Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1527/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/16 w sprawie ze skargi K. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1773/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nakazującą J. J. jako inwestorowi i współwłaścicielowi nieruchomości rozbiórkę będącego w budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 13,70 m x 8,90 m w północnej części działki nr [...] przy ul. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. J. i J. J., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), mające wpływ na wynik sprawy i polegające na błędnym ustaleniu, że jedynym inwestorem w przedmiotowej sprawie był skarżący J. J., a tym samym pozbawienie skarżącej K. J. przymiotu inwestora, co skutkowało skierowaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i wezwania do przedłożenia stosowej dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu budowlanego, a następnie decyzji zobowiązującej do wykonania nakazu rozbiórki jedynie do J. J. w sytuacji, gdy tytuł prawny do nieruchomości przysługiwał łącznie skarżącym małżonkom (J. J. i K. J.) na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej i obydwoje skarżący małżonkowie byli współinwestorami, co w dalszej kolejności skutkowało tym, że skarżąca K. J. została wyłączona z udziału w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 48 ust. 3 i nast. oraz art. 49 ustawy - Prawo budowlane, co spowodowało w sposób rażący naruszenie jej praw,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne ustalenie, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi budynek, a pale betonowe, na których budynek osadzono, stanowią fundament, obiekt ten jest trwale z gruntem związany, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w stosunku do tego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę,

3. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na niewłaściwej ocenie materiałów dowodowych, błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz nieuznaniu naruszeń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego za rażące i w konsekwencji oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kierowanie do skarżących J. J. i K. J. pism, postanowień i decyzji w jednej przesyłce i niewskazywanie w części z nich skarżącej K. J. jako ich adresata było dopuszczalne i nie oznaczało naruszenia jej praw jako strony postępowania oraz że działanie takie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi,

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz ogólnikowe i pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia motywów nieuznania zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co sprawia, że zasadne są wątpliwości skarżących co do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, szczegółowego zapoznania się z zarzutami i argumentacją skargi oraz dokonania rzeczowej analizy tychże zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w postępowaniu przed PINB nie nastąpiło naruszenie zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., podczas gdy prowadzone przez ten organ postępowanie rażąco naruszyło te przepisy, co miało istotny wpływ na wynik i w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi,

7. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie wykazali rażącego naruszenia praw przez organ nadzoru budowlanego, co skutkowało oddaleniem skargi,

8. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego wskazanej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nie jest trwale niewykonalna, co skutkowało oddaleniem skargi,

9. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 107 § 3 k.p.a. i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wydanego przez ten organ uzasadnienia decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2019 r. K. J. i J. J. przedłożyli do wiadomości Sądu wydany z ich udziałem jako stron wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1074/16.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie kontroli pozostaje decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej znajdującego się na działce nr ew. [...] w [...]. Wzgląd na powyższą okoliczność determinuje zakres przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku, albowiem merytorycznemu rozważeniu mogły w sprawie podlegać wyłącznie te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczyły oceny zaistnienia w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. wad kwalifikowanych nakazujących jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W wyroku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1598/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Zasadność tego wniosku w świetle przyjętych przez ustawodawcę w rozdziale 13 Działu II k.p.a. zasad weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w trybie nadzorczym nie może zostać podważona, toteż odrzucić jako nieusprawiedliwione należało zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone punktami 1 i 2. Powołując naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy– Prawo budowlane skarżący nie dostrzegli bowiem, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie przeprowadzał ponownego postępowania wyjaśniającego, które pozwalałoby przesądzić, czy K. J. pozostawała w dacie wykonywania samowolnych robót budowlanych w rzeczywistości ich inwestorem, jak też tego, czy ich charakter powinien prowadzić do kwalifikowania robót jako budowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ nadzoru był zobowiązany do ustalenia, czy uczynienie adresatem nakazu rozbiórki J. J. znajdowało podstawę w art. 52 Prawa budowlanego, z czego organ wywiązał się, przywołując okoliczności, które sprawiały, że prowadząc postępowanie legalizacyjne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił rozdzielić status J. J. jako inwestora od statusu jego małżonki (K. J.) jako współwłaściciela działki nr ew. [...]. Z pewnością motywy takiego działania mogą budzić u skarżących wątpliwości odnośnie do ich zasadności i adekwatności w świetle przyjętych ustaleń dotyczących spornej inwestycji, w tym zasad jej finansowania, niemniej z uwagi na ich szczególny charakter odnoszony do ocenności kryteriów, którymi organ powinien był się posłużyć w kontrolowanej sprawie, nie można rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. doszukiwać się w stwierdzeniu, że wyłącznie J. J. przypisany został status inwestora. W postępowaniu nadzorczym celem postawionym przed organem nadzoru nie jest dokonywanie ustaleń służących określeniu, którym osobom tenże status powinien był być przyznany, ale zbadanie, czy organ prowadzący postępowanie tego elementu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie pominął, jak również zweryfikowanie, czy wnioski w tym zakresie sformułowane nie są obarczone oczywistym błędem. Z takim przypadkiem w kontrolowanym postępowaniu nie mamy zaś do czynienia.

Wymóg rozdzielnego traktowania sprawy zakończonej decyzją rozbiórkową oraz sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. najlepiej uwidacznia się w zarzucie kwestionującym ustalenie, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego stanowi budynek (art. 3 pkt 2) a nie tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5). Skarżący formułując stanowisko sprzeciwiające się kwalifikacji wskazanej w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnili jednakże, jaki skutek prawny z punktu widzenia zasad przypisania decyzji cechy wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ma rozstrzyganie wskazanego zagadnienia, jeżeli uwzględni się treść art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Dokonane w sprawie ustalenia pozwalają na przyjęcie bowiem stanowiska, że w dacie podjęcia samowolnych robót budowlanych budowa tymczasowego obiektu budowlanego o cechach odpowiadających wznoszonemu na działce nr ew. [...] nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, toteż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był zobowiązany do prowadzenia w postępowaniu nadzorczym szczegółowych rozważań dotyczących oceny zastosowanych przez inwestora rozwiązań w zakresie trwałości związania obiektu z gruntem jako zagadnienia nie mającego zasadniczo wpływu na wynik sprawy. Zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nawiązująca do odmiennych "rygorów prawnych", z którymi wiąże się budowa tymczasowego obiektu budowlanego (s. 21) oraz powołane tezy orzecznictwa są zupełnie nieadekwatne do charakteru rozpatrywanej sprawy. Nie została przez skarżących wyjaśniona akcentowana "kluczowość" tejże kwestii, mając na uwadze, że przeprowadzana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikacja decyzji rozbiórkowej mogła zostać ograniczona wyłącznie do przesądzenia, że zastosowany tryb legalizacji inwestycji (art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego) nie był błędny, ponieważ inwestor rozpoczął budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można przypisać naruszenia przepisów postępowania wskutek niedostrzeżenia popełnionego przez organ nadzoru naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie administracyjnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 667). Powoduje to, że rażącym naruszeniem prawa mogą być także objęte naruszenia przepisów procesowych. Skarżący wychodząc trafnie z tego założenia, mylnie jednak przyjmuje, że każda wadliwość procesowa, której dopuścił się organ w toku zakończonego postępowania, może prowadzić do eliminacji decyzji z uwagi na uznanie jej za nieważną. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutek ten wiąże się zasadniczo wyłącznie z naruszeniem polegającym na nieprzeprowadzeniu w ogóle postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy lub na naruszeniu zasadniczych obowiązków procesowych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r. sygn. I OSK 2749/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko B. Adamiak, że z nakazem podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skorelowane jest przyznane organowi orzekającemu uprawnienie do dokonania szczegółowej oceny rodzaju i zakresu czynności, które powinny w sprawie zostać podjęte. Naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., nie może zatem zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa, chociażby skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, nr 3, s. 52). Podobną ocenę należy wyrazić względem twierdzenia, że organy prowadzące postępowanie legalizacyjne naruszyły w sposób kwalifikowany kodeksowe zasady ogólne (art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.), jeżeli się uwzględni, że wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przykłady uchybień mających prowadzić do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie miały przypisywanego im charakteru. Przykładowo, twierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rażąco uchybił normie art. 8 k.p.a., nieinformując skarżącego w toku postępowania kontrolnego oraz podczas sporządzania protokołu z kontroli o konsekwencjach prawnych związanych z faktem, że dana osoba zostanie uznana za inwestora całkowicie pomija ścisłe kryteria, którymi Sąd I instancji kierował się celem zbadania, czy określony błąd w wykładni lub zastosowaniu przepisu przybiera postać rażącego naruszenia prawa.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutem skargi odnośnie do naruszenia przez organy prowadzące postępowanie legalizacyjne art. 40 k.p.a. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, by stwierdził, że "kierowanie do skarżących J. J. i K. J. pism, postanowień i decyzji w jednej przesyłce i niewskazywanie w części z nich skarżącej K. J. jako ich adresata było dopuszczalne", stąd przypisywanie Sądowi takiego stanowiska jest oczywiście nieuprawnione. Na stronie 13. uzasadnienia wyroku Sąd wyraźnie zauważył, że powyższe działanie organu może oznaczać nieprawidłowe doręczenie korespondencji, niemniej – co skarżący pomijają – w sprawie wskazana kwestia mogła zostać rozważona wyłącznie przez pryzmat tego, czy analizowane naruszenie zasad doręczania stronie pism mogło stanowić wadę proceduralną o charakterze kwalifikowanym. Sąd I instancji odnosząc się do tejże kwestii, trafnie sprzeciwił się takiej możliwości, zwracając uwagę na to, że ten rodzaj wadliwości związany z ograniczeniem prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jednej ze stron nie odpowiada żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).

Sąd I instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przyjmując, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nie jest trwale niewykonalna, co skutkowało oddaleniem skargi. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Musi mieć ona przy tym charakter obiektywny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że całkowicie błędnie wnoszący skargę kasacyjną przyjmują, że w stosunku do wydanego nakazu rozbiórki znajdują zastosowanie przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujące zarząd majątkiem wspólnym, w szczególności uprawniające jednego z małżonków do niewyrażenia zgody na rozbiórkę obiektu budowlanego wchodzącego w skład tego majątku, czy też wymagające uzyskania zgody sądu na dokonanie tego rodzaju czynności (art. 36-39 k.r.i.o.). Powyższy błąd ma związek z tym, że zastosowania się przez osobę do adresowanego do niej nakazu zamieszczonego w decyzji administracyjnej nie można łączyć ze sferą dokonywania przez ten podmiot czynności, której skuteczność w świetle przepisów prawa prywatnego uzależniona jest od wyrażenia zgody na nią przez inną osobę, np. małżonka. Odrębność kategorialna obu rodzajów zachowań sprzeciwia się w związku z tym możliwości podzielenia stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżących wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1074/16, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu administracji, w tym przypadku nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może podlegać kwalifikacji prawnej opartej na wyróżnianiu czynności zwykłego zarządu rzeczą i przekraczających zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. Jeżeli w świetle ustaleń faktycznych poczynionych na tle art. 52 Prawa budowlanego organy administracji orzekły w decyzji, że wyłącznym adresatem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest jeden z małżonków jako inwestor samowolnie wykonanych robót budowlanych, to okoliczność, że objęty tym nakazem obiekt wchodzi w skład majątku wspólnego nie stanowi przeszkody do wystawienia tytułu wykonawczego w stosunku do małżonka będącego inwestorem i stosowania przewidzianych prawem środków w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Sprzeciwianie się przez drugiego małżonka, który pozostawał stroną postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową, czynnościom podejmowanym przez małżonka jako zobowiązanego, które mają doprowadzić do rozebrania obiektu, nie prowadzi do możliwości nadania decyzji charakteru decyzji niewykonalnej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Odpowiedzialność małżonka, jaka łączy się z art. 31 k.r.o. (powstanie między małżonkami z mocy ustawy wspólności majątkowej), obejmuje również powstanie uszczerbku w majątku wspólnym, jeżeli jest on wywołany stosowaniem przewidzianych prawem środków zmierzających do przymusowego wyegzekwowania obowiązku o charakterze administracyjnym z uwagi na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, którego dopuścił się drugi z małżonków.

Nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu dotyczącego naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 107 § 3 k.p.a. nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodzić się należy bowiem z Sądem I instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący z punktu widzenia przedmiotu postępowania nieważnościowego organ nadzoru rozważył sprawę zakończoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. Oparte na niezrozumieniu zasad rządzących rozpoznaniem sprawy administracyjnej w toku instancji pozostaje stanowisko skarżących nawiązujące do nierozważenia w sposób rozłączny przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku zarzucającego nieważność nie tylko decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., ale również decyzji organu I instancji. Organ nadzoru nie był zobowiązany rozpatrzenia sprawy oprzeć na podziale przesłanek nieważności przypisywanych odrębnie obu rozstrzygnięciom, czy też oddzielnie rozpatrzeć obu wniosków, jeżeli się uwzględni, że utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stąd formułowane przez organ nadzoru rozstrzygnięcie nie mogło odnosić się do innej decyzji aniżeli decyzja podjęta przez organ odwoławczy. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. organ podał przyczyny, z powodu których kwestia nieuznania skarżącej (K. J.) za inwestora nie mogła być powiązana z dopuszczeniem się przez organ wadliwości w stopniu kwalifikowanym. Przywołane wcześniej w niniejszym orzeczeniu wyjaśnienia wskazywały na konieczność rozgraniczenia przedmiotu sprawy załatwianej w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym, wobec czego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które nakierowane byłoby na ponowne ustalenie i szczegółowe rozważenie wszystkich okoliczności relewantnych z punktu widzenia możliwości przypisania określonej osobie biorącej udział w procesie inwestycyjnym statusu inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., uznając, że skrótowość niektórych fragmentów uzasadnienia wyroku nie powoduje, iż może zaistnieć wątpliwość co do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy. Przekonanie skarżących, iż Sąd I instancji w sposób ogólnikowy i pobieżny odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a także nie wyjaśnił wszechstronnie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wynika zasadniczo z nieuwzględnienia przez skarżących reguły, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności cechuje się daleko idącymi ograniczeniami i w jego ramach nie jest dokonywane sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie otwiera drogi do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wobec czego nie można oczekiwać, że organ nadzoru, jak też Sąd treścią swoich merytorycznych rozważań obejmą wszystkie zgłoszone przez stronę skarżącą kwestie tylko dlatego, że traktuje je ona jako sporne.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.