Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 93/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński, Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Pilskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt III SA/Wa 1405/04 w sprawie ze skargi Powiatu Pilskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu dotacji celowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski nakazał Powiatowi Pilskiemu zwrot części dotacji celowej przekazanej w 2001 r. i 2002 r. na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej w dziale 710 rozdziale 71015 - Nadzór budowlany wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od 13 lutego 2003 r. do dnia zwrotu dotacji.

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że od stycznia do listopada 2002 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pile wypłacono zawyżony dodatek funkcyjny. Dodatek naliczono od górnej stawki według kategorii zaszeregowania I grupy, a nie - jak wynikało z umowy o pracę z dnia 21 czerwca 1999 r. - od dolnej (najniższej) kwoty tej kategorii. Z tego względu wypłata zawyżonego dodatku funkcyjnego była dokonana bez podstawy prawnej, czego skutkiem był obowiązek zwrotu nadmiernie pobranej dotacji.

Po rozpatrzeniu odwołania Powiatu Pilskiego, Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pilskiego.

Powiat Pilski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniósł, że dotacja przeznaczona była na finansowanie wynagrodzeń i innych wydatków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile, a ustalona wysokość miesięcznego wynagrodzenia nie przekraczała wysokości określonej przepisami. Podkreślił, że pracownik nie nabywa prawa tylko do poszczególnych składników wynagrodzenia, lecz do łącznej wysokości wynagrodzenia miesięcznego i przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym względzie. Zdaniem skarżącego, nadto kwestię zwrotu kwot dotacji celowej rozpatrywać należało stosując art. 92 pkt 9 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 49, poz. 299 ze zm.), a nie na podstawie art. 93 tej ustawy, jak to uczyniły organy obu instancji.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. II SA/Wa 1405/04, wydanym w postępowaniu uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, przy czym pobranie dotacji w nadmiernej wysokości powoduje konieczność zwrotu tej części dotacji, która została nadmiernie pobrana. Z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników nie będących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej (Dz.U. Nr 24, poz. 299 ze zm.) wynikało, że kwotę dodatku funkcyjnego należało ustalić w zależności od wysokości "najniższego wynagrodzenia zasadniczego". Z § 3 tego rozporządzenia wynikało, że przez "najniższe wynagrodzenie zasadnicze" rozumie się najniższe wynagrodzenie zasadnicze w pierwszej kategorii zaszeregowania, ustalone w tabelach miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego, stanowiących załącznik nr 1 do rozporządzenia. Dodatek funkcyjny winien być więc naliczony i wypłacony od danej kwoty zaszeregowania I grupy, tak jak to wynikało z umowy o pracę. W ocenie Sądu, nienależnie i bez podstawy prawnej wypłacono dodatek funkcyjny obliczony od górnej stawki kategorii zaszeregowania. Dlatego też przyjął, że dotacja wykorzystania została niezgodnie z przeznaczeniem.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że w sprawie nie miał zastosowania art. 92 pkt 9 ustawy o finansach publicznych regulujący sposób wykonywania budżetu, a nie wykonania budżetu. Nadto uznał, że bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia pozostawały relacje pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, w szczególności dotyczące zmiany warunków pracy i płacy, do których to relacji odnosiło się cytowane w skardze orzecznictwo.

Powiat Pilski wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenia skargi lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną Powiat Pilski oparł na wymienionej w art. 174 ust. 1 P.p.s.a. podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i zarzucił, że Sąd:

przyjął błędną wykładnię art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych,

niewłaściwie jako podstawę zwrotu dotacji powołał art. 93 ust. 1, pomijając ustalenia art. 92 pkt 9 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I.

1. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

3. Strona skarżąca w sprawie niniejszej oparła skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest naruszenia prawa materialnego. Tak więc poza granicami skargi kasacyjnej pozostawała kwestia prawidłowości przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, których trafność mogłaby być rozważona jedynie w ramach oceny stosowania przepisów postępowania.

II.

1. Na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) powiaty otrzymywały dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań przez powiatowe służby, inspekcje i straże. Na podstawie tego przepisu Powiat Pilski uzyskał dotację celową przeznaczoną na realizację w latach 2001-2002 zadań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile, w tym obejmującą środki niezbędne na wynagrodzenie tego podmiotu.

2. W skład wynagrodzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile wchodziło wynagrodzenie zasadnicze oraz dodatek funkcyjny. Sposób obliczania, a w konsekwencji sposób obliczania dodatku funkcyjnego, kształtowały dwa czynniki, to jest:

a) umowa o pracę z dnia 21 czerwca 1999 r.,

b) przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników nie będących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej (Dz.U. Nr 24, poz. 299 ze zm.).

3. a) W umowie o pracę z dnia 21 czerwca 1999 r. dodatek funkcyjny określono jako ustaloną procentowo krotność dolnej stawki wynagrodzenia zasadniczego wynikającej z kategorii zaszeregowania.

b) Z treści § 3 oraz załączników nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. wynikało, że stawki dodatku funkcyjnego obliczone być winny jako procent "najniższego wynagrodzenia zasadniczego" rozumianego jako najniższe wynagrodzenie zasadnicze w pierwszej kategorii zaszeregowania, ustalone w tabelach miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego, stanowiących załącznik nr 1.

4. Wypłacanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pile dodatku funkcyjnego ponad kwoty wynikające z zastosowania kształtujące je czynników wymienionych w pkt 2 i 3 nie znajdowało podstawy prawnej. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje zagadnienie skuteczności ewentualnego żądania zwrotu nienależnie wypłaconej części wynagrodzenia, czemu mogą stać na przeszkodzie regulacje dotyczące nieważności żądania zwrotu świadczenia nienależnego (art. 411 k.c.). Niemożność żądania zwrotu nie zmienia natury świadczenia nienależnego.

5. Według art. 93 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż niezbędna, między innymi na finansowanie lub dofinansowanie dotowanego zadania.

6. Udzielenie i przyjęcie dotacji na realizację zadań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile, w tym przeznaczonej na wypłatę wynagrodzenia osobie pełniącej tę funkcję, było w ogólności uzasadnione. Wypłacenie dotacji przeznaczonej na wypłaty nienależnej części wynagrodzenia nie mogło być traktowane jako niezbędne. Nie ulegało przy tym wątpliwości, że do udzielenia dotacji w nadmiernej wysokości doszło skutkiem zawinienia przez Powiat Pilski, która to jednostka samorządu terytorialnego wypłaciła część wynagrodzenia za pracę sprzecznie z umową i przepisami kształtującymi wynagrodzenie. Kwestia stopnia zawinienia z punktu widzenia wymienionych przepisów ustawy o finansach publicznych jest obojętna. Nie budzi wątpliwości, że wskazany stan faktyczny i prawny jednoznacznie świadczy o tym, że do wypłaty części wynagrodzenia bez podstawy prawnej doszło skutkiem co najmniej niedbalstwa osób, za których działania lub zaniechania Powiat Pilski ponosił odpowiedzialność. Ostatnio wymienione okoliczności mają o tyle znaczenie w sprawie, że art. 93 ustawy o finansach publicznych traktowany być winien jako obejmujący sankcje związane z nienależytym i zawinionym gospodarowaniem środkami uzyskanymi z budżetu państwa. Stąd też element winy jest konieczną przesłanką odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego.

III.

1. Strona skarżąca błędu w wykładni art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dopatrywała się w tym, że traktowane jako całość wynagrodzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pile wypłacono w dopuszczalnej wysokości. Wynagrodzenie zasadnicze było niższe od górnej granicy wynikającej z kategorii zaszeregowania, granicy tej nie przekroczono jeśli łącznie traktować dopuszczalne wynagrodzenie zasadnicze i właściwie obliczony dodatek funkcyjny.

Zarzut nie był zasadny. Jak to wykazano w pkt II.2-4 wypłacanie dodatku funkcyjnego w wysokości wyższej niż ustalona w umowie o pracę i określona w przepisach powołanego rozporządzenia Rady Ministrów nie znajdowało podstawy prawnej. Przedstawione w skardze kasacyjnej rozumowanie, poparte odwołaniem się do reguł prawa pracy i orzecznictwa Sądu Najwyższego, a odnoszące się do traktowania wynagrodzenia za pracę jako pewnej całości w oderwaniu od podziału na jego składniki, byłoby prawidłowe, gdyby dotyczyło stosunków pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, w szczególności w zakresie rozważań w kwestii ewentualności dokonywania wypowiedzenia warunków płacy, w sytuacji gdy nie dochodzi do pogorszenia sytuacji pracownika (por. m.in. wyrok SN z 6 kwietnia 1978 r. sygn. I PR 11/78, Lex nr 14452).

W sprawie niniejszej przedmiotem oceny było inne zagadnienie, a mianowicie prawidłowości zachowania jednostki samorządu terytorialnego, która wadliwie wypłacała jeden ze składników wynagrodzenia. Wynagrodzenie zasadnicze zostało w umowie o pracę jednoznacznie ustalone jako niższe od górnej stawki wynikającej z kategorii zaszeregowania. Zatem nie znajdowało usprawiedliwienia prawnego swego rodzaju "uzupełnienie" wynagrodzenia zasadniczego nadmiernie wypłaconym dodatkiem funkcyjnym. Poza zakresem oceny sądu administracyjnego, kontrolującego zgodność z prawem decyzji administracyjnej zapadłej w sprawie dotyczącej stosunków prawnych pomiędzy podmiotem udzielającym dotacji przeznaczonej na wypłatę wynagrodzenia a powiatem wypłacającym wynagrodzenie, pozostawał wpływ wskazanej nieprawidłowości w sferze uprawnień pracownika chronionego przepisami prawa pracy i prawa cywilnego.

2. Chybiony był zarzut niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zamiast art. 92 pkt 9 tej ustawy. W pkt II przedstawiono wnioskowanie zmierzające do wykazania, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiadał przesłankom stosowania art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Art. 92 pkt 9 wymienionej ustawy przewiduje, że dotacje celowe niewykorzystane w danym roku podlegają zwrotowi w części w jakiej zadanie nie zostało wykonane. Tymczasem w sprawie niniejszej dotacje zostały wykorzystane, jednakże w sposób niewłaściwy uzasadniający stosowanie sankcji przewidzianych w art. 93 ustawy o finansach publicznych.

IV.

Z wymienionych przyczyn skarga kasacyjna nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw. Nie zachodziła też nieważność postępowania. Dlatego też oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.