Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 447/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 754/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 754/17, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 6 ust 1 pkt 12. Zaskarżonej uchwale zarzuciła m in. naruszenie art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm.) – dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych", poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie § 6 ust 1 pkt 12, który ustanawiając ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty" i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, w sposób rażący naruszają wskazany przepis ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Spółka zarzuciła też naruszenie art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", oraz art. 4 ust 1 i art. 15 ust 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych. W skardze podniesiono również zarzut dopuszczenia nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych i podziemnych

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę wskazał, że postanowienia § 6 ust 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały nie stanowią zakazów w rozumieniu art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a są to wyłącznie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, mieszczące się w dopuszczalnym władztwie planistycznym gminy, zgodnie z art. 3 ust 1 u.p.z.p. Te zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego związane są z zapewnieniem ochrony walorów przyrodniczo-krajobrazowych terenu, na którym znajduje się północno zachodnia część [...] Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "[...]". Postanowienia § 6 ust 1 pkt 12 uchwały nie stanowią o uniemożliwieniu lokalizowania inwestycji z zakresu działalności telekomunikacyjnej, bowiem inwestycje te są możliwe w adekwatnie dostosowanej do potrzeb ochrony formie, tak by zabezpieczyć wartościowe elementy systemu przyrodniczego. Sąd meriti zwrócił uwagę, że pojęcie "dominanty", wbrew wywodom skargi, znane jest w urbanistyce, a w znaczeniu potocznym oznacza dominującą cechę. Specyfika uwarunkowań terenowych, bliskość pasma "[...]", wymaga zachowania otwartego widoku, albowiem dbałość o walory krajobrazu między innymi decyduje o atrakcyjności miasta. Odnosząc pojęcie "dominanty" z § 6 ust 1 pkt 12 uchwały do pozostałych ustaleń planu, w tym parametrów zabudowy Sąd stwierdził, że nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego pojęcia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostały naruszone przepisy art. 87 ust 2 i 94 Konstytucji, albowiem zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 3 ust 1 u.p.z.p. w granicach upoważnień – zadań własnych gminy, w zgodzie z domniemaniem kompetencji w realizacji zadań publicznych. Zdaniem Sądu kwestionowane unormowania planu nie naruszają także konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Miasta [...] została, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zachowana, bowiem zaskarżona uchwała planistyczna określa warunki zagospodarowania terenu, które dotyczą wszystkich przedsiębiorców. Podmioty podobne (określonej kategorii) poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Z kolei pozytywna opinia Prezesa UKE wydana w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. a tiret piąty u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na datę uchwalania planu), nie zwalniała organ uchwałodawczego gminy z oceny zgodności skarżonych postanowień planu z przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." poprzez oddalenie skargi, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "u.s.g.", poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo ich sprzeczności z prawem;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż skarżone postanowienia MPZP wprowadzają jedynie ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, które poddają się wykładni zgodnej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a nie zakazy tą ustawą zabronione;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, iż ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre (niezdefiniowane pojęcie "dominanty") i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, jest zgodne z ww. przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i pozostawienie skarżonych postanowień MPZP, pomimo iż w sposób arbitralny (całkowicie swobodne i uznaniowe ograniczenie lokalizacji masztów telekomunikacyjnych) i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo iż zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 17 pkt 6 lit a tiret piąty u.p.z.p. w wersji obowiązującej na dzień uchwalenia MPZP, poprzez błędne uznanie, że pozytywna opinia Prezesa UKE zwalniała organ uchwałodawczy gminy z oceny zgodności skarżonych postanowień planu z przepisami prawa, w tym ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

e) art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej kasacyjnie możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały, względnie przekazanie sprawy w części zaskarżonej kasacyjnie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Spółka wniosła skargę do Sądu Wojewódzkiego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Powyższe oznacza, że skarżąca musiała wykazać, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (nie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza, (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z przepisu art. 48 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie zachodzą, gdyż zaskarżony przepis § 6 ust. 1 pkt 12 planu miejscowego, poprzez wadliwą treść normatywną, narusza zasady sporządzania planu. Zgodnie z § 6 ust 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:

a. stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach, a w przypadku ich lokalizacji w formie wolnostojącej obowiązuje nakaz maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu,

b. nakaz takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma [...],

c. nieprzesłaniania osi widokowych.

Sąd Wojewódzki uznał, że postanowienia § 6 ust 1 pkt 12 uchwały nie stanowią zakazów w rozumieniu art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż są to wyłącznie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Trzeba zaznaczyć, że na podstawie art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu należy też wskazać na przepis ust. 2 art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który stanowi, że: "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazuje, że ustawodawca nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa tak zwane władztwo planistyczne gminy, czyli jej kompetencje do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego zgodnie z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego kontestowane postanowienia § 6 ust 1 pkt 12 uchwały nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji z zakresu działalności telekomunikacyjnej, albowiem inwestycje te są możliwe, tylko że w adekwatnie dostosowanej do potrzeb ochrony formie, po to aby zabezpieczyć wartościowe elementy systemu przyrodniczego tj. ochronę walorów przyrodniczo-krajobrazowych terenu, na którym znajduje się północno zachodnia część [...] Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "[...]". Przepis art. 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa, w art. 15 ust. 2 pkt 6 określa, że do obowiązkowych elementów treści planu należy m.in. określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podkreślić trzeba, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (zob. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 161).

Unormowania § 6 ust. 1 pkt 12 planu stanowią, że: "stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach". W tym miejscu warto odnotować, że stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Stanowisko, że stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli ma swoje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1389/16, z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1685/17, 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1429/14, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17, z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16, dostępnie, [w:] CBOSA).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – dalej: "rozporządzenie", wyraźnie mowa jest o wymogach dotyczących stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy, ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości.

Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że przyjęte w planie pojęcie "dominanty" w znaczeniu potocznym oznacza dominującą cechę. Odnosząc to pojęcie do pozostałych ustaleń planu, w tym parametrów zabudowy uznał, że nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego pojęcia. Ta ocena, jak zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, jest wadliwa. Przepis § 6 ust 1 pkt 12 ustanawia ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty" i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji co do tego, czy stacje bazowe będą pełnić rolę dominat na budynkach. W treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 [w:] CBOSA). Zaznaczyć trzeba, ze ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji, także w odniesieniu do tworzenia prawa miejscowego, jest przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. (...) Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, która stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; por też wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106.).

Wykładając systemowo treść § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały prospektywnie trzeba mieć na względzie, że przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno–budowlany, (jak i organ nadzoru budowlanego) mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego. Analizując treść normatywną § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały trzeba też zwrócić uwagę na normę art. 56 u.p.z.p. stanowiącą, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W powyższym kontekście normatywnym przepis § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy wyrażenia zgody, bądź odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wzgląd na wymagania zachowania ładu przestrzennego i dążenie do uniknięcia agresywnej dominanty do krajobrazu, nie mogą uzasadniać wydania pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego (stacji bazowej).

Niezrozumiały, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej jest też, zawarty w § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały, nakaz maskowania stacji bazowych wolnostojących, nawiązującego "do istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Zastanawiające jest, biorąc pod uwagę, że regulacje planu obejmują teren, na którym znajduje się północno zachodnia część [...] Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "[...]", w jaki sposób miałby być realizowany ten nakaz. Jest to o tyle istotne, w nawiązaniu do powyższych uwag, że to na organie wydającym decyzję lokalizacyjną, będzie ciążył obowiązek oceny, czy wolnostojąca stacja bazowa jest należycie zamaskowana i nawiązuje do "istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Niewątpliwie ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny. Przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", czy ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33).

Poczynione rozważania i analizy wskazują, że zasady jest zarzut skargi uchwalenia spornych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Podkreślić trzeba, że organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy. Powyższe uwagi wynikają wprost z art. 94 Konstytucji, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ sporna regulacja § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit a tiret piąte u.p.z.p. Trafna jest bowiem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że pozytywna opinia Prezesa UKE, wydana w ramach procedury uchwalenia planu, nie zwalniała organu uchwałodawczego z dokonania oceny zgodności przyjętych postanowień planu z przepisami prawa.

Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, przeanalizował uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpozna skargę [...] sp. z o.o. w [...] na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie należy stwierdzić, że w tej sprawie przedwczesnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., ponieważ to Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny legalności zaskarżonych przez Spółkę unormowań planu. Ponowna ocena jest konieczna także w świetle stanowiska zajętego przez Radę Miasta [...] w odpowiedzi na skargę. Odnośnie pojęcia "dominanty" Rada Miasta [...] wskazała, że zostało ono zrelatywizowane do jednej kategorii obiektów budowlanych, a mianowicie budynków. Istota spornego przepisu sprowadza się do tego żeby stacje bazowe telefonii komórkowej nie stanowiły dominującej cechy w bryle budynków. Parametry budynków zostały określone w innych częściach planu i wykładnia ustaleń planu powinna uwzględniać całość jego unormowań.

Co do zasady rolą Sądu drugiej instancji jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Instancyjność postępowania sądowego jest prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedzenie się w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny co do legalności, kwestionowanych w skardze, postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z niewłaściwą kontrolą legalności postanowień zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a.