Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64b par. 1, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6, art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 roku sprawy ze sprzeciwu E Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 listopada 2022 roku znak: GN-III.7581.225.2022.AG w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr GN-III.7581.225.2022.AG Wojewoda Łódzki uchylił decyzję Starosty Kutnowskiego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 16 listopada 2020 r. A. B., reprezentujący firmę E. S.A. z siedzibą w G., wystąpił do Starosty Kutnowskiego o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji G.1 – K. – S. i linii 110 kV relacji K.- Ż., na działce nr [...] położonej w obrębie [...], na terenie gminy miasta K. Ponadto, na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy, wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawca podał, że całkowita długość obu linii wynosić będzie około 18,6 km i 18,4 km. W przypadku linii G.1 – K. zakres prac będzie obejmował wzmocnienie lub wzmocnienie i podwyższenie istniejących słupów B2, demontaż i montaż przewodów linii i przewodów odgromowych, a w przypadku linii G.1 – Ż.: demontaż słupów z fundamentami i przewodów, montaż fundamentów i wybudowanie słupów, montaż przewodów, demontaż i montaż przewodów odgromowych. Na przedmiotowej działce prace mają obejmować wzmocnienie słupa linii G.1 – K. – S. i wymianę przewodów oraz wymianę przewodów linii K. - Ż. Do wniosku dołączono decyzje Prezydenta Miasta Kutna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr 20/2019 i nr 21/2019 z dnia 25 czerwca 2019 r. z załącznikami graficznymi oraz dokumenty potwierdzające kierowanie wystąpień do właściciela gruntu celem przeprowadzenia wspomnianych prac.

Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. nr GN.6821.50.2020 Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie D. M., Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr GN-III.7581.84.2021.AG uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał na konieczność dokonania ustaleń, czy planowane prace stanowią remont, czy przebudowę linii, a także na zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem uzgodnienia interesów stron.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. nr GN.6821.52.2021 Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. M. podnosząc, że wyraża zgodę na wykonanie prac, ale wnosi o zmianę kwoty odszkodowania. Strona podkreśliła, że istotą sporu jest jedynie wysokość wynagrodzenia, przy czym w odwołaniu zawarła zarzut względem prowadzonych negocjacji.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jednak jak wskazał, nie ze względu na przedstawione w odwołaniu zarzuty. Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji wydał decyzję dokonując o ile nie przedwczesnej, bo opartej na wybrakowanym materiale dowodowym, to niewłaściwej wykładni przepisu art. 124 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z wnioskiem inwestora z dnia 16 listopada 2020 r., uzupełnionym wyjaśnieniami złożonymi na wezwanie organu II instancji, planowane prace dotyczą dwóch linii elektroenergetycznych 110 kV: relacji G.1. – K.- S., i relacji K.- Ż. W przypadku linii K.- Ż. ma nastąpić demontaż trzech przewodów fazowych i jednego przewodu odgromowego i zamontowanie nowych sześciu przewodów fazowych i dwóch przewodów odgromowych, przy czym ulegnie zwiększeniu ilość torów linii z jednego na dwa. Zwiększenie ilości przewodów i torów linii potwierdza, że mamy do czynienia z przebudową linii K. – Ż., co podpada pod regulację zawartą w art. 124 ust. 1 u.g.n. i pozostaje poza sporem. Kwestią sporną jest natomiast, zdaniem Wojewody, rodzaj prac w zakresie linii G.1. – K. – S., które mają obejmować wzmocnienie słupa linii i wymianę przewodów. Po wymianie przewodów inwestor przewiduje wzrost temperatury pracy przewodów. Przedstawione dane nie pozwalają na zakwalifikowanie prac jako przebudowy, ale sugerują, że chodzi o wykonanie remontu istniejącej linii, co z kolei reguluje art. 124b u.g.n. Na konieczność ustalenia, czy w przypadku linii G. – K. – S. ma nastąpić faktycznie przebudowa czy też remont wskazywał Wojewoda Łódzki już w decyzji z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr GN-III.7581.84.2021.AG. Decyzja organu odwoławczego, zawierając wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i wytyczne w zakresie wykładni przepisów, nie została włączona do akt sprawy Starosty Kutnowskiego. Organ I instancji nie przeprowadził też postępowania wyjaśniającego i nie uzupełnił materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Wojewodę, niezbędnym do wydania orzeczenia kończącego postępowanie, a ponadto pominął zawarte w decyzji wytyczne. W decyzji z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr GN-III.7581.84.202LAG Wojewoda Łódzki wskazał na konieczność ustalenia czy prace dotyczą również stacji transformatorowych, udokumentowania relacji linii i jej całkowitej długości przed i po wykonaniu prac. Zmiany w powyższym zakresie potwierdziłyby zasadność dokonania przebudowy linii lub jej remontu. Wydając decyzję z dnia 6 czerwca 2022 r. organ I instancji powtórzył tymczasem, wzorem poprzedniej decyzji, zapisy dotyczące zmiany parametrów linii G.1. – K. – S., choć ze zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób wywieść takich wniosków. Nie wystarczy samo stanowisko organu administracji przedstawione w uzasadnieniu decyzji, bowiem powinno być poparte materiałem dowodowym (art. 107 § 3 K.p.a.). Jeżeli zaplanowane przedsięwzięcie inwestora polega wyłącznie na wymianie przewodów linii bez zwiększenia ich ilości, czy na wymianie słupów, bez zmiany długości linii, jej przebiegu, napięcia, natężenia, zmian w zakresie stacji transformatorowej - to taka inwestycja, polegająca wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego urządzenia, może stanowić remont i nie mieści się w obrębie znaczenia, jakie przypisuje się założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń elektroenergetycznych. Dopiero zmiana wspomnianych parametrów oznaczać będzie, że planowane prace nie spełniają definicji remontu, a stanowią budowę lub przebudowę istniejącego obiektu. Pojęcia remontu i przebudowy należy odnieść do obiektu budowlanego jako całości, a więc, zgodnie z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U . z 2021 r., poz. 2351, ze zm.), w szczególności do obiektu liniowego, przez który zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności linia elektroenergetyczna. Roboty budowlane polegające na wymianie słupów czy przewodów linii elektroenergetycznej będą zatem spełniać definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, zwiększenie mocy, napięcia lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero zmiana w obrębie któregoś ze wskazanych parametrów będzie oznaczała przebudowę linii. Ewentualna zmiana nie wyklucza jednak remontu, np. zmiana wysokości konstrukcji nie oznacza, że zmienią się zasadnicze parametry linii elektroenergetycznej, takie jak długość linii, jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy, napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego, co dopiero mogłoby wskazywać na jej przebudowę. Pod pojęciem linii elektroenergetycznej trzeba rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. O tym, jaki prąd będzie płynął linią elektroenergetyczną decydują parametry stacji transformatorowych, transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym. Dopiero zatem zmiana w zakresie stacji transformatorowej, powodująca możliwość zwiększenia parametrów linii, będzie uzasadniała wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sama wymiana przewodów odznaczających się aktualną technologią, o innych potencjalnych możliwościach przesyłowych niż dotychczasowe, bez zmian parametrów stacji, nie stanowi zmiany parametrów danej linii. Wojewoda podkreślił ponadto, że w prowadzonym postępowaniu nie poddano również badaniu, czy były wydane wcześniej decyzje w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (albo na podstawie wcześniejszych regulacji: art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), jak również decyzja o pozwoleniu na budowę. Dopiero przeprowadzenie postępowania w tym zakresie pozwoli na ocenę, z jakim charakterem prac mamy do czynienia i jaka norma prawa powinna znaleźć zastosowanie w omawianych przypadkach, a także jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy. Brak takiej decyzji i wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. doprowadziłoby bowiem do legalizacji dotychczasowego usytuowania zrealizowanej już linii elektroenergetycznej. Dokonanie w zakresie linii G.1. – K. – S. koniecznych ustaleń wyłącznie przed organem II instancji, zebranie przez ten organ pełnego materiału dowodowego, analiza dowodów i wniosków, a w konsekwencji dopiero na tej podstawie wydanie orzeczenia, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Wojewody w przedstawionych okolicznościach uzasadnionym jest rozważenie rozdzielenia spraw dotyczących obu linii, by koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie linii G.1 – K. – S. nie blokować wydania orzeczenia dotyczącej linii K. – Ż., na co zezwala zgromadzony materiał dowodowy. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Wojewoda wyjaśnił ponownie, że w przypadku braku konsensusu na etapie prowadzonych rokowań, właściwy podmiot zwraca się do organu administracji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Brak zgody na zaproponowane wzajemnie warunki przez uczestników rokowań, w tym brak zgody na finansowe propozycje obu stron, oznacza w istocie brak dojścia do porozumienia i uzasadnia zakończenie rokowań i uruchomienie procedury administracyjnej. Organ II instancji nie zgodził się zatem ze stanowiskiem strony odwołującej się, jakoby rokowania obarczone były nieprawidłowościami. Skoro zatem strona co do zasady nie jest przeciwna posadowieniu linii elektroenergetycznych, a kwestią sporną jest wyłącznie wysokość należnego z tego tytułu ekwiwalentu, odszkodowanie zostanie ustalone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Przy ustalaniu odszkodowania uwzględnione zostaną cechy przedmiotowej nieruchomości wpływające na jej wartość. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 77, 80, 107 § 3 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a K.p.a., wiążą organ pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez adwokata P. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 2204, z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186, ze zm., dalej jako: "P.b.") oraz art. 3 ust. 8 P.b., poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą roboty budowlane polegające na wzmocnieniu i podwyższeniu istniejących słupów, a także na demontażu i montażu przewodów linii i przewodów odgromowych, powodujące wzrost temperatury pracy przewodów, nie stanowią zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, stanowiąc przy tym wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, podczas gdy wskazane prace powodują zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co uzasadnia prawidłowość zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., a tym samym brak podstaw do zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a.; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 7a P.b. poprzez błędną jego wykładnię w przedmiocie zakresu prac jakie należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego i zakwalifikowanie do wskazanych prac takich prac, w wyniku których zmianie ulegną parametry linii takie jak napięcie, długości linii, przebieg linii, moc lub napięcie elektromagnetyczne, podczas gdy zmiana wskazanych parametrów, będących parametrami charakterystycznymi obiektu operator liniowego jakim jest linia elektroenergetyczna, stanowi o braku możliwości kwalifikacji danych robót zarówno jako przebudowa, jak i jako remont; 3) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpoznania całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem okoliczności sprawy w postaci charakteru inwestycji będącej przedmiotem postępowania tj. przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G.1. – K. – S. będącej inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i przyjęcie, iż w toku postępowania wnioskodawca nie wykazał występowania okoliczności uzasadniających wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ze względu na brak wykazania faktu przebudowy przedmiotowej linii, podczas gdy występowanie w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazujących na przebudowę linii wynika z faktu zmiany w wyniku zaplanowanych prac parametrów linii, nie będących przy tym jej parametrami charakterystycznymi, takich jak wzmocnienie i podwyższenie istniejących słupów, a także demontaż i montaż przewodów linii i przewodów odgromowych, powodujących wzrost temperatury pracy przewodów, co spowodowało nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji; 4) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie występowania w niniejszej sprawie przesłanek wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ze względu na brak wykazania, że planowane prace stanowią przebudowę linii elektroenergetycznej, podczas gdy zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci wniosku o wydanie decyzji wraz z załącznikami oraz stanowisk uzupełniających, wskazuje na rodzaj planowej inwestycji, tj. przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G.1 – K. – S., co spowodowało nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji; 5) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu, w sytuacji, w której decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, powodujących konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie w sprawie nie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy mający taki charakter, co spowodowało nieuzasadnione uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Wojewoda Łódzki, w decyzji z dnia 11 marca 2021 r. nr GN-III.7581.307.2020.AW, dotyczącej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G.1 – K. – S., w analogicznym stanie faktycznym jak i prawnym sprawy, przyznał, że przedmiotowe prace mieszczą się w pojęciu przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G.1 – K. - S. Strona wskazała w dalszej kolejności, że słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia elektroenergetyczna. Słup elektroenergetyczny jest jedynie elementem obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna. Strona wskazała, że organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie prac dotyczących linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G.1- K. – S., a polegających na wzmocnieniu i podwyższeniu istniejących słupów, a także na demontażu i montażu przewodów linii i przewodów odgromowych, powodujące wzrost temperatury pracy przewodów. Jednakże dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 7a p.b. oraz art. 3 ust. 8 p.b. Planowane prace nie będą bowiem polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego linii elektroenergetycznej, a spowodują zmianę jej niecharakterystycznych parametrów takich jak wzmocnienie słupa, podwyższenie słupa (tj. zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, a także wzrost temperatury pracy przewodów. Tym samym strona skarżąca nie zgodziła się z organem II instancji, jakoby w sprawie wymagane było dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W świetle prawidłowo dokonanych przez organ II instancji ustaleń faktycznych przedmiotowe prace należy zakwalifikować jako przebudowę linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G.1 – K.- S., a nie jej remont. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie przepis art. 124b u.g.n.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie. W ocenie Wojewody Łódzkiego w sprawie zachodzi konieczność zebrania materiału dowodowego pozwalającego na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej linii G.1 – K. – S.. Dotychczas zgromadzone dowody są niewystarczające, by móc orzekać w przedmiocie zasadności wydania decyzji zgodnie z żądaniem inwestora. Organ I instancji nie wyjaśnił zasadniczych aspektów sprawy, tj. czy w przypadku linii zachodzą przesłanki określone w art. 124 u.g.n., czy też mamy do czynienia w remontem urządzenia, co z kolei podpadałoby pod regułę art. 124b u.g.n. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znaczącej części na etapie procedowania sprawy przez organ II instancji stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, odbiera bowiem stronie prawo do zbadania sprawy przez organy obu instancji w oparciu o kompletny materiał dowody. Działanie takie nie mieści się także w pojęciu postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Wyjaśnienie zasadności żądania wyłącznie przez organ II instancji, w tym zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dopiero przez ten organ, godziłoby w zasady prowadzenia postępowania administracyjnego ujęte w art. 15 i 7 K.p.a. Niezbędne jest zebranie w całości, w sposób wyczerpujących dowodów, uzasadniających żądanie i dopiero na tej podstawie rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po myśli art. 80 K.p.a., organ będzie mógł ocenić, czy okoliczności zostały udowodnione w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w nim powołanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 listopada 2022 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw skarżącej Spółki uznał, iż objęta nim decyzja Wojewody Łódzkiego narusza prawo, a tym samym wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: DZ.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.").

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powołany wyżej przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, celem umożliwienia realizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zastosowanie tej instytucji wymaga łącznego spełnienia określonych przesłanek w postaci uzasadnionej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeby przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów oraz braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej inwestycji.

Podkreślenia wymaga również, że z uwagi na fakt, iż wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich i przeznaczeniem prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, organy administracji zobligowane są do ścisłego określenia w podejmowanej decyzji zarówno zakresu ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyroki WSA w Białymstoku z 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14; z 12 lutego 2013 r., II SA/Bk 692/12; wyroki NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 85/09, z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19).

Dalej wskazać należy, iż stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

W niniejszej sprawie, z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 16 listopada 2020 r. E. S. A. z siedzibą w G., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Starosty Kutnowskiego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji G.1 – K. – S. i linii 110 kV relacji K. – Ż. na działce nr [...] położonej w obrębie [...], na terenie gminy miasta K.

Celem planowanej inwestycji jest przebudowa linii i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a tym samym jest realizowany w interesie społecznym i ma służyć ogółowi i wobec tego stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Powyższe nie jest sporne w niniejszej sprawie. Podobnie zresztą jak okoliczność przeprowadzenia w sprawie rokowań, które nie doprowadziły do wspólnego stanowiska stron co do wysokości odszkodowania.

Kwestią budzącą wątpliwości Wojewody Łódzkiego jest natomiast zakres i charakter prac, które mają zostać zrealizowane na nieruchomości, której dotyczy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Planowane prace dotyczą dwóch linii elektroenergetycznych 110 kV: relacji G.1 – K. – S. i relacji K. - Ż. W przypadku linii K. – Ż. ma nastąpić demontaż trzech przewodów fazowych i jednego przewodu odgromowego i zamontowanie nowych sześciu przewodów fazowych i dwóch przewodów odgromowych, przy czym ulegnie zwiększeniu ilość torów linii z jednego na dwa. Zwiększenie ilości przewodów i torów linii zdaniem Wojewody potwierdza, że mamy do czynienia z przebudową linii K. – Ż., co podpada pod regulację zawartą w art. 124 ust. 1 u.g.n. i pozostaje poza sporem. Kwestią sporną jest natomiast, zdaniem Wojewody, rodzaj prac w zakresie linii G.1 – K. – S., które mają obejmować wzmocnienie słupa linii i wymianę przewodów. Po wymianie przewodów inwestor przewiduje wzrost temperatury pracy przewodów. W opinii organu II instancji przedstawione dane nie pozwalają na zakwalifikowanie prac jako przebudowy, ale sugerują, że chodzi o wykonanie remontu istniejącej linii, co z kolei reguluje art. 124b u.g.n.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody Łódzkiego zwrócić przede wszystkim należy uwagę na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., który wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie do akt administracyjnych załączono dwie ostateczne decyzje lokalizacyjne: decyzję Prezydenta Miasta Kutna z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 20/2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalająca na rzecz E. S.A. z/s w G. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110V G. 1-K.-S., przewidzianej do realizacji w granicach działki o nr ewid. [...] położonej w K. w obrębie [...], pow. [...] woj. [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Kutna z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 21/2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalająca na rzecz E. S. A. z/s w G. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110V K.-Ż., przewidzianej do realizacji w granicach działki o nr ewid. [...] położonej w K. w obrębie [...], pow. [...], woj. [...]. Abstrahując od oceny prawidłowości wspomnianych decyzji nie sposób pominąć, że zgodnie z powołanym art. 124 ust. 1 u.g.n. organ wydający decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest związany decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego organ nie ma uprawnień do badania prawidłowości tej decyzji i jej zgodności z prawem. Skoro jest to akt ostateczny i funkcjonujący w obiegu prawnym, to brak jest podstaw do kwestionowania przyjętej tam kwalifikacji zamierzonej inwestycji. Tym samym organ, do którego zwrócono się o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie miał podstaw do badania, czy w decyzji lokalizacyjnej prawidłowo określono planowane zamierzenie jako przebudowę, a nie remont. Jego zadaniem było wyłącznie ustalenie, czy zakres prac wskazanych we wniosku odpowiada zakresowi wskazanemu w decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1087/17, wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 513/20, wyrok WSA w Białymstoku z 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 408/21). W niniejszej sprawie wydanie decyzji przez organ I instancji zostało poprzedzone decyzjami Prezydenta Miasta Kutno o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przebieg obiektu liniowego ustalony i wskazany na załączniku graficznym.

Warto też zaznaczyć, że jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda Łódzki w dniu 11 marca 2021 r. wydał decyzję znak GN-III.7581.307.2020.AW, dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z dz. [...] położonej w K., obręb [...], poprzez zezwolenie Spółce E S. A. z/s w G. na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznych linii energetycznych WN110kV relacji G.1 –K.-S. oraz WN 110kV relacji K.-Ż.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w odniesieniu do inwestycji określonej jako przebudowa linii 110kV G.1.-K.-S., że zmiana wysokości słupów potwierdza, iż zakres planowanych prac mieści się w pojęciu przebudowy linii elektroenergetycznej 110kV G.1-K.-S. Treść załączonej do akt decyzji oznacza zatem, że Wojewoda Łódzki wydając decyzję z dnia 11 marca 2021 r. ocenił planowane prace na linii G.1-K.-S. jako przebudowę, a wydając zakażoną w przedmiotowej sprawie decyzję stwierdził, że planowane prace na tej linii mają prawdopodobnie charakter remontu. Taki dualizm ocen i rozstrzygnięć nie może mieć miejsca zwłaszcza biorąc pod uwagę, że linia energetyczna stanowi jeden obiekt budowlany.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że prowadzone postępowanie wbrew opinii Wojewody Łódzkiego, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru prac jak i normy prawa mającej znaleźć zastosowanie w sprawie, a przynajmniej nie w takim zakresie, który naruszałby zasadę dwuinstancyjności.

W aktach brak jest co prawda dokumentacji dotyczącej dokonanego zgłoszenia planowanej inwestycji do organu architektoniczno-budowlanego, na które w toku postępowania powoływał się inwestor. Wyjaśnienia także wymaga prawidłowość udzielenia pełnomocnictwa A. B., występującemu z wnioskiem w imieniu E. S.A. z siedzibą w G. W załączonym do pełnomocnictwa wydruku KRS nie sposób odnaleźć T. F., który jako prokurent złożył podpis pod wspomnianym umocowaniem. Niemniej jednak na obecnym etapie postępowania braki te mogą zostać uzupełnione na podstawie art. 136 K.p.a. Podobnie jest z poruszoną w zaskarżonej decyzji kwestią dotyczącą zmian dotyczących stacji transformatorowej. Z akt sprawy nie wynika, aby taka zmiana miała mieć miejsce, jednak w tym zakresie Wojewoda Łódzki również może poczynić ustalenia w oparciu o powołany art. 136 K.p.a.

Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowana decyzja Wojewody Łódzkiego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 K.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw zasadnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw skarżącej Spółki. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

a.tp.