Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 490/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138,  art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Z. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] grudnia 2020 r., znak [...], wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lutego 1994 r., nr [...], Wójt Gminy [...] udzielił M. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z barem, portiernią i garażem na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Pismem z [...] marca 2020 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o sprawdzenie zgodności z prawem ww. decyzji Wójta.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] "Wojewoda", po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę dla działki nr ew. [...] została wydana w czasie obowiązywania decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 1992 r. o pozwoleniu na budowę sklepu spożywczego z magazynem hurtowo-spożywczym na działce nr ew. [...]. Obie decyzje dotyczą realizacji tego samego obiektu na tej samej nieruchomości (działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...] w 1993 r.), a ich ustalenia częściowo wzajemnie się wykluczają. Stąd też badana decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Od powyższej decyzji Wojewody z [...] lipca 2020 r. odwołanie, w ustawowym terminie wniósł M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Po rozpatrzeniu tego odwołania wydana została wskazana na wstępie decyzja GINB z [...] grudnia 2020 r., którą organ - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał w pierwszej kolejności na tryb, w jakim orzekał, w tej zaś kwestii – na przesłanki nieważności uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny badanej w postepowaniu decyzji wskazał natomiast na stan prawny z daty jej wydania.

Zaznaczył, że stosownie do brzmienia art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego), obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z treści § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), wynika, że pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Podał przy tym, że obszar, na którym usytuowana jest działka inwestycyjna nr ew. [...] w [...], objęty był postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. U. Województwa [...] z 1992 r., nr [...], poz. [...]). Z wypisu z ww. planu zagospodarowania przestrzennego i załącznika graficznego wynika, że nieruchomość objęta inwestycją znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 1.24 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, projektowany (Plan miejscowy -1. [...] - Ustalenia szczegółowe). Z dalszych postanowień ww. planu miejscowego wynika, że dopuszcza się możliwość zamiennych lokalizacji zabudowy usługowej w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej, pod warunkiem, że ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej (Plan miejscowy - III. Ustalenia planu - 1. Ogólne ustalenia realizacji planu). W związku z tym, że ww. miejscowy plan przewidywał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz dopuszczał funkcję usługową uznać należy, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...], nie narusza w sposób rażący warunków określonych w art. 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w związku z postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...].

Przechodząc do dalszej kontroli decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., GINB wskazał, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Z akt sprawy nie wynika, aby do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor – M. M. - załączył dowód stwierdzający jego prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane. Jednakże z Księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych) wynika, że w dniu złożenia ww. wniosku współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli M. M. i G. K. J. M. Powyższa nieruchomość stanowiła współwłasność ustawową majątkową małżeńską. Zatem udziały małżonków nie były określone i każdy z nich mógł bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści przepisu art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie przez M. M. ww. nieruchomością nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/14). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r. nie narusza w sposób rażący przepisu art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Mając na uwadze, że w dacie wydania pozwolenia na budowę M. M. był współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej nie sposób bowiem uznać, aby niewykazanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiło rażące naruszenie prawa; w świetle okoliczności sprawy tego rodzaju uchybienie nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

I dalej GINB wskazał, że w myśl § 46 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej, albo powołać się na wcześniej uzyskaną decyzję o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki w wypadkach, o których mowa w § 45 ust. 1. Z akt sprawy wynika, że inwestor załączył do akt sprawy plan zagospodarowania działki. Tym samym w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r. nie narusza w sposób rażący przywołanego wyżej przepisu § 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.

Ponadto decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...], nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm. - według stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 i 2. Zgodnie z treścią przepisu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, ww. odległości mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Cytowany przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. reguluje kwestię odległości od granicy działki budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych. Powyższe zapisy nie mają zatem zastosowania do projektowanych budynków garażowego i portierni. Natomiast co do projektowanego budynku mieszkalnego z barem wskazać należy, że z analizy przedłożonego projektu zagospodarowania działki (rysunek nr 1), planu realizacyjnego (rysunek nr 2) oraz, znajdującej się w aktach organu wojewódzkiego, kopii mapy archiwalnej (karta nr 4) wynika, że elewacja zachodnia spornego budynku z otworami została zaprojektowana w odległości 0,8 m od granicy działki nr ew. [...] (pomiar naniesiony na plan realizacyjny, rys. nr 2), elewacja południowa spornego budynku z otworami została zaprojektowana w odległości 1,5 m od granicy działki nr ew. [...] (pomiar naniesiony na plan realizacyjny, rys. nr 2), elewacja północna spornego budynku z otworami została zaprojektowana w odległości 6,3 m od granicy działki nr ew. [...] (pomiar naniesiony na plan realizacyjny, rys. nr 2). Dodać należy, że jak wynika z projektu zagospodarowania działki, na działce nr ew. [...] znajdował się budynek gospodarczy zlokalizowany w odległości ponad 25,00 m od granicy z działką nr ew. [...]. Stwierdzić więc należy, że sporny obiekt budowlany nie narusza w sposób rażący postanowień ww. przepisu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu akt sprawy, nie dopatrzył się również rażącego naruszenia ogólnego przepisu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

I dalej GINB wskazał na to, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. Wojewoda przywołał m. in. przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy z jej uzasadnienia wynika, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...], nastąpiło z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco). Dostrzegając powyższe GINB nie podzielił stanowiska Wojewody przedstawionego w ww. kwestii. GINB wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 1992 r., nr [...], Wójt Gminy [...] udzielił A. N. pozwolenia na budowę sklepu spożywczego z magazynem hurtowo-spożywczym na działce nr ew. [...]. Analiza akt sprawy nie wykazała, by ww. rozstrzygnięcie zostało wycofane z obiegu prawnego. Działka nr ew. [...] w 1993 r, uległa podziałowi na działki nr ew. [...] i [...] (patrz: pismo Urzędu Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...] wraz z załącznikami). Powyższa inwestycja obecnie znajduje się na działce nr ew. [...]. Z analizy porównawczej załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...] oraz projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...] wynika, że w miejscu, gdzie według projektu zatwierdzonego decyzją z 1992 r. został zaprojektowano magazyn hurtowo-spożywczy, projekt zatwierdzony decyzją z 1994 r. przewiduje budynek mieszkalny z barem. W powyższym Wojewoda [...] upatruje wydania decyzji z [...] lutego 1994 r. z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Z pisma Urzędu Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...], oraz wypisu z rejestru gruntów, wynika że na dzień wydania ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...], działka nr ew. [...] stanowiła współwłasność E. i A. N. Z dniem 16 marca 1993 r. działka inwestycyjna nr ew. [...] przeszła na własność M. M. i G. K. J. i stanowiła ich współwłasność do 3 lipca 2018 r. Podsumowując, decyzje Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...] i z [...] lutego 1994 r., nr [...], zostały wydane na rzecz innych inwestorów, lecz osoby te w chwili wydania tych rozstrzygnięć były właścicielami nieruchomości inwestycyjnej. Przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1992 r., nr [...] było udzielenie pozwolenia na budowę sklepu spożywczego z magazynem hurtowo-spożywczym. Natomiast przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...] było udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z barem, budynku portierni i garażu. Projektowany budynek mieszkalny z barem posiada inne parametry techniczno-użytkowe aniżeli wcześniej zaprojektowany budynek magazynowy oraz pełni inną funkcję użytkową (mieszkalną i usługową - bar). Aby można było mówić o tym, że decyzja z 1994 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją z 1992 r., to decyzja z 1994 r. również musiałaby rozstrzygać o pozwoleniu na budowę sklepu spożywczego z magazynem hurtowo-spożywczym. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sam zaś fakt, iż późniejsza decyzja dotyczy tej samej nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, o której mowa we wcześniejszej decyzji, przy czym realizacja ta ma mieć miejsce w tej samej części nieruchomości nie świadczy o zaistnieniu przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak szerokie rozumienie przesłanki nieważności określonej w art. 156 1 pkt 3 k.p.a. jest niezasadne. Wskazanie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja jest oczywiście ważnym elementem pozwolenia na budowę, ale nie jest to element, który przesądzałby o tożsamości rozstrzygnięć. O tożsamości rozstrzygnięć decyduje łącznie wskazanie nieruchomości oraz wskazanie inwestycji, jaka ma być w oparciu o pozwolenie na budowę realizowana (zob. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2856/19). Podkreślić wymaga również, że pozwolenie na budowę jest prawem a nie obowiązkiem inwestora. Podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja z 1992 r. mógł zrezygnować ze swoich dotychczasowych zamierzeń inwestycyjnych i - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - sprzedać nieruchomość inwestycyjną. Nowy właściciel nieruchomości nie miał obowiązku kontynuowania inwestycji objętej ww. decyzją z 1992 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby decyzja o pozwoleniu na budowę z 1992 r. została na M. M. przeniesiona w trybie art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie poprzedni właściciel wobec utraty prawa do nieruchomości nie mógł kontynuować własnej inwestycji. Na planie zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z 1994 r. zaznaczono jako istniejący budynek sklepu, obok którego zaplanowano realizację nowej inwestycji. Żaden przepis prawa budowlanego nie stanowił przeszkody, aby nowy właściciel działki nie mógł obok częściowo zrealizowanej inwestycji poprzedniego właściciela zrealizować własnej inwestycji, nawet jeśli jest ona przewidziana do realizacji w miejscu niedokończonej inwestycji poprzedniej. Natomiast kwestia, czy inwestycje objęte ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę realizowane były z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonych projektów budowlanych pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności.

Podsumowując GINB podał, że weryfikacja decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r., nr [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego też orzeczono reformatoryjnie.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2020 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 k.p.a. Wskazała na błędną ocenę organu i wadliwe odstąpienie od stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana w czasie obowiązywania decyzji z [...] lipca 1992 r. Nie zgodziła się również z oceną GINB dotyczącą zgodności weryfikowanej decyzji z przepisami rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.

W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że A. N. wykonał tylko część zaplanowanej inwestycji, która w momencie sprzedaży zachowywała wymagane odległości od granicy w stosunku do działek [...];[...]. M. M. odkupując działkę nr [...] i występując o pozwolenie na budowę wiedział, jak przebiegają granice działek. Wiedział także, że "przedstawiony projekt zakłada naruszenie posadowienia budynku mieszkalnego z barem, portiernią i garażem na działce [...] w [...] w stosunku do działek [...] i [...]. Wójt Gminy [...] wydając decyzję w dniu [...] lutego 1994 r. wiedział, jak przebiega granica i wydał decyzję niezgodną z prawem budowlanym.

Skarżąca podniosła także, że zachodnia ściana projektowanego budynku, w której znajdują się otwory okienne, została usytuowana w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] (obecnie [...]). W południowej ścianie budynku także zaprojektowano otwory okienne. Zgodnie natomiast z paragrafem 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość ta winna wynosić co najmniej 3 m, jeśli ściana od strony działki sąsiedniej nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Dodała, że działki nr ew. [...] i [...] nie były wówczas zabudowane.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1994 r. nr [...] udzielającej M. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z barem, portiernią i garażem na działce nr ew. [...] w [...]. Wskazana decyzja GINB, o charakterze reformatoryjnym, oparta jest na ocenie, że badana w postępowaniu decyzja z [...] lutego 1994 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności.

Stanowisko to, zdaniem Sądu, wobec stanu faktycznego i prawnego z daty wydania weryfikowanego w tym postępowaniu nadzwyczajnym aktu, należy uznać za prawidłowe. Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do podważenia decyzji GINB i zarzucenia jej wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

I tak, rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną – decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3).

Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1.

Czyniąc ustalenia w sprawie i dokonując weryfikacji ww. decyzji [...] lutego 1994 r., GINB kierował się prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa" (o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Słusznie bowiem wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zasadnie w efekcie wywiódł, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Sąd dostrzega przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednakże nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja.

GINB zasadnie także przyjął, że powołany powyżej przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Obejmuje ona sytuacje, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata koniecznym jest więc ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

W konsekwencji organ ten właściwie ocenił, że weryfikowana decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta żadną z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym także w pkt 2 oraz 3 tego przepisu. Słusznie przy tym, wobec okoliczności sprawy i występujących w niej kwestii spornych (dotyczących prawidłowości badanej decyzji), organ ten w sposób "szczególny" rozważył wystąpienie tych dwóch, powyżej wskazanych przesłanek nieważności. Należy przy tym dodać, że wystąpienie pozostałych nie budziło w sprawie wątpliwości; także na etapie I instancji, skoro decyzja tego organu o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] wskazywała na wystąpienie wady z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem, prawidłowo GINB analizując decyzję z [...] lutego 1994 r. skoncentrował się na przesłance uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ocena, jaką dokonał w tej materii, opiera się na stanie faktycznym z daty wydania badanego aktu (aktach administracyjnych badanego organu, w tym: projekcie budowlanym – stanowiącym załącznik do weryfikowanej decyzji), jak i prawnym wówczas obowiązującym. Dotyczy przy tym wszystkich tych okoliczności, które w tej sprawie mogły okazać się istotne, tj. mieć znaczenie prawne.

Rozważania GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uznaje w całości za prawidłowe i traktuje za własne. Obejmują one m. in. zgodność ww. decyzji z [...] lutego 1994 r. z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w zw. z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Nr [...], jak i art. 29 ust. 5 ww. ustawy i § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. Wskazane przepis umożliwiały budowę wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, a pozwolenie na budowę (które mogło być wydanie wyłącznie osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością), rozstrzygało o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący na działce objętej ww. decyzją z [...] lutego 1994 r. plan miejscowy dopuszczał funkcję usługową, a wniosek o pozwolenie na budowę złożył jeden ze współwłaścicieli tej nieruchomości. Wprawdzie nie wykazał się wówczas prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w tym zgodą współwłaściciela), niemniej jednak niedopełnienie przez inwestora obowiązujących w tej kwestii wymogów w okolicznościach sprawy nie mogło być ocenione jako kwalifikowane, na co prawidłowo wskazał GINB, nie dopatrując się "negatywnych" skutków tego rodzaju uchybienia, wskazując przy tym na Kw dotyczącą działki nr ew. [...]. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne, jeśli zważy się, że ta ostatnia kwestia nie była nigdy podnoszona; tj. współwłaścicielka nieruchomości akceptowała stan wynikający z realizacji badanej decyzji i nie zwalczała (z braku jej zgody na budowę) tego aktu, a od daty jego wydania minęło ponad 20 lat.

Dodatkowo, wobec treści skargi, Sąd stwierdza, że prawidłowo organ ten także uznał, że badana decyzja nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z tymi przepisami budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidulanych gospodarstwach rolnych oraz wolno strojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, ww. odległości mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. GINB analizując projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] lutego 1994 r. słusznie przede wszystkim wskazał, że skoro ww. przepisy dotyczą budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych, to nie można ich odnieść do budynku garażu i portierni a jedynie do budynku mieszkalnego z barem - objętego badaną decyzją. Ten zaś, jak prawidłowo ustalił, wprawdzie jest dość zbliżony od strony południowej i zachodniej do działek sąsiednich (bo odległość do tych działek wynosi odpowiednio 1,5 m i 0,8 m), to jednak odległość projektowanego budynku od budynków istniejących już na sąsiednich nieruchomościach wynosi ponad 8 m, a ww. przepisy w takim przypadku takie usytuowanie umożliwiały. Dotyczy to m.in. działki nr ew. [...], zabudowanej wówczas, zgodnie z projektem budowlanym, budynkiem gospodarczym.

I w końcu, Sąd zgadza się z GINB, że w sprawie nie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wywodząc o wystąpieniu tej wady nieważności Wojewoda w I instancji wskazał na decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1992 r. nr [...], którą udzielono A. N. pozwolenia na budowę obejmującą budowę sklepu spożywczego z magazynem hurtowo-spożywczym na działce nr ew. [...] w [...]. Bezspornym jest, że działka nr ew. [...] objęta badaną decyzją z [...] lutego 1994 r. powstała na skutek podziału ww. działki o nr ew. [...], a także, że badana decyzja obejmuje zamierzenie usytuowane w części w miejscu inwestycji objętej ww. decyzją z [...] lipca 1992 r. Niemniej jednak Sąd zgadza się z GINB, że sam fakt, że późniejsza decyzja dotyczy tej samej nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, o której mowa we wcześniejszej decyzji, przy czym realizacja ta ma mieć miejsce niemalże w tej samej części nieruchomości, nie świadczy o zaistnieniu przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak stwierdził bowiem NSA w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2856/19, wskazanie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja jest oczywiście ważnym elementem pozwolenia na budowę, ale nie jest to element, który przesądzałby o tożsamości rozstrzygnięć. "O tożsamości rozstrzygnięć decyduje łącznie wskazanie nieruchomości oraz wskazanie inwestycji, jaka ma być w oparciu o pozwolenie na budowę realizowana." Zatem, aby można było mówić o tym, że badana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją, tj. z [...] lipca 1992 r., to musiałaby ona rozstrzygać o pozwoleniu na budowę sklepu spożywczego z magazynem hurtowo-spożywczym (tak jak decyzja z [...] lipca 1992 r.), a taka sytuacja nie miała miejsca.

Podsumowując, decyzja GINB zaskarżona w niniejszej sprawie jest prawidłowa; organ ten zasadnie orzekł reformatoryjnie, nie podzielając oceny Wojewody wskazującej na wystąpienie w sprawie przesłanki nieważności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ ten dokonał jednocześnie pełnej weryfikacji decyzji z [...] lutego 1994 r., dając temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.pa., wskazującym na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego adekwatnego dla uruchomionego trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze treść skargi Sąd nadto podkreśla, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję i wymaga zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.