Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 587/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. L. wniósł skargę na decyzję Wojewody z 13 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 6 lutego 2020 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 15 października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Starosta dniu 15 października 2018 r. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S. Na skutek złożenia oświadczenia stron o zrzeczeniu się prawa do odwołania decyzja ta stała się ostateczna dnia 16 października 2018 r.. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 28 października 2018 r. wnieśli E. i J. M., M. N., M. L. i T. O., którzy nie zostali uznani za strony przedmiotowego postępowania.

Wojewoda przekazał według właściwości Staroście odwołania ww. osób jako wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 15 października 2018 r.

W dniu 12 marca 2019 r. organ I instancji wezwał E. i J. M., M.N., M. L. i T. O. do uzupełnienia wniosków o informację, kiedy dowiedzieli się oni o przedmiotowej decyzji oraz o wskazanie przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na powyższe, adresaci wezwania wskazali, iż przyczyną wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli okoliczność, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawcy podali również że są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z planowanym przedsięwzięciem, zatem powinni być uznani za strony postępowania. Dodali także, iż o przedmiotowej decyzji Starosty dowiedzieli się w terminie 30 dni od dnia jej wydania.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2019 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 15 października 2018r. i zawiadomił jednocześnie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków dowodowych w sprawie.

Decyzją z 6 lutego 2020 r. Starosta po rozpatrzeniu wniosku M. L. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 15 października 2018 r. zatwierdzające, projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. L. nie wykazał interesu prawnego w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, a jedynie co najwyżej interes faktyczny, który wynika z okoliczności subiektywnych. Dodał organ, że skarżący jest właścicielem działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z przedmiotową inwestycją.

Wojewoda przystępując do rozpoznania sprawy wobec wniesienia przez skarżącego odwołania omówił zasady i tryb postępowania wznowieniowego podkreślając, że w niniejszej sprawie podstawą prawną wznowienia postępowania jest przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzję ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określa z kolei art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowania, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej "Prawo budowlane"), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jako stanowiącego lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 Kpa.

Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" jest zdefiniowane przepisem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe zatem wskazanie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania, jako strona w danym postępowaniu, następuje indywidualnie poprzez określenie dla każdej inwestycji obszaru oddziaływania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1321/2006, CBOSA) wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym ".

W tym kontekście przymiot strony mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, na których nie jest lokalizowana inwestycja. O przyznaniu danemu podmiotowi statusu strony decydują takie okoliczności jak rodzaj inwestycji, jej rozmiar, wielkość działki, na której ma być realizowana, odległości od działek sąsiednich, oraz odległości od zabudowań na tych działkach, wysokość planowanej zabudowy oraz zabudowy na działkach sąsiednich i ukształtowanie terenu. Dlatego mając cały czas na uwadze definicję obszaru oddziaływania, która odgrywa kluczową rolę w ustalaniu kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zdaniem Wojewody należy przyjąć, że do przepisów odrębnych, które będą miały tu zastosowanie, należą przede wszystkim przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody, prawa wodnego. W niniejszej sprawie taką regulacją będzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1065, dalej "rozporządzenie").

Przedmiotem wznowionego postępowania jest wydana przez Starostę decyzja ostateczna z 15 października 2018 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S. Jak określono w projekcie budowlanym jest to I etap inwestycji, w drugim planuje się budowę budynku mieszkalnego, zaś w trzecim - budynku inwentarskiego (stajni). Skarżący nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działek nr [..]-[..], które znajdują się po przeciwnej stronie drogi niż działka inwestycyjna, w najmniejszej odległości ok. 25 m (mierzone skalówką) od projektowanego budynku. Stwierdził Wojewoda, że interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu ww. decyzji nie można wywodzić z § 12 rozporządzenia, dotyczącego odległości sytuowania budynku w stosunku do granic działki, ani z przepisów przeciwpożarowych. Również nie można go upatrywać w związku z § 13 i 60, które dotyczą kwestii zacieniania i przesłaniania sąsiedniej nieruchomości. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia oddziaływania tego obiektu na nieruchomości należące lub użytkowane przez skarżącego. Planowana inwestycja nie pozbawia również nieruchomości skarżącego dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, energia), ani dostępu do drogi. Działka, z której odbywać ma się wjazd do projektowanego budynku - nr [..] - jest drogą gminną ogólnodostępną.

Źródła interesu prawnego skarżącego nie można wywodzić również z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, do którego odnosi się art. 5 ust. 1 pkt 9, winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przewidzianymi w przepisach rozporządzenia. Jak zostało wskazane wyżej, sporna inwestycja nie ogranicza w aktualnym stanie w żaden, sposób skarżącego w możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Planowana lokalizacja budynku mieszkalnego i budynku inwentarskiego, które mają być zrealizowane w kolejnym etapie inwestycji, również nie może być źródłem interesu prawnego skarżącego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, budynek inwentarski zlokalizowano, podobnie jak budynek objęty pozwoleniem, w odległości ok. 25 m od nieruchomości skarżącego, oddzielony działką drogową, a budynek mieszkalny w odległości ok. 15 m. Z projektu nie wynika też, aby miały to być obiekty o znacznej wysokości, co przy położeniu ich po przeciwnej stronie drogi niż nieruchomości skarżącego świadczy o tym, iż nie znajdują się one w obszarze oddziaływania planowanych obiektów. Również wnioski o powołanie biegłego rzeczoznawcy oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej nie są w ocenie organu odwoławczego uzasadnione. Inwestor podał etapy inwestycji, jednak nie określił, kiedy mają zostać wykonane, gdyż obowiązku takiego nie miał. We wniosku o pozwolenie na budowę przedmiot inwestycji określono jako budynek gospodarczy, a w projekcie budowlanym doprecyzowano: "budynek gospodarczy przeznaczony do przechowywania narzędzi, sprzętu (drobny sprzęt niezbędny do obsługi siedliska, taczki, grabie, łopaty itp.). Powzięcie przez skarżącego informacji o planowanej hodowli lub hotelu dla psów w "projektowanym budynku, czyli o ewentualnym użytkowaniu obiektu niezgodnie z przeznaczeniem określonym w zatwierdzonym projekcie, nie może być przedmiotem postępowania organów; administracji architektoniczno-budowlanej. W takiej sprawie organem właściwym do podjęcia działań będzie Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast z hipotetycznej możliwości - innego sposobu użytkowania projektowanego budynku nie można wywodzić interesu prawnego skarżącego i przymiotu strony.

Wobec powyższego stwierdził Wojewoda, że z uwagi na usytuowanie inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżącego, nie znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które świadczyłyby o tym, że planowane przedsięwzięcie w aktualnym stanie spowoduje jakiekolwiek ograniczenia, wynikające zobowiązujących przepisów prawa, w możliwości zagospodarowania należących do niego działek. Inwestycja nie powoduje ograniczeń związanych z korzystaniem z sieci uzbrojenia terenu, pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, zapewnieniem wymaganej ilości godzin dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych zgodnej z przepisami, ponadto nie ma aktualnie podstaw, aby stwierdzić, że spowoduje zakłócanie spokoju lub niebezpieczeństwo wystąpienia takiej uciążliwości w przyszłości, wynikające z zamierzonej hodowli koni.

Starosta prawidłowo zatem uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 15 października 2018 r. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego, który uzasadniałby uznanie, że postępowanie w sprawie zaskarżonego pozwolenia na budowę dotyczy jego interesu prawnego. Jak wyjaśniono powyżej, organ odwoławczy również istnienia takich przepisów się nie dopatrzył.

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie:

art. 151 § 1 pkt 1 Kpa ze względu na bezpodstawne pozbawienie skarżącego praw strony postępowania przez Wojewodę;

art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko opisuje kto może być nabywcą nieruchomości rolnej, kwestionując uprawnienia do założenia siedliska rolniczego przez inwestorkę. Wskazuje na okoliczność, że pierwotny projekt budowalny dotyczył obiektu na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestorkę. W ocenie skarżącego potencjalnie prowadzona przez inwestorkę działalność rolnicza nie będzie zgodna z przepisami ochrony środowiska, czy też przepisami określającymi minimalne powierzchnie dla utrzymywania koni. W projekcie nie przedstawiono lokalizacji zbiornika na gnojówkę. Wyraził skarżący przekonanie, iż zabudowa siedliskowa jest zabudową służącą celom prowadzenia gospodarstwa rolnego, a wybudowany tzw. budynek gospodarczy jest po prostu namiotową halą przemysłowo - magazynową, która w żaden sposób nie odpowiada parametrom budynku gospodarczego do przechowywania łopaty, grabi i innego sprzętu do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ma to ważne znaczenie również w kontekście jego posadowienia na działce i jej zagospodarowania, czyli starannie wykonanego trawnika na całej części działki nie przylegającej bezpośrednio do hali. Wygląda to po prostu tak jakby inwestor zamierzał wybudować tylko tą halę, a jest to sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania, który na działce [..] przewiduje jedynie możliwość powstania siedliska rolniczego. Dodatkowo w przypadku realizacji etapów 2 i 3 zgodnie z wymogami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U.2010.116.778) zabudowana będzie cała powierzchnia działki, czyli przedstawione przez inwestora szkice nie odpowiadają wymogom przewidzianym dla działek siedliskowych. Realizacja etapu 2 i 3 uniemożliwi rozwój gospodarstwa rolnego skarżącego ze względu na zanieczyszczenie środowiska gnojowicą. Zdaniem skarżącego inwestycja wymaga przeprowadzenie postępowania w zakresie oddziaływania na środowisko, która to ocena pozwoliłaby określić zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego.

Zdaniem skarżącego uzasadnienie skarżonej decyzji w zakresie poświęconym jego interesowi prawnemu w praktyce ogranicza się do stwierdzenia, iż nie wykazał on posiadania interesu prawnego, a planowana inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy jego działek.

W związku z tym decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż organ nie dokonując szczegółowej analizy przepisów dotyczących możliwego oddziaływania na nieruchomość skarżącego błędnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i ocenił, że z uwagi na brak przymiotu strony nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania. We wznowionym postępowaniu skarżący winien być uznany za stronę postępowania i wówczas należało przeanalizować merytoryczną poprawność wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zadaniem sądu administracyjnego jest też ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy ustalenia, czy skarżącemu winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu zakończonym powołaną ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z przydomową oczyszczalną ścieków na działce nr [..] obręb B., gmina S.

Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Tylko pozytywne ustalenie, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu, pozwalałoby na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W przeciwnym razie organ orzekający zobligowany jest odmówić uchylenia decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Oznacza to, że w omawianym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego nie ma racji skarżący, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i uwzględnienia przy ocenie ich interesu prawnego zakresu faktycznego zamiaru co do planowanej działalności rolnej. Zważyć należy, że stosownie do art. 34 ustawy Prawo budowlane inwestor składa projekt w konkretnym kształcie, który organ architektoniczno-budowlany sprawdza tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Późniejsza zmiana tych założeń nie podważa treści pierwotnego wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji, ale może ewentualnie uzasadniać uruchomienie odrębnych postępowań weryfikacyjnych, co należy wyraźnie zaakcentować. W razie niezgodnego z zamierzonym sposobem użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego będzie przysługiwało skarżącemu prawo domagania się od organów nadzoru budowalnego podjęcia działań celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W kontrolowanej sprawie istotnym jest, że kwestionowaną decyzją ostateczną organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych prowadzących do wybudowania budynku gospodarczego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków w kształcie deklarowanym przez inwestora. Sposób użytkowania budynku gospodarczego został ustalony zgodnie z oświadczeniem inwestora, że będzie on służył przechowywaniu narzędzi typu drobny sprzęt niezbędny do obsługi siedliska, taczki, grabie, łopaty itp.. Kwestionowanie na obecnym etapie kwestii czy istotnie w taki sposób obiekt ten będzie wykorzystywany jest zdecydowanie przedwczesne, gdyż w istocie odnosi się do etapu już po realizacji tego budynku, który to etap nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Podkreślenia wymaga, ze tylko w deklarowanym zakresie inwestor uzyskał akceptację organu architektoniczno-budowlanego – na użytkowanie obiektu jako gospodarczego, a zatem celem innego wykorzystania będzie musiał wystąpić o zmianę sposobu użytkowania. Skarżący zaś w sytuacji innego użytkowanie obiektu będzie mógł wystąpić do organów nadzoru budowlanego z wnioskiem o doprowadzenie sposobu użytkowania do stanu zgodności z prawem. Zarzuty i obawy wyrażone w treści skargi dotyczą, co wymaga podkreślenia, już następnego, odrębnego etapu procesu inwestycyjnego. Kontrola legalności realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zamierzenia z wydanym pozwoleniem na budowę należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a więc wymaga odrębnego postępowania administracyjnego co do skutków ewentualnych naruszeń. W rozpatrywanym przypadku przedłożony do akceptacji projekt budowlany określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne.

W omawianym przypadku znany jest zakres wniosku inwestora i lokalizacja nieruchomości skarżącego, nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony.

Podnieść należy, nawiązując do argumentów skarżącego, że zgodnie z ogólną normą art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orezczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1514/17, publ. w CBOSA).

Odmiennie jednak status strony został unormowany w ustawie Prawo budowlane w art. 28 ust. 2. Słusznie organ odwoławczy wskazywał, że jest to lex specialis względem ogólnej normy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2. Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).

Dostrzec należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2

i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1255/16, publ. w CBOSA). Wskazać jednakże należy, że przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 30 pkt 20 Prawa budowlanego, uwzględnieniu podlegać może tylko oddziaływanie znormalizowane. Muszą więc obowiązywać konkretne przepisy prawa tworzące prawa lub obowiązki związane z zagospodarowaniem terenu, których przestrzeganie może być zagrożone wobec zgłoszonego wniosku przez inwestora. Element potencjalności, musi być obiektywnie sprawdzalny. W analizowanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby w wyniku kwestionowanego pozwolenia budowlanego zaistniała obawa naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wszystkie podnoszone przez niego zarzuty nie mogą odnieść skutku w postaci przyznania mu statusu strony. Podmiot ubiegający się o budowę siedliska rolniczego nie ma obowiązku wykazania się jakimkolwiek uprawnieniem do zakupu gruntów rolnych ani do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Kwestia czasu w jakim zostaną zrealizowane kolejne etapy budowy siedliska nie podlega ocenie organów udzielających pozwolenia na budowę. Kwestia konieczności przeprowadzenia oceny na środowisko nie została ostatecznie rozstrzygnięta, bowiem o ile do budowy budynku gospodarczego i przydomowej oczyszczalni organy nie uznały za konieczne legitymowanie się przez inwestora tego typu decyzją to już przy kolejnych etapach może taka konieczność się pojawić. I wówczas zostanie skarżący uznany za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, gdyż przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247) przewiduje, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 przez obszar ten rozumie się: przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu. Działka skarżącego mieści się w tej odległości, co zagwarantuje skarżącemu udział w postępowaniu prowadzącym do uzyskania przez inwestora pozytywnej decyzji środowiskowej i zagwarantuje możliwość podniesienia wszelkich kwestii związanych z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko.

Jednak w obecnie kontrolowanym postępowaniu przy ograniczeniu zakresu wniosku o pozwolenie na budowę do budowy budynku gospodarczego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków wszystkie zarzuty skarżącego nie mogą zostać uwzględnione jako nie odnoszące się do zakresu inwestycji oraz związane już z etapem użytkowania budynku gospodarczego, co jak wyżej wskazano będzie mogło podlegać weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego.

Wobec niepotwierdzenia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ II instancji prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd nie podziela też przekonania skarżącego o wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy, wskazał dowody na jakich się oparł. Wyjaśnił podstawę prawną i określił zakres postępowania. Podał dlaczego nie było podstaw do rozszerzenia postępowania wyjaśniającego. Przedstawione przez organ II instancji motywy pozwalały na weryfikację zajętego stanowiska, umożliwiając osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć sporządzenie uzasadnienia decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.