Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 651/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 5 lit. a, art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1651/14 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w postaci budowli przeciwpowodziowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/14 oddalił skargę Województwa L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w postaci budowli przeciwpowodziowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Infrastruktury i Rozwoju ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa L. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji pn. "Ochrona przeciwpowodziowa miasta S., gm. S. - rozbudowa istniejącego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] od km 26+000 do km 32+700 i wału bocznego o długości 185 m oraz budowa nowego wału przeciwpowodziowego okrężnego o długości 5,90 km" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963 z późn. zm.), dalej specustawa przeciwpowodziowa.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Województwo L. – inwestor - wystąpiło do Wojewody L. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji "ochrona przeciwpowodziowa miasta S., gmina S., województwo l." w zakresie rozbudowy i budowy wałów przeciwpowodziowych, o nadanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając wniosek możliwym zagrożeniem powodziowym terenów chronionych przez rozbudowywany i nowo projektowany wał przeciwpowodziowy.

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 4 ust. 1, art. 9, art. 24 i art. 25 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej oraz art. 104 k.p.a., udzielił pozwolenia na realizację ww. inwestycji, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji Wojewody L. wniósł Zarząd Województwa L., podnosząc naruszenie art. 9 pkt 5 lit. a i art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez błędną wykładnię przytoczonych przepisów i przyjęcie, że to, czyją własnością stają się nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji niezbędne do jej realizacji, uzależnione jest od tego, kto jest inwestorem; naruszenie art. 48 w zw. z art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że na nieruchomościach, które stają się własnością Województwa L. mogą być postawione urządzenia melioracji wodnej podstawowej, w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisami Kodeksu cywilnego urządzenia będące częścią składową nieruchomości nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej, przyjmując, że to czyją własnością staną się nieruchomości uzależnione jest od tego, kto jest inwestorem, uznał je za bezzasadne.

Użycie w treści specustawy przeciwpowodziowej zwrotu przewidującego przejście własności nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego jest konsekwencją art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej zawierającego krąg podmiotów mogących być inwestorami w przypadku realizacji inwestycji przeciwpowodziowej. Analiza odpowiednich przepisów prowadzi do wniosku, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż przejście własności określonych nieruchomości uzależnione jest od tego, jaki podmiot pełni rolę inwestora w danym przypadku. Własność nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa, jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje: (1) regionalny zarząd gospodarki wodnej, (2) urząd morski, (3) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym reprezentującym Skarb Państwa. Natomiast nieruchomości przejdą na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli z wnioskiem wystąpi: (1) województwo samorządowe, (2) powiat, (3) gmina, (4) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym będącym jednostką samorządu terytorialnego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2013 r. II OSK 2797/13).

Na uwzględnienie nie zasługuje również, zdaniem organu, zarzut skarżącego dotyczący błędnej interpretacji art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez przyjęcie, iż to czyją własnością stają się nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji, jest uzależnione od tego, kto jest inwestorem. Organ podkreślił, że przepis art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej dotyczy nabycia własności nieruchomości, a nie nabycia własności urządzeń melioracji wodnej podstawowej (budowli przeciwpowodziowych). Podkreślił również, że przepisy ustawy Prawo wodne wskazują jedynie podmiot własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych, tj. Skarb Państwa, nie przesądzając jednocześnie kwestii podmiotu własności nieruchomości pod tymi urządzeniami. Wbrew twierdzeniu skarżącego, iż ustawodawca powiązał ustalenie podmiotu nabywającego (Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego) z mocy prawa własność nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej, z podmiotem wnioskującym o wydanie decyzji. W związku z tym własność nieruchomości gruntowej niezbędnej do realizacji inwestycji przechodzi na inwestora, którym w tym przypadku jest jednostka samorządu terytorialnego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2013 r. II OSK 2797/13).

Organ wskazał, że ani art. 9 pkt 5 lit. a, ani też art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej nie wskazują, w jakich sytuacjach nieruchomości przechodzą na rzecz Skarbu Państwa, a w jakich na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym niezbędne jest dokonanie interpretacji przepisów specustawy przeciwpowodziowej przy zastosowaniu wykładni prawa, jaką jest założenie racjonalnego prawodawcy, na którą również powoływał się skarżący. W przypadku postępowań prowadzonych na podstawie specustawy przeciwpowodziowej, ustalanie podmiotu nabywającego z mocy prawa własność nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej, powinno odbywać się w oparciu o kryterium podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, tj. inwestora wskazanego w art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej. A zatem, zdaniem organu, odpowiedzi na pytanie, który z podmiotów publicznoprawnych określonych w art. 9 pkt 5 lit. a oraz art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej staje się właścicielem nieruchomości przeznaczonych pod realizację inwestycji, należy szukać w ustaleniu tego, kto jest inwestorem danego przedsięwzięcia i czyje interesy reprezentuje inwestor, Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego.

Organ zaznaczył, że interpretowanie normy art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej, w oparciu o kryterium własności przysługującej w odniesieniu do danej budowli przeciwpowodziowej na gruncie ustawy Prawo wodne zaprzeczyłoby zasadzie racjonalnego prawodawcy. Przepis art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej byłby bowiem martwy w zakresie, w jakim stanowi, iż nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej, stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. Przejście nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nie mogłoby dojść do skutku przy założeniu, że wszystkie urządzenia melioracji wodnych podstawowych powinny stanowić własność Skarbu Państwa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju dodał również, że organ ma obowiązek dokonywać interpretacji przepisów według ich obowiązującego kształtu przy uwzględnieniu założenia racjonalności prawodawcy, nie zaś w oderwaniu od treści danego przepisu, i podkreślił, nie podejmując polemiki ze słusznością stwierdzenia skarżącego dotyczącego postulatu, aby grunty, na których zbudowane są wały przeciwpowodziowe, stanowiące urządzenia melioracji wodnych podstawowych - jako funkcjonalna całość - pozostawały własnością Skarbu Państwa, iż stwierdzenie to nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazał, że realizacja tego postulatu uzależniona jest jedynie od woli ustawodawcy, który może dokonać odpowiednich zmian w stosownych przepisach prawa.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, organ pierwszej instancji słusznie powiązał skutek rzeczowy w postaci nabycia własności nieruchomości z podmiotem inwestora, i wbrew twierdzeniom skarżącego, organ pierwszej instancji dokonał właściwej interpretacji przepisów z poszanowaniem podstawowej wykładni prawa jaką jest racjonalność prawodawcy.

Organ, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady superficies solo cedit, o której mowa w art. 48 Kodeksu cywilnego, wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2. Artykuł 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne określa jedynie podmiot prawa własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych i czyni to w zupełnym oderwaniu od prawa własności gruntu, na którym te urządzenia są wzniesione. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit i tak też jest pojmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W żadnym wypadku nie można z treści tego przepisu wyinterpretować, jak to uczynił skarżący, że skoro budowle przeciwpowodziowe stanowią własność Skarbu Państwa, to i grunt pod budowlami przeciwpowodziowymi, stanowi własność Skarbu Państwa.

Organ wskazał zatem, iż ani na gruncie specustawy przeciwpowodziowej, ani też na gruncie ustawy Prawo wodne nie można odnaleźć uzasadnienia dla powiązania podmiotu własności nieruchomości lub ich części, na których posadowione zostanie urządzenie melioracji wodnej podstawowej oraz podmiotu własności tego urządzenia melioracji wodnej podstawowej, ponieważ w przedmiotowym zakresie mamy do czynienia z odstępstwem od zasady superficies solo cedit, tj. odrębną własnością nieruchomości i budowli na tej nieruchomości posadowionych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2013 r. II OSK 2797/13).

Wbrew twierdzeniu skarżącego ustawa Prawo wodne nie zawiera jakichkolwiek, a nie tylko szczegółowych, regulacji dotyczących kwestii własności gruntów pod wałami przeciwpowodziowymi. Rozstrzygnięć w tym zakresie należy doszukiwać się w treści specustawy przeciwpowodziowej, bo to właśnie ten akt prawny - a nie ustawa Prawo wodne - reguluje przygotowanie do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Wobec powyższego, z faktu braku szczegółowego uregulowania w ustawie Prawo wodne kwestii własności gruntów pod wałami przeciwpowodziowymi nie można wyprowadzać wniosku, iż zastosowanie znajdują w tym zakresie ogólne zasady obowiązujące w tym przedmiocie w obrocie cywilnoprawnym.

Przedstawiony przez skarżącego sposób interpretacji przepisów w zakresie powiązania urządzeń z nieruchomościami gruntowymi oraz związanych z tym skutków własnościowych prowadziłby do - w ocenie Ministra - absolutnie pozbawionego podstaw prawnych uznania, że własność nieruchomości gruntowej jest uzależniona od własności urządzenia z tą nieruchomością trwale powiązanego. Przyjmuje się bowiem przecież - w ramach interpretacji zasady superficies solo cedit - iż to własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na własność urządzenia z tą nieruchomością związanego, a nie odwrotnie, jak chciałby tego skarżący w przedmiotowym przypadku. Skarżący oczekuje bowiem bezpodstawnie, iż to - ustalona w ustawie Prawo wodne - przysługująca Skarbowi Państwa własność budowli przeciwpowodziowych, jako urządzeń trwale z gruntem powiązanych, rozciągać się będzie na nieruchomości gruntowe, na których te budowle będą w przyszłości, po zrealizowaniu inwestycji, posadowione.

Organ stwierdził również, że za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 48 w związku z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, a zarzuty przedstawione w ramach podjętej przez skarżącego polemiki z treścią ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2013 r. II OSK 2797/13 w tej materii - w ocenie organu odwoławczego - nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo L.; zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 9 pkt 5a specustawy przeciwpowodziowej poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że to czyją własnością stają się nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji, jest uzależnione od tego kto jest inwestorem;

2. art. 19. ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że to czyją własnością stają się nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji, jest uzależnione od tego kto jest inwestorem;

3. art. 48 w związku z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że na nieruchomościach, które stają się własnością Województwa L. mogą być postawione urządzenia melioracji wodnej podstawowej jakimi są wały przeciwpowodziowe, które będą własnością Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisami Kodeksu cywilnego urządzenia będące częścią składową nieruchomości nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.

Skarżące Województwo domagało się uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2014 r. w punkcie 5 – gdzie własnością Województwa L. stają się wymienione w tym punkcie nieruchomości, na których usytuowano wał przeciwpowodziowy rzeki [...], i uchylenie w tym zakresie decyzji poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazał, że zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. a specustawy powodziowej, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości lub ich części będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, przy czym, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna - stosownie do art. 19 ust. 4 tej ustawy.

Sąd podkreślił, że art. 19, o którym mowa wyżej, znajduje się w rozdziale 3 ustawy – "Nabywanie nieruchomości w związku z realizacją inwestycji". Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy - decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji zatwierdza się podział nieruchomości; linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2); decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (ust. 3).

Sąd równocześnie wskazał, że z przepisów specustawy powodziowej zawartych w rozdziale 2 – Przygotowanie do realizacji inwestycji, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 wynika, że wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (ust. 1 pkt 1 i 2), i z dniem tego zawiadomienia, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ust. 7 pkt 1), a czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 7 pkt 1, jest nieważna.

Sąd wskazał, że analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż przejście własności określonych nieruchomości uzależnione jest od tego, jaki podmiot pełni rolę inwestora w danym przypadku. Własność nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa, jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje: regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym reprezentującym Skarb Państwa, natomiast nieruchomości przejdą na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli z wnioskiem wystąpi: województwo samorządowe, powiat, gmina, partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym będącym jednostką samorządu terytorialnego.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczy pozwolenia na realizację inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] oraz budowę nowego wału przeciwpowodziowego. Wał przeciwpowodziowy jest budowlą przeciwpowodziową, co wynika z art. 2 pkt 1 specustawy powodziowej, określającej szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Również z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz.145 z późn. zm.) - art. 9 ust. 1 pkt 1a wynika, że wały przeciwpowodziowe są budowlami przeciwpowodziowymi, i zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych podstawowych (art. 71 ust. 1 pkt 5). Urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem, że mogą one być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane, stosownie do art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd podkreślił, że art. 72 ust. 1 Prawa wodnego wprowadza zasadę, iż urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią z mocy prawa własność Skarbu Państwa. Przepis ten nie dopuszcza możliwości, aby urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowiły własność innego podmiotu czy podmiotów, bez względu na to, na czyj koszt zostały wykonane (v. Prawo wodne. Komentarz. Redakcja naukowa Bartosz Rakoczy. LEX, Wolters Kluwer SA, Warszawa 2013, s. 399-400). Natomiast specustawa powodziowa dotyczy tylko własności nieruchomości, na których budowle przeciwpowodziowe mają się znajdować, i które to nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna (art. 19 ust. 4). Przejście własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych nastąpi z mocy prawa na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, po zrealizowaniu inwestycji. Prawa własności nieruchomości gruntowej i własności budowli przeciwpowodziowej mają różne źródła - odpowiednio ostateczną decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji (art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych) i art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przy czym, prawa te mogą przysługiwać różnym podmiotom.

Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2797/13, w którym wskazano, że analiza art. 2 ust. 2 specustawy w powiązaniu z odpowiednimi normami wynikającymi z odrębnych ustaw pozwala stwierdzić, że inwestorem w trybie przepisów specustawy może być Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego bądź partner prywatny, przy czym własność nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej przejść może wyłącznie na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Własność nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa, jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje: 1) regionalny zarząd gospodarki wodnej; 2) urząd morski; 3) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym reprezentującym Skarb Państwa. Natomiast własność nieruchomości przejdzie na własność jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli z wnioskiem wystąpi: 1) województwo samorządowe; 2) powiat; 3) gmina; 4) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym będącym jednostką samorządu terytorialnego.

Sąd pogląd ten podzielił i uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 pkt 5a specustawy przeciwpowodziowej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że własność nieruchomości lub ich części, które są niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, jest uzależniona od tego kto jest inwestorem;

2) art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że własność nieruchomości lub ich części, które są niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, jest uzależniona od tego kto jest inwestorem.

Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 19 ust. 4 specustawy stanowi zaś, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że przejście własności nieruchomości, na których mają się znajdować budowle przeciwpowodziowe uzależnione jest od tego, jaki podmiot pełni rolę inwestora w danym przypadku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy art. 9 pkt 5 lit. a i art. 19 ust. 4 specustawy wymieniają podmioty, które stają się właścicielami nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej. Nie wiążą jednak kwestii przejścia prawa własności do nieruchomości z tym kto w danej sprawie występuje jako inwestor. Skarżący kasacyjnie podnosi ponadto, że wały przeciwpowodziowe z mocy prawa, tj. art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowią własność Skarbu Państwa, zatem z punktu widzenia przepisów Kodeksu cywilnego (art. 48 w związku z art. 47 § 1) nie jest dopuszczalne, aby wał przeciwpowodziowy i grunt pod nim był własnością odpowiednio Skarbu Państwa i Województwa L.

Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie należy zauważyć, że stosownie do art. 1 specustawy przeciwpowodziowej, ustawa ta określa szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz organy właściwe w tych sprawach. Specustawa reguluje zatem tylko przygotowanie do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, a nie dotyczy postępowania czy stanu prawnego istniejących, czy też już powstałych, budowli przeciwpowodziowych. Nieruchomości, które są niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej staną się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z chwilą, gdy decyzja wydana w trybie specustawy stanie się ostateczna (art. 19 ust. 4 specustawy). Przepisy specustawy dotyczące przeniesienia własności nieruchomości dotyczą więc wyłącznie nieruchomości gruntowych, na których ma zostać zrealizowana inwestycja, natomiast nie dotyczą naniesień, jakie na tych nieruchomościach powstaną na skutek realizacji inwestycji.

Należy zauważyć, że każda budowla przeciwpowodziowa jest urządzeniem melioracji wodnej podstawowej (art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne). Każda budowla przeciwpowodziowa stanowi więc własność Skarbu Państwa, ponieważ zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa. Kwestia własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych jest więc niezależna od kwestii własności nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, przy czym stan prawny tych ostatnich regulowany jest na podstawie decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy. Natomiast przejście własności na rzecz Skarbu Państwa urządzeń melioracji podstawowej, w tym przypadku budowli przeciwpowodziowej, nastąpi z mocy prawa na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, już po zrealizowaniu inwestycji. Prawo własności nieruchomości gruntowej i prawo własności budowli przeciwpowodziowej mają więc różne źródło - odpowiednio ostateczną decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych i przepis art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że w określonym stanie faktycznym prawa te mogą przysługiwać różnym podmiotom. Przepis art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne określa bowiem jedynie podmiot prawa własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych i czyni to w zupełnym oderwaniu od prawa własności gruntu, na którym te urządzenia są wzniesione. Oznacza to, że właścicielem urządzenia melioracji wodnych podstawowych może być inny podmiot niż właściciel gruntu, na którym te urządzenia są wzniesione. Przepis ten przewiduje wyjątek od zasady superficies solo cedit i w żadnym wypadku nie wynika z niego, że skoro urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa, to i grunt pod nimi stanowi własność tego podmiotu.

Wskazać należy, że specustawa przewiduje przejście własności nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji na Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego (alternatywa rozłączna). Użycie przez ustawodawcę takiego sformułowania jest konsekwencją art. 2 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o inwestorze, rozumie się przez to regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gminę lub partnera prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675), realizujących inwestycję. Analiza cytowanego przepisu w powiązaniu z odpowiednimi normami wynikającymi z odrębnych ustaw pozwala stwierdzić, że inwestorem w trybie przepisów specustawy może być Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego bądź partner prywatny, przy czym własność nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej przejść może wyłącznie na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Własność nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa, jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje:

1) regionalny zarząd gospodarki wodnej - art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne,

2) urząd morski - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 934),

3) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym reprezentującym Skarb Państwa – art. 2 pkt 1 lit. a ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w związku z art. 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Natomiast własność nieruchomości przejdzie na własność jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli z wnioskiem wystąpi:

1) województwo samorządowe – art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 596 ze zm.),

2) powiat – art. 2 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., nr 595 ze zm.),

3) gmina – art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

4) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym będącym jednostką samorządu terytorialnego – przy zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawy o finansach publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2797/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.