Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 660/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 55 pkt 3, art. 57 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 5, art. 59 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia (del.) NSA Teresa Rutkowska Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1248/08 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 660 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r., którą to decyzją odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 59 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił inwestorowi R. B. udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego tj. przyziemia, parteru i I piętra budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...][...], wykonanego jako część inwestycji pn. "Dwa budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczną: wodno - kanalizacyjną, elektryczną, gazową przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...]", na których realizację została wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1999 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że przed dniem złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wszczęte zostało odrębne postępowanie administracyjne w sprawie realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 1999 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1999 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...],[...] i [...] obr. [...][...]przy ul. [...] w [...].

W związku z wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w opisanym wyżej zakresie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że nie może przeprowadzić kontroli, do jakiej zobowiązuje przepis art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzenie prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę sprawia, że konieczne jest w pierwszej kolejności zakończenie odrębnego postępowania, mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi, zatem na nie spełnienie wymagań określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany był do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła R. B., wnosząc o jej zmianę i udzielenie pozwolenia na użytkowanie, bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej się wydana decyzja jest sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa. Art. 59 i następne Prawa budowlanego, które przewidują obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego, zostały wprowadzone do Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy nowelizującej, do obiektów budowlanych, w odniesieniu, do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1999 r., a zatem pozwolenie na budowę zostało wydane ponad 3 lata przed dniem wejścia w życie ustawy nakładającej wymóg przeprowadzenia kontroli. W świetle powyższego organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli przewidzianej w art. 59a Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] września 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem organu odwoławczego zasadne było wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy ostateczną decyzję, którą nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Wobec eliminacji z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, z której wynikałby obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak również decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy nakładającej taki obowiązek, nie można było uznać, że inwestor spełnia wymagania określone przepisami art. 55, art. 57 ust. 1- 4 oraz art. 59 ust. 1 ustawy. Nadto organ wskazał, że obiekt musi spełniać warunki do użytkowania i być zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę lub projektem zamiennym zatwierdzonym w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1999 r. została wyeliminowana w części dotyczącej przedmiotowego budynku, stąd wskazane przez odwołującą się przepisy przejściowe nie mają zastosowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła R. B., zarzucając jej naruszenie:

- art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, przez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe na podstawie przepisów Prawa budowlanego wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego,

- naruszenie art. 59 ust. 5 cyt. ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego,

- naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw poprzez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do obiektu budowlanego, wobec którego pozwolenie na budowę zostało wydane przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy znowelizowane przez tę ustawę.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowanego w sytuacji zrealizowania go przez inwestora z istotnymi odstępstwami od wymogów określonych w pozwoleniu na budowę, "zaprzeczałoby instytucji pozwolenia na użytkowanie". Istotne odstępstwo polegało na wykonaniu w budynku dodatkowej trzeciej kondygnacji naziemnej i poddasza, podczas gdy pozwolenie na budowę zostało udzielone na dwie kondygnacje naziemne i nieużytkowe poddasze. Skoro, zatem toczące się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obejmuje istotne odstępstwa, które nie dotyczą przyziemia oraz dwóch kondygnacji naziemnych, to nie ma przeszkód w udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tych części budynku.

W odpowiedzi na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja wydana w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Sąd wskazał, iż strony nie kwestionowały waloru ostateczności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego.

Oceniając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania wykładni przepisu art. 7 ust. 3 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Użyte w nim określenie "przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę", zdaniem Sądu oznacza, że stosowanie przepisów przejściowych określonego aktu prawnego jest odnoszone do stanów faktycznych istniejących w chwili wejścia w życie tych regulacji, a nie do stanów późniejszych. Skoro w rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., ale uchylone po dniu wejścia w życie tej ustawy i to ze skutkiem ex tunc, to nie jest uprawniony wniosek, że przed dniem wejścia w życie nowelizacji pozwolenie na budowę nie zostało wydane.

Wyjaśniając natomiast drugie użyte w powyższym przepisie sformułowanie- "nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie", Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 9 cyt. ustawy, stanowiący, że przepisy art. 1 pkt 50 (czyli dodane nowelą art. 59a - 59g) w części dotyczącej obowiązku przeprowadzenia kontroli, wchodzą w życie 1 stycznia 2004 r. Łączna analiza tych przepisów pozwala na przyjęcie, że przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w odniesieniu do obiektów budowlanych, na których realizację wydano pozwolenie na budowę przed dniem wejścia w życie ustawy, nie wyłącza stosowania przepisów art. 57 (za wyjątkiem ust. 6) i art. 59 (za wyjątkiem ust. 1) Prawa budowlanego (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r.) oraz art. 59b ust. 2, a jedynie znosi konieczność przeprowadzania przez organ obowiązkowej kontroli tych obiektów, ale tylko w przypadku złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Przepisy art. 57 ust. 1- 5 określają, bowiem obowiązki inwestora nie związane z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, a przepis ust. 7 tego artykułu nie dotyczy przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w związku ze złożeniem przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Również przepis art. 59b ust. 2 ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (obecnie uchylony) nie dotyczył sytuacji, gdy obowiązkowa kontrola była przeprowadzana w związku ze złożeniem przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Kontrola była, bowiem przeprowadzana na wezwanie inwestora po złożeniu wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wyłącza zastosowanie w sprawach pozwolenia na użytkowanie art. 59 ust. 1, art. 57 ust. 6 oraz art.59a- art. 59g Prawa budowlanego. Wobec powyższego wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego nie naruszało przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Jak wskazał Sąd, w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, projektem o którym mowa w art. 57 ust. 2 pkt a ustawy jest niewątpliwie zatwierdzony projekt zamienny. Sąd stwierdził. iż projektu takiego brak jest w aktach niniejszej sprawy. W oświadczeniu kierownika budowy o zakończeniu budowy zawarta jest natomiast informacja, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1999 r. oraz, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych dokonano zmiany nie odstępując w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę wg dokumentacji PINB. Ponieważ organ ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1999 r. została w części dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...],[...] i [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w [...] uchylona, a na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydana została ostateczna decyzja o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, to wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego (przyziemia, parteru i I piętra) budynku przy ul. [...] w [...] przed złożeniem projektu zamiennego było przedwczesne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż oczywistym jest, że w sytuacji prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do określonego obiektu i ciążącego na inwestorze obowiązku sporządzenia projektu zamiennego obejmującego tenże obiekt budowlany, to nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na użytkowanie części takiego obiektu.

Z treści przepisu art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że jeżeli w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy, to przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ decyzja wydawana w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczy całego obiektu budowlanego, również całego obiektu budowlanego będzie dotyczył nakładany w tej decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a wobec tego zdaniem Sądu przed wydaniem takiej decyzji wykluczone jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części tego obiektu.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji podniósł, że okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy w ogóle nie odpowiadają hipotezie przepisu art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazane we wniosku o pozwolenie na użytkowanie części obiektu budowlanego roboty to drobne prace wykończeniowe, mające być jednakże wykonane w obiekcie budowlanym, co do którego pozwolenie na budowę zostało uchylone.

Przedstawiając powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 ust. 1 lit. a tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzi podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pomimo spełnienia przez inwestora "wymagań określonych w ust. 1 i art. 57 ust. 104",

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że częściowe pozwolenie na użytkowanie może być udzielone wyłącznie wówczas, gdy roboty, które zostały jeszcze do wykonania obejmują drobne prace wykończeniowe, zaś nie może być udzielone w przypadku poważniejszych robót budowlanych pozostałych do wykonania, pomimo że zrealizowana część obiektu budowlanego może samodzielnie funkcjonować,

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 4 wykluczone jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części tego obiektu,

5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, projektem, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 a jest zatwierdzony projekt zamienny.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała pogląd Sądu pierwszej instancji, iż uchylone pozwolenie na budowę dotyczyło części budynku, w zakresie którego został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca wskazała, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji sam zwrócił uwagę, że nie posiada w przedłożonych aktach administracyjnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie mógł określić, w jakim dokładnie zakresie zostało uchylone pozwolenie na budowę i czy pozwolenie to zostało uchylone w części objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Według ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego istotne odstępstwo polegało na wykonaniu w budynku dodatkowo trzeciej kondygnacji naziemnej oraz poddasza i nie dotyczyło przyziemia, parteru i pierwszego piętra budynku, a właśnie w odniesieniu do tych części budynku złożony został wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Przyjęcie przez Sąd, że pozwolenie na budowę zostało uchylone w całości, leżało u podstaw dalszych rozważań i wnioskowania Sądu i miało to bez wątpliwości istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem skarżącej art. 57 ust. 1- 4 Prawa budowlanego, zawierające katalog obowiązków, których niespełnienie skutkuje odmową wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest przepisem wyjątkowym i w konsekwencji należy interpretować go zawężająco, bazując głównie na wykładni literalnej. Katalog przesłanek w nim określonych nie może ulegać zmianie i być powiększany w drodze sądowej wykładni wbrew literalnemu brzmieniu przepisu. Skoro warunek istnienia pozwolenia na budowę nie został sformułowany przez racjonalnego ustawodawcę, niedopuszczalna jest odmowa wydania z tego względu pozwolenia na użytkowanie budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła, bowiem żadna przesłanka, która uzasadniałaby odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nawet przy założeniu, że pozwolenie na budowę zostało uchylone w całości. Skoro toczące się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obejmuje istotne odstępstwa, które nie dotyczą przyziemia oraz dwóch kondygnacji naziemnych, to również twierdzenie Sądu, że projekt zamienny będzie obejmował cały budynek, w tym również prawidłowo wykonane kondygnacje, jest nieuprawniony.

Skarżąca stwierdziła, że art. 55 pkt 3 Prawa stanowi wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą do użytkowania powinny być oddawane obiekty budowlane, których budowa została zakończona. Rozwiązanie takie ma sens wówczas, gdy oddawany do użytkowania obiekt budowlany w określonym, niepełnym zakresie nadaje się do tego użytkowania. Użycie sformułowania "przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych" jest na tyle ogólne, że mieści w sobie zarówno sytuacje, w których nie została wykończona elewacja budynku, jak również takie, w których określona część budynku (np. kondygnacja) nie nadaje się jeszcze do użytkowania. Również art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie na otwarty katalog robót, które nie muszą być ściśle związane z projektem budowlanym. Wskazane przepisy pozwalają na wydanie przez organ decyzji pozwolenia na użytkowanie budynku pomimo nie wykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem.

Stąd też ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego zawężony jest wyłącznie do sytuacji, kiedy pozostają do wykonania drobne roboty wykończeniowe jest błędna. Dla wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie ma, bowiem znaczenia, w jakim zakresie są ukończone dalsze prace objęte projektem budowlanym. Istotnym do ustalenie jest jedynie, że część obiektu budowlanego objęta wnioskiem jest zrealizowana w stanie umożliwiającym korzystanie z niej.

Skoro, zatem toczące się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obejmuje istotne odstępstwa, które nie dotyczą przyziemia oraz dwóch kondygnacji naziemnych, to nie ma przeszkód w udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tych części budynku. Postępowanie naprawcze bez względu na jego wynik odniesie, bowiem skutek jedynie w zakresie trzeciej kondygnacji naziemnej i poddasza. Tym samym część obiektu budowlanego objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oceniana w granicach art. 183 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stwierdzić należy, iż nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten w sprawie stosowany nie był, a co istotne został on uchylony na podstawie art. 1 pkt 24 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z dniem 30 maja 2005 r. (art. 4 tejże ustawy zmieniającej) i w chwili wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] września 2008 r., jak i w dacie wydania decyzji organu I instancji, przepis ten już nie obowiązywał.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, iż istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony.

Z przyjętego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż decyzją z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Dwa budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczną: wodno- kanalizacyjną, elektryczną, gazową przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...]". Wobec realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1999 r., Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1999 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...],[...] i [...] obr. [...][...]przy ul. [...] w [...]. Organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał ostateczną decyzję o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Po wydaniu powyższej decyzji, w dniu 30 marca 2007 r. wpłynął wniosek inwestora R. B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego tj. przyziemia, parteru i I piętra budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...][...], wykonanego jako część inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję z dnia [...] września 1999 r. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne było to, że inwestor nie dysponował decyzją zatwierdzającą projekt budowlany dla obiektu zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...][...].

Przedstawione wyżej i niezakwestionowane skutecznie ustalenia uprawniały Sąd pierwszej instancji do zaaprobowania stanowiska organu o braku spełnienia przez inwestora wymagań, o których mowa w art. 57 ust. 1- 4 ww. ustawy tj. przedłożenia oryginału dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, bowiem w okolicznościach faktycznych sprawy projektem, o którym mowa w art. 57 ust. 2 pkt a ustawy winien być zatwierdzony projekt zamienny. Powyższy wniosek stanowi logiczne następstwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro, z obrotu prawnego została wyeliminowana w zakresie wyżej wskazanym, stanowiąca podstawę prawną prowadzonych robót budowlanych decyzja z dnia [...] września 1999 r., to nie można było skutecznie przyjąć, iż możliwym jest złożenie oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z tymże projektem budowlanym. Pomimo, iż w przepisie art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wskazano wprost, że norma ta odnosi się też do projektu zamiennego, to stwierdzić trzeba, iż wniosek taki wynika z systematyki Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, iż zawarta w ust. 2 powyższej normy regulacja, odnosi się do zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, a więc takich jakie w odniesieniu do realizowanej budowy nie zaistniały, skoro w wyniku zakończonych już postępowań administracyjnych stwierdzono wprowadzenie zmian istotnych.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w sprawie decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, którego naruszenie nie zostało jednak w skardze kasacyjnej zarzucone Sądowi pierwszej instancji. Oznaczało to w konsekwencji, iż dokonana wykładnia tego przepisu, jak i jego zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest dla Naczelnego Sądu Administracyjny wiążące.

Stwierdzić trzeba, iż rozpoznawany w niniejszej sprawy wniosek oparty został na art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc dotyczył sytuacji, gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie miało nastąpić z uwagi na zamiar inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepis ten odnosi się przede wszystkim do obiektów budowlanych, których wykonanie zostało rozłożone w czasie, umożliwiając użytkowanie części budynku, w którym zostały jeszcze do wykonania roboty budowlane, a bez wykonania, których można jednak obiekt użytkować. Podkreślić trzeba, iż w przypadku rozpoznawania takiego wniosku zachodzi konieczność każdoczesnego ustalenia, czy obiekt ten może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować. Wykładnia i zastosowanie tego przepisu nie może pozostawać w oderwaniu, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, od faktu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i mimo, iż we wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu wskazano na to, że do wykonania w obiekcie pozostały jedynie drobne prace wykończeniowe.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. Oparcie wniosku na art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego nie zwalniało, bowiem inwestora z dopełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. W myśl art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego " Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4." Z kolei zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę...". Tak, więc dla wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy to dla całego obiektu, czy też dla jego części, koniecznym jest posiadanie przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a w przypadku braku takiej decyzji, będzie to decyzja zatwierdzająca projekt zamienny. Gdyby przyjąć stanowisko prezentowane we wniesionej kasacji, to ziszczenie się warunku, o jakim mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego byłoby niemożliwe, bowiem kierownik budowy nie mógłby złożyć oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z uwagi na brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Podkreślić należy, iż oczywiście wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie prowadzi do wniosku, że nie będzie możliwym w ogóle wydanie pozwolenia na użytkowanie, bowiem regulacje art. 54 - 60 Prawa budowlanego nie wykluczają udzielenia pozwolenia na użytkowanie takich inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK203/04, niepubl.). Kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego uzależniona jednak będzie wpierw od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (ust. 4 art. 51). W przypadku wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, koniecznym będzie następnie zgodnie z art. 51 ust. 4 tej ustawy zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Stwierdzić trzeba, iż wydanie powyższych decyzji winno poprzedzać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu w odniesieniu, do którego zaistniały warunki, o jakich stanowi art. 51 Prawa budowlanego.

Nie można, zważywszy na powyższe względy zaaprobować stanowiska prezentowanego w kasacji, iż przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 4 możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu, a tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię. Wadliwe jest też stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż projektem, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego nie jest zatwierdzony projekt zamienny. Z przedstawionych wyżej względów nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię.

W świetle powyższych okoliczności nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenie prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a., a przez to zasadnym też było stwierdzenie braku podstaw w warunkach rozpoznawanej sprawy do zastosowania art. 145 § 1 ust. 1 lit. a tej ustawy. Przyjęte, bowiem przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne i zastosowane w ich uwzględnieniu regulacje prawne upoważniały do wydania wyroku opartego na art. 151 p.p.s.a., wobec zasadnego braku stwierdzenia takich wad postępowania administracyjnego, które dawałyby Sądowi podstawę do zastosowania regulacji wskazanej w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.