Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 786/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 23, art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Małgorzata Malinowska – Grakowicz, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania P. W. (reprezentowanego przez pełnomocnika, adwokata M. H.), od – wydanej z upoważnienia Prezydenta W. – decyzji Naczelnika Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) nakładającej na P. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu umieszczenia w pasie drogowym ul. P. we W reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."). Karę wyliczono jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego w dniach [...]

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że upoważniony pracownik zarządcy drogi, przeprowadzając przegląd pasa drogowego ul. P., stwierdził umieszczenie na działce nr [...],[...], obręb P., reklamy o powierzchni 16 m2 znajdującej się na lawecie o numerze rejestracyjnym [...]. Kolejne przeglądy kontrolne, przeprowadzone we wskazanych w decyzji terminach, poświadczone dokumentacją fotograficzną oraz notatkami służbowymi, potwierdziły umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. P.

Według ustaleń organu pierwszej instancji w dniu [...] r. reklama została usunięta z pasa drogowego. Na podstawie akt sprawy [...] organ I instancji ustalił, że właścicielem lawety jest P. W., po czym w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym powiadomił stronę.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona, działająca przez pełnomocnika, zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji: naruszenie zasady oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) – poprzez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia określonych dowodów z urzędu; naruszenie zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) – poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie pomiarów potwierdzających zajmowanie przez lawetę dokładnie tego samego miejsca); błędną ocenę zebranego materiału dowodowego; wadliwą wykładnię art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p."), w związku z art. 2 pkt 50, 51 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.r.d.") – poprzez przyjęcie, że przyczepa, jako pojazd bez silnika, może być uznana za nośnik informacji wizualnej; wadliwą wykładnię art. 40 u.d.p. – poprzez przyjęcie, że zaparkowanie w miejscu wydzielonym do postoju, w pasie drogi publicznej, pojazdu opatrzonego napisami reklamowymi, wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; wadliwą wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. – poprzez przyjęcie, że postój przyczepy lekkiej nie jest zgodny z potrzebami ruchu drogowego; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, takich jak przesłuchanie stron czy zeznania świadków oraz. zaniechanie oględzin przyczepy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało art. 1 u.d.p., według którego drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 4 pkt 1 u.d.p. ustawodawca zdefiniował pas drogowy, jako wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia-związane z potrzebami zarządzania drogą. W kontekście przywołanych przepisów i akt sprawy nie budzi – zdaniem Kolegium – wątpliwości fakt, że laweta o numerze rejestracyjnym [...], umieszczona była w obrębie pasa drogowego. Ustalenia natomiast wymaga, czy pozostawienie w pasie drogowym przedmiotowej lawety, na której zamontowana została reklama, traktować można jako umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Stosownie do definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 23 u.d.p., reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie, wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej, ustawionym przez gminę.

Bezspornym – zdaniem Kolegium – jest, że laweta, wraz zamontowanymi na niej tablicami, zawierającymi informację o przedmiocie działalności sklepu [...] "A" oraz jego lokalizacji, godzinach otwarcia i formach kontaktu, z elementem graficznym związanym z profilem handlowym tego sklepu, stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Jakkolwiek należy podkreślić, że każdy przypadek parkowania w granicach pasa drogowego pojazdów lub przyczep do pojazdów zawierających napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie, to jednak w rozpatrywanej sprawie nie sposób przyjąć, by laweta, której jedyną funkcją jest przewożenie tablic, będących nośnikiem informacji wizualnej o określonej działalności handlowej, umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi, nie stanowiła reklamy. Przy ustalaniu reklamowego charakteru lawety nie bez znaczenia jest jej umieszczenie w znacznej odległości od siedziby przedsiębiorstwa, co ogranicza możliwość przyjęcia, że jej pozostawanie w tym miejscu przez znaczny czas było ściśle związane z bieżącą działalnością tego przedsiębiorstwa.

Odniesienie się do twierdzeń odwołującej się strony, że zaparkowanie w miejscu wydzielonym do postoju w pasie drogi publicznej, dopuszczonej do ruchu, opatrzonej reklamami przyczepy lekkiej, jest zgodne z potrzebami ruchu drogowego i nie wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wymaga analizy regulacji prawnej zawartej w rozdziale czwartym u.d.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że art. 39 ust. 1 u.d.p. stanowi podstawę do wywiedzenia zasady, według której zakazane jest sytuowanie w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli niesłużących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 564/08, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., II GSK 1099/08, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II GSK 535/09). Wprawdzie art. 39 ust. 3 u.d.p. stwarza możliwość odstąpienia od tego zakazu, ale jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Również w art. 40 u.d.p. ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam.

W kontekście przywołanych przepisów dowodzenie, że umieszczenie informacji reklamowych na pojazdach (do których, według art. 2 pkt 50 u.p.r.d., należą również przyczepy) w każdym przypadku wyklucza możliwość uznania ich za reklamę, ze względu na wyrażone w art. 1 u.d.p. prawo do powszechnego korzystania z dróg, może być kwalifikowane jako próba obejścia prawa. W tej kwestii Kolegium w pełni podziela stanowisko prezentowane – na tle zbliżonych stanów faktycznych – w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmująca taką próbę zdaje sobie sprawę z konsekwencji prawnych (np.: wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., I OSK 1408/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2008 r., II SA/Po 672/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1l marca 2009 r., II SA/Sz 960/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2009 r., III SA/Łd 579/08).

Skoro w rozpatrywanym przypadku umieszczenie w pasie drogowym lawety z zamocowanymi tablicami reklamowymi jest równoznaczne z umieszczeniem reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, zastosowanie znaleźć musi art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Stosownie do tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on w formie decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej według ust. 4 - 6. Z treści tego przepisu wynika więc, że podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, że określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy przy tym zaznaczyć, że treść tego przepisu nie pozostawia zarządcy drogi swobody przy orzekaniu o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ został bowiem zobligowany do wydania decyzji określonej treści w przypadku stwierdzenia stanu opisanego w hipotezie przywołanego unormowania, tzn. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

Odnosząc się do zarzucanej przez stronę wadliwości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, Kolegium – przywołując i omawiając podstawowe zasady procedury administracyjnej – uznało, że organ pierwszej instancji spełnił wymagania określone w k.p.a. Wniosek taki daje się wyprowadzić z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów u.d.p.

Ustawowa definicja reklamy, jakkolwiek zalicza do jej części składowych zamocowania oraz elementy konstrukcyjne, to jednak nie uzależnia uznania danej informacji za reklamę od trwałego jej związania z gruntem ani od tego co w istocie stanowi nośnik, konstrukcję lub zamocowanie tej reklamy. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt umieszczenia nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym bez zezwolenia i nie ma przy tym znaczenia, że nośnik ten umieszczony jest na zaparkowanym pojeździe (lawecie). Uwzględniając bowiem wymiary tablic reklamowych umieszczonych na pojeździe należącym do P. W., treść reklamy (informacja o działalności sklepu z akcesoriami [...]), miejsce, w którym pojazd z reklamą był ustawiony, znany Kolegium z urzędu fakt umieszczenia również w innych miejscach miasta takich samych lawet z tablicami reklamowymi o identycznej treści i elementach graficznych oraz udokumentowany przez organ pierwszej instancji – w formie fotografii oraz notatek służbowych – czas pozostawania pojazdu z reklamą w pasie drogowym przez okres 30 dni, pozwala przyjąć, że organ w sposób dostateczny wykazał, że w tym konkretnym przypadku i w tych konkretnych okolicznościach fatycznych celem odwołującego się było umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Konsekwencją prawną tych ustaleń stało się nałożenie kary na właściciela reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia.

Nieuzasadniony, w ocenie Kolegium, jest zarzut o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 77 §1 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przez niewykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, takich jak przesłuchanie stron czy zeznania świadków oraz zaniechanie oględzin przyczepy. Uregulowanie w rozdziale czwartym działu drugiego k.p.a., obok innych środków dowodowych, także przesłuchania stron, zeznań świadków, czy oględzin, nie oznacza, że w każdym postępowaniu wszystkie te środki muszą zostać wykorzystane. Zasada ekonomiki postępowania dowodowego każe przeprowadzać postępowanie dowodowe w takim zakresie, jaki w świetle zasady prawdy obiektywnej jest konieczny dla dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Zdaniem Kolegium zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy w wystarczającym stopniu dowodzi faktu umieszczenia przez P. W. w pasie drogowym ul. P. we W. reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W tym samym kontekście należy również rozpatrywać zarzut, że notatki służbowe wraz fotografiami przedmiotowej lawety, stanowią niewystarczający materiał dowody, bowiem organ nie przedstawił "wiarygodnej metody, operującej jednostkami metrycznymi, pozwalającej na stwierdzenie, że laweta rzeczywiście nie zmieniła miejsca postoju". W ocenie Kolegium, materiał sprawy oraz wskazania doświadczenia życiowego związane z deficytem miejsc postojowych w centrum W., w dostateczny sposób dowodzą, że laweta o numerze rejestracyjnym [...] zajmowała ten sam fragment pasa drogowego ul. P. we wskazanym na wstępie okresie (trudno bowiem przypuszczać, że użytkowana na co dzień laweta zajmowała następnie dokładnie to samo, utrwalone na fotografiach, miejsce parkingowe). Dodać należy, że ze względu na specyfikę reklamy umieszczonej na pojeździe (w tym przypadku na lawecie) niewielkie zmiany jej położenia w obrębie tego samego fragmentu pasa drogowego nie mogą zmienić oceny tego faktu, jako umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Natomiast zmiany położenia lawety dokonywane jedynie w celu dowodzenia, że nie zajmowała ona dokładnie tego samego miejsca, mogą być kwalifikowane, jak to już wcześniej zostało stwierdzone, jedynie jako próby obejścia prawa.

Oceniając postępowanie organu pierwszej instancji poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przez pryzmat realizacji zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, Kolegium stwierdziło, że zachowane zostały standardy określone w art. 10 k.p.a.. Zarządca drogi zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, następnie informowano stronę o możliwości wzięcia udziału w każdej czynności dowodowej. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji umożliwił stronie zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do tych dowodów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. – poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie stanu faktycznego i bezpodstawne założenie, że zaparkowany w dowolnym miejscu pojazd nie był uczestnikiem ruchu drogowego, a tym samym przyjęcie, że zajmował on pas drogowy w rozumieniu u.d.p.;

2) art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez założenie, że stwierdzone przypadki postoju pojazdu przystosowanego i dopuszczonego do ruchu drogowego są równoznaczne z zajęciem pasa drogowego oraz bezpodstawne i nie poparte żadnym dowodem przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego trwało przez cały dzień;

3) art. 80 k.p.a. – przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia, że dozwolone parkowanie pojazdu bezsilnikowego jest równoznaczne z niedozwolonym zajęciem pasa drogowego oraz uznania, że czas postoju pojazdu należy liczyć według pełnych dni, co – wobec niepoparcia takich twierdzeń wiarygodnymi dowodami – nie może być uprawnione;

4) art. 4 pkt 23 u.d.p. w związku z art. 2 pkt 50 i art. 2 pkt 31 u.p.r.d. – poprzez przyjęcie, że przyczepa dopuszczona do ruchu drogowego, której definicyjnym przeznaczeniem jest poruszanie się po drodze, a tym samym uczestnictwo w ruchu kołowym, może być uznana za reklamę w rozumieniu przepisów u.p.d.;

5) art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.d.p. – poprzez przyjęcie, że zgodny z prawem postój pojazdu wyczerpuje jednocześnie definicję umieszczenia w pasie drogowym reklamy oraz że postój odbywał się całodobowo.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (wpłynęło do Sądu w dniu [...] r.) pełnomocnik skarżącego, radca prawny M. B., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jako nieważnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, zgodnie z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.

Podtrzymując zarzuty skargi, pełnomocnik wskazał na dalsze naruszenie prawa, które – jego zdaniem – powinno prowadzić do uchylenia skarżonej decyzji, a mianowicie naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 21 u.d.p.

Po zbadaniu statutu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta (ZDiUM), pełnomocnik skarżącego doszedł do wniosku, że ta jednostka organizacyjna, stanowiąca urząd zarządcy drogi, nie ma przymiotu organu administracyjnego, lecz jest jedynie jednostką organizacyjną powołaną do realizacji zadań związanych z zarządem dróg. Wskazując na art. 21 § 1a u.d.p. i powołując się na komentatorów k.p.a., pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że na podstawie tego przepisu "nie można mówić o zarządzie drogi jako organie administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika, zarządcą drogi i organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych pozostaje organ właściwy według u.d.p. – w niniejszej sprawie Prezydent Miasta W., który może upoważnić pracowników jednostki, będącej zarządcą drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Jednostka taka (w sprawie ZDiUM), przez fakt udzielenia upoważnienia jej pracownikowi, nie staje się organem administracyjnym. Ponadto, decyzja wydana przez pracownika ZDiUM nie była przedmiotem badania przez Kolegium w zakresie upoważnienia administracyjnego do wydania decyzji.

Decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]), utrzymana w mocy przez Kolegium, określa organ wydający jako "Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta", co powoduje, że akt ten nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 k.p.a., nie ma bowiem prawidłowego oznaczenia organu administracji publicznej. Fakt ten stanowi – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej – o wadliwości decyzji, a wręcz o jej nieistnieniu z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Dlatego też zarówno wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji, jak i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, nie może być traktowane jako oznaczenie organu administracji publicznej.

Według pełnomocnika, także Kolegium wykazuje niepewność co do identyfikacji organu, który nałożył karę. W zaskarżonej decyzji wymienia bowiem jako organ Naczelnika Wydziału Ochrony Dróg ZDiUM, który jest jedynie pracownikiem upoważnionym na podstawie art. 21 ust. 1a u.d.p., gdy tymczasem organem administracji publicznej według u.d.p. pozostaje niezmiennie Prezydent Miasta W.

W konkluzji wywodów pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że wadliwość decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję administracyjną nieistniejącą, powinna prowadzić do jej uchylenia.

W części końcowej pisma procesowego pełnomocnik podniósł, że P. W. jest osobą wykonującą działalność gospodarczą w sposób rzetelny i nieuchylającą się od ponoszenia zgodnych z prawem należności publicznoprawnych. Konieczność zapłaty kary nałożonej decyzją, której wadliwość została wcześniej wykazana, spowoduje ograniczenie rozwoju przedsiębiorstwa i prowadzić może do konieczności zwolnień pracowników.

W piśmie tym zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – statutu ZDiUM z dnia 27 października 2007 r. – na okoliczność statusu prawnego ZDiUM oraz braku kompetencji tej jednostki do wydawania decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego Sąd nie dopatrzył się by organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji publicznej prowadziły bowiem ustalenia, czy w rozważanym stanie faktycznym sprawy doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, czy też działanie strony skarżącej nosiło znamiona jedynie zwykłego korzystania z drogi publicznej, mając na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.).

W konsekwencji poczynionych ustaleń organy administracji publicznej – prawidłowo zdaniem Sądu – oceniły, że umieszczona na lawecie o numerze rejestracyjnym [...] dwustronna tablica reklamowa stanowi reklamę działalności strony skarżącej oraz że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Należy przede wszystkim podkreślić, że według art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Reklamą – w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. – jest zaś nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego we wskazany sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 i 11 u.d.p.). Wysokość stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczeniu reklamy nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały wskazane przepisy. Z akt sprawy wynika, że w dniach [...], łącznie przez 30 dni, w pasie drogowym przy ul. P. we W. zaparkowana była laweta o numerze rejestracyjnym [...] wraz z zamontowanymi na niej tablicami reklamowymi o powierzchni 16 m2. Na tablicach umieszczono informacje o działalności sklepu [...] "A", jego lokalizacji, godzinach otwarcia i formach kontaktu, z elementem graficznym odzwierciedlającym profil handlowy sklepu. Okoliczności te zostały potwierdzone dokumentacją fotograficzną.

W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że jeżeli tablica umieszczona na lawecie stanowiącej w rzeczywistości jej element konstrukcyjny, a zajmująca pas drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Tak więc, stosownie do przywołanego art. 4 pkt 23 u.d.p., tablica ta stanowi reklamę a jej właściciel zobowiązany jest uzyskać zezwolenie określone w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.

W kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że sporna laweta wraz z tablicą nie stanowi reklamy o działalności gospodarczej (handlowej). O tym co jest reklamą, decydują unormowania u.d.p. zawierające definicję legalną tego pojęcia: "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Istota tak rozumianej reklamy zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści te są prezentowane. Innymi słowy, na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat, tablica jedno bądź dwustronna), ale i konstrukcja lub – co wystąpiło w niniejszej sprawie – laweta (stanowiąca swoistą konstrukcję posadowionej na niej reklamy), na której jest umieszczony. Wygląd zewnętrzny lawety wskazuje niedwuznacznie, że pojazd ten z dwustronną tablicą reklamową (w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji) po pierwsze nie przemieszczał się (zmieniał ewentualnie miejsce postojowe), a po wtóre wykorzystywany był jedynie jako element konstrukcyjny do prezentowania reklamy.

W judykaturze trafne zaakcentowano, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2008 r., II GSK 392/08; również wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08).

Zważywszy na poczynione uwagi oraz na okoliczność, że znajdująca się na przedstawionej dwustronnej tablicy reklamowej informacja bezspornie stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej strony skarżącej i miejscu jej wykonania, należało przyjąć, że organy administracyjne prawidłowo uznały ją za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., VI SA/WA 2246/06, Lex nr 316825).

Trzeba przy tym zauważyć, że o ile przepisy u.d.p. nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego przeznaczonych, o tyle przepisy tejże ustawy nakazują uzyskanie przez podmiot, który chce na takim pojeździe parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającemu opłacie (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy). Gdyby zatem strona skarżąca chciała lawetę jedynie zaparkować, tak aby nie stanowiła ona jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas bezspornie powinna reklamę zdemontować lub zasłonić. Parking ogólnodostępny umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. Przeznaczeniem parkingu nie jest natomiast umieszczanie w nim reklam. W takiej sytuacji, jak już wcześniej Sąd wskazał, wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kategorycznej wymowy powołanych przepisów nie można obchodzić tylko z tego względu, że reklama umieszczona w pasie drogowym została zainstalowana na samochodzie lub lawecie.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organy niewadliwie ustaliły stan faktyczny w sprawie, wykazując zebranym materiałem dowodowym, że nie było to wyłącznie zaparkowanie lawety, lecz umieszczenie jej w obrębie pasa drogowego, wraz ze znajdującą się na niej dwustronną tablicą reklamową, stanowiącą jedyny element posadowiony na lawecie.

Organy orzekające w sprawie nie przekroczyły także – zakreślonych w art. 80 k.p.a. – granic swobodnej oceny dowodów, albowiem, nie naruszając zasad poprawnego rozumowania, niewadliwie wywiodły, że w kontekście zebranych dowodów nie było to dozwolone parkowanie pojazdu bezsilnikowego lecz umieszczenie w pasie drogowym tablic reklamowych na lawecie, co dodatkowo potwierdza podobne działanie strony skarżącej na innych pasach drogowych i przy użyciu różnych nośników reklamy. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 poprzez – według strony skarżącej – przyjęcie, że zgodny z prawem postój wyczerpuje jednocześnie definicję umieszczenia w pasie drogowym reklamy.

Na nieporozumieniu zdaje się polegać zarzut naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p. w związku z art. 2 pkt 50 i art. 2 pkt 31 u.p.r.d., poprzez przyjęcie – jak podnosi strona skarżąca – że laweta dopuszczona do ruchu drogowego, której definicyjnym przeznaczeniem jest poruszanie się po drodze, a tym samym uczestnictwo w ruchu kołowym, może być uznana za reklamę w rozumieniu przepisów u.p.d. Przy formułowaniu tego zarzutu uszło uwadze strony skarżącej, że to nie laweta jest w tej sprawie reklamą, lecz umieszczone na niej, jako nośniku, tablice zawierające treść o charakterze reklamowym. Przedmiotem oceny organów nie były natomiast okoliczności związane z dopuszczeniem lawety do ruchu drogowego, ponieważ kwestia ta nie ma znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, a ponadto nie należy do kompetencji zarządcy drogi. Istotne jest natomiast zbadanie funkcji, jaką spełnia laweta w konkretnym przypadku, a więc czy stanowi wyłącznie zaparkowany pojazdu bezsilnikowego, czy też spełnia rolę nośnika reklamy.

W skardze zarzucono również, że organy orzekające w sprawie przyjęły, że czas postoju lawety z reklamą należy liczyć według pełnych dni, a przy tym nie poparły żadnym dowodem, że zajęcie pasa drogowego przez lawetę z umieszczoną na niej reklamą trwało przez cały dzień.

Odnosząc się do tych twierdzeń, nie można nie zauważyć, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ten zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej według zasad obowiązujących przy ustalaniu opłat w przypadku zgodą zarządcy na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). To zaś oznacza, że wśród czynników decydujących o wysokości kary za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego przez posadowioną tam lawetę z reklamą – obok liczby metrów kwadratowych zajętych przez powierzchnię reklamy i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – jest liczba dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.) Odwołując się do liczby dni, ustawodawca w żadnym z uregulowań nie uzależnił opłaty i kary od zajęcia pasa drogowego przez cały dzień, nie określił również granicy czasowej (np. w godzinach, minutach) wystarczającej do uznania, że w danym dniu doszło do takiego zajęcia. Z dniem, jako jednym z elementów iloczynu, nie można wiązać – nieznanego ustawie o drogach publicznych – wymogu zajmowania pasa drogowego przez cały dzień. Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do absurdalnych, nieakceptowanych przez system prawa wniosków, albowiem do uniknięcia kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego wystarczyłoby umieszczenie w nim reklamy przez np. 23 godziny i 59 minut, a po kilkuminutowej przerwie potrzebnej na chwilowe usunięcie reklamy z pasa drogowego można byłoby ponownie zająć ten pas pod reklamę, bacząc jedynie by nie przekroczyć 24 pełnych godzin, i w konsekwencji zajmować pas drogowy przez niemal całe kolejne doby bez ponoszenia stosownych opłat i kar. Nie jest więc powinnością zarządcy drogi udowodnienie, że zajęcie pasa drogowego pod reklamę trwało nieprzerwanie przez cały dzień (pełne 24 godziny), lecz wykazanie, że w danym dniu doszło zajęcia pasa drogowego, z którym to zdarzeniem ustawodawca wiąże skutki prawne w postaci kary pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej zebrały dostateczne dowody, które pozwoliły bezspornie stwierdzić, że zarówno w poszczególnych dniach, jak i dniach następujących bezpośrednio po sobie doszło do zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w jego obszarze lawety z zainstalowaną na niej tablicą reklamową.

Nietrafny jest wreszcie zarzut strony skarżącej o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez jednostkę organizacyjną jaką jest ZDiUM, a nie przez właściwy organ będący zarządcą drogi. Z części wstępnej obu decyzji, a także z podpisu pod decyzją pierwszoinstancyjną, niedwuznacznie wynika, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wydane z upoważnienia Prezydenta W., a więc organu administracji publicznej w rozumieniu zarówno k.p.a., jak i u.d.p., właściwego m.in. w sprawie nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Wbrew sugestii pełnomocnika strony skarżącej, Kolegium nie wykazywało "niepewności" co do identyfikacji organu nakładającego, albowiem w części wstępnej decyzji stwierdziło jednoznacznie, że rozpoznawało odwołanie od – wydanej z upoważnienia Prezydenta W. – decyzji Naczelnika Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. Upoważnienie przez Prezydenta do wydawania decyzji przez pracownika jednostki pomocniczej w sprawowaniu zarządu drogami nie czyni z takiej jednostki – wbrew odmiennej sugestii pełnomocnika strony skarżącej – organu administracji publicznej. Twierdzenia tego nie może podważyć nawet użycie w decyzji pieczątki ZDiUM, skoro już z części wstępnej decyzji jasno wynika, że akt ten został wydany z upoważnienia Prezydenta W., jako organu właściwego w sprawie. Żadne okoliczności sprawy nie wskazują, by ZDiUM (lub pracownik tej jednostki) uzurpował sobie prawo do wydawania decyzji w charakterze, innego niż Prezydent W., organu administracji publicznej. Nie można zatem podzielić zarzutu strony skarżącej o naruszeniu przez organy rozstrzygające w tej sprawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 21 u.d.p.

Z przywołanych względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga – jako niezasługująca na uwzględnienie – podlega oddaleniu stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a.