Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 660/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: Art. 34
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: Par. 2  ust. 1  i ust. 2  pkt 2 oraz 18
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Maria Zawadzka Sędziowie: S WSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy skrócenia kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza na rzecz skarżącej B. B. od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 marca 2021 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r. odmawiającej zwolnienia/skrócenia B. B. (dalej: "skarżąca") obowiązku odbycia w dniach od 4 stycznia 2021 r. do 13 stycznia 2021 r. kwarantanny po przekroczeniu w dniu 3 stycznia 2021 r. granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej:"k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195), art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f i pkt 3, art. 33 ust. 1, ust. 3 i 3a, art. 34 ust. 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: "ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ze sporządzonej w dniu 7 stycznia 2021 r. adnotacji służbowej pracownika PSSE wynika, że pracownik w dniu 7 stycznia 2021 r. przyjął zgłoszenie o numerze [...] dotyczące nałożenia na skarżącą kwarantanny granicznej z uwagi na powrót z Egiptu w dniu 3 stycznia 2021 r. W trakcie rozmowy telefonicznej skarżąca oświadczyła, że nie powinna podlegać obowiązkowej kwarantannie ponieważ jej wyjazd związany był z wykonywaniem czynności zawodowych (instruktor [...]).

W korespondencji mailowej z dnia 7 stycznia 2021 r. skarżąca wskazała, że wyjazd do Egiptu w dniach 26 grudnia 2020 r. do 3 stycznia 2021 r. odbył się wyłącznie w celach zawodowych. Skarżąca podniosła, że jest instruktorem [...] i przedsiębiorcą prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą. Działalność usługową prowadziła na statku morskim [...]. Jako dowód załączyła certyfikat instruktora [...], wpis CEIDG oraz faktury kosztowe za usługi [...]. Wskazała również na link do strony internetowej, na której znajduje się szczegółowy opis kursu, a nadto podniosła, że wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności są do zweryfikowania przez stronę Facebook. Z tych przyczyn wniosła o wykreślenie z listy osób przebywających w kwarantannie domowej.

W korespondencji mailowej z dnia 10 stycznia 2021 r. skarżąca ponowiła prośbę o pisemną odpowiedź na jej pismo, a także wniosła o przekierowanie jej sprawy do odpowiedniej jednostki, która rozpatrzy wniosek.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił zwolnienia/skrócenia skarżącej obowiązku odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 4 stycznia 2021 r. do dnia 13 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz 18 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., dalej: "rozporządzenie") w okresie do 17 stycznia 2021 r. osoba przekraczająca granicę Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącą granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. U. EU L 77 z 23.03.2016 r., str. 1 ze zm.) w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązana jest odbyć obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 10 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. W ocenie organu brak było podstaw do skrócenia kwarantanny skarżącej, a także zwolnienia jej z tego obowiązku, ponieważ zwolnienie z tego obowiązku zgodnie z treścią rozporządzenia obejmuje jedynie osoby, które przekraczają granicę państwową stanowiącą granicę wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 1 kodeksu granicznego Schengen, w ramach wykonywania czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w Rzeczypospolitej Polskiej lub w państwach sąsiadujących.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego – tj. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że art. 46 a i 46b ustawy zawierają prawidłowe upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii uprawniającego do nakazania w § 2 ust. 2 pkt 2 poddania się kwarantannie wszystkim osobom przekraczającym granicę Rzeczypospolitej Polskiej z krajem niebędącym członkiem Unii Europejskiej, a w efekcie oparcie decyzji na nieważnym akcie prawnym;

- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy skarżąca w okresie poprzedzającym przybycie do Polski była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego;

- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zamieszczenia w decyzji uzasadnienia spełniającego wymogi wynikające z tych przepisów, w szczególności zaniechanie omówienia dowodów oraz przedstawienia toku rozumowania organu I instancji. Co doprowadziło do naruszenia §2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z §5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 607) poprzez uznanie, że skarżąca powinna odbyć kwarantannę do dnia 13 stycznia 2021 r.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia 4 marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek odbycia kwarantanny, o którym mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia jest równoważny obowiązkowi, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych, nie jest zatem z nim tożsamy. Powodem odbywania kwarantanny na podstawie rozporządzenia jest przekroczenie granicy, natomiast w przypadku ustawy jest to styczność lub narażenie na działanie czynnika chorobotwórczego. W rezultacie, w przypadku powstania obowiązku kwarantanny w oparciu o przepis rozporządzenia w ogóle nie bada się styczności czy narażenia na biologiczny czynnik chorobotwórczy, a zatem zarzuty skarżącej nie są uzasadnione. Odnosząc się do niekonstytucyjności rozporządzenia organ wskazał, że organom administracji publicznej nie przysługuje kompetencja do kontroli konstytucyjności obowiązującego przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 92 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że art. 46 a i 46b ustawy zawierają prawidłowe upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii uprawniającego do nakazania w § 2 ust. 2 pkt 2 poddania się kwarantannie wszystkim osobom przekraczający, granicę z państwem niebędącym członkiem Unii Europejskiej, a w efekcie oparcie decyzji na nieważnym akcie prawnym;

- § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że osoby przekraczające granice Polski miały obowiązek poddać się kwarantannie bez względu na to czy były narażone na zakażenie lub miały styczność ze źródłem czynnika chorobotwórczego;

- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zamieszczenia w decyzji uzasadnienia spełniającego wymogi wynikające z tych przepisów, w szczególności zaniechanie omówienia dowodów oraz przedstawienia toku rozumowania organu II instancji;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy zachodzi uzasadniony przypadek skrócenia kwarantanny nałożonej na skarżącą.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 czerwca skarżąca przedstawiła argumentację stanowiącą uzupełnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest przekroczenie przez skarżącą granicy państwowej w dniu 3 stycznia 2021 r. w związku z powrotem z Egiptu oraz fakt, że wyjazd skarżącej miał charakter zawodowy (organ nie kwestionował twierdzeń skarżącej w tym zakresie). Sporną okolicznością jest natomiast kwestia istnienia podstawy faktycznej i prawnej do skrócenia, czy też zwolnienia skarżącej z obowiązku kwarantanny powstałej w wyniku przekroczenia granicy.

Podstawę prawną do wydania decyzji o skróceniu oraz zwolnieniu z obowiązku kwarantanny stanowił § 3 pkt 4 rozporządzenia, w świetle którego państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, w którym ma się odbyć obowiązkowa kwarantanna, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym lub inny upoważniony przez Głównego Inspektora Sanitarnego państwowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach decyduje o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku odbycia kwarantanny.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 stycznia 2021 r.) osoba przekraczającą granicę w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, trwającą 10 dni od dnia następującego po przekroczeniu granicy. Obowiązek ten jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, decyzji administracyjnej nie wydaje się (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Jak zasadnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwarantanna, o której mowa w § 2 ust. 2 lit. b rozporządzenia nie jest tożsama z kwarantanną, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązane są na zasadach określonych w ustawie do poddania się kwarantannie. Natomiast art. 2 ustawy stanowi, że kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do dokonywania oceny zgodności mających zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia z Konstytucją, czy ustawą. Inaczej sytuacja kształtuje się w odniesieniu do sądów administracyjnych, których sędziowie podlegają zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji tylko Konstytucji i ustawom. W rezultacie, w doktrynie przyjmuje się, że sądy administracyjne upoważnione są do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normami wyższego rzędu, czyli w szczególności zawartymi w ustawie bądź w Konstytucji. Sądy są upoważnione do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który uznają za niezgodny z Konstytucją, czy ustawą. Uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą wypływa również z innych przepisów Konstytucji. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, wykonywana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, obejmuje nie tylko kontrolę stosowania prawa przez organy, ale również kontrolę stanowienia prawa.

Sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą oraz może odmówić zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, CBOSA) uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. Sąd administracyjny, odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe regulacje na względzie, Sąd zobowiązany był zatem ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym. "Dla administracji publicznej rodzi to obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa wykazującego określone wartości, obowiązek respektowania praw i wolności jednostek oraz poddania swoich działań kontroli sądów" (M. Stahl, Zasada demokratycznego państwa prawnego (w:) Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004, s. 98.). W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że podstawę powstania obowiązku poddania się kwarantannie, stanowiły przepisy rozporządzenia. Mimo że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje o zwolnieniu z obowiązku kwarantanny, ew. jej skróceniu, dla oceny ich legalności niezbędna jest ocena zgodności z prawem obowiązku poddania się kwarantannie w oparciu o powołany przepis rozporządzenia.

W ocenie Sądu, przepis rozporządzenia nakładający na każdą osobę przekraczającą granicę obowiązek poddania się kwarantannie jest niezgodny z ustawą oraz Konstytucją. Na wstępie należy wskazać, że ustawa przewiduje obowiązek poddania się kwarantannie w przypadku, gdy osoba była narażona na chorobę zakaźną bądź miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym). Ustawa ponadto stanowi, że poddawanie osób obowiązkowej kwarantannie następuje na zasadach określonych w ustawie. Nie budzi zatem wątpliwości, że kwarantanna określona w przepisach rozporządzenia rozszerza zakres zastosowania kwarantanny określony w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym na przypadki przekroczenia granicy państwowej. Równocześnie, należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (ust. 3). Zasadnie zatem wskazuje M. Florczak- Wątor, że ograniczenia wolności poruszania się nie mogą być wprowadzane aktem podustawowym (por. M. Florczak-Wątor, Komentarz do Konstytucji RP, (red.) P. Tuleja, LEX/el). Nie budzi wątpliwości, że nałożenie obowiązku kwarantanny, który wiąże się z zakazem opuszczania miejsca pobytu, stanowi ograniczenie wolności przemieszczania się określonej w art. 52 Konstytucji.

Zgodzić się należy z wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiskiem, że działania organów inspekcji sanitarnej, nawet jeśli przyświeca im cel dbałości o interes społeczny w zakresie przeciwdziałania epidemii i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej, nie mogą godzić w legalność nakładanych na stronę obowiązków i nakazów, które muszą znajdować oparcie w powszechnie obowiązujących źródłach prawa (tak WSA W Warszawie z 21.01.2020 r., VII SA/Wa 1190/20, CBOSA).

Sąd podziela wypowiedź zawartą w wyroku WSA w Szczecinie (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; CBOSA), że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym określa wyraźnie przesłanki i zasady odbywania kwarantanny.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8.09.2021 r., II GSK 427/21, CBOSA), że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98). Do ograniczenia wolności może dojść także tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na terytorium RP, wraz z prawem do swobodnego opuszczenia tego terytorium, niewątpliwie nawiązuje do prawnej ochrony wolności człowieka jako zasady ogólnej, wyrażonej wart. 31 ust. 1 Konstytucji RP, oraz prawa decydowania o życiu osobistym.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się.

Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że w dniu 3 stycznia 2021 r. nie dało się zrekonstruować normy nakazującej poddanie się kwarantannie wyłącznie w oparciu o fakt przekroczenia granicy państwowej w sposób nienaruszający standardów konstytucyjnych.

Normy takiej nie można zrekonstruować z art. 34 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Powołany przepis art. 34 ust. 2 dotyczy obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał w dniu 6 kwietnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 607 z późn. zm.; obecnie rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021, Dz. U. z 2021 r. poz. 351), w którym wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących obowiązek powstania kwarantanny. Rozważając poddanie kwarantannie w oparciu o przepis ustawy ze względu na możliwość styczności skarżącej z osobami chorymi na Covid-19 w trakcie podróży, Sąd stwierdził, że odmienny tryb nakładania obowiązku kwarantanny przewidziany w ustawie (decyzja) i przewidziany w rozporządzeniu (bez jakiekolwiek aktu) potwierdza, iż rozporządzenie nakłada obowiązek kwarantanny w sposób nieprzewidziany w ustawie.

W ocenie Sądu nie ma również możliwości uznania kwarantanny, o której mowa w przepisach rozporządzenia za inny środek przeciwdziałania epidemii (niż kwarantanna w rozumieniu przepisów ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym), ponieważ rozporządzenie wyraźnie odwołuje się do art. 34 ust. 2 ustawy, a nadto skoro przepisy powołują się tymi samymi pojęciami to bez wyraźnej woli prawodawcy w tym zakresie nie powinno się nadawać im innej treści. Podkreślić należy również, że rozporządzeniem Rada Ministrów wprowadziła daleko idące ograniczenia wolności przemieszczenia się, które mogą być ustanawiane tylko ustawą, a zatem § 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w ocenie Sądu jest niezgodny z art. 52 Konstytucji, a także art. 31 Konstytucji i art. 34 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu Rada Ministrów w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy wprowadziła obowiązek poddania się kwarantannie z powodów nie przewidzianych przez ustawę (rozszerzyła jego zakres). W związku z faktem, że ustawa wyraźnie wskazuje, że poddanie się kwarantannie następuje na zasadach określonych w ustawie, oznacza to, że to ustawa powinna określać przesłanki do poddania temu obowiązkowi, a w rozporządzeniu mogą zostać uregulowane kwestie techniczne związane z jego realizacją. Rozporządzenie nie może tworzyć samodzielnej, nieprzewidzianej w ustawie, podstawy do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie, a także nie może tworzyć samodzielnej podstawy do ograniczenia wolności przemieszczania się ustanowionej w art. 52 Konstytucji.

W rezultacie, w niniejszej sprawie Sąd nie zastosował powołanego przepisu rozporządzenia, co doprowadziło do stwierdzenia, że nie było podstaw do powstania w odniesieniu do skarżącej obowiązku poddania się kwarantannie, a w rezultacie również do orzekania przez organy I i II instancji w przedmiocie jej skrócenia.

Zgodnie z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, (red.) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el 2021). Mając na względzie fakt, że w ocenie Sądu brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kwarantanny, bezprzedmiotowe okazało się orzekanie o jej skróceniu, czy zwolnieniu z obowiązku jej odbywania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., 2325 ze zm.) stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania sąd umarza postępowanie administracyjne. W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2020 r., I SA/Po 961/19 i podane tam orzeczenia, CBOSA) wskazuje się, że umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił pozostałych zawartych w skardze zarzutów, dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, brak było bowiem podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność kontaktu skarżącej z czynnikami chorobotwórczymi ponieważ przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie było nałożenie na skarżącą obowiązku kwarantanny w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych, lecz rozstrzygnięcie o skróceniu lub zwolnieniu z uprzednio powstałego obowiązku kwarantanny.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że rozporządzenie dotknięte jest wadą powodującą jego nieważność. Wskazać należy, że Konstytucja przyznaje kompetencje do wyeliminowania rozporządzenia z porządku prawnego wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. art. 188 Konstytucji RP), jednakże Trybunał nie stwierdza nieważności aktu lecz orzeka o niezgodności przepisu (rozporządzenia) z innym aktem normatywnym, a skutkiem takiego orzeczenia TK jest utrata mocy obowiązującej przez kontrolowany przepis (akt) (por. art. 190 Konstytucji RP). Sąd natomiast, jak wskazano powyżej, może jedynie odmówić w konkretnej sprawie zastosowania przepisu, który w ocenie sądu narusza postanowienia ustawy, czy Konstytucji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.