Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 293/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 253 a
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 28, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 123 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Dyrektor Izby Celnej , po rozpatrzeniu odwołania E. sp. z o.o., z siedzibą [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], odmawiającą spółce E. zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2010 r. organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił spółce E. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego w 111 punktach gier.

W dniu 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), na podstawie której kompetencje związane z wydawaniem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych zostały scedowane do zadań Służby Celnej. Z dniem wejścia w życie ustawy organem właściwym do prowadzenia spraw w tym zakresie, w tym także w zakresie zmiany dotychczas wydanych zezwoleń na obszarze województwa lubelskiego, stał się Dyrektor Izby Celnej .

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2009 r. spółka E. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej o dokonanie zmiany zezwolenia z dnia [...] maja 2009 r. Wniosek dotyczył zmiany lokalizacji dziewięciu punktów gier, ujętych w Załączniku nr 1 do decyzji z 2009 r. pod pozycjami nr [...].

Na podstawie art. 52 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998 r., Nr 102, poz. 650, z późn. zm.) Dyrektor Izby Celnej zwrócił się do Prokuratury Apelacyjnej z prośbą o udzielenie informacji czy pod nadzorem wymienionej prokuratury prowadzone jest śledztwo w stosunku do spółki E.. W dniu 14 grudnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej otrzymał z Prokuratury Apelacyjnej informację, z której wynika, iż w ramach prowadzonego śledztwa zabezpieczone zostały automaty Spółki oraz, że są one poddawane stosownym, specjalistycznym badaniom, w celu ustalenia ich legalności stosownie do wydanych zezwoleń oraz ich zakwalifikowania jako automaty o niskich wygranych.

Decyzją z dnia 4 marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ celny wyjaśnił, że wnioskowana zmiana lokalizacji punktów gier na automatach, stanowiłaby zmianę miejsca urządzania gry. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), który zabrania dokonywania zmian zezwolenia, polegających na zmianie miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa unijnego, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także uregulowań proceduralnych zawartych w Ordynacji podatkowej i Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zasadnicze zarzuty sprowadzały się do stwierdzenia, że ustawa o grach hazardowych z 2009 r. wprowadza de facto zakaz prowadzenia usług w zakresie gier na automatach, to zaś oznacza, że przepisy ustawy mają charakter przepisów technicznych podlegających obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej w świetle przepisów unijnych i orzecznictwa sądów unijnych. Projekt ustawy z 2009 r. nie został poddany notyfikacji. Naruszenie prawa unijnego stanowiło zarazem naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakazujących bezpośrednie stosowanie przez polskie organy prawa unijnego, z pierwszeństwem przed regulacjami krajowymi, sprzecznymi z prawem Unii.

Spółka zarzuciła także, że organ dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji, co doprowadziło do sytuacji, w której wniosek, choć złożony jeszcze w 2009 r., rozpatrzony został na podstawie niekorzystnych dla Spółki przepisów, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję z [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych Zgodnie z art. 118 ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Art. 135 ustawy o grach hazardowych reguluje kwestie zmiany wcześniej wydanych zezwoleń. W świetle tego przepisu zezwolenia, o których mowa wart. 129 ust. 1 mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 135 ust. 2 w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Wniosek strony w rozpoznawanej sprawie złożony został w trybie art. 155 k.p.a. pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, jednak z uwagi na wejście w życie nowych przepisów i treść regulacji intertemporalnych, podlegał on rozpatrzeniu w trybie ustawy o grach hazardowych z 2009 r. oraz Ordynacji podatkowej.

Art. 253a Ordynacji podatkowej pozwala zasadniczo na zmianę ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo za jej zgodą, wprowadza jednak zastrzeżenie, że zmianie lub uchyleniu decyzji nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. W ocenie organu takim przepisem w badanej sprawie jest art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Strona w trakcie postępowania nie wskazała żadnych okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że złożony przez nią wniosek, w świetle obowiązujących przepisów prawa, zasługuje na uwzględnienie.

Art. 135 ustawy umożliwia dokonywanie zmian w zezwoleniach wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, jednakże zastrzega, w ust. 2, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

W ocenie organu cytowany przepis zabrania dokonywania zmian zezwolenia polegających na zmianie miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych, o które wnioskowała Spółka.

Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 253a Ordynacji podatkowej jest weryfikacja ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za ewentualną zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia ważny interes podatnika lub interes publiczny. W ocenie organu, w sprawie niniejszej brak jest interesu publicznego, a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie zmiany, o którą wnosi Spółka.

Oceniając kolejną z przesłanek 253a Ordynacji, a mianowicie czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji ostatecznej, organ stwierdził, iż w jego ocenie przepisy szczególne nie sprzeciwiają się proponowanej zmianie, jednak biorąc pod uwagę fakt, iż przesłanki zawarte w art. 253a Ordynacji muszą być spełnione łącznie, a jak wyżej wykazano brak jest interesu publicznego, a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie zmiany - organ drugiej instancji nie może zmienić przedmiotowej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego nie są uzasadnione podnoszone w odwołaniu zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. oraz przewlekłego rozpatrywania sprawy. Organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, działał w sprawie wnikliwie i szybko. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zakończyło się w terminie określonym w art. 139 Ordynacji podatkowej.

Odnosząc się do zarzutów związanych z wadliwością przepisów, na podstawie których została wydana decyzja, z uwagi na niedopełnienie obowiązku ich notyfikacji Komisji Europejskiej, organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew twierdzeniom Spółki, ustawa o grach hazardowych z 2009 r. nie podlegała obowiązkowi notyfikacji.

Przywoływane przez Spółkę orzeczenia ETS dotyczyły sytuacji odmiennych i nie można z nich wyciągać wniosków na potrzeby niniejszej sprawy. Wyroki dotyczyły przepisów państw członkowskich wprowadzających szeroko zakrojone, bezwzględne zakazy prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, zręcznościowych i podobnych, nie noszących znamion hazardu. Polska ustawa takiego zakazu nie wprowadza. Postanowienia ustawy nie zakazują prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, a jedynie ograniczają je co do miejsca świadczenia tych usług, w celu kontroli przestrzegania warunków urządzania takich gier. Istotą rozpatrywanej sprawy jest określony w ustawie zakaz zmiany lokalizacji miejsc urządzania gier hazardowych, a nie bezwzględny zakaz ich urządzania. Ustawa z 2009 r. powstała po to, by wykonywanie przez Państwo Polskie kompetencji w dziedzinie gier hazardowych mogło podlegać kontroli.

Organ zauważył także, że organizowanie gier hazardowych na terenie poszczególnych państw nie jest przedmiotem żadnych przepisów regulujących, bądź harmonizujących tę kwestię na szczeblu wspólnotowym. Organ zwrócił uwagę na rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych online, w której podkreślono prawo państw członkowskich do regulowania i kontrolowania rynku gier hazardowych zgodnie z ich tradycją i kulturą, w celu ochrony konsumentów przed uzależnieniem, oszustwami, praniem brudnych pieniędzy i ustawianiem gier sportowych.

Organ przytoczył także fragmenty opinii Rzecznika Generalnego Yvsa Bota z dnia 17 grudnia 2009r. wydanej w sprawie The Sporting Exchange Ltd przeciwko Minister van Justitie, nr C-203/08 oraz w sprawie Ladbrokes Betting & Gaming Ltd przeciwko Stichting de National Sporttotyalisator, nr C-258/08. W opinii tej Rzecznik podkreślił, że choć wolna konkurencja jest fundamentem rozwoju wspólnego rynku, to nie jest ona celem samym w sobie. W dziedzinach działalności takich jak hazard, które niosą ze sobą udowodnione ryzyko niekorzystnych społecznie skutków naczelną wartością, nawet ponad wolną konkurencją, musi pozostawać ochrona porządku publicznego.

W dalszych wywodach organ stwierdził, że poprzednia ustawa o grach i zakładach wzajemnych pozwalała na uprawianie legalnego hazardu w sposób niemalże całkowicie pozbawiony kontroli. Automaty do gier o niskich wygranych były ogólnodostępne, również dla młodocianych i zlokalizowane w punktach, w których kontrola uczestnika gry praktycznie nie istniała. Ilość punktów gier, ich lokalizacja oraz duża mobilność miejsc urządzania gier uniemożliwiały sprawowanie należytego nadzoru nad działalnością hazardową, a tym samym w konsekwencji mogły doprowadzić do szerzenia się patologii i rozwoju działalności przestępczej związanej z uzależnieniem od hazardu. Kwestie te znalazły unormowanie dopiero w ustawie o grach hazardowych z 2009 r., gdzie uporządkowano materię nadzoru i zastosowano regulacje dotyczące powoływania nowych ośrodków gier. Ustawa o grach hazardowych nie zakazuje działalności hazardowej, a jej celem jest wzmocnienie kontroli państwa nad tą dziedziną działalności gospodarczej.

Odnosząc się bezpośrednio do kwestii notyfikacji ustawy o grach hazardowych z 2009 r. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że ewentualny obowiązek notyfikacji spoczywał na Ministrze Finansów. Organ ten uznał, że ustawa nie podlega procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, tj. do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, które w dniu 19 stycznia 2010 r. zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Wskazane wyżej wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych bez obowiązku notyfikacji.

Z tych też względów, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 2, 7 i 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o aktualne przepisy prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka E. podniosła przede wszystkim zarzut naruszenia szeregu wyszczególnionych przepisów prawa unijnego, prawa krajowego, na czele z Konstytucją oraz zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości poprzez zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mimo iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji narusza on wspomniane przepisy prawa unijnego, Konstytucji i umów międzynarodowych.

Uzasadniając szczegółowo zarzut Spółka wskazała, że obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych można wywieść z treści Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a także z treści implementującego tę Dyrektywę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.

W świetle powołanych przepisów oraz poglądów orzecznictwa, do przepisów technicznych, objętych obowiązkiem notyfikacji Komisji Europejskiej, zalicza się także przepisy państw członkowskich zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawy usług. Jako przepisy techniczne kwalifikuje się m.in. regulacje wprowadzające zakaz świadczenia usług przy pomocy określonych urządzeń.

Analiza całego kompleksu przepisów zawartych w ustawie o grach hazardowych, jak również prac parlamentarnych przy jej tworzeniu, wskazuje, że w istocie ustawodawca wprowadził w Polsce z dniem 1 stycznia 2010 r. zakaz organizowania gier na automatach o niskich wygranych. W stosunku do udzielonych już zezwoleń zakaz ten będzie miał zastosowanie po ich wygaśnięciu, bądź, jak w sprawie skarżącej, gdy podmiot posiadający zezwolenie nie będzie w stanie kontynuować działalności w określonych w nim punktach gry.

Projekt ustawy nie został notyfikowany Komisji, a zatem ustawa narusza wspomnianą Dyrektywę i zasady wynikające z orzecznictwa sądów unijnych. Obowiązek stosowania przepisów prawa unijnego spoczywa także na organach administracji publicznej, a zatem Dyrektor Izby Celnej, opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisach aktu krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym, sam jednocześnie dopuścił się naruszenia tego prawa.

W konsekwencji ustawa narusza także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z art. 91, z których płynie nakaz stosowania przepisów unijnych przez polskie organy bezpośrednio i z pierwszeństwem przed sprzecznymi z nimi przepisami krajowymi. Organ dopuścił się także naruszenia przepisów unijnych, Konstytucji RP oraz wiążących Polskę umów międzynarodowych poprzez nieuwzględnienie zasad wyprawowanych w orzecznictwie ETS, przywoływanym przez skarżącą.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła także zarzut naruszenia szeregu przepisów Ordynacji podatkowej i kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że została ona wydana z nieuzasadnioną okolicznościami oraz stanem sprawy zwłoką i poprzedziło ją podejmowanie przez organ pozornych działań mających zwłokę tę uzasadnić. W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji już w 2010 r., po wejściu w życie art. 135 ust. 2 ustawy hazardowej, wprowadzającego zakaz dokonywania zmian zezwolenia w zakresie objętym wnioskiem skarżącej.

W ocenie skarżącej podejmowane przez organ działania, polegające na wymianie korespondencji nie miały żadnego związku ze sprawą i nie doprowadziły do żadnych nowych istotnych ustaleń w sprawie. Działania organu miały wyłącznie na celu wydłużenie czasu trwania postępowania tak, aby rozstrzygnięcie zapadło już w oparciu o nowe, niekorzystne dla spółki przepisy. Naruszenia te w ocenie spółki miały wpływ na wynik sprawy. Respektowanie ustawowych terminów załatwienia spraw pozwoliłoby na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej, w oparciu o przepisy obowiązujące do końca 2009 r. Działania organu stanowiły naruszenie zasady zaufania i szybkości postępowania, były także sprzeczne z zasadą praworządności. W ocenie skarżącej działania organu były podyktowane względami politycznymi, a nie wyłącznie prawem – stanowiły realizację politycznych deklaracji władz o zamiarze likwidacji pewnych form hazardu w państwie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, ustawa o grach hazardowych nie zakazuje działalności gospodarczej w tym zakresie, a jej celem jest wzmocnienie kontroli państwa nad tym obszarem gospodarki. Wskazał także, że Minister Finansów, jako projektodawca ustawy hazardowej przyjął rozwiązania niewymagające przeprowadzenia notyfikacji. Ustawa w obecnym kształcie nie zawiera przepisów technicznych, które to zagadnienia wyłączono do odrębnego projektu – ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych i dopiero ten projekt będzie podlegał notyfikacji Komisji Europejskiej. Organ nie uznał także za słuszny zarzutu zwłoki w prowadzonym postępowaniu, stwierdzając, iż szybkość postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością realizacji innych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, obligującej do wszechstronnego zebrania i rozważenia całego materiału w sprawie.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącej zawarł cały szereg dodatkowych wniosków i zarzutów do decyzji.

W szczególności wniósł o stwierdzenie przez Sąd braku mocy obowiązującej art. 135 ust. 2, art. 2 oraz art. 129 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: u.g.h.) z powodu braku notyfikacji niniejszych przepisów jako przepisów technicznych, co jest wymagane przez Dyrektywę nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.

Ponadto pełnomocnik zawarł w piśmie szereg wniosków o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pytania te miałyby rozstrzygnąć kwestię zgodności art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 135 ustawy o grach hazardowych z przepisami Dyrektywy nr 98/34/WE, a także przepisami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) ustanawiającymi swobody przepływu towarów, świadczenia usług i przedsiębiorczości (art. 34, 56 i 49 TfUE).

W piśmie zawarto również kilka wniosków o skierowanie przez sąd orzekający pytań do Trybunału Konstytucyjnego w celu oceny zgodności 135 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 129 ust.1 i 2 ustawy o grach hazardowych z szeregiem wyszczególnionych przepisów Konstytucji, tj. art.1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji, art. 123 ust. 1, art. 2, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 9 Konstytucji w związku z art. 2 Traktatu akcesyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, uzasadniającymi jej usunięcie z obrotu prawnego.

W związku z sygnalizowaną wyżej zmianą przepisów regulujących zagadnienie urządzania gier na automatach, na wstępie oceny wymaga kwestia właściwego zastosowania przez organ przepisów intertemporalnych i wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie w zakresie reguł postępowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Należy przy tym przyjąć, że pod pojęciem "postępowań wszczętych i niezakończonych" należy rozumieć nie tylko postępowania w sprawie udzielenia nowego zezwolenia, czy przedłużenia zezwolenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (art. 36 ustawy z 1992 r.), ale także, jak w badanej sprawie – postępowań zmierzających do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 1992 r.

W konsekwencji, mimo że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, organ prawidłowo przyjął jako podstawy rozstrzygnięcia przepisy Ordynacji podatkowej, do których zastosowania odsyła art. 8 ustawy o grach hazardowych. Ponadto w sprawie prawidłowo został uwzględniony przepis art. 135 ustawy o grach hazardowych, wprowadzający szczególne zasady zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia i mający charakter lex specialis w stosunku do art. 253a Ordynacji podatkowej.

W konkluzji należy stwierdzić, że nie ma podstaw do kwestionowania decyzji pod kątem właściwego zastosowania reguł intertemporalnych.

Z uwagi na zróżnicowany charakter zarzutów podniesionych w skardze oraz uzupełnionych w piśmie procesowym z 9 grudnia 2010 r., konieczne jest ich usystematyzowanie i ocena w kolejności.

Pierwszy z zarzutów opiera się na twierdzeniu, że przy pracach legislacyjnych nad ustawą o grach hazardowych doszło do naruszenia obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy, jako zawierającej przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej także jako: dyrektywa w sprawie norm i przepisów technicznych lub dyrektywa nr 98/34/WE). W konsekwencji przepisy ustawy o grach hazardowych jako przyjęte z naruszeniem obowiązku notyfikacji muszą być uznane za bezskuteczne, a co za tym idzie nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Zaistniała sytuacja prowadzi w ocenie skarżącej nie tylko do naruszenia przepisów wspomnianej dyrektywy, ale stanowi również naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), zasady praworządności (art. 7), zasady pierwszeństwa przed ustawami norm wyrażonych w ratyfikowanej umowie międzynarodowej oraz prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, w oparciu o ratyfikowaną przez Rzeczpospolitą Polską umowę konstytuującą taką organizację (art. 91 Konstytucji).

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia uregulowań prawnych dotyczących obowiązku notyfikacji.

Ratio legis rozwiązań przyjętych w dyrektywie stanowiło stworzenie instrumentu prawnego rozpowszechniania informacji o planowanych przez Państwa Członkowskie nowych regulacjach prawnych w dziedzinie przepisów technicznych. Przepisy te mogą stanowić bowiem istotną barierę w urzeczywistnianiu i rozwoju wspólnego rynku. Przedsiębiorcy działający na tym rynku w różnych państwach muszą mieć możliwość uwzględniania w fazie planowania gospodarczego przyszłych rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Cel dyrektywy, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, realizowany jest m.in. poprzez wynikający z art. 8 obowiązek Państw Członkowskich przekazywania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy.

Od strony zakresu przedmiotowego dyrektywa ma zastosowanie do produktów oraz usług społeczeństwa informacyjnego (art. 1 pkt 1 i 2). Działalność w zakresie urządzania gier na automatach nie podlega regulacjom dyrektywy jako usługa, gdyż nie odpowiada ona definicji usługi (przede wszystkim ze względu na to, że nie jest ona świadczona na odległość), co jednoznacznie rozstrzyga pkt 1 lit. d) załącznika V do dyrektywy, określającego "Przybliżony wykaz usług nieobjętych przepisami art. 1 pkt 2 akapit drugi".

Jak wynika ze sposobu interpretacji dyrektywy w orzecznictwie europejskim, przytaczanym zresztą w skardze, regulacje w dziedzinie organizowania gier na automatach mogą potencjalnie podlegać przepisom dyrektywy, odnoszącym się do produktów.

Jak wywiedziono wyżej, kluczowym obowiązkiem spoczywającym na Państwach Członkowskich w świetle dyrektywy jest notyfikacja, czyli przedkładanie Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych. Pojęcie "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy znacznie odbiega od rozumienia potocznego tego terminu. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 11 Dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Przepisy techniczne obejmują de facto:

– przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,

– dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

– specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Kwestionowane przez skarżącą przepisy krajowe – ustawa o grach hazardowych – nie odpowiadają cechom definicyjnym przyjętym w art. 1 pkt 3 Dyrektywy. Jak wynika z definicji normatywnej i z jej interpretacji w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, pojęcie to mieści w sobie regulacje odnoszące się wprost do wymaganych cech produktu. Nie można takiego charakteru przypisać normom regulującym zasady podejmowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem określonego produktu, w szczególności wprowadzającym obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na podjęcie działalności (por. wyroki ETS z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie C-194/94 CIA Security International, pkt 25 oraz z 21 kwietnia 2005 r., w sprawie C-267/03 Lindberg, pkt 59).

Z argumentacji skarżącej, popartej odwołaniem do orzecznictwa europejskiego wynika dążenie do zakwalifikowania kwestionowanych przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych, jako "innych wymagań" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. W myśl art. 1 pkt 4 Dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem także pojęcie innych wymagań odnosi się do produktu.

Jako kluczowy argument w sprawie, mający potwierdzić zasadność argumentacji podanej w skardze, skarżąca powołuje orzecznictwo ETS, w szczególności wyrok w przytaczanej już wyżej sprawie Lindberg (C-267/03). W wyroku tym, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, została wyrażona następująca teza: "Przepisy krajowe, które zawierają zakaz urządzania gier losowych przy wykorzystaniu niektórych automatów do gier, mogą stanowić przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 9 dyrektywy 83/189 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, zmienionej dyrektywą 94/10, o ile zostanie ustalone, że zakres spornego zakazu pozostawia jedynie miejsce na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, lub, w przeciwnym razie, jeśli zostanie ustalone, że zakaz ten może mieć istotny wpływ na skład, charakter lub sprzedaż wspomnianego produktu." (pkt 80). W ocenie sądu tezy wyrażone przez ETS (obecnie TS UE) w przytaczanej sprawie nie mają odniesienia do kwestionowanych przez skarżącą przepisów ustawy o grach hazardowych. Należy zwrócić uwagę, że przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczą prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do produktu (automatów do gier). Zakres regulacji jest więc zasadniczo odmienny.

Choć argument ten nie był bezpośrednio podniesiony w skardze, to należy zauważyć, że kwestia regulacji krajowych wprowadzających ograniczenia w zakresie urządzania gier na automatach była przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z 26 października 2006 r. (C-65/05; Komisja przeciwko Grecji). Jedna z tez tego orzeczenia brzmi: "Ustawowe przepisy krajowe zakazujące korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, jak również korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach świadczących usługi internetowe, oraz poddające prowadzenie tych przedsiębiorstw obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia, należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48" (pkt 61). Pełnomocnik skarżącej przywołuje ten wyrok jako uzasadnienie zarzutu naruszenia swobody przepływu towarów, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Ponadto powołuje się na wyrok z 4 czerwca 2009 r. (sprawa C-109/08; Komisja p. Grecji), stanowiący niejako konsekwencję wyroku z 2006 r., jako że w sprawie tej chodziło o nałożenia na Grecję sankcji za brak przyjęcia środków wymaganych do wykonania wyroku w sprawie C-65/05.

Należy stwierdzić, że przytaczany wyrok TS UE nie może znaleźć odniesienia do badanej sprawy, z uwagi na odmienności stanu prawnego. Oceniane przez Trybunał przepisy greckie miały znacznie szerszy zasięg, gdyż dotyczyły wszystkich gier (elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych) nie zaś tylko gier hazardowych, tak jak polskie (art. 4 ust. 2 polskiej ustawy z 2009 r. zalicza gry na automatach do gier hazardowych). Ponadto przepisy greckie wprowadzały zakaz gier we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn, nie zaś jedynie ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym zakresie, tak jak regulacje polskie. Nie da się wreszcie obronić twierdzenia, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach (poza kasynami gier), skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych).

Nie można bezkrytycznie przenosić tez wyrażonych przez TS UE w odniesieniu do ram prawnych konkretnej sprawy na kanwę innej sprawy, która zawiera elementy przesądzające o jej odmienności. Taka argumentacja wypaczałaby istotę roli orzeczeń Trybunału jako instrumentu zapewniającego jednolitą wykładnię prawa unijnego.

W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany już przez polskie sądy administracyjne pogląd, że ustawa o grach hazardowych nie narusza obowiązku notyfikacji ustanowionego w dyrektywie nr 98/34/WE, a co za tym idzie – jej przepisy nie są w tym zakresie sprzeczne z prawem Unii Europejskiej (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku - z 23 czerwca 2010 r., I SA/Bk 157/10; w Olsztynie - z 26 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 650/10; w Warszawie - z 15 lipca 2010 r., VI SA/Wa 737/10 oraz we Wrocławiu – z dnia 25 sierpnia 2010 r., III SA/Wr 292/10).

W następstwie powyższych ustaleń za bezzasadne muszą być uznane argumenty dotyczące naruszenia art. 2, art. 7 i art. 91 Konstytucji, zarzuty te były bowiem bezpośrednią konsekwencją zarzutu naruszenia prawa unijnego poprzez naruszenie omawianego obowiązku notyfikacji.

Konsekwencją powyższych argumentów musi być nieuwzględnienie przez Sąd wniosków pełnomocnika skarżącej o skierowanie do TS UE pytań prejudycjalnych odnośnie do oceny art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych pod kątem wymogów notyfikacji i skutków jej braku. Jak wywiedziono wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela zastrzeżeń co do naruszenia obowiązku notyfikacji przepisów ustawy hazardowej, w związku z tym nie widzi potrzeby kierowania do TS UE pytania prejudycjalnego. Należy przy tym podkreślić, że wniosek w tym zakresie nie jest wiążący, ani dla sądu niższej instancji (jak w badanym przypadku), ani dla sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zobligowanego do uruchamiania procedury prejudycjalnej w razie stwierdzenia takiej konieczności (art. 267 TfUE). Obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów prawa unijnego przez sądy oznacza także konieczność rozważania ewentualnych kolizji pomiędzy prawem krajowym a unijnym i dążenia do samodzielnego znalezienia rozwiązania, w ramach dopuszczalnych metod wykładni. W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do skierowania pytań prejudycjalnych.

Z analogicznych względów Sąd nie znajduje podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zbadania zgodności art. 135 ust. 2 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych z art. 91 i art. 9 Konstytucji w zw. z art. 2 Traktatu akcesyjnego. W sytuacji, gdy Sąd nie podziela zastrzeżeń co do zgodności wspomnianych przepisów z prawem międzynarodowym (prawem UE), nie ma podstaw do kierowania wniosku do TK.

Druga grupa zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej zmierza do wykazania, że przepisy ustawy o grach hazardowych w zakresie dotyczącym zmiany ostatecznych zezwoleń na urządzanie gier na automatach naruszają fundamentalne swobody wspólnego rynku: swobodę przepływu towarów, świadczenia usług oraz przedsiębiorczości.

W ocenie pełnomocnika skarżącej swoboda przepływu towarów została naruszona przez przepisy ustawy o grach hazardowych, albowiem zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych faktycznie jest równoważny z zakazem importu tychże automatów na terytorium RP. Teoretycznie sam przepływ towarów w tym zakresie mógłby mieć miejsce, jednakże w obliczu zakazu prowadzenia działalności jest to bezcelowe. Dla uzasadnienia tej tezy pełnomocnik powołuje się na jedną z tez przywołanego wcześniej wyroku ETS w sprawie C-65/05: "Zakaz przez państwo członkowskie instalowania wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 28 WE i to nawet jeśli przepis ten nie zakazuje przywozu wskazanych w niej produktów ani wprowadzenia ich na rynek.

Taki przepis krajowy może być uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona moralności, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jeśli jest proporcjonalny do realizowanych w ten sposób celów. Zatem przepis ten nie jest uzasadniony, jeśli władze krajowe mogą nie tylko zastosować środki bardziej odpowiednie i mniej restrykcyjne dla swobodnego przepływu towarów, lecz również zapewnić ich prawidłowe i skuteczne zastosowanie lub wykonanie dla osiągnięcia realizowanego celu."

Odnosząc się do przedstawionego argumentu należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, iż tezy wyroku ETS w sprawie C-65/05 nie mogą znaleźć odniesienia bezpośrednio do sprawy będącej przedmiotem oceny ze względu na odmienność stanów prawnych. Cytując za wyrokiem w sprawie C-65/05 zakwestionowane przez Trybunał przepisy greckie, należy podkreślić bardzo szeroki ich zasięg obejmujący gry mechaniczne, elektryczne, elektromechaniczne, elektroniczne, rekreacyjne gry zręcznościowe, a nawet gry w karty. Polskie przepisy obejmują w badanym zakresie tylko gry hazardowe (art. 4 ust. 2 polskiej ustawy z 2009 r. zalicza gry na automatach do gier hazardowych).

Ustawa grecka zabraniała użytkowania wspomnianych gier (poza ostatnią kategorią), w tym komputerów, w miejscach publicznych, takich jak hotele, kawiarnie, pomieszczenia stowarzyszeń użyteczności publicznej wszelkiego rodzaju oraz we wszelkich innych miejscach publicznych i prywatnych. Ponadto ustawa zabraniała również instalowanie tych gier. Zakaz obejmował również użytkowania gier na komputerach w miejscach świadczenia usług internetowych.

W tym kontekście zdecydowane nadużycie argumentacji stanowi twierdzenie skarżącej, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach, skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), a po tym czasie taka działalność będzie mogła być prowadzona w kasynach gry (art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych).

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej polski ustawodawca nie wprowadził zakazu organizowania gier na automatach, lecz ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym sektorze, podyktowane koniecznością zapewnienia szerszej kontroli państwa, w związku z negatywnym wpływem hazardu na społeczeństwo oraz znaczną ilością zjawisk patologicznych i nadużyć podatkowych, jakie pojawiały się w omawianym sektorze. Zjawiska te budziły żywe zainteresowanie społeczeństwa i mediów, są więc powszechnie znane i nie wymagają przeprowadzania szczegółowych analiz w celu ich udowodnienia.

Dodatkowo sam Trybunał w cytowanym wyroku podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 30 WE lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału (zob. wyrok w sprawie C-65/05, pkt 31 oraz wyrok z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie C-366/04 Schwarz, Zb. Orz. 2005, str. I-10139, pkt 30).

Dyrektor Izby Celnej trafnie powołuje się na dokumenty UE o charakterze soft law – w szczególności rezolucję Parlamentu Europejskiego nr 2008/2215 (INI) z 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych on line. W dokumencie tym podkreślono prawo państw członkowskich poddania rynków gier hazardowych szczególnej regulacji i kontroli z uwagi na negatywne skutki uboczne hazardu i pojawiające się przy tej okazji zjawiska patologiczne. Trafnym jest także odwołanie się do opinii rzecznika generalnego w sprawie C-258/08, w której również zwraca się uwagę na negatywne zjawiska związane z uprawianiem hazardu i związaną z tym konieczność ścisłej reglamentacji działalności gospodarczej w tym sektorze.

Stanowisko organów UE wskazuje na konieczność poszukiwania w regulacjach krajowych dotyczących działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu "złotego środka" pomiędzy wymogami zapewnienia wolnego rynku, oraz koniecznością ścisłej kontroli tej działalności z uwagi na pewne negatywne zjawiska z nią związane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionowana przez skarżącą w badanej sprawie regulacja krajowa mieści się w tych ramach – daje bowiem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sektorze hazardu, choć poddaje ją ścisłej kontroli.

Odnosząc się do twierdzeń podniesionych w skardze należy stwierdzić, iż teza, jakoby ustawa o grach hazardowych prowadziła do faktycznego zakazu importu automatów do gier stanowi nadużycie argumentacji. Po upływie okresu przejściowego, w którym będzie można kontynuować działalność w omawianym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. działalność taką będzie można wykonywać tylko w kasynach gry. Nie można w związku z tym potencjalnie wykluczyć zmniejszenia ilości importowanych automatów do gry. Prawdopodobnie zmniejszy się bowiem liczba podmiotów organizujących gry na automatach, z uwagi na surowe warunki uzyskania zezwolenia na prowadzenie kasyna. Zjawisko takie, jeśli wystąpi, musi być ocenione jako skutek uboczny regulacji, legitymizowanej względami ochrony porządku publicznego i moralności publicznej. Ewentualne niedogodności dla importerów urządzeń tego typu nie mogą być uznane za naruszające nakaz proporcjonalności ograniczeń swobody przepływu towarów.

Przy tego typu argumentacji jak podniesiona w skardze, każdego rodzaju ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej musiałoby zostać uznane za naruszenie wspólnotowej swobody. Dla przykładu – konieczność uzyskania zezwolenia (licencji) na świadczenie usług w zakresie transportu drogowego może wpływać na liczbę sprowadzanych do Polski środków transportu z innych państw UE, gdyby bowiem nie było zaostrzonych warunków prowadzenia działalności w tym zakresie, mogłaby ją prowadzić znacznie większa liczba podmiotów, co automatycznie zwiększyłoby popyt na środki transportu. Tego typu argumentacja jest oczywistym nadużyciem i prowadzi do wypaczenia ratio legis regulacji prawnych wprowadzających ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej.

Twierdzenie o naruszeniu przez ustawę o grach hazardowych unijnych swobód świadczenia usług i przedsiębiorczości skarżąca opiera na podobnych argumentach, jak w przypadku zarzutu naruszenia swobody przepływu towarów. Skarżąca wysuwa tezę, jakoby z powodu arbitralnego pozbawienia jej możliwości prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach na niskich wygranych nie będzie mogła współpracować ze swoimi dotychczasowymi partnerami handlowymi, zaś przedsiębiorcy z innych Państw Członkowskich odczują skutek w postaci niemożności prowadzenia jakiejkolwiek działalności handlowej ze Skarżącą oraz pozostałymi podmiotami krajowymi w dotychczasowym zakresie.

Odpowiedź na powyższe twierdzenia stanowi argumentacja podobna do tej, którą oddalono wyżej zarzut naruszenia swobody przepływu towarów. Twierdzenia skarżącej stanowią nadużycie argumentacji, ewentualne utrudnienia nie mogą świadczyć o naruszeniu proporcjonalności ograniczeń. Producenci z innych państw mogą przecież zbywać automaty podmiotom, które będą prowadzić działalność w tym zakresie w kasynach. Ponadto należy zauważyć, że krajowa regulacja chroni interesy w toku, umożliwiając prowadzenie działalności do czasu wygaśnięcia zezwoleń, a zatem daje czas na dostosowanie się do nowych reguł gry.

Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie TS UE (wcześniej ETS) z jednej strony podkreśla się, iż przepisy Traktatu nakładają obowiązek zniesienia ograniczeń w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego świadczenia usług, a za takie ograniczenia muszą być uznane wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tych swobód (zob. wyroki z dnia 15 .01.2002 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz. 2002, s. I-305, pkt 22, oraz z dnia 30.03.2006 r. w sprawie C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. str. I-2941, pkt 31). Z drugiej jednak strony Trybunał zwraca uwagę, że krajowe środki ograniczające korzystanie z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie mogą być uzasadnione, gdy spełniają cztery przesłanki: są stosowane w sposób niedyskryminacyjny, odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia (wyrok z dnia 4.07.2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Zb. Orz. 2000, s. I-5123, pkt 57).

W ocenie sądu orzekającego w badanej sprawie, ustawa o grach hazardowych z 2009 r. spełnia powyższy test – wprowadzane ograniczenia mają takie same odniesienie w stosunku do podmiotów krajowych, jak i pochodzących z innych państw UE, jak wykazano wyżej – są podyktowane koniecznością ochrony porządku publicznego i moralności publicznej (wymóg ścisłej kontroli działalności w zakresie usług hazardowych), mają charakter proporcjonalny – są adekwatne dla ochrony wspomnianych wartości i nie wykraczają poza to, co w danych okolicznościach jest konieczne.

Wychodząc poza kwestie bezpośrednio podnoszone w zarzutach skargi i oceniając sprawę z punktu widzenia podstawowych zasad porządku prawnego Unii Europejskiej należy wskazać, iż w przypadku kwestionowanej przez skarżącą krajowej regulacji prawnej istota problemu sprowadza się do ustalenia właściwej relacji pomiędzy koniecznością elastyczności ustawodawstwa w dziedzinie prawa gospodarczego, a wymogami interesów indywidualnych przedsiębiorców, zainteresowanych stabilnością regulacji prawnej i ochroną nabytych wcześniej praw. Analiza orzecznictwa sądów wspólnotowych wskazuje, że z jednej strony wskazują one na konieczność zapewnienia organom prawotwórczym odpowiedniego luzu decyzyjnego, z drugiej jednakże – podkreślają wartość zasady bezpieczeństwa prawnego, z której płynie konieczność uwzględniania ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej oraz ochrony słusznie nabytych praw (vested rights, droits aquis, wohlerworbene Rechte).

W świetle poglądów orzecznictwa, ponieważ organy stanowiące prawo dysponują pewnym luzem decyzyjnym w zakresie wyboru środków koniecznych dla realizacji założonych kierunków polityki, uczestnicy obrotu gospodarczego nie mogą opierać swojego zaufania na zachowaniu istniejącej, korzystnej dla nich sytuacji, która może zostać zmieniona decyzjami podejmowanymi przez te organy w ramach przyznanego im luzu decyzyjnego. (wyroki ETS w sprawach Faust; 52/81, wyr. z 28.10.1982r., Zb. Orz. 1982, s. 3745; pkt 27; Crispoltoni, połączone sprawy C-133/93, C-300/93 i C-362/93, wyr. z 5.10.1994r., Zb. Orz. 1994, s. 4863, pkt 57; Republika Francuska i Irlandia v. Komisja, połączone sprawy C-296/93 i C-307/93, wyr. z 29.2.1996r.; Zb. Orz. 1996, s. I-795; pkt 59 oraz wyrok Sądu I instancji w sprawie T.Port, T-52/99; wyr. z 20.3.2001r.; Zb. Orz. 2001, s. II-981; pkt 94). Z racji tego, że organy stanowiące prawo muszą uwzględniać w swej działalności bardzo szerokie spektrum rozmaitych, rozbieżnych często interesów, dysponują, w ocenie sądów wspólnotowych, szerokim zakresem luzu decyzyjnego. Z tego względu podważenie regulacji z powodu oparcia jej na błędnych przesłankach i naruszenia w ten sposób uzasadnionych oczekiwań przedsiębiorców co do niezmienności sytuacji prawnej, wchodzi w grę tylko w razie wykazania, że kwestionowana regulacja jest obarczona oczywistym błędem lub, że została wydana z wyraźnym przekroczeniem przyznanego zakresu uznania (wyrok ETS z 25.1.1979r. w sprawie Racke, 98/78; Zb. Orz. 1979, s. 69; pkt 5, oraz z 13.11.1990r. w sprawie FEDESA, 331/88; Zb. Orz. 1990, s. I-4023; pkt 8-10).

W ocenie Sądu orzekającego, w badanej sprawie nie doszło do naruszenia fundamentalnych zasad prawa europejskiego przez naruszenie właściwej równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem przedsiębiorców prowadzących dotychczas działalność w omawianym sektorze. Dodatkowym argumentem za takim stwierdzeniem jest fakt umożliwienia przedsiębiorcom korzystania z zezwoleń wydanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, do czasu ich wygaśnięcia. Takie rozwiązanie zapewnia należytą ochronę "interesów w toku".

W konkluzji należy stwierdzić, iż Sąd nie podziela podnoszonych przez skarżącą zarzutów, co do sprzeczności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych ze swobodami gospodarczymi ustanowionymi w TfUE.

W konsekwencji skoro Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia podstawowych swobód wspólnego rynku, przez wzgląd na analogiczne argumenty jak podane wyżej w odniesieniu do pierwszej grupy zarzutów, związanych z notyfikacją, Sąd nie dostrzega potrzeby kierowania pytania prejudycjalnego do TS UE.

Istotą trzeciej grupy zarzutów podniesionych przez skarżącą jest dążenie do wykazania, że stosowane w sprawie przez organy celne przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają szereg szczegółowych zasad konstytucyjnych, których źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca podnosi w szczególności zarzuty naruszenia ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku oraz braku odpowiedniej vacatio legis.

Zarzuty te należy uznać za chybione w świetle art. 129 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym że zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają ważne do czasu upływu terminu, na które zostały wydane. Nie doszło zatem w tym zakresie do pozbawienia praw nabytych wynikających z zezwoleń udzielonych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego.

Skarżąca próbuje uzasadnić swoje zarzuty poprzez stwierdzenie, że ustawodawca pozbawił podmioty posiadające zezwolenia możliwości ich zmiany, co było dopuszczalne w poprzednim stanie prawnym. Oznacza to jej zdaniem niezgodną z wymogami konstytucyjnymi zmianę reguł gry.

Niewątpliwie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. ogranicza w istotny sposób możliwość zmiany zezwoleń udzielonych pod rządami ustawy z 1992 r. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (udzielone przed wejściem w życie ustawy z 2009 r.), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Argumentacja skarżącej upatrująca w tym ograniczeniu naruszenia zasad konstytucyjnych jest zdecydowanie zbyt daleko idąca. Ograniczenie możliwości zmian już istniejących zezwoleń nie może być traktowane jako naruszenie ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do państwa i prawa, tym bardziej, że jest uzasadnione względami interesu publicznego – koniecznością zapewnienia należytej kontroli nad działalnością w tym sektorze.

Jako kontrargument w stosunku do przywołanych przez skarżącą tez z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na temat wskazanych zasad, należy podnieść, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał swobodę (oczywiście ograniczoną wymogami konstytucyjnymi) ustawodawcy w realizowaniu założeń polityki społeczno-gospodarczej, dążącego do tworzenia prawa lepiej odpowiadającego aktualnym potrzebom i uwarunkowaniom. Ponadto zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania nie mają charakteru absolutnego i nie wykluczają stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, gdy zachodzi potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Podkreśla się przy tym, że ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana tylko na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności (por. wyroki TK z 22.6.1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100 oraz z 20.12.1999 r., K. 4/99, OTK 1999/7/165). TK zwraca także uwagę, iż ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, że prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. orzeczenia TK z 18.01.2000, K. 18/99, OTK 2000/1/1; z 19.03.2001, K. 32/00, OTK 2001/3/50; z 7.05.2001, K. 19/00, OTK 2001/4/82; z 10.04.2006, SK. 30/04, OTK-A 2006/4/42). Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa (por. wyr. TK z 07.02.2001 r., K. 27/00, OTK 2001/2/29).

Ponadto z orzecznictwa TK wynika, że nie każda korzystna dla jednostki sytuacja prawna korzysta z ochrony jako prawo podmiotowe, czy przynajmniej jego ekspektatywa. Zwrócił na to uwagę TK w wyroku w sprawie K. 45/01 (wyr. z 25.06.2002, OTK-A 2002/4/46): "Jak wspomniano wyżej zasada ochrony praw nabytych znajduje zastosowanie do praw podmiotowych. Aby można było mówić o prawie podmiotowym, normy prawne muszą jednoznacznie określać podmiot danego prawa, podmiot zobowiązany do realizacji prawa oraz treść tego prawa". Co szczególnie istotne, w przypadku ekspektatyw Trybunał stoi na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. orz. TK z 11.02.1992 r., K. 14/91, OTK 1992/1/7; z 22.6.1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100; z 24.10.2000 r., SK. 7/00, OTK 2000/7/256; z 30.03.2005 r., K. 19/02, OTK-A 2005/3/28; z 17.10.2005 r., K. 6/04, OTK-A 2005/9/100).

W kontekście wyżej przedstawionych poglądów Trybunału na istotę zasady ochrony prawa nabytych argumenty skargi w tym zakresie należy uznać za chybione. Trudno uznać, aby ograniczenia potencjalnej możliwości zmiany zezwolenia udzielonego na gruncie poprzedniego stanu prawnego stanowiło naruszenie jakiegoś prawa nabytego lub przynajmniej chronionej ekspektatywy. Sama potencjalna możliwość zmiany ostatecznej decyzji przyznającej uprawnienia wynikająca z regulacji proceduralnych nie może być traktowana jako podlegająca ochronie ekspektatywa. Jak zwrócił uwagę TK w wyroku z 8.11.2005 r. (sygn. SK. 25/02): "Jeżeli nabycie prawa następuje etapami, a jeden z elementów stanu faktycznego prowadzących do jego nabycia już się urzeczywistnił, nie oznacza to jeszcze, że w każdej takiej sytuacji istnieje ekspektatywa w prawnym znaczeniu tego słowa. Trafnie wskazuje się, że niezbędne jest odróżnienie ekspektatywy prawnej od czysto faktycznej nadziei czy też szansy, perspektywy nabycia (powstania) prawa podmiotowego" .

Idąc tropem argumentacji skarżącej należałoby dojść do kuriozalnego wniosku, że żadna niekorzystna dla przedsiębiorcy zmiana stanu prawnego nie jest dopuszczalna, gdyż godzi w prawa nabyte. Wniosek taki zakładałaby istnienie nie dającego się pogodzić z wymogami państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawa przedsiębiorcy do prowadzenia działalności w niezmienionych na przestrzeni lat uwarunkowaniach prawnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd nie podziela podniesionych w skardze argumentów co do niezgodności z konstytucją przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim wprowadzają ograniczenia dopuszczalności zmian zezwoleń na prowadzenie działalności udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego.

W związku z powyższym nie ma podstaw do wystąpienia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym przez skarżącą zakresie.

Skarżąca podkreśla, że z brakiem ochrony praw nabytych bezpośrednio związany jest problem braku wprowadzenia odpowiedniego długiej vacatio legis. W związku z wprowadzeniem stanu prawnego zmieniającego w sposób tak diametralny sytuację prawną skarżącej nie zachowano odpowiednio długiego okresu dostosowawczego – podmioty, których sytuacja prawna została zamieniona nową ustawą o grach hazardowych miały zaledwie miesiąc na dostosowanie się do nowego stanu prawnego.

Sąd nie podziela również i tego zarzutu. Zgodnie z art. 145 ustawy o grach hazardowych weszła ona w życie (z wyjątkiem kilku przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie) pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia. Ustawę ogłoszono w Dzienniku Ustaw noszącym datę 30 listopada 2009 r., zatem weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W tej sytuacji zachowany został zasadniczy, minimalny okres vacatio legis, wynoszący co najmniej 14 dni (art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95).

Zasadnie skarżąca zwraca uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny posługuje się pojęciem "odpowiedniego" vacatio legis, co oznacza, że okres 14-dniowy może w pewnych przypadkach być uznany za niewystarczający. W ocenie sądu w badanej sprawie należy uwzględnić nie tylko formalny okres vacatio legis, ale również przepisy przejściowe, które umożliwiły przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podstawie zezwoleń uzyskanych przed wejściem w życie ustawy z 2009 r., kontynuowanie działalności aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń. W tej sytuacji zmiana reguł prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiła w sposób "ewolucyjny", pozwalający na dostosowanie się do nowych regulacji i gwarantujący zachowanie dotychczasowych reguł na czas ustalony ostatecznymi decyzjami udzielającymi zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej.

W konkluzji: przy uwzględnieniu całokształtu regulacji przepisów przejściowych i końcowych nie można postawić zarzutu naruszenia przez ustawodawcę nakazu ustanowienie odpowiedniej vacatio legis przy wprowadzaniu ustawy o grach hazardowych.

Czwarty zarzut opiera się na twierdzeniu, że przepisy ustawy o grach hazardowych, mające zastosowanie w sprawie naruszają konstytucyjna wolność działalności gospodarczej, poprzez wprowadzanie nieproporcjonalnych do zamierzonego celu ograniczeń tej wolności. Zarzut ten uzasadniają zdaniem skarżącej następujące argumenty: po pierwsze nie wskazano precyzyjnie celów i skutków wprowadzonych ograniczeń dla gier na automatach o niskich wygranych. Po drugie nie uzasadniono konieczności wprowadzenia przedmiotowych zmian z punktu widzenia interesu publicznego. Po trzecie nawet gdyby stwierdzić, że ustawodawca wprowadził przedmiotowe ograniczenia w celu zminimalizowania zjawiska uzależnień od hazardu oraz zjawiska tak zwanej szarej strefy, należy stwierdzić, że w braku jakichkolwiek aktualnych badań, jest to działanie nieproporcjonalne zwłaszcza w świetle utraty źródła dochodu przez ogromną liczbę osób związanych z branżą hazardową.

Oceniając powyższe zarzuty należy stwierdzić, że mają one dość ogólnikowy charakter i pozostają w sprzeczności z obiektywnymi faktami, ustalonymi na podstawie analizy prac parlamentarnych nad ustawą. Wbrew twierdzeniom podniesionym przez skarżącą, projektodawca ustawy szczegółowo wskazał cele i skutki wprowadzanych ograniczeń i uzasadnił konieczność wprowadzanych zmian z punktu widzenia interesu publicznego. Wskazuje na to lektura następujących fragmentów projektu ustawy (druk sejmowy nr 2481): "Projekt ustawy o grach hazardowych został opracowany w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych. (...) Opracowanie nowego aktu normatywnego jest elementem koniecznym do naprawy obecnego stanu i wzmocnienia kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. (...) Uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika również z zagrożenia uzależnieniem od hazardu. (...) Problemy osobiste będące następstwem hazardu przynoszą uszczerbek na zdrowiu psychicznym (depresje), skutkują wyalienowaniem społecznym uzależnionych osób, współuzależnieniem bliskich, kosztami finansowymi (zadłużeniem, bankructwem, utratą dochodów). Koszty społeczne i ekonomiczne tego uzależnienia ponoszą nie tylko rodziny hazardzistów czy ich pracodawcy, ale całe społeczeństwo. Państwo nie może pozostać obojętne wobec zagrożeń wypływających z dostępności hazardu i ryzyka uzależnienia od niego swoich obywateli. Zagrożenie to jest na tyle wysokie, że niezbędne jest podjęcie radykalnych działań i zastosowanie ograniczeń dotyczących tej branży.

Do podstawowych, systemowych zmian zaproponowanych w niniejszym projekcie należy zaliczyć:

1) zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu, w tym:

a) odstąpienie od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach z elementem losowości poza kasynami gry. W okresie od dnia wejścia ustawy w życie do czasu wygaśnięcia zezwoleń na urządzanie gier w salonach gier i gier na automatach o niskich wygranych nastąpi częściowa relokalizacja automatów z punktów gier na automatach o niskich wygranych i salonów gier do kasyn gry. Nowe zezwolenia na salony gier na automatach i punkty automatów o niskich wygranych nie będą wydawane, (...)".

Zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej w kontekście nieproporcjonalności wprowadzanych ograniczeń należy uznać za nieuzasadniony z podobnych względów jak zarzuty naruszenia unijnych swobód gospodarczych: niewątpliwie ustawa o grach hazardowych ogranicza wolność działalności gospodarczej w omawianym sektorze, czyni to jednak z uzasadnionej potrzeby ochrony interesu publicznego (ochrona porządku publicznego i moralności publicznej). Sąd nie podziela również zastrzeżeń co do braku proporcji (w ścisłym ujęciu) pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem, a wymogami ochrony interesu publicznego.

Kontrola wyboru przez ustawodawcę właściwego środka realizacji założonego celu jest ograniczona ze względu na zasadę trójpodziału władz, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Trybunał podkreślał, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój jest oparty na zasadzie podziału władz, ustawodawca dysponuje względną swobodą przy określaniu celów bieżącej polityki społeczno-gospodarczej, jak również przy wyborze środków, które te cele będą realizować. Swoboda ta ma jednak charakter względny, gdyż jej granice wyznaczają podstawowe zasady konstytucyjne na czele z zasadą państwa prawnego i płynącymi z niej dyrektywami szczegółowymi. Celowość i trafność rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę pozostaje generalnie poza zakresem kompetencji sądownictwa konstytucyjnego, jednakże TK musi interweniować we wszystkich tych przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stanie się naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych takich jak zasada państwa prawnego i wynikająca z niej ochrona zaufania jednostki do państwa (por. m.in. orzeczenia i wyroki TK z 24.05.1994 r., sygn. K. 1/94; z 12.01.1995 r., sygn. K. 12/94; z 26.4.1995 r., sygn. K. 11/94; z 9.1.1996 r., sygn. K. 18/95; z 25.11.1997 r., sygn. K. 26/97; z 8.4.1998 r., sygn. K. 10/97; z 22.06.1999 r., sygn. K. 5/99; z 12.09.2000 r., sygn. K. 1/00; z 25.04.2001 r., sygn. K. 13/01; z 22.06.2002 r., sygn. K. 45/01).

Istotne jest przy tym istnienie domniemania na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją, co podkreślał TK m.in. w orzeczeniu w sprawie K. 1/94: "Swoboda władzy ustawodawczej jest wprawdzie ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i Konstytucją."

Z powyższego wynika, że wybór odpowiedniego środka realizacji założonych przez prawodawcę celów ma charakter polityczny i kontrola w tym zakresie sprowadzać się może do wskazywania ewentualnych wyraźnych dysproporcji pomiędzy celem a środkiem. W ocenie sądu, w badanej sprawie takiej jednoznacznej dysproporcji stwierdzić się nie da. Świadczenie usług w zakresie udostępniania automatów do gier wyłącznie w kasynach zapewnia niewątpliwie znacznie szerszą możliwość kontroli, niż w przypadku prowadzenia działalności w tym zakresie na dotychczasowych zasadach. Zarzut dysproporcji jest tym bardziej nieuzasadniony, że jak wykazano wyżej, ustawodawca zapewnił należytą ochronę podmiotom prowadzącym działalność na dotychczasowych zasadach, poprzez możliwość jej kontynuacji aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń.

Wobec niezasadności zarzutu naruszenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, nie ma podstaw do kierowania przez sąd pytania do Trybunału Konstytucyjnego, z analogicznych przyczyn, jak w odniesieniu do wcześniej przedstawionych zarzutów.

Piątą grupę stanowią zarzuty związane z naruszeniem trybu ustawodawczego przy uchwalaniu ustawy o grach hazardowych z 2009 r. W ocenie skarżącej ustawodawca naruszył art. 123 ust. 1 Konstytucji poprzez niedozwolone zastosowanie trybu ustawodawczego w zakresie projektu pilnego. Tempo prac parlamentarnych naruszało określone w przepisach Regulaminu Sejmu terminy przewidziane na czas trwania poszczególnych etapów prac, przy czym brak było podstaw do procesowania w trybie pilnym. Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie art. 1 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 20 Konstytucji poprzez niezapewnienie możliwości konsultacji społecznych przy pracach nad projektem ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 123 Konstytucji należy stwierdzić po pierwsze, że analiza prac parlamentarnych (w tym stenogramów z posiedzeń Sejmu) wskazuje na to, że projekt ustawy o grach hazardowych nie był rozpatrywany jako pilny, lecz zastosowano inną podstawę prawną przyspieszonych prac parlamentarnych: art. 51 Regulaminu Sejmu. Zgodnie z tym przepisem Sejm w szczególnie uzasadnionych wypadkach może skrócić postępowanie z projektami ustaw oraz uchwał przez:

1) przystąpienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu,

2) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu pierwszego bez odsyłania projektu do komisji,

3) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druku sprawozdania komisji.

Po drugie zastrzeżenia skarżącej dotyczą faktu, iż art. 123 Konstytucji zakazuje stosowania trybu pilnego w stosunku m.in. do ustaw podatkowych i kodeksów. Rzeczywiście ustawa o grach hazardowych zawierała przepisy podatkowe i wprowadzające zmiany w kodeksach, jednakże przepisy te nie były podstawą decyzji objętej kontrolą w niniejszym postępowaniu. Ewentualne naruszenia procedury ustawodawczej w tym względzie nie mogą być brane pod uwagę przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny musi ograniczyć się do przedmiotu swojej kontroli, co obejmuje konkretne podstawy prawne decyzji, a nie całość ustawy.

W zakresie zarzutu naruszenia trybu konsultacji społecznych przy pracach nad projektem ustawy należy stwierdzić, iż proces taki formalnie był przeprowadzony, choć wątpliwości może budzić jego skuteczność. W uzasadnieniu projektu ustawy (s. 60 druku sejmowego) znajduje się informacja, że w ramach konsultacji społecznych założenia do projektu ustawy były konsultowane z szeregiem wymienionych tam podmiotów zainteresowanych ze względu na przedmiot regulacji. Na stronach internetowej wersji Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów (www.mofnet.pl) znajdują się dokumenty potwierdzające ten fakt, w tym pisemne odpowiedzi niektórych z tych podmiotów (m.in. Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, Polskiego Stowarzyszenia na Rzecz Promocji Odpowiedzialnej Gry, Stowarzyszenia Producentów i Pracowników Firm Bukmacherskich). Wątpliwości budzi natomiast nader krótki czas tych konsultacji, na co zwracano uwagę w ww. pismach.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wątpliwości związane z jakością procesu konsultacji społecznych projektu ustawy o grach hazardowych nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności przedmiotu niniejszego postępowania, czyli decyzji Dyrektora Izby Celnej z 20 maja 2010 r.

Skarżąca dla wzmocnienia siły swojej argumentacji powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. akt: K 24/02, dotyczącej tzw. ustawy warszawskiej, w którym Trybunał stwierdził m.in. iż jeżeli prawo przewiduje w danym przypadku określone formy udziału obywateli w procesach podejmowania decyzji politycznych, to organy państwowe nie mogą naruszać istoty zagwarantowanych uprawnień. Fragment przytoczony w piśmie procesowym nie oddaje jednak istoty stanowiska TK w kwestii zachowania trybu konsultacji społecznych przy opracowywaniu projektów aktów prawnych. Szczególnie istotny jest następujący fragment uzasadnienia przytaczanego wyroku:

"W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego wady konsultacji nad przygotowywana ustawa nie naruszają zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady dialogu społecznego w stopniu pozwalającym na obalenie domniemania konstytucyjności ustawy. Konsekwencje wymienionych klauzul generalnych dla postępowania ustawodawczego należy ustalać mając na względzie szczególną pozycję ustrojową ustawodawcy wynikającą z art. 10 ust. 2 Konstytucji oraz konieczność zachowania właściwych proporcji między demokracją bezpośrednią a pośrednią. Trybunał Konstytucyjny nie powinien wkraczać w prawa parlamentu w dziedzinie przysługującej mu swobody ustawodawczej, jeżeli nie nastąpią dostatecznie ważkie i udowodnione naruszenia określonych w prawie reguł postępowania świadczące o przekroczeniu granic swobody ustawodawczej.

Trybunał podkreśla z naciskiem, że w systemie ustrojowym państwa musi istnieć należne miejsce dla woli mieszkańców znajdującej wyraz w przeprowadzonych konsultacjach społecznych. W demokratycznym państwie prawnym nie można jednak wiązać konsekwencji prawnych z wadami praktyki w dziedzinie konsultacji, jeżeli prawo nie tworzy jednoznacznego standardu wymagań, jakie mają być spełnione w tym zakresie."

Należy zwrócić uwagę, że w badanej sprawie nie było skonkretyzowanej podstawy prawnej bezwzględnego przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wbrew twierdzeniom skarżącej wskazane przez nią przepisy konstytucyjne mają zbyt ogólny charakter, aby same w sobie, bez skonkretyzowanej podstawy ustawowej, taki bezwzględny obowiązek nakładały. Ponadto analiza upublicznionych dokumentów wskazuje, że takie konsultacje były prowadzone. Natomiast sama jakość tej procedury nie może stanowić argumentu podważającego domniemanie zgodności ustawy z prawem. Jest to kwestia odpowiedniej polityki stanowienia prawa, a nie naruszenia prawnych zasad tej procedury.

Z powyższych przyczyn podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia procedury ustawodawczej nie mogą być uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Szóstą grupę zarzutów, wymagających oceny ze strony sądu, stanowią argumenty naruszenia szeregu przepisów proceduralnych poprzez dopuszczenie się przez organy bezprawnej przewlekłości postępowania.

W tej kwestii należy stwierdzić, że zarzuty te nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, gdyż nie wpłynęłyby na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, a tylko takie wady postępowania mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Nawet potencjalne uznanie, że sprawa była rozpatrywana przez organy z uchybieniem ustawowych terminów załatwiania spraw określonych w Ordynacji podatkowej, i uchylenie z tego tytułu decyzji jako wadliwej, nie doprowadziłoby do zaistnienia sytuacji pożądanej przez stronę, tj. do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Stoi temu na przeszkodzie reguła intertemporalna wyrażona w art. 118 ustawy o grach hazardowych, nakazująca do postępowań nie zakończonych przed dniem w życie ustawy stosowanie ustawy nowej.

Szczegółowe rozpatrywanie przywołanego zarzutu jest zatem bezcelowe. Bezprawne przedłużanie postępowania mogłoby podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu – w sprawie ze skargi na bezczynność organu, to jednak wymagałoby uprzedniego skorzystania przez skarżącą z przysługujących jej instrumentów prawnych zwalczania bezczynności na drodze administracyjnej – ponaglenie do organu wyższego stopnia (art. 141 Ordynacji podatkowej).

Wobec powyższego na marginesie jedynie można zauważyć, że zarzut przewlekłości nie jest uzasadniony. Wniosek o zmianę decyzji ostatecznej wpłynął do organu w dniu 10 września 2009 r. W toku postępowania organ otrzymał informację z Prokuratury Apelacyjnej o postępowaniu przygotowawczym związanym z wykorzystywanymi przez Spółkę w jej działalności automatami do gier. Niewątpliwie organ miał obowiązek wyjaśnić tę kwestię, będąc zobowiązanym do uwzględnienia nie tylko interesu strony, ale też interesu publicznego. Ponadto organ wydawał wymagane prawem postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Z treści art. 134 p.p.s.a. płynie obowiązek sądu administracyjnego dokonania kompleksowej analizy legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. W badanej sprawie Sąd wychodząc poza argumenty podniesione w skardze, nie dostrzegł także innych wad, które powinny skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.