Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3494/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 27/18 w sprawie ze skargi S. G. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości: w pkt 1 zobowiązał Prezydenta Miasta G. do rozpatrzenia sprawy z wniosku S. G. z dnia 5 kwietnia 2016 r. o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb ewidencyjny [...] w G., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, w pkt 2 stwierdził, że Prezydent Miasta G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt 3 stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4 wymierzył Prezydentowi Miasta G. grzywnę w wysokości 1.000 zł, w pkt 5 przyznał od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącego S. G. sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł, w pkt 6 zasądził od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącego S. G. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie niewydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę [...], obręb ewidencyjny [...], położonej w G., będącej własnością skarżącego.

W skardze wniesiono o: stwierdzenie, że Prezydent Miasta G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Prezydenta Miasta G. do rozpatrzenia sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę [...], obręb ewidencyjny [...], położonej w G., będącej własnością skarżącego, w terminie do dnia 31 maja 2018 r.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; przyznanie od Prezydenta Miasta G. rzecz skarżącego kwoty 12.000,00 zł na postawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zasądzenie od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tych kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podała, że postępowanie prowadzone przez organ należy uznać za przewlekłe i stwarzające niepewność co do sytuacji prawnej skarżącego. Od dnia złożenia wniosku upłynęło bowiem około 2 lata, a zachowanie organu świadczy o świadomym i celowym wydłużaniu postępowania, co narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego. Ponadto podniesiono, że w warunkach niniejszej sprawy organ nie tylko przekroczył termin załatwienia sprawy, ale również prowadził postępowanie w sposób opieszały nie podejmując niezbędnych czynności, a podejmując takie, które nie zmierzały do zakończenia postępowania oraz czyni to nieefektywnie. W skardze akcentuje się liczne zawiadomienia dokonywane przez organ o kolejnym przesunięciu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu. Ostatecznie organ przedłużył postępowanie do dnia 31 maja 2018 r.

Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi na bezczynności organu, oddalenie wniosku o przyznanie od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącego kwoty 12.000 zł, z ostrożności procesowej, w przypadku uznania skargi na bezczynność, organ wniósł o zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Wskazał, że wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego miały celu ustalenie stanu prawnego oraz wszelkich okoliczności, które wpłyną na rozstrzygnięcie. Dopiero zgromadzenie zawartych w aktach dowodów umożliwiło organowi rozpatrzenie wniosku skarżącego w przedmiocie odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku z dnia 9 maja 2018 r wskazał m.in., że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m. in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 tegoż artykułu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Zatem kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy przypadków, gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów k.p.a.

Wyjaśnić należy także, że warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. (na stan prawny do 31 maja 2017 r. – por. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Na podstawie lektury akt należało uznać, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji w kontekście zażalenia z dnia 19 stycznia 2018 r., na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jednocześnie sąd odnotowuje, że na dzień wniesienia skargi – 2 marca 2018 r., wydane zostało postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2018 r. rozpoznające zażalenie skarżącego. Wojewoda uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione, zażalenie na przewlekłość za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej dodatkowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy 3 miesiące od daty otrzymania postanowienia.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się zarówno zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, jak i stwierdzenia, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w G., dla której Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod numerem [...] będącej własnością skarżącego, a zabudowaną linią elektroenergetyczną 400 kV, oraz że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że ustalony stan faktyczny pozwala uznać zasadność skargi i stwierdzić, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Podstawa materialnoprawna wniosku S. G. wynika z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Pozostaje niewątpliwym, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, że Prezydent podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia, czy decyzja Wiceprezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...], tj. decyzja na której opiera swój wniosek skarżący, była decyzją ostateczną oraz – czy zgodnie z wytycznymi zawartymi w tej decyzji toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenia korzystania nieruchomości i czy takie odszkodowanie w istocie zostało przyznane. Nie bez znaczenia dla rozważenia przewlekłości postępowania jest to, że sprawa ma charakter "rozwojowy", to znaczy w miarę gromadzenia kolejnych dowodów na jaw wychodziły okoliczności wymagające szczegółowego wyjaśnienia. Skomplikowanie sprawy, konieczność zwracania się do wielu instytucji i organów, w tym archiwów państwowych oraz oczekiwanie na odpowiedź mogło spowodować pewne przedłużenie postępowania. Niemniej jednak szczegółowa analiza przebiegu postępowania, przedstawiona również przez sam organ w odpowiedzi na skargę, wskazuje na znaczne odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami zmierzającymi do wyjaśnienia istoty sprawy, podjęcie pewnych czynności ocenić należy również jako nieuzasadnione, a wydłużyły one postępowanie o kolejne miesiące. I tak wskazać należy, że chociaż wniosek został złożony w dniu 11 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu), żądanie strony uzupełniono już w dniu 25 maja 2016 r. (pismo datowane na 23 maja 2016 r.), faktyczne czynności zmierzające do wyjaśnienia istoty sprawy organ podjął dopiero w dniach 22 i 27 czerwca 2016 r., a zatem w ostatnich dniach terminu. W kolejnych czynnościach organ zwracał się m.in. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego o odszukanie oryginału decyzji nr [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. jak również wskazanie, czy decyzja z dnia [...] października 1974 r. stała się decyzją ostateczną. Podobny wniosek wystosowano do [...] S.A. oraz do Archiwum Państwowego w G.. Odpowiedź Wojewody P. wpłynęła do organu w dniu 26 lipca 2016 r., z kolei [...] S.A. w G. udzieliła organowi odpowiedzi w dniu 11 października 2016 r. wraz z posiadaną dokumentacją, a odpowiedź Archiwum Państwowego w G. wpłynęła w dniu 6 października 2016 r. Natomiast Prezydent kolejną czynność podjął dopiero w dniu 28 grudnia 2016 r., co oznacza, że w sprawie nie podjęto jakiegokolwiek działania przez okres przeszło dwóch i pół miesiąca. Kolejnymi pismami organ zwracał się ponownie do Urzędu Wojewódzkiego oraz do [...] S.A. w G. Instytucje te udzieliły odpowiedzi odpowiednio w dniu 12 stycznia 2017 r. i w dniu 18 stycznia 2017 r., a Prezydent kolejne czynności podjął dopiero w dniu 2 czerwca 2017 r. Ponownie w sprawie nie podejmowano czynności przez niespełna pięć miesięcy, nie licząc pisma skierowanego do stron o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy. W dalszej kolejności organ poszukiwał dowodów w postaci informacji o przyznaniu skarżącym odszkodowania bądź postępowania w tym zakresie, a także akt dotyczących inwestycji związanej z budową linii elektroenergetycznej 400 kV [...], zwracając się w tym celu do Burmistrza P. oraz Starosty Powiatu K. – odpowiedzi wpłynęły odpowiednio 8 i 14 sierpnia 2017 r. Następnie organ podjął kolejne czynności w dniu 13 września 2017 r. oraz w dniu 4 października 2017 r. – a więc po upływie niemal dwóch miesięcy. Wątpliwości sądu budzi również dwukrotne zwracanie się do Wojewody P. z zapytaniem, czy decyzja z dnia [...] października 1974 r. [...] była ostateczna, skoro już w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. Wojewoda P. udzielił odpowiedzi, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono żądanej dokumentacji. W tym zakresie ponowne zapytanie kierowane do Wojewody o to, czy wskazana decyzja jest ostateczna jawi się jak nieefektywne, zmierzające wyłącznie do przedłużenia postępowania. W ten sam sposób trzeba ocenić zwrócenie się do [...] S.A. o odszukanie w zasobach archiwalnych akt dotyczących wydanej decyzji z [...] października 1974 r., skoro od początku nie było kwestią sporną, że podmiot ten nie jest stroną postępowania – stroną postępowania jest [...] S.A. jako następca prawny Zakładu Energetycznego G. odnośnie wszystkich linii najwyższych napięć (200 i 400 kV). Działania te – podjęte w dodatku po prawie dwu i pół miesięcznej bezczynności organu – również należy ocenić jako nieefektywne i zmierzające wyłącznie do przedłużenia postępowania. Nie negując istotności dowodów pozyskanych z Sądu Rejonowego Gdańsk – Południe oraz dokumentacji fotograficznej przekazanej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii nic nie stało na przeszkodzie, by starania o uzyskanie tych dowodów podjąć wcześniej.

W konsekwencji zdaniem sądu w niniejszej sprawie organ postąpił wbrew zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, niedokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Opisane wyżej czynności organu wpłynęły na prowadzenia sprawy przez niemal dwa lata, przy czym jej charakter jak też i stopień skomplikowania nie uzasadniają prowadzenia postępowania aż przez tak długi okres. Przy tym sąd zgadza się, że sprawa ma skomplikowany charakter przede wszystkim z uwagi na konieczność zgromadzenia istotnych dla jej rozstrzygnięcia dowodów. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, maksymalny dwumiesięczny termin do jej załatwienia został jednak przekroczony w sposób niedostatecznie uzasadniony.

Sąd wskazał, że jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że do dnia wydania w tej sprawie wyroku nie zapadło rozstrzygnięcie w odniesieniu do wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 11 kwietnia 2016 r. Biorąc powyższe pod uwagę sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta G. do rozpatrzenia sprawy z wniosku S. G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, uznając, że termin taki będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, zważywszy też, że ostatnie przedłużenie terminu rozpoznania sprawy tenże organ określił na datę 31 maja 2018 r. Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że nie jest związany wnioskiem zawartym w skardze o wyznaczenie terminu do dnia 31 maja 2018 r., bowiem nie byłby on realny w sytuacji, gdy wyrok sądu wydany został w dniu 9 maja 2018 r.

Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Organ wielokrotnie przekroczył ustawowy dwumiesięczny termin na przeprowadzenie postępowania. Na długość postępowania w sprawie przede wszystkim wpłynął długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, które z kolei polegały na zwracaniu się do instytucji i organów. Na przewlekłość postępowania wpływ miało również podejmowanie tej samej czynności dwukrotnie czy podejmowanie czynności nieefektywnych. Całość powyższych okoliczności sprawiła, że strona na wynik postępowania musi czekać przeszło dwa lata, co stanowi nieproporcjonalnie długi czas trwania postępowania w stosunku do koniecznych do rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i problemów prawnych niniejszej sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził w pkt. 3 sentencji wyroku, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył z urzędu Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 1.000 złotych. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości i bezczynności organu, okoliczność że postępowanie trwa niemal od dwóch lat, a szereg czynności podejmowanych przez organ ocenić należy jako zupełnie nieefektywne, zmierzające wyłącznie do przedłużenia postępowania. W ocenie sądu orzeczona grzywna jest wystarczająca, powinna też przywrócić zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, a organ skłonić na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie mając na uwadze brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 złotych uznając, że kwota w tej wysokości jest również wystarczająca i spełni funkcję przewidzianą w tym przepisie. Żądanie w wysokości 12.000 zł jest w ocenie sądu nadmiernie wygórowane i niczym nie uzasadnione, a mimo stwierdzenia przewlekłości sąd nie dostrzega w działaniu organu braku zamiaru wydania rozstrzygnięcia, raczej brak umiejętności w sprawnym prowadzeniu postępowania i koncentrowaniu czynności dowodowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta G. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktu 2,3,4,5,6, wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art.. 35 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie, ze Prezydent Miasta G. pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, pomimo podjęcia szeregu czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej;

b. naruszenie art. 149 § 1a w związku z art. 35 k.p.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność Prezydenta Miasta G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, w której skomplikowany charakter sprawy wymagał szczegółowego wyjaśnienia wszelkich okoliczności;

c. naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a poprzez orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł. I przyznaniu od organu, na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy zastosowanie takich sankcji, wobec braku przewlekłości czy bezczynności nie było zasadne i celowe, a przy tym wymierzenie i przyznanie łącznie- niedopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2, 3, 4, 5, i 6 oraz rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na podstawie art. 185 p.p.s.a;

- rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy;

- zasądzenie na rzecz Prezydenta miasta G. kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w treści zarzutów a i b skarżący kasacyjnie posługuje się pojęciem "bezczynność". Z uwagi jednak na to, że w uzasadnieniu powyższych zarzutów odnosi się do pojęcia "przewlekłość" i kwestionuje ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania, i że miała ona charakter rażący, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe nie może dyskwalifikować złożonej skargi kasacyjnej.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 i z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA" oraz J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Z kolei pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Powyższe prowadzi do wniosku, że ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność.

Mając powyższe na uwadze, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. w związku z art. 7 i 35 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta G., dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania nie załatwiając w stosownym terminie wniosku skarżącego S. G. i przewlekłość ta miała charakter rażący. Zasadnie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że chociaż sam charakter sprawy, konieczność zwracania się do różnych instytucji i organów oraz oczekiwanie na ich odpowiedzi mogło wpłynąć na pewne przedłużenie sprawy, to jednak stwierdzone znaczne odstępy czasu pomiędzy podejmowanymi czynnościami (2,5 miesiąca, 2 miesiące, 5 miesięcy) wskazują na prowadzenie postepowania w sposób przewlekły. Wskazać bowiem należy, że skarżący wniosek złożył w dniu 11 kwietnia 2016 r., żądanie strony uzupełniono już w dniu 25 maja 2016 r., faktyczne czynności zmierzające do wyjaśnienia istoty sprawy organ podjął dopiero w dniach 22 i 27 czerwca 2016 r., a zatem w ostatnich dniach terminu. W kolejnych czynnościach organ zwracał się m.in. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego o odszukanie oryginału decyzji nr [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. jak również wskazanie, czy decyzja z dnia [...] października 1974 r. stała się decyzją ostateczną. Podobny wniosek wystosowano w dniu 26 czerwca 2016 r. do [...] S.A. oraz do Archiwum Państwowego w G. Odpowiedź Wojewody P. wpłynęła do organu w dniu 26 lipca 2016 r., z kolei [...] S.A. już w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r. przesłała dokumentację sprawy wraz ze swoim stanowiskiem. Podobne pismo wystosowano do [...] S.A. w dniu 9 września 2016 r. Odpowiedzi udzielono 29 września 2016 r. Odpowiedź Archiwum Państwowego wpłynęła w dniu 7 października 2016 r. Prezydent kolejną czynność podjął dopiero w dniu 28 grudnia 2016 r. Kolejnymi pismami organ zwracał się ponownie do Urzędu Wojewódzkiego oraz do [...] S.A. w G. Instytucje te udzieliły odpowiedzi odpowiednio w dniu 12 stycznia 2017 r. i w dniu 18 stycznia 2017 r., a Prezydent kolejne czynności podjął dopiero w dniu 2 czerwca 2017 r. Ponownie w sprawie nie podejmowano czynności przez niespełna pięć miesięcy, nie licząc pisma skierowanego do stron o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy. W dalszej kolejności organ poszukiwał dowodów w postaci informacji o przyznaniu skarżącym odszkodowania bądź postępowania w tym zakresie, a także akt dotyczących inwestycji związanej z budową linii elektroenergetycznej 400 kV , zwracając się w tym celu do Burmistrza P. oraz Starosty Powiatu K. – odpowiedzi wpłynęły odpowiednio 8 i 14 sierpnia 2017 r. Następnie organ podjął kolejne czynności w dniu 13 września 2017 r. oraz w dniu 4 października 2017 r.

Prawidłowo także ocenił Sąd jako nieefektywne i zmierzające wyłącznie do przedłużenia postepowanie ocenił, dwukrotne zwracanie się o tą samą informację do Wojewody P., czy też zwrócenie się po prawie dwu i pół miesięcznej bezczynności do [...] S.A. o odszukanie w zasobach archiwalnych akt dotyczących wydanej decyzji z [...] października 1974 r., skoro od początku nie było kwestią sporną, że podmiot ten nie jest stroną postępowania – stroną postępowania jest [...] S.A. jako następca prawny Zakładu Energetycznego G. odnośnie wszystkich linii najwyższych napięć (200 i 400 kV).

Powyższe okoliczności spowodowały, ze mimo wielokrotnego przekroczenia najdłuższego bo dwumiesięcznego terminu do dnia wydania wyroku organ nie rozstrzygnął o wniosku skarżącego. Zwłoka jest zatem znaczna, co stanowi o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, jest stwierdzenie w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione uznaniu sądu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd wyjaśnił w sposób wystarczający motywy nałożenia grzywny, odwołał się do okoliczności sprawy, wskazując także cele, jakie ma spełniać nałożenia na organ grzywna.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2017r. (sygn. akt I OSK 1905/16, CBOSA), zgodnie z którym przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy.

Z kolei w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt II OPP 23/13, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej". W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, aby przyznana skarżącemu suma pieniężna w kwocie 1000 zł. była nieadekwatna do jej stanu faktycznego.

Z tego powodu również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.