Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 92/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. A. W. skierowała do Burmistrza Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku dostępu do zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy P. (MPZP) zawierających obecnie niedostępne obiekty przestrzenne rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego obejmującego elementy przewidziane przepisami oraz w sposób zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. W uzasadnieniu strona wskazała, że burmistrz jest organem, który zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, sporządza projekty studiów i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zobowiązany jest do prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbioru danych przestrzennych. Gromadzenie danych o obiektach przestrzennych obejmuje, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, m.in. – akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego, dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia). Wskazane rozporządzenie zawiera również odesłanie do załącznika nr 1 zawierającego szczegóły techniczne atrybutów dla każdego z trzech wymienionych obiektów. Zdaniem strony, w przypadku udostępnianego przez Gminę zbioru danych przestrzennych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest danych dotyczących rysunku aktu planowania przestrzennego, a także dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia.

Wskazano również, że zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia, zbiór danych przestrzennych tworzy się w sposób umożliwiający udostępnianie danych przestrzennych oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego co najmniej w postaci dokumentu elektronicznego GML zgodnego ze schematem aplikacyjnym GML struktury zbioru danych przestrzennych. W ocenie skarżącej, sposób udostępnienia danych przez Gminę jest również niezgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

Skarżąca podkreśliła, że brak poprawnie umieszczonych danych godzi w interes jej firmy GARD świadczącej m.in. usługi związane z analizami przestrzennymi.

Pismem z dnia 25 lipca 2022 r. Zastępca Burmistrza poinformował skarżącą, że dostęp do wnioskowanego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów jednostki jest zapewniony poprzez wskazaną w Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych usługę pobierania dla zbioru "Zbiór danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". W warstwie ms: AktPlanowaniaPrzestrzennego.MPZP znajdują się treści pozwalające na uzyskanie pełnej informacji o poszczególnych APP, w tym bezpośrednio treść dokumentu GML APP. Podkreślono, że art 9.1 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej z dnia 4 marca 2010 r. stanowi: "3 pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów", co ma zastosowanie w przypadku wskazanych obiektów "app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego" oraz "app:DokumentFormalny (dokumentUchwalajacy)", które nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione wprost poprzez usługę pobierania. Zachęcono stronę do skorzystania z pełnego zbioru APP, który jest udostępniony do pobrania na portalu mapowym https://mp.e-mapa.net/pod pozycją "Wykaz MPZP". Wskazano, że w usłudze przeglądania zapytanie GetLegendGraphics działa poprawnie dla wybranych warstw podanych w GetCapabilities usługi. Ponadto, usługa prezentuje m.in. rysunki planów miejscowych, dla których istnieją indywidualne legendy. Legendy te są dostępne w usłudze w ramach warstwy AktPlanowaniaPrzestrzennego.MPZP lub bezpośrednio w zbiorach GML APP.

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na Burmistrza Miasta w związku z niewykonaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i 3, 2.2 oraz 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z art. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. W dalszej części skargi skarżąca powołała się na okoliczności opisane w swym piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. Wskazała, że nieudostępnianie przez Miasto pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że w piśmie będącym odpowiedzią na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa potwierdzono jej zarzut poprzez wskazanie, że dwa z trzech obiektów przestrzennych nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione wprost przez usługę pobierania, co potwierdza brak przystosowania do schematu aplikacyjnego GML.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie skarżąca poddała postępowanie Burmistrza Miasta polegające, jej zdaniem, na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Miasta, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Nadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym.

Rozpoznając przedmiotową sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznych zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 214), może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które:

1. nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.,

3. muszą mieć charakter publicznoprawny,

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Powyżej wymienione elementy określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67).

W rozumieniu powołanego wyżej przepisu, za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia takich zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości.

Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bowiem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8) ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Sankcjonowanie bezczynności organów dotyczy wyłącznie powierzonych ich kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. Wynika z tego, że za czynność lub akt, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność lub akt skierowany do oznaczonego podmiotu, rozstrzygający o jego indywidulanych uprawnieniach lub obowiązkach. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że udostępnianie przez Burmistrza danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Sama czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie.

Wobec ustalenia, że prawidłowość prowadzenia rejestrów publicznych w postaci zbiorów usług i danych przestrzennych nie podlega kontroli sądów administracyjnych, stwierdzić należało, że wykluczone jest również rozpoznawanie skargi na bezczynności organu w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.