Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3803/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 553/20 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr 4 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz M.T. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 553/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr 4 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 12 marca 2020 r. nr 1/2020.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że M.T. wnioskiem z dnia 9 listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie o "ponowne ustalenie wymiaru niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za okres służby w Policji" oraz o "spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy", z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek.

Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę o braku w obecnym stanie prawnym podstaw do ponownego przeliczenia tego ekwiwalentu. Jednocześnie wskazał, że przedmiotowe pismo nie stanowi "odmowy prawa do wyrównania" wskazanego świadczenia pieniężnego.

W związku z wniesieniem przez M.T. skargi na bezczynność organu sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 90/19 zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie do podjęcia czynności związanych z rozpatrzeniem wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku zwrócił również uwagę na kwestię właściwości miejscowej organu rozpoznającego wniosek, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie. Zauważył, iż z akt osobowych wynika, że skarżący przed zwolnieniem ze służby pełnił ją jako policjant Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji w Sieniawie Komendy Powiatowej Policji w [...]. Z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) wynika, że sprawy osobowe to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Zgodnie z § 1 pkt 5 tego rozporządzenia przełożony właściwy w sprawach osobowych – to przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż w świetle w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji utracił moc ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie powinno uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że w aktualnym stanie prawnym, co do zasady możliwe jest wykonanie przez właściwy organ czynności materialno-technicznej albo wydanie decyzji odmownej. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna zostać dokonana w drodze decyzji, a nie – jak uczynił to organ – w drodze pisemnej informacji. Tylko bowiem taka forma załatwienia wniosku umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia 12 marca 2020 r. nr 1/2020, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 6a ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360), odmówił M.T. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że M.T. został zwolniony ze służby z dniem 15 maja 2018 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 2 maja 2018 r. nr 127/18. W dacie zwolnienia posiadał łącznie 48 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za który na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz 115a ustawy o Policji wypłacono mu ekwiwalent pieniężny w kwocie 5458,56 zł brutto, przyjmując że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis art. 115a ustawy o Policji do dnia 5 listopada 2018 r. korzystał z domniemania konstytucyjności i wiązał uczestników obrotu prawnego, narzucając im wskaźnik 1/30.

W ocenie organu pierwszej instancji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, nie miał zastosowania w sprawie M.T., gdyż nabył on prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z dniem 15 maja 2018 r., a więc przed datą opublikowania powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Naliczenie i wypłacenie mu przedmiotowego ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło zatem w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu.

Na skutek wniesienia przez M.T. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, który decyzją z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr 4 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obecnie obowiązującym, a zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym niezbędną do obliczenia i ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W systemie prawnym powstała luka, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że norma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji jak i niniejszej decyzji nie może zostać wobec M.T. zrealizowana w inny sposób, niż to zostało wykonane w 2018 r. i w 2020 r., poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Brak jest bowiem ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, co uniemożliwia wyliczenie należnej, brakującej i niewypłaconej odwołującemu kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż nie wiadomo w odniesieniu do jakiej części miesięcznego uposażenia należy przeliczyć 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym właściwy organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonać wypłaty uzupełniającej. Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu nie ma możliwości dokonania wypłat zarówno policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., jak i tym policjantom, którzy zostali zwolnieni ze służby w Policji po dniu wejścia w życie tego wyroku.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] w dacie zwolnienia ze służby wypłacił mu jedynie ekwiwalent pieniężny za 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Przyznanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] ekwiwalentu pieniężnego za pozostałe 22 dni niewykorzystanego urlopu zostało dokonane w dniu 12 marca 2020 r., w następstwie wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. Wypłata przedmiotowego ekwiwalentu została dokonana przez ten organ w kwietniu 2020 r. Przy czym przy obliczaniu wysokości tego ekwiwalentu zastosowano przelicznik 1/30 za każdy dzień zaległego urlopu, mimo, że przepis art. 115a ustawy o Policji będący podstawą naliczenia już w tym zakresie na skutek powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie obowiązywał.

Zdaniem skarżącego, dokonana przez organy obu instancji interpretacja przepisów jest niekonsekwentna. Z jednej strony jako przyczynę odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyjmują brak przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 wyeliminował z systemu prawnego część przepisu art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim określał on ułamek 1/30 części uposażenia za każdy dzień niewykorzystanego urlopu i nie wprowadzono w to miejsce innego rozwiązania, a z drugiej strony, jak wyżej podano, w kwietniu 2020 r. przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za 22 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego ten ułamek stosuje.

W ocenie M.T., nieprawidłowe jest twierdzenie organów Policji, że przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne stawały się takimi z chwilą wydania czy też publikacji danego wyroku. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że dany przepis od początku swego istnienia w obrocie prawnym był niekonstytucyjny. W związku z powyższym bezzasadne są podane w uzasadnieniu decyzji argumenty, jakoby przepisy intertemporalne dotyczące planowanych zmian w art. 115a ustawy o Policji miały mieć w przyszłości znaczenie dla rozstrzygania wniosków innych policjantów.

Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna, gdyż decyzje naruszają prawo materialne w sposób, który niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż z akt sprawy wynika, że po przekazaniu wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. do organu pierwszej instancji właściwego do rozpoznania okazało się, że pierwotnie wadliwie został ustalony wymiar niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Ze sporządzonego zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby wynikało, że posiadał on 26 dni niewykorzystanego urlopu za 2018 r. i z tego tytułu wypłacono mu kwotę 2.956,72 zł obliczoną zgodnie z treścią art. 115a ustawy o Policji.

W aktach (k. 40) znajduje się korekta tego zestawienia (bez daty jej sporządzenia). Z tego dokumentu wynika, że M.T. nie tylko nie wykorzystał 26 dni urlopu należnego za 2018 r., ale także 22 dni urlopu należnego za 2016 r. Z kolei ze sporządzonego w dniu 30 marca 2020 r. zestawienia należności za niewykorzystany urlop wynika, że skarżącemu obliczono, iż z tytułu tych niewykorzystanych 22 urlopu należy się dodatkowo kwota 2.501,84 zł. M.T. przyznał, że taka kwota została mu wypłacona w kwietniu 2020 r. Przy tym w sprawie jest niesporne, że przy obliczeniu ekwiwalentu zarówno za 26 dni niewykorzystanego urlopu z 2018 r., jak i za 22 dni urlopu z 2016 r., zastosowano przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. zgodnie z literalnym brzmieniem art. 115a, którego niezgodność w zakresie w/w "przelicznika" z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do pytania, czy w chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (1/21 lub 1/22), można wyliczyć i wypłacić skarżącemu wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć i wypłacić, jak twierdzą organy obu instancji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć kwotę należną skarżącemu, ponieważ na sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego przepisu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana od dnia 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) i taki okres należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku podał, że "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. (...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji policjant nabył powyższe uprawnienie, którego z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego jest nabywane wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. (...) Jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Sąd pierwszej instancji uznał, że z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym na dzień zwolnienia ze służby jest ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego M.T. tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość jego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 15 maja 2018 r., obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Następnie należy od wyniku tych obliczeń odjąć dotychczas wypłacona kwotę z tego tytułu i wypłacić różnicę.

Powyższy przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny sposób wyliczenia wskazuje, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy nie powinno organom Policji nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w Internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku, w tym w latach za które M.T. nie wykorzystał urlopu. Z kolei pobierane przez policjanta wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organy Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odnosząc się do stanowiska organów obu instancji zawartego w uzasadnieniach decyzji podał, że skutkiem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji wyinterpretował normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie policjanta za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym przyjąć należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organów, gdy po złożeniu przez M.T. wniosku okazało się, że w ogóle wadliwie obliczono ilość dni niewykorzystanego przez niego urlopu wypoczynkowego. Nie uwzględniono bowiem jeszcze 22 dni za rok 2016. Obliczenie i wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu za w/w 22 dni w 2020 r. według ułamka, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wcześniej, jest nierespektowaniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że organy Policji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a"), w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia oraz wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, stwierdzając naruszenie przez organy Policji obu instancji prawa materialnego – podanych wyżej przepisów Konstytucji RP i ustawy o Policji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, polegające błędnej wykładni:

a) art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K/15, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zrekonstruowana z tych dwóch aktów (przepisu oraz orzeczenia Trybunału) norma prawna była przepisem prawa materialnego pozwalającym organowi pierwszej instancji na ustalenie stawki procentowej należnego ekwiwalentu za urlop;

b) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), poprzez nieuwzględnienie, że stan prawny (znany Sądowi pierwszej instancji w związku z ogłoszeniem tej ustawy), jaki miał wiązać organ w dacie ponownego rozpoznawania sprawy w trybie art. 153 P.p.s.a., będzie obligował organ do ponownej odmowy przyznania żądanego świadczenia (z punktu widzenia współczynnika ekwiwalentu 1/21), gdyż skarżący został zwolniony ze służby z dniem 15 maja 2018 r., co stanowi temporalną przeszkodę dla skorzystania z nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 16 w/w ustawy z dnia 4 sierpnia 2020 r.

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej w skrócie "P.u.s.a.") w zw. art. 153 P.p.s.a., poprzez kategoryczne nakazanie organom Policji dokonania wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a w konsekwencji pozbawienie organów możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2020 r. oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

M.T., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym – bez przeprowadzania rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 115a ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tego przepisu, jak również do błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. (a nie jak błędnie w skardze kasacyjnej podano z dnia 4 sierpnia 2020 r.) o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji opiera się na twierdzeniu, że skoro w aktualnym – na datę orzekania w sprawie przez organy administracji – porządku normatywnym brakowało przepisu pozytywnego wskazującego, według jakiego współczynnika powinien być wyliczony i wypłacony żądany przez stronę ekwiwalent, to wniosek M.T. nie mógł być uwzględniony. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na konkretny wymiar stawki (lub legalny sposób wyliczenia), odsyłając do tekstu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który ograniczył się wyłącznie do uznania, że stawka dotychczasowa nie czyniła zadość standardom konstytucyjności.

Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw opiera się na twierdzeniu, że skoro w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołany przepis był już opublikowany, to Sąd powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nowa norma prawa materialnego wyłączała bowiem możliwość przyznania ekwiwalentu według nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji (według stawki 1/21), z uwagi na datę zwolnienia M.T. ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji jest niezasadny.

W niniejszej sprawie podstawą żądania M.T. zawartego we wniosku z dnia 9 listopada 2018r. jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102, którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669), w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji (12 marca i 9 kwietnia 2020 r.), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (15 września 2020 r.), nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.

Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego M.T. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie powyższego stanowiska nie podziela.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zmienia system prawny, derogując normę prawną w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Podać również należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres czasu. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego tj. wywodu dotyczącego sposobu obliczenia należnego na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalentu pieniężnego stwierdza, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) – jest nieprawidłowy. Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego trzymiesięczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, gdyż ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się bowiem do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy formułowaniu wskazań, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., jest chybiony. Fakt opublikowania tego przepisu w Dzienniku Ustaw z dnia 18 września 2020 r. nie nakładał na Sąd pierwszej instancji, rozstrzygający sprawę w dniu 15 września 2020 r., obowiązku jego uwzględnienia. Kontrola zgodności z prawem decyzji obejmowała bowiem stan faktyczny i prawny z daty ich wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie we wskazaniach dla organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie mógł zatem uwzględniać nieopublikowanego przepisu, który wszedł w życie dopiero z dniem 1 października 2020 r.

W konsekwencji nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).