Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 152/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody K-P z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K-P na rzecz skarżącego 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 152/09

Uzasadnienie

Starostwo Powiatowe w Brodnicy decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 2 ust.1, art.7 ust.1, art.12 i art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721; ze zm.), powoływaną dalej jako "ustawa", oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 listopada 2007 r. Burmistrza Miasta Brodnicy, ustaliło dla Gminy Miasta Brodnicy warunki lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "Budowa trasy przemysłowej aktywizującej tereny inwestycyjne miasta Brodnicy" oraz zatwierdziło na potrzeby ww. inwestycji projekt podziału nieruchomości, wskazując, że linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Decyzja obejmuje zgodnie z wnioskiem lokalizację inwestycji polegającą na budowie drogi gminnej - ulicy klasy technicznej G o prędkości projektowej do 70 km/h, o przekroju poprzecznym typu 1 x 2, szerokości jezdni 7,0 m, pasy ruchu o szerokości 3,5 m, chodnika oraz ścieżki rowerowej od ulicy Sądowej, ulicą Targową wraz z przeprawą mostową przez rzekę Drwęcę do ulicy Podgórnej, tj. odcinek od km 0 + 000 do km 3 + 500 wraz z budową mostu i niezbędnej infrastruktury technicznej. Wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone linią ciągłą w kolorze czarnym, stanowiące linie podziału nieruchomości przedstawia załącznik nr 1 do decyzji (6 map) wykonanych w skali 1: 1000, a mapy z projektami podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych stanowią załącznik nr 1 do decyzji (arkusze od nr 1 do nr 6 wykonane w skali 1 : 1000) i obejmują numery działek:

- obręb nr 1 (Gmina Miasta Brodnica) 127/13, 127/15, 127/11, 129/1, 78/124, 78/126, 130/1, 130/2,131/1,1434/32,1442/3,1432-(rz. Drwęca),

-obręb nr 25: 6/6,10/1,11,12/1,6/3, 7/3, 8/1,

- obręb nr 26: 9/1,17,18/1,19/1,20/1,21/1,25/1,29/1,30,31/1,

- obręb nr 27: 1/1,2/1,3,4/1,18/1,19,20,21,22/1,33/1,

- obręb nr 28: 31, 15/1, 14/2, 13/1, 12/1, 16/1, 26/1, 106/1, 184/6, 185, 184/5, 183, 181/1,182,115/1,186/1, 195/25,195/24.

Podkreślono, że powyższe załączniki stanowią integralną cześć decyzji, oraz nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazano, że zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje:

1) budowę drogi - ulicy klasy technicznej G o przekroju poprzecznym typu: 1 x 2 o szerokości jezdni 7,00 m, dwa pasy ruchu o szerokości 3, 50 m,

2) budowę jednostronnego chodnika (wzdłuż drogi) o szerokości 1,50 m,

3) budowę ścieżki rowerowej o szerokości 2, 00 m,

4) budowę skrzyżowania ulicy Podgórnej i ulicy Długiej wg uzgodnień z Zarządem Dróg

Wojewódzkich w Bydgoszczy (skrzyżowanie typu małe rondo),

5) budowę skrzyżowania z ulicą Ustronie - skrzyżowanie częściowo skanalizowane,

6) budowę skrzyżowania z drogą gminną- skrzyżowanie częściowo skanalizowane,

7) budowę skrzyżowań z drogami dla potrzeb użytkowników terenu poligonu wojskowego, nieruchomości gruntów (łąk i pastwisk) oraz połączenia z drogą wewnętrzną wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego,

8) budowę skrzyżowania zwykłego z ul. Targową,

9) budowę - włączenie do skrzyżowania z ulicą Sądową wg uzgodnień i uwarunkowań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Bydgoszczy,

10) budowę obiektu inżynierskiego - mostu przez rzekę Drwęcę,

11) budowę przepustów,

12) budowę urządzeń podczyszczających,

13) budowę ekranów akustycznych,

14) budowę odcinków kanalizacji deszczowej,

15) przebudowę kolidujących sieci uzbrojenia terenu,

16) budowę systemu dróg dojazdowych zapewniających wymaganą obsługę terenów przyległych,

17) budowę oświetlenia,

18) regulację cieków i rowów melioracyjnych,

19) przebudowę linii energetycznych kolidujących z wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym na terenie działek: - obręb nr 1: 132,49/1, 33/7, 33/8, 130/1,160/2; - obręb nr 28: 15, 13, 30/3, 198; -obręb nr 29: 97/36.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej pod nazwą.: "Budowa trasy przemysłowej aktywizującej tereny inwestycyjne miasta Brodnicy" załączono:

- część opisową i graficzną projektu podziału sporządzonego przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno - Kartograficznych PRYZMAT - geodetę uprawnionego K. W.,

program funkcjonalno - użytkowy dla koncepcji technicznej Południowo - Zachodniej Trasy Przemysłowej autorstwa dr inż. J. K. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi specjalności kontroli budowlanej oraz dr inż. G. B. i mgr inż. M. O. reprezentujących Fundację "ROZWÓJ ATR" w Bydgoszczy, oraz

- studium analizy budowy Trasy Przemysłowej wykonane przez Fundację "ROZWÓJ ATR" w Bydgoszczy.

Po analizie wniosku i załączonych materiałów, zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 kpa, postanowiono wszcząć postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku. Strony biorące udział w postępowaniu administracyjnym zostały zawiadomione drogą pocztową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, natomiast informację dla społeczeństwa przekazano poprzez obwieszczenie, w prasie lokalnej - Gazeta Pomorska z dnia 17 listopada 2007 r. oraz na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Brodnicy bip.computerland.pl/powiat_ Brodnica. Wskazano, że studium analizy budowy Trasy Przemysłowej będącej przedmiotem niniejszej decyzji uzyskało pozytywną opinię:

- Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 września 2007 r.,

- Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 24 kwietnia 2007 r. znak,

- Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2007 r.,

- "Netia" TELEKOM w Toruniu,

- ENERGA S.A. Rejonu Dystrybucji w Brodnicy,

- Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Brodnicy,

- US.EN.EKO z siedzibą w Warszawie,

- Telekomunikacji Polskiej S.A w Bydgoszczy,

- Jednostki Wojskowej w Brodnicy.

W odpowiedzi na obwieszczenie i zawiadomienia stron biorących udział w postępowania wpłynęły wnioski; właścicieli nieruchomości przy ul. S. dotyczący rozwiązań projektowych skrzyżowania drogi krajowej nr 15 z projektowaną obwodnicą północną i Kancelarii Adwokackiej – J. B., pełnomocnika M. T. a dotyczący nie uwzględnienia zjazdu z projektowanego skrzyżowania drogi nr 15 do stacji paliw oraz wniosek właścicieli Restauracji – [...] przy ul. S.a dotyczący nie uwzględnienia zjazdu lewoskrętnego w kierunku Torunia do nieruchomości restauracyjno - hotelowej. Ww. wnioski jako dotyczące bezpośrednio projektu budowlanego i wykonawczego dla budowy obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 15 w obszarze miasta Brodnicy przekazano pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Bydgoszczy, która pismem z dnia 7 stycznia 2008 r. oraz z dnia 10 stycznia 2008 r. udzieliła odpowiedzi zainteresowanym stronom. Wniosek Z. W. dotyczący sprzeciwu co do przeznaczenia działki nr [...] pod drogę - trasę przemysłową, został przekazany pismem z dnia 14 grudnia 2007 r. do wnioskodawcy z prośbą o odniesienie się do jego treści. Podano także, że do wniosku o lokalizację drogi została załączona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie projektowym, z dnia 4 września 2008 r. oraz że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o nadanie decyzji "Budowy trasy przemysłowej aktywizującej tereny inwestycyjne miasta Brodnicy" rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniając to ważnym interesem społecznym. Organ I instancji stwierdził, że budowa trasy przemysłowej leży niewątpliwie w interesie społecznym, ponieważ pozwoli udrożnić istniejący układ komunikacyjny w mieście, zmniejszyć straty wynikające z czasu postoju w korkach i spalania dodatkowej ilości paliwa, zmniejszyć emisję hałasu w centrum miasta i zmniejszyć emisję spalin.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. T.. Zarzucił jej;

1. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. e i lit. g, art.7 ust. 1 pkt 1, art.7 ust. 1 pkt 4. ustawy poprzez:

a) brak analizy i wymagań powiązania projektowanej trasy z drogą krajową nr 15,

b) brak sprecyzowanych wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich,

c) brak opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu oraz dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

2. naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez brak precyzyjnego uzasadnienia interesu społecznego lub gospodarczego projektowanej inwestycji, uzasadniającego nadanie skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej powyższych naruszeń, a ponadto o wstrzymanie natychmiastowego wykonania skarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości - dz. nr [...] objętej księgą wieczystą k. w. [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Brodnicy, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej trasy, a także nieruchomości - dz. nr [...] objętej księgą wieczystą k. w. nr [...], zabudowanej i użytkowanej jako stacja paliw, i że nieruchomość ta sąsiaduje z dz. nr 133/1 oraz posiada w pełnym zakresie skomunikowanie z drogą krajową nr 15 (lewoskręt i prawoskręt) - tymczasem w konsekwencji realizacji inwestycji trasy przemysłowej, dz. nr [...] posiadałby ograniczone skomunikowanie z drogą publiczną jedynie poprzez prawoskręt z trasy przemysłowej, przy jednoczesnym całkowitym wyłączeniu skomunikowania z drogą krajową nr 15. Stwierdził, że toczące się postępowanie administracyjne i wydana decyzja lokalizacyjna godzi w jego prawnie chronione interesy, gdyż jej realizacja ogranicza prawo własności działki nr [...] (stacja paliw) co do możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowym zakresie i w sposób zgodny z prawem. Podkreślił, że posiada zgodę GDDKiA na skomunikowanie stacji paliw w pełnym zakresie z drogą krajową nr 15. Przedmiotowa decyzja ma również zdaniem skarżącego wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności działki nr [...], bowiem bezpośrednie sąsiedztwo tej nieruchomości z drogą gminną niesie określone ograniczenia z wykonywaniem prawa własności choćby z uwagi na negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne spalin samochodów poruszających się projektowaną trasą. Na poparcie tej tezy przywołał wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 310/05 LEX nr 190891). Skarżący podniósł także, że wniosek Burmistrza Miasta Brodnicy nie zawiera analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi - odnosi się to w szczególności do powiązania z drogą krajową nr 15 - stwierdził, że w powołanym protokole ze spotkania z dnia 24 października 2007 r. w sprawie skoordynowania projektów trasy przemysłowej i obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 15, mowa jest o projektowanej obwodnicy drogi krajowej nr 15, a nie o istniejącej drodze nr 15. W konsekwencji skarżona decyzja nie zawiera precyzyjnych wymagań dotyczących powiązania z drogami publicznymi w odniesieniu do istniejącej drogi krajowej nr 15, a jedynie do projektowanej obwodnicy tej drogi. Zwrócił uwagę na fakt, że projektowana obwodnica drogi krajowej nr 15 znajduje się ciągle w fazie bliżej nieokreślonych analiz studyjnych, nie została dla tej inwestycji wydana decyzja lokalizacyjna, a Gmina Miasta Brodnica dopiero przystępuje do procedur związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji lokalizacyjnej projektowanej trasy bez jej powiązania z aktualnie funkcjonującymi drogami publicznymi - w tym konkretnym przypadku drogi krajowej nr 15, nikt bowiem na tym etapie postępowania nie może mieć pewności czy i jaki będzie ostateczny kształt projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 15 w Brodnicy.

Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja lokalizacyjna została wydana bez stosownej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu jak i właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, mimo że projektowana trasa wiąże się z wykonaniem obiektów budowlanych i robót na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią, bowiem obejmuje m. in. przeprawę mostową przez rzekę Drwęcę do ul. Podgórnej wraz z budową mostu i niezbędnej infrastruktury technicznej. Skarżący wskazał ponadto, że art. 7 ust.1 pkt 4. cytowanej ustawy nakłada na organ wydający decyzję lokalizacyjną obowiązek określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a z całą pewnością wymogu tego nie spełnia lakoniczne stwierdzenie w p-cie VI decyzji (str.7) o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej oraz, że w decyzji nie wykazano, że projektowana inwestycja jest uzasadniona interesem społecznym bądź gospodarczym, w szczególności brak jest pełnej i czytelnej analizy ekonomicznej projektowanej inwestycji, a brak takiej analizy wskazuje na to, że Starosta Brodnicki nie posiadał wystarczających przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), po rozpatrzeniu odwołania M. T. z dnia 12 października 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda w odniesieniu do zarzutów skarżącego stwierdził, że nie dopatrzył się podnoszonej przez niego wadliwości decyzji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy, którego treść przytoczył, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawierał wymagane powołanym przepisem dokumenty w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji. Nieuzasadniony jest zdaniem Wojewody zarzut w zakresie braku we wniosku Burmistrza Miasta Brodnicy analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a w szczególności powiązania z drogą krajową nr 15. Opis powiązania projektowanej drogi gminnej z innymi drogami publicznymi zawarty jest bowiem w pkt 1, na str. 3 decyzji, są tam też informacje odnośnie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Ponadto przepisy ustawy nie określają obowiązku inwestora drogi do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy orzekające miały obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, (tak wyrok z dnia 9 listopada 2006 r. WSA w Warszawie IVSA/Wa 638/06, LEX nr 329121). W odniesieniu do kwestii braku opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu jak i właściwego dyrektora zarządu gospodarki wodnej Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się wystąpienie Starosty Brodnickiego z dnia 19 listopada 2007 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Inspektorat w Toruniu o wydanie stosownej opinii dotyczącej budowy drogi gminnej "Południowo-Zachodniej Trasy Przemysłowej w Brodnicy od ulicy Podgórnej, na wysokości ulicy Długiej, następnie przeprawą mostową przez rzekę Drwęcę, ulicą Targową do ulicy Sądowej oraz opinie Zarządu (pisma: z dnia 18 września 2008 r., 23 kwietnia 2008 r., 31 lipca 2007 r., 6 lutego 2008 r., 26 listopada 2007 r., 18 grudnia 2007 r.). Ponadto akta organu pierwszej instancji zawierają opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu (pismo z dnia 31 marca 2008 r.) oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2007 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie zamieszczenia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, Wojewoda zwrócił uwagę na przepis art. 7 ust. 4 ustawy i stwierdził, że wymagania te zostały ujęte w punkcie VI , na str. 7 zaskarżonej decyzji, który w całości przytoczył, a ponadto stwierdził, że powołany przepis zobowiązuje organ do określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tylko w przypadku ustalenia przez organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Obowiązek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, będzie więc zdaniem Wojewody naruszony, jeśli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów. Na poparcie takiego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 509/07, (LEX nr 34593).

Odnosząc się do zarzutu braku przesłanek do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy wskazał, że zarządca drogi na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy zwrócił się do Starosty Brodnickiego z wnioskiem o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wnioskowanej, a potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania wnioskodawca uzasadnił interesem społecznym polegającym na udrożnieniu istniejącego układu komunikacyjnego, zapobieżeniu koncentracji zanieczyszczeń, degradacji zabytkowego centrum miasta, interesem gospodarczym oraz dofinansowaniem pochodzącym ze środków Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013. Zgodnie zaś z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu tego przepisu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2007r, sygn. akt I SA/Wa 1447/06, LEX nr 355067).

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że obowiązkiem inwestora jest uzyskanie wymaganych przepisami ustawy opinii, które winny być załącznikami do złożonego przez właściwego zarządcę drogi wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, tymczasem opinie te zostały uzyskane przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję tj. Starostę Brodnickiego. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie stanowi błąd niekwalifikowany, który nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skutkuje natomiast wskazaniem przez organ odwoławczy na nieistotne naruszenie przepisów ustawy.

Powyższą decyzję zaskarżył M. T.. Zarzucił jej naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na jej treść, a w szczególności:

1. art.7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że

a) wniosek inwestora - Burmistrza Miasta Brodnicy zawiera analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, a w szczególności z drogą krajową nr 15,

b) decyzja Starosty Brodnickiego zawiera wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich,

2. art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy poprzez ustalenie, że uzyskanie wymaganych powołanym przepisami opinii przez organ I Instancji tj. Starostę Brodnickiego nie stanowią uchybienia będącego błędem kwalifikowanym decyzji.

Stwierdził, że obiektywna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uwzględniająca słuszny interes społeczny i obywateli, oraz powołane wyżej przepisy ustawy wskazują na to, że decyzja lokalizacyjna drogi gminnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa m.in. poprzez brak analizy i wymagań powiązania projektowanej trasy z drogą krajową nr 15, brak sprecyzowanych wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich oraz brak wymaganych opinii, które powinny być załączone do wniosku właściwego zarządcy drogi tj. Burmistrza Miasta Brodnicy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na treść art. 5 ust. 1 ustawy, który precyzuje wymogi formalne wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji i stwierdził, że brak niezbędnych, a wyszczególnionych w tym artykule załączników do wniosku uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, a decyzja lokalizacyjna wydana bez określonych w art. 5 ust. 1 załączników jest wadliwa w świetle art. 106 § 1 kpa. Podkreślił, że wnioskujący organ - Burmistrz Miasta Brodnicy nie załączył do wniosku jakiejkolwiek z wymaganych opinii i że stanowisko Wojewody Kujawsko -Pomorskiego jakoby to uchybienie stanowiło jedynie błąd niekwalifikowany jest nieuprawnione. Brak wymaganych ustawą opinii stanowiących załącznik do wniosku Burmistrza winien bowiem skutkować oddaleniem wniosku i umorzeniem postępowania. Skarżący podniósł, że wniosek Burmistrza Miasta Brodnicy nie zawiera analizy powiązania drogi z drogami publicznymi - odnosi się to w szczególności do powiązania z drogą krajową nr 15 i że w powołanym przez organ protokole ze spotkania z dnia 24 października 2007 r. w sprawie skoordynowania projektów trasy przemysłowej i obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 15, mowa jest o projektowanej obwodnicy drogi krajowej nr 15, a nie o istniejącej drodze nr 15. W konsekwencji skarżona decyzja nie zawiera precyzyjnych wymagań dotyczących powiązania z drogami publicznymi w odniesieniu do istniejącej drogi krajowej nr 15, a jedynie do projektowanej obwodnicy tej drogi. Podkreślił, że projektowana obwodnica drogi krajowej nr 15 znajduje się ciągle w fazie bliżej nieokreślonych analiz studyjnych i nie została dla tej inwestycji wydana decyzja lokalizacyjna, a Gmina Miasto Brodnica dopiero przystępuje do procedur związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji lokalizacyjnej projektowanej trasy bez jej powiązania z aktualnie funkcjonującymi drogami publicznymi a w tym konkretnym przypadku z drogą krajową nr 15, nikt bowiem na tym etapie postępowania nie może mieć pewności czy i jaki będzie ostateczny kształt projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 15 w Brodnicy. Skarżący wskazał także, że art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na organ wydający decyzję lokalizacyjną obowiązek określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i że wymogu tego nie spełnia lakoniczne stwierdzenie zawarte w punkcie VI decyzji o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując, dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), powoływaną dalej jako "ustawa o p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721; z późn. zm.), powoływanej jako "ustawa", w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 721; z późn. zm.), a to zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086; z późn. zm.) w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach.

Podkreślić należy, że ustawa ta ma charakter szczególny, już choćby z tego względu, że jej działanie zostało przez ustawodawcę ograniczone w czasie (według wersji aktualnie obowiązującej do dnia 31 grudnia 2020 r.). Istotniejsze jest jednak to, że ustawa ta zawiera regulacje służące zadecydowanemu uproszczeniu procedur związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji, co niewątpliwie ma służyć istotnemu przyspieszeniu procesu budowy dróg krajowych, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawnego przebiegu inwestycji drogowych.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w celu sprawnego i skutecznego przeprowadzenia inwestycji drogowej koniecznym jest zastosowanie się do wymogów, które stosownie do różnych etapów tej inwestycji przewiduje ustawa. Można także stwierdzić, że ustawa ta ustanowiła wobec uczestników procesu inwestycyjnego tylko niezbędne wymagania umożliwiające przygotowanie inwestycji drogowej, co daje możliwość przyspieszenia procesu inwestycyjnego. Jeżeli zatem celem ustawodawcy było przyspieszenie procesu realizacji inwestycji drogowych i w tym właśnie celu wskazał m.in. jakie kwestie mają być rozstrzygnięte decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, to ważne jest, aby wszystkie nakazane ustawą elementy decyzja ta zawierała.

Podstawowe wymogi co do treści decyzji o lokalizacji drogi zawiera art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzja ta zawierać powinna w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii,

2) określenie linii rozgraniczających teren,

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa,

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

5) zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja organu I instancji przewidzianych tym przepisem wymogów nie spełnia. Nie zawiera bowiem wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających teren oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu to, że organy administracji nie zawarły w decyzji o lokalizacji drogi powyższych elementów jest naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego mającym wpływ na wynik sprawy. Wdanie decyzji o lokalizacji drogi służy bowiem m.in. przedstawieniu tej lokalizacji i to, zgodnie z zasadą praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (odpowiednio art. 7 i 8 kpa), mającymi w tej sprawie zastosowanie stosownie do treści art. 4 ustawy, w taki sposób, aby było to czytelne dla wszystkich stron postępowania. Niewątpliwie wytyczenie na mapie linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej umożliwia jednoznaczne odczytanie sposobu zlokalizowania drogi przez inwestora. Śmiało można stwierdzić, że jest to najbardziej czytelny sposób przedstawienia przebiegu planowanej drogi i zapewne to także miał na uwadze ustawodawca wprowadzając taki wymóg do ustawy. Na mapach załączonych do decyzji lokalizacyjnej i stanowiących jej integralną część nie wytyczono linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej pomimo wyrażonego wymogu ustawowego w tym zakresie. Należy też wskazać, że w treści decyzji organu I instancji wyraźnie stwierdzono, że właśnie te mapy, które są załącznikiem do decyzji przedstawiają linie rozgraniczające teren inwestycji, że oznaczone są linią ciągłą w kolorze czarnym i że stanowią one jednocześnie linie podziału nieruchomości. Taki zapis decyzji, choć może świadczyć o dobrych intencjach organu I instancji, to jednak w związku z brakiem linii rozgraniczających na mapach, dodatkowo utrudnia odczytanie zamiarów inwestora oraz linii podziału nieruchomości, co równie ważne. Brak linii rozgraniczających na mapach powoduje, że nie można jednoznacznie i pewnie odczytać jakie tereny są przeznaczone pod drogę. To z kolei uniemożliwia zorientowanie się stronom postępowania, co do tego czy planowana inwestycja narusza ich uzasadnione interesy. Skarżący jest właścicielem działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] sąsiadujących z inwestycją. Na działce o numerze [...] usytuowana jest, działająca od lat stacja benzynowa, posiadająca aktualnie w pełnym zakresie skomunikowanie z drogą krajową nr 15 (lewoskręt i prawoskręt). Jest więc zainteresowany tym jak zlokalizowana będzie w stosunku do jego nieruchomości planowana droga (tzw. trasa przemysłowa) oraz czy i jak zostanie połączona z droga krajową nr 15. Uzyskania przez niego tych informacji umożliwia ocenę naruszenia jego interesów. Tego jednak z map stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji w sposób prosty i jasny nie można odczytać. Wprawdzie, jak wyjaśnił to organ II instancji w piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2009 r., linie rozgraniczające teren inwestycji można poprowadzić po granicy istniejących działek lub po granicy działek powstałych w wyniku podziału, wymienianych w zaskarżonej decyzji, lecz wymaga to wytyczenia tej linii przez każdego, kogo decyzja ta dotyczy we własnym zakresie. Na pewno nie taki był zamysł ustawodawcy, jeżeli zawarł w art. 7 ustawy wyraźny wymóg określenia linii rozgraniczających teren inwestycji przez organ administracji.

Decyzja lokalizacyjna nie zawiera także wymagań dotyczących powiązania planowanej drogi z drogą krajową nr 15, co podnosi się w skardze. W tym zakresie zaskarżona decyzja zawiera jedynie zapis, że "w obszarze drogi krajowej nr 15 i trasy wąskotorowej linii kolejowej projektuje się wlot drogi gminnej w ulicę Sądową według uzgodnień i uwarunkowań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w Bydgoszczy." Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że w decyzji lokalizacyjnej w ogóle nie przewidziano powiązania z drogą krajową nr 15 w takim kształcie, jaki ma ona do dzisiaj. Jest za to zapowiedź połączenia planowanej trasy przemysłowej z droga krajową nr 15 po tym, jak GDDKiA tą drogę wybuduje w przyszłości. Ponieważ przebudowa drogi krajowej nr 15 była w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej i jest do dzisiaj zdarzeniem przyszłym i niepewnym, więc oczywistym jest, że organ wydający decyzję lokalizacyjną powinien był przedstawić wymagania dotyczące powiązania trasy przemysłowej z drogą krajową nr 15 według stanu, w jakim ta droga aktualnie istnieje. Jeżeli więc inwestycja drogowa, będąca przedmiotem niniejszych rozważań ma się kończyć przed drogą krajową nr 15 i do czasu wybudowania ronda przez GDDKiA nie ma mieć z nią żadnego połączenia, to koniecznym było wyraźnie wskazanie takiego rozwiązania w decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli natomiast połączenie planowanej trasy przemysłowej miałoby nastąpić przez ulicę Targową to także należało to w decyzji lokalizacyjnej przedstawić. Należy wskazać, że przy takim rozwiązaniu skarżący, do czasu wybudowania ronda przez GDDKi A zachowuje dotychczasowy zjazd do stacji benzynowej z drogi krajowej nr 15 i ma także połączenie z ul. Targową, którą jest dojazd do drogi krajowej nr 15. Przedstawienie w decyzji lokalizacyjnej powiązania trasy przemysłowej z innymi drogami według realnie istniejącego w dacie orzekania przez organy stanu, wyjaśniałoby zwłaszcza sytuację skarżącego i to do tego stopnia, że zarzut o naruszeniu jego interesów mógłby stać się nieuzasadniony. Byłoby też wtedy oczywiste, że organy nie musiałby określać w decyzji lokalizacyjnej stosownych wymogów zapewniających poszanowanie jego interesów. Przez to jednak, że powiązanie drogi krajowej nr 15 z planowaną trasą przemysłową przedstawione zostało w zaskarżonej decyzji tylko hipotetycznie, a nie realnie, skarżący miał powody uważać, że jego zasługujące na ochronę interesy zostały naruszone, a mimo to organ w decyzji nie określił stosownych wymogów zapewniających poszanowanie tych interesów. W tym sensie zarzut skarżącego co do braku wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, Sąd uznał za zasadny.

Co do zarzutu skarżącego o nie załączeniu przez wnioskodawcę niezbędnych opinii organów wymienianych w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy, to stwierdzić należy, że zarzut ten nie znalazł potwierdzenia. Z akt sprawy wynika, że wszystkie wymagane tym przepisem opinie zostały przez składającego wniosek zarządcę drogi załączone.

Wobec powyżej przedstawionych naruszeń prawa koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy o p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do zawarcia w decyzji o lokalizacji drogi wszystkich elementów, które wymienione zostały w art. 7 ust. 1 ustawy.