Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2143/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 106/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz [...] z siedzibą we [...] kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 106/15, uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. we [...] i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie czterech drzew bez zezwolenia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we[...] , na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145a § 1-2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą we[...] , odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr[...] , utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak:[...] , wymierzającą administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia czterech drzew z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] we[...] .

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wyjaśniło, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a. nie jest zasadne, ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), stanowiących podstawę decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, nie wszedł jeszcze w życie. Trybunał orzekł, że powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 15 stycznia 2016 r., dlatego SKO stwierdziło brak możliwości wznowienia postępowania w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku. Przy określaniu terminu złożenia wniosku o wznowienie należy bowiem uwzględniać odroczenie wejścia w życie orzeczenia, gdyż czym innym jest ocena przesłanek wznowienia postępowania, a czym innym ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodności z Konstytucją.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powołało się na art. 145a § 2 K.p.a., a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06, literaturę przedmiotu i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 896/14.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie. Zarzuciła naruszenie art. 145a § 2 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 145a § 2 K.p.a. w związku z art. 145a § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 190 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP, a także art. 145a § 1 i § 2 K.p.a. Następnie powołał szereg spraw rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w których rozważano kwestię wpływu na wynik sprawy odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody z uwagi na wyrok z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Sąd pierwszej instancji w szczególności podzielił tezy i stwierdzenia zawarte w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 377/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 758/14. Szeroko przywołał również rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12.

Przenosząc rozważania zawarte w powyższych orzeczeniach na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że jej przedmiotem jest nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia, a dokładnie kwestia możliwości wznowienia postępowania w takiej sprawie. Nie jest to sytuacja, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po ich zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nałożona kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że należy uwzględnić funkcję sądu, jaką jest przywracanie stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, niezgodność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, daje podstawę do zastosowania w sprawie art. 145a K.p.a., mimo odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W chwili ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiło obalenie domniemania konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zatem przepisy te nie powinny być źródłem obowiązków. Skoro decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to zachodzi konieczność wznowienia przedmiotowego postępowania, w którym decyzje te zapadły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn zm.) i art. 145a § 2 i art. 149 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, "że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 niezgodność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, daje podstawę do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 145a K.p.a., mimo odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej", a w konsekwencji błędne zarzucenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu, że odmawiając wznowienia na żądanie [...] sp. z o.o. we[...] , naruszyło przepisy postępowania administracyjnego;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, bo przedstawiona w nim argumentacja prawna zupełnie nie przystaje do realiów przedmiotowej sprawy jakim była ocena dopuszczalności wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. we [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka podzieliła stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Pismem procesowym z dnia 26 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się polemicznie do stanowiska [...] sp. z o.o. zawartego w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie organ nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP nie stanowi przepisu prawa procesowego, nie reguluje bowiem trybu postępowania w sprawie, lecz skuteczność orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego od chwili jego ogłoszenia. Ponadto wskazana podstawa kasacyjna nie znajduje uzasadnienia.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiącego o niezbędnych elementach uzasadnienia wyroku. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach tej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd nie jest akceptowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przypisać wady konstrukcyjne, oraz że z tego względu wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Strona skarżąca przyjmuje, że termin miesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania "biegnie od dnia wejście w życie orzeczenia Trybunały Konstytucyjnego, czyli od dnia w którym utracił moc obowiązującą akt normatywny". Jak wskazał trafnie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - moc obowiązująca wyroku Trybunału Konstytucyjnego powodująca utratę domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją, następuje z chwilą ogłoszenia tego wyroku. Ustawodawca posługuje się w art. 145a § 2 K.p.a. pojęciem: "dnia wejścia w życie" orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie "upływu terminu utraty mocy obowiązującej normatywnego", o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji. Jednocześnie, systemowa wykładnia art. 145a § 2 w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. wskazuje, że przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego nie jest utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, lecz samo orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego orzekające tę niezgodność.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] wymierzającą [...] sp. z o.o. we [...] administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia czterech drzew. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji, jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę konstytucyjnego, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją. Niewątpliwie wolą ustrojodawcy było, aby sprawa rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była ponownie załatwiona bez niekonstytucyjnego przepisu. Rodzi to prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów obowiązujących przed wydaniem orzeczenia Trybunału stwierdzającego taką okoliczność (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/03, OTK ZU 2003, nr 6, poz. 50; z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika konstytucyjne prawo podmiotowe. Można je określić, jako prawo do skorzystania ze środków proceduralnych zmierzających do wydania w zakończonej sprawie nowego rozstrzygnięcia, opartego na stanie prawnym ukształtowanym wskutek wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Prawo podmiotowe do wznowienia postępowania, nie ma charakteru absolutnego, a jego ograniczenia dopuszczalne są ze względu na inne wartości konstytucyjne na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przede wszystkim z woli ustrojodawcy mogą one być ustanawiane tylko w formie ustawy. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich praw i wolności konstytucyjnych, nie tylko tych wskazanych w rozdziale II Konstytucji. Oznacza to, że organy, odmawiając w konkretnej sprawie wznowienia postępowania, powinny wskazać regulację uzasadniającą takie działanie. Granice prawa do restytucji konstytucyjności niewątpliwie wyznacza przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. M. Jackowski, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, ZNSA 2011, nr 1, s. 172). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt K 23/13 (OTK-A 2014 r., nr 7, poz. 72), stwierdził, że: "Nieuwzględnienie art. 31 ust. 3 Konstytucji podważałoby gwarancyjną funkcję art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz prowadziłoby do osłabienia oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie stosowania prawa. W orzecznictwie konstytucyjnym ugruntowany jest ponadto pogląd, zgodnie z którym w wypadku sformułowania zarzutu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych art. 31 ust. 3 Konstytucji jest koniecznym dopełnieniem przepisu - wzorca gwarantującego naruszone prawo podmiotowe".

W relewantnym dla sprawy wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK 2014 r., nr 7A, poz. 68) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W sprawie istotne jest to, że w punkcie drugim sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznacza to odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych postanowień art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody do dnia 15 stycznia 2016 r., a co za tym idzie konieczność ich stosowania do tego czasu.

Orzeczenie z odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu stwierdza istnienie niekonstytucyjności, zasadniczo dając prawodawcy czas na dostosowanie systemu prawnego do wymagań konstytucyjnych. W okresie odroczenia wadliwy akt pozostaje w systemie prawnym mimo, że jest konstytucyjnie wadliwy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowane jest stanowisko, że w razie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (art. 190 ust. 4 w związku z ust. 3 Konstytucji) wystąpi dopiero z upływem terminu odroczenia, jeżeli ustawodawca wcześniej nie zmieni lub nie uchyli danego przepisu (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt P 49/13 oraz w przywołanych w tym wyroku wyrokach: z dnia 31 marca 2005r., sygn. akt SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29; z dnia 24 października 2007r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007 poz. 108; z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12; z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt P 17/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14). Podkreślić przy tym trzeba, że jeżeli ustawodawca zmieni prawo w okresie przed końcem upływu terminu odroczenia, wówczas zmiana ta genetycznie ma swoje źródło nie w derogacji trybunalskiej, lecz w derogacji dokonanej przez ustawodawcę. To z kolei powoduje, że wyłączone jest stosowanie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowano problem, jakie skutki prawne wywołuje odroczenie utraty mocy obowiązującej wadliwej normy prawnej. Ukształtował się nurt orzeczniczy, że prospektywny skutek orzeczeń odroczonych oznacza, że do czasu upływu wskazanego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego terminu nie ma możliwości wznowienia postępowania (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9, poz. 136, i z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03, OSNC 2005, nr 4, poz. 61, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 28/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 31; wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2671/15; z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2662/14 [w:] CBOSA).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że pomimo odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ma prawne znaczenie dla postępowań toczących się na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. W wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007 r., nr 3, poz. 26) Trybunał stwierdził, że "mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia, wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. [...] To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją".

Także NSA uznał, że już z momentem publicznego ogłoszenia wyroku, (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. Przepisy uznane za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14, LEX nr 1565810, por. też R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. 2. Warszawa 2010 r., s. 52, 102).

W przedmiotowej sprawie rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12 odraczającego datę utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Sąd Wojewódzki zasadnie wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami oraz powody, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i analizy należy uznać dopuszczalność prawa podmiotowego Spółki do wznowienia postępowania na podstawie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. Biorąc pod uwagę stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu tego wyroku i wyroków NSA uwzględniających stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału, jak również ważąc relewantne wartości konstytucyjne, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał prawo skarżącej Spółki do wznowienia postępowania. Taka interpretacja bierze pod uwagę istotę podmiotowego prawa do restytucji konstytucyjności, czyli obowiązek wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia opartego na niekonstytucyjnym przepisie. Wprawdzie derogacja genetycznie związana z wyrokiem Trybunału nie nastąpiła z upływem terminu odroczenia, albowiem w czasie biegu terminu odroczenia ustawodawca zmienił niekonstytucyjne przepisy, jednakże w tym przypadku zmiana prawa przed upływem okresu odroczenia nie niweczy prawa do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie wznowienia zostało wszczęte i toczyło się w okresie odroczenia niekonstytucyjnych przepisów, ale przed ich nowelizacją. Przepis art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody został bowiem znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Ustawa ta weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., ponieważ podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie należało wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, którego wyrazem jest nowe brzmienie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów wynikające z art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Tym samym w obecnym stanie prawnym będzie możliwe wydanie decyzji w oparciu o przepisy, co do których działa domniemanie, że są zgodne z Konstytucją RP. Sprawa może zostać już bez przeszkód przez organ administracji rozpoznana.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.