Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 758/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. M., A. E. M., K. M. i J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia A.M., A.M., K.M. i J.M. Utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2016 r. [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) decyzją z 4 listopada 2016 r., zmienioną decyzją z [...] listopada 2016 r., nakazał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie wskazanych w tym rozstrzygnięciu robót budowlanych.

Pismem z [...] września 2020 r. A.M., A.M., K.M. i J.M., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją PINB z [...] listopada 2016 r. Wnioskodawcy wyjaśnili, że w ww. postępowaniu brali udział Prezydent [...] i Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w [...]. Zauważyli, że w odniesieniu do wskazanej nieruchomości przy ul. [...] w [...] toczy się postępowanie w sprawie przyznania wnioskodawcom pozostającym spadkobiercami dawnych właścicieli nieruchomości prawa własności czasowej. Wskazali, że mają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku, będącego przedmiotem postępowania zwrotowego, uwzględniając, że staną się oni adresatami wydanego rozstrzygnięcia, które nie zostało wykonane.

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., poprzedzonym postanowieniem PINB z [...] września 2019 r. uchylonym postanowieniem MWINB z [...] listopada 2019 r., PINB na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2016 r., stwierdzając, że wniosek nie pochodzi od strony tego postępowania. Organ wyjaśnił, że żaden z wnioskodawców nie był w chwili wydania decyzji z [...] listopada 2016 r. zmienionej decyzją z [...] listopada 2016 r. właścicielem spornej nieruchomości. Również w dacie wydanego postanowienia wnioskodawcy nie pozostają właścicielami, skoro postępowanie o zwrot nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie zostało zakończone. PINB podkreślił, że o tym, czy dana osoba jest stroną postępowania nie decyduje jej wola lub subiektywne przekonanie. W sprawach wynikających z przepisów prawa budowlanego interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Stronami postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego są: inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości. W ocenie PINB stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją pozostają wyłącznie Miasto [...] oraz ZGN dla [...].

Pismem z 15 grudnia 2020 r. A.M., A.M., K.M. i J.M. złożyły zażalenie na postanowienie PINB z [...] grudnia 2020 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do postępowania wszczętego na podstawie art. 66 p.b. w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do określenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy żądania wznowienia postępowania w sprawie nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku, a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie art. 28 k.p.a. i błędne uznanie, że wnioskodawcom nie przysługuje status stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, którego wznowienia domagają się

- art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na braku dostatecznego i spełniającego wymogi wynikające ze wskazanych przepisów uzasadnienia, które wskazywałoby okoliczności prawne i faktyczne, którymi PINB kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak wskazania przyczyn (faktycznych i prawnych), dla których PINB odmówił wznowienia postępowania sprawia, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] lutego 2021 r. MWINB stwierdził, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie MWINB, jakkolwiek uzasadnienie sporządzone przez organ I instancji jest lakoniczne i pobieżne, to jednak sama odmowa wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku przez osoby nie będące stroną było zasadne. Organ odwoławczy zauważył, że we wniosku, jak i w zażaleniu jako podstawę uznania wnioskodawców za strony postępowania zakończonego decyzją wydaną w przedmiocie stanu technicznego budynku przy ul. [...] wskazali oni decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1952 r. nr [...]. Na mocy tego rozstrzygnięcia według stanowiska zawartego w zażaleniu dawni właściciele hipoteczni lub ich następcy prawni nigdy nie zostali pozbawieni praw do własności spornego budynku. W ocenie MWINB, sam fakt wydania ww. decyzji potwierdzający kwalifikowaną wadliwość decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie może jednakże stanowić podstawy do uznania, że spadkobiercy dawnych właścicieli na dzień rozpatrywania wniosku o wznowienie z [...] września 2020 r. byli, bądź powinni być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją w sprawie stanu technicznego budynku. Organ podkreślił, że dopóki nie zostanie uregulowany formalnoprawny zwrot spornej nieruchomości, dopóty spadkobiercy w myśl art. 30 § 4 k.p.a. nie będą posiadali praw strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomość przy ul. [...] pozostaje w samodzielnym władaniu Miasta [...], które jest jej właścicielem. Wnioskodawcy obecnie ani nie są wpisani do księgi wieczystej jako właściciele, ani faktycznie nie władają bądź zarządzają spornym budynkiem. Tym samym w kontekście treści art. 61 p.b. nie mogli być na etapie postępowania zwyczajnego, jak też w terminie rozpatrywania swojego wniosku o wznowienie uznani za strony postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie MWINB z [...] lutego 2021 r. złożyli A.M., A.M., K.M. oraz J.M., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:

a) naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niezasadne zastosowanie do postępowania dotyczącego żądania wznowienia postępowania w sprawie nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku, tj. do postępowania wszczętego na podstawie art. 66 p.b., podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do określenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i nie może mieć zastosowania do określania stron postępowania w przedmiocie nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego budynku;

b) naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie dokonania ustaleń co do przysługiwania skarżącym statusu strony w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy skarżącym przysługuje interes prawny uzasadniający uznanie ich za strony postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], co uzasadnia żądanie wznowienia postępowania;

- co w konsekwencji powodowało błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmowę wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] będącego przedmiotem postępowania zwrotowego;

c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu przez MWINB w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy wydane zostało z naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. tj. na uchyleniu w całości postanowienia PINB i orzeczeniu co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie, którego wznowienia domagają się skarżący, nie jest postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu nadzoru budowlanego i art. 28 ust. 2 p.b. nie ma do niego zastosowania. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg osób uznawanych za strony, jednak wyłącznie na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jako przepis szczególny przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że we wszystkich sprawach innych, niż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, krąg osób będących stronami musi być ustalany z pominięciem art. 28 ust. 2 p.b., tzn. na zasadach ogólnych wynikających z k.p.a. Tym samym organ II instancji w ślad za PINB w sposób zupełnie nieuprawniony zastosował przepis, który nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, nie rozpatrzył natomiast sprawy z perspektywy definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a., co uzasadnia uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących organy obu instancji wadliwie nie zastosowały art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Strona postępowania powinna być osoba, która swój interes prawny wywodzi z ochrony prawa własności. Skarżący wskazali, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1952 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Tym samym zniesione zostały skutki decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1952 r.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MWINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

W granicach przedmiotu sprawy załatwionej zaskarżonym postanowieniem, wymaga przypomnienia, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach art. 145-145b k.p.a. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych w celu określenia dopuszczalności wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147, i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi, czy też złożenia żądania przez podmiot niemający statusu strony (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1027).

Jakkolwiek na tę ostatnią przesłankę jako "przyczynę podmiotową" wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie PINB, stwierdzając, że brak legitymacji skarżących do zainicjowania postępowania w trybie wznowienia w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] powinien skutkować odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2016 r., to stanowisko odnoszące się do rodzaju aktu, który powinien zostać w kontrolowanym przypadku wydany, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostając formalnie poprawne, wymaga koniecznego doprecyzowania. Jego trafność nie powinna bowiem podlegać wykazaniu polegającemu na sprowadzeniu przez organ rozważenia sprawy do prostej konstatacji, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi być własny, konkretny, a przede wszystkim aktualny i skarżący dopóki nie zostanie uregulowany zwrot na ich rzecz spornej nieruchomości nie posiadają interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 66 p.b.

MWINB wskazując na niezakończony tok postępowania zwrotowego oraz to, że po zakończeniu postępowania o zwrot nieruchomości skarżący jako spadkobiercy dawnych właścicieli staną się adresatami decyzji nakazowej (decyzji PINB), niewłaściwie, zdaniem Sądu, ocenił kwestię skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Niesporne pozostaje, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 lutego 2011 r. sygn. I CSK 288/2010 przyjął, że stwierdzenie nieważności tejże decyzji nie może prowadzić do sytuacji prawnorzeczowej w postaci "restytucji" prawa własności budynku po stronie byłego właściciela gruntów lub jego spadkobierców, stwierdzenie nieważności decyzji przywraca uprawnionym podmiotom bowiem jedynie możność ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako prawnego surogatu nieistniejących praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Analogiczny pogląd został sformułowany również w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2018 r. przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (s. 6 uzasadnienia decyzji). To stanowisko interpretacyjne tym niemniej spotkało się z krytyką w piśmiennictwie (por. K. P. Sokołowski, Glosa do postanowienia SN z 11 lutego 2011 r. sygn. I CSK 288/11, OSP 2013/4/46; M. Kaliński, Glosa do postanowienia SN z 11 lutego 2011 r. sygn. I CSK 288/11, Rejent 2012, nr 9, s. 146-151; tenże, Glosa do wyroku SN z 11 kwietnia 2014 r. sygn. I CSK 630/13, OSP 2015/2/16 ), nie zostało również podtrzymane w późniejszym orzecznictwie sądowym (por. wyrok SN z 11 sierpnia 2011 r. sygn. I CSK 642/10; wyrok SN z 25 października 2012 r. sygn. I CSK 160/12), w którym zauważa się, że decyzja nieważna, stwarzając określone stany faktyczne, nie wywołuje skutków jakichkolwiek prawnych. Wsteczne działanie (ex tunc) stwierdzenia nieważności oznacza powrót do takiego stanu prawnego, jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Na gruncie dekretu oznacza to nie tylko, że konieczne jest ponowne rozpoznanie przez organ wniosku dekretowego, ale również oznacza przywrócenie stanu własności budynku istniejącego na gruncie w 1945 r., co traktować należy na równi z wnioskiem, że sporna własność nieprzerwanie od [...] listopada 1945 r., tj. od wejścia w życie dekretu, pozostawała przy dotychczasowym właścicielu gruntu. Na tenże skutek decyzji wydanej w trybie nieważnościowym w swoim orzecznictwie wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. II OSK 1432/20).

Jeżeli powyższe odnieść do powołanej w sprawie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. i skutków, które wywarło jej wejście do obrotu prawnego, to nie może ulegać wątpliwości, że podnoszony przez MWINB stan nierozpoznania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu nie mógł wpływać na ocenę stanu własności spornego budynku stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego i treść wskazanej w zaskarżonym postanowieniu księgi wieczystej ([...]) nic w tej kwestii nie zmienia, jeżeli ww. księga wieczysta została urządzona dla nieruchomości gruntowej. Niedopuszczalność wznowienia postępowania nie mogła w tych warunkach być uzasadniona samym brakiem interesu prawnego wnioskodawców korespondującym z uznaniem, że nieruchomość przy ul. [...] w [...] pozostaje w samodzielnym władaniu Miasta [...], które jest wciąż jej właścicielem.

Okoliczność, że poddawany ocenie stan prawny budynku powinien wynikać z art. 5 dekretu nie sprawia tym niemniej, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB nakazującą Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego mógł doprowadzić do zainicjowania w tej sprawie postępowania z udziałem skarżących poprzez wydanie przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Sprzeciwia się temu, zdaniem Sądu, charakter podnoszonej wadliwości i przyczyny, które skutkowały pominięciem wnioskodawców w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2016 r. z uwagi na nieposiadanie przez nich legitymacji umożliwiającej uczestnictwo w toku podejmowanych czynności procesowych.

Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc). Skutek prawny wydania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z [...] czerwca 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej [...] listopada 1953 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1952 r. oznacza, że Miasto [...] nigdy nie stało się właścicielem budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot prawa własności. Wniosek ten współbrzmi z akcentowaną przez skarżących w uzasadnieniu złożonej skargi tezą, zgodnie z którą ostateczność decyzji organu nadzoru sprawia, że "[...] zniesione zostały skutki decyzji Prezydium Rady Narodowej [...], co stwarza stan, jakby dawni właściciele hipoteczni i ich następcy prawni nigdy nie zostali pozbawieni prawa własności ww. budynków i pozostawali właścicielami tychże budynków przynajmniej do czasu ponownego rozpoznania wniosku dekretowego".

Opowiedzenie się za takim poglądem ma jednakże określone konsekwencje procesowe. Odnoszą się one do uznania, że postępowanie administracyjne zakończone sporną decyzją PINB z [...] listopada 2016 r. nie powinno być traktowane jako obarczone wadliwością proceduralną ujawniającą się w niezawinionym niebraniu w nim udziału przez skarżących w znaczeniu, jakie tej kategorii uchybienia procesowego przypisuje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta nie wynikała z nieprawidłowego określenia przez organ w dacie wszczęcia postępowania i następnie w jego toku stron, którym przysługiwał interes prawny, ale pozostawała następstwem ukształtowania z mocą wsteczną stanu prawnego budynku przy ul. [...] w [...] z uwagi na następcze wejście do obrotu prawnego decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z [...] czerwca 2018 r. Istota zaistniałego problemu prawnego jest wynikiem uznawania przez PINB w toku zainicjowanego postępowania w sprawie stanu technicznego ww. budynku Miasta [...] za właściciela obiektu budowlanego i skierowania do tejże jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nakazu wykonania w nim robót budowlanych. W świetle wstecznego działania stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygnięcie tego rodzaju tymczasem powinno być traktowane jako obarczone wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie) i to na jej zaistnienie, a nie konsekwencje wynikające z jej powstania, mające charakter wtórny, skarżący powinni byli zwrócić uwagę. Wymaga podkreślenia, że rodzaj zdarzenia prawnego odnoszonego do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej nie pozwala skarżących uznawać za następców prawnych Miasta [...], a co za tym idzie przyjąć, że w jakikolwiek sposób możliwe jest przy zastosowaniu art. 30 § 4 k.p.a. stanie się przez nich po zakończeniu postępowania zwrotowego "adresatami decyzji nakazowej".

Materialnoprawny wymiar wadliwości obciążającej decyzję PINB z [...] listopada 2016 r. stanowi tę kwestię, która w kontrolowanej sprawie musiała być uznana za posiadającą zasadniczy wpływ na ocenę dopuszczalności wznowienia postępowania na żądanie skarżących zarzucających organowi nadzoru budowlanego niezawinione pominięcie w zakończonym postępowaniu. Jest to spowodowane wymogiem kierowania się przez organ administracji publicznej zasadą niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych oznacza, iż każdy z trybów ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być one na wniosek strony stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1668/15; wyrok NSA z 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 899/15). Obowiązywanie tejże zasady ma charakter bezwzględny, przez co naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji pomijającej wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 804; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 1118). Zagadnienie to organ w swoich rozważaniach pominął, jednakże nie stanowi to o wadliwości zaskarżonego postanowienia mogącej mieć wpływ na wynik sprawy. Wynik ten musiał być przez MWINB określony przez pryzmat art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 k.p.a., ponieważ zakres przysługującego skarżącym interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w domaganiu się ochrony prawnej z uwagi na treść wydanej przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z [...] czerwca 2018 r. kształtowała wiążąco podniesiona wyżej zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie wynika, by kryterium prawnym, którym posłużyły się w sprawie organy nadzoru budowlanego, rozważając, czy wniosek z [...] września 2020 r. został złożony przez osoby do tego legitymowane, była regulacja zamieszczona w art. 28 ust. 2 p.b. Do przepisu tego nie odwołał się ani PINB w postanowieniu z 1 grudnia 2020 r., ani organ zażaleniowy. W pełni trafnie skarżący wskazują, że ww. przepis stanowi lex specialis i jego zastosowanie w celu określenia stron postępowania jest możliwe wyłącznie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Reguły tej organy jednakże nie naruszyły. W kontrolowanym przypadku sprawa dopuszczalności wznowienia postępowania podlegała ocenie na podstawie art. 28 k.p.a. pozostającego w łączności z treścią normatywną art. 61 i art. 66 p.b. MWINB odwołując się do art. 61 p.b. zauważył, że obowiązki właściwego utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego spoczywają na jego właścicielu lub zarządcy i zasadnie przyjął, że ocena posiadania ewentualnego interesu prawnego w przypadku domagania się wzruszenia decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, powinna mieć na uwadze wskazaną kategorię podmiotów, skoro to na nich wyłącznie może ciążyć w tym zakresie obowiązek administracyjnoprawny mogący podlegać egzekucji. Nie da się zaprzeczyć, że kwestii tej organ zażaleniowy nie poświęcił dużej uwagi poprzez szczegółowe jej wyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, niemniej wynikają z niego zasadnicze powody, które stały za odmownym rozpatrzeniem zgłoszonego przez wnioskodawców wniosku, przez co nie da się w tym zakresie postawić MWINB zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. wpływającego na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.