Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 625/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 50 ust. 1 i ust. 2a, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania F. T. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy (dalej jako "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o nazwie: budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działkach nr ewid. [..]-[..] obręb [..], gmina P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2021 r. T. S. wniósł o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na wymienionych działkach. Obwieszczeniem z dnia 5 lutego 2021 r. Wójt zawiadomił, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z planowaną inwestycją, polegającą na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, na określonych działkach.

Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zgłosił się do postępowania w charakterze strony. Skarżący wyjaśnił, że posiada interes prawny w rozpoznaniu sprawy, ponieważ jest użytkownikiem rybackim Rzeki P., zaś planowana inwestycja przecina ciek wodny przepływający m.in. przez działki nr [..]-[..]. Skarżący podniósł, że jakakolwiek ingerencja w ww. ciek wpływać będzie na możliwość wykonywania przez niego obowiązków jako uprawnionego do rybactwa. W ocenie Skarżącego każde zaburzenie któregokolwiek dopływu rzeki lub wprowadzenie do wód zanieczyszczeń czy też spowodowanie podniesienia się osadów dennych wskutek robót budowlanych może powodować dotkliwe konsekwencje dla organizmów żyjących w rzece, jak i dla możliwości prowadzenia przez Skarżącego hodowli pstrągów.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r. Wójt dopuścił Skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony, stwierdzając, że przemawia za tym interes prawny Skarżącego, ponieważ jego działalność jest ściśle związana ze stanem wód rzeki P., a ten uzależniony jest od inwestycji, które mogą na niego wpłynąć.

2.2. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. Wójt ustalił lokalizację celu publicznego o nazwie: budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami, na działkach nr ewid. [..]-[..], gmina P.

W ww. decyzji zawarto ustalenia odnośnie inwestycji i jej lokalizacji (w tym konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o ile będzie wymagane), warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące praw osób trzech, a także wskazano, że integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny. W ramach warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano "Zaopatrzenie w wodę – poprzez włączenie planowanego odcinka do sieci zbiorczej, na warunkach określonych przez zarządcę sieci". W wymaganiach dotyczących praw osób trzecich wskazano, że inwestycja zarówno na etapie realizacji jak i użytkowania nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, poprzez ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wskazano również, że spełnienie powyższych uwarunkowań projektowanej inwestycji w pełni zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1. pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b.").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że dla wskazanego we wniosku terenu gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Wójt zaznaczył, że projekt decyzji został uzgodniony przez Starostę (w zakresie ochrony gruntów rolnych), Dyrektora Zarządu Zlewni (w zakresie ochrony urządzeń melioracyjnych), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (w zakresie ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu [..] – przy czym zauważono, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji), Zarządcę Drogi Powiatowej (w zakresie pasa drogowego) oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (w zakresie zagrożenia powodziowego).

2.3. Pismem z dnia 19 maja 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku stania na straży praworządności, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz dokonanie ustaleń faktycznych i zebranie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, a w szczególności nie poddanie dokładnej analizie i badaniu wpływu inwestycji na środowisko naturalne – stan wód i zasilania rzeki oraz na działalność rolną prowadzoną przez stronę.

2) art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589, dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez szczątkowe i prowizoryczne odniesienie się do wymogów inwestycji względem osób trzecich i środowiska naturalnego a przez to również brak wyczerpującego uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego wydanej decyzji, podczas gdy wydana decyzja administracyjna powinna stanowić o skonkretyzowaniu tak praw jak i obowiązków stron postępowania.

3) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., art. 49 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez brak zawiadomienia strony postępowania o chęci zakończenia prowadzenia postępowania przez organ i brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed zakończeniem prowadzenia postępowania przez organ pomimo uprzednio zgłoszonej przez stronę, w piśmie do organu, wyraźnej chęci ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie po zapoznaniu się z aktami sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) Art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ochrony przyrody poprzez jego niezastosowanie i nienałożenie na inwestora skonkretyzowanych warunków wykonania inwestycji, w tym w zakresie wymagań i obowiązków wobec osób trzecich i środowiska naturalnego, a w konsekwencji niezapewnienie przez organ realnych warunków prawnych i organizacyjnych ochrony przyrody w wydanej decyzji.

2.4. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ drugiej instancji powołał treść wybranych przepisów i wskazał, co powinna określać decyzja o ustaleniu inwestycji. SKO zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Co więcej, zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością wynika z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał, że nie podziela podniesionych w odwołaniu zarzutów, a decyzja organu pierwszej instancji spełnia warunki art. 54 u.p.z.p. Zauważył, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja taka nie wywołuje natomiast żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Jednocześnie SKO powołało się na orzeczenie NSA i wskazało, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego – organ nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym SKO uznało, że zarzuty podniesione w odwołaniu Skarżącego, dotyczące konieczności szczegółowego określenia sposobu wykonywania prac inwestycyjnych, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami oraz została uzgodniona z właściwymi organami, w tym z Regionalnym Dyrektorem Środowiska, który w dniu 4 marca 2021 r. przesłał informację o milczącej zgodzie dla jej projektu, oraz z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który uzgodnił projekt ww. decyzji w postanowieniu z dnia 23 marca 2021 r., pod warunkiem załączenia informacji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego w związku z przejściem przez teren inwestycji cieku poprzez dopisanie informacji "uzyskać pozwolenie wodnoprawne o ile będzie wymagane".

Końcowo SKO wskazało, że zgadza się z zarzutem odwołania dotyczącym nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu wszystkich wymogów procedury administracyjnej, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ drugiej instancji zwrócił uwagę, ze organ administracji może i powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko w przypadku, gdy stwierdzi jej wyraźną sprzeczność z przepisem nakładającym wprost określone ograniczenie. Żaden przepis nie uzależnia natomiast ustalenia lokalizacji takiej inwestycji od zgody właściciela nieruchomości, po której inwestycja będzie przebiegać.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżył decyzję SKO z dnia 13 sierpnia 2021 r., zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 i 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedokonanie wyczerpujących ustaleń, brak uzasadnienia dlaczego planowana inwestycja zdaniem organów stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."),

2) art. 54 pkt 2b i 2d u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7b i 7c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy przez pominięcie i nienałożenie na inwestora skonkretyzowanych warunków wykonania inwestycji, w tym w zakresie wymagań i obowiązków wobec osób trzecich i środowiska naturalnego, w tym na obszarze chronionego krajobrazu [..], brak rozważenia i przeanalizowania wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym Skarżącego,

3) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także niezawiadomienie go o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy,

4) art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez szczątkowe i prowizoryczne odniesienie się do wymogów inwestycji względem osób trzecich i środowiska naturalnego, a przez to również brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, podczas gdy wydana decyzja administracyjna powinna stanowić o skonkretyzowaniu tak praw jak i obowiązków stron postępowania.

II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego,

2) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) i § 5 pkt 3 i 5 Uchwały Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. przez nienałożenie na inwestora skonkretyzowanych warunków wykonania inwestycji, w tym w zakresie wymagań i obowiązków wobec osób trzecich i środowiska naturalnego, a w konsekwencji niezapewnienie przez organ realnych warunków prawnych i organizacyjnych ochrony przyrody w wydanej decyzji, w tym na obszarze chronionego krajobrazu [..].

W związku z powyższym Skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") i art. 145 § 3 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia 13 września 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 19 kwietnia 2021 r., a także na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organy w wydanych decyzjach nie wykazały, by inwestycja stanowiła inwestycję celu publicznego, zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Organ drugiej instancji jedynie powołał treść art. 2 ust. 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 3 u.g.n., jakby automatycznie przyjmując – wbrew przepisom – że inwestycja mająca na celu budowę sieci wodociągowej musi stanowić inwestycję celu publicznego. W ocenie Skarżącego inwestycja w niniejszej sprawie należy do katalogu, o którym mowa w art. 6 ust. 3 u.g.n., ale wątpliwości budzi, czy ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne. Wątpliwości te zdaniem Skarżącego pozostały nierozstrzygnięte. Ponadto Skarżący wskazał, że wola prywatnego właściciela terenu podzielonego na działki budowlane do uzbrojenia go w media w celu korzystniejszej odsprzedaży lub realizacji domów na sprzedaż nie jest celem publicznym.

W związku z powyższym w ocenie Skarżącego organy uzasadniając decyzję naruszyły zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Uzasadnienie decyzji powinno pełnić rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów i umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, a w niniejszej sprawie według Skarżącego wymogi te nie zostały spełnione.

W ocenie Skarżącego zaskarżona decyzja nie spełnia też warunków, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Skarżący twierdzi, że wbrew stanowisku SKO decyzja lokalizacyjna nie zawiera precyzyjnie określonego rodzaju inwestycji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy, w szczególności w zakresie ochrony w zakresie ochrony środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Organ ma obowiązek każdorazowego wnikliwego ustalenia zakresu warunków realizacji określonej inwestycji. Zaniechanie w tym przedmiocie to nie tylko formalne uchybienie, ale naruszenie zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i może objawiać się całkowitą dowolnością realizacji inwestycji, co może spowodować istotne szkody w środowisku i naruszyć chronione prawem wartości osób trzecich, wpływając m.in. na prowadzoną przez Skarżącego hodowlę ryb. W ocenie Skarżącego organ nie ustalił więc w sposób rzeczywisty warunków i wymagań dotyczących praw osób trzecich i ochrony środowiska naturalnego dla wykonania przedmiotu inwestycji, przez co nie ustalił stanu faktycznego w sposób kompletny i wszechstronny oraz uchybił obowiązkowi zapewnienia warunków prawnych i organizacyjnych dla ochrony przyrody i interesów osób trzecich, w tym Skarżącego.

Ponadto Skarżący podniósł, że został pozbawiony prawa do czynnego udziału w sprawie i zgłaszania wniosków dowodowych. Organ bowiem wydał postanowienie dopuszczające go do udziału w postępowaniu, uznając, że jego działalność jest ściśle związana ze stanem wód rzeki P., który uzależniony jest od inwestycji, jednak mimo to po 4 dniach od doręczenia ww. postanowienia Skarżącemu wydał decyzję kończącą, nie zawiadamiając Skarżącego o zgromadzeniu całego materiału dowodowego. Uchybienie proceduralne organu pierwszej instancji zdaniem Skarżącego nie pozostawało bez wpływu na wydaną decyzję. Ponadto, organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego naruszenia organu pierwszej instancji nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy ani nie wskazał przepisów postępowania, które zostały naruszone.

Skarżący ponownie zwrócił uwagę, że ingerencja w główne źródło zasilania rzeki niewątpliwie będzie oznaczać ingerencję w prawa i interesy Skarżącego, w szczególności w zakresie prowadzonej przez niego działalności rolnej, jak też będzie stanowić ingerencję dla środowiska naturalnego, mogącą spowodować dotkliwe konsekwencje dla organizmów żyjących w rzece. Skarżący uważa, że został pozbawiony prawa do złożenia wniosków dowodowych, które dowiodłyby, że konieczne jest ustalenie w decyzji konkretnych zabiegów ochronnych dla rzeki, więc mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Skarżący wskazał, że w aktach sprawy brak dowodu, by organ pouczył go o przysługującym mu prawie zapoznania się z materiałem sprawy i składania wniosków dowodowych, co jego zdaniem uzasadnia twierdzenie, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd; naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

5.3. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia 13 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o nazwie; budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami, na wskazanych działkach, obręb [..], gmina P.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1, z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.; przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.). Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organy obu instancji przytoczoną tu podstawę materialnoprawną prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały. Organ odwoławczy trafnie zaznaczył, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p.

Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, CBOSA), co ma miejsce w niniejszej sprawie. W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że budowa sieci wodociągowej, nawet dla pojedynczych nieruchomości, nie ma znaczenia wyłącznie dla tych nieruchomości i regionu; pośrednio ma ona znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby, jako całości. Zaopatrzenie w wodę jest bowiem jednym z podstawowych zadań Gminy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11; wyrok NSA z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13, czy wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 971/14, CBOSA).

Zdaniem Sądu w świetle dokonanych ustaleń faktycznych organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma znamiona celu publicznego, bowiem inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami na kilkudziesięciu działkach ma znaczenie lokalne - służyć będzie wspólnocie lokalnej (gminnej).

5.4. Przechodząc natomiast do oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zarządem Drogowym dla Powiatu i [..], Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Ponadto wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p., tj. określa rodzaj inwestycji, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a teren inwestycji został zaznaczony na załączniku graficznym do decyzji.

Wyjaśnić należy, że stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., obligowało Wójta Gminy do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 zdanie pierwsze u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowsk [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10, CBOSA).

Przechodząc do zarzutów skargi, strona skarżąca upatruje naruszenie art. 54 pkt 2 lit.b i 2 lit.d w zw. z § 2 pkt 7b i 7c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) przez pominięcie i nienałożenie na inwestora skonkretyzowanych warunków wykonania inwestycji, w tym w zakresie wymagań i obowiązków wobec osób trzecich i środowiska naturalnego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przed wydaniem decyzji Wójt zwrócił się pismem z dnia 5 lutego 2021 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska celem uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 3 marca 2021 r. na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., wskazał, że organ nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni, a tym samym przesłany wniosek należy uznać za uzgodniony.

Zaznaczyć również należy, że wbrew twierdzeniu skargi decyzja spełnia wymogi z art. 54 pkt 2b u.p.z.p. w zakresie ochrony środowiska bowiem wskazuje, że projekt zagospodarowania i projekt budowlany należy wykonać zgodnie m.in. z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm. ) ze wskazaniem, że teren inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [..] gdzie obowiązują przepisy uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie ( Dz. Urz. Województwa z 2016 r., poz. 2942).

Organ pierwszej instancji wskazał również, że inwestycja zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 1219 ze zm. ) musi być realizowana w sposób zapewniający maksymalne ograniczenie oddziaływania na środowisko.

Również w zakresie wymogu wynikającego z art. 54 pkt 2 lit.d tj. ochrony interesów osób trzecich, organ pierwszej instancji w pkt IV decyzji określił wymagania dotyczące praw osób trzecich, wskazując że inwestycja zarówno na etapie realizacji jak i użytkowania nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem mi.in. uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Powyższe zgodne jest ze wskazaniami wynikającymi z powołanego przez stronę skarżącą § 2 pkt 7b i 7c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Natomiast odnośnie podnoszonej przez Skarżącego okoliczności prowadzenia przez niego działalności w zakresie hodowli ryb i wpływu inwestycji na stan okolicznych wód tj. dopływu rzeki P. zaznaczyć należy, że organ pierwszej instancji w związku z przebiegiem cieku wodnego przez rejon inwestycji wykonał zalecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i uzupełnił treść przesłanego projektu decyzji o zapis w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o ile będzie wymagane.

Odnosząc się do zarzutu skargi braku szczegółowego określenia sposobu wykonywania prac inwestycyjnych należy podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest instrumentem prawnym służącym określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej ( tak - np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15; z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn.. akt II OSK 1212/11, CBOSA ).

W związku z powyższym prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że podnoszone przez stronę kwestie dotyczące szczegółowego określenia sposobu wykonywania prac inwestycyjnych tzn. niewykonywania wykopów przez koryto rzeki lecz odwiertów sterowanych z użyciem odpowiedniej technologii nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania.

5.5. Legalności kontrolowanych decyzji nie podważyły również pozostałe zarzuty skargi. Sąd nie stwierdził bowiem, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy.

W szczególności organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rozpoznając sprawę organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Wbrew twierdzeniu skargi organy nie naruszyły zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zawartej w art. 9 k.p.a. zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej, w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji, poprzez niepełne ustalenia oraz brak uzasadnienia dlaczego planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego.

Stwierdzić należy, że uzasadnienia decyzji organów są w tym zakresie lakoniczne, niemniej organ odwoławczy wskazał przesłanki inwestycji celu publicznego zaznaczając, że w rozumieniu powołanych przepisów pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła finansowania. Organ podkreślił również, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę. Pomimo lakonicznego uzasadnienia we wskazanym powyżej zakresie organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia standardy art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącego, że wbrew treści art. 10 § 1 k.p.a. organy nie zawiadomiły stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, niemniej zgodnie z wypracowanym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś w okolicznościach omawianej sprawy nie miało miejsca. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, od momentu przystąpienia do sprawy nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych, również na etapie postępowania odwoławczego. W związku z powyższym argumentacja Skarżącego, że został pozbawiony prawa złożenia wniosków dowodowych, w sytuacji gdy pełnomocnik reprezentujący stronę nie składał żadnych wniosków dowodowych w trakcie prowadzonego postępowania przed organami obu instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto od daty postanowienia dopuszczającego Skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony, organy nie przeprowadziły żadnej czynności dowodowej i nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych, o których strona nie została zawiadomiona.

5.6. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.