Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1538/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki D. w B. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...], nr [...], w drodze której nakazano D. – P. S.A. z siedzibą w B. rozbiórkę nawierzchni i krawężnika zjazdu prowadzącego na teren nieruchomości przy ul. [...] w B., wykonanej z kostki betonowej na podbudowie betonowej, z pozostawieniem zjazdu tymczasowego z płyt IOMB do czasu uzgodnienia właściwego zjazdu z zarządcą drogi.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia [...], nr [...], Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "Inspektor Wojewódzki") zawiadomił G. P. S.A. z siedzibą w B. przy ul. [...] o wszczęciu na żądanie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez zawiadamianą w pasie drogi krajowej nr [...] na wysokości zjazdu na teren nieruchomości oznaczonej nr ew. [...].

Po przeprowadzeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego Inspektor Wojewódzki wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą nakazano G. P. S.A. dokonać rozbiórki i przywrócić do stanu poprzedniego przebudowany pas drogi krajowej nr [...] na wysokości zjazdu na działkę nr ew. [...] w części dotyczącej robót wykonanych w grudniu 2004 r. bez wymaganego zgłoszenia do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w grudniu 2004 r. spółka wykonała roboty drogowe polegające na przebudowie części pasa drogi krajowej nr [...], dokonując wymiany konstrukcji nawierzchni istniejącego zjazdu na działkę o nr ew. [...] bez zgłoszenia do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wymaganego zgodnie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, co wyczerpuje znamiona samowoli budowlanej. Wyjaśniono, iż z uwagi na nieprzedłożenie przez stronę zezwolenia zarządcy drogi na realizację inwestycji oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności wykonanej przebudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie była możliwa legalizacja obiektu budowlanego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i konieczne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1832/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 303/06, oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ustalenia charakteru i zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora w świetle obowiązujących w czasie realizacji tych robót przepisów Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych. Sąd II instancji sprecyzował, iż niezbędne jest ustalenie, czy wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę bądź remont drogi krajowej, czy też może ograniczały się do przebudowy bądź remontu zjazdu na posesję. Zdaniem sądu kasacyjnego wszczęcie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wymagało najpierw ustalenia, czy zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, czy też uzyskania pozwolenia na budowę bądź był zwolniony z obu tych obowiązków. Wskazano, że dalsze działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, w tym nałożenie na inwestora stosownych obowiązków, powinny zostać uzależnione od wyniku tych ustaleń. Podkreślono również, iż ustalenie tych faktów ma znaczenie dla prawidłowego wskazania organu nadzoru budowlanego właściwego do prowadzenia postępowania w I instancji.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...], a także postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Inspektor Wojewódzki przekazał przedmiotową sprawę do prowadzenia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej jako "Inspektor Powiatowy"). Z akt sprawy wynika, że organ ten przed wydaniem decyzji z dnia [...], nr [...], podjął następujące rozstrzygnięcia:

• decyzją z dnia [...], nr [...], nakazał D. – P. S.A. (aktualnemu właścicielowi działki przy ul. [...]) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powstałych w czasie remontu zjazdu prowadzącego na nieruchomość przy ul. [...] w B. pod kierunkiem i przy akceptacji zarządcy drogi – rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...], nr [...] a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

• decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie w sprawie przebudowy i usytuowania wjazdu na nieruchomość przy ul. [...] w B. – rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...], nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1113/09 oddalił skargę D. – P. S.A. na decyzję wydaną w II instancji;

• decyzją z dnia [...], nr [...], nakazał D. – P. S.A. rozbiórkę nawierzchni i krawężnika zjazdu prowadzącego na teren nieruchomości przy ul. [...] w B., wykonanej z kostki betonowej na podbudowie betonowej – rozstrzygnięcie to zostało uzupełnione postanowieniem z dnia [...], nr [...], poprzez nakazanie zobowiązanemu przywrócenia zjazdu do stanu poprzedniego, tj. położenia w miejscu zjazdu płyt IOMB, a następnie Inspektor Wojewódzki uchylił je decyzją z dnia [...], nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], poprzedzającą bezpośrednio zaskarżoną decyzję, Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał D. – P. S.A. z siedzibą w B. rozbiórkę nawierzchni i krawężnika zjazdu prowadzącego na teren nieruchomości przy ul. [...] w B., wykonanej z kostki betonowej na podbudowie betonowej, z pozostawieniem zjazdu tymczasowego z płyt IOMB do czasu uzgodnienia właściwego zjazdu z zarządcą drogi.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w 2005 r. spółka D. – P. wykonała roboty remontowe polegające na remoncie zjazdu przy ul. [...] w B. poprzez wykonanie podbudowy betonowej oraz nawierzchni wykonanej z elementów betonowych (kostki) zakończonych krawężnikiem betonowym w miejscu istniejących uprzednio płyt betonowych IOMB. Zdaniem Inspektora Powiatowego roboty te wymagały uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy stanowiły przebudowę zjazdu, czy też remont zjazdu. Ponieważ inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, przedmiotowe roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, które to przepisy zgodnie z art. 51 ust. 7 tejże ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ponadto podkreślono, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przebudowa zjazdu wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w odwołaniu z dnia [...] podkreślił, że usytuowanie zjazdu i wyposażenie go w infrastrukturę wskazującą na korzystanie z niego przez ciężkie pojazdy w rejonie oddziaływania pobliskiego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] zagraża w istotny sposób bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W odwołaniu do Inspektora Wojewódzkiego spółka D. – P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych rozbiórkę na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można orzec tylko wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wykonane roboty budowlane powodują nieusuwalne naruszenie prawa. Orzeczenie rozbiórki danego obiektu budowlanego powinno być zatem ostatecznością. W trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ powinien w pierwszej kolejności umożliwić doprowadzenie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ może np. nałożyć na inwestora obowiązek dokonania określonych czynności, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast organ uzna, iż wykonane roboty budowlane, pomimo braku zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę, odpowiadają przepisom prawa, powinien umorzyć postępowanie. Po przedstawieniu tych wywodów spółka zauważyła, iż w rozpatrywanym przypadku wykonany remont zjazdu odpowiadał przepisom prawa, a jedyna nieprawidłowość polegała na braku zgłoszenia prowadzonych robót. W ocenie skarżącej usytuowanie przedmiotowego zjazdu nie zagraża również bezpieczeństwu ruchu drogowego, co przedstawiciele Inspektora Powiatowego i zarządcy drogi stwierdzili w protokole z oględzin zjazdu dokonanych w dniu [...]. Wymiana nawierzchni zjazdu przyczyniła się zaś do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazując na powyższe okoliczności spółka stwierdziła, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Po rozpoznaniu odwołania Inspektor Wojewódzki wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Inspektora Powiatowego za zasadne. Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ostatecznego charakteru decyzji o rozbiórce wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, że przedmiotowy wjazd jest niezgodny z postanowieniem Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...], dotyczącym obsługi komunikacyjnej zamierzenia polegającego na budowie hali na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B., oraz decyzją Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...], dotyczącą ww. inwestycji, a inny sposób obsługi komunikacyjnej hali zlokalizowanej na działkach [...] i [...] nie został uzgodniony z zarządcą drogi. Ponadto zauważono, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "O. G. – K." w B., zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/484/08 Rady Miasta B. z dnia 15 lipca 2008 r. (opubl. Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia 25 września 2008 r., Nr 123, poz. 1970) dla przedmiotowego terenu obowiązuje obsługa komunikacyjna z drogi oznaczonej na planie symbolem 10KDD lub poprzez drogę wewnętrzną zgodnie z zasadą określoną na rysunku planu, na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi. Dopuszcza się utrzymanie dojazdu od strony terenu oznaczonego symbolem 01KDGP do czasu realizacji węzła "G. – K. – P.", lecz na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi.

Zwracając uwagę na te okoliczności Inspektor Wojewódzki podkreślił, że wszelkie ustalenia dotyczące zjazdu powinny zostać uzgodnione z zarządcą dogi. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zarządca drogi nie wyraził zgody na obecny sposób użytkowania zjazdu. Ponieważ obsługa komunikacyjna winna odbywać się na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi, organ nadzoru budowlanego zmuszony został do nałożenia na inwestora obowiązku przywrócenia przedmiotowego zjazdu do stanu poprzedniego.

Inspektor Wojewódzki ocenił ponadto, że użytkowanie zjazdu po remoncie przez ciężkie samochody stwarza niebezpieczeństwo kolizji w rejonie oddziaływania pobliskiego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...], co godzi w istotny sposób w bezpieczeństwo ruchu drogowego. Stwierdził, iż treść protokołu z dnia [...] potwierdza, że przedmiotowy zjazd użytkowany jest przez samochody ciężarowe.

Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz błędną wykładnię przepisów, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organy nadzoru budowlanego wbrew zaleceniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r. nie ustaliły charakteru przedmiotowych robót budowlanych, a w wydanych decyzjach nie wskazały jednoznacznego stanowiska w tej kwestii. Inspektor Powiatowy stwierdził, iż ustalenie charakteru wykonanych robót nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast Inspektor Wojewódzki uznał, że miał miejsce remont zjazdu. Zdaniem spółki jednoznaczne określenie charakteru robót budowlanych miało decydujące znaczenie dla ustalenia zakresu dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia przedmiotowych prac.

Skarżąca powtórzyła również wywody zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczące kwestii prawidłowego stosowania do robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia trybu wskazanego w przepisach art. 51 Prawa budowlanego. Ponownie podkreślono, iż remont zjazdu odpowiadał przepisom prawa, w związku z czym niedopuszczalne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, natomiast organ I instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Zwrócono także uwagę na bezpodstawność twierdzenia, iż usytuowanie zjazdu i wyposażenie go w infrastrukturę wskazującą na korzystanie z niego przez ciężkie pojazdy zagraża w istotny sposób bezpieczeństwu ruchu drogowego w rejonie oddziaływania pobliskiego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z droga powiatową nr [...]. Powtórzono, iż w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] zarówno przedstawiciel Inspektora Powiatowego, jak i przedstawiciel zarządcy drogi wyraźnie stwierdzili, że zjazd nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podniesiono, iż również przed remontem zjazd był przeznaczony do obsługi ciężkich pojazdów, co potwierdza treść protokołu z oględzin dokonanych w dniu [...]. Tym samym w wyniku remontu nie zmienił się charakter zjazdu i nie doszło do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w jego okolicy. Zdaniem skarżącej wskutek wykonanych robót korzystanie ze zjazdu stało się bardziej bezpieczne, a dzięki nowej nawierzchni na jezdnię ulicy [...] nie dostaje się błoto i piach.

Niezasadne zdaniem spółki jest także twierdzenie, że remont zjazdu nie został uzgodniony z zarządcą drogi. Wskazano, iż pismem z dnia [...] poprzednik skarżącej zgłosił remont zjazdu, wymuszony budową linii oświetleniowych, do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., zwracając się do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na prace remontowe. W piśmie z dnia [...] zarządca drogi przychylił się do tego wniosku, wskazując, że wjazdy na teren działki będą się odbywać na zasadzie istniejących włączeń. W opinii skarżącej prace polegające na zmianie nawierzchni zjazdu były częścią prac związanych z budową okablowania pod zjazdem, a na roboty te zarządca drogi od początku wyrażał zgodę. Ponieważ remont zjazdu nie był uzależniony od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę okablowania nie ujęto prac remontowych dotyczących przedmiotowego zjazdu.

Odnosząc się do powołanego przez Inspektora Wojewódzkiego argumentu dotyczącego niezgodności przeprowadzonych prac remontowych z postanowieniem Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], strona skarżąca podniosła, iż rozstrzygnięcia te dotyczą robót budowlanych polegających na budowie hali na działkach nr [...] oraz nr [...], natomiast nie mają żadnego związku z remontem zjazdu. Wskazano, że na działce nr [...] prowadzona jest również działalność gospodarcza poza halą, w związku z czym nadużyciem jest uzależnianie obsługi komunikacyjnej całego terenu działki od warunków komunikacyjnych hali, zajmującej niewielką jego część.

Reasumując spółka stwierdziła, że organy nadzoru budowlanego w wydanych decyzjach dokonały błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz błędnej wykładni przepisu art. 51 Prawa budowlanego, przez co wydały decyzje o rozbiórce nawierzchni przedmiotowego zjazdu naruszając podstawowe zasady postępowania zawarte w art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż w prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uwzględniły stanowisko strony skarżącej dotyczące charakteru przedmiotowych robót budowlanych uznając, że roboty te stanowiły prace remontowe. Stwierdził również, iż remont zjazdu wykonany został prawidłowo pod względem budowlanym, jednakże mimo tego okoliczności sprawy nie pozwoliły na umorzenie postępowania. W wyniku przeprowadzonych robót nastąpiło bowiem zintensyfikowanie użytkowania zjazdu przez ciężkie pojazdy, co spowodowało pogorszenie bezpieczeństwa użytkowania i jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że ewentualny inny sposób doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z przepisami, tj. zobowiązanie strony do wykonania określonych czynności, mógłby nastąpić na warunkach zarządcy drogi. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż zarządca drogi nie wyraził zgody na obecny sposób użytkowania zjazdu i nie podał warunków użytkowania. Wskazał ponadto, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] rozprawy administracyjnej skarżąca nie porozumiała się z zarządcą drogi w kwestii użytkowania wyremontowanego zjazdu, co zmusiło organ nadzoru budowlanego do nakazania doprowadzenia zjazdu do stanu poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny.

Zgodnie zaś z treścią art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt 1 lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit. c), naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 1 pkt 2) lub konieczność stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa (§ 1 pkt 3).

Ponadto stosownie do art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże strony i sąd, który je wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe. Takim orzeczeniem w niniejszej sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1832/06, oraz wydany w jego następstwie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/08, a wskazania zawarte w powyższych prawomocnych orzeczeniach były wiążące przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dla organów nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1832/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotowa sprawa wymagała ustalenia, czy zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, czy też uzyskania pozwolenia na budowę bądź był zwolniony z obu tych obowiązków. Sąd powołując się na przepisy obowiązujące w dacie wykonania robót, tj. w grudniu 2004 r., wskazując na art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego (przepis obowiązujący do dnia 25 września 2005 r.) zaznaczył, że przebudowa i remont dróg wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu kasacyjnego powyższe ustalenie dawało organowi podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego.

Sąd polecił również ustalenie kolejnych wątpliwości, które dostrzegł, a mianowicie czy inwestor dokonał przebudowy bądź remontu zjazdu, czy też przebudowy drogi krajowej nr [...]. Sąd wskazał, że ustalenia te mają znaczenie dla prawidłowego określenia właściwość organów. Dodał również, że w świetle definicji zamieszczonych w art. 4 pkt 18 i 19 ustawy o drogach publicznych w kwestii oceny charakteru wykonanych robót, czy jest to przebudowa, czy też remont, należało odwołać się do opinii biegłego.

Sąd zwrócił wreszcie uwagę, że we wniosku inwestora z dnia [...] (k. 17) o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót inwestor jednoznacznie informował, iż roboty drogowe będą obejmowały także wjazd, o czym świadczyły również załączone pisma opisujące charakter prowadzonych robót budowlanych (k. 15), i że wówczas Zarząd Dróg nie zwrócił uwagi inwestorowi, iż planowane roboty nie są remontem drogi, ale przebudową drogi, na co wymagane jest dodatkowe zezwolenie. Natomiast w decyzji z dnia [...], nr [...], wpisano, iż zezwala się na prowadzenie robót w pasie drogowym (...) w celu: "Przebudowy kabli oświetleniowych i wjazdu". Sąd kasacyjny poddał pod wątpliwość ,,czy Zarząd Dróg mógł wydać ww. decyzje z dnia [...], skoro na ‘’przebudowę wjazdu’’ inwestor nie miał zezwolenia stosownego organu."

Również w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/08, wydanym w następstwie powyższego orzeczenia NSA, zawarte zostały zalecenia dla organów nadzoru budowlanego w związku z uwzględnieniem skargi. Sąd wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwrócił uwagę, że kwestia charakteru zrealizowanego obiektu musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, bowiem dopiero jej rozstrzygnięcie pozwala na ustalenie, czy zrealizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia, co w konsekwencji ma wpływ na dokonanie oceny, czy zaistniała samowola budowlana i jakie czynności winny być przeprowadzone w celu doprowadzenia jej do zgodności z prawem.

W wyroku tym sąd wojewódzki będąc związany wcześniejszym orzeczeniem NSA zarzucił, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dokładnie, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, czy był to remont zjazdu (co wynika z opinii inż. E. L. załączonej do akt sprawy, jak i z wyjaśnień inwestora, a także z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...]), czy może przebudowa zjazdu, czy przebudowa drogi krajowej nr [...], jak przyjęto w decyzji I i II instancji. Podkreślił również, dokonując analizy akt, że Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w pismach z 2001 r. kilkakrotnie informował inwestora, że na sporny zjazd nie jest wymagana decyzja określona w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. We wniosku z dnia [...] skierowanym do zarządu dróg o wydanie zezwolenia w celu prowadzenia robót w pasie drogowym inwestor jednoznacznie informował, iż roboty drogowe będą obejmowały wjazd. Zarząd dróg nie zwrócił wówczas inwestorowi uwagi, że planowane przez niego roboty nie są remontem, lecz przebudową, na którą wymagana jest dodatkowa decyzja, o której mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zwrócono również uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] (wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B.), nakładającej na inwestora karę pieniężną za dokonanie przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, też uznało w decyzji z dnia [...], iż nie zostało udowodnione, że inwestor dokonał przebudowy zjazdu, a nie jego remontu. Ponadto G. P. S.A. przedkładając przy piśmie z dnia [...] dokumenty w wykonaniu postanowienia z dnia [...] podniósł, że prace przez niego przeprowadzone miały charakter remontu zjazdu, a nie przebudowy i przedłożył na potwierdzenie swego stanowiska opinię rzeczoznawcy budowlanego z dnia [...]. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż obowiązkiem organu było szczegółowe przeanalizowanie tej kwestii oraz przekonujące i wyczerpujące uzasadnienie swojego stanowiska, skoro inwestor kwestionował przyjętą w postanowieniu z dnia [...] kwalifikację robót i nałożone na niego obowiązki. Sąd podkreślił, że pomimo takich niejasności organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie przyjęły, iż inwestor dokonał przebudowy drogi krajowej nr 80, zupełnie nie wyjaśniając, co przesądziło o takiej kwalifikacji robót. Zdaniem sądu kwestia charakteru wykonanych robót nie została więc bezspornie wyjaśniona, a ma ona w sprawie pierwszorzędne znaczenie.

We wskazanym powyżej wyroku WSA w Warszawie, powołując się na art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2004 r. zauważył, że pozwolenia na budowę nie wymagają zarówno przebudowa i remont drogi (art. 29 ust. 2 pkt 12), jak i remont zjazdu (art. 29 ust. 2 pkt 1). Roboty te wymagają natomiast dokonania zgłoszenia, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zwrócił uwagę, że do przyjęcia takiego zgłoszenia, w zależności od charakteru planowanych robót, właściwe są inne organy: w stosunku do przebudowy lub remontu dróg publicznych krajowych i wojewódzkich właściwy jest wojewoda (art. 82 ust. 3 ustawy), natomiast w stosunku do zgłoszenia zamiaru remontu zjazdu (który w kontekście definicji zawartej w art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 tej ustawy) - starosta. Dlatego sąd uznał, że ocena charakteru i zakresu wykonanych robót ma istotne znaczenie przy nakładaniu na inwestora obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, m.in. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2, a więc również pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r.. Nr 204. poz. 2086 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu wymaga uprzedniego uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ustawa nie nakłada natomiast takiego obowiązku w przypadku remontu zjazdu. Jeżeliby więc przedmiotem postępowania był remont zjazdu, niedopuszczalne byłoby nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia zezwolenia, o którym mowa w art. 29 powołanej ustawy. Rodzaj wykonanych robót budowlanych ma również wpływ na właściwość organów nadzoru budowlanego do prowadzenia w pierwszej instancji spraw dotyczących samowolnego zrealizowania takich inwestycji. W odniesieniu do spraw dotyczących dróg publicznych krajowych i wojewódzkich właściwym organem jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego), w stosunku do zjazdu organem tym jest organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego.

Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy dokonały wnikliwego i precyzyjnego ustalenia, jaki był charakter i zakres wykonanych przez inwestora robót, mając jednocześnie na uwadze nie tylko definicje remontu i przebudowy zawarte w ustawie Prawo budowlane, ale również definicje sformułowane w art. 4 pkt 18 i 19 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczył, że dopiero po precyzyjnym wyjaśnieniu, co zostało wykonane przez inwestora, właściwy organ nadzoru budowlanego może, w drodze art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora stosowne obowiązki i podjąć dalsze kroki w zależności od sposobu ich realizacji przez inwestora.

W odniesieniu do przedstawionego powyższej wiążącego stanowiska WSA w Warszawie i czynności podjętych po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy należy uznać, że uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz błędną wykładnię przepisów, a przez to niewłaściwie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego na potrzeby przedmiotowej sprawy w dalszym ciągu budzi wątpliwości. Nie wyjaśniono wątpliwości, na które zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wiążącym organy nadzoru budowlanego wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r.

Nie można w świetle tego orzeczenia zgodzić się ze stanowiskiem Inspektora Wojewódzkiego, poprzedzonego pismem Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...], [...], że w dostateczny sposób została wyjaśniona kwestia właściwości organów. Cytat przytoczony w postanowieniu organu II instancji z dnia [...], nr [...], o przekazaniu sprawy wybudowanego zjazdu według właściwości Inspektorowi Powiatowemu (k. 5), stanowi fragment opisu stanu faktycznego znajdującego się w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., który nawiązuje do stanowiska NSA zawartego w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2008 r. W pełnym brzmieniu uzasadnienia wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r. NSA nawiązując do przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót, tj. w grudniu 2004 r., stwierdził, że: "Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego (obowiązującym do dnia 25 września 2005 r.) przebudowa i remont dróg, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenie dawało organowi nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Powstaje jednak na tle przedstawianych akt sprawy kolejna wątpliwość, czy inwestor dokonał przebudowy bądź remontu "zjazdu", co wynika z pisma inwestora i z niektórych dokumentów organów (np. uzasadnienie decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...]), czy też dokonał "przebudowy pasa drogi krajowej Nr [...]", co wynika np. z osnowy decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Ustalenie powyższych faktów nie jest bez znaczenia dla sprawy, bowiem "zjazd" zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 8 u.d.p., nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy, może więc być co najwyżej drogą niezaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Dokonanie precyzyjnego ustalenia co było przedmiotem wykonanych robót budowlanych, "zjazd" czy też fragment drogi krajowej, ma znaczenie przy określeniu właściwości organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, na który to przepis powołano się w postanowieniu z dnia [...] i następnie w wydanych decyzjach, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4". W związku z powyższym nie można przyjąć, tak jak to uczynił organ, że na tym etapie postępowania przestały istnieć wątpliwości co do właściwości organów. Wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych zawierały bowiem wyraźne zalecenia dla organów, aby w pierwszej kolejności ocenić charakter wykonanych robót i ich zakres, a następnie w oparciu o te ustalenia wskazać właściwy do prowadzenia postępowania organ nadzoru budowlanego.

Poddając analizie uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie, oparte na stanowisku NSA, nie można przychylić się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż przedmiotem rozpoznawanej sprawy są roboty budowlane polegające na remoncie zjazdu.

Do chwili obecnej nie ustalono bowiem, czy wykonane roboty budowlane doprowadziły do przebudowy drogi krajowej nr [...], czy przekroczyły linię pasa drogowego, czy też nie. W dniu rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania - zarządcy drogi - oświadczył do protokołu, że wykonany zjazd przekroczył linię pasa drogowego. Tymczasem żadne czynności organów podejmowane w terenie, czego wyrazem są protokoły oględzin, nie zawierają jednoznacznego stanowiska odnośnie granic, obszaru i rozległości wykonanego zjazdu, pomimo zaleceń zawartych w powołanych wyżej wyrokach. Brak jest szkiców czy też map z oględzin terenu, na podstawie których można byłoby stwierdzić, czy wykonany zjazd spowodował przebudowę drogi krajowej, czy też nie. Jest to istotny brakujący element stanu faktycznego, który wskaże właściwość organów do orzekania w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym uprawnione jest stwierdzenie, iż w dalszym ciągu nie poczyniono ustaleń co do charakteru wykonanych prac oraz ich zakresu. Dokonując tych ustaleń organy powinny uwzględnić definicje ustawowe "zjazdu", "drogi" i "pasa drogowego". Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd jako obiekt budowlany nie jest zaliczany do żadnej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie nie można pomijać definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którą droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

W przedmiotowej sprawie w dalszym ciągu nie wyjaśniono, czy wykonany zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze i czy nie doszło do naruszenia wykonanymi robotami drogi położonej w pasie drogowym. Nie przeanalizowano również materiału dowodowego celem dokonania tych ustaleń. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się opinia z dnia [...] dotycząca wykonanego remontu wjazdu na działkę nr [...], sporządzona przez mgr inż. E. L., która powinna zostać oceniona przez organy jako dowód w sprawie (art. 75 § 1 k.p.a.). Opinia tego biegłego oprócz poglądu, że wykonany zakres robót budowlanych mieści się w pojęciu remontu, zawiera również ważne spostrzeżenie, że na działce nr [...], która wcześniej była użytkowana samodzielnie, był wjazd. Jednakże w aktach sprawy znajduje się również dokumentacja fotograficzna załączona do odwołania Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] (k. od 14 do 20), która rzekomo potwierdza, że nie istniał zjazd przed wykonaniem przedmiotowego zjazdu. Ponadto w dniu rozprawy pełnomocnik zarządcy drogi oświadczył, że poprzednio istniejący zjazd z płyt betonowych był także samowolą budowlaną. Do tej kwestii organy nadzoru budowlanego nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych decyzji, a zdaniem Sądu powinny zająć stanowisko i wypowiedzieć się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy ta okoliczność została udowodniona, czy też nie (art. 80 k.p.a.).

W związku z powyższym mając na uwadze wiążące zalecenia zawarte w obydwu wyrokach sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie, które zawierają te same wnioski o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego, skargę należało uwzględnić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie charakteru i zakresu robót budowlanych dotyczących przedmiotowego zjazdu, przedstawiając wyniki tego postępowania w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalą w pierwszej kolejności właściwość organów.

Reasumując podkreślić należy, iż istotne jest w rozpatrywanym przypadku ustalenie, czy inwestor wykonał remont, czy też przebudowę istniejącego zjazdu. Można podzielić stanowisko, że wykonane roboty w obydwu przypadkach wymagają zgłoszenia właściwemu organowi, z tym że właściwość organów będzie kształtowała się odmiennie w zależności od tego, czy wskutek tych robót doszło do naruszenia drogi czy też nie. Ważne jest również ustalenie, czy wykonany zakres prac pokrywa się z obszarem wcześniej istniejącego zjazdu wykonanego z płyt betonowych IOMB i czy poprzednio istniejący zjazd funkcjonował legalnie, czy też był samowolą budowlaną. W celu dokonania tych ustaleń organy wykonają jeszcze raz wszystkie zalecenia zawarte w ww. wyrokach sądów administracyjnych.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na rozstrzygniecie organu I instancji utrzymane w mocy przez zaskarżoną decyzję. Inspektor Powiatowy nakazał rozbiórkę nawierzchni i krawężnika zjazdu prowadzącego na teren nieruchomości przy ul. [...] w B., wykonanej z kostki betonowej na podbudowie betonowej z pozostawieniem w miejscu zjazdu jako tymczasowego, (do czasu uzgodnienia właściwego zjazdu z Zarządca drogi) płyt betonowych IOMB. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że powodem, dla którego wydano nakaz rozbiórki, jest stanowisko ZDMiKP zawarte w odwołaniu z dnia [...], zgodnie z którym usytuowanie zjazdu i wyposażenie go w infrastrukturę wskazująca na korzystanie z niego przez ciężkie pojazdy w rejonie oddziaływania pobliskiego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z droga powiatowa nr [...] zagraża w istotny sposób bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednakże zastąpienie obecnie istniejącego zjazdu tymczasowymi płytami betonowymi IOMB spowoduje w ocenie Sądu, iż bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie ulegnie poprawie. Nie można bowiem wykluczyć, że ciężkie pojazdy samochodowe nadal będą korzystały z tego tymczasowo utwardzonego odcinka drogi, i że w dalszym ciągu możliwość poruszania się po nim będzie stwarzała zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O wstrzymaniu wykonania wyroku oraz o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 152 i art. 205 § 2 p.p.s.a.