Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 923/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr. ) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 524/09 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 524/09 po rozpoznaniu skargi Z. C. uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia [...] kwietnia 2009 roku znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia B. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowego ma działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Augustowie.

Wyrok ów został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte z urzędu 23 czerwca 2008 r. W trakcie kontroli [...] lipca 2008 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego (dalej: PINB) ustalił, że jest ona realizowana na podstawie pozwolenia na przebudowę parteru budynku usługowo-mieszkalnego oraz rozbudowy budynku gospodarczego i jego adaptacji na cele usługowe udzielonego przez Starostę Augustowskiego decyzją z [...] grudnia 2003 r. Ustalono przy tym, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych inwestorka w sposób istotny odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zwiększyła powierzchnię zabudowy, kubaturę, powierzchnię użytkową, dobudowała taras, zabudowała schody które zostały zaprojektowane jako zewnętrzne i zmieniła układ funkcjonalny.

W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z [...] lipca 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z [...] września 2008 r. zobowiązał ją do sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2008 r. projektu budowlanego zamiennego. W wyznaczonym terminie inwestorka złożyła wymagany dokument.

W dniu 20 stycznia 2009 r. Z. C. - sąsiadka inwestorski, złożyła pismo procesowe w którym podniosła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pomimo braku pozwoleń konserwatorskich: pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku oraz osobnego pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych i wykopaliskowych, które wymagane były zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta Augustowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 19 marca 2002 r.. Zdaniem uczestniczki przedłożony projekt zamienny nie uwzględnia zapisów decyzji o warunkach zabudowy, również z tego powodu, że wprowadza zasadnicze zmiany w stosunku do funkcji budynków - zakłada zmianę funkcji z mieszkalno-usługowej na wyłącznie usługową oraz ich gabarytów i powierzchni użytkowej. Ponadto podniesiono, że schody w elewacji frontowej zostały wybudowane w latach 80-tych XX w. z naruszeniem jakichkolwiek przepisów i stanowią ogromne utrudnienie dla osób korzystających z chodnika. Projekt zamienny został zaś przygotowany bez należytej dokładności i wniesiono o jego całkowite odrzucenie oraz pozyskanie brakujących pozwoleń konserwatorskich.

W następstwie PINB postanowieniem z 26 stycznia 2009 r. zobowiązał inwestorkę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej poprzez: uzgodnienie projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii (na rzutach parteru oraz piętra projektu), uzupełnienie części graficznej projektu zagospodarowania działki o podanie wymiarów zewnętrznych obiektu oraz jego usytuowania względem granic działek sąsiednich, zaprojektowanie rozwiązania dotyczącego skutecznej wentylacji w poszczególnych pomieszczeniach, określenie w części opisowej ilości osób mogących jednocześnie przebywać w budynku i określenie kategorii zagrożenia ludzi dotyczącej ochrony przeciwpożarowej.

Po przedłożeniu przez inwestorkę brakujących dokumentów Z. C. wniosła uwagi do projektu, podnosząc, że nadal posiada on istotne błędy w części opisowej i rysunkowej. Wskazano, że w części opisowej wspomniano o pomieszczeniach na toaletę damską i męską, a na rysunkach projektu nie ma stosownych oznaczeń, wymieniona w części opisowej ilość pomieszczeń jest niezgodna z ilością pomieszczeń na rysunkach, rysunki przedstawiające główny budynek mieszkalno-usługowy położony przy ulicy odbiegają zasadniczo od stanu istniejącego - otwory okienne w partii parteru zostały powiększone, w powierzchni strychowej od strony ulicy wprowadzono ścianę oraz otwory okienne. Ponadto w projekcie przedstawiono, że ściana zewnętrzna na wysokości l piętra głównego budynku mieszkalno-usługowego od strony podwórka została w znacznej części usunięta - takich rozwiązań pierwotny projekt nie przewidywał. Ponownie wskazano na brak pozwoleń konserwatorskich. Wskazując na powyższe wniesiono o przeprowadzenie kolejnych oględziny budowy, ponieważ pomimo wstrzymania prac budowlanych inwestycja była i jest nadal kontynuowana, odrzucenie projektu zamiennego, pozyskanie brakujących dokumentów i przeprowadzenie wyjaśnień w sprawie schodów.

PINB stwierdził, że projekt budowlany zamienny po jego uzupełnieniu jest zgodny z prawem budowlanym, w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ze stanem faktycznym na gruncie i decyzją z [...] kwietnia 2009 r. dokonał jego zatwierdzenia i udzielił inwestorce pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. C. zarzuciła pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy w całości wyrażonych przez nią opinii i wniosków w pismach z 20 stycznia i 23 marca 2009 r.

WINB utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie procedura legalizacyjna określona w art. 50–51 prawa budowlanego została wdrożona i zastosowana w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów uznał je za bezzasadne i wskazał, że kwestia braku należytej dokładności przy przygotowaniu projektu zamiennego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ l instancji stwierdził, iż przedmiotowa dokumentacja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r. Również PINB odniósł się do zarzutów zawartych w piśmie z 23 marca 2009 r., gdyż stwierdził, że projekt jest zgodny także ze stanem faktycznym na gruncie. Wskazano przy tym, że projekt zamienny będzie się różnił od projektu pierwotnego, gdyż to właśnie odstępstwa od niego dokonane w trakcie realizacji inwestycji spowodowały wdrożenie procedury legalizacyjnej. Odnosząc się do wniosku o dokonanie oględzin inwestycji, stwierdzono, że jest to dowód nie mający znaczenia dla sprawy. Na obecnym etapie postępowania nie ma potrzeby dokonywania oględzin, gdyż przedmiot sprawy sprowadza się do oceny, czy zatwierdzić projekt budowlany, a ponadto zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazano też, że sprawa legalności wybudowanych schodów w latach 80–tych nie może być objęta niniejszą decyzją, dotyczącą jedynie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Jest to odrębna kwestia, której strona może dochodzić na drodze nowego postępowania administracyjnego.

Decyzję tę zaskarżyła Z. C., powtarzając argumentację zawartą w pismach z 20 stycznia i 23 marca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów I i II instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż w sprawie bezsporne jest, że inwestorka prowadziła roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Starosty Augustowskiego z 29 grudnia 2003 r. (zostało wydane na przebudowę parteru budynku usługowo-mieszkalnego oraz rozbudowę budynku gospodarczego i jego adaptację na cele usługowe). Kontrola organu nadzoru budowlanego pozwoliła stwierdzić, że odstępstwa polegają na zwiększeniu powierzchni zabudowy, kubatury, powierzchni użytkowej, dobudowaniu tarasu, zabudowaniu schodów które zostały zaprojektowane jako zewnętrzne, zmianie układu funkcjonalnego.

WSA w Białymstoku wskazał, że roboty budowlane, na których prowadzenie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę powinny być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zgodnie z art. 36a ust. 1 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wykonanie robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia, stanowi samowolę budowlaną. W sytuacji takiej samowoli, przy spełnieniu określonych warunków, istnieje możliwość zalegalizowania wykonanych odstępstw. Legalizacja następuje po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 – 51 prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania powyższego postanowienia, właściwy organ w drodze decyzji:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 ustawy).

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie dokonały ustaleń faktycznych, które pozwalałyby jednoznacznie ocenić, czy zaistniały podstawy prawne do zakończenia postępowania naprawczego poprzez zatwierdzenie przełożonego przez inwestorkę projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organy obu instancji stwierdziły, że inwestorka wywiązała się z nałożonego decyzją z 29 września 2008 r. obowiązku, albowiem dostarczyła w określonym terminie projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Organy stwierdziły, że projekt zamienny jest zgodny z przepisami Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a zwłaszcza rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ze stanem faktycznym na gruncie.

WSA w Białymstoku wskazał jednak, że w toku całego postępowania skarżąca konsekwentnie kwestionowała zgodność projektu zamiennego z przepisami prawa (pisma z 20 stycznia i 23 marca 2009 r.). Podnosiła niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegającą na tym, że w sprawie brak jest odpowiednich pozwoleń konserwatorskich oraz na tym, że zmieniono funkcję budynku. Podnosiła też brak należytej dokładności przy sporządzaniu projektu zamiennego i wskazywała na rozbieżności pomiędzy planem a stanem istniejącym oraz pomiędzy częścią opisową i graficzną planu.

Zdaniem Sądu I instancji do zarzutów skarżącej organy obu instancji praktycznie w ogóle się nie odniosły. Co prawda organ I instancji po wpłynięciu pierwszego pisma skarżącej zobowiązał inwestorkę postanowieniem z dnia 26 stycznia 2009 r. do uzupełnienia projektu zamiennego, jednak nałożone na nią obowiązki nie uwzględniały zarzutów skarżącej. Tymczasem możliwość zatwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego w postępowaniu naprawczym wymaga nie tylko stwierdzenia zgodności projektu zamiennego z przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno – budowlanymi, ale również z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że projektowane zmiany powinny być odniesione do warunków jakie, przy braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo – mieszkalnego, rozbudowie budynku gospodarczego i adaptacji tego budynku na cele usługowe zostały określone decyzją Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 19 czerwca 2002 r. Decyzja ta została wydana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" zatwierdzonego uchwałą MRN w Augustowie z dnia 28 listopada 1986 r. nr XV/74/86 (Dz. Urz. Woj. Suwalskiego nr 1, poz. 1 z 20 stycznia 1987 r.). Decyzja ta była ważna do 19 marca 2004 r. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 upzp obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W związku z powyższym plan miejscowy, na podstawie którego została wydana decyzja, również już nie obowiązuje. Nie oznacza to jednak, że w takim stanie faktycznym zamienny projekt budowlany nie powinien spełniać wymagań określonych przepisami dotyczącymi ładu planistycznego i przestrzennego.

W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy aktualnie na terenie realizacji inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie to powinny rozważyć ewentualne zobowiązanie inwestorki do uzyskania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W realiach przedmiotowej sprawy jest to o tyle zasadne, że już na etapie pierwotnego pozwolenia na budowę inwestorka nie spełniała wymagań określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie uzyskała bowiem stosownych uzgodnień i zezwoleń. Aktualnie gdy dodatkowo dopuszczono się istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, zasadnym byłoby ponowne dokonanie oceny czy budowa jest zgodna z przepisami dotyczącymi ładu planistycznego i przestrzennego.

Dodatkowo WSA wskazał, że treść rozstrzygnięć organów obu instancji wskazuje, że nie dokonały one wnikliwej oceny projektu zamiennego. Wątpliwości w tym zakresie wynikają przede wszystkim z tego, że organ nie odniósł się w żaden sposób do zastrzeżeń skarżącej dotyczących zgodności części opisowej projektu z jego częścią graficzną, jak i zgodności projektu ze stanem istniejącym na działce. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji w tym zakresie prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego ograniczyły się do "automatycznego" zatwierdzania przedłożonego projektu budowlanego. Obowiązujące przepisy prawa, w szczególności zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego, nie dają podstaw do takiego ograniczania obowiązków organu administracji publicznej. To organ zobowiązany jest w myśl przepisów art. 34 i 35 prawa budowlanego ocenić i sprawdzić, nie tylko fakt fizycznego przedłożenia przez inwestora dokumentacji projektowej i jej sporządzenia przez uprawnione osoby, ale dysponując fachową wiedzą w przedmiotowym zakresie winien taki dokument poddać szczegółowej analizie co do jego prawidłowości także merytorycznej, z uwzględnieniem zarówno zgodności z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu, z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz okoliczności danej sprawy. Zarówno ocena techniczna, jak i projekt budowlany (także zamienny) są jedynie dowodami w sprawie, które podlegają ocenie organu.

W tych okolicznościach WSA w Białymstoku nakazał organom ponownie rozpoznającym sprawę, by przed podjęciem legalizacji ustaliły zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi ładu planistycznego i przestrzennego oraz wyjaśniły i rozważyły zarzuty zgłaszane przez skarżącą w toku postępowania. W przypadku uznania ich za niezasadne organy winny w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazać jakie przepisy i okoliczności w stosunku do każdego z nich uznano za przemawiające za ich nieuwzględnieniem.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię:

- art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego ograniczyły się do automatycznego zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji, gdy organy zbadały złożoną dokumentację pod kątem jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi,

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały zgodności istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zamiennego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nie wzięcie pod uwagę istnienia w obrocie prawnym uchwały Nr XXXI/197/09 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustaleń faktycznych, które pozwalały jednoznacznie ocenić, czy zaistniały podstawy prawne do zakończenia postępowania naprawczego, w sytuacji gdy organy w sposób jasny i szczegółowy wyjaśniły przesłanki jakimi się kierowały przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, a także w sposób wszechstronny zebrały materiał dowodowy, który został oceniony w ramach tzw. uznania administracyjnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.80 kpa poprzez uznanie, że organy praktycznie nie odniosły się do zarzutów strony skarżącej, podczas gdy stronom w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, na jakich podstawach oparł się organ.

Mając na uwadze postawione zarzuty WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. w sytuacji uznania, że w sprawie nastąpiło jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego. Wniósł również o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego niezbędne jest zbadanie, czy wykonane przez inwestora odstępstwa pozostają w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję z [...] września 2008 r. zobowiązująca inwestorkę do sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2008 r. projektu budowlanego zamiennego przesądził, że wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu są zgodne z przepisami prawa miejscowego, w szczególności z decyzją Burmistrza Augustowa z [...] marca 2002 r. o warunkach zabudowy. W odmiennym wypadku, zdaniem kasatora, organy nadzoru budowlanego wydałyby bowiem decyzję nakazującą rozbiórkę, bądź nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego. Stąd kwestionowanie na obecnym etapie postępowania sądowego prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodność ta została stwierdzona w pierwszej kolejności przy wszczynaniu procedury legalizacyjnej.

Podlaski WINB podniósł również, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP), co oznacza, że Sąd I instancji mógł samodzielnie zbadać, czy w obrocie prawnym jest plan miejscowy obejmujący przedmiotową inwestycję oraz w jakiej dacie został wydany i na tej podstawie stwierdzić, czy organy nadzoru budowlanego wydając decyzje z [...] czerwca i [...] kwietnia 2009 r. dokonały prawidłowych ustaleń. Nie dokonując takich ustaleń zdaniem kasatora WSA w Białymstoku dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dotyczących oceny dowodów w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organ zaznaczył przy tym, że dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy (uchwała Rady Miasta Augustowa Nr XXXI/197/09), który zastąpił wcześniej obowiązujący plan (uchwała Nr XIX/180/04 z 14.09.2004 r.). Według aktualnego planu teren inwestycji nie został objęty obowiązkiem uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że organy powinny ustalić, czy aktualnie na terenie realizacji inwestycji obowiązuje plan miejscowy, a jeżeli nie to powinny rozważyć ewentualne zobowiązanie inwestorki do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe, zdaniem organu, oznacza, iż Sąd I instancji dopuścił się niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego oraz błędów w ocenie zgromadzonego materiału, które miały wpływ na wynik sprawy, bowiem obowiązywanie planu miejscowego świadczy o tym, że inwestorka nie była zobligowania do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, plan nie zakłada też obowiązku uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego.

Podlaski WINB wskazał, że projekt budowlany zamienny, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, został oceniony pod kątem zgodności z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi. Organy zatwierdziły ów projekt dopiero po uzupełnieniu wymaganych braków. Ponadto stwierdziły, że przedłożona dokumentacja jest zgodna ze stanem na gruncie. Stąd zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organy WSA w Białymstoku błędnie uznał, że organy w ogóle nie odniosły się do kwestii podnoszonych przez skarżącą. Organ podkreślił, że skarżąca wskazując na uchybienia w projekcie nie sprecyzowała ich, podważanie zaś projektu przez osobę niepełniącą samodzielnej funkcji budowlanej w budownictwie nie mogło odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że organ I instancji zażądał uzupełnienia przedłożonej dokumentacji m.in. o podnoszone przez skarżąca uwagi.

Na rozprawie prze Naczelnym Sądem Administracyjny pełnomocnik skarżącej Z. C. jej córka A. C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i wskazała, że na przedmiotowym terenie nadal ustalona jest strefa ochrony konserwatorskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Odnosząc się do podniesionego w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa - stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustaleń faktycznych, które pozwalały na jednoznaczną ocenę, czy zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania legalizacyjnego.

Zważyć należy, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji PINB w Augustowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. był przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu (wyznaczonego dla sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (przedstawienia projektu zamiennego), i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołany przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępują decyzję o pozwoleniu na budowę, bowiem "legalizują" roboty budowlane w zakresie w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń (por. wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., II OSK 1075/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2006 r., II SA/GL 949/05, Lex nr 621289). Nie można zatem z przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dekodować normy prawnej, zgodnie z którą przedstawienie przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie rodzi po stronie organu obowiązek zatwierdzenia tegoż projektu. Oznaczałoby to, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego.

Mając na względzie, że przepisy art. 80 w zw. art.107 § 3 kpa statuują zasadę swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., IV SA 1660/96, ONSA 1998, Nr 2, poz. 63) obowiązkiem organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie było, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, ustosunkowanie się w uzasadnieniach wydanych decyzji do wszystkich zarzutów skarżącej, w tym do zarzutu braku wymaganych dla przedmiotowych robót pozwoleń konserwatorskich, niezgodności przedstawionego projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy oraz zmiany funkcji budynku w stosunku do ustalonej pozwoleniem na budowę. Nie można uznać, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, że organy orzekające dokonały rzetelnej oceny zarzutów i dowodów przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania. Organ I instancji, poza przedstawieniem przebiegu postępowania, ograniczył się bowiem do lakonicznej konstatacji w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2009 r., wskazując, iż stwierdził zgodność projektu budowlanego zamiennego (po jego uzupełnieniu) z przepisami Prawa budowlanego, a szczególności z przepisami wykonawczymi do tej ustawy – rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz stanem na gruncie. Z kolei Podlaski WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po wyjaśnieniu zasad rządzących postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, stwierdził, że procedura ta została wdrożona i zastosowana w sposób prawidłowy. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej powtórzył jedynie stanowisko organu I instancji co do zgodności projektu zamiennego z przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi.

Rację miał zatem Sąd I instancji uznając, że organy obu instancji praktycznie nie odniosły się do zarzutów skarżącej. Wymaga przypomnienia, że skarżąca w piśmie z 20 stycznia 2009 r. podniosła, iż wydana 19 marca 2002 r. decyzja o warunkach zabudowy zakładała konieczność uzgodnienia inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z uwagi na fakt, że nieruchomość objęta inwestycją znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Jak podała, w decyzji tej nakazano też uzyskanie pozwolenia na prace archeologiczne i wykopaliskowe w formie nadzoru archeologicznego zgodnie w ówcześnie obowiązującym planem miejscowym (uchwała nr XV/74/86 z 28.11.1986 r.). W związku z powyższym skarżąca podniosła, że zebrane w sprawie przez organ nadzoru budowlanego dowody wskazują na brak pozwoleń konserwatorskich (na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku oraz prowadzenie prac archeologicznych i wykopaliskowych). Dalej wskazała, że Starosta Augustowski decyzją z 29 grudnia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę parteru budynku usługowo-mieszkalnego oraz rozbudowę budynku gospodarczego i jego adaptację na cele usługowe. Tymczasem projekt zamienny obejmuje budynek usługowy, co oznacza zmianę funkcji określonej zarówno w wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo podniosła, że zmieniono całkowicie wymiary budynku gospodarczego. Według pierwotnego projektu miał on mieć wymiary 1746 mm długości x 840 mm szerokości x 695 mm wysokości, projekt zamienny zakłada zaś rozmiary 1917 mm długości x 1140 mm szerokości i 8250 mm wysokości. Powoduje to również zmianę kubatury. W kolejnym piśmie z 23 marca 2009 r. skarżąca odnosząc się do uzupełnionego projektu zamiennego wskazała, że nadal zawiera on istotne wady w części opisowej i graficznej, jak np. w częściach opisowej wspomniano o pomieszczeniach na toaletę damską i męską, zaś na rysunkach projektu nie oznaczono toalet, ilość pomieszczeń w opisie nie odpowiada ilości pomieszczeń na rysunkach, rysunki głównego budynku odbiegają zasadniczo od stanu istniejącego, bowiem otwory okienne w partii parteru zostały powiększone, a w powierzchni strychowej od strony ulicy wprowadzono ścianę oraz otwory okienne. Skarżąca podała też, że w projekcie zamiennym ściana zewnętrzna na wysokości I piętra głównego budynku od strony podwórka została w znacznej części usunięta, podczas gdy takich rozwiązań nie przewidywał projekt pierwotny. Zaznaczyła przy tym, że pomimo wstrzymania robót budowlanych, są one kontynuowane, co wymagało przeprowadzenia oględzin.

Wszystkie powołane zarzuty i wnioski skarżącej wymagały od organów zajęcia stanowiska i wyjaśnienia. Niedopuszczalne zaś w świetle zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa, której emanacją w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 kpa zobowiązujący organy do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jest postawa organów orzekających, którą przedstawia stanowisko Podlaskiego WINB, wyrażone w skardze kasacyjnej, iż podważanie przez osobę niepełniącą samodzielnej funkcji budowlanej w budownictwie projektu budowlanego sporządzonego przez profesjonalistę nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Sąd II instancji nie podziela również argumentacji kasatora, zgodnie z którą Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie istnienia w obrocie prawnym obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego. Z faktu, iż plan miejscowy, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) i przez to stosownie do przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, który go ustanowiły, nie wynika jeszcze, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego zobowiązany był ów plan uwzględnić. Po pierwsze wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi w żaden sposób formy, trybu, rodzaju czy też kontynuacji postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest więc, aby sąd dostrzegając uchybienia procesowe organów administracyjnych samodzielnie konwalidował to postępowanie poprzez odpowiednie działania procesowe (por. wyrok NSA z 20 maja 2009 r., II FSK 790/08, Lex nr 513113). W sytuacji braku stosownej oceny organu administracji dotyczącej prawnej kwalifikacji określonego stanu faktycznego, formułowanie jej w wyroku kasacyjnym uwzględniającym skargę z powołaniem się na uchybienia natury procesowej, stanowiłoby ingerencję w sferę kompetencji organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa (błąd co do prawa) (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2009 r., II FSK 324/08, Lex nr 513309). Za pozbawiony podstaw należy więc uznać zarzut, jakoby WSA w Białymstoku dopuścił się naruszenia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niewzięcie pod uwagę istnienia w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Augustowa z dnia 30.04.2009 r. Nr XXXI/197/09). Skoro bowiem Sąd I instancji stwierdził, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i plan miejscowy, w oparciu o który wydano tę decyzję utraciły ważność (decyzja – z dniem 19.03.2004 r., plan miejscowy – na mocy art. 87 ust. 3 upzp), a organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy aktualnie na terenie realizacji inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to gdyby Sąd samodzielnie dokonał oceny, czy dla tego terenu obowiązuje aktualnie miejscowy plan i czy przedmiotowy projekt zamienny jest zgodny z jego zapisami, to wszedłby w kompetencje organów orzekających. Prawidłowo więc nakazał organom nadzoru budowlanego ustalenie, czy aktualnie dla tego terenu obowiązuje plan miejscowy, a jeżeli nie obowiązuje, rozważenie ewentualnego zobowiązania inwestorki do uzyskania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Podkreślić w tym miejscu należy, uzupełniając wywód sądu I instancji, iż w istocie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2002r. utraciła swą ważność w zakresie tego co wykracza poza wydaną na jej podstawie decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003r. Termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. odnosi się do terminu, jaki ma adresat do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, Decyzja traci swą ważność po okresie na jaki została wydana wtedy, gdy adresat nie wystąpił w terminie jej ważności z wnioskiem o pozwolenie na budowę( art32 ust.4 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane). Identycznie wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 1465/05).

Mając na względzie co Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził powyżej nie sposób zgodzić się również z zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 51 ust. 4 i art. 34 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak już wykazano zatwierdzenie przez organy orzekające przedłożonego przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego miało cechy automatyzmu, z uwagi nie tylko na pominięcie podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania zarzutów, ale też na brak wyjaśnienia w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stanowiska o zgodności przedłożonego projektu zamiennego z przepisami, w tym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , prawem budowlanym, przepisami techniczno-budowalnymi (por. wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., II OSK 1075/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze, że wniesiona przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

A. Łaskarzewska A. Łuczaj M. Dałkowska-Szary