Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2167/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał udostępnienia:

1. Kopii ocen okresowych, którym podlegają zatrudnieni w służbie cywilnej, dokonanych od początku zatrudnienia w MNiSW, a także kopii innych dokumentów dotyczących wnioskowania i przyznawania kolejnych stopni służbowych w służbie cywilnej w trakcie ich pracy w resorcie nauki i szkolnictwa wyższego (z ewentualnym zakryciem danych podlegających ustawowej ochronie): Dyrektora Generalnego M. K., Dyrektor A. W. i Dyrektora M. C.

2. Ile odbiorników TV znajduje się w siedzibie resortu nauki oraz w pokojach jakich pracowników resortu są one użytkowane (podanie imion i nazwisk osób wraz z określeniem ich stanowiska służbowego.

3. Ile wyniosły łącznie koszty wynikające z opłaty abonamentowej za używanie odbiorników TV w resorcie nauki w latach 2013 i 2014,

4. Stanu zatrudnienia w MNiSW na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz 30 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2015 r.

Następnie pismem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że w Ministerstwie, według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r., obsadzonych było 367 etatów, zaś według stanu na dzień 30 czerwca 2015 r. 370 etatów (zgodnie z metodologią liczenia stanu zatrudnienia do sprawozdania [...] o zatrudnieniu i wynagrodzeniach). Jednocześnie w załączeniu przekazał zestawienie 20 odbiorników telewizyjnych, znajdujących się w posiadaniu MNiSW. Poinformował, że zestawienie to nie zawiera danych osobowych pracowników Ministerstwa nie pełniących funkcji publicznych - ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Korzystanie z odbiorników przez ww. pracowników uzasadnione jest charakterem wykonywanych przez nich obowiązków służbowych.

Poinformował, że łączne koszty z tytułu opłat abonamentowych za odbiorniki telewizyjne w latach 2013 i 2014 wyniosły 8 606,85 zł.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 i 183, z 2015 r. poz. 211) odmówił udostępnienia M. S., informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podjęta decyzja odnosi się do informacji z punktu 1 wniosku bowiem odpowiedź na pytania wskazane w punktach 2-4 została udzielona pismem z dnia [...] września 2015 r.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, że wnioskowane oceny okresowe stanowią część akt osobowych pracowników Ministerstwa zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej: dyrektora generalnego Ministerstwa, dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa oraz zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa.

Wskazane osoby pełnią funkcje publiczne, bowiem ich funkcja ma związek z zarządzaniem sprawami związanymi z władzą publiczną. Wykonują powierzone im przez instytucje państwowe zadania, mają znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Jednocześnie organ stwierdził, że dokumenty związane z oceną okresową osób pełniących funkcje publiczne spełniają przesłanki uznania ich za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe dokumenty podlegają jednak ochronie na mocy art. 5 u.d.i.p. Ich udostępnienie podlega ograniczeniom na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej. Gdy dokumenty zawierają informacje związane z prywatną sferą życia funkcjonariusza, nie powinny być udostępniane w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasady sporządzania ocen okresowych reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 74, poz. 633). Ocena osoby zatrudnionej na wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej odnosi się do efektów mierzalnych, (liczby wydanych decyzji lub pozytywnie rozpatrzonych odwołań), ale również kompetencji niemierzalnych (relacji międzyludzkich, budowania atmosfery w zespole), nie wpływających bezpośrednio na realizację zadań publicznych.

Kryteriami oceny są m.in. umiejętności motywowania pracowników, rozwiązywanie konfliktów w zespole, szacunek dla prywatności pracowników, zachowywanie opanowania i spokoju w sytuacji stresu, ochrona pracowników przed niedopuszczalnymi naciskami, traktowanie pracowników w uczciwy i bezstronny sposób. Kryteria te są odzwierciedleniem indywidualnych predyspozycji do zarządzania pracownikami i organizowania pracy zespołu, oraz cech osobowościowych, które wpływają na atmosferę w miejscu pracy oraz motywację pracowników. Nieuprawniony jest zdaniem organu wniosek, że wskazane kryteria mają bezpośredni związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Ocena okresowa bezspornie obejmuje dane będące informacją publiczną. Nie jest jednak możliwe wyodrębnienie z niej części stanowiących informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, gdyż w obszarze każdego z kryteriów obowiązkowych dochodzi do oceny zarówno wiedzy merytorycznej i sposobu wykonywania zadań, jak również wyżej wskazanych indywidualnych predyspozycji charakterologicznych i osobowościowych.

Organ wskazał, że część oceny okresowej zawiera dane dotyczące indywidualnego planu rozwoju zawodowego. Te informacje nie muszą być związane z aktualnie wykonywanymi zadaniami, mogą odnosić się do zamierzeń pracodawcy związanych z danym pracownikiem, a także osobistych planów zawodowych pracownika, nie mających związku z aktualnie pełnioną funkcją publiczną.

Ponadto forma dokonania oceny okresowej (rozmowa oceniająca) ma wymiar psychologiczny oparty na wzajemnym szacunku, zaufaniu, empatii oraz współpracy. Istotne jest zatem zachowanie poufności uzyskanych w ten sposób informacji.

Oryginał arkusza oceny okresowej włącza się do akt osobowych ocenianego. Sprawy dotyczące prowadzenia akt osobowych pracowników regulują przepisy szczególne - art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja i 996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobem prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, późn. 286 ze zm.).

Udostępnienie dokumentów z akt osobowych pracownika jest ściśle związane z istniejącym stosunkiem pracy (art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy).

Wobec powyższego pracodawca bez zgody pracownika nie może udostępniać jego akt osobowych oraz dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy osobom trzecim i wglądu w tę dokumentację.

Natomiast zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie danych osobowych pracodawca ma obowiązek m.in. zabezpieczyć dane pracowników przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym. Pracodawca, który udostępnia dane pracowników osobom nieupoważnionym, podlega: grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Możliwe jest też pozwanie pracodawcy o zapłatę odszkodowanie.

Wobec powyższego nie jest możliwe, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego dokumentów.

W ocenie Ministra zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wynika, że prawo do prywatności jest wartością większą aniżeli prawo do informacji. Zatem jedynie w przypadku rezygnacji przez osobę fizyczną z przysługującego jej prawa do ochrony, istnieje możliwość udzielenia takiej informacji.

M. S. złożył od wskazanej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że nie podziela stanowiska przedstawionego w jej uzasadnieniu. Fakt że w dokumentach, które znajdują się dane osobowe pracowników które powinny być chronione, nie może być przesłanką do odmowy udostępnienia dokumentów w całości. Dane osobiste jak data urodzenia, miejsce zamieszkania a także wskazujące na wskaźniki wynagrodzenia powinny być odpowiednio zakryte gdyż faktycznie nie stanowią informacji publicznej.

Stwierdził, że proces przenoszenia i awansowania pracowników służby cywilnej ze swej istoty powinien podlegać szerokiej kontroli społecznej. Pracownicy służby cywilnej są wynagradzani ze środków publicznych dlatego opinia publiczna ma prawo interesować się polityką personalną urzędów państwowych. Każdy obywatel, na pisemny wniosek, powinien mieć zapewniony dostęp do dokumentacji gromadzonej w takich sprawach przez urzędy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662 oraz 2015 r. poz. 1240) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, co wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Żądane w niniejszej sprawie dokumenty podlegają ochronie mocą art. 5 ustawy. Udostępnienie dokumentów z akt osobowych pracownika jest ściśle związane z istniejącym stosunkiem pracy, na co wprost wskazuje art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy.

W przypadku, gdy dokument zawiera informacje związane z prywatną sferą życia funkcjonariusza, nie powinien być on udostępniany w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z orzecznictwem ETS (np. Sprawa Caroline von Hannover v. Niemcy z dnia 24 czerwca 2004 r., Izba (sekcja II) skarga nr 593200/00) każdej osobie nawet publicznie znanej, należy zapewnić poszanowanie życia prywatnego. Zatem informacje osobiste dotyczące między innymi rozwoju zawodowego, cech osobowościowych i charakterologicznych, nie będą publikowane czy udostępniane bez ich zgody.

Również z treści art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wynika, że każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego. Użyte pojęcie "życie prywatne" jest szerokie i nie daje się wyczerpująco zdefiniować. Minister stwierdził, że wnioskowane dokumenty stanowią część akt osobowych pracowników.

Osoby których dotyczy wniosek o informację publiczną, pełnią funkcje publiczne. Mają one bowiem znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Akta osobowe w których skład wchodzą żądane oceny okresowe, stanowią zbiór dokumentów podlegających szczególnej ochronie prawnej. Ich udostępnienie stanowiłoby naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. Pracodawca - bez zgody pracownika nie może udostępniać akt osobowych osobom trzecim z wyłączeniem podmiotów uprawnionych ustawowo do kontroli. Pracodawca ma bowiem zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie danych osobowych, obowiązek m.in. zabezpieczyć dane pracowników przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym. Obowiązek ten jest obwarowany sankcjami przewidzianymi w obowiązujących przepisach prawa.

W przedmiotowej sprawie M. S. nie otrzymał zgody osób wymienionych w rozpatrywanym wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. na udostępnienie do wglądu ich akt osobowych, nie jest także osobą uprawnioną przez pracodawcę, a także nie reprezentuje podmiotu uprawnionego ustawowo do prowadzenia kontroli.

Wobec powyższego Minister Nauki nie jest uprawniony do udostępnienia żądanych przez dokumentów.

W niniejszej sprawie należy mieć na względzie również przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 poz. 1182). Żądane dokumenty zaliczają się do zakresu danych osobowych pracownika.

Organ podniósł również, że oceny okresowe zawierają elementy nie stanowiące informacji publicznej. Nie jest jednak możliwe wyodrębnienie z niej części stanowiących informację publiczną, gdyż w swej treści zawiera ocenę wiedzy merytorycznej i sposobu wykonywania zadań, jak również indywidualnych predyspozycji charakterologicznych i osobowościowych.

Arkusz oceny okresowej zawiera także dane dotyczące indywidualnego planu rozwoju zawodowego, które nie muszą być związane wyłącznie z aktualne wykonywanymi zadaniami (dotyczą np.: zamierzeń pracodawcy odnośnie pracownika, osobistych planów zawodowych pracownika).

Organ stwierdził, że powyższą decyzję wydał ze względu na ochronę prywatności M. K., M. C., i A. W.

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku organu do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego.

Przywołanie orzecznictwa ETS, jak i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest chybione, gdyż wnioskowana dokumentacja nie ma charakteru dokumentacji prywatnej czy rodzinnej lecz została wytworzona w związku z zajmowaniem funkcji publicznych.

Oceny okresowe stanowią raporty na temat wykonywania zadań związanych ze stosunkiem pracy, a nie zadań dotyczących prywatnej sfery życia. Bowiem informacje dotyczące prywatności wskazanych osób nie znajdują się w kręgu zainteresowania skarżącego.

Fakt, że w dokumentach, znajdują się wrażliwe dane osobowe, nie może być przesłanką do odmowy udostępnienia dokumentów w całości. Skarżący zawarł w wniosku o informację publiczną wzmiankę o zakryciu informacji podlegających ustawowej ochronie.

Skarżący podkreślił, że analogiczne informacje udostępnione zostały przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Podkreślił, że proces przenoszenia i awansowania pracowników służby cywilnej ze swej istoty powinien podlegać szerokiej kontroli społecznej, tylko wtedy można bowiem mówić o pełnej transparentności decyzji personalnych w administracji państwowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga M. S. zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia M. S. stała się decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w postaci: kopii ocen okresowych Dyrektora Generalnego M. K., Dyrektor A. W. i Dyrektora M. C., dokonanych od początku zatrudnienia w MNiSW, a także kopi innych dokumentów dotyczących wnioskowania i przyznawania kolejnych stopni służbowych w służbie cywilnej w trakcie ich pracy w tym resorcie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego - organ władzy publicznej jest stosownie do art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) dalej u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Niewątpliwie również żądanie dotyczy informacji publicznej, spór dotyczy zasadności odmowy udostępnienia ocen okresowych i innych ww. dokumentów, z uwagi na ochronę prywatności osób, których dotyczą.

Rozważyć należy, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji uzasadniając to twierdzeniem, że żądane dokumenty zawierają zarówno informację publiczną jak i takie dane (opisujące indywidualne predyspozycje charakterologiczne i osobowościowe) które informacją publiczną nie są.

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast według art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

Udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa (art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Jednak zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.), każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, oraz gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Celem ustawy o ochronie danych osobowych jest m. in. ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167).

Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych).

Trybunał Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane przez pozostawienie każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie (wyrok TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2015 r. I OSK 1986/14 skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych.

Wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, odnośnie prywatności osoby fizycznej należy dokonać przez pryzmat ustawy o ochronie danych osobowych.

Treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 tej ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.

W wyroku z 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) - cel informacyjny jest spełniony także, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe. W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie statusu osoby, której dotyczy wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma zasadnicze znaczenie dla oceny zakresu ochrony jej prywatności w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, (OTK-A 2006 r. nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłączył jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. W każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, gdy ujawnione informacje oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności.

Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Podkreślenia również wymaga, że w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. ustawodawca posłużył się pojęciem osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby mającej związek z pełnieniem tych funkcji, które to pojęcie ma inne znaczenie niż pojęcie osoby publicznej (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., I OSK 1860/14).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że osoby których dotyczy wniosek o dostęp do informacji publicznej: dyrektor generalny, dyrektor komórki organizacyjnej Ministerstwa i zastępca dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa zatrudnieni w strukturze Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań, w ramach struktur władzy publicznej na stanowisku decyzyjnym.

Funkcję publiczną sprawuje osoba, której przysługuje choćby wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Skoro zatem żądane dokumenty dotyczą osób pełniących funkcje publiczne to należy wyważyć kwestię prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony prywatności tych osób.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

(t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1111) urzędnik służby cywilnej oraz pracownik służby cywilnej zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony podlega ocenie okresowej dokonywanej przez bezpośredniego przełożonego. Ocena okresowa dotyczy wykonywania obowiązków wynikających z opisu zajmowanego stanowiska pracy. Służy ona kompleksowej ocenie pracy, obejmuje całokształt efektów pracy urzędnika, jego wiedzy, umiejętności, zdolności czy postaw, wartościuje jego dokonania. Ma charakter sformalizowany i jest dokonywana w ustalonych odstępach czasu przy zastosowaniu zasad, które mają utrwalony i powtarzalny charakter.

W niniejszej sprawie okresowe oceny pracy, a także dokumenty dotyczące wnioskowania i przyznawania kolejnych stopni służbowych, dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, zatem stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 05.11.2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 143/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22.04.2015, sygn. akt II SAB/Wa 29/15). Badana informacja dotyczy bowiem niewątpliwie kwestii związanych z transparentnością sprawowanej przez wskazane osoby funkcji publicznej.

Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną, organ zobowiązany będzie do jej udostępnienia na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym działanie organu polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu w takiej sytuacji uzasadnione, byłoby rozważenie udostępniania kopii ocen okresowych i innych wnioskowanych dokumentów, ze zanonimizowanymi w taki sposób danymi wrażliwymi funkcjonariuszy, by nie naruszyć ich dóbr chronionych.

Organ ma zatem obowiązek dokonania szczegółowej analizy posiadanych dokumentów, pod względem tego czy zawierają one dane wrażliwe funkcjonariusza, czy dotyczą opisanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną.

To na organie spoczywa obowiązek rozważenia, które informacje podlegają udostępnieniu. Anonimizacji podlegać powinny znajdujące się w dokumentach informacje nie związane z wykonywanymi obowiązkami, a jedynie z prywatną sferą życia funkcjonariusza publicznego (np.: dotyczące charakteru, cech osobowości).

W takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12).

Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzasadnione również dlatego, że wnioskodawca w treści wniosku zawarł zastrzeżenie dotyczące ewentualnego zakrycia danych podlegających ochronie. Z powyższego należy wnioskować, że jego intencją było uzyskanie informacji na temat mechanizmów i zasad dokonywanych rekrutacji, ocen i awansów urzędników wyższego stopnia, a nie jakichkolwiek danych wrażliwych. Ponieważ mimo pełnienia funkcji publicznej, każda z tych osób ma prawo do ochrony swojego życia prywatnego nie mającego związku z pełniona funkcją.

W tej sytuacji organ nie wykazał, że istnieją podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji publicznych.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić ww. rozważania Sądu. W niniejszej sprawie organ ma bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi, gdzie sfera publiczna wkracza w sferę prywatną, winien zatem działać w sposób ostrożny i wyważony, mając jednak na uwadze jawność działania władz publicznych.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpozna sprawę mając również na uwadze, informację podaną w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2016 r., dotycząca tego, że akta osobowe M. K. w dniu [...] stycznia 2016 r. zostały przekazane do Ministerstwa Zdrowia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.