Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 86/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105, art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. (dalej jako "Wspólnota")- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej jako "pr. bud.") - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]

Wskazaną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], nakazującej Wspólnocie – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. - rozbiórkę ciągu pieszego (schodów) wzdłuż południowej ściany budynku przy ul. [...] w L. - na długości 6,35 m - od ulicy [...] do furtki

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wspólnoty z dnia [...] sierpnia 2018 r. o "anulowanie" decyzji z dnia [...] września 2017 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia tej decyzji, jednak organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej.

W związku z tym organ I instancji pismami z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do wszystkich stron o wyrażenie zgody. W odpowiedzi Z. L. oraz W. G. oświadczyli, że nie wyrażają zgody.

W tej sytuacji organ I instancji wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że poza brakiem zgody wszystkich stron, zachodzą również inne okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Powołując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że na podstawie art. 155 k.p.a. "uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem", a więc nie jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych. Ponadto jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie by się sprzeciwiał. W sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2017 r. Tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ponieważ ponownie organ obowiązany byłby do oceny zgodności robót budowlanych z wymogami techniczno - budowlanymi. Takie zaś czynności wykraczałyby poza ramy postępowania w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2325/11). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. ma charakter decyzji związanej, gdyż nakaz rozbiórki orzekany jest w przypadku, "gdy nie jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych w inny sposób do stanu zgodnego z prawem." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 356/07; wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II OSK 2158/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., VII SA/Wa 1433/11). Organ wskazał, że po podjęciu przez NSA uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w orzecznictwie wykształciła się dominująca linia orzecznicza, że brak możliwości zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym nie oznacza, że organ nadzoru w ogóle nie może tego prawa badać. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pr. bud. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji samowoli budowlanej inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27, II SA/Lu 275/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., II OSK 368/13; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 83/13). W świetle powyższego, organ I instancji uznał, że poza brakiem zgody wszystkich stron postępowania, za niedopuszczalnością zmiany decyzji z dnia [...] września 2017 r. w trybie art. 155 k.p.a. poprzez nakazanie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem przemawia także brak posiadania przez Wspólnotę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. NSA w wyroku z dnia 4 października 1999 r., IV SA 1459/97 wprost stwierdził, że "Wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. W takiej sytuacji, strona nie nabywa prawa. Tego rodzaju decyzja nie może być zatem zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a.".

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania Wspólnoty i podzielając stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie.

W uzasadnieniu przytoczył treść art. 155 k.p.a., podkreślając, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji, gdyż każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. W związku z tym, że G. L., Z. L. oraz W. G., nie wyrazili zgody na zmianę decyzji ostatecznej PINB miasta L. z dnia [...] września 2017 r., to zasadnie organ I instancji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie. Co prawda organ I instancji winien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 155 k.p.a., jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro i tak decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej byłaby decyzją negatywnie załatwiającą wniosek strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wspólnota domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa formalnie, gdyż organ nie rozpatrując sprawy merytorycznie, biorąc pod uwagę wyłącznie brak zgody wszystkich stron, stwierdził, że choć w tej sytuacji należało odmówić zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z art. 155 k.p.a., to jednak uznał umorzenie postępowania za prawidłowe, gdyż i tak decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej byłaby decyzją negatywnie załatwiającą wniosek strony. Tymczasem w odwołaniu jednoznacznie wskazywano na potrzebę dokonania weryfikacji posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu przez W. G., niezależnie od jego udziału w tym charakterze w postępowaniu na wcześniejszym jego etapie, zakończonym decyzją z dnia [...] września 2017 r. Zdaniem Wspólnoty, W. G. będąc właścicielem nieruchomości mającej zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie posiada interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, a zatem nie powinien być jego stroną. Jego roszczenia mają wyłącznie charakter faktyczny, a nie prawny, a więc nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a. uzasadniających jego status strony; w konsekwencji zbędna była jego zgoda na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że organ pominął, że G. L. udzieliła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie spornego przejścia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dotyczy zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżony akt (decyzję/postanowienie) wyłącznie z punktu widzenia jej/jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie orzeka natomiast samodzielnie co do istoty spraw administracyjnych.

Kontrolując zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie stwierdzić należy, że decyzja ta jest prawidłowa.

Bezspornie Wspólnota domagała się zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Postępowanie zostało zatem wszczęte i toczyło się w trybie tego przepisu. Zgodnie z nim - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu wprost wynika, że jednym z podstawowych warunków zmiany ostatecznej decyzji w tym trybie jest zgoda wszystkich stron postępowania.

W niniejszej sprawie zgoda na zmianę decyzji z dnia [...] września 2017 r. nie została wyrażona przez wszystkie strony. W aktach znajdują się pisma, w których W. G. (pismo z dnia 23 lipca 2019r., k. 83) oraz Z. L. (pismo z dnia 19 lipca 2019r., k.79) wprost oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zmianę kwestionowanej decyzji. Wbrew zarzutom, zgoda W. G. była wymagana, gdyż miał on status strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] września 2017 r. nakazującą Wspólnocie - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. - rozbiórkę ciągu pieszego (schodów) wzdłuż południowej ściany budynku przy ul. [...] w L. na wskazanej długości od ulicy [...] do furtki. Z akt sprawy, w szczególności z uzasadnienia tej decyzji, wynika, że postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, zostało wszczęte w związku z pismem W. G., będącego współwłaścicielem działki nr [...] przy ul. [...], który podnosił, że na skutek decyzji PINB w L. z dnia [...] lipca 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, do którego przylega sporny ciąg pieszy ze schodami na działkach nr [...], nie ma on możliwości wjazdu od strony podwórza na swoją posesję. W toku postępowania ustalono, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a zarządcą – Z. L.. Przedmiotowy ciąg pieszy ze schodami został zrealizowany przez firmę [...] Sp. z o.o. na podstawie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych ciągu pieszego na działce nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. (a postępowanie zostało umorzone) ze względu na cofnięcie przez [...] zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji tej odwołał W. G., jednak organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał tę decyzję w mocy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Wspólnota wniosła zastrzeżenia do decyzji organu I instancji uchylającej pozwolenie na budowę ciągu pieszego, zarzucając, że o decyzji nie zostali powiadomieni współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] i [...], korzystający z tego przejścia jako jedynego bezpiecznego dojścia z drogi publicznej (droga dojazdowa z ul. [...] od strony wschodniej nie posiada chodnika ani pobocza). Zakwestionowała również udział W. G. jako strony postępowania, w którym wydano decyzję uchylającą pozwolenie na budowę ciągu pieszego podnosząc, że jego działka ma dostęp do drogi publicznej. Organ I instancji powziął wątpliwości co do stanu technicznego spornego ciągu pieszego, dlatego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nałożył na Wspólnotę obowiązek przedstawienia jego ekspertyzy, z uwzględnianiem uzasadnionych interesów stron, dla których teren działki nr [...] stanowi obsługę komunikacyjną, dla Wspólnoty dojście, a dla W. G. i kolejnych, położonych za nim działek, dojście z dojazdem. Postanowienie to zaskarżył m.in. W. G., wskutek czego zostało ono uchylone przez organ odwoławczy. Następnie po przeprowadzeniu oględzin, organ I instancji stwierdził wady sporego przejścia, zagrażające bezpieczeństwu użytkowników i decyzją z dnia [...] września 2015 r. nakazał Wspólnocie wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia spornego przejścia od stanu zgodnego z przepisami. Od tej decyzji również odwołał się W. G., wskutek czego organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił tę decyzję, wskazując na brak uzasadnienia, ze ciąg pieszy zostały zrealizowany samowolnie oraz na konieczność zapewnienia możliwość udziału w postępowaniu [...]. Organ I instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego i wydał decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nakładającą na współwłaścicieli obowiązek wykonania robót budowanych w celu doprowadzenia ciągu pieszego ze schodami do stanu zgodnego z przepisami prawa. Także tę decyzje zaskarżył W. G., wskutek czego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję stwierdzając konieczność podjęcia czynności przez organ I instancji na podstawie art. 81 c ust. 2 pr. bud. i art. 84 § 1 i 2k.p.a. Następnie po przeprowadzeniu kolejnych oględzin, organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. kwestionowaną obecnie ostateczną decyzję z dnia [...] września 2017 r. nakazując Wspólnocie rozbiórkę części ciągu pieszego. Organ I instancji ustalił, że W. G. wykonał na działce nr [...] należącej do [...] - jednostki organizacyjnej G. L., przypory podtrzymujące ściany jego (starego) budynku na działce nr [...]. Przypory te nie zostały naniesione na mapy geodezyjne, co było przyczyną błędów w dokumentacji technicznej, na podstawie której wydano decyzję udzielającą pozwolenia na budowę sporego ciągu pieszego. Kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2017 r. została doręczona jako stronie postępowania W. G. – wobec jej niezaskarżenia w ustawowym terminie, stała się ona ostateczna.

Z przedstawionego przebiegu postępowania jednoznacznie wynika, że W. G. był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2017 r. i brał w nim aktywny udział przed organami obu instancji. Wbrew stanowisku skarżącej Wspólnoty, okoliczność ta jest wystarczająca do uznania, że do dokonania zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była wymagana jego zgoda. "Decyzja zmieniająca decyzję ustalającą warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym tej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej w trybie przepisu art. 155 k.p.a. - nie może być ona dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a". (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 71/19). Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie jest uprawniony do zmiany kręgu stron postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. W. G., jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzono sporne przejście (schody) posiadał interes prawny, a nie tylko faktyczny w postępowaniu, w którym wydano decyzję nakazującą Wspólnocie rozbiórkę spornego przejścia. Krąg stron tamtego postępowania był ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną danego podmiotu (osoby), przy czym chodzi nie tylko o normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego, w tym dotyczące treści i wykonywania prawa własności. W związku z tym stwierdzić należy, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego taki interes mają właściciele nieruchomości sąsiednich ze względu na możliwy wpływ inwestycji (robót budowlanych) na wykonywanie przez nich prawa własności ich nieruchomości. Przepis art. 144 k.c. zabrania bowiem korzystania z prawa własności w sposób powodujący dla nieruchomości sąsiednich uciążliwości ponad przeciętną miarę. Jeżeli więc inwestycja faktycznie może powodować (albo już powoduje) takie oddziaływania, które uniemożliwiają lub znacznie ograniczają wykonywanie prawa własności sąsiedniej nieruchomości, to właściciel takiej nieruchomości posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji zgodnie z art. 28 k.p.a. Odnosząc tę regułę do sytuacji występującej w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że W. G. jako właściciel działki nr ewid.[...], graniczącej z działką, na której znajduje się sporny ciąg pieszy tj. działki nr ewid.[...], która stanowi nieurządzoną drogę dojazdową m.in. do jego działki, słusznie został potraktowany przez organy obu instancji za stronę postępowania, w którym wydano kwestionowaną obecnie decyzję z dnia [...] września 2017 r. Posiadał bowiem interes prawny, a nie tylko faktyczny, w tym postępowaniu, gdyż realizacja spornej inwestycji (ze względu na ograniczenie pasa dojazdowego i brak innego sposobu obsługi jego działki nr [...] i pozostałych działek sąsiadujących z działką nr [...] – pismo Z. L. – k. 1 akt admin.), ograniczyła wykonywanie przez niego prawa własności nieruchomości w zakresie dojazdu do niej. W związku zatem z tym, że prawidłowo został uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2017 r., to w świetle przytoczonego art. 155 k.p.a. była obecnie wymagana jego zgoda na zmianę tej decyzji, zaś jej brak uniemożliwił tę zmianę - już tylko z tego powodu zasadne było więc umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z akt wynika, że zgody na zmianę tej decyzji nie wyraził również Z. L., co nie jest kwestionowane i co oczywiście oznacza brak możliwości jej wzruszenia w trybie art. 155 k.p.a.

Skarżąca podnosi natomiast, że w toku postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] września 2017 r. G. L. wyraziła zgodę na wykonanie spornego ciągu pieszego, a więc udzieliła Wspólnocie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wyjaśnić, że zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a. na zmianę decyzji ostatecznej, a więc na jej wzruszenie, nie jest tożsama ze zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zgoda wymaga w art. 155 k.p.a. jest warunkiem formalnym wydania decyzji zmieniającej/ uchylającej decyzję ostateczną. Natomiast zgoda na dysponowanie nieruchomością jest warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę, a w przypadku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 pr. bud., jest warunkiem legalizacji i kontynuowania robót. Warunek ten może być badany wyłącznie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 50 i 51 pr. bud., a nie w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Należy podnieść, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie dotyczy tzw. decyzji związanych, do których należy decyzja wydawana na podstawie art. 51 § 1 pkt 1 pr. bud. nakazująca rozbiórkę. "Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r., VIII SA/Wa 210/19). Przepis "art 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za popełniony delikt. W tym trybie niedopuszczalnym pozostaje weryfikacja decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Przepis art. 51 pr. bud. (obok przepisu art. 48 i 49) stanowi bowiem sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a jednocześnie nie jest możliwa jego legalizacja. W sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. organ jest zobowiązany orzec o rozbiórce. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku organowi żadnej swobody. W efekcie należy przyjąć, że ten przepis prawa materialnego sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten nie może mieć zastosowania do decyzji nakładających sankcje administracyjne w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego (np. budowlanego), mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. nie może zatem podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, lecz jedynie decyzja rozstrzygająca w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego, choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego takiego waloru nie ma. W sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., II OSK 3295/17).

W związku z powyższym, ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej taką decyzją, w toku którego organ nadzoru budowlanego oceniałby posiadanie przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest możliwe wyłącznie w razie wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2017 r. w związku z zaistnieniem przesłanek dających podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności albo wznowienia postępowania. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie daje natomiast możliwości ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy prowadzonej w trybie art. 50 i 51 pr. bud., w tym badania, czy Wspólnota posiada/posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać wydanie decyzji umarzającej niniejsze postępowanie, zaś skarga jako pozbawiona uzasadnionych argumentów podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.).

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.