Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2123/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 59/19 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 31 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.M. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 59/19, oddalił skargę Z.M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 31 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 155 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególnie nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dla zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: 1) istnienie decyzji ostatecznej; 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Celem tego postępowania, w odróżnieniu do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Brak spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. W postępowaniu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie jest zatem dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowanie określone w tym przepisie służyłoby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, na który składają się elementy podmiotowe (tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków) oraz przedmiotowe (tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzyganych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie w sprawie 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne.

Ponadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć podejmowane jest w granicach prawa.

Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zatem postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 155 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Samo określenie "słuszny interes strony", jakkolwiek niezdefiniowane, wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc o chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie aprobowana i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki przez tę modyfikację ma zostać osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W świetle powyższych uwag za prawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 5 maja 2017 r. określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ odwoławczy trafnie uznał, iż za zmianą decyzji ostatecznej nie przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie może być tylko werbalnym stwierdzeniem, lecz musi być wykazane tak jak i inne - istotne dla rozstrzygnięcia każdej sprawy - okoliczności faktyczne.

Skarżący nie wykazał w toku postępowania, aby istniały podstawy do zmiany decyzji ze względu na słuszny interes strony. Istnienia takich okoliczności nie stwierdził również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie w kategoriach słusznego interesu strony nie mogą być rozważane kwestie dotyczące braku awansowania skarżącego przez właściwych przełożonych na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, ani powoływana wielokrotnie dyskryminacja, której efektem - w ocenie skarżącego - stało się przypisanie mu niższego stanowiska służbowego w porównaniu do stanowisk służbowych przypisanych innym funkcjonariuszom, posiadającym, jak podnosił skarżący, niższe kwalifikacje oraz krótszy staż pracy/służby. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, słuszny interes strony nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony, ale wyłącznie jako interes zgodny z prawem i społecznie akceptowany.

Skarżący w toku postępowania podnosił również zarzuty, które dotyczą postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną. Wskazywał w szczególności, iż Dyrektor IAS dopuścił się naruszenia:

– art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS") poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na złożeniu propozycji pełnienia służby w warunkach dyskryminujących biorąc pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy/służby;

– art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP oraz art. 183a w związku z art. 183b § 1 Kodeksu pracy poprzez nierówne traktowanie skarżącego, wyrażające się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom prawa organ stosował niejasne i nieobiektywne zasady ustalania stanowisk służbowych funkcjonariuszy w służbie celno-skarbowej;

– przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na arbitralnym i dowolnym ustaleniu dla skarżącego niższego stanowiska służbowego, w sytuacji kiedy posiada on wyższy staż pracy/służby w organach celno-skarbowych, a także wyższe kwalifikacje i kompetencje w porównaniu do części funkcjonariuszy we wskazanej jednostce organizacyjnej.

Z tak sformułowanych zarzutów wynika, że skarżący w istocie kwestionował prawidłowość ostatecznej decyzji z dnia 5 maja 2017 r. w zakresie przypisanego stanowiska służbowego, domagając się ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o kryteria wymienione w art. 165 ust. 7 p.w.KAS oraz w oparciu o dodatkowy materiał dowodowy załączony do wniosku z dnia 12 czerwca 2018 r. oraz do pisma z dnia 21 czerwca 2018 r. Tymczasem, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji, określony w art. 155 k.p.a., nie pozwala na ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w całości (bądź w części) tak jak w postępowaniu zwykłym, tj. w następstwie złożenia odwołania do organu wyższego stopnia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Merytoryczna kontrola wydanej decyzji ostatecznej jest bowiem - przy zastosowaniu tego trybu - niedopuszczalna. Skarżący nie może więc, powołując się na własny interes, domagać się od organu ponownej oceny decyzji ostatecznej w oparciu o nowy materiał dowodowy (m.in. wiadomości e-mail, które miałyby świadczyć o błędach przełożonego w planowaniu służby i braku nadzoru nad tym planowaniem). Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w powołanym przepisie. Skarżący wnioskując o przeprowadzenie dowodów z: nagrania wystąpienia przez Dyrektorem Izby Celnej [...] w toku odwołania od oceny w 2014 r.; wszystkich akt osobowych funkcjonariuszy referatów dozoru w zniesionym Urzędzie Celnym [...] w zakresie kwalifikacji i dodatkowo stażu pracy/służby tychże pracowników/funkcjonariuszy na dzień 1 marca 2017 r.; ewentualnie szczegółowego zestawienia zawierającego imiona i nazwiska pracowników/funkcjonariuszy wraz z danymi o ich kwalifikacjach (wykształcenie), stażu pracy lub służby oraz danymi dotyczącymi nadawania stanowisk służbowych i stopni służbowych - dążył w istocie do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 5 maja 2017 r., nie zaś do wykazania zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a., które przemawiałyby za zmianą tej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

WSA w Warszawie zgodziła się z organem orzekającym, że w sprawie za zmianą ostatecznej decyzji z dnia 5 maja 2017 r. nie przemawiał interes społeczny. Jak wskazał Dyrektor IAS w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 października 2018 r., proces przedstawienia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przebiegał w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Nadrzędnym celem było dostosowanie kadry do potrzeb organizacyjnych danej jednostki. Zapewnienie właściwej obsady kadrowej dotyczyło zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Jednocześnie organ wskazał, że jednolitość przesłanek i kryteriów stosowanych w IAS [...] w procesie określania nowych stanowisk służbowych wyklucza zaistnienie dyskryminacji skarżącego, a w konsekwencji zmianę decyzji ostatecznej z dnia 5 maja 2017 r. Przy czym odwołanie się Dyrektora do struktury kadrowej Działu Kontroli [...] (tj. jednostki, do której skarżący został przeniesiony z dniem 26 czerwca 2017 r.), nie oznacza że stanowisko organów odnośnie braku przesłanki "interesu społecznego" w niniejszej sprawie jest błędne. Jak bowiem podkreślił Szef KAS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy formułowaniu propozycji pełnienia służby względem skarżącego Dyrektor IAS uwzględniał - powszechnie znane - kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zaś skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji. Przy składaniu propozycji organ wziął również pod uwagę potrzeby pracodawcy w zakresie niezbędnego zabezpieczenia osobowego dla realizacji zadań ustawowych przez poszczególne komórki w ramach jednostek organizacyjnych IAS [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a., art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ani przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Kodeksu pracy. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznanie i orzeczenie co do istoty sprawy; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 155 oraz art. 7 k.p.a. polegające na uznaniu, że brak jest ustawowych przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 31 października 2018 r. Szefa KAS oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 5 maja 2017 r. dotyczącej zmiany stanowiska służbowego skarżącego (pkt 3 decyzji), gdyż brak jest uzasadnionego interesu społecznego oraz interesu prywatnego strony skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości istnieje zarówno interes społeczny jak i uzasadniony interes strony skarżącej wynikający wprost z przepisów obowiązującego prawa o równym traktowaniu pracowników, a więc także funkcjonariuszy publicznych (przepis art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP i art. 183a w związku z art. 183b § 1 Kodeksu pracy);

2. art. 174 ust. 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. polegające na braku wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechaniu jego obiektywnej oceny, a także niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie fakty Sąd uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz oceny ustalonego stanu faktycznego w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną orzeczenia;

3. art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, a w szczególności stopnia wykształcenia, kompetencji i stażu pracy/służby w porównaniu do części funkcjonariuszy posiadających niższe kwalifikacje i krótszy staż pracy/służby wykonujących czynności o zbliżonym stopniu trudności i złożoności, a którym pomimo tego nadano wyższe stanowiska służbowe zatrudnionym w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym [...];

4. art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP i art. 183a w związku z art. 183b § 1 Kodeksu pracy poprzez fakt nierównego traktowania skarżącego wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom prawa zastosowano w zaskarżonej decyzji niejasne i nieobiektywne zasady ustalania stanowisk służbowych funkcjonariuszy w służbie celno- skarbowej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 11 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformowała strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie jedynie pełnomocnik organu wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z tych względów, z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania, zarządzeniem z dnia 6 lipca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 uCOVID-19 skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 155 oraz art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że brak jest uzasadnionego interesu społecznego oraz interesu prywatnego strony skarżącej, podczas gdy interes ten wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa o równym traktowaniu pracowników. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem Sąd pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił co jest istotą i celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Sąd ten podkreślił, że celem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Podniósł, że słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. WSA w Warszawie zaakcentował, że skarżący nie wykazał, aby po jego stronie zaistniał słuszny interes strony w zmianie decyzji ostatecznej. Za taki słuszny interes strony nie może być uznany brak awansowania czy dyskryminacja. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istoty sprawy w zakresie braku istnienia przesłanki słusznego interesu strony. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił dowodów na istnienie słusznego interesu strony. Powołanie się na przepisy Konstytucji RP oraz Kodeksu pracy nie stanowi uzasadnienia dla istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie przesłanki słusznego interesu strony, która przemawiałaby za zmianą decyzji ostatecznej. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Podkreślenia wymaga, że przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie (np. nie przedstawia stanu sprawy, czy też nie wskazuje lub nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a zatem posiada wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co powoduje, że poddaje się on kontroli instancyjnej.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a. Z tego też względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie przepisów k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. ten jest niezasadny. Skarżący kasacyjnie pomija podstawowy fakt, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym dotyczącym zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji z dnia 5 maja 2017 r. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, w jej punkcie 3 przypisano skarżącego kasacyjnie do określonego stanowiska służbowego. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego kasacyjnie, który domagał się zmiany decyzji z dnia 5 maja 2017 r. Już tylko z tego względu zarzuty braku wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechaniu jego obiektywnej oceny, a także niewskazaniu w wyroku, jakie fakty Sąd uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, są bezprzedmiotowe. Przypomnieć należy, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności. Rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Przedmiotem tego trybu jest ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji (wyrok NSA z 16.01.2018r., II OSK 1235/17, LEX nr 2469338). Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (wyroki NSA z 27.06.2019r., I OSK 833/18, LEX nr 2700839 i z 10.05.2019r., I OSK 1651/17, LEX nr 2688682). Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z powyższego wynika, że w postępowaniu tym nie można kwestionować ustaleń, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, którego zmiany domaga się skarżący kasacyjnie, jak również kwestionować jego zgodności z prawem. Stanowczego podkreślenia wymaga, że w trybie art. 155 k.p.a. postępowanie nie polega na merytorycznym rozpoznaniu w całokształcie, lecz jedynie na weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ramach tego postępowania nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego. Oznacza to, że zarzutu sformułowanego w pkt. 2 skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić.

W konsekwencji za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.KAS. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie była decyzja wydana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ale decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a., którą odmawiono zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji oceniał jedynie czy organ, wydając decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej, zasadnie ustalił, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 155 k.p.a., które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, tj. czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł, przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzwyczajnym, oceniać czy w sprawie prawidłowo zastosowano art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie można bowiem kwestionować ustaleń, które legły u podstaw decyzji ostatecznej, jak również kwestionować zgodności z prawem tej decyzji.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz kodeksu pracy. Przywołany art. 2 Konstytucji RP wyraża trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Zasady te są źródłem innych, o fundamentalnym znaczeniu dla państwa demokratycznego, zasad ustrojowych, które również mają status zasad konstytucyjnych, choć w Konstytucji nie zostały expressis verbis uregulowane. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która z zasad wymienionych we wskazanym przepisie miałaby zostać pogwałcona zaskarżonym wyrokiem, co uniemożliwia kontrolę dokonywaną przez NSA. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, gdyż w rozpoznawanej sprawie organy administracji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nie naruszono też w sprawie art. 32 i art. 60 Konstytucji RP.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 183a w zw. z art. 183b § 1 Kodeksu pracy, gdyż takiej jednostki redakcyjnej ten akt prawny nie posiada. Brak jest zatem możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.