Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1306/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3 , art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. S. i D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. S. i D. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB"), decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.G. (dalej: "Inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" / "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] nakazującej Inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w [...] przy granicy działek nr [...] i nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2021 r. poz.735 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB nakazał Inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy granicy działek nr [...] i nr [...]. Organ I instancji wskazał, że prowadząc postępowania dotyczące przedmiotowego budynku gospodarczego, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., orzekł o jego rozbiórce. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Po rozpoznaniu skargi Inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA"/"Sąd"), wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 675/12, uchylił decyzje organów obu instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt II OSK 584/13, oddalił skargę kasacyjną WINB od powyższego wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1, ust. 3, art. 52 P.b., nakazał Inwestorowi dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy granicy działek nr [...] i [...] na własny koszt. Organ I instancji podał, że w dniu 25 maja 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, celem ustalenia daty sporządzenia 5 sztuk rysunków załączonych do akt sprawy przez WSA, nazwanych w wyroku aneksem do ekspertyzy oraz przesłuchania biegłego ją sporządzającego. Przesłuchany w charakterze świadka autor ekspertyzy z czerwca 2009 r. stwierdził, że rysunki były opracowane w jego biurze projektowym i mogły być rysunkami koncepcyjnymi wskazującymi na możliwość innego rozwiązania problemu. Oświadczył również, że rysunki były opracowane w wyniku dyskusji z Inwestorem, ale na pewno nie wchodziły w skład ekspertyzy z czerwca 2009 r. Ponadto stwierdził, że rysunek rzut dachu - konstrukcja nie podpisany, nie stanowi dokumentu, nie pamięta on daty sporządzenia rysunków, w szczególności czy zostały sporządzone przed sporządzeniem ekspertyzy, czy też po jej sporządzeniu, lecz z pewnością nie wchodziły w skład ekspertyzy z czerwca 2009 r. Podczas rozprawy została również przesłuchana osoba, której nazwisko widnieje w tabelkach 5 sztuk rysunków i ekspertyzie z czerwca 2009 r., jako opracowujący. Z zeznań świadka wynika, że jest kreślarzem i kreśli rysunki według programu na podstawie danych przekazanych przez projektanta. Po zapoznaniu się z ekspertyzą z czerwca 2009 r. oraz 5 rysunkami świadek stwierdził, że okazane rysunki zostały wykonane na podstawie ekspertyzy, jednakże nie jest pewny czy osobiście wykonał te rysunki, nie zna też powodu dlaczego były wykonywane. Stwierdził również, że rysunki te mogły być wykonane później niż ekspertyza, a data na rysunkach mogła być niezmieniona, przy czym wg świadka, okazane rysunki nie są projektem ani ekspertyzą. PINB podał, że w celu odniesienia się do treści tzw. aneksu do ekspertyzy, w dniu 3 lipca 2015 r. przeprowadził oględziny budynku gospodarczego i ustalił, że budynek gospodarczy ma konstrukcję murowaną z pustaka szczelinowego o gr. 19,90 cm. Pomiary wykazały: szerokość elewacji od strony zachodniej wynosi 6,75 m wraz z dociepleniem ściany zewnętrznej od strony północnej. Grubość docieplenia styropianem 10 cm. W ścianie od strony zachodniej istnieje otwór o wymiarach w świetle muru 4,11 m o wysokości 3,22 m. Otwór zlokalizowany jest w odległości 0,53 m od krawędzi zewnętrznej ściany od strony południowej graniczącej z działką nr [...]. W ścianie od strony północnej istnieją 4 sztuki otworów okiennych o wymiarach 0,95 m x 2 m, w dniu kontroli zabezpieczone styropianem. Wysokość budynku-usytuowanie kalenicy mierzona dalmierzem od fundamentu do spodu drewnianej belki kalenicowej o wymiarach 16 na 16 cm wynosi 7,10 m. Długość budynku wynosi wewnątrz 19,66 m, a szerokość 6,23 m. Długość budynku mierzona od zewnątrz od strony drogi dojazdowej wynosi 20,30 m wraz z dociepleniem. Odnosząc się do treści tzw. aneksu, porównując budynek gospodarczy z treściami rysunków tzw. aneksu (5 sztuk rysunków) PINB stwierdził, że budynek ma inne wymiary. Na "rzucie przyziemia - stan docelowy" długość budynku ma wymiar zewnętrzny 20,86 m (w terenie 20,30 m), szerokość 7,27 m (w terenie 6,75 m). Ściany budynku miały być niedocieplone. W ścianie zewnętrznej od strony południowej przewidziany jest otwór bramowy o wymiarach 300 x 325 cm (w terenie 411 x 322 cm). Nad otworem w/w nie jest przewidziany otwór okienny (w rzeczywistości istnieje). Kalenica budynku jest przewidziana na wysokości 6,67 m górnej krawędzi belki kalenicowej (pomiar w terenie 7,10 m do spodu belki kalenicowej od widocznego fundamentu). W połaci dachowej nie są przewidziane okna, a także okna w elewacji północnej (w terenie istnieją 3 okna w połaci dachowej od strony północnej i 4 sztuki otworów okiennych w ścianie od strony północnej). Organ I instancji stwierdził, że wymiary budynku pokazane w ekspertyzie z czerwca 2009 r. nie są zgodne z wymiarami wybudowanego budynku. W ekspertyzie budynek w rzucie ma wymiar długość 20,86 m i szerokość 7,27 m. Ściany mają grubość 45 cm. Okna w ścianie od strony północnej zostały przewidziane do zamurowania. Brama w ścianie od strony południowej jest usytuowana w odległości 2,37 m od krawędzi ściany od strony działki skarżących i ma wymiar 250 na 200 cm. W połaci dachowej ekspertyza nie pokazuje okien. Kalenica budynku na rysunkach inwentaryzacji w/w ekspertyzy jest na wysokości 5,66 m górnej powierzchni belki kalenicowej. Budynek zgodnie z w/w ekspertyzą nie miał być docieplony.

PINB wskazał, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Inwestor miał wykonać zalecenia ekspertyzy, tj. rozbiórkę pokrycia dachowego, rozbiórkę drewnianej konstrukcji dachu, zamurowanie otworów okiennych w granicy działki, przemurowanie ścian wg schematu zaznaczonego na rysunku, rozbiórkę stalowych wzmocnień dachowych, wykonanie wieńca opaskowego, montaż nowej konstrukcji dachowej, wykonanie pokrycia dachowego, wykonanie tynków zewnętrznych elewacyjnych budynku gospodarczego. Porównując wybudowany budynek z ekspertyzą złożoną w dniu 29 czerwca 2009 r. oraz z tzw. "aneksem" organ stwierdził, że wymiary wybudowanego budynku gospodarczego (długość, szerokość, wysokość) nie są zgodne z wymiarami budynku wykazanymi w w/w opracowaniach. PINB stwierdził, że powstał nowy budynek o wymiarach podanych wyżej, usytuowany na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) w granicy działki nr [...] stanowiącej własność K.S. i D. S. (dalej: "Skarżący") oraz w granicy z drogą wewnętrzną nr [...]. Budynek ten nie spełnia wymagań określonych w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie"), dla budynków sytuowanych bezpośrednio przy granicy działki (brak ściany oddzielenia pożarowego od strony działki budowlanej). Wybudowanie nowego budynku wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę a Inwestor takiej decyzji nie posiada. Do budowy budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę ma zastosowanie przepis art. 48 P.b. Cytując jego treść organ I instancji wyjaśnił, że istnieje możliwość legalizacji samowolnej budowy pod warunkiem wykonania nakazanych czynności określonych postanowieniem oraz po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b. W związku z tym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie budynku gospodarczego i zobowiązał Inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 P.b., w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania w/w postanowienia, tj. do dnia 4 lutego 2016 r. W tym dniu pełnomocnik Inwestora wystąpił o przesunięcie terminu przedłożenia dokumentów, bez wskazania przyczyn. Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. Inwestor został wezwany o wskazanie przyczyn przesunięcia terminu i ewentualnie dowodów na ich poparcie. Inwestor nie złożył w tej sprawie wyjaśnienia ani żadnych nowych dowodów. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., orzeczony został nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego.

Po rozpoznaniu odwołania Inwestora, WINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie uchylił postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WINB wskazał na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.") i wynikające z przepisu tego obowiązki organu w kontekście wyroku WSA z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 675/12 oraz wyroku NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II OSK 584/13. W wyroku z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II OSK 584/13 NSA wskazał, że dla oceny dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 P.b., tj. zarówno dla wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jak i wcześniejszego postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych i nałożeniu obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 P.b., konieczne było uprzednie ustalenie przez organy treści nakazu wynikającego z ostatecznych decyzji administracyjnych z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia 19 stycznia 2010 r., wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., a następnie ocena zakresu i charakteru ewentualnych odstępstw przez Inwestora od tego nakazu. Skoro nakaz objęty tymi decyzjami dotyczył wykonania zaleceń określonych w pkt 3.3 ekspertyzy technicznej opracowanej przez uprawnioną osobę w czerwcu 2009 r., to ustalenie jego treści wymagało dokładnej analizy wskazanej ekspertyzy technicznej, jak również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sporządzonego aneksu do ekspertyzy technicznej. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy i odniesienia się do jej treści, dokonał przesłuchania biegłego ją sporządzającego, niemniej jednak nie dokonał oceny zakresu i charakteru dokonanych odstępstw przez Inwestora od nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. WINB stwierdził, że Inwestor wykonał roboty budowlane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych wykraczające poza zakres robót określonych w ekspertyzie, tj. m. in. poprzez wykonanie otworów okiennych w ścianie północnej budynku usytuowanej w granicy z działką nr [...]. Cytując § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia WINB stwierdził, że tak wykonane roboty stanowią inny, niż budowa zdefiniowana w ustawie – Prawo budowlane przypadek, do którego nie ma zastosowania art. 48 P.b. W przypadku prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, organ rozstrzyga sprawę w oparciu o przepisy określone w art. 50 i art. 51 P.b. Przywołując treść tych przepisów organ odwoławczy wyjaśnił, że ideą postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustala czy wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa, oraz ewentualnie, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem tych czynności, które w istocie polegają na weryfikacji podjętych przez stronę robót budowlanych pod kątem ich zgodności z przepisami budowlanymi, jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie właściwym jest zbadanie przez organ I instancji wykonanych robót budowlanych wykraczających poza zakres robót nakazanych decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane a następnie przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 50 - 51 P.b.

Skarżący powyższą decyzję zaskarżyli w całości zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na podjętą decyzję, tj. art. 7, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające rozważenie stanu faktycznego zebranego w sprawie. W swoich rozważaniach prawnych organ odwoławczy (strona 5 akapit 4) odniósł się jedynie do wykonania otworów okiennych w ścianie północnej budynku usytuowanej w granicy z działką nr [...], pomijając wszystkie pozostałe roboty budowlane, które wykonał Inwestor nie mając do tego stosownego pozwolenia;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

a. błędne zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia i brak właściwego zastosowania art. 3 pkt 6 i 7 P.b. - do oceny charakteru wykonanych robót budowlanych przez Inwestora. Dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie na rodzaj wykonywanych samowolnie robót budowlanych, których charakter należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pkt 6 i 7 P.b.;

b. błędną interpretację art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez przyjęcie, że roboty budowlane wykonane przez Inwestora w niniejszej sprawie są zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w stosownej decyzji (ekspertyzie) bądź w przepisach;

c. brak zastosowania art. 48 P.b. w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. poprzez uznanie, że roboty budowlane wykonane przez Inwestora polegające w rzeczywistości nie na naprawie i wymianie konstrukcji dachu (tryb naprawczy określony w art. 66 P.b. i wydana jego podstawie decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wraz z ekspertyzą) lecz rozbiór całego budynku (bez stosownego pozwolenia - art. 28 i 31 ust. 1 P.b.) i wykonaniu w nowym położeniu (ze zmienioną linią zabudowy), na nowych fundamentach, w całości z nowych materiałów, w całkowicie innych parametrach - wszystkich elementów, stanowią w istocie budowę nowego budynku, a nie są jedynie istotnym odstępstwem. Dotychczasowe orzecznictwo w tak ustalonym stanie faktycznym było jednolite, a dokonana ocena prawna niniejszego stanu faktycznego przez organ odwoławczy jest precedensowa i z tych względów również musi być przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

d. brak zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia do oceny możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji, Inwestor wykonał na nowych fundamentach, w całkowicie innych parametrach ściany zewnętrzne budynku, co spowodowało, że przedmiotowy budynek m.in. znajduje się ok. 30 centymetrów (bez wliczania ocieplenia styropianem - ok. 40 cm) od granicy z działkami sąsiednimi, tj. od strony północnej z działką nr [...], od strony wschodniej z działką nr [...] i od strony południowej z działką nr [...]. Prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. powinno skutkować nakazem rozebrania ww. ścian zewnętrznych i co najwyżej nakazem przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez budowę ich bezpośrednio przy granicy, co w konsekwencji będzie oznaczało rozebranie całego budynku, a powyższe jedynie potwierdzi, że zakres robót budowlanych dokonanych przez Inwestora spowodował powstanie całkowicie nowego budynku z nową linią zabudowy i z niezgodnym z prawem odsunięcia go od 3 granic z działkami sąsiednimi (tj. od strony północnej, wschodniej i południowej).

Na tych podstawach Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący szczegółowo uargumentowali powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r. postępowanie zostało podjęte z udziałem kuratora spadku po zmarłym uczestniku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący.

1. Po przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], PINB decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nakazał Inwestorowi wykonanie zaleceń określonych w pkt 3.3. ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę uprawnioną w czerwcu 2009 r., w terminie do dnia 30 sierpnia 2010 r. i jednocześnie zakazał użytkowania powyższego obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości określonych w punkcie 3.1. ww. ekspertyzy.

2. W związku z przeprowadzonymi w dniu 14 stycznia 2011 r. oględzinami zgodności wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku z zaleceniami ekspertyzy technicznej, PINB zawiadomieniem z dnia 20 lutego 2011 r. (k. 80 akt adm.) poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanego budynku gospodarczego na działce nr [...], po czym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego przy granicy działek nr [...] i [...] i zobowiązał Inwestora do przedłożenia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów w nim wskazanych (k. 87 akt j.w.). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 P.b., nakazał Inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] (k. 105 akt adm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

3. Po rozpoznaniu skargi Inwestora, WSA wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 675/12, uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrokiem z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II OSK 584/13, NSA oddalił skargę kasacyjną WINB od powyższego wyroku.

4. Procedując ponownie, PINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1, ust. 3, art. 52 P.b., nakazał Inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy granicy działek nr [...] i [...] na własny koszt. Po rozpoznaniu odwołania Inwestora, WINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie uchylił postanowienie PINB z dnia [....] lipca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.

II. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 153 P.p.s.a., wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r. sygn. I OSK 4162/18).

III. Wskazania odnośnie do dalszego postępowania sformułowane zostały w wyroku WSA z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 675/12 oraz pośrednio w wyroku NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II OSK 584/13. Uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji WSA stwierdził: "w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że sporządzona przez uprawnioną osobę ekspertyza techniczna budynku gospodarczego na działce [... ma w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie. Stała się ona podstawą do wydania decyzji PINB z dnia [...] lipca 2009 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nakazującej w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie znajdującym się w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego już w odwołaniu kwestii związanych ze sporządzeniem aneksu do ekspertyzy, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wątpliwości związane z zakresem i sposobem wykonania zaleceń ekspertyzy wskazują na naruszenie w prowadzonym postępowaniu przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszenie art. 80 k.p.a., nakazującego ocenę materiału dowodowego na podstawie jego całokształtu. Prawidłowe zastosowanie tych przepisów i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oznacza w przedmiotowej sprawie konieczność ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy i odniesienia się do jej treści, przesłuchanie biegłego ją sporządzającego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Nowe ustalenia mogą wiązać się z koniecznością weryfikacji wcześniej wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć organu I instancji." WSA stwierdził również, że "w przypadku zastosowania art. 66 ust. 1, objęty tym przepisem nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi swego rodzaju "pozwolenie" na wykonanie określonych robót budowlanych. Stąd też ewentualne odstępstwa czy zmiany w wykonaniu takich robót powinny podlegać wnikliwej ocenie organu. Dopiero w wyniku stwierdzenia, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 nakaz nie został wykonany, doszło natomiast do wybudowania zupełnie nowego obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, możliwe jest zastosowanie art. 48 lub 49 b ustawy - Prawo budowlane."

NSA oddalając skargę kasacyjną i odnosząc się do sformułowanych zarzutów, poszerzył argumentację dotyczącą realizacji nakazu orzeczonego na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. NSA wskazał że "w przepisie tym wskazano podstawy wydania przez organ decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, a zwłaszcza unormowanie to nie określa kompetencji do wydawania decyzji zastępującej decyzję o pozwoleniu na budowę. Z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika też, aby ustawodawca zwolnił adresata decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych od uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli jest ono wymagane zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy realizacja decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wiązałaby się z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, organ wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinien pouczyć o tym inwestora i okoliczność tę uwzględnić przy określaniu terminu wykonania obowiązku. W braku takiego pouczenia realizacja przez inwestora nakazów objętych ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być traktowana jako działanie nielegalne, a tym samym uzasadniać stosowania przez organy nadzoru budowlanego regulacji art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor wykonywał nakazy określone w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego".

NSA odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 P.b. (poprzez ich niezastosowanie) naprowadził, że dla zastosowania tych przepisów "konieczne było uprzednie ustalenie przez organ treści nakazu wynikającego z ostatecznych decyzji administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r., wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie ocena zakresu i charakteru ewentualnych odstępstw przez inwestora od tego nakazu. Skoro nakaz objęty tymi decyzjami dotyczył wykonania zaleceń "określonych w pkt 3.3 ekspertyzy technicznej opracowanej przez uprawnioną osobę w czerwcu 2009 r." dotyczących budynku gospodarczego (...), to ustalenie jego treści wymagało dokładnej analizy wskazanej ekspertyzy technicznej. Organy w niniejszej sprawie poprzestały wyłącznie na analizie ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy, mimo sygnalizowania przez skarżącego, że dokument ten jest niekompletny, co wymagało weryfikacji. W sytuacji, gdy inwestor w toku postępowań dotyczących budynku gospodarczego (...) podnosił, że przedkładał do akt sprawy sporządzony w czerwcu 2009 r. aneks do ekspertyzy technicznej, to dla ustalenia treści nakazu wynikającego z powyższych decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nieprzeprowadzenie tego postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiało ustalenie treści nakazu objętego powyższymi decyzjami, a przed ustaleniami w tym kierunku stosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego było przedwczesne". Jednocześnie NSA naprowadził: "Okolicznością istotną w sprawie jest nie tylko to, czy w istocie przedłożono aneks do ekspertyzy, lecz i data jego ewentualnego przedłożenia, tj. czy miało to miejsce przed czy po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] lipca 2009 r. Okoliczności tej również nie zbadano. Trafnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji na konieczność ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy i odniesienia się do jej treści oraz przesłuchania biegłego ją sporządzającego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Wyniki postępowania wyjaśniającego w tym kierunku pozwoliłyby organowi na ustalenie, czy jego niezaskarżalne postanowienie z dnia 19 kwietnia 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych było uzasadnione, a w konsekwencji na ocenę skutków niewykonania tego postanowienia przez inwestora".

Z wytycznych WSA i NSA wynikał dla organów nadzoru budowlanego obowiązek ustalenia:

1. treści nakazów orzeczonych na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. zawartych w decyzji PINB z [...] lipca 2009 r. (pkt 3.3 ekspertyzy technicznej opracowanej przez uprawnioną osobę w czerwcu 2009 r.);

2. czy Inwestor przedłożył aneks do ekspertyzy z ustaleniem daty jego ewentualnego przedłożenia, tj. czy miało to miejsce przed, czy po wydaniu decyzji PINB z dnia [...] lipca 2009 r.;

3. w zależności od ustaleń objętych punktem 1 i 2 - dokonanie oceny zakresu i charakteru ewentualnych odstępstw przez Inwestora od tego nakazu;

4. dopiero w wyniku stwierdzenia, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b. nakaz nie został wykonany a doszło do wybudowania zupełnie nowego obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, możliwe byłoby zastosowanie art. 48 lub art. 49b P.b.

W oparciu o lekturę akt administracyjnych i ocenę przeprowadzonego postępowania dowodowego Sąd stwierdza, że PINB zrealizował wytyczne i poczynił ustalenia w zakresie objętym punktami od 1 do 3.

Ad. 1. Organ I instancji ustalił treść nakazu orzeczonego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., który to nakaz pierwotnie miał być wykonany do dnia 31 grudnia 2009 r. Zaznaczyć należy, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., wydanej na podstawie art. 155 K.p.a., treść orzeczonego nakazu nie uległa zmianie – zmieniono jedynie termin wykonania nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 P.b. obowiązku: do dnia 30 sierpnia 2010 r. PINB ustalił, że Inwestor w istniejącym na działce nr [....] budynku gospodarczym, zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., miał wykonać zalecenia ekspertyzy z czerwca 2009 r., tj. rozbiórkę pokrycia dachowego, rozbiórkę drewnianej konstrukcji dachu, zamurowanie otworów okiennych w granicy działki, przemurowanie ścian wg schematu zaznaczonego na rysunku, rozbiórkę stalowych wzmocnień dachowych, wykonanie wieńca opaskowego, montaż nowej konstrukcji dachowej, wykonanie pokrycia dachowego, wykonanie tynków zewnętrznych elewacyjnych budynku gospodarczego. Podkreślić należy, że wymiary budynku (długość i szerokość) nie podlegały jakimkolwiek zmianom.

Ad. 2. Celem ustalenia daty sporządzenia 5 sztuk rysunków załączonych do akt sprawy, nazwanych "aneksem do ekspertyzy", PINB przesłuchał w charakterze świadka autora ekspertyzy z czerwca 2009 r. Autor ekspertyzy stwierdził, że rysunki były opracowane w jego biurze projektowym i mogły być rysunkami koncepcyjnymi wskazującymi na możliwość innego rozwiązania problemu. Oświadczył również, że rysunki były opracowane w wyniku dyskusji z Inwestorem, ale na pewno nie wchodziły w skład ekspertyzy z czerwca 2009 r. Rysunek rzut dachu - konstrukcja nie podpisany, nie stanowi dokumentu; świadek nie pamięta daty sporządzenia rysunków, w szczególności czy zostały sporządzone przed sporządzeniem ekspertyzy, czy też po jej sporządzeniu, lecz z pewnością nie wchodziły w skład ekspertyzy z czerwca 2009 r. (podkreślenie Sądu). Organ I instancji przesłuchał również kreślarza, który wykonywał rysunki wg programu na podstawie danych przekazanych przez projektanta (autora ekspertyzy). Po zapoznaniu się z ekspertyzą z czerwca 2009 r. oraz 5 rysunkami świadek stwierdził, że okazane rysunki zostały wykonane na podstawie ekspertyzy, jednakże nie jest pewny czy osobiście wykonał te rysunki, nie zna też powodu, dlaczego były wykonywane. Stwierdził również, że rysunki te mogły być wykonane później niż ekspertyza, a data na rysunkach mogła być niezmieniona, przy czym wg świadka, okazane rysunki nie są projektem ani ekspertyzą.

Ad. 3. PINB przeprowadził w dniu 3 lipca 2015 r. oględziny budynku objętego postępowaniem (k. 235 – 239 akt adm.). Poza protokołem i zdjęciami, sporządzony został szkic rzutu przyziemia budynku gospodarczego. Na tej podstawie organ I instancji ustalił m.in. wymiary przedmiotowego budynku i porównując je z ekspertyzą złożoną w dniu 29 czerwca 2009 r. oraz z tzw. "aneksem" doszedł do wniosku, że nie są one zgodne z wymiarami budynku wykazanymi w tych opracowaniach. PINB skonstatował, że powstał nowy budynek na nowym fundamencie, a stare ściany zostały rozebrane.

Ad. 4. W ustalonym stanie faktycznym PINB stwierdził, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b. nakaz nie został wykonany a doszło do wybudowania zupełnie nowego obiektu, bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji orzekł rozbiórkę, na podstawie art. 48 P.b.

IV. Rozpatrując odwołanie Inwestora WINB nie odniósł się do podniesionych zarzutów, natomiast zakwestionował przyjęte przez PINB stanowisko stwierdzając, że Inwestor wykonał roboty budowlane z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych, wykraczające poza zakres robót określonych w ekspertyzie, tj. m.in. wykonał otwory okienne w ścianie północnej budynku usytuowanej w granicy z działką nr [...]. Do tych robót uznał za prawidłowe wdrożenie trybu naprawczego, w oparciu o przepisy art. 50 – 51 P.b.

Zajmując takie stanowisko WINB nie prowadził żadnego dodatkowego postepowania wyjaśniającego, natomiast pominął zupełnie ustalenia organu I instancji, które stanowiły podstawę subsumcji prawa materialnego.

Przypomnieć w tym miejscu należy ustalenia PINB dotyczące budynku gospodarczego, wg stanu na dzień oględzin (3 lipca 2015 r.), w nawiązaniu do stanu wynikającego z ekspertyzy z czerwca 2009 r. W dniu 3 lipca 2015 r. organ I instancji ustalił, że budynek gospodarczy ma konstrukcję murowaną z pustaka szczelinowego o gr. 19,90 cm. Więźba dachowa jest drewniana, dach pokryty blachą trapezową. Ściany zewnętrzne budynku od strony północnej i zachodniej są otynkowane i docieplone, otynkowane są wszystkie ściany od wewnątrz budynku. Ściana w granicy od strony działki skarżących jest nieotynkowana i niedocieplona. Pomiary wykazały: szerokość elewacji od strony zachodniej wynosi 6,75 m wraz z dociepleniem ściany zewnętrznej od strony północnej. Grubość docieplenia styropianem 10 cm. W ścianie od strony zachodniej istnieje otwór o wymiarach w świetle muru 4,11 m o wysokości 3,22 m. Otwór zlokalizowany jest w odległości 0,53 m od krawędzi zewnętrznej ściany od strony południowej graniczącej z działką nr [...]. W ścianie od strony północnej istnieją 4 sztuki otworów okiennych o wymiarach 0,95 m x 2 m, w dniu kontroli zabezpieczone styropianem. W połaci dachowej od strony północnej istnieją 4 sztuki okien połaciowych. Ze względu na brak możliwości, organ nie dokonał ich pomiaru. Dach ma konstrukcję drewnianą, jętkową. Krokwie wsparte są na murłatach. Dodatkowo konstrukcja dachu jest podparta 5 sztukami słupków drewnianych podtrzymujących belkę kalenicową, opartych na dźwigarach stropowych drewnianych o wym. 16 x 8 cm rozmieszczonych w rozstawie 1,40 m. Dźwigary szt. 14 ułożone są na belce podłużnej z dwuteownika walcowanego NP 140 cm, belka ta wsparta jest na ścianach szczytowych oraz na 3 słupach murowanych o przekroju 33 x 33 cm. Wysokość ścian zewnętrznych wynosi 4,35 m do 4,37 m mierząc wewnątrz budynku od wierzchu ściany do wierzchu fundamentów. Wysokość budynku -usytuowanie kalenicy mierzona dalmierzem od fundamentu do spodu drewnianej belki kalenicowej o wymiarach 16 na 16 cm wynosi 7,10 m. Rozstaw słupów murowanych zaznaczony jest na wykonanym podczas oględzin szkicu. Długość budynku wynosi wewnątrz 19,66 m, a szerokość 6,23 m. Od strony wschodniej budynku wewnątrz istnieje zagłębienie o głębokości 1,05 m i szerokości 3,16 m na całej szerokości budynku. W ścianie szczytowej budynku od strony zachodniej nad otworem bramowym istnieje otwór okienny o wymiarach ok. 1,60 m x 0,90 m. Ze względów technicznych organ nie wykonał dokładnych pomiarów. W budynku na całej powierzchni istnieje podłoże piaszczyste, na równi w poziomie widocznej górnej części fundamentów. W ścianie zewnętrznej od strony północnej między zagłębieniem, a pierwszym oknem zabezpieczonym styropianem od strony budynku skarżących na wysokości 66 cm mierząc od zewnątrz budynku istnieje otwór o wymiarach 56 x 61 cm. Długość budynku mierzona od zewnątrz od strony drogi dojazdowej wynosi 20,30 m wraz z dociepleniem. Porównując powyższe z treściami rysunków tzw. aneksu (5 sztuk rysunków) PINB stwierdził, że budynek ma inne wymiary. Na "rzucie przyziemia - stan docelowy" długość budynku ma wymiar zewnętrzny 20,86 m (w terenie 20,30 m), szerokość 7,27 m (w terenie 6,75 m). Ściany budynku miały być niedocieplone. W ścianie zewnętrznej od strony południowej przewidziany jest otwór bramowy o wymiarach 300 x 325 cm (w terenie 411 x 322 cm). Nad otworem w/w nie jest przewidziany otwór okienny (w rzeczywistości istnieje). Wnętrze budynku podzielone jest na trzy pomieszczenia ponumerowane na rysunku od 1-3 ścianami o grubości 45 cm. Wykonany obiekt nie posiada ścian dzielących wnętrze budynku. Wewnątrz budynku istnieją 3 słupy murowane podtrzymujące więźbę dachową za pomocą wspartego na nich dwuteownika zamontowanego w kierunku podłużnym oraz konstrukcji 5 sztuk słupków drewnianych wspartych na tej belce. W pomieszczeniu nr 3 według aneksu, które jest przewidziane w miejsce istniejącego zagłębienia, ma być wykonana posadzka na wysokości + 0,30 m. Kalenica budynku jest przewidziana na wysokości 6,67 m górnej krawędzi belki kalenicowej (pomiar w terenie 7,10 m do spodu belki kalenicowej od widocznego fundamentu). W połaci dachowej nie są przewidziane okna, a także okna w elewacji północnej (w terenie istnieją 3 okna w połaci dachowej od strony północnej i 4 sztuki otworów okiennych w ścianie od strony północnej). PINB ustalił, że wymiary budynku pokazane w ekspertyzie z czerwca 2009 r. nie są zgodne z wymiarami wybudowanego budynku. W ekspertyzie budynek w rzucie ma wymiar długość 20,86 m i szerokość 7,27 m. Ściany mają grubość 45 cm. Okna w ścianie od strony północnej zostały przewidziane do zamurowania. Brama w ścianie od strony południowej jest usytuowana w odległości 2,37 m od krawędzi ściany od strony działki skarżących i ma wymiar 250 na 200 cm. W połaci dachowej ekspertyza nie pokazuje okien. Kalenica budynku na rysunkach inwentaryzacji w/w ekspertyzy jest na wysokości 5,66 m górnej powierzchni belki kalenicowej. Budynek zgodnie z w/w ekspertyzą nie miał być docieplony.

Pominięcie tych ustaleń przez WINB, przy braku jakiegokolwiek przeciwnego materiału dowodowego oraz konkluzja, że PINB nie dokonał oceny zakresu i charakteru dokonanych odstępstw przez Inwestora od nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nie ma oparcia w aktach sprawy i świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzja kasatoryjna z wyrażonym poglądem dotyczącym wdrożenia trybu naprawczego, w takim samym stopniu narusza art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.").

Rozpoznając ponownie odwołanie WINB zastosuje się do wytycznych WSA i NSA, które w punktach od 1 do 4 części III uzasadnienia zostały sprecyzowane.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.