Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1423/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27c
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 34 par. 1 i 2, art. 166b
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 654/13 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego M. P. na rzecz Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt: III SA/Lu 654/13 oddalił skargę M. P. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego do zarządzenia zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że postanowienie było konsekwencją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r. nakazującej: 1) wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowiące mieszanki ziołowe o nieznanym składzie, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i bezpieczeństwa nie dłużej niż do dnia 31 października 2014 r.; 2) zatrzymanie produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz 3) zaprzestanie prowadzenia działalności w punktach sprzedaży do dnia 22 sierpnia 2013 r.

Przeprowadzona w dniu 24 maja 2013 r. kontrola sprawdzająca wykazała, że w jednym lokalu zakaz wprowadzania do obrotu produktów nie jest przestrzegany. W związku z powyższym organ egzekucyjny działając na podstawie art. 155, 156 oraz 167 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), art. 29, art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 44c ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., póz. 124, ze zm.) wydał zarządzenie z dnia 24 maja 2013 r., którym to zabezpieczył środki mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi.

Od powyższego zarządzenia strona złożyła zarzuty podnosząc, że M.P. działając pod firmą [...] nie jest stroną niniejszego zarządzenia i obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nie może być wykonany, gdyż nie wprowadzał on nigdy do obrotu środków o wskazanych w zarządzeniu nazwach.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.

Na powyższe postanowienie M. P. wniósł zażalenie, ponownie podnosząc, że nie wprowadzał produktów wskazanych w decyzji, nie był też właścicielem zabezpieczonych i zajętych produktów.

Po rozpatrzeniu zażalenia Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ zauważył, że zgodnie art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy - art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast z treści art. 27c ust. 3 ustawy wynika, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt oraz nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Organ odwoławczy ocenił, że dla wydania decyzji wystarczy samo uzasadnienie podejrzenia, że zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Jak wynika bowiem z protokołów kontroli sanitarnej z dnia 24 maja 2013 r., organ posiadał uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty mogą być środkami zastępczymi. Ważnym jest, że w toku prowadzonego dalszego postępowania podejrzenie organu zostało potwierdzone wynikami badań, które wykazały obecność szkodliwych dla zdrowia i życia ludzi substancji w postaci substancji o nazwach UR-144, pentedron, izo-pentedron. Wszystkie te substancje, zgodnie z ekspertyzą wykonaną przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie wykazują działanie psychoaktywne. Z powyższego wynika, że zaistniała sytuacja uprawniała organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania produktów do obrotu oraz ich zatrzymania.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów opartych na podstawie art. 33 pkt 1, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że strona w złożonym zażaleniu nie wykazała żadnych dowodów uzasadniających jej twierdzenia, jakoby postanowienie zostało wydane w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania, czy podmiotem wprowadzającym do obrotu zatrzymane produkty. Natomiast organ pierwszej instancji podejmując czynności kontrolne mógł mieć uzasadnione podejrzenie wykonywania zakwestionowanej działalności przez dwa podmioty, a zatem w ocenie organu drugiej instancji nie ma podstaw do uznania nieważności zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego M. P. zarzucił nieważność postanowienia z dwóch przyczyn: 1) wydania postanowienia w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz 2) wydania skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pierwszy zarzut został uzasadniony tym, że postanowienie wydano w sytuacji, w której strona nigdy nie wprowadzała do obrotu produktów, co do których toczy się postępowanie, należą one do innego podmiotu (spółki [...] sp. z o.o.), nie prowadziła ona także działalności w zakresie sprzedaży w sklepie [...] a całość postępowania poprzez nieuwagę i nierzetelność organu administracji prowadzona jest "na wszelki wypadek" w stosunku do osób, które były "w pobliżu" działalności objętej kontrolą organów. Okoliczności te świadczą zdaniem skarżącego również o naruszeniu art. 33 pkt 4 i pkt 5, w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w sytuacji, w której przedsiębiorca nie był stroną obowiązku, a zajęte produkty nie stanowiły jego własności i nigdy nie prowadził sklepu [...] który należy do innej osoby prawnej.

Zarzut wydania postanowienia bez podstawy prawnej skarżący oparł na argumentacji, że organ wszczął egzekucję obowiązku, który jeszcze nie istniał w momencie, gdyż decyzja, która ten obowiązek na stronę nakładała nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym i nie była znana stronie postępowania, a zatem skarżone postanowienie nie dotyczyło żadnego istniejącego obowiązku. Oznacza to jednocześnie naruszenie art. 33 pkt 1, w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nieuwzględnienie w sytuacji, w której obowiązek w chwili wydania rozstrzygnięcia nie istniał.

W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, podmiotów zobowiązanych, oparcie całego postępowania wyłączenie na protokole sporządzonym w okolicznościach, w których ograny i Policja naruszyły przepisy prawa, niewyjaśnienie spornych okoliczności, nieodniesienie się do zarzutów strony i podawanych przez nią faktów, niewyjaśnienie zasadności zastosowania przepisów, nieuzasadnienie swojego rozstrzygnięcia zarówno w sferze uzasadnienia prawnego i faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Podniósł, że Państwowa Inspekcja Sanitarna, na mocy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. realizuje zadania z zakresu zdrowia publicznego, a nadto inne zadania przewidziane w przepisach szczególnych, w tym wynikające z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się między innymi przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

W myśl art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, którymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Pojęcie "wprowadzanie do obrotu" to, zgodnie z art. 4 pkt 34 cytowanej ustawy, udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Stosownie do art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Na mocy art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt.

Zgodnie z art. 29 tej ustawy, w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do zarządzenia zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. Po pierwsze bowiem, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., właściwy organ nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Po drugie, produkty wymienione w treści decyzji z dnia [...] maja 2013 r. są tożsame z produktami wskazanymi w treści zarządzenia zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. Po trzecie zaś, zarówno decyzja z dnia [...] maja 2013 r., jak i zarządzenie zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. skierowane zostały do tych samych podmiotów - w tym skarżącego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż podczas dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej kontroli w lokalu przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że w punkcie sprzedaży oznaczonym jako [...] oraz [...] prowadzonym m.in. przez M. P. oferowano do sprzedaży produkty o nazwach "Cząsteczka Boga: Rama z nad indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga: Rudra z nad indyjskich gór i doliny Gangesu" oraz "Cząsteczka Boga: Ganesh z nad indyjskich gór i doliny Gangesu". Tym samym prawidłowo organ ustalił, że nie jest przestrzegany zakaz wprowadzania do obrotu tych produktów określony w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Wobec powyższego Państwowa Inspekcja Sanitarna była uprawniona do zabezpieczenia tych produktów na podstawie art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co zostało zrealizowane poprzez zarządzenie zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. Z dyspozycji art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika bowiem, że w przypadkach wymienionych w art. 27-28 ustawy państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się - co do zasady - przepisy cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z przepisem art. 155 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zabezpieczenie może być dokonane przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. W przypadku zabezpieczenia obowiązków o charakterze niepieniężnym, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny w zarządzeniu zabezpieczenia określa środek zabezpieczania lub inną czynność, które stosownie do okoliczności są zastosowane, wynikające w tym przypadku z art. 27c i 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy wyborze środka zabezpieczenia organ egzekucyjny uwzględnić winien interesy stron w takiej mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę (art. 167 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W tym stanie prawnym i w tych okolicznościach sprawy - ustalonych prawidłowo w ocenie Sądu pierwszej instancji przez organy administracji publicznej, jako całkowicie niezasadny uznano zarzut strony w zakresie zakwestionowania istnienia obowiązku podlegającego zabezpieczeniu. Skarżący podniósł co prawda, że środki podlegające zabezpieczeniu nie były wprowadzane do obrotu przez jego firmę, a należą do spółki[...] , która prowadzi działalność gospodarczą w tym samym lokalu, lecz w innych godzinach. Okoliczność ta w ocenie Sądu nie daje jednak podstaw do zakwestionowania zasadności dokonanego zabezpieczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że zabezpieczeniu podlegały produkty znajdujące się w jednym lokalu, wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez skarżącego, jak i spółkę[...]. Skoro oba te podmioty gospodarcze w tym samym lokalu prowadzą działalność handlową skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, której istotą jest sprzedaż produktów znajdujących się (lub mogących się znajdować) w tym lokalu, to niewątpliwie oba podmioty udostępniają osobom trzecim (konsumentom) te właśnie produkty, poprzez ich wyeksponowanie lub składowanie na terenie lokalu (sklepu). Tak opisane zachowanie - udostępnianie produktów - może być skutkiem także zaakceptowania przechowywania takich produktów w lokalu przez inny podmiot, bowiem czynność udostępniania produktów nie musi mieć związku z okolicznościami dotyczącymi sposobu ich wprowadzenia do obrotu. Udostępnianie produktów oderwane jest także od kwestii własności, co także przesądza o niezasadności zarzutów skargi.

Z tych względów zarzut nieważności postanowienia, oparty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. okazał się niezasadny w ocenie Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu nie można także podzielić poglądu strony skarżącej, wskazującej na naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Organy administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniły wydane przez siebie decyzje przedstawiając stan faktyczny i prawny, przywołując stosowne regulacje prawne.

Mając na uwadze powyższe, wobec braku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt: III SA/Lu 654/13 wywiódł M. P. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów - decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie oraz postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora, z których to dokumentów wprost wynikało, że skarżący prowadzi odrębną, niezależną działalność gospodarczą i nie wprowadzał nigdy środków zastępczych do obrotu, a produkty które były wymienione w zarządzeniu nigdy do skarżącego nie należały;

b) art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamknięcie rozprawy, przed dostatecznym ustaleniem stanu faktycznego, niewskazanie terminu wejścia do obrotu wykonywanej zarządzeniem decyzji (doręczenia jej stronie postępowania), nierozważenie czy zarzuty postawione zarządzeniu przed ich nieuwzględnieniem w ogóle zostały rozpoznane i wskazanie wbrew stanowi faktycznemu przyznanemu także przez organ I stopnia w równoległym postępowaniu, że "oba podmioty udostępniają osobom trzecim te [zatrzymane] produkty", w sytuacji, w której skarżący jest całkowicie niezależny organizacyjnie i finansowo od właściciela zatrzymanych produktów, prowadzi niezależny sklep, zatrudnia sprzedawcę, który sprzedaje asortyment należący wyłącznie do sklepu [...] i nie wprowadza i nie mógł wprowadzać do obrotu wymienionych w zarządzeniu produktów;

c) art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń sprzecznych lub niewynikających z akt sprawy, a dotyczących tego, że decyzja, której wykonanie dokonywał organ w chwili wydania zarządzenia nie była jeszcze w obrocie, nie została doręczona skarżącemu, a sam obowiązek mimo że dotyczył własności innego podmiotu prawa został mylnie zaadresowany także do M. P.;

d) art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń sprzecznych lub niewynikających z akt sprawy i wskazanie przez Sąd że "oba podmioty udostępniają osobom trzecim te właśnie produkty", mimo że organy administracji zakwestionowały produkty i działalność odnoszącą się wyłącznie do właściciele sklepu [...], nie ustaliły by sklepy oprócz wspólnego adresu były ze sobą powiązane organizacyjnie i finansowo i mimo tego, że skarżący M. P. prowadzi odrębny od [...] sklep, ma wyodrębnione witryny sklepowe i gabloty, w których eksponuje swoje produkty, ma oddzielonego od [...] pracownika i magazyn produktów, do którego właściciele i pracownicy [...] nie mają dostępu, a z akt sprawy nie wynika, by kiedykolwiek pracownik skarżącego wprowadzał do obrotu produkty sprzedawane w sklepie[...], na co także nie wskazywały organy administracji;

e) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym nie znalazło się pełne rozważenie zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska skarżącego, który wskazywał że prowadzi niezależny od [...] sklep, a decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie została mu doręczona przed jej przymusowym wykonaniem przez organ w dniu 25 maja 2013 r.;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracyjne wydały postanowienie w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania, w sytuacji w której strona nigdy nie wprowadzała do obrotu produktów, co do których toczy się postępowanie, należą one do innego podmiotu prawa (spółki [...] sp. z o.o., co wynika m.in. z etykiet na zajętych produktach, twierdzeń obu pracowników sklepów), nie prowadziła ona także działalności w zakresie sprzedaży w sklepie [...] a całość postępowania jedynie poprzez nieuwagę i nierzetelność organu administracji prowadzona była "na wszelki w wypadek" w stosunku do osób które były "w pobliżu" działalności objętej kontrolą organów, a postanowienie nie zostało uchylone przez Sąd mimo, że same organy administracji decyzją umorzyły prowadzone postępowania w stosunku do M. P.;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na nieważności postanowienia poprzez wydanie skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej w sytuacji, w której organ wszczął egzekucję obowiązku, który jeszcze nie istniał, w momencie, gdy decyzja która ten obowiązek na stronę nakładała, nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym i nie była znana stronie postępowania, a zatem skarżone zarządzenie nie dotyczyło żadnego istniejącego obowiązku, gdyż organ wszczął egzekucje obowiązku nałożonego niedoręczoną decyzją;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na nieustaleniu przez organ kręgu podmiotów będących stroną prowadzonego postępowania i nieustaleniu osób, do których należały produkty będące przedmiotem postępowania, nieuwzględnieniu zarzutów do zarządzenia mimo braku podjęcia jakichkolwiek czynności w celu właściwego ich rozpoznania i ustaleniu strony prowadzonego postępowania;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły postanowienia na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego oraz poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia podmiotów zobowiązanych, oparcie całego postępowania wyłącznie na protokole sporządzonym w okolicznościach w których organy i Policja naruszyły przepisy prawa, niewyjaśnienie spornych okoliczności, nieodniesienie się do zarzutów strony i podawanych przez nią faktów, niewyjaśnienie zasadności zastosowania przepisów, nieuzasadnienie swojego rozstrzygnięcia zarówno w sferze uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięć, jak i niepowołanie świadków mogących wypowiedzieć się w zakresie działalności sklepu [...] Organ w ogóle nie wskazał dlaczego uznał M. P. za stronę prowadzonego przez siebie postępowania, organ oparł się wyłącznie na protokole co do którego strona w wyznaczonym do tego terminie złożyła zastrzeżenia, wątpliwości te w ogóle nie zostały zbadane przez organ;

j) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące by brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję;

k) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku w związku z art. 33 pkt 1 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że obowiązek w chwili wydania rozstrzygnięcia nie istniał, gdyż decyzja go nakładająca nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym, nie wiązała, gdyż nie była doręczona stronie postępowania;

l) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 pkt 4 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że przedsiębiorca nie był stroną obowiązku, gdyż zajęte produkty nie stanowiły jego własności a on sam nigdy nie prowadził sklepu [...];

ł) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 pkt 5 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organ nie uwzględnił zarzutu mimo, że przedsiębiorca nie może wstrzymać działania sklepu [...] gdyż nigdy go nie prowadził, a należy on do innej osoby prawnej, a także nigdy nie wprowadzał wskazanych produktów do obrotu, a ingerencja w działanie innego niż przedsiębiorca podmiotu prowadziłoby do złamania prawa;

m) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organów administracji, że oba podmioty wprowadzały do obrotu zatrzymane produkty;

n) art. 135 w związku z art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych postanowień poprzez dokonanie przez Sąd uzasadnienia prawnego wydanych rozstrzygnięć w sposób niewynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów stawianych postanowieniom i w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wskazał, że w sklepie skarżącego udostępniano zatrzymane produkty. Takich twierdzeń nie formułowały nawet organy administracji. Do takich wskazań Sąd nie miał żadnej podstawy faktycznej ani żadnego potwierdzenia w zebranym materiale w aktach sprawy. Obowiązek nałożony przez organ pierwszej instancji, jakoby na podstawie decyzji, która nie była doręczona stronie nie mógł być przez M. P. wykonany, gdyż nie wprowadzał on nigdy środków o nazwach "Cząstka Boga: Rama Znad Indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga: Ganesh Znad Indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga: Rudra Znad Indyjskich gór i doliny Gangesu". Zatem nakaz wycofania z obrotu wskazanych produktów, czy wstrzymanie wprowadzania ich do obrotu nie mógł być do niego kierowany, gdyż produkty te do niego nie należą i nigdy nie miał prawa do dysponowania nimi. Nie istnieje także taki punkt sprzedaży jak [...] Z kolei punkt sprzedaży [...] nigdy nie był prowadzony przez M. P. Zatem zobowiązywanie go do rozporządzania tym mieniem jest całkowicie bezzasadne i bezcelowe.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy nie ustaliły w toku postępowania kręgu podmiotów będących stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Próba przerzucenia tego obowiązku na M. P. jest niezgodna z przepisami prawa i dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Organy zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego mimo rażących sprzeczności i podnoszonych przez stronę nieprawidłowości. Trudno uznać M. P. – osobę, która nie jest ani właścicielem produktów, ani osobą uprawioną do ich dysponowania za stronę postępowania, które dotyczy tych produktów i w którym nakazuje się ich wycofanie z obrotu, czy wstrzymanie wprowadzania do obrotu. Gdyby skarżący kasacyjnie chciał zatrzymać te produkty, zgodnie z dyspozycją decyzji, musiałby popełnić przestępstwo i przywłaszczyć produkty należące do innej osoby - [...] sp. z o.o.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie całość postępowania oparta jest wyłącznie na ustaleniach błędnie przeprowadzonej kontroli w czasie, gdy otwarty był już wyłącznie sklep [...]. Sklep prowadzony przez skarżącego działa bowiem wyłącznie do godz. 12, co jasno wynika z tabliczki umieszczonej na drzwiach. Policjanci i funkcjonariusze PPIS zarekwirowali telefon pracownicy spółki [...] sp. z o.o. P.M. i wezwali na miejsce A. Z., by następnie poprosić ją o podpisanie protokołu kontroli. Uniemożliwiono obu pracownicom skontaktowanie się z ich pracodawcami. Obie pracownice nie wiedziały, że mogą złożyć zastrzeżenia do protokołu, przy czym z ich relacji wynika, że przekazały funkcjonariuszom PPIS, że pracują w innych sklepach, mają innych pracodawców i sprzedają zupełnie inny asortyment, na co wskazują także umieszczone na szafkach i gablotach oznaczenia. Strona złożyła zastrzeżenia do protokołu. W następnych kontrolach nie brała udziału ani strona postępowania, ani jej pracownik. Na zajętych produktach widnieje napis, że ich producentem i sprzedawcą jest [...] sp. z o.o. Żadne okoliczności nie wskazują na to, by firma [...] wprowadzała produkty wskazane w decyzji, ani by skarżący był właścicielem zabezpieczonych i zajętych produktów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także na całkowitą nierzetelność przeprowadzonych kontroli, wszczętych w związku z działalnością spółki[...] . z o.o. Organ kontrolujący błędnie wskazywał (wbrew stanowisku pracowników obu firm i klientów sklepów), że przedmiot prowadzonej skarżącego kasacyjnie działalności gospodarczej jest tożsamy z działalnością spółki [...] sp. z o.o. Są to ustalenia sprzeczne ze stanem faktycznym i nie mające żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Te dwa podmioty prawa gospodarczego rozliczają się niezależnie od siebie, sprzedają inny asortyment, zatrudniają różnych pracowników. Jedyne co łączy działalność M. P. ze spółką [...] sp. z o.o. to okoliczność, że ze względów ekonomicznych, przedsiębiorcy mają wspólne wejście do prowadzonych przez siebie sklepów, a tym samym taki sam adres prowadzenia działalności. Przy tym podmioty te użytkują całkowicie od siebie oddzieloną powierzchnię lokalu. Półki z których korzysta sklep [...] są wyraźnie oznaczone, a godziny działalności sklepów - różne. Sklep [...] działa w godz. 8.00-12.00, dopiero po godz. 12.00 swój sklep otwiera [...] sp. z o.o., na co też wyraźnie i jednoznacznie wskazuje tabliczka na drzwiach sklepu. W trakcie przeprowadzania kontroli po godz. 12.00 nie było też pracownika skarżącego. Dopiero po niedopuszczalnych praktykach funkcjonariuszy inspekcji, którzy wzięli telefon od sprzedawcy sklepu prowadzonego przez [...] sp. z o.o. i wezwaniu na miejsce kontroli sprzedawcy sklepu [...] pracownica skarżącego przyjechała na miejsce. Produkty zabezpieczone i wskazane w decyzjach organu nie są i nigdy nie były sprzedawane przez pracowników sklepu [...] Pracownica skarżącego kasacyjnie nie ma też dostępu do tego asortymentu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wnioski wyciągnięte z przeprowadzonych przez PPIS kontroli, w stosunku do M. P. są całkowicie bezpodstawne. Organy były informowane o sposobie działania obu sklepów, a pracownice wskazywały, że nie pracują dla tych samych osób i nie sprzedają takich samych produktów. Zatrzymane produkty mają także oznaczonego producenta, a jest nim [...] sp. z o.o., nie było więc żadnych racjonalnych podstaw do przypisywanie ich własności firmie [...].

W konsekwencji zdaniem skarżącego kasacyjnie zarządzenie zabezpieczenia nie może go wiązać. Organ w sposób sprzeczny z prawem egzekwuje niewykonanie decyzji w sytuacji, w której decyzja nie została jeszcze doręczona skarżącemu, nie znajdowała się w obrocie prawnym, a zatem nie wiązała strony postępowania. Organ nie mógł zatem żądać wykonania decyzji, o której przedsiębiorca nie wiedział, nie mógł się z owym zarządzeniem zapoznać. Działania podjęte przez właściwe organy pozostawały w sprzeczności z zasadami określonymi w k.p.a., którymi winien się kierować organ. Naruszenie owych zasad stanowi bez wątpienia naruszenie przepisów postępowania, które choć zdaniem organów mogą być nierespektowane, to w ocenie części doktryny mogą stanowić podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tak przeprowadzonym postępowaniu.

Ponadto organ bezpodstawnie łączy nazwę indywidualnie działającego sklepu [...] z nazwą sklepu prowadzonego przez [...] sp. z o.o. - sklepem [...]. Strona wnosiła o wyjaśnienie, co należy rozumieć poprzez łączenie nazw [...] bowiem sklep o takiej nazwie nie istnieje, a przy ul. [...] są prowadzone dwa sklepy. Taka praktyka jest powszechna np. w galeriach handlowych, w których sklepy dzielą ze sobą wspólną przestrzeń handlową i nie stanowi to dla nikogo nic dziwnego, stąd tym bardziej niezrozumienie budzi działanie organu, które wskazuje na całkowite niedostrzeganie takiego powszechnego działania przedsiębiorców.

Nadto, w protokole wskazano nieprawdę informując, że okazano legitymacje, upoważnienia i poinformowano ustnie kontrolowanego przedsiębiorcę o prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Takie działania nie zostały podjęte i nie było możliwe chociażby z tego względu, że na miejscu kontroli nie było przedsiębiorcy więc kontrolujący nie mogli pouczyć go o jego prawach czy przedstawić mu upoważnień. Protokół zatem w tym miejscu zawiera ewidentną sprzeczność i świadczy nieprawdę. W protokołach wskazano także, że przy kontroli obecny był pracownik kontrolowanego - P. M. P. M. jest wyłącznie pracownikiem [...]sp. z o.o., a nie M. P. Nieprawdą jest zatem, że w trakcie kontroli uczestniczył jakikolwiek pracownik skarżącego kasacyjnie albo sam przedsiębiorca, co również dowodzi nierzetelności kontroli i sporządzonego protokołu.

Wreszcie trudno dostrzec logikę w sprawdzaniu wykonania decyzji, która nie została doręczona i nie jest znana przedsiębiorcy. Organ nie wykazał także niezbędnych przesłanek do zastosowania zabezpieczenia. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję". Pomijając całkowicie i tę przesłankę organ zastosował środki prawne nie wysilając się, by wskazać chociażby lakonicznie, powody, dla których uznał, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie organu Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, zgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz przepisami prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W myśl art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego.

Zgodnie z przepisem art. 44b w związku z art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produktów, roślin, grzyba lub ich części, zawierających taką substancję, używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. W myśl art. 44c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Z przepisu art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynikają dwie niezwykle istotne w rozpatrywanej sprawie kwestie. Po pierwsze podstawą do działania określonego w art. 29 ustawy o PIS, a więc zabezpieczenia produktów (rzeczy ruchomych) lub pomieszczeń jest wystąpienie któregoś z przypadków określonych w art. 27-28 ww. ustawy oraz, że do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 29 przedmiotowej ustawy w przypadkach określonych w art. 27-28, państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest zatem, w myśl treści powołanych wyżej przepisów, zobowiązany do podjęcia czynności, w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla gospodarstwa narodowego lub dla interesu społecznego. Ocena, czy zwłoka w wykonaniu obowiązków mogłaby spowodować niebezpieczeństwo w wymienionym zakresie należy do organu. Wskazane wyżej przepisy stanowią podstawę do podjęcia niezbędnych określonych prawem czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu, jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 27c ust. 1 (o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania produktu do obrotu lub nakazaniu wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy) i art. 27c ust. 6 (o zakazie wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu, a także nakazie wycofania z obrotu oraz jego zniszczenia) ustawy o PIS, a także do zatrzymania produktów oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1).

Podkreślono, że ustawodawca jednoznacznie określił także sposób zabezpieczenia realizacji tych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 ustawy o PIS, który odsyła do postępowania zabezpieczającego uregulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przeprowadzona w dniu 24 maja 2013 r. przez upoważnionych pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w godzinach od 1425 do 1600 kontrola sprawdzająca znak: [...] oraz [...] wykazała, że w jednym lokalu oznaczonym [...] oraz [...] znajdującym się przy ulicy [...] w [...] nie jest przestrzegany zakaz wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. W związku z powyższym organ egzekucyjny działając na podstawie art. 155, 156 oraz 167 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 29, art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii wydał zarządzenie zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 roku Nr[...] , którym to zabezpieczył środki mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi w następujących ilościach "Cząstka Boga: Rama Z nad Indyjskich gór i doliny Gangesu"-sztuk 16, "Cząstka Boga: Rudra Z nad Indyjskich gór i doliny Gangesu"- sztuk 51, "Cząstka Boga: Ganesh Z nad Indyjskich gór i doliny Gangesu - sztuk 91.

W rozpoznawanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie prowadząc postępowanie ustalił stan faktyczny, dający podstawę do uznania skarżącego za podmiot, wobec którego stosuje się przepisy art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ I instancji w dniu kontroli, tj. w dniu 22 maja 2013 r. przeprowadzonej u przedsiębiorcy przez upoważnionych pracowników potwierdził naruszenia przez stronę postępowania przepisów prawa w zakresie przestrzegania zakazu wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (vide: protokół kontroli z dnia 22 maja 2013 roku Nr [...] znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy). W wyniku poczynionych ustaleń stwierdzono, że skarżący wprowadza do obrotu środki, co do których istnieje podejrzenie, że spełniają definicję środków zastępczych (art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii). Jak wynika z akt sprawy, w tym w szczególności protokołu kontroli w sprawie zabezpieczono i zakwestionowano stronie skarżącej produkty, w tym z podejrzeniem środków zastępczych w zakresie których można było orzekać nakazy, o których mowa w art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wydano w tym zakresie zarządzenie zabezpieczające również wobec M. P.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zaistniały przesłanki obligujące właściwego państwowego inspektora sanitarnego do przeprowadzenia postępowania zabezpieczającego określonego w art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z cytowanych przepisów bowiem wynika, że przed rozstrzygnięciem, w drodze decyzji, zagadnień głównych, co do stwierdzenia czy kwestionowane produkty stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności, czy stanowią środki zastępcze, organy inspekcji sanitarnej mogą dokonać zabezpieczenia produktu na czas trwania postępowania wstępnego wywołanego na podstawie art. 27c ust. 1, ewentualnie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 27c ust. 6 ustawy o PIS. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest bowiem przesądzającym o tym, czy dany produkt jest/nie jest produktem stwarzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jego cel to niewprowadzanie lub wstrzymanie wprowadzania do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1327/09).

Ponadto postępowanie zabezpieczające uregulowane jest w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 ustawy, m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 2 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1). W art. 1a pkt 7 ustawy pod pojęciem "organ egzekucyjny" ustawodawca zdefiniował organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Odrębnie też zostały zdefiniowane kategorie "zajęcia egzekucyjnego", przez które rozumie się czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz "zajęcia zabezpieczającego", które oznacza czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ ten nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia wykonania przez niego obowiązku objętego zarządzeniem zabezpieczenia, ale która nie prowadzi do przymusowego wykonania obowiązku (art. 1a pkt 18 i 19). W myśl art. 17 § 1 ustawy, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Nadto, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18).

Zgodnie z normą art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Ponadto w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Zarówno przepisy ww. ustawy, jak również jej systematyka, cel regulacji, jednoznacznie wyodrębniają postępowanie zabezpieczające (dział IV). Z zastrzeżeniem, że dział IV nie reguluje w sposób kompleksowy postępowania zabezpieczającego. W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na pełnym ich stosowaniu lub niestosowaniu w ogóle, bądź stosowaniu z uwzględnieniem specyfiki, odrębnych zasad postępowania zabezpieczającego, jak również rozwiązań szczególnych zawartych w dziale IV ustawy. Oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ustawy o PIS, w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujące postępowanie zabezpieczające.

Przepis art. 155 ustawy egzekucyjnej natomiast pozwala na dokonanie zabezpieczenia również przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazano, że zarzuty skarżącego nie dotyczą podstaw ani też istoty postępowania zabezpieczającego, lecz zmierzają do kwestionowania istnienia obowiązku podlegającemu zabezpieczeniu. Bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostają kwestie sposobu przeprowadzenia kontroli w dniu 24 maja 2013 r. Przedmiotem niniejszej sprawy są rozstrzygnięcia wydane w prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowaniu zabezpieczającym, regulowanym przepisami art. 29 w zw. z art. 27c ustawy o PIS oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota problemów objętych zarzutami skargi kasacyjnej koncentruje się na wskazaniu przez stronę skarżącą kasacyjnie niezasadności wyroku w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie:

1) skarżący nie był stroną, do której powinno być kierowane zarządzenie zabezpieczenia, ponieważ nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów, nigdy nie wprowadzał ich do obrotu, nie istnieje punkt sprzedaży [...] a obowiązek wynikający z decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wstrzymującej wprowadzanie do obrotu określonych w niej środków zastępczych, zatrzymującej te środki i nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży, nie mógł być przez skarżącego wykonany i do niego kierowany, gdyż skarżący środków tych nigdy nie wprowadzał, a decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie została mu doręczona. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie, nie wyjaśniając powyższych okoliczności przed zamknięciem rozprawy, nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu wyroku w odpowiedzi na zarzuty skarżącego (a przyjmując, że skarżący wprowadzał do obrotu zatrzymane produkty) i opierając się na ustaleniach niewynikających z akt sprawy naruszył art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a akceptując stanowisko organu i dokonane przez organ naruszenia procedury naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z 107 § 3 k.p.a. w związku art. 126 k.p.a., art. art. 33 pkt 1, 4, 5 oraz 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

2) zaskarżone postanowienie zostało skierowane do skarżącego jako osoby niebędącej stroną postępowania (co później stwierdzono w decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do skarżącego) oraz w związku ze wskazanymi wyżej uchybieniami w postępowaniu wyjaśniającym zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie dostrzegając tych wad Sąd pierwszej instancji naruszył w ocenie skarżącego kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

3) nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące, aby brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję. Nie uwzględniając tej okoliczności Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należy podkreślić, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Nie ulega wątpliwości, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania muszą pozostawać w związku z przedmiotem zaskarżenia, gdyż tylko wtedy naruszenia takie mogą mieć wpływ na treść orzeczenia zapadłego w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Przed odniesieniem się do poszczególnych grup zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w niniejszej sprawie należy zatem w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na granice sprawy, którymi związany był Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji jednocześnie ustalić zakres okoliczności faktycznych i prawnych, które podlegały badaniu przez ten Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie (omyłkowo oznaczone w treści zaskarżonego wyroku jako decyzja) Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu zabezpieczającym w związku z zarzutami złożonymi przez M. P. na zarządzenie zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r., [...], które to zarządzenie dotyczyło wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Na jego podstawie zarządzono bowiem zabezpieczenie środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, poprzez zajęcie tych środków i złożenie do Magazynu Środków Narkotykowych Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie.

Zarządzenie zabezpieczenia może stanowić przedmiot zarzutu w związku z treścią art. 166b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.). Przepis ten w dacie wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji stanowił, że w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepisy art. 31-34, art. 36, art. 38, art. 40, art. 45-54, art. 70c, art. 71 i art. 168d. Prowadzone w trybie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie zainicjowane złożonym zarzutem ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu i nie obejmuje rozpoznania całej sprawy. Wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, a czyniąc to organ egzekucyjny oraz organ wyższego stopnia działałby bez podstawy prawnej. Z przepisu art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej wynika wyraźna podstawa do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia "w sprawie zgłoszonych zarzutów".

Zarzuty wniesione przez skarżącego w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. koncentrowały się na wskazaniu, że skarżący nie jest stroną, do której powinno być kierowane zarządzenie zabezpieczenia, ponieważ nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów, a także na stwierdzeniu, że obowiązek wynikający z decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wstrzymującej wprowadzanie do obrotu określonych w niej środków zastępczych, zatrzymującej te środki i nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży, nie może być przez skarżącego wykonany i do niego kierowany, gdyż skarżący środków tych nigdy nie wprowadzał, a decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie została mu doręczona. Wskazano, że nie istnieje punkt sprzedaży [...].

Zarzuty zawarte w piśmie sporządzonym przez fachowego pełnomocnika zostały zredagowane w sposób nieprofesjonalny, tj. bez powołania konkretnych podstaw wymienionych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. W oparciu o treść pisma z dnia 10 czerwca 2013 r. organ przyjął (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), że skarżący zarzucił nieistnienie obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej), błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy egzekucyjnej) oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej).

Zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] stanowiło zatem odpowiedź na złożone zarzuty na zarządzenie zabezpieczenia i w związku z tym zaskarżone postanowienie dotyczyło tylko sprawy zgłoszonych zarzutów. Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] również wyznaczała "sprawa zgłoszonych zarzutów", a w kompetencjach Sądu pierwszej instancji leżało skontrolowanie poprawności tego postanowienia i postępowania, w którym to postanowienie zostało wydane.

Poza granicami sprawy pozostawały kwestie związane z prawidłowością wydania i doręczenia skarżącemu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] oraz związane z prawidłowością postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, w tym postępowania kontrolnego.

Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie zarządzenie zabezpieczenia stanowi swego rodzaju "tytułu wykonawczy" w egzekucyjnym postępowaniu zabezpieczającym (por. R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 595; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 807/09). Ze względu więc na specyfikę egzekucyjnego postępowania zabezpieczającego, które ma charakter pomocniczy wobec postępowania egzekucyjnego, a warunkiem dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest możliwość utrudnienia lub udaremnienia egzekucji (art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zarządzenie zabezpieczenia może być wydane przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Również wśród elementów zarządzenia zabezpieczenia wskazanych w art. 156 ustawy egzekucyjnej ustawodawca nie wymienia tytułu wykonawczego. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 155 ustawy o postępowaniu egzekucyjnymi w administracji zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. Ustawodawca w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza zatem dokonanie zabezpieczenia przed wydaniem decyzji w przedmiocie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na unormowania o charakterze szczególnym w stosunku do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przepis art. 44c ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jak i w dacie wydania zarządzenia zabezpieczenia stanowił, że "W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.)". Przepis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera unormowania określające kompetencje organu i przesłanki decyzji w sytuacji stwierdzenia oraz w sytuacji uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zgodnie z art. 27c ust. 6 cyt. ustawy "W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania". Stwierdzenie w drodze decyzji, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego mogą zaistnieć okoliczności, które uniemożliwią realizację wartości chronionych regulacją art. 27c ust. 6 cyt. ustawy. W związku z tym przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że "W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy", a z art. 27c ust. 3 tej ustawy wynika, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że "W przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej".

Z cytowanych przepisów wynika, że przed rozstrzygnięciem, w drodze decyzji, zagadnień głównych, co do stwierdzenia czy kwestionowane produkty stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności czy stanowią środki zastępcze, organy inspekcji sanitarnej mogą dokonać zabezpieczenia produktu na czas trwania postępowania wstępnego prowadzonego na podstawie art. 27c ust. 1, ewentualnie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 27c ust.6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest bowiem przesądzającym o tym, czy dany produkt jest czy nie jest produktem stwarzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jego cel to niewprowadzanie (wstrzymanie wprowadzania) do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA podkreślano już, że "przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji zagadnień głównych, co do możliwości wprowadzenia lub nie do obrotu danego środka spożywczego, organy inspekcji mogą dokonać zabezpieczenia produktu w trybie egzekucji administracyjnej, na czas postępowania głównego" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1327/09, LEX nr 1343849). Dopuszczalność zabezpieczenia w czasie trwania postępowania w sprawie wskazuje, że zarządzenie zabezpieczenia nie może być uzależnione od doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dokonanie zabezpieczenia jest zatem dopuszczalne i uzasadnione już w przypadku wydania decyzji w trybie art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Okoliczność wydania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie na podstawie art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – również w stosunku do M. P. - decyzji z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wstrzymującej wprowadzanie do obrotu określonych w niej środków zastępczych, zatrzymującej te środki i nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży, jest bezsporna.

Należy przy tym podkreślić, że zarzut oparty na podstawie określonej w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. "błędzie co do osoby zobowiązanego" nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji stanowiącej źródło obowiązku. Merytoryczna kontrola decyzji przez organ dokonujący zabezpieczenia jest niedopuszczalna, gdyż do jego kompetencji nie należy ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzone jest postępowanie zabezpieczające (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 2801/97, LEX nr 37165). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarządzenie zabezpieczenia zostało skierowane do jednego z adresatów decyzji z dnia 23 maja 2013 r., tj. do skarżącego. Zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego" (por. R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 226).

W orzecznictwie sądowym nie budzi również wątpliwości, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 stycznia 2010 r. wydanych w sprawach II FSK 1377/08 i II FSK 1378/08 stwierdził wprost, że w przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i że nie jest on uprawniony do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Stwierdził, że analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, oznaczałoby w konsekwencji badanie tego, czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym czy zobowiązanie stało się wymagalne. Badanie tej okoliczności w ramach zarzutu o nieistnieniu obowiązku stanowiłoby w istocie kontrolę wymagalności tego obowiązku - czego zabrania art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej. Wyjaśnił również, że kwestia prawidłowego doręczenia decyzji nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, a przyjęcie takiego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi przepisami prawa (zob. też wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014 r., II FSK 315/12, LEX nr 1450218). Powyższe uwagi dotyczą również sytuacji postępowania zabezpieczającego, tj. postępowania, którego prowadzenie dopuszczalne jest jeszcze przed wydaniem tytułu wykonawczego. Dopuszczalność składania zarzutów wobec zarządzenia zabezpieczenia musi się wiązać ze specyfiką tego postępowania, a zatem w drodze zarzutu "nieistnienia obowiązku" nie można w tym postępowaniu skutecznie kwestionować prawidłowego doręczenia decyzji, która będzie stanowiła podstawę tytułu wykonawczego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się ponadto, że w postępowaniu zabezpieczającym nie jest dopuszczalne zgłoszenie zarzutu nieistnienia obowiązku (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lipca 1995 r., III SA 1286/94; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., II FSK 264/05; D.R. Kijowski (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Komentarz do art. 157 pkt 5 i do art. 166b, Lex, 2010: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszaw 2008, s. 440). Zabezpieczenie może być bowiem dokonane jeszcze przed ustaleniem lub określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 155 ustawy egzekucyjnej). W związku z tym zarzut "nieistnienia obowiązku" w istocie swojej nie może być podniesiony w postępowaniu zabezpieczającym W postępowaniu egzekucyjnym, jak i zabezpieczającym, nie bada się meritum sprawy.

Wreszcie, gdy chodzi o zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, to ciężar dowodu tej okoliczności obciąża stronę wnoszącą zarzuty (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., I OSK 75/13; R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 227). Samo wskazanie w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., że skarżący nie jest właścicielem zajętych i zabezpieczonych produktów nie stanowi udowodnienia okoliczności niewykonalności obowiązku zajęcia i złożenia do Magazynu Środków Narkotykowych Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie produktów wskazanych w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Trafnie przy tym wywiódł Sąd pierwszej instancji, że udostępnianie produktów nie jest tożsame z kwestią własności ani wprowadzaniem produktów do obrotu. Skoro produkty znajdowały się w lokalu wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego wspólnie z innym podmiotem gospodarczym i były w tym lokalu eksponowane z ofertą sprzedaży skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, to nie było obarczone błędem stanowisko, że były one udostępniane również przez skarżącego

W konsekwencji pierwsza grupa wskazanych wyżej zarzutów skarżącego kasacyjnie, tj. zarzutów w zakresie niewyjaśnienia kwestii niedoręczenia tej decyzji skarżącemu i prawidłowości określenia go jako adresata tej decyzji, nie dotyczyła istoty rozpoznawanej sprawy, a zatem zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała przy tym, że naruszenie przepisów objętych tymi zarzutami miało wpływ na wynik sprawy. Nietrafny jest tym samym zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zarzut ten bowiem również odnosi się do wskazanych wyżej okoliczności, które - jak wyjaśniono - nie miały znaczenia rozstrzygającego w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odpowiedział na zarzuty sformułowane w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., a Sąd pierwszej instancji trafnie te wyjaśnienia zaakceptował i ustosunkował się do istoty sprawy nie naruszając art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasadnie nie przyjmując, że organ naruszył art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. art. 33 pkt 1, 4, 5 oraz 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji trafnie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy wad postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji skutkujących nieważnością tego postanowienia a przejawiających się w tym, że zostało ono skierowane do skarżącego jako osoby nie będącej stroną postępowania oraz zostało wydane bez podstawy prawnej.

Zarzuty te są całkowicie chybione. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku zarzutów złożonych przez skarżącego w stosunku do zarządzenia zabezpieczenia, które było do niego skierowane, a zatem z istoty rzeczy był on stroną tego postępowania, w którym występował jako wnioskodawca, a następnie jako składający zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji. Jak wyżej wskazano, zaskarżone postanowienie jest prawnie przewidzianą formą odpowiedzi organu na zarzuty kierowane w stosunku do zarządzenia zabezpieczenia. Kierując takie zarzuty skarżący i tylko skarżący uzyskał status strony postępowania zakończonego zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem. Istniała również w systemie prawnym podstawa normatywna do wydania tego postanowienia, tj. art. 34 § 1 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem nie dostrzegł wad zaskarżonego postanowienia określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Niezależnie od tego zarzut naruszenia art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uwzględniony ze względu na jego wadliwe skonstruowanie w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie tylko bowiem nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz nawet gdyby podzielił stanowisko skarżącego w zakresie omawianych zarzutów nie mógłby naruszyć tego przepisu nie stosując go, ponieważ w przypadku zaistnienia przesłanek stwierdzania nieważności zaskarżalnego postanowienia zatasowanie miałby przepis art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach

Trzecia grupa zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na stwierdzeniu, że nie istniały przesłanki i okoliczności wskazujące, aby brak zabezpieczenia mógł utrudnić lub udaremnić egzekucję, a nie uwzględniając tej okoliczności Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przepisem formalnym, który określa jeden z elementów zarządzenia zabezpieczenia, jakim jest "wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji". Nieprawidłowość zastosowania tego przepisu mogła być podnoszona przez skarżącego w ramach zarzutu opartego na art. 33 pkt 10 w związku z art. 166b i w związku z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący nie podniósł takiego zarzutu w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., a zatem organ wydając zaskarżone postanowienie i "nie dostrzegając naruszeń postępowania" w tym zakresie działał zgodnie z prawem. Z kolei przepis art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie był w sprawie stosowany, gdyż przesłanki wydania zarządzenia zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. wynikały z powołanego w zarządzeniu zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. przepisu art. 27c ust. 1 i art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a prawidłowości zastosowania tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała w ramach podniesionych zarzutów. W konsekwencji stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie nie uchylił zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji również okazało się nieuzasadnione.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że organ poniósł w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 29 kwietnia 2014 r. Strona złożyła wniosek o zwrot tych kosztów w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) nie określają stawki minimalnej wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć analogicznie stawkę ustaloną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jest to stawka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia. Wprawdzie z dniem 1 stycznia 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), jednakże zgodnie z treścią § 21 tego rozporządzenia "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji".