Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 269/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr KKU-290/19 w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 listopada 2021 r. nr KKU-290/19 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w Warszawie (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto L. uchyliła w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2019 r. znak: GN-IV.GN.V.72200/I/736/99/AW odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi w pasie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...] o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie działki: nr [...] o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2, w obrębie [...], uregulowane obecnie w księdze wieczystej [...]), - działka nr [...] o pow. 1907 m2, w obrębie [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej [...], - działki: nr [...]o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiące działkę nr [...] o pow. 1829 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto L., opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.

Decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Prezydent Miasta L. przedłożył Wojewodzie Łódzkiemu (dalej: Wojewoda) dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego obejmującą nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu nr [...]o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie działki: nr [...] o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2, w obrębie [...], uregulowane obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]), działka nr [...] o pow. 1907 m2, w obrębie [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], działki: nr [...] o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiące działkę nr [...] o pow. 1829 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (•••)• Wojewoda wskazał, że spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmujący nieruchomość określoną w ww. karcie inwentaryzacyjnej był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Prezydenta Miasta L., ul. [...], w okresie od dnia 25.01.1999 r. do dnia 23.02.1999 r. Wojewoda podniósł, iż o wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w L. zainteresowane osoby zostały powiadomione ogłoszeniem nr [...] w "Dzienniku L." oraz zawiadomieniami wywieszonymi w siedzibie Urzędu Miasta L., Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji, ul. [...] i Delegatur Urzędu Miasta L. dla dzielnic: L.-[...] - ul. [...], L.- [...] - al. [...], L.- [...] - ul. [...], L.- [...] - al. [...], L.- [...] - al. [...]. Wojewoda zaznaczył, że decyzjami z dnia 19 kwietnia 2006 r. i z dnia 17 maja 2007 r. odmówił on stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L., prawa własności części przedmiotowej nieruchomości położonej w L. w pasie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]) oraz działki: nr [...] o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie: nr [...]o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2 w obrębie [...] uregulowane w KW Nr [...]), nr [...] o pow. 1907 m2 w obrębie [...] (uregulowana w KW Nr [...]) oraz działki nr[...]o pow. 1108 m2 w obrębie [...], uregulowanej w tym dniu w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, z uwagi na fakt, iż ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła szlak kolejowy należący do przedsiębiorstwa państwowego [...], którego funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, służąc jako teren terminalu kontenerowego L. [...] i jako teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii i stanowiący rezerwę terenową wywłaszczoną pod rozbudowę terminalu oraz służąc realizacji zadań publicznych. Od ww. decyzji Wojewody z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. w pasie [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1108 m2 w obrębie [...], uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...], Prezydent Miasta L. wniósł do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie odwołanie nr [...]z dnia 5 czerwca 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU 125/07 z dnia 10 sierpnia 2007 r. postanowiła uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 maja 2007 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. działki nr [...] o pow. 1108 m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], jako nie stanowiącej czynnej linii kolejowej. Następnie - kontynuował Wojewoda - Prezydent Miasta L. wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem z dnia 29 lipca 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2006 r. i z dnia 17 maja 2007 r. wydanych w przedmiotowej sprawie. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, jednak na wniosek Prezydenta Miasta L. stwierdził nieważność: decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2006 r. decyzją Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r. oraz decyzji z dnia 17 maja 2007 r. decyzją Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r., z uwagi na brak tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy oraz zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji stwierdzono, co następuje. Wojewoda zwrócił uwagę, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom, staje się z mocy prawa w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Z zebranych w sprawie dokumentów - wywodził dalej Wojewoda - oraz dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w L. wynika, że ww. nieruchomość z dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wojewoda zaznaczył również, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z informacjami [...] S.A. zawartymi w pismach z dnia 7 lipca 2005 r., z dnia 10 sierpnia 2005 r., z dnia 30 maja 2016 r. i z dnia 4 września 2017 r., zajęta była pod infrastrukturę kolejową stanowiącą fragment linii kolejowej Nr [...] L. K. – D. oraz teren wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowych [...] w L. pod rozbudowę stacji L. [...] (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii) - użytkowana była na cele komunikacji kolejowej, w związku z czym znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu pp [...] wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, dla którego organem założycielskim był centralny organ administracji państwowej - Minister Komunikacji. W przedmiotowej sprawie dowodem potwierdzającym przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku pp [...], jest wyciąg z księgi inwentarzowej środków trwałych z dnia 1 stycznia 1988 r. linii kolejowej [...], która została wybudowana w 1898 r., wypisy z ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. oraz zapisy w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek. Z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest w ocenie Wojewody ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu. Wojewoda zauważył następnie, że w praktyce Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrokach: sygn. akt I OSK 1716/10 z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/05 z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2221/2005 z dnia 8 czerwca 2006 r. oraz sygn. akt I SA 2240/98 z dnia 5 listopada 1999 r., dominuje pogląd, iż nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym, jak wynika z tych wyroków, zarząd nie może być dorozumiany a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Jednakże w ocenie Wojewody pogląd ujęty w tych orzeczeniach, choć dominujący, nie jest jedynym prezentowanym przez sądy. Zgodnie z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. wyrokami: sygn. akt I SA/Wa 1901/07 z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 196/08 z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 566/07 z dnia 19 lipca 2007 r., w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. "O tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego [...] do mienia Skarbu Państwa nie przesądza fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Jak wywodził Wojewoda, przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych.

Utworzone rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) przedsiębiorstwo prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tego majątku, który należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Przemawia za takim stanowiskiem treść art. 4 tegoż rozporządzenia, w którym to ustawodawca stwierdził wprost, że chodzi o majątek zarządzany dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji oraz brzmienie art. 6 według którego cały majątek oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Oznacza to, że jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji pp [...], to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie." Pogląd taki wyrażony jest w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1901/07 z dnia 30 stycznia 2008 r. Stanowisko takie zawarte jest - na co zwrócił uwagę Wojewoda - również w wyroku WSA sygn. akt I SA/Wa 196/08 z dnia 13 maja 2008 r.;,jeśli bowiem na mocy przepisów tego rozporządzenia nowo powstającemu przedsiębiorstwu przekazano w zarząd lub użytkowanie (od momentu jego powstania) z mocy samego prawa wyodrębnione z majątku ogólnego Skarbu Państwa nieruchomości zarządzane dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, to brak było podstaw prawnych do ponownego przekazywania tych nieruchomości (...). Oznacza to, że jeżeli przedmiotowa działka pozostawała w eksploatacji pp [...] od chwili jego powstania, to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. Ten tytuł prawny podlegał natomiast dalszym przekształceniom z mocy szczególnych przepisów prawa - art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości." Wojewoda wskazał następnie, że kontynuując rozważania na temat zarządu zgodnie z art. 7 aktu regulującego utworzenie i działalność przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi mienia - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz. U. Nr 97, poz. 568) "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie." Na podstawie art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo [...] prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1). Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez [...] istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Przepis ten stanowił – jak wywodził Wojewoda - że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W ocenie Wojewody z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10 - że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia. Organ orzekający w niniejszej sprawie (tj. Wojewoda) podziela ten pogląd. Biorąc pod uwagę opisane wyżej stanowisko w opinii Wojewody stwierdzić należało, że w ocenie organu [...] legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne - argumentował Wojewoda - iż [...] nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości, w postaci zarządu, należy zauważyć, iż w sprawie tej zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wojewoda wskazał, że na podstawie ww. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) ustalony został wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Jednakże należy zaznaczyć, iż wykaz ten obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne, których funkcję organu nadzorującego lub założycielskiego przejmują wojewodowie. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10 zaznacza, iż "w § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem [...] ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli, w wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II wojną światową, jak i po II wojnie światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty [...] (podobnie jak Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.)". Wojewoda podniósł także, iż ustawowo powierzone w zarząd [...] (jako stan faktyczny) mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno- gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia. Wojewoda stwierdził także, iż nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a także niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym. W związku z powyższym — konkludował Wojewoda - przedmiotowy grunt stanowiący tereny kolejowe znajdował się we władaniu i faktycznym zarządzie pp [...], stanowiąc infrastrukturę kolejową przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej. Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, iż przedmiotowe mienie należało do jednostki wykonującej zadania o charakterze ogólnokrajowym, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) i z tych względów nie zostało nabyte z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wobec powyższego Wojewoda orzekł jak w sentencji. Odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2019 r. pismem z dnia 2 grudnia 2019 n, złożyła Gmina Miasto L. (dalej: Skarżący) wnosząc o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto L., z mocy prawa, nieodpłatnie własności wyżej opisanego mienia Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że Wojewoda odmowę komunalizacji przedmiotowej nieruchomości uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowe grunty znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W ocenie Skarżącego Wojewoda oparł jednak swoje rozstrzygnięcie na nieaktualnym orzecznictwie. Skarżący podniósł, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w pełnym składzie dniu 01.04.2019 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 4/17 "powstała zaś w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność w stosowaniu niektórych z przepisów prawa wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze dwóch kolejnych uchwał podjętych w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W sentencjach obu uchwał zaprezentowano jednolite stanowisko, z którego wynika, że: Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zatem – argumentował skarżący- skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego, nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego "[...]" S.A., to sporna nieruchomość w dniu 27.05.1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), dlatego przedmiotowe mienie podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto L., na podstawie w/cyt. przez Naczelny Sąd Administracyjny normy prawnej.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2019 r. znak: GN-IV.GN.V.72200/I/736/99/AW stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). W ocenie organu bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdzają księgi wieczyste KW Nr [...], KW Nr [...]i KW Nr [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Własność Skarbu Państwa nie była również kwestionowana przez żadną ze stron. Znajduje ona swoje potwierdzenie także w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miasta L. aktualnej na dzień stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości. Organ podniósł, że kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., ustawy gruntowej) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ podkreślił, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie maja więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 11 marca 2020 r., w sprawie I OSK 2103/18 oraz jednobrzmiących tez uchwał z 27 lutego 2017 r., w sprawach o sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (na które to uchwały powołał się zresztą również skarżący w niniejszym postępowaniu). Organ podniósł, że NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z pózn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości

Oran podniósł, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami skarżący nie przedstawił. Faktyczne władanie mieniem nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Organ podkreślił, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W analizowanej sprawie nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazuje ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (dostępny na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Zdaniem organu nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa. bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (nie pubL). W ocenie KKU w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. dnia Przepisy wprowadzające (...). zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Organ podkreślił, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w Warszawie zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako "k.p.a." poprzez uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2019 r. znak: GN-IV.GN.V.72200/I/736/99/AW, pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 3 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z pózn. zm.) - dalej jako: Przepisy Wprowadzające Ustawę o Samorządzie, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;

3. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

4. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej jako "Ustawa o Gospodarce Gruntami", poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o Gospodarce Gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

5. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz.U. nr 26, poz.138, ze zm.) - dalej jako "Ustawa o [...]" w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) - dalej jako "Ustawa o Przedsiębiorstwach Państwowych" poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie Ustawy o pp [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

6. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm) - dalej jako "Ustawa o [...]", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. uchylająca decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2019 r. i stwierdzająca nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. w pasie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...] o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie działki: nr [...]o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2, w obrębie [...], uregulowane obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]), - działka nr [...] o pow. 1907 m2, w obrębie [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], - działki: nr [...] o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiące działkę nr [...] o pow. 1829 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z dnia 7 grudnia

2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). Powyższe oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że będącE przedmiotem wniosku nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Natomiast zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie daną nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 809/16, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 328/20).

Ustalenie istnienia zarządu, jako przeszkody komunalizacji, wymaga zatem wykazania, że na dzień 27 maja 1990 r. mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązująca w tym okresie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Otóż zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów, nie twierdzi również, że nimi dysponuje.

To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w przywoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanych przez organ odwoławczy dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w powyższych uchwałach i argumentację przedstawioną na jego poparcie.

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem, jak próbuje czynić to skarżąca, prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przestawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornych działek, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji [...], mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.

Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, brak wykazania tytułu prawnego [...] do spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny.

Sąd nie podziela także postawionego w skardze zarzutu opartego na wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego [...].

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Przepisy te weszły bowiem w życie po dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Reasumując, Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonych w L. w pasie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...] o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie działki: nr [...] o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2, w obrębie [...], uregulowane obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]), - działka nr [...]o pow. 1907 m2, w obrębie [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], - działki: nr [...]o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]) i nr [...]o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiące działkę nr [...]o pow. 1829 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto L., opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.

Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu ich wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.