Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 208/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 §3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki,


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej również jako PINB w P.) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. (znak [...]), działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 290 – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1990r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) nakazał E. T. rozbiórkę części budynku głównego gastronomicznego w części parterowej obejmującej zabudowę istniejącego tarasu od strony południowej oraz części piwnicznej od strony wschodniej obejmującej cześć pomieszczenia strzelnicy z kulochwytem pomiędzy ścianą zewnętrzną budynku, a ogrodzeniem terenu nieruchomości zlokalizowanego w L. na działce o nr geodezyjnym [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż E. T. jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości, którą nabyła na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2000 (akt notarialny – Repertorium A nr [...]) dokonała rozbudowy budynku gastronomicznego głównego w części parterowej od strony południowej oraz w piwnicznej od strony wschodniej. Rozbudowa w części parterowej obejmowała rozbiórkę ściany szczytowej i powiększenie obiektu poprzez zabudowę istniejącego tarasu. Wymiary wewnętrzne rozbudowy to 13,70 x 4,68 m. Zabudowa ta spowodowała powiększenie jednej z sal konsumpcyjnych w wyniku czego zwiększeniu uległa powierzchnia użytkowa i kubatura całego budynku. Rozbudowę i przebudowę budynku stwierdzono również w piwnicy w pomieszczeniach dzierżawionych przez Bractwo Kurkowe. Rozbudowa ta polegała na rozbiórce części ściany zewnętrznej budynku i jego rozbudowy pomiędzy tą ścianą a ogrodzeniem nieruchomości od strony drogi. Wymiary dokonanej rozbudowy to 4,70 x 4 m. W wyniku rozbudowy w tej części budynku powstała strzelnica sportowa.

Organ stwierdził, że właścicielka nieruchomości nie posiada dokumentów dotyczących tych prac budowlanych, nie odnaleziono ich także w archiwum zakładowym Starosty [...] jak i Burmistrza Miasta i Gminy Ł.. Wobec tego PINB wszczął z urzędu postępowanie naprawcze i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] wstrzymał prowadzenie prac budowlanych wykonywanych przy rozbudowie części parterowej i piwnicznej budynku gastronomicznego z jednoczesnym zabezpieczeniem obiektu oraz terenu budowy oraz nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów umożliwiających legalizację rozbudowanych części budynku.

Wobec niedostarczenia wymaganych dokumnetów organ stwierdził, że brak jest mozliwości legalizacji samowoli budwolanej.

Na skutek odwołania E. T., W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako WWINB), decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny i budzi wątpliwości, w związku z czym zalecił jego uzupełnienie. Powyższe dotyczyło w szczególności precyzyjnego oznaczenia poszczególnych obiektów i wykazania w jakim zakresie dokonano samowoli budowlanej. Ponadto podkreślono, iż rozstrzygnięcie zawarte w wydanej na podstawie art. 48 p.b. winno określać dokładnie treść i granice obowiązku nałożonego na określony podmiot w konkretnej sprawie administracyjnej. W decyzji należy wskazać jakie zostały stwierdzone nieprawidłowości i jakie działania mają być podjęte przez zobowiązanego. Decyzja powinna nadawać się do wykonania także w drodze zastosowania środków egzekucyjnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po przeprowadzeniu dodatkowych czynności dowodowych, decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] nakazał E. T. rozbiórkę części budynku głównego gastronomicznego o wymiarach w rzucie: 4,68m x 13,07m, obejmującej zabudowę byłego tarasu od strony południowej (południowa partia szczytowa budynku) i umorzył postępowanie w części dotyczącej pomieszczenia strzelnicy z kulochwytem zlokalizowanego w piwnicy obiektu głównego gastronomicznego, pomiędzy ścianą zewnętrzną budynku, a ogrodzeniem terenu nieruchomości.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania przesłuchano na wniosek strony w charakterze świadka S. J., S. B., H. M., I. K., J. N. i M. T.. W ocenie organu I instancji ponowna analiza uzupełnionego o zeznania świadków materiału dowodowego potwierdziła prowadzenie przez właścicielkę nieruchomości robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. O tym, że budynek uległ rozbudowie pomiędzy 2004r. a 2010 r., świadczą zdaniem organu I instancji m.in. materiały dostarczone przez A. B.. Jako dowody wyselekcjonowano 10 zdjęć (jedno z 26.07.1996 r., pięć z 30.05.2004 r., jedno z 27.05.2006 r. oraz trzy zdjęcia bez datownika). Ponadto jako dowód przyjęto folder reklamowy ośrodka "E. " funkcjonującego na tej nieruchomości do 2000 r. z uwidocznionym na jednym ze zdjęć niezabudowanym tarasem. Kolejnymi dowodami świadczącymi o rozbudowie budynku są zdaniem organu materiały z archiwum organu. Jako dowód przyjęto pismo Starosty Pilskiego Nr [...] nie wnoszące uwag do zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania podpiwniczenia budynku z 7 marca 2006 r., pozwolenie na rozbudowę budynku gastronomicznego o pokoje gościnne z 24 lipca 2009 r., zaświadczenie Starosty [...] z 18 lutego 2010 r. o przyjęciu bez uwag rozbiórki budynku gospodarczego, zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gastronomicznego o pokoje gościnne z 26 marca 2010 r., pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku gastronomicznego o pokoje gościnne z 20 kwietnia 2010 r. Fakt prowadzenia robót potwierdzają również zeznania złożone przez pięciu świadków.

Z analizy tych dokumentów wynika, że od momentu zakupu ośrodka w 2000 r. poza prowadzonymi w istniejących obiektach remontami, czy bieżącą konserwacją, dokonano rozbudowy budynku głównego gastronomicznego. Do pierwszej rozbudowy doszło pomiędzy 2004 r., a 2006 r. Rozbudowa obejmowała zabudowę istniejącego od strony południowej budynku otwartego tarasu. W jej wyniku, powiększeniu uległa jedna z sal konsumpcyjnych budynku. W toku postępowania administracyjnego E. T. nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o legalności tej rozbudowy. Do takich dokumentów nie dotarł również organ. Do kolejnej rozbudowy budynku doszło w latach 2009-2010, kiedy to od strony północnej dobudowano pokoje gościnne. W stosunku do tej części obiektu postępowania nie prowadzono, gdyż organ jest w posiadaniu pełnej dokumentacji dotyczącej tej rozbudowy.

Po ponownej analizie zgłoszenia z dnia 07.03.2006 r. zmiany sposobu użytkowania nie wymagającej pozwolenia na budowę części podpiwniczenia na strzelnicę sportową w Ośrodku Wczasowym "M. " i stanowiącego jego integralną część - projektu budowlanego, organ doszedł do wniosku, że podpiwniczenie pomiędzy ścianą zewnętrzną budynku, a ogrodzeniem nieruchomości istniało, a objęty tym zgłoszeniem zakres robót związany m.in. z przebudową tej części podpiwniczenia Starosta P. pismem Nr [...] z dnia [...].03.2006 r., znak: [...] przyjął bez uwag. O tym, że podpiwniczenie takie istniało, a do momentu jego przebudowy wykorzystywane było jako skład węgla zeznali również świadkowie. W związku z powyższym ustalono, że nie można traktować tych robót, związanych jedynie z przebudową istniejących pomieszczeń jako samowoli budowlanej, w sposób opisany w art. 48 p.b.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania E. T., decyzją z dnia [...] marca 2016r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że należy dokonać ponownej kwalifikacji prac wykonanych w podpiwniczeniu budynku, wyjaśniając na czym one polegały oraz czy stanowiły rozbudowę czy przebudowę. Odnosząc się do rozbudowy części parterowej organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowa ta wymagała pozwolenia na budowę. Tym niemniej organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek rozbiórki został nałożony bez wyjaśnienia czy nałożono go na inwestora czy właściciela, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane zostało w sposób nieprecyzyjny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy i wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy robót budowlanych wykonanych w podpiwniczeniu budynku, decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał E. T. rozbiórkę budynku głównego, gastronomicznego w części o wymiarach w rzucie: 4,68 x 13,07 m, obejmującej zabudowę byłego tarasu od strony południowej (południowa partia szczytowa budynku). W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania i przywołano przepisy będące podstawą wydanego rozstrzygnięcia.

Analizując ponownie akta sprawy i działając zgodnie ze wskazaniami WWINB,. organ I instancji zwrócił się do E. T. o wskazanie czy inwestorem robót wykonanych w obrębie budynku głównego gastronomicznego była wyłącznie E. T., czy też właścicielka wspólnie z mężem M. T.. Z uwagi na brak reakcji ze strony Właścicielki nieruchomości, organ pismem z dnia 20.04.2016 r. zwrócił się ponownie o udzielenie odpowiedzi. W dniu 4 maja 2016 r. do PINB w P. wpłynęło pismo E. T. informujące, że remonty zachowawcze w obrębie budynku głównego gastronomicznego oraz pawilonu noclegowego nadzorował Jej mąż M. T., zaś remonty zachowawcze prowadzone w części piwnicznej tego budynku nadzorował M. Ł. - S. oraz A. G. - księgowy Bractwa Strzeleckiego. Wobec powyższego, przyjęto, że Inwestorem robót prowadzonych w obrębie budynku głównego gastronomicznego, w jego części parterowej, jak i podpiwniczeniu była właścicielka nieruchomości E. T..

Tutejszy organ ponownie poddał analizie zgromadzony i uzupełniony materiał dowodowy w sprawie, a przede wszystkim dokumenty będące w zasobach archiwalnych Inspektoratu. W wyniku ich analizy potwierdzono, że właścicielka nieruchomości dopuściła się samowolnej rozbudowy obiektu w części parterowej, od strony południowej - zabudowa tarasu. Z opisu technicznego stanowiącego integralną część projektu budowlanego stanowiącego załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania podpiwniczenia budynku głównego gastronomicznego, osoba go sporządzająca w punkcie 2, stanowiącym opis i charakterystykę budynku, na stronie drugiej napisała, cyt." - Przy częściach bocznych, od strony południowej i zachodniej (od jeziora) - tarasy częściowo zadaszone". Świadczy to o tym, że zabudowę tarasu zrealizowano po dacie wykonania projektu budowlanego dołączonego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania podpiwniczenia budynku z dnia 7 marca 2006 r. W tym stanie rzeczy, nie można uznać złożonych zeznań świadków, za wiarygodne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. T. wskazując, iż doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez nie umorzenie postępowania, bowiem w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące stwierdzenie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości. Wnosząca odwołanie zarzuciła także naruszenie art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazano również na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż organ I instancji przy rozpoznawaniu sprawy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nadto nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, oraz oparł rozstrzygnięcia na podstawie dowodów przedstawionych przez A. B.. Wnosząca odwołanie wskazała także na naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż na skarżącej ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo braku podstaw do zastosowania wskazanego przepisu prawa.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443 – dalej ustawa zmieniająca) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie mają zastosowanie przepisy p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji prawa budowlanego wprowadzonej ustawą zmieniającą. Zgodnie więc z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, gdy ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu, a które nie wymagają żadnej reglamentacji.

WWINB wskazał, iż poprzez budowę zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 p.b. należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a p.b.). Powszechnie przyjmuje się zaś, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Chodzi w tym przypadku o "zmianę" charakterystycznych parametrów w kierunku ich "powiększenia", w szczególności skutkującą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż rozbudowa w części parterowej od strony południowej budynku obejmowała rozbiórkę ściany szczytowej i powiększenie obiektu poprzez zabudowę istniejącego w tym miejscu otwartego tarasu. W wyniku zabudowy tarasu powiększeniu uległo jedno z pomieszczeń budynku - sala konsumpcyjna. Dokonana rozbudowa spowodowała zwiększenie powierzchni użytkowej i kubatury całego budynku, w związku z czym wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem pojęcia "remont zachowawczy".

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli budowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a zgodnie z art. 48 ust 3 p.b., nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, określonych zaświadczeń i dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku gdy inwestor z nałożonego obowiązku nie wywiąże się, zgodnie z art. 48 ust. 4, zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którymi organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestorka E. T. nie przedłożyła dokumentów, których obowiązek przedstawienia został nałożony postanowieniem PINB w P. z dnia 4 kwietnia 2014r., nr [...]. W takiej sytuacji prawidłowo organ powiatowy w sprawie zastosował art. 48 ust. 1 i 4 p.b..

W przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki został nałożony prawidłowo na inwestora - E. T., która jest równocześnie właścicielką nieruchomości, na której umiejscowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja jest wydawana na podstawie całości akt zgromadzonych w sprawie, a nie jak twierdzi Odwołująca zmanipulowanych zdjęć Pana B. . Przy czym organ II instancji stwierdził, że odwołująca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których by wynikało, iż wskazane zdjęcia zostały w jakikolwiek sposób sfałszowane, czy też zmanipulowane.

WWINB podkreślił, iż PINB w P. przywołał w zaskarżonej decyzji nieaktualną podstawę prawą tj. art. 48 ust. 1 i 4 p.b. oraz art. 104 k.p.a. Ze względu na wskazane uchybienie, w przedmiotowej sprawie konieczne jest uchylenie decyzji w części odnoszącej się do podstawy prawnej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że jednocześnie brak jest podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mogący mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

E. T. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego R. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz w zw. art. 52 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż na skarżącej ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo braku podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. Mając na uwadze sformułowane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Na wstępie stwierdzić należy, iż kontrolowane decyzje administracyjne dotyczyły stwierdzonej przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej i braku możliwości jej legalizacji, prowadzącej do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego od 2014r. kwestią wstępną jest ustalenie właściwego stanu prawnego. W trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, zmianie uległo bowiem brzmienie szeregu przepisów, w tym art. 48 p.b. stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten jako podstawę wydanego przez siebie rozstrzygnięcia uczynił przepis art. 48 p.b. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443). Uwadze tego organu umknęło jednak, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Brzmienie tego przepisu oznacza, iż co do zasady słusznym było rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylającego na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i orzekającego w tym zakresie o zmianie podstawy prawnej.

W tym miejscu wskazać należy, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie w zakresie w jakim nakazuje skarżącej rozbiórkę budynku głównego, gastronomicznego w części o wymiarach w rzucie: 4,68 x 13,07 m, obejmującej zabudowę byłego tarasu od strony południowej (południowa partia szczytowa budynku). Ocena zasadności wydania nakazu rozbiórki w zakresie określonym decyzją organu I instancji stanowi zatem istotę sprawy.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły zatem przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną w/w ustawą zmieniającą. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że kwestią sporną jest czy dokonano opisanej w stanie faktycznym sprawy rozbudowy przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też wykonane prace miały charakter remontu, który zdaniem skarżącej nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuty skargi koncentrują się zatem wokół zasadności zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz w zw. z art. 52 p.b.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Z art. 48 ust. 2 p.b. wynika zaś, że w określonych przypadkach, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, zaś w postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (art. 48 ust. 3 p.b.). W razie zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.).

Jak ustaliły organy orzekające w niniejszej sprawie, E. T. jako inwestor i właścicielka nieruchomości przebudowała taras o wymiarach 4,68 x 13,07 m czym powiększyła znajdującą się obiekcie salę konsumpcyjną. Roboty te stanowiły zdaniem organów rozbudowę obiektu, która spowodowała zmianę jego kształtu i wymiarów. Według skarżącej wykonane roboty miały charakter remontu zachowawczego, w związku z czym wadliwie zastosowano art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz 52 p.b.

Stanowisko organów obu instancji o konieczności nakazania przedmiotowej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b., zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie musi zostać zaaprobowane, gdyż w sprawie niekwestionowane są ustalenia dotyczące samego faktu wykonania prac polegających na rozbiórce ściany szczytowej budynku i wymurowaniu trzech ścian tarasu. Skutkiem tych robót budowlanych jest powiększenie kubatury obiektu, poprzez powiększenie sali konsumpcyjnej, co jak słusznie wskazały organy obu instancji wymagało pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż wykonywane prace miały charakter remontu zachowawczego wskazać należy, że pojecie to nie jest znane przepisom prawa budowlanego. Tym niemniej remontem, którego wykonanie nie jest objęte obowiązkiem uzyskana pozwolenia na budowę, są prace budowlane prowadzące do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Z sytuacją opisaną wyżej nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Taras w wyniku wykonanych prac stracił bowiem swój pierwotny charakter i na skutek wyburzenia ściany szczytowej i jego obudowania stał się częścią sali konsumpcyjnej znajdującej się w obiekcie.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadnym jest również uznanie, iż inwestorem prac polegających na rozbiórce ściany szczytowej budynku gastronomicznego i wymurowaniu trzech ścian tarasu i przykrycia ich dachem była E. T. jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości. Potwierdzają to zdjęcia przedstawione przez A. B., analiza folderu reklamowego ośrodka "E. " funkcjonującego na tej nieruchomości do 2000 r. (z uwidocznionym na jednym ze zdjęć niezabudowanym tarasem) oraz ustalenia organów administracyjnych przeprowadzone na podstawie pozwolenia na rozbudowę budynku gastronomicznego o pokoje gościnne z 24 lipca 2009r., zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gastronomicznego o pokoje gościnne z 26 marca 2010 r., pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku gastronomicznego o pokoje gościnne z 20 kwietnia 2010 r.

W sprawie nie jest też sporne, że inwestor nie posiada decyzji administracyjnej na przeprowadzenie ww. robót budowlanych. Wskazać należy, że przepisy p.b. wprowadziły zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 p.b., które umożliwiają wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, lecz te przepisy nie dotyczą rozważanego przypadku. Z uwagi na zakres wykonanych prac dodać trzeba, że stosownie do art. 3 pkt 6 p.b., przez budowę, o jakiej mowa w art. 28 p.b., należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. W ocenia Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym dokonane w sprawie przesłuchania świadków pozwalał na przyjęcie, że wykonana rozbudowa budynku wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a E. T. jako inwestor i właściciel nieruchomości nie legitymowała się takim pozwoleniem. Stąd też przedmiotowa rozbudowa stanowi samowolę budowlaną i zastosowanie w sprawie ma przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b., a to wobec tego, że skarżąca nie skorzystała z możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Podkreślić przyjdzie, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 p.b. jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu.

Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych wskazać należy, że k.p.a. zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zdaniem Sądu organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z w/w zasadami a uzasadnianie zaskarżonych decyzji spełnia wymagania art. 107 §3 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że twierdzenia strony co do wadliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego i naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. są również gołosłowne i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Na podkreślenie zasługuje to, iż organ I jak i II instancji w skierowanych do strony pismach w trybie art. 10 k.p.a. (zob. k. 28 akt WWINB i k. 71 akt I instancji), pouczyły o prawie przeglądania akt, zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Informowano również skarżącą o przesłuchaniach świadków, w tym przesłuchano świadków wskazanych przez stronę. Na podstawie tak ustalonego materiału dowodowego ustalono, że skarżąca była inwestorem prac budowlanych będących przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy jednoznacznie wskazać, że organy nadzoru budowlanego w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny. W ramach prowadzonego postępowania przesłuchano na wniosek strony w charakterze świadka S. J., S. B., H. M., I. K., J. N. i M. T. i na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazano, że do rozbudowy sali konsumpcyjnej w budynku gastronomicznym doszło pomiędzy 2004 a 2006r. Tym samym organy administracyjne należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami procesowymi rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.