Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1135/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 i art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 10.05.2016 r., nr [...], znak: [...] orzekł o ustaleniu na wniosek Ł.W. reprezentującego "Firmę [...]" warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w N. - dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej samoobsługowej wraz z infrastrukturą techniczną, w tym przebudowa sieci.

Od decyzji tej odwołała się [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w N., zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. art. 6, 7, 77 § 3, 80, 107 § 4 i 123 k.p.a.,

- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61. ust.7 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- § 3 ust. 2, 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588),

- § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że przedsięwzięcie nie spełnia wszystkich przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w najbliższym sąsiedztwie nie ma dachów płaskich. Ponadto wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został zaniżony do 15%, a obszar analizy został powiększony bez uzasadnienia, linia zabudowy została ustalona "uznaniowo" ponieważ faktyczna linia zabudowy wykluczyłaby możliwość realizacji projektowanego obiektu. W ocenie skarżącej powierzchnia i kształt działki wyklucza możliwość zachowania przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; nie został zatem zachowany warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wymagający zgodności z przepisami odrębnymi. Dodatkowo wskazano, że ustalenia obsługi komunikacyjnej inwestycji budzą wątpliwości. Istniejący zjazd z ul. [...] nie pozwala na zwiększony ruch samochodowy a skutkiem realizacji inwestycji może być zagrożenie bezpieczeństwa ruchu a nawet wręcz "paraliż komunikacyjny", przy czym sąsiadująca droga osiedlowa pełni funkcję "drogi pożarowej". Zarzucono również, że właściciele działek nr [...] i [...] nie zostali uznani za strony postępowania, podczas gdy skarżona decyzja narusza ich interes prawny, a istniejące uzbrojenie w rejonie os. [...] (w tym kanalizacja sanitarna i deszczowa) pozostaje we władaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która nie wyraża zgody na wykonanie ew. przyłączy. Uzgodnienia projektu decyzji zostały dokonane przed zmianą nazwy i zakresu przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej w decyzji podano nieprawdziwą powierzchnię działki inwestycji - 241 m2 zamiast 245 m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12.07.2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; w związku z § 3, 4 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że miał na uwadze niewielki zakres rzeczowy przedsięwzięcia (jednostanowiskowa myjnia z zadaszeniem), które nadto nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących, nawet potencjalnie, wywołać uciążliwość dla otoczenia i środowiska. Przy tym w pełni zgodnego z funkcją tego odcinka ul. [...], ponieważ projektowana myjnia położona jest w rejonie istniejącej stacji paliw (odległość od obiektów stacji wynosi ok. 20,0 m).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zbadane akta sprawy i udokumentowany tok postępowania nie potwierdzają zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Organ podjął w toku sprawy niezbędne czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ujawnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Materiał dowodowy jest - w ocenie organu odwoławczego - kompletny.

W kwestii ustaleń "komunikacyjnych" należy stwierdzić, że dojazd do projektowanej myjni prowadzi z istniejącego zjazdu z ul. [...] a projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi powiatowej. Wobec zmniejszenia zakresu inwestycji (rezygnacja z dwóch stanowisk na rzecz jednego) - uzgodnienie to nie straciło na aktualności. Dojazd do myjni ma wymagane parametry a zarzuty skarżącej o "paraliżu komunikacyjnym" należy uznać za przesadne, a przede wszystkim przedwczesne. Nadto ustalenia decyzji nakazują zabezpieczenia uzasadnionego interesu osób trzecich.

Problem usytuowania miejsc postojowych, zabezpieczenie właściwego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, usytuowania obiektu myjni na działce oraz innych przepisów techniczno - budowlanych będzie przedmiotem odpowiednich rozwiązań na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Projektowana myjnia nie jest budynkiem i w istocie ma cechy urządzenia technicznego i obiektu usługowego.

W zakresie żądania uznania właścicieli działek nr [...] i [...] za strony postępowania - zauważono, że pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy może skutkować wyłącznie procedurę wznowienia postępowania, wyłącznie na żądanie strony "pominiętej" (art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a.) i w stosunku do decyzji ostatecznej. W kwestii zasadniczej - art. 28 k.p.a. stanowi, że prawo strony służy tylko temu przedmiotowi, który ma interes prawny lub obowiązek, lub który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy brak jest przesłanek, które uzasadniałyby istnienie jakiegokolwiek interesu prawnego, a nawet faktycznego, właścicieli działek nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lub mieszkańców budynków nr [...] i nr [...] przy ul. [....], mając dodatkowo na uwadze, że projektowana myjnia praktycznie nie będzie oddziaływać na tereny położone poza granicą lokalizacji.

W kwestii niewyrażenia przez skarżącego zgody na przyłącza sieci znajdujących się na terenie własności Spółdzielni Mieszkaniowej - w decyzji przewidziano alternatywne przyłączenie do sieci znajdujących się w ciągu ul. [...]. Nadto - na przyłącza nie jest wymagana zgoda właścicieli nieruchomości. Projektowana myjnia nie będzie też generować ścieków sanitarnych (obiekt bezobsługowy).

W kwestii wydania decyzji na nieprawidłowej powierzchni działki (241 m2 zamiast 245 m2) - zdaniem Kolegium uchybienie takie było bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nadto zostało skorygowane postanowieniem Burmistrza z dnia 06.06.2016r.

Zarzut niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia cech i parametrów geometrii dachu w świetle analizy zabudowy sąsiedniej - okazał się bezpodstawny. W analizowanym otoczeniu jest szereg budynków z dachami płaskimi (budynki wielorodzinne, garaże, obiekty stacji paliw, realizowany budynek usługowo - handlowy). Dominują zatem dachy płaskie.

Co do zarzutu niewłaściwego (zaniżonego) wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wskazano, że wskaźnik ten nie podlega regulacji przepisów rozporządzenia. Także ustalenie tego wskaźnika dla działki nr [...] w wymiarze 15% nie ma istotnego znaczenia wobec faktu, że wokół działki inwestycji znajdują się tereny o dużych powierzchniach biologicznie czynnych.

W kwestii nieuzasadnionego powiększenia (do około 270m) obszaru analizy w kierunku północnym zauważono, że według opisu analizy miało to na celu jedynie zbadanie możliwości ustalenia linii zabudowy w zgodności z przepisem § 4 rozporządzenia. Linia ta została ostatecznie ustalona w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i według regulacji § 4 ust. 2 rozporządzenia.

Co do ustalenia szerokości elewacji frontowej "w wymiarze" od 3,5 - 7,5 m, wyjaśniono, że parametr ten ma znaczenie przede wszystkim w odniesieniu do budynków. Zadaszenie na słupkach nie jest budynkiem a zatem nie ma sensu analiza tego parametru w kontekście przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub też uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.)

- art.64 pkt 2 lit. a), lit. c) i lit. d) w związku z art.64 ust. 1 u.p.z.p.

- § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 6, art. 7, art. 8, art.9, art. 28, art. 77, art. 106 § 1, art. 107, art. 123 k.p.a.

Zdaniem skarżącej niezbędna jest ponowna analiza istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i wyznaczona na jej podstawie obowiązująca linia zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...].

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że linia zabudowy została wyznaczona w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi ul. [...]. Z zestawienia najbliższej zabudowy (tj. zabudowy na działki ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]) wynika, iż odległości te wynoszą odpowiednio od 16 m - 44 m, co wyklucza możliwość zabudowy działki ewidencyjnej [...]. Z kolei budynek handlowo-usługowy na działkach [...], [...], [...] mający tożsamą linię zabudowy, co w skarżonej decyzji planowana myjnia samochodowa nie może stanowić o kontynuacji linii zabudowy, gdyż nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępności samej drogi publicznej. Dojazd do budynku nie odbywa się od ulicy [...] lecz od ulicy [...] (drogi gminnej - publicznej), zatem wnioskowane przez inwestora działki włączone "na siłę" do obszaru analizowanego nie są dostępne z tej samej drogi publicznej.

Kolejnym uchybieniem ze strony SKO jest dopuszczenie nieuzasadnionego powiększenia obszaru analizowanego w kierunku północnym. Organ II instancji wyjaśnił, iż powiększenie obszaru analizowanego "według analizy miało na celu jedynie zbadanie możliwości ustalenia linii zabudowy zgodności z przepisem § 4 rozporządzenia", podczas gdy skarżący stwierdza, iż brak takiego opisu zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jak też w wynikach samej analizy. Przebieg granic obszaru analizowanego w decyzji organu I instancji nie został w żaden sposób omówiony oraz uzasadniony i nie ma możliwości dokonania jego oceny. Zdaniem skarżącego powiększenie obszaru analizowanego służyło jedynie takiemu poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji myjni samochodowej na działce ewidencyjnej nr [...].

Nie można zgodzić się z lakonicznym stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przesadny i przedwczesny jest zarzut skarżącej, iż dojazd do planowanej myjni spowoduje utrudnienia komunikacyjne.

Wyznaczając parametr wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej Burmistrz Miasta uznał inwestycję za "budynek". Organ odwoławczy nie dokonując stosownej zmiany decyzji Burmistrza też uznał inwestycję za budynek, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż "zadaszenie na słupkach nie jest budynkiem" oraz, że "projektowana myjnia nie jest budynkiem i w istocie ma cechy urządzenia technicznego i obiektu usługowego". Tego typu stanowisko stoi w sprzeczności z treścią definicji zawartych w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustawa ta nie obejmuje pojęcia "obiekt usługowy" jeśli już przyjąć, że organowi odwoławczy chodzi o obiekt budowlany, to w tym pojęciu według definicji zawartej w art. 3 pkt 1 w/w ustawy Prawo budowlane nie mieści się pojęcie "urządzenia technicznego". Tymczasem charakterystyka zamierzenia wskazana w "Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania stanowiących załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, wskazuje iż to zamierzenie inwestycyjne posiada: "powierzchnie użytkową - do 60 m2", "powierzchnię zabudowy kubaturowej - do 65 m2" a takowe odnoszą się jednak do budynku, a nie do urządzenia, jak podnosi organ odwoławczy.

Skarżąca podtrzymała także zarzuty podniesione w trakcie postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta w zakresie nieprawidłowego oznaczenia stron postępowania oraz nieprawidłowej powierzchni działki nr [...].

Ponadto zwrócono uwagę, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego iż na przyłącz do sieci nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości przeczy treści art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane z którego wynika, iż właściciel wyraża zgodę na przyłącz do sieci znajdującej się w terenie jego nieruchomości oraz wyraża zgodę na przeprowadzenie wszystkich prac, które będą niezbędne do wykonania przyłącza. Nawet gdyby przyjąć, iż inwestorowi służy jakiekolwiek w tym zakresie roszczenie do właściciela terenu, przez który przebiega sieć, to jak wykazano poniżej, wskazanie w decyzji Burmistrza nieistniejącego "osiedla [...]" czyni całość ustaleń w tym zakresie bezprzedmiotowymi, co znowuż wskazuje na uchybienie obowiązującym przepisom tej decyzji tj. w szczególności art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy błędnie uznał, iż projektowana myjnia samochodowa, jako obiekt bezobsługowy, nie będzie generować ścieków wymagających kanalizacji sanitarnej, podczas gdy w treści decyzji organu I instalacji stwierdza się, iż ścieki technologiczne odprowadzane będą do istniejących kanalizacji sanitarnych.

Powtórzono też zastrzeżenia w stosunku do użycia w decyzji I instancji słów "os. [...]" zamiast "ul. [...]" oraz co do geometrii dachu. Zdaniem strony skarżącej nie został też spełniony wymóg art. 53 ust.3 pkt.9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. nie uzgodniono projektu decyzji przed wydaniem z zarządcą drogi wewnętrznej na działce ewidencyjnej nr [...] w trybie tego przepisu, a stanowisko zarządcy tej drogi jest negatywne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych pojęcie "pasa drogowego" nie jest zawężone jedynie dla dróg publicznych, a tym samym [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa jako właściciel i zarządca drogi wewnętrznej na działce nr [...] na mocy art. 8 tej ustawy o drogach publicznych, do której bezpośrednio przylega teren inwestycji, winna dokonywać uzgodnienia trybie art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i opinia winna być brana pod uwagę - czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że musi zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, bowiem opiera się na wadliwej analizie urbanistyczno - architektonicznej. Organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej "rozporządzenie" - określone zostały sposoby ustalania parametrów tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W niniejszej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna została sporządzona trzykrotnie: 17 sierpnia 2015 r. przez B.F. i dwa razy przez A.P.: 6 listopada 2015 r. i 23 marca 2016 r., przy czym ta ostatnia wersja związana była ze zmianą zakresu inwestycji przez inwestora i wprowadzała jedynie niewielkie modyfikacje do analizy z 6 listopada 2015 r.

Już sam fakt sporządzenia dwóch analiz urbanistyczno - architektonicznych przez dwóch różnych urbanistów w jednym postępowaniu, w odniesieniu do tej samej (niezmienionej) inwestycji może budzić wątpliwości. Analiza urbanistyczno - architektoniczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego, wymaga wiadomości specjalnych potwierdzonych przynależnością do samorządu urbanistów, a zatem odrzucenie jednej analizy i przyjęcie jako podstawy decyzji drugiej analizy winno być uzasadnione w ramach swobodnej oceny dowodów. Tymczasem w decyzji organu I instancji z 10 maja 2016 r., ani też w decyzji SKO o pierwszej analizie w ogóle się nie wspomina. Całkowite pominięcie tego środka dowodowego niewątpliwie stanowi naruszenie zasad postępowania dowodowego. Organ w szczególności powinien wyjaśnić dlaczego nie oparł się na wynikach pierwszej analizy, jakie wady tej analizy spowodowały konieczność zlecenia kolejnej analizy w tym samym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy ma to tym większe znaczenie, że pierwsza analiza wykluczała zabudowę zgodnie z wnioskiem, podczas gdy druga analiza ją dopuszczała, a zatem przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia jednego albo drugiego dokumentu miało kluczowy wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Już tylko to uchybienie jest wystarczające dla uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowe uzasadnienie decyzji tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd dostrzegł jednak dalsze uchybienia, które muszą zostać szczegółowo wyliczone w dalszej części uzasadnienia.

W pierwszej analizie granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z zasadą wynikającą z § 3 rozporządzenia jako trzykrotna szerokość frontu działki (szerokość frontu: 24 m, obszar analizowany w odległości 72 m wokół terenu objętego wnioskiem). Wskazano, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji dominuje zabudowa zlokalizowana w znacznym oddaleniu od pasa drogowego ul. [...], poza granicą działki nr [...] objętej wnioskiem. Nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem ze względu na cechy zagospodarowania terenu sąsiedniego, w tym w szczególności na uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne brak możliwości wkomponowania planowanej zabudowy w już istniejący na tym terenie układ urbanistyczny. Ustalenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek garażowy na działce nr [...] (garaż ten położony jest ok. 58 m od terenu inwestycji) wprowadziłoby chaos architektoniczny na tym terenie i stałoby w sprzeczności z ustawową regułą uwzględniania ładu przestrzennego. Dalej wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy objęty wnioskiem (27%) jest niższy od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym (29,2%) i niższy od tego wskaźnika dla zabudowy usługowej (39,5%). Ustalenie tego wskaźnika na poziomie objętym wnioskiem nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Zdaniem autora analizy szerokość elewacji frontowej należy określić na poziomie 7 - 11 m (we wniosku: 11m), a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 4,5 - 5 m (we wniosku: 5 m). Stwierdzono również, że zgodnie z § 8 rozporządzenia istnieje możliwość zastosowania dachu płaskiego - zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Na podstawie tej analizy sporządzono projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (k. [...] akt administracyjnych).

W dniu 19 sierpnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo wnioskodawcy, w którym zwrócił się on o przyjęcie w analizie usytuowania linii zabudowy jak dla budynków usługowych położonych na działkach nr [...], [...] i [...]. Budynki te pozostają zbliżone do krawędzi jezdni i zdaniem inwestora nie ma przeszkód żeby jego inwestycja znalazła się w podobnej odległości od jezdni. Tym samym zawnioskował o powiększenie obszaru analizowanego tak, aby objął on powyższe działki.

W drugiej analizie urbanistyczno - architektonicznej wnioski te zostały uwzględnione. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w kierunku północnym do 280 m dla ustalenia linii zabudowy, natomiast dla ustalenia pozostałych wskaźników w odległości 72 m od granicy terenu objętego wnioskiem.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. Art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Powołany przepis nie przewiduje możliwości ustalania różnych obszarów analizowanych celem ustalenia różnych wskaźników zabudowy. Obszar analizowany jest jeden, a analiza urbanistyczno - architektoniczna obejmuje badanie wszystkich wskaźników zabudowy na tym obszarze i na tej podstawie ustalenie wskaźników nowej zabudowy. Taka regulacja ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego i zagwarantowanie, że nowa zabudowa będzie wpasowana w zabudowę już istniejącą. Wyznaczenie dwóch różnych obszarów analizowanych dla ustalenia różnych parametrów nowej zabudowy stanowiło naruszenie § 3 rozporządzenia.

Zaznaczyć należy, że w rozporządzeniu wskazano jedynie minimalne granice obszaru analizowanego (co najmniej trzykrotna szerokość fronty działki, nie mniej niż 50 m). Urbanista sporządzający analizę może przyjąć inne granice, jednakże ich ustalenie musi zostać w sposób zrozumiały i przekonujący, uzasadniony zachowaniem ładu przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. II OSK 2931/14 (LEX nr 2108484) "konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku.".

Autorka analizy wskazała, że poszerzenie granicy obszaru analizowanego w kierunku północnym (do 280 m) ma uzasadnienie w istniejącej zabudowie o funkcji handlowej i usługowej, zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] i usytuowanej w niewielkiej odległości (od 6,5 do 10 m) od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy. W analizie zawarto stwierdzenie: "takie usytuowanie istniejącej zabudowy daje możliwość ustalenia linii nowej zabudowy na działce nr [...] zgodnie z warunkami w/w rozporządzenia". Również w dalszej części analizy wskazano, że powiększenie obszaru analizowanego (z 72 do 280 m w kierunku północnym) nastąpiło właśnie w celu wyznaczenia nowej linii zabudowy.

Już samo stwierdzenie zacytowane wyżej wskazuje, że autor analizy dokonał powiększenia obszaru analizowanego wyłącznie w tym celu, żeby umożliwić realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Celem urbanisty stało się niejako poszukiwanie w otoczeniu inwestycji takich działek, które pozwolą na zagospodarowanie działki nr [...] zgodnie z wnioskiem. Tymczasem nie to jest jego zadaniem przy sporządzaniu analizy urbanistyczno - architektonicznej. Sporządzenie analizy zostało powierzone osobie posiadającej stosowne uprawnienia w tym celu, aby zapewnić zachowanie ładu przestrzennego i harmonijnej kontynuacji zabudowy, nie zaś po to, by zapewnić wnioskodawcy realizację inwestycji na warunkach określonych we wniosku.

Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1299/14 (LEX nr 2116196): "Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie".

Również w przypadku ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy autorka drugiej analizy stwierdziła: "aby umożliwić realizację (...) myjni bezobsługowej (...) koniecznym jest ustalenie wskaźnika zabudowy jako innego, wyższego, na co pozwala § 5 ust. 2 rozporządzenia j.w.".

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei jego ust. 2 stanowi: "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że "wynikanie z analizy" wskaźnika innego niż średni musi być uzasadnione czymś więcej niż tylko chęcią umożliwienia inwestorowi realizacji planowanego zamierzenia.

W kwestii parametru powierzchni zabudowy należy jeszcze wskazać na odmienne wyliczenie średniego poziomu tego wskaźnika w obszarze analizowanym w pierwszej i w drugiej analizie - odpowiednio 29,2% oraz 26%. W obu przypadkach obszar analizowany był wyznaczony w taki sam sposób (72 m od terenu inwestycji), zatem należało wyjaśnić, dlaczego autorkom obu analiz te same wyliczenia dały inne wyniki. Jest to ustalenie tym bardziej istotne, że wnioskowana powierzchnia zabudowy to 27%, a zatem według pierwszej analizy był to poziom niższy niż średni, a według drugiej - wyższy. Kwestia ta powinna zostać ustalona w sposób nie budzący wątpliwości.

Autorka drugiej analizy wskazała w niej konieczność zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 20% powierzchni działki, jednakże nie wyjaśniła źródeł tego ustalenia - co stanowi kolejną wadę sporządzonej analizy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że już po sporządzeniu drugiej analizy i ustaleniu w niej wskaźników zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestor dokonał w dniu 15 grudnia 2015 r. zmiany wniosku poprzez:

a) zmianę zakresu wniosku - z "budowa myjni samochodowej bezobsługowej" na "budowa myjni samochodowej bezobsługowej z infrastrukturą techniczną, w tym przebudowa sieci"

b) zmianę poszczególnych parametrów zabudowy:

← wskaźnik powierzchni zabudowy z 27% na od 5% do 27%

← wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z 27% na do 15%

← szerokość elewacji frontowej z 11 m na od 3,5 m do 10,49 m.

Jak już wcześniej wspomniano w aktach sprawy znajduje się trzecia analiza z daty 22 marca 2016 r., ponownie sporządzona przez A.P., z częścią tekstową i graficzną oraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy. W dokumentach tych w pełni uwzględniono dokonane przez inwestora zmiany wskaźników zabudowy, za wyjątkiem szerokości elewacji frontowej. Opisane wcześniej uchybienia drugiej analizy zostały tutaj powielone. W zakresie powierzchni biologicznie czynnej nadal brakuje ustaleń, co do poziomu tego wskaźnika w obszarze analizowanym, ograniczono się jedynie do wyliczenia podanych we wniosku wartości, z których wynika po realizacji inwestycji pozostanie 15% powierzchni biologicznie czynnej. Autorka analizy stwierdziła, że wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wyższym niż średni w obszarze analizowanym oraz powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 15% "jest możliwe i będzie odpowiadać potrzebom inwestora". Takie uzasadnienie przyjętych parametrów jest oczywiście niewystarczające.

W porównaniu z poprzednią wersją analizy znacznie zmniejszono natomiast wskaźnik szerokości elewacji frontowej (wcześniej: od 8,33 m do 12,49 m, po zmianie od 3,5 m do 7,5 m). W taki też sposób ostatecznie określono ten wskaźnik w decyzji organu I instancji.

Dodatkowe wyjaśnienia do analizy zawarte w piśmie A.P. z dnia 8 czerwca 2016 r. w związku z odwołaniem od decyzji I instancji wniesionym przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w istocie nie wprowadzają żadnych nowych elementów, a jedynie powielają ustalenia analizy urbanistyczno - architektonicznej. Tylko co do parametru szerokości elewacji frontowej autorka analizy wskazała, że planowana inwestycja - myjnia samoobsługowa nie jest budynkiem lecz obiektem budowlanym (wiata - zadaszenie na słupach), więc przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie będą miały zastosowania.

Opisane wyżej wady analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w konsekwencji także w decyzjach organów obu instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu muszą zostać wyeliminowane. Ze szczególną uwagą autor analizy powinien odnieść się do możliwości ustalenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, zwłaszcza w kontekście diametralnie przeciwnych ocen tej kwestii dokonanych w dwóch sporządzonych w niniejszej sprawie analizach. Przede wszystkim zaś przy sporządzaniu analizy - a później przy dokonywaniu oceny tego dowodu w postępowaniu administracyjnym przez organ wydający decyzję należy mieć na uwadze, że celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zbadanie dopuszczalności nowej inwestycji i ewentualnie takie ustalenie parametrów nowej zabudowy, aby zapewnić zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś realizację zamiarów inwestora.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy również wyjaśnić, czy planowana inwestycja jest budynkiem, czy też innego rodzaju obiektem budowlanym, czy może urządzeniem technicznym. O ile bowiem faktycznie planowana inwestycja to zadaszona wiata, to należy rozważyć, czy w ogóle można w tej sytuacji mówić o elewacji frontowej.

W ocenie Sądu wadliwe jest również zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie dotyczące obszaru powierzchni biologicznie czynnej, iż "ustalenie tego wskaźnika w wymiarze 15% (...) nie ma istotnego znaczenia wobec faktu, że wokół działki inwestycji znajdują się tereny o dużych powierzchniach biologicznie czynnych". Nie można ograniczania powierzchni biologicznie czynnej argumentować tym, że na innych działkach w okolicy jest duża powierzchnia biologicznie czynna.

Jednocześnie za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącej spółdzielni, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien z nią, jako zarządca drogi wewnętrznej uzgadniać treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uzgodnienia dokonywane na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym również uzgodnienie z zarządca drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. z organami administracji publicznej w zakresie ich właściwości. Prawo administracyjne nie zna procedury "uzgadniania" decyzji z podmiotami prawa prywatnego.

Sąd podziela również ocenę Kolegium co do bezzasadności zarzutów dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania. Błędne określeniu w decyzji powierzchni działki inwestycyjnej - 241 m2 zamiast 245 m2 (co zresztą zostało sprostowane) i mylne użycie określenie "os. [...]" zamiast "ul. [...]" nie miały natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółdzielni kwotę 500 zł, którą skarżąca uiściła wcześniej tytułem wpisu od skargi.