Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 878/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 878/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), WSA Waldemar Michaldo, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 23 listopada 2022 r., w sprawie ze skargi A.M., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Łodzi, z dnia 27 czerwca 2022 r. nr 120/22/CUL/210000, w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., , , uchyla zaskarżoną decyzję .,


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. A.M. (dalej: Płatniczka, Skarżąca) złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek RDZ-B6 o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach. Skarżąca wnosiła o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należnych składek za okres od marca do maja 2020 r.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr 180000/71/461482/2020/ZPWWO Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie (dalej: organ, ZUS) odmówił Płatniczce prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 31zo ust. 1 i 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., zwanej dalej ustawą COVID-19). Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 31zq ust. 3 tej ustawy warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Mając na względzie treść powyższych przepisów, ZUS uznał, iż z uwagi na fakt, że do 30 czerwca 2020 r. Płatniczka nie wywiązała się z terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA oraz raportów za ubezpieczonych za maj 2020 r., nie spełniła warunków do zwolnienia z opłacania składek za wnioskowany miesiąc.

Pismem z dnia 2 września 2020 r. A.M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że zgodnie z przepisami związanymi ze zwolnieniem zapłaty ZUS za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020r., jednym z warunków było złożenie deklaracji do 30 czerwca 2020 r. Jednakże w związku z działaniem programu Płatnik, deklaracja za maj została złożona 8 lipca 2020 r. Spowodowane to było niemożnością złożenia wcześniejszego, ze względu na czas oczekiwania na przetworzenie przez ZUS wyrejestrowań i zgłoszeń pracowników jakich dokonano w czerwcu 2020 r. Skarżąca wyjaśniła, że w okresie od 1 czerwca do 6 lipca złożono 22 deklaracje zgłoszeniowe. Organ rentowy przetworzył je dopiero z początkiem lipca i dopiero 8 lipca była możliwość złożenia deklaracji za maj. Można to sprawdzić poprzez sprawdzenie żądania złożenia deklaracji DRA 01 05 2020r. w systemie Płatnik od strony ZUS.

Decyzją z dnia 27 października 2020 r. nr 180300/71/0144426/2020-RED-MF-RDZ Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję ZUS z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr 180000/71/461482/2020/ZPWWO. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ po przypomnieniu m.in. treści art. 31zo ust. 1 i 1a i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, zauważył w kontekście przytoczonych regulacji, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Organ zaznaczył, iż w dniu 4 września 2017 r. z datą od 1 maja 2017 r. Płatniczka złożyła druk ZWUA "wyrejestrowanie z ubezpieczeń" z kodem tytułu ubezpieczenia 0510. Tego samego dnia tj. 4 września 2017 r. A.M. dokonała wstecznie zgłoszenia do ubezpieczeń na zasadach ogólnych z kodem tytułu ubezpieczenia 0510 z datą powstania obowiązku od 1 maja 2017 r. - tym samym była ona zobowiązana do złożenia deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA oraz imiennych raportów za pracowników od maja 2017 r. Zgodnie z danymi CEIDG w okresie od maja 2017 r. do maja 2020 r. nie zgłaszała przerw w prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej. ZUS wskazał, iż z uwagi na fakt, że mimo obowiązku Płatniczka nie złożyła deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA oraz imiennych raportów za pracowników za maj 2020 r. w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. (deklaracje rozliczeniowe DRA za miesiąc maj 2020 r. wpłynęły do Zakładu drogą elektroniczną w dniu 8 lipca 2020 r.), a w przekazanych do ZUS deklaracjach rozliczeniowych DRA Płatniczka wskazała inną podstawę wymiaru na ubezpieczenie społeczne niż ta, na jaką utworzył się wymiar z urzędu na podstawie ostatniej złożonej przez nią deklaracji, tj. za kwiecień 2020 r. - nie spełniła warunku do zwolnienia z opłacania składek za wnioskowane miesiące tj. maj 2020 r. Zatem Zakład odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania należności za w/w miesiąc.

Od powyższej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A.M. pismem z dnia 24 listopada 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1137/21 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 października 2020 r. nr 180300/71/0144426/2020-RED-MF-RDZ. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy wykazała naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób właściwy podstawowego i właściwie jedynego zarzutu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sformułowała bowiem zarzut dotyczący funkcjonowania systemu teleinformatycznego ZUS przeznaczonego do składania deklaracji, wskazując na brak możliwości ich wcześniejszego złożenia ze względu na czas oczekiwania na "przetworzenie" przez ZUS wyrejestrowań i zgłoszeń pracowników jakich dokonano w czerwcu 2020 r. Tymczasem organ w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższej kwestii, ograniczając się jedynie do lakonicznego stanowiska sprowadzającego się do stwierdzenia, że uchybienie przez skarżącą terminowi do złożenia deklaracji skutkuje odmową przyznania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek we wnioskowanym okresie, a także stwierdzenia, iż w przekazanych do ZUS deklaracjach rozliczeniowych DRA Płatniczka wskazała inną podstawę wymiaru na ubezpieczenie społeczne niż ta, na jaką utworzył się wymiar z urzędu na podstawie ostatniej złożonej przez nią deklaracji, tj. za kwiecień 2020 r. - nie spełniła warunku do zwolnienia z opłacania składek za wnioskowane miesiące, tj. maj 2020 r. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż takie lakoniczne podejście organu, całkowicie pomijające okoliczności powoływane przez stronę skarżącą, nie sprzyja realizacji zasady określonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Zdaniem Sądu, decyzja organu II instancji nie została poprzedzona czynnościami dowodowymi mającymi zweryfikować prawidłowość twierdzeń formułowanych przez skarżącą i jako taka jest co najmniej przedwczesna i musiała ulec wyeliminowaniu z porządku prawnego.

Sąd wskazał, że przede wszystkim w aktach sprawy brak dowodów potwierdzających prawidłowość działania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie składania deklaracji rozliczeniowych w okresie, w którym to skarżąca była zobowiązana do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., a to oznacza, że kluczowy zarzut wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie został przez organ prawidłowo rozpoznany. Tym samym organ naruszył w sposób oczywisty również przepis art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe implikuje, zdaniem Sądu, iż na kanwie rozpatrywanego stanu faktycznego doszło także do naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nierozpoznanie przez organ tego kluczowego zarzutu uniemożliwia bowiem Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przez ZUS art. 31zo ust. 1 i 1a i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ winien wystąpić do komórki organizacyjnej ZUS, mającej zgodnie ze Statutem i Regulaminem organizacyjnym ZUS za zadanie monitorowanie funkcjonowania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie aplikacji do składania deklaracji, o udzielenie informacji, czy odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu, mające wpływ na możliwość składania deklaracji przez skarżącą za miesiąc maj, a w przypadku braku wystąpienia tego typu zdarzeń wyjaśnić, czy istotnie podnoszony przez Płatniczkę brak "przetworzenia" złożonych przez nią w okresie od 1 czerwca do 6 lipca 2020 r. 22 deklaracji zgłoszeniowych uniemożliwiał jej złożenie deklaracji za maj 2020 r. przed końcem czerwca 2020 r. Ponadto Sąd powołał się na treść art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 i nakazał by organ szerzej odniósł się także do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając bliżej kwestię zwolnienia lub też jego braku w przypadku skarżącej (art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przedstawiając w tym zakresie stosowne dowody. Zebrany materiał dowodowy ZUS miał poddać ocenie zgodnie z przepisem art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. nr 120/22/CUL/210000 Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr 180000/71/461482/2020/ZPWWO. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 47 ust. 1 i ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i stwierdził, że z uwagi na to, że w maju 2020 r. A.M. opłacała składki również za pracowników, zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zobowiązana była do złożenia deklaracji rozliczeniowej oraz imiennych raportów miesięcznych w terminie do 15 czerwca 2020 r. Natomiast ustawowym terminem do złożenia ww. dokumentów w ramach ustawy o COVID-19 był 30 czerwca 2020 r. Ww. terminu Płatniczka nie zachowała, gdyż deklaracja za maj 2020 r. wpłynęła do ZUS w dniu 8 lipca 2020 r.

Odnośnie twierdzenia Skarżącej, że nie mogła złożyć dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. w wymaganym terminie z uwagi na utrudnienia w działaniu programu Płatnik organ wyjaśnił, że w programie Płatnik strona ZUS nie ma możliwości sprawdzenia, kiedy klient logował się do ww. programu i jakie wykonywał w nim czynności. Program Płatnik jest bowiem aplikacją desktopową i wszelkie takie informacje są zapisywane tylko na komputerze klienta. Natomiast w ZUS zapisywane są dopiero informacje jak klient wykona wysyłkę dokumentu elektronicznie przez program Płatnik. Dokumenty zgłoszeniowe (ZUS ZUA, ZUS ZZA) oraz wyrejestrowujące (ZUS ZWUA) przetwarzane są w ciągu 24 godzin od ich wysłania przez klienta do ZUS. Jeżeli dokument zostanie wysłany w godzinach popołudniowych, wtedy jego przetworzenie może trwać do 36 godzin. W przypadku wystąpienia problemów z wysyłką dokumentów ze strony ZUS, na stronie https://www.zus.pl/en/o-zus/komunikatv/komunikaty techniczne zamieszczany jest stosowny komunikat. Brak ww. komunikatu oznacza wystąpienie problemu indywidualnie u klienta. W takim przypadku klient winien go zgłosić za pośrednictwem infolinii ZUS lub pisemnie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, że problemy z funkcjonowaniem programu Płatnik w maju i czerwcu 2020 r. występowały: 22 maja 2020 r. w godzinach od 18:00 do 23:30 mogły występować ograniczenia w komunikacji elektronicznej z ZUS w programie Płatnik, 18 czerwca 2020 r. od godziny 21:00 do godziny 06:00 dnia następnego wystąpiła przerwa w komunikacji elektronicznej z ZUS w programie Płatnik, 26 czerwca 2020 r. w godzinach od 18:00 do 23:30 mogły występować ograniczenia w komunikacji elektronicznej z ZUS w programie Płatnik. Natomiast ograniczenia w dostępie do portalu PUE ZUS występowały: w nocy z 6 na 7 maja 2020 r. od godziny 22:00 do 3:00, w nocy z 9 na 10 maja 2020 r. od godziny 21:00 do godziny 2:00, w nocy z 25 na 26 maja 2020 r. od godziny 22:00 do godziny 3:00, w nocy z 29 na 30 maja 2020 r. od godziny 22:00 do godziny 3:00, w nocy z 30 na 31 maja 2020 r. od godziny 22:00 do godziny 6:00, 31 maja 2020 r. od godziny 20:00 do godziny 22:00, w nocy z 18 na 19 czerwca 2020 r. od godziny 22:00 do godziny 3:00, w nocy z 19 na 20 czerwca 2020 r. od godziny 22:00 do godziny 3:00, 26 czerwca 2020 r. w godzinach 18:00-23:30, z 26 na 27 czerwca 2020 r. od godziny 11:00 do godziny 3:00. W pozostałych dniach system działał prawidłowo. Informacje o problemach technicznych, które dotyczyły m.in. działania programu Płatnik oraz portalu PUE ZUS dostępne są na stronie internetowejwww.zus.pl.

W związku z tym organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. nie zostały przez A.M. przekazane do ZUS w ustawowym terminie z powodu problemów związanych z funkcjonowaniem systemu teleinformatycznego ZUS przeznaczonego do składania dokumentów rozliczeniowych i zgłoszeniowych.

W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że z uwagi na to, że Płatniczka nie złożyła w wymaganym terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ten miesiąc. Organ podkreślił przy tym, że od 4 maja 2020 r. została przywrócona standardowa obsługa klientów w placówkach ZUS, a zatem istniała możliwość złożenia dokumentów rozliczeniowych w salach obsługi klientów jednostek ZUS. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do zwolnienia A.M. z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r.

Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zgodziła się A.M. i pismem z dnia 18 lipca 2022 r. wniosła na nią skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej,

2) art. 123 § 1 oraz art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z nie zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie,

3) art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez niewyjaśnienie wszystkich zgłaszanych w odwołaniu wniosków, w tym związanych z próbą wysłania deklaracji za maj w terminie do końca czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z przepisami związanymi ze zwolnieniem zapłaty ZUS za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r., jednym z warunków było złożenie deklaracji do 30 czerwca 2020 r. Jednakże w związku z działaniem programu Płatnik, deklaracja za maj została złożona 8 lipca 2020 r. Spowodowane to było niemożnością złożenia wcześniejszego, ze względu na czas oczekiwania na przetworzenie przez ZUS wyrejestrowań i zgłoszeń pracowników jakich dokonano w czerwcu 2020 r. Skarżąca podała, że w okresie od 1 czerwca do 6 lipca złożono 22 deklaracje zgłoszeniowe. Organ rentowy przetworzył je jednak dopiero z początkiem lipca i dopiero 8 lipca była możliwość złożenia deklaracji za maj. Zdaniem Skarżącej, można to sprawdzić poprzez sprawdzenie żądania złożenia deklaracji DRA 01 05 2020r. w systemie Płatnik od strony ZUS. Skarżąca zauważyła, że wprawdzie w decyzji organ stwierdził, iż nie może przedstawić potwierdzeń prób logowania i składania deklaracji, jak również braku dowodów odrzucania składanych sprawozdań, jednak, w jej ocenie jest to podyktowane brakiem chęci przedstawienia dowodów korzystnych dla ubezpieczonego. Każdy bowiem system, do którego można się zalogować, ma historię logowania, tym bardziej, że logowanie nastąpiło, ale z powodów leżących po stronie ZUS deklaracja nie została złożona. Jako dowód Skarżąca przedstawiła wydruk logowań i próby składania deklaracji z systemu Płatnik za okres od 23 do 29 czerwca 2020 r. Skarżąca wskazała, że w dniu 23 czerwca była zmiana danych u pracownika A.L., gdzie był zarejestrowany na podstawie danych paszportowych i w dniu 23 czerwca 2020 r. wyrejestrowano go według danych paszportowych i zarejestrowano według PESEL. Próba złożenia deklaracji za maj 2020 r. na podstawie zmienionych danych nie powiodła się ani 23, ani 29 czerwca. Skarżąca została poinformowana telefonicznie, że trzeba kilka dni zaczekać aż ZUS zaktualizuje nowe dane pracownika. Skarżąca wskazała, że zmiana danych pracownika w systemie nie odbywa się automatycznie po przesłaniu elektronicznym nowych danych. System potrzebuje czasu, aby zmiana została dokonana. System również nie informuje, że dokonał zmiany. Zdaniem Skarżącej, trudno weryfikować bez przerwy czy zmiany już w systemie zostały dokonane. Podatnik nie ma możliwości dokonać tego błyskawicznie, aby móc wysłać deklarację z nowymi danymi. Jednocześnie aby dokonać zmian, trzeba wyrejestrować pracownika ze starymi danymi, a zarejestrować go już z nowymi danymi. System tego samego pracownika traktuje jako dwóch płatników składek i w sytuacji kiedy nie przetworzy danych, często trwa to kilka, lub kilkanaście dni, podatnik nie jest w stanie wysłać deklaracji, gdyż system zgłasza błąd. Zdaniem Skarżącej, ZUS ma narzędzia, gdyż jest administratorem danych, aby sprawdzić, że w czerwcu próbowała przesłać deklaracje za maj, a system deklaracji nie przyjął i dlaczego. Administrator systemu Płatnik w ZUS ma możliwości i może prześledzić wszystkie logowania do systemu oraz stwierdzić, iż do przekroczenia terminu doszło z przyczyn przez podatnika niezawinionych, gdyż zmiana danych pracownika nie powinna odbywać się na wspomnianych zasadach, lecz powinna być prostsza i szybsza, a na to podatnik nie ma wpływu, gdyż program został narzucony jednostronnie przez ZUS i to ZUS ma monopol na takie działanie systemu. Dlatego też Skarżąca uważa, że nieuwzględnienie odwołania narusza zasadę zaufania wyrażoną w art. 2 i art. 7 Konstytucji w związku z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, jak również art. 122 Ordynacji podatkowej, gdyż organ nie podjął żadnych działań, w tym zgłoszonych w odwołaniu, aby wyjaśnić powyższą sprawę. Naruszono tym sposobem również art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto organ naruszył art. 123 § 1 oraz art. 200 o.p. gdyż podatnik nie mógł się zapoznać ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Dlatego też Skarżąca wniosła o uwzględnienie opóźnionej deklaracji jako złożonej w terminie.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania (na ręce ich pełnomocników) o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 21 września 2022 r. wskazał adres elektroniczny na platformie ePUAP i wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Natomiast pełnomocnik organu w piśmie z dnia 12 września 2022 r. podał adres elektroniczny niebędący adresem elektronicznym na platformie ePUAP oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, względnie o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 29 września 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1137/21 decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 października 2020 r. nr 180300/71/0144426/2020-RED-MF-RDZ, którą utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję ZUS z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr 180000/71/461482/2020/ZPWWO o odmowie zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Uchylając decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających prawidłowość działania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie składania deklaracji rozliczeniowych w okresie, w którym skarżąca była zobowiązana do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., co oznacza, że kluczowy zarzut w sprawie nie został przez organ prawidłowo rozpoznany. W związku z powyższym Sąd nakazał by organ wystąpił do komórki organizacyjnej ZUS, mającej zgodnie ze Statutem i Regulaminem organizacyjnym ZUS za zadanie monitorowanie funkcjonowania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie aplikacji do składania deklaracji, o udzielenie informacji, czy odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu, mające wpływ na możliwość składania deklaracji przez skarżącą za miesiąc maj, a w przypadku braku wystąpienia tego typu zdarzeń wyjaśnił, czy istotnie podnoszony przez skarżącą brak "przetworzenia" złożonych przez nią w okresie od 1 czerwca do 6 lipca 2020 r. 22 deklaracji zgłoszeniowych uniemożliwiał jej złożenie deklaracji za maj 2020 r. przed końcem czerwca 2020 r. Ponadto Sąd nakazał by organ szerzej odniósł się do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 in fine, wyjaśniając bliżej kwestię zwolnienia lub też jego braku w przypadku skarżącej (art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przedstawiając w tym zakresie stosowne dowody. Zebrany materiał dowodowy ZUS miał poddać ocenie zgodnie z przepisem art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).

W ocenie Sądu, orzekający w II instancji organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1137/21. W zaskarżonej decyzji organ podał co prawda dni i godziny, w których występowały problemy z funkcjonowaniem programu Płatnik w maju i czerwcu 2020 r. oraz ograniczenia w dostępie do portalu PUE ZUS, jednak swoich twierdzeń nie poparł żadnymi dowodami. Tym samym w aktach sprawy nadal brak jest dowodów potwierdzających prawidłowość działania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie składania deklaracji rozliczeniowych w okresie, w którym skarżąca była zobowiązana do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Oznacza to, że kluczowy zarzut skarżącej nie został przez organ prawidłowo rozpoznany.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku tut Sądu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt 331/21. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "skutki nieprawidłowego działania systemów teleinformatycznych służących do komunikacji płatników nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów płatników. Skoro aplikacja do składania deklaracji ma służyć zobowiązanym z tytułu składek, a zarazem usprawniać proces ich składania, to skorzystanie z niej nie może być "pułapką" dla płatników. Zatem ryzyko nieprawidłowego działania systemu teleinformatycznego obciąża ZUS jako administratora aplikacji, a nie płatników. Dlatego każdy przypadek nieprawidłowego działania aplikacji służącej do składania deklaracji zgłaszany przez płatnika powinien być wszechstronnie wyjaśniony przez organy ZUS i udowodnienie tej okoliczności nie może być przerzucane na składającego deklarację płatnika. To ZUS, jako administrator systemu teleinformatycznego, jest odpowiedzialny za prawidłowe jego działanie i to organ, a nie płatnik, dysponuje wiedzą, czy aplikacja w danym dniu działa prawidłowo, czy też nie (podkreślenie Sądu).". Tym samym ustalenia w przedmiocie prawidłowości funkcjonowania systemu teleinformatycznego ZUS są kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponadto w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się szerzej, pomimo zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 26 października 2021 r., do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 in fine i nie wyjaśnił bliżej kwestii wymienionego tam zwolnienia lub też jego braku w przypadku skarżącej.

Powyższe bez wątpliwości stanowi o niewykonaniu przez organ wytycznych sądowych i zaniechaniu przez zobowiązany do tego organ zgromadzenia materiału dowodowego i dokonania stosownych ustaleń, które poprzedzałyby rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest zatem stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ ani w oparciu o gołosłowne twierdzenia tego organu nie poparte żadnymi dowodami. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd oceniał prawidłowość poczynionych przez organy ustaleń faktycznych w oparciu o tylko jemu znane dane i dowody, nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu, analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organ ustaleń odnośnie funkcjonowania systemu teleinformatycznego ZUS. Jak to już zostało powyżej wskazane przedmiotowa okoliczność jest kluczowa, gdyż zgodnie z treścią art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...), chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W przypadku zatem jednoznacznego ustalenia, że system teleinformatyczny działał prawidłowo, skarżącej nie przysługiwałoby zwolnienie z opłacania należnych składek.

Nieudokumentowanie przez organ okoliczności dotyczących prawidłowości funkcjonowania systemu teleinformatycznego stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Takie działanie organu stanowi również naruszenie art. 11 k.p.a., ponieważ nie doszło w tym zakresie do prawidłowego uzasadnienia decyzji. Powyższy przepis zobowiązuje organ do działania zgodnie z zasadą przekonywania, która ma na celu przekonanie strony, iż decyzja jest słuszna i ograniczyć konieczność zastosowania środków przymusu podczas jej wykonania. Tego typu postępowanie narusza również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów sformułowaną w art. 8 k.p.a.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii zwolnienia skarżącej z opłacania należności z tytułu składek za maja 2020 r., gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do zarzutu skarżącej o wadliwym działaniu systemu teleinformatycznego ZUS w okresie kiedy była zobowiązana do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. oraz do twierdzeń organu, że w tym okresie system ten działał prawidłowo.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, tak jak chce tego organ, że złożenie przez skarżącą dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. nastąpiło po terminie, to organ w realiach niniejszej sprawy winien zastosować art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc już po upływie terminu na złożenie przez skarżącą deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., to niewątpliwie obejmuje on zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) i obowiązywał do dnia 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1332/21).

Podkreślić należy, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 27 czerwca 2022 r., na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązywał już stan epidemii, to jednak w toku ponownie toczącego się postępowania administracyjnego organ winien był uwzględnić treść art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 ponieważ do uchybienia terminu przez skarżącą doszło w trakcie obowiązywania stanu epidemii.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku oraz w wyroku z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1137/21 i wykonać zawarte w nim zalecenia, tj. przedstawić dowody pozwalające ustalić, czy w okresie, w którym skarżąca była zobowiązana do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. system teleinformatyczny ZUS działał prawidłowo. Ponadto organ winien odnieść się do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 in fine odnośnie kwestii zwolnienia lub też jego braku w przypadku skarżącej oraz rozważyć zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 tej ustawy.

Z tych względów Sąd, z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.