Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1552/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy i Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. -


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 1552 / 02

U Z A S A D N I EN I E

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł., A. S. , K. M. , L. Ł. , E. G., J. L. od decyzji Nr[...] , z dnia [...] wydanej przez Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P., przy ulicy A l, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 409 metrów kwadratowych, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 26 października 1973 roku Skarb Państwa nabył od I. i W. małżonków Ł. , aktem notarialnym Rep. A Nr [...] na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 roku, poz. 94 ze zm.) nieruchomość położoną w P., przy ulicy A l, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 409 metrów kwadratowych, oraz działkę nr [...] o powierzchni 110 metrów kwadratowych.

W dniu 5 września 2000 roku z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia części nieruchomości położonej w P. przy ul. A l wystąpił Z. Ł.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [....] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po W. Ł. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia [...] sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po W. Ł., a także po złożeniu w dniu 19 lutego 2001 roku wniosku o zwrot przez pozostałych spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, to jest A. S., K. M., E. G., L. Ł. i J. L., postanowieniem z dnia [...] , Nr [...] Starosta[...] , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z dnia[...] , znak: [...] Starosta [...] , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu nieruchomości położonej w P., przy ul. A l, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 409 metrów kwadratowych.

W uzasadnieniu tejże decyzji stwierdzono, iż grunt będący przedmiotem wniosku o zwrot został zakupiony na wniosek zbywców. Dodatkowo załączono oświadczenie złożone przez R. S. M. ówczesnego Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, z którego wynika, że pierwotnym zamiarem było nabycie tylko części tej nieruchomości o powierzchni około 100 metrów kwadratowych z przeznaczeniem na złagodzenie łuku skrzyżowania ulic.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] wnieśli Z. Ł., A. S., K. M., L. Ł., E. G., J. L. W treści odwołania strony wnoszą o zmianę kwestionowanej decyzji i orzeczenie zwrotu nieruchomości, podnosząc, że działka nr 4636/1 została wykupiona z przeznaczeniem pod przebudowę skrzyżowania ulic w P., a cel ten nie został zrealizowany. Tym samym nieruchomość powinna być zwrócona. Twierdzą także, że nieruchomość o zwrot, której występują nie została nabyta na wniosek ich rodziców (dawnych właścicieli). Strony poddają w wątpliwość wiarygodność oświadczenia złożonego przez R. S. M., ówczesnego Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, kwestionując jego bezstronność.

Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z treścią przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z treści przepisu art. 137 ust. 1 powyższej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

W ocenie organu odwoławczego przesłanka zbędności oparta została na dwóch kryteriach. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim powinny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, ustalając ten czas na 7 lat. Drugie kryterium odnosi się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z równoczesnym brakiem działań faktycznych, polegających na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Oba te kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Pierwsze z powodu zaniechania zadania inwestycyjnego, a drugie ze względu na ustanie prawnej podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji (J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka Nieruchomościami. Przepisy i Komentarz", Warszawa 1999 r., s. 393).

Dalej organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przejęcie nieruchomości W. i I. małżonków Ł. na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 roku, poz. 94 ze zm.) w oparciu o akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] . Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że nieruchomość została wywłaszczona. (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1985 roku w sprawie sygn. akt III AZP 8/84, opublikowana w OSN Nr 10 z 1985 roku, poz. 145). Wobec powyższego, zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Dalej organ odwoławczy podnosi, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia wynika z aktu notarialnego z dnia[...] , który odwołuje się do uchwały Nr 105/121/73 z dnia 12 października 1973 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. i określa, że przedmiotową nieruchomość (działka nr [...] i[...] ) przeznaczono pod przebudowę skrzyżowania ulic w P. Zaplanowana inwestycja została opisana w decyzji nr [...] z dnia[...]. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji, zatwierdzającej lokalizację inwestycji pod nazwą: przebudowa łuku w ciągu drogi państwowej klasy IV P. – W. (obecnie droga krajowa Nr 42). Jednakże brak załączników graficznych do powyższej decyzji uniemożliwia organowi odwoławczemu jednoznaczne określenie celu wywłaszczenia, co jest konieczne do późniejszego zbadania czy powyższy cel został zrealizowany.

W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej stanowi podstawowe kryterium oceny, czy nieruchomość wywłaszczona jest – w znaczeniu faktycznym i prawnym – zbędna na cel, w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z 6 października 1995 roku - NSA 645/95; nie publikowany).

Podnoszona przez organ I instancji argumentacja, iż podziału oraz zakupu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 409 metrów kwadratowych dokonano jedynie na wniosek zbywców nie ma w przedmiotowej sprawie decydującego znaczenia. Fundamentalne znaczenie ma fakt czy w stosunku do przedmiotowej działki zachodzą przesłanki wymienione w art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 ze zm.), stanowiące, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego wyżej przepisu , Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. l pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część". Należy podkreślić, iż powyższy przepis ma również zastosowanie do działki nr[...] , nawet jeżeli okazałoby się, że została ona wykupiona na żądanie właścicieli. Zgodnie bowiem z art. 136 ust.4 i art. 113 ust.3 tejże ustawy przepisy dotyczące zwrotu stosuje się także do nieruchomości, które zostały nabyte na żądanie właściciela, jako działki nie nadające się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż wydając rozstrzygnięcie organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a nadto przepis art. 107 par. 3 k.p.a. stanowiący, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Należy również zauważyć, iż organ I instancji ocenił, a następnie podjął decyzję o odmowie zwrotu spornej nieruchomości na podstawie kserokopii dokumentów, które "nie mogą stanowić dowodu na to co jest w nich zapisane", nie zostały bowiem urzędowo poświadczone (wyrok NSA z dnia 21 września 1999 roku, sygn. akt S.A. 7375/98, LEX nr 40052). Stanowi to naruszenie przepisu art. 75 par. l k.p.a..

Zdaniem organu odwoławczego wskazane uchybienia powodują, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W dniu 9 października 2002 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, na powyższą decyzję Wojewody [...] wywiodła Gmina i Miasto P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 113 ust. 3, art. 136 ust. 3, art. 137 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 138 par. 2 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] uchyla w całości decyzje Starosty Powiatu [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 409 metrów kwadratowych i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego, jakkolwiek postępowanie będzie toczyło się ponownie, to jednak z uwagi na stanowisko wyrażone przez organ II instancji istnieje konieczność złożenia skargi na powyższą decyzję. Stanowisko to wskazuje w sposób jednoznaczny na konieczność załatwienia sprawy przez organ l instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu.

Organ II instancji w sposób jednoznaczny stwierdził, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tymczasem z treści aktu notarialnego rep.[...] oraz innych dokumentów, a także oświadczenia byłego Przewodniczącego Miejskiej Rady Narodowej w P. można wysnuć wniosek, że została dokonana "normalna" sprzedaż nieruchomości. Powierzchnia działki 4636/1 pozwala przyjąć, że mogła stanowić ona samodzielną działkę. Notariusze przy sporządzaniu umów sprzedaży w trybie art. 6 powołanej ustawy korzystali z innych wzorów, niż zastosowany podczas sprzedaży działek [...] i [...]. Sprzedaż nastąpiła na wniosek zbywców.

W ocenie skarżącego błędny jest pogląd, że przepis art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do działki nr [...] również wtedy, gdy okazałoby się, że została wykupiona na żądanie właścicieli. Według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 1994 sygnatura IV S.A. 1000/93 dopuszczalnym jest zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej zawartej stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), ale wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. Taki pogląd prezentuje również Gerard Bieniek w komentarzu do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inaczej zbywca zawsze mógłby domagać się zwrotu zbytej na jego wniosek nieruchomości.

Skarżący zwrócił również uwagę na to, że zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku. Odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza stosowania ich wprost. Należy uwzględnić stosowne różnice między sprzedażą, a wywłaszczeniem, czego nie uczynił organ II instancji.

Dalej skarżący podnosi, iż w aktach sprawy znajdują się nie tylko kserokopie dokumentów. Są tam również oryginały i poświadczone odpisy. Od daty wniesienia odwołania do jego rozpatrzenia upłynęło 9 miesięcy i w tym czasie organ odwoławczy mógł żądać od organu l instancji lub od stron nadesłania poświadczonych odpisów dokumentów. Ponadto w tezie powołanego wyroku NSA z 21 września 1999 roku w sprawie sygn. akt S.A. 7375/98 został pominięty zwrot w zdecydowanej większości, co nadaje tej tezie częściowo inne znaczenie. Dalej skarżący podniósł, iż ma wątpliwości co do istnienia niepublikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1995 o czym może świadczyć sygnatura NSA.

Decyzja organu odwoławczego narusza również wymienione na wstępie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności dotyczy to zasady swobodnej oceny dowodów i zasady praworządności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż w uzasadnieniu znalazł się błąd w oznaczeniu przywołanego orzeczenie, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący. Prawidłowe oznaczenie wyroku to: Sygn. akt IV S.A. 645/94, nie publikowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)).

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, rodzących konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji..

Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) w szczególności przepisy Rozdziału 6 tejże ustawy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do treści przepisu art. 137 omawianej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie

rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W tym przypadku, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Specyfika niniejszej sprawy sprowadza się do tego, iż poprzedni właściciele nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nie zostali wywłaszczeni, w rozumieniu przepisu art. 136 przywołanej powyżej ustawy, gdyż organ administracji nie wydał wobec nich indywidualnej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu, lecz dokonali zbycia nieruchomości w drodze umowy o charakterze cywilnoprawnym, w formie aktu notarialnego. Jak to ustalił organ odwoławczy (wbrew temu, co za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął organ I instancji) "przejęcie nieruchomości W. i I. małżonków Ł. na rzecz Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 roku, poz. 94 ze zm.) w oparciu o akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia[...]". Powyższe ustalenie ma kapitalne znaczenie dla losów wniosku o zwrot nieruchomości, bowiem przesądza ono możliwość domagania się zwrotu nieruchomości w trybie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Możliwość taką daje przepis art. 216 przywołanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w brzmieniu obowiązującym w czasie ferowania przez organ zaskarżonej decyzji stanowił, iż przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje na to, iż konsekwencją ustalenia, iż nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 roku, ze zm.) – co ustalił organ odwoławczy – jest możliwość domagania się zwrotu nieruchomości w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Powyższe stanowisko organu odwoławczego, pomimo tego, iż jest następstwem – odmiennej niż pierwszoinstancyjna – oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie znalazło odpowiedniego umotywowania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny winien być nie tylko sam akt notarialny zawierający umowę zbycia przedmiotowej nieruchomości ale także inne dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, a pochodzące z okresu zawarcia umowy, jak chociażby uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] w sprawie wykupienia nieruchomości poprzednika prawnego skarżących czy pismo Urzędu Miejskiego w P. z dnia 6 lutego 1974 roku w sprawie źródła finansowania "odszkodowania za wykupioną nieruchomość". Od oceny powyższego materiału dowodowego organ odwoławczy nie był zwolniony, bowiem przepis art. 80 k.p.a., którego naruszenie zarzucone zostało organowi I instancji, ma również zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Wypada zgodzić się z organami obu instancji, iż w zakresie powyższej okoliczności materiał dowodowy został należycie zgromadzony i jest kompletny. Nie zwalnia to jednak organu odwoławczego od wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Organ ten w sposób umotywowany winien wskazać jakie okoliczności uznaje za udowodnione, a jakie nie zostały udowodnione. (vide wyrok NSA z dnia 2 listopada 2000 roku w sprawie V SA 856/00, opublikowany w LEX Nr 50108). Ocena ta tym bardziej winna być wnikliwa, iż odmienna jest od zapatrywania wyrażonego przez organ I instancji.

Powyższe naruszeniu przepisów procedury przez organ odwoławczy ma charakter istotny i miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Tym samym skutkuje taką wadliwością decyzji, która nie pozwala pozostawić jej w obrocie prawnym.

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji przywołał przepis art.138 par. 2 k.p.a. jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Norma ta stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z tezą organu odwoławczego, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie ma bez wątpienia charakter istotny. Zakładając – tak jak dokonał tego organ odwoławczym – iż ustalone zostały okoliczności związane z podstawą prawną i trybem nabycia przedmiotowej nieruchomości, to do wyjaśnienia pozostaje jedynie kwestia zbędności nieruchomości na cel będący podstawą jej nabycia w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 137 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami).

W sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art.138 par. 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka może zaistnieć tylko wówczas, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji.

Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi jednak jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 roku w sprawie V SA 239/01, opublikowany w LEX Nr 50105, oraz wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 roku w sprawie IV SA 208/99 opublikowany w LEX Nr 54745). Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie. Z okoliczności podniesionych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wynika, iż niewyjaśnione są jedynie okoliczności związane z ze zbędnością nabytej nieruchomości na cel będący podstawą jej nabycia. Uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie, w żadnym razie nie oznacza konieczności prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przeważającej części. Zasadą jest, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 par 1 pkt 1 – 3 k.p.a.. Zastosowanie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. jest wyjątkiem od tej zasady, który jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku w sprawie II SA/Gd 2235/99, opublikowany w LEX Nr 76091).

Nie sposób zgodzić się również z zaskarżoną decyzją w zakresie posługiwania się przez organ I instancji pismami nie będącymi dokumentami w rozumieniu przepisów o postępowaniu dowodowym, które tym samym "nie mogą stanowić dowodu na to co jest w nich zapisane". Wbrew temu co podniósł organ odwoławczy kluczowe dokumenty wymagające oceny z punktu widzenia ich wiarygodności znajdują się w aktach sprawy w oryginale. Zasadnie podnosi skarżący, iż nic nie stało na przeszkodzie aby ewentualne braki dostrzeżone w tym zakresie przez organ odwoławczy uzupełnić poprzez stosowne uwierzytelnienie dokumentów.

Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Wobec uchylenia decyzji uchylającej decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędne stało się wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 152 p.s.a. z uwagi na brak przymiotu wykonalności.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.