Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 491/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 338/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 338/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 czerwca 1999 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Kraków, prawa własności do 1/2 części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-Podgórze, obręb nr 13, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 63, o pow. 0,0498 ha.

Pismem z dnia 5 marca 2012 r. R. vel R.K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, wskazując, że Sąd Rejonowy dla Krakowa–Śródmieścia postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt [...] zmienił własne postanowienie z dnia 30 stycznia 1995 r. sygn. akt [...] i stwierdził, że spadek po C.G. z domu S. nabyła w całości wnioskodawczyni.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999 r. i wskazał, że podstawową przesłanką komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest to, aby mienie stanowiło własność Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Podstawą do przyjęcia przez Wojewodę, że Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości, było postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa–Śródmieścia z dnia 30 stycznia 1995 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po C.G. z domu S. nabył w całości Skarb Państwa. Orzeczenie to zostało jednak zmienione postanowieniem tego Sądu z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po C.G. z domu S. nabyła w całości R. vel R.K. Organ nadzoru wskazał, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą jego otwarcia (art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.c."), natomiast spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.), a skoro C.G. zmarła w dniu 29 lipca 1976 r., to otwarcie spadku nastąpiło w tym dniu. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości, a decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja nie wywołała przy tym nieodwracalnych skutków prawnych.

Na skutek wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 czerwca 2012 r. i wskazał, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 czerwca 1999 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość pozostawała bowiem własnością osób fizycznych, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa–Śródmieścia z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Krakowa wnosząc o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stwierdzenie nieważności w trybie powołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji rażącego naruszenia prawa, a zatem w razie oczywistości takiego naruszenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja zdaniem skarżącego nie miała miejsca, bowiem w dniu orzekania przez Wojewodę Małopolskiego, Skarb Państwa legitymował się tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia z dnia 30 stycznia 1995 r. sygn. akt [...]. Zgodnie przy tym z treścią art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Wprawdzie domniemanie to jest wzruszalne w drodze postępowania o uchylenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, jednak to na sądzie przeprowadzającym postępowanie spadkowe spoczywa obowiązek badania, kto jest spadkobiercą, czego winien dokonać z urzędu. W niniejszej sprawie to sąd spadku stwierdził, że jedynym spadkobiercą po zmarłej C.G. jest Skarb Państwa, a zatem nie można stwierdzić, że działanie Wojewody Małopolskiego miało cechy rażącego (oczywistego) naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego regulowanego przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Jego przedmiot stanowiła decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności do 1/2 części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-Podgórze, obręb nr 13, oznaczonej jako dz. nr 63 o pow. 0,0498 ha, wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści powołanego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i należące do wymienionych w tym przepisie jednostek. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Następnie Sąd I instancji zauważył, iż przedmiotowa nieruchomość w 1/2 części stanowiła pierwotnie własność C.S., która zmarła w dniu 29 lipca 1976 r. w Krakowie. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 30 stycznia 1995 r. spadek po ww. osobie nabył w całości Skarb Państwa. Powyższe skutkowało z kolei wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości nieodpłatnie przez Gminę Kraków. Postanowienie spadkowe z dnia 30 stycznia 1995 r. zostało jednak zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r., na mocy którego spadek po C.G. z domu S. nabyła w całości R. vel R.K. Zdaniem Sądu, w związku z tym uznać należało, że przedmiotowe mienie nigdy nie należało do Skarbu Państwa. Jak trafnie wskazał bowiem organ nadzoru, spadkobierca nabywa spadek z chwilą jego otwarcia, przy czym otwarcie spadku następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 i art. 925 k.c.). Skoro zatem C.G. z domu Stern zmarła w dniu 29 lipca 1976 r., to otwarcie spadku nastąpiło właśnie w tym dniu.

W ocenie Sądu, prawidłowo zatem Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. należała do osoby fizycznej, a nie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że decyzja Wojewody Małopolskiego nie naruszała rażąco art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, skoro w dniu orzekania przez organ Skarb Państwa legitymował się tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia z dnia 30 stycznia 1995 r. sygn. akt I [...]. Jak już bowiem wskazano, postanowienie to zostało następnie zmienione postanowieniem tego sądu z dnia 22 grudnia 2011 r., a zatem w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie należała do Skarbu Państwa, ale do R. vel Rozy R.K.. Postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdza istniejący już stan rzeczy, gdyż przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.).

W związku z tym Sąd I instancji uznał, że analiza zebranego materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:

a) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowana wadą prawną, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności oraz iż naruszenie prawa przy wydaniu decyzji miało charakter rażący,

b) art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownika samorządowych (Dz. U z 1990 r. nr 32 poz. 191) poprzez przyjęcie że naruszenie cyt. przepisu miało charakter rażący;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a - poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu, iż w niniejszym przypadku usunięcie z obrotu prawnego decyzji naruszającej przepisy prawa winno nastąpić na podstawie przepisów dotyczących wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a w szczególności na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeśli w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 2 tego artykułu, tj. nieważności postępowania, sprawę należy rozpoznać wyłącznie w ramach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, a zatem granice rozstrzygania wyznaczała podstawa skargi kasacyjnej, a był nią zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownika samorządowych (Dz. U z 1990 r. nr 32 poz. 191) oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja, której nieważność stwierdził Minister Administracji i Cyfryzacji nie była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. ( rażącego naruszenia prawa ), a ewentualne usunięcie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej mogło zostać dokonane na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.

Postępowanie o wzruszenie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999r. komunalizującej na rzecz Gminy Kraków oznaczoną w niej nieruchomość nastąpiło w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia r. z dnia 22 grudnia 2011r. w sprawie zmiany postanowienia o nabyciu praw do spadku C.G. z domu S..

Istotą w sprawie jest to, jaki skutek prawny jeśli idzie o komunalizację ww. nieruchomości, która stanowiła własność C.G. z domu S., wywołało to postanowienie, czy mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, czy jak uznał Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może nastąpić wówczas, gdy w sprawie wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do tego przepisu postępowanie można zatem wznowić jeśli organ z powodu wadliwego prowadzenia postępowania nie dotarł do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów. Zarówno okoliczności te, jak i dowody musiały istnieć w dacie postępowania i wydawania decyzji ale pozostały bez wpływu na wynik, bowiem organ ich nie znał, a wyszły one na jaw kiedy decyzja uzyskała walor ostateczności.

W niniejszej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego ostatecznej decyzji komunalizacyjnej było postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z dnia 22 grudnia 2011r. r. Postanowienie to nie istniało zatem w dacie wydawania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji komunalizacyjnej, co miało miejsce 21 czerwca 1999r. Sytuacja jaka zaistniała w niniejszej sprawie nie jest taką, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Już tylko z tego względu nie można mówić, aby wzruszenie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej mogło się odbywać w trybie wznowienia postępowania.

Natomiast ww. postanowienie Sądu Rejonowego wywarło taki skutek, że spadek po C.G. z domu S. nabyła w całości R. vel R.K. Nabycie to nastąpiło z dniem 29 lipca 1976 r., tj. z dniem śmierci spadkodawczyni. Spadek nabywa się bowiem z chwilą jego otwarcia (art. 925 K.c.), zaś otwarcie ma miejsce z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 K.c.). Nabycie spadku następuje z mocy prawa, a orzeczenie Sądu ma jedynie charakter potwierdzający (identycznie jak w postępowaniu komunalizacyjnym, komunalizacja następuje z mocy prawa, a decyzja tylko to potwierdza).

Podstawę decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Art. 5 tej ustawy zawiera generalną zasadę, że skomunalizowane może zostać wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. Komunalizacja dotyczy tylko mienia publicznego, następuje w niej bowiem tylko przejście tytułu własności ze Skarbu Państwa na rzecz samorządu terytorialnego.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia wywołuje ten skutek, że część nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków - Podgórze, obręb nr 13, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 63, w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale od dnia 29 lipca 1976r. stanowiła własność spadkobiercy R. vel R.K. Takie mienie nie mogło podlegać komunalizacji, jako niebędące ogólnonarodowym (państwowym), a więc takim, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W takiej sytuacji prawnej Minister zasadnie uznał, że komunalizacja była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej określone w jej pkt. 1 a i 1 b nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skutku takiego nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii usunięcia ostatecznej decyzji w drodze wznowienia postępowania ).

Istotnie uzasadnienie nie zawiera stanowiska Sądu I instancji odnośnie tego zarzutu.

Brak ten pozostaje jednak bez wpływu na treść wyroku ze względów o których była mowa wcześniej ( w sprawie nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. ).

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.