Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 318/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Suleja (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) orzeka, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, a także art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. - dalej u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku M.S. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej zamiennie ZUS):

- z dnia 6 kwietnia 2000 r. Nr [...] obejmujący składkę z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za 06/1999;

- z dnia 15 maja 2000 r. Nr [...] do [...] obejmujące składkę z tytułu ubezpieczenia społecznego za 04/1999 do 12/1999, składkę z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za 07/1999 do 12/1999, składkę na FP i FGŚP za 06/1999 do 12/1999;

- z dnia 15 maja 2000 r. Nr [...] do [...] obejmujące składkę z tytułu ubezpieczenia społecznego za 09/1996, 10/1996, 12/1996, 01/1997 do 03/1997, 04/1998 do 12/1998;

- z dnia 22 stycznia 2001 r. Nr [...] obejmujący składkę z tytułu ubezpieczenia społecznego za 01/2000.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Skarbowej w K. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w dniu 13 maja 2002 r. poborca skarbowy doręczył zobowiązanemu w/w tytuły wykonawcze wystawione przez ZUS oraz sporządził protokół o stanie majątkowym zobowiązanego. Następnie w dniach 18 sierpnia 2004 r., 23 listopada 2005 r., 30 października 2008 r., 26 kwietnia 2012 r., spisano kolejne protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego.

Organ egzekucyjny tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. zawiadomieniami z dnia 2 marca 2006 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego w [...] Komendzie Wojewódzkiej Policji dla ZER MSWiA. Zawiadomienia te doręczono zobowiązanemu oraz dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 6 marca 2006 r.

W związku ze zbiegiem egzekucji sądowej i administracyjnej w stosunku do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego M.S., Sąd Rejonowy w M. Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia

[...] umorzył postępowanie w sprawie, z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] sygn. akt [...], w którym organem egzekucyjnym wyznaczonym dla łącznego prowadzenia obu egzekucji - w trybie egzekucji administracyjnej został Urząd Skarbowy w M.

Następnie uzyskano informację z Komendy Miejskiej Policji w M., iż zobowiązany przebywa w Zakładzie Karnym w W., w związku z czym, zawiadomieniami z dnia 29 października 2010 r. dokonano zajęcia wierzytelności pieniężnych zobowiązanego w Zakładzie Karnym w W. Zawiadomienia te doręczono zobowiązanemu oraz dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 4 listopada 2010 r. W odpowiedzi na w/w zajęcia Dyrektor Zakładu Karnego w W. poinformował o zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej pismem z dnia 2 grudnia 2010 r.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o przekazanie informacji w zakresie dopuszczalności egzekucji prowadzonej na podstawie w/w tytułów wykonawczych wobec zobowiązanego, pod kątem zgodności z wymogami określonymi w art. 3 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto uzyskano informację z:

- A, iż zobowiązany nie posiada lokalu mieszkalnego;

- KRUS, iż zobowiązany nie figuruje w centralnej ewidencji ubezpieczonych;

- B Sp. z o. o. w J., iż zobowiązany jest najemcą lokalu przy ul. [...], M., natomiast właścicielem jest Skarb Państwa w trwałym zarządzie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.;

- Prezydenta Miasta M., iż zobowiązany nie figuruje w skorowidzu właścicieli na terenie Miasta M.;

- ZUS Oddział w C., iż zobowiązany figuruje jako osoba zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez płatnika ZER MSWIA w W. od 1 kwietnia 2003 r. - emeryt lub rencista;

- ARiMR, iż podmiot nie figuruje w krajowym systemie ewidencji;

- CEPiK, iż zobowiązany nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów;

Pismem z dnia 4 maja 2012 r. Zakład Karny w W. poinformował, iż M.S. został zwolniony w dniu 13 kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia 6 maja 2012 r. M.S. zwrócił się z prośbą do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. o stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W odpowiedzi na pismo organu egzekucyjnego ZUS Oddział w C. wskazał w piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r., iż tytuły wykonawcze o Nr [...] do [...] są nadal wymagalne, natomiast pozostałe tytuły wykonawcze zostały wystawione na podstawie deklaracji nie zawierającej pouczenia zgodnie z wymogami art. 3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem zostały wystawione bez podstawy prawnej. Powyższe wierzyciel potwierdził również w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. wskazując, iż tytuły wykonawcze o Nr [...] do [...] również zostały wystawione na podstawie deklaracji nie zawierającej pouczenia.

Następnie pismem z dnia 29 października 2012 r. wierzyciel zwrócił się o wskazanie na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o Nr [...] do [...].

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. umorzył na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 oraz art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 4 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego M.S. na podstawie w/w tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, iż tytuły wykonawcze wydane na podstawie deklaracji do obowiązków określonych w art. 2 ustawy egzekucyjnej, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 listopada 2001 r., uznać należy za wydane bez prawidłowej podstawy prawnej, a co za tym idzie prowadzenie egzekucji administracyjnej w oparciu o tak sporządzone tytuły wykonawcze jest niedopuszczalne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., nie zgadzając się z umorzeniem postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do należności objętych tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...], wniósł o jego uchylenie oraz dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie w/w tytułów wykonawczych jest prowadzone prawidłowo, gdyż dopiero z dniem 30 listopada 2001 r. dodano do ustawy egzekucyjnej art. 3a

§ 2 pkt 1 stanowiący, iż egzekucję administracyjną stosuje się, jeżeli w deklaracjach rozliczeniowych zostało zamieszczone pouczenie, że stanowią one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Ponadto zaznaczył, że w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego (Dz. U. z 1990 r. Nr 7 poz. 41), wszyscy płatnicy składek, których należności podlegają przymusowemu dochodzeniu mają ustawowy obowiązek obliczania i uiszczania należnych co miesiąc składek na ubezpieczenie społeczne i składek na Fundusz Pracy bez wezwania ze strony ZUS. Zdaniem wierzyciela zobowiązania objęte wskazanymi tytułami wykonawczymi powstały przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października

1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) zatem w okresie, kiedy to Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiadał status organu administracji rządowej. Dlatego też w jego ocenie wystawienie tytułów obejmujących należności za okres 1996 do 1998 na podstawie deklaracji bez pouczenia było prawidłowe, ponieważ obowiązek regulowania składek wynikał bezpośrednio z przepisów prawa. Ponadto podkreślił, że organ egzekucyjny przyjął tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] do realizacji ponad dwanaście lat temu i do tej pory nie kwestionował ich prawidłowości, a takie działanie Naczelnika US może spowodować, że zobowiązanie z tytułu składek ulegnie przedawnieniu, co jest działaniem na szkodę wierzyciela.

Rozpoznając zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w K. na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu.

Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone było wobec M.S. na podstawie tytułów wykonawczych wstawionych w dniach 6 kwietnia 2000 r., 15 maja 2000 r. i 22 stycznia 2001 r. Wskazał, że tytuły wykonawcze zostały zatem wystawione pod rządami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 listopada 2001 r. Zgodnie z art. 3 w/w ustawy, w jej ówczesnym brzmieniu, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zatem do przedmiotowych tytułów wykonawczych nie mógł mieć zastosowania art. 3 a ustawy egzekucyjnej, albowiem wszedł on w życie 30 listopada 2001 r., a to oznacza, że do tej daty bezwzględnie koniecznym było poprzedzenie tytułu wykonawczego stosowną decyzją.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że jak sam potwierdził ZUS w swoich pismach wszystkie tytuły wykonawcze w przedmiotowej sprawie zostały wystawione na podstawie deklaracji nie zawierającej pouczenia. Wskazał jednak, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy w deklaracjach tych było zawarte pouczenie o zagrożeniu egzekucją czy też nie, skoro wystawienie tytułów wykonawczych wymagało wydania decyzji bowiem deklaracja nie mogła stanowić podstawy wystawienia tytułu wykonawczego.

Organ podkreślił dalej, że możliwość stosowania egzekucji administracyjnej składek na ubezpieczenia społeczne, na podstawie art. 3a § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione na podstawie deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek zachodzi od dnia 30 listopada 2001 r., w którym weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1368), a która przepis ten dodała. Stosownie do § 2 tego przepisu, aby możliwe było zastosowanie egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione na podstawie deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek: 1) w deklaracji powinno zostać zamieszczone pouczenie, że stanowi one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; 2) wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego powinien przesłać zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia wierzyciela, iż wystawienie tytułów wykonawczych obejmujących należności za okres 1996 do 1998 r. na podstawie deklaracji bez pouczenia było prawidłowe, ponieważ obowiązek regulowania składek wynikał bezpośrednio z przepisów prawa, wskazał, iż do składek na ubezpieczenia społeczne stosowano najpierw przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych, a od 1998 r. ustawy Ordynacja podatkowa.

Zaznaczył dalej, że przepis art. 3 § 1 u.p.e.a. dopuszczający wszczęcie egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa, nie ma zastosowania do zobowiązań podatkowych, a tym samym do składek na ubezpieczenie społeczne, skoro stosuje się do nich przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia

19 grudnia 1980 r. zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. Nr 27, poz. 111 z późn. zm.) w razie niewykonania przez podatnika zobowiązania podatkowego organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość tego zobowiązania. Podstawą zatem wystawienia tytułu wykonawczego obowiązku podatkowego do celów wykonania tego obowiązku w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji mogła być (w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym) wyłącznie decyzja organu podatkowego. Odnosi się to również do niepodatkowych należności budżetowych, do których mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach podatkowych. Zdaniem organu w opisanej sytuacji za bezpodstawny należy uznać pogląd wierzyciela, że do składek na ubezpieczenia społeczne - jako powstałych z mocy prawa - nie miał zastosowania art. 3 § 1 w/w ustawy, w części, w której uzależnia stosowanie egzekucji administracyjnej po wydaniu decyzji w sprawie. Argumentacja powyższa znajduje dodatkowo potwierdzenie w brzmieniu art. 35 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym "składki na ubezpieczenia społeczne pracowników oraz należności z tytułów odsetek za zwłokę i dodatkowych opłat, o których mowa w ust. 2, nie opłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 455/10 podniósł, że skoro zatem ustawa ta odsyłała wprost do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a art. 3 § 1 w/w ustawy stosowanie egzekucji administracyjnej - do obowiązków określonych w art. 2 ustawy - uzależnił od wydania decyzji lub postanowienia, to prowadzenie egzekucji na podstawie deklaracji - w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 listopada 2001 r. - było niedopuszczalne, a to z kolei w pełni zasadnym czyniło umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie

i dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadnienie wniesionej skargi stanowi dosłowne powtórzenie treści uzasadnienia zażalenia z dnia 16 listopada 2012 r.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.). Ponadto Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia, czy zasadnym było umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na jego niedopuszczalność wynikającą z wadliwości tytułów wykonawczych. Wadliwość tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powstałe w latach 1996 - 1999 oraz w miesiącu styczniu 2000 r. była wywodzona przez organy obydwu instancji z faktu, iż ich wystawienie winno być poprzedzone wydaniem i doręczeniem dłużnikowi decyzji administracyjnej wymierzającej składki, a decyzja taka nie została powołana w tytułach wykonawczych. Natomiast strona skarżąca twierdziła, że obowiązek objęty egzekucją powstał ex lege i nie było podstaw do wydania decyzji wymiarowej w tym zakresie.

Opisany wyżej stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami i nie ma potrzeby jego ponownego przytaczania. Konieczna jest natomiast bliższa analiza stanu prawnego w zakresie egzekucji administracyjnej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne prowadzonej w stosunku do obowiązków powstałych w w/w okresach. Zauważyć warto, iż wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 542/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygnął spór analogiczny do zaistniałego w niniejszej sprawie. Tezy i twierdzenia zawarte w powołanym wyroku Sąd wielokrotnie przywoła, jako szczególnie trafne. Skład orzekający w sprawie nie znalazł bowiem podstaw by odstąpić od wyrażonego w tym wyroku stanowiska, które w istocie stanowi ocenę tożsamej z analizowaną obecnie kwestii.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 29 kwietnia 1991 r. do 31 grudnia 1997 r. egzekucji administracyjnej podlegały następujące obowiązki:

1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych, oraz grzywny i kary pieniężne, a także inne należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów gminy lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego,

2) wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów,

3) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i gminy lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Po dacie 1 stycznia 1998 r. wskazane w punkcie 1 określenie "przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych", zastąpiło określenie "przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa"; a od 1 stycznia 1999 r. stosowane w przepisie określenie "gmina" zostało zastąpione określeniem "samorząd terytorialny". Przepisem szczególnym poddającym składki na ubezpieczenia społeczne egzekucji administracyjnej był przepis art. 35 ust. 1 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, a od 1 stycznia 1999 r. przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s.

Przepis art. 3 u.p.e.a. w latach 1991 – 1998 obowiązywał w brzmieniu: "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej", a od 1 stycznia 1999 r. określenie "gminy" zostało zastąpione określeniem "jednostek samorządu terytorialnego".

Jak wynika z cytowanych przepisów, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, egzekucję administracyjną stosowało się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a., gdy wynikały z decyzji lub postanowień właściwych organów albo - w zakresie administracji rządowej - bezpośrednio z przepisu prawa. W tym czasie obowiązki podlegające egzekucji nie mogły wynikać z deklaracji. Możliwość stosowania egzekucji administracyjnej składek na ubezpieczenia społeczne na mocy art. 3a § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej - w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione na podstawie deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek zachodzi dopiero od dnia 30 listopada 2001 r., w którym to dniu weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym i ustalania składek na te ubezpieczenia w okresie od 1 stycznia 1987 r. do 31 grudnia 1998 r. regulowała ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Na mocy art. 7 pkt 1 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych był centralnym organem administracji państwowej. Statusu tego nie posiadał już od 1 stycznia 1999 r., tj. od daty wejścia w życie u.s.u.s.

W okresie obowiązywania ustawy, w myśl jej art. 11 ust. 1 pkt 3 do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należało wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne. Szczegółowe zasady postępowania w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne określało wydane z upoważnienia ustawowego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z jego przepisami zakład pracy był obowiązany, bez uprzedniego wezwania, opłacać i rozliczać składki na ubezpieczenie społeczne pracowników oraz przesłać do ZUS deklarację rozliczeniową za każdy miesiąc. Precyzowało także, w jakich przypadkach ZUS wymierza składkę, odnosząc się też do mocy wiążącej takich decyzji. Natomiast od 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje, między innymi w indywidualnych sprawach z zakresu wymiaru składek, przy czym jak już wyżej wskazano nastąpiła zmiana statusu prawnego tego podmiotu.

Odnosząc się do charakteru prawnego składek na ubezpieczenia społeczne trzeba wskazać, że na mocy § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. (Dz.U. 1999, nr 6 poz. 40), przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych stosuje się do należności ZUS z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w zakresie określonym przepisami art. 14-17, 20, 21, 23-29 i art. 30 ust. 4 oraz art. 40-49. Zastosowana technika legislacyjna przesądza o tym, że tylko wskazane w § 1 pkt 12 rozporządzenia przepisy ustawy o zobowiązaniach znajdowały zastosowanie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. A contrario – przepisu art. 5 ustawy o zobowiązaniach podatkowych nie stosuje się do w/w należności.

Ustawa o zobowiązaniach podatkowych została uchylona mocą art. 343 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej O.p.). Od 24 listopada 1998 r. – na mocy art. 31 u.s.u.s. - do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio: art. 26, art. 29 § 1 i 2, art. 33 § 1-4 i § 6-7, art. 51 § 1, art. 55, art. 59 § 1 pkt 1 i 3, art. 60 § 1, art. 61 § 1, art. 62, art. 72 § 1 pkt 1, art. 74 § 1 pkt 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 pkt 1 lit. c) i e) oraz § 2 i 3, art. 77 § 1, § 2 pkt 1 i 2 i § 4, art. 91, art. 93 § 1-3, art. 94, art. 97 § 1, art. 98 § 1, § 2 pkt 1-2 i 4-5 oraz § 3, art. 100 § 1, art. 101 § 1 i 3, art. 105 § 1-3, art. 106 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 2 pkt 2 i 4, art. 108 § 1 i 3, art. 110 § 1 i 2 pkt 2, art. 111 § 1-4 i § 5 pkt 1, art. 112 § 1-4, § 5 pkt 2 i § 6-9, art. 113 oraz art. 115-119 Ordynacji podatkowej.

Przechodząc do analizy przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazać trzeba, że organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest obowiązany umorzyć to postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Przepis art. 59 u.p.e.a. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Stosownie do tego przepisu prawnego postępowanie egzekucyjne umarza się (§ 1):

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

§ 2. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. Umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie. Jeżeli egzekucja prowadzona jest na podstawie określonej grupy tytułów wykonawczych i nie można wyegzekwować należności tylko z części tytułów, wówczas postępowanie ulega częściowemu umorzeniu.

Z unormowania art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wynika, że tytuł wykonawczy winien zawierać: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.

Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. jest niedopuszczalne, a postępowanie egzekucyjne wszczęte takim tytułem podlega umorzeniu z mocy art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Jednym z przypadków takiej niedopuszczalności egzekucji jest nie powołanie w tytule wykonawczym - jako podstawy prawnej obowiązku - decyzji, z której ten obowiązek wynika, w sytuacji gdy była wymagana prawem (obowiązek podlegał egzekucji wyłącznie w przypadku gdy wynikał z decyzji).

Zaskarżonym postanowieniem organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego umarzające postępowanie egzekucyjne ze względu na jego niedopuszczalność wynikającą z wadliwości tytułów wykonawczych na należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za wyżej wskazane okresy albowiem w jego ocenie wystawienie tych tytułów wykonawczych winno być poprzedzone wydaniem i doręczeniem dłużnikowi decyzji administracyjnej wymierzającej składki, a decyzja taka nie została powołana w tytułach wykonawczych. Organ stwierdził, że przedmiotowe obowiązki nie mogły wynikać z deklaracji, ponieważ przepis art. 3a u.p.e.a., który zezwala na wystawienie tytułów wykonawczych na podstawie deklaracji wszedł w życie w dniu 30 listopada 2001 r., natomiast przedmiotowe tytuły wykonawcze dotyczą zobowiązań powstałych przed tą datą. Zdaniem organu brak decyzji wierzyciela, będącej bezwzględnie - do 30 listopada 2001 r. - podstawą prawną wydania tytułu wykonawczego na należności składkowe przesądza o niedopuszczalności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela, a przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. nakazuje w takim przypadku umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Odnosząc wskazane regulacje prawne do okoliczności rozpoznanej sprawy przypomnieć przyjdzie, że postępowaniem egzekucyjnym były objęte należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za lata 1996 – 1999 oraz za styczeń 2000 roku. Jak zostało opisane powyżej, składki te podlegały różnym reżimom prawnym. Ustalenie dopuszczalności bądź niedopuszczalności egzekucji związanej z prawidłowością (wadliwością) tytułów wykonawczych w kontekście wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku, wymagało odniesienia się do reżimów prawnych właściwych dla należności składkowych za poszczególne okresy. Niemożliwym jest bowiem zdaniem Sądu, stwierdzenie wadliwości tytułu wykonawczego w zakresie wskazania podstawy prawnej obowiązku bez odniesienia się do regulacji prawnej obowiązującej w dacie powstania obowiązku. W sytuacji, gdy egzekucja toczy się w oparciu o większą ilość tytułów wykonawczych (dotyczących różnych okresów) konieczne jest zindywidualizowanie tej analizy stosownie do zmian reżimu prawnego.

Organ egzekucyjny wywiódł niedopuszczalność egzekucji z faktu, iż przedmiotowe obowiązki nie mogły znaleźć oparcia w deklaracji, ponieważ w tym czasie przepisy prawne takiej możliwości nie przewidywały. Uznał więc, że obowiązek mógł wynikać wyłącznie z decyzji administracyjnej. Nie zgodził się z możliwością powstania obowiązku ex lege. Organ nadzoru takie stanowisko, zaaprobował wywodząc stanowczo, że wystawienie tytułów wykonawczych winno być poprzedzone wydaniem stosownej decyzji, a jej brak przesądza o niedopuszczalności egzekucji.

W ocenie Sądu, rozstrzygając sprawę organy nie dokonały wystarczającej analizy kwestii sposobu powstania obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, zarówno w kontekście zmian dotyczących zasad funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych jak i zakresu oraz skutków odesłania do ustawy o zobowiązaniach podatkowych i Ordynacji podatkowej, a także zmian statusu prawnego wierzyciela. W szczególności umknął ich uwadze fakt, że w myśl cytowanego rozporządzenia z 16 lutego 1989 r. do należności z tytułu składek nie znajdował zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, na który to przepis organ powołał się w zaskarżonym postanowieniu. Sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumenty nie odnoszą się do wyspecyfikowanych zdarzeń prawnych powstałych w różnych reżimach prawnych, lecz stanowią ogólnikowe twierdzenie, które w swym założeniu obejmuje cały zakres przedmiotowy umorzonego postępowania egzekucyjnego.

Podkreślenia wymaga, że organ jest obowiązany umorzyć postępowanie egzekucyjne w sytuacji, gdy wystąpi jedna z ustawowych przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania. Kategoryczny charakter takiego rozstrzygnięcia nakłada jednak na organ obowiązek nie budzącego wątpliwości ustalenia, że taka przesłanka w sprawie występuje. Zaskarżone postanowienie tego wymogu nie spełnia. Organ odwoławczy naruszył przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i zasadą praworządności określoną w art. 7 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne w sytuacji, gdy nie zostało w sposób dostateczny ustalone, czy przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie istnieje, a jeśli tak to czy wobec wszystkich tytułów wykonawczych. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien ustalić, czy egzekucja jest dopuszczalna, badając prawidłowość tytułów wykonawczych w zakresie wskazanej w nich podstawy prawnej egzekwowanych obowiązków. Badanie powinno mieć charakter zindywidualizowany, uwzględniający zmiany stanu prawnego. Uwzględnić należy także zmiany statusu prawnego wierzyciela, mając na uwadze treść przepisu art. 3 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki powstające z mocy prawa, ale wyłącznie w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. W stosunku do obowiązków, których powstanie ex lege nie jest wykluczone ze względu na status wierzyciela, ustalić należy podstawy prawne ich powstania poprzez analizę przepisów ustaw regulujących zasady funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych z uwzględnieniem zakresu odesłań do przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych i Ordynacji podatkowej. W przypadku ustalenia, że obowiązki lub część obowiązków mogła powstać wyłącznie w wyniku wydania decyzji, zasadne będzie twierdzenie o niedopuszczalności egzekucji. W przypadku ustalenia, że przedmiotowe obowiązki lub część obowiązków powstała ex lege, koniecznym będzie zbadanie dodatkowo, czy w tytule wykonawczym prawidłowo wskazano podstawę prawną powstania takiego obowiązku.

Mając na względzie wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.