Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 812/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 e
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 10, art. 27 ust. 1,3,4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA - Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów położonych w obrębie C., gmina G. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta G. decyzją z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...]na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 10, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) – dalej powoływaną również jako: "ustawa", zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych w obrębie C., gmina G. o łącznym obszarze 1451,6605 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na warunkach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

W pkt II decyzji organ administracyjny zobowiązał wymienionych w nim uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat (wskazano konto) w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, to jest od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Z tego tytułu zobowiązani zostali do uiszczenia dopłat opisanych w pkt IV decyzji. Natomiast wobec wymienionych w punkcie III decyzji uczestników scalenia, którym zmniejszono obszar gospodarstw orzeczono w punkcie V o zastosowaniu dopłat pieniężnych za grunty wydzielone w wyniku scalenia o mniejszej wartości od wartości gruntów dotychczas posiadanych. Na wniosek uczestników scalenia wymienionych w punkcie VI decyzji, którzy przed scaleniem posiadali grunty rolne niezabudowane stanowiące współwłasność, wydzielono areały gruntów jako odrębne własności odpowiadające wartości udziałów we współwłasności. Przedmiotowa decyzja została zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów publicznie odczytana na zebraniu wiejskim w dniu 18 listopada 2010 r.

Odwołania od tej decyzji złożyło Nadleśnictwo G. Ś. oraz S. H., reprezentująca K. P..

W swoim odwołaniu Nadleśnictwo G. Ś. stwierdziło, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął zgłoszone przez nie zastrzeżenia wskazując, że dotyczyły one zmiany lokalizacji i powierzchni gruntów. Odwołujący wskazał, że wnosił o pozostawienie gruntów w dotychczasowym wymiarze i lokalizacji, ze względów formalno-prawnych. Zgodnie bowiem z wytycznymi Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z uwagi na istniejące uregulowania w zakresie zamian w ustawie o lasach oraz wytyczne w sprawie zasad postępowania, transakcje wymian przeprowadzone na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - nie mogą mieć miejsca. Wskazano, że już na etapie sporządzania projektu scaleniowego, Nadleśnictwo zwracało uwagę na brak uregulowań prawnych w ustawie o lasach w kwestionowanym zakresie, a przez to doszło w sprawie do naruszenia art. 38e ustawy o lasach, regulującego zasady zamian lasów, gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych. Starosta zatem naruszył przepis art. 77 k.p.a. Odwołujący podmiot podniósł również, że organ I instancji nieskutecznie powiadomił Nadleśnictwo o posiedzeniu komisji opiniującej zgłoszone przez niego zastrzeżenia, ponieważ pismo powiadamiające wpłynęło do Nadleśnictwa w dniu posiedzenia komisji. Według odwołującego się podmiotu doszło w takiej sytuacji do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

W odwołaniu S. H., występującej w imieniu córki K. P., której wraz z mężem przekazała w ½ cz. gospodarstwo rolne, podniesiono, że w związku ze scaleniem "stracone" zostało 2,68 ha gruntu ornego. Odwołująca wskazała, że w pierwszej fazie scalenia uzgodniła z geodetą zamianę działki nr [...] o pow. 2,47 ha na działkę nr [...] o pow. 2,01 ha oraz działkę nr [...] o pow. 1,37 ha na działkę o pow. 2,00 ha o gorszej klasie bonitacyjnej. Te wstępne ustalenia zostały zmienione bez poinformowania odwołującej, a działka nr [...] została przydzielona przewodniczącemu komisji. Natomiast odwołującej zaproponowano drogę gminną o szerokości 6 m i długości 2 km. Formułując powyższe zarzuty autorka odwołania wniosła "o przywrócenie" działki nr [...] przylegającej do siedliska, która została zagospodarowana "po podpisaniu decyzji". Natomiast droga "po rekultywacji" zostanie nabyta od Urzędu Miasta i Gminy w G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu opisanych odwołań, decyzją z dnia 26 lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ I instancji. Następnie omówiło regulację prawną dotyczącą celu i przebiegu postępowania dotyczącego scalenia gruntów. W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę, że celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 ustawy - jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, ze środków z budżetu państwa. Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. W pierwszym przypadku wniosek o wszczęcie postępowania winna złożyć większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie scaleniowe obejmujące grunty położone na obszarze obrębu ewidencyjnego C. (bez gruntów leśnych będących w zarządzie Nadleśnictwa G. - działki nr [...] i od nr [...] do nr [...]) zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów tej wsi. Wniosek ten objął powierzchnię (wg danych ewidencji i gruntów) - 1218,54 ha, co stanowi 85% obszaru scalenia wsi, określonego w tym postanowieniu (1433,3674 ha). Spełnionym tym samym został wymóg określony w art. 3 ust. 2 ustawy, wniosek został bowiem podpisany przez właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Dalej Kolegium zauważyło, że po wszczęciu przez Starostę G. postępowania scaleniowego zostało zwołane przez ten organ zebranie, którego celem było dokonanie wyboru rady uczestników scalenia. W toku zebrania uczestników scalenia w dniu 10 listopada 2009 r., na które przybyło ponad 50% uczestników scalenia, wybrana została rada uczestników scalenia składająca się z 12 osób. Z kolei na zebraniu w dniu 8 grudnia 2009 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi C., co wypełniło dyspozycję art. 11 ustawy. Następnie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. Starosta G. powołał, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 1 ustawy, 17-osobową komisję pełniącą funkcje doradcze, w skład której weszli obok rady uczestników scalenia również przedstawiciele Agencji Nieruchomości Rolnych, Starosty G., D. Izby Rolniczej i Związku Zawodowego Rolnictwa. W związku z wcześniej podjętą uchwałą uczestników scalenia w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi C. (uchwała z dnia 8 grudnia 2009 r.) opracowane zostały wyniki oszacowania gruntów tej wsi, objętych postępowaniem scaleniowym. Zostały one przedstawione w dniu 18 lutego 2010 r. na zebraniu uczestników scalenia, a następnie wyłożone na okres 7 dniu do publicznego wglądu w świetlicy wiejskiej C.. W tym terminie uczestnikom scalenia umożliwiono składanie pisemnych zastrzeżeń do przedstawionych wyników szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem. Następnie w dniu 16 marca 2010 r. na zebraniu uczestników scalenia podjęta została uchwała, mocą której wyrazili oni zgodę na dokonany szacunek gruntów. Z treści protokołu obrazującego przebieg tego zebrania wynika, że nie zostały zgłoszone zastrzeżenia do przedstawionych wyników szacunku porównawczego gruntów (str. 1 in fine protokołu). W zebraniu tym uczestniczył również J. B. - przedstawiciel (pełnomocnik) Nadleśnictwa G. Ś. (pełnomocnictwo udzielone pismem z dnia 23 lutego 2010 r. przez Nadleśnictwo G. Ś. - w aktach sprawy). Z kolei w dniu 9 września 2010 r. na zebraniu uczestników scalenia okazany został projekt scalenia gruntów wsi C., w trakcie którego: zapoznano zebranych z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zaznajomiono zebranych ze szczegółami projektu scalania i wyznaczonego na gruncie oraz poinformowano uczestników, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu mogą zgłaszać Staroście G. pisemne zastrzeżenia do projektu scalenia i warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. W ustalonym terminie wpłynęło 17 pisemnych zastrzeżeń do projektu scalenia. Zastrzeżenia te zostały w dniach 13 i 14 października 2010 r. rozpatrzone przez komisję. Sposób załatwienia tych zastrzeżeń został szczegółowo omówiony w protokołach z posiedzeń komisji oraz w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Nadleśnictwa G. Ś., Kolegium stwierdziło, że w procesie scalenia nie naruszono przepisów proceduralnych oraz przepisów ustawy o lasach. Według organu odwoławczego, wbrew zarzutom odwołania, scaleniem gruntów mogą być objęte również lasy i grunty leśne. Wynika to wprost z przepisu art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym "celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów, gruntów leśnych". W związku z powyższym założeniem, ustawa o scalaniu i wymianie gruntów w swojej treści zawiera szereg szczegółowych regulacji prawnych odnoszących się wprost do gruntów leśnych i lasów, stosowanych w procesie scaleniowym (np. art. 11 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1, 4 i 5, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 34 pkt 1 ustawy). W tej sytuacji nie znajduje oparcia prawnego zarzut istnienia kolizji pomiędzy przepisami ustawy o lasach i ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W przekonaniu Kolegium, zamiany, na które powołuje się autor odwołania, o których mowa w art. 38e ustawy o lasach, nie pozostają w związku z zabiegiem scaleniowym i realizowane są przez kierownika jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych w procesie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa będącym w zarządzie Lasów Państwowych (rozdział 6a ustawy o lasach). Kolegium podkreśliło, że akta sprawy bezspornie wskazują, że m.in. Nadleśnictwo G. Ś. złożyło wniosek o przeprowadzenie scalenia gruntów położonych we wsi C. (wniosek z dnia 21 sierpnia 2006 r.) i czynnie w nim uczestniczyło jako strona tego postępowania (udział w zebraniach). Ponadto z akt sprawy wynika, że postępowaniem scaleniowym nie zostały objęte działki leśne Nadleśnictwa, w związku z czym nie zostały objęte uchwałą z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi C. (pkt 11 - "z szacowania wyłącza się lasy, użytki ekologiczne w lasach..."). Zmianie uległa natomiast wyłącznie lokalizacja działek obejmujących grunty rolne o powierzchni 48,01 ha (wartość wg szacunku 2575,33 pkt), za które wg projektu scalenia Nadleśnictwo otrzymało grunty o powierzchni 50,3225 ha o wartości 2547,09 pkt. Według organu odwoławczego, z zestawienia powyższych wartości bezspornie wynika, że w procesie scalania zachowana została zasada projektowania nowych działek wynikająca z art. 8 ustawy (każdy uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej z tolerancją ± 3%). Ponadto w porównaniu do stanu sprzed scalenia, działki rolne Nadleśnictwa uzyskały korzystniejszy kształt i rozłóg. Odnosząc się do pisma Nadleśnictwa z dnia 17 września 2010 r. zawierającego zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów, w którym wniesiono "o pozostawienie gruntów Nadleśnictwa w ich dotychczasowym wymiarze i lokalizacji", Kolegium zauważyło, że zgodnie z obowiązującą procedurą wynikającą z art. 25 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, zgłoszone z innymi zastrzeżeniami do projektu scalenia zastrzeżenia odwołujące się strony, zostały zbadane i zaopiniowane na posiedzeniu komisji (protokół z dnia 14 października 2010 r.) oraz rozpatrzone przez Starostę G. w trakcie zatwierdzenia projektu scalania (str. 11 zaskarżonej decyzji). Z treści cyt. protokołu i decyzji wynika, że badanie zastrzeżeń Nadleśnictwa nie odbyło się w obecności przedstawiciela tej jednostki, co zostało podniesione w złożonym odwołaniu. Powyższą okoliczność potwierdzają akta sprawy, ponieważ pisemne zawiadomienie o miejscu i terminie posiedzenia komisji zostało Nadleśnictwu doręczone w dniu 14 października 2010 r. Natomiast w spotkaniu tym uczestniczył de facto J. B. - leśniczy leśnictwa C., co potwierdzili członkowie Komisji pełniącej funkcje doradcze (vide oświadczenie z dnia 4 marca 2011 r. w aktach sprawy). W ocenie Kolegium, powyższe uchybienie nie może mieć wpływu na podjętą w sprawie decyzję. W przekonaniu organu odwoławczego, z treści pisma z dnia 17 września 2010 r. zawierającego zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów wynika bowiem, że zarzuty te nie miały charakteru merytorycznego, a wyłącznie charakter formalny (naruszenie w procesie scalenia wytycznych Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z uwagi na istniejące w ustawie o lasach uregulowania w zakresie zamian gruntów). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że powyższe wytyczne nie zawierają norm prawnych powszechnie obowiązujących w związku z czym brak jest podstaw do ich uwzględnienia w procesie scalania. Uwzględniając powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że zarzuty Nadleśnictwa nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyrażając takie stanowisko organ odwoławczy powołał się na poglądy zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 433/05 oraz z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 734/05.

Odnosząc się do zarzutów drugiego z odwołań Kolegium wyjaśniło, że organ administracyjny przygotowując projekt scalenia korzystał ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najbardziej efektywnego rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i sugestie wszystkich uczestników scalenia i poprawić strukturę obszarową i funkcjonalność gospodarstw. Nieuniknione są w toku postępowania scaleniowego konflikty interesów poszczególnych uczestników, bowiem naturalne jest, że oczekują oni wyłącznie poprawy warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcie zawiera elementy uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, nastąpiła poprawa rozłogów gospodarstw rolnych pod względem obszarowym i przestrzennym - co stanowiło cel przedmiotowego postępowania scaleniowego. W szczególności w przypadku odwołującej się nastąpiła poprawa rozłogu gospodarstwa, a liczba działek zmniejszyła się z siedmiu do czterech. Natomiast w ramach zagospodarowania poscaleniowego droga zostanie zrekultywowana, co organ podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Nadleśnictwo G. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez zatwierdzenie projektu scalenia, w sytuacji gdy grunty będące w zarządzie Nadleśnictwa ze względu na uregulowania w ustawie o lasach dotyczące zamian gruntów, powodują, że transakcje wymian prowadzone na podstawie ustawy o scalaniu i wyminie gruntów rolnych nie mogą mieć miejsca. Tym samym doszło do naruszenia art. 38 e ustawy o lasach.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a zebrany materiał został rozpatrzony nieprawidłowo;

art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi odwołano się do wytycznych Generalnej Dyrekcji Lasów Państwach zakazujących wymian na podstawie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów rolnych, do art. 38 e ustawy o lasach wskazując, że projekt scalenia i decyzja są niezgodne z przepisami ustawy o lasach. Zdaniem skarżącej strony, skoro zamiany nieruchomości mogą nastąpić tylko w przypadkach uzasadnionych potrzebami i celami gospodarki leśnej, to dokonane scalenie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 38 e ustawy o lasach. Bez znaczenia pozostaje argument Kolegium, że postępowaniem scaleniowym nie objęto działek leśnych, gdyż cytowany przepis dotyczy wszelkiego rodzaju gruntów nie tylko leśnych, których zmiany muszą być uzasadnione potrzebami leśnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Z uwagi na śmierć jednego z uczestników postępowania i konieczności ustalenia następców prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 444/11 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie. W trakcie zawieszenia postępowania Sąd podjął wiadomość o śmierci kolejnych uczestników postępowania. W wyniku podjętych przez czynności – ustaleniu następców prawnych zmarłych uczestników, ustała przyczyna zawieszenia postępowania i zostało ono podjęte postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. O podjęciu postępowania – prowadzonego pod nową sygn. akt: II SA/Wr 812/13 przeprowadzono w dniu 26 lutego 2014 r. rozprawę, o której terminie zawiadomiono wszystkich uczestników postępowania scaleniowego oraz ich następców prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie doszło do naruszenia prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do jej uchylenia na podstawie wyżej wskazanego art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie art. 1 tej ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przy czym, ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach - rozumie się przez to nieruchomości rolne, grunty leśne, w tym przeznaczone na inwestycje celu publicznego, grunty pod wodami, drogami i obszarami kolejowymi. Niewątpliwie zatem scalenie gruntów uregulowanych przepisami powołanej wyżej ustawy ma służyć stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (ust. 2 art. 3). Odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty (ust. 3 art. 3).

W niniejszej sprawie z wnioskiem o przeprowadzenie scalenia gruntów wystąpili właściciele nieruchomości położonych w obrębie C. gmina G.. Wniosek taki podpisało także Nadleśnictwo G. Ś.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać (ust. 2 art. 7):

1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów;

2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów;

3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych.

Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (art. 7 ust. 3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4). Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie (art. 7 ust. 8). Powołane powyżej przepisy zostały spełnione w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie w dniu 15 września 2009 r. Starosta G. podjął postanowienie Nr [...] na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 7 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym wszczęto postępowanie scaleniowe obejmujące grunty położone na obszarze obrębu ewidencyjnego C., gmina G., bez gruntów leśnych będących w zarządzie Nadleśnictwa G. Ś. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...], o powierzchni 1433,3674 ha. Do w/w postanowienia dołączono załącznik nr 1 stanowiący wykaz uczestników scalenia gruntów. W postanowieniu określono także przewidywany termin zakończenia postępowania scaleniowego na dzień 30 maja 2011 r. Postanowienie z dnia 15 września 2009 r. zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez Starostę, które odbyło się w dniu 30 września 2009 r. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych listy obecności w zebraniu tym uczestniczyła osoba reprezentująca Nadleśnictwo G. Ś. (nieczytelny podpis). Na powyższe postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego nikt nie złożył zażalenia.

W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę (art. 9 ust. 2). W przypadku niedokonania wyboru rady uczestników scalenia w terminie określonym przez starostę funkcję tej rady sprawuje powołany postanowieniem tego organu zespół, w skład którego wchodzi rada sołecka, sołtys oraz przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników; w przypadku gdy postępowaniem scaleniowym objęto grunty więcej niż jednej wsi, w skład zespołu wchodzą sołtysi tych wsi, przedstawiciele rad sołeckich po jednym z każdej wsi, przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników (art. 9 ust. 3).

Zawiadomieniem z dnia 22 października 2009 r. (wywieszonym na tablicach ogłoszeń w dniach od 22 października do 6 listopada 2009 r.), Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów powiadomił uczestników scalenia, że w dniu 10 listopada 2009 r. odbędzie się zebranie, na którym zostanie wybrana rada uczestników scalenia jako społeczny organ doradczy. Ponieważ na zebranie przybyło ponad 50 % uczestników scalenia ze wsi C., tym samym zaistniało kworum niezbędne do dokonania wyboru rady. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonano ustalenia liczby osób, które mają wejść w skład rady uczestników scalenia, a następnie dokonano wyboru 12 osobowego jej składu.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2. W razie nieokreślenia zasad szacunku przez uczestników scalenia, szacunku gruntów dokonuje się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 11 ust. 2 ustawy). Uchwała, o której mowa w art. 11 ust. 1, jest podejmowana na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie (art. 13 ust. 2 ustawy). Każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego przysługuje jeden głos (ust. 3 art. 13 ustawy).

Uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi C. na podstawie w/w art. 11 i art. 13 ust. 2 została podjęta w niniejszej sprawie na spotkaniu uczestników scalenia w dniu 8 grudnia 2009 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. Na zebraniu, o którym mowa w ust. 1, oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (ust. 2 art. 12). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (ust. 3 art. 12).

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. Starosta G. powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze w trakcie postępowania scaleniowego.

Zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2010 r. (wywieszonym na tablicach ogłoszeń w dniach od 3 do 18 lutego 2010 r.) Starosta – na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - zwołał na dzień 18 lutego 2010 r. zebranie uczestników scalenia, którego celem było ogłoszenie wyników oszacowania gruntów objętych postępowaniem scaleniowym.

Na zebraniu przeprowadzonym w dniu 18 lutego 2010 r., w którym udział wziął m.in. J. B. leśniczy leśnictwa C., wykonawca prac zaznajomił zebranych uczestników scalenia z zasadami i wynikami szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem oraz poinformował, że opracowane wyniki będą udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni w świetlicy wiejskiej w C., a także o możliwości wnoszenia zastrzeżeń do dokonywanego szacunków. Żaden z uczestników scalenia nie wniósł zastrzeżeń do dokonanego oszacowania gruntów.

Art. 13 ust. 1 stanowi, że zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwała ta – w myśl art. 13 ust. 2 - jest podejmowana na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie.

Zawiadomieniem z dnia 1 marca 2010 r. (wywieszonym na tablicach ogłoszeń w dniach od 1 do 16 marca 2010 r.), Starosta zwołał na dzień 16 marca 2010 r. na godz. 17:00 zebranie uczestników scalenia, celem podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów.

Na zebraniu przeprowadzonym w dniu 16 marca 2010 r., w którym udział wziął m.in. przedstawiciel Nadleśnictwa G. Ś. (nieczytelny podpis) oraz .H. (a także innych 36 uczestników scalenia), wykonawca prac wyjaśnił zebranym uczestnikom scalenia, że mapa szacunku porównawczego gruntów na okres siedmiu dni została wyłożona do publicznego wglądu w świetlicy wiejskiej w C. i w tym okresie nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia do przedstawionych wyników szacunku porównawczego gruntów. Następnie odczytał uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem. Przedstawioną propozycję przyjęto uchwałą jednogłośnie przy udziale 57 uczestników obecnych na zebraniu w drugim terminie.

Decyzją z dnia 4 maja 2010 r., nr [...] Starosta G. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na scaleniu gruntów wsi C., gmina G..

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia lub wymiany gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz następujące zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie:

1) plony upraw jednorocznych zbiera dotychczasowy właściciel gruntów;

2) plony upraw wieloletnich zbiera dotychczasowy właściciel gruntów w okresie do dnia 1 września następnego roku po zakończeniu scalenia, z tym że dotychczasowy właściciel gruntów powinien na ten okres zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób;

3) dotychczasowy właściciel gruntów zabudowanych, do czasu rozbiórki lub przeniesienia zabudowań, powinien zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób;

4) sposób rozliczeń za pozostałe części składowe gruntów, które przypadły innym uczestnikom scalenia, może być ustalony na zgodny wniosek zainteresowanych.

Projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany (art. 23 ust. 2). W tym celu zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r. (wywieszonym na tablicach ogłoszeń w dniach od 23 sierpnia do 10 września 2010 r.) Starosta zwołał na dzień 9 września 2010 r. zebranie.

W zebraniu tym wzięło udział 47 uczestników scalenia, w tym przedstawiciel Nadleśnictwa G. Ś. oraz S. H. (z ogólnej liczby 232). Obecnych uczestników scalenia poinformowano, że mogą w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, zgłaszać pisemnie zastrzeżenia do projektu.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 (ust. 2 art. 24). Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji (art. 25 ust. 1). W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin (ust. 2 art. 25). O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem (ust. 3 art. 25). Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach (ust. 4 art. 25).

W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia w 14-dniowym terminie od dnia okazania projektu scalenia wniosło 17 uczestników scalenia, w tym Nadleśnictwo G. Ś. i K. oraz S. H..

Pismem z dnia 7 października 2010 r., zawiadomiono Nadleśnictwo G. Ś. o wyznaczeniu na dzień 14 października 2010 r. terminu posiedzenia komisji, na którym miały zostać zaopiniowane złożone przez ten podmiot zastrzeżenia. Powyższe pismo doręczono z pominięciem ustanowionego pełnomocnika bezpośrednio temu uczestnikowi scalenia w dniu 14 października 2010 r.

Następnie złożone zastrzeżenia zostały w dniach 13, 14 października 2010 r. zaopiniowane przez komisję pełniącą funkcję doradczą.

Komisja nie uznała za zasadne zastrzeżeń złożonych przez K. i S. H., które dotyczyły wydzielenia w wyniku scalenia mniejszej powierzchni gospodarstwa niż posiadali przed scaleniem. Uczestnicy scalenia nie wyrazili zgody na zaprojektowanie ich działek łącznie z drogą nr [...] (nr działki przed scaleniem) planowaną do likwidacji i rekultywacji. Ponadto wskazali, że dzierżawa z Agencji nie została zaprojektowana przy kompleksie ich gruntów. Komisja powyższe zastrzeżenia uznała za bezzasadne uznając, że w wyniku scalenia nastąpiła poprawa rozłogu gospodarstwa należącego do tych uczestników. Wskazano na prawidłowość zaprojektowania ekwiwalentu oraz zmniejszenie liczby działek rolnych w gospodarstwie – z siedmiu do czterech. Ponadto, grunty orne zostały zaprojektowane w jednym pasie za zabudowaniami. Natomiast powierzchnia uległa zmniejszeniu ze względu na zaprojektowanie gruntów w lepszych klasach. Wyjaśniono także, że w ramach zagospodarowania poscaleniowego przewiduje się rekultywację drogi zlikwidowanej w trakcie scalenia. Dzierżawa nie mogła być zlokalizowana przy projektowanych działkach własnych, ponieważ w pasie za zabudowaniami projektowano wyłącznie grunty będące własnością uczestników scalenia.

Również nie zostały uwzględnione zastrzeżenia złożone przez Nadleśnictwo G. Ś., które dotyczyły zmiany lokalizacji i powierzchni ich gruntów. Komisja powyższe zastrzeżenia uznała za bezzasadne z uwagi na prawidłowo zaprojektowany ekwiwalent oraz poprawę rozłogu gruntów. Na posiedzeniu komisji nie stawił się przedstawiciel Nadleśnictwa G. Ś..

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta (ust. 3 art. 27). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać (ust. 4 art. 27):

1) obszar scalenia lub wymiany gruntów;

2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1;

3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (art. 28 ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2010 r. (wywieszonym na tablicach ogłoszeń w dniach od 3 do 18 listopada 2010 r.) Starosta zwołał na dzień 18 listopada 2010 r. zebranie uczestników scalenia w celu odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi C..

Decyzja Starosty G. z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...] o scaleniu gruntów obrębu C., gmina G. została publicznie odczytana na zebraniu wiejskim w dniu 18 listopada 2010 r.

Uwzględniając przedstawione okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja powyższa, co do zasady podjęta została po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy i zgodny z przedstawionym wyżej trybem scalenia gruntów, określonym w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Podnoszone natomiast w skardze uchybienia procesowe dotyczące nieprawidłowości związanych z zawiadomieniem o terminie komisji opiniującej złożone zastrzeżenia, w ocenie Sądu nie miały wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wobec tego prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu wniesionych odwołań od decyzji organu II instancji, utrzymało ją w całości w mocy.

W kwestii podniesionych w skardze Nadleśnictwa zarzutów Sąd uznał za koniecznym odniesienie się w pierwszym rzędzie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak bowiem podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy strona skarżąca zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza te z nich, które odnoszą się do stanu faktycznego sprawy – dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego (p. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. [w:] ONSAiWSA 2005/6/120).

Mając powyższe na uwadze zważyć należy, że zgodnie z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach k.p.a. (np. doręczeń), mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w k.p.a. (tak też WSA w wyroku z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 433/05).

Autor skargi formułując zarzuty dotyczące przepisów art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. upatruje naruszenia tego pierwszego przepisu w tym, że jego zdaniem, organ I instancji nie zabrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a zebrany materiał rozpatrzył nieprawidłowo. Natomiast do naruszenia art. 10 k.p.a. według autor skargi miało dojść na skutek braku skutecznego powiadomienia Nadleśnictwa o posiedzeniu komisji opiniującej zastrzeżenie. W tym zakresie skarżący podniósł, że zawiadomienie o posiedzeniu komisji wpłynęło do Nadleśnictwa w dniu wyznaczonym na posiedzenie. W złożonych natomiast zastrzeżeniach, strona skarżąca wniosła o pozostawienie tych samych działek - co do lokalizacji i powierzchni - które posiadała przed scaleniem.

Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, bezsprzecznie na etapie opiniowania pisemnych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, nie zapewniono zarówno pełnomocnikowi strony skarżącej, jak też samej stronie możliwości uczestniczenia w posiedzeniu komisji opiniującej projekt scalenia gruntu.

W niniejszym przypadku, powiadomienie z dnia 7 października 2010 r. o posiedzeniu Komisji wyznaczonym na dzień 14 października 2010 r. Nadleśnictwo G. Ś. otrzymało na piśmie dopiero w dniu wyznaczonym na posiedzenie. Jednocześnie należy zauważyć, że wbrew udzielonemu pełnomocnictwu, Starosta nie skierował przedmiotowego zawiadomienia do pełnomocnika strony skarżącej, którym był J. B.- leśniczy leśnictwa C., lecz bezpośrednio do Nadleśnictwa G. Ś.. W protokole posiedzenia Komisji nie odnotowano uczestnictwa przedstawiciela Nadleśnictwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie strony skarżącej możliwości uczestniczenia w postępowaniu scaleniowym na etapie opiniowania wniesionych zastrzeżeń. Oceniając jednak wpływ tego naruszenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, nie tylko opisane zdarzenie ale uwzględnić należy szerszy układ procesowy jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że procedura scalenia gruntów odbywa się w wysoce sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, które wymaga dokonania szeregu, ściśle określonych i następujących po sobie czynności procesowych. Wobec tego należy zauważyć, że skarżący uczestniczył w pozostałych czynnościach postępowania scaleniowego o wszczęcie którego również z innymi uczestnikami postępowania scaleniowego wnioskował. Świadczą o tym podpisy na listach uczestników postępowania dołączanych do protokołów z poszczególnych zgromadzeń, na których wybrano radę uczestników scalenia, podjęto uchwalę w sprawie zasad szacunków gruntów, ogłaszano wyniki oszacowania - do których nadleśnictwo nie wniosło zastrzeżeń, i w końcu, podjęto uchwałę wyrażającą zgodę na szacunek. Przedstawiciel Nadleśnictwa był obecny również przy wyznaczeniu na gruncie i okazaniu projektu scalenia, jak też na zebraniu w dniu 18 listopada 2010 r., na którym ogłoszono decyzję w przedmiocie zatwierdzenia scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym C..

W kontekście podnoszonego zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu należy zatem stwierdzić, że strona skarżąca, podnosząc w skardze zarzut naruszenia zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. regulacji, nie wykazała jednak, aby brak takiego zawiadomienia i niemożliwość uczestniczenia w posiedzeniu komisji opiniującej zastrzeżenia, uniemożliwił jej podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej, w tym złożenia określonych wniosków, przedstawienia konkretnej argumentacji wcześniej nie znanej i wykazanie w związku z tym, jaki wpływ na wynik sprawy, miało stwierdzone uchybienie. Natomiast zgodnie z prezentowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12). Takich okoliczności strona skarżąca nie wykazała. Ograniczyła się jedynie do postawienia zarzutu dotyczącego niezgodnego z prawem pozbawienia udziału w posiedzeniu komisji opiniującej pisemne zastrzeżenia, bez wskazania, jaki wpływ na wynik sprawy miało takie uchybienie i czy zapewnienie jej udziału w pracach takiej komisji mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż wydane z tym uchybieniem.

Nie można przy tym nie zauważyć, że czynność procesowa przy której pozbawiono stronę możliwości uczestniczenia nie stanowiła jeszcze o rozpatrzeniu zastrzeżenia, gdyż była to czynność opiniująca. Rozpatrzenie zastrzeżeń należy bowiem do organu administracji, który w niniejszej sprawie dokonał tego w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Strona była informowania przez obwieszczenie o dacie odczytania i ogłoszenia decyzji zatem przed jej wydaniem miała również prawo składać do organu dodatkowe wnioski i argumentację. Przy czym, na co należy zwrócić uwagę, skarżąca nie zgłaszała merytorycznych zarzutów do projektu scalenia, ograniczając się do kwestii - jak sama wskazała formalnoprawnych - kwestionując co do zasady możliwość objęcie zarządzanych przez nią nieruchomości procedurą scalenia (stąd wniosek o pozostawienie ich w "dotychczasowym wymiarze i lokalizacji"), ze względu na sprzeczność z ustawą o lasach.

W świetle przedstawionego stanowiska strony skarżącej, całościowe odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wymaga również odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tym względzie istota sporu sprowadza się do konieczności oceny czy zatwierdzony decyzją Starosty projekt scalenia narusza przepisy ustawy o lasach, a konkretnie przepis art. 38 e tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, lasy, grunty i inne nieruchomości Skarbu Państwa pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być przedmiotem zamiany na lasy, grunty i inne nieruchomości w przypadkach uzasadnionych potrzebami i celami gospodarki leśnej, po ich wycenie przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości (ust. 1). Zamiana dokonywana przez: 1) nadleśniczego – wymaga zgody dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – wymaga zgody Dyrektora Generalnego (ust. 2).

Prawidłowe odniesienie się do powyższej regulacji wymaga zauważenia, że zgodnie z art. 1 ustawy o lasach, akt ten reguluje zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i gospodarką narodową. W art. 2 wskazano, że przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę własności. Lasy w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, są wykorzystywane do prowadzenia gospodarki leśnej, która oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, urządzania, ochrony i zagospodarowania lasów, utrzymania i powiększenia zasobów leśnych, gospodarowanie zwierzyną, pozyskiwanie - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz sprzedaż tych produktów na realizację pozaprodukcyjnej funkcji lasów. (art. 6 ust. 1 pkt 1). Gospodarkę leśną prowadzi się według określonych w ustawie zasad; powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększenia zasobów leśnych (art. 8).

Dalej przyjdzie zauważyć, że lasami w rozumieniu ustawy o lasach zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne, które w ramach sprawowanego zarządu prowadzi gospodarkę leśną, gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną a także prowadzi ewidencję majątku SP i określają jego wartość. Zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa będącym w zarządzie Lasów Państwowych, które ściśle wiążą tę jednostkę zostały szczegółowo uregulowane w rozdziale 6 a. Zauważyć wobec tego należy, że żadna z tych regulacji nie odnosi się do procedury scalania gruntów. Powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 38 e ustawy o lasach, w ramach gospodarowania mieniem zarządzanym przez lasy, dopuszcza możliwość dokonania zamiany, która to czynność jest czynnością cywilnoprawną. Jej zawarcie uzależnione jest więc od woli i zgody obu stron. Zgodnie z tym przepisem istnieje możliwość dokonania zamiany gruntów lasów, gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych na lasy, grunty i inne nieruchomości o ile jest to uzasadnione potrzebami i celami gospodarki leśnej. Lasy Państwowe nie maja więc absolutnej swobody w przystąpieniu do takiej umowy, gdyż jej zawarcie uzależnione jest od potrzeb i celów gospodarki leśnej.

W ocenie Sądu, przywołane regulacje nie znajdują jednak zastosowania w przypadku procedury scalania prowadzonej na podstawie ustawy o scalaniu w wymianie gruntów.

Jak słusznie zauważyło Kolegium, lasy i grunty leśne nie zostały wyłączone spod działania tej ustawy, co wprost wynika z art. 1 ust, 1 i 2 oraz z art. 2 ust. 2 ustawy. Zakres przedmiotowy regulacji opisany w art. 1 ustawy odnosi się bowiem do gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych. Wyłączenia przedmiotowe określone zostały w art. 1 ust. 2 i obejmują one grunty, na których znajdują się zakłady na których prowadzona jest eksploatacja kopalin (górnicze i przemysłowe) zabytki historyczne, architektury i rezerwaty przyrody, użytkowane na cele gospodarki rybackiej, przeznaczone na cele specjalne.

Z przywołanych regulacji jasno wynika, że lasy i grunty leśne a tym bardziej inne grunty rolne pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być objęte procedurą scalania i wymiany. Co więcej cel scalania wynikający z tego przepisu: tworzenie korzystniejszych warunków w rolnictwie i leśnictwie przez poprawę struktury obszarowej lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów, wskazuje, że pozostaje on w zgodności z celami wynikającymi z ustawy o lasach.

W tym miejscu należy również zauważyć, że ustawa z 1982 r., reguluje w istocie dwie procedury: procedurę scalania i procedurę wymiany gruntów, których to procedur nie należy utożsamić, gdyż inne są przesłanki warunkujące ich wszczęcie i inny tryb postępowania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, zarówno postępowanie scaleniowe jak i wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Podkreślić jednak należy, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (ust. 2 art. 3). Odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty (ust. 3 art. 3).

W przeciwieństwie do procedury scalenia gruntów, procedura wymiany gruntów wymaga zgody (jednomyślności) wszystkich właścicieli objętych takim postępowaniem. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - za zgodą Agencji. Warunkiem jednak koniecznym do przeprowadzenia wymiany gruntów w trybie ww. ustawy jest zgoda właścicieli nieruchomości, które mają być objęte postępowaniem wymiennym. Istota postępowania wymiennego zakłada bowiem, że warunkiem koniecznym jest zgodny wniosek właścicieli, a tym samym wymiana gruntów w tym trybie nie może dojść do skutku wbrew woli właściciela. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, czy właścicielem nieruchomości jest osoba fizyczna, czy też Skarb Państwa.

Tak więc, w przeciwieństwie do procedury scalenia, bez zgody właściciela nie można było dokonać wymiany jego gruntów. Odmienny przypadek ma miejsca przy wdrożeniu procedury scalenia gruntów. Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte z urzędu albo na wniosek większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy), co też miało miejsce w rozpatrywanej przypadku.

Z powyższej regulacji jasno zatem wynika, że brak zgody jednego z uczestników postępowania scaleniowego nie mógł być skuteczną przeszkodą dla przeprowadzenia takiego postępowania. Zatem regulacja zawarta w art. 38 e ustawy o lasach, która dotyczy, co raz jeszcze należy podkreślić, czynności cywilnoprawnej podejmowanej na zasadzie zgodnych oświadczeń woli obu stron, nie znajduje w tym postępowaniu zastosowania. Słusznie w tym zakresie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji na treść ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z przepisami której "celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów, gruntów leśnych" (art. 1). Ponadto podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów w swojej treści zawiera szereg szczegółowych regulacji prawnych odnoszących się wprost do gruntów leśnych i lasów, stosowanych w procesie scaleniowym.

W tym stanie prawym należy stwierdzić, że wbrew stanowisku przedstawianemu przez autora skargi, brak kolizji pomiędzy przepisem art. 38 e ustawy o lasach a regulacją zawartą w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Wynika z tego również, że wymienione w tym pierwszym przepisie pojęcie "zamiany" odnosi się do odrębnych sytuacji i zdarzeń prawnych niż związanych z procedurą scaleniową. Wskazana w tym przepisie "zamiana" dotyczy bowiem sytuacji gospodarowania mieniem Skarbu Państwa będącego w zarządzie Lasów Państwowych, a ściślej dokonywanych w tym zakresie czynności cywilnoprawnych, które wymagają, w przeciwieństwie do instytucji scalenia gruntów, zgodnych oświadczeń woli obu stron stosunku cywilnoprawnego. Tym samym nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, że procedura scalenia pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 38e ustawy o lasach, gdyż przepis ten nie znajduje w ogóle zastosowania w przypadku postępowania scaleniowego. Pozostaje także zauważyć, że spornym postępowaniem scaleniowym nie zostały objęte działki leśne. Procedurą scalenia objęto wyłącznie działki obejmujące grunty rolne o powierzchni 48,01 ha, za które Nadleśnictwo otrzymało grunty o powierzchni 50,3225 ha.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez orzekające w sprawie organy administracji wytycznych Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych dotyczących istniejących uregulowań w zakresie zamian w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz wytycznych w sprawie zasad postępowania, należało stwierdzić, że w żadnym wypadku nie mogło one zostać uznane za ważną podstawę wydania decyzji administracyjnej. Jest to wyłącznie tzw. "powielaczowe prawo". Na podstawie takiego "aktu" nie jest zaś możliwe prowadzenie jakichkolwiek czynności administracyjnych, w tym również tych, których dotyczyły decyzji z dnia 18 listopada 2010 r.

Reasumując powyższe przyjdzie zauważyć, że skarżąca strona kwestionując projekt scalania nie wskazała aby naruszał on inne przepisy ustawy o lasach. Nie przedstawiła też innych argumentów wskazujących na wadliwość zatwierdzonego projektu scalenia i dowolność działania organów administracji podejmujących zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżąca sama wnioskowała o objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów rolnych Nadleśnictwa i nie zaskarżyła aktu wszczynającego postępowanie scaleniowe. Zarówno zasady szacowania, jak i wyniki szacowania zostały bez uwag zaakceptowane przez uczestników postępowania scaleniowego, w tym przez pełnomocnika skarżącej. Nie wynika również aby przy wydzieleniu na rzecz skarżącej ekwiwalentu jej interes nie został uwzględniony. Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w wyniku scalenia zmianie uległa bowiem wyłącznie lokalizacja działek obejmujących grunty rolne o pow. 48,01 ha i wartości wg szacunku 2572,33 pkt, w zamian za które Nadleśnictwo otrzymało grunty o pow. 50,33 ha o wartości 2547,09 pkt. Zgodnie z art. 8 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, dopuszcza się zróżnicowanie do 3% nie powierzchni gruntów ale jej wartości. Zatem różnica w wartości gruntów skarżącego przed i po scaleniu mieści się w ustawowej normie. W końcu wymaga również zauważenia, że w ocenie organu I instancji, działki skarżącego uzyskały korzystniejszy kształt i rozłóg. Te ustalenia nie zostały przez skarżącego w jakimkolwiek stopniu zakwestionowane.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.