Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1533/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2, 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 675/10 w sprawie ze skargi D. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 675/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę D. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na skutek wniosku D. L. i S. L., Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działkach o nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w Białymstoku.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. i D. K. oraz B. D. zarzucili organowi naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą planistyczną, przez nieuwzględnienie analizy dopuszczalności lokalizacji wnioskowanej inwestycji przez pryzmat zachowania ładu przestrzennego jako harmonijnej całości urbanistyczno-architektonicznej. Zakwestionowali również ustaloną przez organ wysokość elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, argumentując, że wartości te nie odpowiadają parametrom budynków mających cechy reprezentatywności i mieszczą się w skrajnych granicach z obszaru analizowanego bez uwzględnienia wskaźników występujących w bezpośrednim sąsiedztwie. Odwołujący podnieśli również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie przyczyn zastosowania wyjątków od reguł ustalania parametrów i cech nowej zabudowy. Końcowo podkreślili, że ustalone warunki zabudowy spowodują zacienienie ich domu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że organ I instancji nie naruszył przepisów prawa i prawidłowo wyznaczył analizowany obszar. Kolegium podkreśliło, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i ma obowiązek go zbadać pod kątem zgodności z przepisami ustawy planistycznej oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Powołując się na znaczne zróżnicowanie cech i parametrów obiektów usytuowanych w granicach obszaru analizowanego, za niezasadne Kolegium uznało zarzut niezachowania wymagań ładu przestrzennego. Stwierdziło, że przeprowadzona w sprawie analiza wykazuje spójność funkcji planowanej inwestycji z funkcjami istniejącymi, jak też zróżnicowanie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), wysokości górnej elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia) oraz geometrii dachu (§ 8) na wszystkich działkach sąsiadujących z działkami inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zacienienia działki Kolegium wyjaśniło, że zgodność planowanej inwestycji z warunkami technicznymi budynków w tym zakresie będzie badana dopiero na etapie pozwolenia na budowę, albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi "ogólne ramy planowanej inwestycji", które zostaną skonkretyzowane dopiero w projekcie budowlanym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli D. K., D. K. oraz B. D., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej oraz przepisów § 7 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, 2 i § 8 rozporządzenia. Ponadto podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący w znacznej części powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, wywodząc, że zaskarżona decyzja stwarza inwestorowi zbyt dużą dowolność w umiejscowieniu planowanej inwestycji, a w konsekwencji może zaburzyć parametry, cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. Podnieśli również, że zaskarżona decyzja została im doręczona w niekompletnej formie, tj. bez wyników analizy zawierającej część tekstową i graficzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. odrzucił skargę B. D. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Natomiast wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Sąd oddalił skargę D. K. i D. K. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz stosownych przepisów rozporządzenia. Następnie odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi stwierdził, że w przedmiotowej sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze zabudowanym wynosi 40%, a w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 50%. W obszarze analizowanym wskaźnik ten dochodzi nawet do wartości 52%. Nie ma zatem znaczenia, jaki wskaźnik zabudowy występuje na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Ustawodawca nakazuje bowiem badać wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, a nie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skoro więc w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest znacznie zróżnicowany i wynosi od 18 do 52%, to wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia, tym bardziej, że wskaźnik zabudowy na działkach sąsiednich (nr geod. [...] - 52% oraz nr [...] - 49%) pozwala na zachowanie spójności urbanistycznej. Wielkość ustalonego wskaźnika nie zakłóca zatem ładu przestrzennego, a jednocześnie pozwala na realizację planowanej inwestycji. Sąd nie uwzględnił również zarzutu nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej wywodząc, w oparciu o § 6 rozporządzenia, że w rozpoznawanej sprawie wskaźnik ten wynosi 18,5 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 14,8 m do 22,2 m. Natomiast znaczne zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy (od 7 m do 36 m) uzasadnia ustalenie tego wskaźnika na poziomie 18,5 m w trybie ust. 2 § 6 rozporządzenia. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia, argumentując, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano należyte uzasadnienie dla zastosowania tego przepisu, stanowiącego odstępstwo od ogólnych zasad ustalania wysokości wnioskowanej zabudowy, wyrażonych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Na działce nr [...], dostępnej od ul. [...], znajduje się - według mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej - budynek trzykondygnacyjny o wysokości 11 m. Takiej wysokości ma też być wnioskowana zabudowa. Wobec tego, Sąd nie znalazł podstaw do zanegowania tego sposobu rozumowania organów, skoro obowiązujące w sprawie przepisy na taką wykładnię pozwalają, a nadto wnioski organów zostały logicznie uzasadnione. Ponadto przyjęte wskaźniki wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji (10 i 11 m) są wielkościami maksymalnymi, które ostatecznie zostaną określone w pozwoleniu na budowę. W ocenie składu orzekającego, także zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia nie okazał się uzasadniony, bowiem średni kąt nachylenia wynosi od ok. 50 do 450. Natomiast w zaskarżonej decyzji podane wartości zostały ustalone na poziomie: kąt nachylenia do 150 i 450, wysokość głównej kalenicy - do 10 i 11 m, cechy dominujące dla geometrii dachu: płaski i/lub wielospadowy, o prostopadłym lub równoległym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Sąd zaakceptował także stanowisko organów obu instancji, że dopuszczalne było wskazanie alternatywnej możliwości realizacji dachu płaskiego lub wielospadowego, a zapis taki nie narusza prawa, bowiem inwestor we wniosku podał taką alternatywę, natomiast w obszarze analizowanym dachy istniejących budynków są zróżnicowane - płaskie, dwuspadowe i wielospadowe. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej Sąd podkreślił, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejącej zabudowy, spełniając tym samym kryteria ustawowe przewidziane w art. 61 ust. ustawy planistycznej oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Ponadto zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, skoro na prawidłowo wyznaczonym terenie analizowanym wokół działek inwestora istnieją obiekty realizujące funkcje usługowo-handlowe, mieszkaniowe jednorodzinne z zabudową jej towarzyszącą - budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudową magazynową oraz produkcyjną. W kwestii niedoręczenia stronom postępowania załącznika graficznego do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd zajął stanowisko, że art. 109 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewiduje expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Ponadto organ I instancji wyraźnie zaznaczył w początkowej części decyzji o warunkach zabudowy, że załącznik graficzny do tej decyzji sporządzony został w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymuje wnioskodawca, zaś drugi pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Sąd wskazał również na wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 K.p.a.), a rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Ponadto decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D. K. i D. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 52 ust. 1 ustawy planistycznej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora również w zakresie parametrów technicznych obiektów budowlanych w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że organ jest bezwzględnie związany rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast parametry techniczne obiektu budowlanego (takie jak np. wysokość budynków, liczba kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu) mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora;

- § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przy ustalaniu parametrów technicznych obiektu budowlanego (takich jak np. wysokość budynków, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu) nie jest konieczne ich odnoszenie przede wszystkim do parametrów zabudowy bezpośrednio sąsiadującej w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powyższych regulacji, dokonana z uwzględnieniem potrzeby uczynienia zadość wymaganiom ładu przestrzennego, prowadzi do wniosku odmiennego, wskazującego, iż parametry nowej zabudowy należy w pierwszym rzędzie odnosić do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej;

- § 5 ust. 2 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalonego w decyzji za prawidłowy w sytuacji, gdy jest to wskaźnik, którego wysokość odpowiada wartości skrajnej z obszaru analizowanego i nie uwzględnia wskaźnika występującego w bezpośrednim sąsiedztwie;

- § 7 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie ustalonego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej za prawidłowy w sytuacji, gdy wartość ta jest wartością skrajną z obszaru analizowanego i nie uwzględnia wskaźnika występującego w bezpośrednim sąsiedztwie;

- § 8 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wariantowe wskazanie parametrów w zakresie geometrii dachu - układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - jest w świetle tego przepisu dopuszczalne w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tej regulacji powinna prowadzić, do wniosku, że organ "ustala" geometrię dachów, a zatem precyzyjnie rozstrzyga odnośnie parametrów nowej zabudowy, co służy kontynuacji funkcji i zapewnieniu ładu przestrzennego;

- § 7 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pod pojęciem "wyznaczenia" wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki należy rozumieć jedynie maksymalną wysokość projektowanego budynku w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wymagane jest też wskazanie wartości minimalnej, albowiem prawodawca nie posługuje się pojęciem "wysokości maksymalnej", lecz pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", co jednoznacznie wskazuje na zamiar ochrony ładu przestrzennego poprzez wyeliminowanie lokalizacji zarówno budynków zbyt wysokich, jak i zbyt niskich w stosunku do zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Skarżący kasacyjnie podnieśli również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń istotnych dla wyniku sprawy, a w szczególności parametrów wysokości budynków, wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, które by odpowiadały odpowiednim parametrom budynków mających cechy reprezentatywności;

- art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niepełnym i lakonicznym uzasadnieniu decyzji, co przejawiało się w braku wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano dopuszczalność zastosowania wyjątków od ustalonych w rozporządzeniu zasad kształtowania wskaźników dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 109 K.p.a. polegające na przesłaniu skarżącym niekompletnej decyzji, tj. bez części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji będącej jej nieodłączną częścią składową. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjnie wskazali, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów doszło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (również wskutek ograniczenia strony w możliwości ustosunkowania się do jednego z najistotniejszych dokumentów, w oparciu o który wydawana jest decyzja), co nie dało organowi administracyjnemu możliwości oceny całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, że określona przez organ I instancji wysokość w odniesieniu do budynku mieszkalno - gospodarczego na 11 m, zaś w odniesieniu do budynku usługowo - handlowo - mieszkalnego na 10 m budzi wątpliwości. Pierwsza z tych wartości jest bowiem wartością skrajną dla obszaru analizowanego, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie nie występują budynki o takiej wartości, zaś na graniczących bezpośrednio działkach [...] i [...] budynki mają wysokość nieprzekraczającą 8 m. Zdaniem skarżących, nowa zabudowa powinna być swego rodzaju łącznikiem różnych gabarytów zabudowy już istniejącej, nie zaś wpisywać się w parametry zabudowy o skrajnych wartościach występujących w obszarze analizowanym. Dalsza zabudowa w wysokości znacznie przekraczającej wysokość budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie sprawiała będzie wrażenie dysharmonii krajobrazu architektonicznego. Zdaniem skarżących, nie może stanowić uzasadnienia do ustalenia dla planowanej zabudowy innej wysokości niż ta, która wynika z przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich albo ze średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, odwoływanie się do parametrów nowej inwestycji i zestawienie jej jedynie z zabudowaniami najwyższymi, rozproszonymi i stanowiącymi dodatkowo zdecydowaną mniejszość w analizowanym obszarze. Kolejną nieprawidłowością jest określenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu z pominięciem okoliczności, że w bliskim sąsiedztwie dominuje zabudowa o znacznie niższym wskaźniku. Zarzucono również, że organ nie określił w sposób wyczerpujący kwestii składających się na geometrię dachu, co daje wnioskodawcy dużą dowolność w zaprojektowaniu kształtu dachu. Uzasadniając naruszenie art. 109 K.p.a. wskazano, że brak jest podstaw dla przyjęcia odstępstwa od reguły doręczania stronom decyzji wraz z załącznikiem stanowiącym jej integralną część w sytuacji, gdy takie odstępstwo nie zostało przewidziane w ustawie. Brak takiego załącznika ogranicza stronie możliwość pełnego ustosunkowania się do parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy a przyjętych w oparciu o wyniki analizy i bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy ma okoliczność, czy strona miała możliwość zapoznania się z aktami postępowania, czy też takiej możliwości nie miała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy planistycznej (powiązany z art. 64 ust. 1 ustawy) poprzez jego błędną wykładnię, rzekomo ograniczającą zakres badania wniosku inwestora i nie pozwalająca na jego korektę.

Przede wszystkim ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji nie stwierdził, że zachodzi potrzeba korekty wniosku ze względu na wskazane w nim zasadnicze parametry zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy planistycznej wskazuje jedynie, że to wniosek określonego podmiotu warunkuje możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej możliwość realizacji na danym terenie wskazanego przedsięwzięcia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej organ administracji publicznej jest związany treścią wniosku i nie może interpretować go zawężająco. W literaturze przyjmuje się, że "na tym etapie starań o realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, ale mając na uwadze ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich" – zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 415. Przepis art. 52 ust. 1 ustawy, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, w żadnym stopniu nie może stanowić podstawy do woluntarystycznego ograniczania lub korygowania zamierzonego przedsięwzięcia, zwłaszcza gdy przepisy prawa i analiza urbanistyczna nie uzasadniają takowej ingerencji ze strony organu planistycznego.

Skarga kasacyjna zawiera w tej mierze szereg zarzutów pod adresem organów administracyjnych i Sądu I instancji co do niewłaściwego odczytania i zinterpretowania załączonej do akt analizy urbanistycznej i niewłaściwej transpozycji tej analizy do spornej decyzji. W tej mierze należało jednak zwrócić uwagę na to, że zasadniczym celem przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, pomimo, że przepis ten zawiera szereg warunków ograniczających, jest umożliwienie zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Ograniczenia wynikające z przepisów rozporządzenia nie mogą być zatem dodatkowo uzupełniane dalszymi uwarunkowaniami, a w szczególności koniecznością konfrontowania ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej wyznaczonego wokół terenu inwestycji tzw. obszaru analizowanego z warunkami urbanistycznymi występującymi w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Ani organy, ani Sąd I instancji w swych rozstrzygnięciach nie stwierdzili, że jedynym kryterium ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest brak kolizji z zabudową istniejącą. Sąd I instancji nie zaakceptował wobec tego wadliwego stanowiska, jakoby ta jedna przesłanka była wystarczająca do ustalenia warunków, z pominięciem pozostałych, których łączne spełnienie jest warunkiem wydania decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej wskazuje cały szereg warunków wymienionych w pkt 1-5, z których warunek dobrego sąsiedztwa jest tylko jednym z kilku. Przedmiotem analizy, a następnie przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez organy są w konsekwencji okoliczności wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Pozytywnie rozstrzygnięto, że działka ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie stwierdzono także sprzeczności z przepisami odrębnymi. W tym zakresie nie były nadto zgłaszane przez stronę skarżącą w toku postępowania żadne zarzuty. Podobnie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut wadliwej interpretacji w nawiązaniu do warunku stwierdzenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy, w istocie odnosi się, ze względu na jego treść, do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Właśnie ten przepis może być traktowany jako wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", związanej z koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Przewiduje on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku m. in. w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Parametry zabudowy istniejącej wyznaczają parametry zabudowy projektowanej i projektowanego zagospodarowania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przeprowadza się analizę istniejącego zagospodarowania w zakresie funkcji i cech. W tym celu wyznacza się wokół działki obszar analizowany. Kwestie te regulują przepisy rozporządzenia. Przez funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu rozporządzenia, należy przy tym rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 2 rozporządzenia, sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Granice obszaru analizowanego wyznaczane są w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m (przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia). W skardze kasacyjnej skarżący przyznaje, że działki znajdujące się w tym obszarze stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dla spornej zabudowy.

Wyniki analizy potwierdzają, że zabudowa znajdująca się na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej w ramach obszaru analizowanego jest zróżnicowana pod względem funkcji. Występują tam zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i obiekty usługowo-handlowe, budynki gospodarcze, garaże, magazyny i obiekty produkcyjne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej stanowi o działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zatem tylko te działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które spełniają warunek dostępności z tej samej drogi publicznej, stanowią punkt odniesienia. Drogą taką w niniejszej sprawie jest ulica Wiewiórcza.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, przesłanką konieczną do ustalenia warunków jest, aby co najmniej jedna działka, spełniające kryterium działki sąsiedniej, była zagospodarowana. Gdy punktem odniesienia dla ustalenia funkcji zabudowy jest jedna działka zagospodarowana lub większa ilość działek zagospodarowanych w jednorodny sposób, wówczas ustalenie funkcji tego istniejącego zagospodarowania, rozumianej, jako sposób użytkowania obiektów, jest zrelatywizowane do takiej jednorodnej funkcji. Jednak również wtedy przyjmuje się, że jednorodna funkcja panująca na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem, zgodnym z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11). Nieco inaczej sytuacja wygląda na terenie już zurbanizowanym i zagospodarowanym, na którym funkcja zagospodarowania jest zróżnicowana, jak w niniejszej sprawie. Wówczas zasada kontynuacji funkcji musi być zrelatywizowana do zróżnicowanego stanu faktycznego. Nie jest jednak wadliwy pogląd, że również w takiej sytuacji dopuszczalność określonego zagospodarowania nie zależy od powielenia jednego z już istniejących sposobów zagospodarowania, lecz od stwierdzenia możliwości pogodzenia planowanej funkcji z istniejącymi. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Prawidłowy w takim wypadku jest wniosek przyjęty przez Sąd I instancji, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Skoro zatem organy ustaliły dopuszczalne wskaźniki parametrów technicznych, wymiarów i gabarytów istniejącej zabudowy oraz dopuszczalny wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, to ocena przyszłego zamierzenia, o ile mieściła się w tych wskaźnikach, a tego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, nie mogła być dla wnioskodawcy negatywna tylko z tego powodu, że parametry tego zamierzenia bliższe są wartości skrajnych a nie uśrednionych. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie kwestionowane są szczegółowe wyniki analizy urbanistycznej ale to, czy takie wskaźniki powinny być korygowane ze względu na istniejącą zabudowę działki bezpośrednio sąsiadującej, stanowiącej własność skarżącego.

Skarżący podnosi, że planowanej inwestycji nie można pogodzić z istniejącą, albowiem w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki o niższej wysokości. Ta okoliczność, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są właśnie w taki sposób zagospodarowane została jednak przez organy uznana i znajduje odzwierciedlenie w materiałach sporządzonych na etapie przeprowadzania analizy urbanistycznej. Konieczność kontynuacji zabudowy nie oznacza obowiązku zabudowy identycznej jak na działce sąsiadującej. Bezpośrednie sąsiedztwo nie jest przesądzającym argumentem na rzecz istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wyznacza też w wyłączny sposób parametrów zabudowy (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2196/10). W ustalonym stanie faktycznym zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, w rozumieniu prawidłowo przyjętym przez organy i Sąd I instancji, nie jest wobec powyższego wadliwe i nie uzasadnia również zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Podobne stanowisko należało zająć w stosunku do zarzutu naruszenia przepisu § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zakresie ustalenia maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zwłaszcza, że ten ostatni przepis dotyczy wprost tylko górnej krawędzi takiej elewacji i dopuszcza odstępstwo od obowiązku ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z występujących cech zabudowy na obszarze analizowanym.

Z kolei w sytuacji, gdy na terenie obszaru analizowanego występują obiekty charakteryzujące się różnorodną konstrukcją i geometrią połaci dachowych, to dopuszczenie wariantowego określenia jego kształtu i maksymalnych parametrów wysokości, kąta nachylenia i wariantowego kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nie narusza § 8 rozporządzenia. W kwestii tej w sposób szczegółowy wypowiedział się Sąd I instancji i wywód ten Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela.

Generalnie rzecz biorąc konstrukcja zasadniczych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do wywodu na temat prymatu zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej dla kształtu i dopuszczalności nowego zamieszenia budowlanego na ternie pozbawionym planu, co jest poglądem błędnym w sytuacji, gdy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w rozumieniu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Stanowisko autora skargi kasacyjnej zakłada prymat koncepcji wąsko rozumianego sąsiedztwa (ograniczającego się do działek bezpośrednio sąsiadujących) jako obszaru gwarantującego istnienie ładu przestrzennego. W literaturze przedmiotu taka interpretacja jest jednak konsekwentnie odrzucana. Przykładowo w powołanym wyżej komentarzu pod red. prof. Z. Niewiadomskiego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia sąsiedztwa, obejmującego cały prawidłowo wyznaczony obszar analizowany (str. 510 – 512).

Za nieusprawiedliwiony uznać należało także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. W świetle powyższych wywodów dotyczących podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia, błędne było zarzucenie Sądowi I instancji, że nie uchylił zaskarżonego wyroku ze względu na brak odniesienia parametrów wysokości i wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i do zabudowy sąsiedniej, gdyż – jak już powiedziano - wskaźniki te należało odnieść do całego obszaru analizowanego i tak też się stało w rozpatrywanej sprawie. Wady uzasadnienia organu administracyjnego a w szczególności jego lakoniczność mogły stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji tylko wtedy, gdy mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera przekonywającego uzasadnienia dla wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zarzuconą lakonicznością uzasadnienia organu odwoławczego a wynikiem sprawy. Podobnie rzecz się miała z zarzutem niedoręczenia stronie załącznika do decyzji organu I instancji. Strona w toku postępowania odwoławczego miała prawo do pełnego dostępu do akt sprawy, w tym i możliwość zapoznania się z kwestionowanym załącznikiem. Treść odwołania i skargi przekonuje, że z uprawnienia tego skorzystała.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.