Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2021 roku numer [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2021 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w B. przeprowadzili kontrolę interwencyjną w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r., poz. 367, dalej: "rozporządzenie RM") w ramach prowadzonej działalności w restauracji "A." w B., prowadzonej przez wspólników spółki cywilnej pod nazwą: K. s.c. z siedzibą w B. W kontroli uczestniczyli dwaj funkcjonariusze Policji oraz wspólnik ww. spółki cywilnej - P. K.. W wyniku kontroli sporządzono protokół nr [...], w którym stwierdzono, że na sali konsumpcyjnej znajdowało się około 60 gości, którzy spożywali potrawy i napoje w naczyniach wielokrotnego użytku. Goście siedzieli przy stolikach oddalonych od siebie o co najmniej 1,5 m, zaś cześć stolików była oddzielona od siebie parawanami. W protokole wskazano również, że personel w sposób prawidłowy realizował obowiązek zakrywania ust i nosa oraz pracował w odzieży ochronnej. Pracownikom restauracji zapewniono ponadto środki do dezynfekcji rąk

i powierzchni, zaś przy wejściu do lokalu oraz w toaletach zapewniono środki do dezynfekcji rąk dla klientów. Obecny podczas kontroli współwłaściciel lokalu oświadczył również, że konsumenci, przy wejściu do restauracji wypełniają kwestionariusze wstępnego wywiadu w sprawie COVID-19, w którym umieszczają swoje dane osobowe i kontaktowe. Ustalono, że powierzchnia lokalu wynosi około 220 m2, zaś klienci rozsadzeni byli na trzech salach. W protokole wskazano na stwierdzone nieprawidłowości: konsumpcję na miejscu przy czternastu stolikach na sali konsumpcyjnej restauracji przez około 60 osób, które spożywały potrawy i napoje w naczyniach wielokrotnego użytku, stanowiące naruszenie rozporządzenia RM.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w B. (dalej: "PPIS") zawiadomił P. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za złamanie w dniu [...] marca 2021 r. ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (PKD 56.10.A) oraz wiązanej z konsumpcją i podawaniem napojów (PKD 53.30.Z), przez konsumpcję przez klientów na miejscu przy stolikach na sali konsumpcyjnej restauracji "A." w B., napojów i potraw z naczyń wielokrotnego użytku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia

5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi (Dz.U. 2020, poz. 1845 ze zm.; dalej: ""u.z.z.z.") w zw. z § 9 ust. 11 rozporządzenia RM, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej: "PPIS") wymierzył P. K. działającemu jako wspólnik spółki cywilnej, karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] marca 2021 r. do ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 1) oraz nadał ww. rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji PPIS przytoczył treść art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. - stanowiących delegację ustawową rozporządzenia RM, którego § 9 ust. 11 wprowadził do dnia 14 marca 2021 r. ograniczenie stanowiące, że prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków

i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją

i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu

i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu

i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. PPIS wskazał, że naruszenie przez P. K. ww. obowiązku, potwierdzają ustalenia wynikające z protokołu kontroli. W takim zaś stanie rzeczy, na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy PPIS nałożył karę pieniężną w wysokości. 10.000 zł, biorąc pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości oraz rozmiar prowadzonej działalności – stosownie do dyspozycji art. 189d k.p.a. Nie znaleziono przy tym podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS") utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów wywiedzionych w odwołaniu P. K. oraz stwierdził, że rozporządzenie RM, jako akt generalny, posiada podstawę ustawową w art. 46a u.z.z.z., a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z art. 46b u.z.z.z.. Co więcej jest to akt równoległy do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020, poz. 491), w którym to akcie - wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 u.z.z.z., wprowadzono zakazy i ograniczenia, wskazane w ust. 4 tego przepisu, a więc również zakaz zgromadzeń.

W skardze na ww. decyzję PPWIS, wywiedzionej do sądu administracyjnego, P. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 189b k.p.a. w zw. z § 81a oraz § 117 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016 r. poz. 283) polegające na naruszeniu zasady określoności administracyjnej kary pieniężnej oraz zasady wyłączności sankcji administracyjnej, skutkującym wymierzeniem skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za czyn, którego znamiona nie zostały określone w ustawie i tym samym złamanie zasady, zgodnie z którą karać można jedynie za czyny określone jako bezprawne w ustawie obowiązującej w chwili popełnienia czynu (deliktu administracyjnego);

2) art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie uzasadnienia faktycznego decyzji na hipotetycznych rozważaniach oderwanych od okoliczności konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, a w szczególności:

a) brak odniesienia się do wyjaśnień złożonych przez stronę z dnia

[...] marca 2021 r., w szczególności do okoliczności wstrzymania działalności objętej decyzją i tym samym niedostateczne rozważenie możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;

b) brak ustaleń co do tego, czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie

i w stosunku, do których osób, nastąpiło lub mogło nastąpić rozprzestrzenienie wirusa SARS-CoV-2 w związku z działalnością skarżącego;

c) pominięcie w ocenie stanu faktycznego ustaleń dochodzonych przez przedstawicieli PPIS w dniach [...] lutego 2021 r. oraz [...] marca 2021 r., z których jednoznacznie wynika, że skarżący stosował należyte formy zabezpieczenia pomieszczeń oraz personelu restauracji "A.";

4) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 189f k.p.a. przez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w szczególności kwestii niezastosowania możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a także zbyt ogólne, nierzetelne i niedostateczne wyjaśnienie stronie motywów, celów

i środków, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy;

5) art. 81a § 1 k.p.a. przez nie uwzględnienie przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego wątpliwości, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony;

6) art. 8 k.p.a. przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

7) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczanie pism (w tym również decyzji odwoławczej) w postępowaniu prowadzonym przez organ II Instancji bezpośrednio stronie, mimo ustanowienia przez nią profesjonalnego pełnomocnika do obrony jej praw, już na poziomie postępowania toczącego się przed organem I Instancji, tym samym pominięcie profesjonalnego pełnomocnika, równoważne z pominięciem strony w postępowaniu oraz naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, mogące skutkować pozbawieniem skarżącego skutecznej obrony jego praw.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący doprecyzował

i uargumentował podniesione zarzuty, podkreślając niekonstytucyjność rozporządzenia RM, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja. Skarżący zaakcentował w tym względzie przekroczenie delegacji ustawowej i brak upoważnienia ustawowego do ograniczenia praw i wolności w akcie prawnym

o randze rozporządzenia, co doprowadziło do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz odnosząc się do zarzutów skargi, których nie uwzględnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja organów inspekcji sanitarnej nakładająca na skarżącego karę pieniężną za niezastosowanie się w dniu [...] marca 2021 r. do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej ustanowionego

w stanie epidemii, tj. zakazu prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, do konsumpcji na miejscu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w zw. z § 9 ust. 11 rozporządzenia RM. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust.1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z.).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.z.z., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu

z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W rozporządzeniu tym można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się

z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów

i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii (art. 46 ust. 4 u.z.z.z.)

W oparciu o powyższe regulacje, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia

20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku

z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia

13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433) i nie został odwołany.

Z kolei zgodnie z art. 46a u.z.z.z. (dodanym z dniem 8 marca 2020 r.)

w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego

o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W dodanym również z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że

w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane

o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W efekcie tych rozwiązań, na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.z.z. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. Zgodnie z § 9 ust. 11 powyższego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do 20 marca 2021 r. "prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu

i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu

i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc".

To właśnie niezastosowanie się do tego zakazu, ustanowionego w ww. rozporządzeniu RM stanowiło podstawę nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej.

Analizując podstawę prawną zaskarżonej w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności

i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z kolei zgodnie z art. 22 Konstytucji, który bezpośrednio odnosi się już do wolności działalności gospodarczej ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Analizując dystynkcję powyższych regulacji prawnych Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 roku sygn. akt P 24/05 (publ. w: OTK-A 2006/7/87) wskazał, że wymóg zachowania formy ustawy w art. 22 Konstytucji jest zbliżony do sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności ("mogą być ustanawiane tylko w ustawie"), co pozwala przyjąć, że znaczenie prawne i skutki tych unormowań w znacznej mierze mogą się pokrywać. Nie zachodzi jednak pełna identyczność. Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenie dokonane - na podstawie ustawy - w rozporządzeniu. Sformułowanie "tylko w ustawie" wskazuje na wolę ustrojodawcy zasadniczego wykluczenia możliwości, którą otwiera formuła

"w drodze ustawy".

Tego rodzaju stanowisko koresponduje z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem którego istnieje różnica między ograniczeniami działalności gospodarczej a ograniczeniami działalności o charakterze politycznym, co mogłoby - jak się wydaje - stanowić przesłankę zróżnicowania sposobu rozumienia wymogu zachowania formy ustawy. W uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K. 10/97 stwierdzono, że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak

i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym " (OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, s. 163). A zatem, w odniesieniu do sfery działalności gospodarczej, ze względu na specyfikę tej działalności, należałoby przyjąć wymóg zamieszczenia w ustawie ograniczającej wolność działalności gospodarczej podstawowych elementów tego ograniczenia. Należałoby jednak ustalić, czy

w odniesieniu do ograniczeń wolności działalności gospodarczej trzeba kierować się zasadą sformułowaną przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do interpretacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, w myśl której ustawa musi określać wszystkie podstawowe elementy "ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres (kontur) tego ograniczenia" (tak w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3, s. 42). Wydaje się, że w odniesieniu do ograniczania wolności działalności gospodarczej wymóg zamieszczenia całości regulacji "tylko w ustawie", bez możliwości zamieszczenia w ustawie upoważnień do wydania aktów wykonawczych, byłby nadmierny. Skoro wolność działalności gospodarczej może -

w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - podlegać większym ograniczeniom niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym, przemawia to również za dopuszczeniem regulacji granic wolności gospodarczej w rozporządzeniach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wymóg zachowania formy ustawy przy ograniczaniu wolności działalności gospodarczej "nie oznacza natomiast zakazu rozdzielania normowanych materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze",

a formułowany na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji pogląd zawarcia całości regulacji

w ustawie odnoszono "raczej do ograniczania praw i wolności osobistych bądź politycznych" (tak L. Garlicki, Konstytucja RP. Komentarz, t. IV, L. Garlicki [red.] Warszawa 2005, uwagi do art. 22, s. 13). Jeżeli tak, to nie wydaje się możliwe zacieranie granicy między konsekwencjami wymogu "tylko w ustawie" zawartego

w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a wymaganiami "w drodze ustawy", o których mowa

w art. 22 Konstytucji. Polega ona na tym, że w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» («podstawowym») charakterze. " (tak L. Garlicki [w:] Konstytucja RP. Komentarz,

t. III, L. Garlicki [red.] Warszawa 2003, uwagi do art. 31, s. 21). Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej "zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji", a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. U. 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56, s. 380).

Za Trybunałem Konstytucyjnym przyjąć więc należy, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, ale tylko w wypadkach i na zasadach określonych w Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej może być ograniczona tylko w drodze ustawy, co zobowiązuje ustawodawcę do określenia wszystkich istotnych elementów ograniczenia, a zatem wskazania, na czym polega i kogo dotyczy ograniczenie oraz określenia interesu publicznego, ze względu na który jest ono dokonywane w ustawie. Powyższe oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnie chronionej wolności działalności gospodarczej mogą być zawarte w rozporządzeniu.

Zasadnym jest zatem zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować zasad ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46a i art. 46b u.z.z.z.) określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13), nie zawierają natomiast jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się

w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 u.z.z.z. właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a u.z.z.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.

Mając powyższe na uwadze sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego

z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych

w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA

z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., statuujące zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącego i nakładające z tego tyłu karę pieniężną reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b u.z.z.z. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów

w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a wydawanym w przypadku wystąpienia stanu epidemii, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być zatem równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności. Z § 9 ust. 11 rozporządzenia RM wynika zaś, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności

w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej

w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu. W sprawie niniejszej skarżący jest przedsiębiorcą, który prowadzi restaurację. Taka działalność gospodarcza niewątpliwie polega na sprzedaży i konsumpcji napojów przez klientów w lokalu tej restauracji. W ocenie Sądu wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 9 ust. 11 rozporządzenia RM wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał de facto skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne

z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia

27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji u.z.z.z., dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardziej szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia lecz na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń w aktach rangi podustwowej – rozporządzeniach bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie

w samej u.z.z.z. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji. Treść omawianego rozporządzenia wkracza

w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii miesi się w kategorii ważnego interesu publicznego, oceniane ograniczenia były zdaniem sądu merytorycznie uzasadnione, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny, o czym była już mowa wyżej wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że nie jest dopuszczalne przekazywanie do uregulowania w drodze rozporządzenia zasadniczych elementów określonej regulacji prawnej ograniczającej podstawowe prawa i wolności obywatelskie. Regulacja zawarta w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2021 r. ma decydujące znaczenie dla ograniczenia możliwości realizacji konstytucyjnie chronionej wartości wolności działalności gospodarczej. Stan taki uznać należy za naruszenie konstytucyjnie określonej relacji ustawa – rozporządzenie w sferze wolności działalności gospodarczej.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że konsekwencje zachowań niezgodnych

z ww. obowiązkami określa art. 48a u.z.z.z. zgodnie z którym kto

w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń,

o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności

i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyrok NSA

z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob. NSA w wyrokach

z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21, CBOSA).

W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie

i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak

i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według

art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane

w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie

i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z powyższego wynika zatem niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W tym miejscu podkreślić należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń

z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względu za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, że biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane

w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia

29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, CBOSA, LEX).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym

w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek

z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 9 ust. 11 rozporządzenia RM doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie

w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną

w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że Sąd nie neguje znaczenia obowiązków profilaktycznych dla ograniczenia lub zapobieżenia skutkom pandemii. Ten jednak aspekt nie może być brany pod uwagę jako argument prawny rozstrzygający problem sprawy na poziomie aksjologii konstytucyjnej. To bowiem, że ustawodawca nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku nie może w państwie prawa stanowić podstawy do sankcjonowania jednostki na podstawie przepisu wprowadzonego niezgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. Przyzwolenie na takie działanie w ogólnym wymiarze może prowadzić do dużo poważniejszych skutków społecznych i prawnych, niż odstąpienie od zastosowania sankcji w jednostkowym przypadku. Jak to wyżej wskazano po stronie prawodawcy nie wystąpiły jakiekolwiek obiektywne przeszkody uzasadniające odstępstwo od wskazanych wyżej standardów. W szczególności nie został wprowadzony jakikolwiek stan szczególny przewidziany Konstytucją, przyznający większe kompetencje władzy wykonawczej, a zatem usprawiedliwiający ograniczenia w sferze wolności i praw obywateli za pomocą aktów wykonawczych.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania

w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 2217 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 400 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1800 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz.265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa

(17 zł).