Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1213/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 32 ust. 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art 25
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok w pomniejszonej wysokości, wydanej w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. C. (dalej: Wnioskodawczyni/Skarżąca) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Agencja) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. zapadła w postępowaniu wznowieniowym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] czerwca 2015 roku skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), w którym zadeklarowała do przyznania w/w płatności działki rolne o łącznej powierzchni 5,54 ha. Do wniosku został załączony został materiał graficzny, na którym wnioskodawczyni wyrysowała powierzchnie deklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] marca 2016 roku nr [...] przyznał wnioskodawczyni płatności na rok 2015 do powierzchni 5,53 ha w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości: 2 513,50 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 1 685,88 zł i płatność redystrybucyjną w wysokości 432,36 zł. Ponadto beneficjentka została uznana za rolnika uczestniczącego w systemie małych gospodarstw.

W dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 roku w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, potwierdzona raportem z czynności kontrolnych nr [...]. Podczas przeprowadzania kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności, a stanem faktycznym. W raporcie stwierdzono m.in. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach: B1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...], C/C1 położonej na działkach ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], oraz F/F1 położonej na działce ewidencyjnej [...], [...] (kod nieprawidłowości DR18).

Od przedmiotowego raportu z czynności kontrolnych skarżąca w dniu [...] marca 2017 r. złożyła zastrzeżenia, w których nie zgodziła się z zawartymi w nim ustaleniami. W odpowiedzi na powyższe przedmiotowy raport z kontroli na miejscu został ponownie przeanalizowany przez uprawnione osoby, które stwierdziły, iż kontrola została przeprowadzana w prawidłowy sposób zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Powyższe stanowisko zostało przesłane do skarżącej w dniu [...] kwietnia 2017 r. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2017 r. do Strony została przesłana kopia raportu po korekcie.

W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego Agencji postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi wydającemu powyższą decyzję.

W ramach postępowania prowadzonego po jego wznowieniu, po dokonaniu analizy protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 13-19 sierpnia 2016 r. organ I instancji stwierdził, że w przypadku działek rolnych:

- B1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, zadrzewienia, zakrzaczenia, chwasty. Kontrolerzy podczas kontroli na miejscu stwierdzili także, że niemożliwe jest ustalenie czasu nieużytkowania dla tej działki,

- C/C1 położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka została zdominowana przez chwasty wieloletnie (nawłoć), zadrzewienia (dereń świdwa, topola czarna) i zakrzaczenia, kontrolerzy podczas kontroli na miejscu stwierdzili także, że niemożliwe jest ustalenie czasu nieużytkowania dla tej działki,

- F/F1 położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (zadrzewienie, zakrzaczenie, chwasty), nie wykonywano zabiegów agrotechnicznych; teren porośnięty chwastami (nawłoć), samosiejkami drzew (topola czarna), kontrolerzy podczas kontroli na miejscu stwierdzili także, że niemożliwe jest ustalenie czasu nieużytkowania dla tej działki.

W związku z takimi ustaleniami i zastosowanym kodem DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej działce) Kierownik Biura Powiatowego Agencji wykluczył z płatności na rok 2015 powierzchnię w/w działek, w związku z czym, powierzchnia uprawniona do przyznania płatności wyniosła 4,22 ha. W takim stanie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] organ I instancji uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r., odmówił przyznania płatności JPO i redystrybucyjnej oraz przyznał płatność za zazielenienie w kwocie 1 284,19 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie ze względu na to, iż jej treść jest niezgodna ze stanem faktycznym. Podniosła w szczególności, że działki były użytkowane rolniczo zgodnie z umową dzierżawy zawartą z Urzędem Gminy w G., co powinno znaleźć potwierdzenie z wizji lokalnej, która jej zdaniem powinna się odbyć dla sprawdzenia rzetelności dokumentacji pokontrolnej wytworzonej przez firmę [...]. Odwołująca się wniosła, także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - pracowników Urzędu Gminy w G. - przekazujących we władanie działek, a także z zeznań świadków, czyli osób, które wykonywały zdjęcia działek rolnych w lipcu 2016 r. dołączone do odwołania. Powołała się także na kontrolę przeprowadzoną przez pracowników Agencji w dniu [...] kwietnia 2018 r., która jej zdaniem powinna być dowodem w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji zlecił przesłuchanie świadków: W. K. - z-cę wójta Gminy w G. i J. K. - geodetę, organowi I instancji na okoliczność przekazania spornych działek jako dowodu świadczącego o użytkowaniu lub nie użytkowaniu spornych działek. Organ I instancji przeprowadził dowody z zeznań w/w świadków oraz C. Z. i W. C. Przedstawiciele Gminy w G. nie potrafili odnieść się do meritum. Natomiast świadek C. Z., stwierdził, że dla działki rolnej B i C zdjęcia zrobione są zgodnie ze szkicem, lecz zrobione są za drzew rosnących za rowem, w odniesieniu do działki rolnej C zza drzew i krzaków, które w części wschodniej i zachodniej były i są. Zdjęcia nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytkowania gruntu. W odniesieniu do działki rolnej F, świadek zeznał, że zdjęcia nie są zrobione z miejsc wskazanych ze szkiców, lecz są zrobione z działki, która nie jest użytkowana rolniczo.

Z kolei W. C. zeznał, że w polu sąsiad zawsze coś robił, ale nie zwracał uwagi co i jak.

C. C. – pełnomocnik Skarżącej, biorący udział w przesłuchaniu świadków oświadczył, że wszystkie zdjęcia dołączone do akt sprawy zostały zrobione w lipcu 2016 roku w obecności C. Z. i potwierdzają użytkowanie gruntów. Faktyczny stan i wielkość użytków rolnych odzwierciedla kontrola przeprowadzona w marcu i kwietniu 2018 r.

Organ odwoławczy po ponownym przeanalizowaniu sprawy zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W jego ocenie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie były znane organowi I instancji. Przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie beneficjenta w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, której część terenowa odbyła się w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r., wykazała, że na całych działkach ewidencyjnych: nr [...] (w raporcie oznaczona jako działka rolna B1), nr [...], nr [...], nr [...] (w raporcie oznaczone jako działka rolna C/C1) oraz [...] i [...] (w raporcie oznaczone jako działka rolna F/F1) zadeklarowanych do wniosku w ramach kampanii 2016 znajdują się wieloletnie chwasty, nieużytki, samosiejki drzew i zakrzaczeń, co świadczy o tym, że działki ww. działki nie były użytkowane rolniczo. Zatem deklarowane działki na 2015 r.: B ( w części dot. działki nr [...]) na powierzchni 1.01 ha, C/C1 na całej powierzchni 0,16 ha i F/F1 na całej powierzchni 0.25 ha, nie były użytkowane rolniczo, a to ze względu na stwierdzone w ramach kontroli przeprowadzonej dla kampanii 2016 wieloletnie nieużytki (chwasty i trawy, samosiejki drzew i zakrzaczeń, nawłoć) na łącznej powierzchni 1,32 ha.

Zdaniem organu odwoławczego zaistniała podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję. Przez nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie dotyczącej kampanii na 2015 r., a następnie w wyniku poczynionych ustaleń prawidłowo wydał decyzję uchylającą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przyznającą płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w pomniejszonej wysokości.

Następnie organ przytoczył i omówił zasady przyznawania płatności bezpośrednich w szczególności określne w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie,Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013).,W myśl art. 8 ust. 1 wyżej powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślił dalej, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm. dalej: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013), które stanowią, że państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Ponadto zwrócił uwagę organ, że w myśl art. 74 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, w odniesieniu do systemów pomocy obszarowej innych niż płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska zgodnie z tytułem III rozdział 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (zwanymi dalej "płatnością z tytułu zazieleniania"), próba kontrolna do celów kontroli na miejscu przeprowadzanych każdego roku obejmuje co najmniej 5 % wszystkich beneficjentów składających wniosek o pomoc z systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej zgodnie z tytułem III rozdział 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Państwa członkowskie zapewniają, by próba kontrolna zawierała co najmniej 5 % wszystkich beneficjentów zgłaszających użytki rolne, które obejmują głównie obszary utrzymujące się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 639/2014.

Również z treści art. 24 Komisji (UE) nr 809/2014 wynika, iż kontrole administracyjne są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Jak zaznaczył organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, której część terenowa odbyła się w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r., dotycząca kampanii 2016, która wykazała, iż powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,46 ha nie są uprawnione do przyznania płatności, natomiast działka nr [...] we wniosku o deklarowanej powierzchnia 0,04 ha, jest użytkowana rolniczo na powierzchni 0,05 ha. Podczas kontroli na miejscu ustalono, iż na powierzchni 1,45 ha w/w działek ewidencyjnych znajdują się wieloletnie chwasty, nawłoć, trawy, samosiejki drzew i zakrzaczeń, które uniemożliwiają prowadzenie działalności rolniczej, co potwierdza dołączona do protokołu z kontroli dokumentacja fotograficzna. Organ po ponownej analizie protokołu z kontroli na miejscu oraz dokumentacji fotograficznej stwierdził, iż powierzchnia 1,32 ha nie była użytkowana w celu rolniczym na koniec 2015 roku, o czym świadczą widoczne na zdjęciach, wieloletnie chwasty i trawy, samosiejki drzew i zakrzaczeń oraz nawłoć. Świadczyć też mają o tym uwagi kontrolerów wykonujących pomiary w terenie, zamieszczone w raporcie z kontroli na miejscu, że są to działki na których nie wykonywano zabiegów agrotechnicznych, zostały zdominowane przez chwasty wieloletnie, zadrzewienia, zachwaszczenia a ustalenie czasu nieużytkowania jest niemożliwe. Wskazuje to zdaniem organu odwoławczego na brak użytkowania rolniczego na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] od wielu lat.

W ocenie organu odwoławczego analiza zeznań z przeprowadzonych przesłuchań świadków W. K., J. K., C. Z. i W. C. w żaden sposób nie może potwierdzić, że kwestionowane działki rolne były użytkowane rolniczo na takiej powierzchni jak skarżąca zadeklarowała we wniosku na 2015 r. Świadkowie W. K. i J. K. nie byli w stanie potwierdzić czy dołączone do odwołania zdjęcia są wykonane z miejsc wskazanych na szkicu oraz czy w 2016 roku, mógł radykalnie zmienić się stan faktyczny działek. Świadek C. Za. potwierdził, co prawda, że w odniesieniu do działek rolnych B i C dołączone zdjęcia z kontroli na miejscu są zgodne ze szkicem, lecz dodał, że zrobione są za drzew i nie odzwierciedlają stanu faktycznego, natomiast w odniesieniu do działki rolnej F, świadek zeznał, że zdjęcia nie są zrobione z miejsc wskazanych ze szkiców, są zrobione z działki, która nie jest użytkowana rolniczo. Także zeznania W. C., zdaniem organu, w żaden sposób nie mogą potwierdzić że działki rolne B, C i F były użytkowane rolniczo w całości, ponieważ nie pamiętał i nie zwracał uwagi jakie prace były wykonywane. Jedyne co może potwierdzić to, że na w/w działkach zawsze ktoś był i coś robił.

Jak dalej wskazał organ, konsekwencją powyższych ustaleń jest, że obszar zadeklarowany do jednolitej płatności obszarowej wynosi 5,54 ha, natomiast obszar zatwierdzony 4,22 ha, a więc różnica pomiędzy tymi obszarami wyniosła 1,32 ha co stanowi 31,28 %. Przepis art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 stanowi zaś, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku przekracza 20 %, lecz nie więcej niż 50 %, powierzchni stwierdzonej, w odniesieniu do danej grupy upraw wówczas nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Zatem zgodnie z powyższym płatność do powierzchni jednolitej płatności obszarowej została odmówiona. Z tych samych powodów należało odmówić wnioskodawczyni przyznania płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Z kolei płatność za zazielenienie została wyliczona i przyznana na podstawie wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa, uwzględniając obszar zatwierdzony – 4,22 ha.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zeznania C. Z. potwierdzają fakt, iż zdjęcia zostały wykonane z miejsca, które w protokole z kontroli na miejscu zostało oznaczone na szkicach (działki rolne B i C), zatem zdjęcia przedstawiają sporne działki. Natomiast w kwestii działki rolnej F zeznania w/w świadka świadczą o tym, że zdjęcia nie są zrobione z miejsc wskazanych ze szkiców, są zrobione z działki, która nie jest użytkowana rolniczo (wskazana działka to [...] - jest tam faktycznie nawłoć widoczna ze zdjęcia). Zdaniem organu analiza szkicu wykonania zdjęć jak również dokumentacja fotograficzna stwierdzająca ustalenia kontroli na miejscu potwierdzają ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu. Świadczą o tym ślady GPS, które obrazują punkt z jakiego zostało wykonane zdjęcie. Na spornej działce wykonano 8 zdjęć dokumentujących stan faktyczny działki z różnych kierunków, na każdym zdjęciu stwierdzono nieprawidłowości w użytkowaniu rolnym działki i stąd też zastosowano kod nieprawidłowości DR 18. Natomiast na zdjęciach załączonych do odwołania jako dowód w sprawie przez odwołującą się, brak jest daty wykonania zdjęcia, nie ma też podanych żadnych współrzędnych geograficznych dzięki którym można dokonać weryfikacji miejsca wykonania zdjęcia. Jedyna adnotacja na jednym ze zdjęć (zał. 1) to działka [...], zdjęcie wykonano w lipcu 2016 roku. Na zdjęciach dołączonych do odwołania brak jest wieloletnich nieużytków, zadrzewień i zakrzaczeń, które uwidocznione zostały na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli na miejscu. Podkreślił przy tym organ, że zdaniem świadka C. Z. zdjęcia dołączone do odwołania zostały wykonane w lipcu 2016 roku, tymczasem kontrola na miejscu przeprowadzona przez inspektorów terenowych odbyła się w okresie 13-19 sierpnia 2016 roku. W opinii organu stan faktyczny zastany na działkach w sierpniu tego roku nie mógł ulec tak drastycznej zmianie w stosunku do lipca 2016 roku (wieloletnie zakrzaczenia i zadrzewienia a także chwasty). W świetle powyższego uznał, że dowód przedstawiony przez odwołującą się jest mało wiarygodny w sprawie, bazując przy tym na dokumentacji zgromadzonej w ramach przeprowadzonej kontroli na miejscu (widoczna data, numer działki, ślady GPS pozwalające na ustalenie miejsca wykonania zdjęcia pokrywające się ze szkicami).

Odnośnie dołączonej do odwołania umowy dzierżawy Nr [...] z dnia [...]września 2015 r. zawartej z Urzędem Gminy w G., stwierdził organ, że świadczy jedynie o tym, że skarżąca wydzierżawiała przedmiotowe działki, natomiast umowa ta nie stanowi dowodu na to, że były one użytkowane rolniczo. W nawiązaniu do przedłożonego przez wnioskodawczynię pisma z Urzędu Gminy w G., w którym stwierdzono, że zgodnie z umową Nr [...] z dnia [...].09.2015 r. działki nr [...] o pow. 1,32, nr [...] o pow. 0,11 ha, [...] o pow. 0,05 ha, nr [...] o pw. 0,13 ha, [...] o pow. 0,42 ha, nr [...] o pow. 0,11 ha, stanowiły w dniu 7 września 2015 r. użytki o odpowiedniej kulturze rolnej, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wystąpił do Urzędu Gminy w G. z zapytaniem czy na dzień [...] września 2015 r. powierzchnie użytków o dobrej kulturze rolnej na działkach wymienionych w w/w dokumencie były weryfikowane i mierzone przez uprawnione osoby. W odpowiedzi uzyskał informację, że stan nieruchomości (dzierżawionej poprzednio przez Powiat [...]) w zawartej przez Gminę umowie dzierżawy z dnia [...] września 2015 r., określony został na podstawie zapisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Powiatu [...] i na dzień 7 września 2015 r., nie były dokonywane pomiary użytków w poszczególnych działkach. Zdaniem organu II instancji, w tej sytuacji przedmiotowe pismo otrzymane z Urzędu Gminy w G. nie odzwierciedla faktycznego i rzeczywistego użytkowania rolniczo gospodarstwa wnioskodawczyni w 2015 roku, za który została przyznana płatność. Stan faktyczny gospodarstwa został przedstawiony i udokumentowany zdjęciami zawartymi w raporcie z kontroli na miejscu zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, jej wyniki zostały potwierdzone raportem z czynności kontrolnych nr [...], przeprowadzonej w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 roku.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu jakoby organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na nieprawdziwych dowodach tzn. na raporcie dostarczonym przez instytucję zewnętrzną [...], wskazał organ, że raporty z czynności kontrolnych są - co do zasady - dokumentami urzędowymi sporządzanymi w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Zdaniem organu sporządzony protokół z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, której część terenowa odbyła się w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r. pozwala na określenie zakresu i sposobu użytkowania działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...] i nr [...] zadeklarowanych przez producenta rolnego do płatności na 2014 rok (powinno być 2015 r – uwaga Sądu), załączone do niego zdjęcia nie budzą wątpliwości co do ich rzetelności. Podkreślił, że kontrola została przeprowadzona przez uprawnionych kontrolerów, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a sporządzony protokół z czynności kontrolnych nie budzi zastrzeżeń, co do jego rzetelności i prawidłowości ustaleń. Ustalenia z kontroli udokumentowane zostały obszerną dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Z kolei przedstawione szkice obrazują kontrolowaną działkę i są możliwe do zweryfikowania poprzez porównanie go z załącznikami graficznym, przedstawiającym działki odwołującej się, dołączonymi do wniosku o płatność. Zdaniem organu brak jest dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli na miejscu.

Co zaś do twierdzeń odwołującej się, że wyniki kontroli działek przeprowadzonej przez pracowników Agencji w dniu [...] kwietnia 2018 r., powinny być dowodem w sprawie, organ stwierdził, iż kontrola terenowa w 2018 r. nie odzwierciedla stanu faktycznego gospodarstwa rolnika na kampanię 2015 r. Ponieważ w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, to ona, na rok 2015 stanowi dowód w sprawie.

Końcowo organ II instancji podkreślił, że w przypadku zastosowania, taj jak w niniejszej sprawie, kodu DR 18 w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w polu "uwagi", na podstawie roślinności lub drzew znajdujących się na działce rolnej w dniu kontroli, inspektor wpisuje szacowany okres zaniechania użytkowania rolniczego na tej działce. W sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie okresu nieużytkowania rolniczego, informację taką należy obligatoryjnie umieścić w raporcie w polu "uwagi". Kod DR18 stosuje się również w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli przeprowadzanej po 31 lipca, na użytkach rolnych, na których nie jest prowadzona produkcja utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, deklarowanych do płatności, braku przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym, zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Jak podkreślił organ, w niniejszej sprawie kontrolerzy stwierdzili, że na całej powierzchni działki rolnej F1/F położnej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] znajduje się nawłoć i zadrzewienia. Podkreślił, że nawłoć należy do grupy uciążliwych i trudnych do wytępienia roślin i przedstawił konsekwencje zaniedbań związanych z regularnym stosowaniem zabiegów agrotechnicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [.] października 2018 r.

Skarżąca podniosła, że skarżona decyzja nie powinna się ostać, gdyż jest konsekwencją wydania decyzji ostatecznej w 2017 r., która nie została poddana kontroli ze względu na uchybienie terminu o 1 dzień, a to usankcjonowało dowody wytworzone przez firmę [...], mimo podejrzenia nieprawidłowości tych dowodów i podejrzenie popełnienia przestępstwa.

Zarzuciła, że na działce 402/1 kontrolę przeprowadziła 1 osoba, która nie przedstawiła się i nie podała przyczyny wizyty i robienia zdjęć, nie pozostawiła też żadnego dokumentu z wykonanej czynności. Podała skarżąca, że w/w firma wytworzyła inny dokument z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym określono działkę wskazaną we wniosku jako działkę sąsiada i opisano: "brakującą powierzchnię stanowi uprawa innego użytkownika oraz zadrzewienia objęte kodem DR 52", zachodzi więc podejrzenie, że płatność za 2016 rok przyznano innej osobie.

Podkreśliła skarżąca, że przedłożyła własne dowody w tej sprawie – zdjęcia fotograficzne wszystkich zakwestionowanych działek pochodzące z 2016 r., na których uwidoczniono stan zagospodarowania działek oraz osoby uczestniczące w przeprowadzeniu dowodu. Jej zdaniem przedłożony dowód z UG w G. potwierdza również, że sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zauważyła, że w piśmie z gminy nie ma stwierdzenia, że działki były utrzymane w złej kulturze.

Skarżąca nadto wskazała, że w oddziale Agencji . toczy się sprawa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Zawarła ponadto wnioski dowodowe o powołanie biegłego rzeczoznawcy dla wydania opinii w zakresie zgromadzanego materiału dowodowego wytworzonego przez [...], gdyż istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa i wytworzenie fałszywych dowodów w tej sprawie, przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli na miejscu przez pracowników Agencji z 2018 r. oraz nakazanie przeprowadzenia kontroli na przeprowadzenie wizji lokalnej spornych działek rolnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302, ze zm.; dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że jest ona bezzasadna, gdyż Sąd nie dopatrzył się uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego, które mogłyby stanowić podstawę uchylenia tego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a organami Agencji obu instancji rozpoznającymi niejako ponownie wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2015 r. w trybie nadzwyczajnym, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, była kwestia dotycząca prawidłowości ustaleń, na podstawie których organy te doszły do wniosku, że powierzchnia działek rolnych, kwalifikująca się do przyznania zadeklarowanych przez Skarżącą płatności już w momencie składania przedmiotowego wniosku była mniejsza niż zadeklarowana, a czego organ I instancji wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie wiedział i nie mógł uwzględnić. Tę okoliczność faktyczną - brak użytkowania rolniczego już w momencie występowania o przedmiotową płatność, należy uznać za spełniającą przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – to jest jako nową okoliczność faktyczną w rozumieniu tego przepisu jako istniejącą w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. a nie znaną organowi I instancji. Dodać trzeba, że nieprawidłowości ustalone w ramach kontroli na miejscu w sierpniu 2016 r. stały się podstawą do przyznania płatności za 2016 r. w pomniejszonej wysokości ostateczną decyzją kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Okoliczność, że skarżąca, jak twierdzi, zainicjowała w tej sprawie postępowanie nadzwyczajne pozostaje bez wpływu na niniejsze postepowanie, a w obrocie prawnym występuje decyzja ostateczna wiążąca organy.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jak z powyższego wynika, co słusznie wywiódł organ, na potrzeby płatności do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar (MKO). Organ także wskazał na przepisy z których wynika obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie w ramach skutecznych systemów zarządzania i kontroli (vide art. 58 ust 2, art. 59 ust 1, art. 74 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1306/2013). Z treści art. 24 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 wynika, że kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu i ich celem jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika. W ramach zintegrowanego systemu kontroli jednym z rodzajów kontroli jest kontrola przeprowadzana bezpośrednio w gospodarstwie rolnika – tzw. kontrola na miejscu. Kontrole na miejscu przeprowadza się w celu sprawdzenia i weryfikacji okoliczności stanowiących podstawę faktyczną przyznania płatności i potwierdzenia zgodności danych i informacji zawartych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 36 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W niniejszej sprawie dotyczącej 2015 r. zostały wykorzystane wyniki przeprowadzonej w roku następnym (2016 r.) kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO dotyczącej kampanii 2016 r.. Kontrola metodą teledetekcji (zwanej w skrócie FOTO) polega na zrealizowaniu czynności kontrolnych wobec wszystkich działek rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa beneficjenta. Wzmiankowane czynności kontrole polegają na pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę oraz na przeprowadzeniu obowiązkowego wywiadu terenowego każdej wymienionej we wniosku działki rolnej. W trakcie takiego wywiadu – kontroli na miejscu, sprawdza się rodzaje upraw, jakie występują na kontrolowanych działkach rolnych, a w razie konieczności, gdy nie można zmierzyć granic działek na ortofotomapie przeprowadzane są pomiary granic działek. Z tych czynności sporządzana jest obowiązkowo dokumentacja pokontrolna w tym fotograficzna, utrwalająca zastany stan działek.

Ze względu na to, że organy Agencji na mocy przedstawionych wyżej regulacji unijnych są zobowiązane przeprowadzić kontrolę minimum 5% wniosków, realizacja kontroli teledetekcyjnych zlecana jest firmom zewnętrznym wyłanianym w prowadzonych przez Agencję corocznych postępowaniach przetargowych. Do takich działań Agencja jest umocowana ustawą, bowiem wzmiankowany przepis art. 36 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, przewidując wyjątek, że to organy Agencji przeprowadzają kontrole, stanowi, że Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1. Jednostki te, realizujące kontrole muszą wszak spełniać określone wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015, poz. 374). Kontrolujący działają w oparciu o obowiązujące przepisy prawa określające procedury działania oraz wewnętrzne instrukcje przeprowadzania kontroli. Skarżąca poza kwestionowaniem ustaleń poczynionych przez kontrolujących dokonanych jej zdaniem wskutek złamania procedur w powyższym zakresie, nie wskazała ani tym bardziej nie wykazała, jakie konkretnie uchybienia zostały popełnione w tym zakresie.

Tym samym nie sposób zdezawuować wartości dowodowej raportu z kontroli na miejscu, tylko z tego powodu, że przeprowadziła ją firma zewnętrzna, a skarżąca nie zgadza się z jej wynikami. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w tego rodzaju sprawach dotyczących kwalifikowalności działek zadeklarowanych do płatności pomocowych, pierwszorzędne znaczenie przydać należy takiemu właśnie dowodowi. Taki dowód najpełniej odzwierciedla zakres i sposób użytkowania deklarowanych działek. Tymczasem z raportu tego, wspartego dokumentacją fotograficzną i szkicem uwzględniającym miejsca i kierunek robienia zdjęć, wynika, że na całych działkach ewidencyjnych: nr [...] (działka rolna B1), nr [...], nr [...], nr [...] (działka rolna C/C1) oraz [...] i [...] (działka rolna F/F1) stwierdzono wieloletnie chwasty, nieużytki, samosiejki drzew i zakrzaczeń. Tego rodzaju okrywa spornych działek wskazuje, że nie były one użytkowane rolniczo, co jest warunkiem przyznania przedmiotowych płatności.

Odnośnie argumentu skarżącej tyczącego nie zapowiedzenia kontroli na miejscu przez organy Agencji wskazać należy na treść art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69), zgodnie z którym, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Z kolei zgodnie z art. 37 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 w/w rozporządzenia nr 809/2014.

Z powyższych przepisów wynika brak obowiązku powiadamiania beneficjenta o kontroli, a nawet, co do zasady, kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie beneficjenta o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że takiej potrzeby nie ma w przypadku kontroli kwalifikowalności powierzchni gruntów. Zakres tej kontroli nie powoduje konieczności wizyty w siedzibie gospodarstwa, np. w celu weryfikacji dokumentacji lub wymogów, ewentualnie realizacji innych czynności wymagających obecności rolnika. W końcu zauważyć należy, że niezależnie od tego, a nawet wyniku kontroli, z czynności na miejscu sporządza się raport, w stosunku do którego rolnik może wnieść zastrzeżenia (art. 37 ust 6 i 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Taki też został sporządzany w niniejszej sprawie, skarżąca wnosiła zastrzeżenia i mogła zapoznać ze stanowiskiem organu. Także w tym zakresie nie sposób zarzucić organom Agencji czy podmiotowi, który działał w jej imieniu, nieprawidłowości.

Podkreślenia dalej wymaga, że celem kontroli na miejscu FOTO weryfikowana jest tak deklarowana powierzchnia działek jak i stan faktyczny na tych działkach. Jak wynika z sporządzonego raportu, nie zakwestionowano powierzchni działek rolnych a więc potwierdzono wielkości deklarowane przez rolnika. Świadczy to skądinąd o obiektywizmie i rzetelności działań przedsiębranych przez kontrolujących. Niezrozumiały jest więc zarzut skargi, że część płatności przyznano innemu rolnikowi Stwierdzony zaś stan faktyczny działek w trakcie kontroli, czego nie akceptuje skarżąca, wynika zaś z dołączonej do raportu dokumentacji fotograficznej, wskazującej miejsce i kierunek robienia zdjęć. Analiza szkicu, którego poprawność, jak chodzi o kierunek robienia zdjęć, nie podważyli świadkowie wskazani przez skarżącą, dowodzi zaś, że zdjęcia obejmowały także wnętrze działek (środek), co bezpodstawnie kwestionuje skarżąca. Dodać trzeba, że zasadnicze znaczenie dla dokonanych ustaleń mają także zapisy raportu z kontroli opisujące w stosunku do konkretnych działek konkretne nieprawidłowości, które łącznie i spójnie z dokumentacją fotograficzną odzwierciedlają zastany stan działek. Kontrolujący zaś jednoznacznie opisali sporne działki, jako kwalifikujące się do objęcia ich kodem DR18 przez wzgląd na to, że cały ich obszar zdominowany jest przez trawy i chwasty wieloletnie (w tym nawłoć), zadrzewienia (dereń świdwa, topola czarna) i zakrzaczenia. Stan ten oznacza zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, świadczy o braku wykonywania koniecznych zabiegów agrotechnicznych.

W ocenie Sądu, ustalenie, że cały obszar zakwestionowanych działek rolnych jest zaniedbany rolniczo, w taki sposób jak to stwierdzili kontrolujący ("działki na których nie wykonywano zabiegów agrotechnicznych, zostały zdominowane przez chwasty wieloletnie, zadrzewienia, zachwaszczenia, ustalenie czasu nieużytkowania niemożliwe"), nie wymagał od kontrolujących "liczenia" drzew na spornych działkach. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r. po. 338), określa, że zagęszczenie drzew nie może przekraczać 100 drzew na hektar, co oznacza zarazem ilość dopuszczalną. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie dochodzi do łącznego występowania drzew, krzewów i chwastów i traw wieloletnich, w tym nawłoci, co wskazuje, na brak użytkowania rolniczego całej działki (działek). Co więcej kontrolujący, którzy posiadają odpowiednią wiedzę i kwalifikacje po nasileniu występowania tego rodzaju niepożądanej roślinności, nie byli w stanie określić, jak długo utrzymywany był taki stan.

Organy Agencji prawidłowo zdaniem Sądu, jako podstawę swoich ustaleń przyjęły raport z kontroli na miejscu. W tym miejscu podniesienia wymaga, iż raport ten jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie, wprawdzie nie przez organ państwowy, lecz przez jednostkę organizacyjną, której powierzone zostały na mocy porozumienia określone kompetencje organu państwowego i dokument ten został sporządzony w zakresie tych kompetencji (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Dokument ten stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a skarżąca nie wykazała (nie udowodniła), że jest to dokument nierzetelny. Rzetelność takiego dokumentu można zresztą łatwo zweryfikować odnosząc zawarte w nim ustalenia do załączonej doń dokumentacji fotograficznej. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej dokumentacja pokontrolna jest spójna, koreluje ze sobą i pozwala na stwierdzenie rzeczywistego użytkowania spornych części działek. O wadze takiego dokumentu świadczy to, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. np wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07).

Dodać też trzeba, że przedmiotowy raport z kontroli, stanowił podstawę ustaleń faktycznych w sprawie toczącej się przed organami Agencji odnoszącej się do płatności bezpośrednich za 2016 r. zakończonej decyzją ostateczną, a więc niejako został już pozytywnie zweryfikowany.

Odnośnie zarzutów skargi, że organ odnosi się do raportu z kontroli na miejscu, która odbyła się w 2016 r. a skutki wyciąga w odniesieniu do roku poprzedniego, wypada zwrócić uwagę skarżącej, że podczas kontroli stwierdzono na spornych działkach rolnych zadrzewienia, zakrzaczenia oraz porośnięcie chwastami i trawami wieloletnimi. Tak więc choć faktycznie kontrola miała miejsce w sierpniu 2016 r. i zasadniczo odnosiła się do stanu zastanego w dacie kontroli, to jednak zastany wówczas stan, a konkretnie rodzaj i stan okrywy roślinnej porastającej te działki, wynikający z dokumentacji pokontrolnej, wskazywał jednoznacznie na dłuższe niż jednoroczne, jeżeli nawet nie wieloletnie zaniedbania (brak koszenia). Kontrolujący nie byli w stanie wskazać na okres utrzymywania się takiego stanu dyskwalifikującego użytkowanie rolnicze, niemniej jednak wskazując na wieloletność tych zaniedbań, stan ten odnosili także do roku poprzedzającego kontrolę, a więc także do 2015 r.

Podkreślenia wymaga, że inicjatywa dowodowa skarżącej nakierowana na wykazanie stanu działek rolnych w 2018 r. była chybiona i nieuzasadniona, skoro przedmiotem rozstrzygnięcia jest spełnienie warunków przyznania płatności do tych działek w 2015 r., co z kolei było konsekwencją stanu stwierdzonego w 2016 r. Niecelowe i nieprzydatne z tego punktu widzenia byłyby więc oględziny stanu działek w ramach ponownej wizytacji lokalnej czy ekspertyza rzeczoznawcy co do aktualnego stanu działek. Dodać trzeba, że organy Agencji nie kwestionują, że stan spornych działek w kampanii na 2018 r. odbiegał od tego w 2016 r. i latach poprzednich a więc, że były one później użytkowane rolniczo.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z jej art. 3 ust 2 i 3, organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mają zaś obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron, tak, żeby rolnik wiedział, z jakiego powodu odmawia się mu płatności do deklarowanych gruntów bądź ich części i na czym polegają nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy należycie wywiązał się z tych obowiązków przeprowadzając wszystkie dowody wskazane przez skarżącą, a następnie dokonał ich oceny w konfrontacji z całokształtem zgromadzonych dowodów. Zaprezentowana w uzasadnieniu skarżonej decyzji ocena tych dowodów zaoferowanych przez stronę utrzymana została w płaszczyźnie oceny swobodnej, bowiem organ logicznie i przekonywująco wskazał, dlaczego odmówił tym dowodom waloru wiarygodności czy mocy dowodowej i w jakiej części oraz dlaczego dał wiarę dowodom przeciwnym.

I tak zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zdjęcia dołączone do akt sprawy przez skarżącą nie są miarodajne do oceny stanu spornych działek na czas przeprowadzenia kontroli, gdyż w przeciwieństwie do zdjęć z dokumentacji pokontrolnej nie pozwalają precyzyjnie określić kiedy były zrobione i z jakiego miejsca. Twierdzenia świadka C. Z., że zdjęcia dołączone do odwołania zostały wykonane w lipcu 2016 roku, rzeczywiście nie zasługują na obdarzenie wiarygodnością, jako, że nie wytrzymują konfrontacji z raportem sporządzonym z kontroli na miejscu, która odbyła się w dniach 13-19 sierpnia 2016 roku. Na wzmiankowanym zdjęciu nie są faktycznie widoczne wieloletnie zaniedbania a nie jest możliwe, aby w ciągu jednego miesiąca stan działki tak zasadniczo uległ zmianie, jaka została stwierdzona przez kontrolujących. Inni świadkowie nie wnieśli wiele do sprawy w zakresie ustalenia faktycznego stanu spornych działek w 2015 czy w 2016 r. W szczególności nie są w tej mierze miarodajne zeznania świadków przedstawicieli Gminy G., których ocena została dokonana w powiązaniu z treścią informacji, którą organ uzyskał występując do Urzędu Gminy, a z której, wbrew stanowisku skarżącej, wynika jednoznacznie, że przy przekazaniu działek rolnych w dzierżawę skarżącej w 2015 r. nie był badany stan ich użytkowania rolnego, podobnie jak przy zdawaniu przedmiotu dzierżawy przez poprzedniego użytkownika, natomiast informacje dotyczące użytku rolnego, udostępnione skarżącej, zaczerpnięte zostały z zapisów ewidencji gruntów. Zatem dowody zaoferowane przez skarżącą, uwzględnione przez organ i poddane wnikliwej analizie w konfrontacji z całokształtem materiału zebranego w sprawie, nie pozwoliły na podważenie wiarygodności i rzetelności podstawowego dowodu w sprawie, na którym organ oparł swoje ustalenia, to jest raportu z kontroli na miejscu.

Reasumując, w kontrolowanej sprawie organy rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, ustosunkowując się do zgromadzonych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych, a wyniki dokonanych ustaleń szczegółowo i rzeczowo przedstawiły w obszernym uzasadnieniu skarżonej decyzji. Ocena dowodów i wyciągniętych z niej wniosków tam zaprezentowanych, zdaniem Sądu, nie narusza granic swobodnej oceny, bowiem poczynione ustalenia wynikają z przeprowadzonych dowodów, tok rozumowania jest przejrzysty oraz zgodny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego.

W zakresie podnoszonego przez Skarżącą wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego czy też przeprowadzenie bądź zlecenie wizji lokalnej (oględzin) działek rolnych, pomijając już adekwatność aktualnego stanu faktycznego gruntów do stanu z kampanii 2015 czy 2016 r., godzi się zauważyć, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Ponadto, w związku z brzmieniem art. 106 § 5 p.p.s.a. przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny mogą być wyłącznie dokumenty.

Rekapitulując Sąd uznaje za niewadliwe ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego co do braku kwalifikowalności zakwestionowanych obszarów działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącą do płatności bezpośrednich w 2015 r. z powodu braku ich użytkowania rolniczego i w pełni je podziela. Konsekwencje takich ustaleń wynikają już wprost z przytoczonych przepisów prawa krajowego i unijnego, co nie jest kwestionowane w skardze, więc odnotować tylko należy, że są one prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.