Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 824/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art2 ust.1 lit.e art.6 i 7
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2304/07 w sprawie ze skargi M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. M. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2304/07, oddalił skargę M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działający na wniosek M. M. K. z dnia [...] lutego 2002 r., stwierdził, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz. 51), że część nieruchomości, należącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do Z. N., zapisanej w KW C. dobra rycerskie tom III, stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położony w C., gmina K. nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Rozpatrzywszy odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu od tej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, podnosząc w uzasadnieniu, iż zgodnie z aktualnym wówczas orzecznictwem sądów administracyjnych, do rozstrzygania, czy część nieruchomości podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzenia reformy rolnej właściwy jest sąd cywilny.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 789/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., przyjmując za słuszną argumentację, iż droga administracyjna jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 653/05, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2005 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., podnosząc w uzasadnieniu, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., OPS 2/06 przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie powołał się również na stwierdzenie uzasadnienia uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., iż norma prawna zawarta w art.2 ust.1 lit. e) dekretu winna być odczytywana w ten sposób, iż na własność Skarbu Państwa bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art.1 część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznał odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Wojewody Wielkopolskiego i decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w całości i orzekł, iż zespół dworsko-parkowy położony w majątku ziemskim C., stanowiący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność S. N., wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej zapisanej w księdze wieczystej KW C. dobra rycerskie Tom III, podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

W ocenie Ministra majątek ziemski należący do poprzednika skarżącej przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Powierzchnia tego majątku wynosiła 964,73 ha, a więc znacznie przekraczała powierzchnię 100 ha. Przeszła ona zatem z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia w przedmiotowej sprawie możliwości wykorzystania wymienionych we wniosku nieruchomości na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z treści art. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. W art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyliczone zostały różne cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Cele te wskazują, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 dekretu, wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W artykule tym mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkaniowych, do których niewątpliwie zalicza się również pałace czy dwory. Ponadto, zgodnie z § 44 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2) zabudowania dworskie lub przemysłowe ( §44 pkt 3 ) oraz zabytki architektoniczne (§44 pkt 4). Oznacza to więc, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby zespoły pałacowo-parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu jak i z rozporządzenia wykonawczego wynika że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości, a więc także pałace i dwory. W § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 11 marca 1945 r. szczegółowo wyliczono te składniki mienia, które nie podlegały przejęciu przez Skarb Państwa przy nacjonalizacji majątków ziemskich. Wśród tych składników nie wymienia się pałacu czy dworu, na liście znajdują się zaś jedynie przedmioty służące do osobistego użytku właściciela przejmowanego majątku i członków jego rodziny, jak np.: ubrania, obuwie, pościel, biżuteria, meble, naczynia kuchenne, itp.. nie mające związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz jeżeli nie posiadały wartości naukowej, artystycznej lub muzealnej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, iż cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami, czy zespoły pałacowo-parkowe, pozostające w funkcjonalnej łączności z majątkami ziemskimi. Orzecznictwo stoi na stanowisku, iż analiza przepisów regulujących przeprowadzenie reformy rolnej w okresie powojennym prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż ustawodawca nie wyłączał zespołów pałacowo-parkowych z możliwości przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, chociaż nie podlegały one parcelacji. Gdyby przyjąć, że dwory, pałace czy parki były wyłączone z przejęcia na cele reformy rolnej to niezrozumiałym jest, w jakim celu właściciele tych nieruchomości musieli opuszczać powiat i występować jako bezrolni o nadział ziemi z reformy w innym powiecie. Z art. 7 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej bezspornie wynika, że właściciel musiał opuścić swój majątek, a więc również dom, dwór, czy też pałac w którym mieszkał w terminie 3 dni po objęciu nieruchomości ziemskiej w zarząd przez pełnomocnika. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r., sygn. TKW 3/89 podkreślono natomiast, iż z przepisów dekretu PKWN nie wynika, by na reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolnego, a w szczególności nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Wykładnia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" zawarta w w/w uchwale Trybunału Konstytucyjnego znalazła odzwierciedlenie w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawionej linii orzecznictwa nie kwestionowano także w orzeczeniach Sądu Najwyższego.

Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., iż jakkolwiek z mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stosowania prawa. Dokonując oceny, czy określona część nieruchomości podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, istotnym stało się - w świetle stwierdzeń uzasadnienia uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. oraz powołanej w niej uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r., sygn. TKW 3/89 - ustalenie, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Związek terytorialny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem ziemskim S. N. bezspornie istniał, gdyż skarżąca nie wykazała, że zespół dworsko-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. O wyodrębnieniu zespołu dworsko-parkowego od reszty przejętej nieruchomości nie przesądza istnienie ogrodzenia, czy też bram wjazdowych. Te elementy zagospodarowania terenu mieściły się bowiem w ówcześnie obowiązujących normach, służąc zapewnieniu niezbędnej prywatności i intymności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie, domownikom i gościom, a nie rozerwaniu więzi funkcjonalnych z majątkiem ziemskim. Przyjęcie argumentu, że istnienie na gruncie ogrodzenia świadczy o prawnej odrębności wydzielonych nimi części gruntu dowodziłoby nieznajomości prawnego pojęcia nieruchomości. Przejawem funkcjonalnego powiązania przedmiotowego majątku ziemskiego z zespołem pałacowo-parkowym jest również związek organizacyjny. Zatrudnienie zarządcy majątku, zgodne z ówczesną normą, nie daje podstawy do uznania, iż właściciel wyzbył się w stosunku do tego majątku władczych kompetencji. Podkreślić należy, iż to właściciel decydował o obsadzeniu stanowiska zarządcy i zakresie jego umocowania. Ponadto, co najistotniejsze, zarządca realizował wolę właściciela majątku. Kolejną postacią powiązania dworu z resztą majątku była wieź finansowa. Majątek w którym przeważały użytki rolne stanowił bowiem źródło utrzymania zespołu dworsko-parkowego oraz zaopatrywał w żywność mieszkańców pałacu (wnioskodawczyni nie wykazała, iż było inaczej). Poza tymi kwestiami należy zauważyć, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie, iż ocena tego, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, musi uwzględniać ówczesny kontekst historyczny i polityczny. Zignorowanie tego kontekstu może bowiem prowadzić do przyjęcia takich reguł wykładni, które wypaczają literalne brzmienie przepisów i są sprzeczne z wolą ówczesnego ustawodawcy. Nietrafne jest wykładanie tych przepisów w duchu standardów obowiązujących współcześnie w państwach demokratycznych. Celem reformy rolnej była likwidacja majątków rolnych, co z punktu widzenia wspomnianych standardów jest niedopuszczalne, niemniej naprawienie wynikłych stąd krzywd może nastąpić wyłącznie w drodze stosownej inicjatywy ustawodawcy, nie zaś poprzez stosowanie przez organy administracji przepisów prawa w sposób odbiegający od ich rzeczywistego sensu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła ona zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) w związku z art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zespołu dworsko-parkowego położnego w majątku ziemskim C., gm. K. spełniało cele reformy rolnej zawarte w art. 1 ust. 2 dekretu,

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że w świetle treści § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki mienia,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. przez dowolne, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz utrwaloną linią orzeczniczą ustalenie, że zespół dworsko-parkowy położny w majątku ziemskim C. pozostawał w funkcjonalnym związku z całą nieruchomością ziemską zapisaną w księdze wieczystej KW C. dobra rycerskie Tom II.

W ocenie skarżącej zespół dworsko-parkowy w C. stanowił obiekt, który służył osobistym potrzebom właściciela i jego rodziny i nie był funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Oprócz braku związania funkcjonalnego dworu z majątkiem ziemskim wynikającego także z tego, że majątek ziemski był zarządzany przez rządcę, którego biuro mieściło się poza zespołem dworsko-parkowym zespół dworsko-parkowy był ogrodzony i trwale oddzielony od reszty majątku. Tym samym nie stanowił "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie mógł być ponadto przejęty na cele reformy rolnej, których katalog został sformułowany w art. 1 dekretu - jako nieruchomość nie mająca związku z działalnością rolniczą. Dwór nie został zresztą przeznaczony na cele reformy rolnej, a obecnie służy jako mieszkanie prywatne i jest przedmiotem dzierżawy przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że kwestionowaną decyzję wydano na podstawie §5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepisy te umożliwiały i w dalszym ciągu umożliwiają właścicielom nieruchomości przejętych przez Państwo w ramach reformy rolnej lub ich następcom prawnym żądanie stwierdzenia, iż dana nieruchomość w rzeczywistości nie podpadała pod działanie dekretu. Na wniosek zainteresowanych osób właściwy organ zobowiązany jest zbadać, czy w dacie wejścia dekretu w życie objęta wnioskiem nieruchomość spełniała określone w dekrecie kryteria przedmiotowe (nieruchomość o charakterze ziemskim) oraz obszarowe (wskazuje je art.2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Dopuszczalne jest przy tym żądanie stwierdzenia niepodpadania pod działanie dekretu jedynie części przyjętej w ramach reformy rolnej nieruchomości.

O powyższych kwestiach rozstrzyga się w postępowaniu administracyjnym, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06. Wprawdzie stanowisko tej uchwały legło u podstaw wyroku NSA uwzględniającego skargę kasacyjną skarżącej od poprzednio zapadłego w niniejszej sprawie wyroku WSA, niemniej wskazać należy, iż w uzasadnieniu orzeczenia rozstrzygającego skargę kasacyjną NSA powołał sentencję oraz jedynie niektóre tezy uzasadnienia uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. Z racji tego, iż zgodnie z art.190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową , Sąd rozpatrujący skargę obecnie związany jest wykładnią prawa wyrażoną w powołanym wyroku NSA, uwzględnił przy orzekaniu stanowisko zajęte w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r., niemniej wyłącznie w zakresie wynikającym z wyroku NSA zapadłego w niniejszej sprawie. Wprawdzie z czysto procesowego punktu widzenia określenie w wyroku NSA zakresu zastosowania uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., wiążące przy rozpatrywaniu niniejszej skargi, zwalnia Sąd orzekający obecnie z rozważań odnośnie zastosowania w sprawie art. 269 § 1 ustawy procesowej , niemniej na marginesie zauważono, iż z przywołanego przepisu, niewątpliwie związującego w sposób tam wskazany składy sądów administracyjnych tezami uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wynika automatyczne związanie sądu całością uzasadnienia danej uchwały (w niniejszej sprawie uchwały z 5 czerwca 2006 r.), w tym zwłaszcza tą częścią uzasadnienia, która nie odnosi się wprost do postawionej w danej uchwale tezy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zgodnie z art.2 ust.1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości ziemskie wymienione w literze "e" przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele wymienione w art.1 dekretu, część druga. Dekret nie wyłączał przejmowania na własność dworów, czy też pałaców. Zgodnie z art. 7 dekretu (po jego znowelizowaniu w 1945 r.) pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie trzydniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. Wskazuje to jednoznacznie na wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości, nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia. Względy wykładni językowo - logicznej wydają się wykluczać, iż użyte w dekrecie pojęcie "usunięcia" właściciela ma się odnosić do takich części konkretnej nieruchomości jak użytki rolne, czy zabudowania gospodarcze. Uwzględniając treść normatywną wskazanej regulacji, gdy pełnomocnicy dokonali swoich czynności, dotychczasowi właściciele nie mogli się znajdować na terenie nieruchomości po upływie 3 dni od jej przejęcia, przy czym, o ile prawodawca przewidywał możliwość otrzymania gospodarstw rolnych przez właścicieli wywłaszczonych majątków, to jedynie poza obrębem powiatu, gdzie znajdował się wywłaszczony majątek (art.19 ust.1 dekretu w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wejścia w życie). Wyklucza to w ocenie Sądu uznanie, jakoby prawodawca dopuszczał pozostawanie właścicieli w dotychczasowych siedzibach na terenie przejmowanych majątków ziemskich. Analogiczne wnioski wynikają wprost z art.6 dekretu, z którego treści wynika zasada przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami, bez sprecyzowania, iż chodzi wyłącznie o budynki gospodarcze, przy czym odnośnie usytuowanych w majątku przedsiębiorstw przemysłowych wskazano, iż chodzi wyłącznie o mające charakter "rolny".

Odwołując się z kolei do wykładni systemowej nie można pominąć faktu, iż wydanie dekretu prowadziło do odmiennego uregulowania realizacji reformy rolnej w stosunku do wcześniej przyjętych zasad. Ówczesny ustawodawca liczył się ze skutkami prawnymi wynikającymi z funkcjonowania systemu prawnego ukształtowanego w Polsce w okresie międzywojennym, o czym świadczy uchylenie art.19 (według tekstu jednolitego z 1945 r.) ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz.1 ze zm.). Jednocześnie Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, w manifeście z dnia 22 lipca 1944 r. (zał. do Dz. U. Nr 1) wskazał, iż jego wolą jest "urzeczywistnienie na terenach wyzwolonych szerokiej reformy rolnej", a w art.1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazano, iż reforma będzie realizowana "zgodnie z zasadami manifestu lipcowego" (zd.1). Należy stąd wnioskować, iż "urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" analogicznie do jej rozumienia w regulującej wcześniej tę problematykę ustawie o wykonaniu reformy rolnej. Z kolei z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie" (art.3 pkt 2, art.4 pkt 2 zdanie wstępne, pkt 3, art.27 pkt 1), choć ustawa całkowicie odmiennie, w stosunku do późniejszego dekretu, regulowała zasady ewentualnego przejmowania tych nieruchomości na cele reformy rolnej. W ocenie Sądu, ponieważ chodzi o ocenę zdarzeń, które nastąpiły ex legę w związku z przyjęciem określonych regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozważając kwestię właściwego rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska", właściwe jest odwoływanie się do ówcześnie funkcjonujących w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem.

Sąd podkreślił, iż przywoływana wielokrotnie uchwała z dnia 5 czerwca 2006 r. konsekwentnie akcentuje, iż nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu może być wyłącznie taka nieruchomość, która mogła być przejęta na potrzeby celów reformy rolnej. Idąc ta drogą uchwała podnosi, iż żaden cel reformy rolnej wskazany w art.1 część druga nie uzasadniał przejmowania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Uzasadnienie uchwały podkreśla w szczególności, iż użytego w art.1 ust.2 lit. d) i e) dekretu sformułowania "tereny" nie można traktować jako oznaczającego działkę gruntu z naniesionym na niej obiektem, albowiem w ocenie NSA "teren" oznacza wyłącznie grunt niezabudowany. Na argument ten powołuje się również skarga. Konsekwentne zastosowanie tego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż co do zasady upaństwowienie terenu zabudowanego nie mogło mieścić się w celach reformy rolnej. To z kolei musiałoby prowadzić do konstatacji, iż teren zabudowany budynkiem mieszkalnym nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił takiego kierunku interpretacji przepisów dekretu. Po pierwsze wskazano, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniający skargę kasacyjną skarżącej, odwołujący się w swoim uzasadnieniu do też uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powtarza cytowanej wyżej wykładni pojęcia "teren". Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma wystarczających podstaw do uznania, iż skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokujący w niniejszej sprawie podzielił tę część argumentacji uchwały i w konsekwencji związał nią, na zasadzie art.190 ustawy procesowej , Sąd pierwszej instancji orzekający obecnie. Kierując się zatem względami wykładni językowej jak i systemowej Sąd stwierdził, iż ograniczenie rozumienia użytego w dekrecie sformułowania "tereny" tylko do terenów niezabudowanych nie znajduje wystarczających podstaw (uzasadnienie uchwały nie przytacza w tym zakresie szerokiej argumentacji). W ocenie Sądu brak dostatecznych przesłanek do uznania, iż językowe rozumienie słowa "tereny" ma mieć wydźwięk zawężający (tereny niezabudowane), nie zaś ogólny (tereny zabudowane i niezabudowane). W tej sytuacji bardziej przekonującym jest przyjęcie, iż to drugie znaczenie (ogólne) leżało w intencji ustawodawcy, który w przeciwnym wypadku zawarłby stosowne wyraźne ograniczenie ("tereny niezabudowane"). Gdyby jednakże założyć, iż wykładnia językowa nie rozstrzyga kwestii w sposób wyczerpujący, a zatem pojęcie "tereny" ma w istocie charakter niedookreślony, to w ocenie Sądu wszelkie wynikające stąd wątpliwości wyjaśnia odwołanie się do kontekstu normatywnego, w jakim pojęcie to występuje. Analizę tego kontekstu wyczerpują w dostateczny sposób wcześniejsze rozważania odnośnie pozostałych przepisów dekretu oraz przepisów okołodekretowych, prowadzące do wniosku, iż instytucja reformy rolnej nie tylko nie wykluczała, ale wręcz zakładała przejmowanie na własność Państwa budynków mieszkalnych, zajmowanych przez dotychczasowych właścicieli majątków. Przejęcie tego rodzaju mienia było zatem regułą, a odstąpienie od takiego przejęcia z racji niepodpadania pod cele dekretu i niepozostawania w związku z gruntami rolnymi wyjątkiem. Wyjątku takiego nie można jednakże upatrywać w sytuacji, w której część rezydencjalną majątku - obejmującą dwór czy pałac z parkiem - oraz bezpośrednio sąsiadującą z nią część gospodarczą tego majątku oddziela ogrodzenie. Tego rodzaju topograficzne wyodrębnienie, będące ówczesnym standardem (co trafnie spostrzegł organ), nie upoważnia bowiem do stwierdzenia, iż pomiędzy odgrodzonymi częściami nie było więzi funkcjonalnej. Już samo sąsiedztwo obu części, czyli pozostawanie w zwartym kompleksie obszarowym, świadczy o istnieniu wspomnianej więzi. Doszukiwanie się jej braku uzasadnione będzie wyłącznie w przypadkach oczywistej odrębności części rezydencjalnej i gospodarczej, która wystąpi, gdy rezydencja położona była w znacznej (tj. wielokilometrowej) odległości od gospodarstwa. Takiej odrębności nie ma w rozpatrywanej sprawie, w której w sposób typowy zespół dworsko - parkowy znajdował się w dacie wejścia dekretu w życie w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości o przeznaczeniu ściśle rolnym (folwarcznych). Powyższej oceny nie zmieniają powołane w skardze argumenty na rzecz organizacyjnej i ekonomicznej samodzielności zespołu. Uznać w tej sytuacji należy, iż zespół ten objęła reforma rolna.

Reasumując powyższe rozważania Sąd przychylił się do stanowiska Ministra, iż rolą organów administracji publicznej, podobnie jak i sądów oceniających skutki prawne dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może być wykładanie przepisów tego dekretu w sposób wypaczający ich sens w celu zadośćuczynienia ewidentnych krzywd poniesionych przez posiadaczy majątków ziemskich. Zadośćuczynienie to winno być przedmiotem rozstrzygnięć współczesnego ustawodawcy.

M. M. K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniosła zarzut:

1. Naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:

- art. 2 ust 1 lit. e), art. 6 i art. 7 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez przyjęcie, iż celem ustawodawcy było przejęcie siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości, a nie przejęcie zarządu nad tą częścią jego mienia, która nadawała się na cel reformy rolnej,

- art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez przyjęcie, iż pojęcie "nieruchomości ziemskie" należy interpretować w kontekście ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej poprzez zastosowanie analogii, w wyniku której tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie",

- art. 2 w zw. z art. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną rekonstrukcję normy prawnej wskazującej przedmiot i cel reformy rolnej,

- art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z §5 rozporządzenia ministra rolnictwa i reform rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej poprzez nieuwzględnienie tego przepisu, który nakłada na organy administracyjne zbadanie czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy.

2. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 106 § 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów, na które wskazała strona w skardze,

- art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na niepełnej i dowolnej analizie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym,

- art. 269 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia właściwemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06, w przedmiocie wykładni przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej..

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przy rozstrzygnięciu powyższej sprawy kluczowe znacznie ma wykładnia przepisu art. 2 ust 1 lit. e) dekretu a w szczególności określenie znaczenia pojęcia "nieruchomości ziemskie".

Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskie" podjął Trybunał Konstytucyjny w swej uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. W3/89. Choć uchwały Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni ustaw przestały być powszechnie obowiązujące to jednak fakt ten nie pozbawia tych uchwał waloru wykładni, szczególnie iż są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa.

Trybunał w uzasadnieniu wskazanej uchwały ustalił, iż analiza przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej prowadzi do wniosku, "że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślin, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty." Jak wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia, dopuszczalne na gruncie omawianych przepisów jest przeznaczenie na cele reformy jedynie części nieruchomości, które będą posiadały odpowiednie właściwości działalności wytwórczej w rolnictwie.

Ponadto Trybunał wskazał, że z przepisów dekretu nie wynika, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru i właściwości "rolniczych", a więc np. działki budowlane (nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując błędnej wykładni przepisów, w zaskarżonym wyroku skupił się na sformułowaniu "usunięcie", które swą etymologią bardziej odpowiada charakterowi posiadania niż własności. W powyższej sprawie rozpatrywane są kwestie pozbawienia tytułu własności nieruchomości dotychczasowych właścicieli, a nie posiadania. Co tym samym potwierdza wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Chybiona jest także zdaniem skarżącej interpretacja Sądu co do celu ustawodawcy w przedmiocie reformy rolnej. Rozumowanie Sądu jest bowiem sprzeczne z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. I OSK 387/06, orzekł, że prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogą być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1 część druga" dekretu.

Tak więc, niesłusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wykluczył w zaskarżonym wyroku możliwość wywłaszczenia jedynie części nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu" reformy rolnej, przyjął, iż pojęcie "nieruchomości ziemskie" należy interpretować w kontekście ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej poprzez zastosowanie analogii, w wyniku której tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie". Tak dokonana wykładnia jest wadliwa.

Trybunał Konstytucyjny w przytaczanej już uchwale (sygn. W3/89), dokonał precyzyjnej wykładni wskazując, że ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Te wykładnię w całości poparł w swej uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 roku Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. IOPS 2/06.

Dla określenia zakresu przedmiotowego, a więc nieruchomość

które pod pojęciem "nieruchomości ziemskie" będą podlegały nacjonalizacji na podstawie art. 2 ust 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie decydował ich charakter rolniczy bądź też funkcjonalne związanie z nieruchomością ziemską.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż o ile obiektom pałacowo-parkowym trudno przyznać atrybut rolny, to jednak istotna w sprawie jest kwestia funkcjonalnego związania z nieruchomością ziemską. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2006 roku, sygn. I OSK 1236/05, orzekł, że organy administracyjne muszą ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z nieruchomością ziemską. Powyższy pogląd został wywiedziony z uzasadnienia cytowanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego (sygn. W3/89), w której Trybunał wskazał potrzebę istnienia funkcjonalnej łączności nieruchomości z gospodarstwem rolnym. Podobnie orzekł NSA w wyroku z 11 października 2006 roku, sygn. I OSK 28/06. Przyjmuje się, iż badając funkcjonalną łączność nieruchomości z gospodarstwem rolnym powinno się rozważyć ją na płaszczyźnie terytorialnej, organizacyjnej i finansowej. W najnowszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2453/07, Sąd w uzasadnieniu potwierdził to, wskazując iż związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego można wykazać wskazując powiązanie na płaszczyźnie terytorialnej, organizacyjnej i finansowej.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posłużył się wypracowanym przez doktrynę i orzecznictwo sposobem ustalenia jakie nieruchomości wchodziły w skład "nieruchomości ziemskiej", nie badając powiązania zespołu dworsko- pałacowego w C. z majątkiem ziemskim na płaszczyźnie terytorialnej, organizacyjnej i finansowej. Zastosowanie w tej sytuacji wykładni poprzez analogię z ustawą z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej jest błędne i nieuprawnione.

Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że zespół dworsko-pałacowy w C. nie podpada pod działanie przepisów ustawy o reformie rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi M. M. K., nie uwzględnił paragrafu 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Norma zawarta w powyższym przepisie nakłada na organ orzekający obowiązek zbadania z urzędu czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust 1 lit e) dekretu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 września 2006 r., sygn. I OSK 1236/05, organy administracji muszą ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z nieruchomością ziemską. Zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadali funkcjonalnego związku zespołu pałacowo-parkowego z majątkiem ziemskim biorąc pod uwagę wieź terytorialną, organizacyjną i finansową .

Skarżąca już w samej skardze przedstawiła argumenty oraz dowody na ich poparcie, wskazujące, iż zespół dworsko-pałacowy w C. nie był funkcjonalnie połączony z majątkiem ziemskim wskazując na odrębność terytorialną, organizacyjną i finansową.

Badając więź finansową, Sąd stwierdził, że Z. N., ówczesny właściciel, miał wiele źródeł finansowych, z których utrzymywany był zespół dworsko-pałacowy w C. Są to między innymi umowy dzierżawy majątku B. i O., które w latach 1935-1939 przynosiły roczny dochód w wielkości około [...] złotych (co w przybliżeniu stanowiło ówcześnie równowartość 4 luksusowych samochodów osobowych). Ponadto Z. N. był akcjonariuszem Spółki Akcyjnej [...] oraz właścicielem oprocentowanych listów zastawnych [...] - które to przynosiły dodatkowe dochody. Kolejne źródło dochodu stanowił prowadzony przez Z. N. majątek jego matki w miejscowości M., powiat K. - około 1400 ha.

Jak wynika powyższego, zespół dworsko-pałacowy utrzymywany był z wielu różnych źródeł i z całą pewnością dochody z położonego w pobliżu dworu majątku ziemskiego nie były podstawą jego ekonomicznej egzystencji. Był on całkowicie niezależny finansowo, a liczne źródła, utrzymania właściciela potwierdzają ten fakt.

Rozpatrując związek organizacyjny skarżąca wskazała, iż właściciel nie zarządzał osobiście przyległym do domu majątkiem ziemskim, lecz czynił to rządca majątku. Centrum administracji i zarządzania majątkiem mieściło się w tzw. rządówce. Było tam biuro majątku C., oraz mieszkał tam rządca i kasjer - świadkowie w postępowaniu administracyjnym potwierdzili ten fakt, podając ich nazwiska. Rządca był kierownikiem i administratorem, organizował produkcję i podejmował decyzje. Rządówka nie znajdowała się na terenie zespołu dworsko-parkowego. Ze względu na częstą nieobecność właściciela w domu należy jednoznacznie stwierdzić, że rządca miał dużą autonomię w swych decyzjach, a jego "siedziba" nie była związana z dworem, w którym mieszkała tylko rodzina. Pracownicy rolni pracujący na terenie majątku mieszkali w domach położonych we wsi C. - potwierdza to fakt, iż dwór był domem mieszkalnym, w którym mieszkał Z. N. oraz jego żona i córka.

Podejmując kwestię odrębności terytorialnej podaję, że w toku postępowania administracyjnego zostało udowodnione, iż dwór wraz z parkiem był fizycznie oddzielony od reszty majątku ziemskiego. Oddzielało je ogrodzenie - częściowo murowane, a częściowo wykonane z siatki, a brama wjazdowa prowadziła pod dom. Argumentu tego nie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdząc, iż fizyczne odgrodzenie nie świadczy o braku więzi funkcjonalnej. Sąd uznał, iż samo sąsiedztwo obu części świadczy o istnieniu wspomnianej więzi. Nie sposób zgodzić się z takim rozumowaniem, szczególnie że jest ono sprzeczne z orzecznictwem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2128/06).

Zdaniem skarżącej Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, badając funkcjonalną więź dworu z majątkiem ziemskim skupił się jedynie na więzi terytorialnej, nie badając więzi organizacyjnej i finansowej. Jest to uchybienie, które niewątpliwie rzutuje na treść wyroku. Dowody w postaci dokumentów oraz protokołów z zeznań świadków znajdują się w aktach sprawy bowiem wskazywała na nie skarżąca w swej skardze na decyzję Ministra. Sąd pomijając te dowody przy wydaniu skarżonego wyroku naruszył przepis art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie orzekł na podstawie całości akt sprawy. Ponadto skarżąca w skardze na decyzję Ministra wskazała kilka nowych dowodów jeszcze dobitniej uzasadniających przedstawione argumenty, które w niniejsze sprawie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a zarazem nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd jednak nie skorzystał z tej możliwości przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów czym naruszył art. 106 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wykładnia prawa dokonana w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06, nie jest dla niego wiążąca, gdyż jest związany jedynie tezą uchwały powiększonego składu, a nie całością uzasadnienia. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 269 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Pogląd wyrażony przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z pewnością podyktowany jest wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. I FSK 639/06, w którym stwierdził, że Sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", o którym mowa w art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym, powinno się interpretować ściśle, obejmując nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały, tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwał, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem " są pozbawione mocy wiążącej.

Wskazano także w kasacji, iż sentencja uchwały siedmiu sędziów NSA, sygn. I OPS 2/06, dotyczy §5 rozporządzenia ministra rolnictwa i reform rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust 1 lit e.) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Choć rozstrzygana w tej uchwale kwestia dotyczy dopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu administracyjnym, NSA aby dojść do tej sentencji zmuszony był przeprowadzić dogłębną analizę i wykładnię przytoczonych przepisów. Świadczy o tym fragment uzasadnienia "Tym samym wyjaśnienie wątpliwości przedstawionej w postanowieniu musi, siłą rzeczy, opierać się w pierwszej kolejności na analizie przepisów dekretu...". Wobec takiego stwierdzenia NSA, trudno uznać za właściwe stwierdzenie WSA. iż wykładania dokonana w tym przypadku nie ma bezpośredniego związku z zajętym stanowiskiem. Nie sposób zaakceptować poglądu WSA, iż wiąże go jedynie sentencja uchwały, a nie wiąże go wykładnia i rozumowanie, prowadzące orzekający skład NSA do wniosków wyrażonych w sentencji.

Ratio legis art. 269 ustawy procesowej jak wskazano jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że jednolitość orzecznictwa sądów stanowi gwarancję państwa prawnego, w szczególności zaś wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa .

W niniejszej sprawie Sąd, nie podzielił stanowiska zajętego przez siedmioosobowy skład NSA we wspomnianej już uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy postępowania i, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawa procesową , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. M. K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2304/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy .

Skarga ta zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię jak i zarzuty naruszenie przepisów prawa procesowego. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy procesowej sprowadzające się do obrazy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w brzmieniu pierwotnym Dz. U. Nr 4, poz. 17) - Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne.

Na wstępnie wspomnieć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. ( Dz. U. Nr 4, poz. 17). Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) wyżej wskazanego dekretu, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9 ), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 45 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Zmiana dekretu o reformie rolnej w 1945 r. nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazanych w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Zatem dekret o reformie rolnej dotyczył więc pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym.

Podkreślić należy, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia zakresu pojęcia "nieruchomość ziemska" nie wystarczy odnieść się - jak zrobił to Wojewódzki Sąd - do funkcjonujących ówcześnie w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem ( ustawa z 28 grudnia 1925 r. o wykonywaniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 1 z 1926 r. , poz. 1 ze zm.). Po pierwsze zostały one uchwalone już po wejściu w życie omawianego dekretu, a zatem nie mogą decydować o intencji prawodawcy wcześniejszego dekretu z dnia 6 września 1944 r. Ponadto nie regulują one bezpośrednio zagadnień związanych z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej. Na uwagę zasługuje również fakt, że pojęcie "nieruchomości ziemskiej" budziło wątpliwości w literaturze już w latach 40-tych tj. w momencie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także w latach późniejszych. Na okoliczność tą zwraca uwagę Łukasz Bielecki w artykule pt. "Nacjonalizacja nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" (publ. Rejent 2007 r., nr 5, s.9-35). Prezentuje on pogląd, że w doktrynie pojęciu "nieruchomości ziemskie" przeciwstawiano pojęcie "nieruchomości ziemskie". W kategorii nieruchomości ziemskiej nie mieściły się te nieruchomości położone poza obrębem miast, które nie miały charakteru wiejskiego. Według niego część doktryny skłaniała się ku twierdzeniu, że za nieruchomości ziemskie należało uważać wyłącznie nieruchomości o charakterze rolniczym (por. J.S. Piątkowski, Problematyka prawna obrotu gruntami chłopskimi, Warszawa 1961, s. 30 oraz S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1971, s. 337, a także Z. Ludkiewicz, Podręcznik polityki agrarnej, t. I, Warszawa 1932, s. 333; W. Pawlak, Prawo rolne PRL, Warszawa - Poznań 1981, s. 45; M.Kierek, M.Szewczyk, H.Wyszyński, Polityka rolna i prawo rolne, Lublin 1979, s. 46). Były też głosy odmienne (A. Lichorowicz, Pojęcie nieruchomości ziemskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2005, s. 1088). Jeżeli ówcześnie pojęcie "nieruchomości ziemskiej" było rozbieżnie pojmowane, to tym bardziej obecnie nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu jednoznacznie wskazującym, że zamiarem ustawodawcy przy realizacji reformy rolnej było generalne przejmowanie nieruchomości służących nie tylko produkcji rolnej.

Wobec powyższego, skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.

Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały wskazując, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Cele wymienione w lit. a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości natomiast mogą budzić dwa ostatnie cele, jednak wspomnieć należy, że mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, iż cele tych władz odległe były od celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy prawne uważa, że mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d) i e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26) dokonał wykładni art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ograniczając to pojęcie do gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Wskazał, że na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości, które mogły być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Trybunał oparł się na celach dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które przede wszystkim sprowadzały się do utworzenia nowych lub zwiększenia powierzchni istniejących już gospodarstw rolnych. Trybunał ponadto odwołał się do samego tytułu dekretu, który wskazuje na rolniczą specyfikę regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że uchwała ta pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej zachowuje swoją wartość i aktualność oraz nie można odmówić słuszności zawartym w jej uzasadnieniu rozważaniom.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań podnieść należy, że skoro intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej to wynika z tego bezspornie, że na gruncie omawianych przepisów na cele reformy rolnej przeznaczano tylko te, które posiadały wartość do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Poglądu powyższego nie może zmienić w kontekście art. 7 dekretu po jego nowelizacji w 1945 r., z którego Sąd pierwszej instancji wyprowadza wniosek o podpadaniu pod cele reformy całości mienia nie wyłączając przejmowania dworów czy też pałaców. Norma ta stanowi, że delegowani przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych pełnomocnicy po objęciu zarządu ( art. 6 dekretu) sporządzają przy współudziale komitetów folwarcznych dokładny spis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem, dokonują zabezpieczenia tychże oraz usuwają w terminie trzydniowym dni dotychczasowych właścicieli.

Jednakże pogląd Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji art. 7 dekretu jest błędny albowiem z treści wskazanego wyżej art. 7 i pozostałych norm dekretu nie wynika, by na cele reformy rolnej przeznaczano nieruchomości nie mające charakteru rolniczego a więc działek budowlanych nie pozostających w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym wydzielone prawnie lub fizycznie . Dokonując wadliwej wykładni art. 7 dekretu Sąd skoncentrował się na sformułowaniu "Usuniecie " przypisując mu decydujące znaczenie i jak trafnie wskazano to w kasacji słowo to swą etymologią bardziej odpowiada charakterowi posiadania niż własności zaś w niniejszej sprawie rozpatrywana jest kwestia pozbawienia tytułu własności nieruchomości dotychczasowych właścicieli a nie posiadanie. Poza tym jak już wyżej zauważono przepis ten musi być wyjaśniany z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej. Tym bardziej więc brak jest podstaw do tego aby generalnie przepisy nacjonalizujące co przecież wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (publikowany OSP z 1993 r. , nr3 , poz. 47 ), które wprowadziły tak rewolucyjne ograniczenie prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i do tego w drodze wykładni rozszerzającej , wbrew brzmieniu przepisu a tak uczynił Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie właśnie w odniesieniu do art. 7 w związku z art. 6 dekretu .

Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e) , art. 6 i 7 dekretu poprzez jego błędną wykładnię co sprawia, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w kasacji zasługiwały na uwzględnienie.

W tym też kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji poza teoretycznymi rozważaniami na temat omawianego dekretu i powtarzając oraz podzielając w wyroku argumentację organu administracji pozostawił poza zakresem swych rozważań nie odnosząc się do wszystkich wskazanych przez skarżącą przesłanek, które w jej ocenie pozwalały na przyjęcie, iż zespół dworsko - pałacowy w C. nie był funkcjonalnie połączony z majątkiem ziemskim wskazując na odrębność terytorialną , organizacyjną i finansową, przedstawiając na tę okoliczność stosowne dowody. Sąd wychodząc z błędnych przesłanek, że przepisy dekretu i przepisy okołodekretowe prowadzą do wniosku, iż instytucja reformy rolnej nie tylko nie wykluczała ale wręcz zakładała przejmowanie na własność Państwa budynków mieszkalnych, zajmowanych przez dotychczasowych właścicieli i takie przejmowanie było regułą a sytuacja przeciwna wyjątkiem, zaniechał pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie w zakresie związku funkcjonalnego zespołu dworsko pałacowego w C. z majątkiem ziemskim, nie oceniając w pełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym zakresie na co trafnie wskazano w motywach kasacji. Powyższe jednak wbrew zarzutom kasacji nie może stanowić naruszenie art. 133 § 1 ustawy procesowej. Pominiecie przez Sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ustawy procesowej. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Niemniej jednak nawiązując do wyrażonego wcześniej stanowiska dotyczącego błędnej wykładni art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu należy stwierdzić, że obowiązkiem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oceniając na podstawie zgromadzonego materiału , czy dana nieruchomość ziemska C. wraz z naniesieniami obiektami budowlanymi podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu tj. czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź była funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie. Sąd winien w kontekście zarzutów skargi odnieść się do tego, czy zespół pałacowo-parkowy tak jak twierdzi skarżąca stanowił samodzielną i faktycznie wyodrębnioną część majątku, służącą jedynie celom mieszkalnym.

Jednocześnie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego tj. art. 106 § 3 i 4 , oraz art. 269 § 1 ustawy procesowej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. Sąd może dopuścić dowody z dokumentów, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ocenił legalności zaskarżonej decyzji w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem zaniechał tego z uwagi na wskazaną wyżej błędną wykładnię prawa materialnego. Lecz takie działanie Sądu nie można ocenić jako naruszenie art. 106 § 3 i 4 ustawy procesowej.

Ponadto zaznaczyć należy, iż kwestia mocy wiążącej zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak również podjętych w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej została uregulowana w art. 269 ustawy procesowej. W świetle tego przepisu, w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę. Uchwała z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 na którą powołano się w skardze kasacyjnej została wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie dotyczącej przejęcia określonej nieruchomości ziemskiej na własność Państwa na cele reformy rolnej w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13, ze zm.), zatem - zgodnie z art. 187 § 2 ustawy procesowej tylko w tej sprawie Sąd był nią bezwzględnie związany. Sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", o jakim mowa w art. 269 § 1 ustawy procesowej, obejmuje jedynie sentencję uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia o podjęcie takiej uchwały. Uchwała podjęta w trybie art. 187 § 2 ustawy procesowej, pośrednio wiąże zatem sądy administracyjne w ściśle określonych sprawach i tylko w zakresie wykładni zawartej w sentencji uchwały. Stąd też przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji podkreślił, że był związany sentencją w/w uchwały lecz przyjął jednocześnie brak związania jego uzasadnieniem a to nie pozwala na przyjęcie jako usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 269 § 1 ustawy procesowej.

Zatem usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego spowodowały uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej skargi kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.