Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 307/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: NSA Adam Mikusiński NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu w dniu 07 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia samochodu osobowego do biura rzeczy znalezionych oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokuratura Rejonowa [...] w K. nadzorowała dochodzenie w sprawie ujawnienia w dniu [...] samochodu marki [...] o nr rej. [...] nr nadwozia [...], nr silnika [...] noszącego ślady usiłowania kradzieży tj. o przestępstwo z art. 279 § 1 k.k., umorzone na mocy postanowienia z dnia [...] wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa, na zasadzie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k.. W toku dokonanych w sprawie czynności nie ustalono obecnego właściciela porzuconego pojazdu.

Prokuratura Rejonowa [...] przesłała do Biura Rzeczy Znalezionych przy Urzędzie Miasta K. pismo o sygn. akt [...] z dnia [...] o oddanie do Biura Rzeczy Znalezionych przy Urzędzie Miasta K. samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Decyzją z dnia [...] wydana na podstawie §1 i §3 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz.U. Nr 22, poz. 141 z późno zm.) w związku z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 ,poz.872 z późno zm.) art. 38 i art.92 ust.2 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późno zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta K. odmówił przyjęcia do Biura Rzeczy Znalezionych przy Urzędzie Miasta K. samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w myśl §3 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych organ przechowujący może odmówić odebrania rzeczy znalezionej, jeżeli rzecz nie przedstawia żadnej wartości. Podniesiono, iż w wyniku oględzin przedmiotowego samochodu osobowego stwierdzono, że samochód ze względu na wyszczególnione wady nie może być dopuszczony do ruchu drogowego i nie przedstawia żadnej wartości, gdyż nie może spełniać swojej funkcji użytkowej. Zatem zdaniem organu zachodzi uzasadniona podstawa do odmowy jego przyjęcia do Biura Rzeczy Znalezionych przy Urzędzie Miasta K.

Od tej decyzji odwołanie złożył Prokurator Rejonowy w K., wskazując, iż Prezydent Miasta bezzasadnie odmówił przyjęcie omawianego samochodu, bowiem posiada on określoną wartość, w tym m.in. tzw. wartość złomową.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w tej sprawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, zobowiązującą organ odwoławczy do jej uchylenia i umorzenia postępowania w tej sprawie, bowiem decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej. Podniósł, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobne brzmienie zawiera art. 6 k.p.a. stanowiąc, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a także art. 1 pkt l k.p.a. stanowiący, iż kodeks reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do ,właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zaakcentował, że przepisy te wyraźnie wskazują, iż ustawodawca przywiązuje szczególną wagę na istnienie podstawy ustawowej każdego działania organów administracji publicznej, w wyniku którego zostanie nałożony określony obowiązek, albo przyznane określone uprawnienie, przy czym obowiązek ten lub uprawnienie winien wynikać z ustawy, a nie wyłącznie z przepisu wykonawczego. Nadmieniono, iż w doktrynie i w orzecznictwie kładzie się szczególny nacisk na podstawę prawną decyzji, bowiem jej brak jest zagrożony stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Podkreślono, że analiza doktryny jak i orzecznictwa prowadzi do wniosku, iż podstawy prawnej decyzji nie wolno domniemywać, a należy wyrazić przekonanie, że o tym, czy dana sprawa kwalifikuje się do załatwienia w drodze decyzji, przesądzają przepisy administracyjnego prawa materialnego. Stosowanie prawa w powyższej sytuacji polega na zindywidualizowaniu adresata spośród grupy adresatów określonych w hipotezie stosowanej normy prawnej, a jej celem jest związanie z tak określonym adresatem uprawnień lub obowiązków określonych w dyspozycji tej normy. Wskazano, iż wszelkie niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a zatem stwierdzenie zawarte wart. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej, a nie w innej prawnej formie. Zatem w przypadku, gdy tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie odnaleźć nie można, nie ma zatem podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a.

Organ odwoławczy zaakcentował, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie § 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. Nr 22, poz. 141 z późno zm.), wydanego na podstawie art. 185 Kodeksu cywilnego (K.c.). zauważył przy tym, iż cytowane przepisy wprawdzie mówią, iż organ przechowujący może odmówić odebrania rzeczy znalezionej, w przypadku, gdy rzecz nie przedstawia żadnej wartości, niemniej przepis ten nie stanowi, iż czynności tej należy dokonać w formie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, iż pośród wielu form działania organów administracji publicznej są także formy cywilno- prawne oraz czynności materialno- techniczne i tych przypadkach nie występuje forma decyzji administracyjnej, zatem organ administracyjny I instancji nie mógł załatwić tej sprawy w formie decyzji, pomimo, iż przedmiotowa sprawa leży w zakresie jego zadań i kompetencji. W tym stanie rzeczy omawiana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną i jako taka nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Reasumując SKO wskazało, że postępowanie administracyjne organu I instancji związane z wydaniem decyzji administracyjnej w rozpatrywanej sprawie było bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstaw prawnych do jego prowadzenia.

W końcu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera także inne wady prawne. Zwrócono uwagę na fakt, iż wprawdzie Prezydent Miasta K. wykonuje funkcje starosty (art. 92, ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późno zm.), niemniej ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym) i w tym stanie rzeczy zamieszczenie w podstawie prawnej decyzji art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym jest błędne, gdyż prawidłowo organ I instancji winien był powołać się art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o.. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późno zm.), jako odnoszący się do decyzji podpisywanych przez upoważnionych przez prezydenta miasta pracowników urzędu miejskiego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie odmowy przyjęcia do Biura Rzeczy Znalezionych przy Urzędzie Miasta K. samochodu osobowego marki [...], nr rej. [...].

W pierwszym rzędzie podniesiono, że Miasto K. ma interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponieważ koszt przechowywania rzeczy znalezionych obciąża de facto budżet gminy , a zatem jest uprawnione do wniesienia niniejszej skargi.

Powołując się na poglądy doktryny podniesiono, że zdaniem strony skarżącej przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu administracji. Wskazano, że w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy istnieje domniemanie decyzji administracyjnej. A zatem w razie wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczono przy tym, iż koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Wskazano, że zgodnie zaś z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w. sprawie rzeczy znalezionych organami właściwymi do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zgubionych, ich przechowywania oraz poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru są rejonowe organy rządowej administracji ogólnej właściwe miejscowo dla terenu. na którym znaleziono rzecz, zwane "organami przechowującymi". Na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późno zm.) określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów przechodzą do właściwości starosty jako zadania z zakresu administracji ogólnej rządowej. Zatem zdaniem strony skarżącej w świetle powyższych konstatacji nie budzi wątpliwości. że odmowa przyjęcia na przechowanie rzeczy zgubionej jest sprawą administracyjną i do jej załatwienia właściwy jest organ administracji publicznej. A wobec tego, że cytowane wyżej przepisy nie określają form rozstrzygnięcia tych spraw -powinny być one załatwiane w formie decyzji administracyjnej jako gwarantującej kontrolę w toku instancji oraz kontrolę sądowo -administracyjną. Jednocześnie zauważono, że na mocy § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych, organ przechowujący nie może odmówić odebrania rzeczy znalezionej, jeżeli żąda tego znalazca, chyba że rzecz nie przedstawia żadnej wartości. Natomiast samochód nie mogący spełniać swojej funkcji użytkowych, do których został wyprodukowany i nabyty, mający jedynie wartość złomu -jako przedmiot nie mający żadnej wartości w rozumieniu rozporządzenia w sprawie rzeczy znalezionych -nie kwalifikuje się do przechowywania w biurze rzeczy znalezionych.

W odpowiedzi na skargą organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że organ I instancji który wydał w przedmiotowej sprawie decyzję w I instancji nie jest uprawniony do złożenia skargi do Sądu Administracyjnego. Co do meritum sprawy organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszym rzędzie z uwagi na treść odpowiedzi na skargę, a to wniosek o jej odrzucenie, godzi się zauważyć co następuje.

Zdaniem Sądu należy oddzielić zagadnienie zdolności procesowej gminy do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego od kwestii reprezentacji gminy w postępowaniu przed tym Sądem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedynie gmina (jako osoba prawna), która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest legitymowana do wniesienia takiej skargi, a zatem tylko gmina jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art.50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest natomiast Prezydent Miasta, niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi.

W rozpatrywanej sprawie gmina (jej organ - placówka organizacyjna) jako "organ przechowujący rzeczy", bezspornie na koszt budżetu gminy, wykonuje czynności "przechowania rzeczy" , zaś Prezydent Miasta ma status organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia tej sprawy - jego zdaniem - w drodze decyzji administracyjnej. Pojęcie "strony" jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Gmina K. (jej organ) w postępowaniu w sprawie "przechowania rzeczy", jest podmiotem wyznaczonym przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych do wykonania czynności "przechowania rzeczy" ( w istocie na koszt budżetu gminy). W związku z tym można wskazać, iż status Gminy K. jako strony nie budziłby żadnych wątpliwości, gdyby przedmiotową sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej niż organ tej gminy. Dlatego też - zdaniem Sądu – strona skarżąca skoro jest podmiotem który w razie przyjęcia rzeczy na przechowanie, obciążony byłby powinnościami związanymi z przechowaniem rzeczy ( w tym kosztami tej czynności), to ma interes prawny w złożeniu skargi do Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedmiotowej sprawie. Tym samym Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd zaprezentowany w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 07 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (OSPN 2002/1/4).

Co meritum sprawy przyjdzie wskazać co następuje.

Artykuł 104 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis ten nawiązuje zatem do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Treść art. 104 k.p.a. wskazuje zatem na decyzję administracyjną jako podstawową formę rozstrzygania spraw, zaznaczając jednocześnie, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie, np. ugody.

W ujęciu materialnym decyzja administracyjna to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (patrz uchwała SN z dnia 05 lutego 1988 r. , sygn. akt III AZP 1/88 – OSPiKA 1989/3/59). Innymi słowy stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego (administracyjnego lub finansowego) załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. W ujęciu procesowym natomiast decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, jest to akt kończący dane postępowanie i rozstrzygający sprawę co jej istoty.

Ujęcie decyzji administracyjnej jako czynności prawnej z zakresu prawa administracyjnego zezwala zatem na wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego wszelkich czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organ administracji publicznej. Innymi słowy musi istnieć sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zatem organ administracji wykraczać poza sfery objęte regulacją prawa administracyjnego, bowiem oznaczałoby to bezzasadne i niezgodne z wolą ustawodawcy poszerzenie zakresu reglamentacji administracyjnej.

Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Normy prawne tyczące kwestii "rzeczy znalezionych" (zgubionych) zawiera ustawa Kodeks Cywilny. Ustawa ta w art. 185 stanowi delegację dla Rady Ministrów, która w drodze rozporządzenia określi organy właściwe do przechowywania rzeczy znalezionych i do poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru, zasady przechowywania tych rzeczy oraz sposób poszukiwania osób uprawnionych do odbioru. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz.U. Nr 22, poz. 141 z późno zm.) powołane jako podstawa prawna decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta K.

Skoro tak, to oczywistym jest, że przepisy aktu prawnego wydanego z umocowania przepisu materialnego prawa cywilnego, w celu wykonania innych przepisów prawa materialnego cywilnego (art. 183 i 184 Kodeksu cywilnego) nie są przepisami materialnymi prawa administracyjnego, a należą do sfery (materii) prawa cywilnego, a co za tym idzie nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygania przedmiotowej sprawy jako sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. W przeciwnym wypadku należałoby bowiem dojść do wniosku, że organy administracji mogą wykraczać poza sfery objęte regulacją prawa administracyjnego, co zdaniem Sądu Administracyjnego – jak już wyżej nadmieniono - oznaczałoby bezzasadne i niezgodne z wolą ustawodawcy poszerzenie zakresu reglamentacji administracyjnej.

Skoro zatem przepisy Kodeksu cywilnego i wydane na ich podstawie przepisy aktów wykonawczych do tych przepisów prawa materialnego cywilnego nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, to jako trafną i uzasadnioną należy ocenić decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. jako wydaną bez podstawy prawnej i umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Zatem, skoro zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).