Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 671/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 129, art. 169 ust. 1 pkt 1, art. 169 ust. 4, art. 169 ust. 5 pkt 1, art. 169 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta M. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... stycznia 2020 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miasta M. (dalej: "Miasto", "skarżący" lub "strona" jest decyzja Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "organ") z (...) stycznia 2020 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W roku 2018 na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmujące rejestrację stanu cywilnego, ewidencję ludności oraz dowody osobiste Miasto M. otrzymało dotację w wysokości 525.870,98 zł (w dziale 750, rozdział 75011, paragraf 2010).

Pismem z 14 stycznia 2019 r. (...) Urząd Wojewódzki w W. przekazał skarżącemu informację o indywidualnym wyniku rozliczenia dotacji dokonanego według kryterium liczba zrealizowanych zadań x ujednolicony czas realizacji zadania x stawka roboczogodziny. Rozliczenia dokonano zgodnie z katalogiem zadań/czynności obowiązującym w roku 2018 oraz ustaloną na rok 2018 stawką roboczogodziny wynoszącą 24,44 zł. W dniu 18 stycznia 2019 r. Urząd poinformował skarżącego o ostatecznej wysokości kwoty do zwrotu, tj. 20.118,93 zł.

Pismem z 27 maja 2019 r. wojewoda (...) (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa na 2018 rok na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynikających z ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych.

Pismem z 29 maja 2019 r. Wojewoda wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie sposobu wykorzystania kwoty 20.118,93 zł Pismem z 4 czerwca 2019 r. nr Miasto wyjaśniło, że dotację wykorzystano w całości. Wraz z pismem przedstawiono kopie: faktury za zakup urządzenia służącego do obsługi środka identyfikacji elektronicznej, dwóch faktur za konserwację ksiąg USC, fakturę za sprawowanie funkcji kuratora dla osoby nieobecnej w sprawie, dokumenty PK dla kosztów wynagrodzeń i składek do ZUS za kolejne miesiące 2018 roku oraz zestawienie wynagrodzeń wypłaconych w 2018 roku pracownikom zatrudnionym przy realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, sprawozdania z wykonania budżetu Rb-50 i Rb 28 oraz zestawienie obrotów i sald ksiąg pomocniczych - Analityka 750-75011 zadanie 000-001-001.

Decyzją z (...) sierpnia 2019 r. nr (...) Wojewoda określił Miastu kwotę dotacji celowej przypadającą do zwrotu do budżetu państwa w wysokości 20.118,93 zł, stanowiącą wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej przekazanej Miastu w 2018 roku na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej obejmujących rejestrację stanu cywilnego, ewidencję ludności oraz dowody osobiste, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 15 listopada 2018 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż na podstawie danych przesłanych przez Miasto oraz raportów przekazywanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji z rejestru PESEL oraz z Rejestru Dowodów Osobistych ustalono, że w 2018 roku:

1) sporządzono w trybie zwykłym i szczególnym 2069 aktów stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgony),

2) nie wydano decyzji administracyjnych z zakresu rejestru stanu cywilnego,

3) sporządzono 145 czynności materialno-technicznych z zakresu rejestracji stanu cywilnego nieskutkujące sporządzeniem aktu stanu cywilnego,

4) wydano 9793 odpisy aktów stanu cywilnego (skróconych/zupełnych/na drukach wielojęzycznych),

5) wydano 465 zaświadczeń/zezwoleń/dokonano przyjęć oświadczeń,

6) sporządzono 761 wzmianek dodatkowych w aktach stanu cywilnego,

7) sporządzono 3087 przypisków w aktach stanu cywilnego,

8) dokonano 14172 migracje aktów do Rejestru Stanu Cywilnego,

9) wydano 40 decyzji w sprawie imion i nazwisk,

10) dokonano 2585 zameldowań/wymeldowań/zgłoszeń wyjazdów na pobyt czasowy, stały, zgłoszeń powrotu z pobytu czasowego,

11) usunięto 1946 niezgodności,

12) wydano 55 decyzji w sprawach meldunkowych,

13) nadano/zmieniono 132 numery PESEL,

14) udostępniono 1072 dane z rejestru mieszkańców (RM), z rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz z Rejestru Dowodów Osobistych (RDO) oraz dokumentacji związanej z dowodami osobistymi,

15) wydano 283 zaświadczenia zawierające pełny wykaz osoby, której wniosek dotyczy, z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz zaświadczeń z Rejestru Dowodów Osobistych (RDO) zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczy,

16) wydano 14 decyzji o odmowie udostępnienia danych osobowych oraz decyzji o odmowie udostępnienia danych osobowych z Rejestru Dowodów Osobistych (RDO),

17) wydano 4415 dowodów osobistych,

18) przyjęto 504 zgłoszenia o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego,

19) wydano 3 decyzje w sprawach dowodów osobistych,

20) unieważniono 228 dowodów osobistych w Rejestrze Dowodów Osobistych (RDO).

Zdaniem Wojewody kwota dotacji należna Miastu za 2018 rok za wykonane ww. zadania powinna wynieść 485.800,23 zł. Do końca 2018 roku Miastu przekazano zaś dotację w kwocie 525.871 zł, zatem do budżetu państwa strona powinna zwrócić kwotę 20.118,93 zł (przy określeniu kwoty przypadającej do zwrotu uwzględniono okoliczność dopłaty za 2017 rok kwoty 13.939,84 zł, przeznaczenie środków na zakup czytników do dowodów osobistych w kwocie 3.012 zł i środków na konserwację ksiąg USC w kwocie 3.000 zł - wskazane kwoty nie są ujęte w kwocie przypadającej do zwrotu).

Po rozpatrzeniu odwołania Miasta Minister, decyzją z (...)stycznia 2020 r. nr (...), uchylił decyzję Wojewody z (...) sierpnia 2019 r. nr (...)w części dotyczącej określenia terminu, od którego należy liczyć odsetki w sprawie, i stwierdził, że termin, od którego należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w wysokości 20.118,93 zł, stanowi dzień 5 grudnia 2018 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że środki przyznane w ramach dotacji mają charakter publiczny i można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Dotowany jest zatem zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko i wyłącznie na zadania, na które dotacja została udzielona zgodnie z zasadami określonymi przez podmiot dotujący, oraz do rozliczenia dotacji. Z kolei dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania przyznanych dotacji. Dotacja udzielona z budżetu państwa wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega bowiem zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm., dalej jako: "u.f.p."). W konsekwencji części dotacji przyznanej na zadania, które nie zostały wykonane, nie można wykorzystać w żaden sposób. Musi być ona zwrócona do budżetu państwa.

Minister podzielił pogląd Wojewody, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy doszło do wykorzystania części dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem. Wyjaśnił, że przeznaczenie dotacji przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego w roku 2018 określał obowiązujący od roku 2016 Katalog zadań wynikających z ustaw Prawo o aktach stanu cywilnego, o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych. Do każdego zadania została przypisana jego czasochłonność, natomiast w stawce roboczogodziny uwzględnione zostały, co do zasady, wszystkie koszty związane z realizacją przedmiotowych zadań zleconych, w tym koszty rzeczowe.

Przedmiotowa dotacja została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się bowiem ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2018. W ocenie Ministra przeznaczenie dotacji określono w sposób precyzyjny, tak by przyjmujący dotację nie miał wątpliwości na co dotacja może być przeznaczona.

Dalej organ II instancji wskazał, że rozliczenia dotacji dokonano na podstawie analizy danych przedstawionych przez stronę oraz MSWiA, zawierających informację o liczbie wykonanych zadań wynikających z Katalogu zadań. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że Wojewoda przekazał Miastu dotację uwzględniającą większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano. Przekazana Miastu część dotacji przeznaczona na zadania, których faktycznie nie zrealizowano, nie mogła być wykorzystana przez Miasto. Po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały, Miasto zobowiązane było zwrócić do budżetu państwa, jako dotację niewykorzystaną. Minister podkreślił, że ustalenie, iż część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem nie wynika z faktu niewykonania uwzględnionej w dotacji liczby zadań, lecz z faktu, że pomimo niewykonania tych zadań, Miasto zagospodarowało kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa według własnego uznania, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Miasto zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt u.f.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które:

– nie zawiera odniesienia się organu II instancji do zarzutów odwołania, podczas gdy art 15 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania,

– wybiórczo prezentuje stan faktyczny sprawy, w tym nie zawiera jakiejkolwiek oceny wiarygodności dowodów, w szczególności dowodów z dokumentów wnioskowanych przez stronę oraz jakiegokolwiek odniesienia do wniosków dowodowych strony zawartych w odwołaniu, podczas gdy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co powinno być odwzorowane w uzasadnieniu faktycznym decyzji, zaś art. 78 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji z jakich przyczyn wniosek strony co do przeprowadzenia dowodu został pominięty,

– nie zawiera oceny wiarygodności dowodu z dokumentu pt. "Katalog zadań wynikających z ustaw Prawo o aktach stanu cywilnego, o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych", a w konsekwencji nie wykazuje, że metodologia rozliczenia dotacji celowej opisana w tym dokumencie jest rzetelna w sytuacji, gdy z wnioskowanego przez stronę, a pominiętego w całości przez Ministra dowodu z dokumentu — informacji Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli pn. "Dotowanie zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami" z 15 września 2017 r., znak (...), wynika, że metodologia ta oparta jest o nierzetelne i niepełne dane, a w konsekwencji nie może być użyta jako podstawa określenia kwoty dotacji do zwrotu,

– nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności nie wyjaśnia stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego ustawy o finansach publicznych, a także nie wyjaśnia podstaw prawnych stosowania do rozliczenia dotacji "Katalogu zadań wynikających z ustaw Prawo o aktach stanu cywilnego, o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych",

– zawiera wewnętrzne sprzeczności, które uniemożliwiają skarżącemu poznanie metodologii rozliczenia dotacji i wskazują na arbitralny, nieracjonalny charakter rozstrzygnięcia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma pozorny charakter, nie pozwala stronie zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia i wykładnią stosowanych przez organ przepisów prawa, co powoduje, że decyzja nie poddaje się kontroli sądowej,

b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, w szczególności w wyniku dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechania ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz pominięcia przy ustalaniu stanu faktycznego dowodów zgłoszonych przez stronę, pomimo, że nie istniała podstawa do ich pominięcia, a zgłoszone dowody dotyczyły okoliczności istotnych dla sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji opartej o stan faktyczny ustalony sprzecznie z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, z którego wynika, że problemowa dotacja celowa została w całości wydatkowana prawidłowo i zgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji nie powstał obowiązek jej zwrotu,

c) art. 123 w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez niewydanie przez Ministra postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu w zaskarżonej decyzji odniesienia się do wniosków dowodowych strony,

d) art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez przyjęcie z naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, że podstawę rozliczenia przyznanej Miastu dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stanowić mogą wytyczne organów administracji rządowej określające tzw. algorytm oparty o liczbę skatalogowanych przez organy administracji rządowej czynności, szacunkową czasochłonność tych czynności oraz ustaloną przez organy administracji rządowej stawkę roboczogodziny, podczas, gdy żaden przepis prawa nie daje podstaw do wydawania takich wytycznych, a w konsekwencji rozliczania dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej według algorytmu, co doprowadziło do bezpodstawnego określenia zaskarżoną, decyzją kwoty dotacji do zwrotu,

e) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 67 i art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu przez Ministra rzetelnej i rzeczowej oceny całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów i wniosków odwołania, zaniechanie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, co prowadzi do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez odrębne organy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 168 ust. 5, art. 127 ust. pkt 1 lit. a), art. 129, art. 149 ust. 1 u.f.p., art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 23), dalej jako: "ustawa o dochodach jst" poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Miasto w 2018 r. wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w związku z wykorzystaniem udzielonej dotacji w całości w sytuacji wykonania mniejszej liczby skatalogowanych przez organy administracji rządowej czynności związanych z zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej niż liczba tych czynności prognozowana przez dysponenta środków na etapie udzielania dotacji, podczas gdy Miasto wykorzystało dotację celową zgodnie z przeznaczeniem, dokonując wydatków koniecznych dla pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, którego to wykonania zadań zleconych żaden przepis nie ogranicza do wykonania czynności ujętych w jakimkolwiek katalogu i katalogu tego nie określa,

b) art. 168 ust. 5 w zw. z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.p., art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 49 ust. 1 i 3 ustawy o dochodach jst w zw. z art. 166 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że w odniesieniu do wykorzystania dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej przez "osiągnięcie celów wskazanych w przepisach odrębnych" należy rozumieć wykonanie przez gminę sumy policzalnych czynności takich jak np. wydanie decyzji, odpisu aktu stanu cywilnego, zaświadczenia, wydanie dowodu osobistego, opisanych w tzw. Katalogu zadań wynikających z ustaw Prawo o aktach stanu cywilnego, o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, podczas, gdy przez osiągnięcie tych celów należy rozumieć zapewnienie ciągłego dostępu dla obywateli do określonych ustawami usług publicznych z zakresu administracji rządowej, w tym przygotowanie do wykonania usług, niezależnie od liczby załatwianych spraw, która jest losowa i niemożliwa do zaplanowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie od Ministra na rzecz Miasta zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz dokonały jego subsumcji pod właściwe przepisy prawne.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.). W myśl powołanych przepisów dotacje udzielone z budżetu państwa, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od stwierdzenia tej okoliczności. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że dotacja została przekazana skarżącej na ściśle określone zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju.

W rozpoznawanej sprawie dysponentem części budżetowej był wojewoda (...). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, plan dotacji na 2018 r. na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, obejmujące rejestrację stanu cywilnego, ewidencję ludności oraz dowody osobiste, ustalony został na podstawie prognozy w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w 2018 r. oraz kwoty przypadającej na jedną czynność, ustalonej w oparciu o ujednolicony czas realizacji zadania (określonych w dokumencie "Katalog zadań wynikających z ustaw Prawo o aktach stanu cywilnego, o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych") i stawki roboczogodziny ustalonej przez Ministerstwo Finansów na 2018 r. Natomiast rozliczenia wykorzystanej dotacji dokonano według liczby faktycznie zrealizowanych czynności w 2018 r. wycenionych w oparciu ujednolicony czas realizacji zadania określony w Katalogu zadań i obowiązującą stawkę roboczogodziny. Dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym skarżąca była informowana. Strona została też poinformowana o obowiązującej w 2018 r. stawce roboczogodziny oraz o ustaleniu czasochłonności poszczególnych czynności według Katalogu zadań. Dla strony było więc jasne jaką kwotą dotacji mogła dysponować na realizację ściśle określonych zadań i jaki jest koszt poszczególnych czynności. Wojewoda przekazał w 2018 r. do strony całą zaplanowaną dotację, z uwagi na fakt, że informacja o ostatecznej liczbie zrealizowanych zadań znana była dopiero po zakończeniu tego roku budżetowego, w styczniu 2019 r. Rozliczenie dotacji, dokonane przez Wojewodę po ustaleniu ilości czynności wykonanych przez Miasto w 2018 r., wykazało, że liczba zadań zrealizowanych była mniejsza od prognozowanej. Ilość zadań zrealizowanych wynikała z danych przesyłanych co miesiąc przez stronę oraz z raportów przekazywanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji z rejestru PESEL oraz Rejestru Dowodów Osobistych. Liczba wykonanych przez stronę zadań zleconych objętych dotacją jest niesporna. Strona natomiast kwestionuje dokonaną przez organy wycenę kosztów realizacji tych zadań i w konsekwencji wynik przeprowadzonego przez organy rozliczenia dotacji.

Sąd uznaje za prawidłowe dokonane przez organy rozliczenie dotacji w oparciu o te same kryteria, jakie były przyjęte przy udzielaniu dotacji i w związku z tym podziela stanowisko Ministra, że objęta zaskarżoną decyzją kwota przypadającej do zwrotu części dotacji stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Przy przyznaniu dotacji skarżącej, w sposób jednoznaczny określono przedmiot dotacji oraz koszt poszczególnych zadań. Strona była informowana o tym, że dotacja została zaplanowana przy zastosowaniu jednolitego w kraju sposobu kalkulacji wysokości kosztów zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określonych w odrębnych przepisach, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, według kryterium liczby zrealizowanych przez nie spraw z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji zadań oraz stawki roboczogodziny, a także przy określeniu jednolitego wykazu zadań/czynności. Strona otrzymując środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych zobowiązana była do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. Wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, narusza ww. zasady. Podkreślenia wymaga, że jednostka samorządu terytorialnego nie może odstąpić od zasad finansowania zadań określonych przez podmiot dotujący. Wydatkowanie środków musi mieć ścisły, bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki. Każdy wydatek powinien być uzależniony wyłącznie od wykonania finansowanego zadania. Gdyby natomiast przyjąć, że wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna odpowiadać wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy to organ dotujący byłby zobowiązany do zapłaty kwoty w oparciu o liczbę etatów, niezależnie od tego czy zadanie w ogóle byłoby zrealizowane. Wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej narusza te zasady. Strona zobowiązana była wykorzystać dotację zgodnie z przeznaczeniem, a po dokonaniu rozliczenia dotacji, środki, które pozostały obowiązana była zwrócić do budżetu państwa jako dotację niewykorzystaną w terminie określonym w art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Nie uzasadnia rozliczenia analizowanej dotacji, według kryteriów innych niż przyjęte przy udzielaniu tej dotacji, argumentacja skarżącej o nieadekwatnych kwotach dotacji w stosunku do rzeczywistych kosztów realizacji zleconych zadań, gdyż kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela wykładnię przepisów zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 386/20, według której w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Naruszenie art. 129 u.f.p. nie może być postrzegane w kontekście sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji celowej wykorzystanej w zawyżonej wysokości (por. np. wyrok NSA z dnia 10 września 2019r., I GSK 1516/18). W myśl art. 49 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 23 ze zm.) kontrola sądowa wysokości przyznanej jednostce samorządu terytorialnego dotacji należy do sądów powszechnych. W sytuacji, gdy środki przekazane z budżetu państwa są niewystarczające dla wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań, może ona na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego żądać w postępowaniu cywilnym różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji. Spod kontroli sądowej natomiast wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 129 u.f.p.) – tak np. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018r., V CSK 144/17, Lex nr 2475062. Sąd nie tym samym nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracyjne wskazywanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP, ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o samorządzie gminnym, albowiem roszczenie wypłaty dotacji w wysokości odpowiadającej rzeczywistym kosztom realizacji zadań zleconych może być realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego w tylko w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Jak to już wyżej wyjaśniono, beneficjent nie ma możliwości swobodnego dysponowania przyznanymi środkami i może je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Strona skarżąca mimo otrzymania stosownych wytycznych wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, co w pełni uzasadniało wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ był zatem zobowiązany do zastosowania art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Rozstrzygnięcie w zakresie odsetek w pełni odpowiada treści art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. Decyzja określająca kwotę dotacji przypadającej do zwrotu ma charakter deklaratywny, zaś początkową datę płatności odsetek ustalono na dzień przekazania ostatniej transzy dotacji.

Nie zostały naruszone wskazane przez skarżącą przepisy postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wynikającej art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, poprzez nieuwzględnienie wnioskowanych przez skarżącą dowodów na okoliczność wysokości i przeznaczenia poniesionych przez skarżącą w roku 2018 wydatków na wykonanie objętych dotacją zadań zleconych, a także nieprawidłowej wyceny przez organy zleconych czynności - sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla wyjaśnienia sprawy, albowiem jak wskazano już wyżej kwestia dotycząca udzielenia skarżącej dotacji w zaniżonej wysokości oraz ewentualnej konieczności zaangażowania środków własnych skarżącej do wykonania zleconych zadań wykracza poza zakres analizowanej sprawy. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej z której przekazano skarżącej dotację na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich był wojewoda (...). Brak jest zatem podstaw do kwestionowania zasadności stosowania katalogu czynności czy też median stawki roboczogodziny przez Wojewodę przy rozliczaniu dotacji celowych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej.

Materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a dokonana jego ocena nie była dowolna. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa materialnego. Organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń strony skarżącej, zatem brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnikliwie rozpatrzył cały zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, w szczególności wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Zaskarżona decyzja zawiera też wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.