Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 232/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2. art. 184, art. 204 pkt 2; Dz.U. z 2001 r,. Nr 142, poz. 1592 ze zm., ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzadzie gminnym art. 101 ust. 1. dz U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 Ustawy z dnia 27 m
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Malechowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 354/11 w sprawie ze skargi D. N., A. C., A. J., M. K., D. K., S. R., J. Ś., J. Ł. na uchwałę Rady Gminy Malechowo z dnia 5 lutego 2008 r. nr XIII/119/2008 w przedmiocie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Malechowo dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach Malechówko, Malechowo, Karwice, Paproty-Paprotki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Malechowo na rzecz J. Ł. i S. R. kwoty po 137 (sto trzydzieści siedem) złotych oraz na rzecz M. K. kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 354/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi D. N., A. C., A. J., M. K., D. K., S. R., J. Ś., J. Ł. na uchwałę Rady Gminy Malechowo z dnia 5 lutego 2008 r. nr XI11/119/2008 w przedmiocie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Malechowo dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach Malechówko, Malechowo, Karwice, Paproty-Paprotki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nadto stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

D. N., A. C., A. J., M. K., D. K., S. R., J. Ś., J. Ł. działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako "u.s.g."), wnieśli skargę na w/w uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 11 i 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez naruszenie procedury i zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęcie uchwały bez wymaganych uzgodnień i opiniowania wprowadzonych zmian, bez zachowania obowiązku wyłożenia do publicznej wiadomości i przeprowadzenia dyskusji publicznej, a także bez sporządzenia wymaganej prognozy oddziaływania na środowisko, art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP przez podjęcie przez Radę Gminy Malechowo zaskarżonej uchwały, która zmienia przeznaczenie działek należących do skarżących, przekształcając tereny rolne z możliwością zabudowy w tereny rolne objęte zakazem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w tym zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolniczą oraz zakazem realizacji elektrowni wiatrowych, podczas gdy zgodnie z art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Skarżący wskazali, że podczas przygotowania i podejmowania uchwały doszło również do naruszenia obrazy postanowień uchwały Nr W60/2003 Rady Gminy w Malechowie z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Malechowo, Karwice, Paproty, Paprotki, stanowiących załącznik do w/w uchwały poprzez nie zapewnienie udziału mieszkańców w postępowaniu o uchwalenie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podali, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uchwały Nr XXXII/322/2006 Rady Gminy Malechowo z dnia 26 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Malechowo" przyjętego uchwałą Nr XXVI 1/185/2001 Rady Gminy Malechowo z dnia 13 grudnia 2001 r. zmienionego uchwałą Nr XI/98/07 z dnia 31 października 2007 r. Podczas przeprowadzonych przez Gminę Malechowo dyskusji publicznych w Karwicach i Malechowie pod koniec 2007 r. przedstawiono mieszkańcom gminy objętych zmianą planu dokumentację graficzną do zmiany planu zagospodarowania, z której wynikało iż tzw. strefa oddziaływania (tzn. obszary oznaczone w planie symbolami E/R i R) będzie przebiegała w zupełnie innym miejscu niż ustalono w planie zagospodarowania przyjętym uchwałą z dnia 5 lutego 2008 r., przy czym zmieniając granice "strefy oddziaływania" nie zmieniono pierwotnie wskazanych mieszkańcom gminy lokalizacji wież wiatrowych. Zdaniem skarżących, gmina oznaczyła strefę w sposób sztuczny, nie wprowadzając żadnych reguł lub parametrów co do odległości od wież wiatrowych, a kształt tej strefy zmieniany jest w sposób dowolny. Z powyższego wynika, że wprowadzono zmiany w studium uwarunkowań oraz w projekcie planu zagospodarowania bez wymaganej procedury przewidzianej w art. 11 i 17 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Malechowo wniosła o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania, o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że skarżący przed wniesieniem skargi, powinni byli skierować wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Rady Gminy, która uchwaliła zaskarżoną uchwałę, nie zaś jak to uczyniono, do Wójta Gminy Malechowo. W ocenie organu oznacza to, że skarżący nie wyczerpali trybu o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i skarga jako niedopuszczalna powinna podlegać odrzuceniu. Odnosząc się zaś, do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wszelkie opinie i uzgodnienia zostały uzyskane. Przygotowana została prognoza oddziaływania na środowisko. Projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od dnia 28 grudnia 2007 r. do dnia 18 stycznia 2008 r. Ponadto, w terminie wyznaczonym w publicznym ogłoszeniu nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące projektu wyłożonego do publicznego wglądu.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł zarzut, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 2 oraz art. 11 pkt 4 w zw. z art. 20 u.p.z.p., w zakresie w jakim przepisy te nakazują organom gminy sporządzenie studium uwarunkowań z uwzględnieniem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego oraz przewidują zasadę zgodności miejscowego planu ze studium, natomiast organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały o którym mowa w art. 101 u.s.g., a który ma swoje umocowanie w konkretnej normie materialnoprawnej.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uchwała będąca przedmiotem skargi jest zgodna nie tylko ze studium, ale także co do zasady z planem zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 września 2011 r. podnieśli, że uchwała Rady Gminy Malechowo z dnia 5 lutego 2008 r. została przyjęta z naruszeniem postanowień Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym sporządzoną w Espoo dnia 25 lutego 1991r. (Dz. U z 1999 r., Nr 96 poz. 1110).

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2011 r. organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza postanowień w/w Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku z dnia 2 listopada 2011 r. uznał, że skarga wniesiona została z wyczerpaniem trybu środków zaskarżenia o który mowa w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."). Skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do wójta nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Analizując skargę na uchwałę rady gminy wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd I instancji wskazał, że działki skarżących: D. N., A. C., A. J., D. K., S. R., J. Ś., J. Ł. znajdują się na obszarze, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Nieruchomość M. K. położona jest poza tym obszarem, jednak sąsiaduje bezpośrednio z obszarem oznaczonym w planie symbolem R objętym zakazem zabudowy. Interes prawny M. K. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wiąże się ściśle ze strefą oddziaływania nieruchomości sąsiedniej, na nieruchomość skarżącego i wynika z art. 6 u.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Sąd wskazał, iż ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb sporządzania odnosi się do czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tegoż artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako "r.m.p.z.p."). Sąd I instancji zaznaczył, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Sąd stwierdził, że § 7 ust, 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określający stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów oznaczonych symbolem R tj. terenów upraw rolnych z zakazem zabudowy przeznaczonych na stały pobyt ludzi w tym zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolniczą w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych umożliwiających określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 0%. Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Sąd wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być tak rozumiany, iż wymienione w nim ustalenia - także w pkt 12 należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika bowiem zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których ustalenia mogą dotyczyć. W ocenie Sądu I instancji nie można nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2010 r. II SA/Wr 531/10). Oznacza to, że w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie dojdzie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sąd I instancji uznał, że z dokumentacji planistycznej kontrolowanej uchwały nie wynikają jakiekolwiek okoliczności, które dawałyby możliwość odstąpienia od określania stawki renty planistycznej, co do zasady prawidłowa wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale większa od 0 % i mniejsza lub równa 30 %, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (grunty pod wodami płynącymi, stojącymi). Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej takiej renty w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty (tak też NSA m.in. w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II OSK 703/06 ). Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem ustawowo określonych zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 jaka jest wskazana w przepisie 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 6 ust. 1 r.m.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały rysunek planu sporządzono w skali 1:5000 wraz pięcioma załącznikami zawierającymi wyodrębnione obszary objęte planem w skali 1:2000. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego choć zawiera postanowienia wprowadzające zakaz zabudowy (tereny oznaczone symbolem R) to jednak nie został on sporządzony wyłącznie w tym celu, lecz przede wszystkim w celu umożliwienia lokalizacji elektrowni wiatrowych (tereny oznaczone symbolem E/R) wraz z infrastrukturą (tereny oznaczone symbolem EE). W ocenie Sądu plan miejscowy winien być sporządzony w skali 1:1000. Zastosowanie przez radę gminy skali rysunku planu 1:2000 i 1:5000 stanowi naruszenie zasad sporządzania planu o których mowa w art. 28 u.p.z.p. i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji wskazał także, iż nie można zaakceptować przyjętego przez organy gminy rozwiązania, polegającego na rozbiciu obszaru uchwalonego planu na kilka odrębnych map w różnej skali. Prawidłowo rysunek planu powinien zostać opracowany jednolicie w tej samej skali. Na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących, gminy miały swobodę wyboru skali, co prowadziło często do wyboru właśnie skali 1:5000. Tak duża skala określała jedynie ramowo funkcje terenu i nie można było jej utrzymać w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, wyrok WSA w Olsztynie z 21 czerwca 2011 r. II SA/Ol 294/11). Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze oraz w licznych pismach skarżących Sąd I instancji uznał za bezpodstawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Malechowo. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię skutkującą niewłaściwym rozstrzygnięciem proceduralnym, tj.:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 13 r.m.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez uznanie, że ustalenie stawki renty planistycznej na poziomie 0% w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania tejże opłaty;

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad proporcjonalności oraz samodzielności gminy, polegające na wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w sposób, który uniemożliwia gminie ustalenie stawki zerowej renty planistycznej w sytuacji, gdy jest to możliwe, uzasadnione i dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów;

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 oraz § 6 r.m.p.z.p. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez autorytatywne przyjęcie bez uzasadnienia, że rysunek planu miejscowego powinien zostać opracowany jednolicie w tej samej skali oraz, że zastosowane skale w przedmiotowej uchwale są niewłaściwe;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżącemu M. K. przysługiwała legitymacja skargowa pomimo, że nie dysponuje on interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy;

- art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że grupie skarżących przysługiwała legitymacja skargowa, mimo że członek tej grupy, skarżący M. K. nie posiadał interesu prawnego do złożenia skargi;

oraz naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. a art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie orzeczenia uwzględniającego skargę M. K. zamiast oddalenia jej ze względu na brak legitymacji skargowej skarżącego;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. a art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. poprzez wydanie orzeczenia uwzględniającego skargę grupy mieszkańców zamiast oddalenia jej ze względu na brak legitymacji skargowej członka grupy skarżących M. K.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia (uzasadnienia) wyroku w zakresie uznania za niezgodne z prawem sporządzenia załączników mapowych (rysunków planu miejscowego) w różnych skalach, tj. 1:2000 i 1:5000.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, bądź jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za zasadne - rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący M. K. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, której przeznaczenie określone zostałoby zaskarżoną uchwałą, a jedynie do nieruchomości położonej poza obszarem regulacji zaskarżonej uchwały, sąsiadującej z owym obszarem. Zdaniem skarżącej Gminy brak interesu prawnego w postępowaniu planistycznym implikuje niemożność złożenia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy, a na gruncie postępowania sądowadminsitracyjnego prowadzi do braku legitymacji skargowej. Innymi słowy, skoro skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, czyj interes prawny został naruszony, to nie może być to dopuszczalne, gdy zaskarżona uchwała nie przesądza o sytuacji prawnej nieruchomości, a więc w żaden sposób nie dotyka sfery interesu prawnego jej właściciela. Zdaniem skarżącej gminy w powyższym kontekście błędne jest wywodzenie przez Sąd I instancji interesu prawnego z art. 6 u.p.z.p., który nie jest przepisem prawa materialnego kształtującym sytuację prawną, ani też nie przyznaje żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek wprowadzenia lub zmiany przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Gmina podniosła, że ze względu na brak legitymacji skargowej M. K., Sąd I instancji powinien oddalić skargę na uchwałę Rady Gminy Malechowo z dnia 5 lutego 2008 r. Zaznaczono także, że skarga na przedmiotową uchwałę została złożona przez grupę mieszkańców. Podniesiono, że to ta grupa mieszkańców powinna wykazać swoją jednolitą legitymację skargową. W sytuacji, w której jeden z członków grupy jest tej legitymacji pozbawiony, należy poddać w wątpliwość istnienie podstaw do uwzględnienia skargi złożonej przez grupę skarżących w danym składzie. Z tego też względu nie występuje tu grupowy interes prawny umożliwiający wnoszenie skargi w imieniu wszystkich członków grupy. W konsekwencji skarga powinna zostać oddalona. W odniesieniu do wykładni dokonanej przez Sąd I instancji dotyczącej ustalenia stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% skarżąca Gmina podniosła, że argumentem przemawiającym przeciw wykładni zastosowanej przez Sąd I instancji jest w pierwszej kolejności literalna wykładnia zarówno przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. jak i § 4 ust. 13 r.m.p.z.p. Wspomniany przepis ustawy stanowi, że stawka procentowa nie może być wyższa niż 30%. Zdaniem skarżącej gminy oznacza to że ustawodawca wcale nie nakazuje radzie gminy uchwalić stawkę procentową w wysokości powyżej 0%. Przyjmując, bowiem założenie racjonalnego ustawodawcy, należy wskazać, że gdyby ustawodawca zakładał konieczność wprowadzania stawek procentowych powyżej 0% (np. w wysokości co najmniej 1%) wskazałby to wyraźnie w przepisie. W takich przypadkach ustawodawca posługuje się bowiem zwrotami "co najmniej", "nie mniej niż". Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie ustawodawca wskazał natomiast wyraźnie, że stawka procentowa nie może być wyższa niż 30% i to jest jedynym ograniczeniem w ustalaniu jej wysokości. Stąd też Skarżąca uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 15 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, że przepis ustawowy dotyczący określania stawki procentowej został doprecyzowany przez § 4 ust. 13 r.m.p.z.p., które stanowi, że ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30%. Prawodawca wskazuje więc wyraźnie, że stawka 0% jest stawką, która powinna zostać uznana za legalną. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji wskazał, że nie wynika z dokumentów, aby dokonano analizy dotyczącej możliwości wzrostu wartości nieruchomości, które znajdują się na obszarze objętym stawką procentową w wysokości 0%. Skarżąca uważa jednak, że stan faktyczny jest odmienny. Podstawę do tego daje dokument "Prognoza skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych w gminie Malechowo" (dalej: prognoza), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr. inż. Z. W. Zdaniem skarżącej wprowadzenie zakazu zabudowy na gruntach objętych zmianą planu, oznaczonych symbolem R oznacza, że nie istnieje możliwość inwestowania w nie (chociażby przez stawianie budynków) stąd też ich wartość nie wzrasta. Stąd też w prognozie nie wskazuje się expressis verbis, skutków finansowych dla terenów oznaczonych w planie symbolem R, ponieważ wzrost wartości tych nieruchomości wynosi zero. Odmiennie zaś, patrząc z perspektywy ekonomicznej gminy, ma się wartość nieruchomości oznaczonych symbolem E/R, czyli terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ich wartość wzrasta, dlatego, że oprócz możliwości inwestycyjnych, dochód gminy stanowić będą w przyszłości podatki od budowli. Stąd też realna wartość tych nieruchomości rzeczywiście wzrasta i dlatego dla nich ustalono stawkę procentową w wysokości 30%. Stąd też, w przekonaniu skarżącej, nie jest błędem, czy działaniem niezgodnym z prawem, ustalenie dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem R stawki procentowej w wysokości 0%. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie rozważył nawet, czy wprowadzenie stawki 0% renty planistycznej nie jest uzasadnione. Zdaniem skarżącej w kontekście konstytucyjnym rada gminy działała legalnie, albowiem działała na podstawie prawa, tj. upoważnienia ustawowego jak również w granicach prawa - bowiem nie naruszyła w żaden sposób norm regulujących problematykę ustanawiania stawek opłaty planistycznej w planach miejscowych. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji w ogóle nie zbadał, czy zastosowanie skali rysunków planu 1:2000 oraz 1:5000 w okolicznościach przedmiotowej sprawy było uzasadnione, stwierdzając że jedyną dopuszczalną skalą była skala 1:1000. Wykładnia przepisu art. 16 ust. 1 u.p.z.p. pozwala tymczasem jednoznacznie zrekonstruować, w jakich wypadkach można stosować poszczególne skale planu, odbiegające od podstawowej skali 1:1000. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji mimo uprzedniego zacytowania treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, że warunki dopuszczalności zastosowania skali 1:2000 są takie same jak warunki zastosowania skali 1:5000, tj. że błędne - w jego opinii - zastosowanie tej ostatniej powoduje automatycznie błędne zastosowanie tej pierwszej. Tymczasem, w obowiązującym porządku prawnym przesłanki wprowadzenia - jako wyjątku - każdej z tych skali są od siebie niezależne. Skalę 1:5000 dopuszcza się bowiem "w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy", a skalę 1:2000 - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", tj. dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni (§ 6 ust. 1 r.m.p.z.p., przy czym w kontekście sposobu sformułowania art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz delegacji ustawowej zawartej w ust. 3 tego przepisu można zasadnie poddawać w wątpliwość, czy wyliczenie z § 6 ust. 1 r.m.p.z.p. ma charakter katalogu zamkniętego). Zdaniem skarżącej skoro Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie powinna zostać sporządzona z użyciem skali 1:2000, to powinien to twierdzenie odrębnie uzasadnić, a nie powoływać się na przesłankę zakazu zabudowy, nie mającą w przypadku tej skali zastosowania. Nadto zdaniem skarżącej wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie ma prawnych ograniczeń określania rysunku planu miejscowego na kilku mapach czy też w różnych skalach. W § 5 r.m.p.z.p. mowa jest o tym, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, jednakże interpretacja tego przepisu w kontekście treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala na uznanie, by nie wolno było sporządzić rysunku planu na kilku mapach, nawet w różnej skali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarzuty w niej podniesione są w części zasadne lecz nie na tyle, aby prowadziły do jej uwzględnienia.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest fakt, że przedmiotowa sprawa należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a także to, że skarżący wypełnili wymóg złożenia wezwania do usunięcia naruszenia.

Kwestią, która budzi zastrzeżenie skarżącego kasacyjnie jest legitymacja skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1053). Podkreślenia wymaga, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tą uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest przy tym wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. W pełni aprobując powyższe wywody dotyczące interpretacji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczący legitymacji skarżących, chociaż faktycznie - co zostało podniesione w jednym z zarzutów skargi kasacyjnej - interes prawny jednego ze skarżących M. K. jest wątpliwy, gdyż jego nieruchomość znajduje się poza terenem objętym planem, a fakt oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość nie został przez Sąd I instancji należycie uzasadniony. Skarżący w dacie wniesienia skargi wskazali na naruszenie bezpośredniego i istniejącego naruszenia interesu prawnego co pozwoliło na rozpoznanie przez Sąd I instancji wadliwości zaskarżonego planu. Użyte w skardze kasacyjnej pojęcia "grupa skarżących" i "grupa mieszkańców" nie mają odpowiednika zarówno w przepisach prawa procesowego jak i materialnego, które miały zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Oczywiście pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia jest wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, iż brak legitymacji skargowej u jednego, ze skarżących powoduje utratę takiej legitymacji przez pozostałych skarżących.

Wskazane wyżej wywody prowadzą do wniosku, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 i 151 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być obowiązkowo ustalone stawki procentowe, na podstawie których ustala się rentę planistyczną i nie może być stawki procentowej zerowej (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 545/10, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2504/10, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zaakceptować także stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że zgodnie z wolą ustawodawcy stawka procentowa nie może być wyższa niż 30%, i że stanowi to jedyne ograniczenie przy ustalaniu jej wysokości.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. "w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4". Przepis zaś art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość – wójt, burmistrz lub prezydent pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawek procentowych jest więc obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej już istniejący plan, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie stawki tej na poziomie 0% nie pozwoliłoby na pobranie tej opłaty w żadnej wysokości, a tym samym wyłączyłoby ustawowy obowiązek ustalenia przez prezydenta jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa ją, a jednocześnie – wyłączałoby ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela (użytkownika wieczystego) opłaty w takiej sytuacji. Takie ustalenia planu, zmierzające w istocie do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej narusza zasady sporządzania planu miejscowego i powoduje nieważność uchwały w tej części wynikające z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA II OSK 1041/06 z dnia 3 października 2006 r., publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ustalenia w miejscowym planie stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie może być traktowany jedynie jako formalność.

Wobec powyższego niewadliwe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określający stawkę opłaty planistycznej w wysokości 0% narusza wskazane wyżej przepisy art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dodatkowym potwierdzeniem powyższego stanowiska jest to, że powołane przez skarżącą Gminę rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami omawianej ustawy oraz to, że wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p.

Należy podzielić także stanowisko Sądu I instancji, że zastosowanie przez radę gminy skali rysunku planu 1:5000 stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 u.p.z.p. co znajduje także potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż zastosowanie takiej skali jest sprzeczne ze wskazaniami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony nie tylko dla terenu, na którym wprowadzono zakaz zabudowy. Zaznaczyć należy, iż, dokonując oceny prawidłowości skali planu nie można pomijać nowych cyfrowych technik tworzenia planów i zmian wprowadzonych przepisami znowelizowanej ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) i ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz.489). W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji dopuszczalna jest skala 1:2000 z uwagi na znaczny rozmiar nieruchomości objętych planem. O wadliwości zastosowanej skali w zaskarżonej uchwale świadczy także podniesiona na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika uczestnika postępowania S. R. okoliczność, że nieruchomość jego mocodawcy jest nieruchomością zabudowaną, na której znajduje się siedlisko gospodarstwa rolnego, a na mapie planu nie naniesiono jego zabudowań. Natomiast z ustaleń zaskarżonego planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie objętym symbolem "R" tj. zakazem zabudowy na stały pobyt ludzi. Taka sytuacja występuje także wobec innych uczestników.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przy ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej w Rada Gminy Malechowo powinna mieć na uwadze, że teren upraw rolnych o symbolu "R" nie powinien być objęty zakazem zabudowy na pobyt stały ludzi w miejscach gdzie faktycznie istnieją siedliska gospodarstw rolnych, gdyż prowadzi to do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych przepisami art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 64 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09 (publik.http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

W przedmiotowej uchwale brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia wykazującego, iż tereny faktycznej zabudowy zagrodowej, gdzie przebywają ludzie objęte są w planie zakazem zabudowy na pobyt stały ludzi. Taka sytuacja ewidentnie ogranicza prawo własności w/w nieruchomości położonych na tym terenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.