Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 734/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.J. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 9 lutego 2022 r. nr 141/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. (dalej: PINB, organ I instancji) przeprowadził 30 marca 2021 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce o nr ewid. [...] obręb [...], położonej w miejscowości D. gm. Ł., A.J. (dalej: skarżąca) realizuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w oparciu o decyzję Starosty W. nr [...] z [...] czerwca 2020 r. o pozwoleniu

na budowę. W trakcie kontroli ustalono, że realizacja tej inwestycji prowadzona jest

z odstępstwami, polegającym na:

– wykonaniu budynku gospodarczego bez dopełnienia procedur administracyjno- budowlanych,

– wykonaniu dwóch niecek basenowych, które nie zostały ujęte w zatwierdzonym projekcie,

– zmianie spadku utwardzeń dojazdowych powodując odprowadzanie wód opadowych poza działkę inwestora,

– zwiększenie ilości utwardzeń,

– zrezygnowaniu z ocieplenia na stropie nad I piętrem – w zamian wykonano ocieplenie połaci dachowej,

– zwiększeniu otworu stanowiącego dostęp do poddasza,

– rozprowadzeniu instalacji elektrycznej na poddaszu.

2.2. Postanowieniem z [...]kwietnia 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach.

2.3. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] PINB – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.) oraz z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia – w terminie 90 dni od dnia w którym decyzja ta stanie się ostateczna – projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr ewid. [...], obręb [...] D., gmina Ł..

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że porównując zatwierdzony projekt budowlany z faktycznie wykonanym poziomem terenu inwestycji wykazano, że inwestor dokonał podniesienia poziomu działki o około 1,0 m. Skutkiem tych działań było wykonanie skarpy od strony granicy z sąsiednią nieruchomością tj. działką nr ew. [...], która nie była ujęta w dokumentacji pojektowej. Wykonana skarpa zlokalizowana jest w całości na ww. sąsiedniej działce, która nie należy do inwestora oraz nie znajduje się w granicy obszaru opracowania projektu budowlanego. Ponadto analizując projekt zagospodarowania działki z wykonaną częścią utwardzeń terenowych stwierdzono, że inwestor zmienił charakter ukształtowania dojazdu do garażów we wschodniej części działki. Wykonane utwardzenia zrealizowano ze spadkiem w kierunku działki nr ew. [...], co w efekcie powoduje odprowadzanie wód opadowych poza obszar objęty inwestycją. Ustalono również, że inwestor wykonał odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką tj. działką nr ew. [...]. Niezachowanie odległości minimum 2,0 m od granicy z sąsiednimi działkami powoduje, że inwestor wykonał roboty budowlane z naruszeniem art. 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej: r.w.t.). Powyższe odstąpienia w zakresie zagospodarowania terenu powodują zwiększenie obszaru oddziaływania realizowanej inwestycji poza obszar działki, na której obiekty budowlane zostały zaprojektowane, a zatem zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. są traktowane jako istotne odstapienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

2.3.2. PINB podniósł również, że inwestor wykonał budynek gospodarczy o wymiarach w planie około 4,0 x 6,0 m, bez dopełnienia stosownych procedur administracyjno-budowlanych. Tymczasem wprowadzenie zmian wymagających uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia, są zmianami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., wymaga, aby inwestor przed jego realizacją dokonał skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru budowy tego typu obiektu budowlanego. Organ podał, że z informacji uzyskanych ze Starostwa W. wynika, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budo»wę, polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 28,62 m2, utwardzeń z kostki betonowej o pow. 32m2 oraz dwóch oczek wodnych o powierzchniach 35 m2 oraz 21 m2, lecz decyzją nr [...] z dnia [...].01.2021 r. Starosta W. wniósł sprzeciw w sprawie tego zawiadomienia. Następnie inwestor 2.04.2021 r., tj. 3 dni po przeprowadzonej przez PINB kontroli, dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na realizacji ww. budynku gospodarczego, utwardzeń i oczek wodnych. Decyzją nr [...]z dnia [...].04.2021 r. Starosta W. ponownie wniósł sprzeciw wobec wspomnianego powyżej zgłoszenia, uzasadniając swoją decyzję faktem, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane zostały już zrealizowane. Tym samym PINB stwierdził, że realizując budynek gospodarczy bez dopełnienia procedur architektoniczo-budowlanych, inwestor dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

2.3.3. Następnie PINB podał, że inwestor, zamiast ułożyć warstwę izolacji termicznej na stropie nad piętrem budynku, wykonał izolację termiczną ocieplając połacie dachowe wełną mineralną. W ocenie organu, ta zmiana powoduje wykonanie dodatkowej kondygnacji budynku w świetle art. 3 ust. 16 r.w.t. Organ podkreślił, że zmiana liczby kondygnacji ma charakter istotny w świetle art. 36a ust 5 pkt 2 lit. "c" p.b. PINB ustalił również, że inwestor zmienił kształt i liczbę utwardzeń terenowych oraz wykonał dwie niecki basenowe o wymiarach około 3,5 x 7,5 m każda. Należy zaznaczyć, że wykonanie dodatkowych utwardzeń, niecek basenowych jak i wspomnianego powyżej budynku gospodarczego, wpływa na zagospodarowanie terenu realizowanego przedsięwzięcia. Dodatkowy obiekt budowlany i zwiększenie powierzchni utwardzonej działki, wpływają na współczynnik powierzchni biologicznie czynnej, którego przekroczenie, zgodnie z art. 36a ust.5 pkt 5 p.b. kwalifikuje się jako odstąpienie istotne.

2.4. W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Odwołanie uzupełniła pismem z 30 września 2021 r., w którego konkuzji stwierdzono, że inwestor nie dopuścił się żadnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b.

2.4.1. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), postanowieniem z 12 października 2021 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin na działce nr ewid. [...] obręb [...] D., gm. Ł. w celu ustalenia aktualnego stanu na gruncie. W dniu 22 listopada 2021 r. do WINB wpłynął protokół kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji z 16 listopada 2021 r.

2.5. Zaskarżoną decyzją z 9 lutego 2022 r. nr 141/22 WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] czerwca 2021 r. nr [...].

2.5.1. W uzasadnieniu tej decyzji WINB wyjaśnił, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W jego ocenie, PINB prawidłowo uznał, że inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od warunków wynikających z decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę.

2.5.2. Zdaniem WINB, z protokołu kontroli z 30 marca 2021 r. i 16 listopada 2021 r. wynika, że inwestor zmienił ukształtowanie terenu w stosunku do założeń projektowych, a odstępstwo w postaci zmiany rzędnych terenu stanowi istotną zmianę w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (może mieć wpływ na odprowadzenie wód opadowych z nieruchomości). Zdaniem WINB ww. zmiany mogą powodować zwiększenie obszaru oddziaływania inwestycji poza działkę nr ewid. [...], a ponadto dotyczą kwestii uregulowanych w § 12 ust. 6 b uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego pianu zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP). Ponadto kontrola organu powiatowego wykazała, że w sumie powierzchnia zabudowy budynku wraz z utwardzeniami wynosi ok. 684,36 m2, co stanowi 31% powierzchni działki nr ewid. [...], czyli przekracza maksymalną powierzchnię zabudowy o 6% (teren biologicznie czynny ma wynosić min. 75 %, zgodnie z § 23 ust. 2 MPZP. Proporcje powierzchni utwardzonej i powierzchni biologicznie czynnej na działce o nr ewid. [...] zostały zmienione w stosunku do w/w zapisu, zatem zagospodarowanie terenu nieruchomości narusza ustalenia obowiązującego aktu prawa miejscowego. Odnośnie do wykonania zmiany sposobu utwardzenia dojazdów do miejsc postojowych organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z MPZP, "ze względu na położenie obszaru objętego planem w rejnie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] oraz Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], w celu ochrony wód powierzchniowych i podziemnych oraz gleb przed zanieczyszczeniem (...) b) niedopuszczalne jest stosowanie ażurowych nawierzchni przerośniętych roślinami w przypadku nawierzchni gdzie odbywa się przejazd lub postój pojazdów mechanicznych, zwłaszcza parkingów i miejsc do parkowania stanowiących wymaganą planem minimalną liczbę miejsc do parkowania". W ocenie tut. organu zmiana utwardzeń przed garażami z kostki prefabrykowanej na ekokratę trawnikową narusza ustalenia zawarte w w/w przepisach planistycznych.

2.5.3. Ponadto w ocenie organu II instancji prace takie jak zrezygnowanie z ocieplenia na stropie nad I piętrem (w zamian wykonano ocieplenie połaci dachowej), zwiększenie otworu stanowiącego dostęp do poddasza oraz rozprowadzenie instalacji elektrycznej na poddaszu zmierzają do zmiany zaprojektowanej zmiany sposobu użytkowania poddasza (z nieużytkowego na użytkowe). Z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wynika, że budynek usytuowany na przedmiotowej nieruchomości winien składać się wyłącznie z parteru oraz I piętra. Zatem roboty budowlane nie powinny zmierzać do zagospodarowania poddasza na cele użytkowe. Zdaniem WINB, odstępstwa opisane powyżej kwalifikują się do zmian istotnych, o których mowa w art. 36a ust. 5 p.b. W związku z tym konieczne stało się przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego, w trybie art. 51 p.b.

2.5.4. WINB podał, że inwestor wykonał dodatkowe obiekty budowlane (budynek gospodarczy, dwie niecki basenowe), które nie były ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W ocenie organu odwoławczego, te inwestycje nie mogą zostać jednak uznane za odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro nie były w niej uwzględnione. Mogą być przedmiotem odrębnych postępowań z zakresu nadzoru budowlanego, o ile organ powiatowy uzna, że są ku temu podstawy. Natomiast odnośnie do wykonania skarpy przy granicy zachodniej działki nr ewid. [...] WINB zauważył, że skarpa ta została wykonana na działce Nr [...], a zatem poza zakresem opracowania zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, dlatego też z tej przyczyny nie może być kwalifikowana w kontekście odstępstwa od ww. decyzji Nr [...] i zatwierdzonego nią projektu budowlanego.

2.5.5. Odnosząc się do treści odwołania, WINB wyjaśnił, że co do charakteru stwierdzonych odstępstw, uzasadniających nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zajął stanowisko w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.02.2021r. sygn. akt II OSK 1784/18: "Przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny zgodności z prawem robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 tej ustawy". Ponadto art. 51 Prawa budowlanego pozostawia inwestorowi swobodę w zakresie zaproponowania sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem Powyższe powinno mieć jednak odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej zamiennej inwestycji. Przepisy prawa dopuszczają różnorodne rozwiązania w zakresie ukształtowania terenu i spływu wód opadowych, które powinny zostać przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym inwestycji. Odnosząc sie do stanowiska inwestora, w którym podniesiono, iż inwestor wyeliminował odprowadzanie wód opadowych poza swoją nieruchomość, MWINB wskazuje, że aktualny stan faktyczny powienien zostać odzwierciedlony w projekcie zamiennym. Tak samo organ ocenił informacje zawarte w piśmie inwestora z dnia 22.11.2021 r.

3. Pismem z 16 marca 2022 r. A.J. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I intsancji oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiło skarżącej zajęcie końcowego stanowiska w sprawie przed organem odwoławczym, a zwłaszcza odniesienie się do treści pisma PINB z 18 listopada 2021 r.;

2) art. [...] § 2 k.p.a. oraz art. [...] § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego de facto charakter ponownej kontroli inwestycji skarżącej, na podstawie, której sformułowano nowe podstawy odstępstw, na co żadna ze stron postępowania nie wyraziła zgody w warunkach określonych w art. [...] § 2 i art. [...] § 3 k.p.a., co obligowało organ odwoławczy, na podstawie art 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji PINB nr [...], zamiast jej utrzymania w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...], gdy wobec stanu sprawy decyzja ta winna zostać uchylona, zgodnie z treścią art 138 § 2 k.p.a.;

4) art. 139 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej, niezgodnie z zakazem orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, co nastąpiło poprzez podniesienie w decyzji nowych podstaw odstępstw, które nie był wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia w ramach decyzji PINB nr [...], co nie tytko formalnie pogarsza sytuację skarżącej się, ale również pozbawia ja możliwości uczestnictwa w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, skracając de facto to postępowanie do postępowania przed organem odwoławczym;

5) art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, z których wynika, że zmiana rzędnych terenu na działce nr ew. [...] nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych z ww. działki w celu kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości;

6) art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda zmiana rzędnych budynku lub terenu jest istotnym odstępstwem w rozumieniu ww. przepisu, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana rzędnych budynku lub terenu nie jest sama w sobie istotnym odstępstwem, gdyż będzie nim dopiero wtedy, gdy zwiększy obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

7) art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. w zw. z § 29 r.w.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu ww. przepisu na skutek zmiany rzędnych terenu na działce nr ew. [...], która spowodowana jest zakazaną zmianą naturalnego spływu wód opadowych, o której mowa w § 29 r.w.t., gdy w rzeczywistości zmiany rzędnych na ww. działkach nie narusza § 29 r.w.t., co świadczy o braku zaistnienia istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.

8) art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 4 p.b. przez przyjęcie, że eliminacja przez inwestora zarzucanych mu istotnych odstępstw w rozumieniu ww. przepisów, tj. w niniejszej sprawie eliminacji odpowietrzenia zbiorników na nieczystości stałe oraz utwardzeń w zakresie wymagań powierzchni biologicznie czynnej winne być potwierdzone projektem budowlanym zamiennym, gdy zgodnie z art. 36a ust. 6 p.b. odstępstwa mające charakter nieistotnych nie wymagają i nie wymagały sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

4. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, prowadzonych przez skarżącą inwestorkę w oparciu o decyzję Starosty W. nr [...] z [...] czerwca 2020 r. o pozwoleniu na budowę.

6.1. W myśl art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b., lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

6.2. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, iż inwestor, realizując obiekt budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jest związany treścią decyzji i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń i warunków. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest nałożyć decyzją obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Jednak przytoczona regulacja nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu określenia, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ich ramach organ powinien szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą ciężar wykazania, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw ciąży na organie nadzoru budowlanego, który w tym zakresie powinien kierować się jednoznacznymi wnioskami pozwalającymi, z jednej strony, przypisać inwestorowi określone zachowanie utożsamiane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a z drugiej – wyjaśnić, dlaczego działaniu inwestora należy nadać tego rodzaju kwalifikację prawną. W wyroku z 16 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3714/19 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie w tym kontekście zauważył, że niedopuszczalne jest domniemanie dopuszczenia się przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i obciążanie go obowiązkiem sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie m.in. niesprecyzowanych lub niedostatecznie zweryfikowanych przypuszczeń. Wywołuje to bowiem skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1373/21, LEX nr 3316717).

6.3. To, które odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu albo projektu architektoniczno-budowlanego, należy traktować jako istotne, wynika z art. 36a p.b. (por. R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 51). Zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a. powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b. wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c. liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a. budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b. przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym..

6.4. W pierwszej kolejności należało wskazać, że Sąd podziela ocenę organu odwoławczego co do tego, że wykonanie przez inwestora dodatkowych obiektów budowlanych, które nie były objęte dokumentacją zatwierdzoną w pozwoleniu na budowę Starosty W. (budynek gospodarczy, dwie niecki basenowe), nie mogą zostać jednak uznane za odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro nie były w niej uwzględnione. Rację ma WINB wskazując, że zagadnienia te mogą być przedmiotem odrębnych postępowań z zakresu nadzoru budowlanego, o ile organ powiatowy uzna, że są ku temu podstawy. Podobnie odnośnie do wykonania skarpy przy granicy zachodniej działki nr ewid. [...] WINB prawidłowo przyjął, że skarpa ta została wykonana na działce nr [...], a zatem poza zakresem opracowania zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, dlatego też z tej przyczyny nie może być kwalifikowana jako odstępstwo od decyzji Starosty W. nr [...] i zatwierdzonego nią projektu budowlanego.

6.5. Sąd zauważa, że organy nadzoru budowlanego obu instancji były zgodne co do ustalenia, że istotnym odstępstwem od projektu zatwierdzonego ww. decyzją Starosty W. było wykonanie izolacji termicznej połaci dachowych wełną mineralną w miejsce ocieplenia stropu nad pierwszą kondygnacją. Odstępstwo to – w ocenie organów – miało skutkować zmianą liczby kondygnacji, co stanowi istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. "c" p.b.

6.5.1. Należy zatem wskazać, że zgodnie z § 3 pkt 16 r.w.t., przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Na tle tego przepisu wskazuje się m.in., że kondygnacja z istoty swej zakłada powstanie określonych, nowych pomieszczeń (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1526/20, LEX nr 3116505). Z ustaleń organów wynika, że dodatkowa kondygnacja miała zostać zlokalizowana na poddaszu. Jednak w przytoczonym wyżej przepisie wyraźnie wskazano, że poddasze kwalifikuje się jako kondygnację, gdy obejmuje ono pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Tymczasem zgodne ustalenia organów dowodzą jedynie zmiany lokalizacji ocieplenia, nie zaś powstania nowych pomieszczeń ponad poziomem kondygnacji, nad którą znalazło się poddasze. Oceny tej nie zmienia również zwiększeniu otworu stanowiącego dostęp do poddasza ani rozprowadzenie instalacji elektrycznej na poddaszu, albowiem zmiany te również nie polegają na utworzeniu na poddaszu żadnego nowego pomieszczenia. W tym zakresie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zostały zatem wydane w wyniku wadliwego zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. "c" p.b. oraz § 2 pkt 16 r.w.t.

6.5.2. Z ustaleń organu nie wynika również, aby ww. okoliczności prowadziły do zmiany charakteru poddasza z nieużytkowego na użytkowe. Brak jest definicji legalnej poddasza nieużytkowego i użytkowego, jednakże odpowiednią kwalifikację w tym zakresie należy prowadzić przez pryzmat unormowań § 4 i 5 r.w.t., zgodnie z którymi pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, oraz pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Nie uważa się przy tym za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku, a także mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy, oraz jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą. Ponadto z § 72 ust. 1 r.w.t. można jednak wywnioskować, że o poddaszu użytkowym - pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi, można mówić wtedy, gdy ma wysokość co najmniej 2,2 m w świetle. Jest to bowiem najmniejsza minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przewidziana w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 653/06, LEX nr 505598). Ustalenia organu nie odnoszą w ogóle do kwestii wysokości poddasza, a wymienione wyżej zarzuty organu nie są wystarczające do przyjęcia, że poddasze to uzyskało charakter użytkowy.

6.6. W dalszej kolejności należy zauważyć, że choć organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB, to jednak podstawa faktyczna obu tych rozstrzygnięć nie jest tożsama.

6.6.1. Już wyżej zasygnalizowano, że WINB prawidłowo uznał, że budowa dodatkowego budynku gospodarczego oraz 2 niecek basenowych, jak również skarpy na działce sąsiedniej nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu zatwierdzonego przez Starostę W..

6.6.2. WINB uznał jednak, że istotnym odstąpieniem od projektu była zmiana rzędnych terenu mogąca powodować zwiększenie oddziaływania inwestycji poza działkę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono jednak, na czym polega zmiana rzędnych terenu oraz w której części działki miała nastąpić. Z decyzji wynika jedynie, że nie chodzi tutaj o powstanie skarpy na sąsiedniej działce, albowiem WINB prawidłowo uznał, że nie może zostać ona potraktowana jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu. W ocenie Sądu nie jest zatem jasne, na czym polega zmiana rzędnych terenu ani też czy rzeczywiście, jak sugeruje to WINB, zmiana ta powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania inwestycji poza działkę o nr ewid. [...]. Organ nie wykazał przy tym, aby doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany – co jest ustaleniem niezbędnym dla uznania tej okoliczności za istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. Pominięcie ww. okoliczności w toku postepowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skutkowało stwierdzeniem naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nakazujących podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również zobowiązujących organy do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

6.6.3. WINB w ogóle nie odniósł się do ustaleń PINB dotyczących realizacji odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników przy granicy z działką nr [...]. Nie jest zatem jasne, czy ostateczne rozstrzygnięcie tego organu potwierdza ocenę PINB, że doszło w tym zakresie do istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., czy też nie. WINB zakwalifikował zmianę sposobu utwardzenia dojazdów do miejsc postojowych jako naruszenie MPZP (art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b.), gdy tymczasem PINB nie kwalifikował tej okoliczności w taki sam sposób, wskazując jedynie, że powodują one zwiększenie obszaru oddziaływania inwestycji poza granice działki inwestycyjnej (art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.). W tym zakresie organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, czy organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował ww. odstępstwa, czy też z jakich innych przyczyn ustalenia organów obu instancji różnią się w tak istotny sposób. Wreszcie, o czym była mowa powyżej, organ odwoławczy błędnie zakwalifikował ocieplenie połaci dachowej, rozprowadzenie instalacji elektrycznej na poddaszu oraz zwiększenie otworu w stropie pod poddaszem jako zmianę sposobu użytkowania poddasza w miejsce również nieprawidłowej oceny organu I instancji, że ww. okoliczności świadczą o stworzeniu dodatkowej kondygnacji.

6.6.4. W ocenie Sądu, ustalenia dotyczące zmiany rzędnych terenu, odpowietrzenia bezodpływowych zbiorników przy granicy z działką nr [...] oraz zmiany sposobu utwardzenia dojazdów do miejsc postojowych jako naruszenie MPZP powinny zostać poprzedzone rzetelnym postępowaniem wyjaśniającym. Już na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. niezbędne jest bowiem wykazanie przez organy nadzoru budowlanego, że stwierdzone przez nie odstępstwa mają charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b. W szczególności, w przypadku odstąpienia dotyczącego projektu zagospodarowania działki lub terenu, niezbędne jest precyzyjne wykazanie, że prowadzi ono do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Sąd również wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji winny zapewnić wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, aby zadośćuczynić wymogom art. 10 k.p.a.

7. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi, opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomcnika skarżącej.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.