Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 767/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1; art. 2b ust. 1;
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 88 ust. 1 i 2; art. 94a ust. 3; art. 99 ust. 4a;
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 219; art. 106; art. 217;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 5 października 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej – M. P., kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej Prezydium NRA) utrzymało w mocy uchwałę Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej (dalej Prezydium ORA), którą negatywnie zaopiniowano kandydaturę M. P. (dalej skarżąca) na stanowisko kierownika apteki oraz odmówiono jej wydania zaświadczenia potwierdzającego, że daje rękojmię należytego prowadzenia apteki o nazwie "[...]2", położonej w [...] przy ul. [...], należącej do T. sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Za podstawę swojej uchwały Prezydium NRA wskazało art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz.1429) dalej u.i.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 218 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 267), dalej k.p.a. oraz § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 5 lutego 2016 r. Nr VII/8/2016 w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej,

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca zwróciła się do ORA o stwierdzenie, że daje rękojmię należytego prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...] 2", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] (dalej apteka "2"), należącej do T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej sp. z o.o.).

Prezydium ORA wszczęło postępowanie, w toku którego – w oparciu o przebieg pracy zawodowej skarżącej ustaliło, że od [...] marca 2016 r. jest ona zatrudniona na stanowisku kierownika w nowouruchomionej aptece "[...] 5", zlokalizowanej w [...] (dalej apteka "5"). Prezydium ORA wskazało, że obie ww. apteki, tj. "2" i "5", prowadzone są przez tego samego przedsiębiorcę – ww. sp. z o.o.

Nadto Prezydium ORA ustaliło, że terenie, gdzie działa aptek "5", rozpowszechnione zostały wizytówki owej apteki poprzez dołączanie do recept lekarskich. Wizytówki te zawierały oznaczenie apteki "5" i miały na celu skierowanie pacjentów do dokonania zakupów właśnie w tej aptece. W ocenie organu treść tych wizytówek stanowiła formę reklamy apteki "5".

Organ do dokumentacji postępowania włączył kserokopię ww. wizytówki, dołączonej do recepty, która została wystawiona [...] maja 2016 r.

W związku z powyższym Prezydium ORA zaprosiło skarżącą na swoje posiedzenie dnia [...] maja 2016 r. i poprosiło o udzielenie przez nią wyjaśnień odnośnie wzmiankowanych wizytówek.

Skarżąca oświadczyła, że nie wiedziała o prowadzeniu nielegalnej reklamy apteki "5" oraz poinformowała, że nie wie o możliwości kierowania pacjenta do konkretnej apteki.

Prezydium ORA ostatecznie negatywnie zaopiniowało kandydaturę skarżącej na stanowisko kierownika apteki i odmówiło jej wydania zaświadczenia, że daje rękojmię należytego prowadzenia apteki "2". Nie dając wiary wyjaśnieniom skarżącej, że nic nie wie o nielegalnej formie reklamy apteki "5", której jest kierownikiem, przyjęto, że znajdująca się w dokumentacji postępowania wizytówka apteki "5" nie była jedynym i odosobnionym przypadkiem reklamy tej apteki. Powołując się na doświadczenie życiowe organ stwierdził, że skoro takie kartki – wizytówki, dołączane były do wystawionych recept, to znakomita część tych recept była realizowana właśnie w aptece "5". Tym samym skarżąca, jako kierownik ww. apteki "5" musiała wiedzieć, że takie wizytówki były dołączane do recept.

Ponadto podkreślono, że okolicznością przemawiającą dodatkowo za podjęciem uchwały odmownej był fakt, że apteka "2" jest prowadzona przez tego samego przedsiębiorcę, co apteka "5". W związku z tym przyjęto, że istnieje uzasadniona obawa, że w razie ewentualnego objęcia funkcji kierownika apteki "2" przez skarżącą, w dalszym ciągu będzie prezentować ona postawę zawodową i etyczną sprzeczną ze wzorcem farmaceuty dającego rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Skarżąca z zachowaniem terminu wniosła zażalenie na uchwałę Prezydium ORA zrzucając naruszenie przepisów:

1. art. 1 ust. 2 u.i.a. w zw. z art. 62 ust. 1 oraz art. 94a ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez uznanie, że apteka, w której pełni funkcję kierownika łamała zakaz reklamy wynikający z art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne,

2. art. 1 ust. 2 u.i.a. w zw. z art. 45 oraz art. 50 ust. 1 i art. 57 u.i.a., a także art. 5 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.i.a. poprzez faktyczne uznanie przez Prezydium ORA jej winy bez uprzedniego przeprowadzenia przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej oraz Okręgowy Sąd Aptekarski stosownego postępowania dyscyplinarnego,

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 u.i.a. oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez odmowę wydania jej zaświadczenia potwierdzającego dawanie rękojmi,

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo braku stosownych dowodów zgromadzonych w toku postępowania,

5. art. 217 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o dawaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji, gdy zaświadczenie może jedynie poświadczać o stanie faktycznym lub prawnym znanym organowi, a nie może zaś zawierać poglądów a w szczególności zawierać opinii w sprawie dawania rękojmi.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie uchwały oraz orzeczenie o dawaniu przez nią rękojmi należytego prowadzenia apteki "2", względnie o uchylenie uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ORA.

Jednocześnie mając na uwadze swoim zdaniem oczywistą zasadność niniejszego zażalenia, na podstawie art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a., wniosła o uwzględnienie niniejszego zażalenia w całości przez organ I instancji.

Do zażalenia została załączona Opinia prawna sporządzona przez prof. M. K. "w sprawie prawnych aspektów udziału samorządu aptekarskiego w procesie oceny rękojmi należytego prowadzenia apteki oraz kryteriów sprawowania tej oceny".

Prezydium NRA na wstępie podało, że istnieją dwa tryby postępowania w przedmiocie stwierdzania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. Jedne tryb z wniosku wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w ramach postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki (art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne), drugi zaś z wniosku samego zainteresowanego farmaceuty (§ 8 uchwały NRA z dnia 27 czerwca 2007 r. nr IV/125/2007). Zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały NRA z dnia 27 czerwca 2007 r. nr IV/125/2007 ORA po rozpoznaniu wniosku farmaceuty zajmuje stanowisko w trybie art. 217 k.p.a. tj. albo wydaje zaświadczenie zgodnie z żądaniem farmaceuty, albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. W ramach takiego postępowania bada czy w odniesieniu do farmaceuty nie zachodzą negatywne przesłanki, które mogą świadczyć o braku dawania przez niego rękojmi należytego prowadzenia apteki, przy tym katalog przykładowych przesłanek wskazano w § 4 uchwały NRA z dnia 27 czerwca 2007 r. nr IV/125/2007.

Następnie organ przywołał brzmienie art. 88 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne i uznał, że żaden farmaceuta nie może należycie prowadzić apteki ogólnodostępnej jako jej kierownik, gdy apteka, w której pełni funkcję kierownika, prowadzi reklamę placówki poprzez dystrybuowanie ulotek reklamowych dołączanych do recept. Podnosząc, że zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego, nad prawidłowością wykonywania którego nadzór sprawują organy samorządu aptekarskiego podano, że prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów prawa, w tym m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne i zawartego w niej zakazu z art. 94a, tj. zakazu reklamy aptek i ich działalności.

Mając powyższe na uwadze Prezydium NRA stwierdziło, że skarżąca jako osoba kierująca już apteką "5", odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, naruszyła zasady prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty i tym samym nie daje rękojmi należytego prowadzenia kolejnej apteki tj. apteki "2".

Skarżąca z zachowaniem terminu zaskarżyła uchwałę Prezydium NRA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 u.i.a. w zw. z art 62 ust. 1 oraz art 94a ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne (dalej p.f.), poprzez uznanie, że apteka, w której pełniła funkcję kierownika, łamała zakaz reklamy wynikający z art. 94a p.f., pomimo braku w tym zakresie ustawowo nadanej przez prawodawcę kompetencji, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek decyzji właściwego organu inspekcji farmaceutycznej, z której wynikałoby, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 94a ust. 1 p.f.;

2. art. 1 ust. 2 u.i.a. w zw. z art. 45 oraz art. 50 ust. 1 i art. 57 u.i.a., a także art. 42 ust. 3 Konstytucji PR oraz art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego (dalej k.p.k.) w zw. z art. 62 ust. 1 u.i.a. poprzez naruszenie zasady domniemania jej niewinności oraz faktyczne uznanie przez Prezydium ORA oraz Prezydium NRA jej winy bez uprzedniego przeprowadzenia przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej oraz Okręgowy Sąd Aptekarski stosownego postępowania dyscyplinarnego, którego obligatoryjność - w przypadku podejrzenia łamania przez farmaceutę zasad etyki i deontologii zawodu oraz przepisów prawnych o wykonywaniu zawodu aptekarza - przewidują wskazane przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w sprawie nie zostało wydane żadne prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego, zaś postępowanie wyjaśniające zostało umorzone z uwagi na brak znamion czynu zabronionego, przy jednoczesnym braku prowadzenia przez organy inspekcji farmaceutycznej postępowania w przedmiocie zabronionej reklamy apteki, której była kierownikiem;

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 u.i.a. oraz art. 88 ust. 1 i 2 p.f. ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 p.f., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, potwierdzającego dawanie przez nią rękojmi, pomimo spełniania przez nią warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu jej wiedzy merytorycznej i kwalifikacji, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego, bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do jej postawy z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty;

4. błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. w zw. z art. 29 pkt 5 u.i.a., a także art. 88, art. 94a i art. 99 ust. 4a p.f. poprzez przyjęcie, że organy samorządu są uprawnione do formułowania ocen, czy kandydat na stanowisko kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, w tym w szczególności przestrzegania przezeń prawa powszechnie obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej;

5. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez poczynienie ustaleń faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo braku stosownych dowodów zgromadzonych w toku postępowania oraz pominięcie jej dowodów i twierdzeń zgłoszonych na późniejszym etapie postępowania, a dotyczących naruszenia przez ORA uchwały nr 21/2009 oraz postępowania wyjaśniającego przed Rzecznikiem Dyscyplinarnym;

6. art 106 § 4 w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać negatywną opinię oraz brak umożliwienia jej jako stronie postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu, zawisłym przed NRA;

7. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały Prezydium ORA, a tym samym nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, polegających na niewskazaniu podstawy materialnoprawnej i brak sporządzenia uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia Prezydium ORA;

8. art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o dawaniu przez nią rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji, gdy zaświadczenie może jedynie poświadczać stan faktyczny lub prawny znany organowi, a nie może zaś zawierać poglądów, a w szczególności zawierać opinii w sprawie dawania rękojmi.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium NRA oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium ORA.

Na wstępie uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że w czerwcu 2016 r. Prezydium ORA poinformowało Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej o możliwości popełnienia przez nią przewinienia zawodowego, polegającego na tym, że będąc kierownikiem apteki "5" dopuściła się rozpowszechniania wizytówek owej apteki, jednakże Rzecznik - prawomocnym postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., umorzył to postępowanie na podstawie art. 17 § 1 ust. 2 k.p.k., gdyż uznał, że nie ma dowodów potwierdzających zarzuty stawiane skarżącej. W załączeniu skarżąca przedstawiła kopię tego postanowienia.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podane w punktach zarzuty. Powołując się na § 5 ust. 2 pkt a)-j) uchwały nr 21/2009 określającej zasady i przebieg postępowania w sprawach dotyczących stwierdzania rękojmi należytego prowadzenia apteki, a dotyczących zatrudnienia lub zmiany kierownika apteki, a także na § 8 i § 4 pkt 1-7 uchwały nr IV/125/2007 w sprawie postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki stwierdziła, że w jej przypadku nie doszło do spełnienia jakiejkolwiek z przesłanek wskazanych w tych przepisach, a pomimo to Prezydium ORA wydało uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia, że daje rękojmię należytego prowadzenia apteki "2". Zarzuciła więc, że Prezydium ORA wydając ową uchwałę oparło się na innych - nie wymienionych w ww. uchwałach, przesłankach, a tym samym orzekło bez podstawy prawnej i naruszyło przepisy prawa poprzez działanie niezgodne z własnymi standardami.

Wskazała, że informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki nie stanowi reklamy, a takie informacja znajdują się zwykle na wizytówkach. Stwierdziła, że z przebiegu tej sprawy wynika, że samo Prezydium ORA podejmując uchwałę odmowną nie uznawało połączenia wizytówki i recepty za niedozwoloną reklamę (tj. czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej), skoro mając taką wiedzę co najmniej od [...] maja 2016 r. (taki dzień wskazał Rzecznik w postanowieniu o wszczęciu postępowania wyjaśniającego) nie uznało za stosowne powiadomić Rzecznika Dyscyplinarnego o podejrzeniu popełnienia przez nią przewinienia zawodowego (co nastąpiło dopiero [...] czerwca 2016 r.). Stwierdziła, że blisko miesięczna zwłoka w złożeniu takiego zawiadomienia świadczy tylko i wyłącznie o tym, że pierwotnie Prezydium ORA nie traktowało rzekomego "rozpowszechniania" wizytówek i połączenia z receptą, jako niedozwolonej reklamy (przewinienia zawodowego).

Niezależnie od powyższego, tj. że wizytówka nie jest formą reklamy, oświadczyła, że nie dopuściła się naruszenia przepisów kodeksu etyki, gdyż nie prowadzi i nie odpowiada za rozpowszechnianie wizytówek, jak również nie odpowiada i nie prowadzi reklamy apteki "5". Nadto poinformowała, że wedle jej wiedzy także podmiot prowadzący tą aptekę nie prowadzi jakiejkolwiek reklamy należących do niego aptek (organy Inspekcji farmaceutycznej nie prowadziły jakiegokolwiek postępowania wobec tego przedsiębiorcy z powody dopuszczenia się przez niego zabronionej działalności reklamowej). Zarzuciła, że w sprawie nie zgromadzono żadnych dowodów potwierdzających rozpowszechnianie owych wizytówek - nie ma żadnych dowodów, że rozpowszechniano wizytówki w liczbie większej niż jedna, bądź że łączono je z receptami. Jedynie Prezydium ORA poczyniło założenie, że zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego tak się dziać musiało.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że kwestia ewentualnej niedozwolonej reklamy apteki (czego nie stwierdził żadne organ) - nie jest i nie może być przedmiotem postępowania w przedmiocie wydania opinii o kandydacie na stanowisko kierownika apteki, gdyż jest ona przedmiotem odrębnego postępowania.

W ocenie skarżącej organy samorządu aptekarskiego naruszyły art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 u.i.a. oraz art. 88 ust. 1 i 2 p.f., które ustanawiają zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 p.f. Domniemanie dawania rękojmi może zaś zostać obalone jedynie przez orzeczenie sadu dyscyplinarnego (ew. sądu powszechnego lub dokumentem urzędowym), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W tej kwestii skarżąca przywołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 8 stycznia 2014 r. sygn. VI SA/WA 2412/13, z 12 listopada 2014 r. sygn. VI SA/Wa 1511/14 oraz z 12 stycznia 2016 r. sygn. VI SA/Wa 2271/15.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że skoro jako farmaceuta spełnia wszelkie ustawowe wymagania należytego wykonywania zawodu, przy jednoczesnym braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu jej wiedzy merytorycznej i kwalifikacji, a także w sytuacji braku występowania negatywnych przesłanek, to organy samorządu aptekarskiego nie miały podstaw do uznania, że nie daje rękojmi, aby pełnić funkcję kierownika apteki (i to niezależnie od tego, jak zostanie oceniony charakter wizytówki - czy stanowi ona reklamę apteki, czy nie). Stanęła przy tym na stanowisku, że kierownik apteki nie może ponosić odpowiedzialności za działania podjęte przez przedsiębiorcę prowadzącego aptekę, jeżeli nie jest jednocześnie przedsiębiorcą prowadzącym tą apteką, gdyż nie ma żadnego wpływu na decyzję pracodawcy. Nie jest zatem dopuszczalne rozumowanie organów sprowadzające się do automatycznego połączenia dwóch faktów: sprawowania przez nią funkcji kierownika apteki oraz prowadzenia przez tę aptekę niedozwolonej reklamy (przy założeniu, że wizytówka stanowi reklamę apteki) i wyprowadzenia z tego wniosku o braku po jej stronie rękojmi na stanowisko kierownika apteki. Nie sposób mówić o braku rękojmi w sytuacji, gdy wobec farmaceuty nie było prowadzone postępowanie dyscyplinarne. Dopiero bowiem w toku takiego postępowania można ustalić charakter zdarzenia, w szczególności stopień zawinienia (lub jego brak) oraz orzec czy dane zachowanie zasługuje na karę i jaką. Tym samym skoro w czasie, gdy Prezydium ORA podejmowano uchwałę odmowną, nie toczyło się wobec niej żadne postępowanie dyscyplinarne (a później wszczęte zostało umorzono z uwagi na brak znamion czynu zabronionego), to tym samym domniemanie dawania rękojmi nie zostało obalone i nie było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o dawaniu przez nią rękojmi należytego prowadzenia apteki "2".

Ponadto skarżąca wskazała, że art 217 i art. 218 k.p.a. regulują bardzo szczególną postać postępowania - wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli organ administracji publicznej działa na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, to obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty, albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma zatem wąski przedmiotowy zakres stosowania - dotyczy wyłącznie jednej grupy zewnętrznych czynności materialno-technicznych administracji publicznej - gromadzenia danych w ewidencjach i rejestrach. Wskazane przepisy nie dają więc organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Co prawda zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ale celem wyjaśnienia mogą być tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze, bądź ewidencji prowadzonej przez ów organ. Nie można wszakże na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Na potwierdzenie przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12 oraz z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11).

Zatem skoro odmowa stwierdzenia rękojmi następuje w formie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści (art. 217 k.p.a.), to w razie zaistnienia przesłanki do jego wydania (w rozpatrywanym przypadku art. 217 § 2 ust. 1, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa), co do zasady należy wydać zaświadczenie żądanej treści. Zwłaszcza w zakresie rękojmi koniecznej dla sprawowania danej funkcji, odmowa wydania zaświadczenia wymaga solidnej podstawy faktycznej i prawnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organy samorządu aptekarskiego prawidłowo postąpiły odmawiając skarżącej wydania, na jej wniosek, zaświadczenia potwierdzającego, że daje rękojmię należytego prowadzenia apteki "2". W konsekwencji zasadnicze i decydujące znaczenia mają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy samorządu aptekarskiego przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz.1429) dalej u.i.a. oraz art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2142), dalej jako p.f. ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 p.f.

Zdaniem skarżącej organy bezzasadnie odmówił jej wydania przedmiotowego zaświadczenia, pomimo że spełnia ustawowe warunki formalne, przy jednoczesnym braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu jej wiedzy merytorycznej i kwalifikacji, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego, bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organów samorządowych, co do jej postawy z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty.

W sferze faktu należy przypomnieć, co wynika z akt sprawy i nie było kwestionowane, że skarżąca jest kierownikiem apteki "5", prowadzonej przez spółkę z.o.o., która prowadzi także aptekę "2", tj. objętą wnioskiem skarżącej o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Bezsporne jest również, że skarżąca będąc kierownikiem apteki "5", nie była jednocześnie podmiotem ją prowadzącym, ale osobą w niej zatrudnioną. Organy odmawiając skarżącej wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazały, że prowadzono niedozwoloną reklamę apteki "5" poprzez dołączenie do recepty wizytówki tej apteki. Z postanowienia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Dyscyplinarnej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] (załączone do skargi) wynika, że w zakresie podejrzenia o popełnienie powyższego przewinienia zawodowego skarżącej, polegającego na rozpowszechnianiu wizytówek apteki "5", wszczęte wobec niej postępowanie wyjaśniające zostało umorzone. Rzecznik Dyscyplinarny wskazał, że w sprawie nie ma dowodów potwierdzających powiązanie skarżącej, jako kierownika ww. apteki, z prowadzoną przez przedsiębiorcę ją prowadzącego akcją promocyjną tej apteki. Na marginesie Sąd zauważa, że z dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu nie wynika jakoby w stosunku do ww. sp. z o.o., która prowadzi aptekę "5", gdzie skarżąca jest zatrudniona jako kierownik, toczyło się jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie naruszenia zakazu z art. 94a p.f.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.i.a. prawo wykonywania zawodu farmaceuty w odniesieniu do obywatela polskiego oraz cudzoziemca przyznaje okręgowa rada aptekarska właściwa ze względu na zamierzone miejsce wykonywania zawodu farmaceuty, a w odniesieniu do obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej - Naczelna Rada Aptekarska, w przypadku gdy osoba ta (oprócz innych warunków wymienionych w cytowanym przepisie) wykazuje nienaganną postawę etyczną i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty, w szczególności nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu.

W myśl art. 88 ust. 2 p.f. kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej.

Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 4a p.f. podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy oraz stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych, zdaniem Sądu błędny był tok rozumowania zarówno Prezydium NRA, jak i Prezydium ORA, że farmaceuta nie może dawać rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji, gdy podejmuje się pracy jako kierownik w aptece, która uczestniczy w zakazanej reklamie (przy czym uczestnictwo to nie wynika z akt sprawy).

Po pierwsze godzi się zauważyć, że z uzasadnień skarżonych uchwał nie wynika jakoby organy samorządu aptekarskiego miały jakiekolwiek zastrzeżenia do poziomu wiedzy merytorycznej skarżącej, czy też jej kwalifikacji zawodowych. Podstawą odmowy wydania skarżącej żądanego przez nią zaświadczenia dot. apteki "2", było wyłącznie podejrzenie, niepotwierdzone żadnymi dowodami, że podmiot prowadzący aptekę "5" prowadził jej niedozwoloną reklamę i skarżąca jako kierownik tej apteki musiała o tym mieć wiedzę, a w konsekwencji nie daje ona rękojmi należytego prowadzenia drugiej apteki –"2", prowadzonej przez tą samą spółkę.

Mając na uwadze powyższe Sąd w pierwszym rzędzie zauważa, że kwestia ewentualnego łamania zakazu reklamy apteki "5" nie była – bo zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mogła być, przedmiotem niniejszej sprawy, tj. o wydanie na żądanie skarżącej zaświadczenia. Takie postępowanie wszcząć wyłącznie może wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 94a ust. 3 p.f.) i jest ono odrębnym postępowaniem. Nie mniej Sąd zauważa, że owo postępowanie - przewidziane w art. 94a ust. 3 p.f., może mieć wpływ na postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że farmaceuta, jako kierownik daje/nie daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, jednakże tylko w przypadku, gdy ów farmaceuta jest jednocześnie podmiotem prowadzącym daną aptekę. Tak sytuacja jednakże w niniejszej sprawie miejsca nie ma. Tym samym ewentualne wszczęcie przez właściwy organy (wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego) postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia przez ww. spółkę z o.o. zakazu reklamy apteki "5" pozostawałoby bez wpływu na rozstrzygnięcie, czy skarżąca, jako kierownik apteki "2", daje rękojmię należytego jej prowadzenia. Dlatego też Sąd uznał, że zarzuty podnoszone przez organy w tym zakresie (ewentualnego naruszania zakazu reklamy apteki "5") musiały zostać pominięte, jako bezprzedmiotowe w tej sprawie.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że istnieje domniemanie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne wskazane w art. 88 ust. 2 p.f., które może być obalone wyłącznie przez orzeczenie sądu dyscyplinarnego. Dopiero prawomocny wyrok sądu dyscyplinarnego mógłby stanowić podstawę do uznania, że dana osoba nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Ze sprawy nie wynika, aby skarżąca kiedykolwiek była karana dyscyplinarnie. Podejrzenie zaś, jakie miały wobec skarżącej organy samorządu aptekarskiego, które stało się asumptem do wydania "decyzji odmownej", nie potwierdziło się, gdyż wszczęte przez Rzecznika Dyscyplinarnego postępowanie wyjaśniające zostało umorzone z uwagi na brak dowodów pozwalających na powiązanie osoby skarżącej z prowadzoną przez ww. sp. z o.o. promocją apteki "5".

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżąca, jako farmaceuta, spełnia wszelkie ustawowe wymagania należytego wykonywania zawodu, to organy samorządu aptekarskiego nie miały podstaw do przyjęcia, że nie daje ona rękojmi, aby pełnić funkcję kierownika apteki "2". Nie ma w sprawie żadnego dowodu na to, że w odniesieniu do osoby skarżącej występują negatywne przesłanki potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego, bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organów samorządowych, co do jej postawy z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty.

Z uwagi na brzmienie rozstrzygnięcia uchwały Prezydium ORA Sąd zauważa także, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez skarżącą żądaniem o wydanie zaświadczenia, że daje ona rękojmię należytego prowadzenia apteki. Przedmiotem tego postępowania w żadnym razie nie była kwestia opinii o skarżącej jako kandydatce na kierownika apteki, podejmowana w oparciu o art. 106 k.p.a. Zatem Prezydium ORA w niniejszej sprawie nie miało prawa do wydania uchwały w zakresie negatywnej opinii o skarżącej, wskazując przy tym – w sposób błędny, jako jej podstawę art. 219 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien przeprowadzić raz jeszcze postępowanie dowodowe i stwierdziwszy, że brak jest w tej sprawie jakichkolwiek dowodów obalających domniemanie dawania przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia przez nią apteki "2", zobowiązany jest - zgodnie z zasadą legalizmu i normą art. 217 k.p.a., wydać zaświadczenie o żądanej treści. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał również na względzie, że sposób rozstrzygnięcia wniosku skarżącej przez organ I instancji, a mianowicie połączenie w jednej uchwale negatywnego zaopiniowania wniosku w przedmiocie rękojmi na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz postanowienia o nie wydaniu stosownego zaświadczenia, nie był prawidłowy. Takie działanie można odczytywać jako błędne połączenie dwóch trybów postępowania; opinii z art. 106 k.p.a., do wydania w której nie było w niniejszej sprawie podstaw, oraz trybu wydania zaświadczenia z art. 217 i nast. k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych uchwał doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. W konsekwencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.