Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 765/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2, ust. 3, ust. 3a, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3  ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 9, art. 77, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Tarno Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Joanna Skrzypczak-Zajger po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 maja 2009 roku nr UR/D/172/2009.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 765/09

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku H.S., odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości 29.048,00 zł od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 01.1995 r. do 01.1996 r., od 09.1996 r. do12.1998 r. w kwocie 9.691,54 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.S. wyjaśnił, że nie uzyskuje żadnych dochodów, nie posiada oszczędności, pozostaje na utrzymaniu żony. Środki jakie pozostają jemu i żonie na własne utrzymanie to kwota około 120,00 zł na miesiąc. Podał, że od kilku lat choruje i na leczenie też musi przeznaczać środki finansowe. Wnioskodawca wskazał również, że z uwagi na wiek i stan zdrowia nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej. Podniósł także, iż zadłużenie wobec ZUS związane jest z brakiem prawa do wypłaty zasiłku chorobowego za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim i koniecznością uregulowania za ten okres składek na ubezpieczenie. Podkreślił, że wielokrotnie podejmował próby spłaty swoich zobowiązań, tylko ze strony ZUS nie było dobrej woli i "ludzkiego podejścia do sprawy". Wyjaśnił, że przy pomocy rodziny będzie mógł otrzymać pożyczkę z banku na spłatę należności głównej. Pożyczki w wyższej kwocie nie otrzyma i dlatego wnosi o umorzenie odsetek. Deklaruje spłatę należności głównej z tytułu składek.

Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił swą decyzję z dnia [...] w części dotyczącej kwoty oraz okresu zadłużenia i na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości 29.047,00 zł od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 12.1994 r. do 01.1996 r. oraz od 09.1996 r. do 12.1998 r. w kwocie 9.851,54 zł i

w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 maja 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że uchylił w części decyzję

Nr [...] z dnia [...], ponieważ w decyzji tej wskazano nieprawidłową kwotę należności z tytułu nieopłaconych składek oraz okres zadłużenia. Prawidłowo odmowa powinna dotyczyć umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości 29.047,00 zł od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 12.1994 r. do 01.1996 r. oraz od 09.1996 r. do 12.1998 r. w kwocie 9.851,54 zł.

Jednocześnie organ poinformował stronę, że po uwzględnieniu jej wpłaty z dnia 23 czerwca 2009 r. w wysokości 200,00 zł stan zadłużenia również uległ zmianie i wynosi w szczególności: należność główna z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 9.773,54 zł za okres od 01.1995 r. do

01.1996 r., od 09.1996 r. do 12.1998 r. plus odsetki za zwłokę w wysokości 28.736,00 zł. Wskazał przy tym, że w rozpatrywanej sytuacji nie ma podstaw do umorzenia kwoty odsetek za zwłokę na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu należności. Ciężar wykazania tych okoliczności należy do osoby zobowiązanej.

Organ podkreślił także, iż rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ I instancji uwzględnił wszystkie powołane przez stronę argumenty i przedstawione dowody. W decyzji Nr [...] powołane zostały prawidłowe przepisy (art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne), na podstawie których Zakład może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Zgodnie z ww. przepisami należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązać się ze zobowiązań wobec ZUS, np. gdy legitymuje się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i nie otrzymuje żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zakład uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał także, iż organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, na jakich zasadach są naliczane odsetki za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne oraz jak są rozliczane wpłaty dokonywane przez płatnika. Poprawnie wyjaśnił także, iż zaległości figurujące na koncie strony podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Należności z tytułu nieopłaconych składek nie zostały jeszcze skierowane do przymusowego dochodzenia, a więc Oddział nie posiada informacji od organu egzekucyjnego o całkowitej nieściągalności należności. W przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny będzie mógł ustalić, czy strona posiada majątek, z którego będzie możliwe prowadzenie egzekucji zaległości wraz z odsetkami zwłokę.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Jest to zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Nawet jeżeli zaistnieje którakolwiek z przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości, oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Jeżeli nawet organ egzekucyjny stwierdziłby brak majątku, z którego można egzekwować należności wobec ZUS, to też nie oznacza, że zaległości muszą zostać umorzone.

Wychodząc z powyższych przesłanek Prezes ZUS wskazał, że strona jest właścicielem nieruchomości rolnej. Należności z tytułu nieopłaconych składek są zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej, a więc można ich dochodzić z przedmiotu hipoteki. Aktualnie strona dokonuje wpłat po 200,00 zł tytułem spłaty zadłużenia wobec ZUS, co oznacza, że mimo trudności finansowych jest w stanie zabezpieczyć środki na ten cel. W związku z tym organ stwierdził się, że należności nie są całkowicie nieściągalne. Każda dokonana wpłata rozliczana jest proporcjonalnie na należność główną i odsetki.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ, odnosząc się do twierdzenia strony, iż pożyczkę z banku może otrzymać jedynie na spłatę należności głównej z tytułu składek i dlatego wnosi o umorzenie kwoty odsetek za zwłokę, stwierdził, że fakt ten nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek. Zdaniem organu, nie można umorzyć odsetek tylko dlatego, że strona uważa, iż nie będzie posiadała środków na ich spłatę, gdyż bank nie udzieli jej pożyczki w wyższej kwocie. Organ wskazał przy tym, że strona podała, że aktualnie nie uzyskuje dochodów i pozostaje na utrzymaniu żony, która pobiera świadczenie emerytalne. Oznacza to, że strona nie jest pozbawiona środków do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawca podał także, iż na utrzymanie jego i żony pozostaje około 120,00 zł miesięcznie. Jednak nie wskazał wysokości dochodu osiąganego przez małżonkę. W decyzji z dnia 27 maja 2009 r. Zakład prawidłowo podał, że na ogólną sytuację materialną rodziny wpływają dochody wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowy, a więc są to też dochody żony wnioskodawcy. Nawet jeżeli dochody rodziny nie są wysokie, to nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległości.

Organ podniósł przy tym, że strona wskazała, że ma problemy zdrowotne i w związku z tym ma trudności z podjęciem pracy zarobkowej. Można zrozumieć, że z uwagi na kłopoty zdrowotne i trudną sytuację na rynku pracy strona nie może znaleźć pracy, którą mogłaby wykonywać, ale fakt ten nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę. ZUS nie może ponosić odpowiedzialności za powstałą sytuację. Przedłożone przez stronę dokumenty nie potwierdzają, że ze względów zdrowotnych nie może ona pozyskiwać żadnych dochodów. Z dokumentacji sprawy nie wynika też, aby strona sprawowała opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny i z tego powodu nie mogła uzyskiwać dochodów koniecznych do uregulowania odsetek za zwłokę.

Zdaniem organu fakt, że rodzina strony ponosi koszty związane z utrzymaniem domu, również nie stanowi podstaw do umorzenia odsetek za zwłokę. Mimo, iż dokonywanie tych opłat jest ważne, to jednak nie są to szczególne, czy nieprzewidziane wydatki. Nie można też umorzyć odsetek za zwłokę z uwagi na to, że strona opłaca składkę na ubezpieczenie społeczne w KRUS i spłaca pożyczkę bankową. Strona wywiązuje się z innych zobowiązań finansowych, chciałaby natomiast, aby odsetki za zwłokę naliczone od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne zostały umorzone.

Jednocześnie organ podkreślił, że strona nie dołączyła dowodów określających, iż posiada też inne zadłużenia. Może to świadczyć o tym, że z innych zobowiązań rodzina wywiązuje się terminowo. W decyzji Nr [...] Zakład wyjaśnił stronie, dlaczego uregulowanie zaległości łącznie z odsetkami za zwłokę jest bardzo ważne, jakie świadczenia są finansowane ze środków zgromadzonych w FUS (m.in. wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego). Wskazał także na istotne znaczenie konieczności regulowania należności z tytułu nieopłaconych składek z uwagi choćby na fakt, że żona strony także korzysta ze świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego (pobiera emeryturę).

Organ wskazał następnie, że wnioskodawca poinformował, iż ponosi duże koszty związane z leczeniem, gdyż od kilkunastu lat choruje. Przeznaczanie środków na leczenie jest ważne, ale w przypadku strony nie można z tego powodu umorzyć odsetek za zwłokę. Zauważył przy tym, że strona nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że jest zobowiązana do dokonania opłat za konieczne leczenie.

W ocenie organu zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują też na to, żeby zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Jest ono bowiem wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenie społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Nie ma wpływu na umorzenie odsetek za zwłokę także okoliczność, że działalność gospodarczą strona zaczęła prowadzić z uwagi na to, iż z poprzednich zakładów pracy musiała się zwolnić.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził także, że w decyzji z dnia [...] organ prawidłowo wyjaśnił stronie, iż prowadząc działalność gospodarczą, miała ustawowy obowiązek regulowania należności z tytułu składek przez cały okres prowadzenia tej działalności bez względu na wysokość osiąganych dochodów. Przepisy w tym zakresie obowiązują wszystkich płatników składek. Niepowodzenia finansowe związane z prowadzoną na własną odpowiedzialność działalnością gospodarczą nie stanowią podstawy do umorzenia należności. Płatnik winien zabezpieczyć środki zarówno na funkcjonowanie działalności, jak i regulowanie należnych składek. Jeśli w okresie prowadzenia działalności strona nie była w stanie zabezpieczyć środków na opłacenie należnych składek, to aktualnie jest ona zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę, nawet jeżeli działalność ta została zakończona.

W ocenie Prezesa ZUS stwierdzenie wnioskodawcy, że ze strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie było dobrej woli, aby udzielić mu pomocy w spłacie zadłużenia jest bezpodstawne. Jak wynika z analizy sprawy, zgodnie z decyzjami z dnia [...] i [...], strona miała wyrażoną zgodę na spłatę zaległości w ratach. Ponadto wystąpiła z wnioskiem o restrukturyzację należności z tytułu składek, ale z powodu niedotrzymania warunków dnia 20 kwietnia 2004 r. umorzono postępowanie restrukturyzacyjne. Organ miał obowiązek dokładnie rozpatrzyć cały zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy i zdaniem Prezesa ZUS obowiązek ten wykonał poprawnie. Z uzasadnienia decyzji Nr [...] wynika, żeby organ dążył to tego, aby długi strony uległy zwiększeniu.

Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odniósł się do stwierdzenia strony, że na początku zwolnień lekarskich otrzymała informację o przekazaniu kwoty jego zasiłku chorobowego na poczet spłaty zadłużenia wobec ZUS, jednakże później okazało się, że zasiłek taki jej nie przysługuje. W ocenie organu, nawet gdyby okoliczność ta wystąpiła (brak dokumentu potwierdzającego ten fakt), to nie uzasadnia umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od nieopłaconych składek

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, H.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze zakwestionował stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji i zarzucił m.in., że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmuje wszelkie działania, aby uniemożliwić mu uregulowanie należności głównej z tytułu nieopłaconych składek. Jego zdaniem nie zachodzi realna możliwość spłacenia przez niego zaległości z tytułu składek do końca życia. Skarżący wyjaśnił także, iż działalność gospodarczą podjął, aby uzyskiwać środki na utrzymanie rodziny, gdyż był zmuszony do odejścia z poprzedniego zakładu pracy. Stwierdził, że mimo choroby chciałby podjąć jeszcze działalność gospodarczą, ponieważ do emerytury brakuje mu ponad trzy lata. Przeszkadza mu w tym jednak posiadanie zadłużenia wobec ZUS. Wyjaśnił, że gdyby nie posiadał zaległości, to mógłby przeznaczyć dochody z działalności na dalszy jej rozwój.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że powołane w skardze argumenty nie dają podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem organu okoliczności, które skarżący przedstawił w swoich wnioskach o umorzenie należności, zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu jego sprawy.

Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że utrzymuje się razem z żoną jedynie z emerytury żony w wysokości 1.080 zł miesięcznie i jest to prawdopodobnie kwota netto. Podał także, iż nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto wskazał, że kontaktował się z pracownikiem ZUS i wtedy stwierdził, że żona otrzymuje emeryturę, nie pamięta, czy podawał w jakiej wysokości.

Z kolei pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu Prezes ZUS naruszył przepisy procesowe, to jest art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "K.p.a.", bowiem nie podjął wszelkich możliwych działań koniecznych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie zebrał wszystkich możliwych dowodów koniecznych do ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2, i art. 139 K.p.a. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący sam sporządził skargę. Nie wymienił w niej przepisów prawa, które zostały w jego ocenie naruszone przez Prezesa ZUS. Jednakże z treści skargi wynika, że Prezes ZUS bezpodstawnie uznał, iż sytuacja osobista i majątkowa skarżącego nie uprawnie go do uzyskania ulgi w postaci umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek zwrócić uwagę na naruszenia prawa niedostrzeżone przez skarżącego, a mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy przez organ administracji z tym jednak zastrzeżeniem, wynikającym z § 2 art. 134 p.p.s.a., że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej jako "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy.

Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie, bowiem skarżący był zobowiązany do płacenia składek na ubezpieczenie społeczne jako osoba prowadząca działalność gospodarczą (świadczył usługi taksówkarskie). Był więc jednocześnie ubezpieczonym i płatnikiem.

Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn.akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Przy czym nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Prezes ZUS w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 tej ustawy. Oczywistym jest jednak, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia. Ponadto decyzja w przedmiocie zastosowania ulgi podejmowana jest na wniosek i w interesie ubezpieczonego, a więc naturalnym jest, że powinien on dołożyć maksymalnych starań w zakresie wykazania podstaw do uwzględnienia wniosku.

Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Niemniej ważną czynnością organu w procesie wydawania decyzji, już po zebraniu dowodów i ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest podstawienie tego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawa (subsumcja). Ta czynność powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 1 K.p.a.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Biorąc pod uwagę treść wniosku o ulgę z dnia 30 marca 2009 r. i treść odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji organ powinien rozważyć, czy sytuacja rodzinna, osobista i majątkowa skarżącego mogłaby wypełniać przesłanki określone w § 3 cyt. rozporządzenia. Skarżący twierdzi bowiem, że stan jego zdrowie i wiek są znacznym utrudnieniem w zarobkowaniu, a dochody uzyskiwane przez jego żonę, będące jedynym źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny, są na tyle niskie, że nie jest możliwe zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych rodziny, spłacanie zaległych składek i odsetek od tych zaległości. Podstawową informacją, jaką organ powinien dysponować, jest informacja o wysokości emerytury żony skarżącego. Skoro emerytura ta jest jedynym źródłem utrzymania rodziny, to wiedza o jej wysokości jest ważna dla oceny, czy po zapłaceniu zaległych składek i odsetek pozostaną jeszcze wolne środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych małżonków S.. Decyzje w tej sprawie zostały podjęte bez wiedzy na ten temat. Z akt sprawy nie wynika, aby po wniesieniu przez skarżącego w dniu 31 marca

2009 r. wniosku o umorzenie odsetek był on zobowiązywany do wskazania wysokości miesięcznych dochodów rodziny, a więc w praktyce wysokości emerytury żony. Skarżący występował w postępowaniu administracyjnym bez pomocy fachowego pełnomocnika, a więc organ powinien szczególnie dbać o informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z art. 9 K.p.a. W tej sprawie oznacza to, że organ powinien wyraźnie wezwać skarżącego do wskazania źródeł utrzymania i wysokości dochodów rodziny. Skarżący wskazywał we wnoszonych pismach, że nie uzyskuje żadnych dochodów i że jedynym źródłem utrzymania jest emerytura żony. W takim wypadku należało wyraźnie zobowiązać skarżącego do wskazania wysokości tej emerytury pouczając jednocześnie, że ustalenie tej okoliczności jest istotne dla rozstrzygnięcia wniosku o ulgę, a brak stosownych informacji może spowodować, że organ nie uzna tezy skarżącego, iż dochody rodziny są tak niskie, że uniemożliwiają zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny i zapłatę zaległych składek z odsetkami. Żadne okoliczności sprawy nie wskazują na dążenie skarżącego do ukrycia informacji o wysokości emerytury żony. Ponadto należy mieć na uwadze, że skoro źródłem dochodów małżonków S. jest emerytura żony skarżącego wypłacana przez ZUS, to prawdopodobnie nie było przeszkód, aby Prezes ZUS miał wiedzę na ten temat przed podjęciem decyzji w sprawie. Przypomnieć trzeba, że odmowa umorzenia zaległych składek lub odsetek od takich zaległości, chociaż jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego, dopiero wtedy nie ma charakteru dowolnego, gdy po pierwsze, poprzedzona została ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a po drugie, wszystkie te okoliczności zostały ocenione pod kątem ustawowych przesłanek stosowania ulg. Braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym wypadku w zakresie ustalenia wysokości dochodów małżonków S., uniemożliwiają ocenę, czy wniosek organu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia odsetek za zwłokę jest trafny.

Oceniając sytuację skarżącego w kontekście możliwości zdobywania dochodów, w tym także na regulowanie zaległości wobec ZUS, należy mieć na uwadze, że ze względu na wiek skarżący może mieć większe trudności ze znalezieniem pracy, niż osoby młodsze.

W ocenie Sądu możliwe jest umorzenie jedynie odsetek za zwłokę od zaległych składek, skoro zgodnie z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, a udzielenie ulgi może dotyczyć całości lub części należności ZUS. Nie jest więc wykluczone, że ta część należności, to będą właśnie odsetki. Ta okoliczność nie jest zresztą przedmiotem sporu.

Sąd prezentuje też pogląd, że należności z tytułu składek od ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek mogą być umorzone nie tylko na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 cyt. wyżej rozporządzenia, ale również na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a więc także w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z uwagi bowiem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Ten pogląd nie jest także przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Dyrektor ZUS prawidłowo ustalił, że całkowita nieściągalność składek i odsetek nie zachodzi, skoro skarżący co miesiąc dobrowolnie wpłaca po 200 zł na poczet zaległości.

Chociaż w skardze nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisów proceduralnych regulujących postępowanie odwoławcze, Sąd zwraca uwagę na uchybienie w tym zakresie, korzystając z przyznanych mu kompetencji na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji m. in. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 (to jest do sądu powszechnego), nie przysługuje. Stronie przysługuje zaś prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe sformułowanie oznacza, że na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, rozpatrujący ten wniosek, działa jak organ drugiej instancji. Powinien więc wydać jedną z decyzji określonych w art. 138 K.p.a. A zatem ponownie rozpatrując sprawę organ ten może:

- utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję albo

- uchylić wcześniejszą decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie, w wyniku którego została wydana pierwsza decyzja, albo

- umorzyć postępowanie odwoławcze, czyli w tym wypadku postępowanie toczące się na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Jeżeli organ uchyli wcześniejszą decyzję w części, to powinien wyraźnie określić zakres uchylenia i jedynie w tym zakresie może orzec co do istoty sprawy.

Zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., bowiem wbrew jej brzmieniu organ uchylił w całości decyzję wcześniejszą z dnia 27 maja 2009 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Wskazanie innej kwoty odsetek od innej kwoty nieopłaconych składek za inny okres czasu, niż zostało to określone we wcześniejszej decyzji z dnia 27 maja 2009 r., jest nowym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy w całości także wtedy, gdy składkowe okresy czasu w znacznej mierze w obu decyzjach się pokrywają, a ponownie rozpatrując sprawę organ także odmówił umorzenia odsetek. O tym, czy decyzja została uchylona w całości i czy następnie w takim zakresie organ orzekł co do istoty sprawy decyduje to, czy w tej "nowej" decyzji organ orzekł merytorycznie o wszystkich istotnych elementach. Ponadto błąd organu polega też na tym, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż w pozostałym zakresie wcześniejsza decyzja zostaje utrzymana w mocy. Sformułowanie takie jest oczywiście konsekwencją przyjęcia, że wcześniejsza decyzja została uchylona w części. Nie wiadomo jednak, w jakiej części ta wcześniejsza decyzja zostaje utrzymana w mocy, skoro w treści zaskarżonej decyzji organ wskazał kwotę odsetek od zaległych składek, wskazał kwotę zaległych składek, od których odsetki były liczone i określił, że odmawia umorzenia tych odsetek. Art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., także stosowany odpowiednio w zw. z art. 83 § 4 u.s.u.s., nie przewiduje rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu wcześniejszej decyzji w całości i rozstrzygnięciu w tym zakresie co do istoty sprawy oraz na utrzymaniu w mocy wcześniejszej decyzji w jakiejś części. Dodatkowo tylko można wskazać, że w zaskarżonej decyzji zachodzi też oczywista omyłka, bowiem w rozstrzygnięciu co do istoty sprawy w nawiasie podano błędną datę wcześniejszej decyzji 29.05.2009 r., zamiast prawidłowej daty 27.05.2009 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżona decyzja narusza też art. 139 K.p.a. Przepis ten wyraża zasadę zakazu reformationis in peius, a więc zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Przepis ten, stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s., ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku strony, wniesionym po wydaniu decyzji merytorycznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naruszenie wskazanego wyżej przepisu polega na tym, że w zaskarżonej decyzji organ odmówił umorzenia odsetek także od zaległości składkowej za miesiąc grudzień 1994 r., chociaż w decyzji wcześniejszej z dnia [...]. nie orzekał o losach odsetek od zaległej składki za ten miesiąc. Pogorszenie sytuacji strony polega więc na tym, że w zaskarżonej decyzji odmówiono ubezpieczonemu umorzenia odsetek od zaległości za jeszcze jeden, dodatkowy miesiąc. Jest to zatem dla skarżącego decyzja bardziej niekorzystna od decyzji z dnia [...]. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest możliwe, ale wtedy gdy zaskarżona decyzja (tutaj decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Organ ma obowiązek wykazać taki stan rzeczy, skoro byłoby to odstąpieniem od zasady kodeksowej. W tej sprawie przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a. nie zostały wskazane. Błąd ten zaistniał na skutek niedokładnego wyjaśnienia, jaka jest kwota zaległych odsetek, od składek za które miesiące są one naliczone.

Z uwagi na powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz

art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz wcześniejsza decyzję z dnia [...].

(MSi)