Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1533/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 895/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomieszczenia ekspedycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz M. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Łd 895/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) nakazał M. P. rozbiórkę pomieszczenia ekspedycji o wym. 5,50m x 3,14m, o powierzchni użytkowej 15,30 m2, kubaturze 69,63 m3, dobudowanego do budynku piekarni, na działce nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołał się M. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stwierdzając, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 tejże ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, a zatem w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 299 ze zm.). Odwołujący się zakwestionował zeznania świadków, na których oparł się organ, zarzucił też, iż organ bezpodstawnie odmawia wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom powołanych przezeń dwóch świadków oraz świadków, których sam powołał i przesłuchał. Nadto zdaniem strony, organ z niewiadomych przyczyn nie chce uznać zdjęć lotniczych otrzymanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie jako materiału dowodowego.

W wyniku rozpoznania odwołania, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z dnia [...] kwietnia 2012r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pismem z dnia 1 grudnia 2008r. J. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z wnioskiem o zbadanie legalności wykonania "dobudówki" zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w S., wydanie nakazu jej rozbiórki, jak również demontażu wentylatorów i zamurowania otworów okiennych zrealizowanych w ścianie spornego obiektu, skierowanych na działkę stanowiącą jego własność.

Dalej organ przypomniał, iż decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice udzielił M. P. - na podstawie art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - pozwolenia na użytkowanie spornego pomieszczenia ekspedycji, jednakże powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...].

Kolejna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], nakazująca M. P. rozbiórkę pomieszczenia ekspedycji, również została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r. nr [...].

W toku ponownie toczącego się postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2010r. nr [...] zobowiązał M. P. do przedłożenia opinii biegłego dotyczącej stanu technicznego pomieszczenia ekspedycji, w której biegły wskaże przybliżony termin całkowitego zakończenia budowy, lecz postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości.

Następnie organ stopnia powiatowego - uznając, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 48 Prawa budowlanego - w dniu [...] grudnia 2010r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał M. P. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu. Z uwagi na fakt, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązku objętego ww. rozstrzygnięciem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. - na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nakazał M. P. dokonanie rozbiórki pomieszczenia ekspedycji. Owa decyzja została także uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2011r. nr [...].

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice przeprowadził w dniu [...] grudnia 2011r. rozprawę administracyjną, w ramach której M. K. oraz J. K. oświadczyli, że sporny obiekt został zrealizowany w 2004 r., wskazując, że w związku z zamiarem nabycia działki przy ul. [...] [...] w S. przebywali na tamtej posesji w 2003r. i wówczas spornego pomieszczenia ekspedycji nie było. Do nabycia nieruchomości przy ul. [...] [...] doszło w 2008 r. i wówczas dobudówka już istniała. W dniu 20 grudnia 2011 r. zeznania w charakterze świadka złożył H. K., oświadczając, że do 2003r. pomieszczenie ekspedycji nie istniało, w jego miejscu znajdowało się wejście do piekarni oraz rampa do załadunku samochodów wypiekami piekarni. H. K. wyjaśnił, że pomagał swej teściowej i szwagierce przy krojeniu chleba w piekarni M. P..

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż analiza znajdującej się w aktach sprawy ortofotomapy może wskazywać, że istotnie sporna inwestycja istniała już w 1997r., jednakże właściwe organy nie dysponują zdjęciami lotniczymi wykonanymi nad tym terenem w latach 1993-1995. Dokument ten nie stanowi zatem, w ocenie organu, jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy budynek ekspedycji został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem organu odwoławczego budowa dobudówki została faktycznie ukończona po 1 stycznia 1995r. Za takim twierdzeniem przemawia dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 14 stycznia 2009r. Ponadto inwestor - M. P. - wniósł do protokołu z czynności spisanego w organie drugiej instancji w dniu 17 lipca 2012r., że po 2000r. dokonał wymiany stropu i całego dachu (jak również okien i drzwi), wykonanie zaś nowego dachu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej organ wyjaśnił, iż jeżeli obiekt budowlany zrealizowany bez stosownego zezwolenia przed 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie, tak jak w niniejszej sprawie, przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie bez wymaganego pozwolenia na budowę, wówczas nie można w stosunku do niego zastosować art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, lecz legalizacja takiego obiektu winna przebiegać w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt wybudowany został przed 1 stycznia 1995r., to fakt, iż inwestor wykonał kolejne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę przy spornym obiekcie już po 1 stycznia 1995 r., skutkuje tym, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

Ponadto wskazano w zaskarżonej decyzji, że usytuowanie przedmiotowego obiektu (ściana północna dobudówki zlokalizowana jest w odległości 1m od granicy z działką nr [...]) uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do tego obiektu, bowiem został on wybudowany niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że ściana ta pierwotnie posiadała otwór okienny, jednakże w wyniku wykonania decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. otwór ten został wypełniony luksferami. Okoliczność ta, zdaniem organu, nie zmienia jednakże faktu, że usytuowanie spornej dobudówki jest niezgodne z § 12 pkt 2 rozporządzenia, a także z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wdrożenia legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, lecz organ pierwszej instancji winien był od razu orzec rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił jednocześnie, iż wadliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego nie stanowi rażącego uchybienia, które uniemożliwiałoby zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, bowiem nawet gdyby legalizacja tego obiektu była możliwa, brak działań inwestora w zakresie przedłożenia stosownej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, udaremniłby sanowanie skutków tej samowoli. Organ odwoławczy utrzymał zatem w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice, uznając, że samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] M. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy podstawę rozstrzygnięcia sprawy powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane;

- art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie miał zastosowania w realiach przedmiotowe] sprawy;

- § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, iż sam fakt usytuowania obiektu zbyt blisko sąsiedniej działki uniemożliwiał wdrożenie procesu legalizacji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji, a ograniczenie się jedynie do analizy argumentów zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej;

- art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nierozważenie i brak w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy;

- art. 107 k.p.a., poprzez uzasadnienie decyzji w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, gdyż organ nie wskazał dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, nie skonkretyzował dowodów, na których się oparł oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie przedstawił argumentów przemawiających za przyjęciem interpretacji przepisów będących podstawą do wydania skarżonej decyzji za prawidłową;

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, zaś w ocenie skarżącego za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie mimo, iż pomieszczenie ekspedycji było użytkowane przed dniem 1 stycznia 1995r., co potwierdzili w sprawie świadkowie, a także zostało wykazane przez inwestora poprzez wskazanie na przeprowadzone w tym przedmiocie przez Państwową Inspekcje Sanitarną kontrole, taki stan rzeczy został zakwalifikowany przez obie instancje jako niezakończenie budowy. Skarżący dodał, iż organy nie zgromadziły takich dowodów, które w sposób jednoznaczny świadczyłyby o fakcie wybudowania pomieszczenia ekspedycji po dniu 1 stycznia 1995kr.

W dalszej części skargi zauważono, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, wskazujących, że skarżący po wybudowaniu spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r. prowadził działalność gospodarczą i wykorzystywał sporne pomieszczenia. Powyższe okoliczności nie stały się przedmiotem rozważań organu i zostały zupełnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanki zakończenia budowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że po dniu 1 stycznia 1995r. dokonano jedynie remontu dachu pomieszczenia ekspedycji, który przez cały czas był użytkowany. W ocenie skarżącego kwestia zasadnicza, czyli przepisów, wedle których należy dokonać oceny legalności spornego budynku, nie została zatem należycie ustalona.

Skarżący podkreślił ponadto, że w sprawie niniejszej istotne było także ustalenie, czy pozostawienie budynku na działce pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero dokonanie analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mogłoby wykluczyć wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej obiektu. Tę okoliczność jednak organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły, nie poczyniły ustaleń związanych z tym, czy przedmiotowy obiekt mógł zostać zlokalizowany w miejscu zaprojektowanym w stosunku do nieruchomości sąsiednich, biorąc pod uwagę nie tylko ustalenia planu miejscowego, ale także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenia te mają natomiast charakter kluczowy dla oceny prawidłowości wydanej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji. Skarżący podniósł, że w rozporządzeniu znajdują się rozwiązania (m. in. § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7), które mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w odległościach wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia i mogą znajdować zastosowanie, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej powierzchnię nie ma możliwości innego usytuowania konkretnego obiektu oraz gdy takie usytuowanie nie będzie w sposób nadmierny ograniczało wykonywanie praw rzeczowych na nieruchomościach sąsiednich. Powyższe oznacza więc, iż orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzygnął daną kwestię, nie wyważył należycie interesów stron postępowania.

Zdaniem skarżącego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uchybił wszystkim zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając oddalenie skargi wniesionej na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż co do zasady podzielić należy argumentację organu, zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i przyjąć, że właściwie zastosowano przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest niespornie ustalona okoliczność zrealizowania budowy obiektu przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejną istotną okolicznością, wynikającą z materiału dowodowego, a ustaloną przez organ, jest użycie przez inwestora do budowy stropodachu tegoż obiektu materiałów budowlanych, posiadających stosowny certyfikat i wprowadzonych do obrotu nie wcześniej niż w 2000r., co znalazło w efekcie potwierdzenie w oświadczeniu samego inwestora, że po tej dacie dokonał wymiany stropu i dachu, a także okien i drzwi, nie legitymując się jednak stosownym zezwoleniem. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że taka czynność jak wymiana stropu i dachu na nowy, wymaga pozwolenia na budowę, nie mieści się natomiast, tak jak postuluje to skarżący, w pojęciu remontu. Tak więc słusznie uznał organ, że jeżeli nawet obiekt budowlany zrealizowany bez stosownego pozwolenia przed 1 stycznia 1995r. został następnie po tej dacie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) dalej w warunkach samowoli, to wówczas nie można wobec niego zastosować art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz winien mieć zastosowanie art. 48 tejże ustawy. W tych okolicznościach za nie mające decydującego znaczenia dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji, Sąd uznał podnoszone przez skarżącego rozbieżności w zeznaniach świadków co do czasu realizacji inwestycji, a także pewne dostrzeżone przez Sąd uchybienia co do sposobu przeprowadzenia tych dowodów (art. 79 i 83 K.p.a.) i brak należytej ich weryfikacji.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie przemawia za konstatacją organu o braku przesłanek przewidzianych w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego. Organ ustalił bowiem, że pomieszczenie ekspedycji usytuowane jest w odległości 1 m od granicy z działką nr [...], narusza więc przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd wskazał, iż z dokumentów wynika, że obecnie sporny obiekt nie posiada otworów okiennych od strony działki nr [...], bowiem istniejący wcześniej otwór okienny wypełniony został pustakami szklanymi. Sytuowanie takiego budynku - bez otworów okiennych lub drzwiowych dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu albo z decyzji warunkach zabudowy ( § 12 ust. 2 ). Sąd stwierdził, że obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy takiej możliwości nie przewiduje, co wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie. W tej sytuacji, skoro obiekt wzniesiony został w sposób uniemożliwiający doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami, to właściwym było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś rygoru przewidzianego w art. 48 ust. 4, po uprzednim nałożeniu obowiązku z art. 48 ust. 3 ustawy, tak jak uczynił to organ I instancji. Zdaniem Sądu jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie przez PINB niewłaściwej podstawy prawnej nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, co pozwalało organowi odwoławczemu na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jako prawidłowego.

Sąd podniósł również, że nie można podzielić zarzutu o niewłaściwym zastosowaniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie odpowiada warunkom techniczno-budowlanym w zakresie odległości od działki sąsiedniej i narusza przepisy prawa w tym zakresie, dlatego też odstępstwo od ogólnej zasady sytuowania obiektów nie było w sprawie możliwe.

Sąd nie podzielił również zarzutów co do naruszenia prawa procesowego, w szczególności ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu wydając kwestionowane rozstrzygnięcie organ nie naruszył zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., w okolicznościach przedmiotowej sprawy bowiem skorygowanie podstawy prawnej orzeczonego nakazu rozbiórki z zastosowanego przez organ I instancji ust. 4 na ust. 1 tegoż samego art. 48 Prawa budowlanego nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

M. P. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 895/12 zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

a) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy podstawę rozstrzygnięcia powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane;

b) art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne przyjęcie, iż remontu nie stanowią roboty budowlane, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego i równocześnie nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy;

c) art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne uznanie, iż pozwolenia na budowę wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych;

d) art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie miał zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy pomieszczenie ekspedycji zostało wybudowane i oddane do użytkowania przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.;

e) § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż sam fakt usytuowania obiektu zbyt blisko sąsiedniej działki uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

Jednocześnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. M. P. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także nieuwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.;

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także poprzez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi w sytuacji nierozpoznania sprawy w II instancji i ograniczenia się przez organ jedynie do analizy argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają zasadę zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadę praworządności, przez błędne ich stosowanie, tj. ewidentne pominięcie ich normatywnej treści w procesie stosowania prawa, co skutkowało przekroczeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przysługujących mu kompetencji, dokonanie w sprawie dowolnych ustaleń faktycznych i prawnych.

W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, względnie, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej uwzględnienie. Wniósł ponadto o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenia prawa materialnego wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny na tle interpretacji przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., że za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż pomieszczenie ekspedycji było użytkowane przed dniem 1 stycznia 1995 r., co potwierdzili w sprawie świadkowie, a także zostało wykazane przez skarżącego poprzez wskazanie na przeprowadzone w tym przedmiocie przez Państwową Inspekcję Sanitarną kontrole. Podkreślił przy tym, iż powyższe twierdzenia nie zostały zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Nadmieniono również, iż pomieszczenie to zostało wybudowane w związku z zagrożeniem wystawienia negatywnej opinii przez Państwową Inspekcję Sanitarną i niemożnością dalszego prowadzenia w obiekcie działalności gospodarczej, a także, iż pomieszczenie to zostało dostosowane do wytycznych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice w celu dokonania legalizacji w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. i w tym celu poniesione zostały również przez skarżącego nakłady. Podstawą natomiast do wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności wykonanego obiektu do użytku (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.), które nie ograniczało się jedynie do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, ale obejmowało także zagadnienia określone w art. 5 Prawa budowlanego, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska, z uwzględnieniem nie tylko położenia obiektu o charakterze produkcyjnym wraz z urządzeniami względem budynków na działkach sąsiednich, ale również uciążliwości związanych z funkcjonowaniem tego obiektu.

Skarżący podkreślił, iż w pomieszczeniu ekspedycji, które zostało wybudowane i było użytkowane przed dniem 1 stycznia 1995 r., po dniu 1 stycznia 1995 r. z uwagi na zużycie pewnych elementów został przeprowadzony jedynie remont pomieszczenia. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Wskazał przy tym, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Ponadto za odbudowę uznać należy budowę danego obiektu od nowa, po całkowitym rozebraniu budynku istniejącego. Jeśli natomiast inwestor, wykonując remont obiektu budowlanego, stwierdził konieczność rozebrania oraz odbudowy niektórych jego części, wykorzystując jednak pozostałą część obiektu, nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu, to nie ma podstaw do przyjęcia, że dokonał odbudowy obiektu, skoro zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r. przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, a przepisy Prawa budowlanego nie określają zakresu czy skali zamiany elementów budowlanych w danym obiekcie innymi elementami. Zdaniem skarżącego powyższe niewątpliwie miało miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, bowiem z całą pewnością po dniu 1 stycznia 1995 r. dokonano jedynie remontu dachu pomieszczenia ekspedycji. W kontekście powyższego skarżący stwierdził, iż przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. powinien mieć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że uregulowania zawarte w § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie niewątpliwie stanowią odstępstwo od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w odległościach od nieruchomości sąsiednich wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia i mogą znajdować zastosowanie, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej powierzchnię nie ma możliwości innego usytuowania konkretnego obiektu oraz gdy takie usytuowanie nie będzie w sposób nadmierny ograniczało wykonywania praw rzeczowych na nieruchomościach sąsiednich. Choć więc kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy, to dopuszcza ona możliwość stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną i właśnie taka nadzwyczajna sytuacja, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skarżącego kwestia ta w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta w sposób dowolny, nie został także wyważony należycie interes stron postępowania, tym bardziej, iż zakaz planowania inwestycji w taki sposób nie został wyłączony przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy wskazano, że sąd ma obowiązek wyprowadzenia z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków logicznie prawidłowych. Zdaniem skarżącego na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 895/12 nie wyjaśnia bowiem wyczerpująco stanowiska tegoż Sądu i w zasadzie nie wskazuje na podstawę rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. stanowiącego, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając w niniejszej sprawie orzeczenie i dysponując zebranym materiałem dowodowym nie zbadał, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracyjne, a także, czy w sprawie prawidłowo zostały zastosowane przepisy K.p.a. Sąd ten przyjął a priori, że decyzja organu II instancji nie powinna być uchylona. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając wyrok w niniejszej sprawie rażąco naruszył nie tylko art. 1 § 2 P.u.s.a., ale także art. 10 w związku z art. 184 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia prawidłowość zastosowania przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego, musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Zaniechanie więc przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Skarżący wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy organy zaniechały ustalenia w sprawie stanu faktycznego (mimo konieczności przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego i wydania postanowienia przez PINB z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], które następnie zostało uchylone, organy całkowicie zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi całkowicie natomiast pominął daną kwestię.

Podniesiono, że kryteria kontroli sądowej powinny przede wszystkim uwzględnić, że wszelkie procesowe działania organów administracji publicznej muszą być podporządkowane zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji pominął bowiem fakty, które nie zostały wyjaśnione na podstawie okoliczności dotyczących stanu faktycznego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nieprawidłowo więc Sąd I instancji nie wytknął organowi uchybień, które miały wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji procesowej za nieprawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak potrzeby wyjaśnienia występujących w sprawie oczywistych sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając wyrok nie dokonał prawidłowej oceny faktów i dowodów oraz nie ustalił skutków prawnych podjętych w sprawie decyzji, nie zaistniały więc przesłanki do zastosowania art. 151 P.p.s.a.

Wskazano, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie ustaliły jednoznacznie, czy w sprawie spełniony został warunek zakończenia budowy pomieszczenia ekspedycji przed datą wejścia w życie nowych przepisów, a to stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec więc braku ustalenia przez organy, która z regulacji prawnych znajdzie zastosowanie w sprawie twierdzenie, że w sprawie nie ma "prawnych szans legalizacji" należy uznać, zdaniem skarżącego, za co najmniej przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jako trafne należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują, iż Sąd wojewódzki błędnie oddalił skargę mimo wydania decyzji bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 3 i 107 § 3 k.p.a.

Kluczową kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma data powstania pomieszczenia ekspedycji dobudowanego do budynku piekarni, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] [...] w S.. Nie jest bowiem kwestionowane w niniejszej sprawie, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, w jakiej dacie inwestycja ta powstała. Skarżący twierdził bowiem, iż pomieszczenie to zostało wybudowane w 1993 r., zaś J. K., z którego wniosku postępowanie to się toczyło oświadczył, że dobudowa pomieszczenia nastąpiła po 2004 r. Organ w celu ustalenia powyższej okoliczności przeprowadził wprawdzie szereg dowodów, w tym m.in. z zeznań świadków, jednakże ich analiza wskazuje, że są ze sobą sprzeczne, wręcz wykluczające się. Część przesłuchanych w sprawie osób stwierdziło bowiem, że inwestycja powstała około 1993 r., inni natomiast byli zdania, że dopiero po 2004 r. Organ odwoławczy nie dokonał oceny wiarygodności ww. zeznań, wskazał natomiast, iż w aktach sprawy znajduje się ortofotomapa, która może wskazywać, że sporna inwestycja istniała już w 1997 roku. Jednocześnie wskazano, że brak jest dowodów takich jak zdjęcia lotnicze z okresu wcześniejszego, które w sposób jednoznaczny przesądzałyby o istnieniu przedmiotowej części. Powyższe twierdzenia organu nie zwalniały go jednak od oceny wszystkich dowodów i wyjaśnienia, czy i którym dowodom daje wiarę, a którym takiej wiarygodności odmawia oraz wskazanie przyczyn, dla których odmawia im mocy dowodowej. Takich ocen organ administracji nie dokonał i nie przedstawił ich w uzasadnieniu decyzji, a Sąd wojewódzki wadliwie uznał, że powyższe uchybienie, jeśli w ogóle miało miejsce, to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wobec treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalenie daty powstania samowoli budowlanej stanowi jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego. Wadliwie również w okolicznościach tej sprawy Sąd wojewódzki zaakceptował twierdzenia organu administracji, że skoro po 2000 roku inwestor dokonał wymiany stropu i dachu, to jest dokonał samowolnie kolejnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, to nie można w stosunku do takiego obiektu zastosować art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, to jest prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowane z 1974 r., nawet jeśli zasadnicza części inwestycji powstała pod rządami tej ustawy. Należy podkreśli, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem organów administracji i sądu wojewódzkiego, które znalazło oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., w sprawie II OSK 782/06 (dostępne na Błąd! Nieprawidłowy odsyłacz typu hiperłącze.), że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W każdej jednak sprawie zasada ta może podlegać ograniczeniom przede wszystkim w zależności od zakresu takiej przebudowy.

Nie może bowiem ujść uwadze, że omawiany pogląd został wyrażony w zupełnie innym stanie faktycznym niż w niniejszej sprawie. Ustalono wszak, że decyzja nakazująca rozbiórkę faktycznie odnosiła się do samowoli budowlanej zrealizowanej po 1995 r., albowiem wcześniejszą samowolę zlikwidował sam inwestor przebudowując generalnie obiekt. Wskazano przy tym, że jedynym elementem, który pozostał po pierwszej samowoli był kamienny mur stanowiący przegrodę zewnętrzną budynku. A zatem w sprawie, w której wyrażono pogląd, na którym oparł swoje ustalenia Sąd wojewódzki, faktycznie doszło do odbudowy budynku w ramach samowoli budowlanej. Taka sytuacja z pewnością nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Konkludując, przedwcześnie Sąd wojewódzki uznał, że skoro po 2000 roku inwestor wykonał roboty budowlane w ramach samowoli budowlanej, to wyklucza to możliwość stosowania "dotychczasowych" przepisów do legalizacji pomieszczenia spedycji. Takie stanowisko byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji stwierdzenia, że nie jest możliwe poddanie legalizacji obiektu odrębnym reżimom prawnym (z uwagi na zakres wykonanych robót). Te okoliczności nie zostały jednak wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, gdyż Sąd a priori przyjął, że każde kolejne roboty budowlane przy obiekcie powstałym w warunkach samowoli budowlanej, bez względu na ich zakres, obligują organ do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Jak zostało wyżej wskazane taki pogląd nie jest usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy rację ma skarżący kasacyjnie w tej części, w której upatruje wadliwości zaskarżonego orzeczenia w nieuprawnionym przyjęciu, że poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne pozwalały na prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Rzeczą Sądu będzie zatem ocena prawidłowości zastosowania przepisów postępowania we wskazanych zakresie. W szczególności Sąd rozważy, czy organy administracji wyczerpały środki dowodowe w celu ustalenia daty samowoli budowlanej. Nie może przy tym ujść uwadze, iż postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. w oparciu o art. 81c ust. 2 omaw. ustawy PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia opinii biegłego dotyczącej stanu technicznego pomieszczenia ekspedycji, w którym biegły wskaże przybliżony termin wybudowania obiektu - całkowitego zakończenia budowy. Oznacza to, że w tej dacie organ widział potrzebę dopuszczenia takiego dowodu, który być może rozwiałby wątpliwości co do daty realizacji inwestycji. Wprawdzie rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy, lecz jedynie z tego powodu, że wskazany jako podstawa prawna przepis nie mógł w tych okolicznościach uzasadniać nałożenie na inwestora takiego obowiązku. Ustawodawca w art. 84 § 1 k.p.a. wprowadził jednak możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Sąd oceni zatem celowość przeprowadzenia przez organy takiego dowodu.

Nie może także ujść uwadze Sądu, że w aktach sprawy oprócz zeznań świadków, map z różnych okresów, które, jak zostało wyżej wskazane, nie uzupełniają się i winny podlegać szczegółowej analizie Sądu wojewódzkiego, znajdują się również informacje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z dnia 1 czerwca 2011 r. W piśmie tym wskazano, że z przeprowadzonej kontroli z 2005 r. wynika, że pomieszczenie ekspedycji zostało wydzielone w istniejących pomieszczeniach piekarni. Sąd oceni także wartość dowodową protokołu z tej kontroli, który również znajduje się w aktach sprawy.

Rzeczą Sądu będzie również ocena, czy organy w sposób wystarczający wyjaśniły zakres robót budowlanych związanych z wymianą stropu i dachu, w konsekwencji, czy mieściły się one w pojęciu remontu niewymagającego pozwolenia na budowę, czy też zakres taki przekroczyły.

W świetle stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów postępowania, w ocenie Sądu, przedwczesna jest ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na dokonanie trafności zastosowanych norm materialnych. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, fakt usytuowania obiektu z naruszeniem norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) uniemożliwiłby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za częściowo uzasadnione – działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.