Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2170/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a) ust. 1, ust. 2, art. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] zarządzeniem nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...], działając na podstawie przepisów art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.) oraz w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powierzył K. W. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...] na okres 2 lat szkolnych, tj. od dnia 1 września 2012 roku do dnia 31 sierpnia 2014 roku.

W uzasadnieniu zarządzenia (załącznik do tego zarządzenia) organ wskazał, iż zastosowanie przewidzianej w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, możliwości powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat wynikało z istnienia konfliktu w przedmiotowej szkole związanego z osobą K. W. Istnienie takiego konfliktu zostało potwierdzone faktem złożenia oferty w konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...] przez obecnego zastępcę dyrektora szkoły oraz wystąpieniem Międzyzakładowej Komisji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i wcześniej w związku z oceną pracy K. W. dokonaną w dniu [...] listopada 2011 r., zawartą w opiniach organizacji związkowych (Międzyzakładowej Komisji [...] oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w [...]). Prezydent Miasta [...] uznał, iż konflikt ten ma charakter ciągły i godzi w bardzo dobrą opinię Zespołu w środowisku lokalnym. Taka sytuacja stanowi rzeczywistą przesłankę dla organu prowadzącego do uznania wystąpienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty dla powierzenia stanowiska dyrektora na okres 2 lat szkolnych.

K. W. w dniu 15 października 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe zarządzenie, zarzucając mu naruszenie art. 36a ust. 13 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty oraz nadużycie zawartego w zdaniu drugim ww. przepisu stwierdzenia, iż w uzasadnionych przypadkach można skrócić okres na który należy powierzyć stanowisko dyrektora szkoły.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w zakresie dotyczącym okresu powołania na stanowisko dyrektora szkoły i uchylenie go w tym zakresie oraz orzeczenie pełnienia funkcji dyrektora przez skarżącą do dnia 31 sierpnia 2017 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wskazane w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty pojęcie "uzasadnione przypadki" mieszczą się w okolicznościach dotyczących szkoły - np. planowana likwidacja szkoły czy zmiana profilu nauczania wymagająca ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, mogą dotyczyć wniosku nauczyciela o powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, czy też mogą być następstwem nieprawidłowości w funkcjonowaniu wcześniej kierowanych przez dyrektora placówkach oświatowych. Zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat, co wynika z tego, iż w krótszym okresie dyrektor nie jest w stanie zrealizować przedłożonej w postępowaniu konkursowym swojej koncepcji pracy szkoły. Uchybienie zasadzie stabilności funkcji dyrektora szkoły, gwarantowanej długością kadencji, prowadzi do destabilizacji pracy szkół i stwarza poczucie tymczasowości nie tylko u dyrektora, któremu w taki sposób zostało powierzone kierowanie szkołą, ale także u nauczycieli, pracowników szkoły, rodziców i uczniów. Dlatego skrócenie kadencji powinno być oparte na rzeczowej argumentacji. W ocenie skarżącej argumentacja, zawarta w uzasadnieniu zarządzenia tych cech nie spełnia. Ocena rozmiaru konfliktu dokonana przez organ nie jest prawidłowa, gdy zważy się na dobrą ogólną ocenę pracy skarżącej na stanowisku dyrektora i pozycje szkoły w rankingach prasowych. Skarżąca podkreśliła, iż wygrywając konkurs po raz drugi z rzędu, została uznana za najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły spośród czterech kandydatów. Zaskarżone zarządzenie stanowi próbę dyskredytowania wyniku konkursu pozaprawnymi argumentami.

Skarżąca wskazała, iż pismem z dnia 6 września 2013 r. wezwała Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, jednakże organ pismem z dnia [...] września 2013 r. podtrzymał stanowisko zawarte w zarządzeniu.

Także bezskuteczne okazało się wezwanie [...] Kuratora Oświaty do usunięcia przez Prezydenta Miasta [...] uchybień w powołanym zarządzeniu oraz powiadomienie przez skarżącą Wojewody [...] o naruszeniu w tym zarządzeniu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, albowiem podjęta decyzja o powierzeniu K. W. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...] na okres 2 lat szkolnych była oparta na bezstronnej i obiektywnej ocenie dowodów oraz na realnych i rzeczywistych przesłankach przemawiających za takim rozstrzygnięciem.

Argumentował, iż organ prowadzący szkołę ma duży zakres swobody w wyznaczeniu okresu powierzenia stanowiska, jeżeli ma być one powierzone na czas krótszy niż 5 lat. Jednak rozstrzygniecie w tym zakresie nie może być dowolne. Decyzja o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat wymaga uzasadnienia, zawierającego argumenty, iż nie jest to działanie arbitralne, lecz oparte na obiektywnym i realnie istniejących ratio.

Organ wskazał, iż konflikt w szkole, w społeczności szkolnej jest w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...] oczywisty i wprost wynika on z przedstawionych konkretnych pism obu Związków Zawodowych (ocena pracy K. W. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz pismo z dnia [...] lipca 2012 r.) a także z faktu złożenia oferty konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły przez zastępcę obecnego dyrektora. Właśnie w wyniku stanowisk i ocen zawartych w pismach obu Związków Zawodowych K. W. otrzymała dobrą ogólną ocenę pracy.

Organ wskazał także, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Kurator Oświaty działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 104 Kpa, polecił Prezydentowi Miasta [...] usunięcie uchybień polegających na naruszeniu art. 36a ust 13 ustawy o systemie oświaty i powierzeniu stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...] K. W. na 5 lat szkolnych, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Jednakże decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Edukacji Narodowej uchylił w całości powyższą decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie toczyło się także postępowanie nadzorcze, zgodnie z art. 76 i 77a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wojewoda [...] skierował do Prezydenta Miasta [...], pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. domagając się wyjaśnień w sprawie przedmiotowego zarządzenia i powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wyjaśnił przyczyny wydania przedmiotowego zarządzenia.

Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. skierowanym do K. W. - stanowiącym odpowiedź na jej pismo z dnia 5 grudnia 2012 r. powiadamiające o naruszeniu przez Prezydenta Miasta [...] art. 36a ustawy o systemie oświaty - stwierdził, iż w ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia w tej sprawie. Analiza przedłożonej dokumentacji pod kątem zgodności z prawem nie potwierdziła wystąpienia przyczyn mogących skutkować nieważnością zarządzenia. Wojewoda podkreślił, iż uzasadniona jest ostrożność organu prowadzącego szkołę co do ustalenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora, w obawie o mogący się wytworzyć głębszy konflikt na terenie Zespołu Szkół.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 595 ze zm.) do zadań zarządu powiatu należy w szczególności między innymi zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast zgodnie z treścią art. 92 ust 1 pkt 2) powyższej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta.

Z kolei na podstawie przepisów art. 36a ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast zgodnie z ust. 13 powyższego przepisu -stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Bezsprzecznie do kompetencji Prezydenta Miasta [...] należało uregulowanie w trybie zarządzenia zagadnienia powierzenia stanowiska wyłonionego w drodze konkursu dyrektora w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] pełni bowiem funkcje organu prowadzącego powyższą placówkę oświaty.

Zagadnieniem spornym jest natomiast pytanie o zakres zawartych w zdaniu drugim art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty uprawnień dla organu prowadzącego do powierzenia w uzasadnionych przypadkach stanowiska dyrektora na krótszy okres niż lat 5, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Na ogół do sytuacji takiej dochodzi z przyczyn organizacyjnych danej placówki, jednakże ograniczenie tego przepisu jedynie do takiej przyczyny jest nieuprawnione i prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia przedmiotu danej regulacji.

W niniejszej sprawie organ prowadzący zastosował ten przepis w innej sytuacji - sytuacji istnienia konfliktu w środowisku kadry nauczycielskiej, uznając istnienie tego konfliktu a zwłaszcza jego trwałego charakteru jako okoliczności negatywnej dla szkoły i uzasadniającej z tej przyczyny skrócenie kadencji dyrektora szkoły do 2 lat szkolnych.

Wbrew twierdzeniom skarżącej istnienie powyższego konfliktu jest w niniejszej sprawie rzeczywiste. Został on wykazany przez Prezydenta Miasta [...] stosownymi dokumentami. Nadto istnienie tego konfliktu zostało wykazane i potwierdzone w stanowiskach zawartych nie tylko przez Prezydenta Miasta [...], ale także przez inne organy, przy okazji innych postępowań dotyczących przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wystarczy wskazać tu na pismo Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wydane w wyniku postępowania nadzorczego, czy na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2012 r. Do oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie należy rozstrzyganie tego konfliktu czy też ocena wyżej wskazanych aktów. Jednakże nie można zaprzeczyć, iż w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w [...] istnieje poważny konflikt w środowisku nauczycielskim ze znacznym zaangażowaniem się w ten konflikt Międzyzakładowej Komisji [...] oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w [...].

Czy powyższy konflikt, traktowany jako obawa naruszenia autorytetu placówki oświatowej, może stanowić o przyczynie skrócenia kadencji dyrektora szkoły? Czy tak postawione pytanie nie narusza, jak na to wskazuje skarżąca, głównej zasady, 5-letniej kadencji dyrektora szkoły i czy nie stanowi wprost wyrazu negowania wyniku prawidłowo przeprowadzonego konkursu na stanowisko dyrektora?

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ prowadzący szkołę ma duży zakres swobody w wyznaczeniu okresu powierzenia stanowiska, jeżeli ma być one powierzone na czas krótszy niż 5 lat. Jednak rozstrzygniecie w tym zakresie nie może być dowolne. Decyzja o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat wymaga uzasadnienia, zawierającego argumenty wskazujące, iż nie jest to działanie arbitralne, lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach.

Ustawodawca w zdaniu drugim art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty wskazał jedynie na to, że rozstrzygniecie skracające kadencje dyrektora placówki oświatowej może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, a zatem nie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie, ale w każdym przypadku gdy zajdzie taka potrzeba i jednocześnie będzie to potrzeba uzasadniona.

W przedmiotowym zarządzeniu Prezydent Miasta [...] wyraźnie wskazuje na okoliczność uzasadniające, w jego ocenie, skrócenie okresu powierzenia K. W. stanowiska dyrektora na 2 lata szkolne. Nie można zatem twierdzić, iż rozstrzygnięcie to nosi charakter arbitralny. Negatywny wpływ konfliktu istniejącego w przedmiotowej palcówce oświatowej na sytuacje tej placówki, dostrzega nie tylko Prezydent Miasta [...], ale jego ocenę w tym przedmiocie podzielił ostatecznie Wojewoda [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.) i Minister Edukacji Narodowej (decyzja z dnia [...] listopada 2012 r.). Nie można zatem uważać, aby konflikt ten nie był dla dobra oświaty obojętny, zwłaszcza z punktu widzenia lokalnej społeczności miasta [...]. Okoliczność taka może zatem stanowić uzasadniony przypadek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ważąc interes dyrektora szkoły, który ma niewątpliwie prawo, jako zwycięzca konkursu, do piastowania funkcji dyrektora przez pełną kadencję oraz interes oświaty, wyciszenia istniejącego konfliktu - danie przez organ prowadzący szkołę, prymatu interesowi oświaty, wydaje się tu uzasadnione.

Także nie jest trafne odwoływanie się przez skarżącą do okoliczności, iż aby w pełni móc realizować koncepcję kierowania szkołą, dyrektor powinien pełnić swoje stanowisko przez pełny okres kadencji. Powyższy argument przemawia za ustaleniem 5 letniego okresu powołania na stanowisko dyrektora, jednakże zasada ta nie może wprost ograniczać uprawnienia organu prowadzącego szkołę do skrócenia tej kadencji w uzasadnionych przypadkach.

Reasumując nie można podzielić zasadności zarzutów skargi.

Kwestionowane zarządzenie zostało wydane przez uprawiony do tego organ. Uzasadnienie zarządzenia spełnia również wymogi wykazania przyczyn danego rozstrzygnięcia w aspekcie wykazania uzasadnionego przypadku.

Z tych wszystkich wyżej przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.