Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 61/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, art, 12, art. 36, art. 127.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K., zwanego dalej także skarżącym, jest przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 4 marca 2015 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie, działający z upoważnienia Burmistrza Namysłowa, przyznał A. K. jednorazową pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy) w wysokości 150 zł.

Pismem z dnia 10 marca 2015 r. (data wpływu do organu 11 marca 2015 r.) A. K. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Przy piśmie z dnia 13 marca 2015 r. (data wpływu do organu odwoławczego 18 marca 2015 r.) organ pierwszej instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie A. K. od decyzji Burmistrza Namysłowa z dnia 4 marca 2015 r. wraz z aktami sprawy.

Następnie, pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, dalej zwane też SKO, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., poinformowało A. K. o niemożności rozpatrzenia wniesionego odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczyło nowy termin rozpoznania sprawy do 29 maja 2015 r. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium.

Decyzją z dnia 21 maja 2015 r., nr [...], SKO w Opolu, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 marca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Powyższą decyzję doręczono skarżącemu w dniu 24 czerwca 2015 r.

Na skutek skargi wywiedzionej od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 357/15, tut. Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne sprawy, WSA w Opolu przesłał do SKO w Opolu przy piśmie z dnia 8 marca 2016 r. (data wpływu do organu 9 marca 2016 r.).

Pismem z dnia 21 marca 2016 r. SKO w Opolu zawiadomiło skarżącego, na podstawie art. 36 K.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy do 29 kwietnia 2016 r., wskazując na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 4 marca 2015 r. Decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu 24 maja 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy.

Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r., uzupełnionym 16 sierpnia 2016 r., A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w Opolu w związku z rozpoznaniem odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wskazał, że pomimo upływu ponad 16 miesięcy od wszczęcia postępowania w sprawie i wydania przez WSA w Opolu wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 357/15, pomoc oraz wsparcie udzielane jemu przez OPS w Namysłowie są dokonywane sporadycznie i w niewystarczającym zakresie. W miesiącu marcu i kwietniu nie otrzymał żadnego wsparcia, gdyż środki przyznane na podstawie ww. decyzji zostały mu odebrane i niewypłacone z uwagi na wniesienie odwołania w sprawie. Dodał, że świadczenia te ostatecznie przyznano mu decyzją z dnia 8 lipca 2015 r. Nadmienił także, że od kilku lat zwraca się do OPS w Namysłowie z wnioskami o przyznanie wsparcia w postaci zasiłku celowego lub okresowego, jednakże nigdy nie otrzymał stałej i wystarczającej pomocy, pomimo iż kwalifikuje się do jej udzielenia. W związku z powyższym wnioskował o:

1) objęcie przez WSA w Opolu sądową kontrolą jego praw, w szczególności przeprowadzenie ponownej sądowej kontroli skarżonej decyzji wydanej z pominięciem merytorycznej jej kontroli i braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy oraz przewlekłego i biurokratycznego prowadzenia przez SKO w Opolu sprawy od stycznia 2016 r. do 24 maja 2016 r., a zatem z naruszeniem art. 237 § 1 K.p.a.;

2) przeprowadzenie przez WSA w Opolu dowodu uzupełniającego i dowodu z dokumentów oraz postępowania w kierunku orzeczenia udzielenia przez OPS w Namysłowie, konkretnej i zdefiniowanej trwałej pomocy oraz wsparcia w jego trudnej sytuacji życiowej;

3) połączenia do wspólnego rozpoznania decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr [...] oraz z dnia 18 maja 2015 r., nr [...];

4) przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata z urzędu;

5) powołanie skarżącego na świadka w sprawie i umożliwienie złożenia zeznań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu zaskarżenia z art. 37 § 1 K.p.a.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego II Wydziału z dnia 18 sierpnia 2016 r., wezwano skarżącego do uzupełnia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, że przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb zaskarżenia z art. 37 § 1 K.p.a. i w tym celu nadesłanie kopii wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z potwierdzeniem daty jego wniesienia.

Pismem z dnia 4 września 2016 r., ustosunkowując się do wezwania Sądu, skarżący wyjaśnił, że w dniu 29 marca 2016 r., przesłał za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres SKO w Opolu biuro@sko.opole.pl, skargę na opieszałość i bezczynność urzędników organu w rozpatrzeniu jego spraw o sygn. akt [...] oraz [...]. Kserokopię pisma (ww. skargi) z dnia 29 marca 2016 r. skarżący dołączył do akt niniejszej sprawy. Z treści tego pisma wynika, że skarżący nie godził się z wyznaczeniem przez organ terminu rozpoznania sprawy do 29 kwietnia 2016 r., tj. po 3 miesiącach od dnia uprawomocnienia się wyroków WSA w Opolu wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Op 356/15 oraz 357/15 i ponad rok od wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wnioskował o przyspieszenie terminu do rozpatrzenia jego spraw oraz o udzielenie przez organ odpowiedzi na wskazany adres e-mailowy bądź adres domowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w zakresie rozpoznania odwołania A. K. od decyzji Burmistrza Namysłowa z dnia 4 marca 2015 r., wydanej w sprawie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

W związku z powyższym wyjaśnić przyjdzie, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego – w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, stąd środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa.

W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia 29 marca 2016 r., przesłane do Kolegium za pośrednictwem poczty elektronicznej, należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. W piśmie tym skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy, oczekując w tym zakresie reakcji organu i poinformowanie o wyniku postępowania. Stosownie do powyższego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie, a wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Uzasadniając stanowisko Sądu w kwestii zasadności skargi wyjaśnić należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało ustawowo zdefiniowane, wobec czego jego znaczenie ustalać należy w drodze wykładni. Przy jej dokonywaniu, w odniesieniu do postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji, zasadnym jest uwzględnienie założenia ustawodawcy wynikającego z art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a także regulacji art. 12 § 2 K.p.a. stanowiącego, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na tej podstawie wyprowadzić natomiast można dla organów obowiązek podejmowania nie jakichkolwiek, lecz celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami art. 35 K.p.a. organy powinny przy tym zmierzać do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem terminów określonych przez ustawodawcę.

Stosownie do powyższego, uwzględniając ponadto wykładnię ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjąć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też, przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z 26 września 2013 r., II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 705/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić trzeba, że celem skargi na przewlekle prowadzenie postępowania jest wymuszenie nadania czynnościom organu sprawnego i właściwego biegu. Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiście nie każda zwłoka organu może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości. Chodzi tu bowiem jedynie o zwłokę nieuzasadnioną. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonana musi być tym samym na podstawie analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Badając zasadność skargi w tym zakresie, sąd uwzględnia stan na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku całego postępowania przed organem, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

Dodać również należy, iż w sytuacji gdy decyzja kończąca sprawę zapadła przed sporządzeniem skargi przez stronę, dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie przez sąd skargi na przewlekłe postępowanie organu (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego odnotować trzeba, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 18 marca 2015 r. Maksymalny termin do rozpoznania odwołania - wynikający z art. 35 § 3 K.p.a., upływał zatem z dniem 17 kwietnia 2015 r. Pierwszym działaniem podjętym przez Kolegium w toku tego postępowania było natomiast wystosowanie do skarżącego pisma, datowanego na dzień 14 kwietnia 2015 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 29 maja 2015 r. Ponadto, w kolejnym postępowaniu odwoławczym, prowadzonym przez organ odwoławczy na skutek wyroku WSA w Opolu z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 357/15, który to wyrok wraz z aktami administracyjnymi przekazano organowi odwoławczemu w dniu 9 marca 2016 r., maksymalny termin do rozpoznania sprawy upływał z dniem 8 kwietnia 2016 r. Tymczasem, pismem z dnia 21 marca 2016 r. SKO w Opolu poinformowało skarżącego o nowym terminie rozpoznania sprawy do 29 kwietnia 2016 r. W obu przypadkach organ nie podjął jednak w sprawie żadnych czynności prowadzących faktycznie do jej zakończenia. Wprawdzie, stosownie do art. 36 K.p.a., wystosował do strony (w pierwszym postępowaniu) pismo z dnia 14 kwietnia 2015 r., w kolejnym - z dnia 21 marca 2016 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy odpowiednio do dnia 29 maja 2015 r. i 29 kwietnia 2016 r., niemniej jednak nie można stwierdzić, że zaistniała zwłoka w rozpoznaniu odwołania była obiektywnie uzasadniona. Przede wszystkim, jako usprawiedliwienia dla przedłużenia postępowania nie można uznać trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, która jest wyrazem konstytucyjnej zasady sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. wyraźnie ustala maksymalny, miesięczny termin rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. W świetle tej regulacji podmiot będący stroną postępowania ma prawo oczekiwać i wymagać, że jego sprawa zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Jakkolwiek braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być od niego niezależne, to jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 §3 K.p.a.). Nie można bowiem zaaprobować sytuacji, w której zasadą działania organu odwoławczego stanie się praktyka polegająca na nierozpoznawaniu spraw w podstawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz informowaniu strony, po odczekaniu do końca ustawowego terminu, o niemożności rozpoznania sprawy z uwagi na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Takie okoliczności jak braki kadrowe czy trudności w prawidłowej organizacji pracy organu nie zostały przewidziane przez ustawodawcę jako przesłanki uzasadniające powstrzymywanie się organu od rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie przyjmuje się, że co do zasady, problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę nie będzie stanowić przesłanki przyczyn niezależnych od organu, bowiem są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki NSA: z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12; z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2339/13; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14, powołana strona internetowa). Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a., tylko zwłoka wynikająca z konieczności dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania oraz zaistniała z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu może być uznana za obiektywnie uzasadnioną i wyłączającą postawienie organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak dowodów potwierdzających wystąpienie takich okoliczności. Brak również dowodów wskazujących na podejmowanie przez Kolegium jakichkolwiek czynności, które miałaby na celu dążenie do rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania. Z kolei - co należy podkreślić - sam fakt powiadomienia, w trybie art. 36 K.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy, nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym obiektywne okoliczności wskazujące na istnienie przeszkód w rozpoznaniu sprawy. W niniejszej sprawie jedyną czynnością Kolegium w postępowaniu odwoławczym było, jak wskazano powyżej, informowanie strony o przedłużeniu terminu jej rozpoznania, najpierw pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r., a następnie pismem z dnia 21 marca 2016 r.

W ocenie Sądu, stwierdzić należało, że Kolegium - naruszając art. 12 K.p.a. oraz uchybiając miesięcznemu terminowi do rozpoznania odwołania, ustalonemu w art. 35 § 3 K.p.a. - dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nie podejmował skutecznych czynności prowadzących do zakończenia postępowania i tym samym prowadził postępowanie w sposób nieefektywny. Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować przedłużania przez organ terminu do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby podejmowane były jakiekolwiek działania służące ustaleniu stanu faktycznego i rozpoznaniu sprawy. Ponadto, postępowanie odwoławcze niewątpliwie mogło zakończyć się w krótszym terminie, a kolejne przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie mogą być uznane za uzasadnione. Wyraźnie przy tym stwierdzić trzeba, że chociaż formalnie realizowano obowiązek informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak czynności te miały charakter pozorny i w realiach niniejszej sprawy nie mogą być uznane za wystarczające dla uwolnienia się przez Kolegium od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jak wskazano wyżej, ocena skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, iż Kolegium działało opieszale, a czynności procesowe podejmowane były w zbyt długich odstępach czasu. Skoro odwołanie wpłynęło do organu 18 marca 2015 r., to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia odwołania, określony w art. 35 § 3 K.p.a. W tych okolicznościach, złożona w dniu 20 maja 2016 r. skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w momencie jej wniesienia skarżący nie miał żadnej wiedzy, czy organ zamierza odnieść się do jego wezwania z dnia 29 marca 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa; nie został też poinformowany o fakcie rozpatrzenia sprawy w dniu 14 kwietnia 2016 r. Niewątpliwie działania organu odwoławczego pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić należało, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt 1 wyroku.

Oceniając z kolei charakter stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł w punkcie 2 wyroku.

W tym zakresie, uwzględniając poglądy prezentowane w orzecznictwie, Sąd przyjął, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy niż ten, jaki został określony w art. 35 § 3 K.p.a. Czas załatwiania przez Kolegium odwołania wniesionego przez skarżącego, liczony od daty wpływu odwołania do organu wraz z aktami sprawy (18 marca 2015 r.), do daty wysłania decyzji stronie (21 maja 2015 r.), jak również liczony od dnia przekazania akt sprawy przez WSA w Opolu (9 marzec 2016 r.) do dnia doręczenia skarżącemu decyzji (24 maja 2016 r.), wynosił bowiem około dwóch miesięcy. Jednakże z uwagi na fakt, iż przekroczenie terminu z art. 35 § 3 K.p.a. nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach rażącego naruszenia prawa, uzasadnionym było orzeczenie w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.