Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 78/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 189a par. 2 i 3, art. 189d, art. 189e, art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2530/19 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Energii z dnia 23 września 2019 r. nr 24/09/2019 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 2858 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2530/19 oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Ministra Energii (dalej: Minister, ME) z 23 września 2019 r. nr 24/09/2019 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za styczeń 2019 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 lutego 2019 r. Spółka złożyła do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (dalej: Prezes ARM) deklarację, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1323 z późn. zm.; dalej: ustawa o zapasach) za miesiąc styczeń 2019 r., w której określiła wysokość opłaty zapasowej na 275.732 zł.

Prezes ARM wezwał Spółkę w trybie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach do uiszczenia zaległej opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. wraz z odsetkami podatkowymi liczonymi od dnia wymagalności do dnia zapłaty, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

Spółka nie zastosowała się do wezwania i Prezes ARM wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z 24 czerwca 2019 r. wymierzająca Spółce karę pieniężną w wysokości 551.464 zł, na mocy art. 63 ustawy o zapasach, z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie za miesiąc styczeń 2019 r. Podał, że wobec Spółki powstało z mocy prawa zobowiązanie do zapłaty opłaty zapasowej z tytułu prowadzonej przez ten podmiot działalności, polegającej na przywozie na terytorium Polski oleju napędowego w styczniu 2019 r., co potwierdziła Spółka w złożonej do Prezesa ARM deklaracji za ten miesiąc. Spółka miała uiścić należną opłatę zapasową do 28 lutego 2019 r., zgodnie z wymogiem art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach. Spółka nie uiściła należnej opłaty zapasowej w wyżej wskazanym terminie oraz nie zastosowała się do wspomnianego wezwania Prezesa ARM. Organ ten po analizie możliwości zastosowania przepisów Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), regulującego zasady wymierzania kar pieniężnych, nie znalazł podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Minister Energii, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, opisaną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku

z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 i art. 64 ust. 2 ustawy o zapasach. Wyjaśnił, że w myśl ustawy o zapasach koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową bez wezwania, w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw (art. 21b ust. 1 ww. ustawy), w wysokości wyliczonej według wzoru określonego w art. 21b ust. 2 ww. aktu. Za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie została podlega się karze, której wysokość w art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach ustalono w sposób "sztywny" jako dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Od ww. sposobu naliczania kary pieniężnej ustawa o zapasach nie przewiduje wyjątków. Z tego też powodu, organ nie mógł obniżyć wysokości tej kary, z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawartej w art. 189d k.p.a.

Co do przypadku opisanego w art. 189e k.p.a. (jeżeli do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu), ME nie dopatrzył się działania siły wyższej. Zablokowanie rachunku bankowego Spółki w trybie przepisów Działu Illb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.; dalej: o.p.) dotyczącego przeciwdziałaniu wykorzystywania sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych, według Ministra, nie było siłą wyższą w rozumieniu art. 189e k.p.a. Nie było to zdarzenie, które powstało zupełnie niezależnie od innych działań Spółki, których nie dało się przewidzieć w toku jej działalności. Spółka nie wyjaśniła też, jakie dokładnie czynności podjęła w celu usunięcia nałożonej blokady, i na jaki okres została ona nałożona, jak i czy blokada kont bankowych miała miejsce w dniu upływu ustawowego terminu zawartego

w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach, czy w dniu wystosowania wezwania do zapłaty, czy też w dniu wymierzenia omawianej kary pieniężnej. Nadto Spółka do dnia wydania decyzji przez ME nie dokonała płatności, co z mocy prawa skutkowało koniecznością nałożenia na nią ustawowej kary pieniężnej.

Analizując dyrektywy nałożenia kary określone w k.p.a., Minister podał, że przesłanka znikomości naruszenia prawa, o której mówi art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., umożliwiająca odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, powinna być interpretowana z uwzględnieniem wagi okoliczności. Kierując się celami ustawy o zapasach, określonymi w jej art. 3 ust. 1, Minister nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek z art. 189f § 2 k.p.a. Spółka bowiem nie uiściła także należnej opłaty zapasowej za miesiąc grudzień 2018 r., zła sytuacja ekonomiczna podmiotu gospodarczego sama w sobie, nie mogła stanowić podstawy odstąpienia od nałożenia omawianej kary pieniężnej z ustawy o zapasach, a rygorystyczne egzekwowanie prawidłowego i terminowego uiszczania opłaty zapasowej wiązało się z ochroną ważnego interesu społecznego (bezpieczeństwa paliwowego państwa), który organ bierze pod uwagę zgodnie z art. 7 k.p.a.

Minister nie podzielił zarzutów odwołania Spółki, gdyż Prezes ARM poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie decyzji o ukaraniu, a tym samym nie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Spółki, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił tę skargę jako bezzasadną.

Określił, że problemem prawnym jest zasadność wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej, chociaż nie było sporne niedopełnienie przez Spółkę ciążącego na niej, z mocy art. 21b ust. 1, 2 i 12 ustawy o zapasach, ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. z tytułu przywozu oleju napędowego w należnej wysokości oraz terminie. Zauważył też, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach, do postępowania przed Prezesem ARM w sprawach określonych w ustawie, w tym dotyczących opłaty zapasowej stosuje się przepisy k.p.a., a na mocy art. 21b ust. 13 ustawy o zapasach w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do należności z tytułu opłaty zapasowej stosuje się odpowiednio przepisy działu III oraz działu V o.p., z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Skutki niewykonania obowiązku uiszczenia oraz nieuiszczenia w określonym terminie opłaty zapasowej reguluje art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach. Wymierzenie kary pieniężnej następuje po uprzednim, na mocy art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, wezwaniu producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

Sąd I instancji zgodził się z ME, że Spółka 1 kwietnia 2019r. otrzymała od organu wezwanie do zapłaty, na które nie odpowiedziała. Oznaczało to, że Spółka nie dopełniła obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie, co stanowiło uzasadnioną przesłankę wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, w wysokości ustalonej na mocy art. 63 ust 2a ww. aktu. Skoro wysokość opłaty zapasowej za styczeń 2019r. Spółka określiła w deklaracji złożonej 12 lutego 2019r. na 275.732 zł i nie uiściła jej, to prawidłowo wymierzono karę pieniężną w kwocie 551.464 zł.

Odnosząc się do okoliczności mających wyłączać odpowiedzialność Spółki w zakresie wymierzonej kary, uzasadnionych przez Dział IVa pt.: "Administracyjne kary pieniężne", wprowadzony do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), WSA uznał stanowisko Ministra, dopuszczające możliwość stosowania k.p.a., za błędne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że do wyłączenia stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. w zakresie wskazanym w art. 189a § 2 i § 3 k.p.a. dochodzi, gdy kwestie te uregulowano w przepisach odrębnych. Ustawa o zapasach jest regulacją odrębną, a jej art. 66 ust. 6 przewiduje, że w zakresie w niej nieuregulowanym, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. Ta ostatnia regulacja wyłącza więc możliwość zastosowania dyrektyw nałożenia kar pieniężnych określonych w Dziale IVa k.p.a., o ile zawiera instytucję odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa i doktryny, WSA stwierdził,

że art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie znajdzie uzupełniającego zastosowania w zakresie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Należna kwota opłaty zapasowej wynika z deklaracji złożonej przez Spółkę, a wysokość kary wyraża się w pomnożeniu tej kwoty przez 2. Dlatego organ ustalając wysokość tej kary, nie miał żadnych możliwości ustalenia innej kwoty.

Zauważył WSA, że kwestie przedawnienia nakładania kary i terminów uregulowane są w art. 66 ust. 2 i 4 ustawy o zapasach, a kwestie odsetek i ulg - w o.p. Przepisy o.p. nie zawierają instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej (art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 k.p.a.), ale według WSA odpowiednie zastosowanie mają inne normy o.p., np.: art. 22 dotyczący zaniechania poboru, art. 58d - obniżenia stawek dodatkowego zobowiązania, art. 67b w zw. z art. 67c - ulgi w spłacie zobowiązań i odpowiednio należności, art. 67d - umorzenie zaległości podatkowej z urzędu. Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że Spółka nie powoływała się na wypełnienie jakichkolwiek przesłanek z art. 189 f § 1-3 k.p.a.

Z treści skargi wynikało, według WSA, że Spółka upatrywała naruszenia przez organ prawa materialnego wskutek nieuzasadnionego niezastosowania art. 189e k.p.a., mimo że do naruszenia przez nią prawa doszło na skutek działania siły wyższej. Zarzuty procesowe w zakresie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. miały także związek z tą przesłanką poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie badania zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączających odpowiedzialność.

W ocenie WSA, nawet gdyby – z daleko posuniętej ostrożności - uznać, że brak w przepisach odrębnych instytucji odstąpienia od ukarania, jak tej z art. 189e k.p.a., obligował organ do stosowania k.p.a., to zarzuty Spółki naruszenia tej normy nadal były nietrafne. Powołany przepis jedynie wyłączał możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Przepisy prawa nie regulują tego pojęcia, wykształciło się ono w doktrynie i orzecznictwie i jest rozumiane jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, które ma charakter nadzwyczajny, nie dające się przewidzieć i któremu nie można zapobiec nawet przy dołożeniu najwyższego stopnia staranności. Pojęcie to może obejmować nie tylko katastrofy przyrodnicze, akty władzy publicznej lub siły zbrojnej, lecz także niektóre przynajmniej czyny jednostek lub zorganizowanych grup przestępczych, o ile tylko charakteryzują się czynnikiem przemocy. Odnosząc się do przeszkód spowodowanych aktami władzy publicznej, według WSA, jeżeli były takie w istocie, to taką przeszkodą nie było dowodzone w sprawie zajęcie konta, które było nagłe i nieoczekiwane, a Skarżąca musiała podejmować kroki prawne, by temu przeciwdziałać. Zdaniem WSA żadne dowody wykazujące te okoliczności nie zostały w postępowaniu administracyjnym złożone, zważywszy na treść art. 21b ust. 13 ustawy o zapasach. W świetle tej regulacji słuszna była ocena organu, że zablokowanie rachunku bankowego Spółki, o ile nastąpiło w trybie przepisów Działu Illb o.p., dotyczącego przeciwdziałania wykorzystywania sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych, nie stanowiło siły wyższej w rozumieniu art. 189d k.p.a. (powinno być: art. 189e k.p.a.). Jeżeli takie zajęcie miało miejsce, to nie mogło powstać zupełnie niezależnie od innych działań Spółki, których nie dało się przewidzieć w toku jej działalności. Sąd zauważył, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej może wydać postanowienie o blokadzie rachunku podmiotu kwalifikowanego na okres nie dłuższy niż 72 godziny (art. 119zv § 1 o.p.), lub też na podstawie art. 119zw § 1 o.p., może przedłużyć, w drodze postanowienia, termin blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 3 miesiące. Spółka natomiast nie wyjaśniała, czy i jakie czynności podjęła w celu usunięcia nałożonej blokady, o ile taka miała miejsce.

Ze stanowiskiem WSA nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Orzeczenie to zaskarżyła w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji i zaakceptowanie przez WSA niewyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w zakresie zbadania, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przewidziane w Dziale IVa k.p.a. instytucje odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączające odpowiedzialność za naruszenia prawa i w konsekwencji naruszenie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 189e k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od jego zastosowania, tj. niedostrzeżenie że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji, w której znajdowała się Spółka.

W oparciu o powyższej przedstawione naruszenia skarżąca wnosiła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.; rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ (obecnie: Minister Klimatu i Środowiska) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, o niewyznaczanie rozprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z uwagi na konstrukcję jej zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś w pełnym zakresie, co należy do obowiązków sądu I instancji (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; opubl.: ONSAiWSA z 2010 r. z. 1, poz. 1). Z tego powodu wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada opisanym wymaganiom, niemniej jednak, kierując się wskazaniami wynikającymi z ww. uchwały pełnego składu o sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, uznając za możliwą – co do istoty – ich pełną rekonstrukcję przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i zaakceptowanie przez WSA niewyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie zbadania, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przewidziane w Dziale IVa k.p.a. instytucje odstąpienia od wymierzenia kary bądź wyłączające odpowiedzialność z tytułu naruszenia prawa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "stanowisko (organu, przyp. autora), wskazujące na możliwość zastosowania kpa w kwestii wymierzonej kary, jest błędne". WSA dodał również, iż "do wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. w zakresie wymienionym w art. 189a § 2 i § 3 kpa dochodzi w sytuacji uregulowania w przepisach odrębnych tych poszczególnych kwestii". W ocenie WSA – "Ustawa o zapasach niewątpliwie jest regulacją odrębną, a art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach, wyraźnie przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Dalej zdaniem WSA "Powyższa regulacja działu III op wyłącza zatem możliwość zastosowania dyrektyw nałożenia kar pieniężnych określonych w Dziale IVa kpa, o ile zawiera instytucję odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej".

Przytoczone wyżej stanowisko WSA, nie dość, że jest niekonsekwentne (do kar z ustawy o zapasach na wstępie wyłącza możliwość zastosowania Działu IVa k.p.a., by później uzależnić zastosowanie ww. uregulowań k.p.a. od braku regulacji kwestii w nim ujętych w odrębnych ustawach), to przede wszystkim jest nieodpowiadające prawu. Sąd kasacyjny stwierdza, że przytoczona wyżej argumentacja nie uzasadnia tezy o wyłączeniu stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów cyt. ustawy o zapasach (art. 63-67), zawartych w rozdziale 7 pt. "Kary pieniężne". Podkreślić należy, że przepisy Działu IVa k.p.a. - z mocy art. 189a § 1 k.p.a. - stosuje się we wszystkich sprawach dotyczących nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu, za wyjątkiem spraw kar nakładanych bądź wymierzanych na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 189a § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego".

Natomiast całkowicie odmienną kwestią jest ustawowo określone wyłączenie stosowania tych przepisów Działu IVa k.p.a., które odnoszą się do zagadnień wprost wskazanych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., o ile w tym zakresie obowiązują przepisy odrębne. W takim przypadku przepisów Działu IVa k.p.a. nie stosuje się, jednakże tylko w zakresie uregulowanym w przepisach odrębnych (art. 189a § 2 in fine), a nie w całości, jak w przypadku spraw wskazanych wprost w art. 189a § 3 k.p.a. Oznacza to, że dla ustalenia czy Dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy poszczególne rozwiązania prawne wymienione w art. 189 § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostały uregulowane w przepisach odrębnych (por. uzasadnienie powołanej uchwały składu 7 sędziów NSA w sprawie III OPS 1/21 i powołane w nim orzecznictwo; a w odniesieniu do kar wymierzanych na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach – wyroki NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1221/21

i II GSK 1411/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko WSA nie jest więc trafne, a przy tym jest niezrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę stanowisko organu, który (między innymi w odpowiedzi na skargę Spółki) zauważył, że nie miał możliwości obniżenia wysokości kary z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawartej w art. 189d k.p.a., ponieważ przepis art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - przepisów Działu VIa k.p.a. nie stosuje się w tym zakresie.

Podobnie jest z opinią WSA, gdy chodzi o ocenę argumentacji Ministra o niestwierdzeniu podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przewidzianych przez art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a. Organ przedstawił okoliczności, które jego zdaniem nie pozwalały na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia, a WSA podnosił, że przepisy o.p. nie zawierają instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ale mają zastosowanie inne normy o.p. przez Sąd ten przykładowo wymienione.

Ponadto, pomimo wyrażenia przez Sąd I instancji poglądu o niedopuszczalności – co do zasady – stosowania, w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów cyt. ustawy o zapasach, przepisów Działu IVa k.p.a., Sąd ten jednak zauważył, że nie można podzielić stanowiska Skarżącej co do odstąpienia od nałożenia kary, gdyż wśród okoliczności sprawy "nie sposób dopatrzyć się" siły wyższej i zdaniem WSA "z tego powodu nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 189e k.p.a". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji, co do zasady, dopuścił możliwość niepodlegania karze wymierzanej na podstawie ustawy o zapasach przy uwzględnieniu przepisów Działu IVa k.p.a. – art. 189e k.p.a., pomimo wcześniej wyrażonego poglądu, że "stanowisko, wskazujące na możliwość zastosowania kpa w kwestii wymierzonej kary, jest błędne". Ta oczywista sprzeczność wymaga stosownego skorygowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, w związku z koniecznością dokonania pełnej oceny tych okoliczności sprawy, które Spółka wskazywała jako powstałe wskutek działania siły wyższej, z powodu której doszło do naruszenia prawa, co w świetle zasad stosowania kar pieniężnych określonych w przepisach Działu IVa k.p.a. może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy tym podnieść należy, że WSA, dopuszczając jednak możliwość zastosowania art. 189e k.p.a., zauważył lakonicznie, że do działania siły wyższej "zaliczyć nie można blokady rachunku bankowego związanego z realizacją obowiązku publicznoprawnego", pomijając przy tym argumentację spółki związaną z okolicznościami dotyczącymi zajęcia rachunków bankowych spółki i faktycznego uniemożliwienia przez organy państwa prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Spółki, działania te doprowadziły do pozbawienia jej zgromadzonych środków finansowych i jakkolwiek spółka podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania zablokowanych środków pieniężnych, jednak "procedura administracyjna jest długotrwała i na dzień złożenia odwołania, jak i skargi do WSA, nie została zakończona". Sąd I instancji uchylił się więc od wyczerpującej oceny tych okoliczności faktycznych, co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Co więcej WSA, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów w zakresie interpretacji pojęcia "siła wyższa", odwołał się do orzeczeń nieznajdujących odpowiedniego zastosowania w rozpoznawanej sprawy z uwagi na istotnie odmienny okoliczności, w których orzeczenia te zostały wydane. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 listopada 2019 r., sygn. akt III APa 15/19 (LEX nr 2750252), zawarte tam rozważania dotyczyły odpowiedzialności za szkody powstałe w wyniku wypadku przy pracy oraz wystąpienia przyczyny egzoneracyjnej w postaci siły wyższej wyłączającej taką odpowiedzialność. Warto jednak zauważyć, że pomimo odmienności tej materii, w tych rozważaniach SA w Lublinie uznał za przejaw siły wyższej także akty władzy publicznej, czego WSA nie dostrzegł. Podobnie ocenić należy odwołanie się przez WSA do wyroku Sądu Najwyższego z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV CSK 129/18 (LEX nr 2690186), który m.in. dotyczył spornej kwestii nieuznania za siłę wyższą nasilonych i ponadnormatywnych opadów deszczu, przy czym i w tym orzeczeniu SN wskazał, że za siłę wyższą mogą być także uznane akty władzy publicznej – "którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji" – a w rozpoznawanej sprawie oceny w tym właśnie kierunku WSA nie dokonał w wystarczającym zakresie, pomimo stosownego zarzutu zawartego w skardze spółki.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i dlatego uchylił zaskarżony wyrok w całości, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji związany będzie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę weźmie ponadto pod uwagę podnoszone przez Spółkę w toku postępowania oraz w skardze do WSA zarzuty i twierdzenia, do których nie mógł się odnieść Sąd kasacyjny, ponieważ nie rozważył ich Sąd I instancji, pomijając je na skutek błędu w przeprowadzonej wykładni przepisów prawa materialnego, co szczegółowo omówiono już wyżej.

Mając na uwadze powyższe NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. pozwala na miarkowanie kosztów, a więc i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub części w przypadkach szczególnie uzasadnionych.

Sąd kasacyjny, miarkując do wartości wpisu od skargi kasacyjnej (wraz z opłatą kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku) koszty postępowania kasacyjnego, miał na uwadze charakter oraz specyfikę stanu faktycznego rozpoznanej sprawy. Swoimi działaniami organ administracji nie przyczynił się bowiem do powstania po stronie WSA przekonania o niestosowaniu w sprawie działu IVa k.p.a.