Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2051/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz - Kluj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegających zwrotowi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy B. kwotę 4314 zł (cztery tysiące trzysta czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a., art. 61 ust. 3 pkt 1, art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej u.f.p., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę B., dalej zwaną Gminą, skarżącą, od decyzji Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], określającej Gminie B. do zwrotu kwotę dotacji celowej w wysokości 431 354,38 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz termin od którego należy liczyć odsetki, dalej zwaną decyzją organu I instancji, utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z [...] lutego 2011 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji udzieliło Wójtowi Gminy B. promesy, zgodnie z którą w ramach podziału środków na usuwanie skutków klęsk żywiołowych zostało przewidziane dla Gminy w 2011 r. dofinansowanie w wysokości 1 mln. zł. na zadanie pn. "Remont drogi gminnej [...] [...] w km+300-4+550, remont uszkodzonego przepustu ramowego pod drogę gminną [...] T. w km 5+300 i remont drogi gminnej [...] C. w km 1+300+2+170".

Pismem z [...] marca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził zgodę na wykorzystanie kwoty dotacji na realizację zadań:

1. Remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. – R. w km 1 +300;

2. Remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. –R. w km 1 +395;

3. Remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. –R. w km 1 +485;

4. Remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. –R. w km 1 +650

W związku z tym, [...] lipca 2011 r. została zawarta pomiędzy Wojewodą M. a Gmin B. umowa dotacji nr [...] na usunięcie skutków powodzi poprzez:

- remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. –R. w km 1 +300;

-remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. –R. w km 1 +395;

-remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. –R. w km 1 +485;

-remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. –R. w km 1 +650.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Finansów dokonał zwiększenia planowanych wydatków w budżecie Wojewody M. z przeznaczeniem na realizację zadań związanych z usuwaniem klęsk żywiołowych w dziale 600- Transport i łączność, w rozdziale 60078 - usuwanie skutków klęsk żywiołowych § 2030, 2130, 6330, 6430 i 6530 o łączną kwotę 11 698 646 zł. Kolejnymi zarządzeniami Wojewody M. dokonano zmian w budżecie Wojewody M. na rok 2011 poprzez zwiększenie planowanych wydatków w dziale 600 – o kwotę 11 698 646 zł.

Pismem z 2 września 2011r. M. Urząd Wojewódzki w K. zawiadomił Gminę B. o zwiększeniu planu dotacji celowej dla gminy w 2011 r. w dziale 600, rozdziale 60078 – usuwanie skutków klęsk żywiołowych, § 2030 Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację własnych zadań bieżących gmin w wysokości 1 mln zł. Gmina została zobowiązana do wprowadzenia stosownej zmiany w budżecie na rok 2011. Przekazanie dotacji nastąpiło 26 września 2011 r.

20 października 2011 r. M. Urząd Wojewódzki w K. otrzymał rozliczenie końcowe inwestycji. Zgodnie z nim koszt zadań wykonanych w ramach umowy wyniósł 1 349 429,95 zł z tego środki z budżetu państwa wyniosły 1 ml. zł. tj. 74%,11 % całości kosztów, udział środków własnych Gminy 349 429,95% tj. 25,8 %. Należności w takiej wysokości zostały uiszczone. Koszt zadania p.n. remonty przepustów (opisanego wyżej) wyniósł 582 044 zł, z czego ze środków własnych gminy uiszczono kwotę 582 944,38 zł natomiast z dotacji 431 358,38 zł. Zgodnie z protokołem rzeczowo finansowym odbioru końcowego zadań długość każdego z przepustów jest identyczna z długością wskazaną w zastawieniu rzeczowo-finansowym robót do wykonania w 2011r. sporządzonym przez Komisję powołaną w sprawie odbioru zadań.

W okresie od 16-19 października 2012 r M. Urząd Wojewódzki w K. przeprowadził kontrolę w wyniku której ustalono, że zakres robót przedstawiony w umowie dotacji, protokole rzeczowo-finansowym końcowego odbioru zadania i rozliczeniem kocowym jest niezgody z rzeczywiście wykonanymi pracami. Ustalono, że:

-w odniesieniu do remontu przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C.–R. w km 1 +300, zakres robót przedstawiony w zestawieniu rzeczowo finansowym, umowie dotacji określał wykonanie przepustu rurowego na długości 9 m.b. i ww kilometrażu natomiast z przeprowadzonej wizji w terenie wynikało, że został wykonany przepust ramowy o długości 9 m.b. w kilometrażu 1+346,5, co jest niezgodne z umową dotacji, protokołem rzeczowo-finansowym odbioru końcowego i rozliczeniem końcowym;

-remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C.–R. w km 1 +395: zakres robót przedstawiony w zestawieniu rzeczowo finansowym, umowie dotacji określał wykonanie przepustu rurowego na długości 32,40 m.b. i w/w kilometrażu natomiast z przeprowadzonej wizji w terenie wynikało, że został wykonany przepust ramowy o długości 23 m.b. w kilometrażu 1+372, co jest niezgodne z umową dotacji, protokołem rzeczowo-finansowym odbioru końcowego i rozliczeniem końcowym,

-remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. – R. w km 1 +485: zakres robót przedstawiony w zestawieniu rzeczowo finansowym, umowie dotacji określał wykonanie przepustu rurowego na długości 10,80 m.b. i w/w kilometrażu natomiast z przeprowadzonej wizji w terenie wynikało, że został wykonany przepust ramowy o długości 8,20 m.b. w kilometrażu 1+460, co jest niezgodne z umową dotacji, protokołem rzeczowo-finansowym odbioru końcowego i rozliczeniem końcowym,

-remont przepustu rurowego 2x150 pod drogą gminną [...] C. – R. w km 1 +650: zakres robót przedstawiony w zestawieniu rzeczowo finansowym, umowie dotacji określał wykonanie przepustu rurowego na długości 25,70 m.b. i w/w kilometrażu natomiast z przeprowadzonej wizji w terenie wynikało, że został wykonany przepust ramowy o długości 16 mb w kilometrażu 1+616, co jest niezgodne z umową dotacji, protokołem rzeczowo-finansowym odbioru końcowego i rozliczeniem końcowym.

W związku z tym Gmina B. nie dokonała zwrotu części kwoty dotacji celowej która nie została wykorzystana w sposób określony w umowie dotacji oraz zestawieniach rzeczowo-finansowych robót wykonanych w 2011 r. w ramach realizacji opisanego wyżej zadania. Gmina w sposób istotny zmieniła parametry prac (różnice w kilometrażu i długości przepustów) a przede wszystkim zamiast remontu dokonała odbudowy przepustów a więc nie można mówić o tożsamości zadania.

Dlatego decyzją Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] określono Gminie B. do zwrotu, kwotę dotacji celowej w wysokości 431 354,38 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 27 września 2011r.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 169 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na określenie obowiązku zwrotu dotacji w sytuacji w której dotacja ta została wykorzystana na realizację zadania i cele na które została przyznana; art. 7,8,77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu że zakres robót przestawionych w umowie dotacji, protokole rzeczowo-finansowym odbioru końcowego zadania jest niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy podczas gdy od samego początku tj. od przyznania dotacji rzeczywisty zakres planowanych robót był taki sam, był opisany w załączniku stanowiącym integralną część umowy dotacji i nie został w żaden sposób zakwestionowany przez organ dotujący.

Ponownie rozpoznając sprawy organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał na następujące okoliczności, które legły u podstaw utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji.

1. Zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje podlegają szczególnym zasadom rozliczania jako środki pochodzące z budżetu państwa. Do rozliczeń tych znajduje zastosowanie art. 169 u.f.p. zgodnie z którym dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 , w części w której dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki nalicza się począwszy od dnia przekazania dotacji. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie o którym mowa w ust. 1 organ lub inny dysponent części budżetowej który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę do zwrotu wraz z odsetkami.

2. Pojęcie "przeznaczenie dotacji" nie jest zdefiniowane w ustawie o finansach publicznych ale z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że należy je interpretować ściśle. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza określony z góry cel, któremu służy lub ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść. Przeznaczeniem jest z kolei praktyczny cel do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowane, któremu dana rzecz służy (Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988r.). Przedmiotem dotacji wskazanym w umowie był remont przepustów rurowych, co wynika z § 2 umowy, zestawienia rzeczowo-finansowego robót do wykonania w 2011 r., które to dokumenty są ze sobą spójne.

3. Odnosząc się do zarzutów odwołania o wewnętrznej sprzeczności umowy dotacyjnej organ w zakresie określenia zadania do wykonania Minister Finansów stwierdził, że okoliczności te nie uzasadniają odstąpienia od wydania decyzji w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. w sytuacji w której wykonanie zadania nie jest zgodne z przeznaczeniem na jakie dotacja została przyznana. Przyczyną określenia kwoty do zwrotu nie były same różnice w kilomentrażach przepustów. Okoliczność czy organ kwestionował czy nie prawidłowości zgłoszonej inwestycji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia to beneficjenta z konieczności wykorzystana dotacji zgodne z przeznaczeniem.

4. Podpisując umowę dotacyjną Gmina B. świadomie zaakceptowała postanowienia umowne i to przede wszystkim w jej interesie leżało dochowanie należytej staranności w wykonaniu umowy także z uwagi na możliwość zwrotu dotacji. Z drugie strony Wojewoda M. miał obowiązek wszczęcia postępowania w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji celowej. Organ zwrócił uwagę na fakt, że od samego początku Gmina zamierzała wyremontować a nie odbudować przepusty (pismo z 17 grudnia 2010 z wykazem priorytetowych zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, wniosek o dotację z [...] maja 2011 r., protokoły rzeczowo-finansowe odbioru zadań, wniosek z [...] maja 2011 r. stanowiący zgłoszenie remontu uszkodzonego przepustu ramowego). Świadczy to o tym, że Gmina przez cały czas posługiwała się nazwą zadania "remont przepustów rurowych" nie zwracając uwagi na to, że w istocie chodzi o ich odbudowę.

5. Organ uznał za nietrafny zarzut, że niezgodność dotyczy jedynie nazwy zadań, które służyły do identyfikacji poszczególnych obiektów i wydzielenia kosztów każdego z nich. Organ II instancji wskazał, że prawidłowe określenie rodzaju zadania jest istotne ponieważ wyznacza jego przedmiotowy zakres na który przyznano dotację. W tym wypadku ma jeszcze dalej idące konsekwencje związane z ewidencjonowaniem księgowych środków dotacji. Środki zostały zaksięgowane w dziale 600, rozdział 60078 § 4270 – Zakup usług remontowych a następnie M. Urząd Wojewódzki pismem z [...] września 2011 r. zawiadomił Gminę o zwiększeniu planu dotacji celowej w dziale 600, rozdział 60078 § 2030 (wydatki bieżące) oraz o przeznaczeniu środków z rezerwy celowej budżetu państwa na realizację zadań określonych jako remont przekazując Gminie środki w wysokości 1 mln zł. W tej sytuacja organ I instancji słusznie ocenił, że przyjęcie wyjaśnień Gminy, iż nazwa zadania miała jedynie techniczne znaczenie nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji finansowej. Odbudowa jest działaniem inwestycyjnym natomiast remont jest bieżącym działaniem jednostki samorządu terytorialnego.

6. Organ dokonał zdefiniowania pojęć "remont" i "odbudowa" przyjmując, że odbudowa jest pojęciem szerszym. Podkreślił, że wykonanie faktycznie nowego obiektu nie mieści się w pojęciu "remontu". Przyjął, w świetle oświadczenia Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2013 r., że niesporne jest że wykonane zadania stanowiły odbudowę a nie remont. Powstał nowy obiekt budowlany.

7. W ocenie organu, dla prawidłowego wykorzystania dotacji konieczna była zmiana zakresu robót, także i dlatego, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. 2000, Nr 63, poz. 735), dalej zwane Rozporządzeniem, i § 49 ust. 3 nie dopuszcza się stosowania przepustów o wlotach zatopionych i wielootworowych oraz o przewodach kołowych na potokach górskich. Ponadto zgodnie z § 326 Rozporządzenia jego postanowień nie stosuje się do obiektów dla których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji przed dniem jego wejścia w życie. W tej sytuacji, skoro przepusty zostały wykonane w latach 70 –tych nie można, zdaniem organu jednoznacznie twierdzić, tak jak to czyni skarżący, że nie było możliwe wyremontowanie przepustów.

8. Dokonując odbudowy skarżący godził się z obowiązkiem zwrotu dotacji a kwestia przyczyn wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy o jej zwrot. Gdyby Gmina dochowała należytej staranności mogła bez żadnych przeszkód zweryfikować położenie przepustów skoro znajdowały się na terenie tej gminy. Fakt, że okoliczności te nie zostały zakwestionowane przez M. Urząd Wojewódzki w K. nie stanowi podstawy do uznania, że istotnie wykonane prace zostały zrealizowane prawidłowo i zgodnie z umową. W tym wypadku jednak porównanie wykonanych prac z pracami określonymi w umowie nie są tożsame – co czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 169 ust. 1,3,4 u.f.p.

9. Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 169 ust. 5 u.f.p. (sposób naliczenia odsetek). Pobrana dotacja nie była, tak jak twierdzi skarżący, dotacją pobraną nienależnie ponieważ dotacja nie była udzielona bez podstawy prawnej ale przeznaczona na cel inny niż w umowie.

10. Nietrafny jest w ocenie organu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7,8,77 § 1 K.p.a.). Organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, jego analizy a następnie wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia.

Skargę na zaskarżoną decyzję wywiodła Gmina B., wnosząc o uchylenie obu decyzji i roszczeń o zwrot dotacji względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzuciła:

-naruszenie art. 169 ust. 1,3, 4, 5 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu obowiązku zwrotu dotacji w sytuacji w której dotacja ta została wykorzystana na realizację zadania i cele na które została przyznana;

-art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu że zakres robót przestawionych w umowie dotacji, protokole rzeczowo-finansowym odbioru końcowego zadania jest niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy podczas gdy od samego początku tj. od przyznania dotacji rzeczywisty zakres planowanych robót był taki sam, był opisany w załączniku stanowiącym integralną część umowy dotacji i nie został w żaden sposób zakwestionowany przez organ dotujący.

Argumentację rozwinął w części pisemnej uzasadnienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W granicach art. 145 p.p.s.a Sąd może uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchylić je w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Istotne wpływanie na wynik sprawy to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, procesowego lub materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 62/12 w Lex nr 1488135). Uchylenie przez sąd aktu administracyjnego w przypadku naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy gdy da się stwierdzić, że gdyby organ prawidłowo zastosował określone normy prawa materialnego –rozstrzygnięcie byłoby inne. W przypadku naruszenia norm prawa procesowego będzie uzasadnione wtedy gdy da się stwierdzić, że naruszenie tych norm mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tzn. decyzja organu byłałby prawdopodobnie inna.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia wskazywaną przez organ w niniejszej sprawie był art. 169 ust 6 u.f.p. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Przypadki uzasadniające zwrot dotacji określa art. 169 ust. 1 u.f.p: Są nimi: wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie jej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tak uzyskane podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub 2. Analiza tych uregulowań wskazuje, że zobowiązanie podmiotu do zwrotu powstaje z mocy prawa.

Kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie czy zachowanie beneficjenta wyczerpuje definicję wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub nienależnie pobranej lub w nadmiernej wysokości. Oceny należy dokonać w świetle łączącej strony umowy o dofinansowane z dnia [...] lipca 2011r.

Ma rację organ, że z treści umowy wynika, że przedmiotem prac, które mają być dofinansowane z budżetu państwa jest remont określonych w umowie przepustów kolejowych. Jednakże umknęło uwadze organu, że celem udzielenia tej dotacji było usunięcie skutków klęsk żywiołowych – co wynika z wniosku o udzielenie dotacji i umowy. Wykonanie przepustów miało być sposobem realizacji celu. Posiłkując się definicją pojęcia "przeznaczenie" przywołaną przez organ na str. 6 decyzji "określenie celu któremu ma służyć dana rzecz" Sąd w tym składzie jest zdania, że celem nie był remont przepustów ale celem była likwidacja skutków powodzi z 2011 r. m.in. poprzez przywrócenie funkcjonalności przepustów jak i drogi (dotacja została przeznaczona także na naprawę uszkodzonej w wyniku powodzi drogi) Inaczej mówiąc, gdyby nie powódź i uszkodzenia przepustów i drogi dotacja nie byłaby zapewne udzielona. Ponadto, co jest nie mniej ważne, umowa o dofinansowanie to umowa dwustronna w której, w tym wypadku, jeden z podmiotów ma pozycję znacznie silniejszą. Jest nim Wojewoda M. od którego zależy przyznanie określonej dotacji. Z umowy tej wynika, że prace będą realizowane zgodnie z kosztorysami ofertowymi załączonymi do wniosku (§ 1 umowy). Z tychże kosztorysów wynika, że jednym z etapów prac będzie rozbiórka istniejących przepustów m.in. poprzez rozebranie konstrukcji mostowych. W zależności od danego przepustu kosztorysy przewidywały wykonywanie ław i stop fundamentowych, zbrojenie, wbudowanie płyt przejściowych. Z tabeli podsumowania elementów scalonych wynikało, że przedmiotem prac będzie rozbiórka istniejących przepustów a następnie ich konstrukcja. Także z opisu technicznego obiektu wynikało, że przedmiotem prac będzie "odbudowa obiektów inżynieryjnych zniszczonych podczas powodzi" W związku z tym Wojewoda M. podpisując umowę miał świadomość zakresu przewidzianych prac i bez wątpienia ich rozmiar nie uzasadniał na etapie podpisywania umowy twierdzenia o remoncie ale budowie (odbudowie). Brak jest w takich okolicznościach faktycznych podstaw do obciążania wyłącznie beneficjenta negatywnymi skutkami wynikającymi z niedoskonałości umowy o dofinansowania tym bardziej, że Wojewoda M. do czasu przeprowadzenia kontroli nie kwestionował rozmiaru i zakresu prac.

Wykładnia treści umowy powinna prowadzić do ustalenia zgodnego zamiaru stron i celu mowy a nie opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 kodeksu cywilnego), tym bardziej, gdy postanowienia umowy nie są dość precyzyjne czy wewnętrznie sprzeczne. Zachowania kontrahentów polegające na bezkonfliktowym wykonywaniu umowy, cel wskazany w umowie (usuwanie skutków powodzi poprzez odbudowę uszkodzonych obiektów), niekwestionowanie jej postanowień w toku jej wykonywania świadczą, w ocenie Sądu za wykładnią jej postanowień nie z literalnym jej brzmieniem, tak jak wskazywał organ, ale z wykładnią celowościową. przyjętą przez Sąd i skarżącego.

Sąd nie podziela ustaleń organu, iż wykonanie przepustów w nieco odstępującym od postanowień umowy kilometrażu, w tym konkretnym przypadku, stanowi o spełnieniu przesłanki "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". Dotacja została wykonana zgodnie z przeznaczeniem i celem umowy. Fakt przesunięcia w terenie i ich długość była w ocenie Sądu kwestią techniczną nie mającą istotnego wpływu na wykonanie umowy. Podkreślić należy, że jak wynika z porównania długości przepustów określonej w umowie a faktycznie wykonanej, długość uległa zmniejszeniu a nie zwiększeniu. Poza tym, biorąc pod uwagę przyjęte jednostki miary (km), które z natury rzeczy nie są tak precyzyjne jak jednostki o wartościach mniejszych (cm), mogły zdarzyć się niedokładności związane z pomiarami. Jest to tym bardziej oczywiste, że kilometraż był związany z umiejscowieniem przepustów, które były przedmiotem umowy i które zostały wykonane. Osiągnięty został więc cel umowy.

Sąd nie podziela także wątpliwości organu co do możliwości wybudowania przepustów rurowych. Istotnie z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. 2000, Nr 63, poz. 735), nie dopuszcza się na potokach górskich stosowania przepustów o wlotach zatopionych i wielootworowych oraz o przewodach kołowych (§ 49 ust.3). Wyjątkiem jest sytuacja w której dla danego obiektu została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji przed wejściem tego rozporządzenia (§ 326). Z tego przepisu organ czyni hipotezę o możliwości zastosowania rozwiązań polegających na pozostawieniu przepustów o przewodach kołowych, ponieważ były one budowane w latach 2000. W ocenie Sądu, skoro organ twierdzi, że można było wybudować przepusty inne niż w rezultacie wybudowano, to powinien tę okoliczność wykazać. Brak jest podstaw do nakładania na beneficjenta tego rodzaju obowiązku w świetle art. 7 i 77 § 1 K.p.a. To na organie a nie stronie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego a następnie jego rozpatrzenia. W takiej sytuacji czynienie przez organ skarżącemu zarzutu w związku z wybudowaniem przepustów zgodnie z warunkami technicznymi nałożonymi przepisami prawa nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie są przedmiotem analizy sądu kwestie związane ze sposobem księgowego ewidencjonowania środków dotacji. Sąd miał zbadać czy w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych zasadnie organ przyjął spełnienie przesłanki wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Kwestia w jaki sposób zaksięgowano otrzymaną dotacją – jak wynika z decyzji w dziale 600, rozdziale 60078 § 4270 – "zakup usług remontowych" czy dziale 600, rozdziale 60078, § 2013 – pozostaje bez istotnego wpływu na treść decyzji.. Zarówno podmioty przekazujące dotacje jak i podmioty otrzymujące dotacje zobowiązane są do stosowania ustawy z dnia 29 września 1994 r. o o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.;), co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 7. Ustawa o rachunkowości określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (art. 1 ).

Księgi rachunkowe czy samo księgowanie stanowi więc dowód dokonywanie zapisów w księgach rachunkowych wg określonych zasad i nie może stanowić dowodu na okoliczność wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W związku z tym Sąd doszedł do przekonania, że organ dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 169 § 1 u.f.p. co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wniosku, że Gmina (...) wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Naruszenie to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i 135 p.p.s.a. jako naruszenie prawa materialnego skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia w świetle wyżej zaprezentowanej wykładni.

O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.