Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1663/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2067/06 w sprawie ze skargi B. i H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i H. Z. (skarżących) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2006 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipsku, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wydał w dniu [...] kwietnia 2005 r. decyzję nr [...], nakazującą skarżącym zamurowanie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w L..

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, prowadzone na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego usunięcie nieprawidłowości w zakresie użytkowania wyżej wymienionego obiektu budowlanego możliwe było po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy art. 61-72 Prawa budowlanego z 1994 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr 4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipsku, powołując się na art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane oraz art. 104 k.p.a., nakazał skarżącym zamurować otwory okienne w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w L., w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r., dopuszczając zamurowanie pustakami szklanymi.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, że po przeprowadzeniu oględzin budynku w dniu 26 marca 2004 r. i w dniu 10 marca 2005 r. oraz po złożeniu wyjaśnień przez strony ustalono, że w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki M. G. znajdują się dwa okna o wymiarach 1,50 m na 0,5 m w klatce schodowej, dwa okna o wymiarach 0,75 m na 0,90 m w łazienkach oraz jedno okno o wymiarach 0,75 m na 1,15 m w kotłowni, zaś odległość pomiędzy budynkami M. G. i skarżących wynosi 3,24 m. Dalej organ administracji wskazał, że ani skarżący, ani Urząd Miasta i Gminy w Lipsku nie posiadają dokumentacji dotyczącej wskazanego budynku. Jednakże na podstawie gminnej "ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce uspołecznionej" ustalił, że w dniu [...] września 1983 r. zostało wydane H. Z. pozwolenie na budowę budynku w L. przy ul. [...], że w czerwcu 1989 r. nastąpiło jego przekazanie do użytku oraz że jego usytuowanie na działce było zgodne z decyzją z dnia 14 sierpnia 1973 r. Te ustalenia - zdaniem organu administracji - oznaczały, że zastosowanie w sprawie miało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i w związku z tym stwierdził, że odległość 3,24 m pomiędzy budynkami nie jest zgodna z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia.

Skarżący od tej decyzji wnieśli odwołanie i rozpoznając je Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2006 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji.

Przedstawiając stanowisko skarżących prezentowane przed Sądem pierwszej instancji Sąd ten wskazał, że w skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2006 r., skarżący podnosili, że:

- jako podstawę rozstrzygnięcia organy administracji powołały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, podczas gdy w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to winno mieć zastosowanie w sprawie,

- zgodnie z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, co miało miejsce, gdyż pozwolenie na budowę wydano w 1983 r.; wyłączało to możliwość wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i powinno było spowodować uchylenie jej przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego; inne rozstrzygnięcie spowodowało wydanie decyzji obarczonej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. i umorzenie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lipsku, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. skutkowało zakończeniem postępowania w danej instancji w całości i z tej przyczyny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipsku, wydając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ponownie decyzję w dniu 28 lutego 2006 r., działał z urzędu w postępowaniu, w którym wymagany jest wniosek strony.

Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że będący podstawą rozstrzygnięcia art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. ma na celu utrzymywanie obiektów we właściwym stanie technicznym, przy czym za niewłaściwy stan techniczny, uważa się również niezgodność obiektu z przepisami techniczno - budowlanymi. Przepis ten - jak wskazano - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, wymienionych w art. 66 ust 1 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów administracji, w szczególności dotyczące tego, że w ścianie budynku mieszkalnego będącego własnością skarżących, posadowionego w odległości 3,24 m od granicy z działką sąsiednią, znajdują się dwa okna o wymiarach 1,50 m na 0,5 m w klatce schodowej, dwa okna o wymiarach 0,75 m 0,9 m w łazienkach oraz jedno okno o wymiarach 0,75 m na 1,15 m w kotłowni, zaś na działce sąsiedniej, bezpośrednio w granicy usytuowany jest budynek mieszkalny.

Podzielił też pogląd organów o stosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i o sprzeczności istniejącego stanu rzeczy z jego § 12 ust. 1, co doprowadziło ten Sąd do zaakceptowania decyzji organów administracji wydanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji rozważał też możliwość zastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że nawet, gdyby miało ono w sprawie zastosowanie, to i tak usytuowanie budynku skarżących nie odpowiadałoby wymaganiom określonym w § 12 tego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów związanych z uchyleniem decyzją z [...] listopada 2005 r. decyzji z [...] kwietnia 2005 r. i umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji prowadzonego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że takie rozstrzygnięcie było wadliwe, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną skarżący oparli na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.

Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wywiedziono, że naruszono art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie w wyroku nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy także nieważną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., pomimo iż zachodziła przyczyna nieważności postępowania polegająca na tym, iż decyzje te dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną prawomocną decyzją, to jest decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r.

Z kolei formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wywiedziono, że naruszono art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż znajdujące się w ścianie budynku otwory okienne stanowią o jego nieodpowiednim stanie technicznym.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo wydania decyzji rozstrzygającej w tym samym przedmiocie nie doszło do naruszenia prawa. Wskazano w związku z tym, że wprawdzie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając powtórnie decyzję powołał, jako podstawę prawną art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak "nie zmienia to zasadniczego faktu braku wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wydając decyzję po uprzednim umorzeniu postępowania w sprawie organy administracji pogwałciły podstawową zasadę, jaka jest określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego odwołano się do bliżej nie sprecyzowanych poprzednich argumentów i nadto wywiedziono, że "pojęcie stanu technicznego budynku wprawdzie jest bardzo szerokie, niemniej jednak nie powinno mieć miejsca dowolne manipulowanie treścią tego przepisu poprzez odpowiednią jego wykładnię, która w kontekście stanu faktycznego sprawy jest zdaniem skarżącego wadliwa". Wskazano, że "stan techniczny budynku wynikał bowiem z projektu budowlanego, na podstawie którego budynek został wzniesiony", "istniejące otwory w ścianie budynku położonej od strony nieruchomości sąsiadów w żadnym razie nie stanowią o stanie technicznym budynku" oraz "stan ten istnieje już co najmniej od 18 lat, bez jakiejkolwiek szkody dla tychże sąsiadów".

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania).

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż decyzja zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji nie była dotknięta wadą nieważności określoną w powołanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak należy sądzić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, tą inną decyzją ostateczną miałaby być decyzja Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2005 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2005 r. i umorzono postępowanie przed tym organem prowadzone na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym wskazać należy, że po pierwsze decyzja z [...] listopada 2005 r. nie rozstrzygnęła sprawy, gdyż umorzono nią postępowanie, po drugie organowi administracji w istocie chodziło o wskazanie, że sprawa winna być załatwiona w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że w tych okolicznościach decyzja z [...] listopada 2005 r. była wadliwa, ale ma też rację, że wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Doszło bowiem w końcu do tego, że organy administracji zastosowały prawidłową podstawę prawną.

Uzasadniając analizowany zarzut podniesiono niezrozumiałą kwestię wniosku wszczynającego postępowanie. Kwestia ta jest niezrozumiała nie tylko w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym o wniosku wszczynającym postępowanie nie ma mowy, ale także w kontekście art. 66 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę do działania z urzędu.

Zatem podstawa skargi kasacyjnej ujęta, jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie jest zasadna.

Nie jest także zasadna podstawa skargi kasacyjnej ujęta, jako naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z uwagi na datę wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji - Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] sierpnia 2006 r., stanowił, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni powołanego przepisu stwierdził, że przez nieodpowiedni stan techniczny należy także rozumieć niezgodność obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Taka wykładnia jest prawidłowa. Przepisy techniczno-budowlane to m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określane w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie ulega zaś wątpliwości, że warunki techniczne określają stan techniczny. Zatem niespełnienie warunków technicznych jest równoważne z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni skutecznie nie podważono. Jak należy rozmieć, tak to w każdym razie wynika z niezbyt precyzyjnego uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący uważają, że nie można twierdzić, aby stan techniczny był nieodpowiedni w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli wynika on z zatwierdzonego projektu budowlanego. Problem jednak polega na tym, iż nie ustalono w postępowaniu administracyjnym, aby tak w istocie było. Wynikało to, na co wskazano, z niezachowania ani przez skarżących, ani przez organ administracji projektu budowlanego. Zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że dom skarżących, w tym ściana z oknami, które mają być zamurowane, zostały wybudowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, sprowadza się w istocie do kwestionowania ustalonego stanu faktycznego, czego przy pomocy zarzutu naruszenia prawa materialnego robić nie można. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem wynikiem postępowania dowodowego, które jest uregulowane przepisami postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.