Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3182/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 17 pkt 13, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 57 § 1 pkt 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 60/19 w sprawie ze skargi S.Z. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2017 r. nr LVIII/1505/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.Z. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 60/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. Z. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2017 r., LVIII/1505/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Południowego w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2017 r. poz. 11787; zm.: Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2018 r. poz. 190, dalej zwana także "uchwałą z dnia 30 listopada 2017 r." lub "planem").

Wyrok wydano w następujących okolicznościach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 listopada 2017 r. Podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę [...] z obrębu [...], objętej księgą wieczystą [...], położoną w obszarze [...] objętym planem.

Skarżący uchwale z dnia 30 listopada 2017 r. zarzucił naruszenie procedury planistycznej. Wskazał na uchybienie art. 17 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, dalej "u.p.z.p.") wedle brzmienia sprzed zmiany dokonanej art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej oraz o ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 30, poz. 871). Zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 2 nowelizacji, do planów, w stosunku do których podjęto uchwałę przystąpieniową, stosuje się przepisy dotychczasowe. W odniesieniu do rozważanego planu uchwała taka została wydana w dniu 13 maja 2010 r. (uchwala LXXXII/2350/2010 Rady m.st. Warszawy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Południowego w rejonie ul. [...]).

W zakresie zasadniczych zarzutów przeciwko planowi skarżący podniósł, iż jego projekt był wyłożony do publicznego wglądu tylko raz pomiędzy [...] lipca a [...] sierpnia 2014 r. Informację o wyłożeniu zamieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, w prasie lokalnej i na elektronicznej stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W zakreślonym terminie do dnia [...] września 2014 r. złożono 95 uwag do projektu planu, z czego uwzględniono tylko 20 (załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały). Skarżący zaznaczył, iż wbrew art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nie ponowiono wyłożenia projektu planu i nie zebrano kolejnych uwag do niego. Natomiast po jego pierwszym wyłożeniu i wniesieniu doń uwag dokonano szeregu zmian. Były one na tyle istotne, że niezbędne było ponowne wyłożenie planu, celem ewentualnego złożenia uwag do jego zmodyfikowanej treści.

Zdaniem skarżącego zmiany projektu planu dokonano zatem w sposób arbitralny, uniemożliwiając zainteresowanym podmiotom zapoznanie się z ich treścią a także pozbawiając możliwości ich ewentualnego zakwestionowania. Jest to jeden z przykładów rażącego naruszenia procedury planistycznej. Zmiany dotyczyły zarówno części graficznej jak i tekstowej. W części graficznej w kilku przypadkach zmieniono granicę terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami bądź dokonano zmian oznaczeń tych terenów. Szersze zmiany dotyczyły części tekstowej planu. Ich szczegółowe zestawienie zamieszczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego (strony [...]). Wskazano także, że niedopuszczalne było określenie objęcia planem terenów zamkniętych, znajdujących się na obszarze oznaczonym 5UA. Istotne zmiany zostały także wprowadzone do planu na skutek uwzględnienia postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r., [...]. Z pisma z dnia [...] grudnia 2017 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, skierowanego do Wojewody Mazowieckiego wynika, iż projekt planu w zakresie zabytków zaktualizowano w formie autopoprawek (rozstrzygnięcie nadzorcze str. [...]), co w ocenie skarżącego, stanowi ewidentne naruszenie praw właścicieli takich nieruchomości do udziału w kształtowaniu zagospodarowania ich nieruchomości. O konieczności ponownego wyłożenia planu organ miał świadomość, o czym świadczy pkt [...] protokołu [...] cz. I posiedzenia Komisji Ładu Przestrzennego Rady m. st. Warszawy z dnia 29 czerwca 2016 r. Powyższe stanowi kolejny przejaw wadliwości proceduralnej, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Powołując się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego skarżący wskazał także na sprzeczność ustaleń pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu dla obiektu położonego przy ul. [...] (teren [...] ), co także jego zdaniem stanowi oczywiste naruszenie zasad planistycznych.

W ocenie wnoszącego skargę kwestionowany plan jest sprzeczny z obowiązującą uchwałą Rady m.st. Warszawy LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przykładem tej sprzeczności jest zapis odnoszący się do obszaru [...] , dla którego ustalono maksymalną wysokość zabudowy 170 m i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 32, podczas gdy teren ten, jak większość obszaru objętego planem, położony jest na obszarze C.30 co oznacza, że średnia wysokość zabudowy powinna wynosić 30 m, a więc została ona kilkukrotnie przekroczona.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 60/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. Z. . Na wstępie zwrócił uwagę, że legitymacja do zaskarżenia planów miejscowych wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994, z późn. zm., dalej "u.s.g.") i łączy się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że kontrola zaskarżonego planu miejscowego dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Sąd przypomniał też, że naruszenie czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia nie oznacza jeszcze, że plan miejscowy zostanie unieważniony. To zależy bowiem od przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest stwierdzenia określonych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów).

Przechodząc do okoliczności sprawy Sąd zaznaczył, że Siegmundowi Peterowi Zieminskiemu przysługuje prawo własności do działki [...]. Plan określa zasady jej zagospodarowania, dlatego też skarżący posiada legitymację do jego zaskarżenia.

Oceniając zgłoszone przez skarżącego zarzuty Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wskazano na uchybienia proceduralne dotyczące kwestii wprowadzenia w projekcie planu zmian wynikających z uwzględnienia – w trybie art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. – zgłoszonych uwag. Sąd wywodził, że wedle tych przepisów czynność ponowienia procedury odnosi się wyłącznie do uzgodnień, jeśli jest to uzasadnione wprowadzonymi zmianami, głównie w sytuacji kiedy generalnie zmienia się koncepcja zagospodarowania w danym terenie. Zatem, istotne naruszenie trybu to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Zdaniem Sądu w przypadku projektu planu Śródmieścia Południowego w rejonie ul. [...] taka sytuacja wobec skarżącego nie miała miejsca. Skarżący nie powołał się na żadną konkretną zmianę, która by dotyczyła jego nieruchomości i która tym samym mogłaby naruszyć jego interes prawny. Natomiast brak jest możliwości podważania planu w zakresie, w jakim podmiot nie posiada interesu prawnego.

Sąd zaznaczył, że skarżący podniósł okoliczność naruszenia jego interesu prawnego wyłącznie w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną w zakresie uchwalania kwestionowanego planu, nie odnosząc jednak bezpośredniego wpływu naruszenia na jego działkę. Natomiast każdy spośród właścicieli nieruchomości objętych planem może wnieść skargę na uchwałę tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczy jego nieruchomości i może doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności wyłącznie w tym zakresie. Sąd akcentował dalej, że działka skarżącego zarówno przed jak i po dokonanych przez organ planistyczny zmianach posiada takie samo przeznaczenie [...]– teren zieleni urządzonej. Skarżący tej regulacji, dotyczącej przeznaczenia jego działki, nigdy nie kwestionował. Nie wniósł także żadnych uwag na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Końcowo Sąd nadmienił, że kwestionowany plan był już przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 706/18. W wydanym w niej wyroku nie dostrzeżono takich wad proceduralnych, które miałyby skutkować wyeliminowaniem wyżej wymienionego planu z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. IV SA/Wa 60/19 naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę skargi kasacyjnej Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wskazał nadto na uchybienie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) deklarującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną ich interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu ich zastosowania przez Sąd pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Przedstawiając powody zakwestionowania wyroku skarżący kasacyjnie akcentował fakt, że dla terenu jego działki (wcześniej też z inną numeracją) wydano dwukrotnie warunki zabudowy pozwalające na realizację tam inwestycji. W związku jednak z uchwaleniem planu Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził wygaśnięcie jednej z tych decyzji, a drugą uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (umarzając postępowanie w pierwszej instancji). Toczyło się także odrębne, trzecie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, jednak zostało ono – w związku z uchwaleniem planu i przeznaczeniem działki na zieleń z zakazem zabudowy – umorzone.

W kontekście powyższych faktów skarżący zwrócił uwagę na tezy, które zawarto w zaskarżonym wyroku, takie jak to: że istota jego zarzutów sprowadza się do wykazania, iż doszło do naruszeń proceduralnych skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały w całości, że skarżący miał nie powołać się na żadną konkretną zmianę, która by dotyczyła jego nieruchomości i która tym samym mogłaby naruszyć jego interes prawny oraz wreszcie, że "pełnomocnik skarżącego podniósł okoliczność naruszenia jego interesu prawnego wyłącznie w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną w zakresie uchwalania kwestionowanego planu, nie odnosząc jednak bezpośredniego wpływu wyżej wymienionego naruszenia na jego działkę."

Skarżący wskazał dalej, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie związany zarzutami skargi kasacyjnej, powinien był ocenić wszystkie okoliczności sprawy. Sąd tymczasem stwierdził, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu legalności uchwały, natomiast nie brał pod uwagę faktu, że naruszono konkretne prawa skarżącego. Ustalone dla jego nieruchomości warunki zabudowy mocą planu utraciły moc (przez wygaśnięcie i uchylenie decyzji), jak też umorzono jedno z postępowań w kierunku ustalenia takich warunków. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok był wadliwy także z tego powodu, że nie ustalono w nim powyższych okoliczności i nie dano temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Skarżący podkreślał też, że kwestionowany wyrok wydano zupełnie bez uwzględnienia jego dobrze nabytych praw, w tym także z pominięciem kwestii ochrony interesów inwestora będących w toku w dacie wejścia w życie planu.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej S. P. Z. zwrócił uwagę na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczył, że jest podmiotem, któremu ustawa daje prawo zabudowy własnej nieruchomości. Dla nieruchomości tej wydano decyzje o warunkach zabudowy, które można traktować jako rodzaj przyrzeczenia publicznego. Plan odebrał skarżącemu prawo do zabudowy działki, a przy tym motywy takiej decyzji nie zostały wyjaśnione.

W piśmie procesowym z dnia 20 września 2019 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy, działając za organ, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarżący zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjengo w Warszawie naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi natomiast między innymi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jak wynika z motywów skargi kasacyjnej S. P. Z. upatruje naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu uprzedniego, to jest mającego miejsce przed uchwaleniem planu, wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru działki [...] (z zastrzeżeniem, że wcześniej jej obszar miał inną numerację w ewidencji gruntów). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powinien był okoliczność tę, w jego ocenie istotną dla sprawy, zidentyfikować i rozważyć z urzędu (ponad zarzuty skargi), gdyż był do tego zobowiązany stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Omawiane tu pominięcie zdaniem skarżącego było nadto równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. W jego ocenie można bowiem twierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego, gdyż nie dostrzegł ważnych dla sprawy elementów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z przedstawionym wyżej rozumowaniem skarżącego. Przede wszystkim należy podkreślić, że o ile rzeczywiście sądy administracyjne stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. nie są związane zarzutami i wnioskami skargi, to jednak postrzeganie tej regulacji nie może prowadzić do wypaczenia jej sensu. Zasadą jest bowiem, że to skarżący w skardze, zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zawiera "określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego". Innymi słowy, skarżący został procesowo uprawniony do tego, aby "obszarowo" wyznaczyć kontekst, w jakim oczekuje, że przeprowadzona zostanie sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu. Postępowanie sądowoadministracyjne inicjowane jest skargą, którą sąd rozpatruje, tak więc nie można czynić zarazem sądowi zarzutu, że dokonując kontroli legalności działalności administracji publicznej koncentruje się na treści skargi – w niej bowiem zainteresowany definiuje jakie przepisy naruszono wiążąc to z jego indywidualną sferą prawną (interesem prawnym).

Skarga w niniejszej sprawie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, jest ona obszerna i poruszono w niej szereg zagadnień dotyczących procedury planistycznej, w ramach której uchwalono sporny plan. Sąd w zaskarżonym wyroku szeroko odniósł się do skargi i przedstawionej w niej argumentacji, wyjaśniając dlaczego nie uznał podniesionych zarzutów naruszenia procedury planistycznej za zasadne.

W odniesieniu do wysuniętych w obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 1 P.p.s.a., należałoby przede wszystkim zauważyć, że wcześniej w skardze (a sporządzona ona została przez profesjonalnego pełnomocnika, co pozwala domniemać, że zadośćuczyniono wymogom z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) słowem nawet nie nadmieniono o fakcie wydania jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru działki [...]. Skarżący kwestii tej ani nie zgłosił, ani nie przedstawił w kategoriach naruszenia prawa, ani wreszcie, co najważniejsze, nie powiązał ze sferą swojego interesu prawnego.

Idąc dalej tokiem rozumowania przedstawionym w skardze kasacyjnej można w tym miejscu postawić pytanie: czy mimo braku podniesienia przez skarżącego w skardze okoliczności objęcia jego działki warunkami zabudowy, zagadnienie to Sąd pierwszej instancji zobligowany był brać z urzędu pod rozwagę w procesie sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego planu? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy nie zostało to przedstawione jako zarzut skargi, Sąd pierwszej instancji nie musiał obligatoryjnie tej kwestii dociekać z urzędu. Jest oczywistym, że zarzuty, jeżeli są podniesione w skardze, powinny zostać ocenione przez sąd co do ich zasadności, gdyż wynika to z regulacji procesowej – art. 141 § 4 P.p.s.a. Inne, nie zgłoszone przez skarżącego okoliczności, zagadnienia czy naruszenia, ponad wnioski i argumentację skargi, powinny być natomiast badane z urzędu w przypadkach uzasadnionych sprawą. Truizmem jest bowiem stwierdzenie, że sąd administracyjny nie jest "zwykłą" instancją wyższą w stosunku do administracji, przejmującą i rozpatrującą sprawy na nowo. Sąd zgodnie z przypisaną mu rolą rozpatruje składane skargi i dokonuje kontroli legalności działalności administracji publicznej przede wszystkim w zakwestionowanym w nich zakresie. Art. 134 § 1 P.p.s.a. ma na celu tylko umożliwienie poszerzenia tej kontroli, gdy jest to w danym przypadku konieczne.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy zaznaczyć należy, że przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt prawa miejscowego ustalający na przyszłość przeznaczenie terenu, uchwalany w specjalnej, określanej ustawą procedurze. W procedurze tej nie przewiduje się obligatoryjnie zbierania danych o decyzjach o warunkach zabudowy wydanych dla nieruchomości objętych planem. Porównywanie ustaleń dotychczasowych decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu nie jest też elementem procedury planistycznej. Z tych też powodów nie można czynić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu, że nie zidentyfikował i nie dociekał, jakie przeznaczenie, określane decyzjami administracyjnymi, mogła mieć działka [...]. Dodać trzeba, że skarżący, mimo posiadania takiego prawa, nie podniósł faktu ustalenia dla swojej nieruchomości warunków zabudowy w drodze uwag do projektu planu. Przez to zaniechanie kwestia ta nie została nawet wciągnięta do zagadnień, które rozpatrywał organ planistyczny.

W skardze kasacyjnej skarżący przedstawił także zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jego zdaniem na skutek wydania dla jego nieruchomości warunków zabudowy nabył on prawa do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które nie powinny być mu odbierane bez podania przyczyny, gdyż naruszałoby to ochronę praw dobrze nabytych (art. 2 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiej argumentacji. Plan miejscowy jest aktem o wyższej randze od decyzji lokalizacyjnych, stąd też jego wejście w życie powoduje ich wygaśnięcie na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Prawo nie przewiduje tu natomiast odwrotnej korelacji – decyzje o warunkach zabudowy nie blokują uchwalenia planu. Ważna jest przy tym regulacja z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wygaśnięciu, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej należy więc wskazać, że nie jest tak, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy na skutek wejścia w życie planu jest naruszeniem, które może być rozpatrywane automatycznie w kategoriach odebrania praw słusznie nabytych. Prawa te są bowiem chronione, ale pod warunkiem, że zainteresowana osoba czyni z nich użytek – a konkretnie, skutecznie ubiegać się będzie o udzielenie na ich podstawie pozwolenia na budowę. Wówczas to prawa z ustalonych warunków zabudowy nie zostaną zniweczone przez uchwalony plan (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Skarżący w niniejszej sprawie powołuje się na fakt stwierdzenia przez organ z urzędu wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] , co nastąpiło po uchwaleniu planu. Była to jedyna ostateczna decyzja, która została wydana dla jego działki i ustalająca dla niej przeznaczenie inwestycyjne. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że wskazaną decyzję wydano 8 lat przed uchwaleniem kwestionowanego planu. Skarżący mógł więc ze swoich praw do zagospodarowania terenu korzystać (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a nawet te prawa skutecznie zabezpieczyć (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Nie uczynił tego, natomiast obecnie w oparciu o samą tylko decyzję o warunkach zabudowy nie może kwestionować planu miejscowego.

Ze skargi kasacyjnej wynika także, że skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji sprzeczność polegającą na tym, że raz stwierdza, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a innym razem, że ten interes prawny nie został naruszony. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z niewłaściwego zrozumienia, być może nieprecyzyjnych, stwierdzeń Sądu pierwszej instancji. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że "(s)karżący w niniejszym postępowaniu nie powołał się na żadną konkretną zmianę, która by dotyczyła jego nieruchomości i która tym samym mogłaby naruszyć jego interes prawny" odnosi się, jak wynika z kontekstu, do zmiany projektu zaskarżonego planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji miał na myśli to, że wskazana zmiana projektu zaskarżonego planu nie naruszała interesu prawnego skarżącego, gdyż nie dotyczyła nieruchomości stanowiących jego własność.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2. na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z odpowiednio stosowanego § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).