Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3067/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 8 ust. 1 i 2, art. 20
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 8, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. N. oraz W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1614/17 w sprawie ze skarg W. K., B. N., J. G. i K. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 1614/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi W. K., B. N., J. G. i K. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], Starosta Tarnowski zatwierdził projekt scalenia gruntów: wsi G. o pow. 201,2148 ha, wsi K. o pow. 311,2644 ha, części wsi B. o pow. 82,4599 ha oraz części wsi R. o pow. 73,7993 ha, gm. W., przedstawiony na mapie obszaru scalenia stanowiącej załączniki nr: 1, 2, 3 i 4 do wydanej decyzji (pkt I), jak również m.in. określił przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia (pkt II), ustalając równocześnie, iż brak jest przesłanek do naliczania dopłat, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.) z uwagi na otrzymanie przez uczestników scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane oraz indywidualne rozliczenia finansowe pomiędzy poszczególnymi uczestnikami scalenia przy zwiększeniu i zmniejszeniu gospodarstw (pkt III), jak również terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zgodnie z załącznikiem nr 6 do wydanej decyzji oraz w załącznikach graficznych nr: 7, 8, 9 i 10 (pkt VII), zniósł bez odszkodowań służebności gruntowe ciążące na gruntach objętych scaleniem w księgach wieczystych szczegółowo wskazanych w sentencji decyzji (pkt IV) oraz na zgodny wniosek zainteresowanych stron zniósł współwłasność gruntów określonych w pkt. V decyzji.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołań B. N., W. K. i J. G. od ww. decyzji Starosty Tarnowskiego z [...] maja 2017 r., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy w zakresie odwołań złożonych przez wskazanych powyżej odwołujących się.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie scaleniowe wszczęte zostało z urzędu w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, z uwagi na znaczną dezorganizację struktury przestrzennej wynikającą z realizacji inwestycji drogowej - autostrady A-4. Układ gruntów rolniczych tworzony przez pasmowy układ działek (działki długie i wąskie) w wyniku projektowanej autostrady został zaburzony, znaczna liczba działek została podzielona, część z nich nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a niektóre z istniejących dróg biegły po gruntach prywatnych o gruntowej, nieutwardzonej nawierzchni. Celem scalenia gruntów na ww. obszarze jest ponadto uporządkowanie innych elementów, takich jak: zniesienie uciążliwych dla właścicieli służebności, zniesienie współwłasności, skorygowanie granic działek i obrębów, jak również poprawa struktury obszarowej gospodarstw poprzez umożliwienie przepływu gruntów do gospodarstw silniejszych ekonomicznie.

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz złożonych odwołań organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty podniesione w przez B. N., W. K. i J. G. nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że z zasad scalenia wynika, iż uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (art. 8 ust. 2 ustawy). Z art. 14 ust. 2 ustawy scaleniowej wynika, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni jego gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% tej powierzchni. Przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa, nie zaś powierzchnia (art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej). W trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, bardzo często niemożliwym jest pozostawienie na gruncie tożsamej sytuacji z pierwotną.

W odniesieniu do zarzutów odwołania B. N. organ odwoławczy ustalił, co następuje:

- w starym stanie B. N. posiadała 1 działkę o powierzchni 0,30 ha i wartości 1500 punktów szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała 1 działkę o powierzchni 0,2981 ha i wartości 1490,03 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -0,66%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%;

- w starym stanie B. N. posiadała również 3 działki o łącznej powierzchni 0,89 ha i wartości 4900 punktów szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała 3 działki o łącznej powierzchni 0,8617 ha i wartości 4824,2764 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -1,55%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Dodatkowo dwie spośród ww. działek, nie posiadające przez scaleniem dostępu do drogi publicznej w wyniku scalenia taki dostęp uzyskały;

- zgodnie z kartą uczestnika scalenia nr 208 B. N. posiadała również działkę ewidencyjną nr 95/2 o pow. 0,04 ha i wartości szacunkowej 800 punktów. Działka ta pomierzona została jako niezmiennik, zaś w wyniku złożonych przez odwołującą i jej sąsiada A. B. zgodnego wniosku o regulację granic działek stanowiących ich własność, powierzchnia ww. działki zwiększyła się z 0,04 ha do 0,04.43 ha. Jakkolwiek wartość projektowanego ekwiwalentu przekracza wartość 3%, to jednak z uwagi na uzgodnioną przez uczestników scalenia regulację granic działek jest zgodna z zasadami szacunku.

Rozpoznając odwołanie W. K. organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się podniosła, iż podczas wyznaczania granic zaszło szereg nieprawidłowości. W jej ocenie, przedstawiciele Komisji doradczej nie odpowiedzieli na jej pytania, nie wskazali miejsca wstawienia graniczników i nie wyjaśnili w wystarczającym stopniu treści dokumentów podstawianych do podpisywania, przez co podstępem wyłudzili jej podpisy. Skarżąca wniosła o właściwe wyznaczenie granic, a tym samym zakończenie nieporozumień powstałych pomiędzy sąsiadami w wyniku podjęcia próby ich wyznaczania. Skarżąca wniosła o ponowne dokonanie pomiaru i wskazanie granic jej działki oraz umieszczenie graniczników we właściwych miejscach

W wyniku analizy akt sprawy dotyczących W. K. organ odwoławczy ustalił, iż w starym stanie W. K. posiadała 1 działkę o powierzchni 0,71 ha i wartości 14200 punktów szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała 1 działkę o powierzchni 0,6953 ha i wartości 13907,1754 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -2,06%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu organ wskazał, iż ekwiwalent został zaprojektowany w sposób prawidłowy zarówno pod względem wartościowym, zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak i pod względem powierzchniowych (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy), a nowo wydzielona działka o roboczym oznaczeniu 45/1 pokrywa się z działką nr 201/2 w 98%, zaś zmiany w jej powierzchni wynikają z obliczenia powierzchni działki ze współrzędnych geodezyjnych. Odnosząc się do wniosku skarżącej o ponowne dokonanie pomiaru i wskazanie granic działki, organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego w dniu 5 lutego 2015 r. przeprowadzono czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością będącą własnością W. K. a nieruchomościami sąsiednimi, w których bezpośredni udział brała również sama skarżąca. W trakcie prowadzonej rozprawy oraz po dokonaniu ponownych pomiarów działki ustalono, iż projektowane granice działki przebiegają po istniejących miedzach, zaś zmiany powierzchni działki wskazano wynikają jedynie z rozliczenia powierzchni działki ze współrzędnych geodezyjnych.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na powyższą decyzję wnieśli W. K., B. N. oraz J. G. i K. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi te nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał, że w świetle art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Kontrola sądu w takich sprawach polega więc wyłącznie na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego, czy rozstrzygnięcie nie posiada cech dowolności, czy w sposób należyty wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy i wynikające z niego konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem, projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony – pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych potrzeb. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki w równym stopniu, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04). Przepis ten przewiduje, że, co do zasady, każdy uczestnik scalenia, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że indywidualny interes skarżących nie został pominięty ani naruszony, a wydzielone im nieruchomości nie mają niższej wartości szacunkowej, ani też gorszej struktury obszarowej niż ich nieruchomości przedscaleniowe.

W odniesieniu do skargi W. K., analiza karty tego uczestnika scalenia (karta nr 44 - K: 455 Tom II akt adm.) doprowadziła Sąd I instancji do zaaprobowania w całości oceny organów o nienaruszeniu art. 8 ust. 2 ustawy o scaleniu w stosunku do tejże skarżącej. Odnosząc się do żądania W. K. ponownego dokonania pomiaru i wskazania granic przez "umieszczenie graniczników we właściwych miejscach", Sąd podkreślił, że w związku ze złożeniem przez skarżącą zastrzeżeń do projektu wydzielania działki o nr roboczym 45/1, w trakcie rozprawy rozgraniczeniowej, która odbyła się 15 lutego 2015 r. dokonano ponownych pomiarów i stwierdzono, że projektowane granice przebiegają po istniejących miedzach, natomiast zmiana powierzchni działki, przy niezmiennikowym jej obszarze, wynika z rozliczenia na nowo jej powierzchni ze współrzędnych geodezyjnych. (vide K: 483-488 Tom II akt adm.). Twierdzenie skarżącej, że podczas postępowania scaleniowego doszło do nieprawidłowości i wymuszenia podpisu skarżącej, zdaniem Sądu, nie znajduje żadnego potwierdzenia i jest gołosłowne.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie o braku możliwości weryfikacji ustalenia wartości szacunkowej nieruchomości przez organ. Zasady szacunku gruntów wynikają z załącznika do uchwały nr [...] uczestników postępowania scaleniowego z dnia [...].03.2013 r. i stanowią część akt postępowania dostępną dla wszystkich jego stron (vide K:159 i 158 akt adm.).

Odnosząc się do zarzutów skargi B. N., po analizie dokumentacji scaleniowej (karty uczestnika scalenia nr 67, 81 i 208, odpowiednio K: 426, 428,432 Tom II akt adm.), Sąd potwierdził ustalenia faktyczne dokonane przez organy odnośnie do stanu posiadania skarżącej przed i po postępowaniu scaleniowym i uznał, że projekt scalenia w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej został sporządzony prawidłowo pod względem wartościowym i powierzchniowym. Odnosząc się do najbardziej spornej kwestii, tj. dotyczącej przeznaczenia części powierzchni dwóch działek poscaleniowych skarżącej pod nowo zaprojektowaną drogę dojazdową, Sąd zarzuty skarżącej w tym zakresie uznał za nietrafne, wskazując, że przed scaleniem przedmiotowe działki, jak i działki sąsiednie były pozbawione dostępu do drogi, a obecnie dostęp ten uzyskały. Za słuszną Sąd uznał ocenę organu odwoławczego, iż konieczność wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego musi uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia oraz spełniać nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi, poprzez ukształtowanie na nowo powierzchni tych gruntów.

Skargę kasacyjną od wyroku z 27 marca 2018 r. wniosły B. N. i W. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Skarżąca B. N. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem fundamentalnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaufania obywateli do organów, a w szczególności zasady informowania stron, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzja organu II instancji została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało zastosowaniem przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podczas gdy organy nie analizowały przesłanek jego stosowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestię tę całkowicie pominął,

3) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie;

II. prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, przez błędne przyjęcie, że projekt scalenia gruntów został wykonany prawidłowo, podczas gdy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, zaś wykonany i zatwierdzony plan jest sprzeczny z powyższym celem;

2) art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego zastosowanie w związku z błędnym uznaniem, że uczestniczka otrzymała grunty równej wartości szacunkowej, podczas gdy brak dokładnych danych w tym zakresie.

Uzasadniając powyższe podstawy kasacyjne B. N. wskazała, że w skardze do Sądu I instancji podnosiła, iż przed scaleniem powierzchnia jej gruntów wynosiła 97 arów, podczas gdy po scaleniu wynosi ona już tylko 86 arów - tj. o 11 arów mniej. Skarżąca wielokrotnie prosiła o wyjaśnienie tej kwestii, jednak organ procedujący pomijał jej wnioski w tym zakresie.

Ponadto, organy obu instancji oraz Sąd, widząc bezradność skarżącej cały czas posługującej się wartościami powierzchni wyrażonymi w arach, przez wszystkie etapy postępowania posługiwały się wartościami wyrażonymi w hektarach. Takie działanie organów prowadzących postępowanie z udziałem starszej osoby, mieszkającej w małej miejscowości, jest nieprawidłowe.

W dalszym fragmencie skargi kasacyjnej strona wskazała, że Sąd nie odniósł się ze zrozumieniem w żadnej części uzasadnienia wyroku do podnoszonych przez skarżącą argumentów, iż przed scaleniem posiadała 97 arów gruntu, zaś po scaleniu - 92. Zabrane jej grunty zostały przeznaczone na drogę dojazdową do innych nieruchomości. Organ na żadnym etapie postępowania nie wykazał skarżącej, że tylko i wyłącznie takie prowadzenie drogi jest z jakichkolwiek powodów uzasadnione.

Skarżąca W. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit c ) p.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem fundamentalnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaufania obywateli do organów, zasady informowania stron oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 1 §1 i 2 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało zastosowaniem przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podczas gdy organy nie analizowały przesłanek jego stosowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestię tę całkowicie pominął;

3) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit c ) p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia.

4) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy w związku z art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie;

II. naruszenie prawa materialnego: art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak było obiektywnych przesłanej jego stosowania, z uwagi na fakt, że możliwy był podział działek w taki sposób, aby wartości szacunkowe działek sprzed i po podziału były równe, a nie mieściły się w dopuszczalnej granicy 3%.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że żaden z organów nie wyjaśnił jej dlaczego otrzymała działkę po scaleniu o dwa ary mniejszą niż uprzednio. Rolą organu administracji jest wyjaśnić wszystkie wątpliwości jakie powstają w każdej sprawie prowadzonej przez organ. Nawet jeśli wartości wskazane w decyzjach zostały ustalone prawidłowo, to okoliczność ta nie ma odzwierciedlenia w zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach. Zaznaczyła, że organ na żadnym etapie postępowania nie udzielił jej odpowiedzi na pytanie, również wielokrotnie zadawane, co stało się z tą odjętą jej powierzchnią działki. Skarżąca nie wie ponadto, dlaczego takie wydzielenie nieruchomości, aby otrzymała działkę o powierzchni równej działce poprzednio posiadanej jest technicznie niemożliwe, bowiem i tego organy na żadnym etapie postępowania stronie nie wyjaśniły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

I. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej B. N. dotyczące wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wbrew zapatrywaniu skarżącej, Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem w stosunku do B. N. zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie strony do organów (art. 8 k.p.a.), mającej zastosowanie w postępowaniu scaleniowym w związku z treścią art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej. Pojęcie zaufania w aspekcie interpersonalnym wydaje się być intuicyjnie zrozumiałe, ogólne ujmując można zdefiniować je jako zjawisko psychiczne o różnym stopniu intensywności (zaufanie może być silne, umiarkowanie lub słabe) polegające na posiadaniu przekonania o określonym stopniu prawdopodobieństwa co do tego, że określona relacja jest względnie bezpieczna, tj. przebiegać będzie w przewidywany dla nas sposób i przyniesie oczekiwane skutki. Na gruncie art. 8 § 1 k.p.a. zasada ta nie odnosi się do relacji międzyludzkich, lecz pojawia się w kontekście instytucjonalnym, gdyż dotyczy relacji pomiędzy podmiotem administrowanym a organem władzy publicznej. Nie zmienia to faktu, że czy to w przypadku relacji interpersonalnych, czy zaufania do instytucji, czynnikiem wpływający na budowanie zaufania w określonym układzie podmiotowym jest przypisywana drugiej stronie wiarygodność. W przypadku relacji podmiot administrowany - organ władzy publicznej, wiarygodność odnosić należy do oczekiwania, że organ administracji publicznej w toku postępowania wobec pozostającej w stosunku zależności od niego strony tego postępowania działać będzie zgodnie z prawem, nienadużywając swoich kompetencji. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że ustanowiona w art. 8 § 1 k.p.a. zasada budowy zaufania odnosi się do stosowania prawa. Przestrzeganie zasady zaufania może odnosić się zarówno do czynności samego postępowania, jak i do wykładni oraz stosowania prawa materialnego (J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka , WKP 2019, komentarz do art. 8, punkt 2 - i powołany tam wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 grudnia 2016 r., II SA/Go 931/16). Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi też poprawność wniosku, że zasada ta może być spełniona w różnym stopniu, a jeśli tak, to naruszenie zasady budowania zaufania może łączyć się z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co z kolei mogłoby potencjalnie stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Oceniając, czy z takim przypadkiem miał do czynienia Sąd I instancji przypomnieć należy, że naruszenia tej zasady skarżąca upatruje w działaniu organów polegającym na posługiwaniu się przez organy innymi jednostkami pola powierzchni (hektary) niż skarżąca, która przy określaniu pola powierzchni swoich nieruchomości operuje arami. W odniesieniu do zarzutu tej treści Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach /t.j. Dz.U. z 2020 poz. 140/ w związku z poz. 1 załącznika Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 stycznia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie legalnych jednostek miar /Dz.U.2010.9.61/), hektar jest stosowaną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jednostką miary, używaną do określenia wielokrotności 102 ara. Jeśli regulacje te odnieść do ustaleń faktycznych sprawy, które w odniesieniu do B. N. sprowadzały się do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wszystkie działki skarżącej będące przedmiotem postępowania scaleniowego, zarówno w ich kształcie przed scaleniem, jak i poscaleniowe, posiadały powierzchnię mniejszą niż wielokrotność 102 ara, to należy zgodzić się ze skarżącą, że wzorcowym, zgodnym z ww. przepisami, przejawem realizacji w stosunku do niej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie strony do organów (art. 8 § 1 k.p.a.) byłoby posługiwanie się przez organy jednostką ar, jako adekwatną w realiach tej sprawy jednostką pola powierzchni. Niemniej dostrzec trzeba, że jednostka powierzchni używana przez organy (hektar) jest również legalną, stosowaną w Polsce jednostką miary i posługiwanie się nią przez organy uzasadnione było wielkością powierzchni całego obszaru scalenia, który w tej sprawie obejmował grunty wsi G. o powierzchni ponad 201 ha, wsi K. o powierzchni ponad 311 ha, części wsi B. (ponad 82 ha) oraz części wsi R. (ponad 73 ha). Patrząc na analizowaną kwestię z tej perspektywy, jednolite operowanie przez organ w stosunku do wszystkich gruntów objętych procedurą scaleniową jednostką pola powierzchni wyrażoną w hektarach, choćby ze względu na skalę postępowania scaleniowego, nie mogło być uznane przez Sąd I instancji za działanie organu, które naruszałoby prawo w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.

W odniesieniu do powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny uwagę strony pragnie dodatkowo zwrócić na okoliczność, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej o ile wywiedzione zostanie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe rozumie istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. O ile związek nie musi być realny (skoro przepis wymaga stwierdzenia, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Taka konstrukcja normatywna art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na wnoszącego skargę kasacyjną nakłada obowiązek uprawdopodobnienia związku pomiędzy zarzucanym naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W konsekwencji w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. wyroki NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 146/18; z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 547/18; z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 763/19; 27 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2134/17; 10 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 289/17; 19 grudnia 2018 r., II FSK 2493/18). Odnosząc powyższe do analizowanego zarzutu kasacyjnego skarżącej B. N. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie wykazała ona, że posługiwanie się przez organy kwestionowaną przez nią jednostką pola powierzchni miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie twierdzi, że przeliczanie jednostek pola powierzchni nie mogło stanowić dla skarżącej pewnego rodzaju niedogodność, niemniej tego rodzaju trudności nie można w sposób uprawniony łączyć z kwalifikowaną wadliwością postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie miało to wpływu na ostateczny wynik postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi dotyczącego niezasadnego, zdaniem skarżącej, uszczuplenia na skutek wydanej decyzji stanu jej posiadania w związku z przeznaczeniem części jej działek na drogi dojazdowe, w sytuacji, gdy strona podnosiła, że zawsze miała dogodny dojazd do działek na całej ich długości. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na wstępie brak konsekwencji skarżącej, jeśli chodzi o podawaną przez nią skalę tego umniejszenia. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 28 sierpnia 2014 r. adresowanym do Starosty strona wskazała pomniejszenie o 4 ary, w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz skardze do Sądu I instancji strona mówi o pomniejszeniu stanu jej posiadania o prawie 7 arów, podczas gdy w jednym fragmencie skargi kasacyjnej mowa jest o pomniejszeniu o 11 arów (str. 4 skargi kasacyjnej), w innym – o 5 arach (str. 5).

Z akt sprawy (karta uczestnika scalenia Nr 81) wynika tymczasem, że uszczerbek ten odnosić trzeba do stanu trzech działek o numerach (przed scaleniem) 52/3, 52/4 i 95/1 i powierzchni, odpowiednio: 0,29 ha, 0,57 ha, 0,03 ha, co prowadzący postępowanie organ I instancji ustalił w oparciu o dokument własności KW [...]. Zaprojektowane ekwiwalenty za te działki stanowią zaś działki o nowym numerze 111 (numer roboczy 82/1), 112 (numer roboczy 82/2) oraz 179 i powierzchni, odpowiednio: 0,2915 ha, 0,5355 ha, 0,0347 ha. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że łączna powierzchnia ww. działek przed scaleniem wynosiła 0,89 ha (a więc 89 arów), zaś w wyniku scalenia strona uzyskała 3 działki o łącznej powierzchni 0,8617 ha (a więc 86,17 arów). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących błędnego ustalenia ww. wartości wyjściowych, tj. dotyczących powierzchni przedmiotowych działek przed scaleniem. W nawiązaniu do tych ustaleń, w oparciu o proste działanie arytmetyczne ustalić zatem można, że różnica w powierzchni działek przed i po scaleniu wynosi 2,83 ary. Nie jest zatem jasne, w oparciu o jakie wyliczenia skarżąca podaje wielkości rzędu 4-11 arów jako wielkość powierzchni jej odebranej na skutek scalenia.

Sąd I instancji prawidłowo uznał ponadto, że kwestie związane z uszczupleniem majątku nieruchomego skarżącej zostały przez organy administracji publicznej dostrzeżone oraz stronie wyjaśnione. Podstawę orzekania przez Sąd I instancji stanowiło ustalenie, że powierzchnia odjęta od dwóch działek skarżącej przeznaczona została na fragment drogi dojazdowej, prowadzącej także do nieruchomości skarżącej, które przed scaleniem prawnego dostępu do drogi publicznej nie miały. Skarżącej wielokrotnie wyjaśniano, że działki ewidencyjne nr 52/4 oraz 52/3 zostaną pomniejszone o powierzchnię zajętą pod nowo zaprojektowaną drogę dojazdową. Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem odwoławczym przyjął, że konieczność wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego musi uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia oraz spełniać nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi, poprzez ukształtowanie na nowo powierzchni tych gruntów. Projektowanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych niewątpliwe wpisuje się w cel postępowania scaleniowego, w związku z czym niepoparte żadną racjonalną argumentacją negowanie tej konieczności przez jednego z uczestników scalenia nie świadczy o działaniu organów naruszającym art. 8 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § k.p.a.

Podkreślić jeszcze raz należy, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, w ramach którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że w procesie scalania gruntów uczestniczy zwykle wiele podmiotów, a samo scalenie jest zabiegiem zbiorowego urządzenia gruntów objętych projektem scalenia, oczywiste jest, że nie wszystkie oczekiwania uczestników scalenia będą mogły w nim zostać spełnione, skoro mogą mieć charakter wykluczający się. To uzasadnia pewną swobodę organów właściwych w sprawie scalenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2016 r., II OSK 2881/14). Należy zauważyć, że fragmenty nieruchomości zajęte pod drogę dojazdową do gruntów skarżącej stanowią zarazem fragment drogi dojazdowej do nieruchomości innych skarżących, utworzonej na gruntach odjętych innym uczestnikom scalenia. Jest to działanie racjonalne. Skarżąca nie dostrzega, że dostęp do swoich nieruchomości uzyskała nie tylko dzięki przeznaczeniu na ten cel części swoich działek, ale także działek innych uczestników scalenia. W tych warunkach stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięciu organów, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, towarzyszyło wystarczające w świetle wymogów art. 8 § 1 k.p.a. odniesienie się do aksjologii ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, których subiektywne zastrzeżenia skarżącej podważyć nie zdołały.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zapatrywania skarżącej, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 136 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie sformułował oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli kasacyjnej. Niesatysfakcjonujący stronę stopień szczegółowości rozważań Sądu I instancji nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w sytuacji braku równoczesnego wykazania, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku cechują się tego rodzaju wadliwością, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu zbędności procedowania organów w stosunku do działki skarżącej o numerze 1054. Niezasadność objęcia tej działki postępowaniem scaleniowym skarżąca kasacyjnie wywodzi z faktu jej położenia w gminie B., a nie w K., pomijając, że scaleniem można objąć grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach (art. 2 ust. 1 ustawy), zaś określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów następuje wiążąco w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie postępowanie scaleniowe obejmowało także część (82, 4599 ha) gruntów wsi B. Na przeszkodzie objęcia tej działki postępowaniem scaleniowym nie stała ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, okoliczność, że części tej działki wykorzystanej pod autostradę dotyczyło postępowanie administracyjne w innym przedmiocie (wywłaszczenia za odszkodowaniem w celu realizacji autostrady).

II. Niezasadne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej B. N. dotyczące wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej skarżąca uzasadniała jego niewłaściwym zastosowaniem w związku z błędnym uznaniem, że uczestniczka otrzymała grunty równej wartości szacunkowej, podczas gdy, jej zdaniem, "brak dokładnych danych w tym zakresie". Mając na uwadze sposób sformułowania tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może sprowadzać się do jednoczesnego podważania w ramach tego zarzutu przez stronę stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygania w sprawie. Naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Nie jest dopuszczalne przemienne, bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej, przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej wynikającej z art. 174 p.p.s.a. rozdzielność tych podstaw. Skutkiem tego musi być przyjęcie, że zastosowany przez organy przepis art. 8 ust. 1 ustawy może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w ramach ustaleń faktycznych, jakie zostały w niniejszej sprawie przyjęte w odniesieniu do ustalonych przez organy wartości szacunkowych gruntów skarżącej.

Powołany przez skarżącą w podstawie kasacyjnej jej środka odwoławczego przepis art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej stanowi, że uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane.

Dane dotyczące stanu posiadania B. N. zostały przez Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym precyzyjnie podane i ujęte w części sprawozdawczej zaskarżonego orzeczenia, a w oparciu o nie także ponownie przypomniane w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku sporządzonego w niniejszej sprawie przez sąd kasacyjny. W postępowaniu kasacyjnym prawidłowość ich przyjęcia nie została skutecznie podważona. Niepodważony w postępowaniu kasacyjnym wynik wyliczeń dokonanych w stosunku do działek skarżącej wskazuje zaś na to, że w odniesieniu do czterech spośród pięciu posiadanych przez nią działek rolnych różnica wartości gruntów przed i po scaleniu nie przekracza dopuszczalnej przepisem art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej wartości 3%, co w pełni koresponduje z oceną Sąd I instancji o braku naruszenia zaskarżoną decyzji art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Działka piąta (działka 95/2 o pow. 0,04 ha i wartości szacunkowej 800 punktów) pomierzona zaś została jako niezmiennik i w wyniku złożonych przez odwołującą i jej sąsiada zgodnego wniosku o regulację granic działek stanowiących ich własność, powierzchnia ww. działki zwiększyła się z 0,04 ha do 0,04.43 ha. W odniesieniu do tej działki Sąd zaakceptował stanowisko organów, że pomimo iż wartość projektowanego ekwiwalentu przekracza w tym przypadku wartość 3%, to jednak z uwagi na uzgodnioną przez uczestników scalenia regulację granic działek jest zgodna z zasadami szacunku. Ze stanowiskiem tym skarżąca kasacyjnie nie podjęła merytorycznej polemiki. Mając powyższe na względzie, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieusprawiedliwiony.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, poprzez który skarżąca zarzuca dokonanie scalenia gruntów w sposób sprzeniewierzający się wskazanym w tym przepisie celom scalenia. Powołany przepis stanowi, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Powyższe wymogi aksjologiczne, które spełnić muszą działania organów administracji w postępowaniu scaleniowym, nie zawsze w równym stopniu zostać mogą zrealizowane w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Zważywszy, że w procesie scalania gruntów uczestniczy zwykle wiele podmiotów, a samo scalenie jest zabiegiem zbiorowego urządzenia gruntów objętych projektem scalenia, oczywiste jest, że nie wszystkie oczekiwania uczestników scalenia będą mogły w nim zostać spełnione, skoro, o czym była mowa powyżej, mogą mieć charakter wykluczający się. To uzasadnia pewną swobodę organów właściwych w sprawie scalenia. Na gruncie rozważanej sprawy nie można jednak uznać, że cel, o którym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, nie został osiągnięty. W odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżącej ocenę o celowości dokonanego scalenia gruntów łączyć należy choćby z uzyskaniem przez nią dostępu do drogi publicznej, bowiem, czego skarżąca zdaje się nie dostrzegać, dotychczasowy dostęp do drogi miał wyłącznie charakter nieformalny. Uzyskanie prawnie gwarantowanego dostępu działek rolnych do drogi publicznej uznać należy za okoliczność świadczącą o spełnieniu na gruncie niniejszej sprawy celu tego postępowania, jakim w zamiarze ustawodawcy jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi.

III. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił także zarzuty skargi kasacyjnej drugiej ze skarżących kasacyjnie – W. K.

Podnoszone przez ww. skarżącą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 1 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oddalając skargę W. K. i motywując to brakiem stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.). Towarzysząca tym zarzutom argumentacja skarżącej kasacyjnie sprowadza się do wywodzenia, iż Sąd I instancji za zgodne z prawem uznał decyzje wydane z naruszeniem zasady wzbudzania zaufania do organów oraz bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Tego rodzaju ogólne wnioski skarżąca wyprowadza zaś w odniesieniu do następujących subiektywnie postrzeganych

okoliczności sprawy: 1) skarżącej nie wyjaśniono, dlaczego po scaleniu jej działka ma mniejszą powierzchnię, 2) nie wyjaśniono jej także, z jakich względów nie jest możliwe takie wydzielenie nieruchomości, aby otrzymała działkę o równej powierzchni i dlaczego zaszła konieczność zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej; 3) w sytuacji, gdy strona jest niezadowolona z decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien przeprowadzić ponownie postępowanie. Skarżąca podniosła, że organy nie uwzględniły jej uwarunkowań osobistych (osoba starsza, zamieszkująca na wsi), Sąd I instancji pominął zaś wskazywanie przez nią w skardze, że w toku postępowania skarżąca składała podpisy pozostając w przekonaniu, że chodzi o potwierdzenie jej obecności w toku czynności dokonywanych przez organ, a nie o wyrażenie zgody na przebieg granic działki oraz że podpisywała okazywane jej dokumenty "bez zaznajomienia się z ich treścią".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt sprawy przeczy temu, że wskazywane przez skarżącą uchybienia procesowe rzeczywiście miały miejsce. W nawiązaniu do powyżej przypomnianych wniosków skargi kasacyjnej, sformułowanych w stopniu wysoce ogólnikowym, przypomnieć zatem należy, że wyprowadza je strona, którą postępowania scaleniowe objęło w zakresie posiadanej przez nią działki o nr 201/2 i pow. 0,71 ha i wartości 14200 punktów szacunkowych (stan sprzed scalenia). W nowym stanie W. K. otrzymała zaś również jedną działkę (nowy numer: 45/1) o powierzchni 0,6953 ha i wartości 13907,1754 punktów szacunkowych. Z akt sprawy wynika, że ekwiwalent za działkę 45/1 został zaprojektowany w starych granicach, w terenie, w którym widoczne były miedze (Karta uczestnika scalenia Nr 44). Na wniosek skarżącej, domagającej się przyznania jej działki o powierzchni zgodnej z aktem własności ziemi (według zastrzeżeń skarżących odnotowanych w protokole Komisji z 7 października 2014 r. – k. 465) przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe w ramach którego przeprowadzono wizję w terenie i stwierdzono, że nowo wydzielona działka pokrywa się z działką 201/2 w 98%. Akta sprawy zawierają adresowane do właściwego starosty pisma skarżącej, domagającej się m.in. powołania geodety, na które organ udzielał stronie merytorycznej odpowiedzi. Z protokołu granicznego z 5 lutego 2015 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, że złożony przez skarżącą podpis dotyczy granicy z dz. 202/2, jak i to, że skarżąca odmówiła złożenia podpisu dotyczącego granicy z działką nr 200 (k. 486). Nie odpowiada zatem faktom wynikającym z materiału dowodowego wskazanie przez W. K. w skardze kasacyjnej, że skarżąca działała nieświadomie, nie wiedząc, czego dotyczą składane przez nią podpisy, ani że podpisy te zostały "wyłudzone" przez organy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji przypomniał skarżącej, że stwierdzona nieznaczna zmiana powierzchni działki wynika z rozliczenia na nowo jej powierzchni ze współrzędnych geodezyjnych (k. 483-488 Tom II akt adm.). Działka była ponownie zmierzona, stwierdzono, że projektowane granice przebiegają po istniejących miedzach. Geodeta potwierdził, że kwestionowaną przez skarżącą granicę z działką nr 200 wyznaczono w oparciu o mapę katastralną, mapę zasadniczą oraz operat. Wyznaczono granicę przebiegającą według istniejącego użytkowania działek w terenie, które jest zgodne z ww. dokumentami. To, że skarżąca wyjaśnień tych nie przyjmuje nie daje podstaw do uznania, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia, że wydaniu kontrolowanej przezeń decyzji nie poprzedziło przeanalizowanie przez organy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a odniesienie się przez organ odwoławczy do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów było niewystarczające. Wniosku skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja scaleniowa zapadła bez wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi organy kierowały przy rozpoznaniu sprawy (zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) nie sposób zatem podzielić. W związku z tym, nawiązujący do tożsamych elementów stanu faktycznego sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z "wybiórczym przedstawieniem stanu sprawy oraz uchyleniem się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie bezpodstawny.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej skargi W. K. nie stanowi także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej. W świetle powołanego przepisu, jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Zdaniem strony, przepis ten został naruszony w związku z jego zastosowaniem przez organy opierającym się na niezasadnym przyjęciu, że niemożliwy był podział działek w taki sposób, aby wartości szacunkowe działki sprzed i po podziale były równe.

W odniesieniu do tej argumentacji zauważyć trzeba, że przypadek W. K. jest nietypowy. Wartość szacunkową działki przed scaleniem organy wyliczyły uwzględniając pole powierzchni tej działki wynikające z ewidencji gruntów, co w świetle treści art. 20 ustawy scaleniowej ("Stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów") było działaniem prawidłowym. Wartość szacunkową działki po scalaniu ustalono zaś uwzględniając parametr pola powierzchni nowej działki w jej granicach ustalonych przeprowadzonym na wniosek skarżącej, w ramach procedury scaleniowej, postępowaniem rozgraniczeniowym, o którym stanowi art. 35 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287) w zw. z art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy scaleniowej. Powołany przepis Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisy o rozgraniczaniu nieruchomości (ust. 1), zaś sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, toczące się przed organami administracji państwowej po wszczęciu postępowania scaleniowego, są rozpatrywane w ramach tego postępowania (ust. 2).

Wynikiem przeprowadzonego w tej sprawie postępowania rozgraniczeniowego było ustalenie, że wyznaczona granica przebiega według istniejącego użytkowania działek w terenie, które jest zgodne z mapę katastralną oraz mapę zasadniczą. Działka przyznana skarżącej mocą decyzji scaleniowej jest działką tożsamą – w wymiarze przestrzennym – z działką sprzed scalenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niekwestionowane ustalenie faktyczne, w świetle których działka po podziale jest w aspekcie przestrzennym działką tożsamą z działką sprzed podziału, gdyż pozostającą w tych samych granicach (działka nie zmieniła położenia w terenie), zaś na zmniejszenie jej wartości szacunkowej odpowiada jedynie zaktualizowany pomiar ze współrzędnych geodezyjnych, konstytuuje, w świetle art. 1 ustawy scaleniowej, stan "nieuzasadnionego gospodarczo wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej", o którym stanowi dyspozycja art. 8 ust. 2 tej ustawy. Zaskarżona decyzja przepisu tego zatem nie narusza.

Z powołanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargi kasacyjne oddalił.