Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 525/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2037/18 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2037/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Wójt Gminy Wilkowice wystąpił do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Wilkowice prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] – ul. [...].

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Wilkowice prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji złożył A. P.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wskazaną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Wilkowice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16 oddalił skargę.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Wilkowice prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. A., E. P. i A. P.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha oraz działka nr [...] o pow. [...]ha powstały w wyniku podziału odpowiednio działki nr [...] oraz nr [...] przeprowadzonego na potrzeby postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] był A. P., E. P. i A. A., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Bielsku – Białej z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II Ns 1491/11 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku – Białej z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II Ns 2443/11, w wyniku przeprowadzonego działu spadku, przedmiotowa nieruchomość przeszła na wyłączną własność A. P. Obecnie, prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje nadal A. P., co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że na podstawie uchwały nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku Białej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. U. Woj. Bielskiego z 1987 r. Nr 5, poz. 84), droga nr [...] – ul. [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Następnie w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. droga nr [...] pozostała drogą gminną.

Wskazano również, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza wraz z projektem poddziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 lipca 2014 r., pod numerem ewidencyjnym [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K. Do akt postępowania dołączono, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16, opinię geodety uprawnionego A. K. z dnia 22 czerwca 2017 r., z której wynika, że wyżej wspomniana mapa wraz z projektem podziału przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Na podstawie powyższej opinii organ uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] i nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną nr [...] – ul. [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju podkreślił przy tym, że nie jest władny do kwestionowania, czy podważania prawidłowości ustaleń poczynionych przez geodetę uprawnionego. Kwestionowanie przez stronę dokumentacji geodezyjnej oraz przyjętych w niej ustaleń następuje poprzez ocenę prac geodezyjnych. Zatem dokument urzędowy w postaci mapy wraz z projektem podziału, sporządzony przez geodetę uprawnionego, wraz z opinią geodezyjną należy uznać za wystarczający w niniejszej sprawie do wykazania przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Tym samym, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, przedstawione przez strony skarżące twierdzenia, które przeczą ustaleniom dokonanym przez geodetę uprawnionego, a które nie zostały poparte żadnym równoważnym dowodem, nie wzruszają mocy dowodowej ww. dokumentów geodezyjnych.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju podniesiony przez skarżącego zarzut niezastosowania się przez organ I instancji do formalnych i treściowych wymogów wobec operatu geodezyjnego obejmującego mapę do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16 oraz w decyzji z dnia [...] października 2015 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena prawna oraz wskazania sądu zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16 dotyczą konieczności potwierdzenia czy przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie, jak twierdzi strona skarżąca, dotyczą konieczności sporządzenia w tym celu dokumentu geodezyjnego w ściśle określonej formie i treści. Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] października 2018 r. wskazał, że najpewniejszym dowodem na wykazanie spełnienia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną jest mapa do celów prawnych wraz z naniesioną adnotacją geodety uprawnionego, że stan uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Takiej wartości dowodowej nie można odmówić również załączonej do akt sprawy mapie zasadniczej wraz z projektem podziału, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 lipca 2014 r., pod numerem ewidencyjnym [...], do której dołączona jest opinia geodety uprawnionego z dnia 22 czerwca 2017 r., z której wynika, że wyżej wspomniana mapa zasadnicza wraz z projektem podziału przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Na podstawie powyższych dokumentów geodezyjnych organ stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach drogi publicznej.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest zaistnienie władztwa publicznoprawnego, przy czym dla udowodnienia władania publicznego należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Natomiast wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest przy tym konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów prawa cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego zaliczyć można m.in.: - umowy zwarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; - rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zleconych przez zarządcę drogi; - umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; - dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; - dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Organ podkreślił, że w zgromadzonym materialne dowodowym, na potwierdzenie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego znajduje się umowa z dnia 30 października 1998 r. na zimowe utrzymanie dróg w sezonie zima 1998/99 zwarta między Gminą Wilkowice a [...], której przedmiotem było zimowe utrzymanie dróg na terenie Sołectwa B. Z treści umowy wynika, że odśnieżaniem objęto całe Sołectwo B. z wyłączeniem ul. [...], ul. [...], od ul. [...] do Spółki [...], z wyłączeniem [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że ww. umowa obejmowała ul. [...], na której faktycznie były wykonywane prace związane z usuwaniem śliskości zimowej. Fakt ten został również potwierdzony w znajdujących się w aktach sprawy pismach z dnia 26 listopada 2014 r. stanowiących oświadczenia świadków, tj. J. L., D. P., E. K., A. H., A. A. oraz E. P.

Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Ponadto, dla spełnienia przesłanki władania publicznego, istotne jest jedynie to by jednostka wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy, wycinaniu krzewów czy drzew, czy tez prac porządkowych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem drogi we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie.

Na ww. decyzję Ministra inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P., zarzucając naruszenie:

1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.);

2) § 9 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych (M.P. Nr 18, poz. 122);

3) art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

4) art. 77 §1 i art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że organy zastosowały się do treści art. 153 p.p.s.a. i w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16.

W ocenie Sądu prawidłowo Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalna i podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Mając na uwadze wskazania Sądu organ uzupełnił materiał dowodowy sprawy o opinię geodety uprawnionego A. K. z dnia 22 czerwca 2017 r., z której wynika wprost, że znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza wraz z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 lipca 2014 r. pod numerem ewidencyjnym [...] przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. W oparciu o powyższą opinię zasadnie zdaniem Sądu organ uznał, że działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną nr [...] – ulicę [...].

Sąd podzielił stanowisko organu, że mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., który geodeta musi sporządzić z należyta starannością, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika wprost z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629). Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego i wzruszenie jego mocy dowodowej możliwe jest wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. W aktach sprawy takiego przeciwdowodu brak. Natomiast kwestionowanie przez skarżącego opinii geodezyjnej może nastąpić jedynie poprzez zwrócenie się do właściwego organu geodezyjnego nadzorczego o jej ocenę. Dlatego też mapa wraz z projektem podziału sporządzona przez geodetę uprawnionego wraz z jego opinią potwierdzającą jej aktualność na dzień 31 grudnia 1998 r. jest wystarczającym dowodem do wykazania przestrzennych granic zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną.

Zdaniem Sądu organy wykazały też władztwo publiczne nad działką. W aktach sprawy znajduję się umowa z dnia 30 października 1998 r. zwarta pomiędzy ówczesnym zarządem Gminy a [...] dotycząca zimowego utrzymania dróg na terenie Sołectwa B. w sezonie zima 1998/99. Z jej treści wynika, że odśnieżaniem objęto całe Sołectwo B. z wyłączeniem ul. [...], ul. [...], od ul. [...] do Spółki [...], z wyłączeniem [...] i [...]. W konsekwencji, ww. umowa obejmowała ul. [...], na której faktycznie były wykonywane prace związane z usuwaniem śliskości zimowej. Fakt ten potwierdzili świadkowie, których zeznania znajdują się w aktach sprawy.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że sporne działki nie zostały przez skarżącego ogrodzone, a wykonywanie okresowo na tej nieruchomości przez skarżącego prac typu: koszenie trawy, wycinania krzewów czy też prac porządkowych nie może obalić powyższego domniemania, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zatem organ nie naruszył także art. 73 ust. 3 ustawy.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, by w jego ocenie dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa określonej nieruchomości konieczne było spełnienie innych przesłanek niż ustalenie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Reasumując Sąd stwierdził, że wszystkie wskazane dowody potwierdziły stanowisko organów, że działki nr [...] i nr [...] były zajęte pod drogę publiczną, nad którą sprawowane było władztwo publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P., zarzucając:

I) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – poprzez niewłaściwe zastosowanie, w warunkach braku przewidzianych tym przepisem przesłanek ustawowych do uwzględnienia wniosku Wójta Gminy Wilkowice, inicjującego postępowanie administracyjne;

2) § 9 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych (M.P. Nr 18, poz. 122, uchylonego z dniem 30 września 1999 r., a zatem obowiązującego w dacie 31 grudnia 1998 r. relewantnej na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy) – poprzez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania), przejawiające się uznaniem przez organy oraz przez Sąd, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 – pomimo nieprzedłożenia przez wnioskodawcę (Wójta Gminy Wilkowice) na wezwanie Wojewody Śląskiego ewidencji dróg gminnych, którą zgodnie z § 9 zarządzenia z 1986 r. naczelnik gminy obligatoryjnie prowadził i aktualizował, w tym wykazu dróg gminnych (§ 9 ust. 4 pkt 1 zarządzenia) oraz mapy dróg gminnych (§ 9 ust. 4 pkt 3 zarządzenia);

II) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występujących wadliwości postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, polegających na:

a) wybiórczej ocenie dowodów przez organy administracji (w tym pominięcie treści spójnych zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej przed organem I instancji na temat całkowitej szerokości traktu w latach 1998 – 1999 na odcinku niezaasfaltowanym);

b) przyznaniu rozstrzygającej mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu w postaci operatu geodezyjnego uprawnionego geodety A. K. (dokument mapowy i oświadczenie geodety) bez dokonania jego oceny z punktu widzenia jego konstrukcyjnej i metodologicznej poprawności – pomimo widocznych primo facie (bez konieczności użycia wiadomości specjalnych) wad/braków metodologicznych i konstrukcyjnych tego operatu (takich jak: niestanowczość oświadczenia (opinii) geodety o zajętości według stanu przełomu lat 1998/1999, oparcie tego oświadczenia głównie na oświadczeniu Wójta Gminy Wilkowice, błąd formalny polegający na odseparowaniu oświadczenia geodety od dokumentu mapowego); powyższe w warunkach występującego ma materiale sprawy przeciwdowodu (uchylającego domniemania dowodowe właściwe dokumentom urzędowym) w postaci spójnych zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej przez organem I instancji na okoliczność całkowitej szerokości traktu w latach 1998-1999 na odcinku niezaasfaltowanym;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących wybiórczej oceny dowodów przez organ wyższego stopnia (pominięcie treści zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej przed organem I instancji);

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organy, a następnie przez Sąd przy wydaniu zaskarżonego wyroku, do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r., w odniesieniu do: formalnych i treściowych wymogów wobec operatu geodezyjnego obejmującego mapę do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości (głównie str. 3 uzasadnienia wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r.) oraz w odniesieniu do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych dotyczących sposobu i granic przestrzennych urządzenia (zainwestowania) przez zarządcę dróg gminnych pasa gruntu na datę 31 grudnia 1998 r. (str. 6-7-8 uzasadnienia wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r.);

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd przy wydaniu zaskarżonego wyroku faktu niezastosowania się przez Wojewodę Śląskiego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy do wskazań płynących z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2015 r., uchylającej pierwotną decyzję Wojewody Śląskiego (uznaną za prawidłową ww. wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16) w odniesieniu do formalnych i treściowych wymogów wobec operatu geodezyjnego obejmującego mapę do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości (akapit 2 na str. 4 oraz akapit 1 na str. 5 ww. decyzji z dnia [...] października 2015 r.); a następnie pozostawienie tej kwestii bez rozpoznania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju orzekającego w drodze decyzji z dnia [...] września 2018 r., jako organ wyższego stopnia;

W oparciu o powyższe zarzuty A. P. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) w razie uwzględnienia skargi - o przyznanie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że okolicznością bezsporną jest, że w dniu 9 kwietnia 1986 r. Gminna Rada Narodowa w Wikowicach na podstawie m.in. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podjęła uchwałę nr XI/49/86 w sprawie zaopiniowania wykazu dróg gminnych gminy Wilkowice. Zgodnie z § 1 uchwały wykaz dróg gminnych gminy Wilkowice stanowi załącznik do uchwały. Zgodnie z załącznikiem wykaz dróg gminnych w sołectwie B. liczy 35 pozycji w tym w pkt 29 ulica [...], której długość wynosi 800m, a w pkt 28 ulica [...] długości 600m. Na podstawie uchwały nr XIX 143.87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Bialej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Bielskiego z dnia 1987 r. Nr 5, poz. 84) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych – droga numer [...], jak również ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych - droga numer [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom.

Drogi gminne stanowią ostatnią kategorię dróg publicznych, są to drogi o typowo lokalnym znaczeniu i tym samym o mniejszych wymaganiach technicznych niż inne drogi publiczne. Podstawowymi wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej kategorii. Nieograniczony dostęp do drogi stanowi element definicji drogi publicznej o charakterze materialnym, natomiast zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych stanowi wyróżnik formalny. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, utrzymaniem drogi są również roboty takie jak odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zaś zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W sprawie bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] oraz oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] byli A. P., E. P. i A. A., każdy po 1/3 zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Bielsku Białej z dnia 31 sierpnia 2011 r. o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. i M. P. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku-Bialej z dnia 12 grudnia 2011 r., w wyniku przeprowadzonego działu spadku, przedmiotowa nieruchomość przeszła na wyłączną własność A. P., któremu nadal przysługuje prawo własności. Bezsporne jest zatem, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osób fizycznych. Mając na uwadze treść powołanego art. 73 ust. 1 ustawy bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, natomiast przedmiot sporu dotyczy ustalenia, czy spełniona została przesłanka pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie istotną okolicznością jest, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16 oddalił skargę Gminy Wilkowice na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r. uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy została wydana zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Wilkowice prawa własności przedmiotowych nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2037/18 oddalił skargę wniesioną przez A. P.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie w pkt I: ppkt 1) art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w ppkt 2) § 9 zarządzenia Ministra komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania). Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postepowania w pkt II wskazano na naruszenie: ppkt 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, w ppkt 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., w ppkt 3) art. 153 p.p.s.a., a w ppkt 4) art. 151 p.p.sa. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze zwrócić uwagę, co bezspornie wynika z akt i map, na usytuowanie ulicy [...], której początek jest przy ulicy [...], następnie przebiega prawie równolegle w pobliżu rzeki [...] do ulicy [...], która następnie łączy się z ulicą [...]. Jak wskazano na wstępie obie te ulice to jest [...] i [...] uzyskały status dróg gminnych na podstawie tych samych aktów prawnych, tj.: uchwały Gminnej Rady Narodowej w Wilkowicach z dnia 9 kwietnia 1986 r. i uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku Białej z dnia 31 marca 1987 r. Obie te uchwały zostały podjęte na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podkreślić również należy, że uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w przepisach wykonawczych w sprawie warunków technicznych, które są wydawane na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane, a nie ustawy o drogach publicznych, i mają zastosowanie przy budowie drogi publicznej. Będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie działki skarżącego kasacyjnie, tj. [...] i [...] położone są mniej więcej w środkowym fragmencie ulicy [...]. Z akt wynika również, że co do początkowego odcinka ul. [...], od strony ulicy [...], Wojewoda Śląski decyzją nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Wilkowice prawa własności.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej, to w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem zasadność zarzutów materialnoprawnych można rozważać wówczas gdy wyjaśniona zostanie zasadność zarzutów procesowych.

Mając na uwadze, że niniejsza sprawa była już przedmiotem wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16, to przede wszystkim należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji miedzy innymi z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a. Kontrola legalności przez sąd administracyjny decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. Zaś związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W sprawie I SA/Wa 66/16 Sąd oddalając skargę na decyzję kasacyjną Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r. uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. zgodził się z organem, co do potrzeby przeprowadzenia dalszego postępowania celem wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, oraz akt sprawy organy zebrały wszelkie dostępne dowody oraz rozpatrzyły i odniosły się do wszystkich dowodów w sprawie. Tym samym podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku w sprawie I SA/Wa 66/16, a zatem nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez organ, jak również Sąd nie naruszył tego przepisu, albowiem oddalenie skargi nie wynikało z nowej oceny prawnej.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 4 reguluje przebieg postępowania dowodowego, w tym szereg zasad charakteryzujących to postępowanie. Wskazany art. 77 § 1, stanowi że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe, czyli zebrać dowody, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie dowodowe miało na celu wykazanie, czy przedmiotowe działki były zajęte pod drogę publiczną, a także czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Mając na uwadze wskazania Sądu w sprawie I SA/Wa 66/16, organ między innymi uzupełnił materiał dowodowy sprawy o opinię geodety uprawnionego A. K. z dnia 22 czerwca 2017 r., z której wynika wprost, że znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza wraz z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 lipca 2014 r. pod numerem ewidencyjnym [...] przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. W oparciu o powyższą opinię zasadnie zdaniem Sądu organ uznał, że działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną nr [...] – ulicę [...]. Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów prawa cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania. Zauważyć należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził wszystkie dostępne dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jak również organy rozpatrzyły i odniosły się do tych dowodów. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Powyższa zasada nie oznacza, że organ jest uprawniony do dokonania oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji (zob. art. 107 § 3 k.p.a.). W skardze kasacyjnej nie została podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd pierwszej instancji. Jak wskazano wcześniej zarzut skargi kasacyjnej dotyczył wyłącznie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., inne przepisy dotyczące zasad postępowania dowodowego nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzutami skargi kasacyjnej nie został objęty przytoczony wyżej art. 80 k.p.a., który jak wskazano wcześniej, statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Skarżący kasacyjnie nie obejmując zarzutem art. 80 k.p.a. nie podważył tym samym dokonanej oceny dowodów. Nie podważył również skutecznie mocy dowodowej mapy zasadniczej z podziałem nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z oświadczeniem geodety, które zgodnie z art. 76 k.p.a. są dokumentami urzędowymi. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej przeciwdowodu. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, czyli gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wobec niezasadności wskazanych wcześniej zarzutów, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprawia, powoduje, że ustalony stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, a to oznacza niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie ewidencji dróg, przejawiający się w uznaniu, że doszło do spełnienia przesłanek art. 73 ust. 1 ustawy, pomimo nie przedłożenia przez wnioskodawcę ewidencji dróg gminnych, to przede wszystkim zauważyć należy, że powołany przepis nie ma charakteru materialnoprawnego w sprawach, w których podstawą rozstrzygnięcia jest art. 73 ust. 1 ustawy. Spełnienie przesłanek ustawowych określonych w art. 73 ust. 1 nie jest bowiem zależne od zachowania powołanego przepisu zarządzenia, natomiast przedłożenie ewidencji dróg może stanowić jeden z dowodów na okoliczność spełnienia przesłanki ustawowej, ale nie jest to jedyny dowód. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 powołanego zarządzenia należy uznać za niezasadny.

Na marginesie tej sprawy, można wskazać wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2782/13, w którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 233/12 oddalającego skargę na decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Wilkowice prawa własności działki zajętej pod ulicę [...] w B. Ulica [...] uzyskała status drogi gminnej na podstawie tej samej uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku - Białej z dnia 31 marca 1987 r., co ulica [...], jak również prace związane z jej odśnieżaniem były wykonywane na podstawie tej samej umowy co na ulicy [...].

Mając na uwadze sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.