Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2587/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 21, ust. 1 i 3, art. 14 ust.1, art. 24 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4, ust 3 u.s.g.
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 119/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania składu osobowego stałej komisji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Miasta [...] kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 119/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania składu osobowego stałej Komisji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Rada Miasta [...] powołała skład osobowy stałej Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W dniu 19 grudnia 2018 r. Wojewoda Podlaski zawiadomił Radę Miasta [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały, natomiast [...] stycznia 2019 r. w rozstrzygnięciu nadzorczym [...], stwierdził nieważność uchwały z [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu stwierdził, że uchwała w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, w szczególności art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", gdyż wynikający z niej obowiązek brania udziału w pracach rady gminy i jej komisach oraz innych instytucjach samorządowych w rzeczywistości jest uprawnieniem radnego, z którego może on ale nie musi skorzystać. Ponadto zdaniem Wojewody doszło również do naruszania przepisu art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607), ze względu na naruszenia wolnego charakteru mandatu radnego bowiem brak zgody radnego na kandydowanie do określonej komisji czyni nieskutecznym jej powołanie. Skoro zatem do podjęcia uchwały w sprawie powołania 5osobowego składu osobowego stałej Komisji Skarg, Wniosków i Petycji doszło bez uzyskania zgody dwojga jej członków - radnego J. C. i radnej A. R. to czyni to nieskutecznym jej powołanie. W opinii Wojewody nie można bowiem autorytarnie zdecydować o komisji ,do której radny ma przynależeć. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 24 u.s.g., dokonując wyboru składów komisji stałych, należy – przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania – zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady, natomiast działania i uchwały rady gminy, które preferują przy wyborach lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy, a w szczególności z art. 24 u.s.g.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Rada Miasta [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a." w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., art. 8 § 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. i art. 21 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku rozpoznając skargę wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest prawidłowe, chociaż nie w pełni można zgodzić się z jego uzasadnieniem. Wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślił, że za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazał, że Wojewoda stosując środek nadzoru i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały był zobowiązany do wykazania sprzeczności aktu z określonym przepisem (przepisami) prawa wskazując, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone oraz uzasadnić, że naruszenia tego nie można uznać za nieistotne.

W ocenie Sądu choć organ nie do końca prawidłowo odczytał treść norm prawnych, to jednak spełnił powyższe wymagania i wykazał, że sporna uchwała w części odnoszącej się do powołania radnego do komisji stałej wbrew jego woli, narusza w sposób istotny prawo. Sąd wyjaśnił, że z protokołu II sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że podczas rozpatrywania projektu uchwały w sprawie powołania składu osobowego stałej Komisji Skarg Wniosków i Petycji zostały zgłoszone kandydatury 5 radnych. Spośród wskazanych kandydatów dwóch radnych nie wyraziło zgody na udział w tej Komisji – J. C. i A. R. – zaś wynik głosowania nad uchwałą był następujący: 16 głosów za, 0 przeciw, 0 wstrzymujących się.

Wskazując na treść art. 21 ust. 1 u.s.g. Sąd zauważył, że powołanie komisji stałych i doraźnych jest jedynie uprawnieniem rady, z którego może ona w ogóle nie skorzystać. Wyjaśnił, że podstawowym celem powołania komisji powinno być, usprawnienie podejmowania uchwał przez radę i umożliwienie wyboru rozwiązań jak najbardziej korzystnych dla danej jednostki samorządu na sesjach plenarnych. Odwołując się zaś do art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz art. 22 ust. 1 u.s.g. i § 48 ust. 1 Statutu Miasta [...] wskazał, że z brzmienie tych regulacji przeczy twierdzeniu Wojewody, że brak jest przepisu nakazującego radnym przynależność do komisji stałych lub też doraźnych, natomiast nie sposób z nich wywieść uprawnienia Rady Gminy do powołania radnego do konkretnej komisji wbrew jego woli. Wyjaśnił, że działania i uchwały rady, które preferują przy wyborach lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisji w ogóle, ocenić należy jako niezgodne z zasadą równości radnych jako reprezentantów wspólnoty samorządowej. Sąd zauważył również, że regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niepodjęcia czy niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum, brak jest również przepisów uzasadniających stosowanie przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego.

W ocenie Sądu I instancji, wynikający ze Statutu obowiązek radnego pracy w co najmniej dwóch stałych komisjach nie powinien być stawiany przed ogólnym celem, w jakim powoływane są komisje. Ponadto sprzeczne z zasadą równości radnych byłoby np. obligowanie niektórych radnych do pracy w większej niż ustalona w statucie liczbie komisji czy też powołanie do składu określonej komisji radnego wbrew jego woli. Sąd wyjaśnił, że praca w komisjach powinna być powiązana z deklarowanymi przez radnego kompetencjami i możnością dokonania wyboru przez radnego rodzaju komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, jednak w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego "sprawy", a zatem nie znajdują w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym np. zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a, zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. Wskazał, że celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Miasto [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 24 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że warunkiem wyboru przez radę gminy radnych do składu stałej komisji rady jest uprzednie wyrażenie przez tych radnych zgody na kandydowanie pomimo tego, że wskazywany przepis nie formułuje takiego wymogu;

2. art. 21 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że warunkiem realizacji przez radę gminy jej uprawnienia do ustalania składu osobowego komisji rady jest uprzednie uzyskanie zgody radnych na kandydowanie pomimo tego, że wskazywany przepis nie formułuje takiego warunku;

3. art. 91 ust. 3 u.s.g. błędną jego wykładnią i przyjęciem, że możliwe jest pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo tego, że wskazywane uzasadnienie faktyczne i prawne nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta;

- przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez:

a) brak należytego wykazania, z jakich przyczyn WSA uznał, iż warunkiem wyboru radnego do składu komisji jest uprzednie uzyskanie jego zgody na kandydowanie i przyjęcie założenia, że radny nie może zostać powołany w komisji rady wbrew jego woli; za takie wykazanie nie można uznać lapidarnego stwierdzenia, że działanie takie naruszało przepisy art. 21 ust. 1 u.s.g. oraz zasadę równości radnych; na poparcie tej tezy przywołane zostało niewłaściwie dobrane orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do całkowicie odmiennych stanów faktycznych, dotyczących ograniczania prawa radnych do członkostwa w komisjach, poprzez preferowanie tylko określonych grup lub niektórych radnych, co nie dawało podstaw do wywodzenia analogii z niniejszą sprawą;

b) brak odniesienia do zarzutu skarżącego braku podnoszonego przez Wojewodę Podlaskiego naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji zaskarżanego wyroku nie można poddać kontroli instancyjnej;

2. art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. - poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego wskazywało na inne przesłanki wydania tego rozstrzygnięcia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za błędną wykładnię prawa zastosowaną przez organ nadzoru;

3. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego polegające na przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wykładni nakazującej wiązanie uprawnienia rady gminy do powoływania składów komisji ze zgodą poszczególnych radnych na kandydowanie, co pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, bowiem Wojewoda Podlaski wskazywał jedynie na brak obowiązku radnego brania udziału w pracach rady, co stanowiąc nie zaakceptowane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnioskowanie contra lege, nie było wiążące dla praktyki przyszłej, natomiast materialna prawomocność wyroku wynikająca z art. 170 p.p.s.a., zawierającego zaprezentowaną w uzasadnieniu wykładnię przepisów art. 21 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. tworzy stan związania tak dla stron, jak i dla innych sądów oraz organów.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżących według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 u.s.g. wskazał, że radny ma obowiązek udziału w pracach rady gminy i jej komisjach oraz innych instytucjach samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany, natomiast możliwości odstępstw od realizacji tego obowiązku możliwa jest jedynie na skutek okoliczności niezależnych od radnego. Wyjaśnił, że można spotkać się z praktyką kierowania do radnych zapytań o zgodę na kandydowanie do poszczególnych organów i podmiotów, w tym do komisji rady gminy, natomiast stanowi to jedynie swego rodzaju obyczaj, który nie wynika z przepisów prawa i nie jest obligatoryjnym elementem procedury wyborczej. Podkreślił, że art. 24 ust. 1 u.s.g. wskazuje jedynie na obowiązek radnego uczestnictwa w pracach rady i jej komisji, nie wiążąc tego obowiązku z udzieleniem przez radnego zgody na powyższe.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 u.s.g. skarżący kasacyjnie wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji godzi w wyrażone w tym przepisie uprawnienie rady gminy do powoływania stałych i doraźnych komisji i ustalania ich składu osobowego. Podkreślił, że pozaustawowy warunku uzyskiwania zgody radnych na kandydowanie do komisji jest nieuprawniony, gdyż rada gminy powołując skład komisji jest obowiązana zachować poprawność formalną uchwały, przewidzianą w art. 14 ust. 1 u.s.g. Podstawą zaś przedmiotowej uchwały był art. 21 ust. 1 u.s.g. W okolicznościach sprawy brak było zatem podstaw do kwestionowania prawidłowej formalnie i merytorycznie uchwały.

Wyjaśnił, że w myśl art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, które w sposób niebudzący wątpliwości powinno wskazywać na motywy jego wydania. Rozstrzygnięcie Wojewody zaś oparte zostało o błędną wykładnię art. 24 ust. 1 u.s.g., popartą wywodem o braku obowiązku radnych uczestniczenia w pracach komisji rady gminy, co narusza obowiązek wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekreślając zasadność powodów, jakimi kierował się organ nadzoru orzekł o pozostawieniu wadliwego rozstrzygnięcia w obrocie zastępując własną konstrukcją myślową wywodzoną wyłącznie z przekonania o jej słuszności, a nie ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 148 p.p.s.a. wskazał, że wyrażonemu w wyrokowi poglądowi, iż "żaden przepis nie pozwala na powołanie radnego do określonej komisji wbrew jego woli" można przeciwstawić stanowisko odmienne, a również uprawnione, wskazując, że żaden przepis nie zabrania powołania radnego do określonej komisji wbrew jego woli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie biorąc pod uwagę jednoznacznej redakcji przepisu art. 24 ust. 1 u.s.g., przyjąć należy, że obowiązek uzyskiwania zgody radnego na podjęcie uchwały obejmującej jego osobę wskazywałby na istnienie uprawnienia do jednoosobowego blokowania możliwości podjęcia uchwały. Zauważył również, że przytoczone przez Sąd orzecznictwo dotyczące naruszenia art. 21 ust. 1 u.s.g. oraz zasady równości radnych odnosiło się do całkowicie odmiennych stanów faktycznych, dotyczących ograniczania prawa radnych do członkostwa w komisjach, poprzez preferowanie tylko określonych grup lub niektórych radnych oraz dotyczących braku sankcji za niewywiązywanie się radnego z przyjętych obowiązków, co nie dawało podstaw do wywodzenia analogii z niniejszą sprawą.

Formułując zaś zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 148 p.p.s.a. podniósł, że zaskarżone orzeczenie w istocie pogarsza to sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, bowiem Wojewoda wskazywał jedynie na brak obowiązku radnego brania udziału w pracach rady gminy. Powyższe przesądza zatem o tym, że zaskarżany wyrok tworzy precedens szkodliwy dla dalszego funkcjonowania Rady Miasta [...], otwierając możliwości uchylania się radnych od realizacji ich obowiązku uczestnictwa w pracach komisji i innych organów, do których zostaną wybrani.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 u.s.g. wyjaśnił, że przepis ten nie mówi o konieczności uzyskania zgody radnego na powołanie go do składu komisji, ale też nie stanowi o możliwości powołania go do składu komisji bez takiej zgody, zatem radny ma prawo, ale nie obowiązek bycia członkiem konkretnej, wskazanej mu komisji. Podkreślił, że w rozstrzygnięciu nadzorczym wyraźnie wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego radnym przynależność do komisji, a nie udział w pracach komisji, do której już został powołany, do czego odniósł się i w pełni zaaprobował takie stanowisko Sąd I instancji, kładąc nacisk na konieczność uzyskania uprzedniej zgody na kandydowanie do składu komisji. Zdaniem Wojewody należy odróżnić obowiązek zaakceptowania wyboru do komisji od obowiązku pracy w komisji, do której dokonano skutecznego wyboru radnego zgłaszającego swoją kandydaturę.

Odnosząc się zaś do wskazanego naruszenia art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g. zauważył, że odczytując tę normę prawną, nie wolno stracić z oczu ogólnego celu, w jakim powoływane są komisje, tj. sprawnego uchwalania uchwał i umożliwienia wyboru rozwiązań najbardziej korzystnych dla gminy na sesjach plenarnych. Ponadto zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wybór radnego do danej komisji wbrew jego woli mógłby skutkować odmową pracy w niej, a tym samym de facto zniweczyć cel uchwały w sprawie powołania jej składu osobowego. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. organ wyjaśnił, że przepis ten nie jest skierowany do sądu administracyjnego, lecz do organu nadzoru, który wydaje rozstrzygnięcia nadzorcze, zatem Sąd nie go więc zastosować i dokonać jego błędnej wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielania odpowiedzi na pytanie, czy wybór radnego do pracy w określonej komisji stałej może zostać dokonany przez radę gminy wyłącznie w sytuacji, kiedy dany radny wyrazi zgodę na kandydowanie, czy też takiego wyboru rada gminy można dokonać także w sytuacji braku zgody radnego na kandydowanie do określonej komisji.

W ocenie Wojewody Podlaskiego wybór radnego do komisji stałej musi być poprzedzony wyrażeniem przez niego zgody na kandydowanie do tej komisji, albowiem w przeciwnym razie wybór taki jest nieskuteczny. Takie stanowisko było przyczyną stwierdzenia przez Wojewodę Podlaskiego nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania składu osobowego stałej Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ocenił, że powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem materialnym i procesowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z powyższym stanowiskiem. Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g. Ustęp 1 powołanego wyżej przepisu stanowi, że "rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Przepis ten statuuje uprawnienie dla rady gminy do powoływania nie tylko stałych i doraźnych komisji i ustalenia ich przedmiotu działania, ale ustalenia ich składu osobowego. Przy czym co istotne przepis ten nie uzależnia realizacji powyższych zadań od wyrażenia zgody przez pojedynczego radnego, lecz uprawnienie to powierza gremium jakim jest rada gminy. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis ustawy nie nakłada na radę gminy odebrania od radnego oświadczenia, czy wyraża zgodę na kandydowanie do składu określonej komisji. Wręcz przeciwnie, analiza ustawy o samorządzie gminy, w tym w szczególności art. 21 ust. 1 u.s.g. prowadzi do odmiennego wniosku. Z uregulowaniami zawartymi w powyższym przepisie korespondują także unormowania z art. 24 ust. 1 u.s.g. Z przepisu tego wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Obowiązkiem radnego jest więc uczestniczyć w pracach komisji, a w konsekwencji być ich członkiem, aby realizować nałożony ustawą obowiązek. Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego. Statut Miasta [...] w § 48 ust. 1 stanowi, że radny zobowiązany jest do pracy w co najmniej dwóch stałych komisjach. Treść Statutu potwierdza więc obowiązek pracy radnego w komisjach, a obowiązek ten może być realizowany tylko wówczas, gdy rady uchwałą rady gminy zostanie do takiej komisji wybrany. Przy czym Statut także nie warunkuje tego wyboru koniecznością wyrażenia przez radnego zgody na kandydowanie.

Dodać należy, że taka wykładnia jakiej dokonał Wojewoda Podlaski, którą następnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest do pogodzenia nie tylko z literalnym brzmieniem powołanych wyżej przepisów, ale także z ich wykładnią celowościową. Celem ustawy o samorządzie gminy jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tej jednostki samorządu terytorialnego z poszanowaniem konstytucyjnie chronionej samodzielności wykonywania przez gminę zadań określonych w ustawie. Brak możliwości ustalenia składu komisji mógłby doprowadzić do uniemożliwienia jej utworzenia, a co za tym idzie do paraliżu pracy rady gminy (por. M. Augustyniak, Prawa i obowiązki radnego jednostki samorządu terytorialnego, Lex 2014). Wskazać przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie chodziło o powołanie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, do której zgodnie z § 49 Statutu wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady. Odmowa wyrażenia zgody na wybór do komisji przez choćby radnych jednego z klubów mogłaby doprowadzić do braku możliwości prawidłowego funkcjonowania rady gminy i realizacji nałożonych na gminę obowiązków.

Podkreślić przy tym należy, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Powyższe rozważania przesądzają o zasadności zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 148 p.p.s.a. Zauważyć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Nie jest uzasadniony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie Wojewody Podlaskiego kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego odwoływało się także do braku zgody radnego na kandydowanie do określonej komisji. Okoliczność ta zasadnie została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi I instancji działania na niekorzyść skarżącej, a co za tym idzie naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.