Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 21 lutego 2013 r. Rada Miejska w Wyśmierzycach (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XXIV/114/2013 (dalej także: uchwała) w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wyśmierzyce.

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przyjęto Regulamin utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy Wyśmierzyce, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (zwany także: Regulamin). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2013 r. pod pozycją 4683.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Grójcu dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 2 ust. 7, § 4 ust. 1 i ust. 2, § 15, § 23, § 25, § 28 zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz sprzecznie z prawem poprzez:

• powtórzenie w postanowieniach § 1 regulaminu przepisów zawartych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. wbrew - regulacji zawartej w § 137 i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908, zwane dalej: rozporządzeniem, zasadami techniki prawotwórczej);

• powtórzenie w § 2 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a i 4 u.u.c.p.g.;

• nałożenie w § 4 ust. 2 i § 15 Regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady oraz utrzymywania ich w należytym stanie sanitarnym;

• ograniczenie w § 2 ust. 7 zaskarżonej uchwały możliwości przeprowadzania napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw;

• nałożenie w § 23 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na terenie całej gminy tylko na uwięzi i w kagańcu;

• nałożenie w § 25 Regulaminu z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego odpowiedzialności właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia;

• niewskazanie w § 28 obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, realizowane funkcje bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji oraz brak określenia jej terminów;

2. art. 4 ust. 2 pkt 1b u.u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegające na nieuregulowaniu w uchwale wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż w zaskarżonej uchwale

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści u.u.c.p.g. Do uchwalenia Regulaminu rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., natomiast w ust. 2 szczegółowo określa, jakie elementy powinien zawierać. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, iż akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego stanowi istotne naruszenie prawa.

Niedopuszczalne jest powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego jego stosowanie. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu pozbawia go charakteru normatywnego, czyni niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja

w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g., do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

Skarżący podniósł, iż w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 u.u.c.p.g., uregulowane zostały w uchwale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, wykraczają one bowiem poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ww. ustawy, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny, aniżeli akt prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślił, iż w polskim prawie powyższe kwestie – w tym m.in. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli

i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zostały zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie zwierząt). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia spornego Regulaminu, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, ostatecznie prowadzące do sankcji karnych przewidzianych

w Kodeksie wykroczeń, mogą tę zasadę naruszać.

Prokurator wskazał dalej, iż z regulacji art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie wynika kompetencja dla Rady, aby określać odpowiedzialność właścicieli zwierząt za długi

z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia. Kwestia odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku nie należy bowiem do kwestii bezpośrednio związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy

i dlatego nie może być władczo uregulowana przez radę gminy w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Za przekroczenie ustawowe kompetencji uznać należy wprowadzenie przez Radę w przedmiotowej uchwale w § 2 ust. 7, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g., do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania napraw poza warsztatami naprawczymi.

Ponadto w § 4 ust. 1 regulaminu Rada powtórzyła zapis ustawowy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. poprzez wskazanie, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany wyposażyć nieruchomość w pojemnik służący do zbierania odpadów. Za naruszające prawo uznać również należy regulację § 4 ust. 2 Regulaminu, wedle której właściciel nieruchomości ma obowiązek umieszczania pojemników na śmieci na terenie nieruchomości w granicach nieruchomości w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym. Pojemniki należy ustawiać tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich. W § 15 Regulaminu nałożono natomiast na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników

w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Powyższe zapisy § 15 Regulaminu powtarzają i modyfikują w sposób nieuprawniony zapisy art. 5 u.u.c.p.g. W ocenie skarżącego, rada gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie.

Ustawodawca nie upoważnił również Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Z kolei obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Prokurator wywiódł w tym zakresie, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 u.u.c.p.g. wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe, pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza nie tylko zakaz regulowania materii nieokreślonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało

w nim wskazane. Z powyższych względów § 28 regulaminu jest sprzeczny z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi. Rada wskazała, iż zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87, zwana dalej: ustawą zmieniającą), dotychczasowe akty prawa miejscowego, wydane na podstawie art. 4 u.u.c.p.g., zachowują moc na okres, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższe oznacza, że skarżony akt prawa miejscowego z dniem 31 lipca 2016 r. został usunięty

z obrotu prawnego z mocy prawa na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Tym samym akt nieistniejący, usunięty z obrotu prawnego przepisem ustawy, nie może być przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano

z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.).

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała

w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności

w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie

z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 dnia listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ. cbosa).

Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości

i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA

w Opolu z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ. cbosa).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie: publ. cbosa).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. cbosa).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte

w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

W § 1 Regulaminu Rada wprowadziła regulację, która stanowi w punkcie 1 lit. d

i e oraz w punkcie 2 lit. a-g powtórzenie wprost przepisu art. 4 ust. 2 punkt 1 lit. b i c oraz punkt 2-8 u.u.c.p.g., natomiast w punkcie 1 lit. a-c powtórzenie z modyfikacjami uregulowania z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.c.p.g. Stanowi to nieuprawnione powtórzenie normy prawnej i narusza przepisy § 135 i § 137 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Jeszcze raz należy podkreślić, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego oraz nie wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu jest normatywnie zbyteczne i pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Analizując treść § 2 Regulaminu należy wskazać, że organ w pkt 1 dokonał częściowego powtórzenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 4 u.u.c.p.g. z niedozwoloną jego modyfikacją, bowiem zobowiązał właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym

i technicznym, gdy tymczasem przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. przewiduje wyposażenie nieruchomości w pojemniki, a nie urządzenia.

W § 2 pkt 2 Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej. Ten obowiązek nie mieści się jednak w materii przedmiotowego Regulaminu, bowiem jest uregulowany w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 625). Z art. 25 ust. 1 tej ustawy wynika, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z przepisu tego jasno wynika, że gnojówki i gnojowicy nie można łączyć z innymi cieczami. Tym samym przepis § 2 pkt 2 Regulaminu w istocie powtarza zapis art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

W § 2 pkt 7 Regulaminu Rada przekroczyła ustawowe kompetencje przez wprowadzenie zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw.

W § 3 Regulaminu wprowadzono zapis dotyczący możliwości zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg

o nawierzchni gruntowej po wcześniejszym uzyskaniu uzgodnienia z właścicielem lub zarządcą drogi. Zapis ten wykracza poza delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. i nakłada na właścicieli nieruchomości znacznie szerszy zakres obowiązków, niż wynika to z ustawy. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte

w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 4 pkt 1 Regulaminu Rada powtórzyła zapis ustawowy z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. przez wskazanie, że właściciel jest zobowiązany wyposażyć nieruchomość

w pojemniki do zbierania odpadów, a dodatkowo przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z ww. przepisu ustawy, który w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki, a nie również worki. Częściowe powtórzenie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. ma miejsce również w § 15 ust 1 Regulaminu, nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników w należytym stanie sanitarnym.

Poza tym wprowadzenie w uchwale w § 4 ust. 2 Regulaminu unormowań dotyczących miejsca, w którym ustawiane będą pojemniki na odpady komunalne nastąpiło, w ocenie Sądu, z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Ustawodawca przyznał bowiem radzie gminy kompetencje do określenia

w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazanego uprawnienia nie można odnosić do miejsc i terenów, w których ustawiane są pojemniki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08 oraz z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 689/09, wszystkie publ. cbosa).

Za niewłaściwą uznać należy także redakcję § 23 pkt 1 Regulaminu, w którym uregulowano obowiązki właścicieli psów na terenie całej gminy w ten sposób, że każdego psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. Zapis ten przede wszystkim wykracza poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.,

a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy

w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa).

Sąd zwraca również uwagę na nieprawidłowości w zapisie § 23 pkt 3 Regulaminu, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważniał Rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/15, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 622/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 788/15, wszystkie publ. cbosa). Uregulowanie to także narusza zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi - z uwagi na swą wielkość

i cechy - jakiekolwiek zagrożenie.

Z treści § 24 Regulaminu wynika, że niedopuszczalne jest zakłócanie ciszy

i spokoju przez zwierzęta domowe. Zapis ten jest, w ocenie Sądu, nieprecyzyjny

i abstrakcyjny, który może być różnie interpretowany. Natomiast regulacje zawarte

w akcie prawa miejscowego muszą być precyzyjne, a więc takie, z których można wywieść jednoznaczne normy prawne, oraz przejrzyste, tj. zrozumiałe dla jednostki. Na konieczność stanowienia prawa cechującego się poprawnością, precyzją i jasnością wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki TK: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt K 19/99, z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04 oraz z dnia

7 listopada 2006 r. sygn. akt K42/05). Należy w tym miejscu wskazać, że odwołanie się do ogólnych bliżej niesprecyzowanych przepisów prawa powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały.

Nieprawidłowa, dokonana z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., jest również regulacja § 25 ust. 2 Regulaminu, nakładająca na właścicieli psów odpowiedzialność z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia psa. Nadto, w kwestionowanym przepisie wadliwie użyto wyrażenia nieostrego dotyczącego właścicieli, którzy

"w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami". Wymaga podkreślenia, iż

w kompetencji rady gminy nie leży precyzowanie, co to znaczy "należycie opiekować się psem", a poza tym kwestia odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku nie jest bezpośrednio związana z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Dlatego ta materia nie może być władczo uregulowana przez Radę w przedmiotowym Regulaminie, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców, że gmina będzie miała roszczenie

o zwrot poniesionych wydatków, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, publ. cbosa).

W § 28 Regulaminu organ określił, że w przypadku terenów użyteczności publicznej obowiązek deratyzacji spoczywa na gminie. Ten zapis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ponieważ organ gminy winien wskazać w regulaminie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania. Celem ww. upoważnienia ustawowego jest zobligowanie organu do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczegółowe usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji, jak również określenie terminów przeprowadzenia tego zabiegu na wskazanych obszarach.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że podczas uchwalania treści Regulaminu organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego, polegającego na nieuregulowaniu wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g.).

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że wyliczając w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że

w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu oraz wskazanego pominięcia uchwałodawczego, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się do kwestii nieobowiązywania przedmiotowej uchwały w dacie jej zaskarżenia i kontroli sądowej wskazać należy, że okoliczność usunięcia jej z obrotu prawnego z mocy prawa z dniem 31 lipca 2016 r. nie prowadzi w sprawie do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, skutkującego umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291). Nie jest to również podstawa do odrzucenia skargi czy też jej oddalenia, jak

o to wnosi organ. Należy tu mieć przede wszystkim na uwadze skutki prawne, jakie za sobą pociąga stwierdzenie nieważności uchwały (ex tunc, od początku, od momentu jej uchwalenia) i jej uchylenie (ex nunc, na przyszłość, od momentu wejścia w życie uchwały derogującej lub utraty mocy ex lege).

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.