Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 629/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 79 par. 2, 80, 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...], M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2018r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana J. P. (uzupełnionego pismem z 12 września 2018 r.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej o charakterze budynku gospodarczo - garażowego przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2018 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "M. WINB") doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 27 grudnia 2017 r. Pan J. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB [...]") o zbadanie legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce w W., przy ul. [...].

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 23 lutego 2018 r. upoważniony przedstawiciel PINB [...] przeprowadził oględziny na ww. nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że na działce nr ew. [...] z obrębu [...] wybudowano obiekt budowlany konstrukcji drewnianej posadowiony na 6 szt. słupków betonowych zagłębionych w gruncie z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką. Obiekt usytuowany jest w północno - zachodnim narożniku działki j.w. o wymiarach ścian zewnętrznych 6,73m x 5,8m i wysokości w kalenicy 4m. Odległość od ogrodzenia działki w narożniku

0,8m i

1,1m. Odległość od istniejącego budynku na działce nr 32 to

0,45m. W ścianie zewnętrznej od strony wschodniej znajduje się otwór 3 x 4m z możliwością zasłonięcia brezentem na lince stalowej. W ścianie południowej znajduje się część ściany bez poszycia ze sklejki od wewnątrz i deszczułek z zewnątrz, widoczna konstrukcja ściany (

3 x 3). Dach z okapami w kierunku spadku 0,8m i 0,3m w szczytach po 0,5m, dach orynnowany z rurami spustowymi. Działka nr [...] z obrębu [...] - powierzchnia ewidencyjna 306m2. Zgodnie z oświadczeniem obecnego podczas oględzin inwestora - Pana L. T. - obiekt na działce j.w. został wybudowany w listopadzie - grudniu 2017r. bez zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej i służyć ma jako wiata ogrodowa. W dniu kontroli w obiekcie znajdował się sprzęt ogrodowy, kosiarki itp. i sprzęty do ćwiczeń - rekreacji. Budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] usytuowany jest na dwóch działkach nr [...] i [...] z obrębu [...].

Zawiadomieniem z 5 kwietnia 2018 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego konstrukcji drewnianej o charakterze budynku gospodarczo - garażowego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Postanowieniem PINB [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolnym wykonaniem ww. budynku gospodarczo - garażowego oraz nałożono na inwestora - Pana L. T. – obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów.

Pismem z 23 kwietnia 2018 r. inwestor wystąpił o ponowną ocenę stanu faktycznego w związku z dokonaniem rozbiórki części wiaty.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 15 czerwca 2018 r. ponownych oględzin na ww. nieruchomości ustalono, iż stan faktyczny w stosunku do ustaleń protokołu nr [...] z 23 lutego 2018 r. uległ zmianie, tj. dokonano demontażu frontowej ściany z otworem 3 x 4m (konstrukcja drewniana), ściana od strony południowej na długości

3,32m bez poszycia (widoczna konstrukcja). Obecne wymiary obiektu budowlanego w konstrukcji drewnianej to

6.02 x 5,8m, odległość od ogrodzenia działki obiektu budowlanego jw. nie uległa zmianie – zmiana odległości od istniejącego budynku na działce nr [...] do obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej to

1,23m z 0,45m.

Przy piśmie inwestora z 5 lipca 2018 r. przekazano do organu powiatowego projekt wiaty ogrodowej na terenie działki ew. nr [...] przy ul. [...], Dz. [...], obręb [...] sporządzony przez mgr inż. arch. W. D. (nr upr. [...]). Następnie przy piśmie inwestora z 24 lipca 2018 r. przekazano uaktualniony projekt wiaty ogrodowej zlokalizowanej przy ul. [...] w W. oraz dokumentację zdjęciową przedstawiającą rzeczywisty stan wykonania i użyte środki zabezpieczające.

Postanowieniem PINB [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylono ww. postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2018 r.

Organ powiatowy uznał, że z uwagi na doprowadzenie przez inwestora obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej do stanu, w którym winien on zostać zakwalifikowany jako wiata, a nie jako budynek, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Z tego względu, powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a., decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. PINB [...] umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie, w ustawowym terminie wniósł Pan J. P., reprezentowany przez r.pr. J. D. - B.

Pismem z 15 listopada 2018 r. M. WINB wezwał Pana Z. W. (pełnomocnika inwestora Pana L. T.) do uzupełnienia przedłożonej w sprawie dokumentacji technicznej, tj. przekazanego przy piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. uaktualnionego projektu wiaty ogrodowej autorstwa mgr inż. arch. W. D. poprzez przedłożenie stanowiska rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie prawidłowości zastosowania przeciwogniowego zabezpieczenia konstrukcji i poszycia opisywanego wyżej obiektu impregnatem ognioodpornym.

W odpowiedzi na powyższe inwestor przedłożył protokół zabezpieczenia przeciwpożarowego dla obiektu budowlanego - wiaty ogrodowej, zlokalizowanego w W. przy ul. [...] wraz z aprobatą techniczną: [...] oraz z potwierdzeniem prawidłowości jego wykonania przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. P. J.

Rozpatrując odwołanie M. WINB doszedł do przekonania, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Według organu odwoławczego, PINB [...] – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt budowlany jako wiatę. M. WINB wskazał, że co prawda ustawa Prawo Budowlane nie zawiera definicji wiaty, to jednak interpretując ten termin należy odwołać się do jego potocznego znaczenia, jako lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach. Zdaniem organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opisany obiekt na dzień orzekania nie posiada wszystkich przegród budowlanych (ścian), które wydzielają go z przestrzeni, a także fundamentu. Obiekt posiada orynnowany dach dwuspadowy z okapami, pokryty blachodachówką. Cechy te – w ocenie organu – nie wypełniają definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przesądzając o prawidłowej kwalifikacji obiektu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Organ wojewódzki wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowlę lub dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Według organu, z dokonanych ustaleń wynika, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej wiaty wynosi 34,92 m2 (co wskazanie zostało w protokole nr [...] z przeprowadzonych 15 czerwca 2018r. oględzin, a także potwierdzone w przedłożonej przez inwestora przy piśmie z 24 lipca 2018 r. uaktualnionej wersji projektu wiaty ogrodowej autorstwa mgr inż. W. D.).

Z tych względów organ drugiej instancji przyjął, że do ww. inwestycji nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy zauważył, że sporna wiata zlokalizowana została na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. w rejonie ul. K. (§57) dla jednostki terenowej 11A MN (U) ustala się przeznaczenie terenu podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W przekonaniu organu, usytuowanie ww. wiaty nie narusza więc obowiązujących przepisów, a zapisy ww. planu nie zakazują lokalizowania na opisywanym terenie obiektów w postaci wiat.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, M. WINB wskazał, że zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. Pan J. P. został skutecznie poinformowany przez organ powiatowy o przewidywanym terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przez Skarżącego pisma zawiadamiającego o tych zamierzeniach organu. Skarżącemu zapewniona została więc możliwość uczestniczenia w ww. czynności dowodowej. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż podnoszone w odwołaniu twierdzenia o wykonaniu w trakcie opisywanych oględzin pomiarów powierzchni zabudowy będącego przedmiotem rozpoznania obiektu bez udziału Skarżącego (pomiary dokonane zostały po tym jak poinformowano uczestników, że czynności oględzin zostały zakończone) nie znajdują odzwierciedlenia w zabranym materiale dowodowym sprawy. Zdaniem organu okoliczności tej nie potwierdzają bowiem zapisy sporządzonego z przedmiotowych czynności protokołu.

Wojewódzki organ nadzoru budowlanego, odnosząc się do kwestionowanych przez Skarżącego pomiarów wartości powierzchni rzeczonej wiaty, stwierdził, że jeżeli strona postępowania nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w sporządzonym w dniu 15 czerwca 2018 r. protokole oględzin nr [...], a także przedłożonego przez inwestora projektu wiaty ogrodowej, winna zlecić sporządzenie stosownego opracowania, które podważyłoby stwierdzenia zawarte w załączonej do akt dokumentacji.

Wobec powyższego, w ocenie M. WINB, organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w świetle poczynionych ustaleń, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania nadzorczego w sprawie. Według organu odwoławczego, w ramach prowadzonego postępowania PINB [...] wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami k.p.a.

Z decyzją M. WINB nie zgodził się Pan J. P. ("Skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono ww. decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 1 pkt 2 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowy obiekt budowlany konstrukcji drewnianej o charakterze budynku gospodarczo-garażowego stanowi wiatę ogrodową, podczas gdy funkcja i cechy konstrukcji ww, obiektu potwierdzają, że jest to garaż (garaż otwarty),

b) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 77 § 2 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do uchylenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolnie wykonanym budynkiem gospodarczo-garażowym i nałożeniu na inwestora L. T. obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących ww. robót budowlanych, podczas gdy inwestor nie wykazał, że przedmiotowy budynek powstał legalnie.

2. naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy nie zachodziła ani przesłanka podmiotowa, ani przedmiotowa do jego umorzenia,

b) art 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego w sprawie i wadliwe ustalenie, że budynek usytuowany na działce nr [...] jest wiatą ogrodową przeznaczoną na potrzeby związane z funkcjonowaniem budynku mieszkalnego, podczas gdy przedmiotowy obiekt pełni funkcję budynku garażowego oraz posiada odmienne parametry niż te przyjęte przez organ,

c) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy; dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów (pomimo wniosków składanych przez Skarżącego), w tym dokumentacji fotograficznej potwierdzającej prawdziwą funkcję przedmiotowego obiektu,

d) art. 75 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie dowodu z oględzin, bowiem pozbawiono Skarżącego czynnego udziału w przeprowadzaniu tego dowodu,

e) art. 75 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i oparcie swoich ustaleń na oględzinach przeprowadzonych przez organ I instancji z naruszeniem prawa oraz oświadczeniach i dokumentach przedstawionych jedynie przez inwestora,

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta była obarczona wadą z uwagi na naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie: po pierwsze, czy przedmiotowy obiekt stanowi wiatę, czy też budynek garażowy, odpowiadający definicji określonej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, po drugie, czy sporny obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowanej, co z kolei determinowało ocenę prowadzonego przez organy postępowania i zakres podejmowanych przez nie czynności w sprawie.

W ocenie Skarżącego, oparcie kwalifikacji prawnej spornego obiektu na twierdzeniu, że przestał on spełniać cechy budynku (w niniejszym przypadku garażu), o których mowa w art 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem pozbawiono go przegród budowlanych z dwóch stron, nie znajduje uzasadnienia. Częściowe pozbawienie obiektu, pierwotnie uznanego za garaż, przegród zewnętrznych, samo w sobie nie dawało jeszcze podstawy aby uznać, że automatycznie stał się on wiatą ogrodową. Zdaniem Skarżącego, elementem charakteryzującym wiatę jest jej konstrukcja, wskazująca na lekkość tego rodzaju obiektu, która często łączona jest z faktem pozbawienia go ścian zewnętrznych, ewentualnie pozbawienie ich w zakresie częściowym. Pozbawienie garażu ścian, samo w sobie nie czyni go automatycznie wiatą, gdyż w myśl § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, garaż jako obiekt do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, może być garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. Z tego zatem względu, za garaż może być uznany również obiekt pozbawiony całkowicie ścian zewnętrznych, albo częściowo ich pozbawiony. W takim przypadku, dla zakwalifikowania obiektu do danej kategorii, w tym kategorii garażu, istotna jest jego funkcja.

W ocenie autora skargi, w niniejszej sprawie orzekające organy całkowicie pominęły tę kwestię i nie dokonały żadnych ustaleń co do aktualnej funkcji kontrolowanego budynku. Powołały się jedynie na oświadczenie inwestora zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 23 lutego 2018 r., który wskazał, że przedmiotowy obiekt służy jako wiata ogrodowa.

Skarżący wskazuje, że w zakresie położenia, przedmiotowy obiekt położony jest na przedłużeniu parkingu, wprost do bramy wjazdowej na posesję. Jest to położenie charakterystyczne dla garażu, wskazuje na łatwość manewrowania pojazdem. Obiekt służy jako miejsce postojowe dwóch samochodów dostawczych, które służą do wykonywania działalności gospodarczej prowadzonej w budynku mieszkalnym. W budynku inwestora przy ul. [...] w W. prowadzona jest działalność gospodarcza pod nazwą "[...]" nr NIP [...], której celem jest sprzedaż hurtowa części i akcesoriów do pojazdów samochodowych.

Według Skarżącego, sporny obiekt użytkowany jest jako miejsce postojowe dla dwóch samochodów, przy czym jego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, wobec czego nie można uznać, aby zakwalifikowanie go do obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, czyli wiaty, było prawidłowe

Skarżący nadmienia, że w licznych pismach kierowanych do organu na etapie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, kilkukrotnie informował o rzeczywistej funkcji przedmiotowego obiektu, wnosząc przy tym o uwzględnienie jako dowodu w sprawie dokumentacji fotograficznej, obrazującej aktualną funkcję obiektu przy ul. [...]. Organy całkowicie zignorowały ten fakt, uchybiając tym samym zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, o których mowa w art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W przekonaniu Skarżącego, podnoszony przez M. WINB fakt prawidłowego zawiadomienia Skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin nie jest równoznaczny z tym, że rzeczywiście miał On możliwość czynnego udziału w przedmiotowej czynności dowodowej. Z adnotacji poczynionej na ostatniej stronie zarówno w protokole z dnia 23 lutego 2018 r., jak i z dnia 15 czerwca 2018 r. wyraźnie widać, że Skarżącemu przedstawiano do wglądu treść już gotowego protokołu, każdorazowo dopiero po jego sporządzeniu i podpisaniu. Ten fakt dowodzi, że Skarżący do samych czynności kontrolnych nie został dopuszczony. Podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lutego 2018 r. Skarżącemu uniemożliwiono wejście na posesję przy ul. [...], natomiast podczas drugich oględzin poinformowano, że czynności kontrolne sprowadzają się jedynie do wykonania dokumentacji fotograficznej. Po wykonaniu kilku zdjęć inspektor przeprowadzający kontrolę stwierdził, że oględziny zostały już zakończone. Takie działanie organu prowadzącego postępowanie świadczy o naruszeniu art. 75 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenia poczynione w trakcie oględzin, zarówno co do funkcji, jak i powierzchni zabudowy rzeczonego obiektu, były kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Uchybienia powyższe – w ocenie Skarżącego – nie mogą być również konwalidowane poprzez twierdzenie organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy nie zgadzał się z ustaleniami wynikającymi z protokołu oględzin, to powinien zlecić przygotowanie stosownego opracowania, które podważyłoby stwierdzenia zawarte w załączonej do akt dokumentacji. W celu dokonania dokładnych pomiarów przedmiotowego obiektu przez uprawnionego architekta, Skarżący musiałby mieć pozwolenie na wejście na posesję przy ul. [...], co jest niemożliwe. Skarżący podkreśla, że wskazane w protokole oględzin wymiary powierzchni zabudowy, tj. 6,02m i 5,8m są to wymiary graniczne dla wymaganej powierzchni 35m2, a już błąd w pomiarach 0,01m powoduje jej przekroczenie. Przy tym przedstawiciel organu powiatowego opatrzył te pomiary znakiem "około". Skarżący kwestionuje także inne ustalenia oględzin, jako sprzeczne ze stanem faktycznym, w szczególności dotyczące zachowania ścian obiektu. Dla udokumentowania odstępstw od projektu, Skarżący dołączył projekt wiaty, na którym kolorem czerwonym naniesiono 18 zmian.

Skarżący podsumowuje, że dopiero prawidłowe ustalenia co do stanu faktycznego sprawy pozwolą na właściwe zakwalifikowanie kontrolowanego obiektu do odpowiedniej kategorii. Na zakończenie podnosi też, że błędne stanowisko organów co do zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako wiaty ogrodowej, a nie garażu, skutkowało błędną oceną w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na tym terenie. Jeśliby bowiem przyjąć, że przedmiotowy obiekt stanowi garaż, to zrealizowanie takiego obiektu na posesji przy ul. [...] było niezgodne z ustaleniami planu. W myśl § 12 pkt 15 lit. a) uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. w rejonie ul. K. , wskaźniki zaspokojenia potrzeb parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszą 1 miejsce na 1 dom. Na posesji przy ul. [...] wskaźnik ten został już wyczerpany, bowiem 2 miejsca postojowe zostały zrealizowane w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...]. Ponadto przekroczony został minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej, który dla domów jednorodzinnych w myśl § 57 pkt 2 a) planu wynosi 30%.

W odpowiedzi na skargę, M. WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie – zdaniem Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji objęte musi być to, czy organ pierwszej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną na gruncie art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W tym celu organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.).

Tymczasem, w sprawie zawisłej przed tutejszym Sądem, organ pierwszej instancji przede wszystkim w sposób oczywisty naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, które przejawiało się w przeprowadzeniu oględzin spornego obiektu, wzniesionego na nieruchomości przy ul. [...] w W., bez uczestnictwa Skarżącego. Nie można zaakceptować stanowiska M. WINB wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. zadość czyniło już samo zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia ww. czynności dowodowych. Zasadnie podnosi Skarżący, że pomimo otrzymanych zawiadomień, nie brał On udziału w przeprowadzonych w dniach 23 lutego i 15 czerwca 2018 r. oględzinach. Okoliczność ta – wbrew argumentacji organu odwoławczego – jednoznacznie wynika z zapisów zamieszczonych w protokołach z obydwu czynności. Jak bowiem wskazano w dolnej części protokołu oględzin z dnia 23 lutego 2018 r., protokół ten "po kontroli i oględzinach odczytano P. J. P. i P. J. P. dołączył zdjęcia". Ponadto, z treści protokołu (patrz rubryka "obecni") nie wynika, aby Skarżący brał bezpośredni udział w przedmiotowych oględzinach. Protokół nie został również podpisany przez Skarżącego, natomiast brak jest w nim jakiejkolwiek wzmianki, aby Skarżący odmówił złożenia swojego podpisu. To samo dotyczy protokołu z oględzin z dnia 15 czerwca 2018 r., w którym Pan J. P. nie został wymieniony jako osoba biorąca udział w czynności, brak jest podpisu ww. pod protokołem. Na samym końcu protokołu pojawia się jedynie wzmianka, że ustalenia protokołu odczytano P. J. P.

W tych okolicznościach, nie sposób ustalić, z jakich przyczyn Skarżący nie brał bezpośredniego udziału w przedmiotowych czynnościach, zaś Sąd nie jest w stanie ostatecznie zweryfikować zarzutów skargi, z których wynika, że uczestnictwo w ww. oględzinach zostało mu uniemożliwione przez organ.

Przepis § 2 art. 79 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd w pełni podziela tutejszy Sąd, uznając go za własny, branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin a nie na zapoznaniu się z protokołem oględzin. Zapoznanie się przez stronę jedynie z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań, składania wyjaśnień (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1999 r., sygn. aktI SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890, wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 189/08, Lex nr 509811, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 275/10 i II SA/Bk 276/10).

Zasadnie podnosi przy tym Skarżący, że ustalenia powyższych oględzin miały kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem stanowiły podstawę przyjęcia przez organy, że wzniesiony na działce przy ul. [...] w W. obiekt stanowi wiatę, a nie garaż w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 c Prawa budowlanego, powołanym przez organy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują tez obowiązku zgłoszenia budowy obiektu tego rodzaju.

Dlatego też uznanie, że sporny obiekt stanowi wiatę w rozumieniu przywołanej normy prawnej skutkowało stanowiskiem organu o braku konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przedsięwzięcia, a w konsekwencji także brakiem możliwości zastosowania do ww. obiektu wymagań przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., zwanego dalej także "Rozporządzeniem").

Przyjęcie natomiast odmiennych wniosków, tj. że obiekt wzniesiony przez inwestora stanowi garaż, skutkowałoby koniecznością oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W tej sytuacji, fundamentalnego znaczenia nabiera poprawność ustaleń dotyczących rzeczywistej powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu, tym bardziej, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 15 czerwca 2018 r. pomierzone wymiary obiektu wynosiły w przybliżeniu (o czym świadczy użycie znaku "

") 6.02 x 5,8m, i istotnie różniły się od ustaleń z dnia 23 lutego 2018 r. – 6,73 x 5,8m.

Wypada zgodzić się ze Skarżącym, że stwierdzony przez organ demontaż dwóch ścian ww. obiektu (w jednym przypadku tylko częściowy), uwidoczniony na dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu oględzin, nie wyklucza zakwalifikowania obiektu jako garażu, o którym mowa w § 102 ww. rozporządzenia, gdzie przewiduje się garaże otwarte – bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. Co więcej, możliwe jest także ustalenie, że ww. obiekt stanowi w gruncie rzeczy zadaszone miejsce postojowe, co oznaczałoby, że w takim przypadku również zastosowanie znajdą przepisy przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, w szczególności jego § 19, określający warunki zachowania wymaganych odległości przy sytuowaniu takich miejsc od budynków i granic działek sąsiednich. Takie ustalenie, skutkowałoby równocześnie koniecznością oceny zgodności utworzenia dodatkowego miejsca postojowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tak ukształtowanym stanie prawnym, za słuszne uznać trzeba wywody skargi, że o tym z jakim obiektem mamy do czynienia decyduje w równej mierze sposób jego użytkowania, pełniona funkcja. Wypada zatem zauważyć, że w treści protokołów z oględzin z 23 lutego i 15 czerwca 2018 r. próżno doszukać się jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W ramach przeprowadzonych oględzin przedmiotowego obiektu nie poczyniono bowiem ustaleń w zakresie jego przeznaczenia, co wprost wynika z treści ww. protokołów, a oparto się jedynie na lakonicznej i gołosłownej deklaracji inwestora. Organ nie dokonał zatem ustaleń w zakresie jaką funkcję pełni sporny obiekt budowlany. Jeżeli intencją inwestora nie jest używanie zadaszonego obiektu, jako miejsca postojowego pojazdów, to stanowisko takie winno znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznych ustaleniach organu w tym zakresie, poczynionych podczas oględzin z udziałem stron i uczestników postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 405/17).

Rację ma poza tym Skarżący, że organy nie ustosunkowały się do jego uwag i dowodów zgłaszanych w pismach kierowanych przez stronę, a wskazujących – w jego przekonaniu – na użytkowaniu spornego obiektu do innych celów, niż wiata ogrodowa. W ocenie Sądu, nie zasługują także na aprobatę konkluzje organu odwoławczego, że Skarżący kwestionując ustalenia pomiarów dokonanych bez jego udziału, powinien we własnym zakresie zlecić sporządzenie stosownej opinii.

W konsekwencji naruszenia art. 79 k.p.a., w sprawie doszło do obrazy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ustanawiających zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Z przedstawionych przyczyn, Sąd nie może dokonać prawidłowości wykładni i poprawności zastosowania w sprawie przez organy przepisów prawa materialnego. Wskazane czynności dowodowe z oględzin, a także dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego, jako jedne z kluczowych dowodów w sprawie, wymagają konwalidacji i ponownego przeprowadzenia oraz analizy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku ponownego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że dopiero po ich zrealizowaniu, organy ponownie ocenią całokształt materiału dowodowego w sprawie i podejmą decyzje kończące postępowanie w sprawie, dokonując właściwego zastosowania przywołanych wcześniej norm prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych, do tak ustalonego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było przedwczesne, wobec czego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 500zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).