Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6391/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust.1 i 2 oraz art. 37 a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2339/18 w sprawie ze skargi M.C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 września 2018 r., nr 3343 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.C. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2339/18, oddalił skargę M.C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 września 2018 r., nr 3343 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r., nr 79 wszczął przeciwko M.C. postępowanie dyscyplinarne. Zarzucono mu, że w dniu 24 lipca 2018 r. w Prokuraturze Okręgowej [...] przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że nie wykonując w tym czasie czynności służbowych, ani poleceń przełożonych, bez wiedzy i zgody przełożonych, Prokuratorowi Prokuratury Okręgowej [...] (wykonującemu czynności procesowe w sprawie [...], [...] wobec A. P., podejrzanego o czyn z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii i inne, wobec którego Wydział Kryminalny Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wystąpił z wnioskiem o zastosowanie tymczasowego aresztowania), przedstawił się jako Naczelnik Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. Następnie zaproponował zastosowanie wobec podejrzanego A. P., członka swojej rodziny, instytucji poręczenia określonej w art. 272 k.p.k., wskazując siebie - naczelnika Sztabu Policji KWP [...] jako osobę godną zaufania, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w związku z § 15 pkt 1 Zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznych w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 99, ze zm., dalej: zarządzeniem nr 30).

Następnie Komendant Wojewódzki Policji [...], rozkazem personalnym z dnia 30 lipca 2018 r., nr 1323, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 w związku z art. 6 lit. f ustawy o Policji, orzekł o zwolnieniu policjanta – naczelnika Sztabu Policji z dniem 29 lipca 2018 r. z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu z dniem 30 lipca 2018 r. do dyspozycji KWP w dotychczasowych składnikach uposażenia, tj. w 11 (jedenastej) grupie zaszeregowania z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej i stawką uposażenia zasadniczego 3.810 zł oraz dodatkiem funkcyjnym w wysokości 1.900 zł. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Podstawą przeniesienia było ustalenie, że charakter zarzucanego policjantowi czynu uniemożliwia dalszą realizację przez niego zadań na stanowisku naczelnika wydziału, w związku z czym zachodzi konieczność zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Fakt przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych wynika z konieczności jego niezwłocznego odsunięcia od realizowania zadań służbowych na stanowisku naczelnika Sztabu Policji KWP.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 24 września 2018 r., nr 3343, uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia 30 lipca 2018 r. w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji KWP, ustalając datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 30 lipca 2018 r. oraz datę przeniesienia do dyspozycji KWP na dzień 31 lipca 2018 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że jednym z podstawowych warunków wykonywania zadań nałożonych na Policję, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Przejawem podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Wskazując treść art. 32 ust. 1 ustawy o Policji organ odwoławczy podał, że ustawa o Policji nie określa żadnych warunków zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący tej czynności. Zatem przepisy omawianej ustawy pozostawiają właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości przeniesienia policjanta do dyspozycji. Ponadto decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a pkt 1 ustawy o Policji ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa, nie zobowiązuje przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Zatem przełożony właściwy w sprawach osobowych uprawniony jest do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa. Zastrzegł jednak, że ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 k.p.a. W kontekście powyższego ocenił, że zaskarżony rozkaz personalny wydany został przez organ właściwy oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne.

KGP wskazał, że ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych od subiektywnego przekonania policjanta co do przydatności na dotychczas zajmowanym stanowisku. Przywołując § 1 pkt 6 i § 3 zarządzenia nr 30 wskazał, że Policja jest organizacją posiadającą strukturę zhierarchizowaną a cele, których realizacji ma służyć przyjęty model struktury tej formacji, wymusza ustanowienie odpowiednich mechanizmów umożliwiających elastyczne kształtowanie stanów kadrowych w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych tych jednostek. Instrumentem służącym sprawnej realizacji tego zadania jest właśnie możliwość zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 37a ustawy o Policji, aby na to stanowisko mógł być mianowany inny funkcjonariusz, który, w ocenie przełożonego, w sposób najbardziej efektywny będzie realizował ustawowe zadania określonej komórki organizacyjnej, jednostki Policji, a w konsekwencji Policji.

Odpowiedzialnością za właściwy dobór i liczebność funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach Policji lub w komórkach organizacyjnych tych jednostek ustawodawca obciążył właściwych komendantów, którzy są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania (art. 6f ustawy o Policji). Właściwy komendant występuje w podwójnej roli. Jest zarówno przełożonym, jak i kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji. Jest więc zobowiązany do podejmowania takich działań i decyzji, które, leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny, zapewnią realizację wytyczonych Policji ustawowo zadań. Zatem musi ważyć interes policjanta (słuszny interes strony) oraz interes społeczny, który w tym przypadku jest zbieżny z interesem służby. Nie ulega wątpliwości, że w tej konkretnej sytuacji, w przypadku kolizji pomiędzy tymi dwoma dobrami, interes policjanta musi ustąpić przed interesem służby.

Dynamicznie zmieniające się okoliczności skutkują tym, iż większość rozkazów i poleceń służbowych wydawana jest ustnie. Stąd tak istotne jest zaufanie przełożonego do swojego podwładnego. Wyeliminowanie czynnika, jakim jest zaufanie, jako niezbędnego elementu umożliwiającego funkcjonowanie niezakłóconego kanału komunikacyjnego pomiędzy przełożonym i podwładnym, implikowałoby konieczność formalnego dokumentowania każdego działania przełożonego, tj. określenia podmiotu zobowiązanego, zakresu polecenia, terminu wykonania, skutków jego niewykonania, etc., a także sprawozdawczego udokumentowania prawidłowego wykonania tego polecenia przez podwładnego. To z kolei uniemożliwiałoby szybką i skuteczną reakcję na określone zjawiska lub zdarzenia, a tym samym utrudniałoby albo wręcz uniemożliwiałoby realizację ustawowych zadań Policji. Zatem utrata zaufania jest tym czynnikiem, który może determinować przełożonego właściwego w sprawach osobowych do podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do jego dyspozycji. Istota zagadnienia zasadza się wyłącznie na ustaleniu przyczyny, która skutkowała jej utratą.

Policjant zajmował jedno z najwyższych stanowisk kierowniczych w KWP [...]. Bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez KWP do funkcjonariusza miała związek z sytuacją zaistniałą w dniu 24 lipca 2018 r. dotyczącą działania funkcjonariusza w sprawie karnej. Okoliczności tego zdarzenia, jak również ocena zachowania policjanta znalazła swoje odzwierciedlenie w postępowaniu dyscyplinarnym, wszczętym przeciwko funkcjonariuszowi w dniu 27 lipca 2018 r., w którym zarzucono mu popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej. Już samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi zajmującemu stanowisko kierownicze uzasadnia decyzję o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie bowiem z art. 134i ust. 1 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego. W niniejszej sprawie kluczowy jest sam fakt, że funkcjonariusz jest obwiniony o zachowanie, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, opisane w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego.

Zasada prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, skierowana jest w odmiennym kierunku, niż w postępowaniu dyscyplinarnym. Celem w tym przypadku jest bowiem wyłącznie ustalenie czy dane okoliczności, w których uczestniczył dany policjant, albo które są z nim immanentnie związane, skutkują utratą do niego zaufania przez przełożonego, a tym samym zagrażają dobru jakim jest interes służby. Ustalenie prawdy materialnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37a ustawy o Policji, zmierza wyłącznie do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Nie może też być mowy o automatycznym mianowaniu na inne stanowisko służbowe, w sytuacji zwolnienia z poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego. Policjant piastował stanowisko kierownicze, a źródłem zwolnienia go z tego stanowiska był udział w zdarzeniu uzasadniający wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko niemu i związana z tym utrata zaufania do niego przez przełożonego. Zatem mianowanie na nowe stanowisko w szczególności, jeśli miałoby ono być stanowiskiem równorzędnym lub wyższym, byłoby równoznaczne z mianowaniem albo powołaniem na stanowisko kierownicze lub samodzielne. To z kolei przeczyłoby zasadności zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego.

Zdaniem KGP, słuszny interes policjanta nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś zawarta w odwołaniu argumentacja, kwestionująca rozkaz personalny, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organ zobowiązany był do zbadania wyłącznie czy w tym przypadku przełożony działał w granicach przyznanych mu kompetencji oraz czy podjęta przez niego decyzja nie miała cech dowolności. W obu przypadkach wykazano zgodność z prawem podjętych działań.

Zatem nie budzi wątpliwości, że działanie w granicach uznania administracyjnego, nie naruszyło treści normy zawartej w art. 7 k.p.a., ani innych, obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Decyzja ta mieści się także w granicach nadanego KWP upoważnienia ustawowego i w zaistniałych okolicznościach należy uznać ją za uzasadnioną. Organ wyjaśnił, że nie można uwzględnić wniosku dowodowego policjanta zawartego w odwołaniu, bowiem nie ma on znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania.

Z powyższym rozkazem personalnym nie zgodził się policjant, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozkazów personalnych stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie powyższego przepisu może wskazywać, iż jest to przepis o charakterze wyłącznie kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, a nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska. Zgodnie zaś z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.

W orzecznictwie sadowoadministracyjnym prezentowany jest też pogląd, że art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak jest podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a ustawy o Policji oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Przyjmuje się, że sama możliwość takiego działania przez przełożonych ma służyć należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek, skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego.

W orzecznictwie uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalenia stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą więc wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie).

Oceniając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny, WSA w Warszawie stwierdził, że rozstrzygnięcia te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Orzekające w sprawie w postępowaniu administracyjnym organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa oraz właściwie je zastosowały, nadto uzasadnienia podjętych rozkazów personalnych nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn ich podjęcia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy, brak w nim cechy równości stron, bowiem charakteryzuje się on podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika, który jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych; przełożony wszystkich funkcjonariuszy ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej sobie jednostce organizacyjnej.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że w związku ze zdarzeniem, jakie miało miejsce w dniu 24 lipca 2018 r., KWP mógł utracić zaufanie do skarżącego. Ze względu na wysoką funkcję pełnioną przez skarżącego, organ I instancji bez wątpienia miał podstawy uznać, że dalsze pełnienie służby na stanowisku naczelnika Sztabu Policji do czasu ustalenia, czy doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, może godzić w dobre imię Policji. Zajmowanie dotychczasowego stanowiska przez funkcjonariusza, mimo utraty zaufania przełożonego, mogło negatywnie wpłynąć na interes służby. Trafnie wywodzi organ, że wzajemne zaufanie pomiędzy osobami pełniącymi kierownicze stanowiska w zhierarchizowanej instytucji, gdzie wymagane może być podejmowanie szybkich działań operacyjnych, jest warunkiem właściwego jej funkcjonowania. O utrzymaniu stanu takiego zaufania nie sposób mówić, gdy z wniosku przełożonego, wszczęto wobec podwładnego postępowanie dyscyplinarne. Taka perspektywa wpłynęła na podjęcie przez organ I instancji konkretnych działań w sferze polityki kadrowej, dla zapewnienia optymalnych warunków do prawidłowego funkcjonowania podległej mu jednostki organizacyjnej Policji.

Organ odwoławczy, wśród przesłanek przemawiających za zwolnieniem funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesieniem do dyspozycji przełożonego, wymienił właśnie utratę zaufania, która negatywnie wpływa na interes służby. Ustawa nie definiuje wprost tego pojęcia, lecz w orzecznictwie przyjmuje się, że przy odczytywaniu tego zwrotu należy sięgać do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów tej formacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podstawowe zadania Policji określa ust. 2-4 tego przepisu. Realizacja tych zadań przez policjantów wymaga spełnienia przez nich warunków określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji w tym m.in. nieposzlakowanej opinii. Stosownie do art. 58 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, policjant jest obowiązany dochować obowiązków, wynikających z roty złożonego ślubowania. Rota ta obejmuje m.in. przestrzeganie dyscypliny służbowej oraz wykonywanie rozkazów i poleceń przełożonych, a także strzeżenie dobrego imienia służby oraz przestrzeganie zasad etyki zawodowej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko KGP, że dalsze pozostawanie skarżącego na zajmowanym dotychczas wysokim stanowisku, mogłoby oddziaływać negatywnie na postrzeganie całej formacji, skoro toczy się w stosunku do niego postępowanie dyscyplinarne. Zatem w sytuacji, gdy wobec funkcjonariusza, pełniącego równocześnie kierownicze stanowisko, jego przełożony inicjuje postępowanie dyscyplinarne, odwołanie z pełnionego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji przełożonego musi być uznane za zasadne, jest logicznym następstwem postawienia zarzutów. Także w kontekście ochrony społecznego wizerunku formacji Policji uzasadnione jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska kierowniczego osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie dyscyplinarne. Nie przesądza to przy tym o jego zasadności.

Zdaniem WSA w Warszawie, analiza akt sprawy oraz wydanego rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy zebrał i rozpoznał cały niezbędny materiał dowodowy, podjęte orzeczenie mieści się w granicach uznania administracyjnego, a uzasadnienie rozkazu wyczerpująco wyjaśnia przesłanki jego podjęcia. Niewątpliwe na etapie wydania rozkazu przez organ I instancji postępowanie dyscyplinarne nie było jeszcze faktycznie prowadzone i uzasadnienie rozstrzygnięcia jest lakoniczne i zwięzłe. Jednak fakt utraty zaufania potwierdzony został postawieniem zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym, co KWP podkreśla. Ponadto organ odwoławczy uwzględnił stan sprawy na dzień orzekania. Z tego względu nie można uznać, że organ nie zbadał istotnych okoliczności sprawy, wiążących się jednocześnie z postępowaniem dyscyplinarnym oraz nie zgromadził dowodów, które były niezbędne do ustalenia w całości stanu faktycznego, wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Mogą być wyłącznie przedmiotem badania w postępowaniu dyscyplinarnym. W ramach postępowania o zwolnienie ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące merytorycznej zasadności postawienia zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. W sprawie nie są sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne - na etapie orzekania przez KGP toczyło się już postępowanie dyscyplinarne, które zainicjowane zostało jeszcze przed wydaniem rozkazu personalnego przez KWP. Organ, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji. Organ słusznie wskazał, że sam fakt wydania decyzji sprzecznej z oczekiwaniami funkcjonariusza nie świadczy o tym, by doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W dniu 22 lipca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył M.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 32 ust. 1 oraz art. 37a ustawy o Policji przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że już samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego stanowi o istnieniu przesłanek do zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, wobec nienależytego wykazania w rozkazie personalnym KWP oraz rozkazie personalnym KGP podstawy faktycznej zwolnienia i wskazania jedynie przesłanki utraty zaufania wpływającej na ważny interes służby tożsamy z dobrem służby i braku uzasadnienia jaka potrzeba służby kierowała zwolnieniem z zajmowanego stanowiska, bez wykazania tej potrzeby dla służby, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. i wydając zaskarżony rozkaz personalny KGP, nie odniósł się do sprawy w jej całokształcie, a więc z uwzględnieniem ustalenia całości okoliczności zaistnienia zdarzenia z udziałem skarżącego. Tym samym, organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy ponownie w jej całokształcie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, w ten sposób, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia rozkazów KWP i KGP nie został wszechstronnie zgromadzony i oceniony (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a organ odwoławczy pominął okoliczność niewłaściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia z zajmowanego stanowiska;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na braku dokonania należytej kontroli przez Sąd, co do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w zakresie w jakim organ nie dążył w prowadzonym postępowaniu administracyjnym do ustalenia prawdy obiektywnej, a kierował się wyłącznie pobudkami natury ściśle subiektywnej wykraczającymi poza granice właściwie rozumianej uznaniowości;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia w sprawie dowodów wskazywanych w odwołaniu;

6. art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, w rozkazie KGP i rozkazie KWP, że wyższy przełożony sporządził uzasadnienie zaskarżonego do Sądu rozkazu personalnego z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na niewykazaniu, jakie regulacje prawne wyznaczają zakres pojęciowy klauzuli generalnej "ważny interes służby", nie wskazaniu przepisów prawnych, które kształtują brak możliwości udania się do Prokuratora oraz nie odniósł się do okoliczności udziału skarżącego w zdarzeniu i pominięcia oceny wpływu tej okoliczności na legalność wydanego rozkazu;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez mniej niż zwięzłe przedstawienie i rozważenie zarzutów skarżącego polegające na de facto niepoddającym się kontroli instancyjnej uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia w wyroku II SA/Wa 2339/18, gdzie zdecydowanie większa część wywodu Sądu obejmuje kwestie natury prawnej "ogólnej" na tle wykładni powołanych przepisów, podczas gdy konkretnie i rzeczowo postawione zarzuty skarżącego uznano w kilku zdaniach za niezasadne nie wyjaśniając szerzej zasadności przyjętego stanowiska w kontekście wskazanych poszczególnych naruszeń organu;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ewentualnie c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu został wydany rozkaz KWP z dnia 30 lipca 2018 r., podczas gdy postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, nie doręczono stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska, nie pouczono o prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłaszania wniosków dowodowych, jak też nie zawiadomiono strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania, tym samym pozbawiono stronę możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z uwagi na podniesione zarzuty istniały merytoryczne podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszania przepisów prawa procesowego wskazać należy, że w istocie dotyczą one czterech zagadnień.

Po pierwsze, w zarzutach oznaczonych pod literatami 1-3 i 5 skarżący kasacyjnie wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organy rozpoznające sprawę nie zgromadziły w niej wystarczającego materiału dowodowego, a organ odwoławczy nie odniósł się do sprawy w jej całokształcie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei po myśli art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Należy jednak podkreślić, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art 37a ustawy o Policji pozwalających na zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji, a obszerne uzasadnienie decyzji KGP w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Przypomnieć też należy, że przedmiotem postępowania były okoliczności związane z przeniesieniem funkcjonariusza do dyspozycji, a nie ocena jego dotychczasowej służby lub okoliczności popełniania czynu, z którego powodu toczy się wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku ww. przepisów należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Po drugie, całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia w sprawie dowodów wskazywanych w odwołaniu. W tym miejscu przypomnieć bowiem należy, że podstawą przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez sąd administracyjny jest art. 106 § 3 P.p.s.a. Przy czym przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem "Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego" (wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt III FSK 3702/21). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma zatem charakter wyjątkowy, ale uchybienia w ewentualnym przeprowadzeniu dowodów przez sąd administracyjny mogą być wywodzone z treści art. 106 § 3 P.p.s.a., którego jednak nie przytoczono w skardze kasacyjnej.

Po trzecie, bezpodstawny jest zarzut naruszania art. 141 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.

Po czwarte, nie można również uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ewentualnie c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 ust. 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi wypełnienie gwarancji procesowej wynikającej z art. 9 zasady informowania stron oraz 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewątpliwie wszczęcie postępowania z urzędu bez zawiadomienia o tym strony postępowania może stanowić naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak naruszenie omawianego przepisu zawsze oceniane musi być w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie zawsze naruszenie art. 61 ust. 4 k.p.a. będzie takim naruszeniem tego przepisu, który powodować będzie konieczność uchylenia decyzji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.) przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz to, czy strony powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, pomimo iż funkcjonariusz nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiadomość o jego prowadzeniu uzyskał, a takie uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ nadal wykonywał swoje uprawniania (złożył odwołanie, wniosek dowodowy) w toku postępowania przed organem II instancji. Tymczasem dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady informowania stron oraz zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Uchybienie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. może zatem stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy argumenty skarżącego kasacyjnie nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ, o czym była już mowa, w istocie dotyczą zupełnie innego postępowania - uchybienie zasadzie informowania stron oraz zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu nie stanowiło skutecznego zarzutu naruszenia postanowień art. 9 i art. 10 §1 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji, nazywanych na gruncie ustawy o Policji rozkazami personalnymi, stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, że jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, gdyż nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Rekonstrukcja znaczenia tego przepisu wykraczająca poza dyrektywy językowe, z zastosowaniem dyrektyw systemowych prowadzi do zmiany oceny charakteru tego przepisu. Brak określenia przesłanek materialnoprawnych dla decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk w innych przepisach ustawy wskazuje, że jest to przepis materialnoprawny, który w swej istocie nie przewiduje materialnych ograniczeń dla organów w zakresie tych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1736/12).

Natomiast zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Instytucja określona w tym przepisie służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a ustawy o Policji oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, na konstrukcji uznania administracyjnego.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano zasady sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Można wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji uznaniowych pod względem: 1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym; 2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów; 3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy; 4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej; 5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie; 6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Ocena przez sądy administracyjne uznania administracyjnego nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się tym samym w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12 października 2011 r., sygn. I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. I OSK 130/10).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy i stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących zwolnienia z zajmowanego stanowiska na podstawie przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, sądy nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy określona osoba powinna piastować dalej określone stanowisko. Badają one jedynie, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna albo podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie słusznie zwrócił uwagę, że organy orzekające w sprawie wykazały, że ze względu na wysokie i odpowiedzialne stanowisko jakie pełnił skarżący kasacyjnie w strukturze Policji (naczelnik sztabu Policji w strukturze Komedy Wojewódzkiej) i wobec poważnych zarzutów dyscyplinarnych związanych z przekroczeniem uprawnień i nieuprawnioną interwencją w sprawie członka swojej rodziny oczywistym było, że nastąpiła utrata zaufania przez bezpośredniego przełożonego skarżącego kasacyjnie do niego, co również wpływało na interes Policji jako zmilitaryzowanej formacji powołanej w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa. Oczywistym jest bowiem, że Policja działająca we wrażliwym otoczeniu społecznym, w którym utrata zaufania do formacji, nadszarpniętego już poprzez nadmierne ekscesy tej formacji podczas tzw. "Strajku Kobiet" w naturalny sposób wpływa na sprawność i realizację jej zadań, nie może sobie pozwolić, aby eksponowane stanowiska w jej strukturach były zajmowane przez osoby, którym postawiono poważne zarzuty dyscyplinarne. W takiej sytuacji, przełożony skarżącego kasacyjnie miał nie tylko prawo, ale i obowiązek podjąć takie działania, które ograniczyłyby możliwy negatywny odbiór Policji w społeczeństwie.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 240 złotych. Na koszty te składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a.