Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 158/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt. 4, § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 f ust. 1, art. 7 b ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania [...] od decyzji Starosty Nowotomyskiego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: wskazać Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zwróciło się z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy SKO w Poznaniu a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, poprzez wskazanie Wojewódzkiego Inspektora jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania [...] od decyzji Starosty Nowotomyskiego z [...] marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu wskazało, że [...] złożyło za pośrednictwem Starosty Nowotomyskiego, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu zgodnie z pouczeniem, odwołanie od decyzji Starosty w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego w Poznaniu przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu jako, jego zdaniem, organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, powołując się na przepisy art. 60 i 61 ustawy o finansach publicznych. SKO w Poznaniu stoi na stanowisku, że przekazanie odwołania, w tym przypadku Kolegium jako organowi właściwemu, było bezpodstawne. Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o finansach publicznych jako nieodnoszące się do materii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją nie mogą stanowić o właściwości organu odwoławczego w tej sprawie. Zdaniem Kolegium w tym przypadku powołać się należy na przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Regulują one w sposób komplementarny wszystkie kwestie dotyczące zasad udostępniania powyższych materiałów, w tym kwestie odpłatności za ich udostępnienie, a także właściwość rzeczową organów w sprawach udostępniania danych geodezyjnych i kartograficznych. Art. 40 ust. 1 ustawy wskazuje, że prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy m.in. do starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów należy do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Według art. 7 b ust. 2 ustawy, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest 1. organem I instancji w sprawach określonych w ustawie, 2. organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej/w niniejszej sprawie w stosunku do starosty powiatowego. Ponadto art. 40 f ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zestawienie powyższych przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne wskazuje, zdaniem Kolegium, na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie, natomiast żadne przepisy nie określają takiej właściwości wobec SKO.

Inspektor w odpowiedzi na ten wniosek wniósł o wskazanie SKO jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 r., poz. 520 z późn. zm.) wynika, iż organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. W sprawie naliczania opłat ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś / art. 61 ust. 3 pkt 4 organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przywołany we wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu przepis art. 7b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego kartograficznego jako organ odwoławczy w stosunku do aktów starosty. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu jednak przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy on ustalenia właściwości organu drugiej instancji w decyzjach określających wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, jak również wniesionego odwołania jest kwestia odpłatności za udostępnione dane, tj. sposób ustalenia opłaty oraz jej wysokość. Wskazany we wniosku przepis art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Należy jednak zauważyć, iż przepis ten nie wskazuje, jaki organ jest właściwy w rozstrzyganiu odwołań od decyzji wydanych w takiej sprawie. Natomiast przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie wskazuje na samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawach dotyczących ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy SKO w Poznaniu a WINGiK w Poznaniu jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że sprawa opłat za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zarówno w zakresie rozpoznawania sporów kompetencyjnych, jak i skarg na akty organów administracyjnych. Przyczyną tego był także zmieniający się stan prawny w tym zakresie. W poprzednim, nieobowiązującym już stanie prawnym, przyjmowana była interpretacja, że wysokość opłaty za udostępnienia zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym wskazywano SKO jako organ właściwy do rozpoznawania odwołań w tego typu sprawach, jak rozpoznawana obecnie.

Po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r.. Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ustawie tej w art.40 f ust.1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art.40 f ust.1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art.40 f ust.1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art.40f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ilustracją zmieniającego się stanu prawnego w tym zakresie, a w konsekwencji także właściwości organów, jest postanowienie NSA z 12 czerwca 2015 r., I OW 44/15, w którym wskazano SKO jako organ właściwy w podobnej, lecz nie analogicznej sprawie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy o finansach publicznych (w poprzednim stanie prawnym), a więc konsekwentnie wskazano SKO jako organ odwoławczy od decyzji starosty, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Natomiast sprawa obecnie rozpoznawana została wszczęta pod rządami nowego stanu prawnego, a decyzja starosty wydana została na podstawie art.40 f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stąd też należało wskazać inspektora jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. W przypadku innej interpretacji powstałby nowy, osobny rodzaj sprawy administracyjnej z zakresu prawa geodezyjnego, w której właściwe byłoby SKO, pomimo tego, że wszelkie inne sprawy z zakresu geodezji rozpoznają organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.