Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 559/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Maria Czapska-Górnikiewicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Żychlin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 952/04 w sprawie ze skargi Gminy Żychlin na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2004 r. Nr PN.I-0914/25/04 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. (III SA/Łd 952/04) oddalił skargę Gminy Żychlin na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2004 r. (Nr PN.I-0914/25/04)w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu Sąd uznał skargę za niezasadną. Wyjaśnił , że przedmiotem sporu jest kwestia czy radny M. W. po dniu 31 marca 2003 r. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214,poz.1806 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 grudnia 1998 r. A. D.-W., A. P.-I., L. N. i M. W. zawarli umowę spółki cywilnej pod nazwą A., której przedmiot działalności został określony jako świadczenie usług medycznych, profilaktyczno-diagnistyczno-leczniczych w zakresie podstawowej opieki medycznej. Spółka została zarejestrowana jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej prowadzonym przez Wojewodę pod pozycją 10-000423, q w dziale 11 Księgi rejestrowej – jednostki organizacyjne zakładu - pod pozycją 4 figuruje "pracownia diagnostyczna Ż. ul. [...]". Ze statutu A. s.c. wynika , że prowadzi ona działalność w oparciu o przepisy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91,poz. 408 ze zm.). W kontekście przepisów tej ustawy i ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej(Dz.U. Nr 101,poz.1178 ze zm.) lekarz będący wspólnikiem spółki cywilnej, stanowiącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, jest przedsiębiorcą, ponieważ wykonuje zawodowe, we własnym imieniu, zarobkowo, w sposób zorganizowany i ciągły działalność usługową polegającą na świadczeniu usług medycznych. Tym samym zawarty w skardze Gminy argument iż świadczenie usług medycznych nie stanowiło działalności gospodarczej a tym samym nie było objęte zakazem z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie był zasadny.

Nie był trafny także argument , że radny M. W. od 1 kwietnia 2003 r. nie prowadzi już działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, bo stroną – w miejsce s.c. A. - umowy najmu lokalu użytkowego , stanowiącego własność Gminy Ż. i położonego przy ul. [...], stała się A. D.-W., jako osoba prowadząca prywatny gabinet lekarski. A. D.-W. jest nadal jednym ze wspólników spółki A., a w przedmiotowym lokalu cały czas funkcjonuje pracownia diagnostyczna RTG, stanowiąca jedną z jednostek NZOZ A. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy jeden ze wspólników spółki cywilnej jest najemcą lokalu użytkowego stanowiącego własność gminy, który to lokal wykorzystywany jest na potrzeby działalności spółki, należy uznać, że każdy ze wspólników tej spółki prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. O tym, że spółka także po 31 marca 2003 r. świadczyła usługi medyczne w zakresie badań RTG z wykorzystaniem lokalu przy ul. [...] świadczy także wystawiona przez spółkę w maju 2003 r. faktura VAT, załączona przez Wojewodę Łódzkiego. W tym stanie rzeczy spełnione zostały przesłanki określone w powołanych przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawie o zmianie ustawy o samorządzie gminnym z 23 listopada 2002 r. oraz art.190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r.,Nr 159,poz. 1547).

Sąd nie uznał za zasadne także innych argumentów skargi, uznając m.in. . że w sprawie nie występowały wątpliwości prawne uzasadniające skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania dotyczącego konstytucyjności art. 9 ustawy z 23 listopada 2002 r., tym bardziej że w wyroku z dnia 13 lipca 2004 r.(K 20/03(Dz.U. Nr 167,poz.1759) TK orzekł, że art. 9 powołanej ustawy jest zgodny z art. 2 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Gminy Żychlin zaskarżył wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi i zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym; art.169 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw przez zastosowanie wobec radnego Rady Miejskiej w Żychlinie – M. W. sankcji wygaśnięcia mandatu, w sytuacji gdy radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Żychlin po dniu 31 marca 2003 r. a art.9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. jest sprzeczny z art. 169 ust.2 i 3 Konstytucji RP, które gwarantują stabilizację składu organu uchwałodawczego w toku kadencji, gdyż przewiduje zastosowanie nowo wprowadzonej sankcji z art. 24 f ust.1a ustawy o samorządzie gminnym wobec radnych wybranych przed uchwaleniem i wejściem w życie ustawy zmieniającej, co powoduje zmiany w składzie osobowym rady gminy, a tym samym sankcja określona we powołanym przepisie art. 24f nie może być stosowana do radnego M. W.; art.8 ust.2, art. 46 i 178 ust.1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie bezpośredniej normy konstytucyjnej (art. 8 i 46) w przypadku konfliktu pomiędzy treścią normy konstytucyjnej(art.169 ust.2 i 3) i ustawowej(art. 24f u.s.g. i art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. w zakresie wprowadzenia sankcji wygaśnięcia mandatu wobec radnych wybranych przed uchwaleniem i wejściem w życie ustawy zmieniającej), gdy: treść art. 178 ust.1 Konstytucji RP ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa TK, nie sprzeciwiają się tezie, iż – co do zasady – sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją, kognicja NSA obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji(art.8 ust.2) także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy, w takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośredniej normy konstytucyjnej(art. 46) na wypadek konfliktu pomiędzy treścią normy konstytucyjnej i ustawowej;art.2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, poprzez uznanie, że świadczenia lekarskie i świadczenie RTG mają charakter działalności gospodarczej; art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe ustalenie, iż radny M.W. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Żychlin, m.in. poprzez niezbadanie okoliczności wystawienia faktury , na jakiej oparł się Wojewoda i następnie Sąd, pominięcie czynności prawnych między Gminą a Anną Warczak i oparcie się na faxach kserokopii, które nie mogą być dowodem; art. 113 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.: przez zamknięcie rozprawy i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kserokopii faktur VAT z 24 marca 2003 r. i 17 maja 2003 r. w sytuacji gdy Gminie faktury nie zostały okazane a tym samym nie były znane, złożono tylko kserokopie faxu faktur, sanowanie uchybień Wojewody Łódzkiego mających wpływ na wynik sprawy tj. wydanie zarządzenia zastępczego w oparciu o dowody, nie okazane skarżącej Gminie, bez zbadania , kiedy zostały wykonane badania RTG objęte fakturami, kto i na czyje zlecenie wykonał badania i na czyje zlecenie, czy te faktury nie zostały wystawione omyłkowo i czy nie zostały skorygowane.

W konkluzji pełnomocnik wnosił o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi a w przypadku uznania, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne, o uchylenie wyroku i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy odnieść się do zarzutów niekonstytucyjności art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 214,poz.1806)oraz naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP przez Sąd który nie zastosował bezpośrednio tych przepisów i nie dokonał samodzielnie okazjonalnej kontroli konstytucyjności powołanego przepisu ustawowego. W sytuacji gdy dwoma wyrokami : z dnia 13 lipca 2004 r. (K 20/03, OTK-A 2004/7/63) i z dnia 28 czerwca 2005 r.(K 41/04,OTK-A 2005/6/68) Trybunał Konstytucyjny przesądził o zgodności powołanego przepisu art. 9 z art. 2 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust.3 a także z przepisem art. 169 ust.2 Konstytucji RP – rozważanie zarzutów niekonstytucyjności tegoż przepisu i naruszenia Konstytucji przez Sąd, który odmówił niezastosowania przepisu art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r., jako oczywiście bezzasadnych ,stało się zbędne.

Nie można uznać za zasadne także zarzutów dotyczących naruszenia nieaktualnego już przepisu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej(Dz.U. Nr 91,poz.408 ze zm.) poprzez uznanie, że świadczenie usług medycznych ma charakter działalności gospodarczej. Sąd trafnie uznał stanowisko w tej kwestii za utrwalone w orzecznictwie sądowym a jego pogląd potwierdzają także zmiany wprowadzone przepisami art. 50, art. 50a i art. 50b ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty(Dz.U. z 2005 r.,Nr 226,poz.1943 ze zm.).Za bezzasadny należało uznać w związku z powyższym także zarzut naruszenia art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.).

Nie są usprawiedliwione także zarzuty dotyczące naruszeń prawa procesowego. Wzywając Radę do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Wojewoda powołał się na sporne faktury VAT z marca i maja 2003 r. Zarzuty dotyczące ewentualnego omyłkowego wystawienia tych faktur, czy ich późniejszego sprostowania Rada Gminy Żychlin miała zatem możliwość podnieść i wyjaśnić. Nie mogą odnieść skutku prawnego zarzuty dotyczące dowodów przedstawionych przez Wojewodę w sytuacji gdy Rada nie przedstawiła żadnego dowodu który potwierdzałby zasadność jej zarzutów ,ograniczając się jedynie do kwestionowania formy dowodów i ewentualności późniejszego korygowania faktur. Sąd nie naruszył art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) zamykając rozprawę a jednocześnie zobowiązując Wojewodę do przedstawienia uzupełniających, znanych stronom, dokumentów ani art. 133 § 1 i 3 P.p.s.a. Nie można także odmówić trafności poglądowi Sądu w kwestii oceny sytuacji, gdy jeden ze wspólników spółki cywilnej jest najemcą lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy a ten lokal jest wykorzystywany na potrzeby działalności spółki, co wynika z akt sprawy( wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej).

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.