Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3123/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2174/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2174/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.

Sąd I instancji podziela stanowisko organu, że zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., są chybione. Według Sądu I instancji, biorąc pod uwagę ustalenia wszystkich kontroli przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ) oraz kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ), należy stwierdzić, że na teren nieruchomości nr [...] w S. nie był transportowany, jak to twierdzi skarżąca, produkt o nazwie [...], lecz odpady o kodzie 10 01 03. Według Sądu I instancji, z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżąca przyjęła na teren działki nr [...] w miejscowości S. odpady o kodzie 10 01 03, które były rozplantowywane w wyrobisku przez spychacz oraz mieszane z ziemią. Sąd I instancji podziela stanowisko organu, że powyższa sytuacja spełnia definicję odzysku odpadów i wobec braku zezwolenia na tę działalność, Skarżąca naruszyła art. 41 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej: u.o.), stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu I instancji, zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy stanowił należytą podstawę do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nie uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy organy administracji błędnie i wybiórczo zebrały i zinterpretowały dowody w sprawie, a następnie wywiodły z nich błędny stan faktyczny, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności przez:

a) nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność, jaki podmiot zlecił podmiotowi [...] dokonanie czynności przetwarzania odpadów bądź czy [...] samodzielnie dokonywał przetwarzania odpadów, tj. nieprzesłuchanie przedstawicieli [...]., nie dokonanie kontroli, które to czynności z pewnością ujawniłyby te okoliczności faktyczne,

b) ustalenie, że skarżąca spółka zleciła przetwarzanie odpadów podmiotowi [...] bądź kierowała przetwarzaniem odpadów przez ten podmiot, bądź sama odpady przetwarzała, na tej jedynie podstawie, że przetwarzania odpadów podmiot [...]. dokonał na terenie nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej spółki, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów, w szczególności treści kart przekazania odpadów oraz faktury wystawionej przez [...] sp. z o.o. tytułem sprzedaży materiału [...], wzmiankowanych w piśmie z [...] lutego 2016 r., nr [...],[...] WIOŚ do [...] WIOŚ, umowy konsorcjum pomiędzy skarżącą spółką, a [...] sp. z o.o., umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów zawartej z [...] sp. z o.o., protokołów kontroli w skarżącej spółce, podmiotach [...] sp. j. [...] oraz P.T.H.U. [...] J. K., decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów posiadanej przez [...] sp. z o.o., treści notatek urzędowych i służbowych sporządzonych w okresie dokonywania oględzin na nieruchomości skarżącej spółki, zdjęć dokumentujących oględziny nieruchomości, w świetle zasad logiki reguł doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku, że skarżąca spółka ani sama nie przetwarzała odpadów ani czynności tej nie zleciła, lecz od [...] sp. z o.o. zakupiła produkt przetwarzania odpadów ([...]) dokonanego przez ten podmiot bądź w imieniu tego podmiotu przez [...].

c) nie przeprowadzenie dowodów na okoliczność, jaki podmiot był posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, a w szczególności nie zażądanie od [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. kart przekazania odpadów, nie przesłuchanie przedstawicieli podmiotów [...] sp. z o.o., [...] sp. j. [...] oraz P.T.H.U. [...] J. K. oraz niewyjaśnienie w toku kontroli w tych podmiotach okoliczności, przy pomocy zebrania wyjaśnień bądź uzyskania dowodów z dokumentów, czy przekazywali skarżącej spółce posiadanie odpadów, kto przyjmował od nich odpady na terenie kopalni kruszywa w S., i w czyim imieniu je przejmował,

d) ustalenie, że skarżąca spółka przyjęła odpady na nieruchomości w S. od podmiotów transportujących odpady, tj. [...] sp. j. [...] oraz P.T.H.U. [...], na tej jedynie podstawie, że podmioty te przywiozły odpady na nieruchomość skarżącej spółki, podczas gdy materiał dowodowy nie wskazuje ani na obecność osób działających w imieniu skarżącej spółki wówczas na nieruchomości, ani tym bardziej o złożeniu przez takie osoby jakiegokolwiek oświadczenia o przyjęciu odpadów od ww. podmiotów,

e) nieuznanie za wartościowej dla ustalenia stanu faktycznego sprawy treści kart przekazania odpadów, wzmiankowanej w piśmie z [...] lutego 2016 r., nr [...],[...] WIOŚ do [...] WIOŚ, świadczącej o tym że [...] sp. z o.o. odebrał odpady od [...] sp. z o.o. i był ich posiadaczem w znaczeniu przyjętym w ustawie o odpadach i w konsekwencji nie ustalenie faktu że [...] sp. z o.o. był posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach oraz ponosił odpowiedzialność za odpady do czasu ich przetworzenia lub przekazania podmiotowi trzeciemu, na tej podstawie, że [...] sp. z o.o. nie objął odpadów w fizyczne posiadanie, lecz zlecił ich odbiór i transport podmiotom [...] sp. j. [...] oraz P.T.H.U. [...], podczas gdy prawidłowa ocena treści kart przekazania odpadów, w powiązaniu z treścią protokołów kontroli w podmiotach [...] sp. j. [...] oraz P.T.H.U. [...] w świetle zasad logiki i reguł doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku, że [...] sp. z o.o. był posiadaczem odpadów w znaczeniu przyjętym w ustawie o odpadach i zlecił odbiór i transport odpadów ww. podmiotom w swoim imieniu, a co za tym idzie ponosił odpowiedzialność za odpady do czasu ich przetworzenia,

f) ustalenie, że [...] sp. z o.o. przekazał komukolwiek posiadanie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, podczas gdy okoliczność ta nie jest udokumentowana ani żadnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy ani żadnym innym dowodem,

g) ustalenie, że materiał o nazwie handlowej [...] nie powstał w wyniku przetwarzania odpadów dokonanego przez firmę [...]. na nieruchomości w S., na tej podstawie, że w decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów posiadanej przez [...] sp. z o.o. wpisane było miejsce przetwarzania popiołów lotnych na materiał [...] w zakładzie tej spółki w N., a w miejscu tym w trakcie kontroli prowadzonej w [...] sp. z o.o. nie wykryto śladów wytworzenia materiału [...], podczas gdy te ostatnie okoliczności nie wykluczają możliwości powstania materiału [...] w innych miejscach niż określone w decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie, a prawidłowa ocena dowodów, w szczególności karty charakterystyki materiału [...], treści pisma z [...] lutego 2016 r., nr [...], [...] WIOŚ do [...] WIOŚ w części wyjaśnień [...] sp. z o.o., treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez [...] WIOŚ w skarżącej spółce w części wyjaśnień skarżącej, w których wzmiankowany jest fakt zawarcia umowy sprzedaży materiału [...] pomiędzy skarżącą spółką a [...] sp. z o. o., prowadzi do wniosku, że [...] sp. z o.o., sprzedał spółce skarżącej materiał [...], a materiał ten powstał poprzez przetworzenie odpadów dokonane przez podmiot [...]. W imieniu [...] sp. z o.o. w S. (wymieszanie popiołów lotnych z piaskiem), zaś wydanie materiału powstałego już w wyniku przetworzenia dokonało się w chwili połączenia z nieruchomością skarżącej spółki jako część składowa nieruchomości,

h) nieuwzględnienie wniosku skarżącej spółki, składanego w toku postępowania administracyjnego o przeprowadzenie badań porównawczych z wykorzystaniem wiadomości specjalnych na okoliczność, że na nieruchomości skarżącej znajduje się materiał [...] zakupiony od [...] sp. z o.o., i zgodny z kartą charakterystyki tego towaru, a zaprzeczenie istnienia tej okoliczności bez przeprowadzenia dowodu jej wykluczającego,

i) ustalenie że decyzja o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów posiadana w dacie stwierdzenia rzekomych naruszeń przez podmiot [...] sp. z o.o. nie uprawniała tego podmiotu do przetwarzania odpadów na terenie nieruchomości w S. lecz wyłącznie na terenie zakładu w N., podczas gdy prawidłowa ocena tego dowodu prowadzi do wniosku, że posiadana przez [...] sp. z o.o. decyzja o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów uprawniała go także do przetwarzania odpadów na terenie nieruchomości w S., bowiem odpady mogły być zgodnie z treścią tej decyzji przetwarzane na materiał o nazwie handlowej [...] w mobilnych instalacjach,

j) ustalenie że na podstawie umowy konsorcjum i umowy o zagospodarowanie odpadów pomiędzy konsorcjum i [...] Sp. z o.o. skarżąca spółka była zobowiązana jako lider konsorcjum do przetwarzania odpadów, że skarżąca spółka miała na podstawie tej umowy przetwarzać odpady, podczas gdy prawidłowa ocena tych umów, jak również decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów posiadanej przez [...] sp. z o.o. prowadzi do wniosku że do przetwarzania odpadów odebranych od [...] sp. z o. o. uprawniona i zobowiązana była wyłącznie [...] sp. z o.o.,

k) ustalenie, że skarżąca spółka planowała przetwarzanie odpadów, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzi do wniosku, że czynności przygotowawcze do przetwarzania odpadów czynił wyłącznie [...] sp. z o.o., na co wskazuje uzyskanie przez niego decyzji o przetwarzaniu odpadów danego rodzaju (popiołów lotnych) w mobilnych instalacjach, zobowiązanie się do przetwarzania odpadów odebranych z B. wyłącznie przez [...] sp. z o.o., oświadczenie [...] sp. z o.o. wobec spółki pozwanej wydania w ramach umowy sprzedaży materiału [...], mającego powstać w wyniku przetwarzania, natomiast żadne dowody nie potwierdzają planowania przetwarzania odpadów przez skarżącą spółkę ani wiedzy skarżącej spółki o zamierzonym przetwarzaniu na terenie jej nieruchomości,

I) ustalenie, że w wyniku przetworzenia odpadów na nieruchomości skarżącej spółki istniało zagrożenie dla środowiska, podczas gdy ze sprawozdań z badań popiołu z [...] grudnia 2015 r. oraz [...] grudnia 2015 r., a także z ustnych oświadczeń inspektorów [...] Inspektoratu Ochrony Środowiska dokonujących oględzin nieruchomości skarżącej z [...] listopada 2015 r. wynika, że żadne zagrożenie dla środowiska w związku z przetwarzaniem odpadów w przedmiotowej sprawie nigdy nie zaistniało,

m) ustalenie, że skarżąca spółka, podpisując protokół kontroli nr [...] z [...] grudnia 2015 r. zaakceptowała ustalenia w nim zawarte, podczas gdy w toku kontroli, a także w czasie późniejszym skarżąca negowała stwierdzone w nim rzekome naruszenie,

n) ustalenie, że protokół kontroli nr [...] z [...] grudnia 2015 r. korzysta z domniemania prawdziwości w zakresie ustalenia faktycznego, że spółka skarżąca dokonywała lub zlecała podmiotom trzecim w swoim imieniu deponowanie odpadów w wyrobisku lub inne działania stanowiące przetwarzanie odpadów, podczas gdy prawidłowa ocena tego dowodu, zgodnie z regułami logicznego rozumowania, prowadzi do wniosku, że protokół ten nie zawiera ustalenia faktycznego, że spółka skarżąca dokonywała lub zlecała podmiotom trzecim w swoim imieniu deponowanie odpadów w wyrobisku lub inne działania stanowiące przetwarzanie odpadów, lecz zawiera ustalenie faktyczne, że mieszania i plantowania odpadów z ziemią i spychania ich do wyrobiska dokonywał podmiot [...].

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez:

a) nie uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę jej rozstrzygnięcia został ustalony przeciw treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, które wskazują, że przetwarzania odpadów dokonywała firma [...] w sytuacji gdy posiadaczem odpadów była [...] sp. z o.o., a to w zakresie następujących dokumentów i wynikających z nich okoliczności:

- pisma z [...] lutego 2016 r., nr [...],[...] WIOŚ do [...] WIOŚ, w zakresie w jakim stanowi, że [...] sp. z o.o. zlecała odbiór i transport odpadów [...] sp. j. [...] oraz P.T.H.U. [...] oraz wpisana była w karty przekazania odpadów od [...] sp. z o.o. jako ich posiadacz w znaczeniu przyjętym w ustawie o odpadach, czyli podmiot, który przyjął na siebie odpowiedzialność za te odpady,

- pisma Komendy Powiatowej Policji w H. z [...] grudnia 2015 r., w zakresie, w jakim stanowi, że działania spełniającego znamiona przetwarzania odpadów dokonywał podmiot [...].,

- notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Posterunku Policji w C. z [...] grudnia 2015 r., w zakresie, w jakim stanowi, że działania spełniającego znamiona przetwarzania odpadów dokonywał podmiot [...].,

- notatki urzędowej Komendy Powiatowej Policji w H. z [...] grudnia 2015 r. w zakresie, w jakim stanowi, że działania spełniającego znamiona przetwarzania odpadów dokonywał podmiot [...].,

- protokołu kontroli z [...] grudnia 2015 r., nr [...]w zakresie, w jakim stanowi, że działania spełniającego znamiona przetwarzania odpadów dokonywał podmiot [...].

b) nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji gdy zostały oparte na wnioskach z protokołu kontroli z [...] grudnia 2015 r., nr [...], który nie ma mocy dowodowej dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a. w zakresie ustalenia faktycznego przetwarzania przez skarżącą spółkę odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, bowiem w części zawierającej ustalenia faktyczne dokument ten nie zawiera ustalenia, że spółka skarżąca dokonywała lub zlecała podmiotom trzecim w swoim imieniu deponowanie odpadów w wyrobisku lub inne działania stanowiące przetwarzanie odpadów, natomiast zawiera ustalenia faktyczne, że działania spełniającego znamiona przetwarzania odpadów dokonywał podmiot [...].

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nie uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji GIOŚ oraz uzasadnienie decyzji [...] WIOŚ nie zawierały wyszczególnienia dowodów, na których organy oparły ustalenia faktyczne, że spółka skarżąca przyjmowała odpady na terenie nieruchomości, że posiadała odpady, że dokonywała lub zlecała działania deponowania odpadów w wyrobisku lub inne działania stanowiące przetwarzanie odpadów, że przetwarzanie odpadów powodowało jakiekolwiek, nawet potencjalne, zagrożenie dla środowiska, a co za tym idzie również nie zawierały oceny wiarygodności tych dowodów.

4) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie za udowodnione rzekomych faktów, że skarżąca spółka była w przedmiotowej sprawie w posiadaniu odpadów i odpady przetwarzała, że jakieś odpady od kogoś przyjmowała na terenie nieruchomości w S., że udzieliła zlecenia na przetwarzanie firmie [...]., że brała udział w przetwarzaniu odpadów, że planowała przetwarzanie odpadów, podczas gdy fakty te nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że posiadaczem odpadów w znaczeniu przyjętym w ustawie o odpadach była [...] sp. z o.o., która przyjęła odpowiedzialność za odpady poprzez wpis do kart przekazania odpadów i zlecenie ich odbioru i transportu od wytwórcy [...] sp. z o.o. i brak jest dowodów na dalsze przeniesienie posiadania odpadów na kogokolwiek, a w szczególności na skarżącą spółkę, wobec czego istniała dla organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego możliwość ustalenia posiadacza odpadów na podstawie zebranych dowodów, wskutek czego domniemanie prawne z ww. przepisu nie mogło być zastosowane.

Według skarżącej kasacyjnie, jako że zarzuty skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, wniesiono o reasumpcję wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 179a p.p.s.a. oraz uchylenie w całości decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2017 r., znak [...], uchylenie w całości decyzji [...] WIOŚ z [...] marca 2016 r., znak [...] oraz przekazanie sprawy [...] WIOŚ do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz w wyniku rozpoznania skargi uchylenie w całości decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2017 r., znak [...], uchylenie w całości decyzji [...] WIOŚ z [...] marca 2016 r. oraz przekazanie sprawy [...] WIOŚ do ponownego rozpoznania.

Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu przeprowadzenia rozprawy; wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów wpisów od skargi kasacyjnej i od skargi, poniesionych dwóch opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie uchylił decyzji GIOŚ, pomimo wydania jej z naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem bezpośrednio, że [...] sp. z o.o. dokonywała w Elektrociepłowni B. odbiorów odpadów – popiołów lotnych o kodzie 10 01 03 pochodzącego z biomasy w postaci wilgotnej – do czego zobowiązana była na podstawie umowy nr [...] podpisanej przez konsorcjum z wytwórcą odpadów [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. (załącznik do protokołu kontroli, dokumentu nr 22 w aktach organu), a także na podstawie umowy konsorcjum pomiędzy skarżącą a [...] sp. z o.o. (załącznik do odwołania spółki skarżącej od decyzji [...] WIOŚ, dokumentu nr 10 w aktach organu). Załącznik nr 2 do umowy konsorcjum jasno określa podział obowiązków między konsorcjantów, wobec tego przetwarzanie odpadów należało, zgodnie z wymienionymi umowami, do wyłącznego zakresu działania [...] sp. z o.o. Należy zważyć, że zawarcie umowy konsorcjum nie kreuje dla konsorcjantów wspólnej odpowiedzialności karnoadministracyjnej, lecz odpowiedzialność ta jest co do zasady zindywidualizowana.

Do przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów [...] sp. z o.o. poczyniła wcześniej przygotowania, uzyskując decyzję z [...] września 2015 r. Starosty T., nr [...], zmieniającą posiadane dotychczas zezwolenie na przetwarzanie odpadów, poszerzającą zakres legalnej działalności [...] sp. z o. o. właśnie o możliwość przetwarzania odpadów o kodzie 10 01 03 do ilości 20.000 ton oraz dodająca możliwość przetwarzania tych odpadów w mobilnych instalacjach na materiał użyteczny stosowany do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych o nazwie handlowej [...] (załącznik do pisma [...] Sp. z o.o., dokumentu nr 27 w aktach organu, charakterystyka materiału [...], dokument nr 30 w aktach organu).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zinterpretował przedmiotową decyzję określając, że na jej podstawie odpady mogły być przetwarzane jedynie w zakładzie [...] sp. z o.o. w N. Takie ustalenie podważa sens uzyskiwania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji mobilnej. Należało wobec tego uznać, że [...] sp. z o.o. miała prawo na podstawie tej decyzji do przetwarzania odpadów także na nieruchomości w S., której prawo własności przysługuje skarżącej spółce, bowiem decyzja ta jest skuteczna na terenie całego kraju właśnie ze względu na mobilność instalacji do przetwarzania.

Skarżąca spółka natomiast nigdy wobec nikogo nie zobowiązywała się do przetworzenia odpadów, nikomu przetwarzania odpadów też nie zleciła, nie posiadała także żadnej decyzji na przetwarzanie odpadów, co wynika z akt sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji również nie uchylił decyzji GIOŚ w sytuacji, gdy organ ten oraz [...] WIOŚ dokonali błędnych ustaleń w przedmiocie ustalenia posiadacza odpadów, tj. podmiotu ponoszącego odpowiedzialność administracyjną za odpady. Jak potwierdza treść kart przekazania odpadów, które stanowią dowód na przeniesienie posiadania odpadów oraz przyjęcie odpowiedzialności za odpady, w okresie realizowania umowy z [...] sp. z o.o., odpady od tego wytwórcy odbierała i przejmowała za nie odpowiedzialność wyłącznie [...] sp. z o.o. Treść kart przekazania odpadów jest wzmiankowana m.in. w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. (dokument nr 14 w aktach organu), wobec czego zarówno [...] WIOŚ, jak i GIOŚ mieli wiedzę o wystawieniu kart przekazania odpadów oraz o ich treści. Nie znajdowanie się ich w aktach sprawy należy ocenić jako zasadniczy brak w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy, wskutek czego także doszło do błędnego ustalenia posiadacza odpadów. Organy, a także Sąd I instancji, zdeprecjonowały wartość dowodową kart przekazania odpadów, dokonując ustalenia, że [...] sp. z o.o. nie był posiadaczem odpadów, a wywodząc to ustalenie z faktów, że po pierwsze, [...] sp. z o.o. nie przetworzył odebranych w B. odpadów w zakładzie w N. zgodnie z literalną treścią posiadanej decyzji, po drugie, że [...] sp. z o.o. nie objął odpadów w fizyczne posiadanie lecz transportowali go jego zleceniobiorcy. Fakty te, co oczywiste, nie łączą się ze sobą w związek przyczynowo-skutkowy w prawidłowym toku logicznego rozumowania. Zlecenie odbioru i transportu odpadów oraz wpis do karty przekazania odpadów przesądzają zaś o statusie prawnym posiadacza [...] sp. z o.o.

Na tej samej podstawie organy i Sąd również ustaliły, że na nieruchomości skarżącej nie mógł w ogóle powstać materiał [...]. Służy on jako materiał do podbudowy dróg, wytwarzany jest w mobilnych instalacjach (karta charakterystyki materiału, dokument nr 30 w aktach organu). Materiał ten powstaje, ogólnie rzecz ujmując, poprzez wymieszanie popiołów lotnych z piaskiem. Jest zatem oczywiste, w świetle reguł doświadczenia życiowego i zasad logiki, że w wyniku tak dokonanego procesu przetwarzania jaki przeprowadziła firma [...]., na nieruchomości skarżącej powstał materiał [...] i został on następnie przekazany skarżącej spółce (wsypany do wyrobiska). Sama bowiem legalność (zgodność z prawem) procesu przetwarzania nie warunkuje powstania produktu przetwarzania w drodze czynności faktycznych, co świadczy o błędzie w logicznym rozumowaniu organów oraz Sądów, które wykluczyły a limine powstanie materiału [...] z wspomnianych wyżej względów.

Według skarżącej kasacyjnie, także inne dowody znajdujące się w aktach sprawy (w tym mające walor dokumentów urzędowych) wskazują bezpośrednio, że [...] sp. z o.o. dokonywała odbiorów popiołów lotnych z Elektrociepłowni w B., stając się tym samym ich posiadaczem w znaczeniu przyjętym w ustawie o odpadach, tj. podmiotem odpowiedzialnym za te odpady.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zarzut obrazy prawa materialnego sprowadza się do niewłaściwego zastosowania domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w sytuacji, gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie w oczywisty sposób wynikali faktyczni posiadacze odpadów ([...]. albo [...] sp. z o. o.). Karanie spółki skarżącej było bowiem tym bardziej niezasadne i nadmierne, że przedsięwzięte działanie nie powodowało żadnego, nawet potencjalnego, zagrożenia dla środowiska. Okoliczność taka, nawet jeżeli by uznać, że spółka skarżąca przetwarzała odpady (czemu skarżąca przeczy), powinna decydować o wymierzeniu minimalnej kary, z pewnością w mniejszej wysokości niż 50.000 zł. Świadczy to również o tym, że w przekonaniu inspektorów v Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dacie dokonywania przetwarzania odpadów nie zaistniało żadne zagrożenie dla środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty przedstawione w pkt 1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Należy stwierdzić, że wszystkie te zarzuty nie są zasadne.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie miał podstaw, aby stwierdzić, że organy administracji błędnie i wybiórczo zebrały oraz zinterpretowały dowody w sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powodem nieuwzględnienia skargi [...] sp. z o.o. było prawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji braku istnienia naruszenia przepisów postępowania przez GIOŚ. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną powinien był wskazać na okoliczności potwierdzające jego tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

[...] WIOŚ w trakcie wizji lokalnej w dniu [...] listopada 2015 r. na terenie odkrywkowego zakładu górniczego w S. stwierdził deponowany tam materiał w postaci uwodnionej substancji o ciemnej barwie przypominającej swym wyglądem popiół. W dniu [...] grudnia 2015 r. zostały rozpoczęte czynności kontrolne w miejscu prowadzenia działalności na działce nr [...] obręb S., gmina K. W trakcie kontroli ustalono, że przedmiotem działalności strony jest zagospodarowywanie odpadów technologicznych powstających w elektrowniach i elektrociepłowniach. Usługi świadczone przez stronę obejmują odbiór wszystkich ubocznych produktów spalania węgla oraz gipsu syntetycznego powstającego u kontrahenta oraz transport do miejsc ich zagospodarowania wraz z przeprowadzeniem procesu odzysku. W trakcie kontroli [...] WIOŚ stwierdził, że strona nie posiadała uregulowanego stanu formalnoprawnego na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] w miejscowości S. Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu [...] grudnia 2015 r.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do przeprowadzenia dowodów na okoliczność, jaki podmiot był posiadaczem odpadów w rozumieniu "ustawy o odpadach". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie jest skarżący. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób, wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, LEX nr 2651027).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem wystarczające wskazanie, że na terenie działki nr [...] w S. pracowała koparko-ładowarka E. R., [...], rozpychająca, plantująca i mieszająca z ziemią wyładowany materiał. Konieczne było bowiem wykazanie przez władającą powierzchnią ziemi, że konkretny wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie. Skarżąca kasacyjnie nie obaliła tego domniemania. Organy zatem prawidłowo zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ustalenie przez organy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie można dopatrzyć się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został należycie zgromadzony, a jego ocena nie nosi cech oceny dowolnej. Organy oceniły materiał dowodowy w granicach zakreślonych przez art. 80 k.p.a. (swobodna ocena materiału dowodowego sprawy). Organy dokonały oceny mając na uwadze całość materiału dowodowego.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie, że stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia został ustalony wbrew treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, które wskazują, że przetwarzanie odpadów dokonywała firma [...], w sytuacji, gdy posiadaczem odpadów była [...] sp. z o.o. Organy podczas rozpatrywania sprawy i przeprowadzenia analizy zgromadzonego materiału dowodowego podjęły kroki w celu zgromadzenia kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego, w tym również oparły się na ustaleniach innych organów. Protokół z kontroli przeprowadzonej przez [...] WIOŚ należało uznać za dowód stwierdzonych naruszeń, których strona nie zakwestionowała. Na podstawie ustaleń dokonanych przez [...] WIOŚ podczas kontroli [...] sp. z o.o. wykazującej brak instalacji do przetwarzania odpadów o kodzie 10 01 03, a tym samym nieprzeprowadzanie przez [...] sp. z o.o. procesu odzysku odpadów prawidłowo stwierdziły organy, że posiadaczem odpadów w postaci uwodnionej substancji o ciemnej barwie przypominającej popiół zdeponowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina K. była skarżąca. Z uwagi na to, że skarżąca nie otrzymała zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie była uprawniona do prowadzenia działalności w ww. zakresie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, przepis wprowadza więc generalną zasadę reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami, reglamentacji polegającej na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają wyszczególnienie dowodów, na których organy oparły ustalenia faktyczne, że skarżąca kasacyjnie przyjmowała odpady na teren należącej do niej nieruchomości. Bez znaczenia jest w okolicznościach niniejszej sprawy, czy przetwarzanie odpadów powodowało jakiekolwiek, nawet potencjalne, zagrożenie dla środowiska. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów od tego, czy przetwarzane odpady powodują jakiekolwiek nawet potencjalne zagrożenie dla środowiska.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Istota obowiązku sądu administracyjnego wynikającego z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku, po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. O naruszeniu tego przepisu można więc mówić wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie nie na podstawie akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, że posiadaczem odpadów w znaczeniu ww. przepisu była [...] sp. z o.o.

W art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. ustawodawca przewidział domniemanie prawne (ustawowe), którego adresatem jest posiadacz odpadów. Celem tego domniemania jest ułatwienie dowodu w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za celowe, przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania. Domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. tworzy narzuconą przez ustawę dyrektywę wnioskowania z jednych faktów o innych. Domniemania ustanowione przez prawo (domniemania prawne) wiążą organ administracji. Mogą być jednak obalone, ilekroć ustawa tego nie wyłącza. Zasadniczą funkcją domniemania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. jest zaprowadzenie ładu i stabilności w sytuacjach niepewnych i wątpliwych dotyczących odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi za odpady znajdujące się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny niż wskazany we wniosku domniemania. Domniemanie prawne, zawierające ustawowy nakaz przyjęcia określonego faktu w razie ustalenia innego faktu, wymaga obalenia w drodze dowodu przeciwnego.

Dla uznania, że skarżąca kasacyjnie jest posiadaczem odpadów wystarczające było ustalenie w niniejszej sprawie, że [...] sp. z o.o. włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. Do momentu obalenia domniemania wniosek wynikający z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. jest traktowany jako pewny. Jeśli domniemanie unormowane w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.