Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1575/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Liska-Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 795/17 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania dokumentacji rekultywacji gruntów zakładu górniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 795/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania dokumentacji rekultywacji gruntów zakładu górniczego.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym

Pismem z [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] przesłał do zaopiniowania Burmistrzowi [...] wniosek skarżącej w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów o powierzchni [...] ha położonych w granicach działki nr [...] obręb [...] za zakończoną. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r. Burmistrz na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1161 ze zm.), dalej "o.g.r.l." oraz art. 106 k.p.a. negatywnie zaopiniował "Dokumentację rekultywacji gruntów [...]".

Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że rekultywacja na terenie niepokrytym wodą prowadzona będzie w kierunku rekreacyjnym, co stanowi sprzeczność z zapisem pkt 3.6 decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż z decyzji tej wynika, że rekultywację należy prowadzić w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność i zagospodarowanie zmienionych elementów środowiska.

Na powyższe rozstrzygniecie Spółka złożyła zażalenie.

Postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz [...] uprawniony był do przedstawienia swojej oceny co do kierunku rekultywacji terenu wskazanego we wniosku Spółki, co wynika z treści art. 4 pkt 18 o.g.r.l. Wskazując zaś na treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, że Burmistrz w zaskarżonym postanowieniu bez wątpienia dokonał oceny kierunku rekultywacji terenu wskazanego we wniosku, wskazując, że w jego ocenie kierunek ten nie powinien być związany z rekreacyjnym przeznaczeniem terenu, a rolniczym. Jednocześnie zwrócił uwagę, że organ I instancji przedstawił swoje subiektywne stanowisko dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, co pozostaje w jego kompetencji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, dopuszczenie uzupełniającego dowodu z pisma Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w celu udowodnienia faktu prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie wyznaczenia kierunku, osoby i terminu rekultywacji działki nr [...], obręb [...], gm. [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust.2 pkt 3 o.g.r.l.; art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 77 § 1, art. 60 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.; art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.; art. 7 k.p.a. i art. 80 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, iż decyzja wydawana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 o.g.r.l. w żaden sposób nie może zmieniać zakresu obowiązku rekultywacji, który wynika z decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji. Skoro więc decyzja dotycząca uznania rekultywacji za zakończoną nie może zmieniać zakresu decyzji w sprawie rekultywacji, to nie tylko orzekający w sprawie organ winien tę decyzję brać pod uwagę, ale musi też wynikający z niej sposób rekultywacji uwzględnić przy orzekaniu o zakończeniu tejże.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia zakresu właściwości organu współdziałającego, czy braku podstaw wynikających z prawa materialnego do zasięgania od organu współdziałającego stanowiska wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Wskazał ponadto, iż przepis ten nie stanowi podstawy współdziałania organów, gdyż dotyczy jedynie kwestii proceduralnych i określa zasady oraz tryb współdziałania organów. Podstawę taką stanowią natomiast przepisy prawa materialnego, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Sąd podniósł, że z art. 22 ust. 1 o.g.r.l. wynika zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach rekultywacji, w których wymagana jest opinia wójta, przy czym ustawodawca nie przesądził jaka ma być liczba decyzji wydanych w sprawach rekultywacji. Zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca definiując rekultywację (art. 4 pkt 18) na plan pierwszy wysuwa cel rekultywacji a nie działania, które ku niemu prowadzą, to w szczególności w zakresie "kierunku i terminu rekultywacji" możliwie jest wydanie kilku rozstrzygnięć odnoszących się do różnych kwestii mieszczących się w ww. zakresie, jeżeli wymagają tego okoliczności konkretnej sprawy. Tym samym, w ocenie Sądu, na gruncie prawa materialnego Burmistrz miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zajęcia stanowiska w sprawie przedłożonej mu dokumentacji jako właściwy organ współdziałający. Przy czym zwrócił uwagę, iż stanowisko nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej, bowiem ma charakter pomocniczy.

Ponadto wyjaśnił, że organy nie wyszły poza zakres przedmiotu sprawy określony wnioskiem strony. Natomiast bez względu na to czy organom było wiadome prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie wyznaczenia kierunku rekultywacji nie było możliwe pominięcie przez nie, że w decyzji Burmistrza z [...] maja 2011 r. wskazano na rolny kierunek rekultywacji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.M. zarządca T. Sp. z o.o. i w skardze kasacyjnej zarzucił mu

1) naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1161 ze zm.), dalej "o.g.r.l." polegającego na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do bezpodstawnego wydania w trybie współdziałania organów postanowienia negatywnie opiniującego dokumentacje rekultywacji gruntów [...], gdyż wniosek T. sp. z o.o. nie obejmował w swoim zakresie żądania ustalenia kierunków rekultywacji przedmiotowych gruntów, co tym samym powoduje, że organy prowadzące postępowanie główne i incydentalne wyszły poza granice przedmiotu postępowania ustalonego wnioskiem strony, czyniąc przedmiotem opinii dokumentacje rekultywacyjną pod kątem stwierdzonego w niej kierunku rekultywacji;

b) naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. polegającego na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na wynik postępowania, a to, że:

• przedmiotem wniosku złożonego w głównym postępowaniu nie było ustalenie kierunków przeprowadzonej rekultywacji;

• obok postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną toczy się jednocześnie odrębne postępowanie w sprawie wyznaczenia kierunku, sposobu i terminu rekultywacji działki nr [...], obręb [...], gm. [...];

• decyzja Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] była nieostateczna w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc nie mogła wiązać organów w zakresie ustalanego w tej decyzji rolnego kierunku rekultywacji gruntów;

c) naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego uzupełniającego w sytuacji, gdy było to niezbędne do dokonania prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia SKO;

d) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 106 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na istotność wad powstałych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, które miały istotny wpływ ma wynik sprawy.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego. Ponadto wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - pisma SKO z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] na udowodnienie okoliczności, że decyzja Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] była nieostateczna w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że organowi II instancji umknął fakt, że postanowienie organu I instancji nie zostało wydane w przedmiocie uzgodnienia kierunków rekultywacji gruntów, lecz w zakresie dokumentacji rekultywacji gruntów przedłożonej w prowadzonym przez Starostę postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. W jej ocenie, jako niezrozumiałe należy uznać zatem stwierdzenie uzasadniające rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym wskazano, że Burmistrz ma kompetencje do uzgadniania kierunków rekultywacji gruntów. Wyjaśniła, że co prawda kwestionowała we wniesionym zażaleniu kompetencje tego organu do uzgadniania kierunków rekultywacji wskazanych gruntów, lecz wskazywała, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną:

ustawa - o.g.r.l. nie przewiduje możliwości "zatwierdzenia", czy też "kontroli" projektu rekultywacji przez organy administracji publicznej, przez co poddawanie kontroli tej dokumentacji w ramach prowadzonego postępowania incydentalnego staje się wątpliwe z uwagi na brak normy kompetencyjnej uprawniającej organ współdziałający do badania ww. dokumentacji technicznej pod kątem zgodności z prawem i wydanymi wcześniej decyzjami, a co ma związek z tym, że:

badanie przez organy prawidłowości dokumentacji rekultywacji w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną jest czynnością bezpodstawną, gdyż wychodzącą poza przedmiot postępowania głównego, w którym bada się wyłącznie prawidłowość wykonania prac rekultywacyjnych, nie zaś prawidłowość dokumentacji na podstawie, której te prace wykonano. Ocena tej dokumentacji jak wskazuje orzecznictwo dokonuje się na etapie poprzedzającym wydanie tej decyzji - ustalenia kierunku rekultywacji. Ponadto strona skarżąca w zażaleniu wskazała, że decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną może być wydana nawet w przypadku, gdy podmiot prowadzący rekultywację nie prowadził jej na podstawie dokumentacji technicznej rekultywacji. Umożliwia to art. 75 k.p.a., stanowiący, że dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego. A zatem takim dowodem w opisanej sytuacji mogą być opinie biegłych klasyfikatorów stwierdzające prawidłowość dokonanej rekultywacji (klasyfikatora). Elementem takiej opinii musi być jednak stwierdzenie, że w wyniku dokonania zabiegów przywrócono wartości użytkowe gruntom. Dlatego też, w ocenie strony skarżącej, w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną brak było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 106 k.p.a. przed organem współdziałającym w zakresie zaopiniowania "Dokumentacji rekultywacji gruntów [...]".

Zwróciła uwagę, iż w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że procedura administracyjna dotycząca obowiązku rekultywacji może przebiegać etapowo, co oznacza, że rozstrzyganie o elementach określonych w art. 22 ust. 1 o.g.r.l. w takim przypadku przebiega stopniowo kilkoma decyzjami, zatem w konsekwencji z charakterystyki tej procedury wynika, że decyzje określające warunki rekultywacyjne są ze sobą związane, zaś wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną kończy proces rekultywacji. W ocenie Spółki z powyższego wynika, że dokumentacja rekultywacyjna nie może być opiniowana na etapie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, jeżeli kwestia ta nie została objęta wnioskiem strony lub ustalenie przedmiotowej kwestii ma nastąpić w odrębnym postępowaniu.

Zdaniem Spółki organ wydający decyzję ocenia, czy rekultywacja wykonana została zgodnie z opracowaną dokumentacją techniczną rekultywacji, o czym przesądza art. 27 ust. 3 o.g.r.l. Tym samym dokumentacji technicznej rekultywacji gruntów nie bada się już na etapie wydania decyzji w sprawie o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, iż istotą sporu nie była ocena tego, czy w postępowaniu w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną można wypowiadać się o ww. dokumentacji pod kątem wyznaczonego kierunku rekultywacji gruntu, ale czy dla oceny wskazanej treści tej dokumentacji można uruchomić w tym postępowaniu tryb współdziałania organów na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. z art. 22 ust.2 pkt 3 o.g.r.l., a następnie zaopiniować negatywnie na podstawie kryterium ustalonego kierunku rekultywacji, który w rzeczywistości jeszcze nie został ustalony, gdyż w tym zakresie (w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji) dopiero toczy się

postępowanie, przez co o ustalonym kierunku rekultywacji nie może być mowy.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie nie bez znaczenie jest fakt, że organ I i II instancji administracyjnej nie zbadał, czy powoływana w uzasadnieniu ich rozstrzygnięć decyzja Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] była ostateczna. Tymczasem jak wynika z pisma SKO z [...] lutego 2018 r. od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone, a ponadto w dniu [...] lutego 2018 r. Spółka cofnęła wniosek w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej. Skoro zaś wskazana przez organy decyzja nie była ostateczna, to nie rodziła określonych nią skutków prawnych, zatem nie można uznać by wskazana przez organy podstawa do wydania negatywnego zaopiniowania istniała w dniu wydania badanych przez Sąd rozstrzygnięć.

W piśmie z [...] czerwca 2018 r. zarządca T. sp. z o.o. w restrukturyzacji uzupełnił skargę kasacyjną w zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 106 § 4 k.p.a. Jednocześnie wniósł na podstawie art. 106 p.p.s.a w zw. z art. 193 p.p.s.a wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego – decyzji SKO [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] na okoliczność udowodnienia faktu niewykonalności decyzji Burmistrza [...] od dnia jej wydania do dnia jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie wskazała, że przedłożenie tego dowodu na wcześniejszym etapie nie było możliwe, gdyż nie istniał on.

W odpowiedzi na uzupełnienie skargi kasacyjnej SKO zwrócił uwagę, iż powoływana przez skarżąca decyzja stanowiła podstawę przedłużenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] i na tym etapie Spółka nie kwestionował ustalonych warunków korzystania ze środowiska, w tym rolnego kierunku rekultywacji, traktując decyzję jako ostateczną i wykonalną, zaś zakwestionowała ją dopiero po zakończeniu eksploatacji złoża, na etapie jego rekultywacji.

Organ podniósł, że korzystając z tego, że odwołanie Stowarzyszenia [...] i jego cofnięcie z 2011 r. nie zostały przekazane do organu II instancji, Spółka pismem z [...] lutego 2018 r. cofnęła swój wniosek z [...] października 2010 r. inicjujący postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] z [...] maja 2011 r. Jednocześnie [...] marca 2018 r. otwarte zostało postępowanie sanacyjne wobec Spółki, o czym SKO nie zostało zawiadomione przez pełnomocnika Spółki.

W tych okolicznościach, zdaniem organu, opisane zaniechania i czynności oraz to jakie konsekwencje wyniknęły z nich, a także upływ czasu pomiędzy cofnięciem odwołania, a jego rozpoznaniem przez SKO, mają znaczenie dla oceny tego, czy można stwierdzić, że [...] września 2017 r. brak było podstaw do wydania negatywnej opinii przez organy w sprawie rekultywacji z powołaniem się na ustalenia nieostatecznej decyzji środowiskowej z [...] maja 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 o.g.r.l. Zasadnie skarżąca kasacyjnie kwestionuje, że przedmiotem opinii organu współdziałającego nie można było uczynić dokumentacji rekultywacyjnej. Okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który podzielił to zapatrywanie. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że Starosta Powiatowy w [...] zwrócił się do Burmistrza [...], w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 3 o.g.r.l., o zaopiniowanie wniosku T. Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów o powierzchni [...] ha, nie zaś o zaopiniowanie dokumentacji rekultywacyjnej gruntów. Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. zaopiniował negatywnie dokumentację rekultywacji gruntów, nie zaś wniosek Spółki dotyczący uznania rekultywacji za zakończoną. Z treści postanowienia wynika zaś, że faktycznie przedmiotem opinii był wniosek Spółki o uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Nie można natomiast podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, że opiniując wniosek w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, organ współdziałający, a w tym przypadku Burmistrz [...], nie był uprawniony do odniesienia się do kwestii związanej z kierunkami rekultywacji. Jak wynika z informacji Spółki prace rekultywacyjne były prowadzone bez wydania decyzji organu określającej kierunek rekultywacji. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 18 o.g.r.l. o zakończeniu rekultywacji można mówić wówczas, gdy gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe lub przyrodnicze. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020, poz. 293, dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Nie ulega wątpliwości, że ocena burmistrza (wójta, prezydenta miasta), czy kierunki rekultywacji odpowiadają kierunkom kształtowania polityki przestrzennej gminy, a w przypadku obowiązywania na terenie, którego dotyczy rekultywacja, planu miejscowego, postanowieniom tego planu mieści się w zakresie opinii dotyczącej wniosku w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Przy czym ponowienie zaakcentować należy, że wniosek o uznanie rekultywacji grunt w za zakończoną został złożony (treść skargi do WSA) przed uzyskaniem decyzji w sprawie wyznaczenia kierunku, osoby i terminu rekultywacji działki nr [...], obręb [...]. Tym bardziej jako zasadne we wniosku o zaopiniowanie wniosku skarżącej o uznanie rekultywacji za zakończoną Starosta [...] zwrócił uwagę na konieczność wypowiedzenia się przez Burmistrza [...] co do zgodności kierunków rekultywacji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej kasacyjnie, że przedmiotem wniosku nie było ustalenie kierunków rekultywacji, ale uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Błąd w argumentacji skarżącej spółki polegał na tym, że co do zasady organ główny oceniając zasadność wniosku o uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną, ma na względzie treści decyzji nakładających obowiązek dokonania rekultywacji, a więc także dotyczących kierunku rekultywacji.

Przedstawiona argumentacja przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w odniesieniu do kwestii odnoszących się do kierunków rekultywacji gruntów.

Zasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w części, w której skarżąca kasacyjnie zakwestionowała oparcie się organu opiniującego na treści nieostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że organ główny zwrócił się z prośbą o ustalenie czy kierunki rekultywacji są zgodne z postanowieniami nie tylko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2017 r. zostało wydana jednie w oparciu o treść decyzji tego organu z dnia [...] maja 2011 r. Przy czym, niekwestionowanym jest, że decyzja ta w dniu wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. nie miała waloru ostateczności, albowiem nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem złożonym przez Stowarzyszenie [...]. Dodać przy tym należy, że decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Opinia organu współdziałającego została więc wydana w oparciu o nieostateczną decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zaś kwestię tą pominął. Podkreślenia wymaga, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r. organ nie odnosił się do okoliczności zawiązanych z kształtowaniem polityki przestrzennej gminy, a jedynie odniósł się do nieostatecznej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, jako przesłanki negatywnego zaopiniowania wniosku o uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Przyznać należy rację skarżącej kasacyjnie, że decyzja nieostateczna nie mogła stanowić więc podstawy do dokonania ustaleń przedstawionych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r.

Powyższe braki w ustaleniu stanu faktycznego przesądzały więc o zasadności skargi kasacyjnej. Przy czym nie można przyjąć jako zasadnego wywodu dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na uzupełnienie skargi, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na okoliczności, w tym nierozpoznanie odwołania przez 7 lat oraz zachowanie skarżącej Spółki jakby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była ostateczna i wykorzystanie przez Spółkę wadliwości działania organu pierwszej instancji, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W konsekwencji jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 106 § 4 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie miał na względzie przedstawione powyżej zapatrywania.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na etapie postępowania przed Sądem I instancji skarżąca kasacyjnie nie powoływała się na kwestie związane z nieostatecznością decyzji z dnia [...] maja 2011 r., a co za tym idzie nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. oraz postanowienie Burmistrza [...] z [...] lipca 2017 r.

Mając na względzie okoliczności sprawy o kosztach orzeczono w oparciu o art. 206 p.p.s.a.