Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 861/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 roku sprawy ze skargi I. D. i J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] znak: [...], z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania I. D. i J. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z lektury uzasadnienia przywołanej decyzji w dniu 12 października 2010 r. I. i J. D. złożyli do organu I instancji pismo dotyczące robót budowlanych prowadzonych na działce o nr ewid. 118 w miejscowości Ł. Na skutek powyższego, w dniu 9 listopada 2010 r., przedstawiciele Inspektoratu dokonali w obecności R. W. i J. D. oględzin w trakcie których ustalono, że roboty rozbiórkowe dotyczące części budynku gospodarczego prowadzone były w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 19 sierpnia 2010r., w Starostwie Powiatowym w S., a roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego budynku gospodarczego wykonywane są na podstawie zgłoszenia z dnia 4 października 2010 r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w S. Następnie, organ I instancji w dniu [...] grudnia 2010 r. postanowił wstrzymać K. K. – W. w terminie natychmiastowym wykonywanie robót przy budynku gospodarczym na działce nr ewid. 118, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu z dnia 4 października 2010 r. oraz zobowiązał inwestora do zabezpieczenia obiektu i do przedłożenia oceny technicznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia. W toku kontroli instancyjnej, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził w dniu 2 marca 2011 r. oględziny w sprawie w/w budynku gospodarczego. Oględziny zostały przeprowadzone w obecności R. W. pełnomocnika K. K. – W., J. D. oraz I. D. Pełnomocnik oświadczył, iż dokonał przebudowy poza zakresem objętym w dokonanym zgłoszeniu, zaś J. D. oświadczył, że "budynek został wybudowany na nowych fundamentach, z nowymi ścianami i nową więźbą dachową nie pokrywając się z poprzednimi wymiarami dwóch budynków rozebranych". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji ponownie wstrzymał inwestorowi wykonywanie robót przy spornym budynku gospodarczym oraz zobowiązał inwestora do zabezpieczenia obiektu i do przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. określonych dokumentów. W dniu 3 lutego 2012 r. inwestor złożył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa dokumentacja była kilkakrotnie pobierana w celu usunięcia nieprawidłowości i uzupełnienia braków. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

Uznając, że nieprawidłowości zostały usunięte a braki uzupełnione, organ I instancji wydał w dniu [...] września 2013r. postanowienie Nr [...] ustalając, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy, opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2013r. Kontynuując postępowanie organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], którą, w związku z rozbudową budynku gospodarczego realizowaną przez K. K. – W., zatwierdzono K. K. – W. projekt budowlany budynku gospodarczego, nałożony postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych ww. postanowieniem i nałożono obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ww. obiektu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 55 pkt 2 ustawy, załączając wymagane art. 57 ustawy dokumenty.

W odwołaniu od powyższej decyzji, I. i J. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o nie zatwierdzeniu projektu budowlanego nałożonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. i orzeczenie nakazu rozbiórki ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na fakt, iż działka o nr ewid. 117 nie jest działką rolną, albowiem Burmistrz Gminy i Miasta B. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. 117 dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową szamba lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Oznacza to, zdaniem odwołujących się, iż organ niezasadnie przyjął, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie), w szczególności § 12 tegoż aktu.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na pełne brzmienie art. 48 i art. 49 ustawy organ odwoławczy stwierdził, iż spełnienie przez inwestora przesłanek (wymagań) legalizacji obiektu wzniesionego (wznoszonego) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (gdy budowa jest w toku) lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy ukończonej). Organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do nałożenia w ww. decyzjach o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie legalizowanego obiektu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu może zapaść dopiero po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzanej w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, w takim stanie faktycznym i prawnym, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany i zawarty w nim projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt ten jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, wobec czego organ I instancji w sposób prawidłowy rozpoznał wniosek zatwierdzając przedłożony projekt budowlany i udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. w związku z rozbudową spornego budynku gospodarczego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, iż sam fakt ustalenia decyzją Burmistrza Gminy i Miasta B. warunków zabudowy działki o nr ewid. 117 nie przesądza, iż jest to działka budowlana. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsporny wynika bowiem, iż działka ta jest działką rolną - wypis z rejestru gruntów z dnia 3 października 2013 .r - a zatem na gruncie przedmiotowej sprawy nieuzasadniony jest zarzut, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne winien odmówić zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i odmówić udzielenia pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, gdyż rozbudowany budynek gospodarczy nie spełnia warunków określonych w § 12 rozporządzenia. Słusznie organ I instancji przyjął, iż warunki techniczne określone ww. rozporządzeniem mają zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku działek budowlanych, zaś odwołujący są właścicielami działki rolnej, a zatem niezasadnie podnoszą, iż zabudowania znajdujące się na sąsiedniej działce o nr ewid. 118 winny spełniać wymagania odległościowe określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. i J. D. zarzucili naruszenie art. 49 ust. 4 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany i zawarty w nim projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt ten jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, co przesądzać miało za prawidłowością decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. w związku z rozbudową budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 118. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem z uwagi na naruszenia co do kompletności projektu organ winien był nałożyć na Inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie niezbędnym do wykonania obowiązków z art. 48 ust. 3 ustawy pod rygorem wydania nakazu rozbiórki obiektu.

Uzasadniając sformułowany zarzut skarżący podnieśli, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że działka o nr ewid 117 nie jest działką budowlaną w rozumieniu § 12 rozporządzenia i dlatego przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie w rozporządzeniu brak legalnej definicji użytego w § 12 pojęcia "działka budowlana", podobnie zresztą jak ustawie Prawo budowlane, to jednak przy pomocy definicji tego pojęcia znajdującego się w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) można przyjąć, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną przez sądy administracyjne, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem strony trzeba mieć na względzie, iż obecnie nie jest wymagane wyłącznie z produkcji rolnej gleb pochodzenia mineralnego klas IV, IVa, IVb, V i VI. Innymi słowy, w tym przypadku uzyskuje się decyzję o pozwoleniu na budowę bez potrzeby dostarczania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, należało uznać działkę o nr ewid. 117 jako działkę budowlaną w myśl § 12 rozporządzenia, a zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znaleźć powinien przywołany powyżej przepis, co skutkować winno uznaniem, że przedstawiany przez inwestora projekt zamienny jest sprzeczny z przepisami prawa budowlanego z uwagi na odległość przedmiotowego budynku od granicy działki skarżących. Powyższe czyni w ocenie strony zasadnym zarzut, iż organy nie zbadały w sposób prawidłowy, czy inwestor wypełnił obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r., co uzasadniać miało przystąpienie do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. Skarżący dodali, iż inwestor nie przedłożył kompletnej dokumentacji umożliwiającej legalizację spornej inwestycji, gdyż mapa załączona do złożonej dokumentacji nie odpowiada wymogom art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie załączona do projektu budowlanego mapa do celów projektowych nie odpowiada tym wymogom, porównując ją z projektem zagospodarowania terenu, ewidentnie widać różnice w granicy i położeniu budynków. Nadmienić należy, że na projekcie zagospodarowania terenu 2013 r. odręcznie został naniesiony sporny budynek, co chyba nie powinno mi miejsca i nie znajduje usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach. Co więcej mapa dla celów projektowych, załączona do akt, jest aktualna na dzień 21 maja 2012 r. podobnie jak projekt zagospodarowania terenu, projekt zamienny złożony został w lutym 2012 r., dziwi zatem ta istotna różnica. Zdaniem skarżących organ winien także sprawdzić czy przedmiotowa przebudowa, nie wykracza poza granice działki nr ewid. 118, już choćby z uwagi na to, że toczy się postępowanie dotyczące naruszania przez inwestora stosunków wodnych tj. zalewania gruntów na działce nr ewid. 117.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. skarżący J. D. poparł skargę i przedłożył kserokopię postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz kserokopię zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczących warunków zabudowy dla działki nr ewid. 117 . Wyjaśnił również, że w kwestionowanym projekcie wskazano decyzję PINB w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., która dotyczy innego budynku tj. budynku gospodarczo – magazynowego i sprawa ta nadal jest w toku. Oświadczył również, że budynek który jest przedmiotem sprawy inwestor chciał dobudować do budynku gospodarczo – magazynowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W ocenie sądu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonych rozstrzygnięć zostało przeprowadzone wadliwie i nierzetelnie, choć długotrwale. Stwierdzone zaś uchybienia przepisom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), skutkujące nienależytym wyjaśnieniem okoliczności sprawy mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Podkreślić należy, że przepis art. 7 k.p.a. statuuje ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ nie może wiec poprzestać na wyjaśnieniach jednej ze stron postępowania jeżeli okoliczności sprawy, istniejący stan rzeczy lub twierdzenia innej strony wskazują na inną ocenę stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn.akt II SA 497/88, ONSA/1989/2/68 oraz z dnia 3 lutego 1999 r., sygn.akt IV SA 1010/97; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SA/Gd 44/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] zatwierdzającą K. K.-W. projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. w związku z rozbudową budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 118 w miejscowości Ł. gm. B. Decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy wydana została na podstawie art. 49 ust 4 pkt 1 i ust 5 ustawy, a zapadła w wyniku toczącego się postępowania legalizacyjnego.

Niewątpliwie przesłanką legalizacyjną, wynikającą z ust. 1 pkt 2 art. 49 ustawy, jest kompletność całego projektu budowlanego, zaś wymogi odnośnie do treści i zakresu projektu budowlanego wynikają z przepisów art. 34 ustawy i przepisów wykonawczych, a w szczególności rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.).

Ocena projektu budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego dokonywana jest podobnie jak w przypadku projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 ustawy), z tym zastrzeżeniem, że w projekcie budowlanym na potrzeby legalizacji należy uwzględnić nie tylko zakres robót, który będzie dopiero podlegał realizacji, ale także ten, który już został zrealizowany przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót. Skoro projekt budowlany podlega zatwierdzeniu przez odpowiedni organ na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę w myśl art. 34 ust. 4, to powinien zyskać aprobatę także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, które to postępowanie ma przecież na celu sanowanie stanu niezgodności budowy z prawem. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest bowiem odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. komentarz do art. 49 w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX 2014, wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2012 r., II SA/Op 380/12, LEX nr 1234439). Jeśli w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego dostrzeże niezgodność z kryteriami wymienionymi w ust. 1 pkt 1–3 art. 49 ustawy, winien wydać postanowienie nakładające na stronę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Postanowienie takie powinno jasno przy tym określać konkretne nieprawidłowości odnośnie do przedłożonej dokumentacji z powołaniem podstawy prawnej definiującej stan postulowany. Tymczasem jak wynika to z uzasadnienia, a potwierdzają adnotacje w dokumentach sprawy dokumentacja projektowa była kilkakrotnie pobierana przez inwestora celem dokonywania bliżej nieokreślonych zmian czy uzupełnień, natomiast brak jest rozstrzygnięcia organu nakładającego taki obowiązek, co ma nie tylko znaczenie z uwagi na końcową ocenę projektu, ale również skontrolowania zakresu dokonanych zmian i wywiązania się z nałożonego przez organ obowiązku. W konsekwencji nie sposób ocenić kiedy i w jakim zakresie projekt był modyfikowany. Tym bardziej, że projekt nie spełnia wymogów § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W konsekwencji doszło nie tylko do zaaprobowania projektu budowlanego nie odpowiadającego prawu, ale i do wzajemnej sprzeczności rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt budowlany przewidujący przebudowę budynku gospodarczego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w związku z rozbudową tegoż budynku. Stwierdzić należy, że z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że przeprowadzone przez inwestora roboty organ zakwalifikował jako rozbudowę budynku gospodarczego, zaś projekt dotyczy przebudowy budynku. Przy czym przypomnieć należy, że definicje legalne wymienionych pojęć zdefiniowane są w art. 3 pkt 6, 7, 7a ustawy i nie są tożsame. Nie sposób jednak wskazanej wadliwości jednoznacznie skontrolować, wobec faktu, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w zakresie wykonanych przez inwestora robót, organ nie dołączył do akt sprawy dokumentacji związanej z dokonanymi przez inwestora zgłoszeniami dotyczącymi: rozbiórki części budynku – z dnia 19 sierpnia 2010 r. i remontu budynku – z dnia 4 października 2010 r. Nie wiadomo więc jaki był w istocie zakres prac przewidywanych w przywołanych zgłoszeniach (art. 30 ust. 2 ustawy), i jaki w rzeczywistości dokonany, a co za tym idzie, czego dotyczy projekt budowlany zaakceptowany przez organ (§ 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Z kopii mapy stanowiącej załącznik do adnotacji urzędowej z dnia 23 czerwca 2013 r. wynika, że zgłoszeniami objęte były dwa istniejące budynki gospodarcze, tak jak to konsekwentnie w toku postępowania podnosili skarżący i co zdają się potwierdzać znajdujące się w aktach sprawy fotografie pozostałości ścian budynków w granicy z działką nr ewid. 117, a dołączone również do pisma skarżących z dnia 13 marca 2013 r. Z kolei kopie fotografii dołączone do protokołów oględzin z dnia 9 listopada 2010 r. i 28 lutego 2013 r. zdają się wskazywać, że budynek objęty niniejszym postępowaniem stanowić może w istocie przedłużenie/powiększenie budynku gospodarczo-magazynowego, realizowanego na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Powyższe wątpliwości potwierdza odwołanie się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (nazwanym dokumentacją zamienną, a oznaczonym jako załącznik do decyzji z dnia [...]) w części dotyczącej opisu technicznego do decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzji tej brak jest w aktach sprawy, nie sposób więc ocenić tej okoliczności, jednak z oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie wynika, że decyzja ta dotyczy właśnie budynku gospodarczo-magazynowego. Niejasne są również zapisy w pkt 6 "Opisu technicznego do projektu zamiennego przebudowy budynku gospodarczego" bowiem w części dotyczącej fundamentów wskazano, że zaprojektowano fundament pod jedną nową ścianę, a dalej, że wykonano nowe ściany zewnętrzne budynku. Zapisy te nie dość, że są sprzeczne to nie znajdują odzwierciedlenia w części graficznej i nie korespondują z protokołami oględzin z dni: 9 listopada 2010 r., 18 lipca 2012 r. i 28 lutego 2013 r. oraz min. zapisami notatki urzędowej z dnia 3 czerwca 2013 r. W tymże opisie technicznym wskazano również dane liczbowe budynku mieszkalnego, nie zaś gospodarczego. I choć to uchybienie wydaje się być omyłką pisarską, to jednak nie sposób nie dostrzec braku innych charakterystycznych danych jak np. wysokość, długość, szerokość (§ 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), co potwierdza tylko brak wnikliwości badania projektu i jego braki. Organ nie dostrzegł również, co słusznie podnosi skarżący, że projekt zagospodarowania terenu zamieszczony w projekcie został sporządzony na mapie nie spełniającej warunku przewidzianego w § 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Nie sposób zgodzić się również z wywodem organu, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podzielając w tej mierze zarzuty skarżących przypomnieć należy, że w myśl § 1 rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten niewątpliwie zrównuje zakresem pojęciowym działkę budowlaną i przeznaczoną pod zabudowę, choć samo rozporządzenie nie zawiera definicji działki budowlanej. Należy wobec tego odwołać się do systemu prawa jako całości, a tym samym do definicji pojęcia "działki budowlanej" zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2015 r., poz. 199), a także definicji zawartej w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W myśl art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) przez " działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zdaniem sądu, to wskazane w przywołanych definicjach elementy kwalifikują lub nie daną nieruchomość jako działkę budowlaną, czego nie dostrzegł organ.

Niewątpliwie § 12 rozporządzenia posługuje się pojęciem "sąsiedniej działki budowlanej". Nie można jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaaprobować stanowiska organu, że skoro skarżący są właścicielami działki rolnej (sąsiedniej), to nie mają do nich zastosowania warunki techniczne określone w rozporządzeniu, w tym odległości wymienione w spornym § 12. Nie budzi wątpliwości, że w ewidencji gruntów działka skarżących nr ewid. 117, oznaczona jest jako rolna. Nie jest to jednak, tak jak uznał to organ, w świetle wskazanych wyżej przepisów, przeszkoda uniemożliwiająca zabudowę działki skarżących, tym bardziej, że legitymują się oni decyzją wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o warunkach zabudowy dla tejże działki, o czym informowali organ również w odwołaniu. Wskazana decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym i w sposób nie budzący wątpliwości oznacza, że właściwy do tego organ uznał, że spełnia ona wymogi prawem przewidziane do realizacji wskazanego w niej obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego. Tym samym, wbrew stanowisku organu, działka nr ewid. 117 spełnia wymogi sąsiedniej działki budowlanej i za niedopuszczalne uznać należy odstąpienie od badania warunków technicznych wynikających z rozporządzenia i to nie tylko w kontekście § 12, ale i innych przepisów, choćby dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Dodatkowo wskazać należy, że powinnością organu, również w postępowaniu legalizacyjnym, poza badaniem warunków technicznych jest zbadanie inwestycji pod kątem jej zgodności z prawem. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji wskazuje, że organ nie poświecił tej kwestii należytej uwagi, nie odnosząc się choćby do podnoszonego przez skarżących w toku postępowania argumentu dotyczącego naruszenia stosunków wodnych, czy też interesów właścicielskich skarżących (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy).

Reasumując, organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, naruszyły przepisy postępowania, zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nierzetelne i niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego, co z kolei spowodowało, że stanowisko organów administracji nie zostało w sposób należyty uzasadnione, co stanowi naruszenie także art. 107 § 3 k.p.a. Istotne naruszenie przepisów postępowania spowodowało niewłaściwie zastosowanie wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ obowiązany będzie w należyty sposób wyjaśnić okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia zarówno co do zakresu wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do dokumentacji zgłoszeniowych, jak i należytej analizy dokumentów sprawy, w szczególności projektu budowlanego, rozważając zgodność z prawem i poprawność w kontekście powyższych uwag sądu, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, odpowiadającym treści art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

W punkcie 2 wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 p.p.s.a.

ds