Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1501/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m.in. art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 sierpnia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. dalej Pb), po rozpatrzeniu odwołania P. N., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ( dalej PINB) z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], którą nakazano. P. N. i dokonać rozbiórki wiaty (podcieni-arkad) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w G.

Orzekając w ten sposób [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej w skrócie także [...]WINB) wskazał na następujące okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.( dalej w skrócie także PINB) na terenie Ośrodka [...] "P." w G. w dniu [...] maja 2012 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalił, że Ks. P. N. zrealizował obiekty budowlane, w tym kaplicę okrągłą. Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną potwierdzająca ustalenia organu pierwszej instancji (akta PINB k. nr [...]).

Kolejną kontrolę PINB przeprowadził w dniu [...] lipca 2012 r., ustalając wówczas, że na działce nr [...] w G. zlokalizowany jest budynek konstrukcji murowanej (rotunda) o wysokości ok. 80 m i średnicy ok. 10 m. Do protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (akta PINB k. nr [...]).

Mając na uwadze powyższe PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych realizowanych przez P. N. na działkach nr [...] i nr [...] w G. bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę, informując o tym strony postępowania pismem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] (akta PINB k. nr [...]).

Burmistrz M. za pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], wskazał, że działka nr [...] w G. znajduje się w jednostce strukturalnej "ZL", tj. tereny zalesień, oraz że przedmiotowa rotunda nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego (akta PINB k. [...]).

Organ pierwszej instancji, mając na uwadze treść art. 10 k.p.a., pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego zebranego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez P. N. na działkach nr [...] i [...] w G. bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę (akta PINB k. [...]).

W dniu [...] września 2012 r. PINB wydał decyzję znak [...], którą nakazał P. N. dokonać rozbiórki budynku (rotundy) oraz wykonanych wokół niego murów oporowych, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w G. (akta PINB k. nr [...]).

P. N. odwołał się w ustawowym terminie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB). W trakcie postępowania odwoławczego pracownicy tut. Inspektoratu w dniu [...] listopada 2012 r. przeprowadzili oględziny na działce nr [...] w G. stwierdzając istnienie rotundy wraz z podcieniem. Dokonano pomiarów przedmiotowego obiektu. Stwierdzono także, że konstrukcja dachowa podcieni połączona jest ze ścianą rotundy za pomocą kształtowników stalowych umocowanych na kołkach rozporowych (k. [...] akt WINB znak [...]).

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, w dniu [...] stycznia 2013 r. [...]WINB wydał decyzję Nr [...], znak [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb rozbiórkę budynku (rotundy) wykonanego na działce nr [...] w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej murków oporowych wykonanych na tej działce.

Na powyższą decyzję. P. N. złożył skargę. Po rozpatrzeniu i uwzględnieniu skargi w całości [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], znak [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), uchylił w całości decyzję własną Nr [...]z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z uwagi na powyższe WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 594/13, umorzył postępowanie sądowe.

Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, w dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek rotundy o konstrukcji murowanej, wysokości 9,90m, średnicy zewnętrznej 5,20m, dach kryty gontem. Roboty budowlane w obiekcie zostały zakończone. Wokół budynku zlokalizowane są podcienia (wiata, zadaszenie) o szerokości od 2,05 do 2,45 m, konstrukcji murowano-drewnianej, przekryte dachem jednospadowym krytym gontem. Według oświadczenia. P. N. obiekty te zostały zrealizowane około 2011/2012 r., prace zakończono w 2012 r., inwestor nie posiada zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (akta PINB k. [...]).

W dniu [...] lutego 2014r. PINB ponownie przeprowadził oględziny stwierdzając, że " między budynkiem rotundy a podcieniami została wykonana szczelina ok. 0,03 do 0,04 m, co powoduje, że są to dwa oddzielne obiekty, a pierwotnie był jeden. (...) należy zaznaczyć, że po wykonaniu szczeliny między rotundą a podcieniami konstrukcja dachu podcieni podparta została na żerdziach drewnianych od strony rotundy, wcześniej była osadzona na budynku rotundy za pomocą kształtowników metalowych na kołkach rozporowych" (akta PINB k [...]).

W dniu [...] marca 2014 r. do PINB wpłynęło pismo Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], z którego wynika, że działka nr [...] w G. zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem "ZL1", tj. tereny zalesień, wobec czego budynek rotundy oraz podcienia na niej zlokalizowane nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi G. (akta PINB k [...]).

Po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (pismo z dnia [...] maja 2014 r., znak [...]- akta PINB k. [...]) PINB wydał w dniu [...] maja 2014r. zaskarżoną obecnie decyzję.

W odwołaniu, które wniesiono w terminie P. N. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 49b Pb poprzez jego nie zastosowanie, przepisów proceduralnych (art. 10, art. 7 i 77 § 1 oraz art. 78 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, i stwierdził, że organ ten instancji uczynił zadość przepisom prawa.

Przedmiotem postępowania PINB jest wiata (podcienia-arkady) okalająca budynek rotundy, tj. obiekt o szerokości od 2,05 do 2,45 m, konstrukcji murowano-drewnianej, przekryty dachem jednospadowym krytym gontem, wzniesiony na działce nr [...] w G.

Zgodnie z treścią art. 28 Pb roboty budowlane co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego obowiązku ustawodawca wyłączył roboty budowlane, o których mowa w art. 29 - 31 Pb Z uwagi na to, że przepisy art. 29-31 Pb stanowią wyjątek od generalnej zasady określonej w art. 28 tej ustawy nie można interpretować ich rozszerzająco. W art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb wskazano, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z zebranego materiału dowodowego, w szczególności pomiarów wymiarów wiaty dokonanych w trakcie oględzin, naniesionych na zalegające w aktach sprawy szkice sytuacyjne, wynika, że jej powierzchnia zabudowy znacznie przekracza dopuszczalne 25m2, bowiem wynosi około 48m2. Przedmiotowy obiekt nie mieści się zatem w wyłączeniach, o których mowa w art. 29-31 Pb z uwagi na przekroczenie powierzchni zabudowy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb, zatem na jego wykonanie koniecznym było uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę.

Bezspornym jest, iż inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 48 Pb w brzmieniu:

"1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a)ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych ".

Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko takie wyrażone zostało również w sądownictwie sądowo administracyjnym, co podkreślono.

Samowolnie wzniesiony obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem jedynie wówczas, gdy obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działka nr [...] w G. znajduje się zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIV/243/05 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 27 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 447, poz. 3351 z dnia 11 sierpnia 2005 r. z późn. zm.) i Uchwały Nr XXX/308/06 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 22 lutego 2006r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 203, poz.1423 z dnia 26 kwietnia 2006 r.) w jednostce strukturalnej "ZL1", tj. tereny zalesień. Analiza wypisu z wyżej wymienionego planu prowadzi do wniosku, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania wiata jest niezgodna z jego zapisami. Jako przeznaczenie dopuszczalne plan przewiduje możliwość realizacji obiektów małej architektury (siedziska i wiaty). W świetle art. 3 pkt 4 Pb, przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak np. kapliczki czy obiekty architektury ogrodowej, bądź użytkowe służące rekreacji codziennej. Wymiary przedmiotowej wiaty (powierzchnia około 48 m2) nie pozwalają więc na uznanie, że jest ona obiektem niewielkim, a to stanowi jedną z głównych cech obiektu małej architektury.

W związku z powyższym nie sposób uznać przedmiotowej wiaty za obiekt małej architektury.

W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na fakt, że przedmiotowa wiata nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Pb nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 49b Pb, bowiem jak wskazano na wstępie, budowa przedmiotowej wiaty wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia ze względu na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb oraz nie stanowi ona obiektu małej architektury.

Również pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Organ administracji publicznej może prowadzić jedno postępowanie w kilku sprawach, co przejawia się m. in. w wykonywaniu wspólnie określonych czynności np. oględzin, rozpraw administracyjnych.

Z powyższego nie wynika, by w związku z połączeniem kilku spraw do prowadzenia w jednym postępowaniu, sprawy te musiały zakończyć się wydaniem jednej decyzji administracyjnej. Przeczyłoby to treści art. 104 § 1 k.p.a, w świetle którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zatem nawet przy połączeniu kilku spraw do prowadzenia w jednym postępowaniu, każda z tych spraw powinna zakończyć się odrębną decyzją. Przepis art. 62 k.p.a. definiuje współuczestnictwo formalne, co należy odnosić do wielości spraw administracyjnych łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu. Z prawnego punktu widzenia skutkiem współuczestnictwa formalnego jest to techniczne (procesowe) połączenie czynności procesowych. W takim postępowaniu podejmuje się tyle decyzji ile spraw połączyło się w jednym postępowaniu. Każda ze stron będzie adresatem decyzji w tej sprawie, a tylko czynności postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji są wspólne. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od takiej decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach". Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, PINB nie naruszył przepisów procesowych prowadząc jedno postępowanie w dwóch sprawach i kończąc je wydaniem dwóch odrębnych decyzji. Nadmienić należy, że zarówno rotunda, jak i podcienia były przedmiotem postępowania PINB prowadzonego pod znakiem [...]. W wyniku tego postępowania, wobec zmiany stanu faktycznego sprawy zapadły dwie decyzje w dniu [...] maja 2014 r., tj. decyzja znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rotundy oraz decyzja znak [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty (podcienia - arkady), z uwagi na to, że zarówno rotunda, jak i wiata (podcienia - arkady) stanowią odrębne konstrukcyjnie obiekty. Powyższe wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r.

Odnośnie wskazania przez organ pierwszej instancji daty wykonania przebudowy obiektu polegającej na likwidacji połączenia między rotundą a okalającymi ją podcieniami na styczeń 2013 r., jako wiadomej mu z urzędu, należy zauważyć, że czas przebudowy został określony w treści skargi z dnia [...] lutego 2013 r. złożonej przez. P. N. do WSA w Krakowie na decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], w której autor wskazał: "W styczniu 2013 roku przebudowałem obiekt budowlany znajdujący się na działce o numerze ewidencyjnym [...] poprzez likwidację zadaszenia stanowiącego o istnieniu podcieni, w wyniku czego powstały dwa odrębne budowlane: rotunda o wymiarach zewnętrznych wysokość około 10 metrów oraz szerokość około 5 metrów oraz wolnostojący mur okalający powyższy obiekt budowlany". Na treść tej skargi [...]WINB powołał się w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] (str. [...] wiersz [...] decyzji). Tym samym, w ocenie [...]WINB, organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów procesowych bowiem powołał się na informację zawartą w ostatecznej decyzji, o której wiadomo mu z urzędu. Treść tej decyzji winna być znana również skarżącemu, gdyż została ona doręczona P. N. w dnu [...] kwietnia 2014 r.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...], znak [...] P. N. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na jego rzecz zwrot kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia,

- naruszenie normy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jej błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy spełnione

zostały przesłanki zastosowania normy prawnej z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana po zmianie przedmiotu postępowania, bez umożliwienia wypowiedzenia się co do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i bez zakomunikowaniu stronie o faktach znanych z urzędu, które stanowiły podstawę ustalenia stanu faktycznego,

- naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności: nieustalenie w sposób prawidłowy w jakiej dacie doszło do przebudowy, w wyniku której powstały dwa oddzielne obiekty budowlane: kaplica i podcienia na działce [...] w G.,

- art. 78 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, na podstawie jakich informacji znanych organowi z urzędu, organ pierwszej instancji ustalił datę, w jakiej doszło do przebudowy, w wyniku której powstały dwa oddzielne obiekty budowlane: kaplica i podcienia na działce [...] w G.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia,

- naruszenie normy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jej błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy spełnione

zostały przesłanki zastosowania normy prawnej z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana po zmianie przedmiotu postępowania, bez umożliwienia wypowiedzenia się co do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i bez zakomunikowaniu stronie o faktach znanych z urzędu, które stanowiły podstawę ustalenia stanu faktycznego,

- naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności: nieustalenie w sposób prawidłowy w jakiej dacie doszło do przebudowy, w wyniku której powstały dwa oddzielne obiekty budowlane: kaplica i podcienia na działce [...] w G.,

- art. 78 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, na podstawie jakich informacji znanych organowi z urzędu, organ pierwszej instancji ustalił datę, w jakiej doszło do przebudowy, w wyniku której powstały dwa oddzielne obiekty budowlane: kaplica i podcienia na działce [...] w G.

Na wstępnie uzasadnienia skargi P. N. przedstawiał stan faktycznych sprawy, zaś dalej rozwijał wyżej powołane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności, zarówno z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, jak i materiału zgromadzonego w przedstawionych aktach administracyjnych wynika, że stan faktyczni w niniejszej sprawie ma swoją specyfikę. Owa specyfika wyraża się w tym, że przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego już od 2009 r. są różne obiekty i urządzenia Ośrodka [...] " P[...]", znajdujące się na różnych działkach w G. San faktyczny w terenie ulega zmianom nie tylko w związku z wykonywaniem nowych obiektów budowlanych na kolejnych działkach, ale również z uwagi na wprowadzania zmian w takich realizowanych obiektach.

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że co do wszelkich obiektów budowlanych, znajdujących się na różnych działkach, realizowanych przez tego samego inwestora należy prowadzić jedno postępowanie. Istotnym jest natomiast, by stosunek administracyjny wynikał z tego samego stanu faktycznego oraz jednakowych więzi natury podmiotowej. O tożsamości sprawy administracyjnej z zakresu tzw. samowoli budowlanej decyduje fakt rozpoczęcia określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia przez konkretnego inwestora, co ma wpływ w pozostałości na tożsamość kręgu stron. Tożsamości sprawy nie niweczy okoliczność, że rozpoczęte roboty budowlane są w toku postępowania administracyjnego kontynuowane, co jedynie wyjątkowo może mieć wpływ na przyjęcie materialnoprawnych podstaw rozstrzygania. Realizację przez inwestora już jednego obiektu budowlanego należy uznać za sprawę administracyjną, co do której organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie, stosownie do zasady określonych w art. 61 k.p.a. Wszczęte postępowanie winno zakończyć się decyzji, o czym mowa w art. 104 – 105 k.p.a Nie jest jednak wykluczonym uznanie za jedną sprawę administracyjną robót budowlanych polegających na rozpoczęciu budowy przez tego samego inwestora różnych obiektów budowlanych na określonej działce ewidencyjnej, względnie nawet na kilku działkach wtedy, gdy pozostają one ze sobą w wyżej opisanym związku podmiotowym i przedmiotowym, oraz podlegają temu samemu reżimowi prawnemu. W takim przypadku jest dopuszczalne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w części, o ile umożliwia powyższe przedmiot postępowania, z uwagi na jego podzielność.

Odrębne zagadnienie stanowi stosowanie przez organ administracji publicznej art. 62 k.p.a., który przewiduje, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W ślad za analizą dokonaną przez Andrzeja Matana w komentarzu do art. 62 (LEX 2010) należy zwrócić uwagę na niejednolitość prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie poglądów na charakter współuczestnictwa regulowanego w art. 62 k.p.a. oraz zasady stosowania tego przepisu. Zdaniem Z. Janowicza, chodzi tu o konstrukcję współuczestnictwa materialnego. W jego ocenie, w sprawie, w której łączność praw i obowiązków stron wprawdzie występuje, lecz ma jedynie charakter "zewnętrzny" (formalny) - wynika bowiem z "jednakowego" (a nie "tego samego") stanu faktycznego oraz z "jednakowej" (a nie "tej samej") podstawy prawnej - nie są spełnione przewidziane w art. 62 k.p.a. przesłanki umożliwiające organowi administracji publicznej rozpoznanie ich w ramach jednego postępowania. Literalne brzmienie tej normy pozwala wysnuć wniosek, że możliwość taka istnieje tylko w sprawach o tożsamych podstawach - faktycznej i prawnej. Jedynie wówczas postępowanie administracyjne ma w istocie "jeden przedmiot", może zatem zostać zakończone wydaniem jednej decyzji Według innych autorów, w przepisie tym uregulowano klasyczną formę współuczestnictwa formalnego ( B. Adamiak). Nie brak jednakże i takich poglądów, które negują potrzebę, a niekiedy nawet zasadność transpozycji rozwiązań normatywnych funkcjonujących w ramach postępowania cywilnego w obrębie procedury administracyjnej, zwłaszcza wobec daleko idących różnic konstrukcyjnych między obydwoma rodzajami postępowań. Uznają, że art. 62 k.p.a nie wprowadza do postępowania administracyjnego współuczestnictwa materialnego czy też formalnego w kształcie znanym procedurze cywilnej, lecz kreuje "autonomiczną" dla procesu administracyjnego instytucję "wszczęcia jednego postępowania w dwu lub więcej sprawach" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, W. Dawidowicz).

Te ostatnie poglądy podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W komentarzu do art. 62 k.p.a. (LEX 2009 i LEX/el.2011) Andrzej Wróbel wskazuje, że art. 62 upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw zakończonych jedną decyzją, przy czym akcentuje, iż z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu komentowanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym znaczeniu, że każda z tych spraw ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Przez tożsamość spraw rozumie zaś sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony).

Podkreślenia wymaga przy tym, że stosowanie art. 62 nie wyklucza wydawania odrębnych decyzji, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek.

Z prawidłowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniach [...] maja 2012 r. i [...] lipca 2012 r., stwierdzając fakt rozpoczęcia różnych nowych robót budowlanych, między innymi na działkach nr [...] oraz nr [...] w G., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych realizowanych przez. P. N. na powyższych działkach bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...]. doręczono. P. N. oraz gminie na adres Urzędowi Miejskiemu w M.

Z późniejszych czynności i decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2012 r., znak [...], wynika, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło realizacji na działce nr [...] okrągłego budynku (rotundy) otoczonej murem oporowym i utwardzenia terenu, a także bramy na działce nr [...] która miała zostać usytuowana w poprzek drogi pozostającej we władaniu gminy.

Organ wszczynając postępowanie stosował zatem art. 62 k.p.a., co nie wyklucza wydania odrębnych decyzji dotyczących określonych robót budowlanych.

Wydana przez PINB decyzja z dnia [...] września 2012 r., znak PINB [...] rozstrzygał jedynie o obiektach znajdujących się na działce nr [...], co do których przyjęto wymóg uzyskania przed ich rozpoczęciem pozwolenia na budowę, a inwestor takiego nie posiadał. W myśl ustaleń zawartych tej decyzji, poczynionych na podstawie kontroli z dnia [...] lipca 2012 r., w toku czynności stwierdzono, iż na działce nr [...] znajduje się budynek konstrukcji murowanej w formie rotundy o wysokości ok. 8 m i średnicy ok. 10 m, otoczony murami oporowymi wykonanymi z trylinki o grubości 0,75 cm i łącznej długości ok. 46,1m. Ponadto stwierdzono wykonanie utwardzenie terenu kostką brukową.

Opisując obecnie w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy organ odwoławczy omyłkowo podał, że stwierdzona wówczas wysokość rotundy miała wynosić, ok. 80 m (zamiast 8 m), powołał jednakże właściwy dowód. Również niedokładnie wskazał, że z zaświadczenia Burmistrz M. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], wynikał, że działka nr [...] w G. znajduje się w jednostce strukturalnej "ZL". Podano w nim bowiem, że przedmiotowa działka znajduje się w terenach "ZL1", natomiast ustalenia planu miejscowego dla tego ternu i terenu "ZL" są analogiczne. Dostrzegane uchybienia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy albowiem nie stanowiły istotnych ustaleń dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Bazują one bowiem na późniejszych protokołach oględzin oraz kolejnym zaświadczeniu Burmistrz M. z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], na podstawie którego ustalono właściwe, że działka nr [...] w G. zlokalizowana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem "ZL1", tj. tereny zalesień.

Stan faktyczny opisany w decyzji PINB decyzja z dnia [...] września 2012 r., znak [...]jest zgodny z protokołem kontroli i został utrwalony poprzez wykonanie zdjęć fotograficznych. Stan ten jest różnych od stwierdzonego przy pierwszej kontroli dnia [...] maja 2012 r., kiedy to ujawniono rozpoczęcia realizacji robót budowlanych na nowych działkach, co wynika również z porównania wykonanych także wtedy zdjęć fotograficznych.

W aktach administracyjnych znajduje się decyzja [...]WINB z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] z której wynika, że roboty budowlane zrealizowane na działce nr [...], polegające na utwardzeniu terenu, PINB zakwalifikował jako wymagające zgłoszenia, co potwierdza że organ pierwszej instancji w ramach ostatecznej kwalifikacji spraw przed wydaniem decyzji uwzględniał odrębny reżim prawny właściwy dla budowy oraz ewentualnej legalizacji takich robót budowlanych.

W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] września 2012 r., znak [...],P. N. we własnym zakresie opisał zabudowę działki nr [...], w tym obiekt budowlany mający stanowić rotundę św. [...] Jak wyjaśnił, bryła rotundy ma 5,5 m (wysokości ok. 8), natomiast resztę jej metrażu stanowią arkady wokół rotundy o wysokości ok. 2,5 m. Podkreślał, że arkady to nie mur i trudno w tej przybudówce dopatrzyć się rotundy. Za nieścisłość uznawał również ustalenie co do istnienia na działce muru oporowego, wyjaśniając, że znajdują się tam kamienie i kostki betonowe, poukładane jeden na drugich na ziemi, stanowią formę ozdoby, na której stoi siedem aniołów broniących tego miejsca. Wypowiadał się też w odwołaniu odnośnie chodzika wokół rotundy św. [...] uznawanego za utwardzenie ternu, wspominał o naprawieniu drogi gminnej, przeczył jednak twierdzeniu o blokowaniu tej drogi. Z odwołania wynika, że skarżący nie realizowała robót budowlanych związanych z rotundą ku czci św. [...] przed [...] czerwca 2011 r.

Tym kontekście należy jednak zauważyć, że w odwołaniu P. N. nie podnosił zarzutów dotyczących objęcia powyższym aktem administracyjnym wyłącznie obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...], oraz wydania odrębnej decyzji odnośnie utwardzenia terenu - co nie budzi zastrzeżeń w świetle poczynionych na wstępie rozważań natury formalnej, odnoszących się do przedmiotu postępowania administracyjnego, czy także możliwości wydawania decyzji częściowej.

Odnośnie tak określonego przedmiotu rozstrzygnięcia, ograniczonego do robót budowlanych na działce nr [...], toczyło się postępowanie odwoławcze, w toku którego [...]WINB pismem z dnia [...] listopada, znak [...]wezwał Archidiecezję [...] do wyjaśnienia czy obiekty wykonane przez skarżącego w "P[...]" w miejscowości G. w powiecie s. (działka nr [...]), zostały przeznaczone przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu w rozumieniu art. 8 ust. 3 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z dnia 23 kwietnia 1998 r. Nr 51, póz. 318). Udzielając na powyższe odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr 3425/2012 Kuria Metropolitalna w K. wskazała, iż "obiekty wzniesione w "P[...]" w G. k. M. nie były przeznaczone przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu w rozumieniu art. 8, ust. 3 Konkordatu oraz przepisów prawa kanonicznego. "

[...]WINB zgromadził też w aktach administracyjnych dokumenty określone , jako wypisy z rejestru gruntów, nie mające cech dokumentów urzędowych, z których wynika, że działka nr [...], jednostka ewidencyjna [...], M.– obszar wiejski, obr. Nr [...] G., stanowi własność P. N. i ma urządzoną księgę wieczystą [...].

Ponadto, w dniu [...] listopada 2012 r. [...]WINB przeprowadził oględziny na działce nr [...] w G., w trakcie, których stwierdzono m.in. istnienie rotundy wraz z podcieniami. Dokonano pomiarów przedmiotowego obiektu dalmierzem laserowym. Stwierdzono, że "budynek został wykonany w konstrukcji murowej z kamienia łamanego przewiązywanego cegłą ceramiczną, nadproża łukowe wykonane z cegły ceramicznej nad wejściem do obiektu, otworami okiennymi oraz między słupami podcieni. Pokrycie dachowe wykonano z gontów drewnianych na konstrukcji drewnianej i deskowaniu pełnym.(...) Zadaszone wejście do obiektu znajduje się od strony zachodniej(...). Pod zadaszeniem umieszczono jedno okno, trzy kolejne umieszczone są ponad pokryciem dachowym podcienia. (...) Według możliwej oceny wizualnej okna usytuowane są koncentrycznie w równej odległości od siebie. Konstrukcja dachowa podcienia połączona jest ze ścianą rotundy za pomocą kształtowników stalowych umocowanych na kołkach rozporowych.(...) Wzdłuż północno-zachodniej, północnej i południowej granicy działki wykonany został murek betonowy o szerokości 0,70 m i zmiennej wysokości od 0,30 m do 0,80 m (licząc od podłoża)."

Ustalone wówczas gabaryty rotundy wraz z podcieniami wynosiły:

- średnica rotundy 5,17 m,

- średnica rotundy z podcieniami 9,42 m,

- wysokość ściany od poziomu murłaty 4, 89,

- wysokość rotundy wraz z hełmem 10,09.

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego i skierowaniu zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2012 r., w trybie art. 10 § 1 k.p.a., do P. N., Gminy M. oraz Archidiecezji K., w dniu [...] stycznia 2013 r. [...]WINB wydał decyzję Nr [...], znak [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę budynku (rotundy) wykonanego na działce nr [...] w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej murków oporowych wykonanych na tej działce. Orzekając w ten sposób podzielił zapatrywania PINB dotyczące niemożności legalizacji budynku rotundy z arkadami, który wzniesiono bez pozwolenia na budowę, z uwagi na niezgodność takiej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmiennie niż PINB przyjął natomiast, że budowla uznawana za mur oporowy stanowi w istocie murek będący obiektem małej architektury, którego realizacja nie wymagała jednak nawet zgłoszenia albowiem został zlokalizowany na działce prywatnej.

Po zapoznaniu się ze skargą P. N., skierowaną za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, [...]WINB w dniu [...] kwietnia 2013r. wydał decyzję Nr [...], znak [...], którą na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a uchylił w całości decyzję własną Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2012 r., znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarga zawierała zarzuty naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 7, 77§1, 15, 10 §1 w związku z art. 79 §1, art. 138 §2 i 107 3 k.p.a. W ich uzasadnieniu akcentowano pozbawienie skarżącego udziału w sprawie, w związku z nieprawidłowych zawiadomieniem o oględzinach przeprowadzonych przez organ odwoławczy, a także okoliczność, że w styczniu 2013 r. P. N. przebudował obiekt znajdujący się na działce nr [...], co wpłynęło w pozostałości na treść decyzji.

Wydając ówcześnie decyzję w ramach autokontroli W[...]INB miał na uwadze podnoszoną okoliczność przeprowadzenia oględzin w warunkach nieprawidłowego zawiadomienia inwestora o i ich terminie, zarzucaną zmianę stanu faktycznego i rozszerzenie na tym etapie kręgu stron. Rzeczą organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy miało być uwzględnienie zmian w stanie faktycznym uzasadniającym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem czynnego udziału stron, a następnie ocena legalności obiektów budowlanych wykonanych na działce nr [...] w G., celem zastosowania właściwych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 3 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 594/13, umorzył postępowanie sądowe wywołane wniesieniem powyższej skargi na decyzję w dniu [...] stycznia 2013 r. [...]WINB Nr [...] znak [...] Legalność decyzji kasacyjnej nie została zakwestionowana przez wniesienie skargi i nie budzi zastrzeżeń w ramach przeprowadzanej obecnie kontroli.

Szczegółowy opis postępowania prowadzonego przez PINB i WINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również ustalenia będące podstawą wydania decyzji zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji, zaś organ odwoławczy uwzględnił okoliczności wynikające z dokumentów urzędowych, jakie stanowią protokoły oględzin.

I tak w czasie oględzin dnia [...] listopada 2013 r. ustalono, że na działce nr [...] "...znajduje się budynek rotundy o konstrukcji murowanej, wysokość 9,90m, średnicy zewnętrznej 5,20m, dach kryty gontem, roboty budowlane w obiekcie zakończone.

Wokół budynku zlokalizowane są podcienia (wiata, zadaszenie) o szerokości od 2,05 do 2,45 m, konstrukcji murowano-drewnianej, przekryte dachem jednospadowym krytym gontem".

Według odnotowanego w protokole oświadczenia P. N. przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane około 2011/2012 r., prace zakończono w 2012 r., inwestor nie posiada na ich realizację ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Z protokołu wynika jednoznacznie, że stwierdzono istnienie dwóch odrębnych obiektów budowlanych, co obrazuje nadto wykonany szkic, na którym zaznaczono szczelinę ok. 3 cm pomiędzy rotundą, a podcieniami (wiatą , zadaszeniem), a także stopy drewniane wiążące z gruntem odłączone od rotundy podcienia-arkady, opisane też jako wiata.

Poza szkicem do protokołu załączono z fotografie powyższych obiektów.

Ponownie oględziny przeprowadzono w dniu [...] lutego 2014r., stwierdzając, iż "między budynkiem rotundy a podcieniami została wykonana szczelina ok. 0,03 do 0,04 m, co powoduje, że są to obiekty, a pierwotnie byt jeden. (...) należy zaznaczyć, że po wykonaniu szczeliny między rotundą, a podcieniami konstrukcja dachu podcieni podparta została na żerdziach drewnianych od strony rotundy wcześniej była osadzona na budynku rotundy za pomocą kształtowników metalowych na kołkach rozporowych".

Poza zainteresowaniem organy pierwszej instancji pozostał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy murek z trylinki, uznawany poprzednio za mur oporowy.

Na analogicznych ustaleniach bazuje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] znak [...] i, poddawanej kontroli w niniejszej sprawie , którą [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. dalej Pb), po rozpatrzeniu odwołania. P. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], nakazującą. P. N. dokonać rozbiórki wiaty (podcieni-arkad) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w G. Treść zaskarżonej decyzji powołano na wstępie, zaś wynika z niej nadto w pozostałości opisany prawidłowo przebieg postepowania przed organem pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie nakazu rozbiórki rotundy PINB wydał w dniu [...] maja 2014r., decyzję znak [...] utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...], znak [...] co do której skargę P. N. oddalono nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2014r., sygn. akt 1502/14.

Powyższe fakty, podobnie jak treść skargi P. N. były w sprawie niniejszej przedmiotem dodatkowych ustaleń w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Uwzględniając powołane okoliczności brak podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji a potem organ odwoławczy poprzez wydanie odrębnej decyzji dotyczącej budowy wiaty (podcieni-arkad) okalającej rotundę naruszyły przepisy postępowania, co wynika z poczynionych na wstępie rozważań.

Stosownie do art. 3 Pb, iIekroć w ustawie jest mowa o:

1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury;

2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;

3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową;

4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

5) tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe;

6) budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego;

7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego;

7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 3 pkt 12 pozwolenie to jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Upoważnia ona zatem inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie (art. 3 pkt 6) oraz na przebudowie, montażu, remoncie i rozbiórce tych obiektów (art. 3 pkt 7). W art. 29 ust. 1 Pb wymieniono obiekty budowlane, natomiast w ust. 2 także inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga uprzedniego uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z zasada wyrażoną w art. 28 ust. 1Pb. Większość obiektów i robót wskazanych w art. 29 Pb dla spełnienia warunku legalności ich wykonywania podlega uproszczonej procedurze w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonywania (art. 30 ust. 1).

Ograniczając rozważania do aspektów istotnych w niniejszej sprawie należy wskazać na regulacje zwarte w art. 29 ust. 1 Pb pkt 2,5,12,22,24, , których brzmienie było analogiczne już w tekście jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2010 Nr 243, poz. 1623, jak i w następnym okresie, w tym dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.( dalej PINB) z dnia [...] maja 2014 r., znak [...].

I tak, stosownie do art. 29 ust. 1, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa:

2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki;

5) wiat przystankowych i peronowych;

12) tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu;

22) obiektów małej architektury;

24) obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych;

25) tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel.

Budowa takich obiektów podlegała obowiązkowi zgłoszenia, o czym mowa w art. 30 ust. 1 Pb.

Skarżący na żadnym etapie postępowania nie twierdził, że podcienia stanowią obiekt tymczasowy, o którym mowa w pkt 2, względnie obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania z pkt 24 albo wiatę przystankową, względnie eksponat wystawowy z pkt 25, czy altanę wymienioną w pkt 1. Takich cech oraz funkcji arkad-podcieni, związanych pierwotnie funkcjonalnie i konstrukcyjnie z rotundą, nie sposób przyjąć także w ramach przeprowadzanej kontroli wydanych decyzji.

Inwestor realizował na działce nr [...] w G. kaplicę św. [...] będąca rotundą z arkadami ( podcieniami), która stanowiła budynek. Obiekty te zdaniem P. N. pozostawały w związku funkcjonalnym i nigdy nie ujawniał zamiaru użytkowania podcieni-arkad w inny sposób, niż jako elementu architektonicznego będącego ozdobą rotundy. Nie można jednak nie dostrzegać, że konstrukcyjny związek pomiędzy rotundą i jej ozdobą został rozerwany, zaś podcienia-arkady potencjalnie mogą pełnić różne funkcje, także użytkowe. Okoliczność dokonania przez inwestora zmian w stanie faktycznym poprzez likwidację elementów stanowiących o konstrukcyjnym powiązaniu podcieni-arkad z rotundą oraz wykonaniu elementów umożliwiających samodzielne powiązanie ich z gruntem upoważnia do traktowania takiego obiektu, jako odrębnego obiektu budowlanego.

Z uwagi na cechy konstrukcyjne owe podcienia-arkady traktowane samodzielnie stanowią wiatę, tj. budowlę, której nie można jednak uznać za obiekt małej architektury.

Przy braku definicji legalnych wiaty, należy mieć na uwadze znaczenie tego pojęcia w języku potocznym, w którym wiatą określa się lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad przystaniem lub parkingiem ( tak np. Słownika języka polskiego PWN, WN PWN W-wa 1996). Wiata może służyć także innym celom, mieć różną wysokość i powierzchnię (w tym powierzchnię zabudowy). Jeżeli budowla konstrukcji wiaty jest obiektem niewielkim, niewykluczonym będzie jej kwalifikacja, jako obiektu małej architektury. Tak jednak nie jest w niniejszej sprawie, co wykazano w toku postępowania wyjaśniającego oraz w obu kontrolowanych decyzjach. O prawidłowości przyjętej przez organu nadzoru budowlanego kwalifikacji decyduje już li tylko powierzchnia wiaty wynosząca ok. 48 m2. Przedmiotowa wiata o znacznych wymiarach nie spełnia warunków uznania jej za mały obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 Pb. Mimo, że definicja obiektu małej architektury jest otwarta w tym sensie, że opisuje definiowane pojęcie poprzez wskazanie reprezentatywnych przykładów form zaliczanych do małej architektury, co nie wyklucza zaliczenia do tego katalogu również innych, niewielkich obiektów o podobnych cechach, to jednakże muszą to być obiekty małe, czy inaczej niewielkie.

W sprawie niniejszej organy dokonały zatem właściwej kwalifikacji zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych oraz trafnego wyboru materialnoprawnych podstaw orzekania.

Powołany w kontrolowanych decyzjach prawidłowo art. 48 Pb reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji albo braku takiej możliwości, prowadzącej do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej. Celem regulacji z art. 48 nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne – zob. komentarz do art. 90 i n.), ale dążenie do przywrócenia obiektu do poprzedniego, zgodnego z prawem stanu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., VIII SA/Wa 976/10, LEX nr 1099038), względnie usunięcie stanu powstałego w wyniku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej.

Stosując art. 48, organy nadzoru budowlanego powinny zatem mieć zawsze na uwadze tenże cel, a nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Okoliczność uniemożliwiająca legalizacje przedmiotowej wiaty (podcieni-arkad) w sprawie niniejszej została wykazana w sposób nie budzący zastrzeżeń.

W szczególności, przedmiotowa wiata została wzniesiona w sprzeczności z założeniami obowiązującego w gminie M. (w której znajduje się miejscowość G.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/243/05 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 27 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 447, poz. 3351 z dnia 11 sierpnia 2005 r. z późn. zm.).

Jak wynika z informacji Burmistrza M., zawartej w pismach z dat [...] sierpnia 2012 r. oraz [...] marca 2014 r., działka o nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa budowla znajduje się w jednostce strukturalnej "ZL1", tj. tereny zalesień. Jako przeznaczenie podstawowe tego ternu ustala się lasy o kategorii ochronności "lasy wodochronne" i zalesienia. Jako dopuszczalne przeznaczenie wskazano możliwość realizacji ogólnodostępnych "niekubaturowych" urządzeń turystycznych, tj. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne z wyłączeniem pól kempingowych i karawaningowych, tras bobslejowych, wyciągów narciarskich, strzelnic, parków rozrywki itp., zachowanie nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi wód otwartych, zbiorniki wodne przy istniejących ciekach dla poprawy warunków nawodnienia oraz warunków krajobrazowych, obiekty małej architektury (siedziska i wiaty), obiekty i urządzenia związane z gospodarką leśną, urządzenia infrastruktury technicznej (inwestycje nie kolidujące z ustawa o lasach i ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ) oraz nie wydzielone w planie dojścia pieszych, ścieżki rowerowe i dojazdy. Takie ustalenia planu miejscowego, również w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, wyłączają możliwość budowy na działce nr [...] w G. przedmiotowej wiaty.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zwierają właściwe ustalenia odnośnie istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego, który zakwalifikowano z uwzględnieniem prawidłowych podstaw prawnych. Kontrolowane decyzje spełniają wymogi określone w art. 7 k,p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zostały one wydane z zachowaniem gwarancji wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a przeprowadzone postępowanie nie jest dotknięte uchybieniami, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, którym nakazano. P. N. dokonania rozbiórki wiaty (podcieni-arkad) wybudowanej na działce nr [...] w G., zapewnia jej wykonalność. W odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu prawa budowlanego, w tym nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu i miejsca, gdzie obiekt ten jest posadowiony. W rozstrzygnięciu opisano dostatecznie precyzyjnie zarówno podlegający rozbiórce obiekt budowlany, jak i oznaczenie miejscowości oraz numeru działki, na której został wzniesiony. Wydanie w sprawie rotundy z podcieniami -arkadami dwóch decyzji, było nie tylko legalne, ale i celowe pod katem ich wykonalności. Podstawę rozbiórki wiaty (arkad-podcieni) stanowią kontrolowana w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, a ewentualne ponowne połączenia wiaty (arkad-podcieni) z rotundą spowoduje, że jako część składowa rotundy będą podlegać także sankcjom orzeczonym co do tego obiektu budowlanego.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne.

Stwierdzając nadto brak podstaw do eliminacji kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego z innych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.