Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2903/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 808
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 86/18 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu skargi P.P. (dalej, jako: skarżący) - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Prezydent [...] - działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej, jako: ustawa) - odmówił skarżącemu umorzenia należności w kwocie 4 800,00 zł z tytułu zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez osobę uprawnioną – wypłaconych w okresie od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu wskazano, że w okresie od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. uprawnionej A.P. wypłacono z funduszu alimentacyjnego świadczenia alimentacyjne. W związku z wystąpieniem dłużnika alimentacyjnego o umorzenie obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń wszczęto postępowanie, w ramach którego organ wystąpił do organu właściwego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącego. Na podstawie zgromadzonych materiałów ustalono, że jest on osobą samotnie gospodarującą pozbawioną statusu bezrobotnego w związku z nabyciem prawa do zasiłku stałego. Przebywa w "Przytulisku Dla Bezdomnych Mężczyzn" [...] i tam otrzymuje wyżywienie. Ubiega się o rentę socjalną z ZUS i oczekuje na decyzję. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia 31 października 2018r. zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 24 sierpnia 2017r.

Organ stwierdził, że całkowita niezdolność do pracy nie dyskwalifikuje wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej jak również na stanowisku specjalnie dopasowanym do stopnia niepełnosprawności utworzonym przez pracodawcę. Nadto skarżący jest osobą młodą.

Powołując treść art. 30 ust. 2 ustawy, organ stwierdził, że poczynione ustalenia doprowadziły jednak do przyjęcia, że skarżący nie znajduje się w nadzwyczajnej sytuacji rodzinnej lub osobistej uzasadniającej umorzenie należności. Zasadą bowiem jest egzekwowanie należności, a ich umorzenie może nastąpić jedynie wyjątkowo w sytuacjach szczególnych. Brak stałych dochodów i związana z tym sytuacja materialna nie stanowi szczególnej okoliczności.

Organ zauważył nadto, że niedomaganie się zwrotu należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z fundusz alimentacyjnego naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa ale i wspólne wartości społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy.

Od tej decyzji skarżący odwołał się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawił tożsame, co organ I instancji, ustalenia faktyczne. Przywołał in extenso brzmienie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy.

Zauważono, że ocena czy w indywidualnym, określonym przypadku zachodzą względy pozwalające na umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego pozostawiona została organowi. Ocena ta nie jest dowolna, gdyż organ powinien udowodnić, że w konkretnym przypadku nie są uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej czy rodzinnej. Umorzenie jest bowiem wyjątkiem od reguły i nakłada na organ obowiązek zbadania, czy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Kolegium wskazało, że w przypadku decyzji o charakterze uznania administracyjnego organ powinien wyważyć słuszny interes trony i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie lecz obiektywne kryteria zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Przez interes publiczny rozumie się natomiast dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp.

Zdaniem Kolegium interes społeczny wymaga przede wszystkim, by dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Powtórzono za organem I instancji, że organy państwowe muszą dbać o wydatkowanie pieniędzy publicznych w sposób zgodny z ich przeznaczeniem. Powtórzono także, że umorzenie należności alimentacyjnych jest instytucją wyjątkową, a zastosowanie jej wymaga istnienia szczególnych okoliczności po stronie dłużnika alimentacyjnego.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał przekonywująco analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej strony. Orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31 sierpnia 2018 r. nie dyskwalifikuje jej od podjęcia zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej. Jako osoba młoda ma w przyszłości możliwość zmiany swojej sytuacji zawodowej i finansowej.

Kolegium przyznało, że sytuacja odwołującego jest trudna, jest to jednak przypadek zwykły, polegający na problemach związanych z wygospodarowaniem pieniędzy. Przypadek szczególny, to natomiast zdarzenie losowe czy długotrwała choroba.

Podkreślono, że obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców. Dobro dziecka jest wartością najważniejszą, podlegającą ochronie konstytucyjnej ze strony Państwa. Skoro odwołujący nie wywiązywał się ze swego obowiązku alimentacyjnego to powinien mieć świadomość, że jego zadłużenie będzie wzrastać, jednak nie zmienia to konieczności spłaty.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Podniósł, że zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci, które wynikają z art. 133 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mają charakter obligatoryjny i zwolnić się z nich można tylko w szczególnie wyjątkowych sytuacjach. Nadto zasadą jest egzekwowanie długów, natomiast ich umorzenie winno być traktowane jako wyjątek. Dlatego nie ulega wątpliwości, że umorzenie należności alimentacyjnych jest instytucją wyjątkową, a jej zastosowanie wymaga istnienia szczególnych okoliczności po stronie dłużnika alimentacyjnego, które powinny podlegać ocenie w toku indywidualnego postępowania administracyjnego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności wyspecyfikowane przez ustawodawcę jako przesłanki umorzenia.

W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że stan zdrowia skarżącego nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Jest osobą młodą, więc w przyszłości ma możliwość zmiany swojej sytuacji zawodowej i finansowej.

W ocenie Sądu, stwierdzenie to jest pozbawione jakiejkolwiek analizy sytuacji skarżącego i stanowi gołosłowną, w pełni arbitralną ocenę sytuacji faktycznej.

Sąd I instancji zauważył, że decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że nie spełnia ono wymogów zawartych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż brak jest w nim pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W szczególności organ nie przedstawił danych odzwierciedlających stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Nie rozważył, czy odmowa umorzenia wyżej wymienionych należności nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla wnioskodawcy i biorąc pod uwagę konkretną bardzo trudną sytuację skarżącego, nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jego dalszej egzystencji, albo uniemożliwi mu zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Jak wynika bowiem z treści skargi, jedynym dochodem skarżącego jest renta w wysokości 600 zł, a wcześniej utrzymywał się ze środków pomocy społecznej. Organy nie rozważyły w żadnej mierze czy istotnie istnieje jakakolwiek szansa dla skarżącego na znalezienie w przyszłości pracy, gdyż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią orzeczenia lekarzy ZUS, było to całkowicie niemożliwe. Brak jest ustaleń czy są oferty pracy dla osób z takimi schorzeniami jak ma skarżący. Argumentacja organów, zdaniem Sądu, zasadza się wyłącznie na zdarzeniach potencjalnych i to nie urealnionych.

Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy, przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności, obliguje organ do uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej. Ustalenia w tym zakresie powinny być dokonywane na podstawie bieżących danych odzwierciedlających aktualną dla rozpatrywania sprawy sytuację dłużnika. Hipotetyczne, ogólne przewidywania organu zarówno co do stanu zdrowia strony, jak i jego możliwości zarobkowania po upływie okresu ustalonego w orzeczeniach, nie mogą bowiem stanowić podstawy do orzekania w zakresie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Tymczasem rozstrzygnięcie sprawy opiera się na twierdzeniach pozostających w sferze przyszłych, ewentualnych zdarzeń, które niekoniecznie dojdą do skutku z pominięciem wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu z tytułu pobieranej renty, zdiagnozowanego u niego schorzenia. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest dopuszczalne dokonywanie ocen na podstawie hipotez i domniemywanych zmian sytuacji materialnej i zdrowotnej dłużnika bez należytego potwierdzenia przyszłej zmiany w stosunku do istniejących faktów.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny, ocenić zgromadzony materiał oraz stanowisko strony, a następnie przedstawić tok rozumowania w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Wydanie decyzji o umorzeniu należności alimentacyjnych musi być więc poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji dochodowej i rodzinnej, a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że po stronie skarżącego występują realne możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku na dzień obecny i w niedalekiej przyszłości W okolicznościach sprawy Sąd uznał, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego orzekając o odmowie umorzenia skarżącemu należności alimentacyjnych. Miało zatem miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu celów, jakie zakłada regulacja zawarta w ustawie, "a celami jakie można dekodować w trakcie interpretacji powyższego artykułu. Jak podkreśla się z orzecznictwie "preambuła (...) stanowi wyjaśnienie podstawowych motywów, dla jakich został wydany akt (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 735/84, CBOSA)."

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ ponownie przedstawił i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], a w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku - o odstąpienie od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez błędną jego wykładnię.

Przez błędną wykładnię rozumie się nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Wykładając treść art. 30 ust. 2 powołanej ustawy Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności wyspecyfikowane przez ustawodawcę jako przesłanki umorzenia. Sąd I instancji podniósł również, że uwzględnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej, o której mowa w art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji dochodowej i rodzinnej, a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji. Ustalenia w tym zakresie powinny być dokonywane na podstawie bieżących danych odzwierciedlających aktualną dla rozpatrywania sprawy sytuację dłużnika. W ocenie Sądu I instancji art. 30 ust. 2 ustawy, przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności, obliguje organ do uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przedstawionej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonanej przez Sąd I instancji, a wręcz podzielono pogląd o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej na podstawie powołanego przepisu prawa. Skarżący kasacyjnie nie podważył również tezy Sądu I instancji o konieczności ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego w przypadku stosowania tego przepisu. W skardze kasacyjnej skupiono się natomiast na polemice z oceną Sądu I instancji ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji. Ocena ta, niezależnie od tego, czy jest trafna, nie stanowi jednak błędnej wykładni omawianego art. 30 ust. 2 i nie jest wynikiem tej wykładni.

Działając w granicach wyznaczonych podstawą skargi kasacyjnej - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zaskarżonego wyroku w zakresie wykraczającym poza tę podstawę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego do Sądu I instancji nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.