Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1037/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 7, 77 par 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. P., odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia u T. P. choroby zawodowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. P..

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412), po rozpatrzeniu odwołania T. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], uznał brak podstaw do stwierdzenia u T. P. choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, wymienionej w poz. 19 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367). Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym stronom prawie do złożenia odwołania, z którego T. P. nie skorzystał.

T. P. pismem z dnia [...] listopada 2015 r. złożył do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. W swoim wniosku powoływał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, błędne rozstrzygnięcie i wadliwe uzasadnienie decyzji organu I instancji. Zdaniem wnioskodawcy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. nie uwzględnił faktu, że skarżący przeszedł w latach 2010 i 2012 operację: alloplastykę stawu kolanowego lewego, a następnie prawego. Ponadto decyzja organu I instancji została oparta na orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia, które zostały sporządzone przed operacją drugiego kolana w roku 2012 r. T. P. wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie nowej opinii biegłych z zakresu medycyny w celu potwierdzenia bądź wykluczenia, że w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej jego wnioskiem występowała u niego choroba zawodowa układu ruchu wywołana sposobem wykonywania pracy wymienionej w poz. 19.3 wykazu chorób zawodowych - przewlekłe uszkodzenie łąkotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Dalej, organ II instancji wskazał, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego uznał, iż orzeczenia lekarskie wydane zostały przez lekarzy posiadających odpowiednie uprawnienia, zatrudnionych w placówkach właściwych do orzekania w sprawach chorób zawodowych.

Ocena narażenia zawodowego T. P. została sporządzona przez uprawnionego pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wykazała, że czynności zawodowe wykonywane przez niego mogły powodować przeciążenie układu mięśniowo-kostnego w latach 1972-2000.

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u T. P. choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. Potwierdzono rozpoznanie: reumatoidalne seronegatywne zapalenie stawów, zaawansowane zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych, zwyrodnienie stawu barkowego.

Powyższa opinia orzecznicza została potwierdzona przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczeniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], podtrzymał orzeczenie wydane w I instancji i wydał opinię: obserwacja w kierunku choroby zawodowej układu ruchu (poz. 19 wykazu chorób zawodowych, Dz.U. nr 105, poz. 869) negatywna. Powyższa jednostka medyczna również potwierdziła rozpoznanie u T. P.zaawansowanych zmian prawego stawu kolanowego ze znacznym nasileniem zmian zwyrodnieniowych i zwężeniem szpary stawowej do śladowej w obrębie przedziału przyśrodkowego, orzeczono, iż obraz choroby odpowiada reumatoidalnemu zapaleniu stawów z zajęciem dużych stawów.

Następnie, organ odwoławczy podał, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż organ Inspekcji Sanitarnej podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. przeprowadziły postępowania diagnostyczno-orzecznicze pod kątem przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, zgodnie uznając, iż brak jest podstaw do rozpoznania ww. choroby zawodowej u T. P.. Rozpoznane schorzenie: reumatoidalne zapalenie stawów nie zostało wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego organ I instancji tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Organ uznał, iż twierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, na podstawie faktu, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu poddania się przez stronę operacji kolana w roku 2010 i 2012 jest bezzasadny. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, na podstawie których została wydana. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została oparta na dokumentach, na których zgodnie z 8 § ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych organ był zobowiązany się oprzeć, tj. na orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz na formularzu oceny narażenia zawodowego.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że dołączone do wniosku strony z dnia [...] listopada 2015 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. dokumenty: Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego Oddziału Endoprotezoplastyk z dnia [...] czerwca 2010 r. i Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. stanowią informację o sposobie leczenia choroby.

Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana w ok. 2 miesiące po wydaniu decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., tym samym informacje w niej zawarte nie mogły być brane pod uwagę podczas prowadzonego postępowania zakończonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. Powyższa dokumentacja lecznicza potwierdza postawione przez obie jednostki orzecznicze rozpoznanie o reumatoidalnym zapaleniu stawów i występujących zmianach zwyrodnieniowo-zniekształcających stawów kolanowych u T. P..

W ocenie organu odwoławczego, zarzut braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego stawiany przez wnioskodawcę należy więc uznać za bezzasadny. Orzeczenia lekarskie wydane przez jednostki orzecznicze I i II stopnia w sprawie, są spójne w treści, spełniają charakter opinii biegłego. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. została oparta na dokumentach, na których zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych był zobowiązany oprzeć się organ prowadzący postępowanie administracyjne tj. na orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz na formularzu oceny narażenia zawodowego.

Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że stanowisko [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych należy uznać za zasadne.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T.P., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy objętej odwołaniem decyzji organu I instancji,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r.,

- art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej na skutek pominięcia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie nowej opinii biegłych z zakresu medycyny,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym rozstrzygnięciu i wadliwym uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi T. P. wskazał, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja ostateczna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. organ administracji nie uwzględnił, że skarżący przeszedł operacje wszczepienia w obu kolanach implantów, co miało miejsce w latach 2010 i 2012. Podkreślił, że w decyzji ostatecznej nie uwzględniono, iż cierpi on na chorobę układu ruchu wywołaną sposobem wykonywania pracy - przewlekłe zapalanie łąkotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej. Decyzja została wydana w oparciu o opinię Wojewódzkiego Ośrodka Medycy Pracy w G. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., które to opinie zostały sporządzone przed operacją drugiego kolana.

W ocenie strony, wobec powyższego, decyzja [...] stycznia 2012 r. rażąco narusza przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. zatytułowanym "Wypowiedzenie w sprawie materiałów dowodowych postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...].01.2012r. nr [...] " złożył ponownie wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie nowej opinii biegłych z zakresu medycyny w celu potwierdzenia bądź wykluczenia, że w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, występowała u niego choroba zawodowa układu ruchu wywołana sposobem wykonywania pracy - przewlekłe zapalanie łąkotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej. W tym samym piśmie wniósł o rozpatrzenie wszystkich wniosków dowodowych zawartych w żądaniu stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. w formie postanowienia względnie postanowień i ponowne wyznaczenie na piśmie terminu do zapoznania się z materiałami dowodowymi przedmiotowego postępowania i wypowiedzenia się w zakresie tych materiałów po rozpatrzeniu wszystkich wniosków zawartych w niniejszym piśmie i uzupełnieniu materiału dowodowego. W tym samym piśmie zastrzegł sobie możliwość zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych względnie uzupełnienia wniosków dowodowych dotychczas złożonych, w terminie 7 dni od daty zapoznania się z całością materiału dowodowego.

Jego wnioski dowodowe tymczasem zostały zignorowane, co w jego ocenie, stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Zarzucił także decyzjom organów nadzoru, iż zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia są ogólnikowe, brak jest oceny materiału dowodowego, nie zawierają wyczerpujących uzasadnień prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej podniesiono, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Motywy decyzji, obejmujące kryteria jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zdaniem Sądu wzmiankowane reguły postępowania administracyjnego nie były w niniejszej sprawie przestrzegane.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem T. P., który zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia u ww. choroby zawodowej.

Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Skoro więc, jak wyżej zaznaczono, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji polega na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., to uzasadnienie rozstrzygnięcia winno odnosić się do tej kwestii.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Należy szczególnie zaakcentować, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji obowiązany jest zbadać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie jest związany zakresem żądania strony zawartym we wniosku dotyczącym stwierdzenia nieważności konkretnego aktu. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 365/11).

Tymczasem z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego nie wynika, aby organ dokonał kontroli decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. pod kątem istnienia bądź nie, wszystkich kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ ograniczył się jedynie do zbadania czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącym naruszeniem prawa). Tak przynajmniej może się wydawać, bowiem w tym zakresie, choć nie powołuje dyspozycji tego przepisu, dokonuje analizy zastosowanych przez organ powiatowy przepisów, w kontekście podnoszonego przez stronę zarzutu. Można odnieść także wrażenie, że Główny Inspektor Sanitarny dokonał weryfikacji decyzji jak w zwykłym trybie odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, który rządzi się swoimi prawami. Brak jest wyjaśnienia stronie charakteru postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również wyjaśnienia, co kryje się pod pojęciem rażącego naruszenia prawa. Wadliwie również organ w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. powołuje podstawę prawą rozstrzygnięcia (art. 154 k.p.a.), która odnosi się do zupełnie innego trybu nadzwyczajnego postępowania (uchylenia bądź zmiany decyzji).

Ponownie należy wrócić do przepisów wskazanych na wstępie oraz podkreślić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem materialnym, proceduralnym oraz respektowaniem reguł kompetencyjnych. Oznacza to, że sprawowanie tej kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działania organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działań i zaniechań organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie ma co do zasady kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia jej istoty. Nie może zastępować, ani wyręczać organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Z uwagi więc, iż Główny Inspektor Sanitarny nie przeanalizował weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji pod kątem istnienia wszystkich kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano, sąd administracyjny nie może samodzielnie rozpoznawać merytorycznie sprawy zamiast organu. Samo stwierdzenie, iż weryfikowana decyzja nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności jest niewystarczające, z uzasadnienia bowiem decyzji i toku rozumowania organu powinno wynikać, dlaczego organ doszedł do takiej konkluzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, przeprowadzić kontrolę decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. pod kątem istnienia wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności, nie tylko poniesionej przez stronę. Uzasadnienie zaś decyzji winno spełniać wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.