Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4346/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 119/18 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 119/18 oddalił w całości skargę K. W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący 12 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 2 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.), wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko: gruźlicy, WZW typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, odrze, śwince i różyczce ?; 2. Ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych po podaniu pozostałych szczepionek obowiązkowych i zalecanych w rozbiciu na dzieci i dorosłych ?; 3. Jaki charakter miały odnotowane Niepożądane Odczyny Poszczepienne ? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje - w zakresie pytania 1 oraz 2); 4. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne ?; 5. W jaki sposób i przez kogo jest ustalana aktualna sytuacja epidemiologiczna na terytorium Polski, w oparciu o którą jest opracowywany Program Szczepień Ochronnych na dany rok ?; 6. Z jakich względów nie zostało wydane rozporządzenie właściwego ministra do spraw zdrowia przewidziane w art. 4 ust. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ?; 7. Czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością ? (Stwierdzenie wrodzonego lub nabytego niedoboru odporności stanowi przeciwwskazanie do szczepienia określone przez producenta szczepionki BCG); 8. Czy rejestr Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych prowadzony przez Państwa instytucję podlega kontroli sądowej ? Jeśli tak to jaki sąd jest władny, jeśli nie, to proszę o wyjaśnienie z jakiego powodu nie podlega kontroli ?; 9. Czy stwierdzenie ciężkiego NOP powoduje skutki prawne (np. konieczność wy-cofania partii szczepionki) ?; 10. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują ?; 11. Od którego roku dane te są gromadzone ?; 12. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy ?; 13. Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne ?; 14. Według Światowej Organizacji Zdrowia wyszczepialność na Ukrainie nie przekracza 50 %, zaś od 11 czerwca 2017 r. obywatele Ukrainy poruszają się swobodnie w ramach strefy Schengen (bez wiz) i obecnie przebywa ich na terytorium naszego państwa blisko 1 milion - czy w związku z powyższym odnotowaliście Państwo epidemie chorób, których przymus dotyczy wśród tych obywateli lub obywateli naszego kraju ?; 15. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (strona www.pzh.gov.pl), prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supl. 1): S 17-S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz); 16. Czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sytuacji przymusu szczepień i braku systemu odszkodowawczego ? "Trybunał przypomina, że życie prywatne obejmuje integralność fizyczną i psychiczną osoby (nr 32647/96, decyzja 07.01.98 , DR 94 , s. 91-93 ). W związku z tym Trybunał zbadał wniosek na podstawie artykułu 8 Konwencji, który stanowi co następuje: Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Władza publiczna nie może ingerować w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków, zgodnie z prawem koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, na ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Trybunał uważa, że obowiązkowe szczepienia jako przymusowe zabiegi medyczne oznaczając ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 ust. 1". - orzeczenie Matter v. Słowacja wyrok z dnia 5 lipca 1999 r., niepublikowany, tak też orzeczenie Sahetti vs Włochy z 2002 r., 42197/98.; 17. Czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwa urzędu została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ?; 18. Czy prawdą jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dystrybuuje, dystrybuował, sprzedawał, sprzedaje szczepionki ?; 19. Jaki zysk Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzyskał z dystrybucji, sprzedaży szczepionek z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata kalendarzowe jak i sumaryczny ?; 20. Czy nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego Państwa Prawa w szczególności z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników (art. 8 k.p.a. - zasada pogłębiania zaufania do prawa ) przymuszanie do szczepień przez ten sam organ, który prowadzi rejestr NOP mający świadczyć o bezpieczeństwie szczepień, jak i dystrybuujący, sprzedający szczepionki do których szczepienia przymusza ?; 21. Czy szczepionki, które mają być podane były przechowywane w prawidłowy sposób ?; 22. Czy kontrolowali Państwo przychodnię, która wykonuje szczepienia, w szczególności czy posiada ona agregat zabezpieczający przerwanie dostaw energii elektrycznej oraz elektroniczny, całodobowy monitoring temperatury przechowywania szczepionek ?; 23. Czy w kwestii przechowywania szczepionek, które mają być podane został zachowany ciąg chłodniczy podczas transportu i przechowywania pomiędzy Ministerstwem Zdrowia, hurtownią, apteką, przychodnią oraz właściwą państwową powiatową stacją sanitarną ?

W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. organ wyjaśnił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów znanych adresatowi wniosku, nie obejmuje natomiast ocen prawnych, interpretacji przepisów lub wiedzy organu na temat przepisów lub orzecznictwa Wspólnotowego. Z tej przyczyny, odnosząc się do pytań zawartych w pkt: 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16 i 20, organ stwierdził, że nie dotyczą one informacji publicznej.

Następnie wskazał odnośnie pytań nr: 1 - w przeciągu ostatnich 10 lat zanotowano 28 Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych na terenie powiatu [...]; 2 - po pozostałych szczepieniach obowiązkowych, niewymienionych w punkcie 1 oraz po szczepieniach zalecanych, w ciągu ostatnich 10 lat odnotowano 4 Niepożądane Odczyty Poszczepienne o charakterze łagodnym. U dorosłych nie odnotowano NOP; 3 - 27 zarejestrowanych NOP miało charakter łagodny, 1 Niepożądany Odczyn Poszczepienny został sklasyfikowany jako poważny; 4 - na terenie powiatu [...] nie odnotowano przypadków śmiertelnych związanych z NOP; 5 – po przytoczeniu treści art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.) podał, że autorem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok jest Główny Inspektor Sanitarny i ten organ kieruje się m.in. aktualną sytuacją epidemiologiczną kraju, a więc również dokonuje jej analizy. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest wskazań na temat sposobu sporządzania analizy sytuacji epidemiologicznej, dlatego właściwym byłoby zwrócenie się o informację w tym zakresie do tego organu; 7 - organ nie posiada informacji, czy takie badania są przeprowadzane; 10 - gromadzone dane pochodzą z rejestrów prowadzonych przez organ; 11 - okres archiwizacji dotyczący danych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych wynosi 5 lat; 14 - organ nie odnotował epidemii tych chorób; 17 - organowi nic nie wiadomo na temat skargi do ETS; 18 - organ zajmuje się dystrybucją preparatów szczepionkowych przeznaczonych do realizacji Programu Szczepień Ochronnych, zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, natomiast nie sprzedawał i nie sprzedaje preparatów szczepionkowych; 19 - organ nie uzyskiwał i nie uzyskuje zysków z dystrybucji preparatów szczepionkowych; 21 - wszystkie szczepionki, które przeznaczone są do realizacji szczepień ochronnych, zgodnie z programem szczepień ochronnych, przechowywane są w sposób prawidłowy; 22 - organ kontroluje każdą przychodnię na terenie powiatu [...]. Przychodnia, w której jest zdeklarowane dziecko skarżącego posiada agregat prądotwórczy oraz procedurę postępowania na wypadek braku prądu oraz awarii urządzenia; chłodnia wyposażona jest w całodobowy monitoring temperatury; 23 - szczepionki przeznaczone do realizacji programu szczepień ochronnych dystrybuowane przez Ministerstwo Zdrowia są transportowane i przechowywane zgodnie z zasadami łańcucha chłodniczego.

Pismem z 16 maja 2018 r. skarżący złożył skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o orzeczenie - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem organu, skargę strony należy odrzucić z uwagi na nieskorzystanie przez nią z przewidzianej w art. 37 k.p.a. instytucji ponaglenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący wnioskiem z 6 kwietnia 2018 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie problematyki szczepień ochronnych obejmującej udzielenie informacji na 23 pytania. Wniosek ten wpłynął do organu 12 kwietnia 2018 r., zaś organ udzielił odpowiedzi na zadane w nim pytania pismem z [...] kwietnia 2018 r., doręczonym skarżącemu 20 kwietnia 2018 r. w ten sposób, że: odpowiedział na pytania o numerach 1-5, 7, 10-11, 14, 17-19, i 21-23, natomiast w stosunku do pytania 7 oświadczył, że nie posiada na ten temat wiedzy, zaś w odniesieniu do pytań 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16 i 20 uznał, że nie dotyczą one informacji publicznej. Zdaniem Sądu analiza treści powyższego pisma organu z [...] kwietnia 2018 r. dowodzi bezspornie, że skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie ustawowym, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącego wniosku, udostępniając posiadaną informację publiczną.

Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje co do szczepień ochronnych i sprawowania nadzoru w tym zakresie - jako informacje odnoszące się do realizacji zadań ustawowo przypisanych Państwowej Inspekcji Sanitarnej - należało uznać za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i na te pytania organ bezsprzecznie udzielił odpowiedzi w ustawowym, czternastodniowym terminie. Dotyczy to pytań skarżącego nr 1-5, 10-11, 14, 18-19 i 21-23. Dlatego w tym zakresie nie można przypisać organowi bezczynności.

W części natomiast dotyczącej pytań o numerach: 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16 i 20 Sąd wskazał, iż organ odpowiedział, że nie dotyczą one informacji publicznej, co zawarł w tym samym piśmie z [...] kwietnia 2018 r., wystosowanym do skarżącego przed upływem 14 dni od daty wniesienia wniosku z żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu w zakresie odpowiedzi na pytanie nr 6 powody wydania lub nie określonych aktów prawnych, nie dotyczą ani przedmiotu działalności ani też kompetencji lub zasad funkcjonowania skarżonego organu. Informacja publiczna, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, odnosi się do sfery faktów, a nie domniemań, czy też domysłów. To samo dotyczy odpowiedzi na pytania nr 8 i 9. Nie jest rolą organu udzielanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji o przepisach prawa, czy też porad prawnych.

Sąd następnie podał, że pytania 12 i 13, odnoszące się do charakteru szczepień w innych krajach Unii Europejskiej, nie dotyczą ani przedmiotu działalności ani też kompetencji lub zasad funkcjonowania skarżonego organu. Treść regulacji prawnych dotyczących szczepień obowiązujących w innych krajach UE, w ramach ich prawa wewnętrznego, nie została bowiem wytworzona przez polskie władze publiczne i nie odnosi się do tych władz, czy też wykonywania władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Wymogu przeprowadzenia analiz prawa obcego nie sposób wyprowadzić z jakiegokolwiek przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, względnie innych ustaw.

Zdaniem Sądu, także pytania 15 i 16 nie dotyczą ww. sfery faktów, danych związanych z działalnością organu, lecz odnoszą się ewentualnie do posiadanej przez organ wiedzy. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika natomiast, żeby - w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie - organ był obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego z Konstytucją, racjonalności i celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu, czy też składać oświadczenia co do znajomości orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości czy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że pytania zawarte w ww. punktach wniosku nie dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika bowiem, że organ obowiązany jest dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego z prawem międzynarodowym, czy też racjonalności i celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Podkreślił, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się ona odnosić do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź podejrzeń podmiotu domagającego się udostępnienia informacji, względnie przekonań tegoż podmiotu co do potencjalnej szkodliwości szczepień i niezgodności regulacji dotyczących szczepień obowiązkowych z innymi przepisami. Nie może ona też odnosić się do subiektywnej świadomości osób pełniących funkcje organu, czy ich wiedzy na temat orzecznictwa sądów, trybunałów lub też fachowej literatury bądź publikacji.

Ustosunkowując się natomiast do kwestionowanej w treści skargi odpowiedzi na pytanie nr 7 dotyczące odporności nowo narodzonych dzieci Sąd wskazał, że organ nie kwestionuje faktu, iż dane te dotyczą informacji publicznej. Z pisma organu z [...] kwietnia 2018 r. wynika jedynie, że organ nie posiada tego rodzaju informacji. Sąd podał, że z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny był organem dysponującym informacjami o charakterze informacji publicznej, a dotyczącymi przeprowadzania badań nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko urodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością. Jednocześnie podniósł, że sądy administracyjne co do zasady nie kontrolują prawdziwości i rzetelności udzielonej informacji. Ponadto uznał, że organ nie mógł udostępnić wnioskodawcy informacji, które nie są w jego posiadaniu i którymi nie dysponuje.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżącego żądanie w terminie ustawowym i udostępnił mu posiadaną informację publiczną. Skoro zatem w ustalonym stanie faktycznym sprawy zarzut bezczynności okazał się chybiony, Sąd zobligowany był oddalić skargę.

Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, dalej: “p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji w niniejszej sprawie, polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, nie stwierdzając naruszeń prawa procesowego i materialnego;

art. 151 p.p.s.a., przez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, podczas gdy w odpowiedzi na pytanie nr 13, 15 i 16 organ nie udzielił odpowiedzi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj.:

art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez uznanie, że odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publicznej, podczas gdy skarżącemu nie udzielono informacji;

art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., przez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej nie odpowiedział na pytania nr 13, 15,16.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżacy przedstawił argumentacje mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Organ w pełni zgodził się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Podzielić trzeba bowiem pogląd w zasadzie powszechnie wyrażany zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, w myśl którego dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły stanowić postawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że zarzut oparty na podstawie wskazanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej z powyższej powinności nie wywiązał się.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. zarzucić, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wymóg ten nie został zrealizowany.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1, art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyroki NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)". Powyżej określony wymóg w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały także oparte zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że pomimo oznaczenia zakresu zaskarżenia jako całości wyroku, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ograniczają się do pytań nr 13, 15, 16 przedstawionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tylko zatem tych pytań dotyczy kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku. Istota omawianych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym informacje żądane w ramach pytania nr 13, 15 i 16 nie stanowią informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy (w:) K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie podkreśla się również, że sformułowania zawarte w powyższych przepisach nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.

Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest, aby dotyczyła spraw publicznych – działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem. W przypadku wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy muszą to być zadania publiczne przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Powyższe zadania realizowane są ze środków publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r., I OSK 217/18).

Uwzględniając powyższe zważyć należy, że aby możliwe było udzielenie informacji, której dotyczy pytanie nr 13 w pierwszej kolejności należałoby przeprowadzić analizę przepisów prawnych obowiązujących w innych krajach Unii Europejskiej, tak aby możliwe było określenie jakie szczepienia w tych krajach są obowiązkowe, a jakie dobrowolne. Jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., I OSK 217/18) kwestie związane z regulacjami prawnymi obowiązującymi w innych krajach to nie są informacje o sprawach publicznych powierzonych organowi, do którego kierowany był wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Treść regulacji prawnych obowiązujących w innych krajach Unii Europejskiej a dotyczących szczepień, w ramach ich prawa wewnętrznego, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie została wytworzona przez polskie władze publiczne i nie odnosi się do tych władz, czy też wykonywania władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że odpowiedź na pytanie nr 13, jako nieodnoszące się do przedmiotu działalności ani też kompetencji lub zasad funkcjonowania skarżonego organu, nie jest informacją publiczną, której udostępnienia może domagać się skarżący.

Również pytania nr 15 i 16 nie dotyczą informacji mieszczących się w pojęciu informacji publicznej. Pytanie nr 15 odnosi się do stanu świadomości organu co do liczby nieodnotowanych powikłań poszczepiennych. W ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ niewątpliwie może odnosić się jedynie do danych, które są przez niego gromadzone. Pytanie o dane, które nie są do niego przekazywane z natury rzeczy warunku tego nie wypełnia. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów, a więc stanu rzeczy istniejącego w chwili udzielania informacji, i jej żądanie nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjmujące, że pytanie nr 15 nie dotyczy sfery faktów, danych publicznych związanych z działalnością organu a odnosi się do posiadanej ewentualnie przez organ wiedzy. Pytanie to zatem nie wiąże się z informacja publiczną. Także pytanie nr 16 nie odnosi się do informacji mieszczącej się w pojęciu informacji publicznej. Pytanie to związane jest ze znajomością przez organ orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień. Tak zatem jak i poprzednie pytanie nie odnosi się do sfery faktów, a do stanu wiedzy organu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że pojęcia informacji publicznej nie można odnosić do wiedzy organu na temat orzecznictwa sądów, trybunałów lub też fachowej literatury bądź publikacji.

W rozpoznawanej sprawie organ uznając, że pytania nr 13, 15 i 16 nie dotyczą informacji publicznej poinformował o swoim stanowisku stronę wnioskującą w terminie zakreślonym przez przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.