Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 670/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i  ust. 2 w zw. z  art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Minister Rozwoju i Finansów (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku K. sp. z o.o. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej w związku z żądaniem wnioskodawcy w zakresie wglądu do:

- protokołu odbioru ilościowego,

- protokołu odbioru jakościowego,

- protokołu odbioru końcowego etapu I

przedmiotu Umowy zawartej przez Ministerstwo Finansów Biuro Administracyjne ze spółką E. sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] (dot. realizacji Umowy nr [...], zawartej w związku z rozstrzygnięciem przetargu ograniczonego na "Budowę skonsolidowanego Systemu dostępu do niejawnych zasobów [...]")

- utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]

Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów wydana została w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca spółka K. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Ministra Rozwoju i Finansów o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie skarżącej spółce wglądu do następujących protokołów:

- protokołu odbioru ilościowego przedmiotu umowy,

- protokołu odbioru jakościowego przedmiotu umowy,

- protokołu odbioru końcowego etapu I przedmiotu umowy,

jako dokumentacji związanej z realizacją umowy nr [...] zawartej przez Ministerstwo Finansów Biuro Administracyjne ze spółką E. sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...], w wyniku rozstrzygnięcia przetargu ograniczonego na "Budowę skonsolidowanego systemu dostępu do niejawnych zasobów [...]".

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej spółki Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 § 1 k.p.a., wydał w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję nr [...], którą odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej polegającej na wglądzie do wskazanej powyżej dokumentacji w urzędzie Ministra Rozwoju i Finansów.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek dotyczy umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne i w związku z tym zobowiązany jest do przestrzegania zasad systemu zamówień publicznych określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm. - dalej także: "P.z.p."). Organ wskazał, iż jedną z owych zasad jest prawo wykonawcy do ochrony istotnych interesów swojego przedsiębiorstwa poprzez zastrzeżenie nieujawniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane(art. 7 ust. 3 P.z.p.). Minister Rozwoju i Finansów zauważył, iż w toku przedmiotowego postępowania wykonawca, tj. spółka E. sp. z o.o., z którym została zawarta umowa będąca przedmiotem wniosku strony skarżącej, składając ofertę, zastrzegła, jako tajemnicę przedsiębiorstwa protokół odbioru końcowego etapu I wraz załącznikami (protokoły odbioru ilościowego i jakościowego). Zdaniem Ministra Rozwoju i Finansów, skuteczność tego zastrzeżenia została potwierdzona wyrokiem Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] listopada 2016 r. (sprawa o sygn. akt [...]).

W tej sytuacji, Minister Rozwoju i Finansów, powołując się w uzasadnieniu decyzji na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej - stwierdził, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy dyspozycja tego przepisu znajduje w pełni zastosowanie, co powoduje, iż organ zobligowany jest do nieujawniania treści wnioskowanej części umowy nr [...].

Skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie spornej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. i udostępnienie żądanej informacji.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona skarżąca zarzuciła, że niewystarczające jest powołanie się przez organ jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez bliższego wskazania konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Ponadto, strona skarżąca wskazała, iż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, rozstrzygając w formie decyzji administracyjnej i stosując w związku z tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, powinien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rozwoju i Finansów - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], o odmowie udostępnienia skarżącej spółce informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że analizując użyte w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy", należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. - dalej także: "u.z.n.k."), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zdaniem organu, z powołanego przepisu wynika zatem, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Przy czym, jak zauważył organ, jeżeli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Jednocześnie, organ uznał, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2108/14).

Minister Rozwoju i Finansów, powołując się ponadto na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, a także na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00 - uznał, że jeśli chodzi o informacje żądane w niniejszej sprawie przez skarżącą spółkę, spełniona została zarówno przesłanka formalna, jak i materialna dla uznania, że informacje te podlegają ochronie, jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Organ zauważył, że zgodnie z pkt. IV uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa załączonym do oferty spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W. podjęła działania w celu zachowania żądanych informacji w poufności. Informacje te nigdy nie były i nie są jako całość udostępniane do wiadomości publicznej i jako całość nie są znane ogółowi; są one tajemnicą dla podmiotów trzecich i wola ta dla innych osób jest rozpoznawalna (przesłanka formalna). Organ podniósł ponadto, że przedsiębiorca wskazał również, że "(...) dobór komponentów sprzętowo - programowych stanowi istotne dla Spółki E. know-how pozwalające na innowacyjny i oszczędny sposób zrealizować wymagania Zamawiającego (...). Uzyskanie przez podmioty konkurencyjne wiedzy o przyjętym rozwiązaniu mogłoby narazić Spółkę E. na wymierne straty (poprzez nieuzyskanie potencjalnych zamówień) podczas innych analogicznych postępowań". Organ wskazał również, że przedsiębiorca podkreślił, że ujawnienie nawet fragmentu zastrzeżonych informacji może stanowić podstawę dla skutecznej dedukcji na temat całości informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i poszczególnych elementów zastrzeżonej części oferty. Ponadto, Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że utajnione załączniki do oferty spółki E. sp. z o.o. zawierają informacje zarówno techniczne, technologiczne, handlowe i organizacyjne przedsiębiorstwa - wszystkie te informacje posiadają dla tej spółki wartość gospodarczą. Zdaniem organu, przedmiotowe informacje, jak i informacje zawarte w załącznikach, wyczerpują definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Powyższe, w ocenie Ministra Rozwoju i Finansów, dowodzi, że ujawnienie żądanych informacji mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację wspomnianego przedsiębiorcy, a w konsekwencji, że zachodzi przesłanka materialna dla uznania, że informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, co z kolei uzasadnia odmowę udostępnienia żądanych informacji na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo, organ wskazał, że skuteczność zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych w niniejszej sprawie informacji została potwierdzona w orzeczeniu Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], która uznała, że przedsiębiorca "wykazał, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych (...) stanowi jego autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim, [a zatem] zamawiający zasadnie zachował te dane w poufności i ich nie odtajnił, gdyż noszą one znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa według przesłanek określonych w Art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (...)".

Minister Rozwoju i Finansów stwierdził ponadto, że protokoły, o których mowa we wniosku skarżącej spółki, miały wprawdzie na etapie postępowania przetargowego postać szkieletowego wzoru, jednakże po zakończeniu postępowania zostały wypełnione informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa. W tej sytuacji, zdaniem organu, skoro spółka E. sp. z o.o. zastrzegła, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, "Zestawienie komponentów i specyfikacji technicznej" oraz "Nazwę i model urządzeń szyfrujących", których zawartość stanowi treść protokołu odbioru końcowego etapu I wraz z załącznikami (protokoły odbioru ilościowego i jakościowego), zasadne było zachowanie przedmiotowych danych w poufności, gdyż objęte są one tajemnicą przedsiębiorcy.

Minister Rozwoju i Finansów uznał, że zastrzeżone informacje nie tracą przymiotu tajemnicy po zawarciu umowy, dlatego też organ nie jest uprawniony do ich ujawniania.

W związku powyższym, Minister Rozwoju i Finansów uznał, że dokonując ponownej oceny wniosku, nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania strony skarżącej.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - umowy zawartej pomiędzy Ministerstwem Finansów a spółką E. sp. z o.o. i związanych z tą umową protokołów, na okoliczność, w jakim zakresie zawarte są w niej informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., biorąc pod uwagę zakres i rodzaj informacji, o których ujawnienie wnioskowała skarżąca spółka, strona skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art.2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie z uwagi na uznanie, iż zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej i ograniczenie tym samym prawa skarżącego do informacji publicznej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie przez Ministra Rozwoju i Finansów oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

4) naruszenie art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz.1870) - poprzez wyłączenie jawności informacji publicznych z naruszeniem tychże przepisów.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowym wniosku chodzi o podanie informacji o sposobie wykonania i realizacji przedmiotowej umowy zawartej w związku z rozstrzygnięciem przetargu ograniczonego na "Budowę skonsolidowanego Systemu dostępu do niejawnych zasobów [...]", poprzez wgląd w protokoły odbioru przewidziane w tej umowie. Strona skarżąca uznała, iż nie da się uzasadnić tajemnicą przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowy podania do wglądu podstawowych, ogólnych informacji - poprzez udostępnienie do wglądu dokumentacji wskazanej przez skarżącą spółkę w postaci protokołu odbioru ilościowego przedmiotu umowy, protokołu odbioru jakościowego przedmiotu umowy oraz protokołu odbioru końcowego etapu I przedmiotu umowy, czyli podstawowych dokumentów zawierających informacje związane z realizacją powyższej umowy, a więc informacji o tym, czy umowa jest wykonywana i jak jest wykonywana. Zdaniem strony skarżącej, takie postępowanie powodowałoby, iż pomimo konstytucyjnych i ustawowych gwarancji do uzyskania informacji publicznej, osoby zainteresowane de facto nie mogłyby uzyskać takich informacji o sposobie wykonania umowy. Zwrócić bowiem należy uwagę, jak podniosła strona, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z praw uregulowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (vide: art. 61 Konstytucji RP).

Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, iż organ nie wziął pod uwagę tego, że skarżąca spółka nie wnosiła o ujawnienie pełnego zestawienia wszystkich, dokładnie nazwanych, oznaczonych komponentów sprzętowych i programowania systemu mającego stanowić oryginalne know - how spółki E. sp. z o.o.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ochrona określona w art. 5 u.d.i.p. nie ma charakteru absolutnego i dotyczy wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, zaś przy wyjaśnieniu pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/PO 936/15, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienia organ może odmówić, uznana może być jedynie taka informacja, której ujawnienie spowodować może faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy. Strona skarżąca stwierdziła, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, rozumianych jako wszelkie informacje, które tenże przedsiębiorca zechce utajnić, wprowadziłby inny, niż wynikający z ogólnych zasad prawa cywilnego (art. 415 i nast. kodeksu cywilnego) model sankcjonowania nieuprawnionego ujawnienia informacji publicznych informacje takowe zawierających, w szczególności umożliwiający sankcjonowanie ujawnienia także takich informacji, z którymi nie wiąże się wymierna szkoda po stronie przedsiębiorcy.

Skarżąca spółka podkreśliła jednocześnie, że z mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 35 ustawy o finansach publicznych wynika zasada domniemania niezastrzegania dokumentów klauzulą dotyczącą wyłączenia jawności.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Strona skarżąca zarzuciła, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje, nie uwzględnił przy rozpatrywaniu wniosku domniemania braku wyłączenia jawności postanowień zawartych umów, czego skutkiem jest naruszenie przepisów art.33 i art.35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zdaniem strony skarżącej, zastrzeżenie przez przedsiębiorcę tajemnicy może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli natomiast w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (strona skarżąca powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa1483/12).

Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczy obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Strona skarżąca zarzuciła, iż Minister Rozwoju i Finansów nie dokonał faktycznej i pełnej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji, ograniczając się do lakonicznego w swej treści uzasadnienia decyzji opartego wyłącznie na oświadczeniu spółki E. sp. z o.o., co do kwalifikacji danych objętych umową, jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i niepodlegających upublicznieniu.

W związku z powyższym, strona skarżąca zarzuciła, że organ nie dokonał właściwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, biorąc pod uwagę zakres i rodzaj wnioskowanej przez skarżącą spółkę informacji, jak też nie dokonał właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie respektując przy tym reguł zawartych w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym, strona skarżąca uznała, że organ naruszył przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie przez Ministra Rozwoju i Finansów oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca spółka zauważyła, że tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP prawo dostępu do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wskazała, że składając przedmiotowy wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r., oczekiwała podania informacji o sposobie wykonania i realizacji przedmiotowej umowy, poprzez wgląd w protokoły odbioru przewidziane w tej umowie, jako podstawowe dokumenty zawierające informacje związane z realizacją umowy, które jednocześnie dają w ogóle możliwość oceny, czy umowa jest wykonywana i jak jest wykonywana.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że jawność umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy, skarżąca spółka uznała, że w trybie tej ustawy nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnianie umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne.

W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że w konsekwencji opisanych powyżej uchybień proceduralnych, Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje, niewłaściwie zastosował art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ, odnosząc się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o finansach publicznych - wskazał, że w stosunku do informacji objętych wnioskiem strony skarżącej obowiązuje zakaz ujawnienia ze względu na istnienie tajemnicy ustawowo chronionej (art. 3 i art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tajemnica przedsiębiorstwa). Organ wskazał, iż w toku postępowania zbadał i ocenił, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację tego przedsiębiorcy. Zdaniem organu, powyższą ocenę uzasadniały wskazane przez przedsiębiorcę okoliczności, z których wynikało, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych i programowania systemu, stanowi jego autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim. W konsekwencji, organ uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych przez stronę skarżąca przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie prawa dostępu do informacji w akcie ustawowym i takie ograniczenie ustawodawca przewidział m.in. w przepisie art. 5 u.d.i.p. W ocenie organu, uzasadniona jest odmowa udostępnienia żądanych informacji na podstawie przepisu art. 5 cyt. ustawy, gdyż ujawnienie żądanych informacji mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, organ uznał, iż nie znajdują one uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Organ stwierdził bowiem, że rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r., dokonał analizy posiadanych informacji, zaś ocena stanu faktycznego sprawy znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Organ uznał, że w sprawie podjęte zostały wszystkie czynności niezbędne dla załatwienia sprawy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji, Minister Rozwoju i Finansów uznał tym samym, iż - w wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - spełniona została przesłanka zarówno formalna, jak i materialna dla uznania, że informacje, o których mowa w zaskarżonej decyzji, podlegają ochronie, jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy, której definicja została dobrze zinterpretowana, z należytym odwołaniem się do stosownych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierających sądową wykładnię pojęcia informacji podlegającej ochronie na podstawie przepisu art. 11. ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki K. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmawiająca skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, organ administracji publicznej - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

Tym samym, Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącej spółce wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r.

Na wstępie, warto zauważyć to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności pytanego podmiotu i dysponowania mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana przez skarżącą spółkę informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Według Sądu, uznać należy, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13).

W niniejszej sprawie, skład Sądu opowiada się za pierwszym z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd, co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16, czy też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 118/17 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 43/17.

Warto w tym miejscu przytoczyć też pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Nie ulega wątpliwości, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę, jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. m.in. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt I CKN 89/01.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (vide: E. Nowińska, M. Du Vall, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane, jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Niezależnie, od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia poufności, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało na materii informacji posiadających wartość gospodarczą, albowiem organ w obu spornych decyzjach podnosił istnienie tej okoliczności.

W ocenie Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Ponadto, podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci dokumentacji związanej z realizacją umowy zawartej przez Ministerstwo Finansów Biuro Administracyjne ze spółką E. Sp. z o.o., ul. [...], w wyniku przetargu ograniczonego na "Budowę skonsolidowanego systemu dostępu do niejawnych zasobów [...]" nr postępowania [...] tj.: protokołu odbioru ilościowego przedmiotu umowy, protokołu odbioru jakościowego przedmiotu umowy, a także protokołu odbioru końcowego etapu I przedmiotu umowy.

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Finansów w pierwszej kolejności rozważył kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na zbadaniu i ocenie, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

W tym zakresie, organ trafnie zwrócił uwagę, iż powyższą ocenę uzasadniały wskazane przez przedsiębiorcę okoliczności, że zestawienie wszystkich dokładnie nazwanych i oznaczonych komponentów sprzętowych i programowania systemu, stanowi jego autorskie rozwiązanie techniczne, posiadające wartość majątkową i zostało objęte polityką ochrony przed ujawnieniem osobom trzecim, w związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że E. Sp. z o.o. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa został zatem spełniony.

Wobec spełnienia elementu formalnego, należało dokonać oceny informacji zawartych w dokumentach, będących przedmiotem wniosku o udostępnienie pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Opisana sytuacja wymagała od organu przeanalizowania treści żądanych dokumentów pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje, przedstawił jedynie wykładnię pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Organ nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym organ dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

Powyższe sprawia, ze zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania organu i motywów spornego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanych dokumentów, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez organ tego, jak wskazane we wniosku strony skarżącej i w spornych decyzjach dokumenty, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśnił w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż organ administracji publicznej - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, organ w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienia obu spornych decyzji w sposób lakoniczny odnosiły się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając obie sporne decyzje, organ dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, Minister Rozwoju i Finansów, wydając sporne decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuścił się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, zaskarżony akt nie mógł ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.