Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 245/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 a ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 597zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...]WINB" bądź "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia K P – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] października 2021 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji.

W dniu 1 marca 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...]wpłynął wniosek K P o wszczęcie postępowania w sprawie "zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami technicznymi oraz zasadami sztuki budowlanej robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...]" w budynku przy ul. [...].

Po analizie ww. wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej "PINB" bądź "organ powiatowy") postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...], odmówił wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego na wniosek K P z innych uzasadnionych przyczyn.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie wniosła K P (dalej także: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca").

Rozpatrując zażalenie, [...]WINB podkreślił, że jako "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, organ powiatowy wskazał art. 53a ust. 1 Pr.bud. Stosownie do tego przepisu, postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Rozdział 5a, o którym mowa w przywołanej normie dotyczy postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy.

Dalej [...]WINB wskazał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż nie każde żądanie skierowane do organu administracji publicznej jest zdolne wywołać skutek w postaci wszczęcia postępowania. Co prawda w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednak przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, ale i wskazują, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko z urzędu czy również na żądanie. W sprawach budowlanych, zwłaszcza tych należących do właściwości organów nadzoru budowlanego, obowiązuje zasada oficjalności. Zatem w sprawach dotyczących badania legalności użytkowania obiektów budowlanych postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu, a pisma kierowane do organów nadzoru budowlanego stanowią jedynie postulaty, niemające mocy żądania, o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto po ostatniej nowelizacji Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r. (data wejścia w życie dnia 19 września 2020 r.) postępowania w sprawie samowoli budowlanych wszczyna się jedynie w urzędu. Ustawodawca jednoznacznie przesądził zatem, że postępowania w sprawach określonych w art. 48-51 Pr.bud. wszczynane są wyłącznie z urzędu.

Zdaniem organu II instancji, kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie, czego dotyczył wniosek KP. Pismo z 24 lutego 2021 r. należy traktować zgodnie z jego brzmieniem jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie "zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami technicznymi oraz zasadami sztuki budowlanej robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...]" przy ul. [...]. Wnioskodawczyni chodziło więc o sprawdzenie legalności wykonanych robot budowlanych, a do tego typu sprawy zastosowanie ma art. 53a Pr.bud.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, [...]WINB zauważył, iż zarówno ze skarżonego postanowienia jak i z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ powiatowy podjął z urzędu czynności wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, tj. przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...]lipca 2021 r. w sprawie robót budowalnych w lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Niemniej PINB powinien w ramach już prowadzonego postępowania z urzędu ustalić, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w świetle argumentów podniesionych w zażaleniu. Z powyższych względów zarzut zażalenia dotyczący błędnego zakwalifikowania pisma z 24 lutego 2021 r., jako wniosku o wszczęcie postępowania na żądanie, nie zaś z urzędu, zdaniem [...]WINB, uznać należało za bezzasadny.

Wobec powyższego, organ II instancji uznał za prawidłowe utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...] października 2021 r.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się K P, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca mogące mieć istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia:

1) naruszenie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 Pr.bud. poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi tzw. "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, podczas gdy nie zostały spełnione żadne przesłanki uprawniające do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania,

2) naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania skarżącej, w przypadku, gdy budziło ono wątpliwości, wskutek czego dopuszczono się błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu wniosku skarżącej z 24 lutego 2021 r. za żądanie wszczęcia postępowania przez organ I instancji na wniosek.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie postanowienia [...]WINB oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu powiatowego w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 24 lutego 2021 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 81 ust. 4 oraz art. 81a Pr.bud. o wszczęcie postępowania kontrolnego w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami technicznymi oraz zasadami sztuki budowlanej robót budowlanych wykonanych w sąsiadującym lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]

. W związku z tym, że po przeprowadzeniu oględzin w ww. lokalu postępowanie prowadzone było przez PINB przez wiele miesięcy jedynie pozornie, pismem z 24 września 2021 r. do [...]WINB wniesione zostało ponaglenie na bezczynność organu powiatowego. Tydzień później (niedługo po otrzymaniu ponaglenia, które [...]WINB uznał za zasadne) PINB wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Intencją skarżącej nie było jednak wszczęcie postępowania na wniosek, lecz jego wszczęcie przez organ z urzędu. Przeprowadzenie wcześniej wielu czynności (m.in. oględzin lokalu) pozwalało uznać, iż w sprawie toczy się postępowanie, a skarżąca jest jego stroną, skoro kierowane były do niej zawiadomienia o terminie przeprowadzenia oględzin lokalu.

Skarżąca ma świadomość, że art. 53a ust. 1 PB stanowi lex specialis wobec wskazanej regulacji kodeksowej, tj. art. 61 ust. 1 k.p.a. Mimo, że w wyniku nowelizacji Pr.bud. ustawodawca przesądził o obowiązującej w postępowaniach naprawczych uregulowanych w art. 50 i 51 tej ustawy zasadzie oficjalności, to aktualny w tym zakresie pozostaje pogląd orzecznictwa i doktryny, że wszczęcie postępowania naprawczego - choć następuje z urzędu - może zostać zainicjowane przez osobę trzecią (zwłaszcza późniejszą stronę postępowania), informującą organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonych robót budowlanych. [...]WINB powołał się na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że w sprawach dotyczących badania legalności użytkowania obiektów budowlanych postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu, a pisma kierowane do organów nadzoru budowlanego stanowią jedynie postulaty, niemające mocy żądania, o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Skarżąca nie może zatem zrozumieć, dlaczego jej działanie nie zostało uznane właśnie za taki postulat, lecz za żądanie wszczęcia postępowania na jej wniosek. Skarżąca wskazała jedynie swoje zarzuty związane z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia oraz świadomie przywołała art. 48 i 50 Pr.bud. zdając sobie sprawę z tego, iż przepisy te znajdują się w rozdziale regulującym postępowania wszczynane z urzędu (art. 53a ust. 1).

Skarżąca zwraca uwagę na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach Prawa budowlanego wszystkie przywołane wyżej postępowania kontrolno-naprawcze, co do zasady, wszczynane są z urzędu, co jednak nie oznacza braku możliwości wszczęcia postępowania na skutek sygnalizacji czy interwencji osoby trzeciej. W sytuacji, gdy osoba trzecia składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując przykładowo na przekroczenie przez inwestora warunków zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu, może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. W świetle powyższego działanie skarżącej powinno było zostać uznane za informację odnośnie do stanu lokalu, który może zagrażać bezpieczeństwu ludzi oraz mienia znajdujących się w sąsiadujących lokalach mieszkalnych.

Natomiast w przypadku zakwalifikowania pisma skarżącej (wbrew jej intencji) jako żądanie wszczęcia stosownego postępowania na wniosek, skarżąca zwraca uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do znowelizowanego fragmentu Pr.bud. wskazuje się, że regulacja ta nie przesądza o możliwości prowadzenia tego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.

W myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz otrzymane nim w mocy postanowienie organu powiatowego naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1161/12, dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych).

Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, dodanym do tej ustawy z dniem 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48-art. 53a) wszczyna się z urzędu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się pewna rozbieżność, co do znaczenia wprowadzonego art. 53a ust. 1 Pr.bud.

Z jednej strony przyjmuje się, że przepis ten stanowi regulację lex specialis względem art. 61 k.p.a., określającego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania określona w art. 61 k.p.a. musi być w każdym przypadku interpretowana z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie określają inicjatywę co do powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony (por. Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10 - red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021).

W opozycji do powyższego poglądu pozostaje stanowisko, zgodnie z którym art. 53a ust. 1 Pr.bud. uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, jeżeli z żądaniem takim występuje osoba mająca w tym interes prawny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 317/21, WSA w Lublinie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 520/21, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje natomiast, że o ile nawet drugi z przywołanych wyżej poglądów zastałby ostatecznie uznany się zbyt daleko idący, o tyle pierwsze ze stanowisk nie wyklucza sytuacji, w której wniosek uprawnionego podmiotu powinien stanowić impuls do działania organu skutkujący koniecznością wszczęcia i prowadzenia postępowania uregulowanego w rozdziale 5a Pr.bud. z urzędu.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że wejście w życie art. 53a ust. 1 Pr.bud. nie niweczy całkowicie dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy zatem wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Wniosek strony do wyspecjalizowanego organu (jakim jest organ nadzoru budowlanego) o wszczęcie postępowania naprawczego powinien więc albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania, jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe, albo - gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak - to wówczas należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Nie może być natomiast tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 Pr.bud. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21, CBOSA). Gdyby okazało się, że żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony (tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie), odmowa wszczęcia postępowania nie budziłaby wątpliwości w świetle pierwszej z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. Dopiero zaś ustalenie, że roboty budowlane prowadzone są w sposób legalny, w tym zgodnie z ewentualnie wymaganym pozwoleniem lub na podstawie zgłoszenia, mogłoby być podstawą do stwierdzenia podstawy odmowy postępowania w postaci "innej uzasadnionej przyczyny", a co powinno też znaleźć jasne odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Jeżeli jednak podmiotem sygnalizującym możliwość prowadzenia robót budowlanych lub zrealizowania inwestycji w sposób niezgodny z przepisami jest osoba będąca stroną postępowania w rozumieniu Pr.bud. (art. 28 ust. 2 Pr.bud. - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) to brak jest podstaw do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania mającego na celu kontrolę prawidłowości prowadzonych robót już tylko z uwagi na to, że impuls do tej kontroli nie wyszedł "od organu" (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/21, LEX nr 3325657).

Przy takim rozumieniu ww. normy prawnej, Sąd staje na stanowisku, że podmiot posiadający interes prawny w konkretnej sprawie administracyjnej ma prawo żądać wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże to organ nadzoru budowlanego, z uwagi na przyznanie prymatu zasadzie oficjalności przez przepis art. 53a Pr.bud., podejmuje decyzję kiedy to nastąpi, o ile potwierdzą się informacje żądającego wszczęcia postępowania, udokumentowane w postępowaniu kontrolnym.

Powyższe oznacza, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania – jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe – natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozważone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 Pr.bud. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania uregulowanego w rozdziale 5a Pr.bud., która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Tym bardziej, że np. w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów określonych w art. 48-51 Pr.bud., przy ustalaniu kręgu jego stron, nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wymusza wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, jeżeli istnieją powody przedmiotowe do prowadzenia procedury naprawczej. Ubocznie wypada dodać, że pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr.bud., stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był tenże właściciel sąsiedniej nieruchomości. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków – o braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnoszący o wstrzymanie robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 8).

Tutejszy Sąd podziela zatem pogląd, że z zasady oficjalności wyrażonej w art. 53a ust. 1 Pr.bud nie można czynić samodzielnej podstawy odmowy wszczęcia postępowania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1053/21, CBOSA).

W realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko to miało ten skutek, że choć ze względu na przedmiot postępowania objętego wnioskiem skarżącej mógł znajdować zastosowanie art. 53a ust. 1 Pr.bud. i wynikająca z niego zasada oficjalności (choć nie zostało to prawidłowo zbadane przez organy, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia), to w pierwszej kolejności koniecznym było rozstrzygnięcie, czy skarżąca posiada w ogóle interes prawny do zainicjowania postępowania o zakreślonym powyżej przedmiocie i może być uznana za jego stronę. Zwrócenie na to uwagi jest o tyle istotne, że choć [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał art. 53a ust. 1 Pr.bud, to jednak w dalszej jego części podjął niezrozumiałą próbę wyjaśnienia, że organ powiatowy "powinien w ramach już prowadzonego postępowania z urzędu ustalić, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w świetle argumentów podniesionych w zażaleniu". Wobec tak sformułowanej argumentacji, po pierwsze wątpliwości budzi, czy miało to stanowić wyjaśnienie okoliczności co do faktu, że skarżącej przysługuje, bądź nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym czy zachodzi przeszkoda podmiotowa, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., a która przemawiałaby za utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji. Po wtóre nie wiadomo, czy powyższe oznacza, że w tożsamej sprawie organ powiatowy wszczął i prowadzi postępowanie z urzędu, co z kolei stanowiłoby o występowaniu "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. (gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy). Bez wątpienia takie budzące wątpliwości przedstawienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia jest uchybieniem organu II instancji, którego obowiązkiem jest klarowne przedstawienie motywów wydanego postanowienia.

W konsekwencji, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, przepis art. 53a ust. 1 Pr.bud. nie mógł stanowić "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego zarzut naruszenia ww. przepisu należało uznać za zasadny.

Trzeba ponadto podkreślić, że PINB dokonywał w badanej sprawie ustaleń w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających i oględzin lokalu mieszkalnego nr [...]w budynku przy ul. [...]. W aktach sprawy nie ma natomiast informacji pozwalających stwierdzić, czy skarżąca uzyskała od organu powiatowego informacje o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, również akta sprawy nie potwierdzają, iż takie postępowanie jest w toku, względnie że zostało zakończone w drodze wydania aktu administracyjnego. Tymczasem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627).

Nie można wreszcie wykluczyć, wbrew kategorycznemu stanowisku [...]WINB, że żądanie skarżącej skierowane do organu nadzoru budowlanego powinno być zinterpretowane jeszcze w inny, odmienny sposób, niż to uczyniono w kontrolowanych rozstrzygnięciach. W treści pisma skarżącej z 24 lutego 2021 r. wskazano bowiem, że skarżąca "wnosi o wszczęcie, na podstawie art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) postępowania kontrolnego (...)", jednocześnie w ostatnim zdaniu uzasadnienia podkreślając, że "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 48 lub 50 PB, ustalenia kontroli będą podstawą dalszych czynności organu nadzoru, o co niniejszym wnoszę." Powyższe pozwala na przyjęcie, że w istocie skarżąca domagała się od organu nadzoru budowlanego podjęcia czynności kontrolnych, których dopiero rezultat powinien być podstawą dalszych działań organu, a co w przypadku ustalenia prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy, powinno skutkować wszczęciem przez organ z urzędu odpowiedniego postępowania uregulowanego w rozdziale 5a Pr.bud.

Ani PINB, ani wojewódzki organ nadzoru budowlanego przedstawionych możliwości ukształtowania sprawy nie rozważyły i nie wezwały skarżącej do ewentualnego wyjaśnienia i sprecyzowania swojego stanowiska. Mamy zatem do czynienia z zaniechaniami organów, które należy kwalifikować jako naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji Sąd wziął oczywiście pod uwagę niedopuszczalność całkowicie swobodnego uznania organu co do treści żądania sformułowanego przez wnioskodawcę (tu: skarżącą). Jeśli nie można wykluczyć postępowania w innym zakresie lub w odmiennym przedmiocie, to organ powinien wezwać skarżącą do doprecyzowania żądania. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest bowiem właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Jeśli jednak żądanie skierowane do organu budzi wątpliwości, to organ powinien wezwać podmiot wnioskujący o doprecyzowanie lub wyjaśnienie żądania (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 198/20, LEX nr 3151101).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dodaje się przy tym, że w razie wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429; tak też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 195/19, LEX nr 3072535). Przyjmując bowiem zasadę związania organu żądaniem strony nie można jej absolutyzować. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji musi jednak rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (patrz: wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3026/18, LEX nr 3206353; podobnie np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 195/21, LEX nr 3169466).

Powyższe rozważania mają szczególne znaczenie w kontrolowanej sprawie, gdzie organy nadzoru budowlanego przyjmując, że skarżąca domaga się wszczęcia postępowania w przedmiocie uregulowanym przepisami rozdziału 5a Pr.bud., powinny wyjaśnić składającej żądanie, jak kształtuje się w tego typu przypadkach problematyka wszczęcia i prowadzenia ww. postępowań (z urzędu). Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek reagowania na zgłoszenia dotyczące nieprawidłowości powstałych w wyniku zrealizowanej inwestycji i w tym zakresie kontrolują jej zgodność z przepisami Prawa budowlanego lub wywołane nią skutki. Przedstawionego obowiązku doprecyzowania przedmiotu żądania skarżącej organy nie wykonały, podczas gdy podnosi Ona, że jej "wniosek" należało w istocie rzeczy traktować jako zawiadomienie, które powinno zainicjować działanie PINB z urzędu. Należy zatem uznać, że w ten sposób doszło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., bowiem takie działanie organu polegające na zredukowaniu treści stanowiska wnioskodawcy do interpretacji, która wyklucza możliwość zagwarantowania mu udziału w postępowaniu administracyjnym, nie może być uznane za spełnienie obowiązku postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władz publicznych.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB z [...] października 2021 r., nr [...]

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).