Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1830/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/18 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie wygaszenia decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta Otwocki wygasił z urzędu decyzję własną z [...] września 2011 r. Decyzją z [...] września 2011 r. (zmienioną decyzjami z [...] lutego 2012 r., z [...] lipca 2012 r. oraz z [...] stycznia 2013 r.) Starosta Otwocki udzielił firmie skarżącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów.

Organ I instancji wskazał, że decyzja z [...] września 2011 r. stała się w całości bezprzedmiotowa. Kwestie uregulowane tą decyzją zostały objęte nowymi decyzjami Starosty Otwockiego, tj. decyzją z [...] września 2015 r. (pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów, dotyczące wytwarzania odpadów powstających w wyniku funkcjonowania instalacji do przetwarzania odpadów, przetwarzania odpadów w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych i gruzu, instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych oraz zbierania odpadów) oraz decyzją z [...] grudnia 2014 r. (zezwolenie na transport odpadów). Ponadto decyzja wygasła w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie wykazała bowiem, że skarżąca użytkuje bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, a termin uzyskania takiego pozwolenia minął z dniem 1 lipca 2015 r.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Starosty Otwockiego z [...] lutego 2017 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 – dalej: p.o.ś.).

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji orzekł, że organ prawidłowo zastosował art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2011 r. udzielono skarżącej w puncie B – pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w punkcie C – zezwolenia na odzysk odpadów, w puncie D – zezwolenia na zbieranie odpadów i w punkcie E – zezwolenia na transport odpadów. Decyzję wydano na czas oznaczony do 31 sierpnia 2021 r. Z kolei decyzją z [...] grudnia 2014 r. zezwolono na transport odpadów i decyzją z [...] września 2015 r. udzielono pozwolenia na wytwarzanie odpadów (punkt I), zezwolenia na zbieranie odpadów (punkt III) i zezwolenia na przetwarzanie odpadów (punkt IV). Po uzyskaniu nowych pozwoleń, tj. decyzji z [...] grudnia 2014 r. regulującej kwestię objętą dotychczasowym punktem E decyzji z [...] września 2011 r. i decyzji z [...] września 2015 r. regulującej kwestie objęte dotychczasowymi punktami B, D i C decyzji z [...] września 2011 r., pozwolenie udzielone decyzją z [...] września 2011 r. stało się bezprzedmiotowe. Ponadto, kontrola wykazała, że skarżąca użytkuje bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która ze względu na moce przerobowe kwalifikuje się do instalacji wymienionych w punkcie 5.3 b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., 1169 ze zm.). Termin uzyskania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego minął z dniem 1 lipca 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla takiej instalacji i zostało zakończone decyzją odmowną z [...] grudnia 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2017 r., zaskarżonej następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie stanowiło podstawy do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Niewątpliwie skarżąca nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego w terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz w związku z art. 201 ust. 1 p.o.ś. Polegało to na uznaniu, że wygaszenie decyzji Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r. było uzasadnione, pomimo, że decyzja dotyczyła także zbierania odpadów (pkt. D decyzji) oraz transportu odpadów (pkt. E decyzji). Te formy działalności nie były nigdy objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Ponadto nie uwzględnieno przy rozstrzyganiu sprawy, że skarżąca od 12 września 2014 r. ubiega się o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, a jego niewydanie jest wynikiem sposobu procedowania sprawy przez Ministra Środowiska oraz zmian stanu prawnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 193 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz w związku z art. 201 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia emisyjnego na wytwarzanie odpadów. Natomiast pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych (art. 201 ust. 1 p.o.ś.). Z kolei zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 pozwolenie wygasa, jeżeli z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej, naruszenie powyższych przepisów polegało na uznaniu, że wygaszenie decyzji Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r. było uzasadnione, pomimo, że zbieranie odpadów oraz transport odpadów nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przesłanką stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z [...] września 2011 r. we wskazanym zakresie nie było stwierdzenie, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego na zbieranie i transport odpadów. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia organów, z których wynika, że na mocy decyzji Starosty Otwockiego z [...] grudnia 2014 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na transport odpadów, a na mocy decyzji z [...] września 2015 r. pozwolenie na wytwarzanie odpadów (punkt I), zezwolenie na zbieranie odpadów (punkt III) i zezwolenie na przetwarzanie odpadów (punkt IV). Oznacza to, że w tej części decyzja Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r. stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Bez znaczenia jest przy tym, że w decyzją z [...] września 2015 r. Starosta Otwocki nie uchylił decyzji własnej z [...] września 2011 r., ponieważ do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji doszło na mocy decyzji Starosty Otwockiego z [...] lutego 2017 r. utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną obecnie do Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. Nie ulega wątpliwości, że w obrocie prawnym nie powinny funkcjonować dwie decyzje administracyjne przyznające tej samej stronie to samo uprawnienie. Natomiast konieczność wydania przez Starostę Otwockiego kolejnych decyzji (a więc decyzji z [...] grudnia 2014 r. i z [...] września 2015 r.) podyktowana było zmianą stanu prawnego.

Po drugie, uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 193 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz w związku z art. 201 ust. 1 p.o.ś. nie może być również stwierdzenie, że w tej sprawie nie uwzględniono, że skarżąca od 12 września 2014 r. ubiega się o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca do tej pory nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego, a Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie są uprawnione do oceny przyczyn takiego stanu rzeczy w ramach kontroli legalności decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się w istocie do wskazania, że w związku z postępowaniem Marszałka Województwa Mazowieckiego i Ministra Środowiska, jak również zmianami stanu prawnego, do tej pory nie doszło do udzielenia skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Kwestia sposobu prowadzenia postępowania przez te organy może być przedmiotem ewentualnej skargi wniesionej w odpowiednim trybie i w odrębnym postępowaniu. Okoliczności te nie podważają jednak ustalenia, że na etapie kontrolowanego obecnie przez Sąd I instancji postępowania przed Starostą Otwockim i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, skarżąca nie posiadała tego rodzaju pozwolenia zintegrowanego umożliwiającego użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Stanowiło to więc przesłankę do wygaszenia w tym zakresie decyzji Starosty Otwockiego z [...] września 2011 r.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.