Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 458/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

Uzasadnienie

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: "ZUS" lub "organ") decyzją

z 18 marca 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z 4 lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą I. C. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres

od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniach ww. decyzji ZUS jako organ I jak i II instancji powołał regulację zawartą w art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") i wskazał, że na podstawie

art. 31zo ust. 11 powołanej ustawy oceny spełnienia warunku, o którym mowa

w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W odniesieniu do ww. regulacji ZUS podał, że we wniosku z 31 stycznia 2021 r. Strona wskazała jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 30 września 2020 r. kod PKD 93.29.Z. jednocześnie oświadczając, że przychód z tej działalności uzyskany

w listopadzie 2020 r. jest niższy o co najmniej 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu listopad 2019 r.

Jak dalej wskazał ZUS, zgodnie z danymi ujawnionym w rejestrze REGON Głównego Urzędu Statystycznego, podany przez Stronę kod PKD 93.29.Z. (działalność pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub innych miejscach

o zamkniętej przestrzeni) nie został potwierdzony jako działalność przeważająca

w miesiącu listopad 2019 r. Wskazana przez Stronę działalność według kodu

PKD 93.29.Z uprawnia bowiem do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada

2020 r., w wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli Strona była zgłoszona jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w 1 listopadzie 2020 r.

był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie

2019 r.

Organ wskazał ponadto, że w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona wskazała, że kod przeważającej działalności uprawniający do zwolnienia to PKD 56.10.A. (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Wskazany przez Stronę kod PKD 56.10.A. został ujawniony jako pozostała działalność 24 kwietnia 2020 r.

w CEiDG, a następnie w rejestrze REGON Głównego Urzędu Statystycznego

i nie uprawnia do zawnioskowanego zwolnienia.

Jak dalej wskazał organ, w oparciu o ujawnione dane ustalono, że w listopadzie 2019 r. Strona nie prowadziła rodzaju działalności oznaczonej kodem PKD wskazanym we wniosku jako kod przeważający, tj. PKD 93.29.Z. oraz w kodach pozostałych wykonywanej działalności, dlatego Strona nie może udokumentować spadku przychodu z tego tytułu. Kod PKD 93.29.Z. został ujawniony w bazie REGON dopiero po 12 maja 2020 r. w związku z czym Strona nie prowadziła działalności gospodarczej

wg. tego kodu w listopadzie 2019 r.

Reasumując ZUS uznał, że tym samym w oparciu o ujawnione dane działalności przeważającej według kodu PKD w listopadzie 2019 r., oraz powołanych wyżej przepisów Stronie nie przysługuje prawo do wnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19

za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

Strona zaskarżyła ww. decyzję organu II instancji z 18 marca 2021 r. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zmianę poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

poprzez zwolnienie Skarżącej z opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. a także

o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła:

- poczynanie ustaleń w sposób sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i w konsekwencji błędne przyjęcie,

że Skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne,

na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres

od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. z uwagi na to, że na dzień

30 listopada 2019 r. lub na dzień 31 października 2019 r. Skarżąca nie miała zarejestrowanej działalności z kodem PKD uprawniającym do zwolnienia

z opłacania składek z ustawy Tarcza 6.00.

W uzasadnieniu Skarżąca przytoczyła przepis art. 31zo ust. 10 ustawy

COVID-19 i wskazała, że w złożonym w dniu 31 stycznia 2021 r. wniosku [...] wskazała jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 30 września 2020 r.

kod PKD 93.29.Z (obecnie właściwe 93.29.A), jednak należy mieć na uwadze,

że na dzień składania wniosku, tj. na 31 stycznia 2021 r., Skarżąca prowadziła również inną działalności oznaczoną PKD objętym przepisem art. 31zo ust 10 w/w ustawy. Taką działalnością jest m. in. działalność PKD 56.30.Z czy PKD 56.10.A.

W ocenie Skarżącej z niezrozumiałych powodów organ pomija fakty,

że Skarżąca w okresie objętym pomocą dla przedsiębiorcy tj. zwolnienia

z opłacania należnych ww. składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą, (a w zasadzie miała wpisaną

tę działalność w rejestrze), która objęta jest pomocą polegającą na zwolnieniu

z opłacania należnych składek wskazanych powyżej, tj. m.in. działalności objęte PKD 56.10.A, 56.10.B, 56.21 .Z, 56.29.Z, 56.30 Z. I taką działalność Skarżąca prowadziła również na dzień 30 listopada 2019 r. czy 31 października 2019 r.

Jak dalej wskazała Skarżąca ww. kody PKD mieszczą się w katalogu działalności objętych uregulowaniem art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, zgodnie z którym płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną m. in. PKD 56.10.A przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek

na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada

2020 r. jeżeli płatnik ten był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r.

i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych był niższy

co najmniej 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

W ocenie Skarżącej, mając na uwadze, że wskazane w/w warunki zostały przez nią spełnione, a nadto w listopadzie 2019 r. w katalogu działalności znajdowały

się m.in. działalności oznaczone PKD 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z,

tj. działalności znajdujące się w katalogu wspomnianego powyżej art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 - przyjąć należy, iż Skarżąca spełnia warunki do wnioskowanego zwolnienia.

Skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że na 30 września 2020 r. przeważająca działalność Skarżącej wykazana w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (a zatem i w rejestrze REGON) to PKD 56.30 Z. Na ten dzień

w przedmiocie działalności Skarżącej były również 56.10.A, 56.10.B, 56.21 .Z, 56.29.Z, 93.29.Z. – a zatem wobec spełnienia wszystkich warunków Skarżąca kwalifikuje

się do uzyskania pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku płacenia należnych

w/w składek ZUS.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że przewidziana prawna regulacja zawarta

w ww. przepisach ma na celu pomoc przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym działalność w zakreślonym wymiarze, bowiem z uwagi na panującą sytuację epidemiologiczną faktycznie nie ma możliwości jej prowadzić. Tym samym Skarżąca jako przedsiębiorca prowadzący działalność objętą PKD 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30 Z., PKD 93.29.Z nie ma faktycznej możliwości prowadzenia działalności

i spełnia wszystkie warunki do przyznania jej przedmiotowej pomocy.

W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.")

sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie

to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS

oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2020.1773

ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz.U.2020.1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym,

na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżąca zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z

w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca

2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych

w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony,

jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności

w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy

co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zgodnie zaś z art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa

w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane

w przepisie rodzaje działalności wg stanu na dzień 30 września 2020 r. o ile spełnili pozostałe warunki wskazane w tym przepisie, w tym odnotowali zmniejszenie przychodów w nim wskazane.

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że wskazany we wniosku Skarżącej KOD przeważającej działalności PKD 93.29.Z., który zawarty jest w zakresie kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie został jednak potwierdzony

w wyniku ustaleń organu na dzień 30 listopada 2019 r. ani jako kod działalności przeważającej, ani jako kod działalności pozostałej. Organ wskazał ponadto,

że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżąca wskazała kod przeważającej działalności PKD 56.10.A, który jednakże został ujawniony jako pozostała

a nie przeważająca działalność dnia 24 kwietnia 2020 r.

A zatem samodzielną i wyłączną podstawę odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego zwolnienia stanowiło uznanie przez organy, że ujawniony

na 30 września 2020 r. KOD przeważającej działalności Skarżącej PKD 93.29.Z. (zawarty w zakresie kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy

COVID-19), który został wprowadzony do bazy REGON dopiero po 12 maja 2020 r.

nie został jednak potwierdzony na dzień 30 listopada 2019 r. ani jako kod działalności przeważającej, ani jako kod działalności pozostałej. Brak zatem było możliwości ustalenia zmniejszenia przychodu Skarżącej z tej działalności w rozumieniu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

Powyższe stanowisko organu Sąd uznał za niezasadne.

W przedmiocie powyższych regulacji, w ocenie Sądu istotne jest bowiem ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tych okresach działalność, w tym również w okresie przyjętym dla obliczenia zmniejszenia o nie mniej niż 40% przychodu

z działalności.

Wprawdzie w myśl art. 31zo ust. 11 tej ustawy, oceny spełnienia warunku,

o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

– nie na 30 listopada 2019 r. i 2020 r.), lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, co Sąd podkreśla również w zakresie ustalenia zmniejszenia przychodu uprawniającego do wnioskowanego zwolnienia.

W ocenie Sądu w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w REGON,

a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Spór w sprawie dotyczy zatem ustalenia czy organ rozpoznając wniosek Skarżącej, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu

w rejestrze REGON, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej,

czy też przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej, przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w tym także w zakresie ustalenia zmniejszenia przychodu uprawniającego do wnioskowanej ulgi.

Jak już Sąd wskazał powyżej, zdaniem Sądu, zawarte w art. 31zo ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi

się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować,

że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON kod wymieniony

w art. 31zo ustawy COVID – 19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek

z art. 31zo ustawy COVID -19), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego

i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia

29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej; Dz.U.2020.443). Podanie

do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie

nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje

na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także

w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy,

m. in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy

lub fałszu.

Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia

je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń

(Dz.U.2015.2009) W § 9 ww. rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów

z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej

- do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika,

na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,

w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę

przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej stanowi art. 31zo

ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można

jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej

w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności

w analizowanym czasie prowadziły i wykazały się ww. zmniejszeniem przychodu

z faktycznie prowadzonej działalności we wskazanym zakresie. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia

w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej

to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać

się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi

w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza

że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej

na dzień 30 września 2020 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w listopadzie 2020 r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 423). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym

1 listopada 2020 r.- Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności czy też wykazaniu określonego zmniejszenia przychodów, a wnioskujący przedsiębiorca może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi

i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjny. Powyższe nie oznacza jednak aprobaty dla ewentualnych zaniechań Skarżącej w zakresie aktualizowania,

w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej,

aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie

z 18 lutego 2021 r., I SA/Sz 955/20).

W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym Organ odmawiając wnioskowanego zwolnienia kieruje się wyłącznie wpisami w rejestrze CEDIG, winien jednak przed wydaniem decyzji, zwrócić się do Skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie zawartych

we wniosku oświadczeń, w tym w odniesieniu do zmniejszenia przychodów wskazanych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 na podstawie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 j.t. ze zm.; dalej "K.p.a.").

Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.).

Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Jak wynika z uzasadnienia

do ustawy wprowadzającej komentowany przepis, jego celem jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony

na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Przepis także nie ogranicza norm określonych w art. 8 – 10 oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie. Pomimo wprowadzenia dodatkowego obowiązku dla organu nadal aktualne pozostają zawarte w art. 10 § 2 i 3 K.p.a. regulacje dotyczące odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi

od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek nastąpić powinno w terminie wyznaczonym stronie przez organ na wypowiedzenie się przez nią co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin ten może zostać przedłużony na zasadach ogólnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020 do art. 79a).

Jak wyżej wskazano, z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika,

że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność w sytuacji gdy nastąpi spadek ich przychodów wskazany w ww. przepisie. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zdecydował się na wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym

w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy

w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji) i odnotowujący spadek przychodów, o którym stanowi ww. przepis może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje czy znajdował również w okresie poprzedzającym

30 września 2020 r. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu,

że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru REGON. Powyższe odnosi się również do danych na podstawie których organ w myśl art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 ustala zmniejszenie przychodu uprawniające do wnioskowanej ulgi.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, w jakich okresach oraz czy przedsiębiorca odnotował wskazywany spadek przychodu należy do sfery ustaleń faktycznych.

Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy

jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów

art. 7 i 78 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że dane zawarte

w oświadczeniach Skarżącej zamieszczonych w złożonym w rozpoznawanej sprawie wniosku w zakresie m.in. zmniejszenia przychodów, o którym stanowi art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, wbrew twierdzeniu organu, stanowiły zakres ustaleń faktycznych, które organ nie tylko mógł ale i winien był dokonać przed wydaniem decyzji odmawiającej Skarżącemu wnioskowanego zwolnienia.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję jako wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ wezwie Skarżącą

do wyjaśnienia stanu faktycznego w spornym zakresie, w tym dotyczącym zmniejszenia przychodów Skarżącej w rozumieniu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19

oraz wezwie do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby,

że przychody uzyskane przez Skarżącą z faktycznie wykonywanej działalności uległy ww. zmniejszeniu. Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy ustawy COVID- 19 oraz przepisy K.p.a.

i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Skarżącej wyjaśnić należy, że katalog dowodów jest otwarty i w celu wykazania zmniejszenia przychodów i rodzaju faktycznie prowadzonej, przeważającej działalności w rozumieniu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 może ona przedstawić organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby spełnienie przez Skarżącą przesłanek wnioskowanego zwolnienia. Mogą to być m.in. dokumenty rachunkowe (faktury) i ewidencja sprzedaży.

Wskazać należy również, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję

pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny

do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w przedmiotowym uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca

była zwolniona z obowiązku ich uiszczenia i nie była zastępowany przez zawodowego pełnomocnika.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne

są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.