Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1138/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1,  art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i  pkt 3,  art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem pytania 8 i 9, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. oddala skargę w zakresie pytania 8 i 9 wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. M. D., powołując art. 1 ust. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 4 lit. a i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", art. 225 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", zwrócił się do Ministra Finansów o przekazanie w formie elektronicznej informacji dotyczących niżej wymienionych osób, które miały wziąć bądź wzięły udział w następujących imprezach organizowanych oraz/lub finansowanych/sponsorowanych przez różne organizacje, instytucje czy też środowiska związane z rynkiem finansowym w Polsce:

- P. P., dyrektor Departamentu FN:

• Forum Funduszy Inwestycyjnych 2007, [...] grudnia 2007 - prelegent,

• Seminarium "Efektywny rynek inwestycji venture capital w Polsce. Koinwestycje - praktyka i perspektywy. Jakie formy wsparcia są potrzebne inwestorom?", [...] czerwca 2012 r., Warszawa - panelista,

• III Kongres Rynku Instrumentów Pochodnych "Nowy krajobraz rynku finansowego po regulacyjnym tsunami", [...] grudnia 2012 r., Warszawa - prelegent,

• I Ogólnopolski Kongres Płatności Bezgotówkowych, [...] grudnia 2012 r., Warszawa - panelista,

• Forum rynku instrumentów dłużnych i derywatów stopy procentowej, [...] maja 2013 r., Warszawa - uczestnik,

• Forum Liderów Banków Spółdzielczych, [...] września 2013 r., Warszawa - uczestnik,

• II Polski kongres regulacji rynków finansowych - FINREG 2013, [...] października 2013 r., Warszawa - panelista,

• Banking Forum, [...] października 2013 r., Warszawa - uczestnik,

• Konferencja "Central European Electronic Card 2013, [...] grudnia 2013 r. - prelegent,

• IX Kongres Consumer Finance [...] grudnia 2013 r. - panelista,

• XIV Konferencja Programowa Izby Domów Maklerskich, [...] marca 2014 r., Bukowina Tatrzańska - panelista,

• "Rynek obligacji w Polsce" [...] września 2014 r. - panelista,

• III Polski Kongres Regulacji Rynków Finansowych - FinReg 2014, [...] października 2014 r., Warszawa - dyskutant,

- K. P., zastępca dyrektora Departamentu FN:

• III Polski Kongres Regulacji Rynków Finansowych - FinReg 2014, [...] października 2014 r., Warszawa - dyskutant,

- P. K., zastępca dyrektora Departamentu FN:

• V Kongres "Bancassurance - zmiany, zmiany, zmiany", [...] października 2013 r., Holiday Inn, Józefów k. Warszawy - panelista,

- W. A., zastępca dyrektora Departamentu FN:

• III Polski Kongres Regulacji Rynków Finansowych - FinReg 2014, [...] października 2014 r., Warszawa - dyskutant,

- O. T., radca ministra w Wydziale Sektora Bankowego w Departamencie FN:

• "Nowelizacja prawa bankowego w zakresie outsourcingu", [...] września 2011 r, Warszawa - prelegent,

• "Monitorowanie obrotu outsourcingu bankowego", [...] lutego 2012 r., Hyatt Regency Warsaw, warsztaty - prelegent,

• Seminarium BRE-CASE "Zmiany regulacji a rozwój sektora bankowego", Warszawa, [...] kwietnia 2012 r. - uczestnik,

• "Problematyczne procedury wdrożenia procedury FACTA, [...] czerwca 2014 r., Hotel Sheraton, Warszawa - panelista

• - B. K., naczelnik Wydziału Stabilności Finansowej w Departamencie FN: "SEPA - bankowa rewolucja" 90 seminarium BRE-CASE, Warszawa, [...] maja 2007 r. - uczestnik,

- M. L. oraz P. A. specjaliści w Wydziale Stabilności Finansowej w Departamencie FN:

• "Procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku" 124 seminarium BRE-CASE, Warszawa, [...] lutego 2013 r. - uczestnik,

- K. R., naczelnik Wydziału Nadzoru i Wymogów Kapitałowych w Departamencie FN:

• "Wpływ pakietu CRD IV/CRR na Instytucje Finansowe, [...] października 2013 r., Centrum Konferencyjne Golden Floor Plaza w Warszawie - prelegent,

- R. P., naczelnik Wydziału Sektora Ubezpieczeń w Departamencie FN:

• XVII Kongres Brokerów, [...] maja 2014 r., Hotel Ossa - panelista,

• III Polski Kongres Regulacji Rynków Finansowych - FinReg 2014, [...] października 2014 r., Warszawa - dyskutant,

• VI Kongres Bancassurance, [...] października 2014 r.,

- S. P., naczelnik Wydziału Systemów i Usług płatniczych w Departamencie FN,

• Konferencja pt. "Rynek płatności bezgotówkowych, innowacyjne rozwiązania produktowe, [...] listopada 2010 r., Warszawa - prelegent,

• IV Edycja Konferencji Banking Forum, "Warsaw International Banking Summit", [...] grudnia 2012 r., Warszawa - panelista,

- B. P., główny specjalista w Wydziale Systemów i Usług Płatniczych w Departamencie FN:

• Warsztaty SEPA dotyczące rozporządzenia SEPA end-date oraz wynikających z niego wniosków dla Polski, [...] grudnia 2012 r., Warszawa - prelegent,

• "Dostępne Finanse 2013" - konferencja, [...] czerwca 2013 r. Warszawa - panelista,

• Konferencja "Central European Electronic Card 2013", [...] grudnia 2013 r. - panelista,

• Banking Forum, [...] października 2013 r., Warszawa - uczestnik,

• "Mobile Banking & Mobile Payment" - konferencja, [...] grudnia 2013 r., Racławice k. Krakowa - prelegent,

• Zmiany prawne na szczeblu paneuropejskim dotyczące rynku płatności bezgotówkowych - krok w przód, czy wstecz dla rozwoju przejrzystego, konkurencyjnego i innowacyjnego rynku?", [...] marca 2014 r., Warszawa,

• "Rozwój usług płatniczych" - nowe obowiązki, wyzwania i możliwości, [...] maja 2014 r., Warszawa - prelegent,

• Konferencja "Płatności mobilne", [...] czerwca 2014 r.

I.Czy ww. osoby, enumeratywnie w przypadku każdej z ww. imprez, reprezentowały Ministerstwo Finansów będąc na nie formalnie delegowanymi? Czy z uczestnictwa w nich została sporządzona notatka służbowa? Czy taka notatka jest dostępna w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej?

II. Kto w takim przypadku pokrywał koszty (przejazd, zakwaterowanie, wyżywienie itp.) uczestnictwa ww. osób? Czy, jeśli koszty te były pokrywane przez stronę zapraszającą/organizatora, to czy fakt ten został odnotowany w oświadczeniach majątkowych ww. osób?

III. Czy, jeśli ww. osoby uczestniczyły w jakiejkolwiek enumeratywnie wyszczególnionej imprezie nie będąc na nią formalnie delegowanymi przez Ministerstwo Finansów i go nie reprezentując, to czy na tę okoliczność wzięły urlop bezpłatny lub wypoczynkowy bądź w jakikolwiek inny sposób usprawiedliwiły swoją nieobecność zważywszy na dni powszednie oraz na kodeksowe godziny pracy odbywania się danej, enumeratywnie wyszczególnionej imprezy? Która, względnie które, była (były) to impreza (imprezy)?

IV. Czy ww. osoby otrzymały od strony zapraszającej/organizatora jakiejkolwiek enumeratywnie wyszczególnionej imprezy jakąkolwiek gratyfikację materialną lub finansową w związku z uczestnictwem w niej, np. za wygłoszony/odczytany referat, wystąpienie/prelekcję/prezentację itp.? Jeśli tak, to czy zostało to odnotowane w oświadczeniach majątkowych ww. osób? Jaka była wysokość tej gratyfikacji?

V. Czy znane jest organowi uczestnictwo ww. osób w podobnej imprezie (podobnych imprezach) w okresie od 2 stycznia 2002 r. do daty niniejszego wniosku? Jeśli tak, to ważność zachowują pytania I - IV.

Ponadto wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji:

1. Czy poza ww. osobami jest znane organowi, czy pozostałe osoby pełniące funkcje publiczne a zatrudnione (na dzień niniejszego wniosku) w Departamencie FN brały udział (w okresie po 1 stycznia 2002 r.) w jakimkolwiek charakterze w jakichkolwiek konferencjach, warsztatach, kongresach, seminariach, forach organizowanych przez różne organizacje, instytucje czy też środowiska związane z rynkiem finansowym w Polsce? Jeśli tak, to:

- jakie to były osoby (imię, nazwisko i stopień służbowy),

- w jakim charakterze brały udział oraz

- jakie to były imprezy (rodzaj, temat, data, miejsce, organizator, program)?

2. Wobec ujawnionych osób w pkt 1 należy także zachować ważność pytań (w pkt I - IV) według powyższego schematu.

3. Czy w przypadku delegowania bądź nie delegowania danej osoby biorącej udział w danej imprezie każdorazowo brany był (lub jest) pod uwagę aspekt potencjalnego wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego (względnie osoba pełniąca w nim funkcję publiczną) na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji? Czy jest to w jakikolwiek sposób monitorowane? Jakie, o ile są, są wyniki takiej analizy, wnioski, rekomendacje, zalecenia i czy są one dostępne w trybie dostępu do informacji publicznej? Jakie są procedury, regulacje obowiązujące w Ministerstwie mające na celu zapobieganie wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji?

4. Czy i jakie osoby zatrudnione w Departamencie FN, a będące osobami wykonującymi funkcje publiczne, oraz na podstawie jakiego uzasadnienia i wniosku wykonują lub wykonywały w okresie 3 lat wstecz - dodatkową działalność zarobkową na rzecz Fundacji na Rzecz Kredytu Hipotecznego z siedzibą w W.?

5. Jakie było wówczas ich stanowisko służbowe oraz zadaniowy zakres wykonywanych obowiązków służbowych, a jaki jest obecnie?

6. Czy nadal wykonują one ww. działalność?

7. Czy posiadały one na tę działalność zgodę Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów?

8. Czy, jeżeli uzyskały taką zgodę, to nie powinna być ona udzielona ze względu na wykonywany zakres obowiązków służbowych i fakt, że ww. Fundacja, finansowana przez banki (głównie niemieckie hipoteczne), świadczy de facto działalność lobbingową w procesie stanowienia prawa na rzecz finansujących ją zagranicznych instytucji finansowych?

9. Czy kwestia ta (ujęta w pkt 8) nie powinna być przedmiotem zainteresowania Departamentu Bezpieczeństwa i Ochrony Informacji Ministerstwa Finansów oraz Biura Audytu i Kontroli Wewnętrznej?

Wnioskodawca zaznaczył, że ww. informacje wyczerpują kategorię tzw. informacji prostych, które nie wymagają wykazywania "szczególnego interesu publicznego".

W dniu [...] listopada 2014 r. wnioskodawca przesłał korektę/uzupełnienie ww. wniosku wskazując, iż pytanie V winno brzmieć: "Czy znane jest organowi uczestnictwo ww. osoby w podobnej imprezie (podobnych imprezach) w okresie od 2 stycznia 2002 r. do daty niniejszego wniosku? Jaka (jakie) to była impreza (były imprezy) - rodzaj, temat, data, miejsce, organizator, program? W jakim charakterze ww. osoba brała w niej (w nich udział)? Jeśli tak, to ważność zachowują pytania I - IV".

W dniu [...] listopada 2014 r. wnioskodawca przesłał kolejną korektę/uzupełnienie ww. wniosku wskazując, iż pkt 3 winien brzmieć jest: "3. Czy w przypadku delegowania bądź nie delegowania danej osoby biorącej udział w danej imprezie każdorazowo brany był (lub jest) pod uwagę aspekt potencjalnego wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji? Czy jest to w jakikolwiek sposób monitorowane? Jakie, o ile są, są wyniki takiej analizy, wnioski, rekomendacje, zalecenia i czy są one dostępne w trybie dostępu do informacji publicznej? Jakie są procedury, regulacje obowiązujące w Ministerstwie mające na celu zapobieganie wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego (względnie osoba pełniąca w nim funkcję publiczną) na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji?".

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że ww. wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji. Jednocześnie określił przewidywany termin udzielenia odpowiedzi - [...] grudnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną, organ poinformował wnioskodawcę, że zbiór informacji będących przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W dniu [...] grudnia 2014 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o wskazanie przyczyn nieudzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2014 r., zaś pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem wskazując na naruszenie przez organ art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Ministra Finansów do wykonania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie grzywny organowi,

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podał, iż do dnia złożenia skargi (17 grudnia 2014 r.) organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczył również, iż organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej nawet po ustalonym terminie, tj. [...] grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Podał, iż przedmiotowa sprawa dotyczy m.in. udostępnienia informacji odnoszących się do udziału pracowników Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego Ministerstwa Finansów, w okresie po 1 stycznia 2002 r. "w jakimkolwiek charakterze w jakichkolwiek konferencjach, warsztatach, kongresach, seminariach, forach organizowanych przez różne organizacje, instytucje czy też środowiska związane z rynkiem finansowym w Polsce" (str. 7 wniosku). W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek, Minister Finansów, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin udzielenia odpowiedzi, a następnie - uznając, że skarżący żąda informacji przetworzonej - wezwał go do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zawierające ww. wezwanie zostało wysłane na adres mailowy skarżącego z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Organ wskazał również, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wiąże się z brakiem jakiegokolwiek działania organu. Udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną organu, która nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej czy postanowienia. Odmowę udzielenia informacji publicznej, a także umorzenie postępowania w sprawie, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., organ zobowiązany jest wyrażać w formie decyzji administracyjnej. Nie można natomiast mówić o bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy udziela on pisemnej odpowiedzi, lecz nie satysfakcjonuje ona skarżącego i zostaje przez niego zignorowana.

Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, natomiast informacja, której żąda skarżący obejmuje okres dwunastu lat. Z tego względu Minister Finansów był uprawniony do przedłużenia terminu udzielenia informacji na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a następnie do wezwania skarżącego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania, że uzyskanie przez niego żądanych informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie, wniósł natomiast skargę na bezczynność organu. Skarga ta jest jednak nieuzasadniona.

W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2015 r. Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Organ wskazał, iż skarżący w dniu 17 grudnia 2014 r. złożył skargę na bezczynność, w sytuacji gdy uprzednio winien odpowiedzieć na wezwanie z dnia [...] grudnia 2014 r. o wykazanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", czego nie uczynił. Minister Finansów nie może podjąć żadnych czynności do momentu otrzymania odpowiedzi na wezwanie organu. Na dzień złożenia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ podjął w dniu [...] grudnia 2014 r. czynność wzywającą do wykazania interesu publicznego. W ocenie organu, to skarżący pozostaje w bezczynności, ponieważ nie odpowiedział na ww. wezwanie.

Organ wskazał również, iż w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło drogą mailową [...] wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przy czym wszystkie dotyczyły Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego MF. Wraz z korektami i uzupełnieniami ww. wniosków skarżący skierował do organu w tym okresie ponad [...] e-maili.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Ministra Finansów w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie we wskazanym zakresie, bowiem wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. nie został w sposób prawidłowy rozpoznany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W niniejszej sprawie Minister Finansów jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnośnie natomiast zakresu przedmiotowego wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez organ, wytworzone lub odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. LexPolonica, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że wnioskiem w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, nie zaś pytanie o kwestie ocenne czy postulatywne. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, nie są natomiast środkiem ich kwestionowania.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że informacje objęte żądaniem wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r., za wyjątkiem pytania 8 i 9, stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem zasad funkcjonowania oraz szeroko pojętej działalności Ministra Finansów w kontekście reprezentowania organu przez wymienionych pracowników na seminariach, konferencjach i szkoleniach organizowanych we wskazanym okresie przez organizacje i instytucje związane z rynkiem finansowym w Polsce (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 3).

Z kolei żądania odpowiedzi na pytania 8 i 9 dotyczące osób wykonujących dodatkową działalność zarobkową, a mianowicie: "8. Czy, jeżeli [osoby te] uzyskały taką zgodę, to nie powinna być ona udzielona ze względu na wykonywany zakres obowiązków służbowych i fakt, że ww. Fundacja, finansowana przez banki (głównie niemieckie hipoteczne), świadczy de facto działalność lobbingową w procesie stanowienia prawa na rzecz finansujących ją zagranicznych instytucji finansowych?" oraz "9. Czy kwestia ujęta w pkt 8 nie powinna być przedmiotem zainteresowania Departamentu Bezpieczeństwa i Ochrony Informacji Ministerstwa Finansów oraz Biura Audytu i Kontroli Wewnętrznej?" nie mają charakteru informacji publicznej. Nie są to pytania o określone fakty czy dane publiczne, lecz o ocenę, pogląd czy opinię w określonej kwestii. Pytania te otwierają drogę do ewentualnej dyskusji na temat zasad udzielania zgody na wykonywanie dodatkowej działalności zarobkowej przez pracowników Ministerstwa (czy zgoda ta powinna być udzielana przy uwzględnieniu określonych kryteriów, czy też nie). Mają zatem charakter polemiczny, a nadto same w sobie zawierają element ocenny określonego zjawiska, formułują też pewien postulat. Nie są to zatem pytania o istniejący stan rzeczy.

W świetle powyższego, brak było podstaw do zobowiązania Ministra Finansów do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. - w zakresie pytań 8 i 9 - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania te bowiem nie obejmują żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., co oznacza, że ustawa nie znajduje tu zastosowania. Z tych względów skargę we wskazanym zakresie należało oddalić jako niezasadną.

Zdaniem Sądu, istniały natomiast podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w pozostałym zakresie, bowiem na dzień wniesienia skargi pozostawał on w stanie bezczynności.

Dokonując w tym względzie oceny okoliczności sprawy należało mieć na uwadze specyfikę ustawy o dostępie do informacji publicznej, której celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Z powyższego wynika, że przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny i uzasadniony. Przyjęcie terminu 14-dniowego wynika z faktu, że na gruncie u.d.i.p. postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej stanowi procedurę uproszczoną i niesformalizowaną. Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić tylko takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.

Przedłużenie ww. terminu jest zatem usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ - jako przyczynę przedłużenia terminu 14-dniowego do dnia [...] grudnia 2014 r. - podał ogólnikowo "szeroki zakres żądanej informacji", nie przedstawiając żadnej dodatkowej argumentacji w tym zakresie. Nie wykazał tym samym, że zwłoka w załatwieniu wniosku miała charakter niezbędny. Ponadto, do dnia [...] grudnia 2014 r. organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wezwał natomiast skarżącego do wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" stwierdzając, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W wezwaniu tym nie zakreślił jednak żadnego terminu udzielenia odpowiedzi przez skarżącego.

W ocenie Sądu, organ w sposób nieuzasadniony przedłużył termin oceny wniosku pod kątem rodzaju żądanej informacji, przyjmując, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza zwłokę organu z tego również powodu. Uszło przy tym uwadze organu, że upływ przedłużonego terminu winien zakończyć się udostępnieniem żądanej informacji (względnie wydaniem decyzji odmownej), nie zaś wezwaniem do wykazania przesłanki o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., które to wezwanie stanowiło w istocie pierwszą "merytoryczną" reakcję organu na ww. wniosek. Nastąpiła ona dopiero po upływie miesiąca od daty wpływu wniosku do organu.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w następstwie ww. wezwania z dnia [...] grudnia 2014 r. zwrócił się do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. z prośbą o wskazanie przyczyn nieudzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2014 r.

Treść tego pisma w ocenie Sądu wskazuje, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu co do charakteru żądanej informacji publicznej, a w konsekwencji nie uznaje za zasadne udzielenia odpowiedzi na ww. wezwanie poprzez wykazanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący już we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził, iż żądane "informacje wyczerpują kategorię tzw. informacji prostych, które nie wymagają wykazywania przez wnioskodawcę tzw. szczególnego interesu publicznego".

Zatem w następstwie pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. organ, w sytuacji gdy powziął przekonanie, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej winien sam zbadać, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", czy też nie. Niewskazanie tej przesłanki przez skarżącego nie oznacza bowiem, że organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes, jakkolwiek istnieje, jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 864/14, publ. j.w.). W następstwie przeprowadzenia powyższego badania organ winien udostępnić żądaną informację jeśli uzna, że ww. przesłanka zaistniała, bądź - w sytuacji przeciwnej - wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy oraz z wyjaśnień uzyskanych przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. wynika jednak, że organ po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. nie podjął żadnych dalszych czynności w sprawie.

W świetle powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że to skarżący pozostawał w stanie bezczynności, bowiem nie udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] grudnia 2014 r. Odpowiedź skarżącego stanowiło pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., które wprawdzie nie odnosiło się bezpośrednio do treści ww. wezwania, lecz w sposób nie budzący wątpliwości wskazywało, że skarżący domaga się realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która w jego ocenie należy do kategorii informacji prostej, nie zaś przetworzonej.

Sąd zauważa przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że informacja przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie szeregu informacji prostych, często na podstawie różnych kryteriów.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, iż o tym, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej przesądza rozmiar i zakres żądanej informacji oraz stopień zaangażowania technicznych i osobowych środków podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. W tym kontekście przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to również taka informacja, na którą składa się określona suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ze względu bowiem na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 495/10, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12, z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie wyrażany jest pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2012, str. 51).

W konkluzji Sąd stwierdza, że wobec wadliwego zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nieuzasadnionego przedłużenia terminu realizacji wniosku skarżącego (organ w istocie dopuścił się miesięcznej zwłoki w podjęciu jakichkolwiek merytorycznych czynności względem ww. wniosku) zarzut bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest uzasadniony. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, z wyłączeniem pytania 8 i 9 wniosku, poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 u.d.i.p.).

Stwierdzając stan bezczynności organu w zakresie pkt 1 wniosku, Sąd nie uznał aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Analiza okoliczności sprawy nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. Brak realizacji wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p. nie wynikał z lekceważenia skarżącego przez organ, lecz stanowił skutek niewłaściwej wykładni i w konsekwencji wadliwego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. Wobec bezzasadności skargi we wskazanej wyżej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 4 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.