Postanowienie Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 53/94
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1994-10-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 204 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przewidziana w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie może być przez sąd administracyjny odrzucona na podstawie art. 204 par. 1 Kpa tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta uchwała organów gminy, stanowiąca podstawę tej skargi.

TEZY

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przewidziana w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie może być przez sąd administracyjny odrzucona na podstawie art. 204 par. 1 Kpa tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta uchwała organów gminy, stanowiąca podstawę tej skargi.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta (...) w sprawie sprzedaży działek budowlanych na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 28 lutego 1994 r. SA/Kr 2461/93

postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Rada Miasta S.-K. uchwałą (...) z dnia 30 czerwca 1993 r. ustaliła zasady sprzedaży działek budowlanych byłym właścicielom na zasadzie pierwszeństwa, po cenach nabycia przez Skarb Państwa zaktualizowanych przez biegłego rzeczoznawcę. Wojewoda K. rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 23 lipca 1993 r. stwierdził nieważność tej uchwały, ponieważ została podjęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, który nie obowiązywał w dniu podjęcia powyższej uchwały. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ zniosła bowiem pierwszeństwo nabycia nieruchomości, które przewidywał art. 17 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym tej ustawy z 1989 r. Oparcie przedmiotowej uchwały na nieobowiązującym przepisie prawa stanowi, zdaniem Wojewody, rażące naruszenie prawa i daje tym samym Podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, Rada Miasta S.-K. wnosiła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody K. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz sprzeczność ustaleń Wojewody z "faktycznym brzmieniem uchwały". Zdaniem skarżącego zarzut oparcia przedmiotowej uchwały na nieobowiązującym przepisie art. 17 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest chybiony, ponieważ uchwała dotyczyła nabytych a nie zrealizowanych uprawnień właścicieli działek, natomiast powyższy przepis tej ustawy powołano jedynie w celu określenia przedmiotu uchwały. Postanowienia uchwały są zgodne z prawem, gdyż Rada Miasta nie wyraziła zgody na sprzedaż działek na rzecz byłych właścicieli po cenie obowiązującej w dacie wykupu, lecz postanowiła sprzedać dziatki na rzecz tych właścicieli bez przetargu po cenie zaktualizowanej przez biegłego rzeczoznawcę.

Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził ponadto, że również powołany przez skarżącego przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie mógł stanowić podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, bowiem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1992 r. (...), w sprawach objętych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepis ten nie ma zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 1994 r., (...) skargę odrzucił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwała danej gminy. Skoro Rada Miasta S.-K. nie podjęcia uchwały upoważniającej Prezydenta Miasta do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K., to zdaniem Sądu brak ten, zgodnie z przyjętą już praktyką orzeczniczą, nie może być uzupełniony po złożeniu skargi.

Powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie do merytorycznego rozpoznania. Rewizja zarzuca zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 204 par. 1 Kpa oraz art. 98 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, podając w uzasadnieniu, że wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest sprzeczna z ustawową zasadą sądowej ochrony samodzielności gminy oraz dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie zawiera dostatecznego uzasadnienia zarzutu rażącego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Biorąc natomiast z urzędu pod rozwagę okoliczność, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa materialnego, Sąd Najwyższy miał m.in. na uwadze, że samodzielność gminy gwarantowana m.in, przez prawo złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze zagrażające tej samodzielności nie powinna być rozpatrywana tylko w takim kontekście, czy uchwała właściwego organu gminy stanowi konieczny element aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tzn. element inicjujący akt zaskarżenia i upoważniający Prezydenta Miasta do złożenia w jej imieniu skargi do sądu, Przyjmując za trafne zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91, że czynność organu gminy polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie wewnętrzne, Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu postanowienia pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 41/94 /OSNAPU 1994 nr 6 poz. 92/, zgodnie z którym daty podjęcia tej uchwały nie można traktować jako ewentualnej samoistnej przesłanki wykluczającej w ogóle prawo do skargi, bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wiąże prawo gminy do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia takiej uchwały, a nie z datą, w jakiej została ona podjęta. Zawarty w powołanym wyżej przepisie ustawy o samorządzie terytorialnym zwrot, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny musi być uchwała organu gminy, która może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Sąd Najwyższy rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu wyżej powołanego postanowienia Sądu Najwyższego, że tylko w tym, kontekście nabierają właściwego znaczenia te normy ustawy samorządowej, które kształtują ustrój samorządu terytorialnego, m.in. prawo gminy do wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym, prawo do ochrony sądowej przed działaniami ograniczającymi samodzielność gminy. Należy w związku z tym przyjąć, że nieprzedłożenie uchwały organu gminy, o której mowa w art. 89 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, w dniu wniesienia skargi, nie upoważnia sądu administracyjnego do jej odrzucenia na podstawie art. 204 par. 1 Kpa. Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu powyższego postanowienia Sądu Najwyższego, że: po pierwsze - okoliczności tej nie należy traktować jako braku formalnego skargi w rozumieniu cytowanego przepisu Kpa, skoro uchwała ta stanowi zdarzenie odrębne od samego aktu wniesienia skargi, a zatem upoważnienie organu gminy do wniesienia skargi może być udzielone w uchwale przedstawionej w czasie toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym, aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi; po drugie-granice wstępnej kontroli skargi dokonywanej w trybie art. 204 par. 1 Kpa nie mogą być dowolnie poszerzone, gdyż oznaczałoby to ograniczenie prawa skargi do sądu, a w konsekwencji ograniczenie ochrony sądowej; po trzecie - brak uchwały organów gminy w dniu wniesienia skargi nie czyni jej "niedopuszczalną" w rozumieniu art. 204 par. 1 Kpa, skoro uchwała taka stanowi "podstawę wniesienia skargi", tzn. akt o wewnętrznym odniesieniu do organu gminy składającego skargę, a nie element wymagań odnoszących się do jej formy lub treści; po czwarte - wstępna kontrola dopuszczalności skargi została uregulowana całościowo w art. 204 Kpa i nie jest możliwe konstruowanie innych, nie przewidzianych w tym przepisie, metod i form tej kontroli.

W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd Administracyjny odrzucając skargę Rady Miasta S.-K., wykroczył poza upoważnienie wynikające z art. 204 par. 1 w związku z art. 207 par. 6 Kpa Skoro ponadto zaskarżone postanowienie zostało wydane także z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, należy stwierdzić, że Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem rażąco naruszył art. 2 ust. 3 tej ustawy, bowiem bezpodstawnie odmówił skarżącemu Miastu ochrony sądowej. Do istoty określonej w art. 2 ust. 3 ustawy zasady sądowej ochrony samodzielności gmin należy bowiem nie tylko prawo gminy do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz także prawo do rozpatrzenia tej skargi w sprawnym, rzetelnym i sprawiedliwym postępowaniu sądowym.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa orzekł jak w sentencji.