Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1306/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 28 i art 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta [...], obręb [...] ark. [...], jako działka nr [...] o pow. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji,

1) uchylono zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...],

oraz

2) umarzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...].

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa przepisy wprowadzające" stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta [...], obręb [...] ark. [...], jako działka nr [...] o pow. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpiła [...], w której prawa wstąpił [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt. [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] maja 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. W wyniku kontroli rozstrzygnięć Ministra Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2484/14, uchylił postanowienia obu instancji. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach nie wynika w sposób jasny i bezsporny, że w dacie komunalizacji właścicielem działki nr [...] był bezspornie Skarb Państwa. Działka ta bowiem figuruje w dwóch księgach wieczystych, przy czym w jednej z nich jako właściciel figurują poprzednicy prawni Skarżącego, w drugiej zaś Skarb Państwa. Poza tym Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek Gminy [...] o zmianę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej Nr [...], poprzez wpisanie w miejsce działki nr [...] aktualnego oznaczenia nieruchomości oraz wydzielenia działek nr [...], bowiem prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste. Sąd uznał, że dla dokonania takiej zmiany winna być sporządzona odpowiednia mapa dla celów prawnych, a następnie wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na to, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o ustalenie zgodności księgi wieczystej Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym i zobowiązał Ministra do rozważenia zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jeśli uzna, że najpierw powinno zostać zakończone postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w [...], które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy to postanowienie. WSA wyrokiem z 7 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 420/16, uchylił zaskarżone postanowienia Ministra obu instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania organ zobligowany był do oceny czy istnieje związek przyczynowy między uprzednim rozstrzygnięciem w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, a rozpatrzeniem sprawy "nieważnościowej" dotyczącej oceny decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Zdaniem WSA w Warszawie, organ nie stwierdził takowego związku przyczynowego, bowiem - według stanowiska judykatury - uzgodnienie treści księgi wieczystej oznacza doprowadzenie jej do aktualnego stanu prawnego, a nie do stanu, który wprawdzie istniał w przeszłości, lecz w chwili żądania uzgodnienia nie odpowiada już rzeczywistości. Oznacza to, że kryterium niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zawsze obecny stan prawny, a nie istniejący w przeszłości, czyli w niniejszej sprawie w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Organ I instancji rozstrzygając więc wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Burmistrz Miasta i Gminy [...].

Ponownie rozpoznając sprawą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 420/16 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2484/14, które zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 11), dalej "p.p.s.a." wiążą organ.

Wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania stanowiący wyłom od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa oraz obowiązek badania decyzji wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 kpa.

Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Art. 5 ust. 1 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.", tj. 27 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Organ prowadzący takie postępowanie w pierwszej kolejności bada przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność wniosku nim przejdzie do rozpoznania merytorycznego podania, w tym legitymację czynną wnioskodawcy.

Stronami postępowania komunalizacyjnego [a w konsekwencji również postępowania nadzorczego] są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa.

Skarżący wskazuje, że uregulowana w księdze wieczystej nr KW nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] na rzecz osób fizycznych odpowiada w części aktualnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Powyższego stanowiska nie podważa strona przeciwna tj. Burmistrz Miasta i Gminy [...], który przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił m.in. kopie opinii geodety uprawnionego [...] oraz opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji [...] z dnia [...] lipca 2009 r. przygotowanej w sprawie o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego [...].

Organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez Stronę wnoszącą o unieważnienie decyzji komunalizacyjnej, nie potwierdza w sposób jednoznaczny tożsamości wskazanych wyżej nieruchomości. Pomimo bowiem niespornych w tym zakresie stanowisk Strony skarżącej i Strony wnoszącej o unieważnienie decyzji komunalizacyjnej, a także opracowań mogących wskazywać, iż z dawnej działki nr [...] została wyodrębniona skomunalizowana działka o nr [...] - kwestia tożsamości nieruchomości prywatnej z nieruchomością skomunalizowaną nie została dotychczas wykazana w sposób przewidziany w przepisach prawa. Oznacza to, że Skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego Jego tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i obecnie, a tym samym nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Organ nadzoru z urzędu - pomimo podejmowanych czynności wyjaśniających - również nie znalazł takiego dokumentu.

W przypadku jednoznacznego ustalenia tożsamości skomunalizowanej działki nr [...] z częścią działki nr [...] należałoby uznać, że stan prawny nieruchomości w dniu komunalizacji (27 maja 1990 r.) był podwójnie uregulowany w księgach wieczystych (raz na rzecz Skarbu Państwa, dwa na rzecz osób fizycznych).

Jednocześnie organ stwierdził, że na datę komunalizacji uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka [...] na rzecz Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. nie budzi wątpliwości organu nadzoru, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1983 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r., znak: [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...]. Stan prawny nieruchomości został uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...] i taki wpis widniał 27 maja 1990 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, żeby wskazane decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, jak również nie wynika aby było prowadzone w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie. Dodatkowo Starosta [...] udzielił informacji, że po przeprowadzonej kwerendzie zgromadzonych w urzędzie dokumentów z lat 1981- 1990 nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, że przed 27 maja 1990 r. została wydana decyzja o zwrocie wywłaszczonej działki nr [...] położonej w mieście [...].

Stwierdził, że co do księgi wieczystej KW nr [...], w której ujawnione zostało prawo własności na rzecz osób fizycznych, Sąd Rejonowy w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował o toczącym się postępowaniu w sprawie [...] w zakresie uzgodnienia jej treści z rzeczywistym stanem prawnym (dot. między innymi działki nr [...] położonej w [...]), a które to postępowanie obecnie jest zawieszone. W księdze wieczystej nr [...] ujawnione jest ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa, które może wyłączać rękojmię wiary publicznej. Zatem wiarygodność wpisu tytułu prawnego osób fizycznych dokonanego w księdze wieczystej nr [...] dot. działki nr [...] może budzić uzasadnione wątpliwości.

Nie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowych Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1983 r. oraz Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r., uregulowany w księdze wieczystej nr KW [...] stan prawny nieruchomości nie budzi wątpliwości a zapisy księgi wieczystej nr [...], której uzgodnienie treści jest w toku, mogą budzić uzasadnione wątpliwości. Stąd też w ocenie Ministra tytuł prawny Skarbu Państwa do spornej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w dniu 27 maja 1990 r. jest aktualnie niepodważalny. Zaakcentowania przy tym wymaga, iż w aktualnie ustalonym przez organ nadzoru na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stanie faktycznym sprawy, w szczególności przy uwzględnieniu okoliczności braku dowiedzenia tożsamości działek nr [...], konkluzje w rozważaniach podjętych w niniejszym punkcie dotyczących uregulowania stanu prawnego tej samej nieruchomości w dwóch księgach wieczystych są przedwczesne. Nie są one przy tym niezbędne dla stwierdzenia braku dowiedzenia przymiotu strony przez [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, a tytuł ten nie został podważony. Wobec powyższego Minister SWiA uznał, że [...] nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej został złożony przedwcześnie, tj. przed ewentualnym wykazaniem, że to osobom fizycznym a nie Skarbowi Państwa przysługuje tytuł prawny. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Przy czym ustalenie tej okoliczności na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązuje działający jako organ nadzoru organ naczelny do zastosowania normy określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 127 § 3 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W skardze zarzucił wadliwą ocenę przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów z których wynika, że w dacie komunalizacji nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa, co wynika z zapisów w księdze wieczystej. Nie stanowiła zatem mienia ogólnonarodowego o którym mowa w ustawie przepisy wprowadzające.

Zdaniem Skarżącego postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] pozostawało w wyraźnej sprzeczności z przepisami art.7, 77 § 1 i 80 Kpa, gdyż nie wyjaśniono należycie stanu własności działki nr ewid. [...]. Skarżący zwrócił uwagę na uchwałę Nr 104 Rady Ministrów z dnia 09 lipca 1990r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30 poz. 235). W załączniku do ww. uchwały zamieszczono instrukcję w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji. Odnosząc się rozdziału IV. Postępowanie inwentaryzacyjne ust. 2 pkt 1) "Jeżeli istnieje rozbieżność między danymi z ewidencji gruntów a danymi z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, to należy doprowadzić do ich zgodności w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy". Stwierdził, że tak nie zrobiła komisja inwentaryzacyjna i "spłycił" też sprawę Wojewoda [...] wydając wadliwą decyzję o komunalizacji działki osób fizycznych o nr ewid. [...], o której toczy się procedowanie.

W karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] - stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., wpisano, że skomunalizowana nieruchomość oznaczona jako działka o nr ewid. [...] o pow. [...] została uregulowana w KW nr [...]. Jako podstawę nabycia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przywołano decyzję naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1983 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 1984 r., znak: [...] (w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości), zgodnie z którymi działka o nr ewid. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy, istnieje szereg - znanych MSWiA - dokumentów potwierdzających, że nieruchomość oznaczona jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego podlegającego komunalizacji z mocy prawa. Podstawowym dokumentem na okoliczność ujawnienia prawa własności danej nieruchomości jest wpis w księdze wieczystej. Kluczowym dokumentem dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] pozostaje księga wieczysta [...], w której jako właściciele działki nr ewid. [...] figurują poprzednicy prawni skarżącego. Dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, że działka hipoteczna nr ewid. ujawniona w powyższej KW odpowiada działkom o numerach ewid. [...], a wynika z opinii sporządzonej dla Sądu Rejonowego w [...] z dnia 2009-07-[...] przez biegłego sadowego z zakresu geodezji Pana [...] do sygn. akt [...].

Innymi bardzo istotnymi dla przedmiotowej sprawy załączonymi dokumentami potwierdzającymi, iż to osoby fizyczne, a nie Skarb Państwa, pozostawały właścicielami działki nr ewid. [...] są m. in. pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 1991.07.[...] znak: [...], w którym m.in. potwierdza, "że nieruchomość ta nie weszła w skład wywłaszczonego gruntu pod budownictwo wielorodzinne" i "która nie jest własnością tut. Urzędu ale w dalszym ciągu stanowi własność Pana i pozostałych spadkobierców", akta sprawy cywilnej prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...] o sygn. [...] - z wniosku UM i Gminy [...] o stwierdzenie, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 13 stycznia 1975 r. prawo własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych nr ewid. [...]. Wniosek w Sądzie Rejonowym w [...] złożono w dniu [...] kwietnia 1998 r. Sąd w uzasadnieniu postępowania pisze "Państwo: [...] są współwłaścicielami nieruchomości nie zabudowanych położonych w [...] i oznaczonych nr nr ewid. [...] o łącznej powierzchni [...]. Nieruchomości te stanowią część działki o nr ewid. [...] dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest Księga Wieczysta KW [...]". Postępowanie to zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...] - o umorzeniu postępowania w sprawie, pismo Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...], kierowane do [...], w treści którego informuje że: "(...) powierzchnia gruntów, której zainteresowani jesteśmy nabyciem pod urządzenie ulicy obok bloku nr [...] na [...] wynosi łącznie [...]; na co składają się działki o nr ewid. [...] pow. [...], nr ewid. [...] o pow. [...] oraz część działki nr ewid. [...] o pow. [...] (...)", pismo Sekretarza Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...] kierowane do [...], w treści którego wskazano: "UMiG w [...], informuje, że jest zainteresowany nabyciem terenu pod urządzenie ulicy obok bloku nr [...] na [...] o łącznej powierzchni [...], na którą składają się działki nr ewid. [...] o pow. [...] i nr ewid. [...] o pow. [...] oraz część działki nr ewid. [...] o pow. [...] (...)", pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. znak [...], kierowane do [...], w treści którego poinformował: "Urząd Miasta i Gminy w [...] zaprasza Panią do Urzędu (...) na rokowania w celu wykupu gruntu pod budowę drogi osiedlowej. Nadmieniamy, że jesteśmy zainteresowani zakupem działek położonych w [...] oznaczonych nr ewid. [...] i część działki [...], które posiadają urządzoną księgę wieczystą KW [...] w Sądzie Rejonowym w [...]. Właścicielami tych nieruchomości uwidocznionych w rejestrze ewidencji gruntów pod pozycją nr [...] są: [...] w [...] części, [...] w [...] części, [...] w [...] części, [...] w [...] części i [...] w [...] części", wypis z rejestru gruntów wraz z opisem i mapą z dnia [...] grudnia 1997 r. sporządzony wg stanu z 1983 r, wypis z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2007r. sporządzony przez Starostwo Powiatowe w [...] z pieczęciami okrągłymi, który posiada adnotację że jest podstawą do wpisy do KW.

Skarżący jest pewien, iż działka o nr ewid. [...] została zwrócona poprzednim współwłaścicielom. Świadczy o tym swobodne dysponowanie tą nieruchomością (przechodzili i przejeżdżali do sąsiednich swoich działek) do dnia 08 sierpnia 2008r. (bez trzech miesięcy 25 lat) - kiedy to zaczęto budowę 10 stanowisk postojowych na zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, opłacanie przez nich podatków, na podstawie odpowiednich decyzji UMiG w [...], złożenie przez

Burmistrza UMiG w [...] wniosku o zasiedzenie tej i innych działek (sygn. akt [...]) zakończone umorzeniem postępowania, pismo z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] wysłanym do MSWiA - jest sporządzony "Wykaz zmian gruntowych" przez geodetę panią [...] na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...].08.2005r. w którym geodeta oznaczyła działki ewidencyjne powstałe z działki hipotecznej nr [...], która ujawniona jest w księdze wieczystej nr KW [...], opinia [...] - biegłego sądowego z zakresu geodezji z [...] - z dnia 2009-07-[...] wykonana na zlecenie w sprawie sygn. akt [...] Sądu Rejonowego [...] w której stwierdzono, że działka nr [...] obejmuje działki o numerach [...]", "działka nr [...] została wyłączona z księgi wieczystej [...] i podzielona na działki nr nr [...]. Działka -[...] o powierzchni [...] włączona została do księgi wieczystej KW [...] (plan nr [...] zbiór dokumentów księgi wieczystej KW [...] karta nr [...]). W wyniku założenia ewidencji gruntów działka nr [...] o pow. [...] oznaw której czona została nr [...] o pow. [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] i [...] o powierzchni [...], pisma podpisane przez Dyrektora Wydziału mgra inż. [...] Głównego Geodetę Wojewódzkiego. W którym stwierdza się, że "Bezspornym w sprawie jest, iż wywłaszczeniem objęta została działka o pow. [...], nie przewidziana do wywłaszczenia)"., projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę p. [...] z dnia [...].09.1983 r. (przed wydaniem wadliwej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1983 r. przez Naczelnik Miasta i Gminy w [...]) wpisanej do ewidencji w dniu [...].09.83 r. za nr [...] opieczętowana okrągłą pieczęcią Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Obszar gruntu przeznaczony do wywłaszczenia określony został punktami: A5, B5, C5 i D5. Wyraźnie na przedmiotowej mapie widać, iż działka nr ewid, [...] znajduje się poza tym obszarem (prawy dolny róg obszaru).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ II instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "ppsa"

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w decyzji co do której strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności był art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. nr 32, poz. 191). Zgodnie z nim mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 stawały się dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa działki o nr ew. [...], wywodził m.in., że dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta na rzecz osób fizycznych a zatem brak było podstaw prawnych do jej nabycia przez Gminę w trybie tej ustawy. Nie podlegały bowiem komunalizacji grunty stanowiące własność osób fizycznych. Gdyby rzeczywiście taki stan w niniejszej sprawie występował powodowałoby to zasadne przyjęcie, że doszło do komunalizacji mienia z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Istota tego rodzaju sprawy sprowadza się do wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że kwestionowana decyzja obarczona jest jedną z wad o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wykazanie tej wady musi być niewątpliwe. W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrwalił się w orzecznictwie sądowym pogląd, że o jej wystąpieniu decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Chodzi zatem w pierwszej kolejności o wykazanie, że decyzja na tzw. "pierwszy rzut oka" jest sprzeczna z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. żądania stwierdzenia nieważności, może domagać się podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w żądaniu. Interes prawny musi wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych. Skarżący twierdzi, że jego interes prawny wynika z przysługującego jej poprzedniczce prawnej prawa własności, co odzwierciedla treść księgi wieczystej [...] Księga ta prowadzona jest m.in. dla działki o nr [...].

W opozycji do tych zapisów organ powołał księgę wieczystą nr [...], w której ujawniona jest jako właściciel działki [...] Gmina [...]. Wskazał także że w obrocie prawnym pozostaje także, stanowiąca podstawę wpisu w tej księdze, Skarbu Państwa (poprzednika Gminy) decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1983 r. znak [...], utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] sierpnia 1984 r znak [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki [...] o pow. [...].

Jak jednak wynika z pisma Starosty z [...] stycznia 2009 r. działka ew. [...] została podzielona na działki o nr ew. [...] o pow. [...], i [...] o pow. [...].

Oś sporu w tej sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny czy nieruchomość stanowiąca obecnie działkę o nr ew. [...] jest tożsama z działką [...] lub jej częścią a co za tym idzie czy skarżący posiada prawą do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Istotnie wskazane przez stronę skarżącą dokumenty i opinie sporządzone w postępowaniu przed sądem powszechnym pośrednio wskazują na tę tożsamość, na co zresztą zwrócił uwagę organ II instancji. Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się pisma z których wynika, że działka ew. [...] jako ostatecznie nie wykorzystana na cel wywłaszczenia powinna być zwrócona właścicielom (np. pisma z [...] stycznia 1988 r., Urzędu Miasta i Gminy [...], pismo organu j.w. z [...] maja 1997 r) lub że stanowi własność [...] i pozostałych spadkobierców (pismo z [...] lipca 1991 r. UMiG [...], wypis z rejestru gruntów z [...] stycznia 2015 r z którego wynika, że właścicielami tej działki są [...]). Mamy także protokół inwentaryzacyjny dt. działki [...], opinię geodety sądowego ze sprawy cywilnej – z [...] lipca 2009 r. z której wynika, że działki [...] stanowią część działki [...] objętej KW [...] (stary numer) przy jednoczesnym stwierdzeniu, że działka [...] objęta KW [...] stanowi własność Gminy [...], zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2008 r.

Wszystkie wyżej przywołane dowody wskazują, że w obecnym stanie faktycznym nie jest w sposób nie budzący wątpliwości ustalone, że nieruchomość oznaczona pierwotnie jako działka ew. [...] stanowiła w dacie komunalizacji własność osób fizycznych, tym bardziej, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja wywłaszczeniowa. Konsekwencją tego jest brak podstaw do uznania, że skarżący wykazał posiadanie przez siebie legitymacji czynnej wnikającej z prawa własności.

Nawet przyjmując, że działka [...] pochodzi z działki [...], na co wskazuje opinia biegłego [...], to i tak pozostaje kwestia prowadzenia dwóch ksiąg wieczystych w której prawo do gruntu uregulowane jest na rzecz innych podmiotów (Skarbu Państwa i osób fizycznych).

Istnienie dwóch ksiąg wieczystych nawet przy założeniu tożsamości przedmiotowej, uzasadnia twierdzenie, że nie zostało jako do tej pory wykazane, że to właśnie wpisy w księdze wieczystej w której jako właściciele figurują osoby fizyczne są tymi które odzwierciedlają prawidłowo ustalony, na datę komunalizacji, stan prawny. Wątpliwości te można jedynie rozstrzygnąć w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art. 10 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2018.1916 t.j.) o uzgodnienie treści księgi wieczystej z aktualnym stanem prawnym.

Zwrócić należy uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i jako takie jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonych najcięższymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W toku tego postępowania organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w przepisach k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Dopóki to nie nastąpi, dopóty sądy powszechne i inne organy administracji publicznej są związane treścią osnowy decyzji administracyjnej.. Decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (pr. Wyrok NSA z 18 września 2018 r., I OSK 2371/16, w LEX). W chwili obecnej, jak i w dacie komunalizacji istniała w obrocie prawnym decyzja wywłaszczeniowa na mocy której doszło do wywłaszczenia działki [...]. Niesporne jest przy tym, że działka ta została podzielona na działki ew. [...], co oznacza, że działka [...] były przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej.

Dlatego organ w sposób prawidłowy uznał, kierując się zasadą trwałości decyzji administracyjnych i wynikającego z niej domniemania legalności decyzji ostatecznych, że skarżący nie wykazał, że przysługuje mu legitymacja czynna w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, organ uznał je za nie mogące odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku.

Po pierwsze, ostateczna decyzja wywłaszczeniowa obejmowała swym zakresem działkę [...], powstałą z działki [...]. Okolicznościom dotyczącym podziału skarżący nie zaprzeczał. Oznacza to, że w stanie faktycznym ustalonym na datę decyzji komunalizacyjnej stan własności wynikał z tej decyzji i księgi wieczystej [...]. Można co najwyżej domniemywać, że organ nie wiedział o istnieniu innej, założonej znacznie wcześniej, bo w 1973 r. księgi wieczystej (KW [...]), w której ujawniona była działka nr [...]. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w księdze tej (k 21-22 akt adm.) w 1978 r. ujawniono ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co potwierdza, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło tej nieruchomości, tyle że nie został ujawniony w tej księdze efekt końcowy tego postępowania jak i zmiany ewidencyjne dotyczące tej działki. Także z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2007 r. o oddaleniu wniosku o zmianę oznaczenia nieruchomości w tej księdze wynika, że dla części działki [...] założone są 2 księgi wieczyste. Dowody te, w połączeniu z opinią biegłego [...] daje powody do uznania, że wywłaszczona działka o nr. ew. [...] stanowiła poprzednio działkę [...]. Powołana przez skarżącego opinia biegłego [...], potwierdza bwiem, że działka [...] oznaczona została w trakcie zakładania ewidencji gruntów nr [...] a następnie podzielona na [...]. Przedmiotem wywłaszczenia była działka nr. ew. [...], którą podzielono na [...], co oznacza, w świetle decyzji wywłaszczeniowej, brak podstaw do uznania, że skarżący legitymuje się prawem własności do tej nieruchomości gdyż działka ta w dacie komunalizacji nie stanowiła własności osób fizycznych.

Nie ma w tych realiach znaczenia, sprzeczne zresztą wewnętrznie, stanowisko Burmistrza Gminy i Miasta [...], co do nie wejścia w skład wywłaszczonej nieruchomości tejże działki ewidencyjnej skoro co innego wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Mogło się oczywiście tak stać, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia – ale taka sytuacja nie powoduje nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Umorzenie postępowania cywilnego o zasiedzenie przez Gminę m.in. działki [...] nastąpiło z powodu niezłożenia przez strony wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Oznacza to, że sprawa ta nie została merytorycznie rozstrzygnięta. Żaden dokument w sprawie nie wskazuje też aby doszło do prawnego przeniesienia na rzecz poprzednich właścicieli albo ich następców własności przedmiotowej działki (skarżący twierdzi, że działka ta została zwrócona).

Sąd przy tym nie neguje, że skarżący przedstawił szereg pism z których wynika, że Gmina nie czuła się właścicielem m.in. działki [...], to jednak nie może w tym postępowaniu ustalić jaki jest rzeczywisty stan prawny wynikający z ksiąg wieczystych. Tego rodzaju uprawnienie przysługuje wyłącznie sądowi powszechnemu. Nie wykorzystanie nieruchomości na cele wywłaszczenia może być powodem do jej zwrotu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.