Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 203/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie wybudowanej inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2020r., znak: [...], wstrzymujące w/w inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie wybudowanej wytwórni mas bitumicznych, zlokalizowanej na działkach oznaczonych nr geodezyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym M., a składającej się ze n/w urządzeń ustawionych na płytach fundamentowych tj.: - stacji Trafo średniego napięcia, - trzech kontenerów socjalnych, - wagi transportowej z kontenerem dyspozytora, - dwóch zasieków krzyżowych na kruszywo frakcyjne, - zespołu urządzeń wytwarzających masę asfaltową INTRAME M-280 w skład której wchodzi - zespół dozatorów szt. 6, 3 zbiorniki na bitum około 60m3 każdy, zbiornik na mazut około 60m3 bębnowa suszarka kruszywa, elewator gorącego kruszywa, wieża mieszalnika, kontener sterowniczy, zbiorniki na mączkę wapienną, stabilizator i pyły oraz komin wraz filtrem workowym, - przewoźnego węzła do stabilizacji gruntu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy wytwórni mas bitumicznych, zlokalizowanej na działkach ozn. nr geodezyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym M.. We trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] listopada 2020r. ustalono, że inwestor tj. R. sp. z o.o. z siedzibą w W. wykonał roboty budowlane polegające na budowie wytwórni mas bitumicznych składającej się z zespołu urządzeń, tworzących funkcjonalną całość i ustawionych na płytach fundamentowych. Przedstawicie spółki nie okazali dokumentów świadczących o legalności wykonanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. działając na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie wybudowanej w/w wytwórni mas bitumicznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wytwórnia mas bitumicznych stanowiąca całość techniczno-użytkową jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, której budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także pouczył inwestora o możliwości wystąpienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z wnioskiem o legalizację obiektu oraz wskazał na prawdopodobna wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył R. sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazując iż inwestycja nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i jej realizacja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a także podnosząc argument, że w sprawie jako organ I instancji rozstrzygnięcie wydał organ stopnia powiatowego, a nie organ wojewódzki, a wytwórnia służy jako zaplecze budowy drogi wojewódzkiej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy cytując treść art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z w/w przepisem; "ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni Jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkowa". Z taka też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie wykonana wytwórnia mas bitumicznych tworzy funkcjonalną całość mimo, że składa się z szeregu różnych urządzeń i obiektów, tym bardziej, że wyliczenie zawarte w art 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli. Na tej podstawie organ przyjął, że skoro przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 ustawy - Prawo budowlane, to na jej realizację niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Co więcej w świetle art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego: "do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb, innych projektów".

Reasumując powyższe organ II instancji wskazał, że skoro na realizację przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, to w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, której legalizacja następuje zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego tj. po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację inwestycji. Odnosząc się do argument o naruszeniu właściwości rzeczowej przez organy nadzoru budowlanego wskazano, że jest on całkowicie nietrafny, bo inwestycja wykonana jest poza terenem budowy drogi wojewódzkiej nr DW [...] i sposób jej wykorzystania tj. do realizacji inwestycji drogowej w żaden sposób nie wpływa na właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła R. Sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej tj. art. 19 KPA w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sprawie, w której z uwagi na przedmiot postępowania w pierwszej instancji właściwy rzeczowo jest wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, czym doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a. art. 73 KPA poprzez wydanie postanowienia bez uwzględnienia całokształtu okoliczności oraz nierozstrzygnięte powstałych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Skarżącej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

b. art. 7b KPA poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji w toku postępowania interesu społecznego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;

c. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 KPA polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nie odniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, jak również na dokonaniu oceny zebranego materiału w sposób dowolny, wybiórczy, sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy, pomimo ustawowego zobowiązania organów administracji do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych, w szczególności nieuwzględnienie specyficznego charakteru terenu budowy obiektu liniowego, w tym zwłaszcza konieczności istnienia zaplecza budowy obiektu liniowego zlokalizowanego w sposób niekolidujący z prowadzonymi robotami i pozwalający na ich wykonywanie, jak również przyjęcie przez organy obu instancji, że na przedmiotowych działkach doszło do samowoli budowlanej, podczas gdy przedmiotowy teren był zorganizowany wyłącznie jako zaplecze inwestycji realizowanej pod nazwą "Budowa i rozbudowo drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Z. wraz z obejściem m. T.- odcinek II od km 8+462 do km 32+614" (zwanej dalej: "Budową [...]" lub "Inwestycją [...]"), służące jedynie jej realizacji i będące z nią funkcjonalnie i faktycznie powiązane;

d. art. 7, art. 77, art. 84, art. 85, art. 86, art. 107 § 3, art. 136 KPA w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 KPA przez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego, oględzin lub przesłuchania stron, mających na celu ustalenie charakteru urządzeń znajdujących się na przedmiotowych działkach oraz ich funkcjonalnego związku z Budową [...], a tym samym pozwalających w sposób niewątpliwy ustalić, że przedmiotowe działki stanowią faktycznie zaplecze Budowy [...];

e. art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 126 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu z dnia [...].12.2020 r., zwłaszcza pominięcie zarzutu braku wszystkich elementów składowych postanowienia organu I instancji oraz szczątkowe uzasadnienie zarzutu niezastosowania przez organ I instancji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 21 PB;

f. art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 KPA w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niepełne uzasadnienie postanowienia, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 KPA zasady przekonywania, w szczególności nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu z dnia [...].12.2020 r., w tym m. in. pominięcie zarzutu braku wszystkich elementów składowych postanowienia organu I instancji;

g. art. 124 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 KPA poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji obarczonego brakami formalnymi tj. niezawierającego wszystkich wymaganych prawem elementów, a mianowicie brak oznaczenia w strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, czym organ wydający skarżone postanowienie dopuścił się rażącego naruszenia prawa procesowego;

h. art. 124 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji obarczonego brakami formalnymi tj. wydanego bez wystarczającego uzasadnienia prawnego, albowiem w niniejszej sprawy organ wziął pod uwagę jedynie część ustaleń dokonanych w trakcie oględzin, traktując zgromadzone informacje selektywnie i nieobiektywnie, jak również nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia z dnia [...].12.2021 r., czyniąc niemożliwym dokonanie należytej kontroli zaskarżonego postanowienia;

i. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 KPA poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy całokształt okoliczności sprawy przemawia za uznaniem, że postanowienie organu I instancji winno być uchylone w całości, a postępowanie pierwszej instancji umorzone;

3) błąd w ustaleniach faktycznych mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

a. poprzez uznanie przez organ wydający skarżone postanowienie, że działki oznaczone numerami geodezyjnymi nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym M., gmina N., nie stanowią zaplecza budowy, a tym samym terenu Budowy [...], podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż przedmiotowe działki są bezpośrednio i funkcjonalnie oraz na zasadach wyłączności związane z realizacją tejże inwestycji, więc w istocie stanowią zaplecze budowy, a tym samym teren budowy obiektu liniowego - drogi wojewódzkiej nr [...];

b. poprzez uznanie przez organ, że na przedmiotowych działkach wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty budowlane dotyczyły obiektu jako zespołu urządzeń przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z realizacją Inwestycji [...] położonych na terenie stanowiącym zaplecze budowy, czyli położonych na terenie budowy;

4) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 48 ust 1 w zw. z art. 28 ust 1 pkt 4 PB poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do obiektu w postaci wytwórni mas bitumicznych uznając, że w niniejszej sprawie roboty budowlane w postaci montażu maszyny do produkcji mieszanki bitumicznej wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy urządzenia te są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, bowiem stanowią obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy;

b) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 28 PB poprzez przyjęcie, że do budowy przedmiotowej wytwórni mas bitumicznych niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

c) poprzez niezastosowanie przez organ przepisu art. 29 ust. 2 pkt 21 PB, podczas gdy z okoliczności sprawy, w tym wyjaśnień złożonych w toku oględzin wynikało, że w niniejszej sprawie doszło do budowy obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy;

d) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przez organy obu instancji w okolicznościach sprawy przepisu art. 3 pkt 10 PB w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 21 PB i pominięcie okoliczności, że urządzenia wchodzące w skład wytwórni mas bitumicznych stanowią urządzenia zaplecza budowy, wobec czego przestrzeń przez nie zajmowana stanowi teren budowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 10 PB;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie w całości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż w rozpoznawanej sprawie w ocenie organów nadzoru budowlanego nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja wbrew twierdzeniom zawartym w skardze jest budowlą, gdyż wykonana wytwórnia mas bitumicznych tworzy funkcjonalną całość mimo, że składa się z szeregu różnych urządzeń i obiektów. Dlatego też skoro przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 ustawy - Prawo budowlane, to na jej realizację niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro zaś skarżąca spółka nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, to w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, której legalizacja następuje zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego tj. po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze organ odwoławczy podkreślił, iż są one całkowicie zbieżne z argumentacją przedstawioną w zażaleniu i w ocenie tutejszego organu nie mają żadnego wpływu na legalność wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021r.

Organ II instancji zaskarżone postanowienie wydał na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 obowiązującej w dacie orzekania, zwanej dalej p.b., mimo błędnego wskazania w komparycji art. 48 ust. 2 p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2020r., znak: [...], wstrzymujące w/w inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie wybudowanej wytwórni mas bitumicznych, zlokalizowanej na działkach oznaczonych nr geodezyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym M.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej". Aby zatem zastosować niniejszy przepis należało ustalić charakter przedmiotowej inwestycji, to jest czy stanowi ona obiekt budowalny, w stosunku do którego wymagane jest pozwolenie na budowę.

Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania, sprowadza się do zatem do rozstrzygnięcia czy należąca do skarżącej spółki wytwórnia mas bitumicznych zlokalizowana na działkach ozn. nr geodezyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym M., a składająca się z urządzeń ustawionych na płytach fundamentowych tj.: stacji Trafo średniego napięcia, trzech kontenerów socjalnych, wagi transportowej z kontenerem dyspozytora, dwóch zasieków krzyżowych na kruszywo frakcyjne, zespołu urządzeń wytwarzających masę asfaltową M-280, w skład której wchodzi - zespół dozatorów szt. 6, 3 zbiorniki na bitum około 60m3 każdy, zbiornik na mazut około 60 m3 bębnowa suszarka kruszywa, elewator gorącego kruszywa, wieża mieszalnika, kontener sterowniczy, zbiorniki na mączkę wapienną, stabilizator i pyły oraz komin wraz z filtrem workowym, przewoźnego węzła do stabilizacji gruntu, stanowi budowlę, a w konsekwencji, czy jej realizacji powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Organy nadzoru budowlanego stoją na stanowisku, że ww. wytwórnia stanowi budowlę bowiem pod względem technicznym i użytkowym tworzy funkcjonalną całość, co kwalifikuje ją jako obiekt wskazany wprost w treści przepisu art. 3 pkt 3 p.b.. Wytwórnia stanowi bowiem całość techniczno-użytkową, tworząc jeden obiekt budowlany i wobec powyższego do jej realizacji niezbędne było uzyskanie pozwolenia.

Z kolei zdaniem skarżącej spółki wytwórnia ma charakter terenu budowy obiektu linowego tj. zaplecza budowy obiektu liniowego zlokalizowanego w sposób niekolidujący z prowadzonymi robotami i pozwalający na realizację inwestycji pod nazwą "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Z. wraz z obejściem m. T.- odcinek II od km 8+462 do km 32+614" (zwanej dalej: "Budową [...]" lub "Inwestycją [...]"), służącego jedynie jej realizacji i będącej z nią funkcjonalnie i faktycznie powiązanej. Podkreślić również należy, że zarzuty skargi są liczne, niemniej jednak w znacznej części sprowadzają się do tej kwestii, której ustalenie w zasadzie ma wpływ na większość z nich tzn. na ich zasadność bądź niezasadność.

Ustawa Prawo budowlane obowiązująca w 2020 r. w dacie orzekania przez organy w art. 3 pkt 1 definiuje pojęcie obiektu budowlanego poprzez definicję zakresową pełną wskazując, że jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (między datą orzekania przez organ I instancji a II instancją były wprowadzone zmiany w tej regulacji, jednakże nie mające wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie).

Jednocześnie w definicji budowli (art. 3 pkt 3 p.b.) ustawodawca wskazuje na to, że wymienione przez niego w katalogu rodzaje obiektów budowlanych stanowią grupy rozłączne, każdy obiekt budowlany może być zaliczony tylko do jednej z kategorii - budynków, budowli lub obiektów małej architektury. Budowlą jest bowiem tylko taki obiekt, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury.

Budowlę zdefiniowano w Prawie budowlanym poprzez definicję zakresową niepełną, nie wskazuje ona bowiem w definiensie wszystkich elementów z danego zakresu, a ogranicza się jedynie do wyróżnienia przykładu tych elementów (używając słowa "w szczególności", por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 199, B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gnacik, Nowe prawo budowlane z komentarzem, Ośrodek Doradztwa i Szkolenia, Jaktorów 1994, s. 14). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 3 pkt 3 p.b. musi być stosowany łącznie z art. 3 pkt 1 p.b.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że elementy wytwórni mas bitumicznych będą stanowiły budowlę pod warunkiem, że będą stanowiły całość techniczno-użytkową. Na całość techniczno-użytkową będą składać się wszystkie urządzenia powiązane ze sobą w jednorodną całość, tworząc jeden obiekt budowalny (budowlę) służącą określonym celom tj. produkcji masy bitumicznej. Jeśli taki związek istnieje, wówczas nie można rozbijać wytwórni mas bitumicznych na elementy o charakterze budowlanym i niebudowlanym. Nie uprawnia do tego treść art. 3 pkt 3 p.b., który stanowi, że budowlą są także części budowalne urządzeń technicznych (np. wolno stojące instalacje przemysłowe czy urządzenia technicznie, a także części budowlane urządzeń technicznych, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową).

W ustawie Prawo budowlane nie wyjaśniono, jak rozumieć pojęcie "całość techniczno-użytkowa". Odwołując się do wyroku SN z dnia 28 czerwca 2002 r. sygn. akt I CK 5/02, wyjaśnić należy, że posługując się regułami wykładni językowej z całością techniczno-użytkową ma się do czynienia w sytuacji, gdy elementy obiektu budowlanego stanowią część składową jednej rzeczy złożonej, o czym rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Natomiast związek techniczny to fizyczne połączenia wynikające ze sposobu wykonania obiektu, a związek użytkowy to funkcjonalne powiązanie elementów, dzięki któremu mogą być one wykorzystywane do realizacji celu, dla którego powstał obiekt. Wskazanie przedmiotowego związku techniczno-użytkowego pozwala na uznanie danego obiektu budowlanego o złożonej budowie za budowlę, w rozumieniu art. 3 ust. 3 p.b. Chodzi o obiekt kompletny, tzn. taki, którego wykorzystanie wszystkich fizycznie połączonych elementów pozwala na realizowanie funkcji, dla których został stworzony. Przy czym chodzi o związek faktyczny, a nie prawny. Bez znaczenia pozostaje przy tym sposób ich wytworzenia czy zamontowania, sposób połączenia ich z gruntem oraz możliwość wymiany urządzeń (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 242/18, wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Mając powyższe na uwadze niewątpliwie wskazać należy, że wytwórnia mas bitumicznych będzie budowlą pod warunkiem, że wraz ze wszystkimi urządzeniami będzie stanowiła całość techniczno-użytkową. Powyższa kwalifikacja znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które nawet na potrzeby kwalifikacji wytwórni jako budowli podlegającej opodatkowaniu uznają, że "za budowlę w rozumieniu przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych należy zatem uznać taki obiekt budowlany, który został jednoznacznie wskazany w definicji budowli, bądź w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Obiekt ten (budowla) musi przy tym stanowić całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II FSK 1529/16). W wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Gl 1726/19 postawiono tezę, że "elementy wytwórni mas bitumicznych stanowią budowlę pod warunkiem, że będą stanowiły całość techniczno – użytkową. Na całość techniczno – użytkową składają się wszystkie urządzenia powiązanie ze sobą w jednorodna całość, tworząc jeden obiekt budowlanych (budowlę) służącą określonym celom tj. prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie produkcji masy bitumicznej" (CBOSA). W wyroku NSA z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie sygn. akt III FSK 2892/21 wyciągnięto jeszcze dalej idące wnioski, że "skoro elementy te zostały ze sobą powiązane w taki sposób, że tylko łącznie mogą realizować założone cele, nie sposób uznać, iż nie stanowią one gospodarczej całości. Według znaczenia językowego: związek techniczny to "fizyczne połączenie wynikające ze sposobu wykonania obiektu", a związek użytkowy to "funkcjonalne połączenie i powiązanie elementów, dzięki któremu mogą być one wykorzystywane do realizacji celu, dla którego powstał dany obiekt" (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka t. 3, Warszawa 1992, s. 486-645). (...) Związek urządzeń technicznych i części budowlanych ma charakter techniczny i funkcjonalny, gdy każdy z jej elementów jest konieczny do realizacji funkcji, do jakiej obiekt ten został przeznaczony. Nie ma przy tym znaczenia to (...), że wytwórnia mas bitumicznych może zostać zdemontowana i przeniesiona w inne miejsce, gdyż stanowi całość składającą się z elementów o charakterze budowlanym i niebudowlanym. Nie sposób także przyjąć, że pomiędzy elementami budowlanymi i technicznymi wytwórnia mas bitumicznych zachodzi jedynie związek użytkowy (...), a brak jest związku technicznego". NSA w wyroku tym wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że związku techniczno-użytkowego nie może przekreślać łatwość demontażu poszczególnych urządzeń, czy też rodzaj ich wzajemnych połączeń (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2017r., sygn. akt II FSK 2873/15; z dnia 17 stycznia 2019r., sygn. akt II FSK 122/17; z dnia 13 marca 2019r., sygn. akt II FSK 1026/17; CBOSA). W związku z powyższym łatwość demontażu wytwórnia mas bitumicznych, nie może świadczyć o braku związku technicznego pomiędzy poszczególnymi jej elementami, bowiem w sprawie kwalifikacji obiektów jako budowli bez znaczenia jest możliwość odłączenia czy demontowania jej poszczególnych części i urządzeń.

Całość techniczno-użytkową należy zatem rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Na całość techniczno-użytkową obiektu budowlanego składają się wszystkie urządzenia powiązane ze sobą w jednorodną całość, tworzące jeden obiekt budowlany (budowlę) służącą produkcji masy bitumicznej. Potwierdzenie tej tezy można znaleźć również w wyroku NSA z dnia 17.07.2018 r. II OSK 1023/18, gdzie zajmowano się problematyka zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na przebudowę wytwórni mas bitumicznych, nakazując konieczność precyzyjnego ustalenia charakteru i zakresu wykonanych robót budowlanych w oparciu o przedstawiony projekt budowalny (CBOSA). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedmiotem postępowania były również tzw. węzły betoniarskiego wymagające również uzyskania pozwolenia, mimo nawet "moblilnego" charakteru, które funkcjonalnie były zbliżone do wytwórni mas bitumicznych (wyrok NSA z dnia 9.06.2014 r. sygn. akt II OSK 53/13;

Podkreślić przy tym należy, że skarżąca spółka w zasadzie nie kwestionuje w/w ustaleń organów w zakresie samego charakteru budowli tj. że przedmiotowa wytwórnia mas bitumicznych, stanowi całość techniczno-użytkową w świetle ww. wykładni, podnosząc jedynie, że wszystkie elementy wytwórni mas bitumicznych stanowią zaplecze budowy inwestycji drogowej [...]. Zarówno z protokołu oględzin przedmiotowego obiektu z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 41 akt admin. I instancji), jak i pism procesowych strony skarżącej wynika, że niniejsze zaplecze zostało ujęte i opisane w planie zatwierdzonym przez kierownika budowy oraz wykonawca uzyskał decyzję o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji mas – decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Starosty H. Podkreślono jednocześnie, że rozruch instalacji nastąpił w sierpniu 2019 r. a produkcja prowadzona jest wyłącznie na potrzeby realizacji budowy drogi wojewódzkiej.

W tych okolicznościach organy zatem prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi należy natomiast ustalić, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy wytwórnia mas bitumicznych mogła stanowić zaplecze budowy drogi tj. inwestycji [...] służące jedynie jej realizacji i będące z nią funkcjonalnie i faktycznie powiązane. Tego dotyczą bowiem główne zarzuty skargi, a mianowicie naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b w zw. z art. 3 pkt 10 p.b.

Zgodnie z art. 3 pkt 10 p.b. przez teren budowy należy rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. wskazuje przypadki zwolnienia zarówno z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dotyczy on budowy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawiania barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.

Zwolnienie przewidziane w tym przepisie, będące wyjątkiem od ogólnych reguł, nie może być interpretowane rozszerzająco. Przeznaczeniem obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b., ma być tylko obsługa zamierzonej budowy. Celem wyłączenia jest umożliwienie realizacji określonych robót budowlanych. Budowa tymczasowych obiektów stanowi bowiem część prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 2 pkt 3 p.b.), zaś podjęcie tych prac, oznaczające rozpoczęcie budowy, może być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę (art. 41 ust. 3 p.b.). Oznacza to, że warunkiem zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 21, jest legitymowanie się przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany (por. wyrok NSA z 5.12.2008 r., II OSK 1534/07, LEX nr 540032). Jak wskazał NSA w wyroku z 22.11.2005 r. II OSK 238/05, LEX nr 207061), obiekt tymczasowy w rozumieniu ówczesnego art. 29 ust. 1 pkt 24 (obecnie art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b.) musi być funkcjonalnie i czasowo powiązany z konkretną budową, co do której inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, stanowiąc zaplecze tej budowy. To właśnie ta więź łącząca obiekt tymczasowy ze wznoszonym obiektem budowlanym przesądza o braku konieczności uzyskania zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zgłoszenia na jego budowę. Zdaniem NSA istotne jest też to, aby budowa prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę czy też ewentualnie zgłoszenia, w zależności od tego, co do realizacji określonych prac jest wymagane. Tego typu obiekty budowlane mogą też być używane przy wykonywaniu robót budowlanych, przez które należy rozumieć nie tylko budowę obiektu budowlanego, lecz także prace polegające na jego przebudowie, montażu, remoncie czy też rozbiórce oraz prace przy wykonywaniu badań geologicznych i pomiarów geodezyjnych. Miejscem usytuowania wskazanych wyżej obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania co do zasady powinien być teren nieruchomości (działki), na którym mają być wykonywane roboty budowlane, badania geologiczne lub pomiary geodezyjne. Przez teren budowy, zgodnie z art. 3 pkt 10, należy rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane, wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Przez teren budowy należy rozumieć nie tylko działkę, na której realizowana jest inwestycja, lecz także tereny przyległe bądź inne, których inwestor jest właścicielem bądź co do których ma zgodę właściciela. W wielu bowiem przypadkach ze względu na powierzchnię działki, rozmiary obiektu lub zakres prac budowlanych nie jest nawet możliwe lokalizowanie zaplecza na terenie działki przeznaczonej pod zabudowę (por. wyrok NSA z 20.03.2003 r., IV SA 2276/01, CBOSA)(vide Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, LEX do art. 29, stan prawny 15.10.2020 r.).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wskazuje, że zaplecze budowy zlokalizowane w sposób niekolidujący z prowadzonymi robotami i pozwalający na realizację inwestycji pod nazwą "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Z. wraz z obejściem m. T.- odcinek II od km 8+462 do km 32+614" (zwanej dalej: "Budową [...]" lub "Inwestycją [...]"). Niewątpliwie w orzecznictwie przesądzono, że zaplecze budowy może znajdować się na nieruchomościach oddalonych od realizacji inwestycji drogowej, ale musi istnieć związek funkcjonalny i czasowy między urządzeniami zlokalizowanymi na tych nieruchomościach a budową (wyrok NSA z dnia 13.09.2018 r., sygn. akt II OSK 2259/16, CBOSA).

Należy jednak zaakcentować, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty złożone wraz z zażaleniem nie potwierdzają, iż działki o nr geodezyjnym [...], położone w obrębie ewidencyjnym M. taki związek funkcjonalny posiadają, choć skarżąca spółka w pismach procesowych, a także w trakcie oględzin przedmiotowego obiektu z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 41 akt admin. I instancji) podkreślała, że produkcja prowadzona jest na wyłączne potrzeby realizacji budowy drogi wojewódzkiej. Takim dokumentem wiążącym organy administracji nie może być załącznik nr 1 a (nieznana treść dokumentu głównego), podpisany przez kierownika budowy wskazujący na "lokalizację zaplecza budowy/placów składowych przylegających do budowy DW [...], numery działek na których są zlokalizowane umowy najmu działek" (k. 4 akt organu I instancji). W aktach sprawy brak jest umowy najmu przedmiotowych działek, na podstawie której można byłoby określić cel tego najmu oraz posiadany tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego tj. przysługujące prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Ponadto decyzja Wojewody P. nr [...] z dnia [...].12.2017 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej na drodze wojewódzkiej nr [...], znak: [...], a także decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].02.2016 r. znak; [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji [...], która przewidywała konieczność zorganizowania zaplecza budowy drogi określając wytyczne dla organizacji zaplecza nie odnosiła się zarówno do wytwórni mas bitumicznych czy też choćby do nr działek, na których zlokalizowano tą wytwórnię (k.55-31 akt admin. organu II instancji). W decyzji ZRID Wojewody P. nr [...] działki te nie zostały nawet wskazane do czasowego zajęcia. Natomiast szkic sytuacyjny, jak i dołączone do akt organu I instancji zdjęcia (k. 39-31 akt organu I instancji) wskazują, że wprawdzie wytwórnia ta znajduje się poza terenem zabudowy mieszkaniowej (spełniony warunek dla zaplecza budowy - I.2.pkt 14 decyzji środowiskowej), jednakże z akt sprawy nie wynika czy zostały zachowane pozostałe warunki określone dla składowania lub zaplecza budowlanego, czy też miejsca postoju maszyn (I.2 pkt 5,6,7 decyzji środowiskowej).

Trudno w tych okolicznościach uznać, mimo podnoszonego funkcjonalnego i czasowego związku z budową drogi, że budowla o takiej skali i rozmiarze, rodzącą określone negatywne skutki dla środowiska, może być traktowana jako zaplecze budowlane w sposób zupełnie dowolny przez inwestora czy wykonawcę robót budowlanych, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji zarówno jej lokalizowania (bez udziału stron nieruchomości sąsiednich) i prawidłowości wykonanych przy tym robót budowlanych, tym bardziej, że bezspornie jest ona budowlą w świetle art. 3 pkt 3 p.b. Trafnie przy tym wskazał organ II instancji, że art. 18 ust. 1 pkt 1 p.b. wskazuje na obowiązki inwestora zorganizowania procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb, innych projektów. To inwestor zatem powinien dochować należytej staranności przy formułowaniu wniosku w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tak aby wszystkie istotne elementy zostały w nim zawarte, w tym także w zakresie zaplecze tej budowy. Również z pisma przedłożonego do akt przez skarżącą spółkę, a wydanego przez P. Urząd Wojewódzki wynika, że Wojewoda P. uznał, że realizacja zaplecza mieściła się lokalizacyjnie w pasie autostrady i zawarta była na terenie działek objętych wydanym pozwoleniem na budowę Sekcji 3- autostrady A-1, w związku z czym nie było wymagane odrębne pozwolenie (w niniejszej sprawie realizacja zaplecza nie jest objęta wydanym pozwoleniem na budowę drogi). Nie wykluczył natomiast konieczności sporządzenia raportu oddziaływania środowisko, uzyskania pozwoleń wodno - prawnych dla ujęcia wody oraz odprowadzania wód opadowych, czy też uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla wytwórni (k. 8 akt organu I instancji).

Okoliczności tych nie zmienia decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Starosty H. w zakresie pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji mas bitumicznych, wraz ze wskazaniem przedmiotowych działek i określeniem, że stanowią one zaplecze składowo – produkcyjne budowy drogi nr [...]). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia były zupełnie inne regulacje prawne, a organ niewątpliwie poza samym tytułem prawnym – umową najmu nie oceniał zgodności przedmiotowej inwestycji z prawem budowlanym.

Zaakcentować przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się sprawy dotyczące identycznego stanu faktycznego (kwestia pozwolenia), a mianowicie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych, związanej z realizacją robót budowlanych na drodze krajowej, z zachowaniem szczegółowo określonych warunków (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go, CBOSA, wyrok nieprawomocny), co wskazuje, że zarówno wykonawcy, jak i orzecznictwo sądowe zaczyna prezentować dalej idące stanowiska w tym zakresie, uznające, że samo funkcjonalne i czasowe powiązanie wytwórni mas bitumicznych z procesem realizacji inwestycji drogowej, jest niewystarczające do uznania, że zamierzenie inwestycyjne, które z mocy ustawy mieści się w katalogu rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, nie wymaga pozwolenia na budowę i jego zrealizowanie może być dowolne, a przy tym niereglamentowane w żaden sposób.

Zgodnie bowiem z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 247), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie tego rodzaju decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in.: instalacje do produkcji mas bitumicznych. To jednoznacznie potwierdza, że inwestycja ta nie może być realizowana w sposób dowolny, bez odniesienia do obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w tym art. 28 p.b.

Mając powyższe na uwadze na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ (art. 82 ust. 3 pkt 3 p.b.). W przypadku, gdy dany obiekt został wybudowany na gruncie niezwiązanym z budową określonej drogi (użytkowaniem drogi) i nie został wykazany (udokumentowany) funkcjonalny związek z budową tej drogi wykluczający konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, organem właściwym do prowadzenia kontroli w zakresie zgodności wytwórni mas bitumicznych z przepisami prawa budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a nie jak sugeruje autor skargi – wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

W świetle powyższych uwag nie zasługują na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, dotyczące braku podstaw do uznania wytwórni mas bitumicznych za obiekt budowlany – budowlę (art. 3 pkt 1 i 3 p.b.), jak również brak podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b, skoro wytwórnia ta stanowi obiekt budowlany, który nie został objęty żadną decyzją związaną z realizacją budowy drogi. W tych okolicznościach zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego (pkt 3 skargi), czy też naruszenia wszystkich wskazanych przepisów prawa materialnego, omówione wyżej (pkt 4 skargi) nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 7b, 77 w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Podkreślić należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy w zasadzie nie był kwestionowany, a organy w musiały dokonać prawidłowej subsumcji przepisów prawa i jej wykładni. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie istniała zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego czy też powołania biegłego, przynajmniej na etapie orzekania przez organ II instancji, z uwagi na załączniki złożone przez stronę skarżącą wraz z zażaleniem. Pozwoliły one – w ocenie Sądu – potwierdzić prawidłowość postanowienia organu I instancji (ust. 2 pkt a,b,c,d,h,i skargi). Również strony postępowania zostały określone prawidłowo i biorą udział w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (ust. 2 pkt g skargi).

Za zasadne natomiast należało uznać argumenty podniesione w skardze, że zarówno postanowienie organu I instancji, jak i II instancji jest obarczone pewnymi uchybieniami przepisów procesowych wskazanych w ust. 2 pkt e, f. Wprawdzie postanowienia te zawierają wszystkie niezbędne elementy, ale uzasadnienie organu I instancji jest zbyt lakoniczne i nieodnoszące się do istoty sprawy w sposób należyty. Natomiast postanowienie organu II instancji w sposób ogólny odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu i w komparycji wskazuje niewłaściwy ust. art. 48 p.b. (uzasadnienie zawiera właściwą podstawę prawną). Niewątpliwie została zatem naruszona zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) czy też zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uchybienia te ostatecznie nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy i prawidłowość orzeczeń organów obu instancji, co wykluczało zastosowanie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.