Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2640/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 4, art. 3 pkt 7, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50a pkt 2, art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 185, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 7, art. 10,  art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 196/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki barierek o konstrukcji stalowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz Gminy [...] kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Wr 196/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] lutego 2021 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] nakładającą na skarżącą obowiązek rozbiórki zamontowanych w okresie od sierpnia 2020 r. do [...] września 2020 r. barierek o konstrukcji stalowej o wysokości 112 cm i całkowitej długości 54 mb (składające się z dwóch odcinków 24 m i 30 m) wzdłuż ścieżki rowerowej na działce [...], [...], stanowiącej ul. [...] w [...] , z przywróceniem terenu po zdemontowanych barierkach do stanu poprzedniego poprzez zasypanie otworów montażowych.

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] Gmina [...] uzyskała pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej ścieżki rowerowe i przystąpiła do realizacji tego zamierzenia. Ustalono jednak, że ścieżki budowano z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę. Z tego względu Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] nakazał skarżącej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie ścieżek rowerowych w obrębie oznaczonych działek geodezyjnych, w tym działki [...], [...], obręb [...] (ul. [...]).

Następnie ustalono, że w okresie od sierpnia 2020 r. do [...] września 2020 r. Gmina [...] zrealizowała roboty budowlane polegające na montażu w obrębie ścieżki rowerowej barierek o konstrukcji stalowej o wysokości 112 cm i całkowitej długości 54 mb.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), nałożył na Gminę [...] obowiązek rozbiórki wskazanych wyżej barierek.

Od nakazu rozbiórki odwołała się Gmina [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyjaśnił, że nie można było się zgodzić ze skarżącą, jakoby wykonane roboty nie miały związku z ścieżką rowerową i służyły poprawie bezpieczeństwa pieszych użytkowników ruchu drogowego. Barierki nie zostały bowiem wykonane przy chodniku, ale przy ścieżce służącej wyłącznie do ruchu rowerowego.

W skardze na powyższą decyzję Gmina [...] zarzuciła naruszenie:

– art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. polegające na błędnym przyjęciu, że doszło do wykonania robót budowlanych, do których miało zastosowanie postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót i nakazujące zabezpieczenie budowy;

– art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

– art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się przez Inspektora Wojewódzkiego do zarzutów odwołania;

– art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie oraz na niewyjaśnieniu przez Wojewódzkiego Inspektora przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy;

– art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W motywach skargi Gmina [...] akcentowała, że organ nadzoru budowlanego miał obowiązek sprawdzić i ustalić czy dane prace, których dotyczy sprawa, rzeczywiście należą do robót budowlanych wykonywanych w ramach inwestycji, wobec której zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Zdaniem skarżącej montaż barierek przy ul. [...] nie był wykonywany w ramach budowy objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r. Stanowił zupełnie odrębną i nową inwestycję, która nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Wr 196/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że zgodnie z art. 50a pkt 2 P.b. organ nadzoru budowlanego. w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Kontynuowanie robót, pomimo ich wstrzymania, wyklucza możliwość zakończenia postępowania naprawczego. Obowiązkiem organu jest nakazanie rozbiórki części obiektu wykonanego po doręczeniu postanowienia wstrzymującego. Dopiero wykonanie tego nakazu umożliwia wydanie decyzji zmierzającej do legalizacji obiektu (zob. art. 51 ust. 2 P.b.).

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że zastosowanie przez właściwy organ sankcji z art. 50a pkt 2 P.b. wymaga ustalenia dwóch przesłanek: wstrzymania wykonywania robót budowlanych postanowieniem z art. 50 ust. 1 P.b. oraz kontynuowania przez inwestora robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania. Zdaniem Sądu obie te przesłanki zostały wykazane. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., nakazał skarżącej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie ścieżek rowerowych w obrębie wskazanych działek geodezyjnych, w tym działki nr [...], [...], obręb [...] (ul. [...]), w związku z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., [...]. W dniu [...] października 2019 r. organ nadzoru budowlanego, przy udziale pełnomocnika skarżącej, przeprowadził kontrolę zastosowania się do postanowienia stwierdzając, że roboty budowlane zostały wstrzymane i wykonano nakazane w postanowieniu prace zabezpieczające w postaci ustabilizowania luźnych barier zabezpieczających [...] oraz umieszczenia na właściwych odcinkach tablic ostrzegawczych informujących o głębokim poboczu oraz zwężeniach ścieżki rowerowej. Ustalono jednak również, że pomimo wstrzymania robót budowlanych, na działce [...], przy ul. [...] w [...] , od strony północno-wschodniej wzdłuż ścieżki rowerowej, skarżąca wykonała barierki stalowe o wysokości 112 cm i całkowitej długości 54 mb (składające się z dwóch odcinków 24 m i 30 m). Ustalenia te potwierdzone zostały przez Powiatowego Inspektora w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2020 r. Sąd zaznaczył przy tym, że odcinek ścieżki rowerowej w obrębie działki [...] objęty był projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. (rysunek PZT 2.7).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgromadzony materiał dowodowy daje zatem wystarczające podstawy do zastosowania sankcji z art. 50a pkt 2 P.b.

Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących niewyczerpujących ustaleń faktycznych. Okoliczności istotne z punktu widzenia art. 50a pkt 2 P.b. zostały jego zdaniem wystarczająco potwierdzone.

Sąd dodał, że nie zgadza się z prezentowanym przez Gminę [...] stanowiskiem, iż roboty wykonane pomimo wstrzymania, polegające na montażu barierek na terenie działki [...], nie były powiązane ze wstrzymaną inwestycją w postaci budowy ścieżek rowerowych. Sąd zgodził się z organami, że nie ma podstaw faktycznych do powiązania wykonanych barierek z ruchem pieszym. Barierki nie przylegają do chodnika, ale do ścieżki rowerowej, oddzielając ją od terenu zieleni. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora, potwierdzonej dokumentacją zdjęciową, stwierdzono, że na ścieżce rowerowej, na jej powierzchni ścieralnej wzdłuż barierek nałożone są znaki poziome P-23 oznaczające, że droga lub pas jezdni jest przeznaczony wyłącznie do ruchu rowerów jednośladowych. Nie stwierdzono przy tym innych znaków, czy oznaczeń niż wyżej wymienione. Nie było zatem podstaw do uznania związku wykonanych barierek z ruchem pieszym.

Zdaniem Sądu bez znaczenia było, że wykonanie barierek nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Konsekwencją postanowienia wstrzymującego wykonywanie robót budowlanych jest zakaz wykonywania przy obiekcie jakichkolwiek robót budowlanych, a nie wyłącznie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie:

– art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że do montażu barierek miało zastosowanie postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót i nakazujące zabezpieczenie budowy;

– art. 50a pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 P.b. polegające na ich błędnej wykładni i tym samym błędnym przyjęciu, że prace polegające na montażu barierek należy traktować jako roboty budowlane;

– art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450 ze zm., dalej "P.r.d.") (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 maja 2021 r.) poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne przyjęcie, że wykonane barierki nie mogły mieć jakiegokolwiek związku z ruchem pieszym.

Wskazując na powyższe Gmina [...] na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Dalszy wywód należy poprzedzić pewną uwagą ogólną. Otóż w płaszczyźnie prawnej prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 50a pkt 2 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, jeżeli ta została wykonana po doręczeniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, a decyzja wydawana o oparciu o art. 50a pkt 2 P.b. jest decyzją o charakterze związanym.

Wstępna analiza okoliczności niniejszej sprawy zdaje się potwierdzać słuszność stanowiska organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Otóż prawdą jest, że Gmina [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] realizowała ścieżki rowerowe w obrębie miasta, lecz w związku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Powiatowy Inspektor nakazał wstrzymanie prowadzenia tychże robót. Postanowienie wstrzymujące objęło roboty budowlane polegające na budowie ścieżek rowerowych w obrębie oznaczonych działek geodezyjnych, w tym działki [...], [...], obręb [...], czyli ul. [...]. Wreszcie, podczas kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora [...] grudnia 2020 r., z której sporządzono protokół [...], stwierdzono wykonanie przy ul. [...], w granicach działki [...], barierek stalowych o wysokości 112 cm i długości 54 mb (z dwóch odcinków 24 m i 30 m). Barierki te wykonano przy ciągu komunikacyjnym oznaczonym na początku znakiem pionowym C-13 "Droga dla rowerów" i kończącym się znakiem C-13a "Koniec drogi dla rowerów". Dodatkowo na powierzchni ścieralnej nałożono znak poziomy P-23 oznaczający, że droga przeznaczona jest tylko do ruchu rowerów jednośladowych.

Z powyższych okoliczności organy i Sąd pierwszej instancji wyprowadzili wniosek, że skoro bariera w ciągu ul. [...] powstała przy ścieżce rowerowej, to jej wykonanie należy uznać za wykonanie (kontynuowanie) robót budowlanych przy zamierzeniu budowy ścieżek rowerowych, objętym wstrzymaniem na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo pozornej trafności powyższego rozumowania, sprawę należało ocenić inaczej, a to z uwagi na szczególne okoliczności, z jakimi mamy do czynienia.

Po pierwsze, przedmiot zamierzenia – dla którego udzielono pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] i którego następnie wykonanie (a ściślej wykonanie robót budowlanych) zostało wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] – ma specyficzny charakter. Objęło ono wykonanie zespołu ścieżek rowerowych, na co składały się różnego rodzaju rozczłonkowane roboty budowlane, w tym z jednej strony wykonanie obiektów budowlanych, ale też zmiany w ramach obiektów istniejących, na przykład wydzielenie i oznakowanie ścieżki rowerowej na istniejącej powierzchni asfaltowej, czy w innym miejscu poszerzenie równoległego chodnika. Powyższe spostrzeżenie uzmysławia, że mamy do czynienia z inwestycją, która nie sprowadza się do budowy sprecyzowanego obiektu budowlanego, gdzie każde roboty budowlane przy tym obiekcie mogłyby być z łatwością ocenione jako bezpośrednio go dotyczące. Przeciwnie, rozważane zamierzenie ma złożony charakter. Stanowi ono formę zagospodarowania terenu – co więcej, będącego stosunkowo obszernym terenem publicznym. W takim przypadku ocena, czy określone roboty budowlane były robotami budowlanymi w ramach głównego zamierzenia budowlanego, czy robotami stanowiącymi odrębne zamierzenie, wymaga głębszego namysłu.

Jak wynika z dołączonej do akt administracyjnych kopii postanowienia wstrzymującego z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] roboty budowlane przy zamierzeniu budowy ścieżek rowerowych w [...] zostały wstrzymane między innymi dlatego, że nie zagwarantowano kompleksowej realizacji wszystkich wymogów projektu budowlanego związanych zwłaszcza z bezpieczeństwem pieszych i rowerzystów. Gdy chodzi o istotną z punktu widzenia niniejszej sprawy część zamierzenia, czyli budowę ścieżki rowerowej w ciągu ul. [...], to z postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. wynika, że przeznaczając chodnik na cele ścieżki rowerowej nie zadbano o bezpieczeństwo ruchu pieszych, gdyż nie zagwarantowano realizacji chodnika dla pieszych do szerokości 2,5 m.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy na podstawie dostępnego materiału fotograficznego (z kontroli Powiatowego Inspektora) stwierdzić, że odcinek ul. [...] w [...] , w ramach którego zrealizowano sporne bariery stalowe, w ogóle pozbawiony jest chodnika dla pieszych, natomiast na moment kontroli dawny chodnik przeznaczony był dla ruchu rowerów. Analizowany odcinek ul. [...] uczyniono zatem (w każdym razie wedle status quo na datę kontroli) niedostępnym dla ruchu pieszych z wykorzystaniem chodnika. Wobec tego – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej – była to sytuacja, w której stosownie do art. 11 ust. 4 P.r.d., wykonana ścieżka rowerowa była dozwolona dla ruchu pieszych, z zastrzeżeniem ustąpienia miejsca rowerowi. To prowadzi do wniosku, że w sprawie rzeczywiście, jak postuluje Gmina [...], zachodziła konieczność rozważenia ewentualności, że sporna bariera stalowa mogła powstać na potrzeby bezpieczeństwa ruchu pieszych.

Dalej dostrzec należy, że bariera wzdłuż badanego odcinka ul. [...] nie była przewidziana w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., [...]. Jest to kolejny argument przemawiający za tym, że nie można domniemać, że jest to część zamierzenia budowy ścieżek rowerowych.

Wreszcie, przekonujące i znajdujące pewne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy jest tłumaczenie Gminy [...], że barierę wzdłuż ul. [...] zrealizowano z uwagi na bezpieczeństwo pieszych na intensywnie uczęszczanym odcinku od dworca kolejowego charakteryzującym się dużą pochyłością terenu.

Warto odnotować też, że sporna "bariera", to nie typowa bariera czy balustrada oddzielająca, stosowana w strefach ruchu kołowego, z reguły oznaczana technicznie "U" – jak ta, którą zresztą przewidziano w ciągu ul. [...] ("[...] "). Sporny obiekt ma zupełnie inny charakter. Jest to typowa poręcz uliczna z drugim obniżonym pochwytem, a więc dostosowana najpewniej do potrzeb dzieci, względnie osób niepełnosprawnych.

Mając to wszystko na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy są podstawy, aby sporną "barierę" uznać za element odrębny od zamierzenia związanego z ruchem rowerowym, a więc zamierzenia budowy ścieżek rowerowych, które wstrzymano postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] . Bariera ta wprawdzie rzeczywiście została zlokalizowana przy nowo wyznaczonej ścieżce rowerowej, lecz uwarunkowania lokalne (brak chodnika, dopuszczony ruch pieszy, duża pochyłość drogi) oraz charakterystyka samej "bariery" (stanowiącej typową poręcz z podwójnym pochwytem) pozwalają przyjąć, iż obiekt ten nie był związany z tą ścieżką i ruchem rowerowym, ale z bezpieczeństwem pieszych.

Tym samym należy uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że do montażu barierek przy ul. [...] miało zastosowanie postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót. Wykonanie tych barierek, a istocie poręczy dla pieszych (co wyjaśniono wyżej), należało ocenić w kategoriach robót odrębnych od zamierzenia polegającego na budowie ścieżek rowerowych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r., [...].

Wobec uznania zarzutu naruszenia przepisów będących podstawą zaskarżonych decyzji, wtórne znaczenie ma kwestia oceny zarzutu naruszenia art. 50a pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 P.b. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się jedynie do stwierdzenia, że nie jest trafna teza Gminy [...] , iż wykonanie bariery (poręczy) ulicznej nie stanowi robót budowlanych. Bariera (poręcz uliczna), w każdym razie taka, której dotyczy niniejsza sprawa, jest obiektem małej architektury. Jest to bowiem niewielki obiekt o funkcji użytkowej (art. 3 pkt 4 P.b.). Stanowi więc obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 P.b.), a jego wykonanie, stanowi budowę i roboty budowlane (art. 3 pkt 6 i 7 P.b.).

Gdy chodzi o zarzut naruszenie art. 11 ust. 4 P.r.d., to zarzut ten należy uznać za nieskuteczny w tym sensie, że przepis ten nie był wprost stosowany w niniejszej sprawie. Przywołanie tej regulacji miało jedynie pośrednie znaczenie dla oceny, czy sporna bariera (poręcz) przy ul. [...] mogła służyć także ruchowi pieszych, a nie tylko rowerów.

Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, a zarazem sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o uchyleniu decyzji obu instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego dokonają oceny legalności bariery/poręczy wykonanej przy ul. [...] w [...] , przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza, iż zaistnieć mogą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego tego obiektu, jeżeli organ dojdzie do przekonania, że jako taki nie narusza on prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.