Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 607/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40,  art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19 ust. 2, 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej w Młynarach z dnia 29 maja 2015 r., nr VI/36/2015 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Młynary" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w "[...]’ podjęła uchwałę nr "[...]"

w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy", zwanego dalej Regulaminem.

Rozstrzygnięciem Nadzorczym z "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność tejże chwały w części dotyczącej: § 9, § 10, § 11, § 13 ust. 4,

§ 17, § 19 ust. 1 zd. drugie, § 21 pkt 2, § 22 ust. 1 zd. drugie, § 23 ust. 1 od sformułowania "a w przypadku zawarcia umowy" do końca jednostki redakcyjnej, ust. 2, § 24 ust. 1 w zakresie zapisu "względnie umowa o przyłączenie", ust. 2 w zakresie zapisu "względnie umowie o przyłączenie", § 25 ust. 1 w zakresie zapisu "względnie umowie o przyłączenie", § 26 i § 27.

W pozostałym zakresie uchwała weszła w życie 6 sierpnia 2015 r.

W skardze z 29 czerwca 2018 r. Prokurator Rejonowy postawił zarzut wydania uchwały z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.w.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908, dalej z.t.p.) poprzez:

1) wskazanie w Regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-

-kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie gminy i odnoszenie wszelkich postanowień Regulaminu wyłącznie do tego przedsiębiorstwa (§ 1 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2), pomimo braku podstaw prawnych do konkretyzowania w regulaminie, stanowiącym akt prawa miejscowego, odbiorców, czy też przedsiębiorstwa wodociągowo-

- kanalizacyjnego;

2) nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie, jakość i ilość dostarczanej wody;

3) powtórzenie w § 1 ust. 4 pkt 9, 10 i 13 Regulaminu definicji legalnych zawartych odpowiednio w art. 2 pkt 3, 14 i 15 u.z.z.w., podczas gdy rada miejska nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;

4) modyfikację w § 1 ust. 4 pkt 11 Regulaminu definicji pojęcia urządzeń wodociągowych, która to definicja zawarta została w art. 2 pkt 16 u.z.z.w.;

5) wprowadzenie w § 1 ust. 4 pkt 5, 6 ,8 i 12 Regulaminu definicji legalnych takich pojęć jak: "wodomierz", "wodomierz dodatkowy" i "wodomierz własny", "okres obrachunkowy", podczas gdy ustawodawca wprost - co jest niezbędne -

nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych;

6) powtórzenie w § 2 pkt 1 Regulaminu przepisu art. 5 ust. 1 u.z.z.w.;

7) dokonanie modyfikacji art. 7 u.z.z.w. poprzez pominięcie w treści § 3 pkt 2 Regulaminu określonego ustawowo obowiązku okazania "legitymacji służbowej

i pisemnego upoważnienia", co jest warunkiem wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób, oraz pominięcie w § 3 pkt. 2 lit. f warunku wynikającego z art. 7 pkt 6 u.z.z.w., iż prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego, należących do osób, o których mowa

w § 8, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 3, w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego stanowiącego własność zakładu dotyczy sytuacji "jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi";

8) nałożenie w § 4 pkt 6 Regulaminu obowiązku uzgodnienia z przedsiębiorstwem sprawy nasadzeń drzew lub krzewów oraz zabudowy w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, co nie tylko wykracza poza delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który nie uprawnia rady gminy do wprowadzania tego typu ograniczeń chronionego konstytucyjnie prawa własności, ale także pozostaje w rażącej kolizji z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji, bowiem nie pozwala w sposób jednoznaczny określić zakresu nałożonego na odbiorcę usług obowiązków, z uwagi na użycie niedookreślonego (ani w ustawie, ani w Regulaminie) pojęcia "pasa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej";

9) wprowadzenie w § 4 pkt 7 Regulaminu obowiązku terminowego uiszczania przez odbiorcę usług należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki zgodnie

z wystawionymi przez przedsiębiorstwo fakturami VAT, co stanowi ingerencję

w sferę praw i obowiązków regulowanych zgodnie z prawem cywilnym w drodze kształtowania stosunków cywilnoprawnych i wynikających z nich roszczeń stron;

10) nałożenie w § 4 pkt 8 Regulaminu na odbiorcę usług obowiązku poniesienia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego,

w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług, co stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym koszty realizacji przyłącza, a w tym zakresie koszty usunięcia starego przyłącza ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci;

11) nałożenie w § 4 pkt 9 Regulaminu na odbiorcę usług obowiązku zawiadomienia przedsiębiorstwa o posiadanych własnych ujęciach wody i w porozumieniu

z przedsiębiorstwem zapewnienia opomiarowania wody z nich pobieranej, w celu umożliwienia prawidłowego obliczania należności z tytułu odprowadzania ścieków, co narusza zasady rozliczania ilości odprowadzanych ścieków, określone w art. 27 ust. 4 - 5 u.z.z.w.; konieczność instalacji dodatkowego wodomierza została bowiem przewidziana jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 27 ust. 6 u.z.z.w.. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, aby na odbiorcę usług nakładać obowiązek instalacji jakichkolwiek dodatkowych wodomierzy, poza przypadkami, o których wprost rozstrzygnął ustawodawca;

12) nałożenie w § 4 pkt. 11 Regulaminu na odbiorcę usług obowiązku bezzwłocznego powiadomienia przedsiębiorstwa o zmianie danych objętych umową,

a w szczególności o zbyciu nieruchomości lub innym sposobie zaprzestania jej władaniem, i wskazania nowego właściciela lub władającego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.;

13) unormowanie w § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu zasady reprezentacji osób fizycznych

i prawnych przy zawieraniu umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które zostały już uregulowane w Kodeksie cywilnym,

a w odniesieniu do osób prawnych będących spółkami prawa handlowego

- w Kodeksie spółek handlowych;

14) powtórzenie w § 7 ust. 1 oraz § 8 ust 1 Regulaminu treści art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w.;

15) powtórzenie (i to w sposób niedosłowny) w § 13 ust. 1 pkt 1-7 oraz ust. 2 i 3 Regulaminu treści art. 6 ust. 6, 6a i 7 u.z.z.w.;

16) powtórzenie (i to w sposób niedosłowny) w § 14 Regulaminu art. 26 ust. 1 u.z.z.w.;

17) powtórzenie (oraz rozszerzenie) w § 15 Regulaminu art. 27 ust. 1 u.z.z.w., regulującego sposób mierzenia ilości dostarczanej wody;

18) powtórzenie w § 15 ust. 3 Regulaminu zapisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886 ze zm.). Ponadto zapisy powyższego rozporządzenia zmodyfikowano, przewidując (czego ono samo

nie czyni), iż sposób ustalenia ilości pobranej wody (w przypadku awarii wodomierza) może być przedmiotem ustaleń umownych (mających nadto pierwszeństwo przed zapisami rozporządzenia, o czym przesądza posłużenie się zwrotem "o ile umowa nie stanowi inaczej");

19) powtórzenie i zmodyfikowanie w § 16 ust. 1-3 Regulaminu treści art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w., regulującego sposób obliczania ilości odprowadzanych ścieków;

20) zobowiązanie w § 21 pkt 1 Regulaminu odbiorcy usług ubiegającego się

o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - opisu jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, a ponadto aktualnej mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, pomimo braku podstaw prawnych do określenia takiego wymogu, które to ewentualnie powinny być uregulowane w zawieranej pomiędzy stronami umowie;

21) uregulowanie w § 30 ust. 1 pkt a-c i ust 2, § 31 oraz § 36 ust. 1-3 Regulaminu kwestii podziału kosztów w zakresie montażu oraz utrzymania wodomierzy

i urządzeń pomiarowych, które to zostały kompleksowo uregulowane w art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w., co stanowiło przekroczenie udzielonej delegacji ustawowej;

22) określenie w § 39 Regulaminu katalogu sytuacji, w których przedsiębiorstwo uprawnione jest do ograniczenia w dostawach wody, co narusza delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w., która uprawnia do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, co oznacza, iż przedmiotem regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług;

23) określenie w § 40 Regulaminu katalogu okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, poprzez powtórzenie, a częściowo modyfikację treści art. 8 ust. 1 u.z.z.w., w tym zastrzeżenie w ust. 4 tego §, iż zamknięcie przyłącza uprawnia przedsiębiorstwo do rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę bądź

o odprowadzanie ścieków bez wypowiedzenia, czym wkroczono w materię umowną przewidzianą w art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. oraz przekroczono zakres upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., które uprawnia wyłącznie do regulowania kwestii zawierania, a nie rozwiązywania umów.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - w przypadku uwzględnienia zarzutu pierwszego, ewentualnie - w przypadku jego nieuwzględnienia - w części tj. w zakresie § 1 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2, § 1 ust. 4 pkt 9, 10 i 13, § 1 ust. 4 pkt 11, § 1 ust. 4 pkt 5, 6, 8 i 12, § 2 pkt 1, § 3 pkt 2, § 3 pkt. 2 lit f, § 4 pkt 6-9 i 11, § 7 ust. 1, 3 i 4, § 8 ust 1, § 13 ust. 1 pkt. 1-7 oraz ust. 2 i 3, § 14, § 15, § 16 ust. 1-3 ,§ 21 pkt 1, § 30 ust. 1 pkt a-c i ust 2, § 31 oraz § 36 ust. 1-3, § 39 ust. 1 i § 40.

Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania sądowego wskazując, iż podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy,

w związku z czym zaskarżona uchwała przestała funkcjonować w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje

w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą zaistnieć przy ustanawianiu aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

W tym miejscu, odnosząc się na marginesie do wniosku organu o umorzenie postępowania, należy wskazać, iż podjęcie nowej uchwały, na mocy której uchwała zaskarżona utraciła moc, nie czyni bezprzedmiotowym jej sądowej kontroli. W myśl

art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Uchylenie uchwały dokonane po jej zaskarżeniu nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli może być ona stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Pogląd taki sformułował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ów pogląd. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania tego aktu od chwili jego wydania. W rezultacie skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki od daty jej uchylenia (ex nunc). Zatem mimo tego, iż na mocy § 34 uchwały z "[...]" zaskarżona uchwała utraciła moc, istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi.

Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale są przepisy u.z.z.w., według stanu obowiązującego w dniu jej uchwalania (Dz. U. z 2015 r., poz. 139). Jak stanowi art. 19 ust. 2 tejże ustawy, regulamin zaopatrzenia w wodę

i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te

z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco

w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W rozpatrywanym przypadku należy podzielić wszystkie zarzuty skargi.

Ocenę zaskarżonych uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Otóż analiza jego koniecznych uregulowań upoważnia do tezy, że zakłada on symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym , co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 2 (na datę podjęcia uchwały) u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

- obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 w/w artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

- sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

- okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługi poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Pozostałe, szczegółowe warunki związane z korzystaniem z sieci (art. 2 pkt 7 w/w ustawy) regulowane są już w drodze umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług określającej:

- świadczenie przedsiębiorstwa, tj. ilość i jakość usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia - art. 6 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy),

- jego powinności wynikające z zapewnienie bieżącego i nieprzerwalnego świadczenia rzeczonych usług (warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług - pkt 3a w/w artykułu oraz ustalenie procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych – pkt 4 w/w artykułu),

- sposób i termin wzajemnych rozliczeń – pkt 2 w/w artykułu),

- wzajemne prawa i obowiązki stron umowy – pkt 3 w/w artykułu oraz postanowienia w zakresie okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia – pkt 6 w/w artykułu.

Istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w Regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy - Wodociągów "[...]" (§ 1 ust. 1). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny

w przywołanym przez skarżącego wyroku z 12 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 1322/05, orzeczenia.nsa.gov.pl), regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w.

Wbrew art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., w Regulaminie nie określono minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Nie wynika z niego zatem, czego odbiorca może oczekiwać od przedsiębiorstwa. Wprawdzie jego 2 rozdział został zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne", jednak ani regulacje tego rozdziału, ani inne zapisy Regulaminu, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określających minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Regulacjami Regulaminu istotnie naruszającymi prawo jest: § 1 ust 4 pkt 9, 10

i 13, w których powtórzone zostały definicje legalne zawarte odpowiednio w art. 2 pkt 3, 14 i 15 u.z.z.w.; § 1 ust. 4 pkt 11, gdzie dokonano modyfikacji definicji urządzeń wodociągowych, która została zawarta w art. 2 pkt 16 u.z.z.w. oraz § 1 ust. 4 pkt 5, 6, 8 i 12, gdzie wprowadzono własne definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz własny", "okres obrachunkowy". Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania, czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy.

Nieprawidłowy jest także zapis § 4 pkt 6 Regulaminu, zgodnie z którym odbiorca usług ma obowiązek uzgadniać z przedsiębiorstwem sprawy nasadzeń drzew lub krzewów oraz zabudowy w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przepis ten nie spełnia bowiem wymogu jednoznacznego i wyczerpującego wskazania okoliczności,

w których znajdzie zastosowanie. Uchybia to § 145 ust. 2 z.t.p., bowiem nie określa

w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza zwrot

"w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej". Ani z Regulaminu, ani też z żadnego przepisu ustawy nie wynika bowiem, co należy rozumieć przez pojęcie "pasa sieci wodociągowej lub Kanalizacyjnej", jakie parametry w przestrzeni taki pas posiada.

Jak słusznie zauważył skarżący, powstaje zatem trudność w zidentyfikowaniu, w którym miejscu przestrzeni przy zabudowie obowiązek uzgodnienia powstaje. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia. Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności. Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów

w sposób jasny oraz komunikatywny, co wiąże się z tym, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane

w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana

z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista

i. pozwalała na ich wyegzekwowanie. Nałożenie obowiązku "uzgadniania zabudowy

w pasie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" pozostaje także w sprzeczności

z przepisami regulującymi obowiązki inwestora w procesie budowlanym. Żaden

z przepisów prawa, które określają te obowiązki, tj. np. ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) czy też ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.),

nie zobowiązują inwestora do uzgodnienia zagospodarowania nieruchomości

z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Nie znajduje on również uzasadnienia

w u.z.z.w. Wprowadzenie takiego obowiązku, stanowiącego ograniczenie wolności budowlanej aktem wykonawczym, jest niedopuszczalne. Niewątpliwie zatem Rada Miejska przekroczyła w tym zakresie granice przyznanego jej upoważnienia.

W § 4 pkt 8 Regulaminu nałożono na odbiorcę usług obowiązek ponoszenia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego

w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług. Zapis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., według którego koszty realizacji przyłącza, a w tym zakresie koszty usunięcia starego przyłącza ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Problematyka ponoszenia kosztów przyłączy oraz innych elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej została wyczerpująco uregulowana w u.z.z.w.. Nie mieści się więc ona w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a w konsekwencji nie może być też powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z tego też powodu za niezgodne z prawem uznać należy także zapisy § 30 ust. 1 pkt a-c i ust 2, § 31 oraz § 36 ust. 1-3 Regulaminu wskazujące, jakie koszty powinien ponieść odbiorca usług, a jakie przedsiębiorstwo.

Za naruszający prawo należy uznać § 4 pkt 9 Regulaminu w zakresie, w jakim nakłada on na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek informowania i zapewnienia opomiarowania wody z nich pobieranej, w celu umożliwienia prawidłowego obliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków. Z ustawy nie wynika, by na odbiorcach usług posiadających własne ujęcia wody spoczywał obowiązek instalowania urządzeń pomiarowych. Konieczność instalacji dodatkowego wodomierza została przewidziana jedynie

w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 27 ust. 6 u.z.z.w. Obowiązek zainstalowania urządzeń pomiarowych ma charakter wyjątkowy, dotyczy wyłącznie urządzeń pomiarowych służących do określania ilości i jakości ścieków przemysłowych

i spoczywa na dostawcy ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych (art. 10 pkt 6 u.z.z.w.). W sytuacji, gdy nie można wskazać ustawowego źródła obowiązku instalowania urządzeń pomiarowych przez odbiorców usług, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że na podstawie upoważnienia do określania obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług, a w tym szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, możliwe jest nałożenie takiego obowiązku w drodze regulaminu będącego aktem podustawowym poprzez wiążące ukształtowanie treści umowy o charakterze cywilnoprawnym.

W § 4 pkt 11 Regulaminu zobowiązano odbiorcę usług do bezzwłocznego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości. Takie unormowanie wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 19 u.z.z.w.

W § 21 ust 1 Regulaminu zobowiązano odbiorcę usług ubiegającego się

o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - opis jego statusu prawnego

w stosunku do nieruchomości, a ponadto aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Przepisy u.z.z.w.

nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wniosku

o realizację przyłącza. Co więcej, skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Podobnie pozbawiony jest podstaw prawnych obowiązek przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 p.b. budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust 1-3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017, poz. 2101), art. 43 ust. 1 i 3 p.b. § 12 ust. 1 pkt 3, § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie Dz. U. Nr 25, poz. 133). Zatem stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, zatem nie może być ona normowana aktami prawa miejscowego jakim jest regulamin. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.

Poza delegację ustawową wykracza również § 39 Regulaminu, wymieniający sytuacje, w których dopuszcza się możliwość ograniczenia w dostawach wody. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. regulamin powinien określać sposób postępowania

w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc to jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług.

Także zamieszczenie w § 40 Regulaminu katalogu okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, powtarzając, a częściowo modyfikując art. 8 ust. 1 u.z.z.w., a dodatkowo dających

w ust. 4 uprawnienie przedsiębiorstwu do rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę bądź o odprowadzanie ścieków bez wypowiedzenia w przypadku zamknięcie przyłącza, niewątpliwie nie tylko przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., które uprawnia wyłącznie do regulowania kwestii zawierania, a nie rozwiązywania umów, ale także wkracza w materię umowną przewidzianą w art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.. Wskazać bowiem należy, że prawo naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej.

Również z tego powodu niezasadne było wprowadzenie w § 4 pkt 7 Regulaminu obowiązku terminowego uiszczania przez odbiorcę usług należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, zgodnie z wystawionymi przez zakład fakturami VAT. Stanowi to bowiem ingerencję w sferę praw i obowiązków regulowanych zgodnie

z prawem cywilnym w drodze kształtowania stosunków cywilnoprawnych i wynikających z nich roszczeń stron. Dodatkowo trzeba zauważyć, że kwestie rozliczeń regulował także § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń

za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r.

Nr 127, poz. 886). Stanowił, że odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób.

Nadto w § 7 ust. 3-4 Regulaminu bezzasadnie unormowano zasady reprezentacji osób fizycznych i prawnych przy zawieraniu umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które w istocie uregulowane zostały już w Kodeksie cywilnym, a w odniesieniu do osób prawnych będących spółkami prawa handlowego

- w Kodeksie spółek handlowych.

W Regulaminie zawarto modyfikację art. 7 u.z.z.w. Przepis ten zawiera zamknięty katalog czynności uprawniających osoby reprezentujące przedsiębiorstwo do wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób, który nie może być poddawany modyfikacjom ani też dookreśleniu w treści regulaminu. Tymczasem w § 3 ust. 2 pkt f Regulaminu pominięto wynikający z art. 7 pkt 6 u.z.z.w. warunek, iż prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego, należących do osób, o których mowa w § 8, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1

i 3, w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego stanowiącego własność zakładu, dotyczy sytuacji "jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust 1, tak stanowi". Ta modyfikacja w sposób istotny zmienia treść przepisu, przekształcając uprawnienie uwarunkowane stosownym zapisem umowy w uprawnienie nieobarczone żadnym szczególnym warunkiem. W oparciu o zapis uchwały, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo, niezależnie od tego czy umowa zawarta z odbiorcą usług uprawnia ich do tego (co jest warunkiem określonym w ustawie), mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób,

o których mowa w § 8, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 3, w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, stanowiącego własność zakładu. Zapis uchwały zatem w sposób istotny zmienia zapis ustawy, co uznać należy, za niedopuszczalne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że organ, stosownie do § 137 i § 143 z.t.p., nie mógł powtarzać w uchwale przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny

w powołanym przez skarżącego wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17), uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte

w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W przedmiotowym Regulaminie zamieszczone zostały natomiast liczne powtórzenia unormowań zawartych już

w u.z.z.w. Nastąpiło to w:

- § 2 pkt 1, w którym powtórzona została treść art. 5, ust. 1 u.z.z.w.,

- § 7 ust. 1 oraz § 8 ust 1, w których powtórzona została treść art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w.,

- § 13 ust. 1 pkt 1-7 oraz ust. 2 i 3 , w których powtórzona została (w sposób niedosłowny) treść art. 6 ust. 6, 6a i 7 u.z.z.w.,

- § 14 w którym powtórzona została (w sposób niedosłowny) treść art. 26 ust. 1 u.z.z.w.,

- § 15 w którym powtórzona została, a dodatkowo rozszerzona treść art. 27 ust. 1 u.z.z.w.,

- § 16 ust. 1 -3 w których powtórzona (i zmodyfikowana) została treść art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w.

Z kolei w § 15 ust. 3 Regulaminu powiela zapisy § 18 ust.1 rozporządzenia ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886 ze zm.). Jednocześnie zapisy powyższego rozporządzenia zmodyfikowano, przewidując (czego ono samo nie czyni), iż sposób ustalenia ilości pobranej wody (w przypadku awarii wodomierza) może być przedmiotem ustaleń umownych (mających nadto pierwszeństwo przed zapisami rozporządzenia, o czym przesądza posłużenie się zwrotem "o ile umowa nie stanowi inaczej").

W konsekwencji zakresu omówionych istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a.