Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1233/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 152, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania B. S., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...], znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił na wniosek J. G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję handlowo-usługową, funkcjonalnie połączonego z budynkiem w trakcie realizacji na działce oznaczonej nr ewid. 186/2, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy A 40/42 (dz. o nr ewid. 189, 186/2, 188/1, 187/1, 230/3, 185, 231/1, 231/2, 231/3, 243, 242, 236, 235 obręb [...]).

Zdaniem organu I instancji wspomniane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w skrócie "u.p.z.p." Powołując się na wyniki analizy zagospodarowania terenu, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – w skrócie "rozporządzenie", stanowiące załączniki nr 2 i 3 do decyzji, organ ustalił: nieprzekraczalną linię zabudowy - od strony ul. A - w linii granicy z pasem drogowym, od strony Alei B - w linii granicy z pasem drogowym, wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 75,69% (projektowanej części i istniejących budynków), udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 5%, powierzchnię sprzedaży - max. 650 m2, szerokość elewacji frontowej - max. 66,93 m (łącznie części istniejącej i projektowanej), wysokość elewacji frontowej - do 12 m, geometrię dachu - stropodach, dach kolebkowy lub dwupołaciowy, kąt nachylenia połaci do 15°, kalenicę główną równoległą w stosunku do ul. A, na poziomie do 14 m.

Od powyższej decyzji odwołał się B. S., właściciel działki nr ewid. 190, graniczącej z terenem inwestycji zarzucając, że planowany budynek zasłoni istniejące okna od strony zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. A 38 w P. Decyzja nie określa na jakim fundamencie będzie posadowiony planowany budynek, w jakim kierunku będą skierowane okna, z jakich materiałów ma być wykonany dach oraz w jaki sposób budynek będzie ogrzewany. Nie podano długości budynku wzdłuż granicy działki nr 190, nie sprecyzowano, jakie usługi będą świadczone w budynku mieszkalno-usługowym.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób. Decyzja ta nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych, które należą do materii normowanej przez przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy techniczno-budowlane, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O tym rozstrzygać będzie organ wydający pozwolenie na budowę, związany przepisami prawa budowlanego i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób, które szczegółowo określa w niniejszej sprawie pkt 6 decyzji. Zatem interesy osób trzecich, do których należy odwołujący, zostały zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu techniczno-budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, jako, że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany (art. 55 u.p.z.p.). Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) i nie uprawnia do wykonywania inwestycji. Zatem zarzuty odwołującego dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego i kwestii podlegających tym przepisom, na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, gdyż dotyczą innej materii, niż planistycznej. Także w tym postępowaniu będą ocenianie kwestie ewentualnych uciążliwości, jakie będą mogły być powodowane przez świadczenie usług.

Kolegium wskazało następnie, że inwestor w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r. poinformował, iż w projektowanym obiekcie planowane są usługi z zakresu: aptekarstwa, turystyki, bankowości itp. oraz, że przedsięwzięcie nie będzie zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło znaczenie "zasady dobrego sąsiedztwa" i omówiło przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy podnosząc, że do ustalenia cech obiektu posłużyła organowi I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizy ustalony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia i przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości 3 - krotnej szerokości frontu terenu. Zabudowa na tym terenie daje podstawy do ustalenia cech dla projektowanej zabudowy. W obszarze analizy usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna, handlowa, usługowa oraz gospodarcza. Planowana inwestycja polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję handlowo-usługowa, funkcjonalnie połączonego z budynkiem w trakcie realizacji na działce nr ewid. 186/2 stanowi kontynuację funkcji na tym terenie. Na podstawie tak przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p. Linia zabudowy została ustalona w nawiązaniu do linii zabudowy budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej o nr ewid. 190, jak również istniejącej zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem, co znajduje uzasadnienie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony do 75,69%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia w nawiązaniu do wskaźnika dla zabudowy występującego na działce przy ul. A 72 (działa nr ewid. 256). Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, w nawiązaniu do parametru budynku występującego na działce przy ul. C 24 (działki nr ewid. 304/15, 304/16, 304/25). Biorąc pod uwagę budynki o tożsamej funkcji z wnioskowaną, przyjęto dla nowej zabudowy, właśnie tę zabudowę, co znajduje uzasadnienie w § 6 ust. 2. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, uzasadniając że ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do budynku o największej wartości występującej wzdłuż ul. A po jej południowej stronie, na odcinku od terenu PKP do ul. C tj. na działce o nr ewid. 198. Wysokość ta da możliwość realizacji budynku tworzącego spójną architektoniczną całość z budynkiem istniejącym na nieruchomości objętej postępowaniem o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 11,2 m. Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia. Z analizy wynika, że budynki wzdłuż ul. A po jej południowej stronie, na odcinku od terenu PKP do ul. C, posiadają stropodach, dach kolebkowy lub dwupołaciowy, z kątem nachylenia od 8° do 15°, kalenica główna równoległa do ul. A, na poziomie od 4,5 m do 14 m. O ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi – zdaniem Kolegium - organ architektoniczno-budowlany. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane przez J. G. zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej wadliwość oraz naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. o ustaleniu na wniosek J. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję handlowo-usługową, funkcjonalnie połączonego z budynkiem w trakcie realizacji na działce oznaczonej nr ewid. 186/2, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy A 40/42 (dz. o nr ewid. 189, 186/2, 188/1, 187/1, 230/3, 185, 231/1, 231/2, 231/3, 243, 242, 236, 235 obręb [...]) wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego, co obligowało sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Decyzja o warunkach zabudowy określa rozważany wskaźnik nieprecyzyjnie posługując się zwrotem "maksymalnie 75,69 %". Ze znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 38,95 %. Niemniej jednak, z uwagi na zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek od 1,24% do 99,11 % autor analizy uznał, że zastosowanie wskaźnika średniego – 38,95 % nie jest zasadne. Stwierdził jednocześnie, że wskaźnik ten należy ustalić w nawiązaniu do powierzchni zabudowy do powierzchni działki o nr ewid. 256 przy ul. A 72. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak wyjaśnienia, dlaczego przyjęto ten właśnie wskaźnik występujący tylko na jednej działce, co czyni to uzasadnienie niepełnym i naruszającym dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a.

Organ I instancji również nieprecyzyjnie określił szerokość elewacji frontowej – "maksymalnie do 66,93 m łącznie części istniejącej i projektowanej", podczas gdy z powołanej powyżej analizy wynika, że średnia szerokość budynków o funkcji usługowej i mieszkalnej w obszarze analizowanym wynosi 17,62 m. Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego ustalił ten wskaźnik na poziomie maksymalnym, jako że tylko jedna z nieruchomości przyjętych do analizy charakteryzowała się tak wysokim wskaźnikiem.

Jeśli zaś chodzi o określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to w rozumieniu § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W kwestionowanej decyzji organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej "maksymalnie do 12 m". Takie określenie rozważanego parametru jest niejednoznaczne i nieprecyzyjne, ale również sprzeczne z brzmieniem § 7 rozporządzenia, którego analiza prowadzi do dość jednoznacznego wniosku, że ów parametr winien być określony poprzez wskazanie konkretnych wartości liczbowych, tak aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości bądź niedomówienia w tym zakresie.

Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia), gdzie w decyzji o warunkach zabudowy oraz w analizie urbanistycznej wskazano wyłącznie maksymalny kąt nachylenia połaci dachowych – "do 15o", co w przypadku nieokreślenia wartości minimalnych pozwalałoby inwestorowi w zasadzie na realizację dachu prawie płaskiego, choć faktem jest, że w tym zakresie organ określił układ połaci dachowych jako kolebkowy lub dwuspadowy. Niejednoznacznie, bo bez wskazania konkretnych wartości liczbowych określono także wysokość kalenicy "do 14 m".

Już na etapie postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego podniósł, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji widnieje sformułowanie o niespełnieniu warunku z art. 61ust. 1 pk1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotnie na str. 23 powołanej analizy jest taki zapis, niemniej jednak na str. 24 jej autor zawarł wniosek, iż następuje łączne spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Treść analizy wskazuje również na spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa", co sugerowałoby zaistnienie na str. 23 oczywistej omyłki. W tej sytuacji, w celu rozwiania wszelkich wątpliwości z tym związanych organ winien wezwać autora analizy do wyjaśnienia tej nieścisłości.

. Należy również wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Inny jest bowiem przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, czyli pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt.

Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach.

Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane m. innymi do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącego w kontekście wymagań przewidzianych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Podsumowując należy wskazać, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11- Lex nr 1145557). Jednakże stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej dotyczące przede wszystkim nieprecyzyjnego określenia rozważanych wcześniej parametrów nowej zabudowy popełnione przez organ I instancji obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - z uwagi na istotne naruszenie przepisów § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. Z kolei w trybie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu ( pkt 3 wyroku ) sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a przy zastosowaniu 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm. ).

B.A.