Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1050/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Lasy
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 3, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2012 r. sprawy ze skargi PKP [...] na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: "Komendant Powiatowy PSP") – działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm., dalej: "u.P.S.P.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] czerwca 2011 r. – decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] nakazał dyrektorowi Zakładu Linii Kolejowych w [...], W. G., wykonanie w terminie do dnia [...] lipca 2011 r. pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nadzorowanych przez Sekcję Eksploatacji [...]: kierunek [...]), kierunek [...] i kierunek [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719; dalej: "rozporządzenie przeciwpożarowe", w skrócie "rozp.p-poż.") podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są między innymi w ustawie z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym. (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm., dalej: "ustawa o transporcie kolejowym", w skrócie "u.t.k."). W trakcie kontroli ustalono, że dotychczasową praktyką było wykonywanie pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych wzdłuż linii kolejowych przez nadleśnictwo na zlecenie Zakładu Linii Kolejowych. Utrzymywanie pasów pożarowych polegało na ich corocznej mineralizacji, którą w roku bieżącym zawieszono. Organ ocenił, że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych, również na terenie należącym do Lasów Państwowych, ciąży na zarządcy linii kolejowej. Podkreślił, że wykonywanie pasów przeciwpożarowych ma na celu ochronę obszarów leśnych przed pożarami mogącymi wystąpić ze strony szlaków kolejowych, a nie odwrotnie. Źródłami pożarów mających swe przyczyny w ruchu kolejowym mogą być między innymi snopy iskier wydobywające się spod kół hamującego pociągu czy niedopałki papierosów wyrzucane przez pasażerów przez okna wagonów.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (dalej: "PKP PLK S.A.") Zakład Linii Kolejowych w [...], zwany dalej: "Skarżącym", reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji – a to z powołaniem się na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 2 rozp.p-poż. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 u.t.k. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że odwołujący jest podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie przywołanych przepisów organ I instancji wywiódł odpowiedzialność Skarżącego w zakresie wykonywania pasów przeciwpożarowych. Tymczasem art. 17 u.t.k. nakłada na zarządców infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych jedynie ogólny obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Norma ta wyraża wyłącznie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające ze środowiska. Natomiast zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji, składającej się na sformułowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawa, przepisy prawa powinny być formułowane w taki sposób, aby adresat normy mógł bez trudności określić ciążące na nim obowiązki i prawne konsekwencje jego działania i zaniechania. Normy prawne muszą być wyrażone w sposób bezpośredni i jasny. W ocenie Skarżącego analiza art. 17 u.t.k. nie pozwala przyjąć, aby zawarte w nim regulacje, sformułowane w sposób ogólnikowy i niedookreślony, mogły stanowić samoistną podstawę nałożenia jakichkolwiek obowiązków na zarządców infrastruktury. Zgodnie zaś z art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. W ocenie Skarżącego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "ma prawo", zamiast "ma obowiązek" prowadzi do wniosku, iż zarządca infrastruktury dysponuje jedynie uprawnieniem do wykonywania pasów przeciwpożarowych, nie jest jednakże do tego zobowiązany.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 55 u.t.k., art. 26 ust. 1 i art. 27 u.P.S.P. oraz § 38 pkt 2 rozp.p-poż.– postanowił: (1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości; (2) nakazać PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] wykonanie pasów przeciwpożarowych przy tych samych szlakach kolejowych i w tych samych miejscach, które wskazał w swej decyzji organ I instancji, z terminem wykonania do dnia [...] września 2011 r. oraz zapewnienie ich użyteczności przez cały rok.

W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki PSP wskazał, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, natomiast zawiera wadę formalną. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k., podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej, którym w niniejszej sprawie jest PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...]. Skierowanie decyzji imiennie do Dyrektora Zakładu i oznaczenie go jako strony postępowania oraz nałożenie na niego określonych nakazów i zakazów jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w trybie odwoławczym skutkuje jej uchyleniem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II Instancji uznał zawartą w nim argumentację za bezzasadną. Podniósł, że w myśl art. 55 ust. 3 u.t.k. tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym w art. 55 ust. 1 u.t.k. dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...], reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty identyczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniósł on o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 2 jej osnowy i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o (2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 960 zł. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego PSP oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego PSP w przedmiocie nakazania wykonania pasów przeciwpożarowych.

Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej tej decyzji przepisem art. 26 ust. 1 u.P.S.P. komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: (1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; (2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. Ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż wskazanych w decyzji odcinków linii kolejowych biegnących przez tereny leśne.

Z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.; dalej: "ustawa o lasach", w skrócie "u.las.") wynika, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 u.las. w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Art. 9 ust. 3 u.las. stanowi zaś, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.

Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm., dalej: "ustawa o ochronie przeciwpożarowej", w skrócie "u.p-poż.") wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Ustawodawca nakazał przy tym uwzględnienie w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 u.p-poż.). Na tej podstawie zostało wydane, przywołane w obu decyzjach, rozporządzenie przeciwpożarowe. Stanowi ono w § 38 ust. 1, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przywołane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych ani podmiotów zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od przepisów tego rozporządzenia, uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w przepisie § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Tymczasem obecnie obowiązujący § 38 ust. 2 rozp.p-poż. wskazuje jedynie, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają:

− rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz.405, z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie MŚ z 22.03.2006 r.");

− rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 07 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955; dalej: "rozporządzenie MI z 07.08.2008 r.").

Przywołane wyżej rozporządzenie MŚ z 22.03.2006 r. – wydane na podstawie art. 9 ust. 3 u.las. – w § 10 ust. 1 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: (1) typu A, oddzielający las od dróg publicznych i niektórych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; (2) typu B, oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; (3) typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz (4) typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. Co istotne, w przytoczonym katalogu nie zostały wymienione pasy przeciwpożarowe oddzielające las od linii kolejowych. Nie jest to błąd, lecz świadoma decyzja legislacyjna, gdyż takimi pasami zajmuje się przywołane wyżej rozporządzenie MI z 07.08.2008 r., wydane na podstawie art. 54 u.t.k., a poprzednio – wydane na tej samej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2500; dalej: "rozporządzenie MI z 10.11.2004 r."). Rozporządzenie MI z 07.08.2008 r. (podobnie jak i poprzedzające je rozporządzenie MI z 10.11.2004 r.) reguluje expressis verbis wprawdzie jedynie "techniczne" kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (zob. § 10), ale poprzez powiązanie kompetencyjne tego aktu z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje, a przynajmniej zawęża, krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

Bezpośrednio określeniem podmiotu tego obowiązku zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym, na co zresztą wyraźnie wskazuje § 38 ust. 2 in principio rozp.p-poż. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.t.k. zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: (1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; (2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; (3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Powyższy przepis nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis dość ogólny, jednakże, w ocenie Sądu, w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym zwłaszcza z jej art. 55, w sposób dostateczny pozwala ustalić podmiot zobowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Art. 55 ust. 1 u.t.k. należy bowiem postrzegać jako przepis służący umożliwieniu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.t.k. Stanowi on, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: (1) ustawiać zasłony odśnieżne, (2) zakładać żywopłoty, (3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2 u.t.k.). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3 u.t.k.). Z art. 55 ust. 1 u.t.k. wynika, iż pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Przepisy art. 55 ust. 2 i 3 u.t.k. zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 u.t.k. – kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów – powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów.

Zaprezentowana wykładnia, wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza wyprowadzania obowiązku z przepisu przyznającego uprawnienie. Należy bowiem zauważyć, że zawarty w art. 55 ust. 1 in principio u.t.k. zwrot "ma prawo" odnosi się do cywilnoprawnego uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji publicznoprawnego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. Innymi słowy, przepis art. 55 ust. 1 u.t.k. daje zarządcy "instrumentalne" prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k.) wywodzić a contrario, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (por. wyrok WSA z 15.12.2011 r., II SA/Rz 1010/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Tylko takie, swoiście "instrumentalne" postrzeganie uprawnienia z art. 55 ust. 1 u.t.k. – jako środka służącego realizacji obowiązku z art. 17 ust. 1 u.t.k. – pozwala też sensownie wyjaśnić ratio legis tego przepisu. W przeciwnym bowiem razie – tj. przy założeniu braku obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę infrastruktury i spoczywania tego obowiązku na innym podmiocie (np. na właścicielu gruntów sąsiadujących z linią kolejową, w szczególności na właścicielu sąsiadujących z nią lasów) – podważona zostałaby racjonalność ustanawiania art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. Należy bowiem wątpić, czy w takim przypadku zarządca infrastruktury kolejowej – jako podmiot kierujący się w swej działalności rachunkiem ekonomicznym i nastawiony na osiąganie zysku – korzystałby kiedykolwiek z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia, pociągającego wszak za sobą istotne koszty (wykonania prac, wypłaty odszkodowań), jeśli obowiązek urządzenia tych pasów spoczywałby na innym podmiocie.

Istnienie materialnoprawnych podstaw do nałożenia, w drodze decyzji, na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej potwierdza dotychczas jednolite stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie (por. wyroki WSA: z 20.10.2011 r., II SA/Go 647/11; z 01.12.2011 r., II SA/Bd 1140/11; z 06.12.2011 r., IV SA/Po 988/11; z 14.12.2011 r., IV SA/Po 1054/11; z 15.12.2011 r., II SA/Rz 1010/11 – CBOSA);

Trafność tego stanowiska znajduje dodatkowe oparcie w argumentach płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej.

Jak słusznie podkreśliły organy obu instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym wydaje się, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej (por. też wyrok WSA z 15.12.2011 r., II SA/Rz 1010/11; CBOSA). W ten sposób urzeczywistnienia doznaje klasyczna reguła cuius commodum eius periculum ("czyja korzyść, tego ryzyko"), znamionująca odpowiedzialność prawną na zasadzie ryzyka. A ten typ odpowiedzialności jest niewątpliwie charakterystyczny dla podmiotów, które, tak jak Skarżąca, prowadzą przedsiębiorstwa wprawiane w ruch siłami przyrody – czego dowodzi choćby treść art. 435 Kodeksu cywilnego.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego zarzucanych w skardze. Analiza przepisów art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym przywołanej w § 38 ust. 2 rozp.p-poż., a także cytowanych wyżej art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.las. prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. Art. 17 ust. 1 u.t.k. dostatecznie precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego, terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Art. 55 ust. 1 u.t.k. dotyczy z kolei możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, co nie jest sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury (tak też m.in. wyroki WSA: z 06.12.2011 r., IV SA/Po 988/11; z 14.12.2011 r., IV SA/Po 1054/11 – CBOSA).

Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. Art. 56 ust. 1 u.t.k. stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów, którą wykonuje zarządca. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej, a nie właściciel gruntu, wykonuje decyzję właściwego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 u.t.k. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest twierdzenie, w myśl którego to na Lasach Państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. W taki sposób rozumując należałoby konsekwentnie uznać, że PKP PLK S.A. powinna żądać odszkodowań od właściciela lasu za to, że jest konieczne ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem zapewnienia możliwości prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego (zob. wyrok WSA z 06.12.2011 r., IV SA/Po 988/11, CBOSA).

W odniesieniu do przywołanych wyżej przepisów art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.las. podkreślić należy, że przepisy te, zobowiązując właścicieli lasów jedynie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, mają charakter unormowań ogólnych (lex generalis). Regulację szczególną (lex specialis), dotyczącą realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, stanowi natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 u.t.k. Zgodnie z niekwestionowaną regułą kolizyjną, przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego.

W uznaniu Sądu organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Komendanta Powiatowego PSP z tego powodu, że błędnie określała ona adresata nakazu, i orzekł reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Adresatem decyzji winien być rzeczywiście nie dyrektor Zakładu Linii Kolejowych (imiennie wskazany), lecz podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych, a więc, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 55 u.t.k., zarządca infrastruktury kolejowej, którym w niniejszej sprawie jest bezspornie spółka PKP PLK S.A. Należy przy tym zauważyć, że dodatkowe wskazanie w decyzji drugoinstancyjnej wewnętrznej jednostki organizacyjnej tej spółki, jaką jest Zakład Linii Kolejowych w[...], stanowiło zbyteczne i nieprawidłowe (acz w stopniu nieistotnym) uszczegółowienie adresata decyzji. Co do zasady bowiem podmiotowość administracyjnoprawna przypisana jest spółce, jako osobie prawnej, a nie jej poszczególnym jednostkom organizacyjnym (oddziałom, zakładom itp.).

Na zakończenie należy podkreślić, iż w ocenie Sądu organ II instancji niewadliwie oznaczył termin wykonania nałożonego obowiązku, określając go poprzez podanie konkretnej daty kalendarzowej. Sądowi znane jest odmienne stanowisko wyrażane niekiedy w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA z 01.12.2011r., II SA/Bd 1139/11 i II SA/Bd 1140/11 – CBOSA), zgodnie z którym organ wydając decyzję nakazową winien ustalić termin poprzez wyznaczenie konkretnej liczby dni (tygodni, miesięcy) na wykonanie nałożonego obowiązku, od uprawomocnienia (uostatecznienia) się decyzji. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca nie określił jednego właściwego sposobu oznaczania terminu, jako elementu decyzji administracyjnej (por. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, z. 6, s. 25–27). Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.P.S.P. mówi ogólnie o nakazaniu usunięcia stwierdzonych uchybień "w ustalonym terminie". Termin ten, co do zasady, może zostać określony kalendarzowo (datą), bądź "okresowo" (liczbą dni, tygodni itd.). Jednakże specyfika czynności wykonywania pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej wskazuje, że w tym przypadku wyznaczenie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku przez określenie liczby dni (tygodni, miesięcy) od dnia uostatecznienia (uprawomocnienia) się decyzji nakazowej (który to dzień jest zwykle datą niepewną), nie stanowi dostatecznie dogodnego, a tym bardziej jedynego rozwiązania. Pasy przeciwpożarowe nie mogą być bowiem wykonywane o każdej porze roku, a to z uwagi na warunki atmosferyczne. Tymczasem przy ustalaniu terminu metodą "okresową" nie sposób wykluczyć, że termin wykonania decyzji przypadnie w czasie (np. w środku mroźnej zimy), gdy prowadzenie prac ziemnych będzie niemożliwe. Poza tym należy podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu bądź innej czynności z zakresu administracji publicznej wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. wyrok NSA z 15.12.2010 r., I OSK 262/10, CBOSA). Z tego punktu widzenia dla działalności orzeczniczej Sądu nie ma znaczenia, że w dniu wyrokowania minął już termin wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, skoro decyzja ta była wykonalna w dacie jej wydania.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.