Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 839/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 § 1, art. 145  § 1 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. H. i H.K. zwrócili się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją udzielającą Spółce z o.o. AC pozwolenia na budowę, w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie udzielenia AC Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych na działce nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] działający z upoważnienia Wojewody Kierownik Oddziału Administracji Budowlanej Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, wymaga wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dokonanie takich ustaleń wykracza poza czynności, jakich organ może dokonać we wstępnej fazie postępowania wszczętego wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, może nastąpić jedynie w jego drugiej fazie, poprzedzonej wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ drugiej instancji stwierdził, iż w przypadku ustalenia w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, ze wnioskodawcy nie przysługuje legitymacja strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ wydaje decyzje w oparciu o art. 105 § 1 Kpa i umarza prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nadto organ odwoławczy zważył, iż z treści wniosku nie wynika, kiedy dokładnie wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji, zatem czy wniosek został wniesiony w ustawowym terminie.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 149 i 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] października nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych (...), na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzono postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wskazania zawarte w uzasadnieniu powyższej decyzji organu odwoławczego oraz zgromadzone dowody. Stwierdził, że wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego H. i H.K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw, na działce nr ewid. [...], w rozumieniu przepisów art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu ograniczy się do działki na której zaplanowano inwestycję, nie zostały naruszone warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, bazy i stacje paliw płynnych oraz ich usytuowanie, zostały zachowane wszelkie odległości wynikające z przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, odległości pomiędzy sieciami i liniami uzbrojenia terenu itp. W jego ocenie wnioskodawcy, będący właścicielami nieruchomości rolnej, niezabudowanej nr ewid. [...] wobec obowiązujących przepisów nie są stroną, bowiem nie wykazali naruszeń ich interesu prawnego. Zdaniem organu, w świetle przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wystarczy przekonanie właściciela nieruchomości położonej w pobliżu nieruchomości, na której projektowane jest zamierzenie budowlane, że ma on interes prawny uzasadniający jego dział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielania pozwolenia na budowę. Jeżeli decyzja nie wykazuje sprzeczności z przepisami szczególnymi np. ochrony środowiska, techniczno-budowlanymi, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jaki może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych,

a nie interesów faktycznych innych osób.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. i H.K. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc, iż wbrew stanowisku organów są oni stronami postępowania, bowiem ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, którą dzieli od ich nieruchomości jedynie droga o szerokości 3 m. W ocenie odwołujących się inwestycja uniemożliwi zabudowę ich nieruchomości w taki sposób, jak inne nieruchomości na osiedlu domków jednorodzinnych, bowiem nawet w przypadku wybudowania domu na ich działce nie będzie można w nim spać z uwagi na uciążliwości spowodowane wzmożonym ruchem pojazdów ciężarowych w związku z korzystaniem z budowanej stacji paliw z parkingiem. Odwołujący się podnieśli, iż fakt planowania wybudowania wzdłuż ich działki ekranów dźwiękoszczelnych oznacza, że następować będzie oddziaływanie na ich nieruchomość. Nadto starosta nie wykazał w decyzji o spełnieniu jakich odległości przesądził, zdaniem H. i H.K. są one zbyt małe.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działający z upoważnienia Wojewody, Kierownik Oddziału Administracji Budowlanej Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że odwołujący się nie są stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych na działce nr ewid. [...]. Wobec tego organ drugiej instancji uznał za zasadne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż nie ma zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ stwierdził, że brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, iż działka nr [...] stanowiąca własność H. i H.K. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji paliw płynnych, w rozumieniu przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ przywołał w szczególności przepis § 98 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.), wskazując, że określa on wymagane odległości odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych od pawilonu stacji paliw płynnych, budynków o konstrukcji niepalnej, granicy lasu i granicy sąsiedniej niezabudowanej działki. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że wymagania te zostały spełnione, a niezabudowana działka H.i H.K. nie graniczy z działką objętą przedmiotową inwestycją. Wojewoda podniósł również, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...].08.2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydana po uzgodnieniu ze Starostwem Powiatowym oraz Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, które to organy pozytywnie zaopiniowały przedsięwzięcie.

Organ zwrócił także uwagę, iż rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 826) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych pod zabudowę, lecz nie obejmuje ono gruntów ornych, (jakie stanowią własność skarżących). Stacja paliw płynnych nie należy także do urządzeń emitujących spaliny, dlatego kwestia nadmiernej ich emisji może pojawić się i zostać zbadana dopiero na etapie eksploatacji przedmiotowej inwestycji

Organ drugiej instancji podkreślił, że planowana inwestycja nie narusza w żadnym zakresie prawa własności, nie utrudnia korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i nie ogranicza sposobu jej zagospodarowania. Argumenty podnoszone przez odwołujących się zdaniem organu należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego związanego

z uciążliwościami, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny pomimo, że istotny dla zainteresowanych, nie daje natomiast podstaw do uznania za stronę postępowania.

Powyższą decyzję Wojewody H.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 2, art. 32 i art. 77 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący wskazał, iż jest właścicielem działki zagrodowej o nr ewid. [...] o pow. ok. 7000 m2, w odległości około 5 m od planowanej inwestycji obejmującej budowę stacji paliw dla TIR-ów z infrastrukturą m.in. placem manewrowym i parkingami. Nieruchomość położona jest między nieruchomościami zabudowanymi domkami jednorodzinnymi tworzącymi małe osiedle mieszkaniowe, o takim przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Zdaniem skarżącego, umieszczenie w tak bliskiej odległości stacji paliw dla TIR-ów, które będą jeździły drogą osiedlową, spowoduje stratę wartości istniejących domów i nieruchomości. Starosta nie ustalił stron postępowania, kierując się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pominął nieruchomość W.N. bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością, na której powstaje planowana inwestycja. Nadto skarżący podniósł, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na którą w uzasadnieniu decyzji powołał się Wojewoda, została wydana również z naruszeniem prawa, bez udziału i możliwości wypowiedzenia się stron – właścicieli nieruchomości w pobliżu planowanej inwestycji.

Skarżący zarzucił, iż Wojewoda i Starosta sami sobie zaprzeczają twierdząc, że inwestycja nie będzie miała ujemnego wpływu na sąsiednie nieruchomości,

a jednocześnie zezwolili na budowę od strony działki skarżącego od zachodu,

w odległości od jego granicy około 9 m ekranów dźwiękoszczelnych, ciemnych, nieprzezroczystych o wysokości 4m. Takie same ekrany powstać mają od strony nieruchomości H.Ł. 8 m od jej domu mieszkalnego. Skarżącego nikt nie pytał, ani nie informował o planowaniu tychże ekranów, ale jego zdaniem ich powstanie oznacza, że emitowany hałas będzie przekraczał normy oraz niekorzystnie wpływał na jego nieruchomość. Nadto H.K. podniósł, iż wjazd na stację planowany jest na wprost jego nieruchomości ( w połowie długości działki), która jest wąską drogą osiedlową. Poruszanie się zatem tą drogą TIR-ów obniży bezpieczeństwo mieszkańców.

Zdaniem skarżącego planowana inwestycja narusza jego prawo własności, utrudni korzystanie z nieruchomości, ograniczy sposób jej zagospodarowania, obniży wartość. Swój interes prawny skarżący wywodzi z przepisów art. 140 i 144 Kc. W jego ocenie organy nie wykazały, że planowana inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na nieruchomość do której przysługuje mu tytuł prawny i inne nieruchomości, naruszając tym samym art. 28, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 Kpa. Jednocześnie skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] marca 2008 r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006r., z uwagi na pominięcie przez organ stron postępowania. Postępowanie wznowieniowe jest w toku. Zarzucił również, że decyzja nie ma uzgodnień zarządcy dróg miejskich co do poruszania się TIR-ów drogą osiedlową, co uszło uwadze Starosty.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem..

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena legalności decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, z uwzględnieniem trybu kontrolowanego postępowania oraz jego treści i skutków Sąd uznał, że nie narusza ono prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jego wydanie nie doszło do takiego uchybienia przepisom proceduralnym, które w myśl ww. przepisów, skutkowałoby uchyleniem decyzji. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "K.p.a.). Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wobec czego przepisy odnoszące się do tego postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Celem postępowania wznowieniowego jest natomiast stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje zatem najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, dopiero w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu AC Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych, zainicjowane zostało wnioskiem H. i H.K., którzy jako przesłankę wznowienia wskazali okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że jako strony postępowania – mieszkańcy osiedla domków jednorodzinnych, właściciele sąsiedniej nieruchomości, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, podobnie jak właściciele innych nieruchomości sąsiadujących z terenem spornej inwestycji. Wnioskodawcy wskazali, iż nie widzieli decyzji i nie wiedzą kiedy została wydana, a jej istnienia domyślają się z uwagi na rozpoczęcie prac budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta Powiatu, na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Starosta zakończył to postępowanie decyzją umarzającą z [...] sierpnia 2008 r. (art. 105 K.p.a.), dochodząc do wniosku, iż jest ono bezprzedmiotowe, ponieważ wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu. Organ wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych nie będzie oddziaływała na niezabudowaną nieruchomość rolną wnioskodawców (nr ewid. [...]), ani też utrudniała korzystania z niej, zatem H. i H.K. nie należą do kręgu osób uznanych za strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to podzielił Wojewoda, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze szczególny charakter postępowania wznowieniowego oraz treść skargi H.K. i odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Sąd zważył, iż kwestię sporną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi okoliczność czy H. i H.K. posiadają przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw, o którego wznowienie wnioskowali. W myśl przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem Sąd z urzędu poddał ocenie również prawidłowość zastosowanej przez organy formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu pozostawała zasadność podnoszonych przez skarżącego zarzutów merytorycznych wobec legalności ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i poprzedzającego ją postępowania. Wobec stwierdzenia przez organy administracji publicznej, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego, na obecnym etapie nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zgodnie z przepisem art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 145a (gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucja, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja), następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że osoba, która nie brała udziału

w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, aby mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania (i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy) z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 4 K.p.a., winna wykazać, iż przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania.

Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla prawidłowej wykładni wskazanej normy prawnej podstawowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego.

W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98- nie publikowane). Innymi słowy, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialno-prawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż wszystkie podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a. i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie: "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia

w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.

Konstrukcja pojęcia strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona gdyż składa się z dwu elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. Element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy, wymagający aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy bowiem jednocześnie wykazać, że dana nieruchomość jest położona

w obszarze oddziaływania obiektu, w którego sprawie toczy się postępowanie

o wydanie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, iż

w zależności od charakteru inwestycji krąg osób mających atrybut strony postępowania może przysługiwać nie tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której mają być wykonywane prace inwestycyjne, ale także innym właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzenie inwestycyjne będzie miało wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Krąg tych osób określa zakres oddziaływania prowadzonych prac i rodzaj oraz charakter uciążliwości z nim związanych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., IV SA 456-458/02, nie publikowane). Dla ustalenia zatem, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, istotne jest nie tylko gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Konieczność wprowadzenia takich ograniczeń wynikać zaś powinna z raportu oddziaływania na środowisko i z uzgodnień dokonywanych przez właściwe organy.

Należy podkreślić, iż w rozpoznawanej prawie organy dokonały analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy pod kontem ewentualnych ograniczeń w przyszłej zabudowie lub zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, zważywszy na charakter inwestycji (stacja paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi), przepisy w zakresie warunków technicznych obiektów budowlanych, zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska.

Skarżący wywodzi swoje prawo do uczestniczenia w charakterze strony

w postępowaniu toczącym się z wniosku AC Sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornej stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi, z przysługującego mu prawa własności (współwłasność) do położonej w pobliżu nieruchomości rolnej (działka niezabudowana nr ewid. [...] o pow. ok. 7000 m2 tj. z przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Skarżący nie precyzuje w jaki sposób, jego zdaniem sporna inwestycja narusza jego prawo własności, czyli ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i wolą właściciela. Podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie zauważać skarżący, iż chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do swobodnego zagospodarowania i zabudowy, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, przysługuje na równych zasadach skarżącemu w stosunku do nieruchomości stanowiącej jego własność, jak i właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]. Prawo własności, podlega również ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawowych, w tym między innymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.). Prawo zabudowy, jako jedna z fundamentalnych zasad Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy. Jest ono zatem po części również realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

i jako takie powinno podlegać szczególnej ochronie. Oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jedynie podmiot, który należy do grona osób mających uzasadnione interesy w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy) może żądać "poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich" w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Zważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszone przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową dolegliwości nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania ich działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1217/06, Lex nr 302453, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05 Lex nr 198341).

Z przedstawionych akt ani też z relacji organów nie wynika, aby w związku z przedmiotową inwestycją było niezbędne wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości skarżącego (nieruchomość rolna niezabudowana), mimo faktu iż położona jest ona w bliskiej odległości od nieruchomości na której jest planowana sporna inwestycja. Zarzutów takich nie podnosi również skarżący, który akcentuje głównie spadek wartości nieruchomości stanowiącej jego współwłasność oraz przewidywane przez niego zwiększenie ruchu na drodze publicznej dzielącej jego nieruchomość z nieruchomością, na której planowane jest sporne zamierzenie budowlane. Te natomiast okoliczności rozważać można jedynie w kategorii interesu faktycznego skarżącego. Ewentualnych roszczeń w tym zakresie może strona dochodzić w trybie procesu cywilnego.

Sąd podziela wyrażone przez organy, a znajdujące oparcie w zgromadzonych dowodach stanowisko, zgodnie z którym na obecnym etapie postępowania, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż sporne zamierzenie budowlane w postaci stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi, będzie szkodliwie oddziaływało na nieruchomość skarżącego, w szczególności poprzez emisję hałasu, w stopniu który uniemożliwiałby lub znacznie utrudniał mu korzystanie z jego prawa własności (zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości).

Z tych powodów zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, iż H. i H.K. nie posiadali legitymacji procesowej do zainicjowania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] października 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych, gdyż nie przysługiwał im przymiot strony tego postępowania. Na marginesie należy wskazać, iż w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli Sądu

podlegała jedynie dokonana przez organy ocena atrybutu skarżącego i jego żony jako stron postępowania. W sytuacji bowiem, gdy cytowane wyżej przepisy art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależniają możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczna od wniosku strony takiego postępowania złożonego w odpowiednim terminie, brak jest podstaw aby w niniejszym postępowaniu o nadzwyczajnym charakterze zainicjowanym wnioskiem H. i H.K., badać czy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brały udział wszystkie podmioty, którym przysługiwał, w ocenie skarżącego status strony, lub też interes prawny wskazanych przez niego innych osób (właścicieli nieruchomości sąsiednich).

Nadto odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, iż w obowiązującym stanie prawnym proces inwestycyjny jest postępowaniem złożonym i wieloetapowym.

W jego ramach "mieści" się w zależności od okoliczności faktycznych i charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, szereg odrębnych, aczkolwiek powiązanych ze sobą postępowań administracyjnych, z których kilka może kończyć się odrębnymi decyzjami administracyjnymi bądź innymi orzeczeniami o charakterze opinii, uzgodnień itp. (decyzja o warunkach zabudowy, o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, raport oddziaływania na środowisko, pozwolenie na budowę). Odrębność i odmienność tych postępowań i kończących je decyzji, które wydawane są na etapie planowania przyszłej inwestycji lub zatwierdzania istniejącej, oznacza również konieczność odrębnej weryfikacji wydawanych w tych postępowaniach decyzji administracyjnych.

Niezależnie od powyższej oceny Sąd zważył, iż organy zarówno pierwszej, jak

i drugiej instancji orzekły z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, niedopuszczalne jest umorzenie postępowania w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na skutek wznowienia postępowania administracyjnego, nie ustalono zaistnienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 K.p.a.

W myśl przepisu art. 151 § 1 K.p.a. w takim przypadku organ winien wydać decyzję odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (vide B.Adamiak [w:] B.Adamiak J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Kraków 2008, s.703, M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s.900). Przepisy nie przewidują odrębnej przesłanki umorzenia postępowania wznowieniowego, w szczególności nie istnieje przepis pozwalający na umorzenie postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest strona postępowania. Zgodnie natomiast z przepisem art. 105 K.p.a. organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy odpadnie jeden

z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa art. 1 pkt 1 K.p.a.

Należy ocenić, wbrew stanowisku organów, iż w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość taka nie wystąpiła. Strona skarżąca konsekwentnie utrzymywała bowiem, że w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw przysługiwał jej status strony, choć nie będąc powiadomiona o tym postępowaniu, bez własnej winy nie miała możliwości uczestniczenia w nim. Stąd właśnie strona wywodziła swoje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Istniała zatem strona postępowania wznowieniowego, jej żądanie i organ, do którego kompetencji należało merytoryczne rozstrzygnięcie o zasadności żądania strony. Oznacza to, że istniały wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego.

Jednocześnie Sąd zważył, iż w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które wszakże jest jedynie aktem procesowym, nie rozstrzyga sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwiera dalsze postępowanie - w pierwszej kolejności co do zaistnienia przesłanek wznowienia,

a następnie ewentualnie co do istoty sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż w sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, koniecznym było szczegółowe wyjaśnienie i zbadanie, przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, kwestii przymiotu strony podmiotu żądającego wznowienia (jako podstawy do wznowienia), możliwość taka istniała dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Skoro zatem organ stwierdził, iż podmiot wnoszący o załatwienie sprawy administracyjnej – wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – nie był stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, winien był na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na stwierdzenie braku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania administracyjnego,

w ocenie Sądu, nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik postępowania w sprawie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Należało zważyć, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższym zakresie nie jest jednolite, bowiem w sytuacji gdy po wznowieniu postępowania organ administracji stwierdzi, że podmiot wnoszący o wznowienie nie jest stroną (nie ma interesu prawnego), część orzeczeń wskazuje lub akceptuje jako prawidłową formę rozstrzygnięcia organu - umorzenie postępowania wznowieniowego. W innych orzeczeniach, negujących istnienie podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego we wskazanych wyżej okolicznościach, Sąd wskazał jako prawidłową formę rozstrzygnięcia o żądaniu wznowienia postępowania – wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.01.1998 r. sygn. akt I SA 782/97, Lex nr 44533, z 3.11.1998 r. sygn. akt I SA 625/98, Lex nr 45121, wyrok WSA w Poznaniu z 3.09.2008 r. sygn. akt II SA//Po 185/08, wyrok WSA w Olsztynie z 6.11.2007 r. sygn. akt II SA/Ol 847/07). W ocenie Sądu, wspieranej przez przeważające poglądy doktryny prawniczej, drugie ze wskazanych stanowisk zasługuje na akceptację.

Nadto konsekwencją stwierdzenia przez organ, a ocenionego przez Sąd jako prawidłowe, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jest brak możliwości skutecznego domagania się przez niego wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Bez istotnego i rzeczywistego wpływu na tę okoliczność oraz ewentualne prawa skarżącego pozostaje to czy organ zakończyłby przedmiotowe postępowanie wznowieniowe decyzją merytoryczną o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej,

z uwagi na brak przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czy też decyzją o umorzeniu (charakter formalny), uznając je za bezprzedmiotowe z tej samej przyczyny.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługują na uwzględnienie również zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 2 (zasada państwa prawnego), art. 32 (zasada równości) i art. 77 Konstytucji RP, które wynikają z błędnego rozumienia treści wypływających z tych norm praw podmiotowych jednostki i możliwości skorzystania ze środków ich ochrony. W ocenie Sądu, prawa skarżącego w niniejszym postępowaniu nie zostały naruszone, jego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną został rozpoznany dwukrotnie

w administracyjnym toku instancji, a nadto skorzystał on z prawa do poddania sądowej kontroli legalności decyzji organu administracji publicznej rozstrzygającej o jego żądaniu. Poza kompetencją organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych pozostają natomiast ewentualne roszczenia odszkodowawcze

o charakterze cywilnym, związane z obniżeniem wartości nieruchomości spowodowanym zagospodarowaniem i zabudową sąsiedniej nieruchomości (zgodnym z obowiązującymi w tym zakresie przepisami) oraz utrudnieniami w swobodnym i niezakłóconym korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikająca ze społeczno-gospodarczego jej przeznaczenia.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.