Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 750/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 162 par.1 pkt 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców pawilonów handlowo-mieszkalnych przy ulicy A. w S. od decyzji Starosty S. z dnia [...] znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty S. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. M., W. C. i W. P. pozwolenia na budowę chodnika wzdłuż pawilonów od strony ulicy A., drogi dojazdowej od strony wschodniej pawilonów wraz z parkingami na odcinku od ulicy S. do ulicy P., na działkach Nr 102/1 i 91 w S., w części dotyczącej budowy parkingów od strony ulicy S. (obecnie działka nr 102/28) i ulicy P. (obecnie działka nr 102/31), uchylił powyższą decyzję Starosty S. z dnia [...] w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił wygaszenia decyzji Starosty S. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że wnioskiem z dnia 15 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta S. zwrócił się do Starosty S. o stwierdzenie wygaśnięcia opisanej wyżej decyzji Starosty S. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że inwestorzy nie zrealizowali dotychczas parkingów na działkach 102/28 i 102/31, a obecni właściciele tych działek, tj. Gmina S. oraz D. i A. K. zamierzają przeznaczyć je na inne cele. W związku z tym decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] stała się w tej części bezprzedmiotowa, a jej funkcjonowanie w obiegu prawnym uniemożliwia właścicielom wykonywanie uprawnień wynikających z posiadanego tytułu własności.

Przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda jednak decyzją z dnia 23 października 2009 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Decyzję tę zaakceptował również WSA w Kielcach oddalając skargę A. K. wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku zakres ustaleń, jakie powinien poczynić organ I instancji. Wyjaśnił między innymi, że:

- jeden z inwestorów, tj. R. M. nie żyje, a mimo to korespondencja w sprawie była do niego kierowana,

- ponieważ postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji jest postępowaniem odrębnym w stosunku do pozwolenia na budowę, organ winien ustalić krąg stron postępowania,

- organ winien ustalić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona w trybie art. 40 Prawa budowlanego,

- warunki określone w przepisach prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a co za tym idzie organ winien ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego osobno do każdego z obiektów objętych pozwoleniem na budowę z [...]

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta S. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] uzasadniając, że skoro inwestorzy utracili prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części dotyczącej działek o obecnych numerach 102/28 i 102/31, to uniemożliwia to ich zagospodarowanie zgodnie z zakresem inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z [...] Dlatego pozwolenie to stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego wygaśnięcie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji wykonał wskazania zawarte w wiążącym organy administracji wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r. Ustalił bowiem, że:

- spadkobiercami po zmarłym R. M. są: W. M., A. M. i M. M., którym zapewniono udział w postępowaniu,

- ustalono krąg stron postępowania mając na względzie przepis art. 28 kpa i zapewniono stronom udział w postępowaniu,

- decyzja Starosty S. z dnia [...] nie była przenoszona w trybie art. 40 Prawa budowlanego,

- inwestorzy nie dokonali dotychczas zawiadomienia o zakończeniu budowy objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], jak również roboty budowlane przy tej inwestycji nie zostały przerwane na czas dłuższy niż określony w Prawie budowlanym. W szczególności budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata (do 23 sierpnia 2008 r.) oraz na okres dłuższy niż 3 lata (po 23 sierpnia 2008 r.), a co za tym idzie nie istnieją przesłanki sformułowane w art. 37 Prawa budowlanego, w świetle których decyzja ta wygasłaby z mocy prawa.

Organ zauważył dalej, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała swym zakresem chodnik wzdłuż pawilonów, drogę dojazdową oraz parkingi. Fakt nie rozpoczęcia realizacji parkingów w okresie 11 lat, podczas, gdy realizowane były pozostałe elementy objęte tą decyzją, nie może stanowić spełnienia warunku, wskazanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w części dotyczącej parkingów. Organ powołał się tu na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07 stwierdzając również, że warunki wygaśnięcia pozwolenia na budowę określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie znajduje uzasadnienia w przepisach szczególnych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie byłoby wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należałoby dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Organ powołał się również na poglądy piśmiennictwa, w którym przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko gdy powoduje ona taki skutek.

Ponieważ inwestorzy do wniosku z dnia 18 listopada 1999 r. o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli m. in. zgodę ówczesnego właściciela, tj. Gminy S., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta S., na dysponowanie działką nr 102/1, w której granicach mieszczą się obecnie działki nr 102/28 i 102/31, na cele budowlane, a z akt nie wynika, aby zgoda ta została wycofana w trybie przewidzianym przepisami prawa, powód dla którego organ I instancji uznał bezprzedmiotowość decyzji Starosty S. z dnia [...] należy uznać za nietrafiony.

Nie zostały też w sprawie, w ocenie organu spełnione pozostałe kumulatywne przesłanki wygaśnięcia decyzji wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Nie może być bowiem w sprawie mowy o interesie strony w sytuacji, gdy inwestorzy nie zamierzają rezygnować z uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Wygaszenie pozwolenia na budowę godziłoby w tej sytuacji w zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 kpa.

Na koniec organ wyjaśnił, że z uwagi na brak potrzeby przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego uzasadniającego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz z uwagi na merytoryczno-reformacyjne kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa i potrzebę uwzględnienia zasady szybkości i prostoty postępowania, Wojewoda wydał decyzję reformatoryjną.

W skardze na tę decyzję Starosta S. wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie:

1. art. 162 § 1 pkt. 1 kpa poprzez uznanie, że nie zachodzą wymienione w nim przesłanki wygaszenia decyzji Starosty S. z dnia [...], podczas gdy w sprawie zostały one spełnione,

2. art. 80 kpa poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności, iż zgoda dla inwestorów został udzielona i nigdy nie została wycofana, wbrew materiałowi zgromadzonemu w sprawie, stanowisku obecnych właścicieli i nawet samego organu wyrażonym przy poprzednim rozpatrzeniu sprawy,

3. art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi jej autor powołał się przede wszystkim na okoliczność, że inwestorzy nie posiadają prawa dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane, przez co pozwolenie na budowę nie ma dla nich znaczenia, skoro nie może już być realizowane bez zgody właścicieli terenu. Z drugiej strony ani skarżący, ani A. i D. K. nie mogą uzyskać pozwolenia na budowę planowanych przez siebie inwestycji, ponieważ w obiegu jest pozwolenie na budowę dotyczące tej samej nieruchomości, ale wydane na inwestorów.

Skarżący wyraził dalej pogląd, że mimo traktowania art. 37 Prawa budowlanego jako przepisu, do którego odsyła art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, nie można wykluczyć sytuacji, w których bezprzedmiotowość decyzji będzie w konkretnym stanie faktycznym stanowić samoistną podstawę decyzji wygaszającej. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu. Stan tej samoistnej bezprzedmiotowości może zaistnieć pomimo niespełnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy brak jest elementu stosunku materialnoprawnego związanego z decyzją. Za taki właśnie brak elementu materialnoprawnego należy w niniejszej sprawie uznać brak zgody właściciela na inwestowanie przez inwestorów na jego nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie występuje w ocenie autora skargi również druga przesłanka wygaszenia decyzji, tj. fakt pozostawania tego wygaszenia w interesie społecznym i interesie strony.

Wygaszenie decyzji z [...] bezspornie leży w interesie skarżącego – właściciela jednej z działek oraz p. K. – właściciela drugiej z nich, skoro nie mogą uzyskać pozwoleń na budowę inwestycji planowanych przez siebie na własnych działkach. Interes społeczny w usunięciu tej decyzji polega natomiast na usunięciu z obrotu prawnego decyzji, które są niewykonalne. Dla inwestorów natomiast stwierdzenie wygaśnięcia ich pozwolenia na budowę jest w istocie prawnie obojętne, ponieważ w obliczu braku zgody właścicieli na wejście na przedmiotowe nieruchomości i tak inwestycji tej nie będą kontynuować.

Kolejny zarzut skargi dotyczył twierdzenia, że inwestorzy w istocie nigdy nie mieli skutecznej zgody ani skarżącego właściciela, ani kolejnego właściciela jednej z działek tj. p. K., na dysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane, a ponadto na działkach będących przedmiotem wniosku o wygaszenie pozwolenia na budowę nigdy nawet nie zaczęli inwestycji. W ocenie skarżącego dokument jaki przedłożyli inwestorzy, nie może być uznany za zgodę właściciela, ponieważ zawiera niewiążące oświadczenie ówczesnego wiceprezydenta, który sam nie był upoważniony do reprezentowania Gminy, a sama forma oświadczenia wskazywała, że była to jego jednostronna, nieuzgodniona decyzja – pismo bez numeru, wskazania wydziału urzędu, czy choćby osoby sporządzającej.

Skarżący na koniec zauważył, że nie działa na szkodę inwestorów, skoro jego wniosek o wygaszenie decyzji nie obejmował działek, na których inwestycja była realizowana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi Wojewoda wyraził pogląd, że zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie decyzji, świadcząca o ustaniu prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, a przez to jej bezprzedmiotowości, zaistnieje tylko wtedy, gdy akt przenoszący własność przewiduje taki skutek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie przyczyny w niej wskazane spowodowały jej uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 w/w ustawy).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis ten ma również zastosowanie w przypadku oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Ponieważ skarga na taką właśnie decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., a w wyroku tym znalazła się ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., konieczne było sprawdzenie, czy Wojewoda zastosował się do niej wydając zaskarżoną decyzję.

We wspomnianym wyroku WSA w Kielcach wyraził między innymi pogląd (który nie budzi również wątpliwości Sądu w niniejszym składzie), że nie zostało przez organy należycie wyjaśnione, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wygaszenia części decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej w pierwszej kolejności jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż przesłanką wygaśnięcia decyzji, wymienioną w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Ponadto WSA zauważył, że "decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w pierwszej połowie 2000 r., a więc 10 lat temu i niesporne jest, że do chwili obecnej na działce będącej własnością skarżącego parking nie został zbudowany. Z kolei zawarte w piśmie z dnia 17 marca 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzenie, że decyzja Starosty z dnia [...] jest ważna i nadal znajduje się w obiegu prawnym, nie zawiera informacji pozwalających na ustalenie, czy prace były prowadzone w sposób ciągły przez 9 lat od wydania decyzji, czy też z przerwami, a jeśli tak to jak długo przerwy te trwały".

Mimo przedstawionej wiążącej oceny prawnej, organ II instancji zajął się w sprawie przede wszystkim analizą przesłanki bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej określonej w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, nie przywiązując należytej wagi do oceny przesłanek wygaszenia części decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W efekcie ustalenia poczynione przez organ w tej kwestii budzą poważne wątpliwości co do zgodności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i z rzeczywistym stanem rzeczy.

Następnie Wojewoda stwierdził, że z jego ustaleń wynika, iż "decyzja Starosty S. z dnia [...] (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę nie została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata (do 23 sierpnia 2008 r.) oraz na okres dłuższy niż 3 lata (po 23 sierpnia 2008 r. ), a co za tym idzie nie istnieją przesłanki sformułowane w art. 37 Prawa budowlanego, w świetle których decyzja ta wygasłaby z mocy prawa". Dokonując takiego stanowczego ustalenia organ nie wskazał jednak, na czym je opiera. Nie poczynił również żadnych innych ustaleń w tej kwestii. Z wpisów w znajdującym się w aktach sprawy dzienniku budowy dotyczącym prawdopodobnie robót budowlanych objętych decyzją Starosty S. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. M., W. C. i W. P. pozwolenia na budowę (prawdopodobnie, gdyż nieczytelne zapisy na stronie tytułowej tego dziennika nie pozwalają na zweryfikowanie tego faktu), wydaje się natomiast wynikać odwrotny wniosek, tj. że roboty budowlane na działce będącej własnością skarżącego, a także A. i D. K. - zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. W okresie bowiem 3 lat wstecz od daty zaskarżonej decyzji organu II instancji (tj. od 12 września 2008 r.), w dzienniku budowy znajdującym się na k. I-32. 1-15 akt administracyjnych, znajdują się tylko dwa wpisy. Pierwszy z nich datowany jest na dzień 22 grudnia 2008 r. i brzmi: "Potwierdzam wykonanie przez służby UM S-ko zapory drogowej na drodze wewnętrznej przy pawilonach od strony ulicy P.". Drugi wpis datowany na dzień 20 października 2010 r. stwierdza, że "W związku z realizacją przebudowy ul. A. i chodnika przy ulicy P. na odcinku od A. do wjazdu na posesję od strony wschodniej "Pawilonów", konieczne jest przełożenie kostki na wjeździe. Ze względu na niewielki rozmiar robót wykonają ją właściciele posesji". Pod obydwoma opisanymi wpisami, (podobnie jak i pod wcześniejszymi) figurują podpisy inż. W. K., który – według oświadczenia znajdującego się na drugiej stronie dziennika – podjął obowiązki kierownika budowy, ale tylko w zakresie robót od strony ulicy A..

Z przytoczonych wpisów wynika, że w żadnym razie nie można ich uznać za dowód kontynuowania robót budowlanych objętych wnioskowanym do wygaszenia pozwoleniem na budowę. Innych dowodów na wskazane okoliczności organ natomiast nie przeprowadził, co wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r., który stwierdził, że dziennik budowy był wyłączną podstawą ustaleń organu co do braku przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego. Analizując natomiast przytoczone wpisy należy zauważyć, że wykonanie zapory drogowej przez służby Urzędu Miasta S. na drodze wewnętrznej od strony ul. P., nie świadczy o kontynuacji przez inwestorów budowy chodnika wzdłuż pawilonów od strony ulicy A., drogi dojazdowej od strony wschodniej pawilonów wraz z parkingami na odcinku od ulicy S. do ulicy P., na działkach Nr 102/1 i 91 w S. (czego dotyczyło przedmiotowe pozwolenie na budowę z dnia [...]), ale raczej o działaniach właściciela mających na celu uniemożliwienie wykonywania jakichkolwiek prac na jego nieruchomości. Ocena opisanej w tym wpisie czynności nie została dokonana przez organ odwoławczy, co uniemożliwia weryfikację rozumowania organu.

Drugi przytoczony wpis z 20 października 2010 r. nie dotyczy natomiast jakichkolwiek wykonanych robót budowlanych, ale planowanych. Taki wpis również więc nie stanowi dowodu kontynuowania robót budowlanych w zakresie objętym przedmiotową sprawą. Trzeba też zauważyć, że skoro omawiane wpisy zostały dokonane przez osobę, która podjęła obowiązki kierownika budowy objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę z dnia [...] tylko w zakresie robót od strony ulicy A., to zachodzi wątpliwość, czy wpisy nie dotyczące omawianego zakresu tej budowy zostały dokonane przez osobę uprawnioną, a więc czy w ogóle mogą rodzić domniemania wynikające z wpisów do dziennika budowy, czy też powinny być oceniane jak inne środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 kpa. Wskazane okoliczności wymagają dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia zasygnalizowanych wątpliwości i stwierdzenia, czy budowa obiektu objętego pozwoleniem na budowę z 2000 r. została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Taka ocena jest również konieczna odnośnie wcześniejszych okresów niż rok 2008 i dokonanych w tym czasie wpisów w dzienniku budowy, jeżeli okazałoby się, że po 12 października 2008 r. były jednak prowadzone jakieś roboty budowlane objęte w/w pozwoleniem na budowę. Przy dokonywaniu takich ustaleń organy administracji będą pamiętać, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] określone w art. 37 Prawa budowlanego, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty S., który również nie wyjaśnił tej kwestii. Brak tych ustaleń powoduje równocześnie, że ocena analizowanych przez organy obu instancji, a także w skardze, dalszych potencjalnych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji z dnia [...], była przedwczesna. Ubocznie więc tylko w nawiązaniu do zarzutu skargi można wyjaśnić, że analiza wadliwości zgody wiceprezydenta Miasta S. na dysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane, nie mogła być przedmiotem dociekań w niniejszej sprawie. Kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (do którego wykazania wystarcza złożenie oświadczenia o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, które w razie powstania wątpliwości co do jego prawdziwości może być weryfikowane przez właściwy organ w drodze zwrócenia się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie - por. Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński (w:) Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006, str. 394), jest bowiem przedmiotem analizy w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, względnie w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do weryfikacji wydanego pozwolenia, a nie w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia takiego pozwolenia. Należy również zauważyć, że ponieważ zgodnie z art. 2 pkt. 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, to ewentualne zmiany w zakresie istniejącego tytułu prawnego będącego podstawą takiego prawa, mogą być oceniane na gruncie regulacji dotyczących danego tytułu, przez uprawnione do tego sądy, lub organy. Przekładowo w sytuacji, gdy tytułem prawnym będącym podstawą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest umowa najmu lub dzierżawy, utrata uprawnienia zdefiniowanego w art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego musi być poprzedzona skutecznym rozwiązaniem stosunku prawnego wynikającego z zawartej umowy, nawet gdy była ona zawarta z poprzednikiem prawnym obecnego właściciela nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze WSA w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c). i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta S. przede wszystkim prawidłowo ustali, czy roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z [...] rzeczywiście były prowadzone bez przerw dłuższych, niż wynikające z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ będzie przy tym pamiętał o wiążącym go z mocy art. 153 p.p.s.a. charakterze oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., a także w niniejszym wyroku. W zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając wskazane wyżej uwagi oraz eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.