Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 913/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136,  art. 7,  art. 8,  art. 9,  art. 11,  art. 107 par. 3 i  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1,  ust. 3 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012r. sprawy ze skargi R.D. i J.C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.C. i R.D. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A.-A. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, z wyłączeniem przyłączy przy ul. [...] we W. (działka nr 23, część działki nr 22, AM-5 oraz działka nr 11, AM-4, obręb O.), Wojewoda D. uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dniu w 19 października 2010 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek A.-A. Sp. z o.o. Sp. k. o pozwolenie na budowę w/w inwestycji. W wyniku analizy powyższego wniosku, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wezwał inwestora do wyjaśnienia wątpliwości w kwestii zgodności projektowanej inwestycji z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zezwalającej Gminie W. na realizację inwestycji drogowej (rozbudowa układu drogowego w rejonie ul. [...] i ul. [...]).

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji.

Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie wnieśli: R.D., J.C., E.B., D.P., K.Ł., W.K. oraz J.Ch. wskazując na wątpliwości co do zgodności projektowanej inwestycji z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] we W.. Odwołujący wskazali również, że jako strony przedmiotowego postępowania pozbawieni zostali możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Ponadto odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła M.C..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. ze względu na stwierdzone w toku postępowania błędy proceduralne uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na skutek ponownego rozpatrzenia wniosku i przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie wnieśli J.C. i R.D. podnosząc zarzuty dotyczące niezgodności projektowanej inwestycji z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją z dnia [...] r..

Wojewoda D. rozpoznając powyższe odwołanie w zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 powołanego wyżej przepisu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust.1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Jak wskazał organ odwoławczy przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu dwóch wielorodzinnych budynków mieszkalnych o czerech kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej, przeznaczonej na jednopoziomowy parking przy ul. [...] we W.. Teren planowanej inwestycji obejmuje działkę nr 23, AM- 5, obręb O. oraz fragmenty dwóch działek drogowych pozostających w zarządzie ZDiUM we W.. Obsługa komunikacyjna całego zamierzenia odbywać się będzie od strony ul. [...]. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym sporządzenie projektu budowlanego tej inwestycji możliwe jest jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. ustalił na rzecz "M.P.P." Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z podziemnymi parkingami wraz z elementami infrastruktury technicznej przy ul. [...] we W.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], w myśl art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent W. przeniósł rzeczoną decyzję o warunkach zabudowy na rzecz A.-A. Sp. z o.o. Sp. k..

Zgodnie z zawartymi w niej ustaleniami dotyczącymi funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, określono obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości 8,0 m od granicy działki z jednoczesnym dopuszczeniem odstąpienia od linii obowiązującej, nie więcej jednak jak 30% długości elewacji w głąb działki. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono od strony nieruchomości nr 25, 29-32, 36-40 w odległości 10 m od granicy tych działek. Szerokość elewacji frontowej równoległej do ul. [...] wynosić ma od 15,0 m- 51,0 m a wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - 0,30. Z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego wynika, że projektowane budynki spełniają powyższe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, zarówno odnośnie posadowienia ich zgodnie z nieprzekraczalną i obowiązującą linią zabudowy, szerokości elewacji frontowej, jak również dopuszczalnego wskaźnika wielkości zabudowy (ok. 0,25). W odwołaniu od decyzji skarżący wskazali, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym naruszony został przez inwestora warunek dopuszczający odstąpienie od obowiązującej linii zabudowy w głąb działki 30 % długości elewacji. Z przedstawionym poglądem Wojewoda się nie zgodził, stwierdzając, że wskazany przepis wprowadza odstępstwo od obowiązku sytuowania nowoprojektowanych budynków zgodnie z obowiązującą linią zabudowy, przez którą rozumieć należy linię, na której musi stanąć ściana frontowa budynków, dopuszczając przesunięcie w głąb działki do 30 % długości elewacji budynku. Nie wprowadza natomiast ograniczeń w zakresie zaprojektowania w głębi działki fragmentu bryły budynku. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy elewację frontową stanowi elewacja znajdującą się od strony ul. [...] (równoległa do obowiązującej linii zabudowy). Ściana frontowa budynku nr 1, o szerokości około 41 m, posadowiona została niemal w całości na obowiązującej linii zabudowy. Wyjątek stanowi niewielki fragment elewacji wycofany na ok. 1,5 m w głąb działki, gdzie inwestor zaprojektował śmietnik oraz wejście do budynku. Elewacja frontowa budynku nr 2 zaprojektowana została w całości zgodnie z obowiązującą linią zabudowy.

Inwestycja spełnia również – zdaniem organu II instancji - zawarty w warunkach zabudowy wymóg dotyczący wysokości projektowanej zabudowy, gdzie wysokość górnej krawędzi elewacji budynku - gzymsu, okapu ustalono do 10 m, zaś maksymalną wysokość całego budynku przy zastosowaniu dachów płaskich -13 m. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że wysokość projektowanych budynków wielorodzinnych, przy zastosowaniu dachów płaskich nie przekracza 13 m, w tym 10 m do górnej krawędzi elewacji, zaprojektowanej poniżej ostatniej kondygnacji budynku.

Niezależnie od powyższego projektowana inwestycja narusza jednak ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie postawionego w niej wymogu wycofania, w przypadku zastosowania dachów płaskich, ostatniej kondygnacji z lica budynku o min. 1,5 m. Akta sprawy, w tym rzut czwartej kondygnacji obu budynku wskazuje jednoznacznie, że wymóg ten, od którego nie przewidziano żadnych odstępstw nie został spełniony. Wojewoda podkreślił przy tym, że ustalenia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu są wiążące dla organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę, wobec czego odstąpienie od badania zgodności projektu budowlanego z ich ustaleniami jest niedopuszczalne w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podsumowując powyższe rozważania, zauważył, że stwierdzone uchybienia wskazują na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem wyżej wskazanych okoliczności i wydać rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ II instancji nadmienił także, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. W przypadku zatem zmian dokonywanych w projekcie budowlanym wymagane będzie dołączenie stosownych zaświadczeń wydanych przez właściwą izbę samorządu zawodowego potwierdzających wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać aktualne warunki przyłączenia obiektu do sieci, w tym do sieci gazowych.

W skardze na powyższą decyzję R.D. i J.C. zarzucili jej:

1. błędne uznanie w zaskarżonej decyzji, że wysokość do górnej krawędzi elewacji zaprojektowanych budynków nie przekracza 10 m dopuszczonych w warunkach zabudowy i że znajduje się ona poniżej ostatniej kondygnacji oraz brak uzasadnienia, na jakiej podstawie nie uwzględniono przy określaniu wysokości górnej krawędzi elewacji ostatniej kondygnacji budynku,

2. błędne uznanie w zaskarżonej decyzji, że w zaprojektowanych budynkach nie naruszono ograniczenia zawartego w warunkach zabudowy, dopuszczającego odstąpienie od obowiązującej linii zabudowy od ul. [...], nie więcej jak 30% długości elewacji w głąb działki i bezpodstawne stwierdzenie, że ograniczenie to nie dotyczy zaprojektowania w głębi działki fragmentów bryły budynku,

3. nierozpatrzenie zarzutu skarżących sformułowanego w odwołaniu z dnia 7 lipca 2011 r. o nieprawidłowym zwymiarowaniu w dokumentacji projektowej linii zabudowy od strony nieruchomości nr 25, 29-32, 36-40 zlokalizowanych przy ul. [...], w związku z czym zachodzi uzasadniona obawa, że projektowana zabudowa przekracza w niektórych fragmentach nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną w warunkach zabudowy,

4. nierozpatrzenie zarzutu skarżących o braku w projekcie wyznaczenia strefy ochronnej dla linii wysokiego napięcia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący w uzupełnieniu zarzutu z pkt. 1 podnieśli, że w pkt. 1 odwołania wskazali, że w warunkach zabudowy ustalono "wysokość górnej krawędzi gzymsu, okapu (dla dachów płaskich i spadzistych) do 10 m", natomiast w zatwierdzonym projekcie budynku wysokość ta wynosi ok. 13 m. Taka wartość tego parametru w zaprojektowanym budynku wynika z jego zdefiniowania zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 7 pkt 4, który mówi, że jest to "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki"). Ponieważ z kolei elewacja budynku definiowana jest jako zewnętrzna powierzchnia ściany budynku ze wszystkimi występującymi na niej elementami (patrz "Wikipedia" i "Słownik Terminów Architektonicznych" - dr hab. Agnieszka Zabłocka-Kos), chodzi więc o wysokość górnej krawędzi ścian budynku, ich gzymsu lub attyki i nie ma żadnej podstawy, aby nie wliczać do tej wysokości ścian ostatniej kondygnacji budynku np. z powodu cofnięcia ścian ostatniej kondygnacji o 1,5 m, jak to uczyniono w decyzji Wojewody. Również analiza celowościowa ograniczania w warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki nie uzasadnia niewliczania do tej wysokości cofniętych czy np. wysuniętych do przodu kondygnacji budynku, bowiem umożliwiałoby to praktycznie dowolne kształtowanie tego parametru w projektowanych budynkach, podczas gdy celem jego wyznaczania jest jego dostosowanie do sąsiedniej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego.

Odnośnie pkt. 2 skarżący wskazali, że w warunkach zabudowy ustalono obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [...]. Dopuszczono przy tym "odstąpienie od linii obowiązującej nie więcej jak 30% długości elewacji w głąb działki". W pkt. 2 odwołania skarżący zarzucili, że warunek ten nie jest spełniony w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W zaskarżonej decyzji odrzucono te zarzuty z następującym uzasadnieniem: "Wskazany przepis wprowadza odstępstwo od obowiązku sytuowania nowo projektowanych budynków, zgodnie z obowiązującą linią zabudowy, przez którą rozumieć należy linię, na której musi stanąć ściana frontowa budynków, dopuszczając przesunięcie w głąb działki do 30% długości elewacji budynku. Nie wprowadza natomiast ograniczeń w zakresie zaprojektowania w głębi działki fragmentu bryły budynku". Zdaniem skarżących interpretacja taka jest błędna, bowiem zapis dopuszczający odstąpienie od obowiązującej linii zabudowy nie więcej jak 30% długości elewacji w głąb działki - ogranicza właśnie projektowanie w głębi działki fragmentu bryły budynku w taki sposób, że długość elewacji tego fragmentu bryły budynku widoczna od strony ul. Parafialnej (równoległa do obowiązującej linii zabudowy) nie może przekroczyć 30% całkowitej długości elewacji od strony tej ulicy. Taka interpretacja tego zapisu w warunkach zabudowy wynika z wprost z analizy jego treści, a celem tego zapisu jest uporządkowanie zabudowy, ograniczenie zbytniego rozczłonkowania budynków i zachowanie ładu przestrzennego. Kwestionowanie takiej interpretacji oznaczałoby, że zapis ten nie ma żadnego praktycznego znaczenia. Warunki zabudowy dotyczą natomiast całego budynku i nie ma żadnych podstaw do odrębnego traktowania określonych fragmentów bryły budynku, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Stąd decyzja Wojewody jest – w ocenie skarżących - w tym zakresie błędna.

Uzasadniając zarzut z pkt. 3 skarżących podnieśli, że w pkt. 4 odwołania wskazali, że linia zabudowy projektowanych budynków nie jest równoległa do granicy z działkami budynków przy ul. [...] i zbliża się do tej granicy w kierunku północnym. Zwymiarowanie odległości projektowanej zabudowy od granicy z działkami leżącymi przy ul. Nenckiego nie pozwala na stwierdzenie czy zachowana jest wymagana warunkami zabudowy minimalna odległość 10 m w każdym punkcie zabudowy. W zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do tego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewody D. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zaznaczyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 11623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A.-A. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, z wyłączeniem przyłączy przy ul. [...] we W. (działka nr 23, część działki nr 22, AM-5 oraz działka nr 11, AM-4, obręb O.), i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie było stwierdzenie, że projektowana inwestycja narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie postawionego w niej wymogu wycofania w przypadku zastosowania dachów płaskich ostatniej kondygnacji z lica budynku o min. 1,5 m, tzn. rzut czwartej kondygnacji budynku wskazuje jednoznacznie, że wymóg ten, od którego nie przewidziano żadnych odstępstw, nie został spełniony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien – wedle zaleceń organu odwoławczego - przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem wyżej wskazanych okoliczności.

Ponadto organ II instancji wskazał także na przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać aktualne warunki przyłączenia obiektu do sieci, w tym do sieci gazowych.

Należy w tym miejscu wskazać na przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 35). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ustalił na rzecz "M.P.P." Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z podziemnymi parkingami wraz z elementami infrastruktury technicznej przy ul. [...] we W.. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...], w myśl art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent W. przeniósł w/w decyzję o warunkach zabudowy na rzecz A.-A. Sp. z o.o. Sp. k..

Uwzględniając powyższe przepisy i okoliczności rozpoznawanej sprawy, należało wywieść, że aby wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji konieczne jest spełnienie wszystkich wymienionych w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego wymogów, w tym m.in. projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Co istotne kompetencje do sprawdzenia projektu budowlanego pod względem spełnienia powyższych wymogów ma organ I instancji, bowiem nie mieszczą się one w zakresie kompetencji organu II instancji o jakiej mowa w art. 136 k.p.a.. Naruszenie bowiem przepisów k.p.a. dotyczących zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 80/11, publ. LEX nr 1069680).

Brak wyjaśnienia okoliczności co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy świadczy o niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i niedostatecznie wyjaśnionej podstawie rozstrzygnięcia. Zaś tak sformułowane uzasadnienie decyzji administracyjnej nie czyni zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.) oraz przepisom art. 107 § 3 k.p.a..

Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ I instancji. Stąd też rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien będzie sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i w zależności od wniosków końcowych, albo nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 35), albo stwierdzając spełnienie wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 – wydać decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany powinien zawierać (ust. 3):

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb:

a) oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych,

b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego oraz szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), podjętym na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W sytuacji stwierdzenia przez organ I instancji – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – że projekt budowlany spornej inwestycji jest niezgodny z warunkami zabudowy, to konieczna stanie się zmiana tego projektu tak, aby spełniał te warunki. Zmieniony zaś projekt będzie wymagał uzyskania nowych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, które będą mogły zostać uzupełnione w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do zatwierdzenia przez organ I instancji projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia a budowę. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie przez Wojewodę decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Odnosząc się zaś do skargi, należy uznać zarzut nierozpatrzenia odwołania w zakresie linii zabudowy za nieuzasadniony, bowiem - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - organ II instancji rozpatrzył je w tym zakresie. Natomiast w odniesieniu do zarzutu nierozpatrzenia twierdzeń zawartych w odwołaniu co do braku w projekcie wyznaczenia strefy ochronnej dla linii wysokiego napięcia, wskazać trzeba, że wprawdzie nie zostały one rozważone przez Wojewodę, jednakże w świetle kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kwestia ta będzie mogła zostać ponownie podniesiona przez skarżących.

Należy również zaznaczyć - odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi - że również z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji Sąd badał jedynie zasadność zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Ocena dokonana przez Sąd ograniczona była zatem - w tej konkretnej sprawie - do procedury administracyjnej, nie zaś kwestii merytorycznych. Również te zarzuty będą mogły zostać podniesione ponownie przez skarżących przy prowadzeniu przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.

k.g.