Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 648/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody D. z dnia 28 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta W. z dnia 16 lutego 2011 r., Nr 18/2011 odmówiono A. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej [...] przewidzianej do realizacji we W., przy ul. M. [...], na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], AM-16, oraz nr [...], nr [...], nr [...], AM-12, obręb M..

Od powyższego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie odwołała się Spółka.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zostały spełnione wymagania określone wart. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego; art. 46 ust. 1 ustawy ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106. poz. 675) poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej jest niezgodna z przeznaczeniem danego terenu, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwić lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej; § 58 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M.M. we W., zatwierdzonego przez Radę Miejską W. uchwałą Nr [...] z dnia 17 maja 2007 r., poprzez jego niewłaściwą interpretację, tj. poprzez nie zaliczenie stacji telefonii komórkowej do infrastruktury technicznej oraz uznanie, iż jej lokalizacja byłaby sprzeczna z przeznaczeniem danego terenu; art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, polegające na błędnej interpretacji zdefiniowanej w planie miejscowym "infrastruktury technicznej" i uznania zamierzenia za niezgodne z planem miejscowym; art. 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), poprzez odmowę zaliczenia budowy stacji telefonii komórkowej do urządzeń infrastruktury technicznej, wbrew temu przepisowi; art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 2007 r., poprzez przyjęcie, że zgodne z zapisami planu miejscowego jest tylko to, co zostało wyraźnie w nim dopuszczone; art. 87 Konstytucji, poprzez naruszenie określonej w tym przepisie hierarchii aktów prawnych obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej, tj. dokonania interpretacji aktu prawa miejscowego w sprzeczności z przepisami ustawy; art. 107 § 1 oraz § 3 kpa, polegające na nie wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, przyjmując, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; art. 7 oraz art. 8 kpa, polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co nie sprzyja pogłębianiu zaufania wnioskodawcy do organów Państwa.

Wojewoda D. decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r., Nr [...] Prezydent W. odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej [...] przewidzianej do realizacji we W., przy ul. M. [...], na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], AM-16, oraz nr [...], nr [...], nr [...], AM-12, obręb M.. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji argumentował, że przeanalizował zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M.M. we W., zatwierdzonego przez Radę Miejską Wrocławia uchwałą Nr [...] z dnia 17 maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 19 czerwca 2007 r., Nr 148, poz. 1909), dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6U, gdzie projektuje się zlokalizowanie stacji bazowej (tereny o symbolu 2KD-Z oraz 3MNIMW dotyczą tylko przyłącza kablowego do stacji). Analiza ta wykazała zaś niezgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego, albowiem dla terenu 6U w § 58 ust. 1 uchwały ustalono następujące przeznaczenie: podstawowe (pkt 1) obiekty sakralne; (pkt 2) uzupełniające: a) zabudowa zamieszkiwania wspólnot religijnych, b) handel detaliczny małopowierzchniowy, c) gastronomia, d) obiekty upowszechniania kultury, e) wystawy i ekspozycje, f) pracownie artystyczne, g) biura, h) usługi drobne, i) poradnie medyczne, j) usługi edukacji, k) zieleń parkowa, l) infrastruktura drogowa, m) urządzenia infrastruktury technicznej. W ocenie organu pierwszej instancji zapisy te wykluczają zaś lokalizację stacji bazowych, gdyż nie są one wymienione w uwarunkowaniach dotyczących przeznaczenia wnioskowanego terenu. Podana w lit. m kategoria terenu "urządzenia infrastruktury technicznej" określone w § 4 i wymienione w ust. 1 pkt 57 do 63 nie zawierają zapisów dotyczących kategorii wnioskowanego przeznaczenia terenu, tj. stacji bazowej. Jedynie w kategorii terenu określonej w § 4 ust. 1 pkt 33 uchwały jako "telekomunikacja" zapisane są "stacje bazowe telefonii komórkowej". Oznacza to w ocenie Prezydenta W., że przedmiot inwestycji jest niezgodny z przeznaczeniem terenu.

Zdaniem Wojewody odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze kryterium kognicji właściwych organów administracji publicznej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z dyspozycją tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dokładne i rzetelne ustalenie tych okoliczności ma o tyle doniosłe znaczenie, że w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia tych wymagań oraz warunku określonego wart. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwentnie prawodawca przewidział, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w świetle przywołanej regulacji prawnej, w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak zaś wynika z materiału dowodowego, teren zainwestowania znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M.M. we W., przy tym sama konstrukcja stacji bazowej miałaby zostać zlokalizowana na terenie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem 6U gdzie ustalono w § 58 ust. 1 uchwały następujące przeznaczenie: 1) podstawowe - obiekty sakralne; 2) uzupełniające: a) zabudowa zamieszkiwania wspólnot religijnych, b) handel detaliczny małopowierzchniowy, c) gastronomia, d) obiekty upowszechniania kultury, e) wystawy i ekspozycje, f) pracownie artystyczne, g) biura, h) usługi drobne, i) poradnie medyczne, j) usługi edukacji, k) zieleń parkowa, l) infrastruktura drogowa, m) urządzenia infrastruktury technicznej.

Przede wszystkim, organ zwraca uwagę, że z treści cytowanego § 58 pkt 1 uchwały w sposób niedwuznaczny wynika, że projektowana inwestycja oczywiście nie odpowiada przeznaczeniu podstawowemu terenu. Pozostaje zatem do rozważenia, czy obiekt jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej można byłoby zaliczyć do którejkolwiek z uzupełniających form przeznaczenia terenu, a w szczególności do przewidzianej w § 58 pkt 2 lit. m uchwały kategorii "urządzenia infrastruktury technicznej".

Istotne jest tutaj spostrzeżenie, że w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. e uchwały prawodawca lokalny jednoznacznie stwierdził, że grupa kategorii przeznaczenia terenu - "urządzenia infrastruktury technicznej" obejmuje - m.in. - kategorię przeznaczenia "urządzenia telekomunikacyjne". Z kolei w § 4 ust. 1 pkt 58 uchwały zdefiniowano kategorię przeznaczenia "urządzenia telekomunikacyjne" jako: kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe, a także obiekty do nich podobne, nie należące do innej kategorii przeznaczenia terenu. Pozostając natomiast przy ustalaniu zakresu normatywnego tego pojęcia trzeba podkreślić, że "inną kategorię przeznaczenia terenu" w znaczeniu wynikającym ze wspomnianego przepisu przewiduje przepis § 4 ust. 1 pkt 36 uchwały, gdzie mowa jest o "telekomunikacji" przez którą rozumieć - m.in. - stacje bazowe telefonii komórkowej.

Zestawienie tych przepisów uchwały prowadzi zatem do jednoznacznej konkluzji, że nie można zaliczyć wnioskowanego zamierzenia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do grupy kategorii "urządzenia infrastruktury technicznej". Nie jest bowiem "urządzeniem telekomunikacyjnym" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 58 uchwały. Należy bowiem zauważyć, że chociaż stacja bazowa w potocznym rozumieniu mogłaby zostać uznana jako "obiekt podobny" do urządzeń tam opisanych to jednak prawodawca lokalny wprost zaliczył ją w przepisach planu miejscowego do "innej kategorii przeznaczenia terenu", tj. "telekomunikacji", o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 36 uchwały.

A zatem, na podstawie przytoczonych przepisów uchwały, można wywieść generalną konkluzję, że realizacja przedmiotowego zamierzenia na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna tylko w obrębie jednostek strukturalnych, dla których przepisy uchwały wprost przewidują przeznaczenie określone jako "telekomunikacja", tj. tylko l U, 4U, l US, 2US. Tym samym sporna inwestycja nie jest dopuszczalna w obrębie jednostki 6U, która po prostu, takiego przeznaczenia terenu nie przewiduje.

Zauważyć przy tym należy, że inna interpretacja przepisów uchwały, która zaliczałaby planowaną stację bazową do kategorii przeznaczenia "urządzeń infrastruktury technicznej" prowadziłaby do konkluzji niewątpliwe sprzecznej z intencjami prawodawcy lokalnego. Oznaczałoby to bowiem, że realizacja zamierzenia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej w istocie byłaby dopuszczalna na terenie każdej jednostki strukturalnej planu miejscowego (ponieważ prawie każda z tych jednostek dopuszcza funkcję przeznaczenia "urządzenia infrastruktury technicznej"). Poza tym można zauważyć, że w takim wypadku pojawiłoby się pytanie po co ustalano w planie odrębną kategorię przeznaczenia "telekomunikacja", która obejmowała - m.in. - stacje bazowe telefonii komórkowej.

Dodatkowo organ zwraca uwagę, że na przedstawione zapatrywanie organu odwoławczego miało istotny wpływ wejście w życie przytoczonej w odwołaniu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która zawiera przepisy stanowiące reguły interpretacyjne dla zapisów planów miejscowych, właśnie w kontekście możliwości lokowania w obiektów stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 1 tejże ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w ust. 2 przewidziano, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Analiza tej regulacji prawnej prowadzi do konkluzji, że zasadą jest iż żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa (zob. uzasadnienie projektu ustawy http://www.senat.gov.pl/k7/dok/sejm/053/2546.pdf).

W ocenie organu odwoławczego przepis ten stanowi dyrektywę dla sporządzających planów miejscowych, bądź też znajdzie zastosowanie w postępowaniach dotyczących oceny zgodności z przepisami prawa aktów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie jest bowiem rolą organu administracyjnego - w trakcie załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej - ocena legalności zapisów aktów prawodawcy lokalnego. W ten bowiem sposób rozbity zostałby konstytucyjny system źródeł prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest przecież źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie w którym obowiązuje. Wiąże zatem zarówno obywateli jak i podmioty władzy publicznej realizujące ich ustalenia w indywidualnych sprawach administracyjnych.

W ocenie Wojewody D., na płaszczyźnie niniejszej sprawy należałoby raczej rozważyć możliwość zastosowania art. 46 ust. 2 tejże ustawy, gdzie wyraźnie zapisano regułę, iż dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Wskazano tam przy tym, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej (zob. http://www.senat.gov.pl/k/doklsejm/053/2546.pdf).

To wskazany przepis jest dedykowany organom administracji publicznej jako reguła interpretacyjna, która powinna być stosowna przy ocenie prawnej dopuszczalności realizacji inwestycji przez pryzmat zapisów planu miejscowego. Niemniej nie można zapominać, że omawiany przepis ma wyraźnie określony przez prawodawcę zakres zastosowania. Dotyczy on bowiem tylko sytuacji, ,jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym". Chodzi tutaj zatem o takie przypadki, kiedy plan miejscowy "milczy" na temat lokalizacji stacji bazowych. Wtedy też należy kierować się pewnym domniemaniem dopuszczalności realizacji tychże inwestycji na terenach przeznaczonych na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne. W takiej też tylko sytuacji stacje bazowe można przypisywać funkcji "infrastruktury technicznej", kierując się uniwersalną definicją ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niemniej należy pamiętać, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M.M. we W. - o czym była mowa wyżej - prawodawca lokalny wprost przewidział jednostki strukturalne przeznaczone pod realizację takich (jak wnioskowana) inwestycji. Z tego też względu w rozpatrywanej sprawie przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie będzie mógł mieć zastosowania. A zatem, konsekwentnie wyłączone było również stosowanie definicji urządzeń infrastruktury technicznej z art. 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy bowiem podkreśla, że taka uniwersalna definicja mogłaby obowiązywać tylko w przypadku planów miejscowych, gdzie prawodawca lokalny w ogóle nie wypowiedział się na temat lokalizowania spornych obiektów.

Reasumując należy wskazać, że interpretacja zwrotu "urządzenia infrastruktury technicznej" zarówno na płaszczyźnie wykładni gramatycznej § 58 pkt 2 lit. m uchwały, a także - co istotne - wykładni systemowej, która wynikała z analizy przepisu art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. Zarzucił 1) naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016) (zwanej dalej "P.b."), poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zostały spełnione wymagania określone w art. '35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P. b.; naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U.1 0.1 06.675, zwanej dalej "Ustawą szerokopasmową") poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej jest niezgodna z przeznaczeniem danego terenu, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; naruszenie § 58 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr Nr [...] z dnia 17 maja 2007 r., zwany dalej "mpzp") poprzez jego niewłaściwą interpretację, tj. poprzez nie zaliczenie stacji telefonii komórkowej do infrastruktury technicznej oraz uznanie, iż jej lokalizacja byłaby sprzeczna z przeznaczeniem danego terenu;

naruszenie art. 35 ust. 3 P. b., polegające na błędnej interpretacji zdefiniowanej w mpzp ,,infrastruktury technicznej" i uznania zamierzenia za niezgodne z mpzp; naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., zwaną dalej "gos. nier".), poprzez odmowę zaliczenia budowy stacji telefonii komórkowej do urządzeń infrastruktury technicznej, wbrew temu przepisowi; naruszenie art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 2007 r. (Dz. U. 97. 78.483 ze zm., zwana dalej Konstytucją) poprzez przyjęcie, że zgodne z zapisami mpzp jest tylko to, co zostało wyraźnie w nim dopuszczone; naruszenie art. 87 Konstytucji poprzez naruszenie określonej w tym przepisie hierarchii aktów prawnych obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej, tj. dokonania interpretacji aktu prawa miejscowego w sprzeczności z przepisami ustawy; naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione przyjmując, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego;9)- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania wnioskodawcy do organów Państwa. Wskazując na podniesione zarzuty strona skarżąca wnosi o: uchylenie kwestionowanej decyzji Wojewody D. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. w całości, za zasądzeniem na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Na uzasadnienie autor skargi podniósł, że inwestor- Spółka A sp. z o.o. (zwana dalej "A", "Inwestorem", skarżącą"), wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej A [...], zlokalizowanej przy ul. M. W. na terenie działek nr [...], AM-16, działki nr [...], [...], [...], AM-12, obręb W dniu 29 stycznia 2010 r. Prezydent W. wydał decyzję odmowną, przy czym w uzasadnieniu wskazał, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej byłaby niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji inwestor złożył odwołanie, w wyniku którego Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dnia 16 lutego 2011 r. Prezydent W. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na bazowej A nr [...] argumentując, że ustalenia obowiązującego na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają na planowanym terenie 6U stacji bazowej. Wobec kolejnego niekorzystnego i (zdaniem strony) niesłusznego rozstrzygnięcia, skarżąca złożyła kolejne odwołanie do Wojewody, który diametralnie zmienił dotychczasowe stanowisko w sprawie i skarżoną decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem strony skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jak słusznie ustalono w dotychczasowym toku postępowania administracyjnego, decyzję dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ wydaje, w wyniku stwierdzenia braku naruszeń ustaleń mpzp (art. 35 ust. 1 i 3 P. b.). Odmowa pozwolenia na budowę, musi przeto być oparta na jednoznacznym i ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia mpzp, a to zawsze wymaga wskazania konkretnego postanowienia planu miejscowego, w którym zawarte jest ustalenie, którego treść uprawniałaby do stwierdzenia, że dane zamierzenie jest z nim sprzeczne i tym samym jako zakazane nie może być realizowane. Inwestor natomiast stoi na stanowisku, iż ani organ I instancji, ani Wojewoda D. nie wykazał niezgodności inwestycji z obowiązującym mpzp, wykazując jedynie, iż przeznaczenie planowanego pod inwestycję oznaczone znakiem 6U nie obejmuje expressis verbis budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (mimo że jako przeznaczenie uzupełniające określono urządzenia infrastruktury technicznej, do której zalicza się infrastruktura telekomunikacyjna, a w ponad wszelką wątpliwość urządzenia stacji bazowej). Nie można z tego jednak wywodzić zakazu realizacji planowanej inwestycji na danym terenie. Całkowicie niezgodne z prawem, w tym Konstytucją RP, jest bowiem twierdzenie, że skoro postanowienia rnpzp nie dopuszczają wprost terenu pod telekomunikacyjny obiekt budowlany (np. wolno stojącą wieżę antenową) to taka inwestycja narusza ustalenia mpzp i jest zakazana. Nie obowiązuje już charakterystyczna dla czasów PRL i gospodarki planowej reguła, że dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa, na którą organy planistyczne wprost zezwoliły w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie, z uwagi na to, że filarem społecznej gospodarki rynkowej jest własność (art. 20 Konstytucji RP), dopuszczalna jest każda zabudowa, o ile nie jest zakazana w art. 140 K.c., tj. m.in. nie narusza ustaleń mpzp. Postanowień planu miejscowego nie można więc interpretować jako zezwolenia na określoną inwestycję, ale jako ograniczenie prawa i wynikające z niego uprawnienie do realizacji wszelkich inwestycji, które mieszczą się w unormowaniu art. 140 k.c., w tym nie są sprzeczne z przepisami prawa, w szczególności ustaleniami mpzp. Jako ograniczenie prawa własności postanowienia mpzp nie mogą być interpretowane rozszerzająco i muszą być konieczne w państwie demokratycznym ze względu na wartości wart. 31 Konstytucji RP. Jeszcze raz, z pełnym przekonaniem skarżący stwierdza, co już wielokrotnie zostało podkreślone w sprawie, iż planowana inwestycja z zakresu telekomunikacji nie tylko nie jest sprzeczna, ale wręcz zgodna uzupełniającym przeznaczeniem terenu 6U określonym w § 58.

Jak podnosi strona skarżąca, zgodnie z brzmieniem § 58 ust. 1 mpzp, na terenie oznaczonym 6U, na którym planowana jest budowa stacji bazowej, ustala się przeznaczenie podstawowe "obiekty sakralne" wraz szerokim przeznaczeniem uzupełniającym : a) zabudowa zamieszkiwania wspólnot religijnych, b) handel detaliczny małopowierzchniowy, c) gastronomia, d) obiekty upowszechniania kultury, e) wystawy i ekspozycje, f) pracownie artystyczne, g) biura, h) usługi drobne, i) poradnie medyczne, j) usługi edukacji k) zieleń parkowa, l) infrastruktura drogowa, m) urządzenia infrastruktury technicznej. Jak słusznie wskazał w decyzji z 21 października 2010 r. Wojewoda D., projektowana stacja bazowa zalicza się, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi, do infrastruktury technicznej, a więc kwalifikuje się do ustalonego w planie przeznaczeni uzupełniającego 6U.

W § 2 pkt 13 mpzp wyjaśniono, co należy rozumieć przez przeznaczenie uzupełniające terenu i tak, jest to część przeznaczenia terenu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. Inwestycja telekomunikacyjna, będąca infrastrukturą techniczną, w dobie obecnego nowoczesnego społeczeństwa jest częścią podstawowego uzbrojenia terenu. Zadaniem uzbrojenia terenu jest służenie realizacji jego przeznaczenia, zatem należy rozpatrywać jej zakładanie niezależnie od określonego przeznaczenia terenu.

Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2007 r. (II OSK LEX nr 394871) rozwój techniki prowadzi do rozwoju i zmian w infrastrukturze również w komunikacji społecznej. Także rozwój telefonii komórkowej służy całej społeczności. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że telefonia komórkowa nie ma żadnego związku z działalnością sakralną, albowiem oznaczałoby to wyłączenie jej z możliwości korzystania z telefonii komórkowej. Wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, iż ustalenia planu o przeznaczeniu terenu pod obiekty sakralne wykluczają możliwość lokalizacji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. Dziwi w niniejszej sprawie fakt prezentowania przez Organ II instancji sprzecznych stanowisk w kolejnych rozstrzygnięciach, co sprzeczne jest z art. 8 k.p.a. i bynajmniej nie budzi zaufania Inwestora do działania administracji publicznej. Podnieść należy, że ideą telefonii komórkowej jest pokrycie sygnałem terenu, po którym poruszają się abonenci sieci danego operatora, w taki sposób, aby abonent przemieszczając się nie wychodził poza zasięg co najmniej jednej anteny. Dotyczy to również obiektów istniejących na symbolu 6U, w tym obiektu sakralnego. Co więcej, na Spółce ciąży obowiązek realizowania połączeń na numery alarmowe (np. 112) oraz przekazywania służbom ratowniczym informacji o lokalizacji abonenta wzywającego pomocy, a przypadki takie mogą zdarzyć się również na terenie

obiektu sakralnego, więc ważne jest pokrycie siecią publiczną także takich obszarów. Z jednej zatem strony abonenci znajdujący się na terenie oznaczonym w miejscowym planie 6U powinni mieć zapewniony dostęp do usług telekomunikacyjnych, a z drugiej strony funkcja obszaru w postaci obiektów sakralnych nie stoi w sprzeczności z na nim urządzeń technicznych, w tym urządzeń telekomunikacyjnych. Stanowisko potwierdza powszechna praktyka umieszczania urządzeń telekomunikacyjnych na tego typu obiektach.

W tym miejscu skarżący podaje do rozważenia, czy gdyby tak surowe i pozbawione logiki ograniczenia, które organy obu instancji wywodzą z miejscowego planu zagospodarowania w stosunku do inwestycji telekomunikacji cyfrowej, zastosować również do dziedzin łączności publicznej, takich jak choćby telekomunikacja kablowa, internetowa czy satelitarna, to czy dostęp do usług świadczonych w tym zakresie przez rozmaitych operatorów byłby w ogóle możliwy w takim rozmiarze, w jakim występuje na niego realne zapotrzebowanie.

W związku z tym należy bezsprzecznie uznać – zdaniem strony - , iż planowana inwestycja zgodna jest zgodna z mpzp dla M.M. we W. dla terenu oznaczonym symbolem 6U. A to, jak twierdzi pełnomocnik, musi doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia.

Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych kompetentne organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznawały wniosek skarżącej spółki o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej A [...]., przewidzianej do realizacji we W., na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...] AM -16 oraz nr [...], [...], AM -12, obręb M..

Materialno-prawną podstawę wydanych przez te organy decyzji stanowi przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm.) stosownie do którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3 w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem, jednym podstawowych obowiązków, nałożonych na organy archichitektoniczno-budowlane, w toku badania wniosku o pozwolenie na budowę, jest dokonanie oceny zgodności projektowanego zamierzenia z obowiązującym w dacie podejmowania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym akt prawa miejscowego.

Jak wynika z lektury akt administracyjnych organy dokonały tej oceny analizując szczegółowo obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego M.M. we W., zatwierdzonego przez Radę Miejską W. uchwałą Nr [...] z dnia 17 maja 2007 r.- (opublikowanego w odnośnym Dzienniku Urzędowym Wojewody Dolnośląskiego). Czytając zapisy planu należy zgodzić się z organami, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6U, (proponowana lokalizacja stacji bazowej) prawodawca gminny nie dopuścił umiejscowienia takiej inwestycji. Inaczej mówiąc analiza planu musi prowadzić do wniosku, że badanie dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia planu miejscowego musi prowadzić do uznania jej niezgodności z zapisami planu miejscowego. Dla terenu 6U w § 58 ust. 1 uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe (pkt 1) obiekty sakralne; a jako przeznaczenie uzupełniające: pkt 2) a) zabudowa zamieszkiwania wspólnot religijnych, b) handel detaliczny małopowierzchniowy, c) gastronomia, d) obiekty upowszechniania kultury, e) wystawy i ekspozycje, f) pracownie artystyczne, g) biura, h) usługi drobne, i) poradnie medyczne, j) usługi edukacji, k) zieleń parkowa, l) infrastruktura drogowa, m) urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem sądu, należy podzielić ocenę organów, że takie unormowania wykluczają lokalizację stacji bazowych, gdyż nie są one objęte uwarunkowaniami dotyczącymi przeznaczenia terenu oznaczonego w planie 6U. Nadto określona w lit. m kategoria terenu "urządzenia infrastruktury technicznej" (§ 4) jak i przytoczone w ust. 1 pkt 57 do 63 unormowania nie zawierają regulacji dopuszczających budowę stacji bazowych. Należy podnieść, że w § 4 ust. 1 pkt 33 uchwały pod pojęciem "telekomunikacja" ujęte zostały "stacje bazowe telefonii komórkowej". Jednoznaczne brzmienie przytoczonych regulacji planu prowadzi do wniosku, że trafnie organy uznały, iż przedmiot inwestycji jest niezgodny z jego zapisami, a co za tym idzie decyzja nie mogła być dla inwestora korzystna.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. (II OSK 1916/08, LEX nr 574407) "Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza między innymi to, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W konsekwencji należy uznać, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a także konkretnych zapisów miejscowego planu należy uznać za nietrafny.

Również nie podzielił sąd pozostałych zawartych w skardze zarzutów. Wbrew odmiennym zarzutom skargi nie naruszyły także organy kolejnego przepisu prawa materialnego, a to art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675). W pierwszym rzędzie należy bowiem wskazać, że przywołany w skardze przepis nie stanowił podstawy prawnej kwestionowanych decyzji. Nadto, przytaczając jego treść, w której ustawodawca określa, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (...), nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi" należy podnieść, że po pierwsze plan M. M. nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenie objętym planem, a jedynie na terenie, na którym inwestor chce zrealizować planowaną inwestycję (6U) wskazując na jakich terenach taka inwestycja jest jak najbardziej dopuszczalna. Nadto, organ udzielający pozwolenia na budowę nie ma ani uprawnień, ani kompetencji aby oceniać trafność unormowań planu, którego uchwalenie należy do rady gminy, a organem nadzoru nad legalnością uchwał gmin (w tym oczywiście także uchwały o planie) jest wojewoda. Dodać jeszcze można, że istotnie wedle art. 75 ust. 1 "ustawy szerokopasmowej" przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy; zaś ust. 2 nakazuje gminom w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, dostosowanie treści planów miejscowych obowiązujących na obszarze ich właściwości do wymagań określonych w art. 46 ust. 1, jednakże w świetle wcześniejszych rozważań przywołane unormowania nie dotyczą niniejszej sprawy.

Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie należy jedynie powtórzyć, że to, czy trafnie i niesprzecznie z prawem powszechnie obowiązującym normodawca gminny zaliczył stację bazową telefonii komórkowej do urządzeń infrastruktury technicznej, nie może być badane przez organy kompetentne w zakresie udzielania pozwoleń na budowę. Jeśli strona uważa, że konkretne zapisy planu naruszają jej prawo lub uprawnienie może (we właściwym trybie) zaskarżyć uchwałę o planie lub spowodować zaskarżenie jej przez kompetentne organy do właściwego miejscowo sądu administracyjnego.

Również niezasadne, zdaniem sadu, okazują się zarzuty dotyczące naruszenia przez organy Konstytucji RP. Unormowania planu miejscowego są na tyle jasne i klarowne, że interpretacja ich nie może budzić wątpliwości.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie naruszyły także organy, w toku postępowania, żadnych przepisów proceduralnych w stopniu, który zmuszałby do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Na marginesie dotychczasowych rozważań dodać jeszcze można, że powołane szeroko w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych również nie może prowadzić do odmiennej treści orzeczenia. Autor skargi przywołuje bowiem wyroki bądź dotyczące spraw z zakresu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, bądź zapadłych w odmiennym stanie faktycznym, a nawet prawnym.

Reasumując sąd oddalając skargę stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiadają one kryterium legalności. W ocenie Sądu oba organy administracji architektoniczno-budowlanej w wyniku dokonanej wykładni obowiązujących postanowień planu miejscowego zasadnie uznały, że działka na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, znajduje się na terenie, na którym nie dopuszcza się lokalizacji tej inwestycji. Po raz kolejny z całą mocą trzeba podkreślić, że w ramach postępowania związanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany dokonuje oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym poprzez kontrolę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 35 ust.1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę było respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, ze skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 ppsa.