Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1672/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 §4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 475/09 w sprawie ze skargi I. B.-S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) odmawia zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta G. oraz na rzecz I. B.-S., 3) odstępuje od zasądzenia od I. B.-S. na rzecz B. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1672/09

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 475/09 w sprawie ze skargi I. B.-S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia [...] marca 1980 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody G. o stwierdzenie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 610 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zapisanej w księdze wieczystej Gdynia [...] stanowiącej własność M. W., nieznanej z miejsca pobytu. Decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] Wojewoda G. stwierdził przejście na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37).

W dniu [...] kwietnia 1997 r. I. B.-S. wystąpiła z wnioskiem do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku I. B.-S. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2004 r. I. B.-S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Miast i Rozwoju Mieszkalnictwa z dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...].W uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazuje na to analiza dokumentacji archiwalnej znajdującej się w aktach sprawy, zgromadzonej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zakwestionowanej decyzji nadzorczej. W ocenie Ministra Infrastruktury, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. prawidłowo ustalił, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych zarządzał nieruchomością od roku 1952 w sposób władczy bez tytułu prawnego, a zatem były podstawy do zastosowania art. 17 pkt 2 lit b powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958r., jak również właściwie ocenił legalność decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. Minister podkreślił, że strony zostały prawidłowo pouczone o możliwości wystąpienia w trybie art. 127 § 3 kpa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. jednakże z możliwości takiej żadna ze stron wówczas nie skorzystała. Ponadto wskazał, że postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sprzedanych lokali wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości, jednak brak udziału bez własnej winy w postępowaniu nie może przesądzać o nieważności decyzji, może być natomiast przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek I. B.-S. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r.

Decyzję ostateczną I. B. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "art. 17 ust. pkt lit. b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 107, 77, 81 i 10 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. i decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów strony prezentowanych w toku przedmiotowego postępowania. W szczególności organ zaniechał zajęcia stanowiska co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczając się do powtórzenia formuły o potwierdzeniu zasadności rozstrzygnięcia z [...] grudnia 1999 r. oraz przytaczając fragment uzasadnienia poprzedniej decyzji. W ten sposób organ uchylił się od przeprowadzenia kontroli wydanego przez siebie wcześniej rozstrzygnięcia. Nadto Minister Infrastruktury w obu wydanych przez siebie decyzjach pominął uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, bowiem brak jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie powodów zastosowania określonego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy oraz wskazówek co do zastosowanej wykładni. W świetle szczegółowo uzasadnionego stanowiska strony powoduje, że organ ten wydając obie zaskarżone decyzje rażąco naruszył przepisy art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uniemożliwiając Stronie kontrolę dokonanych rozstrzygnięć i uchybił zasadom postępowania wynikającym z art. 6-8 i art. 11 K.p.a.

Skarżąca w skardze przedstawiła również przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. z naruszeniem prawa wskazując, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. powołał dokumenty, które nie istnieją, względnie istnieją, lecz nie dotyczą przedmiotowego stanu faktycznego, tj. dokumenty odnoszące się do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Ł., a nie jak w okolicznościach niniejszej sprawy - w G..

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sądu wskazał, że Minister Infrastruktury nie odniósł się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Sąd podkreślił, że to nie decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia [...] marca 1980 r. winna być przedmiotem badania Ministra Infrastruktury, ale decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. Tymczasem Minister dokonał ponownej kontroli decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia [...] marca 1980 r. i stwierdziwszy, ze decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa wywiódł, że wobec tego decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. jest prawidłowa.

Sąd zwrócił uwagę, że rozpoznanie sprawy na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretna decyzja, kwestionowana przez skarżącego.

Formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...] oraz decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] grudnia 1999 r. [...] Sąd wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy, dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury winien dokonać oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. biorąc pod uwagę wskazaną powyżej argumentację.

Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania B. S., reprezentowany przez adwokata. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 lit. a-c P.p.s.a. polegające na błędnym wskazaniu w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej, upoważniającej sąd do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, w sytuacji gdy sąd I instancji ten akt administracyjny uchylił oraz polegające na uchyleniu aktu administracyjnego (decyzji) bez wskazania w oparciu o którą podstawę prawną z art. 145 § 3 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. orzekł, a także bez wyjaśnienia tej podstawy prawnej, w szczególności wobec braku wskazania, naruszenia których przepisów prawa materialnego lub postępowania dopatrzył się przy orzekaniu;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że sąd administracyjny I instancji nie wskazał w sposób wyczerpujący i konkretny oceny prawnej, wobec braku wskazania prawidłowej podstawy prawnej orzeczenia oraz wytycznych dla organu, co uniemożliwia ponowne rozpatrzenie sprawy sposób prawidłowy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawił również pełnomocnik I. B.-S., w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest uzasadniony.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ.

Jak wynika z przytoczonej treści przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie formalne wymogi, jakim musi odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Jednak zważyć należy, że ich spełnienie jest niezbędne dla oceny legalności postępowania sądu, które prowadzone było w związku z kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu administracji publicznej.

Wśród tych koniecznych elementów uzasadnienia wyroku istotne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pozwala bowiem na zrozumienie przez strony postępowania sposobu myślenia sądu w danej sprawie oraz - w razie niezadowolenia z rozstrzygnięcia – na poprawne sformułowanie środka odwoławczego. Brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie pozwala również na kontrolę instancyjną wyroku.

Za równoznaczną z brakiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy uznać sprzeczność wskazanej w uzasadnieniu podstawy prawnej ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny określają p[ostanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c P.p.s.a., które przewidują uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z lakonicznej i niejasnej treści wywodu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, która z wymienionych przesłanek uchylenia decyzji, zdaniem Sądu I instancji, zaistniała w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał natomiast jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Ze wskazaną przez Sąd podstawą prawną nie ma związku ani sentencja wyroku, ani ocena prawna zawarta w części obejmującej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zaskarżone rozstrzygnięcie, oparte na podstawie przywołanej w taki sposób, wymyka się spod kontroli instancyjnej. Brak zaś możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie podanej podstawy prawnej uzasadnia przyjęcie, że naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. ma wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odmawiając w pkt 2 sentencji zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta G. oraz na rzecz I. B.-S. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 nie znajdując uzasadnienia do uwzględnienia zgłoszonych w tej sprawie wniosków. W sprawie wniosku skarżącego kasacyjnie B. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest uzasadnienia do obciążenia tymi kosztami skarżącej I. B.-S..