Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 585/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w Z. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. , poz. 1856 ze zm.) oraz § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – T. G. (zwanym dalej: "wnioskodawcą", "stroną", "skarżącym") - od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 – utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że w dniu [...] maja 2017 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW- 2007-2013 za rok 2017, deklarując w sekcji VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych płatności PRŚ w ramach wariantu – 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000, działkę rolną B1 na powierzchni 20,10 ha. Do wniosku strona dołączyła oznaczony załącznik graficzny z zaznaczoną powierzchnią niekoszoną w roku 2017.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

w Z. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 5.1 w kwocie [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości podczas kontroli administracyjnej.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik BP ARiMR wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 wynosiła 20,10 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 18,32 ha.

Organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że obszar wskazany przez rolnika na działce ewidencyjnej nr [...] 6jako niekoszony w roku 2017 jest nieużytkowany rolniczo ( na podstawie ortofotomapy - data wykonania zdjęcia: 02.10.2017 r. oraz 22.05.2016 r.).

Na podstawie aktualnej ortofotomapy wykluczono powierzchnię 1,78 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach tego wariantu a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 9,17%.

Organ powołał § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i wskazał, że stwierdzono brak przestrzegania wymogu N11- wykoszenie całej powierzchni działki rolnej. Organ podkreślił, że zgodnie z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymogu, zmniejsza się kwotę płatności w wariancie 5.1, która ma być przyznana.

W odwołaniu od decyzji Kierownika BP ARiMR skarżący nie zgodził się

z wyznaczoną powierzchnią MKO dla działki ewidencyjnej nr [...], podnosząc, iż stwierdzenia zawarte i ocena stanu działki w zaskarżonej decyzji: "stwierdzono obszar zakrzaczony"; "zaniechano prowadzenia działalności rolniczej na części działki", są niezgodne z prawdą oraz stanem faktycznym. Wskazał, że na działce nr [...] dokonał licznych zabiegów agrotechnicznych w celu przywrócenia gruntu ornego, zaś zmniejszenie powierzchni gruntu do płatności JPO oraz obszaru EFA jest niezgodne ze stanem faktycznym. Podniósł, że teren deklarowany do płatności rolnośrodowiskowej jako siedlisko ptasie NATURA 2000 od lat jest użytkowany jako łąka w niezmienionych granicach. Wskazał, że na działce tej w pewnych skupiskach (m. in. na obszarze niekoszonym w roku 2017) występuje rdestowiec japoński, który jest rośliną inwazyjną, wysoko rosnącą. Działka ta od roku 2016 jest wypasana przez bydło, które spożywa młode pędy, zaś niedojady są wykaszane. Wyjaśnił, że corocznie prowadzi walkę mechaniczną z tą rośliną, jednakże na obszarach niekoszonych jest ona w intensywnej fazie wzrostu i może osiągać nawet 3 m wysokości. Podniósł, iż na zdjęciach z dnia 02.10.2017 r. wyraźnie widać, że wykluczony areał jest odcięty od reszty gruntu i był to obszar niekoszony w roku 2017, a nie jak to zostało ujęte w zaskarżonej decyzji - "zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej". Ponadto wskazał, iż w bieżącym roku na spornym obszarze będzie prowadzić intensywną formę zwalczania tej rośliny. Podkreślił jednocześnie, że sporna działka leży na obszarze NATURA 2000 i w związku z tym nie stosuje chemicznych środków zwalczania roślin a jedynie mechaniczne. Ponadto, obszar PEG deklarowany jako łąka w roku 2014 w programie rolnośrodowiskowym był weryfikowany przez pracowników ARiMR w terenie i potwierdzony jako prawidłowy. Mając na uwadze powyższe wniósł o przeprowadzenie weryfikacji w terenie, która może stanowić jedyny dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w sposób obszerny przedstawił przepisy prawa krajowego i prawa wspólnotowego regulujące zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności rolnośrodowiskowej do gruntów rolnych.

Podniósł, że w niniejszej sprawie strona zadeklarowała do płatności w ramach wariantu 5.1 działkę ewidencyjną nr [...], na której zadeklarowała do płatności działkę B1 o powierzchni 20,10 ha. Z płatności został wykluczony obszar zaznaczony przez stronę jako powierzchnia niekoszona.

Przechodząc do podniesionej w piśmie odwoławczym kwestii dotyczącej nieprawidłowego wyznaczenia przez organ I instancji maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO), dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku

o przyznanie płatności, Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił, iż Agencja Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli zwany "system zintegrowanym" obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych, który w myśl art. 70 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Przy użyciu wskazanych narzędzi informatycznych przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że system LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych, zasilaną jw. z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych.

Następnie Dyrektor OR ARiMR dokonał analizy dokumentacji sprawy, w tym aktualnej ortofotomapy (data wykonania zdjęcia 22.05.2016 rok), oraz zdjęć

z Google Earth z dnia 02.10.2017 roku i na jej podstawie stwierdził, że przyjęta przez organ I instancji powierzchnia kwalifikująca się do płatności na działce B1 zadeklaroanej na części działki ewidencyjnej nr [...] jest prawidłowa i wynosi 18,32 ha.

Wskazał, że na działce rolnej [...] (20,10 ha) wnioskodawca zadeklarował działkę podrzędną [...] o areale 20,10 ha z uprawą "TUZ" do płatności rolnośrodowiskowej. W środkowej części działki strona zaznaczyła obszar niekoszony na potrzeby programu rolnośrodowiskowego. Z płatności wykluczony został areał 1,78 ha zaznaczony jako obszar niekoszony w roku 2017. Z obrazu aktualnej ortofotomapy oraz zdjęcia z Google Earth z dnia 02.10.2017 roku wynika, że wzdłuż całej północnej granicy działki rolnej [...] rozciąga się pas zadrzewień,

a jej środkowa cześć zaznaczona jako obszar niekoszony w roku 2017 stanowi zwarte zakrzewienie, które nie może stanowić powierzchni niekoszonej na cele programu rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona realizuje na działce rolnej [...] wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000, a stosownie do § 12 ust. 4 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.),

w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5. Jednym z wymogów

w przypadku użytkowania działki kośno- pastwiskowo, określonych w części III pkt 2 ppkt 4 lit. c tiret jeden i dwa załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia jest koszenie

w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września; wysokość koszenia 5-15 cm oraz pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki [...][...]- 30-50%, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inne części tej działki nieskoszone.

W tym zakresie Dyrektor OR ARiMR powołał definicję "trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych" zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.)

Dyrektor OR ARiMR wskazał, że z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż aby uznać areał niekoszony na potrzeby realizacji programu rolnośrodowiskowego jako obszar kwalifikujący się do przyznania płatności obszarowej, musi on spełniać wymogi określone w przytoczonych przepisach, a więc stanowić trwały użytek zielony, w którego skład wchodzą określone rośliny (trawy

i inne rośliny zielne). Wykluczony z płatności areał na działce rolnej [...] stanowiło gęste zakrzaczenie. Co więcej sama strona w piśmie odwoławczym wskazuje, że obszar zaznaczony na załączniku graficznym jako niekoszony w roku 2017, porośnięty był rdestowcem japońskim. Podkreślił, iż jest to roślina silnie inwazyjna, która stanowi zagrożenie dla różnorodności biologicznej a w świetle powołanych przepisów nie może ona stanowić trwałego użytku zielonego, do którego przyznawane są płatności obszarowe jak i rolnośrodowiskowe.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie stwierdzone przez organ zadrzewienia i zakrzewienia wskazują na grunt nieużytkowany rolniczo. Co więcej analiza ortofotomapy dla działki ewidencyjnej nr [...] potwierdziła nie zmienione pole zagospodarowania, co oznacza, iż rolnik nie zwiększył powierzchni gruntów, które mogłyby się kwalifikować do otrzymania płatności, pomimo takiej deklaracji na załączniku graficznym.

W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że na gruntach zgłoszonych do płatności nie jest w roku 2017 prowadzona działalność rolnicza

w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013,

Następnie odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie kontroli ma miejscu w jej gospodarstwie, organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Organ może zlecić przeprowadzenie kontroli powierzchni działki rolnej, ale tylko wtedy, gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest niejednoznaczny, niepełny i nie pozwala organowi w sposób niebudzący wątpliwości ustalić powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności na danej działce zgłoszonej do płatności.

Z taką sytuacją w omawianym przypadku nie mamy do czynienia, bowiem zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia poczynione przez organ I instancji są prawidłowe.

Na postawie posiadanej dokumentacji dowodowej Dyrektor OR ARiMR stwierdził, iż nie ma podstaw do przeprowadzenia lustracji w terenie. Kontrola administracyjna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zaś powierzchnia na spornej działce została ustalona w oparciu o treść art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 na podstawie aktualnej ortofotomapy, obrazującej stan użytkowania gruntu zgłaszanego do dopłat w roku 2017.

Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnie działek rolnych są inne, niż stwierdził organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Co więcej potwierdził, że wykluczony z płatności areał w przypadku działki rolnej [...] był porośnięty silnie inwazyjną rośliną jaką jest rdestowiec japoński.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o płatnościach.

W uzasadnieniu podniósł, że argumentacja organu dotycząca wykluczenia

z płatności gruntów rolnych, na których dokonywany jest wypas byliny rdestowca jest nieuprawniona. Organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia na czym owo zadrzewienie miałoby polegać (w jakiej ilości rosło na danym obszarze). Podniósł także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano obszarów zadrzewionych ani ilości drzew i krzewów na obszarze kwalifikowanym. Ponadto do 2017 roku obszar ten nie był kwestionowany do dopłat. Strona wskazała, że od 2014 roku powierzchnia PEG na działce nr [...] była weryfikowana i potwierdzona przez pracowników Wydziału Kontroli na Miejscu ARiMR jako prawidłowa. Wskazał również, iż wniósł o przeprowadzenie kontroli na miejscu, lecz organy stwierdziły, że wystarczająca w tym względzie jest kontrola administracyjna wniosku, co w ocenie skarżącego sprawia, że zamiast potwierdzenia na działce nr [...] byliny - organ stwierdza zakrzaczenie. Wskazał na publikację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - "Wytyczne do zwalczania rdestowców na terenie Polski" wydanej w 2005 roku, gdzie stwierdza się w sposób jednoznaczny, że rdestowce to byliny a nie krzaki cyt. "Byliny bywają uważane za krzewy choć nimi nie są."

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1066), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczy pomniejszenie areału nieuprawnionego do otrzymania płatności na działce ewidencyjnej o nr [...]([...]).

Zdaniem organu na części tej działki stwierdzono obszar zakrzaczony i zaniechano prowadzenia produkcji rolnej. Zdaniem Strony, powierzchnia tej działki ewidencyjnej kwalifikująca się do płatności została we wniosku zadeklarowana prawidłowo, teren deklarowany do tej płatności rolnośrodowiskowej jako siedlisko ptasie NATURA 2000 od lat jest użytkowany jako łąka w niezmienionych granicach i sposób jego użytkowania nie był kwestionowany do 2017 r. Skarżący wskazał, że na działce tej corocznie dokonuje licznych zabiegów agrotechnicznych, bowiem na działce tej w pewnych skupiskach występuje rdestowiec japoński, który pomimo że jest rośliną inwazyjna to również miododajną i wykorzystywaną jako pasza dla bydła. Od 2016 r. działka jest wypasana przez bydło i po wypasie zwierząt (które spożywają młode pędy) niedojady są wykaszane.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż z powodu naruszenia norm postępowania zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym.

Jest oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem strony, kiedy ta twierdzi, że organy administracji rolnej wydały swoje rozstrzygnięcia, bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza bez szczegółowego odniesienia się do niektórych dowodów zaoferowanych przez stronę.

Dla organów obu instancji – w zakresie kwestii spornej dotyczącej zadrzewienia i zakrzaczenia działki [...] - podstawowe znaczenie miał dowód w postaci aktualnej ortofotomapy. Zdaniem zaś skarżącego dla wyjaśnienia tej kwestii konieczna byłaby kontrola na miejscu, o co wnosił, która potwierdziłaby, że na spornej działce występuje bylina a nie zakrzaczenie.

Ważkość i wartość dowodu w postaci aktualnej ortofotomapy trudno jest zakwestionować. Nie oznacza to jednak dopuszczalności niejako automatycznego potraktowania dowodu tego rodzaju przez organy administracji rolnej, bez odniesienia się do tych przeciwdowodów przedstawionych przez stronę, w świetle których powstaje wątpliwość co do zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej. Organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie, na gruncie art. 80 K.p.a., organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustaleń stanu faktycznego organ dokonuje bezpośrednio w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także na podstawie domniemań faktycznych i prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2003, s. 208). Ogólnie ujmując, ocena ta polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 268/11 z dnia 2012-04-03, LEX nr 1146142).

Strona na etapie odwołania jak również w skardze konsekwentnie wskazuje, że do 2017 roku zakwestionowany obecnie (jako zakrzaczony) obszar nie był kwestionowany do dopłat. Strona wskazywała, że od 2014 roku powierzchnia PEG na działce nr [...], na której rósł rdestoweic japoński była weryfikowana i potwierdzona przez pracowników Wydziału Kontroli na Miejscu ARiMR jako prawidłowa. Podkreślił, że wniósł o przeprowadzenie kontroli na miejscu, lecz organy stwierdziły, że wystarczająca w tym względzie jest kontrola administracyjna wniosku, co w ocenie skarżącego sprawia, że zamiast potwierdzenia na działce nr [...] byliny - organ stwierdza zakrzaczenie.

Organ wykluczył powierzchnię z dopłat uznając, że jest ona zakrzaczona i zadrzewiona nie ustalając, czy mamy w istocie do czynienia z zakrzaczeniem. Organ wskazał bowiem, że środkowa część zaznaczona jako obszar niekoszony stanowi zwarte zakrzewienie, które nie może stanowić powierzchni niekoszonej na cele programu rolnośrodowiskowego.

Skarżący powołując się na publikację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - "Wytyczne do zwalczania rdestowców na terenie Polski" wydanej w 2005 roku, wskazał że rdestowce to byliny a nie krzaki. Ponadto na rozprawie przez Sądem powołał się na znaną organowi ekspertyzę botaniczną (brak jej w aktach sprawy) którą obowiązany był dołączyć do wniosku występując o płatność rolnośrodowiskową, z której wówczas wynikało, że na wnioskowanym obszarze rośnie rdestowiec japoński i fakt ten przy przyznawaniu płatności do 2017 r. nie był przez organy rolne kwestionowany.

W tym kontekście należy zauważyć, że organ oparł się w swoich ustaleniach na ortofotomapach, uznając, że przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest konieczne. W ocenie Sądu ustalenia organu należy uznać za niewystarczające do przyjęcia, że część gruntu jest zakrzewiona i zadrzewiona. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje możliwości wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych (wykonanych w dniu 22 maja 2016 r.).

W odniesieniu do przedmiotu sprawy nie budzi wątpliwości zasadność posługiwania się przez organy orzekające - dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego jako użytkowane rolniczo - ortofotomapą cyfrową czyli zdjęciem powierzchni ziemi wykonanym z samolotu lub satelity i przetworzonym do postaci metrycznej. Jest to opracowanie geodezyjne wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1629), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, iż ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych.

Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.

Wskazać należy, że organ dokonał analizy dokumentacji sprawy, w tym aktualnej ortofotomapy (data wykonania zdjęcia 22.05.2016 rok), oraz zdjęć

z Google Earth z dnia 02.10.2017 roku i na jej podstawie stwierdził, że przyjęta przez organ I instancji powierzchnia kwalifikująca się do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] jest prawidłowa i wynosi 37,25 ha. Dowód ten jest jednym z dowodów w sprawie, jednak w sytuacji, gdy strona kwestionuje ten dowód i konsekwentnie domaga się przeprowadzenia w jej gospodarstwie kontroli na miejscu, organ winien rozważyć przeprowadzenie tej kontroli.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ do wskazanych przez Skarżącego racjonalnych i konkretnych zastrzeżeń odniósł się w sposób niewystarczający. Szczególnie w sytuacji gdy organ – jak wskazuje skarżący - dokonał weryfikacji na miejscu i zamierzone powierzchnie kwalifikujące do płatności podczas kontroli na miejscu w 2014 r. różniły się od powierzchni przyjętych do płatności w 2017 r. na podstawie ortofotomapy W sprawie jako niewystarczający należy uznać materiał dowodowy dotyczący zaistniałych różnic.

W tym miejscu należy wskazać, że na działce rolnej [...] wnioskodawca zadeklarował działkę podrzędną [...] z uprawą "TUZ" do płatności rolnośrodowiskowej. W środkowej części działki strona zaznaczyła obszar niekoszony na potrzeby programu rolnośrodowiskowego.

Strona realizuje na działce rolnej [...] wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000, a stosownie do § 12 ust. 4 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.),

w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5. Jednym z wymogów

w przypadku użytkowania działki kośno- pastwiskowo, określonych w części III pkt 2 ppkt 4 lit. c tiret jeden i dwa załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia jest koszenie

w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września; wysokość koszenia 5-15 cm oraz pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inne części tej działki nieskoszone.

Stosownie do definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.), "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielonych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych) które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zdecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat, mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także w przypadku gdy państwa członkowskie tak zdecydują – inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielonych roślin pastewnych.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż aby uznać areał niekoszony na potrzeby realizacji programu rolnośrodowiskowego jako obszar kwalifikujący się do przyznania płatności obszarowej, musi on spełniać wymogi określone w przytoczonych przepisach, a więc stanowić trwały użytek zielony, w którego skład wchodzą określone rośliny (trawy i inne rośliny zielne). Przy czym grunty te mogą obejmować inne gatunki roślin, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu.

W ocenie Sądu organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Organ jedynie wskazał, że wykluczony z płatności areał na działce rolnej B stanowiło gęste zakrzaczenie, związane z porastającym tę działkę m.in. rdestowcem japońskim i to przesądzało o wykluczeniu tego areału z płatności. Jednak organ nie odniósł się do kwestii charakteru tej rośliny, nie wskazał jaki wpływ na rozstrzygnięcie ma fakt, że jest to roślina silnie inwazyjna i że jest to bylina, czy na tym terenie znajdują się inne rośliny takie jak krzewy lub drzewa które mogą nadawać się do wypasu.

Brak tych ustaleń powoduje, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została zrealizowana zasada przekonywania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zalecenia Sądu, w szczególności przeprowadzi kontrolę na miejscu, ustali czy mamy do czynienia z zakrzaczeniem z uwagi na porastanie wykluczonego obszaru inwazyjna rośliną oraz uwzględni ekspertyzę botaniczną, na którą powołuje się skarżący i odniesie się do niej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które składa się uiszczony wpis sądowy.