Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 682/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 57 par.4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Janina Kosowska NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2207/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2207/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W wyniku pisma z dnia [...], którym Spółka [...] zgłosiła zamiar wykonania montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach 3 m na 6 m w W. w pasie drogowym ul. [...] w rej. stacji benzynowej [...], decyzją z dnia [...], nr [...] zn. [...] wydaną z up. Prezydenta [...] W. zgłoszono sprzeciw wobec powyższej budowy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonane zgłoszenie nie dotyczy robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wskazał, że budowa nośników reklamowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Instalacja może się odbywać w ramach istniejącej już konstrukcji, budowa konstrukcji związanej z gruntem w sposób zabezpieczający ją przed zniszczeniem przez czynniki atmosferyczne wymaga natomiast pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną interpretację oraz art. 39 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie obowiązywania upoważnień udzielonych przez [...] jako Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu odwołania podniosła zaś, że nośniki reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 39 ustawy o samorządzie gminnym podniesiono, że decyzja jest nieważna, ponieważ żaden pracownik Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta nie mógł być upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu, skoro z dniem [...] dotychczasowy Prezydent zrzekł się pełnienia tej funkcji, a na stanowisku tym powstał wakat.

Decyzją z dnia [...], zn. [...] Wojewoda M. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zarzut odwołania dotyczący braku stosownego pełnomocnictwa jest niesłuszny, ponieważ rezygnacja Prezydenta Miasta ze sprawowania tej funkcji nie spowodowała wygaśnięcia udzielonych pełnomocnictw. Organ uznał jednak za zasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem organu instalacja urządzeń reklamowych mieści się w zakresie robót wskazanych w powyższym przepisie, które nie powodują obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nie umorzenie postępowania w sprawie, mimo upływu 30-dniowego terminu od dnia zgłoszenia do dnia doręczenia decyzji, oraz art. 7, 10, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu, tymczasem w niniejszej sprawie termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu upływał w dniu [...] (sobota), zatem doręczenie decyzji w poniedziałek dnia [...] nastąpiło po terminie, co powinno skutkować umorzeniem postępowania przez organ II instancji. Odnośnie naruszeń przepisów kpa, Spółka podniosła, że nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, a organ nie zbadał rzetelnie sprawy – nie sprawdzając nawet, czy sprzeciw został wniesiony w terminie, co potwierdza uzasadnienie decyzji, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w obecnym stanie prawnym ugruntował się pogląd, potwierdzony w orzecznictwie, że sobotę traktuje się równorzędnie z dniem ustawowo wolnym od pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r. wniesioną przez Spółkę skargę stwierdził, że stanowisko, zgodnie z którym sobota powinna być traktowana jak dzień ustawowo wolny od pracy, zostało ugruntowane w orzecznictwie w związku z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 2000 r., III RN 195/99 i należy uznać, że sprzeciw doręczony pełnomocnikowi inwestora w dniu [...], w związku z tym, że termin do wniesienia sprzeciwu upływał w sobotę w dniu [...], został doręczony z zachowaniem ustawowego terminu.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Spółka [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 § 4 kpa poprzez przyjęcie, że w przypadku, gdy 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego upływa w sobotę, to za ostatni dzień tego terminu uważać należy najbliższy następny dzień powszedni. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nawet przyjmując interpretację, iż w przypadku terminu do wniesienia środka odwoławczego sobota powinna być traktowana równorzędnie z dniem ustawowo wolnym od pracy, nie ma podstaw do przyjęcia, że sobota powinna być tak traktowana w przypadku ustalania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji. Sąd dokonał zatem niedopuszczalnej w niniejszej sprawie wykładni contra legem art. 57 § 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art.183 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 57 § 4 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż z niektórymi poglądami zawartymi w skardze należy się zgodzić.

Bezspornym jest, że sobota jako dzień wolny od pracy nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu postanowień ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), jak również art. 57 § 4 k.p.a. i w tej części należy zgodzić się z poglądami skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednak jasno i wyczerpująco wyjaśniono, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjęto przy obliczaniu terminów, wolną sobotę traktować podobnie jak dzień ustawowo wolny od pracy, skoro ustawą z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy (Dz.U. Nr 28, poz. 301) wprowadzono pięciodniowy tydzień pracy. Zmiana powyższa w przepisach Kodeksu pracy powinna jednocześnie spowodować nowelizację przepisów wcześniej powołanej ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. lub innych ustaw (k.p.a., k.p.c., k.c.), co byłoby w pełni uzasadnione z uwagi na to, że w praktyce w większości zakładów pracy sobota właśnie jest tym dodatkowym dniem wolnym od pracy na skutek czego, wszystkie urzędy administracji publicznej, sądy, jak i przytłaczająca większość urzędów pocztowych w sobotę jest nieczynna. W tym stanie rzeczy, orzecznictwo sądowe zrównujące wolne soboty z dniami ustawowo wolnymi od pracy jeżeli koniec terminu przypadnie na sobotę, wyszło naprzeciw potrzebom społecznym, aby w takich przypadkach strony (uczestnicy postępowania) nie były pozbawione jednego dnia z trzydziestodniowego terminu. Wydaje się, że taka wykładnia przepisów (wykładnia funkcjonalna) była jak najbardziej uzasadniona i potrzebna, tym bardziej że w niektórych ustawach prawodawca już zrównał soboty z dniami ustawowo wolnymi od pracy, np. art. 83 § 2 p.p.s.a. i art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej. Należy zgodzić się również z poglądem, iż tak dokonana wykładnia przepisów dotyczących obliczania terminów może budzić pewne obiekcje, jak każda wykładnia funkcjonalna (celowościowa). Nie można jednak zgodzić się z dalszymi rozważaniami i wnioskami skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi autor jej, akceptuje taką wykładnię art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli chodzi o termin do wniesienia środka odwoławczego ale nie akceptuje jeżeli chodzi o sposób obliczania trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przy wszystkich zastrzeżeniach co do wykładni funkcjonalnej art. 57 § 4 k.p.a., pamiętając również, iż wykładnia uznająca sobotę za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy, wynikła z orzeczeń sądowych, w których chodziło o zapewnienie ochrony sądowej praw jednostki, nie do przyjęcia w świetle art. 32 Konstytucji jest pogląd, uzależniający obliczanie terminów od tego, czy termin ten ma być dochowany przez stronę (wniesienie środka odwoławczego), czy też przez organ (wniesienie sprzeciwu), jak w przypadku art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Terminy niezależnie od tego czy są terminami prawa materialnego, czy też procesowego są instytucją prawną neutralną, uniwersalną, których sposobu obliczania nie można dowolnie kształtować w zależności od tego dla kogo jest to termin, kto powinien w tym terminie dokonać prawnie przewidzianej czynności (wnieść odwołanie, dokonać zgłoszenia, wnieść skargę, wnieść sprzeciw).

Rozumienie danego terminu wynikającego z konkretnego przepisu prawa, jako elementu powszechnie obowiązującego źródła prawa (ustawy), czy też jako przejaw procesu stosowania prawa, wynikający z wykładni dokonanej przez uprawniony organ (sąd), nie może naruszać konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zgodnie z poglądami doktryny jak i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powyższa zasada zawarta w art. 32 Konstytucji RP odnosi się nie tylko do obywateli RP ale do wszystkich podlegających jurysdykcji RP osób fizycznych, a także i do osób prawnych, pomimo że przepis ten został zamieszczony w rozdziale II "wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" (B. Banaszak, Prawo konstytucje, Nb 411,3. wyd., Warszawa 2004; J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 577; wyrok TK z 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU 1999, nr 2, poz. 24).

W stosunku do organów administracji publicznej zapewne odnosi się tylko zdanie pierwsze art. 32 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym, "wszyscy są wobec prawa równi", co w tym przypadku oznacza, że dany przepis należy tak samo rozumieć (wykładać) w stosunku do wszystkich adresatów normy prawnej, niezależnie od tego czy są oni osobami fizycznymi, osobami prawnymi, czy też innymi podmiotami nieposiadającymi osobowości prawnej (np. organy), chyba że ustawodawca wyraźnie określił odmienny sposób rozumienia danego przepisu w stosunku do pewnej grupy adresatów. Oczywiście zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa ale osoby fizyczne, osoby prawne oraz inne podmioty podlegające prawu polskiemu stosownie do art. 83 Konstytucji, mają obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, co nie zmienia tego, ze wszyscy są wobec prawa równi (wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, niepubl.; wyrok NSA z 13 marca 2007 r. , II OSK 445/06, niepubl.).

Zasadę zawartą w tym fragmencie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika, że "wszyscy są wobec prawa równi", należy z jednej strony rozumieć jako dyrektywę legislacyjną skierowaną do prawodawcy, wskazującą jak należy w demokratycznym państwie prawnym stanowić prawo, a z drugiej strony jest to dyrektywa interpretacyjna adresowana do organów, w tym również do sądów, dokonujących wykładni przepisów prawnych wskazująca, jak należy prawidłowo (zgodnie z zasadami Konstytucji) dokonywać wykładni (wyrok TK z 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 35).

W związku z powyższym wykładnia przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 57 § 4 k.p.a. w odniesieniu do sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, nie może być oparta na innych zasadach, jak obliczanie innych terminów przewidzianych dla stron, o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.