Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3498/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Sławomir Kozik, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wezwanie Ministra Finansów z dnia ... października 2014 r., nr ... w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry; postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę ... złotych, wpisaną do rejestru opłat sądowych WSA w Warszawie w dniu 30 grudnia 2014 r. pod poz. ... tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. C. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na pismo Ministra Finansów z [...] października 2014 r. nr [...] wzywające do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry oraz powiadomienie Ministra Finansów o terminie i sposobie usunięcia nieprawidłowości.

W ocenie skarżącej powyższy akt jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem:

- jest to z akt z zakresu administracji publicznej wydany w sprawie indywidualnej;

- dotyczy uprawnień i obowiązków adresata wezwania (C. Sp. z o.o.) wynikających z przepisów prawa - ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.) i wydanych zgodnie z tą ustawą koncesji na prowadzenie kasyn;

- nakazuje określone działanie związane z wykonywaniem praw i obowiązków wynikających z tych przepisów i koncesji, jest więc aktem o charakterze władczym;

- nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia.

Skarżąca stwierdziła ponadto, iż spełnione zostały warunki formalne do wniesienia ww. skargi bowiem [...] listopada 2014 r. skierowała do Ministra Finansów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie skarżącej skarga jest zasadna bowiem przepisy ustawy o grach hazardowych nie nakładają na podmiot urządzający gry w kasynie obowiązku prowadzenia gier w karty i gier cylindrycznych we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Na wstępie przypomnieć należy, iż na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:

a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;

c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23).

Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych.

Sąd stwierdził, że o ile zaskarżone wezwanie spełnia kryteria wymienione w pkt a) – c), to nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawnych. Pogląd ten aprobowany jest przez przedstawicieli nauki i praktyków (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 81; M. Jaśkowska, Wybrane zagadnienia właściwości sądów administracyjnych, w: Materiały na Konferencję sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, masz. pow., s. 20).

Innymi słowy, aby dana czynność lub akt, mogła być badana co do zgodności z prawem powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych wobec kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 60-61).

W sprawie niniejszej skarżąca zaskarżyła akt o nazwie "wezwanie", który zawiera ustalenia dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości funkcjonowania kasyn gry prowadzonych przez skarżącą na podstawie koncesji udzielonych przez Ministra Finansów, oraz wezwanie do ich usunięcia we wskazanym w akcie terminie, wskazując jedocześnie sposób ich usunięcia.

Podstawą prawną zaskarżonego aktu jest art. 58 u.g.h., zgodnie z którym: "organ udzielający koncesji lub zezwolenia może wezwać podmiot, któremu udzielono koncesji lub zezwolenia, do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie i powiadomienia tego organu o terminie i sposobie ich usunięcia".

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 59 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, m.in. w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub z warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie (pkt 1), czy w przypadku rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia (pkt 2).

Podkreślenia wymaga, iż decyzja o cofnięciu koncesji zapaść może dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które wszczynane jest m.in. w sytuacji, gdy strona nie zastosuje się do skierowanego do niej wezwania o którym mowa w art. 58 u.g.h. Decyzja o cofnięciu koncesji jest oczywiście – na ogólnych zasadach – objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Drogę do jej uruchomienia otwiera zaś wyczerpanie administracyjnego toku instancji.

Zdaniem Sądu, wydanie przez Ministra Finansów wezwania, o którym mowa w art. 58 u.g.h., bez przeprowadzania dodatkowego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem (np. decyzji o cofnięciu koncesji), nie spełnia kryteriów aktu o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Należy zauważyć, że sytuacja cofnięcia koncesji uregulowana jest także w innych aktach prawnych. Przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej: u.s.d.g.) stanowi, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca:

1) rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa;

2) w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją.

Przepis art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.d.g., podobnie jak art. 59 w pkt 1 i 2 u.g.h. wskazuje zatem jako dwie odrębne obligatoryjne przesłanki cofnięcia koncesji: rażące naruszenie przez przedsiębiorcę warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz nieusunięcie w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją.

Z treści obu wskazanych wyżej przepisów wynika, że od ustaleń organu zależy kwalifikacja naruszeń dokonanych przez przedsiębiorcę. W zależności od wagi stwierdzonych naruszeń organ ma obowiązek podjęcia stosownych czynności: albo cofnięcia koncesji (w formie decyzji), albo uprzedniego wezwania do czynności naprawczych i dopiero wówczas podjęcia stosowanych działań.

Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż podmiot prowadzący działalność w zakresie gier cylindrycznych i gier w karty może prowadzić tę działalność jedynie w taki sposób, jaki określa udzielona temu podmiotowi koncesja (art. 6 ust. 1 u.g.h.), oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o grach hazardowych (art. 3 u.g.h.). W ocenie Sądu, wezwanie nie nakłada zatem na przedsiębiorcę żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień.

Adresat takiego wezwania może bronić swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia zawarte w tym akcie. Sama zaś możliwość wykorzystania przez organ ustaleń zawartych w wezwaniu w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji, nie zmienia stanowiska Sądu dotyczącego braku związku między kwestionowanym aktem a sferą obowiązków skarżącej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wystarczającą gwarancją obrony prawa skarżącej przed wskazaniami zawartymi w wezwaniu jest jej udział jako strony w postępowaniu administracyjnym, w którym powyższe wezwanie będzie traktowane jako jeden z dowodów. Strona może wówczas podważać zarówno stan faktyczny jak również podnosić argumenty dotyczące zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.

Z tych względów, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.