Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2504/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 327/10 w sprawie ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz R. B. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 327/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek skargi R. B., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana i zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 4 lutego 2010 r. R. B. złożyła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny jako właścicielki działek numer [...],[...] i [...], obręb [...], poprzez rażące naruszenie zasad i trybu sporządzania planu, albowiem w wyłożonym w dniach od 19 maja do 18 czerwca 2009 r. projekcie planu należące do skarżącej nieruchomości zostały zakwalifikowane do obszaru 3 MW – zabudowa wielorodzinna. Zdaniem skarżącej kwalifikacja ta odpowiadała rzeczywistemu zagospodarowaniu nieruchomości albowiem cały obszar 3 MW jest już zabudowany budynkami wielorodzinnymi. Następnie, już po upływie okresu wyłożenia projektu planu, Prezydent Miasta Krakowa poza jakimkolwiek trybem znanym ustawie wprowadził do projektu planu poprawkę i wykreślił przedmiotowe zapisy, ustalając dla przedmiotowego obszaru przeznaczenie 1MN1, czyli zabudowę jednorodzinną. W ocenie skarżącej wprowadzenie dokonanej przez Prezydenta Miasta Krakowa poprawki stanowi naruszenie trybu uchwalenia planu miejscowego, skutkujące zgodnie z treścią art. 28 "ustawy planistycznej", nieważnością uchwały. Prezydent Miasta Krakowa wbrew treści art. 19 "ustawy planistycznej" nie ponowił czynności wyłożenia projektu planu i nie ponowił uzgodnień projektu planu, mimo że wprowadził istotną z punktu widzenia zasad zagospodarowania przestrzennego zmianę.

Ponadto skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie projekt planu wyłożono dwukrotnie tj. w dniach od 29 marca do 27 kwietnia 2007 r. oraz od 19 maja do 18 czerwca 2009 r. Za pierwszym razem projekt przewidywał dla nieruchomości należących do skarżącej przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne, a za drugim razem budownictwo wielorodzinne. W treści planu w kształcie uchwalonym w dniu [...] listopada 2009 r. powrócono do przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną. Taki powrót do projektu planu w wersji wcześniej wyłożonej jest w istocie kolejną zmianą wyłożonego już projektu planu, wymagającą powtórki w zakresie procedury – co wynika wprost z brzmienia art. 19 ust 1 ustawy, gdzie zawarto nakaz powtórzenia procedury w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Nadto podkreślono, iż w okresie pomiędzy pierwszym, a drugim wyłożeniem projektu uchwały, nastąpiły zmiany w stanie faktycznym i prawnym, stąd niemożliwe jest utrzymanie tezy o możliwości powrotu do skutków, jakie wywarło pierwsze wyłożenie. Dla przykładu wskazano, iż elementy treści prognozy oddziaływania na środowisko, wraz z którą wyłożono w dniach od 29 marca do 27 kwietnia 2007 r. ówczesny projekt planu, zostały ujęte w art. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska, natomiast podstawą prawną sporządzenia prognozy wyłożonej w dniach od 19 maja do 18 czerwca 2009 r. był przepis art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem strony skarżącej istotnym z punktu widzenia wykonalności norm zawartych w zaskarżonym planie miejscowym, jest fakt, że ustalenie będące treścią poprawki dokonane zostało wbrew rzeczywistemu zagospodarowaniu tego terenu budynkami wielorodzinnymi. Takie rozstrzygnięcie normy planistycznej prowadzi do sytuacji, w której współwłaściciele istniejącego już budynku wielorodzinnego objętego ustaleniem 1MN1 nie będą mogli uzyskać jakiegokolwiek pozwolenia na budowę w stosunku do swoich nieruchomości, np. dotyczącego remontu bądź przebudowy, nawet w sytuacjach koniecznych z technicznego punktu widzenia. Podniosła również, że ustalenie przeznaczenia danego terenu pod budownictwo jednorodzinne w przypadku, kiedy faktycznie zainwestowano już dany obszar budynkami wielorodzinnymi stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikających m.in. z treści art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej. Zgodnie tymczasem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W treści uzasadnienia wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a następnie streszczono całą procedurę jego uchwalenia. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skarżącej Rada wskazała, że interes prawny skarżącej nie może zostać naruszony przez normę proceduralną wyrażona w art. 19 powyższej ustawy. Ponadto podniesiono, że norma ta odnosi się do przypadków, w których to rada gminy stwierdza konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie planu miejscowego, podczas, gdy zmiana projektu planu, która wedle skarżącej narusza obowiązujący porządek prawny nastąpiła stosownie do treści art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek wprowadzenia zmian będących efektem rozpatrzenia uwag do projektu planu przez Prezydenta Miasta Krakowa. Na uzasadnienie powyższego przytoczono niektóre okoliczności faktyczne związane ze sporządzaniem planu "[...]" i wskazano, iż projekt przedmiotowego planu został poddany na przełomie 2006 i 2007 r. stosownemu opiniowaniu i ustawowym uzgodnieniom, a następnie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 29 marca do 27 kwietnia 2007 r. W wykładanym wówczas projekcie planu przedmiotowy teren (działki nr [...],[...] i [...] obręb [...]) przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków o oznaczeniu 1 MN1. Skarżąca złożyła do tego projektu planu uwagę, dotyczącą dopuszczenia na jej działkach wysokości zabudowy do 11,5 m. Uwaga ta została częściowo uwzględniona poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy do 11 m, co wynikało ze stanowiska wyrażonego na etapie uzgadniania projektu planu z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych, w którym zawarty został warunek określający maksymalną wysokość zabudowy – 11 m. Następnie projekt planu został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia. Rada Miasta Krakowa zadecydowała o wprowadzeniu zmian do tego projektu. W ich efekcie część terenu 1 MN1, obejmującą m.in. działki nr [...],[...] i [...], obręb [...], zamieniono na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o oznaczeniu 3 MW z maksymalną wysokością zabudowy do 14 m. W związku z wprowadzonymi przez Radę Miasta Krakowa zmianami, zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponowione musiały zostać czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został poddany ponownym uzgodnieniom i opiniowaniu. Następnie przeprowadzono ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu w zakresie wprowadzonych zmian w okresie od 19 maja do 18 czerwca 2009 r. Do wykładanego projektu planu skarżąca złożyła uwagę o skorygowanie zapisów dotyczących ograniczenia wysokości zabudowy w terenie 3 MW z 14 m do 14,5 m, która to wysokość odzwierciedla stan aktualnego zagospodarowania terenu – uwaga ta została nieuwzględniona. Ponadto Rada wskazała, że złożono także uwagi dotyczące terenu 3 MW, zawierające sprzeciw wobec wyznaczenia zabudowy wielorodzinnej w tym terenie i wniosek o powrót do wyznaczonej wcześniej zabudowy jednorodzinnej. Uwagi te zostały uwzględnione. W zaistniałych okolicznościach, część złożonych do wykładanego projektu planu uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenu 3 MW na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – została uwzględniona przez Prezydenta Miasta Krakowa. W wyniku uwzględnienia części uwag działki nr [...],[...] i [...], obręb [...], ponownie znalazły się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków o oznaczeniu 1 MN1.

Zdaniem Rady powyższe przeczy zasadności twierdzenia zawartego w skardze, że zmiana ta została wprowadzona poza jakimkolwiek trybem znanym ustawie, gdyż została wprowadzona zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu, na skutek rozpatrzenia uwag do projektu planu. W związku z powyższymi wywodami podnoszony w skardze problem braku ponowienia czynności proceduralnych powinien być oceniany w kontekście dyspozycji art. 17 pkt 13 powyższej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jak podnosi strona skarżąca wedle art. 19 tejże ustawy. W takim ujęciu, zdaniem organu, zarzut skarżącej jest również nieuzasadniony.

Rada wskazała również, że na działkach skarżącej został wybudowany budynek wielorodzinny, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę obejmowały jedynie budynek jednorodzinny.

Nadto organ podniósł, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponowienie uzgodnień nie stanowi elementu procedury planistycznej, który powinien być ponawiany automatycznie, w oderwaniu od merytorycznych ustaleń planu modyfikowanych zgodnie z prawem, w ramach konkretnej procedury sporządzania planu. Za takim stanowiskiem, zdaniem Rady przemawia użyte przez ustawodawcę pojęcie niezbędnego zakresu ponowienia uzgodnień. Oznaczać to może, że organ sporządzający projekt planu wprowadzając zmiany wynikające z uwzględnienia uwag może rozważyć zasadność ponowienia uzgodnień pod kątem kryterium niezbędności. Szczególnie uzasadnione jest to w przypadku, gdy wprowadzone zmiany zostały już uprzednio uzgodnione i wyłożone do publicznego wglądu w ramach tej samej procedury planistycznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Efektem tych rozważań było uznanie, że zakres wprowadzonych zmian nie uzasadnia kolejnego ponowienia uzgodnień jak i wyłożenia projektu planu. Stwierdzono bowiem, że ponowienie działań proceduralnych po raz trzeci (w zakresie zmiany terenu 3 MW na 1 MN1) nie było konieczne, gdyż zapewnione zostało poddanie procedurze zarówno jednych jak i drugich ustaleń (tj. 3 MW i 1 MN1) – zmiana wynikająca z uwzględnienia uwag spowodowała powrót do wcześniejszych ustaleń (1 MN1), które były już przedmiotem uzgodnień i wyłożenia do publicznego wglądu w roku 2007. Wówczas zainteresowani mogli się z nimi zapoznać, złożyli również uwagi. Natomiast sposób rozstrzygnięcia uwag po drugim wyłożeniu (czyli powrót do podnoszonych w skardze wcześniejszych ustaleń 1 MN1) był znany zainteresowanym stronom. Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie zamieszczone zostało w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z powyższym stwierdzono brak przesłanek przemawiających za celowością trzeciego wyłożenia projektu planu, gdyż ewentualne kolejne ponowienie czynności proceduralnych nie spowodowałoby przyjęcia ustaleń innych, od tych już wcześniej podjętych i poddanych procedurze planistycznej. Organ dodał również, że ponowienie procedury planistycznej przeciągałoby procedurę sporządzenia planu w nieskończoność. Za chybiony organ uznał także zarzut skarżących, że właściciele budynku wielorodzinnego, znajdującego się w wyznaczonym w planie miejscowym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków o oznaczeniu 1 MN1, nie będą mogli uzyskać jakiegokolwiek pozwolenia na budowę dotyczącego remontu bądź przebudowy tejże nieruchomości, albowiem realizacje tego typu nie powodują zmiany gabarytów obiektu, a takich działań ustalenia przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zabraniają w stosunku do zabudowy już istniejącej.

Za niezasługujący na uwzględnienie oceniono także zarzut skarżącej, jakoby przeznaczenie danego terenu pod budownictwo jednorodzinne w przypadku, kiedy faktycznie zainwestowano już teren budynkami jednorodzinnymi stanowi naruszenie zasad sporządzania planu wynikających m.in. z art. 1 ust. 2 ustawy, albowiem brak jest precyzyjnego określenia jakie wymienione w nim wartości zostały naruszone przedmiotową uchwałą.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. skarżąca ustosunkowała się do zarzutów podniesionych przez organ i obszernie wykazywała ich bezzasadność.

Na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej przedwcześnie (przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa) ewentualnie o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. do udziału w niniejszym w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd stwierdził, że spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skarżącej jako współwłaścicielce działek numer [...],[...] i [...] obręb [...] w K. przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazała we wniesionej skardze. Okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę przeciwną, a wręcz podejmowane przez organ planistyczny działania (rozpatrywanie uwag skarżącej do wyłożonego projektu planu) i przedstawione akty administracyjne (np. decyzje dotyczące nakazu rozbiórki) w sposób pośredni potwierdzają fakt, iż skarżąca jest współwłaścicielką wskazanych działek. Natomiast wykazana przez stronę skarżącą okoliczność rozbieżności pomiędzy faktycznym zainwestowaniem tych działek i ich przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że ów interes prawny został naruszony.

Zdaniem Sądu I instancji skarga została wniesiona w terminie tj. do sześćdziesiątego dnia od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wpłynęło do organu dnia 8 stycznia 2010 r. Natomiast skarga do WSA w Krakowie wpłynęła do organu w dniu 4 lutego 2010 r. Na poparcie powyższego Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu do uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, zgodnie z którym "po przekazaniu do sądu skargi wniesionej po wezwaniu organu, ale przed udzieleniem odpowiedzi przez organ, jeżeli późniejsza odpowiedź organu jest negatywna, sąd rozpoznaje skargę, która spełnia wymagania zarówno co do terminu jej wniesienia (nie jest skargą wniesioną po upływie terminu jej wniesienia), jak i co do bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia. Wydaje się to jeszcze bardziej oczywiste w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie."

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, wniosek strony przeciwnej o odrzucenie skargi jako przedwczesnej tj. wniesionej przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miasta Krakowa jest nieuzasadniony. Ponadto Sąd zauważył, że również zarzuty odnoszące się do racjonalności rozstrzygnięć planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale podnoszone przez Stowarzyszenie [...] w K. w piśmie z dnia 14 maja 2010 r. są bezzasadne i wyjaśnił, że podstawowym celem kontroli sądu administracyjnego jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, a nie celowość (racjonalność) przyjętych w zaskarżonym planie rozwiązań planistycznych i sposobów zagospodarowania terenu.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania, czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, np. w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA z 1997 r. nr 3, poz. 104 "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot".

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Przy tym Sąd zaznaczył, że w świetle art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu i stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach której to ustawy sporządzono i uchwalono przedmiotowy plan. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W ocenie Sądu, w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć, zdaniem Sądu, takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

W ocenie Sądu I instancji przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania.

Przede wszystkim, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdził, że w przedmiotowym planie miejscowym w § 28 określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów MN 1, MN 2, MN 3 i MW dla których przewidziano stawkę w wysokości 30%.

Ponadto Sąd stwierdził, iż zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 powyższej ustawy. Z tego sformułowania, zdaniem Sądu, można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. Dalej Sąd podkreślił, że w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty. Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02. W ocenie Sądu argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych.

Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, Sąd I instancji stwierdził, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 i z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05), w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0%.

Dodatkowo na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji zauważył, iż poza tym że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 (tj. opłatę planistyczną), to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 28 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miasta Krakowa zróżnicowała stawki procentowe, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0% (w tym np. dla terenów KDZ, KDL, KDD, KDX – tereny dróg publicznych). Powyższa regulacja § 28 zaskarżonej uchwały zdaniem Sądu oznacza w pierwszej kolejności, iż dla obszarów planu za wyjątkiem terenów MN1, MN2, MN3 i MW nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 powyższej ustawy stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to – w ocenie Sądu – wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 378/07 (Lex nr 381629), w którym Sąd ten doszedł do wniosku, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Zdaniem Sądu pogląd ten jest poglądem odosobnionym, nie zyskał też aprobaty w orzecznictwie NSA. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podzielił tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Koncepcja względnej obligatoryjności, zwłaszcza w stosunku do organów administracji, jest w ocenie Sądu pozbawiana podstaw prawnych. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości, albowiem kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd I instancji przyjął, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Zdaniem Sądu w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Dodano także, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 36 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 36 pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu niedopuszczalne było również stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 28 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności planu za wyjątkiem terenów MN1, MN2, MN3 i MW dla których przyjęto stawkę 30%. Podkreślono bowiem, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Powołując się na wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1865/08, Sąd stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części. W konsekwencji stwierdzenia nieważności planu w części pozostałaby ewentualnie część planu obejmująca tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN 1, MN 2, MN 3) i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), ale np. bez terenów zabudowy usługowej – handel, usług publicznych, a przede wszystkim bez terenów dróg publicznych (ulic zbiorczych KDZ, ulic lokalnych KDL, ulic dojazdowych KDD, terenów komunikacji publicznej – wydzielone ciągi pieszo-jezdne) i dróg wewnętrznych KDW.

Ponadto zdaniem Sądu, nie mniej ważnym uchybieniem jest zarzut strony skarżącej naruszenia art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku uwzględnienia uwag wniesionych w czasie ponownego wyłożenia do publicznego wglądu, do projektu planu zostały wprowadzone zmiany. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wójt, burmistrz, prezydent w projekcie planu wprowadza zmiany wynikające z uwzględnionych uwag. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu –czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań – uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej, w ocenie Sądu, jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Zdaniem Sądu każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą możliwe konsekwencje nie tylko w sferze korzystania z prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy). Zatem, w ocenie Sądu I instancji, Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które zapoznały się z wyłożonymi do publicznego wglądu rozwiązaniami planistycznymi, odniesienie się do zmienionych zapisów. Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujących im uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego. Gdyby zatem Prezydent Miasta Krakowa po uwzględnieniu uwag i dokonaniu wskutek tego istotnych zmian postanowień planu ponownie wyłożył do publicznego wglądu zmieniony projekt w zakresie owych zmian, to tym samym wszyscy zainteresowani zyskaliby możliwość skorzystania z przyznanych im ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego projektu. W sytuacji, kiedy wprowadzona przez Prezydenta zmiana byłaby dla danego podmiotu niekorzystna, miałby on możliwość złożenia uwagi i zakwestionowania wprowadzonej zmiany, a następnie jego uwaga jako nieuwzględniona przez organ wykonawczy podlegałaby rozpoznaniu przez organ uchwalający plan miejscowy. W sytuacji jednakże zaniechania przez organ wykonawczy gminy ponowienia czynności planistycznych, zdaniem Sądu, część adresatów planu pozostała w ogóle nieświadoma faktu zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wiedzę o powyższym zyskała nie wcześniej niż w dacie uchwalenia planu. Zaniechanie ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu spowodowało brak możliwości obrony interesów tych podmiotów, które kwestionują zmienione rozwiązania planistyczne i które jednocześnie będąc w opozycji do owych zmian nie będą miały możliwości ich zakwestionowania w formie uwag do projektu planu. Organ planistyczny wprowadzając zmiany winien zatem dokonać oceny, jak dalece zmianie uległ projekt planu wskutek uwzględnienia owych uwag i zarazem ocenić, czy i w jakim zakresie winna zostać powtórzona procedura oraz w odniesieniu do jakiej części projektu planu winno to nastąpić.

Nadto Sąd stwierdził, iż w świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi, skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych, zdaniem Sądu I instancji, może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag. Z drugiej strony Sąd podniósł, że bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności – możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie Sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podnosi się w literaturze, istotne naruszenie trybu sporządzania planu oznacza takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W ocenie Sądu organy planistyczne muszą podejmować działania, które umożliwią obywatelom aktywny udział i ustosunkowanie się do projektowanych zamierzeń planistycznych, gdyż w przeciwnym wypadku podmioty te nie będą mogły skutecznie powoływać się na przekroczenie władztwa administracyjnego. Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu, która jest następstwem rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu po ponownym wyłożeniu. Są to zmiany merytoryczne dotyczące zmiany sposobu przeznaczenia terenu, zatem następstwem uwzględnienia uwag wniesionych w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu jest obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organ planistyczny nie wykładając ponownie projektu planu do publicznego wglądu naruszył w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji brak ponowienia wskazanych wyżej czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Powyższa analiza, zdaniem Sądu, w pełni odpowiada sytuacji opisanej przez stronę skarżącą. Otóż właściciel nieruchomości położonych w obszarze objętym planem miejscowym [...] o nr [...], nr [...] i nr [...], oznaczonych w projekcie planu symbolem 1 MN1 złożył uwagę do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu z wnioskiem o zmianę przeznaczenia ww. działek na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która następnie została częściowo uwzględniona przez organ wykonawczy w trybie przepisu art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uwaga opisana pod pozycją nr 44 w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Sposób uwzględnienia uwagi nie polegał na zmianie przeznaczenia, a jedynie na zwiększeniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy do 11 m. Przedłożony Radzie Miasta Krakowa projekt planu został następnie zmieniony wskutek przegłosowania przez Radę poprawek jednego z radnych (którego intencje nie podlegają analizie, ani też ocenie Sądu), zaś konsekwencją tego była ponowna zmiana przeznaczenia ww. nieruchomości z 1 MN1 na 3MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i zmiana dopuszczalnej wysokości zabudowy do 14m. Tak zmieniony projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Ponownie zostały wniesione doń uwagi (przez inne podmioty niż właściciel przedmiotowych nieruchomości), które zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa w taki sposób, iż ponownie określono przeznaczenie spornego terenu na 1 MN1. Także właściciel ww. działek złożył uwagę do ponownie wyłożonego projektu planu z wnioskiem o zwiększenie dopuszczalnej wysokości budynków do 14,5 m, która nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta Krakowa, jak i przez Radę Miasta Krakowa. Zatem wskutek wniesionych do tego obszaru uwag Prezydent cześć z nich uwzględnił i ponownie zmienił przeznaczenie tego terenu na teren 1 MN1, a następnie – nie ponawiając procedury planistycznej w zakresie ponownego (trzeciego) wyłożenia przedłożył projekt planu Radzie, w którym teren 3 MW z powrotem zmieniono na teren 1 MN1. W rezultacie plan uchwalony dla ww. nieruchomości przewiduje ostatecznie ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością realizacji tej zabudowy do wysokości 11m.

W świetle wcześniejszych uwag, w ocenie Sądu, w takiej sytuacji organ planistyczny powinien był ponownie wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu w zakresie dokonanej zmiany przeznaczenia ww. terenu na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dokonane zmiany projektu planu miejscowego na skutek uwzględnienia uwag zostały wprowadzone bez ponowienia wymaganej procedury planistycznej, określonej w przepisie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim powinno zostać przeprowadzone kolejne (trzecie) wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Ponowienie procedury winno dotyczyć tej części projektu planu, która uległa zmianie na skutek uwzględnienia przez prezydenta uwagi złożonej do projektu planu (a więc powinno ono dotyczyć terenu oznaczonego w pierwotnym projekcie symbolem 1 MN1, następnie w wyniku uwzględnienia uwag przez Radę symbolem 3 MW, a wreszcie – w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta uwagi złożonej przy drugim wyłożeniu z powrotem symbolem 1 MN1).

Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmuje kolejno szereg czynności wskazanych w punktach od 1 do 14 wspomnianego przepisu, m.in. rozpatruje uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (pkt 12) oraz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), wreszcie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14). W dalszej kolejności rada gminy, działając na podstawie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy, uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (tych, które nie zostały uwzględnione przez organ planistyczny na etapie procedowania projektu planu miejscowego). Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że jeżeli rada gminy przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzi konieczność dokonania w jego projekcie zmian, w tym także zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag do projektu planu, wówczas – zgodnie z przepisem art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – winny zostać ponowione czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy (czynności planistyczne) w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania tych zmian.

Analiza dokumentacji formalno – prawnej uchwały Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w ocenie Sądu I instancji pozwala na wysunięcie tezy, iż Prezydent Miasta Krakowa realizując wymogi określone w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przeprowadził wszystkich wymaganych przepisami prawa czynności, a przeprowadzona przezeń procedura planistyczna, w wyniku której została uchwalona uchwała Nr [...], nie odpowiada kształtowi postępowania planistycznego wyznaczonego wymogami obowiązującego prawa. Obszar objęty ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego [...] położony jest bowiem w granicach [...] Parku Krajobrazowego, utworzonego Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 654, poz. 3997) oraz otuliny tego parku. Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody organ sporządzający projekt przedmiotowego planu miejscowego winien uzgodnić projekt planu w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W dacie wystąpienia z wnioskiem o uzgodnienie pierwotnego projektu planu organem właściwym do uzgadniania projektów planów w zakresie dotyczącym parków krajobrazowych i otulin był wojewoda, w myśl przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na grudzień 2006 r. Wojewoda Małopolski porozumieniem z dnia 2 sierpnia 2004 r. zawartym pomiędzy Wojewodą Małopolskim, a Dyrektorem Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. powierzył Dyrektorowi Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. prowadzenie spraw z zakresu ochrony przyrody należących do właściwości Wojewody, wynikających z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, a obejmujących uzgadnianie m. in. projektów planów miejscowych w części dotyczącej parków krajobrazowych wchodzących w skład [...] Parków Krajobrazowych i ich otulin. Przedmiotowe porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr 226, poz. 2535.

W związku z powyższym pierwotny projekt planu miejscowego dla obszaru [...] został pozytywnie uzgodniony przez Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., pod warunkiem dokonania w projekcie stosownych korekt. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu organ planistyczny rozpatrzył pozytywnie część złożonych do projektu planu uwag i wprowadził do projektu planu ustalenia wynikające z uwzględnienia uwag. W wyniku owego uwzględnienia uwag dokonane zostały zmiany obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym w zakresie przeznaczenia części terenów objętych tym planem. Powyższe stwierdzenie dotyczy następujących obszarów:

a) terenowi oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 6 R – Tereny rolnicze w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr [...], nr [...] i nr [...] w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 25 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

b) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 1 R - Tereny rolnicze w części dotyczącej działek o nr [...], nr [...] i [...] w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr [...] w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 2 MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

c) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 3 R – Tereny rolnicze w części dotyczącej działek o nr [...], nr [...] i nr [...] w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr [...], nr [...] i nr [...] w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 16 MN1 –tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

d) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 3 R – Tereny rolnicze w części dotyczącej działek o nr [...] i nr [...] w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr [...] w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 17 MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

e) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 5 R – Tereny rolnicze w zakresie działek o nr [...] i nr [...] w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr [...] w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 20 MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków.

Ponieważ cały obszar przedmiotowego planu miejscowego [...] położony jest w części w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a w pozostałej części w otulinie tego parku, to – zdaniem Sądu – projekt planu miejscowego dla obszaru leżącego w granicach parku krajobrazowego bądź jego otuliny winien zostać uzgodniony z właściwym organem, w myśl przepisu art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto (jak wskazano to wyżej), zgodnie z normą zawartą w przepisie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ planistyczny wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

W konsekwencji, w ocenie Sądu orzekającego w I instancji, wyżej opisane zmiany dokonane w projekcie planu miejscowego dla obszaru [...] po etapie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu powinny zostać ponownie poddane uzgodnieniom organu właściwego ds. ochrony przyrody, po pierwsze ze względu na fakt położenia obszaru objętego przedmiotowym planem w granicach parku krajobrazowego (tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 16a MN1, 17a MN1, 20 MN1, 25 MN1) i w granicach otuliny tego parku krajobrazowego (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2 MN1). Po drugie zmiany projektu planu w omawianym zakresie polegały na zmianie przeznaczenia części obszarów planem tym objętych z rolniczego na przeznaczenie do zabudowy i zainwestowania. Powtórzenie uzgodnień z organem ochrony przyrody w zakresie wprowadzonych do projektu planu zmian było konieczne, ponieważ tego rodzaju zmiana jak zmiana przeznaczenia terenu z rolniczego na teren podlegający zainwestowaniu zawsze ma wpływ na otaczającą przyrodę, a zatem to powołany do tego organ winien ocenić zakres owego wpływu i zaakceptować owe zmiany, bądź ich nie akceptować, uzasadniając to np. ewentualną szkodą dla środowiska przyrodniczego. Zatem ponowienie uzgodnienia w tym przypadku pozwoliłoby na wyeliminowanie nawet przypadkowych ewentualnych nieprawidłowości w przedmiotowym planie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym także z będącym aktem prawa miejscowego, a zatem powszechnie obowiązującym rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Brak ponowienia powyższego uzgodnienia oznacza także, w ocenie skarżącego, niemożność jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowy plan miejscowy jest w pełni zgodny ze wszystkimi obowiązującymi na obszarze objętym planem przepisami, w tym także z przepisami ww. rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, że z dniem 15 listopada 2008 r., a więc w okresie procedowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie organu właściwego do uzgadniania projektów planów miejscowych w zakresie ochrony przyrody, w tym również projektów planów dla obszarów położonych w granicach parków krajobrazowych i ich otulin. Wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organem właściwym do dokonywania ww. uzgodnień jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Przywołana ustawa wprowadziła również zmiany skutkujące zmianami w procedurze tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m. in. w przepisie art. 54 ust. 1 wprowadziła obowiązek zaopiniowania projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W dokumentacji planistycznej przedmiotowej uchwały zawarta jest opinia właściwego organu, zgodnie z którą "projekt nie może uzyskać pozytywnej opinii z uwagi na znaczne poszerzenie terenów zabudowy mieszkaniowej kosztem terenów biologicznie czynnych" (kopia pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]). Ze względu zatem również i na to, iż pozyskane przez organ planistyczny w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody uzgodnienie projektu planu było uzgodnieniem warunkowym, a przede wszystkim ze względu na negatywną opinię projektu planu wydaną przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w trybie art. 54 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zdaniem Sądu, organ planistyczny powinien był ponowić etap uzgodnień przedmiotowego projektu z organem właściwym w zakresie ochrony przyrody, które to uzgodnienie winno być dokonane w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i powinno ono obejmować tę część przedmiotowego planu, która uległa zmianie wskutek uwzględnienia przez organ planistyczny uwag wniesionych do wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu projektu planu. Wprawdzie organ planistyczny działając w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wystąpił do organu właściwego ds. ochrony przyrody z wnioskiem o ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego dla obszaru [...], ale uczynił to w odniesieniu jedynie do tych fragmentów przedmiotowego planu, które uległy zmianom wskutek wprowadzenia poprawek do planu przez Radę Miasta Krakowa po pierwszym czytaniu projektu planu (postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]). Zatem ponowienie uzgodnień nie dotyczyło zmian wprowadzonych do projektu planu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych po pierwszym wyłożeniu projektu do publicznego wglądu przez Prezydenta Miasta Krakowa. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, uzyskanie przez organ planistyczny ponownego pozytywnego uzgodnienia, jak również dokonanie ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu nie może być wzięte pod uwagę jako dokonanie czynności zmierzających ku spełnieniu ustawowo określonych wymogów w zakresie procedowania planu miejscowego, albowiem zarówno ponowienie uzgodnień, jak i ponowienie wyłożenia do publicznego wglądu odnosiło się tylko i wyłącznie do zmian projektu planu wprowadzonych przez Radę Gminy, a nie dotyczyło zmian wprowadzonych przez Prezydenta Miasta Krakowa przed przekazaniem projektu planu pod obrady Rady Miasta Krakowa po etapie pierwszego wyłożenia. Skutkiem powyższych uchybień, zdaniem Sądu I instancji, też byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym zmian wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag po pierwszym wyłożeniu przez Prezydenta Miasta Krakowa, a to ze względu na naruszenie przepisu art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody.

Wreszcie Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do normy ujętej przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast w myśl regulacji zawartej w przepisie art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustalenia studium – zgodnie z treścią przepisu art. 9 ust. 4 ustawy – są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dokonując oceny zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2003 r. Sąd stwierdził, że przedmiotowy plan miejscowy jest w części sprzeczny z ustaleniami obowiązującego Studium. Powyższe dotyczy następujących terenów ujętych przedmiotowym planem miejscowym, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1, 17a MN1 oraz części 20 MN1 (w zakresie działek nr [...] i [...]) – terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków. Zdaniem Sądu z przedłożonego materiału planistycznego wynika, iż fragmenty uchwalonego planu miejscowego są sprzeczne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co potwierdza analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu [...] - planszy K1- struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju. Stwierdzenie to odnosi się do obszarów oznaczonych na rysunku planu uchwalonego symbolami 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1, 17a MN1 i części terenu 20 MN1, które wedle Studium położone są w terenach oznaczonych na rysunku Studium symbolem ZO – tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla tych terenów otwartych mają być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium m. in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy. Tereny oznaczone w planie symbolem 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1 i 17a MN1 zostały wprowadzone do projektu planu po pierwszym jego czytaniu w wyniku uwzględnienia poprawek zgłoszonych do projektu planu przez radnych, a następnie poddane ponownie uzgodnieniom oraz wyłożeniu do publicznego wglądu. Z kolei fragment terenu oznaczonego w planie symbolem 20 MN1, tj. działki o nr [...] i nr [...], położony według Studium w terenach otwartych, przeznaczony był w projekcie planu pod tereny oznaczone symbolem 5R. W wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa po etapie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu uwagi opisanej pod pozycją nr [...] w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K., terenowi temu zmieniono przeznaczenie i ustalono dlań przeznaczenie pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków. W konsekwencji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1, 17a MN1 oraz do fragmentu terenu oznaczonego symbolem 20 MN1 w zakresie działek o nr [...] i nr [...] (z przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków, z dopuszczeniem lokalizacji nowej zabudowy do wysokości 11 m) są sprzeczne z postanowieniami Studium, które określa te obszary jako tereny otwarte (z zakazem jakiejkolwiek zabudowy). Wprawdzie obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być tylko spójny (a nie zgodny) ze Studium, to do czasu zmiany Studium jego ustalenia powinny być uwzględniane przy tworzeniu planów zagospodarowania przestrzennego. Odnosi się to przede wszystkim do poszczególnych kategorii użytkowania terenu wyznaczonych w Studium. Zasada zgodności miejscowego planu ze studium powoduje konieczność uwzględnienia kierunkowych ustaleń studium w planie zagospodarowania dotyczącego danego obszaru. Sąd wskazał również, że zgodnie z wypracowanym w tym przedmiocie stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Merytoryczne ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad ochrony na poszczególnych obszarach, a także w zakresie obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej określone zostają na etapie uchwalania studium. Ustalenia studium znacząco zatem, choć pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składają się na swego rodzaju system, w którym studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Ustawodawca wprost bowiem stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, naruszone zostały te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w rozdziale 5 Studium w części zatytułowanej "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" zgodnie z zapisami tam zawartymi, dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium, lecz chodzi tu wyłącznie o korektę granic pomiędzy terenami o różnych przeznaczeniu, np. dostosowanie do granic działek, a nie zmianę przeznaczania części obszarów. W obecnym stanie prawnym, zdaniem Sądu, wprowadzony został wymóg zachowania zgodności, który należy interpretować jako obowiązek uwzględnienia ustaleń Studium w ustaleniach planów miejscowych. Studium wyznacza bowiem granice działania organu planistycznego, uniemożliwiając organowi dowolne kształtowanie w planie przestrzeni w sposób sprzeczny z jego ustaleniami. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca odstąpił od zapewnienia "spójności" między studium o postanowieniami planu na rzecz "zgodności" pomiędzy zapisami tych aktów. Oczywiście studium na charakter kierunkowy i nie oznacza bezwzględnego przenoszenia ustaleń studium do planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak możliwości swobodnego przesuwania granic wyznaczonych w studium pomiędzy poszczególnymi obszarami o odmiennym przeznaczeniu i tym samym zmiany sposobu zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu. W ten sposób byłby kreowany odmienny sposób zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu w stosunku do postanowień studium (którego wiążący dla organów planistycznych kierunkowy charakter stałby się wówczas iluzoryczny).

Podsumowując Sąd przyjął, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie w niej przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w studium oznacza, iż taki plan miejscowy w zakresie w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności narusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 powyższej ustawy powoduje sprzeczność z prawem planu w zakresie owej niezgodności ze studium. Podniósł również, że wątpliwości budzi sposób ustalenia przebiegu granicy obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Na obszarze przedmiotowego planu występuje bowiem sytuacja, w której konkretne nieruchomości, a także należące do nich budynki zostały podzielone granicami planów miejscowych, skutkiem czego obowiązują względem nich dwa różne sposoby dopuszczalnego kształtowania terenu. Granica obszaru przedmiotowego planu miejscowego, ustalona uchwałą Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przebiega m.in. przez działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i dzieli zlokalizowane na nich budynki. Skutkiem powyższego jest poddanie budynków leżących np. na działkach o numerach [...],[...],[...],[...] ustaleniom dwóch różnych planów miejscowych. Także w odniesieniu do działek o nr [...],[...],[...], leżących w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 12 MN1 Sąd stwierdził, że przedmiotowy plan miejscowy [...] dzieli zlokalizowane na tych działkach budynki, skutkiem czego dla części tych samych budynków obowiązują zapisy przedmiotowego planu, a część nie jest objęta żadnym planem, aczkolwiek istnieje oczywiście potencjalna możliwość opracowania przez Miasto K; planu miejscowego dla obszaru sąsiadującego z terenem oznaczonym w planie [...] symbolem 12 MN1 (wówczas budynki te będą objęte ustaleniami dwóch różnych planów). Opisana wyżej sytuacja budzi wątpliwości z punktu widzenia regulacji obowiązującego porządku prawnego, także w kontekście stanowiska reprezentowanego przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zgodnie z poglądem wyrażonym w przywołanych w uzasadnieniu Sądu orzeczeniach, w tym m.in. w wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 281/08, podzielenie konkretnych nieruchomości oraz należących do nich budynków granicami planów miejscowych i spowodowanie obowiązywania względem tych samych budynków dwóch różnych sposobów dopuszczalnego kształtowania terenu, jest rozwiązaniem sprzecznym z wymaganiami ładu przestrzennego, które narusza przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczając granice planu organy planistyczne powinny w ocenie Sądu uwzględniać tego typu okoliczności i obejmować obiekty budowlane jednym założeniem planistycznym, jednym planem, nie zaś dwoma. Odnosi się to także i do tej sytuacji, kiedy planem objęta jest część budynku, zaś pozostała jego część leży w obszarze, dla którego planu na chwilę obecną nie ma, ale dla którego gmina może w każdym czasie plan uchwalić. Zatem opisana okoliczność stanowi naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz okoliczność, że uchwała ta nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, a także to iż została podjęta z naruszeniem trybu, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność powyższej uchwały. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały inne okoliczności podnoszone np. przez Stowarzyszenie [...] w K. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Podobnie odniósł się Sąd do argumentacji pełnomocnika organu w zakresie powoływania się na prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wobec skarżącej postępowanie administracyjne. W sposób oczywisty Państwo i działające w jego imieniu organy nie mogą ustępować przed niezgodnymi z prawem działaniami obywateli i bezwzględnie muszą podejmować wszelkie działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (np. wyznaczonego decyzją o pozwoleniu na budowę), ale są to odrębne kwestie nie podlegające badaniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. A o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodła Rada Miasta Krakowa, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy i nieuwzględnienie w całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami Studium –co miało istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy z całości ustaleń Studium wynika, że tereny oznaczone w miejscowym planie jako MN, jakkolwiek znajdują się na wyznaczonych w Studium obszarach oznaczonych jako tereny otwarte, to jednak tereny te leżą również częściowo w obszarach strefy miejskiej, a częściowo w strefie

przedmieść, co powoduje obowiązek ustalenia w miejscowym różnych

przeznaczeń, w tym konieczność zachowania struktury obszarów zabudowanych o zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, co przejawia się w konieczności ustalenia w miejscowym planie przeznaczenia pod tereny zabudowy zwartej i intensywnie zagospodarowanej;

2) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy polegające na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności między ustaleniami planu miejscowego, a zapisami studium, miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ustalenia miejscowego planu, również w tej części co do której Sąd dopatrzył się zaistnienia niezgodności między ustaleniami planu a Studium, były uwarunkowane treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. i w efekcie nie może być mowy o niezachowaniu zgodności między ustaleniami planu miejscowego i Studium;

II. Naruszenie prawa materialnego, a to:

3. art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek ustalenia w miejscowym planie stawek procentowych na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy również takich sytuacji, w których – w oparciu o dokonane analizy – wiadomo, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości i tym samym nie zaktualizuje się nigdy możliwość pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać możliwość wzrostu wartości nieruchomości i w przedmiotowej sprawie prowadzić do takiej konkluzji, że nie stanowi naruszenia przedmiotowej normy nieustalenie stawek procentowych dla terenów, co do których wiadomo, że nie nastąpi wzrost ich wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i tym samym nie zaktualizuje się nigdy możliwość pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4) art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uwzględnienia wniesionych do wyłożonego do publicznego wzglądu projektu planu miejscowego organ sporządzający projekt planu miejscowego ma obowiązek ponowić procedurę sporządzania planu miejscowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że po uwzględnieniu wniesionych do wyłożonego do publicznego wzglądu projektu planu miejscowego organ sporządzający projekt planu miejscowego ma obowiązek ponowić jedynie w niezbędnym zakresie uzgodnienia;

5) art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie do sytuacji uwzględnienia uwag przez Prezydenta Miasta Krakowa (art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) podczas gdy norma ta może być zastosowana jedynie w odniesieniu do zmian wprowadzonych w projekcie planu miejscowego przez Radę Miasta.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Uzasadnienie skargi sprowadza się w istocie do obszernego rozwinięcia przytoczonych wyżej zarzutów.

Stowarzyszenie [...] z K. wniosło w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2011 r. o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na przedstawienie we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię należało w pierwszej kolejności odnieść się do tych zarzutów.

Mając na uwadze bardzo rozbudowaną argumentację Sądu I instancji zawartą w zaskarżonym wyroku opartą na poglądach judykatury wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić temu Sądowi naruszenia prawa materialnego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię.

Jak wynika z wniesionego w tej sprawie środka zaskarżenia w ocenie strony skarżącej kasacyjnie dopuszczalne jest ustalenie 0 (zerowej) stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w sytuacji uchwalenia planu, w oparciu o dokonaną analizę z której jak podniesiono cytat : "wiadomo, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości i tym samym nie zaktualizuje się nigdy możliwość pobrania opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"- koniec cytatu. Natomiast prawidłowa wykładnia tej normy prawa materialnego w ocenie skarżącego kasacyjnie pozwala na zastosowanie tej 0 –(zerowej) stawki jeżeli wiadomo, że nie nastąpi ich wzrost w związku z uchwaleniem planu. Właśnie takiej oceny we własnym zakresie skarżąca dokonała w odniesieniu do poszczególnych terenów objętych uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] dot. obszaru "[...]". W szczególności dla terenów : UH – teren zabudowy usługowej-handel, UN - teren usług publicznych – nauka, UP- tereny usług publicznych – administracja, kultura, ZL- tereny lasów i zadrzewień, R- tereny rolnicze i inne przeznaczone pod ulice lokalne, zbiorcze i dojazdowe, przepompownię ścieków, tereny parków zielonych czy też wód powierzchniowych, ustalono wysokość stawki służącej naliczeniu opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie 0 – (zero). Zapisy te pomieszczono w § 28 przedmiotowej uchwały.

Jednakże stanowiska strony skarżącej kasacyjnie nie można podzielić w tym zakresie albowiem przepis art. 15 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowano przestrzennym określa przecież zakres planu miejscowego i są to wymagania ustawowe. Projekt planu miejscowego a zatem przyszły plan miejscowy musi zawierać obowiązkowo określenie stawki procentowej na podstawie której ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4, co statuuje przecież art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem określenie stawki procentowej opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 stanowi obligatoryjny element uchwalanego planu.

Niewątpliwie szczególny charakter ma określenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki o której wyżej mowa, przy czym stawka ta nie może być zerowa (porównaj: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008 r., 4 wydanie, str.159).

Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: 1) obligatoryjność pobrania jednorazowej opłaty, 2) ustalenie zasad określenia wysokości opłaty planistycznej. Zasady ustalania opłat planistycznych, to po pierwsze, wzrost wartość nieruchomości, po drugie, wysokość opłat ma zostać ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości – po trzecie, ramowe określenie wysokości opłaty "do 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Te zasadnicze elementy konstrukcji opłaty planistycznej wyznaczają granice swobody rady gminy w ustalaniu wysokości opłaty. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku pobrania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to zakres swobody w ustalaniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w omawianej ustawie górnej granicy jej wysokości (30%), ale wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej - (porównaj wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 325/06 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05- publikowany zbiór Lex nr 289297, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov).

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż organy gminy jako wchodzące w skład organów władzy publicznej, stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. Samodzielność gminy nie może naruszać obowiązków wynikających z ustaw podobnie, jak i przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego, nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawy /art. 165 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP/. Opłata o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dochodem własnym gminy a ustalając stawkę procentową tej opłaty na poziomie "0" gmina tym samym rezygnując z jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji są określane w ustawach. Takie postępowanie powoduje, iż gmina narusza tym samym dyscyplinę budżetową.

Generalnie więc ustalając stawkę procentową w wysokości "0" opłaty planistycznej dla niektórych obszarów objętych planem (§ 28 zaskarżonej uchwały) naruszono przepis art. 15 ust. 2 pkt. 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uznać, że w tym zakresie Sąd I instancji przedstawił błędną wykładnię w/w normy prawa materialnego. Jednocześnie zasadnie wskazano w motywach zaskarżonego orzeczenia, iż określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0 % nawet dla niektórych obszarów z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego musiało w tej sprawie skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Rozważania Sądu I instancji przestawione w tym zakresie w pełni zasługują na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut błędnej wykładni art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na przyjęciu, że w przypadku uwzględnienia wniesionych do wyłożonego do publicznego wzglądu projektu planu miejscowego organ sporządzający projekt planu miejscowego ma obowiązek ponowić procedurę sporządzania planu miejscowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że po uwzględnieniu wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego organ sporządzający projekt planu miejscowego ma obowiązek ponowić jedynie w niezbędnym zakresie uzgodnienia.

Jednakże takiej wykładni przepisu art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można podzielić. Z dyspozycji przepisu art. 17 pkt 13 tej ustawy wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt. 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Co prawda z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie.

Wskazana interpretacja uznająca, że po uwzględnieniu do projektu planu zgłoszonych uwag, prezydent miasta posiada wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień i to tylko uzgodnień w niezbędnym zakresie prowadzi do wniosku, że organ ten uprawniony jest do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej o jakiej mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym z takiej interpretacji wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie ma nawet obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a od tego jest już rzeczywiście blisko do tego aby uznać, że może on dokonywać uogólnionych zmian w projekcie planu byle wynikających z rozpatrzenia uwag.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie ten tok myślenia zaprezentowany przez skarżącego kasacyjnie nie może zostać zaaprobowany. Trzeba bowiem pamiętać, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli więc są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 czy też w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 905/10 - publikowanych w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl).

Tym samym w opisanych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prezentując prawidłową wykładnię opisanej normy prawa materialnego w oparciu o liczne orzeczenia sądów administracyjnych wyrażające tożsame stanowisko w tym zakresie nie mógł skutecznie dopuścić się naruszenia przepisów prawa materialnego art. 17 pkt 13 poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut skargi kasacyjnej i argumentacja przedstawiona na jego poparcie jako chybiona nie zasługiwała na uwzględnienie. Niewątpliwie trafnie konkludowano w zaskarżonym wyroku, że następstwem uwzględnienia uwag wniesionych w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu jest obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie stwierdził, że właściwy organ w sytuacji uwzględnienia kolejnych uwag do wyłożonego projektu planu nie wykładając ponownie projektu planu do publicznego wglądu naruszył w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności jeżeli się uwzględni charakter tych zmian merytorycznych dotyczących zmiany przeznaczenia terenu, niewątpliwie uznanych za istotne. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji brak ponowienia wskazanych wyżej czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też naruszenie tego trybu pozostaje w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Nieusprawiedliwiony jest również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do planu czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis ten zatem dotyczy ponowienia przez organ uchwałodawczy czynności w sytuacji gdy zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu wprowadza rada gminy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tej sprawie to organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Prezydent Miasta Krakowa) po wyłożeniu projektu tego planu a nie organ uchwałodawczy dokonał uwzględnienia wniesionych uwag i na tę okoliczność Sąd I instancji prawidłowo wskazuje w zaskarżonym wyroku. Brak jest przecież przesłanek by twierdzić inaczej zarzucając Sądowi wadliwe ustalenia w tym zakresie. W tak prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Sąd ten dokonał oceny czynności uwzględniających wniesione uwagi przez Prezydenta Miasta Krakowa w kontekście art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże przedstawiając właśnie wykładnię systemową oraz funkcjonalną powołanego art. 17 pkt 13 omawianej ustawy uczynił to w powiązaniu z regulacją art. 19 ust. 1 tej ustawy lecz zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można tego oceniać jako błędnego zastosowania tej ostatniej normy prawa materialnego dotyczącej również ponowienia czynności w procedurze planistycznej. Poza tym nawet gdyby uznać za błąd wskazanie tej normy jako naruszonej (str. 19 wyroku),to fakt ten nie miał jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem w tej sprawie należy uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł spowodować jej uwzględnienia.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji, że przyjmując sprzeczność uchwalonego planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uczynił to w oparciu o nie całe akta sprawy w tym nie uwzględnił całości zapisów tegoż Studium.

Natomiast nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w zakresie zgodności uchwalonego planu ze Studium uwarunkowań to Sąd I instancji prawidłowo odniósł się w swych rozważaniach do konkretnie oznaczonych miejsc w planie zagospodarowania przyporządkowując je do odpowiadających im w Studium tożsamym lokalizacjom. W uzasadnieniu wyroku precyzyjnie wskazano, iż zdaniem Sądu z przedłożonego materiału planistycznego wynika, iż fragmenty uchwalonego planu miejscowego są sprzeczne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., co potwierdza analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu [...] - planszy K1- struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju, zaś stwierdzenie to odniesiono do obszarów oznaczonych na rysunku planu uchwalonego symbolami 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1, 17a MN1 i części terenu 20 MN1 - rozwijając szeroką argumentację na poparcie tego stanowiska. Tej konkretności analizy Studium i miejscowego planu dokonanej przez Sąd I instancji, posługującego się precyzyjnymi oznaczonymi symbolami zapisów w Studium i planie (pozwalającego zidentyfikować konkretne wycinki terenu), skarga kasacyjna nie przeciwstawia równie konkretnego zestawienie lecz posługuje się twierdzeniami ogólnymi (nieprecyzyjnymi), nie wskazują na takie zróżnicowanie, które pozwalałoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podważyć stanowisko Sądu I instancji o sprzeczności planu ze Studium. W motywach kasacji wskazano bowiem, że WSA w Krakowie jak wynika z zaskarżonego wyroku zbadał dokładnie zapisy Studium pod kątem zachowania zgodności jego ustaleń z miejscowym planem, jednakże jedynie w tej części, która wprost i bezpośrednio odnosi się do terenów otwartych, dla których przewidziano w Studium zakaz zabudowy. Takimi stwierdzeniami nie można w żadnym wypadku podważyć bardzo obszernie uzasadnionego stanowiska Sądu I instancji, z którym w opisanym zakresie należy się zgodzić.

Na marginesie czynionych rozważań podkreślić należy, że również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyraźnie wskazał, że obecna wersja projektu planu wprowadzając liczne zmiany istotnie odstępuje od ustaleń Studium Miasta K. jak i postulatów oraz wskazań wynikających z opracowania ekofizjologicznego sporządzonego na potrzeby przedmiotowego planu, stąd też organ ten nie uzgodnił projektu planu mimo takiego wymogu w tym czasie.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy, że tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 i 134 p.p.s.a.

Dodatkowo wyjaśnić trzeba, iż z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W niniejszej sprawie ta norma prawa procesowego nie została naruszona albowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji wydane zostało po zamknięciu rozprawy i niewątpliwie oparte zostało na podstawie akt przedstawionych przez organ administracji wraz z odpowiedzią na skargę. Nie można przecież uznać, że rozstrzygniecie zapadło w oparciu o niekompletne akta, skoro całość akt planistycznych przekazała strona skarżąca kasacyjnie. Nawet teoretycznie przyjmując, że Sąd nie ocenił ich prawidłowo, to jednak nie może być to kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. gdyż normę tę można naruszyć w sytuacji gdy Sąd orzekał w oparciu o niekompletne i niepełne akta sprawy a takiego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie tak naprawdę nie podnosi.

Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczy granic orzekania statuując zasadę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W rozpoznawanej sprawie jeżeli się uwzględni zakres zarzutów skargi i porówna się z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającego skargę również i z innych powodów niż te wskazane w skardze to niespornym jest, że ta norma prawa procesowego nie mogła zostać naruszona. Sąd zaś rozstrzygał niewątpliwie w granicach danej sprawy wyznaczonej przecież skargą R. B.

Jednakże na koniec jedynie informacyjnie wskazać należy, że już po podjęciu zaskarżonej uchwały uległ zmianie stan prawny, który nie mógł być brany pod uwagę przy rozpoznawaniu tej sprawy. Dotyczy on wpływu studium na przyszły plan. Z dniem 21 października 2010 r. na skutek nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) – rada gminy będzie w przyszłości zobowiązana oceniać plan przed jego uchwaleniem już nie w aspekcie zgodności z ustaleniami studium, lecz kontekście tego, czy nie narusza on ustaleń studium (zmiana art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Reasumując powyższe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.