Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 312/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80 i 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu [...] marca 2007 r. przez Zarząd Dróg Miejskich z upoważnienia Prezydenta [...] W., odmawiającą C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej skarżącą) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] vis a vis nr [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) - dalej zwaną u.d.p.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] vis a vis nr [...] pod tablicę reklamową o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od 1 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2007 r.

Wniosek był uzupełnieniem wniosku złożonego 12 lipca 2006 r., w którym skarżąca wyraziła zamiar zmiany dotychczasowej powierzchni reklamowej z 24 m2, objętej także tym wnioskiem (o przedłużenie na nią zezwolenia od 1 sierpnia do 31 sierpnia 2006 r.), na 36 m2 od 1 września 2006 r. do 31 grudnia 2007 r.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 11 sierpnia 2006 r. organ wydał decyzję zezwalającą na wnioskowany okres od 1 do 31 sierpnia 2006 r. na umieszczenie reklamy dwustronnej o powierzchni 24 m2 i jednocześnie tego dnia pismem poinformował skarżącą, że uzyskanie zezwolenia na umieszczenie nośnika o pow. 36 m2 możliwe będzie po przedstawieniu projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez Inżyniera Ruchu [...] W.

Do wniosku złożonego dnia 10 listopada 2006 r. strona dołączyła wymagany przez organ projekt organizacji ruchu zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu [...] W., pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji oraz pozytywną opinię Komunikacyjną. Organ wykonał także i opis techniczny pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych na ul. [...] (pozytywny).

W dniu 29 grudnia 2006 r. przeprowadzone zostały przez dwóch pracowników zarządcy drogi oględziny pasa drogowego ul. [...] w związku z przedmiotowym wnioskiem, gdzie stwierdzono, że projektowana reklama usytuowana będzie 2,5 m od krawędzi jezdni i 27 m od znaku F-10. Jednocześnie, tego dnia sporządzona została notatka służbowa, iż nośnik reklamowy na pasie drogi ul. [...] vis a vis nr [...] nie funkcjonuje w terenie.

Miesiąc później, pismem z dnia 23 stycznia 2007 r. ZDM poinformował stronę, że zostanie wydana decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz ustosunkowania się do niego.

Dołączono do akt wyniki badań natężenia ruchu drogowego, opinię z grudnia 2006 r. [...] L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracowni Bezpieczeństwa Drogowego, informacje o Krajowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 dotyczącym wizji bezpieczeństwa ruchu drogowego do roku 2025.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] vis a vis nr [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni 24 m2.

Odmowa uzasadniona została przede wszystkim względami bezpieczeństwa, na których poparcie wymieniała dowody w postaci:

1. wyników badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., z których wynikało, że w porannym szczycie wynosi ono 410 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 390;

2. opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowaną przez [...] L. K.;

3. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

4. charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

Organ powoływał się także na Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską i przyjęty Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., cytował statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004 i 2005.

Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33.7 m do 51.7 m. Organ powołał się zarówno na opinię [...] L. K., cytowane w niej wyniki badań jak i pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przy czym NSA zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Zdaniem organu wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, a pas drogowy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. charakteryzując się wysokim natężeniem ruchu kołowego, którego parametry wskazano wyżej.

Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) skarżąca spółka wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na faktycznym nierozpoznaniu jej wniosku, dotyczącego powierzchni reklamowej 33 m2, a nie 24 m2. Zarzuciła decyzji brak określenia przedmiotu wniosku, tj. czasookresu zajęcia i prawidłowo oznaczonej powierzchni. Brak ten powoduje, że w obrocie prawnym znajdują się dwie sprzeczne ze sobą decyzje, bowiem skarżąca otrzymała już dwie pozytywne dla siebie decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogi w tej samej lokalizacji reklamy o powierzchni 24 m2 w okresie od 11 czerwca do 31 lipca2006 r. oraz od 1 do 31 sierpnia 2006 r.

Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga wniosku dotyczącego powierzchni reklamowej 32 m2, tym bardziej, że strona została poinformowana, że uzyskanie zezwolenia na umieszczenie nośnika o pow. 36 m2 możliwe będzie po przedstawieniu projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez Inżyniera Ruchu [...] W., co skarżąca uzyskała i przedstawiła.

Skarżąca podniosła, że organ pominął i nie uwzględnił zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pozytywnej opinii Zarządu Oczyszczania Miasta, braku kolizji z istniejąca zielenią, zatwierdzonego projektu organizacji ruchu.

Zarzuciła, że powołany Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. nie stanowi podstawy do uzasadnienia odmowy wydania zezwolenia, bowiem przedstawia problem bezpieczeństwa jako zagadnienie uwarunkowane szeregiem czynników, w szczególności infrastrukturą drogową, a nie kształtowaniem otoczenia dróg, które stanowi marginalne zagadnienie.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 84 i 79 k.p.a., które potwierdzają prawo strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i organ zwraca się do biegłego o sporządzenie opinii. Polemizując z tezami opinii opracowanej przez [...] L. K. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg strona nie zgadza się z jej wnioskami, że źródłem odwrócenia uwagi kierowców są przede wszystkim reklamy, a dane dotyczące wypadków drogowych związanych z rozproszeniem uwagi kierowców nie przesądzają, że chodzi o nośniki reklamowe. W statystykach towarzystw ubezpieczeniowych głównymi czynnikami wypadków drogowych są nietrzeźwość kierowców nadmierna prędkość.

W piśmie złożonym 5 listopada 2007 r. skarżąca podnosiła, że złożona opinia IBDiM nie jest oficjalnym dokumentem Instytutu, bowiem nie została podpisana przez jego dyrektora, uprawnionego do reprezentacji. Wskazywała także, że domaga się od organów administracji publicznej wykonywania ich konstytucyjnych obowiązków, m.in. poszanowania zasady swobody działalności gospodarczej podnosząc, że w pasach drogowych znajdują się urządzenia nie związane z potrzebami ruchu drogowego, m.in. nośniki reklamowe innych spółek, których załączyła fotografie. W związku z powyższym zarzuciła nierówne podmiotów, co stanowi naruszenie art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, iż działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podziela stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku podstaw do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przyznało, że dwa poprzednie wnioski dotyczyły nośnika o mniejszej powierzchni i zostały rozpoznane w drodze decyzji administracyjnych zezwalających na lokalizację reklam. W ocenie Kolegium okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do nośnika reklamowego o powierzchni 24 m2, gdy strona występowała o lokalizację nośnika 36 m2, stanowiło oczywistą omyłkę, która może ulec sprostowaniu. Odnosząc się do zarzutu braku w decyzji okresu objętego wnioskiem SKO stwierdziło, że organ I instancji wskazał, że decyzja rozstrzyga wniosek z dnia 10 listopada 2006 r., a on obejmuje powierzchnię 36 m2. Decyzji nie można odczytywać w całkowitym oderwaniu od materiału dowodowego i wniosku skarżącej. Oczywista omyłka nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

SKO wskazało, iż ustawa o drogach publicznych w art. 39 przewiduje bezwzględny zakaz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyłączeniem parkingów, natomiast lokalizowanie ich w pasie drogowym w obszarze zabudowanym może odbywać się wyłącznie na zasadach określonych art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest wyjątkiem, a nie regułą. Wywiodło stąd, że lokalizowanie reklamy w pasie drogowym ul. [...] nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem i nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy wielkoformatowej w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu drogowego. Nie wystarczy zaś okoliczność, że skarżąca uprzednio kilkakrotnie uzyskiwała zgodę na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji. Nawet jeśli poprzednie zezwolenia wydawane były w takich samych okolicznościach, w innym czasie, to nie można odmówić organowi prawa do odmiennych oceny tych okoliczności w świetle dotychczasowych doświadczeń zarządcy drogi, jak również przyjęcia za istotne innych okoliczności, których organ nie brał dotychczas pod uwagę.

Podstawą odmowy było nie wskazanie przez stronę okoliczności, które można by uznać za szczególne, a dodatkowe uzasadnienie słuszności rozstrzygnięcia znajduje oparcie w opiniach dotyczących stanu bezpieczeństwa powołanych przez organ I instancji: Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Gambit 2005, opinia Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz wyniki badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie.

Organ odwoławczy ustosunkował się także do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ I instancji nie mógł naruszyć art. 79 k.p.a., bowiem w sprawie nie dopuszczono dowodu ze świadków, biegłych i oględzin. Z kolei przepis art. 84 k.p.a. nie nakłada na organ żadnego obowiązku, a jedynie możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Odpierając zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. SKO uznało je za bezpodstawne, bowiem to, że ustawienie wielkoformatowego nośnika reklamowego w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu może powodować wypadki drogowe został poparty odpowiednimi badaniami, zaś oczywiste jest, że nie jest możliwe przeprowadzenie bezpośredniego dowodu na okoliczność, że określona reklama jest ich przyczyną.

Na zmianę stanowiska organu nie może wpłynąć uzyskana przez organ I instancji pozytywna dla strony opinia Zarządu Oczyszczania Miasta.

Organ podkreślił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia, iż funkcjonowanie nośnika reklamowego jest takim szczególnym przypadkiem. Odnosząc się do argumentu skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170) i stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym skarżąca zarzuciła:

- błędne zastosowanie i interpretację art. 39 ustawy o drogach publicznych;

- błędną interpretację art. 38 ustawy o drogach publicznych;

- pominiecie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;

- naruszenie art. 32 oraz 22 Konstytucji;

- naruszenie art.6 i 8 ustawy oz dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej;

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności razace naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na brzmienie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., skarżąca wywodziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 38 ust. 1 dotyczy wyłącznie lokalizowania obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy czy też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze tego pasa. Treść przepisu art. 38 ust. 1 wskazuje, iż ma on zastosowanie do obiektów i urządzeń zarówno istniejących w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy, jak i do tych, które zostały w tym pasie umieszczone na podstawie decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Poparciem tej tezy miała być w ocenie skarżącej treść art. 40 ust. 2 u.d.p. świadcząca o tym, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wydawane jest zezwolenie. Z tego wywodziła, że nie art. 39 ust. 3, a art. 38 ust. 1 u.d.p. powinien stanowić podstawę decyzji.

Podkreśliła też, że okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w tym celu postępowania dowodowego, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. Okoliczności tej nie dowodził bowiem żaden ze środków dowodowych, dopuszczonych przez organ, które z uwagi na ich ogólny charakter nie odnosiły się bezpośrednio do przedmiotowej sprawy. Wydawane dla tej lokalizacji od kilku lat pozytywne decyzje administracyjne potwierdzały, ze nośnik nie zagraża bezpieczeństwu. Potwierdzają to równocześnie opinie sporządzone przez specjalistów z zakresu infrastruktury drogowej dotyczące funkcjonowania tego konkretnego nośnika, a w otoczeniu drogi nie zaszły żadne zmiany natury komunikacyjnej, które uzasadniałyby zmianę stanowiska organu. Okoliczności powyższe zostały pominięte w zaskarżonej decyzji, pominięte zostały dowody potwierdzające brak zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, dające podstawę do zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., przez co organ rażąco naruszył art. 78 i 80 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że dowody te wykluczają zastosowanie do sprawy niniejszej cytowanego wyroku NSA z 2 lutego 20005 r. IOSK 1026/04, bowiem w stanie faktycznym tamtej sprawy opinia komunikacyjna była negatywna.

Wskazywała, że pomylenie przez organ I instancji przedmiotu sprawy, czyli wniosku o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 36 m2 nie może być potraktowane jako oczywista pomyłka w sytuacji, gdy także w decyzji nie został wskazany okres czasu zajęcia objęty rozpatrywanym wnioskiem i przy uwzględnieniu, iż strona składała drugi wniosek dotyczący tej samej lokalizacji i powierzchni reklamowej 24 m2, rozstrzygnięty został dla niej pozytywnie.

W konsekwencji, brak oznaczenia w zaskarżonej decyzji I instancyjnej terminu zajęcia i orzekanie o powierzchni 24 m2 spowodowało, ze w obrocie prawnym są dwie decyzje w tym samym przedmiocie (powierzchni reklamowej 24 m2) o odmiennej treści.

Skarżąca dodatkowo powoływała się na niezastosowanie art. 43 ust. 2 u.d.p., który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej nią określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zgodę taką posiadała.

Zarzuciła nadto pominięcie, że nośniki reklamowe były wykorzystywane na rzecz kampanii reklamowej prowadzonej przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, pominięcie informacji Komendy Głównej Ruchu Drogowego zamieszczonej w Internecie w sprawie przyczyn wypadków w okresie styczeń – wrzesień 2006 r., w której nie zostały wymienione, wśród czynników mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nośniki reklamowe.

W szczególności podkreśliła fakt, że organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, iż w odpowiedzi na główny wniosek skarżącej z dnia 12 lipca 2006 r. organ pisemnie 11 sierpnia poinformował wnioskodawcę, że uzyskanie zezwolenia będzie możliwe po przedstawieniu projektu organizacji ruchu i strona przedłożyła pozytywnie zaopiniowany wymagany projekt dla przedmiotowej lokalizacji.

Wskazała na niewyjaśnienie w niniejszej sprawie statusu opinii [...] K., pominięcie argumentu, że nie jest ona, jako nie podpisana przez osobę upoważnioną, dokumentem, pominięcie zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości podnoszonej w odwołaniu jak i konstytucyjnej i opartej o ustawę - zasady swobody działalności gospodarczej.

Podnosiła, że teza o wysokim natężeniu ruchu w lokalizacji wnioskowanego nośnika nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, jak i wskazywała na brak rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich argumentów odwołania, przez co naruszenie wyżej wskazanych reguł procedury administracyjnej.

Wskazała, że powyższe argumenty stanowią, że orzeczenie zostało wydane w odniesieniu do innego stanu faktycznego, skoro także powołany na poparcie argumentacji organu wyrok NSA dotyczył lokalizacji nośnika o negatywnej opinii komunikacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Ponadto sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Skarżąca oparła skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W związku z tym, rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania.

Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, a tym samym kontrolując zaskarżony akt organu I instancji nie może przyjmować bezkrytycznie poczynionych ustaleń, jeżeli są one podważane przez skarżącą. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania odwoławczego muszą być w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyjaśnione jednoznacznie i zinterpretowane z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Z treści uzasadnienia powinno bowiem wynikać, że organ odwoławczy przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w odwołaniu, konfrontując je z ustaleniami organu I instancji i materiałami dowodowymi sprawy

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia powyższych kryteriów. Przy rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ ten dopatrzyłby się i mógł wyjaśnić zarzuconą wadliwość postępowania dowodowego, m.in. mógł zwrócić akta organowi I instancji celem sprostowania z urzędu oczywistej omyłki, jeśli jej się dopatrzył. Jeśli przedmiot sporu nie został w taki sposób prawidłowo ustalony, to utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, przy kolejnych uchybieniach proceduralnych, nie mogło się ostać.

W świetle argumentów odwołania nie zostały ostatecznie wyjaśnione podniesione przez stronę uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego, przy czym Sąd kontrolując obie decyzje, dopatrzył się dodatkowych błędów w ustalonym stanie faktycznym. Należy zwrócić uwagę na dowody, które znajdują się w aktach administracyjnych stanowiące o określonym stanie faktycznym sprawy, całkowicie pominiętym przez organ przy rozpatrywaniu sprawy:

I.

Wniosek strony, złożony dnia 10 listopada 2006 r., był uzupełnieniem wniosku złożonego 12 lipca 2006 r., w którym skarżąca wnosiła zarówno o przedłużenie zezwolenia od 1 sierpnia do 31 sierpnia 2006 r. na dotychczasową powierzchnię 24 m2, jak i wyraziła wolę zmiany dotychczasowej powierzchni reklamowej z 24 m2, na 36 m2 od 1 września 2006 r. do 31 grudnia 2007 r. i wystąpiła o takie zezwolenie.

W dniu 11 sierpnia 2006 organ wydał decyzję zezwalającą na wnioskowany okres od 1 do 31 sierpnia 2006 r. na umieszczenie reklamy dwustronnej o powierzchni 24 m2. Jednocześnie, odnośnie zmienionej powierzchni reklamowej 36 m2, pismem z tego dnia poinformował skarżącą, że uzyskanie zezwolenia na umieszczenie nośnika o pow. 36 m2 będzie możliwe po przedstawieniu projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez Inżyniera Ruchu [...] W.

II.

Po uzyskaniu wymaganego dokumentu strona w dniu 10 listopada 2006 r. sprecyzowała swój wniosek w zakresie okresu zajęcia pasa drogi przez nośnik o powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od 1 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2007 r. składając projekt organizacji ruchu zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu [...] W. pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji. Uzyskała także dla tej lokalizacji pozytywną opinię komunikacyjną. Organ dołączył także (pozytywny) opis techniczny pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych na ul. [...].

III.

Dowody te, jak i dowód z protokołu oględzin pasa drogowego ul. [...] vis a vis [...] w dniu 29 grudnia 2006 r. przeprowadzony przez dwóch pracowników zarządcy drogi w związku z przedmiotowym wnioskiem, zostały zupełnie przez organ pominięty. Z drugiej strony, skoro w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ odpiera potrzebę przeprowadzania wizji lokalnej w miejscu, którego dotyczy wniosek, powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, może nasuwać się wniosek, że orzekał w innej sprawie, bądź nie zapoznał się z materiałem dowodowym w tej sprawie. Tym bardziej, że, jak wynika z uzasadnienia I instancyjnego rozstrzygnięcie dotyczy nośnika usytuowanego w odległości 1,5 metra od krawędzi jezdni, gdy – w cytowanym wyżej protokóle oględzin - pracownicy organu ustalili, że projektowana reklama usytuowana będzie 2,5 m od krawędzi jezdni.

IV.

Dokonane przez organ ustalenia faktyczne w zakresie podstawowej przesłanki odmowy, jakim jest - podkreślane w uzasadnieniu kilkakrotnie - wysokie natężenie ruchu drogowego, pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że wysokim natężeniem ruchu drogowego jest 3000 pojazdów/godz., 2500 pojazdów/godz., czy nawet 1500 pojazdów/godz., jak wykazywały badania w wielu innych sprawach, gdzie na takie wyniki organ się powoływał, to brak jest uzasadnienia dla zastosowania tego kryterium w sprawie niniejszej. Żadna z instancji organów administracji nie dokonała analizy wyniku badania natężenia ruchu drogowego dotyczącej niniejszej sprawy, zatem brak jest wskazania w uzasadnieniu przesłanek, jakimi się kierowała przyjmując, że wynik 390 pojazdów na godzinę przemawia za przyjęciem wysokiego natężenia ruchu drogowego. Tym bardziej, że kolejny, ogólny dowód, na jakim oparł się organ w tej i innych decyzjach odmownych - opinia [...] L. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu Badawczego Dróg i Mostów ustala, że zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi reklama usytuowana w pasie drogi, gdzie maksymalne natężenie pojazdów w szczycie porannym lub popołudniowym przekracza 1500 pojazdów na godzinę.

Wskazana wadliwość poczynionych ustaleń, brak uzasadnienia dla przyjętych wniosków stanowi w rezultacie o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie nawet przy określeniu przedmiotu sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ nie pominie odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, przy czym uwzględni zakres złożonego wniosku i jego aktualność.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.