Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2655/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 1, art. 40 ust. 2, 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1000/18 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [.]. września 2018 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1000/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. M.z, zwanej dalej skarżącą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] września 2018 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [.]. sierpnia 2017 r., nr [..] Burmistrz Gminy J. przyznał skarżącej pomoc finansową w kwocie 6.000 zł w formie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego z przeznaczeniem na usunięcie skutków zdarzenia posiadającego znamiona klęski żywiołowej.

Decyzją z dnia [..] marca 2018 roku, nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., analizując dokumentację zgromadzoną w sprawie z odwołania skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji stwierdzając, że organ I instancji dopuścił się naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału w postępowaniu. Kolegium wskazało, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że odwołująca poniosła następujące straty: wybite okna w ilości 8 sztuk, konieczność wymiany dachu - 300 m², uszkodzone drzwi balkonowe, zalane sufity i stropy, zniszczone rynny. Jednocześnie stwierdzono, że skala ujawnionych uszkodzeń budynku została uznana za na tyle dużą, że kwota przyznanego zasiłku celowego jedynie w niewielkim procencie pokrywa koszty remontu. Natomiast organ I instancji nie uzasadnił przyznania zasiłku celowego w kwocie 6 tys. zł. Jednocześnie zabrakło jakiegokolwiek odniesienia do dokumentacji zgromadzonej w sprawie: między innymi oceny uszkodzenia budynku dokonanego przez inspektora budowlanego oraz faktur doręczonych przez stronę. Nie sposób zatem było ocenić, co organ I instancji wziął pod uwagę przyznając pomoc w określonej w decyzji kwocie.

Decyzją z dnia [..] maja 2018 roku, nr [..] Burmistrz Gminy J., działając na podstawie art. 106 ust. 1, art. 40 ust. 2, 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2018 r., poz. 700 dalej jako u.p.s.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego na przeciwdziałanie i usunięcie skutków zdarzenia posiadającego znamiona klęski żywiołowej, przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie 6.000,00 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 11 sierpnia 2017 r. doszło do uszkodzeń w budynku mieszkalnym skarżącej, która zgłosiła następujące straty: 8 okien; konieczność wymiany dachu; uszkodzone drzwi balkonowe; zalane sufity i stropy; zniszczone rynny. Budynek ma prawie 140 lat i wymaga generalnego remontu oraz nakładów finansowych. Nadzór budowlany Starostwa powiatowego w J. oszacował straty na 0,5. Skarżąca złożyła kosztorys prac dotyczących rozbiórki oraz wykonania nowej więźby dachowej wraz z pokryciem na budynku mieszkalnym, jednak nie posiadał on daty sporządzenia oraz żadnych informacji, że dotyczy on prac po nawałnicy z sierpnia 2017 r. Ponowny rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w kwietniu 2018 r. nie przyniósł nowych dowodów w sprawie. Skarżąca wraz z rodziną - rodzicami i bratem, zamieszkuje w uszkodzonym budynku, ale jego jedną część, gdyż pozostała od ok. 10 lat nie nadaje się do użytku z uwagi na brak stropów, posadzek, gdyż podłogą jest tzw. "klepisko". Natomiast część budynku nie nadaje się do użytku z innych powodów niż nawałnica z sierpnia 2017 r. Strona dostarczyła część rachunków na kwotę 5.602,29 zł. Nie zostały też dostarczone żadne nowe faktury, bądź rachunki, czy też jakiekolwiek inne dokumenty potwierdzające wydatki w związku z uszkodzeniami i stratami poniesionymi w trakcie nawałnicy. Skarżąca nie pojawiła się na wezwanie do osobistego stawiennictwa w celu zgłoszenia dowodów i złożenia wyjaśnień w sprawie o przyznanie pomocy finansowej w związku ze stratami poniesionymi w wyniku nawałnicy. W wyniku ponownie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 23 sierpnia 2017 r. w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej rodziny wnioskodawczyni, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ustalono, że skarżąca obecnie nie pracuje, jej ojciec M. M. także nie pracuje zawodowo, lecz korzysta ze świadczeń rodzinnych i pielęgnacyjnych oraz ma opłacane ubezpieczenie emerytalno-rentowe oraz zdrowotne, a matka T.M. pracuje zawodowo i osiąga dochód ustalony na podstawie umowy o pracę na czas określony w kwocie 2.100,00 zł brutto. Z informacji podanych o posiadanych dochodach, wynika iż rodzina nie spełnia kryterium dochodowego, tj. 2.056,00 zł w myśl art. 8, ust 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej - zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W. M. zamieszkuje w domu jednorodzinnym, który w części należy do jej rodzeństwa, tj. siostry S. M. i I.M. W wywiadzie środowiskowym wnioskodawczyni nie wskazała iż nieruchomość, która poniosła straty w trakcie nawałnicy, nie jest tylko i wyłącznie jej własnością, lecz współwłaścicielkami są również jej siostry. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe okoliczności organ uznał, że przyznana W.M. pomoc w kwocie 6.000,00 zł jest jak najbardziej adekwatne do poniesionych przez nią strat.

Skarżąca wniosła w dniu 4 czerwca 2018 r. odwołanie od tej decyzji.

Decyzją dnia [..] września 2018 r., sygn. akt [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium nie zanegowało, że wydatki na remont całego budynku, którego strona jest jedynie współwłaścicielem mogą być wyższe aniżeli przyznana pomoc, ale zwróciło uwagę, że trzeba mieć na uwadze ograniczone środki finansowe organów administracji, podczas gdy odwołująca jest jedną z wielu, którzy występują o przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych. Organ I instancji nie był i nie jest w stanie zaspokoić w pełni wszystkich wniosków o przyznanie takiej pomocy. Ponadto strona przy ponownym rozpoznaniu spraw miała zapewniony czynny udział w każdym jego stadium i mogła zaznajomić się z protokołem oszacowania szkód sporządzonym przez wykwalifikowanych pracowników nadzoru budowlanego. Zabrakło uzasadnienia do przyznania zasiłku celowego na usunięcie szkód w całym budynku jednemu współwłaścicielowi, w sytuacji gdy pozostali o taką pomoc nie wystąpili.

Pismem z dnia 10 października 2018 roku skarżąca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.z dnia [..] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że podstawę prawną orzekania w tej sprawie stanowił art. 40 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - jak stanowi ust. 2 art. 40 u.p.s. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi - ust. 3 art. 40 u.p.s. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika więc, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych, czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s., podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego. W orzecznictwie sadów administracyjnych wielokrotnie podkreślało się, że pomoc udzielana w przypadku klęski na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku klęski. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Po drugie, przepis art. 40 ustawy nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji zebrał materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie wydał decyzję z dnia [.]. maja 2018 r. przyznającą skarżącej zasiłek celowy w kwocie 6000 zł. W tym przypadku organy w sposób bardzo szczegółowy uzasadniły swoje rozstrzygniecie. Ponadto zapewniły skarżącej czynny udział w postępowaniu. Organ I instancji stwierdził między innymi, że: - wnioskodawca jest jedynie współwłaścicielem budynku przy ul. [.] w J., budynek ten powstał w 1880 r. i z uwagi na jego wiek i stan techniczny wymagał generalnego remontu na długo przed wystąpieniem huraganu w dniu 11 sierpnia 2017 r.; - nawałnica wyrządziła szkody w miejscu gdzie rodzina wnioskodawcy zgłaszała już wcześniej potrzebę naprawy i na ten cel otrzymała pomoc z GOPS- między innymi na wymianę okien; - stan techniczny dachu budynku był w złym stanie przed wystąpieniem nawałnicy, a drzwi balkonowe zostały uszkodzone w części domu nieużytkowanej przez rodzinę; - strona wraz rodziną tj. rodzicami i bratem zamieszkują tylko w części uszkodzonego budynku, gdyż pozostała od wielu (około 10 lat) nie nadaje się do użytkowania (brak stropów, posadzek, podłogą jest tzw. klepisko) - stan taki nie jest wynikiem nawałnicy z 11 sierpnia 2017 roku - powiatowy inspektor budowlany stwierdził, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi zaledwie 0,5% co świadczy o złym stanie budynku przed nawałnicą; - kosztorys robót budowlanych niezbędnych do wykonania przedstawiony przez stronę nie posiadał daty jego sporządzenia oraz nie sposób było ustalić, czy jest to kosztorys naprawy uszkodzeń powstałych w wyniku nawałnicy z dnia 11 sierpnia 2017 r.; - wnioskodawca przedstawiła rachunki jedynie na kwotę 5.602,29 zł co jest kwotą niższą od wysokości przyznanego zasiłku celowego; - w wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 kwietnia 2018 r. ustalono, że współwłaścicielami budynku są również siostry wnioskodawcy tj. S. i I M.w budynku wymieniono wszystkie okna, jednakże strona nie przedstawiła żadnych rachunków obrazujących koszty poniesione z tego tytułu, strona jak również jej ojciec nie pracują zawodowo, czyni to jedynie matka strony.

Sąd wskazał, że mając na uwadze treść art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji uznał, że w sytuacji zaistniałego zdarzenia i zniszczenia dorobku rodziny zasadne było przyznanie przez organ pierwszej instancji pomocy celowej w kwoce 6.000,00zł. W odniesieniu do zebranych informacji organy administracji wyraźnie określiły okoliczności z powodu których uznały dlaczego uznały kwotę przyznanego zasiłku w wysokości 6000 zł za adekwatną względem udokumentowanych uszkodzeń budynku oraz względem środków posiadanych przez organ I instancji. Przy określeniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu, pilne prace, lub zakupy, które trzeba wykonać, by móc zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe, straty i potrzeby w gospodarstwie domowym, czy w poszkodowanej rodzinie dzieci będą mogły podjąć lub kontynuować naukę, czy jest możliwość zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków dla poszkodowanych. Jak ustalono w trakcie prowadzenia czynności służbowych, nie było braku możliwości zamieszkania we własnym domu, zapewniona była opieka medyczna i można było prowadzić gospodarstwo domowe, gdyż nie była zagrożona podstawowa egzystencja członków rodziny. Organ podkreślił, że musi przestrzegać przepisów prawa i szczegółowo rozpatrywać indywidualnie każdą sprawę i wszelkie okoliczności sprawy badać wnikliwie. W tych okolicznościach zasadnie uznano iż przyznanie zasiłku celowego na przeciwdziałanie i usunięcie skutków zdarzenia posiadającego znamiona klęski żywiołowej w kwocie 6.000,00zł jest wskazane i uzasadnione oraz adekwatne do sytuacji finansowej.

Sąd zauważył, że na gruncie przedmiotowej sprawy organy trafnie uznały, że stwierdzony przez nie stan faktyczny nie upoważnia do udzielenia skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy w wyższej kwocie. Swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, nie przekraczając, w ocenie Sądu, uznania administracyjnego. Przedmiotowy zasiłek celowy, który służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb w najcięższych sytuacjach życiowych nie musi być przyznany na usunięcie wszelkich szkód wyrządzonych w ramach zdarzenia losowego. W przypadku postępowań w sprawach dotyczących pomocy społecznej brak jest podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o opinię rzeczoznawcy, bowiem postępowanie w sprawie zasiłku celowego nie ma charakteru odszkodowawczego, a służy niesieniu pomocy w związku z wystąpieniem trudnej sytuacji życiowej, której nie trzeba oceniać przez pryzmat wiadomości specjalnych. Nie zasługuje tym samym na aprobatę zarzut skarżącej dotyczący braku przeprowadzenia wyceny strat w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Nie było również potrzeby przeprowadzania szczegółowej wyceny strat poniesionych w budynku skarżącej wobec nierekompensacyjnego charakteru, jaki posiada zasiłek celowy przyznawany przez organy administracji w sytuacji zdarzeń losowych. Nie było również podstaw do szczegółowego odnoszenia się do kosztorysu budowlanego wskazującego jakie prace powinny być wykonane w zamieszkiwanym budynku i jaki jest koszt ich wykonania. Wbrew stanowisku skarżącej organ administracji nie musiał w tym względzie posiadać specjalistycznej wiedzy, aby zapoznać się z oceną uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych w sierpniu 2017 roku. Jednocześnie organ wyraźnie zaakcentował, że wydatki na remont całego budynku, którego strona jest jedynie współwłaścicielem, mogą być wyższe aniżeli przyznana pomoc i dostrzeżono, że organy administracji dysponują ograniczonymi środkami finansowymi na cel związane z pomocą społeczną. Natomiast W.M. jako osoba, która niewątpliwie ucierpiała w wyniku nawałnicy jaka miała miejsce w dniu 11 sierpnia 2017 roku, pozostawała jednocześnie jedną z wielu osób jakie wystąpiły o przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych z uwagi na zniszczenia powstałe na skutek anomalii pogodowych. W takiej sytuacji należy uznać za uzasadnione stanowisko organów administracji, które wobec ograniczonych możliwości finansowych nie były w stanie zaspokoić w pełni wszystkich wniosków o przyznanie takiej pomocy. Ponadto W. M. uzyskała bezpośrednie wsparcie organów administracji w postaci zasiłku celowego w wysokości 6000 zł, a więc nie została ona pozbawiona bieżącej pomocy do udzielenia której zobowiązane w takich nagłych przypadkach pozostają organy administracji. Co więcej należy wziąć pod uwagę, że brakuje uzasadnienia do przyznania zasiłku celowego na usunięcie szkód w całym budynku osobie, która jest jedynie jego współwłaścicielem. Wszystkie powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organom obu instancji nie można skutecznie zarzucić, że wadliwie uznały, że skarżącej pomoc w postaci zasiłku celowego nie może być przyznana.

Zdaniem nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. Organy muszą przeznaczać środki finansowe, jakimi dysponują na te cele na rzecz osób, które tego naprawdę potrzebują. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie budzą zastrzeżeń w kontekście wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. i biorąc pod uwagę istotę i cel zasiłku z art. 40 u.p.s. oraz cele i zasady pomocy społecznej Sąd uznał, że skarga nie mogła mimo tego wywrzeć zamierzonego skutku. Skarżący i jego rodzina mają zapewnioną egzystencję, a zasiłek celowy na usuwanie skutków nawałnicy nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z tego tytułu, a może być przyznawany tylko w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 u.s.p. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.p.s. polegającej na uznaniu, że Burmistrz Gminy J. przyznając skarżącej zasiłek celowy w wysokości 6.000 zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy,

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie rzeczywistych skutków nawałnicy z 11 sierpnia 2017 r., które uniemożliwiają skarżącej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, niedostateczne uwzględnienie opinii rzeczoznawcy, jaką organowi przedłożyła skarżąca, przez co nie zebrano dostatecznego materiału dowodowego i nie ustalono kwoty koniecznej do przywrócenia budynkowi mieszkalnemu stanu sprzed nawałnicy.

Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełniają w pełni powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W pierwszym rzędzie co do zasady rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www.cbosa).

Zarzut naruszenia prawa procesowego jest bezpodstawny. Zarzut ten skonstruowany został bez dostatecznej precyzji, gdyż autor skargi kasacyjnej pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy k.p.a., które stanowią podstawę działania organów. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące z kolei tzw. normy dopełnienia (wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa uzupełniać stawianych zarzutów i poszukiwać z urzędu przepisów, które naruszył sąd I instancji. Dodatkowo uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych sugestii co do przepisów p.p.s.a., które miałby naruszyć Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Niemożliwe jest tym samym rozpoznanie zarzutu w tym kształcie.

Z przytoczonych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Decyzje organu oparte na przepisie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zasadniczo oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek, przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano zasady sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Można wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji uznaniowych pod względem: 1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym; 2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów; 3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy; 4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej; 5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie; 6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Ocena przez sądy administracyjne uznania administracyjnego nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może badać, czy nie zostały przekroczone grancie uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się tym samym w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12.10.2011 r., sygn. I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego".

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazał się bezzasadny, co oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ oraz zobligowany jest przyjąć, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało obowiązującym przepisom prawa, a wybór rozstrzygnięcia nastąpił po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Uznanie administracyjne, którym dysponuje organ w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Wykładnia przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej musi uwzględniać tym samym potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz ograniczoność środków publicznych na ten cel. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych zdarzeniem losowym. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Zasiłek celowy nie służy bowiem rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym (ust. 1) lub straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Zdaniem naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom prawa materialnego wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej.

W związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

Skarga kasacyjna rozpoznana została na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostała strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.