Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2078/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ: Komisja Papierów Wartościowych i Giełd
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2006 r. do Urzędu Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wpłynął wniosek A. o dopuszczenie jej zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym przed Komisją, wszczętym w celu ustalenia, czy fundusz I. reprezentowany przez T. S.A. z siedzibą w W. nie naruszył § 3 ust. 1 w związku z § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu.

Po zbadaniu ww. wniosku Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisja odmówiła dopuszczenia A. do udziału na prawach strony w postępowaniu.

Komisja uznała, że A. nie uzasadniła w sposób dostateczny przesłanek wynikających z art. 31 k.p.a. przemawiających za dopuszczeniem A. do udziału w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności A. nie wykazała w stopniu wystarczającym interesu społecznego i związku tego interesu z tym postępowaniem.

A. nie zgodziła się z postanowieniem Komisji i w dniu [...] sierpnia 2006 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie postanowienia i wydanie postanowienia o dopuszczeniu A. do postępowania.

Uzasadniając Wniosek A. stwierdziła, że stanowisko wyrażone w Postanowieniu Komisji nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym przez urząd Komisji w trakcie postępowania. Zdaniem , wśród środków dowodowych dołączonych do akt sprawy znajdują się m.in.: wyjaśnienia A. w przedmiocie wykazania celu działalności statutowej oraz interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do toczącego się Postępowania administracyjnego (zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r.), opinia Departamentu Prawnego Urzędu Komisji (zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r.) oraz notatka na posiedzenie Komisji w dniu [...] lipca 2006 r. A. stwierdziła, że "w świetle przedstawionych powyżej dowodów, a w szczególności przedstawionych wyjaśnień oraz treści opinii prawnej Departamentu Prawnego, nieuzasadnionym wydaje się stanowisko Komisji" wyrażone w Postanowieniu. A. powołała się na stanowisko Departamentu Prawnego, zgodnie z którym "możliwe jest przyznanie, że A. w sposób dostateczny wykazała istnienie interesu społecznego, co w konsekwencji może skutkować dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Takie stanowisko wynika także z wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie V SA 389/00, w którym stwierdzono, że przesłanką dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być tylko naruszenie prawa na niekorzyść interesu społecznego - z punktu widzenia charakteru naruszeń przypisanych funduszom, treść wyroku dodatkowo wzmacnia zaprezentowane stanowisko". A. stwierdziła, że opinia Departamentu Prawnego powinna zostać uznana za "w pełni uzasadnioną i słuszną z punktu widzenia stosowania prawa, tym bardziej, że wskazuje na właściwą praktykę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyznaczające zasady postępowania w powyższym zakresie". Zdaniem A. "niejasnym wydaje się stanowisko przedstawione w notatce przygotowanej bezpośrednio na posiedzenie Komisji, wskazujące na istnienie wątpliwości co do wykazania przez A. interesu społecznego w przystąpieniu do toczącego się Postępowania, zgodnie z którą "zdaniem Departamentu Prawnego, biorąc pod uwagę statut A., bezsporna jest kwestia uznania A. za organizację społeczną o charakterze korporacyjnym, której statutowym zadaniem jest reprezentacja między innymi towarzystw funduszy inwestycyjnych, przy czym wątpliwości mogą dotyczyć wyłącznie uznania czy dopuszczenie A. do postępowania wypełnia kryterium interesu społecznego, zwłaszcza, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawę, a sam proces dopuszczenia organizacji nie wynika z ustawy, lecz pozostawiony został do rozstrzygnięcia przez organ". A. stwierdziła, że stwierdzenie powyższe nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a ponadto zostało przedstawione niezgodnie z treścią i wnioskami opinii Departamentu Prawnego.

Jednocześnie A. nie zgodziła się z opinią Komisji, że Postępowanie, "ze względu na to, że jest nakierowane na wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, nie może ze swej natury stanowić podstawy do wypracowywania standardów i utrwalania dobrych praktyk dla całego środowiska". Zdaniem A. realizacja powyższych zadań jest jak najbardziej możliwa, "właśnie dzięki obserwacji praktyki stosowania prawa, nawet tej wątpliwej, co przyczynia się do eliminowania wadliwych czy wątpliwych jej aspektów", zaś "analiza i upowszechnianie praktyki stosowania prawa, tworzonej m.in. przez bezpośrednie relacje; regulator (nadzorca) - podmiot rynkowy, przyczynia się do tworzenia standardów późniejszych zachowań (przestrzeganie przez pozostałe towarzystwa ustalonej reguły postępowania - np. odpowiednie prezentowanie informacji w prospektach informacyjnych funduszy inwestycyjnych), jak też pozwala wypracować pewne standardy w tych właśnie relacjach". Dodatkowo, "wykazując konieczność uwzględnienia w przedmiotowym postępowaniu interesu uczestników funduszy inwestycyjnych i jego ochrony, jako pośrednio wynikającego z interesu towarzystw funduszy inwestycyjnych" A. podkreśliła, iż "interes uczestników funduszu jest elementem szeroko pojętego interesu społecznego oraz, że "rozstrzygnięcie podjęte w opisywanej sprawie odnosić będzie pośrednio skutki także w stosunku do uczestników funduszy inwestycyjnych, ponieważ właściwa forma i sposób prezentacji informacji w prospekcie informacyjnym i jego skrócie wpływa na przekaz i odbiór tych informacji przez uczestników". A. wskazała, iż "przystępując do tego typu postępowań, działając w oparciu o podjęte rozstrzygnięcia, będzie się starać rozpowszechniać w środowisku towarzystw funduszy inwestycyjnych ustalone zasady postępowań, m.in. prezentacji informacji w prospektach informacyjnych i ich skrótach". Ponadto A. wyjaśniła, "iż właśnie przez przystąpienie i udział w postępowaniu w sprawie T. S.A. zamierza dochodzić ochrony praw obywatelskich", których aspekt A. opisała w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. A. zaznaczyła, że "na obecnym etapie sprawy, nie jest znany A. w pełni stan faktyczny (właśnie poprzez brak możliwości uczestnictwa w postępowaniu ze względu na postanowienie Komisji), przez co musi się ona ograniczyć tylko do rozważań na przedstawianym poziomie abstrakcji". Natomiast " aby móc skutecznie dochodzić ochrony praw obywatelskich, A. winna zostać dopuszczona do przedmiotowego postępowania, co dzięki przysługującym organizacji uprawnieniom procesowym (takim samym jak stronie), pozwoli urzeczywistnić przesłankę interesu społecznego".

W ocenie A. nieuzasadnioną jest również opinia Komisji, wyrażona w Postanowieniu, iż zasadniczą przesłanką przystąpienia A. "do Postępowania jest chęć reprezentowania i zamiar wystąpienia w interesie tylko jednego członka A., a nie w interesie całej organizacji. A. stwierdziła, że podstawą takiego stanowiska wydaje się być wyjęte z kontekstu wniosku A. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym zdanie "(...) T. S.A. jest członkiem A., do reprezentowania którego interesów zobligowana jest A. (...)", gdy tymczasem sens przedmiotowej argumentacji (A.) wskazuje na zasadność udziału A. w danym postępowaniu z korzyścią dla środowiska przez nią reprezentowanego, bowiem przystąpienie A. do Postępowania pozwoli na realizację stawianych przed nią celów m. in. poprzez reprezentowanie stanowiska uczestników A. wobec organów państwowych, administracji państwowej oraz środków masowego przekazu. Zdaniem A., "bazując na doświadczeniach wskazanych przez doktrynę i orzecznictwo, taka argumentacja jest samodzielną i wystarczającą podstawą do uznania spełnienia przez A. przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.". A. przywołała w tym miejscu wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r. (II SA 2464/00), zgodnie z którym "Interes społeczny w występowaniu organizacji pracodawców w postępowaniu administracyjnym polega m.in. na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków".

Ponadto A. uznała za wewnętrznie sprzeczne twierdzenie Komisji przedstawione w uzasadnieniu Postanowienia, wskazujące na niewykazanie przez A., z punktu widzenia realizacji celów statutowych A., argumentacji przemawiającej za jej przystąpieniem do Postępowania, biorąc w szczególności pod uwagę treść opinii Departamentu Prawnego, w której stwierdzono, że wątpliwości mogą dotyczyć wyłącznie uznania czy dopuszczenie A. do postępowania wypełnia "kryterium interesu społecznego". Tym samym, według A., można uznać, że skoro wątpliwości organu dotyczą tylko przesłanki "interesu społecznego", to pozostałe przesłanki (...) nie budzą takich wątpliwości i zostały dostatecznie wykazane przez A.. A. zarzuciła Komisji, że w tym kontekście kontrowersje budzi także fakt, iż organ administracji publicznej w trakcie toczącego się postępowania, a przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości co do zebranego materiału dowodowego. A. stwierdziła, że przedstawione przez nią wyjaśnienia były "wyczerpujące jedynie w jej przekonaniu, czym organ nie powinien się sugerować, a powinien dążyć, także we własnym zakresie, do gruntownego zapoznania się z okolicznościami sprawy i wydania postanowienia w oparciu o zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy", zwłaszcza, że A. wyraziła w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. gotowość wyjaśnienia pozostałych wątpliwości bezpośrednio na posiedzeniu Komisji. W opinii A., Komisja nie przedstawiła w trakcie rozpatrywania wniosku A. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym wątpliwości odnośnie celów statutowych A., co wynika z tego, że "w jedynym piśmie (z dnia [...] lipca 2006 r.), w którym urząd zwracał się o wyjaśnienia nie wskazano na istnienie takiej wątpliwości.

A. nadmieniła ponadto, że w trakcie rozpoznawania sprawy analiza dokonywana przez Komisję dyskryminowała wnioskodawcę, z uwagi na nieuwzględnienie podstawowych założeń stosowania art. 31 § 1 k.p.a. A. stwierdziła, że sama nazwa organizacji, "określona na poziomie ustawowym, ze wskazaniem jej członków" jest wystarczająca do uznania możliwości realizacji celów statutowych przez przystąpienie A. do przedmiotowego postępowania głównego.

A. zarzuciła Komisji, iż wyrażając w nawiązaniu do argumentacji A. w kwestii przełożenia stosowania prawa na jego stanowienie jako element interesu społecznego pogląd, zgodnie z którym "w odniesieniu do tej kwestii A. nie przedstawiła, do jakich wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa chciałaby się odnieść w przypadku sprawy T. S.A. oraz jakie ewentualne wnioski de lege ferenda A. chciałaby zgłosić lub sformułować o tę konkretną sprawę", Komisja zastosowała niewspółmierność środków do potrzeb. Zdaniem A. "zgłaszając wniosek o przystąpienie do toczącego się postępowania w sprawie T. S.A., skonkretyzowała w stopniu wystarczającym możliwość zastosowania przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., natomiast na tym etapie postępowania (nie będąc dopuszczoną do postępowania, a tym samym nie mogąc zapoznać się z aktami sprawy), może odnieść się do sprawy na zaprezentowanym poziomie szczegółowości". Jak zaznaczyła A. dopiero po dopuszczeniu jej do Postępowania i udostępnieniu jej akt sprawy, będzie ona mogła wskazać wątpliwości interpretacyjne dotyczące odpowiednich przepisów. Jednocześnie A. zwróciła uwagę, że niejednokrotnie zgłaszała szereg wniosków i uwag do projektów aktów prawnych i ich zmian, w tym ustawy o funduszach inwestycyjnych i aktów wykonawczych, co jest faktem znanym Komisji z urzędu i wobec tego, zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a., nie wymaga dowodu. A. nadmieniła także, iż regulacje prawne dotyczące rynku funduszy inwestycyjnych, ze względu na dynamikę jego rozwoju, wymagają stałej adaptacji do zmieniającej się rzeczywistości i z tego względu konieczne jest prowadzenie szerokiego spektrum obserwacji w zakresie stosowania przepisów, ażeby móc rozwiązywać problemy interpretacyjne, a z drugiej strony dążyć do modyfikacji przepisów prawa. Zdaniem A. "bez praktycznego kontaktu ze stosowaniem przepisów prawa, prowadzenie takich analiz nie byłoby możliwe".

Ustosunkowując się do twierdzenia Komisji, iż A. nie wskazała jak zamierza realizować postulaty dotyczące standaryzacji zwyczajów i zasad uczciwego obrotu oraz wyznaczania odpowiedniego poziomu usługi i standardów zachowań instytucji finansowych zrzeszonych w ramach A., A. wyjaśniła, że wprowadzanie właściwych standardów w funkcjonowaniu rynku funduszy inwestycyjnych i zasad uczciwego obrotu jest jednym z podstawowych założeń działalności A., wynikających m. in. z ustawy o funduszach inwestycyjnych. A. powołała się przy tym na art. 70 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy stanowiący, iż do zadań A. należy także określanie standardów prospektów informacyjnych funduszy inwestycyjnych i skrótów tych prospektów, podkreślając jednocześnie iż przepis ten "nie powinien pozostawić wątpliwości co do zasadności udziału A. w toczącym się postępowaniu, szczególnie z punktu widzenia wprowadzania standardu prezentacji informacji w prospektach informacyjnych i ich skrótach". A. zwróciła uwagę na współpracę z Komisją w zakresie tworzenia zawartości statutu funduszu inwestycyjnego oraz prospektu informacyjnego w celu większej przejrzystości i czytelności tych dokumentów i wypracowania standardu zapewniającego ich odpowiednią jakość oraz na pozytywne i przychylne nastawienie Komisji do inicjatywy podjętej przez A. w tym zakresie, wskazujące na wagę tworzenia tego typu standardów. A. wskazała także, iż przykładem jej działalności na polu standaryzacji działalności rynku jest tworzenie szeregu regulacji, takich jak: Klasyfikacja funduszy inwestycyjnych, Standard funduszy inwestycyjnych rynku pieniężnego, Kodeks Dobrych Obyczajów oraz Kodeks Dobrych Praktyk Inwestorów Instytucjonalnych, zaznaczając przy tym, iż regulacje te, podobnie jak powszechnie obowiązujące akty prawne, wymagają stałej weryfikacji i dostosowania do rozwoju warunków panujących na rynku.

Odnosząc się do treści notatki przygotowanej na Komisję w dniu [...] lipca 2006 r. A. zarzuciła, iż notatka ta zawiera pewne nieścisłości w zakresie przedstawienia w niej stanu faktycznego. A. wskazała, że w odpowiedzi na pismo Komisji z dnia [...] lipca 2006 r., w sprawie uzupełnienia wniosku A. o dopuszczenie jej do udziału w Postępowaniu, przesłała do urzędu dwa pisma w postępowaniu: pierwsze [...] lipca 2006 r. za pośrednictwem faksu, a drugie w dniu [...] lipca 2006 r., w związku z tym zdaniem A. niezgodne z prawdą jest twierdzenie, że "w dniu [...] lipca 2006 r. do urzędu Komisji wpłynęło kolejne pismo A.". Jak wyjaśniła A. "ma to znaczenie ze względu na sekwencję zdarzeń, z której urząd Komisji wywodził wnioski na potrzeby ustalenia stanu faktycznego". Tym samym w opinii A. "nie odniesiono się do argumentacji przedstawionej przez A., która zdaniem Departamentu Prawnego była na tyle wyczerpująca i przekonująca, aby uznać przystąpienie organizacji społecznej do toczącego się postępowania za w pełni uzasadnione".

W uzasadnieniu Wniosku A. przedstawiła także wady procesowe prowadzonego przez Komisję postępowania, w tym naruszenie zasad ogólnych k.p.a. Argumentując powyższe A. stwierdziła, iż Komisja nie ustosunkowała się w pełni do wszystkich istniejących środków dowodowych, w szczególności do tych, które wskazywały na pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dopuszczenie A. do udziału w Postępowaniu, co stanowi zdaniem A. naruszenie zasady "prawdy obiektywnej" wynikającej z treści art. 7 k.p.a., która jest realizowana m. in. przez art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na tą okoliczność A. powołała się na doktrynę prawa wskazującą na konieczność i znaczenie zebrania całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą wydania decyzji. A. wskazała przy tym na wyrok z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/97), w którym NSA podkreślił, że "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji" oraz na wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 584/81), w którym NSA stwierdził, że "zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę zdolności gospodarstwa rolnego do towarowej produkcji rolnej, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego w tym przedmiocie jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania". Zdaniem A., nieuwzględnienie w trakcie postępowania całości zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności argumentacji A. co do wykazania interesu społecznego w przystąpieniu A. do Postępowania oraz brak wyczerpującej analizy poszczególnych środków dowodowych wpłynęło w sposób znaczący na treść orzeczenia w przedmiotowej sprawie.

Kolejnym uchybieniem Komisji w trakcie procesowania nad ww. wnioskiem, w ocenie A., jest naruszenie zasady "zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu", wynikającej z treści art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem A. nie miała ona możliwości zapoznawania się przed wydaniem rozstrzygnięcia (Postanowienia) ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przez co zostało naruszone prawo strony postępowania administracyjnego. Zdaniem A. "nie dano A. sposobności ustosunkowania się do zebranych dowodów oraz zgłoszonego żądania, pomimo faktu, iż Prezes Zarządu A. wyraził (...) wolę przedstawienia stanowiska A. na posiedzeniu Komisji w dniu [...] lipca br. w przedmiocie wniosku z jednoczesną możliwością złożenia dodatkowych wyjaśnień w powyższym zakresie". A. zaznaczyła, że ze względu na brak możliwości ustosunkowania się do notatki sporządzonej na posiedzenie Komisji, A. nie mogła ustosunkować się do wniosków zawartych w tej notatce przed wydaniem rozstrzygnięcia. A. zauważyła, w powyżej przedstawionym kontekście, że "strona postępowania ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów żądań zawartych w aktach sprawy" oraz, że "obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenie końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia". Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, w opinii A., uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. oraz naruszył normę wynikającą z art. 81 k.p.a., zgodnie z którą okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Ponadto, zdaniem A. postępowanie Komisji w przedmiotowej sprawie narusza zasadę równego traktowania podmiotów w ramach stosowania prawa i stanowi o niekonsekwencji stosowania przepisu art. 31 k.p.a. W świetle istniejącej praktyki wątpliwości ze strony A. budzi wybiórczość w stosowaniu normy art. 31 k.p.a. w stosunku do organizacji społecznych o tożsamych konstrukcyjnie celach statutowych. Argumentując powyższe A. stwierdziła, że Komisja realizuje obowiązek wynikający z art. 31 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny, jedynie w stosunku do Z. W opinii A. ze względu na fakt, że Z. jest organizacją społeczną o analogicznej strukturze i zakresie działania jak A., niezrozumiała jest sytuacja, w której uprawnienia jednej z instytucji, przy zbliżonych okolicznościach prawnych, nie są uwzględniane przez organ administracji publicznej. Jak stwierdziła A., niniejsze postępowanie wskazuje, że jeden z podmiotów (Z.) oceniany jest z urzędu jako spełniający kryteria z art. 31 § 1 k.p.a., drugi (A.), w sposób niewspółmierny do stopnia skomplikowania sprawy musi szczegółowo i wnikliwie wykazywać możliwość zastosowania poszczególnych przesłanek z ww. artykułu.

Podsumowując przedmiotowy Wniosek A. zwróciła się o uchylenie Postanowienia oraz wydania, w wyniku rozpatrzenia Wniosku, postanowienia o dopuszczeniu A. do Postępowania. Jednocześnie A., powołując się na "liczne wady prowadzonego postępowania" znajdujące wyraz w treści Postanowienia, "jak również niespójność przedstawiania w tym postanowieniu poszczególnych elementów postępowania dowodowego", wniosła o umożliwienie przedstawienia argumentacji A. na posiedzeniu Komisji.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. A. przesłała do urzędu Komisji pismo, w którym stwierdziła, że "dowód w sprawie nie musi odnosić się jedynie do stanu faktycznego, którego dotyczy postępowanie administracyjne, a może dotyczyć stanu prawnego". W opinii A. za powyższym twierdzeniem przemawia treść art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że zarówno notatka Departamentu Prawnego jak i notatka Departamentu Funduszy Inwestycyjnych urzędu Komisji, powinna być uznana za "środek dowodowy o charakterze prawnym, który jest jedną z podstaw rozstrzygnięcia organu administracyjnego w danej sprawie". Jednocześnie A. zaznaczyła, że biorąc pod uwagę art. 10 § 1 k.p.a., "nie ulega wątpliwości, że opinie prawne oraz materiały przygotowywane na posiedzenie Komisji, sporządzane przez odpowiednie jednostki organizacyjne urzędu Komisji na potrzeby podjęcia rozstrzygnięcia przez ten organ, włączone do akt sprawy są materiałami, co do których strona postępowania powinna mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia". A. zarzuciła Komisji, że nie dopełniła obowiązku pouczenia A. o prawie zapoznania się z aktami oraz złożenia końcowego oświadczenia, co "uprawnia organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, jak również wymusza stosowanie tej reguły w obecnej fazie postępowania". A. stwierdziła także, że nie zgadza się ze stanowiskiem Komisji odnośnie "nieograniczonych możliwości A., do wypowiadania się co do zebranych materiałów dowodowych w trakcie postępowania oraz do przeglądania akt sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia". Zdaniem A. powyższe okoliczności "nie gwarantowały dostatecznego zapoznania się z udostępnionym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska przez A.", co naruszyło prawo A. do czynnego udziału w postępowaniu.

Po rozpoznaniu wniosku A. o ponowne rozpoznanie sprawy oraz argumentów podniesionych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymała w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r.

Odnosząc się do zarzutu A., zawartym we Wniosku oraz w piśmie A. z dnia [...] sierpnia 2006 r., że stanowisko Komisji wyrażone w Postanowieniu, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, zgromadzonym przez urząd Komisji w trakcie postępowania, Komisja stwierdziła, iż zarówno notatka sporządzona na posiedzenie Komisji jak i opinia Departamentu Prawnego nie są dowodami w sprawie, bowiem nie zawierają żadnych informacji, które nie byłyby znane skarżącemu. Sporządzenie notatki na posiedzenie Komisji uwarunkowane jest kolegialnością Komisji i wynikającą stąd potrzebą zapewnienia realizacji, wyznaczonych w art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, zadań Komisji. Tym niemniej należy podkreślić, że Departament Prawny nie wypowiedział się zdecydowanie w kwestii wypełnienia przez A. przesłanki interesu społecznego, bowiem rozważa jedynie ewentualną możliwość przyznania, że A. wykazała istnienie tego interesu, na gruncie przytoczonego orzecznictwa. Abstrahując od powyższego, w ocenie Komisji, stanowisko Departamentu Prawnego należy rozpatrywać w kategorii nie wiążącej organu (Komisji) opinii, gdyż opinia taka, jak też każda inna opinia, także pochodząca od podmiotów czy osób zewnętrznych, jeżeli co innego nie wynika z przepisów prawa, nie wiąże organu. Komisja zwróciła uwagę, że sam proces dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie wynika z ustawy, lecz pozostawiony został do rozstrzygnięcia przez organ. W odniesieniu do przytoczonego przez A. wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. (V SA 389/00) Komisja stwierdziła, że wyrok ten nie może być argumentem przemawiającym za wykazaniem przez A. interesu społecznego, bowiem wyrok ten należy rozpatrywać w kontekście sprawy, w której został on wydany, przy czym, co należy podkreślić, sprawa ta nie znajduje analogii do przedmiotowego Postępowania. Tym samym tezy zawarte w ww. wyroku nie mogą służyć uzasadnieniu przyjęcia interpretacji rozumienia interesu społecznego zaprezentowanej przez A. w odniesieniu do postępowania. Jednocześnie Komisja zaznaczyła, że ustalenia sądów administracyjnych, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążą organ administracji tylko w sprawie związanej z tymi wyrokami, a w świetle powyższego nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Komisja nie zgodziła się również z opinią A., że wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. (II SA 2464/00) przemawia za uznaniem, iż "udział A. w toczącym się postępowaniu mieści się w zakresie jej działalności statutowej" i że "taka argumentacja jest samodzielną i wystarczającą podstawą do uznania spełnienia przez A. przesłanek z art. 31 § 1 KPA". Zdaniem Komisji, prezentowany wyrok dotyczył sprawy, w której B. żądał dopuszczenia do postępowania administracyjnego w celu reprezentowania zrzeszonych w niej członków. Tymczasem A. w swoim Wniosku wskazała na konieczność reprezentacji zarówno interesów jednego jej członka tj. T. S.A., jak również reprezentowania szeroko pojętego interesu społecznego, w tym interesu uczestników funduszy. Potwierdza to fakt powołania się przez A. we wniosku o dopuszczenie do Postępowania, z jednej strony na obowiązek reprezentowania interesów podmiotów zrzeszonych w A., w tym T. S.A., z drugiej zaś strony na konieczność ochrony interesu uczestników funduszy inwestycyjnych jako pośrednio wynikającego z interesu towarzystw funduszy inwestycyjnych, nie argumentując jednocześnie w jaki sposób zamierza to robić. Mając powyższe na względzie Komisja mogła powziąć wątpliwości jak A. rozumie pojęcie interesu społecznego i czyj interes zamierza reprezentować, czy jednego członka, czy może wszystkich zrzeszonych członków, czy też może interes uczestników funduszy inwestycyjnych. Tym bardziej wątpliwości takie mogła mieć Komisja biorąc pod uwagę sens argumentacji A., uzasadniającej w sposób bardzo ogólny, iż przystąpienie A. do tego konkretnego Postępowania pozwoli na realizację stawianych przed nią celów m. in. poprzez reprezentowanie stanowiska uczestników A. wobec organów państwowych, administracji państwowej oraz środków masowego przekazu. Komisja zaznaczyła także, że powołanie się przez A. na ww. wyrok może sugerować, że jest ona zainteresowana reprezentowaniem tylko jednego członka organizacji. Jednakże w świetle faktu, iż w Postępowaniu postawiono zarzut naruszenia przepisów prawa przez tego członka, wątpliwe jest pogodzenie ochrony interesu tego członka z ochroną szerszego interesu tj. uczestników funduszy inwestycyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Komisji argumentacja A. przedstawiona we Wniosku, w dalszym ciągu nie rozstrzyga kwestii czyj interes A. zamierza reprezentować, w związku z tym nie jest możliwe przyznanie, że A. wykazała jednoznacznie spełnienie przesłanki interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem A. do udziału w Postępowaniu.

Zdaniem Komisji, zaznaczenia również wymaga, że A. nie uzasadniła jak zamierza dochodzić ochrony praw obywatelskich, na które się powoływała, reprezentując jednocześnie swoich członków. Ogólne stwierdzenie, że A. zamierza dochodzić ochrony praw obywatelskich w Postępowaniu nie przemawia w wystarczającym stopniu za dopuszczeniem A. do Postępowania. Ponadto wskazanie we Wniosku, że "aby móc skutecznie dochodzić ochrony praw obywatelskich, A. winna zostać dopuszczona do przedmiotowego postępowania, co dzięki przysługującym organizacji uprawnieniom procesowym (takim samym jak stronie), pozwoli urzeczywistnić przesłankę interesu społecznego" nie zostało uznane przez Komisję za słuszne. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 Kodeksu, A. jako organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu "gdy przemawia za tym interes społeczny". Komisja podkreśliła w tym miejscu, że użycie przez ustawodawcę wyrazu "przemawia", wskazuje na to, iż przesłanka interesu społecznego powinna być urzeczywistniona już na etapie ubiegania się organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, a nie dopiero po jej przystąpieniu do postępowania administracyjnego. A. powinna więc przedstawić konkretne argumenty potwierdzające, że za dopuszczeniem jej do udziału w Postępowaniu "przemawia interes społeczny" a nie powoływać się na przeświadczenie, że dopuszczenie jej do udziału w Postępowaniu "pozwoli urzeczywistnić przesłankę interesu społecznego".

Także twierdzenie, że "nie jest A. znany w pełni stan faktyczny (...) przez co musi się ona ograniczyć tylko do rozważań na przedstawionym poziomie abstrakcji", nie jest w ocenie Komisji zasadne. Zarówno we wniosku A. o dopuszczenie jej do Postępowania, jak i w piśmie urzędu Komisji z dnia [...] lipca 2006 r., został wskazany przedmiot Postępowania (§ 3 ust. w zw. z § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu). Jednakże A. nie odniosła się do powyższych przepisów, ani we wniosku o dopuszczenie jej do postępowania, ani w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., który był odpowiedzią na pismo Komisji w sprawie uzupełnienia przez A. aspektu interesu społecznego przemawiającego za udziałem jej w Postępowaniu.

Ponadto argumentacja A. w zakresie "obserwacji praktyki stosowania prawa" nie potwierdza konieczności ochrony interesu społecznego, na którą powołuje się A., i nie została uznana przez Komisję za wystarczającą i rzetelną. Nie negując faktu, że rolą A. jest obserwacja zjawisk zachodzących na rynku i ich konkretyzacja w tworzonych standardach i przepisach prawa, Komisja zwróciła uwagę, że powyższe działania A. nie muszą być realizowane poprzez udział A. w Postępowaniu.

Odnosząc się do tezy A. o wewnętrznej sprzeczności pomiędzy twierdzeniem Komisji przedstawionym w uzasadnieniu Postanowienia, wskazującym na niewykazanie przez A. argumentacji w zakresie realizacji celów statutowych A., a stanowiskiem Departamentu Prawnego, w którym stwierdzono, że wątpliwości mogą dotyczyć wyłącznie uznania czy dopuszczenie A. do postępowania wypełnia "kryterium interesu społecznego", Komisja ponownie podkreśliła, iż stanowisko Departamentu Prawnego nie wiązało w tym przedmiocie Komisji. W treści Postanowienia Komisja zaznaczyła, że zgodnie z normą art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału, na prawach strony, w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz za dopuszczeniem organizacji przemawia interes społeczny. Rozpatrując zasadność przystąpienia A. do Postępowania Komisja uznała, że obydwie przesłanki nie zostały w sposób dostateczny uzasadnione przez A. i tym samym nie podzieliła poglądu Departamentu Prawnego, który zgłaszał swoje wątpliwości jedynie w zakresie "wypełnienia kryterium interesu społecznego". Z uwagi na powyższe Komisja stwierdziła, że przyjęty przez A. tok rozumowania, iż "skoro wątpliwości organu dotyczą tylko przesłanki interesu społecznego, to pozostałe przesłanki (...) nie budzą takich wątpliwości i zostały dostatecznie wykazane przez A.", jest nieprawidłowy. Należy bowiem podkreślić, że w Postanowieniu Komisja nie zarzuciła A., iż cel statutowy nie został przez nią wykazany w ogóle, ale że przedstawiając poszczególne cele statutowe A. nie dokonała ich konkretyzacji na gruncie Postępowania, a tym samym, że sposób zaprezentowania przez A. celów statutowych nie przemawiał jednoznacznie, w ocenie Komisji, za przystąpieniem A. do Postępowania. Jednocześnie należy stwierdzić, że oświadczenie A. o "gotowości wyjaśnienia pozostałych wątpliwości bezpośrednio na posiedzeniu Komisji" nie mogło zostać uznane przez Komisję za żądanie przeprowadzenia dowodu przez stronę, określone w art. 78 § 1 k.p.a. W związku z tym A. nie może podnosić zarzutu, że Postanowienie nie zostało wydane "w oparciu o zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy", bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały zebrane dowody inne, aniżeli te, które zostały przedstawione przez stronę.

Argumentacja A. przedstawiona w odniesieniu do stanowiska doktryny, w kwestii nazwy organizacji społecznej, w ocenie Komisji, pozostaje bez związku z Postępowaniem. Ustawodawca, na gruncie przepisu art. 31 § 1 Kodeksu, nie zwolnił organu (Komisji) z obowiązku badania, w każdym indywidualnym przypadku uzasadnienia, spełnienia przez organizację społeczną przesłanki celu statutowego przemawiającego za dopuszczeniem jej do postępowania administracyjnego. Nazwa organizacji społecznej może odgrywać jedynie pomocniczą rolę w ocenie ww. przesłanki i nie może stanowić samoistnego elementu, na podstawie którego organ uznaje, że przedmiotowa przesłanka została wypełniona. Sama nazwa organizacji, pomimo iż została określona na gruncie ustawy o funduszach inwestycyjnych, nie jest wystarczająca do uznania możliwości realizacji celów statutowych A. poprzez jej przystąpienie do Postępowania.

W odniesieniu do zarzutu A., że Komisja zastosowała niewspółmierność środków do potrzeb wyrażając pogląd, zgodnie z którym w odniesieniu do kwestii przełożenia stosowania prawa na jego stanowienie jako element interesu społecznego "A. nie przedstawiła, do jakich wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa chciałaby się odnieść w przypadku sprawy T. S.A. oraz jakie ewentualne wnioski de leg ferenda A. chciałaby zgłosić lub sformułować o tę konkretną sprawę", Komisja stwierdziła, że zarzut ten nie jest uzasadniony. A. stwierdziła, że zgłaszając wniosek o przystąpienie do toczącego się postępowania w sprawie T. S.A., skonkretyzowała ona w stopniu wystarczającym możliwość zastosowania przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia Postanowienia, zdaniem Komisji, A. nie przedstawiła w wystarczającym stopniu w jaki sposób i w jakim zakresie jej udział w Postępowaniu oddziaływałby na proces stanowienia prawa w związku z jego stosowaniem jako element interesu społecznego", w tym wyjaśnianie wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa. Tym samym A. nie wykazała dostatecznie spełnienia przesłanek wynikających z art. 31 k.p.a., w szczególności zaś nie wykazała, że za dopuszczeniem jej do udziału w Postępowaniu przemawia interes społeczny. Komisja zaznaczyła przy tym, że A. mogła formułować wnioski i próbować wykazać związek interesu społecznego z Postępowaniem, chociażby w oparciu o wskazane w postanowieniu z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego wobec I., przepisy tj. § 3 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu.

W ocenie Komisji, dla sprawy nie mają znaczenia pozostałe rozważania A. oraz argumenty wskazujące na dynamikę rozwoju rynku funduszy inwestycyjnych i związaną z tym koniecznością adaptacji regulacji prawnych, co zdaniem A. wymaga prowadzenia szerokiego spektrum obserwacji w zakresie stosowania przepisów prawa, które nie byłoby możliwe bez praktycznego kontaktu ze stosowaniem tych przepisów. Zdaniem Komisji, dla potrzeb prowadzenia ww. analiz i obserwacji nie jest konieczny udział A. w konkretnych postępowaniach administracyjnych wszczynanych przez urząd Komisji w celu ustalenia, czy dany podmiot naruszył przepisy prawa czy też nie. Celowi temu mogą służyć np. działania A. jako członka Komisji z głosem doradczym, co zostało już wskazane w uzasadnieniu Postanowienia.

Odnośnie stanowiska A. dotyczącego twierdzenia Komisji, że A. nie wskazała jak zamierza realizować postulaty dotyczące standaryzacji zwyczajów i zasad uczciwego obrotu oraz wyznaczania odpowiedniego poziomu usług i standardów zachowań instytucji finansowych zrzeszonych w ramach A., Komisja jeszcze raz podkreśliła, że we Wniosku A. nie skonkretyzowała powyższych kwestii w odniesieniu do Postępowania. Nie kwestionując roli A. jaką pełni ona przy określaniu i kodyfikacji zasad uczciwego obrotu oraz zadań A. wynikających z ustawy o funduszach inwestycyjnych, w tym wynikającego z przepisu art. 70 ust. 2 pkt 4 zadania określania przez A. standardów prospektów informacyjnych funduszy inwestycyjnych i skrótów tych prospektów, nie jest uzasadnione twierdzenie A., że przepis ten "nie powinien pozostawić wątpliwości co do zasadności udziału A. w toczącym się postępowaniu, szczególnie z punktu widzenia wprowadzania standardu prezentacji informacji w prospektach informacyjnych i ich skrótach". Wskazanie jako podstawy do udziału w Postępowaniu, ogólnego przepisu ustawy o funduszach inwestycyjnych nie jest wystarczającym argumentem, bez skonkretyzowania w jaki sposób i w odniesieniu do jakich kwestii dotyczących prezentacji informacji w prospektach informacyjnych i ich skrótach w przypadku tego Postępowania, udział A. przyczyni się do realizacji powyższych zadań. Tym samym Komisja powzięła wątpliwość, co do zasadności udziału A. w Postępowaniu, biorąc pod uwagę ogólny przepis ustawy o funduszach inwestycyjnych. Komisja zwróciła także uwagę, że zadanie A., wynikające z ww. przepisu jest realizowane przez A. między innymi poprzez, jak sama A. wskazała, współpracę z Komisją w zakresie tworzenia statutów funduszy i prospektów informacyjnych. W szczególności współpraca ta przejawia się poprzez udział A. w tworzeniu aktów wykonawczych do ustawy o funduszach inwestycyjnych, w tym rozporządzenia w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu. A zatem, jak wskazała Komisja w uzasadnieniu Postanowienia, postępowanie administracyjne nie może ze swej natury stanowić podstawy do określania jakichkolwiek standardów, w tym także standardów prospektów informacyjnych. Przy odmiennym podejściu, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym wszczętym wobec podmiotu zrzeszonego w A. stałby się w praktyce "niezbędny" w każdym przypadku, bez względu na przedmiot sprawy, zaś same postępowania w swojej istocie służyłyby wyłącznie wypracowywaniu przez A. określonych standardów rynkowych.

Zarzucając Komisji nieścisłości w zakresie przedstawienia stanu faktycznego w notatce na Komisję w dniu [...] lipca 2006 r. A. wskazała, że w odpowiedzi na pismo Komisji z dnia [...] lipca 2006 r., w sprawie uzupełnienia wniosku A. o dopuszczenie jej do udziału w Postępowaniu, przesłała do urzędu dwa pisma w postępowaniu: pierwsze [...] lipca 2006 r. za pośrednictwem faksu, a drugie w dniu [...] lipca 2006 r., podczas gdy w przedmiotowej notatce stwierdzono, że "w dniu [...] lipca 2006 r. do urzędu Komisji wpłynęło kolejne pismo A.". Komisja stwierdziła jednakże, że przedstawiając powyższe A. podała nieścisłe informacje, bowiem w toku postępowania w sprawie wniosku A., do urzędu Komisji wpłynęły kolejno: [...] lipca 2006 r. - za pośrednictwem faksu - pismo A. w sprawie umieszczenia w porządku obrad najbliższego posiedzenia Komisji wniosku A. i rozpatrzenia tego wniosku przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy głównej (oryginał pisma wpłynął do urzędu Komisji w dniu [...] lipca 2006 r.) oraz [...] lipca 2006 r. pismo A. w odpowiedzi na pismo urzędu Komisji w sprawie uzupełnienia wniosku A. o dopuszczenie jej do udziału w Postępowaniu. W przedmiotowej notatce wskazano datę wpływu do urzędu Komisji oryginału pisma A. w sprawie umieszczenia w porządku obrad najbliższego posiedzenia Komisji wniosku A. i rozpatrzenia tego wniosku przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy głównej, które za pośrednictwem faksu wpłynęło w dniu [...] lipca 2006 r. Ponadto, do notatki zostały załączone kopie obu wyżej wymienionych pism. Mając powyższe na względzie Komisja stwierdziła, iż nie jest uzasadnione twierdzenie [...], że wyżej wskazane nieścisłości miały znaczenie ze względu na sekwencje zdarzeń, z której urząd Komisji wywodził wnioski na potrzeby ustalenia stanu faktycznego oraz, że w związku z tym nie odniesiono się do argumentacji przedstawionej przez A.

Nieuzasadnione w ocenie Komisji są zarzuty A. w zakresie wad procesowych prowadzonego przez Komisję postępowania, ponieważ Komisja rozstrzygając w przedmiocie wniosku A. o dopuszczenie jej do Postępowania wzięła pod uwagę wszystkie argumenty podniesione przez A. w przedmiotowym wniosku. Wskazuje na to uzasadnienie Postanowienia Komisji, w którym Komisja odniosła się do każdego z tych argumentów, w tym także dotyczących wykazania interesu społecznego w przystąpieniu A. do Postępowania, po przeprowadzeniu szczegółowej ich analizy.

W kwestii zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym Komisja podkreśliła, że w każdym stadium postępowania A. miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, jak również złożenia nowych wniosków dowodowych. Zdaniem Komisji, podkreślenia wymaga również fakt, że do momentu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie A. miała możliwość, wynikającą wprost z przepisów prawa (art. 73 § 1 Kodeksu), przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, z której skorzystała. Ponadto Komisja stwierdziła, że notatka sporządzona na potrzeby posiedzenia Komisji, z przeznaczeniem dla jej członków, nie jest dowodem w sprawie, bowiem nie zawiera żadnych informacji, które nie byłyby znane A. Komisja ponownie podkreśliła, że sporządzenie notatki uwarunkowane jest kolegialnością Komisji i wynikającą stąd potrzebą zapewnienia realizacji wyznaczonych jej ustawowo zadań. Z tego też powodu przepis art. 10 Kodeksu nie ma zastosowania, tym bardziej, że A. była wzywana do uzupełnienia swojego wniosku, w którym zawarła wszystkie, jak należy wnosić, argumenty i okoliczności mające znaczenie dla sprawy. W związku z powyższym, w ocenie Komisji, w przedmiotowej sprawie nie zostały zgromadzone dowody inne, aniżeli te, które zostały przedstawione przez stronę, której uczestnictwo nie jest przecież ograniczone władczą aktywnością organu, bowiem może ona w każdym jego stadium zgłaszać wnioski, dowody i wyrażać swoje opinie. Ponadto, nawiązując do zarzutów A. wyrażonych w piśmie A. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Komisja stwierdziła, że A. miała możliwość zgłaszania dowodów, wniosków i opinii, czego przykładem były m.in. pisma A. z dnia [...] lipca 2006 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2006 r., a które to pisma zostały wzięte pod uwagę przez Komisję przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Zarzut A., iż postępowanie Komisji w sprawie dotyczącej wniosku A. o dopuszczenie do udziału, na prawach strony w Postępowaniu narusza zasadę równego traktowania podmiotów w ramach stosowania prawa i stanowi o niekonsekwencji stosowania przepisu art. 31 k.p.a., o czym ma świadczyć fakt realizowania przez Komisję obowiązku wynikającego z ww. artykułu jedynie w stosunku do Z., który jest organizacją społeczną o analogicznej strukturze i zakresie działania, nie ma zdaniem Komisji znaczenia dla sprawy. Komisja zwróciła uwagę na fakt, że w każdym przypadku złożenia wniosku w trybie art. 31 k.p.a. Komisja bada spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek, od których zależy dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, co również miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Co więcej, organ administracji publicznej nie jest związany przy rozstrzyganiu takich wniosków swoimi decyzjami podejmowanymi wcześniej w innych sprawach, z wniosków innych podmiotów, nawet w przypadku gdy wnioski takie składane były przez podmioty o podobnych celach statutowych. Ponadto Komisja zaznaczyła, że stwierdzenie A. wskazujące że jeden z podmiotów tj. Z. oceniany jest z urzędu jako spełniający kryteria z art. 31 § 1 k.p.a., podczas gdy A., w sposób niewspółmierny do stopnia skomplikowania sprawy musi szczegółowo i wnikliwie wykazywać możliwość zastosowania poszczególnych przesłanek wynikających z powyższego artykułu, nie zostało poparte żadnymi argumentami i dowodami, z których wynikałaby "wybiórczość" w stosowaniu normy art. 31 k.p.a. w stosunku do tych podmiotów.

Rozpatrując Wniosek Komisja wzięła pod uwagę całość ustaleń dokonanych w postępowaniu i stwierdziła, że Postanowienie było wydane w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i prawidłowe ustalenia faktyczne. W związku z tym Komisja nie uznała argumentacji podniesionej przez A. we Wniosku oraz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. za zasadną.

W związku z powyższym Komisja nie przychyliła się do wniosku A. i utrzymała w mocy zaskarżone Postanowienie.

Biorąc powyższe pod uwagę Komisja orzekła jak w sentencji.

Na postanowienie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. [...]A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.).

Wskazując na powyższe A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według oceny skarżącego, organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a., albowiem nie wziął pod uwagę przy orzekaniu opinii Departamentu Prawnego urzędu Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] lipca 2006 r. jako środka dowodowego, pozwalającego w pełni wyjaśnić przedmiotową sprawę.

Według stanowiska A. zarówno notatka Departamentu Prawnego jak i notatka Departamentu Funduszy Inwestycyjnych są środkami dowodowymi o charakterze prawnym, które są jedną z podstaw rozstrzygnięcia organu administracyjnego w danej sprawie. Jeśli nawet nie uznano by tych notatek za środek dowodowy to trzeba wziąć pod uwagę treść art. 10 § 1 k.p.a., zaś w świetle tego artykułu nie ulega wątpliwości, że opinia prawna oraz materiały przygotowywane na posiedzenie Komisji, sporządzone przez odpowiednie jednostki organizacyjne urzędu Komisji na potrzeby podjęcia rozstrzygnięcia przez ten organ, włączone do akt sprawy są materiałami, co do których strona postępowania powinna mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Dalej w skardze A. wywodziła, że do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. doszło przez to, iż organ wbrew powyższej normie nie uwzględnił wniosku A. o złożenie przez nią dodatkowych wyjaśnień bezpośrednio na posiedzeniu Komisji, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy m.in. przez doprecyzowanie argumentacji przytoczonej we wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. oraz w innych pismach w postępowaniu, a także rozwiać wątpliwości Urzędu co do zasadności wniosku.

Ustosunkowując się do merytorycznych zagadnień zawartych w postanowieniu Komisji z dnia [...] sierpnia 2006 r. A. podniosła, że wbrew twierdzeniom organu w niniejszej sprawie ma zastosowanie wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. (V SA 389/00), na co wskazywała opinia Departamentu Prawnego z dnia [...] lipca 2006 r. orzeczenia sądów administracyjnych są bowiem podstawą do interpretacji przepisów prawa i odgrywają istotną rolę w procesie stosowania prawa, w szczególności przez organy administracji publicznej, tym samym powinny być analizowane w kontekście konkretnej sprawy na zasadach analogii.

Skarżąca nie podzieliła poglądu Komisji, jakoby A. w swoim wniosku wskazała na konieczność reprezentacji jednego członka.

Z przytoczonych przez A. argumentów zarówno we wniosku o dopuszczenie A. do postępowania jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika zasadność udziału A. w przedmiotowym postępowaniu w kontekście korzyści dla środowiska przez nią reprezentowanego.

Treść wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie II SA 2464/00 wskazuje, że pojęcie interesu społecznego może się także przejawiać jako interes określonej grupy osób czy instytucji.

Zdaniem A., za bezzasadny należy uznać zarzut Komisji dotyczący braku argumentacji przemawiającej za koniecznością ochrony interesu uczestników funduszy inwestycyjnych jako pośrednio wynikającego z interesu towarzystw fundusz inwestycyjnych. Argumentacja w tym przedmiocie została w sposób wyczerpujący przedstawiona we wniosku i A. nadal ją popiera.

Z niezrozumiałych powodów organ nie uznał wyjaśnień A. dotyczących przełożenia stosowania prawa na jego stanowienie jako element interesu społecznego. A. powtórzyła, że podstawowym argumentem przemawiającym za jej udziałem w toczącym się postępowaniu jest możliwość wypracowania dzięki podjętemu w tym postępowaniu rozstrzygnięcia (dotyczącemu problematyki stosowania przepisów § 3 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego a także skrótu tego prospektu (Dz. U. Nr 205, poz. 2095) standardu wskazującego na sposób przedstawienia informacji w prospekcie informacyjnym funduszu inwestycyjnego i jego skrócie. Standard taki upowszechnić w środowisku towarzystw funduszy inwestycyjnych może właśnie A.

Niezrozumiałe dla A. jest także stanowisko Komisji, zgodnie z którym A. nie uzasadniła jak zamierza dochodzić ochrony praw obywatelskich, na które się powoływała, reprezentując jednocześnie swoich członków albowiem A. w piśmie do Komisji z dnia [...] lipca 2006 r. w sposób wyczerpujący wskazała, w jaki sposób zamierza dochodzić ochrony tych praw.

A. nie zgodziła się również za dokonaną przez organ wykładnią normy art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem A. użyte przez ustawodawcę sformułowania, że organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statułowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny należy interpretować z punktu widzenia formalnego. O tym, czy za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu przemawia interes społeczny należy rozważać od strony proceduralnej.

Przesłanka interesu społecznego na etapie rozpatrywania wniosku organizacji o dopuszczenie do postępowania może być rozpatrywana jedynie w kontekście przesłanki formalnej, której urzeczywistnienie od strony materialnej nastąpi w trakcie postępowania przez udział w postępowaniu.

Według oceny A. zarzut Komisji, że A. w żadnym z pism nie odniosła się do przedmiotu postępowania, a tym samym musi się ograniczać w swoich rozważaniach do określonego poziomu abstrakcji jest nieuzasadniony. Zdaniem A. powinna ona wykazać zasadność udziału w toczącym się postępowaniu z punktu widzenia działalności statutowej tej organizacji oraz interesu społecznego. Samo zaś merytoryczne ustosunkowanie się do przedmiotu postępowania na właściwym poziomie szczegółowości może mieć miejsce w trakcie postępowania, którego podmiotem na prawach strony będzie już organizacja społeczna.

Zdaniem A., wykazała ona w toku postępowania istnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniu Komisji, jakoby nazwa organizacji społecznej pozostawała bez związku z postępowaniem i nie była brana pod uwagę przy badaniu przesłanek uzasadniających przystąpienie jej do postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że jak najbardziej nazwa instytucji jest czynnikiem, który z urzędu powinien być poddany badaniu. Określenia "cel statutowy" i "statułowa działalność" nie powinny być interpretowane literalnie i wąsko i ograniczać całej regulacji dotyczącej udziału organizacji społecznych tylko do tych organizacji, które dysponują sformalizowanym statutem. Pojęcie to nawiązuje do celów działania danej organizacji społecznej, które mogą zostać wyrażone w różny sposób, nawet przez nazwę organizacji.

Według oceny A., wbrew twierdzeniom organu jej udział w postępowaniu sankcyjnym jest pożądany z uwagi na tworzenie standardów rynkowych.

Bezdyskusyjnym jest bowiem, że przepis art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych wskazuje na kwestię stosowania przepisów prawa dotyczących prospektów informacyjnych funduszy inwestycyjnych i ich skrótów, a tym samym na potrzebę tworzenia standardów stosowania tych przepisów przez fundusze inwestycyjne, a to jest bezspornie jednym z zadań ustawowych A., wskazanym również w jej statucie (por. § 5 ust. 2 pkt 4 Statutu A.).

Zdaniem A. jak najbardziej możliwym jest zastosowanie wobec niej przepisu art. 31 § 4 k.p.a., mówiącego o możliwości zawiadomienia organizacji społecznej o wszczętych postępowaniach, jeżeli organ uzna, że może być ona zainteresowana udziałem w takim postępowaniu, tak jak to ma obecnie miejsce w przypadku Z.

W takich okolicznościach Urząd informowałby A. o możliwości przystąpienia do wszczętych postępowań, a ta w zależności od tego czy rozstrzygnięcie w danej sprawie byłoby istotne z punktu widzenia określenia odpowiednich standardów lub jest uzasadnione ze względu na interes środowiska funduszy inwestycyjnych jako element interesu społecznego.

Komisja Nadzoru Finansowego, następca Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia.

Sąd nie bada więc celowości czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Skarżący zarzucił, że organ nie uwzględnił opinii Departamentu Prawnego urzędu Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Należy podzielić pogląd Komisji, że opinia prawna wyrażona przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną Urzędu organu administracji publicznej nie stanowi dowodu w rozumieniu k.p.a., albowiem przedmiotem dowodu mogą być bowiem jedynie fakty (zdarzenia) zaś opinia Departamentu Prawnego nie stanowi dowodu na istnienie jakiegoś zdarzenia lecz stanowi jedynie jego ocenę z punktu widzenia normy prawnej. Ma ona wyłącznie charakter pomocniczy dla organu przy dokonywaniu całościowej analizy sprawy. Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia środka dowodowego. Przepis art. 75 § 1 stanowi jedynie, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże "przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH Beck Warszawa 2003 r.). "Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie". (Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego s. 109 i 110).

Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 78 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.

Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia przez wydaniem postanowienia w dniu [...] sierpnia 2006 r., natomiast nie skorzystała z tego prawa przed wydaniem rozstrzygnięcia w dniu [...] lipca 2006 r.

Na podkreślenie zasługuje fakt, że skarżąca była wzywana do uzupełnienia swojego wniosku, w którym mogła zawrzeć wszystkie argumenty i okoliczności mające znaczenie dla sprawy.

W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 78 k.p.a., tym bardziej, że skarżąca nie sprecyzowała jakie nowe okoliczności miałyby być przedmiotem jej wyjaśnień na posiedzeniu Komisji. Poza tym wiązałoby to się z wyznaczeniem rozprawy, a w świetle art. 89 k.p.a. nie było takiej potrzeby.

Nie można natomiast podzielić poglądu Komisji, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1, przemawiające za dopuszczeniem A. do udziału w postępowaniu. W sprawie nie był kwestionowany fakt, że A. jest organizacją społeczną, która zgłosiła takie wątpliwości.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle § 5 statutu A. miała nie tylko prawo, ale i obowiązek reprezentować interesy zrzeszonych członków.

Zasadniczy spór pomiędzy A. a organem dotyczył istnienia w sprawie interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem A. do postępowania.

Sąd w ślad za wyrokiem NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., II SA 2464/00 Lex nr 81984 przyjął, że interes społeczny w występowaniu A. w postępowaniu administracyjnym polega na tym, aby A. mogła wypełniać swoje statutowe uprawnienia oraz te zadania, które przewiduje art. 70 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych z dnia 27 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 146, poz. 1546). Innymi słowy interes społeczny w niniejszej sprawie polegał na czuwaniu nad ochroną praw zrzeszonego w niej towarzystwa funduszy inwestycyjnych.

Z uwagi na stwierdzone powyżej naruszenie prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.