Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1290/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 992/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 992/13, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 - dalej w skrócie "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przyznał B. O. zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w wysokości 20 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Dochód rodziny wynosi 899,28 zł i jest niższy od kwoty kryterium dochodowego rodziny (912 zł). Oznacza to, że rodzina spełnia ustawowe warunki do przyznania zasiłku okresowego. Organ ustalając wysokość świadczenia, uwzględnia sytuację materialną oraz indywidualną wnioskodawcy, ale jednocześnie musi mieć na uwadze własne możliwości finansowe i ilości osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb. W sytuacji, gdy fundusze są ograniczone, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pieniężnego w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawcę. Zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym tylko w części dotyczącej przyznania tego świadczenia, natomiast w części dotyczącej wysokości oraz okresu, na jaki jest on przyznawany – decyzja organu ma charakter uznaniowy. W budżecie gminy na realizację zadań własnych nie ma środków finansowych na wypłaty zasiłków okresowych w wysokościach wyższych niż kwoty minimalne zasiłków okresowych, ustalane jako 50 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem danej rodziny. W przypadku B. O. kwota stanowiąca 50 % różnicy między kryterium dochodowym (912 zł) a dochodem rodziny (899, 28 zł) wynosi 6,36 zł, a zatem z uwagi na treść art. 38 ust. 4 u.p.s. wnioskodawcy przyznano świadczenie w wysokości 20 zł. Zasiłek przyznano na 1 miesiąc z uwagi na przewidywaną zmianę sytuacji socjalno-bytowej rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. O., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zasady i tryb przyznawania zasiłku okresowego reguluje art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przyznanie przedmiotowej pomocy uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Warunek ten rodzina wnioskodawcy spełnia. Górna i dolna granica kwoty zasiłku określona została natomiast w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Wysokość zasiłku okresowego ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu, przy czym kryteria ustalania wysokości nie zostały wprost określone. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są z jednej strony okoliczności konkretnej sprawy, w tym sytuacja materialna wnioskodawcy, z drugiej zaś strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Przyznając świadczenie w minimalnej wysokości, organ I instancji wskazał, że nie jest w stanie udzielić pomocy w wyższej kwocie ze względu na ograniczone możliwości finansowe. W świetle ustaleń dokonanych przez organ I instancji, jego rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Rozstrzygając sprawę w przedmiocie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej organ musi bowiem uwzględnić realia wynikające z budżetu, jakim dysponuje. Mając orientację co do liczby osób i rodzin, którym powinien udzielić pomocy oraz znając stan posiadanych funduszy, organ musi tak nimi dysponować, aby można było udzielić wsparcia osobom znajdującym się w najtrudniejszej sytuacji życiowej. Oczywistym jest, że z uwagi na niedostateczne środki finansowe na pomoc społeczną, wszystkie zgłaszane żądania nie mogą być w pełni uwzględnione. Z akt sprawy wynika, że organ jest dobrze zorientowany w sytuacji skarżącego i stara się – w miarę swoich możliwości pomóc mu w realizacji niezbędnych potrzeb.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie wnioskodawcy, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. dochód pomniejsza kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Chodzi tu przy tym o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Alimenty są świadczeniem okresowym przysługującym za dany miesiąc w celu zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego. Nie ma więc podstaw do pomniejszania dochodu o zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Także kwoty stypendium socjalnego syna oraz alimentów świadczonych przez matkę na rzecz syna B. O. nie mogą zostać odliczone od dochodu rodziny wnioskodawcy.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] B. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzji tej zarzucił błędną wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. wynikającą z zastosowania w sprawie wytycznych MOPR w [...], dotyczących niepomniejszania dochodu o spłacane należności alimentacyjne, który to dokument zawiera "urzędnicze poświadczenie nieprawdy". Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 u.p.s, przekroczenie granic uznania administracyjnego, tj. z naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez nieuwzględnienie charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna (alimentów od matki i stypendium socjalnego z uczelni) i uznanie ich za środki utrzymania rodziny (mimo że dotyczą tylko określonej osoby). Wskazał, że w jego ocenie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie podano norm prawnych określających sposób wyliczenia dochodu rodziny, w tym art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., pomimo że stan faktyczny sprawy wskazuje na konieczność zastosowania tej normy, a nie wytycznych MOPR, które są aktem prawa wewnętrznego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę B. O. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kryterium dochodowe rodziny składającej się z dwóch osób, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynosi kwotę 912 zł. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się, w przypadku rodziny, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a zatem kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje, a więc musi być wnioskodawcy przyznany. Do uznania organu pozostawiono natomiast ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Skarżący bezspornie spełnia kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku okresowego, nadto jest osobą bezrobotną, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie mu przedmiotowej formy pomocy społecznej. W ocenie Sądu nie można również zarzucić niezgodności z prawem ustalonej kwoty zasiłku i okresu jego przyznania. Kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu. Zatem ma być on przyznany w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które posiadane środki mają być przeznaczone. Organ nie jest z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie może rozstrzygać w tym zakresie dowolnie. Przy przyznawaniu omawianego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć w okresie rozliczeniowym realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych. Organy w sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym musiały uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych. Bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu zasiłku okresowego. Jest bowiem osobą schorowaną, niepracującą, nieposiadającą świadczeń emerytalnych lub rentowych. Zamieszkuje on razem z synem, a miesięczny dochód jego dwuosobowej rodziny wynosi 899,28 zł. Różnicę pomiędzy kryterium dochodowym i osiąganym dochodem stanowi kwota 6,36 zł. Skarżący od pewnego czasu korzysta z różnych form pomocy społecznej, co stanowi odczuwalne wsparcie ze strony państwa. Natomiast wysokość środków, jakimi gmina dysponuje i rozmiar zgłaszanych potrzeb uniemożliwiają zaspokajanie żądań w całości. W ocenie Sądu I instancji, organy rozstrzygając sprawę dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a wyniki ustaleń zostały zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, bowiem organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje na akceptację.

Sąd zwrócił również uwagę, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może obejmować celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowym kryterium sprawowania kontroli przez sądy administracyjne tj. wyłącznie zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje ponadto zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem dochód pomniejsza się o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Należy podzielić interpretację tego przepisu zastosowaną przez organy, zgodnie z którą dochód (sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) można pomniejszyć wyłącznie o kwoty alimentów rzeczywiście wypłaconych w miesiącu, z którego dochód się wylicza i w związku z istniejącym w tym miesiącu obowiązkiem alimentacyjnym. Brak jest podstaw pomniejszenia dochodu o uiszczane zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego, bowiem nie są to bieżące alimenty świadczone na rzecz innych osób, a zatem nie mogą one pomniejszyć dochodu rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

Bezzasadny jest również zarzut nieprawidłowego wliczenia do dochodu rodziny skarżącego alimentów otrzymywanych przez syna i otrzymywanego przez niego stypendium. Sposób obliczania dochodu rodziny na potrzeby ustalania praw do świadczeń z pomocy społecznej został ustalony w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez wskazanie kwot i świadczeń, które należy od dochodu odjąć (ust. 3) lub których nie można do dochodu wliczać (ust. 4). W przepisach tych nie wymieniono by takiemu wliczeniu nie podlegały kwoty alimentów uzyskiwanych przez członka rodziny od jego wstępnego, natomiast nakazano odliczać od dochodu pomoc materialną mającą charakter socjalny albo motywacyjny, ale przyznawaną wyłącznie na podstawie przepisów o systemie oświaty. Z wywiadu środowiskowego wynika zaś, że syn skarżącego jest studentem. Nie dotyczą go zatem przepisy o systemie oświaty obejmujące funkcjonowanie placówek wymienionych w art. 2 pkt 1 – 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wśród których nie wymieniono uczelni wyższych. Syn skarżącego uzyskuje pomoc stypendialną na podstawie przepisów regulujących kształcenie wyższe, objęte innym aktem prawnym, to jest ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Pomocy uzyskiwanej na podstawie tej ostatnio wskazanej ustawy prawodawca w art. 8 ust. 4 u.p.s. nie nakazuje jednak odliczać od dochodu ustalanego na potrzeby spraw o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W tych okolicznościach nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia interesu prawnego skarżącego wynikającego z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z Prawa o szkolnictwie wyższym. Przepisy dotyczące uprawnienia do alimentacji oraz do pomocy materialnej dla studentów mają inny przedmiot regulacji niż przepisy ustawy o pomocy społecznej i nie mogą być źródłem interesu prawnego prowadzącego do interpretacji art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. w sposób sprzeczny z literalnym brzmieniem tych przepisów.

Za nietrafny, zdaniem WSA w Białymstoku, jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz przestrzeganie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kontrolowane postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcia uwzględniają powyższe wymagania, bowiem wskazano dowody, na podstawie których dokonano ustaleń, wyjaśniono warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego oraz przedstawiono argumentację przemawiającą za wydanym rozstrzygnięciem. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji chybiony jest także zarzut dotyczący oparcia się przez organy o "Wytyczne MOPR". Dla organów istotne są przepisy ustawowe lub przepisy aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. W sprawie niniejszej oznaczało to obowiązek respektowania zasad wynikających z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. i tak też dochód rodziny wnioskodawcy został ustalony. Z rozstrzygnięć nie wynika, aby organy za podstawę prawną swych rozstrzygnięć przyjmowały dokumenty wewnętrzne w postaci wytycznych oraz by powołując się na wytyczne, orzekały niezgodnie z obowiązującym prawem lub w sposób nieuprawniony interpretowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 992/13 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały opłacone przez skarżącego w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie art. 8 ust. 3 u.p.s poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek okresowy podlega wyłącznie kwota miesięcznych, bieżących alimentów należnych innej osobie z pominięciem zaległych świadczeń, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu nie daje podstaw do zawężania zakresu odliczeń i prowadzi do wniosku, że odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek podlegają także zaległości w stosunku do likwidatora Funduszu Alimentacyjnego,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ administracji w sposób ewidentny naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie okoliczności dotyczących przyczyn powstania zadłużenia alimentacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że zaległe świadczenia alimentacyjne uiszczane na rzecz likwidatora Funduszu nie stanowią składnika podlegającego odliczeniu,

3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na wydawaniu rozbieżnych decyzji przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do tej samej osoby skarżącego oraz stosowanie odmiennych interpretacji tego samego przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., czego efektem było odliczanie należności alimentacyjnych w części decyzji, a następnie ich nieodliczanie, bez wyjaśnienia przyczyn zmiany stanowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że literalna wykładania art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie uprawnia organów do przeprowadzenia wykładni zawężającej tego przepisu i przyjęcia, że dochód ulega pomniejszaniu jedynie o świadczenia alimentacyjne bieżące, z pominięciem alimentów zaległych. Ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu. Powołany przepis nie zezwala na różnicowanie alimentów jako świadczeń bieżących i świadczeń zaległych. Organy powinny przyjąć, że dochód to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub z miesiąca złożenia wniosku, uzyskanych bez względu na ich tytuł i źródło, pomniejszona o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwotę alimentów zaległych, jeżeli jest ona od wnioskodawcy egzekwowana środkami przymusu. Potrącana kwota zaległości nie pozostaje w dyspozycji skarżącego, a zatem nie może być traktowana jako dochód, którym skarżący może swobodnie dysponować. Jest to zaległość wynikająca z obowiązku alimentacyjnego. W związku z powyższym uznać należy, że organy pomocy społecznej w sposób ewidentny naruszyły art. 8 ust 3 pkt 3 u.p.s., dokonując błędnej wykładni tego przepisu. Nieodliczenie kwot świadczenia alimentacyjnego uiszczanego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego ZUS miało wpływ na treść zapadłych w stosunku do skarżącego orzeczeń.

Ponadto organy naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w ten sposób, że nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy i pominęły fakt, że to ustawodawca przyjął, że ciążący na dłużniku obowiązek alimentacyjny w sposób rzeczywisty obniża jego zdolność ponoszenia kosztów przeżycia, chociażby obowiązek ten następował w drodze egzekucji. Efektem tego było pozostawienie poza rozważaniami organów przedstawionych przez skarżącego argumentów dotyczących powstania zadłużenia alimentacyjnego i wadliwe przyjęcie, że świadczenie alimentacyjne nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu rodziny, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje na zasadność takiego odliczenia. Kwoty zaległych alimentów wpłacanych przez skarżącego w październiku, listopadzie i grudniu 2010 r. były odliczane od dochodu, natomiast kolejne wpłaty dokonywane począwszy od stycznia 2011 r. zostały wyłączone z odliczenia. Zdaniem organu prawo do tak rozbieżnych decyzji daje dokument Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] pod nazwą "Wytyczne" oraz "Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu należności alimentacyjnych". Jednakże brak jest jednoznacznego stanowiska organu w zakresie powodu zmian w obliczeniu podstawy dochodu, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa nie uległy zmianie, a wytyczne stanowią jedynie materiał pomocniczy dla personelu Ośrodka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 174 P.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jej autor wytknął Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 8 ust. 3 u.p.s. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 8.k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenia przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem z takim wytykiem łączą się dalsze zarzuty procesowe. W podstawach kasacyjnych, zarzucając Sądowi I instancji złamanie prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powołał ogólnie ust. 3 art. 8 u.p.s. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie błędną wykładnię całego ustępu 3 powołanego artykułu, lecz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyłącznie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Dlatego też na tych kwestiach należało skoncentrować rozważania Sądu.

Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości takiego dochodu. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają zatem charakter zamknięty.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s., w tym zasiłku okresowego. Przepisy art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być wykładane ściśle. Zatem ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Z art. 8 ust.3 pkt 3 u.p.s. jednoznacznie wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu wyłącznie o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nst. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzecz osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i nst. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy on – jako osoba zobowiązana do tego z ustawy – na rzecz uprawnionych osób wyszczególnionych w art. 130 i nst. k.r.i o. Nie ma jakichkolwiek podstaw do innego rozumienia pojęcia "alimenty" niż to wynika z art. 128 k.r.i o., a tym bardziej nadawania temu pojęcia innego znaczenia na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji wszystkie inne należności niż tak pojmowane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby".

Wobec powyższego przyjąć należy, że podstaw do odliczeń, o jakich mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., nie daje dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do ustalenia, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób ureguluje swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego.

Dlatego też chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwej oceny sposobu zastosowania przez organy pomocy społecznej art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.. W tej sytuacji wszystkie okoliczności związane ze spłatą przez B. O. zadłużenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie miały znaczenia w niniejszej sprawie, a tym samym niewyjaśnienie tych kwestii nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że powyższy zarzut procesowy także nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro organom nie można skutecznie zarzucić złamania zasad przewidzianych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to oczywistym również jest, że Sądowi I instancji, który nie dopatrzył się podstaw do uchylenia z tych przyczyn zaskarżonej doń decyzji SKO w [...], nie można wytykać złamania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jeżeli Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Na potwierdzenie tego wytyku strona skarżąca nie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji jurydycznej. Ponadto zauważyć należy, że przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku były decyzja SKO w [...] w sprawie przyznania B. O. zasiłku okresowego. Materialną i procesową podstawę tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przez skarżącego kasacyjnie wytyczne, niebędące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły i nie stanowiły podstawy procedowania organów administracji i nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść podjętych w sprawie decyzji. Zatem zbędne są rozważania, czy takie wytyczne zostały w ogóle opracowane, jaka była ich treść oraz czy były one wykorzystywane w innych sprawach.

Nieporozumieniem jest ponadto odwoływanie się do poglądów organów prezentowanych w innych podobnych sprawach, w tym w innych decyzjach adresowanych do B. O. Po pierwsze takie decyzje w niniejszej sprawie nie podlegały kontroli, a zatem niedopuszczalna jest ocena dokonanej w nich wykładni obowiązujących przepisów prawa. Ponadto odmienne poglądy prezentowane w innych sprawach nie mają żadnego odniesienia w przedmiotowej sprawie i nie niweczą wartości jurydycznej oceny Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że zaskarżona obecnie decyzja we wskazanym zakresie prawa nie narusza.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako niezasadną należało, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącej prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.