Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 931/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,3 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej A.R. kwotę 757 złotych ( siedemset pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Burmistrz P. po rozpatrzeniu wniosku A. R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr geod. [...][...], położonej w S., gm. P..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ podniósł również, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz iż decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Uzasadniając powyższe organ podkreślił, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki brak jest zabudowy - są to tereny nieużytków, a od wschodniej i południowo-zachodniej strony działka graniczy bezpośrednio z lasami – teren otuliny Parku Krajobrazowego. Obszar ten przylega do terenów zieleni, objętymi formami ochrony przyrody - Parku Krajobrazowego P. Z.. Zgodnie z §6 pkt.3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z., linię zabudowy na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę ustala się w odległości minimum 50 m od linii lasu.

Dalej organ wskazał, iż jedynym medium technicznym, możliwym do doprowadzenia na wnioskowany teren, jest energia elektryczna. Odnośnie własnego ujęcia wody organ wskazał, iż nie udowodniono, że woda ze studni będzie zdatna do pica i wystarczy jej dla zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. R. podnosząc, że warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, należy rozumieć jako zabudowę dostępną wzdłuż drogi publicznej dz. nr [...]. Co więcej, immanentną cechą do wzięcia pod uwagę jest definicja ładu przestrzennego zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Odwołująca podniosła, iż w niniejszej sprawie istotny jest sposób rozparcelowania działek sąsiednich i bezpośrednie sąsiedztwo zwartej zabudowy rekreacyjnej. Ponadto, cechy zabudowy wzdłuż drogi (dz. nr [...]), pozwalają spokojnie na określenie parametrów nowej zabudowy.

Strona wskazała, iż za spełniony należy też uznać warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ własne ujęcie wody spełnia warunek określony przepisami §26 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z normą art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Powołany przepis określa, zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu - w ocenie organu odwoławczego - nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową uzgodnienia warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, iż ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki dla planowanej inwestycji przewidzianej w wyżej przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, faktycznie zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Załącznik ten jest integralną częścią decyzji. Wyniki analizy urbanistycznej muszą zawierać oznaczenie decyzji oraz podpis organu lub osoby upoważnionej do jej wydania.

Organ wskazał, iż decyzja organu I instancji nie spełniająca tych wymogów rażąco narusza wskazane wyżej przepisy. Przy czym część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności i podniósł, iż analiza akt sprawy wykazała, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego popełnił szereg błędów. W szczególności przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza bez daty jej sporządzenia), zakreślając obszar analizowany jednakże bez wskazania kryteriów jakimi kierował się wyznaczając niniejszy obszar. Nadto organ w żaden sposób nie uzasadnił tak zakreślonego przez siebie obszaru analizy. Z załączonej analizy nie wynika jaka jest szerokość frontu działki, a co za tym idzie, czy wyznaczony promień odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, stosownie do zapisów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie obszaru analizowanego jest wystarczającą przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.09.2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849).

Organ odwoławczy podniósł także, iż pomimo wskazania w załączonej do decyzji analizie graficznej oraz analizie tekstowej, że w analizowanym obszarze znajdują się zabudowania mogące stanowić odniesienie dla nowej zabudowy, organ I instancji stwierdził brak spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedłożonej analizie zabrakło również odniesienia do warunków dotyczących tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz tego, czy decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Organ podkreślił, iż pomimo tak oczywistych błędów popełnionych przez organ I instancji nie uchylono decyzji, albowiem uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie doprowadziło by do innego rozstrzygnięcia sprawy jak tylko ponownej odmowy wydania warunków zabudowy. Decydujące bowiem znaczenia miał fakt, iż planowana inwestycja niezgodna jest z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z. ([...]). Stosownie do treści § 7 pkt 3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z., a nie jak błędnie wskazał organ I instancji § 6 pkt 3 ww. rozporządzenia, linię zabudowy na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę ustala się w odległości minimum 50 m od linii lasu. W tej sytuacji bezsporne pozostaje, iż planowany obiekt zlokalizowano w granicach terenu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. R. zarzucając jej naruszenie:

- art. art. 6, 7, 8, 9,10,11, 77 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r.,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano- jako zasadniczą przyczynę braku możliwości ustalenia warunków zabudowy - że "planowany obiekt zlokalizowano w granicach terenu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z.", a tym samym, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z., które to rozporządzenie ustanowiło nakaz, by linię zabudowy na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę ustalało się w odległości minimum 50 metrów od linii lasu. W ocenie skarżącej organ II instancji nie wskazał przy tym w oparciu o jakie dowody poczynił przytoczone wyżej ustalenia co do tego, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach ochrony Parku Krajobrazowego P. Z.. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, planowana inwestycja zlokalizowana została w odległości przekraczającej 50 m od linii lasu. Nie sposób zatem uznać, by planowana linia zabudowy naruszała nakaz wynikający z treści § 7 pkt 3 w/w rozporządzenia. Strona wskazała również, iż zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich. Strona podniosła, iż rozporządzenie Wojewody W. wydane zostało w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 listopada 2008 r.. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w powołanego rozporządzenia oraz obecnie, plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Jak wynika z powyższego, zapisy planu ochrony parku krajobrazowego, bez recypowania ich do treści studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, a następnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Jednocześnie nie wpływają one na sposób ustalania warunków zabudowy terenu, dla którego nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Skarżąca wskazała także, iż w myśl art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), która utraciła moc z dniem 30 kwietnia 2004 r., ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące nie tylko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takiego zapisu brak jest w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Tym samym z woli ustawodawcy ustalenia planów ochrony parków nie są już wiążące dla decyzji o warunkach zabudowach. W następstwie powyższego, zapisy rozporządzenia Wojewody W. w sprawie parku krajobrazowego P.Z. nie mogłyby mieć zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem Skarżącej, nawet gdyby, linia planowanej przez Skarżącą zabudowy znajdowała się w odległości nieprzekraczającej 50 m od linii lasu.

W ocenie skarżącej organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył również naczelną zasadę postępowania, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 Kpa. Zasada ta skonkretyzowana została w art. 77 § 1 Kpa i ma fundamentalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 8 Kpa. Strona wyjaśniała, iż z treści art. 8 Kpa wynika, że jednym z podstawowych obowiązków organów administracji jest również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Strona podkreśliła, iż Burmistrz Miasta i Gminy P.decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] określił warunki zabudowy (dla inwestycji polegającej na realizacji sześciu budynków jednorodzinnych wolnostojących) na terenie działki nr [...], tj. na terenie nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem skarżącej. Powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja nie tylko narusza wskazane wyżej normy prawa procesowego, ale nade wszystko narusza zasady sprawiedliwości społecznej wynikające z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji, poprzez jej ogólnikowe i niepełne uzasadnienie tak faktyczne, jak i prawne została wydana z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 107 Kpa. W uzasadnieniu faktycznym nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Stwierdzenie Burmistrza P., zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż: "(...) dla wnioskowanej działki brakuje wystarczającej infrastruktury" nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, z kolei wskazanie, że skarżąca "nie udowodniła, iż woda ze studni będzie zdatna do picia i wystarczy jej dla zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego" dowodzi przerzucaniu ciężaru dowodowego na skarżącą, co jest w świetle wyżej przytoczonych norm prawnych niedopuszczalne. Strona podniosła, iż organ I instancji mając wątpliwości, co do tego, czy woda z własnego ujęcia będzie zdatna do picia, oraz czy wystarczy jej dla zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego winien zawezwać skarżącą, w trybie art. 64 Kpa ze wskazaniem podstawy prawnej uzasadniającej żądanie organu, do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających rzeczone okoliczności.

Skarżąca wyjaśniła również, iż analiza (zarówno załącznik graficzny, jak i tekstowy) - jako integralna część decyzji - nie została opatrzona oryginalnym podpisem architekta uprawnionego do wykonania tejże analizy, bowiem załącznik stanowiący integralną jej część jest w rzeczywistości jego kserokopią.

Strona podniosła, iż w zakreślonym obszarze analizowanym znajduje się 26 domów mieszkalnych, które stanowią tzw. "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanej zabudowy.

Skarżąca podkreśliła, iż w złożonym wniosku oświadczyła, a tym samym zagwarantowała, iż woda pobierana będzie z ujęcia własnego. Zatem, wbrew twierdzeniu organu I instancji, za spełniony w niniejszej sprawie należy uznać warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Własne ujęcie wody spełnia także założenie określone przepisami § 26 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż podstawę przyjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia, stanowiły ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, a w szczególności fakt, iż planowana inwestycja niezgodna jest z przepisami odrębnymi, tj. zapisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z. ([...]). Organ podkreślił, iż rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z., jako akt prawa miejscowego regulujący zagadnienia z zakresu ochrony środowiska, uznać należy za akt zawierający przepisy odrębne.

Rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z. wydane zostało w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w brzmieniu tekstu pierwotnego, tj. przed zmianą z 15 listopada 2008 r. Stosownie do treści § 7 pkt 3 ww. Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Wielkopolskiego, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji § 6 pkt 3 ww. rozporządzenia, linię zabudowy na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę ustala się w odległości minimum 50 m od linii lasu. Treść ww. zapisu Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. znalazła swe odzwierciedlenie w zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 roku Rady Gminy P. (tekst uchwały oraz załącznik graficzny dostępne na stronach Urzędu Miasta i Gminy P.). Zgodnie do zapisów ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., Rozdział III. 2.2. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów "Dla terenów zabudowy położonych w granicach PK P. Z. i PK Promno oraz ich otulin obowiązują ustalenia zawarte w planach ochrony ustanowionych dla tych parków, w tym itp.: dla obszaru PK P. Z. na nowych terenach wyznaczonych pod zabudową ustalenie linii zabudowy w odległości minimum 50 m od linii lasu" (strona 43 Studium). Natomiast Rozdział III.3.3. Kierunki ochrony przyrody "Występowanie na obszarze gminy form ochrony przyrody a w szczególności parków krajobrazowych i ich otulin oraz obszarów Natura 2000, określa możliwości inwestycyjne określając sposób zagospodarowania przestrzeni w obrębie ich granic. Ograniczenia te wynikają nie tylko z ustawy o ochronie przyrody, ale i planów ochrony parków krajobrazowych."(Strona 49 Studium).

Organ dalej wskazał, iż zgodnie natomiast z treścią art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Zapisy zawarte w planie ochrony parku krajobrazowego zgodnie z powyższym zapisem winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób zapisy umieszczone w planie ochrony parku krajobrazowego będą mogły wywoływać bezpośrednie skutki prawne.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1250/08 z dnia 6 sierpnia 2009 r., w którym stwierdzono, iż "Nie ulega wątpliwości, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny zatem wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją."

Organ podniósł, iż mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz fakt zlokalizowania inwestycji planowanej przez skarżącą (a znajdującego się w otulinie Parku Krajobrazowego P. Z.) w odległości mniejszej niż 50 m od linii lasu, co stanowi sprzeczność z zapisami zarówno § 7 pkt 3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z., jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 roku Rady Gminy P., niewypełnienie przez Skarżącą warunku wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za w pełni zasadne.

W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca podniosła, w ślad za skargą, iż ustalenia planów ochrony parków nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżąca wskazała, iż planowana inwestycja została zlokalizowana w odległości przekraczającej 50m. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna ze studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do twierdzenia organu, iż nie została spełniona przesłanka zgodności decyzji z przepisami odrębnymi tj. zapisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z. ([...]). Powyższe stanowiło podstawę utrzymania w mocy decyzji Burmistrza, pomimo stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybień.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z. jako akt prawa miejscowego regulujący zagadnienia z zakresu ochrony środowiska uznać należy za akt zawierający przepisy odrębne.

Rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z. wydane zostało w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, w brzmieniu tekstu pierwotnego, tj. przed zmianą z 15 listopada 2008 r. Stosownie do treści § 7 pkt 3 ww. Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W., a nie jak błędnie wskazał organ I instancji § 6 pkt 3 ww. rozporządzenia, linię zabudowy na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę ustala się w odległości minimum 50 m od linii lasu.

Strona skarżąca odnosząc się do powyższego stwierdzenia w skardze podniosła, iż zapisy planu ochrony parku krajobrazowego, bez recypowania ich do treści studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, a następnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Jednocześnie nie wpływają one na sposób ustalania warunków zabudowy terenu, dla którego nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem, dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli.

Należy wskazać, iż pogląd strony skarżącej został już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2035/09. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyraził pogląd, iż rozporządzenie Wojewody w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadniając powyższe Sąd podniósł, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne.

Sąd podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Wojewody w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Okoliczność ta sama przez się, w ocenie NSA, nie przesądza jednak o uznaniu przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pryzmat których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera bowiem - jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji - przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy.

Sąd wyjaśnił, iż przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania decyzji (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Prawidłowy jest zatem wniosek, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podniósł także, iż wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się także wywieść z przepisów ustawy, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego. Trafnie odwołuje się Sąd I instancji do unormowania zawartego w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do powołanego przepisu, plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera: 1) cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji, 2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków, 3) wskazanie obszarów realizacji działań ochronnych, 4) określenie zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu, 5) wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów oraz 6) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Dalej Sąd podniósł, iż zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, określone w pkt 6, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyżej wskazanym wyroku, iż zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji na gruncie wyżej wyrażonego poglądu nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto wskazać należy, iż Sąd nie podziela poglądu organu zawartego w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę o wiążącej mocy, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Organ podniósł, iż treść zapisu Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. znalazła swe odzwierciedlenie w zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...]lutego 2011 roku Rady Gminy P.(tekst uchwały oraz załącznik graficzny dostane na stronach Urzędu Miasta i Gminy P.). Zgodnie do zapisów ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., Rozdział III. 2.2. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów "Dla terenów zabudowy położonych w granicach PK P. Z. i PK Promno oraz ich otulin obowiązują ustalenia zawarte w planach ochrony ustanowionych dla tych parków, w tym itp.: dla obszaru PK P. Z. na nowych terenach wyznaczonych pod zabudową ustalenie linii zabudowy w odległości minimum 50 m od linii lasu" (strona 43 Studium). Natomiast Rozdział III.3.3. Kierunki ochrony przyrody "Występowanie na obszarze gminy form ochrony przyrody, a w szczególności parków krajobrazowych i ich otulin oraz obszarów Natura 2000, określa możliwości inwestycyjne określając sposób zagospodarowania przestrzeni w obrębie ich granic. Ograniczenia te wynikają nie tylko z ustawy o ochronie przyrody, ale i planów ochrony parków krajobrazowych."(Strona 49 Studium).

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1250/08 z dnia 6 sierpnia 2009 r., w którym stwierdzono, iż " Nie ulega wątpliwości, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny zatem wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.54-60). Powodowałoby to sytuację, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją."

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada-podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, niepubl., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, rok 2011, C.H.Beck, Wydanie: 6). W wyżej wskazanym Komentarzu podniesiono także, iż "ostatnio spotkać można, co prawda, pojedyncze wyroki wyrażające nieco odmienny pogląd (zob. wyr. NSA z 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, Legalis.), ale wydane ad casum nie stanowią o zmianie kierunku orzecznictwa.

Również w ocenie Sądu pogląd przytoczony przez organ ma charakter jednostkowy nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach oraz dotychczasowym stanowisku orzecznictwa jak i doktryny.

Podsumowując stwierdzić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być determinowana ustaleniami studium, będącego jedynie aktem polityki przestrzennej. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie wydaje się ani zasadne, ani możliwe sięganie, choćby nawet tylko posiłkowe, do postanowień studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej wymaganie, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zgodna ze studium., a w braku takiej zgodności – odmawianie ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii nie spełnienia przesłanki, iż jest co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex nr 488144).

Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Ponadto warto zaznaczyć, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Sąd na podstawie akt sprawy nie jest w stanie ustalić w jakiej skali jest mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym. Z jednej strony na mapie widnieje zapis "skala:1000" z drugiej zaś strony na mapie dopisano "analiza skala 1:2000". Wskazać należy, iż sporządzenia analizy na mapie w skali 1:2000 narusza przepisy rozporządzenia. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy nieauktualizowanej sporządzonej dnia 13 sierpnia 2009 r. podczas gdy postępowanie prowadzone było w 2011 r.

W niniejszej sprawie, w analizie funkcji oraz cech zabudowy, określając charakterystykę terenów przyległych wskazano, iż w sąsiedztwie działki znajduje się zabudowa jednorodzinna oraz zagrodowa. Ponadto wskazano, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki brak jest zabudowy- są to tereny nieużytków, w głębi znajdują się lasy.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż z powyżej analizy jak i załącznika graficznego wynika, że w obszarze analizowanym znalazły się działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane domami jednorodzinnymi, a zatem zaistniały warunki do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ich odległość od terenów potencjalnego zainteresowania nie ma – zdaniem Sądu – znaczenia, jeżeli znalazły się w granicach obszaru analizowanego. Przypomnieć należy, iż w judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora.

Podkreślenia w tym miejscu należy, iż sprzeczność decyzji z analizą dostrzegł również organ II instancji wskazując w zaskarżonej decyzji, że pomimo wskazania w załączonej do decyzji analizie graficznej oraz analizie tekstowej, iż w analizowanym obszarze znajdują się zabudowania mogące stanowić odniesienie dla nowej zabudowy, organ I instancji stwierdził brak spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również strona wskazała w skardze, iż w obszarze analizowanym znajduje się 26 domów.

Ponadto zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, należy rozumieć jako zabudowę dostępną wzdłuż drogi publicznej dz. nr [...] a nie wzdłuż drogi wewnętrznej.

Na poparcie powyższego wskazać należy, iż ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji sformułowania przez ustawodawcę tej definicji, za niedopuszczalną uznać należy inną językową wykładnię tego pojęcia. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi.

Zatem organ określając warunki zabudowy winien mieć na uwadze zabudowę występującą nie tylko przy drodze wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej ale również zabudowę występującą przy drodze publicznej.

W przedmiotowej sprawie - zdaniem Sądu - organ przyjął niewystarczający obszar analizowany wskazujący kontynuację funkcji danego terenu, a ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny obszar. Działanie takie organów stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa i art. 11 Kpa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ winien rozszerzyć obszar analizowany o zabudowę występującą wzdłuż drogi publicznej.

Odnosząc się natomiast do niespełnienia przesłanki, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego podnieść należy, że również powyższe nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa.

Organ uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie wskazał, iż odnośnie własnego ujęcia wody nie udowodniono, iż woda ze studni będzie zdatna do picia i wystarczy jej dla potrzeb gospodarstwa domowego.

W tym miejscu wskazać należy, iż słusznie skarżąca podnosi, że własne ujęcie wody spełnia warunek określony przepisami § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej.

Natomiast w myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Ponadto w ocenie Sądu kwestia przydatności wody do spożycie winna być badana przez organ dopiero na etapie pozwolenia na użytkowanie.

Ponadto wskazać należy, iż w orzeczeniach sądowoadministracyjnych wszczętych na skutek skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, iż Rada Gminy nie przewidując możliwości instalowania zbiorników bezodpływowych oraz własnych ujęć wody ogranicza prawo własności, nie przeciwstawiając temu prawu innej wartości chronionej przez Konstytucję, np. ochrony środowiska. Wskazuje się również, iż takie plany są bardziej rygorystyczne niż ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakaz lokalizacji takich zbiorników musiałby być poparty konkretnymi analizami wyłączającymi możliwość ich lokalizowania.

Interpretacja przedstawiona przez organ w niniejszej sprawie sprowadza się do wprowadzenia zakazu zabudowy do czasu wybudowania kanalizacji wodociągowej bez możliwości alternatywnego poboru wody jaka przewidziana jest w przepisach prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania. W szczególności organy powinny dołożyć należytej staranności, by przeprowadzić prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym analizę urbanistyczno-architektoniczną z uwzględnieniem wszystkich wymogów rozporządzenia wykonawczego, w oparciu o aktualną mapę zasadniczą dla terenu inwestycji i jej urbanistycznego sąsiedztwa. Wszystko to celem określenia warunków nowej zabudowy dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji powinny ustalić (w oparciu o uzupełniony wniosek inwestora, przy zastosowaniu kopii map odpowiadających wymogom ustawowym) i ocenić wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy, jak również zadbać o prawidłową konstrukcję decyzji o warunkach zabudowy składającej się z części opisowej i graficznej, do której to decyzji załącznikami powinny być wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej.

Należy również pamiętać, iż w świetle niniejszego wyroku podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być sprzeczność decyzji z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P. Z. czy też Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Rady Gminy P..

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na fakt, iż decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie nadaje się do wykonania.