Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 117/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1pkt 1c, 135, 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. B. i Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071,.ze zm., zwane dalej K.p.a.) nakazał W. i Z. B.- właścicielom nieruchomości przy ul. [...] we wsi L. gm. I. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego "produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych (...)" pod firmą "[...]" -usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] we wsi L. gm. I., tj. przywrócenie budynku do funkcji warsztatowej (warsztat tworzyw sztucznych).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził co następuje: na wniosek H. i J. N. z dnia 18 lutego 2003 r. (z uwzględnieniem stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].09.2003 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie sposobu użytkowania obiektu budowlanego na nieruchomości przy ul. [...] we wsi L. gm. I., należącego do W. i Z. B. W toku postępowania ustalono, że Z. B. zrealizował na działce budynek warsztatowy usług z tworzyw sztucznych w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r., nr [....] (znak: [...] ) o pozwoleniu na budowę. W dniu 14 maja 1984 r. Urząd Gminy S. wydał Z. B. potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia budynku do użytkowania (L.dz. [...] ), w którym poinformował, że "nie wnosi się zastrzeżeń odnośnie przystąpienia do użytkowania w/w budynku na cele warsztatowe".

W trakcie kontroli obiektu w dniu 16 maja 2003 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że właściciele obiektu zmienili sposób prowadzonej w nim działalności z przetwórstwa tworzyw sztucznych na działalność w zakresie produkcji spożywczej. Ustalono, że firma PPHU "[...]" s.c. wystąpiła w dniu 21 sierpnia 1997 r. do właściwego organu z wnioskiem o zmianę przeznaczenia istniejącego obiektu warsztatowego - usług z tworzyw sztucznych na produkcję wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych gotowych, suszonych i mrożonych, jednakże zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie uzyskała.

Pismem z dnia 29 września 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował tutejszy organ, iż "Zdaniem WIOŚ w W. zmiana sposobu użytkowania na działalność w zakresie produkcji spożywczej spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska. Wytwarzane są i obecnie ścieki technologiczne, zakład jest źródłem hałasu (...)".

Jak wynika z zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 3 lipca 1995 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w dniu 1 lipca 1995 r. W. B. rozpoczęła działalność gospodarczą "[...]" w zakresie wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych gotowych, suszonych i mrożonych pod adresem ul. [...], L.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3, w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie budynku warsztatowego jako produkcyjnego - "produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych (...)" pod firmą "[...] " - usytuowanego na działce przy ul. [...] we wsi L. gmina I.. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] nakazał właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. przywrócenie funkcji warsztatowej.

W wyniku odwołania W. i Z. B. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2423/06 uchylił powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu sąd wskazał, że sprawa podlega ocenie w oparciu o art. 71 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126). Tym samym zachodzi konieczność ustalenia czy w wyniku zmiany profilu działalności nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Ponadto należy dokonać oceny zgodności obecnego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, ze w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 - wymagała pozwolenia właściwego organu (art. 32 stosuje się odpowiednio). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, rozumie się w szczególności: podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego. powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do ust. 3 tegoż przepisu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W celu ustalenia, czy podjęcie działalności polegającej na produkcji wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych spowodowało zmianę sposobu użytkowania obiektu organ w dniu 27 sierpnia 2008 r. przeprowadził kontrolę obiektu. Podczas której stwierdzono, że pomieszczenia budynku warsztatowego użytkowane są jako zakład produkcji artykułów spożywczych i garmażeryjnych. Na terenie zakładu znajduje się chłodnia, mroźnia, piec konwekcyjny, pakowaczki próżniowe, zaplecze socjalne i biuro. Natomiast w dniu 18 września 2008 r. przeprowadzono oględziny obiektu w użytkowaniu. Uzyskano również stanowiska właściwych organów w zakresie zmiany warunków użytkowych obiektu takich jak: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie W. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Pracy, Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej.

Mając na uwadze przedstawione stanowiska organ ustalił, że w wyniku podjęcia w obiekcie działalności polegającej na produkcji wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, ponieważ zmianie uległy warunki ochrony środowiska, a przede wszystkim higieniczno - sanitarne oraz pracy. Jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 9 listopada 2008 r.: "Technologia produkcji związana z procesem produkcji tworzyw sztucznych różni się od produkcji garmażeryjnej. Związana jest ona z wytwarzaniem innego rodzaju odpadów, ewentualną uciążliwością hałasową, innym zakresem korzystania z wody i wytwarzania ścieków". Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 2 września 2008 r. wskazując na rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia 29 kwietnia 2004 r. zauważył, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mają obowiązek przestrzegania ogólnych warunków higieny określonych w Załączniku II rozporządzenia, które to wymogi zmieniły się przy zmianie w omawianej sprawie profilu działalności gospodarczej. Powyższe implikuje ocenę stanu faktycznego w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W obiegu pozostaje wciąż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], nie ma więc konieczności ponownego wstrzymywania użytkowania obiektu jako produkcyjnego.

H. i J. N. sukcesywnie, przez cały okres trwania postępowania administracyjnego podnoszą, że prowadzona w budynku działalność negatywnie i niedopuszczalnie oddziałuje na ich nieruchomości i możliwość zamieszkiwania na własnej posesji. Budynek produkcyjny zlokalizowany jest w granicy z ich posesją i na nią V" wychodzi jeden z wywietrzników. Hałasy i wydobywające się z budynku odory, zdaniem H. J. N., uniemożliwiają im normalne funkcjonowanie na ich posesji. To samo dotyczy wzmożonego ruchu samochodów dostawczych na sąsiedniej posesji.

W ocenie organu zarzuty powyższe są zasadne. Obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. część A, zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. obiekt usytuowany jest na terenie oznaczonym ME/RL, określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych, na który wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów o funkcjach usługowych lub produkcyjnych, które mogą spowodować stałe bądź okresowe uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkaniowej, w tym również uciążliwości nie określone normami, takie jak odory lub wzmożona uciążliwość komunikacyjna związana z lokalizowaniem obiektów usługowych - § 11 planu.

Zauważyć trzeba, że plan miejscowy ustala dla terenu objętego postępowaniem obszar ME/RL określony jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych. Prowadzenie w budynku działalności garmażeryjnej powoduje okresowe uciążliwości w postaci hałasu i odorów a także uciążliwości komunikacyjne, co skutkuje uznaniem obecnej funkcji budynku za niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakład wyposażony jest w urządzenia techniczne emitujące hałas. Ze znajdującej się w aktach ekspertyzy technicznej nr [...] wynika, że budynek w części zajmowanej przez zakład produkcyjny posiada, od strony działki Państwa N., otwory okienne i drzwiowe. Immisje powodowane przez proces produkcyjny wydostają się poza teren zakładu i nieruchomości również poprzez otwierane drzwi, otwarte otwory okienne i wywietrzniki (dokumentacja zdjęciowa do protokołu kontroli z dnia 27 sierpnia 2008 r. oraz protokół nr [...] z pomiarów hałasu opracowany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska).

W związku z tym, że produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. część A, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy I. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nie ma możliwości prowadzenia dalszego postępowania legalizacyinego i obowiązkiem organu pierwszej instancji jest nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. przywrócenie budynku do funkcji warsztatowej, wynikającej z pozwolenia na budowę obiektu.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. i Z. B.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania W. i Z. B. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Z. B. zrealizował budynek warsztatowy usług z tworzyw sztucznych w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie pismem z dnia 14 maja 1984 r. Naczelnik Gminy S. poinformował, że nie wnosi zastrzeżeń odnośnie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku na cele warsztatowe.

W dniu 16 maja 2003 r. inspektorzy PINB Powiatu W. dokonali kontroli przedmiotowego obiektu (budynku warsztatowego z częścią mieszkalną) w trakcie której ustalono, że właściciel obiektu zmienił rodzaj prowadzonej działalności z przetwórstwa tworzyw sztucznych na działalność w zakresie produkcji spożywczej.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego od powyższego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] uchylającą decyzje organu pierwszej instancji i przekazującą spraw ę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. skargę oddalił.

W międzyczasie organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne i rozpoznał sprawę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. działając na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wstrzymał użytkowanie budynku warsztatowego jako "produkcyjnego - produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych.." pod firmą "[...]" usytuowanego na działce przy ul. [....] we wsi L. , gm. I. oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie 45 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia.

Następnie wobec nie przedłożenia wymaganej dokumentacji organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowanego nakazał W. i Z. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na nieruchomości położonej w L, gm. I., przy ul. [...] , tj. zmiana funkcji budynku produkcyjnego "produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych..." pod firmą "[...]", na budynek warsztatowy.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2005 r., nr [...] złożyli W. i Z. B., wnosząc o jej uchylenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie wydane w trybie art. 71 a Prawa budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał na wadliwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, jak też uchybienia formalne mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku jako produkcyjnego "produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych (...)" pod firmą "[...]", a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. warsztatowego.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] złożyli W. i Z. B., wnosząc o jej uchylenie. Ponadto pismem z dnia 15 września 2006 r. wnieśli o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę wskazania sądu organ powiatowy decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] (znak: [...] ) nakazał W. i Z. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego "produkcja i sprzedaż wyrobów kulinarnych, garmażeryjnych (...)" pod firmą "[...]", usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...]we wsi L. , gm. I., tj. przywrócenie budynku do funkcji warsztatowej (warsztat tworzyw sztucznych).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i Z. B., wnosząc o jej uchylenie.

Organ odwoławczy stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego niniejszej sprawy.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że budynek będący przedmiotem postępowania wybudowano jako warsztatowy usług z tworzyw sztucznych i jako taki został przyjęty do użytkowania przez właściwy organ. Właściciele obiektu zmienili rodzaj prowadzonej w nim działalności gospodarczej z przetwórstwa tworzyw sztucznych (warsztat) na działalność w zakresie produkcji spożywczej i sprzedaży (produkcyjno -handlowy). Z pisma Urzędu Gminy I. datowanego 7 marca 2003 r. wynika, że W. i Z. B. wpisali do ewidencji działalności gospodarczej (zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 199l r. "wytwarzanie artykułów z tworzyw sztucznych (...)". Natomiast z wpisu do ewidencji z dnia 3 lipca 1995 r. Urzędu Gminy I. wynika, że rozpoczęto działalność gospodarczą "wyroby kulinarne i garmażeryjne pod nazwą [...] ".

W dniu 21 sierpnia 1997 r. właściciele obiektu wystąpili do właściwego organu z wnioskiem o zmianę przeznaczenia istniejącego obiektu warsztatowego na produkcję wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych, jednakże zgody takiej nie uzyskali. Wobec powyższego zgodzić się trzeba z organem pierwszej instancji, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania obiektu. W myśl art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązującego w dacie dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu. Przepis ten stanowił: "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".

Z uwagi na datę wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego dla oceny skutków prawnych działalności Państwa B. w przedmiotowym budynku należało zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 11 lipca 2003 r.

Podstawową kwestią jest fakt, że aby samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania mogła zostać zalegalizowana musi być zgodna z przepisami budowlanymi. W omawianej sprawie sposób użytkowania budynku narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. część A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., który określa, że obiekt usytuowany jest na terenie zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych, z zakazem lokalizacji obiektów o funkcjach usługowych lub produkcyjnych, które mogą powodować stałe bądź okresowe uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkaniowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. powołuje się na treść pisma Urzędu Gminy z dnia 31 marca 2009 r., w którym to stwierdza się, że ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązują dla inwestycji nowopowstających oraz dla tych których postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zapis ten oznacza, że plan adaptuje istniejącą zabudowę w terenie, wybudowaną na podstawie ostatecznej decyzji wydanej przed wejściem w życie tegoż planu. Jednakże wskazać należy, że plan ten adaptował inwestycję działalności gospodarczej z przetwórstwa tworzyw sztucznych (warsztat), a nie działalność w zakresie produkcji spożywczej i sprzedaży (produkcyjno -handlowy). W związku z tym, że inwestorzy nie uzyskali zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu to stwierdzenie to nie może w tym konkretnym przypadku zastosowane. Argument podnoszony w odwołaniu jest zatem nietrafiony.

W piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 września 2008 r. wskazano, że zmiana profilu działalności realizowanej w budynku warsztatowym na działalność w zakresie produkcji spożywczej spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska, zmieniły się również wymagania higieniczno-sanitarne co do prowadzonej działalności w świetle przywołanych przepisów. W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji wskutek działań właścicieli obiektu nastąpiła zmiana warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych i ochrony środowiska, inne są bowiem wymagania wynikające z norm technicznych dla przetwórstwa tworzyw sztucznych, a inne dla produkcji żywności. Wytwarzane są obecnie ścieki technologiczne, zakład jest źródłem hałasu, jednak zasadniczą kwestią jest fakt, iż działalność ta jest prowadzona na terenie, który wedle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest pod nią przeznaczony.

Okoliczność, że Inwestor przedstawił pisma Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 24 września 2008 r. czy protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 30 stycznia 2008 r., które poświadczają spełnienie warunków bezpieczeństwa pracy jako pomieszczenia do produkcji wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych, to nie zmienia to faktu, że sposób użytkowania budynku narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. część A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.

Z uwagi na powyższe organ drugiej instancji uznał, że nie można zalegalizować zmiany sposobu użytkowania budynku na produkcyjno - spożywczo - handlowy.

Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W. i Z. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zarzucili, że organy obu instancji nie dotrzymały zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a. oraz zasady zupełności postępowania dowodowego zawartej w art. 77 §1 K.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek ustalenia prawdziwego stanu sprawy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego.

Organ nie uwzględnił dowodów przez nich dostarczonych, a poszczególne protokoły i pisma instytucji kontrolujących zakład "[...] " zinterpretował całkowicie jednostronnie. Organ nie uwzględnił stwierdzeń zawartych w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 października 2008 r., gdzie jest jednoznacznie napisane, że: "(...) obecnie Spółka pobiera wodę do celów produkcyjnych z wodociągu gminnego, natomiast ścieki odprowadzane są do gminnych urządzeń kanalizacyjnych (...)". Podczas kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdzono, że wszystkie źródła hałasu zlokalizowane są wewnątrz budynku i nie są słyszalne na zewnątrz. Również kontrole przeprowadzone na zlecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazały, że obiekt spełnia warunki bezpieczeństwa pracy przy realizowanej produkcji oraz że nie doszło do zmian warunków ochrony przeciwpożarowej (pismo Powiatowego Inspektora Pracy z dnia 24 września 2008 r., pismo KPPSP z dnia 7 października 2008 r.). Opracowany w 1999 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołał się organ, dotyczy inwestycji nowopowstających, a nie już funkcjonujących. Obiekt został dopuszczony do użytkowania w 1984 r., z funkcją warsztatowo- produkcyjną w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych, a to, czy tego typu profil produkcji, czy też produkcja kulinarna, są bardziej uciążliwe dla środowiska, nie zostało przez organ poddane jakiejkolwiek analizie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2423/06, wiązały organ, jak i wiążą w niniejszej sprawie Sąd. Zauważyć należy, że Sąd we wskazanym wyroku wskazał, że "zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed wejściem w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który odnosi się do obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia. Zatem w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) a nie tak jak podał organ w zaskarżonej decyzji, przepis obowiązujący na datę samowoli. Zgodnie z ust. 3 wskazanego art. 71 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 2 tegoż artykułu, stosuje się odpowiednio art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r., a w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym względzie Sąd we wskazanym wyroku przyjął, że w sprawie szczegółowego ustalenia wymaga zatem, "czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu 71 ustawy Prawo budowlane. W szczególności chodzi o zbadanie czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń".

Ponadto wykazał organowi w sposób bardzo szczegółowy, iż w sposób właściwy nie przeprowadził postępowania dowodowego, a zarazem nie poczynił prawidłowych ustaleń w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy. Miedzy innymi nie odniósł się do stanowiska zawartego w decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska oraz oparł się na stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 września 2003 orzekając w sprawie w 2006 r. Ponadto nie ocenił w pełnym zakresie niezgodności zmiany sposobu użytkowania w kontekście obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. część A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., który określa, że obiekt usytuowany jest na terenie zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych, z zakazem lokalizacji obiektów o funkcjach usługowych lub produkcyjnych, które mogą powodować stałe lub okresowe uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkaniowej.

Organy administracji orzekając w sprawie, po opisanym wyżej wyroku, nie dostosowały się, jak zasadnie zarzucają skarżący, do wskazań zawartych w tym orzeczeniu sądu, podjęły próbę przeprowadzenia postępowania dowodowego, lecz w minimalnym zakresie, który nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i 77 K.p.a. Zakres postępowania dowodowego jaki powinien przeprowadzić organ pierwszej i drugiej instancji wyznaczają przepisy prawa materialnego, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Są to przepisy, które zostały wskazane w opisanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r. Zauważyć należy, że przed zmianą użytkowania, co prawidłowo ustaliły organu obu instancji, Z. B. zrealizował na działce budynek warsztatowy usług z tworzyw sztucznych w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...] (znak: [...] ) o pozwoleniu na budowę. W dniu 14 maja 1984 r. Urząd Gminy S. wydał Z. B. potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia budynku do użytkowania (L.dz. [....] ), w którym poinformował, że "nie wnosi się zastrzeżeń odnośnie przystąpienia do użytkowania". Bez wymaganego pozwolenia skarżący zmienili sposób użytkowania warsztatu na działalność w zakresie produkcji spożywczej.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego mającym zastosowanie w niniejszej sprawie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Z przepisu tego otóż wynika, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie nieobojętna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zamiennego użytkowania.

Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że doszło do zmiany użytkowania budynku warsztatowego usług z tworzyw sztucznych na działalności w zakresie produkcji spożywczej. Jednak stwierdzenie to dotyczy samego faktu, lecz na podstawie okoliczności sprawy nie wykazano, aby nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w zakresie wskazanym w art. 71 przede wszystkim w jego ustępie 2 punkcie 2. Obowiązkiem organu było przeprowadzenie takich dowodów, na co już wcześniej zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r., które pozwoliłyby na ustalenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu prawnym.

Przede wszystkim chodziło o porównanie zmian warunków jakie są niezbędne dla prowadzenia warsztatu tworzyw sztucznych ze zmianami warunków koniecznymi dla prowadzenia działalności w zakresie produkcji spożywczej w zakresie warunków bezpieczeństwa, pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higienicznych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, pozwalającego na dokonanie takiego porównania. Postępowanie dowodowe, które było przeprowadzone, dotyczyło tylko warunków bezpieczeństwa w użytkowanym obiekcie po jego zmianie. W efekcie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie sprawdziły czy zmieniony (w porównaniu z pierwotnym, wynikającym z projektu i pozwolenia na budowę) sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, powoduje zmiany stawiane temu obiektowi przez odpowiednie przepisy, w tym regulujące problematykę warunków pracy, warunków zdrowotnych, warunków higienicznych, wymagań przeciwpożarowych.

Wykazane różnice należy ocenić również w świetle przepisów prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, stanowiący "zakaz lokalizacji obiektów o funkcjach usługowych lub produkcyjnych, które mogą powodować stałe lub okresowe uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkaniowej, w tym również uciążliwości nie określone normami takie jak odory lub wzmożona uciążliwość komunikacyjna związana z lokalizowaniem obiektów usługowych". Porównując jaki był zakres uciążliwości przy prowadzeniu dopuszczonego do użytkowania warsztatu tworzyw sztucznych w świetle prawa miejscowego i jaki jest zakres uciążliwości przy prowadzeniu działalności w zakresie produkcji spożywczej.

W tej ocenie należy uwzględnić, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mógłby funkcjonować warsztat usług z tworzyw sztucznych ze wszystkimi uciążliwościami. Skutek tych uciążliwości wyznacza podstawy do ustalenia czy uciążliwości jakie stwarza zmiana przeznaczenia przedmiotowego warsztatu tworzyw sztucznych jest do pogodzenia z przepisami prawa miejscowego.

Wychodząc z powyższych założeń należy uznać, że sprawa nie została należycie wyjaśniona.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przy prowadzeniu postępowania dowodowego i ustalaniu jego zakresu należy mieć na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu. Przeprowadzić takie postępowanie, które pozwoli na ustalenie czy w świetle art. 71 ust. 2 pkt 2 doszło z punktu widzenia prawa do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Postępowanie to będzie polegało na porównaniu zmian warunków użytkowania o jakim mowa we wskazanym przepisie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.