Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 273/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu wymiany gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej N. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1964 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów wsi C. (obecnie gmina G., powiat białostocki) oraz decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1965 r. (znak:[...]) w sprawie wymiany gruntów wsi C. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego należącego do spadkobierców N. B.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Dnia [...] sierpnia 1964 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku wydał, na podstawie dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz.U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226 j.t.) decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów wsi C.

W dniu [...] kwietnia 1965 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. decyzją nr [...] w sprawie wymiany gruntów wsi C., uchylił w części poprzedzającą jej wydanie ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 1964 r. o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów wsi C. oraz wprowadził zmiany w zakresie przydziału poszczególnych gruntów. Żadna z ww. decyzji, w wykazie podmiotów, dla których wydzielono nieruchomości do wymiany, nie uwzględniała spadkobierców N.B., w tym jej córki – N. S.

Decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] oraz postanowieniem uzupełniającym z dnia [...] czerwca 1964 r., nastąpiło przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi C., stanowiącego własność spadkobierców N. B.

Rozstrzygnięcie niniejsze zostało, na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1964 r., nr [...] z r. utrzymane w całości w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wskutek rozpatrzenia wniosku N. S. z dnia [...] kwietnia 1998 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. (znak: [...]), stwierdziło nieważność obu ww. decyzji, na mocy których dokonano przejęcia przez Państwo powyżej opisanego gospodarstwa rolnego.

Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium stwierdziło, że przejęcie przez Państwo przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolą i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z. dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). W myśl powołanych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Za opuszczone gospodarstwo rolne uważano takie, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela albo dzierżawcę. Kolegium przytoczyło fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji I instancji, wedle, których: "gospodarstwo opuszczone jest przez właściciela i nie jest zagospodarowane, grunta leżą odłogiem." Zdanie zaś "zabudowania znajdujące się na tej nieruchomości nie są zamieszkałe" zostało wykreślone. Według Kolegium decyzję niniejszą oparto o ustalenia protokołu z dnia [...] lutego 1964 r., który sporządzony został bardzo nieprecyzyjnie. Nie wskazano w nim, bowiem areałów gruntów ornych, łąk, pastwisk oraz lasów i innych. Protokół sporządzały trzy różne osoby, trzema różnymi charakterami pisma i kolorami długopisów (piór). Wszystko to, zdaniem Kolegium, sugeruje, iż protokół nie został sporządzony podczas wizji lokalnej. Decyzja skierowana została wyłącznie do P. i A. B., natomiast trzecia ze współwłaścicieli, tj. Wnioskodawczyni N. S., została bez żadnego uzasadnienia, pominięta. Pomimo zaś złożenia przez Wnioskodawczynię odwołania od ww. decyzji, została ona utrzymana w mocy przez organ II. Podniesione przez Odwołujących się zarzuty potraktowane zostały przez organ II instancji jednozdaniowym skwitowaniem, nie odnoszącym się w ogóle do materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Kolegium domniemywać należy, iż organ II instancji zadziałał w tej sprawie tak, jakby posiadał kompetencje wyłącznie kasacyjne, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie ocenił w żaden sposób zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie zwrócił uwagi na mierność i braki protokołu, stanowiącego podstawę wydania decyzji organu I instancji,

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nie było w żaden sposób uzasadnione. Za stwierdzeniem nieważności decyzji obu instancji przemawiał natomiast fakt, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązującego w dacie ich wydania prawa - zarówno materialnego, jak i procesowego. Nie można bowiem było uznać za opuszczone gospodarstwa rolnego bez przekonywujących dowodów na tę okoliczność.

Mając na względzie powyższą decyzję SKO w B., N. S. wystąpiła pismem z dnia [...] lipca 2010 r. do Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. o ujawnienie w ewidencji gruntów zmian wynikających z powyższej decyzji.

W odpowiedzi na ww. pismo zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. poinformował, że scaleniem gruntów wsi C., dokonanym w 1964 r., objęto wszystkie działki wchodzące w skład nieruchomości rolnej należącej do spadkobierców N. B. W wyniku wykonania decyzji scaleniowej (tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] w sprawie wymiany gruntów wsi C.) doszło do powstania nowego stanu prawnego, który został ujawniony w ewidencji gruntów, a działki wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa przestały istnieć. Ponadto stwierdzono, że grunty wsi C. były obejmowane postępowaniem scaleniowym jeszcze dwukrotnie: w roku 1977 i 1991. Scalenia te były zatwierdzone odpowiednio: decyzją Wojewody B. nr 196/77 z dnia [...] października 1977 r. oraz decyzją Urzędu Rejonowego w B. nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. Pozostawanie zaś w obrocie prawnym ww. decyzji scaleniowych powoduje, że zmiana w ewidencji gruntów w kierunku przywrócenia wpisu spadkobierców N. B. jako właścicieli nieistniejących aktualnie działek o powierzchni łącznej 4,213 ha, nie może odbyć się w trybie aktualizacji ewidencji. Organ prowadzący ewidencję gruntów jest bowiem związany treścią decyzji scaleniowych, wydanych później niż decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., które dotychczas nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. (uzupełnionym na etapie postępowania przed SKO) N. S. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w postępowaniu scaleniowym, dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego należącego do spadkobierców N. B., tj. decyzji: z roku 1964, zatwierdzonych decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...], z roku 1977 r. zatwierdzonej decyzją Wojewody B. nr 196/77 z dnia [...] października 1977 r., z roku 1991 zatwierdzonej decyzją Urzędu Rejonowego w B. nr [...] z dnia [....] lutego 1991 r., w części dotyczącej gospodarstwa rolnego należącego do spadkobierców N. B.

Po rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B., wymienione Kolegium, uznane za właściwe do rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1964 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów wsi C. (obecnie gmina G., powiat b.) oraz decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1965 r. (znak:[...]) w sprawie wymiany gruntów wsi C. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego należącego do spadkobierców N. B.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że legitymacja procesowa do występowania N. S. z żądaniem stwierdzenia nieważności wynika ze znanej z urzędu temu organowi okoliczności nabycia spadku, do którego masy spadkowej zaliczały się uprawnienia posiadaczy opisanego gospodarstwa rolnego. Kolegium zgromadziło istniejące dokumenty dotyczące ww. sprawy wymiany gruntów wsi C. i uzyskało od Wnioskodawczyni potwierdzenie, że jej żądanie dotyczy nie tylko decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 1965 r., ale także decyzji WRiL PPRN z dnia [...] sierpnia 1964 r. Oceniając, czy obie decyzje zawierają wady uzasadniające stwierdzenie ich nieważności w częściach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców N. B., Kolegium uwzględniło stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich podejmowania. Decyzje zostały, bowiem wydane na podstawie dekretu z dnia 16 sierpnia 1946 r. o wymianie gruntów (Dz.U. z 1962 r. Nr 46, póz. 226). W myśl tego aktu prawnego grunty mogły być poddane wymianie w trybie w nim określonym, gdy wymagały tego "względy racjonalnej gospodarki rolnej lub leśnej, jak również w celu zapewnienia prawidłowej zabudowy". Wyłączeniu od wymiany podlegały grunty zabudowane, o ile ich posiadacz nie wyraził zgody na wymianę (art. 1). W świetle art. 2 dekretu, uczestnikiem wymiany powinien być każdy, kto posiadał grunty na obszarze poddanym wymianie i to właśnie on powinien otrzymać z tego obszaru inne grunty (o równej wartości) w zamian za grunty dotychczas posiadane.

W okresie przeprowadzania postępowania wymiennego w obrocie prawnym pozostawały decyzje wydane przez te same organy, na mocy których postanowiono przejąć gospodarstwo rolne spadkobierców N. B. na rzecz Skarbu Państwa. W dniu podejmowania decyzji WRiL PPRN o wymianie gruntów wsi Chomontowce z dnia [...] sierpnia 1964 r., decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego nie była jeszcze ostateczna (postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 1964). Natomiast w dniu zatwierdzania projektu wymiany gruntów tej wsi (t.j. [...] kwietnia 1965 r.) w obrocie prawnym istniała już decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję WRiL PPRN w sprawie przejęcia ww. gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że prowadząc postępowanie w sprawie wymiany gruntów wsi C. organ właściwy do jego przeprowadzenia w I instancji powinien przyjąć, że uczestnikami postępowania scaleniowego, uprawnionymi do uzyskania odpowiedniej wartości gruntów, są spadkobiercy N. B. Zgromadzone przez tut. Kolegium kopie dokumentów i rozeznanie w dokumentacji archiwalnej Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pozwalają stwierdzić, że w wykazie uczestników postępowania w fazie przed wymianą uwidoczniono właśnie spadkobierców N. B. Natomiast w wykazie podmiotów, którym wydzielono z obszaru podlegającego wymianie odpowiednie nieruchomości, spadkobiercy N. B. już nie wystąpili. Z pierwszego z wymienionych wykazów wynika ponadto, że działka nr [...], należąca do spadkobierców N. B. była zabudowaną działką siedliskową. W odnalezionych fragmentach akt oraz w dokumentacji archiwalnej nie stwierdzono dokumentu zawierającego zgodę właścicieli lub posiadaczy ww. siedliska na objęcie go postępowaniem wymiennym. Jednocześnie na wykazie uczestników wymiany gruntów znajduje się adnotacja (nie podpisana i sporządzona - jak można wnosić z całkowicie odmiennego charakteru pisma - przez inną osobę, niż geodeta przeprowadzający w postępowaniu wymiennym czynności techniczne i redagujący oba wykazy) brzmiąca "PFZ".

Powyższe ustalenia, w ocenie Kolegium, nie pozwalają na przyjęcie, że decyzja WRiL PPRN w B., będąca przedmiotem niniejszego postępowania, w części odnoszącej się do gospodarstwa rolnego spadkobierców N. B. jest sprzeczna z przytoczonymi wyżej przepisami dekretu. Jedynie w tej części, jaka odnosi się do objęcia obszarem wymiany działki nr [...], można twierdzić, że włączenie jej do tego obszaru nie zostało prawidłowo udokumentowane zgodą jej właścicieli. Jednakże należy mieć na uwadze, że w toku postępowania w sprawie wymiany gruntów wsi C. podjęta została przez ten sam organ decyzja administracyjna o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa i organ ten z urzędu zwracał się do geodety prowadzącego czynności techniczne o uwzględnienie tej okoliczności w toku przygotowania projektu wymiany. Pominięcie spadkobierców N. B. wśród osób uprawnionych do otrzymania po wymianie odpowiednich nieruchomości należy ocenić jako niezgodne z prawem. Błąd ten mógł być jednak naprawiony w ramach prowadzonego w sprawie postępowania odwoławczego.

Kolegium wskazało, że decyzja WRiL PWRN, na mocy której zatwierdzono projekt wymiany przyjęty przez organ I instancji, z nielicznymi zmianami (obejmującymi działki oznaczone nr [...], [...] i w pewnym stopniu – [...]), w istocie nie różni się w swych ustaleniach i konsekwencjach prawnych od decyzji WRiL PPRN. Treść tej decyzji oraz dokumentacja, jaką dysponuje Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., nie zawierają stwierdzeń uzasadniających uznanie jej za ewidentnie sprzeczną z prawem. Nie odnosi się ona wprost w żadnym miejscu do gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do spadkobierców N. B. Zatwierdzając zmieniony częściowo projekt wymiany gruntów wsi C. podtrzymała ona orzeczenie organu I instancji w zakresie, w jakim pominięto tych spadkobierców wśród uprawnionych do otrzymania nieruchomości rolnych o ekwiwalentnej wartości. Rzecz jednak w tym, że w dniu podejmowania decyzji przez organ odwoławczy decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego spadkobierców N. B. była decyzją ostateczną. Organy obu instancji dysponowały wiedzą o tych okolicznościach z urzędu. Kolegium zmuszone było natomiast dokonać oceny, czy fakt, że stwierdzono nieważność decyzji, na podstawie, których przejęto gospodarstwo rolne spadkobierców N. B. na rzecz Skarbu Państwa, powinien być uznany za wystarczający powód do stwierdzenia nieważności także tych części decyzji podjętych w sprawie wymiany, które odnosiły się w swoich skutkach do interesów prawnych tych spadkobierców.

Zdaniem Kolegium, ostateczne decyzje w sprawie wymiany gruntów wsi C. nie kwalifikują się do uznania ich za nieważne w tej części, jaka odnosi się do uprawnień spadkobierców N. B. Podjęto je w sytuacji, w której dokumentacja posiadana przez organ administracji rolnej świadczyła o tym, że postępowanie dotyczy gospodarstwa przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji o tym przejęciu skutkuje ex tunc (tj. od dnia ich podjęcia), jednak stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji, w oparciu o którą podejmowane są następne decyzje, nie jest równoznaczne z koniecznością uznania tych kolejnych decyzji również za decyzje nieważne. Można jedynie, w ocenie Kolegium twierdzić, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie, której podjęto kolejne decyzje, powoduje ujawnienie się okoliczności istotnych w takich sprawach, istniejących w dniu jej podejmowania, ale nie znanych organowi, który daną decyzję wydal, albo - jest równoznaczne z "uchyleniem decyzji, na podstawie której wydana została decyzja ostateczna". Takie okoliczności potraktowane zostały przez ustawodawcę jako podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi dziś wątpliwości, że nie wolno uznać za rażące naruszenie prawa takiego błędu procesowego, którego popełnienie jest w świetle art. 145 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania. Kolegium zajęło zbliżone stanowisko i wskazało, że w niniejszej sprawie uznanie obu ww. decyzji WRiL PWRN i WRiL PPRN, podjętych w przedmiocie wymiany gruntów, za rażąco naruszające prawo z uwagi na to, że w dniu ich podejmowania gospodarstwo rolne należące onegdaj do N. B., należało nie do Skarbu Państwa (występującego pod postacią Państwowego Funduszu Ziemi), ale nadal do spadkobierców N. B., byłoby nadużyciem instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe, było bowiem skutkiem brak wiedzy o kwalifikowanej wadliwości decyzji dot. przejęcia przez państwo tego gospodarstwa. Okoliczność ta ujawniła się dopiero przed kilku laty. Po upływie okresu, w jakim takie decyzje mogły zostać uchylone lub zmienione w trybie wznowienia postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. (a ewentualnie także na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - ze względu na niezawiniony brak udziału stron w postępowaniu), stwierdzenie ich nieważności byłoby bowiem obejściem tych przepisów k.p.a., które czynią takie decyzje decyzjami w tym trybie niewzruszalnymi. Mowa jest o tym w art. 146 § 1 k.p.a., według którego decyzja ostateczna, podjęta z naruszeniami procesowymi wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 8 k.p.a., nie może być uchylona po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia.

W wyniku rozpoznania wniosku N. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, iż zbadanie legalności decyzji zależy od wcześniejszego odniesienia się do istoty stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, której wymiernikiem jest przepis art.156 k.p.a. W tej mierze Kolegium odwołało się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 roku 1992 roku III AZP 4/92 (OSNCAPiUS 192 nr 12, póz. 211), w uzasadnieniu której, Sąd Najwyższy podkreślił, iż decyzja administracyjna, obarczona ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a, wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego, przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała.

W ocenie Kolegium, badając zgodność decyzji z prawem organ administracji ma obowiązek ustalić, czy rzeczywiście decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Enumeratywne wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności oznacza, że wymieniony przepis - zgodnie z zasadami wykładni prawa - powinien być interpretowany ściśle, jako przepis wyjątkowy.

Oceny legalności obu wskazanych przez skarżącą decyzji, w częściach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców N. B., Kolegium dokonało w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich podejmowania, tj. w oparciu o postanowienia dekretu z dnia 16 sierpnia 1946 r. o wymianie gruntów.

Zdaniem Kolegium, ustalenia poprzedniego składu orzekającego, zwracające uwagę, że w dniu zatwierdzania projektu wymiany gruntów wsi C. (t.j. dnia 6 kwietnia 1965 r.) w obrocie prawnym istniała już decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję WRiL PPRN w sprawie przejęcia ww. gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, wskazują, że właściwy organ, prowadząc postępowanie w sprawie wymiany gruntów wsi C., powinien uznać spadkobierców N. B. za uczestników postępowania scaleniowego, uprawnionych do uzyskania odpowiedniej wartości gruntów. Dowodem na to są akta sprawy oraz rozeznanie w dokumentacji archiwalnej Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. Na ich podstawie, wedle Kolegium można stwierdzić, że w wykazie uczestników postępowania, w fazie przed wymianą uwidoczniono właśnie spadkobierców N. B. Nie uwzględniono ich jednakże w wykazie podmiotów, którym wydzielono (z obszaru podlegającego wymianie) odpowiednie nieruchomości. Z pierwszego z wymienionych wykazów, co zauważył także poprzedni skład orzekający, wynika ponadto, że działka nr [...], należąca do spadkobierców N. B., była zabudowaną działką siedliskową. W odnalezionych fragmentach akt oraz w dokumentacji archiwalnej nie stwierdzono dokumentu zawierającego zgodę właścicieli lub posiadaczy ww. siedliska na objęcie go postępowaniem wymiennym. Jednocześnie na wykazie uczestników wymiany gruntów znajduje się adnotacja, której zapis miałby świadczyć, że jest to grunt "PFZ", czyli, że organ uznał, że przejecie zostało dokonane.

W ocenie Kolegium, z poczynionych ustaleń nie wynika jednakże, aby oceniana decyzja WRiL PPRN w Białymstoku, w części odnoszącej się do gospodarstwa rolnego spadkobierców N. B. naruszała i to w sposób rażący przytoczone wyżej przepisy dekretu, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Skład orzekający Kolegium podzielił w pełni stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, wydanej przez poprzedni skład orzekający. Z samego braku zgody właścicieli na objecie obszarem wymiany działki nr [...] i braku prawidłowego udokumentowania włączenia jej do tego obszaru, nie można wyprowadzić wniosku o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W toku postępowania wymiennego podjęto także decyzję o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, co było zgłaszane w toku postępowania wymiennego do geodety prowadzącego czynności techniczne o uwzględnienie tej okoliczności w toku przygotowania projektu wymiany. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że nie uwzględnienie spadkobierców N. B. w gronie osób uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu po wymianie, narusza prawo. Kwestia ta jednak, zdaniem obu składów Kolegium, mogła być prawidłowo oceniona, w ramach prowadzonego w sprawie postępowania odwoławczego.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że także decyzji WRiL PWRN, na mocy której zatwierdzono projekt wymiany przyjęty przez organ I instancji, nie można uznać za naruszającą prawo w sposób rażący, kwalifikujący ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z jej treści oraz dokumentacji, jaką dysponuje Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., nie można wyprowadzić tak daleko idących stwierdzeń. Decyzja niniejsza nie odnosi się wprost w żadnym miejscu do gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do spadkobierców N. B. Organ odwoławczy miał zapewne na uwadze okoliczność, iż w dniu podejmowania przez niego decyzji, orzeczenie o przejęciu gospodarstwa rolnego było ostateczne. Omawiana decyzja zatwierdza (zmieniony częściowo) projekt wymiany gruntów wsi C. Powyższe pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż podtrzymane zostało orzeczenie organu I instancji w zakresie, w jakim pominięto tych spadkobierców wśród uprawnionych do otrzymania nieruchomości rolnych o ekwiwalentnej wartości.

Okoliczność, że tożsamość stron, do których decyzja o wymianie gruntów jest adresowana, jest możliwa do ustalenia wyłącznie w oparciu o dokumentację zatwierdzaną taką decyzją tzw. projekt wymiany gruntów, zdaniem obu składów Kolegium, nie wskazuje, że ostateczne decyzje w sprawie wymiany gruntów wsi Chomontowce kwalifikują się do uznania ich za nieważne w tej części, w jakiej odnoszą się do uprawnień spadkobierców N. B. Zdaniem składu orzekającego Kolegium w II instancji podjęto je w sytuacji, w której dokumentacja posiadana przez organ administracji rolnej świadczyła o tym, że postępowanie dotyczy gospodarstwa przejętego na rzecz Skarbu Państwa - na mocy decyzji, które w 2006 roku zostały wyeliminowane z obrotu prawnego - jako nieważne. Kolegium rozważało kwestię, czy stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa, w oparciu o którą podejmowane są następne decyzje, nie jest tożsame z koniecznością uznania tych kolejnych decyzji również za decyzje nieważne i wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kolegium posiłkowało się w tym zakresie uchwalą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 roku (I OPS 2/12), z której wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu, o którą wydano inną zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Jednakże Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w niniejszym przypadku okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Skarżącą orzeczeń. Postępowanie wszczęte na mocy przedmiotowego wniosku dotyczy tylko jednej ze stron toczącego się w latach 1964 - 1965 postępowania wymiennego, w części, która stanowi o nie przyznaniu spadkobiercom N. B. przyznaniu gruntów zamiennych za udziały w posiadanych uprzednio działkach.

W ocenie Kolegium uprawnione może być jednak twierdzenie, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie, której podjęto kolejne decyzje, pozwala sądzić, że w danym przypadku zachodzi okoliczność uzasadniająca wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Aby jednak ocenić tą kwestię niezbędne jest złożenie przez stronę stosownego wniosku.

Decyzję SKO w B. z dnia [...] lutego 2013 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku N. S. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że nie posiada wraz z pozostałymi spadkobiercami jakiegokolwiek prawa do nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego należącego do jej matki N. B.Wyjaśniła również, że nie otrzymała żadnego ekwiwalentu, czy też odszkodowania i odzyskania nieruchomości. Ponadto uważa, że bezprawna decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego skutkuje kolejnymi wadliwymi decyzjami oraz, że skoro ww. decyzja została wydana z pominięciem spadkobierców N. B., to należy uznać, że narusza ona prawo w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał uprzednio wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów.

Działając w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], która utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1964 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów wsi C. (obecnie gmina G., powiat b.) oraz decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1965 r. (znak:[...]) w sprawie wymiany gruntów wsi C. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego należącego do spadkobierców N. B.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie, której podjęto kolejne decyzje, powoduje ujawnienie się okoliczności istotnych w takich sprawach, istniejących w dniu jej podejmowania, ale nie znanych organowi, który daną decyzję wydał, albo - jest równoznaczne z "uchyleniem decyzji, na podstawie której wydana została decyzja ostateczna". Takie okoliczności potraktowane zostały przez ustawodawcę jako podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.).

Organ II instancji również opowiedział się za powyższym poglądem i wskazał, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie, której podjęto kolejne decyzje, pozwala sądzić, że w danym przypadku zachodzi okoliczność uzasadniająca wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Aby jednak ocenić tą kwestię niezbędne jest złożenie przez stronę stosownego wniosku.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest całkowicie niezasadne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zaś, to naruszenie kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywiste, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Zauważenia przy tym wymaga, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12 wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z aktualnie bowiem obowiązującego art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. wyłączono z podstaw wznowienia sytuację gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną. Kwestię natomiast zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami.

Zdaniem Sądu, powyższy pogląd jest całkowicie odmienny od wyrażonego przez organy w zaskarżonych decyzjach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela argumentację wyrażoną we wskazanej uchwale. Podkreślenia zatem wymaga, że organ II instancji, cytując przedmiotową uchwałę, uznał, że nie ma ona zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż "postępowanie wszczęte na mocy przedmiotowego wniosku dotyczy tylko jednej ze stron toczącego się w latach 1964 - 1965 postępowania wymiennego w części, która stanowi o nie przyznaniu spadkobiercom N. B. przyznania gruntów zamiennych za udziały w posiadanych uprzednio działkach".

Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest nieprawidłowe. Kwestia stwierdzania nieważności decyzji na mocy art. 156 k.p.a. w całości i w części była przedmiotem analizy orzecznictwa wielokrotnie, przy czym linia orzecznicza ulegała zmianie. Zmianę tej linii, na dopuszczającą możliwość stwierdzania nieważności decyzji w części, zapoczątkował wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. IV SA 859/87, w którym stwierdzono, że brak przepisu dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. II SA 740/90 jako argument za taką możliwością wskazano, że wady odnosiły się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej i w tym zakresie stwierdzić jej nieważność.

W ocenie Sądu, stwierdzone wyżej naruszenie przez organy przepisów postępowania ma istotny wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy i czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organy zobowiązane będą przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnić dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pk 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.