Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2220/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a w zw. z art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 par. 1, 35 par. 3 i 5, 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 123/20 w sprawie ze skargi A. V. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 123/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A.V na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w pkt 1. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (Szef Urzędu) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania A.V od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...]; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4. zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 22 września 2017 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia, od której cudzoziemiec złożył odwołanie. Odwołanie zostało przekazane Szefowi Urzędu w dniu 19 marca 2019 r. W dniu 23 lipca 2019 r. pełnomocnik strony złożył pismo, w którym wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów. W dniu 29 października 2019 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Następnie w wyroku wskazano, że A.V. wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Szefa Urzędu w przedmiocie rozpatrzenia jego odwołania.

Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa;

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu 8 miesięcy od dnia złożenia odwołania organ II instancji nie podjął żadnych czynności w celu merytorycznego jego rozpoznania. Skarżący zwrócił uwagę, że w toku postępowania organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) i nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, jak też nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W ocenie skarżącego zaistniała bezczynność organu II instancji, gdyż mimo istnienia obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Nadto, zdaniem strony skarżącej, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ wyższego stopnia czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ ten nie dochował należytej staranności w takim organizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Skarżący w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady proporcjonalności działania władzy publicznej z uwzględnieniem okoliczności, na które powołuje się od kilku lat organ w różnych sprawach z wydania zezwoleń na pracę podnosząc trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu tego organu i dużą ilość spraw do rozpatrzenia wywodził, że wymierzona kara powinna uzmysłowić Szefowi Urzędu powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

Pismem z 21 listopada 2019 r. Szef Urzędu zwrócił się do pełnomocnika strony o nadesłanie wskazanych dokumentów oraz zawiadomił, że wydanie decyzji nastąpi nie później niż do 15 stycznia 2020 r.

W wyroku IV SAB/Wa 123/20 przytoczono dalej, że pismem z 15 stycznia 2020 r. organ odwoławczy zwrócił się ponownie do pełnomocnika strony o nadesłanie wskazanych dokumentów oraz zawiadomił, że wydanie decyzji nastąpi nie później niż do 12 marca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o:

1) stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

2) oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny wymienionej w art. 149 § 2 Ppsa.

3) oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Szef Urzędu zrekapitulował przebieg postępowania w sprawie, zaś odnosząc się do przyczyn jego wydłużenia wskazał, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego było niemożliwe ze względu na liczbę i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ ten podał, że od 2016 r. boryka się z trudnościami, które wynikają z gwałtownego przyrostu spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, przywołując w procentach wzrost spraw do załatwienia w poszczególnych latach 2017-2019. Jest to stała tendencja wzrostowa, która wobec braku wystarczającego wzrostu zatrudnienia w urzędzie powoduje ogromne obciążenie pracowników realizujących postępowania odwoławcze i przyczynia się do wydłużenia czasu prowadzonych postępowań. W 2018 r. Urząd do Spraw Cudzoziemców podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw, w szczególności dokonano reorganizacji struktury urzędu, powołane zostały także dodatkowe zespoły mające usprawnić zarządzanie stale rosnącą ilością spraw. Działania takie, mając na uwadze ogólną ilość spraw, nie mogły jednak spowodować natychmiastowej poprawy terminowości ich rozpatrywania. Pomimo utworzenia nowych jednostek wewnętrznych oraz zatrudnienia dodatkowych pracowników nie było możliwe dotychczas niezwłoczne skrócenie terminów prowadzenia postępowań w sytuacji stałego i znacznego przyrostu ich ilości.

Organ II instancji przyznał rację stronie skarżącej, że postępowanie odwoławcze toczy się z naruszeniem art. 35 K.p.a., ale stwierdził, że uchybienie to nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa.

Szef Urzędu w odniesieniu do wniosku o wymierzenie grzywny wskazał, że pełnomocnik skarżącego w żaden inny sposób nie uzasadnił wniosku o zasądzenie grzywny i to w sytuacji, w której domaga się jej w maksymalnej, przewidzianej przepisami prawa wysokości. Ponadto powołując się na orzecznictwo organ ten zwrócił uwagę, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie wystąpił, a wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie jest zasadny. Postępowanie odwoławcze w sprawie nie było przewlekane celowo, ani taki stan rzeczy nie był skutkiem złej woli organu odwoławczego.

Przywołano następnie, że 26 lutego 2020 r. Szef Urzędu wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie częściowo uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, jego kontroli podlegał okres postępowania od 19 marca 2019 r. (tj. od dnia wpływu akt z odwołaniem do organu II instancji) do 26 lutego 2020 r. (tj. do dnia wydania decyzji w sprawie przez Szefa Urzędu).

Powyższe zestawienie dat – w ocenie sądu pierwszej instancji – jasno wskazuje, że organ odwoławczy nie dotrzymał ustawowego terminu załatwienia sprawy, czego sam nie kwestionował. Zwrócono uwagę, że do czasu przesłania do sądu wojewódzkiego akt ze skargą, organ odwoławczy nie odpowiedział na ponaglenie, dopiero po wniesieniu skargi wezwał stronę do uzupełnia dokumentów oraz zawiadomił o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Podobnie dopiero w odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wskazał na przyczynę w opóźnieniu wydania decyzji, tj. na problemy kadrowe (brak wzrostu zatrudnienia) w połączeniu z dużą liczbą spraw i ich tendencją wzrostową. Zdaniem sądu pierwszej instancji powyższa argumentacja nie może stanowić usprawiedliwienia dla skarżonego organu w zakresie czasu oczekiwania na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych ustaleń sąd pierwszej instancji przyjął, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, gdyż prowadzenie postępowania przez około 11 miesięcy (do czasu wydania decyzji) nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach.

Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, przedmiot sprawy i okoliczności, które stanowiły przyczynę bezczynności, sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie sąd pierwszej instancji nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskowano w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 2 tegoż orzeczenia i opierając skargę kasacyjną na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.).

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 § 5 oraz art. 36 K.p.a., polegające na błędnym stwierdzeniu przez WSA w Warszawie, że bezczynność Szefa Urzędu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a. niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy, również ograniczone ramami rocznego budżetu możliwości zwiększenia zatrudnienia, uniemożliwiające terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem,

b. braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych, podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m. in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji.

Kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 § 1, § 1a i 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzuca także:

II. naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a Ppsa polegające na:

a. pominięciu innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy, również ograniczone ramami rocznego budżetu możliwości zwiększenia zatrudnienia - uniemożliwiające terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, oraz

b. stwierdzeniu przez WSA w Warszawie, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m. in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji,

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części, czyli w pkt 2 i oddalenie skargi w tej części, względnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WWSA w Warszawie w tym zakresie,

jak również wnosi o:

3. zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o czym poinformowano pełnomocnika skarżącego.

W ocenie Szefa Urzędu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji w swojej ocenie skupił się jedynie na samej długości postępowania, nie odnosząc się w zasadzie do wskazanych przez organ odwoławczy przyczyn wydłużenia postępowania, a przyczyny te w świetle wskazań płynących z orzecznictwa jako stanowiące okoliczności istotne w tego typu sprawach nie powinny zostać przez sąd pominięte. Jego zdaniem sąd wojewódzki lakonicznie i arbitralnie, odwołując się wyłącznie do długości prowadzonego postępowania, przesądził jedynie, że zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Szefa Urzędu tak ogromny przyrost ilości spraw do załatwienia przez organ i sama liczba tych spraw stanowiły okoliczności, które powinny zostać przez sąd pierwszej instancji uwzględnione. Ilość postępowań, którymi zajmuje się Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, czy cały Urząd do Spraw Cudzoziemców przewyższa realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw przez organ.

W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższa okoliczność ma charakter obiektywny i nie wynika z zaniedbań, czy złej woli organu. Swoją argumentację skarżący kasacyjnie organ wspierał przywoływaniem motywów licznych judykatów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, skoro strona ją wnosząca zrzekła się rozprawy, a pozostała strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wyłuszczył przyczyny, które legły u podstaw uwzględnienia skargi na bezczynność w oznaczonym zakresie, względy, które legły u podstaw, aby uznać to naruszenia za dokonane z rażącym naruszeniem prawa, ale także powody, dla których w pozostałym zakresie skargę oddalono.

B. Istota zarzutów kasacyjnych, w których przywoływano przepis art. 149 § 1a Ppsa w zw. z przepisami art. art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 K.p.a. sprowadza się do zakwestionowania oceny sądu pierwszej instancji, że stwierdzona bezczynność Szefa Urzędu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd w tym składzie nie podziela tych zarzutów, zarówno, gdy idzie o przyjęcie tak procesowego, jak i materialnoprawnego aspektu stosowania w realiach przedmiotowej sprawy, art. 149 § 1a Ppsa.

Z przepisu art. 149 § 1a Ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość organu jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przezeń miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten określa zatem wyłącznie kompetencję sądu administracyjnego do stwierdzenia "kwalifikowanej" postaci bezczynności lub przewlekłości organu. O tym, czy taka postać uchybienia przepisom prawa wystąpiła rozstrzygać można ad casum uwzględniając realia konkretnej sprawy administracyjnej i podejmowanych w jej toku czynności przez skarżony organ, porównując rzeczywisty czas trwania postępowania przed danym organem z ustawowym terminem określającym maksymalny czas załatwiania określonego rodzaju postępowania w sprawie administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdy idzie o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w aspekcie bezczynności organu. Trafnie sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku eksponował obowiązki organu załatwiającego indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, wywodząc je z zasady ogólnej szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 K.p.a.). Z przywoływanych w skardze kasacyjnej, jak również uwzględnionych przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. wynika odpowiednio, że "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania", oraz "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". W kontekście tych przepisów organ nie kwestionował wszak, aby sprawa wywołana odwołaniem skarżącego cudzoziemca podlegała załatwieniu w ustawowym, maksymalnym terminie 1 miesiąca, gdy zaś idzie o okoliczności, które ewentualnie wyczerpywać miałyby desygnaty pojęć zawartych w art. 35 § 6 K.p.a. ograniczono się do wskazania na dużą liczbę wniosków cudzoziemców i braki kadrowe organu. Taka argumentacja w celu zwalczenia kwantyfikowania stopnia bezczynności organu odwoławczego jako mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie zasługuje na uwzględnienie.

C. Jak wskazuje się w orzecznictwie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwiają trudności kadrowe i lokalowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw. Są to okoliczności, które zależą od organu administracji, który jest odpowiedzialny za zorganizowanie swojej działalności w sposób adekwatny do aktualnych potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19, LEX nr 2730467). Podnoszone przez Szefa Urzędu trudności kadrowe organu nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2341/13, LEX nr 1452854). Tak samo należy potraktować przywoływaną "dużą ilość" środków odwoławczych cudzoziemców, które ma rozpoznać organ odwoławczy. Sąd Naczelny nie ma przy tym możliwości zweryfikowania danych liczbowych odnośnie ilości spraw wpływających do Szefa Urzędu i sprawności ich załatwiania przez poszczególne komórki urzędu obsługującego ten organ.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 (CBOSA.nsa.gov.pl) stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ było znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, przekroczył kilkunastokrotnie maksymalny i ustawowy termin załatwienia sprawy, do rozpatrzenia odwołania nie skłoniło go wniesione przez cudzoziemca ponaglenie, do dnia wniesienia zaś skargi organ nie skierował do strony odwołującej się pisma w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Uwzględniając datę wydania decyzji odwoławczej niesporne jest, że postępowanie to toczyło się przez okres ponad 11 miesięcy, gdy ustawowy termin wynosi 1 miesiąc. W tych okolicznościach kwantyfikowanie przez sąd wojewódzki stwierdzonej bezspornie bezczynności Szefa Urzędu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, było trafne.

D. Organ we wniesionej skardze kasacyjnej powołał szereg judykatów odnośnie oceny zagadnienia stopnia naruszeń prawa w zakresie bezczynności czy przewlekłości, nie wyciąga z nich – zdaniem Sądu – prawidłowych wniosków. Tłumaczenie się organu dużą liczbą spraw wpływających doń, trudnościami kadrowymi, ocenić wypadnie – w kontekście sformułowanych podstaw kasacyjnych – jako nieskuteczne. Organ przede wszystkim nie zakwestionował ustaleń sądu pierwszej instancji, gdy idzie o sekwencję czynności podejmowanych w sprawie wywołanej źródłowym wnioskiem skarżącego. Ocena sądu pierwszej instancji odnośnie charakteru zwłoki w załatwieniu sprawy z odwołania wniesionego przez cudzoziemca nie była w żadnym razie dowolna, organ II instancji nie prowadził wszak jakiegoś skomplikowanego postępowania dowodowego, co usprawiedliwiałoby przyjęcie innej kwantyfikacji bezspornie stwierdzonej bezczynności. Na uwadze należy wszak mieć i to, że sąd wojewódzki nie uwzględnił skargi w całości, gdy idzie o wymierzenie organowi grzywny. W tych okolicznościach przyjdzie uznać trafność sentencji pkt 2 zaskarżonego wyroku.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, ocenić należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, co prowadziło do jej oddalenia.