Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3232/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej" lub "ustawa", art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą we W. z dnia [...] lutego 2013 r. oddalającej odwołanie U. (dalej także jako "spółka", "świadczeniodawca") – od rozstrzygnięcia postępowania nr 01-12-001254/AOS/02/3/02.7250.072.02/1 prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania rezonansu magnetycznego ((RM), dla powiatów : m., o., o., s., ś., t., w., w., m. W.

Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń:

Dyrektor [...] OWNFZ ogłoszeniem z dnia 25 lutego 2013 r. zaprosił oferentów do składania ofert i uczestnictwa w konkursie ofert w celu zawarcia umowy na świadczenie usług medycznych wskazanych w wymienionej decyzji w okresie od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. określając wartość zamówienia na kwotę 5 960 357,00 PLN. W ogłoszeniu wskazano przepisy, które oferenci powinni spełniać wskazując na formę sporządzenia ofert, termin ich składania, termin otwarcia ofert oraz na termin ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu.

Oferta świadczeniodawcy została uznana jako spełniająca wymagane warunki i w rankingu otwarcia uzyskała łączną liczbę punktów 52,474. Komisja w części niejawnej postępowania przeprowadziła negocjacje z oferentami, co do ustalenia liczby i ceny świadczeń, przy czym negocjacje ze spółką przeprowadzono w dniu 5 lipca 2012 r. oraz w dniu 6 lipca 2012 r., zaś w dniu 6 lipca 2012 r. strony podpisały protokół końcowy z negocjacji, w którym uzgodniono ilość (38530) i cenę świadczeń (8,9800), łącznie wartość 345 999,40. W rankingu końcowym oferta spółki zajęła piątą pozycję i otrzymała 52,474 pkt., w tym 15,474 za cenę, 0,000 za kompleksowość, 22,000 za jakość oraz 15,000 za dostępność.

Spółka złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu zarzucając, wielkość przyznanego kontraktu w stosunku do miejsca rankingowego, jednocześnie wnosząc o udostępnienie dokumentacji z postępowania tj. rankingów i informacji o wielkości przyznanych kontraktów.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oddalił odwołanie spółki, stwierdzając, że z materiałów postępowania konkursowego wynika, iż prowadzone negocjacje ze świadczeniodawcą doprowadziły do uzgodnienia ceny i ilości świadczeń. Organ Funduszu stwierdził, że podpisując protokół końcowy z negocjacji ze zbieżnymi stanowiskami ostatecznie spółka zaakceptowała określoną kwotę do zakontraktowania. Ponadto spółce umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem i wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów.

Od powyższej decyzji U. złożyła odwołanie wnosząc o uwzględnienie odwołania i zarzucając decyzji (poza zarzutami podnoszonymi we wcześniejszym odwołaniu) nie zapewnienie skarżącemu równego traktowania oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W odwołaniu podniesiono, że w postępowaniu naruszono zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców, w szczególności preferowano stare podmioty posiadające większe kontrakty wcześniej. Jednocześnie podkreślono, iż jedynie w ograniczonym zakresie umożliwiono odwołującemu dostęp do dokumentów postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes Funduszu po przeanalizowaniu oferty spółki i akt postępowania wskazał, że w zaskarżonej decyzji, w sposób niewystarczający opisano sposób określenia przez Komisję konkursową potencjału oferentów i mechanizmu ustalania liczby świadczeń dla poszczególnych oferentów. Zaznaczył, że decyzja Dyrektora [...] OWNFZ pomija istotę odwołania, tj. przyznanie znacznie wyższego kontraktu podmiotom, które otrzymały niższą punktację w rankingu końcowym.

Uchylając decyzję organu Funduszu I instancji w całości, organ odwoławczy uznał za zasadne szczegółowe wyjaśnienie sposobu ustalenia propozycji Funduszu, dotyczącej liczby świadczeń (jednostek rozliczeniowych), a przez to wartości przyszłych umów dla odwołującego oraz pozostałych oferentów w przeprowadzonym postępowaniu.

Po zwrocie akt do organu I instancji, pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. Dyrektor [...] Funduszu, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował spółkę o możliwości udostępnienia dokumentacji postępowania i w związku z tym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Zawiadomiono również spółkę o przedłużeniu terminu do wydania decyzji do 14 lutego 2013 r.

Świadczeniodawca pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. skierowanym do organu I instancji złożył zastrzeżenia co do okazanych mu nie wszystkich dokumentów postępowania konkursowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], oddalił odwołanie U.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ Funduszu I instancji przedstawił przyjętą przez DOW NFZ metodologię uwzględniania przy wyliczeniach wartości kontraktu wyłącznie dwóch parametrów – potencjału świadczeniodawcy oraz pozycji w rankingu, której wykładnikiem była liczba punktów uzyskanych przez ofertę. Dyrektor Funduszu wyjaśnił, iż dla każdego postępowania kwota wynikająca z ogłoszenia dzielona była na dwie równe części, następnie jedna część dzielona była według sumy potencjałów wszystkich świadczeniodawców, w tym zakresie rozumianych jako liczba godzin zgłoszonych w ofercie jako harmonogram poszczególnych miejsc wykonywania świadczeń, proporcjonalnie do potencjału oferenta. W następnej kolejności druga część dzielona była według sumy liczby punktów rankingowych uzyskanych w rankingu pierwotnym przez wszystkich oferentów, którzy zakwalifikowali się do etapu negocjacji, proporcjonalnie do liczby punktów oferenta. Obie części były sumowane, dając w rezultacie kwoty dla każdego świadczeniodawcy, których wartość uwzględniała potencjał i ranking. Dalej wyjaśnił, iż wszystkie tak uzyskane wartości mnożone były przez współczynnik wynikający ze stosunku sumy zgłoszonych w postępowaniu potencjałów oraz kwoty postępowania, co zdaniem Funduszu pozwalało na harmonijne pogodzenie dwóch przeciwstawnych trendów wynikających z dostępności do świadczeń z jednej strony dopasowania wielkości kontraktu do deklarowanego na etapie konkursu ofert potencjału, zaś z drugiej strony zapewnienia ubezpieczonym możliwie szerokiego dostępu do placówek oferujących świadczenia w przedmiotowym zakresie.

W ocenie organu Funduszu wyliczone zgodnie z powyższą, jednolitą dla każdego świadczeniodawcy metodologią kwoty stanowiły kryterium pomocnicze przy prowadzonych negocjacjach. Powyższe również miało na celu osiągnięcie kompromisu pomiędzy deklarowanym potencjałem a dostępnością do większej liczby miejsc wykonywania świadczeń, co przeciwdziałać powinno z jednej strony monopolizacji wykonywania świadczeń przez podmioty z pierwszych pozycji w rankingu, zaś z drugiej przeciwstawia się zawyżaniu oferowanego potencjału przez poszczególnych świadczeniodawców. W przypadku oferty odwołującego jak wyjaśnił organ Funduszu, wyznacznikiem wysokości kontraktu był potencjał przyjęty jako poziom wykonania i wyższy o 26% od dotychczasowego kontraktu.

Natomiast co do żądania okazania dokumentów innych oferentów stwierdzono, że zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich oferentów i zachowania zasad uczciwej konkurencji należy nie dopuścić do ujawnienia dokumentów lub informacji stanowiących tajemnicę danego podmiotu. Zdaniem Dyrektora Funduszu art. 74 § 2 k.p.a. w omawianej sprawie nie ma zastosowania, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyrokach z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10).

W odwołaniu od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, U., zarzuciła naruszenie:

1) art. 154 ust. 7 ustawy poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo, że przepis ten nakazywał podjęcie tych czynności,

2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 142 ust. 5, art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 ustawy, poprzez nierówne traktowanie odwołującego, skutkujące przyznaniem mu zaniżonej wartości kontraktu wbrew ilości punktów uzyskanych w rankingu ofert, jak również stosowanie kryteriów preferujących podmioty dłużej działające na rynku, bez względu na jakość i cenę wykonywanych przez nie świadczeń,

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Powołując się na art. 154 ust. 6 i 7 ww. ustawy U. wniosła o uwzględnienie odwołania i nałożenie na Dyrektora [...]OW NFZ we W. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez przyznanie wyższej kwoty kontraktu wynikającej z miejsca rankingowego uzyskanego w ramach oceny oferty przeprowadzonej przez komisje konkursową.

W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała na nie zastosowanie przez organ Funduszu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt. 1 oraz art. 145". Jak wskazała spółka organ Funduszu nie przeprowadził ponownie postępowania, lecz wydał raz jeszcze samą decyzję oddalającą odwołanie, czym naruszył powołany przepis. W dalszej części odwołania spółka odniosła się szczegółowo do przyjętej metodologii wyliczenia kontraktów. Także podkreśliła naruszenie prawa procesowego.

Za rażąco nieprawidłowe uznała preferowanie zwłaszcza jednego świadczeniodawcy, tj. E., przy jednoczesnej dyskryminacji podmiotu, który na skutek wyraźnych zaleceń Oddziału nie wykonywał dodatkowych świadczeń ponad ilość wynikają z kontraktu. Obarczyła niegospodarnością w rozdzielaniu środków publicznych – przyznanie znacznie wyższego kontraktu podmiotowi, który oferuje niższą jakość świadczeń, za wyższą cenę.

W uzupełnieniu odwołania dodatkowo spółka odniosła się do analizy rozdziału środków w postępowaniu konkursowym, jak również za niezrozumiałe uznała stanowisko organu Funduszu do stwierdzenia: iż rozstrzygnięcie Prezesa NFZ "nie uwzględniało odwołania odwołującego, dlatego tez przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zastosowania".

W uzupełnieniu odwołania podkreślono również, iż decyzja Dyrektora [...] OW NFZ powinna być uznana za dowolną, a tym samym za sprzeczną z prawem. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, iż udostępniono jej do wglądu "wszystkie dokumenty w sprawie możliwe do udostępnienia. Nie stanowiły dokumentów postępowania robocze założenia do negocjacji z oferentami".

W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie z powołaniem się na przepisy w nim obowiązujące oraz powołaniu się na zasady przeprowadzania postępowania wynikających z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej: tj.:

-) równe traktowanie świadczeniodawców;

-) niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania;

-) przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur,

Prezes Funduszu odniósł się do zarzutów postawionych w odwołaniu.

Przede wszystkim wyjaśnił, że spółce udostępniono dokumenty przez nią żądane w formie nienaruszającej właściwych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy (przytaczając treść przepisu) Prezes Funduszu nie zgodził się ze stwierdzeniem spółki, iż decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2013 r. uwzględniała odwołanie odwołującego – spółki U. Decyzja ta uchylała decyzję wydaną przez Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazywała temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Założeniem decyzji Prezesa Funduszu było zatem ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji, którego celem było ponowne rozpatrzenie odwołania spółki, co też organ I instancji uczynił.

Co do kolejnego zarzutu, Prezes Funduszu, nie stwierdził naruszenia zasady równego traktowania oferentów wyrażonej w art. 132 ustawy. Podkreślił, że odwołujący nie wniósł do protokołu końcowego z negocjacji żadnych uwag dotyczących nieprawidłowości w trakcie negocjacji. Stwierdził także, iż decyzja Dyrektora organu przedstawia metodologię, która zakładała przy wyliczeniach wartości kontraktu wyłącznie dwóch parametrów: potencjału świadczeniodawcy oraz potencjału w rankingu, której wykładnikiem była liczba punktów uzyskanych przez ofertę.

Za bezzasadny Prezes Funduszu uznał zarzut naruszenia art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez niepodjęcie decyzji o unieważnieniu postępowania konkursowego, wskazując, że przepisy art. 142 ust. 5 i 6 ustawy przewidują dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie tj. poprzez proste przyjęcie oferty (art. 142 ust. 5 ustawy) albo przeprowadzenie negocjacji (art. 142 ust. 6 ustawy). Wskazał, że w trakcie negocjacji strony prowadzą dialog, w wyniku którego uzgadniają liczbę planowanych do udzielenia świadczeń z opieki zdrowotnej oraz/lub cenę za te świadczenia. Zatem w trakcie negocjacji oferenci mieli możliwość zweryfikowania i podania komisji konkursowej ostatecznego kształtu swojej oferty, w tym dokonania zmiany oferowanej ceny za świadczenia. Dodatkowo Prezes zauważył, iż zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy, w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Za dodatkowy aspekt brany pod uwagę przez komisję konkursową uznawano nie tylko poziom realizacji przez świadczeniodawców w poprzednim okresie w całym zakresie RM, ale również poziom realizacji tych świadczeń na rzecz pacjentów ze schorzeniami onkologicznymi.

Prezes Funduszu uznał także za istotny fakt przeprowadzone z odwołującym negocjacje, w wyniku których ustalono cenę jednostkową 8,9800 zł oraz liczbę 38530 punktów w zakresie świadczenia badania rezonansu magnetycznego (RM). W protokole końcowym z negocjacji zawarto ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny.

Natomiast za nie znajdujący uzasadnienia w niniejszej sprawie uznał zarzut naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wskazując, iż oferta odwołującego nie została odrzucona w części jawnej postępowania konkursowego.

Także Prezes Funduszu za nie zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów procesowych, a także nie podzielił argumentów odwołującego co do stwierdzenia, że "komisja działała wyjątkowo nieudolnie i niegospodarnie, gdyż proponując wszystkim zbliżony poziom ceny, zgodziła się ostatecznie w 80% wielkości kontraktów na ceny 9,50 zł i 9,49 zł".

W konkluzji organ odwoławczy Funduszu stwierdził, iż odwołujący nie wykazał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ naruszył w toku postępowania konkursowego zasady określone w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Skargę na wymienioną na wstępie decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. (dalej "skarżąca"), wnosząc o uchylenie decyzji obu organów i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

` 1) art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie, skutkujące nieprzeprowadzeniem ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo, że przepis ten nakazywał podjęcie tych czynności w sytuacji uwzględnienia odwołania;

2) art. 134 ust. 1 ustawy ww. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 142 ust. 5, art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 ustawy, poprzez ich nieuwzględnienie, skutkujące nierównym traktowaniem skarżącego, przyznaniem mu zaniżonej wartości kontraktu wbrew ilości punktów uzyskanych w rankingu ofert, jak również stosowanie kryteriów preferujących podmioty dłużej działające na rynku, bez względu na jakość i cenę wykonywanych przez nie świadczeń;

3) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca podniosła, iż organy Funduszu nie wydały stosownego postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a., pomimo nie udostępnienia spółce pełnych materiałów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, iż zaskarżona decyzja Prezesa NFZ aprobuje niejasny tok rozumowania organu I instancji, który nie przedstawił w transparentnej formie, dlaczego poszczególni oferenci otrzymali taką, a nie inną kwotę kontraktu na świadczenia zdrowotne finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Zwrócono uwagę, iż w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji podmioty istniejące dłużej na rynku uzyskiwały preferencyjne traktowanie, za pomocą przyjętej przez organ Funduszu formuły "potencjału", wadliwie przyjęto według skarżącej odniesienie się nie tylko do realizacji umów w poprzednim okresie ale również do danych o kolejkach oczekujących. Kryteria te stanowiły dyskryminację niektórych oferentów. W ocenie spółki wyliczenia oparte na "metodologii" i "algorytmach" przedstawianych w zaskarżonych decyzjach w żaden sposób nie pozwalają na uzyskanie wyników pokrywających się z finalnie przyznanymi kontraktami.

Skarżąca wskazując na przepis art. 154 ust. 7 ustawy podnosiła, że w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Funduszu obowiązkiem właściwego miejscowo Dyrektora NFZ jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy z zastosowaniem przepisów art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy. Tymczasem Dyrektor [...] OWNFZ z pominięciem przepisu art. 154 ust. 7 ustawy nie przeprowadził ponownie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie ponownych rokowań ograniczając się wyłącznie do rozpatrzenia odwołania spółki.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, przedstawiając przebieg postępowania, wniósł o oddalenie skargi. W zakresie błędnej wykładni i naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wyjaśnił, że decyzją z dnie [...] stycznia 2013 r., nie uwzględnił on odwołania, tylko uchylił wydaną przez dyrektora [...]OW NFZ decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dalej wywiódł, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wydanie rozstrzygnięcia przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania nie uruchamia procedury z art. 154 ust. 7 ustawy ww., a powoduje konieczność wydania kolejnej decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga U. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. – naruszają przepisy prawa.

Niezależnie od podnoszonych przez skarżącego argumentów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Prezes NFZ nie rozważył czy w świetle art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej było możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję Nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepis art. 154 ust. 7 ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Na powyższą kwestie także zwrócił uwagę NSA w wyroku w sprawie II GSK 121/12, gdzie stwierdził: "Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Prezes Funduszu, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wywodził, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których na skutek odwołania organ II instancji odwołanie uwzględni. W niniejszej sprawie, w ocenie Prezesa NFZ taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wydając orzeczenie kasacyjne, a nie orzeczenie uwzględniające odwołanie. Jest to argumentacja błędna.

Zauważenia bowiem wymaga, że pierwsze odwołanie spółki doprowadziło do wydania decyzji nr [...] przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego we W. w dniu [...] sierpnia 2012 r., zaś skarżąca zmierzała do ponownego dokonania oceny jej oferty. Dyrektor [...] OWNFZ decyzją ww. odwołanie to oddalił, co z kolei skutkowało złożeniem przez spółkę odwołania do Prezesa Funduszu.

Nie ulega wątpliwości, że orzekając w drugiej instancji Prezes Funduszu (decyzja z [...] stycznia 2013 r.), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] OWNFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że "zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja zostaje uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania – jak w sentencji".

Orzekając ponownie Dyrektor [...] OWNFZ odwołanie oddalił decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. i dlatego dopiero w tym momencie spółka mogła podnieść zarzut naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy wskazując na obowiązek organu I instancji wynikający z tego przepisu.

Przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania tych przepisów w takich sprawach wprost nie wyłączają. Mając na uwadze argumentację Prezesa Funduszu wywodzoną z art. 138 § 2 k.p.a. zauważyć należy, iż niezależnie od treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przepis art. 138 § 2 k.p.a. określa granice jego stosowania - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a te konieczne wyjaśnienia zakresowo nie można uznać za możliwe do przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a., gdyż nie mają charakteru dodatkowego/uzupełniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Uchylając zatem decyzję Dyrektora [...] OWNFZ w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi Funduszu, Prezes NFZ nieprawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż działał niejako poza odwołaniem skarżącej, gdyż jego decyzja uchylająca nie odnosiła się do uwzględnienia odwołania spółki. Podkreślić należy, że Prezes Funduszu mógł wydać decyzję kasacyjną z dnia [...] stycznia 2013 r., eliminując decyzję pierwszoinstancyjną z obrotu prawnego w całości, wyłącznie dlatego, że spółka wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała wielkość przyznanego kontraktu w stosunku do innego oferenta o niższej ocenie punktowej oferty.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem, pod warunkiem, iż organ odwoławczy ma możliwość na podstawie przedstawionych przez organ I instancji materiałów i dowodów wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne. Zatem wydając decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdzającą konieczność uchylenia decyzji zaskarżonej (z dnia [...] sierpnia 2012 r.) w całości i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, Prezes Funduszu uznał jednocześnie, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ponownie, gdyż organ odwoławczy nie mógł badanej decyzji zweryfikować ze względu na braki niedające się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. W innym przypadku wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby niedopuszczalne. Zakres postępowania, jaki powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji po uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy określał natomiast art. 154 ust. 7 ustawy obowiązujący w stanie prawnym w chwili wydawania decyzji w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tym przepisem - w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4 (od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu), przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy wynika zatem, że uwzględnienie odwołania przez organ Funduszu drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, którego to obowiązku organ Funduszu nie dopełnił z naruszeniem wymienionego przepisu w zakresie mającym wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie II GSK 121/12 i z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie II GSK 1163/12).

Stanowisko takie (zawierające odniesienie do treści art. 154 ust. 7 ustawy) potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 655/13, wywodząc, iż: "W tym zakresie, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, wprowadza jednoznaczną regulację, z której wynika, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie może orzekać w postępowaniu odwoławczym tylko w sposób przewidziany w art. 154 ust. 7 ustawy przyjmując, że odwołanie miało uzasadnione podstawy. Zatem, uwzględnienie odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. musiało skutkować wdrożeniem trybu określonego w art. 144 pkt 1 lub 145 ustawy, a nie rozpoznania odwołania w ramach wyznaczonych przez przepisy k.p.a. Właśnie ta odmienność jest modyfikacją zasad orzekania wyznaczonych w k.p.a. przez ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z tego też względu, poprawnie Sąd I instancji wskazał na naruszenie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia tych przepisów w decyzji będącej przedmiotem skargi. W kontekście tych uwag, zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być uwzględniony".

Na marginesie jedynie, wobec zarzutów skargi, wskazać należy, że w cytowanym powyżej wyroku (sygn. akt II GSK 655/13), NSA stwierdził również, że: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest jego etapem. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Zatem, organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.)". Zatem akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie wypowiadał się w kwestii pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze uznając je za przedwczesne.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.