Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 814/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 12 maja 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ([...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzją z dnia 12 maja 2017 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), odmówił W. G. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz urządzeniu drogi dojazdowej (wewnętrznej) na terenie położonym w Kotlinie przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze [...] (obręb Kotlin).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest wskazana inwestycja, wyznaczono – w drodze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – obszar analizowany wokół działki budowlanej. Organ ustalił, że szerokość frontu działki budowlanej, stanowiącej teren inwestycji, oznaczonej numerem [...] (obręb Kotlin), wynosi ok. 8 m, przyjmując front działki od strony istniejącej drogi publicznej – ul. [...] (od tej strony będzie odbywał się wjazd na nieruchomość). Stąd zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m, granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości min. 100 m, głównie zgodnie z przebiegiem granic geodezyjnych nieruchomości.

W wyniku dokonanej analizy warunków koniecznych do wydania decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowana zabudowa miałaby zostać usytuowana w terenie niezabudowanym, w znacznej odległości (od około 50 m do 170 m) od drogi publicznej, z której miałaby być ona obsługiwana oraz poza strefą zurbanizowaną położoną wzdłuż tej drogi. Strefa ta sięga maksymalnie do około 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej. Stwierdzono również, że na działkach sąsiednich wzdłuż tej samej drogi linia zabudowy jest regularna i przebiega wzdłuż pasa drogowego w odległości ok. 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej (po tej samej stronie, co teren inwestycji) i w odległości ok. 8–10 m po przeciwnej stronie. W ocenie organu, fakt, iż projektowane przez stronę budynki miałyby zostać usytuowane w odległości od 50 m do 170 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej – powoduje, że nie można wyznaczyć dla tej zabudowy obowiązującej linii zabudowy.

W konsekwencji powyższych okoliczności organ przyjął, że niespełniony jest warunek kontynuacji linii zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którą to linię wyznacza się w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym nie znaleziono ani jednego budynku, który byłby usytuowany w taki sposób, aby można było uznać, iż nowoprojektowana zabudowa będzie kontynuować zabudowę istniejącą. Tym samym propozycja usytuowania projektowanych budynków zawarta we wniosku strony nie mieści się w kanonach kształtowania ładu przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. G. podniosła, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Zdaniem strony, wyznacznikiem ustalenia warunków zabudowy powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową istniejącą na wyznaczonym obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. W ocenie skarżącej, zakaz dalszej rozbudowy nie wynika z norm prawnych. Niezależnie od tego, według strony, organ pierwszej instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna powinna wskazywać nie tylko finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także dane wyjściowe, określone dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Odwołująca nie posiada wiedzy, w jaki sposób zostały wyliczone poszczególne wskaźniki, skoro w aktach sprawy brak jest danych wyjściowych oraz stosownych wyliczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 lipca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ II intancji wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Organ drugiej instancji podkreślił, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy"; to zaś, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy wynikać musi z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy" wskazuje, że chodzi o kontynuację linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących.

W ocenie organu drugiej instancji, w rozpoznawanej sprawie linia zabudowy charakteryzująca zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym, została trafnie wyznaczona w relacji do usytuowania budynków wzdłuż pasa drogowego i nazwana przez organ "obowiązującą linią zabudowy"; przebiega ona w odległości ok. 9 m od granicy pasa drogowego. Strefa zagospodarowania terenów zabudową sięga w niniejszym przypadku na głębokość około 50 m od granicy pasa drogowego. Wprowadzenie planowanej zabudowy mieszkalnej działki objętej wnioskiem w odległości ponad 50 m do 170 m od granic pasa drogowego nie kontynuuje – zdaniem organu – zastanej funkcji zabudowy, nie odpowiada prawidłowościom rozlokowania istniejącej zabudowy.

Organ odwoławczy przyznał, że w sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać szczegółowe dane dotyczące poszczególnych parametrów dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym, jednak planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji linii zabudowy, a zatem sporządzenie prawidłowej analizy nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła w terminie prawem przewidzianym W. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazała na naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe uznanie, że: "(...) wskazany teren nie spełnia w sposób łączny warunków wymaganych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w szczególności zaś dlatego, że "(...) nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1-4" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy w warunkach przedmiotowej sprawy w ogóle nie jest konieczne (nie ma takiej potrzeby) wyznaczenie linii zabudowy w głębi działki.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zważywszy na bezpośrednie powiązanie terenu inwestycji z drogą – ul. [...], przedmiotowa działka o numerze [...] powinna być traktowana jako położona przy drodze publicznej. Jej zdaniem, kontynuacja zabudowy nie oznacza i nie może oznaczać mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie, według skarżącej, dla określenia wymagań dla nowej zabudowy nie jest konieczne wyznaczenie kolejnej linii zabudowy. Należy odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy w uwagi na konfigurację i wymiary działki. Jedyną linią zabudowy wyznaczaną w decyzji o warunkach zabudowy jest obowiązująca linia wyrażająca nieprzekraczalne odległości zabudowy od strony drogi publicznej. Stąd zamiar realizacji zabudowy w głębi działki wyklucza możliwość niedopuszczalnego zbliżenia zabudowy do granic pasa drogowego, co czyni bezprzedmiotowym wyznaczanie tej linii.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w warunkach wiejskich rozproszona zabudowa bywa elementem często spotykanym, a nadto w przypadku jednych właścicieli działek, np. właściciela działki nr [...] przy ul. [...], zezwolono na zabudowę w głębi działek – i nie prowadzi to do zaburzenia ładu architektonicznego, zaś skarżącej – przy samej ulicy [...] tego prawa odmówiono, powołując się na konieczność zachowania dotychczasowego sposobu "rozlokowania istniejącej zabudowy".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

Kontrola legalności zainicjowana skargą W. G. dotyczy decyzji SKO w K., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz urządzeniu drogi dojazdowej (wewnętrznej) na terenie położonym w Kotlinie przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze [...] (obręb Kotlin).

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano natomiast w rozporządzeniu o warunkach zabudowy, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W realiach rozpoznawanej sprawy spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczy zasadniczo zasadności stwierdzenia przez organy administracyjne obu instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, gdyż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący możliwości wyznaczenia zgodnie z wnioskiem "linii zabudowy". W ocenie strony skarżącej, wbrew stanowisku organów, w niniejszym przypadku zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwłaszcza warunku związanego z "linią zabudowy", jak i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przyjmując obszaru analizowanego wokół przedmiotowej działki budowlanej o numerze [...] (obręb Kotlin) w wymiarze większym niż minimalny wynikający z przepisów prawa.

W pierwszym rzędzie stwierdzić należy w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń organów dotyczących zasadniczego przedmiot sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego – niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącego "linii zabudowy". W ocenie organów, fakt, iż projektowane przez stronę budynki miałyby zostać usytuowane w odległości od 50 m do 170 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej – powoduje, że nie można wyznaczyć dla tej zabudowy obowiązującej linii zabudowy. Tym samym propozycja usytuowania projektowanych budynków zawarta we wniosku strony nie mieści się w kanonach kształtowania ładu przestrzennego. Natomiast zdaniem strony skarżącej, dla określenia wymagań dla nowej zabudowy nie jest konieczne wyznaczenie kolejnej linii zabudowy. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku jednych właścicieli działek zezwolono na zabudowę w głębi działek – i nie prowadzi to do zaburzenia ładu architektonicznego, zaś skarżącej – przy samej ulicy [...] tego prawa odmówiono, powołując się na konieczność zachowania dotychczasowego sposobu "rozlokowania istniejącej zabudowy".

Dokonując oceny ustaleń organów w powyższym zakresie, należy stwierdzić, że ustalenia te są wadliwe i wynikają z błędnego rozumienia pojęcia linii zabudowy i obowiązującej linii zabudowy, którym prawodawca posługuje się odpowiednio w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu o warunkach zabudowy.

Wyjaśniając powyższe zauważyć należy, że u.p.z.p. tak w części, która dotyczy wydawania decyzji przewidzianych tą ustawą, w razie gdy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i w części wskazującej, jakie postanowienia mają być zawarte obowiązkowo w planie miejscowym, wskazuje, iż konieczne jest określenie "linii zabudowy". W żadnym miejscu ustawy nie używa się zaś określenia "obowiązkowa linia zabudowy".

Stosując prawidłową wykładnię rozporządzenia wykonawczego i mając na uwadze, iż podstawowym aktem regulującym materię wiążącą się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest ustawa planistyczna, zaś rozporządzenie wykonawcze ma jedynie na celu ułatwić jej wykonanie, a więc faktycznie stosowanie tej ustawy tak, aby nie dochodziło do zastopowania możliwości inwestowania w Polsce, należy stwierdzić, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to n niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny.

Inaczej rzecz ujmując wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania z dnia 26 sierpnia 2003 r. co do zasady nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Wprowadzenie zaś bardziej restrykcyjnych dla inwestora zapisów ustalających linie wzdłuż których nowa zabudowa musi być zrealizowana wymaga zaś każdorazowo szczegółowego i znajdującego oparcie w analizie uzasadnienia.

Jednocześnie pamiętać należy, iż dla każdego wniosku inwestora ustala się co do zasady tylko jedną linię zabudowy (za wyjątkiem sytuacji szczególnych gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych, względnie w obszarze analizowanym wiele działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy) i to tylko od strony drogi publicznej, co wprost wynika chociażby z § 3 ust. 3 rozporządzenia. Nie ma zatem prawnie uzasadnionych względów do ustalania linii "w głębi zabudowy", czy też względem dróg wewnętrznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż występuje w niej specyficzna, aczkolwiek spotykana w praktyce sytuacja, gdy z stosunkowo i wydłużonej działki zabudowanej od strony drogi publicznej wyodrębniono część, która pozostaje niezabudowana wraz z fragmentem działki łączącej tą część z drogą publiczną (zapewniając w ten sposób tej wyodrębnionej geodezyjnie części dostęp do drogi publicznej) – to jest objętą wnioskiem działkę nr [...].

W takiej sytuacji organy winny rozważyć jaki charakter winna przyjąć w niniejszej sprawie wyznaczana linia zabudowy, to jest czy winna być ona ustalona jako "obowiązująca linia zabudowy", czy też "nieprzekraczalna linia zabudowy", które to ustalenia powinny wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia organy winny rozważyć czy w sprawie nie jest możliwe dla objętej wnioskiem działki nr [...], graniczącej przecież z drogą publiczną ustalenie jedynie nieprzekraczalnej linii zabudowy względem granicy działki drogowej.

Organy nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Wady te sprowadzały się do enigmatycznego, obarczonego cechą dowolności – i niepopartego kompleksowym badaniem okoliczności niniejszej sprawy – przyjęciem, że niespełniony jest warunek kontynuacji linii zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W analizie tej odwołano się przy tym wyłącznie do formalnych kryteriów definiujących linię zabudowy, określonych treścią § 4 rozporządzenia i jak wykazano powyżej wadliwie przepis ten interpretowano. Natomiast nie zbadano całokształtu okoliczności mogących rzutować na kwestię zachowania ładu przestrzennego poprzez realizację zamierzenia budowlanego opisanego w treści wniosku strony skarżącej.

Podkreślić należy, że jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ winien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.

Powyższe oznacza, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu (tak jak przyjęły organy) doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4

ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W takim wypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym.

Reasumując przyjąć należy, iż rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz – gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi – takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowane budynki zostały jak najlepiej wkomponowane w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego. Jak trafnie wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 967/07 (Lex nr 488289) organy wydając decyzję o warunkach zabudowy muszą uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, to jednak nie mogą jednocześnie automatycznie przyjąć prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności (zob. również: wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 757/16; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczyć w tym miejscu także należy, także w całości aprobowaną przez orzekający w sprawie Sąd tezę zawartą wyroku wyrok NSA z 9 września 2010 r., II OSK 1311/09 dostępnym jak wyżej, gdzie wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

Z powyższego wynika, że dokonane przez organy obu instancji zaostrzenie kryteriów ustalenia warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – polegające na wskazaniu, że ustalenie tych warunków nie jest możliwe, bowiem nie jest możliwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy w głębi działki inwestora, gdzie zlokalizowana ma być inwestycja – było niedopuszczalne. Zatem doszło do naruszenia normy prawa materialnego wynikającej z powołanego przepisu. Obraza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musiała wpłynąć na wynik kontrolowanej sprawy, gdyż to właśnie jego nieprawidłowa wykładnia przesądziła o wydaniu decyzji odmownej przez organy obu instancji i wadliwym ograniczeniu zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego jedynie do ustaleń dotyczących linii zabudowy.

Podkreślić należy, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej oraz by cyt. "jak najczęściej budowano "pod sznurek", jak w wojsku czy też według reguł obozowych" (patrz A. Plucińska-Filipowicz w Komentarzu do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostępnym w Systemie Informacji prawnej Lex), ale o to, by na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić.

Sąd zauważa nadto, że analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowiąca podstawę orzekania w sprawie powinna zawierać szczegółowe dane dotyczące poszczególnych parametrów zagospodarowania i zabudowy wskazanych w przywołanym wyżej rozporządzeniu dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji linii zabudowy, zatem sporządzenie prawidłowej analizy nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczność nieprzeprowadzenia ustaleń dotyczących poszczególnych parametrów dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym dowodzi istotnemu naruszeniu rygorów wypływających z zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wskazać wreszcie należy, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja organu powinna m.in. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wspomniane wymogi, odnoszące się zarówno do organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, nie zostały w niniejszej sprawie w pełni zrealizowane w zakresie ustaleń organów w odniesieniu do wspomnianego obszaru analizowanego, należy zwrócić uwagę, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z powyższych regulacji wynika, że w celu weryfikacji przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji, organ powinien w pierwszej kolejności określić szerokość frontu działki, gdyż ten parametr determinuje minimalny obszar, w którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, front działki stanowi ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W badanej sprawie organy ustaliły, że szerokość frontu działki budowlanej, stanowiącej teren inwestycji, oznaczonej numerem [...] (obręb Kotlin), wynosi ok. 8 m, przyjmując front działki od strony istniejącej drogi publicznej – ul. [...] (od tej strony będzie odbywał się wjazd na nieruchomość). Trzykrotna szerokość frontu ww. działki wynosiła zatem 24 m. Pomimo tego organy przyjęły w sposób enigmatyczny – bez szerszego wyjaśnienia przyczyn takich ustaleń – iż: "(...) biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania – granica obszaru analizowanego została wyznaczona w nieco większej odległości, tj. min. 100 m, głównie zgodnie z przebiegiem granic geodezyjnych nieruchomości, obejmując zwarty obszar zabudowany, zainwestowany, w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy" (s. 2 decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12 maja 2017 r.; ustalenia te zostały przejęte bez zastrzeżeń przez s. 3 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2017 r.).

Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu niepoddającą się kontroli i co za tym idzie wadliwą. W związku z powyższym trzeba wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1381/17, LEX nr 2431773). Wyznaczenie tego obszaru powinno być zatem poparte szczegółową argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Takiej argumentacji w niniejszej sprawie zabrakło. Organy powinny mieć na względzie, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej, a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony.

Kolejnym naruszeniem przepisów postępowania – art. 107 § oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. było nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Prowadząc polemikę ustaleniami decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca przedstawiła pogląd, iż wyznacznikiem ustalenia warunków zabudowy powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową istniejącą w zakresie ładu przestrzennego. Na organie administracji publicznej ciążył obowiązek ustosunkowania się do argumentów strony w uzasadnieniu decyzji, tego zaś organy w niniejszej sprawie nie zrobiły w sposób wystarczający.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych powyżej uchybień. W szczególności organ powinien wyznaczyć w sposób prawidłowy oraz szczegółowo uzasadnić przyjętą wielkość obszaru analizowanego wokół przedmiotowej działki gruntu. Następnie organ powinien uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonać zbadania (z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia, a także norm z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wpływu zabudowy występującej na działkach sąsiednich na dopuszczalność zabudowy planowanej przez inwestora, a finalnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że ze względu na specyfikę terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyrażającego się w zamiarze inwestora uzyskania dostępu do drogi publicznej ul. [...] za pomocą drogi wewnętrznej (czyli na tzw. sięgaczu), przeprowadzona analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być szczególnie wnikliwa i precyzyjna w zakresie oceny kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji występujących na obszarze analizowanym oraz wymogów związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku.

W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).