Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1201/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), , Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 7/05 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje r. pr. S. K. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 244 zł /dwieście czterdzieści cztery złote/ wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 7/05 oddalił skargę Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 47 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z póżn. zm.) orzekł o przyznaniu Z. M.:

1. zasiłków rodzinnych na dzieci D. M., na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. w wysokości 43 zł oraz B. M., na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 43 zł i A. M., na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. – 53 zł, oraz od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. – 43zł;

2. dodatków z tytułu rozpoczęcia przez dzieci, B. M. i A. M., roku szkolnego w łącznej wysokości 180 zł jednorazowo.

Odmówił zaś wnioskodawcy przyznania dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci, B. M. i A. M., nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. W motywach orzeczenia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy (tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), do ukończenia przez dziecko 18 roku życia, ukończenia nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia albo do ukończenia 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o wniosek Z. M. z dnia 26 maja 2004 r. i załączone doń dokumenty ustalono, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi 209,59 zł i nie przekracza progu dochodowego, określonego na kwotę 504 zł. W tej sytuacji wnioskodawcy przysługuje zasiłek rodzinny na troje dzieci w łącznej wysokości 139 zł miesięcznie wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dwoje jego dzieci. Ponieważ zaś ani B. M. ani A. M. nie uczęszczają do szkoły ponadgimnazjalnej, Z. M. nie przysługuje dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Oboje uczą się bowiem w gimnazjum.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, ustnie do protokołu, złożył Z. M., podnosząc, iż gimnazjum jest szkołą ponadpodstawową, zatem należy mu się żądany dodatek. Wskazał jednocześnie, iż żądanie swe opiera na treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś punkcie 2.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach orzeczenia wskazało, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W art. 8 ustawy wskazano zaś dodatki, jakie przysługują z tytułu nabycia prawa do zasiłku rodzinnego – wśród nich dodatek z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się:

1. na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej, a także gimnazjum w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności – w wysokości 80 zł miesięcznie na dziecko albo

2. na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej – w wysokości 40 zł miesięcznie na dziecko.

Jak z powyższego wynika, świadczenie powyższe przysługuje, w przypadku podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania. Przesłanka ta w niniejszej sprawie jest spełniona, bowiem dzieci odwołującego, zamieszkałe w [...], pobierają naukę w [...]. Drugą niezbędną przesłanką, warunkująca przyznanie świadczenia, jest wszakże rodzaj szkoły, do której uczęszcza dziecko. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o szkole, należy przez to rozumieć szkołę podstawową, gimnazjum, szkołę ponadpodstawową i ponadgimnazjalną, a także specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (art. 3 pkt 18 ustawy). Także ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. w art. 9 ust. 1 nie ujmuje gimnazjów w katalogu szkół ponadpodstawowych. Z tego też powodu organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do przyznania odwołującemu dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci nauki poza miejscem zamieszkania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. M., podnosząc, iż "ustawa o systemie oświaty zmieniała się wielokrotnie i obecnie nie ma innych szkół ponadpodstawowych niż gimnazja". Wniósł zatem w konkluzji o przyznanie mu dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci nauki poza miejscem zamieszkania.

Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2005 r. skarżący wyjaśnił, iż decyzję organu I instancji otrzymał w miesiącu wrześniu 2004 r. Podniósł również, iż jego dzieci A. M. i B. M. zamieszkują wraz z nim przy ul. [...] w [...]. Odległość gimnazjum, do którego dzieci dojeżdżają, od miejsca ich zamieszkania wynosi około 4 km.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczył, iż jej przedmiotem było jedno tylko z rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji, dotyczące utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, z tytułu podjęcia przez dzieci nauki poza miejscem zamieszkania. Z urzędu skontrolowano wszakże (w ramach danej sprawy) zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, także w zakresie utrzymanych nią w mocy rozstrzygnięć organu I instancji, dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego na troje dzieci skarżącego oraz dodatków doń z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez młodsze rodzeństwo – B. M. i A. M., nie znajdując podstaw do zakwestionowania tak wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów art. 3 pkt 18, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 6 i 7, art. 14, art. 15 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), jak i sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy.

Zdaniem Sądu I instancji trafnie również odmówiono wnioskującemu prawa do dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Cytowane przepisy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wymagały bowiem pobierania przez dziecko nauki w szkole ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej poza miejscem zamieszkania. Wówczas, jego rodzicowi lub opiekunowi przysługiwał dodatek:

1. na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej – w wysokości 80 zł miesięcznie na dziecko albo

2. na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej – w wysokości 40 zł miesięcznie na dziecko.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie określenie rodzaju szkoły, do której uczęszczają niepełnoletnie dzieci skarżącego, należy podzielić pogląd organów, iż gimnazjum nie jest szkołą ponadpodstawową w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Gdyby bowiem przyjąć proponowaną przez skarżącego wykładnię, każda szkoła inna niż podstawowa byłaby szkołą ponadpodstawową. Wówczas zaś, zamieszczanie w wyliczeniu, zawartym w art. 3 pkt 18 gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych pozbawione byłoby racjonalnego uzasadnienia. Zakładając zaś racjonalność ustawodawcy, przyjąć należy, iż pojęcie "szkoły ponadpodstawowe" nie obejmuje ani gimnazjów ani szkół ponadgimnazjalnych. Zdaniem Sądu, szkołą ponadpodstawową jest szkoła, w której nauka rozpoczynała się bezpośrednio po ukończeniu ośmioletniej niegdyś szkoły podstawowej (licea, szkoły zawodowe, technika, dostępne dla uczniów po ukończeniu zarówno liceów jak i szkół zawodowych). Jak wskazał Sąd w dacie tworzenia ustawy (listopad 2003) system oświaty funkcjonował również w tej postaci (szczątkowo zaś funkcjonuje i obecnie - pięcioletnie technika po "dawnej" szkole podstawowej oraz technika trzyletnie po szkołach zawodowych). Tylko w stosunku do tych szkół można zatem operować pojęciem "szkoły ponadpodstawowe"; pojęciem, którego nie używa zresztą ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. Nr 256 z 2004 r. poz. 2572) w jej brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, (art. 2: system oświaty obejmuje szkoły:

a) podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego,

b) gimnazja, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i przysposabiającymi do pracy, sportowe i mistrzostwa sportowego,

c) ponadgimnazjalne, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi i sportowymi, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze i leśne,

d) artystyczne).

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1. ustawy o systemie oświaty, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (tj. obowiązku nauki w szkole podstawowej i gimnazjum), przy czym droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

1) 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;

2) 4 km – w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów (ust. 2).

Jeżeli zaś droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza wskazane wyżej odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej (ust. 3). Regulacja powyższa potwierdza zatem prawidłowość dokonanej wykładni art. 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro bowiem obowiązkiem gminy jest zorganizowanie sieci szkół (podstawowych i gimnazjów) w określony wyżej sposób albo też zapewnienie bezpłatnego transportu dzieci lub też zwrotu kosztów przejazdu do szkół (refundacja pełna, nie zaś ryczałtowa), nieracjonalne byłoby nakładanie na gminy obowiązku równoczesnego wypłacania dodatków z tytułu podjęcia nauki w tychże szkołach, jeżeli znajdują się poza miejscem zamieszkania dziecka.

Z. M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 15, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zwykłym rozumieniu naukę w gimnazjum rozpoczyna się po szkole podstawowej. Nie ma żadnych innych możliwości rozpoczęcia tej nauki. Zatem gimnazjum jest szkołą ponadpodstawową. Ponadto, w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1991 r. Nr 95 poz. 425 z późn. zm.) art. 9 ust. 1 (w dacie wydania decyzji) wymienia typy szkół: sześcioletnie szkoły podstawowe, trzyletnie gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalne. Nie występuje pojęcie "szkoła ponadpodstawowa". Na gruncie powołanego art. 9 ust. 1 należy przyjąć, że gimnazjum jest szkołą ponadpodstawową.

Wykładnia przyjęta w wyroku na gruncie art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wykładnią jedną z możliwych, ale jest to wykładnia zmierzająca do naruszenia interesu osób najuboższych. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest pomoc rodzinie. Z pewnością nie jest zgodne z celem ustawy oszczędzanie 40 złotych miesięcznie na dziecku dojeżdżającym do szkoły w innej miejscowości.

Naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący uzasadnia tym, że postępowanie w jego sprawie było prowadzone tak, że nie dawało to skarżącemu podstaw by miał zaufanie do organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 8 k.p.a.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) i sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem ze swoimi kompetencjami sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, m.in. w zakresie stosowania przez organy administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli sąd błędnie oceni stosowanie tych przepisów przez organ, to naruszy określone przepisy powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej skardze kasacyjnej nie został wskazany żaden przepis ustawy, którego naruszenia mógłby dopuścić się sąd, a więc zarzut naruszenia przez sąd przepisów k.p.a. nie może być uwzględniony.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje przyznanie dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania na pokrycie wydatków związanych z dojazdem dziecka z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się szkoła – szkoła ponadpodstawowa lub ponadgimnazjalna.

Bezsporne w sprawie jest, iż dwójka dzieci skarżącego podjęła naukę w gimnazjum znajdującym się w innej miejscowości niż miejsce ich zamieszkania.

Interpretacji w świetle wskazanego przepisu wymagało pojęcie szkoły "ponadpodstawowej", tj. czy w pojęciu tym mieści się gimnazjum. W potocznym tego słowa znaczeniu gimnazjum jest szkołą ponadpodstawową. Jednakże wykładni tego pojęcia należy dokonać zgodnie ze wskazaną ustawą o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta zawiera wyjaśnienie pojęć ustawowych, tj. używanych w tej ustawie. Zgodnie z art. 3 pkt 18 ustawy, w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o szkole, tj. to szkoła podstawowa, gimnazjum, szkoła ponadpodstawowa i ponadgimnazjalna, a także wskazane w tym przepisie specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze. Tak więc ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się, w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy, określeniem różnego typu szkół, przy czym oczywistym jest iż pojęcia te nie mogą być tożsame, tzn. szkoła ponadgimnazjalna nie może być szkołą ponadpodstawową, a gimnazjum nie może być szkołą ponadpodstawową. Gdyby bowiem pojęcia te były tożsame, to nie istniałaby potrzeba ich określania w pojęciach ustawowych. Wtedy wystarczyłoby wskazać, iż ilekroć w tej ustawie jest mowa o szkole to oznacza to szkołę podstawową i ponadpodstawową. W pojęciu szkoły ponadpodstawowej mieściłaby się bowiem zarówno szkoła ponadgimnazjalna i gimnazjum. Ustawodawca jednak wymienił wszystkie tryby szkół funkcjonujące w systemie oświaty, co jak słusznie podniósł Sąd I instancji, wynika z nakładających się na siebie, w okresie przejściowym, dwóch systemów oświaty. Uprzednio obowiązującego systemu składającego się ze szkoły podstawowej (ośmioletniej) i szkoły ponadpodstawowej (liceum ogólnokształcące, technikum, szkoły zawodowej) i obowiązującego po reformie oświaty – systemu składającego się ze szkoły podstawowej, gimnazjum oraz szkoły ponadgimnazjalnej, w obowiązującym systemie nie ma już szkół ponad podstawowych. Użyte więc w powołanym przepisie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "szkoła ponadpodstawowa" odnosi się do liceum ogólnokształcącego, technikum lub szkoły zawodowej, do których uczęszczają uczniowie po ukończeniu ośmioletniej szkoły podstawowej. Natomiast w pojęciu tym nie mieści się szkoła gimnazjalna, która wymieniona jest jako osobny tryb szkoły w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zresztą, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zbieżne to jest również z obowiązującą ustawą o systemie oświaty. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładnia przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowa.

Z tych wszystkim względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu radcy prawnego Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 15 pkt 1 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z póżn. zm.).