Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2949/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36[5] ust. 2 i 10, art. 36[6] ust. 1 i 2, art. 36[8] ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2015 poz 507
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. N. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...] marca 2015 r. z dnia[...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Komisja Egzaminacyjna II stopnia Nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. (w skrócie: "Komisja Odwoławcza") uchwałą z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 368 ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 507), dalej: "u.r.p.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Ł.N. (dalej: "Zdający" lub "skarżący") od uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr 10 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w W. (w skrócie: "Komisja Egzaminacyjna") w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Do wydania powyższej uchwały doszło na podstawie następujących ustaleń:

Komisja Egzaminacyjna uchwałą z [...] kwietnia 2015 r. stwierdziła, że Zdający uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Zdający z zadania z zakresu prawa karnego otrzymał ocenę bardzo dobrą, z zadania z zakresu prawa cywilnego ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa gospodarczego ocenę bardzo dobrą, a z zadania z zakresu prawa administracyjnego (część czwarta egzaminu) ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 u.r.p., który to przepis określa, że pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego, otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, stwierdziła, że z uwagi na powyższe należało uznać, że Zdający uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Powyższej uchwale Zdający zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 355 ust. 2 i 3 w zw. z art. 364 ust. 1 i 8 u.r.p., przez zaniechanie dokonania oceny z prawa administracyjnego w sposób wszechstronny i wnikliwy, pominięcie przy ocenie kwestii prawidłowo podniesionego zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., nieprawidłowe zastosowanie kryteriów oceny pracy przez zaniechanie stosowania pięciostopniowej skali ocen przewidzianej w ustawie o radcach prawnych, w związku z dowolnym przyjęciem, że uchybienia w pracy przewyższają jej pozytywne strony i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że praca egzaminacyjna nie zasługuje na ocenę pozytywną, pomimo dokonania przez zdającego prawidłowego wyboru rozwiązania zadania, sporządzenia przez zdającego pracy z zachowaniem wymogów formalnych pisma procesowego w postaci skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, która umożliwiała zainicjowanie drogi postępowania sądowoadministracyjnego oraz osiągnięcia przez reprezentowaną stronę określonego skutku, tj. uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, zastosowania się przez Zdającego do treści Instrukcji dla zdającego w sposób ścisły i precyzyjny oraz uwzględnienia przy rozwiązaniu zadania z zakresu prawa administracyjnego orzecznictwa sądów administracyjnych uzasadniających zaproponowany przez zdającego sposób rozwiązania zadania oraz poprawności zaproponowanego przez zdającego rozstrzygnięcia, które przy ścisłym zachowaniu poleceń zawartych w zadaniu w sposób możliwie najszerszy uwzględniało interes strony reprezentowanej przez zdającego.

Przywołaną na wstępie uchwałą z [...] sierpnia 2015 r. Komisja Odwoławcza utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem szczególnym, którego zakres strona określa w odwołaniu, przy czym Komisja Odwoławcza działając w zakresie odwołania, dokonuje ponownego rozpatrzenia sprawy przez ostateczną ocenę propozycji rozwiązania zadania egzaminacyjnego z zakwestionowanej przez zdającego części egzaminu w kontekście zarzutów i argumentacji odwołania. Komisja Odwoławcza wskazała także, że egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Organ zaznaczył, że dopuszczalna jest możliwość różnego rozwiązania tych zadań pod warunkiem ich prawidłowości przy jednoczesnym uznaniu, że opis istotnych zagadnień nie ma charakteru wiążącego i nie tworzy nowych kryteriów ocen.

Dokonując oceny trafności zarzutów, Komisja Odwoławcza stwierdziła, że egzaminatorzy ocenili jednolicie opracowane przez zdającego rozwiązanie z prawa administracyjnego, w kontekście przesłanek przewidzianych przez art. 365 ust. 2 u.r.p. na ocenę niedostateczną, przy czym wskazali oni, że Zdający w pracy egzaminacyjnej nie uwzględnił, że organy obu instancji naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie dołączyły do decyzji wymaganych przepisami załączników. Egzaminatorzy zwrócili również uwagę, że Zdający nie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Rozpatrując odwołanie, organ wskazał, że prawidłowe rozwiązanie zadania polegało na sporządzeniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż tylko takie rozwiązanie należycie zabezpieczało interes reprezentowanej strony. Sporządzenie i wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego było uzasadnione naruszeniem przez organy administracyjne przepisów prawa procesowego i materialnego, a w szczególności:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przez organ I instancji okoliczności, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a organ wyznaczając obszar analizowany, niezasadnie jego granicami nie objął całej działki sąsiedniej, lecz jedynie tę jej część, która nie jest zabudowana, przez co zasadne też były zarzuty naruszenia przepisów art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p. wyrażających zasadę prawa do zabudowy;

2) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r.", przez brak w decyzji załącznika zawierającego linie rozgraniczające teren inwestycji, umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej oraz załącznika zawierającego część tekstową i graficzną wyników analizy obszaru, co pozwalało na postawienie zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

W rezultacie powyższego zdaniem Komisji Odwoławczej uzasadniony był też zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji bądź alternatywnego zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego wpatrzenia. Tak sformułowane zarzuty w ocenie organu powinny były skutkować złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i sformułowanie w niej wniosku o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając ponownie pracę egzaminacyjną, Komisja Odwoławcza wskazała, że zdający wybrał właściwy środek ochrony interesów reprezentowanej strony w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaznaczając jednocześnie, że samo sporządzenie skargi nie jest wystarczające do wystawienia oceny pozytywnej, gdyż sporządzona skarga musi zawierać prawidłowo postawione zarzuty oddające istotę zagadnień prawnych zawartych w zadaniu oraz ich uzasadnienie, w którym powinna znajdować się interpretacja zastosowanych przepisów. Zdaniem Komisji Odwoławczej sformułowany przez Zdającego zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczący art. 64 § 2 k.p.a. nie miał charakteru wiodącego i świadczył o niedostrzeżeniu istotnych dla sprawy naruszeń prawa, natomiast zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. nie zostały uzasadnione. Organ uznał, że prawidłowo podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym nie został on w sposób dostateczny uzasadniony w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, gdyż zdający nie wskazał, jak wadliwość w zakresie stosowania przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego wpłynęły na wynik rozstrzygnięcia. Komisja Odwoławcza podniosła, że wnioski końcowe nie zawierały żądania zasądzenia kosztów postępowania. Organ zgodził się ze stanowiskiem jednego z egzaminatorów, że Zdający w pracy egzaminacyjnej nie wykazał zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a w zarzutach nie wskazywano na zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu w uzasadnieniu skargi w sposób ogólnikowy wiązano go z niewezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku przez nieprzedłożenie dokumentu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Komisja Odwoławcza wskazała ponadto, że Zdający mógł wskazywać na naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu sposób sformułowania zarzutów i wniosków skargi sprawia, że działania pełnomocnika nie chronią praw strony przez niego reprezentowanej, a w związku z brakiem wniosku o zwrot kosztów są nawet niekorzystne dla mocodawcy. Zdaniem Komisji Odwoławczej wadą pracy egzaminacyjnej jest niepełne w stosunku do postawionych zarzutów uzasadnienie skargi.

Organ rozpatrując odwołanie, podzielił stanowisko egzaminatorów i wskazał, że zdający nie dostrzegł problemów będących istotą zadania egzaminacyjnego, nie zauważył kluczowych naruszeń prawa materialnego i nie wykazał oraz nie uzasadnił w sposób dostateczny zasadniczej wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Komisja Odwoławcza wskazała, że wprawdzie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest związany zarzutami skargi, jednak biorąc pod uwagę cel egzaminu radcowskiego, sporządzenie skargi spełniającej minimalne wymogi formalne nie może być uznane za wystarczające i niezbędne jest wykazanie się dostateczną wiedzą z zakresu problemu, którego skarga dotyczy.

Organ zauważył, że przedmiotem oceny jest rozwiązanie zadania, czyli skarga opracowana przez zdającego w trakcie egzaminu, a odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nie może uzupełniać treści skargi sporządzonej w toku egzaminu.

Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z [...] października 2015 r. Zdający złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz ewentualnie poprzedzającej ją uchwały Komisji Egzaminacyjnej, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 364 ust. 10 pkt 1 u.r.p. w zw. z art. 365 ust. 2 u.r.p. w zw. z art. 364 ust. 1 u.r.p. polegające na błędnym przyjęciu, że praca przygotowana przez zdającego z części czwartej egzaminu radcowskiego zasługiwała na ocenę negatywną z uwagi na niedostrzeżenie przez zdającego problemów będących istotą zadania egzaminacyjnego, w sytuacji, w której wskazane kryterium w oparciu, o które dokonano oceny pracy egzaminacyjnej z części czwartej egzaminu radcowskiego, nie znajduje oparcia w ustawowych kryteriach sformułowanych w art. 365 ust. 2 u.r.p., a wszystkie kryteria ujęte w art. 365 ust. 2 u.r.p. zostały przez zdającego spełnione;

b) art. 365 ust. 2 u.r.p. przez niewłaściwą wykładnię kryterium oceny "poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje", o którym mowa w tym przepisie, przez przyjęcie, że w ramach wskazanego kryterium należało badać czy zdający zamieścił w pracy egzaminacyjnej określone zarzuty sformułowane w "Opisie istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego", podczas gdy prawidłowa interpretacja tej przesłanki oceny pracy zdającego nakazywała ustalenie przez egzaminatorów oraz Komisję Odwoławczą, czy zdający w ramach zadania egzaminacyjnego z części czwartej egzaminu radcowskiego sporządził skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy też napisał opinię o niezasadności wnoszenia takiego środka, co w konsekwencji doprowadziło egzaminatorów oraz Komisję Odwoławczą do błędnego przekonania, iż praca egzaminacyjna przygotowana przez zdającego nie spełniała powyższego kryterium;

c) art. 365 ust. 2 u.r.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oceny spełnienia przez pracę egzaminacyjną przygotowaną przez zdającego w ramach części czwartej egzaminu radcowskiego kryteriów w postaci: prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji oraz poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje, należy tylko i wyłącznie dokonywać przez konfrontacje elementów pracy skarżącego z treścią rozwiązania zaproponowanego w ramach "Opisu istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego", w sytuacji, w której powyższy dokument nie ma charakteru wiążącego i nie tworzy nowych kryteriów ocen, co w konsekwencji uniemożliwiło egzaminatorom oraz Komisji Odwoławczej ocenę pracy zdającego z uwzględnieniem ww. ustawowych kryteriów ocen, które z kolei umożliwiają przyjęcie różnych, aczkolwiek prawidłowych rozwiązań tego samego zadania egzaminacyjnego;

2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 u.r.p. przez:

‒ pominięcie przez egzaminatorów i Komisję Odwoławczą zarzutów sformułowanych przez Zdającego w pracy egzaminacyjnej i ich nieodniesienie do treści zadania egzaminacyjnego, a nie "Opisu istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego";

‒ pominięcie przez egzaminatorów oraz Komisję Odwoławczą treści dokumentu "Zadania z zakresu prawa administracyjnego na egzaminie radcowskim 13 marca 2015 r." i parcie rozstrzygnięcia jedynie na "Opisie istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego";

‒ nieustalenie, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełniał warunki formalne, o których mowa w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z brakami formalnymi w postaci braku dokumentu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. możliwe było wszczęcie postępowania administracyjnego, czy w jego toku został przeprowadzony obligatoryjny dowód z tego dokumentu i czy organy prowadzące postępowanie miały prawną kompetencję do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego;

‒ wadliwą kwalifikację przekraczającą zasadę swobodnej oceny dowodów zarzutu Zdającego dotyczącego naruszenia przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako nieistotnego oraz świadczącego o braku zrozumienia zadania bez podania przyczyn dokonania takiej oceny;

‒ wadliwą kwalifikację przekraczającą zasadę swobodnej oceny wniosku Zdającego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych jako niezasadnego, nieprzekonującego i pozbawionego odniesienia do istotnych dla sprawy naruszeń przepisów prawa bez podania powodów takiej oceny;

‒ pozbawione uzasadnienia, wadliwe i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów uznanie przez jednego z egzaminatorów i Komisję Odwoławczą, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie znalazł uzasadnienia w treści pracy;

‒ uznanie, że Zdający powinien był wskazać, jak wadliwość w zakresie stosowania przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego wpłynęła na wynik rozstrzygnięcia;

‒ sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia uchwały Komisji Odwoławczej bez podania powodów przedstawionej w uchwale oceny zarzutów Zdającego;

b) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 u.r.p. przez nieprawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnień ocen cząstkowych oraz uzasadnienia uchwały Komisji Odwoławczej przejawiające się w pominięciu przez organy administracji merytorycznej oceny sporządzonej przez Zdającego skargi, a następnie nieodniesienie się w najistotniejszej części do zarzutów odwołania;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 u.r.p. polegające na utrzymaniu w mocy uchwały Komisji Egzaminacyjnej w sytuacji, gdy mocą tej uchwały skarżący uzyskał negatywny wynik egzaminu radcowskiego ze względu na negatywną ocenę z części czwartej tego egzaminu, chociaż sporządzona przez skarżącego praca powinna uzyskać ocenę pozytywną, ponieważ spełniała wszystkie ustawowe kryteria oceny.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł, że w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy w postaci braku dokumentu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. organ administracji powinien był wezwać wnioskodawcę do jego przedłożenia a po bezskutecznym upływie terminu pozostawić podanie bez rozpoznania bez wydawania rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie Zdającego wskazanie na ciężkie naruszenie przepisów postępowania prowadzące do błędnej subsumpcji prawa materialnego powinno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności bądź też uchylenie. Brak zarzutu odnoszącego się do wady decyzji w postaci braku obligatoryjnego załącznika do niej, zdaniem skarżącego, mógł mieć wpływ jedynie na obniżenie oceny z zadania, a podniesiony w pracy egzaminacyjnej zarzut skutkujący wyeliminowaniem z obrotu wadliwego aktu powinien przesądzać o pozytywnym wyniku z tej części egzaminu. Również niepodniesienie w pracy egzaminacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ocenie Zdającego wpływa jedynie na obniżenie oceny z pracy i nie powinno być powodem ustalenia negatywnego wyniku.

Ponadto skarżący podniósł, że "Opis istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego" nie ma charakteru wiążącego i nie tworzy nowych kryteriów ocen, które są zawarte wyłącznie w ustawie, podczas gdy egzaminatorzy i Komisja Odwoławcza dokonali oceny pracy egzaminacyjnej wyłącznie przez pryzmat wytycznych zawartych we wspomnianym dokumencie. Zdający odnotował przy tym, że uchybienia wytknięte skarżącemu w całości pokrywają się z treścią wskazanych powyżej wytycznych, a zaproponowane w pracy egzaminacyjnej rozwiązanie nie zostało omówione w treści ocen cząstkowych ani zaskarżonej uchwały.

Skarżący zauważył również, że uzasadnienia ocen cząstkowych nie zawierają wskazania, dlaczego stwierdzone uchybienia przeważyły nad elementami pozytywnymi pracy egzaminacyjnej, przemawiając za wystawieniem oceny negatywnej zamiast tylko jej obniżeniem. Zdający podniósł, że stwierdzenie wady kwalifikowanej decyzji i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności powoduje, że ocena merytoryczna zarzutów podniesionych w skardze na akt dotknięty wadą nieważności byłaby przedwczesna i niedopuszczalna. W ocenie skarżącego rozwiązanie zadania w postaci skargi do sądu administracyjnego w celu wyeliminowania z obrotu wadliwego aktu świadczy o prawidłowym podejściu do zadania i zabezpieczeniu interesu reprezentowanej strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Skarżący nie zgodził się z ustalonym uchwałą Komisji Egzaminacyjnej negatywnym wynikiem egzaminu radcowskiego, któremu został poddany w dniach 11-13 marca 2015 r., kwestionując ocenę niedostateczną, którą otrzymał z zadania z zakresu prawa administracyjnego. Zarzuty skarżącego w tym względzie determinowały zatem zakres rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej, jak i obecnie określają ramy kontroli sądowej w tej sprawie.

Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w przepisach art. 36 – 369 u.r.p. Zgodnie z art. 366 ust. 1 u.r.p. pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu/zadania otrzymał ocenę pozytywną. Wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej (art. 366 ust. 2 ustawy), od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia (Komisji Odwoławczej). Do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co pozwala traktować uchwały tej Komisji jak decyzje administracyjne (por. art. 368 ust. 1 i 12 u.r.p.).

W wyniku rozpoznania sprawy Komisja Odwoławcza podejmuje uchwałę ostateczną biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, w tym oceny egzaminatorów. Jest przy tym uprawniona do samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o ten materiał. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej ogranicza się w tej sytuacji do zbadania, czy na bazie materiału dowodowego sprawy organ ten wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, odzwierciedlając proces dokonywanych ustaleń faktycznych oraz zastosowanych kryteriów oceny pracy egzaminacyjnej i w świetle obowiązujących przepisów miał prawo zadecydować w sprawie tak jak zadecydował. Rolą Sądu, który bada zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji, nie jest natomiast zastępowanie tego organu w czynności ostatecznej oceny/ustalenia wyniku egzaminu.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy – praca pisemna skarżącego z części egzaminu radcowskiego obejmującej zadanie z zakresu prawa administracyjnego oceniona stosownie do mających zastosowanie w objętych nią kwestiach faktycznoprawnych przepisów prawa - został prawidłowo uwzględniony i rozpatrzony w ustaleniach organu, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., służąc wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie uzasadniającym zaskarżoną uchwałę. Należy przy tym odnotować sformalizowany tryb podjęcia tej uchwały. Mianowicie, zgodnie z przepisami § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1193 ze zm.), regulującymi zasady funkcjonowania tej komisji (Komisji Odwoławczej), odwołanie od uchwały pierwszoinstancyjnej jest zawsze przedmiotem opinii dotyczącej zasadności zarzutów odwołania, którą sporządza wyznaczony członek komisji, ale jej przyjęcie i ostateczna ocena pracy pisemnej zdającego jest wynikiem głosowania wszystkich członków Komisji, poprzedzonego dyskusją. Tryb ten gwarantuje pełne rozpoznanie zarzutów odwołania i należytą ich ocenę.

Opinię w sprawie odwołania skarżącego od ww. uchwały Komisji Egzaminacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. sporządziła D.K. - radca prawny. Opinia ta została przedstawiona na posiedzeniu Komisji Odwoławczej w dniu [...] sierpnia 2015 r. i była przedmiotem dyskusji członków Komisji, którzy jednogłośnie poparli tę opinię i opowiedzieli się za niepodwyższeniem oceny uzyskanej przez skarżącego z pracy pisemnej z zakresu prawa administracyjnego. Ostatecznie Komisja jednogłośnie podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu odwołania i utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem uchwały Komisji Egzaminacyjnej (por. protokół z posiedzenia Komisji Odwoławczej w aktach administracyjnych).

Z uzasadnienia uchwały odwoławczej wynika, że Komisja zajęła stanowisko względem wszystkich istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawnych sprawy. Argumentacja uchwały, poparta wymienionymi w uchwale przepisami i ich analizą, jest przekonująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. W ocenie Sądu zarzuty skargi i jej uzasadnienie należy w tej sytuacji postrzegać w kategoriach polemiki z tą argumentacją, której zasadności skarżący w ten sposób nie podważył.

Przede wszystkim uchwała odwoławcza uwzględniła kryteria, które w myśl ustawy o radcach prawnych (u.r.p.) muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu wyniku egzaminu radcowskiego. Zgodnie z art. 365 ust. 2 u.r.p. przy ocenie rozwiązania zadania/pracy egzaminacyjnej należy brać pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Kryteria te są zatem podstawowym wyznacznikiem oceny egzaminacyjnej. Wywody zaskarżonej uchwały sprowadzają się - stosownie do tych kryteriów - do wykazania istotnych mankamentów pracy egzaminacyjnej skarżącego z zakresu prawa administracyjnego, uniemożliwiających uznanie tej pracy za sporządzoną na ocenę pozytywną (w skali ocen pozytywnych), a w konsekwencji ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu w całości. Odnotowując spełnienie przez ww. uchwałę odwoławczą (i utrzymaną nią w mocy uchwałę pierwszoinstancyjną Komisji Egzaminacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.) wymogów z art. 365 ust. 2 u.r.p. uznać należy, że istotę sporu w tej sprawie wyczerpuje ocena poprawności zaproponowanego przez zdającego (skarżący) sposobu rozwiązania problemu objętego zadaniem egzaminacyjnym z zakresu prawa administracyjnego z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem skarżący na użytek egzaminu reprezentował.

Za podstawowy i zarazem najistotniejszy mankament/uchybienie pracy skarżącego, to jest sporządzonej w wykonaniu zadania egzaminacyjnego skargi do sądu administracyjnego, uznano w zaskarżonej uchwale (w ślad za zgodnymi co do zasady uzasadnieniami wcześniejszych ww. ocen cząstkowych - niedostatecznych dwóch niezależnych egzaminatorów, które legły u podstaw uchwały pierwszoinstancyjnej w sprawie z [...] kwietnia 2015 r.) niepodniesienie w objętym zadaniem stanie faktycznoprawnym rozwiązywanego problemu zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez organy administracji odmawiające stronie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu brak zarzutów w ww. zakresie musiał mieć wpływ na ocenę pracy. Podkreślić należy na tym tle cel zadania z zakresu prawa administracyjnego, którym było sprawdzenie wiedzy zdających z zakresu prawa administracyjnego, sądowoadministracyjnego oraz z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozwiązaniu tego zadania zdający powinien dokonać oceny prawidłowości decyzji podjętych przez organy administracji w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy niezabudowanej działki gruntu i zauważyć, że organ I instancji niezasadnie - bo w minimalnej odległości przewidzianej w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) - wyznaczył wokół tej działki granice obszaru analizowanego, w rezultacie czego w obszarze tym znalazła się (tylko) niezabudowana część działki sąsiedniej. Organy obu instancji niezasadnie uznały, że minimalne granice obszaru analizowanego są jednocześnie granicami maksymalnymi. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi o minimalnej odległości granic obszaru analizowanego, co oznacza, że nie mogą one zostać wyznaczone w mniejszej odległości. Nie oznacza to jednak, że w konkretnym przypadku granice obszaru analizowanego nie mogą zostać ustalone w odległości większej od minimalnej. Decydującą jest bowiem zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Tak więc zasadniczy problem w sprawie polegał na błędnym wyznaczeniu przez organ granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej. Błąd organu w tym zakresie był łatwy do uchwycenia po zestawieniu treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ustalonego stanu faktycznego.

Tymczasem skarżący skoncentrował się na zarzutach naruszenia przez organ prawa procesowego. Wykazywał bowiem, że doszło do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie przez organ skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 5 stycznia 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że wnioskodawca nie przedłożył do wniosku dokumentu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji w sprawie z zadania egzaminacyjnego doszło do podjęcia decyzji merytorycznej pomimo braku podstaw ku temu.

Takie sformułowanie skargi nie wyczerpuje jednak niezbędnych zarzutów wobec decyzji oraz pozostaje w sprzeczności z interesem klienta. Co prawda dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję, lecz w żadnej mierze nie wyjaśnia pozycji prawnej skarżącego, nie kwestionuje bowiem oczywiście błędnego działania organu na gruncie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Strona postępowania nie podważała faktu, że w obszarze objętym analizą, w granicach wyznaczonych przez organ, nie było żadnej zabudowy, ale podniosła w odwołaniu, że nie rozumie dlaczego organ nie uwzględnił zabudowy mieszkaniowej na sąsiedniej działce. Dla strony miało zatem znaczenia uwzględnienie faktu zabudowania sąsiedniej działki.

Podkreślić trzeba, że istota i charakter egzaminu zawodowego obligują zdających, w tym także w zakresie zadania z prawa administracyjnego, do dostrzeżenia i podniesienia wszystkich istotnych uchybień organów, zaś zaproponowany sposób rozwiązania zadania egzaminacyjnego powinien zawierać poprawnie zredagowane zarzuty i wnioski oraz należyte ich uzasadnienie. Skoro zdanie egzaminu radcowskiego ma uprawniać do wykonywania zawodu, sposób rozwiązania przyjęty przez egzaminowanego powinien odpowiadać wymogom przepisów prawa, aby mógł funkcjonować w obrocie prawnym jako środek skuteczny, możliwie najlepiej zabezpieczając interesy strony reprezentowanej zgodnie z treścią zadania egzaminacyjnego.

Co więcej, w ocenie Sądu, zarzut postawiony przez skarżącego wymagał przyjęcia przez niego dodatkowych założeń. Ze stanu faktycznego casusu egzaminacyjnego nie wynikało bowiem bezspornie, że dokumentu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. inwestor nie złożył ani przy składaniu wniosku, ani później już w toku postępowania. Okoliczność taka nie została wprost tam wysłowiona. Wprawdzie z treści zadania wynika, że w aktach brak było jakichkolwiek załączników do decyzji, niemniej jednak także ta okoliczność nie stanowi przecież bezpośrednio o zakresie czynności podjętych przez stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Reasumując, uchwała Komisji Odwoławczej, potwierdzająca w całej rozciągłości zasadność ww. ocen cząstkowych i korespondująca z tymi ocenami, podkreśla podstawowy mankament/uchybienie ocenianej pracy - przesądzający negatywną jej ocenę, a mianowicie fakt, że skarżący w zarzutach i argumentacji skargi do sądu administracyjnego nie zakwestionował wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie bacząc na to, że w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) mowa jest o wartościach minimalnych (organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej odległości przewidzianej w tym przepisie); należało zatem wywieść, że w okolicznościach stanu faktycznego zadanej na egzaminie pracy istniała możliwość uwzględnienia zabudowy sąsiedniej działki, gdyby inaczej określono granice obszaru poddanego analizie i w ten sposób doprowadzić do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu strony.

Powyższe ustalenia zaskarżonej uchwały, determinujące ostateczną - negatywną ocenę pracy skarżącego z zakresu prawa administracyjnego, a w konsekwencji ustalenie negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego, wynikają z prawidłowego uwzględnienia przez organ ustawowych kryteriów takiej oceny (art. 365 ust. 2 u.r.p.); nie są dowolne, gdyż stanowią uzasadnione wnioski z analizy prawnej tej pracy, w szczególności pod kątem poprawności rozwiązania zadania z punktu widzenia interesu strony reprezentowanej w tym zadaniu przez skarżącego, przy wzięciu pod uwagę wymogów formalnych oraz właściwości i umiejętności interpretacji mających zastosowanie przepisów prawa. Zadaniem profesjonalnego pełnomocnika (a do takiej roli aspiruje na egzaminie radcowskim każdy zdający i z niej jest rozliczany w postaci oceny egzaminacyjnej) jest bowiem sporządzenie skargi – jak w tym przypadku – w taki sposób, aby zabezpieczała ona w jak najszerszym zakresie interes strony, zaś z powodu wskazanych w uchwale uchybień skarga zdającego tego interesu nie zabezpiecza. Komisja Odwoławcza wskazała w zaskarżonej uchwale rozwiązanie problemu objętego przedmiotowym zadaniem egzaminacyjnym, które w jej ocenie odpowiadałoby stanowi faktycznemu zadania, wskazując przy tym na przepisy prawa, których naruszenie należało podnieść w skardze, żeby móc ocenić ją w skali ocen pozytywnych.

Wzmiankowane rozwiązanie problemu zadania egzaminacyjnego wynikające z zaskarżonej uchwały, a wcześniej z argumentacji ocen cząstkowych egzaminatorów, jest standardem rozwiązania poprawnego, obejmującego wszystkie istotne jego elementy. Dopiero zauważenie w pracy egzaminacyjnej i odpowiednie uzasadnienie tych elementów przez zdającego pozwalałoby ocenić pracę na ocenę pozytywną. Inaczej jest to niemożliwe, gdyż poprawne rozwiązanie każdego zadania egzaminacyjnego (w tym przedmiotowego) zawiera w sobie szereg obiektywnie powtarzalnych problemów, które każdy profesjonalny pełnomocnik (w tym wypadku zdający) powinien dostrzec i należycie uzasadniając podnieść w treści rozwiązania. Zauważenie i odpowiednia interpretacja prawna tych problemów jest zasadniczym kryterium oceny egzaminacyjnej. Skarżący tego kryterium, w wykonaniu omawianego zadania, nie spełnił. Konfrontując sporządzoną przez niego skargę z poprawnym/modelowym rozwiązaniem zadania egzaminacyjnego należało dojść do wniosku, że istotnych problemów tego zadania skarżący jednak nie dostrzegł, zatem wykonana przez niego praca nie mogła być oceniona na ocenę pozytywną. Z powodów wskazanych w uchwale uchybień nie odpowiada bowiem kryterium rozwiązania poprawnego.

W świetle przewidzianej w ustawie skali ocen pozytywnych (art. 365 ust. 10 u.r.p.) należy mieć tu bowiem na uwadze kwestię minimalnej zawartości merytorycznej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, opracowanej jako rozwiązanie zadania egzaminacyjnego. W okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy skarga taka, aby mogła uzyskać ocenę pozytywną, powinna zawierać - w myśl powyższych wywodów - co najmniej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut ten powinien wskazywać istotę tego naruszenia przez odmowę ustalenia warunków zabudowy, mimo spełnienia przesłanki wydania takich warunków, skoro zgodnie z wymogiem tego przepisu był spełniony warunek istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a organ z naruszeniem tego przepisu przyjął, że zabudowa taka winna się mieścić w granicach terenu objętego analizą, które ustalił błędnie, bo w minimalnej odległości jaka wynika z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

Zdaniem Sądu Komisja Odwoławcza nie oceniła zatem pracy skarżącego wyłącznie poprzez odniesienie zaproponowanego przez niego rozwiązania do opisu istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnych. Przeciwnie, według Sądu, ocena pracy skarżącego z zakresu prawa administracyjnego dokonana została przez pryzmat wymagań określonych w art. 365 ust. 2 u.r.p., jak też została wystarczająco i przekonująco uzasadniona w zaskarżonej uchwale.

Trzeba też odnotować, że biorąc pod uwagę cel egzaminu radcowskiego, jakim jest sprawdzenie wiedzy zdającego, który ma świadczyć w przyszłości profesjonalną pomoc prawną, sporządzenie skargi spełniającej jedynie wymogi formalne pisma procesowego i co do zasady mogącej odnieść skutek w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który nie jest związany zarzutami skargi, jednak bez wykazania się niezbędną wiedzą z zakresu problemu faktycznoprawnego, którego skarga dotyczy, nie jest wystarczające dla uzyskania oceny pozytywnej. W warunkach egzaminacyjnych osoba aspirująca do zawodu radcy prawnego winna zaprezentować na egzaminie pracę nie tylko kompletną formalnie, ale i poprawną merytorycznie. Inaczej nie jest możliwe zweryfikowanie umiejętności zawodowych zdającego. Ocena pracy egzaminacyjnej musi zatem uwzględniać poziom wiedzy wymaganej od profesjonalnego pełnomocnika. Stąd uzasadnione jest stosowanie wysokich/surowych kryteriów tej oceny. Taka też ocena stała się udziałem Komisji Odwoławczej, która podjęła w tej sprawie zaskarżoną uchwałę. Sąd podziela argumentację tego organu co do istotnych stwierdzeń i wniosków w zakresie tej oceny.

Z powyższych względów za zasadne należy uznać argumenty organu, który uchybienia w pracy pisemnej kandydata zakwalifikował jako dyskwalifikujące przedmiotową pracę. Stwierdzenie bowiem błędu, którego ciężar gatunkowy dyskwalifikuje pracę, skutkować będzie wyłącznie oceną negatywną (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1959/12).

Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się przez organ odwoławczy o wszystkich racji i zarzutów skargi należy, w ocenie Sądu, zauważyć, że przedmiotowe uzasadnienie spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a. Organ nie ma obowiązku w wydawanej decyzji odniesienia się do każdego przywołanego w odwołaniu orzeczenia sądowego czy wypowiedzi doktryny. W tym kontekście warto także zwrócić uwagę na orzeczenie NSA z 2 grudnia 2011 sygn. akt II GSK 2333/11, zgodnie z którym nie narusza normy art. 107 § 3 k.p.a. nie odniesienie się do wszystkich argumentów odwołania, jeżeli wskazane i objaśnione przez organ w uzasadnieniu decyzji okoliczności przesądzają o trafności decyzji.

Z uwagi na specyfikę egzaminu radcowskiego, która wyraża się m.in. w tym, że całokształt okoliczności faktycznych sprawy wynika nie z autentycznych akt, ale z ich opisu w treści zadania egzaminacyjnego, trudno stawiać organowi takie zarzuty jak np. ten dotyczący nieustalenia, czy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy spełniał warunki formalne, o których mowa w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z brakami formalnymi w postaci braku dokumentu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. możliwe było wszczęcie postępowania administracyjnego, czy w jego toku został przeprowadzony obligatoryjny dowód z tego dokumentu i czy organy prowadzące postępowanie miały prawną kompetencję do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

W konkluzji powyższego, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania przed organami administracji w sposób, który mógłby zaważyć w ostatecznym rachunku na wyniku tej sprawy; w szczególności nie zostały też naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za chybione.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.