Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 30/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 229/16 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 30/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 229/16 oddalił skargę J. P. na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

J. P. w dniu [...] czerwca 2016 roku zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w postaci treści pytań z Lekarskiego Egzaminu Końcowego z dnia [...] lutego 2016 roku.

W odpowiedzi na wniosek, w dniu [...] czerwca 2016 roku organ powiadomił go, iż na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, rozpatrzy wniosek do dnia [...] sierpnia 2016 roku. W dalszej części pisma, organ wskazał, iż w sprawie powstaje zagadnienie prawne, wynikające z rozstrzygnięcia, podjętego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 7 czerwca 2016 roku (sygn. akt: K 8/15), który uznał art. 14a ust. 11 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty w zakresie, w jakim dotyczy zadań testowych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko – Dentystycznego Egzaminu Końcowego, które już się odbyły, za niezgodny z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Organ stwierdził, że należy rozstrzygnąć charakter prawny tego stanowiska i jego skutki prawne w analizowanej sprawie. W związku z tym musi wystąpić do odpowiednich organów o ocenę charakteru prawnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.

W dniu [...] lipca 2016 r. J. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie [...] dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi wywodził, że bez wątpienia organ ma obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji, a termin wynikający z art. 13 u.d.i.p. jest terminem maksymalnym. Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej kwocie, J. P. wskazał, iż pozwoli to uniknąć sytuacji, w jakiej to administracja nie uznaje wprost wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a co za tym idzie doprowadza do naruszania prawa człowieka. Prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka, uznanym przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zatem bezpośrednie lekceważenie wyroków Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na respektowanie praw i wolności na co w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w przepisowym terminie przekazał skarżącemu powiadomienie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co skutkuje tym, że nie można organowi poczynić zarzutu bezczynności. Zawiadomienie zawierało wszystkie niezbędne dane a odroczenie podyktowane było istotnymi wątpliwościami prawnymi, które powstały po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 7 czerwca 2016 roku. Z tych też powodów organ uznał, że wniosek o nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości nie ma podstaw prawnych.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 roku J. P. wskazał, iż otrzymał decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2016 roku o odmowie udostępnienia informacji publicznej, dlatego wnosi o umorzenie postępowania, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 roku Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 roku, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., postanowił dopuścić wskazany podmiot do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia [...] września 2016 roku organ wskazał, iż wydał w dniu [...] sierpnia 2016 roku decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której kopię, wraz z dowodem jej doręczenia skarżącemu, załączył do pisma.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną.

Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotem postępowania jest bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. w zakresie udostępniania informacji publicznej. Sporna w kontrolowanej sprawie pozostaje wszakże nie kwestia charakteru żądanej informacji, czy też podmiotu obowiązanego do jego udostępnienia, bowiem żadna z powyższych kwestii w świetle regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, lecz terminowość załatwienia wniosku o udostępnienie informacji w związku z jego przedłużeniem na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wskazał, iż przywołany przepis przewiduje, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.

WSA w Łodzi podniósł, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, art. 13 u.d.i.p. określa terminy do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dotyczy to zatem wszystkich, dopuszczalnych prawem, form jej załatwienia. Zakończenie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej następuje zaś z momentem wydania żądanej informacji w formie czynności materialnotechnicznej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania. W przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej podmiot nią dysponujący musi posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć ewentualną decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Sąd wskazał, że kwestie prawidłowości podjętego ostatecznie przez organ rozstrzygnięcia, podobnie jak wpływ na toczące się postępowanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji (wydanej w dniu [...] sierpnia 2016 roku), nie podlegały badaniu w kontrolowanym postępowaniu. Jego istotą była bowiem wyłącznie ocena terminowości załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 roku.

Wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016 roku do wnioskodawcy wystosowane zostało zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] sierpnia 2016 roku ze wskazaniem przyczyn, owo przedłużenie uzasadniających. Powołano się przy tym m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2016 roku i w związku z nim konieczność dokonania analizy regulacji prawnej, zawartej w ustawie o zawodzie lekarza i lekarza dentysty w związku z częściowym zakwestionowaniem jej konstytucyjności. W dniu [...] lipca 2016 roku skarżący złożył skargę na bezczynność, uznając przedłużenie terminu za niedopuszczalne w przedmiotowej sprawie, a w dniu [...] sierpnia 2016 roku organ podjął decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

W ocenie Sądu, zestawienie powyższych dat wskazuje, że termin do załatwienia wniosku skarżącego w niniejszej sprawie został zachowany. Wnioskodawca w ustawowym, czternastodniowym terminie został poinformowany o jego przedłużeniu oraz przyczynach, które uniemożliwiały udostępnienie informacji w terminie 14 dni. Przyczyny te uznać należy za rzeczywiste i uzasadnione. Kwestia bowiem potrzeby analizy wniosku, w odniesieniu do częściowo zmienionego stanu prawnego, zwłaszcza biorąc pod uwagę niepewną datę publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego motywów, wydaje się być uzasadniona. Przywołanie zaś w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 roku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, określających zasady postępowania administracyjnego, jakkolwiek zbędne, pozostaje bez wpływu na ocenę skuteczności podjętej przez organ czynności. Wskazane okoliczności prowadzą do konkluzji, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ pozostawał w niniejszej sprawie bezczynny.

W dniu [...] listopada 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz:

a. orzeczenie przez Sąd, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

b. umorzenie postępowania, wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

c. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji,

d. ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi,

e. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzuciło ono WSA w Łodzi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż zastosowanie tego przepisu w przedmiotowym postępowaniu było rzeczywiste i uzasadnione oraz prowadzić może do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyjątki od wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu czternastu dni na załatwienie sprawy, przewidziane są w dwóch sytuacjach. Po pierwsze - w przypadku wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, co nie ma zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym. Po drugie - przedłużenie czasu na odpowiedź organu możliwe jest, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie pierwotnym. Podmiot obowiązany do jej udostępnienia zobowiązany jest jednak powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia, jak również o terminie, w jakim udostępni informację, który nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W ocenie Stowarzyszenia, wbrew wykładni Sądu I instancji, wyznaczenie nowego terminu musi wiązać się z niemożliwością udostępnienia informacji w terminie podstawowym. Takim powodem mogłaby być przykładowo znaczna ilość dokumentów koniecznych do przygotowania. Natomiast za przyczynę taką nie można uznać natłoku obowiązków organu, czy też konieczności dokonania oceny prawnej, dotyczącej przepisów ustawy, podczas gdy stan prawny w niniejszym postępowaniu był - w ocenie Strony Skarżącej - jasny. Wskazano, iż jednorazowe przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej powinno prowadzić do jej finalnego udostępnienia, co nie znalazło zastosowania w przedmiotowej sprawie. Treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest zatem jednoznaczna - przedłużenie terminu może nastąpić wyłącznie w sytuacji w jakiej podmiot zobowiązany posiada wnioskowaną informację i nie podlega ona wyłączeniu z jawności.

W dniu [...] grudnia 2016 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. P., popierając jej zarzuty i podnosząc, że wbrew stanowisku WSA w Łodzi, wykładnia art. 13 u.d.i.p nie jest jednoznaczna, o czym świadczą przytoczone przez niego i stronę przeciwną wyroki sądów administracyjnych, stąd zasadne wydaje się skorzystanie z trybu art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i skierowanie tego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego lub nawet, z powodu istniejących rozbieżności w orzecznictwie, rozważenie przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego procedury z art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W dniu 22 grudnia 2016 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Ł., wnosząc o jej oddalenie i wskazując, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. opiera się jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten może być zastosowany tylko wówczas, gdy wyznaczono termin stronie do uiszczenia opłaty lub gdy organ ma zamiar udostępnić informacje, ale z przyczyn o charakterze technicznym lub organizacyjnym nie może udostępnić informacji w terminie zakreślonym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Przypomnieć trzeba, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż w sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Podnieść w tym miejscu należy, że w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jednak jakichkolwiek kryteriów, stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. Katalog ten posiada zatem charakter otwarty, a więc przesłankami pozwalającymi na przedłużenie postępowania będą zarówno sytuacje, gdy ze względu na charakter pytania podmiot zobowiązany potrzebuje dłuższego okresu czasu niż określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., aby zebrać dane, których żąda wnioskodawca, ale również sytuacje, gdy ze względu na niejasny stan prawny lub wątpliwości co do możliwości udostępnienia określonych informacji wymagane jest pogłębione wyjaśnienie wątpliwości prawnych, które wystąpiły w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest więc tylko przepisem, mającym na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. Natomiast oceny zasadności wskazanych przez Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należałoby dokonać w oparciu o przepisy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednak zarzutów naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 P.p.s.a. w rozpoznanej skardze kasacyjnej nie postawiono (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1250/17 oraz 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2510/16).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia, zawartego w odpowiedzi na skargę J. P., wniosku o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ kwestie podnoszone w odpowiedzi strony na skargę kasacyjną, zostały już dostatecznie wyjaśnione w orzecznictwie, w tym przede wszystkim w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.