Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1390/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...], wskazując na art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako Inwestor), reprezentowanego przez R. R., o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej [...] na działce [...]. Uzasadniając napisał, że działka wskazana we wniosku nie jest objęta ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka sąsiaduje z działką nr [...], na której zlokalizowany jest zabytkowy wiatrak [...], wpisany do rejestru zabytków [...]. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zawiadomiony o wszczęciu postępowania, pismem z dnia [...] marca 2014 r. sprzeciwił się wnioskowanej inwestycji i wniósł o wydanie decyzji odmownej. Wójt ocenił, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji zakłóciłaby ład przestrzenny w strefie otaczającej zabytek i pozostawałaby w sprzeczności z zapisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 z późn. zm., dalej jako u.o.z.). Dalej stwierdził, że "Po przeanalizowaniu danych zawartych we wniosku oraz po przeprowadzeniu wymaganych analiz, okazało się, że w zakresie ustalonym mocą niniejszej decyzji, jego zamierzenia nie odpowiadają wymogom przepisów prawa".

Rozpoznając odwołanie Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego dla jego wniesienia.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Inwestor, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta, w całości – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Zdaniem pełnomocnika Wójt bezpodstawnie uznał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków za stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako kpa), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zabytkowy wiatrak zlokalizowany jest na działce sąsiedniej do działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, nie jest objęta ochroną konserwatorską i nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Zresztą, nawet gdyby było inaczej, Wójt, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. - winien był wystąpić do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej.

Pełnomocnik Inwestora stwierdził, że Wójt, kierując zaskarżoną decyzję do osoby niebędącej stroną, w sposób rażący naruszył przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, w całości.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 29 kwietnia 2014 r. o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadniając SKO napisało, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Może ono nastąpić tylko w przypadkach określonych w przepisach prawa. Ponieważ instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jej stosowanie jest ograniczone do przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki te nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

SKO wskazało, że rozważyło sprawę pod kątem zaistnienia wskazanych przesłanek nieważności i uznało, iż w przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek nie zachodzi.

Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa SKO napisało, że nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył również innemu podmiotowi. Kwestia doręczenia decyzji ma charakter wyłącznie procesowy. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowa decyzja Wójta w powyższym znaczeniu skierowana była do Inwestora.

SKO podkreśliło, że w doktrynie oraz orzecznictwie obowiązuje wykładnia, zgodnie z którą cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażącego, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. SKO dodało, że wszelkie naruszenia przepisów prawa, które dostrzega w przedmiotowej sprawie, a które to naruszenia mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe w trybie odwoławczym, nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Inwestor, zastępowany przez tego samego pełnomocnika, powtórzył wcześniejszą argumentację. Dodał, że uznanie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków za stronę postępowania oznaczało traktowanie tego organu jako stronę, ze wszystkimi prawami jej przysługującymi, a nie jako organu administracji, na którym ciążą określone obowiązki. Tym samym pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2014r. zostało potraktowane jako stanowisko strony, a nie postanowienie, które podlega określonym warunkom, tak co do formy jak i treści. Wójt w ten sposób pozbawił Inwestora możliwości poddania stanowiska Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, kontroli organu wyższej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że rozważyło sprawę w świetle wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem SKO interes prawny Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] w ocenianym postępowaniu należało wiązać z kompetencjami jakie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków przyznaje przepis art. 95 u.o.z. Przepis ten przyznaje konserwatorowi szereg kompetencji mających umożliwić mu efektywne wykonywanie zadań z zakresu ochrony zabytków. Jak wynika z akt sprawy, na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], na której inwestor planuje wybudowanie stacji bazowej, zlokalizowany jest zabytkowy wiatrak wpisany do rejestru zabytków. Niewątpliwie więc objęty ochroną konserwatorską obiekt znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji chociaż działka nr [...] nie stanowi otoczenia zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z. Stąd udział w charakterze strony w toczącym się postępowaniu wojewódzkiego konserwatora zabytków nie narusza przepisów art. 28 k.p.a., w szczególności w sposób rażący.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Inwestor, zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji SKO oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia 1 września 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 kpa i art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 53 ust 4 pkt 2 u.p.z.p., polegającym na przyznaniu Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przymiotu strony, w sytuacji, gdy postępowanie lokalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego ani obowiązku ww. organu, jako że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta ochroną konserwatorską i nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, przez co skarżący został pozbawiony możliwości zaskarżenia stanowiska konserwatora, do czego - gdyby (ewentualnie) konserwator został uznany za organ opiniujący - miałby prawo na podstawie art. 106 § 5 kpa,

2. naruszenie art. 95 u.o.z. poprzez uznanie że na podstawie tego przepisu Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym na prawach strony, w sytuacji gdy postępowanie lokalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego ani obowiązku ww. organu, jako że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta ochroną konserwatorską i nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków,

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

4. naruszenie art. 8 i 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji:

- bez wskazania czy organ uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanym przez Skarżącego,

- bez odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w pismach, w szczególności do ewentualnej roli Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu opiniującego na podstawie art. 53 ust 4 pkt 2 u.p.z.p.

Uzasadniając nawiązał do wcześniejszej argumentacji, podkreślając, że Wójt bezpodstawnie uznał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków za stronę postępowania. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze, jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1 ust. 3 art. 53). Po drugie, jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2 ust. 3 art. 53). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zbadanie zgodności zamierzenia nie tylko z prawem w znaczeniu przedmiotowym, jak w przypadku wyżej opisanym, ale także z prawami podmiotowymi innych osób. Należy ustalić krąg osób uprawnionych do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej. Analiza faktyczna obejmuje ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy, ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury, zwłaszcza w związku z wymogiem właściwego uzbrojenia terenu do ustalenia warunków zabudowy.

Dalej pełnomocnik zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i bardzo skrótowe. Organ w ogóle nie odniósł się do argumentów przedstawionych w pismach skarżącego, co więcej nie zajął stanowiska co do tego czy w jego ocenie doszło do naruszenia przepisów postępowania ale nie w sposób rażący (co zdaje się sugerować uzasadnienie decyzji z dnia 01 września 2014 r.) czy w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (jak można domniemywać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. SKO stwierdziło, że Wójt mimo braku obowiązku poinformował Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wszczęciu postępowania, co nie narusza w sposób rażący przepisów art. 28 i art. 106 § 5 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Wszelkie naruszenia przepisów prawa, które Kolegium Odwoławcze dostrzega w przedmiotowej sprawie nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja wydana w szczególnym trybie postępowania, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). Z uwagi na fakt, że od wydania decyzji Wójta z [...] kwietnia 2014r. nie upłynęło 12 miesięcy, nie wywołała ona również nieodwracalnych skutków prawnych, dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji nie była wyłączona (art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 156 § 2 kpa). Przepis art. 157 § 2 kpa stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, a więc podmiotu, który spełnia w oparciu o przepisy prawa materialnego przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Niewątpliwie podmiot który wstąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może następnie domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30, wyrok NSA z 14.08.1987r., IV SA 393/87). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawy stwierdzenie nieważności decyzji wskazane są w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym:

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Decyzja Wójta [...] z [...] kwietnia 2014r. nie była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 51 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt był organem właściwym do jej wydania. Decyzja ta nie dotyczy również sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Z uwagi na jej treść (decyzja odmowna) nie można uznać, że była niewykonalna w dniu jej wydania, czy, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Decyzja ta nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Wobec podwyższenie nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 5-7 kpa, czego również żadna ze stron nie kwestionowała.

Decyzja Wójta z [...] kwietnia 2014r. nie jest również decyzją, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Wójt rozstrzygnął swoją decyzją o prawach Inwestora. Sąd podziela stanowisko Kolegium, zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, że wadliwość decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 kpa występuje wówczas, gdy w decyzji nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowa decyzja Wójta w powyższym znaczeniu skierowana została do Inwestora.

W kontrolowanej sprawie Inwestor domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z uwagi na fakt, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. ,W ocenie Skarżącego doszło do rażącego naruszenie prawa, tj. art. 28 kpa i art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na przyznaniu przymiotu strony postępowania Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, w sytuacji, gdy postępowanie lokalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego ani obowiązku tego organu, jako, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta ochroną konserwatorską i nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, przez co skarżący został pozbawiony możliwości zaskarżania stanowiska konserwatora, do czego, gdyby ewentualnie konserwator został uznany za organ opiniujący – miałby prawo na podstawie art. 106 § 5 kpa. W ocenie Skarżącego doszło również do rażącego naruszenia art. 95 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że na podstawie tego przepisu Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Poznaniu przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym na prawach strony.

Okoliczność, że ww. organ występował w postępowaniu właśnie jako strona postępowania, wynika wprost z tekstu uzasadnienia decyzji ("Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu – Delegatura w [...] – jako strona postępowania, został zawiadomiony..."). Sąd podziela ocenę Skarżącego i organu administracji, że Wójt przyznał Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków status strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w prowadzonym przez siebie postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na tle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jest poza sporem, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 04 października 2005 r. II OSK 495/05; z 19 lutego 2008 r., II OSK 38/07; z 03 września 2008 r., II OSK 989/07; z 02 czerwca 2009 r., II OSK 878/08; z 08 lipca 2009 r., II OSK 1109/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r., IV SA/Po 1286/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"), dla której, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Przechodząc do oceny zarzutu stawianego przez skarżącego odnośnie rażącego naruszenia prawa poprzez przyznanie statusu strony podmiotowi, który takiego statusu nie powinien mieć Sąd stwierdza, że zarzut uznania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako strony postępowania, jest zarzutem sformułowanym wobec przebiegu postępowania. Tymczasem wady nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, dotyczyć decyzji. Słusznie zatem podaje organ, że zawiadomienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako strony w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Dotyczy bowiem przebiegu postępowania bez wpływu na jego skutki a nadto podmiot ten ma uprawnienia do występowania w sprawach ochrony zabytków w postępowaniu administracyjnym na prawach strony podstawie art. 95 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej ustawą o zabytkach) Ma możliwość zgłosić w sprawie swój udział, gdyby uznał to za celowe, Skoro zaś wojewódzki konserwator nie przejawił inicjatywy procesowej w tym względzie, to brak jego udziału w sprawie albo sam udział nie może być uznany nie tylko za przyczynę nieważności postępowania, ale nie może zostać zakwalifikowany jako uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy.

Wada, która dotyczy postępowania, polegająca na bezzasadnym poszerzeniu kręgu stron postępowania, nie ma znaczenia przy ocenie samej decyzji i jej skutków prawnych. Uczynienie konserwatora zabytków stroną nie wiązało się bowiem z jakimkolwiek wpływem na skutki decyzji. Nawet gdyby Wójt w swojej decyzji powtórzył (skopiował) argumentację podmiotu bezzasadnie uznanego za stronę postępowania, fakt ten nie miałby żadnego wpływu na ocenę spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Bezzasadne zawiadomienie danego podmiotu o wszczęciu postępowania, a następnie zacytowanie w uzasadnieniu decyzji poglądów jakie ten podmiot wyraził w związku z prowadzoną sprawą – nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są argumentami Wójta, nawet wtedy gdy Wójt aprobująco podzielił stanowisko strony postępowania. Z decyzji z [...] kwietnia 2014r. wynika, że w ocenie Wójta lokalizacja wnioskowanej inwestycji zakłóciłaby ład przestrzenny w strefie otaczającej zabytek i pozostawałaby w sprzeczności z zapisami ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, zwanej dalej ustawą o zabytkach). Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. I w przedmiotowej sprawie nie stanowi. Zawarte w zdaniu drugim art. 56 u.p.z.p. zastrzeżenie, stanowiące, iż przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy interpretować zgodnie z jego brzmieniem i funkcją określoną przepisami u.p.z.p. Zawarte we wskazanym przepisie klauzule generalne nakazują w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać pewne wartości i zasady pozaprawne. Wartości te i zasady mają także znaczenie dla oceny dotyczącej zgodności projektowanego zagospodarowania ze wskazanymi w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zasadami, a także z innymi przepisami o charakterze materialnym obowiązującymi w określaniu zagospodarowania, a także nakładających na organ gminy obowiązek, m.in. zapewnienia ochrony zabytków i ich otoczenia (art. 4 i art. 19 ust. 2 ustawy o zabytkach). Ochrona prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale również jego sąsiedztwo mające wpływ na wygląd zabytku.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt wydając decyzje odmowną nie oparł się bowiem jedynie na art. 1 ust. 2 i nie powoływał się na jedynie ład przestrzenny. Zaakcentował ochronę znajdującego się na działce sąsiedniej zabytku i w powiązaniu z przepisami zobowiązującymi go do ochrony zabytków wydał decyzję odmowną. W wojewódzkim rejestrze zabytków jest wpisany wiatrak [...] położony na działce sąsiedniej od planowanej inwestycji W sprawie nie ma dokumentów wskazujących na wpisanie otoczenia wiatraka do rejestru zabytków, nie ma dołączonej decyzji konserwatora. Obszar na którym ma być realizowana inwestycja jest w studium gminy oznaczony literą W jako obszar ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy o zabytkach otoczenie zabytku to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, że obszar inwestycji taką ochroną jest objęty, tj., że został wyznaczony w decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Żadna ze stron postępowania nie wskazywała, że teren inwestycji jest objęty ochroną w rozumieniu w/w przepisów. Ochrona taka została ustalona w projekcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 5 marca 2014r., która została doręczona m.in. inwestorowi i wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o zabytkach "formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony...w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Na mocy art. 53 ust.4 pkt 2 u. p. z .p. decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). podkreślić należy, że brak współdziałania z konserwatorem w trybie procesowo wskazanym w art. 106 kpa nie skutkuje nieważnością decyzji., gdyż nie można uznać, ze doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 6 kpa wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę wznowienia postępowania. W wyroku z dnia 29.12.1986r. II SA 1035/86 (ONSA 1986, Nr 2, poz. 72) NSA podkreślił, że niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 kpa) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 kpa), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 kpa). Odmowa uzgodnienia decyzji przez organ współdziałający wyłącza w tej sprawie możliwość wydania decyzji pozytywnej dla stron postępowania (uchwała (5) NSA z 15.2.1999r. OPK 14/98). Organowi współdziałającemu nie przysługuje przymiot strony. Nie ma możliwości by obowiązek współdziałania był konwalidowany przez zgodę wyrażoną przez organ po zakończeniu postępowania. Brak współdziałania nie stanowi jednak, jak już wyżej wskazano rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji a jedynie wadę wzruszalną w trybie wznowienia. Dopuszczenie w takiej sytuacji podmiotu do udziału w sprawie w charakterze strony z naruszeniem z art. 28 kpa również nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa z uwagi na skutki. Uczynieniem konserwatora zabytków stroną nie wiązało się bowiem z jakimkolwiek wpływem na skutki decyzji. Jak bowiem wskazano wyżej przy rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia z sytuacja, gdy powodują one przez samo swoje istnienie lub poprzez swoje skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję.

Z powyższego wynika, że nawet przy uznaniu, że konserwator zabytków byłby organem uzgadniającym i doszło do naruszenia procedury z art. 106 kpa w zw.z art. 53 ust.5 u.p.z.p. stanowić, by to mogło ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie, jednak z uwagi na fakt, że ochrona konserwatorka terenu objętego inwestycją nie wynikała, z żadnej ostatecznej decyzji (ani konserwatora w przedmiocie wpisu do ewidencji zabytków, ani inne decyzji lokalizacyjnej, czy wskazanej w art. 7 pkt 4 ustawy o zabytkach), a jedynie była wskazana w projekcie decyzji w przedmiotowej sprawie, co nie jest zawarte w enumeratywnym wyliczeniu form ochrony zabytków z art. 7 ustawy o zabytkach, nie ma podstaw by uznać, ze konieczne były uzgodnienia w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Przyznanie konserwatorowi zabytków statusu strony nie stanowiło zaś rażącego naruszenia art. 28 kpa, czy art. 95 ustawy o zabytkach.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstaw prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jedynie dotknięta jest wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa. W takiej bowiem sytuacji podstawa prawna istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Brak podstaw prawnej ma miejsce gdy:

1. obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna,

2. prawo nie wymaga określenia prawa albo obowiązku w drodze decyzji,

3. brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały RM, ani też akt normatywny niepublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji. (komentarz B. Adamiak, str 662)

W tym miejscu wskazać należy co oznacza pojęcie "rażące naruszenie prawa". Dotyczy ono nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. (B. Adamiak str. 665). Rażące naruszenie prawa odróżnić należy od wad decyzji powodujących jej wzruszalność. Przy rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia z sytuacją, gdy powodują one przez samo swoje istnienie lub poprzez swoje skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, prowadzą do zanegowania w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, LEX nr 1233163). Bezzasadne powiększenie kręgu stron postępowania oraz powołanie się w uzasadnieniu decyzji na stanowisko podmiotu, który nie powinien był uczestniczyć w postępowaniu, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu, nie miało miejsce wydanie decyzji z [...] kwietnia 2014r. bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Nie wystąpiły również pozostałe i wyżej omówione podstawy z art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Sądu skarżony organ nie dopuścił się również naruszenia wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, w którym mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] była bowiem prawidłowa. W zaskarżonej decyzji organ uznał brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 28 kpa w odniesieniu do udziału Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2014r., podał, że inne naruszenia z uwagi na brak charakteru rażącego naruszenia nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia postępowania w nadzwyczajnym trybie. Stanowisko to, w ocenie Sądu jest prawidłowe.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.