Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1074/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 106 ust.5 w zw. z art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 518/13 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego oraz pomocy w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od L.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 518/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 25 stycznia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [..]z dnia 6 sierpnia 2012 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego oraz pomocy w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 7 grudnia 2010 r., na wniosek L.P., działający z upoważnienia Burmistrza [..] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [..], przyznał wnioskodawcy zasiłek stały w wysokości 324 zł miesięcznie od 1 listopada 2010 r. do 30 listopada 2013 r. oraz pomoc w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres pobierania tego zasiłku.

W dniu 9 lipca 2012 r. organ pierwszej instancji zawiadomił L.P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia powyższej decyzji, wskazując na konieczność ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej uprawnionego.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r. Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] uchylił decyzję własną z 7 grudnia 2010 r.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 104 i art. 163 k.p.a., a także art. 2, art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 1 i 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s.. Organ podał, że mieszkanie dotychczas zajmowane przez L.P. w [..] przy ul. [..]należało do jego brata – A.P., który to mieszkanie sprzedał. Obecnie L.P. mieszka w mieszkaniu w [..] przy ul. [..], którego jest właścicielem. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jego dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Organ ustalił również, że A.P. w czerwcu 2012 r. wpłacił sprzedającemu mieszkanie jako zadatek na poczet ceny mieszkania kwotę 5000 zł. Następnie w dniu 6 lipca 2012 r., za pośrednictwem banku, przekazał L.P. kwotę 108000 zł jako darowiznę. W tym samym dniu L.P. kupił mieszkanie w [..] przy ul. [..]za kwotę 113000 zł, płacąc za nie w całości ze środków własnych, pochodzących z darowizny od brata A.P..

Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje osobie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wskazał też co uważa się za dochód w świetle art. 8 ust. 3 ustawy i powołał na art. 8 ust. 11 ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

W związku z powyższym uzyskaną przez L.P. z darowizny kwotę 108000 zł organ rozłożył na 12 rat po 9000 zł, co wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w kwocie 153 zł dało dochód miesięczny w wysokości 9153 zł, który przekraczał o 8676 zł kryterium dochodowe z art. 8 ustawy, wynoszące 477 zł. Powyższe zadecydowało o konieczności uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały.

W odwołaniu L.P. wywodził, że przez 20 lat mieszkał w mieszkaniu brata A.P., przy ul. [..]w [..], najpierw z całą rodziną, a od 10 lat, po rozwodzie, tylko z synem, który od urodzenia jest chory na [..]i utrzymuje się z renty socjalnej. Wcześniej skarżącemu pomagała matka, kupując żywność, odzież, środki czystości i leki. Po jej śmierci nie mógł sobie dać rady z kosztami utrzymania - narastały długi za czynsz, gaz i energię elektryczną. Wszystkie zaległości uregulował brat, który postanowił sprzedać należące do niego mieszkanie, a uzyskane środki przekazać odwołującemu się na zakup mniejszego lokalu. Środki te zostały od razu przelane na rachunek sprzedającego mieszkanie, a więc skarżący nie uzyskał żadnego dochodu. L.P. podkreślił, że sam prowadzi gospodarstwo domowe i pozostaje w bardzo trudnej sytuacji, gdyż z uwagi na stan zdrowia nie może znaleźć pracy, a pomoc ze strony opieki społecznej jest mu niezbędna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 25 stycznia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe, wywodziło, że katalog wyłączeń zamieszczony w art. 8 ust. 4 ustawy ma charakter zamknięty, a więc przychody z innych źródeł uznawane są za dochód. Do dochodów zaliczyć trzeba m.in. wszelkiego rodzaju darowizny pieniężne. Kolegium podało, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Natomiast zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei art. 106 ust. 5 ustawy stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5.

Zdaniem organu, jeżeli uzyskanie dodatkowego przychodu nastąpiło w okresie pobierania świadczeń, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie spornej decyzji ustala się, czy dana osoba w dalszym ciągu spełnia wymogi w zakresie kryterium dochodowego. Skarżący otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie i niewątpliwie jego sytuacja materialna uległa istotnej zmianie z chwilą otrzymania darowizny od brata. Bez znaczenia - w ocenie organu - jest okoliczność, że środki te w całości wydatkowane zostały na zakup mieszkania, a nie na bieżące potrzeby strony. Od lipca 2012 r. miesięczny dochód L.P. wynosi 9153 zł, czyli przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej. Tym samym, skoro zaistniała przesłanka wymieniona w art. 106 ust. 5 ustawy, rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję L.P. wniósł o jej uchylenie lub umorzenie długu. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana 25 stycznia 2013 r., a doręczono ją dopiero we wrześniu 2013 r. Natomiast OPS domaga się zwrotu zasiłku, który pobierał w okresie rozpatrywania odwołania, lecz skarżący nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] uznał, że wydane akty nie odpowiadają wymogom prawa.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 106 ust. 5 ustawy było ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego wobec powzięcia przez organ pierwszej instancji informacji o otrzymaniu przez niego - w drodze darowizny - kwoty 108000 zł. Organy obu instancji zgodnie uznały, że darowizna ta stanowi przychód skarżącego podlegający wliczeniu do dochodu, który od lipca 2012 r. wynosi 9153 zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej.

W przekonaniu Sądu I instancji, dokonując oceny w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy, organy nie dostrzegły, że w przepisie tym nie mówi się o dochodzie, ale o sytuacji dochodowej skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, jest to pojęcie szersze od dochodu. Dlatego zmiana sytuacji dochodowej strony nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat dochodu zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy, ale należy ocenić sytuację, w jakiej znajduje się strona. Na tle wykładni omawianej regulacji wyrażono pogląd, że zmiana sytuacji dochodowej strony w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy polega na tym, że strona bez udziału środków z pomocy społecznej ma realnie zabezpieczone niezbędne potrzeby życiowe, gdyż dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi. Zmiana sytuacji dochodowej nie jest jedynie pochodną dochodu wyliczonego w sposób określony w art. 8 ust. 3 ustawy, ponieważ dla stwierdzenia zaistniałych zmian nie można pominąć sytuacji, w jakiej znajduje się beneficjent pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 113/13, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organy nie wyjaśniły, czy uzyskane w drodze darowizny środki finansowe służyły tylko zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego w związku z utratą przez niego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że okoliczność, że środki te zostały w całości wydatkowane na zakup mieszkania (o ile tak rzeczywiście było) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu I instancji może się bowiem okazać, że przeznaczenie darowizny w całości na cel mieszkaniowy nie wpłynęło na stan finansów skarżącego i na poprawę warunków finansowych, w jakich pozostaje. Tymczasem kwestia ta jest kluczowa dla ustalenia, czy doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącego. Z tej bowiem przyczyny wszczęte zostało postępowanie w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego i pomocy w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z naruszeniem zatem art. 7 k.p.a., nakazującego m.in. podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz z naruszeniem pozostającego z tą regulacją w związku art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego rozstrzygający organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania, a następnie do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, organy nie wyjaśniły wskazanej kwestii o podstawowym znaczeniu dla postępowania prowadzonego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy. Podkreślenia wymaga, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia z zakresu pomocy społecznej jest odstępstwem od zasad ochrony praw nabytych i zasady trwałości decyzji ostatecznych. Dlatego tak ważne jest, aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy stan faktyczny był ustalony w sposób niebudzący żadnych wątpliwości oraz aby organ dokonał jego wszechstronnej oceny.

Podsumowując WSA w Opolu stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały oceny wpływu okoliczności w postaci uzyskania przez skarżącego darowizny na zmianę sytuacji dochodowej skarżącego, a odniosły się jedynie do pojęcia dochodu. W efekcie uprawniony jest pogląd, że nie wyjaśniono ponad wszelką wątpliwość, czy nastąpiła zmiana tej sytuacji. Natomiast od ustaleń w tym zakresie zależy prawidłowość prowadzonego postępowania w sprawie i możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 106 ust. 5 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie można również nie dostrzec, że zaskarżona decyzja wydana została przez Kolegium dnia 25 stycznia 2013 r., natomiast ekspediowano ją dopiero w dniu 25 września 2013 r., a więc po upływie ośmiu miesięcy od podjęcia rozstrzygnięcia. Niewątpliwie takie działanie organu godzi w zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., zwłaszcza jeśli uwzględni się okoliczność, że decyzja ta dotyczyła sprawy z zakresu pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że oceniane decyzje wydano z naruszeniem opisanych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyniło koniecznym uchylenie aktów wydanych w obu instancjach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, że naruszono jedynie przepisy prawa materialnego o uchylenie wyroku i oddalenie skargi strony.

Skarżący kasacyjnie organ podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a., przez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i uznanie, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności co do okoliczności, czy są podstawy do zastosowania art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz na związaniu organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania.

Stwierdzenie powyższego naruszenia doprowadziło do zobligowania organów do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pomimo, że nie istnieje konieczność prowadzenia tego rodzaju działań, gdyż stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony.

Zarzucono także naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. polegające na przyjęciu w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej, kryterium słusznościowego i celowościowego, podczas gdy kontrola ta może być sprawowana wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

W skardze sformułowano także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że otrzymanie darowizny w wysokości 108000 zł na zakup mieszkania, którego strona stała się właścicielem, nie zmienia sytuacji dochodowej i osobistej strony zamiast uznania, że przyjęta darowizna skutkuje wypełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 106 ust. 5 i w konsekwencji uprawnia organ administracji publicznej do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego organ wskazał, że w jego przekonaniu darowizna w kwocie 108000 zł stanowi dochód w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 8 ust. 4 stanowi zamknięty katalog świadczeń, których do dochodu się nie wlicza, a to oznacza, że wyłącznie wskazane w tym przepisie źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalenia zasiłku stałego. W katalogu tym nie znajduje się jednak przychód uzyskiwany z tytułu darowizny, a zatem ich uwzględnienie przy wyliczaniu dochodu należy uznać za prawidłowe. Ustawa o pomocy społecznej stanowi w tej mierze kompletną regulację i nie odwołuje się w zakresie pojęcia dochodu do innych ustaw.

Mając powyższe na uwadze, w prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pomocy społecznej zasadnie przyjął, że L.P. 6 lipca 2012 r. uzyskał dochód w wysokości 108000 zł, a tym samym nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, to zaś nakładało na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania mającego na celu zweryfikowanie decyzji przyznającej zasiłek stały w ustawowym trybie przewidzianym w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten określa przesłanki uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, zmierzającego do dokonania weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi przesłankę obligatoryjną, której wystąpienie nakłada na organ obowiązek zmiany lub uchylenia decyzji w sytuacji stwierdzenia, że uzyskiwany dochód nie uprawnia świadczeniobiorcy do otrzymywania świadczenia lub do otrzymywania go w pierwotnej wysokości.

Podkreślił organ, że w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 369/10 (Lex nr 647917) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy w okresie pobierania zasiłku stałego uległa zmianie sytuacja dochodowa strony, gdyż uzyskała ona dochód z tytułu zaliczek, które są dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a poniesione przez nią wydatki na remont domu, czy kupno leków, pozostają bez wpływu na skutki uzyskania przez nią dochodu. Także uzyskanie w okresie pobierania zasiłku stałego dochodu z tytułu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości skutkuje, z mocy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały.

Autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że decyzja przewidziana w art. 106 ust. 5 ma charakter związany: organ administracyjny nie korzysta przy jej wydaniu z jakiegokolwiek marginesu swobody rozstrzygnięcia, jak to ma miejsce przy podejmowaniu decyzji o świadczeniach przyznawanych w drodze decyzji uznaniowych. W związku z tym przy wydawaniu decyzji w oparciu o obligatoryjna przesłankę z art. 106 ust. 5 nie ma znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel zostały zużyte środki pieniężne uzyskane przez stronę.

Nie podzielił skarżący kasacyjnie organ twierdzenia Sądu I instancji, że okoliczność, iż środki otrzymane w formie darowizny zostały wydatkowane na zakup mieszkania, ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Takie stanowisko jest sprzeczne z art. 106 ust. 5 i art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej o czym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu naruszył także przepisy art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., albowiem nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku dokonania kontroli sądowoadministracyjnej legalności działania administracji publicznej decyzji organów obu instancji pod względem zgodności z prawem, lecz orzekł powołując argumenty natury słusznościowej i celowościowej. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną, zatem uznać należy, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało uchyleniem decyzji organów oby instancji.

Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. czy uzyskane w drodze darowizny środki finansowe służyły tylko zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego w związku z utratą przez niego dotychczasowego miejsca zamieszkania oraz czy otrzymanie darowizny zmienia sytuację dochodową strony. Organy natomiast ustaliły, że cała kwota darowizny została przeznaczona na zakup mieszkania, co wynika zarówno z decyzji jak i akt sprawy oraz oświadczenia strony. W związku z powyższym należy uznać za chybiony zarzut naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił okoliczności dotyczący przeznaczenia darowizny na zakup mieszkania w całości dokonując oceny wpływu okoliczności w postaci uzyskania przez stronę darowizny na zmianę jego sytuacji dochodowej. Nie ulega wątpliwości, że wadliwa ocena dokonana przez Sąd I instancji dotycząca naruszenia procedury administracyjnej miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że Sąd naruszył art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez związanie organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie wykonania czynności postępowania wyjaśniającego, pomimo że nie istnieje konieczność prowadzenia tego rodzaju działań, gdyż nie tylko stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony, ale również została dokonana ocena wpływu tych okoliczności na zmianę sytuacji dochodowej strony, czemu Samorządowe Kolegium odwoławcze dało wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, przez uznanie, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności co do okoliczności, czy są podstawy do zastosowania art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Powyższy zarzut należy uznać za uzasadniony.

Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organy jednoznacznie ustaliły, że cała kwota darowizny została przeznaczona na zakup mieszkania. W aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci kopii umowy przedwstępnej i umowy notarialnej sprzedaży mieszkania, a także kopie dowodów przelewu środków na zakup mieszkania uzyskanych przez skarżącego L.P. z darowizny dokonanej przez brata A.P.. W związku z powyższym należy uznać za chybiony wskazany przez Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy i wyczerpująco wyjaśniły okoliczności dotyczący przeznaczenia całości darowizny na zakup mieszkania. Nie ulega wątpliwości, że wadliwa ocena dokonana przez Sąd I instancji, dotycząca naruszenia procedury administracyjnej, miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..

Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczanie darowizny na zakup mieszkania, którego strona stała się właścicielem, nie zmienia jej sytuacji dochodowej.

Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 u.p.s.. W art. 8 ust. 3 u.p.s. ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Stosownie do art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

W świetle przytoczonych regulacji zasadnie organy orzekające w sprawie przyjęły, że wykaz świadczeń, których nie wlicza się do dochodu, ustalony przez ustawodawcę w art. 8 ust. 4 u.p.s., stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że wszelkie niewymienione w nim przychody - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Analiza przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. potwierdza zatem, że darowizna środków pieniężnych mieści się w kategorii dochodu, gdyż ani w art. 8 ust. 4 u.p.s., ani w innych przepisach tej ustawy nie wymienia się darowizny, jako podlegającej wyłączeniu przy ustalaniu dochodu osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej lub wnioskującej o taką pomoc. Darowizna zatem podlega wliczeniu do dochodu również przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego, będącego jednym ze świadczeń z pomocy społecznej.

Także w rozpoznawanej sprawie, mimo że skarżący L.P. wskutek czynności związanych z zakupem mieszkania na własne potrzeby z darowizny otrzymanej przez brata nie pozostawił dla siebie żadnych środków pieniężnych, darowiznę tę należało potraktować jako dochód, w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ nie może kierować się zasadami współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego, jak też nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa stosowanych w postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo zatem organy administracyjne uznały, że przedmiotowa darowizna podlegała zaliczeniu do dochodu skarżącej i rozliczona została stosownie do art. art. 8 ust. 11 u.p.s..

Autor skargi kasacyjnej zasadnie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej stanowi w tej mierze kompletną regulację i nie odwołuje się w zakresie pojęcia dochodu do innych ustaw. Ponadto decyzja przewidziana w art. 106 ust. 5 ma charakter związany w tym znaczeniu, że organ nie korzysta przy jej wydaniu z jakiegokolwiek marginesu swobody rozstrzygnięcia, jak to ma miejsce przy podejmowaniu decyzji o świadczeniach przyznawanych w drodze decyzji uznaniowych. W związku z tym przy wydawaniu decyzji w oparciu o obligatoryjna przesłankę z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie ma znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel zostały zużyte środki pieniężne uzyskane przez stronę.

Za nietrafny uznać należało natomiast uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej P.u.s.a.).

Przepis art. 1 § 1 P.u.s.a stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma charakter ustrojowy i określa funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 1 P.u.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. II FSK 1659/07 LEX nr 497758).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, a więc tego przepisu nie naruszył. Natomiast okoliczność, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z zarzutem naruszenia art. 1 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06 Lex nr 317891).

Podzielając w większości zarzuty skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zebrany przez organy administracji w sposób prawidłowy pełen materiał dowodowy pozwalał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów NSA na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił jako bezzasadną zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skargę L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 stycznia 2013 r., która nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie przepisu art. 206 w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a. od obciążania skarżącego L.P. obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na jego trudną sytuację materialną wynikającą z akt sprawy.