Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1353/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 183 par. 1, 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 148 i 149 par. 1, par. 2, par. 3 i par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 i art. 145 par. 1 pkt 4, 145 a, 148
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1488/10 w sprawie ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1353/11

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147, 148 i art. 150 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku E. Z. i Z. Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obr. [...] K. w rejonie ul. O. i ul. I. w K.".

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z 2 kwietnia 2010 r. i 20.05.2010 r. E. Z. i Z. Z. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazany został art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Wskazali, że jako właściciele działki nr [...] obr. [...] K. oraz właściciele mieszkania w bloku nr [...] przy ul. I. w K., usytuowanego na działce nr [...], nie wiedzieli o postępowaniu w sprawie w/w decyzji w czasie, gdy ono trwało, a decyzja narusza ich interes jako strony. Ponadto wnioskujący złożyli zastrzeżenia i uwagi do wydanej decyzji dotyczące obsługi komunikacyjnej, sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również zastrzeżenia odnośnie ilości miejsc parkingowych. Wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa.

Organ wskazał, że strony na etapie ustalania warunków zabudowy ustalane są w oparciu o art. 28 k.p.a. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, jest zazwyczaj definiowany jako oparty o konkretną, istniejącą normę prawa materialnego. Do stwierdzenia interesu prawnego po stronie jakiegoś podmiotu należy wskazać normę prawną, która da się indywidualnie określić i wyodrębnić, normę, która tak wiąże się z indywidualną sytuacją prawną podmiotu, że daje mu ochronę prawną w danej konkretnej sytuacji. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Bezspornie interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy przysługuje właścicielowi lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętej granicami wniosku. Zgodnie z orzecznictwem, stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Niemniej jednak właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek.

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju, organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jej charakter. Wnioskodawcy jako właściciele działki nr [...] obr. [...] K. oraz jak twierdzą, właściciele mieszkania w bloku nr [...] przy ul. I., usytuowanego na działce nr [...], nie byli uznani za stronę przedmiotowego postępowania, gdyż zarówno działka nr [...] jak również działka nr [...], nie znajdowały się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] oraz [...], co więcej jak to wynika z koncepcji architektonicznej załączonej przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, projektowany budynek będzie zlokalizowany w pewnym oddaleniu od ul. I., która to ulica graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji. Powyższa okoliczność jak również fakt, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa wysoka, którą tworzą budynki mieszkalne wielorodzinne 11-nasto - 12-nasto kondygnacyjne, jak również znajduje się zabudowa usługowa, przy uwzględnieniu okoliczności, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, przemawiają za przyjęciem, iż wnioskującym o wznowienie postępowania nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony.

Nadto organ wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy dotyczących wydania decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2008 r., w tym mapy ewidencyjnej z zaznaczonym terenem inwestycji, teren w/w inwestycji bezpośrednio przylega do drogi publicznej jaką jest ul. I. i ul. O., tym samym posiada bezpośredni dostęp do tych dróg, co znalazło swój wyraz w zapisie zawartym w pkt. 4d Załącznika nr 1 do w/w decyzji. Okoliczność, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do ul. I. nie przesądza, iż wjazd na teren inwestycji ma odbywać się również z tej konkretnej drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się nie od ul. I., ale od ul. O., poprzez zjazd z tej ulicy, na budowę którego inwestor w dniu 17 kwietnia 2008 r. otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy Nr [...], co jest zgodne z żądaniem inwestora.

W kwestii zarzutów odnoszących się do parametrów przedmiotowej zabudowy organ wskazał, iż parametry takie jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, (attyki), jak również wysokości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez uprawnionego architekta, zgodnie z obowiązującymi przepisami przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni w zagospodarowaniu przestrzennym terenu inwestycji. W kwestii zarzutu dotyczącego nie zawarcia w treści decyzji zapisu wskazującego ile miejsc parkingowych inwestor winien przewidzieć, organ wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych do wskazania konkretnej ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto wskazał, że ww. decyzja zawierała rozstrzygnięcie co do ochrony interesów osób trzecich, poprzez wskazanie, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazano również na konieczność zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Organ konkludował, że E. Z. i Z. Z. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2008 r. Stwierdził, że w sytuacji, gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiły osoby nie będące stroną w sprawie, organ administracji nie bada, czy zrealizowane zostały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie badał więc - wobec ustalenia, że z wnioskiem wystąpiły osoby nie będące stroną w sprawie - czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 kpa pkt 4, tj. czy strona z własnej winy, lub bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, albowiem kwestia winy, lub jej braku, rozpatrywana jest dopiero na etapie wznowionego postępowania, po ustaleniu, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona, z zachowaniem terminu określonego w art. 148 kpa i po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, którego wydanie w niniejszej sprawie jest, z przyczyn wskazanych wyżej, niedopuszczalne.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. Z. i Z. Z.. Wskazali, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obr. [...] K. oraz budynek wielomieszkaniowy usytuowany na działce nr [...] znajdują się w zasięgu oddziaływania w/w inwestycji. Nawiązując do wymogu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich stwierdzili, że do osób trzecich należy zaliczyć właścicieli nieruchomości graniczących bezpośrednio z inwestycją oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Podnieśli również zarzuty dotyczące decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] września 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że co do zasady rozważanie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa poprzedzane jest wydaniem przez organ właściwy postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie to bowiem "otwiera drogę" do analizy przesłanek wznowieniowych i wydania stosownej decyzji. Nie jest sporne, iż do oceny, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, konieczne jest uprzednie wydanie postanowienia o wznowieniu, a następnie badanie tej okoliczności we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jej udział w postępowaniu. Zatem, stwierdzenie przez organ, że wnioskującemu podmiotowi nie przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, winno skutkować - w świetle cyt. wyżej orzeczenia - wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa. Wnioskodawcy, jako okoliczności potwierdzające oddziaływanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie, w tym ich działki, podają wzrost poziomu hałasu oraz zacienienie nieruchomości. Rozważając zasadność powyższych twierdzeń organ stwierdził, że argumentacja w powyższym przedmiocie znajduje oparcie na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże wymienione wyżej przepisy prawa materialnego mają zastosowanie na kolejnym etapie postępowania, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że katalog stron wznowionego postępowania nie musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku. Stąd też - niezależnie od okoliczności podanych przez Wnioskodawców - konieczne jest przeprowadzenie przez organy administracji własnej analizy dotyczącej istnienia, lub braku istnienia interesu prawnego Wnioskodawców na gruncie przedmiotowej sprawy. Przy ocenie związku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z interesami prawnymi właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim bądź dalszym sąsiedztwie, należy brać pod uwagę zarówno charakter zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją ostateczną, jak również wielkość terenu inwestycji oraz odległości pomiędzy terenem inwestycji, a nieruchomościami znajdującymi się w otoczeniu. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakres oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] grudnia 2008 r., nie uzasadniał po stronie Wnioskodawców wystąpienia interesu prawnego, ocenianego na etapie ustalania warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli E. Z. i Z. Z.. Argumentowali, że posiadają interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy status stron postępowania został im przyznany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji toczącym się w 2007 r. Wskazali, że badanie, czy faktycznie przysługuje im status strony w postępowaniu winno nastąpić w następnym etapie, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Podali, że teren inwestycji znajduje się w odległości 10 m od terenu należącej do nich nieruchomości – działki nr [...] i jest oddzielony jedynie działką drogową. Wydana decyzja powoduje ograniczenia w przyszłej zabudowie ww. działki. Zakwestionowali poprawność wykonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustalonych w jej wyniku warunków zabudowy. Wskazali na uciążliwości związane z zacienieniem, zwiększonym hałasem i ruchem samochodowym. Zarzucili również, że prace budowlane były prowadzone zanim została wydana przedmiotowa decyzja.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uchylając decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zobowiązuje organ - zgodnie z treścią art. 149 § 1 k.p.a. - do zbadania czy zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów wskazanych w art. 148 § 1 i 2 kpa oraz czy żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na jednej z podstaw wznowieniowych enumeratywnie powołanych w treści art. 145 § 1 kpa. W sytuacji gdy wszystkie wyżej wskazane przesłanki wystąpią łącznie organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), natomiast w sytuacji niewystąpienia którejkolwiek z ww. przesłanek – organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). A zatem decyzja o odmowie wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. powinna być wydana, gdy nie zachodzi możliwość wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (por. wyrok z 30. 01. 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06, Lex 437529). Podkreślono, że odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, a nie materialno-prawnych.

W ocenie Sądu I instancji wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Natomiast w sytuacji gdy brak legitymacji strony nie jest bezsporny – zachodzi potrzeba jej merytorycznego badania, a to wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przyjęcie innego stanowiska tj. takiego, które dopuszcza badanie w szerszym zakresie podstawy podmiotowej (z uwzględnieniem prawa materialnego) pozbawia osobę wnoszącą wniosek o wznowienie postępowania możliwości wykazania – w oparciu o przepisy materialne - że przysługuje jej status strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów I i II instancji – w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy uzasadniające kategoryczne i jednoznaczne ustalenie, iż po stronie skarżących brak legitymacji procesowej. W szczególności w sytuacji gdy wniosek E. i Z. Z. o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] K. w rejonie ul. O. i ul. I. w K.. Podkreślono, że z samego faktu, że nieruchomość skarżących nie graniczy z terenem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - jest bowiem od tego terenu oddzielona działką drogową - nie przesądza jeszcze w sposób jednoznaczny i bezsporny, że nie posiadają oni legitymacji strony. Nie można przy tym pominąć charakteru przedmiotowego zamierzenie inwestycyjne obejmującego budynek usługowo – biurowy z wielopoziomowymi garażami, a także jego znacznych gabarytów. A zatem w odniesieniu do skarżących będących współwłaścicielami działki nr ewid. [...] oddzielonej od terenu planowanego przedsięwzięcia działką drogową nr [...] (ul. I.) nie można wykluczyć że przysługuje im status strony w postępowaniu, co do którego złożyli wniosek wznowieniowy. Każdy bowiem ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Dotyczy to właścicieli i użytkowników wieczystych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. nr 80, poz. 717 ze zm.), ale nie można również wykluczyć, że także innych uprawnionych ze względu na wpływ planowanego zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości. Podmioty te mogą zatem uzyskać przymiot strony pod warunkiem, że wykażą swój interes prawny w postępowaniu. To zaś oznacza, iż nie można w drodze decyzji odmówić skarżącym, którzy uważają się za stronę postępowania możliwości wykazania, iż posiadają oni interes prawny, a zatem wykazania przesłanki materialno- prawnej żądania.

Zdaniem Sądu I instancji ocena statusu strony dokonana przez organy I i II instancji w stosunku do E. Z. i Z. Z. była przedwczesna, powinna bowiem nastąpić po wydaniu w oparciu o art.149 § 2 kpa postanowienia stanowiącego podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowieni oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W wypadku bowiem gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż ta kwestia staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa ( wyrok NSA z 1 .02. 2008 sygn akt II OSK 1981/06 , Lex 510752).

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wywiodła spółka D., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Skargę oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

-przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy oraz wykazania, ze ewentualne naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

-"przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu co do podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie określonego przez Skarżącego na etapie zażaleniowego początku biegu terminu do wniesienia zażalenia".

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej zauważono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie okoliczność braku przysługiwania statusu strony skarżącym nie budzi wątpliwości. Na etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy strony ustalane są na podstawie art. 28 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych uważa się, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawa administracyjnego materialnego, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Należy również wykluczyć aby źródłem interesu prawnego mogły być przepisy dotyczące prawa własności, w tym w szczególności art. 140 k.c. Również wbrew twierdzeniom Sądu I instancji interes prawny nie może wynikać samoistnie z ustawy z treści art. 6 ust. pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatem wnioskodawcy jako właściciele działki numer [...] oraz właściciela mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] słusznie nie zostali uznani za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bowiem obie działki nie znajdują się na obszarze objętym zakresem planowanej inwestycji. Co więcej, przedmiotowe zamierzenie budowlane nie graniczy bezpośrednio z powyższymi działkami, a lokalizacja projektowanego budynku jest planowana w pewnym oddaleniu od ul. I., a tym samym od granicy działki wnioskodawców przez co jakiekolwiek potencjalne oddziaływanie inwestycji na przedmiot ich prawa własności jest znikomy.

Zauważano także, że zamierzenie budowlane nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd I instancji nie wskazał w sposób jednoznaczny przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny wnioskodawców w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto Sąd w żadnej mierze nie wykazał, iż wskazane naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Takie działanie stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Przypomnieć należy, że organy orzekały w sprawie przed nowelizacją k.p.a., na mocy której ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ) , która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniono § 3 w art. 149 oraz dodano § 4 do tego artykułu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie regulacji sprzed 11 kwietnia 2011 r., dominuje pogląd, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

Rację ma zatem Sąd I instancji, że ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagało wydania postanowienia o wznowieniu. Badanie co do przyczyn wznowienia nie w postępowaniu rozpoznawczym lecz przed jego wznowieniem, narusza art. 149 § 3 k.p.a. Nie było rolą Sądu I instancji wskazywanie przepisu prawa materialnego, który dawałby wnioskodawcom przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji jedynie słusznie zauważył, że przesądzenie czy wnioskodawcy mają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno nastąpić po wznowieniu postępowania i ocenie okoliczności sprawy. W konsekwencji także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się chybiony. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.