Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1012/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 2, w zw. z art. 183 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 253/12 w sprawie ze skargi L. P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 28 listopada 2002 r. sygn. akt SA/Sz 653/01 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 253/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 28 listopada 2002r. sygn. akt SA/Sz 653/01 oddalającego skargę W. D. na decyzję Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał W. D. rozbiórkę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...],[...], [...] położonych przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona wizja lokalna, potwierdziła iż W. D. wybudował trzy wymienione w decyzji budynki. Stan zaawansowania obiektów - surowy otwarty. Obiekty zadaszono, w dwóch położono instalację elektryczną. Według oświadczenia inwestora budowę rozpoczął we wrześniu 1999r. nie posiadając wymaganego przez prawo pozwolenia na budowę. Roboty zostały przerwane w czerwcu 2000 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. D. podnosząc, że w 1996r. po nabyciu na własność dwóch działek budowlanych dokonał podziału geodezyjnego w wyniku którego powstały trzy działki budowlane o nr [...],[...] i [...], a następnie wystąpił do organu z wnioskiem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki te otrzymał i załatwienie pozostałych spraw związanych zabudową powierzył we wrześniu 1999 r. firmie budowlanej, która zapewniła go, że pozwolenie na budowę uzyska w listopadzie 1999 r. We wrześniu 1999 r. przystąpił do budowy trzech budynków, był bowiem przekonany, że posiadanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i rozpoczęcie procesu załatwiania pozwolenia na budowę upoważnia do rozpoczęcia budowy. Odwołujący wniósł o anulowanie nakazu rozbiórki, ponieważ doprowadziłaby go do bankructwa i ukaranie grzywną stosownie do stopnia zawinienia.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że argumenty odwołującego nie zostały uwzględnione, ponieważ nie zapoznanie się inwestora z przepisami budowlanymi nie zwalnia go od odpowiedzialności ponoszonej na skutek naruszenia tych przepisów. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle przepisów Prawa budowlanego wybudowanie domów mieszkalnych jednorodzinnych wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z ustawy, gdyż we wrześniu 1999r. przystąpił do wykonywania robót budowlanych związanych z budową trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę od właściwego organu. Wobec tego skarżący popełnił samowolę budowlaną. W takim przypadku ustawodawca nie przewidział innego rozstrzygnięcia sprawy, niż określone w art.48 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożył W. D.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że wymogi procesu budowlanego zostały w sposób jednoznaczny sprecyzowane w obowiązujących przepisach. Pierwszym, wstępnym etapem dla inwestora jest uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40, 41 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Dopiero pozytywne przesądzenie o możliwości budowy planowanego obiektu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zostaną spełnione. Stanowi to drugi etap procesu inwestycyjno - budowlanego. W rozpatrywanej sprawie skarżący spełnił tylko pierwszy z wymienionych warunków, ponieważ uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie spełnił natomiast drugiego, ponieważ nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje wprawdzie postanowienie z dnia [...] maja 2000 r. wydane przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładające na W.D. określone obowiązki w zakresie uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego, ale ostatecznie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie doszło. Wybudowanie obiektu budowlanego albo jego budowa prowadzona bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną i podlega sankcji z art. 48, polegającej na obligatoryjnym nakazie rozbiórki takiego obiektu. Podjęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest więc działaniem bezprawnym, dokonanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nie uzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne.

L. P., na podstawie art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), wniosła skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2002 r., o sygn. akt SA/Sz 653/01, domagając się uchylenia przywołanego powyżej wyroku. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania jej autorka wskazała, że działki nr [...] i [...] od 11 stycznia i 3 marca 2000 r. stanowią własność skarżącej, która nabyła je od W. D. i jego żony J. D. Skarżąca przystąpiła do budowy budynków mieszkalnych na tych działkach, a zatem była inwestorem-sprawcą samowoli budowlanej polegającej na budowie przedmiotowych budynków. Skarżąca od 1987 roku przebywa w N. Zgodnie z ustnym, nieformalnym porozumieniem, zawartym przez skarżącą z jej bratem, W. D., to W.D. miał przygotować działki pod budowę jeszcze przed zawarciem umów zbycia obu ww. działek (dokonać rozbiórki znajdującej się na tych działkach szopy drewnianej oraz usunąć rosnące tam drzewa owocowe). Skarżąca osobiście wynajęła ekipę murarzy, a W. D. miał dopilnowywać pracowników i organizować budowę, jako że skarżąca, mieszkając na stałe w N., nie mogła osobiście nadzorować budowy. Gmina Police odmówiła wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak uzbrojenia energetycznego dla wszystkich trzech działek, w tym również dla dwóch działek skarżącej nabytych od W. D.

Ponadto autorka skargi o wznowienie wskazała, iż W. D. w odwołaniu z dnia [...] września 2000 r. od decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie podał - cyt.: Działki Nr [...] i [...] od stycznia i marca 2000 r. są własnością siostry L.P., która finansowała budowę dwóch domków i tym samym podniósł zarzut, że w zakresie budowy dwóch z trzech objętych decyzją administracyjną budynków nie on jest inwestorem, lecz inwestorem jest skarżąca.

Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) Sąd ten sprawował, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowiła inaczej, a zgodnie z art. 51 tej ustawy, Sąd nie był związany granicami skargi, co oznaczało, że Sąd ten powinien zbadać zgodność z prawem zaskarżonej przez W. D. decyzji o nakazie rozbiórki, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie zaś z przepisem art. 22 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, decyzja lub postanowienie podlegały uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 48 ustawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z póź. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 28 listopada 2002 r., stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, nie określając adresata takiej decyzji, lecz nie ulega wątpliwości, że adresatem tym powinien być sprawca samowoli budowlanej, czyli osoba, która była inwestorem budowy - tj. finansowała ją - bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca na dzień wydania skarżonego wyroku była zarówno inwestorem budowy dwóch z trzech objętych nakazem rozbiórki obiektów budowlanych, jak też ich właścicielem.

Uwzględniając ponadto przepis art. 52 ust. 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiący, że Sąd, co do zasady, orzeka na podstawie akt sprawy oraz przepis art. 53 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którymi Sąd rozstrzygając sprawę wyrokiem powinien rozstrzygnąć co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia, autorka skargi o wznowienie stwierdziła, iż wyrok NSA w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2002 r. wydany został z naruszeniem przepisów art. 21, 22 ust. 2 pkt 1, 51, 52 ust. 2 i 53 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jako że podniesiony przez W. D. w odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji zarzut dotyczący tego, że inwestorem budowy dwóch budynków jest skarżąca, powinien być objęty kontrolą, rozstrzygającego na podstawie akt sprawy Sądu, który powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organom nadzoru budowlanego, że w prowadzonych przez nie postępowaniach nie uczestniczyła osoba będąca niewątpliwie stroną tych postępowań, a przynajmniej wskazać, że zarzut ten powinien zostać zbadany. Nie uwzględniając powyższego zarzutu, Sąd naruszył przywołane powyżej przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i jednocześnie pozbawił skarżącą możliwości działania w sprawie, w której powinna być stroną tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Naczelnym Sadem Administracyjnym zakończonym ww. wyrokiem z 28 listopada 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.) skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenie niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonanie czynności procesowe.

Sąd uznał, że podniesione w skardze argumenty są nieuzasadnione. Wyjaśniając, iż istotnym dla stwierdzenia, czy zachodzi uzasadniona przesłanka wznowienia przewidziana w art. 271 p.p.s.a. jest okoliczność, czy wskazywana przesłanka wznowienia jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną. Jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym, wówczas to postępowanie powinno być wznowione, o ile sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona. Natomiast gdy przesłanki wznowienia są następstwem faktów mających miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to wtedy można mówić o wznowieniu tego postępowania. Z uzasadnienia skargi inicjującej niniejsze postępowanie wynika, że zarzuty w niej przedstawione dotyczą okoliczności mających miejsce w toku postępowania administracyjnego. Fakty te nie były podnoszone w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i nie były też eksponowane w toku postępowania przed tymże Sądem (akta SA/Sz 653/2001). Przesłanka określona w art. 271 pkt 2 p.p.s.a, związana z pozbawieniem strony możności działania w postępowaniu sądowym wskutek naruszenia przepisów prawa i naruszenie to musiałoby wystąpić wskutek nieprawidłowego działania Sądu. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że "skoro pozbawienie strony możności obrony swych praw musi nastąpić wskutek naruszenia przepisów prawa, to wyklucza się tu tzw. obiektywny stan tego pozbawienia, co oznacza, że może ono nastąpić tylko z winy Sądu (...). Ponadto ustawodawca zacieśnia przyczyny pozbawienia strony możności działania do uchybień procesowych" (w K. Sobieralski "Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego" , Wyd. Zakamycze, s.217).

Ponadto Sąd Wojewódzki przypomniał, iż zgodnie z art. 33 ust.1 i 2 ustawy z dnia

11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) obowiązującym od 1 stycznia 2001r. – sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym do wniesienia skargi był każdy, kto miał w tym interes prawny, prokurator Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją będącą przedmiotem zaskarżenia w sprawie SA/Sz 653/2001 chociaż jak twierdzi powinna być stroną tego postępowania administracyjnego, nie wniosła też skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2001r. Zatem Sąd rozpoznając skargę był zobligowany zawiadomić jako stronę postępowania tylko skarżącego W. D. oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd w zwykłym postępowaniu kontrolnym nie mógł działać z urzędu i przeprowadzić postępowania dowodowego, wyjaśniającego nakierowanego na ustalenie, czy występują ewentualnie inni uczestnicy postępowania, którzy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym oraz tacy, którzy teoretycznie mogliby zgłosić swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że podstawy wznowienia postępowania sądowego w rzeczywistości nie wystąpiły.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez L. P., poprzez wniesienie skargi kasacyjnej w której domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że przesłanki określone w tych przepisach, nie zostały spełnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu przed NSA OZ w Szczecinie zaszła nieważność postępowania tj. spełniona została przesłanka określona w przepisie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. Skarżąca jest inwestorem dwóch z trzech obiektów budowlanych co do których zapadła decyzja o rozbiórce. Zarzut wskazujący, że skarżąca jest inwestorem został jasno i wyraźnie podniesiony przez brata skarżącej W. D. w odwołaniu do organu nadzoru budowlanego drugiej instancji. Zgodnie z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie był związany granicami skargi. Zatem powinien wyjść poza zgłoszone w skardze zarzuty i rozpoznać sprawę pod kątem właściwego ustalenia przez organy osoby inwestora. Sąd ten zgodnie z art. 7-9 k.p.a. powinien podjąć niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej z analizy materiału dowodowego wynika, że W. D. darował jej działki w stanie niezabudowanym. Pomimo że to on doglądał robót, to skarżąca finansowała budowę dwóch domów objętych nakazem rozbiórki. Zatem decyzja nakazująca ich rozbiórkę został skierowana do osoby która nie mogła być jej adresatem. Oznacza to że wydanie decyzji wyczerpywało przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zatem postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotknięte jest wadą nieważności także w rozumieniu przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że NSA OZ w Szczecinie naruszył przepisy postępowania, pozbawiając tym samym skarżącą możliwości działania i obrony przysługujących jej praw oraz dopuszczając do sytuacji, w której skarżąca nie brała udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że zdaniem jej autora rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie było, w toku badania prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze, ustalenie właściwego kręgu podmiotów, które mają status strony ( inwestorów ) i wezwanie ich do udziału w sprawie, zawiadamiając o wyznaczonym terminie posiedzenia jawnego. Nadto, gdy Sąd stwierdzi rażące naruszenie prawa przez organ administracji, polegające na niezawiadomieniu strony postępowania, zobligowany był poinformować stronę o toczącym się postępowaniu sądowym dotyczącym jej interesu prawnego, aby nie narazić się na zarzut nieważności postępowania ze względu na pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu sądowym, które jest jedną z przesłanek wznowienia postępowania sądowego.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów na wstępie wymaga podkreślenia, że instytucja wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego opiera się na przysługującej poza tokiem instancji skardze o reasumpcję wadliwego postępowania i zastąpienie zapadłego orzeczenia orzeczeniem nowym. Nadzwyczajny charakter tego środka prawnego, skierowanego przeciwko prawomocnemu orzeczeniu powoduje, że przywrócenie stanu sprzed zamknięcia ulegającego wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić wyłącznie z powodów ściśle określonych w ustawie. Nadzwyczajny charakter tego środka zaskarżenia powoduje konieczność zwężającej wykładni regulujących go przepisów i restrykcyjnej oceny w tym względzie. Dodać należy, że istotnym dla stwierdzenia czy zachodzi uzasadniona przesłanka wznowienia przewidziana w art. 271–273 p.p.s.a. jest okoliczność, czy wskazywana przesłanka wznowienia jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną. Jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym, wówczas to postępowanie powinno być wznowione, o ile sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona. Natomiast, gdy przesłanki wznowienia są następstwem faktów mających miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to wtedy można mówić o wznowieniu tego ostatniego postępowania.

Strona skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wskazała przesłankę przewidzianą w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., tj. okoliczność, iż wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania w sprawie prowadzonej pod sygn. akt SA/Sz 653/01. W związku z tym należy zauważyć, że podstawa wznowienia związana z pozbawieniem strony możności działania powinna być rozumiana podobnie jak przyczyna nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., z tym jednakże wyjątkiem, że art. 271 pkt 2 p.p.s.a. wprowadza dodatkowy warunek w postaci związku pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a pozbawieniem strony możności działania. To strona musi wykazać, że została pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa. Jak podkreślono w orzecznictwie sądowym "brak możności działania" jako przesłanka wznowienia postępowania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającego na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu, lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt II SAB 18/03, publ. ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 69).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym na dzień wydania wyroku przez NSA OZ w Szczecinie tj. w dniu 28 listopada 2002r. kwestie udziału stron i uczestników postępowania na prawach strony zostały uregulowane w art. 33 i 41 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z jej art. 33 ust. 1 i 2 sąd wszczynał postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot tj. przez każdego kto ma w tym interes prawny. Natomiast stosownie do art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy w postępowaniu przed sądem stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest organ a osoby których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, mogą wziąć w nim udział na prawach strony. Z uregulowań zawartych w tych przepisach wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony. Przy czym ustawodawca wyraźnie powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zatem osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, z chwilą wszczęcia takiego postępowania mogą zgłosić swój udział w postępowaniu sadowoadministracyjnym. Ich udział nie jest zatem obligatoryjny a fakultatywny zależny od ich woli. Aby byli uczestnikiem tego postępowania nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczył jego interesu prawnego, ale konieczne było zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd mógł orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że Sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału.

Reasumując, jeżeli skarżąca w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2001r., nie brała udziału, to nie miała statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym bowiem takiego udziału nie zgłosiła i Sąd w sprawie ze skargi W. D. na tę decyzję nie był zobowiązany do jej zawiadomienia o toczącym się postępowaniu. Należy w tym miejscu dodać, że jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., także w przypadkach nieskorzystania przez Sąd z trybu przewidzianego w art. 110 p.p.s.a. w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym osobę, która dotychczas udziału w sprawie (w charakterze strony) nie brała, po to, aby umożliwić jej udział na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., nie można mówić o pozbawieniu tej strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok o sygn. II OSK 787/05, opubl. ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 86), pogląd ten choć wyrażony w nowym stanie prawnym, ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, regulacja przewidziana w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie uprawnia do stwierdzenia, że sąd zobligowany był odroczyć rozprawę aby zawiadomić podmiot niebędący stroną lub uczestnikiem na prawach strony w celu podjęcia decyzji o wstąpieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w tym postępowaniu instytucja przypozwania (art. 84 k.p.c.) nie funkcjonowała.

Z przyczyn wyżej wskazanych błędny jest pogląd strony skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. SA/Sz 653/01 zobowiązany był z urzędu zawiadomić ją o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy nie brała ona udziału w poprzedzającym to postępowanie, postępowaniu administracyjnym. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, że skarżącej przysługiwał w oparciu o art. 28 k.p.a. status strony w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, badanie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania sprowadza się do badania czy przesłanka ta jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, czy też wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, w sprawie prowadzonej pod sygn. akt SA/SZ 653/01 Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Szczecinie nie naruszył art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie administracyjnym, co w konsekwencji skutkowało tym, że brak było podstaw do przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie naruszono art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, aby wskutek naruszenia prawa przez Sąd została pozbawiona możności działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stwierdzenie przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu, iż konkretny podmiot winien być uczestnikiem postępowania administracyjnego i został w tym postępowaniu przez organ je prowadzący pominięty, nie uprawniało Sądu do wzywania z urzędu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego podmiotu. Do tego rodzaju działania nie uprawniała bowiem Sądu regulacja zawarta w art. 33 i 41 ustawy o Naczelnym Sądzie administracyjnym. Należy tu tylko wskazać, że niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie pozbawiło jej możliwości dochodzenia swoich praw w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Z tych wszystkich przyczyn za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane petitum skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.