Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2228/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp.z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. (data wpływu do organu administracji [...] listopada 2006 r.) C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. W. rej. ul. B. na okres od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. pod nośnik reklamowy o pow. 36 m².

Dyrektor ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich w W., działając na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na posadowienie ww. nośnika reklamowego.

W uzasadnieniu podano, że rozpatrując sprawę o wydanie zezwolenia, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane o wzroście natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął także opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. W opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzących pojazdy. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 80 km/h przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m plus do zatrzymania 61,7 m, tj. łącznie drogę 95 m. W tym miejscu organ podkreślił, iż na ul. W. ma nastąpić stała zmiana organizacji ruchu w zakresie podniesienia limitu prędkości pojazdów do 80 km/godz. (do całkowitego zatrzymania pojazdu kierowca będzie wówczas potrzebował od 66,1 m do 95,0 m). W związku z powyższą propozycją podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości na ul. W. wyklucza się funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 5 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo organ podkreślił, iż zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdziły, że wnioskowana reklama była adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. W. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3640 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym - 2760 pojazdów na godzinę.

Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Od powyższej decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez sporządzenie jej przez osobę nie posiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane i art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych.

Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu niezłożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego.

Według skarżącej, w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jakie to ustalenia organu pozwalały mu na przyjęcie, że w miejscu posadowienia reklamy instalacja ta będzie powodem wypadków drogowych, nie wskazano również jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego były niewiarygodne. Opinię podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Opinia nie miała nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powoływała się na bliżej nieokreślone badania naukowe wymieniane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace stadialne". Tymczasem z treści opinii nie wynikało by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń.

Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżąca podnosiła, iż w sąsiedztwie jej reklamy funkcjonują nośniki innych inwestorów, podobnie jak na innych ulicach W. i organ administracji nie uważał za uzasadnione cofnąć zezwolenia tym przedsiębiorcom. W tym miejscu zwrócono uwagę na reklamy firmy C., które spółka ta umieszcza na słupach oświetleniowych i na wiatach przystanków komunikacji miejskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż ich celem jest szczególna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. W przedmiotowej sprawie dla uzasadnienia negatywnego stanowiska odnośnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania wskazanego przez wnoszącego odwołanie obiektu reklamowego posłużono się analizą dokumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Analiza materiału dowodowego zawarta w uzasadnieniu decyzji w pełni wykazała, że usytuowanie nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 przy ul. W. w rej. ul. B. w W. zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Organ wskazał również za bezzasadny zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zarządca drogi nie był bowiem obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż było to oczywiste. W związku z tym konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. To bowiem strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie miało negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskazując na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odnoszącą się do problemu "fiksacji" wzroku i wpływu tego zjawiska na prowadzenie pojazdów, nie dopuścił się dowolności w swoim działaniu. Zarządca drogi jest obowiązany zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych wpływających negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa organ stwierdził, iż nie jest władny ocenić, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, okoliczności wydania zezwoleń innym podmiotom. Nadto wskazano, iż zezwolenia wydawane są na określony czas, co umożliwia zarządcy drogi wpływanie na wykonywanie jego ustawowych zadań. Podkreślono, iż organowi z urzędu jest wiadome odmawianie, przez Zarząd Dróg Miejskich w W., wydawania zezwoleń, lub ich przedłużania, na zajęcie pasa drogowego pod reklamy innym podmiotom. Zarządca drogi jest bowiem uprawniony do zmiany stanowiska w tym przedmiocie. Organ administracji, dokonując interpretacji przepisów prawa zgodnie z ich brzmieniem, nie jest w tym zakresie ograniczony zasadą zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażającą się w stałości i przewidywalności rozstrzygnięć. Zasadę tę uznał za podrzędną w stosunku do poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa, gdyż jest niewątpliwe, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwe wartości o wiele większe niż interes gospodarczy skarżącej spółki.

C. sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia decyzji, wstrzymania jej wykonania i zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Spółka nie zgadzała się z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności twierdząc, iż nie było podstawy do jego nałożenia. Nie zachodziło realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego reklamą, oraz organ tego zagrożenia nie wykazał postępowaniem dowodowym. Nadto w swej decyzji zajął niespójne stanowisko, z którego nie wynika kto (organ czy strona) powinien wykazać istnienie lub brak takiego zagrożenia. Takie działanie organu naruszyło art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a.

Wydając decyzję uznaniową organ administracji obowiązany był zebrać niezbędny materiał dowodowy podejmując kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie tych działań organu zabrakło, przerzucił on bowiem ciężar dowodu na stronę.

Skarżąca dowodząc braku zagrożenia reklamą dla ruchu drogowego załączyła opracowanie naukowe Instytutu Transportu, VIRGINIA TECH w Wirginii (USA), Centrum Badań nad Przyczynami Wypadków oraz Czynnikami Ludzkimi. Z opracowania tego wynika, że bilbordy nie mają wpływu na jakość jazdy kierowców. Powszechnie bowiem wiadomo, że przyczynami wypadków drogowych jest nadmierna szybkość, nieprzestrzeganie przepisów ruchu drogowego i jazda pod wpływem alkoholu.

Opinia Instytutu, na której oparł się zarządca drogi jest całkowicie niewiarygodna, gdyż została wydana przez osobę nie mającą uprawnień do wypowiadania się w imieniu Instytutu. Nadto opinia ta nie ma waloru dokumentu naukowego, gdyż opiera się na bliżej nieokreślonych badaniach laboratoryjnych, testach poligonowych lub pracach studialnych. Tymczasem w stosunku do przedmiotowej reklamy żadnych badań i testów nie przeprowadzono.

Odnosząc się do przesłanek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazano, że spółka uprzednio otrzymywała zezwolenia, natomiast obecnie, bez podania podstaw prawnych i faktycznych, zarządca drogi zezwolenia odmówił. Zajmując takie stanowisko organ administracji powinien stronie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji co było tego powodem. Uzasadnienia takiego, w ocenie strony skarżącej zabrakło, co naruszało art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

W tym miejscu powołano się na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, iż wcześniejsze funkcjonowanie nośnika pod reklamę wyłączało zastosowanie art. 39 ust. 3 tej ustawy. Reklama bowiem już istnieje, a art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczą obiektów, które mają być posadowione w przyszłości.

Podniesiono również okoliczności związane z kosztami usunięcia reklamy wskazując na niebezpieczeństwo wyrządzenia spółce znacznej szkody przy nałożeniu takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. B. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych, zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował.

Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie niezgodne z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektu/urządzenia, niezwiązanego z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza wydania decyzji dowolnej. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu/urządzenia z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ww. ustawy. Przepis art. 40 ust. 1, formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie tylko reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość i kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością (argument skarżącej), nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Skarżąca spółka stała na stanowisku, iż powyższa sytuacja jej nie dotyczy, bowiem reklama, w dacie ponownego złożenia wniosku, była już zainstalowana. Jej wniosek zatem należało rozpoznać na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy. W myśl powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Przepis art. 38 ust. 1 jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy, nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 ww. ustawy, uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny.

Gdy idzie o zarzuty natury procesowej, to organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo NSA. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowi wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Natomiast wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jakiś czas temu otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie mogło znaleźć uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.