Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 638/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 1a pkt 7 w zw z art 26 ust 3
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art 36 ust 1
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 752/09 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia (...) czerwca 2009 r. nr. (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Gl 752/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Częstochowie na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 22 czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Częstochowie Inspektorat w Myszkowie (dalej ZUS) zwrócił się do Starosty Powiatowego w Myszkowie (Wydział Geodezji i Kartografii) o udostępnienie informacji (danych) z "ewidencji gruntów" poprzez podanie numerów: aktu własności gruntu, aktu notarialnego i księgi wieczystej. Jako przeznaczenie żądanych danych wskazano postępowanie egzekucyjne, jako informację umożliwiające wyszukanie w zbiorze danych skazano: (...)

Postanowieniem z dnia 5 maja 2009 r., działający z upoważnienia Starosty Powiatowego w Myszkowie Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii odmówił udzielenia informacji żądanych we wniosku. W uzasadnieniu wskazał, iż zasady udostępniania danych ewidencyjnych określa art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osobom fizycznym i prawnym, oraz innym jednostkom organizacyjnym nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, czyli wykażą go wskazaniem odpowiedniego przepisu prawa materialnego. Podkreślono, że informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogą dotyczyć jedynie konkretnego (zindywidualizowanego) gruntu, budynku bądź lokalu, co oznacza m. in. iż w zakres tych informacji nie wchodzą dane dotyczące właściciela, a w celu ich uzyskania konieczne jest wskazanie konkretnej nieruchomości lub działki, a nie nazwiska właściciela. Podkreślono, iż informacje pochodzące z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o ile nie przybierają formy wypisu i wyrysu, mogą dotyczyć jedynie konkretnego gruntu, budynku bądź lokalu i przybierają formę zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. Wskazano w związku z tym, iż ZUS nie wykazał interesu prawnego koniecznego dla pozyskania wnioskowanych danych, a nadto stwierdzono, że żaden z przywołanych przez ZUS przepisów, w tym przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie uprawnia do udzielenia żądanych informacji z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Wskazano także, iż poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika nie należy do procedury administracyjnej, lecz cywilnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 5 maja 2009 r. złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie podnosząc, iż podstawą prawną zgłoszonego żądania w sprawie był przepis art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Podkreślono, iż przepis ten ma charakter szczególny i stanowi metanormę w stosunku do przepisów regulujących strukturę i formy działania poszczególnych podmiotów wymienionych w jego treści. Wskazano przy tym, iż wniosek o udzielenie informacji w przedmiotowej sprawie skierowany został przez organ egzekucyjny, którym zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. jest dyrektor oddziału ZUS. Podkreślono, iż sprawa dotyczyła udzielenia informacji, jakimi dysponują organy administracji publicznej, uczestnicy postępowania i inne podmioty, które są niezbędne do prowadzenia egzekucji, wskazując, że żądane od Starostwa Powiatowego w Myszkowie informacje dotyczące nieruchomości dłużników ZUS są konieczne dla zabezpieczenia prowadzonych egzekucji świadczeń pieniężnych.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach postanowieniem Nr (...) z dnia 22 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził iż powoływanie się ZUS na art. 36 § 1 u.p.e.a. nie mogło wywrzeć żądanego skutku z uwagi a treść art. 19 § 4 u.p.e.a., który wyraźnie stanowi, iż dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym tylko do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych. W związku z powyższym organ odwoławczy akcentował, iż wnioskodawca ZUS nie jest organem egzekucyjnym właściwym do egzekucji z nieruchomości, co oznacza brak uprawnienia, o którym mowa w art. 36 u.p.e.a. w zakresie żądanych informacji odnoszących się do nieruchomości. Podkreślono także, iż treścią żądania ZUS było w istocie poszukiwanie majątku dłużnika, a wnioskodawca zwracał się do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o udostępnienie informacji w zakresie danych osobowych, za które zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Podkreślono w związku z tym, iż wnioskodawca nie żądał udostępnienia informacji o konkretnie wskazanej przez wnioskodawcę działce, budynku lub lokalu, lecz domagał się wykazu (danych) nieruchomości. Wskazano, iż udzielenie informacji w takim zakresie musi przybrać formę zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a., a rodzajem zaświadczenia wydawanym z ewidencji gruntów i budynków, jest wypis, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z tym wskazano, iż w celu uzyskania wypisu z operatu ewidencyjnego zawierającego dane osobowe należy wykazać się interesem prawnym, a wnioskodawca go nie wykazał, bowiem wywodzi swój interes prawny ze stosunku zobowiązaniowego oraz nakazu sądowego, a na potwierdzenie powyższego przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze do sądu administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie zarzucił postanowieniu organu drugiej instancji naruszenie prawa tj. art. 36 ust. 1 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt. 7 u.p.e.a. oraz w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu podniesiono, iż sprawa dotyczy udzielenia informacji, jakimi dysponują organy administracji publicznej, uczestnicy postępowania i inne podmioty, a które są niezbędne do prowadzenia egzekucji. Na potwierdzenie tego, że ZUS jest organem egzekucyjnym mogącym domagać się żądanych informacji poza przywoływanym wcześniej przepisem art. 19 ust. 4 u.p.e.a. odwołano się do art. 1a pkt. 7 ww. ustawy podkreślając, iż przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonywania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonywania tych obowiązków. Podkreślono jednocześnie, iż żądane od Starostwa w Myszkowie informacje dotyczące nieruchomości dłużników ZUS są konieczne dla zabezpieczenia prowadzonych egzekucji świadczeń pieniężnych, a zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dla zabezpieczenia należności z tytułu składek ZUS przysługuje hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Powtarzając argumentację wcześniejszą w zakresie art. 26 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 36 ust. 1 u.p.e.a. podkreślono, że ustawodawca dla zapewnienia zasady skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wprowadził obowiązek udzielania informacji przez organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z przepisów ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, że informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet kiedy nie przybierają formy odpisu i wyrysu, mogą dotyczyć zindywidualizowanego, konkretnego gruntu, budynku czy lokalu. Nie są to w żadnym wypadku informacje o danych osobowych, pomimo wskazywania w operacie m.in. właściciela (władającego). Gdy chodzi o wydanie wypisu czy wyrysu z operatu ewidencyjnego, informacje pochodzące z zasobu geodezyjnego i kartograficznego przybierają formę zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. Zaświadczenie takie wydaje się (zgodnie z art. 217 § 2), jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozpatrujące sprawę organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych powyżej przypadków. Poza sporem pozostaje fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie ubiegał się o udzielenie informacji o majątku dłużnika, powołując się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Taka sytuacja uzasadnia przyjęcie po stronie wnioskującego interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego w urzędowym zaświadczeniu danych i to nieskonkretyzowanych - gdyż w istocie chodzi o poszukiwanie majątku dłużnika w celu wdrożenia postępowania egzekucyjnego. W istocie bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnioskuje o wyjawienie majątku dłużnika, a poszukiwanie majątku nieruchomego dłużników nie należy do procedury administracyjnej, lecz uregulowane jest przepisami art. 913 do 922 Kodeksu postępowania cywilnego. Wyjawienie majątku dłużnika może nastąpić tylko w sądowym postępowaniu egzekucyjnym ( art. 71 u.p.e.a.).

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów art. 36 § 1 w zw. z art. 1a pkt. 7 u.p.e.a. w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podzielił argumenty organu odwoławczego, iż ww. przepisy nie mogą stanowić wystarczającej podstawy prawnej uzasadniającej legalność zgłoszonego żądania i służyć do zobligowania organu administracji geodezyjno-kartograficznej do podania żądanych przez ZUS informacji. Zdaniem Sądu przesądza o tym przede wszystkim brzmienie art. 19 §4 u.p.e.a., który stanowi, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Zatem nie wymienienie przez ustawodawcę w powyższym zakresie kompetencji dyrektora oddziału ZUS egzekucji z nieruchomości nie pozwala Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie argumentacji przedstawionej przez skarżącego. Przywoływany w podstawach skargi art. 1a pkt. 7 u.p.e.a. nakazuje jedynie uznanie za organ egzekucyjny, organu uprawnionego do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Przepis ten wyraźnie odsyła do środków określonych w ustawie, a tam brak jest zdaniem Sądu pierwszej instancji wystarczających podstaw prawnych do uznania, iż dyrektor oddziału ZUS ma uprawnienia w zakresie egzekucji z nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji także przywoływany art. 36 § 1 u.p.e.a. stanowiący, iż w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania legalności zgłoszonego przez ZUS żądania. Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Wniosek w istocie dotyczył poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika, a do tego typu czynności nie są powołane organy administracji publicznej, gdyż w tych sprawach właściwymi organami są sądy powszechne i komornicy jako organy egzekucyjne.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż powoływany przez wnioskujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych nie stwarza możliwości legalnego udostępniania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w celu dochodzenia roszczeń lub ujawnienia majątku. Udostępnienie takie byłoby możliwe, gdyby było już prowadzone postępowanie związane z opisem i oszacowaniem zajętej już nieruchomości. Wtedy przepisy wymienionego artykułu powinny być stosowane uzupełniająco w zakresie jasnego określenia celu, przedmiotu udostępnienia - danych osobowych i zakresu. Nadal jednak nie powinno to jednak być działanie oparte na przywołanym powyżej art. 29, lecz na właściwym przepisie szczególnym. Informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet o ile nie przybierają formy odpisu i wyrysu, mogą dotyczyć jedynie zindywidualizowanej nieruchomości. Nie są to informacje o danych osobowych, mimo tego, że w operacie odnaleźć można m. in. dane osobowe właściciela lub władającego, co jednak nie oznacza zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie ZUS mógł skutecznie domagać się wydania żądanych informacji (danych) na podstawie art. 29 ustawy ochronie danych osobowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak wskazania zindywidualizowanej nieruchomości uniemożliwiał w rozpatrywanej sprawie prowadzenia jakichkolwiek innych działań ze strony organów administracji publicznej, a tak formułowany wniosek (bez określenia adresów, względnie numerów geodezyjnych działek) niezależnie od wskazanej podstawy prawnej żądania, nie mógł być na tym etapie postępowania w sprawie uwzględniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię - art. 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 1a pkt 7 tej ustawy w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i uznanie, że powołane przepisy nie obligują Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do udzielenia organowi egzekucyjnemu - Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - nieodpłatnych informacji dotyczących nieruchomości dłużnika, podczas gdy informacje te są niezbędne dla dokonania zabezpieczenia należności pieniężnych z tytułu składek na podstawie cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez dokonanie wpisu hipoteki przymusowej (ustawowej) na nieruchomościach dłużnika;

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt. 1, które miało wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę do zakwestionowania legalności postanowienia.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż z treści przepisu art. 1a pkt.7 u.p.e.a. wynika, iż organem egzekucyjnym w myśl ustawy jest ten organ, który stosuje choćby część środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Dyrektor ZUS, na podstawie powołanego przepisu art. 19 § 4 cyt. ustawy nie jest uprawniony do stosowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości, ale jest uprawniony do stosowania innych, wymienionych w ustawie środków. Posiada również uprawnienia do zabezpieczenia obowiązków pieniężnych dłużników poprzez wnioskowanie o wpis na ich nieruchomości hipoteki przymusowej, o czym stanowi art. 26 ust. 3 i nast. ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych hipoteka przymusowa jest prawem ciążącym na wszystkich nieruchomościach dłużnika z mocy prawa. Jak stanowi natomiast art. 166 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepis art. 36 cyt. ustawy, dotyczący obowiązków informacyjnych wymienionych w nim podmiotów. Przepis ten w odniesieniu do postępowania zabezpieczającego należy zatem czytać następująco: w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia zabezpieczenia organ egzekucyjny może żądać informacji i wyjaśnień od wymienionych w przepisie podmiotów. Informacja o nieruchomościach dłużnika jest niezbędna do przeprowadzenia zabezpieczenia. Zabezpieczenie w postaci wpisu hipoteki na nieruchomości odbywa się na podstawie szczególnych rozwiązań przyjętych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz odpowiednich przepisów ustawy ordynacja podatkowa i przepisów ustawy o hipotece na nieruchomości. W tym postępowaniu nie dochodzi do wydania zarządzenia zabezpieczającego, gdyż wystarczające jest wydanie decyzji określającej wysokość zadłużenia. Zgodnie z art.2 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należności, do których stosuje się przepisy ustawy ordynacja podatkowa podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV ustawy - w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami. Obowiązek informacyjny mieści się w kategorii kwestii nieuregulowanych przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i pozostałych ustaw. Skoro zatem Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym, wymienionym w ustawie, działającym także jako organ postępowania zabezpieczającego, to ma on prawo do żądania informacji na podstawie art. 36 § 1 w zw. z art. 166 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie jest również uzasadnione powołanie przez Sąd przepisów art. 217 K.p.a. oraz przyjęcie, iż Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wykazał interesu prawnego żądając udzielenia informacji o nieruchomościach dłużnika. Skoro postępowanie egzekucyjne w administracji reguluje odrębna ustawa, to bezpośrednim źródłem wynikających z niej uprawnień i obowiązków są przepisy tej ustawy, w tym art. 36 § 1 cyt. ustawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zwracał się o urzędowe poświadczenie danych, lecz o informację niezbędną w celu wykonania obowiązku ustawowego zabezpieczenia świadczeń pieniężnych należności z tytułu składek. Wniosek skarżącego nie zmierzał natomiast do poszukiwania majątku dłużnika w celu wdrożenia egzekucji. Postępowanie cywilne o wyjawienie majątku, które sugeruje Sąd, prowadzone zgodnie z art. 71 u.p.e.a., odsyłającym następnie do przepisów 913 i następnych kodeksu postępowania cywilnego, nie jest adekwatne dla postępowania prowadzonego przez ZUS w zakresie wpisu hipoteki ustawowej, ciążącej na wszystkich nieruchomościach dłużnika z mocy prawa. Wyjawienie majątku w postępowaniu cywilnym dotyczy ustalenia wykazu majątku z wyszczególnieniem rzeczy i miejsca, gdzie się znajdują, przypadających dłużnikowi wierzytelności i innych praw majątkowych. Wszczęcie postępowania o wyjawienie majątku jest obwarowane szeregiem okoliczności, które wnioskodawca powinien wykazać, w szczególności dotyczących bezskuteczności egzekucji, czy braku możliwości zaspokojenia z dokonanych zajęć egzekucyjnych. Takie warunki nie mają zastosowania do hipoteki przymusowej (ustawowej) powstałej z mocy prawa na wszystkich nieruchomościach dłużnika, na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jedynym warunkiem wpisu takiej hipoteki jest bowiem wydanie decyzji stwierdzającej wysokość zadłużenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach z art. 174 P.p.s.a. kierując pod adresem wyroku Sądu pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 1a pkt 7 tej ustawy w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Żaden z podniesionych zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Udostępnienie tych informacji należy jednak uznać za możliwe jedynie wówczas, gdy wnioskodawca określi, odnośnie których gruntów, budynków lub lokali oczekuje stosownych informacji. Ponadto w myśl art. 24 ust. 3 tej ustawy wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie - między innymi - właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal i osób fizycznych oraz prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Uzyskanie tych dokumentów jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie i obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny czy organy prawidłowo odmówiły udostępnienia tych informacji.

W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie zwrócił się do organu (Starosta Powiatowy w Myszkowie) o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerach działek i numerach ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym wskazanego we wniosku podmiotu. Tak sformułowany wniosek oznaczał, że wnioskodawca domagał się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do nieokreślonych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Przedmiotem żądania nie było więc uzyskanie zaświadczenia konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Wniosek ten nie precyzował bowiem nieruchomości lub innych obiektów ewidencji gruntów i budynków, wobec których organ ewidencyjny miałby udzielić informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a było to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, iż taki zakres wniosku skarżącej mógł być rozpatrywany jedynie w procedurze wydania wypisu i wyrysu, albo zaświadczenia. Oba jednak z wymienionych dokumentów mogą być wydane – odpowiednio stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 217 §2 pkt 2 K.p.a. – jedynie osobom mającym interes prawny w ich uzyskaniu. Tymczasem, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu tego rodzaju dokumentów. Takiego interesu nie tworzy w szczególności toczące się postępowanie egzekucyjne wobec osoby wskazanej we wniosku o udzielenie informacji ewidencyjnej. W tak ukształtowanej bowiem sytuacji faktycznej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził przysługiwanie skarżącej jedynie interesu faktycznego w sprawie, skoro uzyskanie informacji oczekiwanych przez skarżącą może nastąpić w trybie wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących procedury egzekucyjnej, w której stosowne czynności podejmuje komornik i niekiedy także sąd powszechny. Odmowa udzielenia informacji ewidencyjnej w formie wyrysu i wypisu oraz zaświadczenia nie pozbawia zatem wierzyciela jakichkolwiek uprawnień w postępowaniu egzekucyjnym, skoro poszukiwanie majątku dłużnika należy do kompetencji komornika (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., I OSK 1181/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także uznać za przepis uzasadniający interes prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołany w skardze kasacyjnej art. 36 ust. 1 oraz art. 1a pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesądza o tym bowiem przepis art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosownie do którego, Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji wymienionych należności pieniężnych przy zastosowaniu ściśle określonych w tym przepisie środków egzekucyjnych. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach zarówno co do przedmiotu egzekucji jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Zatem nie wymienienie przez ustawodawcę w powyższym zakresie kompetencji dyrektora oddziału ZUS w zakresie egzekucji z nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, iż podmiot ten ma interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W analogicznych stanach faktycznych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż właściwym trybem do ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny. Służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane w art. 913-920 K.p.c. Ujawnienie majątku dłużnika należy zatem do sfery postępowania cywilnego, a nie procedury postępowania administracyjnego, w tym trybu wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 1378/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 150/08).

Zaskarżony wyrok nie narusza więc przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej tj. art. 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 1a pkt 7 tej ustawy w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zmierzał w istocie do poszukiwania przez organ ewidencyjny, których gruntów, budynków lub lokali osoba wymieniona w tym wniosku jest właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym. Rozpatrzenie takiego wniosku wymagało więc przede wszystkim ustalenia, czy osoba w nim wskazana w ogóle jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jakiegokolwiek nieruchomości, a to przekracza zakres ustawowych obowiązków organu ewidencyjnego w procedurze udostępniania jawnych danych ewidencyjnych o przedmiotach ewidencji gruntów i budynków, tj. o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r. I OSK 1181/09).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.