Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3353/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13h ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. E. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. E. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ,art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U.

z 2008 r., Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej udp) oraz rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2010 r., Nr 249, poz. 1656, Dz. U. z 2011 r., Nr 159, poz. 945 - zwanej dalej utd), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez pełnomocnika strony A. S. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] września 2011 r., po [...], na odcinku węzeł B.- węzeł K., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym: W dniu [...] września 2011 r., na [...], na odcinku węzeł B.- węzeł K. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował A. E. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Kierowca nie posiadał wymaganego urządzenia viaBox zarejestrowanego na prowadzony przez siebie pojazd.

Obecność urządzenia nie została zarejestrowana przez skaner urządzenia kontrolnego znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego. W komputerowym systemu elektronicznego poboru opłat brak jest urządzenia viaBox zarejestrowanego na numer rejestracyjny kontrolowanego samochodu ciężarowego. Kontrola pojazdu bezspornie potwierdziła, iż zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), zaś za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją tego jest nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem stosownie do treści art. 13 k ust. 1 pkt 1 udp.

Droga krajowa po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. E. karę pieniężną w wysokości 9 000 (słownie: dziewięć tysięcy) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] września 2011 r. po [...], na odcinku węzeł B.- węzeł K. oraz za przejazdy w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 02:47:32 i o godzinie 03:27:38 po [...], na odcinku Z. ([...]) - węzeł B.

Pełnomocnik strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc iż ani na granicy państwa, ani przy wjazdach na autostrady nie ma informacji o opłatach oraz konieczności zainstalowania urządzenia viaBox. Pełnomocnik wnioskodawcy wskazuje na brak poinformowania strony o wskazanych prawem obowiązkach, a także brak możliwości porozumienia się z kontrolującymi. Treść decyzji jest dla strony niezrozumiała, gdyż strona nie rozumie języka polskiego. Podważył również zasadność nałożenia wielokrotności kwoty 3000 zł. Naruszenie przepisów zgodnie z ustawą o drogach publicznych nastąpiło wedle pełnomocnika strony jednokrotnie. Ponadto w związku z tym, że strona nieumyślnie dopuściła się naruszenia, pełnomocnik wnosi o zmniejszenie wysokości kary pieniężnej.

Rozpoznając sprawę ponownie organ wskazał, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k ustawy

o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony,

w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Stosownie do treści art. 13 k. ust. 1 pkt 1 udp za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Według art. 13 k ust. 4 udp kary pieniężne, o których mowa w art. 13 k ust. 1 udp, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13 1 ust. 1 udp.

Organ wyjaśnił ponadto, iż w dniu [...] października 2012 r. organ wydał postanowienie na mocy którego sprawy w zakresie nałożenia decyzją

nr [...] z dnia [...] września 2011 r. kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazdy w dniu [...] września 2011 r.

o godzinie 02:47:32 i o godzinie 03:27:38 po [...], na odcinku Z. ([...]) - węzeł B. wyłączono do odrębnych postępowań.

Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Organ wskazał, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art.13 k ust. 1 pkt 1 udp. Stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu [...] września 2011 r. po zakończeniu kontroli drogowej.

Organ stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalający na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej.

W ocenie organu kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Stosownie bowiem do art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a więc niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

Na podnoszony przez pełnomocnika strony zarzut niemożności porozumienia się strony z kontrolującymi, gdyż kontrola prowadzona była w języku polskim organ wskazał że w myśl art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r., o języku polskim (Dz. U. z 1999 r., Nr 90, poz. 999 z późniejszymi zmianami) język polski jest językiem urzędowym:

1) konstytucyjnych organów państwa,

2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne,

3) terenowych organów administracji publicznej,

4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych,

5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne,

6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Ponadto organ podkreślił, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy.

Na powyższą decyzję A. E. reprezentowany przez pełnomocnika adw. R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając:

1) Obrazę przepisów postępowania tj.:

a) art. 6 k.p.a., przez pominięcie i niezastosowanie przepisów norm ponadustawowych i podustawowych;

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy bez względu na słuszny interes strony, w szczególności przez pominięcie nienależytego oznakowania [...] poczynając od wjazdu na nią od zachodniej granicy kraju w Z., co uniemożliwiło obcokrajowcowi zasięgnięcie informacji o konieczności uiszczenia opłaty na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz wprowadziło go w błąd co do konieczności uiszczenia opłaty w systemie viaTOLL;

c) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie strony do organów administracji publicznej w zakresie, w jakim pominięto okoliczność nieprawidłowego oznakowania drogi, o którym mowa powyżej, oraz w jakim w toku kontroli pojazdu skarżącego uniemożliwiono mu komunikowanie się w zrozumiałym dla niego języku, a przez to znacząco ograniczono jego możliwość działania w sprawie;

d) art. 9 k.p.a. przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony

o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz przez nieudzielenie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień narażając stronę na poniesienie szkody z powodu nieznajomości prawa w zakresie, w jakim w czasie kontroli drogowej uniemożliwiono stronie komunikowanie się w języku dla niej zrozumiałym, co doprowadziło do rażącego naruszenia uprawnień strony;

e) art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwiono stronie czynny udział

w każdym stadium postępowania, tj. na etapie kontroli drogowej i wydawania pierwszej decyzji w sprawie, skoro skarżący nie mógł komunikować się

z przedstawicielami organu w języku dla niego zrozumiałym, a przez co był wyłączony jego czynny udział w sprawie;

f) art. 76 § 1 k.p .a. przez podnoszenie, że protokół kontroli drogowej został sporządzony w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, w sytuacji, gdy kontrolowany nie mógł porozumieć się z kontrolującymi w zrozumiałym dla niego języku, a podpis złożony pod protokołem został dokonany

w sposób mechaniczny, pod wpływem autorytetu kontrolujących;

g) art. 123 k.p.a. przez wydanie postanowienia z dn. 3 października 2012 r.

o wyłączeniu do postępowań odrębnych sprawy w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie po 3.000 zł za przejazd w dn. 23 września 2011 r. dwukrotnie na odcinku Z. - węzeł B. w sytuacji, gdy cała sprawa powinna zostać rozpoznana łącznie, a ewentualne nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. powinno nastąpić wyłącznie jednokrotnie.

2) Obrazę przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej przez: naruszenie zasady ne bis in idem przez trzykrotne zastosowanie sankcji administracyjnej do tego samego zdarzenia, jakim było poruszanie się po płatnych odcinkach [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty w systemie elektronicznym;

b) art. 5 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie, że każdy, kto został zatrzymany, jak tut. choćby w toku kontroli drogowej, powinien zostać niezwłocznie

i w zrozumiałym dla niego języku poinformowany o przyczynach zatrzymania

i o stawianych mu zarzutach, co również mogło prowadzić do dyskryminacji obywatela Unii Europejskiej w rozumieniu art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. C 115 z dn. 9 maja 2008 r., s. 56), dalej: TFUE;

c) § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170, poz. 1393 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że umieszczenie przy drodze znaku T-34 lub D-39a jako znaku informacyjnego nie ma znaczenia normatywnego, podczas gdy z faktu niewłaściwego oznakowania drogi nie można - wyciągać negatywnych konsekwencji w stosunku do strony postępowania.

Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji zarówno I, jak i II instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio

z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów:

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych (udp) korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo

o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje

w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie

z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać,

że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd).

Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej

w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów

o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna.

W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox. W decyzji drugoinstancyjnej też wprost nie wypowiedziano się – mimo argumentacji odwołania, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska, że

o kategorii drogi (jako płatnej) rozstrzygają przepisy udp i rozporządzeń wykonawczych, a nie znak drogowy.

Według oceny Sądu nieuprawniony jest także przyjęty przez organ sposób rozumienia w/w przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak pełnej wysokości opłaty.

Wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie

w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. nie jest, zdaniem Sądu dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni tego rodzaju przepisu.

Tak więc w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13h ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakładając na skarżącego kilkakrotnie karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461).