Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 80/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 1 i ust. 2, art. 139, art. 159, art. 146 ust. 1 i ust. 2, art. 149, art. 5 pkt 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Sekretarz sądowy – Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz "A" Spółki Jawnej z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 80/18

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z [...] (znak [...]) Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] w sprawie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach zdrowotnych] ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2021 r., kod postępowania nr [...] w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze: A. (1016022), B. (1016032), C. (1016072), D. (1016102).

W ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert wskazano wartość zamówienia nie większą niż 77.936,00 zł. Wskazano również maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną, zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 5.

W przedmiotowym postępowaniu złożono 5 ofert.

Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Dnia 08.09.2017 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia - [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...], wpłynęło odwołanie wniesione przez E. Spółka jawna z siedziba w F. W odwołaniu zaskarżono w całości rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zarzucając komisji naruszenie:

1. "art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z art. 5 pkt 2a) tej ustawy i załącznikiem nr 5 Tabela nr 2 Rubryka IV Ciągłość, Lp. 3 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. poz. 1372 ze zm.) [dalej: rozporządzenie kryterialne] - poprzez ich niewłaściwą interpretację, uznanie że oferent nie spełnia kryterium ciągłości przez okres 10 lat i bezprawną zmianę odpowiedzi ankietowej skarżącej spółki w tym zakresie, co w efekcie doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej dodatkowych 2 punktów rankingujących, błędne ustalenie rankingu zamknięcia w tym pozycji rankingowych poszczególnych oferentów, tym samym naruszenie zasady równego traktowania oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz nieproporcjonalny podział środków pomiędzy wyłonionych świadczeniobiorców;

2. Art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. poz. 1372 ze zm.) poprzez nieprawidłowe ustalenie rankingu końcowego oraz dokonanie podziału środków przeznaczonych na realizację świadczeń objętych postępowaniem w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i nie uwzględniający oferowanych jakości, kompleksowości, dostępności ani ciągłości świadczeń;

3. Art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych poprzez prowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji poprzez arbitralne i jednostronne narzucenie przez Komisję Konkursową liczby świadczeń oferowanych przez oferenta, co w konsekwencji przekłada się na kwotę zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wybranego w wyniku postępowania oraz nieproporcjonalny podział środków pomiędzy wyłonionych świadczeniodawców;

4. Art. 148 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z art. 139 ust. 3 pkt 5 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym zabezpieczeniem dostępu do świadczeń i wyborem niewystarczającej liczby oferentów w stosunku do wytycznych Dyrektora ŁOW NFZ wskazanych w głoszeniu postępowania.

Wobec powyższego odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości, w tym dokonanie ponownej oceny oferty skarżącej spółki przy uwzględnieniu punktów należnych tytułem spełnienia kryterium ciągłości, ponowne ustalenie rankingu końcowego oraz wybranie skarżącej spółki celem realizacji świadczeń objętych przedmiotem postępowania.

Decyzją nr [...] Dyrektor Oddziału oddalił odwołanie uznając, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki.

Dnia 10.10.2017 roku do Narodowego Funduszu Zdrowia - [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...], wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, wniesioną przez skarżącą spółkę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podnosiła, że w jej ocenie ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z art. 134 ust 1 tej ustawy, art. 5 pkt. 2a i załącznikiem nr 5 Tabela nr 2 Rubryka IV Ciągłość, Lp. 3 do rozporządzenia kryterialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia dokonanego z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania oferentów, co wynikało z bezzasadnego uznania, iż wnioskodawca nie spełnia kryterium ciągłości udzielania świadczeń przez okres 10 lat, ocenianego w ramach jednego z pytań ankietowych i bezprawnej zmiany odpowiedzi ankietowej wnioskodawcy, co w efekcie doprowadziło do odmowy przyznania wnioskodawcy dodatkowych 2 punktów rankingowych, podczas gdy wnioskodawca realizuje proces leczenia świadczeniobiorców na podstawie stosunku prawnego z NFZ trwającego 10 lat;

2. art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z § 9 rozporządzenia kryterialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia dokonanego w następstwie nieprawidłowego ustalenia rankingu końcowego oraz dokonania podziału środków przeznaczonych na realizację świadczeń objętych postępowaniem w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i nie uwzględniający oceny oferentów pod względem jakości, kompleksowości, dostępności ani ciągłości świadczeń;

3. art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z art. 134 ust. 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia dokonanego w następstwie prowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji poprzez arbitralne i jednostronne narzucanie przez Komisję Konkursową liczby świadczeń oferowanych przez Oferenta, co w konsekwencji przekłada się na kwotę zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wybranego w wyniku postępowania oraz nieproporcjonalny podział środków pomiędzy wyłonionych świadczeniodawców;

4. art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 3 tej ustawy i art. 139 ust. 3 pkt 5 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia skutkującego nieprawidłowym zabezpieczeniem dostępu do świadczeń i wyborem niewystarczającej liczby oferentów w stosunku do wytycznych Dyrektora ŁOW NFZ wskazanych w ogłoszeniu postępowania. ".

Wobec wskazanych naruszeń skarżąca spółka wnosiła o wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie w całości; unieważnienie i ponowne przeprowadzenie postępowania, ewentualnie o przeprowadzenie z wnioskującym postępowania w trybie rokowań w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze: A., B., C., D.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, co następuje:

Przede wszystkim, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych, dla wywodzenia skutku wstąpienia w prawa i obowiązki z umów, które nie były objęte wskazanym przez stronę porozumieniem z 30 grudnia 2013 r., tak jak ma to miejsce w odniesieniu do sukcesji generalnej. Zdaniem organu, istota ciągłości oznacza realizację na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 10 lat, wg stanu na dzień złożenia oferty. Nie chodzi przy tym o ocenę jedynie bieżącego stosunku prawnego, ale o nieprzerwaną ciągłość w udzielaniu świadczeń na podstawie wszystkich umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W stosunku do skarżącej brak jest natomiast – jak stwierdził organ - podstaw prawnych dla uznania jej, jako następcy w zakresie umów zawartych przez cedenta, które nie zostały objęte ww. porozumieniem. W tym zakresie organ odwołał się od stanowiska Ministerstwa Zdrowia, w którym wskazano ogólną regułę co do możliwości uwzględnienia w ramach kryterium ciągłości - w przypadku sukcesji generalnej, jak i cesji - okresu realizacji umowy przez poprzedniego świadczeniodawcę, nie wskazując na tezę wywodzoną przez skarżącą spółkę, tj. możliwość objęcia cesją umów, które były zawarte przez poprzednika prawnego mimo braku objęcia ich cesją.

Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy na skarżącą przeszły prawa i obowiązki z umowy nr [...] na podstawie porozumienia z 30 grudnia 2013 r. Strony porozumienia wyraziły zgodę na przejście praw i obowiązków z ww. umowy, natomiast treścią porozumienia nie objęto przejścia praw i obowiązków wynikających z umów wcześniej zawartych przez cedenta. Organ podkreślił, że kwestia cesji uregulowana jest w art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, który możliwość cesji limituje do konkretnej umowy, a nie do ogółu praw i obowiązków wynikających z wszelkich umów zawartych przez cedenta. Skarżąca spółka natomiast cesji, o której stanowi ww. przepis, przypisuje skutki właściwe dla instytucji sukcesji generalnej zarówno wbrew ww. unormowaniu, jak i treści czynności prawnej stanowiącej podstawę cesji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przebiegu negocjacji organ podniósł, że przedmiot negocjacji - jak stanowi art. 142 ust. 6 ustawy - jest ustalenie: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Organ podkreślał, że negocjacjami nie są objęte okoliczności oceniane w ramach innych kryteriów niż cena. Skarżąca została zakwalifikowana do negocjacji i miała możliwość ustalenia ww. warunków.

Przeprowadzając negocjacje z oferentami Komisja dążyła do ustalenia zbieżnych stanowisk z oferentem. W postępowaniu Komisja Konkursowa zaprosiła do negocjacji wszystkich oferentów zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania. Proponując w procesie negocjacji określoną liczbę świadczeń brała pod uwagę: potencjał wskazany w ofercie, a także strukturę terytorialną obszaru, na który zostało ogłoszone postępowanie, liczbę ludności oraz wykonanie wynikające z realizowanych do tej pory umów. Komisja mając na uwadze równe traktowanie oferentów rozpoczęła negocjacje z każdym oferentem przedstawiając początkowo propozycję na poziomie realizowanych do tej pory kontraktów.

W wyniku zakończenia procesu negocjacji z ww. oferentami podpisano protokoły końcowe zawierające zbieżne stanowiska obu stron. Zaoferowana przez Komisję pierwotna wartość świadczeń została w czterech na pięć spotkań negocjacyjnych podwyższona, co zaprzecza twierdzeniom oferenta jakoby Komisja w toku rozmów negocjacyjnych ustaliła górny limit świadczeń, jakie ewentualnie Fundusz zakupi u oferenta i wymusiła na nim podpisanie protokołu negocjacji pod rygorem odrzucenia jego oferty. Gdyby faktycznie Komisja działała w sposób opisany przez skarżącą spółkę, to w wyniku przeprowadzonych negocjacji odrzuciłaby oferty czterech oferentów, z którymi podpisano zbieżne protokoły z negocjacji z wartościami większymi niż pierwotnie zaproponowane przez Komisję.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki, że dokonane rozstrzygnięcie nie gwarantuje zabezpieczenia należytej dostępności do świadczeń na skutek niewystarczającej liczby świadczeniodawców wyłonionych celem realizacji umowy organ wyjaśnił, że wpisanie maksymalnej liczby umów w ogłoszonym postępowaniu nie wyklucza, że zamawiający nie może zawrzeć w wyniku postępowania konkursowego jednej umowy, która swoim potencjałem zabezpieczy dostępność do świadczeń. Zdaniem organu, brak było podstaw do dokonania w przedmiotowym postępowaniu wyboru większej ilości świadczeniodawców, gdyż Komisja Konkursowa ograniczona jest kwotą zamówienia wskazaną w ogłoszeniu. Dalej organ wyjaśnił, iż wobec nierozdysponowania pełnej kwoty zamówienia ogłosił postępowania konkursowe uzupełniające na obszar gmin D. i C.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. Spółka Jawna z siedzibą w F. zaskarżyła w całości powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...].

Decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy:

a) art. 5 pkt 2a) ustawy o świadczeniach zdrowotnych i załącznika nr 5 Tabela nr 2 Rubryka IV Ciągłość, Lp. 3 do rozporządzenia kryterialnego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącej dodatkowych 2 punktów rankingujących z tytułu spełnienia kryterium ciągłości wobec uznania, iż skarżąca nie spełnia kryterium ciągłości, albowiem nie jest następcą prawnym w odniesieniu do całego okresu trwania stosunku prawnego pomiędzy świadczeniodawcą a NFZ;

b) art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach zdrowotnych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w celu spełnienia kryterium ciągłości, o którym mowa w załączniku nr 5 Tabela nr 2 Rubryka IV Ciągłość, Lp. 3 do rozporządzenia kryterialnego, przeniesienie na osobę trzecią praw i obowiązków wynikających z umowy z NFZ powinno obejmować nie tylko prawa i obowiązki wynikające z umowy aktualnie obowiązującej (cedowanej) ale także umów bezpośrednio ją poprzedzających, podczas gdy niemożliwa i prawnie bezskuteczna jest cesja umowy, która już wygasła i stosunek prawny z niej wynikający ustał;

c) art. 134 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z art. 5 pkt 2a) tej ustawy i załącznikiem nr 5 Tabela nr 2 Rubryka IV Ciągłość, Lp. 3 do rozporządzenia kryterialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zróżnicowanie pozycji stron postępowania, z których każda realizuje świadczenia opieki zdrowotnej w ramach rodzaju, zakresu i obszaru, którego dotyczyło postępowanie, na podstawie stosunku prawnego łączącego ją z NFZ, w zależności od swobodnego uznania organu;

2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych oraz § 9 rozporządzenia kryterialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia dokonanego wobec nieprawidłowego ustalenia rankingu końcowego oraz dokonania podziału środków przeznaczonych na realizację świadczeń objętych postępowaniem w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i nie uwzględniający oferowanych jakości, kompleksowości, dostępności ani ciągłości świadczeń, skutkiem czego Skarżącemu odmówiono możliwości zawarcia umowy z Funduszem;

b) art. 138 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora ŁOW NFZ nr [...], podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż prowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej w toku postępowania zostało przeprowadzone w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji poprzez arbitralne i jednostronne narzucanie przez Komisję Konkursową liczby świadczeń oferowanych przez oferenta, co w konsekwencji przekłada się na kwotę zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wybranego w wyniku postępowania oraz nieproporcjonalny podział środków pomiędzy wyłonionych świadczeniodawców;

c) art. 148 ust. 1 pkt 3) ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. z art. 139 ust. 3 pkt 5 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym zabezpieczeniem dostępu do świadczeń i wyborem niewystarczającej liczby oferentów w stosunku do wytycznych Dyrektora ŁOW NFZ wskazanych w ogłoszeniu postępowania;

d) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych poprzez odmowę zawarcia umowy ze skarżącą pomimo niewłaściwego zabezpieczenia dostępności do świadczeń fizjoterapii ambulatoryjnej i zamiast tego dokonał ogłoszenia o nowym postępowaniu konkursowym w taki sposób, aby wykluczyć w nim udział skarżącej.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora ŁOW NFZ oraz poprzedzającej ją Decyzji nr [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, na podstawie norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. uchylić ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a – c); stwierdzić nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tej ustawy podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 135 ustawy p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sporne w niniejszej sprawie zagadnienie kryteriów wyboru ofert w konkursie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej: NFZ lub Fundusz) oraz zasad wyboru ofert, zwłaszcza zasady równości oferentów, reguluje ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach zdrowotnych]. Ustawa ta konkretyzując cele podstawowe NFZ, w dziale VI zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" określa zasady postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i tryb postępowania, w tym tryb postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159, z tym, że umowa ta może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI (art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych). Umowy te są zawieranie przez Fundusz, z zastrzeżeniem art. 159, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach).

Kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców określa Prezes Funduszu w drodze zarządzeń (art. 146 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych). Zarządzenia obejmują istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Stanowią one wzorzec umowny (art. 384 k.c.). Zatem warunki wymagane od świadczeniodawców to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu (dopuszczalności oferty). Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu. Oferty niespełniające warunków podlegają odrzuceniu w części jawnej postępowania konkursowego, spełniające zaś podlegają porównaniu ze sobą w części niejawnej konkursu (art. 149 ustawy o świadczeniach). Oceniając oferty Fundusz jest obowiązany respektować zasadę równości, zasadę uczciwej konkurencji oraz zasadę jawności postępowania. Porównywanie ofert następuje wedle określonych kryteriów. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach zdrowotnych). Katalog kryteriów oceny ofert obejmuje - zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach zdrowotnych: jakość udzielanych świadczeń, kompleksowość, dostępność, ciągłość, ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej.

Na gruncie tej regulacji prawnej sporne między stronami jest w głównej mierze naruszenie przez Fundusz w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług medycznych ze środków publicznych zasady równości poprzez niewłaściwe – w ocenie skarżącej - zastosowanie kryterium ciągłości, polegające na odmowie przyznania skarżącej dodatkowych 2 punktów rankingujących z tytułu spełnienia kryterium ciągłości wobec uznania, że skarżąca nie spełnia tego kryterium, albowiem nie jest następcą prawnym w odniesieniu do całego okresu trwania stosunku prawnego pomiędzy świadczeniobiorcą a NFZ.

Zdaniem skarżącej spełnienie kryterium ciągłości ma miejsce w przypadku przeniesienia na osobę trzecią praw i obowiązków wynikających z umowy aktualnie obowiązującej (cedowanej), ale także umów bezpośrednio ją poprzedzających – zawieranych uprzednio przez cedenta, a już wygasłych. Zatem ciągłość należy rozumieć nie w kontekście realizacji jednej konkretnej umowy (obecnie cedowanej), ale w kontekście całego, nieprzerwanie trwającego stosunku prawnego łączącego świadczeniodawcę z Funduszem, w oparciu o który odbywa się udzielanie świadczeń, chociażby stosunek ten wynikał z wielu różnych dokumentów (umów). Tym bardziej, jak wskazuje skarżąca, iż niemożliwa jest i prawnie bezskuteczna cesja umowy, która już wygasła i stosunek prawny z niej wynikający ustał.

Poprzez to kryterium doszło, w ocenie skarżącej, do dyskryminacji oferenta, który w zakresie wykonywania procedur będących przedmiotem postępowania konkursowego nie mógł – w świetle twierdzeń organu - samodzielnie legitymować się realizacją tych świadczeń w latach poprzednich, tj. przed przejściem praw i obowiązków poprzedniego świadczeniobiorcy na rzecz skarżącej. W konsekwencji skarżąca, która na mocy porozumienia z 30 grudnia 2013 r. przejęła prawa i obowiązki wynikające z umowy nr [...] w 2014 r., obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. nie mogłaby zaliczyć historii świadczeń świadczonych uprzednio przez przejęty przez nią podmiot, będący od lat świadczeniobiorcą w umowach z NFZ.

Zauważyć w związku z tym należy, iż kryterium ciągłości zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach. Wedle definicji ustawowej kryterium to należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

W ocenie sądu, zgodzić się należy z twierdzeniami skarżącej, iż sposób interpretowania wzmiankowanego kryterium jest niewłaściwy i w konsekwencji może prowadzić do zachwiania równowagi pomiędzy konkurującymi o zawarcie umowy o świadczenie usług podmiotami a NFZ.

Przyjęcie bowiem, jak chce tego organ, że w niniejszej sprawie na skarżącą przeszły - na podstawie porozumienia z 30 grudnia 2013 r. - jedynie prawa i obowiązki z umowy nr [...] jest błędne. Nie można zgodzić się z tezą, iż fakt, że z umowy porozumienia, że jego strony wyraziły wprost zgodę jedynie na przejście praw i obowiązków z ww. umowy, natomiast treścią porozumienia nie objęto przejścia praw i obowiązków wynikających z umów wcześniej zawartych przez cedenta, to w konsekwencji nowy podmiot (skarżąca) nie może się powoływać na fakt wcześniejszego wykonywania tych umów przez cedenta, świadczenia przez cedenta świadczeń zdrowotnych wynikających z umów zawieranych z Funduszem. Interpretacja organu, iż kwestia cesji uregulowana jest w art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i artykuł ten możliwość cesji limituje do konkretnej umowy, a nie do ogółu praw i obowiązków wynikających z wszelkich umów zawartych przez cedenta nie znajduje – w ocenie sądu – racjonalnego uzasadnienia.

Zgodzić się należy ze skarżącą, iż w drodze umowy cesji weszła ona w całość praw i obowiązków wynikających z obowiązującej w dacie dokonywania cesji umowy cedenta z NFZ, przy jednoczesnym przejęciu całego potencjału służącego realizacji umowy przez cedenta, zachowaniu niezmienionych warunków jakościowych i merytorycznych realizacji świadczeń. Trafne jest stwierdzenie, że skarżąca przejęła przecież całe przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego dedykowane realizacji przejmowanej umowy, a uprzednio służące realizacji umów bezpośrednio poprzedzających umowę przejmowaną. Przy tak kompleksowym przejęciu potencjału służącego realizacji umowy, skarżąca zapewnia kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego w rozumieniu art. 5 pkt 2a) ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie tylko od dnia, od którego obowiązuje umowa cesji czy też sama umowa cedowana, ale od dnia zawiązania umów bezpośrednio poprzedzających obowiązywanie umowy, która była realizowania w dniu składania oferty.

Zauważyć bowiem należy, że skoro przepis art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach zdrowotnych dopuszcza możliwość wyrażenia zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy, to znaczy, że jest to dopuszczalne i nie sprzeciwia się brzmieniu art. 132 ust. 2 powoływanej ustawy, który dotyczy wyłącznie zawierania umów, a nie okresu ich realizacji. W ocenie Sądu, przyjąć bowiem należy, iż nieprawidłowe i nie mogące znaleźć uzasadniania jest wykorzystywanie wprost, w sposób bezpośredni instytucji przeniesienia praw i obowiązków do przekształceń podmiotowych po stronie świadczeniodawcy, które niewiele z klasycznym przejęciem przeniesienia praw i obowiązków mają wspólnego, bo dotyczą takiego przekształcenia się podmiotu, które stanowi kontynuację działalności przez te same osoby, czego nie dostrzega Fundusz w swoim uzasadnieniu decyzji. Przykładem są tu zmiany polegające na likwidacji spółki cywilnej i kontynuowanie działalności indywidualnie, przekształcenie indywidualnej praktyki w podmiot leczniczy przez tą samą osobę i szereg innych sytuacji, kiedy te same osoby zmieniają formę organizacyjną, a zatem nie może być sytuacji przeniesienia praw i obowiązków, bo doszłoby de facto do zawarcia umowy "z samym sobą", co nie jest dopuszczalne na gruncie prawa polskiego.

W konsekwencji wydaje się, że uznać należy za słuszne, że skoro ustawodawca wprost, bez wskazania dodatkowych warunków dopuszcza możliwość przeniesienia praw i obowiązków za zgodą dyrektora oddziału wojewódzkiego to nie istnieje uzasadnienie do ograniczania takiego prawa przez Fundusz w drodze decyzji. Zgodzić się oczywiście należy z twierdzeniem, że przeniesienie praw i obowiązków jest dopuszczalne za zgodą dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wtedy, gdy następuje zbycie zorganizowanej części przedsiębiorstwa innemu podmiotowi, o ile przedsiębiorstwo to pozostaje w takim kształcie, (co do zasady) w jakim podlegało ocenie w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie narusza to postanowień art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, ponieważ właśnie to przedsiębiorstwo podlegało ocenie pod względem potencjału merytorycznego na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a kwestia kto był właścicielem i kto nim jest obecnie nie ma znaczenia.

Dalej zauważyć należy, co trafnie podnosi skarżąca, że w przedmiotowym przypadku modyfikacja obowiązującej umowy polegała na zmianie jej strony poprzez wstąpienie przez skarżącą w miejsce cedenta. Wedle obowiązujących przepisów prawa, takie objęcie umową cesji wygasłych już umów z Funduszem zawartych przez poprzednika prawnego nie jest możliwym do zrealizowania. Wynika to z faktu, iż przedmiot cesji stanowią prawa i obowiązki istniejące w chwili jej dokonywania. A contrario nie będzie skuteczna zmiana stron stosunku już nieistniejącego, przeszłego. Nie ma ku temu narzędzi w obowiązujących przepisach prawa, stąd wywiedzione przez organ wnioski w tym zakresie nie znajdują w nich oparcia. Wobec tego ani skarżąca, ani żaden inny podmiot, który znalazłby się w analogicznej sytuacji w odniesieniu do dokonanych w przeszłości przekształceń struktury organizacyjnej w obrębie spółki nie miałby prawnych możliwości spełnienia przedmiotowego warunku w rozumieniu przedstawionym przez NFZ w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W związku z powyższym, mając na uwadze fakt, iż w stosunku do poprzednich, wygasłych już umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej występuje tożsamość w zakresie miejsca ich udzielania, personelu i sprzętu używanego do realizacji tej umowy przez cesjonariusza - skarżącą, interpretacja, zgodnie z którą może się ona powoływać również na wynikające z wygasłych już stosunków prawnych prawa i obowiązki cedenta, jawi się jako właściwa.

Reasumując, analiza stanu prawnego prowadzi do wniosku, iż dokonana przez organ wykładnia przepisów jest chybiona. Tym samym za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 pkt 2a oraz art. 155 ust. 5 oraz art. 134 w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż wspomniane powyżej naruszenie prawa materialnego istotnie zaważyło na sposobie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, bowiem wskutek przyznania skarżącej nie 6, a 4 punktów rankingujących z tytułu kryterium ciągłości, łączna liczba punktów za niecenowe kryteria wyniosła 72, natomiast łączna liczba punktów za te kryteria w przypadku podmiotu, który jako jedyny został wyłoniony w toku przedmiotowego postępowania konkursowego wyniosła 74.

W konsekwencji przyjęcia zakwestionowanej przez sąd wykładni przepisów doszło równocześnie do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia dokonanego wobec nieprawidłowego ustalenia rankingu końcowego oraz dokonania podziału środków przeznaczonych na realizację świadczeń objętych postępowaniem w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i nie uwzględniający oferowanych jakości, kompleksowości, dostępności ani ciągłości świadczeń, skutkiem czego skarżącej odmówiono możliwości zawarcia umowy z Funduszem.

W tej sytuacji, wobec ustalenia wskazanych naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, sąd nie przeprowadzał już dalszych rozważań co do pozostałych zarzutów skargi, uznając, iż jest to przedwczesne na tym etapie postepowania, wobec faktu uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy.

R.T.