Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1006/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: par. 3 ust. 1 pkt 86 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1886/18 w sprawie ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1886/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi "A." Spółki z o.o. z siedzibą w R. (skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Następnie Wójt Gminy [...] wnioskiem z [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia przedsięwzięcia objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że jej realizacja koliduje z § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Nr 133 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 12 listopada 2008 r. w sprawie Spychowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 178, poz. 2615), tj. z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności do zastosowania odstępstw od tego zakazu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymam w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora z [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło uzgodnienia z zakresu ochrony przyrody z racji położenia działki nr [...] na obszarze objętym ochroną ([...]Obszar Chroniony Krajobrazu), na którym obowiązuje rozporządzenie Nr 133 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Spychowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wyjaśnił, że na terenie obszaru chronionego obowiązują zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 1-8, w tym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (§ 4 ust. 1 pkt 2) oraz zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 4 ust. 1 pkt 3). Następnie wskazał, że z materiału dowodowego znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka porośnięta jest drzewami, których usunięcie będzie konieczne dla realizacji inwestycji, zaś w ewidencji gruntów działka występuje jako grunty orne - RVI oraz łąki trwałe - Ł. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dopuszcza lokalizację obiektu budowlanego w obrębie terenu porośniętego drzewami. Działka inwestycyjna wraz z zadrzewionymi, sąsiednimi działkami nr [...],[...],[...], tworzy zwarty kompleks leśny, składający się głównie z sosen i dębów, znajduje się na niej charakterystyczna dla lasów struktura pionowa roślinności, zaś gatunkiem dominującym jest sosna pospolita.

Organ po analizie akt sprawy uznał, że rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora jest prawidłowe. Wyjaśnił, że zarówno ustawa o ochronie przyrody, jak i rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które posługują się terminami las oraz wylesienie, nie zawierają definicji legalnej pojęcia. Wskazał, że Spółka podniosła, że organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, związany jest wpisem w ewidencji gruntów. Zdaniem organu natomiast podstawę ustalenia, czy dane zbiorowisko jest lasem, może stanowić ewidencja gruntów i budynków, jednak nie oznacza to, że o tym, czy mamy do czynienia z lasem decyduje organ prowadzący ewidencję.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji o charakterze deklaratoryjnym. W ocenie organu nie są istotne są jednak zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny (grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. pokryty roślinnością leśna). Tym samym za las w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 tej ustawy. Podkreślił także, że dla uznania danej formacji za las nie jest wystarczające spełnienie kryterium powierzchniowego, kluczowe bowiem jest czy dany grunt pokryty jest roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko będzie zmiana lasu na użytek rolny oraz wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania w sytuacji, gdy dotyczyć będzie lasu definiowanego zgodnie z art. 3 ustawy o lasach. W konsekwencji organ wskazał, że realizacja inwestycji może znacząco oddziaływać na środowisko oraz że koliduje z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia).

Organ zauważył, że już w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia - mapie sytuacyjno- wysokościowej, wyraźnie zaznaczono granicę przebiegu zadrzewień, stanowiących część całego kompleksu leśnego rozciągającego się na sąsiednie działki. Organ uznał, że nie ma znaczenia fakt, że ten kompleks leśny jest przedzielony drogą gruntową oraz że nie znajduje potwierdzenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przedstawiona przez skarżącą informacja, że planowana inwestycja znajduje się w odległości 12 m od linii zadrzewień i w żaden sposób nie może na nie wpłynąć. Zgodnie mapą sytuacyjno-wysokościową nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, że umożliwia usytuowanie planowanej inwestycji również w części działki porośniętej zadrzewieniem. Organ powołał, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organy ochrony przyrody jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza żadnego z zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego,

Organ wyjaśnił też, że zakaz taki zawarty został w Rozporządzeniu nr 133 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, zaś od omawianego zakazu, zarówno w ww. rozporządzeniu, jak i w ustawie o ochronie przyrody, przewidziano odstępstwa, które w pewnych sytuacjach umożliwiają realizację inwestycji, jednak sporna inwestycja nie można zaliczyć w poczet przedsięwzięć służących racjonalnej gospodarce leśnej, rolnej, łowieckiej lub rybackiej w celu poprawy stanu środowiska. Wskazał także, że przedmiotowej sprawie nie znajdzie również zastosowania odstępstwo dotyczące realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) po uzgodnieniu z wojewodą, bowiem zgodnie z jego brzmieniem wymagane jest uzgodnienie z wojewodą, a takiego w przedmiotowej sprawie nie ma.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazał również, że nawet gdyby przyjąć argumenty Spółki wskazujące, że występującego na działce zbiorowiska nie można zaklasyfikować jako las, to przedłożony projekt i tak nie mógłby zostać uzgodniony, bowiem planowana inwestycja (bez wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy chroniącej zadrzewienia) kolidowałaby wtedy z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej wyjaśnił, że postępowania dotyczące projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich stanowią odrębne sprawy administracyjne.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła mu naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) w zw. z art. 3 ustawy z 23 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073); art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 133 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Spychowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 178, poz. 2615); art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; § 271 ust. 1, 2 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu, że działka o nr [...]jest częścią całego kompleksu leśnego rozciągającego się na sąsiednie działki.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Rozporządzenie nr 133 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w § 4 ust. 1 określa, jakie zakazy obowiązują na terenie tego obszaru, w tym w pkt 2 zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wyjaśnił, że przepis art. 51 utracił moc z dniem 15 listopada 2008 r. wraz z wejściem w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wraz z uchyleniem tego przepisu przestał obowiązywać zakaz z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 133. Wskazał, że taki wniosek byłby zasadny tylko wówczas, gdyby uchylony został ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, albo po uchyleniu art. 51 nie obowiązywałaby inna ustawa, która regulowałaby problematykę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd, zdaniem Sądu, mając na uwadze, że postanowienie zostało wydane [...] maja 2018 r. należało stosować pojęcie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązującej w dacie jego wydania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

Następnie Sąd nie podzielił stanowiska organu wskazując, że przedstawionego stanu sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie uzgodnieniowe dotyczyło uzgodnienia w związku z położeniem działki nr [...] na obszarze objętym ochroną, ustanowionym na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Podniósł, że z treści art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone określone zakazy, zaś sporna działka położona jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązuje rozporządzenie Nr 133 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. Tym samym na terenie [...] Obszaru Ochrony Krajobrazu obowiązują zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 1-8 ww. rozporządzenia, do których należy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie ustawa o udostępnianiu informacji).

Sąd przytoczył stan faktyczny ustalony przez organy i zauważył, że w ocenie organu odwoławczego nie są istotne zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny. Powyższe spowodowało, że na podstawie dokumentacji fotograficznej, a także mapach topograficznych i ortofotomapach dostępnych na portalu Geoportal organy ustaliły, że działka nr [...] wraz z zadrzewionymi, sąsiednimi działkami nr [...],[...],[...], tworzy las, zaś w konsekwencji tego uznały, że realizacja inwestycji będzie skutkować naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organów jest błędne. Wskazując na treść ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyjaśnił, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m. in. podstawę planowania przestrzennego. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, zaś zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie stosownych dokumentów. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a u.p.g.k.). Stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. (Dz.U. z 2017 r., poz. 788) w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m. in. na grunty rolne i grunty leśne (§ 67). Te ostatnie z kolei dzielą się na lasy, oznaczone symbolem - Ls, grunty zadrzewione i zakrzewione. oznaczone symbolem - Lz (§ 68). Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6). Według punktu 10 tego załącznika grunty leśne to: 1) Lasy. Do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach [...], czyli stosownie do jej art. 3 grunt a) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; b) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne; 2) Grunty zadrzewione i zakrzewione. Gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha, [...].

W ocenie Sądu I instancji biorąc pod uwagę, że z aktualnych zapisów ewidencji gruntów i budynków nie wynika, aby działka inwestycyjna stanowiła użytek gruntowy będący lasem (Ls), to organ nie mógł uznać, że zasadnym jest w sprawie zastosowanie zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Tym samym organ uzgadniający był związany wpisem w ewidencji gruntów, zaś dopóki dane te nie zostaną zmienione w odpowiednim trybie, dopóty organ współdziałający w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy będzie zobowiązany uwzględniać je wydając rozstrzygnięcie w postępowaniu uzgodnieniowym. Zdaniem Sądu o tym, czy dany grunt jest lasem decyduje ewidencja gruntów i budynków. Następnie wskazując na orzecznictwo wyjaśnił, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków "[...] nie mogą być przez organy samodzielnie korygowane w ramach prowadzonego postępowania za pomocą każdego dopuszczonego prawem dowodu, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów, mającej charakter ex nunc, tj. na przyszłość. Informacje ujęte w operacie ewidencyjnym nieruchomości, dotyczące np. powierzchni czy też przeznaczenia gruntu i budynku, wprowadzone do tego rejestru przez właściwego starostę w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wywierają skutki materialnoprawne, a dane w nich zawarte, do których sięgają organy prowadzące postępowania w przedmiocie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.p.g.k., mają charakter wiążący".

Sąd zobowiązał organy do rozważenia możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w kontekście zakazów określonych w rozporządzeniu i odstępstw od zakazów, zaznaczając, postępowanie powinno zostać przeprowadzone z zachowaniem zasad ogólnych i dowodowych postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W efekcie zaś doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odpowiadające treści art. 138 k.p.a., w szczególności, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ winien również przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy i na jakiej części działki ewidencyjnej znajdują się zadrzewienia śródpolne.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

- naruszenie prawa materialnego poprzez:

niezastosowanie w sprawie art. 3 ustawy o lasach, definiującego las jako grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej, (chyba że chodzi o lasy w rezerwatach przyrody i w parkach narodowych bądź wpisane do rejestru zabytków, które z istoty swej nie są przeznaczone do produkcji leśnej), co doprowadziło do uznania działki nr [...] za grunt nieleśny, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że na działce tej znajduje się las. zaś inwestycja na tym gruncie wiąże się z realizacją przedsięwzięcia będącego zmianą lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesieniem mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody;

błędną wykładnię art. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzącą do przyjęcia, że w sprawie "organ uzgadniający był związany wpisem w ewidencji gruntów stwierdzającym, jaki użytek stanowi dany grunt, czyli działka inwestycyjna, objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy" (str. 14 uzasadnienia), podczas gdy zgodnie z enumeratywnym wyliczeniem, art. 21 ust. 1 u.p.g.k., związanie danymi wynikającymi z katastru nieruchomości dotyczy postępowań z zakresu planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, nie dotyczy a contrario odmiennej rodzajowo, indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - pod kątem zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody w związku z przepisami dotyczącymi ocen oddziaływania na środowisko, w której bezwzględne związania danymi z wypisu z rejestru ewidencji gruntów, prowadziłoby do wypaczenia ratio legis przepisów z zakresu ochrony przyrody:

co łącznie doprowadziło do:

niezastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 133 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Spychowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w zw. z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze objętym ochroną wobec przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, będącego zmianą lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesieniem mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, w tym na obszarze chronionego krajobrazu, podczas gdy zakaz ten obowiązuje w odniesieniu do działki będącej w rzeczywistości lasem i powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, a Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy inwestycji pod kątem zgodności z przepisami z zakresu prawa ochrony przyrody, punktem odniesienia przy subsumpcji stanu faktycznego nie powinny być przepisy regulujące kataster nieruchomości, ale przepisy definiujące pojęcia prawne w odniesieniu do elementów przyrody. Wskazując na orzecznictwo podniósł, że stanowisko to było wielokrotnie wyrażane. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w sprawie o IV SA/Wa 998/13 Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż "nie są istotne zapisy ewidencji gruntów, według której na (przedmiotowych) działkach występują łąki i pastwiska, ale stan faktyczny (grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną) i przeznaczenie tego gruntu do produkcji leśnej, co wynika z uproszczonego planu urządzania lasu dla wsi O. Wobec powyższego należy uznać, że działki [...] i [...] porośnięte są lasem, a zatem planowane przedsięwzięcie jest wylesieniem mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu w granicach obszaru objętego ochroną (obszar Natura 2000, obszar chronionego krajobrazu) i jako takie należy je zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się m. in. każdą zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny lub każde wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.), lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy."

W ocenie organu podstawą rozróżnienia między "lasem" - jako gruntem pokrytym roślinnością leśną, a "gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi" - jako również gruntem pokrytym roślinnością leśną - jest wyłącznie kryterium obszarowe. Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Zdaniem organu tym samym za las w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 tej ustawy tzn. nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków.

Odnosząc się zaś do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zwrócił uwagę, że wobec braku definicji legalnej, termin "wylesienie" należy interpretować z uwzględnieniem jego potocznego znaczenia, jako procesu zmniejszania udziału terenów zadrzewionych - ujętych w ewidencji gruntów jako tereny rolne, grunty orne, łąki i pastwiska - w ogólnej powierzchni danego obszaru. Podkreślił, iż dla uznania danej formacji za las nie jest wystarczające spełnienie kryterium powierzchniowego, gdyż kluczowe jest czy dany grunt pokryty jest roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Wobec braku definicji legalnej roślinności leśnej konieczne jest wykorzystanie definicji wykorzystywanej w naukach przyrodniczych, w związku z czym roślinnością leśną będą z pewnością zbiorowiska roślinne, w których podstawową strukturę zbiorowiska tworzą gatunki drzewiaste rosnące w zwarciu, czyli zespoły leśne (także te nietypowe, o słabo wykształconych warstwach), a także lasy gospodarcze. W ocenie organu, lasem nie będą zakrzaczenia, czy też drzewa rosnące w rzędach lub pasach - mogą one stanowić zadrzewienia w rozumieniu art. 5 pkt 27, także gdy ich powierzchnia przekracza 0,10 ha.

Ponadto organ wyjaśnił, że informacje z serwisu Geoportal miały charakter wyłącznie uzupełniający, zatem zbiorowisko znajdujące się na terenie działki prawidłowo zakwalifikowano jako las. Tym samym jego usunięcie słusznie uznano za wylesienie.

GDOŚ podniósł również, że realizacja inwestycji może znacząco oddziaływać na środowisko i koliduje z § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, zaś biorąc pod uwagę powyższe, przeznaczenie danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków nie stanowiło bezwzględnie wiążącego kryterium kwalifikacji gruntu w przedmiotowej sprawie. Zwrócił także uwagę, że Sąd całkowicie pominął argumentację organu, że nawet gdyby przyjąć, iż występującego na działce zbiorowiska nie można zaklasyfikować jako las, to przedłożony projekt i tak nie mógłby zostać uzgodniony, bowiem planowana inwestycja kolidowałaby wtedy z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Oparty na usprawiedliwionych podstawach jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 u.p.g.k. i art. 21 ust. 1 u.p.g.k.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza o zastosowaniu bądź nie zakazów wynikających z przepisów prawa ochrony przyrody. Należy bowiem zaznaczyć, że wykładnia przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie o ochronie przyrody. Ponadto, w świetle art. 2 ust. 1 i 2 tejże ustawy, ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który, nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast, w odniesieniu do ochrony przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego, tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ustawy o lasach stwierdzić należy, że przedstawiona w nim wykładnia definicji pojęcia "las" nie może zostać zaakceptowana. Nie można się bowiem zgodzić z twierdzeniem, że warunki określone w nim w lit. a, lit. b i lit. c odnoszą się wyłącznie do gruntów przejściowo pozbawionych roślinności. Przywołane na poparcie tego stanowiska poglądy Sądu Najwyższego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych są sprzeczne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela także Sąd w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z nim, dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11).

W świetle powyższego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia).

Takich ustaleń nie poczyniono, w związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, w odniesieniu do wszystkich 3 kryteriów składających się na definicję lasu pozwoli na ustalenia czy mamy do czynienia z lasem zlokalizowanym na przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym skoro brak jest ustalenia czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las przedwczesnym byłoby odnoszenie się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego niezastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 133 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Spychowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w zw. z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.