Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 380/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1989 nr 24 poz 133
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 20 kwietnia 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1870/12 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi odmawiającej ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1870/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi odmawiającej ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nr [..]z dnia 11 lipca 2012 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że D.B. w dniu 9 maja 2007 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [..]z wnioskiem o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przypadającym od dnia 5 sierpnia 1984 r. do dnia 2 maja 1989 r., do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz do okresu, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej.

W dniu 2 lipca 2007 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] wydał rozkaz personalny nr [..], w którym odmówił wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat mł. asp. D.B..

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania powyższy rozkaz personalny został utrzymany w mocy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nr 3278 z dnia 14 sierpnia 2007 r.

D.B. zaskarżył powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/ Łd 678/07, oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż według stanu prawnego obowiązującego do końca 1990 r., skarżący nie mógł być uznany za domownika, ponieważ z akt sprawy bezspornie wynika, że w przedmiotowym okresie od 5 sierpnia 1984 r. do 2 maja 1989 r. kształcił się w szkołach ponadpodstawowych. Wyrok ten stał się prawomocny.

W dniu 2 kwietnia 2012 r. do Komendy Powiatowej Policji w [..] wpłynął wniosek D.B. o zmianę lub uchylenie, na podstawie art. 154 K.p.a., rozkazu personalnego nr [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2007 r., utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..]z dnia 2 lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W uzasadnieniu tego wniosku D.B. podniósł, iż wykładnia przepisów prawa materialnego w oparciu o które wydane zostały ww. rozkazy personalne uległa zmianie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 650/10. Od tej pory powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, iż pobieranie nauki w szkole przez domownika - bez względu w jakim to przypadało okresie - nie stanowi ujemnej przesłanki w zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym przy ustalaniu prawa do świadczeń pracowniczych, pod warunkiem, że praca w tym gospodarstwie była stale wykonywana.

W pisemnym oświadczeniu z dnia 19 kwietnia 2012 r. D.B. zwrócił się o rozpatrzenie jego wniosku na zasadzie art. 155 K.p.a. Jednocześnie wyraził zgodę na zmianę rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2007 r.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi decyzją nr [..]z dnia 11 lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił zmiany lub uchylenia decyzji – rozkazu personalnego nr [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść z art. 153 oraz art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ podniósł, iż z powyższych przepisów wynika jednoznaczny obowiązek, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 678/07. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie, od czasu wydania przedmiotowego wyroku, nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby wpłynąć negatywnie na zakres związania organu tym wyrokiem. Dlatego tez wyrażona w nim ocena jest nadal wiążąca.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Komendanta Głównego Policji D.B. zarzucił, że organ I instancji całkowicie pominął bardzo istotną okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. dokonał zmiany w dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym przy ustalaniu prawa do świadczeń pracowniczych. Powyższy fakt, jest równoznaczny ze "zmianą przepisów", wymaganą do zaprzestania uwzględnienia przez sąd i organ jako wiążącej oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu dotyczącym tego samego przepisu prawnego.

Komendant Główny Policji, rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją nr 121 z dnia 31 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Zwrócił też uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a.

Organ zaznaczył, że jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, organ stwierdził, iż decyzja odmawiająca przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat wynikającego z pracy w gospodarstwie rolnym stanowi decyzję, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi rozkazem personalnym nr [..]z dnia 14 sierpnia 2007 r., na podstawie przepisów prawa, rozstrzygnął merytorycznie określoną kwestię, kształtując tym samym sytuację prawną strony. Przedmiotowy rozkaz personalny stanowi zatem decyzję, na mocy której strona nabyła prawo.

Organ zaznaczył też, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Ponadto organ podniósł, iż hipotezą przepisu art. 155 K.p.a. nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Oznacza to, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

Podkreślił jednocześnie, że w przypadku rozpatrywania wniosku o zaliczenie zakończonych okresów zatrudnienia, czy też okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, organ administracji nie działa w ramach tzw. luzu decyzyjnego, albowiem przepis prawa wskazuje określone przesłanki, których spełnienie obliguje organ do jego zaliczenia. Niespełnienie natomiast koniecznych warunków nakazuje organowi odmowę zaliczenia wnioskowanego okresu. W niniejszej sprawie mamy więc do czynienia z decyzją o charakterze związanym, co do której tryb przewidziany w art. 155 K.p.a., nie może mieć zastosowania.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.B. zarzucił organowi:

1. naruszenie przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, przez błędną wykładnię pojęcia określenia "domownika";

2. naruszenie przepisu art. 155 K.p.a., przez stwierdzenie, że nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z literalnego brzmienia art. 155 K.p.a. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w trybie przewidzianym w tym przepisie mogą być poddawane weryfikacji jedynie decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo. Do weryfikacji decyzji, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa, właściwy jest odrębny tryb przewidziany w art. 154 K.p.a.

Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Przy czym w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć również decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Inaczej jest natomiast w przypadku decyzji nakładających na stronę obowiązek, gdyż na mocy tych decyzji pewne osoby nabywają prawo do wykonania tych obowiązków, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 K.p.a. (vide: Andrzej Wróbel - Komentarz do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012).

W ocenie Sądu, decyzja ostateczna Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nr [..]z dnia 14 sierpnia 2007 r., odmawiająca D.B. wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi, nie może być zakwalifikowana do decyzji, na mocy których strona nabyła prawo, gdyż decyzją tą odmówiono stronie przyznania żądanych uprawnień.

Sąd wyjaśnił, iż decyzja ostateczna Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nr [..]z dnia 14 sierpnia 2007 r., nie ukształtowała sytuacji prawnej skarżącego w tym rozumieniu, gdyż nie przyznała mu żadnego uprawnienia ani nie nałożyła na niego żadnego obowiązku. Do decyzji tej nie mógł mieć zatem zastosowania tryb weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziany w art. 155 K.p.a.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że D.B. w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. jako podstawę prawną swojego wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nr [..]z dnia 14 sierpnia 2007 r., wskazał art. 154 K.p.a. Następnie zaś w pisemnym oświadczeniu z dnia 19 kwietnia 2012 r. zmodyfikował swój pierwotny wniosek, wnosząc o jego rozpatrzenie na podstawie art. 155 K.p.a. Z akt administracyjnych nie wynika, w jakich okolicznościach doszło do modyfikacji powyższego wniosku, czy była to samodzielna inicjatywa strony, czy też nastąpiło to na skutek sugestii ze strony organu.

Sąd przypomniał, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W sytuacji zatem, gdy strona zmodyfikowała swój pierwotny wniosek wnosząc o jego rozpatrzenie w oparciu art. 155 K.p.a., obowiązkiem organu było pouczenie jej, iż tryb ten nie może mieć zastosowania do decyzji odmawiającej wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, gdyż nie jest to decyzja, na mocy której strona "nabyła prawo". W sytuacji zaś, gdyby strona podtrzymała swoje żądanie rozpoznania wniosku w tym trybie dawałoby to podstawę organowi do wydania decyzji odmawiającej uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z uwagi na to, że nie można było poddać weryfikacji w trybie art. 155 K.p.a. decyzji, na podstawie której "żadna ze stron nie nabyła prawa".

Niezależnie od powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż fakt wcześniejszego oddalenia skargi na ostateczną decyzję organu przez sąd administracyjny jest przeszkodą do uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a.

Sąd wskazał, iż wyrok oddalający skargę oznacza jedynie, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym do jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności, nie wyłącza natomiast możliwości uchylenia lub zmiany tej decyzji przez właściwy organ w trybie art. 154 lub 155 K.p.a., jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r. sygn. akt III SA 80/85, LEX nr 9850).

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej prowadzone w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w tych przepisach uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji.

Ponadto Sąd podkreślił, iż tryby nadzwyczajne przewidziane w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Dają zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony.

Decyzje wydawane w tych trybach mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nich przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być więc ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zawarta w tych przepisach przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym.

Sąd I instancji podkreślił, iż w sprawie niniejszej, gdzie strona wystąpiła o zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej jej wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, organy Policji obowiązane były zatem ocenić, czy zmiana tej decyzji poprzez zaliczenie stronie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przypadającym od dnia 5 sierpnia 1984 r. do dnia 2 maja 1989 r., do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, nie stoi w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym oraz interesem społecznym.

Zdaniem Sądu I instancji, organy Policji zarówno w decyzji I, jak i II instancji, nie ustosunkowały się natomiast zupełnie do argumentów strony, iż wykładnia przepisów prawa materialnego, w oparciu o które wydany został ostateczny rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2007 r. uległa zmianie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 650/10 oraz, że obecnie wszystkim policjantom, którzy pracowali w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w tym również w przedziale czasowym od 1 stycznia 1983 r. do 31 grudnia 1990 r., okres tej pracy zalicza się do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż zakres kontroli sądowej decyzji podejmowanych przez organ w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony – Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Sąd w ramach kontroli decyzji uznaniowych uprawniony jest jednak do oceny, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniają powyższych kryteriów. Organy Policji, odmawiając skarżącemu zmiany decyzji ostatecznej, niezależnie od zastosowania w sprawie niewłaściwego trybu z art. 155 K.p.a., nie wykazały, dlaczego w stanie faktycznym niniejszej sprawy zmiana decyzji ostatecznej poprzez zaliczenie stronie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym oraz interesem społecznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że Komendant Główny Policji nie miał dostatecznych podstaw do odmowy zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego;

2) art. 2 pkt 2 lit. "e" ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący mógł zostać uznany za domownika w rozumieniu tej ustawy, mimo że praca w gospodarstwie nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania;

3) art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący mógł zostać uznany za domownika w rozumieniu tej ustawy, mimo że nie pracował stale w gospodarstwie rolnym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że okres pracy w gospodarstwie rolnym przypadający od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. (okres obowiązywania ustawy z 1982 r.), mógł być uwzględniany tylko wtedy, gdy dana osoba spełniała warunki określone w definicji domownika, a jednocześnie wykonując pracę w gospodarstwie rolnym, nie uczyła się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej lub wyższej wyklucza wiec możliwość uznania, iż praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania - a w konsekwencji zaliczenie danej osoby do kręgu "domowników". W orzecznictwie przyjęte zostało stanowisko, że stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast przepisy ustawy z 1982 r. oraz wydanego z jej delegacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym (...) są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i możliwość ich zastosowania uzależniona jest od spełnienia przesłanek określonych w ich treści. Nie można zatem prowadzić postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy praca danej osoby w gospodarstwie rolnym rodziców w trakcie pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej stanowiła główne źródło jej utrzymania, skoro z cytowanych wyżej przepisów wynika wprost, iż praca w gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej.

Podkreślono, iż już sam fakt ustalenia przez organ administracji, że skarżący w istotnym dla sprawy okresie uczył się w szkole ponadpodstawowej, był wystarczającą przesłanką do odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym za okres do 1 stycznia 1991 r. Fakt ten został całkowicie pominięty przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, z uwagi na konstrukcję skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić wojewódzki sąd administracyjny. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek kontroli kasacyjnej wyznaczają przytoczone podstawy kasacyjne. Należy w nich zatem wskazać wszystkie przepisy, które, zdaniem strony, zostały naruszone, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną w tym zakresie argumentację. NSA zobowiązany jest ustosunkować się do wszystkich zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych. Nie może jednak zastępować stron i uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów podniesionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie przez organ skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne ich zastosowanie. Chodzi tu o naruszenie zaskarżonym wyrokiem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 2 pkt 2 lit. "e" ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych, oraz art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Błędne zastosowanie przytoczonych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że D.B. mógł zostać uznany za domownika w rozumieniu ustaw dotyczących ubezpieczenia rolników.

Analiza podstaw kasacyjnych prowadzi do wniosku iż dotyczą one innej sprawy niż rozpoznana przez Sąd. Przedmiotem niniejszej sprawy była bowiem ocena legalności decyzji o odmowie zmiany lub uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2007r., a nie ten rozkaz. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie rozkazu z dnia 14 sierpnia 2007r., mocą którego odmówiono funkcjonariuszowi zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, podczas gdy kontroli Sądu poddana została inna decyzja ( o odmowie zmiany lub uchylenia w/wym. rozkazu ), wydana na innej podstawie prawnej ( art. 155 Kpa ), która została skontrolowana przez Sąd według innych kryteriów. Trzeba podkreślić, że rozkaz z dnia 14 sierpnia 2007r. był wcześniej przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2007r. III SA/Łd 678/07 ). Sąd I instancji w toku niniejszego postępowania nie stosował bezpośrednio żadnego z przepisów, na zarzutach naruszenia których oparta została skarga kasacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał zastosowanie przez organ jako podstawy decyzji art. 155 Kpa, i stwierdził że przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem rozkaz z dnia 14 sierpnia 2007r. nie jest rozstrzygnięciem na mocy którego strona nabyła prawo. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na niedopełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 9 Kpa oraz zakwestionował stanowisko organu, co do tego że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na rozkaz z dnia 14 sierpnia 2007r. uniemożliwia uchylenie lub zmianę rozkazu ostatecznego na podstawie art. 154 lub 155 Kpa. Te wszystkie przyczyny spowodowały uchylenie przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit .a i lit. c Ppsa decyzji o odmowie zmiany lub uchylenia rozkazu z dnia 14 sierpnia 2007r. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia, który z trybów postępowania ( art. 154, czy art. 155 Kpa ) powinien zostać zastosowany przy rozpatrzeniu wniosku D.B. o zmianę lub uchylenie ostatecznego rozkazu z dnia 14 sierpnia 2007r.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w ogóle nie nawiązuje do podstaw uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Nie stara się podważyć zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ( art. 144 § 4 Ppsa ) poglądu odnośnie naruszenia przez organ w toku postępowania art. 155 i art. 9 Kpa, skutkującego niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c Ppsa. Takie sformułowanie skargi kasacyjnej uniemożliwia kontrolę kasacyjną Sądu II instancji i uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.