Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1463/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. A. i Ł. A. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

M. A. i L. A. (dalej jako Skarżący) zakwestionowali uchwałę Rady Miejskiej w H. nr [...] z [...] grudnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina H. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części (tekstowej i graficznej) dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości K. gmina H. w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu dla projektowanej drogi [...] a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu uchwały, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] położonej w miejscowości K. objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w ustaleniu lokalizacji projektowanej drogi [...] m.in. poprzez zagospodarowaną i zabudowaną nieruchomość Skarżących (wprost po istniejącym budynku mieszkalnym, ogrodzeniu z bramą i furtką, podjeździe i zieleni) pomimo faktu, iż:

- istnieje możliwość innej lokalizacji tej drogi tj. po gruntach bezpośrednio przylegających do projektowanej drogi będących własnością gminy lub gruntach osób trzecich lecz niezabudowanych i niezagospodarowanych, a zatem w sposób mniej dokuczliwy dla właścicieli gruntów, a żadna z zasad planowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie uzasadnia w niniejszym przypadku ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, które zostało naruszone poprzez zlokalizowanie drogi [...], w sytuacji gdy położenie nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości gminnych pozwala na zlokalizowanie drogi w sposób bardziej racjonalny i mniej dotkliwy, a w konsekwencji podjęcie uchwały bez wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, stanowiącego nadużycie władztwa planistycznego i skutkującego nieuzasadnioną ingerencją gminy w prawo własności, z nadużyciem zasady proporcjonalności ingerencji w sferę własności oraz z naruszeniem zasady równości wobec prawa.

Skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami działki nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...] i [...]) położonej w miejscowości K., gmina H. [...]

Zaskarżona uchwała ustala lokalizację drogi [...] m.in. przez ich działkę w ten sposób, że projektowana droga pokrywa się z lokalizacją:

- istniejącego budynku mieszkalnym,

- ogrodzenia (w tym brama i furtka),

- urządzonym podjeździe oraz

- urządzoną zielenią (w tym 5 cisów) na tej nieruchomości.

Zdaniem Skarżących taki sposób lokalizacji projektowanej drogi stanowi naruszeniem ich interesu prawnego, bowiem ingeruje w sposób wykonywania prawa własności.

Skarżący wezwali Radę Miejską w H. do usunięcia naruszenia prawa jednakże nie odniosło ono pożądanego skutku.

W ocenie Skarżących plan został przyjęty z nadużyciem zasady proporcjonalności ingerencji w sferę własności, naruszeniem zasady równości, prawa własności i z przekraczaniem granic władztwa planistycznego.

Według art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. Realizacja przewidzianej w planie drogi spowoduję znaczne zmniejszeni nieruchomości Skarżących, konieczność przesunięcia istniejącego ogrodzenia (w tym bramy i furtki), likwidacji urządzonego (utwardzonego) podjazdu i urządzonej zieleni (w tym 5 cisów), a przede wszystkim koniecznością rozbiórki istniejącego na nieruchomości budynku mieszkalnego (w chwili obecnej wykorzystywanego jako letniskowy) - zatem doprowadzi do zrujnowania w pełni zagospodarowanej przestrzeni, co w sposób dotkliwy narusza interesy właścicieli tej działki, w sposób nadmierny ogranicza i ingeruje w ich prawo własność, a także stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Na przedmiotowym terenie jeszcze w 2016 roku właściciele za wiedzą i zgodą Gminy dokonali inwestycji w postaci budowy sieci wodociągowej.

Pomimo, że władztwo planistyczne oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych to własność może być ograniczona w zakresie w jakim nie narusza to jej istoty, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, przez co należy rozumieć zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej własności, ingerencji w strefę praw i wolności jednostki. Ingerencja w strefę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do osiągnięcia celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzone w uchwale ograniczenia prawa własności poprzez lokalizację drogi po zabudowanej nieruchomości (wprost po istniejącym budynku) w sytuacji gdy istniała możliwość lokalizacji drogi po terenie gminnym (droga) i terenach nieruchomości niezabudowanych powoduje, że należy stwierdzić nadużycie przysługujących gminie uprawnień w zakresie ograniczania wykonania prawa własności. Organ przekroczył uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekraczając jednocześnie granice władztwa planistycznego. Organ w ogóle nie rozważył, czy ingerencja w sferę prawa własności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości. Uchwalił plan miejscowy nadając a priori pierwszeństwo interesowi publicznemu nad interesem prywatnym, co skutkuje ograniczeniem, czy wręcz odjęciem chronionego przez Konstytucję prawa własności.

Lokalizacja drogi pozbawiająca w konsekwencji właścicieli prawa dysponowania swoją własności w tak znacznej części oraz przede wszystkim wymuszająca rozbiórkę istniejącej zabudowy mieszkalnej to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia. W przedmiotowej uchwale wbrew woli właścicieli i pomimo uwag zgłaszanych w trakcie postępowania, organ uchwalający miejscowy plan przeznaczył część nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] pod drogę [...], nie uwzględniając innych, mniej dotkliwych dla właścicieli gruntów możliwości. W sprawie istniała i dalej istnieje możliwość zlokalizowania tej drogi w inny, mniej dotkliwy dla właścicieli gruntów po których miałaby ta droga przebiegać sposób, np. poprzez przesunięcie drogi w kierunku Wsi C. tj. po gruntach wsi C. bezpośrednio przylegających do projektowanej drogi i usytuowanie jej na nie zabudowanej działce nr [...] położonej w miejscowości C. i dalej po niezabudowanych gruntach tej wsi w tym po gruntach działki nr [...] z obrębu C. - stanowiącej drogę gminną.

Argument ten byt podnoszony przez Skarżycach na etapie uwag do projektu planu. Niestety organ gminy w ogóle do tej propozycji nie odniósł się i nie rozważył mniej uciążliwych alternatywnych rozwiązań. Nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i niebudzący wątpliwości przyczyn wyznaczenia drogi właśnie na działce Skarżących, a nie w innej mniej dokuczliwej lokalizacji.

W ocenie Skarżących, lokalizacja drogi zgodnie z planem, w sytuacji gdy istnienie możliwość mniej uciążliwej jej lokalizacji stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa.

Zmiana lokalizacji drogi, tj. jej usytuowanie po gruntach bezpośrednio przyległych (po gruntach niezagospodarowanych i niezabudowanych oraz po działce drogowej), nie skutkowałoby znaczącym wydłużeniem połączenia, a umożliwiłoby ominięcia zagospodarowanej nieruchomości Skarżycach i byłoby ekonomicznie uzasadnione.

Skarżący kategorycznie zaprzeczyli twierdzeniom gminy, że kiedykolwiek argumentowali, iż wydłużenie terenu budowlanego działki będzie stanowiło dla nich swoistego rodzaju rekompensatę utraty terenu działki pod budowę drogi [...]. Z pewnością wniosek taki nie płynie ze zgłoszonych uwag do planu w trakcie drugiego wyłożenia.

Zakwestionowano także twierdzenia Rady Miejskiej w H. podnoszone w odpowiedzi na wezwanie od usunięcia naruszenia prawa, że budynek Skarżących nie jest w sposób trwały związany z gruntem, co umożliwia bez konieczności rozbiórki przeniesienie go w głąb działki. Opinię tę Rada Miejska wydała na podstawie rzekomej wizji lokalnej, o której nie powiadomiono Strony. Budynek zlokalizowany w rejonie projektowanej drogi jest wieloletnim budynkiem mieszkalnym (w chwili obecnej wykorzystywanym jako letniskowy), wybudowanym jeszcze przez dziadków Skarżących, trwale związanym z gruntem, na podmurówce, zatem w żaden sposób nie może być bez rozbiórki przeniesiony w głąb działki.

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że w obszarze objętym planem przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, co wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym.

Kwestionowany odcinek drogi przebiegający przez działkę nr ew. [...] łączy odcinek drogi biegnący przez tereny innych nieruchomości (istniejący w planach zagospodarowania przestrzennego sąsiednich miejscowości) z drogą publiczną. Plan ten umożliwia najkrótsze połączenie z drogą publiczną, której lokalizacja została przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego zarówno C., jak i Z. Zajęcie części terenu działki nr [...]pod drogę publiczną [...] stanowi kontynuację układu drogowego w kierunku C. i Z.

Procedura uchwalenia planu obejmowała trzykrotne wyłożenie do publicznego wglądu projektu oraz dyskusje publiczne nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Lokalizacja przebiegu drogi [...] była powszechnie znana mieszkańcom od lat, bowiem jej układ obejmowały plany zagospodarowania przestrzennego sąsiednich miejscowości. W trakcie pierwszego wyłożenia do wglądu publicznego projektu, które miało miejsce od 17 lutego 2014 r. do 10 marca 2014 r. Skarżący wnieśli dwie uwagi, domagając się:

a) zmiany przeznaczenia dz. o nr ewid. [...] w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz

b) wykazania, gdzie i dokąd droga [...] będzie drogą dojazdową.

Uwagi Skarżących nie zostały uwzględnione.

W trakcie drugiego wyłożenia do publicznego wglądu, które miało miejsce w okresie od 4 do 25 marca 2015 r. Skarżący złożyli dwie uwagi:

a) brak zgody na zajęcie części działki o nr ewid. [...] pod drogę publiczną [...];

b) zmiana przeznaczenia pozostałej części działki o nr ewid. [...] na cele budowlane.

Uwaga a) została nieuwzględniona, bowiem zajęcie części terenu pod drogę publiczną stanowi konieczność kontynuacji układu drogowego w kierunku C. i Z. Natomiast uwaga b) została uwzględniona, w wyniku czego doszło do zwiększenia terenu przeznaczenia budowlanego dz. nr ewid. [...]

Co istotne uwzględnienie uwagi b) nastąpiło wskutek uznania argumentacji Skarżących, że wydłużenie terenu budowlanego działki będzie stanowiło dla nich swoistego rodzaju rekompensatę utraty części działki pod budowę drogi [...] na co wskazuje pismo z [...] marca 2013 r.

Pomimo uwzględnienia przez Burmistrza uwagi Skarżących dotyczącej zmiany przeznaczenia części działki nr ewid. [...] na cele budowlane, złożyli oni ponownie uwagę dotyczącą planu, w trakcie trzeciego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, co miało miejsce w okresie od 24 sierpnia do 15 września 2016 r., domagając się zmiany lokalizacji drogi publicznej [...], na odcinku w którym przebiega przez działkę o nr [...] i przesunięcia jej poza obszar działki.

Zdaniem organu Skarżący nie domagali się zakazu budowy drogi, a jedynie zakazu lokalizacji pasa drogi w zakresie jakim obejmowała ona ich nieruchomość, żądając nieracjonalnego wydłużonego przebiegu odcinka drogi kosztem innych sąsiednich działek.

Fakt świadomości Skarżących, konieczności przebiegu planowanej drogi publicznej [...] przez teren działki nr ewid. [...] (jeszcze przed umiejscowieniem na jej terenie jakiegokolwiek budynku) potwierdza również decyzja warunkowa nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonych w miejscowościach K. i C. Gminy H. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...] działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...] o ile właściciele dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielanych działek gruntu (...) oraz że przy zbywaniu działek, wydzielanych w wyniku podziału, zostanie ustanowiona służebność drogowa dla wydzielanych działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż wydzielanych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek nr [...] [...] [...] [...] [...] [...] i [...] stanowiących łącznie drogę wewnętrzną.

Z uwagi na niedopełnienie m.in. przez Skarżących ww. warunków organ decyzją z [...] października 2013 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Organ nie zgodził się również z zarzutem Skarżących, że lokalizacja drogi [...] na całej szerokości działki nr ewid. [...] poprzez istniejącą na tej działce zabudowę mieszkalną jednorodzinną skutkuje koniecznością jej rozbiórki i stanowi nieuzasadnioną ingerencję gminy w prawo własności z nadużyciem zasady proporcjonalności ingerencji w sferę własności(...). Ową zabudowę jednorodzinną stanowi niewielki domek konstrukcji drewnianej, mogący spełniać jedynie funkcję letniskową lub gospodarczą, nienadający się do stałego zamieszkania.

Nadto przeprowadzona wizja lokalna budynku, wskazuje że budynek nie jest w sposób trwały związany z gruntem, co umożliwia bez konieczności rozbiórki przesunięcie go w głąb działki. Pozostałe obiekty budowlane o charakterze gospodarczym stanowią kontenery, które z zasady mają funkcję przenośną i w każdej chwili mogą zostać przeniesione w głąb działki.

O ile więc budowa drogi [...] wprawdzie narusza własność prywatną, bowiem działki przez które przebiega ulegają uszczupleniu, to nadal istnieje na nich możliwość realizacji tej samej ilości budynków, co przed uchwaleniem planu. Nadto na skutek uwag Skarżących, z uwagi na planowaną drogę i konieczność przesunięcia ogrodzenia o 9 metrów, (a nie jak twierdzą Skarżący 14 metrów) teren o przeznaczeniu budowlanym został im dodatkowo zwiększony. Powierzchnia działki Skarżących wynosi 0,4617 ha, natomiast uszczuplony teren pod budowę drogi wynosił będzie [...] (a nie 300 m2), co biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię działki w żaden sposób nie zakłóci właścicielom możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Należy również podkreślić, iż przedmiotowy budynek został dopiero zaewidencjonowany w kwietniu 2015 roku. Skarżący nie zgłosili go bowiem wcześniej do rejestru, jak również nie ponosili opłat - podatku od nieruchomości.

Wprawdzie w styczniu 2012 roku Skarżący dokonali zgłoszenia domku letniskowego jednakże o powierzchni użytkowej 30 m2 oraz wysokości 2,20 m -tymczasem powierzchnia przedmiotowego domku odpowiada [...] Wskazana przez Skarżących powierzchnia odpowiada powierzchni kontenerów jakie znajdowały się na ich działce tj. [...] Powyższe informacje poddają pod wątpliwość faktyczne pobudki Skarżących związane z przedmiotową skargą, jak i okoliczności co do samego wybudowania domku letniskowego.

Skarżący dokonując zakupu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego procesu, kupili ją jako nieruchomość niezabudowaną, co najprawdopodobniej znalazło odzwierciedlenie w treści aktu notarialnego.

Nie istnieje możliwość zlokalizowania drogi na innych terenach, tj. nieruchomościach sąsiednich z ominięciem działki Skarżących, albowiem obejmowałby on działki znajdujące się w innej miejscowości [...] dla której już w roku 2015 został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał przebiegu drogi przez tereny działek znajdujących się w jego obrębie.

III.

Wyrokiem z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1738/17 tutejszy Sąd oddalił skargę, podzielając argumentację organu.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2102/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA podzielił ocenę Skarżących, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku tak dalece narusza standardy ustawowe wyznaczone w art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), że nie pozwala na jego kontrolę instancyjną.

Prawo do uzasadnienia orzeczenia sądowego ma z założenia zapobiegać arbitralności orzeczeń sądowych, stanowiąc tym samym kluczowy komponent bezpieczeństwa prawnego jednostki. Służy tym samym budowaniu zaufania do państwa i jego organów. Obowiązek sporządzania uzasadnień orzeczeń przyczynia się do utrzymania jednolitości i przewidywalności orzekania, co pozwala na wypracowanie wysokich standardów ochrony prawnej. Ponadto uzasadnienie decyzji sądowej spełnia funkcję samokontroli, umożliwiając uporządkowanie i weryfikację własnego procesu decyzyjnego i argumentacyjnego przez sędziego.

W ocenie NSA w uzasadnieniu wyroku tutejszy Sąd ograniczył się do przytoczenia treści przepisów prawa, przywołania kilku ogólnych, doktrynalnych uwag odnośnie do kwestii ochrony własności w kontekście charakteru i celu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast - co najważniejsze - w części odnoszącej się do okoliczności niniejszej sprawy, tj. zarzucanego przez Skarżących nadużycia przez Radę Miejską w H. władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w K., powtórzył treść odpowiedzi na skargę.

Sąd pierwszej instancji w sposób dosłowny przytoczył argumentację zawartą na stronach od 3 do 6 odpowiedzi na skargę.

Oceniając zarzuty zawarte w skardze, Sąd stwierdził jedynie, że "wariant proponowany przez Skarżących spowodowałby nieracjonalne wydłużenie przebiegu odcinka drogi, kosztem innych sąsiednich działek" oraz że "nie została naruszona zasada proporcjonalności, a organ prawidłowo dał pierwszeństwo interesowi publicznemu". Problem w tym, że tego stanowiska Sąd nie poparł własną argumentacją. Tak ogólnikowe sformułowania mogłyby w zasadzie posłużyć jako wygodne usprawiedliwienie dla realizacji każdego założonego przez decydentów celu.

NSA podkreślił również, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego, którym jest plan miejscowy, występuje w szczególnej roli - sądu nad prawem. Co więcej, jest to jedyny organ sądowniczy w kraju mający kompetencje do badania zgodności aktów prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu. Wzorzec kontroli sądu w tych sprawach odbiega od wzorca sądowej kontroli aktów indywidualnych. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które ze swej istoty wprowadzają ograniczenia prawa własności nieruchomości, kluczowym wzorcem kontroli sądowej jest zasada proporcjonalności tych ograniczeń, na którą zresztą powołał się Sąd pierwszej instancji. Analiza proporcjonalności rozwiązań zawartych w planie miejscowym jest najskuteczniejszym - przynajmniej z założenia - narzędziem weryfikacji dopuszczalnego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W sprawach, w których sąd ocenia legalność ograniczeń tego prawa wprowadzonych w planie miejscowym, analiza proporcjonalności weryfikowanych norm planistycznych stanowi kluczowy element uzasadnienia wyroku, pełniąc funkcję legitymizującą orzeczenia sądowe. Tylko bowiem na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu można zweryfikować, czy analiza ta w istocie została przeprowadzona. Budowanie argumentacji opartej na analizie proporcjonalności wymaga wszechstronnej analizy prawnej sprawy. Taka analiza może mieć swój legitymizujący skutek jedynie wówczas, gdy jej przeprowadzenie jest udowodnione, a nie tylko zadeklarowane, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Sprowadzając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska organu przy braku odniesienia się do zarzutów Skarżących, Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W końcowych wytycznych NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA w Warszawie dokona analizy zarzutów postawionych w skardze i oceni ich zasadność w kontekście zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności należącej do Skarżących działki nr [...] oraz zasady równości wobec prawa, stanowiących konstytucyjny standard ochrony praw jednostki przed nadużyciami ze strony organów władzy publicznej. Uzasadniając wyrok, Sąd nie poprzestanie na powtórzeniu argumentów organu, a uznając stanowisko organu albo Skarżących za zasadne, da temu wyraz, formułując własne, przekonujące argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.

Skarga jest niezasadna.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy mającego się wyrażać w naruszeniu zasady równości i proporcjonalności w związku z przyjętymi w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącymi działki Skarżących.

Rozpoczynając niniejsze rozważania wskazać należy, że poza sporem pozostaje, istotna w tego rodzaju sprawach, kwestia interesu prawnego Skarżących uprawniająca ich do kwestionowania spornego planu. Podlegała ona ocenie już w poprzednich postępowaniach sądowych, zatem poprzestać w tym momencie należy wyłącznie na przypomnieniu, że słusznie ów interes prawny wywodzony jest z przysługującego Skarżącym prawa własności, które zostało naruszone z uwagi na przewidziany w uchwale przebieg drogi [...].

Podobnie względy formalne skargi zostały spełnione, bowiem Skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zaś ta nie uznała zasadności tego wezwania.

Przechodząc zatem do meritum sprawy należy przypomnieć, że jest to ponowna kontrola spornego planu, gdyż wcześniejsze orzeczenie wydane przez tutejszy Sąd zostało uchylone przez NSA ze względu na naruszenie przepisów procesowych i niepełne odniesienie się do zarzutów skargi, w szczególności niepoczynienie własnych ustaleń i brak oceny ich zasadność w ramach zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności oraz zasady równości wobec prawa.

Realizując wytyczne sądu kasacyjnego należy zatem zauważyć, że stosownie do przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm. - dalej jako u.s.g.) w sprawie w rodzaju niniejszej istotne znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego danej strony postanowieniami planu jest przede wszystkim istotne oraz czy nie znajduje ono umocowania w obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli postanowienia uchwalonego planu nie mieszczą się w określonych w ustawie kompetencjach rady gminy do tworzenia aktu prawa miejscowego, to w zakresie w jakim plan ten można uznać za sprzeczny z prawem lub wydany z naruszeniem władztwa planistycznego gminy, należy stwierdzić jego nieważność.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań: ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój, rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p. uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca postanowił, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Przywołane obszernie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuują zatem zasadę władztwa planistycznego gminy, która jest bardzo szerokim uprawnieniem tej jednostki samorządu terytorialnego do decydowania m.in. o prawie własności innych podmiotów. W związku z tym, taka prerogatywa nie może - co oczywiste - być realizowana w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, bez wyjaśnienia przyczyn ingerencji. Władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność w tym zakresie) nie może być bowiem rozumiane w sposób bezwzględny, wykluczający podleganie kontroli i prawnym ograniczeniom.

Oceniając to, czy organ planistyczny działa w granicach przyznanego mu władztwa planistycznego należy zwrócić uwagę, że w polskim prawodawstwie nie ma wyraźnych uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym (może poza tzw. specustawami np. drogową). W przypadku więc, gdy zaistnieje konieczność, by w planie nadać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

Sąd wskazuje, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń (por. wyrok NSA z 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 i z 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08).

Ograniczenie tego prawa dopuszcza również Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Plan miejscowy razem z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i może je także, przy zachowaniu wyżej wskazanych zasad, w zgodzie z prawem ograniczać. Istnieje zatem ustawowa regulacja prawna, dozwalająca na ograniczenie w planie miejscowym prawa własności.

V.

W niniejszej sprawie Skarżący kwestionują przebieg przewidzianej w planie miejscowym drogi [...] na wysokości ich nieruchomości. Wskazują, że nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do tego, aby droga ta przebiegała przez ich nieruchomość w sposób, który powoduje kolizję z budynkiem wykorzystywanym przez nich rekreacyjnie, nakazując w istocie jego rozbiórkę w przyszłości. Zdaniem Strony organ mógł ową drogę przeprowadzić w sposób inny niż przyjęty (na południe) przez działkę nr ew. [...] położonej w miejscowości C. i dalej po niezabudowanych gruntach tej wsi w tym po gruntach działki nr [...] z obrębu C., stanowiącej drogę gminną. W konsekwencji Skarżący uznają, że naruszono zasadę proporcjonalności ingerencji we własność poprzez wykroczenie poza granice racjonalnie ocenianego władztwa planistycznego gminy, co równocześnie stanowi o nierównym traktowaniu podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji. Skarżący w istocie uważają, że ich kosztem realizowane jest zagospodarowanie przestrzenne gminy w zakresie układu komunikacyjnego, w sytuacji gdy gmina posiada własne nieruchomości, które może na ten cel poświęcić.

Sąd takiego stanowiska Skarżących nie podziela.

Kluczowe znaczenie ma w tej sprawie, zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi oraz wytycznych NSA, szerokie spojrzenie na układ przestrzenny nie tylko terenu objętego spornym planem, ale również terenów sąsiednich objętych innymi aktami prawa miejscowego, tworzących jednak wraz z nim kompleks użytkowy poddany planowaniu przestrzennemu. Możliwość taką daję ogólnodostępne narzędzie jakim jest geoportal (https://mapy.geoportal.gov.pl). Wskazane narzędzie umożliwia przede wszystkim odnalezienie działki Skarżących nr ew. [...] po jej unikalnym identyfikatorze (Id) – [...]patrz geoportal Wyszukiwania >> Wyszukiwanie działek). Nadto, co istotne, w menu "Zawartość mapy" możliwe jest włączenie warstwy "Zagospodarowanie przestrzenne" >> "Plany zagospodarowania przestrzennego", która nakłada na mapę zasadniczą rozwiązania wynikające z uchwalonych planów miejscowych, w tym planu ocenianego w niniejszej sprawie.

Analiza danych z geoportalu oraz zaskarżonego planu pozwala na stwierdzenie, że ingerencja we własność Skarżących odbyła się z naruszeniem ich interesu prwnego jednakże w ramach uzasadnionego okolicznościami władztwa planistycznego gminy.

Po pierwsze, niewątpliwe jest, że przebieg drogi [...] przewidziany w spornym planie jest najbardziej racjonalny z punktu widzenia interesu ogólnego utożsamianego z gminą. Droga ta stanowi bowiem wyraźny i oczywisty element układu drogowego na tym terenie, łącząc się z drogą [...] przewidzianą w uchwale Rady Miejskiej w H. z [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Z., gmina H. (Dz. Urz. Woj. [...]z 2020 r. poz. [...]) oraz drogą [...] przewidzianą w uchwale Rady Miejskiej w H. z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości C. - część A, gmina H.(Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]). Niewątpliwie prostota układu drogowego jest wartością, która z punktu widzenia interesu publicznego ma znaczenie. Nie jest to jednak argument wystarczający, który mógłby per se przesądzić o tym, że już tylko na tej podstawie należałoby dać prymat interesowi publicznemu a nie indywidualnemu.

Po drugie, Skarżący wskazują, że możliwe jest racjonalne poprowadzenie drogi [...] w taki sposób, aby ominęła ona ich nieruchomość i nie powodowała w niej jakiegokolwiek uszczerbku terytorialnego. Sąd tego poglądu również nie podziela.

Jak wynika z analizy mapy geoportalu, aby ominąć działkę Skarżących od południa, sporna droga [...], z uwagi na przewidziane gabaryty i 5 metrowe linie nieprzekraczalnej zabudowy z każdej strony od jej linii rozgraniczających, powinna co najmniej:

▪ skręcać na południe już na wysokości drogi [...] przewidzianej planem z [...]czerwca 2015 r. nr [...]

▪ następnie przebiegać przez znaczną część należącej do osoby fizycznej i zabudowanej domem jednorodzinnym działki nr ew. [...] [...] i wpis w geoportalu odnośnie do formy własności),

▪ dalej przebiegać przez znaczny teren północnej części działki nr ew. [...]o pow. 1.000m2 [...] i wpis w geoportalu odnośnie do formy własności oraz powierzchni),

▪ po czym przechodzić przez należącą do gminy działkę nr ew. [...] specjalnie wydzieloną pod drogę [...] i nr ew. [...] [...]

▪ by ostatecznie przeciąć należącą do osoby fizycznej działkę nr ew. [...] [...] i w ten sposób ominąć nieruchomość Skarżących.

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przeprowadzenie drogi w sposób w całości omijający działkę Skarżących (tak jak postuluje to skarga), czy nawet częściowo ją omijający, powodowałoby niczym nieuzasadnione i nadmierne obciążenie działek sąsiednich, naruszając zasadę równości wobec prawa i proporcjonalności ingerencji we własność w wyniku realizacji planu miejscowego. Skarżący widzą wyłącznie swój interes prawny, całkowicie pomijając uzasadniony interes innych podmiotów wynikający również z prawa własności. Podkreślenia więc wymaga, że uwzględnienie oczekiwań skargi powodowałoby rażąco nadmierne obciążenie należących do innych obywateli działek o nr ew. [...] o pow. 1.004 m2 zabudowanej domem jednorodzinnym i w całości zagospodarowanej oraz działki nr ew. [...], której powierzchnia wynosi 1.000 m2 i w wyniku przeprowadzenia w jej północnej części drogi [...] uległaby znaczącemu pomniejszeniu, w istocie wyłączając ją z możliwości racjonalnego zagospodarowania. Nadto, obciążona nadmiernie byłaby również działka nr ew. [...] należąca do osoby fizycznej.

Sąd zwraca uwagę, że działka nr ew. [...] do której nawiązują Skarżący uległa podziałowi, co ma wpływ na ocenę planu, przy której należy uwzględniać stan aktualny. Niezależnie jednak od wskazanego podziału zauważyć również należy, że nie tylko działka Skarżących została obciążona wskutek przewidzianego przebiegu drogi, ale w równym stopniu także i inne nieruchomości wzdłuż niej położone. Dodatkowo należy zauważyć, że każda z wymienionych działek nr ew. [...][...][...] zostały dodatkowo obciążone w przywołanym wyżej planie. W szczególności działka nr ew. 81, która doznaje obciążeń zarówno z uwagi na zaskarżony plan jak również ze względu na plan z [...] czerwca 2015 r. nr [...](droga [...] i napowietrzna linia energetyczna 15 Kv) wskazuje na dochowanie przez Gminę zasady proporcjonalności obciążeń. Wadliwe jest więc twierdzenie w tej sytuacji, że przesunięcie drogi [...] ku południu, które będzie nieodzownie wiązać z dodatkowym obciążeniem zarówno działek nr [...] jak i nr [...] i uwolnieniem spod obciążeń działki Skarżących nr ew. [...] świadczyć będzie o równym traktowaniu podmiotów. W ocenie Sądu nie można zasadnie twierdzić, że koncesje na rzecz Skarżących pozostają bez wpływu na obciążenie innych podmiotów. Jak wykazano, jakakolwiek modyfikacja przebiegu drogi wiązać się będzie ze zwiększeniem obciążeń działek sąsiednich względem działki Skarżących.

Po trzecie, przewidziany w planie przebieg drogi, jakkolwiek ingerujący w prawo własności Skarżących, w tym w posadowiony na ich nieruchomości budynek rekreacji indywidualnej, jest prawnie dopuszczalne. Wskazać należy, że przy ocenie stopnia ingerencji i nadania prymatu interesowi publicznemu, należy uwzględnić fakt, że ów budynek nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych Skarżących (nie mieszkają w nim oni), a jedynie potrzeb wtórnych (wypoczynku), co jest w sprawie niekwestionowane. Ponadto, w wyniku ewentualnej realizacji drogi [...] Skarżący otrzymają stosowne odszkodowanie za ów budynek, nasadzenia i inne urządzenia techniczne, których usunięcie wiązać się będzie z koniecznością budowy drogi. Poza tym, w wyniku zgłaszanych przez Skarżących uwag uwzględniono je w części w ten sposób, że cała działka nr ew. [...] znajduje się obecnie na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - teren [...]. Gmina stworzyła zatem prawne ramy do tego, by Skarżący nie tylko odbudowali swój budynek ale także, by mieli możliwość dalszego, budowlanego zagospodarowania swojej nieruchomości i na wprowadzeniu planu nie stracili.

W kontekście powyższego zaskarżona uchwała w kwestionowanej części nie narusza równowagi pomiędzy interesem publicznym jakim jest budowa drogi publicznej i interesem indywidualnym Skarżących wynikającym z prawa własności. Niewątpliwie w interesie publicznym leży racjonalne kształtowanie ładu przestrzennego, jak i zapewnienie właścicielom sąsiednich nieruchomości dostępu do drogi publicznej, przy równoczesnym poszanowaniu interesu indywidualnego właścicieli działek zajmowanych pod drogę. W ocenie Sądu zaskarżony plan, w powiązaniu z planem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sposób prawidłowy wyważa interesy Skarżących. To, że przewiduje przebieg drogi przez relatywnie niewielką część nieruchomości Skarżących jednakże zagospodarowaną nie stanowi nadmiernej ingerencji. Jak wskazano, jest to rozwiązanie racjonalne, równomiernie rozkładające obciążenia związane z realizacją drogi [...], a interes prawny Skarżących, jakkolwiek naruszony, to jednak znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, gwarantując Stronom uzyskanie w przyszłości stosownego odszkodowania i szersze niż przed uchwaleniem planu zagospodarowanie ich nieruchomości.

Z powyższych względów skarg na powyższy plan podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.