Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1056/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant Referent - stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008r. sprawy ze skargi B. O. na uchwałę Rady Miasta R. Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. Ś. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Przychodni Rejonowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. Ś. z siedzibą przy ul. [...].

Podstawę prawną wskazanego aktu stanowił art. 18 ust.2 pkt 9 lit.h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591 z późn. zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i ust. 2 , art. 46 pkt 1 lit.c, art. 45a ust. 2, art. 60 ust. 4 lit. b oraz art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91 poz. 408 z późn. zm.).

Uchwała wydana została po zasięgnięciu opinii Rady Społecznej Przychodni Rejonowej SPZOZ i Wojewody Ś.

W treści uchwały uwzględniono oświadczenie zarządu A. Spółki z o.o., organu założycielskiego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z dnia [...] przejmującego po likwidowanym zakładzie obowiązek udzielania świadczeń zdrowotnych .

W dniu [...] B. O. zwrócił się do Rady Miejskiej w R. Ś. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wzywając do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynikało z treści wezwania, naruszenie prawa upatrywał on w podjęciu zaskarżonej uchwały bez rozpoznania przez Prezydenta Miasta R. Ś. jego wniosku złożonego w dniu [...], w którym to wniosku B. O. wyraził wolę uczestniczenia w procesie likwidacji i przekształcenia Przychodni Rejonowej w R. Ś. w Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej.

B. O. zakwestionował zarówno opinię W. Ś. odnoszącą się do projektu zaskarżonej uchwały, jak i opinię Rady Społecznej Przychodni Rejonowej . Stwierdził bowiem, iż w czasie wydawania wymienionych opinii obaj opiniodawcy nie posiadali informacji o podmiocie, który miał przejąć świadczenia medyczne po likwidowanej przychodni. Nie istniał bowiem jeszcze podmiot o nazwie A, a także nie doszło do formalnego złożenia wniosku przez osoby fizyczne - założycieli Spółki z o.o. A reprezentujące ten podmiot.

Opinie te ponadto wydane zostały bez uwzględnienie wniosku B. O., gdyż Prezydent Miasta R. Ś. przekazał Wojewodzie Ś. do zaopiniowania projekt uchwały bez uwzględnienie wszystkich wniosków złożonych przez osoby ubiegające się o prawo czynnego uczestnictwa w procesie likwidacji publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Wojewoda zatem nie dysponował całością materiału sprawy, a między innymi nie dysponował wnioskiem B. O.

Mając to na względzie B. O. wyraził pogląd, iż podjęcie uchwały uwzględniającej w swoim projekcie wyłącznie wniosek jednego wnioskodawcy, mimo, iż było ich kilku, narusza przepisy Konstytucji R.P. , ustawę o ZOZ-ach, ustawę o zawodzie lekarza, kodeks postępowania administracyjnego oraz zasady etyki.

Do wezwania o usunięcie naruszenia prawa organ nie ustosunkował się, a w konsekwencji B. O. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w R. Ś. . Następnie, w dniu [...] przesłał do Sądu pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu wniesionej na w/w uchwałę skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2004r sygn. akt 3II SA/Ka 1431/03 umorzył postępowanie sądowe zainicjowane skargą na wymienioną wyżej uchwałę.

W dniu [...] B. O. wezwał ponownie Radę Miejską w R. Ś. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Jak wynikało z treści wezwania, dotyczyło ono, tak jak wezwanie z dnia [...], uchwały nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w R. Ś.. Argumentacja zawarta w wezwaniu z dnia [...] wzywającego do usunięcia naruszenie prawa była tożsama z przedstawioną w wezwaniu z dnia [...],

B. O. wskazywał bowiem jak poprzednio, na okoliczność nieuwzględnienia jego wniosku w procesie zmierzającym do wydania uchwały w sprawie likwidacji Przychodni Rejonowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. Ś. z siedzibą przy ul. [...].

Tym razem, wezwany organ, w piśmie datowanym na [...] zajął stanowisko , jednakże nie podzielił zarzutów B. O.

W dniu [...] B. O. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której zwrócił się o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w R. Ś. nr [...] z dnia [...], gdyż podjęto ją , jego zdaniem , bez przedłożenia radnym jego wniosku zawierającego propozycję czynnego udziału w procesie likwidacji i przekształcenia poradni publicznej.

Skarżący stwierdził, iż doszło przedwcześnie do podjęcia zaskarżonej przez niego uchwały. Jego zdaniem opinia Rady Społecznej dołączona W. Ś. wyrażała jedynie zgodę na dokonanie przekształcenia, bez wskazania podmiotów, które będą wykonywały dalsze nieprzerwane świadczenia medyczne.

W trakcie sesji Rady Miejskiej, a także w chwili wydawania opinii przez W. Ś. Prezydent Miasta R. Ś. dysponował już natomiast czterema różnymi wnioskami, z których uwzględnił wyłącznie dwa - osób występujących na tym etapie likwidacji przychodni, jako podmioty fizyczne, w późniejszym czasie zawiązujących spółkę z o.o..

Z nieuzasadnionych zatem względów, w opinii skarżącego, pominięto przy sporządzaniu projektu uchwały jego propozycję uczestniczenia w likwidacji przychodni.

Skarżący powołał się na prowadzone dotychczas przez siebie sprawy sądowoadministracyjne, w których kolejno podejmował próby usunięcia z obrotu prawnego niezgodnych w jego odczuciu z prawem aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego.

Wskazał bowiem, iż zaskarżył rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nie rozpoznania wniosku skarżącego o uczestnictwo w procesie kontynuowania opieki medycznej nad pacjentami Poradni K w ramach likwidowanej przychodni. Jednakże skarga ta została prawomocnie odrzucona ( sygn akt WSA w Gliwicach III SA/Gl 411/04 i NSA SK 1279/04).

Zaskarżył również uchwałę Zarządu Miasta R. Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia działań zmierzających do utworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, praktyk lekarskich i pielęgniarskich na bazie likwidowanych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.. Również i ta skarga została prawomocnie odrzucona (sygn akt WSA w Gliwicach III SA/Gl 1112/05 i NSA II GSK 496/06).

Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych sprawach, skarżący wyraził pogląd, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej wywołuje dla niego skutki prawne i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ramach kontroli legalności tej właśnie uchwały, sąd administracyjny winien dokonać oceny poszczególnych etapów działania organów samorządowych z uwzględnieniem okoliczności, iż do wydania uchwały doszło z pominięciem wszystkich złożonych propozycji udziału w procesie likwidacji przychodni. Nadto z uwzględnieniem, iż podmioty, których wniosek przyjęto do rozpoznania, w chwili jego składania były osobami fizycznymi, a projekt uchwały przedwcześnie określał te podmioty, jako spółkę z o.o.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ uznał, iż skarżący nie wykazał naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego.

Zaznaczył, iż zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującą procedurą w zakresie likwidacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Projekt uchwały , stosownie do ustawowej kompetencji określonej w art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 marca 1990r. o samorządzie gminnym przedłożony został przez Prezydenta Miasta R. Ś. Wojewodzie Ś. do zaopiniowania. Także Rada Społeczna działająca przy likwidowanej przychodni, korzystając z uprawnień wynikających z art. 46 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej przedstawiła Radzie Miejskiej opinię w sprawie projektu uchwały i likwidacji przychodni. W obu przypadkach uzyskano pozytywną dla złożonego projektu opinię zarówno co do faktu likwidacji, terminu zakończenia procesu likwidacyjnego jak i sposóbu zapewnienia osobom dotychczas korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń medycznych ich ciągłość. Wojewoda Ś., ani też Rada Społeczna nie wypowiadały się imiennie co do podmiotu, który przejmie świadczenia po likwidowanej przychodni, gdyż nie istnieje w tym zakresie ustawowy wymóg.

Powyższe , zdaniem organu, czyniło niezasadnym żądanie skarżącego .

Organ wyraził nadto pogląd, iż wieloetapowy proces przekształcenia Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Niepubliczne Zakłady Opieki Zdrowotnej stanowi realizację uprawnień właścicielskich gminy, dlatego też nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Wskazano również, iż skarżącemu znane były zasady , na jakich podmioty fizyczne czy prawne mogły zgłosić swój akces w procesie likwidacji. Zasady te wynikały bowiem z uchwały Zarządu Miasta R. Ś. nr [...] z dnia [...]. Zapewniono więc skarżącemu równe szanse uczestnictwa w procesie likwidacji przychodni, z czego skorzystał na równych prawach z innymi podmiotami

Wniosek złożony przez skarżącego nie spełniał jednak wymogów określonych w przywołanej uchwale i z tej to przyczyny nie został rozpoznany merytorycznie.

B. O. został powiadomiony o przyczynach nieuwzględnienia jego wniosku. Zaskarżona uchwała nie naruszyła przeto interesu prawnego skarżącego przez wyeliminowanie go z udziału w procesie przekształcenia placówki ZOZ.

Jako mieszkańcowi gminy zapewniono mu natomiast niczym nieograniczony dostęp do świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu, a także posiadał możliwość dalszego wykonywania zawodu lekarza na takich samych warunkach jak uprzednio.

Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę w dodatkowym piśmie procesowym, skarżący zanegował pogląd organu co do tego, iż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego. Powtórnie powołał się na wydane w jego sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnień których wywiódł, iż jego skarga dotyczy sprawy administracyjnej , a proces przekształcenia ZOZ w NZOZ mieści się w zakresie działania administracji publicznej o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do wszystkich mieszkańców gminy.

Jego zdaniem zaskarżona uchwała , mając charakter prawa miejscowego, zaakceptowała i wprowadziła w życie bezprawne i dyskryminujące rozwiązania, a tym samym naruszyła jego prawa . W konsekwencji tego posiadał on interes prawny w jej zaskarżeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył , co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje min. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta ,stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dodać należy, że rozpoznając konkretne sprawy , sądy administracyjne, po myśli art. 134 p.p.s.a nie są związane granicami skargi. Oznacza to, że posiadają uprawnienia do badania przedstawionej sprawy z punktu widzenia wszystkich występujących w sprawie uchybień, nie tylko tych, które przytoczyła strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tymi przesłankami w pierwszej kolejności uznał za słuszne zweryfikowanie , czy wniesiona skarga czyni zadość wymogom formalno-prawnym pozwalającym na jej dopuszczalność.

Jak wynika z materiału przedstawionej Sądowi do kontroli sprawy, skarga B. O. złożona została w oparciu o uprawnienia wywiedzione przez skarżącego z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). Stosownie do zapisu tej normy prawnej każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak z powyższego wynika ustawodawca wprowadził ograniczenie dopuszczalności skargi złożonej na podstawie cyt. przepisu ze względu na przedmiot zaskarżonej uchwały. Postawił również warunek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tym aktem prawnym i warunek uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia tego naruszenia

Pojęcie " w sprawie z zakresu administracji publicznej" limitujące dopuszczalność wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było przedmiotem rozważań tak doktryny, jak i judykatury, jako że nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę ani w ustawie zasadniczej, ani też w aktach prawnych rangi ustawowej. ( por. Z. Rybicki, S. Piątek: Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, s. 7-8, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r. sygn akt SA/Wr 952/1990). Podzielając prezentowane tam stanowisko można przyjąć z całą pewnością, iż sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej, niewątpliwie nie obejmują spraw załatwianych przez wydanie indywidualnych decyzji administracyjnych. Taka kompetencja przysługuje wójtowi lub burmistrzowi, a kontrola owych decyzji następuje na zasadach ogólnych, to jest w trybie odwoławczym na podstawie k.p.a., a następnie w postępowaniu skargowym przed sądami administracyjnymi.

Niewątpliwie natomiast obejmują akty organów samorządowych zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań własnych lub zleconych zadań administracji rządowej.

Podzielając w tym miejscu stanowisko skarżącego, Sąd uznał, iż sprawa likwidacji Przychodni Rejonowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. Ś. z siedzibą przy ul. [...], w przedmiocie której wydana została zaskarżona uchwała należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Dotyczy bowiem nieograniczonego kręgu adresatów - mieszkańców gminy, wkraczając w ich sferę praw i obowiązków poprzez unormowanie zagadnienia związanego z ich uprawnieniami do uzyskania świadczeń zdrowotnych. Nie pozwala to zakwestionować dopuszczalności zaskarżenia uchwały z dnia [...] nr [...] w sprawie likwidacji Przychodni Rejonowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. Ś. ze względu na jej przedmiot.

Jednakże , jak wyżej wskazano, w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca określił inne jeszcze formalnoprawne przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wniesienie skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy jest bowiem dopuszczalne, jeżeli zostanie poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z akt spraw, ta przesłanka dopuszczalności skargi bezspornie została spełniona w sprawie tut. Sądu sygn. akt 3II SA/Ka 1431/03, albowiem skarżący w dniu [...] zwrócił się do Rady Miejskiej w R. Ś. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wzywając do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, co w konsekwencji stało się przyczyną złożenia przez B. O. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w sprawie, wobec cofnięcia skargi zostało umorzone ( vide akta tut. Sądu sygn. 3II SA/Ka 1431/03), nie doszło więc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponowne wniesienie skargi przez B. O., której przedmiotem jest uchwała Rady Miejskiej w R. Ś. z dnia [...] nr [...] w sprawie likwidacji Przychodni Rejonowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. Ś. nastąpiło w dniu [...] i poprzedzone zostało powtórnym wezwaniem organu samorządu gminnego do usunięcia naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne rozważyć dwie zasadnicze dla sprawy kwestie.

Po pierwsze, czy biorąc pod uwagę datę pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez B. O. do Rady Miejskiej w R. Ś. (dzień [...]) skarga inicjująca obecną sprawę sądowoadministracyjną (data wniesienia skargi to [...]) jest skargą wniesioną w terminie.

Po drugie, czy w przypadku niedopuszczalności skargi wniesionej w dniu [...] ze względu na jej nieterminowość wynikającą z daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, powtórne wezwanie organu o usunięcie naruszenia prawa otwiera termin do wniesienia nowej skargi.

Problematyka związana z terminem do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia , jak również zagadnienie związane z jednokrotnością lub wielokrotnością skutecznych wezwań do usunięcia naruszenia prawa nie zostały rozwiązane ani w drodze jednoznacznych unormowań prawnych pod rządem obowiązującej obecnie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też w przepisach ustawy o samorządzie gminnym ani w drodze jednoznacznej wykładni.

Odnosząc się do problemu terminowości skargi wnoszonej na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zauważyć , iż Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy treści tej normy prawnej oraz przepisów art. 52 i 53 p.p.s.a, zwracał przede wszystkim uwagę na rozbieżność pomiędzy określeniem terminów do wniesienia skargi wynikających z zapisu zawartego w art. 53 § 2 p.p.s.a, , a zapisem zawartym w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym . Powiązanie bowiem określonego w dniach terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z terminami do udzielenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa określonych w miesiącach w przypadkach miesięcy o liczbie 30 dni prowadzi do sytuacji, w której skarga mogłaby zostać uznana za wniesioną przedwcześnie.

W związku z tą kwestią, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn akt II OSK 276/2006 uznano, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a nie ma zastosowania przy obliczaniu terminów do wnoszenia skarg na uchwały i zarządzenia o jakich mowa w art. 101 ustawy . o samorządzie gminnym.

Wyłączenie stosowania w sprawach skarg na uchwały organów gminy przepisów art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a, do czego daje podstawę zapis zawarty w art. 102a ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala na stosowanie w sprawach skarg na uchwały organów gminy terminów oznaczonych w dniach. Organ administracji bowiem ma obowiązek rozpoznać sprawę w terminach, o których mowa w art.35 k.p.a . Udzielenie odpowiedzi w ramach określonych w tej normie prawnej terminów, względnie ich bezskuteczny upływ otwiera dopiero drogę do wniesienia skargi. Obliczanie terminu do jej wniesienia jest zatem zawsze zależne od zachowania się organu administracji.

Przeciwny pogląd zaprezentowany został natomiast w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn akt II OPS 2/07, gdzie uznano, iż ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W akcie tym określa się jedynie według jakich reguł obliczać należy terminy obowiązujące organy do załatwienia sprawy. Określa się także obowiązek skarżącego, który przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia. Nie ma przeto racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, z koniecznym wszakże uwzględnieniem specyficznych unormowań dotyczących wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy.

W konsekwencji tego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając pierwszą z przedstawionych kwestii uznał, iż bez względu na to, jaką koncepcję uzna się za słuszną, skargę wniesioną po upływie lat czterech od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy traktować za wniesioną z uchybieniem terminu wyznaczonego do jej wniesienia. Termin ten , zarówno liczony zgodnie z zasadą wskazaną w treści art. 53 § 2 p.p.s.a, jak i liczony w odniesieniu do terminów wynikających z art. 35 k.p.a minąłby najpóźniej w dniu [...].

Tym samym skargę taką należałoby , zgodnie z zapisem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucić.

Przechodząc natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy powtórne wezwanie organu o usunięcie naruszenia prawa otwiera termin do wniesienia po raz drugi skargi na uchwałę organu gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności uznał za słuszne rozważyć jaki charakter prawny przyznać można instytucji wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Przepis art. 52 p.p.s.a. wprowadza ważną zasadę, według której wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jeżeli ustawa przewiduje takie środki w sprawie będącej przedmiotem skargi, a jeżeli środki zaskarżenia nie są przewidziane, wniesienie skargi jest dopuszczalne po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Bezspornie zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powoduje wszczęcie postępowania o charakterze quasi odwoławczym, mające na celu umożliwienie organowi sprawdzenia swego stanowiska zaprezentowanego w wydanym akcie prawnym, przed wdaniem się w spór sądowoadministracyjny.

Jest również oczywiste i odpowiadające zasadom państwa prawa, iż regulacja zdarzeń, które skutkować mogą usunięcie z obrotu prawnego wydanych aktów prawnych musi zawierać przepisy ograniczające takie działania w czasie i ilości.

Nie budzi wątpliwości, iż powtórne doręczenie decyzji administracyjnej, po wcześniejszym jej skutecznym doręczeniu, nie otworzy stronie drogi do wniesienia odwołania , czy też skargi, jeśli ten środek zaskarżenia wnoszony byłby z przekroczeniem terminu biegnącego zawsze od daty pierwszego skutecznego doręczenia skarżonego aktu. Brak jest jakiegokolwiek ratio, by w sposób odmienny traktować sui generis odwołanie w postaci wniosku o usuniecie naruszenia prawa.

Z tych przyczyn za słuszne uznać należy stanowisko przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn akt OSA 2/2002 publ. ONSA 2003/1/2, gdzie w powołaniu na orzeczenie Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243) przyjęto, że złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) ograniczone jest terminem do jej wniesienia. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wywiódł, że art. 101 określa szczególnego rodzaju "postępowanie samorządowe", w którym skarga jest tą samą jurydycznie instytucją skargi co w innych rodzajach postępowań. Z tego punktu widzenia różnice przedmiotowe nie mają istotnego znaczenia dla terminu podejmowania tej czynności procesowej oraz zasad postępowania i orzekania sądu administracyjnego. Można przyjąć, że wezwanie, o którym mowa, wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Należy przy tym podkreślić, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji.

Konkludując wskazano, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu.

Trudno natomiast zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez komentatorów do ustawy o samorządzie gminnym (wyd. LexisNexis, Warszawa 2007 str. 731), którzy uznają uzależnienie uprawnienia do wniesienia skutecznej skargi wyłącznie od jednokrotnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu.

Prawo do sądu zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. jest prawem podmiotowym, które może ulec pewnym ograniczeniom, koniecznym z punktu widzenia demokratycznego państwa, o czym stanowi art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Może być zatem obwarowane pewnymi warunkami formalnymi. Warunki te jednak musza być jednakowe dla podmiotów o jednakowych cechach istotnych , zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Umożliwienie stronom postępowania sądowoadministracyjnego zaskarżania uchwał organów administracji na innych, bardziej liberalnych warunkach, niż stronom wnoszącym skargi od decyzji administracyjnych, powodowałoby nierówne traktowanie tych podmiotów w zakresie przysługującego im prawa do sądu, w konsekwencji prowadząc do naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji .

Jako słuszne zatem należy przyjąć rozwiązanie, iż niespełnienie przez podmiot wnoszący skargę wyznaczonych do jej wniesienia warunków powoduje utratę możliwości skorzystania z tego prawa bez względu, czy przed wniesieniem skargi zobligowany był do wykorzystania środków zaskarżenia w postaci odwołania , czy też sui generis środka zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wymaga tego nie tylko zasada niedyskryminacji ale również zawarta w art. 2 Konstytucji RP zasada pewności prawa.

Odpowiadając przeto na postawione wyżej pytanie jakie skutki wywołuje powtórne wezwanie organu o usunięcie naruszenia prawa złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż takie wezwanie nie czyni zadość obowiązkowi, o którym mowa w treści przywołanej normy prawnej. Jedynie bowiem pierwszy wniosek strony skierowany do organu gminy w celu uzyskania usunięcia naruszenia prawa stanowi podstawę do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego .

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesienie skargi poprzedzone powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa za niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak z sentencji.