Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1255/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 185,  art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1223/15 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. P. kwotę 777 ( siedemset siedemdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1223/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Wadowicki decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowalny i udzielił S. S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton/ dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr [...] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych na działkach nr [...] położonych w miejscowości T..

W toku wszczętego z urzędu postępowania w trybie nadzoru Wojewoda Małopolski ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S.pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego, przyjmując, że analizowana w postępowaniu kwestia zgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ochrony środowiska nie uzasadniała uznania, by kontrolowane rozstrzygnięcie rażąco naruszało prawo.

Wnioskiem z dnia 21 lipca 2011 r. S. P. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego uznając, że S.P. nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. VII SA/Wa 608/12 oddalił skargę S.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., jednakże wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej S. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. II OSK 250/13 uchylił ww. wyrok Sądu I instancji oraz oba postanowienia organu nadzoru z dnia [..] stycznia 2012 r. i [...] września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest tym samym możliwa w okolicznościach, kiedy to, czy podmiot ma przymiot strony, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. W takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., co stwarza możliwość przeprowadzenia rzetelnego zbadania interesu prawnego wnioskodawcy.

Zawiadomieniem z dnia 29 października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu na wniosek S. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że S. P. nie ma przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, po rozpatrzeniu wniosku S. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest właścicielem działek o nr ew. [...]. Działki o nr ew. [...] graniczą bezpośrednio z działką o nr ew. [...] (droga), na której zaprojektowane zostało przyłącze kanalizacji sanitarnej. Działki o nr ew. [...] oddzielone są drogą (działka o nr ew. [...]) od działek o nr ew. [...], na których znajdują się pozostałe obiekty inwestycji objęte decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., tj. budynek biurowo-sanitarny, waga samochodowa oraz kontener magazynowy metali kolorowych. Jak wynika z analizy załączonej do projektu zagospodarowania terenu mapy sytuacyjno – wysokościowej, wspomniane obiekty budowlane oddalone są od granicy najbliżej położonej w stosunku do planowanej inwestycji działki o nr ew. [...] odpowiednio: przyłącze kanalizacji sanitarnej o ok. 12,5 m, budynek biurowo-sanitarny (o powierzchni zabudowy 16 m² i wysokości 3,82 m) o ok. 27,5 m, waga samochodowa o ok. 20 m, zaś kontenerowy magazyn metali kolorowych (o powierzchni 12,8 m²) o ok. 70 m. Z powyższych ustaleń, w ocenie organu nadzoru, jednoznacznie wynika, że mimo znajdowania się wskazanych wyżej działek wnioskodawcy w sąsiedztwie działek inwestycyjnych o nr ew. [...], projektowana inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ podał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identyczne ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał przy tym, że sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu wnioskodawca nie może wywodzić przymiotu strony z § 3 ust. 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy T. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2004 r. Nr 306, poz. 3271), w myśl którego dla celów ochrony przed hałasem, ustala się dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, w terenach wymienionych w § 4. zgodnie z przepisami szczególnymi: -dla terenów MP - poziomu hałasu dopuszczonego jak dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe poza miastem, -dla pozostałych terenów - poziomu hałasu dopuszczonego jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało wskazane jakie "przepisy szczególne", regulują kwestię dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, dla terenu MU1 (tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej), na którym znajduje się sporna inwestycja. Niemożliwa jest zatem ocena, czy dopuszczalny poziomy hałasu został przekroczony, a tym samym czy sporna inwestycja oddziaływuje na nieruchomość stanowiącą własność wnioskodawcy. Organ nadzoru wskazał ponadto, że z części opisowej projektu budowlanego wynika, że "prowadzona działalność nie powoduje uciążliwości wykraczającej poza granice działki do której inwestor ma tytuł prawny a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza". Również z załączonych do pisma S. S. z dnia 21 listopada 2014 r. protokołów kontroli (nr [...] r. z dnia 16 maja 2006 r. oraz nr [...] z dnia 18 listopada 2009 r.), przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie wynika, że nie stwierdzono nieprawidłowości wynikających z korzystania ze środowiska w zakresie ochrony przed hałasem. W załączonym do ww pisma sprawozdaniu z pomiarów hałasu w środowisku (Nr [...].) również nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.

Oddalając skargę S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, niewątpliwym pozostaje, że postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu dokonana przez organy ocena przymiotu strony S. P. jest prawidłowa, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w zgodzie z normą art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego łub obowiązku, jak zaznaczył Sąd I instancji, jest zawsze przepis prawa materialnego odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. W świetle normy art 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w prawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także podmioty które wykażą interes prawny w uzyskaniu stwierdzenia nieważności decyzji. S. P. jest właścicielem działek nr ew. [...]. Sąd podkreślił, że mimo znajdowania się wskazanych działek wnioskodawcy w sąsiedztwie działek inwestycyjnych projektowana inwestycja o wskazanych gabarytach nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Interesu prawnego skarżącego nie uzasadnia także hipotetyczne występowanie "immisji pośrednich" z nieruchomości inwestora. W aktualnym stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 12/08). Sąd podkreślił równocześnie, że z treści decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. jednoznacznie wynika, że na jej mocy inwestor nie uzyskał prawa do składowania na objętym planowaną inwestycją terenie, odpadów niebezpiecznych, natomiast z części opisowej projektu budowlanego (pkt 8) wynika, że projektowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia poziomu hałasu dopuszczalnego dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Za słuszny uznał Sąd również wniosek organu odnośnie do tego, że źródłem interesu prawnego skarżącego nie można być treść § 3 ust. 11 ww. planu miejscowego Gminy T.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że art. 46 ust 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2001r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, stanowił, iż wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast § 3 ust 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) ,obowiązujący w dniu 30 marca 2005 r., wskazywał, iż sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może wymagać przedsięwzięcie określone jako "stacja przeładunkowa odpadów", do której nie zalicza się punktu skupu i sprzedaży złomu. Ustawodawca dopiero z dniem 8 czerwca 2005 r. objął obowiązkiem sporządzenia raportu "punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu", co oznacza, że obowiązujące w dacie udzielenia pozwolenia na budowę przepisy Prawa ochrony środowiska nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącego dającego mu przymiot strony, zwłaszcza w postępowaniu, którego przedmiotem miało być stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego odnośnie do tego, że konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przesadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2009 r. sygn. II OSK 1936/08, albowiem kwestii tej nie został poświęcony żaden fragment uzasadnienia wyroku, który podzielił jedynie stanowisko Sądu I instancji co do konieczności ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącego we wszczętym postępowaniu nieważnościowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że z niezrozumiałych dla niego przyczyn Sąd uznał, iż mimo znajdowania się należących do niego działek w sąsiedztwie działek inwestycyjnych, projektowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący zaznaczył, że inwestycja jest potężnych przedsięwzięciem, którego funkcjonowanie jest obwarowane szeregiem przepisów. Nie przeprowadzono żadnej obiektywnej i prawidłowej analizy tego zagadnienia. Przesądzona została przez Sąd kwestia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że niedopuszczalne jest uniemożliwienie skarżącemu kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes prawny skarżącego powinien być także odnaleziono w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy T. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy T.z dnia [...] sierpnia 2004 r, a także przepisach z zakresu ochrony środowiska, jak również art. 144 k.c. Skarżący zwrócił uwagę, że przedstawił w sprawi dowody, które zostały całkowicie zbagatelizowane. Z przysługującemu inwestorowi prawa do zbierania, transportu i magazynowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych bez jakichkolwiek limitów i ograniczeń ilościowych na mocy udzielonego pozwolenia na budowę wynika możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, w tym na nieruchomość skarżącego, która praktycznie graniczy z inwestycją.

Uczestnik postępowania S. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wszystkie wskazywane przez wnoszącego skargę kasacyjną oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość pozostają niezgodne ze stanem faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący trafnie zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wynikające z błędnego uznania przez Sąd I instancji, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu (punkt skupu i sprzedaży złomu), co powodowało, że wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podlegało umorzeniu. Powyższa ocena jest spowodowana tym, że wskazane przepisy nie mogły być prawidłowym kryterium rozważenia interesu prawnego skarżącego uzasadniającego jego udział w postępowaniu, którego przedmiotem była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. II OSK 250/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, którą Sąd I instancji był w niniejszej sprawie związany (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), zgodnie z którą w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 28 k.p.a.). Powyższe oznacza, że ocena interesu prawnego podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności innej decyzji aniżeli pozwolenie na budowę nie może ograniczać się do stwierdzenia, czy wnioskodawca pozostaje właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w początkowych fragmentach uzasadnienia zaskarżonego wyroku analogiczny wniosek również wysunął, niemniej w dalszych ustaleniach odnoszących się do tejże kwestii nie był już konsekwentny, skoro stwierdził, że pomimo znajdowania się działek należących do wnioskodawcy w sąsiedztwie działek inwestycyjnych, projektowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tymczasem definicja obszaru oddziaływania wprowadzona do ustawy - Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) mogła mieć w sprawie jedynie znaczenie uzupełniające, ponieważ interes prawny skarżącego w podważeniu decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. powinien być ustalony, jak wiążąco przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przyjętego przez Sąd I instancji kierunku wykładni art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy stanowi, że przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Pojęcie ograniczenia w zagospodarowaniu ma szerszy zakres niż ograniczenie zabudowy i powinno na potrzeby konkretnej inwestycji być ustalane przez organ prowadzący postępowanie w sposób zindywidualizowany. Zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 945/16 stwierdził, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tychże działek powinni być stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2759/14). Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest zaś to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Z tej przyczyny nietrafnym pozostaje stwierdzenie przez Sąd I instancji, że nieruchomość skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania wyznaczonym dla inwestycji polegającej na budowie punktu skupu i sprzedaży złomu tylko z tego względu, iż projektowana inwestycja nie powoduje przekroczenia poziomu hałasu dopuszczalnego dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Uwzględnienia wymagało, że tego rodzaju inwestycja odpowiada przedsięwzięciu określonemu § 3 ust 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przez co ten aspekt zagadnienia, jakim jest złożoność oddziaływania punktu skupu i sprzedaży złomu na działki sąsiednie i występowanie na nich uciążliwości powinno podlegać rozważeniu w wymiarze szerszym aniżeli sprowadzającym się do podania poszczególnych odległości dzielących granicę działki skarżącego od spornych obiektów inwestycyjnych (budynek biurowo-sanitarny, waga samochodowa, kontenerowy magazyn metali kolorowych). Nieruchomość skarżącego w świetle przyjętych w tym zakresie ustaleń nie znajduje się w tak istotnym oddaleniu od terenu inwestycji prowadzonej przez S. S., by z góry można było wykluczyć możliwość jakiegokolwiek oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskodawcy. Okoliczność, kiedy doszło do zmiany brzmienia przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., który w pierwotnej wersji odnosił się do "stacji przeładunkowej odpadów", jest o tyle nieistotna, że przedmiotem ustaleń Sądu nie było przesądzenie, czy w dacie wydania decyzji przez Starostę Wadowickiego było wymagane przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego, ile odpowiedź na pytanie, czy zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska, która nastąpiła po wydaniu decyzji, mogła wpłynąć na ocenę interesu prawnego skarżącego w domaganiu się przeprowadzenia przez organ nadzoru kontroli legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności również w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania przez niego tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 910/16; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 602/15). Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, w którym szczegółowe postanowienia planu miejscowego podlegają ocenie pod kątem spełnienia przez inwestora przesłanki określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna. Wobec powyższego prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. W związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na terenie planu miejscowego, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, rozsądnie to oceniając, projektowana inwestycja może dotyczyć. Przypomnieć przy tym trzeba, że w sprawie kwestionowana była dopuszczalność zlokalizowania inwestycji polegającej na budowie punktu skupu i sprzedaży złomu na terenie oznaczonym symbolem MU1, przez co wadliwie Sąd ograniczył swoją wypowiedź w zaskarżonym wyroku wyłącznie do stwierdzenia, że interesu prawnego skarżącego nie można poszukiwać w § 3 ust. 11 planu (dotyczącym wyznaczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku).

Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić również przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 551/15). Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje odmiennego stanowiska wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, albowiem nie uwzględnia ono, że charakter i rozmiary określonej inwestycji mogą wskazywać na możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na położone w bezpośrednim sąsiedztwie inne nieruchomości, które zgodnie z planem miejscowym przeznaczone są na działalność nieuciążliwą (budownictwo mieszkaniowe), co skutkować może powstaniem utrudnień w korzystaniu z nich zgodnie z ich przeznaczeniem.

Przedstawione powyżej uwagi nakazują przyjąć, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przez co postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w skardze kasacyjnej zarzut zasługiwał na uwzględnienie. Powyższy wniosek dotyczący wadliwego zastosowania ww. przepisów należy jednocześnie uzupełnić zastrzeżeniem, że przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy była decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu. Piętrowość struktury powyższego postępowania wymagała uwzględnienia tego, że legitymacja skarżącego powinna być w sposób bezpośredni odnoszona do interesu prawnego umożliwiającego skarżącemu kontrolę decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. pod kątem zaistnienia w niej przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tenże interes prawny powinien być zatem postrzegany odrębnie od interesu prawnego, który w świetle przepisów Prawa budowlanego uzasadnia udział określonego podmiotu w postępowaniu zwyczajnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób niewystarczający rozważył powyższą kwestię, co ma związek również z brakiem poczynienia odpowiednich ustaleń odnośnie do innych postępowań, jakie z inicjatywy skarżącego zostały wszczęte w celu wykazania wadliwości decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 30 marca 2005 r. i relacji jakie postępowania te łączyły ze sprawą poddaną kontroli Sądu. W tym zaś zakresie zauważyć trzeba, że rozpatrywany w kontrolowanym postępowaniu wniosek skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. był skutkiem wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 11 lipca 2011 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] października 2010 r. stwierdzającą na wniosek skarżącego nieważność decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Powyższa decyzja Wojewody Małopolskiego była z kolei konsekwencją kierowania się, jak przyjął organ nadzoru, treścią oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 13 października 2009 r. sygn. II OSK 1936/08. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnił tym, że nie może być prowadzone na wniosek skarżącego postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje niepodważona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą organ nadzoru w toku wszczętego z urzędu postępowania odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Wadowickiego.

Abstrahując od kwestii tego, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. i decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie pokrywają się ze sobą, gdyż wady kwalifikowane decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., należy odnosić do każdego z tych rozstrzygnięć odrębnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zwrócić uwagę na to, że rozpatrywane żądanie z dnia 21 lipca 2011 r. miało bezpośredni związek z treścią doręczonej skarżącemu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Związek ten wyrażał się w uznaniu przez organ nadzoru, że obowiązywanie decyzji, o której stwierdzenie nieważności skarżący wniósł, stanowi przeszkodę prawną w prowadzeniu postępowania względem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu. Wzgląd na fakt, iż organy nadzoru w wymienionym wyżej postępowaniu uznały interes prawny skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego nakazywał w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. kwestię legitymacji przysługującej skarżącemu ocenić w sposób odpowiadający treści wydanego wcześniej rozstrzygnięcia, gdyż tylko w ten sposób mogła zostać zachowana w sprawie objętej skargą badaną przez Sąd I instancji zasada równoważnego ocenienia okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony postępowania. Powyższe oznacza, że przysługującemu skarżącemu interesowi prawnemu w przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2009 r. nadać należało również szczególny wymiar proceduralny, gdyż uprawnienie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wynikało z orzeczenia o uprawnieniach procesowych przysługujących skarżącemu, a dotyczących kontroli wydanego pozwolenia na budowę, które zawarto w przywołanych wyżej decyzjach organów nadzoru I i II instancji (decyzje z dnia [...] października 2010 r. oraz [...] lipca 2011 r.).

Przedmiotem dokonywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie rozważań nie pozostają wskazane wyżej decyzje Wojewody Małopolskiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, których kontrola została przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 16 marca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 1939/11. Uwzględnić jednakże należy, że uchyloną decyzją z dnia 25 października 2010 r. Wojewoda Małopolski stwierdził na wniosek skarżącego nieważność decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., co sprawia, że w niniejszym postępowaniu skarżący mógł mieć poczucie, że organy nadzoru, ograniczając mu możliwość przeprowadzenia kontroli legalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2009 r., dążyły do uniknięcia ponownej oceny wydanego pozwolenia na budowę pod kątem jego zgodności z prawem w zakresie, w jakim kontrolę tę dopuszcza art. 156 § 1 k.p.a. Wzgląd na ten fakt nie powoduje jednakże, że w niniejszym postępowaniu kontrola legalności zaskarżonej decyzji mogła swoim zakresem obejmować prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę. Argumentacja skargi kasacyjnej, która w swojej większej części do tejże kwestii bezpośrednio nawiązuje, podejmując próbę wykazania, że Starosta Wadowicki rażąco naruszył prawo zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, pozostaje z tego względu w całości bezprzedmiotowa. Ocena ta nie zwalnia jednakże Naczelnego Sądu Administracyjnego od zwrócenia uwagi na to, że niedopuszczalnym jest, by profesjonalny pełnomocnik, będący adwokatem, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawet jeżeli jego intencją jest zaakcentowanie niewłaściwego działania organów administracji publicznej prowadzących postępowanie, organy te określał ze swojej istoty obraźliwymi sformułowaniami typu: "szkodniki". Nawet jeżeli określeniami tego rodzaju posługiwała się strona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, rolą profesjonalnego pełnomocnika zastępującego stronę w postępowaniu sądowym jest zachowanie odpowiedniego poziomu własnej wypowiedzi, gdyż oparcie się przez pełnomocnika na nieodpowiednich ocenach wyrażanych samodzielnie przez stronę, przy braku krytycznego ich rozważenia w złożonej skardze kasacyjnej, jest nie tylko nieprofesjonalne, ale także nie licuje z etyką zawodową adwokata.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. rozpoznał i z przyczyn powyżej przywołanych ją uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Korzystając z kompetencji określonej w art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił również uchylić decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rozstrzygnięcie to pozostaje w graniach sprawy, mając na uwadze, że pojęcie "sprawy" w znaczeniu przyjętym w art. 135 p.p.s.a. nie ma charakteru tożsamego do "sprawy administracyjnej", ale jest od niej szersze, gdyż obejmuje wszelkie postępowania i wydane w nich rozstrzygnięcia, niezależnie czy były zaskarżalne, które poprzedzając zaskarżony akt, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2330/13; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 181/12). Niezbędność zastosowania środka w celu usunięcia naruszenia prawa wynikająca ze skutku, jaki ma ona dla końcowego załatwienia sprawy, wyraża się w uznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że obowiązywanie powyższej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie przy udziale skarżącego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. Zarówno z treści rozpatrywanego w niniejszej sprawie wniosku z dnia 21 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., jak i ze złożonej skargi wynika, że istota zarzutów formułowanych przez skarżącego nie odnosi się do niejako wtórnej wadliwości obarczających ww. decyzję organu nadzoru, ale wady pierwotnej, która tkwi w decyzji Starosty Wadowickiego. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego, skarżący podjął próbę wykazania, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. z racji odmowy stwierdzenia nieważności naruszającej rażąco prawo decyzji z dnia [...] marca 2005 r. sama została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niemniej jednak, jak to zostało już wcześniej zauważone, objęcie decyzji z dnia 20 kwietnia 2009 r. postępowaniem nadzorczym nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję obarczają, z wadami odnoszącymi się do decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę opowiada się bowiem za stanowiskiem, zgodnie z którym niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. II OSK 298/16). Powyższe przyczyny decydowały o tym, uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. należy uznać za niezbędny środek do końcowego załatwienia sprawy objętej wnioskiem zgłoszonym przez skarżącego.

Wskutek wydanego orzeczenia, ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski będzie zobowiązany do wydania decyzji we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2005 r., dopuszczając jednocześnie skarżącego do udziału w nim jako jego stronę. Stanowiący przedmiot niniejszej sprawy wniosek skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. - jeżeli nie zostanie przez wnioskodawcę (skarżącego) cofnięty - z racji, że stał się następczo wnioskiem odnoszącym się do decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym (uchylonej prawomocnym orzeczeniem sądowym) powinien zostać oceniony pod kątem swojej dopuszczalności, co powinno skutkować wydaniem przez właściwy organ nadzoru postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z przyczyny przedmiotowej (brak przedmiotu postępowania).

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.