Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 586/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [...] odmawiającej wydania nakazu zamurowania pięciu otworów okiennych wykonanych przez E. P. w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że E. P. wybudowała na działce nr ewid. [...] w P. budynek mieszkalny na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Wschodnia ściana tego budynku, zgodnie z pozwoleniem, miała być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Ponieważ w ścianie tej zostało wykonanych pięć otworów okiennych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] nakazał inwestorce zamurowanie tych otworów w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. Oględziny przeprowadzone w dniu 12 sierpnia 2005 r. przez organ pierwszej instancji wykazały wykonanie nałożonego w/w decyzją obowiązku likwidacji otworów okiennych.

Przeprowadzone na wniosek T. P. oględziny przedmiotowego budynku wykazały odtworzenie zamurowanych wcześniej otworów okiennych. Żądanie ponownego ich zamurowania jest jednak niezasadne albowiem otwory te zostały odtworzone na podstawie zgłoszenia remontu budynku do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Jakkolwiek na wykonanie otworów okiennych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę a nie wystarcza zgłoszenie, to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia zaistnienia w rozpatrywanej sprawie samowoli budowlanej, a z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, stosować należało tryb przewidziany w art. 50 i 51 tejże ustawy.

Wykonane otwory okienne mają prawidłowo wykonane nadproża, co wynika z protokołu oględzin z dnia 17 marca 2006 r. i załącznika do zgłoszenia remontu a stan techniczny ściany zaprojektowanej uprzednio jako przeciwpożarowa, nie budzi zastrzeżeń. Ponieważ zmieniły się stosunki własnościowe na gruncie w wyniku nabycia przez inwestorkę E. P. własności przyległej działki nr ewid. [...], to przedmiotowy budynek mieszkalny obecnie jest usytuowany od granicy działki nr ewid. [...] w odległości 4,30 m, a zatem spełnia już wymogi § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Z powyższych względów nie było podstaw prawnych do wydania nakazu likwidacji otworów okiennych, którego domagał się T. P..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. oraz zasądzenia na jego rzecz od organu administracji kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 79, art. 81 i art. 10 kpa albowiem T. D. – współwłaścicielka działki nr ewid. [...] nie była powiadamiana o oględzinach i innych czynnościach dowodowych przez co, jako strona postępowania, była pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu i wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza prawo jako wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wbrew uregulowaniom prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie nie były bezstronne i usankcjonowały samowolę budowlaną.

W skardze podniesiono, że organy orzekające bezpodstawnie przyjęły, iż E. P. wykonała roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworów okiennych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid. [...] w P. a następnie odtworzyła je na podstawie dokonanego zgłoszenia remontu budynku. W rzeczywistości otwory okienne nigdy nie zostały zamurowane a jedynie tymczasowo wypełnione niepełnowartościowymi materiałami budowlanymi, które następnie zostały usunięte w ramach rzekomego remontu. Wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji otwory te nie posiadają wykonanych prawidłowo nadproży, a zatem budynek nie spełnia wymogów technicznych w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji. Dla poparcia swych twierdzeń skarżący przedłożył 5 fotografii mających zobrazować sposób zamurowania otworów okiennych oraz obecny wygląd tych otworów.

W sytuacji, gdy inwestorka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku likwidacji otworów okiennych oraz konstrukcji dachowej drewnianej wystającej poza lico ścian szczytowych, a powstały obecnie stan techniczny budynku budzi zastrzeżenia organy powinny zobowiązać inwestorkę do wykonania czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnił, że zarzut braku zapewnienia T.D. czynnego udziału w postępowaniu jest nieuzasadniony w sytuacji, gdy decyzją WINB z dnia [...]. uchylona została decyzja PINB z dnia [...] r. znak: [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia między innymi z uwagi na uchybienia proceduralne polegające na niezapewnieniu T. D. czynnego udziału w postępowaniu. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ pierwszej instancji dochował wymogów zawiadamiania stron o podejmowanych czynnościach.

Zawarte w skardze zarzuty dotyczące nadproży nad otworami okiennymi i stanu technicznego obiektu nie są zasadne w świetle znajdującego się w aktach administracyjnych opisu budynku, dołączonego do dokonanego zgłoszenia, a sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, którego organ nie może kwestionować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że przy orzekaniu bierze pod uwagę z urzędu i takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą.

W rozpatrywanej sprawie skargę należy uznać za zasadną o ile zmierza ona do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są prawnie uzasadnione.

Za nietrafny należy uznać zarzut skargi dotyczący niezapewnienia T.D., jako stronie postępowania, możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zarzut taki został bowiem uwzględniony przez organ odwoławczy poprzez uwzględnienie odwołania skarżącego T. P. od decyzji organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] odmawiającej wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w P.. Decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. O czynnościach dowodowych podejmowanych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy T. D. była już należycie powiadomiona.

Podnieść jednakże należy, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ale z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia. Z tej przyczyny ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]nakazano inwestorce E. P. doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wymogami technicznymi obowiązującymi w budownictwie poprzez zamurowanie otworów w ścianie wschodniej budynku, zaprojektowanej jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego.

Dla uzyskania zgody właściwego organu na prowadzenie kolejnych robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, co do którego wydany został nakaz wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, konieczne jest uprzednie wykonanie nałożonych obowiązków. W rozpatrywanej sprawie skarżący kwestionuje należyte wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]. Twierdzi on bowiem, że ściana wschodnia przedmiotowego obiektu nie została doprowadzona do stanu odpowiadającego wymogom ściany oddzielenia przeciwpożarowego albowiem zamurowanie otworów okiennych było pozorne, bo polegało jedynie na tymczasowym wypełnieniu tych otworów, a drewniana konstrukcja dachu wystająca poza lico tej ściany nie była skracana.

Z akt administracyjnych wynika, że upomnienie wzywające E.P. do wykonania decyzji z [...]. zostało jej doręczone w dniu 8 sierpnia 2005 r. (k. 29 akt adm.), zaś pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdza, że inwestorka złożyła oświadczenie w PINB o zamurowaniu otworów okiennych w dniu 17 sierpnia 2005 r. Akta administracyjne świadczą jednakże, że po licznych monitach skarżącego w dniu 12 sierpnia 2005 r. została sporządzona notatka, w której inspektor PINB stwierdza, iż przeprowadzone oględziny wykazały zamurowanie otworów okiennych (k. 26 akt adm.). Sporządzenie tej notatki w dacie wyprzedzającej oświadczenie inwestorki o wykonaniu nałożonego obowiązku, i jej lakoniczna treść w zestawieniu z treścią pism skarżącego kierowanych do organu nadzoru budowlanego podnoszących pozorowanie zamurowania otworów okiennych może budzić wątpliwości co do wnikliwego wyjaśnienia przez organy administracji kwestii należytego wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] .

Zauważyć należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, iż E. P. dokonała odtworzenia zlikwidowanych uprzednio otworów okiennych w przedmiotowym budynku mieszkalnym na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia remontu. W aktach administracyjnych sprawy brak jest tego zgłoszenia, a znajduje się w nich tylko potwierdzenie zgłoszenia datowane na dzień 31 października 2005 r., z którego treści wynika, iż zostało ono dokonane w dniu 27 października 2005 r. (k. 44 akt adm.) i obejmowało wykonanie remontu polegającego między innymi na wykonaniu otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku. Jakkolwiek budzi zastrzeżenia postępowanie organów, które nie wniosły zastrzeżeń do zgłoszenia przez E. P. remontu budynku mimo, że ze zgłoszenia tego wynika zamiar obejścia przepisów nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w celu wykonania zamierzonych robót budowlanych, to w sytuacji gdyby zgłoszenie takie istotnie zostało dokonane – co wymaga dołączenia do akt zgłoszenia – w sprawie nie mógłby mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Faktyczne wykonanie robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, na podstawie zgłoszenia nie jest bowiem samowolą budowlaną w rozumieniu powołanego art. 48 Prawa budowlanego, bo z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się w takim przypadku tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 tejże ustawy.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powołały w podstawie prawnej rozstrzygnięcia te właśnie przepisy, mimo, że prowadzone przez nie postępowanie nie wyczerpało trybu przewidzianego w tych przepisach.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych objęta została również sytuacja, gdy roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie dowodowe ograniczone zostało do sporządzenia krótkiego i lakonicznego protokołu oględzin z dnia 17 marca 2006 r. w którym stwierdzono, że "... w ścianie wschodniej znajduje się 5 otworów okiennych w miejscach i o wymiarach pokazanych na elewacji stanowiącej załącznik do zgłoszenia..." (k. 77 akt administracyjnych). Z materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięć administracyjnych – przy braku w aktach treści zgłoszenia – nie wynika zatem jednoznacznie, czy zgłoszone roboty budowlane miały sprowadzać się wyłącznie do wykonania otworów okiennych i czy w dacie rozstrzygania zgłoszone roboty budowlane zostały już zakończone.

O ile roboty te nie były zakończone, organ prowadzący postępowanie zobowiązany był wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i ewentualnie nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (art. 50 ust. 3). Po wydaniu wskazanego wyżej postanowienia organ zobligowany był z mocy art. 51 ust. 5 omawianej ustawy do wydania decyzji o której mowa w ustępie 1 tego przepisu.

O ile zgłoszone roboty budowlane zostałyby już wykonane, to odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust. 1-4 do robót wykonanych, o którym mowa w art. 51 ust. 5 oznacza, że organ nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 omawianej ustawy nie jest ograniczone dwumiesięcznym terminem o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy.

Zaskarżona decyzja wydana została bez zachowania wymogów określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane mimo ich wskazania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Organy orzekające przyjęły, że fakt dołączenia do zgłoszenia remontu opisu zamierzonych robót budowlanych sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi samo przez się stanowi gwarancję wykonania zgłoszonych robót budowlanych w sposób należyty i w ich efekcie obiekt budowlany będzie odpowiadał wymogom techniczno-budowlanym. Takie stanowisko organów orzekających należy uznać za prawnie niedopuszczalne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny w sposób nie budzący wątpliwości ustalić istnienie i treść powoływanego zgłoszenia, a następnie zakres i jakość wykonanych przy przedmiotowym obiekcie robót budowlanych z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto stwierdzanie, czy przedmiotowy budynek mieszkalny po zmianie stosunków własnościowych działki przyległej spełnia już prawne wymogi w zakresie odległości od innych działek gruntu i obiektów budowlanych wymagać będzie ustalenia przeznaczenia (charakteru) nabytej przez E. P. działki nr ewid. [...], przyległej do działki nr ewid. [...] na której usytuowany jest przedmiotowy budynek. Sam bowiem fakt nabycia własności przyległej nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek mieszkalny zbliżony jest ścianą z otworami do granicy działki, w sytuacji gdy działki te nadal stanowią odrębne jednostki ewidencyjne nie przesądza o zachowaniu ustawowych odległości budynku mieszkalnego. Organ nie ustalił, jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nabytej działki przyległej, jak również nie wziął pod uwagę, że działka nabyta w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego niezachowania przez obiekt budowlany wymogów techniczno-budowlanych, w tym również odległości od granic działki, może być przedmiotem dalszego obrotu tj. zbycia jej przez obecnego właściciela, przez co usytuowanie przedmiotowego budynku znów nie odpowiadałoby wymogom w zakresie odległości.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

jp