Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 380/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wleń z dnia 25 lutego 2011 r. nr 11/V/11 w przedmiocie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego we Wleniu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność pkt 1 Rozdziału I, pkt 1 lit. c, d, e, f Rozdziału II, pkt 3, Rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały: II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie pkt I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 1 Rozdziału I, pkt 1 lit. c, d, e, f Rozdziału II, pkt 3 Rozdziału III załącznika do uchwały Rady Miasta i Gminy Wleń z dnia 25 lutego 2011 r. nr 11/V/11 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego we Wleniu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zarzucił podjęcie zaskarżonych przepisów uchwały z istotnym naruszeniem art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej ustawą.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma za zadanie unormować procedurę powoływania członków w skład zespołu interdyscyplinarnego, tak bowiem należy interpretować pojęcia "trybu i sposobu" powoływania i odwoływania jego członków. W art. 9a ust. 3 i 4 ustawy ustawodawca określił, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele tj. jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, a także kuratorów sądowych. W skład zespołu mogą również wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5).

Jeśli chodzi natomiast o szczegółowe warunki jego funkcjonowania, należy przyjąć, że uchwała rady gminy ma doprecyzować regulacje ustawowe, zawarte w art. 9a ust. 7, ust. 10 - 14 ustawy, a więc określać, w jaki sposób zespół będzie pracował. Adresatami tych norm mają być członkowie zespołu i ewentualni uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół w toku realizacji powierzonych mu zadań.

Rada Miasta i Gminy Wleń w Rozdziale I pkt 1 załącznika do uchwały enumeratywnie wymieniła przedstawicieli poszczególnych podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego ze wskazaniem liczby osób, które mają je reprezentować.

Z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wynika, że rada gminy ma określić, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zdaniem Wojewody, delegacja ustawowa nie przyznaje Radzie Miasta i Gminy kompetencji do regulowania składu zespołu interdyscyplinarnego i wybiórczego ustalania składu spośród podmiotów prawem wskazanych do uczestnictwa obligatoryjnego i fakultatywnego. Zgodnie z art 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zespół powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta i to ten organ zadecyduje o składzie zespołu. Rada posiada jedynie upoważnienie do stanowienia w zakresie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ponadto, jak to już zostało wskazane, skład zespołu interdyscyplinarnego określa art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Oprócz podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3 w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzić mogą kuratorzy sądowi, prokuratorzy oraz inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada nie jest zatem uprawniona do stanowienia w przedmiocie ustalania składu osobowego i liczbowego zespołu interdyscyplinarnego. Rada w przedmiotowej uchwale zobowiązana była do uregulowania kwestii związanej z trybem i sposobem powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W związku z tym stwierdzić należy przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Wojewoda podkreślił, że orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje § 118 w zw. z art. 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

W ocenie Wojewody również pkt 1 lit. c, d, e, f Rozdziału II załącznika do przedmiotowej uchwały narusza art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, gdyż z jego brzmienia można wywnioskować, że warunkiem uczestnictwa w pracach zespołu jest fakt bycia przedstawicielem określonego podmiotu lub też pełnienia określonej funkcji. Na reprezentację tego podmiotu składa się zarówno fakt wyznaczenia określonej już osoby do prac w zespole przez kierującego jednostką czy też organ organizacji, jak również zgoda osoby wyznaczonej. Stąd umieszczenie w uchwale takich norm, jak te wynikające z ust. 1 lit. a oraz lit. b Rozdziału II załącznika do uchwały nie może mieć charakteru istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Faktycznie bowiem Rada rozstrzygnęła wyłącznie o trybie odwoływania członków zespołu w okolicznościach, gdy skład zespołu nie byłby zgodny z przepisami ustawy. Już jednak wobec pozostałych czterech przesłanek nie można zająć podobnego stanowiska. Zwrócić należy uwagę, że ustawa nie określa wymogów, czy kwalifikacji jakimi powinien legitymować się członek zespołu interdyscyplinarnego.

W szczególności ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zastrzega wobec członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne, nie wymaga zatrudnienia (w tym, w urzędzie czy instytucji, której przedstawicielem jest oznaczony członek zespołu), a także nie uzależnia członkostwa w tym zespole od oceny jego pracy (wywiązywania się z obowiązków) w zespole czy stanu zdrowia. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Jak to już wskazano wyżej, rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Poprzez opisaną regulację pkt 1 lit. c, d, e oraz f załącznika do uchwały Rada Miasta i Gminy zadecydowała, że warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest brak karalności za przestępstwo umyślne, zatrudnienie, a także pozytywna ocena pracy w zespole czy odpowiedni stan zdrowia.

Ponadto Wojewoda wskazał na niezgodność określonej przez Radę przesłanki w Rozdziale II pkt 1 lit. d załącznika do uchwały w kontekście art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z przepisu ustawy wynika bowiem, że zespół interdyscyplinarny składa się z przedstawicieli, a niezupełnie z samych pracowników wymienionych przez ustawodawcę w tym przepisie instytucji. Należy zatem uznać, że powołanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta członków zespołu interdyscyplinarnego nie jest jednoznaczne, iż w skład zespołu będą wchodzić jedynie pracownicy tych instytucji.

Zdaniem Wojewody przesłanki określone w Rozdziale II pkt 1 lit. e oraz lit. f załącznika do uchwały mają charakter niedookreślony i dopuszczają pewne elementy arbitralności w decydowaniu o odwołaniu danego członka ze składu zespołu interdyscyplinarnego i dlatego nie mieszczą się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu będzie Burmistrz, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tym samym, w opinii organu nadzoru, regulacją Rozdziału II pkt l lit c, lit. d, lit. e oraz lit. f załącznika do uchwały Nr 11/V/11 Rada wkroczyła w ustawową kompetencję organu wykonawczego.

W Rozdziale III pkt 3 załącznika do przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że: "Szczegółowy zakres prac Zespołu zostanie określony w regulaminie opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miast i Gminy Wleń w drodze zarządzenia". Zdaniem organu nadzoru, norma zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, nakłada na Radę obowiązek kompleksowego uregulowania przez Radę podstawowych zagadnień związanych ze sposobem funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym, to Rada Miasta i Gminy powinna była określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zobowiązanie zespołu do dodatkowego określenia zakresu prac tego zespołu, nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej zawartej wart. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Jak wskazuje bowiem przytoczona norma, Rada winna była określić takie regulacje w treści przedmiotowej uchwały.

Należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa uchwała jako znajdująca generalne zastosowanie i mająca charakter abstrakcyjny, zaliczana jest do katalogu aktów prawa miejscowego. Mając na uwadze jej przedmiot oraz zakres spraw powierzonych do doprecyzowania Radzie Miejskiej, należy wskazać, że przedmiotowa uchwała będzie stanowiła podstawę funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

W oparciu o powyższe, zdaniem organu nadzoru, subdelegacja kompetencji Rady Miasta i Gminy na Zespół i Burmistrza nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Norma art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nakazuje, by to organ stanowiący gminy samodzielnie określił szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu.

Należy wyraźnie podkreślić, że organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Poza tym należy wskazać, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

W odpowiedzi na skargę Gmina Wleń pozostawiła ocenie Sądu stanowisko zawarte w skardze. Podkreślając, że w zakresie pkt 1 Rozdziału I załącznika do uchwały Rada Miasta i Gminy Wleń wskazała istniejące i działające na terenie gminy instytucje wymienione w ustawie poprzez określenie konkretnych jednostek organizacyjnych zamiast ogólnikowo wymienionych w ustawie rodzajów instytucji. W zakresie pkt 1 lit. c, d, e, f Rozdziału II załącznika do uchwały biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi, zdaniem Gminy, można dojść do wniosku, że według Wojewody osoba karana np. za przemoc w rodzinie może być członkiem zespołu, a osoba usunięta z policji może reprezentować policję na posiedzeniach zespołu. Także osoba, która nie bierze udziału w pracach zespołu nie może być z jego składu odwołana jak również osoba nieuleczalnie chora.

Z kolei w zakresie pkt 3 Rozdziału III załącznika do uchwały skarga Wojewody jest uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.

Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Odnosząc się do argumentów skargi, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że postanowienia pkt 1 Rozdziału I, pkt 1 lit. c, d, e, f Rozdziału II oraz pkt 3 Rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały nr 11/V/11 Rady Miasta i Gminy Wleń z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego we Wleniu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, istotnie naruszają przepisy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Zgodnie z treścią art. 9a ust. 1 ustawy, Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Ust. 2 i 3 ustawy zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do powołania zespołu interdyscyplinarnego w skład którego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi oraz prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Sąd podziela zarzut organu nadzoru, że uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy ma za zadanie unormować procedurę powoływania w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz odwoływania jego członków. Należy przy tym zwrócić uwagę, że o możliwości uczestniczenia w pracach zespołu stanowi art. 9a ust. 3 i 4 ustawy. Zastrzegł on konieczność powoływania w skład zespołu przedstawicieli określonych podmiotów, to jest jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych a także kuratorów sądowych.

Z art. 9a ust. 5 ustawy wynika, że w skład zespołu mogą również wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Natomiast w kwestii funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, należy przyjąć, że uchwała rady gminy ma doprecyzować regulacje ustawowe, zawarte w art. 9a ust. 7, ust. 10 - 14, a więc określać, w jaki sposób zespół będzie pracował. Adresatami tych norm mają być członkowie zespołu i ewentualni uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół w toku realizacji powierzonych mu zadań. Należy wskazać, że art. 9a ust. 9 ustawy obowiązek zapewnienia obsługi organizacyjno - technicznej zespołu interdyscyplinarnego nakłada na ośrodek pomocy społecznej, czym w zasadzie wyczerpuje tę problematykę.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zaskarżone przepisy uchwały zostały podjęte z naruszeniem przepisu upoważniającego. W Rozdziale I pkt 1 załącznika do uchwały enumeratywnie wymieniono przedstawicieli poszczególnych podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego ze wskazaniem liczby osób, które mają je reprezentować.

Tymczasem z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wynika, że rada gminy ma określić, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Wojewoda zasadnie przyjął, że delegacja ustawowa nie przyznaje Radzie Miasta i Gminy kompetencji do regulowania składu zespołu interdyscyplinarnego i wybiórczego ustalania składu spośród podmiotów prawem wskazanym do uczestnictwa obligatoryjnego i fakultatywnego. Zgodnie z art 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zespół powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta i to ten organ zadecyduje o składzie zespołu. Rada posiada jedynie upoważnienie do stanowienia w zakresie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ponadto, jak to już zostało wskazane, skład zespołu interdyscyplinarnego określa art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Oprócz podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3 w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzić mogą kuratorzy sądowi, prokuratorzy oraz inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada nie jest zatem uprawniona do stanowienia w przedmiocie ustalania składu osobowego i liczbowego zespołu interdyscyplinarnego. Rada w przedmiotowej uchwale zobowiązana była do uregulowania kwestii związanej z trybem i sposobem powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W związku z tym stwierdzić należy przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że pkt 1 Rozdziału II załącznika do przedmiotowej uchwały został podjęty z naruszeniem przepisu upoważniającego. Pkt 1 Rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdza się, że Burmistrz odwołuje członka Zespołu: "Burmistrz Miasta i Gminy odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku:

a) na umotywowany wniosek członka,

b) na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem,

c) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem,

d) utraty pracy,

e) braku wywiązywania się z obowiązków,

f) długotrwałej choroby."

W ocenie Sądu w zaskarżonym przepisie uchwały zawarto przesłanki odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, przy czym część z nich wynika pośrednio z przepisów ustawowych. Ze wskazanych już wyżej przepisów art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie można wywnioskować, że warunkiem uczestnictwa w pracach zespołu jest fakt bycia przedstawicielem określonego podmiotu lub też pełnienia określonej funkcji. Na reprezentację tego podmiotu składa się zarówno fakt wyznaczenia określonej już osoby do prac w zespole przez kierującego jednostką czy też organ organizacji, jak również zgoda osoby wyznaczonej. Stąd umieszczenie w uchwale takich norm, jak te wynikające z ust. 1 lit. a oraz lit. b Rozdziału II załącznika do uchwały nie może mieć charakteru istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Faktycznie bowiem Rada rozstrzygnęła wyłącznie o trybie odwoływania członków zespołu w okolicznościach, gdy skład zespołu nie byłby zgodny z przepisami ustawy. Już jednak wobec pozostałych czterech przesłanek nie można zająć podobnego stanowiska. Zwrócić należy uwagę, że ustawa nie określa wymogów, czy kwalifikacji jakimi powinien legitymować się członek zespołu interdyscyplinarnego.

W szczególności ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zastrzega wobec członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne, nie wymaga zatrudnienia (w tym, w urzędzie czy instytucji, której przedstawicielem jest oznaczony członek zespołu), a także nie uzależnia członkostwa w tym zespole od oceny jego pracy (wywiązywania się z obowiązków) w zespole czy stanu zdrowia. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Jak to już wskazano wyżej, rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Poprzez opisaną regulację pkt 1 lit. c, d, e oraz f załącznika do uchwały Rada Miasta i Gminy zadecydowała, że warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest brak karalności za przestępstwo umyślne, zatrudnienie, a także pozytywna ocena pracy w zespole czy odpowiedni stan zdrowia.

Należy ponadto zwrócić uwagę na niezgodność określonej przez Radę przesłanki w Rozdziale II pkt 1 lit. d załącznika do uchwały w kontekście art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z powyższego przepisu ustawy wynika bowiem, że zespół interdyscyplinarny składa się z przedstawicieli, a niezupełnie z samych pracowników wymienionych przez ustawodawcę w tym przepisie instytucji. Wobec tego należy uznać, że powołanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta członków zespołu interdyscyplinarnego nie jest jednoznaczne, iż w skład zespołu będą wchodzić jedynie pracownicy tych instytucji.

Zaznaczyć należy, że przesłanki określone w Rozdziału II pkt 1 lit. e oraz lit. f załącznika do uchwały mają charakter niedookreślony i dopuszczają pewne elementy arbitralności w decydowaniu o odwołaniu danego członka ze składu zespołu interdyscyplinarnego.

Z kolei w Rozdziale III pkt 3 załącznika do przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że: "Szczegółowy zakres prac Zespołu zostanie określony w regulaminie opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miast i Gminy w drodze zarządzenia."

Zdaniem Sądu, zobowiązanie zespołu do dodatkowego określenia zakresu prac tego zespołu, nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, albowiem Rada, powinna była określić takie regulacje w treści przedmiotowej uchwały.

Należy wskazać, że przedmiotowa uchwała jako znajdująca generalne zastosowanie i mająca charakter abstrakcyjny, zaliczana jest do katalogu aktów prawa miejscowego. Z tej racji jej przedmiot oraz zakres spraw powierzonych do doprecyzowania Radzie Miejskiej będzie stanowiła podstawę funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

W oparciu o powyższe, zdaniem organu nadzoru, subdelegacja kompetencji Rady Miasta i Gminy na Zespół i Burmistrza Miasta i Gminy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Norma art. 9a ust. 15 ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nakazuje, by to organ stanowiący gminy samodzielnie określił szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Z tych względów jej uchylenie stało się zasadne, należało tym samym podzielić argumentacje zawartą w skardze w całości.

Zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części zaskarżonej. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.