Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1509/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu na rzecz A.Z. odszkodowania w wysokości: 161.613,00 zł (słownie: sto sześćdziesiąt jeden tysięcy sześćset trzynaście złotych 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,0411 ha obr. [...]. ewid.[...], nabytą na własność Gminy Miejskiej K. z mocy prawa z dniem 21 lipca 2009 r. w związku z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa układu drogowego zapewniającego obsługę komunikacyjną obszaru [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną", która stała się ostateczna na skutek decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze. Jednocześnie Prezydent Miasta K. orzekł o wypłacie powyższego odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości A.Z. . Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Gminę Miejską K. , reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K. w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną wydanej decyzji podano: art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ust. 4a i ust. 4f, art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

Orzekając w wyżej przedstawiony sposób organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 7 czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.B. , określającym wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 161.613,00 zł.

Odwołanie od powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. złożył A.Z. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Odwołujący zakwestionował prawidłowość wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, wskazując, iż jej wartość została zaniżona. Strona zawnioskowała o orzeczenie odszkodowania na podstawie sporządzonego na jej zlecenie operatu szacunkowego B.G. z dnia 20 kwietnia 2010 r.

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zmienionej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. tekst jednolity z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Organ podniósł, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż z zastrzeżeniem jej art. 18, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami zatem w tego typu sprawach konieczne jest oparcie się na opinii biegłego, tzn. operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślono przy tym, iż opinia ta nie ma dla organu charakteru wiążącego i podlega jego ocenie.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż przyjęty przez Prezydenta Miasta K. za podstawę ustalenia przedmiotowego odszkodowania operat szacunkowy z dnia 7 czerwca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.B. , posiada wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość dokonanej wyceny.

Stwierdzono, iż niezasadnym wydaje się określenie przez rzeczoznawcę majątkowego J.B. operatu szacunkowego z dnia 7 czerwca jako aneksu, który dotyczyłby poprzednio sporządzonego operatu dla tej nieruchomości w dniu 10 marca 2010 r. Powyższe wynika z faktu, iż celem sporządzenia aneksu jest skorygowanie lub uzupełnienie już sporządzonego operatu szacunkowego, jednak niepowodujące takiej zmiany, która prowadzi do całkowitego zakwestionowania wcześniejszego szacunku. W przedmiotowej sprawie A.Z. pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. zakwestionował wycenę dokonaną w operacie z dnia 10 marca 2010 r. wskazując m.in. iż rzeczoznawca błędnie określił numer księgi wieczystej dla wycenianej działki, jak również do porównań przyjął ceny nieruchomości nie odpowiadające położeniu i walorom wycenianej działki. Strona wskazała, ze wycena winna w rzeczywistości być dużo wyższa w stosunku do sporządzonej. W piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. rzeczoznawca majątkowy J.B. uznał argumenty byłego właściciela dotyczące badanego rynku nieruchomości i po przeprowadzeniu jego ponownej analizy sporządził aneks do operatu szacunkowego. W przedmiotowym "aneksie" rzeczoznawca zmienił zbiór transakcji przyjętych do porównań w ten sposób, że przyjął transakcje nieruchomościami o wyższych wartościach za 1m2. Powyższe doprowadziło do zmiany wartości nieruchomości w sposób istotny, bowiem wartość poprzednia (operat z dnia 10 marca 2010 r.) 90.486 zł została zmieniona na wartość 161.613 zł. Podniesiono, iż organ odwoławczy nie kwestionuje stanowiska strony co do nieadekwatności przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji przy wycenie nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, a jedynie fakt iż, w związku z tak istotną zmianą wartości należałoby stwierdzić, iż "operat szacunkowy - aneks" z dnia 7 czerwca 2010 r. stanowi w istocie nowa wycenę - nowy operat szacunkowy. Trzeba zauważyć, iż posiada on wszystkie elementy operatu szacunkowego, a nie jest jedynie fragmentarycznym jego uzupełnieniem. Wobec powyższego wskazany aneks do operatu z dnia 7 czerwca 2010 r. należy traktować, jako samodzielny operat szacunkowy.

Organ zauważył, że o dopuszczeniu dowodu uzupełniającego w zakresie opinii rzeczoznawcy powinny decydować wątpliwości co do przedłożonego uprzednio operatu, a nie subiektywne odczucie strony. Oczywiście strony mają prawo do kwestionowania opinii biegłego i mogą wnioskować o niewzięcie jej pod uwagę, ale to organ prowadzący postępowanie musi taką opinię biegłego we własnym zakresie przeanalizować i ocenić czy zarzuty strony są trafne, a jeśli tak, to wówczas winien zlecić sporządzenie kolejnego operatu. Powyższe zaś powinno znaleźć odzwierciedlenie, tak w aktach sprawy jak i w uzasadnieniu decyzji.

W przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia zarówno ze strony rzeczoznawcy, jak i organu I instancji, który nie uzasadnia przyczyn, które spowodowały, że należało sporządzić ponowną wycenę nieruchomości. W punkcie 10 operatu szacunkowego z dnia 7 czerwca 2010 r. zatytułowanym "analiza i charakterystyka rynku" (karta akt nr [...]), brak jest nowych informacji w stosunku do operatu z dnia 10 marca 2010 r., za wyjątkiem stwierdzenia, iż "wyeliminowano transakcje z cenami znacznie odbiegającymi od przeciętnych, tj. transakcje z cenami powyżej 650 i poniżej 200 zł/m2. "(w operacie z dnia 10 marca 2010 r. zapis ten brzmiał "wyeliminowano transakcje z cenami znacznie odbiegającymi od przeciętnych, tj. transakcje z cenami powyżej 300 i poniżej 80 zł/m2.").

Organ stwierdził, że nie jest możliwe takie zmienianie transakcji przyjmowanych do porównań przy wycenie nieruchomości, które dawałoby wrażenie iż są one dobierane dowolnie i w oderwaniu od stanu faktycznego. Zatem rzeczoznawca majątkowy winien szczegółowo uzasadnić, co spowodowało konieczność zmiany transakcji przyjętych do porównań w stosunku do poprzednio dobranych w sporządzonym przez niego poprzednim operacie.

Wskazano, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Tymczasem w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 7 czerwca 2010 r. rzeczoznawca majątkowy wskazuje, iż datą na którą określono wartość przedmiotu wyceny jest 10 marca 2010 r., zaś zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] orzekająca m.in. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za działkę nr 1 o pow. 0,0411 ha obr. [...] , została wydana w przedmiotowej sprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. W przedmiotowej sprawie jako nieprawidłowe należy ocenić przyjęcie wartości nieruchomości na dzień 10 marca 2010 r., a nie na dzień 7 czerwca 2010 r., mimo sporządzenia operatu szacunkowego w tej ostatniej dacie. Należy podkreślić, iż nie zastosowano korekty współczynnikiem, który ewentualnie mógłby uwzględniać tę korektę czasową, co więcej jak ustalono przyjęty współczynnik korygujący został ustalony za okres pomiędzy 1 marca 2008 r. a 30 listopada 2009 r. (wyliczenie programu "[...]). Tak przyjęty współczynnik korygujący, który nie odpowiada czasokresowi, w którym następuje wycena powoduje, iż dyskwalifikuje to oszacowaną wartość nieruchomości. Brak jest bowiem analizy tendencji rynku w okresie od 30 listopada 2009 r. do chwili orzekania o ustaleniu odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 7 czerwca 2010 r.

Nadto zgodnie z notą interpretacyjną nr l (NI 1) "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", wydaną przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w ramach "Powszechnych krajowych zasad wyceny (PKZW)", "Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystywanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia." W przedmiotowej sprawie zaś rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości w dacie 7 czerwca 2010 r., nieprawidłowo określa jej wartość na 10 marca 2010 r., a co za tym idzie do analizy przyjmuje również transakcje sprzed dwóch lat (3 transakcje: 20.03.2008 r., 24.04.2008 r., 12.05.2008 r.).

Wskazano, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dopiero w przypadku kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej, o nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 26 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Organ wyjaśnił, że zatem w odniesieniu do powyższego dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być zatem stosowane w sposób dowolnie zamienny. Niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody określonej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, można skorzystać z możliwości, jaką daje ust. 2 pkt 1 tego przepisu.

Tymczasem w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 25 listopada 2009 r. jego autor J.B. na stronie [...] stwierdza, że: "transakcje nabycia nieruchomości przeznaczonych/zajętych pod drogi publiczne są dokonywane praktycznie biorąc tylko przez jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) i nie mają w pełni charakteru rynkowego. Zatem ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne nie spełniają kryteriów ceny rynkowej co potwierdza Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych pt. "Określanie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zmian w tym zakresie".

Opierając się zatem na powyższym założeniu rzeczoznawca majątkowy wykluczył w efekcie możliwość zastosowania przepisu § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Co prawda, rzeczoznawca majątkowy wskazał na stronie [...] przedmiotowego operatu, iż: "Analiza rynku nieruchomości na terenie K. w ostatnich dwóch latach w zakresie transakcji prawem własności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne wykazała brak wystarczającej ilości transakcji rynkowych pozwalających na zastosowanie podejścia porównawczego, przyjmując do porównań ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne", to jednak z wcześniejszego fragmentu jego wyjaśnień można wywnioskować, iż za ceny rynkowe nie uznaje on właśnie cen uzyskiwanych przy transakcjach nabycia nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z przyczyn podanych wyżej. Wobec powyższego nie można uznać, aby wzmiankowana przez biegłego analiza rynku nieruchomości na terenie K. w ostatnich dwóch latach mogła być uznana za prawidłowe i wyczerpujące wyjaśnienie odstąpienia od zastosowania metody szacowania określonej w § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Po pierwsze rzeczoznawca właściwie jedynie zdawkowo wskazał na wynik analizy nie przedstawiając poszczególnych etapów jej przeprowadzenia, a które mogłyby zostać inaczej ocenione np. przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej. Po drugie rzeczoznawca nie dokonał zgodnie z powyższym rozszerzenia rynku, na którym winien przeprowadzić analizę o rynek regionalny, krajowy, wskazując, iż analizował jedynie rynek nieruchomości z terenu K. Jak wyżej zauważono prowadzenie analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi powinno być dokonywane bardzo wnikliwie i wyczerpująco ze względu na fakt, iż sposób szacowania nieruchomości określony w § 36 ust. 2 pkt 1 ma zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych.

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze sam fakt kwestionowania przez stronę niniejszego postępowania sporządzonej przez J.B. operatem szacunkowym z dnia 7 czerwca 2010 r. wyceny nieruchomości organ I instancji winien w stosunku do podnoszonych przez stronę wątpliwości uzyskać stosowne stanowisko rzeczoznawcy majątkowego jako biegłego, powołanego w niniejszym postępowaniu, a przeprowadzając dowód z rozprawy administracyjnej prawidłowo odtworzyć w protokole zastrzeżenia strony skierowane do rzeczoznawcy majątkowego odnośnie operatu szacunkowego oraz odpowiedzi tego ostatniego na te zarzuty.

Ponadto organ wskazał, iż należy określić jako niewłaściwy, bowiem mylący, opis zakresu wyceny podany na str. [...] operatu szacunkowego, gdzie wskazano, iż "zakresem opracowania objęło nieruchomość gruntową niezabudowaną wraz ze składnikami budowlanym i roślinnymi składającą się z działki oznaczonej nr ewidencyjnym 1 obr. [...] jednostka ewidencyjna P...", w sytuacji, gdy na str. [...] tego operatu wskazano w opisie składników budowlanych i roślinnych, iż "Brak jest składników budowlanych, które mogłyby być przedmiotem mniejszej wyceny. (...) Na działce brak jest składników roślinnych, które mogłyby być przedmiotem niniejszej wyceny.

Równocześnie stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.G. z 20 kwietnia 2010 r., na zlecenie strony nie może zostać wzięty pod uwagę w ocenie wartości, z uwagi na nieprawidłowo określony cel[...] (również na str. [...]) tego operatu "opracowanie sporządzone jest dla celu: Określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia wysokości odszkodowania za zajęcie gruntu pod drogę zgodnie z art. 98 ust. 3 lub art. 128-131 ustawy o gospodarce nieruchomościami." W przedmiotowej sprawie natomiast ustalenie na rzecz A.Z. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,0411 ha obr. [...]. ewid. K.- P. , następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zmienionej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. tekst jednolity z 2008 r., nr 193, poz. 1194 z póżn. zm.), bowiem nieruchomość ta została nabyta na własność Gminy Miejskiej K. z mocy prawa z dniem 21 lipca 2009 r. w związku z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa układu drogowego zapewniającego obsługę komunikacyjną obszaru [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną".

Jeżeli więc sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą opisane wyżej wysokie wymagania fachowe, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tym samym należy uznać, iż nie jest możliwa negacja wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony postępowania stwierdzając jedynie, iż nie może być on traktowany jako opinia biegłego. Operat taki winien być oceniony zgodnie z przepisami prawa jak każdy dowód w postępowaniu. Dopiero zbadanie jego prawidłowości może wykluczyć wartość dowodową operatu szacunkowego dla postępowania administracyjnego. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., II SA/Kr 817/09.

Organ wskazał, iż w konsekwencji powyżej przedstawionych ustaleń, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.Z. , przedkładając operat szacunkowy z dnia 26 listopada 2010 r. sporządzony przez biegłego sądowego D.M.-S. i wnosząc o przyznanie kwoty odszkodowania w wysokości 204.514 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a koncentrującą się na wykazaniu wadliwości postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego skarżącemu. W istocie naruszono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zmienionej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. tekst jednolity z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), zgodnie z którym wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe przez biegłego J.B. (z dnia 10 marca 2010 r. i z dnia 7 czerwca 2010 r.), a wykazane w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niekonsekwencje tych operatów i brak ich dostrzeżenia przez organ pierwszej instancji, a także dowolność ustaleń biegłego i organu pierwszej instancji znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy i uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Niewątpliwie istotną kwestią przesądzającą o konieczności powtórzenia w całości postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji jest również fakt, że w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 7 czerwca 2010 r. rzeczoznawca majątkowy wskazuje, iż datą na którą określono wartość przedmiotu wyceny jest 10 marca 2010 r., zaś zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] orzekająca m.in. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za działkę nr 1 o pow. 0,0411 ha obr. [...]. ewid. K. , została wydana w przedmiotowej sprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. przy jednoczesnym niezastosowaniu we właściwy sposób korekty współczynnikiem, który mógłby uwzględniać tę rozbieżność czasową.

Wadliwe postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy nie mogło być konwalidowane przez organ drugiej instancji, gdyż wiązałoby się w istocie z koniecznością przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego, stąd z tego względu decyzja kasacyjna organu drugiej instancji była uzasadniona. Podkreślić również należy, że w sytuacji dołączenia przez wnioskodawcę własnego operatu szacunkowego, na organie administracji spoczywał obowiązek jego oceny w ramach oceny całego materiału dowodowego i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy wnioski operatu przestawionego przez skarżącego odbiegały od wniosków operatów znajdujących się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie i w tym zakresie zasadne jest stanowisko organu odwoławczego wykazującego, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.G. z 20 kwietnia 2010 r., na zlecenie strony nie może zostać wzięty pod uwagę w ocenie wartości nieruchomości, z uwagi na nieprawidłowo określony cel sporządzenia przedmiotowego opracowania, a nie – jak wskazuje organ pierwszej instancji – z tego względu, że operat ten nie może być on traktowany jako opinia biegłego.

Jak wyżej wskazano, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, co oznacza że nie mają kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych w sposób właściwy organom administracji publicznej. Z tego względu Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przyznanie mu odszkodowania, a także ustosunkowywać się do operatu przedstawionego już po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. operatu szacunkowego z dnia 26 listopada 2010 r. sporządzonego przez biegłego sądowego D.M.-S.

Mając powyższe na uwadze, jak również fakt, że skarżący nie podniósł żadnego zarzutu dotyczącego legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej, skargę A.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.