Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1092/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu i D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 481/15 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku oraz zaskarżoną decyzję; 2. oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 481/15 po rozpoznaniu skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie drugim wyroku przyznał adwokatowi T.S. od Skarbu Państwa kwotę 295,20 złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 28 maja 2015 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania D.L. od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 4 maja 2015 r. Nr [...] w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium oparło na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

W dniu 17 grudnia 2014 r. skarżąca D.L. wystąpiła do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem B.L..

Postanowieniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 4 maja 2015r., Nr [...] ustalono, że w sprawie D.L. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - in concreto od 1 grudnia 2014r. do 31 października 2016r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego dnia 17 grudnia 2014r.

Opisaną na wstępie decyzją, organ I instancji przyznał D.L. świadczenie pielęgnacyjne, w związku z opieką nad B.L.:

1) w kwocie 800 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014r.,

2) w kwocie 1200,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.,

3) w kwocie 1300 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 października 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej początkowego okresu przyznania przedmiotowego świadczenia wniosła D.L., równocześnie wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do owego świadczenia (art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie, stwierdziło, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawnością (art. 24 ust. 2a ustawy). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy).

Kolegium wskazało, że stan faktyczny uzasadnia przyznanie D.L. świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnoletnim B.L.. Zgodnie bowiem ze zgromadzonym materiałem, D.L. sprawuje opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nad synem B.L., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2013 r., [...], orzeczenie o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 9 lipca 2013 r., [...], a także wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieście we Wrocławiu, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...]). Niepełnosprawność B.L. datuje się od urodzenia. Orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane do dnia 5 października 2016 r. Z uwagi na sprawowanie ww. opieki, D.L. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W kwestii okresu, na który przyznano świadczenie pielęgnacyjne D.L., Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji określił go w sposób prawidłowy. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad B.L., D.L. złożyła w dniu 17 grudnia 2014 r., a zatem po upływie trzech miesięcy od dnia wydania przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt [...].

Powyższe oznacza zdaniem Kolegium, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy, świadczenie może być przyznane dopiero od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 października 2016 r. (art. 17 ust. 4 ustawy, orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2013 r., [...]).

Niemożliwym jest – w ocenie Kolegium, przywrócenie stronie terminu, o którym mowa art. 24 ust. 2a ustawy - w żadnym trybie, a zwłaszcza w postępowaniu odwoławczym, gdyż powołany termin jest terminem materialnym.

W skardze na powyższą decyzję D.L. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art.8 i 9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi, skarżąca odwołując się do w/w wyroku Sąd Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieście we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2014 r. stwierdziła, że wyrok ten dał jej podstawę do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o orzeczenie niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podkreśliła, że wyrok ten odebrała w sekretariacie Sądu dopiero w dniu 7 października 2014 r., gdzie zapewniono ją, że termin określony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozpoczyna swój bieg w dniu następującym po dniu doręczenia.

Skarżąca stwierdziła, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z odpisem w/w wyroku złożyła w Dolnośląskim Ośrodku Polityki Społecznej we Wrocławiu w dniu 22 października 2014 r., a który to organ jest właściwy zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (mąż skarżącej z którym ma orzeczoną separację, od 2009 r. zatrudniony jest w [...]). Jednakże urzędnicy z w/w DOPS poinformowali ją, że muszą wysłać dokumentację do [...] i kazali czekać na decyzję.

Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] listopada 2015r. uległa wypadkowi komunikacyjnemu. Doznając [...]. Do dnia 29 grudnia 2014r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, miała problemy z poruszaniem się. W tym czasie otrzymała telefon z DOPS, że powinna udać się do MOPS i złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co mimo trwających dolegliwości uczyniła w dniu 17 grudnia 2015 r. Kolejnym telefonem została wezwana do DOPS, gdzie poinformowano Ją o przekroczeniu terminu do złożenia wniosku, a który - jak aą wówczas poinformowano, rozpoczął się w dniu 27 sierpnia 2014 r. i upłynął w dniu 27 listopada 2014 r. W DOPS poinformowano ją także, że powinna złożyć w MOPS wniosek o przywrócenie terminu, co uczyniła w dniu 22 grudnia 2014 r. Do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnego pisma z MOPS, natomiast w dniu 4 maja 2015 r. została wydana decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od dnia 1 grudnia 2014 r., tj. od miesiąca, w którym złożyła wniosek w MOPS.

Skarżąca podkreśliła, że kompletny wniosek złożyła w DOPS w dniu 22 października 2014 r., a więc na miesiąc przed upływem 3-miesięcznego terminu, wynikającego z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. DOPS poinformował ją zaś telefonicznie o konieczności złożenia wniosku w MOPS już po upływie w/w terminu.

W piśmie procesowym z dnia 5 października 2015 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, popierając skargę D.L. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie istoty pisma skarżącej z dnia 14 maja 2015 r. oraz niepotraktowanie go jako wniosku o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia o świadczeniu pielęgnacyjnym za okres sprzed 1 grudnia 2014 r.

Nadto powołując się na przepis art. 155 § 1 P.p.s.a. wniesiono o poinformowanie Marszałka Województwa o nieprawidłowościach postępowania prowadzonego w sprawie skarżącej w Dolnośląskim Ośrodku Polityki Społecznej, tj. milczącego odmówienia jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprzed miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku i uznanie w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 maja 2015 r., że w całości uwzględnia żądanie strony, co stanowi istotne naruszenie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i 107 § 4 k.p.a.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, podniesiono między innymi, że organ dysponował kompletem orzeczeń o niepełnosprawności wydanych przez zespoły powiatowy i wojewódzki oraz - prawomocnie - sąd powszechny. Organ wiedział zatem zapewne, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna dnia 30 października 2012 r. (decyzja Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...]), a więc, znając treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., żąda świadczenia pielęgnacyjnego także za okres sprzed złożenia wniosku o jego przyznanie.

Ustosunkowując się zaś do kwestii merytorycznych, podkreślono, że faktem jest, iż skarżąca złożyła dnia 22 października 2014 r. w DOPS kopię wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. [...] ( kopia tego orzeczenia z prezentatą DOPS w aktach sprawy). Skarżąca jest przekonana, że wypełniała wówczas stosowne formularze. Prawdopodobne jest więc, że wniosek ten mógł zaginąć.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przedmiotem sporu pozostaje okres na jaki zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przy czym, dookreślając tę kwestię należy zaznaczyć, że skarżąca nie neguje daty końcowej okresu zasiłkowego, która - zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 zd. 2 u.ś.r. - została prawidłowo oznaczona na dzień 31 października 2016 r. Wnioskodawczyni kwestionuje natomiast datę początkową, a od które prawo do przedmiotowego świadczenie zostało ustalone.

Zdaniem Sądu I instancji orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zamiast do ustalonego w sprawie stanu faktycznego zastosować art. 24 ust. 2a u.ś.r. dokonały jego subsumcji do art. 24 ust. 2 tejże ustawy. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast według art. 24 ust. 2a omawianej ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Sąd I instancji zauważył, że z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest, zatem wyjaśnienie, co oznacza użyte przez ustawodawcę w w/w art.24 ust.2a omawianej ustawy określenie "wydanie orzeczenia", a następnie ustalenie, kiedy doszło do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem Sądu I instancji dla oceny zakresu pojęciowego tego sformułowania wystarczające było poprzestanie na jego wykładni językowej, sprowadzającej się do stwierdzenia, że przez "wydanie orzeczenia" należy rozumieć dzień, w którym właściwy organ lub sąd wytworzył orzeczenie o niepełnosprawności bądź o stopniu niepełnosprawności (por. wyroki: WSA w Krakowie z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1376/14 oraz WSA w Warszawie z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2390/13). Tak sformułowane przez ustawodawcę pojęcie "wydanie orzeczenia", wyłącza, zatem możliwość przyjęcia odmiennej interpretacji tego zwrotu.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że określenie "wydanie orzeczenia" nie można utożsamiać z pojęciem "doręczenia orzeczenia" czy to z uzasadnieniem, czy bez niego. Wskazane czynności procesowe mają, bowiem zróżnicowany charakter i odnoszą się do odmiennych etapów postępowania sądowego.

Sąd I instancji przyjął, że orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 9 lipca 2013r. Nr ZP[...] i poprzedzające je orzeczenie z dnia 9 stycznia 2013 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu w części dot. wskazań w pkt 7 w ten sposób, że B.L. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W ocenie Sądu do wydania tegoż orzeczenia o niepełnosprawności doszło w dniu 18 września 2014 r., gdyż z tym to dniem uprawomocnił się opisany wyżej wyrok Sądu Rejonowego z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn.akt [...]

Skoro, zatem wydanie orzeczenia w sprawie niepełnosprawności małoletniego B.L. miało miejsce w dniu 18 września 2014 r., poprzez stwierdzenie z tym dniem prawomocności w/w wyroku Sądu (zgodnie z art. 363 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego -Dz. U. z 2014 r., poz. 101, orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia), to trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego upływał skarżącej z dniem 18 grudnia 2014 r. Jak bowiem stanowi art. 57 § 3 k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro nie jest sporne w sprawie, że skarżąca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z kompletną dokumentacją złożyła w organie I instancji w dniu 17 grudnia 2014 r., to w świetle powyższych ustaleń, przyjąć należało, że skarżąca dochowała terminu, o którym jest mowa w cyt. wyżej art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwe jest w sprawie, że niepełnosprawność syna skarżącej – B. datuje się od urodzenia, zatem skarżąca jako matka małoletniego B.L. od dnia jego urodzenia tj.5 października 2000 r., nabyła uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile spełniała pozostałe ustawowe przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji za uzasadnione uznał to, że uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, z uwzględnieniem, iż postępowanie takie z natury rzeczy trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, a także - mając na względzie przyjęty ustawowo tryb odwoławczy - może trwać przez dłuższy czas przed sądem powszechnym I instancji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone decyzje organów obydwu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 października 2012 r. (w dniu 30 października 2012 r. skarżąca złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu) - do dnia 30 listopada 2014 r., naruszają normę wynikającą z art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Niezależnie od powyższych ustaleń i rozważań, Sąd I instancji podkreślił, że z lektury akt administracyjnych wynikałoby, iż skarżąca z wnioskiem o ustalenie przedmiotowego świadczenia zwróciła się do organu I instancji już 22 października 2014 r., czyli przed 27 listopada 2014 r. - przedkładając w tymże organie opisany wyżej wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt [...]. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy w/w wyrok Sądu z prezentatą wpływu do organu I instancji - 22 października 2014 r. (k.44 akt administracyjnych) oraz pismo organu l instancji skierowane do skarżącej z dnia 4 listopada 2014 r., Nr [...], z którego to treści niewątpliwie wynika, że ów wniosek został złożony przed wystosowaniem do skarżącej tegoż pisma.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli D.L. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu.

D.L. zarzuciła powołanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwołąwczego, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., z uwagi na liczne, w tym rażące naruszenia przepisów postepowania administracyjnego, tj. naruszenia:

a) art. 65 § 1 i art. 111 § 1 K.p.a. poprzez niepotraktowanie pisma skarżącej z dnia 14 maja 2015 r. jako wniosku o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia o świadczeniu pielęgnacyjnym za okres sprzed 1 grudnia 2014 r.,

b) art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o koniczności uzupełnienia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 4 maja 2014 r. co do rozstrzygnięcia,

c) art. 15 K.p.a. poprzez orzeczenie w instancji odwoławczej w przedmiocie nieobjętym rozstrzygnięciem organu I instancji,

2) art. 134 § 2 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku przesłanki niezbędności takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, a przy tym wydanie wyroku na niekorzyść skarżącej w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i rozpoznanie skargi a następnie stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.

W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo całkowitej poprawności merytorycznego wywodu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego rozstrzygnięcie jest błędne. Przejawia się to zwłaszcza w uchyleniu decyzji organu I instancji – w pełni korzystnej dla Skarżącej, bo przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne - przez co naruszono art. 134 § 2 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika D.L., jej pismo, które uruchomiło postępowanie odwoławcze przed Kolegium, powinno być potraktowane jako wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 K.p.a.).

Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło powołanemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r., poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia 28 maja 2015 r., a zastosowanie winien znaleźć art. 24 ust. 2a ustawy, a tym samym – błędne zastosowanie drugiego ze wskazanych przepisów prawa materialnego (s. 9 uzasadnienia wyroku WSA);

2) naruszenie art. 24 ust. 2a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przez zwrot dzień "wydania orzeczenia" użyty w tym przepisie należy rozumieć dzień "uprawomocnienia się orzeczenia" (s. 11 uzasadnienia wyroku WSA).

Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Obie strony wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej strony przeciwnej podtrzymując argumentację zawartą w swoich skargach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, natomiast skarga kasacyjna D.L. jest częściowo uzasadniona.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu podkreślenia wymaga, że zawiera ona jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie sformułowano wobec uzasadnienia kwestionowanego wyroku Sądu I instancji zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegającego na błędzie nieprecyzyjnego wskazania, w ramach przedstawienia stanu sprawy, jaki i dlaczego stan faktyczny Sąd ten przyjął za podstawę orzekania.

W motywach kwestionowanego wyroku Sąd I instancji stwierdził między innymi: "z lektury akt administracyjnych wynikałoby, iż skarżąca z wnioskiem o ustalenie przedmiotowego świadczenia zwróciła się do organu I instancji już 22 października 2014r., czyli przed 27 listopada 2014r. - przedkładając w tymże organie opisany wyżej wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt [...]. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy w/w wyrok Sądu z prezentatą wpływu do organu I instancji - 22 października 2014r. (k.44 akt administracyjnych) oraz pismo organu l instancji skierowane do skarżącej z dnia 4 listopada 2014 r., Nr [...], z którego to treści niewątpliwie wynika, że ów wniosek został złożony przed wystosowaniem do skarżącej tegoż pisma" (strona 13, akapit 4 od dołu uzasadnia wyroku).

Przedstawiony wywód Sądu I instancji wskazuje, że niezależnie od wcześniej poczynionych w uzasadnieniu wyroku ocen w zakresie daty złożenia wniosku o ustalenie świadczenia i w kwestii wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., Sąd I instancji przyjął następnie, że D.L. z wnioskiem o ustalenie przedmiotowego świadczenia zwróciła się do organu I instancji już 22 października 2014 r. W świetle powyższego, skoro wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście, o sygnaturze akt [...] został wydany w dniu 27 sierpnia 2014 r., to wobec niezakwestionowania w skardze kasacyjnej oceny Sądu I instancji, że podanie złożono 22 października 2014 r., termin 3-miesięczny do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., należało uznać za zachowany. Zatem konstatacja Sądu I instancji, że w sprawie nie miał zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. lecz art. 24 ust. 2 a u.ś.r., pomimo błędnej argumentacji, jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu błędu wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. zarzut ten należało uznać za trafny. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia by użyte w art. 24 ust. 2a określenie "wydanie orzeczenia" – w odniesieniu do wyroku sądu rejonowego – rozumieć inaczej niż jako datę ogłoszenia tego wyroku. Ogłoszenie wyroku powoduje jego wejście do obrotu prawnego i od tego momentu wywołuje on skutki prawem przewidziane - wiąże sąd i uczestników postępowania. Podmioty zainteresowane sprawą mogą uzyskać informację o wyroku uczestnicząc chociażby w jego ogłoszeniu. Termin do złożenia wniosku do organu od daty wydania wyroku jest na tyle długi, że nie ma powodów by termin ten liczyć od daty uprawomocnienia się wyroku sądu rejonowego – wbrew wykładni literalnej tego przepisu. Trafnie też zauważa organ, że w u.ś.r. prawodawca posługuje się pojęciem prawomocności wyroku sądu powszechnego (na przykład art. 3 pkt 17a u.ś.r.). Jedną z dyrektyw wykładni przepisów prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Skoro w innych przepisach tej ustawy prawodawca posługuje się pojęciem prawomocności wyroku sądu powszechnego, to nieużycie takiego pojęcia w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r., dowodzi że nie było zamiarem ustawodawcy łączenie okoliczności uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego z rozpoczęciem biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.

Z uwagi jednak na niewzruszenie oceny Sądu I instancji odnośnie do terminu złożenia wniosku przez D.L. uznanie tego zarzutu za trafny nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej Kolegium.

Odnosząc się do zarzutów skargi D.L. za nietrafny należało uznać zarzut pierwszy tej skargi sprowadzający się do błędnej kwalifikacji pisma skarżącej z dnia 14 maja 2015 r. jako wniosku o uzupełnienie decyzji organu co do rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 111 § 1 K.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia oznacza dodanie dodatkowych elementów do rozstrzygnięcia co do istoty w sytuacji , gdy organ na skutek błędu lub przeoczenia nie rozstrzygnął sprawy w całości. O zakresie sprawy administracyjnej a tym samym o przedmiocie rozstrzygnięcia decydują przepisy prawa materialnego oraz treść żądania strony.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca swoje pismo z dnia 14 maja 2015 r. zatytułowała jako odwołanie, w którym zakwestionowała datę od której przyznano jej świadczenie. Dopiero w postępowaniu przed Sądem I instancji pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że biorąc pod uwagę przedmiot żądania wymienione pismo należało uznać za wniosek o uzupełninie decyzji organu I instancji. Wniosek skarżącej złożony do organu I instancji zawiera żądanie przyznania świadczenia - jego treść determinuje zatem przedmiot sprawy. Decyzja organu I instancji rozstrzygnęła sprawę w całości - w zakresie jedynego żądania - przyznania świadczenia. Natomiast okoliczność, że nie przyznano świadczenia od daty oczekiwanej przez Skarżącą nie świadczy o nierozpoznaniu sprawy w całości przez organ I instancji a jedynie o odmiennej ocenie zdarzeń prawnych istotnych z punktu widzenia ustalenia terminu początkowego wypłaty świadczenia, dokonanej przez organ I instnacji. Wszelkie wątpliwości w sprawie zostałyby rozwiane gdyby organ I instancji w sentencji swojej decyzji stwierdził od jakiego okres przyznaje świadczenia, a w odniesieniu do jakiego okresu odmawia jego przyznania. Tym niemniej, jak już zostało wspomniane, w okolicznościach sprawy niesatysfakcjonujące Skarżącą rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest wynikiem przeoczenia organu lecz odmiennej oceny zdarzeń w sprawie istotnych.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut drugi skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wnosiła jedynie o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. Biorąc pod uwagę, że w sprawie przyznano świadczenie, a istota sporu sprowadzała się nie do kwestii dopuszczalności jego przyznania lecz czasookresu przyznania tego świadczenia, to uznać należało, że wyroku Sądu I instancji pogorszył sytuację Skarżącej. W judykaturze przyjmuje się bowiem jednolicie, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a., jest każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonaniu czynności (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 16.05.2016 r. I SA/Kr 216/16).

Mając na uwadze zasadność drugiego zarzutu skargi kasacyjnej D.L. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zreformuje decyzję organu I instancji mając na względzie okoliczność, że D.L. wystąpiła z wnioskiem do organu I instancji o ustalenie przedmiotowego świadczenia w dniu 22 października 2014 r.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku w odniesieniu do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Z kolei w odniesieniu do skargi kasacyjnej D.L. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.