Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1408/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52, 58 par. 1 pkt 6, 141 149, 151, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101a ust. 1 i art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 316/13 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 316/13 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I. zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka Zdrój do wydania w terminie 7 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 13 czerwca 2013 r.; w pkt II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III. wymierzył Burmistrzowi Miasta Rabka Zdrój grzywnę w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych); w pkt. IV. zasądził od Burmistrza Miasta Rabka Zdrój na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r., w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagał się udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 13 czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą Rabka – Zdrój a Kancelarią radcy prawnego P. K. W dniu 13 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój wydał decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącemu przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy – radcy prawnego P. K. świadczącego w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego. W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchyliło odmowę udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując przy tym, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przesądza w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi. Po otrzymaniu w dniu 29 października 2013 r. wyżej wymienionej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. W dniu 19 listopada 2013 r. wydano w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesłanką dla zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w ocenie organu miała być okoliczność, że zatrudniony przez magistrat radca prawny, niezadowolony z decyzji organu odwoławczego wydanej w przedmiotowej sprawie, w dniu 18 listopada 2013 r. złożył za pośrednictwem Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój podanie o wznowienie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji oraz uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, a dodatkowo w tym samym dniu wniósł o zawieszenie postępowania. Reasumując skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój nie rozpoznał ponownie wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. K. W. wskazał również, że przedmiotem umowy zawartej z radcą prawnym jest świadczenie kompleksowej obsługi Urzędu Miasta Rabka – Zdrój. Umowa ta jest wykonywana w sposób nieprawidłowy, gdyż radca prawny umyślnie przetrzymuje skargi wnoszone za pośrednictwem organu do WSA w Krakowie, co spowodowało obciążenie budżetu gminy kwotą ponad 50 tysięcy złotych grzywien wymierzonych w 13 postępowaniach sądowych. Działania burmistrza jako dysponenta informacji publicznej nakierowane są wyłącznie na odwleczenie w czasie momentu udostępnienia informacji dotyczącej obowiązków ciążących na radcy prawnym. Bezprawnym było zawieszenie z urzędu postępowania, gdyż nie można w ogóle mówić o postępowaniu administracyjnym w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie administracyjne może się toczyć wyłącznie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tym samym przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące chociażby termin załatwienia sprawy administracyjnej, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie czy też zawieszenie postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rabki – Zdroju wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że treść przepisu art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jednoznaczna i wprost odsyła do przepisów innych ustawy, w tym również do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma jakichkolwiek przyczyn, dla których w sprawach o dostęp do informacji publicznej wytworzonej przez organy gminy nie miałyby znaleźć zastosowania art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ podniósł również, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie zawierało wskazań co do kwestii dotyczących stron postępowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany w podaniu o wznowienie postępowania (sygn. akt I OSK 2560/12) otworzył drogę do ochrony praw podmiotów, które dotychczas nie były dopuszczane do takich postępowań. Wobec powyższego twierdzenie, że korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności stanowi przejaw strategii niezgodnych z prawem działań, jest nietrafione. W chwili wydania przez organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zaczęło się toczyć postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu miało prawo wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 2 K.p.a., w innym wypadku mogłoby podjąć jedynie decyzje określone w art. 16 ust 1 u.d.i.p. Jeżeli zatem decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. uruchomiła postępowanie administracyjne, to trudno przyjąć by kończyło się ono z chwilą wydania w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. działając na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 24 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) dopuścił organizację społeczną Sieć Obywatelska – [...] do udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej powoływana jako u.d.i.p.) Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój jest bez wątpienia organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie nie ulega też wątpliwości, że K. W. w dniu 13 czerwca 2013 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 13 czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą Rabka – Zdrój a Kancelarią radcy prawnego P. Sąd I instancji wskazał, że dokumenty żądane w niniejszym wniosku stanowią informację publiczną.

Sąd I instancji zaznaczył jednak, że istota sporu nie dotyczy kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, ale prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (a więc i jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) – lub w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Sąd I instancji zaznaczył, że chociaż od tej zasady istnieją wyjątki, to jednak ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia, którym nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Tym samym trafnie w ocenie Sądu I instancji podnosi skarżący, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma także skarżący wskazując, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzji kasacyjnej, Burmistrz Rabki - Zdroju powinien zasadniczo w terminie 14 dni ten wniosek rozpoznać i udzielić wnioskowaną informację. Organ ten mógłby także wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia.

W ocenie Sądu I instancji nie ma racji pełnomocnik Burmistrza Rabki - Zdroju wskazując, że termin udzielenia informacji publicznej wynosi 2 miesiące. Termin ten wynosi do 14 dni, a tylko wówczas, gdy istnieją powody bezpośrednio związane z brakiem możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji, termin ten może być wydłużony do 2 miesięcy. Oceniając na podstawie akt sprawy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w tej sprawie Burmistrz Rabki - Zdroju nie podał żadnego uzasadnionego argumentu usprawiedliwiającego przedłużenie terminu załatwienia wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Rabki - Zdroju pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. i stanu tejże bezczynności nie niweczy zawieszenie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. postępowania w sprawie udostępnienia tejże informacji. Zdaniem Sądu I instancji nie ma przy tym przeszkód, aby Burmistrz Rabki - Zdroju dokonał z urzędu ponownej oceny zasadności zawieszenia tego postępowania i z urzędu podjął tak zawieszone postępowanie. Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd I instancji zaznaczył, że jedynie nakazał, aby w terminie 7 dni Burmistrz Rabki - Zdroju udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.

Sąd I instancji orzekł jak w pkt I – III sentencji na podstawie art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a., przy czym uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu I instancji, długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak jakiejkolwiek aktywności organu po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu; te same przesłanki uzasadniają wymierzenie organowi grzywny w orzeczonej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że Skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwaną dalej "u.s.g."), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

b) art. 149 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

c) art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

d) art. 149 § 2 p.p.s.a poprzez wymierzenie organowi grzywny, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

e) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia, dlaczego uznano, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dlaczego wymierzono grzywnę, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwaną dalej "u.d.i.p.") poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwaną dalej "k.p.a.") organ I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

b) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię I nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa organ I instancji nie stosuje przepisów kpa, tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualne na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 §3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy WSA w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 241/13 na okoliczność orzekania przez WSA w Krakowie w takiej samej sprawie i wydanie odmiennego orzeczenia, pomimo powołania się przez WSA w Krakowie na wskazany wyrok i jego pełnej akceptacji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA bardzo lakonicznie wyjaśnił, dlaczego skarżący przed złożeniem środka zaskarżenia na bezczynność organów gminy w sprawach o dostęp do informacji nie byli zobowiązani do uprzedniego wezwania organów gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g. Tymczasem wniesienie skargi w sprawie możliwe było dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g. Organ stwierdził, że dokonana przez WSA wykładnia art. 16 ust, 2 u.d.i.p. była błędna, doprowadziła do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Zdaniem organu odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnione jest w niniejszej sprawie szczególnie istotnymi i doniosłymi racjami prawnymi. WSA nie uzasadnił, dlaczego uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa i dlaczego wymierzył organowi grzywnę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.

Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znajdując przesłanek do odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. W ustawie tej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innym przypadku Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011, I OSK 667/11).

Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże że uchwała ta narusza czyjś interes prawny.

Tym samym za całkowicie chybiony uznać należało pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, skarga ta nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., normy te jednymi z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o bezczynności organu zobowiązanego, jednak nie uznał że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a, gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność miała miejsce ( lub nie ) z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu. Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. jako naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartych w art. 149 § 1 P.p.s.a. i 151 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność podniesionych zarzutów. Ponadto należy zauważyć, iż zarzuty te pozbawione są jakiejkolwiek argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia normy z art. 141§4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie kontrolowany wyrok zawiera wyjaśnienie przyczyn przyjęcia rażącej bezczynności oraz przesłanek wymierzenia grzywny.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz , Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d. , R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04 ). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do K.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

W niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej żądania przeprowadzenia dowodu ze sprawy o sygn. akt II SAB 241/13, albowiem okoliczności, na które został powołany nie miały istotnego znaczenia w sprawie. W konsekwencji podkreślić należy, że wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania o udzielenie informacji w trybie norm zawartych w kpa, wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie mogło uwolnić organu od zarzutu bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.