Wyrok NSA, sygn. akt II SA 3775/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Podatki inne
Opłaty administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 9
journal: Dz.U. 1951 nr 41 poz. 312
law: Dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach.
article: art. 15, art. 19
journal: Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
article: art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: Kompetencje do ustalania wysokości opłaty targowej ma wyłącznie rada gminy.

TEZY

Kompetencje do ustalania wysokości opłaty targowej ma wyłącznie rada gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia Kupców "H." w W. na uchwały Zarządu Dzielnicy Ś. Gminy W.-C. z dnia 5 sierpnia 1999 r. (...) i z dnia 7 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie ustalenia stawek czynszu najmu obowiązujących na zmodernizowanym targowisku "H." w W. oraz w sprawie Pasażu Handlowego "H.":

1. stwierdza nieważność par. 2 zaskarżonej uchwały z dnia 5 sierpnia 1999 r. (...);

2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Pierwsza z wymienionych uchwał została podjęta na podstawie zarządzeń Prezydenta m.st. W. z 30 sierpnia 1995 r., 25 listopada 1997 r. i 8 stycznia 1999 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Zarządowi Dzielnicy Ś. i pracownikom urzędu tej dzielnicy do podejmowania w imieniu Gminy W.-C. czynności cywilnoprawnych z zakresu rozporządzania mieniem komunalnym powierzonym do gospodarowania tej dzielnicy. W jej par. 1 zarząd dzielnicy ustalił stawki czynszu najmu na zmodernizowanym targowisku "H." w W.: miesięcznie netto 55 zł w branży spożywczej i 10 zł w branży przemysłowej za 1 m2 obiektu handlowego, natomiast par. 2 uchwały uzyskał następujące brzmienie: "Łączna opłata za prowadzenie działalności handlowej /według stawki opłaty targowej: 2,75 zł dla art. spożywczych i 5 zł dla art. przemysłowych/ oraz czynszu najmu w wysokości 110 zł za 1 m2 netto miesięcznie".

W drugiej uchwale powołano się na par. 12 ust. 1 pkt 3 statutu Dzielnicy Ś. w Gminie W.-C., w jej par. 1 zmieniono dotychczasową nazwę targowiska "H." na Pasaż Handlowy "H." określając jego granice, w par. 2 ustalono stawkę czynszu lokali handlowych tego pasażu na 115 zł za 1 m2 netto miesięcznie, a według jej par. 4 utraciła moc pierwsza uchwała z 5 sierpnia 1999 r.

Stowarzyszenie kupców zaskarżyło obie uchwały do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i wniosło o stwierdzenie ich nieważności, ponieważ do podejmowania uchwał w sprawie opłat na targowisku i likwidacji targowiska uprawniona jest jedynie rada gminy, co wynika z art. 41 ust. 1 tej ustawy. Ponadto nie ma - zdaniem skarżącego - ustrojowej, ani materialnej podstawy do ustalenia stawek czynszu na targowisku, gdyż w świetle przepisów o podatkach i opłatach lokalnych, na terenie targowiska pobierane są wyłącznie opłaty targowe, podatek od nieruchomości i opłaty za korzystanie z urządzeń i usług, na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku II SA 3254/00 z 19 czerwca 2001 r. Rozwiązania przyjęte w uchwałach naruszają też uprawnienia kupców nabyte z wcześniej zawartych umów z Zarządem Terenów Publicznych.

Zarząd dzielnicy wniósł o odrzucenie obu skarg przede wszystkim dlatego, że uchwały nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej objętych art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., lecz są aktami kierownictwa wewnętrznego nakazującymi ich adresatowi stosowanie określonych stawek czynszu w umowach najmu zawieranych z kupcami. W swoim zamierzeniu obie uchwały mają wywoływać wyłącznie skutki cywilnoprawne, jeżeli strony umowy złożą zgodne oświadczenie woli i dlatego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego /art. 20 ust. 3 ustawy o NSA/. Ponadto zarząd dzielnicy podkreślił, że od podjęcia uchwały z 5 sierpnia 1999 r. do złożonego 5 września 2001 r. wezwania przez skarżącego upłynął ponad roczny okres, co rodzi określone skutki w świetle art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., a niezależnie od tego została ona uchylona drugą z zaskarżonych uchwał z 7 sierpnia 2001 r.

W odpowiedzi na drugą skargę podkreślono, że nie można pominąć skutków prawnych uchylenia z mocy art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./ przepisów dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./. W rezultacie po 1 stycznia 2001 r. pojęcie targowiska jako zespołu terenowo-budowlanego przeznaczonego do handlu, nie ma znaczenia prawnego, a ustawodawca nie pozostawił w obrocie żadnych regulacji w sprawach targowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 5 i art. 9 obowiązującego do 31 grudnia 2000 r. dekretu o targach i targowiskach, art. 15 i art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje do ustalania wysokości opłaty targowej ma wyłącznie rada gminy. Przepis par. 2 zaskarżonej uchwały z 5 sierpnia 1999 r. został zredagowany wadliwie, gdyż określa - i to w sposób nieczytelny rachunkowo - stawki opłaty targowej, ingerując przez to w uprawnienia rady gminy, co również przyznał na rozprawie sądowej pełnomocnik zarządu dzielnicy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji.

Ocena legalności uchwał i zasadności skarg w pozostałych częściach wymaga zwrócenia uwagi na następujące kwestie. Otóż rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że po uchyleniu dekretu o targach i targowiskach nadal obowiązuje ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z jej własną definicją targowiska jako wszelkich miejsc, w których prowadzony jest handel, gdzie osoby dokonujące sprzedaży obowiązane są uiszczać opłatę targową niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko /art. 15/. Oceniane tu części uchwał nie dotyczą jednak ustalenia wysokości opłaty targowej, lecz stawek czynszu najmu lokali handlowych na poprzednio zmodernizowanych fragmentach targowiska, a później - już na miejscu prowadzenia handlu nazwanym Pasażem Handlowym "H.", gdzie lokale stanowiły własność gminy. Chodzi więc o sytuację zasadniczo różniącą się od będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku II SA 3254/00 z dnia 19 czerwca 2001 r., na który powołuje się skarżące stowarzyszenie - lokale na targowisku P. w W. były własnością kupców i Sąd dopatrzył się tam próby pozaprawnego zastąpienia opłaty targowej nienazwaną bliżej opłatą o podobnym do niej publicznoprawnym charakterze.

Przy zaskarżaniu uchwał organów gmin na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, często pojawiają się wątpliwości na tle ich charakteru prawnego, gdy nie jest możliwe dostrzeganie w nich treści wyłącznie kwalifikujących się do sfery prawa cywilnego lub administracyjnego. Rozległą ilustrację takich wątpliwości oraz ich konsekwencje pokazano m.in. w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. OPS 11/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 52/ z interesującym również zdaniem odrębnym. Z reguły takie wątpliwości łatwiej eliminuje się, gdy uchwała organu gminy przez swoje odniesienie się do rodzajowo wskazanych adresatów i powtarzających się sytuacji uzyskuje cechy aktu z zakresu administracji publicznej, mimo posługiwania się instytucjami prawnymi ze sfery prawa cywilnego. Według Sądu podobna sytuacja istnieje w ocenianych częściach uchwał możliwych do zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako aktów z zakresu administracji publicznej.

Sąd przyjął, że biorąc pod uwagę położenie lokali handlowych i ich wyposażenie zarząd gminy nie przekroczył swoich uprawnień wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, łącznie ze zmianą nazwy dotychczasowego targowiska w rozumieniu uchylonych z dniem 1 stycznia 2001 r. przepisów dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w pkt 2 sentencji.