Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 453/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5,  art. 59 ust. 1 i 2,  art. 104
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Biskupiec na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr PN.4131.143.2011 w przedmiocie likwidacji przedszkola oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie likwidacji Przedszkola Samorządowego Nr "[...]" w "[...]" z dniem "[...]", stanowiąc jednocześnie, iż wychowankom likwidowanej placówki zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w przedszkolu niepublicznym utworzonym na bazie zlikwidowanego przedszkola publicznego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", Nr "[...]", wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.), Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż zakwestionowanym aktem Rada Miejska w "[...]", z powołaniem się na art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), podjęła decyzję o likwidacji Przedszkola Samorządowego nr "[...]" w "[...]". W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru ustalono, iż rodziców trojga dzieci uczęszczających do powyższego przedszkola nie zawiadomiono o zamiarze likwidacji placówki zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty tj. w terminie, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji. Powyższa okoliczność stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Wskazał również, że art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wymaga ponadto by organ prowadzący szkołę (przedszkole), w przypadku jej likwidacji zapewnił możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej (przedszkolu) tego samego typu. Jedynym wyjątkiem, jaki dopuszcza ustawodawca od powyższej zasady, jest przekazanie przez jednostkę samorządu terytorialnego, prowadzenia szkoły lub placówki publicznej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w trybie art. 59 ust. 8 i 9 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem w przedmiotowej uchwale (w § 2) przewidziano jedynie zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w przedszkolu niepublicznym utworzonym na bazie zlikwidowanego przedszkola publicznego, co nie spełnia warunków wymaganych przez powołany przepis ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo podniósł, że Przedszkole Samorządowe nr 5 "[...]" w "[...]" jest ostatnią tego rodzaju placówką na terenie Gminy Miejskiej "[...]", tym samym jego likwidacja w sposób określony w zakwestionowanym akcie prawnym narusza rażąco 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zakresie obowiązku gminy zapewnienia możliwości kontynuowania nauki w określonym typie placówki.

Na powyższe rozstrzygnięcie organu nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie:

1. art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż o zamiarze likwidacji przedszkola w wymaganym sześciomiesięcznym terminie poprzedzającym datę likwidacji nie zawiadomiono rodziców trojga dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego nr "[...]" w "[...]", podczas gdy powyższy przepis nie określa, w jakiej formie należy zawiadomić o zamiarze likwidacji przedszkola. Wskazano, że Gmina dołożyła wszelkich starań, aby rodzice mogli zapoznać się z informacją na temat planowanej likwidacji przedszkola publicznego poprzez wywieszenie, w dniach "[...]", w holu głównym przedszkola samorządowego uchwały z dnia "[...]" o zamiarze likwidacji przedszkola samorządowego, a ponadto kierowano indywidualne (imienne) zawiadomienia do wszystkich rodziców dzieci wpisanych na listę dzieci uczęszczających do placówki na dzień "[...]" (czyli na dzień sporządzenia listy rodziców, którym należy doręczyć zawiadomienia o zamiarze likwidacji). Wyjaśniono również, że rodzice dzieci – wobec których nie stosuje się sześciomiesięcznego terminu określonego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty – zostali powiadomieni o likwidacji przedszkola w drodze zaproszenia na spotkanie informacyjne (powyższej regulacji nie zastosowano w stosunku do rodziców, których dzieci zaczęły uczęszczać do przedszkola po rozpoczęciu biegu sześciomiesięcznego terminu);

2. naruszenie art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuwzględnienie, iż powyższe przepisy stanowią, że zadaniem oświatowym gmin jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej m. in. w przedszkolach (zadania oświatowe), bez ustawowego określenia obowiązkowej formy realizacji tych zadań oświatowych (ustawodawca nie wykluczył możliwości wykonywania ich w drodze zagwarantowania edukacji w placówce niepublicznej);

3. naruszenie art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o s.g. polegające na błędnym przyjęciu, iż przy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty samorządowej gmina nie może posłużyć się innymi podmiotami, podczas gdy jednostce samorządu terytorialnego przyznano szeroki zakres autonomii w ramach wykonywania zadań własnych, a tym samym może ona dokonać samodzielnego wyboru w zakresie trybu i metod realizacji zadań własnych;

4. naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o s.g. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, iż Uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem i należy orzec o jej nieważności, podczas gdy warunkiem koniecznym i niezbędnym do stwierdzenia nieważności uchwały jest to, by sprzeczność z prawem miała charakter oczywisty i bezpośredni. Tymczasem ustawodawca nie zakazał wyraźnie zarówno likwidacji publicznych placówek oświatowych prowadzonych przez gminę, jak i powierzania przez nią wykonywania zadań z zakresu edukacji innym podmiotom, co oznacza, iż Rada Miejska podejmując Uchwałę o likwidacji Przedszkola samorządowego nie wprowadziła do obrotu prawnego aktu, którego nieważność w ramach procedury nadzorczej, na podstawie jego sprzeczności z prawem, mogłaby zostać zasadnie stwierdzona;

5. naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o s.g. poprzez zamieszczenie w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia faktycznego, które nie spełnia wymogów właściwych dla prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia (jest lapidarne);

6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o s.g., poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy oraz dokonanie zupełnie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że ustawa o systemie oświaty nie wskazuje, w jakiej formie należy dokonać zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji placówki publicznej. Dlatego też uchwała w sprawie likwidacji została wywieszona w holu głównym Przedszkola (w dniach od "[...]"), czyli w miejscu zwyczajowo przyjętym na umieszczanie informacji adresowanych do rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego. Każdy z rodziców miał zatem możliwość zapoznania się z jej treścią. Ponadto, skierowano indywidualne zawiadomienia do rodziców wszystkich dzieci wpisanych (na dzień "[...]") na listę dzieci uczęszczających do przedszkola, wysłano (lub przekazano za pośrednictwem posłańca) zawiadomienia do rodziców "[...]" dzieci, przy czym do każdego rodzica danego dziecka kierowano odrębne zawiadomienie, zorganizowano również spotkanie z rodzicami, podczas którego udzielono wyczerpujących informacji w przedmiocie likwidacji i wyjaśniono wszystkie powstałe w tej kwestii wątpliwości. Podejmowane zatem przez Gminę działania wyraźnie wskazują, iż nie tylko formalnie wypełniła obowiązek nałożony przez ustawodawcę, ale też podjęła czynności znacznie przekraczające jego zakres. Z kolei organ nadzoru nie podał imion i nazwisk dzieci, których rodzice rzekomo nie zostali poinformowani o planowanej likwidacji (skarżąca może się tylko domyślać, iż chodzi o dzieci, które nie były wpisane na listę wychowanków przedszkola na dzień "[...]"). Argumentowano ponadto, że w świetle art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o s.g. Gmina mogła powierzyć wykonywanie zadań z zakresu edukacji podmiotowi zewnętrznemu i zapewnić kształcenie w prowadzonej przez ten podmiot placówce niepublicznej. Jednocześnie nie można przyjąć, iż w ten sposób wyzbyła się obowiązku realizowania zadania własnego. W niniejszej sprawie Gmina nadal gwarantuje dostęp do edukacji swoim mieszkańcom (z tym że czyni to za pośrednictwem innego podmiotu) co świadczy, że realizuje zadania oświatowe - art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z kolei likwidacja przedszkola samorządowego i zapewnienie edukacji, w utworzonej na jego bazie, placówce niepublicznej pozwoli na zaoszczędzenie środków, które przyczynią się z pewnością do wzbogacenia oferty edukacyjnej i poprawy jakości kształcenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Podniósł m. in., że twierdzenie Gminy, iż wszyscy rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola nr "[...]" zostali zawiadomieni - zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - o jego likwidacji, nie jest zgodne z faktami. Jak wynika bowiem z przedstawionych przez stronę przeciwną wyjaśnień dyrektora tej placówki, R. L. został przyjęty do niej "[...]", a zgłosił się do przedszkola "[...]". Analizując treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, należy przyjąć, iż będzie on miał zastosowanie, w przedmiotowej sprawie w zakresie zawiadomienia rodziców dzieci, które zaczęły uczęszczać do przedszkola do dnia "[...]", a tym samym rodziców wskazanego dziecka. Przyjęcie, iż należało zawiadomić wyłącznie rodziców dzieci, które uczęszczały do placówki w dniu "[...]" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Trudno byłoby logicznie uzasadnić dlaczego obowiązek ten odnosił się do rodziców dzieci, które chodziły do placówki "[...]", a nie dotyczy dzieci, które rozpoczęły uczęszczanie do niego "[...]". Dodał, iż nie spełnia warunku określonego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wywieszenie w holu przedszkola uchwały o zamiarze jego likwidacji, bowiem taka informacja powinna być skierowana imiennie do każdego z rodziców i do niego dotrzeć – o tym, czy dany rodzić został zawiadomiony o zamiarze likwidacji przedszkola nie można domniemywać. Wskazał, iż nie zgadza się również z twierdzeniem zawartym w skardze, iż gmina może realizować zadanie własne w zakresie wychowania przedszkolnego w dowolnej formie, tj. nie tylko w placówce publicznej. Art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wymaga, by organ prowadzący szkołę (przedszkole), w przypadku jej likwidacji zapewnił możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej (przedszkolu) tego samego typu. Jedynym wyjątkiem, jaki opuszcza ustawodawca od powyższej zasady jest przekazanie przez jednostkę samorządu terytorialnego, prowadzenia szkoły lub placówki publicznej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w trybie art. 59 ust. 8 i 9 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem w zakwestionowanej uchwale, w § 2, przewidziano jedynie zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w przedszkolu niepublicznym utworzonym na bazie zlikwidowanego przedszkola publicznego, co nie spełnia warunków określonych zapisami ustawy o systemie oświaty. Podał, że przedszkole samorządowe nr "[...]" w "[...]" jest ostatnią tego rodzaju placówką na terenie Gminy Miejskiej "[...]", tym samym jego likwidacja w sposób określony w uchwale narusza rażąco art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zakresie obowiązku gminy zapewnienia możliwości kontynuowania nauki w określonym typie placówki. Argumentował, że z uzasadnienia skargi wynika, iż głównym powodem likwidacji przedszkola publicznego w "[...]" jest chęć zaoszczędzenia środków finansowych, których gmina ma nie wydatkować oraz troska o zapewnienie dzieciom dogodnych warunków edukacji i bogatszej oferty zajęć, jak również konieczność zapewnienia opieki przedszkolnej większej liczby dzieci, niż dotychczas uczęszczało do publicznego przedszkola. Wskazał, iż trudno zgodzić się z tymi argumentami, mając na uwadze fakt, iż ewentualne niepubliczne przedszkole miałoby powstać na bazie majątkowej dotychczasowej publicznej placówki, co w oczywisty sposób ogranicza możliwość przyjęcia zdecydowanie większej ilości dzieci niż miało to miejsce dotychczas, a rodzice solidarnie sprzeciwiają się takiemu rozwiązaniu, co z kolei wskazuje na ich zadowolenie z oferty edukacyjno-wychowawczej proponowanej przez istniejące przedszkole publiczne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda stwierdził, iż powyższa okoliczność nie miała istotnego wpływu na toczące się postępowanie nadzorcze, gdyż stwierdzone uchybienia nie mogły być konwalidowane przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić trzeba również, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy o.s.g. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust.1 ustawy o.s.g. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).

Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd podzielił stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Miejskiej w "[...]" podjęta została z naruszeniem art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Przepis art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w obowiązującym brzmieniu stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 2).

Jak wynika z powyższego, norma art. 59 cytowanej ustawy, dała organowi prowadzącemu szkołę i przedszkole, będącemu jednostką samorządu terytorialnego, umocowanie do rozwiązania tych placówek, jednakże nie pozostawiła organowi dowolności w tym zakresie stanowiąc, że likwidacja tychże placówek jest możliwa po przeprowadzeniu ustawowo sformalizowanej i bezwzględnie obowiązującej (ius cogens) procedury.

W myśl tej procedury, aby przedszkole, czy też szkoła mogły zostać zlikwidowane (co może nastąpić jedynie na koniec roku szkolnego i po zapewnieniu dzieciom możliwości korzystania z innego przedszkola publicznego lub innej szkoły publicznej), gmina obowiązana jest poinformować "o zamiarze i przyczynach likwidacji" tych placówek rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Oznacza to, że procedura prawna likwidacji w każdym wypadku musi się rozpocząć, od podjęcia przez radę gminy - jako organu wyłącznie właściwego do złożenia wymaganego prawnie oświadczenia woli o "zamiarze i przyczynach likwidacji" przedszkola (szkoły) - uchwały w sprawie zamiaru i przyczyn likwidacji. Natomiast zadaniem burmistrza jest w tym wypadku najpierw

przygotowanie projektu uchwały rady gminy w sprawie zamiaru i przyczyn likwidacji, a następnie wykonanie podjętej przez radę gminy uchwały w tej sprawie. Z kolei, w nawiązaniu do podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru i przyczyn likwidacji należy, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji przedszkola (szkoły) rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty, który powinien zająć stanowisko w sprawie poprzez wyrażenie zgody lub odmowę wyrażenia zgody na likwidację placówki oświatowej (por. wyrok SN z dnia 9 kwietnia 1999 r., sygn. III RN 166/98).

W świetle powyższego, bezwzględnie obowiązujący zapis art. 59 wskazanej ustawy, a w szczególności obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji przedszkola, przesądza o zastosowaniu określonej nim procedury. I właśnie kwestia tego, czy procedura przewidziana w art. 59 została zachowana, w szczególności, czy rodzice dzieci zostali w przewidzianym terminie zawiadomieni o likwidacji placówki, jest w niniejszej sprawie kluczowa.

Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że Rada Miejska w "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę "[...]" o zamiarze likwidacji Przedszkola Samorządowego nr "[...]" w "[...]". Następnie w dniu w dniu "[...]" Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę "[...]" o likwidacji Przedszkola Samorządowego Nr "[...]" w "[...]" z dniem "[...]". Powyższa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu "[...]". Pismem z dnia "[...]" Wojewoda zwrócił się do Burmistrza Miasta "[...]" o nadesłanie dokumentu potwierdzającego przekazanie do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym związków zawodowych uchwały w sprawie likwidacji Przedszkola Samorządowego Nr "[...]" w "[...]". W dniu "[...]" organ nadzoru wydał zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że o zamiarze likwidacji przedszkola publicznego w "[...]" zawiadomieni zostali wszyscy rodzice i że nastąpiło to co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, w tym przypadku - do końca "[...]". Mianowicie, okolicznością niekwestionowaną w sprawie przez stronę skarżącą jest brak zawiadomienia o zamiarze likwidacji przedszkola rodziców R. L. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu "[...]" (na podstawie zgłoszenia z dnia "[...]") R. L. został przyjęty do Przedszkola Samorządowego nr "[...]" w "[...]". Do przedszkola dziecko zaczęło uczęszczać od dnia "[...]". Z akt sprawy nie wynika jednak, żeby do dnia "[...]" rodzice (opiekunowie prawni) dziecka zostali powiadomieni przez placówkę przedszkolną o zamiarze jej rozwiązania (w przeciwieństwie do rodziców pozostałych dzieci, do których wysłano pisemne zawiadomienia). Skoro organ prowadzący przedszkole skierował indywidualne (imienne) zawiadomienia o zamiarze likwidacji placówki do wszystkich rodziców dzieci wpisanych na listę dzieci uczęszczających do placówki (na dzień "[...]"), winien również o tym zamiarze poinformować rodziców R. L. Norma art. 59 ustawy o systemie oświaty wyraźnie określa, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji przedszkola wszystkich rodziców. W wyroku z dnia 10 października 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 437/07) WSA w Krakowie wyraził pogląd prawny, który skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny, że "informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie. Przepis art. 59 ust. 1 ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły". Stąd też niezrozumiałym jest dlaczego zawiadomiono wyłącznie rodziców dzieci wpisanych na dzień "[...]" na listę dzieci uczęszczających do przedszkola, skoro powinni być zawiadomieni skutecznie również rodzice dzieci, które zaczęły uczęszczać do przedszkola po tej dacie, a przed dniem "[...]".

Nie do przyjęcia jest również argument organu, że skoro uchwała w sprawie likwidacji została wywieszona w holu głównym przedszkola, czyli w miejscu zwyczajowo przyjętym na umieszczanie informacji adresowanych do rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego, to każdy z rodziców mógł się z nią zapoznać. Zgodnie bowiem z art. 59 ustawy o systemie oświaty, informacja o zamiarze likwidacji placówki oświatowej musi być skierowana do rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola objętych zamiarem likwidacji, a na organie prowadzącym daną placówkę spoczywa obowiązek powiadomienia rodziców w taki sposób, by informacja o likwidacji dotarła bezpośrednio do nich. Jak z tego wynika, musi to być informacja bezpośrednio adresowana do tej grupy osób, choć przepis nie określa formy tego zawiadomienia, a nie sama możliwość zapoznania się przez te osoby z daną informacją. Nie może więc być uznana za wystarczającą okoliczność, że sprawa likwidacji przedszkola była powszechnie znana, albowiem informacja o niej była wywieszona w holu przedszkola i każdy mógł się z tą informacją zapoznać.

Niezależnie od tego, co dotychczas zostało stwierdzone, wskazać należy, iż istota procedury likwidacji placówki oświatowej zakłada, aby określone nią czynności były podejmowane w wyznaczonej kolejności, począwszy od oświadczenia woli rady gminy co do "zamiaru likwidacji". Nie można zatem uznać, aby taka okoliczność, jak zebranie z udziałem rodziców, które w niniejszej sprawie miało miejsce po rozpoczęciu biegu sześciomiesięcznego terminu, tj. w dniu "[...]", spełniało wymogi procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty.

W świetle powyższego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza zarzut Wojewody zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczący wadliwości trybu likwidacji placówki przedszkolnej poprzez niezawiadomienie rodziców wszystkich dzieci do niej uczęszczających o zamiarze likwidacji tej placówki. Naruszenie przez gminę ustawowego wymogu likwidacji publicznej placówki oświatowej, określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na niedopełnieniu przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji placówki rodziców dzieci w taki sposób, by informacja o zamiarze likwidacji bezpośrednio do nich dotarła, jest istotnym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu. Zawiadomienie rodziców z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem o likwidacji placówki oświatowej daje gwarancję rodzicom i dzieciom odpowiedniego przygotowania się ich do nowej sytuacji związanej z koniecznością uczęszczania dzieci do innej placówki oświatowej. Wskazane wyżej złamanie procedury przez Radę Miejską w "[...]" przy uchwalaniu zaskarżanej uchwały pozbawiło rodziców powyższego uprawnienia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Należy również zauważyć, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli ustawodawca określił, jako obowiązkowe zadania własne gmin - art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z tego względu przepis art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej (v: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/05). Wprawdzie dopuszczalne jest zawieranie przez gminę umów z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań własnych, jednak możliwość taką należy rozważać w świetle zasad wynikających z uregulowań ustrojowych oraz ograniczeń wynikających wprost z przepisów prawa, a przede wszystkim mając na względzie charakter zadań. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że likwidacja przedszkola samorządowego i zapewnienie edukacji, w utworzonej na jego bazie, placówce niepublicznej pozwoli na zaoszczędzenie środków, bowiem pozostaje to w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem realizacji zadań gminy polegającym na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych. Powyższa kwestia była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1377/06 wskazał, iż jednym z podstawowych problemów prawnych jest charakter zadań gminy w dziedzinie edukacji publicznej. Podejmując w ramach decentralizacji funkcji państwa decyzję o przekazaniu gminom zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych i przedszkoli z dniem 1 stycznia 1994 r., ustawodawca określił jednocześnie charakter przekazanych przez państwo zadań, jako obowiązkowe zadania własne gmin (art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy oświatowej). W związku z powyższym, przepis art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej mówiący, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do zadań własnych gmin należy rozumieć w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej.

W skardze podniesiono m.in. zarzut, iż Wojewoda prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy. Bezsprzecznie skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego. Podnieść należy, iż organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, co wynika wprost z art. 91 ust. 5 ustawy o s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest jednak celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Należy mieć jednak na uwadze, iż nie każde nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego będzie powodować wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego skutkującego koniecznością jego uchylenia. Trudno bowiem byłoby przyjąć aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań nadzorczych polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Wręcz przeciwnie, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może, w ocenie Sadu, powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Należy jednak uznać, iż w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika przebieg zdarzeń potwierdzający naruszenie przez organ przepisy prawa materialnego, skutkujący koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest naruszeniem przepisów procesowych, nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższą tezę potwierdza uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA - sygn. OPS 9/02 z dnia 21 października 2002 r. – w której wskazano, że: "przywiązywanie wagi wyłącznie do zachowania terminu określonego dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu z powodu uchylenia rozstrzygnięcia wstrzymującego z mocy prawa jej wykonanie, organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), a tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd mógłby zaś orzec o nieważności uchwały, gdy jeszcze nie upłynął rok od jej podjęcia (z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem) lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego przewartościowania czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego".

Reasumując, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa (na treść rozstrzygnięcia Sądu nie mogły mieć również wpływu pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm procesowych, bowiem Wojewoda prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, a wobec wykazania naruszenia przez Radę Gminy art. 59 ustawy o systemie oświaty zakwestionowane rozstrzygniecie nadzorcze nie mogło być wyeliminowane z obrotu prawnego). W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw, aby uwzględnić skargę. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.