Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 914/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ,12 ust. 1,6,7,13,14,
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 4, art. 28,29, 105,138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 5, art. 12 ust. 1, 6, 7, 13, 14 ustawy z dnia 3 lutego

1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) ustalił Gminie P. (w treści rozstrzygnięcia wskazano Urząd Gminy P. ) należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni [...] ha, klasy RIIIa i [...] ha klasy RIIIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie P. w wysokości [...] zł – płatną w terminie do 60 dni od daty uprawomocnienia się tej decyzji. Ponadto, w pkt 2 decyzji ustalił stałą opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wymienionych w pkt 1 w wysokości [...] zł – uiszczaną przez okres 10 lat w terminie do 30 czerwca każdego roku począwszy od roku 2018 do roku 2027.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2017 r. Urząd Gminy w P. wystąpił z wnioskiem o naliczenie opłat za wyłączony grunt z produkcji rolniczej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. udzielającej zezwolenie na wyłącznie z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni [...] ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie P. . Wnioskodawca oświadczył przy tym, że w dniu 17 października 2012 r. nastąpiło faktyczne wyłączenie ww. gruntu z produkcji rolniczej.

Organ dodał, że należność, zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu, którą ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 13 listopada 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkową 1 m2 gruntów wnioskodawca oszacował na [...] zł za m2. Należność wynosi zatem: za grunty klasy RIIIa [...] zł/ha x [...] ha = [...] zł, a za grunty klasy RIIIb [...] zł/ha

x [...] ha = [...] zł. Razem należność wynosi [...] zł. Z kolei, należność pomniejszona o wartość gruntów to kwota [...]zł. Opłata roczna ustalona zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynosi 10% należności niepomniejszonej o wartość gruntu, tj. [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina P. kwestionowanej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 68 ustawy o finansach publicznych

w zw. z art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażające się

w prowadzeniu postępowania z udziałem jednostki niemogącej być stroną

(tj. z udziałem Urzędu Gminy P. ) oraz bez udziału podmiotu, który winien być stroną (tj. bez udziału Gminy P. );

- naruszenie przepisu art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 68 ustawy

o finansach publicznych w zw. z art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, wyrażające się w braku uwzględnienia okoliczności, że zobowiązania

z tytułu należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów oraz z tytułu stałej opłaty rocznej nie powstały;

- naruszenie art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 68 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażające się w braku ustalenia, że zobowiązania z tytułu należności za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów oraz z tytułu stałej opłaty rocznej przedawnią się przed upływem terminu ich płatności;

- naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 68 ustawy o finansach publicznych

w zw. z art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażające się

w braku umorzenia niniejszego postępowania pomimo, że stało się ono bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu odwołania Gmina wskazała, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jako stronę postępowania traktowano Urząd Gminy P. . Powyższe stanowiło oczywiste naruszenie prawa, ponieważ Urząd Gminy nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania.

Strona podniosła ponadto, że do należności ustalonych zaskarżoną decyzją zastosowanie znajduje przepis art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, przedmiotowa należność i opłaty stanowią dochód budżetu województwa. W myśl art. 68 ustawy o finansach publicznych, do należności tych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Z kolei art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Zdaniem Gminy, cytowany przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozpoczęcie biegu wskazanego wyżej 3-letniego terminu do doręczenia decyzji należy wiązać z dniem 31 grudnia 2012 r. Powstanie samego obowiązku uiszczenia należności i opłat wiązać bowiem należy z faktycznym wyłączeniem z produkcji rolnej. W niniejszej sprawie faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło w dniu 17 października 2012 r. Starosta był informowany o faktycznym wyłączeniu spod produkcji rolnej – w dniu 8 października 2012 r. wydał zaświadczenie o braku sprzeciwu co do robót budowlanych wykonywanych na działce. Tym samym decyzja ustalająca wysokość zobowiązań mogła być wydana i doręczona najpóźniej 31 grudnia 2014 r. Powyższe nie nastąpiło, w związku z czym zobowiązanie w ogóle nie powstało.

Strona zaznaczyła, że nawet gdyby nie podzielić poglądu, zgodnie z którym

w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdzie przepis art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (tj. nawet gdyby nie podzielić poglądu, że zobowiązanie

w niniejszej sprawie powstało po doręczeniu decyzji ustalającej), to i tak wydanie zaskarżonej decyzji byłoby niedopuszczalne. W takim bowiem wypadku zastosowanie znajdzie przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nawet gdyby więc uznać, że zobowiązanie do zapłaty powstało w dniu faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej (tj. 17 października 2012 r.), to przedawniło się ono z dniem 31 grudnia 2017 r. (5 lat licząc od końca roku, w którym nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej).

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (w pkt 1 decyzji) oraz ustaliło dla Gminy P. należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni [...] ha, klasy RIIIa i [...] ha klasy RIIIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie P. w wysokości [...] zł – płatną w terminie do 60 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Ponadto, w pkt 2 decyzji ustaliło stałą opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów

z produkcji rolniczej wymienionych w pkt 1 w wysokości [...] zł – uiszczaną przez okres 10 lat w terminie do 30 czerwca każdego roku, począwszy od roku 2018 do roku 2027.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ nie wskazał wobec kogo wydaje decyzję, czyli komu ustala należności i opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wskazał jedynie, że wydanie decyzji nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy P. .

Organ zaznaczył, że podmiotowość w sprawie opłat i należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji posiada Gmina. Oczywistym jest przy tym, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonując zadania gminy posługuje się urzędem gminy jako jednostką pomocniczą do realizacji nałożonych na niego zadań, skoro gmina nie posiada własnych struktur organizacyjnych pozwalających na ich realizację. Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju przedsięwzięcia realizowane przez pracowników urzędu gminy są podejmowane w imieniu urzędu gminy, skoro należą do kompetencji gminy i stanowią realizację obowiązków i uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który w tym zakresie – stosownie do art. 30 i art. 31 u.s.g. – wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy, jak również reprezentuje ją na zewnątrz.

W świetle powyższego, nie można uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak udziału Gminy P. w toczącym się postępowaniu

w wyniku kierowania pism do Urzędu Gminy P. , a nie do Gminy P. . Gmina miała świadomość toczącego się postępowania i brała w nim udział, o czym świadczy złożone przez nią odwołanie.

Zdaniem organu, nie może budzić żadnych wątpliwości, że urząd gminy nie jest zobowiązanym do ponoszenia opłat i należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, będąc jednostką pomocniczą organu wykonawczego gminy jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), gdyż wykonując w imieniu i na rzecz gminy zadania tegoż organu, nie jest jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, wykonującą samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2 tego artykułu. Z tytułu realizacji tych czynności zobowiązanym do zapłaty należności,

o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest gmina będąca osobą prawną.

Kolegium wskazało, że w decyzji należało wprost wskazać komu organ I instancji ustalił należność i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. W związku z tym Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło wysokość należności z tytułu wyłączenia gruntu oraz o wysokość opłaty rocznej.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia podniesionego w odwołaniu, Kolegium wskazało, że pojęcie "wyłączenia gruntów z produkcji" zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W związku z tym, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która zgodnie z art. 11 ust. 1 wspomnianej ustawy może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie.

Zatem art. 12 cytowanej ustawy wiąże pojawienie się obowiązku uiszczenia należności z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji, a nie z wydaniem decyzji

w przedmiocie wyłączenia.

W rozpatrywanym przypadku termin przedawnienia do ustalenia należności

i opłaty rocznej, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, biegnie od daty, gdy organ został przez stronę powiadomiony o faktycznym wyłączeniu gruntu

z produkcji rolniczej, do czego zobowiązano stronę w decyzji z dnia [...] r., wskazując na obowiązek poinformowania Starostwa o dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oraz o ich aktualnej cenie rynkowej w celu naliczenia jednorazowej należności i opłaty rocznej, należnych za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji dwukrotnie (22 lutego 2011 r. i 22 stycznia 2012 r.) przypominał pisemnie Gminie P. o obowiązku wynikającym m.in. z decyzji Starosty [...] z [...] r. Złożenie do Starosty Powiatowego w P. przez Wójta Gminy P. w dniu [...] r. zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (obejmujących budowę boiska sportowego na działce ewid. [...] w obrębie ewid. P. , gm. P. i uzyskanie zaświadczenia w dniu 8 października 2012 r. o braku sprzeciwu Starosty), zdaniem Kolegium, nie wypełnia przesłanki powiadomienia organu o dacie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, gdyż pisma te podawały odmienną datę od ostatecznego wskazania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, gdyż zgłoszenie robót budowlanych nie oznacza faktycznego rozpoczęcia tych robót.

Gmina P. dopiero pismem z dnia 15 listopada 2017 r. poinformowała,

że faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej nastąpiło w dniu 17 października 2012 r. i w załączeniu przedłożyła informację o wartości gruntu, sporządzoną 13 listopada 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zachował termin do wydania decyzji ustalającej. Ponadto wskazał, że należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej należy uiścić w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l.), zaś opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku (art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l.). Zatem data wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji jednoznacznie wskazuje, że 5-letni termin, o jakim mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej jeszcze nie upłynął.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Gmina P. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych

w zw. z art. 22b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niedopuszczalne ustalenie należności oraz stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na rzecz podmiotu, który nie był stroną postępowania

I instancji, co skutkuje nieważnością decyzji w tym zakresie;

2) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych

w zw. z art. 22b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej się Gminy P. oraz pogorszenie jej sytuacji w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania,

3) art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy

o finansach publicznych w zw. z art. 22b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażające się w braku uwzględnienia okoliczności, że zobowiązania w postaci należności oraz stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów nie powstały ze względu na przedawnienie prawa do wydania decyzji w tym przedmiocie;

4) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych

w zw. z art. 22b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów – w postaci zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia 8 października 2012 r. oraz zaświadczenia o braku sprzeciwu Starosty z dnia 8 października 2012 r. i błędne przyjęcie w ustaleniach faktycznych, że Starosta [...] nie dowiedział się z ww. pism o zmianie przeznaczenia gruntów i nie mógł na ich podstawie podjąć działań celem wyliczenia opłaty.

W związku z powyższymi zarzutami Gmina wniosła o: stwierdzenie nieważności i uchylenie zaskarżonej decyzji w części w zakresie pkt 2 oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi, Gmina ponownie podniosła argument dotyczący przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość należności i opłat rocznych (z uwagi na upływ 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy). Zaznaczyła, że termin przedawnienia powinien biec od momentu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 17 października 2012 r. Tym samym decyzja ustalająca wysokość zobowiązań mogła być wydana i doręczona najpóźniej 31 grudnia 2015 r. Zdaniem skarżącej – powyższe nie nastąpiło, w związku z czym zobowiązanie w ogóle nie powstało.

Strona wskazała ponadto, że w jej ocenie, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dotknięte nieważnością

– poprzez dokonanie ustaleń w zakresie należności i stałej opłaty rocznej wobec osoby niebędącej stroną w sprawie. W odwołaniu z dnia 28 grudnia 2018 r. wskazano wprost, że wyłącznie z daleko posuniętej ostrożności procesowej odwołanie składane jest zarówno w imieniu jednostki, której organ nadał przymiot strony (Urząd Gminy P. ), jak i w imieniu podmiotu, którego interesu rzeczywiście dotyczy niniejsze postępowanie (Gmina P. ). Powyższe nie uprawniało jednak organu II instancji do "zamienienia" nieuprawnionego podmiotu będącego stroną decyzji I instancji na podmiot, który rzeczywiście powinien być stroną w prowadzonej sprawie.

W ocenie skarżącej, decyzja Kolegium narusza ponadto art. 139 K.p.a., bowiem doszło do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez pogorszenie sytuacji Gminy w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania.

Gmina zarzuciła również, że organ II instancji bezpodstawnie uznał, że złożenie do Starosty [...] w P. zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, obejmujących budowę boiska sportowego na działce nr ewid. [...] w obrębie ewid. P. , gm. P. i uzyskania zaświadczenia o braku sprzeciwu Starosty w dniu 8 października 2012 r. nie wypełniło przesłanki powiadomienia organu o dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. W związku z powyższym organ II instancji błędnie przyjął w ustaleniach faktycznych, że Starosta [...] nie dowiedział się z ww. pism o zmianie przeznaczenia gruntów i nie mógł na ich podstawie podjąć działań celem wyliczenia opłaty. Powyższe twierdzenie, zdaniem skarżącej, stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Kolegium wyjaśniło, że skierowanie zaskarżonego aktu do Gminy P. było wynikiem przeprowadzonej analizy legitymacji procesowej w postępowaniu

o ustalenie należności i opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i korektą niewłaściwe określonej strony postępowania w decyzji organu I instancji.

Tym samym, w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie stoi w sprzeczności z regułą z art. 139 k.p.a.

Pismem z dnia [...] r., G. P. uzupełniła skargę o zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wystarczającym zakresie i nieustalenie przez organ administracji powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej, co powinno być podstawą do ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie organy administracji błędnie wydały decyzje ustalające opłaty biorąc pod uwagę całą powierzchnię działki nr [...], to jest [...] gruntu klasy Rllla i [...] gruntu klasy Rlllb. Powinny bowiem ustalić we własnym zakresie powierzchnię nieruchomości zajętą pod inwestycję budowlaną.

Co więcej, w dniu 20 września 2012 r. Gmina P. dokonała do Starostwa Powiatowego w P. zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia. W dokumencie pn. "Opis Techniczny" (stanowiący załącznik do zgłoszenia), znajduje się informacja, że pod inwestycję będzie przeznaczona następująca powierzchnia boiska – [...] m2 (czyli [...] ha). Powyższe jest także uwidocznione w kolejnym załączniku - Planie sytuacyjnym. Oznacza to, zdaniem Gminy, że organ – Starostwo Powiatowe w P. miał wiedzę, jaka powierzchnia działki nr [...] w P. będzie podlegała wyłączeniu z produkcji rolnej, gdyż dysponował powyższymi dokumentami. W niniejszej sprawie organ posiadał zgłoszenie robót budowlanych wraz z załącznikami. Jest to fakt bezsporny, gdyż nie wniósł od niego sprzeciwu (zaświadczenie w aktach sprawy). Tym bardziej więc, niezbadanie przez organ, jaka powierzchnia działki nr [...] została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej, stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, nakazujących ustalanie określonych faktów z urzędu.

Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu

– zgłoszenia robót budowlanych z dnia 20 września 2012 r. wraz z załącznikami, na okoliczność wiedzy Starostwa Powiatowego w P. o powierzchni gruntu działki nr [...], faktycznie wyłączonej z produkcji rolniczej.

Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę prawną ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne,

a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Z kolei w myśl art. 12 ust. 2 ww. ustawy, właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów

z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.

Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (ust. 6).

Należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (ust. 13). Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia

30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów rolnych kwoty określone na podstawie ust. 7 (ust. 14 pkt 1).

Jednocześnie w ust. 7 art. 12 cytowanej ustawy wskazano należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 dla poszczególnych klas.

W orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu pojawiało się szereg wątpliwości związanych ze stosowaniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeden z nich dotyczył m.in. odpowiedzi na pytanie, kiedy powinna być ustalona należność i opłaty roczne za wyłączenie gruntów z produkcji, tj. czy w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, czy też w odrębnej decyzji, tak jak uczynił to organ w niniejszej sprawie. Organ I instancji przyjął drugą z tych koncepcji. Jest ona spotykana i aprobowana w orzecznictwie, jak np. w wyroku WSA

w Warszawie z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/14, podtrzymanym przez NSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 224/15, a w którym Sąd Wojewódzki wskazał m.in., że wydanie decyzji ustalającej wysokość należności i opłaty rocznej winno nastąpić po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji i złożeniu oświadczenia.

Podejmując decyzję z [...] r. nr [...] zezwalającą

na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o pow. [...] ha klasy RIIIa

i o pow. [...] ha klasy RIIIb w działce ew. nr [...], w pkt 2 decyzji Starosta zobowiązał stronę do poinformowania organu o dniu faktycznego wyłączenia ww. gruntów z produkcji rolniczej oraz o ich aktualnej cenie rynkowej w celu naliczenia jednorazowej należności i opłaty rocznej, czego następstwem będzie ustalenie opłaty.

Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. decyzja stała się ostateczna i wiązała

w zakresie rozstrzygnięcia – przyznanych uprawnień i nałożonych nią obowiązków nie tylko organ, ale i Gminę P. . Strona nie kwestionując obowiązku wynikającego z pkt 2 opisanej decyzji, obowiązek ten przyjęła i zobowiązana była do jego wykonania.

W związku z tym nie może ulegać wątpliwości, że strona skarżąca miała obowiązek złożenia informacji o faktycznej dacie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Obowiązek taki został bowiem sformułowany wprost w pkt 2 decyzji z dnia [...] r. Tym samym strona nie może uwolnić się od wynikającego wprost z ustawy obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tego tylko powodu, że nie wykonała w odpowiednim terminie nałożonego nań zobowiązania. Takie działanie stanowiłoby próbę nieakceptowalnego uchylenia się od obowiązku uiszczenia zobowiązania o charakterze publicznoprawnym.

Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które odwołują się do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w kontekście sugerowanego przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość należności i opłat rocznych. Za nieuprawnione uznał bowiem Sąd, leżące u podstaw wywodów strony skarżącej o przedawnieniu, stwierdzenie, że Gmina wykonała obowiązek poinformowania Starosty o dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej poprzez złożenie w dniu

21 września 2012 r. zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę obejmujących budowę boiska sportowego na działce nr [...], czy też złożenie w dniu 29 lipca 2013 r. zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, obejmujących budowę ogrodzenia boiska sportowego na działce nr ew. [...].

Zgłoszenie zamiaru przeprowadzenia robót do jednostki organizacyjnej Starostwa niezajmującej się sprawami ochrony gruntów rolnych i leśnych, bez jakiegokolwiek odwołania się do realizacji obowiązku wynikającego z decyzji

z [...] r. nie mogło być uznane za "zawiadomienie" organu o wystąpieniu faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Ponadto, sam zamiar wykonania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie nie jest tożsamy ze zrealizowaniem takowych robót budowlanych i faktycznym wyłączeniem gruntów

z produkcji rolniczej. Takie, prawidłowe zawiadomienie Starosty Wójt Gminy P. sformułował w dniu 15 listopada 2017 r., podając, że 17 października 2012 r. nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych m.in. w działce nr [...], objętych decyzją z dnia [...] r. zezwalającą na trwałe wyłączenie Gminie P. z produkcji rolniczej gruntów. Do oświadczenia Wójt dołączył informację o wartości gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego – operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, dopiero od daty doręczenia Staroście ww. zawiadomienia z dnia 15 listopada 2017 r. można byłoby rozważać, czy nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych lub prawa do wydania przez organ decyzji obowiązek ten konkretyzujący. W przedstawionych okolicznościach przedawnienie takowe nie nastąpiło, skoro decyzję ustalającą Gminie P. należność oraz stałą opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej Starosta wydał dnia [...] r.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu ustalenia należności na rzecz podmiotu, który nie był stroną postępowania, Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze skarżącą, że Urząd Gminy jako taki nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnej, gdyż jako aparat pomocniczy gminy nie posiada osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjnoprawnej w myśl art. 29 k.p.a., jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, decyzja w istocie została skierowana do właściwego podmiotu, tj. do Gminy P. , będącej niewątpliwe stroną postępowania. Zaadresowanie decyzji na Urząd Gminy, czy też takowe określenie podmiotu w decyzji organu I instancji, nie miało żadnego wpływu na czynny udział Gminy w toczącym się postępowaniu, w tym także złożenia odwołania, z których to praw strona skorzystała. Tym bardziej, nie dość precyzyjne opisanie adresata decyzji nie uzasadniało stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Bez wątpienia Gmina P. posiadała pełną wiedzę w zakresie toczącego się postępowania, jak również uznawała, że to ona powinna być adresatem decyzji, a potwierdzeniem powyższego jest fakt, że to właśnie Gmina P. wniosła najpierw odwołanie od decyzji Starosty a następnie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uchylając zaskarżoną decyzję i ustalając należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dla Gminy P. , Kolegium dokonało w istocie jedynie doprecyzowania oznaczenia strony.

Tym samym nie sposób też zgodzić się ze skarżącą, że w wyniku rozpatrzenia odwołania została wydana decyzja na niekorzyść odwołującej się Gminy. Z przyczyn

o których była mowa powyżej, za adresata decyzji ustalającej należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należało uznać Gminę P. .

Rozstrzygając w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu z dokumentów dołączonych przez stronę skarżącą do pisma procesowego z dnia 29 sierpnia 2018 r., Sąd miał na względzie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz to, że ewentualne przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.