Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2081/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

A. L. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020, nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2020r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zwolnił [...] A. L. z dniem [...] lipca 2004 r, z zajmowanego stanowiska służbowego [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji [...] w [...] i z dniem [...] sierpnia 2004 r. mianował wymienionego na stanowisko [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji [...] w [...] w 8 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 1620 złotych wynikającej z mnożnika 1,16 kwoty bazowej ustalonej na rok 2004 dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, z dodatkiem służbowym w kwocie 410 złotych miesięcznie.

Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Miejski Policji w [...], powołując się na art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm.) w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 2009r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2009 r. Nr 30, poz. 201) oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz. U. z 2009 r. Nr 10, poz. 58) z dniem [...] stycznia 2009 r. przyznał [...] A. L. 8 grupę uposażenia zasadniczego w kwocie 2970 złotych wynikającej z mnożnika 1,95 kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na 2009 rok dla funkcjonariuszy Policji. Decyzja ta została [...] A. L. doręczona w dniu 15 kwietnia 2009 r., zaś wymieniony nie złożył od niej odwołania.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. Komendant Miejski Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2009 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskujący stwierdził, iż wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Miejski Policji w [...] przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, że stanowiska [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji [...] w [...], tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów wynosi od 61 do 120 należy zakwalifikować jako stanowiska [...] oraz [...] i uznał, iż policjantom pełniącym służbę na takich stanowiskach przysługuje stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "B" tj. 1,95, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Powyższe postanowienie doręczono [...] A. L. w dniu 23kwietnia 2020 r.

Następnie w dniu [...] maja 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2009 r. uznając, iż powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast została ona doręczona stronie w dniu 29 maja 2020 r.

W dniu [...] czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego), w terminie ustawowym, adwokat B.B wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 104 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i ścisłe powiązanie stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymania dodatku funkcyjnego (pełnomocnik mylnie wskazał na dodatek służbowy), podczas gdy wykładnia ta pomija specyfikę samej formacji, jak i charakteru pracy wykonywanej przez funkcjonariusza na stanowisku [...];

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

3) art. 108 k.p.a. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie znajduje to uzasadnienia;

4) art. 10 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644, z późn. zm.) poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszenia żądań5) art. 9 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepoinformowanie skarżącego o jakichkolwiek okolicznościach mających wpływ na prawa i obowiązki strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony wniósł o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz jej uchylenie i umorzenie postępowania. W załączeniu natomiast przesłał stosowne pełnomocnictwo, na podstawie którego jest umocowany do działania w imieniu strony w niniejszym postępowaniu.

W niniejszej sprawie w organ wskazał, że ustawa o Policji w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" wyróżnia trzy rodzaje stanowisk policyjnych, tj. stanowiska kierownicze, stanowiska samodzielne (art. 104 ust. 2) oraz inne stanowiska (art. 104 ust. 3), nie zaliczone do dwóch poprzednich grup. Jako kryterium decydujące o tym, czy dane stanowisko jest kierowniczym lub samodzielnym albo nim nie jest ustawodawca przyjął przysługujące na danym stanowisku prawo do dodatku funkcyjnego albo służbowego.

Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, natomiast na stanowiskach innych niż wymienione w powołanym przepisie, policjantowi może być przyznany dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ). W świetle powyższych regulacji, nie może istnieć stanowisko kierownicze lub samodzielne, z którym nie jest związane prawo do otrzymywania dodatku funkcyjnego. Jednocześnie, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych zobowiązany został do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w art. 104 ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Powyższa dyspozycja zrealizowana została w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W załączniku nr 4 do powołanego rozporządzenia prawodawca wprowadził enumeratywne wyliczenie stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego, co jest równoznaczne z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu stanowisk kierowniczych bądź samodzielnych. Kryterium podziału na stanowiska kierownicze i samodzielne stanowi kategoria należnego dodatku funkcyjnego - I i II dla stanowisk kierowniczych oraz III dla stanowisk samodzielnych (§ 8 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, że we wskazanym załączniku nr 4 do rozporządzenia nie wymieniono stanowiska [...]. Jako stanowiska samodzielne, uprawniające do dodatku funkcyjnego III kategorii, wymienione zostały jedynie stanowiska: profesora zwyczajnego, profesora nadzwyczajnego, rzecznika prasowego, radcy oraz radcy prawnego (według stanu prawnego na dzień wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...], tj. na dzień [...] marca 2009 r.). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że stanowisko [...], niezależnie od wielkości jednostki organizacyjnej Policji, w strukturze której jest umiejscowione, nie może zostać uznane za stanowisko samodzielne. Gdyby bowiem przyjąć, że organ ma dokonywać w każdym indywidualnym przypadku, bez względu na treść art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, oceny czy dane stanowisko jest stanowiskiem samodzielnym, należałoby uznać, że mamy tu do czynienia z bardzo szerokim zakresem uznania administracyjnego przy braku jakichkolwiek kryteriów stanowiących granice tego uznania. Różnorodna zatem byłaby sytuacja funkcjonariuszy Policji w zależności od interpretacji pojęcia "stanowisko samodzielne" przez organy Policji. Powyższe oznacza, iż mogłaby istnieć kategoria stanowisk służbowych samodzielnych, na których nie przysługuje dodatek funkcyjny co byłoby sprzeczne z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt 1 OSK 963/10).

Organ wskazał, iż [...] A. L. w dniu wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...], tj. w dniu [...] marca 2009 r. zajmował stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji [...] w [...], na które został mianowany na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2004r. Natomiast, zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. W myśl zaś art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ponadto zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. W oparciu o § 1 ust. 1a pkt 4 cytowanego rozporządzenia, policjantom pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w § 1 ust. 1a pkt 1-3 tego rozporządzenia, przysługiwały stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone. W postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, wymienione w kolumnie oznaczonej literą "D". Powyższa regulacja odnosiła się do wszystkich policjantów zajmujących stanowiska niebędące stanowiskami kierowniczymi lub samodzielnymi, a więc również do policjantów zajmujących stanowisko [...]. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 do powołanego rozporządzenia stanowisko służbowe [...] (lp. 75) zaszeregowano w 8 grupie. Stanowisku temu odpowiadał zatem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego od dnia 1 stycznia 2009 r. mnożnik kwoty bazowej w wysokości 1,85. Tym samym przyznanie policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku [...] z dniem 1 stycznia 2009 r. mnożnika w innej wysokości stanowiło rażące naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził stwierdzić, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2009 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia w sposób oczywisty naruszony został przepis art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

A. L. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2020r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucał:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji polegające na błędnej jego wykładni, a w konsekwencji także niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego, w sytuacji gdy przyjęta przez organ wykładnia pomija zarówno specyfikę samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak też charakter wykonywanej przez niego pracy na stanowisku [...];

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwane k.p.a.) poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] dnia [...] marca 2009 roku o nr [...], pomimo iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu rzeczonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego uzasadniać stwierdzenie nieważności tegoż aktu;

b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów polegającą na niezasadnym uznaniu, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania;

c) obrazę § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie niezasadne odstąpienie od poinformowania skarżącego o jakichkolwiek okolicznościach mających wpływ na jego prawa i obowiązki jako strony postępowania administracyjnego;

d) naruszenie art. 135 k.p.a. polegającą na błędnym stwierdzeniu, iż brak jest okoliczności wskazujących na potrzebę uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka "niezbędności", która to wskazywałaby na ważny interes społeczny przemawiający za niezwłocznym wykonaniem rzeczonej decyzji.

Mając na względzie powyższe wnosił o na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a oraz 135 p.p.s.a. uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2020 roku nr [...], a następnie na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazał, iż zakwalifikowaniu danego stanowiska jako stanowiska samodzielnego bądź kierowniczego można dokonać w oparciu o treść art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, który to stanowi, że policjantowi pełniącemu służbę lub też obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. W wydanym na podstawie art. 102 ust. 2 przywołanej ustawy rozporządzeniu prawodawca ustala zarówno grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, jak również odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego, określając przy tym w § 8 ust. 3, że stanowisko służbowe policjanta uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia. Jednakże dokonując analizy przywołanych wyżej przepisów w świetle specyfikacji formacji oraz jej hierarchicznego podporządkowania, należy uznać, iż rozumienie stanowiska kierowniczego lub samodzielnego jako powiązanego wyłącznie z faktem otrzymywanego dodatku służbowego stoi w oczywistej sprzeczności z występującymi powszechnie, a wynikającymi choćby z zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, czy z zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji w sprawie organizacji służby [...] w jednostkach organizacyjnych Policji, obowiązkami wykonywanymi przez danych funkcjonariuszy i specyfikacją ich pracy.

Skarżący podnosił, iż zarządzenie o nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie organizacji służby [...] w jednostkach organizacyjnych Policji konsekwentnie używa sformułowania "kierujący" w odniesieniu do [...], który z kolei zdefiniowany został w § 2 ust. 1 pkt 4 przywołanego aktu prawnego jako "policjant kierujący pracą na stanowisku [...]". Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 jednym z jego zadań jest zapewnienie natychmiastowej reakcji Policji na zgłoszone zdarzenie, które to zadanie funkcjonariusz realizuje między innymi poprzez "bieżące kierowanie będącymi w jego dyspozycji siłami i środkami jednostki Policji" (§ 9 ust. 1 pkt 3), "podejmowanie decyzji i wydawanie poleceń w zakresie kompetencji określonych przez kierownika Jednostki Policji oraz wynikających z odrębnych przepisów’’ (§ 9 ust 1 pkt 5) oraz "kierowanie siłami policyjnymi do czasu wyznaczenia policjanta odpowiedzialnego za prawidłową realizację zadań w związku z zaistniałym zdarzeniem" (§ 9 ust. 1 pkt 7). Powyższy akt wewnętrzny jednoznacznie wiąże więc wykonywanie zadań [...] z funkcją kierowniczą.

Skarżący wskazuje, iż zgodnie z treścią § 1 ust. 4 rozporządzenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadającej im policyjne stopnie etatowe określa tabela stanowiąca załącznik nr 2 do rozporządzenia. Aby móc zakwalifikować określone stanowisko do mnożnika stawki wymienionej w kolumnie oznaczonej literą B załącznika nr 1 do rozporządzenia musi być zakwalifikowane w grupach zaszeregowania od 8 do 14a. Podkreślić należy, iż skarżący zajmował stanowisko służbowe [...], zaszeregowane właśnie w grupie 8 uposażenia zasadniczego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 litego 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawach zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

Dokonując szczegółowej, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przywołanego przepisu, będące podstawą stwierdzenia nieważności danej decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być nigdy interpretowane rozszerzające. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, istniej różnica pomiędzy zwykłym naruszeniem prawa, a takim naruszeniem, które zakwalifikowane może być jako rażące, w szczególności przesłanki do stwierdzenia nieważności nie może stanowić spór co do wykładni przepisu prawa materialnego (vide: wyroki NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05 i 489/05). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędny w wykładni, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też ,iż różnica rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwia uznanie oczywistości naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 roku, sygn. akt I OSK 1014/18).

Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Oceniając przedmiotową sprawę zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami należało uznać, że skarga podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kontroli sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym zasadom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych w ustawie przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98).

Wśród wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa, które organ wskazał jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (rozkazu personalnego).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

[...] A. L. w dniu wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...], tj. w dniu [...] marca 2009 r. zajmował stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji [...] w [...], na które został mianowany na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2004 r.

Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. W myśl zaś art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Natomiast na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. W oparciu o § 1 ust. 1a pkt 4 cytowanego rozporządzenia, policjantom pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w § 1 ust. 1a pkt 1-3 tego rozporządzenia, przysługiwały stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, wymienione w kolumnie oznaczonej literą "D". Powyższa regulacja odnosiła się do wszystkich policjantów zajmujących stanowiska niebędące stanowiskami kierowniczymi lub samodzielnymi. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 do powołanego rozporządzenia stanowisko służbowe [...] (Ip. 75) zaszeregowano w 8 grupie. Stanowisku temu odpowiadał zatem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego od dnia 1 stycznia 2009 r. mnożnik kwoty bazowej w wysokości 1,85.

Tym samym przyznanie policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku [...] z dniem 1 stycznia 2009 r. mnożnika w innej wysokości stanowiło naruszenie prawa lecz nie było to rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z tezą zawartą w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 603/12 "Dodatek funkcyjny przysługuje wyłącznie tym policjantom, którzy zajmują jedno ze stanowisk wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.)." Stanowisko to należy uznać za słuszne. Sąd, podobnie jak organ, zwrócił uwagę, że ustawa o Policji nie precyzuje wprawdzie, co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko samodzielne", ale - wydane na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalając w przepisie § 1 ust. 1 grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego, określa jednocześnie w § 8 ust. 1 i 2 pkt 3, że policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym samodzielnym, uprawniającym do dodatku funkcyjnego, przyznaje się ten dodatek w kategorii III. Z kolei w § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia stwierdza się, że stanowisko służbowe policjanta uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do omawianego rozporządzenia. Powyższy pogląd prezentuje jednolicie orzecznictwo, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 268/10; z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 174/10 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 282/10 LEX nr 757084).

Tym nie mniej już sprawa o sygnaturze IV SA/Wr 603/12 wskazuje, iż wystąpiły trudności interpretacyjne w związku z brakiem precyzyjnego określenia "stanowiska samodzielnego". Ponadto, należy zważyć, iż przedmiotem ww. sprawy było obniżenie stawek zaszeregowania a nie stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego. Natomiast, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma treść niebudzącą żadnych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Cechą rażącego naruszenia prawa jest, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18, LEX nr 3056058). Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego.

W związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 201) oraz zmianą kwoty bazowej, której wysokość dla żołnierzy i funkcjonariuszy określona została w art. 15 ust. 1 pkt 2d ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz. U. z 2009 r. Nr 10, poz. 38), właściwe było rozstrzygnięcie kwestii związanych z uposażeniem zasadniczym przysługującym skarżącemu na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2009r. w dacie wejścia w życie ww. rozporządzenia. To, że w przedmiotowej sprawie skutki naruszenia prawa nie zostały wyeliminowane do dnia dzisiejszego przez organ w trybie zwykłym, poprzez wydanie rozkazu personalnego kształtującego wynagrodzenie skarżącego w oparciu o przepisy i ich wykładnie wskazaną przez organ nie może stanowić przesłanki pozytywnej do przyjęcia, iż mamy do czynienie z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności rozkazu powoduje, de facto cofnięcie się do daty wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2009r. i wywołuje skutki ex tunc, co jest właściwe przy stwierdzeniu nieważności decyzji (rozkazu personalnego). Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie można uznać, że proste zestawienie treści rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., z treścią przepisów obowiązujących w dacie jego wydania, wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wychodząc z założenia, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa, widocznym dla każdego prawnika bez konieczności dokonywania skomplikowanej analizy, należy uznać, że w niniejszej sprawie takie oczywiste naruszenie prawa nie nastąpiło, co więcej, nie miało charakteru rażącego.

Skoro zatem w kontrolowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w znaczeniu zawartym w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca okazały się nieprawidłowe i musiały zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została uchylona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ będzie zobligowany wziąć pod uwagę powyższe rozważania, dotyczące stosowania art.156 k.p.a. Ponadto organ będzie musiał sporządzić prawidłowe i wyczerpujące z perspektywy art.107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji i zważyć, że ochrona interesu publicznego nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności rozkazu dotyczącego ustalenia wysokości uposażenia policjanta.