Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1127/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 19 kwietnia 2004 r. nr XIV/158/04 w przedmiocie wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: "oraz w soboty w godzinach od 9:00 – 19:00".


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy we W. działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 177) oraz art. 8 §1 i art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 j.t.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwalę Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 19 kwietnia 2004r., nr XIV/158/04 w sprawie wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Ciechocinka (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko- Pomorskiego Nr 76, poz. 1283 z 02.07.2004 r.) zmienioną uchwałami Nr: XVI/174/04 z dnia 7 czerwca 2004r., XIV/129/08 z dnia 3 marca 2008r., XXIV/266/09 z dnia 22 czerwca 2009r., XVII/145/12 z dnia 6 lutego 2012r. i XVIII/155/12 z dnia 19 marca 2012r. w części dotyczącej § 3 tej uchwały ustalającej pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w soboty w godzinach od 9.00 do 19.00.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 j.t.) na skutek błędnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "dnia roboczego" i niezasadne przyjęcie, że sobota w rozumieniu tego przepisu jest dniem roboczym, podczas gdy sobota jest dniem wolnym od pracy, co wynika z ustawowego i powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy.

Podnosząc powyższy zarzut Prokurator Okręgowy we W. wniósł, w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżanej uchwały w części dotyczącej ustalenia opłat za parkowanie w soboty w godzinach od 9.00 do 19.00.

Uzasadniając podniesiony zarzut Prokurator podniósł, że § 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia opłat za parkowanie w soboty w godzinach od 9.00 do 19.00 jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zaś z przepisem art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w związku z tym, powyższy zapis winien być wyeliminowany z obowiązującego porządku prawnego.

Zdaniem skarżącego pojęcia dnia nieroboczego nie można utożsamiać z pojęciem dnia ustawowo wolnego od pracy na podstawie ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest z reguły sobota. W soboty nie pracuje większość instytucji, odmienne są rozkłady jazdy, nie pracują szkoły.

Wskazywana ustawa w ocenie Prokuratora zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi.

Skarżący wyjaśnił, że zapisy zawarte w ustawie o dniach wolnych od pracy nie mogą stanowić odniesienia do prawidłowej, zgodnej z prawem interpretacji pojęcia "dnia roboczego", zawartego w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy "(...) pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota" (uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (publ. w ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 149).

Podkreślono również, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy. W związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy, a zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa.

W kontekście nin. wywodów należy, w ocenie skarżącego, zwrócić szczególnie uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 98/16, który wskazał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględnić ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ciechocinka wniosła o umorzenie postępowania uwagi na fakt, że uchwałą nr XXV/134/16 z dnia 19 września 2016r.Rada Miejska Ciechocinka zmieniła zaskarżoną uchwałę poprzez uchylenie jej §3, co spowodowało, że od dnia wejścia w życie tej zmiany będzie możliwe pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania na terenie C. wyłącznie w dni robocze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, a stwierdzone naruszenie prawa zaskarżonym przepisem § 3 Uchwały nr XIV/158/04 Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 19 kwietnia 2004r. w sprawie wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Ciechocinka ma wymiar istotny i tym samym kwalifikuje się do stwierdzenia jego nieważności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do okoliczności podjęcia przez Radę Miejską Ciechocinka nowej uchwały z dnia 19 września 2016r.zmieniającej uchwałę zaskarżoną wyjaśnić należy, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767). Wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność otwiera również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że jej zarzuty są zasadne.

Nie budzi wątpliwości, ze zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, mocą którego została wyznaczona w C. strefa płatnego parkowania oraz określona wysokość opłat za parkowanie w jej obrębie i sposób pobierania tych opłat. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 13b ust 3 i 4 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). We wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych zawarte zostało upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W przepisie art. 13b ust. 3 tej ustawy stanowi się bowiem, że rada gminy (rady miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 4 ww. ustawy uszczegóławia regulację zawartą w ust. 3, wskazując, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

W art. 13f ust. 2 ww. ustawy zawarte zostało zaś upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do określenia wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, oraz sposobu jej pobierania.

W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 u.s.g., przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87).

Analizując treść zakwestionowanego przepisu uchwały w kontekście treści przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych rozważyć należało, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, uprawnia organy gminy do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty.

W ocenie Sądu na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej. Zauważyć należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. nr 4, poz. 28; ze zm.) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Należy mieć ponadto na uwadze, że na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., Nr 21 poz. 94; ze zm.) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1). Skoro ustawa - Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie stanowi kryterium przydatnego dla ustalenia terminu (określenia) "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są bowiem dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami wynikającymi z art. 15110 ustawy - Kodeks pracy.

Wskazać należy również, że wykluczyć należy możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 324 – 325 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 7 września 1995 r., sygn. akt I PZP 23/95 publ. w OSNAP z 1996 r., nr 5, poz. 73).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Ustawa ta nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby bowiem do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II ustawy - Kodeks pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3507/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. (sygn. akt I OPS 1/11) Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro zatem sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.

Należy mieć również na uwadze, że w przypadku upoważnienia ustawowego, do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Pośrednim uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być również charakterystyka miejscowości na obszarze, której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu, w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić – tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Jeżeli zatem wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana na tle regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć sobót do dni roboczych, to zakwestionowaną część § 3 uchwały obejmującej ustanowienie opłat za parkowanie w zakresie wyrażenia "oraz soboty w godzinach od 9:00 do 19:00" należy, w ocenie Sądu, uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.