Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14; art. 18 ust. 2 pkt 4a; art. 28aa ust. 1-10; art. 91 ust. 1 i ust. 4; art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2018 poz 130
law: Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i  kontrolowania niektórych organów publicznych.
article: § 121 ust. 1; § 131; § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenie Wójtowi Gminy K. wotum zaufania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. G. (dalej jako: "skarżący") jest uchwała Rady Gminy [...] z 21 sierpnia 2020 r., Nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.").

Zaskarżona uchwała została wydana w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 21 sierpnia 2020 r. odbyły się obrady [...] Sesji Rady Gminy [...], w której wzięło udział 14 radnych. W punkcie 5 porządku obrad przewidziano przedstawienie Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r., w punkcie 5a porządku obrad – debatę na raportem, a w pkt 5b - podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania. Zgodnie z powyższym porządkiem Wójt Gminy J. G. przedstawił Raport o Stanie Gminy K. za 2019 r. (stanowiący załącznik nr [...] do protokołu) oraz prezentację (stanowiącą załącznik nr [...] do protokołu). Następnie Przewodniczący Rady Gminy [...] otworzył dyskusję nad raportem, w której wzięli udział radni i Wójt Gminy K.. Po odbyciu debaty Przewodniczący Rady Gminy [...] przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim było podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania, w związku z czym zarządził głosowanie. Wyniki głosowania wskazały, że za udzieleniem wotum zaufania Wójtowi Gminy K. było 6 radnych, przeciw 7, zaś jeden radny wstrzymał się od głosu. Wobec braku bezwzględnej większości głosów za udzieleniem wotum zaufania, Przewodniczący Rady Gminy [...] poinformował radę, że Wójt Gminy K. J. G. nie otrzymał wotum zaufania za 2019 r. i że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania oraz stwierdził, że uchwała Nr [...] została podjęta.

Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przez Radę Gminy [...] podania i wyjaśnienia motywów zaskarżonej uchwały, co skutkuje niemożnością weryfikacji stanowiska rady, a ponadto wbrew założeniom ustawodawcy sprowadza instytucję z art. 28aa u.s.g. wyłącznie do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego charakteru;

2) art. 28aa ust. 2, 4 i 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy K. po przeprowadzeniu debaty, której przedmiotem nie było podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego;

3) art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez podpisanie przez Przewodniczącego Rady Gminy [...] uchwały "w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania" oraz o treści § 1 "Nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy K." jako stanowiącej wynik głosowania Rady, w sytuacji, gdy poddana była pod głosowanie uchwała "o udzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy K.", a zatem fakt nieuzyskania stosownej większości głosów pozwalających na udzielenie wotum zaufania skutkuje z mocy samego prawa podjęciem uchwały o nieudzieleniu, natomiast nie może uprawniać do następczej ingerencji w treść samej uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z treści uchwały [...] Rady Gminy [...] z 21 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania oraz jej uzasadnienia i projektu; uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z 21 lutego 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy; raportu o stanie gminy za rok 2019; treści zapisu na płycie cd prezentującego przebieg debaty nad raportem o stanie gminy; prezentacji multimedialnej zaprezentowanej podczas sesji przez Wójta (zapis na płycie cd); zaświadczenia komisarza wyborczego o wyborze J. G. na stanowisko Wójta Gminy K..

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że po przedstawieniu Raportu o Stanie Gminy K. za rok 2019 i prezentacji przedstawionej przez Wójta Gminy K. oraz dyskusji na raportem, brak było merytorycznego odniesienia się radnych do treści przedłożonego raportu. Wypowiedzi radnych wskazywały na negatywną ocenę działania organu wykonawczego, jednakże dotyczyły one spraw, za które ów organ nie odpowiada, bądź nie mieściły się w dyspozycji art. 28aa ust. 2 u.s.g. W ocenie skarżącego sporządzone uzasadnienie do uchwały nie spełnia wymogów konkretnego rozstrzygnięcia rady gminy, ponieważ nie odnosi się do merytorycznych podstaw takiego stanowiska. Zdaniem skarżącego podstawową nieprawidłowością zaskarżonej uchwały jest brak wyjaśnienia motywów działania organu stanowiącego. Ponadto za nieprawidłowy należy przyjąć brak merytorycznego uzasadnienia załączonego do projektu uchwały. Uzasadnienia stanowiska rady gminy nie można wywodzić z samego przebiegu debaty nad Raportem o Stanie Gminy K. za 2019 r. Nie spełniała ona wymagań określonych przepisami ustawy oraz uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z 21 lutego 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy. Skarżący omawiając poszczególne zarzuty stawiane przez radnych ocenił, że debata nad Raportem o Stanie Gminy K. za rok 2019 sprowadziła się do personalnego plebiscytu na osobą wójta, nie zaś do merytorycznej dyskusji nad kondycją gminy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 skarżący podniósł, że prawidłowa interpretacja art. 28aa u.s.g. wskazuje, że uchwała w sprawie wotum zaufania może być podjęta zgodnie z prawem wyłącznie w związku z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i dokonaną na skutek tego oceną działalności organu wykonawczego. Brak możliwości ustalenia takiego powiązania przesądza o wadliwości procedury podjęcia uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. i jej niezgodności z prawem.

Podsumowując przedstawione w skardze wywody skarżący podniósł, że przeprowadzona przez radnych dyskusja nie dotyczyła w żadnej mierze, jak stanowi art. 28aa ust. 9 u.s.g. podsumowania działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizacji polityk, programów, strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Skupiła natomiast uwagę na kwestiach stricte personalnych obciążając odpowiedzialnością organ wykonawczy za okoliczności, które nie leżą w jego gestii. O wyłącznie jej politycznym charakterze świadczy również decyzja rady w sprawie niepodjęcia uchwały (na tej samej [...] sesji rady) o udzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy K. pomimo pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Komisji Rewizyjnej.

Uzasadniając zarzut z pkt 3 skargi, skarżący wywiódł, że regulacja z art. 28aa ust. 9 u.s.g. wprowadza fikcję prawną w zakresie skutku braku uzyskania stosownej większości głosów w przypadku uchwały w sprawie wotum zaufania. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Projekt uchwały o treści pozytywnej nie uzyskał stosownej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady i z mocy samego prawa wywarło to skutek w postaci nieudzielenia wotum zaufania. Nie może to rodzić skutku formalnego w postaci zmiany treści uchwały do poddanego pod głosowanie projektu, w związku z czy przedmiotowa uchwała nie może być uznana za ważną.

Końcowo skarżący podniósł argumenty przemawiające za istnieniem u niego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skarżący wskazał, że w myśl art. 28aa ust. 10 u.s.g., w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Istnieje zatem związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym aktem. Niezależnie od powyższego skarżący, którego działalność w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, była poddana ocenie, ma prawo wiedzieć, jakie były podstawy nieudzielenia wotum zaufania.

W odpowiedzi Rada Gminy [...] reprezentowana przez Przewodniczącego Rady wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że zarzuty stawiane przez stronę skarżącą dotyczące przebiegu debaty są chybione. Rolą skarżącego w tym sporze nie jest ocenianie przebiegu i formy debaty. Zdecydowana większość debaty dotyczyła kwestii oświaty, sportu, instytucji kultury i edukacji oraz podjętych przez gminę działań w roku 2019, a więc analizę działalności w obszarach wskazanych w Raporcie o Stanie Gminy K. za 2019 r. Zdaniem rady, radni mają prawo poruszać inne tematy niż wskazane w raporcie, gdyż rolą debaty jest analiza raportu i poruszenie również kwestii spornych, niewygodnych dla organu wykonawczego. Raport przygotowywany przez wójta nie może być tylko "laurką" dla jego działań w poprzednim roku.

Odnosząc się do kwestii uzasadnienia uchwały, Rada Gminy [...] stwierdziła, że uchwała posiada uzasadnienie. Natomiast ze względu na wielogodzinną debatę, z której wynikały stanowiska radnych jak i podstawy podjętej uchwały, nie było konieczne szczegółowe uzasadnianie przedmiotowej uchwały. Mając na uwadze, że rada gminy jest organem kontrolnym nad wójtem, nie sposób odmówić jej uprawnień do merytorycznej kontroli pracy wójta oraz podjęcia uchwały o treści, jak uchwała zaskarżona. W przedmiotowej sprawie, Rada Gminy [...] nie twierdzi, że instytucja wotum zaufania może mieć charakter oceny politycznej, ale w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona merytoryczna i długa debata dotycząca stanu gminy i na jej podstawie została podjęta uchwała.

Rada gminy przychyliła się do wniosków dowodowych skarżącego oraz wniosła o dopuszczenie dowodów z uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. wraz z uzasadnieniem na okoliczność nieudzielenia również w poprzednim roku wotum zaufania Wójtowi Gminy K., formy i treści uchwały oraz jej niekwestionowania przez skarżącego oraz uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 20 listopada 2018 r. w sprawie stwierdzenia wyboru Przewodniczącego Rady Gminy.

Ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę, skarżący złożył pismo z 30 października 2020 r., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o nieuwzględnienie wniosku dowodowego z dokumentu w postaci uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. z uwagi na jej nieprzydatność dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze względu na granice wyznaczone skargą. W dalszej części pisma skarżący zawarł polemikę z podniesionymi w odpowiedzi na skargę argumentami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że akt ten nie narusza w sposób istotny przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności sąd badał legitymację skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r. V SA/Wa 1531/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jego przymiotu jako obywatela i osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy K., której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżący posiada legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Po wyjaśnieniu przedmiotowej kwestii, sąd przeszedł do rozważenia istoty sporu,

który w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy wydana przez Radę Gminy [...] uchwała o nieudzieleniu Wójtowi Gminy K. wotum zaufania była zgodna z prawem.

Rozważając tę kwestię w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. I tak, stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).

Podkreślić należy, że omawiane regulacje weszły w życie na podstawie nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130). Do ustaw o samorządzie gminnym (powiatowym, województwa) dodano przepisy, które wprowadziły nową instytucję kontroli działalności organu wykonawczego przez organ stanowiący w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (powiatu, województwa). Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wynika, że dotychczas głównym narzędziem kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego była instytucja udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Wprowadzając do przepisów samorządowych ustaw ustrojowych raport o stanie jednostki samorządu ustawodawca zdecydował się na połączenie obu procedur, tj. rozpatrzenia raportu o stanie jednostki na tej samej sesji, na której jest podejmowana uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Jednocześnie postanowiono, że raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności i przeprowadza się nad nim debatę. Celem wprowadzonych zmian miało być zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej. Zmiany te miały się realnie przyczynić do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantować obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową.

Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny uwzględnia skargę na uchwałę rady gminy i stwierdza jej nieważność w sytuacji, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem.

Wymogi dla podjęcia przez radę gminy zgodnej z prawem uchwały w sprawie wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, określone przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 1-9 u.s.g., sprowadzają do kilku istotnych warunków:

1) raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony radzie gminy przez wójta gminy;

2) raport o stanie gminy musi obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego, z tym że rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu;

3) raport o stanie gminy musi zostać rozpatrzony podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, z tym że musi być rozpatrzony w pierwszej kolejności;

4) nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę, w której radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, jak również mogą zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady.

5) podjęcie uchwały musi być poprzedzone głosowaniem radnych nad udzieleniem wotum zaufania, przy czym uchwała o udzieleniu wotum zaufania jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Powyższe wymogi, w tym i warunki formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta [...] w K. zostały w całości przez Radę Gminy w K. wypełnione. Z protokołu Nr [...] z Sesji Rady Gminy [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r. wynika, że pkt 5 porządku obrad przewidywał przedstawienie Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r., a następnie debatę na tym raportem (pkt 5a) i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania wójtowi gminy wotum zaufania (pkt 5b). Zgodnie z porządkiem obrad Wójt Gminy K. przedstawił Raport o Stanie Gminy za 2019 r. (stanowiący załącznik nr [...] do protokołu) oraz prezentację raportu (stanowiącą załącznik nr [...] do protokołu). Należy zaznaczyć, że Raport o Stanie Gminy K. został sporządzony w oparciu o uchwałę Rady Gminy [...] z 21 lutego 2019 r., Nr [...] w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy, co zostało dozwolone przez ustawodawcę przepisem art. 28aa ust. 3 u.s.g. Ze względu na stan epidemii w 2020 r., termin do przedstawienia radzie gminy raportu został przesunięty o 60 dni, tj. do 30 lipca 2020 r. (pkt I.1 Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r.).

Po przedstawieniu raportu Przewodniczący Rady Gminy J. N. przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim była debata nad Raportem o Stanie Gminy K. za 2019 r. i w tym celu udzielił głosu radnym. Z dalszej części protokołu wynika, że w debacie wzięli udział następujący radni: M. J., A. C., W. C., B. D., J. J., M. P., J. W., A. S., M. W., J. N.. Czynny udział w debacie wziął również Wójt Gminy K., który w swoim wystąpieniu odniósł się do poruszanych przez radnych kwestii. Wbrew zarzutom skargi z protokołu obrad wynika, że wystąpienia radnych miały związek z Raportem o Stanie Gminy K. za 2019 r., jak choćby poruszane kwestie jednostek organizacyjnych gminy – Zespołu Szkół w K. , współpracy gminy z innymi podmiotami, informacji w zakresie programów i strategii, w tym programów sportowych – utrzymanie kompleksu sportowego i działalność klubu sportowego, promocja gminy – wydawanie gazety lokalnej "[...] K.", sprawy funduszu sołeckiego oraz kwestie remontów i modernizacji dróg. Wszystkie te informacje zostały bowiem wymienione w spisie treści Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r. Okoliczność, że w wystąpieniach radnych pojawiły się pytania dotyczące działalności Wójta spoza zakresu informacji objętego wymienionym raportem, nie przekreśla ważności i merytoryczności samej debaty. Z istoty bowiem raportu o stanie gminy, będącego formą sprawozdawczości z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy działań, będą wynikały jedynie pozytywne aspekty działalności wójta gminy. Trudno w nim natomiast będzie odnaleźć negatywne strony działalności organu wykonawczego, czy ujemne skutki podejmowanych przez ten organ działań. Z tego punktu widzenia debata nad raportem może obejmować również kwestie w nim nieujęte, sporne, a jednocześnie ważne w odniesieniu do podsumowania działalności organu wykonawczego w zakresie realizacji przez ten organ polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego.

Nawet gdyby radni gminy nie brali czynnego udziału w debacie, to w ocenie sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że mogłoby dojść do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Z art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika wprawdzie, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany, czy desygnowany, co obejmuje również udział w dyskusjach (debatach) i głosowaniach. Jednakże obowiązek ten nie jest prawnie sankcjonowany. W konsekwencji nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 28aa u.s.g. i że uchwała rady gminy jest z tego powodu niezgodna z prawem. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd stwierdza również, że zgodnie z zapisem art. 28aa ust. 9 u.s.g. podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostało poprzedzone głosowaniem podjętym w ustawowym składzie rady. Z protokołu wynika, że głosowanie Rady Gminy [...] nad wotum zaufania dla Wójta Gminy K. przedstawiało się następująco; Wójt otrzymał 6 głosów za udzieleniem wotum zaufania, 7 głosów przeciw udzieleniu wotum zaufania oraz 1 głos wstrzymujący się. Oznacza to, że bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy podjęto uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi Gminy K. wotum zaufania. Podjęcie więc uchwały o udzielenie wotum zaufania czyli "kredytu zaufania" wójtowi na przyszłość jest efektem samego głosowania radnych, przeprowadzonego na sesji rady gminy.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28aa ust. 2, ust. 4 i ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy po przeprowadzeniu debaty, której przedmiotem nie było podsumowanie działalności Wójta w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.

W ocenie sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej oraz art. 7 Konstytucji RP odnoszący się do zaniechania przez Radę Gminy [...] podania i wyjaśnienia motywów zaskarżonej uchwały.

Oceniając ten zarzut zauważyć należy, że obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. Wskazówki w tym zakresie zawiera przywołane w skardze rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako: "r.z.t.p."). Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p., do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Wprawdzie uchwały jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wotum zaufania nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wymienione w § 143 załącznika do r.z.t.p.

Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie.

Zaskarżona w sprawie uchwala zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w r.z.t.p. Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, zaś § 2 wskazuje termin wejścia jej w życie. Uchwała ta zawiera uzasadnienie (stanowiące załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r.), w którym bardzo dokładnie wyjaśniono podstawę prawną jej podjęcia i przepisy związane z przesunięciem terminu jej podjęcia z uwagi na stan epidemii. Ponadto zawiera wskazanie, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania została podjęta po przedstawieniu Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r. oraz po debacie nad raportem. Jednakże w ocenie sądu, brak w pisemnym uzasadnieniu uchwały rady gminy szczegółowych motywów nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania, nie przesądza o niezgodności takiej uchwały z prawem. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela w tej kwestii przytoczonego w skardze stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroków WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 i WSA we Wrocławiu z 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19, który został uchylony wyrokiem NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20.

Aby zbudować wiążącą prawnie wypowiedź o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem należy znaleźć normę odniesienia, stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego

z prawem zachowania), z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny.

W rozpoznawanej sprawie budowa takiej normy odniesienia zakładałaby stworzenie wzorca, z którego wynika, że radni mają prawnie usankcjonowany obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały o wotum zaufania.

W szczególności obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28 aa u.s.g., określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania. Z kolei powoływany w skardze przepis § 131 r.z.t.p., mający odpowiednie zastosowanie do uchwał, kreuje obowiązek sporządzenia uzasadnienia jedynie w przypadku projektu aktu normatywnego, a nie zaś samego aktu. Odnosząc się zaś do przytoczonego w skardze naruszenia art. 7 Konstytucji RP zauważyć należy, że przepis ten zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadza się do obowiązku rady gminy podjęcia uchwały na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej uchwały, przepisów obowiązującego prawa. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, obowiązkowi temu Rada Gminy [...] sprostała.

W doktrynie podnosi się, że nie da się precyzyjnie i jednoznacznie zdefiniować pojęcia uchwały organu samorządowego, gdyż każda próba napotyka na przeszkody w postaci braku bezwzględnych kryteriów i nieadekwatności pomiędzy standardowymi znamionami tego aktu a wyjątkami wynikającymi z przepisów prawa lub praktyki ich stosowania. Jednakże w oparciu o pewne standardy wykształcone drogą zwyczaju, można przyjąć, że uchwałą organu samorządu terytorialnego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym, będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc). Z tego względu standardy w zakresie formy uchwały wykształciły się drogą zwyczaju. Z pewnością sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały w przedmiocie wotum zaufania nie jest sprzeczne z prawem, jednakże jak wskazują powyższe wywody, z żadnych norm nie wynika obowiązek jego sporządzania.

Zdaniem Sądu brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zdaniem projektodawców tych zmian, celem było zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej. Mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g. mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Należy podnieść, że zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).Obecnie bowiem jedynie mieszkańcy gminy mogą pozbawić wójta mandatu, który mu uprzednio sami przyznali (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741, dalej jako: "u.r.l."). Jednocześnie skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 u.r.l., jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut z pkt 3 skargi dotyczący podpisania przez Przewodniczącego Rady Gminy [...] uchwały "w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania" oraz o treści § 1 "Nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy K." w sytuacji, gdy poddana była pod głosowanie uchwała "o udzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy K.". Przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. w sposób jasny wskazuje, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie na udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Nie przeprowadza się natomiast głosowania w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, gdyż niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Tak też w przedmiotowej sprawie procedowała Rada Gminy w K. .

Po obliczeniu wyników głosowania Przewodniczący Rady Gminy [...] stwierdził, że Wójt Gminy K. nie otrzymał wotum zaufania za 2019 r., skutkiem czego było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z tego powodu Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że uchwała Nr [...] została podjęta.

Końcowo należy wskazać, że sąd nie uwzględnił wniosku Rady Gminy [...] o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz uzasadnienia sporządzonego do tej uchwały. Należy zauważyć, że uchwała ta nie jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej, zaś zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd bada pod względem zgodności z prawem treść zaskarżonego aktu, nie bada zaś aktu, który nie został objęty skargą. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż dopuszczenie tego dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.