Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2875/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 236 d ust. 1, 236 b ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 551/12 w sprawie ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 551/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w Ł., uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 657 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja"), wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki A. S.A. z siedzibą w Ł. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "ŁWIOŚ") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") utrzymał własną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia 26 lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 236d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn. zm.), dalej "Poś", ŁWIOŚ nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2011 r. sprawozdania dla [...] nr 2 w Ł., ulica W., zawierającego informacje niezbędne dla tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za rok 2010 r. (dalej "sprawozdanie" oraz "Rejestr").

Pismem z dnia 13 sierpnia 2011 r. skarżąca wniosła do GIOŚ odwołanie od decyzji ŁWIOŚ. Rozpatrzywszy odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. GIOŚ utrzymał decyzję ŁWIOŚ w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, GIOŚ wskazał w szczególności, że w dniu 1 kwietnia 2011 r. skarżąca przesłała sprawozdanie za rok 2010 r. drogą elektroniczną. W wersji papierowej sprawozdanie wpłynęło do ŁWIOŚ w dniu 4 kwietnia 2011 r.

Zgodnie z art. 236b ust. 1 Poś prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca r. następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Zgodnie z art. 236d ust. 1 Poś w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Skarżąca była zobowiązana do wykonania obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art.236b ust.1 Poś z tytułu uwolnień do powietrza, transferu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Obowiązek ten wykonany został jednakże nieterminowo, co obligowało organ do nałożenia kary.

Przywołując treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009 r. w sprawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U. Nr 141, poz.1154), dalej "rozporządzenie w sprawie sprawozdania (...)", organ wskazał, że sprawozdanie w formie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w ust. 1, przedkłada się za pośrednictwem publicznych sieci telekomunikacyjnych w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.), po wypełnieniu formularza sprawozdania przez aplikację udostępnioną na stronie internetowej Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Stroną internetową Rejestru w rozumieniu rozporządzenia jest strona pod adresem: www.prtr.gios.gov.pl (dalej "strona Rejestru"). Skarżąca podnosi natomiast, że próbowała zalogować się na stronę Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, tj. www.gios.gov.pl (dalej "strona GIOŚ"). Oba adresy znajdują się wprawdzie na serwerze GIOŚ, jednakże są adresami odrębnymi, pełniącymi odmienne funkcje. Z przedstawionego przez skarżącą wykazu połączeń z serwerem GIOŚ wynika, że w dniu 31 marca 2011 r. skarżąca próbowała połączyć się ze stroną Rejestru jedynie sześć razy.

Aplikacja obsługująca stronę Rejestru działała w roku 2011 bez zakłóceń za wyjątkiem okresu konserwacji (10 – 15 marca). Kłopoty skarżącej, z zalogowaniem się w dniu 31 marca 2011 r. na stronę Rejestru, mogły wynikać z dużej liczby logowań dokonywanych w tym dniu przez inne podmioty (przeciążenie serwera). Podkreślenia wymaga jednakże, że podmioty obciążone obowiązkiem sprawozdawczym mają możliwość wywiązania się z niego już od dnia 1 stycznia każdego roku kalendarzowego, nie muszą zatem oczekiwać z wykonaniem tej czynności do czasu bezpośrednio poprzedzającego upływ terminu końcowego. Podmiot planujący złożenie sprawozdania w okresie bezpośrednio poprzedzającym upływ terminu końcowego, winien w tej sytuacji liczyć się z ryzykiem problemów technicznych naturalnych dla systemów elektronicznych. Niewywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego w terminie, obligowało organ do nałożenia na skarżącego kary, bez względu na przyczynę spóźnienia.

Jako nietrafne organ odwoławczy ocenił zarzuty odwołania skarżącej odnośnie braku proporcjonalności wymierzonej kary do wagi zaistniałego uchybienia oraz odnośnie zastosowania osobnych kar w odniesieniu do każdego z zakładów skarżącej.

Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję GIOŚ.

W skardze podniesiono przeciwko zaskarżonej decyzji następujące zarzuty:

1. Organ pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że oprócz sześciokrotnych prób zalogowania się w dniu 31 sierpnia 2012 r. na stronę Rejestru, skarżąca podjęła również 75 prób zalogowania się na stronę GIOŚ. Złożenie wymaganego sprawozdania za pośrednictwem strony GIOŚ jest zwyczajowo przyjętym i akceptowanym przez organ sposobem wywiązywania się z obowiązku sprawozdawczego.

2. Nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, że podmiot składający sprawozdanie pod koniec wyznaczonego przepisami terminu ponosi ryzyko niewydolności systemu informatycznego, wynikającej z konieczności obsłużenia znacznej liczby podmiotów składających sprawozdania. Również ostatni dzień okresu, który przepisy wyznaczają na złożenie sprawozdania, jest dniem, w którym organ jest zobowiązany zapewnić techniczną możliwość wykonania tego obowiązku. Brak takiej możliwości obciąża organ, tym bardziej, że wiadome mu są uchybienia w pracy systemu informatycznego zaistniałe w latach poprzednich. Opóźnienie skarżącej w złożeniu przez nią sprawozdania wyniosło dokładnie 14 godzin 59 minut i nie wynikało z przyczyn leżących po stronie skarżącej.

3. Organ nie wziął pod uwagę, że kara, o której mowa w art. 236d Poś jest nakładana na prowadzącego instalacje za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych, nie zaś za niedopełnienie obowiązków w zakresie każdej instalacji odrębnie.

W ocenie skarżącej, Spółka jest jednym zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 Poś, posiadającym tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się odrębne instalacje położone w trzech lokalizacjach na terenie zakładu. Nawet przyjmując, że każda z instalacji stanowi odrębny zakład, to obowiązek sprawozdawczy nie obciąża zakładu, a operatora, który prowadzi trzy zakłady, czyli podmiot prowadzący trzy odrębne instalacje. Wobec powyższego, organ powinien ukarać podmiot, na którym ciąży obowiązek sprawozdawczy, nie zaś uzależniać wydanie poszczególnych decyzji administracyjnych i nałożenie kary administracyjnej odrębnie dla każdej instalacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew stanowisku organów obu instancji, ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 236d ust. 1 Poś, niezbędne do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, nie wystąpiły. Oba orzeczenia zostały zatem wydane z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W art. 236a ust. 1 Poś ustawodawca postanowił o utworzeniu Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, będącego elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 33 z 04.02.2006, str. 1). Na mocy art. 236a ust. 2 prowadzenie Rejestru ustawodawca powierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

Przepis art. 236b ust. 1 Poś nakłada na podmiot prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, obowiązek sprawozdawczy polegający na przekazywaniu do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006.

Z przepisu tego wynika, że termin na wypełnienie obowiązku sprawozdawczego za dany rok sprawozdawczy wynosi trzy miesiące (od 1 stycznia do 31 marca roku następującego po roku sprawozdawczym).

Przepis art. 236d ust. 1 Poś ustala sankcję za niewykonanie obowiązku sprawozdawczego, stanowiąc, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Techniczne aspekty wykonania obowiązku sprawozdawczego regulują przepisy rozporządzenia w sprawie sprawozdania (...). Sąd zacytował § 3 ust. 1 – 4 rozporządzenia i wskazał, że z regulacji tej wynika, iż obowiązek sprawozdawczy wykonać można tylko w formie przedłożenia dokumentu elektronicznego za pośrednictwem aplikacji udostępnionej na stronie internetowej Rejestru. Podmiot objęty obowiązkiem sprawozdawczym nie ma zatem możliwości złożenia sprawozdania wyłącznie w formie papierowego dokumentu osobiście lub za pośrednictwem poczty (§ 3 ust. 4 rozporządzenia przewiduje jedynie tego rodzaju sprawozdanie jako sprawozdanie uzupełniające).

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd wojewódzki wskazał, że skarżąca nie złożyła sprawozdania w terminie przewidzianym w ustawie, złożyła je natomiast dopiero w dniu następnym. Pomimo niedochowania przez stronę wskazanego wyżej terminu, nie można w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać, że w sprawie doszło do wskazanego w przepisie art.236d ust. 1 Poś "niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1", stanowiącego podstawę do nałożenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na prowadzącego instalację w drodze decyzji kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Brak podstaw do zakwalifikowania złożenia przez skarżącą wymaganego sprawozdania po upływie ustawowego terminu, jako niewykonania obowiązku sprawozdawczego, wynika z faktu, że pomimo niekwestionowanego przez organ podjęcia przez skarżącą wielokrotnych prób wykonania obowiązku sprawozdawczego w ostatnim dniu terminu przewidzianego na jego wykonanie, tj. w dniu 31 marca 2011 r., wykonanie tego obowiązku było niemożliwe z powodu braku technicznej możliwości zalogowania się na stronie Rejestru. Brak ten jest okolicznością leżącą po stronie GIOŚ, tj. po stronie organu prowadzącego Rejestr.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu, że przepisy wyznaczają podmiotom zobowiązanym dostatecznie długi, bo trzymiesięczny okres na wykonanie obowiązku sprawozdawczego, stąd w założeniu podmioty te mają możliwość wykonania tego obowiązku bez konieczności odkładania tej czynności do momentu bezpośrednio poprzedzającego upływ terminu. Niewątpliwie, również w interesie tych podmiotów winno leżeć wdrożenie takich rozwiązań i procedur wewnątrzorganizacyjnych, które gwarantowałyby wywiązywanie się przez nie z obowiązków sprawozdawczych na długo przed 31 marca każdego roku następującego po roku sprawozdawczym. Interes ten wiązałby się z wyeliminowaniem ryzyka niezłożenia z różnych przyczyn sprawozdania w terminie i narażenia się z tego tytułu na sankcje administracyjne. O ile jednakże powyższe okoliczności czyniłyby oczywiście bezpodstawnymi starania podmiotu prowadzącego instalację o zwolnienie się z odpowiedzialności, o której mowa w art.236d ust.1 Poś w sytuacji, w której podmiot ten podjąłby próbę złożenia sprawozdania dopiero po upływie, nawet nieznacznym, wskazanego przepisami terminu, o tyle nie mają one znaczenia w sytuacji, w której w sposób bezsporny zobowiązany podjął w terminie ustawowym (nawet w ostatnim dniu tego terminu) działania zmierzające do złożenia sprawozdania, niemniej czynność ta była niewykonalna z przyczyn leżących po stronie organu. Utrzymywanie systemu informatycznego obsługującego Rejestr w takim stanie technicznym, aby w każdym dniu okresu przewidzianego na złożenie sprawozdań był on w stanie obsłużyć wszystkie podmioty podejmujące starania w celu skorzystania z niego, jest obowiązkiem GIOŚ. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w świetle faktu, że wykonanie obowiązku sprawozdawczego jest możliwe wyłącznie za pośrednictwem tego systemu. O ile w związku z obiektywnymi uwarunkowaniami technicznymi nie da się wyeliminować ryzyka braku możliwości zalogowania się w dniu 31 marca na stronę Rejestru, powodowanego koniecznością obsłużenia wyższej niż standardowa liczby użytkowników systemu, to w konsekwencji przyjąć należy, że każdy podmiot zobowiązany do złożenia sprawozdania, który w sposób udowodniony podejmował w tym dniu takie nieudane próby, a następnie po ustaniu przeszkód technicznych niezwłocznie złożył sprawozdanie po terminie, nie może być traktowany jako podmiot, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1 Poś.

Sytuacja tego rodzaju wystąpiła w niniejszej sprawie, w związku z czym brak podstaw do zastosowania wskazanego wyżej przepisu w stosunku do skarżącej.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej odnośnie tego, że jeden podmiot prowadzący kilka odrębnych instalacji może być obciążony – w razie niewywiązania się z obowiązku terminowego przedłożenia sprawozdań dotyczących tych instalacji - wyłącznie jedną karą pieniężną, o której mowa w art. 236d ust. 1 Poś.

Wprawdzie art. 236b ust. 1 Poś nie rozstrzyga tej kwestii wprost, traktując o obowiązku sprawozdawczym "podmiotu prowadzącego instalację", niemniej obowiązek ten – w sytuacji, w której ten sam podmiot prowadzi kilka odrębnych instalacji – należy konsekwentnie odnosić do każdej z tych instalacji z osobna. Odrębnie bowiem – w odniesieniu do poszczególnych instalacji - rozpatrywać należy przekroczenie obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Konsekwentnie zatem rozliczenie tego obowiązku (w tym ewentualne nałożenie kary) powinno nastąpić z osobna w odniesieniu do każdej z tych instalacji.

W odniesieniu do wspomnianego w skardze wadliwego oznaczenia decyzji pierwszoinstancyjnej Sąd ocenił, że ma ono charakter oczywistej omyłki pisarskiej, co pozostaje bez znaczenia z racji uchylenia decyzji organów obu instancji.

Sąd wskazał następnie, że w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, ŁWIOŚ umorzy postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki podał art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj.

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. - zgodnie z którym uzasadnienie powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie - poprzez zawarcie w uzasadnieniu treści wewnętrznie sprzecznych oraz sprzecznych z rozstrzygnięciem,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, - nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

3/ art. 153 p.p.s.a. przez nieuprawnione, niezgodne z rozstrzygnięciem wskazania, co do dalszego postępowania,

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 236d ust. 1 w zw. z błędną wykładnią art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. z późn zm.), (dalej: Poś), przez przyjęcie, że przepis art. 236d ust. 1 Poś może nie być stosowany pomimo przekroczenia terminu zakreślonego w art. 236b ust. 1 Poś, do którego się odwołuje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł tylko o uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jednak w uzasadnieniu w dwóch miejscach wskazał o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Tym samym uzasadnienie jest sprzeczne z orzeczeniem, co stanowi naruszenie art. 141 p.p.s.a. Poza tym, z jednej strony Sąd przyznał, że sprawozdanie wpłynęło od A. S.A. po terminie, wywodzi jednak z tego faktu, że A. S.A. nie może być traktowana jako podmiot, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1 Poś. Nie do pogodzenia jest to z brzmieniem art. 236d w zw. z art. 236b, z którego jednoznacznie wynika, że niewypełnieniem obowiązku jest nieprzesłanie sprawozdania do dnia 31 marca.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu wskazanie dla Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Takiego wskazania Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie będzie mógł wykonać, gdyż nie jest on władny do wykonania wyroku, który nie odnosi się do jego działań.

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził także, że wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, nie doszło do naruszenia wskazanych przez Sąd przepisów prawa materialnego, a wręcz to Sąd pierwszej instancji przepisy te naruszył. Naruszenie to polegało na uznaniu, że nie wystąpiły ustawowe przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 236b ust. 1 Poś. Z taką oceną Sądu wynikającą z błędnej wykładni art. 236b ust. 1 nie można się zgodzić. Art. 236b Poś nadkłada obowiązek na każdego przedsiębiorcę prowadzącego instalację, która obejmuje co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia 166/2006, żeby w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazał do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje dotyczące transferów zanieczyszczeń i transferów odpadów określonych w rozporządzeniu. Termin określony w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym i jego przekroczenie powoduje zastosowanie sankcji określonej w art. 236d Poś. Niesporne jest w sprawie, że sprawozdanie zostało złożone przez A. S.A. po tym terminie. Art. 236d ust. 1 Poś jednoznacznie stanowi, że jeżeli zobowiązany do tego podmiot - w tym przypadku A. S.A. - nie wykona obowiązku wynikającego z art. 236b ust. 1 ustawy, to wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalacje, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Co istotne, decyzja ta nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego lecz jest to tzw. decyzja związana.

Sąd nie wziął pod uwagę, że przepisy dotyczące wymierzania kar na podstawie Poś mają charakter obiektywny. Oznacza to, że o tym czy wypełniona została hipoteza zawarta w normie prawnej, decyduje określony stan faktyczny i nie ma znaczenia czy stan ten został przez stronę zawiniony, czy też nie. Błędna wykładnia art. 236b ust. 1 polegała na tym, że sąd uznał, iż zawarty w nim termin może być przekroczony, mimo że taka konstatacja nie wynika z charakteru tego przepisu ani z brzmienia innych przepisów Poś.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. w Łodzi wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości: Spółka A., jako podmiot prowadzący instalacje obejmujące jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr I do rozporządzenia WE nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń zobowiązana była, w terminie do 31 marca 2011 r., do złożenia sprawozdania za 2010 r. zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów odpadów określonych w ww. rozporządzeniu.

Spółka nie wywiązała się z tego obowiązku i przedmiotowe sprawozdanie w formie elektronicznej złożyła do organu w dniu 1 kwietnia 2011 r. W formie papierowej sprawozdanie to wpłynęło do organu 4 kwietnia 2011 r. Spółka nie kwestionowała, że w tej drugiej formie sprawozdanie zostało wysłane również z przekroczeniem ustawowego terminu, to jest po 31 marca 2011 r. Poza sporem również pozostaje, że w dniu 31 marca 2011 r. skarżąca dokonywała prób zalogowania się na stronę organu wskazaną w przepisach, celem wywiązania się z nałożonego ustawowo obowiązku, jednakże próby te nie przyniosły rezultatu. Skarżąca złożyła przedmiotowe sprawozdanie w dniu 1 kwietnia 2011 r. o godz. 14.59, albowiem dopiero w tej dacie próba logowania powiodła się. Nie jest również sporne, iż nie stwierdzono awarii aplikacji obsługującej stronę Rejestru w dniu 31 marca 2011 r.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów stanowiących podstawę do nałożenia na Spółkę kary administracyjnej za niewykonanie w terminie obowiązku złożenia ww. sprawozdania.

Zgodnie z treścią art. 236d ustawy Poś w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącą instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Jednocześnie prawidłowo Sąd pierwszej instancji zacytował przepisy § 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009 r. w sprawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U Nr 141, poz. 1154) i z treści tych przepisów wywiódł, że obowiązek sprawozdawczy można wykonać jedynie w formie przedłożenia dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem aplikacji udostępnionej na stronie internetowej rejestru. Wprawdzie pkt 4 § 3 rozporządzenia wskazuje na obowiązek przesyłania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania w formie papierowej, jednakże dotyczy to jedynie podmiotów, które nie posiadają bezpiecznego podpisu elektronicznego. Dodatkowo: treść przepisu wskazuje, że obowiązek taki został nałożony na te podmioty "dodatkowo", co oznacza, że także one nie zostały zwolnione z przesłania sprawozdania w formie elektronicznej. Powyższe wskazuje, że omawiany obowiązek, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd wojewódzki, może być spełniony jedynie w formie elektronicznej, zaś na podmioty, o których mowa w pkt 4, nakłada się dodatkowy obowiązek zachowania formy pisemnej w celach stwierdzenia, że sprawozdanie posiada moc "dokumentu urzędowego" (zawiera odpowiednie podpisy).

Nie ma natomiast racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że przepisy ustaw o ochronie środowiska uprawniają organy administracji odpowiedzialne za tworzenie Rejestru do oceny przyczyn niezachowania terminu do złożenia sprawozdania.

Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że decyzja nakładająca karę administracyjną nie ma charakteru uznaniowego. Za powyższym wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "nakłada (...) karę pieniężną", co oznacza, że nie pozostawiono organowi tzw. luzu decyzyjnego w tym zakresie.

Wykładnia przepisów ustawy Poś nie pozwala również na przyjęcie – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że organ w ramach swobodnego uznania może oceniać przyczyny, dla których nie został zachowany termin do złożenia sprawozdania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że odpowiedzialność administracyjna za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych ma charakter zobiektywizowany i oderwana jest od pojęcia winy. W związku z tym, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej, za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych, organ nie musi ustalać przyczyny, która legła u podstaw takiego, a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska (por. K. Gruszecki, Komentarz. Prawo Ochrony Środowiska, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 480, oraz wyroki NSA, m.in. z dnia 28 września 2011 r. w sprawie II OSK 1470/10, z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1569/10, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo wskazać należy, że analiza przepisów działu IVa Prawa ochrony środowiska wskazuje, że termin wskazany przez ustawodawcę – do 31 marca każdego kolejnego roku następującego po roku sprawozdawczym ma charakter terminu prawa materialnego, a co za tym idzie nie podlega on przywróceniu.

Ustawodawca w sprawach dotyczących przedmiotowych kar pieniężnych nakazał organom odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Powyższe oznacza, że nie przewidział możliwości zwolnienia się z obowiązku złożenia sprawozdania w ustawowym terminie.

Za taką wykładnią art. 236d Poś przemawia także cel, jakiemu ma służyć utworzenie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Powinny być w nim gromadzone informacje na temat uwolnień zanieczyszczeń do powietrza, wody i gleby, jak również transferów zanieczyszczeń obecnych w ściekach i odpadach poza miejsce położenia zakładu. Jednocześnie polski ustawodawca w art. 236 b ust. 3 Poś wskazuje, że organ wojewódzki przekazuje niezbędne dane do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, ten zaś, jak wynika z treści art. 236c omaw. ustawy, przekazuje stosowne sprawozdanie Komisji Europejskiej.

Dodatkowo – jak podkreśla się w literaturze, rejestr ten ma być jawny, a dostęp do informacji w nim zawartych realizowany jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm., dalej: ustawa o dostępie do informacji o środowisku (tak m.in. M. Górski w: Prawna ochrona powietrza i handel uprawnieniami emisyjnymi w Polsce i w Niemczech. Kolonia Limited 2006, Rozdział 10). Należyta realizacja tak określonych celów Rejestru będzie możliwa jedynie w sytuacji wykonywania obowiązków przez podmioty zobowiązane do składania sprawozdań w sposób przewidziany ustawą i w przepisach wykonawczych, przy czym brak jest podstaw do wprowadzenia wykładni rozszerzającej przepisów określających te obowiązki. Jedynie ujednolicenie stosowania tych norm we wszystkich krajach zobligowanych do tworzenia rejestru, pozwoli na stworzenie jednego, sprawnie działającego systemu informacji w ww. zakresie. Powyższe przemawia za koniecznością ścisłej interpretacji omawianego przepisu, bez wprowadzania wyjątków uzasadniających nieterminowe złożenie sprawozdania.

I wreszcie – nawet przy dokonaniu odmiennej interpretacji skutków niedochowania terminu, o którym mowa w art. 236 b ustawy - Poś wskazać należy, że Spółka A. nie wykazała, ażeby dochowała należytej staranności w zachowaniu terminu do złożenia sprawozdania. Wprawdzie, jak zostało wyżej wskazane, Spółka dokonywała prób logowania się do Aplikacji udostępnionej przez administratora rejestru, jednakże trudności w zalogowaniu nie mogą zwalniać zobowiązanej ze złożenia terminowo sprawozdania. Po pierwsze, ustawodawca udzielił zobowiązanym podmiotom dość długi, bo trzymiesięczny termin do złożenia sprawozdania, co oznacza, że Spółka mogła się odpowiednio do tego obowiązku przygotować, po drugie, nie zostało wykazane przez Spółkę, ażeby tego dnia (ostatniego dnia materialno - prawnego terminu) system informacyjny organu będącego administratorem działał niesprawnie. Co więcej, nie zostało wykazane, ażeby inne podmioty nie złożyły w tym dniu sprawozdań, li tylko z powodu braku możliwości zalogowania się do systemu. Te okoliczności wskazują, że Spółka nie dołożyła należytych starań i nie wykazała, że niedochowanie terminu nastąpiło bez jej winy. Jedynie na marginesie zaznaczyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że na właściwą stronę organu (udostępnioną w celu złożenia sprawozdania) strona podejmowała próby logowania się jedynie sześciokrotnie. Tej okoliczności A. Spółka S.A. nie negowała. Biorąc pod uwagę, że Spółka próbowała spełnić obowiązek sprawozdawczy dopiero ostatniego dnia ustawowego terminu wskazać należy, że spoczywał na niej obowiązek dochowania szczególnej staranności, przez który należy rozumieć również częstotliwość podejmowania prób logowania na właściwą stronę internetową. Dochowania takiej staranność Spółka A. nie wykazała.

A zatem, rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie zostały spełnione przez Spółkę A. przesłanki określone w art. 236 d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 Poś., co uzasadniało odstąpienie od nałożenia na spółkę kary pieniężnej określonej w tych przepisach.

Konkludując, jako usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów prawa materialnego, a to art. 236 d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 ustawy - Poś poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkody techniczne w zalogowaniu się do systemu powinny uzasadniać niezastosowanie sankcji wymienionej w ww. przepisie.

W świetle powyższej oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów postępowania. Niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie organ, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady wskazane w skardze, jednakże w świetle stwierdzonych naruszeń przepisów prawa materialnego, należy uznać, że uchybienia przepisom postępowania pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

W tym stanie rzeczy uznano, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i – po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – rozpoznanie skargi.

W wyniku oceny legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja ta nie narusza prawa. Organ – z przyczyn wskazanych wyżej, prawidłowo nałożył na Spółkę karę pieniężną za niezachowanie terminów w zakresie sprawozdawczości.

Nie ma także racji Spółka A. zarzucając, że w niniejszej sprawie może być nałożona jedynie 1 kara pieniężna. Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując, że kara pieniężna jest związana z "prowadzoną instalacją", a zatem skoro strona zobowiązana jest do składania sprawozdania oddzielnie za każdą instalację, która spełnia wymogi zawarte w rozporządzeniu nr 166/2006, to sankcja za niewypełnienie takiego obowiązku winna być nakładana również oddzielnie. Odmienna interpretacja tego obowiązku, a w zgodzie ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, mogłaby prowadzić do nadużycia prawa przez prowadzących instalacje. Treść przepisów zawartych w rozdziale IVa Poś mogłaby prowadzić do wątpliwości czy w sytuacji spełnienia obowiązku, jedynie co do części instalacji, kara powinna zostać nałożona. Niewątpliwie – biorąc pod uwagę, że wprowadzenie powyższych regulacji ma na celu m.in. dostosowanie polskiego prawa do przepisów prawa wspólnotowego, nie było intencją racjonalnego ustawodawcy wprowadzanie tego rodzaju wątpliwości interpretacyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznaniu skargi A. S.A. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 tej ustawy, przy czym wysokość kosztów zastępstwa procesowego Sąd ustalił w oparciu o § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 61).