Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1496/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi L. W., O. W., M. K., E. B., B. G., K. R., J. R., M. R., T. Z., A. O., J. O., D. S. i E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku E. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego - restauracja "[...]" na terenie części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., dzielnicy [...], dla której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. prowadzi postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

E. S., działając przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji Prezydenta W. naruszenie:

1. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej z dnia 28 lipca 2009 r. i niewydanie postanowienia o wyłączeniu M. A. pełniącego funkcję Burmistrza Dzielnicy [...], od udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie budynku usługowo-hotelowego "[...]" z powodu zaistnienia uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do jego bezstronności w niniejszej sprawie,

2. art. 26 § 1 k.p.a. poprzez niewyznaczenie innego organu (innego urzędu dzielnicy) do prowadzenia przedmiotowej sprawy, z uwagi na fakt, iż w związku z istnieniem uzasadnionych, istotnych okoliczności, wywołujących wątpliwości co do bezstronności M. A. pełniącego funkcję Burmistrza dzielnicy [...], podlegli mu pracownicy Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], również podlegają wyłączeniu od udziału w przedmiotowej sprawie,

3. art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wyłączenia Burmistrza Dzielnicy [...] M. A. od udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie budynku usługowo-hotelowego "[...]", w którym to postępowaniu nie wskazano daty jego wydania,

4. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "[...]" i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

5. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że inwestycja pod nazwą "[...]" nie spełnia wymogów powyższego przepisu, a budynek przy ul. [...] w istniejącej formie silnie ingeruje w ład przestrzenny, który przepis ten ma chronić.

Podnosząc opisane zarzuty, odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wydane przezeń rozstrzygnięcie jest efektem błędnego wyznaczenia przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ar. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Trzykrotna szerokość działki, która determinuje powierzchnię obszaru analizowanego, powinna być mierzona od każdego punktu granicy działki objętej wnioskiem. Stosownie do § 2 pkt 5 wskazanego rozporządzenia frontem, działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Jak dalej wywiódł organ drugiej instancji, z powyższego wynika, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Tymczasem, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w przedmiotowej sprawie wynika, wjazd na przedmiotową działkę odbywa się od ulicy [...] oraz ulicy [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy wynika ponadto, że wejście na działkę odbywa się od ulicy [...]. Organ pierwszej instancji powinien był zatem wezwać

inwestorkę do wskazania, z której (z wymienionych) drogi odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę nr [...]. Ustalenie tej okoliczności jest niezbędne dla ustalenia szerokości frontu działki, co z kolei determinuje określenie prawidłowego zasięgu obszaru analizowanego.

Organ pierwszej instancji w nieuprawniony sposób przyjął zatem, że frontem działki nr [...] jest jej część przylegająca do ulicy [...]. Ponadto z niewyjaśnionych przyczyn uznał, że dla obliczenia zasięgu obszaru analizowanego miarodajny jest tylko fragment tej części działki [...], który położony jest bezpośrednio przy wskazanej drodze, a konkretnie uznał ze szerokość frontu działki odcinek zaznaczony na załączonej do decyzji mapie literami B-C, stanowiący w rzeczywistości nie granicę działki nr [...] lecz granicę inwestycji zlokalizowanej na części tej działki.

Podsumowując tę część uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po pierwsze Prezydent W. nie wyjaśnił, co wnioskodawczyni uznaje za front przedmiotowej działki, a po drugie - nawet, gdyby przyjąć, że frontem działki jest jej część przyległa do ulicy [...] - nieprawidłowo określił (zawęził) jego szerokość i w konsekwencji błędnie wyznaczył granice obszaru analizowanego (brak trzykrotności prawidłowo określonego frontu działki nr [...], która powinna być mierzona od każdego punktu przedmiotowej działki).

Dalej, powołując się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, organ drugiej instancji wskazał, że sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., w konsekwencji bowiem ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby ocenić, czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, organ pierwszej instancji musi prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany. W prawidłowo ustalonym obszarze organ następnie sprawdzi, jakie parametry mają zabudowane działki sąsiednie i w oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustali albo odmówi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzupełnienie analizy przedmiotowego terenu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wydanie decyzji merytorycznej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem strony zostałyby pozbawione możliwości skorzystania z ponownego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wydanego w przedmiotowej sprawie postanowienia Prezydenta W. w sprawie wyłączenia osoby

piastującej funkcję burmistrza dzielnicy [...] organ odwoławczy nie podzielił stanowiska E. S. Wskazał m.in., że jeśli - jak twierdzi odwołująca się - osoba piastująca funkcję burmistrza w istocie publicznie wyraziła osobiste stanowisko względem przedmiotowej inwestycji, to nie oznacza to automatycznie, iż nie jest ona bezstronna przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i nie rokuje rzetelnego i sumiennego wykonania swoich służbowych obowiązków przy rozpatrywaniu tej sprawy. Skoro natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma podstaw do wyłączenia pracownika i faktycznie ten pracownik nie został wyłączony, w rozpatrywanej sprawie nie naruszono art. 26 § 1 k.p.a. Ma on bowiem zastosowanie w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.). Z powyższych względów bez znaczenia jest również wada postanowienia w przedmiocie wyłączenia, polegająca na niepodaniu daty jego wydania.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. wnieśli, działając przez pełnomocnika, L. W., O. W., M. K., E. B., B. G., K. R., M. G., J. R., M. R., T. Z., A. Z. O., J. O., D. S. oraz E. O.

Skarżący zarzucili zakwestionowanej decyzji obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący nie podzielili argumentacji organu odwoławczego co do uchybień organu pierwszej instancji w zakresie postępowania dowodowego. Wskazali w szczególności, że Prezydent W. wyczerpująco przedstawił argumenty uzasadniające dokonanie ustaleń co do tego, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki odbywa się od stolony ulicy [...]. Dlatego ich zdaniem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do obowiązku wezwania inwestorki, którą wszakże poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jest nieuprawnione. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji należycie wyjaśnił wyznaczenie takich, a nie innych granic obszaru analizowanego. Ich zdaniem, prawidłowe wyznaczenie tego obszaru nie oznacza wyłącznie określenia go w zgodzie z § 3 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obowiązkiem organu administracji jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren.

Jak zauważyli skarżący, w decyzji Prezydenta W. wskazano, iż "w celu sprawdzenia, czy istniejąca zabudowa (samowola budowlana) spełnia wymagania określone w wyżej przywołanym rozporządzeniu, został wyznaczony przez organ prowadzący postępowania obszar poddany analizie obejmujący teren wokół działki ew. nr [...] z obrębu [...] nie mniejszy niż trzykrotna szerokość działki. Obszar analizowany wyznaczony dookoła działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obejmuje typowe formy zabudowy zagospodarowania występujące w otoczeniu omawianej inwestycji. Działki sąsiednie to nieruchomości lub jej części położone w okolicy przedmiotowego obiektu przy ul. [...] w W. tworzące pewną całość urbanistyczną. Ze względu na układ urbanistyczny terenu, charakter oraz specyfikę obszaru analizowanego, ograniczonego inną funkcją czyli układem komunikacyjnym ul. [...] (droga wojewódzka), Al. [...] (droga powiatowa) oraz Rondo [...] nie znaleziono podstaw do rozszerzenia analizy terenowej o działki położone w Dzielnicy [...]. Wyznaczony obszar został tak określony, aby dokonać prawidłowo analizy i określić warunki zabudowy. Przeprowadzona analiza wykazała, że na analizowanym terenie funkcją wiodącą jest teren zieleni w tym przypadku teren Cmentarza [...] (tzw. [...]) (...) Uzupełnieniem wiodącej funkcji jest funkcja handlowa, techniczno-usługowa (w tym magazyn), hotelowa i biurowa".

Skarżący podkreślili dalej, że nawet błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może być podstawą skutecznego, tj. powodującego uchylenie decyzji zarzutu tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. W przeciwnym wypadku, gdy np. pominięciu podlegają działki niezabudowane bądź części działek wprawdzie zabudowanych, ale i tak nie podlegających analizie, to zasadny jest wniosek, iż uchybienia związane z oznaczeniem obszaru analizowanego nie mają wpływu na ostateczny wynik analizy i rozstrzygnięcie. W kontekście przedmiotowej sprawy skarżący uznali, że nie można automatycznie decydować o uchyleniu decyzji bez uprzedniego zbadania, czy takie pominięcie miało wpływ na treść decyzji. Stwierdzenie, iż organ błędnie określił granice obszaru analizowanego nie wystarcza dla uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a przez to przepisów proceduralnych, skutkującego uchyleniem przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę E. B., B. G., K. R., M. G., J. R., M. R., T. Z., A O., J. O., D. S. oraz E. O. oddalono ze względu na brak legitymacji procesowej po stronie wymienionych osób do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r.

W świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa - z wyłączeniem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Przepisy szczególne mogą przyznawać prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom, co znajduje potwierdzenie w art. 50 § 2 ppsa.

Ponieważ brak jest regulacji szczególnej, która w odmienny od określonego w art. 50 § 1 ppsa sposób, wyznaczałaby krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia decyzji wydanych w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, należało dokonać oceny, czy skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Oceny tej należało dokonać odnosząc się do pojęcia interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu administracyjnym. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodzi po ich stronie uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu.

Wprawdzie interes prawny do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa ma szerszy zakres od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wynikać może z norm o charakterze proceduralnym, bądź też norm ustrojowych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy jedynie ustalenie, że skarżący mają w sprawie interes prawny, wywiedziony z normy prawa materialnego, mogło skutkować przyznaniem im legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Dla wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy uzyskanie decyzji ustalającej jest bowiem warunkiem dopuszczalności przeprowadzenia kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezsprzecznie wpływa też na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, przez podmiot dysponujący tym prawem.

Podzielając pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy stwierdzić, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06. LEX nr 355287). Mogą to być działki, które nie pozostają za sobą w bezpośredniej styczności.

Jak wynika z akt sprawy, L. W., O. W. i M. K. są współużytkowniczkami wieczystymi działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Jest to nieruchomość sąsiednia w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], na której części zrealizowana jest przedmiotowa inwestycja. Grunt oddano wymienionym skarżącym w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym (Rep. [...]), sporządzonym w dniu [...] marca 2009 r. w W. przed notariuszem M. W. Oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. w sprawie ustanowienia na 99 lat użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości. Decyzję wydano m.in. w oparciu o art. 7 ust. 1, 2, i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

E. B., B. G., K. R., M. G., J. R., M. R., L. W., O. W., M. K., T. Z., A. O., J. O., D. S. i E. O. są spadkobiercami byłej właścicielki nieruchomości położonej przy ulicy [...], która jest także nieruchomością sąsiednią w stosunku działki ewidencyjnej nr [...]. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika skarżących oraz akt własnościowych nieruchomości o adresie [...] w W., oznaczonej hipotecznie jako hip. "[...]", postępowanie w sprawie przyznania własności czasowej - aktualnie użytkowania wieczystego tej nieruchomości - nie zostało zakończone ostateczną decyzją.

Pełnomocnik skarżących - mimo wezwania Sądu - nie wykazał zatem, że E. B., B. G., K. R., M. G., J. R., M. R., T. Z., A. O., J. O., D. S. oraz E. O., mają interes prawny w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w razie uwzględnienia wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela (jego prawnego następcę), na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., wymaga bowiem wydania decyzji administracyjnej, zawarcia na jej podstawie umowy (art. 234 w zw. z art. 158 Kodeksu cywilnego) i wpisu prawa wieczystego użytkowania w księdze wieczystej (art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oczekiwanie przez wymienionych skarżących na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje przyznaniem im interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nie rodzi bowiem dla nich uprawnień przysługujących właścicielowi, czy też użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Dlatego też stan taki nie czyni z nich stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji ich skarga do sądu administracyjnego - z racji braku interesu prawnego - podlega oddaleniu.

Skarga L. W., O. W., M. K. została oddalona w wyniku dokonania przez Sąd kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., która doprowadziła do ustalenia, że decyzja ta nie narusza prawa.

Wedle art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej również upup, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji spowodowane było nieprawidłowym ustaleniem przez Prezydenta W. granic obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymagała zatem po pierwsze ustalenia, czy obszar analizowany w istocie został wyznaczony nieprawidłowo, a po drugie - jeżeli obszar analizowany rzeczywiście został wyznaczony nieprawidłowo - ustalenia, czy uchybienie to spowodowało, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Granice postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wyznacza przede wszystkim art. 61 ust. 1 upzp, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Art. 61 ust. 6 upzp zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwane dalej również rozporządzeniem, stanowi w § 3 ust. 1, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1.000.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że warunkiem koniecznym przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wymagań określonych w art. 61 ust. 1-5 upzp, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Treść powołanego wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego niezbędne jest ustalenie frontu działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i ustalenie szerokości tego frontu. Obszar analizowany ma być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50 m.

Jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nieprawidłowo wypełniono obowiązek ustalenia frontu działki nr ew. [...], na której części zrealizowana jest przedmiotowa inwestycja.

Przez ,,front działki" rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Ze złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że wjazd na teren działki nr ew. [...] odbywa się od strony ulicy [...] (dwa wjazdy) i od strony ulicy [...] (jeden wjazd). Od strony ulicy [...] znajduje się z kolei wejście do budynku (zob. mapa stanowiąca złącznik nr 2 do wniosku o ustalenie warunków zabudowy). W punkcie 3.5 wniosku oraz w punkcie 2. znajdującej się w aktach administracyjnych "Koncepcji z inwentaryzacją budynku usługowo-hotelarskiego [...]" wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] - poprzez działkę nr ew. [...], na części której realizowany jest budynek. W punkcie 2. "Koncepcji..." wskazano zarazem, że teren działki nr ew. [...] jest urządzony, z dojazdami od ulic [...] oraz [...]. "[...] Główny wjazd na teren inwestycji oraz parking od strony ulicy [...] [...]".

W uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazano, że w celu sprawdzenia, czy istniejąca zabudowa (samowola budowlana) spełnia wymagania określone w rozporządzeniu, został wyznaczony przez organ prowadzący postępowanie obszar poddany analizie obejmujący teren wokół działki nr ew. [...] nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki. W części tekstowej wyników analizy zagospodarowania terenu, która wraz z częścią graficzną stanowi załącznik do decyzji wskazano, że obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem zaznaczono na załączniku graficznym nr 2A linią przerywaną i oznaczono cyframi 1,2,3,4,5,6,7,1. Jednocześnie cyframi rzymskimi I, II, III, IV, V, VI oznaczono minimalny obszar wokół działki nr ew. [...], a minimalny obszar wokół terenu (części działki nr ew. [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek) oznaczono 3xBC. W legendzie załącznika graficznego do analizy obszarowej objaśniono, że: "ABCDEEA" oznacza teren planowanej inwestycji, "1,2,3,4,5,6,7,1" oznacza teren analizowany, "3xBC" oznacza trzy szerokości frontu działki (wyznaczonego wokół terenu inwestycyjnego), a "I, II, III, IV, V, VI, I" oznacza trzy szerokości frontu działki (wyznaczonego wokół działki ew. nr [...]).

Z powyższego wynika, że Prezydent W. za front działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, przyjął odcinek oznaczony na załączniku graficznym nr 2A jako B-C, to jest fragment części działki nr ew. [...], który przylega do ulicy [...]. Jest to linia, która od strony wskazanej ulicy wyznacza teren przedmiotowej inwestycji na części działki nr ew. [...], a nie część tej działki, która przylega do tej drogi. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie są prawidłowe.

Takie postępowanie organu pierwszej instancji nie pozwala ocenić, czy obszar analizowany wokół planowanej inwestycji został wyznaczony prawidłowo. Prezydent W. błędnie bowiem ustalił zasadniczy parametr określający ten obszar, to znaczy "front działki" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, którego trzykrotna szerokość determinuje zasięg obszaru analizowanego. W obliczu opisanych wyżej informacji, przedstawionych we wniosku inwestorki o ustalenie warunków zabudowy i zawartych w "Koncepcji...", organ pierwszej instancji z pewnością nie miał podstaw do ustalenia "frontu działki", jako jej części przyległej do ulicy [...]. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, że z tej drogi odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W szczególności wyklucza to zacytowany wyżej fragment "Koncepcji...".

Okoliczność, od której strony znajduje się front przedmiotowej działki powinna być więc w pierwszej kolejności wyjaśniona po zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji. Dopiero bowiem jej ustalenie pozwoli prawidłowo obliczyć trzykrotną szerokość frontu działki, a w konsekwencji należycie ustalić granice obszaru analizowanego.

Jak zasadnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustalając granice obszaru analizowanego w ponownie prowadzonym postępowaniu, Prezydent W. powinien także uwzględnić, że front działki stanowi całość tej części działki nr ew. [...], która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a nie tylko ten fragment właściwej części, który wyznacza granice inwestycji objętej wnioskiem. Nawet więc przy założeniu, że okaże się, iż front działki nr ew. [...] znajduje się od strony ulicy [...], to konieczne będzie ponowne określenie granic obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości części tej działki przylegającej do wskazanej drogi, a nie tylko odcinaka oznaczonego na załączniku graficznym, jako B-C. Ustalenia organu wyższego stopnia w tym zakresie także są prawidłowe.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że już sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego organ ten zobowiązany jest bowiem do powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w prawidło ustalonym obszarze analizowanym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1186/08. LEX nr 552834, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1684/07. LEX nr 540063, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1388/06. LEX nr 284501 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 571/07. LEX nr 394803).

W ocenie Sądu, w razie nieistotnych uchybień w zakresie określenia granic obszaru analizowanego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie musi być konieczne. Jest tak, gdy organ odwoławczy ma możliwość ustalenia, jakie powinny być prawidłowe granice tego obszaru, oraz gdy konfrontacja wyników analizy dokonanej przez organ pierwszej instancji z ustaleniami organu odwoławczego, opartymi na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, prowadzi do wniosku, że uchybienie w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego nie miało wpływu na prawidłowość ustalenia warunków zabudowy.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie mógł jednak ustalić, czy błędne wyznaczenie obszaru analizowanego miało wpływ na prawidłowość określenia szczegółowych parametrów inwestycji. W tym kontekście niezasadne są twierdzenia skarżących, że dla ustalenia prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, konieczna była ocena, czy pominięcie niektórych działek poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, mogło mieć wpływ na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia. Ocena taka byłaby dopuszczalna w sytuacji, gdyby okoliczności sprawy pozwalały stwierdzić, jaki powinien być prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Tymczasem niewyjaśnienie sprawy w zakresie ustalenia "frontu działki", na której części znajduje się przedmiotowy budynek, powoduje, że określenie właściwego zasięgu obszaru analizowanego nie jest możliwe. Organ odwoławczy nie mógł ustalić tej okoliczności na podstawie art. 136 k.p.a., który uprawnia go do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ustalając właściwy obszar analizowany organ drugiej instancji musiałby bowiem w całości lub przynajmniej w znacznej części ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Ustalałby wymagania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do odmiennego stanu faktycznego, niż ustalony przez organ pierwszej instancji. Strony postępowania pozbawione byłyby zatem prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Rola organu drugiej instancji sprowadzona zostałaby w takiej sytuacji do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i ustalenia, czy w nowo ustalonym przezeń stanie faktycznym sprawy wydana zostałaby decyzja o takiej samej treści, jak decyzja organu pierwszej instancji.

Na marginesie wskazać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na który powołali się skarżący w zakresie skutków błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1078/09, który stwierdził m.in., że "[...] Nie budzi wątpliwości (...), iż przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie zachowano warunków z cyt. powyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia, skoro obszar ten z jednej (prawej) strony działki (...) objętej wnioskiem skarżącego nie odpowiadał trzykrotnej szerokości frontu tej działki, przez co w granicach obszaru analizowanego nie znalazła się zabudowana działka nr (...)".

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. i z treści skargi, zarówno stronom postępowania, jak i organom orzekającym w sprawie, znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczające szersze określenie granic obszaru analizowanego niż minimalna wielkość, określona w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Powołany w skardze fragment uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnia m.in., dlaczego nie zdecydowano się na objęcie zasięgiem obszaru analizowanego działek położnych w dzielnicy [...]. Wskazuje więc, dlaczego nie rozszerzono zakresu obszaru analizowanego ponad minimum określone w § 3 ust. 2 rozporządzania na tyle, aby objąć nim te działki. Wyjaśnienie to przedstawione jest jednak przy założeniu, że obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o prawidłowo określoną trzykrotność frontu działki, której dotyczy wniosek. Z przedstawionych powyżej powodów założenie to jest nieprawidłowe. Stąd argumentacja skargi co do wyczerpującego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji uprawnień do dokonania ustaleń w zakresie określenia obszaru analizowanego oraz wyjaśnienia odstępstw od minimalnej jego wielkości nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadkach określonych w tym przepisie organ odwoławczy musiałby bowiem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Tym samym organ wyższego stopnia naruszałby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymagała także odniesienia się do zawartego w niej stanowiska odnośnie do prawidłowości postanowienia Prezydenta W. w sprawie odmowy wyłączenia osoby piastującej funkcję burmistrza dzielnicy [...] W. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej również ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko we wskazanej kwestii nie jest do zaakceptowania.

Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Powołany przepis, podobnie, jak inne przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w sprawie, służy wyeliminowaniu jakichkolwiek zastrzeżeń co

do bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonej sprawy. Dlatego nie można się zgodzić z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, jakoby publiczne wyrażenie osobistego stanowiska w sprawie przedmiotowej inwestycji nie uzasadniało wyłączenia osoby piastującej funkcję burmistrza dzielnicy [...] od udziału w postępowaniu. Chociaż być może osoba taka, jak wskazuje organ administracji, "rokuje rzetelne i sumienne wykonanie swoich służbowych obowiązków przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy", to z pewnością takie jej zachowanie nie daje stronie gwarancji bezstronnego i obiektywnego postępowania. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. została jednak uchylona przez organ odwoławczy z opisanych wcześniej względów. Dlatego ewentualny udział, podlegającej wyłączeniu, osoby piastującej funkcję burmistrza dzielnicy [...] w poprzedzającym ją postępowaniu nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Sądowi z urzędu wiadome jest, że osoba, której dotyczył wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu nie piastuje obecnie stanowiska burmistrza dzielnicy [...]. Jeżeli jednak jest ona nadal pracownikiem upoważnionym do działania w imieniu organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym czynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem inwestorki, to Prezydent W. powinien wyłączyć ją od udziału w postępowaniu, jeżeli rzeczywiście wyraziła ona przytoczone w prasie stanowisko odnośnie do przedmiotowej inwestycji.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje więc podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest należyte. Stąd podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. są niezasadne.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.