Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 280/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. w B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lipca 2016 roku, nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy Przedsiębiorstwu Budowlanemu J. Sp. z o. o. w B. dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i miejscami postojowymi w podpiwniczeniu wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. [...] położonej w B. przy ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, z dopuszczeniem usytuowania bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. gr. [...].

Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy była drugą decyzją w postępowaniu wszczętym z wniosku inwestora z [...] lutego 2016r. uzupełnionego [...] lutego 2016r. Pierwsza decyzja wydana [...] kwietnia 2016r. (Nr [...]) była decyzją pozytywną dla inwestora, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i miejscami postojowymi w podpiwniczeniu wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. [...] położonej w B. przy ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, z dopuszczeniem usytuowania bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. gr. [...]. Pozytywna decyzja była oparta o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną [...] kwietnia 2016r. Z analizy wynikała możliwość ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy oraz uzasadniona ładem przestrzennym dopuszczalność usytuowania planowanego budynku bezpośrednio po granicy z działką [...]. W analizie wskazano, że planowany budynek będzie przylegał ścianą szczytową do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce o numerze [...], stanowiąc kontynuację ciągu zabudowy zarówno pod względem funkcji jak i gabarytów. W analizie podano również, że znaczna cześć obiektów budowlanych z terenu objętego granicami analizy, usytuowana jest w odległościach mniejszych niż normatywne od granic nieruchomości, co wskazuje, że taki sposób zabudowy jest elementem ładu przestrzennego i stanowi zasadę w sposobie zagospodarowania wielu nieruchomości otaczających teren inwestycji.

Odwołania od tej decyzji wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa [...]., Wspólnota Mieszkaniowa [...] a także inwestor. Wspólnoty kwestionowały dopuszczenie decyzją o warunkach zabudowy usytuowania inwestycji bezpośrednio przy granicy z nieruchomościami o numerach [...] z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy nie może przesądzać konkretnego usytuowania budynku. Inwestor kwestionował ustalenie warunku zapewnienia miejsc postojowych i parkingowych na własnym terenie twierdząc, że nie istnieje przepis szczególny, który nakazywałby ustalenie określonej ilości miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] maja 2016r. (Nr [...]) po rozpoznaniu odwołań, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, wskazując na treść § 12 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie podzieliło stanowiska Wspólnot Mieszkaniowych, jakoby w decyzji o warunkach zabudowy nie było dopuszczalne przesądzenie możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Stwierdziło jednak, że dotychczasowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowi wystarczającej podstawy do przesądzenia o dopuszczalności lokalizacji planowanej zabudowy po granicy z działkami sąsiednimi. Z analizy nie wynika bowiem, czy stwierdzone ponad 50% - owe usytuowanie zabudowy w odległościach nienormatywnych od granic nieruchomości, dotyczy budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Tylko bowiem ustalenie istnienia w obszarze analizowanym takiego elementu ładu przestrzennego, jak usytuowanie bezpośrednio przy granicach działek, budynków o funkcji mieszkaniowej i wymiarach podobnych do wymiarów planowanego budynku, uprawniałoby do stwierdzenia, że wyniki analizy stanowią wystarczającą podstawę do przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności usytuowania wnioskowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Kolegium podzieliło zarzut odwołania inwestora, stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych do określenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych.

Prezydent Miasta B. prowadząc ponownie postępowanie zlecił opracowanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W nowej analizie z [...] czerwca 2016r. w części tekstowej dotyczącej oceny zastanego ładu przestrzennego, stwierdzono, że w obszarze analizowanym jedynie jeden budynek mieszkalny wielorodzinny tj. o tożsamej funkcji i wysokości, co planowany, jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Jest to budynek usytuowany na działce o numerze [...]. Taka lokalizacja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej nie jest wystarczającą podstawą do przesądzenia o dopuszczalności usytuowania budynku przy granicy z działkami sąsiednimi.

Opierając się na wynikach nowej analizy Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lipca 2016 roku, nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy Przedsiębiorstwu Budowlanemu J. Sp. z o. o. w B. dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z uwagi na ład przestrzenny ukształtowany w obszarze analizowanym tj. istnienie w lokalizacji bezpośredniej z granicą nieruchomości tylko jednego obiektu tożsamego funkcją i gabarytami z budynkiem planowanym, nie jest możliwe przesądzenie o dopuszczalności usytuowania wnioskowanej zabudowy przy granicach działki. Organ nadmienił, że jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora, a ten – mimo poznania wyników nowej analizy – nie wycofał się z wniosku o przesądzenie lokalizacji wnioskowanej budowy bezpośrednio przy granicach terenu inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora od negatywnej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2016 roku, nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska, organ odwoławczy stwierdził, że spośród kilkunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, tylko jeden z nich jest usytuowany przy granicy z działką sąsiednią. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie w sąsiedztwie planowanego budynku, standardem jest istnienie budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych po granicy działki, a w konsekwencji taki element ładu przestrzennego należałoby wskazać w decyzji o warunkach zabudowy jako wymaganie dla nowej zabudowy (wyrok WSA w Białymstoku z 28 czerwca 2011 roku, II SA/Bk 262/11). W ocenie organu II instancji lokalizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego po granicy działki stanowi wyjątek od zasady, jeśli chodzi o sposób usytuowania tego rodzaju budynków w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, iż istnienie tylko jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego po granicy działki, w sytuacji gdy pozostałe kilkanaście budynków tego rodzaju jest zlokalizowane w odległościach normatywnych od granic działek, na których są posadowione, nie stanowi podstawy do przesądzenia o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działkami sąsiednimi.

Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o.o. w B. wywiodło do sądu administracyjnego skargę na ostateczną decyzję SKO w B., zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647, ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588, zwanym dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury) poprzez ich błędną wykładnię (zawężającą) oraz przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przez spółkę usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego bezpośrednio po granicy z działkami sąsiednimi z uwagi na naruszenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy wystarczające jest, aby wyłącznie jedna działka sąsiednia, położona w obszarze analizowanym była zabudowana w podobny sposób, aby można było takie warunki ustalić, a projektowana zabudowa nie naruszała istniejącego ładu przestrzennego, co w niniejszej sprawie bezwzględnie zostało spełnione. Ponadto należy też zauważyć, że w niniejszym stanie faktycznym i prawnym tylko sposób zabudowy zaproponowany przez inwestora gwarantuje, że ład przestrzenny na tym terenie zostanie zachowywany (zwarta zabudowa pierzejowa mieszkaniowa wielorodzinna, która planowana przez inwestora zabudowa (również mieszkaniowa wielorodzinna) ma uzupełniać);

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności;

- art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez błędne przyjęcie, że skoro nowa zabudowa ma charakter budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, to kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników oraz sposobu kształtowania zabudowy można odnieść wyłącznie do nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, a nie także do budynków o innych funkcjach, np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- art. 2 i 32 Konstytucji RP polegające na wydaniu skarżonej decyzji wyłącznie w interesie kilku osób fizycznych mających już usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny po granicy z działką inwestora i którzy w dniu zakupu należących do nich lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na sąsiedniej nieruchomości o nr ew. gr. [...] wyrazili bezwarunkową zgodę na wybudowanie przez Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o. o. w B. na działce o nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego po granicy z ich nieruchomością (vide: Akt notarialny Rep. A. [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku), a więc podmiotów realizujących w ten sposób swoje partykularne, prywatne interesy, wbrew interesowi skarżącej Spółki, która przede wszystkim na swojej nieruchomości zamierza realizować inwestycję, w sposób zgodny z prawem i przede wszystkim gwarantujący, że ład przestrzenny na tym terenie zostanie zachowywany (zwarta zabudowa pierzejowa mieszkaniowa wielorodzinna);

- art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja nie noże stanowić kontynuacji sposobu zagospodarowania dla obszaru objętego analizą urbanistyczną;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, wynikających z wadliwie zebranego materiału dowodowego, co miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 roku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 681/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę wniesioną przez Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o. o. w B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, do czego w niniejszej sprawie sprowadza się spór pomiędzy organami administracji a inwestorem oraz stwierdził, że podziela argumentację przedstawioną przez organy, iż usytuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej po granicy z działką sąsiednią stanowi jednostkowy i wyjątkowy przypadek w usytuowaniu tego typu obiektu. Wskazał jednocześnie, że nie podziela zarzutu strony skarżącej o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów. Przypomniał, że naczelną zasadą zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dbanie o utrzymanie ładu przestrzennego. Z uwagi na to uznał za niezasadny zarzut "formalistycznego podejścia" organu przy rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem sądu, decyzją odmowną nie naruszono też przepisów Konstytucji RP, ponieważ prawo własności może być ograniczone ustawą i w tej konkretnej sprawie jest to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że organy jednoznacznie przyjęły, że oprócz jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego po granicy, inne budynki wielorodzinne nie są tak usytuowane. Z tych przyczyn podzielił trafność przyjęcia przez organy obu instancji, że w konkretnej sprawie nie spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że strona skarżąca przesłankę "dobrego sąsiedztwa" myli z pojęciem "ochrony interesu osób trzecich" w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości i stawiając mu szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, wniosła o o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z 27 lutego 2019 roku, wydanym pod sygnaturą akt II OSK 934/17, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego NSA stwierdził, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez WSA w Białymstoku przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie orzeczenia przez Sąd I instancji wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracji z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno stanowić logiczną i zwartą całość, jak też umożliwiać stronom postępowania a w razie kontroli instancyjnej, również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, poznanie argumentów, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd zobowiązany jest do zaprezentowania wyczerpującej argumentacji, przemawiającej za przyjętym rozstrzygnięciem z odniesieniem się do zaprezentowanych zarzutów strony skarżącej, gdyż uzasadnienie sądu I instancji nie może sprowadzać się jedynie do powielenia stanowiska organu i bezkrytycznego jego przyjęcia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do zdefiniowania sporu zawisłego przed tym sądem oraz bardzo lakonicznych stwierdzeń o akceptacji stanowiska organu i niezasadności zarzutów strony skarżącej.

W uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, jak stwierdził NSA, zabrakło rozważań odpowiadających na zasadnicze pytanie, a mianowicie: dlaczego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi z uwagi na naruszenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", skoro w ocenie skarżącej zasada ta została bezwzględnie spełniona. Skarżąca powołała przy tym konkretne okoliczności sprawy tj. między innymi istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usytuowany już budynek mieszkalny wielorodzinny po granicy z działką inwestora. Skarżąca, powołując się na konkretne okoliczności faktyczne sprawy zarzuciła decyzji odmownej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zarzuty te zostały obszernie uzasadnione z powołaniem prawnej i faktycznej argumentacji. Tymczasem sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów i nie wyjaśnił dlaczego zaakceptował stanowisko organów administracyjnych w rozstrzyganej sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powinien wziąć pod uwagę ocenę i wskazówki NSA i szczegółowo odnieść się do zarzutów skarżącej, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, stan faktyczny sprawy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. W szczególności sąd powinien przekonująco odpowiedzieć na pytanie dotyczące możliwości realizacji inwestycji skarżącej w postaci możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i miejscami postojowymi w podpiwniczeniu wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr. ew. gr. [...] (obręb [...]), położonej w B. przy ul. [...], wraz z infrastrukturą techniczną, z dopuszczeniem usytuowania bezpośrednio przy granicy z działkami nr. ew. gr. [...]. Uzasadnienie wyroku powinno być skonstruowane zgodnie z regułami wyznaczanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje;

Sąd na wstępie podkreśla, że orzeka ponownie będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA. Związanie to, wynikające z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nie może formułować ocen prawnych rozpatrywanej sprawy sprzecznych z treścią wyroku NSA. Winien zatem biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, stan faktyczny sprawy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, odpowiedzieć w świetle zarzutów skargi na pytanie, dlaczego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi z uwagi na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy wokół terenu inwestycji istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a po granicy z działką inwestora usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo dla zaplanowanej zabudowy wielorodzinnej.

Orzekając ponownie, sąd I instancji stwierdza, że skarga inwestora podlegała uwzględnieniu albowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i miejscami postojowymi w podpiwniczeniu wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. [...] położonej w B. przy ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, z dopuszczeniem usytuowania bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. gr. [...], została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Decyzja odmowna naruszyła przepisy prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie naruszyła także wyrażoną art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz zasady konstytucyjne wyrażone art. 64 ust. 3, 21 oraz 2 i 32. Naruszenia przepisów prawa materialnego miały przy tym bezpośredni wpływ na treść decyzji. Naruszenia przepisów prawa materialnego były następstwem błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, która doprowadziła do nieakceptowalnego uznania, że w okolicznościach faktycznych sprawy, gdy już istnieje na bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, budynek mieszkalny wielorodzinny o gabarytach zbliżonych do wymiarów wnioskowanej zabudowy, zaplanowany wnioskiem budynek mieszkalny wielorodzinny, mający się stykać z istniejącym ścianą szczytową, nie stanowi kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania obszaru objętego analizą urbanistyczną. Tym samym przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło także do zarzuconego skargą naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 K.p.a. ) w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis powyższy statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa", co oznacza, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w decyzji. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, zważywszy na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, powinna być rozumiana w ten sposób, że dopiero brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkować powinien odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 20 sierpnia 2013r., sygn. II OSK 838/13 i z dnia 16 kwietnia 2015r. sygn. II OSK 2186/13). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była z jednej strony konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym a z drugiej strony prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Należy zatem badać wpływ planowanej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. W orzecznictwie podkreśla się, że zbyt restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności i wynikającymi z niego uprawnieniami właścicielskimi, niezależnie jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Kwestie parametrów planowanej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy, powinny być badane każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy sąd stwierdza, że opisany wnioskiem inwestora, budynek mieszkaniowy wielorodzinny, przewidziany do realizacji na działce o numerze geodezyjnym [...], bezwzględnie wpisuje się w charakterystykę urbanistyczno – architektoniczną najbliższego sąsiedztwa, gdyż stanowi uzupełnienie już istniejącej zabudowy wielorodzinnej. Na bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji działce o numerze [...] usytuowany jest budynek mieszkaniowy wielorodzinny, który ścianą szczytową bezpośrednio przylega do granicy działki [...]. Wynikające z wniosku połączenie zaplanowanego budynku ścianą szczytową z budynkiem już istniejącym, o takich samych parametrach i funkcji, stanowić będzie – jak trafnie argumentuje skarżąca spółka – rozwinięcie pierzei składającej się z połączonych ze sobą budynków mieszkalnych wielorodzinnych od strony drogi wewnętrznej na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Słusznie także wnioskodawca zwraca uwagę na, wykazany obiema analizami urbanistycznymi, fakt istnienia na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej (głównie jednorodzinnej) zlokalizowanej w granicach nienormatywnych względem granic nieruchomości tj. bezpośrednio przy granicach działek lub w odległościach mniejszych niż normatywne (zabudowa na działkach o numerach geodezyjnych [...]). Jak wynika z analiz, ponad 50 % całej zabudowy obszaru objętego analizami, stanowią budynki posadowione w odległościach mniejszych niż normatywne od granic nieruchomości. Twierdzenie, że jeden budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany po granicy nieruchomości, nie może być wystarczającym wyznacznikiem ładu przestrzennego na analizowanym obszarze, w okolicznościach sprawy prowadzi do absurdalnego wykluczenia zasady "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Tenże bowiem budynek mieszkalny wielorodzinny (usytuowany na działce [...]) stanowi punkt odniesienia dla określenia parametrów i wymagań dla wnioskowanej zabudowy. Wykładając zaś przepis prawa należy odrzucić taką interpretację przepisu, która prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (niedopuszczalność stosowania argumentum ad absurdum).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie akcentowany był pogląd aby funkcje terenu i sposób zabudowy terenu tj. wyznaczniki "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, interpretować szeroko a nie zawężająco (vide: między innymi wyrok NSA w sprawie II OSK 1237/12). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Norma zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, przy spełnieniu pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ustawy, pozwala ustalić warunki zabudowy już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (vide: wyrok NSA w sprawie II OSK 1153/08). Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok NSA w sprawie II OSK 116/12). Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego.

Decyzja odmawiająca ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy naruszyła przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w stanie faktycznym sprawy niewątpliwie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwalał na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wynikające zaś z analiz, usytuowanie ponad 50 % zabudowy w granicach nienormatywnych względem granic działek, w tym usytuowanie w ostrej granicy z terenem inwestycji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który stanowił wzorzec dla określenia wymagań i parametrów dla wnioskowanej zabudowy, nie pozwalał na przyjęcie, że ład przestrzenny w obszarze objętym analizami sprzeciwiał się dopuszczalności usytuowania wnioskowanego budynku po granicy.

Z tych przyczyn sąd uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dostrzeżona przez sąd zmiana brzmienia z dniem 1 stycznia 2018r. przepisu § 12 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zmianą opublikowaną w Dz. U. z 2017r., poz. 2285) pozostawała bez wpływu na proces kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż tej sąd administracyjny dokonuje poprzez pryzmat zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydawania.