Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1603/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2016r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 - t.j. ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa [...], z siedzibą w K. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Decyzją tą orzeczono o umarzeniu w całości postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia na Zarząd Powiatu M. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych związanych z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych (zaskroniec zwyczajny, płazy) wskutek śmiertelności ich osobników na drodze powiatowej, nr [...], spowodowanej działalnością Zarządu Powiatu M. polegającą na zapewnieniu warunków umożliwiających korzystanie z tej drogi, w tym przeprowadzeniu jej remontu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w K., zwane w dalszej części uzasadnienia "Towarzystwem", pismem z dnia 8 października 2013 r. dokonało zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych. Miejscem wystąpienia zgłoszonych zdarzeń była [...], tj. przedłużenie drogi nr [...] na odcinku [...]. Według zgłaszającego, droga ta na wspomnianym odcinku przebiega przez [...] Park Narodowy. Na trzech odcinkach drogi stwierdzono ogromną śmiertelność zaskrońca zwyczajnego oraz płazów. Ogromna śmiertelność zaskrońców związana jest z wygrzewaniem się zwierząt na asfalcie. W roku 2013 Gmina M. rozpoczęła starania o naprawę nawierzchni drogi. Przy okazji remontu nie zaplanowano jednak żadnych zabezpieczeń uniemożliwiających wchodzenie płazów i węży na jezdnię. Natomiast poprawienie nawierzchni w ocenie zgłaszającego z pewnością zwiększy natężenie ruchu drogowego, co spowoduje dodatkowo zwiększenie śmiertelności. W załączeniu do zgłoszenia przekazano "Raport z oceny śmiertelności kręgowców na [...] prowadzonej w ramach zajęć terenowych z ekologii w Instytucie Biologii Uniwersytetu w B.", zwany w dalszej części uzasadnienia "raportem 2010-2013", opracowany przez A. H. w 2013 r. W opracowaniu opisano obserwacje prowadzone we wrześniu w okresie 2010-2013 na sześciu umownie wyznaczonych odcinkach [...]. Badaniem objęto również natężenie ruchu samochodowego. Jak wynika z przedstawionego raportu w czasie badań odnotowano wysoką w stosunku do innych zwierząt śmiertelność zaskrońca zwyczajnego. Na poszczególnych, badanych odcinkach drogi liczbę martwych osobników tego gatunku określono na: 262, 64, 174, 135, 30 i 14 sztuk liczonych z okresu czterech lat.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. pismem z dnia 15 stycznia 2014 r., znak: [...] wezwał Towarzystwo do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia poprzez jego podpisanie. Równocześnie pismem z tego samego dnia i o tym samym znaku organ I instancji zwrócił się do [...] Parku Narodowego z prośbą o przekazanie prezentacji W. W. "Wpływ dróg publicznych na śmiertelność kręgowców na przykładzie [...]".

W odpowiedzi na powyższe Towarzystwo przesłało podpisane zgłoszenie, a [...] Park Narodowy pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. poinformował, że nie dysponuje danymi obrazującymi stan początkowy środowiska w obrębie [...] równocześnie przekazując żądaną prezentację. Obserwacje w niej przedstawione prowadzone były od czerwca 1999 r. do końca maja 2000 r. na odcinku [...]. W czasie 54 przejazdów naliczono 292 zabite kręgowce, podczas 19 przejazdów nie stwierdzono martwych osobników zwierząt na drodze. Wśród martwych zwierząt 23,3 % stanowiły gady. Zaskroniec zwyczajny stanowił 19,5 % ogółu martwych zwierząt. W podsumowaniu stwierdzono, że śmiertelność kręgowców rośnie wraz ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego, a liczba ginących na drodze zwierząt jest uzależniona od warunków pogodowych oraz rodzaju siedliska występującego w pobliżu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. pismem z dnia 24 lutego 2014 r., znak: [...] zwrócił się do Starosty M. z prośbą o udzielenie informacji na temat prac związanych z przebudową oraz remontem [...]. Równocześnie zwrócono się o udostępnienie wszelkich informacji dotyczących stanu początkowego płazów i gadów w obrębie tej drogi oraz ich śmiertelności na skutek kolizji z pojazdami.

Starosta M. pismem z dnia 4 marca 2014 r., poinformował organ I instancji, że [...] objęta jest wyłącznie remontem nawierzchni asfaltowej wraz z uzupełnieniem poboczy pospółką oraz wymianą oznakowania pionowego. Starosta nie posiada danych na temat liczebności gatunków płazów oraz ich śmiertelności. Ponadto poinformowano, że Wójt Gminy T. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z tym, że remont drogi nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Do pisma dołączono dokumentację związaną z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

[...] Towarzystwo [...] drogą mailową przekazało Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. raport o śmiertelności płazów na [...] w dniach 24-25 marca 2014 r., zwany w dalszej części uzasadnienia "raportem 2014".

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na Zarząd Powiatu M. obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Towarzystwo pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. złożyło zażalenie na przywołane wyżej postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] maja 2014 r., jednocześnie orzekając o wszczęciu postępowania przed tym organem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. umorzył w całości postępowanie w sprawie nałożenia na Zarząd Powiatu M. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż mimo, że nie ulega wątpliwości, że na [...] istnieje negatywne zjawisko śmiertelności wskazanych w zgłoszeniu zwierząt objętych ochroną, to z posiadanych przez organ danych obecnie nie jest możliwe stwierdzenie czy ta śmiertelność uległa zwiększeniu wskutek przeprowadzonych prac remontowych czy też nie. Taka sytuacja w konsekwencji nie pozwala na podjęcie próby ustalenia czy negatywny wpływ zmian tej śmiertelności na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków jest znaczący. W ocenie organu, nawet przy ewentualnym potwierdzeniu wzrostu tej śmiertelności nie byłoby możliwe wskazanie winy zarządcy drogi wynikającej z zapewnienia warunków umożliwiających korzystanie z [...], w tym przeprowadzeniu jej remontu, co jest konieczne aby organ mógł nałożyć na ten podmiot obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Od przywołanej wyżej decyzji odwołanie z dnia 17 sierpnia 2015 r. złożyło Towarzystwo. Pismem z dnia 3 września 2015 r. Towarzystwo przesłało uzasadnienie do ww. odwołania. W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty:

1. W ocenie strony organ I instancji z góry przyjął założenie, iż niszczenie tysięcy płazów na [...] nie stanowi zagrożenia dla lokalnych populacji. Założenie to w żaden sposób nie zostało poparte jakimikolwiek argumentami merytorycznymi.

2. Organ I instancji nie odniósł się, czy przedstawione w opracowaniach dane wskazują, czy udokumentowana śmiertelność jest śmiertelnością nie mającą znaczenia dla lokalnych populacji oraz nie ocenił czy jest ona dużą śmiertelnością.

3. Organ I instancji nie zauważył, iż śmiertelność płazów i zaskrońca jest faktyczna i udokumentowana.

4. Wobec braku porównywalnych danych zawartych w 3 opracowaniach wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie podjął działań pozwalających określić stan faktyczny i aktualny sprawy.

5. Czynnikiem powodującym wzrost natężenia ruchu jest poprawa parametrów drogi. Poprawa parametrów drogi skutkuje również zwiększeniem prędkości pojazdów. Oba czynniki mają niewątpliwy wpływ na śmiertelność fauny na drodze.

6. Wskazano na załączone do uzasadnienia odwołania pismo I. S. z dnia 2 września 2015 r. z wynikami najnowszych obserwacji śmiertelności zaskrońca na [...].

W ocenie odwołującego organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie dokonał oceny skutków śmiertelności fauny na [...] na lokalne populacje płazów i zaskrońca.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż nawet przy ewentualnym potwierdzeniu wzrostu śmiertelności wskazanych w zgłoszeniu zwierząt objętych ochroną nie byłoby możliwe wskazanie winy zarządcy drogi wynikającej z zapewnienia warunków umożliwiających korzystanie z drogi, w tym przeprowadzeniu jej remontu, co jest w ocenie organu konieczne aby nałożyć na ten podmiot obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 -t.j. ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą szkodową", przepisy tej ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej). Wyjątek stanowią gatunki chronione oraz chronione siedliska przyrodnicze, w odniesieniu do których bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku może spowodować inna działalność podmiotu korzystającego ze środowiska niż ta, o której mowa w ustawie, pod warunkiem, że wystąpiły one z winy podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej). Zgodni z definicją podmiotu korzystającego ze środowiska, pod tym pojęciem rozumie się podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 - t.j. ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą Poś, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa wart. 2 ust. 1 pkt 2, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie Poś przez podmiot korzystający ze środowiska należy rozumieć:

a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późno zm.) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Ustalenie podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za spowodowanie szkody w środowisku stanowi jedną z kluczowych kwestii, którą należy rozpatrywać pod kątem celowości nakładania obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Z ustaleń organu I instancji wynika, że Zarząd Powiatu M., czyli organ wykonawczy powiatu będący zarządcą [...] (droga powiatowa) na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą o drogach publicznych", należy kwalifikować jako podmiot korzystający ze środowiska będący jednostką organizacyjną zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. b) ustawy Poś, Wskazane w ustawie o drogach publicznych zadania zarządcy drogi polegają m.in. na planowaniu, budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg. Organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu instancji, że rozpatrywana w przedmiotowej sprawie działalność zarządcy [...] nie należy do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku wskazanej w art. 3 ustawy szkodowej a do działalności klasyfikowanej jako innej, o której mowa wart. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest zgłoszenie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych, w związku z czym można tu zastosować przesłankę innej działalności podmiotu korzystającego ze środowiska niż stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, pod warunkiem, iż została ona spowodowana z winy tego podmiotu.

W odniesieniu do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych warunkiem odpowiedzialności na podstawie przepisów ustawy szkodowej jest zaś to, że wystąpiły one z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Według B. R. "Tradycyjnie w polskim prawie cywilnym rozróżnia się winę umyślną i nieumyślną, przy czym wina nieumyślna ma dwie postacie - lekkomyślności i niedbalstwa. Wina umyślna oznacza, że "sprawca ma świadomość szkodliwego skutku swego zachowania się i przewiduje jego nastąpienie, celowo do niego zmierza [ ... ], lub co najmniej się na wystąpienie tych skutków godzi [ ... ]"(G. Bieniek, w: G. Bieniek i inni, Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga trzecia - Zobowiązania, t. I, wyd. 7, Warszawa 2006, s. 250, dalej jako G. Bieniek i inni, Komentarz). Z kolei "przy winie nieumyślnej spr

wca wprawdzie przewiduje możliwość wystąpienia szkodliwego skutku, lecz bezpodstawnie przypuszcza, że zdoła go uniknąć, albo też nie przewiduje możliwości wystąpienia tych skutków, choć powinien i może je przewidywać"" (G. Bieniek i inni, Komentarz, s. 250)." (Bartosz Rakoczy, Komentarz do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Wydanie 1, LexisNexis sp. z 0.0, Warszawa 2008).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji, iż brak jest podstaw do obarczania winą Zarządu Powiatu M. za śmiertelność osobników zaskrońca jak i płazów na [...] zarówno przed remontem, w trakcie jego trwania jak i po jego przeprowadzeniu. Wykazanie winy zarządcy drogi zdaniem organu I instancji byłoby, możliwe w przypadku podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi ponieważ dopiero wówczas zaistnieć mógłby związek przyczynowo-skutkowy między działalnością zarządcy a zwiększoną śmiertelnością zwierząt na drodze.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę, że zgłoszenie Towarzystwa o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku dotyczyło śmiertelności płazów i zaskrońca zwyczajnego związanej z eksploatacją drogi, a nie jej remontem. W ocenie organu zgłaszający zwrócił wprawdzie uwagę, że remont drogi spowoduje zwiększenie natężenia ruchu, co pociągnie za sobą wzrost śmiertelności, ale jednak samo zgłoszenie dotyczyło szkody w środowisku i bezpośredniego nią zagrożenia spowodowanych eksploatacją drogi, na której nie zaplanowano w związku z remontem żadnych zabezpieczeń uniemożliwiających wchodzenie na drogę płazów i gadów. Tymczasem działalność Zarządu Powiatu M., jak już wyżej wskazywano, polega m.in. na planowaniu, budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg. W ocenie organu II instancji poprzez utrzymanie dróg należy rozumieć także utrzymywanie tych dróg w takim stanie aby nie stanowiły one zagrożenia dla ruchu drogowego jak również i środowiska - w przedmiotowej sprawie chronionych gatunków zwierząt. Ustawa szkodowa określa zasady odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska za zapobieganie i naprawę szkód w środowisku. Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie droga przebiega przez cenny przyrodniczo obszar - stanowi przeszkodę dla migracji płazów, obowiązkiem zarządcy drogi powinno być ograniczenie dostępu małych zwierząt do jezdni. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z winą nieumyślną podmiotu korzystającego ze środowiska w postaci niedbalstwa. Zarządca drogi mając na uwadze lokalizację podnoszonego w zaskarżonej decyzji odcinka drogi powinien przewidzieć możliwość zwiększonej śmiertelności płazów i zaskrońca na tej drodze. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej przez bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Zgodnie natomiast z pkt 11 lit a ww. ustawy przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. W odniesieniu do gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym, że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska m.in. zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z późń. zm.). W rozpatrywanej sprawie nie można jednak w ocenie organu zastosować wyłączenia wskazanego wart. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej, odnoszącego się do przypadków, w których szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, iż remont [...] nie wymagał obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko a co się z tym wiąże uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto zgodnie z art. art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015, poz. 1651 - t.j. ze zm.) przez właściwy stan ochrony gatunku rozumie się sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało.

Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy szkodowej szkodę w środowisku powinno się oceniać w stosunku do stanu początkowego, przez który należy rozumieć stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji (art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej).

Biorąc pod uwagę powyższe organ poddał analizie kwestię wpływu eksploatacji podnoszonej drogi (z uwzględnieniem jej remontu) na stan ochrony gatunków wskazanych w zgłoszeniu. Wskazał, że do zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku zostały załączone dwa opracowania autorstwa A. H. dotyczące śmiertelności zwierząt na [...]: raport 2010-2013 oraz raport 2014. W aktach sprawy znajduje się również prezentacja W. W. pn. "Wpływ dróg publicznych na śmiertelność kręgowców na przykładzie [...]" z 2000 r. Z raportu 2010-2013 wynika, iż wyniki przeprowadzonych badań wykazują bardzo wysoką śmiertelność kręgowców na wybranym odcinku [...]. Podczas trwających zaledwie czterech tygodni badań (okres jesienny 2010-2013) odnaleziono łącznie 972 martwe zwierzęta, które zginęły na skutek ruchu drogowego (stwierdzono 702 osobniki martwych gadów, co stanowiło 72,2 % odnalezionych zwierząt oraz kolejno 233 osobniki płazów (24 %), 34 osobniki ssaków (3,5%) i 3 osobniki ptaków (0,3%)). Liczba ta jest bardzo wysoka, zważywszy na fakt stosunkowo niskiego natężenia ruchu drogowego - średnio 11,6 pojazdów na godzinę. Najczęściej ginącym gatunkiem pod kołami pojazdów był zaskroniec zwyczajny. Na poszczególnych, badanych odcinkach drogi liczbę martwych osobników tego gatunku określono na: 262, 64, 174, 135, 30 i 14 sztuk liczonych z okresu czterech lat. Uzyskane wyniki wskazują, że śmiertelność kręgowców na poszczególnych odcinkach drogi nie jest jednakowa. Najbardziej newralgiczne są odcinki, które przecinają podmokłe, zakrzaczone lub zalesione tereny. Są to siedliska szczególnie atrakcyjne dla zaskrońców, jak również dla ich potencjalnych ofiar, czyli płazów, a w szczególności żab. Natomiast dane ujęte w raporcie 2014 uzyskano na podstawie badań prowadzonych w ciągu dwóch dni (24-25 marca 2014 r.) na sześciu odcinkach drogi, tych samych, które badano w latach 2010-2013. W trakcie tych obserwacji odnaleziono łącznie 4750 martwych kręgowców. Stwierdzono, że osobniki martwych gadów stanowiły 0.34 % odnalezionych zwierząt, natomiast płazów 99,66 %. W raporcie tym dokonano zestawienia wyników z wynikami raportu 2010-2013. Zdaniem zgłaszającego tak duża śmiertelność wykazana w 2014 r. w porównaniu z latami ubiegłymi świadczy o wystąpieniu szkody w środowisku w gatunkach chronionych związanych z częściowym przeprowadzeniem remontu [...]. Z prezentacji W. W. wynika natomiast, iż badania prowadzono od czerwca 1999 r. do końca maja 2000 r. na odcinku [...]. Dokonano 73 przejazdów [...], z czego podczas 54 przejazdów zanotowano 292 zabite kręgowce. Pod względem gatunkowym najczęściej ginęły: ropucha szara (24,3 % ogółu martwych zwierząt), żaby brunatne (21,2% ogółu martwych zwierząt), zaskroniec zwyczajny (19,5 % ogółu martwych zwierząt). W prezentacji wskazano, że śmiertelność kręgowców na [...] rośnie wraz ze wzrostem natężenia ruchu samochodów - istnieje dodatnia i statystycznie istotna korelacja w przypadku samochodów osobowych. W prezentacji podkreślono również, iż istnieje konieczność zabezpieczenia zwierząt przed kolizjami z pojazdami na [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy szkodowej przez gatunki chronione rozumie się gatunki objęte ochroną na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 26, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie gatunkami najczęściej ginącymi na [...] są: płazy (ropucha szara, żaby brunatne, żaby zielone) i zaskroniec zwyczajny. Wyżej wskazane gatunki są gatunkami objętymi ochroną na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348), w związku z czym są gatunkami chronionymi w rozumieniu ustawy szkodowej. Ponadto m.in. żaba trawna i żaba moczarowa, które są zaliczane do żab brunatnych, wskazane zostały w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1713), o którym mowa w definicji gatunku chronionego wskazanej w ustawie szkodowej.

Dane dotyczące śmiertelności podnoszone w ww. opracowaniach w ocenie organu wskazują, iż eksploatacja [...] ma niewątpliwie negatywny wpływ na gatunki chronione wskazane w zgłoszeniu. Należy zwrócić uwagę, iż w trakcie badań przeprowadzonych 24-25 marca 2014 r. zaobserwowano dużą śmiertelność gatunków chronionych, głównie płazów (4750 martwych kręgowców, w tym płazy stanowiły 99,66 % ogółu martwych zwierząt). W ocenie organu odwoławczego tak wysoka śmiertelność płazów w 2014 r. związana jest z wiosenną migracją płazów, które na wiosnę przenoszą się z miejsc zimowej hibernacji (pól, lasów, jezior) do płytkich zbiorników wodnych, by tam złożyć skrzek. Niższa śmiertelność płazów zaobserwowana w 2010-2013 r. (badania przeprowadzone w okresie jesiennym) - 972 martwe kręgowce, w tym 233 osobniki płazów, uwarunkowana jest tym, iż jesienna migracja płazów do miejsc ich zimowania nie jest tak silnie skumulowana w czasie jak migracja wiosenna. Wskazano, że w marcu 2014 r. [...] była zmodernizowana tylko w części. W ocenie organu odwoławczego modernizacja przedmiotowej drogi wpłynie na zwiększenie ruchu drogowego na tej drodze (ze względu na lepszą nawierzchnię droga będzie chętniej wybierana przez kierowców), co wiązać się będzie ze zwiększeniem śmiertelności gatunków chronionych, w tym w szczególności płazów w czasie ich wiosennej migracji. Należy również zwrócić uwagę, iż w badaniach przeprowadzonych od czerwca 1999 r. do końca maja 2000 r. (prezentacja W. W.) największą śmiertelność wykazano w gatunku ropuchy szarej (24,3 % ogółu martwych zwierząt) oraz w grupie żab brunatnych (21 % ogółu martwych zwierząt). Ponadto badania przeprowadzone w 2010-2013 r. wykazały dużą śmiertelność w gatunku zaskrońca zwyczajnego. Podczas trwających zaledwie czterech tygodni badań (okres jesienny lat 2010-2013) na poszczególnych badanych odcinkach drogi liczbę martwych osobników tego gatunku określono na: 262, 64, 174, 135, 30 i 14 sztuk. Podkreślono, że Towarzystwo do uzasadnienia odwołania załączył pismo I. S. z dnia 2 września 2015 r. z wynikami najnowszych (z maja i czerwca 2015 r.) obserwacji śmiertelności zaskrońca na [...], z którego wynika, iż w ciągu 11 dni badań udokumentowano śmierć 728 zaskrońców na przebadanym odcinku drogi.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę, iż szkodę w środowisku w podnoszonych wyżej gatunkach chronionych powinno się oceniać w stosunku do stanu początkowego, jak również w odniesieniu do właściwego stanu ochrony tych gatunków, należy stwierdzić, że analiza ww. opracowań nie daje podstaw do uznania, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła szkoda w środowisku czy też bezpośrednie nią zagrożenie. Biorąc pod uwagę fakt, iż badania śmiertelności gatunków chronionych prowadzone były w różnych okresach (jesień, wiosna) i latach, nie jest możliwe określenie stanu początkowego do którego należy się odnieść przy ocenianiu szkody w środowisku. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji podniesionym w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe wskazanie o jaką wartość wzrastała na przestrzeni lat śmiertelność zwierząt na drodze oraz o jaką wartość wzrosła po częściowym przeprowadzeniu remontu drogi. Organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2627/12, zgodnie z którym" ( ... ) organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. Nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego."Należy wskazać, że występowanie negatywnego zjawiska na [...] jakim jest zwiększona śmiertelność gatunków chronionych nie przesądza o zaistnieniu szkody w środowisku czy też bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody w środowisku. Jak już wyżej podnoszono szkodę w środowisku w gatunkach chronionych zgodnie z przepisami ustawy szkodowej ocenia się w odniesieniu do właściwego stanu ochrony tych gatunków. W ocenie organu odwoławczego zwiększona śmiertelność gatunków chronionych, jako skutek eksploatacji [...] (w tym poprawy jej nawierzchni) ma charakter lokalny i nie ma wpływu na właściwy stan ochrony tych gatunków (brak wpływu na rozmieszczenie i liczebność populacji tych gatunków na terenie kraju). Podkreślono, że ropucha szara, żaby brunatne jak również zaskroniec zwyczajny są gatunkami pospolicie występującymi w Polsce, dlatego też w ocenie organu odwoławczego zwiększona śmiertelność tych gatunków na [...] nie może być uznana za szkodę w środowisku czy też zagrożenie wystąpieniem szkody w środowisku. Należy ponownie podkreślić, że aby uznać, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda w gatunkach chronionych, zwiększona śmiertelność tych gatunków na [...] musiałaby znacząco wpłynąć na osiągnięcie lub utrzymanie ich właściwego stanu ochrony.

W związku z powyższym zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji zdaniem GDOŚ nie znajdują uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej - definicja szkody w środowisku, w związku z czym zasadne było umorzenie postępowania w tej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w K., zarzucając Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska:

1. naruszenie art. 7 i 77 KPA poprzez zgromadzenie w toku postępowania niekompletnych dowodów (brak określenia stanu początkowego lub stanu aktualnego), niepowołanie niezależnego biegłego, dysponującego odpowiednią wiedzą z zakresu herpetologii, pominięcie możliwości zlecenia wykonania poprawnie metodycznie badań lub zobowiązania do tego podmiotu korzystającego ze środowiska, zgodnie z art. 20 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

2. Złamanie zasady przezorności i prewencji, wyrażonej w art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej skutkujące niepodjęciem działań naprawczych i zapobiegawczych, przez co w dalszym ciągu dochodzi do niszczenia gatunków chronionych.

3. Zignorowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. 2014 poz. 1348).

Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku organu, powszechnie znanym faktem jest, iż aktualnie trwa epoka największego wymierania w historii geologicznej ziemi. Nigdy jeszcze wymieranie gatunków nie było tak intensywne i gwałtowne. Szczególnie dotyczy to płazów, które stanowią najbardziej zagrożoną wyginięciem gromadę kręgowców. W 1996 r. na świecie zagrożonych wyginięciem było 18 gatunków płazów, zaś w 2006 r. - zagrożonych wyginięciem było już 446 gatunków tej gromady (Niweliński, 2008). Ogólnodostępna literatura jednoznacznie wskazuje, iż liczebność płazów (zarówno gatunków jak i populacji) oraz ich siedlisk ulega dramatycznemu zmniejszeniu zarówno w Polsce jak i w Europie (np. Głowaciński, Rafiński, 2003, Stasiak, 1991, Rybacki, Maciantowicz, 2006, Cempulik i in. 2004). W krajowym porządku prawnym wszystkie gatunki płazów objęte są ochroną prawną. Zabronione jest m.in. ich zabijanie, płoszenie, niszczenie ich siedlisk oraz niszczenie form rozwojowych płazów (larw). Obecnie obserwuje się zmniejszanie liczebności płazów i ich siedlisk. Płazy zanikają z kilku powodów - główne z nich to: niszczenie siedlisk, śmiertelność na drogach, śmiertelność w pułapkach antropogenicznych. W przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z wpływem ruchu kołowego na liczebność płazów. Właśnie z powodu gwałtownego spadku bioróżnorodności, gatunki zagrożone wyginięciem objęte są ochroną prawną. Takie podejście ustawodawcy ma na celu zahamowanie wymierania gatunków. Szczegółowe regulacje znajdują się w szeregu aktach prawnych krajowych i europejskich, z Konstytucją włącznie. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 5 Konstytucji. "Rzeczpospolita Polska ( ... ) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Skarżące Towarzystwo przywołało bogatą literaturę mającą potwierdzać powyższe stanowisko i wskazało, że świetle powyższego w pełni podtrzymuje zgłoszenie wystąpienia szkody w gatunkach chronionych oraz zagrożenia szkodą w gatunkach chronionych w rejonie [...]. Zwracono również uwagę, iż szkoda polegająca na rozjeżdżaniu płazów jest cykliczna zaś jej skutki kumulują się w czasie. Zarzucono Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, że nie przytoczył żadnych danych naukowych, z których wynikałaby dopuszczalna i nieznacząca dla właściwego stanu ochrony śmiertelność gatunków fauny na [...].

Tymczasem z danych literaturowych, odnoszącymi się do ropuchy szarej: przejazd 4 samochodów na godzinę powoduje śmierć 10% migrujących ropuch, zaś przejazd 60 samochodów na godzinę - powoduje śmierć 75% ropuch (Kuhn, 1987). Populacja ropuchy szarej może wyginąć, jeśli zginie 20 - 25% osobników (Heusser, 1968). Żaby trawne przemieszczają się zazwyczaj szybciej, jednak przy niskich temperaturach również są stosunkowo mało ruchliwe, zaś w przypadku dużego natężenia ruchu pojazdów (a to na [...] wzrasta, co przyznaje GDOŚ) prędkość przemieszczania się płazów ma drugorzędne znaczenie, gdyż prawdopodobieństwo potrącenia przez samochód jest bliskie jedności.

By zapobiec śmiertelności płazów w rejonie [...], zasadne jest w ocenie strony wykonanie zabezpieczeń nerpetologicznych oraz przepustów dla płazów. Okazją do tego rodzaju działań był remont [...], poprzedzony procedurą środowiskową. Na tym etapie organy administracji całkowicie pominęły wpływ planowanego remontu na populacje płazów, pomimo faktu, iż przedmiotowa droga przebiega przez obszary przyrodniczo cenne (park narodowy i obszar Natura 2000).

Odnosząc się do rozważań GDOŚ dotyczących winy, skarżące Towarzystwo zwróciło uwagę, iż zarządca drogi działał na podstawie decyzji organów administracji, w związku z czym analizując aspekt odpowiedzialności oraz winy umyślnej i nieumyślnej należy zwrócić uwagę na fakt, iż zarządca drogi działał w oparciu o pozwolenia jakie uzyskał w celu remontu [...]. Organy administracji pominęły aspekt skutków wykonania prac remontowych, które będą skutkować nie tylko zwiększeniem śmiertelności lecz również zmniejszeniem liczebności populacji gatunków chronionych i jej zagęszczenia, to zgodnie z par. 3.1. pkt. 1 spełnione zostaną kryteria wystąpienia szkody w środowisku. Oczywistym jest bowiem, iż śmiertelność małych zwierząt wskutek potrącenia przez samochody wzrasta wraz z natężeniem ruchu, jak również wraz z prędkością poruszających się samochodów. Stan techniczny drogi przed jej remontem umożliwiał jazdę z prędkością 20-30 km/h zaś po jej remoncie prędkość ta wzrosła przynajmniej dwukrotnie. Zatem analizując środowiskowe skutki przeprowadzenia prac remontowych, mając na uwadze specyfikę obszaru (podmokłe obszary parku narodowego), należało zwiększoną śmiertelność fauny przewidzieć i nałożyć obowiązek podjęcia przez administratora drogi działań minimalizujących śmiertelność na drodze. Dopiero w takim wypadku zastosowanie ustawy szkodowej byłoby wykluczone, gdyż przewidziane byłyby skutki wykonanych prac a i zapewne podjęte odpowiednie działania minimalizujące.

W konsekwencji zastosowania się przez zarządcę drogi do warunków pomijających konieczność ochrony płazów doszło do zwiększenia natężanie ruchu jak i prędkości na przedmiotowej drodze. Analizując aspekt winy należałoby również uwzględnić rolę administracji w przygotowaniu decyzji poprzedzających rozpoczęcie prac remontowych. W tym rolę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. na etapie uzgadniania podczas procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Podkreślono, że Towarzystwo zgłaszając szkodę i zagrożenie szkodą w gatunkach chronionych, domagało się podjęcia działań naprawczych i zapobiegawczych zapobiegających śmiertelności a przynajmniej ograniczających śmiertelność zwierząt. Wykorzystanie ustawy szkodowej umożliwiało naprawienie błędów popełnionych na etapie przygotowawczym inwestycji polegającej na pracach remontowych [...], skutkujących wzrostem prędkości przejazdów oraz wzrostem natężenia ruchu na [...], co przekłada się bezpośrednio na wzrost śmiertelności płazów. W tym miejscu należy podkreślić, iż wszystkie krajowe gatunki płazów podlegają ochronie prawnej. Konieczność ochrony prawnej płazów wynika z faktu, iż jest to najbardziej zagrożona wyginięciem gromada kręgowców, co potwierdza praktycznie większość publikacji poświęconych ochronie płazów.

Wskazano, że w toku postępowania organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest danych potwierdzających, że doszło do pogorszenia stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego płazów w rejonie ulicy [...], a tym bardziej na terenie gminy lub województwa. Organ II instancji uznał, iż aby w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda w gatunkach chronionych, zwiększona śmiertelność tych gatunków na [...] musiałaby znacząco wpłynąć na osiągnięcie lub utrzymanie ich właściwego stanu ochrony. Mając jednak na uwadze konstrukcję uniwersalnej w prawie ochrony środowiska zasady przezorności należy zauważyć, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia działań naprawczych powinna być poprzedzona wykazaniem, iż pomimo zaistniałej śmiertelności, z niepodważalną pewnością można stwierdzić, nie ma ona wpływu na pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego płazów w tym rejonie, a tym bardziej na terenie gminy lub województwa. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż skutki śmiertelności płazów kumulują się w czasie, zaś efekty widoczne są często po latach. Redukcja liczebności jaka ma miejsce na [...] nie jest w jakikolwiek sposób związana z naturalną selekcją, zaś ginące osobniki nie są osobnikami najsłabszymi, które w przyrodzie eliminowane są w sposób naturalny. W ocenie skarżącego brak wiedzy o stanie początkowym nie wyklucza możliwości uzyskania takiej wiedzy. Dyrekcja Ochrony Środowiska, kierując się wnioskami z przedstawionych przez Towarzystwo opracowań, wskazującymi na bardzo wysoką śmiertelność fauny, mogła zlecić wykonanie badań populacji płazów w rejonie [...], w celu uzyskania niezbędnych danych. Co więcej art. 20 ustawy szkodowej umożliwia nałożenie obowiązku prowadzenia monitoringu różnorodności biologicznej. Tym samym Dyrekcja Ochrony Środowiska nie dołożyła należytych starań do określenia stanu faktycznego przez co, w ocenie GTP, naruszyła art. 7 i 77 KPA.

Tym samym, skarżący wskazał, że jeśli nawet nieznany stan początkowy uniemożliwia wykazanie zaistnienia szkody w środowisku, to absolutnie nie może zgodzić się, iż postępowanie wykluczyło wystąpienie zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych. Zgodnie z ustawową definicją, przez bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej przewidzieć się przyszłości. Definicja bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku nie odnosi się do stanu początkowego, a decyzje wydawane w konsekwencji stwierdzenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku dotyczą działań zapobiegawczych. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy, w świetle udokumentowanych obserwacji, wysoka śmiertelność płazów na [...] jest bezsporna. Bezspornym jest również, iż po wykonaniu remontu [...] wzrosła prędkość przejazdów oraz natężenie ruchu, zatem wzrosło ryzyko potrącenia zwierząt przez samochody. Zatem wzrosło również zagrożenie lokalnych populacje płazów. Oczywistym jest, iż trwająca od lat, stopniowa eliminacja części populacji stwarza zagrożenie dla stabilności populacji. Aspekt ten został w zaskarżonej decyzji całkowicie pominięty.

Zwrócono również uwagę na prawodawstwo Wspólnoty Europejskiej oraz na zasadę przezorności i prewencji. Zgodnie z art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do m.in. do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska - polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Podkreślono także, że obowiązek ochrony środowiska wynika wprost z konstytucji Rzeczpospolitej (art.86) i w sposób szczególny dotyczy władz publicznych (art.74). W przedmiotowej sprawie unijny, prawny wymóg wysokiego poziomu ochrony środowiska, a tym zasada przezorności i prewencji praktycznie nakazują podjęcie działań zapobiegawczych i naprawczych. Nie wykluczono bowiem zagrożenia gatunków chronionych wskutek kolizji z samochodami. Zajęcie innego stanowiska przez GDOŚ stanowi zaprzeczenie ogólnoeuropejskich zasad ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2015 r., orzekającą o umarzeniu w całości postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia na Zarząd Powiatu M. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych związanych z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych (zaskroniec zwyczajny, płazy) wskutek śmiertelności ich osobników na drodze powiatowej, nr [...] na odcinku [...], zwanej dalej [...], spowodowanej działalnością Zarządu Powiatu M. polegającą na zapewnieniu warunków umożliwiających korzystanie z tej drogi, w tym przeprowadzeniu jej remontu.

Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji w sprawie mamy do czynienie z winą nieumyślną podmiotu korzystającego ze środowiska (zarządcy drogi) w postaci niedbalstwa. Zarządca drogi mając na uwadze lokalizację podnoszonego w zaskarżonej decyzji odcinka drogi w ocenie organu powinien przewidzieć możliwość zwiększonej śmiertelności płazów i zaskrońca na tej drodze. Modernizacja przedmiotowej drogi wpłynie bowiem na zwiększenie ruchu drogowego na tej drodze, co wiązać się będzie ze zwiększeniem śmiertelności gatunków chronionych, w tym w szczególności płazów w czasie ich wiosennej migracji. W ocenie jednak organu, biorąc pod uwagę, iż szkodę w środowisku w podnoszonych wyżej gatunkach chronionych powinno się oceniać w stosunku do stanu początkowego, jak również w odniesieniu do właściwego stanu ochrony tych gatunków, należało uznać, że ze zgromadzonych w sprawie opracowań nie można wywieść, iż w sprawie wystąpiła szkoda w środowisku czy też bezpośrednie nią zagrożenie. Nie jest bowiem możliwe wskazanie o jaką wartość wzrastała na przestrzeni lat śmiertelność zwierząt na drodze oraz o jaką wartość wzrosła po częściowym przeprowadzeniu remontu drogi. Tym samym występowanie negatywnego zjawiska na [...] jakim jest zwiększona śmiertelność gatunków chronionych nie przesądza o zaistnieniu szkody w środowisku, czy też bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody w środowisku. W ocenie organu odwoławczego zwiększona śmiertelność gatunków chronionych, jako skutek eksploatacji [...] (w tym poprawy jej nawierzchni) ma charakter lokalny i nie ma wpływu na właściwy stan ochrony tych gatunków (brak wpływu na rozmieszczenie i liczebność populacji tych gatunków na terenie kraju). Podkreślono, że ropucha szara, żaby brunatne, jak również zaskroniec zwyczajny są gatunkami pospolicie występującymi w Polsce, dlatego też w ocenie organu odwoławczego zwiększona śmiertelność tych gatunków na [...] nie może być uznana za szkodę w środowisku czy też zagrożenie wystąpieniem szkody w środowisku. Aby można było uznać, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda w gatunkach chronionych, zwiększona śmiertelność tych gatunków na [...] musiałaby znacząco wpłynąć na osiągnięcie lub utrzymanie ich właściwego stanu ochrony.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej, zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska. Stosownie do art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, szkodą w środowisku jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. W myśl zaś art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, stan początkowy oznacza stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji.

Z art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej wynika, że dokonujący zgłoszenia winien przedstawić stosowną dokumentację na poparcie twierdzeń o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, musi być bowiem poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego, dokonanym na podstawie posiadanych informacji. Podkreślenia wymaga, że konieczność ustalenia stanu początkowego wynika z definicji szkody w środowisku i ma na celu określenie rozmiaru tej szkody, co jest niezbędne do nałożenia obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle przepisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku.

Mając na względzie wskazane wyżej przepisy należy stwierdzić, że wymóg podejmowania działań zapobiegawczych lub naprawczych jest dopuszczalny jedynie w przypadku wykazania dowodami wszystkich elementów określanych w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej. W szczególności niezbędne jest uprawdopodobnienie w znacznym stopniu, że wystąpiła mierzalna zmiana w stosunku do stanu początkowego. Dlatego istotnym elementem zgłoszenia szkody w środowisku jest udokumentowanie wystąpienia szkody w środowisku. Udokumentowanie niniejsze stanowi bowiem punkt wyjściowy, stanowiący podstawę do przeprowadzenia oceny szkody według obiektywnych kryteriów, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82 poz.501).

W niniejszej sprawie jak słusznie wskazał GDOŚ, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, na jego podstawie nie jest bowiem możliwe ustalenie stanu początkowego. W celu dokonania oceny, czy na skutek działań podmiotu korzystającego ze środowiska nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych organ musi dysponować informacjami zawartymi w materiałach wyjściowych, pozwalających na ocenę stanu początkowego, a więc stanu bezpośrednio poprzedzającego wystąpienie szkody w środowisku. Materiałów takich w rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono. Należy stwierdzić, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych jest dopuszczalne jedynie w przypadku wykazania stosownymi dokumentami spełnienia przesłanek określonych w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, w szczególności, że wystąpiła negatywna, mierzalna zmiana w stosunku do stanu początkowego i że istnieje związek tej zmiany z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Dla ustalenia zaistnienia szkody w środowisku potrzebne są zatem dane wyjściowe ustalone według stanu sprzed jej zaistnienia i stanu po jej wystąpieniu. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że nie posiada w swoich zasobach wyników badań i inwentaryzacji przyrodniczych, które umożliwiałyby w sposób niebudzący wątpliwości określić stan początkowy. Natomiast przekazane przez Skarżącego opracowania autorstwa A. H. dotyczące śmiertelności zwierząt na [...]: raport 2010-2013 oraz raport 2014. Jak również prezentacja W. W. pn. "Wpływ dróg publicznych na śmiertelność kręgowców na przykładzie [...]" z 2000 r. wskazują, bez wątpienia na wysoką śmiertelność kręgowców na wybranym odcinku [...]. Badania śmiertelności gatunków chronionych prowadzone jednak były w różnych okresach (jesień, wiosna) i latach, i jak słusznie wskazał organ nie jest możliwe określenie stanu początkowego do którego należy się odnieść przy ocenianiu szkody w środowisku. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji podniesionym w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe wskazanie o jaką wartość wzrastała na przestrzeni lat śmiertelność zwierząt na drodze oraz o jaką wartość wzrosła po częściowym przeprowadzeniu remontu drogi.

Brak w przekazanych materiałach danych dotyczących liczebności populacji gatunków chronionych, w okresie bezpośrednio poprzedzającym remont drogi nie pozwala na ocenę, czy w omawianym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wobec braku stosownej dokumentacji, dokonanie oceny, czy na skutek działań podmiotu korzystającego ze środowiska nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych było niemożliwe, a w konsekwencji brak było podstaw do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W rozpatrywanej sprawie nie została bowiem spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej czyli wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody oraz pkt 11 lit. a tej ustawy zawierającego definicja szkody w środowisku. Zasadne zatem było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 i 77 kpa. Skarżący zarzuca organowi II instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie powołał biegłego dysponującego odpowiednią wiedzą z zakresu herpetologii. Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 84 § 1 kpa gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zgodnie z ww. przepisem organ może ale nie musi zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W niniejszej sprawie organ nie stwierdził potrzeby powołania biegłego. Wykonanie bowiem badań stanu środowiska, jak również zlecenie opinii biegłemu w celu ustalenia stanu początkowego jaki miał miejsce przed eksploatacją [...] jest obecnie niemożliwe. W toku postępowania ustalono, że droga została już zmodernizowana a jak wskazano powyżej na podstawie posiadanych materiałów dowodowych nie jest możliwe ustalenie stanu początkowego jaki miał miejsce przed jej remontem. Tym samym organ słusznie uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie czy zaistniała szkoda w środowisku.

W ocenie Sądu orzekającym w sprawie organom nie można również zarzucić, iż naruszyły art. 20 ust. 1 ustawy szkodowej. Zgodnie z tym przepisem na obszarze, na którym występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa wart. 2 ust. 1 pkt 2, która jest przyczyną bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, obowiązek wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi lub pomiarów zawartości substancji w wodzie, w tym pobierania próbek, lub monitoringu przyrodniczego różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Tym samym nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia monitoringu przyrodniczego zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy szkodowej jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Z ustaleń poczynionych przez organ ( a nie zakwestionowanych w toku postępowania przez zgłaszającego szkodę) wynika zaś, że występowanie negatywnego zjawiska na [...] jakim jest zwiększona śmiertelność gatunków chronionych nie mogło przesądzić o zaistnieniu szkody w środowisku czy też bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody w środowisku. Po pierwsze w sprawie nie ustalono stanu początkowego, a poza tym występujące na drodze zjawisko ma jak wyjaśnił organ charakter lokalny i w jego ocenie jako organu specjalistycznego, nie ma ono wpływu na właściwy stan ochrony tych gatunków (brak wpływu na rozmieszczenie i liczebność populacji tych gatunków na terenie kraju). Tym samym nie może być uznana za szkodę w środowisku czy też zagrożenie wystąpieniem szkody w środowisku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego dotyczącego pominięcia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska faktu, iż wymienione w zgłoszeniu szkody gatunki podlegają ochronie prawnej zarówno na poziomie krajowym jak i na poziomie Wspólnoty Europejskiej, należy wskazać, że przy ocenie szkody w środowisku fakt czy gatunek jest chroniony prawem krajowym czy też wspólnotowym ma jedynie znaczenie przy ocenie czy mamy do czynienia z gatunkiem chronionym w rozumieniu ustawy szkodowej. Zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy szkodowej przez gatunki chronione rozumie się gatunki objęte ochroną na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 26, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015, poz. 1651 - t.j. ze zm.). Wskazane w zgłoszeniu gatunki są gatunkami objętymi ochroną na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348). Ponadto m.in. żaba trawna i żaba moczarowa, które są zaliczane do żab brunatnych, wskazane zostały w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1713). Okoliczność, iż ww. gatunki podlegają ochronie na podstawie wyżej wskazanych przepisów nie świadczy jeszcze o wystąpieniu szkody w środowisku czy też bezpośredniego nią zagrożenia, co też organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji. Dlatego też zarzut Skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie złamano zasadę przezorności i prewencji poprzez niepodjęcie działań naprawczych i zapobiegawczych nie znajduje uzasadnienia.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 105 § 1 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd orzekł więc na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.