Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 440/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6,7,8,9, art. 75 i 79 par 2 , art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 a ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23), zwanej dalej "k.p.a.", art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz uchwały Nr X/123/07 Rady Gminy K. z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dziennik Urzędowy Województwa Zacho. nr 120, poz. 2221), po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r.

nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K., na wniosek S. S., zatwierdził podział nieruchomości

- działki [...] . Decyzja stała się ostateczna w dniu [..] r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił dla S. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działek od nr [...] położonych w obr. [...] , gmina K., wywołanego podziałem działki numer [...] .

S. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, wydało w dniu [...] r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia 5 maja 2015 r. i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przed wydaniem decyzji organ I instancji winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o stosowne uzupełnienie operatu szacunkowego umożliwiające zarówno organom administracji, jak i stronie weryfikację danych w nim zawartych i po takim uzupełnieniu należycie zweryfikować operat szacunkowy. W operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego dla potrzeb niniejszego postępowania organ nie miał bowiem możliwości weryfikacji, czy nieruchomości wytypowane przez biegłego jako "podobne" do nieruchomości wycenianej, faktycznie są "podobne". Zarówno w tabeli nr 1 i w tabeli nr 5 nie zostały podane istotne cechy nieruchomości wybranych przez biegłego, umożliwiające ich identyfikację, która pozwoliłyby na właściwą ocenę, czy wytypowane przez rzeczoznawcę obiekty z tabeli nr 3 są podobne do wycenianej nieruchomości przed podziałem, a obiekty z tabeli nr 7 do nieruchomości po podziale.

W związku z powyższym organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego H. S. o dokonanie stosownej korekty operatu szacunkowego. Biegła w dniu [...] r. złożyła w Urzędzie Gminy K. aneks uzupełaniający do operatu szacunkowego z dnia [...] r. W dniu [...] r. doręczono pełnomocnikowi strony zawiadomienie o zebraniu dowodów i materiałów w postępowaniu w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z pouczeniem o możliwości zapoznania się przez strony z zebranymi materiałami w sprawie i wniesieniu dodatkowych uwag w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Strona nie skorzystała z tego uprawnienia.

W dniu [...] r. decyzją nr [...] Wójt Gminy K. na podstawie art. 98a u.g.n. w związku z uchwałą Rady Gminy K. Nr X/123/07 z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich, art. 60, 65 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), art. 366 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz.121 ze zm.), z urzędu ustalił dla S. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł,

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonych numerami działek od nr [...] położonych w obrębie [...] , gmina K., wywołanego podziałem działki numer [...] o powierzchni [...] ha.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wójt powołał się na treść przepisów ustawy

o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia oraz opisał przedmiot wyceny,

a następnie odniósł się do ustaleń biegłego w operacie. Organ I instancji wskazał m.in., że analizie nieruchomości przed podziałem poddano transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, występujących na rynku lokalnym, którego zasięg obejmuje gminę K., z ostatnich 3 lat sprzedawane, jako jedna działka. Zestawienie tych transakcji znajduje się w punkcie 7.1, tabela 1 operatu szacunkowego, (uzupełniona zgodnie z zaleceniami decyzji SKO w S. z dnia [...] r.). Analizie nieruchomości po podziale poddano transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, występujących na rynku lokalnym, którego zasięg obejmuje wsie w powiecie polickim [...] z ostatnich 3 lat (mała liczba transakcji na rynku), sprzedawane jako nieruchomości składające się z więcej niż z jednej działki. Zestawienie tych transakcji znajduje się w punkcie 7.2, tabela 5 operatu szacunkowego, (uzupełniona zgodnie z zaleceniami decyzji SKO w S. z dnia [...] .). Biegły stosownie do art. 153 u.g.n. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym tj. określił wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te skorygował ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust.1 u.g.n.), metodą porównywania parami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym z dnia [...] r., uzupełnionym dnia [...] r. wartość nieruchomości według stanu z przed podziału wyraża się w kwocie [...] zł, a wg stanu po jej podziale w kwocie [...] zł. Różnica wartości pomiędzy nieruchomością przed i po podziale jest skutkiem dokonanego podziału i wyniosła [...] zł. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, tj. 30 % wzrostu wartości nieruchomości określonego operatem szacunkowym.

Zdaniem organu, z treści operatu szacunkowego z dnia [...] r., uzupełnionego dnia [...] r. - zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. - wynika, że zostały spełnione wymogi wyżej wskazanych aktów prawnych. Biegły stosownie do art. 98a u.g.n. określił wartość nieruchomości przed i po podziale na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] r., a stan nieruchomości po podziale przyjął na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. na dzień [...] r., bez uwzględniania części składowych nieruchomości. W celu obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału, biegły określił wartość nieruchomości składającej się z jednej działki (przed podziałem) i tej samej nieruchomości o tej samej powierzchni, lecz składającej się z kilku działek (po podziale). Organ podkreślił, że spełnienie przesłanek z art. 98a u.g.n. oraz fakt, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami art. 151-159 u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, upoważnia go do wydania przedmiotowej decyzji.

Pełnomocnik strony wniósł od decyzji odwołanie zarzucając jej:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego,

2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez nieprawidłowe zastosowanie uznania administracyjnego w zw. z ust. 1 uchwały nr X/123/07 Rady Gminy K. z dnia 19 listopada 2007 r.,

3. naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n.

4. naruszenie art. 75 i 79 § 2 k.p.a. poprzez nie poddanie właściwej ocenie operatu szacunkowego,

5. naruszenie art. 151-154 u.g.n. poprzez wybranie niewłaściwej metody szacowania nieruchomości,

6. naruszenie art. 10 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium wydało w dniu [...] r. wymienioną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, powołując się na treść art. 98 a ust. 1 u.g.n. , podało, że w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek jej właściciela, a decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna w dniu [...] r. Tym samym nie upłynął termin, w którym dopuszczalne jest ustalenie opłaty. W dacie podziału obowiązywała też stosowna stawka opłaty adiacenckiej określona uchwałą rady gminy na podstawie art. 98 a u.g.n. Zaistniały zatem wszystkie przesłanki upoważniające organ do ustalenia opłaty adiacenckiej,

o ile udowodniona i prawidłowo określona zostanie zmiana wartości nieruchomości wskutek podziału.

Zgodnie z wolą ustawodawcy wartość nieruchomości przed i po podziale dla potrzeb opłaty adiacenckiej ustala się w oparciu o wartości oszacowane w wycenie. Wycena sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Stanowi ona pisemną opinię o wartości nieruchomości zawierającą specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym

z określeniem wartości nieruchomości (§ 55-56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego). Operat szacunkowy jako dowód w sprawie ma na celu ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, którą stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ustawy). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości.

Następnie, organ II instancji nawiązując do zarzutów odwołania i treści orzeczenia kasacyjnego Kolegium z dnia [...] r. ocenił, że uwagi organu odwoławczego zostały uwzględnione przez biegłego w aneksie z dnia [...] r., będącym uzupełnieniem do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] r. Biegły uzupełnił w tabeli nr 1 i w tabeli nr 5 istotne cechy nieruchomości wybranych przez niego jako podobne, co umożliwia w obecnym stanie ich prawidłową identyfikację oraz weryfikację czy zostały wybrane prawidłowo, zarówno przez organ, jak również przez stronę.

Zdaniem Kolegium, w toku postępowania organ I instancji wyczerpująco ocenił wartość dowodową sporządzonego przez biegłego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego oraz uznał, że stanowi on wiarygodny dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu podziału. Także analiza tego dowodu w sprawie, przeprowadzona przez Kolegium nie daje podstaw do podważenia wiarygodności powyższych dokumentów jako podstawy wyliczenia wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż operat szacunkowy został sporządzony

w sposób nieprawidłowy w oparciu o nieprawidłowo dobrane nieruchomości porównawcze organ odwoławczy wyjaśnił, że strona kwestionując prawidłowość działań rzeczoznawcy majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia i doświadczenie w zakresie szacowania nieruchomości, nie wykazała się posiadaniem analogicznego doświadczenia i uprawnień. Możliwość kwestionowania operatu szacunkowego przewiduje art. 157 ugn. Skarżący mógł w szczególności skorzystać z możliwości przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Rozbieżność operatów szacunkowych sporządzonych przez różnych rzeczoznawców, dotyczących wartości tej samej nieruchomości, także może stanowić przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. I OSK 322/06).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ I instancji naruszył art. 7

w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez nieprawidłowe zastosowanie uznania administracyjnego w zw. z ust. 1 Uchwały nr X/123/07 Rady Gminy K. z dnia 19 listopada 2007 r. organ odwoławczy wskazał, że w związku

z tym, kluczową kwestią w sprawie jest ustalenie, czy organy prawidłowo i zgodnie

z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, które charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonymi w art. 7 k.p.a. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181).

Kolegium oceniło, że wbrew twierdzeniom strony, organowi I instancji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Opłata adiacencka jest swoistego rodzaju daniną publiczną z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości. Zatwierdzenie podziału nieruchomości, na wniosek właściciela, nie jest zależne od woli tego organu, ale od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału. Jednak, gdy do zatwierdzenia tego podziału, na wniosek właściciela, dojdzie i wskutek tego wartość nieruchomości wzrośnie, to gmina, wolą ustawodawcy, została uprawniona do uzyskania dochodu z tegoż tytułu. W tym zakresie taka należność ma charakter quasi podatkowy, a podstawowymi przesłankami, wynikającymi z art. 98a ugn, warunkującymi dopuszczalność obciążenia opłatą adiacencką są: obowiązywanie uchwały określającej stawkę opłaty adiacenckiej w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna; wzrost wartości nieruchomości wywołany decyzją o podział i wydanie decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat od dnia, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna.

Zdaniem Kolegium, wszystkie przesłanki wskazane powyżej zostały spełnione łącznie. Zgodnie w wyżej wskazanym przepisem, w każdym wypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek, Wójt Gminy uprawniony jest do ustalenia przedmiotowej opłaty. Pobieranie opłat adiacenckich stanowi źródło dochodów budżetu gminy, których gmina sama nie może się pozbawiać i które powinna co do zasady dochodzić - tak wynika z zaleceń organów kontrolnych, w tym Regionalnej Izby Obrachunkowej. Ponadto nie ma żadnych szczególnych okoliczności dotyczących indywidualnej sytuacji faktycznej i prawnej strony, które mogłyby ewentualnie uzasadniać odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty. Zaniechanie pobrania opłaty adiacenckiej musi być uzasadnione konkretnymi okolicznościami, do których zalicza się głównie, poparty operatem szacunkowym, brak wzrostu wartości nieruchomości, co w przedmiotowym postępowaniu nie ma miejsca. Strona dokonując podziału nieruchomości, jak większość właścicieli dużych nieruchomości, uczyniła to w celu wyodrębnienia mniejszych działek pod budowę sześciu wolno stojących budynków jednorodzinnych. W sytuacji gdy opłata taka jest ponoszona przez innych właścicieli w podobnych i analogicznych sytuacjach, brak jest postaw do uznania opisanej w przedmiotowym postępowaniu sytuacji za szczególną. Należy też dostrzec, iż strona decydując się na podział, czyniła to niewątpliwie w celu zwiększenia możliwości zbycia swojej działki lub polepszenia możliwości jej zagospodarowania. Zatem także z tej przyczyny wydaje się oczywistym podniesienie jej atrakcyjności skutkujące wzrostem wartości rynkowej.

W ocenie Kolegium, całkowicie chybione są też rozważania pełnomocnika zmierzające do wykazania, że stawka procentowa opłaty może być zmienia przez organ wykonawczy gminy w ramach uznania administracyjnego. Ustawodawca powierzył możliwość określenia stawki wyłącznie radzie gminy w uchwale stanowiącej prawo miejscowe. W toku ustalania opłaty adiacenckiej decyzją wójt, burmistrz oraz Prezydent Miasta mogą zastosować stawkę opłaty wyłącznie w wysokości określonej w uchwale. Nadto Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w tej sprawie. Nie doszło w niej do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. na opisaną na wstępie decyzję SKO w S., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

2) naruszenie przepisu art. 7 w zw. z at. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez nieprawidłowe zastosowanie uznania administracyjnego w zw. z ust. 1 Uchwały

Nr X/123/07 Rady Gminy K. z dnia 19 listopada 2007 r.

3) art. 75 i 79 § 2 k.p.a. poprzez nie poddanie właściwej ocenie operatu szacunkowego,

4) art. 151 - 154 u.g.n. poprzez wybranie niewłaściwej metody szacowania nieruchomości

5) art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wydając decyzję organ II instancji uznał, iż kwestionując operat strona winna była skorzystać z postępowania przed samorządem zawodowym rzeczoznawców majątkowych, względnie przedstawić swój kontroperat. Jednakże, zdaniem skarżącego, postępowanie administracyjne, także to, w którym ustawa przyznaje kompetencje organowi do ustalenia opłaty, która obciąża stronę postępowania, powinno być prowadzone z poszanowaniem wszystkich zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności postępowanie to, nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym strona winna prowadzić dowody, w szczególności wymagające poniesienia nakładów, takie jak np. przygotowanie operatu na własne zlecenie. Działający na zlecenie i za pieniądze organu biegły przygotował opinie w taki sposób, aby wykazać iż wskutek podziału uległa wzrostowi wartość nieruchomości. Teza ta nie polega na prawdzie, gdyż wartość nieruchomości

w wyniku podziału nie wzrosła, a zatem decyzja winna zostać uchylona a postępowanie umorzone. Ponadto skarżący wskazał, że uchwała Rady Gminy K. z dnia 19 listopada 2007 r. stanowiącą podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej przewiduje, iż opłatę ustala się w wysokości maksymalnie 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie opłaty w wysokości maksymalnej, nakazuje interpretować ten przepis prawa miejscowego, w ten sposób, iż opłata nie może być wyższa niż 30%, ale może być niższa. W zakresie zatem stawki wysokości opłaty przepis odnosi się do uznania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony winien określić jaką wysokość opłaty i dlaczego zastosował. W przedmiotowej sprawie zarówno sama decyzja jak i jej uzasadnienie nie odnoszą się w żaden sposób do faktu, iż zastosowana została stawka maksymalna opłaty. Jeżeli przemawia za tym okoliczność, iż strona nie jest mieszkańcem gminy, to dochodzi do naruszenia zasady równości i dyskryminacji strony. Niezależnie jednak od tego, milczenie organu i brak zastosowania w sposób prawidłowy uznania administracyjnego nakazuje uchylić decyzję. Jeżeli jak wskazuje SKO uchwała Rady Gminy nie mogła delegować na organ wykonawczy kompetencji do ustalania wysokości opłaty, to oznacza to, iż sama uchwała Rady Gminy jest wadliwa, a jako taka nie może stanowić podstawy do obciążenia strony opłatą. Podkreślić należy, iż akt prawa miejscowego posługuje się określeniem maksymalnie 30 %, a nie 30 % jak chciał czytać uchwałę organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje :

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiot decyzji ostatecznej poddanej kontroli sądowej stanowi opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.- dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić,

w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji

o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.1.

Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a).

Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały

w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Poza sporem w tej sprawie pozostaje, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, chociaż skarżący uważa,

iż w uchwale wysokość opłaty została ustalona jako wartość maksymalna, co oznacza, że może być niższa niż 30%.

Argument ten jest niezasadny, albowiem w uchwale nr X/123/07 Rady Gminy

w K. z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zacho. nr 120, poz. 2221) stawka została ustalona w stałej wysokości 30 %, natomiast podanie jej maksymalnej wysokości, wynikającej z art. 98a ust. 1 u.g.n. i ma charakter wyłącznie informacyjny. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej innej niż stała, albowiem z przepisu art. 98a nie wynika prawo do ustalania przez organ stanowiący jakichkolwiek kryteriów różnicujących stawki opłaty.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi natomiast wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości zaś zarzuty skarżącego koncentrują się wokół sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu, lektura ustalonego w sprawie stanu faktycznego i materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów uzasadnia ocenę, iż kluczowe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Dowodem wzrostu wartości nieruchomości wynikającym z jej podziału jest wyłącznie operat szacunkowy sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, tj. rzeczoznawcę majątkowego z uprawnieniami wynikającymi z wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych. Dowód z operatu szacunkowego z jednej strony podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., lecz z drugiej strony merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy.

Jeżeli w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 651 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. I OSK 611/13). Innymi słowy ujmując, operat taki w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ramach swych uprawnień organ może jedynie ocenić, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych

i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 rozporządzenia.

Operat biegłej H. S. został sporządzony w dniu [...] r., w celu określenia wartości rynkowej prawa własności działki gruntowej przed podziałem oraz po podziale i w stosunku do operatu sporządzonego [...] r. został uzupełniony o dane, których brak zakwestionowało Kolegium w decyzji

z dnia [...] r., czyli o cechy dodatkowe opisujące nieruchomości wytypowane przez rzeczoznawcę jako nieruchomości podobne.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy odpowiada regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Podkreślić należy,

że wybór metody, podejścia i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy. Z operatu wynika, że rzeczoznawca przeanalizował transakcje sprzedaży działek niezabudowanych o podobnym charakterze znajdujących się

w wolnym obrocie od [...] r. na obszarze powiatu polickiego gmin K. i D., ze szczególnym uwzględnieniem wsi [...] Na badanym rynku biegły nie zaobserwował w tym okresie czasu wyraźnego trendu rosnącego lub malejącego i dlatego założył, że ceny dobrze opisują rynek. Wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem określona została w oparciu o nieruchomości porównawcze o podobnym obszarze i mniejsze obszarowo, a po podziale w oparciu o nieruchomości spełniające warunki nieruchomości podobnej czyli porównywalnej z nieruchomością stanowiącą przedmiot oceny ze względu na położenia, stan prawny przeznaczenie lub sposób korzystania.

Przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed

i po podziale największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja, możliwości inwestycyjne, dostęp do drogi, ograniczenia. Wartość rynkową określono zgodnie

z art. 150 ust. 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n. i art. 153 ust. 1, zgodnie z którym, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Sąd uznał, że biegły rzetelnie i jasno przedstawił w operacie cały proces wyceny spornych nieruchomości, a wybór konkretnej metody został właściwie uzasadniony.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i naprowadzonych przez nią dowodów (np. w postaci negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. W tej sprawie, jak wynika z akt, organy obu instancji nie miały żadnych wątpliwości do prawidłowości przedłożonego operatu. Jeśli takie wątpliwości miał skarżący to mógł także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Tego skarżący nie uczynił, nie przedłożył też własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Samo zaś subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Ponadto słusznie zauważył skarżący, że postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno nie tylko z poszanowaniem zasad określonych we wskazanych w skardze przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, to postępowanie spełnia wszystkie warunki prawidłowego postępowania w rozumieniu k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego nie doszło w nim do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 6, 7,8, 9, art. 75 i 79 § 2 i 107 § 3 k.p.a. Lakoniczność uzasadnienia zawartych w skardze zarzutów, dotyczących naruszenia powołanych wyżej przepisów uniemożliwia Sądowi- wobec nieobecności pełnomocnika skarżącego na rozprawie – na szersze odniesienie się do tychże.

W tym stanie rzeczy orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.