Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 280/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust.2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art.157 par. 1 w zw. z art. 156 par.1 i 158 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Komendant [...] Policji (zwany dalej: "Komendantem [...]") zwolnił M. K. (zwanego dalej: "Skarżącym") ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. Rozkazowi temu nadano jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozkaz o zwolnieniu został przesłany Skarżącemu i doręczony w dniu 18 czerwca 2018 r. do rąk jego syna J. K.

Skarżący wystąpił w ustawowym terminie z odwołaniem z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym zarzucił m. in. nieprawidłowe doręczanie mu korespondencji w sprawie, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia, jak również samego rozkazu personalnego o zwolnieniu, które zostały odebrane przez jego 16-letniego syna. Zdaniem Skarżącego okoliczność ta sprawia, że został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa administracyjnego i winno skutkować uchyleniem rozkazu ewentualnie stwierdzeniem jego nieważności.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: "Komendantem Głównym") stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r., wskazując w uzasadnieniu, iż rozkaz personalny, od którego Skarżący wniósł odwołanie nie został mu skutecznie doręczony, bowiem został odebrany przez jego niepełnoletniego syna. Zdaniem organu oznacza to, iż rozkaz personalny nie został wprowadzony do obrotu prawnego, zatem Skarżący nie mógł się od niego skutecznie odwołać.

Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania z dnia [...] czerwca 2018 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Naczelnik Wydziału Kadr Komendy [...]Policji poinformował Skarżącego, iż w związku z postanowieniem Komendanta Głównego stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, przesyła mu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby w Policji. Jednocześnie wskazał, iż oryginał przedmiotowego rozkazu personalnego został Skarżącemu przesłany na wskazany adres zamieszkania i zgodnie z oświadczeniem wyrażonym w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2018 r., znajduje się on w posiadaniu Skarżącego.

Korespondencja obejmująca przedmiotowe pismo oraz odpis rozkazu personalnego – została doręczona Skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Skarżący potwierdził, iż otrzymał kserokopię rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby, jednakże wskazał, iż okoliczność ta, w świetle postanowienia Komendanta Głównego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, nie ma znaczenia, skoro rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego. W ocenie Skarżącego, jest on nadal czynnym funkcjonariuszem Policji.

W odpowiedzi organ wyjaśnił Skarżącemu – w piśmie z dnia [...] września 2018 r. – iż Komendant Główny stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał jedynie, iż rozkaz personalny o zwolnieniu nie wszedł do obrotu prawnego wobec jego wadliwego doręczenia. Spowodowało to konieczność ponownego doręczenia tego rozkazu personalnego, co nastąpiło skutecznie w dniu [...] sierpnia 2018 r., a tym samym rozkaz ten wszedł do obrotu prawnego. Organ zauważył również, iż Skarżącego pouczono w tym rozkazie o możliwości wniesienia odwołania, jednakże do dnia sporządzenia pisma – odwołanie takie nie wpłynęło. Wobec tego stwierdzić należy, iż od dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji.

Pismem z dnia 20 września 2018 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji.

W uzasadnieniu wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny stwierdził niedopuszczalność jego odwołania z uwagi na to, że rozkaz personalny o zwolnieniu nie wszedł do obrotu prawnego. Zdaniem Skarżącego, okoliczność wadliwego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również rozkazu personalnego, przemawia za uznaniem rażącego naruszenia prawa formalnego. Odnosząc się do ponownego przesłania mu odpisu rozkazu o zwolnieniu, Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, przesłanie w ślad za oryginałem jedynie kopii decyzji, nie wywołuje żadnych skutków w obrocie prawnym. Z tego względu, decyzja dotycząca zwolnienia go ze służby zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżący uzupełnił wniosek o stwierdzenie nieważności w piśmie z dnia [...] października 2018 r., w którym przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa w zakresie skutków prawnych wadliwego doręczenia decyzji administracyjnej, a także ponownego przesłania stronie postępowania kopii decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Komendant Główny – działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Policji.

W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a., a następnie zauważył, że wskazane w nim wady nieważności mają charakter materialnoprawny i muszą tkwić w samej decyzji. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, jak również braku podstawy prawnej do wydania rozkazu personalnego. Komendant Główny nie podzielił stanowiska Skarżącego, że rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na doręczeniu kserokopii rozkazu personalnego o zwolnieniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż doręczenie uwierzytelnionej na prawach oryginału kserokopii rozkazu personalnego – nie stanowiło naruszenia prawa, z pewnością zaś nie stanowiło naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, doręczenie Skarżącemu odpisu rozkazu, wobec posiadania przez niego jego oryginału, nie naruszyło jakiegokolwiek przepisu prawa. Organ za niezasadne uznał również stanowisko, by rozkaz personalny zawierał wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa, zatem niespełniona została również przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Końcowo Komendant Główny stwierdził, że rozkaz o zwolnieniu Skarżącego ze służby nie jest obarczony żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego z dnia [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu organ w całości zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego, że w sprawie nie zaszła żadna z wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Ministra ponowne przesłanie i doręczenie Skarżącemu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii rozkazu personalnego nie tylko nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, ale nie naruszało prawa w ogóle.

Skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2019 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] maja 2018 r., jako rażąco naruszającego prawo procesowe, jak również obciążenie organu kosztami postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art.156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z pozostałych wad określonych w art.156 § 1 k.p.a.;

2) zasady lex retro non agit a mianowicie treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 110 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której rozkaz personalny z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby został wykonany z dniem [...] czerwca 2018 r. pomimo, że uwierzytelniona kserokopia tego orzeczenia (od którego przysługiwało prawo do złożenia odwołania), została mu skutecznie doręczona w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Rozwijając postawione zarzuty Skarżący powtórzył stanowisko prezentowane w całym postępowaniu, zgodnie z którym, rozkaz personalny z dnia [...] maja 2018 r. nie wszedł do obrotu prawnego, co zostało potwierdzone przez Komendanta Głównego w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. Wskazał przy tym, iż organ przesłał mu następnie uwierzytelnioną kopię rozkazu o zwolnieniu, którą odebrał w dniu [...] sierpnia 2018 r., przyjmując jednocześnie, iż od tej daty rozkaz wszedł do obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, nie można przyjąć zdaniem Skarżącego, by przed doręczeniem mu rozkazu personalnego, tj. przed dniem [...] sierpnia 2018 r. – stosunek jego służby uległ wygaszeniu. Wobec tego, w sprawie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa, a organ nie podjął z urzędu żadnych działań w celu konwalidowania rozkazu o zwolnieniu go ze służby. Skarżący zauważył przy tym, że obowiązkiem organu było wydanie nowej decyzji o zwolnieniu z zakreślonym na nowo terminem rozwiązania stosunku służbowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżący podtrzymał zarzuty skargi, podnosząc w szczególności, że organ pominął tę istotną kwestię, iż w rozkazie personalnym została określona data jego zwolnienia – tj. dzień [...] czerwca 2018 r., zaś zgodnie ze stanowiskiem organu, rozkaz ten został mu skutecznie doręczony dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r., co oznacza, że został zwolniony ze służby przed dniem wejścia rozkazu do obrotu prawnego. Nadto Skarżący podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym, doręczenie kopii decyzji, nawet potwierdzonej za zgodność z oryginałem, stanowiło rażące naruszenie prawa.

Twierdzenia w tym przedmiocie wyraził również w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2019 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z treści postanowienia Komendanta Głównego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w zakresie rozpatrzenia wniosku o sprostowanie świadectwa służby.

Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. Skarżący w całości podtrzymał podnoszone uprzednio twierdzenia, które podsumował w załączniku do protokołu rozprawy.

Skarżący cofnął natomiast skargę na postanowienie Komendanta Głównego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wobec czego postępowanie sądowe w tej sprawie zostało umorzone – postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1985/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż wobec jednoznacznego stanowiska Komendanta Głównego wyrażonego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. i konsekwentnie podtrzymywanego następnie w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym (zarówno w uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego z dnia [...] października 2018 r., jak również do zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2019 r.), Sąd obowiązany był przyjąć, iż działające w sprawie organy uznały, że rozkaz personalny z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby został mu doręczony w dniu [...] sierpnia 2018 r. i od tej daty zaczął on wywoływać skutki w obrocie prawnym. Kontrolując postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącego o stwierdzenie nieważności tego rozkazu personalnego, Sąd nie tylko ograniczony jest granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ale jest także związany prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1985/18, mocą którego umorzono postępowanie ze skargi na postanowienie Komendanta Głównego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Skarżącego od rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r., który to rozkaz Skarżący uczynił przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności.

Przed wyłożeniem motywów, jakie spowodowały uwzględnienie skargi, odnieść należy się do prezentowanego przez Skarżącego stanowiska, zgodnie z którym, doręczenie mu – w dniu [...] sierpnia 2018 r. – kopii rozkazu personalnego nie wywołuje żadnych skutków w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że w wymienionym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. o sygn. akt II SA/Gd 1618/96 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. także: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 422). Odnotować jednak należy, że w orzecznictwie wyrażono również pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenie oryginału decyzji. Oryginał decyzji – z natury rzeczy tylko jeden – powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 29 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 1012/11; z dnia 9 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1340/09; wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. o sygn. akt III RN135/03).

Niezależnie jednak od tego, który z wyrażonych wyżej poglądów uznać wypada za wiodący, a tym samym niezależnie od tego, czy w kwestii skuteczności doręczenia w dniu [...] sierpnia 2018 r. rozkazu personalnego o zwolnieniu rację przyznać Skarżącemu, czy też działającym w sprawie organom, to podnieść należy, iż zarzut doręczenia kopii rozkazu personalnego należy traktować jedynie jako uchybienie procesowe, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkującą nieważnością aktu administracyjnego bądź jego niewejściem do obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2641/12; z dnia 29 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2058/12; z dnia 20 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OSK1616/12).

Wskazać zatem należy, że wszelkie zarzuty Skarżącego dotyczące nieprawidłowego wszczęcia postępowania, doręczenia rozkazu personalnego, czy szerzej – pominięcia w postępowaniu administracyjnym – nie stanowiły przesłanek właściwych dla trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, przewidziany w k.p.a. system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań. W konsekwencji tego, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie pokrywają się z podstawami wznowienia postępowania administracyjnego wskazanymi w art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2008 r. o sygn. akt I OSK 688/07; z dnia 26 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 988/12; z dnia 21 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 217/16).

W ramach kontrolowanego postępowania Skarżący zażądał "stwierdzenia nieważności" rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji, upatrując w wadliwym doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również samego rozkazu personalnego – przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć zatem wypada, iż przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2010 r. o I OSK 1472/09; z dnia 9 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1478/17).

W konsekwencji przyjąć należało, iż wskazane przez Skarżącego wady postępowania nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego (art. 156 § 1 k.p.a.), a mogły co najwyżej być podstawą wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Niemniej jednak Sąd uznał, że skarga była zasadna. Podzielić należało bowiem stanowisko Skarżącego, iż organ nie rozważył przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do daty jego zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r., w sytuacji, gdy doręczenie rozkazu personalnego nastąpiło dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Materialnoprawną podstawą rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), zgodnie z którym, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie. Jednocześnie, stosownie do przepisu § 22 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem"), rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien zawierać podstawę prawną i datę zwolnienia ze służby.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że rozkaz personalny podjęty w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji – ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy policjanta na przyszłość. Zauważyć przy tym należy, iż ustawodawca nie przewidział w omawianym przepisie, że zwolnienie policjanta następuje z dniem popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, zatem ze skutkiem wstecznym z mocy samego prawa. W odniesieniu do tej podstawy prawnej nie przewidziano również zwolnienia z upływem określonego okresu, jak np. w przypadkach przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 7 i 9, czy też art. 41 ust. 4 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 2450/11, przepisy przewidujące inną datę zwolnienia funkcjonariusza (przepisy ochronne) mają jednak zastosowanie tylko do tych decyzji o zwolnieniu ze służby, które zostały wprowadzone do obrotu pranego poprzez ich doręczenie lub ogłoszenie. Sąd ten zauważył przy tym, że niektóre pragmatyki służbowe zawierają regulację szczególną dającą organowi uprawnienie do określenia daty zwolnienia ze służby w decyzji, nie uzależniając skutków prawnych od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia (np. ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Oznacza to, że w razie braku regulacji w kwestii wejścia do obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, zastosowanie mają reguły określone w przepisach k.p.a.

Mając zatem na uwadze, iż w ustawie o Policji, jak również w aktach wykonawczych do niej, brak jest szczególnego przepisu, który dawałby podstawę do określenia daty zwolnienia policjanta przed dniem wejścia rozkazu o zwolnieniu do obrotu prawnego, odwołać należy się do ogólnych regulacji związania organu wydanym przez siebie rozstrzygnięciem.

Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną, która w aspekcie proceduralnym oznacza, że powstaje ona z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 109 k.p.a.) i trwa do czasu uchylenia lub zmiany takiej decyzji w sposób przewidziany w kodeksie. Warunkiem związania organu wydaną przez niego decyzją jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie zgodnie z przepisami kodeksu. Użyte w art. 110 k.p.a. pojęcia "wydanie decyzji" i "doręczenie decyzji" są pojęciami normatywnymi, które wymagają wyjaśnienia. Pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się pojęcia wydanie w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W związku z tym datą wydania przez organ administracji publicznej decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok SN z dnia 2 października 2002 r. o sygn. akt III RN 149/01; publ. OSNP2003/16/371). Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska i A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 687). W postępowaniu administracyjnym jest bowiem niekwestionowaną regułą, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania przez organ administracji. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 714/05 (publ. ONSAiWSA 2006, nr 5, poz.132) wyrażono pogląd, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie decyzji administracyjnej, to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe, jak i materialne (por. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002/2/70). Niewątpliwie decyzja wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji umożliwia adresatowi zapoznanie się z jej treścią. Stwarza ono nie tylko jakościowo nową sytuację procesową strony w postępowaniu, ale również zmienia jej sytuację w sferze prawa materialnego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy przyjęły, iż rozkaz personalny z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby został mu doręczony w dniu [...] sierpnia 2018 r., a zatem dopiero w tym dniu wszedł on do obrotu prawnego i zgodnie z omawianym wyżej przepisem art. 110 k.p.a., od dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant [...] był nim związany. Uszło jednak uwadze organu, że w rozkazie tym wskazana została data zwolnienia Skarżącego ze służby – [...] czerwca 2018 r. – co spowodowało, że skutek materialnoprawny tego rozkazu w postaci zwolnienia Skarżącego ze służby z określonym dniem nastąpiłby przed jego doręczeniem, a więc z datą wsteczną.

Istotne jest przy tym, iż z akta sprawy wynika, że Komendant [...] podjął próbę doręczenia rozkazu personalnego poprzez przesłanie Skarżącemu pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r. podpisanego przez Naczelnika Wydziału Kadr Komendy [...]Policji, w którym poinformowano Skarżącego, iż w związku z postanowieniem Komendanta Głównego stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, przesyła mu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby w Policji. Tym samym organ dokonał doręczenia rozkazu personalnego już po dniu [...] czerwca 2018 r., pozostawiając mimo to w jego treści wsteczną datę zwolnienia Skarżącego ze służby. Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja nieogłoszona i niedoręczona stronie mogła być dowolnie zmieniona przez organ administracji. Skoro bowiem decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego dopiero od momentu jej ogłoszenia lub doręczenia stronie, to do tego momentu byt prawny takiej decyzji ma charakter warunkowy i może być ona nawet zastąpiona przez decyzję sporządzoną później (por. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, nr 2, s. 70).

Zdaniem Sądu, należy zatem przyjąć, iż wadliwe określenie daty zwolnienia Skarżącego ze służby w Policji tkwiło w samym rozkazie personalnym. Wprawdzie datą wydania tego aktu był dzień [...] maja 2018 r., niemniej jednak zarówno podjęcie próby jego doręczenia przez organ, jak też faktyczne doręczenie nastąpiło już pod dniu określonym jako data zwolnienia ze służby. Jak wynika natomiast z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, kwestii tej nie poświęcono żadnej uwagi, co prowadzi do przyjęcia, iż organy zaniechały rozważenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, a uchybienie to miało istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Należy przy tym dodać, że pomijając to jaki wpływ na prawidłowość rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby miało pozostawienia w jego treści wstecznej daty tego zwolnienia, organy nie dokonały pełnej oceny zasadności wniosku zarówno w świetle wskazanej przez Skarżącego przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak również w świetle pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności winien zbadać z urzędu.

Powyższej oceny nie mogło zmienić opatrzenie rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2018 r. klauzulą natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego, iż byt owej klauzuli zależny jest od bytu samej decyzji, co oznacza, że jest ona skuteczna od daty wejścia samej decyzji do obrotu pranego, to omawiana instytucja odnosi się wyłącznie do wyłączenia skutku wstrzymania wykonalności decyzji poprzez wniesienie odwołania (art. 130 § 3 k.p.a.), które w niniejszej sprawie nie zostało ostatecznie złożone.

Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej – celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.