Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2422/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: artr.134§1, art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 156-158
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 lit e), art 2 ust. 2 zd.3 w zw. z art. 21
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1950r. (znak: [...]).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z [...] października 1950 r. (znak [...]) Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w pkt 1: uznało, że nieruchomość ziemska K. o powierzchni 66 ha, położona w gminie S. powiatu [...], własność spadkobierców T. K., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako "dekret", "dekret PKWN"), w pkt 2: nadało orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu [...] września 2016 r. B. B., wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1950 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ) po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] sierpnia 2019r. (nr wskazany na wstępie) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1950r. (znak: [...]). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy, ustalił że wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony który może wywieść z faktu bycia stroną postępowania zwykłego o którego weryfikację w trybie nadzoru obecnie występuje oraz wskazał, że Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej uzasadniając orzeczenie z [...] października 1950 r. podało - w ślad za protokołem zabezpieczenia z [...] października 1949 r. (przywołanym jako protokół z [...] października 1949 r.) — że nieruchomość stanowiąca współwłasność spadkobierców T. K. liczy 66 ha, w tym 39 ha gruntów ornych, 2 ha łąki. 10 ha pastwisk, 13 ha nieużytków oraz 2 ha drogi, podwórza i pod budynkami. A zatem powierzchnia użytków rolnych wynosiła 51 ha, a zatem przekraczała obowiązującą w województwie [...] normę 50 ha. i z tego względu cała nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa.

Organ zauważył również, że spadek po T. K., zmarłym [...] grudnia 1936r., nabyły dzieci: S. K., J. K., S. K., Z. M. z d. K. i J. B. z d. K. (postanowienie Sądu Powiatowego w N. z [...] stycznia 1957 r., [...]). A zatem w dniu wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nieruchomość była przedmiotem praw przysługującym wszystkim spadkobiercom w określonych udziałach. W konsekwencji trafnie PWRN potraktował nieruchomość w K. jako całość, choć stanowiącą współwłasność w częściach ułamkowych. Dopiero dział prawny (zniesienie współwłasności) mógłby prowadzić do powstania odrębnych przedmiotów własności, z których każdy z osobna podlegałby ocenie pod kątem spełniania norm obszarowych. Jednakże organ wydający kwestionowane orzeczenie nie miał podstaw do przyjęcia, że taka sytuacja miała w rozpatrywanej sprawie miejsce. Zdaniem Ministra podział dokonany [...] stycznia 1946 r. na posiedzeniu sądu polubownego, nie był podziałem prawnym, lecz jedynie podziałem fizycznym (ad ustim). Nadto nawet gdyby doszło wówczas do podziału prawnego, byłby on nieważny, stosownie do postanowień art. 2 ust. 2 dekretu, jako dokonany po 1 września 1939 r.

Organ zauważył, że PWRN obliczyło wielkość użytków rolnych na podstawie danych zawartych w protokole zabezpieczenia z [...] października 1949 r. przy czym identyczna wielkość użytków rolnych (51 ha) podana jest w protokole przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej z 11 sierpnia 1950 r. i w sporządzonym tego samego dnia protokole zdawczo-odbiorczym (39 ha gruntów ornych, 2 ha łąki. 10 ha pastwiska). Zauważył również, że w aktach znajduje się wskazywany przez wnioskodawczynię jako jedyny wiarygodny dokument protokół z [...] kwietnia 1945 r., sporządzony z zamiarem wcześniejszego przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Dokument ten określał powierzchnię użytków rolnych na 43 ha. Organ przyjął zatem, że zarówno protokół z 1945 r., jak i protokoły z 1949-1950 r. mają jednakową moc dowodową. Żadnemu z protokołów nie można przypisać szczególnego znaczenia, które mogłoby wynikać z urzędowego charakteru przedstawionych w nim danych (np. informacje z katastru) lub ze sporządzenia go przez profesjonalny podmiot (np. rejestr pomiarowy wykonany przez mierniczego przysięgłego). Nie są też znane okoliczności sporządzenia tych dokumentów, które mogłyby rzucić światło na sposób obliczenia powierzchni poszczególnych użytków czy kryteria zaliczenia gruntów do określonej kategorii, i w rezultacie - pozwoliłyby uznać jeden z dowodów za bardziej wiarygodny. W tym stanie rzeczy ustalenie stanu faktycznego w oparciu o określony dowód (protokół zabezpieczenia z 1949 r.) nie może być uznane za rażąco naruszające prawo tylko dlatego, że istniał inny, równoważny dowód, który przedstawiał w odmienny sposób okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego wskazał również, że spadkobiercy T. K. po 1956r. ubiegali się o odzyskanie nieruchomości. Na skutek ich wystąpień podjęto działania w celu zweryfikowania powierzchni poszczególnych użytków. I tak [...] kwietnia 1957 r. inspektor Zarządu Urządzeń Rolnych PWRN w [...] M. S. i inspektor zapasu ziemi PPRN w N. w obecności zainteresowanych, ustalili - w wyniku dokonanych na gruncie badań, oględzin i wyodrębnień - że powierzchnia zalesień i nieużytków wynosi 12,79 ha (dwa kompleksy leśne o obszarach 5,66 ha i 6,15 ha oraz nieużytki o powierzchni 0.98 ha). Powierzchnia nieruchomości - po wyłączeniu lasów i nieużytków - wynosiła więc 53,21 ha. Dla uzyskania wielkości użytków rolnych od uzyskanej różnicy należy odjąć jeszcze powierzchnię dróg i podwórza (2 ha według protokołów z [...] sierpnia 1950r., 3,08 ha według protokołu z 1945 r.), co daje wynik 51,21 ha lub 50,13 ha - a więc w każdym przypadku wyższy niż norma 50 ha i zbliżony do obszaru wskazanego w ocenianym orzeczeniu. Tym samym protokół z [...] kwietnia 1957 r., choć sporządzony siedem lat po wydaniu ocenianego rozstrzygnięcia i trzynaście lat po wejściu w życie dekretu, potwierdza także trafność orzeczenia PWRN w [...] z [...] października 1950 r. A zatem, zdaniem Ministra, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował przepisy prawa, stwierdzając że nieruchomość K. liczy ponad 50 ha użytków rolnych i w związku z tym podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym nie ma podstaw, aby przypisać ocenianemu orzeczeniu rażące naruszenie prawa - w zakresie pkt I rozstrzygnięcia.

W zakresie pkt 2 podlegającego badaniu orzeczenia, którym nadano orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności, Minister wyjaśnił że jego podstawę stanowił art. 87 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341- dalej: rozporządzenie Prezydenta z 1928r. ), który stanowił, że władza może postanowić, że decyzja ulega natychmiastowemu wykonaniu, jeśli jest to wskazane w interesie publicznym lub w wyjątkowo ważnym interesie strony. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie przywołanego przepisu następowało więc w ramach uznania administracyjnego, pozwalając na realizację bieżącej polityki administracyjnej władz. PWRN w [...] wskazał, że przyczyną nadania orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności jest "wadliwe prowadzenie gospodarki przez spadkobierców K., tak pod względem społecznym, jak i gospodarczym, wyrażające się w zaleganiu zapłaty najemnym robotnikom oraz niepłaceniu podatku i innych świadczeń". A zatem PWRN w [...], działając w zgodzie z ówczesną polityką administracyjną władz rolnych, wykazało, że natychmiastowe wykonanie orzeczenia leży w interesie publicznym, nie przekraczając granic uznania administracyjnego a ocena prawdziwości twierdzeń przedstawianych w tym zakresie przez wnioskodawczynię wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Z tych też powodów organ uznał, że nie można w innych uwarunkowaniach ustrojowych, po upływie prawie siedemdziesięciu lat, dopatrywać się rażącego naruszenia prawa również w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia.

Organ zauważył również, że w orzecznictwie formułowany był pogląd, iż postępowanie oparte o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. mogło być prowadzone jedynie na wniosek właściciela majątku lub jego spadkobierców a wszczęcie takiego postępowania z urzędu jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału nie wynika by postępowanie zakończone ocenianym orzeczeniem było prowadzone na wniosek byłego właściciela lub jego następców. Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, że było ono prowadzone z urzędu. Zdaniem Ministra jednak żaden z przepisów prawa nie przesądza że postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust.1 lit e) dekretu, toczyć się może jedynie na żądanie strony. Tym samym zdaniem Ministra wydanie orzeczenia bez wniosku strony nie może być rozpatrywane jako rażące naruszenie prawa, ponieważ rażąco można naruszyć tylko przepis nie wymagający wykładni, tymczasem żaden przepis prawa w sposób jednoznaczny i niewątpliwy nie stanowi o tym że postępowanie, o którym mowa, mogło się toczyć jedynie na wniosek strony.

Organ stwierdził również, że orzeczenie nie jest dotknięte innymi kwalifikowanymi wadami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Niezgadzając się ze wskazanym wyżej orzeczeniem Ministra z [...] sierpnia 2019r. B. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzje w całości i zrzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 §.1 pkt 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także zaniechanie przez organ wyjaśnienia wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa oraz jakichkolwiek innych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1950 roku. znak [...], a w szczególności:

• niewyjaśnienie jaka była powierzchnia użytków rolnych w majątku K. w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 roku), w sytuacji gdy organ dysponował protokołem z dnia [...] kwietnia 1945 roku w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, który stwierdzał stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ww. dekretu PKWN, tj. 43 ha użytków rolnych, co oznaczało brak podstaw do przejęcia majątku K. na cele reformy rolnej,

• przyjęcie, że protokół zabezpieczenia z dnia [...] października 1949 roku oraz protokół przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej z [...] sierpnia 1950 roku wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym mogą stanowić dowód tego, jaki był stan majątku ziemskiego K. w chwili wejścia w życie dekretu PKWN (13 września 1944 roku), w sytuacji gdy zostały one sporządzone po upływie ponad pięciu lat od wejścia w życie dekretu PKWN, zostały sporządzone bez dokonywania żadnych pomiarów, protokół z dnia [...] października 1949 roku został sporządzony bez udziału spadkobierców T. K., a w protokole z [...] sierpnia 1950 roku znajduje się informacja, że właściciel odmówił podpisu, co wskazuje na niezgadzanie się z treścią tego protokołu,

• niewyjaśnienie z jakiego względu organ uznał, że zarówno protokół z 1945 r., jaki i protokoły z 1949-1950 r, mają jednakową moc dowodową w zakresie ustalenia stanu istniejącego w chwili wejścia w życie dekretu PKWN, w sytuacji gdy dowodem w tym zakresie może być wyłącznie protokół z dnia [...] kwietnia 1945 roku w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, gdyż zarówno tytuł tego dokumentu, jak i data w jakiej został sporządzony jednoznacznie wskazują, że był to dokument służący ustaleniu, czy w dacie wejścia w życie dekretu PKWN, majątek K. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu,

• niewyjaśnienie z jakiego względu organ uznał, że nadanie orzeczeniu Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1950 roku rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy wydanie tego rozstrzygnięcia zostało uzasadnione okolicznościami, które nie miały oparcia w rzeczywistości,

• niewyjaśnienie kto był stroną postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1950 roku, znak [...], a w konsekwencji niewyjaśnienie czy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, niewyjaśnienie, czy wszystkim stronom doręczono orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1950 roku, znak [...], a w konsekwencji niewyjaśnienie, czy mieli oni możliwość odwołania się od tego orzeczenia, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności,

• niewyjaśnienie, czy za stronę postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1950 roku, znak [...] był uznawany spadkobierca T. K. – S. K., który zmarł w 1944 roku, a w konsekwencji niewyjaśnienie, czy decyzja została skierowana do osoby zmarłej,

2/ art. 76 §1 kpa poprzez przyjęcie, że protokół z dnia [...] kwietnia 1945 roku w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nie jest wystarczającym dowodem pozwalającym na stwierdzenie, czy majątek K. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN, w sytuacji gdy jest to dokument urzędowy stwierdzający, że majątek K. nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej,

3/ art. 6 kpa poprzez przyjęcie, że stan majątku K. istniejący w latach 1949-1950 oraz w roku 1957 ma znaczenie dla oceny, czy majątek K. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN, w sytuacji gdy do oceny, czy dane gospodarstwo podpada pod działanie tego przepisu ma znaczenie stan tego gospodarstwa istniejący w chwili wejścia w życie dekretu PKWN (13 września 1944 roku),

4/ art. 107 §1 i §3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że: protokół z dnia [...] kwietnia 1945 roku w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nie jest wystarczającym dowodem pozwalającym na stwierdzenie, czy majątek K. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN; stan majątku K. istniejący w latach 1949-1950 oraz w roku 1957 ma znaczenie dla oceny, czy majątek K. w dniu 13 września 1944 roku podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN. Z uzasadnienia nie wynika również kto był stroną postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1950 roku, znak [...] oraz czy wszystkim stronom doręczone to orzeczenia, a także czy za stronę tego postępowania był uznawany S. K., który nie żył w chwili wydania tego orzeczenia,

5/ art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że stan majątku K. istniejący w latach 1949-1950 oraz w roku 1957 ma znaczenie dla oceny, czy majątek K. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN, w sytuacji gdy do oceny, czy dane gospodarstwo podpada pod działanie tego przepisu ma znaczenie stan tego gospodarstwa istniejący w chwili wejścia w życie dekretu PKWN, tj. w dniu 13 września 1944 roku,

6/ art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 7 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że protokół z dnia [...] kwietnia 1950 roku stanowiący "dokładny spis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem" sporządzony przy udziale komitetu folwarcznego, tj. dokument, o którym mowa w art. 7 dekretu PKWN, nie stanowi dowodu wystarczającego do stwierdzenia, czy majątek K. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uargumentowała stawiane w niej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2323 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu toczącym się z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej: PWRN w [...]) z [...] października 1950r. (znak: [...] – dalej: orzeczenie z 1950r. ). To oznacza, że postępowanie to nie miało charakteru postępowania "zwyczajnego" lecz toczyło się w ramach trybu nadzwyczajnego. Zatem dla oceny poddanej kontroli sądowej decyzji konieczne jest uwzględnienie specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.). W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii podlegania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. To z kolei oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019r. zapadła właśnie w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była ocena, czy orzeczenie z 1950r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ administracji doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy nie sposób stwierdzić takiego naruszenia.

Wobec tego niezbędnym jest rozważenie, na tle zarysowanego wyżej sporu, pojęcia rażącego naruszenia prawa jako kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sięgając do dorobku doktryny wskazać przyjdzie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny musi więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie owej sprzeczności da się ustalić poprzez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik, w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa.

Pogląd taki jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie niejednokrotnie zwracano uwagę, iż stwierdzenia nieważności decyzji nie można dokonać, jeżeli została ona wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze i doktrynie. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1908/10; z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1503/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12).

W dalszej części należy wskazać, iż dekret, wywołał skutki prawne w postaci przejęcia z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości podlegających przedmiotowemu zakresowi tego dekretu już w dniu jego wejścia w życie, tj. w dniu 13 września 1944 r. (art. 2 ust. 2 zd. 3 w zw. z art. 21 dekretu), bez potrzeby wydawania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć .

Współczesna wykładnia przepisów tego dekretu, dokonywana w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może być zatem oderwana od realiów prawnoustrojowych istniejących w 1944 r., a szczególnie od ówczesnej aksjologii systemu prawnego, którego dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był jednym z głównych elementów. W szczególności, nie można do wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przykładać współczesnych konstytucyjnych standardów państwa prawnego i tworzenia prawa dla osiągania celów, które w sferze prawnej, wynikają przede wszystkim z obowiązującej obecnie Konstytucji RP.

Jakkolwiek zatem samo rozstrzygnięcie, jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019r., budzi kategoryczny sprzeciw skarżącej, to jednak w sferze oceny prawnej tej decyzji, zdaniem Sądu, nie można wyeliminować jej z obiegu prawnego, ponieważ nie zawiera ona takich wadliwości prawnych, które uprawniałyby Sąd do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu, przyjętym za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e), przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga. Wydając orzeczenie z 1950r. Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdziło, że nieruchomość ziemska K. o pow. 66 ha, położona w gminie S. powiatu [...], własność spadkobierców T. K., podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, nieruchomość rolna w K. położona była na terenie województwa [...], wobec tego musiała spełniać ogólne normy obszarowe bądź normy użytków rolnych, by mogła zostać przejęta czyli musiałaby mieć ponad 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych bądź ponad 50 ha powierzchni użytków rolnych.

Kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest wielkość powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości. W orzeczeniu z 1950r. wskazano bowiem, że wielkość ta w oparciu o protokół zabezpieczenia z [...] października 1949r. wynosi 51 ha. Tymczasem skarżąca twierdzi, że zgodnie z protokołem z [...] kwietnia 1945r. w sprawie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, wielkość ta wynosiła 43 ha.

Należy zatem zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się również i inne dokumenty, które wskazują na rozbieżność co do powierzchni użytków rolnych nieruchomości ziemskiej K. Jak już powyżej wskazano z protokołu z [...] kwietnia 1945r. wynika, że powierzchnia ta wynosiła 43 ha, z protokołu z zabezpieczenia gospodarstwa rolnego z [...] października 1949r. wynika, że powierzchnia wynosi 51 ha, z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej z [...] sierpnia 1950r. (k-39-42 akt administracyjnych) wynika, że powierzchnia wynosiła 51 ha, z zaświadczenia Zarządu Gminy z [...] maja 1950r. wynika że powierzchnia wynosiła 51 ha, z protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości ziemskiej K. z [...] sierpnia 1950r. wynika że powierzchnia wynosi 51 ha. Nadto wypada zauważyć, że w piśmie z [...] kwietnia 1957r. J. B. (a zatem jedna ze spadkobierców po T. K. - przedwojennym właścicielu) wskazała, że gospodarstwo przekraczało 50 ha (" ... w miesiącu sierpniu 1950 roku gospodarstwo spadkowe które łącznie przekraczało 50 ha zostało na skutek odgórnego zarządzenia odebrane..."). A zatem organ słusznie uznał, że wskazane dokumenty mają jednakową moc dowodową, bowiem żadnemu z tych dokumentów nie można przypisać takiego znaczenia które mogłoby wynikać z urzędowego charakteru przedstawionych w nim danych (brak jest bowiem informacji i stosownych dokumentów, które wskazywałyby, iż ujęte w nich dane znajdują np. poparcie w danych katastralnych lub rejestru pomiarowego wykonanego przez mierniczego przysięgłego). Z żadnego z tych protokołów nie wynika również w jaki sposób dokonano obliczenia poszczególnych powierzchni użytków. Nie zostały również wskazane żadne kryteria którymi kierowano się przy zaliczeniu poszczególnych gruntów do odpowiedniej kategorii (np. łąki, pastwiska, lasy, zabudowane). Zawarcie w którymkolwiek ze wskazanych protokołów tego typu informacji niewątpliwie pozwoliłoby na ocenę jego rzetelności i miało wpływ na ewentualną wiarygodność – większą lub mniejszą – tego dokumentu. Skoro zatem w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie było możliwe dokonanie oceny pod względem wiarygodności zawartych w nich danych, to słusznie organ przyjął, że przy istniejącej rozbieżności danych w tych protokołach nie można przyjąć, że orzeczenie które zostało oparte na jednym z tych protokołów i stwierdzonych w nich danych dotyczących powierzchni użytkowej nieruchomości, w sposób rażący narusza art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zgromadzone w sprawie dowody nie wykazują w sposób nie budzący wątpliwości, że obszar przejęty na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej K. na dzień wejścia w życie dekretu PKWN był mniejszy niż ustalony w art. 2 ust. 1 lit e) (50 ha użytków rolnych). A zatem orzeczeniu stwierdzającemu podleganie wskazanej nieruchomości ziemskiej pod działanie ww. przepisu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia owego przepisu, a zwłaszcza naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Przedmiotem tego postępowania jest zatem ocena kontrolowanych orzeczeń pod kątem kwalifikowanych wad, tkwiących w tych orzeczeniach od chwili ich wydania. Jeszcze raz należy podkreślić, że ocena legalności decyzji może być dokonana wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tych decyzji. Rażącego naruszenia prawa upatrywać wszak należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r. II OSK 2319/14 Lex nr 2108479). Tym samym nie mogą odnieść skutku te wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenia przepisów prawa procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Rację przy tym należy przyznać skarżącej, że do oceny, czy dane gospodarstwo podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit e) dekretu ma znaczenie stan nieruchomości ziemskiej istniejący w chwili wejścia w życie dekretu, bowiem to z tą datą następowało, przy spełnieniu kryteriów wskazanych w tym akcie, przejście tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie wszystkie trzy protokoły, o których mowa powyżej w tym również ten wskazywany przez skarżącą z roku 1945, określały stan nieruchomości na datę ich sporządzenia (nic nie wskazuje by sporządzane były one na datę wejścia dekretu). Chociaż zatem protokół z roku 1945 był najbliższy dacie wejścia w życie dekretu, to jednak w świetle ujawnionych rozbieżności co do powierzchni użytkowej nieruchomości, nie można uznać że to ten dokument w sposób prawidłowy określał powierzchnię majątku ziemskiego. Szczególnie, że jak Sąd wskazał już powyżej, z dokumentu tego nie wynika w jaki sposób ustalana była powierzchnia poszczególnych użytków.

Sąd uznał również za nieuzasadnione pozostałe stawiane w skardze zarzuty ze względu na :

- podjęcie przez organ stosownych czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organ w sposób prawidłowy przeanalizowany, a w uzasadnieniu decyzji został wyjaśniony w sposób dostateczny tok rozumowania organu wydającego zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wyjaśniono m.in. przyczyny uznania przez organ jednakowej mocy dowodowej protokołów z 1945, 1949 i 1950 roku (str. 4 ), jak również dlaczego nie można było uznać prymatu protokołu z 1945r. nad pozostałymi protokółami;

- wyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób prawidłowy – Sąd bowiem podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji – dlaczego nadanie orzeczeniu PWRN w [...] z 1950 r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Minister zasadnie bowiem wskazał (str. 5-6 zaskarżonego orzeczenia), że podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił przepis art. 87 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36 poz. 341). Dodać przy tym należy, że zgodnie ze wskazanym przepisem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następowało w ramach uznania administracyjnego. A zatem w tym wypadku z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu mielibyśmy do czynienia, gdyby w sprawie zaistniało szczególnie istotne naruszenie swobody uznania. Tymczasem w orzeczeniu z 1950r. wskazano, że przyczyną nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest wadliwe prowadzenie gospodarki przez spadkobierców T. K., wyrażające się w zaleganiu z zapłatą robotnikom najemnym, oraz nieopłaceniu podatków i innych świadczeń. A zatem organ wydający orzeczenie z 1950r. wskazał i wykazał, choć może lakonicznie, że natychmiastowe wykonanie orzeczenia leży w interesie publicznym. Skarżąca kwestionuje powyższe wskazując, że gospodarstwo nie było zadłużone a właściciele wywiązywali się z obowiązków podatkowych wskazując na zaświadczenie wydane [...] marca 1957r. przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej. Rację jednak ma Minister wskazując, że ocena prawdziwości przedstawionych przez skarżącą twierdzeń wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Na marginesie jednak zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty m. in. załącznik nr [...] do protokołu z [...] sierpnia 1950r. oraz oświadczenie S. M. z [...] sierpnia 1952r., z których wynika, że istniało zadłużenie w podatku za 1950r., w składce ogniowej za rok 1949 i 1950 oraz dług w stosunku do robotników za pracę;

- fakt, iż w orzeczeniu z 1950r. strony tego postępowania zostały określone jako spadkobiercy T. K. bez wskazania konkretnych imion i nazwisk. Należy bowiem wskazać, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że, przepis art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. nie wymieniał oznaczenia strony jako koniecznego i niezbędnego elementu decyzji. Trudno zatem wskazane uchybienie rozpatrywać w kategorii rażącego naruszenia prawa. Szczególnie, że jak wynika z akt sprawy orzeczenie z 1950r. zostało doręczone [...] lipca 1951r. Z. M., a zatem jednemu ze spadkobierców T. K. Ewentualne pominięcie innych spadkobierców (stron) może być rozpoznawane jedynie w kontekście ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację ma przy tym organ wskazując, że fakt iż jeden ze spadkobierców T. K. już nie żył w dacie wydania orzeczenia z 1950r. (zmarł w 1944r.) również nie może być uznane za wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem podkreślić że decyzja nie została skierowana do nieżyjącego S. K., lecz do spadkobierców T. K. Skoro jeden ze spadkobierców zmarł w 1944r., to oczywistym jest, że zarówno stroną postępowania jak i podmiotem do którego była ona kierowana, mogli być tylko następcy prawni nieżyjącego spadkobiercy po T. K.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.