Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2460/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,oddalono skargę w pozostałym za
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3 i § 5 art. 36 art 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 3 § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 108 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 127120 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania R. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]; 3. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 2; 4. stwierdza że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. w pozostałej części oddala skargę; 6. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz R. M. 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt. IV SAB/Wa 127/20 oddalił skargę R. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...].

Zgodnie z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanem faktycznym sprawy, który nie jest kwestionowany:

1. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] odmówił R. M. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. cudzoziemiec, reprezentowany przez adwokata, 30 września 2019 r. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołanie od decyzji Wojewody. Akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do organu drugiej instancji 9 października 2019 r.;

3. pełnomocnik skarżącego w piśmie z 19 listopada 2019 r. wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością w sprawie rozpatrzenia odwołania;

4. 15 i 25 października 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęły pisma skarżącego (z 10 i 24 października 2019 r.) uzupełniające odwołanie. Do pierwszego z nich dołączono plik dokumentów;

5. 15 listopada 2019 r. strona po raz drugi wniosła do organu odwoławczego ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie;

6. 6 i 12 grudnia 2019 r. (w pismach z 4 i 11 grudnia) cudzoziemiec ponownie uzupełnił odwołanie, składając aktualne dokumenty;

7. 12 grudnia 2019 r. R. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...];

8. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i udzielił R. M. zezwolenia na pobyt czasowy.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu.

Następnie, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13, Sad wskazał, że dla stwierdzenia bezczynności organu zasadniczo nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu.

Sąd skonstatował wreszcie, że okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, "będą miały" znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.), czy też nie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowień tego Sądu z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12, wyjaśnił znaczenie pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego.

Podsumowując powyższe Sąd skonstatował, że nie ulega wątpliwości, iż instytucje bezczynności i przewlekłości postępowania wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym i rozsądnym terminie. Następnie Sąd przytoczył treść art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.

Dokonując oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w świetle przyjętego stanu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że:

1. nie wystąpiły okoliczności, w oparciu o które można byłoby mówić o bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców;

2. wprawdzie przekroczony został określony w art. 35 § 3 K.pa. miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, jednak zważywszy na dotychczasowe doświadczenia Sądu z badaniem tego typu spraw prowadzonych przez organ - w tym ich ilość – nie było to znaczne, czy nadmierne opóźnienie, a ponadto było ono usprawiedliwione, a wręcz uzasadnione lawinowym wzrostem liczby prowadzonych przez niego postępowań odwoławczych;

3. uwzględniwszy bardzo niewielkie przekroczenie terminu załatwienia sprawy, bez znaczenia dla oceny jej okoliczności pozostało również niezastosowanie się przez organ do nakazu z art. 36 § 1 K.p.a.;

4. odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało rozpoznane po nieco ponad trzech miesiącach od wpływu odwołania do organu drugiej instancji;

5. okoliczności, w jakich przyszło funkcjonować organowi odwoławczemu, zwłaszcza wzrost prowadzonych postępowań o 174 % w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedzającego wniesienie odwołania, miały zasadniczy i determinujący wpływ na długość okresu procedowania;

6. wbrew zarzutom skargi, analiza akt sprawy nie dała podstaw do przypisania organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a niewielkie opóźnienie w załatwieniu odwołania było uzasadnione w okolicznościach sprawy;

7. skoro w sprawie nie doszło do bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania, to nie wchodzi w grę kwestia rażącego naruszenia prawa w tym względzie;

8. wobec niestwierdzenia występowania w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania, nie podlegał rozpoznaniu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, a wobec nieuwzględnienia skargi nie mógł być uwzględniony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

R. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił naruszenie:

1. art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podczas gdy w toku postępowania nie dotrzymano ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz nie poinformowano skarżącego o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie załatwienia sprawy;

2. art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców podczas gdy, organ odwoławczy od 11 listopada 2019 r. pozostawał w bezczynności, naruszając tym samym przepisy K.p.a. wskazujące maksymalne terminy na załatwienie sprawy oraz obowiązki organu w sytuacji braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie;

3. art. 151 P.p.s.a. zw. z art. 7, art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, niedostrzeżenie wad postępowania toczącego się przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w konsekwencji oddalenie skargi na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz poprzez brak uwzględnienia zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, podczas gdy skarga na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na to, że organ instancji nie dotrzymał ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz nie poinformował o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył nowego terminu na załatwienie sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, R. M. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący, zarządzeniem z 19 listopada 2020 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej, która okazała się częściowo opartą na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadne okazały się zarzuty nr 2 i nr 3 skargi kasacyjnej. Zarzut nr 1 jest natomiast niezasadny, ponieważ w sprawie ze skargi na bezczynność wojewódzki sąd administracyjny nie przeprowadza kontroli legalności decyzji, lecz ocenia postępowanie, którego dotyczy skarga, z perspektywy przepisów K.p.a. określających terminy załatwiania spraw.

Odnosząc się do zarzutów uznanych za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.

1. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych – przyp. Sądu).

2. Jeżeli (jak w przedmiotowej sprawie) postępowanie prowadzone przez organ administracji, któremu zarzucono bezczynność, normowane jest przepisami K.p.a., to te przepisy stanowią "miarę" oceny zasadności skargi na bezczynność. Dlatego, jak stwierdzono w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA z 2020 nr 6, poz. 79; OSP z 2021 nr 1, poz. 5), skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.

3. Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

4. W świetle art. 35 § 3 K.p.a. in fine, w postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

5. Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

6. Stosownie do treści art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

7. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców otrzymał odwołanie R. M. 9 października 2019 r. Rozpatrzył je natomiast (wydał decyzję) [...] stycznia 2020 r., zatem (co zresztą dostrzegł Sąd pierwszej instancji) po ponad trzech miesiącach od wpływu odwołania.

8. Organ drugiej instancji przekroczył więc określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin załatwienia sprawy (miesięczny) o dwa miesiące i jeden tydzień.

9. O dnia wpływu odwołania do dnia wydania decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., ani na podstawie art. 36 § 2 K.p.a.

10. Organ odwoławczy dopuścił się więc bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., co musiało skutkować uwzględnieniem skargi.

11. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd powinien był zatem stwierdzić, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności.

12. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mająca przemawiać za brakiem podstaw do stwierdzenia bezczynności, była następująca:

a. Sąd uwzględnił dotychczasowe doświadczenia "z badaniem tego typu spraw prowadzonych przez organ", w tym ich ilość;

b. Sąd uwzględnił, że opóźnienie nie było znaczne, czy nadmierne;

c. Sąd stwierdził, że wobec lawinowego wzrostu liczby postępowań odwoławczych prowadzonych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców opóźnienie było usprawiedliwione, "a wręcz uzasadnione";

d. wobec nieznacznego przekroczenia terminu, niezastosowanie się przez organ do nakazu określonego w art. 36 § 1 K.p.a. nie miało zdaniem Sądu znaczenia.

13. Przywołana konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stoi w oczywistej sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami K.p.a., kreującymi w pełni zobiektywizowaną miarę, za pomocą której sąd administracyjny powinien ustalić, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. Na str. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd odwołał się do rozumienia pojęcia "bezczynności" prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych w czasie, kiedy art. 37 § 1 K.p.a. nie definiował tego pojęcia. Co więcej, stanowisko Sądu oparte o powołaną argumentację przeczy konstatacji, którą zawarł on również na str. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wywodząc, że "(...) dla stwierdzenia bezczynności organu zasadniczo nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (...)" i dalej twierdząc, że "(...) okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, czy też nie [...]". Świadczy to wprost o braku spójności w argumentacji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, jednakże wobec braku zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może tą kwestią się zająć, a wspomina o tym jedynie ubocznie, jest to wręcz przykład w jaki sposób nie należy stosować argumentacji pozaprawnej usprawiedliwiającej ewidentną opieszałość organu, może mieć ona znaczenie na następnym etapie badania, a mianowicie przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub zastosowaniem środka pieniężnego (grzywny lub przyznania sumy pieniężnej skarżącemu), o czym więcej w poniższych rozważaniach.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 127/20 został wydany z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego skarga kasacyjna została uwzględniona.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał sprawę ze skargi R. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...].

Powyżej wyjaśniono, z jakich powodów w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., należało stwierdzić, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności.

Dalej należy więc wskazać, że stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność organu administracji ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli opóźnienie w załatwieniu sprawy jest znaczne oraz może zostać ocenione, jako brak zainteresowania organu załatwieniem sprawy. Do takiej sytuacji dojdzie przede wszystkim, jeśli po wszczęciu postępowania organ ten "milczy" przez czas wielokrotnie przekraczający przewidziany w ustawie termin załatwienia sprawy, nie zmierza do zakończenia postępowania, pomimo korzystania przez stronę ze środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności, a wydane ostatecznie rozstrzygnięcie (o ile do tego dojdzie) ewidentnie świadczy o tym, że sprawę można było załatwić w terminie ustawowym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę następujące okoliczności.

1. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przekroczył miesięczny termin załatwienia sprawy o dwa miesiące i jeden tydzień.

2. Po złożeniu odwołania, przy pismach z 10 października 2019 r. (wpływ do organu odwoławczego 15 października 2019 r.), 4 grudnia 2019 r. (wpływ 6 grudnia 2019 r.) i 11 grudnia 2019 r. (wpływ 12 grudnia 2019 r.), pełnomocnik R. M. złożył do akt sprawy szereg dokumentów mających przemawiać za uwzględnieniem odwołania od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2019 r.

3. Drugie z wyżej wymienionych pism wpłynęło do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców tego samego dnia, co skarga R. M. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

4. Dokumenty nadesłane przy wyżej wymienionych pismach (zob. umowa najmu z 31 października 2019 r. dokumentująca zapewnienie miejsca zamieszkania cudzoziemca; informacja Starosty [...] na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi) zostały uwzględnione przez organ drugiej instancji, jako dowody, które m.in. stanowiły podstawę wydania decyzji korzystnej dla odwołującego się (zob. str. 3 decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2020 r. znak: [...]).

5. Po upływie nieco ponad miesiąca od wpływu ostatniego z wyżej wymienionych pism (z załącznikami) oraz od złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ drugiej instancji wydał ostateczną decyzję, którą uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. i udzielił R. M. zezwolenia na pobyt czasowy.

Uwzględniwszy, z jednej strony wywiedzione wyżej rozumienie pojęcia "bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a z drugiej strony, wszystkie wyżej wymienione okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że jakkolwiek Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, rozpatrując odwołanie R. M., naruszył art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., a przez to dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., to bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co do rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w najwyższym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Rozważając, czy zasadne jest przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że zawarcie takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zignorował odwołania R. M.. Już po sześciu dniach od wpływu odwołania, do organu drugiej instancji złożono pismo R. M., stanowiące uzupełnienie odwołania, do którego dołączono dodatkową dokumentację. Jak powyżej zauważono, dodatkowa dokumentacja wpłynęła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców także 6 i 12 grudnia 2019 r. Niewątpliwie, stanowiąc część materiału dowodowego sprawy, wymagała ona rozpatrzenia (art. 77 § 1 K.p.a.). Jak natomiast wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 2020 r., niektóre ze złożonych dokumentów zostały uwzględnione, jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia "na korzyść strony".

Stwierdzona bezczynność nie wywołała też negatywnych skutków, które byłyby konsekwencją nielegalnego pobytu R. M. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak bowiem wynika z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę R. M. w zakresie obejmującym żądanie przyznania sumy pieniężnej od organu administracji (wniosek nr 4 skargi).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że jakkolwiek Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, to niecelowe było wymierzenie mu grzywny.

Jak już stwierdzono, po upływie sześciu dni od wpływu odwołania, a następnie 6 i 12 grudnia 2019 r., R. M. złożył do akt sprawy dokumenty, które wymagały rozpatrzenia i zostały uwzględnione przez organ drugiej instancji w decyzji z [...] stycznia 2020 r. Wziąwszy przy tym pod uwagę podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące, z jednej strony 1) wzrostu ilości spraw rozpatrywanych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w pierwszym kwartale 2019 r. w stosunku do tego samego okresu 2018 r. o 174%, a także 2) utrzymywania się tej tendencji, zaś z drugiej strony 3) niezwiększenie potencjału kadrowego urzędu obsługującego organ administracji, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przekonujących argumentów za zastosowaniem środka represyjnego, czy dyscyplinującego, mającego na celu zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości.

Z uwagi na wydanie (po wniesieniu przedmiotowej skargi) decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2020 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. i udzielił R. M. pozwolenia na pobyt czasowy, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji), na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z:

1. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;

2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji;

3. art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji;

4. art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 5 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.