Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 525/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Gl 576/04 w sprawie ze skargi H. R., A. P. i G. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 grudnia 1999 r. nr [...] /znak [...]/ Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w M. przy ul. Ł. na parceli nr 1027/137. Decyzją z dnia 10 października 2000 r. nr [...] organ ten odmówił wznowienia, z wniosku M. R., postępowania zakończonego w/w decyzją o pozwoleniu na budowę stojąc na stanowisku, że wniosek ten nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przedmiotowa decyzja o odmowie wznowienia postępowania została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 15 listopada 2000 r. nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania M. R.

W następstwie skargi wniesionej przez M. R., G. P. i E. G. powyższe decyzje o odmowie wznowienia postępowania zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1188/01, w którym przesądzona została określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa podstawa do wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2001 r. Burmistrz Miasta M. powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, zaś decyzją z dnia 15 marca 2002 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa odmówił uchylenia objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę /decyzji z dnia 23.12.1999 r./, stwierdzając jednocześnie, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tego pozwolenia nie zapewniono bowiem udziału wszystkim stronom postępowania.

Decyzja ta /o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę/ została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 27 maja 2002 r. nr [...].

Na skutek wniesionej przez M. R., G. P. i E. G. skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 16.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1539/02 stwierdził nieważność obu w/w decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę /wydanych w toku postępowania wznowieniowego/. Uzasadniając to rozstrzygnięcie NSA stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie orzekania w postępowaniu wznowieniowym. Nie przeanalizowano w nich również ustawowych wymagań pozwolenia na budowę.

Sąd zwrócił uwagę, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączono pełnomocnictwa dla podpisującego ten wniosek. Nie dołączono do niego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż z uwagi na charakter inwestycji były one wymagane. W toku postępowania nie zbadano w dostateczny sposób wymogów obowiązujących warunków technicznych, w części dotyczącej usytuowania budynków. Zdaniem Sądu niedostatecznie wykazane też zostało prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polecił NSA przeprowadzić wszystkie dowody istotne z punktu widzenia przesłanek wydania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału wszystkim, obecnym dysponentom, objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził nadto, że przy nie dających się usunąć brakach konieczne będzie uchylenie tego pozwolenia jako rażąco naruszającego prawo i "odmówienie pozwolenia na budowę, czemu zrealizowanie inwestycji nie będzie stało na przeszkodzie".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu wznowieniowym Starosta Powiatu M. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 28 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym/ oraz art. 104, art. 155 i art. 156 Kpa uchylił pozwolenie na budowę objęte decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia 23 grudnia 1999 r., zmienione decyzją tego Burmistrza z dnia 2 lutego 2001 r. nr [...] oraz odmówił udzielenia H. R., A. i G. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w M. przy ul. Ł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przed jego wydaniem nie wszczęto formalnie postępowania administracyjnego i nie zapewniono w nim udziału wszystkim stronom postępowania. Nadto powołał się organ orzekający na treść omówionego wyżej wyroku NSA z dnia 16.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1539/02.

W odwołaniu od tej decyzji Starosty Powiatu M. H. R. oraz A. i G. małżonkowie P. wnieśli o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej "ugodowej" celem wyjaśnienia wszystkich "zaistniałych faktów", które nie zostały rozpatrzone przez NSA.

Wojewoda Śląski odwołania tego nie uwzględnił i po przeprowadzeniu w dniu 5 lipca 2004 r. rozprawy administracyjnej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia 16 sierpnia 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5, art. 28 i art. 34 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymał ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji oraz ich ocenę prawną. Stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania nie można usunąć braków wydanego pozwolenia na budowę. Z tego też względu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA, również zdaniem Wojewody Śląskiego decyzję o pozwoleniu na budowę należało uchylić i odmówić wydania takiego pozwolenia.

W skardze do sądu H. R. oraz A. i G. małżonkowie P. wnieśli o uchylenie wskazanej wyżej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia

[...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu skargi zaakcentowali, że objęty pozwoleniem na budowę budynek mieszkalny został przez nich rozbudowany, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem z dnia 23 grudnia 1999 r. Roboty budowlane nie zostały nigdy wstrzymane. Nie dopuścili się zatem, ich zdaniem, samowoli budowlanej. Rozbudowany budynek został zgłoszony do użytkowania pismem z dnia 28 kwietnia 2003 r. Wyrazili wolę ugodowego załatwienia sprawy z współwłaścicielami działki sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie.

W piśmie procesowym z dnia 18.10.2004 r. pełnomocnik skarżącego H. R. wniósł dodatkowo o zasądzenie kosztów postępowania, akcentując również, że skarżący dokonali rozbudowy "w dobrej wierze" w oparciu o pozwolenie na budowę, którego wykonanie nigdy nie zostało wstrzymane. W kolejnym piśmie procesowym pełnomocnik H. R. zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a to w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd podkreślił, że oceną prawną zawartą w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z dnia 16.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1539/02 były związane nie tylko organy orzekające ale jest nią związany również Sąd rozpoznający skargę. Skoro w toku dotychczasowego postępowania przesądzona została podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, to w świetle treści art. 151 § 2 pkt 2 Kpa przesądzone zostało uchylenie decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 grudnia 1999 r. W sprawie nie zachodziła bowiem, w dacie orzekania przez organy obu instancji, negatywna przeszkoda uchylenia tego pozwolenia określona w art. 146 § 1 Kpa.

Zdaniem Sądu niedopuszczalnym było bowiem wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już w całości zrealizowana. O zrealizowaniu inwestycji świadczy fakt złożenia w dniu 28 kwietnia 2003 r. zawiadomienia o zamierzonym przystąpieniu do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego. Tym samym niemożliwym było ustalenie, że w postępowaniu wznowieniowym miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, o jakiej mowa w art. 146 § 2 Kpa.

Przesądza to, że po uchyleniu decyzji dotychczasowej w ogóle niedopuszczalne było wydanie pozwolenia na rozbudowę, zgodnie z wnioskiem z dnia 23.12.1999 r. W tej zaś sytuacji organy orzekające mogły wydać jedynie decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę a to będąc związane stanowiskiem NSA, że nie stoi temu na przeszkodzie zrealizowanie inwestycji /w przeciwnym wypadku powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego - skoro budowa została zakończona/.

Zdaniem WSA, nawet gdyby przyszło do merytorycznego rozstrzygania przesłanek wydania pozwolenia na budowę to również wiążące byłoby w tym względzie stanowisko NSA, co do konieczności dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja nie została natomiast wydana, a w związku ze zmianą stanu prawnego, spowodowaną wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. /a więc jeszcze przed wydaniem w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 16.10.2003 r./ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, nie zostało też wykazane, aby sporna inwestycja była zgodna z obowiązującym w chwili orzekania przez organy obu instancji, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji brak było zdaniem Sądu podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Nie było bowiem przedmiotem rozstrzygania zaskarżoną decyzją, czy sporna rozbudowa została wykonana w ramach samowoli budowlanej /takie stwierdzenie w decyzjach organów obu instancji nie zostało zresztą w ogóle sformułowane/ oraz czy może ona być i zostanie oraz ewentualnie pod jakimi warunkami zalegalizowana. W tym zakresie sprawa może być i powinna być rozpoznana w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.

W sprawie o pozwolenie na budowę, a taki był przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, przepisy art. 48 i art. 49 prawa budowlanego

/o jakich mowa w piśmie procesowym tego pełnomocnika z dnia 27.10.2004 r. / nie mogły mieć w ogóle zastosowania. Z tego też względu nie mogło też dojść do ich naruszenia.

Skargę kasacyjną z dnia 16 lutego 2006 r. od wyroku WSA w Gliwicach wniósł H. R. Wyrokowi Sądu zarzucono naruszenie prawa procesowego i błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnienie zasady zaufania obywateli do organów administracji.

Zdaniem skarżącego, faktyczną istotą sporu jest kwestia dopuszczenia się samowoli budowlanej, a właściwie przede wszystkim wąsko rozumianego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcia wymaga, czy koniecznym było dołączenia do wniosku o pozwoleniu na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrokowi WSA w Gliwicach zarzucono również, że nie wziął pod uwagę podniesionych w skardze zarzutów i twierdzeń skarżącego. Zdaniem tego ostatniego, inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję właściwego organu, a on sam działał w dobrej wierze i w oparciu o przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę z dnia 15 marca 2006 r. uczestniczki postępowania wniosły o odrzuceniu skargi na podstawie art. 178 p.p.s.a. Podkreślono, że skarga nie spełnia podstawowych wymagań formalnych określonych w art. 174 oraz 176 p.p.s.a. - nie wskazano żadnego przepisu prawa procesowego, który miałby zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dn. 17 marca 2006 r. A. i G. P. wskazali, że nie zgadzają się z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach i przychylają się do skargi wniesionej przez H. R. Autorzy odpowiedzi podkreślili, że nie podjęli prac budowlanych samowolnie, lecz dysponowali tytułem prawnym w postaci prawomocnych decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia 2.02.2001 r. dla współinwestorów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Stosownie do przepisu art. 174 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym /art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269/, a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 par. 1 p.p.s.a./, co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze /Wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 Nr 2 poz. 39/.

W świetle przedstawionej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawa kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów została sformułowana ogólnikowo. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku jakichkolwiek przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 183 par. 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Ogólnikowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych bez wyraźnego wskazania przepisów należy ocenić jako nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi bowiem sprecyzowanie ich należy do obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną /por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2004 r., sygn. akt GSK 20/04, niepublikowane/.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Wojewody Śląskiego z [...] lipca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu M. z [...] czerwca 2004 r. uchylającą decyzję Nr [...] z dnia 23 grudnia 1999r oraz decyzję Nr [...] z 2 lutego 2001 r. oraz odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu administracyjnego był między innymi brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze kasacyjnej zakwestionowano konieczność dołączenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do pozwolenia na budowę w ówczesnym stanie prawnym.

Nie ma żadnych wątpliwości, że ten zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia. Jak wskazał słusznie WSA w Gliwicach, wiążące w tym względzie było stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 16 października 2003 r. /sygn. akt II SA/Ka 1539/02/. Zresztą zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, tj. przepisów art. 39-50, jak też z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest wymagane dla zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej w szczególności na wykonaniu obiektu budowlanego. Brak decyzji o ustaleniu tychże warunków niweczy możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że wnioskodawca tylko wtedy będzie mógł skorzystać z nieruchomości na cele inwestycyjne, jeżeli pozostaje w obrocie prawnym obowiązująca decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 3852/01, niepublikowany/. Nie dysponowanie więc przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uzyskania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę /por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2948-2950/01, niepublikowany/.

W związku z zarzutem związanym z legalizacją samowoli budowlanej na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że należy rozgraniczyć sytuację, w której budowa zostaje rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, w której rozpoczęcie robót następuje na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę następnie uchylonego przez NSA. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej. W drugiej sytuacji istotne względy przemawiają za kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Kwestia, czy obiekt wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, ma wpływ na ocenę czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej, natomiast nie wyłącza dopuszczalności czy niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę /por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 563/99, niepublikowany/.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie było przedmiotem rozstrzygania zaskarżoną decyzją, czy sporna rozbudowa została wykonana w ramach samowoli budowlanej oraz czy może ona być i zostanie oraz ewentualnie pod jakimi warunkami zalegalizowana. W tym zakresie sprawa może być i powinna być rozpoznana w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.

Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, to legalizacja wykonanych robot i ewentualne doprowadzenie do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych jest tylko możliwa wówczas, gdy doprowadzi to do powstania obiektu zgodnego z prawem. Zgodnie art. 51 ust. 1a wykonanie obowiązku nałożonego decyzją przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje inwestorowi możliwość ubiegania się o wydanie na jego rzecz decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Zestawienie treści ust. 1a z ust. 2 omawianego przepisu wskazuje, że w przypadku wypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych taką decyzją organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, jak też nie może nakładać dodatkowych obowiązków co do już wykonanych robót budowlanych.

Oznacza to, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego w tym ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikającą z treści art. 5 Prawa budowlanego. Ocena taka winna być dokonana w odniesieniu do istniejącego stanu już wykonanych robót, co do których nie musi być orzeczona ich rozbiórka na podstawie art. 48 i odniesiona do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich /por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 1613-1614/02, niepublikowany/.

W związku z zarzutem naruszenia art. 8 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że realizacja zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie nakłada na organy nowych obowiązków w toku postępowania. Realizacja tej zasady jest zatem uzależniona od reguł postępowania przyjętych w K.p.a. Więcej, przepis ten nakłada na organ administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie inne ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie /por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 520/01 niepublikowany/. Nie można stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie państwo naruszyło przy wyborze następstw prawnych słuszny interes obywatela. Trudno uznać za takowe naruszenie odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w świetle stwierdzonych uchybień i braków w dokumentacji.

Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.