Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 212/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Go 359/05 w sprawie ze skargi M. i P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2004r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. (II SA/Go 359/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. i P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. nr 162, poz. 1692 – dalej: ppsa).

Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz § 7 uchwały Rady Gminy Kłodawa Nr IV/24/03 z dnia 5 lutego 2003 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Kłodawa w miejscowości Kłodawa ul. Jeziorna (Dz.Urz.Woj.Lubuskiego Nr 44, poz. 792), ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym Kłodawa po uchwaleniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodawa w wysokości 4.053 zł oraz zobowiązał wyżej wymienionych do wniesienia tej kwoty w ciągu 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji na wskazane konto Urzędu Gminy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do Urzędu Gminy w Kłodawie wpłynął akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie sprzedaży działki [...] położonej w Kłodawie, objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodawa. Ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dokonano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Jednocześnie w związku z podnoszoną przez strony okolicznością nieuwzględnienia przy sporządzaniu operatu kosztów poniesionych w związku z nieodpłatnym przekazaniem gruntu pod drogami oraz kosztów prac związanych z wykarczowaniem drzewostanu, co zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy winno wpłynąć na obniżenie opłaty planistycznej, organ wskazał, iż przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ P. i M. Ł. nie wykazali w postępowaniu poniesionych nakładów mimo prowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., na skutek rozpatrzenia odwołania M. i P. Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji, przywołując przepisy art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawidłowo ustalono wzrost wartości działki nr [...] położonej w Kłodawie przy ul. J. Aktem notarialnym Rep.A Nr [...] z dnia [...].09.2003 r. małżonkowie P. i M. Ł. zbyli przedmiotowa działkę o pow. 1547 m. kw. W ocenie organu odwoławczego małżonkowie Ł. nie wykazali nakładów poczynionych na zbytą nieruchomość, a tylko o wartość takich nakładów, o ile mają wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, może być pomniejszona opłata. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez pełnomocnika skarżących organ stwierdził, ze nie mogą mieć one wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż dotyczą skuteczności oświadczeń woli składanych w przedmiocie nieodpłatnego przekazania gminie drogi i ciągów pieszych, a ta sprawa nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przekazując uprzednio sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zleciło ustalenie, czy rzeczywiście nakłady zostały dokonane, jeżeli tak to w jakim okresie, jakie dowody ewentualnie o tym świadczą oraz czy nakłady miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Organ drugiej instancji podniósł także, iż nie budzi wątpliwości, że wskazania jakie nakłady zostały poczynione oraz udokumentowania tych nakładów winien dokonać właściciel zbywanej nieruchomości, natomiast oceny co do wpływu nakładów na wartość nieruchomości powinien dokonać rzeczoznawca majątkowy, zaś organ powinien się do niej ustosunkować w decyzji.

M. i P. Ł. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali, że postępowanie organu pierwszej instancji, usankcjonowane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie spełnia żadnego z wymogów ustanowionych przepisami kpa. Ponawiając, wskazane już w odwołaniu argumenty, dotyczące wadliwości "wymuszonego" oświadczenia woli P. Ł. dotyczącego przekazania drogi oraz ciągów pieszych na rzecz gminy bez odszkodowania, skarżący nie podzielili stanowiska organów, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżących, zasadnicze znaczenie dla sprawy, ma powołany przez organ odwoławczy przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w niniejszej sprawie opłata winna zostać przez organ obligatoryjnie pomniejszona o wartość poczynionych przez nich nakładów, co nie zostało dokonane. Wskazania i udokumentowania poczynionych nakładów winien wprawdzie dokonać właściciel, ale ich obliczenie należy już do rzeczoznawcy majątkowego. Podniesiono, że P. Ł. w toczącym się postępowaniu wykazał poniesione nakłady, wycena została dokonana, jednakże nie zostało to uwzględnione przy wymierzeniu opłaty. Fakt ten nie został wzięty pod uwagę przez organ odwoławczy mimo, że z powodu niezastosowania się do ww. przepisu Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzednio uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem organów pierwszej i drugiej instancji odnośnie wysokości nakładów poniesionych na wykarczowanie drzew na przedmiotowej działce, bowiem odbyło się ono systemem gospodarczym, co powoduje, że nakłady te powinien wycenić rzeczoznawca powołany przez gminę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wskazując na podstawę prawną rozpoznania przez ten Sąd sprawy skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał na art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) jako materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, określającą warunki ustalenia opłaty, stosunek procentowy do wzrostu wartości nieruchomości oraz moment jej ustalenia. Sąd powołał także art. 37 ust. 1 ustawy odnośnie do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości oraz art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy określający termin poboru opłaty.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie ziszczenia się przesłanek dla ustalenia przez Wójta Gminy jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] położonej w Kłodawie przy ul. J. Prawidłowo ustalono także, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2003 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, iż w związku z powyższą zmianą wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Sąd wskazał także, iż nie był kwestionowany sam sposób ustalenia wartości nieruchomości. Skarżący kwestionował natomiast nieuwzględnienie w nim kosztów poniesionych w związku z nieodpłatnym przekazaniem gruntu oraz prac związanych z wykarczowaniem drzewostanu.

W ocenie sądu podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia skargi ma kwestia, czy istniała przesłanka do pomniejszego należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości o wartość poczynionych na nią nakładów. Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pomniejsza się o wartość nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Powyższy przepis został uchylony z dniem 22 września 2004 r. (art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U z 2004 r., nr 141. poz. 1492), czyli po dacie sprzedaży nieruchomości, zatem w niniejszym postępowaniu mógł zostać zastosowany do ustalenia wysokości należnej opłaty.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał, iż organy administracji podjęły niezbędne czynności i przeprowadziły postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia czy, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, rzeczywiście właściciele poczynili na przedmiotową nieruchomość nakłady mające wpływ na wzrost jej wartości w okresie między zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży (dowód z oględzin nieruchomości z dnia 6 kwietnia 2004 r., wyjaśnienia skarżącego, wezwanie go do określenia wysokości poniesionych nakładów na wykarczowanie drzew). Organy w szczególności prawidłowo ustaliły, iż skarżący nie wykazali wysokości faktycznie poniesionych nakładów na sporną działkę, które zgodnie z ww. przepisem mogłyby stanowić podstawę do pomniejszenia należnej gminie opłaty. Między innymi w wyniku oględzin terenu z udziałem skarżącego oraz rzeczoznawcy ustalono, że na zbytej działce drzewa nie zostały wykarczowane. Na rozprawie pełnomocnik skarżących wskazał, iż wg oświadczenia jego mocodawców drzewa na tej działce wykarczowano, jednakże ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani też przed sądem administracyjnym okoliczności tej nie wykazano. Jednocześnie Sąd wskazał, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wskazania wysokości faktycznie poniesionych nakładów, czy też innych dowodów umożliwiających dokonanie przez organy odmiennej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż to skarżący jako właściciele zbytej nieruchomości winni w toku postępowania wskazać jakie konkretnie nakłady na przedmiotową nieruchomość poczynili oraz udokumentować je. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, jednakże jej aktywność ograniczyła się tylko do zakwestionowania wysokości ustalonej opłaty i podniesienia zarzutu poczynionych nakładów (którego w żaden sposób nie sprecyzowano, nie udokumentowano, ani nie zgłoszono wniosków dowodowych w tym zakresie). Dopiero tak przedstawione dowody i okoliczności ustalone na ich podstawie mogłyby podlegać ocenie rzeczoznawcy majątkowego, w zakresie ich wpływu na wzrost wartości nieruchomości oraz ewentualnie weryfikacji wysokości rzeczywiście poniesionych nakładów. Skoro skarżący nie wskazali poczynionych nakładów, co potwierdził także pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 6 listopada 2005 r., brak było podstaw do ich ewentualnego uwzględnienia przy dokonaniu wymiaru należnej opłaty planistycznej.

Ponadto odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących skuteczności oświadczeń woli składanych w przedmiocie nieodpłatnego przekazania gminie drogi i ciągów pieszych, Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujące, iż nie pozostają one w bezpośrednim związku z przedmiotową sprawą administracyjną dotyczącą wyłącznie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. i P. Ł., reprezentowani przez adwokata C. G.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że skarżący nie wykazali wartości nakładów poniesionych w okresie między uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, oraz

2. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy przez ograniczenie rozpoznania sprawy jedynie do legalności wydanej decyzji i pominięcie okoliczności, że do nieodpłatnego przekazania nieruchomości na rzecz Gminy Kłodawa doszło wskutek manipulacji ze strony Wójta Gminy Kłodawa, w szczególności przez uniemożliwienie skarżącym ustosunkowania się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę poprzez zabronienie zrobienia odpisu, nie wyrażenie zgody na wypożyczenie operatu za kaucją, co stanowi pogwałcenie prawa skarżących do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 73, art. 77 i art. 85 kpa).

Wskazując na powyższe, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na wstępie, iż zaskarżony wyrok nie może być uznany za słuszny i prawidłowy, bowiem skarżący, w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmuszeni byli podjąć wiele działań wskutek przeznaczenia i wydzielenia dotychczasowego gruntu rolnego pod budownictwo jednorodzinne i to te działania (m. in. opracowanie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kłodawa w granicach określonych w uchwale nr XXXlW301/2002 r. z dnia 24.04.2002 r. czy też wytyczenie drogi i ciągów pieszych) zadecydowały o tym, że wartość tej nieruchomości wzrosła. Nieodzowne stało się także, trwające kilka miesięcy, wykarczowanie trzech rzędów drzew na długości 300 metrów, co nie zostało jednak uwzględnione w trakcie oględzin, mimo że prace te były już wówczas ukończone.

W dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący odnoszą się do przebiegu postępowania administracyjnego, w ramach którego Wójt nie dołożył w ich ocenie należytych starań odnośnie do ustalenia rzeczywistych nakładów, jakie ponieśli skarżący, "obiecując" ich uwzględnienie w ramach "urzędowego" operatu, co spowodowało niewykonanie odrębnego operatu przez skarżących. Kwestionują w ten sposób rzetelność i zgodność z prawem postępowania Wójta, przesądzającą o tym, że formułowanie pod adresem skarżących zarzutu, iż nie wykazali wysokości poniesionych nakładów na nieruchomość stanowi zupełne nieporozumienie i kłóci się z zasadami wynikającymi z kpa. Dalsza argumentacja skargi odnosi się do opisu konkretnych działań skarżących, uzasadniających ich udział w kosztach. Skarżący przyznają, iż można polemizować, czy nieodzowne było zlecenie przez skarżących opracowania operatu, czy też w świetle artykułu 36 ust. 5 cytowanej w zarzucie ustawy, można było dokonać wyliczenia wartości nakładów w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę powołanego przez Gminę. Zwłaszcza że opracowany operat potwierdza, że skarżący ponieśli nakłady na nieruchomość, które przyczyniły się do wzrostu jej wartości, lecz zostały one znacznie okrojone i nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Odnośnie do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, skarżący wskazują, że uchwalenie planu miejscowego poprzedzone zostało działaniami, wskutek których skarżący ponieśli znaczny uszczerbek, bowiem wartość działek przeznaczonych na drogi i ciągi piesze oscyluje w granicach 260.000 złotych. P. Ł. złożył niekorzystne dla majątku oświadczenia, aczkolwiek w rozmowach przyrzeczono mu, że wszystko zostanie właściwie rozliczone w ramach wzajemnych roszczeń, a mianowicie Gmina odstąpi od opłaty adiaceńckiej, a opłatę planistyczną zrekompensuje się odszkodowaniem należnym z tytułu przekazania działek. Dlatego też w odczuciu skarżących wydana decyzja o opłacie planistycznej stanowi pogwałcenie prawa i na kanwie ustalonego porozumienia jest przedwczesna.

W szczególności skarżący podnoszą, że w toku postępowania administracyjnego pogwałcone zostało ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu, co gwarantuje im przepis art. 9 i art. 10 kpa, a także art. 73, art. 77 i art. 85 kpa. Skarżącym zagwarantowano formalny udział w postępowaniu, uniemożliwiając realizację praw i obowiązków, które wynikają z woli ustawodawcy. Nie zezwolono na uważną lekturę operatu, liczącego kilkadziesiąt stronic i trudnego dla osoby nie mającej odpowiedniej wiedzy specjalistycznej. Zezwolenie na sporządzenie jedynie notatki nie umożliwiło im zapoznania się z jego treścią, co narusza wymogi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący podtrzymują także fakt manipulowania ich przez Wójta i urzędników Gminy, a także właściciela firmy, który sporządzał opracowanie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to w ocenie skarżących jedynie formalną realizację zasady udziału strony w postępowaniu, bez wymaganego przez ustawodawcę udziału materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 ppsa, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.

Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, nie wskazuje na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego, w związku z czym należy najpierw odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie spełniają podstawowych warunków, z jakimi związany jest normatywny model formułowania skargi kasacyjnej. Po pierwsze dlatego, że nie wskazują na konkretny przepis ustawy ppsa, co umożliwiłoby ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zasadności zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu proceduralnego przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę. Po drugie, iż, niezależnie od braku wskazanego wyżej, brak jest także wskazania, że naruszenie przepisów postępowania, jeżeli nawet dałoby się je ustalić, mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to jest wymagane na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa. I wreszcie po trzecie, ponieważ same zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie i szczegółowe argumenty przytaczane w jej uzasadnieniu, jeśliby nawet pomimo obu powyższych braków podjęto w ramach rozpatrzenia skargi kasacyjnej ocenę odnośnie do oparcia się przez sąd pierwszej instancji na przepisach procesowych, dotyczą postępowania administracyjnego, a w szczególności sposobu, w jaki organy administracyjne uwzględniały wyjaśnienia skarżących odnośnie do poniesionych przez nich nakładów oraz w jaki organy te umożliwiały skarżącym zapoznanie się z poczynionymi w tej kwestii przez siebie ustaleniami.

Istotnym uchybieniem, wynikającym albo z niepełnego zrozumienia przez pełnomocnika strony skarżącej istoty sądowej kontroli legalności, albo, w najlepszym razie, z niezgrabnego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, przygotowanej przecież przez osobę uprawnioną, w stosunku do której ustawodawca sformułował wymóg posiadania kompetencji merytorycznych w art. 175 § 1 - § 3 ppsa, jest podniesienie w osnowie skargi, iż naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji polegało na "ograniczeniu rozpoznania sprawy jedynie do legalności wydanej decyzji". Strona skarżąca wprawdzie nie rozwija tej argumentacji w uzasadnieniu skargi i, jak należy sądzić, istotą tego zarzutu jest odniesienie argumentacji do wad samego postępowania administracyjnego, związanego z udostępnieniem skarżącym operatu szacunkowego, przygotowanego na zlecenie Wójta, niemniej brak wyjaśnienia takiego sformułowania i rozwinięcia jego treści w żaden sposób nie może usprawiedliwiać samego sformułowania sprzecznego z istotą normatywnego modelu sądowej kontroli decyzji administracyjnych.

Skarga kasacyjna, jako środek odwoławczy, odnosi się na gruncie art. 174 ppsa do naruszenia przepisów bądź materialnych bądź proceduralnych przez podmiot, który wydał zaskarżone orzeczenie. Tym orzeczeniem jest wyrok sądu pierwszej instancji, stąd też zarzut powinien odnosić się do naruszenia przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepisami postępowania stosowanymi przez sąd I instancji są przepisy ustawy ppsa. Zarzutem może być objęte naruszenie przez ten sąd przepisów postępowania administracyjnego ale nie w znaczeniu błędnego bezpośredniego zastosowania lecz w znaczeniu błędnej kontroli sposobu zastosowania lub wykładni przepisu postępowania administracyjnego przez organ administracji, co może mieć związek z odpowiednim przepisem ustawy ppsa. Wskazuje na to orzecznictwo, podnosząc iż "nie można na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej" (por. wyrok NSA z dn. 23 marca 2006 r., II FSK 1031/05, Lex 173883).

W istocie, żaden z argumentów skargi kasacyjnej nie odnosi się bezpośrednio do uchybień w zakresie postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Wskazuje na to także przywołanie, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, przepisów art. 9, art. 10, art. 73, art. 77 i art. 85 kpa, dokonane w jednym zdaniu, jako wyliczenie (wskazanie numeracji) a nie prezentacja argumentów. Można jedynie sądzić, że intencją strony skarżącej było wskazanie, iż nieprawidłowości, które jej zdaniem miały miejsce w toku postępowania administracyjnego, nie zostały przez sąd administracyjny dostrzeżone i uwzględnione. W żadnym jednak stwierdzeniu skargi kasacyjnej taki zarzut nie tylko nie zostaje rozwinięty, ale wyraźnie nie pojawia się w ogóle, co uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, przedmiotem których jest samo postępowanie przez organami administracyjnymi, a właściwie, przed organem pierwszej instancji, którego decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy także wspomnieć, iż zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego, mimo, iż to postępowanie przed organem pierwszej instancji w bieżącym "toku decyzyjnym" poprzedzone było wcześniejszym uchyleniem przez Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji, w rezultacie czego wady w zakresie dokumentacji faktycznej dotyczącej poniesionych nakładów mogły zostać, i w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, zostały naprawione.

W tym stanie rzeczy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego nie mogły być w żadnym zakresie uznane za uzasadnione.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, strona skarżąca wiąże błędną wykładnię art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z przyjęciem, iż skarżący nie wykazali podnoszonych w skardze kasacyjnej (i we wcześniejszych wnioskach procesowych) poniesionych przez siebie nakładów.

Na gruncie przyjętego w doktrynie i orzecznictwie sądowym ujęcia wykładni, wniosku powyższego nie da się potraktować jako poprawny. Zarzut błędnej wykładni nie może bowiem polegać na przyjęciu, iż jakieś fakty zostały lub nie zostały uwzględnione w toku postępowania administracyjnego. Błędna wykładnia mogłaby polegać w przypadku rozpatrywanej skargi np. bądź na przyjęciu zawężonego znaczenia terminu "nakłady" lub "wykazanie" bądź na takim ustaleniu zakresu wzoru zachowania (określenie obowiązku uiszczenia opłaty), że pewne fakty nie zostałyby w jego ramach ujęte jako element normatywnej podstawy określenia jej wysokości. Rzecz jasna należy w skardze kasacyjnej wykazać, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd w jednym lub obu powyższych aspektach. Istotą argumentacji w tym względzie w ramach skargi kasacyjnej jest natomiast, także w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, odwoływanie się do procesu ustalania stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego. W rozwinięciu tego zarzutu strona skarżąca wskazuje bowiem na poszczególne nakłady przez nią poniesione, na okoliczności i powody braku zlecenia opracowania operatu szacunkowego oraz na pominięcie tych nakładów w operacie sporządzonym na zlecenie Wójta. Żaden z właściwych argumentów dotyczących samej wykładni nie został w skardze kasacyjnej w istocie podniesiony.

Należy także zauważyć, iż w skardze kasacyjnej błędnie została oznaczona numeracja odpowiedniego fragmentu przepisu art. 36 ustawy. Na podstawie argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej należy przyjąć, iż zarzut dotyczy ust. 4, a nie wskazanego w niej ust. 5 tego przepisu. Niezależnie od błędnej numeracji oraz od braku szczegółowej argumentacji uzasadniającej, także ten zarzut nie może być uznany jako zasadny.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość, ustaloną na dzień sprzedaży, nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Sam wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ww. ustawy prawo poboru opłaty przysługuje gminie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące.

Powyższe przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Niezależnie od braku skonkretyzowania zarzutu błędnej wykładni, takich błędów nie można się dopatrzyć. Dotyczy to także decydującego dla oceny prawnej wyroku przepisu art. 37 ust. 2 ustawy, obowiązującego w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, który został poprawnie zastosowany i zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.