Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 207/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 22 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: par. 9-18
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
article: art. 106 par. 1, par. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. L., Z. L., K. L. i G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2022 r., nr IF-VII.7840.7.31.2021.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Zamojskiego z dnia 6 października 2021 r., znak: B.6740.2.615.2021; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. L., Z. L., K. L. i G. L. kwotę 1048 (jeden tysiąc czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 czerwca 2021r. do Starosty Zamojskiego wpłynął wniosek Z. L. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w obrębie ew. [...] gm. Zwierzyniec. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2021r. organ w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazał na braki w projekcie budowlanym i zobowiązał inwestora do ich usunięcia w terminie 21 dni od otrzymania pisma. Ostatecznie braki zostały usunięte 2 września 2021r., natomiast decyzją z dnia 6 października 2021r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że jej powodem była negatywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał na niezgodność planowanej inwestycji z § 10 uchwały Nr XVII/82/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2007 r., nr 170, poz. 3029 z późn. zm.). Jego zdaniem proponowana forma budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wypełnia wymogów ochrony tworzonego przez lata krajobrazu kulturowego wsi O.. Organ wskazał ponadto, po ponownej analizie złożonych dokumentów, że inwestor nie wykonał również obowiązku wykazanego w postanowieniu z 27 lipca 2021r. , polegającego na dostosowaniu projektu do wymogów budynku jednorodzinnego. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt.2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej, lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej, niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Art. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu zwane dalej lokalami mogą stanowić odrębne nieruchomości, gdzie ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokali następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Ponadto odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, gdzie samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem planowany budynek posiada więcej, niż dwa samodzielne lokale mieszkalne, z kolei brak prawidłowego określenia funkcji obiektu prowadziliby do wadliwego pozwolenie na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania S. L., Z. L., K. L. i G. L. Wojewoda decyzję organu I Instancji utrzymał w mocy. Organ wskazał, że na inwestowanym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r., nr XVII/82/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S.. Zgodnie z zapisem planu działki nr ew. [...] i [...] leżą w terenie, oznaczonym symbolem 21 RM - jako przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Dla powyższego terenu zgodnie z § 63 pkt 2 ustalono przeznaczenie dopuszczalne: usługi agroturystyki na bazie gospodarstw rolnych; zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; zabudowę usługową wolnostojącą lub usługi wbudowane; zieleń urządzoną towarzysząca obiektom budowlanym; urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, niezbędne do obsługi obszaru z następującymi zasadami zagospodarowania: dla projektowanych nowych podziałów obowiązuje wielkość działki budowlanej określona w ustaleniach ogólnych w §13; ustala się powierzchnię zabudowy działki maks. 40%; przy zagospodarowaniu działek obowiązuje pozostawienie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej. Ustalono następujące parametry zabudowy: maksymalna ilość kondygnacji naziemnych budynków mieszkalnych - dwie/ druga kondygnacja w poddaszu użytkowym; budynków usługowych, gospodarczych, garażowych inwentarskich - jedna naziemna, rzut poziomy budynku - prostokątny, z dopuszczeniem ganków i werand, poziom zerowy budynku - maks. 1,0 m powyżej poziomu terenu, układ stolarki drzwiowej i okiennej wertykalny, dachy -dwuspadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci 35 -45°, z dopuszczeniem naczółków i lukarn, parametry zabudowy określone w pkt. 4 dotyczą budynków nowych oraz istniejących - nadbudowywanych, rozbudowywanych i przebudowywanych. Według załącznika graficznego uchwały działki o nr ew. [...] i [...] położone są w granicach archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z § 9 zakres ochrony w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej obejmuje mogące się w niej znajdować nieruchome i ruchome zabytki archeologiczne. Zabytki archeologiczne należy uwzględnić przy zabudowie i zagospodarowaniu terenów leżących w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej, co jest możliwe po przeprowadzeniu wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych na podstawie pozwolenia konserwatorskiego. Zapisy planu ustaliły objęcie ochroną krajobraz kulturowy wsi G. i O., na którym to terenie wprowadza się obowiązek kształtowania nowej zabudowy uwzględniającej zasadnicze elementy formy tradycyjnego budownictwa wsi; wprowadza się zakaz stosowania wykładzin sidingowych na elewacjach budynków; wprowadza się zakaz lokalizacji masztów telefonii komórkowej. Wobec powyższych ustaleń wszelkie inwestycje związane z pracami ziemnymi wymagają zgłoszenia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który określi konieczność przeprowadzenia archeologicznych badań przedinwestycyjnych lub nadzoru archeologicznego nad pracami ziemnymi. Z pisma Konserwatora wynika, że objęte inwestycją nieruchomości nr ew. [...] i [...] w miejscowości O. znajdują się na obszarze stanowiska archeologicznego AZP nr [...] zaewidencjonowanego w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlegającego ochronie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S., przyjętego Uchwałą nr XVII/82/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego w miejscowości O., obszar w której zaplanowano przedmiotową inwestycję został objęty ochroną krajobraz kulturowy wsi. W myśl art. 6 ust. 1 lit. a cytowanej wyżej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome, będące w szczególności krajobrazami kulturowymi. Z uwagi na ochronę krajobrazu kulturowego obszaru objętego inwestycją, winna obowiązywać zasada "dobrej kontynuacji" przy realizacji nowych obiektów, uwzględniająca poszanowanie tradycji kształtowania zabudowy z dostosowaniem do zastanych w sąsiedztwie gabarytów, formy i użytych materiałów oraz utrzymania charakteru układu przestrzennego. W opinii Konserwatora forma i gabaryty budynku, zawarte w złożonej do uzgodnienia dokumentacji projektowej odbiegają znacznie od zabudowy mieszkalnej wsi O., stanowiącej istotny element krajobrazu kulturowego. Materiały przewidziane do pokrycia dachu (gont bitumiczny) oraz deski modrzewiowe na ścianach szczytowych zastosowane w elewacji zewnętrznej budynku zaprojektowanego na planie prostokąta o wymiarach 8,4 m x 24 m i wysokości 8,5 m (liczonej od wejścia na parterze budynku) nie wypełniają w wystarczający sposób obowiązku kształtowania nowej zabudowy z poszanowaniem kontynuacji cech tradycyjnego budownictwa. Skala zabudowy powinna być utrzymana w formie zbliżonej do zastanej, umożliwiając bezproblemową klasyfikacje budynków mieszkalnych i gospodarczych. Zaproponowana forma budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wypełnia wymogów ochrony tworzonego przez lata krajobrazu kulturowego wsi O.. Organ potwierdził, że obszar stanowiska archeologicznego w miejscowości O. został zaewidencjonowany w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na terenie miasta i gminy Zwierzyniec, na mocy uchwały nr XXVII/222/16 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia "Gminnego Programu Opieki Nad Zabytkami na lata 2016 -2020 Gminy Zwierzyniec". Wobec powyższego nie ma wątpliwości, że działki o nr ew. [...] i [...], objęte projektem budowlanym, stanowią obszar ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W tym stanie rzeczy, wobec dyspozycji art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, rozpatrując w niniejszym postępowaniu wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji zaprojektowanej na terenie ww. nieruchomości, organ architektoniczno-budowlany I instancji zobowiązany był uzyskać uzgodnienie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Negatywna opinia przedmiotowej inwestycji pod względem konserwatorskim stanowiła wystarczającą podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, jest bowiem wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda nie zgodził się natomiast z oceną Starosty co do charakteru planowane inwestycji. Zwrócił uwagę, że według przedłożonego projektu - programu użytkowego oraz rysunków rzutów projektowanego budynku wynika, iż na parterze zaplanowano: 2 wiatrołapy, 2 sypialnie, każda z własną łazienką oraz dwa pomieszczenia o nazwie rekreacja również z osobnymi łazienkami. Natomiast na poddaszu zaprojektowano: sypialnie z osobną łazienką, kuchnię z jadalnią, pokój dzienny, 2 łazienki oraz 3 garderoby, co jest układem pomieszczeń charakterystycznym bardziej dla obiektu pensjonatowego, hotelowego lub budynku wielorodzinnego, niż dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednak zdaniem organu na tej tylko podstawie nie mona podważyć kwalifikacji obiektu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązujące przepisy przewidują odpowiednie ograniczenia na wypadek, gdyby inwestor zamierzał zmienić sposób użytkowania po zrealizowaniu inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie, zgodnie z art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, organ jest zobowiązany wnieść sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli w wyniku zmiany sposobu użytkowania doszłoby np. do naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach niniejszej sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza usługi agroturystyki na bazie gospodarstw rolnych oraz zabudowę usługową wolnostojącą lub usługi wbudowane, jednak szczegółowa analiza w tym zakresie musiałaby zostać dokonana w momencie ewentualnego zgłoszenia, zwłaszcza że plan miejscowy mógłby do tego czasu ulec zmianie. W ocenie organu odwoławczego należy również mieć świadomość, że tzw. budynki zamieszkania zbiorowego (np. hotele) obwarowane są bardziej rygorystycznymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zastosowanie znaleźć mogą również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2166). Ewentualne dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, naraża inwestora na konsekwencje, tj. konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej lub przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 71a ustawy Prawo budowlane). W świetle powyższego należało przyjąć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. L., Z. L., K. L. i G. L. zarzucili decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 107 § 3 in fine w zw. z art. 15 kpa poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie przez Wojewodę Lubelskiego działań zmierzających do konwalidowania błędów procesowych organu I instancji, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1 i § 5 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i uznaniem że pozwolenie na budowę względem wnioskowanej inwestycji planowanej na nieruchomości, na której znajduje się stanowisko archeologiczne wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków mogło zostać wydane w następstwie jej pozytywnego zaopiniowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami organ architektoniczno- budowlany zobowiązany jest, przed wydaniem pozwolenia na budowę uzgodnić z wojewódzkim konserwatorem zabytków inwestycję wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych ujętych w gminnej ewidencji zabytków; art. 4 w zw. z art. 39 ust. 3 prawa budowlanego , poprzez pozbawieniem ich prawa do zabudowy; art. 35 ust. 3 prawa poprzez niewskazanie zakresu stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, co uniemożliwia odniesienie się względem zarzutów organów oraz art. 31 ust. 1a pkt 1) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z §9 ust. 3 MPZP, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że roboty budowlane przy zabytku archeologicznym leżących w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej ustalonej w MPZP uzależnione są od pozytywnego zaopiniowania inwestycji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, w sytuacji gdy przepisy prawa nie umożliwiają uzależniania wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji przy stanowisku archeologicznym od pozytywnego zaopiniowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W efekcie wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Zamojskiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, przed wydaniem decyzji organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do uzgodnienia projektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Żaden przepis nie uzależnia jednak zatwierdzenia projektu budowlanego od pozytywnego zaopiniowania przez konserwatora zabytków inwestycji na nieruchomości zaewidencjonowanej w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaewidencjonowanie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest przy tym jednoznaczne z ujawnieniem takiegoż zabytku również w gminnej ewidencji zabytków. Co więcej, zaewidencjonowanie zabytku w gminnej ewidencji zabytków nie potwierdza także wprowadzenie przez gminę gminnego programu opieki nad zabytkami. Dodatkowo, dla zabytku włączonego do gminnej ewidencji zabytków winna istnieć karta adresowa zabytku. Z kolei brak ujawnienia zabytku w gminnej ewidencji zabytków skutkuje brakiem podstaw do wystąpienia przez organ architektoniczno-budowlany do właściwego konserwatora zabytków o zaopiniowanie wnioskowanej inwestycji, po drugie natomiast, w sytuacji zajęcia przez konserwatora zabytków stanowiska względem inwestycji nieobejmującej zabytku ujawnionego w gminnej ewidencji zabytków, organ architektoniczno-budowlany nie tylko nie jest związany taką opinią, ale co więcej, opierając na niej swoje rozstrzygnięcie działa contra legem. Skarżący przekonywali, że organy nie mają ustawowych kompetencji do wprowadzania wymogu opiniowania inwestycji, na których znajdują się zabytki nieujawione w gminnej ewidencji zabytków na poziomie prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Regulacje zwarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W żadnym razie nie mogą ich zastępować, czy uzupełniać, a tym bardziej zmieniać. Stanowisko konserwatora zabytków winno być zatem traktowane jako irrelewantne dla rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę względem wnioskowanej inwestycji. W ocenie skarżących z uchwalenia uchwały nr XXVII/222/16 z dnia 15 grudnia 2016 r. Rady Miejskiej w Zwierzyńcu w sprawie "Gminnego Programu Opieki Nad Zabytkami na lata 2016- 2020 Gminy Zwierzyniec" nie wynika zaewidencjonowanie danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Ujawnienie takiego obiektu w ewidencji nie powinno być domniemywane, a wprost wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów. Stosownie do pkt 4.2. Gminnego Programu, do gminnej ewidencji włączono 53 obiekty. Natomiast zgodnie z Załącznikiem nr 1 "Wykaz zabytków wpisanych do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków na terenie miasta i gminy Zwierzyniec", na terenie miejscowości O. zaewidencjonowano 6 stanowisk archeologicznych. Przy czym brak jest danych adresowych ww. stanowisk. Wskazanie karty adresowej stanowiska archeologicznego, jako zabytku, pozwala stwierdzić, ze stanowisko archeologiczne AZP nr [...] znajduję się na obszarze nieruchomości, na której planowana jest Inwestycja, a po drugie, że zostało ono zaewidencjonowane nie tylko w wojewódzkiej ewidencji zabytków, ale przede wszystkim w gminnej ewidencji zabytków. Skarżący wskazali przy tym, że nawet przy prawidłowym stwierdzeniu, iż dane stanowisko archeologiczne jest wpisane do gminnej ewidencji zabytków, opinia właściwego konserwatora zabytków powinna zostać wydana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (tj. strona posiada możliwość obrony swoich praw oraz dochodzenia przyznania jej uprawnienia bezpośrednio przed organem wydającym prejudykat względem wnioskowanej decyzji o pozwoleniu na budowę), a nie w bliżej nieokreślonej formie jak to miało miejsce w danej sprawie. Według nich obowiązujące przepisy normują wyłącznie kwestie dokonania badań archeologicznych w sytuacji planowania robót ziemnych na terenie, gdzie znajdują się zabytki archeologiczne, przy tym wyłącznie w sytuacji gdy przeprowadzenie takich badań okaże się niezbędne w celu ochrony takiego zabytku. Nie wynikają z tego kompetencje konserwatora zabytków do opiniowania inwestycji przy zabytku archeologicznym, jak i przede wszystkim, iż opinia ta może stanowić podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy wydania decyzji. Skarżący przekonywali, że błędnym było negatywne zaopiniowanie przedłożonego projektu, przy wskazaniu, że planowana Inwestycja narusza zasadę "dobrej kontynuacji", bowiem nie uwzględnia zastanych w sąsiedztwie gabarytów i formy. Co za tym idzie, iż będzie odbiegała od zabudowy mieszkalnej wsi O. objętej ochroną krajobrazu kulturowego. Twierdzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stoją w sprzeczności z istniejącą zabudową znajdującą się na nieruchomościach sąsiednich do ich nieruchomości. Jak wynika bowiem z aktualnych danych oraz dokumentacji fotograficznej przedłożonej w odwołaniu z dnia 26 października 2021 r., organy wyrażały dotychczas zgodę na zabudowę o podobnych gabarytach i formie jak Inwestycja, w tym m.in. względem działki ewidencyjnej nr [...], czy też działki nr [...], tj. nieruchomości przyległej bezpośrednio do ich działki. Wartością chronioną w niniejszej sprawie jest ewentualne stanowisko archeologiczne, a nie relacje przestrzenne, gabaryty i forma zabudowy - co miałoby miejsce np. w przypadku układu urbanistycznego, czy ruralistycznego. Wojewódzki Konserwator Zabytków swoje stanowisko w tym zakresie zajął w trakcie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ponowne zajmowanie przez niego stanowiska w tym względzie należy uznać za niedopuszczalne.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Słusznie oczywiście uważają organy, że ich podstawowym obowiązkiem było sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Wprost stanowi o tym art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit.a ) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2021r. poz. 2351 ) według którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Bez wątpienia także w tej sprawie organy dokonały sprawdzenia konfrontując planowane zamierzenie z ustaleniami uchwały Nr XVII/82/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2007 r., nr 170, poz. 3029 z późn. zm.). Dochodząc zaś do wniosku, że według załącznika graficznego uchwały działki o nr ew. [...] i [...] położone są w granicach archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej, organ zgodnie z § 9 nakazującym zabytki archeologiczne uwzględnić przy zabudowie i zagospodarowaniu terenów leżących w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej, co jest możliwe po przeprowadzeniu wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych na podstawie pozwolenia konserwatorskiego, zwrócił się pismem z dnia 2 września 2021r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu planowanej inwestycji. Zajmując negatywne stanowisko organ nie tylko jednak stwierdził, że objęte inwestycją nieruchomości nr ew. [...] i [...] w miejscowości O. znajdują się na obszarze stanowiska archeologicznego AZP nr [...] zaewidencjonowanym w wojewódzkiej ewidencji zabytków, podlegającym ochronie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale stwierdził ponadto objęcie ich ochroną wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako krajobrazu kulturowego wsi o którym mowa w § 10 planu. Co więcej właśnie ustalenia ujęte w tym ostatnim przepisie dotyczące ochrony krajobrazu kulturowego wsi G. i O. zgodnie z którym 1) wprowadza się obowiązek kształtowania nowej zabudowy uwzględniającej zasadnicze elementy formy tradycyjnego budownictwa wsi ; 2) wprowadza się zakaz stosowania wykładzin sidingowych na elewacjach budynków; oraz 3) wprowadza się zakaz lokalizacji masztów telefonii komórkowej uznał konserwator zabytków jako decydujące dla negatywnej opinii dotyczącej możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Mimo, że organ i instancji w ogóle właściwie nie odniósł się do kwestii ujęcia stanowiska archeologicznego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to właśnie organ odwoławczy wskazał, że w tej sytuacji ma zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W orzecznictwie już wielokrotnie wspominano, że forma "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi postępowanie główne, a drugi (wojewódzki konserwator zabytków) postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne), przy czym w celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, poprzedzające ją stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest natomiast w formie postanowienia. Z art. 106 § 1 i § 5 kpa wynika bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od rozstrzygnięcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), co następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5). Należy przy tym podkreślić, że wskazane w tym przepisie formy współdziałania (opinia, zgoda i in.) cechuje zróżnicowana "moc" wpływu na treść orzeczenia głównego. Co do zasady organ prowadzący postępowanie główne powinien wydać decyzję administracyjną dopiero wówczas, gdy postanowienie zawierające stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków stanie się ostateczne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 09.11.1998 r., OPS 8/89, ONSA 1999, nr 1, poz. 7). Jeśli zatem postępowanie wymagało uzgodnienia, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, niezbędne było wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia w trybie art. 106 §1 kpa. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków swoje stanowisko w sprawie planowanej inwestycji skarżących przedstawił w formie niewiążącej opinii, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady współdziałania, pozbawiając skarżących możliwości jego instancyjnej weryfikacji. Zarzut ten jest ponadto o tyle istotny, że stanowisko konserwatora zabytków uzyskane w drodze uzgodnienia jest wiążące dla organu archtektoniczno – budowlanego. Jeżeli zatem jest negatywne ("odmawia uzgodnienia"), stanowi wystarczającą podstawę odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę ( tak NSA w wyroku 12 września 2008 r. II OSK 1034/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jest oczywiste, że powyższy tryb ma zastosowanie tylko w razie ujęcia zabytku w gminnej ewidencji. Tymczasem, na co zwrócili uwagę także skarżący, według opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nieruchomości objęte wnioskiem nr [...] i [...] znajdują się na obszarze stanowiska archeologicznego AZP nr [...], które jest zaewidencjonowane w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Rację mają skarżący wskazując, że zgodnie z art. 22 ust.4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021r. poz. 710) wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (1) zabytki ruchome wpisane do rejestru, (2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz (3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Do tych dwóch ostatnich kategorii zabytków odnosi się właśnie art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Według wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021r. poz. 56) karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia), zabytków ruchomych (§ 11 rozporządzenia) oraz zabytków archeologicznych (§ 12 rozporządzenia). karta ewidencyjna zabytku archeologicznego podwodnego śródlądowego ( § 12a ) Karta ewidencyjna zabytku archeologicznego podwodnego morskiego ( § 12b ). Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 rozporządzenia), przy czym wcześniej wojewódzki konserwator zabytków sprawdza, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Rzeczywiście według art. 22 ust.5 pkt.1 i 2 ustawy zabytki nieruchome umieszczone w wojewódzkiej ewidencji zabytków, niezależnie od tego, czy zostały wpisane do rejestru zabytków, są umieszczane także w gminnej ewidencji zabytków. Słusznie zatem uważają skarżący, że zamieszczenie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza ujawnienia również w ewidencji gminnej. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 rozporządzenia). Z kolei § 17 ust. 1 określa treść karty adresowej zabytku nieruchomego. Według § 18 ust.1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. W przypadku zabytku nieruchomego innego, niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku. Z akt nie wynika jednak, czy wpisy dotyczące stanowisk archeologicznych zostały w niej ujawnione, skoro nawet konserwator zabytków nie powołuje się na gminną ewidencję. Nie może być w tej mierze pomocne odwołanie się przez organ II instancji na uchwałę nr XXVII/222/16 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 15 grudnia 2016r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad zabytkami na lata 2016- 2020 Gminy Zwierzyniec w której w gminnej ewidencji zabytków pod poz. 38 – Obrocz wpisano 6 stanowisk archeologicznych. Zdaniem organu nie ma zatem wątpliwości, że działki [...] i [...] stanowią obszar ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Rzeczywiście stosownie do art. 21 ustawy podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy jest ewidencja zabytków. Wspomniana uchwała obowiązywała jednak do 31 grudnia 2020r. Co więcej w § 8 ust. 2 zostały wymieniono tereny i obiekty znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków podlegające ochronie, wśród których nie ma żadnego stanowiska archeologicznego. Ust. 4 § 8 stanowi, że obiekty wymienione w ust. 3, ujęte w gminnej ewidencji zabytków, podlegają ochronie w zakresie zachowania ich walorów zewnętrznych oraz kompozycji przestrzennej. Wszelkie prace mające wpływ na stan zachowania ich wartości powinny uzyskać opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeśli jednak odpowiednie wpisy znalazły się w ewidencji gminnej, należało, jak już wspomniano, wszcząć postępowanie uzgodnieniowe. Organ wadliwie zastosował art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ale do usunięcia nieprawidłowości rozwiązań projektowych, którego konsekwencją jest odmowa udzielenia pozwolenia na budowę o czym mowa wart. 35 ust. 5 pkt. 1 prawa budowlanego. Poza tym z treści art. 39 ust. 3 stawy jasno wynika, że to nie inwestor, ale organ występuje do konserwatora zabytków o uzgodnienie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Takiego obowiązku nie można zatem narzucić na inwestora w postanowieniu o jakim mowa w art. 35 ust. 3. Jak już wspomniano negatywne uzgodnienie w trybie art. 39 ust. 3 jest wystarczające od odmowy udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Inną natomiast kwestią są kompetencje organu konserwatorskiego wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O.. O ile bowiem umieszczenie zabytku w ewidencji zabytków nie jest uznane za formę jego ochrony, są nią ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanej już uchwały Nr XVII/82/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r. ustala się archeologiczną strefę ochrony konserwatorskiej o granicach oznaczonych na rysunku planu. Zakres ochrony w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej obejmuje mogące się w niej znajdować nieruchome i ruchome zabytki archeologiczne ( ust. 2 ). Plan zawiera także zapis, że zabytki archeologiczne należy uwzględnić przy zabudowie i zagospodarowaniu terenów leżących w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej, co jest możliwe po przeprowadzeniu wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych na podstawie pozwolenia konserwatorskiego ( ust. 3 ). § 10 ustala natomiast ochronę krajobrazu kulturowego wsi G. i O. przez wprowadzenie obowiązku kształtowania nowej zabudowy uwzględniającej zasadnicze elementy formy tradycyjnego budownictwa wsi; wprowadzenie zakaz stosowania wykładzin sidingowych na elewacjach budynków oraz wprowadzenie zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej. Jak już wskazano ten ostatni przepis stanowił podstawę negatywnej opinii konserwatora zabytków, który stwierdził, że forma i gabaryty budynku, zawarte w złożonej do uzgodnienia dokumentacji projektowej odbiegają znacznie od zabudowy mieszkalnej wsi O., stanowiącej istotny element krajobrazu kulturowego. Jego zdaniem materiały przewidziane do pokrycia dachu (gont bitumiczny) oraz deski modrzewiowe na ścianach szczytowych zastosowane w elewacji zewnętrznej budynku zaprojektowanego na planie prostokąta o wymiarach 8,4 m x 24 m i wysokości 8,5 m (liczonej od wejścia na parterze budynku) nie wypełniają w wystarczający sposób obowiązku kształtowania nowej zabudowy z poszanowaniem kontynuacji cech tradycyjnego budownictwa. Skala zabudowy powinna być utrzymana w formie zbliżonej do zastanej, umożliwiając bezproblemową klasyfikacje budynków mieszkalnych i gospodarczych. Podkreślić jednak należy, że organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany takim stanowiskiem organu opiniującego. Opinia jest traktowana jako najluźniejsza forma wyrażonego przez organ administracji stanowiska. Jak podkreśla się w orzecznictwie współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (uchwała składu pięciu sędziów NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 1997 r. ( II SA 203/97 ONSA 1998 r., nr 4, poz. 120) opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Skarżący nie kwestionowali wyrażonej przez organ odwoławczy oceny dotyczącej charakterystyki planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dowodzili jednak, że ich inwestycja nie będzie odbiegała od zabudowy mieszkalnej wsi O. objętej ochroną krajobrazu kulturowego, o czym miałyby świadczyć wyrażane dotychczas zgody na zabudowę o podobnych gabarytach i formie, w tym m.in. względem działki ewidencyjnej nr [...], czy też działki nr [...], tj. nieruchomości przyległej bezpośrednio do ich działki, należało sytuację wyjaśnić. Tymczasem opinię konserwatora potraktowano całkowicie bezkrytycznie jako wiążącą, w żaden sposób nie próbując dokonać jej weryfikacji.

Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Zamojskiego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one zwrot wpisu od skarg w kwocie 500 zł, opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz kwoty opłat skarbowych od pełnomocnictw.