Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2627/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 145a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Mariciniak, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. K., A. F., D. M., J. M., T. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2022 r. nr DN.gn.625.269.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 września 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. K., A. F., D. M., J. M. i T. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2021 r. znak: WS-III.7515.2.74.2019.MK.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia 28 sierpnia 1951 r. znak: L: R. 11/4/6/10/51 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o ogólnym obszarze 1559 ha, położone w gromadzie H., w tym nieruchomość stanowiącą w dacie przejęcia własność J. M.1 (pkt II, poz. 1 orzeczenia).

Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2019 r., M. K., A. F., D. M., J. M. i T. W., wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. znak: L: R.11/4/6/10/51, w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność J. M.1.

Następnie decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. znak: WS-III.7515.2.74.2019.MK Wojewoda Małopolski poinformował M. K., A. F., D. M., J. M. i T. W. o umorzeniu z dniem 16 września 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. (w części dotyczącej J. M.1). M. K., A. F., D. M., J. M. i T. W., złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2021 r. Skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji, że nie był on uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (w zaskarżonej części), gdyż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący dodali ponadto, że ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i jej zgodności z prawem.

Minister po rozpoznaniu odwołania wskazał, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Minister podał, że z treści decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2021 r. wynika, że podstawą jej wydania stało się wejście w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczna decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Z treści orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. wynika, że miało zostać ono podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz u sołtysa gromady H., w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w G., PGRN w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie H.. W orzeczeniu z dnia 28 sierpnia 1951 r. zawarto pouczenie zgodnie z którym, w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, stronom służyło prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G..

Minister ustalił, że nie udało się odnaleźć dokumentacji dotyczącej publikacji orzeczenia PPRN w G., jego ogłoszenia, czy też wyłożenia do wglądu. Na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się jednak adnotacja sołtysa gromady H., potwierdzająca ogłoszenie orzeczenia "w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich". Z adnotacji tej, podpisanej przez sołtysa gromady wynika, że orzeczenie PPRN w G. w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich w gromadzie H. zostało podane do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady H. i R., przez odczytanie na zebraniu gromadzkim w dniu 30 października 1951 r. Jednocześnie na zebraniu tym sołtys podał do wiadomości, że orzeczenie było do wglądu u sołtysa i w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U.. Z treści powołanej adnotacji wynika, że do powszechnej wiadomości podane zostało orzeczenie PPRN w G. z dnia 18 października 1951 r., w prowadzonym postępowaniu mamy natomiast do czynienia z orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. Minister podniósł, że na dzień dzisiejszy trudno jest ocenić, czy w sprawie zaszła omyłka w podaniu daty orzeczenia, czy też podano do wiadomości inne orzeczenie. Zdaniem Ministra skoro jednak adnotacja podpisana przez sołtysa gromady H. znajduje się na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. to istnieją podstawy do uznania, że do powszechnej wiadomości zostało podane najprawdopodobniej orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. Powołana adnotacja potwierdza zarazem, że orzeczenia ówczesnych organów były podawane po publicznej wiadomości, zgodnie z zawartymi w nich pouczeniami. Minister wskazał także, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. postanowieniem z dnia 28 grudnia 1964 r. znak: RL.11/4/6/10/51/64 dokonało aktualizacji (w oparciu o rejestr pomiarowo - klasyfikacyjny, zatwierdzony decyzją PPRN w G. z dnia 25 listopada 1964 r. znak: L.RL.\/I-114/13/62/64 w sprawie wymiany gruntów we wsi H., gromada Wysowa) orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. znak: L:R.II/4/6/10/51, w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi H.. Na postanowieniu tym znajduje się klauzula, że postanowienie stało się ostateczne, w rozumieniu art. 190 kpa, z datą wpisu 22 kwietnia 1965 r. Także na orzeczeniu PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się klauzula, że orzeczenie stało się ostateczne w rozumieniu art. 190 kpa z datą wpisu klauzuli 22 kwietnia 1965 r. W ocenie Ministra istotnym jest również, że Sąd Rejonowy w G. w piśmie z dnia 3 października 2003 r. potwierdził zgodność kserokopii orzeczenia z dokumentem złożonym w aktach księgi wieczystej 10568. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Także klauzula ostateczności na orzeczeniu PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. potwierdza, że orzeczenie było doręczone (ogłoszone) i nie zostało zaskarżone. W aktach sprawy znajdują się ponadto decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 8 sierpnia 1961 r. RL.V-110/161/61 uchylająca orzeczenie PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r., w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gospodarstw rolnych (położonych we wsi H.) od kilkudziesięciu właścicieli, którzy w latach 1956-1957 powrócili do wsi H. i na podstawie decyzji tymczasowych wprowadzeni zostali w posiadanie tych gospodarstw. Skoro osoby, które powróciły do wsi H. starały się o odzyskanie swoich gospodarstw, to oznacza, że wiedziały już wówczas, że nie są już ich właścicielami - a więc musiały też wiedzieć o wydanym (wobec tych gospodarstw) orzeczeniu o przejęciu (co potwierdza w sposób pośredni fakt jego doręczenia/ogłoszenia). Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Minister uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. nastąpiło najpóźniej w kwietniu 1965 r. (tj. z chwilą dokonania wpisu stwierdzającego jego ostateczność). Minister wskazał także, że ustalając datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r., należy mieć na uwadze art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek M. K., A. F., D. M., J. M. i T. W. o stwierdzenie nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 roku wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 5 czerwca 2019 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po 54 latach od ogłoszenia zaskarżonego orzeczenia z dnia 28 sierpnia 1951 r. Zdaniem Ministra skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia tego orzeczenia, to postępowanie administracyjne ( jak słusznie stwierdził organ pierwszej instancji) z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że są one bezzasadne. Ustawodawca w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie przewidział bowiem żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie (w sprawach, o których mowa w art. 2 ust. 2 tej ustawy). Wojewoda rozpatrując sprawę nie mógł zarazem pominąć zmian w stanie prawnym, które zaistniały na skutek wejścia w życie ww. ustawy. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa (por. art. 6 Kpa) - co oznacza, że wyznacznikiem ich działania są obowiązujące normy, które organy te muszą stosować. Minister podkreślił, że kwestionowany przez skarżącą art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest przepisem obowiązującym, więc zarówno Wojewoda, jak i Minister mają obowiązek uwzględnić go przy wydawaniu decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K., A. F., D. M., J. M. i T. W. (skarżący), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

2. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r., znak: L:R.II/4/6/10/51 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości H., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące stosowania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r.. Ustawa ta w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych, a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. została wydana dnia 28 sierpnia 1951r. Z treści tego orzeczenia wynika, że zarządzono podanie go do wiadomości poprzez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz u sołtysa gromady H., w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w G., PGRN w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie H.. W orzeczeniu tym zawarto także pouczenie zgodnie z którym, w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, stronom służyło prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.. Jak wynika z akt organom nie udało się odnaleźć dokumentacji dotyczącej publikacji orzeczenia PPRN w G., jego ogłoszenia, czy też wyłożenia do wglądu. Jednakże na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się podpisana przez sołtysa gromady H. adnotacja potwierdzająca ogłoszenie orzeczenia "w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich", z której wynika, że orzeczenie PPRN w G. w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich w gromadzie H. zostało podane do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady H. i R., przez odczytanie na zebraniu gromadzkim w dniu 30 października 1951 r. Jednocześnie na zebraniu tym sołtys podał do wiadomości, że orzeczenie było do wglądu u sołtysa i w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U.. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie w adnotacji wskazano orzeczenie PPRN w G. z dnia 18 października 1951 r., natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. i prawidłowo uznał, że trudno obecnie zbadać czy w sprawie zaszła omyłka w podaniu daty orzeczenia, czy też podano do wiadomości inne orzeczenie. Organ zasadnie skonstatował, że omawiana adnotacja znajduje się na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r., a zatem istnieją podstawy do uznania, że do powszechnej wiadomości zostało podane orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. Sąd podziela stanowisko organów, że adnotacja ta potwierdza zarazem, że orzeczenia ówczesnych organów były podawane do publicznej wiadomości, zgodnie z zawartymi w nich pouczeniami. Ponadto, z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. postanowieniem z dnia 28 grudnia 1964 r. znak: RL.11/4/6/10/51/64 dokonało aktualizacji (w oparciu o rejestr pomiarowo - klasyfikacyjny, zatwierdzony decyzją PPRN w G. z dnia 25 listopada 1964 r. znak: L.RL.\/I-114/13/62/64 w sprawie wymiany gruntów we wsi H., gromada Wysowa) orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. znak: L:R.II/4/6/10/51, w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi H.. Na postanowieniu tym znajduje się klauzula, że postanowienie stało się ostateczne, w rozumieniu art. 190 kpa, z datą wpisu 22 kwietnia 1965 r. Także na orzeczeniu PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się klauzula, że orzeczenie stało się ostateczne w rozumieniu art. 190 kpa z datą wpisu klauzuli 22 kwietnia 1965 r. Dodatkowo Sąd Rejonowy w G. w piśmie z dnia 3 października 2003 r. potwierdził zgodność kserokopii orzeczenia z dokumentem złożonym w aktach księgi wieczystej 10568. Prawidłowe jest stanowisko organów, że okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i takie co d których termin zaskarżenia już upłynął. Także klauzula ostateczności na orzeczeniu PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. potwierdza, że orzeczenie było doręczone (ogłoszone) i nie zostało zaskarżone. W aktach sprawy znajdują się ponadto decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 8 sierpnia 1961 r. RL.V-110/161/61 uchylająca orzeczenie PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r., w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gospodarstw rolnych (położonych we wsi H.) od kilkudziesięciu właścicieli, którzy w latach 1956-1957 powrócili do wsi H. i na podstawie decyzji tymczasowych wprowadzeni zostali w posiadanie tych gospodarstw. Skoro osoby, które powróciły do wsi H. starały się o odzyskanie swoich gospodarstw, to oznacza, że wiedziały już wówczas, że nie są już ich właścicielami - a więc musiały też wiedzieć o wydanym (wobec tych gospodarstw) orzeczeniu o przejęciu. Zasadna jest zatem konkluzja organów, że w świetle powyższych okoliczności należało uznać, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. nastąpiło najpóźniej w kwietniu 1965 r. (tj. z chwilą dokonania wpisu stwierdzającego jego ostateczność). Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 28 sierpnia 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia tego orzeczenia tj. 5 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu), to postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu z mocy prawa na podstawie powołanej na wstępie ustawy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Twierdzenie obecnie, że skarżący nie mieli prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa i nie zmiana ta narusza ich prawa nie da się w takiej sytuacji obronić.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odebrano własność czekali ponad 50 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut. Z kolei jak zasadnie wskazuje organ skarżącemu w toku rozpoznawania sprawy przysługiwały środki prawne w celu ponaglenia organu do wydania decyzji – m.in. skarga na bezczynność czy przewlekłość.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazano kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22).

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.