Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1121/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wzniesienia pomnika stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. w sprawie wzniesienia pomnika upamiętniającego funkcjonariuszy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowiono o wzniesieniu pomnika upamiętniającego funkcjonariuszy [...]. Zgodnie z § 2 uchwały wzniesienie pomnika miało nastąpić w miejsce dotychczasowego pomnika upamiętniającego żołnierzy [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w Ż. (przy ul. [...]), przy wykorzystaniu istniejącego tam głazu jako cokołu.

W skardze z dnia 16 września 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Komendant A pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. poinformował Wojewodę [...], że działka o numerze ewidencyjnym [...], na której zgodnie z wolą Rady Miejskiej ma być wzniesiony pomnik stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie A. Nadto stwierdził, że podjęcie uchwały nastąpiło bez zgody zarządzającego terenem A, a także bez konsultacji w kwestiach technicznych, celowościowych czy słusznościowych.

W piśmie z dnia 10 lipca 2013 r., będącym odpowiedzią na pismo organu nadzoru, Burmistrz Miasta Ż. potwierdził, że wskazana nieruchomość położona w Ż. (przy ul. [...]), stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie A i wyjaśnił, iż podjęcie uchwały było inicjatywą grupy radnych Rady Miejskiej w Ż. i nie zostało poprzedzone uzyskaniem zgody właściciela terenu.

W ocenie organu nadzoru uchwała jest niezgodna z prawem. Uregulowania uchwały naruszają art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ nadzoru podniósł, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym rada miasta ma wyłączną właściwość w podejmowaniu uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic, placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Nie oznacza to jednak, że przyznanie radzie tej kompetencji pozwala działać jej w sposób nieograniczony. Organ nadzoru zauważył nadto, że zakres właściwości rady gminy w uregulowaniu spraw dotyczących wznoszenia pomników wynika także z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. Podkreślił, że publiczne władztwo gminy i jej organów odnosi się do wspólnoty samorządowej i terytorium. W ramach tego władztwa gmina, jako organ administracji publicznej wykonuje przypisane jej prawem działania, mające źródło w wyraźniej podstawie prawnej. Działania te podejmowane są w sferze imperium.

Organ zauważył również, iż w sensie prywatnoprawnym różne podmioty mogą władać danym terytorium, na podstawie różnych tytułów i form władania. Działania gminy w tym ujęciu podejmowane są w sferze dominium.

Organ nadzoru zaakcentował, że zarówno w sferze imperium jak i w sferze dominium gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów. Podkreślił dalej, że prawo własności jest prawem chronionym przez państwo (art.21 ust 1 i art. 64 Konstytucji RP). Jest to prawo bezwzględne i skuteczne erga omnes. Prawo własności podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP).

W ocenie organu mimo, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę prawną do działania rady gminy to nie ma ona uprawnień do decydowania o wznoszeniu pomników na cudzym gruncie.

W konkluzji organ stwierdził, że Rada Miejska w Ż. decydując zaskarżona decyzją o wzniesieniu pomnika na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – znajdującej się w trwałym zarządzie A - naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 64 Konstytucji RP stojącym na straży prawa własności.

Na marginesie organ nadzoru zauważył, że kwestia wyrażenia zgody na wzniesienie pomnika przez Gminę na tym terenie jest bez znaczenia bowiem z chwilą wzniesienia pomnika na cudzym gruncie stanie się on częścią składową tego gruntu, a tym samym stanie się on cudzą własnością.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Przewodniczącego wniosła o oddalenie skargi i stwierdziła, że zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości znajdującej się na terenie miasta Ż. Dalej wskazano, że powstanie istniejącego obecnie pomnika wymagało zgody organów, których kompetencje wykonuje Rada Miejska w Ż. Stanowisko Rady Miejskiej było zatem kontynuacją wyrażenia woli odpowiednich w tym zakresie organów. Uznała za chybiony zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Ż. sfery dominium i imperium.

Podkreślono, że Rada Miejska w Ż. miała świadomość, iż przedmiotowa uchwała dotyczy cudzej własności ale uznała, iż jest to uchwała intencyjna, umożliwiająca podjęcie działań przez zainteresowane podmioty. W ocenie Rady Miejskiej o intencyjnym charakterze uchwały świadczy brak podmiotu zobowiązanego do wykonania uchwały, terminu wykonania, źródeł finansowania. Uchwała zatem nie stanowi źródła prawa i nie ingeruje w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności, a jej wykonanie będzie wymagało aktywności zainteresowanych podmiotów, gdyż w przeciwnym przypadku uchwała nie będzie wykonana. Zaakcentowano, że poprawnie zastosowano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawę prawną uchwały.

Dalej Rada Miejska w Ż. uznała za błędny pogląd Wojewody [...], iż pomnik żołnierzy [...], stanowi część składową nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 47 § 3 Kodeksu cywilnego nie stanowią części składowych przedmioty połączone z rzeczą do przemijającego użytku, a o tym decyduje wola stron (wyrok SN z dnia 4 listopada 1963 r., sygn. akt. I CR 855/62, OSN 1964, nr 12, poz. 209).

W opinii Rady Miejskiej w Ż. pomniki upamiętniające bohaterów PRL-u były "czasowymi elementami polskiej rzeczywistości".

Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zmodyfikował żądanie w niej zawarte wnosząc o stwierdzenie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa na skutek upływu roku od jej wydania. Na poparcie tez zawartych w skardze powołał się na wyrok NSA o sygn. akt II SKA 3132/01. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu, że uchwała ma charakter intencyjny, a to ze względu na kategoryczne stwierdzenia w niej zawarte wskazujące na konkretne rozstrzygnięcie zawierające zobowiązanie do konkretnego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. w sprawie wzniesienia pomnika upamiętniającego funkcjonariuszy [...].

Procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Poddając ocenie legalność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. w sprawie wzniesienia pomnika upamiętniającego funkcjonariuszy [...] przypomnieć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Przedmiotowa uchwała została podjęta w dwóch kwestiach - po pierwsze - postanowiono wznieść pomnik upamiętniający funkcjonariuszy [...] umieszczenia na wzniesionym pomniku tablicy pamiątkowej, a po drugie uchwalono, że wzniesienie pomnika nastąpi w miejsce dotychczasowego pomnika upamiętniającego żołnierzy [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w Ż. (przy ul. [...]), przy wykorzystaniu istniejącego tam głazu jako cokołu.

Nie jest sporne, że działka o numerze ewidencyjnym [...], na której zgodnie z wolą Rady Miejskiej ma być wzniesiony pomnik stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie A. Ustalono również, że Rada Miasta w Ż. nie występowała o zgodę na postawienie pomnika na przedmiotowej działce, ani też nie występowała do zarządzającego nieruchomością o opinię w sprawie wzniesienia pomnika na bazie istniejącego cokołu. Istniejący obecnie pomnik nie jest mieniem komunalnym. Znajduje się on na terenie koszar [...] w Ż. i został wzniesiony w 1984 r., a jego fundatorami byli między innymi emeryci [...]. Mając na uwadze stan prawny nieruchomości istniejący w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały ocenić należy zatem, że uprawnienie do wzniesienia pomnika nie mogło być uzasadnione realizowaniem przez gminę swych uprawnień. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Konstytucyjną zasadą praworządności związane są też organy samorządu terytorialnego. Rada gminy jest władna podjąć uchwałę tylko na podstawie i w granicach prawa. Według art. 6 ustawy o samorządzie gminnym "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów", a art. 7 tejże ustawy stanowi, iż do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty i wylicza przykładowo zadania własne gminy. Przepisy art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym mówią jedynie, czym się gminy mogą zajmować. Realizacja zadań gminy zawsze następuje w ramach ustawowo przypisanych organom gminy kompetencji.

W tym konkretnym przypadku wzniesienie pomnika na cokole istniejącego obecnie pomnika, nie stanowiącego własności gminy i fundowanego przez inny niż gmina podmiot nie znajduje uzasadnienia w art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (a do takich zalicza się też radę gminy) działają na podstawie i w granicach prawa i zgodnie z tą zasadą należy rozumieć art. 163 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą, organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwalają przepisy prawa (Konstytucja, ustawy). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej, nie mogą domniemywać swych kompetencji. Kompetencje organów muszą jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa (ustaw).

Własność gminy, podobnie jak i własność innych podmiotów, podlega ochronie wynikającej z art. 64 Konstytucji RP i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim to nie narusza istoty prawa własności. W rozpatrywanej sprawie podnoszona przez Radę Miejską w Ż. kwestia położenia działki na terenie Ż. jest bezsporna jednakże Rada Miejska w Ż. podejmując zaskarżoną uchwałę miała świadomość, co wskazano również w odpowiedzi na skargę, iż uchwała dotyczy cudzej własności. Przy czym kategoryczne brzmienie § 1 zaskarżonej uchwały nie pozwala przyjąć, zdaniem Sądu, iż ma ona charakter intencyjny. Należy jednak zauważyć, kwestia charakteru uchwały nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia, bowiem jak już podkreślono uchwała narusza istotę prawa własności.

Sąd podziela przy tym stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2002 r. sygn. akt III SA 3132/01, iż przepis art. 18 ust.2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdyby to gmina prowadziła budowę pomnika (publ. CBOSA). Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 7 maja 2013 r. do K.G. - Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ż., będącego uzasadnieniem projektu zaskarżonej uchwały wynika jednakże, że uchwała "stworzy możliwość zainteresowanym organizacjom społecznym do przedsięwzięcia działań mających na celu jej wykonanie".

Poza kognicją Sądu pozostaje podniesiona w odpowiedzi na skargę kwestia sprawiedliwości dziejowej, czy też poprawności politycznej istniejącego pomnika. W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jednakże z uwagi na fakt, że od podjęcia poddanej kontroli uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego upłynął rok, a tym samym mając na uwadze treść art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym można orzec jedynie o jej niezgodności z prawem.

W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięto jak w sentencji działając w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a.