Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1064/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 § 4, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 41
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 536/11 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Op 536/11 oddalił skargę T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o przyznaniu T.R. specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży, środków higienicznych, leków i opłat w wysokości 60 zł, jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) oraz art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ustawa o pomocy społecznej lub ustawa). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja wydana została po ponownym rozpoznaniu wniosku strony o przyznanie świadczenia, złożonego w dniu 1 października 2010 r., w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [..] marca 2011 r., decyzji organu z dnia [..] października 2010 r. Odnosząc się do stanu faktycznego organ podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż T.R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej, która po odliczeniu alimentów wynosi 534,25 zł. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. we wrześniu 2010 r. wnioskodawca nie uiścił opłaty za czynsz, ale poniósł wydatki na telefon i internet w wysokości 136,50 zł., energię w wysokości 69,12 zł, gaz w wysokości 51,76 zł oraz wydatki na leki w kwocie 69,68 zł. Uznając, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 477 zł, organ stwierdził, że T.R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał jednak, że na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, specjalny zasiłek celowy przysługuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby przekracza kryterium dochodowe. Odnosząc się do sytuacji wnioskodawcy organ podał, że zgodnie z orzeczeniem jest on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, choruje i korzysta z usług opiekuńczych w Ośrodku. Organ podkreślił, że stosownie jednak do art. 3 ust. 4 ustawy przy ustalaniu wysokości świadczenia, należy dostosować ją do uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny z równoczesnym uwzględnieniem faktycznych możliwości finansowych Ośrodka. Organ wyjaśnił jednocześnie, że sytuacja życiowa T.R. jest mu dobrze znana, albowiem jest on objęty pomocą finansową co najmniej od 1994 r., a od 2004 r. otrzymuje zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy, pomoc w postaci nieodpłatnych posiłków w Dziennym Domu Pobytu oraz pomoc w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych. W nawiązaniu do orzecznictwa organ zaznaczył, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, ale w pierwszej kolejności powinna być ukierunkowana na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. W dalszej kolejności wskazano także, że w 2011 r. Ośrodek przeznaczył na realizację zadań własnych, w tym wypłatę zasiłków celowych, kwotę 81 667 zł miesięcznie. Przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin wynosi 110 zł, a dla osób samotnych 60 zł, natomiast górna wysokość zasiłku celowego dla rodzin wynosi 360 zł, zaś dla osób samotnych do 250 zł. Zasiłek w górnej granicy wysokości zarówno dla osób samotnych jak i w rodzinie jest jednak przyznawany w sytuacjach wyjątkowych i w okresie zimowym na zakup opału. Ponadto przyznawany jest on osobom, które nie mają stałego źródła dochodu, gdzie występuje duża różnica między kryterium dochodowym a posiadanym dochodem oraz długotrwała choroba lub niepełnosprawność. Poniżej średniej wysokości zasiłek jest z kolei przyznawany w przypadku, gdy osoba ma stałe comiesięczne źródło dochodu, istnieje mała różnica pomiędzy kryterium dochodowym a posiadanym dochodem lub też osoba korzysta dodatkowo z innych form pomocy społecznej. Zaznaczając, że w miesiącu marcu 2011 r. wpłynęło 801 podań o udzielenie pomocy, a w miesiącu kwietniu 2011 r. (na dzień wydawania decyzji tj. [..] kwietnia 2011 r.) 275 podań, organ zaakcentował, że nie może rozdzielić posiadanych środków finansowych na liczbę złożonych podań w danym miesiącu, albowiem nie można w sposób automatyczny przyznać zasiłku celowego w takiej samej wysokości zarówno osobie samotnej z dochodem, jak osobie samotnej bez dochodu, czy też rodzinie z dwójką lub czwórką dzieci utrzymującej się tylko z zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego. Odnośnie sytuacji w jakiej znajduje się skarżący organ wywiódł, że T.R. jest osobą samotną posiadającą stały dochód. Wyjaśniono, że sytuacja finansowa wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest inna i w miarę dobra. Wnioskodawca bowiem ma stały comiesięczny dochód w postaci renty, korzysta z pomocy w formie bezpłatnych posiłków oraz z pomocy w formie bezpłatnych usług opiekuńczych, co także korzystnie wpływa na jego sytuację materialną. Jak zauważono jednocześnie, większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej, to osoby o bardzo niskim dochodzie lub bez dochodu.

W odwołaniu od powyższej decyzji T.R. wniósł o jej uchylenie. Argumentując swój wniosek zarzucił organowi, że podjął rozstrzygnięcie bez merytorycznego wyjaśnienia i bez odniesienia się do wyroku WSA w Opolu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Op 386/05. Ponadto, odwołujący wytknął organowi, że ten nie wyjaśnił dlaczego wysokość przyznawanego zasiłku spadła z 30 % do 10 % równowartości jego dochodu z tytułu świadczenia rentowego netto, podczas gdy liczba bezrobotnych spadła z dziesięciu do dwóch tysięcy,

Decyzją z dnia [..] lipca 2011 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnił cele pomocy społecznej. Powołując przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, regulujące przyznanie zasiłku celowego oraz art. 41 ustawy odnoszący się do formy wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego organ wyjaśnił z kolei, że przepis art. 41 ustawy pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie, co oznacza, że organ winien ocenić sytuację zdrowotną i dochodową wnioskodawcy. Podkreślono, że z konstrukcji art. 41 ustawy wynika ponadto, że organ "może" przyznać specjalny zasiłek celowy, a zatem decyzja podjęta w tym zakresie ma charakter uznaniowy. To z kolei powoduje, że wydając decyzję w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ winien każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez daną osobę lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na aktualizację wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy przyjął, że T.R. jest osobą samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, bierną zawodową i niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ustalono, że skarżący ma zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie w wysokości 9.729,49 zł i utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy, która po dokonanych potrąceniach z tytułu alimentów wynosi 534,25 zł. W ocenie organu wysokość uzyskiwanego dochodu powoduje, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy. Podkreślono jednocześnie, że może być mu jednak przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy i dlatego prawidłowo organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek strony pod kątem uregulowań zawartych w tym przepisie. Zgadzając się z twierdzeniami, że sytuacja życiowa strony jest sytuacją szczególną, z uwagi na stan zdrowia, niepełnosprawność, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji oraz korzystanie z usług opiekuńczych, jako zasadne organ odwoławczy przyjął przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego. Odnosząc się przy tym do kwestii spornej dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia stwierdzono, że przyznając zasiłek w wysokości 60 zł, organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego. Organ II instancji dostrzegł, że T.R. jest wprawdzie osobą samotną niepełnosprawną lecz - jak ustalono - posiadającą stały, comiesięczny dochód i dlatego nie można porównać jego sytuacji z sytuacją osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z dziećmi. W świetle tych ustaleń wskazano, że skoro skarżący korzysta z usług opiekuńczych oraz pomocy w postaci bezpłatnych posiłków, to nie można organowi pierwszej instancji czynić zarzutu, że nie objął on strony pomocą. Wskazując na regulacje art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że w kwietniu 2011 r. T.R. otrzymał specjalny zasiłek celowy w wysokości 60 zł nie tylko na mocy zaskarżonej decyzji, ale przyznano mu taki zasiłek również decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. To - jak wyjaśniono - z kolei powoduje, że w kwietniu 2011 r. skarżący otrzymał świadczenia z pomocy społecznej w postaci dwóch specjalnych zasiłków celowych na łączną kwotę 120 zł, czyli o 60 zł wyższą aniżeli średnia pomoc dla osób samotnych. Oceniając prawidłowość i zasadność zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, że nie można organowi pierwszej instancji zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. Co do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że kwestia przyczyn przyznania świadczenia, w takiej a nie innej wysokości, została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona. Powołany przez stronę wyrok pozostaje natomiast bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, albowiem wydany został na tle innego stanu faktycznego i nie wiąże on organu w rozpatrywanej sprawie.

T.R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W dalszej kolejności wskazano, że w myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że powołane przepisy, określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że T.R., jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna oraz bierna zawodowo, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się on udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd I instancji podkreślił jednak, że przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, co oznacza, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", organ obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została w art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślono przy tym, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, bowiem nie wymaga się, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w przepisie art. 8 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji podkreślił też, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie obu wskazanych form pomocy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy. Regulacja tych przepisów stanowi, iż omawiane zasiłki mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" albo w innych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", zatem dają one organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że różnica pomiędzy wymienionymi zasiłkami polega na tym, że udzielenie pomocy społecznej na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy jest uzależnione od spełnienia warunku w postaci nieprzekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Wykazanie, że dochód strony postępowania przekracza kwotę 477 zł czyni niemożliwym przystąpienie przez organ do badania, czy w danej sprawie wystąpiła ocenna przesłanka w postaci konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Z tego też względu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w przypadku ustalenia, że dochód T.R. wynosi 534,25 zł, prawidłowo odmówiono przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy.

Kontrolując natomiast legalność zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych omawianą ustawą. O ile bowiem działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, albowiem organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy, oznacza ono pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Dokonując kontroli legalności takiego rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego, Sąd I instancji badał czy organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach uznania nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, też, że z przepisów regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej wynika zasada indywidualizacji i fakultatywności świadczeń. Pierwsza z nich dotyczy, z jednej strony, indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś strony, dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega z kolei na braku możliwości domagania się przez wnioskodawcę przyznania świadczeń pomocowych określonego rodzaju oraz w określonej formie i rozmiarze.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji, zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 60 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, biernością zawodową, a także posiadaniem zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie. Trafnie - w opinii Sądu I instancji – organy uznały, działając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja w jakiej znalazł się T.R. stanowi "szczególny przypadek", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono też uwagę, że ustalając wysokość świadczenia organ zbadał sytuację finansową wnioskodawcy i zestawił ją ze swoimi możliwościami finansowymi. Jak zauważył Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, organ podał w sposób zrozumiały informację dotyczącą wielkości środków pieniężnych jakimi dysponuje w skali miesiąca, podał także liczbę wnioskodawców domagających się pomocy, a ponadto przedstawił kryteria jakimi kieruje się przy rozdziale posiadanych finansów i wskazał przeciętną wysokość zasiłków podając, że dla rodzin wyniosła ona 110 zł, natomiast dla osób samotnych - przeciętnie - 60 zł. Ponadto, jak zauważono w uzasadnieniu wyroku, organ wytłumaczył też, że zgodnie z przyjętymi regułami, zasiłki w wyższej wysokości przyznawane są osobom pozbawionym stałego źródła dochodu lub w przypadku dużej różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium dochodowym oraz w razie długotrwałej choroby lub niepełnosprawności. Wyjaśniono też, że zasiłki poniżej średniej wysokości otrzymują osoby posiadające comiesięczne dochody, gdy różnica między dochodem a kryterium dochodowym jest niewielka, a także osoby, które - podobnie jak skarżący - korzystają z innych form pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, przedstawiło w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za uznaniem decyzji pierwszoinstancyjnej za zgodną z prawem. W sposób dostateczny wyjaśniono też skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego zasiłku miała ograniczona wysokość środków finansowych jakimi dysponował Ośrodek, duża ilość osób wymagających pomocy, jak również fakt, że w okresie objętym wnioskiem skarżący korzystał z innych form pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu T.R. zasiłku w wysokości 60 zł, a to wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku.

Skargę kasacyjną pod powyższego wyroku wniósł T.R. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w przywołanych jednostkach redakcyjnych. Skutkiem tych ustaleń organy, a następnie Sąd I instancji błędnie uznały, że skarżącemu nie może być przyznana pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego specjalnego w górnej wysokości gdyż nie odpowiadałoby to celom i nie mieściłoby się w możliwościach pomocy społecznej. Podkreślono, że pomoc w maksymalnej kwocie jest rezerwowana m.in. dla osób niepełnosprawnych a skarżący jest osobą niepełnosprawną, co - w ocenie autorki skargi kasacyjnej - pozwalało ośrodkowi pomocy społecznej przy uwzględnieniu własnych możliwości finansowych zakwalifikować skarżącego do katalogu podmiotów pobierających specjalny zasiłek celowy w wyższej niż przeciętna wysokości. W dalszej kolejności autorka skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie art. 3 ust 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że specjalny zasiłek celowy nie może być przyznany na zapłatę zaległości w czynszu, poprzez błędne przyjęcie, że wydatki te nie stanowią niezbędnych potrzeb podlegających pomocy społecznej lub nie wpływają na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w kontekście orzeczonej eksmisji utrata dachu nad głową stanowi niezbędną potrzebę bytową, która uzasadnia przyznanie specjalnego zasiłku celowego w podwyższonej wysokości.

W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż - jak wskazano - uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że chodzi o naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na uznaniu, że pomimo zakwestionowania przez stronę oświadczenia organu na temat jego możliwości finansowych, Sąd I instancji przyjął, że można poprzestać na tym oświadczeniu bez konieczności przedkładania dokumentacji rozrachunkowej.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów udzielonej nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w żadnym zakresie.

Do akt sprawy nadesłano kopię wniosku pełnomocnika strony skarżącej, kierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, o wyznaczenie pełnomocnika z innej miejscowości. Wniosek został przesłany jedynie do wiadomości Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w jego treści nie zawarto żadnego żądania adresowanego do tego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). Jak wskazano w skardze kasacyjnej pomimo zakwestionowania oświadczenia organu na temat jego możliwości finansowych, poprzestano na tym oświadczeniu nie zobowiązując organu do przedłożenia dokumentacji rozrachunkowej i naruszając w ten sposób słuszny interes obywateli. W konsekwencji, nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, bowiem tyko przedłożenie takiej dokumentacji pozwoliłoby na weryfikację oświadczenia organu. Ustosunkowując się tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że na żadnym etapie postępowania skarżący wiarygodności oświadczenia organu na temat jego możliwości finansowych nie obalił, ani nie podważył. Skarżący jedynie wyjaśnił, że nie zgadza się z informacjami wskazanymi przez organ, czego wyrazem stało się bez wątpienia uruchomienie postępowania odwoławczego, skargowego, a następnie kasacyjnego. Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału, w żaden sposób nie uzasadnia jednak wątpliwości skarżącego, a przytaczane przez organy dane są spójne i niezmienne. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19.10.2012 r., sygn. I OSK 921/12). Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust.1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust.4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 kpa Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 kpa) (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08). To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy i ilości osób, spełniających kryterium dochodowe, którym świadczenia tego nie przyznano (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., sygn. I OSK 1406/11). W świetle powyższego nie sposób podzielić argumentacji skargi kasacyjnej o naruszeniu na gruncie rozpoznawanej sprawy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 rok o pomocy społecznej (DZ.U 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ups). Podniesiony zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga zatem to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie rodzi wątpliwości, że organy orzekały w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kwestią bezsporną jest również fakt, ze wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ, przy czym w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, tj. kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 ups. Analiza przedłożonych wraz z aktami sprawy materiałów dowodzi, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Uwzględniono, bowiem wszystkie istotne kryteria, tj. zarówno – wskazywaną w skardze kasacyjnej – niepełnosprawność, jak i fakt uzyskiwania stałego dochodu. Stąd też zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ups uznać należało za bezzasadny.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że całkowicie niezrozumiały jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut "wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1" w sytuacji, gdy skarżącemu przyznano wnioskowane świadczenie. Wbrew błędnym wywodom skargi kasacyjnej organy uznały, że spełniły się przesłanki z art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ups. Dobitnym wyrazem tego faktu jest przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego.

Podkreślić jednocześnie należy, że w ramach kontroli decyzji uznaniowych nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może, bowiem sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Jak natomiast wskazuje argumentacja skargi kasacyjnej strona skarżąca kwestionuje nie tyle uzasadnienie wyboru rozstrzygnięcia, co sam wybór organu wyrażający się w przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w kwocie 60 zł. Tymczasem, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że - nie jest dopuszczalna - żądana przez stronę skarżącą kontrola celowości podjętego rozstrzygnięcia, w tym wysokości przyznanej kwoty, bowiem stanowiłaby ona ingerencję w uznanie administracyjne, a do tego sąd administracyjny nie jest uprawniony.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ups przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że specjalny zasiłek celowy nie może być przyznany na zapłatę zaległości w czynszu. Zarzut ten jest niezrozumiały, zważywszy na fakt, że żądaniem wniosku skarżącego objęto przyznanie pomocy na zakup leków, opłat, środków higienicznych, żywności i odzieży i wniosek załatwiono zgodnie z jego żądaniem. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 09 lutego 2006 r. II SA/Op 386/05 Sąd zajął stanowisko wiążące w rozpatrywanej ówcześnie sprawie. Sąd ten wyraźnie wskazywał wówczas skarżącemu możliwość zwrócenia się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a także omawiał rozbieżność poglądów co do postrzegania "spłaty zadłużenia czynszowego" w kontekście niezbędnej potrzeby bytowej. Nie jest jednak zrozumiałe przywoływanie prezentowanej w tym wyroku argumentacji, wobec bezspornego faktu przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy.

Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie adw. A.P. wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 ppsa.