Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1379/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 par 4, art 153, art 185 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 ust 1, art 28 ust 1, art 50 ust 1, art 51 ust 1 pkt 1 i 2, ust 3, ust 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par 2 ust 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu dnia 20 września 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 163/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/OI 163/10, po rozpoznaniu skargi M. P. uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2010r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2009r., zasądził od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz skarżącego M. P. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2008r. M. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu o sprawdzenie, czy stawiana przez E. F. wiata w R. N. jest zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 31 października 2007r.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2008r. powiatowy organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy powyższej budowie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Port Jachtowy "U F." - pozwolenia na budowę drewnianej wiaty widokowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, wskazując na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - skierowanie decyzji z dnia [...] października 2007r. do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie podzielając stanowiska organu I instancji odnośnie sprzeczności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i braku uprawnień autora do sporządzenia projektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu decyzją z dnia 10 grudnia 2008r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, prowadzonych przy przedmiotowej wiacie.

W dniu 19 grudnia 2008r. powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu kolejne postępowanie w sprawie wybudowanej, drewnianej wiaty widokowej i postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009r., na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora E. F. obowiązek dostarczenia oceny wraz z orzeczeniem dotyczącym stanu technicznego przedmiotowej wiaty. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2009r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji podał, iż z przedłożonej dokumentacji technicznej i orzeczenia technicznego wynika, że przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w związku z czym brak jest przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 587/09) uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2009r. wskazując, iż w sprawie wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego złożył M. P., który w toku toczącego się postępowania wyraźnie i konsekwentnie domagał się rozbiórki spornej wiaty, kwestionując ustalenia faktyczne, dokonane w oparciu o inwentaryzację powykonawczą i ocenę techniczną. Zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w trybie przepisów, umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, było jej załatwienie poprzez wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji merytorycznej.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu decyzją z dnia [...] listopada 2009r. stwierdził na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "brak podstaw do nałożenia na inwestora E. F. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanej drewnianej wiaty widokowej, zlokalizowanej na działce gruntu oznaczonej nr geod. [...], położonej w R. N., przy ul. Dworcowej, do stanu zgodnego z prawem".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2008r., z udziałem stron postępowania, dokonano oględzin wiaty, na których stwierdzono, iż w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zaszły zmiany polegające na wydłużeniu okapu do granicy z działką nr geod. [...] (posesja M. P.), z którego wykonane jest odprowadzenie wody na działkę nr geod. [...] (posesja inwestora). Ustalono również, że inwestor wykonał ogrodzenie po granicy działki z działką nr geod. [...], wysokość ogrodzenia od strony tej działki wynosi 1,85m do cokołu. W czasie kolejnej wizji lokalnej (19 maja 2008r.) ustalono stan zaawansowania budowy polegający na tym, że do ostatecznego zakończenia budowy pozostało wykonanie części posadzek poddasza widokowego i częściowo przyziemia.

Organ I instancji podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu spowodowało oczywistą bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego, który w tym stanie rzeczy stracił moc wiążącą. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie robót istotnie odbiegających od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stała się przyczyną wszczęcia w dniu 19 grudnia 2008r. postępowania w sprawie wybudowania drewnianej wiaty widokowej, którego celem było skontrolowanie, czy i jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić całą inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że jest bezspornym, iż inwestor wykonał roboty budowlane objęte zakresem pozwolenia na budowę, a do całkowitego zakończenia budowy pozostały jedynie roboty o charakterze wykończeniowym.

W ocenie organu I instancji inwestor wykonał roboty budowlane objęte projektem budowlanym, jak również roboty budowlane stanowiące odstępstwo od niego, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, jednak z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego powyższej decyzji, nie można uczynić inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej, tym bardziej nieuprawnionym jest żądać rozbiórki obiektu. Nie można również stwierdzić, że inwestor kontynuował roboty budowlane po stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Po stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji, lecz po uprzednim uzyskaniu odpowiednich zezwoleń, wykonano szereg robót budowlanych (np.: gastronomia w wiacie, instalacja wodociągowo-kanalizacyjna). Analiza orzeczenia technicznego i dokumentacji technicznej pozwala na stwierdzenie, że wiata została zrealizowana zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Przede wszystkim poza sporem pozostaje kwestia wód opadowych, również wysokość wiaty nie zmieniła się, tzn. zarówno w pierwotnej dokumentacji projektowej wynosiła 6,80m., jak też w wyniku dokonanych odstępstw. Poza tym organ nie jest kompetentny do rozstrzygania w trybie administracyjnym kwestii wynikających ze stosunków cywilnoprawnych.

W odwołaniu od tej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ewentualnie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie przepisów

- art. 5 ust. 1 pkt 8 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie okoliczności przekroczenia przez obiekt wzniesiony przez inwestora norm określających odległości między budynkiem, a granicą sąsiedniej nieruchomości;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie, że zabudowa inwestora narusza uzasadnione interesy uczestnika. Wskazał, że przedmiotowa wiata jest posadowiona niezgodnie z przepisem § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz pozostałymi przepisami budowlanymi, a w tym z zatwierdzonym projektem. Nadto, organ wskazuje nieprawdziwą okoliczność, że inwestor wybudował na granicy z działką uczestnika ogrodzenie. Z dokumentacji zdjęciowej, znajdującej się w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, że jest to ściana obiektu wybudowanego przez inwestora, a nie ogrodzenie. Ściana ta jest połączona z wydłużonym dachem - co było jednym z istotnych odstępstw od wskazanego już projektu budowlanego - umocowane do niej są półki, poprowadzona jest na niej instalacja elektryczna i sanitarna, znajduje się tam całe zaplecze gastronomiczne, a także usytuowane są toalety. Do ściany stojącej na granicy z nieruchomością uczestnika, w przedmiotowej "wiacie" wykonano posadzkę.

Wskazał, że obiekt zrealizowany przez inwestora jest budynkiem i należy do niego stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., jednak, gdyby uznano, że wiata nie jest budynkiem, trzeba uznać ją za budowlę. § 2 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W związku z wyglądem i wielkością obiektu budowlanego, a także charakterem prowadzonej w nim działalności gospodarczej - lokal gastronomiczny, nie sposób stwierdzić, że obiekt budowlany nie spełnia funkcji użytkowych budynków, a co za tym idzie, mają do niego zastosowanie warunki wskazane w powyższym rozporządzeniu. Podniósł, iż z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając jego odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym sąsiedztwa innej zabudowy oraz przeznaczenia lub sposobu korzystania z terenów sąsiednich.

Również ważnym warunkiem spełnienia wymagania wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 8 jest uwzględnienie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w braku zaś takiego planu - decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowy obiekt budowlany nie jest zgodny z miejscowymi przepisami o planowaniu zagospodarowania przestrzennego –obiekt budowlany posadowiony na nieruchomości inwestora nie ma w rzeczywistości dwóch, a trzy kondygnacje.

Ponadto, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazuje zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich, co polega również na takim sposobie projektowania i budowania, aby nie naruszać i ograniczać, bez koniecznej potrzeby, dotychczasowych warunków egzystowania na danym terenie. Do uzasadnionych interesów osób trzecich zaliczyć należy ochronę przed emisją pyłów i ostrych zapachów oraz pogorszenie warunków sanitarnych. Skoro inwestor wybudował obiekt w ten sposób, że na ścianie obiektu (stanowiącej jednocześnie rozgraniczenie nieruchomości uczestnika i inwestora) usytuowane zostały toalety i zaplecze gospodarcze inwestora, podczas, gdy po drugiej stronie ściany uczestnik – prowadzący działalność gastronomiczną - rozstawia stoliki z parasolami dla gości, to tak skrajnie bliskie usytuowanie obiektu przez inwestora niewątpliwie grozi pogorszeniem warunków sanitarnych i emisją niepożądanych zapachów, co wpłynie na ilość gości w obiekcie uczestnika. Poza tym zainstalowanie rynien na ogrodzeniu między nieruchomościami nie przesądza wcale o fakcie, że cała woda opadowa z dachu jest nimi odprowadzana prawidłowo (szczególnie w czasie dużych opadów, gdy rynny nie nadążają z odbiorem wody z bardzo dużego dachu obiektu budowlanego inwestora).

Dodał również, że inwestor nie zastosował się do przepisów zagospodarowania przestrzennego, gdyż projekt budowlany wiaty w kwestii pokrycia dachu zatwierdzony został w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazał, że wiata zasłania widok na jezioro z jego nieruchomości, co przekłada się na spadek jej wartości. Konkludując podniósł, że ze względu na naruszenie norm budowlanych oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można stwierdzić, iż w sprawie brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanej wiaty do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, wybudowanie wiaty po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu nosi cechy samowoli i uprawnia do roszczeń odszkodowawczych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, działając na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz "stwierdził w sprawie wybudowania przez E. F. drewnianej wiaty widokowej brak podstaw do wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego".

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż orzeczenie powiatowego organu nadzoru budowlanego nie uwzględniało całości problemu będącego przedmiotem postępowania.

Podniósł, iż postępowanie, prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, kwestie określone w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego badane są przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę, w którym strona może sygnalizować swoje zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji. Wskazał, iż błędne jest przekonanie skarżącego, że wiata będąca przedmiotem postępowania powinna być uznana za budynek, bowiem budynek, jako całość, winien stanowić zamkniętą bryłę, co wyklucza zaliczenie wiaty do tej kategorii. Zdjęcia zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że obiektem będącym przedmiotem postępowania jest wiata, bowiem obiekt ten nie posiada przegród, zatem nie stanowi zamkniętej bryły.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że wykluczone jest stosowanie do wiaty przepisów dotyczących budynków. Podkreślił, że do wiaty będącej przedmiotem postępowania nie będzie miał również zastosowania § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie gdyż, o ile wiata rzeczywiście jest budowlą, to nie spełnia jednak funkcji użytkowych budynku. Podniósł, iż to nie wielkość, wygląd i charakter prowadzonej w budynku działalności przesądzają o tym, czy spełnia ona określone funkcje użytkowe. Zadaniem budynku, jako przestrzeni zamkniętej, jest m.in. osłona przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczenie przed hałasem, drganiami, ogniem, piorunami i innymi czynnikami niszczącymi, zapewnienie bezpieczeństwa we wnętrzu oraz stworzenie warunków do racjonalnej i ekonomicznej eksploatacji. Będąca przedmiotem postępowania wiata nie spełnia powyższych kryteriów, co wyklucza przypisanie jej użytkowych funkcji budynku.

Ponadto, wysokość wiaty nie zmieniła się w wyniku dokonanych odstępstw i jest taka, jak w pierwotnej dokumentacji. Wysokość taką zatwierdził organ wydający pozwolenie na budowę, zatem jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest poza sporem. Niezasadne są ponadto zarzuty dotyczące wykonania kolejnych prac budowlanych przez inwestora, bowiem zostały one wykonane w oparciu o stosowne zezwolenia. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała samowola budowlana, gdyż inwestycja została zrealizowana praktycznie w całości w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę. Konkludując podniósł, iż organ pierwszej instancji nie mógł orzec rozbiórki, ani nałożyć na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. P., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Ponownie podkreślił, że wysokość wiaty nie zmieniła się w wyniku dokonanych odstępstw, wody opadowe odprowadzane są na teren posesji inwestora oraz, że wiata znajduje się w odległości 2,5m od granicy z działką skarżącego, na której to działce w identycznej odległości znajduje się budynek usługowy. Z kolei fakt zasłaniania widoku na jezioro przez wiatę jest bez znaczenia dla sprawy. Chybiony jest również zarzut, że inwestycja jest nielegalna od samego początku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Uchybienia, które skutkowały uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. dotyczyły wydania decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 22 sierpnia 2008r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r.) stwierdził nieważność decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Port Jachtowy "U F." - pozwolenia na budowę drewnianej wiaty widokowej, co oznacza, że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja udzielająca pozwolenie na budowę wiaty.

Sąd wyraził pogląd, że w tej sytuacji nie można traktować inwestora jak osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy w sprawie ma zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nie w art. 48, przewidującym sankcję rozbiórki obiektu. W sprawie niniejszej przedmiotowy obiekt został wykonany w całości na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przed stwierdzeniem jej nieważności, co zasadnie ustaliły organy nadzoru budowlanego, a co oznacza, że podstawą orzekania są przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko organów, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej.

Sąd podzielił także argumentację organu nadzoru budowlanego, co do sposobu typizacji obiektu budowlanego, wskazując, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują "wiaty", jednakże zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub nie związany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek (Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str. 43). Będąca przedmiotem zgłoszenia wiata nie posiada wszystkich cech, które charakteryzują budynek. Bezspornym jest, iż wiata posiada dach i jest trwale związana z gruntem. Jednakże ze względu na okoliczność, iż od strony jeziora nie posiada ścian (z pozostałych stron, nie licząc od strony skarżącego, posiada niepełne wydzielenia), nie jest tym samym wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zatem powyższy obiekt budowlany nie spełnia wszystkich warunków, które w świetle art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwalałyby uznać go za budynek, brak w nim ścian determinuje jego charakter jako wiatę i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), a nie budynków.

Sąd podniósł, że istotnym w sprawie niniejszej było to, czy przedmiotowa wiata, będąca budowlą, spełnia funkcje użytkowe budynku. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie sama wielkość obiektu, wygląd i charakter prowadzonej w obiekcie działalności przesądzają o tym, czy spełnia ona określone funkcje użytkowe. Zadaniem budynku jako przestrzeni zamkniętej jest osłona przed szkodliwym wpływem czynników klimatycznych, zabezpieczenie przed wejściem niepowołanych osób, przed hałasem i drganiami oraz ogniem, piorunami i innymi czynnikami niszczącymi, zapewnienie bezpieczeństwa wewnątrz i w otoczeniu oraz stworzenie warunków do racjonalnej i ekonomicznej eksploatacji. Jednak budowla (np. wiata), aby spełniała funkcje użytkowe budynku, nie musi spełniać wszystkich wskazanych przez organ zadań, w szczególności być zamkniętą przestrzenią, gdyż wówczas budowla ta byłaby już budynkiem, a nie budowlą spełniającą funkcje użytkowe budynku.

W niniejszej sprawie w przedmiotowej wiacie prowadzona jest działalność gospodarcza – lokal gastronomiczny zdolny zaspokoić, zgodnie z oczekiwaniami, określone potrzeby konsumenckie, przynoszący korzyści. Fakt prowadzenia w wiacie ogólnodostępnej działalności przeznaczonej do obsługi ludności, jak też wielkość tego obiektu, infrastruktura, w którą obiekt jest wyposażony (zaplecze gastronomiczne, toalety, posadzki, instalacje wodociągowa, kanalizacyjna i elektryczna) determinuje charakter tej wiaty jako budowli o funkcji użytkowej budynku. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Powyższa okoliczność jednoznacznie przesądza, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia, które nie były stosowane przez organy przy ocenie zgodności wybudowanej wiaty z prawem.

Sąd podkreślił, że w ocenie organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych hipotezą art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powyższego przepisu przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (pkt 1) lub nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3-4 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wykonanie zatem przez stronę robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia przesłanek, których zaistnienie mogłoby stanowić ewentualną podstawę prawną do legalizacji budowli. Podstawę prawną takiej legalizacji stanowią przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tryb postępowania przewidziany w przywołanych przepisach zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe postępowanie wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Szczególnie brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych.

Sąd uznał, że ratio legis powyższego przepisu przewiduje nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, a nie z pozwoleniem na budowę, którego w niniejszej sprawie stwierdzono nieważność i to bez względu na to z jakiej przyczyny to nastąpiło. Dlatego nieusprawiedliwionym było powoływanie się przez organy nadzoru na udział skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i przesądzenie w nim niektórych podnoszonych w postępowaniu naprawczym kwestii. Organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym zobowiązane były do poczynienia własnych ustaleń w tym zakresie i zajęcia odpowiedniego stanowiska, oraz przytoczenia własnej argumentacji prawnej. Przy czym pojęcie "stanu zgodnego z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, musi być w świetle art. 52 Konstytucji RP, interpretowane jednakowo dla wszystkich podmiotów. Nie może oznaczać czego innego dla osób w stosunku do których, po naruszeniu przepisów wszczęto postępowanie naprawcze. Odmienne stanowisko organów administracji polegające na tym, że skoro inwestor wybudował wiatę zgodnie z postanowieniami nieważnego już pozwolenia na budowę, to brak jest podstaw do wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zdaje się prowadzi do sytuacji, w której w ramach postępowania naprawczego inwestor mógłby osiągnąć więcej aniżeli uzyskałby w postępowaniu prowadzonym w granicach określonych przez przepisy prawa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Uwidacznia się to szczególnie co do dachu wiaty, który jak przewidywało pozwolenie kończył się 2,5 m od granicy z nieruchomością skarżącego a obecnie, jak to wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej kończy się na tej granicy.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zobowiązane były do zweryfikowania zastosowania dyspozycji wskazanego przepisu poprzez analizę przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i prawa budowlanego, w tym także przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do przedmiotowej wiaty. Skoro bowiem przedmiotowa wiata jest budowlą użytkową, to z uwagi na usytuowanie jej dachu na płocie oddzielającym posesję skarżącego od posesji inwestora (w pełni obrazuje to znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny), czyli na granicy działki budowlanej, organy powinny ustalić, czy w trakcie zrealizowanych robót zachowane zostały wymagane przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości w stosunku do granic sąsiedniej działki oraz w stosunku do znajdujących się na sąsiedniej działce obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu organy niezasadnie bezkrytycznie przyjęły odległość wiaty od granicy działki na 2,5 m wskazaną w orzeczeniu technicznym J. P. Złożone przez inwestora orzeczenie techniczne jest dowodem w sprawie podlegającym ocenie przez organy nadzoru budowlanego. Ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że dach wiaty dochodzi do dawnego płotu na którym zamontowano rynny. Ta okoliczność i fakt zainstalowania na płocie instalacji i półek, a przy nim szeregu toalet może wskazywać, że stał się on już ścianą wiaty. Znaczenie dla oceny tej okoliczności ma też ewentualne połączenie dachu z płotem. W sprawie organy nie odniosły się również do podnoszonego (już na etapie odwołania) zarzutu ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnosił, że został naruszony jego interes poprzez pogorszenie warunków sanitarnych (przez zamontowanie w wiacie na styku z granicą szeregu toalet) i immisje (pył, zapachy), co ma negatywny wpływ na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Wskazał także, że nieodpowiednie usytuowanie wiaty na terenie działki inwestora powoduje odprowadzenie wody z dachu wiaty na jego posesję. Argumentacja organów, że wodę odprowadzą rynny, byłaby przekonywująca gdyby dach wiaty, tak jak przewidziano w pozwoleniu na budowę kończył się w pewnej odległości od granicy. Jednak obecnie wielkość dachu i jego zakończenie na granicy działki może potwierdzać słuszność zarzutu skarżącego. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły również prawidłowo okoliczności dotyczących zarzucanego naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii pokrycia dachu i dopuszczalnej ilości kondygnacji. Jak już wyżej wskazano organy nie mogą powoływać się na ustalenia unieważnionego pozwolenia na budowę, ponieważ zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i to w postępowaniu w którym zajmowano się tylko rażącym naruszeniem prawa - lecz poczynić własne ustalenia.

W ocenie Sądu organy administracji słusznie uznały, że brak jest przepisów, które uniemożliwiałyby sytuowanie budowli zasłaniających widok na jezioro z działek sąsiednich. Podzielił także stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie miały one wpływu na inne organy administracji wydające pozwolenia na działalność gastronomiczną i inne roboty przy istniejącej wiacie.

Powyżej wskazane okoliczności, w ocenie Sądu powodują, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy powinien przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a.

Konkludując, Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę nie miał możliwości dokonania pełnej oceny tego, czy przedmiotowa wiata odpowiada warunkom przewidzianym prawem.

Sąd polecił organom nadzoru budowlanego zastosowanie się do wskazań Sądu, w szczególności do rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących zachowania wymaganych odległości pomiędzy wiatą a granicą działki skarżącego (w drodze ponownych oględzin lub, gdyby organ nadal posiadał wątpliwości, ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia), rozważenia kwestii ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim zbadania zgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi (art. 81 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2011r. wniósł uczestnik postępowania E. F. "w części dotyczącej dokonanej w stosunku do ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego - nieprawidłowej subsumpcji i wykładni przepisów prawa materialnego i przyjęciu na tej podstawie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych z przepisami prawa materialnego, a niekorzystnych dla uczestnika postępowania wskazań co dalszego postępowania" i opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czego wyrazem było stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z uwagi na prowadzenie w przedmiotowej wiacie ogólnodostępnej działalności przeznaczonej do obsługi ludności, jak też wielkość tego obiektu, infrastrukturę w którą jest wyposażony, instalacje, toalety i posadzkę, wiata ta jest budowlą spełniającą funkcje użytkowe budynku, a zatem zgodnie z § 2 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do budowli tej przy projektowaniu, budowie i przebudowie powinny mieć zastosowanie przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), podczas gdy wspomniane przez Sąd pierwszej instancji właściwości wiaty i jej wyposażenie nie skutkowały pełnieniem przez przedmiotową wiatę funkcji użytkowych budynku, zważywszy, że przede wszystkim nie posiadając prócz dachu jakichkolwiek innych osłon zewnętrznych nie zapewniała ona ochrony przed zmianami temperatury i innymi czynnikami atmosferycznymi, nie posiadała ona jakichkolwiek urządzeń zapewniających w razie potrzeby zabezpieczenie przed dostępem niepożądanych osób, stąd też nie można było podstaw do uznania, że wiata widokowa spełnia funkcje budynku,

b) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. – poprzez wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowych wskazań, co dalszego postępowania, wynikających z dokonania błędnej wykładni i subsumpcji § 2 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co skutkowałoby błędną interpretacją wspomnianego przepisu w odniesieniu do przedmiotowej budowli poprzez uznanie, że spełnia ona funkcje użytkowe budynku, a w związku z tym implikując skutki określone w § 12 i następnych cytowanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W skardze kasacyjnej wniesiono o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania w innym składzie,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiata będąca przedmiotem postępowania, nigdy nie mogłaby być uznana za spełniającą funkcje budynku, przede wszystkim z uwagi na brak fundamentów i trwałego związania z gruntem i to nawet wówczas, gdyby jej przestrzeń była zamknięta osłonami zabezpieczającymi przed szkodliwym wpływem klimatu, przed hałasem i innymi niekorzystnymi czynnikami, jak też dostępem niepowołanych osób. Samo usługowe przeznaczenie wiaty również nie wskazywało na spełnianie przez nią funkcji użytkowych budynku, albowiem każda, budowla wznoszona, w celach komercyjnych z samego założenia spełnia określone funkcje użytkowe, w wypadku wiaty widokowej położonej na terenie portu jachtowego, w stosunku do osób korzystających z tego portu. Postęp cywilizacyjny - i proste wymagania z zakresu zapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa oraz higieniczno-sanitarnych, wymagały zainstalowania w tejże wiacie instalacji elektrycznej i kanalizacyjno-wodociągowej, zważywszy, iż w innym wypadku korzystanie z niej, zwłaszcza po zachodzie słońca mogłoby być niebezpieczne dla osób korzystających (dwie kondygnacje, schody, barierki), zaś brak podstawowych urządzeń sanitarnych byłoby zbyt uciążliwy, a może nawet odstręczający dla tychże osób. W tych warunkach zaopatrzenie wiaty w tego rodzaju instalacje nie można uznać za wskazujące na spełnianie przez nią funkcji użytkowych budynku. Za przypisaniem wiacie funkcji użytkowych budynku nie przemawiała również jej wielkość, tzw. zaplecze gastronomiczne, jak też utwardzenie gruntu nawierzchnią ceglaną. Wspomniana budowla nie była wyposażona w kuchnię, czy też urządzenia z nią związane, a jedynie część powierzchni na parterze ogrodzona była ladą mogącą służyć za kontuar barowy, stąd też nie można było mówić o sensu stricte "zapleczu gastronomicznym", natomiast aktualnie większość powierzchni gruntów i nawet nie zadaszonych, a używanych do przemieszczania się i pobytu osób to nawierzchnie utwardzone w różny sposób, zaś z uwagi na drewnianą konstrukcję wiaty harmonizującą z otoczeniem w postaci drzew i jeziora, nie można było uznać za odpowiednie utwardzenie terenu przy pomocy polbruku, betonu bądź asfaltu, stąd też odpowiednim wydaje się w tych warunkach wyłożenie gruntu ceramiczną cegłą, a zatem materiałem odpowiednim ekologicznie - łatwym w utrzymaniu czystości, a niestosowanym w budynkach.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane, bądź przepisów do niej wykonawczych nie określa cech budowli wskazujących, bądź decydujących o spełnianiu przez nią funkcji użytkowych budynku, stąd też dla oceny czy budowla spełnia funkcje użytkowe budynku należy ustalić te właśnie cechy budynku. Lakoniczna definicja zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wymienia cechy budynku, jako obiektu budowlanego - trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - oraz posiadającego fundamenty i dach. Z definicji tej wywnioskować można, że do funkcji użytkowych budynku należy przede wszystkim jego trwałość, funkcja ochronna polegająca na wydzieleniu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a przez to zabezpieczenia przed czynnikami zewnętrznymi oraz posiadanie fundamentów i dachu. Wyposażenie budowli w jakiekolwiek instalacje, a w szczególności elektryczną, wodnokanalizacyjną nie nadaje jej cech użytkowych budynku, albowiem jak wynika z art. 3 pkt 1 lit a i b Prawa budowlanego w ogólnej kategorii "obiekt" budowlany mieszczą się zarówno "budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi", jak i "budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". Mówiąc inaczej wyposażenie budowli w instalacje i urządzenia techniczne nie nadaje jej funkcji użytkowych budynku, w sytuacji, gdy budowla ta nie spełnia podstawowej funkcji użytkowej budynku, tj. ochrony przed czynnikami zewnętrznymi. Nie zmienia powyższych zastrzeżeń również fakt, że z jednej strony wiaty usytuowany jest płot drewniany, wybudowany wzdłuż granicy z sąsiednią nieruchomością - należącą do skarżącego M. P. albowiem płot ten nie jest częścią wiaty i nie jest z nią połączony, natomiast umieszczenie na nim rynny odprowadzającej wody opadowe z dachu wiaty "nie czyni z niego jej ściany." Budowla będąca przedmiotem postępowania spełnia zatem podstawowe cechy wiaty, gdyż jest wsparta na słupach związanych z gruntem, które stanowią jej podstawowy element konstrukcyjnym, nie posiada przegród budowlanych, nie spełnia natomiast funkcji użytkowych budynku, które można wywieść z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Twierdzenie w tych warunkach, że do wspomnianej wiaty w oparciu o § 2 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mają zastosowanie przepisy tego rozporządzenia stanowiło naruszenie prawa materialnego, zaś zawarcie tego nieprzystającego do ustalonego stanu faktycznego wywodu we wskazaniach co dalszego postępowania naruszało art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i dalszy bieg postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji Warmińsko-Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione są trafne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej i sposobem ich sformułowania koniecznym jest podkreślenie na wstępie, że zgodnie z art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznanej sprawie ich brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza że NSA nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie ewentualnych naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony (p.wyrok NSA z dnia 25.XI.2010r., sygn. akt II OSK 1796/09).

Z przytoczonych wyżej względów stwierdzić należy, że uwzględniając przedmiot rozpoznanej sprawy zasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, które na mocy art. 153 p.p.s.a, są wiążące w sprawie. "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" w uzasadnieniu wyroku to przedstawienie faktów ustalonych przez organy w postępowaniu administracyjnym oraz dowodów na podstawie, których fakty te zostały ustalone, a ponadto dowodów, którym organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Tak rozumiane zwięzłe przedstawienie stanu sprawy w powiązaniu z odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze oraz twierdzeń pozostałych stron ma decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonania przez Sąd kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy. Wynik tak dokonanej kontroli wpływa z kolei na konkretną treść rozstrzygnięcia, mającego swą podstawę prawną, która w uzasadnieniu wyroku powinna zostać wyjaśniona (p. wyrok NSA z dnia 11.II.2010r. sygn. akt II OSK 291/09).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie była ostateczna decyzja, którą to decyzją organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji "stwierdzającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanej drewnianej wiaty widokowej do stanu zgodnego z prawem", orzekł o "stwierdzeniu braku podstaw do wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego". Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b Prawa budowlanego, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem konieczna była w sprawie niniejszej ocena zgodności z prawem zrealizowanych już robót budowlanych, przy czym istotne było to, co podkreślił Sąd I instancji, że inwestycja, do której odnosi się kontrolowana w sprawie decyzja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, już po zrealizowaniu tej inwestycji. Przedmiotową inwestycję wykonano zatem w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego. Późniejsze wyeliminowanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (stwierdzenie nieważności) pozostawało bez znaczenia dla oceny zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane przy realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej i pozostającej w tym czasie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie naruszył przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co tym samym uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże umknęło Sądowi pierwszej instancji to, że skoro inwestycja została także zakończona w trakcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, to w postępowaniu legalizacyjnym należało badać, czy inwestycja została wykonana z odstępstwami od tego pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku Sądu I instancji uznać należy, że w takiej sytuacji ocenę odstępstw w wykonaniu obiektu budowlanego należało odnieść do decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przez stan zgodny z prawem należało rozumieć stan zgodny z przepisami, ale przy uwzględnieniu warunków określonych w będącym w obrocie prawnym w dacie realizacji inwestycji pozwoleniem na budowę.

Zatem w sprawie niniejszej Sąd winien był dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, a więc czy ustalone zostało, że inwestycja została wykonana w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, czy nie. Nie był natomiast, co wyżej wskazano, uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, odmiennie od ustaleń organów nadzoru budowlanego dokonał własnych ustaleń na podstawie dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaś nie wynika, które wykonane roboty budowlane były zgodne z pozwoleniem na budowę, a które stanowią odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadnienie organu odwoławczego jest w tej kwestii bardzo lakoniczne, jednak rolą Sądu I instancji była ocena tego i odpowiednie rozstrzygnięcie. To ustalenie bowiem dawało dopiero możliwość rozważenia zastosowania przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uchylenie zaś zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z częściowo wadliwymi zaleceniami było naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone uchybienie przepisom prawa procesowego powoduje, że przedwczesna byłaby ocena zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do przedmiotowej wiaty. Należy jednak podzielić wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji, zgodnie z którą rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie nie tylko do budynków, ale również do budowli nadziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Przemawia za tym wyraźna treść tego przepisu, jak również przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zawierające delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia.

Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wskazania wyżej przedstawione.