Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 6, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzzn ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 34 ust. 2 i 5, art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b pkt 5 i 6, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 7, art. 52, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/20 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1639/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.M., (1) uchylił decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny, (2) umorzył postępowanie administracyjne oraz (3) zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845; dalej "ustawa o zwalczaniu zakażeń") w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566; dalej "rozporządzenie RM") oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż obowiązek kwarantanny nałożony na skarżącą był bezprawny, a zatem organy administracji nie mogły wymierzyć skarżącej kary pieniężnej, jak również poprzez błędne stwierdzenie, iż norma zawarta w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie ma zastosowania do stanu faktycznego objętego przedmiotowym postępowaniem, ponieważ w ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązuje przepis szczególny wyłączający stosowanie tej normy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, organ zażądał rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wskazać należy, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.st. Warszawie wymierzył K.M. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny.

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Organ wskazał, że skarżąca była poddana kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej 20 marca 2020 r. po powrocie z [...], na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia RM i 3 kwietnia 2020 r. naruszyła obowiązek kwarantanny, gdyż udała się do Placówki Pocztowej odebrać przesyłkę poleconą. Jako przyczynę zmiany wysokości kary pieniężnej organ wskazał jej nieproporcjonalność do przewinienia, ponieważ opuszczenie kwarantanny nie miało charakteru działania lekkomyślnego i nieodpowiedzialnego. Organ uznał również, że nałożona kara nie mogła być niższa niż 5.000 zł ze względu na treść art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń.

WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzył postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu, pierwsza wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z tego, że normę sankcjonującą naruszenie obowiązku odbycia kwarantanny powinien stanowić art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej "ustawa o COVID"), a nie wskazany przez organ art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID stanowił bowiem regulację o charakterze lex specialis względem art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Wobec tego za błędne uznano stanowisko organu o tym, że kwota 5.000 zł stanowiła "najniższy wymiar przewidziany przepisami prawa". Sąd zauważył, że art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID wszedł w życie 31 marca 2020 r., jednakże nawet, gdyby nastąpiło to w okresie późniejszym, to jego stosowanie powinno wynikać z dyspozycji art. 189c k.p.a. jako stanowiącego regulację względniejszą w zakresie wymiaru kary pieniężnej.

Po drugie, Sąd uznał, że nie można było przypisać skarżącej bezprawności działania z tego podstawowego powodu, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM nie mógł być traktowany jako nakładający na stronę jakikolwiek obowiązek administracyjnoprawny, gdyż dotyczył osób przekraczających granicę państwową od 31 marca 2020 r., a skarżąca powróciła z [...] 20 marca 2020 r.

WSA zauważył, że poza wskazanym w podstawie prawnej § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM organ przywołał również § 2 ust. 2 pkt 2 (błędnie oznaczony jako § 2 ust. 1) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491; dalej "rozporządzenie MZ") dot. odbycia przez osobę przekraczającą od 20 marca 2020 r. granicę państwową kwarantanny trwającej 14 dni. Również jednak ta regulacja, zdaniem Sądu, nie mogła skutkować uznaniem, że na stronie ciążył prawny obowiązek odbycia kwarantanny, ponieważ obowiązek ten wynikał z przepisu wykraczającego poza delegację ustawową zamieszczoną w przepisach art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zwalczaniu zakażeń. W konsekwencji Sąd zobowiązany był, z uwagi na dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji, do pominięcia podstawy kształtującej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym obowiązki skarżącej.

W konsekwencji Sąd uznał, że stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej decyzji norma sankcjonująca (niezależnie, czy odnosić ją do błędnie wskazanego przez organ art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń czy też do art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID) nie posiadała w rozpoznawanej sprawie właściwego dopełnienia i jako taka nie mogła prowadzić do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Stanowisko to zakwestionował organ w złożonej skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej organu nie odnosi się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku. Organ nie dostrzegł bowiem, że Sąd pierwszej instancji uznał, że obowiązek kwarantanny na gruncie niniejszej sprawy nie mógł wynikać z ustawy o zwalczaniu zakażeń, ponieważ przepisem szczególnym do niej jest ustawa o COVID, ani z rozporządzenia Rady Ministrów, z uwagi na to, że skarżąca powróciła do kraju 20 marca 2020 r., kiedy obowiązek kwarantanny wynikał z rozporządzenia Ministra Zdrowia, ustalającego w tym zakresie normy poza delegacją ustawową. Z samej tej przyczyny argumenty powołane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Organ skoncentrował zarzuty na naruszeniu przez WSA art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń w związku z § 2 ust. 2 pkt 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia RM i art. 92 Konstytucji przez uznanie, że obowiązek nałożenia kwarantanny był bezprawny.

Wskazać należy, że zagadnienie dopuszczalności ograniczenia praw i wolności obywateli w drodze rozporządzenia nieznajdującego oparcia w delegacji ustawowej niejednokrotnie było przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, II GSK 781/21, II GSK 1010/21, , II GSK 602/21, 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 844/21, II GSK 876/21, II GSK 939/21). Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone w orzecznictwie i przyjmuje je za własne.

Wymaga podkreślenia, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie w Konstytucji RP (art. 7), a także w ustawie (art. 6 k.p.a.). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasadnicze znaczenie zasady legalizmu sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

W rozpatrywanej sprawie, organy orzekły o nałożeniu kary pieniężnej, działając w oparciu o regulacje prawne zawarte w art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba wyraźnie podkreślić, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i art.46b ustawy o zwalczaniu zakażeń była ochrona zdrowia. W ocenie NSA, należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Jak wynika z samej treści rozporządzenia Rady Ministrów, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i art.46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zwalczaniu zakażeń.

W art. 46a tej ustawy prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b omawianej ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Za słuszne uznać należy zatem stanowisko, iż wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z powyższym, w ocenie NSA, należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieścił się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 omawianej ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego", nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy, zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że omawiane rozporządzenie w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust.3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Zauważyć także należy, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM wskazuje, że chodzi o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Stwierdzić natomiast trzeba, że przepisy tej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, w którym wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe oznacza, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Za trafne uznać należy zatem prezentowane w powołanym wyżej orzecznictwie stanowisko, że ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.

Wobec powyższego uznać należy, że konstrukcja przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że obowiązek kwarantanny, o którym mowa ww. przepisie rozporządzenia nie może być objęty sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń.

W tym stanie (wobec braku zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego) stwierdzić należy, że ujęty w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia norm procesowych uznać trzeba za niemogący wywołać zamierzonego skutku i pozostający bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. stanowią tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc organ, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia ww. przepisów (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.