Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 513/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 3, art. 39 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Federacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Federację [...] jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2016 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamurowanie istniejących otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy działki, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podał, że Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamurowanie istniejących otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy działki, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. (a powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniósł inwestor, tj. skarżąca Federacja.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że Prezydent [...] powinien zbadać, czy w przedmiotowej sprawie nie występuje odrębna własność nieruchomości gruntowej i budynkowej, co skutkowałoby posiadaniem przez odwołującego się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prezydent [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamurowanie istniejących otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy działki, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, z zachowaniem terminu, wniosła Federacja [...].

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi [...] przekazanie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej o numerze ew. [...] w obrębie [...] oraz numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości budynkowej, o ile została wydzielona, na nieruchomości gruntowej o numerze ew. [...] w obrębie [...], przy [...], a także wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości gruntowej o numerze ew. [...] w obrębie [...], przy [...], z uwzględnieniem kartoteki budynków.

Prezydent [...] przekazał powyższe informacje do organu odwoławczego przy piśmie z [...] grudnia 2016 r.

Przedstawiając ocenę w sprawie, Wojewoda [...] wskazał na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Stwierdził przy tym, że co do zasady złożenie przez inwestora oświadczenia o tym, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, jest wystarczające do spełnienia wymogu wynikającego z ww. przepisu. W sytuacji jednak, gdy oświadczenie to budzi wątpliwości lub istnieje spór odnośnie dysponowania przez inwestora wskazanym prawem, organ administracji nie może poprzestać na stwierdzeniu, że oświadczenie zostało złożone, lecz ma obowiązek ustalenia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje.

Wskazał następnie, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wskazuje literalna wykładani tego przepisu oraz orzecznictwo, inwestorem może być nie tylko właściciel nieruchomości ale też jej posiadacz mający do tego uprawnienia zależne. Uprawnienia zależne mogą wynikać ze stosunków obligacyjnych nazwanych i nienazwanych i muszą być otrzymane w tym celu od posiadających je osób trzecich. Przy czym nikt nie może przenieść więcej uprawnień niż sam posiada. Prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do wykonywania robót budowlanych, musi być wyraźnie zapisane, nie może być dorozumiane lub być wywodzone z braku przeciwnych postanowień.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ zauważył, że inwestor w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] na cele budowlane wynikające z tytułu: własności "do nieruchomości budynkowej" i ograniczonego prawa rzeczowego - "użytkowania odpowiadającego uprawnieniom prawa trwałego zarządu [...]" oraz wynikające z "dokumentów złożonych przy załączniku do niniejszego oświadczenia". Wśród tych dokumentów jest kopia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1307/14 w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1950 r. przywracającej termin do złożenia wniosku na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej) oraz kopia wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa Miasta [...] przeciwko Federacji [...] z siedzibą w W. o wydanie nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz przy [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).

I dalej, organ podał, że inwestor w załączniku do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśnił, że jego poprzednik prawny złożył wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Przedmiotowy wniosek nie został ostatecznie rozstrzygnięty. Inwestor wskazał również, że Sąd Apelacyjny w W. w wyroku z [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...], oddalił powództwo Miasta [...] przeciwko Federacji [...] z siedzibą w W. w sprawie wydania nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz przy [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). W wyroku tym Sąd orzekł, iż "skutek utraty prawa własności budynku przez następcę prawnego dotychczasowego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] jeszcze nie nastąpił. Nie zostało bowiem zakończone postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku poprzednika prawnego strony pozwanej o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu." Zdaniem inwestora "z powyższego wyroku wynika, że prawo własności budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy [...] przysługuje Wnioskodawcy co najmniej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wniosku dekretowego." Inwestor powołał się także na przepis art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 poz. 2147 ze zm.), na mocy którego przysługuje mu prawo użytkowania budynku położonego przy [...], oraz na protokół ustalenia granic oraz właścicieli (osób władających, użytkowników i dzierżawców) nieruchomości gruntowych położonych na obszarze administracyjnym [...] w dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1968 r., który w ocenie inwestora jest nie tylko potwierdzeniem "na ziszczenie się przesłanek z art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami" ale również "dowodem na to, iż poprzednikowi prawnemu Wnioskodawcy przysługiwało prawo użytkowania, które w 1985 r., przeszło na Wnioskodawcę".

Organ I instancji orzekając w sprawie stwierdził, że wbrew twierdzeniom inwestora, materiał dowodowy zaprzecza, aby posiadał on tytuł prawny do nieruchomości. Analizując ustalenia prawne i faktyczne poczynione przez Prezydenta [...], Wojewoda [...] uznał, że zaskarżona decyzja tego organu (o charakterze odmownym) odpowiada literze prawa.

Wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej nr [...] i wypisu z rejestru gruntów właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], przy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. jest Miasto [...]. Federacja [...] widnieje w wypisie z rejestru gruntów jedynie jako użytkownik, natomiast w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr ew. [...] w obrębie [...] (nr [...]), Federacja [...] w ogóle nie widnieje w żadnym z działów księgi.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie musi opierać się na zasadzie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, pomocniczo organ może posiłkować się wypisem z rejestru gruntów. Z obu powyższych dokumentów wynika, iż Federacja [...] nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, który stanowiłby podstawę do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z przywołanej powyżej księgi wieczystej i wypisu z rejestru gruntów na nieruchomości gruntowej nr ew. [...] w obrębie [...], nie została również wydzielona odrębna własność nieruchomości budynkowej zlokalizowanej pod adresem [...]. W przedmiotowej sprawie brak jest również innych okoliczności prawnych i faktycznych, które stanowiłyby o odrębności nieruchomości budynkowej w stosunku do własności gruntu, tym samym zgodnie z zasadą "superficies solo cedit - to co jest na powierzchni przypada gruntowi", wyrażoną w art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. 2016 poz. 380 ze zm.) budynek znajdujący się na gruncie staje się jego częścią składową.

Wojewoda [...] stwierdził także, że przywołany przez inwestora art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia dokonania odmiennej oceny. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można przyjąć, że ww. art. 210 będzie miał w tej sprawie zastosowanie, ponieważ nie można stwierdzić, czy przed dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu inwestora (jako następcy prawnego Związku [...]).

Odnośnie przywołanego w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako tytułu z którego wynika to prawo, trwałego zarządu, organ zauważył, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zgodnie z art. 4 pkt 10 powyższej ustawy przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Federacja [...] nie może zostać uznana za jednostkę organizacyjna w myśl definicji legalnej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym w stosunku do inwestora, nie można mówić o trwałym zarządzie nieruchomością.

W ocenie Wojewody [...], także przywołana przez skarżącą kwestia toczącego się postępowania w sprawie wniosku dekretowego i brak jej zakończenia prawomocnym wyrokiem sądu, nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Organ ten zauważył, że wprawdzie postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej tj. działki ew. nr [...] na rzecz inwestora faktycznie nie zostało jeszcze zakończone, niemniej istotnym z punktu widzenia reglamentacji prawno-budowlanej jest stan faktyczny zastany w dniu orzekania. Kwestia ustanowienia prawa do użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] na rzecz inwestora nie jest przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ale niezależnego postępowania przed sądem powszechnym. Niezależnie od rozstrzygnięcia jakie zostanie podjęte przez sąd powszechny, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zajęcie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska w kwestii postępowania dekretowego czy też o ustanowienie użytkowania wieczystego stanowiłoby oczywiste naruszenie kompetencji innych organów. W postępowaniu administracyjnym lub sądowo-administracyjnym nie mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w k.p.a., czyli stosować miedzy innymi rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt: OSK 2115/14). Organ podkreślił przy tym, że kwestia toczącego się przed sądem powszechnym postępowania, w przedmiocie ustanowienia (rozwiązania) użytkowania wieczystego nie stanowi nawet zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Samo prowadzenie takiego postępowania przed sądem cywilnym nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Tym samym podał, że Prezydent [...] mógł zakończyć przedmiotowe postępowanie w oparciu o posiadany materiał dowody, wskazujący na brak po stronie skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości.

Wojewoda [...] wskazał również, że wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...], na który powołuje się inwestor, także nie przesądza o przysługującym Federacji [...] prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dalszej kolejności organ II instancji podał, że decyzja Prezydenta [...] nie narusza art. 24 § 1 k.p.a., poprzez niewyłącznie się organu I instancji od orzekania w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że w przeciwieństwie do niektórych aktów prawnych, przepisy ustawy Prawo budowlane nie normują w ogóle problematyki wyłączenia organu. Brak takich przepisów na gruncie tej ustawy, powoduje konieczność rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia w oparciu o przepisy k.p.a.. W tej mierze natomiast wypada zwrócić uwagę, że art. 25 k.p.a. wymusza wyłączenie organu jedyne w dwóch przypadkach, tj. wówczas gdy sprawa dotycz interesów majątkowych, po pierwsze, kierownika organu lub osób pozostających z nim w określonych stosunkach prawno-rodzinnych (pkt 1) oraz, po drugie, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z taką osobą w określonych stosunkach prawno-rodzinnych. Z kolei art. 24 § 1 k.p.a. określa te przypadki, w których zachodzi konieczność wyłączenia nie organu, lecz jedynie pracownika organu. Tym samym wyłączenie organu na podstawie przepisów o wyłączeniu pracownika organu nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Podkreślił, że jednostka samorządu terytorialnego jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowo-prawnej. Z jednej strony jest ona nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym korzystanie z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku samorządowego. Fakt, że te dwie role są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jednocześnie. Co więcej, wolą ustawodawcy było zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz zarazem wyposażenie ich w mienie samorządowe, którymi winny racjonalnie gospodarować. Takie zapatrywanie można odnaleźć także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podsumowując, stwierdził, że w sprawach o pozwolenie na budowę, w których [...] jest stroną postępowania brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta [...] jako organu wydającego w tej sprawie decyzję administracyjną.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody [...], strona skarżąca: Federacja [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania:

-art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia przez Wojewodę wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia oraz dokonanie oceny przez Wojewodę, że Federacji nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej przy [...] w W. w oparciu o wybiórczo przeanalizowany materiał dowodowy, przyjmując za podstawę takiej oceny wyłącznie treść księgi wieczystej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało wyciągnąć wnioski przeciwne, do tych przyjętych przez Wojewodę;

-art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie, dla oceny tytułu prawnego do dysponowania nieruchomości na cele budowlane nie mają znaczenia postępowania w przedmiocie wniosku dekretowego, podczas gdy takie postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla oceny posiadania przez skarżącego tytułu prawnego co najmniej do nieruchomości budynkowej;

-art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dla organów administracji architektoniczno-budowlanej nie mają znaczenia postępowania dekretowe i, że należą one do kompetencji sądów powszechnych, podczas gdy postępowanie dekretowe należy do kompetencji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, a ponadto złożenie wniosku dekretowego i brak jego prawomocnego rozstrzygnięcia ma znaczenie dla ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości objętej działaniem dekretu;

-art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego przez Wojewodę i odniesienie się do wyroku Sądu Apelacyjnego z [...] stycznia 2013 roku, w sprawie o sygn. akt: [...] wyłącznie w zakresie prawa do korzystania z nieruchomości gruntowej, podczas gdy Sąd ten w tym samym wyroku uznał, że skarżącemu przysługuje prawo własności do nieruchomości budynkowej;

-art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewodę, że nie ma żadnych podstaw do uznania, że skarżącemu przysługiwało w dacie [...] grudnia 1990 ro. prawo użytkowania, podczas gdy ze złożonego w sprawie zaświadczenia nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. wynika wprost, że w dacie [...] grudnia 1990 r. skarżący był wpisany w ewidencji jako użytkownik nieruchomości położonej przy [...] w W.;

-art. 6 i 8 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady praworządności i wytycznej dla organów administracji publicznej, aby działały w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów, w szczególności poprzez uznanie, że wcześniejsze rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie prawa użytkowania i prawa własności do nieruchomości budynkowej nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy;

-art. 24 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta [...] od rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie, podczas gdy Prezydent [...] był podmiotem bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem, a w konsekwencji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ I instancji nie rozpoznał wniosku skarżącego merytorycznie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

-art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niesłuszne przyjęcie przez Wojewodę, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu, podczas gdy należało uznać, że skarżącemu przysługuje prawo użytkowania, o którym mowa w naruszonym przepisie;

-art. 5 w związku z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji, że prowadzone postępowanie dekretowe nie ma żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania, podczas gdy z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że budynki znajdujące się na gruncie przechodzącym na własność gminy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, a prawo takie tracą w przypadku nieprzyznania prawa użytkowania wieczystego, a w niniejszej sprawie nie doszło do prawomocnego zakończenia postępowania dekretowego z wniosku poprzednika prawnego Federacji;

-art. 35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie spełnia wymagań niezbędnych do udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę objętego wnioskiem.

Zarzucając powyższe skarżąca Federacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 135 p.p.s.a., nadto - zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie.

Przy czym, uzasadnienie tej decyzji w pewnym stopniu, jest wadliwe, ale nie miało to wpływu na końcowy wynik sprawy. Stąd też, choć Sąd w części argumentację skargi podziela, zarzuty w niej podniesione uznał za niezasadne. Pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził bowiem podstaw do jej uchylenia, na zasadzie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozwijając tę ocenę, wskazać przede wszystkim trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2016 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Federacji pozwolenia na zamurowanie istniejących otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy działki, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. W uzasadnieniach obu tych decyzji wskazano na to, że inwestor – skarżąca Federacja nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ocenę tę należy podzielić.

I tak, zważyć trzeba, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to winno być złożone według ustalonego przez ustawodawcę wzoru. Podkreślić przy tym należy, iż złożenie takiego oświadczenia (pod rygorem) nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest pozbawiony możliwości jego weryfikacji i winien jedynie ograniczyć się do stwierdzenia jego złożenia. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi środek dowodowy mający wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też w razie wątpliwości podlega ono badaniu przez organ. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości, a nadto - żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest merytoryczna weryfikacja jego treści (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1337/14; wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2254/14; wyrok NSA z 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1997/11).

W konsekwencji, Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obowiązane były dokonać weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro przedstawione w załączniku do tego oświadczenia dane, mające świadczyć o przysługującym mu tytule prawnym do nieruchomości, mogły budzić uzasadnione wątpliwości. Zważyć zaś trzeba, że inwestor ubiegając się o pozwolenie powołał się na własność do nieruchomości budynkowej – wobec trwającego postępowania z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz na ograniczone prawo rzeczowe – użytkowanie odpowiadające uprawnieniom prawa trwałego zarządu [...], na mocy art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Taka też weryfikacja w sprawie nastąpiła, a wyrazem tego są wydane rozstrzygnięcia organów obu instancji, prawidłowe wobec okoliczności wynikających z akt sprawy. Z okoliczności tych wynika, że działka o nr ew. [...], na której znajduje się budynek objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowi własność [...]. Niemniej, z uwagi na zakres inwestycji (która to dotyczy tylko budynku), wystarczającym byłoby, aby inwestor legitymował się tytułem prawnym tylko do tego obiektu; na to też powołał się w złożonym oświadczeniu, i ta też kwestia wymagała w sprawie dokładnej analizy. Tym bardziej wówczas, gdy z akt sprawy wynika, że ww. nieruchomość objęta została działaniem wymienionego powyżej dekretu, a inwestor – powołuje się na niezakończone postępowanie z art. 7 tego dekretu.

Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 5 dekretu , budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisami szczególnymi stanowiącymi inaczej są art. 6 i art. 8 dekretu. Stosownie do art. 7 ust. 1, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W myśl art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy.

W konsekwencji, z ww. przepisów wynika, że budynki, o których mowa w art. 5 dekretu pozostają własnością dotychczasowego właściciela do czasu zaistnienia przesłanki z art. 8 dekretu. Zatem, dopóki postępowanie z wniosku dekretowego byłoby w toku, inwestor mógłby w niniejszej sprawie powoływać się na tytuł prawny do nieruchomości budynkowej. Stąd też ważne było w niniejszej sprawie ustalenie wyniku wskazanego postępowania dekretowego, a błędem organu II instancji było wskazanie w uzasadnieniu na to, że to postępowanie nie może mieć żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Rozważania organu odwoławczego w tej części, Sąd uznaje za wadliwe; niemniej stwierdza, że z okoliczności sprawy wynika, iż postępowanie dekretowe, na które powołuje się inwestor w sprawie, zostało przed wydaniem decyzji tego organu zakończone, a to: decyzją ostateczną z [...] maja 2016 r. Stąd też, choć Sąd nie podziela argumentacji Wojewody [...] odnoszącej się do postępowania dekretowego, to jednak stwierdza, że nie miało to istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W tej też kwestii Sąd zauważa, że wyrokiem z 28 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 1329/13, WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącej Federacji na decyzję SKO w W. z [...] marca 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1950 r. nr [...] o przywróceniu byłemu właścicielowi terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. Wyrok ten uprawomocnił się, albowiem wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, NSA oddalił skargę od tego wyroku. Zważyć też trzeba, że decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej Federacji prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy [...] w W., stanowiącej obecnie część działki nr ew. [...]. Jak z powyższego wynika, w dacie wydania zaskarżonej i kontrolowanej przez Sąd w niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., postępowanie dekretowe wskazywane przez inwestora a dotyczące nieruchomości przy [...] w W., zostało zakończone decyzją ostateczną. Nadto, wyrokiem z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1131/16, WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącej Federacji na ostatnią z ww. decyzji SKO w W. z [...] maja 2016 r. Wprawdzie wyrok ten nie jest prawomocny, ale nie świadczy to (wbrew stanowisku inwestora), że postępowanie dekretowe nadal trwa. To postępowanie administracyjne zostało ostatecznie zakończone; co istotne: w postępowaniu kasacyjnym przed NSA (na skutek skargi kasacyjnej od ww. wyroku Sądu z 30 listopada 2016 r.), nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu; treść tego orzeczenia wskazuje zaś na to, iż w chwili obecnej (a także w dacie wydania decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie), Federacja nie może już powoływać się na art. 5 w zw. z art. 8 dekretu, i wywodzić na podstawie tych przepisów prawa własności do nieruchomości budynkowej.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza także, że zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu nie mogło wywołać powoływanie się przez Federację na spełnienie przesłanek określonych w art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ architektoniczno-budowlany nie jest od badania sprawy w tym zakresie, nawet jeśli prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To, czy faktycznie skarżąca spełnia wymogi określone w tym przepisie i przysługuje jej wobec tego do spornej nieruchomości użytkowanie odpowiadające uprawnieniom prawa trwałego zarządu, winno być stwierdzone aktem właściwego organu. Na taki zaś akt, skarżąca nie powołała się na żadnym etapie postępowania. Stąd też rozważania Wojewody [...] wchodzące w kwestie merytoryczne w ww. zakresie, Sąd uznaje za całkowicie nieuprawnione i zbędne. Zgadza się natomiast z konkluzją tego organu, a mianowicie, że powyższe nie mogło stanowić o tytule prawnym skarżącego do nieruchomości inwestycyjnej.

Z tych też przyczyn, ocenę merytoryczną dokonaną w sprawie Sąd uznał za prawidłową. Dlatego też, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w pełni właściwe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Odnośnie zarzutu, dotyczącego konieczności wyłączenia Prezydenta [...] od załatwienia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w tej kwestii jest także w pełni prawidłowe, oparte na prawidłowej interpretacji przepisów k.p.a. Zważyć jedynie można, że przepis art. 27a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie tylko w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Mimo, że ustawodawca ma świadomość, że wiele miast w kraju ma status miast na prawach powiatu nie wprowadził w ustawie Prawo budowlane wyjątków od zasady sformułowanej w art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tak jak to np. uregulował w art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12).

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.