Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 671/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 271 ust. 6 i 7, art. 273, art. 300 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 21 par. 3, art. 74a
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w K. ustalił dla "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S." opłatę stałą za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł.

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,5 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] listopada 2013 r., [...] października 2015 r. znak: [...], [...] w ilości [...] m3/h i wynoszącego w przeliczeniu [...] m3/s (zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w K., na podstawie art. 21 § 3 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 271 ust. 4 i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, określił "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S." opłatę stałą za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. w wysokości [...] zł, a nadto stwierdził, że podmiot ten dokonał zapłaty za wskazany wyżej okres w dniu [...] października 2018 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stronie w dniu 22 lutego 2018 r. doręczono opisaną powyżej informację z [...] lutego 2018 r., ze wskazaniem, że opłata winna zostać uiszczona w czterech kwartalnych ratach w wysokości po [...] zł. Strona w dniu [...] października 2018 r. dokonała zapłaty jedynie za I i II kwartał. Wobec tego organ wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty stałej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r.

W toku postępowania ustalono, że przyczyną, która spowodowała, że wysokość opłaty stałej jest inna niż ustalona w informacji rocznej było porozumienie nr [...] zawarte w dniu [...] czerwca 2018 r. pomiędzy Gminą Miasto K. a Skarbem Państwa – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, przedmiotem którego było oddanie do użytkowania z dniem [...] lipca 2018 r. odcinka drogi objętej inwestycją drogową pod nazwą "Poprawa dostępności do portu K. od strony lądu. Etap IIIA" w ramach zadania "Budowa drogi [...] na odcinku węzeł K. [...] (bez węzła) – węzeł U. (z węzłem) oraz budowa obwodnicy m. K. w ciągu drogi krajowej nr [...]".

Powołując się na art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zawierający odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne, organ uznał, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 21 § 3 ordynacji podatkowej, stanowiący podstawę do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego m.in. w wypadku niezapłacenia przez podatnika pomimo ciążącego na nim obowiązku podatku w całości lub w części lub w sytuacji gdy wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji.

Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji rocznej.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. korzystała z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa Z. z dnia [...] listopada 2013 r. zmienionego decyzją tego Marszałka z dnia [...] października 2015 r. – na szczególne korzystanie z wód- odprowadzanie przez wyloty wód opadowych i roztopowych z nawierzchni obwodnicy do rzeki [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Powołując się na treść art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, organ wskazał, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzonych do wód. Z kolei z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Z tych względów, opłata stała została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 181 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia [...] lipca 2019 r. złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 Prawa wodnego.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ orzekając w niniejszej sprawie, nie uwzględnił faktu, że inwestycja budowy obwodnicy m. K. w okresie objętym decyzją tj. do dnia [...] czerwca 2018 r. nie została zakończona a tym samym nie istniała droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe.

Zdaniem strony, definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z art. 268 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód – wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia związany jest z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych.

Z powyższego wynika, że dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenie opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią warunek niezbędny do ustalenia opłaty. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Zdaniem strony, odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Zdaniem strony, orzeczenie o określeniu opłaty stałej za odprowadzenie wody z obwodnicy K. za okres do [...] czerwca 2018 r., pozbawione jest podstawy prawnej.

Skarżący zaznaczył, że dokonał zapłaty kwoty [...]zł, wskazując jako tytuł wpłaty okres: III i IV kwartał 2018 r. bowiem inwestycja drogowa budowy obwodnicy K. została oddana do użytku w dniu [...] lipca 2018 r. Dopiero zatem od tej daty, co do zasady, uprawnionym jest pobieranie przez organ opłat z tytułu świadczonych usług wodnych, przy czym zarządcą tego odcinka drogi jest na mocy zawartego pomiędzy zarządcami dróg publicznych - Prezydent Miasta K.. Wobec tego, organ ustalając, że po dniu [...] lipca 2018 r. podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty stałej za odprowadzenie wód z obwodnicy do rzeki [...] jest inny podmiot niż wskazany w informacji rocznej, winien był dokonać zwrotu otrzymanej od GDDKiA kwoty [...]zł.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wysokość opłaty stałej za usługi wodne, tj. odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł ustalona została przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. w formie informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r. (doręczonej stronie 22 lutego 2018 r.). W związku ze zmianą okresu, w którym GDDKiA była zobowiązana do ponoszenia opłaty stałej oraz po przeprowadzeniu postępowania, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. ponownie określił w formie decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., wysokość opłaty stałej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. w wysokości [...] zł.

W ocenie organu, wykładnia językowa przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne wskazuje, że obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Żaden przepis ustawy Prawo wodne nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Żaden przepis nie przewiduje też w takim przypadku choćby zaniechania poboru opłaty stałej. Wprawdzie ustawodawca nowelizacją ustawy Prawo wodne (ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz innych ustaw) wprowadził przepis art. 271 ust. 5b, zgodnie z którym w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, jednakże przepis ten nie ma zastosowania do spraw, w których podmiot obowiązany jest dokonać opłaty stałej za rok 2018. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów naturalnych i możliwości korzystania z nich. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Organ przyznał, że powoływane przez stronę skarżącą wyroki sądów administracyjnych przedstawiają stan prawny i faktyczny analogicznych sytuacji jak sytuacja skarżącego jednak w polskim prawie nie ma zastosowania prawo precedensowe i powoływanie się na wyrok wydany w tożsamej sprawie nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez nieuchylenie decyzji i nieumorzenie postępowania pierwszej instancji, pomimo, braku podstaw prawnych dla wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty stałej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r.,

- art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w sposób zgodny z tym przepisem w kwestii określenia wysokości nadpłaty,

2. przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika z samego faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i nie ma znaczenia czy urządzenie, o którym mowa w tym pozwoleniu, zostało wybudowane,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 38 Dyrektywy 200/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej w zw. z art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 7 oraz art. 298 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne przez błędną ich wykładnię i uznanie, że otrzymanie pozwolenia wodnoprawnego wyczerpuje pojęcie "korzystania".

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podniósł, że organ uprawniony jest do wydania decyzji w sytuacji, gdy ustalił w informacji wysokość opłaty, doręczył ją zobowiązanemu, a ten należności tak określonej nie zapłacił lub nie zapłacił w całości.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ przed wszczęciem postępowania dotyczącego ustalenia opłaty stałej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. nie doręczył stronie informacji, której przedmiotem byłoby ustalenie takiej opłaty – określonej na kwotę [...]zł.

Zdaniem strony, za wadliwe należy też uznać rozstrzygnięcie zawarte w pkt II decyzji organu I instancji, w którym organ "postanowił", że GDDKiA "dokonała zapłaty za okres od [...] stycznia 2018 do [...] czerwca 2018 r.". Skarżąca dokonała w dniu [...] października 2018 r. wpłaty w kwocie [...]zł wskazując, że jest to opłata za III i IV kwartał i z zastrzeżeniem zwrotu. Poprzez wskazaną przez organ I instancji podstawę prawną, w postaci art. 74a ustawy ordynacja podatkowa, domniemywać można, że organ uznał wspomnianą kwotę za nadpłatę, jednak użyta przez organ forma "postanawia, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. dokonała zapłaty za okres" – nie może być uznana za wypełnienie ustawowego obowiązku określenia wysokości nadpłaty w rozumieniu tego przepisu.

Podobnie jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. strona podniosła, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód – wód opadowych lub roztopowych. Tak długo, jak woda nie jest odprowadzana, brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia z usługą wodną. Jednocześnie w sprawie nie zostało zakwestionowane przez organ, że inwestycja drogowa, dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne – do dnia [...] czerwca 2018 r. nie była ukończona, droga nie została oddana do użytku.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r., określającą "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S." opłatę stałą w kwocie [...]zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. a nadto wskazującą, że wspomniany podmiot dokonał zapłaty za wskazany wyżej okres w dniu [...] października 2018 r. w wysokości [...] zł.

W pierwszym rzędzie, wskazać należy, że w decyzjach organów I i II instancji nieprawidłowo oznaczono stronę jako "Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S.", zamiast "Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad".

W ocenie Sądu, powyższe nie oznacza jednak, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a to z tego względu, że zarówno z treści odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i z treści skargi z dnia 8 lipca 2020 r. jednoznacznie wynika, że wydane w tym postępowaniu decyzje – faktycznie trafiły do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i to on właśnie uczestniczył w tym postępowaniu. Należy zaznaczyć, że zarówno do odwołania z dnia 8 lipca 2019 r. od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. jak i skargi z dnia 8 lipca 2020 r. sporządzonych przez r.pr. E. G., dołączone zostało pełnomocnictwo z dnia [...] kwietnia 2009 r., (m.in. do reprezentowania strony przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi), podpisane przez "Dyrektora Generalnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad".

Z tego względu, pomimo że strona nie została oznaczona w pełni prawidłowo, to jednak nie skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uwagi jednak na naruszenie przez organy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310), które miało wypływ na wynik sprawy, konieczne stało się uchylenie zarówno decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że strona nie kwestionowała ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obwodnicy m. K. - w drodze reklamacji od informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r. Bezsporne jest także i to, że strona uiściła jedynie dwie z czterech rat tej opłaty, przy czym jako tytuł zapłaty wskazano "III i IV kwartał z zastrzeżeniem zwrotu".

Powyższe jednoznacznie wskazuje jaki był zamiar strony i dowodzi, że nie uiściła ona opłaty za kwartał I i II 2018 r. Strona uważa bowiem, że jedynie opłata za dwa ostatnie kwartały 2018 r. jest co do zasady należna, przy czym z uwagi na treść porozumienia z dnia [...] czerwca 2018 r., zarządcą odcinka drogi objętego informacją (obwodnicy m. K.) z dniem [...] lipca 2018 r. stał się Prezydent Miasta K., a zatem to na nim ciąży obowiązek jej uiszczenia. Jednocześnie strona podkreśla, że inwestycja drogowa budowy obwodnicy m. K. do dnia [...] czerwca 2018 r. nie została zakończona w konsekwencji czego nie jest spełniona przesłanka korzystania przez GDDKiA z usług wodnych. W jej ocenie, z uwagi na powyższe, naliczenie opłaty za ten okres jest pozbawione podstawy prawnej.

W ocenie Sądu, skoro strona skarżąca nie uiściła w ogóle opłaty za I i II kwartał 2018 r., zatem zachodzi w tym wypadku sytuacja o jakiej mowa w art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Z kolei w myśl art. 271 ust. 6 tej ustawy, podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zamiast zatem wadliwie zaliczać wpłatę dokonaną przez stronę za dwa ostatnie kwartały 2018 r. - na poczet należności za I i II kwartał 2018 r. organ winien był wydać wspomnianą decyzję w trybie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne, dając tym samym skarżącemu możliwość wniesienia odwołania od takiego rozstrzygnięcia, w którym mógłby on zakwestionować zasadność naliczania opłaty w sytuacji braku możliwości korzystania z usługi wodnej.

Należy przy tym zwrócić uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie pogląd zgodnie, z którym w przepisach art. 271 ust. 7 i w art. 273 ust. 6 Prawa wodnego przewidziano dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

W ramach drugiego - uproszczonego i przyśpieszonego trybu postępowania - adresat informacji rocznej kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, może skorzystać ze specyficznego środka prawnego jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do sądu administracyjnego.

Na fakultatywność tego "reklamacyjnego" trybu postępowania wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 273 ust. 3 sformułowania "może złożyć reklamację", przy jednoczesnym braku jakichkolwiek regulacji wskazujących, że jest to jedyny możliwy sposób zakwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, jak też braku regulacji wskazujących na związanie treścią informacji rocznej organów i sądów, w przypadku braku złożenia reklamacji od niej.

Z uwagi na powyższe nic nie stoi na przeszkodzie by strona wybrała pierwszy z wymienionych sposobów rezygnując z trybu "reklamacyjnego".

Aby powyższe było możliwe niezbędne jest jednak wydanie przez organ stosownej decyzji na podstawie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie, organ takiej decyzji nie wydał, zaliczając wniesione przez stronę skarżącą opłaty na kwartał I i II 2018 r. pomimo, że jej wolą było uiszczenie opłat za kwartał III i IV, czemu dała wyraz jednoznacznie wskazując taki właśnie tytułu zapłaty. W konsekwencji takiego zaliczenia opłat organ wydał na podstawie "art. 21 § 3 oraz art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa" w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, decyzję określającą stronie opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. oraz uznał, że wymieniona dokonała zapłaty za ten okres.

W ocenie Sądu takie działanie organu należy uznać za wadliwe. Wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nastąpiło bowiem przed wyczerpaniem trybu, o którym mowa powyżej – z art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie ze wskazanym przez organ w podstawie prawnej decyzji art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Jednocześnie w myśl art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Środowiska oraz gminom (art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne).

Z kolei art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa stanowi, że w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 wysokość nadpłaty określa organ podatkowy.

Treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. w świetle zacytowanych powyżej przepisów budzi tym większe wątpliwości, że nie wynika z niej czy faktycznie organ stwierdził w tym wypadku nadpłatę (co zdaniem strony ma miejsce, bowiem uiszczona przez nią kwota opłaty za III i IV kwartał 2018 r. powinna zostać jej zwrócona), czy też wskazano taką podstawę prawną decyzji pomyłkowo.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do kwestii tej nie odniósł się, natomiast w odpowiedzi na skargę wskazał, że przepis ten nie był przedmiotem rozstrzygnięcia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.. Należy zauważyć, że organ odwoławczy istotnie nie wskazał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa, jednak nie zwrócił również uwagi na jakiekolwiek błędy organu I instancji w tym także co do podstawy prawnej jego decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Treść uzasadnienia wskazuje wręcz, że organ ten w pełni aprobuje rozstrzygnięcie organu I instancji.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ ustalił stronie wysokość opłaty stałej w kwocie [...]dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., jednocześnie wskazując, że została ona już uiszczona co może sugerować, że jego zdaniem kwestia zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. jest już przesądzona. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, w ustawie Prawo wodne przewidziano dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne.

Jak wynika z treści skargi, zdaniem strony brak jest podstawy prawnej do określenia wysokości opłat stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych.

W ocenie Sądu za słuszny należy uznać pogląd skarżącego, że odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z tej usługi.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 523/20) co do braku podstaw do naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obiektu wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym w wypadku gdy obiekt, którego to pozwolenie dotyczyło nie został zrealizowany.

NSA po dokonaniu analizy przepisów art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 270 ust. 11, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 35 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, stwierdził, że jak wynika z tych uregulowań, opłata naliczana jest za wykonanie usługi wodnej, a nie za rezerwację zasobów wodnych w zakresie wynikającym z treści udzielonego i pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego.

Podejście takie jest zgodne z zasadą "korzystający płaci", gdyż brak możliwości realizacji usługi powoduje, że nie występuje podmiot korzystający zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z wód. Nie można bowiem przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód. Zaznaczenia wymaga, że jest to stanowisko ugruntowane w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są chociażby wyroki NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3689/18, II OSK 3686/18 i II OSK 3690/18– dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, czy też z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 674/19 – niepublikowany.

Podzielając w pełni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że w wypadku gdy obiekt, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie został zrealizowany, w związku z czym nie rozpoczęło się wykonywanie usługi wodnej, brak jest podstaw do naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obiektu wskazanego w pozwoleniu.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie tylko wadliwie zastosował tryb z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa zamiast z art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne ale także wskutek niewłaściwej wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo wodne dokonanej w oderwaniu od innych przepisów dotyczących opłat za usługi wodne, do których to zalicza się m.in. opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (m.in. art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 35 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego) uznał, że opłata za usługę wodną należna jest w sytuacji gdy strona z usługi tej nie korzysta.

Organ mógłby co prawda wydać decyzję w oparciu o wskazany w pierwszoinstancyjnej decyzji przepis art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa gdyby ustalił powstanie nadpłaty, jednak w tym zakresie brak jest stosownych rozważań wobec czego nie sposób stwierdzić, czy organ taką ewentualność brał pod uwagę.

Tym samym w sprawie doszło do opisanego wyżej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawione powyżej stanowisko Sądu, w tym w szczególności w zakresie braku podstaw do naliczania opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r., kiedy to skarżąca nie miała możliwości korzystania z usługi wodnej bowiem inwestycja drogowa budowy obwodnicy K. nie została jeszcze zakończona. W takim wypadku, ustalanie opłaty za wymieniony wyżej okres nie znajduje – jak słusznie wskazuje strona - podstawy prawnej. Ze względu jednak na wskazanie w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. niejednoznacznej podstawy prawnej – nie można wykluczyć, że jej wydanie mogłoby być uzasadnione jeżeli w tym wypadku doszło do nadpłaty o jakiej mowa w art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa. Strona na taką nadpłatę wskazuje (bowiem uiściła opłatę za III i IV kwartał 2018 r., kiedy to zarządcą przedmiotowego odcinka drogi stał się Prezydent Miasta K., a zatem to na nim ciążył obowiązek jej uiszczenia), zaś w podstawie prawnej wspomnianej decyzji wskazano właśnie art. 74a wspomnianej ustawy. Te właśnie okoliczności winien zatem zbadać organ celem ewentualnego wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.