Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 637/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 143 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (dalej jako: "Dyrektor WOW NFZ" lub "Organ") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2014 r., nr [...], mocą której uwzględnił w całości odwołanie wniesione przez [...] (dalej jako: "Szpital" lub "Odwołujący"), dotyczące zapadłego w dniu [...] marca 2014 r. rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od [...] kwietnia 2014 r. do [...] marca 2017 r. umowy o [...].

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, przytoczonych w uzasadnieniu przez Organ.

W dniu [...] stycznia 2014 r. Dyrektor WOW NFZ ogłosił w trybie konkursu ofert postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia na okres od [...] kwietnia 2014 r. do [...] marca 2017 r. umowy o [...]. W postępowaniu wpłynęły dwie oferty: (1.) Szpitala oraz (2.) M. Z., prowadzącej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą [...] (dalej jako "NZOZ" lub "Skarżący"). W wyniku dokonanego w dniu [...] marca 2014 r. rozstrzygnięcia postępowania przez komisję konkursową, jako podmiot, z którym Wielkopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej w skrócie: "WOW NFZ") zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazano NZOZ (dalej jako: "Rozstrzygnięcie").

Od tego Rozstrzygnięcia pełnomocnik Szpitala, [...], złożyła w dniu [...] marca 2014 r. odwołanie, uzupełnione następnie pismem z [...]marca 2014 r. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej", w skrócie: "u.ś.o.z.") w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja") – poprzez wprowadzenie, zarządzeniem Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do oceny ofert kryterium ciągłości z wagą skalującą 5 punktów, co naruszyło zasadę równego traktowania wszystkich stawających do konkursu świadczeniodawców;

2) art. 4 pkt 1 lit. a w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) – poprzez nadużywanie przez WOW NFZ pozycji dominującej na krajowym rynku organizowania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych i stwarzanie świadczeniodawcom zróżnicowanych warunków konkurencji;

3) art. 103 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.l.") – poprzez uwzględnienie przy ocenie ofert, wpisów do rejestru prowadzonego przez Wielkopolską Radę Lekarską (dalej w skrócie: "WIL") dokonanych po dniu wyznaczonym jako termin składania ofert w przedmiotowym konkursie

– co skutkowało naruszeniem interesu prawnego Odwołującego – pełnomocnik Szpitala wniósł o uwzględnienie odwołania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia przedmiotowej umowy, w szczególności poprzez przeprowadzenie ponownej oceny ofert bez uwzględnienia u drugiego oferenta (NZOZ), w dokonanej ocenie punktowej, 5 punktów jednostkowych za kryterium "kompleksowość": "zapewnienie w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki RTG"; ewentualnie o odrzucenie oferty tego oferenta na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., unieważnienie przeprowadzonego postępowania konkursowego i przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań na podstawie art. 144 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. Ponadto, w uzupełnieniu odwołania, Szpital wniósł o wyjaśnienie rozbieżności związanych z dokonaną oceną ofert, występujących w treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W opinii Odwołującego, w toku prowadzonego postępowania konkursowego naruszone zostały zasady postępowania w rozumieniu proceduralnym, tj. art. 148 u.d.l.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], Dyrektor WOW NFZ – z powołaniem się na art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – postanowił uwzględnić odwołanie Szpitala w całości.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Dyrektor WOW NFZ, nawiązując do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że kryterium "ciągłość" z wagą skalującą 5 punktów zostało wprowadzone przez ustawodawcę, ustawą z dnia 6 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290). W związku z powyższym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Prezes NFZ") został zobligowany do określenia przedmiotowego kryterium w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej jako: "Zarządzenie Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ") w taki sam sposób, w jaki dokonał tego ustawodawca. Szpital miał zatem czas, aby zgłosić uwagi do przedmiotowych przepisów i podjąć starania w celu zmiany treści tego przepisu, skoro uważa go za nieprawidłowy i naruszający zasadę równego traktowania uczestników postępowania konkursowego.

Ustosunkowując się do stwierdzonych przez Szpital błędów i nieścisłości w dokumentach komisji konkursowej, Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie komisji zostało podjęte na podstawie liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów, jak i miejsca w rankingu końcowym. Stwierdził, że jakkolwiek błędy wskazane przez Szpital wystąpiły, to nie miały one wpływu na ocenę ofert i ich pozycję w rankingu – nie wpłynęły zatem na wynik postępowania. Opisane przez Szpital błędy wynikły z nieprawidłowego działania systemu informatycznego i zostały już zgłoszone przez WOW NFZ dostawcy oprogramowania celem ich usunięcia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu uwzględnienia przez komisję konkursową wpisów do rejestru prowadzonego przez okręgową radę lekarską dokonanych po dniu wyznaczonym jako termin do złożenia ofert w konkursie, Dyrektor WOW NFZ wskazał na podjęte przez siebie czynności wyjaśniające, w tym zwrócenie się do Wielkopolskiej Izby Lekarskiej z pytaniem, kiedy do organu rejestrowego wpłynął wniosek i kiedy dokonano wpisu pracowni RTG do księgi rejestrowej prowadzonej dla Z. M. Z. (dalej jako: "Podwykonawca"). Na podstawie uzyskanych wyjaśnień Organ ustalił, że na ostatni dzień składania ofert ([...] lutego 2014 r.) Podwykonawca nie posiadał wpisanej do księgi rejestrowej komórki organizacyjnej realizującej świadczenia pracowni RTG, a więc nie posiadał uprawnień do udzielania świadczeń w tym zakresie. W ocenie Dyrektora WOW NFZ wpis, a ściślej decyzja o jego wykonaniu – co w tej sprawie nastąpiło dopiero w dniu [...] lutego 2014 r. – ma charakter konstytutywny. Tym samym oferent NZOZ udzielając pozytywnej odpowiedzi na pytanie ankietowe dotyczące zapewnienia w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki RTG podał nieprawdziwe informacje. Komisja konkursowa nie mogła zatem przyjąć, że NZOZ zapewnia, i to w lokalizacji miejsca udzielania świadczenia, diagnostykę RTG. Organ podkreślił, że składając oświadczenie o zapewnianiu diagnostyki RTG, oferent zobowiązany był do spełniania tego warunku najpóźniej na dzień złożenia oferty, a to z tego powodu, że komisja konkursowa prowadzi postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach pewności i gwarancji, nie zaś na zasadzie ryzyka, co do ewentualnego spełnienia przez oferenta warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, w której WOW NFZ ponosiłby pełne ryzyko nienależytego zabezpieczenia świadczeń i to już od pierwszego dnia obowiązywania umowy.

Odnosząc się zaś do żądania Szpitala w przedmiocie odrzucenia oferty NZOZ Dyrektor WOW NFZ wskazał, że zgodnie z § 18 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719; dalej jako: "rozporządzenie konkursowe") z chwilą ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania komisja ulega rozwiązaniu, zatem nie jest już możliwe odrzucenie przedmiotowej oferty.

W konkluzji Organ stwierdził, że w odwołaniu wykazano, iż WOW NFZ naruszył zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia przedmiotowej umowy, w części dotyczącej oceny spełnienia przez NZOZ warunku dodatkowo ocenianego w zakresie dysponowania diagnostyką RTG. Tym samym w trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia interesu prawnego Odwołującego, co skutkować winno uwzględnieniem odwołania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, NZOZ, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, [...], wniósł o wydanie decyzji utrzymującej wybór przez komisję konkursową oferty NZOZ jako podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zaskarżonej decyzji nr [...] pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. – poprzez jego błędne zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: (1) art. 103 u.d.l., poprzez jego błędną wykładnię; (2) art. 217 u.d.l., poprzez jego niezastosowanie; (3) § 1 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 25 u.ś.o.z., poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Podwykonawca rozpoczął stosowanie aparatu rentgenowskiego pod adresem wskazanym przez oferenta jeszcze podczas obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach wpisu do rejestrów indywidualnych praktyk lekarskich, indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich i grupowych praktyk lekarskich (Dz. U. Nr 60 poz. 409; dalej jako: "rozporządzenie rejestrowe z 2007 r."), w ramach swojej pracowni ortopedycznej. Dokonał również niezbędnych zmian w ewidencji działalności gospodarczej, wypisując do niej kod PKD 86.90.E, w którego zakresie mieściła się również obsługa urządzeń RTG. Skarżący podkreślił, że obowiązek zmiany wpisu, dostosowującego wpis do wymogów ustawy o działalności leczniczej, obciążony jest jedynie sankcją kary pieniężnej – o jakiej mowa w art. 107 u.d.l. – nie ma zaś charakteru konstytutywnego. Szczegółowy zakres danych, których wpis do rejestru ustanowionego przez u.d.l. jest niezbędny, został uregulowany dopiero rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru (Dz. U. Nr 221 poz. 1319 z późn. zm.), które wchodziło w życie w dniu 01 listopada 2011 r. Skarżący zaznaczył, że również w momencie uzyskania zgody na prowadzenie pracowni rentgenowskiej pod wskazanym przez oferenta adresem, obowiązywało jeszcze w tym zakresie rozporządzenie rejestrowe z 2007 r., zgodnie z którym wpis nie miał charakteru konstytutywnego. Wpisem konstytutywnym w przypadku specjalistycznej praktyki lekarskiej Podwykonawcy nie był wpis na podstawie ustawy o działalności leczniczej, a wpis na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów (w tym m.in. rozporządzenia rejestrowego z 2007 r.), albowiem na mocy art. 217 ust. 1 i 2 u.d.l. wpis ten został inkorporowany do obecnie obowiązującego rejestru. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącego, składając oświadczenie o zapewnieniu diagnostyki RTG, NZOZ podał prawdziwą informację. Tym bardziej, że usługi medyczne w postaci zapewnienia świadczeń diagnostyki RTG we wskazanej lokalizacji nie są świadczone przez Podwykonawcę osobiście, a przez techników elektroradiologów, zatrudnionych w placówce, którzy nie podlegają wpisowi do rejestru.

Dalej NZOZ zarzucił, że drugi z oferentów składając ofertę dopuścił się uchybień mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, gdyż przedłożony przezeń certyfikat PN-EN ISO 9001:2009 wydany został z naruszeniem przepisów Zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ. Szpital w dacie wystawienia certyfikatu i przeprowadzenia audytu nie świadczył bowiem opieki zdrowotnej w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, co sam przyznał w ankiecie.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Dyrektor WOW NFZ – wskazując w podstawie prawnej na art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną nr [...].

W uzasadnieniu Organ podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne poczynione w zaskarżonej decyzji nr [...], i uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego posiadanego przez Odwołującego certyfikatu ISO 9001:2009, Dyrektor WOW NFZ uznał ten zarzut za "bezzasadny", argumentując, że nawet ewentualne niespełnienie deklarowanego przez Odwołującego warunku rankingującego posiadania certyfikatu ISO (czego konsekwencją byłoby uznanie, iż oferta Odwołującego podlegała odrzuceniu z uwagi na nieprawdziwe informacje w niej zawarte) nie miałoby wpływu na wynik sprawy. W świetle bowiem art. 154 ust. 7 in fine u.ś.o.z., niezależnie od tego, czy oferta Odwołującego podlegała, czy nie podlegała odrzuceniu, w sytuacji ustalenia, iż odrzuceniu podlegała oferta NZOZ, Organ zobowiązany był do ogłoszenia nowego postępowania w sprawie zawarcia przedmiotowej umowy, które to postępowanie, jak podkreślono w referowanej decyzji, jest już prowadzone przez WOW NFZ pod numerem [...].

Ustosunkowując się za kolei do zarzutu naruszenia art. 103 u.d.l. Dyrektor WOW NFZ podtrzymał swe stanowisko, że wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, o jakim mowa w tym przepisie, ma charakter konstytutywny, w tym sensie, że prawo udzielania określonych świadczeń zdrowotnych lub inne dyspozycje organizacyjne mogą być realizowane dopiero po ich ujawnieniu w rejestrze. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zmianę wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, obejmującą zmianę danych dotyczących działalności leczniczej Podwykonawcy, wpłynął do WIL w dniu 24 lutego 2014 r. i tego samego dnia dokonano zmiany zapisów w księdze rejestrowej Podwykonawcy dotyczących rozszerzenia świadczeń diagnostycznych w pracowni RTG. Zdaniem Organu oznacza to, iż na ostatni dzień składania ofert ([...] lutego 2014 r.), względnie na dzień otwarcia ofert ([...] lutego 2014 r.) – w którym to dniu, zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej w skrócie: "k.c."), oferta oferenta dotarła do adresata w sposób, w jaki ten ostatni mógł zapoznać się z jej treścią – Podwykonawca nie posiadał wpisanej do księgi rejestrowej, komórki organizacyjnej realizującej świadczenia pracowni RTG, a więc nie posiadał uprawnień do udzielania świadczeń w tym zakresie. Tym samym NZOZ udzielając pozytywnej odpowiedzi na pytanie ankietowe dotyczące zapewnienia w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki RTG podał nieprawdziwe informacje.

Organ wskazał ponadto, że zakres świadczeń RTG w nocnej i świątecznej opiece zdrowotnej jest znacznie szerszy niż ten w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu. Nie jest on częścią czy uzupełnieniem świadczeń ortopedii i traumatologii narządu ruchu, lecz stanowi w omawianym przypadku odrębną od specjalizacji lekarza (tu: Podwykonawcy) prowadzącego indywidualną praktykę lekarską (ortopedia i traumatologia narządu ruchu) dziedzinę działalności leczniczej. Tym bardziej zatem wymagany do takiej działalności jest odpowiedni wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Przyjmując wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną przez NZOZ, podmioty lecznicze raz wpisane do odpowiedniego rejestru nie musiałyby już nigdy dostosowywać swoich wpisów do aktualnie prowadzonej działalności leczniczej, w tym także w przypadku rozszerzania działalności na rodzaje i zakresy świadczeń dotychczas nieudzielane. Dyrektor WOW NFZ podkreślił, że uwzględniając treść art. 217 u.d.l. zobowiązany był przyjąć, iż Podwykonawca nie mógł w dniu złożenia oferty przez NZOZ udzielać świadczeń RTG, bowiem nie posiadał stosownego wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą – i to zarówno w poprzednio (tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej), jak i obecnie obowiązującym stanie prawnym.

Nawiązując zaś do twierdzeń NZOZ, że świadczenie usług w postaci zapewnienia świadczeń diagnostyki RTG nie jest świadczone przez Podwykonawcę osobiście, lecz przez osoby, które nie podlegają wpisowi do rejestru, Dyrektor WOW NFZ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.d.l. lekarz wykonujący działalność leczniczą jako indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską jest obowiązany posiadać specjalizację w dziedzinie medycyny odpowiadającej rodzajowi i zakresowi wykonywanych świadczeń zdrowotnych. Zdjęcia RTG muszą zostać opisane, tymczasem Podwykonawca nie posiada innych specjalizacji poza ortopedią i traumatologią, a jako prowadzący indywidualną praktykę lekarską nie może zatrudniać innych lekarzy posiadających uprawnienia do opisania wykonanych zdjęć. Istotne jest również, zdaniem Organu, że NZOZ nie posiada w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń innych podwykonawców, którzy mogliby opisać wykonane przez techników Podwykonawcy zdjęcia RTG. Co więcej, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 z późn. zm.), lekarz wykonujący indywidualną praktykę lekarską (w tym specjalistyczną lub w miejscu wezwania) może zatrudniać osoby niebędące lekarzami do wykonywania czynności pomocniczych (współpracy). Z treści tego przepisu wynika, że zatrudnione w praktyce zawodowej osoby niebędące lekarzami mają wykonywać jedynie czynności pomocnicze w działalności prowadzonej w ramach tej praktyki. W konsekwencji, w ocenie Dyrektora WOW NFZ, wątpliwości budzić może sama dopuszczalność realizowania przez lekarza prowadzącego indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską w dziedzinie ortopedia i traumatologia świadczeń diagnostyki RTG jako podwykonawca świadczeniodawcy udzielającego świadczeń w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, M. Z. NZOZ [...], zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Dyrektora WOW NFZ i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i dowolnego przyjęcia, że wniosek NZOZ nie zasługiwał na uwzględnienie;

– art. 103 w zw. z art. 107 u.d.l. – poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zmiana danych zawartych we wpisie w rejestrze ma charakter konstytutywny, podczas gdy taki charakter ma jedynie wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą;

– art. 140 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 148 pkt 1 i 2 w zw. z art. 147 u.ś.o.z. – poprzez niejednoznaczne i wprowadzające w błąd sformułowanie pytania ankietowego nr 21, co skutkowało wskazaniem zgodnie z prawdą przez Skarżącego, że zapewnia w lokalizacji udzielania świadczeń diagnostykę RTG, podczas gdy w obu decyzjach została dokonana zawężająca i niekorzystna dla NZOZ interpretacja, polegająca na przyjęciu, że jedynym wykładnikiem prawdziwości tego oświadczenia jest istnienie wpisu do rejestru, co z kolei należy uznać za naruszenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.);

– art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. – poprzez niezapewnienie przez organ równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób, który nie gwarantował zachowania uczciwej konkurencji oraz poprzez dokonanie oceny ofert według niejednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa,

– art. 217 u.d.l. – poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik NZOZ nawiązał do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności podkreślił, że zgłoszenie przez Podwykonawcę zmian w rejestrze w zakresie prowadzonych świadczeń pracowni RTG, dokonane w dniu [...] lutego 2014 r., było skuteczne, a data tego zgłoszenia nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawdziwości udzielonych przez Skarżącego odpowiedzi na pytania ankietowe w związku ze złożoną ofertą. Pracownia rentgenowska została uruchomiona na długo przez ogłoszeniem konkursu w przedmiotowej sprawie. W chwili składania ofert NZOZ zapewniał świadczenia diagnostyki RTG, dlatego, mając na uwadze treść zapytania ankietowego nr 21, NZOZ zgodnie z prawdą oświadczył, iż zapewnia diagnostykę RTG w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń, za co otrzymał 5 punktów. Pytanie ankietowe zostało sformułowane w sposób, który nie pozwalał stwierdzić, czy warunkiem prawdziwości odpowiedzi ankietowanego jest faktyczne zapewnienie przedmiotowych świadczeń, czy też konieczność dokonania deklaratoryjnego wpisu (jak przyjął organ). Mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników procedury administracyjnoprawnej do władz publicznych za nieuzasadnione uznać należy wyciągnięcie wobec NZOZ negatywnych konsekwencji wynikających z nieprecyzyjnego i niedokładnego sformułowania zapytania ankietowego. W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że uznanie przez Organy, iż oferta NZOZ zawierała informacje nieprawdziwe, było nieuprawnione.

Skarżący ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem Organu, iż wskazane w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zastrzeżenia dotyczące przedłożonego przez Szpital certyfikatu ISO, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem Organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było rozpoznanie w całości stanowisk obu stron, zwłaszcza że dopiero na etapie składania tego wniosku Skarżący miał możliwość zaprezentowania swojego stanowiska. Wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego skutkowały, zdaniem pełnomocnika NZOZ, nierozpoznaniem całości podnoszonych przez Skarżącego zarzutów oraz błędnym przyjęciem, że decyzja wydana w I instancji była prawidłowa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor WOW NFZ, zastępowany przez [...], wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 04 września 2014 r. pełnomocnicy stron (NZOZ oraz Dyrektora WOW NFZ) podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Pełnomocnik uczestnika postępowania (Szpitala) przychylił się do stanowiska Organu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Kontrolując w niniejszym postępowaniu zaskarżoną decyzję Dyrektora WOW NFZ w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, Organ dostatecznie wyczerpująco i wszechstronnie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron – wbrew ogólnikowym zarzutom skargi dotyczącym naruszenia przez Organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w tym błędnego ustalenia stanu faktycznego – okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich właściwej oceny prawnej.

W szczególności jest poza sporem, że na pytanie ankietowe nr 21: "Czy oferent zapewnia diagnostykę RTG - w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń (gwarantowana obecność personelu w pracowniach minimum w godz. 18:00-22:00 w dni powszednie oraz 8:00-22:00 w soboty, niedziele i dni świąteczne; w pozostałych godzinach zapewnienie gotowości personelu)?" NZOZ w swej ofercie odpowiedział "TAK", za co otrzymał przy ocenie oferty 5 punktów, a łącznie w postępowaniu konkursowym zebrał 87,76 punktów. Natomiast drugi w rankingu oferent (Szpital) otrzymał 83,33 punkty (zob. Ranking końcowy – w aktach postęp. konkurs.), co oznacza, że różnica punktacji pomiędzy obu oferentami wyniosła 4,43 punkty. Zarazem w świetle materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy nie ulega wątpliwości, że ww. diagnostykę RTG miał dla NZOZ zapewniać Podwykonawca, lek. med. Z. Z., prowadzący od [...] lipca 2007 r. działalność gospodarczą (leczniczą) – Prywatny Specjalistyczny Gabinet [...] (zob. zaświadczenie o dokonaniu zmiany wpisu w ewidencji działalności gospod. z [...].10.2008 r., nr ew. [...] – w aktach adm.). Podwykonawca, jako podmiot wykonujący ww. działalność w formie indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej w dziedzinie ortopedia i traumatologia, wpisany był także do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonego przez Wielkopolską Izbę Lekarską w Poznaniu – księga rejestrowa nr [...]. Pozostaje niesporne, że na ostatni dzień składania ofert w przedmiotowym postępowaniu konkursowym w rubryce 17 ww. księgi obejmującej "Zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych" figurował jedynie wpis w punkcie 2., dotyczącym udzielanych świadczeń leczniczych (o treści: "Porady i konsultacje z zakresu ortopedii i traumatologii"). Natomiast punkt 1. tej rubryki, odnoszący się do udzielanych świadczeń diagnostycznych, zawierał adnotację "Brak wpisu" (zob. wydruk z księgi rejestrowej nr [...] wg stanu na dzień [...].02.2014 r. – w aktach adm.). Zmiana treści wpisu w księdze rejestrowej Podwykonawcy, poprzez rozszerzenie zakresu udzielanych świadczeń o świadczenia diagnostyczne: "pracownia RTG - świadczenie usług w zakresie rtg", nastąpiła dopiero w dniu [...] lutego 2014 r. – a więc już po dacie otwarcia ofert ([...] lutego 2014 r.) – na skutek wniosku złożonego przez Podwykonawcę (najpewniej w reakcji na wezwanie do złożenia wyjaśnień wystosowane przez przewodniczącą komisji konkursowej do NZOZ – w aktach postęp. konkurs.) w tym samym dniu (zob.: pismo Prezesa WIL do Dyrektora WOW NFZ z [...].03.2014 r., [...] – w aktach adm.; wydruk z księgi rejestrowej nr [...] wg stanu na dzień [...].02.2014 r. – w aktach postęp. konkurs.).

Przechodząc do analizy materialnoprawnych podstaw Rozstrzygnięcia oraz decyzji Dyrektora WOW NFZ zapadłych w niniejszej sprawie należy wskazać, że stanowiły je przede wszystkim przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ustawa ta określa m.in. warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, a także zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń (zob. art. 1 pkt 2, 3 i 7 u.ś.o.z.) – powierzając gros tych zadań organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "NFZ" lub "Fundusz"). Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI u.ś.o.z. – "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych ogólnie w przepisach art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji, z których wynika, że: każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1); obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, przy czym warunki i zakres udzielania tych świadczeń określa ustawa (ust. 2).

Z art. 139 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 143 ust. 1 u.ś.o.z. wynika zasada, w myśl której zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z., określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Owe kryteria i warunki są jawne, i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.).

Postępowanie konkursowe przeprowadza komisja, powoływana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 139 ust. 4 u.ś.o.z.). Szczegółowy tryb tego postępowania określają – obok omawianej ustawy – także m.in. przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia konkursowego oraz Zarządzenie Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ (dostęp do tego aktu ze strony internetowej Funduszu: www.nfz.gov.pl). Bezpośrednio związane z przedmiotem spornego konkursu jest też Zarządzenie Prezesa NFZ Nr 64/2013/DSOZ z 15 listopada 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (www.nfz.gov.pl).

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej normuje nie tylko szczegółowy tryb postępowania w sprawach kontraktowania ww. świadczeń, ale także ogólne zasady rządzące tymi postępowaniami. Chodzi tu przede wszystkim o art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., w myśl którego Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Stąd wypływa bardziej szczegółowa dyrektywa, w myśl której wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 2 u.ś.o.z.).

Jednym z podstawowych warunków dotrzymania w toku postępowania konkursowego ww. zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji jest skrupulatne przestrzeganie przez organ administracji szczegółowych unormowań związanych z dopuszczaniem do udziału w postępowaniu i oceną złożonych ofert. W tym kontekście należy wskazać zwłaszcza na przepis art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. normujący sytuacje, w których oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu (w tym z powodu zawarcia w niej nieprawdziwych informacji – art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.), a także na art. 148 u.ś.o.z. określający podstawowe kryteria, według których należy dokonywać porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją – pkt 1; cena i liczba oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacja kosztów – pkt 2).

Na tym tle normatywnym Sąd podziela stanowisko Dyrektora WOW NFZ, w myśl którego podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości (zgodności z prawem) przedmiotowego postępowania konkursowego oraz kończącego je Rozstrzygnięcia stanowiła kwestia, czy NZOZ odpowiadając w swej ofercie twierdząco na pytanie ankietowe nr 21 – o treści: "Czy oferent zapewnia diagnostykę RTG - w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń (gwarantowana obecność personelu w pracowniach minimum w godz. 18:00-22:00 w dni powszednie oraz 8:00-22:00 w soboty, niedziele i dni świąteczne; w pozostałych godzinach zapewnienie gotowości personelu)?" – podał informację prawdziwą, czy nieprawdziwą w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Od razu należy zaznaczyć, że Sąd nie podziela zastrzeżeń Skarżącego co do jasności ww. pytania ankietowego. W ocenie Sądu sposób sformułowania tego pytania oraz okoliczności, w jakich zostało zadane (postępowanie konkursowe dotyczące udzielania świadczeń finansowanych ze środków publicznych) nie powinny rodzić wątpliwości – w szczególności u profesjonalistów (przedsiębiorców), jakimi bez wątpienia są NZOZ i Podwykonawca – iż chodzi w tym przypadku o możliwość udzielania przez oferenta świadczeń diagnostycznych: zarówno faktyczną, jak i prawną, tj. o rzeczywistą możliwości udzielania tych świadczeń zgodnie z prawem. Nie sposób bowiem oczekiwać, że Fundusz, dysponujący środkami publicznymi, będzie kontraktował świadczenia udzielane w sposób lub na warunkach nie odpowiadających wymogom ustanowionym w przepisach prawa.

W tym kontekście należy stwierdzić, że Dyrektor WOW NFZ trafnie przyjął, iż podmiot wykonujący działalność leczniczą może legalnie (zgodnie z prawem) udzielać określonych świadczeń zdrowotnych dopiero po ich ujawnieniu w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą (zwanym też dalej "rejestrem"). Podmiot wykonujący działalność leczniczą może w jej ramach udzielać tylko takich świadczeń zdrowotnych, które mieszczą się w uprzednio wpisanym do rejestru (do prowadzonej dlań księgi rejestrowej), zgodnie z art. 106 ust. 3 pkt 5 albo art. 106 ust. 4 pkt 4 u.d.l., zakresie udzielanych świadczeń zdrowotnych.

Wynika to z faktu, że w myśl art. 16 ust. 1 u.d.l. działalność lecznicza jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.d.g."). Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 5 pkt 5 u.s.d.g. "działalność regulowana" to działalność gospodarcza, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W świetle tej definicji podjęcie działalności gospodarczej stanowiącej działalność regulowaną nie jest warunkowane uprzednim uzyskaniem indywidualnego pozwolenia (koncesji, zezwolenia itp.) wydawanego przez organ administracji, lecz jest uzależnione od spełnienia określonych – ustanowionych generalnie dla wszystkich przedsiębiorców – ustawowych warunków. Podjęcie przez przedsiębiorcę danej działalności regulowanej nie jest możliwe dopóty, dopóki nie spełni on wszystkich przewidzianych ustawowo przesłanek (warunków). W tym sensie wykonywanie danego rodzaju działalności objęte jest przez ustawodawcę formalnym zakazem, obowiązującym do czasu, aż przedsiębiorca nie podporządkuje się statuowanym przez ustawę wymogom. Spełnienie tych wymogów oznacza, że wspomniany ustawowy zakaz ulega – z mocy samego prawa, a nie z mocy indywidualnej decyzji wydawanej przez organ administracji – uchyleniu (zob. M. Szydło, Swoboda działalności gospodarczej, Warszawa 2005, s. 278–279). Analiza przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustaw szczególnych, w tym ustawy o działalności leczniczej, pokazuje, że w odniesieniu do każdej działalności regulowanej ustawodawca wymaga spełnienia dwojakiego rodzaju ustawowych warunków. Po pierwsze, chodzi o warunki materialne, precyzowane w przepisach odrębnych ustaw (tzw. "szczególne warunki" – art. 64 ust. 1 u.s.d.g.). W przypadku działalności leczniczej są to przede wszystkim warunki wskazane w art. 17–art.19 u.d.l. Spełnienie owych szczególnych warunków przedsiębiorca zobowiązany jest potwierdzić każdorazowo stosownym oświadczeniem (zob. art. 65 ust. 1 u.s.d.g.; a także art. 100 ust. 2 i art. 101 ust. 3 u.d.l.). Po drugie, chodzi o warunki formalne, sprowadzające się do dokonania zgłoszenia i uzyskania wpisu w specjalnym rejestrze działalności regulowanej prowadzonym przez właściwy organ administracji. Takim rejestrem w przypadku działalności leczniczej jest rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą, któremu poświęcony został dział IV u.d.l.

Zasada, iż podjęcie działalności regulowanej jest dopuszczalne dopiero po uzyskaniu wpisu w odnośnym rejestrze działalności regulowanej wynika wprost z art. 64 ust. 1 in fine u.s.d.g. Wymóg ten został powtórzony w art. 103 u.d.l., w myśl którego działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru (z zastrzeżeniem art. 104 u.d.l. – który wszakże w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania). W tym sensie owa czynność materialno-techniczna (a nie decyzja administracyjna, jak błędnie uznano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) – jaką stanowi uskutecznienie wpisu w rejestrze działalności regulowanej (obecnie poprzez dokonanie stosownego zapisu w systemie teleinformatycznym) – ma charakter swoiście "konstytutywny", gdyż dopiero z jej dokonaniem (ale już nie z jej "mocy", bo z mocy samego prawa – por. M. Szydło, Swoboda działalności gospodarczej, s. 280) przedsiębiorca nabywa publiczne prawo podmiotowe do wykonywania danej działalności regulowanej; w tym przypadku: działalności leczniczej.

Konsekwentnie, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że treść wpisu do rejestru, a zwłaszcza ujawniony w rejestrze zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych (art. 106 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 pkt 4 u.d.l.), wyznacza przedmiot i granice działalności leczniczej dozwolonej do wykonywania przez dany podmiot. Innymi słowy, podmiot wykonujący działalność leczniczą może prowadzić tę działalność jedynie w zakresie objętym wpisem do rejestru (podobnie: M. Dulińska [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, pod red. F. Grzegorczyka, Warszawa 2013, uw. 6 do art. 103; M. Dercz [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 do art. 103). Rozpoczęcie działalności przed uzyskaniem wpisu albo z przekroczeniem jego granic jest zabronione (zob. M. Dercz [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, uw. 2 do art. 103). Rozszerzenie zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej o nowy rodzaj świadczeń (w analizowanym przypadku: o świadczenia diagnostyki RTG) jest w istocie równoznaczne z podjęciem działalności leczniczej w obrębie takich świadczeń, ze wszystkim tego faktu konsekwencjami, a zwłaszcza z koniecznością spełnienia wszystkich właściwych tym świadczeniom warunków materialnych ("szczególnych warunków"), określonych zwłaszcza w ustawie o działalności leczniczej, oraz złożenia stosownego oświadczenia w tym przedmiocie.

Odmienne stanowisko strony skarżącej, w myśl którego "konstytutywny" charakter ma tylko pierwszy wpis do rejestru danego podmiotu podejmującego działalność leczniczą, a kolejne, w tym dotyczące rozszerzenia zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych, mają charakter wyłącznie "deklaratoryjny" – a więc twierdzenie że dopuszczalne jest udzielanie nowych świadczeń przed ich ujawnieniem w rejestrze – nie znajduje dostatecznego oparcia w treści odnośnych przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym w przepisach art. 103 i art. 107 u.d.l. oraz art. 67 u.s.d.g. Ponadto prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków. Oto bowiem należałoby konsekwentnie przyjąć, że przedsiębiorca może rozpocząć udzielanie świadczeń zdrowotnych w nowym (rozszerzonym) zakresie bez konieczności uprzedniego złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków do wykonywania działalności leczniczej w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 100 ust. 2 u.d.l. tego rodzaju oświadczenie jest składane wraz z wnioskiem o wpis i każdorazowo odnosi się tylko do wykonywania działalności leczniczej "w zakresie objętym składanym wnioskiem". W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia przez organ, że przedsiębiorca udziela świadczeń zdrowotnych w nowym (rozszerzonym) zakresie bez spełnienia wymaganych warunków przewidzianych dla tych świadczeń, niemożliwe byłoby – wobec niezłożenia ww. oświadczenia –zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 71 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65 (tj. o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania rejestrowanej działalności) niezgodne ze stanem faktycznym. Z treści tego przepisu jasno wynika, że może on znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy uprzednio doszło do złożenia przez przedsiębiorcę oświadczenia o spełnianiu wymaganych warunków.

Mając wszystko to na uwadze należy podzielić wyrażony w doktrynie pogląd, że warunkiem zmiany (przede wszystkim rozszerzenia) zakresu udzielanych przez podmiot świadczeń jest uprzednie wpisanie tej zmiany do rejestru. "Nie można zatem najpierw ograniczyć lub rozszerzyć zakresu udzielanych świadczeń, a dopiero potem wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmian. (...) W przypadku rozszerzenia zakresu udzielanych świadczeń powstaje w istocie sytuacja analogiczna do opisanej w art. 104 [u.d.l.] dotyczącej rozpoczęcia działalności przez podmiot leczniczy – jej istota i cel są praktycznie identyczne. (...) Zmiana wskazanego zakresu udzielanych przez podmiot świadczeń zdrowotnych następuje co do zasady na podstawie zmiany regulaminu organizacyjnego [zob.: art. 24 ust. 1 pkt 4 u.d.l. – uw. Sądu]. Zmiany te jednak będą skuteczne dopiero z momentem ich wpisu do rejestru." (tak trafnie M. Dercz [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, uw. 5 do art. 107).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ani w dacie złożenia, ani otwarcia ofert w przedmiotowym postępowaniu konkursowym Podwykonawca nie spełniał formalnego warunku niezbędnego do legalnego wykonywania świadczeń diagnostyki RTG, w postaci posiadania wpisu tych świadczeń w rejestrze (w jego księdze rejestrowej nr [...]). Podwykonawca uzyskał taki wpis dopiero w dniu [...] lutego 2014 r. – a więc już w toku rozpatrywania ofert przez komisję konkursową. W konsekwencji oznaczało to, że NZOZ podając w swej ofercie, iż zapewnia diagnostykę RTG w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń, zawarł w ofercie informację nieprawdziwą w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że oceny prawdziwości oświadczeń (informacji, zapewnień itp.) zawartych w ofertach składanych przez oferentów w postępowaniu konkursowym należy dokonywać najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Tego rodzaju oświadczenia oferentów mają bowiem charakter tzw. oświadczeń wiedzy, do których dopuszczalne i uprawnione jest stosowanie per analogiam niektórych przepisów dotyczących czynności prawnych, w tym składania oświadczeń woli (por.: Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2009, Nb 466; wyrok SN z 18.05.2012 r., IV CSK 486/11, LEX nr 1243071). W myśl art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Stosując powyższą zasadę do tej szczególnej kategorii oświadczeń woli, jaką stanowi oferta składana w ramach przetargu (a taką cywilistyczną konstrukcję posiada niewątpliwie postępowanie konkursowe unormowane w dziale VI u.d.l.) należy przyjąć, że takie oświadczenie jest "złożone", w rozumieniu art. 61 § 1 k.c., organizatorowi przetargu dopiero z chwilą określoną w ogłoszeniu o przetargu (tu odpowiednio: w ogłoszeniu o konkursie – zob. § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia konkursowego) jako termin otwarcia ofert (por. M. Boratyńska, Przetarg w prawie polskim. Zagadnienia cywilistyczne, Warszawa 2001, s. 145–146). Dopiero wówczas bowiem organizator przetargu (konkursu) może zapoznać się z treścią złożonej oferty. Ofertę składa się wszak w zamkniętej kopercie lub paczce (zob. § 4 ust. 1 rozporządzenia konkursowego) – właśnie po to, aby adresat nie mógł wcześniej zapoznać się z jej treścią.

Odnosząc tę regułę, w drodze analogii, do zapewnień, informacji i innych oświadczeń wiedzy składanych przez oferenta w toku postępowania konkursowego należy stwierdzić, że takie oświadczenia (informacje, zapewnienia) powinny odpowiadać rzeczywistości najpóźniej w dniu otwarcia ofert. Dopiero wówczas zostają one bowiem "złożone" (zakomunikowane) adresatowi.

Tymczasem w niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano, ani w ostatnim dniu terminu zakreślonego przez WOW NFZ do składania ofert (13.02.2014 .), ani w dniu ich otwarcia (15.02.2014 r.) oświadczenie NZOZ (w postaci twierdzącej odpowiedzi na pytanie ankietowe) o zapewnianiu diagnostyki RTG obiektywnie nie było zgodne z prawdą, skoro świadczenia te – wbrew wymogom ustawowym – nie były jeszcze wówczas ujawnione w księdze rejestrowej Podwykonawcy. Brak stosownego wpisu obciążał bez wątpienia NZOZ i Podwykonawcę (co najmniej w postaci winy nieumyślnej – braku zachowania należytej staranności), gdyż podmiotom tym, jako profesjonalistom (przedsiębiorcom), powinny być znane wszystkie wymogi zgodnego z prawem udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Późniejsze uzupełnienie wpisu w rejestrze Podwykonawcy, dokonane już w toku postępowania konkursowego, nie powinno zostać przez komisję konkursową uwzględnione, gdyż było w istocie równoznaczne z dopuszczenie dokonywania oceny poszczególnych ofert na nierównych warunkach, bo według stanu na różne dni. Takie działanie naruszało niewątpliwie zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, oferta NZOZ zawierająca nieprawdziwą informację w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 21 – będące jednym z pytań dodatkowo punktowanych ("rankingujących"), a zatem mającym wpływ na ostateczny kształt rankingu, a w rezultacie i na wynik postępowania konkursowego – podlegała w postępowaniu konkursowym odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., do czego jednak błędnie nie doszło.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sądowi znany jest odmienny pogląd zaprezentowany w orzecznictwie – w myśl którego oferta zawierająca nieprawdziwą odpowiedź na pytanie o charakterze rankingującym nie powinna zostać odrzucona, a jedyną ujemną konsekwencją dla oferenta powinien być brak dodatkowych punktów – ale niniejszy skład Sądu poglądu tego nie podziela. Przede wszystkim dlatego, że nie znajduje on wyraźnego oparcia w przepisach prawa, a pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Poza tym należy zwrócić jeszcze uwagę na aspekt aksjologiczny, dodatkowo przemawiający przeciwko przyjęciu takiego poglądu. Otóż, jego upowszechnienie się mogłoby stanowić zachętę do podejmowania przez oferentów działań godzących w zasady uczciwej konkurencji – a polegających na celowym składaniu ofert nierzetelnych, z nadzieją na uzyskanie (w istocie: wyłudzenie) dodatkowych punktów na podstawie nieprawdziwych informacji – skoro jedyną sankcją w razie ewentualnego wykrycia takiej nierzetelności byłby brak owych dodatkowych punktów, których oferent i tak by nie uzyskał, gdyby od razu złożył oświadczenie prawdziwe.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że sankcją za zawarcie w ofercie nieprawdziwych informacji powinno być odrzucenie takiej oferty, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

Oczywiście, chodzi tu tylko o tego rodzaju informacje – jak np. ww. odpowiedzi na pytania rankingujące (dodatkowo punktowane) – których podanie w ofercie w sposób niezgodny z prawdą mogłoby mieć, przynajmniej potencjalnie, istotny wpływ na wynik konkursu. Tylko bowiem w takim przypadku interes prawny innych oferentów może doznać uszczerbku, którego wystąpienie, w świetle art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., dopiero uprawnia świadczeniodawcę do skorzystania ze środków odwoławczych i skargi na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z.

Pojęcie "uszczerbku interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W związku z tym godzi się zauważyć, że pojęcie to jest używane również w dziedzinie prawa o zamówieniach publicznych. Wprawdzie ustawodawca zastrzegł, że do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 u.ś.o.z.), to jednak nic nie stoi na przeszkodzie w sięganiu do wypracowanego na gruncie tych przepisów dorobku doktryny i orzecznictwa przy objaśnianiu podobnych, czy wręcz identycznych, konstrukcji prawnych, jaką w tym przypadku stanowi pojęcie "uszczerbku w interesie prawnym". Przemawia za tym ogólna zasada spójności systemu prawa i (względnej) jednolitości terminologicznej języka prawnego. Jak zatem wynika z piśmiennictwa i judykatury odnoszących się do zamówień publicznych, istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie, czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Podobny pogląd zaprezentował Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 (Stadt Halle i RPL Recyclingpark Lochau GmbH v. Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, Zb. Orz. 2005, s. I-00001): "Możliwość zaskarżenia przysługuje każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego i w przypadku, gdy taki podmiot dozna uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku zarzucanego naruszenia (...)". Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług (zob. G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta [w:] K. Baka i in., Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 898–899).

W przedmiotowym postępowaniu interes prawny Odwołującego (Szpitala) niewątpliwie takiego uszczerbku doznał na skutek uwzględnienia przez komisję konkursową nieprawdziwej, twierdzącej odpowiedzi NZOZ na pytanie ankietowe nr 21. Tym bardziej, że punktacja uzyskana przez NZOZ za tę odpowiedź (5 pkt) w istocie zdecydowała o końcowej kolejności oferentów w rankingu (różnica w końcowej punktacji pomiędzy obu oferentami wyniosła, przypomnijmy, 4,43 pkt).

Ów uszczerbek w interesie prawnym Odwołującego było bez wątpienia wynikiem naruszenia przez WOW NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które polegało na nieodrzuceniu i rozpoznaniu oferty Skarżącego zawierającej nieprawdziwe informacje – co uchybiało nie tylko przepisowi art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., ale także ogólnej zasadzie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Ubocznie należy zauważyć, że w ten sam sposób – jako naruszenie zasady równego traktowania – kwalifikowane jest rozpoznanie oferty oferenta podlegającego wykluczeniu również w orzecznictwie sądowym dotyczącym zamówień publicznych (por. wyrok SO w Warszawie z 21.11.2002 r., V Ca 1672/02, LEX nr 126259).

W konsekwencji należy stwierdzić, że Dyrektor WOW NFZ zasadnie uwzględnił odwołanie Szpitala od Rozstrzygnięcia, a następnie, po rozpoznaniu wniosku NZOZ o ponowne rozpatrzenie sprawy, trafnie utrzymał swą decyzję w mocy.

Wydanie takiego rozstrzygnięcia skutkowało, w świetle art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia przedmiotowej umowy. W myśl tego przepisu: "W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy." Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej należy właśnie do tej ostatniej kategorii umów – które zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze.

W tym kontekście Dyrektor WOW NFZ trafnie uznał, że podniesione przez Skarżącego zastrzeżenia dotyczące prawidłowości certyfikatu ISO przedłożonego przez Szpital – bez względu na ich trafność – pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem w sytuacji odrzucenia na tej podstawie również oferty Odwołującego, postępowanie konkursowe musiałoby zostać przeprowadzone od nowa. Mimo to powinnością Organu było wypowiedzenie się także co do meritum zarzutu, czego ten, z naruszeniem szczegółowych dyrektyw wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), nie uczynił – co trafnie zarzucono w skardze. Uchybienie to – podobnie jak i sam zarzut – nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że zakres dopuszczalnej kontroli certyfikatów systemu zarządzania przedkładanych przez oferentów w toku postępowania konkursowego wyczerpująco wyznacza § 1 ust. 2 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Funduszu, który stanowi, że: "Kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania: (1) ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę; (2) obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie; (3) jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy; (4) jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej." Poza tym ani komisja konkursowa, ani dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu nie są uprawnieni do badania innych kwestii związanych z przedkładanych certyfikatem, a w szczególności do weryfikowania prawidłowości procedury jego nadania.

Z przedstawionych wyżej względów wszystkie zarzuty skargi – poza jednym wyżej wskazanym, ale pozbawionym wpływu na wynik postępowania – okazały się niezasadne, a skarga w całości nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego zastosowania w toku oceny ofert kryterium "ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej", Sąd podziela stanowisko Organu o niemożności pominięcia tego kryterium w przedmiotowym postępowaniu. Wynika to już z kategorycznego brzmienia art. 148 u.ś.o.z., zgodnie z którym: "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów."

Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "Porównanie ofert (...) obejmuje w szczególności:..." umożliwia porównywanie ofert w oparciu o dalsze jeszcze, niewymienione w tym przepisie kryteria, ale zarazem wyklucza pominięcie któregokolwiek z kryteriów w nim wskazanych, w tym właśnie kryterium "ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej".

Kryterium to zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 2a u.ś.o.z., dodanym przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. z 2013 r. poz. 1290), który wszedł w życie z dniem 01 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, że: "Kryterium ciągłości należy (...) rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany." (druk nr 1785 Sejmu VII kadencji). Rację ma Odwołujący, gdy wskazuje, że "w ramach nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej pacjent leczony jest incydentalnie i nie jest przyjmowany do dalszego leczenia w ramach tego zakresu". Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że w obrębie tego rodzaju świadczeń kryterium ciągłości jest całkowicie pozbawione znaczenia. Wartością jest w tym przypadku już sama stałość miejsca udzielania takich świadczeń, upowszechniona z czasem w świadomości potencjalnych pacjentów, którzy przyzwyczajają się do danej lokalizacji i doskonale wiedzą dokąd się udać po pomoc w razie potrzeby. Każda zmiana lokalizacji pociąga za sobą zaburzenie tego mechanizmu i może, przynajmniej w początkowym okresie, wywoływać pewną dezorientacje wśród pacjentów, zmuszonych do aktywnego poszukiwania (ustalania) nowego miejsca udzielania potrzebnych świadczeń z zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Zatem także w odniesieniu do tych świadczeń aktualną pozostaje konstatacja projektodawców ww. nowelizacji, że oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany. Argument ten można zresztą postrzegać jako wyraz bardziej uniwersalnej zasady – tzw. zasady bezwładności (inercji) – w myśl której pewne raz już przyjęte rozwiązanie (rozstrzygnięcie, przekonanie itp.) nie powinno być bez wystarczających powodów zmienione (por. J. Stelmach, Kodeks argumentacyjny dla prawników, Zakamycze 2003, s. 48).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.