Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 380/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 46 pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Rzecznika Praw Obywatelskich od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń ludności w czasie stanu epidemii oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. m. in. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.) wymierzył K. W. karę pieniężną w kwocie 10.000 złotych za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń ludności w postaci spotkań i zebrań w czasie stanu epidemii.

Jak ustalił organ pierwszej instancji, K. W., pełniąca obowiązki Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Ś., w dniu 23 kwietnia 2020 r. około godziny 12.00 przed budynkiem Urzędu Miejskiego w Rynku w Ś. wraz z innymi pracownikami MDK rozdawała mieszkańcom miasta maseczki ochronne wielorazowego użytku, własnoręcznie uszyte przez pracownice MDK. Według organu, strona naruszyła zakaz organizowania zgromadzeń ludności w postaci spotkań i zebrań, niezależnie od ich rodzaju, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w czasie stanu epidemii przez spotkanie z innymi osobami w celu rozdania im maseczek. Strona była bowiem inicjatorem akcji darmowego rozdawania maseczek i sama brała udział w spotkaniu w Rynku. Ilość zebranych w Rynku mieszkańców dokumentują zapisy z monitoringu Urzędu Miasta w Ś. (kamera z widokiem na schody do Urzędu Miejskiego, kamera od strony bankomatu bez widoku na schody). Zdaniem organu, strona mogła rozważyć inny sposób dystrybuowania maseczek ochronnych z poszanowaniem wprowadzonych na czas epidemii ograniczeń i zakazów (np. przez przekazywanie maseczek do skrzynek pocztowych lub rozstawienie automatów do pobierania maseczek). Waga i okoliczności naruszenia prawa, z uwagi na potrzebę ochrony życia lub zdrowia oraz ważnego interesu publicznego, wymagają nałożenia kary administracyjnej, albowiem strona stworzyła niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego, co wyklucza uznanie znikomości wagi naruszenia prawa. Dlatego też w ocenie organu, biorąc pod uwagę zarobki strony i jej wydatki, kara w minimalnej wysokości ustawowego zagrożenia 10.000 zł, jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony.

W odwołaniu pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zawieszenie rygoru natychmiastowej wykonalności, zarzucając:

- naruszenie art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ nie potraktowano strony w sposób równy, albowiem w telewizji pokazywano migawki z rozdawania maseczek przez wysoko postawioną urzędniczkę państwową w randze ministra bądź wiceministra, a tłum ludzi był w znacznych rozmiarach, bez zachowania odległości;

- naruszenie art. 28 w związku z art. 29 k.p.a. przez błędne ustalenie, że odpowiedzialną za rzekome zgromadzenie jest strona, chociaż akcję rozdawania maseczek przeprowadziła jednostka organizacyjna MDK, której skarżąca jest dyrektorem,

- naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach, ponieważ kilkunastominutowa akcja rozdania uszytych własnymi środkami i kosztem własnego czasu maseczek w żaden sposób nie wypełnia definicji ustawowej zgromadzenia; poza tym organ zbyt szeroko zinterpretował pojęcie "imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju",

- naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., ponieważ organ sam nie poczynił żadnych ustaleń i nie przeanalizował argumentów strony, tylko bezkrytycznie przyjął stanowisko, wyrażone przez Policję, mimo że przepisy nie pozwalają Policji na wykonywanie jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej,

- naruszenie trybu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wobec strony zostało wszczęte postępowanie karne o czyn z art. 165 § 1 k.k. i nie zostało ono zakończone,

- nieudowodnienie, aby kilkunastominutowa akcja rozdawania maseczek wpłynęła na zagrożenie zdrowia mieszkańców miasta, skoro nie było żadnych skutków epidemiologicznych; organ nie wziął też pod uwagę bardzo istotnego celu charytatywnego akcji i chęci pomocy mieszkańcom miasta kosztem wielogodzinnej pracy 3 – osobowego zespołu pracownic MDK.

Udział w postępowaniu zgłosił i złożył odwołanie od decyzji również Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar. Rzecznik zarzucił rażące naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i w związku z art. 7 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, a także o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania RPO wywodził, że zakaz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, wynikający z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Stosownie bowiem do art. 46b pkt 1 ustawy RM została upoważniona do nakładania wymienionych w art. 46 ust. 4 "ograniczeń, obowiązków i nakazów". Tym samym uprawnienie to nie obejmuje ustanawiania zakazów, w tym zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń. Do wprowadzenia zakazu organizowania zgromadzeń w drodze rozporządzenia został upoważniony jedynie minister do spraw zdrowia i wojewoda. Zatem zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy tylko naruszenie zakazu zgromadzeń wprowadzonych przez Ministra Zdrowia lub wojewodę, mogło skutkować nałożeniem kary pieniężnej na osobę, która dopuściła się tego naruszenia. Ponadto art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy uprawnia do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku, gdy dana osoba naruszy zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń, a nie imprez, spotkań i zebrań, które nie są traktowane jako zgromadzenia.

Zdaniem RPO żaden przepis nie daje Policji w ramach jej ustawowych zadań uprawnień do gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych, prowadzonych przez organ administracji państwowej. W konsekwencji Państwowa Inspekcja Sanitarna pozyskała dane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji RP oraz z naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy o Policji. Jedyne dowody pozyskano w trakcie postępowania w sposób sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W sprawie nie wystąpiły również przesłanki pozwalające na pozbawienie strony gwarancji procesowych, wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 2 k.p.a.). RPO zwrócił także uwagę, że zgodnie z obecnie obowiązującym § 15 ust. 9 rozporządzenia RM z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 964 ze zm.) zakaz imprez, spotkań i zebrań nie dotyczy spotkań do 150 osób. Tymczasem liczba osób, które odbierały rozdawane przez stronę maseczki była mniejsza niż 150 osób. Stosownie do art. 189c k.p.a. organ odwoławczy powinien uwzględnić obecnie obowiązujące przepisy.

Po rozpatrzeniu odwołań D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy zauważył, że w opisie deliktu administracyjnego przypisanego stronie nacisk położono zarówno na to, że strona organizowała i była inicjatorem zdarzenia, jaki i na to, że brała w nim czynny udział jako organizator, co powoduje, że tak opisane naruszenie mieści się w znamionach naruszenia zakazu imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, ujętego w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Nie jest jednak jasne, czy strona brała udział w spotkaniu jako Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w Ś., a więc w związku z wykonywaniem przez nią czynności zawodowych lub zadań służbowych, co zwalniałoby ją zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia z obowiązku stosowania się do ograniczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia. Strona w swoich zeznaniach podała, że przeprowadzenie akcji rozdawania maseczek, uszytych przez osoby będące pracownikami kierowanego przez nią MDK było jej decyzją, o której poinformowała swojego przełożonego – Burmistrza Miasta Ś., który nie widział przeciwwskazań do zorganizowania tej akcji. Osoby szyjące maseczki to pracownicy MDK, którzy robili to dobrowolnie w jednym z pomieszczeń MDK, używając prywatnych maszyn. Zdaniem organu, nie wiadomo jednak, czy strona i pozostali pracownicy MDK wykonywali te czynności w czasie pracy, czy też będąc na urlopach. Nie zostało ustalone, skąd pochodziły materiały do uszycia maseczek, czy zostały nabyte ze środków, z których finansowana jest działalność jednostki czy też materiały te zostały nabyte z funduszy prywatnych osób zaangażowanych w akcję szycia maseczek. Do statutowych zadań MDK należy organizowanie imprez zbiorowych z zakresu działalności kulturalnej, ale w opisie statutowych zadań nie mieści się organizowanie spotkania ludności w celu rozdawania maseczek. Nie sposób stwierdzić, że akcja rozdawania maseczek mieściła się w zakresie zadań statutowych MDK, jednak nie można automatycznie przyjąć, że nie była to akcja MDK Nie wynika z materiału dowodowego sprawy, co dokładnie ustalono z Burmistrzem odnośnie przeprowadzenia akcji, w tym warunków jej przeprowadzenia. Konieczne jest więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu usunięcia powyższych wątpliwości, w szczególności przesłuchanie strony, przy udziale MDK jako strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy podjąć próbę zaliczenia w poczet materiału dowodowego sprawy filmów informacyjnych o akcji szycia maseczek, zamieszczonych na portalu Youtube oraz treści internetowych publikacji, promujących akcję rozdawania maseczek.

Organ odwoławczy wskazał również, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość czynienia ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu karnym. Natomiast zasada, określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa maja charakter czasowy i wygasają zgodnie z niezmienionym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Poza tym okoliczność, że postępowanie karne o czyn z art. 165 k.k. jest w toku nie stanowi sama w sobie przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Znaczenie dla sprawy miałoby dopiero prawomocne skazanie strony przez sąd za jej zachowanie, będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył również, że organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich konstytucyjności.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie decyzji D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zarzucając rażące naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Rzecznik wskazał, że rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a,, ale też musi ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadą nieważności w związku z wydaniem jej bez podstawy prawnej, z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej lub z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną postępowania. Tymczasem organ nie odniósł się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W oparciu o art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy może zostać wprowadzony zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, ale wyłącznie w drodze rozporządzenia ustanawiającego stan epidemii, wydanego przez wojewodę lub ministra właściwego do spraw zdrowia. Z kolei RM, zgodnie z art. 46b pkt 1 ustawy, ma umocowanie do ustanowienia w rozporządzeniu ograniczeń, obowiązków i nakazów wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy. Wynika stąd, że Rada Ministrów nie jest uprawniona do ustanowienia zakazu określonego w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, tj. zakazu organizowania widowisk i innych ograniczeń. Naruszenie tego rodzaju zakazu, który został wprowadzony przez Radę Ministrów, nie jest zagrożone karą pieniężną, bowiem podstawą prawną tego zakazu nie jest art. 46 ust. 4 pkt 4, ani też art. 46b pkt 1 ustawy. Przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, że karze pieniężnej podlega ten, kto nie stosuje się do zakazów ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b ustawy. Niezależnie zatem od faktu, że unormowania zawarte w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii są niezgodne z Konstytucją, bowiem zostały wydane bez upoważnienia ustawowego, to nie ulega wątpliwości, że naruszenie wprowadzonego na ich podstawie zakazu spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju nie może skutkować wymierzeniem kary pieniężnej, bowiem zakaz ten nie został wymieniony w dyspozycji art. 48a ust. 1 ustawy. Zatem decyzja wymierzająca stronie karę pieniężną nie ma umocowania w prawie, a więc została wydana bez podstawy prawnej.

Wymierzenie stronie kary pieniężnej może zostać także uznane za działanie z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami określonymi w przepisach, stanowiących podstawę materialno-prawną decyzji. Sprzeczność ta jest oczywista i bezsporna oraz "rzuca się w oczy" przy prostym zestawieniu treści rozstrzygnięcia z treścią przepisów prawa. Decyzja obarczona jest kwalifikowaną wada prawną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i na jego podstawie uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Do umorzenia postępowania pierwszej instancji powinno dojść z powodu jego bezprzedmiotowości, spowodowanej brakiem podstaw prawnych do wymierzenia stronie kary pieniężnej.

W odpowiedzi na sprzeciw D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Sprzeciw w niniejszej sprawie podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20).

Ocena sądu ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1267/20).

Sąd w ramach kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Inicjuje on postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. dokonywana jest przez pryzmat prawa materialnego, lecz nie prowadzi do badania naruszeń przepisów materialnych.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje z uwzględnieniem określonej podstawy materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Należy podkreślić, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji.

Istota sporu w postępowaniu administracyjnym dotyczyła zasadności wymierzenia zainteresowanej kary pieniężnej z uwagi na naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń ludności w postaci spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał m. in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697 ze zm.). Organ odwoławczy słusznie zauważył, że stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia RM ograniczenia dotyczącego spotkań i zebrań nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych (...).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność ustalenia, czy akcja rozdawania mieszkańcom miasta maseczek wielokrotnego użytku w Rynku przed siedzibą Urzędu Miasta zorganizowana przez zainteresowaną była związana z wykonywaniem przez nią czynności zawodowych lub zadań służbowych. Jest to bowiem podstawowa okoliczność, która determinuje, że zorganizowanie spotkania czy też zebrania nie stanowi naruszenia przepisów prawa, obowiązujących w czasie ogłoszonego stanu epidemii.

Trafnie organ odwoławczy zauważył, że zainteresowana w trakcie przesłuchania w dniu 24 kwietnia 2020 r. wyjaśniła, że przed przystąpieniem do szycia maseczek rozmawiała z Burmistrzem Miasta, który zaakceptował inicjatywę szycia i rozdawania maseczek przez pracownice Miejskiego Domu Kultury. Zainteresowana pełniła wówczas obowiązki Dyrektora MDK, a stosownie do § 9 ust. 2 Statutu MDK (załącznik do uchwały nr XXVIII/166/ /2012 Rady Miejskiej w Ś. z dnia 10 października 2012 r. – Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia 19 listopada 2012 r. poz. 3977) Dyrektora Miejskiego Domu Kultury powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta lub zawiera z nim umowę o zarządzanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Burmistrz Miasta wykonuje wobec Dyrektora czynności z zakresu prawa pracy i jest jego zwierzchnikiem służbowym. Wynagrodzenie Dyrektora ustala Burmistrz Miasta (ust. 3). Nadzór merytoryczny nad działalnością Miejskiego Domu Kultury sprawuje bezpośrednio Burmistrz Miasta (ust. 4). Według wyjaśnień zainteresowanej szycie i rozdawanie maseczek uzgodnione było z jej bezpośrednim przełożonym służbowym. W trakcie przesłuchania zainteresowana podała również, że osoby szyjące maseczki to pracownicy MDK, którzy robili to dobrowolnie z użyciem maszyn, stanowiących prywatną własność pracowników, w jednym z pomieszczeń MDK. Informacja o akcji rozdawania maseczek zamieszczona była na stronie internetowej Urzędu Miasta, a przez głośnik z Urzędu Miasta podawany był komunikat odnośnie zachowania odpowiedniej odległości między oczekującymi ludźmi. Jednocześnie zainteresowana wyjaśniła, że "cała ta akcja to inicjatywa dobrych ludzi. Nikt nam nie kazał tego robić, to była nasza własna inicjatywa".

Również osoba zawiadamiająca o przestępstwie wskazała w dniu 24 kwietnia 2020 r.: "Z tego co wiem, akcja zorganizowana była przez Burmistrza Miasta (...) oraz Miejski Dom Kultury". Osoba ta zwróciła również uwagę, że "na stronie internetowej Urzędu Miasta znajdują się informacje, które nie oddają rzeczywistej sytuacji".

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie powziął wątpliwości odnośnie tego, czy zainteresowana zorganizowała akcję rozdawania maseczek bezpośrednio mieszkańcom miasta w ramach wykonywania zadań służbowych czy też była to tylko jej prywatna inicjatywa, realizowana w czasie prywatnym. Organ odwoławczy trafnie również stwierdził, że te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co skutkowało naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że należy wyjaśnić, czy zainteresowana i pozostali pracownicy MDK szyli i rozdawali maseczki w czasie pracy czy też przebywali na urlopach wypoczynkowych; a także skąd pochodziły materiały potrzebne do uszycia maseczek, czy zostały nabyte ze środków przeznaczonych na działalność MDK (§ 14 Statutu MDK) czy też z funduszy prywatnych osób zaangażowanych w szycie maseczek. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga też kwestia zakresu ustaleń dokonanych przez zainteresowaną z Burmistrzem Miasta w kwestii szycia i rozdawania maseczek. Istotne jest też wyjaśnienie kwestii zamieszczania na stronie internetowej Urzędu Miasta informacji dotyczących rozdawania maseczek. Zatem organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność przesłuchania w sprawie zainteresowanej przy udziale organu Gminy, a także dołączenia w poczet materiału dowodowego filmów zamieszczanych na portalu Youtube oraz treści innych internetowych publikacji dotyczących szycia i rozdawania maseczek w poczet materiału dowodowego sprawy.

Jednocześnie należy zgodzić się z organem, że tak szeroki zakres postępowania wyjaśniającego nie mógł zostać przeprowadzony z zastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut obarczenia decyzji organu pierwszej instancji kwalifikowaną wadą prawną wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał m. in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697 ze zm.). Natomiast poza zakresem kontroli Sądu decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. na podstawie złożonego sprzeciwu leży badanie zgodności z Konstytucją § 14 ust. 1 pkt rozporządzenia ze względu, jak wskazał skarżący, na jego wydanie bez upoważnienia ustawowego.

W kwestii zarzutu braku podstaw prawnych do wymierzania przez organy administracji kary pieniężnej z uwagi na naruszenie zakazu organizowania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, ustanowionego przez Radę Ministrów, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt ustawy podlega karze pieniężnej ten, kto nie stosuje się do nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3 – 5 lub w art. 46b pkt 2 i 8. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. wydane zostało z powołaniem upoważnienia zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym przewidzianym w art. 46b pkt 1 Rada Ministrów może ustanawiać ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 oraz dodatkowe ograniczenia, obowiązki, nakazy i zakazy wymienione w pkt 2-12 w art. 46b. Korzystając z upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 46b pkt 1 wprowadzono zakaz, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 4, tj. organizowania zgromadzeń ludności m. in. w postaci spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju - § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM. Jak już powyżej wyjaśniono, zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia nie podlega badaniu w toku postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe i nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.