Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 338/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki T. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] wymierzające karę w wysokości 112.500 zł za przystąpienie do użytkowania budynku stacji obsługi samochodów z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy [...] w B., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył wymienionej Spółce karę w wysokości 75.000 zł za przystąpienie do użytkowania części socjalno-biurowej w budynku opisanej wyżej stacji obsługi samochodów i sprzętu.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono "T." Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji obsługi samochodów i sprzętu zlokalizowanej na działce nr [...] w B.. W dniu [...] lutego 2001 r. została wydana decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania Prywatnemu Przedsiębiorstwu [...] spółce cywilnej pozwolenia na budowę dotyczącego modernizacji hali napraw oraz nadbudowy nad częścią socjalno-biurową budynku stacji obsługi samochodów i sprzętu przedsiębiorstwa. Następnie decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta przeniósł wyżej wymienione decyzje na rzecz "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta zmienił obie decyzje z dnia [...] lipca 2011 r. między innymi w zakresie przeznaczenia hali napraw na pomieszczenie garażowe na sprzęt drogowy wraz ze zmianą usytuowania kanału rewizyjnego, w części piętrowej z poddaszem użytkowym zmieniono częściowo układ i funkcje pomieszczeń poprzez rezygnację z działalności handlowej, zachowując wyłącznie funkcję administracyjno-biurową. Z treści powyższej decyzji wynika, że inwestor jest zobowiązany do wezwania właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu zgodnie z art. 59a ustawy Prawo budowlane oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Kategoria obiektu została określona jako XVII.

Inwestor nie dokonywał zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz nie występował o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie zarówno do [...] lipca 2003 r., jak i po tej dacie – do chwili obecnej.

Natomiast z treści protokołu i dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności kontrolnych wynika, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w całości, nie stwierdzono użytkowania części garażowej obiektu, natomiast w części socjalno-biurowej ujawniono, iż poszczególne pomieszczenia są zagospodarowane i wyposażone w szafy biurowe, biurka, krzesła, telefony stacjonarne, zestawy komputerowe, trzy kserokopiarki, pomieszczenie socjalne wyposażone jest w naczynia, znajduje się w nim lodówka, niektóre pomieszczenia biurowe posiadają wentylację mechaniczną. Według oświadczenia inwestora obiekt nie jest użytkowany, lecz w związku z końcową fazą budowy inwestor dokonuje wyposażania obiektu i pomieszczeń. Jednakże z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że w części socjalnej szafki kuchenne są zagospodarowane i użytkowane, w szafkach znajdują się naczynia, na blatach szafek postawione są w sposób nieuporządkowany np. kubki, deski do krojenia, pojemniki z kawą, otwarta torebka z cukrem, talerz, imbryk, płyn do mycia naczyń, użytkowana rolka ręcznika papierowego, butelka z niedopitą coca-colą, łyżeczki, nóż, czajnik został podłączony do gniazdka elektrycznego, w zlewozmywaku ustawione są naczynia do mycia, w suszarce do naczyń znajdują się umyte kubki. Część biurowa natomiast została umeblowana (biurko, stół, fotele, szafka, w oknach zamontowane są vertikale) i wyposażona jest w podłączone do gniazdek elektrycznych urządzenia biurowe (komputer, kserokopiarka, telefon, telefon z faxem). Na biurku rozłożone są dokumenty, w podajniku telefonu z faxem włożona jest kartka papieru, zaś obok na półce znajduje się pudełko z rozpoczętą ryzą papieru. Na kolejnym biurku m. in. stoi doniczka z kwiatkiem.

W ocenie organu ujawniony wygląd pomieszczeń części socjalno-biurowej obiektu budowlanego stanowi przejaw przystąpienia do użytkowania tej części obiektu, co uzasadnia nałożenie kary zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Takie sprzęty i wyposażenie pomieszczeń jak: komputer, kserokopiarka, telefon z faxem, czajnik czy lodówka nie powinny być używane w obiekcie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, gdyż celem wydania takiego pozwolenia jest właśnie ustalenie, że obiekt wraz ze wszystkimi instalacjami nadaje się do bezpiecznego korzystania.

Organ podniósł, że użytkowanie obiektu budowlanego w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu. Przez użytkowanie obiektu budowlanego należy rozumieć korzystanie z niego. Przystąpienie do użytkowania stanowi rozpoczęcie korzystania z obiektu budowlanego zarówno zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób. Okoliczność, że w stanie faktycznym sprawy inwestor nie użytkował części obiektu przeznaczonej na garaże pozostaje bez wpływu na fakt użytkowania części socjalno – biurowej.

W ocenie organu protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. oraz załączona do tego protokołu dokumentacja fotograficzna stanowią dostateczny dowód na okoliczność, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto fakt przystąpienia do użytkowania części biurowo-socjalnej budynku od 2008 roku potwierdziły zeznania świadka S. C. Przesłuchani na wniosek skarżącej w charakterze świadków pracownicy Spółki stwierdzili, że nie pamiętają, od kiedy jest użytkowana część biurowo-socjalna budynku.

Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do przewidzianej w tym przepisie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei według art. 59f ust. 5 ustawy do kar, o których mowa w ust. 1 tego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w tym art. 68 Ordynacji podatkowej, normujący instytucję przedawnienia i jego terminy.

Z wymienionych przepisów wynika, że w razie, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu w sytuacji, gdy decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Inwestor w niniejszej sprawie nie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co powoduje, że do rozważenia podlegało zastosowanie w sprawie przepisu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie ustalenie czy nie nastąpiło przedawnienie, o którym mowa w tym przepisie.

W ocenie organu znajdujący się w dzienniku budowy – [...], 2001 r. – zapis, który w przekonaniu strony skarżącej miał świadczyć o zakończeniu budowy, dotyczył wyłącznie określonego stanu robót wykonywanych w danym okresie robót. Kierownik budowy w dniu [...] października 2003 r. dokonał bowiem wpisu do dziennika budowy świadczącego o zakończeniu wykonywania pokrycia dachu blachą oraz o zakończeniu robót, które były zaplanowane do wykonania w 2003 r. Pozostałe roboty budowlane, w tym związane z częścią socjalno – biurową, trwały jeszcze po 2003 r. i były wykonywane sukcesywnie w latach: 2005, 2006, 2009, 2010, 2011, na co wskazują zapisy w dzienniku budowy.

Zdaniem organu w świetle wskazanych okoliczności nie ma podstaw do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka zastosowania przepisu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej do przedawnienia kary za przystąpienie do użytkowania części obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ustawy Prawo budowlane wysokość kary stanowi iloczyn następujących czynników: 10 x stawka opłaty (s) x współczynnik kategorii obiektu (k) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w).

Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 ustawy). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie kategoria obiektu budowlanego – XVII została określona w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Organ odwoławczy podniósł, iż w skarżonym zażaleniem postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla ustalenia współczynnika wielkości obiektu (w) przyjął kubaturę całego obiektu, co spowodowało, że wartość współczynnika "w" wyniosła 1,5 (dla kubatury > 2.500 – 5.000 m3). W konsekwencji wyliczona wielkość kary za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane wyniosła 10 x 500 x 15,0 x 1,5 = 112.500 zł.

Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji udowodnienia, iż nie jest użytkowany cały obiekt, lecz wyłącznie jego część, należało dla ustalenia wartości współczynnika "w" uwzględnić kubaturę tylko tej części obiektu, która jest faktycznie użytkowana. Organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego ustalił, że kubatura części socjalno-biurowej obiektu wynosi 1.834,09 m3, a więc nie przekracza 2.500 m3. Dla kategorii obiektu XVII według załącznika do ustawy Prawo budowlane współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15,0, zaś współczynnik wielkości obiektu (w) dla kubatury <2500m3 - wynosi 1,0. Wysokość kary winna więc wynosić 10 x 500 x 15,0 x 1,0 = 75.000 zł.

Wskazując na powyższe względy organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez nałożenie kary w obliczonej ostatnio wysokości.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 79, 80 oraz 107 k.p.a. W szczególności z akt sprawy wynika, że strona miała zagwarantowany czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, z którego korzystała. Organ pierwszej instancji informował stronę o zamierzonych czynnościach oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ponadto inwestor uczestniczył w czynnościach kontrolnych w dniu [...] sierpnia 2011 r. oraz składał wyjaśnienia, a następnie podpisał sporządzony protokół. Organ pierwszej instancji w oparciu o cały materiał dowodowy ocenił udowodnienie okoliczności przystąpienia do użytkowania części socjalno – biurowej obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...].

Skarżąca zarzuciła naruszenie zaskarżonym postanowieniem następujących przepisów:

- art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie czynności postępowania w sposób deformujący ich przebieg oraz brak działań na rzecz rozpoznania kluczowych dla sprawy okoliczności przedstawionych przez stronę w toku postępowania, jak również brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez traktowanie nierówno interesu strony i Skarbu Państwa, jak również poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwowych;

- art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w niniejszym postępowaniu;

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem skarżonego postanowienia;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu niniejszej sprawy;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, mimo iż nie było ku temu jakichkolwiek podstaw.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości oparł się na materiale dowodowym zebranym w sprawie przez organ niższego rzędu w sposób wadliwy i w niepełnym zakresie. Z tak zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż budynek był przez stronę skarżącą użytkowany, a jedynie, że budynek był przygotowywany do użytkowania.

Skarżąca podkreśliła, że podstawą nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest czynność faktyczna w postaci użytkowania, które nie zostało jednak zdefiniowane w przepisach ustawy. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, jeśli dany podmiot nie wykorzystuje obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, to nie użytkuje obiektu, a tym samym nie ma podstaw do nałożenia kary. Obiekt budowlany przy [...] w B. nie jest przeznaczony wyłącznie do prowadzenia czynności administracyjno – biurowych. Głównym jego przeznaczeniem jest prowadzenie warsztatu. Skoro celem przedmiotowego obiektu budowlanego jest funkcja warsztatowa, to dopiero wykorzystanie go w takim celu można by uznać za użytkowanie. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że część warsztatowa budynku nie była użytkowana, lecz jedynie przygotowywana do użytkowania. Jedynie umeblowanie części biurowo – socjalnej w sytuacji, gdy przeznaczenie obiektu jest przede wszystkim warsztatowe, nie daje podstaw do stwierdzenia, że obiekt jest użytkowany. W ocenie strony skarżącej nie każda fizyczna ingerencja w obiekcie budowlanym może być zakwalifikowana jako użytkowanie, może być za taką uznana tylko wtedy, gdy prowadzi do wykorzystania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca zarzuciła pominięcie przez organ powyższej argumentacji.

W ocenie skarżącej opisane działania organów obu instancji naruszają w sposób istotny przepisy art. 7, 8, 9, 10 oraz 11 k.p.a.

Strona zarzuciła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął zgłaszane przez skarżącą wnioski i dowody, w szczególności dowody z zeznań świadków, wskutek czego za podstawę decyzji przyjął niezgodny z rzeczywistością stan faktyczny, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W przypadku niestwierdzenia powyższych uchybień, skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po przeprowadzeniu według wskazanych kryteriów kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającego w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. i orzekającego o wymierzeniu skarżącej Spółce kary w wysokości 75.000 zł za przystąpienie do użytkowania części socjalno-biurowej w budynku stacji obsługi samochodów i sprzętu na działce nr [...] przy [...] w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego.

Nie zasługują na podzielenie zarzuty wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Przewidziana w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa zaś wyraźnie to, do czego odnosi się zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, teza 1, LEX/el. 2012).

W ramach realizowania powyższych zasad przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Ponadto w myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie analiza wynikającego z akt sprawy toku postępowania administracyjnego oraz treści zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zestawieniu z treścią zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom strony skarżącej w poddanym kontroli Sądu postępowaniu administracyjnym nie doszło do mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia wskazanych wyżej reguł postępowania.

W szczególności, jak wynika z dokładnego uzasadnienia postanowienia, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., oraz treści dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, organ zebrał wyczerpująco materiał dowodowy i poddał go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Chybiony jest zarzut przeprowadzenia czynności w postępowaniu dowodowym przez organ niższego rzędu. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi bowiem wprost, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przywołany przepis uprawniał zatem organ odwoławczy w niniejszej sprawie do wydania postanowienia zlecającego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie dowodów zgłoszonych dodatkowo w postępowaniu odwoławczym (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. k. 29 akt sprawy).

Nie można również zgodzić się z zarzutem wadliwego i niepełnego zebrania materiału dowodowego, a tym bardziej z zarzutem pominięcia przez organ zgłaszanych przez stronę dowodów, skoro dowody zgłoszone w zażaleniu zostały przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym. Organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zebrały cały materiał dowodowy, który został w pełni rozpatrzony w zaskarżonym postanowieniu, co znalazło wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.

Wysnute przez organ z tej oceny wnioski w zakresie ustaleń faktycznych sprawy nie mają charakteru dowolnego, przeciwnie, pozostają w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a zatem odpowiadają normie art. 80 k.p.a. statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Niezasadny jest zarzut braku w materiale dowodowym podstaw do ustalenia użytkowania obiektu budowlanego. Treść protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2011 r., a w szczególności stanowiąca jego integralny element dokumentacja fotograficzna nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości, że część socjalno – biurowa budynku stacji obsługi samochodów i sprzętu jest użytkowana.

Nieuprawnione jest zawarte w skardze stwierdzenie, jakoby w przedmiotowej części budynku jedynie znajdowały się meble, z czego skarżąca wyprowadzała wniosek o podjęciu wyłącznie czynności przygotowawczych do użytkowania. Protokół z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz wykonane zdjęcia pokazują, że pomieszczenia są nie tylko wyposażone w meble, ale także w urządzenia niezbędne do użytkowania pomieszczeń biurowych takie jak: telefony stacjonarne, zestawy komputerowe, kserokopiarki, wentylację mechaniczną oraz urządzenia i przedmioty służące bezpośrednio korzystaniu z pomieszczeń socjalnych (lodówka, różnego rodzaju naczynia). Przede wszystkim zaś zobrazowany dokumentacją fotograficzną wygląd pomieszczeń wskazuje w sposób jednoznaczny na bieżące z nich korzystanie, o czym świadczą na przykład: naczynia, produkty żywnościowe, częściowo opróżniona butelka napoju, środki czystości na blacie w części kuchennej oraz rozłożone dokumenty, papier wsunięty w urządzenie faxu, otwarta ryza papieru czy rośliny doniczkowe w części biurowej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia przez organ faktu użytkowania części socjalno-biurowej w budynku stacji obsługi samochodów i sprzętu.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność niezawiadomienia strony w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może bowiem odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; OSP 2007, nr 3, poz. 26). Strona powinna wykazać, że brak takiego zawiadomienia jej przed wydaniem decyzji (postanowienia) uniemożliwił dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Takich okoliczności skarżąca w niniejszej sprawie nie podniosła. Stwierdzić natomiast należy, że materiał dowodowy sprawy zgromadzony z udziałem strony, która zgłaszała własne wnioski dowodowe, pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia.

Nietrafny jest podniesiony w skardze argument, iż tylko użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem daje podstawę do nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca wywodziła ten zarzut z ustalonego faktu nieużytkowania części warsztatowej budynku. Jednakże, co zostało zasadnie podkreślone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem powołany przepis ustawy przewiduje, że podstawę nałożenia kary stanowi przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu choćby w jego części. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem uchylono wcześniejsze postanowienie organu pierwszej instancji, wymierzające karę za użytkowanie budynku obliczoną z uwzględnieniem całej jego kubatury i wymierzono karę wyłącznie z tytułu nielegalnego użytkowania części socjalno – biurowej, obliczoną w wysokości odpowiadającej kubaturze tej części budynku.

Zważyć równocześnie należy, że wprawdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle jej przepisów (np. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 i art. 71a ustawy) przyjąć można rozumienie tego pojęcia w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, LEX nr 330431).

Mając zatem na względzie omówione wcześniej prawidłowe ustalenie przez organ faktu użytkowania części socjalno – biurowej obiektu budowlanego polegającego na korzystaniu z tej części budynku i wobec niespornej w sprawie okoliczności nieuzyskania przez stronę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można uznać, by nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania tej części budynku było wadliwe.

Jak stanowi art. 55 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż przedmiotowy obiekt tj. budynek stacji obsługi samochodów z częścią biurowo-socjalną został zaliczony w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii XVII obiektów budowlanych. Konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie została też określona w decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2011 r. w której stwierdzono, że inwestor jest zobowiązany do wezwania właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu zgodnie z art. 59a ustawy Prawo budowlane oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż mimo braku pozwolenia na użytkowanie inwestor użytkował część socjalno – biurową obiektu. Z kolei brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w dacie kontroli oznacza, że doszło do nielegalnego użytkowania.

Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z zawartego w przepisie art. 57 ust. 7 ustawy stwierdzenia "wymierza karę" w sposób jednoznaczny wynika, że w razie użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Nie mają przy tym znaczenia powody, jakie legły u podstaw przystąpienia do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Sąd zważył również, że wymierzona w sprawie kara obliczona została w sposób prawidłowy, odpowiadający dyspozycji art. 57 ust. 7 zd. 2 w związku z art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy.

Z wymienionych przyczyn Sąd uznał, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ustawy Prawo budowlane nie znajduje podstaw. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ wyczerpująco rozważył przesłanki zastosowania wymienionych przepisów, trafnie też uznając, że w sprawie nie zachodzą przeszkody z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisem art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) normującym instytucję przedawnienia i jego terminy, w szczególności zaś przepisem art. 68 § 2 ostatnio wymienionej ustawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji