Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 787/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust 1
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1230
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 1 a, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 104 kpa nakazał firmie "A" PTH w B. dostosowanie obudowy drogi ewakuacyjnej poprowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny w budynku hotelu "B" do wymagań przepisów techniczno-budowlanych oraz zabezpieczenie przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu lub zapewniających usuwanie dymu, wyznaczając termin na wykonanie tych prac do 31 grudnia 2007 r.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył właściciel hotelu "B" - K. O. - "A" PTH w B. Decyzją z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej odmówił stwierdzenia jej nieważności, zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/08 oddalił skargę na tę decyzję.

K. O. ponownie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1803/09 oddalił skargę na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 772/10.

W dniu 25 września 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. upoważnił funkcjonariuszy straży pożarnej do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Ośrodka "B" w U. W trakcie kontroli, przeprowadzonej w obecności dyrektora Ośrodka, stwierdzono, iż zalecenia zawarte w decyzji pokontrolnej z dnia [...] r. nie zostały wykonane, a ponadto wskazano na brak spełnienia podstawowych wymogów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (protokół z dnia [...] r.).

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 kpa zakazał Przedsiębiorstwu Techniczno-Handlowemu "A" K. O. użytkowania budynku Ośrodka ’B" zlokalizowanego w U. przy ul. [...], ponieważ obiekt ten nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności:

1. brak dostosowania obudowy drogi ewakuacyjnej prowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny do wymagań przepisów techniczno-budowlanych,

2. brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej (głównej klatki schodowej) w budynku poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu lub zapewniających usuwanie dymu,

3. przekroczenie dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych na kondygnacjach IV, III, II, I oraz niskiego parteru, o ponad 100 %,

4. brak sprawnej instalacji oświetlenia ewakuacyjnego,

5. zastosowanie na kondygnacjach I, II, III i IV piętra okien bez odpowiedniej klasy odporności ogniowej, jako obudowy klatki schodowej,

6. występowania na kondygnacjach VI, V, IV, III, II, I piętra oraz niskiego parteru okładzin ściennych o nieustalonym stopniu palności,

7. nieprawidłowe oznakowanie jednego z kierunków ewakuacji, na kondygnacjach II, III i IV piętra, prowadzącego przez okna na dach budynku, uniemożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem,

8. brak wiedzy obsługi budynku (pracownik techniczny lub kierownik) na temat lokalizacji wyłącznika przeciwpożarowego prądu,

9. stwierdzenie w trakcie kontroli, iż wyłącznik przeciwpożarowy zlokalizowany na poziomie niskiego parteru, nie został poddany przeglądowi technicznemu i czynnościom konserwacyjnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi,

10. stwierdzenie w trakcie kontroli niesprawności niektórych hydrantów wewnętrznych, ich niewłaściwego zasilania oraz braku badań ciśnienia i wydajności wodnej przy jednoczesności poboru wody, z co najmniej dwóch hydrantów,

11. przedstawienie przez kontrolowanego instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, opracowanej w lutym 2012 r., gdzie przedmiotowa instrukcja nie zawiera wymaganych przepisami przeciwpożarowymi zagadnień, m.in. brak części rysunkowej.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak ustalił organ w trakcie kontroli, w budynku Ośrodka "B" dokonano rozszerzenia rodzaju świadczonych usług hotelowych na rehabilitacyjne, co wiąże się z obecnością większej ilości osób o ograniczonej zdolności poruszania się.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. O., stwierdzając, że została ona skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem dzierżawcą Ośrodka jest "C" i to ona taktycznie jako władająca ośrodkiem jest zobowiązaną do realizowania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w budynku nieustannie występuje stan zagrożenia życia dla jego licznych użytkowników, a więc zakaz eksploatacji jest w pełni uzasadniony i powinien być respektowany natychmiastowo.

Skargę na powyższą decyzję złożył K. O., zarzucając naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przez co decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną jest nieważna,

– art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) w związku z upoważnieniem nr [...], w którym nie wskazano podstawy prawnej, przez co jakiekolwiek dowody uzyskane w wyniku kontroli nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu, a wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność,

– art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną (rozporządzenie ppoż) w zw. z art. 23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na nieuczestniczeniu w kontroli i niewskazaniu w protokole imienia nazwiska osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania,

– art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z art. 23a i art. 23 ust. 7 i 13 ustawy PSP, polegające na przeprowadzeniu kontroli pomimo niedoręczenia kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

– art. 10 § 1 kpa co uniemożliwiło stronie czynny udział w czynnościach procesowych i zgłoszenia wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka w osobie radcy prawnego i stron umowy na okoliczność zgodnej woli i zamiaru stron przy zawieraniu umowy,

– art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie, dlaczego art. 4 ust. 1a ustawy ppoż nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego,

– art. 7 i art. 8 kpa poprzez całkowite ignorowanie słusznego interesu strony, podważanie zaufania do organu, a przede wszystkim art. 13 kpa, który nakazuje ugodowe załatwienie sprawy.

Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi między innymi przyznał, że w 2007 r. w stosunku do skarżącego wydano decyzję, w której nakazano dostosowanie budynku wówczas Hotelu "B" do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Nadto potwierdził, że obowiązki te nie zostały przez skarżącego wykonane, z uwagi na brak środków finansowych, dlatego oddał budynek w użytkowanie spółce "C", która jako osoba prawna ma znacznie ułatwione pozyskanie finansowania. Strony w umowie ustaliły, że obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej przejmuje w całości najemca - jako użytkownik i zarządca. Od tego momentu skarżący nie jest stroną odpowiedzialną za wykonanie obowiązków przeciwpożarowych. Nadto wskazał, że wielokrotnie proponował zawarcie trójstronnej ugody administracyjnej, zgodnie z którą do wykonania obowiązków przeciwpożarowych zobowiązałby się najemca.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalanie skargi, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W kolejnym piśmie z dnia 17 maja 2013 r. skarżący wskazał ponownie na uchybienia proceduralne organów i pozbawienie go udziału w postępowaniu poprzez skierowanie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli do innego podmiotu ("C"), którego przedstawiciel brał udział w kontroli. Jego zdaniem, takie działanie organów narusza art. 9 w zw. z art. 79 kpa, art. 10 § 1 w zw. z art. 68 kpa, art. 81 kpa, art. 7, 8 i 77 kpa oraz art. 79 ust. 1, art. 77 ust. 6 i art. 80 § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 164/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej K. O., wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2582/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż znaczna część wskazanych w kasacji zarzutów nie jest zasadna.

Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 10 kpa. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował tego, że prowadzące kontrolowane postępowanie organy dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 kpa. Słusznie jednak uznał Sąd, że naruszenie to nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi z uwagi na brak istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie jest bowiem wystarczający do uchylenia zaskarżonej decyzji fakt, iż stronie skarżącej nie zapewniono na każdym etapie postępowania możliwości udziału w nim, skoro mogła ona realizować i realizowała swoje uprawnienia w innych jego fazach. Dla skuteczności powyższego zarzutu koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowaniach. Brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli i jej realizacja pod nieobecność skarżącego z pewnością stanowił o naruszeniu art. 10 § 1 kpa, jednakże brak wykazania jakie konkretne elementy stanu faktycznego nie zostały ustalone lub wyjaśnione w toku tej kontroli czyni formułowany zarzut nieskutecznym. Tym bardziej bezskuteczne pozostaje odnoszenie powyższego do przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Stwierdzono, iż skarżący brał w postępowaniu aktywny udział, wnosząc odwołanie, jak i kwestionując jego wynik na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z ww. art. 4 ust. 1a w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - błędnie sformułowany jako zarzut procesowy; art. 10 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 61 § 4 kpa i art. 81 i art. 78 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 77 ust. 6 w związku z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w związku z art. 10 § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 24 października 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934) w związku z art. 23a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 77 ust. 6 w związku z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 23a i art. 23 ust. 7 i 13 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Wyjaśniono, że podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wymieniona w powyższych zarzutach, ma na celu ochronę interesu prawnego podmiotu, który został w postępowaniu pominięty. W związku z tym, tylko ten podmiot może skutecznie formułować zarzut oparty na tej podstawie, nie zaś ten, który tak jak skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu, ale kwestionuje siebie jako adresata obowiązku nałożonego w wyniku zakończenia postępowania.

Nie podzielono również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest wprost określony w odrębnym przepisie w postaci sankcji nieważności. Brak prawidłowo określonej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. w wydanym upoważnieniu podstawy prawnej nie świadczy jeszcze o tym, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wyniki tej kontroli (art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała ona z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

Przechodząc do analizy podstawowego w sprawie zagadnienia, to jest ustalenia właściwego adresata wydanej w sprawie decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż materialnoprawną podstawą kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej daje uprawnienie organowi do wydania dwóch rodzajów decyzji administracyjnych w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. I tak pierwszy - to możliwość wydania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie zaś drugi - to możliwość między innymi zakazania używania urządzeń oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wybór rozstrzygnięcia uzależniony jest od stanu faktycznego sprawy oraz wykazania przesłanki, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Decyzje te nie stanowią, zatem konsekwencji prawnych nieusunięcia stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości, czy nałożonych wcześniej obowiązków. Pomiędzy tymi rozstrzygnięciami nie ma związku prawnego, chociaż nie da się wykluczyć zależności faktycznej. Kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie jest zatem odrębne od postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...]r. Wynika, to z porównania obowiązków, jakie nałożono na skarżącego decyzją z dnia [...] r. oraz z przyczyn wydania zakazu użytkowania budynku Ośrodka określonych w skarżonej decyzji. Tak, więc treść kontrolowanej w sprawie decyzji, jak i dyspozycja art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej powodują, że nie można podzielić stanowiska, iż skarżona w sprawie decyzja jest konsekwencją braku wykonania przez skarżącego decyzji z dnia [...] r. W kontrolowanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu doszło do znacznego rozszerzeniu katalogu stwierdzonych naruszeń w zakresie przepisów przeciwpożarowych, co skutkowało wydaniem zakazu użytkowania obiektu.

Kwestia zapobiegania pożarowi, klęsce żywiołowej lub innemu miejscowemu zagrożeniu, przez co należy również rozumieć m.in. zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomości (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) została uregulowana w rozdziale 2 tej ustawy. W art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. I tak są to: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, iż w dniu 29 listopada 2011 r. została zawarta "umowa najmu-dzierżawy" pomiędzy skarżącym, a "C" S.A. w B. Treści tej umowy nie poddano jednak analizie w skarżonym wyroku, a było to istotne z uwagi tak na warunki najmu, jak i jego zakres. Przedmiot umowy stanowiła wprawdzie "nieruchomość położona w U. przy ul. [...]", ale część pomieszczeń wyłączono z przedmiotu najmu. Wobec tego, iż kontrolowana decyzja zakazem użytkowania obejmowała cały budynek Ośrodka "B", tym samym winna ona być zaadresowana do tych wszystkich podmiotów, które faktycznie mają możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc może być to jednocześnie zarówno właściciel obiektu, jak i jego użytkownik.

Z treści powyższej umowy wynika też, iż wszystkie obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej scedowane zostały przez właściciela Ośrodka na jego najemcę, a w konsekwencji to właśnie dyrektor Ośrodka jako osoba reprezentująca "C" S.A. była osobą upoważnioną do udziału w przeprowadzonej kontroli. Odmienne wywody strony skarżącej w zakresie pozbawienia jej reprezentacji w czasie przeprowadzonej kontroli uznać trzeba za chybione, chociaż zasadnym są zarzuty wskazujące na pominięcie w skarżonym wyroku tak treści, jak i skutków zawartej umowy "umowa najmu-dzierżawy".

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił też zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 4 ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. la ww. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, bowiem nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania regulacja zawarta w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. I tak, art. 4 ust. 1a ustawy wprost odwołuje się do ust. 1 tegoż przepisu określając do spełnienia, jakich obowiązków zobowiązany jest zarządca lub użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub faktycznie władający budynkiem w sytuacji opisanej w ust.1a art. 4. Kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Tym samym podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a ustawy można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Celem decyzji wydanej z mocy art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a więc takiej, jaka jest kontrolowana w przedmiotowej sprawie (zakazującej eksploatacji obiektu), nie jest usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych, a przez to nakazanie ich realizacji, ale zabezpieczenie przed zagrożeniem dla życia ludzi ze strony m.in. obiektu lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania w nim pożaru. Z tych też przyczyn adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) obiektu z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów przeciwpożarowych, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji. Podkreślono, iż to, do kogo decyzja zostanie skierowana, uzależnione będzie od okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, co wymaga przeprowadzenia analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (m.in. do przedmiotu kontrolowanej decyzji w zestawieniu z zawartą umową najmu) stanowił naruszenie art. 78 § 1 kpa w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyżej przywołanego wyroku z dnia 26 maja 2015 r., który ma walor wiążący w niniejszej sprawie, adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, wyżej powołanej, jest podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji, co zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy, podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie przepisów ochrony przeciwpożarowej są właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Pod pojęciem użytkowania należy rozumieć również najemcę lub dzierżawcę obiektu (jego części). Jak wynika z akt postępowania, umową zawartą w dniu [...] r., zatytułowaną "najmem – dzierżawą", skarżący jako właściciel nieruchomości zabudowanej "przedmiotowym obiektem (Hotel "B"), oddał z dniem 1 grudnia 2011 r. firmie C w B. do odpłatnego użytkowania (w zarząd), m. in. przedmiotowy obiekt – z wyłączeniem kawiarenki, trzech pomieszczeń w części gospodarczej i dwóch pomieszczeń w części hotelowej. Zawarte do tej umowy porozumienie, stanowi że najemca jest zarządcą i użytkownikiem obiektów, wymienionych w umowie w rozumieniu art. 61-72 Prawa budowlanego i art. 34 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Treść tego porozumienia nie może jednak modyfikować postanowień umowy z dnia [...] r., zgodnie z którą z przedmiotu najmu (dzierżawy), wyłączono część wyżej wymienionych pomieszczeń, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć też należy, że porozumienie nie zawiera daty jego zawarcia. Zdaniem składu orzekającego, skoro przedmiotowy obiekt w części, a mianowicie z wyłączeniem pomieszczeń, wymienionych w umowie z dnia [...] r. oddano w użytkowanie Spółce C w B., zakaz użytkowania obiektu z wyłączeniem tych pomieszczeń należało skierować do tej Spółki jako osoby prawnej, zaś adresatem zakazu użytkowania pomieszczeń, wyszczególnionych w tejże umowie jako wyłączonych z przedmiotu najmu (dzierżawy), do skarżącego jako właściciela obiektu. Analiza treści umowy i porozumienia, zawartego przez skarżącego ze Spółką "C", daje bowiem podstawę do przyjęcia, że faktyczną możliwość wykonania zatem użytkowania przedmiotowego obiektu – z wyłączeniem określonych w tej umowie pomieszczeń, ma najemca części budynku. Stąd też skierowanie zakazu użytkowania całego obiektu do skarżącego jako jego właściciela zapadło z naruszeniem art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co uniemożliwia realizację przez skarżącego całości nałożonego obowiązku. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy sądowa kontrola jest sprawowana na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji skarżący winien być jednak adresatem zakazu użytkowania pomieszczeń, wyłączonych z najmu zgodnie z umową z dnia [...] r.

W świetle oceny prawnej, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 10 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 i 7 ustawy o PSP.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 7 kpa, wyjaśnić przyjdzie, że skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, lecz wymienionego w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie daje podstaw do ferowania zarzutu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w niniejszym postępowaniu, ani nie stanowi wady kwalifikowanej, powodującej nieważność decyzji z mocy prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2582/13).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu co do braku podstaw do zastosowania art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Sąd administracyjny nie podzielił też stanowiska co do naruszenia art. 7, 8 i 13 kpa. Obowiązkiem organów jest działanie w obronie interesu społecznego, zaś decyzje z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie zapadają na zasadzie uznania administracyjnego i w sprawach tych nie jest możliwe zawarcie ugody administracyjnej.

Jednakże skarga musiała odnieść z powodu wskazanego wyżej naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez skierowanie zakazu użytkowania całego budynku do skarżącego, pomimo zawartej umowy najmu jego części. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. Z braku odmiennego orzeczenia, zaskarżona decyzja z mocy art. 152 § 1 tej ustawy, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 457 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do żądania skargi w kwestii umorzenia postępowania, wskazać przyjdzie, że nie stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Skarżący nie kwestionuje bowiem samych przesłanek do wydania zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu, a spór dotyczy głównie podmiotu zobligowanego do wykonania decyzji. W dacie wydania zaskarżonego aktu obowiązywała co prawda umowa najmu, lecz nie obejmowała ona całości budynku, będącego przedmiotem postępowania, co powodowało konieczność wydania odrębnych decyzji, skierowanych do różnych podmiotów, będących władnych do nich wykonania.

Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania zaskarżonej decyzji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić aktualny stan faktyczny i prawny przedmiotowego obiektu, a w szczególności, czy i w jakim zakresie jest on przedmiotem użytkowania innych podmiotów niż skarżący, a także zbadać w drodze czynności kontrolno-rozpoznawczych jego aktualny stan w zakresie przepisów przeciwpożarowych, które to czynności należy przeprowadzić z udziałem upoważnionych osób.

O ile w dalszym ciągu spełnione będą przesłanki do wydania decyzji z art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, jej adresatem należy uczynić podmiot, będący użytkownikiem obiektu lub jego części, czy też wyszczególnionych pomieszczeń, aby możliwe było wynagrodzenie nakazów (zakazów). Jeżeli okaże się, że w dalszym ciągu obowiązuje umowa najmu (dzierżawy) z dnia 29 listopada 2011 r., zawarta na czas nieokreślony, niezbędne będzie rozdzielenie sprawy i wydanie odrębnych rozstrzygnięć wobec podmiotów, będących użytkownikami poszczególnych części, bądź pomieszczeń w przedmiotowym budynku.