Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 643/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 9 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 3 ust. 1, § 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 7 lipca 2020 r., nr XXV.484.2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...] stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 8 i 9, § 10 ust. 1 pkt 3, § 13, § 33 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren ZC wraz z jego strefami ochronnymi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą z dnia 7 lipca 2020 r., nr XXV.484.2020 – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej jako u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) – uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...].

Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1473 ze zm.; dalej jako ustawa o cmentarzach) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej jako rozporządzenie MGK), wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: § 3 ust. 1 pkt 8 i 9, § 10 ust. 1 pkt 3, § 13, § 33 i załącznika graficznego nr 1 do uchwały w części obejmującej teren ZC wraz z jego strefami ochronnymi.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Miasta uchwaliła m.p.z.p. dla obszaru o powierzchni 26 ha, położonego w północnowschodniej części sołectwa [...], pomiędzy granicami sołectwa [...]. W środkowej części obszaru znajduje się cmentarz, pozostałą część zajmują tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Jak wynika z uzasadnienia do projektu uchwały przeprowadzona procedura planistyczna wynikała z konieczności zabezpieczenia terenów pod cmentarz i jego poszerzenie (działki [...]) wraz ze strefami ochronnymi oraz ustalenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów przyległych do cmentarza.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W ust. 3 tego artykułu, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Rozporządzenie

w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia MGK teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia MGK). Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, MGK odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł

i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W związku z powyższym Wojewoda zauważył, że uzasadnione i konieczne jest oznaczenie w m.p.z.p. nie tylko terenu przeznaczonego na cmentarz, ale też wyznaczenie strefy ochrony sanitarnej wraz z określeniem na jej obszarze ograniczeń

w zagospodarowaniu terenów, uniemożliwiających sytuowanie w pobliżu cmentarza zabudowy o określonym charakterze oraz innych obiektów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie skarżącego Rada Miasta, uchwalając przedmiotowy plan, nie wyznaczyła właściwie strefy ochronnej od cmentarza. Jak wynika z części tekstowej i graficznej kwestionowanej uchwały w planie przewidziane zostały dwie strefy ochronne od cmentarza: strefa ochronna do 50 m od cmentarza oraz strefa ochronna od 50 do 150 m od cmentarza. Strefa do 50 m została oznaczona w sposób kompletny, natomiast pas izolujący strefy od 50 do 150 m jest niepełny. Na rysunku planu południowo-wschodni fragment tej strefy niejako urywa się i pokrywa w większości z granicą obszaru objętego planem. Tym samym strefą objęto obszar o zasięgu niniejszym niż 150 m od terenu cmentarza. W ocenie Wojewody taki sposób wyznaczenia strefy jest niedopuszczalny, albowiem planem objęto tylko część obszaru potencjalnej strefy ochrony sanitarnej, natomiast pozostała część strefy będzie

w rzeczywistości znajdować się poza granicami opracowania.

Wojewoda podkreślił, że realizacja przez gminę uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. musi mieścić się w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w m.p.z.p. o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Organ zauważył, iż na etapie opiniowania projektu uchwały, przedstawiony Wojewodzie rysunek planu przedstawiał pełny przebieg strefy ochronnej, obejmującej pominięte ostatecznie działki od nr [...] do nr [...]. Ustalenia te zostały jednak zakwestionowane przez organ opiniujący z uwagi na wykroczenie tej strefy poza granice planu, a tym samym ustanowienie nakazów dla terenów nie objętych planem. Podkreślił przy tym, że objęcie strefą ochronną działek o nr [...] nie byłoby w ogóle możliwe z uwagi na obowiązujący na tym terenie m.p.z.p., przyjęty uchwałą Rady Gminy z dnia 31 października 2000 r., nr XIX/36/00 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. z 2001 r., nr 4, poz. 40).

Wojewoda wskazał, że organy gminy przeznaczające w miejscowym planie określony obszar na cmentarz, winny tak projektować teren przyszłego cmentarza, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących jego lokalizacji, wynikających m.in.

z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nieuwzględnienie pełnego obszaru strefy ochrony sanitarnej (tj. w granicach obszaru objętego planem) w planie miejscowym stanowi istotne naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Reasumując organ nadzoru wskazał, że Rada Miasta nie ustaliła pełnej strefy ochronnej od cmentarza, której odziaływanie w całości będzie mieścić się w granicach opracowania planu.

Ponadto, niezależnie od powyższego naruszenia, skarżący podniósł, iż planowane poszerzenie cmentarza o działki nr [...] spowoduje nie tylko niezachowanie wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych, ale też naruszenie warunków koniecznych do spełnienia przy zmniejszeniu strefy ochronnej. Mianowicie z rysunku planu wynika, iż na terenie pomiędzy granicą cmentarza a granicą strefy ochronnej od cmentarza o szerokości do 50 m (a więcej mniejszej niż 50 m) znajdują się budynki mieszkalne (działka nr [...]). Ponadto w strefie od 50 do 150 m odległości od cmentarza nie wszystkie budynki korzystające z wody są podłączone do sieci wodociągowej. Analiza zamieszczonego

w prognozie odziaływania na środowisko fragmentu mapy obrazującej zaopatrzenie terenowe w wodę pitną z wodociągu na obszarze w pobliżu cmentarza wskazuje iż, część budynków nie jest podłączona do sieci wodociągowej (działki nr [...]). Jednocześnie autor prognozy odziaływania na środowisko nie potwierdził jednoznacznie, że na tym terenie wszystkie budynki korzystające z wody są podłączone do sieci wodociągowej wskazując jedynie, iż zgodnie z powyższa mapą, tereny

w granicach wyznaczonych stref ochronnych od cmentarza praktycznie w całości posiadają możliwość zaopatrzenia w wodę z istniejącego wodociągu.

Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego, zapisy planu we wskazanym zakresie stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności w tej części.

Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, iż wątpliwości budzi również kwestia lokalizacji terenu cmentarza pod kątem potencjalnej możliwości zanieczyszczenia wód podziemnych z uwagi na głębokość występowania zwierciadła wody podziemnej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia MGK na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie). Tymczasem z mapy hydrograficznej - Arkusz M-33-8-A, opracowanej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii wynika, że granica zwierciadła wody podziemnej znajdującej się na głębokości 2 m p.p.t. przebiega wzdłuż zachodniej granicy działki o nr [...], stanowiącej część cmentarza w [...]. Takie położenie wód gruntowych potwierdza również autor prognozy oddziaływania na środowisko, który stwierdził, że wody gruntowe występują na głębokości od mniej niż 1 m p.p.t do 2 m p.p.t.

W ocenie skarżącego wątpliwym wydaje się także spełnienie warunku występowania zwierciadła wody gruntowej na głębokości nie wyższej niż 2,5 m p.p.t. również w stosunku do terenu przeznaczonego na poszerzenie cmentarza. Jak wynika z dokumentacji planistycznej do kwestionowanej uchwały, organ planistyczny w trakcie trwania procedury uchwalania przedmiotowego planu zlecił sporządzenie dodatkowej opinii geotechnicznej w celu oceny przydatności gruntu wyznaczonego na poszerzenie cmentarza (działki nr [...] i nr [...]). Z zapisów prognozy, uzupełnionych

o sporządzoną w styczniu 2020 r. opinię hydrotechniczną, wynika wprawdzie, iż na badanym terenie nie stwierdzono występowania wody podziemnej do głębokości 4,0 m p.p.t., jednak jednocześnie wskazano, iż badania wykonano w czasie niskich stanów wody gruntowej. Zdaniem skarżącego taka jednorazowa opinia hydrologiczna nie może być miarodajna. Wiarygodne ustalenie położenia zwierciadła wód gruntowych na terenie cmentarza może nastąpić tylko i wyłącznie w oparciu o wieloletnie badania przeprowadzone w tym zakresie przez upoważnione do tego instytucje.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że uchwalenie m.p.z.p. w rejonie cmentarza w sołectwie [...] głównie miało na celu zabezpieczenie rezerwy terenowej pod poszerzenie cmentarza w granicach wskazanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i wyznaczenie od niego odpowiednich stref ochronnych. Poza omawianym obiektem, w skarżonym planie miejscowym wyznaczone zostały także tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej, uzupełnione terenami zieleni. Przy ustalaniu poszczególnych przeznaczeń wzięto pod uwagę zarówno obowiązujące przepisy prawa, w tym również odnoszące się do aspektów lokalizacji cmentarza i związanej z tym koniecznością ochrony życia i zdrowia ludzi, jak i stan zagospodarowania i użytkowanie istniejących nieruchomości.

Organ wskazał, że przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały obszar znajdujący się w jej granicach nie był objęty obowiązującym planem miejscowym,

z wyjątkiem niewielkiego fragmentu przy ul. [...], gdzie obowiązywała zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], (uchwała Rady Gminy z dnia 31 października 2000 r., nr XIX/36/00). W związku z tym, w ostatnich latach, nowe inwestycje powstawały w oparciu o jednostkowe decyzje administracyjne o warunkach zabudowy, co uniemożliwiało prowadzenie kompleksowej polityki przestrzennej, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa decyzja o warunkach zabudowy nie jest związana z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Prezydent Miasta zauważył, że podnoszone przez Wojewodę zarzuty dotyczą wyłącznie aspektu cmentarza oraz związanych z nim stref ochronnych. Dlatego podkreślił, że w uchwalonym m.p.z.p. w rejonie cmentarza w sołectwie [...] nie wyznaczono lokalizacji nowego cmentarza, a jedynie usankcjonowano już istniejący cmentarz komunalny oraz wskazano teren pod jego poszerzenie. Obiekt zlokalizowany jest obecnie w granicach całej działki oznaczonej nr [...], gdzie znajduje się większość grobów oraz w części działki nr [...], na której od kilku lat również odbywają się pochówki. Ogrodzenie cmentarza jest widoczne na załączniku nr 1 uchwały, na mapie zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącej element informacyjny planu. Tym samym nie mają tu zastosowania przytoczone przez organ nadzoru przepisy § 1 rozporządzenia, mówiące o tym, że na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej. Lokalizacja omawianego cmentarza jest bowiem faktem i trudno rozważać problem poszerzenia cmentarza w innym miejscu, niż bezpośrednio przy istniejącym obiekcie.

W ocenie organu istotnym jest również, że cmentarz przy ul. [...] widniał już w dawniej obowiązujących dokumentach planistycznych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (uchwała Rady Gminy z dnia 29 listopada 1994 r., nr IV/26/94), który obowiązywał do 31 grudnia 2002 r., był on oznaczony symbolem D/P-8/ZC, określonym jako teren publiczny - cmentarz komunalny, a jego granice obejmowały cale obie działki nr [...]. Tym samym docelowe poszerzenie obecnego cmentarza o działkę nr [...] zostało już zatwierdzone we wcześniejszych planach miejscowych. Jedynie działka nr [...], poza obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, nie była w innych dokumentach planistycznych wskazywana pod cmentarz. Wobec tego, że w czasie uchwalenia skarżonej uchwały nie było już w obrocie prawnym ww. planu miejscowego, który przeznaczał całość działki nr [...] pod cmentarz, należało uznać, że w rzeczywistości poszerzenie cmentarza w stosunku do granic obecnego obiektu obejmuje zarówno działkę nr [...], jak i część działki nr [...], znajdującej się poza ogrodzeniem cmentarza.

Wobec powyższego, według organu, pod względem formalnoprawnym tylko działkę nr [...] należy traktować jako zupełnie nowy element cmentarza i poddać ewentualnemu rozważaniu w kontekście włączenia do jego granic.

W ocenie organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że uchwalając m.p.z.p. Rada Miasta nie wyznaczyła właściwie strefy ochronnej od cmentarza. Na etapie sporządzania m.p.z.p. w rejonie cmentarza strefa od 50 m do 150 m od cmentarza w sposób czysto techniczny została wrysowana jako bufor o zasięgu 150 m od terenu cmentarza wskazanego na rysunku planu, w związku z czym południowowschodnia granica tej strefy wykroczyła poza obszar sporządzanego planu miejscowego i objęła kilka działek znajdujących się na terenie, dla którego obowiązuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], uchwalona uchwałą Rady Gminy z dnia 31 października 2000 r., nr XIX/36/00 (Dz. Urz. Woj. z 2001 r. Nr 4, poz. 40). Jednak w trakcie procedury planistycznej, po etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu, po uwadze zwróconej przez Wojewodę na tę nieprawidłowość, rysunek został skorygowany przez docięcie przedmiotowej strefy do granic opracowania. Wprowadzona korekta w warstwie merytorycznej nie miała jednak istotnego wpływu na obszar zlokalizowany poza granicami opracowania, ponieważ już wcześniej znajdował się on w strefie oddziaływania cmentarza. Zmiana planu miejscowego, uchwalona uchwałą z dnia 31 października 2000 r., nr XIX/36/00 była bowiem sporządzana w czasie, gdy obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego wsi [...], uchwalony uchwałą z dnia 29 listopada 1994 r., nr IV/26/94, który, jak wcześniej wspomniano, działki nr [...] wyznaczył pod teren cmentarza. Z rysunku planu można natomiast wyraźnie odczytać, że część nieruchomości objętych uchwałą nr XIX/36/00, przylegających do południowowschodniej granicy skarżonego planu znajduje się w odległości do 150 m właśnie od działki nr [...].

Organ zaznaczył również, że wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w granicach uchwały nr XIX/36/00 są podłączone do sieci wodociągowej, a działki niezabudowane mają możliwość podłączenia do tej sieci. Dodatkowo w § 3 ust. 3 tej uchwały, w ustaleniach dotyczących zaopatrzenia w wodę, nakazano pokrycie potrzeb

z sieci wodociągu wiejskiego. Tym samym skarżony przez organ nadzoru m.p.z.p.

w rejonie cmentarza w sołectwie [...] nie wprowadza w tym zakresie żadnych zmian. Jak bowiem wcześniej wykazano, jedynym nowym, niewskazywanym we wcześniejszych planach miejscowych, elementem cmentarza jest działka nr [...]. Oddziaływanie od tej właśnie nieruchomości jest zatem najistotniejsze, ponieważ w jej najbliższym otoczeniu znajduje się znaczna ilość terenów jeszcze niezainwestowanych, dla których dotychczas wydawane były jednostkowe decyzje o warunkach zabudowy. Z tego względu w granicach skarżonego planu miejscowego obie strefy sanitarne od tej działki zostały ujęte w całości, pomimo iż ustalanie stref sanitarnych na terenach leśnych, co ma miejsce w przypadku dużej część strefy od 50 m do 150 m od cmentarza, wydaje się być bezcelowe.

Biorąc pod uwagę fakt funkcjonowania w obrocie prawnym aktów prawnych nadrzędnych w stosunku do m.p.z.p., w tym rozporządzenia, regulującego kwestię zasad zagospodarowania terenów wokół cmentarza, organ wskazał, że uregulowanie

w planie miejscowym stref ochronnych od obiektów już istniejących ma w istocie charakter formalny i informacyjny. Niezależnie bowiem od tego, czy strefy te zostaną wskazane na rysunku planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego, warunki wynikające z tego rozporządzenia są wiążące dla organów wydających decyzje administracyjne. Istotniejsze jest natomiast wskazanie i utrzymanie stref sanitarnych od terenu, o który ma być poszerzony cmentarz, ponieważ w obecnym stanie prawnym omawiane regulacje w tym miejscu nie obowiązują. Z art. 5 ust. 1 ustawy

o cmentarzach wynika, że cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Natomiast § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK wskazuje, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Celem tych uregulowań jest zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia ludzi, poprzez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne.

Omawiany cmentarz komunalny zajmuje obecnie działkę nr [...] i część działki nr [...]. W promieniu 50 m od tego obiektu, po stronie północnej i wschodniej znajdują nieruchomości niezainwestowane, w tym tereny zieleni leśnej, natomiast po stronie południowej i zachodniej zlokalizowane są zarówno budynki usługowe, jak i budynki mieszkalne, istniejące już w chwili przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...], co potwierdza mapa, na której sporządzono ten dokument. Nie ulega zatem wątpliwości, że usytuowanie tych obiektów jest niezgodne z rozporządzeniem, jednak już w momencie przystąpienia do prac nad omawianym planem miejscowym nieprawidłowości te były stanem istniejącym.

Prezydent Miasta zaznaczył, że m.p.z.p. wskazuje wyłącznie przyszłe przeznaczenie nieruchomości, z czego wynika, że tylko nowe inwestycje muszą być zgodne z tym dokumentem. Nie daje on natomiast możliwości nakazania podjęcia działań mających na celu dostosowanie istniejącego zagospodarowania do ustaleń zawartych w planie. W związku z tym istniejące nieruchomości mogą być użytkowane niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego nawet przez cały okres obowiązywania tego dokumentu, jeżeli właściciele z własnej woli nie podejmą działań inwestycyjnych. Dlatego, wobec istniejącego stanu zagospodarowania w obrębie sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...], możliwe było podjęcie dwóch rozwiązań w stosunku do istniejącego cmentarza i sąsiadujących z nim budynków mieszkalnych, znajdujących się w odległości mniejszej niż 50 m od tego obiektu. Jednym z tych rozwiązań było stworzenie fikcji prawnej poprzez nadanie tym budynkom zupełnie innej funkcji, a drugim rozwiązaniem było uwzględnienie ich obecnego użytkowania i nałożenie obostrzeń, które uniemożliwią pogłębianie istniejących nieprawidłowości. Mając na uwadze niewielkie szanse na przekształcenie omawianych budynków, zwłaszcza, że dwa z nich znajdują się w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, a także prawdopodobne procedury odszkodowawcze ze strony właścicieli, uznano drugie rozwiązanie za słuszne. W związku z tym podtrzymano dla tych nieruchomości dotychczasową funkcję mieszkalną, pomimo objęcia ich strefą ochronną do 50 m od cmentarza. Poza omówionymi budynkami, strefą do 50 m od cmentarza objęte zostały również tereny niezabudowane, które w skarżonym planie przeznaczono pod zabudowę usługową, teren parkingu lub usług oraz tereny zieleni urządzonej i lasów. W wyznaczonej strefie od 50 m do 150 m od cmentarza znalazły się głównie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zieleni urządzonej i leśnej. W § 13 skarżonej uchwały określono zasady funkcjonowania wymienionych terenów w obu wskazanych strefach. Dla strefy do 50 m od cmentarza ujęto zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, budowy oraz użytkowania indywidualnych ujęć wody do picia i potrzeb gospodarczych, a także funkcji oraz zabudowy usługowej związanej z lokalizacją zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności. W strefie od 50 m do 150 m nakazano podłączenie wszystkich budynków korzystających z wody do sieci wodociągowej. Jak wykazano wcześniej, plan miejscowy nie ma mocy wstecznej, natomiast nakłada obwarowania jedynie na nowe inwestycje. Tym samym należy uznać, że skarżona uchwała spełnia warunki art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., stanowiącego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Organ wyjaśnił, że w trakcie procedury planistycznej, na etapie opiniowania

i uzgadniania projektu planu, na postawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 54 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...], wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, został przedłożony odpowiednio do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował przedmiotowy projekt pozytywnie, stwierdzając, że zapewnia on spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych na terenie objętym planem i terenach sąsiednich. W podobnym tonie wypowiedział się także Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Jedynie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował przedłożony projekt negatywnie, poddając m.in. w wątpliwość spełnienie warunków umożliwiających poszerzenie cmentarza oraz zarzucił brak objęcia granicami planu całej strefy ochronnej od cmentarza, twierdząc, że tereny poza tymi granicami nie będą chronione. Druga z wymienionych kwestii została wcześniej omówiona, natomiast, aby rozwiać wątpliwości co do poszerzenia cmentarza, zlecone zostało sporządzenie opinii geotechnicznej w celu oceny przyjętego rozwiązania. Opracowanie zostało sporządzone przez uprawnionego geologa w styczniu 2020 r. i obejmowało działki nr [...] położone przy ul. [...]. W opracowaniu tym poddano analizie spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu. Z przeprowadzonych badań wyniknęło, że wyżej wymienione działki spełniają wymagania w zakresie: odległości min. 500 m od ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MGK), ukształtowania terenu i spływu wód deszczowych (§ 4 ust. 1 rozporządzenia MGK), przepuszczalności gruntu oraz braku węglanu wapnia (§ 5 rozporządzenia MGK), głębokości występowania zwierciadła wody gruntowej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia MGK). We wnioskach geolog sporządzająca opinię potwierdziła natomiast brak spełnienia wymagań w zakresie odległości pomiędzy cmentarzem a najbliższymi zabudowaniami mieszkalnych, przy czym zaznaczyła, że dopuszczalna odległość w tym wypadku wynosi 50 m, a nie 150 m, gdyż wszystkie budynki w tej strefie podłączone są do sieci wodociągowej. Geolog stwierdziła, że

w przypadku już istniejącego cmentarza odległość pomiędzy grobami a najbliższym budynkiem położonym przy ul. [...] wynosi 25 m, z czego wynika, że budowa budynków nr 2 oraz 4 była niezgodna z obowiązującym rozporządzeniem, gdyż cmentarz funkcjonował znacznie wcześniej. Ustalenia i wnioski z przeprowadzonych badań zostały dodane do prognozy oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast z art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, że o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Z tak sformułowanego przepisu jasno wynika, że same ustalenia m.p.z.p. nie przesądzają o możliwości realizacji cmentarza, niezależnie od tego, że w trakcie sporządzania tego planu zasięgana jest opinia inspektora sanitarnego w zakresie spełnienia wymagań higienicznych

i zdrowotnych. Z orzecznictwa sądowego wynika, że zgoda inspektora sanitarnego powinna być wyrażona w drodze decyzji, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania, badającego czy zostały spełnione wszystkie wymagania określone

w przepisach ustawy o cmentarzach i rozporządzenia. To właśnie ten organ powinien ocenić, czy zostanie zachowana wymagana szerokość pasów izolujących teren cmentarzy od innych terenów, przede wszystkim mieszkaniowych i zbiorników wody, źródeł ujęcia wody, a w przypadku zaistnienia podstaw do zmniejszenia wymaganych odległości, czy teren posiada sieć wodociągową, czy budynki są podłączone do tej sieci itp. Wyrażenie zgody na założenie cmentarza jest więc możliwe jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu inspektor sanitarny stwierdzi, że zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające realizację tego rodzaju inwestycji. Zlecona przez Prezydenta Miasta, w trakcie procedury planistycznej, opinia geotechniczna miała jedynie na celu potwierdzenie słuszności wyboru przyjętego rozwiązania w kwestii rozbudowy cmentarza, wobec wątpliwości przedstawionych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie opiniowania projektu planu. Nie jest to natomiast dokument obligatoryjny w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wymaganie przez organ nadzoru od prezydenta miasta przeprowadzenia na tym etapie dodatkowych, wieloletnich, szczegółowych badań w zakresie poziomu zwierciadła wód gruntowych, nie jest poparte żadnymi przepisami prawa i nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń planistycznych. Świadczy o tym również fakt, że wspomniana opinia geotechniczna sporządzona została dopiero po pozytywnym zaopiniowaniu projektu planu przez organy inspekcji sanitarnej. Z powyższego wynika, że wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na poszerzenie cmentarza nie przesądza ostatecznie o takiej inwestycji, a jedynie pozwala zachować rezerwę terenową na taki cel. Wyznaczone strefy od planowanych granic cmentarza gwarantują natomiast, że w sąsiedztwie tego terenu nie powstaną obiekty, które mogłyby w przyszłości uniemożliwić spełnienie wymaganych prawem warunków dla wykorzystania tego terenu pod kolejne pochówki. W świetle tego nie można zgodzić się zarzutem organu nadzoru o naruszeniu prawa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK.

Wobec przytoczonej argumentacji organ gminy stwierdził, że wnioskowane przez Wojewodę uchylenie § 3 ust. 1 pkt 8 i 9, § 10 ust. 1 pkt 3, § 13 i § 33 zaskarżonej uchwały, a także fragmentu załącznika graficznego nr 1, w zakresie terenu cmentarza oznaczonego symbolem ZC wraz ze strefami ochronnym, nie rozwiąże żadnego z już istniejących problemów. Zarówno obecny cmentarz komunalny, jak i istniejące w nieodpowiedniej odległości budynki mieszkalne będą nadal funkcjonowały, ponieważ prawo nie działa wstecz i zapisy planu miejscowego nie są w stanie zmienić zaistniałej sytuacji. Ustalenia planu, wskazane przez organ nadzoru do uchylenia, mają natomiast bardzo istotne znaczenie dla przyszłych inwestycji. Uchylenie stref ochronnych na terenach położonych w sąsiedztwie wskazanej w skarżonym planie rezerwy terenowej pod rozbudowę cmentarza spowoduje bowiem zamknięcie szansy na realizację tej inwestycji w przyszłości, jeżeli w zasięgu potencjalnego odziaływania poszerzonego cmentarza zaczną być wprowadzane funkcje, które nie mogłyby zaistnieć, gdyby omawiane strefy zostały utrzymane.

Organ zauważył również, że skoro Wojewoda zakwestionował zakres stref wyznaczonych w skarżonej uchwale, uznając brak fragmentu jednej z nich za rażące naruszenie prawa, to niekonsekwencją jest doprowadzenie do sytuacji, w której

w planie miejscowym całkowicie pominięty zostanie istniejący cmentarz i wszystkie strefy od tego obiektu.

Z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części jest istotne naruszenie prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawa, o czym decyduje między innymi waga i rodzaj naruszanych przepisów. W odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne naruszenie prawa odnosi się do zasad i trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, co wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższego Prezydent Miasta stwierdził, że w przypadku m.p.z.p. uchwalonego zaskarżoną uchwałą istotne naruszenie prawa nie miało miejsca, a skarga nie znajduje uzasadniania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4

ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) jest opisana na wstępie uchwała Rady Miasta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...].

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 , dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest z mocy art. 86 tej ustawy wojewoda, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem.

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej przez Wojewodę, jako organ nadzoru, uchwały Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 ). Istota zawartych skardze zarzutów dotyczyła prawidłowości ustaleń związanych z terenem przeznaczonym na cmentarz, oznaczonym symbolem ZC.

Zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym warunkiem założenia lub rozszerzenia istniejącego cmentarza jest przeznaczenie danego terenu pod taką lokalizację w planie miejscowym. Zamierzając poszerzyć istniejący cmentarz, rada gminy musi uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określić w nim tereny przeznaczone na cmentarz (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2331/18, wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., II OSK 1390/11). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, a także zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 metrów, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Podkreślić należy, iż pasy izolujące, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ustawy

o cmentarzach, skonkretyzowane w § 3 rozporządzenia MGK, wprowadzone zostały ze względów sanitarnych, aby wyłączyć możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§ 1 ust. 1 rozporządzenia MGK). W tym stanie prawnym przeznaczenie określonego terenu pod budowę cmentarza oraz określenie

i ustanowienie w planie miejscowym pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów - tzw. stref sanitarnych cmentarza znajduje umocowanie w przepisach ustawy

o cmentarzach oraz u.p.z.p. Uchwalenie planu miejscowego obejmującego planowany cmentarz jest realizacją wymogu ustanowionego w art. 3 ustawy o cmentarzach,

a wskazanie lokalizacji planowanego cmentarza następuje zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (obowiązek określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania). Wprowadzenie zaś pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów - tzw. stref sanitarnych cmentarza jest ustaleniem szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza winien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 3 i art. 5 u.p.z.p. obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w § 3 rozporządzenia MGK (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., akt II OSK 114/08).

Treść § 3 rozporządzenia MGK nie wymaga sięgania do wykładni celowościowej lub systemowej. Wystarczy wykładnia językowa z której wynika, że zasadą jest takie lokalizowanie cmentarza, aby m.in. zabudowania mieszkalne znajdowały się

w odległości co najmniej 150 metrów od granic obszaru przeznaczonego w planie miejscowym na cmentarz lub jego rozszerzenie. Tylko wyjątkowo możliwe jest zmniejszenie powyższej odległości do nie mniejszej niż 50 metrów od granic planowanego cmentarza, jeżeli zostaną dodatkowo spełnione dwa warunki: po pierwsze w tym obszarze istnieje sieć wodociągowa, po drugie wszystkie istniejące budynki korzystające z wody zostały do tej sieci podłączone. Stąd nie jest dopuszczalnym takie lokalizowanie w planie miejscowym cmentarza (lub rozszerzanie istniejącego cmentarza), aby w strefie ochronnej zlokalizowanej w pasie między 50 a 150 metrami od granic tak projektowanego obszaru znajdował się przynajmniej jeden budynek mieszkalny nie podłączony do sieci wodociągowej, niezależnie od tego, czy znajduje się na tym terenie sieć, czy też jej nie ma (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., II OSK 3102/18).

W przypadku kontrolowanej uchwały analiza rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały, wskazuje, iż na terenie pomiędzy granicą cmentarza

a granicą strefy ochronnej od cmentarza o szerokości do 50 m (a więcej mniejszej niż 50 m) znajdują się budynki mieszkalne, m.in. na działce nr [...], położonej w linii prostej

w stosunku do działki nr [...], na której przewidziano rozbudowę cmentarza. Ponadto prognoza oddziaływania na środowisko nie potwierdza jednoznacznie, aby wszystkie budynki znajdujące się w strefie ochronnej w odległości od 50 m do 150 m, korzystające z wody były podłączone do sieci wodociągowej. Użyto bowiem sformułowania, iż "tereny w granicach wyznaczonych stref ochronnych od cmentarza p r a k t y c z n i e

w całości są zaopatrzone możliwość zaopatrzenia w wodę z istniejącego wodociągu" (str. 9 prognozy). Również analiza map stanowiących element dokumentacji planistycznej nie wskazuje na spełnienie tego wymogu, co trafnie podniósł organ nadzoru w skardze.

Zwrócić również należy uwagę, iż w zaskarżonym planie strefa izolującą do 50 m została oznaczona w sposób kompletny. Natomiast strefa od 50 do 150 m jest niepełna. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewoda na rysunku planu południowo-wschodni fragment tej strefy urywa, a to w związku z tym, iż uchwała inicjująca procedurę planistyczną nie obejmowała tego terenu, jak będącego przedmiotem innego planu, tj. uchwały Rady Gminy z dnia 31 października 2000 r., nr XIX/36/00 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. z 2001 r., nr 4, poz. 40). Plan ten jednak nie zawiera ustaleń ustanawiających tego rodzaju strefę. Tym samym strefą izolującą objęto obszar o zasięgu niniejszym niż 150 m od terenu cmentarza. Sąd podziela stanowiska skarżącego, iż taki sposób wyznaczenia strefy ochronnej jest niedopuszczalny. W orzecznictwie i piśmiennictwie - mając na uwadze powyższe rozważania dotyczącego obowiązkowego wyznaczenia wspomnianych stref ochronnych - wskazuje się bowiem, że ustawa o cmentarz nie daje podstaw do nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi wprawdzie obejmować terenu całej gmin. Plan miejscowy może obejmować tylko część gminy, np. przeznaczoną na cmentarz, ale wówczas plan ten musi także obejmować związaną z nim strefę sanitarną. Gdyby bowiem miejscowy plan nie wprowadzał strefy ochronnej o treści określonej w rozporządzeniu MGK, to realizacja cmentarza mogłaby być niemożliwa. Bowiem między uchwaleniem planu miejscowego, a rozpoczęciem budowy cmentarza właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wybudować obiekty budowlane i tym samym pozbawić gminę możliwości budowy cmentarz (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r, II OSK 1623/11, P. Drembkowski, Ustawa o cmentarzach, Komentarz, C.H. BECK, t. 13 do art. 3 ). .

Zdaniem Sądu organy gminy lokalizujące na danym terenie cmentarz powinny

w planach miejscowych tak projektować tereny cmentarzy, aby zabezpieczyć spełnienie również innych wymogów dotyczących ich lokalizacji, a wynikające z rozporządzenia MGK. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1:500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze:

1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym;

2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie:

a) kierunków spływu wód powierzchniowych,

b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku;

3) istniejące zespoły roślinne.

Zatwierdzenie lokalizacji cmentarza odbywa się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych rozporządzeniem MGK dotyczy okresu projektowania, lokalizacji cmentarza w sensie uchwalania planu miejscowego. Oznacza to, iż organ planistyczny mimo braku wyraźnego, wyrażonego wprost nakazu, kwestie związane z badaniem warunków gruntowych terenów, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma zamiar przeznaczyć pod cmentarz, w procedowaniu planistycznym powinien uwzględnić (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r. II OSK 1572/18).

Zatem organ winien rozważyć m.in. spełnienie warunku określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia MGK stanowiącego, że na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie). W ocenie Sądu kwestia ta nie została w sposób dostateczny zbadana przed wydaniem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z negatywnej opinii projektu planu zagospodarowania przestrzennego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...], mapy hydrograficzne wskazują, iż granica zwierciadła wody podziemnej znajduje się na głębokości 2 m p.p.t. i przebiega wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...], a powoływane w prognozie oddziaływania opracowanie ekofizjograficzne obszaru funkcjonalnego [...] stwierdza, że wody gruntowe występują na głębokości od mniej niż 1 m.p.p.t. do 2 m.p.p.t. Spełnienie wymogu określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia MGK – w ocenie Sądu - nie mógł organ planistyczny opierać na opinii geotechniczna dr A.G.-P.. Wprawdzie wynika z niej, iż na działkach nr [...] nie stwierdzono występowania wody podziemnej do głębokości 4,0 m p.p.t., jednakże zaznaczono w niej, iż badania wykonano w czasie niskich stanów wód gruntowych. Trudno na podstawie jednorazowego badania i to

w czasie niskich stanów wód budować stanowcze stwierdzenie, co do występowania wód na głębokości wymaganej przez § 4 ust. 2 rozporządzenia MGK. Tym bardziej, że z powyższej opinii wynika, iż na badanym obszarze występują bardzo zmienne warunki hydrogeologiczne, a według mapy hydrologicznej woda gruntowa powinna występować na głębokości między 2 a 5 m. p.p.p.t. Oznacza to, iż organ planistyczny nie uwzględnił zmienności poziomu wód gruntowych, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia MGK.

Podkreślić należy, iż fakt naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia MGK – wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - nie może usprawiedliwiać okoliczność, iż plan obejmuje już istniejący cmentarz. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczność, iż plan przewiduje rozbudowę tego cmentarza na działkach o nr [...]. Możliwość bowiem niestosowania przepisów rozporządzenia MGK przewidziano jedynie w odniesieniu do istniejących cmentarz. W myśl bowiem § 7 rozporządzenia MGK niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Oznacza to, że przepisów omawianego rozporządzenia w szczególności w zakresie wspomnianych stref izolujących nie można stosować w sytuacji nie dającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2007 r., II OSK 1503/07). Stąd w sytuacji, gdyby organ planistyczny w zaskarżonej uchwale ograniczył się jedynie do zachowania istniejącego cmentarza, przy jednoczesnej pozytywnej opinii inspektora sanitarnego, podniesiona przez niego argumentacja byłaby słuszna. Natomiast wobec rozbudowy cmentarza konieczne było spełnienie opisanych powyżej wymagań rozporządzenia MGK, które jak wskazano nie zostały dochowane. Przy czym w związku z integralnością ustaleń planu dotyczących zarówno istniejącego cmentarza, jak w części w jakiej miałby on zostać rozbudowany, nie możliwe było stwierdzenie jedynie nieważności w zakresie w jakim przewidziano jego powiększenie.

Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia zasad sporządzania planu, tj. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 3 i 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach oraz § 2 ust. 1 pkt 2 lit.b., § 3 ust. 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia MGK, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust.1 up.p.z. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały

w odniesieniu do ustaleń dotyczących cmentarza, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 8 i 9, § 10 ust. 1 pkt 3, § 13 i § 33 uchwały oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały w części obejmującej teren ZC wraz z jego strefami ochronnymi.