Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 308/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 751/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 7 października 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 751/15, oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2004-2005.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2004 r. A. J. złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2004. Wniosek obejmował 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 29,99 ha.

Wnioskodawczyni zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, tj. do dnia [...] marca 2010 r.

W dniu [...] stycznia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie wydał decyzję, na mocy której przyznał beneficjentce wsparcie do gruntów położonych na obszarach ONW, zgodnie z wnioskiem. Płatność w kwocie 5.368,21 zł została zrealizowana w dniu [...] marca 2005 r. W związku z wnioskiem beneficjentki z [...] kwietnia 2005 r. o przyznanie płatności ONW na rok 2005, decyzją z [...] lutego 2006 r., przyznano wnioskodawczyni wsparcie w kwocie 5.368,21 zł, przekazane na rachunek bankowy w dniu [...] marca 2006 r. Kolejnym wnioskiem z [...] maja 2006 r., obejmującym te same działki rolne, o niezmienionej powierzchni strona wystąpiła o przyznanie płatności ONW na rok 2006.

W dniu [...] lipca 2006 r., w gospodarstwie strony przeprowadzona została kontrola na miejscu. Na jej podstawie ustalono, że całość gruntów deklarowanych do płatności ONW znajdowała się w stanie wskazującym na brak rolniczego użytkowania, przy czym na działkach o deklarowanej powierzchni 12,14 ha, stwierdzono zalesienie, liczące - według oceny kontrolujących – ponad 20 lat.

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2007r odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2006. Beneficjentka nie złożyła odwołania. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...] marca 2009 r., po wznowieniu postępowań zakończonych decyzjami przyznającymi wnioskodawczyni ww. płatności na 2004 i 2005 rok, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie wydał decyzje, w których o odmówił uchylenia ww. decyzji. Następnie, w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczęte zostało w stosunku do beneficjentki postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2004 i 2005, przyznanych jej na mocy wyżej opisanych decyzji tego organu, odpowiednio z dnia [...] stycznia 2005 r. i [...] lutego 2006 r.

Decyzją z [...] września 2013 r. Kierownik BP ARiMR w Szczecinie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 9.333,06 zł.

Na skutek wniesionego odwołania, organ II instancji decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił opisaną wyżej decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie decyzją z [...] grudnia 2014 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2004-2005 w łącznej wysokości 10.736,42 zł, w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej - zobowiązania wieloletniego.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ II instancji powołał przepisy art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (w odniesieniu do płatności za 2004 rok) oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (w odniesieniu do płatności za 2005 rok) i wyjaśnił, że ww. regulacje przewidują zwolnienie beneficjentów z obowiązku zwrotu płatności tylko w takich sytuacjach, w których przyczyną wypłaty nienależnych płatności był błąd organu i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika.

Organ stwierdził dalej, że sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zaistniała. Płatności, zrealizowane na bazie wniosków za lata 2004-2005 odpowiadały bowiem wnioskom strony.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z regulacją 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wskazując na dokonane płatności w dniach [...] marca 2005 r. (za 2004 r.) i [...] marca 2006r. (za 2005 r.), przyjmując dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, tj. [...] marca 2013r. za datę pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, organ odwoławczy stwierdził, że dla obu tych spraw powiadomienie o ich nienależnym charakterze pobranych płatności doręczono przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże już po upływie czterech lat od wypłaty tego wsparcia.

W ocenie organu odwoławczego, nie można poczynaniom beneficjentki, w wyniku których doszło do naruszenia zobowiązania ONW i powstania obowiązku dokonania zwrotu uzyskanych płatności, przypisać przymiotu dobrej wiary. Organ odwoławczy stwierdził, że dobra wiara strony, o której mowa w wyżej wskazanych przepisach unijnych, nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi; nie wynika także z odwołania beneficjentki. Organ wskazał, że strona występując o przyznanie płatności ONW, każdorazowo podpisywała zobowiązanie (stanowiące nieodłączną część wniosku o przyznanie wsparcia) do przestrzegania warunków uczestnictwa w tym programie. Podstawowym z nich jest nakaz nieprzerwanego, pięcioletniego prowadzenia działalności rolniczej na działkach o powierzchni nie mniejszej, niż objęta pierwszą płatnością, położonych na obszarach ONW.

W opinii organu odwoławczego w toku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2006 r. stwierdzone zostało naruszenie tego nakazu poprzez zaprzestanie - choćby jedynie przejściowe - prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich gruntach, jakie były objęte zobowiązaniem ONW. Zdaniem organu beneficjentka nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby pozwolić na przyjęcie, że w sytuacji powyższej działała w dobrej wierze. Była świadoma konieczności utrzymania rolniczego użytkowania określonego areału położonego na obszarach ONW. Z okoliczności sprawy nie wynika zarazem, by istniały podstawy, na których wnioskodawczyni mogłaby oprzeć przekonanie odmienne. Tym samym do zaistniałej sytuacji nie może mieć zastosowania krótszy, czteroletni termin, po upływie którego wygasa możliwość dochodzenia przez ARiMR zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Obowiązuje termin dziesięcioletni, który w dacie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW (jak również doręczenia decyzji wydanej w pierwszej instancji) jeszcze nie upłynął.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniała też żadna z okoliczności faktycznych, zwalniających stronę z obowiązku zwrotu pobranych płatności, w tym przewidziane w przepisie art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz ( § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia ONW 2004.)

Odnosząc się natomiast do zarzutu przedwczesnego wydania decyzji w sprawie z uwagi na obecność w obrocie prawnym rozstrzygnięć przyznających pomoc za lata 2004 i 2005 – organ odwoławczy, uznając go za niezasadny podkreślił, że obowiązek dokonania zwrotu uzyskanej pomocy w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w okresie trwania zobowiązania, jest zawarty wprost w przepisach regulujących zasady przyznawania wsparcia tego rodzaju i nie jest konieczne wzruszanie decyzji, na bazie których przyznane zostały płatności ONW.

Odnosząc się z kolei do zarzutu wadliwej kontroli przeprowadzonej na działkach beneficjentki w dniu [...] lipca 2006 r. stwierdzonej, zdaniem skarżącej, w toku postępowań wznowieniowych, przeprowadzonych w latach 2007-2009, Dyrektor przyjął, że z zapisów decyzji organów obu instancji nie wynika, iż kwestionują one zasadność nałożenia kodu DR18, wskazującego na brak użytkowania rolniczego, z czym wiążą się opisane wyżej konsekwencje, w postaci powstania obowiązku zwrotu całości pobranej pomocy.

Na powyższą decyzję A. J. wniosła skargę do WSA w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, w ocenie Sądu I instancji organy orzekające prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie wypełniła ciążących na niej zobowiązań związanych z podjętym w 2004 r. zobowiązaniem ONW. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały ustaleń faktycznych, po przeprowadzonym, zgodnie z zasadami proceduralnymi, postępowaniu dowodowym, zasadnie przyjmując, że skarżąca naruszyła nakaz nieprzerwanego pięcioletniego prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem ONW w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącej w dniu [...] lipca 2006 r. i zawartych w ostatecznym rozstrzygnięciu tego organu z dnia [...] marca 2007 r.

Kontrolujący stwierdzili, że skarżąca nie prowadziła w 2006 r. działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej (kod nieprawidłowości DR18) na całej powierzchni podjętego zobowiązania.

Ustalenia kontroli, niezależnie od zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń do protokołu kontroli, które nie zostały uwzględnione przez kontrolujących, stwierdziły, że działki rolne A,B,E,F i G ponad wszelką wątpliwość nie były użytkowane rolniczo, porastając w części wieloletnimi zadrzewieniami.

Sąd I instancji wyjaśnił, że znajdujący zastosowanie do płatności z 2004 r. przepis art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 przewidywał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Z kolei zgodnie z treścią art. 49 ust. 5 tego aktu "obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat". Takie samo brzmienie miały znajdujące zastosowanie do płatności za 2005 r. przepisy art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał jako bezzasadny zarzut skarżącej odnoszący się do instytucji przedawnienia roszczenia o zwrot płatności z powodu upływu czteroletniego okresu od ostatniej płatności do wszczęcia postępowania. Podzielił tym samym stanowisko organu, że nie wystąpiła w sprawie ww. instytucja przedawnienia, uzależniona od działania w dobrej wierze.

Zdaniem Sądu, skarżąca w ciągu kilku lat pobierania płatności i składania oświadczeń o zapoznaniu się z zasadami ich przyznawania, powinna znać te zasady i miała obowiązek stosować się do nich. Podejmując się prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach, w okresie 5 letnim, miała też świadomość konsekwencji finansowych przerwania zobowiązania. Istnienie dobrej lub złej wiary oparte jest, jak wskazał Sąd I instancji, o wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Brak zgłoszenia przez skarżącą informacji o zaprzestaniu gospodarowania na gruntach objętych zobowiązaniem ONW nie wynikał jednak z usprawiedliwionego błędu. Skarżąca posiadała bowiem wiedzę dotyczącą jej praw i obowiązków związanych z płatnościami ONW. Niezgłoszenie w terminie niezwłocznym organowi administracji istotnych informacji wynikało jedynie z jej niedbalstwa. Skarżąca nie pozostawała zatem w dobrej wierze i w tej sytuacji obowiązuje ją 10 letni termin przedawnienia. Na marginesie Sąd wskazał, że zarówno z przepisów wspólnotowych (unijnych), jak i krajowych wynika, że zasadniczo ustanowione przepisami warunki, stanowiące podstawę do uzyskania płatności, muszą być spełnione przez podmiot, który wnosi o ich przyznanie. Natomiast, naczelną zasadą procedury w przedmiocie przyznania płatności jest okoliczność, że przyznanie płatności nie następuje z urzędu, a wyłącznie na wniosek. W związku z tą zasadą podmioty, które zamierzają skorzystać z prawa do płatności w pełnym zakresie zobowiązane są postępować zgodnie z normatywnymi obowiązkami, jak też liczyć się z negatywnymi konsekwencjami zaniechania wywiązania się z tychże obowiązków, w tym także skutkujących obowiązkiem zwrotu płatności.

Skoro w sprawie nie zaistniały okoliczności, które mogłyby pozwolić na przyjęcie, że skarżąca działała w dobrej wierze, nie znajdą tym samym zastosowania przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu świadczeń unormowane w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 (w zakresie płatności ONW za rok 2004) , jak również przepisy art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 (w zakresie płatności ONW za rok 2005). Nie ma też, zdaniem Sądu znaczenia, podnoszona przez stronę okoliczność, że uzyskała w dobrej wierze płatności na podstawie ostatecznych, niewzruszonych decyzji administracyjnych.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 16 kpa przewidującego okoliczności wzruszania decyzji ostatecznych, jako że wydanie decyzji w sprawie nie jest uzależnione od wyeliminowania z obrotu decyzji przyznających skarżącej wyżej opisane płatności na lata 2004 i 2005.

Sąd uznał, że kwestionowany w skardze zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest prawidłowy, zaś materiał dowodowy został zgromadzony i rozpoznany zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. w sposób wszechstronny i kompletny. Zawarta przez organ w uzasadnieniu decyzji ocena okoliczności sprawy została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, jest prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym, zaś wywody – konsekwentne, jasne i zrozumiałe, co z kolei wyklucza przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. naruszenie art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. O uchybieniu tych zasad nie stanowi, zdaniem Sądu I instancji podjęcie przez organ rozstrzygnięcia z pominięciem wnioskowanego przez skarżącą dowodu z przesłuchania jej pełnomocnika F. R. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, że przesłuchanie pełnomocnika strony w charakterze świadka odnośnie stanu upraw na pięciu działkach rolnych, istniejącego kilka lat wcześniej miałoby małą wartość poznawczą. Ponadto, jak podkreślił Sąd I instancji, okoliczność ta została prawomocnie oceniona i ustalona w decyzji z [...] marca 2007 r. o odmowie płatności ONW za 2006 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. J. skarżąc powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wskazując na podstawy skargi kasacyjnej podniosła :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w stosunku do płatności za rok 2004 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 — w stosunku do płatności za rok 2005 - poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż w stosunku do skarżącej zastosowanie znajdzie 10-letni okres przedawnienia roszczenia z tytułu nienależnie pobranych przedmiotowych płatności, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów winna skutkować przyjęciem, iż w stosunku do skarżącej zastosowanie znajdzie 4-letni okres przedawnienia albowiem pozostawała ona w dobre wierze, czego skutkiem (wobec upływu okresu przedawnienia ww. roszczeń) jest niemożność wydania przedmiotowej decyzji,

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji:

a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim ale nie wyłącznie, działania skarżącej w dobrej wierze w rozumieniu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (odnośnie płatności za rok 2004) oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (odnośnie płatności za rok 2005) i oparcie się w tym zakresie w całości na wynikach kontroli na miejscu z roku 2006 oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, sprowadzające się do przyjęcia, iż skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na całości gruntów objętych zobowiązaniem wieloletnim,

b) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. — poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącą w treści odwołania, tj. z przesłuchania F. R. na okoliczności związane z kontrolą, której wyniki stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny natomiast na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ) za lata 2004-2005 stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem bowiem organy ARiMR prawidłowo uznały, że dla zwrotu przez skarżącą uzyskanych za lata 2004 i 2005 płatności ma zastosowanie 10 letni okres przedawnienia.

W sprawie natomiast, jak wskazano, nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby na przyjęcie, że skarżąca działała w dobrej wierze, a tym samym nie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu świadczeń unormowane w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (w zakresie płatności ONW za rok 2004) , jak również w przepisie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (w zakresie płatności ONW za rok 2005).

W skardze kasacyjnej wyrokowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w tym działania skarżącej w dobrej wierze w rozumieniu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (odnośnie płatności za rok 2004) oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (odnośnie płatności za rok 2005) i oparcie się w tym zakresie w całości na wynikach kontroli na miejscu z roku 2006 oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, sprowadzające się do przyjęcia, iż skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na całości gruntów objętych zobowiązaniem wieloletnim oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. — poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącą w treści odwołania, tj. przesłuchania świadka, na okoliczności związane z kontrolą, której wyniki stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Skarżąca podważa powyższymi zarzutami procesowymi przyjęcie, że nie znajduje do niej zastosowania skrócony, czteroletni termin przedawnienia, o którym mowa w przedmiotowych przepisach oraz że skarżąca nie wykazała dobrej wiary.

Zdaniem skarżącej nie można zarzucić jej braku dobrej wiary albowiem nie zaprzestała ona prowadzenia działalności na działkach objętych płatnością ONW, a protokół kontroli z roku 2006 jest w tym zakresie nierzetelny.

Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych w sposób sformułowany przez skarżącą kasacyjnie stronę Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wyznaczały mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 49 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (dla płatności z roku 2004) i art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (dla sprawy z roku 2005), w świetle których zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione zarzuty procesowe okazały się całkowicie chybione, a co za tym idzie nie mogą skutecznie podważać ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego niniejszej sprawy, która - co należy podkreślić, dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 – 2005, związanych z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej w podjętym w 2004 r. pięcioletnim zobowiązaniu. Kwestionowanie natomiast obecnie przez skarżącą wyników kontroli w gospodarstwie z [...] lipca 2006 r. i zarzut błędnego ustalenia przez organy na jej podstawie braku rolniczego użytkowania działek objętych zobowiązaniem ONW jest całkowicie błędne i w sprawie niniejszej nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r., odmawiająca skarżącej płatności ONW na rok 2006. Tym samym okoliczności zaprzestania kontynuowania działalności rolniczej w podjętym przez stronę zobowiązaniu ONW zostały prawomocnie ustalone i ocenione w powyższej decyzji, której skarżąca nie zakwestionowała. Nie mogą być one zatem przedmiotem ustaleń w decyzji o zwrocie nienależnie pobranych uprzednio płatności, bowiem ta opiera się wyłącznie na ustaleniu przesłanek zwolnienia beneficjenta ze zobowiązania bez konieczności dokonania zwrotu otrzymanych płatności, o których mowa w przepisach unijnych - art. 39 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. podtrzymanymi treścią art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. - określających zamknięty katalog okoliczności faktycznych niezależnych od rolnika, uwalniających go od zwrotu otrzymanych płatności, z zastrzeżeniem poinformowania odpowiednich władz o zaistnieniu któregoś z tych zdarzeń. Podobnie jak mające w sprawie zastosowanie regulacje krajowe, zawarte w § 9 ust 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 657) w sprawie pomocy finansowej ONW, regulujące warunki zwolnienia beneficjentów płatności ONW z obowiązku ich zwrotu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie zaakceptował przyjęty przez organy zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego, co w rezultacie czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i. 78 § 1 k.p.a. Skoro podnoszone przez skarżącą kwestie wadliwości przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu [...] lipca 2006r. stały się przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia w decyzji o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2006, z uwagi na brak rolniczego użytkowania zadeklarowanych do programu działek - brak jest również podstaw do postawienia skutecznego zarzutu zaakceptowania podjęcia przez organ rozstrzygnięcia z pominięciem wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadka na okoliczności stanu upraw na przedmiotowych działkach.

Natomiast czy w danej faktycznej sytuacji występuje dobra lub zła wiara w istocie wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Zwrócić należy uwagę, że mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa nie zawierają żadnych definicji dobrej czy złej wiary. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, których istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych. Przyjąć należy jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. Jest też oczywiste, że to beneficjent musi wykazać, iż okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego organy ARiMR ustaliły prawidłowo, co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji, że do skarżącej nie znajduje zastosowania skrócony termin przedawnienia bowiem nie wykazała ona dobrej wiary. Przedstawiając fakty i dokonując ich oceny Sąd orzekający uzasadnił swoje stanowisko, wg którego brak dobrej wiary wyklucza to, że skarżąca występując o płatności ONW w 2004 r. zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w tym programie. Podstawowym zaś warunkiem jest nakaz nieprzerwanego pięcioletniego prowadzenia działalności rolniczej na działkach o powierzchni nie mniejszej niż objęta pierwszą płatnością, położonych na obszarach ONW. Naruszenie tego nakazu poprzez zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich gruntach strony, jakie objęte zostały zobowiązaniem ONW, czego wynikiem była również decyzja o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2006, przy świadomości skarżącej o konieczności utrzymania rolniczego użytkowania określonego areału na obszarach ONW, nie uzasadnia przyjęcia, że skarżąca mogła żywić usprawiedliwione przekonanie o nieistnieniu tego obowiązku. Zatem zarzuty, iż organy podatkowe, przeprowadziły postępowanie z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, organy Agencji działały zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie pomijając dokumentów związanych z ustaleniami kontroli stanowiących podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania stronie płatności ONW za 2006r. Wbrew zarzutom strony skarżącej, organy administracyjne w sposób wszechstronny zbadały sprawę pod względem faktycznym i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega więc takich uchybień procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zatem zarzuty podniesione w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów k.p.a. nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Zdaniem NSA zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które mogłyby pozwolić na przyjęcie, że skarżąca działała w dobrej wierze.

Trafności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych nie uzasadnia też przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko skarżącej, że w obrocie prawnym wciąż pozostają decyzje przyznające jej płatności ONW na lata 2004 i 2005, a postępowanie, którego przedmiotem było wznowienie postępowań zakończonych ich wydaniem zakończyło się odmową ich uchylenia.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z nienależną płatnością mamy również do czynienia w sytuacji, w której wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota staje się następnie świadczeniem, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w odnośnych przepisach.

Analizując zastosowane w sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, przyjąć należy, iż użyte w art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i odpowiednio w art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (k.p.a.), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie mających zastosowanie regulacji unijnych jak i krajowych

Przyjmując zatem, iż stosowne regulacje unijne jak krajowe przewidywały, w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem zwrot całości płatności ONW za cały okres jej pobierania, to przyznanie i wypłacenie rolniczce tych płatności w warunkach zaprzestania realizacji podjętego zobowiązania ONW powoduje, że płatności te są nienależne.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w stosunku do płatności za rok 2004 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 — w stosunku do płatności za rok 2005 - poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż w stosunku do skarżącej zastosowanie znajdzie 10-letni okres przedawnienia roszczenia z tytułu nienależnie pobranych przedmiotowych płatności.

Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można, uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Co prawda naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, jak też nie zakwestionowano przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie oznacza to, że stanowisko organu jak i Sądu I instancji co do tego, że skarżąca nie wykazała dobrej wiary, a zatem nie stosuje się do niej czteroletni termin przedawnienia z art. 49 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - nie zostało skutecznie podważone.

Skoro autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podważył skutecznie ustalenia, że skarżąca nie działała w dobrej wierze, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 1200 zł, wobec biorącego udział w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, niewystępującego przed pierwszą instancją, rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i ust 2 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).