Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2071/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 28, par. 29 i par. 30, par. 323
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia WSA del. Tomasz Świstak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1110/13 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. 2. Zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. P. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1110/13, oddalił skargę K. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 22.02.2013 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem Prezydenta Miasta Tarnowa z [...].01.2013 r. na wniosek K. P. i M. P., odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa nr [...] z dnia [...].06.2012 r. wydanej dla [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego, niepodpiwniczonego parterowego pawilonu handlowego - branży ogólnospożywczej i przemysłowej wraz z instalacjami wewnętrznymi; komunikacji wewnętrznej - drogi wewnętrzne z parkingami; zjazdu z ul. Warzywnej do terenu inwestycji; pylonu reklamowego - na terenie położonym Tarnowie w rejonie ulic Lwowska-Warzywna, obejmującym działki nr 11/16, 11/10, 11/2, 11/20, 11/18, 10/4, 10/2, 9/2, 12 obręb 206; decyzji następnie przeniesionej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 24.08.2012 r. na rzecz nowego inwestora [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Jankowicach.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].11.2012 r. wpłynął wniosek K. i M. P. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...].06.2012 r. Wnioskodawcy wskazali, że o decyzji dowiedzieli się w dniu [...].11.2012 r., a zatem organ uznał, że wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.

Organ ustalił, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało wszczęte na wniosek [...] Spółka z o.o. siedzibą w Krakowie z dniu 30.04.2012 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 21.06.2012 r. Decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...].08.2012 r. przeniesiono wydane pozwolenie na rzecz [...] sp. z o.o. Decyzja stała się ostateczna z dniem 19.09.2012 r.

Organ wznowił postępowanie, a następnie dokonał analizy pod kątem występowania przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. ustalenia stron postępowania w oparciu o art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Sprowadziło się to do ustalenia, czy budowa lub późniejsze użytkowanie pawilonu handlowego wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 15/1 obręb 206 stanowiącej własność wnioskujących.

Organ stwierdził, że działka nr 15/1 oddzielona jest od projektowanych obiektów budowlanych pasem zieleni izolacyjnej. Największe zbliżenie ściany projektowanego pawilonu handlowego do granicy działki nr 15/1 wynosi około 15.5 m, natomiast do usytuowanego na niej budynku mieszkalnego około 18.5 m. Odległość projektowanego parkingu dla samochodów w największym zbliżeniu wynosi odpowiednio ok. 10.0 m od granicy działki oraz ok. 14.0 m od ściany budynku wnioskodawców. Minimalne odległości jakie winien zachować inwestor przy sytuowaniu obiektów budowlanych, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W przypadku obiektów objętych analizowanym pozwoleniem na budowę minimalne odległości wynoszą: odległość ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi projektowanego pawilonu handlowego zwróconej do działki nr 15/1 - 4.0 m ( § 12 pkt 1 rozporządzenia); odległość projektowanego pawilonu handlowego od budynku przy ul. Warzywna 6 - 8 m ( § 271 rozporządzenia); odległość projektowanego parkingu dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nr 15/1 - 6 m ( § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia); odległość projektowanego parkingu dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń w budynku przy ul. Warzywna 6 - 10 m ( § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W ocenie organu, inwestor nie naruszył więc obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w tym wynikających z § 12, § 13, § 19 i § 271-273 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak i również nie usytuował projektowanych obiektów budowlanych w sposób powodujący, iż obszar oddziaływania wyznaczony w otoczeniu tych obiektów winien obejmować działkę nr 15/1. Obszar oddziaływania projektowanych obiektów zamyka się w granicach terenu do którego inwestor wykazał się prawem dysponowania składając stosowne oświadczenie w tej sprawie i wyznaczony został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę prawidłowo ustalono krąg stron postępowania i status strony nie przysługiwał wnioskodawcom.

K. P. i M. P. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, iż nie przysługują im prawa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego;

- art. 7, 77, 80 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaakceptował stanowisko organu I instancji i zaznaczył, że skoro wnioskodawcom nie przysługiwał status stron w postępowaniu to nie było podstaw prawnych do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że nie przedstawiono w istocie żadnych racjonalnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa.

K. P. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, iż odwołującym się nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego położonego w Tarnowie w rejonie ulic Lwowska-Warzywna;

art.7, art. 77 oraz art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebrania, oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiadujące.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że w odniesieniu do postępowań dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji nie można dokonywać zawężającej wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania inwestycji". Ilekroć istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na terenie narażonym na szkodliwe oddziaływanie są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Wojewoda nie rozważył, ani potencjalnego oddziaływania na grunt sąsiedni ani rzeczywistego, który już ma miejsce i jest dostrzegalny przez każdego kto znajduje się na działkach otaczających inwestycję. Wyjaśniła, że pas zieleni izolacyjnej, jest w istocie kilkoma krzaczkami posadzonymi w nieregularnych odstępach i w pośpiechu przez inwestora, co obrazują załączone do skargi zdjęcia. Nie wyjaśniono w jaki sposób krzaczki te mają ochronić działkę sąsiednią od wpływu jaki ma inwestycja na grunt sąsiedni w postaci kurzu, hałasu, spalin samochodowych, wibracji i wód opadowymi spływającymi z terenu inwestycji i całego parkingu przed pawilonem handlowym, położonych wyżej niż sąsiadujący z inwestycją dom skarżącej.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik [...] Polska sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją skarżąca kwestionowała ustalenie, że należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sąd podkreślił, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennego mogą wynika również z przepisów środowiskowych.

W ocenie Sądu analiza przedłożonych akt administracyjnych, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego wskazuje, że w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczących sytuowania budynku na działce, pozwala stwierdzić, że budowa pawilonu nie ograniczyła sposobu zagospodarowania działki skarżącej. Przedmiotowa budowa nie stwarza również takich ograniczeń w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W orzecznictwie podkreśla się nawet, że pewne uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu np. przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zwiększenie ruchu samochodów, których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko, poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogą być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, o ile są to zjawiska, których negatywnym skutkom można zapobiegać bez konieczności wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem obiektu. Jest to bowiem oddziaływanie faktyczne przedsięwzięcia, które w pewnych okolicznościach może stanowić podstawę do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego. Nie sposób jednak przyjąć, by wprowadzało ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Także przepisy prawa wodnego nie stwarzają podstaw do oceny, że wnioskującym o wznowienie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu działka skarżącej nr ew.15/1 położona jest wyżej niż przylegający do niej teren inwestycji.

Nie znajdując zatem przepisu odrębnego, który stanowiłby, że budowa przedmiotowego obiektu spowodowałaby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo oceniły, że wnioskującym o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.

Zdaniem Sądu pewne mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogły skutkować jej uchyleniem przez Sąd, gdyż stosownie do cytowanego wcześniej przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jedynie stwierdzenie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut, że zaprojektowany pas zieleni izolacyjnej jest w istocie kilkoma krzaczkami posadzonymi w nieregularnych odstępach i w pośpiechu przez inwestora, nie wyjaśniono w jaki sposób krzaczki te mają ochronić działkę sąsiednią od wpływu jaki ma inwestycja na grunt sąsiedni w postaci kurzu, hałasu, spalin samochodowych, wibracji i wód opadowych spływających z terenu inwestycji i całego parkingu przed pawilonem handlowym, położonych wyżej niż sąsiadujący z inwestycją dom skarżącej. Poza zakresem rozpatrzenia organu pozostają bowiem te zdarzenia faktyczne oraz prawne, które miały miejsce już po wydaniu pierwotnego aktu administracyjnego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.

K. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, w związku także z art. 15 K.p.a. poprzez nieprzekazanie przez Sąd Wojewódzki sprawy do organu II instancji celem przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, którego to organ II instancji w ogóle nie przeprowadził, a przyjął ustalenia organu l instancji za własne, naruszając tym także zasady prawdy materialnej czego Sąd zupełnie nie dostrzegł, co skutkowało odmówieniem skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na budowę

Zarzucono ponadto błędną wykładnię art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu przez Sąd, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły krąg stron w postępowaniu ustalając jednocześnie obszar oddziaływania planowanej inwestycji na pobliskie nieruchomości, co skutkowało nie uznaniem skarżącej za stronę postępowania o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawowym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne jest legitymacja procesowa skarżącej, jako podmiotu żądającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę parterowego pawilonu handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą (drogi wewnętrzne, parkingi). W związku z powołaniem przez skarżącą podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, rzeczą organów obydwu instancji było zbadanie, czy w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją skarżącej przysługiwał przymiot strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Kierując się ustaleniami co do odległości usytuowania przedmiotowej inwestycji od granicy nieruchomości skarżącej i jej małżonka – przyjęto w kontrolowanych decyzjach, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działki gruntu wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę i stanowiące teren inwestycji.

Organ odwoławczy, akceptując rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] czerwca 2012 r. zaznaczył, że działka skarżącej oznaczona numerem 15/1, oddzielona od inwestycji zaprojektowanym pasem zieleni izolacyjnej, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu.

Z kolei Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w analizowanej sprawie brak jest przepisu odrębnego, który stanowiłby, że budowa przedmiotowego pawilonu spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki należącej do skarżącej. W konsekwencji Sąd Wojewódzki za prawidłową uznał ocenę organów administracji, iż podmiotem wnioskującym o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym udzielonym pozwoleniem na budowę.

Powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego oraz organów obu instancji zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

Strona skarżąca trafnie zarzuciła błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a w rezultacie przyjęcie w sprawie, że skoro inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno – budowlanymi, to nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Zgodzić się należało z autorami skargi kasacyjnej co do tego, że obszar oddziaływania obiektu nie może być określony wyłącznie przez pryzmat zachowania wymogów dotyczących odległości projektowanych obiektów od granicy działek sąsiednich oraz zabudowań znajdujących się na nich.

Słusznie zwrócono uwagę, że w rozpatrywanej sprawie organ architektoniczno – budowlany powinien rozważyć czy ewentualnie zachodzi potrzeba zwiększenia minimalnych odległości określonych w przepisach wykonawczych, choćby z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżącej położonej przy wjeździe na teren przedmiotowego obiektu.

Zasadnie również podniesiono naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 140 Kc stanowiącym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Tymczasem organy obu instancji nie uwzględniły w sprawie przysługującej skarżącej ochrony przed mogącymi wystąpić uciążliwościami związanymi z hałasem, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby oraz spływem wód opadowych.

Jako słuszny należało uznać zarzut, że Sąd Wojewódzki oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł wszystkich uwarunkowań wynikających z tego, że w bezpośrednim sąsiedztwie jednorodzinnego budynku zamieszkiwanego przez skarżącą zaprojektowano pawilon handlowy o powierzchni ok. 1500m² z drogami wewnętrznymi i parkingami przeznaczonymi dla ruchu pojazdów osobowych oraz ciężarowych obsługujących obiekt handlowy.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu;

Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13 i wyrok NSA z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

Z podanych wyżej względów za wadliwą należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego co do legalności konkretnych decyzji. Organy obydwu instancji nie ustaliły w sposób właściwy obszaru oddziaływania spornej inwestycji, pomijając w szczególności, że planowane przedsięwzięcie obejmuje duży obiekt handlowy, którego eksploatacja będzie się niewątpliwie wiązać z oddziaływaniem na nieruchomość skarżącej wynikającym przede wszystkim z ruchu samochodowego, ale też z ewentualnym funkcjonowaniem innych urządzeń wyposażenia technicznego np. zewnętrzne instalacje wentylacji i klimatyzacji.

Przedmiotem ustaleń i oceny powinny być również uwagi wnioskodawców w zakresie spływu wód opadowych oraz zieleni izolacyjnej. Na potrzebę analizy w tym zakresie wskazują przepisy § 28, § 29 i § 30 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., regulujące obowiązki inwestora w zakresie wyposażenia działki budowlanej w kanalizację deszczową oraz odpowiedniego usytuowania urządzeń do gromadzenia ścieków oraz odpadów stałych.

Należy ponadto zwrócić uwagę na przepis § 323 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach.

W okolicznościach konkretnej sprawy konieczne jest zaakcentowanie, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego koniecznym elementem projektu zagospodarowania terenu jest określenie m. in. układu zieleni w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Rozwinięcie tej kwestii znajduje się natomiast w przepisie § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W świetle przytoczonych unormowań nieuprawnione było zatem wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że wskazywane przez wnioskodawców uciążliwości (zwiększony ruch samochodów, hałas, kurz, wody opadowe) są oddziaływaniem faktycznym przedsięwzięcia, niestanowiącym podstawy do przyznania im statusu stron w sprawie pozwolenia na budowę spornego obiektu. Niezależnie od ewentualnych roszczeń cywilnych, o których wspomniano w uzasadnieniu wyroku, to w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinien zaliczyć wnioskodawców do kręgu stron, aby mogli aktywnie korzystać z uprawnień procesowych służących ochronie przysługującego im interesu prawnego.

Całkowicie błędne jest stanowisko organów administracji, że skoro inwestor nie naruszył obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych, a konkretnie § 12, § 13 i § 271 – 273 cyt. rozporządzenia, to oznacza, że obszar oddziaływania projektowanych obiektów zamyka się w granicach terenu, którym dysponuje inwestor, a tym samym skarżąca będąca właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną w analizowanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przyjmuje się bowiem, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby uwagi do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wskazuje się przy tym, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wymienionego przepisu obejmuje w szczególności przypadki uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zanieczyszczenia (powietrza, wody, gleby), zalewanie wodami opadowymi, a ponadto ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 09.10.2007 II OSK 1321/06, 22.04.2010 II OSK 370/09, 12.04.2011 II OSK 644/10, 18.06.2010 II OSK 1053/09, 25.02.2014 II OSK 2271/12, 14.03.2012 II OSK 2375/10).

Z podanych wyżej względów za wadliwą należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego co do legalności kontrolowanych decyzji. Organy obydwu instancji, kierując się niewłaściwą wykładnią przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego niezasadnie odmówiły skarżącej statusu strony w badanej sprawie, a w konsekwencji wyraziły błędne stanowisko co do braku przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W takim stanie sprawy na uwzględnienie zasługiwał wniosek skarżącej co do uchylenia zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę i uznając ją za uzasadnioną orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) ppsa. w zw. z art. 135 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ppsa.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w myśl art. 149 § 2 kpa przeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty spraw, przy założeniu, że przyczyna wznowienia powołana przez wnioskodawców rzeczywiście zaistniała (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).