Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 318/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

"A" w K. (zwana dalej: "Szkołą"), prowadzona przez "B" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (zwana dalej: "skarżącą") i posiadająca uprawnienia szkoły publicznej, otrzymała z budżetu Powiatu dotację podmiotową na 2010 r. w kwocie 1.393,20 zł rocznie

na jednego ucznia. Podstawą przyznanej dotacji był przepis art. 90 ust. 3 ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej w skrócie: "u.s.o.") oraz § 5 ust. 3 uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego (Dz.Urz.Woj.Pomor. Nr 146, poz. 2722 ze zm., zwanej dalej: "Uchwałą").

Kontrola przeprowadzona w Szkole w dniach 21-23 czerwca 2010 r., w zakresie prawidłowości przedstawienia informacji o faktycznej liczbie uczniów za okres od stycznia do czerwca 2010 r., ujawniła, że informacja za marzec 2010 r. została wykazana w sposób nieprawidłowy, z uwagi na niezgodność liczby uczniów ze stanem wynikającym z księgi uczniów. Według stanu na dzień 1 marca 2010 r. w informacji wykazano 189 uczniów, natomiast ich faktyczna liczba - wynikająca z księgi uczniów

- wynosiła 190 osób. Ponadto stwierdzono, że liczba uczniów wykazana przez Szkołę

w złożonych informacjach dotyczy uczniów kształconych w zawodach: technik administracji, technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas gdy Szkoła, zgodnie z decyzją w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej posiada uprawnienia jedynie w zakresie kształcenia w zawodzie technika administracji.

Pismem z dnia 9 listopada 2010 r. Starosta zlecił Szkole zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 100.774,80 zł wraz z odsetkami

w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni roboczych

od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających zwrot dotacji, tj. od dnia 24 sierpnia 2010 r. – daty podpisania protokołu z kontroli.

Starosta, decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r., wobec niezastosowania się do obowiązku zwrotu dotacji zgodnie z zaleceniem pokontrolnym, określił skarżącej spółce wysokość należności z tytułu dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości za okres od stycznia do czerwca 2010 r., podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu w kwocie 100.774,80 zł wraz z odsetkami.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "S.K.O."), decyzją z dnia 4 lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ - powołując art. 82 ust. ust. 1-3 i 5 oraz art. 85 ust. 1-3 u.s.o.- wywiódł, że dla uzyskania przedmiotowej dotacji potrzebne było istnienie uprawnień szkoły publicznej, co do konkretnych zawodów poprzez ich wskazanie decyzją bądź też zmianą decyzji, dokonaną w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie: "K.p.a."). Organ stwierdził, że skoro nadanie uprawnień następuje na wniosek, to również zmiana tej decyzji powinna nastąpić na wniosek. Podkreślono przy tym, że o ile spółka dokonała zgłoszenia zmiany zapisów prowadzonej przez Starostę ewidencji poprzez rozszerzenie profili kształcenia zawodowego, to w ślad za tym zgłoszeniem nie został zgłoszony wniosek do właściwego organu o zmianę decyzji nadającej uprawnienia szkoły publicznej w zakresie dotyczącym rozszerzenia oferty kształcenia o dodatkowe zawody. W ocenie organu, skoro Szkoła wystąpiła z takim wnioskiem dopiero 23 listopada 2010 r., to w skontrolowanym okresie nie posiadała uprawnień szkoły publicznej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy. Zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia art. 85 ust. 3, art. 90 ust. 3 i 3 d u.s.o. uznano za nieuzasadnione. Organ nie stwierdził też naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3, 5 i 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia 4 lipca 2011 r. zarzucając naruszenie:

– art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy,

– art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

– art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jej wydania,

– art. 10 K.p.a. poprzez nie podjecie czynności po wpływie do Starostwa Powiatowego pozytywnej opinii Kuratora Oświaty dotyczącą spełniania przez szkołę niepubliczną warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty,

– art. 15 w zw. z art. 233 § 3 zd. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy został spełnione przesłanki do uwzględnienia odwołania oraz uchylenia zaskarżonej decyzji,

– art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości,

- art. 85 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że "A" w K. nie posiada uprawnień szkoły publicznej kształcącej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy,

- art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż nie przysługuje dotacja na uczniów kształcących się w "A" w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy,

- art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając wyrażone w skardze stanowisko wskazano, że uprawnienia szkoły publicznej nadane zostały Szkole 31 lipca 2003 r., fakt zaś późniejszego rozszerzenia oferty edukacyjnej nie miał wpływu na posiadane uprawnienia, ponieważ zgodnie z art. 85 u.s.o. uprawnienia nadawane są szkole, a nie poszczególnym kierunkom.

Wskazano, że Szkoła spełniła wynikający z art. 82 ust. 5 u.s.o. wymóg zgłoszenia nowych zawodów, w których prowadziło kształcenie w przepisanym terminie, natomiast żaden przepis prawa nie przewiduje w takim przypadku prowadzenia ponownie procedury nadania szkole uprawnień szkoły publicznej.

Art. 7 ust. 3 u.s.o. szczegółowo wskazuje warunki jakie musi spełniać szkoła ubiegająca się o nadanie uprawnień szkoły publicznej. Wymogi te sprowadzają się do konieczności zapewnienia odpowiednich standardów kształcenia przez szkołę. Przepis ten w żadnym zakresie nie uzależnia nadania uprawnień od kwestii związanych z kształceniem w określonych zawodach. Jedynym ustawowym warunkiem jest kształcenie w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego. Oznacza to, iż rejestracja nowych zawodów nie może mieć wpływu na uprawnienia szkoły publicznej, gdyż są to pojęcia zupełnie od siebie niezależne.

Ponadto, w przypadku niespełnienia wymogów wskazanych w art. 7 ust 3 u.s.o. organ może cofnąć szkole uprawnienia szkoły publicznej co w przedmiotowym przypadku nie nastąpiło. Wyjaśniono, że Szkoła posiada pozytywną opinię kuratora oświaty dotyczącą spełniania przez nią warunków określonych w cytowanym przepisie, dotyczącą nowych zawodów, złożoną do Starostwa Powiatowego w dniu 26 września 2005 r. Starostwo Powiatowe stojąc na stanowisku, iż wniosek o nadanie uprawnień szkoły publicznej nie został złożony, przez 5 lat od złożenia pozytywnej opinii nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających. Skoro bowiem sama opinia, zgodnie z twierdzeniem kontrolującego, jest niewystarczająca organ ma obowiązek podjęcia działań w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Wobec powyższego stwierdzono, że organ naruszył podstawowe, wymienione powyżej zasady postępowania administracyjnego.

Zwrócono uwagę, że zgłaszane przez Spółkę wnioski dowodowe nie wykraczały poza przedmiot niniejszego postępowania, zaś obowiązkiem organów było podjęcie działań zmierzających do wszechstronnego zebrania dowodów. W szczególności organy powinny były przesłuchać skarżących na odnośnie podnoszonych przez nią okoliczności, czego jednak nie uczyniono.

Osobno wskazano, że Starosta w wydanej przez ten organ decyzji określił wysokość należności z tytułu dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi na kwotę 100 774,80 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 9 września 2010 r. w sposób nieprawidłowy. W pierwszej kolejności podkreślono, że protokół kontroli stwierdzający nieprawidłowości podpisany został dopiero 31 sierpnia 2010 r., a nie jak twierdzi organ 24 sierpnia 2010 r. Ponadto, organ zalecił zwrot dotacji dopiero pismem z dnia 9 listopada 2010 r. określając piętnastodniowy termin zapłaty. Oznacza to de facto, że odsetki powinny zostać płacone od dnia 25 listopada 2010 r. Wskazano również, że w przypadku udzielenia dotacji podmiotom, które nie mają prawa do jej otrzymania mamy do czynienia z dotacją nienależną, a nie jak w decyzji z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości.

Kończąc zauważono, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego dokonano prezentacji wyliczenia kosztów, co prowadzi do wniosku, że uznało zasadność podnoszonych przez skarżącą argumentów w zakresie braku takiego wyliczenia w decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie dokonując prezentacji wyliczeń dopiero na etapie postępowania odwoławczego, uniemożliwiono skarżącej kontrolę ustaleń przez drugą instancję naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności uregulowaną w art. 15 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 928/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie może być ona wykonana.

Wydając orzeczenie Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu jest zasadność nakazania spółce, prowadzącej na terenie Powiatu Szkołę, zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji za okres od stycznia do czerwca

2010 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 września 2010 r. do dnia zapłaty.

Sąd I instancji podniósł, że Rada Powiatu w dniu 31 sierpnia 2009 r. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego. Rozdział IV oraz zawarte w nim paragrafy 16-18 tej Uchwały odnoszą się do kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, określając podstawę przeprowadzenia kontroli, jej przedmiot, uprawnienia kontrolujących oraz przebieg poszczególnych etapów kontroli. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie szczególne znaczenie ma przepis § 16 pkt 18 powołanej Uchwały, zgodnie z którym kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na rzecz Powiatu, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wymienionych okoliczności, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi począwszy od dnia przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i/lub następującego po upływie terminu do zwrotu w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Sąd podkreślił, że Uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego nie jest dopuszczalne pomijanie,

bądź wybiórcze stosowanie jego przepisów, ani też zastępowanie go przepisami wynikającymi z innych, obowiązujących źródeł prawa. W ocenie Sądu I instancji,

taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro bowiem ustawodawca zobowiązał powiaty do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, jak również terminu i sposobu jej rozliczenia, zaś Rada Powiatu wprowadziła do porządku prawnego Uchwałę, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, obejmujące swym zakresem tę materię, było stosowanie się do uchwalonych przepisów.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie błędnie zastosowano

ww. przepis § 16 pkt 18 Uchwały, w myśl którego termin zwrotu dotacji uzależniono od daty stwierdzenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. W tym właśnie momencie rozpoczyna bieg piętnastodniowy termin, którego upływ skutkuje koniecznością zwrotu przedmiotowej dotacji. Sąd wskazał, że tak ustalony termin zwrotu ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości odsetek, bowiem wpływa on na rozpoczęcie biegu terminu, od którego odsetki winny być naliczane. Przepis nakazuje, aby odsetki określać od dnia następującego po terminie zwrotu.

Sąd wskazał ponadto, że skutek stwierdzenia nieprawidłowości, o której mowa

w pkt 18 § 16 Uchwały, należy łączyć z momentem zapoznania się kontrolowanego

z protokołem kontroli, a nie z jednostronną czynnością jego sporządzenia przez organ kontrolujący. Tryb kontroli uchwalony przez Radę Powiatu Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2009 r. nakłada na organ kontrolujący obowiązek przedłożenia protokołu do podpisu kontrolowanej jednostce (pkt 6, 13) i w tym momencie dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego stwierdzenia nieprawidłowości, co skutkuje rozpoczęciem biegu

15 dniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji moment rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., statuującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Praworządność oznacza przede wszystkim zgodność z normami prawa obowiązującego, a w rozpoznawanej sprawie zgodność w tym przypadku

nie zachodzi.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że postępowania prowadzone przez organy administracyjne obu instancji cechują się starannością, wnikliwością oraz brakiem uchybień proceduralnych, a działanie organów należało ocenić jako budzące zaufanie do nich. Za nieuzasadniony uznano zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu, będącego wnioskiem o rozszerzenie uprawnień szkoły na kształcenie w nowych zawodach. Wypełnienie żądania strony zawartego we wskazanym wniosku, zdaniem Sądu, nie doprowadziłoby do uzyskania treści mających znaczenie dla sprawy, powodujących zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania. Sąd wskazał nadto, że w zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił przesłanki korzystania z dotacji, zaś żądanie strony nie oddziałuje w żaden sposób

na wymienione tam warunki. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny, a organy zasadnie zakwestionowały prawo strony do zatrzymania dotacji we wskazanej kwocie. Przeprowadzone postępowanie uwzględniało postanowienia art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 10 K.p.a.

"B" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 3,

art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak zamieszczenia

w uzasadnieniu wyroku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia i rozważania co do zarzutów z punktu 6-9 skargi z dnia 5 sierpnia 2011 r. - w konsekwencji braku zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania w zakresie wykładni treści art. 85 ust. 3, art. 90 ust. 3 ustawy

o systemie oświaty w kontekście posiadania przez Szkołę uprawnień szkoły publicznej oraz uznania, iż Szkole przysługuje dotacja na uczniów kształcących się niej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w granicach danej sprawy, niewzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu i rozstrzygnięcia treści

art. 85 ust. 3 i art. 90 ust. 9 ustawy o systemie oświaty;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż Szkoła nie posiada uprawnień szkoły publicznej kształcącej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy - w konsekwencji powyższych naruszeń nieuwzględnienie skargi w zakresie podniesionego zarzutu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 4 lipca 2011 r. znak sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 12 stycznia 2011 r.,

nr [...], wydanej w sprawie [...], podczas gdy spełnione były ustawowe przesłanki do uwzględnienia skargi;

4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną interpretację i uznanie,

że nie przysługuje dotacja na uczniów kształcących się w Szkole w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy - w konsekwencji powyższych naruszeń nieuwzględnienie skargi w zakresie podniesionego zarzutu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 4 lipca 2011 r., znak sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia

12 stycznia 2011 r., nr [....], wydanej w sprawie [...], podczas gdy spełnione były ustawowe przesłanki do uwzględnienia skargi;

5) art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.f.p."), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała wadliwość uzasadnienia wyroku WSA, poprzez nieodniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną podstawy rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie zamieścił w uzasadnieniu wyroku wskazań,

co do dalszego postępowania w zakresie wykładni art. 85 ust. 3, art. 90 ust. 3 ustawy

o systemie oświaty w kontekście posiadania przez "A" w K. uprawnień szkoły publicznej, kształcącej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uznania, że Szkole przysługuje dotacja

na uczniów kształcących się we wskazanych zawodach. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że brak jakichkolwiek rozważań w zakresie podniesionych zarzutów prawa materialnego i możliwości przeprowadzenia kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia, spowodował trudność w postawieniu zarzutów w zakresie prawa materialnego. Jednocześnie, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, istniała konieczność podniesienia zarzutów w zakresie błędnej interpretacji art. 85 ust. 3 oraz art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a także w zakresie bezpodstawnego zastosowania art. 252 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt

II GSK 1311/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja SKO utrzymująca w mocy pierwszoinstancyjną decyzję, określającą wysokość należnej do zwrotu dotacji w wysokości 100.774,80 zł wraz

z odsetkami liczonymi od dnia 9 września 2010 r. Sprawa rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny dotyczyła zatem zarówno prawidłowości stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, jak i prawidłowości liczenia odsetek od dotacji uznanej za należną do zwrotu.

W tym kontekście zauważono, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, ale także, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Niezwiązanie granicami skargi oznacza bowiem, że sąd ma nie tylko prawo,

ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego - nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V; Lex 2013; komentarz do art. 134

– teza 1-4 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanym przypadku tymczasem – jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia – Sąd I instancji odniósł się jedynie do materialnoprawnych podstaw naliczania odsetek. Uznać należy zatem, że w pozostałym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji w istocie nie dokonano – z uchybieniem art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest więc w pełni usprawiedliwiony.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych

w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Treść przepisu uzasadnia stwierdzenie, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, a prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Zaakceptowano stanowisko, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie wystarczy tylko stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Braki w tym zakresie niewątpliwie mogą mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w istocie pozbawiają stronę możliwości skutecznego zwalczania stanowiska sądu, tak co do wykładni, jak i zastosowania konkretnych przepisów prawa. Niewątpliwie za wadliwe uznać należy zatem uzasadnienie, które z powodu braku

w nim elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. uniemożliwia kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, z dnia 14 listopada 2012 r., I OSK 228/12 z dnia 15 listopada 2011 r., I FSK 204/11, z dnia 17 stycznia 2013 r.,

II GSK 1903/11).

W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku. Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił prawidłowość zastosowania przepisów procesowych i – jak już wskazano – odniósł się do podstaw naliczania odsetek. Nie wypowiedział się natomiast odnośnie pozostałych podstaw materialnoprawnych, powołanych w kwestionowanej decyzji, nie dokonał wykładni tych przepisów ani zasadności ich zastosowania. Sąd ograniczył się do stwierdzenia,

że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy "organy zasadnie zakwestionowały prawo strony do zatrzymania dotacji we wskazanej w decyzji kwocie" (v. strona 11 uzasadnienia wyroku, akapit 2).

Jednocześnie wskazano, że wobec nie rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez Sąd I instancji przedwczesnym byłoby rozpoznanie zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 3 i art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przez błędną ich wykładnię oraz art. 252 ustawy o finansach publicznych, przez wadliwe jego zastosowanie. Rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wyroku Sądu I instancji. Odniesienie się przez sąd kasacyjny do tych zarzutów naruszałoby zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1311/12, uchylił zaskarżony wyrok

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosownie jednak do treści art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy,

że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami

co do dalszego postępowania.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych

w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego

jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak – Molczyk [w:] H. Knysiak

– Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez co dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu będą prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znajdują uzasadnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisami materialnoprawnymi na podstawie, których nakazano zwrot dotacji były m.in. art. 252 ust. 1 pkt 2; ust. 3-5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej "u.f.p."). W myśl tych przepisów, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.)

Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.)

Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.)

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p.)

Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

Spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zasadności nakazania prowadzącej policealną szkołę zawodową Spółce zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji za okres od stycznia do czerwca 2010 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 września 2010 r. do dnia zapłaty. Oznacza to zatem,jak zasadnie zauważył NSA, że rozpoznawana sprawa dotyczy zarówno prawidłowości stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, jak i prawidłowości liczenia odsetek od uznanej za należną do zwrotu dotacji.

Odnosząc się do pierwszej z kwestii Sąd uznał, że zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów ustawy

o systemie oświaty jest prawidłowa, co skutkuje stwierdzeniem, iż w okresie, którego dotyczy spór, Szkoła nie dysponowała uprawnieniami szkoły publicznej w odniesieniu do zawodów: technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu podziela pogląd organu odwoławczego, że postępowanie dotyczące wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, które uregulowane zostało w art. 82 u.s.o.,

oraz postępowanie zmierzające do nadania szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, wynikające z art. 85 ust. 3 u.s.o., to dwa oddzielne postępowania.

Bez uzyskania wpisu do wspomnianej ewidencji nie jest bowiem w ogóle możliwe prowadzenie szkół, ani placówek niepublicznych, stąd postępowanie to zmierza

do ustalenia spełnienia szeregu wynikających z ustawy przesłanek. Drugie

z postępowań, od oceny którego zależy wynik niniejszej sprawy, ma z kolei na celu nadanie niepublicznej szkole, w drodze decyzji administracyjnej, dodatkowych uprawnień związanych z uzyskaniem statusu szkoły publicznej, dla których takowe zostały przewidziane.

Warto w tym miejscu zauważyć, że wyrażoną w art. 82 ust. 1-3 u.s.o. zasadą jest, co jednak nie dotyczy Szkoły, iż niepublicznej szkole podstawowej i gimnazjum założonym zgodnie z art. 82 ust. 1-3 uprawnienia szkoły publicznej przysługują z dniem rozpoczęcia działalności. Skutek ten następuje zatem z mocy prawa, ale jedynie

w stosunku do szkół podstawowych i gimnazjów. W przypadku natomiast szkół policealnych, czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie, podmioty je prowadzące mogą dopiero ubiegać się o nadanie tym szkołom uprawnień szkoły publicznej, co wynika

z przywoływanego już przepisu art. 85 ust. 3 u.s.o. W ich przypadku mamy więc

do czynienia z sytuacją, w której uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać przyznane, ale zależy to od woli podmiotu prowadzącego daną szkołę, który może, po spełnieniu określonych warunków, ubiegać się o ich nadanie. Jeżeli z jakichkolwiek powodów uzyskanie uprawnień szkoły publicznej nie będzie dla tego podmiotu pożądane może

on prowadzić szkołę na dotychczasowych zasadach, bez ich uzyskania.

Natomiast, aby uzyskać omawiane uprawnienia osoba prowadząca szkołę niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej ma obowiązek przedstawienia pozytywnej opinii kuratora oświaty o spełnieniu wymagań określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o., zaś szkoły prowadzące kształcenie w zawodach, dla których zgodnie

z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1, ministrem właściwym jest minister właściwy do spraw zdrowia, opinię tego ministra.

W przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe ze wspomnianej opinii powinno przy tym wynikać, że kształcenie to odbywa się w zawodach określonych

w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1 (pkt 5 ww. przepisu). Jak z tego wynika, przedmiotowa opinia musi odnosić się do konkretnie ustalonego stanu faktycznego, ustalanego na dzień złożenia wniosku o nadanie uprawnień szkoły publicznej.

Należy jednocześnie podkreślić, że decyzja wydana w trybie art. 85 ust. 3 u.s.o. ma ewidentnie charakter konstytutywny. Decyzja ta nie potwierdza bowiem

już istniejącego stanu rzeczy i nie ma mocy wstecznej (ex tunc), a przeciwnie, tworzy ona nowe prawa i obowiązki dla podmiotu, do którego została skierowana, wywołując skutki dopiero od chwili wejścia jej w życie (ex nunc). Oznacza to, że uprawnienia szkoły publicznej przysługują adresatowi decyzji od dnia, w którym decyzja je nadająca wejdzie w życie, a zakres przyznanych uprawnień nie może być szerszy niż ten,

który wynika z wydanej decyzji.

Z tych względów nie można zdaniem Sądu podzielić stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym późniejsze rozszerzenie oferty edukacyjnej nie może oddziaływać na przyznane szkole uprawnienie. Jak bowiem wynika z przytoczonych przepisów, podstawę wydania decyzji stanowi pozytywna opinia odpowiedniego organu, a ta może być wydana tylko na bazie określonego, istniejącego już stanu faktycznego. Opinia nie może natomiast uwzględniać zdarzeń przyszłych i niepewnych,

takich jak następcze rozszerzenie oferty kształcenia. Takie rozszerzenie, nawet zgodne z obowiązującym prawem, wymaga za każdym razem uzyskania opinii właściwego organu taką zgodność potwierdzającą. Dopiero zajęcie stanowiska w tym przedmiocie przez upoważniony organ umożliwi dalsze rozszerzenie nadanych już w drodze decyzji uprawnień. Wniosek taki jest prawidłowy pomimo tego, że przedmiotowe uprawnienia, jak zauważyła strona skarżąca, nadawane są szkołom, a nie poszczególnym kierunkom. Należy bowiem zauważyć, że zakres i rodzaj kształcenia, jak już wykazano, wpływa na dopuszczalność nadania uprawnień szkoły publicznej, przez co zmiany

w tej sferze muszą podlegać każdorazowej weryfikacji. Ponadto, po uzyskaniu uprawnień szkoły publicznej szkoła niepubliczna nie traci swego dotychczasowego charakteru. W dalszym ciągu może ona kształcić w innych, nie spełniających wymienionego w art. 7 ust. 3 pkt 5 wymogu, zawodach (por. art. 82 ust. 2 pkt 2 u.s.o.).

Zasadnym jest zatem wniosek, że uprawnienia szkoły publicznej są nadawane konkretnej szkole, ale są one ograniczone zakresem kształcenia. W świetle obowiązujących w tej mierze przepisów możliwa jest zatem sytuacja, w której

w pewnym zakresie (ograniczonym, tak jak to ma miejsce w sprawie, poprzez wymienienie poszczególnych zawodów) szkoła dysponować będzie uprawnieniami szkoły publicznej, a w pozostałym takich uprawnień będzie pozbawiona. Obowiązujące przepisy nie stoją ku temu na przeszkodzie.

Na aprobatę nie zasługuje również argument, że Szkoły nie pozbawiono nadanych uprawnień, co byłoby zasadne, gdyby działała ona niezgodnie z art. 7 ust. 3 u.s.o. W rozpatrywanej sprawie nie twierdzi się bowiem, że strona dopuściła się takich właśnie naruszeń, wykracza to bowiem poza wyznaczone przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. granice sprawy. Istotne jest jedynie to, że strona przekroczyła nadane jej uprawnienia pobierając dotację z tytułu kształcenia w zawodach, odnośnie których nie uzyskała uprawnień szkoły publicznej.

Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że przyznanie, a zatem

i modyfikacja nabytych już uprawnień, wymaga inicjatywy strony. Wynika to bowiem wprost z przepisu art. 85 ust. 3 u.s.o., w którym ustawodawca uzależnił podjęcie działań organu w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej od wniosku osoby prowadzącej szkołę niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej. W sytuacji rozszerzenia oferty kształcenia, po uzyskaniu odpowiedniej opinii właściwego organu, chcąc uzyskać przedmiotowe uprawnienia w szerszym niż dotychczas zakresie, skarżąca powinna zatem wystąpić z takim wnioskiem do organu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 82 ust. 1 u.s.o., czego jednak w sprawie,

w odpowiednim dla tej czynności czasie, zaniechano. Mając na uwadze to, że sprawa dotyczy ściśle uprawnienia strony nie można więc podnosić, iż organ obowiązany był

z urzędu podjąć kroki w celu zmiany decyzji. Działanie takie uzależnione jest bowiem od woli strony, która może, ale nie musi z uprawnienia tego skorzystać, co stanowi immanentną jego cechę.

Konsekwencją dokonanej w ten sposób wykładni jest uznanie, że w okresie, którego dotyczy sprawa Szkoła nie dysponowała uprawnieniami szkoły publicznej

w zakresie kształcenia w zawodach: technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa

i higieny pracy, albowiem nie zostały one wymienione w decyzji Starosty z dnia 31 lipca 2003 r. (zmienionej następnie decyzją z dnia 18 marca 2008 r.),

a pobrana w tej części dotacja Szkole nie przysługiwała. Mając na uwadze okoliczność, że Szkoła posiadała uprawnienia szkoły publicznej, lecz w węższym niż z tego korzystała zakresie, pobranej z tytułu kształcenia w ww. zawodach dotacji nie sposób uznać za nienależną, jak argumentowała skarżąca. Właściwie zdaniem Sądu przyjęto bowiem w zaskarżonej decyzji, z uwagi na wskazaną okoliczność, że dotacja pobrana została jedynie w nadmiernej wysokości, albowiem Szkoła nie była pozbawiona uprawnień szkoły publicznej w ogóle.

W związku z powyższym, rozstrzygnięcie organu w tej części uznać należało

za pozbawione uchybień, a zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. okazał się bezzasadny. W ten sam sposób należało ocenić zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o. bowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika by organ upatrywał stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w niewłaściwym jej wykorzystaniu na pokrycie wydatków bieżących szkoły.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd uznał jednak, że jest ona wadliwa w pozostałym zakresie, co skutkowało koniecznością uchylenia całego rozstrzygnięcia.

Przypomnienia wymaga, że zadania publiczne o charakterze ponadgminnym

w zakresie edukacji publicznej ustawodawca zastrzegł dla powiatów (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o samorządzie"). Natomiast organem wspomnianej jednostki samorządu terytorialnego właściwym do ustalenia ww. trybu będzie zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie rada powiatu, albowiem to ten organ, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

Korzystając z nadanego na podstawie przytoczonych unormowań uprawnienia Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego (zwanej dalej: "Uchwałą"). Uchwała doczekała się dwukrotnie zmiany, pierwszej na podstawie uchwały nr [...] z dnia 26 października 2009 r., drugiej uchwałą nr [...] z dnia 18 stycznia 2010 r.

Przechodząc do postanowień Uchwały zauważyć należy, że Rada Powiatu jeden z rozdziałów przedmiotowego aktu normatywnego w całości poświęciła kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Mowa tu o rozdziale IV,

w którym to, w paragrafach 16-18, bardzo szczegółowo potraktowano wspomnianą materię określając m. in. podstawę przeprowadzenia kontroli, jej przedmiot, uprawnienia kontrolujących oraz przebieg poszczególnych etapów kontroli.

W kolejnych punktach § 16 Uchwały wskazano, że z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest w 2 egzemplarzach protokół, który po podpisaniu przez kontrolujących przedkłada się jednostce (pkt 6). Jednostka może zgłosić w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu zastrzeżenia co do treści zawartych w protokole (pkt 7), natomiast w przypadku braku zastrzeżeń do protokołu jednostka podpisuje protokół i przesyła

go do Starosty w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu (pkt 10). Kontrolujący rozpatrują zgłoszone zastrzeżenia w terminie 14 dni od ich otrzymania. Kontrolujący mogą w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne w celu ustalenia zasadności zastrzeżeń. W przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kontrolujący zawiadamiają jednostkę wraz z uzasadnieniem oraz ponownie przekazują 2 egzemplarze protokołu

do podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń (pkt 13). Następnie, jednostka w terminie do 7 dni od dnia otrzymania protokołu wysyła podpisany egzemplarz protokołu albo przygotowuje w formie pisemnej uzasadnienie odmowy podpisania protokołu i wysyła je Staroście wraz z jednym egzemplarzem niepodpisanego protokołu (pkt 14). Kontrolujący zamieszczają

w protokole adnotacje o odmowie podpisania protokołu oraz jej uzasadnienie (pkt 15), jednocześnie odmowa podpisania protokołu przez jednostkę nie wstrzymuje sporządzenia i przekazania zaleceń pokontrolnych i podjęcia dalszych czynności

(pkt 16). Na podstawie ustaleń protokołu kontroli do skontrolowanej jednostki kierowane są przez Starostę pisemne zalecenia pokontrolne, które mogą dotyczyć stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów lub w zakresie wykorzystania dotacji wraz z wyliczeniem kwoty zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, bądź wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 17).

Istotne postanowienia z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zawiera pkt 18 wymienionego przepisu, zgodnie z którym kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi

na rzecz Powiatu, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wymienionych okoliczności, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi począwszy od dnia: przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie

z przeznaczeniem i/lub następującego po upływie wyżej wymienionego terminu zwrotu

w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Podkreślić należy z całą mocą, że przedmiotowa Uchwała, jako akt prawa miejscowego stanowi obok Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustaw, umów międzynarodowych oraz rozporządzeń źródło prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, iż normy prawne z niej płynące posiadają pełną moc obowiązującą

na obszarze właściwości miejscowej organu, który akt ten ustanowił. Nie jest zatem dopuszczalne pomijanie, bądź wybiórcze jedynie stosowanie przepisów prawa miejscowego, a nawet zastępowania go przepisami, wynikającymi z innych, obowiązujących źródeł. Zdaniem natomiast rozpoznającego przedmiotową sprawę składu orzekającego z takim właśnie działaniem mamy do czynienia w sprawie.

Skoro bowiem ustawodawca zobowiązał powiaty do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, jak również terminu i sposobu jej rozliczenia, zaś Rada Powiatu wypełniając powyższe zobowiązanie wprowadziła

do porządku prawnego Uchwałę, to obowiązkiem prowadzącego postępowanie administracyjne obejmujące swym zakresem przedmiotową materię organu było stosowanie się do uchwalonych przepisów.

Sąd zauważa, że błędnie w sprawie zastosowano cytowany juz przepis

§ 16 pkt 18 Uchwały. Przepis ten termin zwrotu dotacji uzależnia od daty stwierdzenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. Wówczas biec zaczyna piętnastodniowy termin, którego upływ skutkuje koniecznością zwrotu przedmiotowej dotacji. Tak ustalony termin zwrotu ma zatem niebagatelne znaczenie dla ustalenia wysokości odsetek. Wpływa on bowiem na rozpoczęcie biegu terminu, od którego przedmiotowe odsetki winny być naliczane. Przepis nakazuje, aby odsetki określać

od dnia następującego po terminie zwrotu. Tożsame wnioski wypływają z analizy art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p.

Skutek "stwierdzenia nieprawidłowości", o której mowa w pkt 18 § 16 Uchwały należy łączyć z momentem zapoznania się kontrolowanego z protokołem kontroli,

a nie z jednostronną czynnością jego sporządzenia przez organ kontrolujący. Podkreślić trzeba, że tryb kontroli uchwalony przez Radę Powiatu Uchwałą z dnia 31 sierpnia

2009 r. w brzmieniu obowiązującym dla przedmiotu sprawy nakłada na organ kontrolujący obowiązek przedłożenia protokołu do podpisu kontrolowanej jednostce

(pkt 6, 13)- co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2010 r. - i w tym momencie dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego stwierdzenia nieprawidłowości, co skutkuje rozpoczęciem biegu piętnostodniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji moment rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek.

W konsekwencji tego uchybienia zgodzić należy się z zarzutem skargi, wskazującym na naruszenie przepisu art. 6 K.p.a., statuującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Praworządność oznacza przede wszystkim zgodność z normami prawa obowiązującego, a jak wyżej wskazano zgodność w tym konkretnym przypadku nie zachodzi, przez co wniosek Spółki uznano za prawidłowy.

Odnosząc się z kolei do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd zdecydowanie podkreśla, że nie dopatrzył się wystąpienia któregokolwiek z nich. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie cechuje się starannością, wnikliwością oraz - za wyjątkiem wyżej wskazanych - brakiem tego rodzaju uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W zakresie zasad gromadzenia materiału dowodowego organy wypełniły w pełni założenia wymienione w przepisach art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. zasad. Organy mają wprawdzie podejmować wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z drugiej zaś strony ustawodawca zastrzega,

iż mają to być jedynie działania niezbędne. Chodzi więc o takie działania, które

są konieczne, istotne dla wyjaśnienia sprawy. Postępowanie organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie musi tym samym pozostawać w zgodzie

z oczekiwaniami strony odnośnie wyboru środków dowodowych. Wystarczające jest jeśli działania podjęte przez organ mają charakter niezbędnych, tj. służących ustaleniu stanu faktycznego.

W kontekście powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, w tym m.in. dowodu z dokumentu będącego wnioskiem o rozszerzenie uprawnień szkoły na kształcenie w nowych zawodach. Wypełnienie żądania strony zawartego we wskazanym wniosku, wbrew jej stanowisku, nie doprowadziłoby do uzyskania treści mających znaczenie dla sprawy, powodujących zaistnienie bezprzedmiotowości przedmiotowego postępowania.

W zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił stronie przesłanki korzystania z dotacji, żądanie strony nie oddziałuje natomiast w żaden sposób na wymienione tam warunki. Strona nie może jednocześnie czynić zarzutów pod adresem ustalonego stanu faktycznego wyłącznie z powodu odmiennej od żądanej oceny przez organy administracji. Takie stanowisko nie świadczy bowiem o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego zawartych we wskazanych przepisach. Zdaniem Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy, a organy zasadnie zakwestionowały prawo strony do zatrzymania dotacji we wskazanej w decyzji kwocie.

Przeprowadzone postępowanie uwzględniało postanowienia 8 i 10 K.p.a. Organy działały bowiem w sposób budzący zaufanie do nich, przeprowadzając postępowanie, co już sygnalizowano, starannie i merytorycznie poprawnie, nie naruszając interesu strony oraz nie rozstrzygając wątpliwości z góry na jej niekorzyść.

W toku postępowania zapewniono stronie czynny udział w każdym jego stadium,

w żaden sposób nie dopuszczając do ograniczenia jej uprawnień, co czyni niniejszy zarzut niezrozumiałym. Do wniosków tych Sąd doszedł po analizie całokształtu działań organów administracji dokonanej z urzędu, albowiem w uzasadnieniu skargi, oprócz przytoczenia treści cytowanych przepisów oraz poglądów na temat reguł z nich wypływających strona skarżąca nie wskazała w jaki konkretnie sposób naruszono omawiane w tym miejscu przepisy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wypada zauważyć, że jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tego obowiązku – poza ustaleniami dotyczącymi momentu od którego należało liczyć odsetki z tytułu zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji za okres od stycznia do czerwca 2010 r. organ odwoławczy wywiązał się należycie.

Co istotne, organ odwoławczy może zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentację, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnego orzeczenia, nawet jeśli było one odmienne od argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji. "Rozszerzenie" argumentacji w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego co do wyliczenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - w odniesieniu do argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie narusza art. 15 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Skarżąca mimo prawidłowego pouczenia, do chwili zamknięcia rozprawy, nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów, dlatego też Sąd nie orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 210 § 1 P.p.s.a.)