Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3278/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. H. i J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 891/14 w sprawie ze skargi B. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Brenna z dnia [...] kwietnia 2012 r. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 891/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.H. i J.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W toku postępowania ustalono, że z działki nr [...] w B., będącej własnością B. i J.H. usunięto kilkadziesiąt drzew, w tym pięć, których wiek na podstawie liczby słoi rocznych przyrostów wstępnie określono powyżej 10 lat. Z wyjaśnień strony J.H. złożonych w dniu 27 marca 2012 r. wynika, że na ww. działce prowadzone są prace związane z rekultywacją terenów popowodziowych. Na działce rosły drzewa, pochodzące z samosiewów w młodym wieku, które zostały usunięte w miarę nawożenia zieleni. Usunięcia drzew wykonał osobiście lub częściowo z pomocą sąsiada. Podał też, że po zakończeniu rekultywacji planowane są nasadzenia drzew. Oświadczył, że nie wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew z uwagi na brak czasu i pośpiech. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), Wójt Gminy B. wymierzył B.H. i J.H. administracyjną karę pieniężną w wysokości 71.939,26 zł za usunięcie pięciu drzew w wieku powyżej 10 lat bez wymaganego zezwolenia.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że usunięcie drzew nastąpiło bez wymaganego zezwolenia, co podpada pod przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, zaś fakt, że drzewa zostały usunięte przez sąsiada, nie wyłącza odpowiedzialności posiadacza nieruchomości. Treść protokołu przesłuchania strony świadczy o tym, że wiedziała ona o działaniu sąsiada i godziła się na to. Stąd też zasadne było nałożenie kary na posiadacza nieruchomości, zaś o ile doszło do naruszenia warunku umowy, stronie przysługują roszczenia regresowe. W tym stanie rzeczy Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako zasadnej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B.H. i J.H., domagając się uchylenia decyzji wydanych przez ww. organy i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., że Kolegium nie odniosło się do faktu, iż to nie oni dokonali wycinki drzew, ale sąsiad działający bez ich zgody i wiedzy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga jest nieusprawiedliwiona, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zasadnie organy obydwu instancji, w oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy, dopatrzyły się przesłanki do nałożenia kary pieniężnej z tytułu usunięcia bez wymaganego zezwolenia pięciu drzew z terenu działki nr [...]. Działka ta stanowi współwłasność i jest w posiadaniu skarżących. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wiek usuniętych pięciu drzew przekraczał 10 lat. W ocenie Sądu bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest również kwestia, czy wycinki drzew dokonali skarżący osobiście, czy też inna osoba. Zbędne było zatem przesłuchanie w charakterze świadka K.G., sąsiada skarżących. Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienia w tej sprawie złożył skarżący, który został przesłuchany w dniu 27 marca 2012 r., a następnie nadesłał pismo z dnia 16 kwietnia 2012 r. Zarówno z przesłuchania skarżącego, jak i jego pisma wynika jednoznacznie, że teren działki poddano rekultywacji, w trakcie której usunięto drzewa pochodzące z samosiewów, w miarę nawożenia ziemi, zaś po zakończeniu tych prac zaplanowano nowe nasadzenia. Skarżący tłumaczył jedynie, iż nie miał świadomości, że wiek usuniętych drzew przekraczał 10 lat. Nie kwestionował natomiast faktu, że usunięcia drzew dokonano za jego zgodą i wiedzą. Sąd dodał także, że K.G. prowadził prace na przedmiotowej działce na zlecenie skarżących, a zatem te strony musiały co najmniej się godzić na usunięcie drzew przy okazji robót ziemnych. Materiał fotograficzny przedstawia wygląd terenu jako gęsto obsadzonego drzewami. Sąd wskazał także, że na zdjęciach widoczne są ścięte pniaki, a nie wyrwane pnie, co wydaje się być bardziej efektem użycia koparki.

W ocenie Sądu w sprawie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki wymierzenia skarżącym kary pieniężnej z mocy art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody.

Dalej Sąd podkreślił, że jego zdaniem w dacie orzekania w niniejszej sprawie brak jest przesłanki wznowieniowej z art. 145a k.p.a. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 Trybunał Kontrybucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie przypomniano, iż Trybunał orzekł, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zdaniem Sądu odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu oznacza, że przepis ten obowiązuje w dacie orzekania przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Nadto, w aktualnym stanie prawnym nie doszło do zmiany zakwestionowanych przez Trybunał przepisów ustawy. Zatem gdyby skład orzekający odmówił zastosowania przepisów ustawy, doszłoby do powstania luki prawnej i niemożności wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji. Nadto Sąd zaznaczył, że otwarta jest kwestia, czy po utracie mocy obowiązującej przywołanych przepisów, dopuszczalne będzie wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik

sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo:

- naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego będącego

równocześnie podstawą do wznowienia postępowania (naruszenia opisane w punkcie 2 petitum niniejszej skargi),

- naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka K.G. – sąsiada skarżących, który dokonał usunięcia drzew w wieku powyżej dziesięciu lat;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 190 ust. 3 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a to poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z uwagi na fakt, iż zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 przepisy utracą moc obowiązującą po upływie 18 miesięcy od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, to koniecznym jest orzeczenie na podstawie tych przepisów z uwagi na ich obowiązywanie w dacie wyrokowania, a to pomimo uznania ich za niekonstytucyjne;

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w części dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego, w zakresie w jakim odnoszą się one do zastosowania przez Sąd przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawowy problem skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie sąd administracyjny winien zastosować przepisy ustawy, które wprawdzie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, ale które w dacie wyrokowania nadal obowiązują, gdyż utrata mocy obowiązującej tych przepisów została przez Trybunał Konstytucyjny odroczona. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro dany przepis nadal obowiązuje w dacie wyrokowania, mimo że została stwierdzona jego niekonstytucyjność, to nie można przyjąć by w dacie wyrokowania istniała przesłanka wznowieniowa z art. 145a k.p.a. Stanowisko to zwalcza skarga kasacyjna zarzutem naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2, art. 190 ust. 3 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. W ocenie skarżących, skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność danych przepisów z Konstytucją, to przepisy te nie powinny zostać przez sąd zastosowane, mimo że utrata ich mocy obowiązującej została przez Trybunał odroczona. Pogląd ten zasadniczo należy podzielić.

Kontrolowany w sprawie wyrok został wydany już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. poz. 926) niezgodności z Konstytucją przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że "I. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone. W tym miejscu przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a zatem przepisy których niekonstytucyjność została stwierdzona.

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania sądowoadministracyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na pkt II wyroku Trybunału.

Problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich, historycznie najstarsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne jak i sądy. I to stanowisko przyjął właśnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomii procesowej. Szczegółowej analizy tego problemu oraz przeglądu wyrażanych na tle ww. poglądów w najnowszym orzecznictwie podjął się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), który sam ostatecznie przyjął drugą koncepcję, stwierdzając między innymi, że sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Podgląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (patrz: wyroki TK: z 27.04.2005 r. P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z 13.03.2007 r. K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z 11.05.2007 r. K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Po drugie, jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z 23.01.2007 r. III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5-6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Nie ma wreszcie logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać je. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki SN: z 24.01.2006 r. I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z 5.06.2007 r. I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki NSA z 23.02.2006 r. II OSK 1403/05; z 9.03.2010 r. I FSK 105/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27.10.2004 r. SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (patrz: wyroki NSA: z 23.02.2006 r. II OSK 1403/05; z 17.11.2010 r. I OSK 483/10; z 29.04.2011 r. I OSK 1070/10; z 9.06.2011 r. I OSK 231/11; z 25.06.2012 r. I FPS 4/12; CBOSA).

Mając na uwadze powyższe rozważania, wskazać trzeba na przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślał, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w zw. z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Jednak zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, iż odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian (porównaj: wyrok NSA z 14.12.2014 r. II OSK 2696/14, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakładającą na skarżących karę pieniężną za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszania przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast znajduje w niej argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. A zatem rację mają skarżący, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował w tej sprawie przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie jego moc obowiązująca została odroczona, jednakże wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę przyczyn tego odroczenia oraz wskazanych wyżej funkcji i ustrojowych zadań sądów administracyjnych, czym naruszył art. 190 ust. 4, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji i art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, wymierzoną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, a tym samym naruszającą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. A zatem przyjąć należało, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie należało odmówić zastosowania ww. przepisów jako niekonstytucyjnych, pomimo przesunięcia w czasie ich mocy obowiązującej wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Jednocześnie zastrzec trzeba, że stanowisko to nie zagraża wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przedmiotowych przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Na uwzględnienie nie zasługiwał jednakże zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, mimo że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, tj. nie przeprowadził dowodu z zeznań wskazanego świadka, który dokonał usunięcia drzew w wieku powyżej 10 lat. Stanowisko organu odwoławczego jest w tym zakresie lapidarne, jednakże szeroko do tej kwestii odniósł się Sąd pierwszej instancji.

Niesporne w sprawie jest, że w aktach sprawy znajduje się, złożone przez skarżących, oświadczenie K.G. pozostające w sprzeczności z wyjaśnieniami samego skarżącego złożonymi po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Dokonując oceny treści omawianego oświadczenia przez pryzmat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że kwestia nieprzesłuchania wskazanego świadka nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem zarówno z wyjaśnień złożonych przez skarżącego jak i jego pisma z dnia 16 kwietnia 2012 r. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że K.G. prowadził prace na przedmiotowej działce na jego zlecenie. Wskazano także, że ze zdjęć zawartych w aktach sprawy wynika, iż drzewa te zostały ścięte, a nie usunięte przy pomocy koparki. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz: art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W przeciwnym razie, nawet gdy konkretne przepisy postępowania zostały naruszone, a nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, to zarzut taki nie może zostać oceniony jako skuteczny. I z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Oceniając bowiem cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach tej sprawy przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazywanego świadka nie ma znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności skarżących za bezprawne usunięcie drzew.

Jednakże okoliczność uznania za nieusprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. nie ma żadnego wpływu na konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodów przedstawionych wyżej.

Uchylając zaskarżony wyrok z ww. powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za konieczne, w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi. Mając zaś na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż konieczne jest także uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Dlatego na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a.