Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1073/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 256 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Wiesław Morys Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Wychowania Fizycznego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 172/09 w sprawie ze skargi Akademii Wychowania Fizycznego we W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 172/09 oddalił skargę Akademii Wychowania Fizycznego we W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Akademię Wychowania Fizycznego we W. z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r., na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), powoływanej dalej: "Prawo o szkolnictwie wyższym", prawa własności gruntu Skarbu Państwa położonego we W. przy ul. W. i oznaczonego jako działka nr [...].

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Akademii, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody D.. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że rozstrzygnięcie w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym dotyczy wyłącznie nabycia prawa własności, jeżeli uczelnia posiada prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Przepis art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385), powoływanej dalej: "ustawa o szkolnictwie wyższym", z którego odwołująca się wywodzi prawo użytkowania wieczystego gruntu przewidywał, że grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni państwowej, przy czym nie narusza to praw osób trzecich. Powołany przepis jednak nie wymieniał konkretnych nieruchomości, co do których ten skutek następował; nie przewidywał też rozstrzygania przez organ administracji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię państwową. Regulacją art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym nie jest objęte rozstrzyganie, co do prawa zarządu i prawa użytkowania wieczystego gruntu. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono istnienia dokumentu o nabyciu prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie wymienionego wyżej art. 182 i na żaden taki dokument odwołująca się nie powołała, Skutkuje to odmową nabycia prawa własności w oparciu o przepis art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym.

Od decyzji Ministra Infrastruktury Akademia Wychowania Fizycznego we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) rażące naruszenie art. 256 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez bezpodstawne uznanie, że Akademia Wychowania Fizycznego we W. nie była w dniu wejścia w życie Prawa o szkolnictwie wyższym użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu;

2) rażące naruszenie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej powoływanej "ugn", oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej powoływanego "rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r.", przez wyłączenie tych przepisów z zastosowania w sprawie i niestwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r.

3) art. 7 K.p.a. przez naruszenie przestrzegania zasady praworządności oraz nieuwzględnienia interesu społecznego, jak również słusznego interesu strony;

4) art. 8 i 35 K.p.a. przez przewlekłe załatwianie sprawy, dające podstawę do stwierdzenia pozorów prowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej i drugiej instancji, a w rzeczy samej prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób obniżający zaufanie do organów Państwa;

5) art. 9 oraz art. 140 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez odstąpienie od obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony w uzasadnieniu podejmowanych decyzji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

6) art. 75 i 77 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, iż dopuszczonymi w sprawie dowodami mogą być wyłącznie dokumenty urzędowe, a przez to niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

7) art. 80 K.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów;

8) art. 136 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, o co wnosiła strona odwołująca się.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy obu instancji przewlekały załatwienie sprawy i podejmowały wadliwe czynności procesowe, o czym świadczy zwłaszcza zwrócenie się przez Wojewodę D. do Prezydenta Miasta W. o wydanie zaświadczenia o tym, że w dniu 27 września 1990 r. przedmiotowy grunt pozostawał w zarządzie uczelni. W ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. a następnie niezwłocznie załatwić sprawę przez wydanie decyzji. Jeżeli organ powziąłby wątpliwości co do istnienia po stronie Akademii prawa zarządu według stanu na dzień 27 września 1990 r., to winien przeprowadzić rozprawę administracyjną. W ocenie Akademii, nabycie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w oparciu o art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym nastąpiło z mocy prawa bez potrzeby wydania stosownej decyzji. Prawo to powstało niezależnie od wpisu tego prawa do księgi wieczystej. Błędnie zatem organy domagały się od skarżącej przedłożenia odpisu z księgi wieczystej dokumentującego wpis na jej rzecz tego prawa w księdze wieczystej, skoro wpis ten ma znaczenie deklaratoryjne. Organy administracji zupełnie pominęły, że szkoła wyższa wykonuje zadania publiczne finansowane z budżetu państwa, wykorzystując do tego celu mienie stanowiące własność i inne prawa majątkowe. Stąd też podjęte próby uregulowania stanu prawnego mienia będącego w posiadaniu Akademii od ponad 50 lat służą słusznemu interesowi strony jak i interesowi społecznemu. Nieuwzględnienie przez Ministra Infrastruktury słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego narusza art. 7 K.p.a. Nie bez znaczenia dla sprawy są też okoliczności związane z pozyskaniem i zagospodarowaniem nieruchomości przy ul. W. dla potrzeb uczelni. Wojewoda D. pominął wszystkie dowody przedstawione przez skarżącą na okoliczność przekazania przedmiotowej nieruchomości przy ul. W. . Akademii w drodze protokołu zdawczo - odbiorczego przez Akademię Lekarską w związku z organizacyjno - prawnym wyodrębnieniem uczelni w 1950 r. Fakt, że uczelnia nie posiada tego dokumentu po blisko 60 latach, było dla organu wystarczające, aby uznać, że takiego dokumentu nie było. Tymczasem w sprawie istnienia prawa zarządu zastosowanie ma rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. Organy administracji nie dopuszczając dowodu ze świadków, na co pozwala rozporządzenie, naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. jak też art. 80 K.p.a. Z przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego organy administracji winny, w oparciu o zasady logicznego myślenia, doświadczenie i wiedzę, że AWF posiada od blisko 60 lat przedmiotową nieruchomość, wyprowadzić wnioski, co do faktu, czy protokół zdawczo-odbiorczy istniał, czy też nie.

Prawo użytkowania wieczystego gruntu skarżąca wywodziła i wywodzi nadal, wprost z treści art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Z datą wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 września 1990 r. nastąpiło bowiem uwłaszczenie szkół wyższych prawem użytkowania wieczystego określonych gruntów, jeżeli zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Podstawowa kwestią była więc ocena, czy skarżąca w stosunku do przedmiotowego gruntu dysponowała prawem zarządu w dniu 27 września 1990 r. Kwestię tę winny organy administracji rozstrzygnąć stosując przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. oraz K.p.a. W ocenie Akademii, zastosowanie § 4 rozporządzenia w stanach faktycznych dotyczących uczelni jest możliwe biorąc pod uwagę zakres zawartego w art. 206 ugn upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowego rozporządzenia oraz relację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym (lex generalis i lex specialis). Brak jest podstaw do przyjęcia tezy, iż upoważnienie ustawodawcy dotyczy tylko przypadków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3 ugn. Kierując się zatem treścią § 2 ust. 1 lit. a w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewoda miał obowiązek stwierdzenia z urzędu dotychczasowego prawa zarządu uczelni publicznej, jako państwowej osoby prawnej, do przedmiotowej nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Okoliczność, że z art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika dla oceny istnienia prawa użytkowania wieczystego posiadanie prawa zarządu w dacie 27 września 1990 r., a nie 5 grudnia 1990r., nie ma dla istoty sprawy znaczenia, ze względu na następstwo czasowe.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Akademii Sąd wskazał na treść art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym z którego wynika, że przewidziane w tym przepisie uwłaszczenie uczelni polega na tym, że właściwy wojewoda wydaje decyzję stwierdzającą nabycie przez uczelnię prawa własności konkretnego gruntu, gdy w postępowaniu administracyjnym wnioskująca uczelnia przedłoży dowód potwierdzający istnienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie warunek ten nie został jednak spełniony. Cywilne państwowe uczelnie wyższe nabywały z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntów państwowych pozostających w ich zarządzie na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 27 września 1990 r. Z tego też przepisu wywodzi swoje prawo Akademia Wychowania Fizycznego we W.. Wobec tego, że chodziło o nabycie prawa rzeczowego, dlatego sprawy te, jako sprawy cywilne, zostały poddane kognicji sądów powszechnych (art. 2 § 1 K.p.c.). Fakt nabycia prawa użytkowania wieczystego do konkretnego gruntu uczelnia była więc w stanie potwierdzić na zewnątrz tylko wówczas, gdy legitymowała się prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Takim orzeczeniem mogło być orzeczenie ustalające nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu (art. 189 K.p.c.), orzeczenie usuwające niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece), czy też wydane w trybie nieprocesowym orzeczenie o wpisie w dziale II księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni (art. 6268 § 6 K.p.c.). W tym ostatnim przypadku dowodem potwierdzenia nabycia tego prawa jest obecnie stosowne zawiadomienie sądu wieczystoksięgowego (art. 62610 § 1 K.p.c.) lub odpis z księgi wieczystej (art. 362 § 1 i 2, art. 364 § 2 i 4 u.k.w.h).

Akademia Wychowania Fizycznego we W. nie przedłożyła Wojewodzie Dolnośląskiemu żadnego ze wskazanych wyżej dokumentów, który by potwierdzał powstanie na rzecz tej uczelni prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy obu instancji trafnie odmówiły uwłaszczenia Akademii na podstawie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym, skoro z przedłożonego w postępowaniu zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Krzyki z dnia 18 kwietnia 2005 r. dokumentującego stan wpisów w księdze wieczystej Kw nr[...], notatki urzędowej z dnia 18 lipca 2008 r. z oględzin tej księgi (notatka w aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy sygn. akt I SA/Wa 174/09), ani też z innych dokumentów nie wynika, że przedmiotowy grunt pozostawał w użytkowaniu wieczystym skarżącej Akademii.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że na gruncie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym nie można obronić postawionej w skardze tezy, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie tego przepisu organ administracji obowiązany był ustalać istnienie po stronie Akademii w dniu 27 września 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu. Taką przesłankę przewidywał art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, który z dniem 1 września 2005 r. utracił moc obowiązującą, a więc w dacie wydania zaskarżonych przez Akademię decyzji nie mógł stanowić podstawy prawnej dla załatwienia sprawy nabycia własności gruntu w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym.

Sąd nie zgodził się też ze skarżącą, że w sprawie uwłaszczenia uczelni w trybie art. 256 winny mieć zastosowanie przepisy art. 206 ugn oraz przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Z treści art. 206 wynika, że dotyczy on uwłaszczenia użytkowników lub władających gruntem pod tytułem prawa zarządu, a nie użytkowników wieczystych. W sprawach uwłaszczenia uczelni w oparciu o przepis art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym nie można stosować przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ Prawo o szkolnictwie wyższym nie odsyła do ich stosowania.

W ocenie Sądu, nietrafne jest również twierdzenie, że w niniejszej sprawie organ załatwiając sprawę winien mieć na względzie słuszny interes strony i interes społeczny. Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 256 ustawy ma charakter decyzji tzw. "związanej". W sprawie uwłaszczenia uczelni organ administracji publicznej nie działa więc na podstawie tzw. "uznania administracyjnego", a jedynie stwierdza nabycie prawa własności w stosunku do wnioskodawcy, który spełnia ściśle określone przesłanki ustawowe. Wynikający z art. 7 K.p.a. wymóg uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określa reguły prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i podejmowania w jego toku czynności procesowych celem ustalenia prawdy obiektywnej.

Akademia Wychowania Fizycznego we W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 256 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 75 K.p.c. przez błędne przyjęcie, że strona w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności zobowiązana jest przedłożyć dowód istnienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego i dowodem tym może być wyłącznie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego lub odpis z księgi wieczystej albo zawiadomienie sądu wieczystoksięgowego, o którym mowa w art. 62610§ 1 K.p.c;

2) art. 182 ust. 1 szkolnictwie wyższym przez błędne uznanie, iż nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego wymaga potwierdzenia prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego;

3) art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ugn oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. przez błędne uznanie, że nie mają one zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego przed tym Sądem;

2) art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, że zakwestionowana decyzja Ministra Infrastruktury jest zgodna z prawem;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art.7, art. 75 § 1 i art. 97 § pkt 4 K.p.a. a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej, błędnej oceny naruszeń, których dopuściły się organy administracji.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że tak w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed WSA w Warszawie, przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego uczelnia wywodziła wprost z uwłaszczenia opartego na art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. W tym zakresie, zdaniem pełnomocnika skarżącej, treści art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym nie można interpretować w oderwaniu właśnie od art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym i określonego tymi przepisami łącznie procesu uwłaszczeniowego uczelni, rozpoczętego w roku 1990, w związku ze zmianami ustrojowymi. W obszernym wywodzie autor skargi kasacyjnej nawiązał do zmiany Kodeksu cywilnego w1989 r. w zakresie treści art. 128 K.c. wskazując na będące jej konsekwencją uregulowania dotyczące uwłaszczenia tych podmiotów prawa, które przed zmianą władały mieniem państwowym. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych rozumiane jako przekształcenie zarządu, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, w prawo użytkowania wieczystego, a w odniesieniu do budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tych gruntach w prawo własności, nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), a co do innych składników majątkowych lub szczególnych państwowych osób prawnych nastąpiło na podstawie ustaw określających ustrój państwowych osób prawnych.

Uwłaszczenie uczelni w pierwszej kolejności dokonane zostało w oparciu o art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez:

a) nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów państwowych w wyniku

przekształcenia przysługującego uczelni prawa zarządu do tych gruntów;

b) nabycie prawa własności budynków i urządzeń związanych trwale z gruntami

państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni;

c) nabycie prawa własności w odniesieniu do pozostałych składników mienia uczelni, a następnie dokonane w oparciu o art. 256 ust 1 Prawa o szkolnictwie wyższym nabycie prawa własności gruntów w wyniku przekształcenie przysługującego uczelni prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa.

Wprawdzie na podstawie art. 276 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym utraciły moc przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r., to jednak - zdaniem pełnomocnika skarżącej uczelni - nie można przyjąć, że nie jest możliwe obecnie ujawnienie praw nabytych na podstawie tego przepisu. Prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera przepisów, które regulowałyby wpływ nowej ustawy na stosunki w zakresie mienia powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej. Brak jest również regulacji, która rozstrzygałaby, czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki w zakresie praw majątkowych powstałych w czasie obowiązywania uchylanych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów. Oznacza to, że uczelnie zachowują roszczenie o ujawnienie praw nabytych na mocy uchylonej ustawy z 1990 r. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konstytucyjnie zagwarantowana zasada ochrony praw nabytych (art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) zakazująca między innymi arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym.

Z datą wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym, tj. w dniu 27 września 1990 r. nastąpiło uwłaszczenie uczelni na prawie użytkowania wieczystego i prawie własności, jeżeli zostały spełnione określone przesłanki. Specyfiką zastosowanego przez ustawodawcę rozwiązania w odniesieniu do uczelni było pominięcie wymogu potwierdzania przekształcania prawa zarządu do gruntu w prawo użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym. Co więcej ustawodawca dla skutecznego nabycia prawa użytkowania wieczystego nie wprowadził żadnych innych przestanek niż wymienione w art. 182 ust 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, a to oznacza, że uczelnie uzyskały prawo użytkowania wieczystego określonych gruntów z dniem 27 września 1990 r. z mocy samego prawa. Jest to początkowy dzień rozpoczynający okres trwania użytkowania wieczystego określonych gruntów.

Przy uwłaszczeniu z mocy prawa i na podstawie decyzji administracyjnej nie ma zastosowania zasada konstytutywności wpisu do księgi wieczystej. Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów SN z 9 listopada 1998r. III CZP 33/98 (OSNCP 4/99, poz. 67), a także w uzasadnieniu do i uchwały z dnia 5 grudnia 2002r. III CZP 71/02 (OSNCP 4/03, poz. 133). Brak jest zatem w systemie prawnym przepisu, który uzależniał istnienie prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym od jego ujawnienia w księdze wieczystej. Ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie może zatem żądać od strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia prawa własności w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym, aby potwierdzała ona prawo użytkowania wieczystego w odrębnym postępowaniu sądowym toczonym przed sądem powszechnym. Sformułowanie takiego wymogu musiałoby prowadzić do zawieszenia przez wojewodę postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności do czasu orzeczenia o istnieniu prawa użytkowania wieczystego, jako zagadnienia wstępnego (art. 97 § pkt. 4 K.p.a.). Ponieważ zawieszenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego wszczętego wnioskiem z dnia 1 lutego 2008 r. Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we W. nie nastąpiło, należałoby konsekwentnie uznać, iż jest to wada kwalifikowana postępowania administracyjnego. Poza tym od strony postępowania zależy, w jaki sposób będzie dowodzić, iż przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego. Z brzmienia art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym nie można wywieść zakazu dowodzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 182 ustawy i szkolnictwie wyższym. Strona przedstawiła dowody, że spełniała przesłanki określone w art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, że art. 206 ugn nie można stosować w sprawach uwłaszczenia uczelni w oparciu o przepis art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym. Po pierwsze ustawa o gospodarce nieruchomościami ma podstawowe znaczenie w zakresie gospodarki nieruchomościami skarbowymi. Obok tej ustawy w dziedzinie gospodarki nieruchomościami mają zastosowanie jeszcze inne ustawy, lecz każda z nich ma swój własny, samodzielny cel i to uzasadnia odrębności uregulowań ustawowych. Ustawy te zostały przykładowo wymienione w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo o szkolnictwie wyższym do katalogu tych ustaw nie zostało zaliczone i zaliczone zostać nie może. Po drugie, przepisy zawarte w Dziale VII ugn mają różne znaczenie, w szczególności art. 206 to przepis upoważniający. Ponadto w dziale VII zamieszczono przepisy dotyczące uwłaszczeń, które ze swej istoty mają charakter jednorazowego działania. Nie oznacza to, że ich moc wiążąca jest inna niż przepisów zawartych w innych działach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po trzecie treść art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym jednoznacznie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było uregulowanie procesu administracyjnego, w którym ma być podejmowana decyzja o stwierdzeniu nabycia własności. W tej sytuacji powstaje relacja lex generalis i lex specialis w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta ostatnia zawiera przepisy o charakterze lex generalis. Natomiast rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. w § 4 i 5 wskazuje obowiązki organu właściwego w zakresie stwierdzania prawa zarządu państwowych osób prawnych oraz dokumenty, na podstawie których to następuje. Są to zatem okoliczności w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności pryncypialne zważywszy, iż uwłaszczenie na tym prawie jest konsekwencją wcześniejszego uwłaszczenia na prawie użytkowania wieczystego tych podmiotów, którym przysługiwało prawo zarządu.

Zdaniem skarżącej, naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu do zasadniczych zarzutów skargi w zakresie prawa procesowego, nie wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, nie pozwala na dokonanie oceny, czy zaistnienie uchybień wymienionych w skardze do sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej, Sąd uznając decyzje organów administracji za zgodne z prawem pomimo wskazanych uchybień, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określa § 2 tego artykułu. Oznacza to, że gdy przesłanki te nie zachodzą, co ma miejsce w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jedynie zasadność podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a, tj. na naruszeniu prawa materialnego, oraz naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych; dopiero bowiem po przesądzeniu, że ustalenia co do stanu faktycznego sprawy przyjęte przez sąd pierwszej instancji są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą przed tym Sądem. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje tego zarzutu za zasadny. W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił wymagania, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z przytoczonej treści nie można wyprowadzić obowiązku odniesienia się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich kwestii podniesionych przez stronę w postępowaniu sądowym. Natomiast nie ma wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w jego treści Sąd pierwszej instancji dokonał wyczerpującej i logicznie umotywowanej oceny prawnej sprawy. Merytoryczna argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku zmierzała do wykazania, że rozstrzygnięcie przyjęte przez organy administracji nie narusza prawa i - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - skutek ten został osiągnięty. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie pominął kwestii dowodowych; wskazał bowiem wyraźnie, że przesądzające znaczenie dla wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie przez uczelnię własności nieruchomości na podstawie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym mogą mieć wyłącznie dokumenty potwierdzające pozostawanie tej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym uczelni w dniu wejścia w życie tej ustawy. Pogląd ten jest całkowicie słuszny. Ocena ta ma związek z zastosowaniem powołanego przepisu w przedmiotowej sprawie, o czym w dalszej części niniejszych wywodów.

Za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Wypada zwrócić uwagę, że przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. jest normą odsyłającą do stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez sąd administracyjny. Z systemowego kontekstu tego przepisu wynika, że znajduje on zastosowanie tylko wówczas, kiedy orzekający w danej sprawie sąd administracyjny postanowi, stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., o przeprowadzeniu uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli uzna, że jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a zaskarżone rozstrzygnięcie podjął na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem mówić o przekroczeniu przez Sąd granic swobodnej oceny dowodów z naruszeniem art. 233 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zawarta w tym przepisie dyspozycja znajduje zastosowanie, kiedy sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdza naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. ma więc zastosowanie jedynie do orzeczeń uwzględniających skargę. Nie może on zatem dotyczyć zaskarżonego wyroku, który skargę Akademii Wychowania Fizycznego we W. oddalił nie znajdując zarzucanych naruszeń prawa przez organy administracji orzekające w sprawie uwłaszczenia uczelni.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do prawa materialnego stwierdzić należy, że nie zachodzą uzasadnione podstawy do ich uwzględnienia.

Istota sprawy w warstwie materialnoprawnej sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wydanie przez właściwego wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie przez uczelnię z mocy prawa, na podstawie art. 256 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, z dniem 1 września 2005 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy, własności gruntu Skarbu Państwa, wymaga wykazania stosownym dokumentem, że grunt ten w tym dniu pozostawał w użytkowaniu wieczystym uczelni, czy też - jak twierdzi skarżąca - ustalenie istnienia prawa użytkowania wieczystego po stronie uczelni należy wyprowadzić z samego brzmienia art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, bądź z uregulowań dotyczących uwłaszczenia państwowych osób prawnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wykonawczym do tej ustawy rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym jest normą szczególną, zamieszczoną jako przepis przejściowy w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym. Szczególny charakter tej normy należy odnosić przede wszystkim do przepisów Kodeksu cywilnego regulujących sposoby nabycia własności nieruchomości; art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym ustanawia bowiem odrębny od systemowych uregulowań Kodeksu cywilnego mechanizm "uwłaszczenia" uczelni z mocy samego prawa, o ile w dacie wejścia w życie ustawy spełniona była przesłanka pozostawania danej nieruchomości gruntowej w użytkowaniu wieczystym uczelni. Powyższe ustalenie nakłada na organy stosujące art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym obowiązek dosłownego tłumaczenia jego treści oraz stosowania tego przepisu wprost, tj. w sposób niedopuszczający jakichkolwiek domniemań co do istnienia przewidzianej w nim ustawowej przesłanki uwłaszczenia. Oznacza to, że do wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w § 2 omawianego przepisu, może dojść jedynie wówczas, gdy z materiału dokumentacyjnego wynikać będzie stan prawny jednoznacznie stwierdzający pozostawanie danego gruntu, w dniu 1 września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym wnioskującej uczelni. Istnienia tego stanu prawnego w żadnym razie nie można wyprowadzać drogą wykładni historycznej poprzez odwołanie się do przekształceń stosunków własnościowych w sferze własności publicznej, będących konsekwencją zmian ustrojowych w Państwie i przyjmować, że z samego brzmienia normy uwłaszczeniowej, w tym przypadku z art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, wynika materialnoprawny skutek w postaci nabycia tytułu prawnego do określonego składnika mienia Skarbu Państwa. Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej, także w przypadku czy to gmin, czy państwowych osób prawnych czy też spółdzielni i ich związków, uwłaszczenie ipso iure mieniem Skarbu Państwa nie następowało wyłącznie z mocy samego brzmienia normy uwłaszczeniowej, czy przepisów ustaw określających ustrój państwowych osób prawnych, ale przy jednoznacznie stwierdzonym, w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, spełnieniu się określonych ustawą przesłanek.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy za pozbawione racji należy uznać twierdzenie pełnomocnika skarżącej uczelni, że z samego brzmienia art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika, iż w dniu 1 września 2005 r. Akademia Wychowania Fizycznego we W. legitymowała się tytułem prawnym użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] przy W. we W. Nieuzasadnione jest również twierdzenie, iż rzeczą organu administracji rozpoznającego wniosek uczelni o potwierdzenie nabycia własności gruntu w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym, było ustalenie skutku prawnego działania art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym w stosunku do przedmiotowej działki gruntu. Orzecznictwo sądowe już pod rządami tej ustawy przyjęło, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do ustalania, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, a także własności budynków i innych urządzeń, jak również innych składników majątkowych w trybie art. 182 (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99, Lex nr 54430). Bezpośrednią konsekwencją tego stanowiska jest pogląd, że wojewoda prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa nie jest uprawniony do rozstrzygania w trakcie tego postępowania o ewentualnych prawach rzeczowych uczelni nabytych pod rządami nieobowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym. W przypadku niewykazania się przez uczelnię prawem użytkowania wieczystego gruntu organ w drodze decyzji odmawia stwierdzenia nabycia prawa własności przez uczelnię (wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 274/07 niepublik., z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 579/07 niepublik.). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości pogląd ten podziela. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w zaskarżonym wyroku zaprezentował zgodne z orzecznictwem rozumienie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym.

Niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 206 ugn. Przepis ten w swej treści zawiera wyłącznie upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3 za środki własne (...) a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach.

Z treści art. 206 nie wynika żadna normatywna dyspozycja, którą organ administracji orzekający w przedmiocie uwłaszczenia uczelni publicznej, czy też sąd administracyjny kontrolujący działanie organu, mógłby naruszyć.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wydanego na podstawie art. 206 ugn. Jak wywiedziono wyżej, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym nie ma miejsca na badanie przesłanek nabycia przez uczelnię publiczną prawa użytkowania wieczystego w oparciu o przepis art. 182 nieobowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym, a tym bardziej na podstawie uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r., które zresztą nie ma zastosowania do uwłaszczenia uczelni publicznej, co prawidłowo wykazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tych powodów nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów powołanego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.