Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 823/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.16 ust. 1 i 2, art.46
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 4 i 7
journal: Dz.U. 1926 nr 97 poz 568
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"
article: art.87 ust.2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art.141 § 4, art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, 7, 8,10,15,75, 77 § 1, art.107 oraz art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1413/11 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1413/11) oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę nieruchomości z mocy prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że opisana wyżej nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stwierdzając jednocześnie, że nie ma żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie ww. nieruchomości w użytkowanie lub zarząd P.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez P., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, potwierdzając, że odwołujący się nie posiadał rzeczowego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, który uniemożliwiałby jej komunalizację z mocy samego prawa. Organ odwoławczy w szczególności wskazał, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Żadne zaś przepisy powojenne, formułujące ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć, po stronie P., konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania, czy prawa zarządu. Tylko zaś tak sformułowane prawo mogło wyłączyć komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzyło bowiem prawa zarządu.

Komisja zaakcentowała też, że przedsiębiorstwo państwowe P. nie mogło nabyć tytułu prawnego do spornego mienia na podstawie przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu. Ponadto wyjaśniono, że w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 99 ze zm.), ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwych organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktyczne wszystkie przedsiębiorstwa.

Organ podkreślił także, iż okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa, nie miała - sama z siebie - jakiegokolwiek znaczenia.

Na wyżej przedstawioną decyzję P. S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Państwowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie: art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), oraz art. 7, 8, 10, 15, 75, 77 § 1, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że - w świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37) - termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznaczał jedynie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Ponadto Sąd wskazał również, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musiało opierać się na obowiązujących w tym dniu przepisy. Dlatego też powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które nie mogły odnosić się do mienia już skomunalizowanego z dniem 27 maja 1990 r., było niezasadne.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że we wspomnianym dniu P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, a jedynie nią władało. Fakt ten potwierdzał m. in. wypis z rejestru gruntów, mapa podziału przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2007 r., pisma Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. oraz odpis z księgi wieczystej KW nr [...].

Sąd podkreślił, że obowiązująca, w dacie komunalizacji, ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób (art. 38 ust. 2). Dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być jedynie: albo decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, albo zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź tez umowa o nabyciu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można zaś domniemywać.

Ponadto, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły także złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu (art. 87 ust. 2 ww. ustawy).

Sąd wskazywał również, że - w świetle ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania, ale też na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to zaś, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być wprawdzie użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem, według ustawy gruntowej, był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tytuł prawny P. do spornej nieruchomości nie wynikał też z treści powszechnie obowiązujących aktów normatywnych dotyczących Kolei, gdyż nie wskazały one konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. Dowodem na istnienie takiego prawa nie mogły być również decyzje o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania, którymi legitymowała się skarżąca Spółka.

Sąd I instancji podzielił także zapatrywanie, że w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej, który w ust. 1 pkt 2 wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, gdyż określenie "należące do przedsiębiorstw państwowych" oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Przedsiębiorstwo takie winno być też umieszczone w wykazie, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła wiec całokształt materiału dowodowego, dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Z tych powodów nie można było twierdzić, że organ administracji publicznej naruszył powołane w skardze przepisy k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. S.A. w W. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek:

a) błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego P. oznacza, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją,

b) błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegające na błędnym jego zastosowaniu,

c) art. 16 ust. 1 i 2 (w jego pierwotnym brzemieniu) ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26 poz. 138), poprzez błędne przyjęcie, że terenowe organy administracji zarządzały mieniem P. oraz poprzez pominięcie ciągłości prawnej mienia należącego do P.,

d) art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez pominięcie przesłanki negatywnej komunalizacji, należenia mienia do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego funkcję organu założycielskiego pełnił organ administracji centralnej,

e) art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji. i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", polegające na jego błędnej wykładni i na uznaniu, że mienie należące do P. podlega komunalizacji z mocy prawa - w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.,

f) art. 4 i art. 7 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe", poprzez brak zastosowania, w związku z błędnym uznaniem, że nieruchomości przeznaczone do użytku Kolei, nabyte z mocy prawa przez P., podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.,

g) art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegającej na jego błędnej wykładni,

h) art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że P. winno być objęte wykazem przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 141 § 4 P.p.s.a polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i - tym samym - pominięcie należenia mienia do P.,

-) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania: art. 6, 7, 8,10,15, 75, 77 § 1, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że powoływanie się przez Sąd Wojewódzki na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 13/91 ) nie było prawidłowe. W wyroku tym, Trybunał dokonywał bowiem rozważań, na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Zatem odnosiły się one do kwestii "należenia" mienia do przedsiębiorstw, podległych terenowym organom administracji, dla których organy te pełniły rolę organy założycielskiego. Do takich zaś przedsiębiorstw nie należało P. . Stanowisko Trybunału nie pozwalało więc przyjąć, iż brak formalnie ustanowionego zarządu oznacza, że wszelkie mienie należało do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Ponadto, bez względu na powyższe, Trybunał nie zakładał w ogóle, iż zarząd – jako tytuł prawny do nieruchomości - podlega badaniu w postępowaniu komunalizacyjnym. Trybunał uznał jedynie, iż nieruchomości przedsiębiorstw, podlegających t.o.a.p., były zarządzane - w rozumieniu dominium - przez przedsiębiorstwa. P. zawsze zaś działało oraz gospodarowało wydzielonym mieniem ogólnonarodowym na podstawie odrębnych regulacji prawnych określających zwierzchnictwo naczelnych organów administracji nad Przedsiębiorstwem. W szczególności, w dacie wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którymi P. było przedsiębiorstwem transportu publicznego, którego rolę organu założycielskiego pełnił Minister Transportu Żeglugi i Łączności. P. wykonywało zatem w stosunku do powierzonego mu mienia czynności o charakterze "dominium". Zgodnie zaś z pierwotnym brzemieniem art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy, mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Wbrew zaskarżonemu orzeczeniu, istniała zatem podstawa prawna w przepisach ustrojowych P. regulująca status prawny mienia P. pozostającego jedynie w dyspozycji tego przedsiębiorstwa. Mienie to nie należało do terenowych organów administracji, które nie wykonywały funkcji zarządcy infrastruktury i funkcji przewoźnika kolejowego. Mienie P., jako należące do centralnych organów administracji, nie było objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.

Skarżący podkreślał też, iż ustawodawca, wprowadzając art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji P. , założył, że grunty takie nie stały się z mocy prawa własnością gmin - pozostały własnością Skarbu Państwa, pomimo braku dokumentów o zarządzie.

Skarżący akcentował także, że wykładnia funkcjonalna ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż celem komunalizacji z mocy prawa, było wprowadzenie - w miejsce dotychczasowych jednostek terenowych – gmin, jako jednostek samorządu terytorialnego, a nie wyposażanie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, dla którego brak jest zarządu ustanowionego w sposób formalny jedynie za wyjątkiem mienia określonego art. 11 ww. ustawy.

Skarżąca Spółka zwracała uwagę, że użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zwrot "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do : 1 rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Należenie mienia odnosi się do cywilistycznego pojęcia władania nieruchomością, co oznacza wykonywanie - wobec nieruchomości, określonych czynności faktycznych o charakterze władczym wyrażającym się w możliwości wpływu na rzecz przy użyciu bezpośrednich środków fizycznych. Powyższe, świadczyło więc o tym, że pojęcie "zarządzanie", jako tożsame z pojęciem "należące do", oznacza wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym. Okoliczność zatem, iż na spornej nieruchomości znajduje się infrastruktura kolejowa, niweczy przesłankę wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ww.

Skarżąca kasacyjnie podkreślała również, że skoro - na mocy art. 4 , art. 6 i art. 7 Rozporządzenia z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nabycie tytułu do nieruchomości nastąpiło ex lege, a owo rozporządzenie, ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego dodatkowymi aktami prawnymi, bezprzedmiotowe było poszukiwanie przez organy obu instancji aktu prawnego o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Przepisy te, stanowią zatem podstawę do uznania, że nieruchomości, oznaczone funkcjonalnie jako - przeznaczone do użytku kolei, pozostają w zarządzie P. , powstałym z mocy prawa. Zarząd, przysługujący P. z mocy prawa, podlegał następnie przekształceniu - z mocy szczególnych przepisów ( art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach) a następnie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który w pierwotnym brzmieniu stanowił że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Bezzasadne zatem było przywołanie - w treści zaskarżonego wyroku - art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...).. Norma ta wskazywała bowiem jedynie na sposób gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie, bądź użytkowanie wieczyste.

Skarżąca kasacyjnie podkreślała również, że ustawodawca wprowadzając art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości kierował się potrzebą ostatecznego uregulowania, w formie decyzji administracyjnych, spraw związanych z podziałem gruntów państwowych, które zarządzane były przez przedsiębiorstwa państwowe. Regulacja ta dotyczyła jednak gruntów zarządzanych przez Przedsiębiorstwa przed wejściem w życie ustawy z 1985 r.

Podkreślano, że przedsiębiorstwo państwowe P. było przedsiębiorstwem podległym administracji centralnej, a wobec tego brak było podstaw do umieszczania P. w wykazie przedsiębiorstw, określonym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie organy obu instancji nie ustaliły zatem, czy w ogóle istniała podstawa do ustanowienia zarządu wobec przedmiotowej nieruchomości. Pominęły przy tym podstawę wpisu do księgi wieczystej, wskazującą na należenie mienia do P. oraz przeznaczenie nieruchomości ( art. 7, 8 i 75 k.p.a.). Nie podały również podstawy, wskazującej na kompetencje rzeczową, pozwalającą terenowym organom administracji zarządzać infrastrukturą kolejową. Nie przeprowadziły też żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej wykładni, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepisów prawa oraz nie naruszył, w stopniu istotnym, wskazanych w skardze kasacyjne przepisów postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie był usprawiedliwiony. P. SA w W. kwestionowały bowiem możliwość komunalizacji nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], ale nie wykazały jednak, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do P. Skarżąca Spółka w żaden sposób nie udokumentowała, aby P. przysługiwał do w/w mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy. W takiej sytuacji, nie zasadnym było kwestionowanie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe było również w pełni wyczerpujące a więc zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10, 15, 75, 77 § 1 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. a konsekwencji w zw. z art. 151 P.p.s.a., nie był także uprawniony.

Nadmienić wypada, że skarżący, podnosząc powyższe zarzuty procesowe, w istocie rzeczy, starał się dowieść dokonania przez organy a następnie Sąd Wojewódzki błędnej wykładni prawa materialnego a w szczególności wykazać, iż dla prawidłowej oceny kwestii, sprawowania przez niego na spornej nieruchomości, rzekomego zarządu, nie było konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, potwierdzającym tę okoliczność.

Powyższe prowadzi do zarzutów materialnoprawnych, które w przedmiotowej sprawie były również nie uzasadnione.

Odnosząc się do tej kwestii, wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka dotycząca komunalizacji gruntu, w stosunku do którego P.roszczą pretensje, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego P., którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca P.S.A. z siedzibą w W., od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Początkowo nie było ono jednolite, ale na skutek ewolucji poglądów, która dokonała się na przestrzeni ostatnich kilku lat, zarówno w odniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa, dokonaną przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku i podziela ją również skład orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnomaterialnych, wyjaśnić trzeba, że możliwości uwłaszczenia P. spornym gruntem, którą to możliwość skarżąca upatrywała w treści art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową ( państwową). Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Uwłaszczenie P., dokonywane w tym trybie, nie może jednak, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Nie były zasadne także pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego ( państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.

Za bezzasadną przy tym Sąd uznał polemikę skarżącej, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącą się do interpretacji wyżej omówionych przepisów, a zwłaszcza art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Żadne zaś odrębne przepisy nie tworzyły prawnej możliwości by P. mogło uzyskać tytuł prawny do skonkretyzowanej i wyodrębnionej nieruchomości.

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty kasacyjne, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. Nie wynika z nich bowiem – jako aktów o charakterze ogólnym - tytuł prawny dla skarżącej kasacyjnie do spornego gruntu a wyłączenia spod komunalizacji mienia, określone w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie obejmują P. , gdyż nie zostało ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że od samego początku swego istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną także regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie zatem dopełnienia tych obowiązków należało do skarżącej. Zaakcentować też w tym miejscu wypada, że powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które P. uzyskało na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest w związku z przejęciem przez Państwo Polskie mienia kolei państw zaborczych, na podstawie traktatów pokojowych, podpisanych w Saint Germain en Laye (z Austro-Węgrami) i w Wersalu (z Niemcami). Z tego powodu nie jest zrozumiałe twierdzenie, iż ponieważ sporna nieruchomość, która stała się nieruchomością polską na skutek postanowień Traktatu podpisanego w dniu 10 września 1919 r. w Saint Germain en Laye, miałoby stanowić przeszkodę do komunalizacji mienia państwowego, którym Koleje władały.

Podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo P tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie, nie mógł także stanowić art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia (por. wyrok z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07).

Fakt, że art. 46 tej ustawy przewidywał, iż nadzór nad P sprawował Minister Transportu, Żeglugi i Łączności oraz wykonywał on funkcje organu założycielskiego w stosunku do przedsiębiorstwa nie potwierdzał jeszcze, aby skarżącemu przysługiwało prawo zarządu, czy inny określony tytuł prawny do pozostającego w jego władaniu mienia.

Podsumowywując zatem powyższe rozważania należy zaakcentować, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym ( państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z wyżej omówionym pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Biorąc w związku z tym pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.