Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1103/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.H. i Z.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 620/13 w sprawie ze skargi J.H. i Z.H. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 620/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. H. i Z. H. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] położonej w S., stanowiącego własność J. i Z. H..

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. organ nałożył na J. i Z. H., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego - załącznika do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 1982 r., obowiązek: sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie działki nr [...] w S. przy ul. [...] [...], zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.; wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce zadaszenia budynku przekraczającego granicę działki [...] w S., usytuowanego około 0,5 m nad działką nr [...] w S. na długości całego budynku; przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ określił termin wykonania obowiązków do dnia 30 kwietnia 2009 r. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowy obiekt ma inne wymiary niż określone w projekcie budowlanym. Przewidziane w projekcie wymiary budynku wynosiły 6,75 m x 10,1 m, natomiast wybudowany obiekt ma wymiary wynoszące 9,00 m x 10,04 m. Oprócz powiększenia wymiarów budynku, Z. H., jako inwestor, dodatkowo wybudował werandę o wymiarach 2,03 m x 5,08 m, a ponadto przedmiotowy obiekt przybliżył do granicy działki nr [...], stanowiącej drogę gminną na odległość 4,5 m, która zgodnie z projektem wynosiła 6 m. Przedmiotowy budynek został usytuowany na granicy z działką nr [...], a jego zadaszenie o szerokości 0,5 m na całej długości budynku przekracza granicę działki nr [...] i znajduje się nad działką nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że wskazane wyżej odstępstwa jako istotne, stanowią podstawę do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach zobowiązał inwestora do wykonania projektu zamiennego przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wymienioną wyżej decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skoro wybudowany obiekt został przyjęty do użytkowania w 1985 r. na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów, analizowanie zgodności jego budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę na tym etapie jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 54/10 uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że ewentualne oddanie budynku do użytku nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, również co do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonywane było po dokonaniu zawiadomienia o oddaniu budynku do użytku, a sytuacja taka musiała mieć miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowy obiekt, w stanie faktycznym z daty rozstrzygnięcia, posiada inne parametry, niż wynikające z projektu budowlanego, co jest w istocie bezsporne i prawidłowo zostało przez organ I instancji ustalone. Sąd wskazał, że w sprawie wymaga również ustalenia, jakie były wymiary i powierzchnia budynku oddanego do użytku w sierpniu 1985 r., gdyż są one inne, mniejsze, niż parametry ustalone podczas oględzin spornego budynku mieszkalnego. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, wadliwa z punktu widzenia prawa, była co najmniej przedwczesna wobec uchybień w ustaleniu i ocenie materiału dowodowego. Wskazane naruszenie miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Sąd polecił organowi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do tego, w jakim kształcie przedmiotowy budynek oddany został do użytku w sierpniu 1985 r., jakie roboty budowlane wykonane zostały po tej dacie, czy wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia i czy inwestorzy wymogów w tym zakresie dopełnili. Sąd wskazał, że organ winien zwrócić się do inwestorów o wskazanie wszelkich dowodów, mogących potwierdzać tezę o legalności istniejącej zabudowy. Zależnie od wyników postępowania wyjaśniającego, organ nadzoru miał obowiązek zastosować właściwe środki przewidziane w ustawie – Prawo budowlane. W wyroku tym wyrażono pogląd, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy roboty te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. oddalił skargę kasacyjną. Sąd ten stwierdził, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do zakończonych robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. Wskazując na wadliwość wykładni dokonanej w tym zakresie w wydanym w sprawie wyroku, Naczelny Sąd administracyjny uznał, że wydany wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia albowiem istniała konieczność wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności jakie roboty budowlane inwestorzy wykonywali po roku 1985 r., w tym po 1 stycznia 1995 r. i na czym polegały te roboty.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia [...] października 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponownie nałożył na J. i Z. H., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego - załącznika do decyzji pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 1982 r., obowiązek sporządzenia i przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kartuzach 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wybudowanego na terenie działki nr [...] w S. przy ul. [...] [...], zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., z zastrzeżeniem, że dokumentacja ta powinna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Termin wykonania obowiązku organ ustalił na dzień 1 marca 2012 r. Organ pierwszej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, iż znajdujący się na działce nr [...] w S. budynek mieszkalny został wybudowany w całości do 1985 r. w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy Sierakowice nr [...] z [...] lipca 1982 r. zatwierdzającą Z. H. budowę budynku mieszkalnego na podstawie projektu typowego [...]. Przedmiotowy budynek mieszkalny to obiekt podpiwniczony, o konstrukcji murowanej, piętrowy, z użytkowym poddaszem. Organ potwierdził uprzednie ustalenia, że rzeczywiste wymiary budynku nie odpowiadają wymiarom przewidzianym (w projekcie budowlanym - budynek ma wymiary 6,75 m x 10,1 m), budynek jest usytuowany w odległości 4,5 m od drogi, zamiast projektowanej odległości 6 m oraz na granicy z działką nr [...], inwestor rozbudował obiekt o werandę o wymiarach 5,08 m x 2,03 m. Organ ustalił ponadto, że wymiary przedmiotowego budynku nie zostały zmienione po 1985 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. H. stwierdził, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, nie uwzględnił też zaleceń zawartych w wydanych w sprawie wyrokach sądów.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożonych obowiązków, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakładanego obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 31 października 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich zaleceń zawartych w wyroku sądu, a przede wszystkim nie odniósł się do wypowiedzi J. H. zawartej w protokole z oględzin z dnia 8 października 2008 r., że: "roboty budowlane trwały sukcesywnie do dnia dzisiejszego." W związku z powyższym organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej bądź przesłuchanie świadków. Ponadto zobowiązano organ I instancji do jednoznacznego wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorów po 1985 r.

PINB w Kartuzach w dniu 10 stycznia 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w której brały udział zarówno strony postępowania oraz L. S. - mistrz kominiarski i autor protokołu sprawozdawczo - opiniodawczego nr [...] z dnia [...] września 2008 r. wymagającego weryfikacji, bowiem w protokole tym zawarto informację, że budynek, będący własnością Z. H. znajduje się w stanie "surowym - użytkowym". Uczestniczący w rozprawie byli zgodni co do ustalenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie był po 1985 r. rozbudowywany ani nadbudowywany, a jego obecna bryła odpowiada stanowi z 1985 r. Organ ustalił, że w protokole z dnia 9 września 2008 r. omyłkowo zaznaczono: "stan surowy budynku", choć budynek ten był już wówczas w stanie użytkowym. Zatem dodatkowe ustalenia organu I instancji wykazały, że właściciele przedmiotowego budynku mieszkalnego od sierpnia 1985 r. tj. od chwili jego przyjęcia do użytkowania w oparciu o dokument "ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej" nie dokonywali rozbudowy budynku. Organ wskazał, że opisane wyżej istotne odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. co skutkowało nałożeniem obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

J. H. i Z. H. wnieśli skargę na powyższą decyzję, w której zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj.: art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez prowadzenie postępowania w sprawie na podstawie przepisów nowo obowiązującej ustawy, zamiast ustawy uprzednio obowiązującej, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1981 r., Nr 12, poz. 57 ze zm.); art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw faktycznych do tego oraz przepisów postępowania administracyjnego: art. 77 k.p.a., poprzez pobieżne, zebranie niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności - odstąpienie od ustalenia miejsca przechowywania akt dotyczących budynku skarżących i przyczyn ich zaginięcia, ustalenia na jakich przesłankach organ oparł się uznając, iż odstępstwa od projektu budowanego nie były nigdy zgłaszane oraz zatwierdzane; naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z treści art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z zupełnym pominięciem racji i twierdzeń skarżących jako strony postępowania, jak również - prowadzenia postępowania i wyciągania na jego użytek wniosków nie na podstawie dowodów, lecz tylko przypuszczeń co do stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących organ nie naruszył normy art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez prowadzenie postępowania w sprawie na podstawie przepisów nowo obowiązującej ustawy, zamiast ustawy uprzednio obowiązującej, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1981 r., Nr 12, poz. 57 ze zm.). Sąd wyjaśnił, iż z unormowania tego wynika, że przepisy starej ustawy stosuje się wyłącznie do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz do spraw objętych dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego, a więc dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części realizowanych bez pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2008 r. i nie dotyczy robót objętych dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego lecz robót wykonanych z istotnym odstępstwem od uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawidłowo organ zastosował zatem przepisy Prawa budowlanego z 1995 r. Ustalenie przez organ odstępstw od projektu budowlanego oraz ocena ich istotności nie budzą wątpliwości. Z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynika, że odstępstwa dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji oraz odstępstwa dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu są odstępstwami o charakterze istotnym. Sąd zaznaczył, iż niewątpliwie wykonanie obiektu budowlanego o znacznie większych gabarytach z dodatkową częścią w postaci zabudowanej werandy stanowi odstępstwo od projektu budowlanego o charakterze istotnym. Obiekt planowany winien bowiem posiadać wymiary 6,75 m x 10,11 m, natomiast obiekt wykonany posiada wymiary 9 x 10,04 m, oraz werandę o wymiarach 2,03 x 5,08 m. Odstępstwem o charakterze istotnym jest także zmiana położenia obiektu na działce budowlanej, polegająca na przybliżeniu go do granicy nieruchomości od strony drogi publicznej na odległość 4,5 m sprzecznie z projektem i z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), przewidującymi 6 - metrową odległość obiektu od drogi gminnej. Wykonanie obiektu z istotnym odstępstwami od projektu budowlanego obligowało organ do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd wojewódzki nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. bowiem organ nie dokonał ustalenia, że budynek odmienny od projektowanego nie został zgłoszony do użytkowania. Fakt zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych dokument - księga ewidencji ruchu budowlanego oraz zeznania stron postępowania złożone podczas przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 2012 r. rozprawy administracyjnej, podczas której zgodnie oświadczono, iż stan budynku od ukończenia w 1985 r. nie uległ zmianom. Organ nie zakwestionował twierdzeń skarżących w tym zakresie. Zgodnie jednak z oceną prawną dokonaną w wydanym w sprawie wyroku, organ był zobligowany do uznania, że dokonanie tego zawiadomienia nie wyklucza możliwości i obowiązku prowadzenia przez organ postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została w ogóle wydana. Inwestorzy dokonali zawiadomienia właściwego organu o oddaniu obiektu do użytku na podstawie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis stanowił, że inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Z § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U z 1975 r. nr 8 poz. 48 ze zm.) wynikało, że budujący był obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Przepisy prawa nie przewidywały zatem zastosowania w takim przypadku trybu analogicznego do unormowania art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowiącego, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4., a przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio i odpowiedniego zastosowania unormowania przepisów regulujących postępowanie naprawcze. Dokonanie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie powinno zatem wyłączać możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji zaistnienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Brak jest bowiem jakiejkolwiek sprzeczności decyzji wydawanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego z uprzednio wydaną decyzją dotycząca pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu wojewódzkiego organy prawidłowo uznały, że upływ znacznego okresu czasu od daty realizacji obiektu nie wyłączał możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują bowiem instytucji wykluczającej możliwość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na upływ czasu. Organy prawidłowo ustaliły, że inwestor nie uzyskał prawnego usankcjonowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wbrew zarzutom skarżących, organ nie miał obowiązku, jak i możliwości, ustalenia takiej okoliczności na podstawie materiału dowodowego, okoliczność ta ma bowiem charakter negatywny i jest ustalana jako wniosek wynikający z braku dowodów potwierdzających legalizację odstępstw od projektu budowlanego. Udowodnieniu winna zatem podlegać okoliczność pozytywna, która mogła zostać w postępowaniu wykazana – polegająca na przeprowadzeniu postępowania, o którym jest mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Żadne zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzały przeprowadzenia takiego postępowania. Brak dokumentacji w tym zakresie nie może prowadzić do konstatacji, że dokonane przez skarżących odstępstwa od projektu budowlanego zostały przez właściwy organ zaakceptowane. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad wynikających z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Organy dokonały ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy z oświadczenia Wójta Gminy Sierakowice wynikało, że akta dotyczące obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] nie zachowały się, organ prowadzący postępowanie nie miał możliwości odnalezienia takich akt, a inwestorzy, którzy dokonując odstępstwa od projektu budowlanego naruszyli przepisy obowiązującego prawa, winni w przypadku zalegalizowania tych odstępstw zachować dokumentację z tym związaną. Skarżący nie tylko nie posiadali takiej dokumentacji, lecz także nie wskazywali żadnych konkretnych okoliczności faktycznych, dotyczących ewentualnego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. W postępowaniu zrealizowano wszystkie wytyczne odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego zawarte w wydanym w sprawie wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd wojewódzki na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. H. i Z. H.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 z późn. zm.) poprzez prowadzenie postępowania w sprawie na podstawie przepisów nowo obowiązującej ustawy, zamiast ustawy uprzednio obowiązującej, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1981 r., Nr 12, poz. 57 z późn. zm.);

- art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw faktycznych do tego.

Wskazując na powyższe wniesiono o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym i kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawnych w tym zakresie obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Wskazano m.in., iż postępowanie administracyjne toczyło się wprawdzie od 2008 roku ale obiekt zrealizowany został i oddany do użytkowania na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane . Postępowanie w sprawie zostało więc zakończone przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego zatem wszelkie dalsze postępowanie w sprawie nie mogą toczyć się na zasadzie art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane lecz przepisów dotychczasowych.

Zasadniczą wadą decyzji, w ocenie skarżących kasacyjnie, jest przyjęcie za dowiedziony aksjomat tego, że obiekt w nieco odmiennym od projektu kształcie nie został nigdy przez skarżących formalnie zgłoszony do odbioru. Fakt formalnego odbioru budynku potwierdza jedyny zachowany dokument – księga ewidencji ruchu budowlanego z wpisem odpowiadającym aktualnego stanowi budynku a pośrednio zeznania stron złożone podczas rozprawy administracyjnej dnia 10 stycznia 2012 r., podczas gdy zgodnie oświadczono, iż stan budynku po 1985 r. nie uległ zmianie. Obecny kształt budynku został zatwierdzony tuż po jego oddaniu do użytkowania i przez okres 25 lat żaden organ okoliczności tej nie kwestionował. Skarżący podali, że obecnie nie jest możliwe ustalenie historii budowy obiektu, przebiegu postępowań administracyjnych towarzyszących procesowi budowlanemu albowiem zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy Sierakowice akta dotyczące przedmiotowego obiektu nie zachowały się. Mimo to organy nadzoru budowlanego założyły, iż odstępstw od projektu nigdy nie zgłoszono ani nie konwalidowano prawne.

Konkludując skarżący kasacyjnie stwierdzili, iż skoro dom skarżących został wybudowany i oddany bez uwag do eksploatacji pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów prawa budowlanego to nieuprawnione jest zobowiązywanie ich do przedkładania projektu budowlanego zamiennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych wyżej granicach należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jej autor zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji obrazę przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo organy administracji zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia (z dnia 7 lipca 1994 r.), zamiast przepisów poprzednio obowiązujących, to jest z daty realizacji inwestycji. W konsekwencji zakwestionowano zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Z takim zarzutem skarżących kasacyjnie nie sposób się zgodzić.

Zasada legalności działania organów administracji wyrażona w art. 6 k.p.a. nakazuje im działanie na podstawie przepisów prawa, z tym że co do zasady organy stosują przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Jedynie przepisy przejściowe mogą określać wyjątki od tej zasady wskazując, w oparciu o jakie przepisy prawa należy oceniać sytuacje faktyczne powstałe przed dniem jej wejścia w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust.2). Nie może budzić wątpliwości, że żaden z przypadków określonych w tym przepisie nie zaistniał. Bezspornie wszak organ wszczął postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji w 2008 roku, a zatem nie zaistniała przesłanka określona w ust. 1 ww. przepisu. Organ nie prowadził również postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 omaw. ustawy, co uzasadniałoby stosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W świetle ww. przepisów bez znaczenia pozostaje, że zakończenie budowy przedmiotowego budynku i rozpoczęcie jego użytkowania nastąpiło jeszcze w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Rzeczą organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia a nie w dacie jego realizacji.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 54/10 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten był także przedmiotem skargi kasacyjnej, która wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., w sprawie II OSK 1173/10 została oddalona, przy czym Sąd ten zmienił w pewnym zakresie ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji

Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia należało przypomnieć, że zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie związane były wskazaniami co do dalszego toku postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia tego przepisu, a zatem należało przyjąć, że organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji wywiązali się z obowiązków nałożonych w ww. rozstrzygnięciach. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozstrzygając dnia 11 marca 2010 r. wskazał (to stanowisko nie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r.), że oddanie budynku do użytku nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane również co do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższą oceną prawną związane były organy administracji. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko to jest zbieżne z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie wskazuje się wszak, że jedynie wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stoi na przeszkodzie prowadzeniu takiego postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie II OSK 887/10, Lex 992654). W tej sytuacji nie mogą odnieść spodziewanego skutku zarzuty skargi wskazujące na to, że skoro obiekt został oddany do użytkowania "bez zastrzeżeń" to brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zebrane w sprawie dowody w sposób jednoznaczny wskazują, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Już choćby porównanie wymiarów tego obiektu wynikających z zachowanych fragmentów projektu budowlanego oraz z pomiarów na gruncie wynika, że zwiększono powierzchnię, a przez to także jego kubaturę. Zbliżenie obiektu do drogi uzasadnia zaś twierdzenie, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki co również stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe oznacza, że nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy okoliczność, że nie zachowała się w calosci dokumentacja projektowa. Zachowane fragmenty pozwalają stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że zrealizowany obiekt jest z nią niezgodny. Takich wątpliwości nie miały również sądy orzekające poprzednio w niniejszej sprawie.

Błędnie również autor skargi kasacyjnej podnosi, iż "wytyczne WSA w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2011 r. tylko formalnie są wiążące". Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów administracji co do tego, że po 1985 r. to jest po dacie oddania obiektu do użytkowania nie były w nim wykonywane żadne roboty budowlane mające wpływ na kształt budynku. Powyższe nie oznacza jednak, że do robót zakończonych, a istotnie odbiegających od projektu budowlanego nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Nie może przy tym ujść uwadze, że skoro art. 36 ustawy z dnia 24 października 1974 r. nakładał na organ obowiązek wstrzymania robót budowlanych m.in. w przypadku stwierdzenia ich wykonywania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym w pozwoleniu na budowę, to nie ma racji skarżący kasacyjnie, że na inwestorze nie ciążył obowiązek zgłoszenia zamiaru dokonania zmian w stosunku do projektu. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że wskazania Sądu co do konieczności wyjaśnienia czy i ewentualnie jakie roboty wykonane były po 1985 r., to jest po oddaniu obiektu do użytkowania związane było z koniecznością ustalenia właściwego trybu postępowania. Co do zasady nie można było bowiem wykluczyć, biorąc pod uwagę kształt budynku, że obiekt ten był rozbudowany, zaś do rozbudowy miałyby zastosowania inne przepisy, niż końcowo zastosowane przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślenia także wymaga, że wyrok z dnia 11 marca 2011 r. zapadł l w wyniku rozpoznania skargi D. F. (właściciela sąsiedniej nieruchomości), którego zarzuty uprawniały do podjęcia przez Sąd wówczas orzekający wątpliwości co do prawidłowości wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania decyzji w sprawie.

W świetle powyższego nietrafnie skarżący kasacyjnie podnoszą, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wdrożenia procedury naprawczej w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skoro skarżący nie kwestionował, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlane (takich zarzutów nie zawiera skarga kasacyjna), to obowiązkiem organów administracji było nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na ww. decyzje uznając, iż nie narusza ona prawa w stopniu uprawniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.