Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 771/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 41a ust. 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 87 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 16 czerwca 2020 r. nr XVII/124/2020 w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 co do słów "oraz zasady procedowania nad projektami uchwał zgłoszonych w ramach tych inicjatyw", § 3 ust. 1 lit. d) i e) oraz § 5 ust. 2. 2/ oddala skargę w pozostałym zakresie. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

W dniu 17 września 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 16 czerwca 2020 r., nr XVII/124/2020 w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 5 ust. 1-3 i § 6 ust. 1 w zakresie zwrotu "Po otrzymaniu opinii, o których mowa w § 5 ust. 3". Wojewoda wniósł też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że upłynął 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Podniósł, że Rada Gminy, powołując się na art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, określiła szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz zasady procedowania nad projektami uchwał zgłoszonych w ramach tych inicjatyw. W kwestionowanym § 5 ust. 1 uchwały Rada Gminy postanowiła, że Przewodniczący Rady nie później niż w terminie 7 dni od dnia wniesienia projektu uchwały popartego podpisami mieszkańców, kieruje projekt do Wójta Gminy w celu ustalenia, czy pod projektem uchwały podpisana jest wymagana liczba uprawnionych mieszkańców. Wójt dokonuje czynności sprawdzających w terminie 14 dni. W ustępie 2 tego paragrafu wskazano, że jeżeli po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w ust. 1, stwierdzono brak wymaganej liczby podpisów Przewodniczący Rady odmawia nadania biegu projektowi uchwały, zawiadamiając o tym Komitet. W ustępie 3 analizowanego paragrafu wskazano natomiast, że jeżeli wniosek spełnienia wymogi formalne, Przewodniczący Rady dokonuje rejestracji projektu oraz przekazuje projekt uchwały Wójtowi Gminy i właściwym komisjom Rady celem zaopiniowania. Z postanowieniem tym koreluje też częściowo regulacja § 6 ust. 1 uchwały, stwierdzająca, że po otrzymaniu opinii, o których mowa w § 5 ust. 3, Przewodniczący Rady wprowadza projekt do porządku obrad najbliższej sesji Rady, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku, zawiadamiając o tym Komitet.

Wojewoda wskazał, że art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty. W świetle tego unormowania, rada gminy nie jest upoważniona do określania wewnętrznego trybu procedowania nad projektem. Takie uprawnienie nie mieści się bowiem ani w zasadach wnoszenia inicjatyw obywatelskich, ani też w zasadach tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. W ramach zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich rada została upoważniona do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby do kogo z inicjatywą się występuje, czy i w jaki sposób jest weryfikowana. Natomiast w przypadku delegacji do określania zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, rada jest uprawniona do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu, a nie dotyczą już sfery jego późniejszego działania. Wojewoda podkreślił, że Konstytucja RP w art. 7 nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa. Wobec tego każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

Wójt Gminy Lubomino wniósł o oddalenie skargi. Zgodził się na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Podniósł, że zakwestionowane przepisy mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i są komplementarne z regulacjami zawartymi w art. 41a ust. 1-4 tej ustawy. Uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Zauważył, że ustawowe regulacje dotyczące kwestii wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej są dosyć skąpe. Odnoszą się do zagadnień związanych z określeniem minimalnej liczby mieszkańców i spełnienia przez nich określonego ustawą wymogu, tj. posiadania czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego danej gminy (art. 41a ust. 1 i 2). Nadto ustawa przewidziała termin, w jakim zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projekt powinien być wprowadzony pod obrady rady gminy (ust. 3) oraz zagwarantowała przedstawicielowi inicjatorów czynny udział w prowadzonych przez radę i jej komisje pracach nad złożonym projektem (ust. 4). Wszystkie pozostałe szczegółowe kwestie związane z wnoszeniem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej ustawodawca pozostawił do uregulowania radzie gminy w ramach delegacji wynikającej z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że w świetle unormowań wynikających z art. 41a tej ustawy zasadniczą kwestią jest weryfikacja złożonego projektu pod względem spełnienia wymogów określonych w jego ust. 1 i 2. Nie może być to uznane za wewnętrzne regulacje procedowania nad złożonym projektem uchwały. Niewątpliwie bowiem dopiero procedowanie nad zgłoszonym projektem odbywa się na zasadach ustalonych w ustawie o samorządzie gminnym i statucie gminy. Weryfikowanie zaś spełnienia przez zgłoszony projekt wymogów formalnych, w tym ocena spełnienia przez wnioskodawców zgłaszających projekt uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej określonych ustawą wymogów, wymyka się tym regulacjom. Wskazano, że w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy określiła, że organem, któremu komitet inicjatywy uchwałodawczej przekazuje projekt uchwały wraz z wykazem mieszkańców popierających projekt, jest Przewodniczący Rady Gminy. Nie ma on jednak jakiegokolwiek uprawnienia do samodzielnej oceny spełnienia wymogów formalnych zgłoszonej inicjatywy obywatelskiej, w tym do samodzielnego weryfikowania przedłożonej listy mieszkańców pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 41a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencji takich nie można również upatrywać w art. 21a ustawy, przyznającym przewodniczącemu rady uprawnienia do wydawania pracownikom urzędu gminy poleceń służbowych związanych z funkcjonowaniem rady gminy, jej komisji

i radnych. Stąd też niezbędnym i racjonalnym jest unormowanie, przyjęte w § 5 ust. 1 uchwały, o przekazaniu projektu organowi wykonawczemu w celu sprawdzenia, czy zgłoszony projekt poparło co najmniej 100 mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze. Kwestia ta nie może być pozostawiona dyskrecjonalnej decyzji Przewodniczącego Rady Gminy. Dla pełnej transparentności podejmowanych przez organ stanowiący czynności niezbędne było więc wskazanie przez uchwałę, kto weryfikuje listę mieszkańców popierających zgłoszony w ramach inicjatywy obywatelskiej projekt oraz terminy dla dokonania tych czynności. Pozwala to na rozpoczęcie procedowania nad projektem spełniającym formalne wymogi określone ustawą. W razie zaś niespełnienia tych wymogów - pozwala komitetowi inicjatywy uchwałodawczej na ewentualne uzupełnienie i ponowne zgłoszenie projektu w ramach tej inicjatywy. Komitet inicjatywy obywatelskiej powinien też w określonym przez radę gminy terminie zostać poinformowany przez Przewodniczącego Rady, czy zgłoszonemu projektowi może zostać nadany dalszy bieg (§ 5 ust. 2 uchwały). Z punktu widzenia właściwego stanowienia przez radę gminy przepisów gminnych ważnym jest także poddanie zgłoszonego projektu uchwały wewnętrznej analizie prawnej i merytorycznej. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projekt uchwały pozostaje poza zakresem właściwości rady gminy. Dlatego też niezbędne jest skierowanie wniesionego projektu do organu wykonawczego gminy w celu zasięgnięcia opinii w tym zakresie, w tym także uzyskania ewentualnej opinii skarbnika gminy, gdyby projektowana uchwała wiązała się ze skutkami finansowymi dla budżetu gminy. Z tych względów w pełni uzasadnione jest, przed przystąpieniem rady gminy i jej komisji do procedowania nad taką uchwałą, skierowanie projektu do organu wykonawczego w celu uzyskania stosownych opinii, co przewidziano w treści zaskarżonego przepisu § 5 ust. 3 uchwały. W konsekwencji nieuzasadnione jest też żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności części przepisu § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: "u.s.g."), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko istotne naruszenie prawa może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały

w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Chodzi tu o wady kwalifikowane,

z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie

z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zakresu delegacji ustawowej z art. 41a ust. 5 u.s.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Unormowanie to upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to wyraźnie z zamieszczenie art. 41a u.s.g. w rozdziale zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę". Ma więc to być akt adresowany do ogółu mieszkańców i zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie

z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Do zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako Konstytucja), zgodnie z którą, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W myśl § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V. Zamieszczony zaś w tym dziale § 115 stanowi, że w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Zauważyć należy więc, że zasada wyrażona w § 115 rozporządzenia ma być stosowana odpowiednio do aktów prawa miejscowego, a nie wprost. Dlatego zbyt daleko idący jest wniosek, że przy realizacji normy kompetencyjnej

z art. 41a ust. 5 u.s.g. należy interpretować ją ściśle i literalnie. W przypadku aktów prawa miejscowego, użytego przez ustawodawcę zwrotu "na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego" (art. 94 Konstytucji), nie należy wykładać w sposób tak ścisły

i precyzyjny, jak przy wydaniu aktu wykonawczego. Uchwałodawca przy regulowaniu aktu prawa miejscowego dysponuje większą swobodą w zakresie kształtowania aktu. Powinien mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 87 ust. 1 Konstytucji hierarchię źródeł prawa

i wynikającą stąd zasadę, że akt prawa niższego rzędu nie może być sprzeczny z przepisami aktów wyższego rzędu. Realizacja normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego powinna uwzględniać też zasady wykładni prawa, w tym cel jakiemu ma służyć sformułowana przez ustawodawcę delegacja ustawowa.

Analiza art. 41a ust. 5 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie upoważnia on organu stanowiącego gminy do określania stricte zasad procedowania nad projektami uchwał zgłaszanych w ramach tych inicjatyw, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda i z czym zgodził się w zasadzie Wójt Gminy. Dlatego błędne jest stwierdzenie zawarte na ten temat w § 1 in fine uchwały, co uzasadniało wyeliminowanie tego fragmentu z treści uchwały. Zasadnie wywiódł w tym względzie pełnomocnik gminy, że procedowanie nad zgłoszonym projektem odbywa się na zasadach ustalonych w ustawie o samorządzie gminnym

i statucie gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.).

Jak w związku z tym należy rozumieć "szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich", do których określenia zobowiązuje radę gminy art. 41a ust. 5 u.s.g. W tej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada

2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19 (publ. w CBOSA). NSA wyjaśnił, że zasadami "wnoszenia inicjatyw obywatelskich" a także "tworzenia komitetów obywatelskich" w rozumieniu delegacji ustawowej z art. 89a ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, która jest tożsama z delegacją zawartą w art. 41a ust. 5 u.s.g., jest zbiór podstawowych reguł postępowania dla wnoszenia inicjatyw obywatelskich a także tworzenia komitetów obywatelskich. NSA uwzględnił, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności. NSA w cytowanym wyroku wskazał, że dla oceny, czy doszło do istotnego naruszenia prawa należy rozważyć, jaką normę prawną w kontrolowanym akcie prawa miejscowego zawarto i czy jest dla tej regulacji właściwe upoważnienie ustawowe, spełniające wymogi art. 94 Konstytucji. Dostrzegł, że zawarta w omawianym przepisie dyspozycja "szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych..." jest ogólnikowa i niewystarczająca do ustalenia o jakie konkretnie zasady chodzi. Ich rekonstrukcja wymaga uwzględnienia, że realizacja obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wymaga szeregu czynności po stronie obywateli jak i organów gminy, wynikających z treści art. 41a ust. 1-5 u.s.g. NSA wyróżnił w ramach tych przepisów dwa etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Pierwszy organizacyjno-formalny, w ramach którego następuje utworzenie komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną

i organizacją zbierania podpisów mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. W ramach pierwszego etapu następuje też weryfikacja projektu uchwały pod względem formalnym, w szczególności w zakresie wymaganej liczby poparcia. Etap pierwszy kończy się skierowaniem projektu pod obrady rady. Drugi etap, który można nazwać merytorycznym, dotyczy rozpatrywania projektu przez radę, a więc właściwego procedowania nad nim. Ta materia wykracza poza granice art. 41a ust. 5 u.s.g. Natomiast czynności podejmowane przez organy gminy w ramach pierwszego etapu organizacyjno-formalnego mieszczą się w granicach "zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 763/19, publ. w CBOSA).

Zakwestionowany przez Wojewodę § 5 uchwały nie określa stricte procedowania nad projektami uchwał zgłaszanych w ramach inicjatywy obywatelskiej, ale dotyczy zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, tj. określa reguły postępowania przy wnoszeniu projektów uchwał zgłaszanych przez obywateli, co mieści się w granicach art. 41a ust. 5 u.s.g. Do takich reguł postępowania można zaliczyć wstępne czynności służące weryfikacji formalnych wymogów projektu i nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały przez przewodniczącego rady. W szczególności, w światle art. 41a ust. 1 u.s.g., zasadne jest określenie sposobu i terminu weryfikacji posiadania czynnego prawa wyborczego przez osoby podpisane pod projektem uchwały (§ 5 ust. 1 uchwały). Sąd nie znajduje też podstaw do uznania, aby lokalny prawodawca nie mógł w ramach omawianych zasad wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej przyjąć, że projekt obywatelski podlega opiniowaniu przez wójta gminy i właściwe komisje rady (§ 5 ust. 3 uchwały). Do zadań wójta gminy należy kierowanie bieżącymi sprawami gminy, przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, wykonywanie uchwał rady gminy, w tym wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1- 3 u.s.g.). Wójt gminy jest zatem organem, który powinien mieć najszerszą wiedzę na temat potrzeb i możliwości gminy. Opinie, czyli niewiążące oceny projektu, sporządzone przez wójta i właściwą przedmiotowo stałą komisję rady, przedłożone radzie wraz z projektem uchwały, umożliwią radzie kompleksową ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy,

a przez to sprawne procedowanie nad projektem obywatelskim. Przyjęcie takiej reguły zapewnia, że każdy projekt obywatelski zostanie poważnie potraktowany i pod obrady trafi projekt przeanalizowany pod względem formalnoprawnym. Przyczynić się to może do zwiększenia efektywności inicjatyw obywatelskich, co odpowiada celowi obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Pamiętać należy, że omawiany przepis art. 41a u.s.g. dodany został nowelą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli

w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 130). W uzasadnieniu projektu powyższej ustawy projektodawcy wskazali, że "w zakresie zmian w ustawach samorządowych wnioskodawcy proponują zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują (...) Projekt wprowadza instytucję obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Będzie ona przysługiwała odpowiednio grupie mieszkańców gminy, powiatu, województwa. Ustawa określa liczbę osób, mających prawo wystąpić z powyższą inicjatywą. Projekty ustaw zgłoszone w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej będą musiały stać się przedmiotem obrad najbliższej sesji organu stanowiącego odbywającej się nie później niż po upływie 3 miesięcy od daty złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej będzie miał prawo wskazać osoby, które będą uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac nad projektem uchwały. Rodzaje spraw, których może dotyczyć projekt uchwały, zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, w szczególności liczbę wymaganych podpisów, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty będzie określał w drodze uchwały organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego" (druk sejmowy VIII.2001, Lex).

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika zatem, że ustawodawca skonstruował szerokie upoważnienie. Za taką oceną przemawia cel ustawy (zwiększenie udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania organów stanowiących samorządu terytorialnego); pozostawienie organom uchwałodawczym określenie: szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Mając na uwadze powyższe, uchwała rady gminy winna

z jednej strony uwzględniać, że wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane, a z drugiej strony realizować obowiązek sformułowania szczegółowych zasad wnoszenia inicjatywy obywatelskiej, a także formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty, jak to wynika z art. 41a u.s.g.

Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 i ust. 3 oraz § 6 ust. 1 we wskazanym zakresie, o co wnosił Wojewoda. W tym zakresie skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stwierdzenia nieważności wymagał natomiast, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., § 5 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym, jeżeli stwierdzono brak wymaganej liczby podpisów – Przewodniczący Rady odmawia nadania biegu projektowi uchwały. Postanowienie to

w sposób istotny narusza art. 41a ust 3 u.s.g., stanowiący, że projekt uchwały zgłoszony

w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu projekt obywatelski staje się bezwarunkowo przedmiotem obrad rady gminy. Ustawodawca nie przewidział możliwości nieprzedłożenia złożonego projektu pod obrady rady. Tym samym, organem upoważnionym do decydowania co do losów przedłożonego projektu uchwały

w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest wyłącznie rada gminy. Zgodnie też z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przepis ten kształtuje wyczerpująco charakter funkcji przewodniczącego, ograniczając zakres jego uprawnień wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Wyklucza to podejmowanie przez przewodniczącego rady władczych, jednoosobowych decyzji w przedmiocie czy składany projekt uchwały spełnia określone wymogi i w związku z tym czy powinien być przedmiotem obrad rady.

Mając na uwadze cel omawianych regulacji, służących zapewnieniu realnego

i nieskomplikowanego wnoszenia inicjatyw obywatelskich, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego także zapisów § 3 ust. 1 lit d) i e) zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tymi unormowaniami projekt uchwały wniesiony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinien zawierać określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały (lit. d) i ustalenie terminu obowiązywania lub wejścia w życie uchwały (lit. e). Stawianie takich wymogów obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej, których spełnienie warunkuje merytoryczne rozpatrzenie projektu przez radę stanowi nadmierny formalizm i jest w ogóle niepotrzebne. Przepisy ustawy

o samorządzie gminy jasno wskazują podmiot odpowiedzialny za wykonanie uchwał rady gminy. Z art. 30 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że to organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady gminy. Stosownie zaś do art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, a tym samym wejścia ich w życie, określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Ustawa ta określa w art. 4 jakie może być vacatio legis aktów normatywnych

i kiedy możliwa jest wsteczna moc obowiązująca aktu normatywnego (art. 5). To organ stanowiący gminy decyduje i określa, kiedy uchwała może wejść w życie. Uchwały, które nie podlegają ogłoszeniu w publikatorach wymienionych w tej ustawie obowiązują z chwilą podjęcia uchwały przez radę gminy.

Z przedstawionych względów Sąd orzekł jak w wyroku.