Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 22/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 89
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 147 § 1, art. 190, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ż. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od wymienionego organu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem ponownej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 czerwca 2016 r. nr V/25/28/2016 w sprawie wyznaczenia Aglomeracji Rybnik, podjęta na podstawie art. 18 pkt 1 i pkt 20 oraz art. 89 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 486, dalej w skrócie: "u.s.w.") w związku z art. 43 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm., w skrócie: "ustawa Prawo wodne") i art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159).

"A" z siedzibą Z. (dalej: "Spółka"), pismem z dnia 13 października 2016 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 43 ust. 2b i ust. 2c ustawy Prawo wodne oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 995, dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji"), poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia tego, aby w granicach aglomeracji, w jak w największym stopniu cały produkowany przez aglomerację ładunek ścieków był zbierany siecią kanalizacyjną i odprowadzany na oczyszczalnię ścieków, przy zastosowaniu grawitacyjnego systemu odbioru ścieków, jako technicznie i ekonomicznie najbardziej uzasadnionego, a przez to naruszenie definicji aglomeracji określonej w dyrektywie 91/271/EWG, oraz przedstawienie nieprawdziwych i nierzetelnych danych w procedurze wyznaczania granic i obszaru aglomeracji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że przedmiotową uchwałą wyznaczono Aglomerację Rybnik o równoważnej liczbie mieszkańców 154.268 RLM z dwiema oczyszczalniami ścieków komunalnych tj. oczyszczalnią: "Rybnik-Orzepowice" i "Boguszowice". Zaskarżona uchwała poprzedzona została uchwałą Rady Miasta Żory Nr 253/XX/16 z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie propozycji planu Aglomeracji Żory, w której Rada Miasta Żory pozytywnie zaopiniowała włączenie do aglomeracji Żory części dzielnicy Rój, wyłączonej z aglomeracji Rybnik, oraz wcześniejszą uchwałą Rada Miasta Żory nr 227/XVIII/16 z dnia 28 kwietnia 2016 r., w której Rada Miasta Żory pozytywnie zaopiniowała propozycję planu Aglomeracji Rybnik, bez części dzielnicy Rój. Spółka podniosła, że Prezydent Miasta Żory skierował pismo do Prezydenta Miasta Rybnika, w którym wskazał, że na obszarze osiedla Gwarków, położonego w dzielnicy Rój, kanalizacja sanitarna jest własnością gminy Żory, dlatego obszar ten powinien znajdować się w aglomeracji Żory. Uzgodniono zatem, że nastąpi zmiana granic Aglomeracji Rybnik w części dotyczącej dzielnicy Rój. Jednak w ocenie Spółki, podana informacja jest nieprawdziwa, gdyż jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest gmina Żory nie jest na tym obszarze właścicielem kanalizacji sanitarnej, ale wyłącznym jej właścicielem jest Spółka. Stąd też, nastąpiło uzgodnienie obszaru i granic Aglomeracji Żory i Rybnika w oparciu o nieprawdziwe dane. Spółka zarzuciła, że informacje, jakie podała Gmina Żory w ramach prowadzonej procedury są nierzetelne i nieprawdziwe, oraz dają tylko pozorną zgodność z ustawą Prawo wodne oraz rozporządzeniem w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Śląskiego (dalej: "organ") wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W ocenie organu Spółka nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, wskazując co najwyżej na istnienie interesu faktycznego, oraz podkreślił, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wyznaczenia Aglomeracji Rybnik.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że została ona wniesiona przez Spółkę, która wykazała, na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W ramach merytorycznej oceny skargi Sąd pierwszej instancji uznał brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała wyznaczająca Aglomerację Rybnik jest sprzeczna z prawem, w rozumieniu art. 82 u.s.w. i narusza interes prawny Spółki. W ocenie tego Sądu, organ przy jej podjęciu spełnił wszystkie wymagane przepisami prawa przesłanki, a mianowicie: zmiany zostały zaproponowane przez samorządy gminne wymienionych miast Rybnika i Żor; ich propozycje zostały pozytywnie zweryfikowane przez Marszałka Województwa; uzyskały niezbędne uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a także współtworzących gmin w stosownych przyjętych w tej sprawie uchwałach (zaopiniowania propozycji wyznaczenia Aglomeracji Rybnik).

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. NSA zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w ramach oceny legalność zaskarżonej uchwały wyznaczającej Aglomerację skoncentrował się wyłącznie na kwestiach zachowania odpowiedniego trybu do podjęcia uchwały, natomiast nie dokonał prawidłowej jej merytorycznej oceny. Nie zbadał normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji stanowią m.in. wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zm., dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zbadał, czy regionalny prawodawca, podejmując uchwałę, wziął pod uwagę, jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przez co naruszył art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania w ramach ponownego rozpoznania sprawy oceny, czy organ podejmując zaskarżoną uchwałę jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wziął pod uwagę wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji uznał ją za zasadną i wyrokiem z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1037/19, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w oparciu o art. 147 § 1 w związku z art. 190 p.p.s.a. W ramach merytorycznej oceny uznał, iż jest ona sprzeczna z prawem, w rozumieniu art. 82 u.s.w. i narusza interes prawny Spółki. W ocenie tego Sądu, organ przy jej podjęciu nie spełnił wszystkich wymaganych przepisami prawa przesłanek, a mianowicie naruszył § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód"), wbrew bowiem jednoznacznemu w swej treści nakazowi wynikającemu z normy prawnej zawartej we wskazanym powyżej przepisie obowiązujące w dacie podjęcia uchwały na terenie gminy Rybnik i terenie gminy Żory wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych nie zostały uwzględnione jako podstawa do wyznaczenia obszaru i granic Aglomeracji Rybnik.

Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 312/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. NSA zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w ramach ponownej oceny legalność zaskarżonej uchwały wyznaczającej Aglomerację Rybnik skoncentrował się wyłącznie na kwestii zastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód i będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie uwzględnił jej w zaskarżonym wyroku. Tymczasem przywołany akt nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, jak również nie miał zastosowania przez Sądem pierwszej instancji w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/16, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznającym skargę kasacyjną od tego wyroku. Trafny jest zatem zarzut skargi błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie uregulowania § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uznał również, że w tych okolicznościach prawnych nie może funkcjonować w systemie prawa lokalnego wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały z powodu wadliwego powołania, nieadekwatnego wzorca normatywnego tj. § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód, zamiast § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania w ramach ponownego rozpoznania sprawy oceny, czy organ podejmując zaskarżoną uchwałę jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wziął pod uwagę wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, czyli wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17, wraz z uwzględnieniem stanowiska i argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17 oraz w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 312/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 15 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 312/20 rozpoznawał skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1037/19, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, w oparciu o art. 147 § 1 w związku z art. 190 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny powyższym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 312/20 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1037/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2225/16 i cytowane tam orzecznictwo; 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m. in. naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, jak również naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały jest zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, jak i naruszenie przepisów prawa, które wprawdzie nie jest kwalifikowane do takich rodzajów naruszenia prawa, ale przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie przepisu prawa jest również obwarowane sankcją nieważności. Przekroczenie granic regulacji przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa nakazów, jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że w demokratycznym państwie prawa dopuszczalne jest stwierdzenie przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności aktu prawa miejscowego z powodu istotnej sprzeczności z prawem.

Mając na względzie wiążące stanowisko i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócić należy uwagę na to, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, w skrócie: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem".

Treść przywołanego uregulowania ustawowego jest nadal obowiązująca, jak również była wiążąca dla organu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 27 czerwca 2016 r.

Elementy planu określa art. 21 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Są to w szczególności: planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 1); przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach (pkt 2); przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków (pkt 3); nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach (pkt 4); sposoby finansowania planowanych inwestycji (pkt 5).

Stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3 (art. 21 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).

W oparciu o art. 21 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art. 21 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).

Wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych odgrywają istotne znaczenie z punktu widzenia normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji.

W rozpoznawanej sprawie źródłem tych przesłanek jest m. in. § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. art. 43 ust. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.).

Niniejsze rozporządzenie dokonało w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991, str. 40, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 26) i obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem utraciło moc dopiero w dniu 1 stycznia 2018 r.

Przyjdzie zauważyć, że rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 137, poz. 922), które na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 850) i utraciło moc z dniem 29 lipca 2014 r., z chwilą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji i zawierało tożsamą regulację w zakresie wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (obowiązującego od dnia 29 lipca 2014 r.) podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji stanowią m.in. wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Mając na względzie treść § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, a także stanowisko i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego przestawione w uzasadnieniach wyroków z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17 i z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 312/20, w ramach ponownej oceny legalności kwestionowanej przez Spółkę uchwały koniecznym było zbadanie, czy organ podejmując ją wziął pod uwagę, jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic Aglomeracji Rybnik wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, obowiązujące na terenie gmin, których obszarów dotyczy zaskarżona uchwała (m. in. Żory, Rybnik, Gaszowice, Jejkowice).

Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji wyznaczenie przez sejmik województwa obszaru i granic aglomeracji poprzedza się skierowaniem przez marszałka województwa wniosku do zainteresowanych gmin o przedstawienie w wyznaczonym terminie propozycji planu aglomeracji, przygotowanej z wykorzystaniem dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 1. Natomiast, zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, zweryfikowana przez marszałka województwa propozycja planu aglomeracji podlega uzgodnieniu i zaopiniowaniu, zgodnie z art. 43 ust. 2b ustawy Prawo wodne.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że badając, czy kwestionowana uchwała została podjęta przy uwzględnieniu wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych należy dokonać analizy dokumentów przedłożonych przez organ, znajdujących się w aktach administracyjnych, zwłaszcza dokumentów pn. "Propozycja planu Aglomeracji Rybnik". Ze względu na przebieg procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały w aktach znajduje się wiele wersji różniących się ze względu na wprowadzane etapami liczne modyfikacje treści dokumentów pn. "Propozycja planu Aglomeracji Rybnik".

W pierwotnej wersji dokumentu pn. "Propozycja planu Aglomeracji Rybnik" wskazano w tym zakresie na Plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Rybniku, przyjęty uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 401/XXVIII/2012 z dnia 28 listopada 2012 r. oraz na uchwałę Rady Miasta Rybnika nr 580/XXXIX/2013 z dnia 23 października 2013 r. w sprawie zmian tego Planu odnośnie roku 2014-2015 (pkt 6 ppkt c) karta 5 akt administracyjnych, która to wersja stanowi część 17-stostronicowego dokumentu podpisanego w dniu 28 lipca 2014 r. przez ówczesnego Prezydenta Miasta Rybnika).

Przywołany tamże Plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Rybniku wraz z uchwałą zmieniającą ten Plan jest następnie wskazywany w kolejnych wersjach "Propozycji planu Aglomeracji Rybnik", z tym, że jest on podany w innej jednostce redakcyjnej, tj. pkt 4 ppkt 4 (karty: 44, 62, 83, 102, 124, 149, 169, 193, 238, 264 i 303 akt administracyjnych).

W aktach administracyjnych znajdują się kolejne wersje dokumentów pn. "Propozycja planu Aglomeracji Rybnik", które stanowią przedmiot opiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach oraz przez organy uchwałodawcze (stanowiące) poszczególnych, zainteresowanych gmin, w tym Radę Miasta Rybnik i Radę Miasta Żory.

Dokonując w tym zakresie analizy zebranych dokumentów przyjdzie zaznaczyć, że z uwagi na daty poszczególnych opinii, znaczna ich część miała miejsce już po upływie okresu obowiązywania wskazanego powyżej Planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Rybniku.

Począwszy od 1 stycznia 2016 r. dokument pn. "Propozycja planu Aglomeracji Rybnik", stanowiący przedmiot weryfikacji i opiniowania w okresie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, wśród podstaw wyznaczenia obszaru Aglomeracji Rybnik nie przywoływał już żadnego obowiązującego w tym czasie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, który ma istotne znaczenie z punktu widzenia normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji, a zarazem koniecznego normatywnego jej wzorca.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały również taki plan nie został przywołany. Nie ma odniesienia do planu również w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (k. 326 akt administracyjnych, podpisanym przez członka Zarządu Województwa Śląskiego).

Należy jednocześnie wskazać, że w dniu 19 listopada 2015 r. Rada Miasta Rybnika podjęła uchwałę nr 250/XV/2015 w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Rybniku na lata 2016-2018. Natomiast w dniu 19 maja 2016 r. przez Radę Miasta Rybnika podjęta została uchwała nr 346/XXI/2016 w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki w latach 2016-2020. Przede wszystkim jednak za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać na to, że Rada Miasta Żory, uchwałą z dnia 2 czerwca 2016 r. nr 242/XIX/16 w sprawie zatwierdzenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki w latach 2016-2020, uchwaliła przyjęcie przedłożonego przez Spółkę wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na lata 2016-2020. Wcześniej wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na lata 2011-2015 r. został uwalony uchwałą Rady Miasta Żory z dnia 31 marca 2011 r. nr 56/VI/11.

Tymczasem za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do jego podjęcia, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

W rozpatrywanej sprawie stanowi to kwalifikowane naruszenie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Wbrew jednoznacznemu w swej treści nakazowi wynikającemu z normy prawnej zawartej we wskazanych powyżej przepisach, obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały na terenie gminy Rybnik i terenie gminy Żory wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych nie został uwzględniony jako podstawa do wyznaczenia obszaru i granic Aglomeracji Rybnik. Przekroczenie granic regulacji rangi ustawowej przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa nakazów, jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności wobec zaskarżonej uchwały, bowiem stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, w rozumieniu art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 u.s.w.

Mając na względzie taki charakter naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 190 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na koszty te jako niezbędne do celowego dochodzenia praw Spółki reprezentowanej w niniejszej sprawie przez adwokata, w łącznej kwocie 797,- złotych składają się: wpis od skargi (300 złotych), zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwo (17 złotych).

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 1842 z późn. zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARSCoV-2, z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.