Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 327/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 19 grudnia 2018 r., nr III/21/18 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Grodków na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej- u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr III/21/18 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy Grodków (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej: organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem:

- uchwała Rady Miejskiej w Grodkowie nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, które są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu, zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy. Zdaniem strony skarżącej dyspozycji powołanego przepisu nie wypełniają zapisy rozdziału 6 Regulaminu, zawierające odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz ogólne zapisy dotyczące możliwości technicznych urządzeń przedsiębiorstwa.

- § 3 ust. 2 Regulaminu, dotyczący zasad odpowiedzialności przedsiębiorstwa za poziom świadczonych usług, wykracza poza zakres delegacji wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy. Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady do wydania przedmiotowej uchwały, precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.

- § 3 ust. 1 pkt 5 Regulaminu powtarza uregulowania zawarte w art. 5 ust. 1 Ustawy.

- § 6 stanowi powtórzenie art. 6 ust. 4 Ustawy. W ocenie skarżącego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji norm powszechnie obowiązujących.

- § 4 ust. 2 i § 9 Regulaminu dopuszcza możliwość posługiwania się przez przedsiębiorstwo wzorem umowy. Rada Miejska we wskazanych przepisach przekazała na przedsiębiorstwo przysługujące jej upoważnienie ustawowe do regulowania zagadnień wymienionych w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy. Generalny charakter regulaminu oznacza, że może dotyczyć kilku przedsiębiorstw działających na terenie gminy. Umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków czy umów powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają. Dlatego też, powyższe zapisy, należy uznać za sprzeczne z prawem.

- § 8 ust. 3 Regulaminu stanowiący o obowiązku stosowania przez przedsiębiorstwo przepisów ustawy o prawach konsumenta, w przypadku gdy odbiorcą jest konsument w rozumieniu kodeksu cywilnego, stanowi przekroczenie delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy. Zdaniem skarżącego zauważyć należy, że Rada Miejska w kwestionowanym przepisie mocą aktu prawa miejscowego zobowiązuje adresata ustanowionych norm do stosowania przepisów powszechnie obowiązujących. Rada Miejska w Grodkowie naruszyła zatem konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą. Z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei ust. 2 tegoż artykułu stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Powyższą regulacją Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przedmiotowej uchwale pierwszeństwo przed aktami hierarchicznie wyższymi.

- § 12 Regulaminu w zakresie ustalenia okresów obrachunkowych odsyła do postanowień umowy. Według strony skarżącej tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 Ustawy. Niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo.

- W § 13 Regulaminu zawarto postanowienia, że zmiana taryf, zmiana grupy taryfowej wymaga podania taryf do publicznej wiadomości, tymczasem o obowiązku ogłaszania taryf stanowi art. 24e Ustawy. Skoro ustawa w sposób precyzyjny określa obowiązek ogłaszania taryf, to przepisy regulaminu nie mogą powielać zapisów ustawowych, ani ich modyfikować.

- W § 15 pkt 6 lit. a Regulaminu postanowiono, że osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna załączyć do wniosku aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości. Jednak żaden przepis nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikające z prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza.

- W § 19 ust. 1 Regulaminu w sposób nieuprawniony przewidziano, że w ramach prac związanych z odbiorem końcowym przyłącza, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z projektem przyłącza.

- W § 21 ust. 3 zawarto wymóg dołączenia do protokołu odbioru końcowego atestów, deklaracji zgodności bądź aprobaty techniczne materiałów stanowi dodatkowy, niewynikający z ustawy obowiązek (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 383/18). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

- § 31 Regulaminu zawiera sformułowania nieprecyzyjne, zwrot "niezwłocznie" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne (wyrok z 6 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91 LEX 25640).

W odpowiedzi na skargę organ, podzielając stawiane w Uchwale zarzuty, wniósł o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust. 5 Ustawy) i mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów Ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 Ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 Ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, odesłanie w rozdziale 6 Regulaminu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Niewątpliwie regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a jak słusznie wskazano w skardze, charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06). Nie można nie zauważyć, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. Ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja § 18 ust. 1 Regulaminu stanowi zatem nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale poprzez zawarte w niej odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w ogóle nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

W skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące tych przepisów, które swoim przedmiotem wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego.

Dotyczy to z § 15 pkt 6 lit. a Regulaminu, w myśl którego osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna załączyć do wniosku aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości. Przepis ten - jako modyfikujący obowiązki inwestora w procesie budowlanym, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 174/19).

Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 – dalej "u.p.b.") budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16).

Podobnie podzielić należy stanowisko wyrażone w skardze, że § 3 ust. 2 Regulaminu, dotyczący zasad odpowiedzialności przedsiębiorstwa za poziom świadczonych usług, wykracza poza zakres delegacji wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy. Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady do wydania przedmiotowej uchwały, precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.

Z kolei, na co zwrócono uwagę w skardze, w Regulaminie pominięto te kwestie, które z mocy delegacji ustawowej, tj. z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy, winny się znaleźć w prawie miejscowym, a mianowicie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Zasadnie zarzucono w skardze, że umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków czy umów powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

Z jednej zatem strony w akcie prawa miejscowego uregulowano zagadnienia, które nie mieszczą się w umocowaniu ustawowym, a z drugiej strony część z obligatoryjnych regulacji, które winny stanowić prawo miejscowe, scedowano na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W sposób nieuprawniony przeniesiono bowiem obowiązki Rady Gminy, wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 Ustawy, tj. określenie wzoru wniosku o zawarcie umowy z odbiorcami oraz określenie wzoru wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci - na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ponadto w sposób nieuprawniony zmodyfikowano obowiązki inwestora, składającego wniosek o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zakresie załączenia określonych dokumentów, a nadto uwarunkowano przystąpienie do wykonania przyłącza od uprzedniego pisemnego uzgodnienia dokumentacji technicznej.

Dodatkowo zauważyć należy, że w świetle art. 15 ust. 4 Ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Sąd podkreśla, iż ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji prowadzonych prac oraz sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli prowadzonych czy wykonanych robót (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Wr 820/18, LEX).

Trafnie również uznał organ, że nałożenie w § 21 ust. 3 Regulaminu wymogu dołączenia do protokołu odbioru końcowego atestów, deklaracji zgodności bądź aprobaty techniczne materiałów stanowi dodatkowy, niewynikający z Ustawy obowiązek. Powyższa regulacja jest bezpodstawna, gdyż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

O braku podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane wypowiadały się sądy administracyjne (co wynika z orzecznictwa wskazanego powyżej) i Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko braku podstaw prawnych do takich żądań.

Zasadnie również organ nadzoru zakwestionował przepis § 8 ust. 3 Regulaminu stanowiący o obowiązku stosowania przez przedsiębiorstwo przepisów ustawy o prawach konsumenta, w przypadku gdy odbiorcą jest konsument w rozumieniu kodeksu cywilnego, który również stanowi przekroczenie delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy. Słusznie podniesiono w skardze, że Rada Miejska w kwestionowanym przepisie mocą aktu prawa miejscowego zobowiązuje adresata ustanowionych norm do stosowania przepisów powszechnie obowiązujących. Rada Miejska w Grodkowie naruszyła konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 493/19).

Organ nadzoru zasadnie także zarzucił skarżonemu aktowi prawa miejscowego liczne przekroczenie delegacji ustawowych polegające na powtórzeniu w nim regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze niewątpliwą złożoność materii dotyczącej praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w sytuacji gdy wynikają one zarówno z regulacji Ustawy i prawa miejscowego uchwalonego w zakresie określonym w przepisie delegacyjnym art. 19 ust. 5, a także z postanowień umowy zawieranej na świadczenie określonych usług, nie neguje samej potrzeby poinformowania zainteresowanych podmiotów w sposób kompleksowy o ich prawach i obowiązkach. Nie może to jednakże mieć miejsca w uchwale stanowiącej prawo miejscowe, w której mogą zostać jedynie zamieszczone te regulacje, które dotyczą wyłącznie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania w upoważnieniu ustawowym.

Jeżeli zatem istnieje potrzeba sporządzenia swoistego kompendium wiedzy dotyczącej zagadnienia dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy, może to być sporządzone w formie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych, jednakże nie w formie nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznym z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut. Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Końcowo odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi dotyczącego naruszenia prawa w § 31 Regulaminu mającego według skarżącego polegać na użyciu w tej regulacji zwrotu "niezwłocznie" wskazać należy, że zwrot ten może budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamego pojęcia, ewentualnie zamiennie pojęcia "bez zbędnej zwłoki".

Przykładem, gdy przepisy wymagają "niezwłocznego" działania, jest art. 455 Kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., II CSK 293/06, LEX nr 453147, Sąd Najwyższy stwierdził, że "użytego w art. 455 K.c. terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 K.c. (podobnie w wyrokach SN: z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00 i z dnia 28 kwietnia 2004 r., V CK 461/03).

Niewątpliwie, o czym świadczy wyżej wskazany przykład użycia przez samego ustawodawcę niedookreślonego zwrotu "niezwłocznie", może rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego.

Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia omawianego pojęcia "niezwłocznie" konkretnym terminem określonym w sposób precyzyjny.

Dodać należy, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na co zasadnie wskazano w skardze powinien określać także sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że organ stanowiący wadliwie, w ramach § 12 Regulaminu, w zakresie ustalenia okresów obrachunkowych odsyła do postanowień umowy. Wbrew twierdzeniu Wojewody określenie minimalnych okresów rozliczeniowych powinno być częścią regulacji umownej, a nie wynikać z aktu miejscowego – art. 6 ust. 3 pkt 2 Ustawy (zob. wyrok WSA z 3.10.2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/19, z dnia 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17).

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, a także ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).