Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 3591/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2a ust.2, art. 19 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wr 1974/15 w sprawie ze skargi D. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., I SA/Wr 1974/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Jeleniej Górze z dnia 22 października 2015 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej.

2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją

z dnia 25 marca 2015 r. organ I instancji obciążył stronę obowiązkiem ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), dalej powoływana jako u.c.p.g., jest obowiązana do ponoszenia ww. opłat i realizacji związanych z tym powinności. Zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach ponoszenie opłat obciąża właścicieli nieruchomości, którymi

w świetle zapisów ww. ustawy są także zarządcy dróg. Zatem skarżąca jako zarządca spornej drogi obwiązana jest do ponoszenia tych opłat.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji.

4. W skardze strona domagała się uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 u.p.c.g., przez jego niezastosowanie i pominięcie, że skarżąca jako jednostka budżetowa województwa, wykonująca w imieniu zarządu województwa zadania należące do zarządcy spornej drogi, wynikające bezpośrednio z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.- dalej: u.d.p.) - w okresie objętym zaskarżoną decyzją, albo sama utrzymywała w czystości sporną drogę, albo przekazała te obowiązki miastu, a zatem obciążenie jej obowiązkiem ponoszenia opłat za czynności objęte zakresem kompetencji ustawowych jest sprzeczne

z ustawą. Podniosła też zarzut naruszenia art. 6c ust. 2 u.p.c.g., przez błędną wykładnię i uznanie, że w pojęciu "właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy" mieści się "zarząd drogi publicznej", podczas gdy sporna nieruchomość została przekazana skarżącej w trwały zarząd, a zatem nie jest ona jej właścicielem. Nadto, zdaniem strony i powszechnie przyjętym poglądem doktryny za "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy" uznaje się

w zasadzie właścicieli nieruchomości, na których mogą zostać wygenerowane odpady komunalne, tj. np. właścicieli warsztatów, sklepów, budynków administracyjnych. Strona w obrębie spornej drogi takich odpadów nie wytwarza. Naruszono także art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o odpadach), przez błędną wykładnię i uznanie, że odpady powstałe w związku z zarządzaniem przez stronę sporną drogą mają charakter odpadów komunalnych. Podniosła także zarzut naruszenia Porozumienia przekazującego miastu zadania publiczne obejmujące m.in. utrzymywanie spornej drogi w czystości. Kolejnym zarzutem, jaki skarżąca podniosła, był zarzut naruszenia art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. – dalej: ord. pod.) - przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie, że w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2013 r. podmiotem odpowiedzialnym za letnie i zimowe utrzymanie spornej drogi było miasto, obowiązane do wywozu odpadów z pojemników strony

(w granicach administracyjnych miasta), za co otrzymywało z budżetu województwa środki pieniężne w formie dotacji celowej; w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. pracownicy strony samodzielnie usuwali i przekazywali odpady komunalne na składowisko; w okresie od złożenia odwołania od decyzji organu I instancji do chwili obecnej strona nie posiada żadnych pojemników (w granicach administracyjnych miasta). Pojemniki, za których umieszczenie naliczył opłatę organ I instancji zostały bowiem usunięte przez miasto.

W uzasadnieniu strona argumentowała, że sprzeczne z prawem jest nakładanie na nią obowiązku ponoszenia opłat za czynności wchodzące w zakres jej kompetencji, przypisanych ustawą o drogach publicznych, które wykonywała samodzielnie, bądź przekazała miastu. W opinii strony w razie uznania co do zasady, że to na niej ciąży powinność ponoszenia opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na spornej nieruchomości to okres, za który winna być ona obciążona opłatą powinien być liczony od dnia 1 stycznia 2014 r. do czasu usunięcia pojemników przez miasto.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazując, że spór między stronami dotyczy zasadności objęcia skarżącej w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz od dnia 1 stycznia 2015 r. obowiązkiem ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikających z ustawy

o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Sąd wskazał, że skarżąca stoi na stanowisku, iż nie ciąży na niej taki obowiązek, gdyż nie jest właścicielem drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto na mocy ustawy samodzielnie lub za pomocą innych podmiotów, zobowiązanych na mocy Porozumienia, wykonuje obowiązki w zakresie utrzymania czystości na spornej nieruchomości.

W opinii organu administracji natomiast skarżąca - jako zarządca spornej drogi - spełnia przesłanki dla uznania jej za właściciela w rozumieniu ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W zakresie zaś pozostałych argumentów strony organ administracji wskazuje, że Porozumienie nie obejmuje wszystkich zadań

w zakresie utrzymania czystości i nie może zmieniać zapisów ustawy. Nadto zadania nałożone na stronę ww. ustawą w zakresie utrzymania dróg nie uchylają powinności ponoszenia opłat za gospodarowanie nieruchomościami.

Sąd rozstrzygając spór podzielił stanowisko organu. Organ bowiem prawidłowo stwierdził, że to na skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalenie podmiotu na którym spoczywa określony obowiązek daninowy (czy podatkowy) winno nastąpić na podstawie właściwej ustawy - prawa materialnego regulującej daną daninę. W ustawie

o utrzymaniu czystości zasadnicze znaczenie mają przepis art. 6h i art. 6m ust. 1

w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym postępowaniem). Zgodnie z art. 6h) u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c) u.c.p.g. (nieruchomości zamieszkałych, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1)

i niezamieszkałych na podstawie uchwały (ust. 2), - są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z powołanych przepisów wynika, że to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

i uiszczenia opłaty.

Sąd wskazał, że pojęcie "właściciel nieruchomości" należy interpretować

zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 (który w sprawie nie ma zastosowania) u.c.p.g. Art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne

i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Powołane przez organ i sąd przepisy były ocenianie przez Trybunał Konstytucyjny

w zakresie ich zgodności z zasadami poprawnej legislacji. TK w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku

z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji.

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkałych, jak

i niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina skorzysta

z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu,

a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r., K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Mając na uwadze powyższe, sąd I instancji uznał, że o tym na kim spoczywa obowiązek poniesienia opłaty rozstrzygają wyłącznie przepisy art. 6h w związku z art. 6c oraz art. 2 ust. 1 pkt 4, zaś w stanie prawnym począwszy od dnia 1 stycznia 2015 r. - także art. 2 ust. 2a) u.c.p.g. -nie zaś przepisy rozdziału 2 ww. ustawy regulujące "Obowiązki właścicieli".

Sąd zwrócił uwagę, że w powoływanym przez stronę w skardze art. 5 (rozdział 2 "Obowiązki właścicieli") ustawodawca w ust. 1 wskazał, jakie obowiązki - co do zasady - spoczywają na właścicielach nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Natomiast w ust. 2 - 5 ustawodawca wyszczególnił wśród nieruchomości kilka "kategorii", dla których dane obowiązki (w tym utrzymania czystości i porządku) przypisał określonym podmiotom. I tak obowiązki spoczywają zgodnie: z ust. 2 na terenie budowy - na wykonawcy robót budowlanych; według ust. 3 uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń

z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy - na przedsiębiorcach użytkujących te torowiska; według ust. 4 na drogach publicznych – na zarządcach drogi; według ust. 5 na innych terenach niż ust. 1-4 – na gminie. Przypisanie danym podmiotom wymienionych w przepisie obowiązków nie zmienia tego, że w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty i złożenia deklaracji zastosowanie znajduje ogólna zasada wynikająca za art. 6h i 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 (ewentualnie ust. 3) u.c.p.g. Powołany przepis art. 5 u.c.p.g. reguluje jedynie obowiązki dotyczące utrzymania porządku i czystości spoczywające na różnych podmiotach, ale przepis ten nie zmienia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty i złożenia deklaracji, zawsze pozostaje nim właściciel nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy).

Sąd stwierdził, że nie ma podstaw, aby właściciela nieruchomości będącego zobowiązanym do poniesienia opłaty/złożenia deklaracji ustalać poprzez zakres obowiązków spoczywających na danym podmiocie. Ustawa nie przewiduje bowiem, że właścicielem nieruchomości i podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty

i złożenia deklaracji jest podmiot, który wykonuje dane obowiązki wynikające

z ustawy o czystości i porządku w gminach. W konsekwencji stanowisko strony upatrujące brak obowiązku uiszczenia opłaty w regulacji art. 5 ust. 4 u.c.p.g. jest bezzasadne, przepis ten nie ma bowiem zastosowania dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty/złożenia deklaracji, podobnie jak odwoływanie się do zapisów Porozumienia, na mocy którego obowiązki (niektóre) w zakresie utrzymania porządku na spornej nieruchomości zostały powierzone burmistrzowi, a które wygasło z dniem 31 grudnia 2013 r.

Za bezzasadny sąd uznał również zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 6c ust. 2 u.p.c.g. Wbrew twierdzeniom skarżącej "zarządca drogi" mieści się w pojęciu "właściciela nieruchomości" zawartym w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., które to pojęcie jest definicją szerszą niż przyjęta na gruncie innych dziedzin prawa. Stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu,

a także inne podmioty władające nieruchomością.

Z powołanych przepisów wynika, że właścicielem spornej drogi jest województwo, a zarząd województwa będący organem województwa pełni funkcję zarządcy drogi, który swoje obowiązki wykonuje przy pomocy jednostki organizacyjnej tj. skarżącej. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona - jako zarządca spornej drogi - wykonuje powierzone jej przez zarząd województwa zadania wynikające z ustawy o drogach publicznych i jako osoba posiadające sporne nieruchomości w zarządzie wykonuje obowiązki właściciela opisane w ustawie

o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

5. Powyższy wyrok skarżąca zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

- na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) prawa materialnego, tj.:

1) art. 6h i 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym postępowaniem) - poprzez jego błędną wykładnię

i uznanie, że co do zasady zarządca drogi jest zobligowany do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w konsekwencji do złożenia właściwemu wójtowi, burmistrzowi bądź prezydentowi miasta deklaracji

o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem na nieruchomości - drodze nie są wytwarzane odpady o charakterze odpadów komunalnych, które wchodziłyby w zakres dyspozycji powołanych wyżej przepisów,

a zarządca drogi obowiązki utrzymania i czystości w gminie, które są związane

z położeniem drogi w granicach administracyjnych gminy, wykonuje w ramach art. 5 ust. 4 u.c.p.g.,

2) art. 6c ust. 1 u.c.p.g. – poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie pojęcia "nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy" mieści się pojęcie nieruchomości przeznaczonej pod drogę wojewódzką - a przez to uznanie, że co do zasady gmina jest zobowiązana do odbierania od zarządcy drogi odpadów,

które powstały na drodze. Tymczasem ustawodawca nałożył na

zarządcę drogi pewien katalog obowiązków związanych z usuwaniem zanieczyszczeń z dróg w art. 5 ust. 4 u.c.p.g.;

3) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), powoływana jako ustawa o odpadach- poprzez jego

błędną wykładnię i uznanie, że odpady, które powstają w związku z zarządzaniem

przez stronę skarżącą drogą wojewódzką oraz jej użytkowaniem przez uczestników ruchu drogowego są odpadami komunalnymi, rozumianymi zgodnie z definicją legalną tego terminu, uregulowaną w skarżonym przepisie.

4) art. 151 p.p.s.a w związku z regulacjami Porozumienia z dnia 17 czerwca 2011 r.,

zawartego pomiędzy województwem, a miastem, na mocy których miastu do dnia 31 grudnia 2013 r.; tj. do dnia złożenia przez burmistrza oświadczenia o odstąpieniu od tego porozumienia, powierzono zadania w zakresie zadań publicznych, polegających na letnim i zimowym utrzymaniu drogi wojewódzkiej, w którego zakres wchodziło utrzymanie w czystości ww. drogi, przez niezastosowanie tych regulacji w niniejszej sprawie i na skutek tego bezzasadne oddalenie skargi w zakresie żądania uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części ustalającej stronie skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. i od chwili usunięcia pojemników przez miasto, a w związku z tym brak umorzenia postępowania w tej części;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie:

5) art. 145 § 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 122 i 187 § 1 z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako: ord. pod.), które polegało na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący. Przede wszystkim przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominięto, że:

• w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. podmiotem odpowiedzialnym za letnie i zimowe utrzymanie drogi wojewódzkiej było miasto, którego obowiązkiem było wywożenie odpadów z pojemników strony w granicach administracyjnych miasta. Na realizację tego obowiązku miasto otrzymywało

z budżetu województwa środki pieniężne w formie dotacji celowej;

• w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. pracownicy strony samodzielnie zajmowali się usuwaniem odpadów komunalnych z koszy ulicznych i przekazywaniem ich na

składowisko odpadów komunalnych;

• w okresie po wniesieniu przez stronę odwołania od decyzji znak do chwili obecnej strona nie posiada żadnych pojemników w granicach administracyjnych miasta. Pojemniki, za których umieszczenie opłatę naliczył organ I instancji, zostały usunięte przez miasto.

Przez to bezzasadnie oddalono skargę skarżącej w zakresie żądania uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części ustalającej stronie skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. i od chwili usunięcia pojemników przez miasto, a w związku z tym nie umorzono postępowania w tej części.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpatrzenie merytoryczne skargi i o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania w całości;

ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpatrzenie merytoryczne skargi i o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części ustalającej opłatę za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. i od chwili usunięcia pojemników przez miasto i w tym zakresie umorzenie postępowania,

ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

- zasądzenie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.

Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

6. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że spór

dotyczy określenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej, jaką stanowi odcinek drogi wojewódzkiej w granicach administracyjnych miasta oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty.

Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. - drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Droga, której spór dotyczy jest drogą wojewódzką. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. - zarządcami dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. Jak wynika ze statutu skarżącej - jest ona samorządową jednostką budżetową finansowaną przez samorząd województwa. Skarżąca - jako samorządowa jednostka organizacyjna będąca zarządcą dróg i infrastruktury kolejowej - wykonuje w imieniu zarządu województwa zadania w zakresie praw i obowiązków należących do zarządcy drogi określonych ustawą o drogach publicznych oraz zarządcy infrastrukturą kolejową, określonych w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (§ 2 ust. 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wypełnia definicję właściciela nieruchomości z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest bowiem jednostką organizacyjną, odrębną od samorządu województwa, posiadającą nieruchomość (drogę wojewódzką) w zarządzie. Tym samym skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

i złożenia deklaracji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zawarte między burmistrzem

i województwem Porozumienie z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie powierzenia przez województwo oraz przyjęcie przez miasto zadań publicznych polegających na letnim i zimowym utrzymaniu drogi wojewódzkiej – twierdzącego, iż zobowiązanym do złożenia deklaracji i wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest burmistrz, należy podkreślić, że:

- po pierwsze, z treści porozumienia wynika, że przekazanie dotyczy tylko części obowiązków wskazanych w art. 20 u.d.p., a mianowicie wskazanych w art. 20 pkt 4, 11, 12, 16,

- po drugie, w podobnej sprawie, odnosząc się do zawartego między innym podmiotem (powiatem), a burmistrzem w zakresie letniego i zimowego oczyszczania dróg Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie w wyroku z dnia 29 lipca 2015 r., I SA/Wr 496/15, wskazał między innymi, że "w stanie prawnym obowiązującym w sprawie nie ma podstaw, aby właściciela nieruchomości będącego zobowiązanym do poniesienia opłaty/złożenia deklaracji ustalać poprzez zakres obowiązków spoczywających na danym podmiocie. Ustawa nie przewiduje bowiem, że właścicielem nieruchomości i podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty i złożenia deklaracji jest podmiot, który wykonuje dane obowiązki wynikające z ustawy o czystości i porządku w gminach. Dopiero w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. w art. 2 u.c.p.g. dodany został ust. 2a, zgodnie z którym - jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4 - obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy (ust. 2a dodany został przez art. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2015.87)".

Pogląd ten jest trafny i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie go podziela. Mimo jednak innego stanu prawnego, niż stan prawny na jakim orzekał WSA w przywołanym wyżej wyroku (od dnia 1 lutego 2015 r. obowiązuje nowy przepis: art. 2 ust. 2a ustawy), w ocenie NSA zawarte między organem, a stroną Porozumienie nie spowodowało, że art. 2 ust. 2a ustawy ma w sprawie zastosowanie. Przepis ten wskazuje, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4 (czyli właścicieli), obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4 mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Zawarte Porozumienie zaś dotyczy przejęcia przez burmistrza części obowiązków (zadań publicznych) wynikających z art. 20 u.d.p. Przejęcie tych obowiązków nie spowodowało jednak, że nieruchomością drogową włada burmistrz i że tym samym to on byłby zobowiązany do złożenia deklaracji i wnoszenia opłaty za odpady komunalne. Przypisanie mu bowiem pewnych obowiązków nie zmienia faktu, że

w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty i złożenia deklaracji zastosowanie znajduje ogólna zasada wynikająca za art. 6h i 6m ust. 1

w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak zatem wyżej wskazano w świetle art. 6h

i art. 6m ust. 1 i ust. 2 ustawy - opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszą właściciele nieruchomości, którzy są obowiązani złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Podmiotem odpowiedzialnym za złożenie deklaracji jest więc właściciel nieruchomości, którego definicja została zamieszczona w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, a którym w niniejszej sprawie jest skarżąca. W świetle powyższych rozważań za niezasadne należy zatem uznać zarzuty naruszenia art. 5 ust. 4 oraz art. 6 c) ust. 2 ustawy w kontekście błędnego - w ocenie skarżącej - wskazania podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji i wnoszenia opłaty za odpady komunalne. Zauważyć również należy, że opłata za gospodarowanie odpadami nie jest opłatą za "wywóz odpadów" z pojemników lecz opłatą za "gospodarowanie" tymi odpadami.

Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu, 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 ustawy). W pojęciu "gospodarowanie odpadami" - za co właściciel nieruchomości zobowiązany jest ponosić opłatę - mieści się oprócz odbierania, transportu i zbierania odpadów także ich odzyskiwanie i unieszkodliwianie, jak również tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania opadów komunalnych oraz obsługa administracyjna tego systemu i edukacji ekologicznej. Tym samym, w ocenie NSA, zarządca drogi obowiązany jest ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zebranymi z drogi, która jest w jego zarządzie o ile gmina postanowi

o odbieraniu odpadów z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy,

a powstają odpady komunalne, co w niniejszej sprawie ma miejsce.

7. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Otóż uchwałą nr [...] z dnia 25 października 2012 r. rada miasta postanowiła o odbieraniu z dniem 1 lipca 2013 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Z kolei uchwałą z dnia 29 stycznia 2012 r. rada miasta przyjęła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta". Został on zmieniony późniejszymi uchwałami. Jednakże – co istotne – zgodnie z § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały zarząd drogi publicznej obowiązany jest dostarczać odpady zebrane z drogi, odpady zgromadzone w przeznaczonych do tego celu pojemnikach oraz inne niż błoto zanieczyszczenia uprzątnięte z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej do Miejskiego Zakładu Gospodarki Lokalnej. Podkreślić tu należy, że opłata za odpady to nie opłata za wywóz odpadów

z pojemników, lecz opłata, która – zgodnie z art. 6r ust. 2 u.e.p.g. – pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Oznacza to, że w pojęciu "gospodarowanie odpadami", za które właściciel nieruchomości zobowiązany jest ponosić opłatę mieści się odbieranie, transport i zbieranie odpadków, także ich odzysk i unieszkodliwienie, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i obsługi administracyjnej tego systemu.

8. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy

o odpadach. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że z definicji tej wynika, iż ilekroć w ustawie tej jest mowa o odpadach komunalnych- rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytworów odpadów, które ze względów na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających

w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości".

Oznacza to, że błędne jest rozumienie tego przepisu i przepisów ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na ograniczeniu zakresu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tylko do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych.

9. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.