Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1453/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 4 i 5, art. 58 par 1 pkt 1, art. 141 par 4, art. 174, art. 177 par 1, art. 183 par 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par 2, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 211
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 821/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu [B.] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Zarządu Powiatu [B.] na rzecz [A.] Spółki z o.o. w G. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 821/14 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca) na uchwałę Zarządu Powiatu [B.] z dnia [...] marca 2013r., nr [...] w sprawie budżetowej jednostek samorządu terytorialnego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2014r [A.] Sp. z o.o. w G. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu [B.] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu [B.] dla szkół niepublicznych określającą w załączniku nr 1 do uchwały wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza oraz określającą wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na cały rok kalendarzowy 2013 tj. z mocą wsteczną obowiązywania aktu zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2 Konstytucji RP.

Spółka wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały w całości,

2. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniających dowodów z dokumentów - dokumentacji księgowej za 2013r. publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., publicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Ł. i publicznej Policealnej Szkoły dla Dorosłych w R. na okoliczność określenia wysokości miesięcznych stawek dotacji przysługujących na jednego słuchacza w 2013 r. prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych-zaocznego, prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych- zaocznego i prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych-zaocznej w zaniżonej wysokości.

3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, strona podniosła, że w/w uchwała ustaliła na rzecz jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym stawkę w wysokości 60,91 zł, na rzecz słuchacza uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w formie zaocznej w wysokości 47,59 zł i na rzecz słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych kształcącego się w formie zaocznej w wysokości 93,87 zł.

Określenie stawek w tak rażąco, niskiej wysokości w stosunku do stawek obowiązujących w poprzednich latach, zdaniem skarżącej nie może znajdować odzwierciedlenia w wysokości rzeczywiście ponoszonych wydatkach bieżących szkół publicznych, stanowiących podstawę ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych.

Pismem z dnia [...].03.2013 r. Spółka zwróciła się do Starosty [B.] z wnioskiem o przedstawienie dokładnego sposobu i metody naliczania wysokości dotacji w 2013 r. w celu dokonania stosownej weryfikacji.

W odpowiedzi na wniosek Starostwo Powiatowe w [B.] pismem z dnia [...].04.2013r. poinformowało Spółkę, że podstawę naliczenia dotacji na jednego ucznia prywatnego LO dla Dorosłych stanowią wydatki bieżące publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., na jednego ucznia prywatnego ULO dla Dorosłych wydatki bieżące ponoszone w publicznym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w Ł., zaś na jednego ucznia prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych wydatki bieżące ponoszone w publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R..

W dalszej kolejności Spółka żądała usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [B.] z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie określającym wysokość miesięcznej stawki dotacji w 2013 r., ustalenie prawidłowej rzeczywistej wysokości stawki dotacji w 2013 r., stwierdzenie nieważności § 1 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [B.] z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie określenia wysokości miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na cały rok kalendarzowy 2013 tj. wprowadzenie mocy wstecznej obowiązywania aktu oraz stwierdzenie nieważności czynności polegającej na kompensowaniu należności z tytułu zwrotu dotacji w drodze jej potrącenia ze zobowiązania budżetu do wypłaty dotacji.

Starostwo Powiatowe w [B.] nie przychyliło się do przedstawionych przez Spółkę żądań podnosząc, że wysokość miesięcznych stawek dotacji została ustalona prawidłowo, w granicach przewidzianych prawem.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Ponadto wskazała, że Zarząd Powiatu [B.] w § 1 uchwały nr [...] ustalił wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na cały 2013 r. Uchwała została podjęta [...] marca 2013 r. zaś zgodnie z § 1 obowiązuje w całym 2013 r., a zatem od 1 stycznia 2013 r. Organ administracji wprowadził zatem moc wsteczną obowiązywania aktu, określającego mniejsze stawki dotacji w porównaniu do poprzednio obowiązujących.

Dalej podkreśliła, organ administracji postanowił dokonywać bezprawnej kompensacji należności z tytułu zwrotu dotacji w drodze jej potrącenia ze zobowiązania organu do wypłaty dotacji. Kwota dotacji przekazana za miesiące styczeń i luty 2013 r., która według organu administracji stanowiła nadwyżkę dotacji w porównaniu do ustalonych w marcu 2013 r. stawek, w przypadku np. Prywatnego LO dla Dorosłych w [B.] była potrącana aż do października 2013 r., a zatem przez 7 miesięcy Spółka [A.] nie otrzymała jakiejkolwiek dotacji.

Podstawą naliczenia wysokości dotacji dla prowadzonych przez Spółkę szkół w [B.] w 2013 r. były wydatki bieżące ponoszone w Publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w R., Publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R. i publicznym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Ł. wchodzącym w skład Zespołu Szkół Energetycznych i Usługowych.

W załączniku nr 3 do pisma z dnia [...].04.2013 r. wskazano, że planowane wydatki w dziale 80120 na rzecz ULO dla Dorosłych w Ł. w 2013 r. opiewają na kwotę 49.110 zł. Z uwagi na fakt, że Publiczne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Ł. wchodzi w skład Zespołu Szkół Energetycznych i Usługowych organ administracji, zgodnie z wnioskiem strony, winien przedstawić szczegółową metodę podziału środków pomiędzy poszczególne szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół. Uzyskanie informacji jedynie o wysokości stawki dotacji w Uzupełniającym LO dla Dorosłych w Ł. nie można uznać za wyczerpujące i pozwalające stronie na dokonanie weryfikacji prawidłowości przyznania dotacji. Podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku wskazania podstawy naliczenia dotacji dla PLO i PULO dla Dorosłych w [B.]. Organ w załączniku nr 2 i 5 wskazał jedynie wysokość wydatków bieżących w 2013 r. ponoszonych na jednego ucznia w Publicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w R. i Publicznej Policealnej Szkole dla Dorosłych w R. bez szczegółowego określenia podstawy przyjętych wydatków bieżących w szkołach publicznych. Organ administracji nie dokonał stosownej kalkulacji wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, bezkrytycznie przyjmując podane przez Urząd Miasta R. kwoty, jak również kwoty określone przez publiczne ULO dla Dorosłych w Ł..

Mając na uwadze fakt, że zarówno publiczne LO i PSP jak i ULO, których wydatki stanowią podstawę do obliczenia należnej dotacji, wchodzą w skład zespołu szkół istnieje realna obawa przesuwania środków finansowych, w tym wydatków bieżących, w ramach jednego zespołu. W konsekwencji, jej zdaniem dochodzi do celowego i świadomego obniżania dotacji przyznawanej na rzecz szkół niepublicznych. Tym samym, wskazane wydatki bieżące na jednego ucznia publicznego LO, ULO i PSP przedstawione w piśmie Starostwa Powiatowego w [B.] z dnia [...].04.2013 r. nie można uznać za wiarygodne.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu [B.] wskazał – po zacytowaniu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty – że zaskarżona uchwała to de facto czynność o charakterze techniczno – rachunkowym, a to oznacza, że nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez którą rozumie się konkretną czynność materialno- techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Powiat odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1649/12, w którym NSA stwierdził, że podejmowane, w wykonaniu podjętej przez radę gminy uchwały, czynności organów wykonawczych polegające na wyliczeniu dotacji dla niepublicznych przedszkoli nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej, podobnie jak zarządzenie, w którym ujęto wyniki tych wyliczeń. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności.

Z tej też przyczyny organ wniósł o odrzucenie skargi.

W dalszej kolejności – z ostrożności procesowej – organ wskazał, że stosownie do treści art. 90 ust 2 ustawy o systemie oświaty niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Stosownie do treści art. 90 ust. 4 w/w ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Wskazano, że Rada Powiatu [B.] na podstawie powyżej przywołanej delegacji ustawowej podjęła w dniu [...] stycznia 2010 r. uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych. Stosownie do § 2 ust. w/w uchwały szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w § 1 ust. 1 otrzymują dotację na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w wysokości 50% ustalonych w budżecie Powiatu [B.] wydatków bieżących ponoszonych w publicznych szkołach tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

Na podstawie przepisów uchwały Rady Powiatu [B.] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu u sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych, Zarząd Powiatu [B.] podjął uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie ustalania wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu [B.] dla szkół niepublicznych, w której określił wysokość miesięcznych stawek dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza na rok 2013 r. Zarząd Powiatu [B.], działając w granicach przewidzianych prawem ustalił wysokość stawek miesięcznych prawidłowo.

Za nieuzasadniony uznał organ zarzut niemożliwości weryfikacji przyznanej dotacji, gdyż – jak podniósł – skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie przysługują jakiekolwiek uprawnienia kontrolne względem organu administracji.

Organ zaakcentował, że zgodnie z § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu [B.] Nr [...] do czasu ustalenia ostatecznej wysokości dotacji na ucznia lub wychowanka w danym roku budżetowym, dotacja będzie udzielana w wysokości ustalonej w roku poprzednim, za okres od 1 stycznia do czasu jej ustalenia, zostanie dokonane jej wyrównanie.

Zdaniem organu ustalenie stawek dotacji na rok 2013 poprzez podjęcie uchwały w dniu [...] marca 2013 r. mieści się w delegacji zawartej w przepisie § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu [B.] Nr [...] i tym samym nie można takiej czynności przypisać działania retroaktywnego.

Również czynności polegające na kompensacie wysokości dotacji dokonywane przez organ administracji mają, zdaniem organu swoje umocowanie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego ( § 4 ust. 6 uchwały Rady Powiatu [B.] Nr [...]) i nie naruszają przepisów prawa.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżąca będąc organem prowadzącym na terenie miasta [B.] szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty to posiada na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu.

Rozstrzygając kwestię zarzucanego przez Spółkę obowiązywania z mocą wsteczną miesięcznych dotacji Sąd I instancji odwołał się do uregulowań zawartych w ustawie z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) i jej art. 211 zawierającego legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazując, iż budżet jest planem rocznym, co wynika wprost z art. 211 ust. 2 i 3, zasada ta przesądza o tym, że budżet jednostki samorządu terytorialnego nie może "obejmować" innego okresu jak okres roczny. Ustanowienie roku kalendarzowego rokiem budżetowym nie narusza prawa, gdyż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Na marginesie Sąd wskazał, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Przepis bowiem dotyczący wejścia w życie zaskarżonej uchwały został ujęty w § 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Fakt, że określone czynności faktyczne dokonywane są w opisany przez Spółkę sposób (np. potrącanie) nie może być utożsamiany z nieważnością uchwały, gdyż uchwała kwestii tej w ogóle nie reguluje.

Odnosząc się do wysokości dotacji ustanowionej dla poszczególnych kategorii szkół (zamieszczonych w załączniku do uchwały) Sąd uznał za niezasadny wniosek skarżącej dotyczący przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W ocenie Sądu orzekającego wniosek służył ustaleniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę przyjętych stawek, które to postępowanie – co do zasady – nie obejmuje kognicji sądu administracyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu ustalająca kwotę miesięcznej dotacji na jednego słuchacza w 2013 r. w szkołach niepublicznych. To, że strona skarżąca nie zgadza się z ich wysokością nie przesądza jego zdaniem automatycznie o ich niezgodności z prawem.

Sąd I instancji podzielił w tej mierze tę linię orzeczniczą, która jak wskazał przyjmuje, że w sprawie kwestionowania wysokości przekazywanej/ustalonej przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji właściwą drogą jest dochodzenie roszczenia przed sądownictwem powszechnym. Pogląd taki został zaprezentowany m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Go 246/14 (pub. http//orzeczenia.nsa.gov.pl), w wyroku NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1700/14, w którym sformułowano pogląd, że "Niepubliczne placówki mogą się domagać od gminy uzupełnienia zaniżonej dotacji, występując z roszczeniem przed sądem powszechnym." (pub. http//orzeczenia.nsa.gov.pl; Gazeta Prawna z 2014 r., Nr 1 str. 203). Pogląd taki został także wyrażony przez Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 698/12 (pub. LEX nr 1365732).

Za uzasadnione i zasługujące na aprobatę, zdaniem Sądu należy uznać stanowisko, że żądanie zmiany wysokości obliczonej i przekazywanej dotacji de facto jest żądaniem o zapłatę. W sytuacji więc, gdy przedmiotem sprawy jest żądanie obliczenia i wypłaty dotacji należnej podmiotom prowadzącym niepubliczne placówki w innej wysokości niż ustali to dana jednostka samorządowa, właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd, który ma prawną możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie i rozstrzygnięcia o zasadności stanowiska stron procesu. Uprawnienia takiego nie posiada sąd administracyjny, a to uzasadnia pogląd, że kwestionowanie wysokości ustalonej stawki dotacji dla podmiotu niepublicznego – w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość jej ustalenia – należy to kognicji sądu powszechnego.

W tej sytuacji uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd I instancji w oparciu o art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [A.] Sp. z o.o. G..

Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. błędne niezastosowanie § 7 w związku z § 4 ust. 1 uchwały Rady Powiatu [B.] z dnia [...].01.2010 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo-wychowawczych (dalej jako uchwała Rady Powiatu) oraz w zw. z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: u.s.o.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonania oceny, czy Zarząd Powiatu [B.] w ogóle miał kompetencję do ustalenia stawek dotacji, czy dokonał zgodnego z uchwałą Rady Powiatu ustalenia wysokości dotacji "oddzielnie dla każdej szkoły" oraz czy bezpośrednio przy wydawaniu zaskarżonej uchwały sporządził jej uzasadnienie pozwalając na przeprowadzenie kontroli legalności tego ostatniego aktu przez sąd administracyjny;

2. błędne niezastosowanie § 2 ust. 3 w zw. z § 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu oraz w zw. z art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. i w konsekwencji pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontroli upoważnienia Zarządu Powiatu [B.] do uzupełnienia brakującej w akcie prawa miejscowego podstawy obliczenia dotacji dla szkól niepublicznych typu i rodzaju nieodpowiadającego szkołom publicznym prowadzonym przez Powiat [B.] oraz do samodzielnego dokonania wyboru "najbliższej gminy lub powiatu" prowadzącego szkołę (placówkę) odpowiedniego typu i rodzaju, przez co uchwała Zarządu Powiatu nabrała niedopuszczalnego charakteru prawotwórczego;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie:

1. naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, poprzez faktyczne, nieuzasadnione zaniechanie kwalifikacji prawnej zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu jako jednej z form działalności administracji publicznej stanowiącej przedmiot kontroli sądowo-administracyjnej oraz bezpodstawne odesłanie strony skarżącej na drogę postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, podczas gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania wyłącznie właściwe są sądy administracyjne, a zaskarżony akt wykazywał poważne wady prawne, których Sąd pierwszej instancji nie poddał kontroli niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów oraz twierdzeń;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczności w argumentacji Sądu wskazujące na niezgodność części dyspozytywnej wyroku z jego uzasadnieniem, niedokonanie kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu, brak zrekonstruowania wzorca kontroli sądowej działalności organu administracji poprzez zaniechanie wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. i skutkiem tego niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a także zasadnicze nieodniesienie się do naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie wyrażonej przez ten przepis zasady nieretroakcji, wobec czego zaskarżane orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

3. błędne niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o., z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i prawa, a także w zw. z art. 94 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały Zarządu Powiatu [B.], która rażąco narusza prawo, gdyż zmieniła sytuację prawną strony skarżącej ze skutkiem wstecznym, stanowiła dokonane bez upoważnienia uzupełnienie treści aktu prawa miejscowego oraz nie zawierała uzasadnienia pozwalającego na weryfikację przesłanek legalności aktu przez sąd administracyjny.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarząd Powiatu [B.] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na uchwałę Zarządu Powiatu [B.] z dnia [...] marca 2013 nr [...] w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu powiatu [B.] dla szkól niepublicznych, na rok kalendarzowy 2013 i która wg. jej zapisu § 2 wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach uzasadnienia zauważył, że art. 211 u.f.p. zawiera legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określa formę uchwalania i czasowe ramy obowiązywania uchwały budżetowej oraz podkreśla jej rolę jako podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego Zdaniem Sądu I instancji wynikają stąd cechy budżetu, który jest planem dochodów i wydatków o charakterze rocznym, uchwalanym w formie uchwały budżetowej na okres roku budżetowego oraz stanowi on podstawę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Sąd I instancji wyjaśnił dalej ujmując powyższe niejako "na marginesie swoich rozważań", że skarżąca nie ma racji co do tego, że uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. wskazując, że stało się to z dniem jej podjęcia, natomiast fakt, że określone czynności faktyczne są dokonywane w opisany przez skarżącą sposób (np. potrącanie), zdaniem Sądu nie może prowadzić do nieważności uchwały, bowiem ona tej kwestii nie reguluje. Ponadto, zdaniem Sądu, żądanie zmiany wysokości obliczonej i przekazywanej dotacji de facto jest żądaniem o zapłatę. W sytuacji więc, gdy przedmiotem sprawy jest żądanie obliczenia i wypłaty dotacji należnej podmiotom prowadzącym niepubliczne placówki w innej wysokości niż ustali to dana jednostka samorządowa, właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, który ma prawną możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie i rozstrzygnięcia o zasadności stanowiska stron procesu. Uprawnienia takiego nie posiada sąd administracyjny, a to uzasadnia pogląd, że kwestionowanie wysokości ustalonej stawki dotacji dla podmiotu niepublicznego - w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość jej ustalenia - należy do kognicji sądu powszechnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku wynika przede wszystkim, co trafnie zarzuca skarżąca, z naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy zawartych w pkt II pkt 2 petitum skargi wyrażonych art. 141 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wykładni art. 90 ust 3 uso, a także zasadnicze nieodniesienie się do naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie wyrażonej przez ten przepis zasady nieretroakcji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tym celu powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość (wyrok NSA z 27 października 2016 sygn. akt I OSK 3045/14 , LEX nr 2168071). Natomiast w wyroku z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65, NSA stwierdził m.in., że w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Warte zauważenia pozostaje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, OSP 2012, z. 11, poz. 105, stwierdził, że przy wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Zdaniem NSA powyższe prawo obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę. Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się również, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia; dodatkowo w orzecznictwie jako naruszenie prawa kwalifikowane z art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje się brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje podstawy do stwierdzenia, że jest dotknięte takimi właśnie, kwalifikowanymi wadami. Przedmiotem postępowania przed WSA była ocena legalności zaskarżonego aktu wskazanego jako uchwała Zarządu Powiatu [B.] w przedmiocie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej w roku budżetowym 2013. Zasadniczą kwestią podnoszoną przez skarżącą domagającą się stwierdzenia nieważności tego aktu było zbadanie zasadności wprowadzenia uchwałą z dnia [...] marca 2013r. nowych, w niższej wysokości stawek dotacji na rok kalendarzowy 2013r. Uzasadniając oddalenie skargi, a zatem uznając legalność zaskarżonego aktu Sąd I instancji jest niekonsekwentny i wykazuje sprzeczności, które polegają na tym, że Sąd istotnie na wstępie akceptuje swoją jurysdykcję sugerując, iż akt objęty kontrolą sądową jest aktem prawa miejscowego bowiem powołuje art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., aby następnie wskazać, iż w sprawie chodzi jedynie o czynność polegającą na wykonywaniu przez Zarząd Powiatu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Z motywów podjętego rozstrzygnięcia brak jednoznacznego przesądzenia, o jaki akt lub czynność ostatecznie chodzi, a zatem czy podstawą przyjęcia sprawy do rozpoznania przez sąd administracyjny był art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też inny przepis ustawy. Ponadto Sąd analizując zapisy kwestionowanej uchwały i odwołując się do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( art. 211 ) oraz wskazując, iż ustanowienie roku kalendarzowego rokiem budżetowym nie narusza prawa, nie rozstrzyga o istocie sporu, w sposób poddający się kontroli sądu odwoławczego, skoro istotne dla sprawy kwestie, a mianowicie czy podjęcie uchwały w dniu [...] marca 2016r. w świetle zapisu, iż wchodzi ona w życie z tym dniem, jak ustalił Sąd i instancji rzeczywiście uzasadnia przyjęcie, że nowe stawki dotacji obowiązują od 1 stycznia 2013r., a jeżeli tak to czy określenie ich z mocą wsteczną jest zgodne z prawem, skoro kwestie te zasadnicze i mające pierwszorzędne znaczenie w sprawie Sąd I instancji dostrzega właściwie "na marginesie sprawy". Należy zgodzić się w pełni ze skarżącą, wg której zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniony jest z tego też względu, że tok wywodów tej części uzasadnienia przebiega niejako "obok" zarzutów skargi, gdyż Sąd I instancji w istocie nie odniósł się do naruszenia art. 2 Konstytucji jak i zarzutów Spółki, iż uchwała Zarządu Powiatu, wykonuje akt prawa miejscowego oraz stanowi rzeczywiste źródło obciążeń finansowych na rzecz osób trzecich. Ogólnikowe wywody Sądu dotyczące art. 211 u.f.p. nie mogą uzasadniać zakwalifikowania ich jako rozpatrzenia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady nieretroakcji.

Kolejną wadą orzeczenia jest, jak trafnie zauważa skarżąca Spółka pozorność rozpoznania skargi, która polegała na tym, że choć Sąd I instancji zaakceptował własną kognicję, to jednocześnie wskazał, że strona skarżąca, która oczekiwała zbadania prawidłowości ustalenia stawki dotacji, nie powinna była wnosić skargi do sądu administracyjnego, lecz wystąpić z powództwem do sądu powszechnego, ponieważ sprawa należy do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Uzasadnienie tej treści nie odpowiada, co skutecznie zarzuca skarżąca sentencji wyroku oddalającego skargę. Argumentacja Sądu drugiej części pisemnych motywów wyroku wskazuje na intencję odrzucenia środka prawnego. W tym stanie rzeczy treść rozstrzygnięcia, jak zasadnie podnosi skarżąca nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Powyższe uzasadnia skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. istotnie wpływającego na wynik sprawy.

Zarówno z samego faktu oddalenia skargi wyrokiem (a nie jej odrzucenia postanowieniem) oraz z całości jego motywów wynika bezsprzecznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uważał się za właściwy, a zatem przyjął, że sprawa z uwagi na swój publicznoprawny charakter należy do zakresu jego kognicji. Jednocześnie Sąd zaniechał dokonania dokładnej kwalifikacji prawnej aktu lub czynności, którego oceny legalności miał dokonać rozpoznając skargę. Wywody uzasadnienia wyroku są niekonsekwentne, ponieważ we wstępnej części motywów stwierdzono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne "obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej" następnie przy okazji badania legitymacji skargowej powołano się na art. 87 ust. 1 u stawy o samorządzie powiatowym aby w dalszym ciągu - po analizie charakteru prawnego budżetu powiatu - wyrazić pogląd, że wobec dopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym rozstrzyganie o zasadności żądania strony skarżącej powinno nastąpić przed sądem powszechnym .

Rozważania Sądu I instancji należy uznać za wewnętrznie niespójne i nie uwzględniające istoty funkcji sądu administracyjnego. Sąd I instancji o ile uznał, że istota sporu sprowadza się do wysokości dotacji u ustalonej dla poszczególnych kategorii szkół prawidłowo powinien był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ( por. wyrok SN z 20 czerwca 2013r. IVCSK696/12, postanowienie NSA z dnia 17 października 2014r. IIGSK1700/14). Konstatacja skarżącej, że sprawa z natury publicznoprawna nie może należeć do kognicji sądu administracyjnego tylko połowicznie, jest jak najbardziej uzasadniona. Sąd administracyjny nie maże przyjąć skargi do rozpoznania tylko po to, aby stwierdzić, że prawidłowe byłoby rozstrzygnięcie sądu powszechnego.

Sąd I instancji nie dokonał kwalifikacji prawnej zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu w ramach aktów i czynności wyszczególnionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a wydając orzeczenie merytoryczne - ocenił, że skarżąca zgłosiła roszczenia, które prawidłowo powinny podlegać rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przyjęcie przez Sąd, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, powinno prowadzić jak już wyżej wskazano do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie jej oddalenia. Jeżeli natomiast Sąd uważał sprawę za administracyjną co do istoty, to powinien był ją rozstrzygnąć najpierw dokonując kwalifikacji prawnej zaskarżonej uchwały, a następnie dokonując oceny jej legalności przez pryzmat zarówno norm prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisów prawa miejscowego. Opisane wyżej i zarzucone przez Skarżącą braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiające weryfikację przesłanek legalności zaskarżonego aktu zasadnym czynią zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania art. 3 § 2 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te stanowią o sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę dokonywaną przez sądy administracyjne. Jednym z elementów tejże kontroli jest właściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, który to wyrok zawiera przecież rozstrzygnięcie będące wynikiem oceny zgodności zaskarżonego aktu i działania organu, który akt ten wydał.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie zawierające odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, nie pozwala na przeprowadzenie kontroli stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Orzekając ponownie w sprawie Sąd I instancji zobowiązany więc będzie ponownie skargę tę rozpoznać. Kwalifikując sprawę jako dotyczącą wadliwego obliczenia i nieuzasadnionego obniżenia, a w konsekwencji wypłaty w zaniżonej wysokości dotacji podejmie rozstrzygnięcie formalne w oparciu o art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sąd administracyjny nie jest właściwy do jej rozpoznania. Uznając natomiast swoją kognicję dokona oceny legalności zaskarżonej uchwały zarządu powiatu i jej charakteru prawnego. W zakresie natomiast badania czy przy jej podjęciu doszło bądź nie ( analizując w szczególności zapis § 2 zaskarżonej uchwały ) do naruszenia zasady nieretroaktywności Sąd I instancji będzie miał na uwadze dotychczasowe, niemniej niejednolite w tym względzie orzecznictwo ( min. wyrok NSA z 12 lutego 2014r. sygn. II GSK 66/13, wyrok NSA z 18 października 2016r. sygn. II GSK 1540/16).

W rezultacie powyższego ocenę o jej zgodności/niezgodności z prawem przedstawi w uzasadnieniu czyniącym zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach .

Na wniosek Skarżącej, na podstawie z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w związku art. 209 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na jej rzecz koszty postępowania kasacyjnego w kwocie stanowiącej zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej opłaty kancelaryjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, wyliczonych zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a), jako 75% stawki minimalnej określonej stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.).