Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 634/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 9a
journal: Dz.U. 2020 poz 1683
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - t.j.
article: art. 145, art. 119, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na odstępstwo od płoszenia zwierząt łownych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z [...] marca 2021 r., w przedmiocie zezwolenia na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt łownych.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do Marszałka o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt łownych w celu prowadzenia szkolenia przygotowującego psa myśliwskiego do wykonywania polowania przy wykorzystaniu broni palnej myśliwskiej.

W toku postępowania Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącego (pismo z [...] lutego 2021 r.).

Decyzją z [...] marca 2021 r. organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt łownych. W uzasadnieniu, opierając się m.in. na opinii z [...] marca 2018 r. na temat szkolenia psów myśliwskich, szkolenia do dochodzenia postrzałków oraz sprawdzianów pracy z wykorzystaniem dzikich zwierząt, przez użycie dzikich zwierząt, autorstwa prof. H. M., Marszałek stwierdził, że istnieją alternatywne metody szkolenia psa myśliwskiego, w związku z czym nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca wydanie zezwolenia w świetle art. 9a ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2020 r., poz. 1683, dalej: Pr.łow.). Ponadto, w ocenie organu, szkolenie psa łowieckiego nie jest dobrem nadrzędnym nad potrzebą ochrony zwierząt łownych, stanowiących element środowiska naturalnego, będącego istotnym dobrem ogólnonarodowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie zasad postepowania dowodowego poprzez niewyczerpujące i niewszechstronne zebranie i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów. Ponadto zarzucił naruszenie art. 9 i art. 9a Pr.łow. przez wadliwą wykładnie, prowadzącą do błędnego zastosowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu

I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że skoro sam ustawodawca nie uznał za uzasadnione zwolnienie z zakazu płoszenia zwierząt łownych na potrzeby przeprowadzanych szkoleń, to brak jest podstaw, żeby taką czynność objąć zezwoleniem na odstępstwo od płoszenia zwierząt łownych w trybie art. 9a ust. 1 Pr.łow. Zdaniem Kolegium skarżący nie wykazał, ażeby w sprawie niniejszej zaszły wyjątkowe okoliczności, dla których należałby odstąpić od reguły zakazującej płoszenie zwierząt łownych. Kolegium zgodziło się z argumentacją organu I instancji, opartą na opinii prof. M. , z której wynika, że istnieją techniki szkolenia psów myśliwskich, które mogą zastąpić użycie do szkolenia żywych zwierząt łownych w ich naturalnym środowisku (np. ruchome atrapy, koncentraty zapachów czy krew zabitych wcześniej zwierząt). W ocenie Kolegium nie jest zasadne twierdzenie o konieczności zastosowania w procesie takiego szkolenia broni myśliwskiej (w celu przyzwyczajania psa do odgłosów wystrzału), skoro możliwe jest uzyskania tego efektu na strzelnicy myśliwskiej. Odnosząc się do zarzutów braku kompetencji osoby sporządzającej opinię w dziedzinie dotyczącej szkolenia psów myśliwskich, Kolegium wskazało, że prof. M. jest biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w P. w zakresie etologii psów, dobrostanu psów i relacji społecznych między psem a człowiekiem oraz dobrostanu zwierząt, co świadczy o posiadaniu wiadomości specjalnych.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium, pełnomocnik A. M. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

(1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niewszechstronne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, które nie doprowadziło do żadnych ustaleń w zakresie tego czy wskazane przez Wnioskodawcę sposoby płoszenia stoją w sprzeczności z przesłankami udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazu płoszenia;

(2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na publikacji internetowej prof. M. , w sytuacji, gdy publikacja ta nie spełnia wymogów opinii biegłego, a w sprawie możliwe i zasadne było dopuszczenie opinii biegłego;

(3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez całkowicie pominięcie dowodu w postaci opinii Polskiego Związku Łowieckiego, nieustosunkowanie się do jej treści oraz niewskazanie jak dowód ten został oceniony przez organ, co uniemożliwia kontrolę merytoryczną zaskarżonej decyzji;

(4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do mylnego przekonania, że istnieją alternatywne rozwiązania w postaci innych metod szkolenia psów myśliwskich, które nie będą wiązały się z płoszeniem zwierząt łownych, co zdaniem organu uzasadnia odmowę zezwolenia na odstępstwo od zakazu płoszenia, w sytuacji gdy organ I i II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń opierając się wyłącznie na przekonaniu własnym oraz publikacjach internetowych.

Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 i art. 9a Pr.łow., poprzez jego błędną i bezpodstawną wykładnię rozszerzającą prowadzącą do wadliwego uznania, że wskutek nowelizacji powyższej ustawy z 2018 r. wykluczone zostało szkolenie psów myśliwskich.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Podstawowe ramy prawne sporu tworzą następujące przepisy:

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 Pr.łow., ochrona zwierzyny - poza zasadami określonymi w przepisach o ochronie przyrody - obejmuje tworzenie warunków bezpiecznego bytowania zwierzyny, a w szczególności, zakaz - poza polowaniami

i odłowami - płoszenia, chwytania, przetrzymywania, ranienia i zabijania zwierzyny. Z kolei w świetle art. 9a ust. 1 Pr.łow., marszałek województwa, po zasięgnięciu opinii Polskiego Związku Łowieckiego, może zezwolić na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt łownych. Zezwolenie może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych oraz jeżeli nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji zwierząt łownych.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że regulacje dotyczące płoszenia zwierząt w ustawie Prawo łowieckie ulegały zmianom. W pierwotnej wersji ustawa przewidywała zakaz płoszenia zwierząt, poza polowaniami i odłowami, były to jedyne wyjątki dopuszczone przez ustawodawcę. W sierpniu 2004 r. ustawodawca rozszerzył katalog zwolnień od zakazu płoszenia zwierząt na przypadki sprawdzianów pracy psów myśliwskich, a także szkoleń ptaków łowczych, organizowanymi przez Polski Związek Łowiecki (art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie; Dz. U. z 2004 r., Nr 172, poz. 1802). W 2012 r. rozszerzono zakres zwolnienia ustawowego od zakazu płoszenia zwierząt na szkolenia psów myśliwskich (art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2012 r., poz. 985). Tą samą nowelizacją ustawodawca wprowadził art. 9a Pr.łow., określający przesłanki uzyskania indywidualnego zwolnienia od zakazu płoszenia zwierząt, w brzmieniu obowiązującym do chwili obecnej (art. 2 pkt 2 ustawy z 13 lipca 2012 r.). W 2018 r. (od 1 kwietnia) ustawodawca ponownie zmienił treść art. 9 ust. ust. 1 pkt 2 Pr.łow., powracając do brzmienia pierwotnego, obowiązującego do sierpnia 2004 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw; Dz. z 2018 r., poz. 651). Treść nadana w 2018 r. obowiązuje aktualnie. Analiza dokumentacji prac parlamentarnych nad projektem wskazuje, że analizowane rozwiązania (treść art. 9 ust. 1 pkt 2 Pr.łow.) nie były zawarte w pierwotnym (rządowym) projekcie ustawy nowelizującej (Sejm VII kadencji, druk sejmowy nr 1042). Z tego względu uzasadnienie projektu ustawy nie wskazuje żadnych motywów działania ustawodawcy w tym zakresie. Treść analizowanego przepisu została dodana na etapie II czytania (poprawka zgłoszona przez Klub Parlamentarny Prawa i Sprawiedliwości), w ramach prac połączonych Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych

i Leśnictwa oraz Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi (druk sejmowy nr 2234-A). Powracając do zakazu generalnego płoszenia zwierząt w pierwotnym brzmieniu, ustawodawca nie uchylił jednak regulacji zawartej w art. 9a Pr.łow.

Przedstawiając kontekst historyczny powstania analizowanej regulacji prawnej trzeba odnotować, że przepisy wprowadzające ogólny zakaz płoszenia zwierząt łownych wprowadzony zmianami z 2018 r. były przedmiotem wniosku grupy posłów, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z Konstytucją RP, a także aktami prawa międzynarodowego. Postanowienie zostało jednak umorzone, z uwagi na zakończenie kadencji Sejmu i Senatu (postanowienie TK z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt K 4/18).

Wewnętrzna systematyka aktu prawnego (Prawa łowieckiego) oraz elementy wykładni historycznej, odwołującej się do okoliczności wprowadzenia analizowanych regulacji do systemu prawnego, prowadzą do następujących wniosków w kwestii wykładni art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9a Pr.łow.:

Po pierwsze, zasadą jest zakaz płoszenia zwierząt, od której to zasady ustawodawca wprowadził określone wyjątki. Pierwszy wyjątek, o charakterze generalnym, wynika wprost z ustawy i odnosi się do polowań i odłowów. Drugi wyjątek ma charakter indywidualny i ma wynikać z decyzji administracyjnej o zezwoleniu na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt łownych.

Po drugie, relacja zasady (zakaz) i wyjątku (dopuszczalność płoszenia) wymaga zastosowania ścisłej wykładni przepisów określających przesłanki zastosowania wyjątku, zgodnie z podstawową regułą interpretacji prawniczej (exceptiones non sunt extendendae).

Po trzecie, indywidualny charakter wyjątku wyklucza taką wykładnię i takie stosowanie art. 9a Pr.łow., które będzie a priori wykluczało określone sytuacje płoszenia zwierząt. Każdy przypadek wymaga oceny indywidualnej, w odniesieniu do konkretnego wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od zakazu.

Po czwarte, użyte przez ustawodawcę w art. 9a Pr.łow. słowo: "może" wskazuje na to, że decyzja o zezwoleniu na odstępstwo od zakazu wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego, zgodnie z utrwalonymi poglądami literatury i orzecznictwa odnośnie konsekwencji zastosowania takiego zwrotu w treści przepisu.

Po piąte, zgodnie z równie utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury, luz decyzyjny organu wynikający z uznania administracyjnego nie jest ograniczony. Granice tego luzu wyznacza między innymi obowiązek respektowania podstawowych zasad postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak również harmonizowania interesów, tj. uwzględniania zarówno słusznego interesu strony, jak

i interesu publicznego (art. 7 k.p.a.). O prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego można mówić tylko w przypadku prawidłowego ustalenia stanu sprawy, tj. w sposób wyczerpujący i zgodny z rzeczywistością. Ponadto, nawet działając w granicach luzu decyzyjnego determinowanego uznaniem administracyjnym, organ musi wnikliwie rozważyć, jakie racje przemawiają za uwzględnieniem żądań strony, gdyż mieszczą się w jej słusznym (prawnie chronionym) interesie, a jakie racje motywowane względami interesu publicznego przemawiają za tym, aby odmówić wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony. Treść tych wszechstronnych

i wnikliwych rozważań musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z tego względu w doktrynie i judykaturze podkreśla się szczególnie doniosłą rolę uzasadnienia decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, w szczególności z uwagi na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Po szóste, luz decyzyjny organu ogranicza również sam ustawodawca określając przesłanki, jakimi ma kierować się organ wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt. W treści art. 9a Pr.łow. zawarto dwie takie przesłanki: (1) brak rozwiązań alternatywnych, (2) brak szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji zwierząt łownych.

Po siódme, przesłankę "braku rozwiązań alternatywnych", z uwagi na kontekst wynikający z systematyki ustawy i elementów wykładni historycznej, należy rozumieć w ten sposób, że osiągnięcie zamierzonego celu (zgodnego z prawem, dopuszczalnego prawem) nie jest możliwe bez odstąpienia od generalnego zakazu płoszenia zwierząt łownych.

Po ósme, druga przesłanka – braku szkodliwości musi być oceniana w sposób zgeneralizowany, tzn. odniesiony do zagrożenia dla generalnego stanu ochrony dziko występujących populacji zwierząt łownych, a nie do poszczególnych osobników. Z oczywistych względów płoszenie negatywnie wpływa na osobniki, wobec których jest stosowane. Przesłanka ustawowa odnosi się zatem do stanu generalnego – do oceny, czy ze względu na skalę, zastosowane metody, obiekt płoszenia etc., nie dojdzie do naruszenia zasad ochrony w aspekcie populacyjnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie wadliwie zastosowały zarówno przepisy proceduralne, jak i – w konsekwencji – materialnoprawne, nieprawidłowo korzystając z przyznanego im luzu decyzyjnego.

Argumentacja obydwu stron sporu wskazuje, że kluczowa była kwestia zastosowania przesłanki braku rozwiązań alternatywnych, kwestia przesłanki braku szkodliwości dla stanu ochrony zwierząt pojawiła się jedynie marginalnie w argumentach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę, że polowanie jako narzędzie pozyskiwania zwierzyny jest elementem gospodarki łowieckiej (art. 4 ust. 1 i 2 Pr.low.), a użycie do polowania psa myśliwskiego jest w pełni dopuszczalne prawnie (a nawet regulowane przepisami wykonawczymi do ustawy), należy uznać, że w analizowanym przypadku prawnie dopuszczalnym celem jest wyszkolenie psa myśliwskiego, który będzie mógł spełnić realnie swoją rolę w toku dozwolonego prawnie polowania. Aby prawidłowo zastosować art. 9a Pr.łow. należy ustalić w sposób przekonujący, czy w procesie szkolenia psa myśliwskiego, konieczne jest zastosowanie płoszenia zwierząt łownych, czy też dla osiągnięcia równie wartościowych rezultatów, choćby wymagało to większego nakładu sił, czasu i środków, możliwe jest zastosowanie takich metod szkolenia, które nie będą wiązały się z płoszeniem zwierząt łownych.

W ocenie organów, istnieją alternatywne rozwiązania w zakresie szkolenia psów myśliwskich, w związku z czym nie została spełniona jedna z przesłanek niezbędnych do odstąpienia od zakazu płoszenia zwierząt łownych.

Z dość oczywistych względów ani pracownicy organów wydających decyzję w tym przedmiocie, ani sędziowie sądu administracyjnego, kontrolujący legalność ich decyzji, nie mają własnej wiedzy fachowej w dziedzinie szkolenia psów myśliwskich. Z tego względu muszą ustalać fakty czerpiąc wiedzę z odpowiednich źródeł, rzetelnych, wiarygodnych i bezstronnych. Oczywiście w analizowanym przypadku nie istnieje prawny obowiązek zasięgnięcia opinii biegłego. Artykuł 84 k.p.a. pozostawia organom swobodę w zakresie sięgania po to źródło dowodowe, ale swoboda ta jest ograniczona przede wszystkim przez zasadę prawdy materialnej, która nakłuje organowi ustalić stan faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z rzeczywistością. Jeżeli organ nie ma własnej wiedzy fachowej, ani alternatywnych źródeł jej uzyskania, sięgniecie po dowód z opinii biegłego może okazać się koniecznością, determinowaną względem na zasadę prawdy obiektywnej.

W rozpoznawanej sprawie, oprócz konieczności posiadania odpowiedniej wiedzy fachowej dla prawidłowego zastosowania przesłanek z art. 9a Pr.łow. pojawia się jeszcze jeden czynnik istotnie determinujący działania organów zmierzające do poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Czynnikiem tym jest swoista kontrowersyjność polowań, wyrażającą się w zróżnicowaniu społecznych ocen polowania, co wymaga szczególnej wnikliwości przy analizie stanu faktycznego, przy doborze argumentów, jak również przy poszukiwaniu źródeł uzyskiwania wiedzy o faktach dających pełny obraz rzeczywistości, zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej. W tego rodzaju sprawach szczególnego znaczenia nabiera zasada bezstronności, stanowiąca aktualnie element ogólnej zasady ochrony zaufania jednostki wobec władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wywodzonej z generalnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Z oczywistych względów każdy pracownik organu administracji publicznej, tak jak każdy sędzia sądu administracyjnego, kontrolujący legalność decyzji administracyjnej, ma swoje przekonania światopoglądowe i moralne, i te przekonania będą w nieodłączny sposób wpływać w jakimś stopniu na stosowanie prawa. Jednakże w procesie stosowania prawa przekonania muszą zostać "przesiane" przez filtr aksjologii systemu prawnego. Wymóg bezstronności nie oznacza zatem bezideowości, oderwania od ocen moralnych, ale konieczność kierowania się tylko takimi wartościami, które mają odzwierciedlenie w systemie prawnym, tworzą jego aksjologię, są chronione przez ten system. Wytyczne te należy odnieść bezpośrednio do organów stosujących prawo, ale nader istotna jest również kwestia bezstronności źródeł, z których organy czerpią ustalenia faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, co uwidacznia się w szczególności w tego rodzaju sprawach, w których występuje element kontrowersyjny w społecznych ocenach.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Marszałek oparł swoje ustalenia co do alternatywnych wobec płoszenia zwierząt metod szkolenia psów myśliwskich na dwóch publikacjach, dostępnych w internecie. Wypada w tym miejscu odnotować, że żadna z tych publikacji nie znalazła się w aktach sprawy, co jest błędem organu. Pomimo zasadniczo powszechnej dostępności źródeł, stosowne wydruki powinny znaleźć się bezpośrednio w aktach administracyjnych sprawy.

Pierwszym źródłem była "Opinia na temat szkolenia psów myśliwskich, szkolenia do dochodzenia postrzałków oraz sprawdzianów pracy z wykorzystaniem dzikich zwierząt, przez użycie żywych zwierząt", autorstwa prof. H. M.. Pochodzenie źródła wskazuje, że opinia ta została przygotowana na użytek procesu legislacyjnego. Analiza dostępnych na stronach internetowych Senatu RP materiałów archiwalnych wskazuje, że opinia ta została złożona w toku prac nad projektem ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Senat IX kadencji, druk senacki nr 752), jednakże nie była to ekspertyza wykonana na zlecenie Kancelarii Senatu, lecz złożona w ramach konsultacji społecznych – opinii innych instytucji i organizacji.

Opinia złożona w toku prac legislacyjnych (nawet nie będąca ekspertyzą projektu ustawy wykonana na zlecenie Kancelarii Sejmu czy Senatu) może być elementem materiału dowodowego, nie ma też obowiązku korzystania z dowodu z opinii biegłego, ale źródła wiedzy, z których organ czerpie ustalenia faktyczne muszą przedstawiać fakty w sposób rzetelny, wskazujący na wysoki poziom wiedzy merytorycznej oraz bezstronny. Rzetelność wymaga oparcia stawianych tez na stanie nauki w danej dziedzinie lub innych zobiektywizowanych źródłach. Takich źródeł bez wątpienia brakuje w opinii prof. M. . Nie kwestionując fachowości osoby sporządzającej dokument (wynikającej z faktu wpisania na listę biegłych sądowych, choć dziedzina naukowej działalności autorki opinii jest całkowicie inna – socjologia), nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju dokument nie spełnia swojej roli jako przekonujące źródło ustaleń co do tego, że istnieją alternatywne w stosunku do płoszenia metody szkolenia psów myśliwskich, dające porównywalne rezultaty. Rzetelność wymaga, aby tezy optujące za jednym lub drugim ze spornych stanowisk były oparte na odpowiednim materialne źródłowym, którego wiarygodność i fachowość nie może być kwestionowana. Jakkolwiek dokument stanowiący źródło ustaleń organu nie musiał mieć postaci formalnej opinii biegłego, to jednak powinien się odwoływać do wyników badań naukowych przeprowadzanych w krajach, w których z powodzeniem mają być stosowane alternatywne w stosunku do płoszenia zwierząt metody szkolenia psów myśliwskich. Lektura opinii prof. M. wskazuje jednoznacznie, że brak w niej takich odwołań do wyników badań naukowych. Autorka opinii wprawdzie powołuje wypowiedź H. S., nie wiadomo jednak, z jakiej publikacji ten cytat pochodzi, co uniemożliwia weryfikację źródła. W dalszym wywodzie autorka opinii wskazuje na "doświadczenia trenerów z krajów o bardzo rozbudowanych tradycjach łowieckich", które mają wskazywać na możliwość szkolenia psów myśliwskich bez użycia żywych zwierząt, ale jest to ponownie stwierdzenie nie poparte żadnymi źródłami. O ile takie powoływanie informacji jest dopuszczalne w publikacjach prasowych czy internetowych, mających charakter publicystyczny, wyrażających przekonania autora, o tyle dokument mający stanowić źródło ustaleń faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy musi spełniać daleko większe wymogi co do rzetelności źródeł, na których bazują stawiane w nim tezy. W warstwie merytorycznej opinii prof. M. pojawiają się również pewne stwierdzenia, które podważają możliwość uznania jej za wystarczające źródło kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych. W pierwszej części opinii autorka zdecydowanie negatywnie wypowiada się w ogóle na temat użycia psów myśliwskich do polowania. Problem w tym jednak, że użycie psów myśliwskich jest nie tylko dopuszczalne, ale nawet prawnie uregulowane – zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. z 2005 r., Nr 61, poz. 548; zwłaszcza § 5 pkt 7 i 8). Z kolei uzasadniając tezę, że w innych państwach z powodzeniem stosowane są metody szkolenia psów myśliwskich bez użycia żywej zwierzyny, autorka powołuje przykład szkolenia chartów do wyścigów. Nawet dla laika jest dość oczywiste, że specyfika szkolenia myśliwskiego i szkolenia psów do wyścigów to dwie całkowicie różne kwestie. Z tych przyczyn opinia prof. M. nie może być uznana za odpowiednie źródło do dokonania ustaleń w kluczowej dla rozpoznawanej sprawy kwestii: czy istnieją alternatywne rozwiązania w zakresie szkolenia psów myśliwskich w stosunku do metody wykorzystującej płoszenie zwierząt, objętej wnioskiem.

Jeszcze gorzej wypada ocena drugiego ze źródeł, na których oparł się organ

I instancji (do tego źródła nie odnosi się już Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Jest to publikacja internetowa, autorstwa A. Ż.-M.. Źródło to należy jednoznacznie odrzucić, jako całkowicie nieprzydatne do poczynienia ustaleń kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest to żaden artykuł naukowy czy fachowa opinia, ale publikacja internetowa, nie wiadomo, czy osoba, która opublikowała artykuł dysponuje jakakolwiek wiedzą fachową w dziedzinie szkolenia psów. Ustalenia faktyczne odnoszące się do kluczowej przesłanki decydującej o rozstrzygnięciu sprawy nie mogą opierać się na takim całkowicie nieweryfikowalnym materiale.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy w zakresie przesłanki istnienia rozwiązań alternatywnych wobec wykorzystania w procesie szkolenia psa myśliwskiego metody płoszenia zwierząt łownych. Stanowi to naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), prowadzące w istocie do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 1 Pr.łow., przez wadliwe zastosowanie tego przepisu. Z uwagi na wskazane wcześniej determinanty wynikające z prawidłowej wykładni tego przepisu, jego stosowanie, w warunkach uznania administracyjnego, wymaga szczególnej dbałości o prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie przesłanek decydujących o rozstrzygnięciu sprawy. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego uniemożliwia prawidłowe skorzystanie luzu decyzyjnego wynikającego z uznania administracyjnego, ponadto uniemożliwia prawidłowe wyważenie racji przemawiających za ochroną słusznego interesu strony (skarżącego) oraz interesu publicznego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. Uchybienie organów miało zatem bez wątpienia wpływ na wynik sprawy

i skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] lipca 2021 r., jak i poprzedzającej ja decyzji Marszałka Województwa L. z [...] marca 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

W ocenie Sądu zasadne są także podniesione w skardze zarzuty braku odniesienia się do opinii Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w L. z [...] lutego 2021 r., stanowiącej ustawowo wymagany element postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na odstępstwo od płoszenia zwierząt łownych. Opinia z istoty swojej nie ma charakteru wiążącego, jednakże obowiązkiem organów było odniesienie się do niej w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Brak takiego odniesienia stanowi uchybienie proceduralne, rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady prawdy materialnej, zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), czy wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Dostrzegając błąd organów wyrażający się w braku odniesienia do opinii PZŁ, należy jednak zachować właściwy umiar w ocenie znaczenia opinii dla ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Ostrożnej oceny opinii wymaga wzgląd na obiektywizm. Ujmując rzecz dyplomatycznie, trzeba wskazać, że z dość oczywistych względów sposób rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy nie pozostaje obojętny dla członków Związku, będących wszakże myśliwymi, przy czym część z nich sama korzysta z psów myśliwskich w trakcie polowania. Z tego względu opinia Związku jest materiałem, do którego należy się odnieść, ale z całą pewnością nie jest to materiał wystarczający do wydania prawidłowej decyzji. Tezy zawarte w tego rodzaju opiniach powinny zostać poddane weryfikacji w oparciu o podmiot bezstronny, dysponujący odpowiednią wiedzą fachową w zakresie szkolenia psów myśliwskich.

W ocenie Sądu w zakresie drugiej z przesłanek udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt również można dostrzec pewne mankamenty, zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Do przesłanki braku szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji zwierząt łownych organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji jednym, nader ogólnikowym zdaniem, stwierdzając, że "[...] szkolenie psa łowickiego nie jest dobrem nadrzędnym nad potrzebą ochrony zwierząt łownych stanowiących element środowiska naturalnego będącego istotnym dobrem ogólnonarodowym". Oczywiście specyfika tej przesłanki, która należy interpretować w ujęciu gatunkowym, a nie osobniczym (zob. wyżej), nie ułatwia zadania organowi tworzącemu uzasadnienie decyzji. Tym niemniej jednak, skoro decyzja o zezwoleniu na odstępstwo od zakazu płoszenia zwierząt jest oparta na uznaniu administracyjnym, prawidłowe zastosowanie uznania wymaga odniesienia przesłanek ustawowych do konkretnych uwarunkowań, konkretnej sprawy. Takiego odniesienia brakuje w wywodzie organu I instancji, podobnie jak w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Ponadto, sformułowanie zawarte w przytoczonym zdaniu z uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi w istocie do tezy, że każde płoszenie zwierząt zagraża ochronie zwierząt łownych. Taka teza jest niedopuszczalna w perspektywie prawidłowej wykładni przepisów, gdyż w ten bowiem sposób nie byłoby możliwe w ogóle spełnienie jednej z przesłanek z art. 9a ust. 1 Pr.łow., co czyniłoby ten przepis martwym, nie pozwalającym w istocie na uzyskanie zezwolenia na odstępstwo do zakazu płoszenia w żadnym przypadku.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sądu uchylił zaskarżoną decyzją Kolegium z [...] lipca 2021 r. oraz decyzję Marszałka Województwa L. z [...] marca 2021 r.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji przede wszystkim musi uzyskać materiał dowodowy pozwalający w sposób bezsporny rozstrzygnąć, czy istnieją alternatywne w stosunku do metod wykorzystujących płoszenie zwierząt rozwiązania w zakresie szkolenia psów myśliwskich. Aby uzyskać odpowiednio wiarygodny materiał, nieodzowne może okazać się zasięgnięcie opinii biegłego, albo uzyskanie odpowiednio rzetelnych i wiarygodnych publikacji naukowych na ten temat. Organ musi przy tym pamiętać o konieczności zapewnienia bezstronnego i rzetelnego źródła ustaleń faktycznych, zwłaszcza w obliczu wspomnianej wyżej kwestii spornych opinii społecznych na temat polowań. Wymaga to uzyskania takich źródeł, które będą stanowiły rzetelną analizę problemu, poddającą się weryfikacji naukowej, a nie prezentację własnych poglądów, determinowanych własną oceną moralną polowań. Wyjściowym założeniem jest fakt, że na dzień dzisiejszy polowania są prawnie dozwolone, niezależnie od ocen moralnych tej działalności.

Ponadto konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy zaktualizuje potrzebę ustalenia zakresu wniosku złożonego przez skarżącego. Zarówno wniosek, jak

i zezwolenie, mają charakter zdeterminowany czasowo, mają bowiem zawierać m.in. wskazanie sposobu, miejsca i czasu płoszenia oraz podmiotów wykonywających tę czynność (art. 9a ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 3 Pr.łow.). Treść wniosku skarżącego wskazuje, że czynności miały być wykonywane w okresie do [...] grudnia 2021 r. W tych okolicznościach organ powinien wezwać skarżącego do swoistej aktualizacji wniosku, tj. do wyjaśnienia, czy skarżący chce zmodyfikować wniosek, zmieniając okres czasu, w którym miałoby być prowadzone szkolenie wymagające odstąpienia od zakazu płoszenia.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Zwrot kosztów objął: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).