Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 54/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 151, art. 205 par. 2, art. 210 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 pat. 1, art. 107 par. 1 i 3, 4, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 33, art. 34, art. 3 pkt 11 i 20, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 21, art. 64, art. 2, art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2007 nr 127 poz 880
law: Ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skarg G. Z., J. F., A. M., A. H., E. H., T. H. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 3 października 2007 r., nr [...], 2. oddala skargę J. F., A. H., E. H. i T. H., 3. określa, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 4. zasądza od Wojewody na rzecz G. Z. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2007 roku P. W. zwrócił się do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego i parkingu na terenie działki nr [...] w Z. wraz z utwardzonym zjazdem na drogę gminną, przyłącza kanalizacji sanitarnej, zewnętrznego oświetlenia planu na działce nr [...] oraz przyłącza wody na działkach nr [...], [...] i [...] w Z. wraz z kolektorem deszczowym.

Decyzją z dnia 3 października 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) - dalej powoływanej jako "ustawa - Prawo budowlane", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji:

1) wolnostojącego budynku usługowo-handlowego (kat. obiektu – XVII),

2) utwardzonego zjazdu z drogi gminnej na teren działki inwestora,

3) utwardzonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych,

4) przyłącza wody,

5) przyłącza kanalizacji sanitarnej,

6) kolektora deszczowego,

7) zewnętrznego oświetlenia placu postojowego,

w Z. przy ul. K. na terenie działki nr [...] i częściowo działek nr [...] i [...] (obręb Z.), odstępując od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek stwierdził, że decyzja Starosty dotyczy pozwolenia na budowę pawilonu wielkopowierzchniowego, za który uważa się zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880) obiekt przekraczający 400 m2. Zgodnie z art. 17 i art. 5 tejże ustawy, przed wydaniem takiej decyzji winna zostać wydana opinia Rady Gminy, która nie została wydana, zatem - zdaniem odwołującego się - decyzja jest nieważna.

Pismo powyższe, uznane za odwołanie Gminy Z. od decyzji Starosty z dnia 3 października 2007 roku, zostało przesłane Wojewodzie, który - decyzją z dnia 14 listopada 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdził, że art. 15 ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jednoznacznie określa, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie w dniu 17 września 2007 r., zatem jej przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem została ona wszczęta w dniu 14 sierpnia 2007 r.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Z. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia od Wojewody na rzecz Gminy Z. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1,

art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę nie spełniającego warunków wymienionych

w art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 11 maja 2007 roku oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe,

2) naruszenie przepisów art. 33 ust. 4 pkt 2, ust. 5 i 6, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że inwestor prawidłowo uzupełnił braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę, wskazując w tym zakresie, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sporządzone wadliwie, brak jest decyzji o wyłączeniu z użytkowania rolniczego działki nr [...], brak jest uzgodnienia z Zakładem Komunalnym Gminy podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej,

3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 61 § 4 k.p.a.

w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania właścicieli sąsiadujących nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty wydaną bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym przyjęciu, że w sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina Z. stwierdziła, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało przez inwestora uzupełnione niezgodnie z przepisami, ponieważ nie wskazywało właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] oraz dokumentu, z którego wynika tytuł inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ pierwszej instancji, kierując zawiadomienie o wszczęciu postępowania jedynie do inwestora i Gminy Z., zdaniem skarżącej pominął - z obrazą

art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, właścicieli działek nr [...] i [...].

Skarżąca podniosła nadto, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca Gmina stwierdziła także, iż przysługuje jej status strony gdyż zakres rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie obejmuje sferę jej interesu prawnego. Gmina ma interes prawny albowiem organy obu instancji - wydając zaskarżone decyzje - pozbawiły Radę skarżącej Gminy wpływu na toczące się postępowanie poprzez wyrażenie przez nią opinii, która ma istotny wpływ na wynik postępowania, a także w tym, że pozwolenie na budowę wydane zostało niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 54/08.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2007 r. wnieśli również – A. W., D. P., T. H., E. H., A. H., J. F. i A. M. Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im:

1) rażącą obrazę art. 109 § 1 w zw. z art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, które to naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2) rażącą obrazę art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie,

3) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 14 sierpnia 2007 r. spełniał wszystkie warunki, o których mowa

w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane,

4) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż organy obu instancji rażąco naruszyły zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, nie doręczając wydanych w sprawie decyzji następującym stronom niniejszego postępowania: "K. K. – właścicielka dz. [...]; T. – właściciel dz. [...], [...]; A. P. W. M. - właściciel dz. [...], [...], [...]; S. - właściciel dz. [...]; Zarząd Dróg Wojewódzkich – dz. [...], [...], [...], [...]". Zdaniem skarżących interes prawny powyższych podmiotów jest oczywisty, albowiem są właścicielami działek sąsiednich względem działki, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Konsekwencją niezawinionego braku udziału tych stron w postępowaniu jest konieczność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym, zdaniem skarżących, wykazane powyżej naruszenia przepisów są rażące, winny zatem prowadzić do unieważnienia zaskarżonych decyzji.

Ponadto skarżący, wskazując na treść art. 77 § 1 k.p.a., stwierdzili, że organ odwoławczy nie ustalił daty uzupełnienia przez inwestora braków wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie skarżących data ta rozstrzyga czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z art. 15 ust. 2 tejże ustawy wynika bowiem, że dopiero data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę spełniającego warunki przewidziane w ustawie - Prawo budowlane, stanowi podstawę do stwierdzenia czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Nie ma natomiast znaczenia data złożenia wniosku zawierającego błędy merytoryczne czy formalne. W ocenie skarżących wniosek złożony przez inwestora w dniu 14 sierpnia 2007 roku zawierał uchybienia uniemożliwiające ustalenie, że wszczęcie przedmiotowego postępowania miało miejsce w dniu 14 sierpnia 2007 r.

Skarżący zarzucili również, że inwestor nie uzgodnił projektu przyłączy wodno-kanalizacyjnych z Zakładem Komunalnym Gmina, co stanowi naruszenie

art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 55/08.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że wobec treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane skarżących – A. W., D. P., T. H., E. H., A. H., J. F. i A. M. nie można uznać za strony przedmiotowego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ nie podzielił również zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, bowiem w jego ocenie wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło w dniu 14 sierpnia 2007 roku, to jest przed wejściem tej ustawy w życie.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 55/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawę ze skargi J. F., T. H., E. H., A. H., A. M., D. P. i A. W. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2007 r., nr [...], do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Gminy Z. na tę samą decyzję Wojewody i postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 54/08.

Prawomocnym postanowieniem z tej samej daty, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 54/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargi D. P. oraz A. W.

Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 roku, skarżący A. H. oświadczył, że jest współwłaścicielem wraz z E. H. i T. H. nieruchomości położonej w odległości około 200 metrów od działek, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Działka skarżącego, której numeru nie był w stanie wskazać, nie graniczy bezpośrednio z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja. Na nieruchomości należącej do skarżącego znajduje się przedsiębiorstwo produkcyjno-handlowe. Planowana inwestycja zabierze klientów i zyski jego przedsiębiorstwu.

Skarżący J. F. oświadczył natomiast, iż planowana inwestycja zniszczy mały handel w Z. i pozbawi Z. wpływów z gospodarki. W przypadku jej realizacji prowadzony przez skarżącego sklep upadnie. J. F. oświadczył również, że jego działka nie przylega bezpośrednio do terenu, gdzie będzie realizowana inwestycja, znajduje się około 100 metrów w linii prostej od tego terenu. Jedynie nieruchomości skarżącego A. M. graniczą bezpośrednio z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skargi na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2007 roku, nr [...], wnieśli - Gmina Z., która wcześniej, jako strona toczącego się przez Starostą postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaskarżyła decyzję organu I instancji wnosząc odwołanie, oraz – T. H., E. H., A. H., J. F. i A. M., którzy nie brali udziału w postępowaniu toczącym się w przedmiotowej sprawie przez organami administracyjnymi obu instancji.

Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako "ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1); uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

Mając na uwadze powyższy przepis Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zbadał czy skarżący byli uprawnieni do wniesienia skargi do sądu na opisaną powyżej decyzję Wojewody, tj. czy mieli w tym interes prawny.

Rozważając powyższą kwestię Sąd miał na uwadze, iż użytego w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowania "interes prawny" nie powinno się wiązać tylko i wyłącznie z tą postacią interesu prawnego, którym posługuje się przepis art. 28 k.p.a. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 powołanej ustawy jest bowiem każdy kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 2019/06, Baza Orzeczeń LEX nr 325285).

Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 roku (sygn. akt II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607): "Interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Jednakże skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21)."

Oznacza to, że dany podmiot ma w konkretnej sprawie "interes prawny" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.

Badając czy skarżący legitymowani są do wniesienia skargi w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że T. H., E. H., A. H. i J. F. wywodzą, iż są uprawnieni do zaskarżenia decyzji Wojewody z dnia 14 listopada 2007 roku, ponieważ - chociaż ich nieruchomości nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (są od niej oddalone o około 100 – 200 m), to jednak inwestycja ta zagrozi prowadzonym przez nich na terenie Z. przedsiębiorstwom, czyli będzie oddziaływać na należące do nich nieruchomości, na których prowadzą działalność gospodarczą. Uważają także, iż jako mieszkańcy Z. mają prawo czuwać aby planowany obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami. Jak wynika ze skargi, nie twierdzą przy tym, iż winni byli brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wymieniając w skardze osoby, które powinny być uznane za stronę postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji i zarzucając organom, że pominęły te osoby w toku postępowania, J. F., T. H., E. H. i A. H., nie wskazują bowiem siebie jako podmiotów, które winny w tym postępowaniu brać udział.

Powyższe stanowisko skarżących wynika z treści skargi, wyjaśnień złożonych przez J. F. i A. H. na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 roku oraz pisma procesowego skarżących z dnia 15 lutego 2008 roku, w którym ww. skarżący, precyzując kto wnosi skargę, powołują się na to, iż wnoszą skargę bowiem prowadzą w Z. działalność gospodarczą.

W ocenie Sądu okoliczności, na jakie powołują się – J. F., T. H., E. H. i A. H. wskazują na to, iż ww. skarżący nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2007 roku. Legitymacji do zaskarżenia decyzji nie daje im sam fakt bycia mieszkańcami Z. Natomiast podnoszona przez skarżących okoliczność, iż planowa inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na prowadzone przez nich przedsiębiorstwa, stanowiąc dla nich konkurencję, której nie będą mogli sprostać, wskazuje na to, iż posiadają oni jedynie interes ekonomiczny w kwestionowaniu zaskarżanej decyzji, który nie daje im jednak – stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uprawnienia do wniesienia skargi do sądu.

Odnośnie skarżącego A. M., Sąd stwierdził, iż - jak wynika ze skargi i pisma z dnia 15 lutego 2008 roku, swój interes prawny do wniesienia skargi upatruje on w tym, że powinien być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ponieważ - co jest w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną - stanowiące jego własność działki graniczą bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być ona realizowana. Ponadto A. M. – jako jedyny ze skarżących - był stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (vide – decyzja Wójta o warunkach zabudowy z dnia 3 kwietnia 2007 roku, nr [...]).

Oceniając zasadność stanowiska skarżącego A. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 20 zawiera bowiem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę.

Aby ocenić komu przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 3 października 2007 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. W. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, organy winny były zatem obszar oddziaływania obiektu ustalić w sposób nie budzący wątpliwości. Szczególnie wnikliwie - zdaniem Sądu - powinny były przy tym rozważyć czy w obszarze tym pozostają nieruchomości osób uznanych za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, czyli także nieruchomości należące do skarżącego A. M.

Proces inwestycyjny w przypadku obiektu realizowanego na terenie nie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, rozpoczyna się od ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Kolejnym jego etapem jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę może różnić się od tego, który został ustalony w sprawie dotyczącej warunków zabudowy (najczęściej jest on węższy). Inaczej bowiem określa się krąg stron w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy (stosując art. 28 k.p.a.), a inaczej ustala się go w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu organy kierują się treścią przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Nie sposób jednak nie zauważyć, iż podmioty, które brały udział w pierwszym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy, mają następnie prawo wiedzieć dlaczego nie daje się im możliwości ochrony przysługującego im prawa własności nieruchomości bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją, na dalszym etapie tego procesu, wykluczając te podmioty z udziału w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. nie przypisując im przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, która ma zostać zabudowana, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo wiedzieć czy planowana inwestycja będzie w jakikolwiek sposób oddziaływać na jego nieruchomość, np. uniemożliwiając mu lub utrudniając zgodną z prawem zmianę w zagospodarowaniu jego nieruchomości, która może polegać m.in. na wybudowaniu na niej budynku. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Pozostaje on także w związku z przepisami konstytucyjnymi o ochronie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz przepisami zawartymi w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jak i w art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Właściciel taki ma zatem prawo żądać aby organy prowadzące postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należycie, zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ustaliły obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114).

W tym miejscu stwierdzić należy, iż kwestia ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji nie była w niniejszej sprawie przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów.

W decyzji organu I instancji wskazano jedynie, iż: "Obszar oddziaływania obiektu (ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości położone w Z. przy ul. K. na terenie działek nr: [...], [...] i [...] (obręb Z.)", czyli pokrywa się z terenem, na którym planowana inwestycja ma być realizowana. Ustalenie to jest jednak - w ocenie Sądu - całkowicie dowolne i niczym nie uzasadnione. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych niniejszej sprawy - nie znajduje ono potwierdzenia ani w treści samej decyzji organu I instancji (wydanej bez uzasadnienia), ani w treści żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Również organ odwoławczy w tej materii nie wypowiadał się w uzasadnieniu swojej decyzji. Innymi słowy - analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy nie pozwala odpowiedzieć na pytanie na jakiej podstawie organy obu instancji uznały, że obszar oddziaływania projektowanych obiektów ogranicza się do terenu, na którym mają być one zrealizowane. Niewątpliwie braki w tym zakresie stanowią naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz – w przypadku organu odwoławczego – art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Należy w tym miejscu wyjaśnić także, iż skorzystanie przez organ I instancji z uprawnienia do zaniechania uzasadnienia decyzji przewidzianego w art. 107 § 4 k.p.a., nie zwolniło go z obowiązku pełnego udokumentowania okoliczności, które stały się faktyczną podstawą wydanej przez niego decyzji. Dowody te powinny istnieć i umożliwiać zarówno organowi odwoławczemu, jak i sądowi administracyjnemu, zbadanie zgodności z prawem wydanej przez niego decyzji. Z akt postępowania powinno zatem wynikać na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że obszar oddziaływania projektowanych obiektów ogranicza się do terenu, na którym mają być one zrealizowane, a tym samym dlaczego ustalił taki, a nie inny krąg stron przedmiotowego postępowania. Takich dowodów w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący A. M. ma interes prawny, oparty na wskazanych powyżej przepisach, do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo, jako właściciel działki pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, do żądania przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w celu ustalenia czy organy zgodnie z prawem uznały, iż jego nieruchomość nie pozostaje w obszarze oddziaływania planowanych obiektów.

Powyższe rozważania pozwalają także stwierdzić, iż wydając w niniejszej sprawie decyzje organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ I instancji nie zbadał obszaru oddziaływania projektowanych obiektów, a organ II instancji, pomimo braku prawidłowych ustaleń w tym zakresie, taki stan sprawy zaakceptował.

Sąd uznał również, iż interes prawny we wniesieniu skargi ma Gmina Z. Wprawdzie okoliczności, na jakie powołuje się w skardze, powyższego nie potwierdzają, sama bowiem ewentualna niezgodność zaskarżonej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy nie daje Gminie legitymacji skargowej, legitymacja ta nie wynika także z przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (o której poniżej). Jednak stwierdzając, iż Gmina została uznana za stronę postępowania przez organy obu instancji i w wyniku wniesionego przez nią odwołania organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie niezgodne z wnioskami w tym odwołaniu zawartymi, Sąd przyjął, że jako podmiot, do którego skierowana została decyzja organu odwoławczego, czyli adresat tej decyzji, Gmina ma prawo ją zaskarżyć (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 2019/06, Baza Orzeczeń LEX nr 325285, komentarz do art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" - Zakamycze, 2006, wyd. II, M. Bogusz "Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego" - Warszawa 1997, s. 35 i 36 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. III SA 1617/02,

publ. w OSP 2005/11/128 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego).

Uznając legitymację skargową Gminy Sąd miał także na uwadze, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłyby Sądowi jednoznacznie zweryfikować stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym Gmina Z. jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, czyli zbadać czy spełnia ona w niniejszej sprawie wymogi z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Braki materiału dowodowego w tym zakresie również stanowią naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie pozwalają one przy tym wiążąco stwierdzić na tym etapie postępowania, że uznanie przez organy Gminy Z. za stronę postępowania było błędne.

Odnośnie podnoszonych zarówno w skardze Gminy Z., jak i w skardze A. M., zarzutów związanych z niezastosowaniem w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, Sąd stwierdził, iż wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygnaturze K 46/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż ustawa ta jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2008/6/104, wyrok opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lipca 2008 roku, nr 123, pod poz. 803). Powyższy wyrok powoduje, iż rozważania dotyczące ewentualnego zastosowania ww. ustawy w niniejszej sprawie stały się bezprzedmiotowe.

Rozważając zasadność pozostałych zarzutów skarg Gminy Z. i A. M. - Sąd zważył, iż art. 33 ustawy – Prawo budowlane, obowiązujący w chwili składania przez inwestora wniosku, miał następujące brzmienie:

"Art. 33. 1. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

2. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;

4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego.

2a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, nie przysługuje zażalenie.

3. Do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych:

1) których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub

2) których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach,

należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra.

4. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:

1) zgodę właściciela obiektu;

2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi;

6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

5. Projekt budowlany i inne dokumenty, o których mowa w ust. 2-4, zawierające informacje niejawne mogą być za zgodą właściwego organu przechowywane przez inwestora."

W niniejszej sprawie inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył w dniu 14 sierpnia 2007 roku w Starostwie Powiatowym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które uzupełnił dnia 15 września 2007 roku. W oświadczeniu tym wskazał, iż posiada prawo do dysponowania działkami nr [...], [...] oraz [...] – obręb ewidencyjny Z., na cele budowlane. Wskazał także, iż wynika ono - w przypadku działki nr [...] z tytułu własności (KW nr [...]), zaś w przypadku działek nr [...] i [...] – z "tytułu stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót i obiektów budowlanych", wynikające z decyzji nr [...] (pkt 6. oświadczenia).

W ocenie Sądu zasadnie Gmina Z. zarzuciła, iż inwestor nieprawidłowo uzupełnił braki tego oświadczenia, a tym samym wniosku o pozwolenie na budowę, ponieważ złożone przez niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sporządzone wadliwie, niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 242, poz. 2421) oraz art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r., stanowiącego wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w punkcie szóstym tego oświadczenia należy wskazać właściciela nieruchomości oraz dokument, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane stanowi zaś, iż ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazał kto jest właścicielem działek nr [...] i [...], na których częściowo ma być realizowana planowana inwestycja. Powołał się jedynie na wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 204, poz. 2086), decyzję Wójta z dnia 31 lipca 2007 roku, nr [...], która dotyczy możliwości połączenia działki nr [...] w Z. z drogą publiczną, stanowiącą działkę nr [...], wraz z przyłączem wodociągowym. Z treści tej decyzji nie wynika natomiast aby w jakikolwiek sposób odnosiła się do działki nr [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zwrócił się do Starostwa Powiatowego i Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych o informacje dotyczące właściciela działek nr [...] i [...]. Nadesłane dokumenty jako właściciela tych działek wskazują Skarb Państwa. W wypisach z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe wskazuje się jako właściciela ww. działek Skarb Państwa, a jako zarządcę trwałego tych gruntów - Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych (k. 109 – 110 akt sądowych). W odpisie księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] figuruje Skarb Państwa - Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych (k. 122 - 129 oraz

k. 133 - 136 akt sądowych). W decyzji Wójta z dnia 31 lipca 2007 roku, nr [...] (znajdującej się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy), działka nr [...] określona natomiast została jako droga publiczna gminna. Powyższe sprzeczne dane budzą uzasadnione wątpliwości co do tego jakiej kategorii drogą jest działka nr [...] oraz kto jest jej właścicielem i zarządcą.

Mając na uwadze powyższe ustalenia i wykazane sprzeczności Sąd uznał, iż również w tej kwestii organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie zweryfikowały bowiem oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działek nr [...] i [...], nie zażądały jego uzupełnienia w zgodzie z zacytowanymi powyżej przepisami, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r., i nie wyjaśniły kto jest właścicielem ww. działek. Brak tych danych spowodował, iż nie została ustalona w sprawie okoliczność mająca istotny wpływ na jej wynik. Ustalenie właściciela przedmiotowych działek oraz zbadanie zakresu prac, które na tych działkach mają zostać wykonane, było bowiem niezbędne aby organy mogły następnie stwierdzić jakie dokumenty uprawniają inwestora do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane.

Odnośnie podniesionego przez Gminę Z. zarzutu sprzeczności zaskarżonej decyzji z warunkami zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści decyzji organów obu instancji nie wynika aby organy należycie zbadały zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z wydaną dla niego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 3 kwietnia 2007 roku, nr [...] (decyzja organu I instancji została wydana bez uzasadnienia, natomiast w uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazły się jedynie – opis postępowania organu I instancji i odniesienie się do zarzutów odwołania). Organy nie wyjaśniły np. sprzecznych ze sobą zapisów zawartych w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, w którym raz wskazuje się, że wielkość powierzchni zabudowy wynosić będzie 1480,5 m2, a raz, że 1568 m2 (vide – opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu). Zbadanie tej okoliczności jest niezwykle istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyby bowiem parametr ten został ustalony w projekcie na 1568 m2- to zatwierdzony projekt byłby sprzeczny z zapisem punktu 2.2 lit. c decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 kwietnia 2007 roku, zgodnie z którym wielkość powierzchni zabudowy wynosić może maksymalnie 1500 m2. Niedokonanie ustaleń w tym zakresie również stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika zaś, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niezasadne okazały się natomiast zarzuty skarżących dotyczące braku decyzji o wyłączeniu z użytkowania rolniczego działki nr [...] oraz braku uzgodnienia projektu z Zakładem Komunalnym Gminy. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się bowiem decyzja Starosty z dnia 24 września 2007 roku, nr [...], zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów objętych inwestycją, położonych na części działki nr [...] w Z., zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. W dokumentach stanowiących załącznik do decyzji Starosty z dnia 3 października 2007 roku, zatytułowanych "Budowa instalacji wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, wentylacji oraz przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w Pawilonie Handlowo – Usługowym", znajduje się także uzgodnienie projektu z Zakładem Komunalnym Gminy z dnia 2 października 2007 roku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie skarg wniesionych przez Gminę Z. i A. M., stwierdził, że liczne naruszenia przepisów postępowania wykazane powyżej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd oddalił skargę – J. F., T. H., E. H. i A. H., na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, iż ww. skarżący nie mieli interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2007 roku, nr [...].

Na podstawie art. 152 powoływanej powyżej ustawy Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania poniesionych przez Gminę Z. Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 300 zł.

Skarżący A. M. nie złożył wniosku o zwrot kosztów do czasu zamknięcia rozprawy, a więc utracił prawo do żądania ich zwrotu (art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z uwagi na uwzględnienie skarg Gminy Z. i A. M. sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ w pierwszej kolejności powinien przeanalizować dokładnie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych niniejszej sprawy oraz znajdujące się w aktach sądowych, aby następnie prawidłowo wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, w szczególności poprzez uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyjaśnienie rozbieżności w zapisach zawartych w projekcie (np. dotyczących wielkości powierzchni zabudowy). Po uzupełnieniu wniosku organ winien w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości ustalić krąg stron niniejszego postępowania i w tym celu zbadać obszar oddziaływania planowanej inwestycji – czego wyraz musi dać albo w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy albo w uzasadnieniu decyzji.