Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1527/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 64 a - 64 e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2020 r. sprzeciwu Gminy Kościelisko od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 listopada 2019 r., znak WI-I.7840.15.50.2019.KP w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Kościelisko kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 maja 2019 r., znak [...] Starosta [...] odmówił A. L. i F. L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego o ostatecznej nazwie: Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego (pokoje gościnne z wyżywieniem) wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą towarzyszącą: miejsca gromadzenia odpadów stałych, miejsca postojowe, dojścia, dojazd, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej oraz rozbiórka budynków gospodarczych. Adres zamierzenia budowlanego: dz. ewid. nr [...], [...], [...], obręb K., jednostka ewidencyjna K. przy [...]

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem znak: [...], z dnia 11 maja 2017 r. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązano inwestorów do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego. W konsekwencji weryfikacji uzupełnionych braków i wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym stwierdzono, iż zawartość dokumentacji nie spełnia obligatoryjnych przepisów, co skutkuje niniejszym orzeczeniem o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Powołano się na następujące okoliczności uniemożliwiające udzielenie pozwolenia na budowę objętej wnioskiem inwestycji:

< niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K.)

< lokalizacja projektowanych dwóch miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych narusza zapisy § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunkow technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie), gdyż nie zachowano odległości min. 6,0 m od granicy z dz. ewid. nr [...]

< miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych oznaczone na rysunku liczbami "l", "16" są zlokalizowane w jednym zgrupowaniu liczącym więcej niż 4 stanowiska włącznie - niezgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia

< zaprojektowane 16 miejsc postojowych dla budynku zamieszkania zbiorowego, w którym łącznie będzie 98 miejsc noclegowych w 39 pokojach nie spełnia wymogu § 18 ust. 2 rozporządzenia

< nie wykazano zapewnia miejsc postojowych dla personelu i obsługi obiektu usług turystycznych

< w projekcie budowlanym zwróconym po uzupełnieniu braków na podstawie postanowienia zamieszczony jest rysunek projektu zagospodarowania terenu (str. 10 projektu) sporządzony na kopii/skanie mapy do celów projektowych (zaewidencjonowanej w zasobie pod numerem [...] w dniu 15.02.2019 r.), jednakże operat techniczny w zasobie powiatowym pod znakiem [...] dotyczy mapy do celów projektowych sporządzonej dla działek zlokalizowanych w innej gminie - projektant potwierdził zgodność kopii mapy z nieistniejącym oryginałem, co jest niedopuszczalne

< projekt zagospodarowania terenu należało uzupełnić również poprzez graficzne zaznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z budynku z drogą pożarową, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

< nie przedstawiono bilansu wód opadowych i roztopowych

< związku z faktem, iż odprowadzenie wód opadowych i roztopowych projektuje się do istniejącego cieku na dz. ewid. [...], należało w projekcie zamieścić zgodę właścicieli tych nieruchomości na zwiększenie zrzutu (§ 5 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane, § 11 ust. 2 pkt 11 lit. e rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego)

< organ miał również wątpliwości, czy droga urządzona na dz. ewid. [...] jest drogą publiczną, gdyż w projekcie podawano, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - dz. ewid. [...].

Organ I instancji podkreślił, że kierował się treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz interpretacji tego przepisu dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (interpretacja z dnia 17 grudnia 2012 r. znak: [...]}, która mówi o braku możliwości wydania przez organ dwukrotnie postanowienia w sprawie usunięcia braków.

Wobec niespełnienia wymagań określonych w postanowieniu przy równoczesnym stwierdzeniu, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami i aktem prawa miejscowego, należało orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. L. i F. L. Wojewoda decyzją z dnia 14 listopada 2019 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym UW2 (tereny ośrodków wypoczynkowych). Ustalenia dla tego obszaru zawarte w § 11 są ogólnikowe i nieprecyzyjne, nie zawierają żadnych skonkretyzowanych wytycznych, parametrów, ani wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, których spełnienia mógłby żądać organ. Tego rodzaju wymagania mogą być źródłem konkretnych żądań organu, tylko w sytuacji, gdy MPZP przewiduje jednocześnie jakieś parametry czy cechy podlegające zobiektywizowanej ocenie, a nie ocenie dowolnej, zależnej od wiedzy, gustu i poglądów konkretnych urzędników. Jeśli MPZP zawiera postanowienia nieegzekwowalne ze względu na swój zbyt ogólnikowy charakter, nieuzupełnione konkretnymi wymaganiami, kryteriami czy parametrami, to organ nie może dokonywać takich uzupełnień samodzielnie. Stwierdzić ponadto należy, że polemika organu administracji, przy tak nieprecyzyjnych ustaleniach MPZP, z autorem projektu budowlanego, posiadającym uprawnienia budowlane, zdaje się przekraczać uprawnienia organu.

W kwestii ilości miejsc parkingowych stwierdzono, że organ l instancji w sposób prawidłowy zobowiązał w postanowieniu z 11 maja 2019 r. o uzupełnienie projektu budowlanego o niezbędną dla planowanej inwestycji ilość miejsc postojowych. Ustalenia MPZP nie określają ilości miejsc postojowych dla inwestycji zlokalizowanych na terenie UW 2. W § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych również nie wskazano liczbowo wymaganej ilości tych miejsc. Przepis ten w sposób ogólny wskazuje na konieczność urządzenia na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odsyłając jednocześnie do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy lub określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zakwestionowanie ilości miejsc określonej przez projektanta, przy wymaganiu "dostosowania do skali i potrzeb zamierzenia inwestycyjnego", jest możliwe w zasadzie wyłącznie wtedy, kiedy projektant albo nie przedstawi sposobu wyliczenia ilości miejsc parkingowych, na żądanie organu, albo w przypadkach rażącej niezgodności z obiektywnie rozumianym doświadczeniem życiowym. Warto doprecyzować, że do przypadków "rażącej niezgodności" nie należą sytuacje, w których przyjęta ilość miejsc postojowych jest "dyskusyjna", "budzi wątpliwości" itd. Szukając analogii można stwierdzić, że przesłanka "rażącej" niezgodności z doświadczeniem życiowym, powinna być rozumiana zawężające, tak, jak przesłanka "rażącego" naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie mogą być uznane za słuszne zastrzeżenia organu l instancji stwierdzające na rozbieżności pomiędzy będącymi w posiadaniu Starosty [...] zaewidencjonowanymi mapami, a mapą na której został wykonany projekt zagospodarowania terenu, która jak wynika ze znajdującej się na niej pieczątki, została poświadczona przez Starostę T. jako opracowane powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawierał operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie jest rolą projektanta weryfikowanie rozbieżności w zasobie geodezyjnym. Organ administracji architektoniczno-budowalnej oceniając materiał dowodowy w przypadku stwierdzenia nieścisłości pomiędzy mapami, w przypadku uznania, że zagadnienie to ma wpływ na rozstrzygnięcie winien wyjaśnić to zagadnienie wewnątrz samego organu. Projektant otrzymuje oklauzulowaną mapę i nie posiada uprawnień do kwestionowania jej prawdziwości, choćby z tego powodu, że nie posiada dostępu do oryginalnych opracowań w oparciu o które jest ona sporządzana.

Kolejne zastrzeżenia organu lI instancji związane są z drogą pożarową, która nie została pokazana na projekcie zagospodarowania. Oznaczenie przebiegu dróg pożarowych winien być pokazany na projekcie zagospodarowania działki (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Wziąć jednak należy pod uwagę w niniejszej sprawie, że rozwiązania wynikające z ochrony przeciwpożarowej obiektu, w tym i w zakresie możliwości dostępu straży pożarnej do budynku, były przedmiotem oceny rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Jak ponadto wynika z projektu zagospodarowania działki teren działki jest już obecnie w znacznej części utwardzony. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, zagadnienie to, choć wymaga usystematyzowania i dokładnego opisu, nie daje podstaw do odmowy udzielania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do kwestii odprowadzania wód opadowych Wojewoda stwierdził, że z żadnego przepisu nie wynika podstawa do żądania od inwestora dokumentu, w którym właściciel cieku ma wyrazić zgodę na zwiększenie zrzutu wody do cieku. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest ocena zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi rozwiązania sposobu odprowadzenia wód opadowych. Organ l instancji nie zajął stanowiska w tym zakresie. Również wymaga analizy organu sposób, w jaki nastąpiło na tym terenie rozwiązanie tego zagadnienia, w przypadku innych inwestycji na które zostało udzielone pozwolenie na budowę. Analiza organu winna wziąć pod uwagę wymogi wynikające z art. 8 § 2 k.p.a.

Organ l instancji w zaskarżonej decyzji, w związku z wątpliwościami, co do charakteru drogi urządzonej na działce nr [...] tj. czy jest to droga publiczna czy też nie, zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentu z którego miało wynikać, że droga ta nie jest drogą publiczną. Powodem wezwania była lokalizacja budynku w odległości mniejszej niż wynika to z art. 43 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie organu odwoławczego ustalenie, jaki charakter ma droga leży w kompetencji tego organu. Zakwalifikowanie drogi do kategorii dróg publicznych, w przypadku drogi gminnej, następuje na mocy uchwały rady gminy. Informacja w tym zakresie jest ogólnodostępna. Zresztą zgodnie z pismem Urzędu Gminy K z 29.01.2018 r. znak: [...], działka nr [...] jest drogą gminną. W przypadku dalszych wątpliwości w tym zakresie organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z MPZP wynikają odległości, w jakich można sytuować nową zabudowę. MPZP wskazuje również jakie uzgodnienie jest niezbędne w przypadku rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów, które znajdują się w liniach rozgraniczających dróg. W niniejszej sprawie organ nie ustalił czy spełnione są wymogi wynikające z MPZP w powyższym zakresie.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że nie można się zgodzić z tym, że organ administracji nie może ponownie podjąć działań w oparciu o art. 35 ust. 3 Pb, mających na celu usunięcie nieprawidłowości w przypadku przedłożenia nowego materiału dowodowego, który w ocenie organu zawiera wady i nieprawidłowości. Ponowne podjęcie czynności w oparciu o art. 35 ust. 3 Pb, nie może oczywiście wynikać z niedokładnej analizy materiału dowodowego dokonanej przez organ administracji, który już po wydaniu postanowienia w oparciu o ten przepis, stwierdził istnienie dalszych nieprawidłowości. Natomiast w przypadku nowego materiału dowodowego wniesionego przez inwestora, organ może a nawet powinien ponownie ocenić ten materiał i wezwać do usunięcia nieprawidłowości w tym nowym materiale.

Dodano, że ocena, czy obecny kształt obiektu wynika z legalnie czy samowolnie wykonanych robót budowlanych, leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego, do którego organ l instancji winien wystąpić w przypadku uzasadnionych i popartych uprawdopodabniającym tę sytuację materiałem dowodowym, wątpliwości w tym zakresie.

W ocenie Wojewody sprawa nie została przez organ l instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla uznania jego prawidłowości. Brak jest możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego i korygującego, w tym wynikającego z naruszenia art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, określonej w § 15 kpa. Należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem właściwego przeprowadzenia postępowania przez organ l instancji. Ponownie badając sprawę organ ma ustalić osoby, które winny uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji.

Odnośnie zawnioskowanego w trakcie postępowania postulatu udzielenia przez organ odwoławczy pozwolenia na budowę, wyjaśniono, że organ odwoławczy nie może podjąć działań korygujących w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu l instancji i udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę, jeśli działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Chodzi o to by, w takim przypadku, przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, i przeanalizowano materiał dowodowy, celem wydania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie część materiału nie została przeanalizowana albo nie została pozyskana przez organ l instancji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami proceduralnymi, a wytyczne organu, co do sposobu interpretacji zapisów planu miejscowego oraz przepisów prawa budowlanego są nieuprawnione i błędne oraz nie uzasadniają uchylenia decyzji.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu zwrócono uwagę, że Wojewoda nie wskazał przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miałyby zostać naruszone przez Starostę, co uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ nie wskazał, jakie dowody winny zostać dodatkowo przeprowadzone i jakie okoliczności faktyczne powinny zostać zbadane. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie na konieczności dodatkowej, pogłębionej analizy okoliczności prawnych związanych z niniejszą sprawą, a w szczególności nakazał zmianę zastosowanej interpretacji przepisów prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego), oraz przepisów prawa budowlanego, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wytyczne w tym zakresie są – zdaniem skarżącego - błędne, a ich zastosowanie przez organ I instancji spowoduje konieczność wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, co spowoduje niepożądaną w zwłokę na drodze do uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W nowym art. 138 § 2a k.p.a. wskazano, że jeśli organ pierwszej instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien także zawrzeć w decyzji kasatoryjnej wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa.

Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które - zdaniem organu drugiej instancji - mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Jednocześnie Wójt Gminy K podniósł, że w całości podziela stanowisko Starosty [...] w zakresie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. W dalszej części sprzeciwu skarżący zawarł polemikę z twierdzeniami organu odwoławczego w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawidłowości ustalenia liczby miejsc parkingowych, a także sposobu odprowadzania wód opadowych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody narusza powyższy przepis, co powoduje konieczność jej uchylenia.

Organ odwoławczy ograniczył się do wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego stanowisko Starosty [...] jest niewłaściwe. W istocie brak jest uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – poza ogólnikowymi stwierdzeniami o braku możliwości uzupełnienia postępowania "bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności".

Organ odwoławczy stwierdza wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Ponownie badając sprawę organ winien będzie ustalić osoby, które winny uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji", jednak pominął przy tym fakt, że takie ustalenia zostały już dokonane na etapie postępowania przed organem I instancji.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 tej ustawy projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Wymagane tym przepisem informacje zostały zawarte na stronie 9 projektu budowlanego. W oparciu o te informacje organ I instancji ustalił, że stronami postępowania są inwestorzy oraz Gmina K, jako właściciel działki nr [...].

Wojewoda nie zakwestionował ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji, a zatem stwierdzenie o konieczności ustalenia osób mających uczestniczyć w postępowaniu jest wadliwe. Z pewnością nie może ono uzasadniać przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Nie dotyczy niniejszej sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż "ocena, czy obecny kształt obiektu wynika z legalnie czy samowolnie wykonanych robót budowlanych, leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego, do którego organ l instancji winien wystąpić w przypadku uzasadnionych i popartych uprawdopodabniającym tę sytuację materiałem dowodowym, wątpliwości w tym zakresie". Starosta [...] w decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie wypowiadał się na temat obecnego kształtu obiektu, a zwłaszcza jego legalności. Wbrew stanowisku organu odwoławczego żadne wątpliwości w tym zakresie nie zostały wyrażone, a zatem brak jest potrzeby zwracania się do organu nadzoru budowlanego.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda zawarł pewne wskazówki, co do okoliczności mających podlegać wyjaśnieniu przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. W szczególności wskazał, że:

< "usystematyzowania i dokładnego opisu" wymaga kwestia drogi pożarowej

< organ I instancji nie zajął stanowiska w zakresie "oceny zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi rozwiązania sposobu odprowadzenia wód opadowych"; "wymaga analizy organu sposób w jaki nastąpiło na tym terenie rozwiązanie tego zagadnienia, w przypadku innych inwestycji na które zostało udzielone pozwolenie na budowę. Analiza organu winna wziąć pod uwagę wymogi wynikające z art. 8 § 2 k.p.a."

< ustalenie jaki charakter ma droga (czy jest to droga publiczna) leży w kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej

< z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikają odległości, w jakich można sytuować nową zabudowę, plan wskazuje również, jakie uzgodnienie jest niezbędne w przypadku rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów, które znajdują się w liniach rozgraniczających dróg - organ nie ustalił czy spełnione są wymogi wynikające z MPZP w powyższym zakresie.

Organ odwoławczy wyjaśniając, dlaczego nie może "podjąć działań korygujących w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w odniesieniu do decyzji organu l instancji i udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę" powołał się na zasadę dwuinstancyjności. Stwierdził, że "w niniejszej sprawie część materiału nie została przeanalizowana albo nie została pozyskana przez organ l instancji". W ocenie Sądu wskazane wyżej kwestie mogą zostać uzupełnione i wyjaśnione przez organ odwoławczy w ramach dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W okolicznościach sprawy istotne jest to, że decyzja Starosty [...] został poprzedzona niezwykle obszernym postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie było, więc sytuacji, w której stwierdzono a limine niezgodność projektu z miejscowym planem i nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Starosta szczegółowo analizował projekt budowlany – o czym świadczy zarówno treść decyzji organu I instancji, jak i postanowienia z dnia 11 maja 2017 r.

Twierdzenia Wojewody o naruszeniu zasady dwuinstancyjności i konieczności uzupełnienia postępowania są ogólnikowe i nie dają się pogodzić z przesłankami wymienionymi w art. 138 § 2 k.p.a., ani też z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. Niewątpliwie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy będzie leżało w interesie inwestorów, którzy szybciej uzyskają jasne stanowisko organu, co do swoich planów inwestycyjnych. Tego zresztą domagali się inwestorzy w postępowaniu odwoławczym (pismo k. 49 akt administracyjnych II instancji), a dodatkowo również na tym etapie przedłożyli dalsze dokumenty. Niezależnie od tego, czy decyzja wydana w ponownym postępowaniu będzie dla nich pozytywna, czy negatywna, wszystkie strony postępowania tj. zarówno inwestorzy, jak i skarżące Gmina K, będą miały możliwość jej weryfikacji przez sąd administracyjny.

Trzeba też przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda dopuścił możliwość wielokrotnego wydawania postanowień zobowiązujących do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie ma przeszkód, by przepis ten znalazł zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej nie może rozstrzygnąć kwestii merytorycznych poruszonych w sprzeciwie, przede wszystkim zaś kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie pozwala na to zakres kognicji wynikający z przytoczonego wcześniej art. 64e p.p.s.a. Trzeba mieć również na uwadze fakt, że stroną postępowania sądowego zainicjowanego sprzeciwem od decyzji jest wyłącznie skarżący, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy udziału w postępowaniu nie biorą inwestorzy. Sąd nie może na obecnym etapie postępowania - bez ich udziału - przesądzić kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym bądź też innymi przepisami prawa.

Jak wynika z powyższych rozważań Wojewoda nie wyjaśnił przekonująco podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi o naruszeniu tego przepisu. Nie mają pokrycia w materiale dowodowym wskazywane w zaskarżonej decyzji okoliczności związane z nieprawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, czy też ewentualną potrzebą zwrócenia się do organów nadzoru budowlanego w sprawie legalności obecnego kształtu obiektu podlegającego przebudowie. Wskazane zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dotyczą głównie odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego, a w zakresie wymagającym uzupełnienia postępowania dowodowego mogą zostać uzupełnione przez organ II instancji.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzono kwotę 100 zł wniesioną tytułem wpisu (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).

Ponieważ strona skarżąca wniosła wpis w kwocie 200 zł, nadpłacona kwota 100 zł zostanie jej zwrócona zgodnie z art. 225 p.p.s.a.