Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 106/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku S. S. z dnia [...] lipca 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje skarżącemu S. S. od Wojewody sumę pieniężną w wysokości [...] zł (dwa tysiące złotych); 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 106/19

Uzasadnienie

S. S. ([...] – dalej skarżący) pismem z dnia 06.09.2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie o znaku: [...], nr sprawy [...].

Skarżący na podstawie art. 149§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 149§2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności organu w sprawie o zezwolenie na pobyt czasowy;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący w dniu 27.07.2018 r., złożył w Urzędzie Wojewódzkim w P. w terminie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelką Rzeczypospolitej Polski. Do wniosku zostały załączone wszystkie wymagane dokumenty i zostały pobrane odciski palców.

W międzyczasie upłynął okres dozwolonego 90-dniowego pobytu skarżącego wynikający z wizy (90 dni w ciągu 180-dniowego okresu). Skarżący przebywa w Polsce na podstawie stempla w paszporcie, o którym mowa w art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W przypadku wyjazdu za granicę skarżący nie ma możliwości powrotu do Polski bez konieczności uzyskania wizy.

W dniu 18.01.2019 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przyspieszenie rozpatrywania sprawy załączając kolejne dokumenty w celu dodatkowego udowodnienia okoliczności powołanych we wniosku i w celu zmniejszenia prawdopodobieństwa, że organ wezwie skarżącego do uzupełnienia braków lub dowodów, co jeszcze bardziej przedłużyłoby postępowanie. W piśmie skarżący zwrócił się o wskazanie na jakim etapie znajduje się postępowanie, w jakim terminie należy spodziewać się rozpoznania sprawy i czy niezbędne jest wykonanie jakichś dodatkowych czynności przez skarżącego w celu przyspieszenia załatwienia sprawy.

W związku z brakiem odpowiedzi Wojewody na pismo z dnia 18.01.2019 r., pełnomocnik strony wniósł ponaglenie (wpływ do organu w dniu 13.02.2019 r.). Dopiero na skutek wniesienia ponaglenia, w dniu 14.02.2019 r. Wojewoda przesłał wniosek do zaopiniowania przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczną oraz Komendę Wojewódzką Policji. W dniu 20.02.2019 r. została przeprowadzona kontrola Policji w miejscu zamieszkania skarżącego. Pismem z dnia 20.02.2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia 26.02.2019 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin na rozpoznanie sprawy do dnia 31.12.2019 r. W zawiadomieniu tym organ nie pouczył skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 36§1 k.p.a.

Do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie. Na dzień złożenia skargi upłynął też termin rozpatrzenia ponaglenia z dnia 13.02.2019 r.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nawet przyjmując wydłużony dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, na dzień wniesienia skargi upłynęło już ponad 7 miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku o pobyt czasowy.

Skierowany do Wojewody wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie wynikającym z art. 35§3 k.p.a., co świadczy o bezczynności organu.

Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący, który wykazywał aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy składając wniosek o przyspieszenie wraz z dodatkowymi dokumentami w sprawie, a w końcu ponaglenie. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. Stwierdzenie bezczynności jest kategorią obiektywną niezależną od organizacji pracy urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż problemy organizacyjne, braki lub zmiany kadrowe organu nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w terminach załatwiania spraw przewidzianych w kpa. Organ z mocy ustawy jest bowiem zobligowany do takiego zorganizowania prowadzonego postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, niezależnie od kwestii związanych z funkcjonowaniem danego organu administracji publicznej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia października 2017 ." sygn. akt II SAB/Po 119/17; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r" sygn. akt II SAB/Łd 29/13 oraz z dnia 25 maja 2017 r. II SAB/Łd 98/17 lub wyrok WSA w Gliwicach z dnia

grudnia 2014 r. II SAB/G1 72/14).

Postępowanie trwa już ponad 7 miesięcy podczas gdy powinno zostać zakończone przez organ nie później niż w ciągu 2 miesięcy od jego wszczęcia. Dopiero wniesienie ponaglenia przez skarżącego w dniu 13.02.2019 r. spowodowało, że organ w końcu zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy (wynoszący 1,5 roku od dnia złożenia wniosku) argumentując to dużą ilością rozpoznawanych spraw.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność wynikała bowiem z milczenia organu, a powodem przyjęcia, iż miała ona postać kwalifikowaną jest również znaczne przekroczenie terminu do wydania decyzji i całkowite ignorowanie skarżącego. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Niewątpliwie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Organ zajął się sprawą skarżącego dopiero w wyniku jego interwencji w organie wyższej instancji (ponaglenie). Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze i to zupełnie podstawowe czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo na jakiekolwiek działanie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W dniu 14.02.2019 r. organ zwrócił się do Straży Granicznej, Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a termin na przekazanie tej informacji wynosi 30 dni od dnia otrzymania wniosku (w szczególnych przypadkach ten termin może być przedłużony maksymalnie do 60 dni). Jeżeli ww. służby nie przekażą informacji w terminie uznaje się, że wymóg uzyskania tych informacji został spełniony. Z kolei termin na przekazanie skargi do sądu przez Wojewodę wynosi 30 dni od dnia jej wpływu. Biorąc pod uwagę termin przekazania skargi oraz czas orzekania przez sąd, wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami (w tym z uwzględnieniem wymogu z art. 109 ustawy o cudzoziemcach) w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jest obiektywnie możliwe. Rozpoznanie wniosku przez organ nie wymaga wiedzy specjalistycznej, czy też powoływania biegłych ani świadków. Wszystkie okoliczności wskazane we wniosku zostały udowodnione dokumentami przedstawionymi przez skarżącego w urzędzie. Organ nie stwierdził też żadnych braków formalnych stanowiących przeszkodę dla rozpoznania sprawy.

W ocenie skarżącego suma pieniężna w wysokości [...] zł stanowi adekwatną i niewygórowaną rekompensatę za jego negatywne przeżycia psychiczne związane z bezczynnością Wojewody. Skarżący rozumie, że urząd rozpatruje jednocześnie wiele innych spraw, jednak w jego odczuciu postępowanie organu jest rażąco niesprawiedliwe, a przesłanie zawiadomienia o rozpoznaniu sprawy do 31.12.2019 r. spowodowało u skarżącego załamanie psychiczne i frustrację. Brak uregulowania kwestii pobytu skarżącego w Polsce sprawia, że normalne funkcjonowanie skarżącego i jego rodziny jest bardzo utrudnione. Skarżący jest młodą osobą w wieku 30 lat, posiada wyższe wykształcenie, jednak z uwagi na brak zezwolenia na pobyt nie może podjąć legalnego stałego zatrudnienia na terenie Polski (bez konieczności uzyskiwania dodatkowych zezwoleń) i pozostaje bez żadnego zajęcia. Skarżący zmuszony jest korzystać ze swoich aktualnie już niewielkich oszczędności. Plany skarżącego co do powiększenia rodziny, zakupu mieszkania, czy nawet wyjazdu na wakacje stoją więc pod znakiem zapytania, co nie pozostaje bez negatywnego wpływu na jego stan psychiczny.

Przede wszystkim jednak skarżący nie może odwiedzić rodziny w kraju swojego pochodzenia bez konieczności uzyskiwania wizy aby wrócić do Polski. Skarżący poinformował o tym organ w piśmie z dnia 18.01.2019 r. wskazując, że zależy mu na odwiedzinach chorego członka rodziny w Moskwie. Osoba ta zmarła, a skarżący chcąc uczestniczyć w uroczystości pogrzebowej nie ma pewności, ani gwarancji, że będzie mógł wrócić do Polski. Długi czas oczekiwania na wydanie decyzji przez konsula czyni niemożliwym jego powrót do domu w Polsce także w trakcie okresu świątecznego lub wakacji, czy też razem z żoną w trakcie urlopu udzielonego jej przez pracodawcę.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149§2 p.p.s.a., w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt IOSK 1685/17, wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1662/16). Jednocześnie problemy organizacyjne czy kadrowe nie powinny stanowić przesłanki dla odstąpienia od zasądzenia sumy pieniężnej, tym bardziej, że podlega ona miarkowaniu przez sąd (zob. analogicznie do odstąpienia od wymierzenia grzywny - wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/17).

Groźba zasądzenia sumy pieniężnej będzie też wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organ (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl).

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 06.03.2019r. (data wpływu do organu 08.03.2019r.) skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody w postępowaniu w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W dniu 13.02.2019r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę, wniesione do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie na bezczynność Wojewody w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało rozpatrzone.

Wyjaśniono, że w dniu 27.07.2018r. skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się na okoliczność z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. cudzoziemcach (Dz. U. z 2017r. poz. 2206 z późn. zm.), czyli pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniosek ten nie zawierał braków formalnych i dlatego w dniu 14.02.2019r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 26.02.2019r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia oraz został poinformowany, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do 31.12.2019r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ponieważ koniecznym jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 169 ustawy o cudzoziemcach, organ zobowiązany jest ustalić czy związek małżeński między cudzoziemcem a obywatelem Polski został zawarty w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego. W postępowaniu w szczególności ustala się, czy okoliczności sprawy wskazują na to, że:

1. jedno z małżonków przyjęło korzyść majątkową w zamian za wyrażenie zgody na zawarcie małżeństwa, o ile nie wynikało to ze zwyczaju ugruntowanego w danym państwie lub danej grupie społecznej;

2. małżonkowie nie wypełniają prawnych obowiązków wynikających z zawarcia małżeństwa;

3. małżonkowie nie zamieszkują wspólnie lub nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego;

4. małżonkowie nie spotkali się przed zawarciem małżeństwa;

5. małżonkowie nie mówią językiem zrozumiałym dla obojga;

6. małżonkowie nie są zgodni co do dotyczących ich danych osobowych i innych istotnych okoliczności ich dotyczących;

7. jedno z małżonków lub oboje małżonkowie w przeszłości zawierali już pozorne małżeństwa.

W tym celu, w dniu 01.04.2019r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Poznaniu-Ławicy o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Po przeprowadzeniu wyżej wskazanych czynności oraz po zapoznaniu się z treścią sprawozdania organ podejmie decyzję co do dalszego przebiegu postępowania dowodowego. Do rozważenia pozostanie konieczność przesłuchania świadków i strony na okoliczność przesłanek określonych w art. 169 ustawy o cudzoziemcach.

W ocenie organu I instancji zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Dla zobrazowania sytuacji wskazano, że : w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018r. - 24 807, w 2019r. - 6010. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych.

Niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań.

Wojewoda w latach 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, jednak z uwagi na ograniczenia kadrowe są one niewystarczające. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01.02.2019r.

Wojewoda przywołał swoje wyjaśnienia złożone w postępowaniu sygn. IV SAB/Po 5/18 prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącego możliwości podjęcia legalnego zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskutek bezczynności Wojewody w postępowaniu w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy podkreślono, że zezwolenie na pobyt czasowy udzielone na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018r., poz. 1265 z późn. zm., dalej u.p.z.) cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeśli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie legalnego pobytu, zatem w trakcie procedury uzyskania wnioskowanego zezwolenia przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia przez niego jest zatem posiadanie zezwolenia na pracę, o które zgodnie z art. 88a ust. 1 u.p.z. występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Skarżący nie wymienił żadnego podmiotu, który zamierza zatrudnić go we wskazanym okresie, odniósł się jedynie do swojego wykształcenia. Podkreślono, że przed Wojewodą nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na pracę co oznacza, że żaden podmiot nie występował z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości odwiedzenia rodziny w kraju pochodzenia podkreślono, że co do zasady, sprawy są analizowane chronologicznie, czyli wg daty wpływu, zatem w pierwszej kolejności podejmowane są czynności dotyczące wniosków złożonych wcześniej. Z tego też względu nie wszystkie wnioski o przyspieszenie mogą być zrealizowane. W 2019r. do Wojewody wpłynęło 1680 wniosków o przyspieszenie rozpatrywania spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Argumenty przedstawione przez skarżącego przemawiające za przyspieszeniem rozpatrzenia jego wniosku są powszechnie podnoszone przez klientów oczekujących na rozstrzygnięcie w swoje sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu.

Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.). Przepis ten stanowi, że stronie służy ponaglenie jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia 11.02.2018r. wniósł ponaglenie (wpływ do organu w dniu 13.02.2019 r.), które jednak do chwili obecnej nie zostało rozpoznane. Oznacza to, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu do organu Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana bezczynność dotyczyła braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana bezczynność dotyczyła braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt II SAB/Łd 29/13, CBOSA).

Ponadto powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu.

W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi, jak i wyrokowania, dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został złożony 27 lipca 2018r. i do chwili wyrokowania pozostawał nierozpoznany z naruszeniem art.35 k.p.a., a także pomimo, że w myśl art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2017, poz. 2206) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przy czym w aktach sprawy nie udokumentowano okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu załatwienia tej sprawy.

Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ, zarówno w dniu wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez Sąd, pozostawał bezczynny.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazuje, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz w art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach i pozostawał w bezczynności. Ponadto Sąd uznał, że czynności Wojewody w niniejszej sprawie wykonywane były w dużych odstępach czasu w sposób nieefektywny.

Na Sądzie spoczywał także określony w art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Doszło bowiem do prawie rocznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, a sprawa nie została zakończona.

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu bezczynność wynikała bowiem z półrocznego milczenia organu, a powodem przyjęcia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną jest również znaczne przekroczenie terminu do wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie trwa już prawie rok podczas, gdy powinno zostać zakończone przez organ nie później niż w ciągu 3 miesięcy od jego wszczęcia.

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 27 lipca 2018 r. wniosek do Wojewody o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Po złożeniu wniosku organ przez prawie 6 miesięcy nie dokonał żadnej czynności formalnej. W dniu 18.01.2019 r. skarżący z własnej inicjatywy przekazał organowi dodatkowe dokumenty mając nadzieję na przyspieszenie postępowania (umowa o pracę, żony, umowę najmu, zaświadczenie o nr Pesel, zaświadczenie o ubezpieczeniu zdrowotnym). Następnie w dniu 13.02.2019 r. skarżący wniósł ponaglenie. Organ przekazał ponaglenie do Urzędu ds. Cudoziemców. Wojewoda dopiero po wniesieniu ponaglenia pismem z dnia 26.02.2019 (przekazanym do kancelarii 28.02.2019 r.) zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania oraz poinformował, że sprawa zostanie załatwiona do 31.12.2019 r. z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań. Następnie 01.04.2019 r. organ zlecił Straży Granicznej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy brak innych czynności organu.

Należy podkreślić, że organ przez pół roku nie podjął żadnej czynności procesowej. Postępowanie wszczął dopiero po niemal 6 miesiącach i nadal nie zostało ono ukończone. Taka bezczynność ma charakter rażący. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże taka sytuacja istnieje już od dłuższego czasu, a nie tylko nie ulega żadnej poprawie, lecz nawet się pogarsza, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres ponad 11 miesięcy (od dnia złożenia wniosku do dnia dzisiejszego). Należy podkreślić, że to obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd ma świadomość, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne skutkiem złej pracy poszczególnych pracowników organu, lecz skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium RP. To zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu W. Urzędu Wojewódzkiego. Obywatel jako strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie przekroczenia organu są jasne i niezaprzeczalne. Zakładając hipotetycznie, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i powinna zostać załatwiona w ciągu 3 miesięcy, to aktualnie organ przekroczył ten termin prawie czterokrotnie, a sprawa nadal nie jest załatwiona.

Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Sąd podziela pogląd, że stwierdzenie przez Sąd, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa samo w sobie nie przesądza automatycznie o zasadności żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, czy też wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1131/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 kwietnia 2017 r., sygn. II SAB/Wa 748/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 04 listopada 2015 r., sygn. II SAB/Gd 138/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednak w realiach tej konkretnej sprawy żądanie to co do zasady jest usprawiedliwione. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że opieszałość Wojewody w istocie w znaczącym stopniu ogranicza skarżącemu możliwość podjęcia legalnej, stałej pracy, ponieważ pracodawcy nie chcą zatrudniać obywateli innych krajów bez pozwolenia na pobyt czasowy. Niepewność co do statusu potencjalnego pracownika i czasokresu jego pobytu niewątpliwie nie sprzyja uzyskaniu stabilnego i długotrwałego zatrudnienia.

Tak znaczna bezczynność organu niewątpliwie jest dolegliwa dla skarżącego zarówno z uwagi na istotne utrudnienia w jego zatrudnieniu, jak i z uwagi na podnoszone przez niego ograniczenia wyjazdów do kraju ojczystego. Jest oczywistym, że ograniczenie możliwości kontaktu z rodziną i krajem ojczystym jest istotną dolegliwością.

Sąd wziął także pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). W kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku.

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.02.2019r. o sygn. III SAB/Wr 262/18 (publ. CBOSA) konieczność wypłaty o której mowa w art.149 § 2 k.p.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania pełniąc funkcję prewencyjną. Konsekwentne przyznawanie stronom takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, wymusi na organach prawidłową realizację ich zadań.

Sąd nie podzielił jednak żądania skarżącego co do wysokości w/w kwoty stając na stanowisku, że adekwatną kwotą w kontekście ustalonego stanu faktycznego jest 2.000 zł. (por. także wyroki III SAB/Gd 61/18, III SAB/Wr 187/18, III SAB/Wr 262/18 – publ. CBOSA, w których sądy przyznały na rzecz skarżących kwoty od 2000 zł do 3000 zł w zbliżonych stanach faktycznych.).

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce, a w pkt 3, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.

Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzeczono w pkt 4 o przyznaniu sumy pieniężnej.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie piątym wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 p.p.s.a.