Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1659/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Z.D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 listopada 2019 r. nr SKO-UL/41.7/508/2019/14156/ŁK w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz. 2068, tekst jednolity) odmówił Z. D. (dalej zwanemu stroną) wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) na teren działki nr 1, na której wraz z działką nr 2 planowana jest budowa składu z artykułami ogrodniczymi w miejscowości R.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Zarząd przypomniał, że poprzednio decyzją z dnia [...] r. odmówił już stronie wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Jednak na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło tamtą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd ponownie odmówił stronie wydania zezwolenia na lokalizację tego zjazdu, a Kolegium również i tę decyzję uchyliło w trybie odwoławczym, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja Kolegium z dnia [...] r.).

Zarząd ustalił, że droga wojewódzka nr [...] stanowi klasę drogi G (główna), a planowany zjazd z tej drogi znajduje się w obszarze skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] stanowiącą klasę drogi Z (zbiorcza). Klasy te zostały oznaczone zgodnie z § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej zwanym Rozporządzeniem). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 tego Rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natomiast zgodnie z § 8a ust 1 pkt 1 Rozporządzenia obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9 może być realizowane przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne "w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Zarząd zaakcentował, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zarządca drogi ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, może odmówić wydania zezwolenia. Podkreślił, że planowana inwestycja polegająca na budowie składu z artykułami ogrodniczymi w miejscowości R. jest inwestycją o charakterze publicznym i w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia planowany obiekt winien być skomunikowany za pośrednictwem zjazdu publicznego. Natomiast zgodnie z § 77 "zjazd z drogi powinien być (...) a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze (...)".

Organ I instancji uznał, że projektowana lokalizacja zjazdu w odległości około 160 metrów od skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] (strona prawa) będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu w przypadku zjazdu na przedmiotową działkę (np. najechanie na tył pojazdu). Mimo istniejącego oznakowania na wskazanym odcinku drogi rozwijane są znaczne prędkości jazdy. Droga posiada prosty przebieg i umożliwia rozwinięcie prędkości większych niż dopuszczalna. Pod koniec 2017 r. na wskazanym odcinku drogi doszło do wypadku, w którym śmierć poniosła jedna osoba. Do zdarzenia tego doszło w związku z nieprawidłowym manewrem wyprzedzania. Wspomniane zdarzenie drogowe zdaniem organu stanowi potwierdzenie faktu, iż analizowany odcinek drogi jest aktualnie bardzo niebezpieczny i nie jest wskazane wykonanie w jego ciągu dodatkowych włączeń.

Zarząd uwzględnił to, że planowane włączenie byłoby zlokalizowane w niedalekim sąsiedztwie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]. Wykonanie dodatkowego włączenia o charakterze zjazdu publicznego w tym rejonie, w sposób istotny wpłynie na pogorszenie czytelności układu drogowego oraz może być przyczyną najechania na tył pojazdu skręcającego w lewo, od strony miejscowości B. Manewr taki może być odbierany jako skręt w lewo na skrzyżowaniu w celu wjazdu na drogę wojewódzką nr [...]. Rozpędzone pojazdy jadące od strony miejscowości B. będą zmuszone do gwałtownych reakcji omijania bądź hamowania, co może być przyczyną bardzo niebezpiecznych sytuacji. Dodatkowo należy liczyć się z bardzo niebezpiecznymi zdarzeniami kiedy rozpędzony pojazd poruszający się ze znaczną prędkością, po prostym odcinku drogi, w kolumnie innych pojazdów podejmie manewr wyprzedzania kolumny pojazdów zwalniających przed zjazdem jednego z nich do obiektu.

Podobnie w przypadku wyjazdu z obiektu na drogę wojewódzką nr [...] pojazdy wyjeżdżające i skręcające w lewo w drogę wojewódzką nr [...] będą blokowały ruch na drodze nr [...], w związku z czym może dochodzić do bardzo niebezpiecznych najechań na tył pojazdu. Organ zaakcentował przy tym, że działka na której planowana jest lokalizacja obiektu praktycznie przylega do drogi wojewódzkiej nr [...]. Z uwagi na znaczne natężenie ruchu pojazdów w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] należy się liczyć także z przypadkami ryzykownych manewrów wyjazdu na drogę wojewódzką przez kierujących zniecierpliwionych długim oczekiwaniem na zjeździe. Kierujący pojazdami są w takich przypadkach skłonni do akceptowania odstępów między pojazdami, mniejszych niż bezpieczne, powodując kolizje o charakterze wymuszenia pierwszeństwa przejazdu.

Zarząd przywołał także statystykę zdarzeń drogowych z 2018 r. Wynika z niej, że na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] powiat [...] R. obszar miejski doszło do 43 zdarzeń drogowych, co obejmuje 41 kolizji, 2 wypadki, natomiast w 2017 r. doszło do 48 zdarzeń, w tym 3 wypadków. Ponadto istotne jest również znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], które według pomiaru z 2015 r., wynosi 5287 pojazdów na dobę, co wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu.

Zarząd uznał, że działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości R. Przepisy Rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie definiują tego obszaru, pozostawiając do decyzji właściwego organu każdorazowo w okolicznościach danej sprawy ustalenie, jakie są granice oddziaływania skrzyżowania. Organ odwołał się w tym zakresie do Zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2001 r., zaznaczając, że nie ma ono charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zaakcentował, że w pkt 2.1.2 tego zarządzenia określono, że obszar "oddziaływania skrzyżowania obejmuje określony w punkcie 2.1.1 obszar skrzyżowania i dodatkowo powinien obejmować odcinek, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnienie lub przyspieszenie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) - jeśli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania".

Zarząd stwierdził także, że działki objęte wnioskiem, zgodnie z przedłożonym wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...], poz. [...]) przeznaczone są pod tereny zabudowy usługowej symbolu EZ2/1U, gdzie w rozdziale 14 w/w planu zawarto ustalenia dla przedmiotowego symbolu, przy czym w § 22 pkt 2 ppkt h nakazano obsługę komunikacyjna terenu z istniejącego układu komunikacyjnego. W układzie komunikacyjnym objętym planem ujęto tylko ul. [...] oznaczoną symbolem EZ2/1KDZ, stanowiącą drogę wojewódzką nr [...]. Natomiast ulica [...] nie jest objęta planem. Według organu działki objęte wnioskiem, zgodnie ze stanem faktycznym jak i prawnym posiadają już dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej Nr [...] (ul. [...]) uzgodnionym i wykonanym układem komunikacyjnym istniejącej stacji paliw.

Końcowo organ I instancji uznał, że interes strony koliduje z interesem publicznym - bezpieczeństwo uczestników ruchu.

Strona nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem organu I instancji. W odwołaniu wniesionym przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucono, naruszenie prawa materialnego: art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez bezpodstawną i dowolną odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia. Zarzucono także naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawną i dowolną odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że przytoczone przez organ hipotetyczne i niezgodne z prawem zachowania uczestników ruchu nie mogą stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej.

Pełnomocnik strony zaakcentował, że przepis § 77 Rozporządzenia nie odnosi się do kwestii wydania decyzji o zezwoleniu na wjazd, lecz do samego jego zaprojektowania. Zarzucił także, że przywołane przez organ I instancji dane dotyczące zdarzeń drogowych z 2018 r. na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] są wysoce nieprecyzyjne oraz nie mają odniesienia do innych danych pozwalających na ich porównanie. Organ nie podał także precyzyjnie, na którym odcinku drogi nr [...] miały miejsce przedmiotowe kolizje i wypadki, a odcinek ten jest bardzo długi.

W odwołaniu zaakcentowano również, że argumentacja organu opiera się na hipotetycznych założeniach o nieprzestrzeganiu zasad ruchu drogowego przez kierowców. Jednocześnie organ nie wykazał na podstawie jakiego przepisu przedmiotowa lokalizacja zjazdu nie mogłaby być wydana.

Kontrolowaną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło wskazaną powyżej decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Uzasadniając swoją decyzję Kolegium najpierw skrótowo przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie omówiło podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wskazało przy tym na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z definicją legalną "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 ww. ustawy jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi z kolei art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Kolegium zaakcentowało, że w świetle powołanych powyżej przepisów decyzja zarządcy drogi dotycząca wyrażenia zgody na budowę zjazdu ma charakter uznaniowy. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a., wyznaczają: interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interes społeczny wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i w takim zakresie przeważa nad indywidualnym interesem strony. Jednak w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy zjazd jest projektowany w odległości około 160 metrów od skrzyżowania dwóch dróg wojewódzkich, co w ocenie organu I instancji będzie stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu w przypadku zjazdu na działkę wnioskodawcy, poprzez np. najechanie na tył pojazdu. Jednak w ocenie Kolegium analiza znajdujących się w aktach sprawy materiałów nie daje podstaw do stwierdzenia, że lokalizację przedmiotowego zjazdu można wykluczyć.

Kolegium zaakcentowało, że w dniu 13 września 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), które w § 1 pkt 2 lit. b poprzez dodanie do § 3 Rozporządzenia pkt. 9a zdefiniowało "obszar skrzyżowania" jako "wspólną część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 I § 67". Do § 3 Rozporządzenia dodano także pkt. 9b zawierający definicję "obszaru oddziaływania skrzyżowania" – wskazując, że jest to "obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania".

Kolegium równocześnie stwierdziło, że wobec braku w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. przepisów intertemporalnych organ odwoławczy powinien uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji. W przeciwnym razie doszłoby do nieakceptowanej z punktu widzenia obowiązywania zasady praworządności sytuacji, w której organ odwoławczy rozpoznają po raz drugi, co do meritum, sprawę administracyjną orzekałby na podstawie nie obowiązujących już przepisów prawa.

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji Kolegium powołując najpierw treść art. 138 § 2 k.p.a. stwierdziło, że skoro organ I instancji wywodzi, że planowany zjazd będzie kolidował ze skrzyżowaniem, to winien dokonać konkretnych ustaleń związanych z ich wzajemną lokalizacją, natężeniem ruchu oraz ewentualnych innych czynników, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanymi powyżej definicjami zawartymi w dodanych do § 3. Rozporządzenia punktach: 9a i 9b. Powyższe ustalenia mają istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który stosownie do zgromadzonego materiału dowodowego podejmie odpowiednią decyzję, podając w uzasadnieniu (zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) powody swojego rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji strona reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie orzeczenia merytorycznego co do przedmiotu sprawy tj. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w sytuacji zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz orzekania w sprawie po raz trzeci, a ponadto naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawną i dowolną odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu I instancji tj. Zarządu Województwa Śląskiego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Jest to środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Kolegium wskazało na zmianę stanu prawnego wynikającą z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643). Zmiana ta polega na wprowadzeniu do dotychczasowej treści Rozporządzenia definicji "obszaru skrzyżowania" oraz "obszaru oddziaływania skrzyżowania". Z wywodu zawartego w zakwestionowanej sprzeciwem decyzji wynika, że we wprowadzeniu wskazanych powyżej definicji (zawartych w dodanych do §3 Rozporządzenia punktach 9 a i 9 b) Kolegium dopatruje się konieczności dokonania dodatkowych ustaleń. Kolegium jednak nie odniosło się do tego, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji w istocie już uznał, że działka, której dotyczy wniosek strony znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...]. Organ I instancji dostrzegł dotychczasowy brak definicji legalnej obszaru oddziaływania skrzyżowania i posiłkował się definicją zawartą w Zarządzeniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 czerwca 2001 r., według której obszar oddziaływania skrzyżowania oprócz samego skrzyżowania powinien obejmować odcinek, na którym występuje w ruchu pojazdów opóźnienie lub przyśpieszenie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczeniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Organ I instancji posłużył się więc już definicją zbieżną z definicją legalną wprowadzoną w drodze Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z dodanym do Rozporządzenia § 3 pkt. 9 b "obszar oddziaływania skrzyżowania" to "obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania". Zatem samo wprowadzenie do Rozporządzenia definicji legalnej obszaru oddziaływania skrzyżowania nie mogło spowodować, że dotychczas poczynione przez organ I instancji ustalenia stały się niewystarczające. W ocenie Sądu zmiana stanu prawnego, wbrew stanowisku Kolegium, nie spowodowała konieczności dokonania nowych ustaleń. Skoro organ I instancji, zastosował definicję "obszaru oddziaływana skrzyżowania" zbieżną z nowym stanem prawnym i na jej podstawie stwierdził, że planowany zjazd znajduje się w tym obszarze, to takie stwierdzenie pozostaje aktualne także w nowym stanie prawnym. Zmiana stanu prawnego, choć miała miejsce dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to jednak nie wprowadziła innych niż przyjęte przez organ I instancji kryteriów wyznaczenia "obszaru oddziaływania skrzyżowania".

Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie (czego Kolegium nie uczyniło), lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. (wyr. NSA z 10.4.1997 r. SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92, oraz w wyr. NSA z 5.2.2008 r. (II OSK 860/07). Tymczasem w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do treści art. 136 k.p.a. i nie wskazało przyczyn, dla których tego przepisu nie zastosowało.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zakwestionowanej w drodze sprzeciwu decyzji Kolegium. Organ odwoławczy ograniczając się w istocie do wskazania na zmianę stanu prawnego zaistniałego w następstwie wprowadzenia do Rozporządzenia definicji "obszaru oddziaływania skrzyżowania", uwzględnionej już w przez organ I instancji, nie wykazał, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a co za tym idzie, nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu Kolegium nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania kolejnej w sprawie decyzji kasującej rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł.) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokatów, oraz uiszczoną opłatę skarbową (17 zł.), Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.