Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2624/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 2/12 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) odstępuje od zasądzenia od Z. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 2/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] listopada 2011 r. w części utrzymującej w mocy pkt 2 i 4 decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] września 2011 r., stwierdził nieważność pkt 2 i 4 przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Torunia, a także orzekł, że decyzja SKO nie może być wykonana w części określonej w pkt 1 wyroku.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 9 września 2011 r. Prezydent Miasta Torunia, na podstawie art. 7 pkt 5 i 6, art. 50 ust. 2, 3, 5 i 7, art. 96 ust. 1, 2, art. 106 ust. 1, 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.), dalej "u.p.s.", art. 104 k.p.a. i uchwały nr 137/11 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. przyznał Z. G. pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych w formie usług opiekuńczych w okresie od 1 października 2011 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wymiarze 5 godzin dziennie w dni robocze oraz w wymiarze 2 godzin w soboty (pkt 1), ustalił odpłatność za 1 godzinę świadczonych usług w wysokości 2,15 zł (pkt 2), wskazał podmiot świadczący usługi (pkt 3), warunki płatności (pkt 4) i warunki rezygnacji z usług (pkt 5), a ponadto odmówił skarżącemu zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi (pkt 6).

Organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo i jest inwalidą II grupy ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżący osiąga dochód w wysokości 980,42 zł (w tym: renta inwalidzka - 634, 64 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy - 192, 78 zł), zaś kryterium dochodowe, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s., wynosi 477 zł. Organ wskazał, że opłatę naliczył zgodnie z uchwałą Rady Miasta Torunia nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, trybu ich pobierania oraz zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Organ zaznaczył, że całkowity koszt 1 godziny przedmiotowych usług wynosi 10,75 zł, a różnicę pokrywa Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Ponadto organ wskazał określone w § 5 pkt 1 uchwały przypadki, w których możliwe jest zwolnienie z opłat i stwierdził, że sytuacja skarżącego nie odpowiada żadnemu z nich, wobec czego zwolnienie z opłat było niemożliwe.

W odwołaniu skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie zasad współżycia społecznego i wniósł o przyznanie mu pomocy nieodpłatnie. Wskazał, że od dwóch lat korzystał z pomocy nieodpłatnie, a w tym czasie jego sytuacja materialna dodatkowo uległa pogorszeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia.

Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji oraz uznając spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych Kolegium wskazało, że stosownie do ustawy o pomocy społecznej szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określa rada gminy w drodze uchwały. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odpłatności była uchwała nr 137/11 Rady Miasta Toruniu z dnia 30 czerwca 2011 r.. Przepis § 4 tej uchwały stanowi, że osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą odpłatność za 1 godzinę usług w zależności od posiadanego dochodu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, według tabeli stanowiącej załącznik do uchwały. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił odpłatność w wysokości 20 % całkowitej ceny za 1 godzinę usług, która wynosi 10,75 zł, co zdaniem Kolegium jest zgodne z przepisami u.p.s. oraz uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji czynności zmierzających do dokładnego ustalenia jego sytuacji życiowej oraz realnych kosztów jakie ponosi w związku z zakupem lekarstw i codzienną egzystencją. Przedstawił swoją sytuację zdrowotną oraz zaznaczył, że z renty musi pokryć koszty eksploatacji mieszkania, a ponadto zakupić lekarstwa, na które wydaje połowę renty.

Ponadto skarżący zarzucił organowi błędne zaliczenie do jego dochodu dodatku mieszkaniowego, w konsekwencji błędne ustalenie jego wysokości. Według skarżącego, po potrąceniu niezbędnych kosztów, pozostaje mu faktyczny dochód w wysokości 351,49 zł, ponadto na koncie bankowym ma zadłużenie w wysokości 2474 zł..

W przekonaniu skarżącego organ dopuścił się także naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez nieuznawanie powszechnych wartości i reguł obyczajowych zwyczajowo przyjętych w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Jeżeli bowiem przez dwa ostatnie lata skarżący korzystał z pomocy nieodpłatnie, a przez ten czas jego sytuacja życiowa uległa znacznemu pogorszeniu, to organ pierwszej instancji odmawiając zwolnienia z kosztów pomocy przyczynia się do konieczności dokonania przez skarżącego wyboru pomiędzy zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych a skorzystaniem z opieki, której potrzebuje.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 36 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej usługi opiekuńcze są jednym z niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s., który był podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zdaniem orzekającego WSA, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący spełnia przesłanki przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W tym zakresie zaskarżoną decyzję Kolegium, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznał za zgodne z prawem.

Za sporną uznał Sąd I Instancji kwestię odpłatności, do jakiej został zobowiązany skarżący, w tym przesłanek do zwolnienia z tej opłaty. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca przyjął jako zasadę odpłatne świadczenie usług opiekuńczych, przy czym określenie szczegółowych warunków ustalenia odpłatności zostało powierzone radzie gminy. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 6 u.p.s., rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Organ pomocy społecznej, ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze jest zatem związany zasadami określania odpłatności za takie usługi ustalonymi w uchwale przez właściwą radę gminy i tylko na podstawie takiej uchwały może określić odpłatność w konkretnej wysokości.

W przedmiotowej sprawie podstawą określenia wysokości opłaty jak też ewentualnego stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do zwolnienia od obowiązku jej uiszczenia jest uchwała nr 137/11 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, trybu ich pobierania oraz zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2011 r., Nr 158, poz. 1328). Stosownie do § 3 tej uchwały w decyzji o przyznaniu pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych określa się wykonawcę usług, wysokość odpłatności, którą ponosi świadczeniobiorca za 1 godzinę przyznanych usług oraz sposób jej uiszczania. Zgodnie zaś z § 4 uchwały "osoby korzystające z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych ponoszą odpłatność za 1 godzinę usług w zależności od posiadanego dochodu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, według tabeli stanowiącej załącznik do uchwały". W tej tabeli prawodawca w kolumnach z lewej strony wskazał kolejne przedziały "procentowego dochodu według kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej" (poczynając od przedziału "0,01 do 100,00" a kończąc na przedziale "640,01 do 100.000") natomiast w kolumnach z prawej strony określił "wysokość odpłatności w procentach od ceny usługi za 1 godzinę usług" z podziałem na przypadki osoby samotnej i "w rodzinie", przyporządkowując poszczególnym przedziałom dochodu (tj. przedziałom z lewej strony tabeli) odpowiedni procent od 0 (dla "procentowego dochodu" w przedziale od 0,01 do 100,00) do 100 (dla "procentowego dochodu" w przedziale "640,01 do 100.000"). Przy takiej konstrukcji tabeli ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usługi opiekuńczej wymaga zatem znajomości kryterium dochodowego, dochodu (w rozumieniu przepisów u.p.s.) osoby ubiegającej się o przyznanie usługi oraz "ceny usługi za 1 godzinę usług". W treści uchwały nie została jednakże określona "cena usługi za 1 godzinę usług".

Podkreślił Sąd I instancji, że uchwalona na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. uchwała Rady Miasta Torunia nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. jest aktem prawa miejscowego, powinna zatem spełniać wymogi ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie mogą naruszać przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Dokonując oceny legalności uchwały Rady Miasta Torunia nr 137/11, stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że § 3 i § 4 tej uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. Z przepisu tego wynika upoważnienie rady gminy do określenia: szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania.

Istotnym elementem odpłatności za usługi opiekuńcze jest ich cena, zaś z przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. wynika obowiązek ustalenia przez radę gminy w uchwale podjętej na jego podstawie szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa. Analizowana uchwała w § 3 i § 4 nie określa przesłanek kształtowania ceny za usługę, umożliwiając tym samym w tym zakresie organowi pomocy społecznej dowolność rozstrzygania. Tak też się stało w kontrolowanej sprawie, gdzie w decyzji organu I instancji wskazano cenę za 1 godzinę usługi, nie wskazując jednocześnie, co było podstawą ustalenia takiej ceny. Przesłanki ustalenia tej ceny nie wynikają jednocześnie z przedmiotowej uchwały.

Sąd Administracyjny jest uprawniony - na podstawie art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, a więc także aktu prawa miejscowego ustanowionego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Kierując się tą zasadą Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady Miasta Torunia nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., jako naruszająca w istotny sposób art. 50 ust. 6 u.p.s. w zakresie ustalenia przesłanek kształtujących cenę za 1 godzinę usługi opiekuńczej, nie mogła być podstawą ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze przez organ administracji. W rezultacie, wobec braku stosownej podstawy prawnej – na podstawie art. 145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził nieważność tej części decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za usługi opiekuńcze, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 i 4 decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 9 września 2011 r. oraz konsekwentnie - pkt 2 i pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 9 września 2011 r.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa odnośnie tej części rozstrzygnięcia, w której następuje przyznanie skarżącemu prawa do usługi, co oznacza, że ma on prawo do tych usług aczkolwiek, ze względu na brak podstawy prawnej do określenia wysokości odpłatności za przyznane usługi, są one przyznane skarżącemu nieodpłatnie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne. Za niezasadny uznano w szczególności zarzut naruszenia zasad określonych w art. 5 Kodeksu cywilnego. Postępowanie administracyjne toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, pośród których brak jest odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie istnieje możliwość powołania się na te zasady. Działanie organów administracji publicznej nie może być zatem oceniane przez pryzmat ujętych w art. 5 k.c. klauzul generalnych z tego powodu, że przepis ten, jako zawarty Kodeksie cywilnym, odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (zob. art. 1 Kodeksu cywilnego), a nie stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej. Ponadto nie można na zasadach współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 Kodeksu cywilnego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 113/07; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 124/11, publ. CBOSA).

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Z przepisów tych wynika zobowiązanie organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże celem czynności dowodowych podejmowanych w postępowaniu ma być ustalenie tych okoliczności, które są niezbędne do załatwienia sprawy (tak art. 7 k.p.a.), a nie wszystkich okoliczności, na które wskazuje strona. W zakresie sytuacji finansowej wnioskodawcy istotną kwestią w kontrolowanej sprawie był jego dochód. Co należy uważać za dochód zostało przez ustawodawcę ściśle zdefiniowane w art. 8 ust. 3 u.p.s.. Z przepisu tego wynika, iż "faktyczny dochód", na który wskazuje skarżący, tj. kwota jaka pozostaje mu po potrąceniu niezbędnych kosztów utrzymania, nie jest "dochodem" którego zakres zdefiniował ustawodawca i którego wartość mogłaby decydować – przy zgodnym z prawem brzmieniu uchwały rady gminy - o zakresie odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Odnośnie kwestii odliczenia od dochodu dodatku mieszkaniowego Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1249/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 563270), że "katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu dodatku mieszkaniowego. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, że kwota dodatku mieszkaniowego nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu." W takiej sytuacji, skoro ani przytoczone wyżej przepisy, ani też żadne inne przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości odliczenia dodatku mieszkaniowego, w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie trafnie przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącego organy uwzględniły kwotę przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w części obejmującej wpis od skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

art. 138 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji zobowiązany do zawarcia w wyroku rozstrzygnięcia, ograniczył się tylko do jego częściowego wskazania poprzez stwierdzenie nieważności obu decyzji w części, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia, czy w pozostałym zakresie skargę uwzględnia czy też oddala;

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez mylne uznanie, że stwierdzone przez Sąd uchybienie w postaci zastosowania przez organy orzekające przepisów prawa miejscowego, które - zdaniem Sądu I instancji - pozostają w sprzeczności z ustawą, kwalifikowane miałoby być jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w części;

art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie wiążącej oceny prawnej, że wskutek orzeczenia Sądu skarżącemu zostały przyznane usługi nieodpłatnie, gdy tymczasem z przepisów prawa wynika wprost, że mają one charakter odpłatny.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie pojęcia: "wydanie decyzji bez podstawy prawnej", polegającą na mylnym rozumieniu tego pojęcia w ten sposób, że wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa miejscowego, który - zdaniem Sądu I instancji - pozostaje w sprzeczności z ustawą, oznacza "wydanie decyzji bez podstawy prawnej". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, pojęcie "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" należy rozumieć w ten sposób, że w sprawie wydano decyzję w oparciu o nieistniejącą normę prawną lub taką, która nie miała cechy prawa powszechnie obowiązującego. Nie można mówić o braku podstaw prawnych do wydania decyzji, którą oparto na istniejącym przepisie prawa powszechnie obowiązującego, choćby nawet Sąd stwierdził, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z ustawą. Nawet sądowa, prewencyjna kontrola aktów prawa miejscowego dokonana jednak w konkretnej sprawie, nie pozbawia generalnie tych aktów mocy prawnej, nie czyni tychże aktów nieistniejącymi i nie skutkuje pozbawieniem ich cechy prawa powszechnie obowiązującego.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 138 p.p.s.a. organ wskazał, że sentencja wyroku winna zawierać między innymi rozstrzygnięcie, co oznacza rozstrzygnięcie co do całości sprawy. Częściowe rozstrzygnięcie wymogu tego nie spełnia, zatem Sąd był zobowiązany orzec także w pozostałym zakresie. Poza częściowym uwzględnieniem skargi, winien był zawrzeć w sentencji orzeczenie co do pozostałych - zaskarżonych części decyzji, tj. zastosować środek określony w ustawie w postaci zwrotu stosunkowego, wynikającego z treści art 145 lub 151 p.p.s.a. Nie uczynienie tego stanowi o istotnym uchybieniu art. 138 p.p.s.a., które niewątpliwie wpłynęło na wynik sprawy rozumiany jako wpływ na treść sentencji wyroku. Gdyby nie ta wada, to oczywistym jest, że sentencja wyroku byłaby odmienna (składałaby się z dodatkowego punktu lub punktów). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność decyzji w określonej części, ale jednocześnie nie orzekł co do pozostałej części zaskarżonej decyzji.

Kolejny zarzut Kolegium dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. koresponduje z przedstawionym w petitum skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie pojęcia: "wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Ocena Sądu nie czyni danego aktu nieistniejącym i nie pozbawia go cech aktu prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie w toku rozpoznawania skargi w sprawie indywidualnej, że dany przepis prawa miejscowego jest sprzeczny z ustawą, daje sądowi prawo odmowy jego zastosowania w tej konkretnej sprawie, ale podstawą zdyskwalifikowania decyzji w oparciu o takie stwierdzenie nie może być przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej), lecz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.(niewłaściwe zastosowanie przez organ normy prawa materialnego).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał oceny prawnej wskazując wprost, że wskutek wyroku przyznane skarżącemu usługi są przyznane nieodpłatnie. Z tego rodzaju oceną prawną, wiążącą na mocy art. 153 p.p.s.a., nie zgodził się organ skarżący kasacyjnie. Ustawodawca wyraźnie delegował kwestię odpłatności za te świadczenia na rzecz rad gmin (art. 50 ust 6 ustawy o pomocy społecznej). Nie można więc stwierdzić, że "są one przyznane skarżącemu nieodpłatnie".

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchwała Rady Gminy została wydana zgodnie z zawartym w ustawie o pomocy społecznej upoważnieniem, zaś rozważania Sądu odnośnie naruszenia przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie znajdują uzasadnienia. Dowodem powyższego może być okoliczność, że ten sam WSA orzekając w podobnej sprawie o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych, w której rozstrzygnięcie było oparte o przepisy uchwały Rady Miasta Torunia - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 586/12 - oddalił skargę na decyzję SKO w Toruniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty są trafne.

W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za usprawiedliwiony zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 138 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sentencja wyroku powinna zawierać m. in. rozstrzygnięcie sądu, co w powiązaniu z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że musi to być rozstrzygnięcie zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy. Z tego względu rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności części zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym braku stanowiska Sądu co do legalności pozostałych części tych decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., I OSK 306/07, dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W uzasadnieniu wyroku zawarte zostały wywody wskazujące, że intencją Sądu I instancji było oddalenie skargi w pozostałej części, jednakże w razie rozbieżności między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 811/10, dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zauważyć trzeba, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji fragmentami uzasadnienia (por. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 363). Brak w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o całości skargi mógłby być usunięty w trybie wniosku o uzupełnienie wyroku na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. W sprawie niniejszej wniosek taki nie został złożony, a termin do jego złożenia upłynął.

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że zastosowanie przez organy administracji obowiązujących przepisów prawa miejscowego wypełnia przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy WSA kwestionuje legalność takiego przepisu. Ocena tego zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku odmowy zastosowania przez WSA przepisów prawa miejscowego przyjąć należy, że decyzja wydana przez organy administracji z zastosowaniem wadliwych, zdaniem WSA, regulacji jest aktem wydanym bez podstawy prawnej. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy ocena, czy decyzja ta została wydana w warunkach określonych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc czy występują wskazane w tym przepisie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Podkreślenia wymaga, że według przepisu art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które ja ustanowiły, akty prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności, uregulowana w art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie takie oznacza, że organy administracji zobligowane są stosować przepisy obowiązujące na datę wydawania decyzji. Wśród tych regulacji będą również akty podustawowe. Stosowanie tych przepisów potwierdza również zasada praworządności zapisana w art. 6 k.p.a..

W orzecznictwie i judykaturze nie budzi wątpliwości możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnych norm prawnych przez sądy. Uprawnienie to wynika z przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. Takiego przepisu w odniesieniu do organów administracyjnych nie ma. Zważywszy, że w obowiązującym systemie prawnym regułą jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej, nie zachodzi obawa braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego aktu indywidualnego opartego na podstawie niezgodnego z prawem aktu prawnego. Wyżej opisane uprawnienia sądów, w tym sądów administracyjnych, dają podstawę do przyjęcia, że władne są one odmówić zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie przepisu prawa niezgodnego z Konstytucją RP lub przepisu rangi podustawowej niezgodnego z ustawą.

Skoro organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, to - wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję - musi przy tym stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Tylko tego rodzaju postępowanie może bowiem być uznane za legalne. Późniejsze zatem ewentualne zakwestionowanie przez sąd administracyjny w toku postępowania sądowoadministracyjnego legalności przepisu prawa miejscowego i w konsekwencji odmowa zastosowania w konkretnej sprawie takiego przepisu nie powoduje powstania sytuacji, gdy można uznać, że przepis który sąd uznał za sprzeczny z normami ustawowymi bądź Konstytucją RP przestał obowiązywać. Konsekwencją odmowy zastosowania przepisu prawa przez sąd administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy jest brak możliwości stosowania takiej normy prawa jedynie w konkretnej sprawie. Nie wpływa to jednak na moc obowiązująca tego przepisu w innych sprawach. Nie powoduje też powstania uprawnienia po stronie organów administracji do odmowy stosowania takiego przepisu. Wręcz przeciwnie, brak zastosowania takiej normy w innej sprawie prowadziłby do sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisu prawa, a nawet z rażącym naruszeniem bądź do wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W konsekwencji uznać należy, że wadliwie Sąd I instancji uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Organy orzekały bowiem na podstawie obowiązującego prawa miejscowego, zatem trudno im przypisać działanie bez postawy prawnej, jak stwierdził Sąd I instancji. Czyni to zasadnym zarzut kasacyjny sformułowany w skardze.

Ostatnim zarzutem kasacyjnym jest naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wiążącej oceny prawnej, że wskutek orzeczenia Sądu I instancji przyznane Z. G. usługi opiekuńcze są nieodpłatne.

Dokonując oceny zasadności tego zarzutu podkreślić należy, że kompetencje Sądu I instancji pozwalające mu na sformułowanie oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania wiążących ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, obejmują m. in. wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje również wiążącej wykładni prawa w ramach orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem (art. 190 p.p.s.a.). W ten sposób sądy administracyjne wpływają na treść rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Powyższe powinno zmierzać do wyjaśnienia, jaką treść ma przepis prawny stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie wykraczając jednocześnie poza ramy sprawowanej przez sądy kontroli działań administracji publicznej. Powinno zatem wyrażać się we wskazaniach co do wykładni określonego przepisu prawa, nie zaś narzucać organowi, który będzie ponownie rozpatrywał sprawę określonego rozstrzygnięcia w kontekście stanu faktycznego sprawy. Oznaczałoby to bowiem, że sądy administracyjne biorą na siebie istotną część należącego do organu administracyjnego zadania, polegającego na stosowaniu prawa. Za wadliwą uznał Sąd II instancji zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę, że wskutek wyeliminowania z kontrolowanych rozstrzygnięć punktów dotyczących ustalenia odpłatności z usługi opiekuńcze powstała sytuacja, w której Z. G. uzyskał przedmiotowe usługi nieodpłatnie. Taka ocena prowadzi do zastąpienia przez sąd organów administracji powołanych do orzekania w tym przedmiocie, co jest niedopuszczalne, bowiem postępowanie sądowe jest wyłącznie postępowaniem kasacyjnym a nie reformatoryjnym. Poza tym należy dostrzec, że wskutek postanowienia sygnalizacyjnego została wdrożona przed Radą Miasta Torunia procedura zmierzająca do zmiany uchwały nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. poprzez uzupełnienie o zapis określający koszt stawki godzinowej usługi opiekuńczej. Stąd też przy ewentualnym ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji będą obowiązane zastosować zapisy uchwały w nowym brzmieniu.

Z powyższych względów uznając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uwzględniając sytuację materialną strony przeciwnej..