Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 559/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2015 r. nr [..].

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 21 października 2013 r. M. A. i M. K. wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [...]. Decyzją tą Wójt ustalił, na wniosek Parafii Rzymsko – Katolickiej, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego cmentarza na działce nr [...] obręb L. W postępowaniu, w którym wydano tę decyzję wnioskujący nie brali udziału. W ich ocenie, jako właściciele działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, powinni mieć natomiast zapewniony udział w tym postępowaniu, w szczególności z uwagi na szczególny charakter planowanej inwestycji, a przede wszystkim dlatego, że wydana decyzja jest nieprawidłowa. Wnioskujący wyjaśnili jednocześnie, że o wydanej przez Wójta decyzji dowiedzieli się w dniu 26 września 2013 r. z treści ogłoszenia o przetargu na sprzedaż działki nr [...] zamieszczonego na stronie internetowej Nadleśnictwa.

Wójt dwukrotnie odmawiał wznowienia postępowania w sprawie postanowieniami z dnia 6 listopada 2013 r. i 25 marca 2014 r., które zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami odpowiednio z dnia 23 grudnia 2013 r. i 12 maja 2014 r. Ostatecznie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2014 r., Wójt wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. Następnie jednak wydał postanowienie z dnia 6 sierpnia 2014 r. odmawiające wznowienia, które także zostało uchylone przez Kolegium. Z kolei decyzją z dnia 20 listopada 2014 r. Wójt odmówił wznowienia postępowania. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r.

W toku wznowionego postępowania, w pismach z dnia 28 lipca 2014 r., M. A. i M. K. wskazywali, że posiadają interes prawny do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzję Wójta z dnia 16 kwietnia 2012 r., gdyż są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L. tj. działki będącej w sąsiedztwie i w zakresie bezpośredniego oddziaływania działki nr [...], której dotyczy decyzja Wójta. Nie ma przy tym znaczenia, ze działka nr [...] jest oddzielona drogą od działki [...]. Interes prawny wynika z następujących przepisów prawa: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 271, § 19, § 57, § 60 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ich ocenie, uwzględniając szczególny charakter budynku, jaki ma powstać na działce nr [...] tj. kaplicy cmentarnej i lapidarium, funkcja, jaka uzyska ta działka nie będzie stanowić kontynuacji funkcji działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ponadto, zaplanowana inwestycja ingerować będzie w strukturę funkcjonalno – przestrzenną obszaru i zagrażać będzie dotychczasowemu funkcjonowaniu istniejącej zabudowy, w szczególności dominującej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Cała infrastruktura, jaka będzie konieczna do stworzenia obok planowanej inwestycji oraz obsługa komunikacyjna będzie odbywać się i będzie dotykać bezpośrednio zabudowy mieszkaniowej a zwiększony ruch pojazdów pogorszy istniejące warunki zamieszkania.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Wójt, decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 punkt 2 1 kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego cmentarza na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym L. z dnia 16.04.2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt wyjaśnił, że przedstawiona przez wnioskodawców argumentacja nie umożliwia uznania ich za strony postępowania, w którym wydana została decyzja z dnia 16 kwietnia 2012 r. a także nie umożliwia uchylenia tej decyzji. Podstawy do uznania wnioskodawców za strony postępowania nie może stanowić bowiem ani art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani § 271, § 19, § 57, § 60 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza, czy lokalizacja nowej zabudowy spełnia wymogi, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wpływa na to, czy wnioskodawcy będą uznani za strony postępowania, czy też nie. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy następuje już po wszczęciu postępowania tj. po ustaleniu kręgu stron tego postępowania. Przepis § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie wpływa zaś na oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie. Zakresu analizy terenu sąsiedniego nie można utożsamiać z zakresem oddziaływania inwestycji i na jego podstawie określać zakresu stron postępowania. Z kolei, ocena spełnienia przez inwestycję wymogów określonych w § 271, § 19, § 57, § 60 oraz § 13 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury następuje dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wójt uznał jednocześnie, że oddziaływanie kaplicy cmentarnej i lapidarium nie będzie wykraczać poza granice cmentarza, a ich lokalizacja nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności terenów sąsiednich nieruchomości. Kaplica cmentarna i lapidarium będą stanowiły naturalne elementy istniejącego cmentarza i w sposób harmonijny wpisują się w kontynuację funkcji. Uciążliwości powodowane przez ceremonie związane są z funkcją cmentarną a nie samej kaplicy. Kaplica jest jedynie miejscem, w którym te ceremonie mogą się odbywać. Kaplica i lapidarium nie stanowią rozbudowy cmentarza a uzupełniają jego infrastrukturę o obiekty z nim ściśle związane i funkcjonujące jako obsługa cmentarza. Lokalizacja budynku kaplicy nie zwiększy ponadto ruchu samochodowego, który generuje sam cmentarz. Inwestycja ta nie ingeruje również w strukturę funkcjonlano – przestrzenną i nie zagraża dotychczasowemu funkcjonowaniu terenu. Funkcja cmentarza zostanie zachowana i jego odziaływanie nie ulegnie zmianie. Co więcej, Wójt podkreślił, że funkcje cmentarne istniały przed budową zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Od decyzji Wójta odwołanie wniósł M. A., który zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 149 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa – poprzez orzeczenie w niej o odmowie uchylenia innej decyzji niż decyzja, której dotyczyło prowadzone postępowanie o wznowienie oraz poprzez nieprzeprowadzenie po wznowieniu żadnego postępowania co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i co do pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia tego postępowania, a także co do istoty sprawy. Ponadto zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa - poprzez całkowicie bezzasadne i nieuzasadnione uznanie, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz do uchylenia tej decyzji i wydania nowej, mimo że skarżący, posiadając interes prawny, bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Skarżący, powołując tożsame argumenty co w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r., ponownie podkreślił, że posiadanie przez niego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. wynika z: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 271, § 19, § 57, § 60 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącego, inwestycja, która ma zostać zrealizowana na działce nr [...], z uwagi na powołane przepisy, z całą pewnością wpłynie i będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym na jego nieruchomość nr [...]. Ponadto decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 107 kpa - poprzez zamieszczenie w jej treści rozstrzygnięcia nieodnoszącego się do postępowania, które w przedmiotowej sprawie było prowadzone tj. odmowy uchylenia decyzji z dnia 16 kwietnia 2015 r., a także poprzez niejasne, nieprecyzyjne i niezrozumiałe sporządzenie uzasadnienia decyzji a także poprzez nieustosunkowanie się w jego treści do części złożonych przez skarżącego wyjaśnień, a wręcz całkowite ich zignorowanie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta z dnia 15 kwietnia 2015 r. i odmówiło uchylenia decyzji Wójta z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Kolegium uznało bowiem, że decyzja Wójta z dnia 15 kwietnia 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, które musiało skutkować jej uchyleniem. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji organ I instancji popełnił szereg uchybień natury proceduralnej, czego skutkiem było trzykrotne uchylanie orzeczeń Wójta w trybie odwoławczym. Organ dopuścił się naruszenia art. 147 kpa, albowiem postanowieniem z dnia 20 czerwca 2014 r. z urzędu a nie na wniosek wznowił postępowanie w sprawie. Organ wskazał nieprawidłową podstawę prawną decyzji z dnia 15 kwietnia 2015 r., gdyż przepis art. 151 § 1 i 2 kpa nie mogą stanowić jednoczesnej podstawy prawnej orzeczenia. Przede wszystkim zaś organ dopuścił się omyłki pisarskiej, wskazując nieprawidłowo, że odmawia uchylenia decyzji z dnia 16 kwietnia 2015 r. zamiast 16 kwietnia 2012 r. Z uwagi zaś na brak postanowienia o sprostowaniu tej omyłki pisarskiej decyzja ta nie mogła zostać utrzymana w mocy.

Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w obrębie L. Powołane przez skarżącego przepisy prawa nie przyznają mu interesu prawnego do bycia stroną w tym postępowaniu. To, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym, nie czyni z niego automatycznie strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Kolegium doszło zaś do przekonania, że lapidarium i kaplica cmentarna, planowane do realizacji na istniejącym zabytkowym i nieczynnym cmentarzu nie mogą negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości mieszkalne, w tym na nieruchomość skarżącego. Umieszczenie na cmentarzu lapidarium, jako struktury służącej do przechowywania i prezentowania zgromadzonych okazów kamieni naturalnych i kamiennych fragmentów elementów architektonicznych oraz rzeźb, nagrobków, pomników, pochodzących z zabytkowych budowli, nie będzie oddziaływało na nieruchomości położone nawet w najbliższym bezpośrednim sąsiedztwie. Również oddziaływanie kaplicy cmentarnej na okoliczne nieruchomości nie będzie miało miejsca. Sama budowa kaplicy nie spowoduje uruchomienia cmentarza. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, w tym celu musiałyby zostać wybudowane na nim: drogi wewnętrzne, ogrodzenie oraz kostnica, o których nie ma mowy w decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. Co więcej, decyzją z dnia 8 września 2011 r., Wójt umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie cmentarza w miejscu nieczynnego cmentarza w tym: ogrodzenia, dróg wewnętrznych, małej architektury, miejsca gromadzenia odpadów, sieci wodociągowej, przyłącza energetycznego, parkingu na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. Kolegium uważa również, że budowa kaplicy i lapidarium nie spowoduje zwiększenia natężenia ruchu. Kolegium wyjaśniło ponadto, że dla uznania skarżącego za stronę w postępowaniu, w którym wydana została decyzja z dnia 16 kwietnia 2012 r., nie może mieć znaczenia przyznanie mu tego statusu w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie cmentarza na działce nr [...]. W przeciwieństwie do kaplicy, funkcjonujący cmentarz może powodować uciążliwości sąsiedzkie.

W skardze wniesionej do Sądu skarżący wniósł o uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2015 r., zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 28 kpa - poprzez całkowicie bezzasadne i nieuzasadnione uznanie, że nie przysługuje mu status strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w obrębie L. Posadowienie na działce nr [...] lapidarium oraz kaplicy cmentarnej będzie miało negatywny wpływ na nieruchomość stanowiącą jego własność. Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., która jest oddzielona od działki nr [...] jedynie drogą oznaczoną jako działka nr [...]. Posadowienie na tej nieruchomości kaplicy i lapidarium będzie z całą pewnością powodować przebywanie tam większej ilości osób, w tym wiernych, którzy będą nie tylko zwiedzać samo lapidarium na zabytkowym nieczynnym cmentarzu, ale będą tez uczestniczyć w obrzędach, odbywanych w kaplicy cmentarnej. Wybudowanie takiego obiektu z pewnością spowoduje zwiększenie ruchu zarówno pieszego, jak i samochodowego, w okolicy jego nieruchomości. Ponadto, skarżący ponownie podkreślił, że interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu wywodzi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz z § 271, § 19, § 57, § 60 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także z art. 140 i art. 144 k.c. Skarżący zarzucił jednocześnie, że orzekające w sprawie organy odmawiając skarżącemu przymiotu strony nie wyjaśniły, dlaczego w poprzednim postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na cmentarzu posadowionym na działce nr [...], uznano skarżącego za stronę tego postępowania. Skarżący zaznaczył ponadto, że Kolegium mylnie uznało, iż Parafia Rzymsko – Katolicka zaniechała planu przekształcenia zabytkowego cmentarza w funkcjonujący obiekt służący do pochówku zmarłych, gdyż nadal podejmuje ona środki zmierzające do realizacji tego planu

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Kolegium podkreśliło, że brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że w kaplicy, która miałaby powstać na działce nr [...] będą na pewno odprawiane nabożeństwa, w tym nabożeństwa żałobne, które będą wpływały na prawo własności skarżącego. Co więcej, w ocenie Kolegium, na działce nr [...] nie istnieje możliwość uruchomienia cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta z dnia 15 kwietnia 2015 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Decyzje te wydane zostały po wznowieniu, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2014 r., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia 16 kwietnia 2012 r., na skutek wniosku złożonego przez M. A. i M. K. – współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działek nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym L.

Postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 § 1 kpa, otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, czy występuje przesłanka z art. 145a § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145b § 1 kpa oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 576 – 577). Jeżeli więc organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania ustali, że w sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy głównej i wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli zaś organ ten stwierdzi, że podstawa wznowienia postępowania występuje, przechodzi do merytorycznej oceny sprawy i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 2 kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do więc do odmowy uchylenia decyzji Wójta z dnia 16 kwietnia 2012 r. określona w art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją Wójta wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.

Skarżący M. A. i M. K., będący współwłaścicielami działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., powinni bowiem zostać uznani za strony postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] oddzielona jest od przewidzianej pod planowaną inwestycję nieruchomości stanowiącej działce nr [..] jedynie drogą tj. działką nr [...].

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie stron postępowania w sprawach o wydanie warunków zabudowy następuje więc na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uzyskania statusu strony jest zatem posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie, albo zgłoszenie żądania czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy istoty interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa należy więc upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem. Powszechnie przyjmuje się, że w przypadku tego postępowania administracyjnego stronami toczącego się postępowania są: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Co za tym idzie, nie powinno budzić wątpliwości, że stroną postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niegraniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11, http://orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się również, że w zasadzie przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy przysługuje tym podmiotom, których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestowanym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1161/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być stroną takiego postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty na przepisach prawa materialnego.

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony, innych - poza inwestorem - osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Przy czym należy podkreślić, że przymiotu strony w tym postepowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 271/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Z art. 2 pkt 1 ustawy wynika z kolei, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ponadto, z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z określonej, w powołanym art. 61 ust. 1 ustawy, zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Przy czym dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej nie ma znaczenia okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę. Działka drogowa nie może bowiem stanowić odniesienia dla ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odniesieniem tym są jedynie działki zabudowane. Zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Wynikająca z art. 61 ust. 1 zasada kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości, rozumianym jako najbliższa okolica nieruchomości, w rzeczywistości wywiera skutek w postaci ochrony interesów właścicieli nieruchomości w zakresie tożsamości funkcji nieruchomości położonych w pobliżu. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazywać może na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z tą nieruchomością, jak i położnych w pewnej odległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 447/09, http://orzeczenia.gov.pl).

Ponadto, w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy problem stron trzeba analizować także przez pryzmat art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w ramach tego postępowania każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten, poza tym, że daje właścicielowi pewne uprawnienia, także ogranicza treść przysługującego mu prawa własności, w szczególności zobowiązując właściciela, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także sądów powszechnych przyjmuje się, że prawo własności, w szczególności prawo własności nieruchomości, nie jest prawem absolutnym, lecz z istoty swojej podlega ograniczeniom - i to zarówno "od zewnątrz", tj. co do korzystania z prawa o określonej treści, jak i "od wewnątrz", tzn. w swojej treści. Prawo zabudowy, niezależnie od tego, czy traktowane jako oczywisty element prawa własności nieruchomości, czy też uprawnienie wynikające z publicznoprawnych aktów zgody organów administracji publicznej, podlega ocenie jego zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 247/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lapidarium i kaplicy cmentarnej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie L. należy dopatrywać się w opisanych powyżej normach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określających zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa.

Przede wszystkim zaś, charakter planowanej inwestycji (budowa lapidarium i kaplicy cmentarnej) oraz postępowania, którego dotyczy zaskarżona decyzja, przemawiają za tym aby uznać nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] za nieruchomość sąsiadującą z działką nr [...], na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika bowiem, że działka nr [...], dostępna z tej samej drogi, co działka objęta inwestycją, i znajdująca się naprzeciwko tej działki, powinna być w istocie traktowane jako działka bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...], jako że oddziela je tylko droga.

Ponadto, charakter planowanej inwestycji wskazuje na możliwości wystąpienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] skarżącego, co również uzasadnia uznanie statusu właścicieli takiej nieruchomości za strony postępowania. Poszanowanie bowiem interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planowanej inwestycji, poprzez zapewnienie im możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nieruchomości mogących na nie oddziaływać jest elementem stosunków sąsiedzkich. Stosunki te reguluje z kolei przepis art. 144 k.c. ("właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych") i dalsze przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, do których bezpośrednio nawiązuje publicznoprawna norma art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać przy tym należy na rozbieżności w zakresie dokonanych przez organy obu instancji ustaleń dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego. I tak, w decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r., Wójt ustali warunki zabudowy dla zamierzenia na terenie istniejącego cmentarza. W takim też stanie faktycznym rozpatrywał następnie sprawę z podania o wznowienie postępowania, odmawiając przymiotu strony właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], gdyż planowana inwestycja polegająca na budowie kaplicy cmentarnej i lapidarium będą stanowiły naturalne elementy istniejącego cmentarza i w sposób harmonijny wpisują się w kontynuację funkcji. Nie stanowią one rozbudowy cmentarza a uzupełniają jego infrastrukturę o obiekty z nim ściśle związane i funkcjonujące jako obsługa cmentarza. Nie zwiększy się ponadto ruchu samochodowego, który generuje sam cmentarz, zaś funkcja cmentarza zostanie zachowana i jego odziaływanie nie ulegnie zmianie. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że lapidarium i kaplica cmentarna, planowane do realizacji na istniejącym zabytkowym i nieczynnym cmentarzu nie mogą negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości mieszkalne, w tym na nieruchomość skarżącego. Sama budowa kaplicy nie spowoduje bowiem uruchomienia cmentarza. Zwrócił nadto uwagę, że inwestor cofnął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla cmentarza.

Wbrew stwierdzeniom organu odwoławczego dla oceny interesu prawnego właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie może mieć znaczenia okoliczność czy inwestor zrezygnował z zamiaru budowy cmentarza. Istotny jest jedynie zakres zamierzenia inwestycyjnego objętego wniosek rozstrzygniętym decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Zdaniem Sądu Wójt pozbawiając właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, prawa udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 16 kwietnia 2012 r. dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, co z kolei skutkowało zaistnieniem przesłanki wznowieniowej, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił kontrolowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia 15 kwietnia 2015 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Sąd i przeprowadzi wznowione postępowanie z udziałem pominiętych stron, a następnie podejmie odpowiednie do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 528/08, w przypadku stwierdzenia, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (przyczyna wznowienia) rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.