Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1985/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 12, 13, 15
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie pkt. [...]; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt. 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E. SA w P. kwotę 785 (siedemset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 12, 13, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwały Nr 465/XXlII/04 Rady Miasta P. z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P., zmienionej uchwałą Nr 510/XXVI/04 z dnia 25 maja 2004 r., art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. Spółka Akcyjna (dalej jako skarżąca) z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zajęcia pasów drogowych ulic w celu umieszczenia [...] sztuk reklam,

1) nie zezwolono skarżącej na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r.,

2) nie zezwolono skarżącej na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r.,

3) wymierzono skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r. w wysokości [...] zł,

4) zezwolono skarżącej na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r.,

5) nie zezwolono skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. P. w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] reklam - określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca2007 r.,

6) wymierzono skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. P. w P. w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] reklam w terminie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji odniósł się do poszczególnych jego punktów.

Odnośnie pkt 1 organ I instancji podał, iż powodem niewydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych była negatywna opinia zarządcy drogi, dotycząca usytuowania tych reklam w obszarze skrzyżowań ulic wskazanych przez wnioskodawcę, ze względu na zasady bezpieczeństwa określone w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Kierujących pojazdami w momencie zbliżania się do skrzyżowania obowiązuje zachowanie szczególnej ostrożności. Umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez skarżącą, zdaniem zarządcy drogi ma wpływ na fakt rozpraszania uwagi kierowców dlatego, iż z założenia przedmiotowe reklamy ze względu na swoją szatę graficzną jak i treść mają zadanie przeciwne - przyciągać i skupiać uwagę na niej, dzięki czemu konsument (kierowca) powinien zainteresować się reklamowanym przedmiotem, towarem, osobą czy innym elementem poddanym procedurze reklamy. A zatem jeśli reklama ma odwracać uwagę, a nawet ją przyciągać, to trudno pogodzić to z potrzebą zachowania stałej uwagi kierowcy, który musi orientować się w sytuacji na drodze, co pozwala mu właściwie i odpowiednio reagować na aktualne warunki. W związku z powyższym w miejscach tych nie powinny się znajdować elementy, które mają wpływ na pogorszenie stanu bezpieczeństwa.

Uzasadniając te poglądy organ I instancji powołał się na:

- opracowanie naukowe pod kierunkiem dr hab. inż. T. S. pt. "Bezpieczeństwo Ruchu Miejskiego" (Warszawa 2006, str. 66),

- rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430),

- monografię Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w Warszawie opracowaną pod kierunkiem dr hab. inż. M. T. "Wytyczne Projektowanie Skrzyżowań Drogowych" (część I Warszawa 2001 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych w Warszawie str. 13),

- opinię Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w R. z dnia [...] maja 2007 r.,

- artykuł A. K. S. pt. "Reklamowy chaos" zamieszczony w Polskich drogach w kwietniu 2007 r.

Odnośnie pkt 2 rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż w związku z przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa 1 - miesięcznym terminem załatwiania spraw wymagających postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnym czasem do doręczenia pisma przewidzianym w art. 39 Kpa, nastąpiło wydłużenie czasu wydania niniejszej decyzji. Z uwagi na powyższe, a w szczególności fakt bezprawnego zajęcia pasa drogowego oraz dodatkowo mając na uwadze upływ czasu nieuzasadnionym było - w ocenie organu - wydanie zezwolenia skarżącej na umieszczenie przedmiotowych reklam w pasach drogowych zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W nawiązaniu do pkt 3 decyzji organ I instancji podał, iż karę pieniężną naliczono za zajęcie wskazanych pasów drogowych poprzez umieszczenie [...] reklam w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz wskazał metodę wyliczenia nałożonej kary. Organ zwrócił również uwagę, iż skarżąca w pouczeniu uzyskiwanych decyzjach administracyjnych, co miesiąc była informowana o tym, że na dwa miesiące przed upływem terminu niniejszego zezwolenia należy wystąpić do organu I instancji o wydanie zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy wraz z kompletem wymaganych dokumentów. W praktyce skarżąca składała wnioski na zajęcie pasa drogowego z dwutygodniowym wyprzedzeniem na swoje ryzyko, gdyż załatwienie sprawy może nie zostać spełnione.

Wskazując na treść rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 4 decyzji organ I instancji uzasadnił wysokość ustalonej opłaty.

Uzasadniając odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia dwóch reklam o treści E. organ I instancji odnosząc się do pkt 5 decyzji podał, że wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2007 r. nie zawierał wymaganego zgłoszenia budowy oraz decyzji lokalizacyjnej zarządcy drogi.

Uzasadniając wymierzenie kary pieniężnej, której dotyczy punkt 6 rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, iż kara ta została wymierzona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie [...] reklam. Przy tym organ I instancji podniósł, iż nie uznał stanowiska skarżącej, że w tym przypadku ma zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych (...). Zdaniem zarządcy drogi, są to reklamy nowe i na ich umieszczenie wymagane jest, ponadto co skarżąca złożyła dotychczas, zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację tych reklam i oświadczenie o posiadaniu ważnego zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Organ I instancji wskazał także na obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i uzasadnił - powołując się na odpowiednie przepisy o drogach publicznych i prawa gminnego - wysokość wymierzonej kary pieniężnej.

Odwołanie od powyższej decyzji w części zawartej w punktach 1, 2, 3, 5, 6 wniosła E. S.A. Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 7, 8, 12, 35, 104 i 107 Kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej nie zezwala jej na umieszczenie reklam w pasach drogowych oraz w części nakładającej na nią kary pieniężne, tj. w jej pkt 1, 2, 3, 5, 6 i orzeczenie zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r. o uzyskanie decyzji zezwalającej na umieszczenie łącznie [...] sztuk reklam (szczegółowo opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji) w pasach drogowych, w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. (tj. przez [...] dni).

Uzasadniając wnioski odwołania skarżąca podniosła, że uzasadnienie pkt 1 decyzji i pozostałych części rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom art. 107 Kpa. Uzasadnienie to jest obarczone błędami logicznymi, albowiem w żadnym swoim punkcie nie wyjaśnia, dlaczego umieszczenie reklam akurat w odległości [...] m od skrzyżowań jest niebezpieczne, a także wskazuje, że umieszczenie reklam w pasie drogowym nie jest bezpieczne dla ruchu drogowego, ponieważ nie jest bezpieczne. Samo cytowanie literatury fachowej zdaniem skarżącej nie może uzasadniać tego, że np. reklama [...] o powierzchni [...] m2 przy ul. K. jest niebezpieczna dla ruchu drogowego, zaś taka sama reklama "[...]" o takiej samej powierzchni [...] m2 przy ul. B. i O., o takiej samej szacie graficznej staje się bezpieczna dla uczestników ruchu drogowego. Zasłanianie się rzekomą praktyką odległości [...] m od skrzyżowania bez poparcia tego jakimikolwiek wyliczeniami lub badaniami w ocenie skarżącej należy uznać za gołosłowne.

Skarżąca zarzuciła przy tym, iż organ I instancji odmawia wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zasłaniając się względami bezpieczeństwa. Z drugiej zaś strony zezwolenia takie innym podmiotom wydaje, w związku z czym na skrzyżowaniach, na których odmówiono umieszczenia reklamy skarżącej umieszczane są reklamy innych podmiotów występujących z analogicznymi wnioskami. Skarżąca podała, iż reklamy innych podmiotów mają większe wymiary i są niżej umieszczone od jej reklam wskazanych w punkcie 1 rozstrzygnięcia, zaś jej tablice reklamowe istniały i uzyskiwały pozytywne decyzje organu I instancji.

Nadto skarżąca podniosła, że organ I instancji nie uwzględniając jej wniosku ewidentnie faworyzował interes społeczny kosztem interesu strony, mimo że co do zasady uznał jej interes. Zdaniem skarżącej to organ I instancji naruszył zasadę szybkości postępowania, a więc to organ spowodował, iż w okresie od [...] do [...] lipca 2007 r. nie było w obrocie prawnym decyzji zezwalającej skarżącej na zajęcie pasów drogowych.

Dlatego też, w ocenie skarżącej, nałożone na nią kary za zajęcie pasa drogowego są bezpodstawne. Skoro bowiem decyzje odmawiające wydania zezwolenia, jako jurydycznie wadliwe, nie powinny były zostać wydane, to również nałożone w ich następstwie kary są nieuprawnione. Oprócz tego w pkt 3 i 6 decyzji, organ I instancji nie określił za co wymierza karę. Samo bowiem zajęcie pasów drogowych nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do żądania przedstawienia decyzji lokalizacyjnej skarżąca wskazała, że nie znajduje ono potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Wyraziła również pogląd, że odpowiednie organy nadzoru budowlanego nie wymagają od niej zgłoszenia instalacji reklam na słupach oświetlenia ulicznego.

W ocenie skarżącej "bezpodstawne jest twierdzenie organu I instancji, że dokonanie zmiany szaty graficznej plafonów polegającej na zmianie określenia Spółki jest równoznaczne z zamontowaniem nowej reklamy", a organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska. Ponadto skarżąca zauważyła, że organ I instancji nie wypowiedział się w przedmiocie tejże zmiany w przepisanym terminie 14 dni, co z kolei skutkowało dorozumianym wyrażeniem zgody (art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 5 i 6 oraz orzekło w tym zakresie zezwalając skarżącej na zajęcie pasa drogowego Al. M. [...] w celu umieszczenia na słupach energetycznych reklam oraz ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pasy drogowe dróg publicznych powinny służyć przede wszystkim potrzebom ruchu drogowego. Zasada ta wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym z przepisów art. 39. Wprawdzie przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają możliwość uchylenia zakazu naruszenia pasa drogowego w drodze zezwolenia m. in. na umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3), ale zarządca drogi winien rozpoznać wniosek o wydanie zezwolenia m. in. pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego powinny być traktowane w sposób priorytetowy. Organ odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 (LEX nr 171170) zgodnie z którym zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy wstępują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia.

Złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3) nie uprawnia jeszcze wnioskodawcy do zajęcia pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane w formie decyzji administracyjnej nie może być zastąpione przekonaniem wnioskodawcy o słuszności jego wniosku i o obowiązku wydania zezwolenia przez zarządcę drogi.

Lokalizacje reklam, o których mowa w punkcie 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, zostały wskazane przez skarżącą w miejscach, w których kierujący pojazdem obowiązany jest zachować szczególną ostrożność, albowiem położone są na odcinku, w którym kierujący zbliża się do skrzyżowania. Jest to fakt znajdujący odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt sprawy przez organ I instancji, a mianowicie w wyrysach z mapy ewidencyjnej w systemie [...] z zaznaczoną lokalizacją reklam, wskazaną przez skarżącą we wniosku o wydanie zezwolenia. W ocenie SKO stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach obowiązującego prawa, jak i w literaturze przedmiotu, opinii Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w R. Dodatkowo organ zaznaczył, iż stanowisko to jest zbieżne z poglądami innych zarządców dróg dysponujących także odpowiednią wiedzą i praktyką w zarządzaniu drogami.

W rozpatrywanej sprawie – w ocenie organu – nie mają istotnego znaczenia okoliczności odnoszące się do lokalizacji innych reklam wskazanych w odwołaniu. Jak wynika zarówno ze szczegółowych planów sytuacyjnych i fotografii reklamy te znajdują się głównie na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do pasów drogowych. Sposób ich umieszczania nie powoduje, że ingerują w przestrzeń pasa drogowego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nawet wydanie w przeszłości zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w takim lub podobnym miejscu jak wskazane we wniosku skarżącej, nie powoduje obowiązku kontynuowania przez organ I instancji takich działań, które obiektywnie oceniając powodują ryzyko pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi korzystając także z doświadczeń innych zarządców dróg, literatury przedmiotu, badań naukowych koryguje swoje postępowanie. Ponadto – w ocenie organu - za błędne należy uznać stanowisko, wskazujące na potrzebę uwzględnienia w niniejszym postępowaniu administracyjnym okoliczności stanowiących podstawę udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Podstawę wydania decyzji Kolegium stanowią odpowiednie przepisy prawa, a nie decyzje wydane w przeszłości innym podmiotom w innych miejscach. Zarządca drogi jest uprawniony do pobierania opłat za wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zatem w interesie natury ekonomicznej zarządcy drogi (gminy) leży wydawanie takich zezwoleń. Skoro nie bacząc na swój interes ekonomiczny zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia, bowiem kieruje się interesem bezpieczeństwa ruchu drogowego, to nie można przypisywać zarządcy drogi niewłaściwych intencji, a wręcz odwrotnie. Zdaniem SKO na aprobatę zasługuje zaniechanie przez zarządcę drogi działań mogących pogorszyć bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi nie może czekać na zdarzenia niekorzystne (kolizja, wypadki komunikacyjne) i dopiero zapobiegać takim zdarzeniom. Nadto organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji informował skarżącą o konieczności składania wniosków w terminie umożliwiającym legalne zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym we wniosku. Skarżąca uporczywie składa wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminach znacznie krótszych - nawet - niż miesiąc przed wskazanym terminem zajęcia pasa drogowego tzn. z wyprzedzeniem 13-15 dni kalendarzowych. W ocenie organu skarżąca nie może domagać się przyjęcia za obowiązującą zarządcę drogi takiej interpretacji przepisów o drogach publicznych, że samo złożenie wniosku daje jej legitymację do zajęcia pasa drogowego. Z uwagi na obligatoryjny charakter kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, Kolegium Odwoławcze nie mogłoby akceptować działań zarządcy drogi, które stanowiłyby sanowanie czynności polegających na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia tj. działań sprzecznych z ustawą o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji zawartego w punktach 5 i 6 zaskarżonej decyzji. Kolegium oceniło, iż wobec utrzymywania przez organ I instancji przez kilka miesięcy stanu niepewności co do zgody na umieszczenie reklam, o których mowa w punkcie 5 i 6 zaskarżonej decyzji decyzja negatywna i skutki w postaci kary pieniężnej nie są właściwym w świetle zasad wyrażonych w art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też Kolegium wyraziło zgodę na zajęcie pasa drogowego Al. M. [...] w celu umieszczenia tablic reklamowych i wyliczyło należną opłatę za okres wskazany w zezwoleniu.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka E. S.A. zaskarżyła tę decyzję w części, w jakiej SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] lipca 2007 r. w jej: pkt 1) nie zezwalającym skarżącej na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych reklam w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r., pkt 2) nie zezwalającym skarżącej na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] sztuk reklam w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r., pkt 3) wymierzającym skarżącej karę pieniężną.

Zaskarżonej decyzji SKO skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 Ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach, zaś umieszczanie reklam w odległości do [...] m od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia, co w efekcie doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym, i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej;

2) naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, a także art. 35 i 36, oraz art. 104 i 107 Kpa. poprzez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, naruszenie zasad praworządności i uchybienie terminowi do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz niepodania motywów jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także przekroczenie przez nie granic uznania przy wydawaniu decyzji administracyjnej, czym nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r., w zaskarżonej części, t.j. w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy Decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w pkt 1) nie zezwalającym skarżącej na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na. słupach energetycznych reklam w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r., w pkt 2) nie zezwalającym skarżącej na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych [...] sztuk reklam w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r., w pkt. 3) wymierzającym skarżącej karę pieniężną;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając wnioski skargi skarżąca podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu podniosła, że organy nie uzasadniły wydanych przez siebie rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 107 Kpa, które nie zostały poparte żadnymi rzeczowymi argumentami. Organy nie wyjaśniły dlaczego akurat odległość [...] m od środka skrzyżowania jest wyznacznikiem bezpieczeństwa. Skarżąca wskazała, że praktyka organów orzekających w sprawie (co do powyższej odległości) jest praktyką odosobnioną. Podkreśliła, że aby można było mówić o tym, że dany stan faktyczny zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to należy ten stan faktyczny opisać i wskazać, w szczególności przez podanie, jakie zasady, w jakim konkretnie zakresie zostały zagrożone i naruszone. Dopiero konkretyzacja stanu faktycznego może prowadzić do kategorycznego stwierdzenia o wpływie danego stanu faktycznego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że inne podmioty umieszczają swoje reklamy na skrzyżowaniach.

W jej ocenie oczywistym jest przyjęcie, że bilbordy o znacznych rozmiarach zdecydowanie bardziej przykuwają uwagę kierowcy, niż ewentualnie mała reklama, umieszczona wysoko na latarni i widoczna jedynie z bliskiej odległości. W ocenie skarżącej organy obu instancji przekroczyły granice dozwolonego uznania administracyjnego. Nie bez znaczenia jest także jej zdaniem fakt, że jej tablice reklamowe istniały i uzyskiwały pozytywne decyzje organu I instancji od kilku lat. Organ zmieniając dotychczasową praktykę nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wieszaniem tablic przez skarżącą a wzrostem ilości wypadków czy kolizji drogowych w obrębach skrzyżowań dróg wymienionych w decyzji. Odnosząc się do twierdzenia organu, że od lat przyjął zasadę, że reklamy można umieszczać w odległości nie mniejszej niż [...] m od skrzyżowań, skarżąca podała, że jest ono nieprawdziwe, albowiem organ od lat wydawał skarżącej zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w odległościach mniejszych niż [...] m.

Nawiązując do pkt 2 decyzji, skarżąca podniosła, że organ I instancji uznał obiektywnie wniosek o umieszczenie przedmiotowych reklam co do zasady, wydając zezwolenie na umieszczenie tych reklam po dniu [...] lipca 2007 r. Do wydania decyzji w przewidzianym przepisami Kpa terminie nie doszło tylko i wyłącznie z winy organu. Organ wydawał decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe plafony wcześniej. Stan faktyczny dotyczący zajęcia pasa drogowego przez te reklamy nie uległ zmianie i brak było przeszkód do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni. Naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7 i 8 Kpa – w ocenie skarżącej – powoduje, że i nałożona na nią kara pieniężną za zajęcie pasa drogowego jest bezpodstawna. Ponadto organ nie określił za co wymierza skarżącej karę pieniężną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a stanowisko organu zostało szczegółowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. S.A. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie, jakie prowadzi zarządca drogi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i innych aktów, podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6-16 Kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 Kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 Kpa).

Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie.

Reasumując tę część wywodów, podkreślenia wymaga zatem, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 1 Kpa.

Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy jak w tej sprawie – strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 – dalej u.d.p.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższa norma służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków ruchu.

Ma rację organ twierdząc, w odwołaniu do orzeczenia NSA, że zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Ocena ta dokonywana winna być na bieżąco, gdyż zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 u.d.p. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe. W tym celu organ może korzystać z opinii i analiz przez siebie zleconych, literatury przedmiotu, opracowań podmiotów zajmujących się daną tematyką, czy wreszcie doświadczeniami innych zarządców. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy organ stwierdzi, że bezpieczeństwo ruchu drogowego jest zagrożone powinien odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postąpić tak winien również wówczas, gdy wcześniej wyrażał zgodę na zajęcie pasa drogowego w danej lokalizacji. Co bowiem oczywiste, sytuacja na drogach ulega zmianie i organ ma prawo, a wręcz obowiązek dostosowywać swoje działania do aktualnie istniejącego stanu faktycznego. Stronie wnioskującej nie przysługuje roszczenie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z lokalizacją danej reklamy musi być jednak realne, a nie być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. W powołanym przez organ orzeczeniu z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt I OSK 1026/04) NSA zwrócił uwagę na zagrożenia występujące w konkretnym przypadku.

W rozpoznawanej sprawie organ zgromadził materiał, który w jego ocenie pozwalał na sformułowanie tezy, że reklamy mogą być umieszczone w odległości nie mniejszej niż [...] m od skrzyżowań lub zjazdów. Materiały te są o dużym stopniu ogólności. Natomiast przytoczony wprost przez organ pogląd T. S. wskazuje, że przyjęcie [...]-metrowego fragmentu odcinka międzywęzłowego odpowiada najczęściej spotykanym przypadkom koncentracji zdarzeń drogowych. Nie oznacza to jednak, że wszędzie ta odległość odcinka międzywęzłowego musi być taka sama. Może ona niewątpliwie ulec zmianie gdy brak jest "obiektów generujących zdarzenia drogowe np. przejścia dla pieszych, wyjazdu z obiektu przydrożnego, przystanku autobusowego lub tramwajowego..."Jednocześnie organ podał, że taką zasadę przyjął od lat. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taka zasada była rzeczywiście stosowana, albowiem [...] reklam, których dotyczy pkt 1 decyzji organu I instancji jest usytuowanych w tej samej lokalizacji od kilku lat i do tej pory organ bez żadnych zastrzeżeń wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejne okresy. Nie odmawiając zarządcy drogi prawa do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska, podkreślić należy, że zmiana taka musi być szczegółowo umotywowana w odniesieniu do każdej reklamy. Inaczej mówiąc organ obowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, zindywidualizować go gdyż stwierdzenie, że reklama w odległości do [...] m od skrzyżowania stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zbyt ogólne. Różna jest budowa skrzyżowań, warunki panujące w jego otoczeniu, różne jest też natężenie ruchu w zależności od lokalizacji skrzyżowania. Tych okoliczności organ nie wziął pod uwagę. Nie uwzględnił również powierzchni poszczególnych reklam miejsca ich umocowania, jak również treści na nich wyrażonej. Jak wskazała skarżąca reklamy, których dotyczyła decyzja w pkt 1 organu I instancji mają w istocie charakter tablic kierunkowych, informujących o lokalizacji obiektów handlowych, gastronomicznych lub usługowych. Należało zatem rozważyć także czy tego typu reklamy oddziaływają na kierowcę w ten sam sposób, co duże bilbordy, które niewątpliwie ze względu na swoją szatę graficzną mogę przyczyniać się do rozproszenia uwagi kierowcy. W orzeczeniu z dnia 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2220/05, Lex nr 206535) WSA zwrócił uwagę, że ocena usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, na znajdujące się w aktach, a uzyskane przez organ pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji, w którym zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia, przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na usytuowanie reklamy w pasie drogowym, wpływu reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obszarze jej oddziaływania, zarówno w aspekcie fizycznych parametrów reklamy na widoczność na skrzyżowaniu, jak i w aspekcie oddziaływania treści reklamowej na stopień koncentracji kierujących.

W rozpoznawanej sprawie, na co wskazano powyżej, ustaleń we wskazanym zakresie nie poczyniono. Nie ustalono zatem stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 Kpa, a w konsekwencji uzasadnienie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 Kpa i uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać bowiem należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Ustanowiona w art. 8 Kpa zasada pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania organów administracji publicznej. Podobnie jak inne zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowi ona bowiem obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowania przez nie czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., SA/LI 694/92, Wspólnota, 1993, Nr 44 s. 18). Budząca zaufanie praktyka działania organów administracji publicznej powinna spełniać postulat przewidywalności i pewności, a ponadto opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach. Komponentem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa jest zasada pewności w sferze stosowania prawa, która wyraża się w przewidywalności zachowań organów administracji publicznej w danym układzie postępowania (por. Robert Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2005).

Mając powyższe zasady na względzie skarżąca miała prawo oczekiwać, że organ, przy niezmienionym stanie faktycznym, zachowa się tak jak przez kilka kolejnych lat tzn. wyda decyzję uwzględniającą złożony wniosek. Co w sprawie istotne skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dwutygodniowym wyprzedzeniem, tak jak czyniła to do tej pory, a wniosek ten dotyczył wydania zezwolenia na miesiąc.

Przy takim trybie składania wniosków (comiesięcznym) trudno oczekiwać od strony, aby składała je z dwumiesięcznym wyprzedzeniem, o ile oczywiście nie występują w sprawie jakieś szczególne okoliczności.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 35 § 1 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W ciągu miesiąca powinno nastąpić załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (§ 2 art. 35 Kpa).

W rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia obu powyższych terminów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja została wydana bowiem po upływie miesięcznego terminu, w sytuacji gdy w zakresie reklam, których dotyczy pkt 2 decyzji organu I instancji nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zauważyć bowiem należy, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. składa się z szeregu odrębnych rozstrzygnięć, dotychczasowych poszczególnych reklam znajdujących się w pasach drogowych różnych ulic. Organ prowadził postępowanie wyjaśniające co do części wniosku dotyczącej pasa drogowego Al. M.[...]. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby wniosek odnoszący się do pozostałych reklam został rozpoznany niezwłocznie, przed terminem którego dotyczył. Odmiennie zachowanie organu, mając na względzie dotychczasową praktykę zarządcy drogi, stanowi naruszenie art. 8 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie zasady zaufania do organów państwa, w tym konkretnym przypadku, jest tym bardziej wyraźnie, że na stronę skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości [...] zł, stanowiącej 10 krotność opłaty za korzystanie z pasa drogowego. Oceniając zachowanie organu na uwadze należy mieć i to, że uznał on obiektywnie wniosek o umieszczenie przedmiotowych reklam co do zasady – wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu ich umieszczenia w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2007 r. W tym kontekście nie zasługują na uznanie argumenty organu, że SKO zwracało skarżącej uwagę, że praktyka składania wniosków w terminie około dwóch tygodni przed planowanym zajęciem pasa drogowego może prowadzić do sytuacji dla niej niekorzystnej, ani tym bardziej argumenty dotyczące złożoności obowiązków nałożonych na zarządcę drogi. W sytuacji bowiem, gdy nie zachodzą przesłanki z art. 35 § 3 Kpa organ jest zobowiązany załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze miesięczny termin na prowadzenie postępowania wyjaśniającego, termin 14 dniowy na załatwienie wniosku bez konieczności przeprowadzenia takiego postępowania – w ocenie Sądu – wydaje się wystarczający.

Konsekwencją uznania, że przy wydawaniu decyzji w zakresie pkt 2 czyli odmowy wydania zezwolenia na zajęcie określonych pasów drogowych w celu umieszczenia [...] sztuk reklam na słupach energetycznych w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r., doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, jest przyjęcie, że również decyzja organu I instancji w pkt 3 – nakładająca karę pieniężną i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO narusza prawo.

Dodatkowo zdaniem Sądu należy zauważyć, że w orzecznictwie NSA i WSA nie budzi wątpliwości teza, że karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tablicy reklamowej bez zezwolenia można nałożyć na dany podmiot tylko wtedy, gdy działanie w tym względzie było samowolne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. (sygn. akt II SA 1391/00, Lex 55337) cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom, bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Natomiast w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt OPK 7/01 ONSA 2001/4/156) NSA uznał, że nie wydanie w formie odrębnej decyzji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie powinno jeszcze przesądzać o samowolnym charakterze działania strony. Nawiązując do tego orzeczenia WSA w wyroku z dnia 13 lutego 2006 r. (sygn. akt VISA 187/05, Lex 220073) postawił tezę, że w sytuacji gdzie zajmowanie pasa drogowego jest akceptowane przez zarządcę drogi, choćby nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia dla pobierania kary pieniężnej.

Dokonując oceny zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego należy stwierdzić, że działanie skarżącej nie nosiło cech samowolności, nie charakteryzowało się lekceważeniem prawa. Reklamy już od dłuższego czasu znajdowały się w pasach drogowych za zezwoleniem organu, skarżąca z wyprzedzeniem złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na dalszy czas i tylko w wyniku wadliwego działania organu do rozpatrzenia wniosku nie doszło przed rozpoczęciem kolejnego okresu zajęcia pasa drogowego. Co do zasady organ zaakceptował umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez skarżącą, wydając zezwolenie obejmujące dalszy okres pozostały do końca wnioskowanego przez skarżącą terminu.

W tej sytuacji nie zachodziły więc, w ocenie Sądu, przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajmowanie w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2007 r. pasa drogowego bez zezwolenia. Za okres ten strona powinna być obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.