Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 256/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 90 art. 91 art. 93 art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 art. 10 art. 15  art. 16 art. 17 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Protokolant Aplikant radcowski Justyna Supera-Steinhauer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w N. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi K. 1. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi K.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy w N. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w N. podjęła w dniu [...] roku uchwałę Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar wsi K., stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi K., uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K., położonej w gminie N. oraz określając (w części graficznej, stanowiącej załącznik graficzny do uchwały) granice obszaru objętego planem miejscowym. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.).

Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżył w całości Wojewoda [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 4 pkt 6, § 7 pkt 1, § 8 pkt 2 i § 12 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W konkluzji wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ocenie Wojewody [...] naruszone zostały zasady i tryb uchwalania aktu planistycznego, bowiem załączniki graficzne do przedmiotowej uchwały są niespójne, np. granice terenów objętych wyniesieniami na rysunku nr 1 nie są zgodne z granicami wyznaczonymi na rysunku nr 2, prócz tego plan obejmuje tereny z podwójnymi ustaleniami.

Ponadto występuje rozbieżność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną projektu planu, co stanowi naruszenie § 8 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym projekt rysunku planu powinien być zgodny z tekstem projektu planu. Dotyczy to terenu oznaczonego symbolem "1.15. " na rysunkach planu terenu tego nie oznaczono, natomiast w tekście planu, w § 56 ust. 2 oznaczono przeznaczenie, zasady i warunki zagospodarowania. Zgodnie zaś z § 7 pkt 1 rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu, a na rysunku przedmiotowego planu brak.

Rysunek planu nr 1 nie spełnia także wymogów określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustawa mówi, że dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000 wyłącznie w celu przeznaczania gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Stąd załącznik nr 1 do projektu planu powinien być sporządzony w skali 1:1000, a został sporządzony w skali 1:5000.

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami 1.02.R, 1.03R, nie ustanawiają całkowitego zakazu zabudowy, bowiem w niniejszym planie nieprawidłowo zostało zdefiniowane pojecie "zakaz zabudowy". Naruszono zapis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem budowy należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, dlatego zakaz zabudowy z jednoczesnym utrzymaniem istniejących obiektów i zakazem zwiększania wskaźnika intensywności zabudowy, faktycznie nie jest zakazem zabudowy. Definicja utrzymania obiektów dopuszcza wykonywanie na istniejących obiektach budowlanych remontów, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Dla w/w terenów brak jest oznaczenia wskaźników zabudowy, co stanowi uchybienie § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia oraz naruszenie art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zapis § 21 tekstu planu jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w szczególności z § 12 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopuszcza się, bowiem zabudowę w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki na działkach o szerokości 16,0 m lub mniejszej. W przedmiotowym planie brak jest określenia maksymalnej wysokości dla masztów oraz urządzeń telekomunikacyjnych, określanie wysokości w odniesieniu do innych obiektów jest niewystarczające. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 nakłada obowiązek określania, w planie miejscowym, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy. Do dokumentacji prac planistycznych nie załączono również prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, a taki obowiązek wynika z § 12 pkt 8 cytowanego wcześniej rozporządzenia.

Nadto przepis art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że projekt planu winien być wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Natomiast tryb w jakim dokonuje się opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko określają przepisy art. 46 i art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Dokumentacja planistyczna załączona do przedmiotowego planu miejscowego nie zawiera informacji na temat przeprowadzenia procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Brak właściwego trybu sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o od jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zapisu treści § 21 zaskarżonej uchwały wyjaśnił, że zawarty w § 21 zaskarżonej uchwały zapis o dopuszczalności zabudowy w granicy lub w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy jest wynikiem błędu redakcyjnego, w wyniku którego wpisane zostało słowo "mniejszej". Pozostała część tego ustalenia jest zgodna z treścią § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Przepis ten rozstrzyga, że w sytuacji sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki też był cel wprowadzenia tego zapisu w uchwale, biorąc pod uwagę hierarchię prawa ustalenia rozporządzenia będą regulować w zaistniałej sytuacji o lokalizacji budynków przy granicach działek i fakt przyjęcia w uchwale wskazanego zapisu winien być traktowany jako uchybienie, które nie powinno skutkować uchyleniem uchwały.

Odpowiadając na zarzut braku jednoznaczności określenia maksymalnej wysokości dla masztów oraz urządzeń telekomunikacyjnych organ wskazał, że przyjęty w uchwale zapis jest zapisem jednoznacznym. W jego treści mówi się o dopuszczeniu wysokości wymienionych elementów w wartości nie przekraczającej 120% wysokości najbliższego (projektowanej lokalizacji) budynku lub drzewa. Słowo "najbliższe" nie może, zdaniem organu, nastręczać żadnych wątpliwości, co do lokalizacji, z racji na możliwość pomiaru planowanej lokalizacji w stosunku do wskazanych elementów - budynki oraz drzewa są treścią mapy do celów projektowych. Mapa taka jest podstawowym dokumentem i materiałem, na którym sporządza się projekt zagospodarowania terenu na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazane elementy odniesienia posiadają również swój jednoznacznie mierzalny wymiar - bez potrzeby wkraczania na teren posesji właściciela - jakim jest wysokość budynku lub drzewa. Zatem bezproblemowym będzie, dla potencjalnego inwestora, ustalenie maksymalnej wysokości planowanego do realizacji masztu. Okoliczność, że punkty odniesienia, jakimi są budynki i drzewa mogą zmieniać wymiar poprzez nadbudowę lub z racji wzrostu zapewnia też zmianę wysokości masztu już istniejącego (jeżeli będzie miało to znaczenie dla inwestora), a jednocześnie cały czas zapewnione będą relacje wysokości pomiędzy elementami, niwelując dysharmonię w wysokości obiektów - tj. istnienie obok siebie obiektów o przykładowych wysokościach 10 m - budynku i 90 m - wieży wiatraka. Podana wysokość wieży wiatraka jest typową dla montażu turbin wiatrowych o mocy 2MGW; Istotnym jest wyjaśnienie, że na terenie gminy wyznaczono tereny, na których wskazane ograniczenia nie występują. Przyjęto je w miejscach, które z racji na uwarunkowania istniejącego zagospodarowania oraz walory krajobrazu naruszają je w sposób najmniejszy; natomiast kolejne realizacje wysokich obiektów (maksymalna zabudowa w istniejącej strukturze zabudowy nie przekracza 20 m) możliwe będą poprzez zmiany planu, na obszarach podlegających bieżącej analizie. Ponadto przyjętym w obecnej uchwale zapisem ograniczona jest - do skali istniejącej zabudowy - wysokość tak ostatnio popularnych prób lokalizacji tzw. ferm wiatrowych i masztów telekomunikacyjnych, których wysokość masztów osiąga 90 m.

Odnośnie zarzutu dotyczącego niewypełnienia treści art. 16 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podniósł, iż zapis dotyczący zakazu zabudowy jest wypełnieniem ustawowego obowiązku wprowadzenia takiego zakazu na obszarze planu, której część graficzną sporządzono na mapie w skali 1:5000. Istotnym w tym przypadku jest fakt, iż ustawodawca nie określił pojęcia zakazu zabudowy. Brak rozstrzygnięcia tego pojęcia i wskazanie w planie zakazu zabudowy na terenach posiadających mapy w państwowym zasobie geodezyjnym wyłącznie w skali 1:5000 spowoduje, że na tych terenach nie tylko że nie będzie można budować nowych obiektów budowlanych ale też nie można by dokonać przebudowy już istniejących dróg, linii energetycznych, sieci wodociągowych i innych, jak też wątpliwa stanie się możliwość zmiany sposobu użytkowania budynków czy odbudowa obiektów, które mogą ulec katastrofie budowlanej. Biorąc pod uwagę racjonalność stanowienia prawa przez ustawodawcę powyższe względy spowodowały wprowadzenie do ustawy pojęcia zakazu zabudowy bez precyzowania na tym etapie tegoż pojęcia. Nieracjonalnym przecież byłoby stanowienie prawa, gdzie z powodu braku mapy w skali wymaganej ustawą (1:1000) wprowadzono by sytuację nie pozwalająca w skali kraju na odbudowę np. zniszczonych w trakcie powodzi dróg, obudowę i przebudowę istniejących budynków. Stąd przy konstruowaniu treści uchwały, widząc przedstawione problemy, postanowiono określić wskazane ustawą pojecie w taki sposób, aby nie blokować możliwości inwestycji, o których mowa powyżej, z zachowaniem celu ustawy tj. nieurbanizowania terenów, na których brak jest map w skalach 1:1000. Istotną okolicznością jest to, że na obszarze, który posiada w zasobach państwowych wyłącznie mapy w skali 1:5000, istnieją sieci techniczne, a czasem inne obiekty budowlane; w tej sytuacji koniecznym stało się wprowadzenie pojęcia zakazu budowy wobec którego możliwe będzie funkcjonowanie, remont, czy też odbudowa (w przypadku np. zniszczenia) istniejących obiektów budowlanych. Jednocześnie z uwagi na fakt, że sytuacje te są wyjątkowe i obiekty zlokalizowane są w terenach, na których inwestycje są prowadzone niezmiernie rzadko nie istniała potrzeba ustalania wszystkich parametrów jak dla nowej zabudowy, a jedynie wprowadzono ograniczenie w zakresie nie powiększania istniejącego wskaźnika intensywności zabudowy. Jednocześnie organ podniósł, iż na terenach oznaczonych na załączniku w skali 1:5000, w których ustalono zakaz zabudowy, nie została wydana ani jedna decyzja ustalająca warunki zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, pojęcie "budowy" określone w ustawie - Prawo budowlane nie ma nic wspólnego z pojęciem "zakaz zabudowy" użytym w ustawie - o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwsze z tych pojęć bowiem zostało określone w ustawie je powołującej, natomiast drugie z nich takiej regulacji ustawowej nie uzyskało. Wobec tego organ wysnuł wniosek, że ustawodawca w sposób świadomy i zamierzony pozostawił możliwość takiego zapisu w ustaleniach przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na zarzut braku sporządzenia prognozy skutków finansowych Wójt Gminy N. wyjaśnił, że takie opracowanie zostało wykonane i jest w posiadaniu gminy, lecz nie podlegało ono procedurze opiniowania i uzgodnień, jest jedynie materiałem o charakterze informacyjnym dla podmiotu sporządzającego plan i radnych. Z tej też przyczyny nie zostało załączone do dokumentacji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia przy sporządzaniu planu przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Rada Gminy w N. wskazała, że przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego uwzględniono wymagania art. 39 ust.1 pkt 1 oraz art. 46 i art. 54, w zw. z art.58 pkt.3 i art. 55 ust. 3 wspomnianej ustawy. Informacje o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania fragmentów gminy N. podana została do publicznej wiadomości. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ukazało się na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w N. w dniu [...] roku, także w Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie ("Dziennik Łódzki" z dnia 3 listopada 2006 roku). W terminie do dnia 30 listopada 2006 roku zbierano wnioski do planu, które zostały rozpatrzone w dniu 20 grudnia 2006 roku. Ponadto projekt poddany został uzgodnieniu zarówno z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, jak i Wojewodą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia – bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda [...], jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 tejże ustawy, w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę [...] skargi w niniejszej sprawie uznać wypada przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, Lex nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 §1 1 p.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić też należy w niniejszej sprawie ogólną uwagą, iż procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc natomiast do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi K." oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Żadna z powyższych uchwał nie precyzuje ani też szczegółowo nie określa, jakim aktem przyjęto przywołane jedynie ogólnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Studium nie zostało również załączone do dokumentacji planistycznej, przekazanej tak organowi nadzoru jak i sądowi administracyjnemu, kontrolującemu legalność zaskarżonej uchwały. Nie ulega zaś wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym zasady polityki przestrzennej gminy jest uchwała w sprawie studium, w którym określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 omawianej ustawy). Istotne z punktu widzenia kolejności działań przy uchwalaniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 tejże ustawy). Powyższe uwagi zamyka treść przepisu art. 17 pkt 4 omawianej ustawy, który jednoznacznie wskazuje, iż wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym istotne dla prawidłowości tworzenia planu, na tym etapie postępowania jest ustalenie, iż projekt planu uwzględnia ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro wszakże zarzuty organu nadzoru w tej materii nie zostały sformułowane, te podniesione w skardze dotyczą natomiast merytorycznych zapisów zaskarżonej uchwały, odstąpiono od badania zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tej samej przyczyny nie analizowano szczegółowo procedury planistycznej, choć godzi się podkreślić, iż obowiązki organów w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania określa przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie wskazać natomiast należy, iż jak wynika z treści art. 17 pkt 3 powołanej ustawy obowiązkiem wójta gminy było wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie dokonanych uprzednio uzgodnień (art. 17 pkt 13 ustawy). W realiach niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż wójt - w następstwie rozpatrzenia uwag wniesionych w trybie przepisu art. 17 pkt 11 tejże ustawy - uwzględnił częściowo niektóre z 63 uwag wniesionych do projektu planu (zob. pkt II.4 "uzasadnienia/podsumowania" stanowiącego złącznik do odpowiedzi na skargę (k -14). Pomimo wszakże wprowadzonych zmian nie dokonał w jakimkolwiek zakresie ponownych uzgodnień projektu planu. Tym samym przedłożył do uchwalenia radzie projekt planu w takiej wersji, która, jak się zdaje, częściowo nie była przedmiotem uzgodnień.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów, związanych z wadliwością poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż są one zasadne, rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości.

Przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, iż wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy,

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Szczegółowe wymagania, dotyczące projektu precyzuje zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w sposób wadliwy sporządzone zostały jej załączniki graficzne, albowiem granice terenów na rysunku nr 1 nie przystają do granic, wyznaczonych na rysunku nr 2.

Faktem pozostają również zasadnicze rozbieżności pomiędzy częściami tekstową i graficzną planu. Dotyczy to terenu oznaczonego symbolem "1.15. " na rysunkach planu terenu tego nie oznaczono, natomiast w tekście planu, w § 56 ust. 2 oznaczono przeznaczenie, zasady i warunki jego zagospodarowania. Zgodnie zaś z § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu, a na rysunku przedmiotowego planu brak.

Podzielić należy również zarzuty organu nadzoru, iż rysunek planu nr 1, sporządzony w skali 1:5000 nie spełnia generalnych wymogów, określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących skali map, na których sporządza się plan miejscowy. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowane map w skali 1:5000. W rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast uzasadnienia dla zastosowanej skali 1:5000 albowiem ustalony na obszarach, oznaczonych symbolami 1.02R, 1.03R zakaz zabudowy faktycznie nim nie jest. Trudno bowiem za zakaz zabudowy uznać możliwość wykonywania w istniejących obiektach budowlanych m.in. rozbudowy, nadbudowy i odbudowy a do takiej konkluzji skłania porównanie definicji, zawartych w pkt 19 i 25 § 4 zaskarżonej uchwały. Stanowisko Rady Gminy w N., dopatrujące się uzasadnienia dla tego rodzaju rozwiązania planistycznego we względach celowościowych, nie ma oparcia w przepisach prawa, stanowiąc de facto ich obejście. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia "zakazu zabudowy", jego leksykalne brzmienie nie pozostawia wątpliwości: pod pojęciem zakazu rozumieć należy "zabronienie komuś czegoś" (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S.Skorupki, H.Auderskiej, Z.Łempickiej Warszawa 1969, str. 967); pojęcia "zabudowy" nie można natomiast wykładać w oderwaniu od definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Budowa oznacza zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego rozbudowę, odbudowę oraz nadbudowę. Również leksykalne określenie pojęcia zabudowy oznacza zresztą wznoszenie na jakimś terenie budowli, ich części lub zespołów (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S.Skorupki, H.Auderskiej, Z.Łempickiej Warszawa 1969, str. 969).

Podzielić należy również stanowisko organu nadzoru, co do sprzeczności regulacji, zawartej w § 21 części tekstowej planu z przepisem § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie więc od intencji organu stanowiącego, wprowadzenie rozwiązania wprost sprzecznego z przepisami prawa nie można usprawiedliwić "omyłką pisarską", skutkującą jedynie "pominięciem" części regulacji miejscowej.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia w przedmiotowym planie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe określenie maksymalnej wysokości dla masztów oraz urządzeń telekomunikacyjnych. Ustawa nie precyzuje bowiem w jaki sposób parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. gabaryty obiektów winny być określone. Nie wymaga także by były to wielkości niezmienne. Ich odniesienie do wysokości najbliższego budynku lub drzewa (§ 19) mieści się w granicach swobody planistycznej gminy.

Wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowią naruszenie zasad jego tworzenia i prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż owe uchybienia dotyczą rysunków planu oraz znacznej części jednostek planistycznych konieczne stało się – również z powyższej przyczyny – stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Zważywszy przy tym na stwierdzone wady, dotyczące treści zaskarżonej uchwały, odstąpiono od szczegółowego badania prawidłowości przeprowadzonej procedury strategicznego oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 46 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Faktem jest wszakże, iż zgodnie z treścią art. 46 pkt 3 powołanej ustawy, projekty m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Informacje zawarte w treści odpowiedzi na skargę oraz załączone postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zdają się wskazywać, iż procedura taka została przeprowadzona, jednakże do dokumentacji planistycznej, przedłożonej organowi nadzoru oraz nadesłanej do kontroli sądowej nie załączono wszystkich jej elementów (w tym m.in.prognozy oddziaływania na środowisko). Dotyczy to również zarzutu niesporządzenia prognozy skutków finansowych projektu - informacje zawarte w dokumentacji planistycznej wskazują na fakt jej sporządzenia (k - 108 załączonych akt), a jedynie nieprzedłożenia organowi nadzoru. Zważywszy wszakże na to, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozostaje, jak wskazano, w związku z jej wadliwością merytoryczną, odstąpiono od żądana załączenia tejże dokumentacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Konsekwencją natomiast uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł.

ar