Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2342/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt. 8
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 485/13 w sprawie ze skargi M. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. R. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 485/13 po rozpoznaniu skargi M. R. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

[...] M. R. pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy Stołecznej Policji w Warszawie.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 § 1 k.p.a., zwolnił M. R. ze służby w Policji z dniem 30 listopada 2012 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie zwolnienia M. R. ze służby w Policji zostało wszczęte po uzyskaniu informacji o tym, że prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] przedstawił temu policjantowi zarzut popełnienia dwóch przestępstw polegających na tym, że: 1) w dniu 29 września 2011 r. na skrzyżowaniu [...] z ul. [...] w [...] dokonał uszkodzenia prywatnego samochodu osobowego w ten sposób, że uderzył pięścią w pokrywę silnika pojazdu, powodując jej wgniecenie, czym spowodował szkodę w wysokości około 3.500 zł, tj. o przestępstwo z art. 288 § 1 k.k., 2) w tym samym miejscu i czasie naruszył nietykalność cielesną funkcjonariusza Policji podczas i w związku z pełnieniem przez niego obowiązków służbowych w ten sposób, że podczas próby wylegitymowania chwycił funkcjonariusza za rękę i odepchnął go, tj. o przestępstwo z art. 222 § 1 k.k. Organ realizując obowiązek przewidziany w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Stołecznej Policji o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia M. R. ze służby. Organizacja związkowa opinii takiej jednak nie udzieliła.

Następnie Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zawiesił M. R. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, po czym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. okres zawieszenia policjanta przedłużył do czasu zakończenia postępowania karnego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...], na podstawie art. 17 § 1 pkt 10 k.p.k., umorzył śledztwo w sprawie zniszczenia przez M. R. samochodu (przestępstwo z art. 288 § 1 k.k.) z uwagi na cofnięcie przez pokrzywdzonego wniosku o ściganie sprawcy popełnionego na jego szkodę przestępstwa. Natomiast postępowanie karne o przestępstwo z art. 222 § 1 k.k. zostało przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...] Karny warunkowo umorzone wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 66 § 1 i § 2 k.k., art. 67 § 1 k.k.

Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do rozwiązania z M. R. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Oczywiste bowiem jest popełnienie przez tego policjanta czynu o znamionach przestępstwa z art. 222 § 1 k.k. Wynika to z zeznań świadków, powołanego wyroku z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...], a nawet raportu M. R., w którym policjant, nie twierdził by nie popełnił przypisywanego mu przestępstwa, a wnosił tylko o bezwarunkowe umorzenie postępowania karnego z uwagi na znikomą szkodliwość czynu. Naruszenie przez M. R. nietykalności cielesnej funkcjonariusza publicznego podczas i związku z pełnieniem obowiązków służbowych jest – w ocenie organu – czynem hańbiącym. Taki czyn koliduje z rotą ślubowania, którą składają policjanci podejmujący służbę w Policji, rodzajem zadań, które realizuje formacja oraz wymogiem nieposzlakowanej opinii, którą musi wykazywać się każdy funkcjonariusz Policji. Należy także mieć na uwadze fakt, że przypisywanego czynu M. R. dopuścił się pod wpływem alkoholu, co - wbrew oczekiwaniom policjanta - nie może być uznane za okoliczność łagodzącą. Z wszystkich tych względów, a przede wszystkim z uwagi na naruszenie przez jednego policjanta nietykalności cielesnej innego funkcjonariusza, pozostawienie M. R. w służbie nie jest możliwe. Decyzji zwolnieniowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Za niezwłocznym wykonaniem tej decyzji przemawia ważny interes służby, utożsamiany z interesem społecznym, przejawiającym się koniecznością przeciwdziałania obniżaniu zaufania społecznego do Policji i jej funkcjonariuszy.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. R., rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podstawę materialnoprawną zwolnienia policjanta ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. W tym trybie policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Ustawodawca wprowadzając takie rozwiązanie dążył do wyeliminowania z Policji osób niegodnych pozostawania w służbie. Omawiany przepis ten nie ustanawia katalogu przestępstw, których popełnienie uniemożliwia pozostawienie policjanta w służbie. Dlatego też w każdej sprawie organ zobowiązany jest rozważyć, czy okoliczności przestępstwa, wysokość spowodowanej lub grożącej szkody majątkowej, także szkody innego rodzaju oraz pobudki działania sprawcy usprawiedliwiają wniosek, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie jest niemożliwe. Przesłanka "oczywistości popełnienia przestępstwa" musi być oceniana w każdej indywidualnej sprawie na podstawie konkretnych okoliczności faktycznych odnoszących się do danego policjanta, a następnie wykazana w uzasadnieniu decyzji zwolnieniowej. Oczywistość popełnienia przestępstwa ma miejsce, gdy ocena konkretnego zdarzenia nie pozostawia wątpliwości, że przestępstwo zostało popełnione. Zatem oczywistość dotyczy bezsporności (obiektywności) faktu popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, bez względu na to czy przestępstwo to będzie następnie ścigane i sprawca skazany. Natomiast w sytuacji prawomocnego wyroku uniewinniającego albo orzeczenia o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa (przestępstwa skarbowego) lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego zastosowanie będzie miał art. 42 ustawy o Policji, który umożliwia takiemu funkcjonariuszowi powrót do służby w Policji.

W niniejszej sprawie organ I instancji trafnie uznał, że oczywiste jest popełnienie przez M. R. czynu o znamionach przestępstwa z art. 222 § 1 k.k. Bezsporne bowiem jest, że M. R. naruszył nietykalność cielesną innego funkcjonariusza Policji podczas i w związku z pełnieniem przez niego obowiązków służbowych w ten sposób, że podczas próby wylegitymowania chwycił policjanta za rękę i odepchnął go. Normatywny zwrot "narusza nietykalność cielesną" obejmuje wszelkie możliwe sposoby ingerencji sprawcy w nietykalność cielesną drugiej osoby, w tym również jej popchnięcie (odepchnięcie). Nie bez znaczenia w sprawie jest również fakt, że Sąd Rejonowy dla [...] wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...], postępowanie karne o przestępstwo z art. 222 § 1 k.k. warunkowo umorzył na okres próby 1 roku. Wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne, w którym Sąd stwierdza wszystkie elementy przestępczości czynu, obala domniemanie niewinności.

Komendant Główny Policji podkreślił ponadto, że ochrona prawidłowej działalności instytucji państwowych i samorządowych wymaga, aby ich funkcjonariusze wolni byli od napaści podczas wykonywania obowiązków służbowych. M. R. jako funkcjonariusz z prawie dziesięcioletnim stażem służby powinien mieć więc świadomość konsekwencji wynikających z podejmowanych przez siebie działań. Mimo to jednak popełnił czyn, który bezpośrednio wiąże się z celowym działaniem przeciwko innemu funkcjonariuszowi Policji, podczas wykonywania przez niego zadań, a więc wbrew rocie złożonego ślubowania.

Uwzględniając powyższe okoliczności, a także postawę i złożone w tej sprawie przez M. R. wyjaśnienia oraz jego dobrą opinię, nie można zakwestionować stanowiska organu I instancji, że pozostawienie tego funkcjonariusza w służbie jest niemożliwe. Z zawodem policjanta wiąże się szczególny stopień społecznego zaufania i w związku z tym od policjantów wymaga się, aby przestrzegali szczególnych reguł godnego zachowania się. Odnosi się to zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. Zachowanie M. R. w sposób istotny ujemnie wpłynęło na prestiż oraz dobre imię Policji i świadczy o lekceważącym stosunku funkcjonariusza do przepisów prawa, zwłaszcza, gdy z racji pełnionej funkcji powinien on stać na straży praworządności. Zgodnie z art. 25 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, gotowy podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa sam musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. W interesie służby, a więc interesie społecznym, leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby spełniające wszystkie wymagania stawiane im przez ustawodawcę. Policja ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi dobra chronione przez prawo. Z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej mogą pełnić tylko policjanci o nieposzlakowanej opinii, zdolni nawet z narażeniem życia do strzeżenia porządku prawnego i bezpieczeństwa innych osób. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, godzi w dobre imię i autorytet formacji oraz bezwzględnie koliduje z ważnym interesem Policji.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji M. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji. Zarzucił naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., przez niedopełnienie przez Komendanta Głównego Policji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania dowodów w sprawie, w szczególności przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu skarżącego z dnia 3 grudnia 2012 r. oraz w odwołaniu od opinii z dnia 19 grudnia 2012 r., a także dowodów powstałych po wydaniu rozkazu z dnia [...] listopada 2012 r., świadczących o tym, że teczka służbowa skarżącego była niekompletna; 2) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., wskutek tego, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji została sporządzona niestarannie, bowiem jej uzasadnienie nie spełnia elementarnych standardów uzasadnień decyzji o uznaniowym charakterze, zwłaszcza w przypadku aktów mających przekreślać całe dotychczasowe życie funkcjonariusza o nienagannej, wieloletniej służbie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o zwolnieniu M. R. ze służby w Policji. W pisemnych motywach wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie indywidualnej, w której wydano decyzję o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji postępowanie dowodowe powinno zmierzać do ustalenia czy zwalniany funkcjonariusz popełnił czyn zabroniony i czy fakt popełnienia tego czynu można uznać za "oczywisty". Dodatkowo ocenić również należy, czy popełnienie czynu zabronionego przez funkcjonariusza uniemożliwia jego pozostawanie w służbie. Podkreślić jednak należy, że art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W takim przypadku decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter uznaniowy. Rozpatrując skargę w takiej sprawie, Sąd bada zatem, czy organ wydając decyzję nie naruszył granic uznania administracyjnego. Szczególnie istotne jest, aby uzasadnienie takiej decyzji spełniało wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Tylko wówczas adresat takiej decyzji, a następnie Sąd w przypadku zaskarżenia decyzji, może skontrolować słuszność argumentów, jakimi kierował się organ przy podjęciu decyzji. W sprawie niniejszej okoliczności zdarzenia nie budzą wątpliwości. Jednak organ nie wziął pod uwagę dotychczasowej nienagannej służby M. R., okoliczności, że skarżący wielokrotnie okazywał skruchę, naprawił szkodę oraz pojednał się z poszkodowanym. Zdaniem Sądu I instancji w stosunku do skarżącego została zastosowana bardzo dolegliwa kara zwolnienia ze służby. Sąd nie neguje, iż organ ma prawo wpływać na kształtowanie kadr w Policji, to jednak przy podejmowaniu decyzji powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym również podnoszone przez skarżącego, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 485/13 złożył Komendant Główny Policji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z m.in. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji przy błędnym założeniu, że organ naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a. sporządzając uzasadnienie bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności do faktu nienagannej służby skarżącego, pojednania się z pokrzywdzonymi, co w ocenie Sądu stanowiło uchybienie formalne mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie WSA w Warszawie miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd błędnie przyjął, że na organie ciążył obowiązek uwzględnienia okoliczności, które z racji brzmienia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie mogły być brane pod uwagę. Gdyby Sąd nie przyjął błędnego założenia o konieczności wzięcia pod uwagę nieistotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, to wyrok musiałby być zgoła odmienny;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu organ przekroczył granice uznania administracyjnego, dlaczego Sąd powołał się na instytucje znane postępowaniu dyscyplinarnym, niewyjaśnienie przez Sąd zasadności zarzutu nieuwzględnienia dotychczasowej służby skarżącego przy założeniu, że przy stosowaniu art. 41ust.2 pkt 8 ustawy o Policji okoliczności takie nie są brane pod uwagę, nieodniesienie się do treści odpowiedzi na skargę organu II instancji, mimo że zawarto tam istotne wskazania prawne mogące mieć wpływ na treść wyroku i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku. Powyższe uchybienia miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem treść uzasadnienia wyroku, w szczególności część dotycząca rozważań Sądu oraz oceny prawnej kontrolowanej decyzji, wskazują na pobieżne zapoznanie się z przedmiotem sprawy, na niezrozumienie charakteru sprawy w kontekście okoliczności, które bada się przy zwolnieniu ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Pomylenie elementów stosunku służbowego policjanta w sensie stricte administracyjnym z elementami postępowania dyscyplinarnego, do tego niezrozumiały dla kasatora tok rozumowania polegający na przyznaniu przez Sąd, że art. 41 ust 2 pkt 8 ustawy o Policji wymaga jedynie stwierdzenia, że czyn karalny nosił cechy przestępstwa, jego popełnienie było oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie, nakazujący badać również inne okoliczności tożsame z brzmieniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wskazują na to, że gdyby nie powyższe uchybienia to wyrok miałby inną treść.

W związku z powyższymi zarzutami Komendant Główny Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że organ naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się i nieomówienie w uzasadnieniu decyzji kwestii dotyczących dotychczasowej nienagannej służby skarżącego oraz jego zachowania się po popełnieniu przestępstwa. Komendant Główny Policji zbadał wszelkie okoliczności sprawy pod kątem zrealizowania się hipotezy art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i trafnie zastosował dyspozycję powyższego przepisu. Zatem kierunek, który powinien obrać Sąd I instancji, winien być odmienny. W przypadku kontroli legalności decyzji uznaniowych podstawowym kryterium podlegającym badaniu przez Sąd jest proces wydania decyzji, ustalanie stanu faktycznego i wszechstronna ocena faktów. Granice proceduralne postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji wyznacza właśnie ten przepis. Hipoteza tego przepisu wymaga, aby organ ustalił dwie okoliczności 1) oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego 2) ustalenie, że popełnienie czynu uniemożliwia pozostawanie w służbie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I Instancji nie miał wątpliwości co do istnienia pierwszej z wymienionych przesłanek. Sąd powziął wątpliwości co do drugiej z wymienionych przesłanek, rozszerzając zakres obowiązków organu wykraczających poza hipotezę art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii, które w ocenie Sądu miały istotne znaczenie. Podkreślił, że opinie o skarżącym oraz sytuacja, w jakiej się znalazł, zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu. Jednak organ nie miał obowiązku szerszego omawiania okoliczności relewantnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia. Tylko pominięcie okoliczności istotnych mogło przesądzić o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu nie doszło do naruszenia treści art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie uchylonej decyzji zawiera wszelkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa. Organ nie zgadza się z twierdzeniem Sądu, że uzasadnienie uchylonej decyzji nie pozwalało skarżącemu i Sądowi na skontrolowanie argumentów, jakimi kierował się organ, wydając uchyloną później decyzję. Uzasadnienie decyzji, to zwięzła, logiczna i jasna struktura, w której nie ma miejsca na zbędną polemikę i roztrząsanie okoliczności nieistotnych. Ponadto możliwości zastosowania treści art. 41 ust 2 pkt 8 o Policji nie zależy od przebiegu służby policjanta ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności do zajmowanego stanowiska (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 668/09).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób rażący naruszył również treść art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada treści powołanego przepisu jedynie w zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Pozostałe części konstrukcyjne dotknięte są wadą uniemożliwiającą instancyjną kontrolę merytoryczną orzeczenia. Sąd niedostatecznie przedstawił stanowiska stron postępowania. Kasator zwraca szczególną uwagę na odpowiedź na skargę, która z samej swej istoty stanowi replikę na zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę zawarto szereg argumentów przemawiających za oddaleniem skargi, w szczególności dotyczących sposobu interpretacji art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i zakresu czynności dowodowych. Uwzględnienie stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę winno skutkować jej oddaleniem. W przypadku nieuwzględnienia argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę uzasadnienie powinno zawierać odniesienie do tych kwestii. Adresat wyroku uchylającego decyzję powinien wiedzieć, dlaczego jego stanowisko nie zostało przez Sąd zaaprobowane. W ocenie kasatora powyższe uchybienie dyskwalifikuje uzasadnienie jako zgodne z wymogami prawa. Ponadto można przypuszczać, że Sąd I instancji wydał orzeczenie bez dostatecznego zaznajomienia się z materiałem sprawy i nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez organ. WSA w Warszawie powołując się na naruszenie przez organ treści art. 107 § 3 k.p.a., zasugerował, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Jednak nie wyjaśnił w sposób dostateczny, dlaczego doszedł do takiego wniosku. Z tych wszystkich względów w ocenie Komendanta Głównego Policji uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za wadliwe. Nie są znane powody rozstrzygnięcia oraz podstawa prawa jest wyjaśniona niedostatecznie. Braki te sugerują, że kontrola legalności decyzji nie została przeprowadzona zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w dodatku bez wnikliwej analizy akt postępowania. Trudno oprzeć się wrażeniu, że Sąd po wydaniu wyroku miał trudności z rzeczowym uzasadnieniem własnego rozstrzygnięcia albowiem analiza wszystkich okoliczności sprawy sugeruje, że wyrok powinien być odmiennej treści. Można odnieść wrażenie, że uzasadnienie wyroku wraz z jego wywodami dotyczy nieprawidłowości w zastosowaniu przez organ nie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji lecz art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przewidującego zupełnie inną podstawę zwolnienia ze służby. W ocenie autora skargi kasacyjnej taka sytuacja jest niedopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu zasługuje na uwzględnienie.

Trafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala przyjąć, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało wymaganym w tym zakresie standardom.

W pisemnych motywach wyroku szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania przyjętych wniosków oraz wydania orzeczenia o określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością i nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Zatem z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz materiałem dowodowym sprawy.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez gruntownego odniesienia się do okoliczności faktycznych i stanu prawnego konkretnej sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie określonego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach stanu faktycznego danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Pisemne motywy zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zarówno rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji jak i rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji, powołując w podstawie prawnej swego orzeczenia wyłącznie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nawet nie próbował wyjaśnić, dlaczego uznał, że wskazany przepis uprawniał go do wzruszenia nie tylko kwestionowanej decyzji Komendanta Głównego Policji ale także decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem oczywistym jest, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może dotyczyć wyłącznie zaskarżonej decyzji, jeżeli natomiast Sąd zamierza wzruszyć również decyzję organu I instancji, to winien nie tylko powołać dodatkowo art. 135 P.p.s.a., ale i wyjaśnić, dlaczego zdecydował się na zastosowanie instytucji przewidzianej w tym ostatnim przepisie. Takich rozważań Sąd I instancji jednak nie poczynił. Ponadto WSA w Warszawie ograniczył się do sformułowania dość ogólnych zastrzeżeń pod adresem bliżej nieokreślonego organu. Operując ogólnym pojęciem organu, nie sprecyzował, jakiego z orzekających w sprawie organów Policji uchybienia te miały dotyczyć oraz jakie dokładnie przepisy organ ten miał złamać, a także dlaczego naruszenia przypisywane jednemu organowi doprowadzić musiały do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji Komendanta Głównego Policji jaki i Komendanta Stołecznego Policji. Takie mankamenty wskazują, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku tylko pozornie wyjaśnia podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie w sposób oczywisty nie sprostał wymaganiom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i naruszenie przez niego przewidzianych tam zasad miało istotny wpływ na wynik rozstrzygniętej przezeń sprawy sądowoadministracyjnej, co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Za trafny należy również uznać zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana norma może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy określone w niej przesłanki zachodzą łącznie. Zatem chodzi tu o określony rodzaj przepisów postępowania administracyjnego złamanych przez organ administracji publicznej oraz o ich istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się przy tym, że nie wszystkie uchybienia procesowe mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Przyjmuje się ponadto, że przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Niezbędne jest tym samym wykazanie nie tylko, że określone naruszenia procesowe w ogóle miały miejsce ale i przez jaki konkretnie organ zostały popełnione oraz że były one na tyle istotne, iż gdyby do nich nie doszło, to rozstrzygnięcie sprawy prawdopodobnie byłoby inne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując instytucję przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję pierwszoinstancyjną, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – o czym była już mowa – nie tylko nie przypisał każdemu z orzekających w sprawie organów naruszeń konkretnych przepisów procesowych, ale i nie przeprowadził niezbędnej analizy wpływu potencjalnych uchybień każdego z tych organów na wynik rozpatrywanej przez nie sprawy administracyjnej. Sąd ten nie zauważył przy tym, że określenie faktów mających znaczenie dla konkretnej sprawy dokonuje się w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego nie jest więc analizowanie wszystkich okoliczności, które mogą pośrednio łączyć się z daną sprawą. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego a nie subiektywne oczekiwania strony. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga zatem dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych a także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, bowiem tylko wówczas możliwa jest ocena, czy w sprawie w ogóle doszło do naruszeń prawa oraz czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku wytknął, że organ nie odniósł się do dotychczasowej nienagannej służby M. R. oraz tego że skarżący wielokrotnie okazywał skruchę, naprawił szkodę oraz pojednał się z poszkodowanym. Sąd I instancji po pierwsze nie wykazał by podnoszone przez niego zastrzeżenia mogły w równym stopniu odnosić się zarówno do motywów decyzji Komendanta Głównego Policji jaki i rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji. Z niezrozumiałych względów nie dostrzegł też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny jednoznacznie stwierdził, że organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy wziął pod uwagę między innymi opinie służbowe skarżącego oraz sytuację, w jakiej policjant znalazł się po zdarzeniu, ale faktów tych nie uznał za okoliczności mogące przesądzać o wyniku sprawy. Po drugie Sąd I instancji nie wykazał, by brak szerszych rozważań organów w sygnalizowanych kwestiach mógł – w stanie faktycznym niniejszej spraw – mieć w ogóle istotne znaczenie na sposób jej rozstrzygnięcia, a tym samym by zastosowanie przez ten Sąd instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. rzeczywiście było uprawnione.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej przez WSA w Warszawie decyzji stanowił art. 41 ust 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zgodnie tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie policjanta w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dość jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych,) ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Zatem dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości czy słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony do badania celowości zaskarżonego doń aktu administracyjnego i oceny czy dokonany przez organ administracji wybór jest słuszny. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy te nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna pozostać w gronie funkcjonariuszy danej formacji, czy tez może być z niej zwolniona. Mogą bowiem jedynie badać czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Możliwość rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust 2 pkt 8 ustawy o Policji wymaga wykazania oczywistości popełnienie przez niego czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego oraz rozważenia możliwości pozostawienia sprawcy tego czynu w gronie funkcjonariuszy omawianej formacji. Zatem postępowanie dowodowe powinno zmierzać do ustalenia czy funkcjonariusz popełnił czyn zabroniony, czy fakt popełnienia tego czynu można uznać za "oczywisty", a ponadto jaki jest rodzaj, przesłanki oraz okoliczności przypisywanych policjantowi działań i czy charakter popełnionego czynu zabronionego wyklucza – w ocenie jego przełożonych - możliwość pozostawienia funkcjonariusza w służbie. Niewyjaśnienie innych okoliczności czy brak szczegółowych rozważań organów w innych kwestiach nie może być postrzegane w kategoriach naruszeń prawa, a zwłaszcza uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. R. naruszył nietykalność cielesną innego funkcjonariusza Policji podczas i w związku z pełnieniem przez tego policjanta obowiązków służbowych. Nie ulega również wątpliwości, że takie działanie M. R. wyczerpuje znamiona przestępstwa z art. 222 § 1 k.k. Fakt i okoliczności popełnienia takiego czynu trafnie uznano za oczywiste, czego nie zakwestionował także Sąd I instancji. Takie ustalenia znalazły bowiem pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, w tym w zeznaniach świadków. Potwierdziły je nawet wyjaśnienia i pisma samego skarżącego, który wprawdzie usiłować bagatelizować szkodliwość społeczną przypisywanego mu czynu, ale nie zaprzeczał nie tylko by naruszył nietykalność cielesną innego funkcjonariusza, ale także że wcześniej dopuścił się uszkodzenia prywatnego samochodu. Oczywistość popełnienia przedmiotowego czynu o znamionach przestępstwa z art. 222 § 1 k.k. wynika również z orzeczenia sądu powszechnego o warunkowym umorzeniu prowadzonego przeciwko M. R. postępowania karnego.

Organy Policji podejmując decyzje w przedmiocie zwolnienia M. R., nie ograniczyły się jedynie do stwierdzenia oczywistości popełnienia przez tego policjanta czynu o znamionach przestępstwa. Szczegółowo wykazały także, z jakich dokładnie przyczyn nie jest możliwe pozostawienie w służbie sprawcy takiego czynu i w konsekwencji dlaczego zdecydowano się na rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Trafnie organy zwróciły uwagę na to, że Policja jest formacją, którą ma służyć społeczeństwu, zapewniając między innymi respektowanie prawa przez wszystkich obywateli oraz chroniąc życie, zdrowie i mienie innych ludzi (art.1 ustawy o Policji). Rodzaj i zakres zadań powierzonych tej formacji wymaga, aby służbę w niej pełnili wyłącznie funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii, wolni od jakichkolwiek podejrzeń o łamanie prawa (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolnie podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania zarówno podczas służby jak i w czasie wolnym od zajęć służbowych oraz do należytej dbałości o dobry wizerunek formacji, do której przystępuje. Niedopuszczalne jest każde naruszenie nietykalności cielesnej innej osoby oraz niszczenie cudzego mienia. Szczególnie hańbiący charakter mają zaś takie czyny, których sprawcami są policjanci. Nie do pomyślenia bowiem jest, by funkcjonariusz Policji zobowiązany do ochrony cudzego mienia w sposób umyślny niszczył takie mienie. W żaden sposób nie można też bagatelizować napaści jednego policjanta na drugiego funkcjonariusza, zwłaszcza podczas wykonywania przez niego czynności służbowych. Takie zachowanie, czego z niezrozumiałych względów nie dostrzegł Sąd I instancji. niewątpliwie jest niegodne policjanta. Godzi ono też w dobre imię Policji i wszystkich jej funkcjonariuszy oraz nie sprzyja budowaniu autorytetu omawianej formacji. Z tych względów organy Policji miały pełne podstawy do przyjęcia, że charakter oraz okoliczności popełnienia przypisywanych M. R. czynów uniemożliwiają mu dalsze pozostanie w służbie. M. R. jako funkcjonariusz Wydziału [...] dwukrotnie na czerwonym świetle wtargnął na jezdnię, stwarzając tym samym niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Następnie uszkodził prywatny samochód, po czym naruszył nietykalność cielesną innego funkcjonariusza Policji. Podczas całego zdarzenia działał pod wpływem alkoholu, w sposób umyślny i z niskich pobudek. Takie działania w żadnym przypadku nie zasługują na społeczną akceptację. Nie powinny być one też tolerowane przez przełożonych. Ocena takiego zachowania się sprawcy – wbrew sugestiom Sądu I instancji – nie może być więc uznana za dowolną oraz pozbawioną podstaw faktycznych i prawnych. Została ona bowiem wyrażona po ustaleniu i rozważeniu przez organy orzekające wszystkich okoliczności, które mogły i powinny mieć istotne znaczenie dla sprawy.

Dodać należy, że z akt sprawy i motywów podjętych w sprawie decyzji, bezspornie wynika, że organom Policji znane były dobre opinie służbowe, które M. R. otrzymywał w czasie dotychczasowej służby oraz to, że przeprosił on obu pokrzywdzonych i naprawił szkodę wyrządzoną jednemu z nich przez uszkodzenie jego samochodu. Znając powyższe fakty, organy miały jednak prawo nie uznać ich za okoliczności mogące przesądzać o wyniku sprawy. Dlatego też brak szerszych wywodów w tym zakresie nie może być traktowane w kategoriach naruszenia prawa. Powyższe okoliczności nie mogły zmienić całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza że między innymi prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych powinno być standardem a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Z tych też powodów brak było podstaw do uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy Policji nie dopuściły się naruszeń prawa, o których mowa w tym przepisie. Dokonały prawidłowej oceny przesłanek uprawniających do rozwiązania z M. R. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz w sposób wystarczający i przekonywujący uzasadniły brak możliwości pozostawienia tego policjanta w służbie. Skorzystanie przez nie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji było zatem uprawnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.