Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 95/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 315/15 w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.R. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. II SA/Wa 315/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. Z. R. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Lublinie pozwolenia na budowę chodnika po stronie lewej od km 590+965,00 do km 591+228,00 oraz po stronie prawej od km 591+192,55 do km 593+123,00 wzdłuż drogi krajowej nr 12/17 z wyłączeniem remontu kładki dla pieszych w km 591+616,92, działki nr ewidencyjny 428/2, 255, 267, 254/1, 1002, 845/4, 846/2, 873/1, 874/2 w B., gmina G. Z. R. jako właściciel działek nr 664, 666, 659/1, 661/1, 1008, 663 oraz współwłaściciel działek nr 667, 668, 669, 670, położonych w miejscowości B., gmina G., podnosił, że w wyniku realizowanej inwestycji działki nr 663, 664 i 666 zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej poprzez pominięcie zjazdów do działek nr 663 i 666. Działki nr 663, 664 i 666 sąsiadują z terenem, na którym zlokalizowana jest inwestycja objęta decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r Nr [...], znak: [...].

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2535/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia, na wniosek Z. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. WSA zobowiązał organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a następnie ustalenia, czy wskazane przez skarżącego działki rolne znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego - chodnika, usytuowanego wzdłuż tych działek i oceny czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w w/w postępowaniu. Sąd zwrócił uwagę, iż w toku podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania czynności, organ winien odnieść się do wszystkich argumentów skarżącego, powoływanych we wniosku o wszczęcie postępowania oraz na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności wyjaśnić rozbieżności w stanowisku skarżącego i organu w zakresie występujących na gruncie zjazdów, stanowiących dostęp do jego działek.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1974/12, oddalił skargę kasacyjną GINB od powyższego wyroku WSA w Warszawie stwierdzając dopuszczalność umorzenia takiego postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do złożenia tego wniosku.

Wykonując zalecenia Sądu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. GINB pismem z dnia [...] sierpnia 2014r., wszczął na wniosek Z. R., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], umorzył to postępowanie uznając, że przedmiotowa inwestycja - chodnik, nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego, jak również nie istnieją przepisy prawa materialnego wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek, w związku z usytuowaniem na działce chodnika. Zgodnie ze stanowiskiem organu, przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, w tym kserokopia inwentaryzacji zjazdów istniejących, sporządzona w ramach projektu budowlanego wykonawczego nie wskazują, że istniały zjazdy do działek nr 663, 664 i 666. Z kserokopii wykazu zjazdów wynika, że na zdjęciu nr 1 zainwentaryzowano zjazd do działki nr 662 w km 591+404,00, natomiast na zdjęciach nr 2 i 3 zainwentaryzowano zjazd do działki nr 665 w km 591+560,00. Zjazdy te zostały uwzględnione w dokumentacji projektowej.

Zdaniem organu konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają żadnego tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają lub planują przejeżdżać. Nie można także uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny, wówczas można mówić o interesie prawnym w sprawie. Z. R. nie może przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), gdyż nie jest żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. W oparciu o treść art. 3 pkt 10 zawierającego definicję obszaru oddziaływania obiektu organ uznał, że brak jest przepisów prawa materialnego, które w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego.

Uwzględniając stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2596/12, a także odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Z. R. zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w piśmie z dnia [...] września 2014r., GINB stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że posiada zjazdy wykonane w sposób zgodny z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 260 z późn. zm.), tj. za zgodą zarządcy drogi lub przez zarządcę drogi. Zdaniem organu, Z. R. nie może wywodzić swojego interesu prawnego w omawianej sprawie z dokumentów załączonych przy w.w. piśmie z dnia [...] września 2014r., tj. ze zdjęć satelitarnych, fotografii, inwentaryzacji zjazdów oraz z oświadczeń, złożonych przez M. M., R. R. i G. K. Z tych względów Z. R. nie wykazał, by posiadał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010r.,

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. podtrzymując stanowisko, że postępowanie w omawianej sprawie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010r.,

W skardze skierowanej na powyższą decyzje do Sądu, Z. R. zarzucił organowi:

- obrazę art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie zaleceń wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2535/11, podzielonych przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1974/12;

- obrazę przepisów postępowania a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 , art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów podnoszonych przez skarżącego od początku niniejszego postępowania;

- błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że nie ma interesu prawnego właściciel nieruchomości, w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę utrzymywała istniejące na gruncie zjazdy, a takie istniały do działek skarżącego, tak jak do nieruchomości innych położonych wzdłuż tej inwestycji;

- istotne naruszenie przepisów postępowania normujących udział strony w postępowaniu przez zaniechanie powiadomienia o możliwości zapoznania się końcowego z aktami.

Z. R. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...] października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił przepisy regulujące instytucję jednego z nadzwyczajnych postępowań – postępowania o stwierdzenie nieważności podkreślając, że przed merytoryczną oceną kwestionowanej decyzji organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności powinien w sposób bezsporny ustalić czy osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ma przymiot strony czyli czy ma interes prawny do wszczęcia takiego postępowania. Takie ustalenie wymaga wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym strona może w pełni przedstawić argumentację wykazując w sprawie swój interes prawny. Skutkiem braku wykazania interesu prawnego jest umorzenie postępowania administracyjnego przez organ, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zaprezentowana w zaskarżonej decyzji argumentacja znajdująca potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym uzasadnia stanowisko GINB, że nie istniały zjazdy do należących do Skarżącego działek nr ewid. 663, 664 i 666. Nadto słuszne organ ustalił, że opisana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek nr ewid. 663, 664 i 666, należących do Skarżącego. Nie istnieją przepisy prawa materialnego, które w związku z usytuowaniem chodnika na działce inwestora, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Faktyczne wykorzystywanie jakiegoś terenu dla dojazdu, nie daje osobie dojeżdżającej tytułu do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu.

WSA dokonując oceny przymiotu Z. R. jako strony w sprawie dotyczącej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010r., powołał się na wyniki innego postępowania nadzwyczajnego, a mianowicie postępowania wznowieniowego dotyczącego tej samej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2596/12, oddalającym skargę kasacyjną Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 331/12, oddalającego skargę Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010r., Nr [...], znak: [...] stwierdził, że skarżący posiada jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga bowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd uznał za prawidłowe twierdzenia organu, że przedmiotowa inwestycja - chodnik, nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które w związku z usytuowaniem na działce chodnika, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego istniejących przed datą wydania pozwolenia na budowę zjazdów sąd stwierdził, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy w postaci inwentaryzacji zjazdów istniejących, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego oraz kserokopia wykazu zjazdów w zestawieniu ze zdjęciami nie potwierdza, aby do działek skarżącego istniały zjazdy. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Tylko w tym przypadku można by mówić o interesie prawnym skarżącego, utrzymanie, zachowanie zjazdu, możliwe jest tylko wówczas gdy posiada się taki zjazd wykonany za zgodą zarządcy drogi.

W ocenie Sądu I instancji, przypomnienie ustaleń dotyczących wznowienia postępowania jest uzasadnione z uwagi na to, że stan faktyczny i prawny spraw w tej części pokrywa się.

Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, że działki Skarżącego są objęte decyzją jako obszar oddziaływania inwestycji, zaś decyzja zawierała zapis bezsporny o utrzymaniu istniejących zjazdów uznając, że stan taki nie wynika z treści decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. Wskazując na powyższe okoliczności zdaniem Sądu, wobec nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających, że sporne zjazdy zostały wykonane w sposób zgodny z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, należało stwierdzić, że Z. R. nie wykazał, by posiadał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. W konsekwencji z uwagi na treść art. 105 § 1 Kpa zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części – organ zasadnie wydał decyzję.

WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.

W skardze kasacyjnej Z. R. zaskarżając powyższy wyrok zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

I. Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w niezastosowaniu środka określonego w ustawie i oddaleniu skargi na podstawie art. 150 p.p.s.a., mimo pominięcia przez organ administracji publicznej oceny prawnej i mimo niewykonania przez ten organ wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2535/11, zaakceptowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1974/12 - wbrew treści art. 153 p.p.s.a. i tym samym nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji treści orzeczeń sądowych zapadłych w niniejszej sprawie;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 105 § 1 i 138 § 1 Kpa oraz wzw. z art. 6 , art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa polegające na oddaleniu skargi i zaakceptowaniu poglądu, iż organ ustalił i wyjaśnił, iż skarżący nie ma przymiotu strony wymaganego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, skutkiem, czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy wobec istnienia materialnoprawnych podstaw władczej ingerencji organu administracji w przedmiotowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zachodziły ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § Kpa, a nadto zaakceptowanie dowolnego i niezweryfikowanego podglądu organów administracji publicznej o braku interesu prawnego skarżącego rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skutkujące oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. wyrażające się w oddaleniu skargi i zaakceptowaniu stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, podczas, gdy wskutek naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 Kpa w części decyzji o pozwoleniu na budowę.

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3 i art. 105 § 1 Kpa, art. 156 § 1 i art. 138 § 1 Kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i nie został w żaden sposób procesowo zweryfikowany;

5) naruszanie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do konkretnych i wszystkich zarzutów skargi adresowanych do kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia, w szczególności nie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wyrażające się w uznaniu, że skarżący jako właściciel nieruchomości, które wymienione są w zatwierdzonym załączniku do decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chodnika o udzieleniu pozwolenia na budowę stanowiącym jej integralną cześć, nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji w rozumieniu powołanych przepisów;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane polegające na wyrażeniu nieuprawnionego poglądu, iż pozbawienie właściciela nieruchomości jedynego dostępu do drogi publicznej wyczerpuje wymogi Prawa budowlanego w zakresie poszanowania interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przy jednoczesnym zapewnieniu takiego dostępu innym podmiotom znajdującym się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej;

3) naruszanie art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji w zw. z art. 144 k.c. wyrażające się w uznaniu za zgodną z prawem decyzji naruszającej konstytucyjną zasadę równego traktowania stron.

Stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty można uznać za uzasadnione.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że rozpoznając ponownie sprawę GINB, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. był związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2535/11 uchylającym postanowienie GINB z [...].08.2011 r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...].06.2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek Z. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, który w pełni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną GINB. Sąd II instancji w wyroku z dnia 23.01.2014 r. sygn. akt II OSK 1974/12, podzielił stanowisko WSA w Warszawie, odnośnie konieczności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i ustalenia, czy wskazane przez skarżącego działki rolne znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego – chodnika, usytuowanego wzdłuż tych działek i oceny czy Z. R. przysługuje status strony w ww. postępowaniu. Kierując się wytycznymi Sądu organ administracji przeprowadził postępowanie we wskazanym zakresie. Okoliczność, że wnioski jakie organ wysnuł a Sąd zaakceptował nie były zgodne z poglądem prezentowanym przez skarżącego, nie pozwala na uznanie zarzutu wymienionego w pkt I.1 petitum skargi za uzasadniony. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut zawarty w pkt I.5 petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 105 § 1 Kpa i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, albowiem z uwagi na okoliczności natury procesowej związane z nieprzyznaniem skarżącemu statusu strony w postępowaniu, ani organy ani Sąd I instancji rozpoznający sprawę nie badały przesłanek do stwierdzenia nieważności określonych art. 156 § 1 Kpa.

Brak jest także uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP w zw. z art. 144 k.c. Zarzut ten dotyczy decyzji o udzieleniu pozwolenia nie zaś będącej przedmiotem kontroli WSA w Warszawie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i jako wykraczający poza ramy niniejszego postepowania uznany być musi za chybiony.

Należy natomiast zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki oceniając legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. błędnie zaakceptował pogląd, że skarżący nie ma przymiotu strony wymaganego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co skutkowało umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane " stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Artykuł 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ustala pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", stanowiąc, że "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu".

W orzecznictwie wskazuje się, że ustawowa definicja "obszaru odziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 176/12, z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1899/13, z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2098/14, z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2178/14, (publ. Orzeczenia.nsa.gov.pl) i sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela. Jak podkreśla się, przy ustalaniu zakresu podmiotowego w sprawie pozwolenia na budowę, przepisy prawa, które organ obowiązany jest uwzględnić, nie wyłączają przepisów prawa cywilnego, do których odsyła wprost w art. 28 w ust. 2, stanowiąc, że stroną są właściciele nieruchomości, z zastrzeżeniem, że znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę winien być podmiot, który z racji przysługującego mu prawa własności, czy użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wywodzi swój interes prawny i domaga się udziału w tym postępowaniu. Interes prawny tych osób chroniony jest z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zobowiązującego do projektowania i budowy obiektu budowlanego wraz z urządzeniami budowlanymi w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W ocenie NSA obszar oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie utożsamiany z ustaleniem, że opisana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek nr ewid. 663, 664 i 666, należących do Skarżącego z uwagi na brak przepisów prawa materialnego, które w związku z usytuowaniem chodnika na działce inwestora, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Takiej oceny nie wyklucza również stwierdzenie, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny a nie faktyczny, a faktyczne wykorzystywanie jakiegoś terenu dla dojazdu, nie daje osobie dojeżdżającej tytułu do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu.

Organy administracji na etapie postępowania wyjaśniającego nie kwestionowały eksponowanej przez skarżącego okoliczności, że realizacja inwestycji pozbawi działki skarżącego dostępu do drogi publicznej. Takie ograniczenie niewątpliwie wpływa na zakres uprawnień właścicielskich związanych z prawem do korzystania z nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy, w ocenie NSA, treść art. 28 ust. 2 zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pozwala na uznanie, że skarżący będąc właścicielem działek, które w wyniku budowy chodnika tracą dojazd do drogi publicznej, znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, co obligowało organ do uznania statusu skarżącego jako strony postępowania. W konsekwencji organy administracji były zobowiązane do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie do jej zakończenia poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W tych warunkach NSA za uzasadnione uznał zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w pkt I.4, II.1, II.2 petitum skargi kasacyjnej. Zauważyć jednakże należy, że wobec przyjęcia przez NSA jako właściwej okoliczności, że przedmiotowe działki skarżącego kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia pozostaje kwestia czy działki te zostały wymienione czy też nie, w załączniku do decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna zawierała zarzuty zasługujące na uwzględnienie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.