Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1320/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 92a ust. 1, art. 129b ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Apteki "B." Sp. j. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 258/20 w sprawie ze skargi Apteki "B." Sp. j. w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Apteki "B." Sp. j. w O. kwotę 1870 (tysiąc osiemset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2020 r. oddalił skargę Apteki "B." Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie reklamy apteki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "GIF") uchylił w całości decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "WIF") z [...] września 2019 r., którą umorzono wobec Apteki B. sp. j. w O. (dalej "Skarżąca", "Spółka") postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez Skarżącą niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożono na nią karę pieniężną i orzekł co do istoty sprawy. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019, poz. 499 ze zm., dalej "ustawy – Prawo Farmaceutyczne"), a także art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a").

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż 24 maja 2018 r. WIF wszczął z urzędu wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez nią zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo Farmaceutyczne oraz nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki o nazwie "B.", zlokalizowanej przy ul. [...] w O. (dalej także "Apteka") na łamach gazet pt.: "C." oraz "D." (dalej: "Gazety").

Z poczynionych przez ten organ ustaleń wynikało, iż w Gazetach, w miejscach przeznaczonych na reklamy, promowana była Apteka poprzez zamieszczenie jej nazwy, logotypu oraz danych adresowych wraz z informacją o godzinach otwarcia. Skarżąca podała, iż ogłoszenia umieszczano na jej zlecenie, na okres jednego miesiąca i miało to charakter cykliczny - trwało od października 2016 r. do dnia otrzymania przez nią zawiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania. Wydawcy gazet potwierdzili, iż zlecenia realizowane były od 27 września 2016 r. do 28 maja 2018 r., oraz w marcu 2018 r. kiedy to Skarżąca wycofała zlecenie na dalszą emisję.

W tym stanie rzeczy decyzją z [...] września 2019 r. WIF umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania Skarżącej zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy Apteki z uwagi na zaprzestanie jej stosowania przed zakończeniem postępowania oraz nałożył na Skarżącą za stwierdzone naruszenie, za okres od dnia 27 września 2016 r. do dnia 28 maja 2018 r., karę pieniężną w kwocie 7.000 złotych.

Na skutek odwołania się Skarżącej od powyższej decyzji, GIF uchylił decyzję WIF w całości, z uwagi na brak wskazania przez organ I instancji jednej z gazet, w której Skarżąca zamieszczała ogłoszenia, jak i okresów, w których do naruszenia doszło. Jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania Skarżącej zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy Apteki z uwagi na zaprzestanie prowadzenia tej reklamy przed zakończeniem postępowania oraz nałożył na Skarżącą karę pieniężną 7.000 złotych za prowadzenie owej reklamy w gazecie "C." w okresie od 27 września 2016 r. do 28 maja 2018 r. oraz w gazecie "D." w marcu 2018 r.

W ocenie organu umieszczenie na zlecenie Skarżącej na łamach Gazet, w miejscach przeznaczonych na reklamę nazwy, logotypu oraz danych adresowych i informacji o godzinach otwarcia Apteki dowodzi, że było to działanie marketingowe, celem którego było wyróżnienie Apteki na lokalnym rynku, a tym samym zachęcenie klientów do skorzystania z jej usług i dotarcie do szerszej grupy klientów/pacjentów. Zdaniem GIF powyższe ogłoszenia miały zatem tylko pozornie neutralny przekaz. Właściwym ich celem było obejście przez Skarżącą przepisów prawa dotyczących zakazu prowadzenia reklamy aptek i ich działalności.

W uzasadnieniu wysokości nałożonej kary pieniężnej organ wskazał na okres prowadzenia reklamy - tj. od 27 września 2016 r. do 28 maja 2018 r. oraz marzec 2018 r., fakt, że naruszenie dotyczyło jednej apteki, a także na brak w przeszłości naruszenia powyższego zakazu przez Skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Strony na powyższą decyzję wskazał, że opisane działania (nie będące przedmiotem sporu) stanowią naruszenie zakazu reklamy aptek zawartego w art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo Farmaceutyczne.

W uzasadnieniu podkreślił, iż posłużenie się prawnie dopuszczalną treścią – jak miało to miejsce w sprawie – czyli umieszczenie w ogłoszeniu nazwy Apteki, logotypu, danych adresowych oraz informacji o godzinach otwarcia – ale w szczególnej formie – może zmienić charakter przekazu – z informacji w reklamę. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług. Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest zatem nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana.

Tym samym Sąd ten podzielił ocenę organów, iż umieszczanie przez Skarżącą, cyklicznie przez kilka miesięcy, informacji zawierającej wyżej wskazane dane, w gazecie o nakładzie 7500 egzemplarzy, która ukazuje się na terenie całego powiatu [...] (gminy [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), stanowiło reklamę.

Sąd nie podzielił również stanowiska Strony odnośnie do wysokości kary pieniężnej. Uznał, iż organy uwzględniły wszystkie konieczne okoliczności wpływające zarówno na niekorzyść, jak i na korzyść strony, a więc zarówno czas funkcjonowania spornej reklamy (łącznie ponad 20 miesięcy), jak też fakt, że naruszenie zakazu prowadzenia reklamy dotyczyło tylko jednej apteki oraz, że Spółka nie była uprzednio karana i że odstąpiła od prowadzenia reklamy apteki przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka. Zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Spółki od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r poz. 2325 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji GIF z [...] grudnia 2019 r oraz poprzedzającej jej decyzji WIF w Poznaniu z [...] września 2019 r. i umorzenia postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. poprzez:

1. art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo Farmaceutyczne poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zlecenie opublikowania na łamach gazet ogłoszeń obejmujących nazwę, logotyp, dane adresowe i informację o godzinach otwarcia apteki jest działalnością reklamową Spółki, gdy z przepisu jednoznacznie wynika, że zwarte informacje zawierały jedynie wskazania o lokalizacji i godzinach pracy apteki - co mieści się w dyspozycji art. 94a ust. 1 zd. 2 ustawy – Prawo Farmaceutyczne.

2. art. 94a ust. 1 w zw. z art. 129b ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo Farmaceutyczne przez niewłaściwe zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego, polegającą na przypisaniu odpowiedzialności za prowadzenie "rzekomej reklamy" w sytuacji, gdy informacje zawarte w gazetach nie posiadają cech reklamy.

II naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 Konstytucji RI, art. 6, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, przekroczenie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie dlaczego uznano iż doszło do naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo Farmaceutyczne w sytuacji gdy przekaz zawiera dopuszczalne informacje niestanowiące reklamy apteki.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki intencji, jakimi kieruje się nadawca przekazu, rozpowszechniając w zakresie dopuszczalne prawem farmaceutycznym informacje o lokalizacji i godzinach pracy apteki.

Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki stwierdził, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji organ administracji publicznej zasadnie – a, to w konsekwencji prawidłowego podejścia do rozumienia art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz prawidłowego zastosowania tego przepisu w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – przypisał stronie niedozwolone prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "B." zlokalizowanej w O. przy ul. [...]oraz jej działalności poprzez umieszczenie łamach gazet "D." oraz "C." w miejscu przeznaczonym na reklamę nazwy, logotypu oraz danych adresowych i informacji o godzinach otwarcia apteki, co uzasadniało, po pierwsze, nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł, zaś po drugie, w związku z zaprzestaniem naruszania prawa, umorzenie postępowania w części dotyczącej nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna podważa stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

W rozpatrywanej sprawie – co w punkcie wyjścia trzeba podkreślić – nie jest sporna okoliczność ujawnienia okoliczności w postaci umieszczenia na łamach gazet "C." oraz "C." w miejscu przeznaczonym na reklamę nazwy, logotypu oraz danych adresowych i informacji o godzinach otwarcia apteki "B.". Nie jest również sporne, że treści zawarte na łamach wymienionych tytułów prasowych oraz wynikający z nich przekaz pochodzą od strony skarżącej. Sporne jest natomiast to, czy forma i treść tego przekazu oraz sposób jego komunikowania stanowi niedozwoloną reklamę apteki oraz jej działalności – jak przyjął to Sąd I instancji uznając stanowisko organów administracji publicznej za prawidłowe – czy też, jak z kolei podnosi strona skarżąca, stanowi tyko i wyłącznie dozwoloną informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki, która nie jest reklamą.

Tak zarysowana istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 94a ust. 1 – Prawo farmaceutyczne oraz do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 w związku z art. 129b ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, które to zarzuty postawione zostały odpowiednio w pkt I ppkt 1 oraz ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odpowiadając na te zarzuty należy stwierdzić, że są one usprawiedliwione, tak w zakresie odnoszącym się do prawidłowości rozumienia art. 94a ust. 1 – Prawo farmaceutyczne, jak też – jeżeli nie zwłaszcza – prawidłowości jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, którego ustalenia – co należy podkreślić – nie są sporne, albowiem kwestionowana jest wyłącznie – jak wynika to z zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia – prawna ocena ustalonych w sprawie faktów, a mianowicie umieszczenia we wskazanych lokalnych tytułach prasowych przywołanej powyżej treści i zawartego w niej przekazu, który pochodzi od strony skarżącej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, podejście Sądu I instancji do rozumienia, a w konsekwencji do zastosowania art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie jest prawidłowe.

Tytułem koniecznych uwag wprowadzających i zarazem systematyzujących trzeba podnieść, że istotnie na tle przywołanej regulacji prawnej – a w tej mierze, nie jest też tak, o czym mowa jeszcze dalej, że wypowiedź zawarta w zdaniu drugim art. 94a ust. 1 przywołanej ustawy nie pozostaje w żadnej relacji do zdania pierwszego tego przepisu prawa, co powoduje, że jej rozumienie nie może abstrahować od całości wypowiedzi normodawcy – jest prezentowany pogląd, że pojęcie reklamy aptek – której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego – ustawodawca potraktował stosunkowo szeroko, a Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swym orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 15/17; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1737/16; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5143/16; 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Przedstawione podejście koresponduje również z poglądem prawnym Sądu Najwyższego prezentowanym w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07, zgodnie z którym przy rozróżnieniu informacji od reklamy trzeba mieć na uwadze, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru – taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. W analizowanym zakresie eksponowane jest również znaczenie argumentu z wykładni systemowej zewnętrznej. Podobnie – a więc również stosunkowo szeroko – reklamę zdefiniowano bowiem w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 376, s. 21), z którego wynika, że oznacza ona przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. Co więcej, w odniesieniu do omawianej kwestii, a co za tym idzie potrzeby szerokiego rozumienia reklamy aptek, podnoszony jest również argument natury posiłkowej, który jest osadzony na gruncie konsekwencji wynikających z pkt 2 wprowadzenia do dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi, a mianowicie, że ochrona zdrowia publicznego musi być podstawowym celem wszelkich zasad regulujących produkcję, dystrybucję i stosowanie produktów leczniczych. Obrót detaliczny produktami leczniczymi – a więc ich dystrybucja – jest bowiem prowadzony zasadniczo w aptekach ogólnodostępnych, które są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, a ich zadaniem jest zapewnienie dostępności leków, albowiem są one zobowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (zob. 86 ust. 1 i ust. 2b i 87 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne). W tym też kontekście podnosi się, że wprowadzenie przez ustawodawcę zakazu reklamy aptek oraz ich działalności motywowane było potrzebą ograniczenia perswazyjnej funkcji reklamy, a to z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego. Zwłaszcza, że może ona doznać uszczerbku nie tylko wskutek braku dostatecznego dostępu do leków, ale również wtedy, gdy dostęp do leków jest zbyt łatwy i skutkuje ich nadużywanie. Do tego prowadzi zaś niewątpliwie nadto obecna i sugestywna reklama zarówno leków – które nie są zwykłym towarem rynkowym, a obrót nimi jest i musi być reglamentowany przez państwo – jak i aptek, to jest miejsc w których leki są oferowane do sprzedaży (zob. również wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 550/15).

Nie mniej jednak trzeba stwierdzić, że nawet afirmując przedstawione podejście interpretacyjne, nie można przecież pomijać okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, a co za tym idzie potrzeby dokonania koniecznej oceny odnośnie do jego przydatności oraz adekwatności dla potrzeb jej rozstrzygnięcia. To bowiem stan faktyczny ma decydujące znaczenia dla wnioskowania odnośnie do zaktualizowania się znamion deliktu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne

Zwłaszcza, że z wymienionego przepisu prawa wynika przecież, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, a nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Akcentując w tym kontekście oraz w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii – wymaga ona odpowiedzi na pytanie odnośnie do tego, czy forma i treść komunikowanego w opisany powyżej sposób przekazu pochodzącego od strony skarżącej stanowi niedozwoloną reklamę apteki oraz jej działalności, czy też nie – że jak wynika z powyżej przedstawionych argumentów, wprowadzenie przez ustawodawcę zakazu reklamy aptek oraz ich działalności motywowane było potrzebą ograniczenia perswazyjnej funkcji reklamy, a to z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego, nie można jednak tracić z pola widzenia następującej okoliczności.

Mianowicie, nie bez równie uzasadnionego powodu z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne wynika, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, a nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Za nie mniej uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że z konwencji językowej którą na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca wynika, że jednoznacznie odróżnił on "reklamę" od "informacji", jakkolwiek jednocześnie nie uszczegółowił zakresu tych pojęć – co odnieść należy w szczególności do pojęcia "reklamy" – ograniczając się w odniesieniu do drugiego z nich do wskazania koniecznej i zarazem dopuszczalnej treści informacji. Nie oznacza to jednak, że w analizowanym zakresie istnieje jakakolwiek dowolność. Zwłaszcza, że przecież – co jest nie mniej oczywiste – jakkolwiek każda reklama jest jednocześnie informacją, ale nie każda informacja jest reklamą. Również więc i świadomość tego stanu rzeczy nie mogła pozostawać bez wpływu na sposób redakcji art. 94a ust. 1 przywołanej ustawy, a w konsekwencji i na wniosek odnośnie do intencji samego ustawodawcy, który odróżnił reklamę apteki oraz jej działalności od informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki.

W kontekście tego spostrzeżenia, a mianowicie, że jakkolwiek każda reklama jest jednocześnie informacją, ale nie każda informacja jest reklamą należy podnieść, że o ile informacja stanowi prosty w swej treści i formie przekaz, który jest pozbawiony cech oddziaływania mającego nakłaniać do dokonania zakupu i z tego punktu widzenia jest neutralny, albowiem ma on dostarczać (wyłącznie) danych o towarze, czy też usłudze, to reklama – także będąca, jak wskazano, źródłem informacji – zawiera już jednak element perswazji, a więc element ukierunkowany na realizację określonego celu, a mianowicie wywołania zachęty do nabycia towaru lub usługi. O jego istnieniu można i należy wnioskować na podstawie treści przekazu, jego języka oraz formy, wykorzystywanego nośnika, a także co jest nie mniej istotne, kontekstu danego przekazu.

Należałoby więc przyjąć, że reklama – w tym rzecz jasna reklama apteki oraz jej działalności – zakłada ze swej istoty istnienie konkretnego co do treści, formy oraz celu przekazu, który – jako przekaz celowy – musi ze swej istoty pochodzić od konkretnego podmiotu, jako jego nadawcy, a więc tego kto prowadzi reklamę.

Uwzględniając podmiotowy aspekt popełnienia deliktu naruszenia zakazu reklamy aptek, a więc istnienia konkretnego co do treści, formy oraz celu przekazu pochodzącego od konkretnego podmiotu będącego tym, który podlega karze pieniężnej, jako ten "(...) kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności", za uzasadnione należy uznać stanowisko, że w odniesieniu do przypisania stronie skarżącej cechy podmiotu prowadzącego niedozwoloną reklamę działanie organu administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, nie było jednak prawidłowe.

Nie znajdowało ono bowiem swojego potwierdzenia w przywołanych powyżej ustaleniach faktycznych sprawy.

Analiza treści, grafiki, jak i formy tekstu zamieszonego na zlecenie strony skarżącej na łamach przywołanych powyżej lokalnych tytułów prasowych – logotyp, "APTEKA B.", O., ul. [...]; Pn – Pt 8:00 – 22:00, Sob. 8:00 – 15:00; a więc innymi słowy tekstu, który zawiera logotyp, nazwę apteki, jej adres oraz godziny otwarcia w poszczególne dni tygodnia – jednoznacznie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przekonuje o tym, że tekst ten pozbawiony był jakiegokolwiek elementu perswazji i ograniczał się do warstwy informacyjnej, która odnosiła się wyłącznie do lokalizacji oraz godzin otwarcia apteki. Tego rodzaju przekaz z całą pewnością odpowiada więc informacji o "lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego", która – jak wynika to ze zdania drugiego art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne, nie jest reklamą apteki i to nawet przy szerokim podejściu do rozumienia pojęcia "reklamy apteki".

W związku z powyższym należało podważyć prawidłowość oceny, że strona skarżąca naruszyła zakaz reklamy apteki oraz jej działalności.

Tym samym, za uzasadniony należało również uznać zarzut z pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 80, art. 11 i 77 i art. 107 § 3 k.p.a., na gruncie których strona skarżąca podważa prawidłowość oceny ustalonych w sprawie faktów.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut z pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na zarzucane skargą kasacyjną naruszenie przywołanego przepisu prawa trzeba podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwiałby przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast, a trzeba to również podkreślić, siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) orzekł, jak w sentencji wyroku.