Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2181/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1147/17 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1147/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu decyzji GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], umorzył wszczęte na wniosek S. D. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji M. wraz z infrastrukturą towarzyszącą: wiatą śmietnikową, tarasem dla klientów, ogródkiem rekreacyjnym dla dzieci, wewnętrznym układem drogowym i postojowym, zbiornikiem retencyjnym i dwoma zbiornikami szczelnymi bezodpływowymi o poj. 9 m3 każdy, budowę stacji transformatorowej, budowę wewnętrznej instalacji gazowej na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w. W..

Zdaniem GINB, w przypadku wszczęcia postępowania, jeżeli w jego toku okaże się, że z jakiejkolwiek przyczyny jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi – gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo, gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania.

Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

GINB wyjaśnił definicję strony z art. 28 K.p.a. i stwierdził, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, a jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest zatem wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], wystąpił właściciel działki o nr ew. [...], położonej przy ul. P. [...] w. W.. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka o nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ew. [...]. Natomiast działka o nr ew. 11 jest oddzielona od działki o nr ew. [...], działką o nr ew. [...].

Z projektu zagospodarowania działki (rys. nr Z-1, str. 44 oraz pkt. 3.2 Przedmiot opracowania str. 7, TOM "Projekt budowlany zamienny restauracji M.") wynika, że w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego zmiany polegają na zmianie przebiegu sieci kanalizacyjnej sanitarnej i tłuszczowej. Ponadto projektowane zbiorniki na nieczystości ciekłe zostały przeznaczone osobno dla ścieków technologicznych i sanitarnych. Podkreślić należy, że w ramach projektu budowlanego nie została przewidziana zmiana usytuowania ww. zbiorników na nieczystości ciekłe. Nadmienić należy jedynie, że zaprojektowany najbliżej działki o nr ew. [...] zbiornik szczelny bezodpływowy na nieczystości ciekłe, znajduje się w odległości 14,7 m od granicy z tą działką i ok. 32 m od budynku na działce o nr ew. [...].

Mając na uwadze wskazany powyżej zakres zmian GINB stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza nieruchomości wnioskodawcy w możliwości jej zagospodarowania i brak jest również innych przepisów prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki o nr ew. [...] w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia.

Podnoszone przez odwołującego się okoliczności uzasadniające w jego ocenie posiadanie przez niego przymiotu strony dotyczą inwestycji objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], która stanowi przedmiot odrębnego postępowania, pozostają bez wpływu na ocenę posiadania przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...]. Ocena, czy S. D. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu została ograniczona jedynie do zakresu zmian objętych decyzją z dnia [...] maja 2015 r.

Skoro wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], to należy utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...].

Zarzut odwołania dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego z uwagi na nieprzeprowadzenie wizji lokalnej, nie ma w ocenie GINB wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Ocena czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, następuje w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją, a zatem odnosi się do oddziaływania inwestycji w jej projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie.

Ponadto odnosząc się do zarzutu odwołania GINB wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji decyduje organ właściwy w sprawie. W niniejszej sprawie organem tym jest Wojewoda [...]. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia brak było możliwości odniesienia się do merytorycznych zarzutów, dotyczących kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S. D. zarzucając jej "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie i nie odniesienie się do wniosków i zarzutów podniesionych w sprawie przez skarżącego, dotyczących zarówno stanu faktycznego jak i zarzutów prawa, zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co skutkowało nie wyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które mogły doprowadzić (gdyby były) przeprowadzone, że w sprawie brakuje najmniejszych podstaw do odmowy skarżącemu statusu strony w postępowaniu; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. :art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego".

Jak stwierdził skarżący, GINB "zrównał (...) sytuację faktyczną i prawną skarżącego z przechodniem lub pasażerem autobusu, który działając z subiektywnych pobudek utrudnia realizację cudzych zamierzeń inwestycyjnych, o których wiedzę zapewnia swojej spostrzegawczości przechodnia lub pasażera".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów.

Uzasadniając skargę, skarżący przedstawił opis stanu sprawy i powołał się na to, że "wskazał na materiał dowodowy uprawdopodabniający przyjęcie, że w niniejszej sprawie ujawniła się specyficzna sytuacja, która pozbawiła Wydział Architektury i Budownictwa Dzielnica [...] Urzędu [...] możliwości bycia arbitrem, na rzecz strony zainteresowanej w ograniczeniu stron postępowania wyłącznie do Inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których obiekt miał powstać. Za pośrednictwem Dzielnicy [...] Urzędu [...], począwszy od 2010 r., zostały skutecznie przeprowadzone zabiegi lobbingowe mające na celu przeforsowanie daleko idących zmian do planu zagospodarowania przestrzennego (działalność prawodawcza). W ocenie skarżącego zmiany są sprzeczne z wiedzą urbanistyczną i architektoniczną dla analizowanego obszaru. Nadto Dzielnica [...] Urzędu [...] w ramach swych kompetencji posiada możliwość stosowania planu zagospodarowania przestrzennego, wydając stosowane decyzje administracyjne (działalność stosowania prawa). A następnie Dzielnica [...] Urzędu [...] tak interpretuje prawo, aby pozbawić możliwości kontroli legalności przedsiębranych przez nią działań".

Skarżący uznał, że jedyną możliwością zrealizowania obiektu wbrew prawu oraz miejscowemu planu zagospodarowania przestrzennego było pozbawienie statusu strony okolicznych sąsiadów (którzy byli stroną postępowania w zakresie tej samej inwestycji w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy), a inwestycja forsowana jest "na zasadzie faktów dokonanych pod tymczasową tarczą ostatecznej decyzji Prezydenta [...]".

W ocenie skarżącego, Prezydent [...] od 2010 r. uchyla się od podania jakichkolwiek argumentów i okoliczności w jakich i dlaczego uległ w niniejszej sprawie i dopuścił do wprowadzenia poprawek do planu zagospodarowania przestrzennego (wbrew zdaniu planistów) służących tylko i wyłącznie utorowaniu inwestorowi drogi do ulokowania obiektu, o parametrach jak w zaskarżonej decyzji oraz dlaczego wydał skarżoną decyzję, mimo że wprowadzone zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego okazały się niedostateczne do wydania takiej decyzji.

Skarżący wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej tego samego obiektu, w tym samym miejscu i wszczętej na wniosek tego samego inwestora był stroną postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy, jako strona. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt. IV SA/Wa 1027/11, "który wypowiedział się, że zarzuty, które zgłosił Skarżący w tym postępowaniu powinny być przedmiotem merytorycznej oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż "Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę, konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji".

Skarżący podkreślił, że GINB nie uzasadnił dlaczego pomimo, że Skarżący posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie o warunki zabudowy, takiego interesu już nie posiada w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. GINB co prawda omawia relacje pomiędzy art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud., ale wnioski są niezrozumiałe dla skarżącego.

GINB nie odniósł się też do argumentów skarżącego, którymi uzasadniał swój interes prawny, a także twierdzeń oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Stanowisko, zajęte przez GINB jest nietrafne, a uzasadnienie niejasne. Skarżący nie wie, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuszcza możliwość posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zakresie postępowania o warunki zabudowy i jednocześnie nieposiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zakresie postępowania o pozwolenie na budowę.

GINB zdaniem skarżącego, w sposób nieuprawniony zawęził wykładnię art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.

Skarżący podkreślił, że posiadał decyzję nr 69/2013 o warunkach zabudowy pozwalającą na posadowienie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wzdłuż pierzei ul. P., który zgodnie z Planem MPZP byłby dodatkową ochroną akustyczną dla budynków postawionych w głębi działki, chroniącego przed uciążliwościami ruchu kołowego i kolejowego. Jednak powiadomiony o inwestycji M., która w pierwotnym kształcie miała być wzdłuż ul. P., a po interwencji ZDM niewydającemu zgody na wjazd od tej strony, obrócono obiekt o 270° i front obiektu został usadowiony równolegle do większej granicy skarżącego (naruszenie długości elewacji od strony ul. B.), został zmuszony do zaniechania swojej inwestycji. GINB tego aspektu nie uwzględnił, posiłkując się tylko analizą oddziaływania przygotowaną przez Dzielnicę Wawer.

Powołując się na orzecznictwo, skarżący wyjaśnił, że za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę można uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji.

Skarżący wskazał też, że w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Takimi przepisami są także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności.

Zdaniem skarżącego, nie można zatem uznać, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz ustalenie w okolicznościach tej sprawy, że będą zachowanie normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tak więc przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

GINB w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 7 lutego 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe wraz z pełnomocnictwem dla r. pr. M. D.. Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów (będących kopiami), który został oddalony przez Sąd na rozprawie 22 lutego 2018 r. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W piśmie tym pełnomocnik stwierdził bezzasadność pozbawienia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i wyjaśnił, czego dotyczy przedmiot skargi, jak również opisał szeroko "kontekst sprawy" i dostrzegane przez skarżącego nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Wskazał na uleganie przez Prezydenta [...] "działaniom lobbingowym".

W części dotyczącej interesu prawnego skarżącego, pełnomocnik wskazał m.in. na to, że "inwestycja zgodna z prawem nie jest, a Skarżącemu, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje konkretny i pewny interes prawny, aby cieszyć się statusem strony po to, aby zgłoszone zarzuty zostały zweryfikowane pod względem merytorycznym". W ocenie pełnomocnika, nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu M.. Pełnomocnik ocenił, że realizacja inwestycji "doprowadziła do faktycznego wyłączenia funkcji mieszkalnej nieruchomości Skarżącego". Pełnomocnik powołał się na uciążliwości w postaci zanieczyszczenia, tłoku, hałasu, immisji pośrednich i bezpośrednich, degradacje środowiska, naruszenie stosunków wodnych, wzmożony ruch samochodowy, całodobowe oświetlenie, nieprzyjemne zapachy itp. uciążliwości związane z inwestycją M..

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że interes prawny skarżącego wynika z prawa cywilnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a zwłaszcza § 26), przepisów z zakresu ochrony środowiska, czy też ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów i rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1147/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno przedmiotem zaskarżenia, jak i kontroli dokonywanej przez Sąd, jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej ww. decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wyjaśnił, że wprawdzie sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, ani wskazywanym w niej przepisami, tym niemniej rozstrzyga sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W tej sprawie granice wyznaczone są przedmiotem zaskarżenia i dlatego sądowa kontrola decyzji administracyjnej może polegać wyłącznie na ocenie legalności zaskarżonej decyzji i tego, czego ona dotyczyła.

Sąd wskazał, że organ I i II instancji prawidłowo zawęził ocenę legitymacji materialnej skarżącego do tego, czy posiada on przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. (ale również i art. 28 K.p.a.) w zakresie postępowania nadzwyczajnego, w którym badana jest ważność zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (również jednak w zakresie dokonanej zmiany). Słusznie bowiem organy administracji uwzględniły to, że w sentencji ww. decyzji znajduje się wzmianka "Pozostałe warunki decyzji Nr [...] z dn. [...].09.2014 pozostają bez zmian", co oznaczało, że Prezydent [...] orzekał wyłącznie w przedmiocie zmian w projekcie budowlanym, już wcześniej przez ten organ zatwierdzonym; poza zatwierdzonymi zmianami w obiegu pozostała natomiast pierwotna, zasadnicza decyzja o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca pierwszy projekt budowlany.

Z dokonanych przez organ I instancji na podstawie dokumentów ustaleń, potwierdzonych przez organ II Instancji, z projektu zagospodarowania działki (projekt budowlany zamienny restauracji M.) wynika, że w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego zmiany polegają na: 1. zmianie przebiegu sieci kanalizacyjnej sanitarnej i tłuszczowej, 2. projektowane zbiorniki na nieczystości ciekłe zostały przeznaczone osobno dla ścieków technologicznych i sanitarnych. W ramach projektu budowlanego nie została przewidziana zmiana usytuowania ww. zbiorników na nieczystości ciekłe, zaś zaprojektowany najbliżej działki o nr ew. [...] zbiornik szczelny bezodpływowy na nieczystości ciekłe jest w odległości 14,7 m od granicy z tą działką i ok. 32 m od budynku na działce o nr ew. [...].

Sąd stwierdził ponadto, że z "Bilansu terenu inwestycji", zamieszczonego w projekcie zamiennym (pkt. 2.3 s. 6 dół) wynika ponadto, że nie uległa zmianie elewacja frontowa budynku, ale zmniejszyła się powierzchnia utwardzona i powiększyła się powierzchnia biologicznie czynna. Takie więc ustalenia Sąd przyjął za prawidłowe, zwłaszcza że skarżący w swoich pismach procesowych ich nie kwestionuje.

Organy administracji obu instancji przeprowadziły poprawne rozważania w zakresie tego, kto może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, dokonując pogłębionej analizy przesłanek z art. 28 K.p.a., ale – przy uwzględnieniu przedmiotu postępowania – przede wszystkim przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Słusznie została zwrócona uwaga na fakt powiązania dyspozycji art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 K.p.a., z której wynika, że interes prawny strony powinien w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę (zwyczajnym lub nadzwyczajnym) wynikać z istnienia po stronie podmiotu domagającego się czynności administracyjnej prawa, na które wpływ może mieć projektowana inwestycja. Prawo to musi wynikać z hipotezy przepisu prawa materialnego (a więc nie stanowić wyłącznie elementu stanu faktycznego). W Prawie budowlanym interes prawny strony występuje wówczas, gdy obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość, będąca własnością danego podmiotu (art. 28 ust. 2 Pr. bud.). Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. oddziaływaniem obiektu jest możliwość ograniczeń w zagospodarowaniu (w tym w zabudowie) nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, wynikająca z przepisów odrębnych.

Sąd zwrócił uwagę na niekwestionowany w literaturze i orzecznictwie pogląd, że na osobie domagającej się wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżący powinien był więc wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają jego określone uprawnienia, mogące być ograniczonymi przez fakt zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Skarżący tego nie uczynił. Wymogu takiego nie spełnia w szczególności ogólne powołanie się pełnomocnika skarżącego, w piśmie procesowym z 8 lutego 2018 r., na prawo cywilne, ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a zwłaszcza § 26), przepisy z zakresu ochrony środowiska, czy też ustawy o drogach publicznych i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów i rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Wskazanie nazw aktów prawnych, które – co pełnomocnikowi skarżącego należy przyznać – funkcjonują w polskim systemie prawa powszechnego, ale bez wskazania konkretnych przepisów i wykazania wpływu obiektu budowlanego na uprawnienia z tych przepisów płynące, jest tylko ogólnikowym stwierdzeniem, a nie wykazaniem interesu prawnego.

Według Sądu analiza podnoszonych przez pełnomocnika zarzutów (w odwołaniu i skardze, jak również we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej ww. decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i w piśmie procesowym z 8 lutego 2018 r.) prowadzi do wniosku, że wprawdzie skarżący wywodzi swój interes prawny z ogólnie pojmowanego prawa własności (a więc, jak można przypuszczać, z art. 140 kodeksu cywilnego), ale nie wykazuje przekonywująco, w jaki sposób triada uprawnień właścicielskich mogłaby w rzeczywistości – i prawnie – być ograniczona zmianą uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego i udzieleniem w tym zakresie pozwolenia na budowę.

Podkreślono, że Skarżący zaniechał wykazania skutków prawnych decyzji zmieniającej, której ważność kwestionował, mających wpływ lub potencjalnie mogących ograniczać jego prawo własności. Z akt zaś sprawy nie wynika, aby zmiana przebiegu sieci kanalizacyjnej sanitarnej i tłuszczowej, osobne przeznaczenie zbiorników na nieczystości ciekłe (wobec braku zmiany ich usytuowania), czy wreszcie zmniejszenie powierzchni utwardzonej i powiększenie powierzchni biologicznie czynnej wpływały na dotychczasową możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można na podstawie akt sprawy stwierdzić, że powyższe zmiany, zatwierdzone kwestionowaną decyzją Prezydenta [...], wpłynęły – jak twierdzi skarżący – na wzmożenie ruchu samochodowego, hałas, dodatkowe oświetlenie terenu, ograniczenia w zabudowie gruntu skarżącego, emisję spalin, odbieranie ścieków czy inne immisje pośrednie lub bezpośrednie. Zatwierdzone bowiem zmiany w żaden sposób nie wpływają nie tylko na wzmożenie ww. uciążliwości, ale i na nieruchomość skarżącego i nie można uznać, że znalazła się ona w związku z tym w obszarze odziaływania tych zmian. Z uwagi zaś na charakter zatwierdzonych zmian nie można skutecznie stwierdzić, że obiekt budowlany uległ takiej zmianie, że obecnie bardziej niż uprzednio oddziałuje na nieruchomość skarżącego.

Sąd stwierdził, że poczucie niesprawiedliwości i wyrażane przez skarżącego wątpliwości odnośnie przesłanek wydania przez Prezydenta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają żadnego merytorycznego znaczenia w niniejszej sprawie. Argumenty, podnoszone w skardze i piśmie procesowym, a dotyczące sposobu posadowienia obiektu, jego gabarytów, czy wpływu na otoczenie mogą być ponadto rozważane, ale w wypadku skutecznego prawnie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca M. Sp. z o.o. z siedzibą w. W. pozwolenia na budowę. Te kwestie nie są natomiast przedmiotem badania w wypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ww. decyzję Prezydenta [...] – z uwagi na zakres objęty decyzją zmieniającą.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego (pismo z dnia 8 lutego 2018 r., s. 9) fakt, że "inwestycja z prawem zgodna nie jest" nie uzasadnia jeszcze interesu prawnego skarżącego. Skarżący powinien bowiem wykazać, że owa niezgodność decyzji z prawem narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. W szczególności "cieszenie się statusem strony po to, aby zgłoszone zarzuty zostały zweryfikowane pod względem merytorycznym" jest niewystarczającym uzasadnieniem własnego interesu prawnego.

Sąd uznał, że skoro na podstawie akt sprawy, w tym twierdzeń skarżącego, nie można było uznać, że posiada on interes prawny w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, to prawidłowo organ I instancji postepowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył, a GINB taką decyzję utrzymał w mocy.

GINB dokonał prawidłowej wykładni art. 105 § 1 K.p.a., stwierdzając, że jeżeli po wszczęciu postępowania administracyjnego okaże się, że jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania – co wystarczająco zostało stwierdzone w orzecznictwie i literaturze – ma bowiem miejsce m.in. wówczas, gdy czynności od organu zażądał podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, a brak ten nie był na tyle oczywisty, aby zastosować dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. Jest to tzw. przesłanka podmiotowa umorzenia postępowania. Rację miał też organ II instancji stwierdzając, że umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne i w takim wypadku nie można orzekać co do meritum sprawy.

Zdaniem Sądu, niezasadne były zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. Organ I i II instancji zebrały bowiem takie dowody, jakie w sprawie będącej przedmiotem orzekania były istotne, dokonał ich prawidłowej oceny i na tej podstawie ustaliły w zgodzie z prawdą obiektywna stan faktyczny. Uzasadnienie nie zawiera wad, na które powołuje się skarżący. To, że skarżący – wówczas jeszcze niereprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – nie zrozumiał argumentów organu (zwłaszcza w zakresie dotyczącym art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud.) nie świadczy o błędnym uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji w pełni odniósł się też do tych zarzutów skarżącego, które miały merytoryczne znaczenie; nie jest obowiązkiem organu odniesienie się do twierdzeń niemających w sprawie interesu prawnego danego podmiotu znaczenia, a będących subiektywnym odczuciem ich autora w zakresie rzekomo istniejącego lobby lub pozamerytorycznych wpływów na decyzję Prezydenta [...]. W takich bowiem sprawach właściwe są inne organy administracji.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, organy administracji nie naruszyły ani art. 28 K.p.a., ani art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud., ale dokonały ich prawidłowej wykładni i prawidłowo je zastosowały.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł S. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066, dalej jako P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 28, 77, 80, 105 § 1, 107 § 3 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 dalej jako pr. bud.) w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud., i w konsekwencji oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, polegające na:

1. nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli działania organów administracji w oparciu o dokumentację źródłową tj. o kompletny projekt budowlany zamienny, który (jak się okazało po wydaniu wyroku) z przyczyn nieznanych skarżącemu nie został załączony do akt administracyjnych sprawy (mimo że tam się znajdował na etapie postępowania administracyjnego: por. 3 x zdjęcia załączone do skargi kasacyjnej), co uniemożliwiło Sądowi I instancji zweryfikowanie legalności działania organów administracji; dokonana kontrola okazała się pozorna i oparta na niedopuszczalnym założeniu, że dla przyjęcia domniemanej treści dokumentacji źródłowej (tu: projektu budowlanego zamiennego) wystarczające jest stwierdzenie, że uczestnik postępowania w określonej materii nie wypowiedział się w piśmie procesowym: "Takie więc ustalenia tut. Sąd przyjął za prawidłowe, zwłaszcza, że skarżący w swoich pismach procesowych ich nie kwestionuje" (str. 11 uzasadnienia); miało to istotny wpływ na wynik sprawy, skoro także w trakcie rozprawy skarżący wskazywał, że doszło do zmiany (zwiększenia) gabarytów budowli w tym wydłużenie elewacji bocznych budynków w stosunku do projektu pierwotnego, co dodatkowo zwiększało uciążliwości, a Sąd I instancji nie był w stanie przeprowadzić kontroli sądowej i zweryfikować zakresu zmian ani twierdzeń skarżącego, skoro nie miał wglądu w kompletny projekt budowlany zamienny i nie poinformował stron, że w aktach brak jest kompletnego projektu budowlanego, ani nie uzupełnił tych braków z urzędu;

2. nieuzasadnionym zaakceptowaniu za GINB, że zakres zmian objęty projektem budowlanym zamiennym w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego dotyczył tylko zmiany przebiegu sieci kanalizacyjnej, sanitarnej i tłuszczowej a projektowane zbiorniki na nieczystości stałe zostały przeznaczone osobno dla ścieków technologicznych i sanitarnych; miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jak wynika z materiału dowodowego Sąd I instancji nie posiadał kompletnego projektu budowlanego zamiennego aby zweryfikować zakres dokonywanych zmian, choć jak wynika z uzasadnienia (str. 11), Sąd I instancji dostrzegł (na podstawie niekompletnej dokumentacji projektowej), że zakres zmian był jednak dużo szerszy niż to wskazał GINB w zaskarżonej decyzji, a mimo to nie podjął się czynności zmierzających do pozyskania dokumentacji źródłowej (projektu budowlanego zamiennego), która pozwoliłaby na dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych odnośnie dokonywanych zmian w projekcie budowlanym; dokonana zatem kontrola pod względem zgodności z prawem okazała się pozorna;

3. nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący nie wskazał przepisów prawa materialnego z którego wynikają określone uprawnienia podczas gdy skarżący takie przepisy wskazał odnosząc je do projektowanej inwestycji także z uwzględnieniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, poza sporem pozostaje trafne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przedmiotem sprawy jest kontrola legalności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie posiadał jednak w dniu zamknięcia rozprawy w aktach sprawy kompletnego projektu budowlanego zamiennego. Nie był zatem w stanie zweryfikować działań organów administracji co do oceny zakresu zmian, które miały miejsce w projekcie budowlanym. Z pewnością kontrola pod względem legalności nie może opierać się na założeniu przyjętym na stronie 11 uzasadnienia, że istotne ustalenia faktyczne Sądu wywodzone są z wypowiedzi organów administracji i szerzej uczestników postępowania administracyjnego, bądź sądowego: "Takie więc ustalenia tut. Sąd przyjął za prawidłowe, zwłaszcza ze skarżący w swoich pismach procesowych ich nie kwestionuje".

Art. 7 K.p.a., na gruncie którego ustawodawca ustanowił zasadę prawdy obiektywnej, obliguje organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalony stan faktyczny sprawy był zgodny z rzeczywistością. Z przepisem tym, w ścisłym związku pozostaje regulacja zawarta w art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. konsekwencją obowiązywania której jest adresowany do organu administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Sąd I instancji wobec braku możliwości przeprowadzenia dowodu z kompletnego projektu budowlanego zamiennego pozbawił się możliwości kontroli legalności działania organów administracji przez co sam naruszył przepisy.

Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób zgodzić się z poglądem, że skarżący "nie wykazuje przekonująco w jaki sposób triada uprawnień właścicielskich mogłaby w rzeczywistości i prawnie być ograniczona zmianą uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego i udzieleniem w tym zakresie pozwolenia na budowę". Skoro Sąd I instancji nie byt w stanie zweryfikować na podstawie projektu budowlanego zamiennego zakresu zmian, w szczególności faktu wydłużenia elewacji bocznej budynku, a więc elewacji, która dłuższym bokiem eksponowana jest w stosunku do nieruchomości skarżącego, to ww. wypowiedź Sądu I instancji pozostaje dowolna i abstrakcyjna.

Podobnie dowolna i abstrakcyjna pozostaje wypowiedź: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że nie można na podstawie akt sprawy stwierdzić, że powyższe zmiany [Sąd I instancji nie odnosi się do gabarytów obiektu i jego powszechnie znanych uciążliwości, a skupia się na takich kwestiach jak przebieg sieci, powierzchnia utwardzana i biologicznie czynna], zatwierdzone kwestionowaną decyzją Prezydenta [...] wpłynęły – jak twierdzi skarżący – na wzmożenie ruchu samochodowego, hałas, dodatkowe oświetlenie terenu, ograniczenie w za budowie gruntu skarżącego, emisję spalin, odbieranie ścieków, czy inne immisje pośrednie lub bezpośrednie. Skoro Sąd I instancji nie był w stanie zweryfikować zakresu zmian w projekcie budowlanym, nie może już budzić zdziwienia niemożliwa do weryfikacji na gruncie akt sprawy puenta: "Z uwagi zaś na charakter zatwierdzonych zmian nie można skutecznie stwierdzić, że obiekt budowlany uległ takiej zmianie, że obecnie bardziej niż uprzednio oddziałuje na nieruchomość skarżącego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy organy administracji zasadnie uznały, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji M. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tej sprawie a w konsekwencji wszczęte postępowanie należało umorzyć.

Wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowane inwestycja samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że aktualnie ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie, które to ograniczenie związane byłoby z realizacją inwestycji objętej decyzją, której dotyczyło postępowanie nieważonościowe.

Słusznie też Sąd I instancji stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie wskazał takich przepisów. W skardze zawarte zostały w istocie zarzuty merytoryczne w stosunku do zaskarżonej decyzji nie zaś argumenty mające przemawiać za tym, że skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania.

Za niezasadne uznać należy twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji była pozorna, gdyż Sąd ten nie zapoznał się z treścią projektu budowlanego zamiennego. Podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania ma treść decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. To w tej decyzji wskazany został zakres modyfikacji pierwotnego projektu budowlanego. Rolą Sądu było dokonanie oceny, czy zmiany te skutkowały wynikającym z przepisu prawa ograniczeniem w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Aby móc wykazywać w postępowaniu administracyjnym błędy decyzji o pozwoleniu na budowę najpierw należy wykazać, że jest się stroną postępowania, a dopiero potem można podnosić zarzuty w stosunku do wydanej decyzji. Wykazywanie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa nie skutkuje uznaniem osoby wykazującej te naruszenia za stronę postępowania. Osoby, które nie są stronami postępowania nie są przy tym w takiej sytuacji pozbawione możliwości obrony swojego stanowiska. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Odnośnie do projektu budowalnego zamiennego stwierdzić należy, że jest on częścią akt administracyjnych, w których znajduje się pierwotny projekt budowlany. Akta te, zawierające zarówno pierwotny projekt budowlany jak i projekt budowany zamienny zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2120/17 wraz ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 10 maja 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2014 r. Akta sprawy wpłynęły do Sądu I instancji w dniu 21 września 2017 r. W zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału znajduje się adnotacja, o tym, że akta administracyjne dotyczą także sprawy o sygn. VII SA/Wa 1147/17. Adnotacja o tym, że akta administracyjne są wspólne dla obydwu spraw znajduje się również w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. VII SA/Wa 1147/17. Wyroki w obydwu sprawach zapadły w 2018 r. Sąd rozpoznający sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1147/17 miał więc możliwość zaznajomienia się nie tylko z projektem zamiennym ale również z pierwotnym projektem budowlanym.

Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego radca prawny M. D. dwukrotnie zapoznawał się z aktami sprawy o sygn. VII SA/Wa 1147/17 – w dniach 6 lutego 2018 roku i 13 kwietnia 2018 r. W tych samych dniach pełnomocnik przeglądał też akta sprawy, o sygn. VII SA/Wa 2120/17, w której znajdowały się akta administracyjne z pierwotnym projektem budowlanym oraz projektem budowlanym zamiennym. Pełnomocnik skarżącego był też obecny na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1147/17. Z protokołu rozprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego nie podnosił zarzutu, iż akta sprawy są niekompletne, gdyż nie ma w nich projektu budowanego zamiennego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pozbawione uzasadnionych podstaw jest twierdzenie, że Sąd I instancji dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie dysponował projektem budowlanym zamiennym i nie mógł należycie zweryfikować stanowiska organu administracji wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu I instancji zaczynające się od słów "Jak wynika z dokonanych na podstawie dokumentów ustaleń dokonanych przez organ I instancji a potwierdzonych przez organ II instancji (...) a kończących się sformułowaniem "Takie więc ustalenia tut. Sąd przyjął za prawidłowe, zwłaszcza że skarżący w swoich pismach procesowych ich nie kwestionuje" może świadczyć o tym, że Sąd I instancji nie dość wnikliwie zapoznał się zamiennym projektem budowlanym. Projekt ten składa się bowiem z dwóch części, z której pierwsza obejmuje zmiany przebiegu instalacji sanitarnej i tłuszczowej oraz zmiany związane z przeznaczeniem zbiorników na nieczystości zaś druga dotyczy budowy stacji transformatorowej. Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie poczynił rozważań odnośnie do drugiej części projektu budowlanego zamiennego.

Uchybienie to nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że zmiana pierwotnego projektu budowlanego polegała na przeznaczeniu zbiorników na nieczystości ciekłe osobno na ścieki technologiczne i ścieki sanitarne. Usytuowanie tych zbiorników nie skutkuje prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości. Nie skutkuje takimi konsekwencjami również zmiana polegająca na zmianie przebiegu kanalizacji sanitarnej i tłuszczowej.

Jak to zostało wyżej wskazane, z projektu budowlanego zamiennego wynika, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, że przewiduje on również zmianę polegającą na budowie kontenerowej stacji transformatorowej. Stacja ta ma być większa w stosunku do tej, która została zaprojektowana w pierwotnym projekcie budowlanym. Zmiana parametrów tej stacji także nie skutkuje prawnymi ograniczeniami możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego kasacyjnie w związku z budową tej stacji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że została ona usytuowana z tyłu planowanego budynku, w pobliżu ulicy B. z dla od nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Analiza projektu budowlanego zamiennego pozwala stwierdzić, że budynek został wydłużony o 183 cm w stosunku do pierwotnego projektu. Okoliczność ta nie mogła skutkować przyjęciem, że skarżący kasacyjnie powinien być uznany za stronę postępowania. Odległość budynku od granicy nieruchomości skarżącego kasacyjnie nie uległa zmianie. Wydłużenie budynku nie skutkowało powstaniem prawnych ograniczeń możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Z tych też względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie Sądu I instancji uznać należy za uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Gdyby Sąd I instancji poczynił rozważania odnośnie do ww. kwestii, to i tak nie mogłoby to skutkować zmianą wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że art. 140 K.c. nie może być uznany za przepis dający podstawę do uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może on rozporządzać rzeczą. Przepis ten określa granice prawa własności jednakże nie wynika z niego żadne ograniczenie w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości w związku z inwestycją, której dotyczy decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.