Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2565/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, , art. 107 par. 3, art. 126, art. 31 par. 1 i 5, art. art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 2, art. 2 pkt 27
journal: Dz.U. 2016 poz 1489
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Aneta Lemiesz Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2017 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("dalej Prezes UKE") utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie dopuszczenia F. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie z wniosku N. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie zobowiązania O. S.A. z siedzibą w W. do zmiany "Oferty ramowej określające ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. zmienioną następnie decyzjami Prezesa UKE (dalej "Oferta SOR"), w zakresie obniżenia wysokości opłat abonamentowych za Usługę WLR (z ang. Wholesale Line Rental, Hurtowy dostęp do sieci [...]).

Wydając powyższe postanowienie organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 141 oraz art. 144 i 31 § 2 in fine ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm., dalej " p.t.").

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] października 2016 r. do organu wpłynął wniosek N. S.A. z siedzibą w W. (dalej "N.") w przedmiocie zobowiązania . S.A. z siedzibą w W. ( dalej "[...]") do zmiany Oferty SOR w zakresie obniżenia wysokości opłat abonamentowych za Usługę WLR.

Wobec powyższego, Prezes UKE w październiku 2016 r. zawiadomił [...], P. z siedzibą w W. (dalej "P."), K. z siedzibą w W. (dalej "K[...]") oraz P. z siedzibą w W. (dalej "P.") o wszczęciu niniejszego postępowania.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Prezes UKE wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, natomiast [...] czerwca 2017 r. do Urzędu Komunikacji Elektronicznej wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dopuszczenie skarżącej do niniejszego postępowania jest zgodne z jej celem statutowym, a za dopuszczeniem skarżącej do postępowania przemawia interes społeczny. Przywołując się na § 6 swojego statutu, skarżąca wskazała, że [...] jest członkiem Izby i jednocześnie jej partnerem strategicznym. Istnieje zatem merytoryczne powiązanie między zakresem przedmiotowym i podmiotowym wskazanego postępowania administracyjnego a celami i zakresem działania skarżącej. W jej opinii, niniejsza sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności skarżącej zapisanych w statucie. Za jej dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia również interes społeczny. Skarżąca jest organizacją społeczną skupiającą podmioty prowadzące działalność gospodarczą, w tym działalność telekomunikacyjną oraz działa m.in. w celu inspirowania i promowania stosunków gospodarczych i handlowych pomiędzy Polską i Francją. Wskazała, że z założenia nie reprezentuje partykularnych interesów poszczególnych podmiotów, lecz działa w celu stworzenia warunków dla rozwoju stosunków gospodarczych i handlowych pomiędzy Polską i Francją.

[...] lipca 2017 r. [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. organ odmówił skarżącej dopuszczenia do przedmiotowego postępowania. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Prezes UKE, powołując się na treść treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, że wniosek skarżącej nie spełniał dwóch z trzech kumulatywnie ocenianych przesłanek uprawniających Prezesa UKE do wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – nie jest uzasadniony celami statutowymi i nie przemawia za tym interes społeczny.

We wrześniu 2017 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowienia.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z [...] października 2017 r. organ utrzymał w mocy własne postanowienie. Powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes UKE stwierdził, że cele statutowe skarżącej nie są powiązane z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego inicjatorem jest [...]. Przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku N. jest sprawa w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją zobowiązująca [...] do zmiany Oferty SOR w zakresie zmiany wysokości opłaty za usługę WLR. Zakres postępowania został precyzyjnie zdefiniowany. Wobec powyższego zdaniem organu, w kontekście tak określonego przedmiotu postępowania głównego cel statutowy skarżącej podlegający na ochronie praw i reprezentowaniu interesów członków, w tym interesów gospodarczych - bez chociażby sprecyzowania dziedziny gospodarki, której mają dotyczyć interesy członków - jest pojęciem zbyt ogólnym i abstrakcyjnym, by można je było odnieść bezpośrednio do postępowania z wniosku [...], a w konsekwencji z wniosku N.. Ponadto cele statutowe nie są realizowane przez reprezentowanie interesów członków skarżącej przed organami administracji publicznej (§ 6 pkt 2 statutu).

Odnosząc się do kolejnej przesłanki tzn. zasadności uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony z uwagi na interes społeczny, Prezes UKE podkreślił, że (z informacji posiadanych z urzędu) jedynym członkiem skarżącej wpisanym do Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (dalej "RPT") jest [...], która jest już jednocześnie stroną postępowania. Prezes UKE podkreślił, że sprawa z wniosku N. dotyczyła tylko i wyłącznie współpracy z [...] z innymi operatorami telekomunikacyjnymi w zakresie realizacji konkretnej usługi, tj. usługi WLR. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zawartym we wniosku, postępowanie z wniosku N., w żadnej mierze nie ma wpływu na interesy gospodarcze podmiotów z kapitałem francuskim, a na interesy gospodarcze podmiotów mogących współpracować z [...] w toku realizacji usługi WLR, w oparciu o relacje między operatorskie ustanowione na bazie Oferty SOR. W ocenie organu, udział organizacji społecznej nastawionej wyłącznie na ochronę interesów gospodarczych podmiotów będących inwestorami z kapitałem francuskim nie odnosi się do przedmiotu postępowania z wniosku N. i nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu z wniosku N.. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących realizacji celów statutowych poprzez ochronę praw i reprezentowanie interesów członków organ ponownie podkreślił, że [...] jest jedynym członkiem skarżącej (która jako strona posiada większe uprawnienia niż podmioty występujące na prawach strony) a żaden z podmiotów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie współpracuje z [...] w zakresie określonym we wniosku N., tj. realizacji usług WLR na podstawie ofert SOR. Ponadto Prezes UKE podkreślił, że kontrola społeczna została zapewniona, poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu izb gospodarczych reprezentujących interesy podmiotów działających w branży telekomunikacyjnej związanej ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, w tym stacjonarnych usług głosowych (tj. PUT - której członkiem jest m. in. [...], P. oraz K.). Zaangażowanie ww. izb w działalność związaną z rynkiem telekomunikacyjnym potwierdzają statuty tych organizacji. Dodatkowo organ zaznaczył, że ww. organizacje społeczne skupiają przedsiębiorców telekomunikacyjnych działających na rynku m.in. stacjonarnych usług głosowych czy telewizji cyfrowej. Podmioty te jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni wpisani do RPT są zainteresowani toczącym się postępowaniem, z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie wniosku N. w przedmiocie zobowiązania [...] do przygotowania zmiany oferty SOR w zakresie zmiany wysokości opłaty za Usługę WLR będzie miało wpływ na koszty ponoszone przez tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Organizacje te reprezentują interes wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych (będących członkami ww. izb).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa, które miały wpływ na wynik sprawy:

- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez: a) błędne przejęcie, iż dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi , a w szczególności że cele statutowe skarżącej nie są powiązanie z przedmiotem postępowania, podczas gdy związek taki występuje w wystarczającym stopniu; b) błędne przyjęcie, iż za dopuszczeniem skarżącej do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny; c) bezzasadne przyjęcie, iż przesłanką negatywną dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu jest okoliczność, iż jedynym członkiem wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych jest podmiot, który jest już stroną postępowania;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającej na dopuszczeniu skarżącej (działającej wówczas pod nazwą F. w Polsce) postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. do udziału w postępowaniu przed Prezesem UKE w sprawie z zakresu telekomunikacji;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wniosek skarżącej z [...] czerwca 2017 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony po wydaniu przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. kończącej postępowanie w sprawie z wniosku N., jak również na rozpatrzeniu tego wniosku Izby o dopuszczenie dopiero w postępowaniu z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 123 w zw. z art. 31 § 5 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącej o wyrażenie zgody przez Prezesa UKE na przedstawienie poglądu skarżącej w przedmiotowej sprawie, w razie niedopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia, podczas gdy ze względu na jego wady prawne należało je uchylić i orzec o dopuszczeniu skarżącej do postępowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu od celów statutowych organizacji społecznej, nie zaś na co próbuje wskazywać organ od określenia w statucie takiego czy innego środka realizacji tych celów. Nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że cele statutowe nie wiążą się ściśle z przedmiotem niniejszego postępowania tylko z tego powodu, że statut skarżącej nie wskazuje wprost celu jakim jest podejmowanie działań szeroko rozumianej telekomunikacji. Niewymienienie w statucie skarżącej tego rodzaju działalności nie oznacza, że celów statutowych skarżącej nie można powiązać z przedmiotem postępowania z wniosku N..

Ponadto skarżąca podniosła, że wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu wysłany za pośrednictwem poczty dotarł do organu [...] czerwca 2017 r. i nie ma znaczenia, że osoba merytorycznie prowadząca sprawę dołączyła ten dokument do akt sprawy dopiero [...] czerwca 2017 r. Jej zdaniem, opóźnienia w wewnętrznym przepływie korespondencji wewnątrz organu nie mogą mieć wpływu na sytuacje prawną skarżącej. Natomiast uzupełnienie wniosku złożone bez pośrednictwa poczty trafiło do organu [...] czerwca 2017 r., a do akt zostało dołączone [...] czerwca 2017 r. Zdaniem skarżącej, organ doskonale wiedział o złożeniu przez skarżącą wniosku o dopuszczenie do udziału przed wydaniem decyzji a argumentacja, że uzupełnienie wniosku nie stanowiło podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. świadczy wyłącznie o tym, że organ koncentrował się na tym, aby wniosku przed wydaniem decyzji nie rozpoznać. W ocenie skarżącej tego rodzaju nielojalne zachowanie organu nie daje się pogodzić z podstawowymi regułami procedury administracyjnej.

Skarżąca podkreśliła również, że zrzesza szereg przedsiębiorców prowadzących swoją działalność w branży telekomunikacyjnej i ma statutowy obowiązek dążyć do ochrony ich praw i reprezentowania interesów, które mogą ulec naruszeniu wskutek prowadzonej w Polsce polityki regulacyjnej. Dotyczy to również sektora telekomunikacyjnego, który w żaden sposób nie został w statucie wyłączony. Rozstrzygniecie w sprawie wniosku N. będzie miało wpływ nie tylko na przedsiębiorców telekomunikacyjnych wpisanych do prowadzonego przez Prezesa UKE rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, lecz również na innych przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze telekomunikacyjnym.

Skarżąca podkreśliła, że dba o zapewnienie równego traktowania podmiotów z polskim i zagranicznym kapitałem, jak również o wyważenie interesów podmiotów inwestujących w infrastrukturę telekomunikacyjną oraz podmiotów z tych inwestycji korzystających. W interesie społecznym leży zapewnienie równowagi pomiędzy interesami przedsiębiorców prowadzących działalność w branży telekomunikacyjnej w Polsce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu.

Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a podniesione zarzuty i przedstawiona argumentacja skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem głównego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było zobowiązanie [...] do zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich przez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", dalej "Oferty SOR" w zakresie zmiany wysokości opłaty za usługę WLR. Przedmiot postępowania został określony we wniosku N. w październiku 2016 r.

Postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie art. 43 ust. 2 P.t., który stanowi, że w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 27 ww. ustawy przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jest przedsiębiorca lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, przy czym przedsiębiorca telekomunikacyjny, uprawniony do: a) świadczenia usług telekomunikacyjnych, zwany jest "dostawcą usług", b) dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia usług towarzyszących, zwany jest "operatorem".

Natomiast skarżąca, powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a. wniosła o dopuszczenie do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu prowadzonym w trybie art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego dotyczącym badania przesłanek zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych.

Wobec powyższego, kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje to, czy dopuszczenie do udziału w wyżej wskazanym postępowaniu uzasadniają cele statutowe skarżącej i czy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżąca, powołując się na § 6 pkt 1a statutu wskazała, że do jej zadań należy w szczególności ochrona praw i reprezentowanie interesów członków izby, przy czym cele statutowe są realizowane w szczególności poprzez prezentowanie opinii w sprawach związanych z działalnością skarżącej (§ 6 pkt 1i). Skarżąca wywodziła, że skoro członkiem i jej partnerem strategicznym jest [...], to istnieje merytoryczne powiązanie między przedmiotowym i podmiotowym zakresem postępowania administracyjnego, a jej celami i zakresem działania, bowiem proponowana przez N. zmiana oferty SOR, polegająca na obniżeniu opłat abonamentowych za usługę WLR, bezpośrednio prowadzi do ewentualnego uszczuplenia majątku [...] tzn. godzi w interesy gospodarcze tego przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, powyższa argumentacja przesądza o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Prezes UKE prawidłowo przyjął, że uwzględnieniu wniosku stoi na przeszkodzie brak spełnienia dwóch z trzech przesłanek wymaganych do dopuszczenia skarżącej do udziału w toczącym się postępowaniu. Dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu nie jest bowiem uzasadnione zarówno jej celami statutowymi, jak i nie przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z § 6 pkt 1a statutu skarżącej, celem Izby jest m. in. ochrona praw i reprezentowanie interesów członków Izby, w tym interesów gospodarczych. Skoro [...] jest jedynym przedsiębiorstwem telekomunikacyjnym posiadającym członkostwo skarżącej – niewątpliwie tylko interesy [...], w tym gospodarcze, skarżąca może reprezentować w ramach celów statutowych.

Tymczasem cele, jakie zostały określone w statucie mogą być realizowane przez skarżącą przede wszystkim poprzez:

a) organizowanie konferencji prasowych, seminariów informatycznych, spotkań tematycznych, sympozjów, konferencji, spotkań biznesowych, dyskusji, wystaw i innych przedsięwzięć o charakterze promocyjnym oraz udział w przedsięwzięciach tego rodzaju w kraju i za granicą;

b) organizowanie i wspieranie inicjatyw na rzecz kształcenia, w tym szkoleń i kursów oraz uczestnictwo w nich;

c) publikację i wydawanie materiałów promocyjnych mających na celu promocję członków Izby;

d) publikację i wydawanie materiałów okólnych, katalogów, przeglądów i innych materiałów informacyjnych lub promocyjnych;

e) organizowanie wystaw, konkursów, gier miejskich i innych form rozrywki; f) organizowanie przedsięwzięć kulturalnych, sportowych i towarzyskich,

g) prowadzenie działalności szkoleniowej, wydawniczej i socjalnej,

h) prowadzenie badań naukowych i społecznych;

i) fundowanie stypendiów;

j) wspieranie przedsięwzięć mających na celu ochronę środowiska naturalnego (§ 6 pkt 2 statutu).

Zdaniem Sądu, z powyższego zestawienia celów, jakie stawia sobie skarżąca oraz sposób ich realizacji oznacza brak jakiegokolwiek związku, czy powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonym w trybie art. 43 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego dotyczącym przesłanek zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych.

Rację ma organ administracji, że cele statutowe skarżącej zostały określone w sposób zbyt ogólny, nieprecyzyjny i skrótowy, aby można je skutecznie odnieść do działalności w zakresie telekomunikacji, a w szczególności do postępowania prowadzonego w trybie art. 43 ust. 2 P.t. dotyczącego w istocie do badania zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych prowadzących w konsekwencji do zmiany oferty SOR w zakresie usługi WLR. Usługa WLR polega na hurtowej odsprzedaży dostępu do sieci [...], a w decyzji z [...] czerwca 2017 r. Prezes UKE wskazywał, że może ona polegać nie tylko na tzw. odsprzedaży prostej (usługi dostępowe i połączeniowe wykonywane są przez [...]), ale także na odsprzedaży złożonej (usługi dostępowe są świadczone przez [...] a usługi związane z ruchem telefonicznym, zapewniającym przenośność numerów czy preselekcją na rzecz dostawy usług pozostają poza [...]).

W ocenie Sądu, skarżąca nie wskazała ani merytorycznego ani formalnego związku pomiędzy celami organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Dla uznania, że została spełniona przesłanka o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu uzasadnione jej celami statutowymi) nie jest wystarczające, że podmiot, którego interesy reprezentuje skarżąca, działa w branży telekomunikacyjnej. Takie stwierdzenie jest zbyt ogólne, by w powiązaniu z wymienionymi powyżej celami statutowymi, dawało podstawę do dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie na prawach strony.

Co więcej, w statucie skarżącej brak jest jakiegokolwiek odniesienia do reprezentowania interesów członków przed organami administracji publicznej. Powyższe uwagi dotyczą także celu określonego w § 6 ust. 1b statutu tzn. inspirowania i promowania stosunków gospodarczych i handlowych pomiędzy Polską i Francją, w tym popieranie, inspirowanie i rozwój współpracy gospodarczej.

Należy podkreślić, że także argumentacja we wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu przemawiająca za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku nie została w żaden sposób skonkretyzowana. Skarżąca czyni jedynie ogólne rozważania związane z generalnymi celami wymienionymi w statucie. Brak jest ścisłego, konkretnego odwołania się do okoliczności sprawy, do której skarżąca pragnie przystąpić. Brak też wskazania, które konkretnie cele statutowe – w odniesieniu do tej konkretnej sprawy administracyjnej - będą realizowane poprzez jej dopuszczenie do udziału w sprawie istnienia przesłanek do zobowiązania operatora do przygotowania zmiany obowiązującej oferty ramowej w zakresie obniżenia wysokości opłat abonamentowych za Usługę WLR. Sąd nie dopatrzył się zatem podstaw statutowych do uznania, by przedmiot postępowania administracyjnego uzasadniał w jakimkolwiek stopniu udział skarżącej w tym postepowaniu..

Także nie znajduje podstaw druga z przesłanek, wymagająca uzasadnienia udziału skarżącej w przedmiotowym postępowaniu interesem społecznym.

Należy wskazać, że obowiązkiem organizacji społecznej chcącej przystąpić do toczącego się postępowania jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Z samej skargi wynika, ze skarżąca wskazuje na interes ekonomiczny [...], który jest jej jedynym członkiem.

Jak trafnie wskazał Prezes UKE interes społeczny w tej sprawie reprezentują już inne organizacje społeczne np. P., której członkiem jest także m.in. [...], a także P. oraz K.. Kontrola społeczna jest już zatem zapewniona przez udział w postępowaniu izb gospodarczych reprezentujących interesy podmiotów działających w branży telekomunikacyjnej związanej ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, w tym stacjonarnych usług głosowych. Ich zaangażowanie w działalność rynku telekomunikacyjnego potwierdzają ich statuty, przeciwnie do statutu skarżącej. Tymczasem musi istnieć związek celu statutowego z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy.

Powyższe oznacza, że to organizacja społeczna we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony musi precyzyjnie i konkretnie wykazać zarówno prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy – z jednej strony, jak i z drugiej strony – wykazać względy interesu społecznego przemawiające za realizowaniem przez nią dodatkowej kontroli społecznej, w tym konkretnym postępowaniu. Dopuszczenie organizacji nie następuje bowiem mechanicznie. O celowości pozytywnego rozstrzygnięcia muszą przesądzać konkretne uwarunkowania sprawy.

Niewątpliwie uzasadnieniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest konkretyzacja przesłanek zawartych we wniosku przez odniesienie ich do przedmiotu postępowania, zindywidualizowania ich do sprawy administracyjnej zawisłej w trybie art. 43 ust. 2 P.t. poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w tym postępowaniu administracyjnym.

Powyższe okoliczności w niniejszej sprawie spełnione nie zostały.

Tymczasem w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że za zasadnością wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej nie może przemawiać wobec tego sama tylko chęć tego podmiotu, tylko jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie. Udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr kultury w trosce o przyszłe pokolenia. Ze względu na ochronę interesów stron postępowania, przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinny być wykładane ściśle. (v. wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2018r. IV SA/Po 189/2018, LEX nr 2480121).

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza jeżeli reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada kwalifikacje do występowania w danej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2161/10; wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1016/13; wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2041/13; wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2009/14).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że skarżąca także nie wykazała, aby za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Dla uznania powyższego nie jest wystarczające powoływanie się na ogólne cele polskiej gospodarski, czy też współpracy handlowej Polski i Francji. Postępowanie przed Prezesem UKE, zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t., toczy się na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z kolei postępowanie administracyjne z wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w sprawie do której dopuszczenia domaga się skarżąca, prowadzone było w oparciu o art. 43 ust. 2 P.t.

W świetle powyższego, należy przyznać rację Prezesowi UKE, że wykazanie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., powinno być ściśle powiązane z dziedziną telekomunikacji, którą sprawa dotyczyła. Sprawa z wniosku N. dotyczyła, ustalonej w obowiązującej ofercie ramowej, współpracy [...] z innymi operatorami telekomunikacyjnymi w zakresie realizacji usługi WLR. Dlatego nie można uznać za zasadne twierdzeń skarżącej, że działania Prezesa UKE dotyczą interesów gospodarczych podmiotów nie świadczących podstawowych usług telefonicznych i nie współpracujących z [...] w zakresie realizacji usługi WLR. Wobec powyższego udział skarżącej jako organizacji społecznej nastawionej wyłącznie na ochronę interesów gospodarczych podmiotów będących inwestorami z kapitałem francuskim nie odnosi się zarówno do przedmiotu postępowania z wniosku N. i nie wyczerpuje ustawowych przesłanek wystarczających do uzasadnienia dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu.

Należy bowiem podkreślić, że w przypadku wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, złożonym w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., to na tej organizacji społecznej spoczywa obowiązek wykazania spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Ciężar dowodu spoczywał na skarżącej, skoro to ona ubiegała się o przyznanie uprawnienia strony w innym toczącym się postepowaniu. Rolą organu nie było doszukiwanie się argumentów świadczących o spełnieniu ustawowych przesłanek.

O ile wniosek skarżącej nie odnosił się do konkretnych okoliczności, a do ogólnych twierdzeń, to należało uznać, że Prezes UKE wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, odpowiednio uzasadnione. Tym samym nie naruszył podniesionych w skardze art. 31 § 1 k.p.a., art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. czy tez art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się zaś do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy różnice dotyczące stanu faktycznego i prawnego porównywanych spraw. Jak trafnie ocenił organ, postępowanie zakończone postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] dopuszczającym skarżącą (działającej wówczas pod nazwą F. w Polsce) do udziału w postępowaniu przed Prezesem UKE w sprawie z zakresu telekomunikacji, dotyczyło w istocie rezerwacji częstotliwości. Taki przedmiot co do zasady mógł dotyczyć podmiotów chcących dopiero wejść na rynek. Natomiast niniejsze postępowanie w trybie art. 43 ust. 2 P.t. mające za przedmiot zmianę obowiązującej oferty, dotyczy zmian w określonej grupie podmiotów w zakresie określonych wcześniej warunków w ofercie ramowej. Ponadto powołanie się na jedną sprawę - wydania postanowienia dopuszczającego skarżącą do toczącego się postępowania - nie czyni zasadnym uznania jej za utrwaloną praktykę.

Zgodnie z art. 31 § 5 k.p.a. organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Przepis ten nie wskazuje w jakiej formie organ na wyrazić zgodę, ale także nie zabrania jednoczesnego przedstawienia swojego poglądu z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego przedstawienie. W niniejszej sprawie organ nie naruszył art. 31 § 5 k.p.a., skoro nie nakładał on na organ obowiązku wyrażenia zgody, bądź informowania o jej braku. Oznacza to, że skarżąca mogła przedstawić swój pogląd w sprawie wraz wnioskiem o wyrażenie zgody na jego przedstawienie.

Odnosząc się do zarzutu zbyt późnego rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu i wiedzy organu o złożeniu takiego wniosku przed wydaniem decyzji, należy wskazać, że nie ma on istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzupełnienie wniosku, które de facto nie było wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, wpłynęło do organu [...] czerwca 2018 r., czyli na 3 dni przed wydaniem decyzji w sprawie. Natomiast właściwy wniosek, jak wskazuje skarżąca i przyznaje organ, wpłynął do organu w dniu wydania decyzji. Kwestia, czy to wewnętrzny obieg dokumentów uniemożliwił dołączenie wniosku przed wydaniem I decyzji, mimo złożenia go tego samego dnia, w ocenie Sądu, mogła być przyczyną jego nierozpoznania w dacie wydania decyzji. Z zestawienia dat trudno organowi zarzucić naruszenie prawa i to w kwalifikowany sposób, mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Argumentacja organu wskazuje, że mogło mieć miejsce zbyt późne nadanie wniosku i jego rozminięcie się z wydaniem decyzji zanim został dołączony do akt sprawy.

Skarżąca wnosząc o dopuszczenie do udziału na końcowym etapie postępowania powinna liczyć się z możliwością wcześniejszego wydania decyzji w postepowaniu w którym nie była stroną. Niemniej jednak wniosek został rozpoznany na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 126 k.p.a., a tym bardziej, ze ma to istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organu, które nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, a uzasadnienia faktyczne i prawne postanowień zawierają wskazane prawem elementy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.