Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2407/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 106 par. 5, ar. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 52 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1126/15 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1126/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, pismem z dnia 26 września 2014 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ) o uzgodnienie inwestycji określonej jako inwestycja celu publicznego, a polegającej na budowie budynku usług oświaty - przedszkola publicznego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...], zamierzonej przez M.W. ("skarżący", "inwestor"), ponieważ przedmiotowa działka jest zlokalizowana w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.

RDOŚ w Olsztynie wystąpił do inwestora oraz Wójta o przedłożenie zezwolenia wójta, które jest wymagane na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm., Uso), aktu założycielskiego określającego typ, nazwę i siedzibę przedszkola, projektu organizacji wychowania przedszkolnego oraz numeru z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej. Ponadto wezwano do wskazania, czy realizacja przedszkola ma na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm., Usg), a także wskazanie, jakimi przesłankami kierował się inwestor przy wyborze lokalizacji planowanej inwestycji.

Po uzyskaniu odpowiedzi na powyższe wezwanie RDOŚ w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., Upzp), art. 106 § 5 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., K.p.a.), art. 16 oraz art. 91 pkt 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm., Uop) oraz rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 198, poz. 3104, dalej "rozporządzenie z 2008"), orzekł o odmowie uzgodnienia zamierzonej inwestycji.

RDOŚ w Olsztynie ocenił, że planowane zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w treści § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2008. Uznano, że w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka z § 4 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Ze względu na zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia RDOŚ w Olsztynie dokonał szczegółowej analizy możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w treści § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2008. Z uzyskanych wyjaśnień inwestora wynika, że realizacja planowanego publicznego przedszkola ma na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Inwestor wskazywał nadto, że wyjaśnienie sprawy w zakresie zezwoleń wymaganych na podstawie Uso nie mieści się w kompetencjach RDOŚ w Olsztynie, zatem bezprzedmiotowym jest wezwanie go do przedłożenia określonych w piśmie organu z dnia 10 października 2014 r. dokumentów. W dalszej części uzasadnienia postanowienia RDOŚ w Olsztynie odniósł się szczegółowo do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 17 października 2014 r.

W zażaleniu złożonym na przywołane postanowienie M.W. wniósł o jego uchylenie i uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ewentualnie o uchylenie zażalonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zażaleniu podniesiono naruszenie przepisów: art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 52 Upzp, art. 83a ust. 1 Uso, art. 6, art. 7 w zw. z art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., a także art. 7 w zw. z art. 11 K.p.a.

Postanowieniem znak: [...] z dnia 2 lutego 2015 r. GDOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowił o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy.

Organ II instancji wskazał, że jak wynika z projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieprzekraczalna linia zabudowy dopuszcza realizację planowanego zamierzenia w pasie 100 m od linii brzegowej Jeziora Lemańskiego, czego żalący nie neguje. Właściwe zatem jest stanowisko organu I instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2008. W opinii GDOŚ, kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od ww. zakazu.

Organ II instancji podał, że niewątpliwie inwestycja ta nie stanowi siedliska rolniczego w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego (§ 4 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia), a na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (§ 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia z 2008). Wskazane odstępstwa od zakazu nie będą miały zatem zastosowania w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie znajdą również zastosowania odstępstwa określone w § 4 ust. 6 oraz w § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia, jak to ustalił organ I instancji.

Zauważył GDOŚ, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w ogóle nie wyznacza obszarów "zwartej zabudowy wsi", a teren objęty wnioskiem położony jest na terenach możliwości rozwoju funkcji zainwestowania turystycznego miejscowości [...]. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji wynika, że tylko jedna z przyległych działek jest zabudowana (nr [...]), w związku z czym nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora, stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2008. Zdaniem tegoż organu powyższe oznacza, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2008 i tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego we wspomnianym przepisie. W ocenie GDOŚ, planowana inwestycja nie dotyczy także realizacji inwestycji celu publicznego.

Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami żalącego się, że ocena i kwalifikacja danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego jest przekroczeniem kompetencji organu uzgadniającego, który może weryfikować ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne dotyczące charakteru zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności czy stanowi ono cel publiczny w rozumieniu przepisów Upzp, w przypadkach, gdy od tego ustalenia zależeć będzie możliwość realizacji zamierzenia z punktu widzenia przepisów prawa materialnego należącego do właściwości oraz kompetencji organu współdziałającego. Zdaniem GDOŚ, w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że zamierzenie inwestycyjne, w stosunku do którego złożono wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, spełnia warunki, które umożliwiają zaliczenie do tego typu przedsięwzięć.

GDOŚ uznał, że dla prowadzenia przedszkola publicznego nie jest konieczne istnienie budynku w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora, bowiem równie dobrze budynek ten może znajdować się poza tym pasem. Zdaniem GDOŚ, nie sposób podzielić opinii, że określenie we wniosku o wydanie decyzji dotyczącej budowy budynku usług oświaty – przedszkola jest jednoznaczne z uznaniem, że będzie on stanowił przedszkole publiczne, a tym samym inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 Upzp. Sam zamiar inwestora realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej Ugn), nie przesądza, że dane zamierzenie spełnia warunki, by zaliczyć je do inwestycji celu publicznego, konieczne jest ustalenie czy ta inwestycja ma być działaniem o znaczenie lokalnym. Za uzasadnione uznano przekroczenie przez I instancję kompetencji w żądaniu okazania przez inwestora dokumentów potwierdzających charakter danej inwestycji. Zdaniem GDOŚ nie ma gwarancji, że inwestycja stanowić w efekcie będzie realizację celu publicznego, o takim charakterze przesądzić może dopiero uzyskanie stosownych zezwoleń i spełnieniu oznaczonych kryteriów określonych przepisami szczególnymi. Skorzystanie ze swoistego przywileju odstępstwa od zakazu tzw. "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu przepisów Upzp wymaga uwzględnienia celu zawartego w Uop, jakim jest ochrona oznaczonego obszaru. Nie sposób podzielić opinii, że określenie we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego charakteru obiektu przesądza, że będzie on stanowił przedszkole w rozumieniu art. 2 pkt 5 Uso. Dostrzeżone uchybienia organu I instancji – w ocenie GDOŚ – nie stanowiły dostatecznej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wskazano, że wydając rozstrzygnięcie pominięto okoliczność wystąpienia przez Wójta Gminy [...] o uzgodnienie odmownej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy budynku oświatowego – przedszkola publicznego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Skargę na powyższe postanowienie (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywiście wadliwie wskazano, że na "decyzję" – s. 9 wyroku IV SA/Wa 1126/15) do sądu administracyjnego złożył M.W., wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci pisma Wójta z dnia 28 listopada 2014 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wydanemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 6 Ugn w zw. z art. 2 pkt 5 Upzp przez błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi inwestycję celu publicznego jedynie w sytuacji, gdy jest realizowana przez podmiot publiczny oraz że inwestycja celu publicznego ma znaczenie "lokalne" tylko w sytuacji, gdy jest skierowana do wszystkich członków lokalnej wspólnoty samorządowej;

2. art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp przez błędne przyjęcie, że RDOŚ w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma prawo dokonywać oceny i kwalifikacji danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego;

3. art. 7 oraz art. 8 K.p.a. przez niepełne odniesienie się do zgromadzonych w sprawie dowodów i ustalonych faktów oraz wyraźne preferowanie stanowiska organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Skarżący dodatkowo rozwinął zarzuty skargi oraz ustosunkował się do odpowiedzi na skargę w pismach procesowych z dnia 6 maja 2015 r. oraz z dnia 18 maja 2015 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił, w motywach tego wyroku stwierdzając, że dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji GDOŚ prawidłowo powołał się na zakaz wymieniony w powołanym rozporządzeniu z 2008 (§ 4 ust. 1 pkt 8). W ocenie tegoż sądu, a wbrew zarzutom skargi, organ zasadnie przyjął, iż inwestycją celu publicznego jest każde działalnie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Analizując treść przepisów rozporządzenia z 2008 wskazano, że w istocie ocena legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do kwestii, czy zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego w stosunku do którego można by zastosować odstępstwo z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2008. W ocenie sądu wojewódzkiego organ uzgodnieniowy był kompetentny do oceny, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do tego typu zamierzeń. Przyjęcie innego założenia byłoby irracjonalne.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, skarżący nie wykazał w postępowaniu, że realizacja przedsięwzięcia zmierza do zaspokojenia zbiorowej potrzeby danej społeczności, czy w ogóle istnieje potrzeba realizacji takiej inwestycji. Sam fakt, że inwestor chce wznieść budynek przeznaczony na przedszkole publiczne, skierowany do ogółu społeczności, nie stanowi jeszcze o lokalnym charakterze inwestycji. Przywołując pogląd doktrynalny, sąd wojewódzki eksponuje, że Wójt Gminy [...] nie posiadał informacji, czy inwestycja ma zaspokoić potrzeby wspólnoty, z czego wynika, że inwestor przed rozpoczęciem starań o lokalizację nie zbadał potrzeby powstania przedszkola publicznego. Samo stwierdzenie o potrzebie uzupełnienia funkcji oświaty w analizie urbanistycznej nie potwierdza, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję, o której mowa w art. 2 pkt 5 Upzp.

W ocenie sądu pierwszej instancji powstanie samego budynku (z deklaracją inwestora we wniosku lokalizacyjnym o jego przeznaczeniu na przedszkole publiczne) nie jest wystarczające dla uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego, co więcej, nie ma gwarancji, że w efekcie końcowym w budynku wybudowanym w drodze wyjątku od zakazu, wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2008, będzie w przyszłości prowadzone przedszkole publiczne, tj. powstanie inwestycja celu publicznego. Za prawidłową uznano ocenę dowodów w postaci pisma Wójta Gminy [...] dołączonego dopiero do zażalenia, na okoliczność potrzeby budowy przedszkola w [...]. WSA Warszawie oddalił wnioskowane przez skarżącego dowody w postaci zestawień odnoszących się do korzystających z przedszkoli na terenie gminy [...], jako nie wnoszące nowych istotnych okoliczności. W ocenie sądu pierwszej instancji należało przeanalizować wszystkie wątpliwości dotyczące danego zamierzenia, w celu przesądzenia, że chodzi o przedszkole w rozumieniu art. 6 ust. 1 Uso. Przyznając zaistnienie naruszenia przepisów prawa przez organ I instancji, a nie znajdując powodów do uwzględnienia skargi, sąd wojewódzki oddalił ją.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – inwestor zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) – naruszenie art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 Ugn poprzez:

a. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość wystąpienia

określonego w art. 6 Ugn celu publicznego, którego realizacja nie będzie jednocześnie stanowić inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, podczas gdy założenie takie jest wewnętrznie sprzeczne i niemożliwe do przyjęcia w ramach wykładni systemowej i funkcjonalnej przedmiotowych przepisów,

b. w konsekwencji błędną dalszą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsięwzięcie na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi inwestycję celu publicznego przede wszystkim w sytuacji, gdy jest ona realizowana przez podmiot publiczny, podczas gdy realizacja inwestycji celu także na tym etapie postępowania nie jest zależna od cech podmiotowych inwestora,

c. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja celu publicznego ma znaczenie "lokalne" tylko w sytuacji, gdy jest skierowana do wszystkich członków lokalnej wspólnoty samorządowej podczas gdy znaczenia "lokalnego" inwestycji nie można rozumieć dosłownie i inwestycja taka, aby spełnić przesłanki "lokalnej" nie musi być zaadresowana do każdego członka danej społeczności.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa – naruszenie art. 52 ust. 2 Upzp poprzez:

a. jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi wykazywać przed organem, że dana inwestycja ma znaczenie "lokalne" lub "ponadlokalne", podczas gdy żaden przepis nie przewiduje takiego obowiązku,

b. stwierdzenie konieczności dodawania do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określonego w art. 52 ust. 2 Upzp jako obligatoryjnych części składowych, elementów niewymienionych w tym przepisie;

3. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa - naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że RDOŚ w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma prawo dokonywać oceny i kwalifikacji danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, podczas gdy stanowi to

przekroczenie jego kompetencji;

4. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie:

a. art. 106 § 3 i 5 Ppsa poprzez nieuwzględnienie przedkładanych w sprawie dowodów i błąd w dokonywanych przez sąd ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby występowało w skali gminnej zapotrzebowanie na przedszkole publiczne, podczas gdy przesłanka ta została w pełni wykazana przez inwestora.

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7 oraz art. 8 K.p.a. "poprzez niepełne odniesienie się do zgromadzonych w sprawie dowodów i ustalonych faktów poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby występowało w skali gminnej zapotrzebowanie na przedszkole publiczne, podczas gdy przesłanka została w pełni wykazana przez inwestora".

Mając na uwadze powyższe zarzuty, M.W. wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa. Wnosi również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ uzgadniający ma prawo weryfikować działania podjęte co do istoty przez

organ prowadzący sprawę w praktycznie nieograniczonym zakresie, a przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor musi wykazywać, że dana inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, nadto nawet szczegółowa urzędowa dokumentacja, połączona z danymi statystycznymi i skorelowanymi z nimi regulacjami ustawowymi nie wykazuje tego, że w gminie nie występują potrzeby w zakresie realizacji celu publicznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób dostrzec w przepisie art. 52 ust. 2 Upzp takich unormowań, z których wynikałoby, że inwestor ma "przekonywać" że dana inwestycja stanowi niezaspokojoną potrzebę w skali lokalnej lub ponadlokalnej, elementy wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są wyczerpująco w cyt. ustawie określone.

Inwestor konsekwentnie deklaruje wybudowanie publicznego przedszkola, przeprowadził w tym zakresie analizę potrzeby lokalnej, nie sprecyzowano jednak w wyroku jakimi okolicznościami miałby się legitymować, aby to wykazać. Zdaniem skarżącego takiej argumentacji w uzasadnieniu wyroku sądu a quo zabrakło. W skardze kasacyjnej zadaje się retoryczne pytania odnośnie sposobu wykazanie tej okoliczności przez inwestora. Eksponuje się przygotowanie przez organ gminy projektu pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest ponadto uchwytnych kryteriów uznawania przedsięwzięcia za "lokalne". Ponadto – odwołując się do wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie inwestycji w stacje bazowe telefonii komórkowej i sieci gazowej – wywodzono, że nie można zarzucać inwestorowi innego, niż deklarowanego, rzeczywistego celu inwestycji. W ocenie M.W. nie jest uzasadnione stosowanie kryterium znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż z założenia realizacja tych celów będzie miała takie znaczenia, nadto oznacza ten charakter, że inwestycja jest skierowana do użytku powszechnego, a nie do wszystkich mieszkańców gminy.

Eksponując uprawnienia organów uzgodnieniowych w procedurze ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz judykaturę w tym zakresie, skarżący kasacyjnie kwestionuje, aby organ tego typu mógł uznaniowo weryfikować, czy w danym przypadku mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego.

Zarzucając naruszenie przepisów art. 106 § 3 i 5 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa podniesiono błędną ocenę przedłożonych w sprawie dowodów, a dotyczących dowodzenia, iż istnieje w gminie niezaspokojona potrzeba w zakresie przedszkola publicznego. Rozwijając tak określony zarzut wskazano, że skarżący zmuszony był wykazywać we własnym zakresie, że na terenie gminy istnieją niezaspokojone potrzeby związane z realizacją przedszkola publicznego. Dowodem na to były informacje oferowane sądowi pierwszej instancji w piśmie skarżącego. Nadto inwestor we własnym zakresie miał sprawdzać dostępność miejsc w przedszkolu publicznym na terenie Szczytna, na etapie "wstępnego rozeznania" inwestor nie występował o oficjalne dokumenty do gminy, gdyż nie ma nigdzie określonego wymogu, aby takowe dokumenty przedkładać. Sąd ponadto do przedłożonych dowodów odniósł się w stopniu znikomym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

A. Chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 106 § i 5 Ppsa poprzez nieuwzględnienie przedkładanych w sprawie dowodów i błąd w dokonywanych przez sąd ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby występowało w skali gminnej zapotrzebowanie na przedszkole publiczne, podczas gdy przesłanka ta została w pełni wykazana przez inwestora.

Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania stanu faktycznego tej sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów.

Podzielić należy ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego z przepisu art. 106 § 3 Ppsa wynika, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., II FSK 3680/14, LEX nr 2253672). Z tych przyczyn uznać należy, że brak przeprowadzenia przez sąd wojewódzki dowodów z dokumentów oferowanych przez skarżącego sądowi, nie stanowiło naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa. Tym samym nie jest zasadne naruszenie przepisu art. 106 § 5 Ppsa, wedle którego do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

B. Co się tyczy błędu w dokonywanych przez sąd ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby występowało w skali gminnej zapotrzebowanie na przedszkole publiczne, podczas gdy przesłanka ta miała zostać w pełni wykazana przez inwestora, to tak określony zarzut nie dowodzi naruszenia wskazanych przepisów art. 106 § 3 i 5 Ppsa, ale mógłby odnosić się do prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy w aspekcie kwalifikacji materialnoprawnej zamierzenia inwestycyjnego.

C. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., to zarzutu tego autor skargi kasacyjnej w istocie nie uzasadnił, wbrew wymogom z art. 176 Ppsa. Niepełne odniesienie się do zgromadzonych dowodów oraz ustalonych faktów mogłoby być zwalczane zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w aspekcie prawidłowego uzasadniania orzeczenia sądowego, takiego jednak zarzutu w skardze kasacyjnej nie postawiono. Co się tyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji, atak jest przedmiotowej sprawie, prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Gdy idzie o przepisy art. 7 i 8 K.p.a. to należą one do tzw. zasad ogólnych K.p.a., stanowiąc odpowiednio, iż "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz, że "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Bezsporne jest, iż przepisy te nie odnoszą się do sądu administracyjnego, ale do organów prowadzących postępowanie administracyjne. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia cyt. przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawidłowego rozpoznanie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, skoro wbrew wymogom stawianym skardze kasacyjnej, jako sformalizowanego środka zaskarżenia, nie zawiera ona obligatoryjnego uzasadnienia podstawy kasacyjnej w powyższym zakresie. Nie jest rolą natomiast sądu kasacyjnego domyślanie się intencji strony.

D. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, mającą polegać na przyjęciu, że RDOŚ w Olsztynie w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma prawo dokonywać oceny i kwalifikacji danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, podczas gdy stanowi to przekroczenie jego kompetencji. Wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis sprowadza się wyłącznie do wskazania, że decyzję o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Niesporne jest, że działka nr [...] w miejscowości [...] znajduje się na obszarze objętym rozporządzeniem z 2008, przeto decyzję o której mowa w art. 51 Upzp, należało poprzedzić uzgodnieniem z RDOŚ w Olsztynie. Nie jest także kwestyjne, że z przepisów cyt. rozporządzenia wynika, iż na obszarze nim objętym zakazane jest m. in. lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8). W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2008 "Zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego". Nie ulega także wątpliwości, że w sprawie chodzi o skorzystanie przez inwestora z odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Skoro przesłanką odstępstwa od zakazów wymienionych w rozporządzeniu z 2008 było to, że chodzi o "realizację inwestycji celu publicznego", to RDOŚ miał kompetencję, aby w ramach swych kompetencji uzgodnieniowych rozważać charakter takiej inwestycji w aspekcie przepisów o ochronie przyrody. Nie można zatem skutecznie stawiać zarzutu przekroczenia przez organ uzgadniający swojej kompetencji i sankcjonowanie tej okoliczności przez sąd wojewódzki.

E. Za nietrafny uznać należy zarzut błędnej wykładni przepisu art. 52 ust. 2 Upzp polegający na przyjęciu, że inwestor przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi wykazywać przed organem, że dana inwestycja ma znaczenie "lokalne" lub "ponadlokalne", podczas gdy żaden przepis nie przewiduje takiego obowiązku, a ponadto stwierdzenie konieczności dodawania do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określonego w art. 52 ust. 2 Upzp jako obligatoryjnych części składowych, elementów niewymienionych w tym przepisie. Rzecz jednak w tym, iż WSA w Warszawie nie wypowiedział tezy, którą sformułował w skardze kasacyjnej jej autor, a którą chce zwalczać środkiem odwoławczym od wydanego w sprawie wyroku. Sąd pierwszej instancji nie analizował treści art. 52 ust. 2 Upzp, określającego elementy wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych względów, skoro sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się odnośnie dodatkowych, nie przewidzianych w cyt. przepisie elementów wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to i nie mógł dopuścić się błędnej wykładni cyt. przepisu, to zaś oznacza, że wskazany zarzut uznać przyjdzie za chybiony.

F. Zagadnieniem węzłowym dla oceny skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej jest zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 Ugn. Istota sprawy, co trafnie zauważył WSA w Warszawie, sprowadza się do ustalenia, czy zamierzona przez M.W. inwestycja jest rzeczywiście inwestycją celu publicznego. Sąd pierwszej instancji skupił się na tym, że inwestor nie wykazał w postępowaniu, iż realizacja zamierzonego przezeń przedsięwzięcia zmierza do zaspokojenia zbiorowej potrzeby danej społeczności lokalnej. W tym aspekcie akcentowano chociażby istnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w odrębnym postępowaniu przez Wójtem Gminy [...], oraz przedłożenie dowodów przez inwestora na okoliczność istnienia potrzeby budowy publicznego przedszkola dopiero w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. W konsekwencji sąd wojewódzki uznał, że brak takich przesłanek do przyjęcia o istnieniu potrzeby tej inwestycji w rozumieniu art. 6 Ugn, a nieskuteczność dowodów oferowanych przez skarżącego w postępowaniu sądowym prowadzi do stwierdzenia istnienia wątpliwości odnośnie charakteru przedsięwzięcia oraz braku gwarancji prawdziwości dla deklaracji inwestora o takim przeznaczeniu inwestycji. Argumentację tę zwalcza skarżący kasacyjnie podkreślający, iż trudno jest inwestorowi wykazać w ogóle, że dana inwestycja ma zrealizować dotąd niezaspokojone cele publiczne o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Błędne ma być stwierdzenie sądu a quo, iż skoro już istnieje w gminie przedszkole publiczne i nowe nie byłoby skierowane do wszystkich mieszkańców, to inwestycja nie miałaby charakteru inwestycji celu publicznego. Nie można ponadto podawać w wątpliwość deklaracji inwestora prywatnego co do charakteru przedsięwzięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu wojewódzkiego uznającego, że zamierzenie skarżącego nie stanowi inwestycji celu publicznego jest prawidłowe, choć argumentacja na rzecz tego stanowiska wymaga uzupełnienia. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Tym bardziej zastosowanie cyt. przepisu będzie zasadne, gdy w ocenie sądu kasacyjnego stanowisko sądu pierwszej instancji znajduje wsparcie także w innej argumentacji, niż to zaprezentowano w zaskarżonym wyroku.

G. Rozpoznanie zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 Ugn, (ściślej w zw. z art. 6 pkt 6 Ugn, skoro w cyt. przepisie mowa jest o "budowie i utrzymaniu pomieszczeń dla ... publicznych: .. przedszkoli", a skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania zadeklarował budowę budynku usług oświaty – przedszkola publicznego), jaki został w skardze kasacyjnej postawiony, wymaga uściślenia pojęć używanych w przywołanych przepisach. W myśl pierwszego z tych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia, ilekroć w Upzp jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 Ugn". Nie jest trafna argumentacja skarżącego kasacyjnie wywodzącego błędne stanowisko sądu wojewódzkiego, jakoby inwestor, pragnący zrealizować inwestycję celu publicznego, powinien wykazywać uprzednio (tj. przed wydaniem takiej decyzji), znaczenie lokalne lub ponadlokalne inwestycji.

Wedle art. 50 ust. 1 Upzp inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydawanie tego typu decyzji, jako dozwalające na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, ocenić należy jako wyjątkowe, skoro regułą w przypadku braku planu, będzie wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro z art. 59 ust. 1 Upzp zd. 1 wynika, że "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że inwestycja taka musi mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a zatem powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa, a nawet obszar kilku państw. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) – por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 398. Pogląd powyższy podziela skład orzekający Sądu. Innymi słowy, nie jest trafny zarzut skarżącego kasacyjnie dopuszczenia się przez sąd wojewódzki błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 5 Upzp, przez to, że inwestor przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi wykazywać przed organem, że dana inwestycja ma znaczenie "lokalne" lub "ponadlokalne".

H. Definicja inwestycji celu publicznego została skonstruowana w Upzp poprzez odesłanie do innej ustawy – Ugn. Zatem prawidłowe rozstrzygnięcie, czy zamierzona przez skarżącego inwestycja spełnia ustalenia definicyjne w art. 2 pkt 5 Upzp wymaga także ustalenia i zrekonstruowania tego pojęcia na gruncie konkretnego przypadku poprzez uwzględnienie treści art. 6 Ugn. Cyt. przepis zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona drogą wykładni. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę, że należy przeciwstawić się takiemu rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 Upzp, zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 Ugn jest inwestycją celu publicznego. (...) Gdyby chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 Ugn wprowadzanie dwuelementowej definicji legalnej w art. 2 pkt 5 Upzp byłoby całkowicie zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji (por. Z. Czarnik, A. S. Tokarz, Potrzeba społeczna istotną cechą pojęcia łączności publicznej jako celu publicznego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", Nr 3(24), 2011, s. 22).

Wprawdzie w art. 2 pkt 5 Upzp wskazano, że inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, to jednak działania te muszą zarazem stanowić realizację celów, o których mowa w art. 6 Ugn. Przy rekonstruowaniu powyższego pojęcia ad casum, należy uwzględnić charakter danego zamierzenia, jako realizującego cel, ujęty w art. 6 Ugn. M.W. ubiega się o ustalenie inwestycji celu publicznego w postaci "publicznego przedszkola", co oznacza, że w grę wchodziło ustalenie charakteru jego zamierzenia inwestycyjnego na gruncie przepisu art. 6 pkt 6 Ugn. Cyt. przepis określa, że celami publicznymi w rozumieniu Ugn jest "budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych". Charakter tak określonego celu publicznego sprawia, że oznaczonego rodzaju działania przewidziane w cyt. przepisie mogą być podejmowane przez podmioty publicznoprawne lub organy działające w imieniu podmiotów publicznoprawnych (tak. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 4 wydanie, Warszawa 2015, s. 48, także: E. Bończak-Kucharska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2017, s. 84). W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że w przypadku powstania wątpliwości odnośnie do definiowania celu publicznego określonego art. 6 pkt 6 Ugn należy uwzględniać definicje zawarte w odrębnych ustawach, jako przykład takiej ustawy wskazuje się Uso (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015, s. 48 i n.). Z art. 5 ust. 5 Uso wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, należy do zadań własnych gmin, nadto stosownie do art. 6 ust. 1 Uso przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje tam określone standardy: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6.

W okolicznościach badanej sprawy za uzasadnione przyjdzie stwierdzić, że inwestor nie wykazał w postępowaniu zaistnienia realizacji celu, o którym mowa w art. 6 ust. 6 Ugn. Jest bezsporne, że M.W. nie prowadzi publicznego przedszkola, ponadto występując ze źródłowym wnioskiem nie działał w imieniu wspólnoty lokalnej – gminy, do której zadań obowiązkowych należy prowadzenie publicznego przedszkola. Zasadnie przeto WSA w Warszawie stwierdził, że dla uznania zamierzonej inwestycji jako przedszkola publicznego, a przez to skorzystania z wyłączenia od zakazów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2008, nie jest wystarczające stwierdzenie odnośnie charakteru inwestycji, zawarte w analizie urbanistycznej. Zasadnie oceniono także przedkładane przez skarżącego dowody, mające wykazywać iż zamierzenie wyczerpuje pojęcie inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 pkt 6 Ugn.

I. Pozbawione doniosłości jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu błędnej wykładni art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 Ugn polegającej na przyjęciu, że inwestycja celu publicznego ma znaczenie "lokalne" tylko w sytuacji, gdy jest skierowana do wszystkich członków lokalnej wspólnoty samorządowej, podczas gdy znaczenia "lokalnego" inwestycji nie można rozumieć dosłownie i inwestycja taka, aby spełnić przesłanki "lokalnej" nie musi być zaadresowana do każdego członka danej społeczności. Rzecz jednak w tym, że sąd pierwszej instancji takiego poglądu odnośnie wykładni powyższych przepisów nie prezentował. Analogicznie, jak to ujęto w pkt E niniejszego uzasadnienia, skoro sąd pierwszej instancji nie zajmował stanowiska, które mu przypisuje autor skargi kasacyjnej, to rozpoznanie tak skonstruowanego zarzutu jest bezprzedmiotowe.

Reasumując: zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 pkt 6 Ugn uznać należy za niezasadny.

J. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.