Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 834/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3a pkt 3, art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 28, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i 3, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 95 par. 1 i 2, art. 96, art. 98
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 764/18 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 lipca 2018 r. nr SKO.4141.145.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 764/18 oddalił skargę D.N. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, SKO)

z 18 lipca 2018 r. nr SKO 4141.145.2018 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Podczas kontroli w terenie 19 stycznia 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu (dalej: ZDiT) stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót budowy przyłączy do nieruchomości przy ul. [...] 11 w Ł., na działce nr [...], obręb [...] będącej we władaniu ZDiT. Roboty te prowadzili pracownicy firmy K. Sp. o.o. z siedzibą w Z. (dalej: spółka). Podczas kontroli dokonano pomiaru zajętego terenu, sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 13 kwietnia 2018 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 38.700 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w Ł. (obręb [...], dz. nr [...]) w celu budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. [...] 11 (dz.nr [...]1, obręb [..]) w okresie od 24 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018 r. Zarządca drogi nie uwzględnił wyjaśnień strony, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcia pasa drogowego był wykonawca czyli spółka, działająca na zlecenie strony jako inwestora. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji nie wynikało, aby inwestor scedował uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zleceniobiorcę.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO ww. decyzją, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Kolegium przywołało art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 u.d.p. wskazujące, że zarządcą spornej drogi jest Prezydent Miasta Łodzi wykonujący swoje obowiązki zarządcy drogi przez powołaną do tego jednostkę budżetową- Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi.

Przytoczyło definicję pasa drogowego i jego części (art. 4 pkt 1, 2, 5 u.t.d.), zasadę, że zajęcie pasa drogowego według art. 40 ust. 1 u.d.p., może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi udzielanym w decyzji administracyjnej, sytuacje, w których należy to zezwolenie uzyskać, określone w art. 40 ust. 2 u.t.d. oraz podał, że procedurę wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy treści zezwolenia uregulowano w przepisach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264). Zauważył, że postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego jest prowadzone na wniosek i musi być wydane przez zarządcę zezwolenie. Natomiast w przypadku wykazania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., postępowanie wszczynane jest z urzędu i zarządca drogi wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

Analiza materiału dowodowego wykazała, że inwestorem budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. [...] 11 w Ł. była strona. Na jej wniosek zarządca drogi ostateczną decyzją z 6 lutego 2017 r. na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 i 3a u.t.d. udzielił zezwolenia na lokalizację przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) do posesji przy ul. [...] 11 (dz. nr [...]1, obręb [...]), wskazując warunek w pkt 1, że przed przystąpieniem do budowy przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej należy uzyskać decyzję na zajęcie pasa drogowego stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. Nie było również sporne, że prace związane z budową przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do posesji nr 11 przy ul. [...] były wykonywane od 19 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018 r. i nastąpiło zajęcie pasa drogowego ulicy [...] o powierzchni - jezdni 101,75 m2 i wjazdu o pow. 10 m2 (powinno być jezdni – 70 m2 i wjazdu o pow. 10 m2). Przed datą pierwszej kontroli w dniu 19 stycznia 2018 r. do zarządcy drogi nie został złożony wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla prowadzania robót drogowych w pasie drogowym ul. [...] i żadna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Nie ma podstawy prawnej do wydania zezwolenia na wniosek złożony w późniejszym terminie i dotyczący okresu sprzed daty wniosku, czyli nawet złożenie przez stronę wniosku do zarządcy drogi po 23 stycznia 2018 r. nie mogło skutkować udzieleniem zezwolenia co do okresu przed datą złożenia wniosku.

Ponadto, zdaniem SKO, z przedstawionej umowy na wykonanie prac usług instalacyjnych zawartej 23 października 2017 r. pomiędzy stroną, będącą zleceniodawcą, a spółką, będącą wykonawcą, nie wynikało, aby wykonawca zobowiązał się do wystąpienia do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Z treści § 5 umowy wynika jedynie, że zleceniodawca miał udzielić wykonawcy wszelkich niezbędnych informacji, i wydać wszelkie niezbędne dokumenty konieczne do prawidłowego przeprowadzenia prac instalacyjnych.

Kolegium stwierdziło, że analiza całego zebranego materiału dowodowego nie uzasadniała stanowiska strony, że to wykonawca miał obowiązek do wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie potwierdzały tego przekazany tekst korespondencji e- mail i sms-a.

Podniosło SKO, że z art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., wynika wymóg pouczenia inwestora o obowiązku uzyskania przed przystąpieniem do budowy zezwolenia na prowadzenie robót. Natomiast w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie wskazano podmiotu, na którego rzecz ma być udzielone zezwolenie. W oparciu o te uregulowania, SKO nie wykluczyło, że w konkretnych okolicznościach, uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być zarówno inwestor, jak i prowadzący roboty wykonawca - faktycznie zajmujący pas drogowy, o ile zostanie wykazane udzielone przez inwestora dla np. wykonawcy robót upoważnienie co do występowania o zezwolenie lub konieczne zgody do odpowiednich organów w związku z prowadzoną inwestycją.

Kolegium podkreśliło, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej i w zasadzie obciąża inwestora, który powinien wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Inwestor bowiem ponosi ryzyko wyboru wykonawcy i odpowiedzialność za powierzenie wykonania prac budowlanych innej osobie. Jednak wykonawca prowadzi te prace na rzecz inwestora i może zajmować pas drogowy w celu prowadzenia prac, czyli działać w imieniu inwestora, przy czym wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem i łączy go treść zawartej cywilnej umowy na wykonanie robót. Zdaniem SKO w okolicznościach sprawy zawarta 23 października 2017 r. umowa o wykonanie usług instalacyjnych oraz istniejący między inwestorem - stroną a wykonawcą - spółką stosunek zlecenia miał charakter cywilnoprawny i nie przeniósł na wykonawcę obowiązków, jakie ciążą na inwestorze względem zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) po rozpoznaniu skargi strony na w. decyzję, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Wyjaśnił, że pas drogowy, którego pojęcie zdefiniowano w art. 4 pkt 1 u.d.p., z założenia pełni wyłącznie funkcje związane z posadowioną w nim drogą i bezpieczeństwem ruchu drogowego i ewentualne jego wykorzystanie w innym celu, może dokonywać się wyjątkowo i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, które uzyskuje formę decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 1, 3 u.d.p.).

Sąd zauważył, że ustawodawca rozróżnił umieszczanie (tj. posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu/urządzenia (art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.) i prowadzenie robót z tym związanych. I o ile zezwolenie na pierwszą z czynności zaadresował do inwestora, to w przypadku zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym w żaden sposób nie wskazał podmiotu, który może być adresatem takiej decyzji. Przyjął więc, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor, jak też prowadzący te roboty wykonawca – faktycznie pas drogowy zajmujący.

Podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w tym pasie stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. Natomiast na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Sąd I instancji stwierdził, że z ww. regulacji wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z prawnego punktu widzenia decyzje te mają różny charakter. Decyzja w sprawie zezwolenia jest podejmowana na wniosek strony, a decyzja wymierzająca karę pieniężną z urzędu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego.

Sąd podzielił ustalenia organów jako prawidłowe, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Potwierdzał to zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokoły kontroli z 19 stycznia 2018 r., 23 stycznia 2018 r. i 1 lutego 2018 r., w których opisano zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót, związanych z budową przyłącza wodnego oraz kanalizacji sanitarnej do nieruchomości przy ul. [...] nr 11 w Ł..

W dniu 2 lutego 2018 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - ulicy [...] 11 w Ł. w okresie od 2 lutego 2018 r. do 8 lutego 2018 r. w celu przeprowadzenia robót naprawczych jezdni.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych, według WSA, ziściła się przesłanka z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co nakładało na organ obowiązek wszczęcia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd podał, że okolicznością niesporną był fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] 11 na budowę przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej. Skarżący w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lutego 2017r. uzyskał zezwolenie na lokalizację przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w spornym pasie drogowym, ale też został pouczony w jej pkt 1, że przed przystąpieniem do budowy przyłącza należy uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stosownie do treści art.40 ust.1 u.d.p. Okolicznością niesporną jest, że skarżący takiego zezwolenia nie posiadał. Niesporna także była długość okresu zajęcia pasa drogowego (od 24 stycznia do 1 lutego 2018r.), wielkość zajętego pasa (łącznie 80 m2) oraz wysokość wyliczonej kary (38.700 zł). Sporne zaś było, na jaki podmiot winna być nałożona kara, czy na skarżącego, tak jak uznały to organy administracji, czy też na wykonawcę prac budowlanych, tak jak żądał tego skarżący. W ocenie WSA z przedstawionej umowy na wykonanie usług instalacyjnych, zawartej 23 października 2017 r. pomiędzy skarżącym, będącym zleceniodawcą, a spółką, będącą wykonawcą nie wynikało, aby wykonawca zobowiązał się do wystąpienia do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego (por. § 5 umowy). Umowa ta nie przeniosła na wykonawcę obowiązków, jakie ciążyły na inwestorze względem zarządcy drogi. WSA podkreślił, że oceniana umowa nie określała nowych zasad odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż odpowiedzialność tę statuują przepisy prawa – u.d.p., a jedynie ma na celu ewentualne prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wskazanie na jego podstawie podmiotu odpowiedzialnego w świetle art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W okolicznościach sprawy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego została prawidłowo skierowana do inwestora, a nie do wykonawcy robót, którego z inwestorem łączyła jedynie ww. umowa cywilnoprawna, która nie modyfikowała stosunków publicznoprawnych i wbrew twierdzeniom skarżącego z jej treści nie wynikał fakt przeniesienia obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz wykonawcy. Nie potwierdzała stanowiska skarżącego również wiadomość tekstowa, jaką otrzymał od wykonawcy, gdyż "zgoda na przyłącz" to nie zgoda na zajęcie pasa drogowego. Natomiast w kwestii pełnomocnictwa skarżący sam podkreślił, zarówno w odwołaniu jak i w skardze, że udzielił wykonawcy pełnomocnictwa szczególnego do wystąpienia w jego imieniu do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. Tak sformułowane pełnomocnictwo potwierdzało tylko, że wykonawca miał wystąpić w imieniu skarżącego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokument ten nie przenosił na wykonawcę obowiązku wystąpienia z takim wnioskiem we własnym imieniu i na jego rzecz w związku z prowadzeniem robót instalacyjnych. Zatem przyjmując nawet, że doszło do udzielenia pełnomocnictwa dla wykonawcy celem wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wykonawca miał działać w imieniu i na rzecz skarżącego – inwestora. Według WSA powoływanie się na ofertę przedstawioną w e-mailu z 22 października 2017 r., która zawierała jako składnik wynagrodzenia wykonawcy kwotę 300 zł za zgłoszenie zajęcia pasa drogowego również nie potwierdzało stanowiska skarżącego, że to na wykonawcy ciążył obowiązek wystąpienia we własnym imieniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Wobec powyższego, w opinii WSA, nawet przesłuchanie wykonawcy nie zmieniłoby sytuacji skarżącego jako zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Udzielenie pełnomocnictwa bowiem jest jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym, której skutkiem jest powstanie między mocodawcą, a pełnomocnikiem stosunku prawnego, którego treścią jest kompetencja do składnia w granicach umocowania oświadczeń woli w imieniu mocodawcy z bezpośrednim skutkiem dla niego. Skarżący, udzielając wykonawcy pełnomocnictwa szczególnego do wystąpienia w jego imieniu do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie spornego pasa drogowego, dokonał wyboru swojego przedstawiciela, ale to on ponosi odpowiedzialność i konsekwencje za ewentualne błędy i zaniechania w działaniu pełnomocnika.

Sąd odnosząc się do cytowanych przez skarżącego orzeczeń, powołał się także na inne wyroki i zgodził się z twierdzeniem, że kara pieniężna może być nałożona zarówno na inwestora, jak i w pewnych sytuacjach na wykonawcę (podwykonawcę), co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Wymienione orzeczenia zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym niż oceniany. W niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że to na spółkę winna była być wymierzona kara pieniężna. Z zebranego materiału dowodowego nie wynikało uzgodnienie, że wykonawca uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego "na siebie", a nie w imieniu skarżącego. Skarżący nigdy zresztą nie twierdził, że spółka – wykonawca miała wystąpić o wydanie zezwolenia "na siebie". Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały też wywody skargi dotyczące oferty, jej znaczenia i charakteru. Skoro wykonawca rzeczywiście nie wywiązał się z podjętego uzgodnienia, a skarżący poniósł w związku z tym szkodę, to według WSA, strona może rozważyć możliwość ewentualnego dochodzenia od spółki stosowanego odszkodowania.

Organy administracji nie naruszyły art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. ponieważ w stroną postępowania w sprawie nałożenia ww. kary pieniężnej jest skarżący.

Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącego i stwierdził, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie zgodnie z kryteriami z art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący skutecznie nie podważył wniosków organu i nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczności przeciwne, niż zaprezentowane przez organ.

W analizowanej sprawie zdaniem WSA, w oparciu o przedstawione dowody organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącemu przewidzianej w art. 40 ust 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, tj.: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia i podmiot, który zajął pas drogowy. Zarzut pełnomocnika, że organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się wprost do okoliczności postępowania dotyczącego okresu od 24 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018 r., lecz odnosi się do postępowania toczącego się wobec skarżącego za okres od 19 do 23 stycznia 2018 r. w bliźniaczej sprawie, nie mógł skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że tylko istotne naruszenie przepisów postępowania może powodować taki skutek. Tymczasem decyzja SKO utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu której wskazano istotne dla tej sprawy okoliczności faktyczne (daty przeprowadzonych kontroli i jej ustalenia odnośnie powierzchni zajęcia, okres zajęcia i podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia). Jak sam pełnomocnik podnosił, sprawy były bliźniacze. Zatem różnica w rozstrzygnięciu była jedynie wynikiem przeprowadzonego działania matematycznego uwzględniającego ilość dni zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni zajęcia. Natomiast argumentacja Kolegium w obu sprawach była identyczna.

Z wyrokiem WSA nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1) art. 40 ust. 1 i 2 oraz ust 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, iż to skarżący, jako inwestor był podmiotem zobowiązanym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie, że to jedynie skarżący mógł być adresatem decyzji administracyjnej wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, mimo że to faktycznie wykonawca dokonał nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego, nie zaś sam inwestor;

2) art. 96 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wykładnię, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, iż skarżący, jako mocodawca, który udzielił wykonawcy jedynie pełnomocnictwa do złożenia w jego imieniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł., w rzeczywistości chciał doprowadzić ostatecznie do sytuacji, iż zezwolenie zostanie wydane na jego rzecz, a nadto WSA błędnie uznał, iż skarżący odpowiada za wszelkie działania, w tym czynności faktyczne wykonawcy, także na okoliczność niezłożenia przez wykonawcę takiego wniosku w imieniu skarżącego oraz faktyczne zajęcie pasa drogowego;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a, przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został w pełni wyjaśniony przez organy administracji, co wynikało z naruszenia przez organy art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego w sprawie, nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wykonawcy, który mógł potwierdzić dokonane między stronami ustalenia, tak jak i oczywistą okoliczność przejścia obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł., jak i wskazać treść udzielonego mu przez wykonawcę pełnomocnictwa oraz zakres, a także i rozstrzygnąć w czyim imieniu dokonał faktycznej czynności zajęcia pasa drogowego, co skutkowało niezebraniem oraz nierozpatrzeniem w pełni istniejącego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia decyzji organu II instancji w całości;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został w pełni wyjaśniony przez organy administracyjne, co wynikało z naruszenia przez te organy art 8 k.p.a. poprzez oczywiste naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wynikało z nieprzeprowadzenia w pełni postępowania dowodowego, nierozpatrzenia w pełni sytuacji faktycznej występującej w sprawie, niewykorzystania posiadanej przez organy informacji, kto w istocie dokonał zajęcia pasa drogowego oraz swoistego wyzyskania okoliczności, iż skarżący jako inwestor stawiał się na każde żądanie organu, a z chwilą dowiedzenia się o stanie sprawy podjął wszelkie działania, aby usunąć nieprawidłowości spowodowane przez nierzetelnego wykonawcę, który nadużył istniejący między stronami stosunek pełnomocnictwa, a dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi zamiast uchyleniem decyzji organu II instancji w całości;

3) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie za prawidłowe w niniejszej sprawie przez organy administracyjne zastosowania art. 28 k.p.a. i uznanie, iż to skarżący powinien być stroną postępowania administracyjnego, nie zaś wykonawca inwestycji, mimo iż ten ostatni podmiot nie wykonał czynności w postaci złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani w imieniu mocodawcy - skarżącego, ani we własnym, a faktycznie dokonał przedmiotowego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Ł., co doprowadziło ostatecznie do usankcjonowania przez WSA naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu II instancji w całości;

4) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., co wynikało z naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż sprawcą samowolnego zajęcia pasa drogowego jest skarżący, co miało skutek w postaci błędnego oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu II instancji w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 1 lipca 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 4 października 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o czym stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1007/06, LEX nr 377587).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw do twierdzenia, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Przede wszystkim należy ustalić, że nie były sporne okoliczności zajęcia pasa drogowego ul. [...] 11 w Ł. na budowę przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej bez zezwolenia zarządcy drogi, długość okresu zajęcia pasa drogowego (od 24 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018r.), wielkość zajętego pasa (łącznie 80 m2) oraz wysokość wyliczonej kary (38.700 zł). Sporne było, na który podmiot winna zostać nałożona kara, czy na skarżącego będącego inwestorem, jak uznały organy administracji, czy też na spółkę jako wykonawcę prac budowlanych, jak oczekiwała strona skarżąca.

Podważane były ustalenia organów i ich aprobata przez Sąd I instancji odnośnie osoby, na którą powinna być nałożona omawiana kara. Autor skargi kasacyjnej uważał, że nie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie dowodowe, gdyż nie przesłuchano przedstawiciela wykonawcy co do przejęcia przezeń obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego m.in. na podstawie pełnomocnictwa strony i który faktycznie zajął sporny pas drogowy (naruszenie art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. zgłoszone w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej oraz art. 8 k.p.a. sformułowane w pkt 2.2) petitum skargi), co doprowadziło do usankcjonowania przez WSA stanowiska organów, że podmiotem odpowiedzialnym czyli stroną jest skarżący, a w konsekwencji do oddalenia skargi (naruszenie art. 28 k.p.a. zgłoszone w pkt 2.3) petitum skargi kasacyjnej oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zgłoszone w pkt 2.4) petitum tej skargi). Aprobata skarżonej decyzji SKO, naruszającej powołane przepisy k.p.a., skutkowała naruszeniem przez WSA art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co zostało zgłoszone w każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania opisanych w pkt 2.petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Za chybiony uznać należy, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W rozpoznawanej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki z ww. przepisu.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przede wszystkim należy podnieść, że WSA dokonał wszechstronnej, całościowej oceny zaskarżonej decyzji, a skarżący kasacyjnie nie wykazał jakie to inne okoliczności – poza wymienionymi w skardze i rozpoznanymi przez WSA – nie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.

Z kolei do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. (mających charakter tzw. wynikowy), mogłoby dojść jedynie w sytuacji naruszenia innych norm prawnych. W sytuacji braku stwierdzenia takich naruszeń, zastosowanie przez WSA art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi było prawidłowe.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego przez organy i został w całości prawidłowo oceniony przez te organy (nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 80 k.p.a.). Dlatego nie było potrzeby przesłuchiwania wykonawcy (nie doszło także do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a.). Jak słusznie WSA podał, wykonawca miał działać – wystąpić o zezwolenie na zajęcie spornego pasa drogowego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego. Tak twierdził skarżący i tak też wynikało z treści wiadomości tekstowej, przesłanej 5 stycznia 2018 r. przez D.K. – Dyrektora Generalnego wykonawcy do strony, a przedstawionej przez pełnomocnika strony.

Jak wynika z treści art. 95 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela (§ 1), a czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (§ 2). Przedstawicielstwo oznacza zastępstwo bezpośrednie. Przedstawiciel dokonuje czynności prawnej w imieniu i ze skutkiem dla osoby reprezentowanej. Oznacza to, że skutki prawne dokonanej czynności powstają bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego z chwilą sporządzenia czynności prawnej przez przedstawiciela i przez samo jej sporządzenie.

Należy zauważyć, że naruszenie powyższego przepisu nie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. Oznaczało to, że udzielone wykonawcy pełnomocnictwo należało wykładać w sposób, jak reguluje to art. 95 k.c.

Z kolei powoływane przez skarżącego w pkt 1.2) petitum skargi kasacyjnej uchybienie art. 96 k.c. nie dotykało zakresu pełnomocnictwa, gdyż przepis ten określa źródła jego powstania, a umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Przepis art. 98 k.c. wyróżnia pełnomocnictwo ogólne, które obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu oraz pełnomocnictwo określające rodzaj czynności do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. Bez względu na charakter pełnomocnictwa, zawsze pozostaje ono pełnomocnictwem, co do skutków odpowiada zasadom z art. 95 k.c.

Oznaczało to, że zezwolenie jeżeli miałoby być uzyskane dla inwestora przez wykonawcę, to z bezpośrednimi skutkami dla skarżącego (na niego). Decyzja z 6 lutego 2017 r. zezwalająca na lokalizacje przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej zobowiązywała skarżącego jako inwestora do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed przystąpieniem do budowy tychże przyłączy (jej pkt 1). W wycenie przesłanej przez wykonawcę w dniu 22 października 2017 r. (na 11.200 zł) była mowa o kosztach zgłoszenia zajęcia pasa drogowego – 300 zł. Jednakże w umowie zawartej 23 października 2017 r. między skarżącym a wykonawcą w § 5 zapisano, że zleceniodawca udzieli wykonawcy niezbędnych informacji, a także wyda wszelkie niezbędne dokumenty konieczne do prawidłowego prowadzenia prac instalacyjnych, a wartość prac remontowych wyceniono na 11.000 zł (§ 4 umowy). Do ww. umowy w dniu 21 stycznia 2018 r. sporządzono aneks, w którym nie wspominano o dokumentach, zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Tylko z opisanej wiadomości tekstowej wykonawcy z 5 stycznia 2018r. oraz pism strony kierowanych do organu wynikało, że skarżący udzielił pełnomocnictwa, które wywierało więc skutek określony przez WSA, aprobujący stanowisko organów, nawet gdyby to było pełnomocnictwo szczególne (ale ciągle pełnomocnictwo). Brak pełnomocnictwa w aktach, bo organy nie wystąpiły o nie do wykonawcy, a skarżący twierdził, że zostało sporządzone w jednym egzemplarzu przekazanym spółce nie stanowiło istotnego uchybienia procesowego, skoro sam skarżący mówił o pełnomocnictwie dla spółki.

Dlatego słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wykazywał, że zezwolenie miało być wydane na skarżącego i o takie zezwolenie miała wystąpić spółka, a nie o zezwolenie "na siebie". Wystąpienie/niewystąpienie przez spółkę z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego rodziło bezpośrednio skutki dla skarżącego. Zresztą dalsze działania strony, która 2 lutego 2018 r. wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wskazując jednocześnie we wniosku wykonawcę robót, potwierdzały, że skarżący był podmiotem, który zajmował sporny pas drogowy. Było to zgodne z zasadą wynikającą z art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., że w decyzji zezwalającej na lokalizacje w pasie drogowym obiektów budowlanych, poucza się m.in. inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 2.1), 2.3) i 2.4) petitum skargi kasacyjnej. Organy prawidłowo ustaliły, a Sąd I instancji zaaprobował, że umowa zawarta z wykonawcą i udzielenie mu pełnomocnictwa nie zmieniały stanu, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nadal miało być udzielone na rzecz strony,

a nie spółki i w konsekwencji skarżący jako inwestor zajął pas drogowy nie posiadając na to zezwolenia zarządcy drogi. Oznaczało to, że prawidłowo została ustalona strona postępowania – skarżący. Nie doszło więc do naruszenia art. 28 k.p.a., definiującego stronę postępowania. Tym samym nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Nie doszło też do uchybienia przez organy art. 8 k.p.a., gdyż wszechstronnie wyjaśniły, który z podmiotów: inwestor czy wykonawca był stroną kontrolowanego postępowania. Późniejsze współdziałanie skarżącego z organami nie miało wpływu na ustalenie podmiotu, który wcześniej zajął sporny pas drogowy bez zezwolenia. Niezasadny okazał się więc zarzut z pkt. 2.2) petitum skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych ustaleń organy prawidłowo zastosowały art. 40 ust. 1, 2 i 12 u.d.p. co do podmiotu odpowiedzialnego (tutaj: strony) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i podlegającego sankcji – karze pieniężnej nakładanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl ust. 2 pkt 3 ww. art. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, co zresztą dostrzegł też WSA, że z uregulowań tych wynika, że ustawodawca stanowiąc o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, nie wskazał podmiotu, który może być adresatem takiej decyzji. Należy zatem przyjąć, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor, jak też prowadzący te roboty wykonawca - faktycznie pas drogowy zajmujący (por. wyroki NSA z: 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2393/14; 13 września 2014 r. sygn. akt II GSK 778/13, przytaczane przez skarżącego). Jednakże to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, gdy wykonawca ubiega się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania (por. wyroki NSA w sprawie II GSK 778/13, 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1732/16; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 761/13; 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 692/13 I II GSK 693/13; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaś wykonawca miał wystąpić o zezwolenie w imieniu i na rzecz skarżącego, czyli zupełnie inny był stan faktyczny (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 5418/16; 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3545/17). Nie polega na prawdzie, że WSA przyjął stanowisko, że tylko inwestor (tutaj: skarżący) jest wyłącznie zobowiązany do złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego. Jednakże skutki złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego czy przez inwestora, czy też wykonawcę należy oceniać w ramach jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego. Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt 1.1) petitum skargi kasacyjnej, a także w pkt 1.2) jej petitum, o czym z kolei wyżej wspomniano.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało tę skargę oddalić.