Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 82/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust.1, art. 23
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par.10, par. 11 ust. 1 pkt. 1,ust. 11  pkt 1, par.12 ust.1, par. 44 pkt. 2 i 6,par 45 ust.1,
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 10 par.2, art. 15, art 16,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gminy G. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r., nr [...], orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gminy G., polegającej na wykreśleniu w działce nr [...] właściciela J. S. i wpisanie jako współwłaściciela w udziale po ¼ części: E. C., J. S., J. S. i małżeństwa B. i Z. M. oraz wykreślenie numeru księgi wieczystej KW nr [...] i wpisanie w to miejsce księgi wieczystej KW nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, wynika, że:

1. Orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania z [...]. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. S. nadano działki nr 6,7,8,9, stanowiące siedlisko zagrodowe o powierzchni 1,13 ha, położone we wsi S. – R. M., L. B. , W. K. oraz E. C. Powyższe siedlisko wchodzące w skład gospodarstwa rolnego na podstawie regulacji gruntów z 1956r. zostało oznaczone jako działka nr [...] o pow.1,13 ha.

2. W latach 1961-1963 na terenie wsi S. zostało przeprowadzone ustalenie i pomiar stanu posiadania w celu założenia operatu ewidencji gruntów i budynków. W wyniku tych czynności w miejsce działki nr [...] o po w. 1,13 ha wpisano do operatu ewidencyjnego działkę nr [...] o pow. 0,89 ha we współwłasności W. K., R. M. , L. B. oraz Skarbu Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi) po 1A części oraz działkę nr [...] o pow. 0,29 ha stanowiącej własność L. B. Granica pomiędzy tymi działkami ujawniona w operacie ewidencji gruntów dzieli również budynek mieszkalny i jej przebieg nie zmienił się do dnia dzisiejszego.

3. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Naczelnik Gminy C. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, położonego we wsi S., o powierzchni 8,48 ha, będącego własnością R. i E. M., w tym działki nr [...] - w % części. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...].

4. Decyzją z dnia [...]nr [...]Naczelnik Miasta i Gminy w G. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, położonego we wsi S., o ogólnej powierzchni 7,77 ha, będącego własnością W. i A. K., w tym między innymi działki nr [...] -w 1A części. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...].

5. Decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w G. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, położonego we wsi S., o powierzchni 8,51 ha, będącego własnością L. i J. B., w tym działki nr [...] i nr [...] w 1/4 części. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...].

6. Decyzją z dnia [...]Kierownik Urzędu Rejonowego w G. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami przyległymi, oznaczonymi numerami działek [...],[...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...]

7. Decyzją z dnia [...]nr [...]Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zatwierdził projekt podziału działki nr [...],po wierzchni 0,8900 ha położonej we wsi S., gminy G., stanowiącej własność Skarbu Państwa, na działki nr [...], o pow. 0,4706 ha i nr [...]o pow. 0,4292 ha. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...]

8. Starosta G. decyzją z dnia [...]. nr [...], orzekł o przeniesieniu własności gruntu, położonego we wsi S., stanowiącego działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,4706 ha na rzecz Z. i B. M. w 1/4 części. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...].

9. Decyzją z dnia [...]nr [...]Starosta G. orzekł o przeniesieniu własności gruntu, położonego we wsi S., stanowiącego działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,4706 ha na rzecz A. K. - w ¼ części. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...]

10. Decyzją z dnia [...] Starosta G. orzekł o przeniesieniu własności gruntu, położonego w obrębie wsi S. stanowiącego działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,4706 ha na rzecz J. S. - w 1/4 części, która stała się ostateczna z dniem [...]r. Ponadto Starosta G. decyzją z dnia [...]r. nr [...]orzekł o przeniesieniu własności gruntu, położonego w obrębie S. stanowiącego działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,2834 ha, na rzecz J. S.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]

11. Aktem notarialnym z dnia [...]r. Repertorium A nr [...]A. K. darowała J. E. S. 1A udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4 706 m2.

12. Aktem notarialnym z dnia [...]. Repertorium A nr [...]E. i G. C. darowali J. T. G. 1/4 udziału w działce nr [...] o pow. 4 706 m oraz 1/4 udziału w działce nr [...] o pow. 4 292m 2 .

13. Na podstawie powyższych dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu prowadzącego operat ewidencji gruntów i budynków, w chwili obecnej w operacie tym figurują zapisy:

- działka nr [...] (zabudowana) o pow. 0,4706 ha - współwłaściciele po 1/4 części: B.S., J.S., B.i Z. M., J.G.,

- działka nr [...] (niezabudowana) o pow. 0,4292 na - współwłaściciele: Gmina G.-w ¾ części, J. G. w 1/4 części,

- działka nr [...] (zabudowana) o pow. 0,2834 ha - właściciel J. S..

14. Jak wynika z odpisów zupełnych ksiąg wieczystych: KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz K W nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stan w operacie ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem prawnym uwidocznionym w tych księgach wieczystych.

Dalej organ II instancji , odnosząc się do obowiązującego stanu prawnego, podkreślił, iż na tle art. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. nr 240, poz. 2027) ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące położenia gruntów, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, a także ich właściciela oraz innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Na podstawie zaś § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U nr 38, poz. 454). prawa właścicieli, użytkowników wieczystych i innych jednostek organizacyjnych, uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego wstanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, który wynika z § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 46 ust 2 pkt 1 tego rozporządzenia zmiany w operacie ewidencyjnym wprowadza się z urzędu na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Aktualizacji operatu ewidencyjnego, na podstawie § 47 ust. 1 dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne (§ 47 ust. 3 rozporządzenia).

Jak zauważył organ, w przedmiotowej sprawie J. S. wystąpiła z wnioskiem o zmianę wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającą na wykreśleniu ujawnionego w tym operacie właściciela działki nr [...] – J. S. i wpisanie w to miejsce E. C., J.S., J. S. oraz Z. i B. M.- po 1A części oraz wpisanie w miejsce księgi wieczystej [...] (w chwili obecnej KW nr [...]) księgi nr [...]. Uzasadniając wniosek strona podniosła między innymi, że w 1959r. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania oraz działki nr [...] i nr [...] oznaczone były numerem działki [...], która została nadana na współwłasność osadnikom: W. K., L. B., R. M. oraz E. C. W wyniku pomiaru stanu posiadania naruszono prawo wpisując jako jedynego właściciela działki nr [...] L. B. Ponadto strona podniosła, że księga wieczysta nr [...]obejmowała działkę siedliskową nr [...], w której miejsce po zmianie numeracji działek i po podziale powinny zostać wpisane działki nr [...] i nr [...] ([...] i nr [...]).

Rozpatrując wniosek strony, zdaniem organu odwoławczego, Starosta G. decyzją z dnia [...]r. zasadnie odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja ta jako rejestr publiczny rejestruje stany faktyczne i prawne (art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). O stanie prawnym nieruchomości decydują wpisy w księdze wieczystej, akty normatywne, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne. Na ich podstawie dokonuje się zmiany podmiotu w operacie ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi powołany § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Starosta dokonuje zmiany (aktualizacji) wpisu, po uzyskaniu dokumentów, z których te zmiany wynikają.

Jak argumentował dalej organ odwoławczy - w przedmiotowej sprawie do Starosty G. nie wpłynęły żadne nowe dokumenty (materiały źródłowe), które uzasadniałyby proponowaną zmianę wpisu. W trybie przepisów z zakresu ewidencji gruntów Starosta nie ma kompetencji regulowania stanów prawnych nieruchomości. Rejestruje on wyłącznie stan wynikający z dokumentów będących w jego posiadaniu. W operacie ewidencji gruntów prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości znajdują się dokumenty uzasadniające aktualne wpisy w tym rejestrze. Stanowią je wymienione powyżej orzeczenie o wykonaniu aktu nadania oraz następujące po tym orzeczeniu ostateczne decyzje administracyjne o przejęciu gospodarstwa na Skarb Państwa, decyzje o "zwrotach" działek siedliskowych oraz akty notarialne. Na ich podstawie organ pierwszej instancji dokonywał wpisów w ewidencji gruntów. Na podstawie tych samych dokumentów taki stan prawny został zapisany w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] nr [...] i nr [...]. Ponieważ księga wieczysta jest podstawowym dokumentem obrazującym stan prawny nieruchomości, której zapisy uwidocznione w dziale II (własność) są podstawą do wpisu tego prawa w operacie ewidencji gruntów i budynków, a Starosta G. nie jest w posiadaniu innych dokumentów, które uzasadniałyby zmianę tego wpisu, odmowa wprowadzenia wnioskowanej zmiany jest uzasadniona.

Organ zauważył również, że sądy wieczyste - księgowe dokonują wpisu prawa własności zgodnie z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisów (akty notarialne, decyzje, itp.). O wpisie prawa własności w dziale II księgi wieczystej nie stanowi wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków. W 1959 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne -zabudowane budynkami mieszkalno - gospodarczymi zostało nadane czterem współwłaścicielom: R. M., L.B., W.i K. oraz E. C., a w wyniku późniejszych zmian wynikających z założenia ewidencji gruntów i budynków, ostatecznych decyzji o przekazaniu gospodarstwa na Skarb Państwa, ostatecznych decyzji o "zwrotach" działek siedliskowych oraz aktów notarialnych stan prawny tych nieruchomości uległ zmianie. W związku z tym strony mogą wystąpić o uregulowanie wpisu prawa własności w innym trybie, który mógłby doprowadzić do zmiany wpisu stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Dopiero dokonany przez sąd wieczysto - księgowy wpis w dziale drugim księgi mógłby stanowić podstawę zmiany wpisu właściciela w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących naruszenia prawa procesowego, poprzez błędne wskazanie § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako podstawy odmowy wprowadzenia wnioskowanej zmiany, wyjaśniono, że przepis ten stanowi podstawę do wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków z urzędu - na podstawie czynności materialno - technicznej (bez prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej). Błędne zastosowanie tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie stanowi o jej wadliwości, gdyż organ pierwszej instancji posiadał podstawy prawne do prowadzenia niniejszego postępowania na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i to zgodnie z tym przepisem prowadził to postępowanie wszczęte na wniosek J. S. Powołanie się przez organ pierwszej instancji na ten przepis w uzasadnieniu decyzji miało natomiast na celu wskazanie, że gdyby organ był w posiadaniu odpowiednich dokumentów uzasadniających wpisy do operatu ewidencyjnego zmiany te zostałyby dokonane. Podnoszony przez odwołującą się stronę zarzut braku uzasadnienia faktycznego decyzji rzeczywiście jest zasadny, w ocenie organu odwoławczego, bowiem w uzasadnieniu decyzji nie opisano wszystkich dowodów (dokumentów), na podstawie których orzekano. Jednakże brak należytego uzasadnienia faktycznego nie stanowi o nierozstrzygnięciu lub nienależytym rozstrzygnięciu istoty sprawy. Starosta G. oparł się na dokumentach, które znajdują się w operacie ewidencji gruntów i budynków i na tej podstawie wydał przedmiotową decyzję, nie odmówił wiarygodności jakimkolwiek dowodom, czy wyjaśnieniom przedstawionym przez stronę. Ponieważ wnioskodawca nie dostarczył żadnego innego (nowego) dokumentu mogącego stanowić podstawę zmiany wpisu do operatu ewidencji gruntów i budynków, organ pierwszej instancji nie mógł również badać jego prawidłowości. Zmiana wpisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazania praw osób do gruntów, budynków i lokali może bowiem nastąpić wyłącznie w oparciu o dokumenty wskazane w § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku postępowania rozstrzygnięcie, J. S., działająca przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji – zarzuciła naruszenie norm postępowania, tj. obrazę art. 15, art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, sformułowała także zarzut błędu w ustaleniach faktycznych poprzez dowolne stwierdzenie, że w operacie gruntów prowadzonej dla działki nr [...] znajdują się dokumenty uzasadniające aktualne wpisy w rejestrze.

Na poparcie wniosków skargi skarżąca argumentowała, że organ II instancji wadliwie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne pomimo ustalenia, że § 46 ust.2 cytowanego wyżej rozporządzenia powołany został błędnie jako podstawa prawna tej decyzji zamiast § 47 ust.3 tego rozporządzenia. Zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadziły analizy podstawy prawnej dokonania wpisów podczas przeprowadzenia ustalenia i pomiaru stanu posiadania na terenie wsi S. w latach 1961-1963. W ocenie skarżącej analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pozwala na ustalenie kto jest prawnym właścicielem działki numer [...]. Powinno być oczywiste, że dokonanie wpisu w ewidencji działki [...] jako jedynego właściciela działki gruntu poprzednika prawnego J. S. – L. B. zostało dokonane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Jako współwłaściciele działki [...] powinny być ujawnione osoby, którym przysługiwało prawo własności działki [...], z której to działki wydzielono działki oznaczone numerami [...] i [...]. Należy zdaniem skarżącej podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 19 września 2007 roku w sprawie IV SA/Wa 1140/07, zgodnie z którym "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie".

W niniejszej sprawie organ uznając, że rozstrzygnięcie na podstawie paragrafu 46 ustęp 2 powołanego rozporządzenia było błędne, powinien był decyzję uchylić i skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Organ postąpił odmiennie, utrzymał w mocy decyzję, lecz oparł ją o inny przepis prawa materialnego. Konsekwencją takiego działania jest naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy przez organy administracyjne dwóch instancji. Postępowania organu odwoławczego jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i stanowi naruszenie artykułu 15 Kodeksu postępowania karnego w związku z artykułem 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi strona skarżąca podniosła, że na skutek braku uzasadnienia faktycznego w decyzji organu I instancji nie jest możliwa analiza rozumowania, które doprowadziło do przekonania, że nie ma podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Organ II instancji rozpoznając odwołanie w sposób całkowicie dowolny uzupełnił te braki. Należy postawić w tym miejscu pytanie: na jakiej podstawie organ odwoławczy dokonał powyższych ustaleń, skoro w uzasadnieniu decyzji Starosty G. ani słowem nie wspomina się na ten temat. Organ odwoławczy pomimo stwierdzenia błędnego uzasadnień decyzji samodzielnie w sposób całkowicie dowolny ustalił, że organ l instancji oparł decyzję o całokształt dowodów ujawnionych w sprawie, których wiarygodność i dowodową poddał gruntownej ocenie. Organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia braku uzasadnienia faktycznego decyzji powinien decyzję uchylić i skierować do ponownego rozpoznania. Nie jest możliwe na gruncie obowiązującego prawa utrzymanie decyzji w mocy i uzupełnienie jego uzasadnienia poprzez dowolne ustalenia organu odwoławcze przedmiocie postępowania dowodowego. Postępowanie takie narusza przepis arty 107 § 2 w związku z artykułem 138 § 1 punkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Formułując zarzut błędu w ustaleniach faktycznych skarżąca twierdziła, że w odniesieniu do spornej działki oznaczonej numerem [...] brak jest podstaw do utrzymywania aktualnego wpisu. Ujawnienie ewidencji L. B. jako wyłącznego właściciela działki [...] dokonane zostało bez podstawy prawnej. Nie zmienia tego faktu wydanie decyzji o przejęciu przedmiotowej działki na własność Skarbu Państwa ani wydanie decyzji o zwrocie. Bez znaczenia pozostaje treść wpisu w księgach wieczystych, albowiem wpisy dokonywane właśnie na podstawie danych z ewidencji gruntów. Jak wskazane we wniosku numery działek wpisane są w dziale l księgi wieczystej. Ewentualne sprostowanie tego działu jest możliwe na gruncie artykułu 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to jest na podstawie danych w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie strony skarżącej dokonanie zmian w ewidencji jest możliwe na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności tych, które wymienia w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Powoływanie się w obydwu decyzjach na potrzebę przedstawienia nowych dokumentów należy uznać za błędne, gdyż Starosta G. w trakcie postępowania ustalił, że wpisy w latach 1961-1963 zostały dokonane bez podstawy prawnej. Świadczy o tym choćby treść pisma z dnia [...] roku, którego kopię załączono do dowołania. Okoliczność ta powinna być w ocenie strony skarżącej wystarczająca do dokonania wpisu zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach skrótem "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewidziano między innymi możliwość uchylenia decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego, jednakże tylko wtedy, gdy sąd ten stwierdzi, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też z innym uchybieniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa p.p.s.a. - sprawując tę kontrolę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się żadnego z wymienionych naruszeń, w związku z czym nie zachodziły podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej przedmiotem badania pod względem legalności jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty o odmowie wprowadzenia - co do oznaczonej działki - zmiany w operacie ewidencji gruntów, polegającej na wykreśleniu ujawnionego w niej dotychczasowego wpisu własności i dokonaniu nowego wpisu na rzecz innych (współ)właścicieli.

Rozpoznając wniesioną skargę w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ze znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) wyraźnie wynika, ze zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych.

W szczególności § 10 cytowanego rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali (pkt1), nadto (w pkt 2) – dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Oprócz nich w ewidencji uwidacznia się również dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów ( § 11 ust. 11 pkt1) lit.a). Stosownie zaś do § 12 ust.1 prawa osób, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 - do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonywanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. W świetle § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia do zadań właściwego w I instancji organu związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych. Po myśli § 45 ust.1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy ewidencyjne rejestrują zatem w postępowaniu w swych zbiorach jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne właściwe organy orzekające. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami, a to prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, jak i z treścią czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanymi umowami i ugodami w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innymi dokumentami posiadającymi moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego i organy ewidencyjne nie mogą we własnym zakresie rozstrzygać kwestii praw do gruntu, czy też budynku, lokalu, a zatem w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie można dochodzić swych praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. W tej materii jednoznacznie i wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z 18.03.1999r. sygn. akt II SA 1728/98 – LEX nr 46224, z 20.08.1998r. sygn. II SA 766/98 – LEX nr 41298, z 10 lutego 2003 r., II SA 1907/01, LEX nr 156364). W postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków organ ewidencyjny jest związany wymienionymi wyżej aktami, co oznacza, że kontrola legalności na przykład ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie jest możliwa w postępowaniu o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. I OSK 1488/06 oraz wyrok NSA z 11 marca 2008 r. I OSK 350/07).

Z treści wniosku zgłoszonego przez stronę skarżącą oraz akt sprawy i posiadanej dokumentacji, jak trafnie przyjęły organy orzekające w sprawie, nie wynika, aby doszło do zmiany stanu prawnego w zakresie osoby władającej sporną działką [...], skutkującej wprowadzeniem zmian do ewidencji. Zdaniem Sądu zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że brak podstaw faktycznych, a w konsekwencji prawnych, do uwzględnienia wniosku strony skarżącej.

Strona skarżąca zresztą nie wskazała konkretnie - ani na etapie postępowania odwoławczego ani w postępowaniu sądowowadministracyjnym - na jakikolwiek dokument, z którego żądana zmiana w operacie odnośnie prawa własności działki nr [...] wynikałaby. Z oczywistych względów oraz przytoczonych na wstępie, tj. w szczególności z brzmienia art. 22 ust.1 i art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, wywieść należy, że nie jest takim dokumentem pismo organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], załączone do skargi, wskazujące na między innymi na błędy ustalenia i pomiaru stanu posiadania na terenie wsi S. w latach 1961-1963, odnośnie działek [...],[...] i [...] oraz wadliwe przypisanie działki nr [...] poprzednikowi prawnemu J.S. Jak już zaś wyżej wskazano, w ramach postępowania o wprowadzenie zmian w operacie gruntów i budynków nie można samoistnie kształtować stosunków własnościowych, te bowiem regulowane są w innych właściwych trybach, opartych na odrębnych podstawach prawnych. W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie, celem dokonania zmian w dokumentach źródłowych, a dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji lub prawomocnego orzeczenia sądu domagać się zmian w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. I OSK 719/07, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. I OSK 1716/06). Tymczasem orzeczenia takie nie zapadły, zaś analiza akt sprawy wskazuje, o czym mowa także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w pkt 10 na str. 4, że działając na mocy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z 1983 r.) Starosta G. decyzją z dnia [...]. nr [...]orzekł o przeniesieniu własności spornego gruntu, stanowiącego działkę siedliskową nr [...], wpisanej do księgi wieczystej nr [...]- na rzecz J. S., w granicach uwidocznionych w wyrycie i wypisie tej działki będącym integralna częścią tej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]r. i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, nie została wzruszona, jest zatem wiążąca, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). Ostateczne decyzje administracyjne, choćby były w ocenie zainteresowanych podmiotów, w tym nawet organów, bezprawne czy wadliwe, jeśli nie zostały w przepisanym prawem trybie zmienione, uchylone, nie stwierdzono ich nieważności - mają moc obowiązującą, wywierając określone w nich skutki prawne. W tym stanie rzeczy nie można przypisać organowi błędu w ustaleniach faktycznych.

W powyższym świetle nie można również podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia procedury albowiem to hipoteza normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w sprawie, wyznacza zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Materiał dowodowy zebrany przez organy do rozstrzygnięcia był kompletny, strona skarżąca na żadne nowe fakty i dowody, które miałyby znaczenie prawotwórcze na tle obowiązującego stanu prawnego, się nie powoływała, co przyznaje w końcowym fragmencie skargi, podnosząc, że: "Powoływanie się w obydwu decyzjach na potrzebę przedstawienia nowych dokumentów należy uznać za błędne".

Należy przy tym zauważyć, iż wniesienie odwołania przenosi kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na organ odwoławczy, co oznacza, że może on we własnym zakresie sanować pewne braki popełnione przez organ I instancji, jeśli nie są one istotne, co może dotyczyć zarówno postępowania jak i argumentacji w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy organ II instancji orzeka w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, jak w rozpatrywanym przypadku, i brak jest wskazań do prowadzenia postępowania wyjaśniająco-dowodowego, gdyż wszystkie niezbędne do wydania niewadliwego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne sprawy są wyjaśnione i znane stronom na etapie postępowania przed I instancją, co odzwierciedlają akta przedmiotowej sprawy – to nie zachodzą żadne przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organy I i II instancji zapewniły wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu, realizując przede wszystkim wymóg wprowadzony przepisem art. 10 § 2 K.p.a., poprzez poinformowanie o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie. Winny były zatem być one znane stronie skarżącej. Wobec tego także samo błędne wskazanie w podstawie prawnej § 46 ust. 2 zamiast § 47 ust.3 rozporządzenia, nie ma charakteru istotnego i nie wpłynęło ujemnie na sytuację procesową strony skarżącej. Mogło być więc usunięte w ramach postępowania odwoławczego. Organ prawidłowo to wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Przytoczone unormowania w obu przypadkach dotyczą aktualizacji operatu ewidencyjnego, z tym że pierwszy z wymienionych przepisów odnosi się do zmian w operacie czynionych z urzędu, w drodze czynności materialno-technicznych, na mocy wyszczególnionych tamże dokumentów, zaś art. 47 ust.3 stanowi o przeprowadzeniu przez starostę postępowania administracyjnego (lub stosowania przez niego art. 22 ust. 3 ustawy) w razie, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Faktycznie oba organy prowadziły postępowanie w ramach tej samej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Mimo braku wyczerpującego wskazania dowodów, przesłanki odmowy uwzględnienia żądania zostały jasno wyartykułowane w decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu o naruszeniu art. 15 K.p.a.

Analiza prawna, wbrew zarzutowi skargi, została dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, w granicach niezbędnych, wyznaczonych cytowanymi wyżej normami Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia wykonawczego. Uzasadnienie spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.