Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3134/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: "zaskarżona uchwała").

II.1. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator"). Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390, dalej: "u.p.p.r.") poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 2 ust. 2 i § 4 poprzez samodzielne określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz przyznanie członkom Zespołu prawa do przetwarzania danych osobowych i nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności;

- art. 88 Konstytucji RP poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] mimo określenia w § 6 jej terminu wejścia w życie po upływie 14 dni od chwili ogłoszenia jej w tym Dzienniku;

- § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Pady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez powtórzenie w § 2 ust. 6. § 3 ust. 5 i § 4 przepisów u.p.p.r.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwała zawiera szereg uchybień o charakterze istotnego naruszenia prawa, skutkujących jej nieważnością w całości. Po pierwsze, w § 2 ust. 2 Uchwały Rada Miejska w [...] określiła własny, niezależny od Ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a w końcowej części sprzeczny z nią, katalog podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Ustalenie w § 2 ust. 2 uchwały w sposób odrębny katalogu podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego stanowiło przekroczenie ustawowej delegacji, a częściowo niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawy, w związku z tym Rada Miejska w [...] dopuściła się w tym zakresie istotnego naruszenia prawa. Ponadto zaskarżona uchwała w § 2 ust. 6, § 3 ust. 5, § 4 zawiera przepisy stanowiące niedozwolone w myśl § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ''Zasad techniki prawodawczej" powtórzenie norm ustawowych. Powyższe Rozporządzenie, które wprost formułuje zakaz powtarzania norm zawartych w aktach normatywnych wyższego rzędu w aktach niższego rzędu wyznacza zasady prawidłowej techniki legislacyjnej powinno być przez Radę Miejską w [...] respektowane w procesie stanowienia przepisów prawa miejscowego. Nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego w § 4 ust. 3 uchwały obowiązku złożenia oświadczenia o utrzymaniu w poufności okoliczności, o których członek zespołu dowiedział się w związku z pełnieniem funkcji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem już sam ustawodawca nałożył na członków zespołu taki obowiązek. Rada gminy nie ma więc uprawnienia do samodzielnego zobowiązania członków zespołu do złożenia ww. oświadczenia, ani do jego jakiejkolwiek modyfikacji. Prokurator podkreślił, że zawarcie w akcie prawa miejscowego obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności już sformułowanego w samej ustawie w art. 9c ust. 3, jak wyżej wskazano, stanowi naruszenie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Prokurator zaznaczył też, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a w związku z tym podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], czego zaniechano w niniejszej sprawie, a mimo to na podstawie uchwały wyłaniano członków zespołu interdyscyplinarnego, który władny był podejmować czynności względem obywateli.

II.2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. Ponadto Rada stwierdziła, że w stosunku do zaskarżanej przez Prokuratora Rejonowego w [...] uchwały, Wojewoda [...] nigdy nie wszczynał postępowania nadzorczego. Organ nadzoru nigdy tez nie stwierdził jej nieważności, jak również nie wskazywał, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, mimo, iż z ustawowego obowiązku była ona przedłożona i badana pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.1. Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.

III.2. W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcie czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Należy przy tym już w tym miejscu wskazać na oczywistą omyłkę w skardze prokuratora, który w punkcie 2 tiret drugie petitum skargi odwołuje się do § 6 zaskarżonej uchwały, który ma stanowić, że uchwała wychodzi w życie w terminie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tymczasem w § 6 zaskarżonej uchwały przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Z punktu widzenia zasad kontroli sądowoadministracyjnej istotne znaczenie ma to, jakie jest rzeczywiste brzmienie zaskarżonej uchwały (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005,CBOSA). Wskazać jednak należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08,CBOSA). Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Równocześnie podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych;

7) kuratorzy sądowi.

Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (CBOSA), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera również normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy (Burmistrzowi), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 6 wskazanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Wymaga podkreślenia, że w takim przypadku konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. np. wyroki NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12 oraz z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 – CBOSA).

III.3. Rację ma co do zasady Prokurator wskazując, że w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 2 ust. 2 uchwały i samodzielne określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. O składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa, wskazując w art. 9a ust. 3 i 4 podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie biorą udział w jego pracach, zaś konkretne osoby są powoływane do tego zespołu przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Tym samym wszelkie dookreślanie (czy jak to ujął na rozprawie pełnomocnik Gminy – "sprecyzowanie zapisów ustawy" – k. 29) katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu w akcie niższego rzędu jakim jest uchwała jest niedopuszczalne. Szczególnie, że w myśl delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada Miejska uprawniona była tylko do określenia, w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nie do określenia czy też konkretyzowania katalogu podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. Rację ma natomiast Rada podnosząc, że w katalogu podmiotów określonych w § 2 ust. 2 (pkt 6 zaskarżonej uchwały) wskazano organizacje pozarządowe. Zagadnienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem uchwała i tak podlega unieważnieniu w całości w związku z jej nieopublikowaniem w dzienniku urzędowym. Ponadto, powtarzanie treści ustawy w uchwale rady gminy co do zasady powoduje jej nieważność (zob. też punkt III.4 poniżej).

III.4. Zasadny okazał się zarzut dotyczący powtórzenia w § 2 ust. 6, § 3 ust. 5 i § 4 uchwały przepisów u.p.p.r. (zob. art. 15a ust. 7, 8 i 13 u.p.p.r. oraz art. 9c tej ustawy). Zdaniem Sądu, powtórzenie w tekście uchwały przepisu ustawowego powoduje nieważności uchwały. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Rzeczono powtórzenie narusza m.in. art. 2 Konstytucji RP (zasadę poprawnej legislacji będącą komponentem zasady demokratycznego państwa prawnego), art. 7 Konstytucji RP (zasadę legalizmu) oraz art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, które to przepisy regulują hierarchię źródeł prawa oraz zasady ustanawiania aktów prawa miejscowego jako aktów wydawanych na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (zamiast wielu zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 oraz z dnia 6 października 2015 r., II OSK 1042/15 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Jeżeli chodzi o kwestię możliwości oceny aktów prawa miejscowego przez pryzmat rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", to istotnie w orzecznictwie w tej kwestii nie ma jednolitości. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., II GSK 896/15 (CBOSA) powołano się na naruszenie tego rozporządzenia. Z kolei w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1524/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowe "Zasady" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Wydaje się, że w świetle § 143 w zw. z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" mogą one jednak stanowić wzorzec kontroli aktów praw miejscowego. Kwestia ta nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia w sprawie, skoro zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powtórzenie przepisu ustawy stanowi naruszenie m. in. wskazanych wyżej art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP.

III.5. Równocześnie należy zaznaczyć, że dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy nie jest konieczne ustalenie, że rada uchwalając daną uchwałę rażąco naruszyła prawo (zob. art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wystarczające jest tu ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Naruszenie prawa to kategoria obiektywna, niezależna od ewentualnej winy funkcjonariuszy przygotowujących projekt lub uchwalających daną uchwałę. Inaczej niż ma to miejsce na gruncie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niejasność przepisów lub możliwość ich różnej wykładni nie eliminuje możliwości stwierdzenia nieważności uchwały. W niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, o wątpliwości co do kwalifikacji zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Na zakończenie należy jeszcze podkreślić, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć wydanych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady trwałości aktów lub czynności administracyjnych oraz zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12, CBOSA).

IV. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.