Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 700/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 1, art. 26 § 2 zd. 2, art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1107 ust. 1, art. 104 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 219/13 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 219/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]października 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2012 r.) Prezydent Miasta T. (dalej Prezydent bądź organ I instancji), odmówił T. M. (dalej skarżący) przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, leków i na pokrycie opłat za mieszkanie. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że skarżący wskazał jako swój adres zamieszkania ul. U. [...] w T., mimo że został on eksmitowany z tego lokalu i wymeldowany z pobytu stałego, w oparciu o prawomocną decyzję administracyjną. Odmówił przy tym podania swego aktualnego miejsca pobytu oświadczając, że mieszka przed drzwiami i na klatce schodowej przy ul. U. [...] w T.. W toku postępowania ustalono, że lokal ten, po przeprowadzonej eksmisji, pozostaje w dyspozycji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. (dalej Spółdzielnia Mieszkaniowa), a skarżący bezprawnie korzysta z przynależnej do lokalu skrzynki pocztowej.

W ocenie organu, skarżący nie zamieszkuje na klatce schodowej przy ul. Ustronnej 3, a jedynie odbiera tam adresowaną do niego korespondencję. Nie podając aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co wyklucza ustalenie jego aktualnej sytuacji zdrowotnej, materialnej i bytowej. Zdaniem organu, zachowanie skarżącego wskazuje na brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups).

Od decyzji z [...] października 2012 r. skarżący wniósł odwołanie, zaznaczając że pracownik socjalny ma pełną kontrolę nad jego sytuacją bytową, zdrowotną i materialną. Stwierdził, że istnieje konflikt między nim a pracownikiem socjalnym i wskazał miejsce do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tj. klatkę schodową przy ul. U. [...] w T. (pismo z 10 października 2012 r.), prosząc o wyznaczenie terminu jego przeprowadzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.), utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2012 r.

Kolegium przytoczyło art. 106 ust. 4 ups, z którego wynika, że nieodzownym elementem postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i winien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. W oparciu o § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712, dalej rozporządzenie) wyjaśniono, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Na podstawie art. 11 ust. 2 ups brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień i inne okoliczności w nim wskazane mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jedną z postaci braku takiej współpracy jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wyjaśniono, że rodzinny wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym elementem postępowania, prowadzącego do wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, co wynika z kategorycznego brzmienia art. 106 ust. 4 ups, który z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej wymaga od strony szczególnej aktywności i nie można zastąpić go innymi środkami dowodowymi.

Zdaniem Kolegium, brak aktywności po stronie wnioskodawcy uniemożliwia wyjaśnienie sprawy i powoduje niebezpieczeństwo wydania orzeczenia oderwanego od rzeczywistych potrzeb podopiecznych oraz niebezpieczeństwo nierównego ich traktowania, czemu należy zapobiegać. Sytuacja braku współdziałania wnioskodawcy z organem w wyjaśnieniu własnej sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej miała miejsce w sprawie skarżącego, który uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez niewskazanie swego faktycznego miejsca pobytu lub zamieszkania. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący notorycznie odmawia podania jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego miejsca pobytu, także miejsca gdzie przechowuje swoje rzeczy osobiste i dokonuje czynności sanitarno-higienicznych. Liczne adnotacje urzędowe pracowników socjalnych, którzy wielokrotnie podejmowali próby zweryfikowania miejsca zamieszkania skarżącego, także informacja uzyskana z Komendy Miejskiej Policji w T. i pismo Spółdzielni Mieszkaniowej przeczą twierdzeniu, jakoby stale zamieszkiwał na klatce schodowej przy ul. Ustronnej 3 w Tychach. W tym zakresie organ nie dał wiary oświadczeniu skarżącego z 10 października 2012 r., w którym wskazał miejsce zamieszkania - klatkę schodową przy ul. U. [...] w T..

W tej sytuacji organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczą wnioski o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych kierowane do organów ochrony prawnej, Urzędu Miejskiego w T., Poczty Polskiej, a w szczególności ustalenia faktycznego miejsca pobytu skarżącego i jego adresu do korespondencji. Prezydent dokonał właściwej oceny postawy wnioskodawcy, jako brak współdziałania, czym nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium nie można także zarzucić, że wydana w sprawie skarżącego decyzja obarczona jest wadą wynikającą z nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż jego brak w rozpatrywanej sprawie nie jest wynikiem zaniechania przez organ administracji wykonania nałożonego na niego obowiązku, lecz następstwem braku współdziałania samego wnioskodawcy z organem I instancji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący przedstawił swą trudną sytuację osobistą, brak udzielenia mu wsparcia przez organy pomocy społecznej, z której pracownikami jest skonfliktowany. Wyjaśnił, że pracownik socjalny nie chce z nim przeprowadzić wywiadu środowiskowego pod podanym przez niego adresem zamieszkania - na klatce schodowej przed drzwiami mieszkania przy ul. U. [...]w T., choć w tym miejscu przebywa, jest zameldowany i odbiera korespondencję. Dnia 10 października 2012 r. prosił pisemnie Prezydenta o wyznaczenie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czego jednak zaniechano.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku rozprawy dnia 1 października 2013 r., skarżący przedstawił kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Tychach z 20 czerwca 2013 r. na okoliczność faktu, że jest osobą bezdomną, nie mającą miejsca stałego pobytu, przebywającą w różnych miejscach, między innymi na dworcu, w parku, w hipermarketach i na klatce schodowej byłego mieszkania. Wyjaśnił, że taka sytuacja ma miejsce od wielu miesięcy, a organy pomocy społecznej nie chcą udzielić mu pomocy, mimo że jest w kontakcie z ich pracownikami, odpowiada na wszystkie pisma i kierowane do niego wezwania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W art. 2, 3 i 4 ups sformułowano ogólne cele pomocy społecznej, według których jest ona instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości.

W ocenie Sądu I instancji istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że stosownie do art. 106 ust. 4 ups decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mający na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz ich rodzin (art. 107 ust. 1 ups, w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2012 r., w związku z rozporządzeniem). Wywiad ten obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy lub jego rodziny, zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania. Jest to szczególny środek dowodowy, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych.

W doktrynie podkreśla się, że dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych.

Organy orzekające w sprawie nie dały wiary oświadczeniom skarżącego, że jego miejscem zamieszkania jest klatka schodowa przy ul. U. [...] w T., o czym świadczą dane dostępne ze zbioru danych osobowych kierowane do Urzędu Miejskiego i Poczty. Sąd I instancji stwierdził, analizując akta sprawy, że nie można podzielić ustaleń organu w tym zakresie.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie bezzasadnie i niejako z pewnym automatyzmem (w związku z wcześniejszymi sprawami skarżącego) przyjęto brak współdziałania skarżącego z pracownikami pomocy społecznej. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z 10 października 2012 r., w którym informuje Prezydenta, że jego miejscem pobytu jest klatka schodowa przed drzwiami jego mieszkania przy ul. Us. [...] i prosi o wyznaczenie terminu do przeprowadzenia w tym miejscu wywiadu środowiskowego, bowiem nie ma prawa w tym mieszkaniu przebywać. Wobec tak sformułowanego oświadczenia trudno kategorycznie przyznać, że strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu.

Akta sprawy w pełni korespondują z oświadczeniami skarżącego, że nie ma on miejsca stałego pobytu i przebywa w różnych miejscach (na dworcach, [w] parkach, centrach handlowych), w tym także na klatce schodowej swego byłego mieszkania, gdzie odbiera skierowaną do niego korespondencję. Potwierdza to przedstawione przez skarżącego postanowienie z 20 czerwca 2013 r., VII Kp 214/12 Sądu Rejonowego w Tychach, Wydziału VII Karnego w przedmiocie wszczęcia dochodzenia w sprawie przekroczenia uprawnień przez urzędników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T..

Wzywanie skarżącego do podania aktualnego miejsca pobytu nie odniosło oczekiwanego skutku, lecz skarżący zgodził się na przeprowadzenie wywiadu na klatce schodowej ul. U. [...] i obiektywnie w tym miejscu wywiad mógł zostać przeprowadzony. Przynajmniej ze strony skarżącego nie było ku temu przeszkód. W ocenie Sądu organ I instancji nie podjął nawet próby jego przeprowadzenia, choć uczynił tak i to skutecznie, w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu odwoławczego z [...] lipca 2012 r. nr [...], dotyczącej również zasiłku celowego skarżącego, prowadzonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt IV SA/Gl 738/12. Tym samym nie można winą za zaistniałą sytuację obciążać wyłącznie samego skarżącego.

Rolą wywiadu środowiskowego jest przede wszystkim poznanie i weryfikacja sytuacji materialnej strony pod kątem zgłoszonych potrzeb. Wywiad ten przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu (art. 107 ust. 1 ups w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia). Nie ulega wobec tego wątpliwości, że miejscem pobytu jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa i to nawet tymczasowo. W stosunku do osób bezdomnych trudno ustalić ich stałe miejsce zamieszkania czy przebywania, stąd wywiad środowiskowy należy przeprowadzić tam, gdzie osobę bezdomną można po prostu w danej chwili "zastać".

Sąd zauważył, że skarżący pismem z 10 października 2012 r. wyraził swą gotowość do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oczekiwał na podanie jego terminu; dodatkowo odpowiadał na wysyłane przez organ I instancji wezwania. Prezydent zaniechał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 i 80 kpa, przez co nie ustalił sytuacji życiowej skarżącego, mającej wpływ na merytoryczne rozpoznanie złożonego przez niego wniosku, czym również naruszył przepisy prawa materialnego.

Sąd uznał, że postępowanie organu jest w tym przedmiocie niekonsekwentne. Z jednej strony odmawia on uznania klatki schodowej przy ul. U. [...] jako miejsca pobytu skarżącego, a jednocześnie wielokrotnie doręcza mu na ten adres kierowaną do niego korespondencję. Co więcej, nie danie wiary oświadczeniom skarżącego, co do jego miejsca pobytu, mogłoby nastąpić dopiero po przeprowadzeniu i sporządzeniu kwestionariusza wywiadu poprzedzonego rozmową i oceną sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący (nie bez powodu w urzędowym kwestionariuszu wywiadu jako przyczynę wystąpienia z wnioskiem można oznaczyć "bezdomność"). Wbrew twierdzeniom organu, uzyskane informacje z Komendy Policji, Spółdzielni Mieszkaniowej, Urzędu Miasta, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Inspektoratu w T. (dalej ZUS) i Poczty wyłącznie zaświadczają, że skarżący nie ma prawa do przebywania w lokalu przy ul. U. [...], nie dowodzą jednak, że skarżący ma inne miejsce stałego czy czasowego pobytu. Nic nie wskazuje na to, by skarżący ukrywał się przed organami pomocy społecznej, co mogłoby wpłynąć na zmianę oceny jego sytuacji. Trudno taką hipotezę założyć w oparciu o zgromadzone w aktach dokumenty (k. 9-11, 15-17) i wyjaśnienia skarżącego, które mogłyby świadczyć o jego bezdomności w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów na tę okoliczność, mimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że wydana w sprawie decyzja jest niezgodna z prawem, wobec naruszenia obowiązku wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności sprawy, w oparciu o art. 7, 77, 80 i 86 kpa.

Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę zasadniczy cel pomocy społecznej, jakim jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups), przyjąć należy, że organy miały obowiązek wnikliwego rozpatrzenia wniosku skarżącego i sprawdzenia, czy zgłoszona we wniosku potrzeba faktycznie istnieje.

Sąd stwierdził, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej formy pomocy i w ramach uznania administracyjnego organy mogą samodzielnie decydować o tym, która z potrzeb i w jakim zakresie winna być w pierwszej kolejności zaspokojona ze środków pomocy społecznej. Sąd uznał za konieczne powyższe rozważania z uwagi na treść złożonego przez skarżącego wniosku z 26 września 2012 r., który dotyczył przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, leków i na pokrycie opłat za mieszkanie. W ocenie Sądu, przeszkoda w postaci braku wskazania stałego miejsca pobytu nie uniemożliwiała zbadania całokształtu sytuacji skarżącego, także w oparciu o inne środki dowodowe oraz dokonania ich oceny, celem ustalenia czy wnioskowane potrzeby są dla niego niezbędne.

Wojewódzki Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, celem uwzględnienia zasady szybkości postępowania i jego ograniczonego formalizmu (art. 12 § 1 kpa). W celu rzetelnego i szybkiego wyjaśnienia sprawy, kierując się powyższymi wskazówkami, organ odwoławczy winien niezwłocznie przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem skarżącego i wezwać wskazane przez niego osoby, które mogłyby poświadczyć prawdziwość składanych przez niego oświadczeń, jak również ewentualnie potwierdzić jego bezdomność. W zależności od poczynionych ustaleń, dokona ich oceny w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego potrzeb i zarzutów zawartych w treści odwołania, co pozwoli na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, spełniającego wymagania przewidziane w art. 107 § 1 i 3 kpa.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 39 ust. 1 i 2 ups, co miało wpływ na wynik sprawy oraz wskazane już wcześniej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, co uzasadnia jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa ).

Skargę kasacyjną do wyroku IV SA/Gl 219/13 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., reprezentowane przez r. pr. R. S..

Zaskarżając ów wyrok w całości Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oparcie przez Sąd l instancji zaskarżonego wyroku o twierdzenie, że Kolegium decyzją nr [...] z [...] grudnia 2012 r. naruszyło prawo materialne tj. art. 39 ust. 1 i 2 ups i prawo procesowe przez naruszenie art. 7, 77, 80 i 86 kpa;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 ups przez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że uniemożliwienie przez osobę ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego polegające na nie wskazaniu miejsca swego faktycznego pobytu nie stanowi braku współdziałania z pracownikiem socjalnym.

Kolegium wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z [...] grudnia 2012 r. nr [...];

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji.

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z 19 marca 2014 r. pełnomocnik T. M. adw. P. R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 7, 77, 80 i art. 86 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 60-62, nb 6-9). Nad wadliwym rozstrzygnięciem sprawy zaciążył błędny pogląd Kolegium, że "rodzinny wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym elementem postępowania..., co wynika z kategorycznego brzmienia art. 106 ust. 4 ustawy...z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej wymaga od strony szczególnej aktywności, której nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi".

Tymczasem rodzinny wywiad środowiskowy jest jedynie szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 r., I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17.6.1994 r., I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 kpa). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 uw. 4, s. 415, uw. 2). Wbrew stanowisku Kolegium, nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w kpa, ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może zdać się jedynie na inicjatywę strony i ograniczyć postępowania dowodowego do jej żądań. Winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Stronie należy zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. W szczególności może ona uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, przeglądać akta sprawy (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, komentarz do art. 106).

Słusznie Sąd I instancji uznał, że skoro w oświadczeniu z 10 października 2012 r. skarżący wskazał, że jego miejscem pobytu jest klatka schodowa przed drzwiami jego [byłego] mieszkania przy ul. Ustronnej 3/9 i prosi o wyznaczenie terminu do przeprowadzenia w tym miejscu wywiadu środowiskowego, to błędna była ocena Kolegium, że skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Oświadczenie z 10 października 2012 r. było w istocie wnioskiem dowodowym (o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) i nie podlegało ocenie co do dania wiary (art. 80 kpa).

Nietrafnie organ I instancji uznał, że "wywiad środowiskowy nie może zostać przeprowadzony przed drzwiami mieszkania", skoro skarżący jako bezdomny, nie ma mieszkania ani stałego miejsca pobytu. Obowiązkiem organu pomocy społecznej było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu wskazanym przez skarżącego. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w stosunku do osób bezdomnych, które nie mają stałego miejsca zamieszkania czy pobytu, wywiad środowiskowy należy przeprowadzić w miejscu, gdzie się bezdomnego zastanie. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, informacje uzyskane w trakcie wywiadu środowiskowego (w tym poparte np. zaświadczeniami lekarskimi, kartami leczenia szpitalnego, receptami, fakturami za leki, które z reguły bezdomni noszą ze sobą), ocenione łącznie z innymi dowodami, skutkować mogły dokonaniem ustaleń aktualnej sytuacji zdrowotnej, materialnej i bytowej skarżącego (art. 106 ust. 4 ups w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i 86 kpa). Organ przeprowadził wywiad środowiskowy z udziałem skarżącego w sprawie zakończonej decyzją z 11 lipca 2012 r., kontrolowanej w sprawie IV SA/Gl 738/12, zatem skarżący zasadnie mógł oczekiwać, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony także w kontrolowanej sprawie.

Z naruszeniem art. 80 kpa organy obu instancji nie dokonały oceny dokumentów, zgromadzonych na k. 9-11 i 15-17 akt administracyjnych, wskazujących na bezdomność skarżącego, co Sąd I instancji trafnie uznał jako przesłankę uchylenia decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ups przez jego błędną wykładnię.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że intencje ustawodawcy były inne niż potoczne rozumienie słów "brak współdziałania", które na co dzień oznacza już bierność, pasywność, brak zaangażowania. Zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem (uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 17.42008 r., IV SA/Po 442/07, Lex 504842). Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ups), wymaga każdoczesnej indywidualizacji, czego w kontrolowanej sprawie, z naruszeniem art. 8 kpa, zabrakło. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący odpowiadał na wezwania organu I instancji, udzielał wyjaśnień co do swej sytuacji życiowej i dochodowej, a w piśmie z 10 października 2012 r. wniósł o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wskazał miejsce możliwe do przeprowadzenia tego wywiadu, prosząc o wyznaczenie jego terminu, to nie sposób uznać, że odmawiał on współpracy z pracownikami pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ups).

Art. 11 ust. 2 ups reguluje sytuacje, w których to osoba ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej przejawia brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie zaś sytuacje, w których pracownik socjalny nie współpracuje z osobą ubiegającą się o świadczenia z pomocy społecznej. Skoro skarżący w sposób wiarygodny oświadczał, że nie ma miejsca stałego pobytu i przebywa w różnych miejscach (na dworcach, w parkach, centrach handlowych), a inne dowody zebrane w sprawie temu nie przeczą (pismo Komendanta Miejskiego Policji w T., że skarżący widywany jest w różnych miejscach na terenie T.), winno to prowadzić do uznania, że skarżący jest osobą bezdomną (art. 6 pkt 8 ups). Błędne skierowanie aktywności dowodowej organu I instancji na to, by potwierdzić, że skarżący nie ma uprawnień do korzystania z lokalu nr [...] przy ul. U. [...], z którego został eksmitowany i wymeldowany ostateczną decyzją (informacje z Komendy Miejskiej Policji w T., Spółdzielni Mieszkaniowej, Urzędu Miejskiego, Poczty, ZUS Inspektoratu w T.), co wynikało z wiedzy Prezydenta uzyskanej z wcześniejszych postępowań, nie dotyczyło faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 78 § 1 kpa). Organy obu instancji nie przesłuchały skarżącego w charakterze strony (art. 86 kpa), nie ustaliły faktów istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (art. 39 ust. 1 i 2 ups) i nie doprecyzowały, z jakich względów skarżący wnosi o zasiłek celowy także na pokrycie opłat za mieszkanie.

Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ups. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ups, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 1-15 (w tym bezdomności – pkt 3) i zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w tym w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, które bez wątpienia służą zaspokojeniu elementarnych potrzeb życiowych człowieka. Organy - błędnie stosując art. 11 ust. 2 ups – bezpodstawnie uchyliły się od oceny przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 ups, na co trafnie wskazał Sąd I instancji.

Realizując ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku IV SA/Gl 219/13 (s. 9), Kolegium, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 ust. 1 ups), merytorycznie rozstrzygnie o wnioskowanych świadczeniach. Kolegium na podstawie art. 136 kpa zobowiążę Prezydenta do sporządzenia precyzyjnego zestawienia postępowań, które toczyły się z wniosków skarżącego, złożonych w okresie od 20 grudnia 2011 r. do 20 grudnia 2012 r. i wysokości świadczeń przyznanych skarżącemu w tym okresie. Pozwoli to organowi odwoławczemu na pełniejszą ocenę, czy postępowania te służyły należycie realizacji celów pomocy społecznej wobec skarżącego (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4 ups). Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele (I. Sierpowska – op. cit., komentarz do art. 4).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) pełnomocnik winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.