Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1466/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 418/09 w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umożliwienia przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów i udzielenia informacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 418/09 oddalił skargę R. i M. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie umożliwienia przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów i udzielenia informacji. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...].02.2007 r. R. i M. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o przeprowadzenie w trybie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane kontroli przestrzegania i stosowania prawa przy budowie i użytkowaniu obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż., będącej własnością C. i A. F.. Wskazali, że ich wątpliwości budzą budynek biurowo-administracyjny i budynek magazynowy w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a także zgodność kontenerowej stacji paliw z przepisami ustawy z dnia 21.12.2000 r. o dozorze technicznym oraz rozporządzeniami wykonawczymi.

W dniu [...].02.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził kontrolę na działkach nr [...],[...],[...],[...].. Nie stwierdził istnienia kontenerowej stacji paliw, ustalając, że budynek usługowo-biurowy wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę i posiada on pozwolenie na użytkowanie, natomiast na działce nr [...] realizowana jest budowa budynku magazynowego na podstawie pozwolenia na budowę i bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Organ poinformował R. i M. K., iż nie stwierdzono naruszenia obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia [...].04.2007 r. R. i M. K. wnioskowali, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., o umożliwienie im przeglądnięcia akt sprawy i sporządzenia z nich notatek i odpisów.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił R. i M.K. możliwości przeglądania akt i sporządzenie z nich notatek i odpisów w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania prawa.

W zażaleniu na powyższe postanowienie R. i M. K. powołali się na naruszenie art. 28 oraz art. 73 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2007 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Stwierdził, że żądanie zostało rozpatrzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie przepisów działu VIII k.p.a., a więc organ nie miał obowiązku wydania postanowienia o odmowie dostępu do akt (art. 74 § 2 k.p.a.), a powinien jedynie skierować do skarżących stosowne pismo wyjaśniające. W tym zakresie postanowienie organu I instancji wymagało uchylenia.

M. i R. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia powyższego postanowienia, a także stwierdzenia nieważności lub uchylenia poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2007 r.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. II SA/Po 330/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...].06.2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB w J. z dnia [...].05.2007 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organy obu instancji nie ustaliły precyzyjnie jakich akt administracyjnych dotyczył wniosek skarżących z dnia 16 kwietnia 2007 r. Podkreślono, iż organy nie mogły stosować art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem zawarte w nim określenie kręgu podmiotów, które mogą być stroną, dotyczy postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wniosek skarżących nie stanowił też skargi w trybie art. 227 k.p.a., lecz dotyczył wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony postępowania powinno nastąpić w oparciu o art. 28 k.p.a. Ponadto WINB ograniczył rozstrzygnięcie jedynie do uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora, nie zajmując stanowiska w sprawie. Nie jest też trafne stanowisko organu, iż rozpatrzenie wniosku w trybie art. 73 § 1 k.p.a. może nastąpić przez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie można uznać zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu niezastosowania przez organ art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem w niniejszej sprawie pełnomocnik M. i R. K. wyraźnie domagał się umożliwienia mu przeglądania akt oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów (wniosek z dnia 16 kwietnia 2007 r.) w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ powinien rozważyć, czy w konkretnej sytuacji nie następuje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości skarżących, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Powyższe nie uzasadnia jednak całkowitej bierności skarżących w wykazaniu swego interesu prawnego w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB w J. pismami z dnia [...].04.2009 r. wezwał skarżących do sprecyzowania treści żądania. Pismem z dnia [...].04.2009 r. pełnomocnik skarżących poinformował, iż żądanie dotyczy wszystkich dokumentów znajdujących się w posiadaniu PINB w J., odnoszących się do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych na działkach nr [...] i [...] w Ż. Pismem z dnia [...].04.2009 r., uzasadniając interes prawny skarżących, wskazał iż są oni właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym ma być prowadzona działalność gospodarcza.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił R. i M. K. możliwości przeglądania akt i sporządzenie z nich notatek i odpisów w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania prawa przy budowie przedmiotowych, bowiem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 128 k.p.a. Przy budowie kwestionowanych obiektów zachowane zostały wymogi z § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obiekty te nie należą również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

R. i M. K. wnieśli zażalenie od powyższego postanowienia, w którym powtórzyli argumentację przedstawioną w ich piśmie z dnia [...].04.2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż obiekty budowlane na nich zlokalizowane nie naruszają odległości od granic działki sąsiedniej, określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponadto obiekty te nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

M. i R. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności opisanego wyżej postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. W skardze powtórzono argumentację zawartą w piśmie z dnia [...].04.2009 r. Ponadto zarzucono organom nadzoru budowlanego, iż nie zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 27.11.2007 r. w sprawie II SA/Po 330/07, bowiem powinny one wyznaczyć obszar oddziaływania przedsiębiorstwa funkcjonującego na przedmiotowym terenie i ustalić czy nie następuje ograniczenie w swobodzie korzystania z nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania kontrolnego ustalono, że na wskazanych nieruchomościach nie ma kontenerowej stacji paliw, a budynki biurowo-administracyjny (usługowo-biurowy) i magazynowo wybudowano na podstawie stosownych pozwoleń na budowę i bez istotnych odstępstw, w tym co do odległości od granic działki sąsiedniej. Skarżący nie wskazali na żadne konkretne, stwierdzone naruszenia przepisów szczególnych (m.in. technicznych i norm budowlanych), z których wynikałby ich interes prawny w doprowadzeniu procesu inwestycyjnego do stanu zgodnego z prawem. Powoływali się jedynie ogólnie na prawo własności do nieruchomości sąsiedniej i uciążliwość prowadzonej przez inwestorów działalności gospodarczej, wskazując na hałas i spaliny. Organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły brak interesu prawnego skarżących w postępowaniu kontrolnym, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepis art. 74 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących wyraźnie domagał się umożliwienia przeglądania akt oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów w trybie art. 73 § 1 k.p.a., a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez istotnego znaczenia dla oceny przymiotu strony skarżących jest także zarzut pominięcia dowodów zgłoszonych przez ich pełnomocnika - z zeznań skarżących, dokumentacji fotograficznej posiadanej przez skarżących oraz oględzin wszystkich decyzji wydanych w stosunku do działki nr [...]. We wniosku nie wskazano, na jakie okoliczności dowody te mają być przeprowadzone, skarżący nie przedłożyli organom żadnej dokumentacji fotograficznej. Skarżący wielokrotnie mogli w toku postępowania przedstawić swoją argumentację odnoszącą się do ich interesu prawnego w składanych przez nich pismach, ograniczyli się jednak do ogólnikowego powołania się na prawo własności działki sąsiedniej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli, działający za pośrednictwem pełnomocnika M. i R. K. zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 74 § 2 w aspekcie art. 28 k.p.a., w związku z art. 31 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP, art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2, art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na popełnieniu błędu subsumcji, czyli na niewłaściwym uznaniu, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 74 § 2 k.p.a. tj. na nieprawidłowym ustaleniu braku interesu prawnego skarżących w sprawie umożliwienia im przeglądnięcia akt sprawy) oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów dotyczących obiektów na sąsiednich działkach, tj. wszystkich dokumentów będących w posiadaniu PINB w J., a dotyczących spraw związanych z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...] i [...]. Skarżący, jako właściciele działki, w sąsiedztwie której prowadzona jest intensywna działalność gospodarcza w obiektach, których zgodnie z prawem być nie powinno, posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli chodzi o kontenerową stację paliw to sąsiedzi skarżących przed zapowiedzianą kontrolą każdorazowo wywozili ją poza teren przedmiotowej nieruchomości, a po kontroli wracała na swoje miejsce. Jeśli zaś chodzi o pozostałe obiekty to skarżący wielokrotnie podkreślali, że budowa obiektów budowlanych przeznaczonych do działalności gospodarczej, usytuowanych na działkach przeznaczonych wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawem budowlanym, a także Konstytucją RP i przepisami Kodeksu cywilnego. PINB w J. nigdy nie potwierdził, że obiekty zostały wybudowane zgodnie z przepisami i wydanymi pozwoleniami i że same te pozwolenia były prawidłowe.

Sądowi I instancji zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. (przez jej niezastosowanie), art. 74 § 2 k.p.a. (przez jego zastosowanie) polegające na nieuchyleniu zaskarżonych postanowień pomimo tego, że postanowienia te nie odpowiadają prawu. WSA w Poznaniu nie dostrzegł, że organy, odmawiając skarżącym przymiotu strony w istocie uniemożliwiły przeprowadzenia postępowań nadzwyczajnych (wznowieniowych lub nieważnościowych) w zakresie pozwoleń na użytkowanie tj. w sprawach należących do właściwości PINB, a jednocześnie umożliwiły funkcjonowanie tych obiektów, narażając skarżących na uciążliwości. Organy te obowiązane były ustalić, że skarżący mają interes prawny w sprawie. WSA nieprawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) powołanej p.p.s.a., a zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-biurowego i budowę budynku magazynowego oraz innych obiektów na terenie do tego nie przeznaczonym, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu błędnego stanowiska PINB w J. i WWINB w Poznaniu, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej strony oraz na uznaniu, że organy te prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego. Skoro sprawa dotyczy budowy obiektów związanych z intensywną działalnością gospodarczą, co wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów (spaliny), hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżących, interes prawny skarżących wynikający z prawa rzeczowego jest bezsprzeczny, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06. Powołano się na istnienie subiektywnego pojmowania interesu prawnego (interes prawny ma każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, iż postępowań administracyjne dotyczy jego obowiązku bądź uprawnienia, albo żąda czynności organ powołując się na swój istniejący jego zdaniem interes prawny). Wskazano, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i innych decyzji (np. o warunkach zabudowy i pozwoleń na użytkowanie) nastąpiło w sposób podstępny, mający na celu pominięcie skarżących w postępowaniach dotyczących budów obiektów budowlanych na terenie, na którym być ich nie powinno. Nie może budzi najmniejszych wątpliwości, że budynki wybudowane w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących mogą oddziaływać na ich prawa, a zatem posiadają legitymację procesową stronę;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Praw o ustroju sądów administracyjnych, bowiem niedostrzeżenie przez WSA w Poznaniu istotnego naruszenia prawa przez organy je również naruszeniem prawa świadczy o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a., bowiem naruszenie prawa przez WSA w Poznaniu doprowadziło do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Zarzuty skargi, odnoszące się zarówno do naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie są trafne, w związku z czym zasadności należy odmówić całej skardze kasacyjnej.

Konstrukcja argumentacji autora skargi kasacyjnej opiera się na przekonaniu, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął stanowisko o braku przymiotu strony postępowania skarżących, podczas gdy w jego ocenie stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu winny uzasadniać posiadanie przez nich interesu prawnego, efektem czego winno mieć miejsce udostępnienie im na gruncie art. 73 § 1 k.p.a. wszystkich, znajdujących się w posiadaniu organu dokumentów, dotyczących projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych na poddanych kontroli działkach.

Pogląd ten nie jest trafny. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na istotę konstrukcji strony na gruncie art. 28 k.p.a. oraz na materialnoprawne uzasadnienie kategorii interesu prawnego, która na gruncie tego przepisu powinna konstytuować przymiot strony postępowania. Określił także trafnie, iż samo posiadanie interesu faktycznego nie tworzy legitymacji procesowej.

Na gruncie natomiast art. 73 § 1 k.p.a., obowiązek udostępniania akt w postaci umożliwienia ich przeglądania oraz sporządzania z nich notatek i odpisów dotyczy strony i obejmuje, na gruncie obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia treści tego przepisu, każde stadium postępowania, nie wyłączając także czasu po zakończeniu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 323). Nie zmienia to jednak faktu, że uprawnienie to odnosi się do strony postępowania, toczącego się lub zakończonego. Dla oceny zatem statusu skarżących istotne było określenie, czy byli oni stroną postępowań, zakończonych wydaniem decyzji udzielających pozwolenia na budowę, wskazywanych we wnioskach budynków: biurowo-administracyjnego oraz magazynowego. Brak uczestnictwa w tych postępowaniach w charakterze strony (o czym świadczą postępowania, przedmiotem których jest wznowienie postępowania administracyjnego z tego powodu) powoduje, że brak jest możliwości powiązania instytucji udostępnienia akt, obejmujących tak szeroki zakres, jak to wskazano we wniosku, z posiadaniem interesu prawnego, wskazującego na przymiot strony.

W szczególności nie może być podstawą takiej konstatacji fakt wskazania na nieprawidłowości w użytkowaniu wspomnianych obiektów a także fakt istnienia na przedmiotowych działkach kontenerowej stancji paliw, obecności której nie stwierdzono w toku czynności kontrolnych. Niezależnie od braku możliwości stwierdzenia na tej podstawie statusu strony postępowania, należy podnieść, że nie jest to możliwe zwłaszcza w związku z faktem, iż wniosek o przeprowadzenie kontroli wskazywał na art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako swoją podstawę, a nie przepisy tej ustawy, wiążące się z możliwościami uzyskania statusu strony postępowania (np. dotyczącego nakazania usunięcia określonych nieprawidłowości związanych z użytkowaniem określonych obiektów).

Wobec braku wskazania przepisów, które uzasadniałyby interes prawny skarżących, zasadne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy poprawnie uznały, iż powołanie się jedynie na prawo własności do nieruchomości sąsiadującej oraz na niepotwierdzoną w toku czynności kontrolnych uciążliwość prowadzonej tam działalności, nie może uznania takiego interesu uzasadniać.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej, wskazując (s. 6 skargi kasacyjnej), że to organ ma "obowiązek ustalić, że skarżący mają interes prawny" w sprawie. Organ ma bowiem obowiązek taką sytuację zbadać, ale nie oznacza to, że skarżący może pozostawać w tym zakresie całkowicie bierny i oczekiwać jedynie na pozytywne dla niego potwierdzenie posiadania interesu prawnego.

W świetle powyższych ustaleń nie są także zasadne zarzuty, wskazywane niejako przy okazji podnoszenia kwestii posiadania interesu prawnego przez skarżących, odnoszące się do uchybień we wcześniejszych postępowaniach, dotyczących rozbudowy budynku usługowo-biurowego (s. 6-7 skargi kasacyjnej). W związku z tym za nietrafne należy uznać: zarzut 2, wskazujący naruszenia art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. oraz zarzuty 3 i 4, odnoszące się do naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Odnośnie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać dodatkowo należy, że przepis ten zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a. Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Ponadto, jak w przypadku każdego przepisu proceduralnego, należy wykazać potencjalny i istotny wpływ tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie skutecznej argumentacji. Także zatem z tego powodu nie może być on uznany za zasadny.

Odnośnie zaś do naruszenia art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a. należy powiedzieć, że zastosowanie tego ostatniego przepisu, w ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, było prawidłowe, stąd też akceptacja tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji nie naruszała prawa. Skład Orzekający przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie (por. wyr NSA z dnia 16 maja 2006 r., I OSK 848/05, LEX nr 236559) i doktrynie (port. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 s. 470, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 188-189) stanowiska, że w obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia stanie prawnym przepis ten winien mieć zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt z tego powodu, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę. Oznacza to wprawdzie przełamanie rezultatu wykładni językowej samego art. 74 § 2 k.p.a. (wskazującego na odmowę skierowaną do strony, a więc do podmiotu wcześniej uznanego za stronę) oraz systematycznej (wskazującej na związek tej podstawy z § 1 tego przepisu), niemniej względy celowościowo-funkcjonalne, wywodzące się z braku uregulowania reakcji organu na sytuację, która stanowiła przedmiot postępowania poddanego kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie oraz przyjęcia, iż przy odmowie nie wystarcza powiadomienie o tym fakcie pismem, lecz niezbędne jest wydanie postanowienia, wymagają takiego rozszerzenia zakresu normowania przepisu art. 74 § 2 k.p.a., jakie miało miejsce w przypadku wydania kontrolowanych postanowień organów administracji oraz kontrolowanego kasacyjnie wyroku Sądu I instancji.

W konsekwencji niezasadnym jest także, zupełnie nierozwinięty argumentacyjnie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazane tam przemilczenie naruszenia prawa związane zostało wadliwie z niepełnym przedstawieniem stanu sprawy, mimo, że są to kwestie odrębne, wymagające powołania się na odmienne argumenty. Tym samym nie mógł zostać uznany za trafny finalny zarzut błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem w świetle rozważań przeprowadzonych wyżej, nie znajduje on żadnego potwierdzenia.

W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku należało zatem na gruncie art. 184 p.p.s.a orzec jak w sentencji.