Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 331/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 38.859 zł (trzydzieści osiem tysięcy osiemset pięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. z siedzibą w W. (dalej: Skarżący, Odwołujący, Spółka, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister, Organ) z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Energii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektów finansowanych ze środków europejskich w ramach umowy o dofinansowanie projektu "Budowa stacji [...]"(nr [...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

P. S.A. są beneficjentem wsparcia z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 w ramach umowy o

dofinansowanie projektu "Budowa stacji [...]"" (nr [...]),

zawartej w dniu 12 marca 2011 r. z Instytutem [...], będącym Instytucją Wdrażająca wspomnianego

programu.

W celu realizacji projektu Beneficjent nabył w dniu 8 lipca 2010 r. położone we

wsi P. (gmina O.) działki gruntu o numerach ewidencyjnych

[...]. Ich łączna powierzchnia wynosiła 92.469 m2.

Dokonując zakupu tych nieruchomości, Beneficjent zapłacił ich dotychczasowym

właścicielom po 160 zł za metr kwadratowy gruntu, co dało łączną kwotę 14.795.040 zł.

Koszt nabycia działek został następnie zrefundowany Beneficjentowi ze środków

unijnych w wysokości wynikającej z umowy o dofinansowanie i późniejszych aneksów

do niej.

Prawidłowość powyższego zakupu gruntu oraz jego dofinansowania została

zakwestionowana przez Najwyższą Izbę Kontroli w wyniku kontroli przeprowadzonych

w Instytucji Wdrażającej oraz u Beneficjenta. NIK stwierdziła, że niedopuszczalnym było

rozliczenie wydatków poniesionych na zakup wspomnianych działek wg. stawki 160 zł

za metr kwadratowy gruntu w sytuacji, gdy z operatów szacunkowych sporządzonych w

dniu 7 maja 2010 r. dla potrzeb kupna tych działek wynikało, że wartość metra

kwadratowego gruntu każdej z nich wynosiła 86 zł. NIK uznała przy tym za

niedopuszczalne posłużenie się dla wyceny tych działek operatem szacunkowym

sporządzonym w dniu 11 września 2011 r., określającym ich wartość według stanu na

dzień 15 czerwca 2010 r. na kwotę 172,80 zł za metr kwadratowy gruntu. NIK nie

uwzględniła przy tym zastrzeżeń w powyższym zakresie podniesionych przez

kontrolowane podmioty, jak też zobligowała instytucje systemu POIiŚ do podjęcia

działań mających na celu odzyskanie kwoty 2.384.182,32 zł, stanowiącej różnicę

między dofinansowaniem wypłaconym Beneficjentowi w związku z zakupem działek, a

wartością hipotetycznego dofinansowania, jakie otrzymałby Beneficjent przy zakupie

gruntu wg stawki 86 zł/m2.

Wykonując zalecenia N. wezwał Beneficjenta do zwrotu

ww. kwoty, jednakże Beneficjent nie zastosował się do wezwania. W związku z

powyższym Minister Energii, będący Instytucją Pośredniczącą POIiŚ, wszczął wobec

Beneficjenta postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków zakończone

decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., zobowiązującą

Beneficjenta do zwrotu wspomnianej kwoty wraz z odsetkami jak dla zaległości

podatkowych.

Beneficjent wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Inwestycji i

Rozwoju.

Decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ministra

Energii z dnia [...] kwietnia

2018 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektów

finansowanych ze środków europejskich

W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadniczą kwestią mającą wpływ na

rozstrzygnięcie sprawy jest zagadnienie wartości nabytego przez Beneficjenta gruntu

oraz właściwego sposobu jej stwierdzenia.

Na wstępie Minister zauważył, że zgodnie z obowiązującymi w okresie

dokonywania zakupu działek Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w

ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 3 września 2009 r.,

wydatek poniesiony na zakup nieruchomości może być uznany za kwalifikowalny

wyłącznie w przypadku, gdy nie przekracza on wartości rynkowej tej nieruchomości,

która to wartość - w przypadku nieruchomości niezabudowanej - winna być

potwierdzona operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego

rzeczoznawcę, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (podrozdział

6.3.2 Sekcja 2 pkt 1 lit. b wytycznych). Wytyczne nie wskazują zatem wprost, kiedy

powinien być sporządzony operat - przed dokonaniem zakupu nieruchomości gruntowej

czy też po nim. Wytyczne nie wskazują również, który operat należy uznać za właściwy

w sytuacji, gdy sporządzono ich więcej niż jeden, a różnią się one wyceną

nieruchomości.

Tymczasem w niniejszej sprawie zakupione przez Beneficjenta grunty były

wyceniane aż sześciokrotnie w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o płatność

obejmującego wydatki związane z ich zakupem.

W 2007 r., na zlecenie Burmistrza O., sporządzone

zostały operaty ustalające wartość przedmiotowych gruntów na 120 zł/m2.

W 2008 r. w wyniku aktualizacji powyższych operatów na zlecenie Burmistrza

O. wartość nieruchomości ustalona została na 139 zł/m2.

W 2009 r. sporządzone zostały na zlecenie Beneficjenta operaty, z których

wynikała cena 7,21 zł/m2.

W styczniu 2010 r. operaty z 2009 r. zostały na zlecenie Beneficjenta

zaktualizowane - rzeczoznawca ustalił cenę działek na 7,28 zł/m2. Jednocześnie

rzeczoznawca dokonał analizy wartości inwestycyjnej tych nieruchomości dla

Beneficjenta, z uwzględnieniem dodatkowych kosztów ewentualnego wybudowania

stacji elektroenergetycznej w alternatywnych lokalizacjach. Oszacowana w ten sposób

wartość nieruchomości wyniosła 146,87 zł/m2.

Wszystkie powyższe operaty sporządzone zostały w okresie poprzedzającym

uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego

przedmiotowe nieruchomości, co nastąpiło w dniu 5 marca 2010 r. Uchwała w tej kwestii

nie została jednak opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, wobec czego

plan ten nie wszedł nigdy w życie. Kolejny miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego dotyczący przedmiotowych nieruchomości uchwalony został w dniu 15

czerwca 2010 r. (w tym samym dniu podjęta została również uchwała uchylająca

poprzedni plan). Nowy plan miejscowy został opublikowany w dzienniku urzędowym

województwa w dniu 15 lipca 2010 r. Minister przy tym zauważył, że w obu

wspomnianych planach miejscowych przedmiotowe działki miały identyczne

przeznaczenie, którym była budowa stacji elektroenergetycznej oraz zabudowa

usługowa w korytarzu energetycznym. Jednocześnie od dnia 5 marca 2010 r. działki te

(podobnie jak reszta terenów gminy) objęte zostały studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego (tj. dokumentem, który - w przeciwieństwie do

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie jest aktem prawa

miejscowego), zgodnie z którym ich powierzchnia przeznaczona zostać mogła m.in. na

budowę stacji energetycznej.

W dniu 7 maja 2010 r., na zlecenie Beneficjenta, w celu ustalenia wartości

działek dla potrzeb ich nabycia pod budowę stacji elektroenergetycznej, sporządzone

zostały przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operaty szacunkowe, z

których wynikała cena 86 zł/m2. Operaty te uwzględniały przeznaczenie tych

nieruchomości pod budowę stacji energetycznej w studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego z dnia 5 marca 2010 r., pomimo faktu, że w dacie sporządzenia operatu

plan ten nie obowiązywał, w związku z brakiem jego urzędowej publikacji.

W dniu 11 września 2011 r. rzeczoznawca majątkowy M. R.

sporządziła na zlecenie Beneficjenta operat obejmujący wszystkie działki, z którego

wynikała cena 172,80 zł/m2, ustalona na dzień 15 czerwca 2010 r. Celem wyceny

wskazanym w operacie było ustalenie wartości gruntu dla potrzeb jego zbycia oraz

rozliczeń wewnętrznych u Beneficjenta.

Trzy dni po sporządzeniu powyższego operatu, Beneficjent złożył wniosek o

płatność, przedstawiając jako wydatki kwalifikowalne koszty zakupu omawianych

działek w cenie 160 zł/m2. Po złożeniu wspomnianego wniosku nieruchomości będące

przedmiotem niniejszej sprawy były wyceniane jeszcze dwukrotnie.

W związku z budową drogi gminnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości

kupionych pod budowę stacji energetycznej, Beneficjent został decyzją starosty

powiatowego wywłaszczony za odszkodowaniem z części nabytych gruntów. Wysokość

odszkodowania przyznanego Beneficjentowi ustalona została na podstawie operatu

szacunkowego sporządzonego w sierpniu 2013 r. na zlecenie starosty, z którego

wynikała cena 68 zł/m2 za wywłaszczany grunt. Beneficjent zaakceptował tę cenę w

toku rozprawy administracyjnej przed starostą.

W toku postępowania w sprawie zwrotu środków prowadzonego przez Ministra

Energii sporządzone zostały w dniu 24 września 2017 r. operaty mające stanowić

dowód w tym postępowaniu na okoliczność wartości kupionych przez Beneficjenta

działek. Z operatów tych wynika, że na dzień 8 lipca 2010 r. wartość gruntów wynosiła

215,73 zł/m2.

Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że nieruchomości kupione przez

Beneficjenta były na przestrzeni 10 lat wyceniane w sposób diametralnie różny, wahając

się od 7,21 zł do 215,73 za metr kwadratowy gruntu. Niemniej jednak, zważywszy

zasady określone w art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, same

rozbieżności cenowe pomiędzy operatami nie mogą stanowić podstawy dokonania

oceny ich prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Nikt też nie podejmował działań zmierzających do zbadania prawidłowości

któregokolwiek z nich. Tym samym wszystkie operaty przywołane w niniejszej sprawie

trzeba uznać za mające jednakową moc dowodową, pomimo skrajnych różnic między

nimi. Skutkuje to niemożnością jednoznacznego ustalenia wartości gruntu nabytego

przez Beneficjenta.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, możliwym jest natomiast określenie,

którą wyceną powinien się posłużyć Beneficjent dla określenia wartości gruntu w celu

jego zakupu oraz uzyskania dofinansowania tego zakupu ze środków unijnych. W

ocenie organu odwoławczego, właściwe w tym zakresie są wyłącznie operaty z dnia 7

maja 2010 r. sporządzone przez W. K., co wynika nie tyle z daty ich

sporządzenia (przed czy po transakcji), lecz z okoliczności niniejszej sprawy. Operaty te

sporządzone zostały na zlecenie Beneficjenta w konkretnym celu, jakim było nabycie

działek potrzebnych do budowy stacji energetycznej. Beneficjent nie kwestionował w

żaden sposób prawidłowości sporządzonych operatów. W tej sytuacji zlecenie

sporządzenia operatu z września 2011 r. należy uznać wyłącznie za działanie mające

na celu uzasadnienie poniesionych przez Beneficjenta kosztów zakupu nieruchomości,

niemal dwukrotnie wyższych od ich wartości określonych w operatach z maja 2010 r.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju niezrozumiała jest nadto swego rodzaju

niekonsekwencja Beneficjenta, który z jednej strony twierdzi, że nabył działki za cenę

rynkową, wynoszącą 160 zł/m2, po czym zaakceptował wywłaszczenie go z części tych

gruntów za odszkodowaniem wynoszącym zaledwie 68 zł/m2. Uwzględniając

powyższe, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że dla potrzeb ustalenia

kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach projektu właściwa była wycena

działek z maja 2010 r., nie zaś późniejsza wycena z września 2011 r., zgodna z

interesem Beneficjenta.

Organ odwoławczy ponadto zwrócił uwagę na okoliczność dotychczas nie

poruszaną głębiej w niniejszej sprawie. Mianowicie w styczniu 2010 r. rzeczoznawca

działający na zlecenie Beneficjenta zaktualizował swój wcześniejszy operat (do kwoty

7,28 zł/m2), a zarazem dokonał analizy wartości inwestycyjnej tych nieruchomości dla

Beneficjenta, z uwzględnieniem dodatkowych kosztów ewentualnego wybudowania

stacji elektroenergetycznej w alternatywnych lokalizacjach. Oszacowana w ten sposób

wartość nieruchomości wyniosła 146,87 zł/m2, czyli niewiele mniej względem kwoty

(160 zł/m2), którą finalnie zapłacił Beneficjent. Wartość ta ma jednak charakter

subiektywny, bowiem określa koszty, jakie Beneficjentowi opłaca się ponieść dla

nabycia nieruchomości, nie zaś ich obiektywną wartość dla każdego podmiotu, który

mógłby być zainteresowany ich kupnem (np. osoby chcącej wykorzystywać dalej te

grunty dla celów rolniczych). Zrozumiałym jest zatem, że dla Beneficjenta

nieruchomości te mogły przedstawiać większą wartość niż ich realna wartość rynkowa.

Niemniej jednak zgodnie z przywoływanymi już wytycznymi w zakresie kwalifikowania

wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, wydatek

poniesiony na zakup nieruchomości może być uznany za kwalifikowalny wyłącznie w

przypadku, gdy nie przekracza on wartości rynkowej tej nieruchomości, czyli wartości

mającej charakter obiektywny dla każdego potencjalnego nabywcy. W niniejszym

przypadku wydaje się, że Beneficjent stara się niesłusznie utożsamić, opłacalny dla

niego, koszt nabycia rzeczonych działek, z ich wartością rynkową, czemu jednak

przeczą operaty sporządzone w maju 2010 r., wskazujące zdecydowanie niższą

wartość od ceny zapłaconej przez Beneficjenta.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006

ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz.

Urz. UE z 31 lipca 2006 r., L 210/25), zwanego dalej "rozporządzeniem 1083/2006",

nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego (rozumianego

szeroko, tzn. zarówno prawa wspólnotowego - obecnie unijnego - i krajowego, jak też

wytycznych i postanowień umów o dofinansowanie) wynikające z działania lub

zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować

szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania

nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Mając na uwadze, że działalność

funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny przestrzegać

prawodawstwa Wspólnoty (por. motyw 22 preambuły oraz art. 9 ust. 5 ww.

rozporządzenia), sfinansowanie ze środków unijnych działania podjętego z istotnym

naruszeniem prawa jest wydatkiem nieuzasadnionym, powodującym szkodę w

budżecie UE.

W ocenie organu w niniejszym przypadku wszystkie przesłanki wystąpienia

nieprawidłowości zostały spełnione. Beneficjent naruszył Wytyczne poprzez zakup

nieruchomości w cenie przekraczającej niemal dwukrotnie cenę rynkowa wynikającą z

operatów z maja 2010 r., którymi powinien był się posłużyć dla określenia wartości

działek. Następnie Beneficjent przedstawił wniosek o płatność obejmujący te koszty,

który został zaakceptowany przez Instytucję Wdrażającą. Tym samym Beneficjent

pobrał dofinansowanie w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w budżecie

środków europejskich równa różnicy między kwotą rzeczywiście wydatkowaną na zakup

nieruchomości, a kwotą, jaką powinien zapłacić Beneficjent zgodnie z operatami z maja

2010 r.

Zgodnie z art. 207 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) dalej: UFP, środki europejskie wykorzystane z

naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 UFP oraz środki pobrane w

nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi. W tej sytuacji, wobec niezastosowania się

Beneficjenta do wezwania do dobrowolnego zwrotu środków, kwota szkody podlegająca

zwrotowi została określona decyzją administracyjną Ministra Energii.

Nietrafny jest przy tym w ocenie Ministra argument Beneficjenta odnośnie

przedawnienia zwrotu środków. Przepisy UFP nie regulują kwestii przedawnienia zwrotu

środków europejskich, wobec czego znajdują w tym zakresie odpowiednie

zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji,

zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku

kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin ten określony

został w art. 47 Ordynacji. Tym samym termin przedawnienia w Ordynacji został

powiązany z ustawowym terminem wykonania zobowiązania podatkowego, czyli z

terminem, w którym zobowiązanie podatkowe staje się wymagalne, a jego

przekroczenie powoduje powstanie zaległości podatkowej, podlegającej egzekucji.

Odnosząc to do postępowania w sprawie zwrotu środków europejskich należy

stwierdzić, że termin przedawnienia zapłaty takiej należności będzie wynosił 5 lat licząc

od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął 14 dniowy termin na dokonanie

zwrotu środków określonego w ostatecznej decyzji zobowiązującej do zwrotu. Tym

samym w ocenie Organu Beneficjent zobligowany jest do zwrotu kwoty głównej

zobowiązania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych,

uwzględniając terminy, od których nalicza się odsetki, określone w decyzji organu I

instancji.

Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał nadto, że w sprawie znajduje odpowiednie

zastosowanie art 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, gdy

decyzja organu odwoławczego nie została wydana w ustawowym terminie, nie nalicza

się odsetek za okres od dnia następnego po upływie terminu na wydanie decyzji przez

organ odwoławczy do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Odwołanie

Beneficjenta wpłynęło do organu II instancji w dniu 28 maja 2018 r. W związku z

powyższym, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 57 § 3 k.p.a., miesięczny termin na

wydanie decyzji w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy upłynął w dniu 28

czerwca 2018 r., niniejsza decyzja nie została jednak wydana w tym terminie.

P. S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżono decyzję Ministra Inwestycji i

Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów

sądowych wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego

(dalej "KPA") poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie

polegającą na uznaniu, że wyłączną podstawę do ustalenia wartości rynkowej

nieruchomości objętych wnioskami o płatność mogą stanowić operaty szacunkowe z

dnia 7 maja 2010 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego W.

K.,

b) art. 84 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez pominięcie dowodów z opinii

biegłego przeprowadzonego na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości

objętych wnioskami o płatność na dzień transakcji ich nabycia (tj. na dzień 8 lipca 2010

r.), w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych przez

rzeczoznawcę majątkowego A. G.,

c) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez brak wszechstronnego

rozważania całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie

dowodu z opinii biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r.

sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., a w

konsekwencji brak prawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, co

skutkowało błędnym stwierdzeniem, że skarżąca przyjmując za podstawę rozliczenia

we wnioskach o płatność wartość tych nieruchomości w wysokości 160 zł/m2 pobrała

dofinansowanie w nadmiernej wysokości,

d) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 KPA poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia

podstawy materialnoprawnej decyzji oraz brak wyjaśnienia przyczyn, dla których

pominięto dowody z opinii biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24

września 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) (dalej "UFP") w zw. z pkt 6.3.1

Sekcja 1 ppkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach

Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko - w brzmieniu z dnia 3 września

2009 r. (dalej "Wytyczne") - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że

naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 UFP w postaci ww. Wytycznych,

stanowi zakup nieruchomości po cenie przekraczającej wartość rynkową określoną w

operatach szacunkowych z dnia 7 maja 2010 r.,

b) art. 207 ust. 1 pkt 3 UFP w zw. z pkt 6.3.1 Sekcja 1 ppkt 1 lit. b

Wytycznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że różnica pomiędzy

kwotą rzeczywiście wydatkowaną przez Skarżącą na zakup nieruchomości, a kwotą

jaka zostałaby zapłacona zgodnie z operatami z dnia 7 maja 2010 r., stanowi pobranie

dofinansowania w nadmiernej wysokości,

c) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006

r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i

uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 z

późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 1083/2006", poprzez błędną jego wykładnię i

uznanie, że uzyskanie przez skarżącą dofinansowania na pokrycie kosztów nabycia

nieruchomości po cenie 160 zł/m2, w sytuacji gdy wartość rynkowa tych nieruchomości

ustalona zgodnie z opiniami biegłego z dnia 24 września 2017 r. sporządzonymi przez

rzeczoznawcę majątkowego A. G. wynosi 215,73 zł/m2, stanowi

nieprawidłowość uzasadniającą zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 UFP,

d) art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2a UFP poprzez ich zastosowanie,

pomimo że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia Wytycznych, jak również nie

doszło do nadmiernego pobrania środków na nabycie nieruchomości, albowiem

wysokość dofinansowania pobranego przez skarżącą zostało ustalone na podstawie

ceny transakcyjnej ich nabycia w wysokości 160 zł/m2, której wysokość nie przekracza

wartości rynkowej nieruchomości w wysokości 215,73 zł/m2, ustalonej w opiniach

biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych

przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. ,

e) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.

U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) wzw. z art. 67 ust. 1 UFP oraz wzw. z art. 28 ust. 2

ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w

zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475), względnie naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 1

rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony

interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1),

dalej "rozporządzenie Rady nr 2988/95", poprzez orzeczenie zwrotu kwoty

2.169.977,85 zł wraz z odsetkami pomimo upływu terminu przedawnienia najpóźniej w

dniu 31 grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał argumenty

zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod

względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem

tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej

p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w

ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego

się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru

sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ

administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik

sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada

prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami

uzasadniającymi jego uchylenie.

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami

wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks

postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z p. zm., dalej: k.p.a.), jak

i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż

rozstrzygnięcie to zostało wydane z innym naruszeniem przepisów postępowania

administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to

uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy

zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością

automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem

przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w

części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik

sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ

na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w

części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach.

Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą

przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji

naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku

prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba,

że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w

postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub

postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje

uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie

musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga

w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną

podstawą prawną.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r.,

poz. 2077; dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu

Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013, mające zastosowanie w

tym konkursie.

Na wstępie należy przypomnieć, że w ocenie organu Skarżący powinien ponieść

konsekwencje z tytułu dopuszczenia się - w myśl art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr

1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu

Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu

Spójności - nieprawidłowości, którym jest jakiekolwiek naruszenie prawa wynikające z

działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby

spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania

nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Minister wskazał przy tym, że

działalność funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny

przestrzegać prawodawstwa Wspólnoty, a sfinansowanie ze środków unijnych działania

podjętego z istotnym naruszeniem prawa jest wydatkiem nieuzasadnionym,

powodującym szkodę w budżecie UE.

Minister skonkretyzował w zaskarżonej decyzji, iż Beneficjent naruszył Wytyczne

poprzez zakup nieruchomości w cenie przekraczającej niemal dwukrotnie cenę rynkowa

wynikającą z operatów z maja 2010 r., którymi powinien był się posłużyć dla określenia

wartości działek. Następnie Skarżący przedstawił wniosek o płatność obejmujący te

koszty, który został zaakceptowany przez Instytucję Wdrażającą, a tym samym pobrał

dofinansowanie w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w budżecie

środków europejskich równa różnicy między kwotą rzeczywiście wydatkowaną na zakup

nieruchomości, a kwotą, jaką powinien zapłacić Beneficjent zgodnie z operatami z maja

2010 r.

Strona skarżąca wskazuje zaś w toku całego postępowania, jak również w treści

skargi, że w świetle art. 157 ust. 2 oraz art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce

nieruchomościami dofinansowanie otrzymane przez Stronę skarżącą nie zostało

pobrane w nadmiernej wysokości. Przyjęta bowiem za podstawę otrzymanego

dofinansowania wartość 160 zł/m2 (tj. cena, po której nabyto nieruchomości) nie

przekracza wartości rynkowej ustalonej zarówno w operacie z dnia 11 września 2011 r.,

jak i ustalonej w opiniach biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24

września 2017 r. W tym stanie rzeczy nie można zatem w sposób uzasadniony

twierdzić, że wartość przyjęta przez Stronę skarżącą na potrzeby rozliczenia

dofinansowania przewyższyła wartość rynkową nieruchomości, skoro wartość ta mieści

się w wartościach rynkowych określonych w ww. operatach szacunkowych (ocenionych

przez Organ jako prawidłowe). Spółka podkreśla ponadto fakt, że operaty szacunkowe

z dnia 7 maja 2010 r. ustalają wartość nieruchomości na kwotę niższą, nie może

zmieniać powyższej oceny. Jedynie bowiem skuteczne zakwestionowanie operatów z

dnia 11 września 2011 r. i 24 września 2017 r. mogłoby stanowić podstawę do uznania,

że wyłączną podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości mogą stanowić

operaty z dnia 7 maja 2010 r. Spółka podkreśla nadto, że Organ nie tylko nie

zakwestionował operatów z dnia 11 września 2011 r. i 24 września 2017 r., ale przede

wszystkim uznał je za w pełni prawidłowe.

W związku z zarzutami skargi należało w pierwszej kolejności poddać ocenie

Sądu jej najdalej idący zarzut, dotyczący doręczenia zaskarżonej decyzji już po upływie

terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania. W sytuacji zatem

przekazania beneficjentowi środków na realizację projektu w roku 2011, rozstrzygnięcie

w tym przedmiocie mogło być wydane, w myśl art. 70 § 1 O.p., w związku z art. 67

ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przed upływem pięciu lat od

końca tego roku, a więc najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r.

Na tle tej kwestii spornej zauważenia na wstępie wymaga, że materialnoprawną

podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z

udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o

finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem

prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z

udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności,

o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i

odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów

administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (patrz: wyrok WSA w Kielcach z dnia 21

września 2017r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia

2017r. o sygn. I SA/Sz 749/17; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie

internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów

Administracyjnych:www.orzeczenia.gov.pl), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji

w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis

szczególny, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia

1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich

(Dz.U.UE.L.1995.312.1). Przepis art. 3 ust.1 tego Rozporządzenia przewiduje zaś jako

zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się

nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości

ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym

nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust.1 ww. Rozporządzenia

wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów

wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu

ostatecznego zakończenia programu".

Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał

Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C13

Sygn. akt V SA/WA 331/19

436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego

wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu",

ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych

etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu

wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w

celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich",

przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr

2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt

61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu

art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy

uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie.

Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze

zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy

organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których

dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony

interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności

prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie

określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a

które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten

podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której

biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie

rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego

"programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu

określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu

związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za

ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie

rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia

na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów

administracyjnych (patrz: cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r.),

że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych

płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p.,

wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi

dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości),

odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust.

1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

(Dz. U. 2006 Nr 227 poz. 1658). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty

płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez

możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków

prawnych.

Jak wynika z informacji dostępnych na Portalu Funduszy Europejskich Program

Infrastruktura i Środowisko

[https://www.pois.20072013.gov.pl/Wiadomosci/Strony/Najwiekszy_program_2007_201

3_zamkniety_i_rozliczony_291217.aspx] w dniach 22 i 28 grudnia 2017 r. wpłynęła

płatność końcowa ze strony Komisji Europejskiej , z tą chwilą program został zamknięty

i rozliczony.

Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady

(WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego

następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności

salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których

mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu

członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego,

anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo

członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie

dwóch miesięcy.

Rozpoznając pozostałe zarzuty, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na

uwzględnienie ze względu na naruszenie przepisów procesowych w stopniu, które

mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mianowicie za niewyjaśnioną w sposób dostateczny Sąd uznał kwestię ustalenia

przez organ, dlaczego operat z maja 2010 r. powinien stanowić podstawę do

prawidłowego ustalenia wartości zakupionych nieruchomości, a czy tym samym doszło

do naruszenia Wytycznych poprzez zakup nieruchomości w cenie przekraczającej

niemal dwukrotnie cenę rynkową wynikającą z tego operatu, a tym samym czy doszło

do pobrania dofinansowania w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w

budżecie środków europejskich. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej

kwestii mają zatem treści sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, na które

powołują się obie Strony, wyciągając z ich zapisów odmienne wnioski.

Sąd, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, iż w

zaskarżonej decyzji nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia rozbieżności

dokonanych wycen, a tym samym doszło do błędu w ustaleniach faktycznych.

W zaskarżonej decyzji organ zajął stanowisko, iż miarodajnym jest operat

sporządzony na zlecenie Beneficjenta w dniu 7 maja 2010 r. przez rzeczoznawcę

majątkowego W. K. , z których wynikała cena 86 zł/m2. Operaty te

uwzględniały przeznaczenie tych nieruchomości pod budowę stacji energetycznej w

studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w

miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 marca 2010 r., pomimo

faktu, że w dacie sporządzenia operatu plan ten nie obowiązywał, w związku z brakiem

jego urzędowej publikacji.

Z kolei Skarżący przyjmuje, że z treści operatu sporządzonego w dniu 11

września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. R., który został

sporządzony na zlecenie Beneficjenta (operat obejmował wszystkie działki) wynikała

cena 172,80 zł/m2, ustalona na dzień 15 czerwca 2010 r. W ocenie Skarżącego jest on

bardziej miarodajny i stanowił podstawę do potwierdzenia ceny, za którą działki zostały

zbyte tj. 160 zł za 1m2. Jednocześnie Skarżący wskazuje na treść operatów z dnia 24

września 2017 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A.

G., z których wynika, że na dzień 8 lipca 2010 r. - a więc w dacie zakupu

przez Skarżącego działek - wartość gruntów wynosiła 215,73 zł/m2.

Analiza treści akt administracyjnych oraz zaskarżonych decyzji budzi zatem

wątpliwości, które winny być wyjaśnione w toku ponownego rozpoznawania sprawy

przez organ.

Trzeba przy tym podkreślić - jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. , wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2456/10,

okoliczność, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru

właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje

rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia organów od dokonania oceny sporządzonego

operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.). Operat

szacunkowy podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod

względem materialnym, w tym na okoliczność zawartych w nim niejasności, pomyłek

lub braków. W konsekwencji, obok odmowy uwzględnienia przedstawionego dowodu,

organy są w szczególności uprawnione do wystąpienia do rzeczoznawcy o uzupełnienie

operatu, czy udzielenia wyjaśnień co do jego treści.

Dlatego też nie sposób uznać, że dowody w postaci operatów zostały ocenione

zgodnie z regułami wynikającymi z art. 77 § 1 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji nie

tylko w wystarczający sposób nie ustosunkował się do zastrzeżeń i wątpliwości

Skarżącej strony, nie wskazał dlaczego odmawia uznania cen za 1m2 gruntu na

podstawie umów sprzedaży, potwierdzonych - jak to podnosi Skarżący - treścią

operatów przedstawionych przez Skarżącą stronę. Nie sposób doszukać się w

przepisach proceduralnych rządzących przedmiotowym postępowaniem podstawy do

takiego argumentu. Powyższe oznacza również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada

wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli co do

prawidłowości ustaleń wartości rynkowej spornych nieruchomości.

Sąd pragnie przy tym wskazać, iż utrwalonym w orzecznictwie sądów

administracyjnych i w doktrynie jest, że w przypadku kontroli przez sąd administracyjny

postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem,

wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady

kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń

stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, Lex 50129; z

7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145). Podstawą

orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały

materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem

administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie

znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z

dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Celem postępowania dowodowego, o którym

stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego

sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan

zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd I instancji nie

jest tym samym obowiązany czynić własnych ustaleń, w tym przeprowadzać

postępowania dowodowego (patrz: wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I

OSK 2682/16; dostępne tamże).

Sąd wyrokując w niniejszej sprawie ma nadto na uwadze, że organ administracji

nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Pogląd ten należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast

rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż

przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do

tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat

szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy

operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub

stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (patrz: wyrok NSA z 3

grudnia 2013 r. , sygn. akt II OSK 1611/12, Lex 1530598; z 23 października 2014 r.,

sygn. akt I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: Ustawa o

gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii

biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organów obu

instancji było zatem ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie

uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1

rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z

opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania

cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek

w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12,

13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej,

pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym

przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania

administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz,

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1).

Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności,

lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji

publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej

od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i

techniki szacowania przyjętych przez niego (patrz: wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r.,

sygn. akt I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że

może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny

podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej

wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II

OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać

precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie

inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (patrz: wyrok WSA w

Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12). Podobieństwo nie

może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy

analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i

ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (patrz:

wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10). Operat szacunkowy

winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej

nieruchomości. Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym,

administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny

przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie

może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s.

1056, nb 7).

Należy przy tym wskazać, że Strona nie ma obowiązku przedstawienia

przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub innego

operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować. Obowiązek organu administracji

oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być

wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony

uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na

uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu

administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić

podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o

gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych

uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach

szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (patrz: wyrok II OSK

481/09).

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał

rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie),

ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców

majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być

rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób

dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby

charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej

dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w

przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157

ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przedkłada taką ocenę organom

administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy

zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K.

Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43;

M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52;

K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa

i ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także postępowania

sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1,

mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku

przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym i

sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o

gospodarce nieruchomościami wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r.

ustępu 1a art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonane przepisem art. 1

pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce

nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej

ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że

"29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku

negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata

przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka

stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego

wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych

zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje

się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o

możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ

prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). W wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 758/17,

dostępny tamże) podkreślono, iż nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny

dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed

wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art.

4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Z brzmienia przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że dla określenia

wartości rynkowej nieruchomości niezbędne jest wystąpienie wszystkich czynników

łącznie, przy czym od strony funkcjonalnej najważniejsze znaczenie ma możliwość

określenia pewnego systemu transakcji, z których wynikałyby określone przedziały, w

jakich kształtują się ceny transakcyjne, na gruncie których można byłoby określić

wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Należy więc dopuścić

każdorazowe sprawdzanie, czy badane czynności cywilnoprawne charakteryzują się

niezależnością stron umowy, działaniem w sytuacji nieprzymusowej, oraz jaką rolę

odgrywa tu możliwość wyeksponowania (lub jej brak) nieruchomości na rynku i

wynegocjowania warunków umowy.

Zauważyć też trzeba treść przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowiącego, że

operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony,

przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany

uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 156 ust.1 u.g.n.

wskazać należy, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana przez organ

administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną

biegłego, co oznacza, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych pozostaje

kwestia zasadności określania cech nieruchomości, ich wagi oraz zastosowanego w

związku z tym współczynnika korekcyjnego. Trzeba przy tym jeszcze raz podkreślić, że

ani organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może

wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego w tym względzie (patrz:

wyrok NSA z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 775/17 ; dostępny tamże).

Należy także na marginesie zauważyć, że okoliczność, iż zgodnie z art. 154 ust.

1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i

techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia

organów od dokonania oceny sporządzonego operatu szacunkowego, jak każdego

innego dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.). Operat szacunkowy podlega nie tylko ocenie

pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym w tym na

okoliczność zawartych w nim niejasności, pomyłek lub braków. W konsekwencji, obok

odmowy uwzględnienia przedstawionego dowodu, organy są w szczególności

uprawnione do wystąpienia do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu, czy udzielenia

wyjaśnień co do jego treści. Niedostrzeżenie powyższych nieprawidłowości przez organ

powoduje konieczność dokonania ponownej oceny materiału dowodowego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia

przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik

sprawy.

W świetle powyższego zauważyć należy, że przy ponownym rozpatrzeniu

sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien,

czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80

k.p.a., odnieść się do zarzutów odnośnie ustalenia niekwalifikowalnych wydatków, w

szczególności w powyżej przedstawionym przez Sąd aspekcie.

Wskazane powyżej okoliczności uniemożliwiają Sądowi dokonanie skutecznej

weryfikacji prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do

naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednocześnie świadczą one również o

zasadności zarzutów skargi nie tylko w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 §

1 k.p.a., lecz również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., który nakazuje

organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie

do władzy publicznej.

Z powyższych względów Sąd uznał też za przedwczesne odnoszenie się do

zarzutów odnośnie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, wskazanych

w skardze.

Ponownie orzekając w sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju uwzględni ocenę

prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozważy zasadność wszystkich argumentów i

zastrzeżeń podniesionych przez Skarżącego na etapie odwołania (powtórzonych także

w skardze). Organ winien dokonać odpowiedniego ustalenia okoliczności wskazanych

jako podstawa wszczęcia postępowania co do zwrotu, a w razie potwierdzenia ich

zasadności, ustalenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych, a co za tym idzie określenia

kwoty zwrotu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji,

spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju dostosuje się do

wskazań zawartych w niniejszym wyroku.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł

jak w wyroku.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200

p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje

skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność

albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego

dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym

wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym

stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane

przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 38 859 zł, stanowiącą sumę

uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (23 842 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika

- radcy prawnego (15 000 zł), jak też zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od

pełnomocnictwa (17 zł).