Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2418/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim odmawia ona udostępnienia informacji publicznej określonej w punktach Ic, IIc, IIIe, IVd, Vb decyzji, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej G. H. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] września

2019 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) zwanej dalej u.d.i.p., po rozpoznaniu wniosku G. H. o udostępnienie informacji publicznej odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie:

I. złożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zawiadomienia o przestępstwie dotyczącym czynów skierowanych przeciwko interesom uczestników rynku kapitałowego, w zakresie:

a. udostępnienia danych statystycznych dotyczących złożonych zawiadomień wraz z informacją o sposobie ich zakończenia, oraz

b. udostępnienia sygnatur spraw sądowych (wraz z oznaczeniem właściwego sądu), które zostały wszczęte na skutek złożenia zawiadomienia przez, oraz

c. udostępnienia akt administracyjnych w związku z powyższym zawiadomieniem.

II. zawiadomienia przez prokuratora Komisji Nadzoru Finansowego o wszczęciu postępowania przygotowawczego w trybie art 6b ust 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustawach, w zakresie:

a. udostępnienia danych statystycznych dotyczących złożonych zawiadomień, terminu poinformowania Komisji Nadzoru Finansowego wraz z informacją o sposobie zakończenia sprawy, oraz

b. udostępnienia sygnatur spraw sądowych (wraz z oznaczeniem właściwego sądu), które zostały wszczęte na skutek złożenia zawiadomienia przez prokuratora, oraz

c. udostępnienia akt administracyjnych w związku z powyższym zawiadomieniem.

III. uzyskania statusu pokrzywdzonego przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego, w zakresie:

a. udostępnienia danych statystycznych w zakresie ilości złożonych wniosków przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego o skorzystanie przez niego z uprawnień pokrzywdzonego w procesie karnym, oraz

b. udostępnienia informacji o podstawie prawnej, przedmiocie złożonych wniosków przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego o skorzystanie przez niego z uprawnień pokrzywdzonego w procesie karnym, oraz

c. udostępnienia informacji o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniosków Przewodniczącego Komisji Nadzoru finansowego o skorzystanie przez niego z uprawnień pokrzywdzonego, oraz

d. udostępnienie sygnatur spraw sądowych (wraz z oznaczeniem właściwego sądu), w których Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego korzystał z uprawnień pokrzywdzonego, oraz

e. udostępnienia akt spraw, w których Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego korzystał z uprawnień pokrzywdzonego.

IV. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie:

a. danych dotyczących ilości wszczętych postępowań wyjaśniających, które skutkowały złożeniem przez Komisję zawiadomienia o przestępstwie, oraz skutkowały złożeniem przez Komisję Nadzoru zawiadomienia o przestępstwie, oraz

b. rodzaju przestępstw oraz sposobie w jaki Komisja Nadzoru powzięła o nim wiedzę, oraz

c. udostępnienie sygnatur spraw sądowych (wraz z oznaczeniem właściwego sądu), które zostały wszczęte na skutek przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, oraz

d. udostępnienia akt Komisji Nadzoru Finansowego w związku z powyższym.

V. udzielonego wsparcia merytorycznego przez Komisję Nadzoru Finansowego organom ścigania oraz organom wymiaru sprawiedliwości w zakresie przeciwdziałania

i zwalczania przestępstw na rynku kapitałowym, w zakresie:

a. udostępnienia sygnatur spraw sądowych w tym zakresie, oraz

b. udostępnienia akt Komisji Nadzoru Finansowego w związku z powyższym.

Wnioskująca zaznaczyła, że zapytania dotyczą działań podjętych przez Komisję Nadzoru Finansowego w latach 2010 - 2018 w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym oraz postępowań zakończonych prawomocnie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że po dokonaniu analizy wnioskowanych informacji publicznych wymienionych we wniosku ustalono, że żądane informacje noszą walor informacji publicznej przetworzonej. KNF wystąpiła do wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2018 r. z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie poinformowano, że brak występowania po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej będzie skutkować wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1u.d.i.p.

Organ podał, że w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego wnioskodawca pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformował, że informacje, o które wnioskuje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż "złożony wniosek o dostęp do informacji publicznej podyktowany został prowadzeniem badań do rozprawy doktorskiej na temat roli Komisji Nadzoru Finansowego w procesie karnym".

Organ stwierdził w uzasadnieniu, że żądane przez wnioskodawcę informacje winny być kwalifikowane jako informacja publiczna z tego powodu, że dotyczą działań podjętych przez Komisję Nadzoru Finansowego w latach 2010-2018 w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym. Istnienie tego nadzoru oraz jego sprawowanie determinowane jest celami publicznymi. Za uznaniem wnioskowanych informacji przemawia także fakt, że całościowa ocena kierowanych pod adresem Urzędu KNF żądań pozwala sformułować opinię, że przedmiotem zainteresowania Wnioskodawcy są działania Komisji Nadzoru Finansowego prowadzone w latach 2010-2018 w zakresie: 1) złożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zawiadomienia o przestępstwie dotyczącym czynów skierowanych przeciwko interesom uczestników rynku kapitałowego; 2) zawiadomienia przez prokuratora Komisji Nadzoru Finansowego o wszczęciu postępowania przygotowawczego w trybie art. 6b ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw; 3) uzyskania statusu pokrzywdzonego przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego; 4) przeprowadzonych postępowań wyjaśniających; 5) udzielonego wsparcia merytorycznego przez Komisję Nadzoru Finansowego organom ścigania oraz organom wymiaru sprawiedliwości w zakresie przeciwdziałania przestępstwom i ich zwalczania na rynku kapitałowym wraz ze wskazaniem danych statystycznych, szczegółów rozstrzygnięć, sygnatur spraw sądowych oraz udostępnieniem będących w posiadaniu Urzędu KNF akt sprawy.

Organ stwierdził, że zakres wnioskowanych informacji, skala, a przede wszystkim narzucone przez wnioskodawcę kryteria, według których miałoby dojść do weryfikacji posiadanego przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego zasobu informacyjnego wymuszają na UKNF wytworzenie nowej jakościowo informacji. Udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga tym samym sporządzenia nowych zestawień zawierających wnioskowane dane, co wymagać będzie sięgnięcia do dokumentów źródłowych, poczynienia stosownych analiz dokumentów, wyszukiwanie informacji, selekcjonowania uzyskanych w związku z tym danych pod kątem kryteriów narzuconych przez wnioskodawcę. Kwalifikując wnioskowane dane jako informację publiczną przetworzoną organ wskazał, że zasadne jest także odniesienie się do rozmiaru przedmiotowych żądań oraz jego zakresu czasowego. Wnioskowana informacja dotyczy lat 2010-2018, tym samym pewnym jest, że informacje i dokumenty objęte żądaniem zostały w większości zarchiwizowane. Ustalenie natomiast miejsca przechowywania wnioskowanej dokumentacji wiązałoby się z koniecznością sprawdzenia rejestrów w poszczególnych archiwach. W dalszej kolejności, dokumentacja ta wymagałaby szczegółowej analizy w celu ustalenia, które z dokumentów zawierają informacje określone przez wnioskodawcę. Następnie należałoby przeprowadzić ocenę przedmiotowej korespondencji pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p. Czynności te wiązałyby się z koniecznością zapoznania się z obszernym materiałem, w konsekwencji, byłyby to czynności czasochłonne i wymagające zaangażowania znacznych środków osobowych, w szczególności wyłączenia na okres co najmniej trzech tygodniu kilku pracowników od przypisanych im zadań. Przygotowanie wnioskowanych informacji w formie, która odpowiadałaby żądaniu wnioskodawcy wymagałoby w zakresie punktów I - III wniosku sporządzenia nowych zestawień w oparciu o rejestry prowadzone w Departamencie Postępowań UKNF oraz o dokumentację zgromadzoną w kilkuset sprawach, w których w latach 2010-2018 Komisja Nadzoru Finansowego złożyła zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa dotyczącym czynów skierowanych przeciwko interesom uczestników rynku kapitałowego, o których prowadzeniu Komisja Nadzoru Finansowego uzyskała informacje z Prokuratury w trybie art. 6b ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustawach lub w których Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego korzystał z uprawnień pokrzywdzonego. Organ podkreślił, że przedmiotowa dokumentacja została już z uwagi na upływ czasu w znacznej części zarchiwizowana. W zakresie punktów IV - V wniosku udzielenie odpowiedzi wnioskodawcy wymagałoby również sporządzenia zestawień na podstawie dokumentacji, znajdującej się również w większości w archiwum, a dotyczy w przypadku wsparcia udzielonego przez Komisję Nadzoru Finansowego kilkuset spraw rocznie. Należy mieć przy tym na względzie, że sporządzenie takiej odpowiedzi nie byłoby działaniem nacechowanym automatyzmem, czy wręcz działaniem bezrefleksyjnym. Wprost przeciwnie byłoby to działanie złożone od strony intelektualnej oraz wymagające znacznego nakładu organizacyjnego i finansowego, który wysoce utrudniłby działania organu zobowiązanego jakim jest Urząd Komisji Nadzoru Finansowego. Oznacza to, że obszar analizy, jaką Urząd KNF musiałby poczynić jest znaczący i musiałby obejmować różnorodne aspekty wykonywania nadzoru. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to wnioskodawca w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., że te okoliczności w żaden sposób nie mogą determinować kwalifikacji żądanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. W opinii Urzędu KNF rozmiar czynności, jakie musiałyby zostać przedsięwzięte przez Urząd w celu zidentyfikowania żądanych informacji prowadzi do rodzajowo odmiennego wniosku, aniżeli prezentuje to wnioskodawca. Zakres żądanych danych wskazuje, że UKNF musiałby przygotować dla wnioskodawcy specjalny zestaw informacji przy użyciu dodatkowych sił oraz środków. Oczywiście ich źródłem byłyby dane posiadane przez Urząd, niemniej ich ocena byłaby dokonywana przy uwzględnieniu kryteriów i wymogów dookreślonych wprost przez wnioskodawcę. Przygotowana informacja byłaby w konsekwencji kompilacją posiadanych przez UKNF informacji zawartych w dokumentacji, które zostałyby specjalnie przetworzone i zagregowane z myślą o żądaniach wnioskodawcy. Informacje objęte wnioskiem G. H. fizycznie istnieją, lecz tylko w ujęciu cząstkowym. Nie ma bowiem gotowych zestawień, których treść odpowiadałaby intencjom i zakresowi żądań wnioskodawcy, natomiast dla zaistnienia informacji w ujęciu całościowym, odpowiadającym żądaniu, konieczne jest jej opracowanie (wytworzenie), aby informacja miała taką treść i formę, jakiej oczekuje wnioskodawca. Zadośćuczynienie analizowanemu wnioskowi związane byłoby ze stosowaniem tradycyjnych czasochłonnych metod wyszukiwania. Cechowałyby je trudności organizacyjno-technicznie, a nadto wymagałyby znaczącego intelektualnego wkładu i zaangażowania pracowników UKNF w celu wybrania określonych ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu organu nadzoru. To zaś wskazuje na proces przetworzenia informacji, co pozwala zakwalifikować wnioskowaną informację jako informację, o ktorej mowa w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie skorelowane jest z koniecznością zachodzenia szczególnie istotnego interesu publicznego istniejącego po stronie wnioskującego o dostęp.

Odnosząc się do odpowiedzi wnioskodawcy dotyczącej wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego organ wskazał, że argumenty wnioskodawcy nie ukazują okoliczności przemawiających za występowaniem szczególnego interesu publicznego.

Wnioskodawca uzasadniając przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego w sposób bardzo ogólny wskazał jedynie, że złożony wniosek o dostęp do informacji publicznej podyktowany został prowadzeniem badań do rozprawy doktorskiej na temat roli Komisji Nadzoru Finansowego w procesie karnym. Wnioskodawca w gruncie rzeczy nie starał się wykazać istnienia po jego stronie istotnego interesu publicznego, lecz zakwestionował przede wszystkim charakter żądanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Uzasadnienie takie nie jest wystarczające dla wykazania, że udzielenie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie uzasadnia na czym polega szczególna istotność interesu publicznego w przedmiotowej sprawie, trudno jednak uznać, że zbieranie informacji do pracy doktorskiej służy tak zdefiniowanemu powyżej interesowi ogółu.

W ocenie organu, we wniosku chodzi wyłącznie o interes indywidualny, osobisty wnioskodawcy, a nie interes ogółu. Analiza sprawy nie pozwala na ustalenie zachodzenia logicznego i realnego związku pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji, a realizacją szczególnie istotnego interesu publicznego. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiązać się musi z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej, interes publiczny istniałby wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania organu nadzoru. Wnioskodawca w żaden sposób nie wskazuje dlaczego akurat przekazanie jego osobie rzeczonych informacji ma być relewantne z punktu widzenia szczególnego interesu publicznego. Organ stwierdził, że trudno dostrzec w stanie faktycznym okoliczności, które uzasadniałyby, że wnioskodawca stworzy realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla interesu publicznego. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanych informacji dla interesu publicznego.

Decyzja Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi G. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie KNF na podstawie art. 145a ust. 1 P.p.s.a. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy wnioskowane informacje, o których mowa we wniosku z dnia [...] października 2019 r. nie są informacją publiczną przetworzoną. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że przekazanie sygnatur spraw sądowych nie stanowi informacji publicznej przetworzonej, ale informację prostą, ponieważ jej treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Wskazała, że nie można zgodzić się z twierdzeniami KNF, jakoby sygnatury spraw sądowych dotychczas nie istniały w swej ostatecznej treści i postaci, skoro organ zobowiązany do ich udostępnienia przyznał, że je posiada oraz dokonał archiwizacji spraw. Wątpliwości budzi również argumentacja KNF polegająca na tym, że wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych

i intelektualnych w oparciu o materiały źródłowe. Skarżąca podniosła, że nie mamy tu do czynienia, wbrew twierdzeniom KNF, z koniecznością wykonania analiz, obliczeń czy zestawień statystycznych, które angażują środki finansowe oraz znacznie utrudniałyby pracę KNF. Organ w decyzji wyraźnie wskazał, że posiada narzędzia umożliwiające mu udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca w odniesieniu do swojego żądania udostępnienia akt administracyjnych i akt spraw podała, że prowadzone przez KNF rejestry umożliwiałyby stosunkowo łatwe ustalenie miejsca przechowywania wnioskowanych dokumentów. Stwierdziła, że odnalezienie w archiwum, w oparciu o prowadzone rejestry, akt spraw, dokonanie ich kopii oraz przekazanie skarżącej, w obliczu sprawowania bieżącego nadzoru nad rynkiem kapitałowym, nie wydaje się być nadmiernie i, jak twierdzi KNF, "złożone od strony intelektualnej" oraz nie dokonałoby paraliżu tejże instytucji. KNF nie uwzględniła, że od przetworzenia informacji publicznej należy odróżnić proces jej przekształcenia, który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez dokonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Sięganie do materiałów archiwalnych nie stanowi o przetworzeniu informacji (wyrok WSA w Krakowie z 4 października 2016 roku, II SA/Kr 831/16). Na marginesie skarżąca podała, że uwzględniając ewentualną trudność i wysiłek KNF w gromadzeniu objętych wnioskiem dokumentów, w nagrywanych przez KNF rozmowach telefonicznych kilkukrotnie wskazywała, że może ograniczyć zakres wniosku, jeśli zmierzałoby to do szybkiego załatwienia sprawy. Propozycja ta nie została uwzględniona. Skarżąca podniosła też m.in., że w toku prowadzonej korespondencji oraz rozmów telefonicznych, organ zobowiązany wskazał skarżącej, że w serwisie internetowym KNF w zakładce Publikacje i opracowania dostępne są sprawozdania z działalności KNF, w których rozdziałach przedstawione zostały działania związane ze zwalczaniem nadużyć na rynku finansowym. Jednakże informacje w nich zawarte nie czyniły zadość żądaniom wskazanym we wniosku (w sprawozdaniu brak jest np. sygnatur spraw sądowych). Sprawozdanie zawiera informacje o ilości prowadzonych postępowań administracyjnych oraz wyjaśniających w zakresie poszczególnych aktów prawnych. Stwierdziła, że można ostrożnie przyjąć, że w celu przygotowania corocznych sprawozdań, KNF zgromadziła informacje, statystyki oraz dane, o które wystąpiono w przedmiotowym wniosku, a więc jest w ich posiadaniu w postaci, która nie stanowi informacji publicznej przetworzonej oraz powinna zostać ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków. Skarżąca stwierdziła, że przekazanie jej materiałów powstałych w celu sporządzenia niniejszych sprawozdań w przeważającej mierze zaspokoiłoby jej żądania wskazane we wniosku.

W końcowej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że w prowadzonej korespondencji, nigdy nie wskazano interesu publicznego, ponieważ stale wskazywano organowi zobowiązanemu na błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wzmianka o celu pozyskiwania informacji publicznej, miała jedynie charakter informacyjny oraz wskazania KNF znaczenia dla wnioskodawcy przekazania w/w informacji w ustawowym terminie. Nigdy też z tego powodu, nie wystąpił po stronie wnioskodawcy obowiązek prawny uzasadnienia interesu publicznego pozyskania informacji publicznej.

Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał nadto, że chociaż skarżąca domagała się ww. informacji w oparciu o przepisy regulujących dostęp do informacji publicznej, celem jej nie była realizacja zasady jawności, przejrzystości administracji, która przyświeca ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie realizacja jej partykularnego interesu, którym jest zbieranie materiałów do przewodu doktorskiego. Podkreślił, że zakres wnioskowanych informacji, skala, a przede wszystkim narzucone przez skarżącą kryteria, według których miałoby dojść do weryfikacji posiadanego przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego zasobu informacyjnego wymuszają na UKNF wytworzenie nowej jakościowo informacji. Podkreślił, że informacje objęte wnioskiem fizycznie istnieją, lecz tylko w ujęciu cząstkowym. Nie ma bowiem gotowych zestawień, których treść odpowiadałaby intencjom i zakresowi żądań wniosku, natomiast dla zaistnienia informacji w ujęciu całościowym, odpowiadającym jego żądaniu, konieczne jest jej opracowanie (wytworzenie), aby informacja miała taką treść i formę, jakiej oczekiwała skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga w części podlegała uwzględnieniu, jednakże z powodów innych niż w niej podniesione.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odmawia ona udostępnienia informacji publicznej określonej w punktach Ic, IIc, IIIe, IVd i Vb decyzji, a zatem w części w jakiej organ odmówił niniejszą decyzją udostępnienia akt spraw żądanych we wniosku strony z dnia [...] października 2018 r. Organ błędnie zakwalifikował bowiem żądaną w tej części informację jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów

i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne,

a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl).

Żądanie udostępnienia akt spraw (akt administracyjnych, akt Komisji Nadzoru Finansowego) określone w punktach Ic, IIc, IIIe, IVd i Vb decyzji, a zatem pewnego zbioru materiałów, nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Kwestia tego, czy wniosek o udostępnienie akt sprawy jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej była przedmiotem uchwały siedmiu sędziów NSA podjętej w dniu 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powołana uchwała dotyczyła kwestii udostępnienia przez prokuratora akt sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego, jednakże zdaniem Sądu znajduje ona odniesienie także do niniejszej sprawy (v. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1521/15, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1112/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego w odpowiedzi na żądanie udostępnienia akt spraw było pisemne poinformowanie wnioskodawcy,

że żądanie wniosku w tym zakresie nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W takim przypadku podmiot zobowiązany – w odniesieniu do wskazanego żądania – nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie.

Sąd nie uwzględnił natomiast skargi w pozostałym zakresie, albowiem trafnie organ stwierdził w decyzji, że żądane przez wnioskodawcę informacje określone w punktach Ia i b, IIa i b, IIIa-d, IVa-c i Va decyzji stanowią informację publiczną przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W sprawie jest bezsporne, że informacje żądane przez wnioskodawcę we wskazanych punktach stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Żądania te dotyczą bowiem danych, informacji związanych ściśle z działaniami podejmowanymi przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem finansowym. Organ jednoznacznie stwierdził w decyzji, że nie ma gotowych zestawień, których treść odpowiadałaby intencjom i zakresowi żądań wnioskodawcy. Okoliczność, że pojedyncza sygnatura akt stanowi informację prostą nie oznacza, że całość żądania stanowi informację prostą. Organ zasadnie uznał, że w sprawie tej zachodziła konieczność przetworzenia informacji publicznej i w związku z tym wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie jest trafny.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (v. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14); jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 747/14), której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. (v. wyroki NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W świetle powyższego zatem, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – udostępnienie informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, selekcjonowania uzyskanych danych pod kątem kryteriów narzuconych przez wnioskodawcę i sporządzenia nowych zestawień zawierających wnioskowane dane, których organ – jak wskazał – gotowych w żądanej przez wnioskodawcę postaci – nie posiada, to działania takie, z uwagi na ich czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy instytucji, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Wniosek nie dotyczył udostępnienia jednej prostej informacji, ale całościowo obejmował niezwykle szeroki zakres danych i informacji wymagających dokonania szeregu ustaleń. Żądanie udostępnienia wnioskowanych informacji obejmowało nadto okres aż 8 lat (2010 r. -2018 r.). Organ wskazał, że przygotowanie informacji żądanych w punktach I - III wniosku wymagałoby sporządzenia nowych zestawień w oparciu o rejestry prowadzone w Departamencie [...] UKNF oraz o dokumentację zgromadzoną w kilkuset sprawach, w których w latach 2010-2018 KNF złożyła zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa dotyczącym czynów skierowanych przeciwko interesom uczestników rynku kapitałowego, o których prowadzeniu Komisja Nadzoru Finansowego uzyskała informacje z Prokuratury w trybie art. 6b ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustawach lub w których Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego korzystał z uprawnień pokrzywdzonego. Udzielenie zaś informacji w zakresie punktów IV - V także wymagałoby sporządzenia zestawień na podstawie dokumentacji, znajdującej się również w większości w archiwum, a dotyczy w przypadku wsparcia udzielonego przez Komisję Nadzoru Finansowego kilkuset spraw rocznie. Organ wykazał, że przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji wymagałoby dokonania analiz, obliczeń i zestawień statystycznych, działań intelektualnych, a także byłoby czasochłonne i wymagało zaangażowania znacznych środków osobowych, co utrudniłoby działania Urzędu KNF.

W związku z tym, że żądanie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, która nie istniała w kształcie objętym wnioskiem w chwili jego złożenia zasadnie organ zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o czym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona podlega bowiem udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, że w sprawie tej nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym. Niewątpliwie jednak obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), nie zaś interes indywidualny (v. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1068/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, zatem działanie szczególnie istotne musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (v. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13).

Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz jego instytucji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. 2016 r., str. 81).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1068/16 wskazał, że zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria szczególnej istotności dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego innego posiadacza informacji publicznej. Pogląd ten w pełni podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

Organ zasadnie stwierdził w decyzji, że wnioskodawca nie wykazał konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji przetworzonej dla dobra ogółu. Samo prowadzenie badań do rozprawy doktorskiej nie stanowi o szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego. W art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. mowa jest o kwalifikowanym interesie publicznym. Istotne jest zatem wykazanie, że uzyskana informacja stwarza po stronie wnioskodawcy konkretną możliwość realnego wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania Państwa, czy danej instytucji. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Odnosząc się do treści skargi, wskazania wymaga, że o tym, jakich informacji publicznych, czy jakiego zestawienia informacji i danych (jakiej ich konfiguracji) żąda wnioskodawca, a także to, jakiego okresu żądane informacje publiczne mają dotyczyć, zależy wyłącznie od wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł.