Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 658/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia 5 maja 2010 r. nr [...], 2. orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca K. O. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 czerwca 2010 r. w sprawie nałożenia na skarżącą obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne.

Decyzją z 7 czerwca 2000 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu obsługi pasażerów w K. M. na działce nr [...] przy ul. Ś. i G. W 2007 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie wybudowania tego pawilonu. W związku z tym m.in. w dniu 23 sierpnia 2007 r. przeprowadził oględziny pawilonu i w protokole z tych oględzin stwierdził, że został on wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż projekt ten przewidywał budynek jednokondygnacyjny, gdy tymczasem wykonano budynek o dwóch kondygnacjach. Skarżąca z tym twierdzeniem nie zgodziła się i w piśmie z 24 września 2007 r. wyjaśniła, że projekt budowlany przewidywał budowę budynku o dwóch kondygnacjach.

Postanowieniem z 28 września 2007 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia do 31 stycznia 2008 r. (co zostało później postanowieniem z 5 marca 2008 r. zmienione na 30 czerwca 2008 r.) zaświadczenia Burmistrza o zgodności nadbudowy pawilonu o jedną kondygnację z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego pawilonu wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z tym postanowieniem skarżąca w dniu 30 stycznia 2008 r. złożyła kopię projektu, wyjaśniając, że pawilon wykonała zgodnie z tym projektem.

Decyzją z 27 października 2008 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz fakt, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z 28 września 2007 r. nakazał jej rozbiórkę drugiej kondygnacji wybudowanego pawilonu. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono także, że złożony przez skarżącą w dniu 30 stycznia 2008 r. projekt budowlany nie jest tym, który został zatwierdzony decyzją Starosty z 7 czerwca 2000 r.

Na skutek odwołania skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 lutego 2009 r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 października 2008 r. i przekazał mu sprawę o ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest ustalenie kiedy nadbudowano jedną kondygnację pawilonu, gdyż od tego czy zostało to zrobione po zawiadomieniu o zakończeniu budowy czy przed tym zdarzeniem zależy zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego albo do istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Decyzją z 22 czerwca 2009 r. Wojewoda stwierdził z powodu rażącego naruszenia prawa nieważność decyzji Starosty z 7 czerwca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu, którego dotyczy sprawa. Powodem stwierdzenia nieważności było uznanie, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2000 r., gdyż według tej decyzji kubatura obiektu budowlanego miała wynieść 150 m3, zaś według zatwierdzonego projektu kubatura ta miała wynieść 176 m3 oraz że projekt budowlany w zakresie odległości ścian budynku od granic sąsiednich nieruchomości jest sprzeczny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzja Wojewody z 22 czerwca 2009 r. została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 listopada 2009 r. Skarga skarżącej do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 315/10.

Decyzją z 12 stycznia 2010 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebrać pawilon stojący na działce nr [...] w K. M. przy ul. G. [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uznał za istotne ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 7 czerwca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu. Stwierdził także, że pawilon został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, gdyż ma większą powierzchnię zabudowy i dwie kondygnacje a nie jedną oraz niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż ma większą kubaturę niż przewidziano w tej decyzji. Ponadto został on zaprojektowany i wykonany niezgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ ściany z oknami i drzwiami znajdują się w odległości – ściana północnozachodnia 1,5-2 m od granicy działki nr [...], ściana północnowschodnia 2-4 m od granicy działki [...]. Rozważając w tej sytuacji możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ uznał, że nie jest to możliwe poprzez nakazanie rozbiórki jego części, gdyż konieczna byłaby rozbiórka drugiej kondygnacji, co pozbawiłoby go przykrycia, oraz ścian, co nie jest możliwe bez wykonania nowych fundamentów, ścian konstrukcyjnych i dachu. Z kolei zamurowanie okien w ścianach stojących w odległościach od granic sąsiednich nieruchomości niezgodnych z przepisami mogłoby pozbawić obiekt budowlany funkcjonalności z powodu, jak wskazano, "niemal całkowitego pozbawienia go światła dziennego". W konsekwencji organ uznał, że konieczne jest rozebranie całego obiektu budowlanego.

Na skutek odwołania skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 26 lutego 2010 r. uchylił decyzję z 12 stycznia 2010 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Wskazał, że należy rozważyć celowość doprowadzenia go do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pierwszym przypadku stwierdził, że chodzi o decyzję Burmistrza Miasta z 4 kwietnia 2000 r. o warunkach zabudowy, która przewidywała budynek o jednej kondygnacji i kubaturze 150 m3, w drugim, że chodzi o § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności o to aby ściany bez otworów były w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Organ odwoławczy stwierdził też, że "problemem wyłącznie inwestora będzie użyteczność tak zalegalizowanego budynku" oraz że może on po wykonaniu nałożonego obowiązku wystąpić do Starosty z wnioskiem o przebudowę budynku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z 5 maja 2010 r. nałożył na skarżącą obowiązek wykonania do 31 sierpnia 2010 r. robót budowlanych polegających na rozbiórce drugiej kondygnacji w budynku na działce nr [...] w K. M.j przy ul. G. [...] poprzez rozebranie dachu, stropu nad parterem budynku oraz ścian parteru do wysokości 2,10 m, co spowoduje, jak zaznaczono, że kubatura pozostałej części budynku nie będzie przekraczać kubatury określonej w decyzji Burmistrza z 4 kwietnia 2000 r. o warunkach zabudowy. Ponadto nałożył obowiązek zamurowania w tym samym terminie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnozachodniej tego budynku, które wykonano w odległości około 1,5 m – 2 m od granicy z działką budowlaną nr [...]. W końcu nakazał też w tym terminie zamurować otwory okienne i drzwiowe w ścianie północnowschodniej w odległości od 2 m do 4 m od granicy z działką nr [...], które wykonano w odległości około 1,5 m – 2 m od granicy z działką budowlaną nr [...].

Uzasadniając decyzję odwołano się do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2010 r. w tym do stwierdzenia, że "problemem wyłącznie inwestora będzie użyteczność tak zalegalizowanego budynku" oraz że może on po wykonaniu nałożonego obowiązku wystąpić do Starosty z wnioskiem o przebudowę budynku.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących budowy pawilonu i pominięcie dowodu w postaci przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie tych przepisów. Twierdziła, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z przedłożonych mu dokumentów, które miały świadczyć o tym, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został pobudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym mimo wniosku skarżącej nie zwrócił się do Prokuratury Rejonowej o udostępnienie akt w sprawie dotyczącej przestępstwa z art. 271 § 1 k.k. i art. 90 Prawa budowlanego, w której postępowanie zostało umorzone. Podniosła, że błędnie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, gdyż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę występuje sytuacja, polegająca na wybudowaniu budynku bez pozwolenia na budowę. Kwestionując zastosowanie tych przepisów skarżąca twierdziła też, że nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2000 r., gdyż utraciła ona ważność. Skarżąca wywodziła również, że postępowanie zostało wszczęte w innej sprawie, niż w tej, w której wydano decyzję, mianowicie w sprawie "zgodności zrealizowania i legalności użytkowania inwestycji" i z tego względu winno ono być po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę umorzone, przy czym nowe postępowanie winno być wszczęte. Według skarżącej nałożenie na nią obowiązków określonych w decyzji z 5 maja 2010 r. jest bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej, w szczególności kwestionowała odwołanie się do decyzji o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2000 r., która już nie obowiązuje. Podniosła też, że nakładając obowiązek zamurowania otworów w ścianach nie uwzględniono, że skarżąca budynek, który jest przedmiotem sprawy, wybudowała na działce będącej własnością Gminy Miasta oraz że działki sąsiadujące z tą działką od stron północnowschodniej i północnozachodniej również należą do tego podmiotu. Ponadto nie uwzględniono, jak wskazała, że działki te według planu miejscowego nie są działkami budowlanymi, lecz przeznaczonymi pod zieleń miejską.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zmieniając ją w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i określając nowy termin do 28 października 2010 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył dotychczasowe stanowisko o możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego pod warunkiem doprowadzenia go do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2000 r., to znaczy z ograniczeniem do jednej kondygnacji i kubatury do 150 m3 oraz do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje usytuowanie ścian w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jeżeli nie mają one otworów na okna i drzwi. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących aktualnie obowiązującego planu miejscowego i przeznaczenia w nim sąsiedniej nieruchomości na zieleń urządzoną organ odwoławczy stwierdził, że nie ma to znaczenia, gdyż gdyby stosować ten plan, to należałoby uwzględnić również to, że obecnie pawilon, którego dotyczy sprawa, znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę.

W skardze do Sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu.

Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 315/10 jest prawomocny, gdyż nie złożyła w terminie skargi kasacyjnej, że gdyby wykonać obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją, to zostałyby zamurowane wszystkie drzwi w budynku oraz że budynek wybudowała na działce będącej własnością Gminy, posiadając uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z umowy dzierżawy, która zakończyła się w maju 2010 r., a nowa jeszcze nie została zawarta. Ponadto złożyła do akt dokumenty zawierające fragmenty planu miejscowego, z których wynika, że obecnie działka, na której znajduje się pawilon, którego dotyczy sprawa, w planie miejscowym jest przeznaczony na ciąg pieszy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty można podzielić.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w sytuacji, takiej jak w rozpoznawanej sprawie, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność, ma zastosowanie tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Sytuacja taka nie jest wprost uregulowana przepisami Prawa budowlanego. Nie ulega jednak wątpliwości, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się także, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Wynika to z jednoznacznej treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika też, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się do wykonanych robót budowlanych, jeżeli zostały one wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W tym ostatnim przepisie przewidziano zaś m.in. wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Za taką sytuację uznać zaś należy wykonanie robót budowlanych co prawda w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę, ale później uznanego za nieważne. Taka wykładnia uwzględnia funkcję Prawa budowlanego, którą jest ochrona interesu publicznego i indywidualnego w procesie budowy obiektów budowlanych. Interes ten zaś mógłby być zagrożony, gdyby pozostawić poza kontrolą właściwych organów administracji publicznej obiekty budowlane wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę następnie uznanego za nieważne. Poza kontrolą i co za tym idzie poza możliwością naprawy pozostałyby bowiem wady, które spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. (Rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części można też nałożyć jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wówczas jednakże taka rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego z dążenia do tego stanu - art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Występujący przy takiej wykładni konflikt interesów – publicznego i indywidualnego chronionych przepisami Prawa budowlanego, oraz inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zobowiązanych do rozbiórki obiektu budowlanego, których wad nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, ale wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uznanej za nieważną, należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy regulujące możliwość naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej (art. 4171 § 2 k.c.). Istnienie możliwości naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest wystarczające dla przyjęcia wykładni, według której w ramach postępowania naprawczego, prowadzonego dlatego że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, można nakazać, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozbiórkę obiektu budowlanego. Możliwość naprawienia szkody w takiej sytuacji jest wystarczającą rekompensatą za utratę słusznie nabytych praw.

Kolejną istotną w rozpoznawanej sprawie kwestią jest wyjaśnienie, co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć. W szczególności, czy można za taki uznać, tak jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, stan prawny ukształtowany decyzją o warunkach zabudowy. Wyjaśniając tę kwestię należy zauważyć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy chodziło o decyzję z 4 kwietnia 2000 r., czyli decyzję wydaną na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), która przewidywała ograniczone w czasie wiązanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 42 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy). Uzasadnieniem takiego rozwiązania było dążenie do zgodności zabudowy z planami miejscowymi, w oparciu o które decyzja o warunkach była wydawana. W związku z tym zaprzeczeniem tej idei byłoby uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy, mimo upływy okresu jej ważności, może stanowić podstawę określenia sposobu zagospodarowania terenu w postępowaniu naprawczym. Niezasadnie więc przyjęto, iż stanem, do którego należy dążyć w postępowaniu naprawczym jest stan ukształtowany decyzją o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2000 r. Stan zgodny z prawem winien być w związku z tym określony według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili podejmowania decyzji przez nadzór budowlany, a więc według obowiązującego planu miejscowego uchwalonego 16 grudnia 2008 r. (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego nr 70 z 2009 r., poz. 1401). Przyjęcie takiej wykładni czyni zrozumiałe wątpliwości organów administracji, gdyż plan ten w miejscu, gdzie znajduje się budynek, który jest przedmiotem postępowania, przewiduje ciąg pieszy, zaliczony do dróg publicznych (teren oznaczony jako 044 KD-X). Jednakże wątpliwości te można rozwiać odwołując się do tego, co już zostało powiedziane w zakresie możliwości dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.

Wyjaśniając co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem należy też stwierdzić, że wbrew temu, co przyjęły w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, kwestia użyteczności obiektu budowlanego, który powstanie w razie wykonania robót budowlanych nakazanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nie jest problemem wyłącznie inwestora. Wręcz odwrotnie, jest to problem organów nadzoru budowlanego. Jak już bowiem powiedziano celem postępowania naprawczego jest, o ile to możliwe, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Za stan taki nie można zaś uznać istnienie budynku, który, będąc przeznaczony na pobyt ludzi, nie ma dachu, okien i drzwi, a jego wysokość jest nie większa niż 2,10 m. Jest to w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami technicznymi (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 57, § 61 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Fakt, że taki właśnie stan powstałby, gdyby wykonano obowiązki nałożone w decyzji z 5 maja 2010 r. wynika z samej tej decyzji, gdzie wyraźnie mówi się o rozbiórce dachu i stropu nad pierwszą kondygnacją i ścian parteru do wysokości 2,10 m. W odniesieniu do zamurowania wszystkich drzwi wynika to z twierdzeń skarżącej, które znajdują potwierdzenie w znajdującej się w aktach kopii planu zagospodarowania terenu, z której wynika, że w budynku miało być troje drzwi i wszystkie miały być w ścianach nieprzepisowo zbliżonych do granic sąsiednich nieruchomości. Z kolei w odniesieniu do zamurowania okien sam organ administracji przyznaje w decyzji z 12 stycznia 2010 r., że doprowadzi to do "niemal całkowitego pozbawienia światła dziennego". W końcu jest też oczywiste, że organy administracji zdawały sobie sprawę, że powstanie obiekt budowlany, który nie będzie nadawał się do użytkowania, co znalazło wyraz w cytowanym już stwierdzeniu, że "problemem wyłącznie inwestora będzie użyteczność tak zalegalizowanego budynku".

Rację ma też skarżący, gdy zarzuca nieuwzględnienie przeznaczenia sąsiednich nieruchomości przy określeniu odległości ścian od granicy. Z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że określone w nim odległości dotyczą odległości od działek budowlanych.

W związku z oceną przydatności do użytku obiektu budowlanego w kształcie, który powstałby w razie wykonania nałożonych w sprawie obowiązków oraz usytuowania go w stosunku do sąsiednich nieruchomości, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zinwentaryzowano stanu istniejącego, co utrudnia właściwą ocenę możliwości doprowadzenia wykonanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na przykład nie znając rozkładu pomieszczeń, usytuowania drzwi i okien oraz dokładnych odległości ścian od granic sąsiednich nieruchomości, w tym tych, które są działkami budowlanymi i tych, które takimi nie są nie sposób właściwie ocenić, czy i co należy zrobić, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Jest to istotne uchybienie z zakresu postępowania dowodowego, które polega na uchyleniu się od wynikającego z art. 7 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W końcu zauważyć też należy, że jak wynika z wyjaśnień skarżącej, w chwili wydawania decyzji przez organ drugiej instancji skarżąca nie miała już uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ta kwestia zaś też podlega badaniu w postępowaniu naprawczym. Niezbadanie tej kwestii również stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji naruszyły prawo materialne – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "stan zgodny z prawem", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nałożenia obowiązków, które nie prowadziły do uzyskania stanu zgodnego z prawem. Ponadto organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania – art. 7 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że gdyby je wyjaśniły podjęto by inne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, uchylił decyzje organów obu instancji.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące postępowania dowodowego, a zwłaszcza twierdzeń dotyczących budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Kwestie te nie mają istotnego znaczenia skoro stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę. Niezasadnie też skarżąca zarzuca, że postępowanie zostało wszczęte w innej sprawie niż wydano decyzję. Faktem jest, że początkowo postępowanie dotyczyło wybudowania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, jednakże skoro w trakcie tego postępowania nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, mianowicie stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to organ administracji był zobowiązany tę zmianę uwzględnić bez konieczności umarzania dotychczasowego postępowania.

W związku z uwzględnieniem skargi sprawa będzie ponownie rozpoznana i w trakcie tego ponownego rozpoznania organy nadzoru budowlanego uwzględnią wykładnię prawa przyjętą w rozpoznawanej sprawie, w szczególności dotyczącej tego, co należy uznać za stan zgodny z prawem. W związku z tym poczynią też konieczne ustalenia, dotyczące w szczególności aktualnego stanu budynku, którego dotyczy sprawa i aktualnie obowiązującego planu miejscowego i wynikającej z niej możliwości zabudowy. Wyjaśnią też, czy skarżąca posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wykonania zaskarżonych decyzji.

Ponadto wobec uwzględnienia skargi i zawartego w skardze wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania, na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od organu na jej rzecz zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się wpis od skargi (500 zł) i wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego (240 zł).