Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1003/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 151, 134, 106, 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: 129 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. J. N. Spółki jawnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 533/10 w sprawie ze skargi T. J. N. Spółki jawnej w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 533/10, oddalił skargę "T." J. N. Spółka Jawna z siedziba w O. (dalej: skarżący, skarżąca spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ) z [...] styczna 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z [...] grudnia 2009 r. nakładającą na "T." J. N. s.j., skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 4.800 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym, bez zezwolenia.

Pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [...] października 2009 r. przeprowadzili kontrolę, na drodze powiatowej nr 1218F na odcinku drogi Jordanowo - Glińsk, pojazdu marki Mercedes o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Schmitz o nr rej. [...] kierowanego przez B. K. Pojazdem wykonywano międzynarodowy transport drogowy z Niemiec do Polski w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa "T." J. N. Spółka Jawna. Z kontroli został sporządzony protokół podpisany przez kierowcę bez uwag. Podczas kontroli pojazd poddano procesowi ważenia w punkcie przystosowanym do statecznego ważenia pojazdów znajdującym się przy drodze krajowej nr 3 Nietoperek. Zadeklarowana masa przewożonego ładunku, zgodnie z dokumentem przewozowym (WZ nr G z [...] 10.2009) wynosiła 27.450 kg.

Za pomocą wag statycznych (nr fabryczne: 27142418; 27142419) została przeprowadzona kontrola nacisków osi i masy całkowitej, która wykazała (po odjęciu 200 kg i 2% z każdej osi): oś pierwsza pojedyncza nienapędowa pojazdu silnikowego: 6,57 tony, oś druga pojedyncza napędowa pojazdu silnikowego: 11,22 tony, oś trzecia potrójna nienapędowa naczepy: 20,73 tony, rzeczywistą masę całkowitą: 38,52 tony.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z [...] listopada 2009 r. zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając o treści art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz wzywając do przedstawienia wskazanych w piśmie dokumentów. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 4.800 zł. wskazując, że droga powiatowa nr 1218F należy do kategorii dróg, na których dopuszczalny nacisk na pojedynczą oś napędową wynosi 8 ton, a zatem skarżący przekroczył nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu silnikowego o 3,22 ton.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podkreślając, iż świadectwa legalizacji wag wydane na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 października 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. Nr 183, poz. 1791), zachowują ważność na podstawie § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych z dnia 7 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 29). Organ wskazał, że przepis ten stanowi dowody legalizacji pierwotnej, legalizacji jednostkowej i legalizacji ponownej wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i są one ważne do czasu upływu ich okresów ważności określonych w przepisach dotychczasowych. Dodatkowo organ przyznał, iż w protokole kontroli nr [...] z [...] października 2009 r. została podana nieobowiązująca już podstawa prawna w postaci rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, gdyż w dniu przedmiotowej kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. Zdaniem organu uchybienie to nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, tym bardziej w sytuacji, gdy podstawa prawna do przeprowadzenia kontroli przez inspektora transportu drogowego istniała na dzień jej dokonania, a omyłkowo nie została właściwie wskazana w protokole kontroli. Organ ponadto zaznaczył, że fakt wykonywania inwestycji o znaczeniu publicznym nie jest jednocześnie przesłanką wyłączającą odpowiedzialność z tytułu stwierdzonych naruszeń.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 26 kwietnia 2010 r. skarżący wskazał, iż powoływanie przez organ art. 131 a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym z 20 czerwca 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) jest chybione, bowiem przepisy te mówią o usuwaniu pojazdu na koszt właściciela, a udostępnienie pojazdu nie oznacza podlegania nakazom inspektora co, do dalszego transportu i z tego względu zdaniem skarżącego nie ma racji organ odwołując się do art. 72 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.)

WSA oddalił skargę wskazując, iż droga na której przeprowadzono kontrolę jest drogą, o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś napędową 8 ton, zaś w przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że pojazd jest nienormatywny, służby kontrolującemu mają obowiązek nałożyć karę pieniężną, a jej wysokość zależna jest od wielkości stwierdzonego przekroczenia i jest ściśle określona. W ocenie Sądu I instancji organy ustaliły, że pojazd skarżącej przekraczał parametry w zakresie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. W trakcie kontroli stwierdzono: 1) naruszenie dopuszczalnych norm w postaci nacisku 11,22 ton na pojedynczej osi napędowej pojazdu – t.j. przekroczono dopuszczalny nacisk o 3,22 ton oraz 2) brak zezwolenia na przejazd pojazdem normatywnym. Nadto kierowca kontrolowanego pojazdu uczestniczył w kontroli i nie zakwestionował wyników przeprowadzonego ważenia oraz podpisał protokół kontroli, nie zgłaszając do niego żadnych uwag ani zastrzeżeń. Tym samym nie kwestionował wyników pomiarów uzyskanych w wyniku ważenia pojazdu przy pomocy legalizowanych wag.

WSA zaznaczył, że nieprawidłowości polegające na niezastosowaniu obowiązującego wzoru protokołu kontroli i przywołanie w protokole kontroli nieobowiązującej podstawy prawnej, nie mają wpływu na prawidłowość dokonanych czynności kontrolnych i w konsekwencji na wynik sprawy, bowiem protokół kontroli jest potwierdzeniem zaistniałego stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji powołanie błędnej podstawy prawnej w treści protokołu kontroli nie powoduje utraty jego mocy dowodowej ani charakteru środka dowodowego a jednocześnie podstawą prawną wydania decyzji organu I jak i II instancji były w czasie orzekania odpowiednie przepisy obowiązujących ustaw.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia postanowień Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G., stwierdził iż postanowienia Regulaminu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ani nie wpływają na wynik sprawy oraz wymiar kary. Nadto w ocenie WSA powyższy wskazany akt prawa wewnętrznego nie jest aktem powszechnie obowiązującym, bowiem reguluje jedynie sposób funkcjonowania urzędu. Dalej Sąd podał, iż za niezasadne było uznanie przez skarżącą spółkę, iż organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. Tym bardziej, iż zarzuty te nie znajdują oparcia w aktach sprawy. WSA oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej decyzji organu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2009 r. [...] o nałożeniu na skarżącego kary w wysokości 4.800 zł., 2) względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według załączonego do skargi kasacyjnej wykazu kosztów w przypadku uwzględnienia w punkcie 1 i 2.

Wyrokowi skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 123, poz. 845) - w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił, iż inspektorzy dokonujący kontroli oraz następnie organy administracji pomimo wyraźnej treści tego przepisu stosowały akty wykonawcze do nieobowiązującej już treści ustawy,

- rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 14, poz. 144) w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił, iż inspektorzy dokonujący kontroli zastosowali w sprawie przepisy tego rozporządzenia, przeprowadzili kontrolę i utrwalili stan faktyczny sprawy w formie niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na podstawie bezprawnego materiału dowodowego (protokołu kontroli). Organy administracji nałożyły na Skarżącego karę. Naruszenie to obejmuje w szczególności § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 8, § 10 ww. rozporządzenia,

- art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 a Prawo o ruchu drogowym w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił, że inspektorzy transportu drogowego podczas przeprowadzanej kontroli przekroczyli swoje uprawnienia i nakazali kontrolowanemu przemieszczenie pojazdu w miejsce odległe od miejsca zatrzymania celem przeprowadzenia kontroli nacisków osiowych (żaden przepis prawa regulujący kompetencje funkcjonariuszy publicznych podczas kontroli drogowej nie daje kompetencji inspektorom do takiej ingerencji w sferę wolności obywatelskich); konsekwentnie Sąd I instancji nie uwzględnił więc również, iż organy administracji wykorzystały w bezprawny i w sposób nielegalny pozyskany materiał dowodowy (co stanowi naruszenie art. 75 i 76 k.p.a.), który został ostatecznie wykorzystany celem nałożenia kary na skarżącego,

- art. 129 ust. 2 pkt. 10 w zw. z art. 130a ust 1-3 oraz w zw. z art. 129a Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim Sąd I instancji błędnie wyłożył ten przepis i w konsekwencji zastosował go w niniejszej sprawie wyprowadzając z niego kompetencję inspektorów do nakazania przemieszczenia pojazdu kontrolowanego w miejsce znacznie oddalone od miejsca zatrzymania, w celu przeprowadzenia kontroli nacisków osiowych,

- art. 72 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym w zakresie w jakim Sąd I instancji błędnie wyłożył ten przepis wyprowadzając z niego kompetencję inspektorów do nakazania przemieszczenia pojazdu kontrolowanego w miejsce znacznie oddalone od miejsca zatrzymania w celu innym niż zapewnienie bezpieczeństwa kontroli,

- art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997r, Nr 78, poz. 483) poprzez naruszenie nakazu ścisłej interpretacji przepisów o charakterze represyjnym w stosunku do obywateli - w szczególności do przepisów regulujących zakres kompetencji funkcjonariuszy publicznych i nakazujących obywatelom poddanie się nakazom funkcjonariuszy publicznych,

- art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż funkcjonariusze publiczni - inspektorzy dokonujący kontroli drogowej - działali bez podstawy prawnej tj. bez kompetencji do takiego działania nakazali kierowcy udanie się na punkt kontrolny znajdujący się w znacznej odległości od miejsca zatrzymania,

- art. 31 ust. 1, ust. 2 zd. 2, ust. 3 Konstytucji RP poprzez akceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez inspektorów dokonujących kontroli wolności każdego obywatela oraz akceptowanie nakazania przez inspektorów czynności, do której przepis prawa obywateli nie zobowiązywał,

- poprzez niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. 2008, Nr 132, poz. 841) w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił, iż inspektorzy dokonujący kontroli nie zastosowali w sprawie tego aktu prawnego, przeprowadzili kontrolę skarżącego i utrwalili stan faktyczny sprawy w formie niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na podstawie bezprawnego materiału dowodowego (protokołu kontroli) organy administracji publicznej nałożyły na skarżącego karę. Zarzut powyższy dotyczy przede wszystkim nie zastosowania § 2 ust. 1, § 6, § 8, § 11 ust. 1. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż ww. naruszenia oznaczają uchybienie Sądu I instancji w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a). oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.)

- naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7 ab initio, 8, 9, 81, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu, iż organy administracji ustaliły w oparciu o bezprawne dowody okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na ich podstawie nałożyły na skarżącego karę (protokół kontroli sporządzony po pierwsze w wyniku nadużycia kompetencji przez inspektorów dokonujących kontroli, po drugie podczas kontroli przeprowadzanej w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa i w formie niezgodnej z przepisami prawa) oraz w zakresie w jakim organy administracji wykazały się nie znajomością przepisów prawa a także w zakresie wskazanym w uzasadnieniu.

- mając na uwadze uchwałę NSA z 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09) z ostrożności procesowej wskazuję, iż podnoszone powyżej naruszenia prawa materialnego (kompetencyjnego i ustrojowego) mogą stanowić również naruszenie prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe wskazuję, iż naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie Sądu. W szczególności bezprawność podjętych czynności kontrolnych (nakazanie przemieszczania się kierowcy wraz z pojazdem do miejsca odległego od miejsca zatrzymania) skutkuje nielegalnością zebranych w wyniku tych czynności dowodów. W tym kontekście zauważyć należy, iż gdyby nie przekroczenie kompetencji przez inspektorów podczas kontroli nie miałaby miejsce kontrola wagowa, a waga i naciski osiowe pozostałyby poza zakresem kontroli. Konsekwencją przekroczenia kompetencji jest również sporządzenie protokołu kontroli, który w istocie nie powinien zostać sporządzony. Dowód ten jako sprzeczny z prawem nie może więc stanowić dowodu w sprawie. Jako że dowód ten stanowi jedyny dowód w sprawie i zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tylko ten dowód mógł wykazać przesłanki nałożenia kary, przedmiotowa kara nie mogła by zostać nałożona.

Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż ww. naruszenia prawa procesowego stanowią uchybienie Sądu I instancji w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), b) oraz c), jak również art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a.

Nadto w ocenie skarżącego WSA naruszył bezpośrednio dalsze przepisy proceduralne:

- art. 1 § 1 p.u.s.a. (ewentualnie w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) w zakresie w jakim WSA nadużywając przyznanej mu kompetencji nie dokonał kontroli inkryminowanej decyzji w oparciu o jej uzasadnienie faktyczne i prawne lecz samodzielnie uzasadniał prawidłowość inkryminowanego rozstrzygnięcia organów administracji poszukując konstrukcji prawnej uzasadniającej nałożenie kary - której uprzednio nie zastosowały w sprawie organy. Takie działanie WSA zdaniem skarżącego narusza nadto dalsze przepisy proceduralne, a to art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 2 p.p.s.a.,

- art. 6, 7 ab initio, 7 in media, 8, 9, 11 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych - nieznajdujących oparcia w przeprowadzonych dowodowych - to w konsekwencji nielegalności przeprowadzonych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) muszą być precyzyjnie określone przez wnoszącego taką skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Z art. 176 p.p.s.a. wynika bowiem, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. Brak sformułowania odpowiednich zarzutów kasacyjnych oraz (w szczególności) ich uzasadnienia, zwłaszcza odnośnie do potencjalnej istotności wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełniejsze odniesienie się do tak podniesionej kwestii (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. I FSK 2019/09). W kontekście zaś konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że "wpływ", o którym w nim mowa, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1333/09) oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Ponadto istotne jest, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy bowiem wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I GSK 923/07).

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien dokładnie określać naruszony przepis prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie, a co do przepisów postępowania określać szczegółowo w jaki sposób zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wskazanych w przepisie art. 174 p.p.s.a., co uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem - w kontekście kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego - oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy stanowiący podstawę wydanego wyroku stan faktyczny sprawy jest bezsporny lub, gdy jego ustalenia nie zostały skutecznie podważone poprzez wykazanie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd.

Należy na wstępie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w tej sprawie wnikliwej analizy zarzutów zarówno dotyczących prawa procesowego jak i odnoszących się do naruszenia prawa materialnego i stwierdził, że ich nie podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wcześniej co do tych naruszeń w wyroku z 29 września 2011 r., sygn. akta II GSK 927/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w niniejszym składzie rozpoznającym skargę kasacyjną "T." J. N. Spółka Jawna podziela w pełni stanowisko wyrażone w sprawie II GSK 927/10, co usprawiedliwia posłużenie się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku, który dotyczył tego samego skarżącego, analogicznego stanu faktycznego i prawnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanych wyżej warunków, od spełnienia których uzależniona jest skuteczność podważenia zaskarżonego wyroku, w pełnym zakresie, nie spełnia zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pierwszej części pkt 2 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, jako przepisy proceduralne naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 81, art. 75, art. 76, art. 107 § 3 k.p.a., odwołując się w tym kontekście również do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, rekapitulując jak podkreślił "z ostrożności procesowej", że "w/w naruszenia prawa procesowego stanowią uchybienie Sądu w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) oraz c), jak również art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i 151 p.p.s.a."

W związku z powyższym, jakkolwiek podkreślić jednocześnie należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. (nie stosując ich, Sąd pierwszej instancji nie mógł więc przepisów tych naruszyć), albowiem operuje w granicach wyznaczonych mu przez ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a treść sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w kontekście treści wniosku inicjującego jej podjęcie, który sformułowany został na tle stosowania art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a, adresowana jest do składów orzekających sądu kasacyjnego, należy jednak przyjąć, że autor skargi kasacyjnej tak wskazane przez niego naruszenia wiąże z równocześnie przywołanymi przepisami p.u.s.a. i p.p.s.a.

W zakresie odnoszącym się do podstaw skargi kasacyjnej wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. (w związku z art. 107 § i § 3 k.p.a.), co zdaniem autora skargi kasacyjnej skutkowało także naruszeniem art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 2 p.p.s.a., a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania adresowane są wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, którym autor skargi kasacyjnej zarzuca, że dokonane zostały na podstawie dowodów przeprowadzonych wadliwie, tj. z przekroczeniem kompetencji i niezgodnie z prawem, co odnosi się do procesowej czynności kontroli, której wynik utrwalony został w formie protokołu kontroli, z którego wynika, że jedną z podstaw prawnych jej przeprowadzenia były przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, nieobowiązujące w dniu [...] października 2009 r., albowiem w dacie tej obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego. Odnosząc się do tak skonstruowanych i sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, na gruncie którego ustawodawca stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), jak również, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2.), ma charakter przepisu ustrojowego. Reguluje on zakres kontroli działalności administracji publicznej i określa kryteria tej kontroli, która realizowana być powinna w trzech płaszczyznach: materialno prawnej, procesowej i kompetencyjnej. Skoro więc przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., jest przepisem ustrojowym, to stwierdzić należy, iż nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji nie może stanowić on samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, jakkolwiek za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu ustawy w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego przez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyrok NSA 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09; wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10). W związku z tym, że autor skargi kasacyjnej, nie powiązał wyraźnie i jednoznacznie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego przez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej nie ma podstaw do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie naruszono art. 1 p.u.s.a. Mogłoby to wystąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby Sąd I instancji uchylił się od rozpoznania sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości, albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności. Tego rodzaju sytuacja, jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W tej mierze wskazać również należy, że wyrażając w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, w § 2 i § 3 art. 3 tej ustawy ustawodawca określił równocześnie zakres właściwości (kognicji) sądów administracyjnych. Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Sąd administracyjny w rezultacie jej rozpatrzenia i orzekając w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.), w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać, że Sąd uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości.

W kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1935/07). Ponadto, w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również należy, że sąd administracyjny nie jest również zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09).

Sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – tak w jego warstwie faktycznej, jak i prawnej - wynika, że Sąd I instancji w prawidłowy sposób zdefiniował i określił granice sprawy, jak również, że prawidłowo w granicach tych orzekał. Uzasadniając brak naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd słusznie argumentował, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wiadomo bowiem kto, kiedy, w jakim miejscu, jakim pojazdem i do kogo należącym, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, doprowadził na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, do przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi dla pojedynczej osi napędowej pojazdu silnikowego, jak również o jakie wartości przekroczenie to nastąpiło. Podkreślił, że okoliczności te ustalone zostały w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu [...] października 2009 r., której wynik odzwierciedlony został w protokole kontroli. W konsekwencji, Sąd trafnie wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest treść mających w niej zastosowanie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchy drogowym, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego.

W tym też kontekście podkreślić należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego zarówno z akt administracyjnych, jak i sądowych. Do Sądu należy więc ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, a także, czy został oceniony prawidłowo. W konsekwencji zaś powyższego, tj. w konsekwencji sformułowania w tym względzie oceny pozytywnej, Sąd ma obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu, Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw wydania kontrolowanego aktu. Zasadniczo, sąd administracyjny nie dokonuje więc ustaleń faktycznych w zakresie objętym zaskarżonym aktem, uwzględniając w tej mierze jedynie uzupełniające dowody z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz fakty powszechnie znane, co wynika z art. art. 106 § 4 p.p.s.a. (por. np.: wyrok NSA z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1060/09; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10). Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podnieść skutecznie, że Sąd wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, skoro opierał się on, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., wyłącznie na aktach sprawy (wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1330/09).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że operując na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd I instancji przedstawił opis jej stanu na etapie postępowania przed organami administracji publicznej Nie kwestionując szczegółowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i uznając je za prawidłowe, co we właściwy sposób wykazał, przyjął je za podstawę wyrokowania w sprawie. W konsekwencji, z perspektywy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, czyniąc z nich wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przeprowadził kontrolę jej legalności, w rezultacie której uznał, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powyższe, w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie może więc skutkować oceną o naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., konfrontowanego w tym względzie przez autora skargi kasacyjnej z art.145 § 1 pkt 1 (lit. a, lit. b, lit. c ) oraz równolegle z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tej mierze, ponownie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny I instancji, w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wskazane przepisy określają przesłanki, formę i treść odpowiedniego, merytorycznego orzeczenia Sądu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi: - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), co w ramach tej przesłanki, może polegać na błędnej wykładni prawa albo na błędnym jego zastosowaniu, o ile miało wpływ na wynik sprawy, jak również o ile nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem okoliczności wskazanych w art., 146 § 1 i § 2 k.p.a., stwierdzenie których skutkuje wydaniem orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a (lit. b); - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), w ramach nie mieszczą się naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, i przez które to naruszenie należy rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego aktu. Z kolei, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji (lub postanowienia) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a..

Z powyższego wynika, że treść rozstrzygnięcia sądowego uwzględniającego skargę wprost zdeterminowana jest ostatecznym rezultatem kontroli sądowoadministracyjnej, stwierdzonym w jej toku konkretnym naruszenia prawa, w tym rodzajem i charakterem naruszonych przepisów, skalą tego naruszenia (wyrażającą się w istotnym wpływie na wynik sprawy) oraz jego rodzajem (zwykłe; dające podstawę do wznowienia postępowania; kwalifikowane), co powoduje, że podstawa orzeczenia sądowego oraz jego treść determinowana jest konkretnym przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym też względzie, w kontekście argumentacji formułowanej na tle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I POPS 10/09, wskazać należy, że nie kwestionując możliwości oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez sąd administracyjny I instancji przepisów ustrojowych, w uchwale tej wskazano, że w odniesieniu do postępowania przed organem administracji publicznej chodzi przede wszystkim o przepisy o właściwości organów (art. 19 - 23 k.p.a.), przepisy kształtujące ustrój poszczególnych organów, jak również o sytuacje działania organów administracji bez podstawy prawnej (tj. w braku normy kompetencyjnej), co uzasadnia kwalifikowanie tego rodzaju naruszeń z perspektywy art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w sytuacji opisanej w art. 156 § 2 k.p.a., na ograniczeniu się do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Względnie, w sytuacji braku możliwości zastosowania - w konkretnym przypadku - kwalifikacji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., potraktowane stwierdzonego naruszenia, jako naruszenie przez organ administracji prawa materialnego lub prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo lit. c p.p.s.a.).

Z powyższego wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść oczekiwanego przez ich autora rezultatu, albowiem przywołując wskazane przepisy p.p.s.a. określające przesłanki, formę i treść odpowiedniego, merytorycznego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji nie uwzględnił on przedstawionych konsekwencji ich obowiązywania, a ponadto zarzutów ich naruszenia nie powiązał z odpowiednimi przepisami postępowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z kompletnego, odnośnie jego elementów konstrukcyjnych, uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny stanowiący podstawę wyrokowania, jak również wyjaśnił podstawy prawne wydanego w sprawie orzeczenia. Odniósł się również do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Świadczy to o prawidłowej realizacji przez Sąd podstawowych funkcji uzasadnienia wyroku, a mianowicie funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podejmowanego rozstrzygnięcia.

Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., na gruncie którego ustanowiony został zakaz reformationis in peius uzasadniony potrzebą stworzenia gwarancji ochrony skarżącego przed możliwością uzyskania w wyniku zaskarżenia do sądu administracyjnego konkretnego aktu, rozstrzygnięcia jeszcze mniej korzystnego od zaskarżonego. Z przepisu tego wynika bowiem, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oddalenie przez Sąd I instancji, w rezultacie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, skargi na decyzję ostateczną wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, nie stanowi więc wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego i nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a.

Ocena trafności zarzutów skargi kasacyjnej formułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że nie podważają one stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę wyrokowania Sądu I instancji. O wadliwości tychże ustaleń, jak trafnie argumentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może przekonywać to, że w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r., jako jedną z podstaw prawnych jej przeprowadzenia, wskazano przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, zamiast rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego.

Wskazana sytuacja nie może uzasadniać tezy o braku podstaw prawnych do przeprowadzenia tejże kontroli, jak również, że przeprowadzone w jej toku postępowanie dowodowe oraz sposób i forma utrwalenia jego wyników nastąpiły bez podstawy prawnej. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 50/08). Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w zakresie odnoszącym się do jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych faktycznych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 378/09).

Konfrontując powyższe ze znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej protokołem kontroli drogowej z dnia [...] października 2009 r. brak jest podstaw, aby uznać, że przebieg i wynik przeprowadzonej kontroli drogowej utrwalone zostały w sposób niezgodny z prawem - podstawę prawną sporządzenia protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych stanowi art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - jak również niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy - przedmiotowy protokół czyni zadość warunkom określonym w art. 68 k.p.a., a do ujawnionych w jego treści istotnych okoliczności nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia. Dowód z protokołu kontroli, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, nie jest więc, jak argumentuje autor skargi kasacyjnej, ani dowodem nielegalnym, ani też bezprawnym.

Za nietrafne uznać należy również zamieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej nie ma podstaw, aby uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten jest przepisem intertemporalnym regulującym, w konsekwencji zmian wprowadzonych ustawą nowelizująca do ustawy nowelizowanej, kwestię czasu obowiązywania aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, uzależniając jednocześnie ich obowiązywanie od warunku niesprzeczności z ustawą nowelizującą. Zakres wprowadzonych nią zmian do ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak również ocena korespondowania z nimi dotychczas obowiązujących aktów wykonawczych, nie miały prawnego znaczenia w sprawie.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów § 2, § 3 ust. 1, § 8, § 10 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, wskazać należy, że ze sposobu jego skonstruowania oraz jego uzasadnienia wynika, że dotyczy on faktycznych podstaw rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. W konsekwencji zastosowania tych przepisów miało bowiem dojść, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do przeprowadzenia kontroli i utrwalenia jej wyniku w sposób niezgodny z prawem, a w konsekwencji na ustaleniu stanu faktycznego na podstawie bezprawnego materiału dowodowego. Powyższe stanowi powtórzenie argumentacji, która legła u podstaw zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym, że w kwestii oceny zasadności tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny zajął już stanowisko, jego ponowne przywoływanie uznać należy za zbędne.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 72 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten, w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, ani nie został niewłaściwie zastosowany, ani też, jak w uzasadnieniu tego zarzutu argumentował autor skargi kasacyjnej, nie został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji.

W tej mierze, w punkcie wyjścia podkreślić należy znaczenie przepisów art. 50 oraz art. 55 ustawy o transporcie drogowym. Jako przepisy kompetencyjne, w granicach wynikających z ustawy, określają one: 1) zadania Inspekcji Transportu Drogowego, do który należy przeprowadzanie kontroli, prowadzenie postępowania administracyjnego oraz podejmowanie określonych czynności; 2) jak również treść poszczególnych kompetencji realizowanych w ramach zadań powierzonych ustawą ITD. W kontekście istoty sporu w sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 55 ust.1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50 (w okolicznościach stanu sprawy chodzi o zadania realizowane w ramach kontroli, o której mowa w art. 50 pkt 1 lit. c ustawy), ma prawo do kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego. Konsekwencją kontroli podjętej z zachowaniem warunków określonych ustawą jest adresowany do kontrolowanego obowiązek umożliwienia inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych. Realizacja tego obowiązku polega na udostępnieniu pojazdu (art. 72 pkt 2 ww. ustawy). Z regulacji tej wynika, że udostępnienie pojazdu następuje w określonym celu, którym jest przeprowadzenie kontroli, między innymi, masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu, co następuje przy użyciu przyrządu pomiarowego. Pomiar nie może być więc dowolny, skoro ma być przeprowadzony z użyciem stosownej aparatury posiadającej świadectwo legalizacji i z zachowaniem standardów gwarantujących obiektywność przeprowadzanej kontroli. Brak aparatury pomiarowej bezpośrednio w miejscu zatrzymania pojazdu przez posterunek drogowy ITD, nie może więc skutkować obowiązkiem odstąpienia od przeprowadzenia kontroli, o której mowa w pkt 4 ust. 1 art. 55 ustawy o transporcie drogowym. Uniemożliwiałoby to realizację zadań ITD oraz uprawnień inspektorów drogowych do kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu, przy użyciu przyrządu pomiarowego i byłoby w związku z tym rozwiązaniem nie dość, że nieracjonalnym, to również dysfunkcjonalnym.

Ponadto stwierdzić należy, że w konfrontacji ze szczegółowo określonymi zadaniami ITD i uprawnieniami inspektorów realizowanymi w ramach tychże zadań, obowiązki kontrolowanego określone zostały w sposób, który gwarantować ma efektywność przeprowadzanej kontroli. Kontrolowany ma bowiem obowiązek, jak wynika z art. 72 ustawy o kontroli drogowej, kontrolę tę umożliwić, co musi oznaczać, że jest również zobowiązany, w ramach udostępnienia pojazdu, do poddania się poleceniu przejazdu do miejsc, w którym może być przeprowadzona kontrola masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu, przy użyciu przyrządu pomiarowego. Powyższe, znajduje również swoje uzasadnienie, w konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 72 ww. ustawy: "kontrolowany jest obowiązany umożliwić dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: ...". W kontekście argumentu o dopuszczalności przemieszczenia pojazdu w celu sprawdzenia masy lub nacisku osi pojazdu do miejsca, w którym znajduje się aparatura pomiarowa i wydawania w tym zakresie przez inspektorów ITD stosownych wiążących poleceń adresowanych do kierowcy pojazdu, przywołać należy również przepis art. 129a ust. 2 w związku z art. 129 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także przepis § 8 pkt 2 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego.

Powyższe, w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie są również trafne zarzuty naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego oraz art. 129 ust. 2 w związku art. 129a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle wyżej już przywołanych argumentów, nie znajduje podstaw, aby za trafne uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 2, art. 7 i art. 31 konstytucji. Rozstrzygnięcia wydane w sprawie (tj. zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym) podjęte zostały bowiem na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i bez przekroczenia określonych nimi granic kompetencji przyznanych uprawnionym organom. W odniesieniu do określonych ustawą o transporcie drogowym kontrolnych uprawnień ITD, stwierdzić należy, że nie można ich uznać za nieproporcjonalne do celu, realizacji którego służą, zwłaszcza że wynikające z nich ograniczenia, adresatem których jest skarżąca spółka, czynią zadość warunkom brzegowym określonym art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, albowiem wynikają z ustawy, są zdeterminowane koniecznymi przesłankami oraz nie naruszają istoty wolności i praw.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.