Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2344/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 189
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2808/14 w sprawie ze skargi A. w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2808/14, po rozpoznaniu skargi A. w W., uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez A. w W. nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa o pow. [...]ha, położonego w Warszawie przy ul. [...], składającego się z działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu ewidencyjnego [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych.

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. C. R., V. R. oraz W. D. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 24 lutego 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 19 marca 2014 r., wnioskodawczynie wskazały na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. (w związku ze złożeniem odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, które stanowiło przedmiot odrębnego postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju), do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, w trybie art. 189 k.p.c., czy A. w W. stała się z mocy prawa, z dniem 27 września 1990 r., użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. a także, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., wezwał A. w W. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 189 k.p.c.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Oznacza to, iż warunkiem przejścia konkretnej nieruchomości, z mocy prawa na własność uczelni wyższej, jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Nieruchomość ta musi stanowić w dniu 1 września 2005 r. własność Skarbu Państwa oraz musi być obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz uczelni wyższej. Przy czym nabycie nieruchomości przez uczelnię publiczną w powyższym trybie ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Natomiast decyzja wojewody stwierdzająca nabycie własności ma charakter deklaratoryjny i jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa w księgi wieczystej. Postępowanie prowadzone w trybie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie uprawnia organu do czynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie przekazania gruntu w zarząd, użytkowanie, czy ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa. W sprawie chodzi bowiem o potwierdzenie nabycia, a nie ustalenie, czy uzyskanie konkretnego prawa. Oznacza to, że organ administracji w omawianym postępowaniu nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy A. w W. nabyła skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntów w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. Kwestie związane ze skutecznością powstania użytkowania wieczystego należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych, które nie mogą uchylać się od dokonania tego rodzaju oceny.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. wystąpiła A. w W.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w aktach sprawy brak jest dokumentu jednoznacznie wskazującego na istnienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu przysługującego A. w W. Prawo to nie zostało bowiem ujawnione w księdze wieczystej, co wyklucza w tym zakresie związanie organu rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak również nie zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Natomiast Wojewoda Mazowiecki w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. uznał, że prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] powstało na rzecz A. w W. w oparciu o art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej oraz inne składniki mienia uczelni stają się jej własnością. Stosownie do ust. 2 tego artykułu przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Przy czym Wojewoda uznał, że A. w W. nabyła skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntu, nie odnosząc się zupełnie do oceny kwestii związanej ze stwierdzeniem nieważności, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2006 r., a także decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1961 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości przy ul. [...]. W związku z czym dopiero ustalenie na drodze postępowania cywilnego kwestii skuteczności nabycia przez A. w W. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] pozwoli organowi nadzoru na ocenę, czy ustalenia zawarte w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. są prawidłowe, a tym samym, czy obarczona jest ona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym powyższa kwestia stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister wskazał na bezzasadność podnoszenia przez stronę naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Nie uwzględniono także zarzutu odnoszącego się do kwestii, czy C. R., V. R. i W. D. są spadkobierczyniami E. R. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że byłym właścicielem nieruchomości hipotecznej nr [...] (wchodzącej w skład uwłaszczonej nieruchomości) był E. R. (zaświadczenie Nr [...] Urzędu m. st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych z dnia 13 marca 2014 r.). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia w Krakowie z dnia 26 lutego 1997 r., sygn. akt I Ns 1512/96/S, spadek po zmarłym w dniu [...] E. R. nabyły wprost córki – C. R., W. D. oraz V. R. Przy czym brak jest podstaw do przyjęcia, jak sugeruje A., że jest to postanowienie jedynie częściowe odnoszące się do nieruchomości położonej w Krakowie. Postanowieniem odnoszącym się jedynie do części spadku pozostałego po E. R. jest postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieście w Krakowie z dnia 12 marca 1997 r., sygn. akt I Ns 1512/96/S, jednakże jest to postanowienie o częściowy dział spadku odnoszący się wyłącznie do nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że C. R., W. D. oraz V. R. nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

Postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju stało się przedmiotem skargi A. w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. oraz 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Pismem z dnia 25 marca 2015 r. A. w W. wniosła o połączenie do wspólnego rozpoznania (ale nie rozstrzygnięcia) sześciu spraw toczących się pod sygnaturami: I SA/Wa 2345/14, I SA/Wa 2359/14, I SA/Wa 2360/14, I SA/Wa 2361/14, I SA/Wa 2362/14 oraz I SA/Wa 2808/14, a to wobec faktu, iż wszystkie te sprawy zawisły przed WSA w Warszawie wskutek zakwestionowania przez te same, co do zasady, podmioty – przy pomocy różnych środków prawnych (procesowych) – jednej i tej samej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r.

Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 2345/14, I SA/Wa 2359/14, I SA/Wa 2360/14, I SA/Wa 2361/14, I SA/Wa 2808/14 i I SA/Wa 2362/14. Ponadto Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w piśmie A. w W. z dnia 25 marca 2015 r.

Sąd postanowił również nie uwzględnić wniosku C. R., V. R. oraz W. D. o dopuszczenie dowodu z wywiadu prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w pierwszej kolejności wyjaśnił, że C. R., V. R. oraz W. D. są spadkobierczyniami E. R., co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z dnia 26 lutego 1997 r., sygn. akt I Ns 1512/96/S, w sposób jednoznaczny stwierdza następstwo prawne wnioskodawczyń wznowienia po E. R., a jego częściowość odnosi się do treści wniosku z dnia 9 października 1996 r., który obok stwierdzenia nabycia spadku obejmował również żądanie działu spadku. Odrębnie natomiast (odrębnym postanowieniem) orzeczono o dziale spadku, co stanowiło realizację innej części wniosku.

Ponadto, na skutek stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych: Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz PRN w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], nr hip. [...], obejmującego obecną działkę nr [...] (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1302/10), do rozpoznania pozostał wniosek E. R. złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W ocenie sądu okoliczność ta stanowi źródło interesu prawnego spadkobierczyń E. R. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r.

Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność, iż art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje uwłaszczenia uczelni publicznych pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich, jest konsekwencją dwuetapowości finalnego uwłaszczenia uczelni publicznych. Wcześniejsza norma, zawarta w art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) przewidywała w ust. 1 tego przepisu, że z dniem wejścia w życie ustawy: 1) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, 2) budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością, 3) pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością. Wszystko to pod warunkiem, że "Przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa" (ust. 2 art. 182). Dopiero, gdy ustalone zostanie w sposób bezsporny, że grunty Skarbu Państwa pozostają w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej, stanowi to podstawę do finalnego uwłaszczenia, tj. przyznania z mocy prawa własności gruntu "z dniem wejścia w życie ustawy" z 2005 r. (art. 256 ust. 1).

Dlatego też norma prawna złożona z przepisów art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym oraz art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, nie pozwala na pominięcie badania praw osób trzecich przy finalnym uwłaszczeniu uczelni publicznych. Potwierdza to jednoznacznie orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że "Do wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w art. 256 § 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, może dojść jedynie wówczas, gdy z materiału dokumentacyjnego wynikać będzie stan prawny jednoznacznie stwierdzający pozostawanie danego gruntu, w dniu 1 września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym wnioskującej uczelni" (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/09, LEX nr 594872). W powołanym wyroku został też wyrażony pogląd, który sąd rozpoznający niniejsza sprawę w całości podziela, że "Nieuzasadnione jest również twierdzenie, iż rzeczą organu administracji rozpoznającego wniosek uczelni o potwierdzenie nabycia własności gruntu w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym, było ustalenie skutku prawnego działania art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym w stosunku do przedmiotowej działki gruntu. Orzecznictwo sądowe już pod rządami tej ustawy przyjęło, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do ustalania, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, a także własności budynków i innych urządzeń, jak również innych składników majątkowych w trybie art. 182 (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt I SA 603/99, Lex nr 54430). Bezpośrednią konsekwencją tego stanowiska jest pogląd, że wojewoda prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa nie jest uprawniony do rozstrzygania w trakcie tego postępowania o ewentualnych prawach rzeczowych uczelni nabytych pod rządami nieobowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym." W wyroku z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 274/07, NSA podkreślił wyraźnie, że "Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji publicznej, nie leży też w kompetencji Sądu Administracyjnego" (LEX nr 506642).

Zdaniem Sądu, przytoczone argumenty i orzecznictwo wskazują bezspornie na dwie kwestie: po pierwsze, spadkobierczynie E. R. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r.; po drugie, organy administracji publicznej nie są upoważnione do ustalania, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, a także własności budynków i innych urządzeń, jak również innych składników majątkowych w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Stąd zasadne jest stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że ustalenie tej okoliczności (spornej w sprawie zakończonej decyzja z [...] lipca 2013 r., której podstawę prawną stanowił art. 256 ust. 1 ustawy z 2005 r.) może się odbyć tylko poprzez prejudykat, w postaci orzeczenia sądu powszechnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Niewątpliwie zagadnienie to jest sporne, a nie było dotychczas pod żadną postacią przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego, w tym sądu wieczystoksięgowego. Z tego również powodu Sąd nie dopuścił dowodu uzupełniającego z dokumentu (zaświadczenia) dołączonego do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 25 marca 2015 r., jako nieprzydatnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Treść tego zaświadczenia wykracza bowiem poza kompetencje organu, który go wydał, gdyż rozstrzyga spór, co do praw rzeczowych na nieruchomości, w oparciu o przesłanki z art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r., co nie jest zadaniem organu administracji. Zaświadczenie to nie istniało przy tym w czasie wydawania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji i w zasadzie powiela ustalenia organu zawarte w tej decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Ministra, że z powództwem o ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego lub prawa (art. 189 k.p.c.) powinien wystąpić podmiot, który aktualnie w księdze wieczystej wpisany jest jako właściciel nieruchomości, czyli skarżąca A. w W. Korzystając z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 § 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), nie ma ona interesu prawnego w żądaniu ustalenia (w trybie art. 189 k.p.c.), że nie przysługiwało jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Zaprzeczałaby w ten sposób istnieniu prawa własności do nieruchomości, jako pochodnego od prawa użytkowania wieczystego, co nie tylko nie pozwala na uznanie jej interesu prawnego na gruncie art. 189 k.p.c., gdyż jako podmiot objęty wpisem w księdze wieczystej skarżąca ma prawo do powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a ponadto byłoby to sprzeczne z jej interesem prawnym w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2013 r.

W ocenie Sądu taki interes prawny, na gruncie art. 189 k.p.c., mają spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości "warszawskiej", czyli wnioskodawczynie postępowania nadzorczego. Organ nadzoru zatem źle "zaadresował" wezwanie, o jakim mowa w art. 100 § 1 k.p.a., co dowodzi, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno być niezbędnym elementem postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w przeciwnym razie trafność takiego "wezwania" pozostałaby poza kontrolą instancyjną, co na rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ istotny.

Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut skargi, że pełnomocnik C. R., W. D. oraz V. R. nie był umocowany do działania w ich imieniu. Stosowne pełnomocnictwo znajduje się bowiem w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. w W. wskazując, że istotą tej skargi jest zakwestionowanie zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: wyjaśnień podstawy prawnej, oceny prawnej oraz wskazań dotyczących dalszego postepowania, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie kwestionuje: kierunku rozstrzygnięcia sprawy to jest uchylenia obu postanowień, argumentacji dotyczącej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art.100 § 1 k.p.a. Natomiast kwestionuje zaskarżony wyrok w zakresie w jakim wskazuje na potrzebę i zasadność zawieszenia postepowania, przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy tj. art.134 § 2 P.p.s.a. albowiem w sprawie zawieszenia nie można rozstrzygać o przymiocie strony, jak również niezrozumiałą sugestię Sądu dotyczącą trybu postepowania administracyjnego.

Z zastrzeżeniem powyższych uwag zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie;

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 7 ust. 1-5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie;

4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 7 ust. 1-5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie;

5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie;

II. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. w zw. z art. 352 k.p.c., art. 365 § 1 k.p.c. i art. 366 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.c., art. 227 k.p.c. i art. 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie obu zaskarżonych postanowień Ministra Infrastruktury i Rozwoju w całości,

a ewentualnie,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

w każdej natomiast sytuacji,

3) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na wypadek oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej wniesiono o uznanie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia oraz skorygowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania – wyrażonych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy i niepełny – tak, aby Minister Infrastruktury i Rozwoju mógł kontynuować postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prawidłowo, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w brzmieniu skorygowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania (ale już nie rozstrzygnięcia) ze sprawami ze skarg kasacyjnych [...] wniesionych równolegle od wyroków WSA z dnia 1 kwietnia 2015 r. zapadłych pod sygnaturami akt I SA/Wa 2359/14 i 2360/14, a to wobec faktu, iż te sprawy (skargi kasacyjne) dotyczą wznowienia tego samego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2013 r., w związku z czym postępowania w I instancji - WSA rozpoznawał te sprawy łącznie.

W piśmie z dnia 14 marca 2016 r. C. R. i V. R. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1, zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o ile nie występuje nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Wobec tego zakres badania sprawy wyznaczają podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, natomiast kwestionuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Ponieważ ustawa procesowa (P.p.s.a.) nie przewiduje możliwości zaskarżania samego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, tak w całości, jak i w części, zmianę wyrażonej w uzasadnieniu takiego orzeczenia, niekorzystnej dla strony oceny prawnej, może ona uzyskać w drodze zaskarżenia całego orzeczenia. W takiej sytuacji, weryfikując zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, na których oparł się wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny może orzec na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., czyli oddalić skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadniania odpowiada prawu. Wówczas Naczelny Sąd Administracyjny weryfikuje motywy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w tym - wyrażoną w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2014 r. wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz wezwaniu Skarżącej kasacyjnie A. w W. do wystąpienia w terminie trzech miesięcy w trybie art. 189 k.p.c. do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem (tak jest w postanowieniu) o ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wezwanie A. do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie istnienia bądź nieistnienia prawa (jak podano w postanowieniu stanu prawnego nieruchomości), w sytuacji gdy aktualnie w księdze wieczystej A. wpisana jest jako właściciel nieruchomości jest błędne. Z art. 3 § 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wynika domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, tym samym A. nie ma interesu prawnego w występowaniu z powództwem o ustalenie "stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości" jak to sformułowano w postanowieniu, czy też ustalenia, że przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego jak podano w uzasadnieniu postanowienia. Tym samym zasadnie wskazano, że organy naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Powyższe nie jest kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie.

Natomiast rację ma skarżąca kasacyjnie, podnosząc że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy postępowania między innymi poprzez przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. albowiem w sprawie zawieszenia postępowania nie można rozstrzygać o przymiocie strony, jak również art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez sposób sformułowania wskazań dla organu co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego, niezależnie, czy będzie to zawieszenie z urzędu czy na wniosek może być zastosowana w przypadku gdy doszło już do wszczęcia danego postępowania administracyjnego. A następnie w toku postępowania administracyjnego, podobnie jak i w toku postępowania sądowego (cywilnego, karnego, przed sądem administracyjnym itp.), mogą zajść zdarzenia, które przejściowo uniemożliwiają dalszy, prawidłowy bieg postępowania. Zachodzi wówczas potrzeba lub nawet konieczność zawieszenia postępowania. Tym samym to na etapie wszczęcia danego postępowania administracyjnego organ ustala strony tego postępowania. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego nastąpi czy to śmierć strony, czy też utrata przez stronę zdolności do czynności prawnych będzie to powód do zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 1, pkt 3 k.p.a.). Wskazane rozwiązanie dodatkowo i jednoznacznie wskazuje, że ustalenie stron postępowania następuje na etapie wszczęcia, a nie przy okazji zawieszenia postępowania. Dlatego też rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku, a dotyczące ustalenia czy wnioskodawczynie (spadkobierczynie E. R.) mają interes prawny w kwestionowaniu w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. stanowiło przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy, a tym samym naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Podobny charakter mają rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku, a dotyczące podstawy prawnej wydania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., co do której zostało wszczęte postępowanie nadzorcze. W rozważaniach tych Sąd dokonuje wykładni i analizuje stan prawny wynikający między innymi z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r., art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, podczas gdy przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w trybie nadzoru, ale wyłącznie kwestia zasadności zawieszenia tego postępowania.

Nadto w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził "można się też zastanawiać, czy rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego powinno odbyć się w postępowaniu "nadzorczym", czy tez w postępowaniu "zwykłym", a jeśli w tym ostatnim, to jakie ma to znaczenie dla postępowania nadzorczego prowadzonego w oparciu o art. 156 §1 k.p.a. Organ nadzoru takiej możliwości jednak nie rozważał, więc Sąd, z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może zając w tej kwestii stanowiska, mając na uwadze, że skarga pochodzi od podmiotu "uwłaszczonego" ma podstawie art. 256 ust. 1 ustawy z 2005 r.". Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji formułując powyższy fragment uzasadnienia naruszył zasady dotyczące prawidłowego sporządzenia uzasadnienia. Przede wszystkim wątpliwości budzi, jaki jest charakter i funkcja sformułowanego w ten sposób stanowiska, czy uwaga ta ma stanowić wskazania co do dalszego postępowania. Wątpliwości te potęguje, odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 134 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Ustanowiony w § 2 komentowanego artykułu zakaz pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie lub czynności nie dotyczy sytuacji, kiedy ten akt lub czynność są dotknięte naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. Wówczas sąd obowiązany jest skargę uwzględnić, mimo że nie leży to w interesie prawnym skarżącego. Ograniczenie zakazu reformationis in peius podyktowane jest koniecznością ochrony nie tylko subiektywnego, ale i obiektywnego porządku prawnego. Nie leży bowiem w interesie ogólnym, aby w obrocie prawnym funkcjonowały akty dotknięte tak ciężkimi naruszeniami prawa, że powodowałoby to ich nieważność z mocą ex tunc. To odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 134 § 2 P.p.s.a. w okolicznościach niniejszej sprawy, w której Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, a wiec nie zaistniała sytuacja o której mowa w powołanym przepisie jest tym bardziej niezasadne. Nadto jak podnoszono już wcześniej, w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była kwestia dotycząca prawidłowości zawieszenia postępowania nadzorczego, w ramach tego przedmiotu nie można zaś formułować ocen dotyczących zasadności samego przedmiotu postępowania nadzorczego, czy też ocen dotyczących prawidłowości postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją. Stąd też rację ma skarżąca kasacyjnie kwestionując w wskazanym wyżej zakresie część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 184 P.p.s.a. i oddalił skargę kasacyjną.

Skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prowadzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., albowiem ta wskazana w uchylonych postanowieniach przyczyna zawieszenia postępowania ujęta jako przesłanka wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. była niezasadna, albowiem zgodnie z prawem nie mogła być wykonana. Natomiast na tym etapie postępowania formułowanie wszelkich merytorycznych uwag dotyczących prowadzonego postępowania nadzorczego byłoby przedwczesne i sprzeczne z prawem.

Dlatego też na podstawie art. 184 P.p.s.a. in fine orzeczono jak w sentencji.