Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 537/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 61 ust.1,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych wolnostojących oraz 7 budynków gospodarczych wolnostojących na działkach nr [...] [...] położonych w obszarze ul. [...] w B..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji powyżej opisanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że w toku postępowania otrzymał dwukrotnie pisma z N. B. informujące o tym, że działki, objęte wnioskiem nie mają dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji wskazał, że ustalił, iż działki położone są poza terenem istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] w B., to jest w lokalizacji, dla której niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy. Teren do zainwestowania znajduje się w północnej części obszaru objętego analizą, na znacznej głębokości w stosunku do obszarów istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Wskazanie linii zabudowy w takiej sytuacji byłoby zupełnie dowolne, gdyż nie nawiązywałoby do istniejącej linii zabudowy i nie byłoby jej kontynuacją (przedłużeniem). Zdaniem organu I instancji położenie poza terenem zrealizowanej zabudowy nie pozwala również na określenie sposobu zagospodarowania, funkcji i cech dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto działki przeznaczone pod zabudowę nie mają dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki mógłby być realizowany jedynie poprzez działkę nr [...] obręb W., pozostającą w zarządzie N. B., które jednoznacznie stwierdziło, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., że działki dostępu do drogi nie posiadają. Wbrew wnioskowi S. Z. służebność przejazdu nie została ustanowiona na działce nr [...] ark. 46, którą wskazał. Organ I instancji podniósł również, iż będący w trakcie opracowania projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. dla wnioskowanych działek określa funkcję terenów zieleni i wprowadza na nich zakaz zabudowy. Brak zasadności we wprowadzaniu zabudowy dla terenów objętych wnioskiem potwierdził również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., który w opinii z dnia [...] października 2015 r. znak: WST [...] wskazał na położenie działek nr [...] [...] 46 w granicach obszaru Natura 2000 i negatywny wpływ postępującej zabudowy brzegów [...] [...] na bytujące tam gatunki ptaków.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. Z.. W ocenie odwołującego organ I instancji podejmował działania mające na celu jedynie wydłużenia postępowania, bowiem kwestia dostępu do drogi publicznej wszystkich działek, to jest działek nr [...] [...] rozstrzygnięta została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK [...], który ostatecznie potwierdził ważność decyzji Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]. Działka sąsiednia nr [...] przylegająca bezpośrednio do działek nr [...] i [...] z chwilą uzyskania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uzyskała [...] działki budowlanej, co umożliwia bezproblemową analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla pozostałych działek. Działki te posiadają dostęp do drogi publicznej oraz wszelkich mediów poprzez sąsiednią działkę nr [...], dla której wydana została w 2005 r. pozytywna decyzja o warunkach zabudowy.

Rozpatrując odwołanie S. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 60 ust. 1 powyższej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, o ile nie jest to zastrzeżone dla wojewody, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ II instancji wskazał, że z powyższego przepisu wynika, iż niespełnienie jednego z warunków w nim określonych [...] podstawę do odmowy ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy rozporządzenia przewidują, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, to jest mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wykonanej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W ocenie organu odwoławczego w rozstrzyganej sprawie nie został spełniony warunek określony wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który umożliwia wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile dla tego terenu istnieje możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to jest warunek zachowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji, w szczególności w zakresie cech i wskaźników zabudowy. Ogranicza ona uprawnienia inwestora, chcącego zagospodarować nieruchomość, do realizacji takich inwestycji, które nie godzą w zastany ład urbanistyczny.

Organ odwoławczy podkreślił, iż wnioskowany teren pod zabudowę, to jest działki nr [...] i [...] planowane pod zabudowę 7 budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi oraz 7 budynkami gospodarczymi wolnostojącymi znajduje się na terenach leśnych oraz terenach rolniczych poza terenem istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] w B.. Są to działki rolnicze i leśne, częściowo zalesione. Wnioskowany pod zabudowę teren graniczy od północy, wschodu i częściowo południa z terenami leśnymi, a od zachodu i południa z terenami rolniczymi. Naturalną granicę zabudowy wnioskowanego terenu i działek sąsiednich, stanowiących tereny rolnicze i leśne, od strony północno-zachodniej wyznaczają [...] [...]. Ponadto teren położony jest w granicach Obszaru Natura 2000 - specjalnej ochrony ptaków [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu jakakolwiek zabudowa nie występuje, poza sąsiednią działką nr [...], gdzie występuje zabudowa gospodarcza na terenie rolnym. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest w południowej części obszaru analizowanego, przy granicy z działką nr [...]. Linia zabudowy tam występująca jest zmienna i kształtuje się od około 3 m do około 15 m od granicy z działką nr [...] obręb W. (teren gminy B.). Istniejąca zabudowa nie może [...] podstawy dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wnioskowany pod zabudowę teren znajduje się w północnej części obszaru analizowanego w znacznej odległości w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej, [...] swoistą enklawę otoczoną od północy, wschodu i południa lasami i nie ma funkcjonalnego związku z niewielkim obszarem zabudowy mieszkaniowej wzdłuż działki nr [...]. Ze względu na położenie wnioskowanych działek nie ma możliwości wyznaczenia w szczególności parametru, wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest linii zabudowy zgodnie z zasadami wskazanymi w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Linia zabudowy wyznaczona dla planowanej inwestycji nie byłaby przedłużeniem istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. N. linia zabudowy wyznaczona dla wnioskowanego terenu stanowiłaby kolejną linię zabudowy w stosunku do drogi publicznej - ul. [...], wyznaczoną wbrew obowiązującym przepisom i niezgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak możliwości określania wymagań dla nowej zabudowy, w szczególności w zakresie ustalenia niektórych jej parametrów, uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i uzasadnia wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Brak możliwości określania wymagań dla nowej zabudowy, wskazany jako przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest warunkiem wystarczającym do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, co do braku dostępu wnioskowanych działek do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć według art. 2 pkt 14 ustawy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wnioskowany teren nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Organ II instancji podkreślił, że z wyjaśnień skarżącego złożonych w postępowaniu odwoławczym wynika, iż istnieją 3 możliwość dojazdu do wnioskowanego terenu. W pierwszym przypadku, jak twierdzi, dojazd z drogi publicznej ul. [...] odbywa się od strony wschodniej terenu, najpierw poprzez działkę T. T. (działka nr [...]), a następnie po granicy działki należącej do N. B. i działki nr [...]. Przebieg opisanego dojazdu obrazuje wskazana przez skarżącego na rozprawie mapa terenu sporządzona przez I. [...] dla Sądu Rejonowego w B. w postępowaniu dotyczącym ustanowienia drogi koniecznej, przedłożona wraz z pismem N. B. z dnia [...] listopada 2007 r. Jest to wariant drogi, proponowany przez pełnomocnika uczestników postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, opisany w opinii biegłego z dnia [...] stycznia 2009 r., sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w B. w sprawie I Ns [...] i oznaczony jako wariant III. Z treści tych dokumentów wynika, iż dojazd od ul. [...] przebiega najpierw zwyczajową drogą przez działkę nr [...] w kierunku wsi E. leżącej na terenie Gminy B. (skarżący wskazuje, iż działka jest własnością T. i J. T.), następnie przez działkę nr [...] (własność - Skarb Państwa w zarządzie N. B.) oraz kolejno po granicy działek Nr [...] (współwłasność, wg udziałów [...], Z. Ć.) i Nr [...] (współwłasność – M. i G. małż. [...] z działką Nr [...] (własność - Skarb Państwa, w zarządzie N. B.). W pozostałych dwóch przypadkach dojazd następuje od strony zachodniej terenu, poprzez działkę nr [...], na której znajduje się droga zwyczajowa i działkę nr [...], przy czym przejazd przez działkę nr [...], raz następuje przy granicy tej działki, raz w jej głębi, na granicy lasu. Przedstawione przez skarżącego warianty dojazdu odpowiadają wariantom przedstawionym przez biegłego we wskazanej wyżej opinii. Na działce nr [...], przy jej zachodniej granicy, ustanowiona jest służebność przejazdu, natomiast kwestia dostępu do wnioskowanego terenu przez działkę nr [...] nie została uregulowana. Podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik Burmistrza wskazał natomiast, iż skarżący ma uregulowany prawnie jedynie przejazd poprzez działkę nr [...] od strony zachodniej - służebność oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji kolorem niebieskim, nie ma natomiast prawnie usankcjonowanego przejazdu poprzez działkę nr [...] z żadnej strony, w szczególności od strony zachodniej, gdzie znajduje się zwyczajowa droga leśna służąca N. B. do gospodarowania lasem. Zarówno pełnomocnik Burmistrza, jak i sam skarżący, potwierdzili, iż na działce nr [...] oraz na działkach sąsiednich przylegających do drogi publicznej - ul. [...], nie ma geodezyjnie wyodrębnionych działek, które mogłyby [...] drogę.

Teren przyszłej inwestycji od strony drogi publicznej - ul. [...] sąsiaduje bezpośrednio z następującymi działkami: nr 19, [...] oraz nr [...]. Działka nr [...], sąsiaduje z działką nr [...], a ta działka oraz działka nr [...] z działką nr [...]. Działka nr [...] na całej swej długości sąsiaduje z działką nr [...], która bezpośrednio przylega do drogi publicznej, a od strony wschodniej z działką nr [...], którą od drogi publicznej oddziela działka nr [...], a w dalszej części oddzielają także działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Zdaniem organu administracji wyjaśnienia skarżącego, który przedstawił 3 warianty dojazdu do wnioskowanych nieruchomości oraz zgromadzone w sprawie, a opisane wyżej dokumenty wskazują, iż dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej - ul. [...] w każdym z wariantów realizowany jest poprzez działkę nr [...] ark. mapy 46, przylegającą do drogi publicznej, a następnie przez działkę nr [...] (wariant 2 i 3) lub granicą pomiędzy działką nr [...] i nr [...], a działką [...] (wariant 1). Zdaniem organu administracji z ogólnej analizy położenia działek wynika ponadto, iż wnioskowany teren od strony wschodniej i południowo-wschodniej (wariant 1 wskazany przez skarżącego) nie może mieć dostępu do drogi publicznej z pominięciem działki należącej do Skarbu Państwa, a pozostającej w zarządzie N. B., gdyż od wschodu działka skarżącego nr [...] przylega do działki nr [...], a od drogi publicznej oddziela te i inne działki działka nr [...].

Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt 1 Ns [...] ustanowiona została dla nieruchomości nr [...] i [...] ark. mapy 46 służebność drogi koniecznej poprzez działkę nr [...] (wyznaczona przy zachodniej granicy działki). Działki nr [...] sąsiadują z terenem planowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika jednak, iż istnieje prawny dostęp tych działek oraz działek nr [...] i [...], których dotyczy postępowanie, do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] Działka nr ewid. [...] należy do Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie N. B.. N. B. w pismach z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] września 2015 r. wskazało, iż zwyczajowa droga przebiegająca przez działkę nr [...] nie [...] prawnego dostępu do drogi publicznej dla działek należących do skarżącego nr [...] oraz nr [...] i [...] objętych wnioskiem, a przez grunty Skarbu Państwa pozostających w zarządzie N. B., w tym przez działkę nr [...], nie ma ustanowionej służebności drogowej. Zawarty w aktach sprawy wypis z księgi wieczystej tej nieruchomości nie wskazuje na ustanowienie na rzecz właściciela wymienionych działek służebności przejazdu lub przechodu. Z akt sprawy wynika także, iż na gruncie nr [...] nie istnieje geodezyjnie wyodrębniona jakakolwiek działka, która mogłaby [...] drogę. Działka nr [...], co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2016 r., [...] w całości las o pow. 4,2482 ha. Zwyczajowe drogi leśne, istniejące na tym gruncie nie [...] dróg wewnętrznych, a służebność przejazdu przez ten grunt nie została ustanowiona.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika ponadto, iż nie tylko na działce nr [...], ale także na innych działkach przylegających bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...], które oddzielają wnioskowany teren oraz działkę nr [...] od drogi publicznej, nie istnieją geodezyjnie wyodrębnione drogi, które mogłaby [...] drogi wewnętrzne. Skarżący nie wykazał nie tylko prawa przejazdu przez działkę nr [...], ale także przez inne działki, które należałoby ewentualnie uwzględnić w pierwszym przedstawionym przez niego wariancie dojazdu, to jest działki nr [...], nr [...] od strony wschodniej, nr [...], czy też nr [...]. N. B. jednoznacznie wskazało, kwestionując wcześniejsze stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., a zabrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, iż nie istnieje prawny dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej przez grunty Skarbu Państwa, rozumiany jako dostęp przez drogę wewnętrzną lub na podstawie ustanowionej służebności drogowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło opinii skarżącego, iż kwestia dostępu do drogi publicznej wszystkich jego działek, to jest działek nr [...] i [...] rozstrzygnięta została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK [...]. Powyższym wyrokiem oraz poprzedzającym go wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt II SA Lu [...] nie rozstrzygano tej kwestii, lecz prawną możliwość stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]. Na powyższe wskazuje wprost fragment uzasadnienia wyroku NSA "(...) Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, że działka nr [...] arkusz mapy 46, objęta decyzją o warunkach zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien zostać poprzedzony badaniem, czy z działki nr [...] istnieje w rzeczywistości dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 u.z.p". Przesłanką uchylenia decyzji nie było więc stwierdzenie, że działka ma dostęp do drogi publicznej, a więc, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do tego, czy działka ma, czy też nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O istnieniu dostępu do drogi publicznej nie może przesądzać decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu wniosku A. Ć., gdyż zakończyła ona odrębne postępowanie i dotyczyła innej sprawy. Powyższą decyzją Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: SKO. [...] umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]. Kolegium orzekało na podstawie oceny zgromadzonego wówczas materiału dowodowego, biorąc pod uwagę opinię sądów administracyjnych wyrażoną w tej konkretnej sprawie oraz ograniczenia wynikające z faktu weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznej. Powzięte wówczas ustalenia oraz wydana decyzja nie mogą rozstrzygać o zagadnieniach objętych aktualnie prowadzonym postępowaniem w innej sprawie. Podobnie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], która to działka do dnia dzisiejszego nie została zabudowana we wnioskowany sposób, nie może przesądzać o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla innych działek sąsiednich należących do skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu I instancji, wyrażonego w decyzji, pomimo pewnej ewolucji orzecznictwa w tym zakresie, iż za decyzją odmowną mogą przemawiać ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., bowiem studium i projekt nie są aktami prawa miejscowego i nie mogą być rozumiane, jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stwierdzona sprzeczność zamierzania inwestycyjnego z ustaleniami studium i projektu planu nie [...], w świetle obowiązujących przepisów, podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie może także przesądzać opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. przedstawiona w piśmie z dnia [...] października 2015 r. znak: WST [...] Opinia ta zawiera ogólne wskazania, co do potrzeby utrzymania i zagospodarowania naturalnych siedlisk dziko żyjących ptaków, z czym nie będzie współgrać kontynuacja zabudowy brzegów [...] [...] oraz aprobuje obrany w dokumentach planistycznych Miasta B. kierunek zagospodarowania przedmiotowego terenu i jego otoczenia, jako terenów zieleni objętych zakazem zabudowy. Powyższa opinia nie [...] prawnej formy uzgodnienia decyzji, o której mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nie zostały spełnione dwa warunki, to jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowiący, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2, dotyczący dostępu terenu do drogi publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, S. Z.. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dla działki nr [...] (bezpośrednio graniczącą z działką nr [...]) uzyskał decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo - garażowego. Skarżący wyjaśnił, że do działek nr [...] i [...] posiada dostęp do drogi publicznej następującymi trasami: zgodnie ze zgodą wyrażoną w piśmie N. B. z dnia [...] listopada 2007 r., drogą wewnętrzną po działce nr [...] i ustanowioną drogą konieczną po działce nr [...].

Jednocześnie skarżący podkreślił, że studium oraz projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego. Ponadto wszystkie wymienione działki posiadają dostęp do wszystkich mediów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie [...] inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zapadłych w sprawie decyzji [...] przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozporządzenie precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy [...] zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym.

Podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno powoływanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i § 3 rozporządzenia, punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego powinna zatem co do zasady, nawiązywać do tych wielkości.

Podkreślić należy, że z uwagi na funkcje i cele art. 61 powyższej ustawy w postaci utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, działkami sąsiednimi nie mogą być działki odległe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Gd 691/10) Na to, jak rozległy powinien być badany teren, winny zatem wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Oznacza to, że każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego - pod warunkiem, że ład ten może być uznany za istniejący na danym terenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1079/09) Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Trzeba dodać, że zasada dobrego sąsiedztwa (do której odnosi się wprost art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawa) wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu [...] dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wniesionych obiektów).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powyższej ustawy. Sąd podkreśla, że użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 metrów.

W ocenie Sądu, ustalając obszar analizowany, organy administracji nie naruszyły prawa. Sąd stwierdza, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna została wykonana w sposób nie dający podstaw do jej zakwestionowania. Organy administracji dostrzegły praktycznie brak zagospodarowania nieruchomości położonych po tej stronie ulicy (niezabudowany teren rolno-leśny), na której znajdują się działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ta okoliczność, zdaniem organów administracji, była na tyle znacząca, że nie pozwalała, kierując się określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa, uznać za dopuszczalne przyjęcie możliwości zabudowy wskazanej we wniosku.

Sąd podziela te ustalenia i oceny. Przyjęte w ramach analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości położone przy ulicy [...] nie dają podstawy do przyjęcia kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania. Zasada dobrego sąsiedztwa nakazuje brać pod uwagę kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy terenu. Ochrona ładu przestrzennego, stanowiąca uzasadnienie tej zasady, nie może bowiem polegać wyłącznie na konieczności nawiązywania w dalszej zabudowie terenu do zabudowy już istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie. Ład przestrzenny należy bowiem rozumieć jako pewną całość, obejmującą nie tylko teren zabudowany, ale również harmonizujące z nim elementy przyrody, tworzące przestrzeń służącą określonym celom gospodarczo-społecznym, środowiskowym i kompozycyjno-estetycznym. Przez dobre sąsiedztwo nie należy zatem rozumieć wyłącznie sąsiedztwa z inną zabudową architektoniczną, ale również sąsiedztwo z terenem pełniącym inne funkcje niż mieszkalne, jeżeli tylko wszystkie te nieruchomości tworzą harmonijną całość, służącą wyżej określonym celom. Projektowana zabudowa, a więc 7 budynków mieszkalnych i 7 budynków gospodarczych, na terenie, gdzie w obszarze analizowanym 90% terenów [...] tereny leśne i tereny rolnicze, nie może być uznana za kontynuację w zakresie cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wnioskowany pod zabudowę teren graniczy od północy, wschodu i częściowo południa z terenami leśnymi, a od zachodu i południa z terenami rolniczymi.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na brak możliwości określenia obowiązującej linii nowej zabudowy oraz wyznaczenia wysokości górnej krawędzi jej elewacji frontowej, jest prawidłowa.

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. W rozstrzyganej sprawie taki warunek nie został spełniony. W obszarze analizowanym brak jest działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Niespełnienie powyżej opisanego warunku łączy się z inną zasadniczą kwestią w rozstrzyganej sprawie, a mianowicie w ogóle dostępu do drogi publicznej.

Wyjaśnić należy, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej ma miejsce wówczas, gdy teren nieruchomości przylega do działki drogowej. W przypadku zaś pośredniego dostępu taka bezpośrednia styczność działki z drogą publiczną nie występuje, niemniej teren inwestycji posiada dostęp do drogi albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest zatem szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg tak rozumianego dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem jedynie bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale także możliwość realizacji zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Taka możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. [...] co raz mniej rygorystyczne, dopuszczając rozwiązanie, że na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Dopiero bowiem na etapie udzielania pozwolenia na budowę podlega badaniu przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, w tym ewentualnie do prywatnej drogi wewnętrznej oraz wykazanie się potwierdzeniem ustanowienia służebności przejazdu. W rozstrzyganej sprawie nie ma wątpliwości, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działki objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajdują się niejako w piątym "rzędzie" od ulicy [...].

Skarżący wskazywał, iż istnieją 3 możliwość dojazdu do wnioskowanego terenu. W pierwszym przypadku, dojazd od ul. [...] przebiega najpierw zwyczajową drogą przez działkę nr [...] w kierunku wsi E. leżącej na terenie Gminy B. (skarżący wskazuje, iż działka jest własnością T. i J. T.), następnie przez działkę nr [...] (własność - Skarb Państwa w zarządzie N. B.) oraz kolejno po granicy działek Nr [...] (współwłasność, wg udziałów [...], Z. Ć.) i Nr [...] (współwłasność – M. i G. małż. [...]) z działką Nr [...] (własność - Skarb Państwa, w zarządzie N. B.). W pozostałych dwóch przypadkach dojazd następuje od strony zachodniej terenu, poprzez działkę nr [...], na której znajduje się droga zwyczajowa i działkę nr [...], przy czym przejazd przez działkę nr [...], raz następuje przy granicy tej działki, raz w jej głębi, na granicy lasu. Na działce nr [...], przy jej zachodniej granicy, ustanowiona jest służebność przejazdu, natomiast kwestia dostępu do wnioskowanego terenu przez działkę nr [...] nie została uregulowana. Na działce nr [...] oraz na działkach sąsiednich przylegających do drogi publicznej - ul. [...], nie ma geodezyjnie wyodrębnionych działek, które mogłyby [...] drogę.

Teren przyszłej inwestycji od strony drogi publicznej - ul. [...] sąsiaduje bezpośrednio z następującymi działkami: nr 19, [...] oraz nr [...]. Działka nr [...], sąsiaduje z działką nr [...], a ta działka oraz działka nr [...] z działką nr [...]. Działka nr [...] na całej swej długości sąsiaduje z działką nr [...], która bezpośrednio przylega do drogi publicznej, a od strony wschodniej z działką nr [...], którą od drogi publicznej oddziela działka nr [...], a w dalszej części oddzielają także działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Słusznie uznały organy administracji, że dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej - ul. [...] w każdym z wariantów realizowany jest poprzez działkę nr [...] ark. mapy 46, przylegającą do drogi publicznej, a następnie przez działkę nr [...] (wariant 2 i 3) lub granicą pomiędzy działką nr [...] i nr [...], a działką [...] (wariant 1).

Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt 1 Ns [...] ustanowiona została dla nieruchomości nr [...] i [...] ark. mapy 46 służebność drogi koniecznej poprzez działkę nr [...] (wyznaczona przy zachodniej granicy działki). Działki nr [...] sąsiadują z terenem planowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika jednak, iż istnieje prawny dostęp tych działek oraz działek nr [...] i [...], których dotyczy postępowanie, do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] Działka nr ewid. [...] należy do Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie N. B.. N. B. w pismach z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] września 2015 r. wskazało, iż zwyczajowa droga przebiegająca przez działkę nr [...] nie [...] prawnego dostępu do drogi publicznej dla działek należących do skarżącego nr [...] oraz nr [...] i [...] objętych wnioskiem, a przez grunty Skarbu Państwa pozostających w zarządzie N. B., w tym przez działkę nr [...], nie ma ustanowionej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika także, iż na gruncie nr [...] nie istnieje geodezyjnie wyodrębniona jakakolwiek działka, która mogłaby [...] drogę. Działka nr [...], co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2016 r., [...] w całości las o pow. 4,2482 ha.

Realizując postulat, nakazujący by w każdej z spraw, w zależności od [...] faktycznego szczegółowo badać, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, to wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie - ze względu na opisane powyżej okoliczności oraz brak realnego i trwałego dostępu do drogi publicznej - nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, że kwestia dostępu do drogi publicznej wszystkich działek skarżącego, to jest działek nr [...] i [...] rozstrzygnięta została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK [...], to argument ten jest niezasadny i nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia powyższego wyroku. Powyższym wyrokiem nie rozstrzygano tej kwestii, lecz prawną możliwość stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał "(...) Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, że działka nr [...], objęta decyzją o warunkach zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien zostać poprzedzony badaniem, czy z działki nr [...] istnieje w rzeczywistości dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 u.p.z.p".

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z regułami proceduralnymi, z poszanowaniem praw strony i jej udziałem, a interpretacja przepisów prawa dokonana została zgodnie z zasadami ich wykładni.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji