Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 3357/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2004-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Staż. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Nr [...] z dnia [...]maja 2001 r.; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów sądowych kwotę 10,- zł; III. stwierdza, że uchylony akt nie może być wykonany. /-/ E. Podrazik /-/ St. Małek /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nakazał D. i R. O. przywrócenie poprzedniego ukształtowania terenu działki i rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia muru oporowego podtrzymującego skarpę ziemną usytuowanego na granicy działek [...] – [...]. Ustalono, iż na działce przy ul. [...] znajduje się mur graniczny o wys. 240 cm. Mur ten podtrzymuje skarpę naziemną o wys. ok. 3 m. Ponieważ mur został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na postawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazano jego rozbiórkę.

Na skutek odwołania wniesionego przez D. i R. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy projekt budowlany przewidywał podniesienie terenu do poziomu tarasu. Ponadto, istnieje potrzeba rozważenia czy mur oporowy nie mógłby być potraktowany jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym niezbędnym w celu zabezpieczenia skarpy przed rozmyciem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r., na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na D. i R. O. obowiązek dostarczenia ekspertyzy ustalającej geotechniczne warunki usytuowania budynku mieszkalnego przy ul. [...]P. K, (właściciel sąsiedniej nieruchomości) pismem z dnia [...] kwietnia 2001 r. wniósł o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego. W ocenie zainteresowanego mur narusza jego prawo własności. Powoduje też pogorszenie estetyki nieruchomości, na której usytuowany jest budynek wpisany do rejestru zabytków.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nałożył na D. i R. O. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia muru oporowego zlokalizowanego pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie w terminie do [...] sierpnia 2001 r.:

- wzmocnienia północno – zachodniego narożnika muru zgodnie z wytycznymi zawartymi w "orzeczeniu technicznym" ze stycznia 2001 r.,

- inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez osobę posiadającą niezbędne uprawnienia zawodowe,

- budowlanej inwentaryzacji powykonawczej przez osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

- ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność budowli do użytkowania opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uzupełnione postępowanie dowodowe potwierdza, iż mur oporowy jest urządzeniem związanym z budynkiem mieszkalnym. Jest to urządzenie niezbędne dla prawidłowego użytkowania budynku w zakresie zabezpieczenia skarpy przed rozmywaniem przez wody opadowe.

Ustalono ponadto, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1995 r. i projekt zagospodarowania terenu osiedla "[...]" nie regulują docelowego ukształtowania terenu w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż teren przedmiotowej działki powinien być "wyniesiony" do poziomu tarasu.

Analiza rzędnych poziomu terenu istniejącego i projektowanego wykazała różnicę 1.12 m, której w spornej granicy nie zagospodarowano. W zatwierdzonym planie zagospodarowania i projekcie budowlanym budynku mieszkalnego projektant wykazał, że różnica terenu na odcinku 4.0 m od granicy do budynku wynosi 1.50 m, co nie powoduje konieczności wykonania zabezpieczenia skarpy. W rzeczywistości różnica ta wynosi ok. 2.60 m. Mając to na uwadze stwierdzono, że wybudowanie muru oporowego o wysokości 2.18 m będącego ogrodzeniem nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Konieczność wykonania muru podyktowana była stanem technicznym budynku mieszkalnego. Budynek ten posiada liczne zarysowania elementów konstrukcyjnych, które powstały w wyniku osuwania się podłoża gruntowego spod fundamentów obiektu.

Uznano, że podniesienie terenu działki łącznie z wykonaniem konstrukcji odciążających z kręgów betonowych studziennych i zabezpieczenie murem przed osuwaniem się ziemi wpłynęło korzystnie na stateczność posadowienia budynku.

Odwołanie od decyzji wniósł P. K, domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane, art. 78 § 1, 77 § 1 i art. 80, a także art. 6, 7, 8, 12 i 13 kpa.

W uzasadnieniu podał, że zabezpieczenie nasypu może być wykonane w inny sposób na przykład przez obsadzenie roślinnością.

Zdaniem odwołującego projekt budowlany nie przewidywał podniesienia terenu działki. Skarpa powstała wyłącznie na skutek wadliwego prowadzenia robót budowlanych.

Kwestionując opinię geotechniczną odwołujący podał, że z innej opinii wynika, iż spękania występują we wszystkich budynkach położonych na os. [...].

Organ pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W sprawie – zdaniem odwołującego – znajduje zastosowanie jedynie art. 48, albowiem sporny obiekt jest samowolą budowlaną.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, ustalając nowy termin – [...] października 2001 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że budynek położony przy ul. [...] został zbudowany na terenie o dużym nachyleniu.

Analiza posadowienia budynku oraz poziomu terenu wykazuje różnice w poziomie wynoszącą ok. 2.6 m. Wyniesienie terenu wokół budynku w obrębie działki przewidywał projekt budowlany. Potwierdza to pismo wykonawcy robót (Przedsiębiorstwo Inżynieryjne "A") z [...] marca 1997 r. Żądanie więc rozbiórki spornego muru na podstawie przepisu art. 48 jest bezpodstawne, skoro jego budowę przewiduje projekt budowlany i pozwolenie na budowę. Wszelkie odstępstwa od projektu można rozpatrywać jedynie w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego.

P. K wniósł skargę zarzucając:

- naruszenie art. 48 i 51 prawa budowlanego,

- naruszenie przepisów o ochronie dóbr kultury,

- naruszenie art. 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 136 kpa.

Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu podał, że projekt budowlany nie przewidywał podniesienia terenu działki. Skarpa powstała wyłącznie w wyniku wadliwych działań podejmowanych przy prowadzeniu robót budowlanych. Mur oporowy stanowił jedynie oparcie dla basenu, którego rozbiórkę nakazano decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Skarżący podkreśla, że usytuowany na jego nieruchomości budynek stanowi zabytek, a mur oporowy szpeci otoczenie zabytkowego dworku i narusza równowagę krajobrazową terenu. Wskazuje, iż decyzje oparte zostały na nieobiektywnej opinii geotechnicznej uwzględniającej interesy tylko jednej strony. Według skarżącego przedmiotowy mur jest samowolą budowlaną i winien być rozebrany na podstawie art. 48.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł i jej oddalenie.

Wskazano, że ustalenia stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji oparte były na opiniach dwóch biegłych z dziedziny geologii. Organ administracji nie znalazł podstaw do zakwestionowania wniosków z nich wypływających. Powołując się na wcześniejsze twierdzenia podkreślono, że jakiekolwiek działania zmierzające do usunięcia muru mogą spowodować zagrożenie dla budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2001 r. jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn w niej wprost nie wskazanych.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 Nr 106 poz. 1126 z zm.). Wskazany przepis stanowi, iż organ administracji w przypadkach innych niż określone w art. 48 nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając termin wykonania tych czynności.

Skarżący, który jest właścicielem sąsiedniej działki, w toku trwającego od [...] sierpnia 1999 r. postępowania administracyjnego domagał się na podstawie przepisu art. 48 prawa budowlanego wydania decyzji nakazującej D. i R. O. rozbiórkę spornego muru oporowego (odwołanie z [...] czerwca 2001 r., pismo z [...] kwietnia 2001 r., protokół oględzin z [...] października 2000 r.).

Również zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisu art. 48. Zdaniem skarżącego obiekt jest tzw. samowolą budowlaną, w odniesieniu do którego organ administracji obowiązany był do wydania na podstawie powołanego przepisu decyzji nakazującej jego rozebranie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozbiórki muru oporowego. W tej sprawie wydana została [...] listopada 1999 r. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca D. i R. O. rozbiórkę spornego obiektu. Organ odwoławczy uchylił tą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę wyjaśnienia czy projekt budowlany przewidywał podniesienie terenu do poziomu tarasu oraz czy sporny mur można potraktować jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym (budynek mieszkalny) niezbędnym do prawidłowego jego użytkowania w zakresie zabezpieczenia skarpy przed rozmywaniem przez wody opadowe. Wskazano w związku z tym na potrzebę rozważenia zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż zakresy normowań zawartych w art. 48 i art. 50 ust. 1 nie nakładają się na siebie. Zawarty bowiem w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r. ONSA 1998 z. 1 poz. 3).

Organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy był zatem obowiązany (art. 104 kpa) do wydania decyzji w sprawie rozbiórki, co w stanie faktycznym sprawy oznaczało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu. Dopiero ostateczna decyzja w tej sprawie mogła uzasadnić podjęcie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Wydanie decyzji nakazującej inwestorom wykonanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 określonych czynności przed zakończeniem postępowania o rozbiórkę uniemożliwia odniesienie się do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 48.

Organ odwoławczy trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wydanie decyzji w trybie art. 48 byłoby uzasadnione tylko w przypadku "gdyby muru oporowego nie zawierał zatwierdzony projekt budowlany lub zostałoby wzruszone pozwolenie na budowę". Jednakże w tym zakresie nie zostało dokładnie wyjaśnione czy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę muru oporowego. Organ odwoławczy powołał się w tym względzie jedynie na pismo wykonawcy robót (spółka "A") z [...] marca 1997 r. stwierdzając, iż przedsiębiorstwo "wykona niwelacje zgodnie z projektem co będzie polegało na podniesieniu terenu do poziomu tarasu’. Z pisma tego nie wynika jednak czy projekt budowlany przewidywał budowę muru. Wątpliwości w tym zakresie pogłębia fakt, iż we wcześniejszym piśmie z [...] maja 1997 r. (k-21 akt administracyjnych), skierowanym również do inwestorów, przedsiębiorstwo domagało się dostarczenia uzgodnionej z organem nadzoru budowlanego zamiennej dokumentacji dotyczącej ukształtowania terenu działki wraz z ewentualnymi ściankami oporowymi. Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż budowa muru oporowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ( II SA/Po 2051/00 ).

Ustawa z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80 poz. 718) wprowadziła zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane i to między innymi w zakresie art. 48. Organ administracji, załatwiając sprawę rozbiórki winien zatem uwzględnić, iż zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej – do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia bądź tez pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt. 41.

Uznając, iż z tych przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152, art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271) – orzeczono jak w sentencji wyroku.

/-/ E. Podrazik /-/ St. Małek /-/ A. Łaskarzewska

DS