstrzygnięcia: Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2009 r. i w dniu [...] lipca 2011 r. orzeczenia dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Dlatego, w ocenie organu, koniecznym było wyeliminowanie w tym zakresie drugiego wydanego rozstrzygnięcia Wojewody [...], tj. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Ministra, prawidłowa jest zatem decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r., orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r.

Odnosząc się do podniesionych we wniosku argumentów, organ podał, że nie znajdują one uzasadnienia i nie dają podstaw do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem wniosek zawiera analizę sytuacji oraz subiektywne spojrzenie na stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie. Jako uzasadnienie skargi A.K. dołączył zażalenie i podanie o wznowienie postępowania z dnia 18 kwietnia 2012 r. W zażaleniu, złożonym w trybie art. 37 k.p.a. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, skarżący zarzucił Ministrowi, że w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., nie wydał decyzji w tym zakresie. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody z [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżący, powołując się na przepis art. 107 § 1 k.p.a., wskazał, że decyzja winna mieć rozstrzygnięcie, które musi być wyrażone w decyzji. W związku z tym wniósł o wydanie decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. w pozostałym zakresie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r. Ponadto, w zażaleniu A.K. podniósł, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania zakończonego tą decyzją oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zdaniem A.K., naruszenie przez Starostę art. 61 i art. 10 k.p.a. stanowi przesłankę, określoną w art. 156 1 § pkt 2 k.p.a.

Ponadto A.K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. z powodu braku rozstrzygnięcia co do części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Natomiast we wniosku o wznowienie postępowania A.K. wskazał, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 16 czerwca 2012 r. A.K., powołując się na przepis art. 56 p.p.s.a., oświadczył, że organ w odpowiedzi na skargę poświadczył nieprawdę, podając, że "w dniu wniesienia skargi do WSA w Warszawie na decyzję z dnia [...] marca 2012 r., jednocześnie wniósł wniosek z dnia 18 kwietnia 2012 r. o wznowienie postepowania". Skarżący zarzucił ponadto organowi, że poinformował, iż wniosek o wznowienie postępowania został rozpatrzony w odrębnym postępowaniu przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zarzucił też, że organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalanie skargi, zamiast uzasadnić obligatoryjną potrzebę zawieszenia postepowania.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 16 czerwca 2012 r., poinformował, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 18 kwietnia 2012 r., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r.

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. A.K. ponownie wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji z dnia [...] września 2011 r. Wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r. w całości, która to decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Wskazał, że decyzja z [...] września 2011 r. nie zawiera orzeczenia co do części decyzji Wojewody i w ten sposób pozostawia stan niepewności, czy w tej części decyzja Wojewody funkcjonuje w obrocie prawnym, czy też może została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Tryb ten został określony treścią wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2011 r., w którym domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. w części orzekającej o prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., pozbawiającej skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 28 grudnia 2005 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki skarżący wskazał w swoim wniosku z dnia 28 grudnia 2011 r. i dlatego w tym zakresie Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązany był przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819, wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] października 2011 r., orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. Bezzasadne bowiem były zarzuty rażącego naruszenia prawa, podnoszone przez skarżącego w toku postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Sąd uznał za uzasadnione stanowisko organu, że objęte wnioskiem skarżącego decyzje nie zawierają wad, uzasadniających stwierdzenie ich nieważności. Istotne jest bowiem, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo nie stwierdził.

W toku postępowania nieważnościowego skarżący podnosił przede wszystkim zarzut, polegający na rażącym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie w postępowaniu odwoławczym w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., mimo zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa decyzji Starosty.

Tak więc w istocie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, polegające na jedynie częściowym uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2011 r., podczas gdy skarżący uważał, że obowiązkiem organu było uchylenie tej decyzji w całości.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organu orzekającego i wskazać, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie, prowadzone przez organ I instancji. Jak wynika bowiem z akt sprawy Wojewoda [...] wydał już dwa rozstrzygnięcia w tej kwestii, tj. [...] lutego 2009 r. i [...] lipca 2011 r., a to oznacza, że organ prawidłowo decyzją z dnia [...] września 2011 r. wyeliminował w tej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie, gdyż decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Rozpoznając zatem odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., obowiązkiem organu było, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a.

Pozostaje natomiast do wyjaśnienia, czy prawidłowa jest sentencja decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r., z tego powodu, że orzekł on jedynie o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, nie orzekając o pozostałej części decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Podkreślić należy, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w przepisie art. 138 k.p.a. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska i A. Wróbel., wydanie 3, Wolter Kluwer busness, Warszawa 2009 r., str. 699). Tak więc organ, uchylając decyzję w części i umarzając w tym zakresie postępowanie, z przyczyn podanych wyżej zastosował prawidłową sentencję, wynikającą z zapisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podkreślić należy, że w uzasadnieniu tej decyzji organ podał przyczyny, dla których uznał, że w pozostałym zakresie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. jest decyzją prawidłową i dlatego też nie podlegała ona uchyleniu. Minister podał bowiem, że analizując decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. pod względem wystąpienia przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził, że jest ona prawidłowa i nie zaistniała żadna z okoliczności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] uznał A.K. za osobę bezrobotną od dnia 21 lipca 2004 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przy piśmie z dnia [...] października 2006 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przesłał do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...] o przyznaniu A.K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 28 grudnia 2005 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], którą orzekł o utracie przez A.K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r., jest decyzją prawidłową, bowiem zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 2 lit i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego. Powyższe zatem wskazuje, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w tej części, a to oznacza, że prawidłowa była decyzja Ministra Pracy Płacy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.

Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty skarżącego, w tym, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania zakończonego tą decyzją oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, to wskazać należy, że zarzuty te nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności, mogą one co najwyżej być podstawą do wznowienia postępowania.

Wskazać należy również, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Wskazać należy, że obowiązek zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 56 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ administracji publicznej wszczął postępowanie o wznowienie postępowania, tj. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 kwietnia 2012 r., podczas gdy Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., znak [...]. Oznacza to zatem, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., gdyż wniosek o wznowienie postępowania wszczął postępowanie administracyjne po wniesieniu skargi do sądu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ją oddalił.