Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1722/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Przejęcie mienia
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1945 nr 51 poz 295
law: Dekret z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych.
article: § 5 i § 6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 79/13 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 79/13; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...]; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G.W. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działki o numerach ew. [...], o łącznej pow. [...] ha, stanowiąca zespół pałacowo - parkowy położony w W., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż w skład przejmowanego majątku o pow. całkowitej [...] ha wchodził zespół pałacowo-parkowy. W dniu przejścia pałac był spalony i opuszczony, wobec tego nie mógł być i nie był wykorzystywany na cele reformy rolnej. O odbudowie pałacu zadecydowano dopiero w 1960 r., z przeznaczeniem go na Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji wraz z Domem Turysty i restauracją. W ocenie organu odwoławczego pałac nie nadawał się do realizacji celów dekretu PKWN i nie był na te cele wykorzystywany, zatem nie podpadał pod działanie przedmiotowego dekretu. Zespół składał się z parku, w którego wschodniej części usytuowany był dwór oraz z podwórza gospodarczego umieszczonego na południowy wschód od parku oraz z kolonii mieszkalnej. Poszczególne części majątku były od siebie fizycznie oddzielone płotem, murem, drogą, siatką i rowem, co pozwalało na wyodrębnienie z całego majątku części: dworsko-pałacowej, podwórza gospodarczego i kolonii mieszkalnej dla pracowników rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, iż wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym i przyjęcie, że gospodarstwo rolne w majątku "Komorowo" mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, z uwagi na brak związku funkcjonalnego między tymi częściami nieruchomości. Zebrana w sprawie dokumentacja oraz spójne zeznania świadków pozwalają – w ocenie organu odwoławczego – na przyjęcie, że zespół pałacowo-parkowy był wyodrębniony od gospodarstwa rolnego, za czym przemawia rozdzielność poszczególnych jego części, pożar pałacu, funkcja pełniona przez dwór jako miejsca wypoczynku oraz zamieszkania wyłącznie dla rodziny M. i M., brak przeznaczenia rolniczego i znaczenia dla gospodarki rolnej majątku. Organ podkreślił, iż jakkolwiek właściciel majątku posiadał wszystkie władcze kompetencje w stosunku do tego majątku, to jednak zatrudnienie zarządcy pozwalało na przyjęcie, iż wszelkie funkcje decyzyjne związane z bieżącym jego funkcjonowaniem były podejmowane poza terenem dworu. W ocenie organu odwoławczego zespół pałacowo – parkowy w majątku K. położonym w W. w oczywisty sposób nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej mającej charakter rolny. Przeszkodą do ustalenia takiego związku w ocenie organu odwoławczego było samo opustoszenie i spalenie pałacu, a także usytuowanie dworu, nie zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków gospodarczych służących prowadzeniu działalności rolniczej.

Ze skargą na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpiła Gmina W., podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest orzekanie co do części przejętej nieruchomości ziemskiej oraz ustalenie, iż z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru rolnego, a w szczególności nieruchomości, które nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym m.in. działki budowlane wydzielone prawnie i fizycznie przed 1 września 1939 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy W. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 483/09 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji wskazując, że jego uzasadnienie nie zawiera oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem Sąd I instancji nie odniósł się do materiału dowodowego sprawy, nie ocenił zeznań świadków i nie wypowiedział się w zakresie dokumentów złożonych na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. przez Gminę W.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 259/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wątpliwości budzi zakreślenie w decyzji Wojewody Wielkopolskiego obszaru zespołu parkowo - pałacowego majątku W. Ponadto brak jest rozważań organów administracji w zakresie istnienia lub braku związku funkcjonalnego niektórych działek wymieniony w decyzji z częścią gospodarczą o przeznaczeniu rolniczym przedmiotowego majątku. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że przedłożone zarówno przez skarżącą Gminę W. jak i przez uczestników postępowania do akt sprawy dokumenty nieznane dotąd organom obu instancji mogące świadczyć, że zespół nie podpadał pod działanie dekretu, nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 106 § 5 p.p.s.a. i stanowią przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniósł A.M. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1200/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzając, że niezależnie od wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji miał obowiązek zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. Mimo wyraźnych wskazań, co do konieczności dokonania oceny dokumentów złożonych przez uczestnika postępowania na rozprawie Sąd I instancji nie zweryfikował podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd ten przyjął niewłaściwe założenia co do tego, na czym polega kontrola legalności decyzji i jakie jest znaczenie instytucji unormowanej w art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Uznając, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania Sąd I instancji tylko fragmentarycznie odniósł się do materiału dowodowego, przy czym nie wyraził własnej oceny, ale wskazał na potrzebę przeprowadzenia przez organ administracji nowych dowodów przedłożonych w postępowaniu sądowym w kontekście ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązkiem Sądu I instancji było jednoznaczne zajęcie stanowiska, co do dokonanej przez organy administracji oceny materiału dowodowego i przyjętych w obu decyzjach ustaleń faktycznych. Celem postępowania dowodowego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ale ocena, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one uwzględnione przez organ i w jaki sposób zostały ocenione. W odniesieniu do podnoszonej przez Sąd I instancji przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zachodzi ona tylko wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są istotne dla sprawy. Aby ocena w tym zakresie była możliwa, konieczna jest uprzednia ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 79/13 oddalił skargę.

Jak wskazał w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, przedmiotowa sprawa dotyczy zespołu pałacowo – parkowego położonego w W., będącego częścią składową majątku zapisanego w księdze wieczystej jako "D. R. K." o powierzchni [...] ha, stanowiącego byłą własność I. M., która przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda Wielkopolski, jako organ pierwszoinstancyjny wydający decyzję w sprawie uznał, że część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, nie podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Ocenę powyższą podzielił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekający jako organ odwoławczy.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), a jego celem było stwierdzenie, czy zespół pałacowo-parkowy położony w W. podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po drugiej wojnie światowej, na obszarze, który znalazł się w granicach Państwa Polskiego została przeprowadzona reforma rolna. Podstawą jej przeprowadzenia był dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pierwotna wersja tego dekretu została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 1944 r. Nr 4, poz. 17 z dnia 13 września 1944 r. i z dniem tym dekret ten zaczął obowiązywać. Z tym też dniem, zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w punktach b, c, d, i e części pierwszej tego artykułu przeszły bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Pierwsze zmiany dekretu zostały wprowadzone dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 9). Zmiany te weszły w życie z dniem 19 stycznia 1945 r. Jednocześnie w art. 2 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych został upoważniony do wydania jednolitego tekstu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17) z uwzględnieniem zmian, wynikających z przepisów, wydanych do dnia ogłoszenia jednolitego tekstu z zastosowaniem ciągłej numeracji artykułów i ustępów.

Tekst jednolity dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został ogłoszony 19 stycznia 1945 r. w Dzienniku Ustaw Nr 3, poz. 13.

W tekście pierwotnym dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1944 r. art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze miało brzmienie: "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". W tekście jednolitym dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej po nowelizacji dokonanej w dniu 17 stycznia 1945 r. w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze zostały skreślone słowa "o charakterze rolniczym".

Tak więc po nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945 r. ustawodawca zrezygnował z określenia, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, pozostając przy samym określeniu "nieruchomości ziemskie".

Po ogłoszeniu w dniu 19 stycznia 1945r. jednolitego tekstu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 824/08, "zmiana dekretu o reformie rolnej w 1945 r. nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazanych w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Zatem dekret o reformie rolnej dotyczył pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym."

Nieruchomości ziemskie, wymienione w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2. Celami, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu, jakie miały być zrealizowane w drodze przeprowadzenia reformy rolnej były: a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

Dopiero nieruchomość ziemska posiadająca takie cechy i mogąca być przeznaczona na takie cele jak wskazano wyżej, podlegała przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Jednakże przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego nie określały wprost samego pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 824/08, uznał, że "skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia >nieruchomość ziemska<, to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej."

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, najogólniejszym pojęciem prawnym jest określenie "nieruchomość" bez żadnego przymiotnika. Jeżeli dekret odnosi się do nieruchomości ziemskich, to zawęża pojęcie nieruchomości tylko do tych, które mają charakter ziemski. Tak więc przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczą wszelkiego innego rodzaju nieruchomości. Biorąc pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, iż nieruchomość ziemska winna – zdaniem WSA – ulec zawężeniu do takiej, która ma charakter rolniczy. Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. o sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające takiego charakteru.

Wprawdzie uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. zapadła w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż stan w niniejszej sprawie, to jednak – zdaniem WSA – definicja ta ma charakter uniwersalny w odniesieniu do pojęcia "nieruchomości ziemskiej".

Mając powyższe na uwadze WSA określił, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej i tak, była to nieruchomość: 1) ziemska o charakterze rolniczym, 2) stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, 3) spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, 4) nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Tak więc, jak wskazał WSA, spełnienie nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało dopiero uznać, iż nieruchomość podpadała pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W przypadku powstania sporu, czy dana nieruchomość lub jej część, przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadała pod ten przepis, spór taki rozstrzygany był w trybie postępowania administracyjnego wszczynanego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia, reguluje tryb orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r. I OPS 2/06 przesądziła, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tak więc orzekając w trybie § 5 rozporządzenia można wyłączyć spod działania przepisów o reformie rolnej tę część nieruchomości ziemskiej, która nie spełnia przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy część majątku położonego w W. w postaci zespołu pałacowo-parkowego podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji, że zgromadzone w sprawie dowody uzupełniane w toku postępowania sądowoadministracyjnego świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską, a zespołem pałacowo – parkowym nie istniał ścisły i nierozerwalny związek. Zespół pałacowo-parkowy w W. oraz pozostała część majątku były elementami w stosunku do siebie niewspółzależnymi, a zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zespół składał się z parku, w którego wschodniej części usytuowany był dwór oraz z podwórza gospodarczego położonego na południowy wschód od parku i kolonii mieszkalnej. Obie te części były wyraźnie odizolowane od siebie. Część rezydencjalno – gospodarcza zamykała się w ramach utworzonych przez drogę, rowy i jezioro, natomiast zabudowa folwarczna znajdowała się w odrębnej części, położonej na wschód od zespołu dworskiego, oddzielonej drogą i zamkniętej w granicach dróg od północnej, wschodniej i południowej jej części, gdzie według zeznań świadków (osób obcych dla spadkobierców byłych właścicieli) przesłuchanych w toku postępowania: Z.S., W.S. i H.K. zlokalizowana była kolonia pracownicza. Z kolei z zeznań świadka J.T. wynika, że obiektem usytuowanym najbliżej dworu z całości zabudowy folwarcznej był budynek mieszkalno – gospodarczy z kuchnią, pralnią i spiżarnią, który dawniej pełnił funkcję mieszkaniową dla służby dworskiej, który potwierdził również, że park z pałacem i dwoma budynkami były ogrodzone i oddzielone zupełnie od folwarku. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że w świetle przeprowadzonych dowodów wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym, które mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo- parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości. Oceny powyższej nie zmienia analiza dokumentów złożonych przez gminę W. na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r., które zdaniem skarżącej świadczyły o tym, że nie zarządca majątku, a jego współwłaściciele faktycznie sprawowali zarząd swoimi dobrami. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że o istnieniu rozdzielności i samodzielności części dworsko-parkowej od gospodarstwa rolnego świadczyło właśnie zatrudnienie zarządcy majątku z wykształcenia rolnika (zeznania świadka J.T.), który zamieszkiwał w budynku usytuowanym poza terenem pałacowym, po drugiej stronie drogi, gdzie znajdowała się administracja i biuro majątku, jedynie kontrolowanego przez jego właściciela. Roli samodzielnego administratora czy zarządcy majątku nie mogło zdaniem Sądu pomniejszać posługiwanie się przez hrabiego S.M. pieczęcią o treści "Zarząd Majętności W.". Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku podnoszone na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. argumenty pełnomocnika skarżącej gminy wskazujące, ze pałac z parkiem stanowił zabezpieczenie hipoteczne, w sytuacji zaciągania przez wspólwłaściciela majątku kredytu hipotecznego. W ocenie Sądu nie ma to znaczenia dla oceny funkcjonalnego i terytorialnego oddzielenia pałacu wraz z parkiem od gospodarczej części majątku, a także dlatego, że jego współwłaściciele uzyskiwali również dochody z działalności pozarolniczej tj. prowadzonego letniska i udziałów posiadanych w fabryce materiałów w W. pod nazwą "S.W.". Okoliczności te potwierdzają złożone w dniu 8 kwietnia 2010 r. do akt sądowych przez uczestnika postępowania informacje prasowe i przedruki z "Głosu Leszczyńskiego", potwierdzające powstanie i działalność fabryki materiałów w W., a także strona ogłoszeniowa pisma "Orędownik" z czerwca 1939 r. z wymienionymi letniskami w Wielkopolsce, w tym letniska prowadzonego w pałacu i parku w.

Prawidłowości dokonanej oceny nie zmienia, zdaniem WSA, również dowód złożony na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 roku, w postaci dokumentów – operatu urządzenia lasu, map ewidencyjnych, rejestrów pomiarowo-klasyfikacyjnych, które miałyby wskazywać, że działka ew. nr 410 nie wchodziła w skład zespołu pałacowo – parkowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, złożona dokumentacja odnosi się do stanu z lat 1948-49 i następnych. Zmiany dokonywane w okresie po dacie przejęcia tego terenu w trybie dekretu i ich dalsze zagospodarowywanie nie mogą dowodzić, iż teren ten nie stanowił tzw. zespołu pałacowo- parkowego.

Jak wskazał WSA, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób wyczerpujący wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia w zakresie przesłanek niezbędnych do orzeczenia, że nieruchomość obejmująca obecnie działki nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w konsekwencji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 K.p.a

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy w sprawie został zebrany i oceniony przez organ odwoławczy w sposób nie budzący wątpliwości, a przyjęte do akt sprawy dokumenty, o których mowa wyżej składane w toku postępowania sądowoadministracyjnego potwierdzają stanowisko organów administracji o braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Przy czym dowody dopuszczone przez Sąd na postawie art. 106 § 3 p.p.s.a jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do legalności kontrolowanej decyzji, nie mają charakteru przesądzającego o konieczności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. bowiem skonfrontowanie tych dowodów z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy świadczy w ocenie Sądu o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa.

Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. przez niewłaściwą interpretację pojęcia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią nieruchomości ziemskiej w postaci zespołu pałacowo-parkowego a pozostałą nieruchomością ziemską – majątkiem "Dobra Rycerskie K.", które doprowadziło do niezasadnego zaakceptowania wyodrębnienia tej części nieruchomości jako niespełniającej przesłanek art. 2 ust. 1 lit. "e" ww. dekretu.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w szczególności przez brak ustalenia, jakie nieruchomości przylegały do zespołu pałacowo-parkowego, a były integralnie związane z częścią folwarczną (rolniczą) nieruchomości ziemskiej, jaki był związek z tymi nieruchomościami przyległej działki nr 410 w wyniku czego działka ta została bezprawnie wyłączona spod działania przepisów dekretu o reformie rolnej.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Po czwarte, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami istotnymi w niniejszej sprawie, w szczególności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że – wbrew stanowisku WSA – istniał związek funkcjonalny między nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym. Błędnie zatem stan faktyczny ustalony w sprawie uznano za odpowiadający hipotezie normy prawnej. Związek funkcjonalny miał bowiem dwa wymiary:

1) organizacyjny (bezpośredni zarząd majątkiem rolnym przez właściciela z części rezydencjalnej, którą zamieszkiwał – pałacu w W.);

2) gospodarczy (obciążenie niewyodrębnionej geodezyjnie części pałacowo-parkowej majątku ziemskiego hipotekami na potrzeby folwarku, finansowanie zespołu pałacowo-parkowego z dochodów folwarku);

co potwierdzać mają dokumenty złożone na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła też uwagę na gospodarczo-rolniczy charakter działki nr 410, stanowiącej przed wojną ogród warzywny, łąkę i rolę. Był to teren trwale oddzielony od części pałacowo-parkowej. W sprawie konieczne jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego w przedmiocie tej działki, gdyż czynności dokonane w tym zakresie przez organ nie były wyczerpujące. Zaznaczono też, że w myśl § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN wynika, że to wnioskodawca powinien wykazać, iż dany teren nie był wykorzystywany na działalność rolną.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały dokonane szczegółowe ustalenia, jaki był sposób wykorzystania poszczególnych działek ewidencyjnych ujętych we wniosku uczestników postępowania: czy służyły one stricte rezydencjonalno-mieszkalnej części nieruchomości ziemskiej czy też były niezbędne dla funkcjonowania części folwarcznej majątku.

Wreszcie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, przeprowadzenie dowodów przez WSA przekroczyło ramy art. 106 § 5 p.p.s.a. i wymagało wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 4 lipca 2013 r. A. M. wniósł o jej oddalenie. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie uznał za nieprawdziwe. Wskazał zarazem, że uwagi skarżącego kasacyjnie dotyczące działki nr 410 nie zostały poparte odpowiednimi dowodami, gdyż dokumentacja odnosi się do lat powojennych – 1948/1949.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty dwojakiego rodzaju. Pierwsze dotyczą, dokonanej przez organ, wykładni art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret o reformie rolnej"), zaś drugie – postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy i jego oceny przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie, tym samym zarzuty dotyczące rozumienia art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej muszą zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności. Kwestia ta rzutuje bowiem na ocenę prawidłowości zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz jego analizy.

Dla ustalenia prawidłowej wykładni przepisów w niniejszej sprawie należy zauważyć na wstępie, że przejęcie analizowanych nieruchomości na mocy dekretu o reformie rolnej nastąpiło z dniem 27 listopada 1945 r., stosownie do art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295), który wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 27 listopada 1945 r. (art. 10). Zarazem, w miejscu obecnego pałacu, jak wynika z akt sprawy, znajdowało się w tej dacie jedynie popielisko, gdyż pałac został spalony.

Art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej stwierdzał, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zdanie trzecie wskazanego przepisu stanowiło, że wszystkie nieruchomości ziemskie przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Za nieruchomość ziemską, o której mowa w cyt. przepisach dekretu, w świetle wyników pogłębionych badań doktryny prawa, uznać należy zasadniczo wszystkie nieruchomości położone poza obszarem administracyjnym ówczesnych miast, mające związek ze światem wiejskim czy rolniczą wytwórczością, takie jak: pola, ogrody warzywne i owocowe, łąki, stawy, ugory, kępy krzaków i drzew, zabudowania gospodarcze i mieszkaniowe osób związanych z produkcją rolną (szerzej: Sz. Fruba, Pojęcie nieruchomości ziemskiej na gruncie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 7-31). Pojęcie to nie obejmuje zaś działek letniskowych, wilii podmiejskich, kolonii robotniczych i urzędniczych czy zabudowań fabrycznych (Sz. Frubra, Pojęcie nieruchomości ziemskiej..., s. 28).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, nie bez znaczenia dla wykładni analizowanych przepisów jest zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), którym skreślono dookreślenie, że objęte dekretem są tylko nieruchomości ziemskie "o charakterze rolniczym". Zatem od dnia 19 stycznia 1945 r. (data ogłoszenia ww. dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r.) dekret o reformie rolnej dotyczył także nieruchomości ziemskich nie mających charakteru rolniczego. Tym samym, jeżeli przed 19 stycznia 1945 r. na cele reformy rolnej były przeznaczone tylko nieruchomości mające charakter rolniczy, to po tej dacie cel ten osiągano także przez przejście z mocy prawa na Skarb Państwa pozostałych nieruchomości ziemskich. Innymi słowy, przejściu ulegały wszystkie nieruchomości ziemskie określone w art. 2 ust. 1 pkt "b"-"e" dekretu, niezależnie, czy miały charakter rolny czy też nie, o ile zachowywały przymiot "ziemski". Cecha "ziemskości" jest przeciwieństwem cechy "miejskości". Jak zauważył NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OPS 3/10, dokonana przez prawodawcę korekta art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej nie oznacza, że reforma ta była przeprowadzana dwukrotnie. W ocenie NSA tu orzekającego, zmiana ta oznaczała jednak, że zakres jednej, przeprowadzanej reformy rolnej z 1944 r. został poszerzony. Pominięcie nowelizacji dekretu oznaczałoby niedopuszczalne negowanie skutków, których wywołanie zamierzył ustawodawca. To, że reforma rolna miała charakter okresowy, a wykonanie dekretu o reformie rolnej składało się z kilku etapów, nie powinno budzić wątpliwości zwłaszcza w świetle wskazanego wcześniej rozciągnięcia mocy dekretu na tzw. Ziemie Odzyskane dopiero 27 listopada 1945 r. Ciągłość czasową reformy rolnej potwierdza także wydane na podstawie dekretu rozporządzenie wykonawcze.

Rozstrzygając, czy dana nieruchomość była objęta dekretem o reformie rolnej czy nie, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, należy uwzględnić cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Zgodnie z tym przepisem, przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrobotnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, a także zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 6 grudnia 2005 r. o sygn. akt III CZP 90/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 179), z treści art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej wypływa wniosek, że bezpośrednim celem dekretu nie była nacjonalizacja ziemi, w sensie zatrzymania i zagospodarowania jej przez Państwo, na podobieństwo nacjonalizacji przemysłu przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), lecz odjęcie własności dotychczasowym właścicielom i przekazanie jej innym podmiotom, wskazanym w dekrecie, wedle zasad ówcześnie obowiązującej aksjologii urzędowej.

Powyższe stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym. Art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie w związku z art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej określa jednak przeznaczenie przejętych nieruchomości, nie zaś to, które nieruchomości podlegają przejściu na własność Skarbu Państwa. W ocenie NSA, dla prawidłowego odkodowania w tym względzie intencji ówczesnego prawodawcy konieczne jest uwzględnienie także art. 1 ust. 1 dekretu, który stwierdzał, że reforma rolna w Polsce jest koniecznością państwową i gospodarczą i będzie zrealizowana przy udziale czynnika społecznego zgodnie z zasadami Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, zaś ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy. Z kolei wspomniany Manifest odnośnie ziemian i reformy rolnej deklarował, że "Aby przyspieszyć odbudowę Kraju i zaspokoić odwieczny pęd chłopstwa polskiego do ziemi, Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego przystąpi natychmiast do urzeczywistnienia na terenach wyzwolonych szerokiej reformy rolnej. W tym celu utworzony zostanie Fundusz Ziemi, podległy Resortowi Rolnictwa i Reform Rolnych. W skład tego funduszu wejdą wraz z martwym i żywym inwentarzem i budynkami ziemie niemieckie, ziemie zdrajców narodu oraz ziemie gospodarstw obszarniczych o powierzchni ponad 50 ha, a na terenach przyłączonych do Rzeszy – w zasadzie o powierzchni ponad 100 ha. [...] Ziemie skupione przez Fundusz Ziemi, z wyjątkiem przeznaczonych na gospodarstwa wzorowe, rozdzielone zostaną między chłopów małorolnych, średniorolnych, obarczonych licznymi rodzinami, drobnych dzierżawców oraz robotników rolnych. Ziemia rozdzielona przez Fundusz Ziemi za (minimalną) opłatą stanowić będzie na równi z dawniej posiadaną ziemią własność indywidualną. Fundusz Ziemi będzie tworzył nowe gospodarstwa względnie dopełniał gospodarstwa małorolne, biorąc za podstawę normę 5 ha użytków rolnych średniej jakości dla średniolicznej rodziny. Gospodarstwa, które nie będą mogły otrzymać tej normy na miejscu, będą miały prawo do udziału w przesiedleniu przy pomocy państwa na tereny z wolną ziemią, zwłaszcza na ziemie wywindykowane od Niemiec." Manifest ten zakładał, że ziemie gospodarstw wielkoobszarowych przejęte zostaną przez Fundusz Ziemi bez odszkodowania, lecz za zaopatrzeniem dla wywłaszczanych właścicieli.

Odwołanie się zatem do powyższej wykładni celów historycznego prawodawcy, jak również wykładni funkcjonalnej i kontekstu aksjologicznego oraz społecznego wydania dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wniosku, że jego celem normatywnym było nie tylko powiększenie średniej wielkości gospodarstw rolnych przez rozparcelowanie majątków wskazanych w art. 2 ust. 1 dekretu, ale także – w aspekcie określonym w lit. "e" tego przepisu – dokonanie kompleksowych przeobrażeń w strukturach wiejskich.

Intencja ówczesnego prawodawcy, w obecnych realiach prawnych i aksjologicznych, zwłaszcza wyznaczanych przepisami Konstytucji RP z 1997 r. i prawami człowieka, może zasłużenie spotykać się z dalece negatywną oceną. Niemniej, w orzecznictwie przyjmuje się, że niezależnie od zastrzeżeń, jakie budzi kwestia legalności Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, wydawane przez niego dekrety stworzyły stan rzeczy w istocie nieodwracalny, zarówno w wymiarze faktycznym, jak i prawnym, którego skutki, wobec milczenia współczesnego ustawodawcy, należy przyjąć do wiadomości (zasada efektywności). Konsekwencją takiego stanowiska jest stwierdzenie, że przejście własności nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej, następowało na rzecz Skarbu Państwa ex lege, gdyż zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach z nim związanych nie ma postanowień, które uzasadniałyby inne stanowisko, np. takie, że przejście własności uzależniono od jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby konstytutywny charakter "przejęcia" własności, bądź odraczających w czasie skutek wyrażony w art. 2 dekretu (por. m.in. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. SK 5/01, OTK 2001, nr 8, poz. 266; z dnia 16 kwietnia 1996 r. W 15/95, OTK 1996, nr 2, poz. 13 oraz z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216; postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 listopada 1997 r., III KKO 7/97, OSNAPUS 1998, nr 18, poz. 554; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., III RN 165/98, OSNAPUS 2000, nr 3, poz. 90 oraz z dnia 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00, "Biuletyn SN" 2003, nr 7, poz. 12; uchwała Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2005 r. o sygn. akt III CZP 90/05, OSNC 2006, nr 11, poz. 179; uchwała SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011, nr 10, poz. 109).

Ocena motywów wydania i treści dekretu o reformie rolnej może być współcześnie naganna, jednak weryfikacja tego, czy dana nieruchomość przeszła na jego mocy w latach 40-tych na Skarb Państwa musi być dokonywane z uwzględnieniem kontekstu normatywnego i funkcjonalnego z dnia wejścia w życie tego dekretu na danym obszarze. Odnoszenie do tamtej chwili standardów współczesnych stanowi błąd prezentyzmu, którego sądy powinny unikać. Dotyczy to w szczególności analizowanej materii, w której rozstrzygnięcia organów odnoszą się do faktów z lat 40-tych. Oceniane jest zatem ówczesne zdarzenie w tamtejszej, a nie współczesnej – perspektywie.

Zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123) oraz z dnia 10 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23), nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Zaznaczyć jednak należy, że wskazana procedura służyć powinna korygowaniu oczywistych błędów bądź nieprawości, które wystąpiły przy okazji reformy rolnej, polegających zwłaszcza na przejęciu nieruchomości nieposiadających obiektywnego związku funkcjonalnego z szeroko rozumianym środowiskiem opartym na produkcji rolnej (np. przejęcie na mocy dekretu gruntów miejskich, domków letniskowych należących do mieszczan, gruntów chłopskich o niewielkiej powierzchni itd.). Nie jest zaś sensem postępowania, opartego na § 5 ww. rozporządzenia, dokonywanie rewindykacji przejętych przez Skarb Państwa majątków ziemiaństwa – w drodze wykładni przepisów dekretu, pomijającej ich cel i funkcję określone przez ówczesnego prawodawcę. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznał za zasadne doprecyzować dotychczasową linię orzeczniczą.

Mając na uwadze powyższe, organ rozstrzygający w przedmiocie tego, czy dana nieruchomość lub jej część niepodpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej, musi wziąć pod uwagę kontekst normatywny i funkcjonalny z daty dokonywania reformy rolnej, i w tym świetle ustalić, czy przejęcie danych nieruchomości znajdujących się na terenach wiejskich wpisywało się w zakres realizacji celów reformy rolnej, które sprowadzały się do dokonania przeobrażeń środowiska związanego z produkcją rolną zgodnie z ówczesnymi założeniami gospodarczo-społecznymi. Jeżeli tak, i jeżeli nieruchomości te stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, a ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych (a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej), niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, to nieruchomości te podpadały pod reformę rolną, nawet jeśli miały charakter nierolniczy. Rozstrzyganie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej polega bowiem na odpowiedzi na pytanie, czy w ówczesnych warunkach prawnych (wykładanych z uwzględnieniem ówczesnego kontekstu społeczno-gospodarczego) dane nieruchomości podlegały przepisom dekretu o reformie rolnej, nie zaś, czy podlegałyby tej reformie, gdyby przepisy tego dekretu wykładane byłyby przez pryzmat współczesnych zasad konstytucyjnych czy dyrektyw praw człowieka.

To, czy dana nieruchomość była w rzeczywistości wykorzystywana zgodnie z celem określonym w art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej nie determinuje tego, czy dana nieruchomość podlegała dekretowi. Wadliwe bowiem przeznaczenie przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości nie może określać wykładni norm dekretu.

Wskazać też należy, że skoro na cele reformy przeznaczone były nie tylko nieruchomości ziemskie mające charakter rolniczy (grunty rolne, łąki, pastwiska, sady, stawy itd.), ale również te, które takiego charakteru nie posiadały, to nie budzi wątpliwości, że również dekret ten obejmował zabudowania czy ich zgliszcza (por. Sz. Fruba, Pojęcie nieruchomości..., s. 13-15), w tym w postaci pałaców. Dekret posługuje się bowiem pojęciem nieruchomości ziemskiej, które ma inne znaczenie niż "użytki rolne" czy "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym" (Sz. Fruba, Pojęcie nieruchomości ziemskiej..., s. 11).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zebrane w niniejszej sprawie materiały pozwalają na ustalenie, czy objęte postępowaniem nieruchomości położone w W. miały w momencie przeprowadzania reformy rolnej charakter nieruchomości związanych ze środowiskiem opartym na produkcji rolnej. Tym samym nie można uznać, aby naruszone zostały przepisy postępowania wyjaśniającego czy niewyczerpująca była ocena zebranych dowodów przez Sąd pierwszej instancji, pod kątem przyjętej przez niego wykładni przepisów materialnoprawnych. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym zapadłe dotychczas w sprawie orzeczenia NSA (sygn. akt I OSK 1200/11 i I OSK 483/09). Trafny jest jednak zarzut skargi kasacyjnej, że wadliwie dokonana została przez oba organy administracji wykładnia samego art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej, która doprowadziła w ustalonym stanie faktycznym do stwierdzenia przez nie, że analizowane nieruchomości nie podpadały pod reformę rolną, gdyż brak było związku funkcjonalnego między nimi a gospodarstwem rolnym. Jak wskazano w niniejszym orzeczeniu, konieczne było tymczasem wzięcie pod uwagę przez organy także intencji ówczesnego ustawodawcy w doprowadzeniu do przeobrażeń w środowisku opartym na produkcji rolnej, a czemu po części właśnie służyła reforma rolna z 1944 r., rozciągnięta na pozostałe ziemie w 1945 r. Błędna wykładnia sprawiła w konsekwencji, że jakkolwiek postępowanie wyjaśniające nie naruszało prawa, to jednak było niewłaściwie ukierunkowane i – w koniecznym zakresie - niewystarczające. Organy nie podjęły bowiem działań w celu przeanalizowania istnienia związku między przejęciem nieruchomości a realizację wspomnianych przeobrażeń.

Jak była mowa, badając, czy dana nieruchomość przeszła na mocy art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej na rzecz Skarbu Państwa, organ ma obowiązek ustalić, czy przejęcie danej nieruchomości o charakterze innym niż miejski (tj. ziemskiej) – służyło dokonaniu przekształcenia w środowisku wiejskim, związanym z produkcją rolną, zgodnie z założeniami dekretu i jego wykładnią dokonywaną z uwzględnieniem ówczesnego kontekstu społeczno-gospodarczego. Biorąc pod uwagę na gruncie badanego stanu faktycznego, że – w chwili wejścia dekretu w życie na analizowanym obszarze – pałac był spalony, organ powinien ocenić, czy jego teren i pozostałe objęte postępowaniem nieruchomości mogłyby być – potencjalnie – wykorzystane na cele związane z reformą rolną (np. do zabudowania ich budynkami upełnorolnionych gospodarstw czy wykorzystania w inny sposób odpowiadający celowi przejęcia mienia). Ocenić powinien także, czy przejęte nieruchomości – analizowane w sprawie – mogą być obiektywnie łączone ze środowiskiem wiejskim związanym z produkcją rolną, a zatem czy można twierdzić o istnieniu związku funkcjonalnego, polegającego na tym, iż pałac z zespołem parkowym nie mógłby funkcjonować bez pozostałych przejętych na mocy dekretu nieruchomości wchodzących w skład majątku ziemskiego. Związek taki występuje, jeżeli zespół pałacowo-parkowy był finansowany zasadniczo z dochodów z produkcji rolniczej (okolicznego folwarku). Rzeczony związek funkcjonalny należy bowiem analizować tak na płaszczyźnie wpływu zespołu pałacowo-parkowego na pozostałe nieruchomości, jak i przez pryzmat znaczenia tych nieruchomości dla funkcjonowania wskazanego zespołu. Dodać też wypada, że związek ten wystarczy, jeśli ma zwyczajny charakter, nie musi zaś być – jak stwierdził to niejasno WSA – "ścisły" czy "nierozerwalny". Związek ten nie będzie istniał wówczas, jeżeli strona ubiegająca się o uznanie, że nieruchomość nie była objęta mocą dekretu – przekonująco wykaże, iż pałac wraz z pozostałymi objętymi postępowaniem nieruchomościami mógł prawidłowo funkcjonować w analogiczny sposób bez dochodów pochodzących z produkcji rolnej odbywającej się na pozostałych ziemiach właściciela. Ciężar dowodowy określa bowiem przede wszystkim § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stosownie do tego przepisu, ciężar wykazania, że dana nieruchomość nie podlegała reformie rolnej – ciąży na wnioskodawcy.

Ubocznie należy wskazać, że kompleksowo rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien dodatkowo ustalić losy pałacu w okresie III Rzeszy i tuż po wojnie – w celu zweryfikowania, czy w stosunku do nieruchomości nie miał ewentualnego zastosowania art. 2 ust. 1 lit. "b" dekretu, a co czyniłoby postępowania administracyjne bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, stosując art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a.