Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2898/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 16, art. 48 ust. 1, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 407/15 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., II SA/Sz 407/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...].

Wymienioną wyżej decyzją Inspektor Wojewódzki, po rozpoznaniu odwołania N. sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], którą nakazano odwołującej się rozbiórkę ośmiu wiat o konstrukcji drewnianej, przeznaczonych pod hodowlę norek na działkach [...] i [...]w obrębie P. w gminie P.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W związku z pismem L. P. z dnia 8 maja 2013 r. Inspektor Powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy, na działkach [...]i nr [...] w obrębie P. w gminie P., fermy norek na terenie byłego Państwowego Gospodarstwa Rolnego P..

W dniu 18 czerwca 2013 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził czynności kontrolne na działkach budowlanych, w toku których ustalił wybudowanie ośmiu jednakowych wiat o konstrukcji drewnianej, przeznaczonych pod hodowlę norek (o wymiarach - szerokość 4,25 m i długość 108,30 m, mierzoną w stosunku do ścian szczytowych wiat), niezgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Organ ustalił, że inwestorem powyższych robót była N. sp. z o.o. (zob. k. 13-18 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., [...] (k. 55 akt administracyjnych), na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej "P.b."), Inspektor Powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora tych robót obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2014 r., dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji, między innymi zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; dokumentów, o których mowa w art. 33 pkt 1, 2, 4 i ust. 3 P.b. oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżąca we wskazanym terminie nie przedłożyła dokumentów wymaganych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. Wnosiła natomiast o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku argumentując, że nie uzyskała jeszcze ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o którą występowała w 2013 r.

Wobec powyższego Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., [...] zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej budowy ośmiu wiat (k. 65 akt administracyjnych).

Następnie Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., [...] (k. 68 akt administracyjnych) podjął zawieszone postępowanie, gdyż ustalił, że inwestor nie podjął żadnych kroków, aby uzyskać wymaganą decyzję o warunkach zabudowy. Wniosek o wydanie tego rodzaju decyzji dotyczył bowiem budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działkach [...],[...] i [...] w P., a nie ośmiu wiat służących hodowli norek amerykańskich na działkach [...] i [...].

Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. (k. 72 akt administracyjnych) N. sp. z o.o. wniosła o umorzenie postępowania powołując się na zmianę zamierzenia budowlanego przez wykorzystanie zrealizowanych konstrukcji jako konstrukcji wsporczej do dalszego montażu wolno stojących urządzeń fotowoltaicznych oraz kolektorów słonecznych (na marginesie należy zasygnalizować, że wniosek ten w późniejszym czasie został załatwiony odmownie odrębną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., [...], utrzymaną w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...]).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...]Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 4 P.b., nakazał N. sp. z o.o. rozbiórkę ośmiu wiat o konstrukcji drewnianej przeznaczonych pod hodowlę norek, usytuowanych na działkach [...] i [...] w obrębie P. w gminie P., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, iż bezsporne jest w sprawie, że inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował osiem wiat służących do hodowli norek amerykańskich, co zostało potwierdzone w przeprowadzonych kontrolach i stanowiło przyczynę wszczęcia postępowania.

Organ podał nadto, że inwestor w trakcie prowadzonego postępowania, pomimo wstrzymania robót budowlanych stosownym postanowieniem, prowadzi w tych obiektach hodowlę norek amerykańskich. Zamiar wykorzystania wykonanych obiektów do innego celu niż określono to w prowadzonym postępowaniu – według Inspektora Powiatowego – nie zmienia stanu rzeczywistego, że wybudowane obiekty pełnią funkcję wiat, na budowę których wymagane jest pozwolenie na budowę i dopóki ta funkcja ma miejsce, nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Organ wskazał dalej, że wobec niespełnienia w terminie nałożonego na inwestora obowiązku (dotyczącego przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji), wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ośmiu wiat służących do hodowli norek, stosownie do art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.

W odwołaniu N. sp. z o.o. podniosła, że wykonane prace polegały na montażu wiat drewnianych z dwuspadowymi dachami do utwardzonej powierzchni gruntu działek budowlanych. Roboty związane z montażem wiat nie stanowiły budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., a zatem nie mogło być wobec nich wszczęte postępowanie regulowane art. 48-49 P.b., ponieważ art. 48 ust. 1 P.b. obejmuje jedynie roboty budowlane polegające na budowie, a nie inne czynności o charakterze montażu.

Dodatkowo podkreśliła, że w przypadku pozostałych prac wykonanych na działkach, takich jak m.in. rozbiórki, remont i wykonanie utwardzenia terenu, remont ogrodzenia, posadowienie kontenerów, bezspornym jest, iż zostały one uprzednio skutecznie zgłoszone organom administracji budowlanej (które nie wniosły sprzeciwu) i nie są objęte przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem spółki, montaż do utwardzonego podłoża urządzeń technicznych do zadawania pasz i pojenia zwierząt również nie jest objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych.

Niezależnie N. sp. z o.o. podniosła, że już w toku przedmiotowego postępowania zaistniała kolejna okoliczność uzasadniająca jego umorzenie. Doszło bowiem do zmiany pierwotnego zamierzenia budowlanego (o funkcji zabezpieczenia przed opadami i nasłonecznieniem zwierząt futerkowych) na równoczesny zamiar wykorzystania zrealizowanych dotychczas prac budowlanych jako konstrukcji wsporczej do montażu wolno stojących urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz kolektorów słonecznych. Tego rodzaju roboty budowlane, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych. N. sp. z o.o. dodała, że brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. zostało zmienione przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 984), zmieniającej P.b. z dniem 11 września 2013 r. Jego dotychczasowa treść (na moment rozpoczęcia robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem), która wyłączała obowiązek zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych do montażu wolno stojących kolektorów słonecznych, została rozszerzona [zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia objęło także pompy ciepła i urządzenia fotowoltaiczne o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW – uw. NSA].

Zdaniem N. sp. z o.o., nowe brzmienie przepisu (w powiązaniu z art. 28 P.b.) wyłącza z obowiązku zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i obowiązku zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, prace budowlane polegające na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej "K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 w zw. ust. 4 i art. 83 ust. 2 P.b., Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że przedmiot postępowania dotyczy budowy ośmiu wiat o powierzchni zabudowy ponad 440 m2 każda. Realizacja takich obiektów nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wydawanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Tym samym inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego stan faktyczny wyraźnie wskazywał, iż organ powiatowy mógł zakończyć postępowanie jedynie poprzez wydanie nakazu rozbiórki, a odmienne działanie wiązałoby się z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 48 P.b.

Odnosząc się do tezy o bezprzedmiotowości postępowania Inspektor Wojewódzki stwierdził, że kwestia ta była już przedmiotem analizy zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji tego organu, wydanej na skutek rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2014 r. W sprawie zarzutu, iż wiaty zostały zrealizowane w drodze montażu ich do podłoża, a nie wybudowania, organ odwoławczy w oparciu o art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6 i 7 P.b. wyjaśnił, że wiata jest budowlą, a więc obiektem budowlanym. Według organu, pozostałe zarzuty odwołania nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze N. sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego w całości oraz o uchylenie postanowień organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego;

2) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b., poprzez błędne przyjęcie, że wykonane roboty budowlane były budową, a nie montażem w rozumieniu tych przepisów, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie trybu z art. 48 P.b.;

3) art. 50 ust. 1 P.b., poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania, podczas gdy wykonane roboty budowlane były montażem wiat drewnianych z dwuspadowymi dachami na utwardzonej powierzchni gruntu działek budowlanych, a zatem "przypadkiem innym niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" w rozumieniu tego przepisu;

4) art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji całościowego merytorycznego postępowania oraz brak rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez spółkę i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada prawu;

5) art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez rażące braki uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

6) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób całkowicie nieprzekonujący i niebudzący zaufania strony do organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy decyzja o nakazie rozbiórki powinna cechować się podwyższonymi walorami dotyczącymi ukazania motywów rozstrzygnięcia podjętego przez organ;

7) art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez uznanie, że spółka nie była w stanie spełnić obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, niewyjaśnienie statusu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przedwczesne wydanie nakazu rozbiórki;

8) art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słusznego interesu strony (prawnego i ekonomicznego);

9) art. 61 § 1, 3 i 4 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 9 K.p.a., poprzez akceptację i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku podejmowania przez organ pierwszej instancji niejasnych i sprzecznych czynności w zakresie wszczęcia postępowania;

10) art. 77 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., poprzez brak uchylenia postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., PINB. [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych skierowanego do A. sp. z o.o.;

11) art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 P.b. oraz art. 85, art. 67 § 2 pkt 3 i art. 79 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji w toku kontroli, które nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu i podkreśliła, że w postępowaniu występują dwa rodzaje przyczyn uzasadniających jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Pierwszą z nich, była zaistniała w toku postępowania, modyfikacja pierwotnego zamierzenia inwestora. Drugą podstawą umorzenia istniejącą już w chwili wszczęcia postępowania, był fakt, że wykonane przez inwestora prace były montażem, a nie budową w rozumieniu P.b. Strona podniosła, że ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania "Projekt budowlany, Inwentaryzacja budowlana z oceną techniczną", sporządzonego przez M. P. we wrześniu 2013 r. wynika, że konstrukcja wiaty składa się z elementów segmentowych. Ich montaż nie wymagał zatem podejmowania czynności o skomplikowanym charakterze. Tym samym, w ocenie skarżącej, nie stanowiły one budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., a zatem nie mogło być wobec nich wszczęte postępowanie regulowane przepisami art. 48-49 P.b., ponieważ art. 48 ust. 1 obejmuje jedynie roboty budowlane polegające na budowie, a nie zaś inne czynności (roboty) o charakterze montażu.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., II SA/Sz 407/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 K.p.a. podkreślił, że bezprzedmiotowość występuje, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi wraz ze skargą oraz ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez organy obu instancji wynika jednoznacznie, że w dniu 28 czerwca 2013 r. Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ośmiu wiat o konstrukcji drewnianej przeznaczonych do hodowli norek, na działkach [...] i [...], na których realizację inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji. Skarżąca w terminie nie przedłożyła dokumentów wymaganych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., natomiast w dniu 1 kwietnia 2014 r. złożyła wniosek o umorzenie postępowania powołując się na zmianę zamierzenia budowlanego poprzez wykorzystanie konstrukcji jako konstrukcji wsporczych do dalszego montażu wolno stojących urządzeń fotowoltaicznych oraz kolektorów słonecznych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność samowolnego wybudowania ośmiu wiat drewnianych z dachami dwuspadowymi, związanych z utwardzonym gruntem, a następnie wszczęcie postępowania legalizacyjnego w tej sprawie na podstawie art. 48 P.b. oznaczało, że wiaty zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim jednak przypadku inwestor powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 P.b.

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji wykonanych samowolnie prac Sąd podkreślił, że prowadzenie postępowania przez organ na podstawie art. 48 P.b. ma na celu bądź to zalegalizowanie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, po pozytywnym zweryfikowaniu dokumentów wymienionych w postanowieniu wydanym na podstawie ust. 3 powołanego przepisu i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, bądź też orzeczenie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor dokumentów nie przedłoży lub ich weryfikacja będzie negatywna. Innych rozwiązań prawnych w odniesieniu do stwierdzonej samowoli budowlanej w kontekście przepisu art. 48 P.b. nie przewidziano.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że nie jest zatem dopuszczalna w trakcie legalizacji zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego na taki, którego wybudowanie (montaż) nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Sąd przyznał, że z art. 29 ust. 2 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. wynika, że pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Zaznaczył jednak, że regulacji tych nie można interpretować w taki sposób, jak to czyni skarżący, że zainstalowanie na samowolnie wybudowanych wiatach urządzeń fotowoltaicznych czy kolektorów słonecznych i potraktowanie wiat jako urządzeń wsporczych do tych urządzeń, zniesie skutki stwierdzonej samowoli i uczyni wiaty (nazwane przez skarżącą urządzeniami wsporczymi) obiektami budowlanymi wzniesionymi legalnie. Jedynie prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu wymienionych urządzeń nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, lecz dotyczy to samego montażu urządzeń np. na dachach budynku czy wiaty lub posadowienia kolektora słonecznego lub pompy cieplnej jako urządzenia wolno stojącego, wyposażonego w elementy wsporcze do takiej instalacji.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że przedmiot postępowania administracyjnego w postaci samowolnego wybudowania ośmiu wiat dotyczył robót budowlanych (budowy) w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Przedmiot ten nadal istnieje, nie odpadł bowiem jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, to jest skarżąca nie przedłożyła pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu.

Sąd dodał też, że montaż wiaty z gotowych elementów, następnie przytwierdzonych do utwardzonego podłoża nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne znaczenie ma bowiem rodzaj zrealizowanego obiektu budowlanego, nie zaś sposób jego powstania. Przyjmując sposób rozumowania skarżącej, domy jednorodzinne, wykonane z gotowych elementów byłyby zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd skonkludował, że niezasadny jest zatem zarzut skargi, że organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prac wykonanych w związku z posadowieniem wiat służących hodowli norek, skoro materialnym efektem tychże prac było powstanie realnie istniejących obiektów budowlanych, na realizację których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z tego względu, sugerowany przez skarżącą tryb legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 50 ust. 1 P.b., nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła N. sp. z o.o. Wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego) zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA, dalej "P.p.s.a."), to jest:

– art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonane roboty budowlane były budową, a nie montażem i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 P.b.;

– art. 50 ust. 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania, podczas gdy wykonane roboty budowlane były montażem wiat drewnianych z dwuspadowymi dachami na utwardzonej powierzchni gruntu działek budowalnych, a zatem "przypadkiem innym niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art 49b ust .1" w rozumieniu tego przepisu;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z mającymi wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania, to jest:

– art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego;

– art. 15 w zw. z art 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji całościowego merytorycznego postępowania oraz brak rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez spółkę i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada prawu;

– art. 107 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez rażące braki uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

– art. 7, 8,11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób całkowicie nieprzekonujący i niebudzący zaufania strony do organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy decyzja o nakazie rozbiórki powinna cechować się podwyższonymi walorami dotyczącymi ukazania motywów rozstrzygnięcia podjętego przez organ;

– art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. i art 8 i 11 K.p.a. poprzez uznanie, że spółka nie była w stanie spełnić obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, niewyjaśnienie statusu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przedwczesne wydanie nakazu rozbiórki;

– art. 48 ust 1 P.b., w zw. z art 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słusznego interesu strony (prawnego i ekonomicznego);

– art 61 § 1, 3 i 4 w zw. z art 6 i art 9 K.p.a., poprzez akceptację i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku podejmowania przez organ pierwszej instancji niejasnych i sprzecznych czynności w zakresie wszczęcia przedmiotowego postępowania;

– art 77 § 2 K.p.a. w zw. z art 48 ust. 2 i 3 P.b., poprzez brak uchylenia postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2013 r, [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych skierowanego do A. Sp. z o.o.;

– art. 81 ust. 4 i art. 81a ust 2 P.b. oraz art. 85, art 67 § 2 pkt 3 i art 79 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji w toku kontroli, które nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem.

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

Uzasadniając podniesione zarzuty N. sp. z o.o. podniosła, że okolicznością kluczową w sprawie jest bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych prac budowlanych. Podkreśliła ona, że zachodziły dwie przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania, to jest, to że wykonane przez inwestora prace były montażem, a nie budową w rozumieniu przepisów P.b., jak również to, że doszło w toku postępowania do modyfikacji pierwotnego zamierzenia inwestora.

N. sp. z o.o. wskazała, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., przez "budowę", należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sformułowanie "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" nie powinno być interpretowane rozszerzająco oraz na niekorzyść inwestora, w sposób prowadzący do objęcia zakresem pojęcia "budowa" zbyt szerokiego zbioru zachowań. Z kolei pojęcie montażu pojawia się w art 3 pkt 7 P.b., z którego wynika, że robotami budowlanymi będzie budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Skarżąca opowiedziała się za stanowiskiem, że o kwalifikacji robót jako montażu decydują aspekty techniczne prac. W jej ocenie wykonane przez nią roboty polegały na montażu wiat drewnianych z dwuspadowymi dachami na utwardzonej powierzchni gruntu działek budowlanych. Argumentując ten pogląd wskazała na treść opracowania "Projekt budowlany. Inwentaryzacja budowlana z oceną techniczną", sporządzonego przez M. P. we wrześniu 2013 r., z którego wynika, że konstrukcja spornych wiat wiaty składa się z elementów segmentowych, a ich montaż nie wymagał podejmowania czynności o skomplikowanym charakterze.

Zdaniem spółki opisana powyżej okoliczność skutkuje pierwotną niemożliwością wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego, ponieważ brak było w momencie wszczęcia jednego z warunków materialnoprawnych jego prowadzenia przez Inspektora Powiatowego w postaci elementu przedmiotowego - wykonania robót możliwych do zakwalifikowania jako "budowa".

Skarżąca wskazuje, że w żaden sposób nie negowała i nie neguje, że wiata jest obiektem budowlanym, jednakże okoliczność ta jest z punktu widzenia niniejszego postępowania irrelewantna. Oczywistym jest bowiem (wynika to wprost z art. 3 pkt 7 P.b.), że obiekt budowlany może zostać zmontowany, a przez roboty budowlane należy rozumieć także prace polegające na montażu obiektu budowlanego.

Zdaniem N. sp. z o.o. umorzenie postępowania uzasadnione było także faktem, że w toku przedmiotowego postępowania doszło do zmiany pierwotnego zamierzenia budowlanego (z funkcji zabezpieczenia przed opadami i nasłonecznieniem zwierząt futerkowych) na równoczesny zamiar wykorzystania zrealizowanych dotychczas prac budowlanych jako konstrukcji wsporczej do dalszego montażu wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz kolektorów słonecznych. Zarówno istniejące płaszczyzny dachów, jak i kąty jego nachyleń, odpowiadają klasycznym rozwiązaniom technicznym wolnostojących konstrukcji wsporczych używanych do montażu paneli ogniw fotowoltaicznych i kolektorów słonecznych. Zdaniem N. sp. z o.o. tego rodzaju roboty budowlane, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 16 w zw. z art 30 ust 1 pkt 2 P.b., nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych.

N. sp. z o.o. wskazała też, że w konsekwencji doszło do błędnego przyjęcia przez Sąd poglądu organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym w sprawie zastosowanie znaleźć powinien art. 48 P.b. – co również uzasadnia zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.

Skarżąca konsekwentnie również wywiodła, że doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 P.b., który to przepis w sprawie pominięto. Zaznaczyła, iż analizowane roboty zaliczyć należało do "przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" w rozumieniu tego przepisu.

Końcowo N. sp. z o.o. dodała, że w świetle przedstawionych okoliczności zasady jest także zarzut naruszenia art 3 § 1 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 i art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegający na braku uchylenia decyzji obu instancji, w sytuacji gdy zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania.

Zdaniem skarżącej Sąd naruszyć miał również art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. W jej ocenie analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na ustalenie na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, wyjaśniającego, a także sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przedstawieniem motywów wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w złożonej skardze kasacyjnej N. sp. z o.o. przedstawiła obszerną listę zarzutów oraz szczegółowo je uzasadniła. Rozbudowana argumentacja skargi kasacyjnej, zawierająca odwołania do literatury prawniczej i orzecznictwa, nie może zostać jednak uznana za przekonującą w sytuacji, gdy oczekiwana przez skarżącą kwalifikacja prawna stanu faktycznego sprawy jest z gruntu nie do zaakceptowania.

Niemalże cała argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na przekonaniu N. sp. z o.o., że postępowanie prowadzone względem inwestycji obejmującej osiem wiat o konstrukcji drewnianej (pierwotnie przeznaczonych pod hodowlę norek) na działkach [...] i [...] w obrębie P. w gminie P. zostało oparte na błędnej podstawie prawnej (zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b.), gdyż wobec obiektów należało wdrożyć procedurę z art. 50 ust. 1 P.b. (właściwą dla "przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art 49b ust. 1 P.b."). W ocenie skarżącej realizacja wiat powinna być bowiem kwalifikowana nie jako "budowa", ale jako "montaż" (dla którego procedura naprawcza przeprowadzana jest na podstawie art. 50 i nast. P.b.). N. sp. z o.o. dodała wreszcie, że wiaty wykorzystane zostaną jako konstrukcje wsporne dla urządzeń fotowoltaicznych oraz kolektorów słonecznych, stąd całość zamierzenia nie powinna podpadać pod reglamentację Prawa budowlanego (ze względu na zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b.)

Skarżąca twierdzi też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie oddalił skargę, gdyż zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia wynikające z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem N. sp. z o.o. należy mieć w szczególności na względzie, że postępowanie administracyjne powinno być umorzone ze względu na bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.), bądź przynajmniej powtórzone – wobec naruszenia reguł postępowania wyjaśniającego i odzwierciedlenia jego przebiegu w uzasadnieniu decyzji (naruszenie odpowiednio: art. 15 w zw. z art 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.; art. 107 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i wreszcie art. 7, 8,11 i 107 § 3 K.p.a.). Tej samej sfery dotyczy zarzut naruszenia art. 81 ust. 4 i art. 81a ust 2 P.b. oraz art. 85, art 67 § 2 pkt 3 i art 79 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji w toku kontroli, które według N. sp. z o.o. nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem.

Wyżej przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą zostać uznane za trafne. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że z przeprowadzonej przez Inspektora Powiatowego kontroli (k. 13-18 akt administracyjnych), w tym także ponowionej kontroli (k. 53-54 akt administracyjnych), bezsprzecznie wynika, że na terenie działek [...] i [...] w obrębie P. w gminie P. zrealizowano 8 "pawilonów" (wiat) o konstrukcji drewnianej, przeznaczonych pod hodowlę norek.

Realizacja powyższych obiektów z całą pewnością wymagała pozwolenia na budowę, gdyż stanowiła budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. ("należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego"), nie wyłączoną z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 P.b. "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę".

Nie sposób natomiast twierdzić, że realizacja spornych wiat mogłaby się mieścić w pojęciu "montażu", który ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 7 P.b. Wykonywanie obiektu budowlanego, do którego z całą pewnością doszło w sprawie, jest działaniem szerszym od montażu. Wykonywanie to następuje także, gdy obiekt powstaje z elementów prefabrykowanych i składanych. O montażu można mówić co najwyżej w odniesieniu do robót obejmujących uzupełnienie techniczne istniejących budowli lub obiektów budowlanych, bądź wyjątkowo w przypadku realizacji urządzeń wolno stojących.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie nie zgadza się ze stanowiskiem, jakoby działania N. sp. z o.o. objęte postępowaniem organów nadzoru budowlanego można było kwalifikować jako "przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art 49b ust 1 P.b." uzasadniający stosowanie procedury naprawczej z art. 50 i 51 P.b. zamiast procedury z art. 48 P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też poglądu skarżącej co do konieczności uwzględnienia przez organy jej oświadczenia z dnia 1 kwietnia 2014 r. o zmianie przeznaczenia zamierzenia budowlanego przez wykorzystanie zrealizowanych konstrukcji jako konstrukcji wsporczej do dalszego montażu wolno stojących urządzeń fotowoltaicznych oraz kolektorów słonecznych – a więc urządzeń, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę.

W sprawie przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było osiem wiat o konstrukcji drewnianej, przeznaczonych pod hodowlę norek. Zostały one zrealizowane samowolnie, stąd wszczęcie i prowadzenie procedury z art. 48 i nast. P.b. było obowiązkiem organu. Nie ma natomiast żadnego znaczenia to, do jakich celów zrealizowane obiekty przyszłościowo zamierza wykorzystać inwestor. Z tych przyczyn obszerne wywody skargi kasacyjnej dotyczące uprawnień N. sp. z o.o. do realizacji "montażu wolno stojących urządzeń fotowoltaicznych oraz kolektorów słonecznych" nie mogły odnieść oczekiwanego przez nią skutku.

Dodać wreszcie trzeba, że w pełni trafne i adekwatne do sprawy jest wyjaśnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który podkreślił, nawet jeżeli rozważać w sprawie kwalifikację "montażu" wymienionych przez N. sp. z o.o. urządzeń (art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b.), to dotyczyć to może samego montażu urządzeń np. na dachach budynku czy wiaty lub posadowienia kolektora słonecznego lub pompy cieplnej jako urządzenia wolno stojącego, wyposażonego w elementy wsporcze do takiej instalacji. Nie prowadzi to natomiast do konkluzji o zgodności z prawem dotychczas zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w sprawie jest bezspornym (skarżąca przyznawała to podczas przeprowadzonych kontroli oraz wynika to z treści składanych przez nią pism), że zrealizowano obiekty budowlane służące hodowli zwierząt futerkowych (norek). Zachodziła zatem konieczność przeprowadzenia procedury z art. 48 i nast. P.b.

Mając na względzie powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie niezasadne są dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, obejmujące naruszenie przepisów postępowania. Tezy N. sp. z o.o., jakoby miało dojść do naruszenia

– art. 15 w zw. z art 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. "poprzez brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji całościowego merytorycznego postępowania oraz brak rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez spółkę";

– art. 107 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. "poprzez rażące braki uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego";

– art. 7, 8,11 i 107 § 3 K.p.a. "poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób całkowicie nieprzekonujący i niebudzący zaufania strony do organu nadzoru budowlanego" oraz

– art. 61 § 1, 3 i 4 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 9 K.p.a. "poprzez akceptację i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku podejmowania przez organ pierwszej instancji niejasnych i sprzecznych czynności w zakresie wszczęcia postępowania"

jawią się jako gołosłowne.

Zasadniczą przyczyną wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozbiórkowej (następnie utrzymanej w mocy) był fakt zrealizowania przez skarżącą obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia, a następnie nie dostarczenie dokumentacji niezbędnej dla ich realizacji (art. 48 ust. 4 P.b.). Wszystkie związane z tym okoliczności zostały przez organy jednoznacznie ustalone i przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. i art 8 i 11 K.p.a. cyt.: "poprzez uznanie, że spółka nie była w stanie spełnić obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, niewyjaśnienie statusu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przedwczesne wydanie nakazu rozbiórki". Zarzut ten sformułowano w sposób niejasny, niemniej można mniemać, że intencją N. sp. z o.o. było podkreślenie, iż "spółka nie była w stanie spełnić obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy", a to powinno skłonić organ do powstrzymania się z wydaniem decyzji rozbiórkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest to, że decyzji o warunkach zabudowy wymaganej dla zalegalizowania obiektów objętych sprawą nie przedstawiono w zakreślonym i wymaganym zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. terminie (to następnie uzasadniało wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 4 P.b.). W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast żadnych argumentów, które by racjonalnie usprawiedliwiały nie wykonanie przez skarżącą nałożonych na nią obowiązków przedłożenia stosownej dokumentacji pozwalającej na legalizację jej inwestycji.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 P.b. oraz art. 85, art. 67 § 2 pkt 3 i art. 79 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji w toku kontroli, które nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili dwie kontrole, a w trakcie drugiej z nich przeprowadzonej 18 listopada 2013 r. uczestniczył przedstawiciel N. sp. z o.o. Ustalenia każdej z tych kontroli dostarczają danych wystarczających do stwierdzenia, iż doszło do samowoli budowlanej, a jej sprawcą jest właśnie owa spółka (zob. stronę 3 protokołu kontroli z 18 listopada 2013 r.).

Nie można wreszcie uznać trafności zarzutu naruszenia art. 77 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., poprzez brak uchylenia postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych skierowanego do A. sp. z o.o. Nie doszło bowiem ostatecznie do wydania dwóch sprzecznych decyzji w tej samej sprawie, a jedynie prowadzono równolegle dwa postępowania. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi czynność wstępną postępowania legalizacyjnego wydaną w odniesieniu do innego podmiotu (A. sp. z o.o.). Postępowania względem tego podmiotu nie kontynuowano. Okoliczności te nie pozwalają zatem podważyć prawidłowości postępowania prowadzonego względem N. sp. z o.o.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.