Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 308/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58  par. 1,par. 2, art. 59 par. 1 par. 2, art. 40 par. 1, par. 2, art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Ś. decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy z 27.08. 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 poz. 885 ze zm..) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 poz. 267 ze zm.), dalej: "dalej: "K.p.a.", orzekł wobec I. S. ,prowadzącej Przedszkole Niepubliczne [...] w Ś. , obowiązek zwrotu do budżetu Gminy dotacji w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi od kwoty [...]poczynając od [...] r. Sprawę prowadził A. C. Naczelnik Wydziału Oświaty Kultury i Sportu Urzędu Miejskiego w Ś. . Z dokumentu "Potwierdzenie odbioru" wynika, że decyzja została doręczona w siedzibie Urzędu Miasta w Ś. osobie , która na dokumencie "Potwierdzenie odbioru przesyłki listowej" w polu data i czytelny podpis odbiorcy, wpisała: "[...]", złożyła podpis "S. " i odcisnęła pieczęć o treści: "Przedszkole Niepubliczne [...]" I. S. ul. [...], [...]. NIP [...] REG [...]". Potwierdzenie odbioru przesyłki listowej nie zawiera oznaczenia daty i czytelnego podpisu doręczającego/wydającego, nie zostało oznaczone żadne z pól (kwadratów) dokumentu poniżej klauzuli " Oznaczoną wyżej przesyłkę doręczono" , a zwłaszcza oznaczone nr 1 , które brzmi: "adresatowi".

Pełnomocnik I. S. wniósł odwołanie od decyzji w sprawie zwrotu dotacji do budżetu miasta wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (nadane [...]. listem poleconym w Urzędzie Pocztowym [...]). Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uzasadnił stwierdzeniem , że właścicielka przedszkola I. S. decyzji tej nie otrzymała. Wyjaśnił, że decyzja została przekazana przedszkolance A. P., która przekazała ją I. S. [...] r. W tej sytuacji właścicielka I. S. bez własnej winy nie była w stanie złożyć odwołania. Składa je obecnie z zachowaniem terminów. Z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że I. S. prowadzi działalność jednoosobowo i nie ma pełnomocników. Zgodnie zatem z art. 58 K.p.a. termin na wniosek zainteresowanej należy przywrócić. Pełnomocnik do wniosku załączył kserokopie oświadczeń wykonane w taki sposób, że nie jest możliwe odczytanie daty ich sporządzenia. Oświadczenie podpisane "I. S." zawiera następującą treść: "Oświadczam, że decyzję z dn. [...] w przedmiocie zwrotu dotacji otrzymałam od A. P. dn. [...]. Nie uczestniczyłam w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji. Nie uczestniczyłam w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie , w szczególności nigdy nie otrzymałam protokołu z audytu". Natomiast oświadczenie podpisane "A. P." posiada treść następującą: "Oświadczam, że odebrałam decyzję w sprawie zwrotu dotacji do budżetu Miasta dn. [...]. osobiście od Naczelnika WO p. C. , który to odbiór pokwitowałam podpisując nazwiskiem "S. ". Podpisałam się nazwiskiem "S. " nie wiem z jakiego powodu ale wydaje mi się, że taka była sugestia Naczelnika C. . O decyzji zapomniałam i odłożyłam do innych dokumentów. Decyzja była w kopercie . Dnia [...] kiedy sobie przypomniałam o tym piśmie przekazałam je właścicielce Przedszkola".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...]. nr [...], na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a. , odmówiło przywrócenia uchybionego terminu. Uzasadniając postanowienie przedstawiło następującą argumentację: Jak wynika z dołączonego do egzemplarza decyzji potwierdzenia odbioru, orzeczenie doręczono stronie [...]. (widnieje na nim z jednej strony pieczęć Urzędu Miasta oraz data i numer decyzji, a z drugiej strony - pieczęć Przedszkola, data [...] i podpis "S. "). Skoro w świetle opisanego na wstępie dowodu doręczenia, strona pokwitowała odbiór decyzji Burmistrza [...]., to czternastodniowy termin upłynął [...]. Odwołanie sporządzone [...]. było zatem ewidentnie spóźnione. Okoliczności wskazane we wniosku nie mogą być uznane za uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Twierdzenie jakoby decyzję faktycznie odebrała inna osoba - podpisując się nazwiskiem adresata przesyłki nie zasługuje na wiarę. Przede wszystkim wnioskodawczyni nie wyjaśniła dlaczego I. P. miałaby się podpisać cudzym nazwiskiem. Nieprawdopodobnym jest aby nastąpiło to pod wpływem sugestii pracownika Urzędu Miejskiego. Taka insynuacja jest bezpodstawna. Kserokopia oświadczenia takiej podstawy nie stanowi.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru pisma Burmistrza z [...].nr [...] , na odwrocie którego, obok oznaczenia adresata, figuruje data "[...]", podpis: "P. " ( z pieczęcią podłużną o treści "Dyrektor ds. Pedagogicznych mgr A. P."). Można stąd wnosić, że wnioskodawczyni, mimo nieustanowienia formalnego , korzystała z pomocy tej pracownicy przy załatwianiu urzędowych spraw dotyczących zwrotu dotacji (która była świadoma obowiązku potwierdzenia odbioru własnym podpisem). Była osobą co najmniej ogólnie zaznajomioną z przedmiotem postępowania. Niewiarygodne jest twierdzenie, że osoba, świadoma wagi sprawy, zapomniała o odebranym orzeczeniu i nie poinformowała pracodawcy.

Twierdzeniu wnioskodawczyni jakoby nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym zwrotu dotacji, przeczy fakt, że w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza z [...]. informujące o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji w związku z wynikami audytu. Na piśmie tym widnieje podpis "S. ", a brak jest ze strony wnioskodawczyni oświadczeń na temat złożenia akurat tego podpisu przez osoby trzecie.

Skoro wnioskodawczyni wiedziała o toczącym się postępowaniu, to należyta staranność wymagała interesowania się jego przebiegiem i wynikiem.

W przypadku gdyby wnioskodawczyni zleciła swojej podwładnej odbiór orzeczenia, nie mogłaby wywodzić z takiej okoliczności usprawiedliwienia do przekroczenia terminu zawitego. Jeśliby natomiast pracownica A. P. dopuściła się przejęcia korespondencji, podając się za adresatkę decyzji i podpisując potwierdzenie odbioru jej podpisem, to do uprawdopodobnienia braku winy wnioskodawczyni konieczne byłoby okazanie zawiadomienia o popełnieniu przez nią przestępstwa.

Brak winy w uchybieniu terminu podlega ocenie z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku na czas było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. gdy strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym przeszkoda powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Nie można przyjąć, że by uchybienie terminowi nastąpiło bez winy podmiotu, na którym ciążył obowiązek dokonania czynności procesowej, jeżeli przyczyną tego była działalność lub brak działania osób, którymi podmiot się posługuje.

W skardze pełnomocnik wnioskodawczyni domagał się uchylenia powyższego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz wnioskodawczyni kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art 59 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek rozpoznania sprawy w zakresie przywrócenia terminu do złożenia odwołania przez organ do tego nieuprawniony tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie przez organ właściwy tj. Burmistrza Miasta Ś.

- art 40 § 1 i 2 K.p.a., poprzez doręczenie decyzji z [...]. Burmistrza Miasta Ś. nr [...], osobie niebędącej stroną w postępowaniu;

- art. 58 § 1 i 2 K.p.a., poprzez nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawczyni.

Uzasadniają skargę twierdził, co następuje: skarżąca składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z [...]. uczyniła to z zachowaniem terminów gdyż zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Swoim oświadczeniem uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło na skutek jej winy, co według art 58 §1 K.p.a. stanowi to przesłankę zgodnie z którą, na prośbę zainteresowanego należy przywrócić uchybiony termin. Decyzja nie została w sposób właściwy doręczona skarżącej. Odbyło się to bowiem z naruszeniem art. 40 § 1 K.p.a. zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi, albo (zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a.) pełnomocnikowi, jeżeli strona go ustanowiła. Jak wynika z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, I. S. prowadzi działalność jednoosobowo i nie ma pełnomocników. Doręczenie pisma A. P. nie spełniło wymienionych w art. 40 K.p.a. warunków prawidłowego doręczenia pisma. Wadliwe doręczenie decyzji może być wyeliminowane jedynie w drodze przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżone postanowienie sprzeczne jest z art. 6 K.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz z art. 8 K.p.a., który stanowi, ze organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o oddalenie skargi. Kolegium uznało, że okoliczności wskazane przez wnioskodawczynię nie mogą być uznane za uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniosek o przywrócenie terminu w świetle art. 58 § 2 K.p.a. okazał się dopuszczalny. Według znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru, wspomniana decyzja została doręczona [...]. (figuruje na nim podpis : "S. " oraz pieczęć Przedszkola "[...]" ). Według twierdzeń wnioskodawczyni decyzja została jej przekazana przez A. P. [...] r. natomiast odwołanie, sporządzone [...]. zawierające wniosek o przywrócenie terminu, nadane [...]. listem poleconym, wpłynęło [...]. do organu I instancji. Oznacza to, że wnioskodawczyni wniosła odwołanie wraz z wnioskiem , z zachowaniem terminu siedmiodniowego od daty dowiedzenia się o uchybieniu terminu.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 59 § 1 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności), poprzez rozpoznanie sprawy w zakresie przywrócenia terminu przez organ niewłaściwy ( Samorządowe Kolegium Odwoławcze), a nie przez Burmistrza Miasta Ś. . Sąd wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] r. nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Ś. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stanowi o tym art. 59 § 2 K.p.a. wprost stwierdzając, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

W opinii sądu nietrafny jest sformułowany w ten sposób, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 40 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez doręczenie decyzji Burmistrza Miasta Ś. z [...]. nr [...], osobie niebędącej stroną postępowania o zwrot dotacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zwróciło uwagę, że nie doręcza stronom postępowania rozstrzygnięć organów I instancji.

Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej opiera się na ocenie okoliczności wskazanych przez wnioskodawczynię i na jej wniosek. Organ nie ustala przyczyny spóźnienia. Rzeczą wnioskodawczyni było wykazanie, że mimo dochowania należytej staranności nie była w stanie dokonać czynności procesowej w terminie, a wobec tego w przypadku nieuprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi organ nie ma obowiązku wyjaśniania, czy w okolicznościach sprawy brak winy miał miejsce. Na tę ostatnią okoliczność wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach stwierdzając, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por.: wyrok NSA z 8.02.2007 r. sygn. II OSK 1806/06, wyrok NSA z 18.05.2012 r. I FSK 1186/11, wyrok z 20.03.2014r. II SA/Bk 1191/13 dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W opinii sądu okoliczności przedstawione przez wnioskodawczynię nie uprawdopodobniają braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Sąd na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, nie może wykluczyć, że decyzja jednak została doręczona w organie administracyjnym wnioskodawczyni, która potwierdziła jej odbiór swoim podpisem i odciśnięciem pieczęci Przedszkola zawierającej m.in. słowa "I. S.". Wynika to ze zwykłego porównania charakteru pisma w licznych, pełnobrzmiących podpisach złożonych na kartach dokumentów księgowych, zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym (po prawej stronie przez wnioskodawczynię, po lewej stronie przez I. P.). Pismo ręczne każdego człowieka ma wyjątkowy, indywidualny charakter. Podpisy I. P. cechuje występowanie charakterystycznych, powtarzalnych rozwiązań konstrukcyjnych znaków graficznych i wiązań liter takich jak "l", "p", "t". Tych konstrukcji pisma I. P. nie można dostrzec w podpisie "S. " , nakreślonym na potwierdzeniu odbioru decyzji opatrzonego pieczęcią Przedszkola "[...]". W ocenie sądu podpis ten wizualnie posiada cechy charakterystyczne podpisów wnioskodawczyni kreślonych na wspomnianych wyżej dokumentach.

W kontekście przedstawionej przez sąd powyżej oceny zwraca uwagę fakt, że w załączonej do wniosku nieuwierzytelnionej kopii oświadczenia opatrzonego podpisem A. P., potwierdzającego odbiór decyzji nazwiskiem wnioskodawczyni, brak jest wyjaśnienia z czyjego polecenia , w jakim celu A. P. stawiła się w organie administracyjnym [...]., w jaki sposób weszła w posiadanie właścicielskiej pieczątki Przedszkola i czym się kierowała używając tej pieczęci. Przede wszystkim oświadczenie nie wyjaśnia dlaczego miała się podpisać cudzym nazwiskiem. Nie jest wiarygodne , jako gołosłowne, stwierdzenie I. P., że podpis "S. " złożyła pod wpływem sugestii Naczelnika Wydziału Oświaty Urzędu Miasta w Ś. . Również wnioskodawczyni nie wyjaśniła dlaczego miałaby to uczynić I. P..

Sąd podkreśla, że postępowanie w sprawie przywrócenia wnioskodawczyni terminu do wniesienia odwołania opiera się na ocenie okoliczności wskazanych przez wnioskodawczynię. Nie do sądu zatem a do grafologii kryminalistycznej (ekspertyza pismoznawcza) należy ostateczne stwierdzenie, czy podpis "S. " jest autentyczny, a jeżeli nie - wskazanie jego wykonawcy. Analiza pismoznawcza zmierzająca do potwierdzenia bądź wykluczenia pochodzenia rękopisu (podpisu) od wskazanej osoby prowadzona jest metodą graficzno-porównawczą, obejmującą wszechstronną analizę indywidualnych zespołów cech graficznych pisma. W odniesieniu do powyższej wersji doręczenia decyzji , wniosek nie zawiera żadnego uprawdopodobnienia okoliczności wedle których wnioskodawczyni bez swojej winy nie wniosła odwołania w terminie.

Sąd rozważył także wersję, według której wnioskodawczyni posługiwała się I. P. w dokonywaniu ciążących na niej czynności procesowych, a więc, że w dniu [...]. stawiła się ona w organie administracyjnym w celu odebrania i potwierdzenia odbioru decyzji. O takiej formie posługiwania się A. P. świadczyć może fakt, że już na potwierdzeniu doręczenia pisma Burmistrza z [...]. nr [...] , figuruje własnoręczny podpis A. P. z tym, że z pieczęcią "Dyrektor ds. Pedagogicznych". Pozwala to na przyjęcie domniemania, że była osobą zaznajomioną z postępowaniem o zwrot dotacji , świadomą wagi sprawy. Jednakże nie stanowi uprawdopodobnienia braku winy twierdzenie, że I. P. przekazała wnioskodawczyni decyzję dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania. Wnioskodawczyni uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym zwrotu dotacji, o czym świadczy pismo Burmistrza z [...]. informujące o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie , na którym znajduje się opatrzony datą własnoręczny podpis "S. ". Przy czym na żadnym etapie postępowania wnioskodawczyni nie kwestionuje , by podpis ten złożyła inna osoba. Zatem wnioskodawczyni obowiązana była do zachowania należytej staranności w związku z toczącym się postępowaniem. Brak winy w uchybieniu terminu podlega ocenie z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W tym kontekście doręczenie pisma A. P. może mogło zostać uznane za prawidłowe. Wnioskodawczyni tak zorganizowała wykonywanie swej funkcji właścicielskiej, że czynności prawne dotyczące Przedszkola mogła wykonywać jej pracownica. Niezależnie jednak od tego, kto w imieniu wnioskodawczyni dokonywałby odbioru decyzji , wnioskodawczyni ponosi odpowiedzialność za dobór osoby , którą się posłużyła przy prowadzeniu swoich spraw. Jeżeli więc I. P. przekazała wnioskodawczyni decyzję już po upływie terminu do wniesienia odwołania, to skutki procesowe tego faktu obciążają wnioskodawczynię. Nie można przyjąć, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawczyni ponieważ przyczyną było działanie i zaniechanie A. P., którą wnioskodawczyni się posługiwała. Przepis art. 58 K.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia, co oznacza, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość jego przywrócenia.

Skutki wadliwego doręczenia decyzji nie są eliminowane , jak twierdzi skarżąca , w drodze przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W takim bowiem przypadku nie dochodzi do skutecznego prawnie doręczenia decyzji , a zatem nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania, któremu można by uchybić. Wówczas termin do wniesienia odwołania liczy się dopiero od daty faktycznego otrzymania decyzji przez adresata.

Zaskarżone postanowienie nie jest sprzeczne z art. 6 K.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności) W świetle ocenianych wariantów doręczenia decyzji organ administracyjny działał praworządnie. Procedura administracyjna przewiduje doręczanie pism stronie w organie administracyjnym, a więc jest to czynność dokonywana na podstawie prawa i w granicach prawa. Natomiast strona decyzji obowiązana jest do przestrzegania prawa by nie narazić się np. na odpowiedzialność karną. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 8 K.p.a., który stanowi, ze organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada zaufania) . Organ administracyjny nie był obowiązany do wyjaśnienia okoliczności sprawy poprzez wdrożenie wszelkich czynności dowodowych. To wnioskodawczyni miała uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a nie organ dociekać przyczyn jej spóźnienia z wniesieniem odwołania.

Podsumowując przywrócenie terminu możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Wobec zaś stwierdzenia nieuprawdopodobnienia przez wnioskodawczynię braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania sąd stwierdził, że niemożliwym było uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.