Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 18/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 15, art. 147 ust. 3, art. 106 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz 8 ust. 1 i art. 38 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] 2010 r. nr [...]w sprawie zmiany od dnia 1 lipca 2010 r. decyzji nr [...] w zakresie wysokości świadczenia 62,50 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podało, że w/w decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...]organ pierwszej instancji, powołując się na art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1 - 5, art. 147 ust. 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, zmienił od dnia 1 lipca 2010 r. decyzję nr [...]w zakresie wysokości przyznanego A.W.zasiłku okresowego do kwoty 62,80 zł. W uzasadnieniu decyzji powołał przepis art. 38 ustawy określający przesłanki przyznania zasiłku okresowego, wskazał minimalną wysokość zasiłku okresowego i sposób jego wyliczenia (zasiłek okresowy wynosi 50% różnicy między kryterium dochodowym a faktycznym dochodem wnioskodawcy). Wskazał też, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że w lipcu 2010 r. A. W. otrzymał jednorazowe odszkodowanie w wysokości 4 216,86 zł, o czym powiadomił pracownika socjalnego we wrześniu 2010 r. W tej sytuacji dochód strony w lipcu 2010 r. wyniósł 1/12 powyższej kwoty, tj. 351,40 zł, a 50 % różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem wynosi 62,80 zł i tyle też wynosi przysługujący stronie zasiłek okresowy. W związku z tym, że w okresie od 01.07.2010 r. do 31.08.2010 r. A. W. pobrał zasiłek okresowy w wysokości 2 x 235,50 zł, zamiast 2 x 62,80 zł, kwota 175,50 zł x 2, tj. 351,40 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.

A. W.wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zakwestionował wliczenie do dochodu otrzymanego od spółdzielni mieszkaniowej odszkodowania za zniszczone mieszkanie, które to odszkodowanie – jak podał - przeznaczył na uregulowanie zaległości czynszowych, nie chcąc zostać osobą bezdomną. Podał ponadto, że w związku z przeznaczeniem środków z odszkodowania na powyższy cel, "nienależycie usunął szkodę (...) robiąc prowizoryczne naprawy". Zarzucił, że mimo właściwego wydatkowania otrzymanego odszkodowania, organ pierwszej instancji zmienił wysokość otrzymywanego przez niego zasiłku, co jest niezrozumiałe i krzywdzące.

Rozpoznając powyższe odwołanie, organ drugiej instancji uznał, że zaskarżoną decyzję należy uchylić.

Organ ten ustalił, że A. W. (urodzony w [...] r.) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną od dnia 20 kwietnia 2009 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. bez prawa do zasiłku. Jest osobą przewlekle chorą. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Nie pracuje dorywczo, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej.

Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że odwołujący się jest osobą rozwiedzioną. Jego dzieci wyjechały na stałe do Szkocji i nie utrzymują z nim kontaktu. W dniu 10 kwietnia 2010 r. mieszkanie strony zostało zalane wskutek awarii instalacji cieplnej. Z tytułu odszkodowania odwołujący się otrzymał w maju 2010 r. z firmy ubezpieczeniowej 1000 zł oraz ze spółdzielni mieszkaniowej w lipcu 2010 r. kwotę 4 216.86 zł (łącznie 5 216,86 zł). Odwołujący się korzysta z pomocy społecznej od stycznia 2010 roku w formie zasiłku okresowego i celowego. W związku z faktem otrzymania przez stronę w lipcu 2010 roku odszkodowania, postanowieniem z dnia 27 września 2010 r. nr [...]organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...]z dnia 23 czerwca 2010 r., wskazując na konieczność przeliczenia zasiłku okresowego przyznanego odwołującemu się od 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r.

Organ wskazał, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego określone zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się:

- w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie;

- w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powołanymi wyżej zasadami nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby.

W myśl art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie, zaś okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Jednocześnie rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa wyżej. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) od 1 października 2009 r. wynosi 351,00 zł, natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego wiąże się z kryterium dochodowym oraz wysokością dochodu wnioskodawcy.

Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał W. zasiłek okresowy od dnia 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. w wysokości 238,50zł. Odwołujący się kwalifikował się do przyznania zasiłku okresowego z uwagi na brak dochodu. W trakcie pobierania zasiłku okresowego uległa zmianie jego sytuacja dochodowa. Odwołujący się otrzymał odszkodowanie, o którym mowa wyżej. Odwołujący się zakwestionował zaliczenie otrzymanego odszkodowania do dochodu, a tym samym zmniejszenie kwoty zasiłku okresowego.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzut ten jest bezzasadny. Organ ten wskazał, że w myśl art. 8 ust. 1 i 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 roku.

W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie

- kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Organ podał, że wbrew odmiennemu stanowisku odwołującego, otrzymane odszkodowanie, w myśl art. 8 ust. 3 ustawy, podlega zaliczeniu do dochodu. Katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu jest na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięty. Wobec tego jednorazowe odszkodowanie przyznane stronie w związku z zalaniem mieszkania stanowi dochód jednorazowy przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i podlega rozliczeniu zgodnie z regułą wyrażoną w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie organu odwoławczego, stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie zaliczenia kwoty 5 216,86 zł do dochodu, jak i rozliczenie tego dochodu na okres dwunastu miesięcy (351,40 zł) jest prawidłowe.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzję organu pierwszej instancji należało jednak uchylić. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, mając na względzie wyżej powołane przepisy prawa, że zachodzi w sprawie podstawa do zmiany, na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ostatecznej i prawomocnej decyzji własnej tego organu z dnia [...] 2010 r. nr [...] przyznającej odwołującemu się zasiłek okresowy od dnia 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. w wysokości 238,50 zł, skoro skarżący otrzymał jednorazowe świadczenie.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Oznacza to, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej, wzruszenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 dokonuje się przez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 106 ust. 5 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym, a przepis art. 106 ust. 5 ustawy takiej regulacji nie zawiera.

Skoro niedopuszczalna jest zmiana decyzji od chwili wystąpienia zmiany w sytuacji dochodowej strony, należało zdaniem organu odwoławczego uchylić decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pobrany przez stronę zasiłek okresowy w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. w wysokości 351,40 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji zmieniającej wysokość zasiłku okresowego przed jej uprawomocnieniem nie ma podstaw do rozstrzygnięcia w zakresie świadczenia nienależnie pobranego, a ponadto, skoro organ pierwszej instancji nie orzekł w osnowie decyzji odnośnie zwrotu tego zasiłku, zawarte w tej kwestii w decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzenie należało uznać za mające znaczenie wyłącznie informacyjne, a nie rozstrzygające.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z treścią art. 104 ust. 3 ustawy, orzeczenie o wysokości nienależnie pobranego świadczenia i terminie zwrotu zapada w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to między innymi, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależne pobranego świadczenia pod względem przedmiotowym jest postępowaniem nie tylko odrębnym w stosunku do postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej toczącego się w trybie art. 106 ust. 5 ustawy, ale również jest w stosunku do niego autonomicznym w tym sensie, że w momencie wydania decyzji orzekającej zwrot świadczenia nienależnie pobranego, nie jest wymagane istnienie ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję ostateczną przyznającą to świadczenie.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji.

W skardze na tę decyzję W. podtrzymał twierdzenia zawarte w odwołaniu i zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2010 r., którą to decyzją wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. oraz 8 ust. 1 i art. 38 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego A. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] 2010 r. nr [...]w sprawie zmiany od dnia [...]r. decyzji własnej tego organu z dnia 23 czerwca 2010 r. nr [...]w przedmiocie wysokości przyznanego zasiłku okresowego w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. z kwoty 238,50 zł do kwoty 62,50 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącego co do braku podstaw do wliczenia do dochodu, od którego zależy wysokość przyznanego prawomocną i ostateczną decyzją organu pierwszej instancji zasiłku okresowego za okres od 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r., kwoty otrzymanego przez skarżącego odszkodowania za zalanie mieszkania. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że według ustaleń organu pierwszej instancji podlegająca zaliczeniu do dochodu kwota wypłaconego skarżącemu odszkodowania to kwota 5 216,86 zł, podczas gdy według prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji do dochodu skarżącego winna być zaliczona kwota odszkodowania wypłaconego skarżącemu w lipcu 2010 r., to jest kwota 4 216,86 zł podlegająca rozliczeniu według zasad określonych w art. 8 ust. 11 u.p.s., z której 1/12 stanowi kwotę 351,40 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 106 ust. 5 u.p.s., a to z tego względu, że decyzja administracyjna zmieniająca wysokość przyznanego stronie świadczenia wydana na podstawie owego przepisu prawa ma charakter konstytutywny. Może zatem wywoływać skutki wyłącznie ex nunc. W tej sytuacji brak jest podstawy, by w trybie powyższego przepisu prawa uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną ze skutkiem ex tunc. Organ ten wyjaśnił, że skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym, a przepis art. 106 ust. 5 ustawy takiej regulacji nie zawiera. Skoro niedopuszczalna jest zmiana decyzji od chwili wystąpienia zmiany w sytuacji dochodowej strony, należało zdaniem organu odwoławczego uchylić decyzję organu pierwszej instancji.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, w związku ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że pobrany przez skarżącego zasiłek okresowy w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. w łącznej wysokości 351,40 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi oraz, że w decyzji zmieniającej wysokość zasiłku okresowego przed jej uprawomocnieniem nie ma podstaw do rozstrzygnięcia w zakresie świadczenia nienależnie pobranego, w związku z czym zawarte w tej kwestii w decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzenie ma wyłącznie znaczenie informacyjne, a nie rozstrzygające. W związku z treścią art. 104 ust. 3 ustawy, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależne pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej toczącego się w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. W momencie wydania decyzji orzekającej zwrot świadczenia nienależnie pobranego, nie jest wymagane istnienie ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję ostateczną przyznającą to świadczenie.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wydał w sprawie decyzję kasacyjną.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji z dnia 29 września 2010 r. jest decyzją wydaną na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s.

Rozważenia jednak wymaga, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 106 ust. 5 u.p.s. do zmiany ostatecznej i prawnomocnej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia na okres od 1 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. w wysokości 238,50 zł w związku z otrzymaniem przez niego w lipcu 2010 r. jednorazowego odszkodowania w kwocie – jak to prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji – 4 216,86 zł z tytułu zalania zajmowanego przez niego mieszkania.

Kwestię prawa do zasiłku okresowego reguluje art. 38 u.p.s., który w ust. 1 stanowi, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

W myśl art. 38 ust. 2 u.p.s., zasiłek okresowy ustala się:

1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie;

2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między:

1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;

2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny,

o czym stanowi art. 38 ust. 3 u.p.s.

W myśl art. 38 ust. 4 i 5 u.p.s. kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie, zaś okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Jednocześnie rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa wyżej.

Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), od 1 października 2009 r. wynosi 351,00 zł, natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego wiąże się z kryterium dochodowym oraz wysokością dochodu wnioskodawcy.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W myśl 8 ust. 4 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2010 r., do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 tego przepisu prawa nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, a także świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 11 u.p.s., w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie

- kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Analiza w/w stanu norm prawa wskazuje, że art. 8 ust. 3 podaje definicję dochodu (suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób), natomiast art. 8 ust. 4 określa, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 (jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, a także świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych).

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.) oraz, że wskazane w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu (por. np.: wyrok NSA z dnia 09.06.2010 r. sygn. I OSK 322/10, lex 595343, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.07.2008 r. sygn. I SA/Wa 158/08, lex 509612, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26.01.2010 r. sygn. II SA/Bd 1049/09, lex 559698, wyrok NSA z dnia 18.03.2009 r. sygn. I OSK 1461/08, lex nr 580351, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23.01.2008 r. sygn. II SA/Gd 763/07, lex 501347), jednak przeciwko tej linii orzecznictwa przemawia zarówno wykładnia językowa, systemowa, jak i funkcjonalna (celowościowa).

Przepis art. 8 u.p.s. reguluje definicję dochodu w sposób:

1) ogólny i generalny (wszelki przychód pomniejszony o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym),

2) szczególny (dochodem nie są konkretne wskazane świadczenia pomocowe z art. 8 ust. 4 bez względu na ich odniesienia prawnopodatkowe).

Ocena sytuacji skarżącego mieści się w regulacji pkt 1. By uzyskane świadczenie było uważane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3, musi spełniać łącznie m.in. następujące warunki:

1) przychód winien mieć miejsce w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (z modyfikacją z art. 8 ust. 11 u.p.s.),

2) musi on podlegać obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

Wskazana interpretacja uwzględnia jedną z zasad interpretacji językowej, w myśl której niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne. Zdaniem składu orzekającego, powoływane w tej mierze orzeczenia sądowe abstrahują od tej zasady, nie uwzględniając w toku wykładni definicji dochodu zawartej w ustawie o pomocy społecznej wszystkich składających się nań zwrotów normatywnych. W ocenie Sądu, definicja ta podkreśla przysparzający charakter świadczenia spełniającego prawne kryteria dochodu. Akcentuje ona zatem intencję ustawodawcy uważającego za "dochód" tylko świadczenia o przysparzającym charakterze.

Ze względu na zastosowaną terminologię ("dochód, "przychód", "podatek dochodowy"), ocena charakteru świadczenia odszkodowawczego (w sensie jego przysparzającej, dochodowej natury) uzyskanego przez skarżącego, powinna być dokonana ze względu na zasady systemu, do którego wskazane wyżej pojęcia należą.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. nr 14, poz. 176 ze zm.), opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52 i 52a oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. wolne od podatku dochodowego są z pewnymi wyjątkami otrzymane odszkodowania, jeśli ich wysokość lub zasady ustalania wynikają wprost z przepisów odrębnych ustaw lub przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tych ustaw. Z powołanych uregulowań prawnych wynika, że ze zwolnienia przedmiotowego korzystają odszkodowania, których wysokość lub zasady ustalania wynikają wprost z przepisów rangi ustawy lub aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie, z wyjątkiem wyłączonych ze zwolnienia wolą ustawodawcy. Stosownie do treści art. 363 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, naprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo gdyby pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia w pieniądzu. Zakres roszczeń odszkodowawczych określa w tym przypadku art. 363 § 2 k.c., zgodnie z którym: jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa wypłaciła skarżącemu (odszkodowanie) tytułem naprawienia szkody odpowiednią sumę pieniężną odszkodowania. Skoro otrzymana przez skarżącego kwota odszkodowania korzysta, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ze zwolnienia od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, to tym samym nie jest spełniona jedna z przesłanek konstytuujących pojęcie "dochodu" z art. 8 ust. 3 jako "sumę miesięcznych przychodów" pomniejszoną "o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym". Podobnie należałoby ocenić sytuację, gdyby otrzymana kwota pochodziła z tytułu ubezpieczeń majątkowych i osobowych (art. 21 ust, 1 pkt 4).

Skoro ustawodawca używa w/w pojęć nie definiując ich znaczenia, to zgodnie z regułami wykładni systemowej należy ich używać w znaczeniu na gruncie systemu, a konkretnie w tym przypadku na gruncie prawa podatkowego.

Dodać należy, że odszkodowanie nie stanowi przysporzenia majątkowego. Odszkodowanie ma bowiem charakter kompensacyjny. Ma na celu wyrównanie szkody majątkowej powstałej w majątku poszkodowanego wskutek jakiegoś zdarzenia. Bez znaczenia natomiast pozostaje cel, na który kwota wypłaconego odszkodowania zostaje przez poszkodowanego przeznaczona. Wypłata beneficjentowi pomocy społecznej odszkodowania z tytułu doznanego przez niego uszczerbku majątkowego pozostaje bez wpływu na wielkość dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej.

Reasumując stwierdzić należy, że wprawdzie ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 4 określa, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 tego przepisu prawa i wśród nich nie wymienia odszkodowania majątkowego wypłaconego osobie ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, to jednak z uwagi na regulacje zawarte w wyżej powołanych przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz wykładnię językową, systemową i funkcjonalną powyższych przepisów prawa, w tym także art. 8 ust. 3 u.p.s., kwota odszkodowania majątkowego wypłaconego poszkodowanemu będącemu beneficjentem pomocy społecznej nie podlega wliczeniu do dochodu, od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Trudno zakładać, że ustawodawca chciał nadać funkcję dochodu świadczeniom wyrównawczym (kompensacyjnym).

Pomocniczo można wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), świadczenia odszkodowawcze nie wchodzą do ustalenia podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne osób podlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (art. 80 w zw. z art. 66).

W tej sytuacji dokonaną przez orzekające w sprawie organy wykładnię art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. uznać należy za nietrafną i naruszającą ów przepis prawa w sposób istotny. Powyższe uchybienie skutkowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma wyłącznie charakter konstytutywny, w związku z czym może wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej) ora, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. I OSK 1554/09 (lex nr 595198) oraz przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. IV SA/Wr 213/09 (lex nr 580481), które wydane zostały w podobnym stanie faktycznym, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. zawiera w sobie zarówno element deklaratoryjny, jak i konstytutywny, co powoduje, że nie ma przeszkód, by w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. zmieniać lub uchylać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc).

Sąd podziela natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że omówiona w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstacyjnej kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia miała jedynie charakter informacyjny w związku z czym pozostawała bez wpływu na wynik postępowania prowadzonego przed tym organem.

Niezależnie od powyższego zauważyć dodatkowo należy, że organ odwoławczy wydał w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a., lecz z naruszeniem owego przepisu prawa nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystąpienia przesłanek z wyżej powołanego przepisu prawa do podjęcia decyzji kasacyjnej. Nie wykazał bowiem, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Zaskarżona decyzja nie zawiera w tej mierze żadnego uzasadnienia. Powyższe istotne uchybienie procesowe także uzasadniało uchylenie decyzji drugoinstancyjnej. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien poczynić prawidłowe ustalenia w sprawie i mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, orzec zgodnie z przepisami prawa mającymi w sprawie zastosowanie, dokonując ich prawidłowej wykładni.

Skoro zaskarżone w sprawie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa, podlegały one uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.