Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1823/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, strona lub skarżąca) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek lub organ I instancji) z dnia [...] września 2021 r., nr [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, prowadzone na wniosek Spółki w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], udzielającej P. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...]– Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z 2 marca 2020 r. Spółka Przedsiębiorstwo [...] złożyła do Marszałka wniosek o zmianę opisanego wyżej zezwolenia Starosty [...]. We wniosku wskazano, iż podmiotem zarządzającym instalacją jest Spółka, co wynika z załączonej "Umowy Dzierżawy z dnia [...] stycznia 2016 r. tekst jednolity". Wniosek złożono w związku z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca). Do wniosku załączono też szereg dokumentów.

Pismem z 14 października 2020 r. Marszałek wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, żądając wyjaśnień na jakiej podstawie występuje ona o zmianę decyzji Starosty [...], skoro decyzja ta wydana została na rzecz P. J.. Spółka uzupełniła wniosek powtarzając, iż jest podmiotem zarządzającym instalacją, co wynika z "Umowy Dzierżawy z dnia [...] stycznia 2016 r. tekst jednolity". Dalsza korespondencja ze Spółką dotyczyła klasyfikacji instalacji i kwestii właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Po zgromadzeniu dowodów w przedmiotowej sprawie organ I instancji zawiadomił o możliwości wydania na ich podstawie decyzji, wskazując jednocześnie, iż na dzień wysłania zawiadomienia nie są spełnione lub wykazane przesłanki zależne od Spółki, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Aby decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem niezbędne jest przedłożenie dodatkowych dowodów, dotyczących wykazania okoliczności, że adresatem zmienianej decyzji winno być Przedsiębiorstwo [...] S.A.

W odpowiedzi Spółka przedstawiła stanowisko w przedmiotowej sprawie wskazując, iż w aktualnym stanie prawnym regułą stało się, że w przypadku zmiany prowadzącego instalację, bez względu na to, czy jest ona efektem sukcesji generalnej, czy syngularnej, nowy prowadzący z mocy samego prawa przejmuje uprawnienia i obowiązki wynikające z dotychczasowego pozwolenia. W ocenie Spółki, zachowana zastała ciągłość obowiązywania dotychczasowej decyzji, gdyż w celach porządkujących w art. 189 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.; dalej: Poś), na nowego władającego nałożono obowiązek wystąpienia o zmianę dotychczasowego pozwolenia w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. Takie rozwiązanie z punktu widzenia racjonalności jest zrozumiałe, a wydawana decyzja będzie miała charakter jedynie deklaratoryjny. Dalej w stanowisku Spółki przywołano judykat, w którym na mocy nowelizacji zmieniającej art. 189 Poś wyjaśniono, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji następuje z mocy prawa. Nie można zatem postawić nowemu władającemu zarzutu, że korzysta on ze środowiska bez wymaganego zezwolenia (w tym zakresie skutek wynika bowiem bezpośrednio z mocy prawa). Zastosowanie art. 189 ust. 1 Poś w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2014 r. do stanu faktycznego w niniejszej sprawie powoduje przejęcie przez Spółkę z mocy prawa zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydanego na rzecz P. J.. Jest przy tym poza sporem, że decyzja zmieniająca zezwolenie w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W dalszej części pisma wskazano, iż z ustawy Prawo ochrony środowiska wynikało m.in., że przeniesienie zezwolenia na przetwarzanie odpadów było możliwe wyłącznie w formie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, jeśli dawał on rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z zezwolenia. Ponadto nabywca instalacji przejmował wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, a w decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków można było orzec o ustanowieniu zabezpieczenia lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczenia. Po nowelizacji art. 189 Poś stanowi, że podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części (ust. 1), a także, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację (ust. 2). Strona podkreśliła przy tym, iż ustawodawca posłużył się zwrotem "staje się prowadzącym instalację" co oznacza, iż dopuszcza każdą prawem przewidzianą formę władania instalacją, nie tylko w zakresie własności, ale także najmu, dzierżawy, użytkowania itp. Fakt ten dodatkowo pośrednio potwierdzają zapisy zawarte w art. 41b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Podsumowując Spółka podkreśliła, iż zgodnie z art. 189 ust. 1 Poś, podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Przejście uprawnień następuje z mocy prawa i do przyjęcia, iż taka zmiana nastąpiła nie jest wymagane uzyskanie zmiany w zezwoleniu w trybie wnioskowania przez podmiot, który jest ujęty w tym zezwoleniu. Zatem na wydającym decyzję ciąży obowiązek z mocy prawa uwzględnienia tego stanu prawnego.

W tym stanie faktycznym Marszałek wydał decyzję z [...] września 2021 r., nr [...], umarzającą prowadzone postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskującej Spółki, która była adresatem tej decyzji.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 105 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 28 kpa i art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez przedwczesne umorzenie przedmiotowego postępowania bez dostatecznego wyjaśnienia, czy P. J. występował w tym postępowaniu wyłącznie jako przedstawiciel Spółki, czy też jako niezależna od niej strona postępowania, bez wezwania P. J. do udziału w niniejszym postępowaniu jako niezależnej strony postępowania, bez umożliwienia zajęcia mu jako niezależnej stronie postępowania stanowiska odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wątpliwości organu odnośnie charakteru, w jakim działał on w niniejszym postępowaniu;

- art. 61 § 4 w związku z art. 62 kpa, poprzez niezawiadomienie P. J., jako niezależnej od Spółki strony przedmiotowego postępowania i umożliwienia mu wyjaśnienia charakteru, w jakim działał on w niniejszym postępowaniu;

- art. 9 i art. 10 § 1 kpa, poprzez niezawiadomienie P. J., jako niezależnej od Spółki strony przedmiotowego postępowania i niepouczenie go o skutkach wadliwego oznaczania jego roli w niniejszym postępowaniu, to znaczy o skutkach nieprawidłowego oznaczenia go jako prezesa zarządu Spółki, a nie jako niezależnej strony postępowania, a tym samym uniemożliwienie P. J. wzięcia w niniejszym postępowaniu udziału jako niezależnej od Spółki stronie postępowania;

- art. 105 § 1 w związku z art. 61a § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, mimo że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zakończenia niniejszego postępowania w takiej prawnej formie działania administracji, jaką jest decyzja organu I instancji;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego, brak rozważenia przez organ I instancji wszystkich istotnych i zgłaszanych przez odwołującą kwestii, błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Starosty [...];

- art. 7a § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości prawne mogące skutkować odebraniem stronie uprawnień, zatem zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu organ I instancji winien wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony;

- art. 8 kpa, poprzez nieprzyczynienie się przez organ I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i uznanie bez żadnej normy zabraniającej przenoszenia uprawnień z decyzji Starosty [...] udzielającej P. J. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...];

- art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 41 ustawy o odpadach, mimo że nie było dostatecznych podstaw do stwierdzenia, w jakim charakterze P. J. złożył wniosek wszczynający niniejsze postępowanie, zaniechania wezwania go do jednoznacznego wskazania w jakim charakterze złożył wniosek wszczynający niniejsze postępowanie oraz zaniechania prawidłowego określenia stron w rozumieniu art. 28 w związku z art. 61 i art. 61a kpa, którym powinien być zapewniony udział w niniejszym postępowaniu, mimo że nie było podstaw do uznania, iż niniejsze postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 41 ustawy o odpadach;

- art. 189 Poś, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Przedsiębiorstwo [...] S.A. nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty [...], mimo że jest dzierżawcą Wytwórni Mas Bitumicznych w [...];

- art. 41 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie przez przyjęcie, że przepis ten wprowadza zakaz przenoszenia zezwolenia na dzierżawcę terenu, na którym znajduje się instalacja; .

- art. 41b ustawy o odpadach, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie przez uznanie, że przepis ten nakłada na dzierżawcę terenu, na którym znajduje się instalacja, konieczność uzyskania nowej decyzji, bez prawa do przeniesienia zezwolenia z właściciela instalacji;

- art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak zapisu o możliwości przeniesienia zezwolenia automatycznie oznacza zakaz takiego przeniesienia.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność wyjaśnienia w jakim charakterze działał P. J. podpisując wniosek w niniejszym postępowaniu.

Po analizie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy.

Organ nie uznał stanowiska Spółki wyrażonego w odwołaniu, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, a przy tym rażąco naruszyła prawa P. J., jako niezależnej strony postępowania.

Powołując się na art. 61 § 1 kpa organ podniósł, że postępowanie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z zapisami ustawy zmieniającej wymaga wniosku strony i nie może być uruchomione z urzędu, a w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki z art. 61 § 4 kpa, gdyż aby zawiadamiać o postępowaniu administracyjnym inne jego strony winno być one wszczęte na wniosek jednej ze stron, co w tym przypadku nie nastąpiło.

We wniosku o zmianę zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...] wskazano, iż podmiotem zarządzającym instalacją jest Przedsiębiorstwo [...] S.A., co wynika z "Umowy Dzierżawy z dnia [...] stycznia 2016 r. tekst jednolity". Wniosek został podpisany zgodnie z KRS nr [...] przez Prezesa Zarządu Spółki P. J.. Ponadto organ podkreślił, iż wszystkie załączniki do powyższego wniosku zostały przygotowane na zlecenie Spółki lub jej dotyczyły. I tak do wniosku załączono opinię przeciwpożarową z listopada 2019 r., której opracowanie zleciła Spółka, informacje (oświadczenia i zaświadczenia) wynikające z art. 42 ust. 3a ustawy o odpadach odnośnie osób wchodzących w skład Rady Nadzorczej Spółki, a ponadto informację o niefigurowaniu Przedsiębiorstwa [...] S.A. w kartotece podmiotów zbiorowych Krajowego Rejestru Karnego oraz oświadczenie Prezesa, że w stosunku do tej Spółki w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150.000 zł. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż z wniosku jasno i klarownie wynika od kogo pochodzi. Nie ma wątpliwości, że wniosek został skierowany przez Przedsiębiorstwo [...] S.A., a świadczy o tym wskazany powyżej komplet dokumentów. Nie sposób w przedmiotowym stanie faktycznym doszukiwać się w tym zakresie wątpliwości, które miałyby być podstawą do wzywania Spółki o wyjaśnienia w czyim mieniu został złożony wniosek. Skoro do wniosku, zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej oraz ustawy o odpadach, załączono wymagane prawem dokumenty, które dotyczą tej Spółki, jak i osób pozostających w jej zarządzie, wnioskowanie, iż osoba podpisująca wniosek nie działała w imieniu Spółki nie ma uzasadnienia. Nie można uznać twierdzeń odwołującej, iż podpis P. J. opatrzony pieczęcią imienną "Prezes Zarządu mgr inż. P. J." złożony na wniosku, w którym wprost przywołuje się nazwę Spółki, nie wskazuje, w jakim charakterze P. J. działał, tj. czy jako Prezes Zarządu wymienionej w nagłówku wniosku Spółki, czy też jako osoba fizyczna prowadząca przedsiębiorstwo pod firmą wskazaną w decyzji Starosty [...]. W świetle złożonego wniosku takie wątpliwości nie powstają. Istotne jest, iż w toku postępowania wyjaśniającego, odpowiadając na wezwanie organu I instancji, Spółka cały czas stała na stanowisku, iż weszła w prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...] i ani razu nie podważyła faktu, iż wniosek złożony został przez Przedsiębiorstwo [...] S.A.

Organ podkreślił, iż wniosek wiąże w zakresie w jakim został złożony, tym samym organ I instancji był w przedmiotowej sprawie związany żądaniem Spółki o zmianę decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r. Słusznie więc organ I instancji wezwał stronę o wyjaśnienie na jakiej podstawie występuje o zmianę tej decyzji, udzielającej P. J. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...]. Wezwanie to było bowiem związane z ustaleniem, czy Spółka w żądanej sprawie posiada przymiot strony postępowania, a więc badanie, czy żądanie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. W przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające toczyło się tylko w odniesieniu do wnioskującej Spółki i treści jej żądania, gdyż to ono wyznaczało zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy.

Spółka powołała się na umowę dzierżawy z 1 marca 2014 r., a na późniejszym etapie postępowania również na przepisy art. 189 Poś. Organ wskazał jednak, iż w przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż dotyczy tylko i wyłącznie przenoszenia decyzji administracyjnych jakimi są pozwolenia (tak też było w przypadku uchylonego art. 190 Poś, iż dotyczył on również tylko pozwoleń w rozumieniu Poś). Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, iż podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Pozwolenia natomiast wymienione zostały w art. 180 Poś i obejmują wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów. Natomiast decyzja administracyjna, o której zmianę wniesiono została wydana na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach i stanowi zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Ustawa o odpadach nie przewiduje natomiast możliwości przeniesienia praw i obowiązków wynikający z decyzji wydanych na jej podstawie, z wyjątkiem przepisu art. 151 ustawy o odpadach, który dotyczy tylko i wyłącznie decyzji wydanych dla składowisk odpadów. Skoro w ustawie o odpadach dopuszczono przepisem art. 151 i następnymi przeniesienie praw wynikających z decyzji dotyczących składowisk, a brak jest przepisów dotyczących przenoszenia decyzji w innych przypadkach, oznacza to, iż takie działanie nie jest dozwolone na gruncie tej ustawy. Decyzja Starosty [...] jako niezwiązana z gospodarowaniem odpadami na składowisku nie podlega tym samym pod art. 151 ustawy o odpadach i nie podlega przeniesieniu na inny podmiot. W odniesieniu do powyższego organ II instancji stwierdził, iż stanowisko Marszałka było prawidłowe. Działalność gospodarcza polegająca na przetwarzaniu odpadów stanowi działalność reglamentowaną, której podjęcie jest możliwe jedynie po uzyskaniu stosownego zezwolenia zgodnie art. 41 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Ponadto za prawidłowe Minister uznał wyjaśnienie organu I instancji odnośnie braku przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), gdyż nie doszło tu do przejęcia spółki przez inną spółkę lub połączenia spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji prawidłowo umotywował na bazie stanu prawnego i faktycznego sprawy brak przymiotu strony Spółki wnoszącej wniosek o zmianę decyzji Starosty [...]. Wyjaśnienie, iż Spółka wnioskująca w przedmiotowej sprawie nie miała przymiotu strony do żądania zmiany decyzji Starosty musiało zakończyć przedmiotowe postępowanie poprzez jego umorzenie, gdyż z uwagi na brak wniosku pochodzącego od strony postępowania stało się ono bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji było to jedyne możliwe rozwiązanie, które chroni podmiot, któremu decyzją administracyjną przyznano uprawnienia, przed ingerencją w nie, wynikającą z żądania pochodzącego od podmiotu, którego praw i obowiązków taka decyzja nie kształtuje. Organ wyjaśnił też, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował art. 105 kpa, a nie art. 61a kpa, na mocy którego odmawia się wszczęcia postępowania m.in. w przypadku, gdy wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Art. 61a kpa ma zastosowanie tylko w sytuacjach oczywistych, które wynikają wprost ze złożonego wniosku, jeśli natomiast brak przymiotu strony jest wynikiem prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających, tak jak miało to miejsce w tym przypadku, to takie badanie powinno zakończyć się decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 105 kpa, jako kończącą postępowanie.

W przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 7a kpa, bowiem dotyczyła ona zmiany zezwolenia, co nie wpisuje się w zakres nałożenia na stronę obowiązku, bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, a w sprawie nie pozostały wątpliwości, co do treści normy prawnej. Spółka nie jest adresatką decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], decyzja ta nie kształtuje więc jej praw i obowiązków, tym samym nie mogło dojść w jej przypadku do ograniczenia lub odebrania jej uprawnień, których nigdy nie posiadała.

Odnosząc się natomiast do kwestii art. 41b ustawy o odpadach organ wskazał, iż przepis ten dotyczy gospodarowania odpadami, polegającego na zbieraniu odpadów niebezpiecznych, odzysku odpadów przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, wymagającego uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, z czym w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia, nie ma więc on tu zastosowania.

Uzasadnienie organu I instancji w przedmiotowej sprawie objęło wszystkie jej aspekty i Minister nie zgodził się z odwołującą, iż organ I instancji nie wskazał przekonujących argumentów za umorzeniem niniejszego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Klimatu i Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka – reprezentowana przez radców prawnych, zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105, art. 7, art. 77 § 1, art. 28 i art. 140 kpa oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie bez dostatecznego wyjaśnienia, czy P. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa występował w tym postępowaniu wyłącznie jako przedstawiciel skarżącej, czy też jako niezależna od niej strona postępowania, bez wezwania P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa do udziału w tym postępowaniu, jako jego niezależnej strony, bez umożliwienia mu zajęcia stanowiska odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wątpliwości organu odnośnie charakteru, w jakim działał on w tym postępowaniu;

b) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105, art. 61 § 2 i 4 i art. 62 w związku z art. 140 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek Województwa [...] nie zawiadomił P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa, jako niezależnej od skarżącej strony tego postępowania i nie umożliwił mu wyjaśnienia charakteru, w jakim działał on w tym postępowaniu, chociaż nawet jeśli Marszałek uznawał, że nie było wniosku od uprawnionego do jego złożenia – do czego zdaniem skarżącej nie był podstaw – zachodziła możliwość wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania z udziałem P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa;

c) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 9 i art. 10 § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie zawiadomił P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa, jako niezależnej od skarżącej strony postępowania i nie pouczył go o skutkach wadliwego oznaczenia jego roli w tym postępowaniu, tzn. o skutkach nieprawidłowego oznaczenia P. J. jako Prezesa Zarządu skarżącej, a nie jako niezależnej strony postępowania, a tym samym uniemożliwił P. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa wzięcie udziału w tym postępowaniu, jako niezależnej od skarżącej stronie postępowania;

d) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 i art. 61a § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o umorzeniu postępowania, mimo że w sprawie nie było podstaw do zakończenia postępowania w takiej prawnej formie działania administracji jaką jest zaskarżona decyzja;

e) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, nie rozważył wszystkich istotnych i zgłaszanych przez skarżącą kwestii i błędnie rozpatrzył cały materiał dowodowy;

f) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7a § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie zastosował art. 7a § 1 kpa w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości prawne mogące skutkować odebraniem stronie uprawnień, a zatem zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu Marszałek winien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony;

g) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 8 w związku z art. 140 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i uznał, że zabronione jest przenoszenie uprawnień z decyzji Starosty [...];

h) art. 107 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 140, art. 7, art. 77 § 1 i art. 19 kpa oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności art. 9, art. 10, art. 28, art. 61 i art. 62 kpa oraz brak dostatecznego rozważenia i wyjaśnienia podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie organem I instancji był Marszałek Województwa [...], a nie Starosta [...];

i) art. 107 § 4 a contrario i art. 107 § 5 a contrario w związku z art. 140 kpa, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności art. 9, art. 10, art. 28, art. 61 i art. 62 kpa, w przypadku, gdy zarówno zaskarżona decyzja nie uwzględniała w całości żądania strony, jak i z dotychczasowych przepisów ustawowych nie wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 41 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że nie było wniosku pochodzącego od strony postępowania, mimo że nie było dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że P. J. nie złożył wniosku wszczynającego postępowanie we własnym imieniu i zaniechano wezwania go do jednoznacznego wskazania w jakim charakterze złożył wniosek wszczynający postępowanie oraz zaniechano prawidłowego określenia z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego stron w rozumieniu art. 28 w związku z art. 61 i art. 61a kpa, którym powinien być zapewniony udział w postępowaniu, podczas gdy wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie został podpisany przez P. J., którego praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] dotyczyło przedmiotowe postępowanie;

b) art. 189 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że skarżąca (wówczas: odwołująca) nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], udzielającej P. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...]mimo, że jest dzierżawcą ww. wytwórni;

c) art. 41 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wprowadza zakaz przenoszenia zezwolenia na dzierżawcę terenu, na którym znajduje się instalacja, a przez to błędne zastosowanie;

d) art. 41b ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nakłada na dzierżawcę terenu, na którym znajduje się instalacja, konieczność uzyskania nowej decyzji, bez prawa do przeniesienia zezwolenia z właściciela instalacji, a przez to jego błędne zastosowanie;

e) art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak zapisu o możliwości przeniesienia zezwolenia automatycznie oznacza zakaz takiego przeniesienia;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego (dalszego) rozpoznania przez Marszałka Województwa [...], wskazując na konieczność zawiadomienia P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa o toczeniu się postępowania w sprawie i możliwości wstąpienia do postępowania jako strona, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, jak też konieczność ustalenia, w jakim charakterze działał P. J. podpisując wniosek w niniejszym postępowaniu. W przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego (dalszego) rozpoznania przez organ, wskazując na konieczność zawiadomienia P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa o toczeniu się postępowania w sprawie i możliwości wstąpienia do postępowania jako strona, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, jak też konieczność ustalenia, w jakim charakterze działał P. J. podpisując wniosek w niniejszym postępowaniu. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W ocenie Sądu, w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy i wyrażoną przez nie ocenę prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, prowadzone na wniosek skarżącej w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], udzielającej P. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa z siedzibą w [...] – zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...].

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że to nie określony podmiot decyduje o swojej roli w postępowaniu administracyjnym, lecz konkretne okoliczności faktyczne, a na tej podstawie właściwy przepis prawa materialnego. A właśnie ta kwestia była sporna w niniejszej sprawie, tj. czy P. J. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji udzielającej mu jako prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" zezwolenia na przetwarzanie odpadów, czy też jako Prezes Zarządu skarżącej Spółki.

W ocenie Sądu, bezsprzecznie to skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...]. Wynika to z samej treści tego wniosku, gdzie znajduje się wyraźne oznaczenie Spółki i gdzie wskazano, iż jest ona podmiotem zarządzającym instalacją. W tym względzie we wniosku powołano się na "Umowę Dzierżawy z dnia [...] stycznia 2016 r. tekst jednolity". Wniosek został podpisany przez Prezesa Zarządu Spółki – P. J., zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto, wszystkie załączniki do powyższego wniosku zostały przygotowane na zlecenie skarżącej lub jej dotyczyły (opinia przeciwpożarowa z listopada 2019 r., której opracowanie zleciła skarżąca, oświadczenia i zaświadczenia wynikające z art. 42 ust. 3a ustawy o odpadach odnośnie osób wchodzących w skład Rady Nadzorczej skarżącej, a ponadto informację o niefigurowaniu skarżącej w kartotece podmiotów zbiorowych Krajowego Rejestru Karnego oraz oświadczenie Prezesa skarżącej, że w stosunku do niej w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150.000 zł). Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie organ stwierdził, iż z wniosku jasno i klarownie wynika od kogo on pochodzi. Nie było w tej mierze żadnych wątpliwości: wniosek został złożony przez Przedsiębiorstwo [...] S.A., o czym świadczą powołane wyżej okoliczności. W przedmiotowym stanie faktycznym nie było więc podstaw do wyjaśniania w czyim mieniu został złożony wniosek. Skoro zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej oraz ustawy o odpadach, do wniosku załączono wymagane prawem dokumenty, które dotyczą skarżącej, jak i osób pozostających w jej zarządzie – wnioskowanie, iż osoba podpisująca wniosek nie działała w imieniu skarżącej nie miało uzasadnienia. Podpis P. J. opatrzony pieczęcią imienną "Prezes Zarządu mgr inż. P.J." złożony na wniosku, w którym wprost przywołuje się nazwę skarżącej – nie pozostawia wątpliwości w jakim charakterze osoba ta działała, tj. czy jako Prezes Zarządu wymienionej skarżącej, czy też jako osoba fizyczna prowadząca przedsiębiorstwo pod firmą wskazaną w decyzji Starosty [...]. Istotne jest też, iż w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca cały czas stała na stanowisku, iż weszła w prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...] i nie zdołała skutecznie podważyć faktu, iż wniosek złożony został przez Przedsiębiorstwo [...]S.A.

Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z zapisami ustawy zmieniającej wymaga wniosku strony i – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie może być uruchomione z urzędu. Wynika to wprost z treści art. 14 ustawy nowelizującej. Z kolei art. 61 § 4 kpa wskazuje, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jednak w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż zaszły przesłanki z tego ostatniego przepisu, gdyż aby zawiadamiać o postępowaniu administracyjnym inne jego strony winno być one wszczęte na wniosek jednej ze stron, a w tym przypadku to nie nastąpiło.

W związku z powyższym, chybione są te wszystkie zarzuty skargi, traktujące o naruszeniu przepisów postępowania, które odnoszą się do przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego. Organy dostatecznie wyjaśniły, w jakim charakterze występował w tym postępowaniu P. J.. Nie było tym samym podstaw do zawiadomienia go, jako prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa, jako niezależnej od skarżącej strony tego postępowania, ani umożliwienia mu wyjaśnienia charakteru, w jakim działał on w tym postępowaniu lub pouczania go o skutkach wadliwego oznaczania w nim jego roli. To przede wszystkim sama strona ma należycie dbać o swoje interesy w toku postępowania administracyjnego i nie ma przy tym znaczenia, czy jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Także ewentualny brak takiego pełnomocnika obciąża stronę, zwłaszcza, że zarówno Spółka, jak i P. J., jako przedsiębiorca działający pod firmą "[...]" – zawodowo trudnią się działalnością gospodarczą. W sprawie były więc podstawy do zakończenia postępowania w takiej prawnej formie działania organu administracji, jaką jest zaskarżona decyzja. Organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie oraz prawidłowo rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie starannie i zgodnie z przepisami prawa, gwarantując równość wobec prawa oraz nie podważając zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom ustawowym, tj. zawiera wszystkie niezbędne elementy i w wystarczającym dla rozstrzygnięcia stopniu odnosi się do zarzutów odwołania.

W rezultacie prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania, doszło do prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Dlatego też słusznie organy uznały, że nie było wniosku wszczynającego postępowanie pochodzącego od strony postępowania, bowiem P. J. złożył go wniosku w imieniu skarżącej. Tym samym strona została określona prawidłowo w rozumieniu art. 28 kpa.

Sąd w całości podzielił obszerny wywód organu, dotyczący uznania braku możliwości przenoszenia uprawnień z decyzji Starosty [...]. Zezwolenie na zbieranie odpadów (jak również zezwolenie na przetwarzanie odpadów) ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia, a jego przeniesienie na inny podmiot nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy. Jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwolenia. Dlatego każdorazowa zmiana podmiotu prowadzącego taką działalność, powoduje obowiązek uzyskania nowego zezwolenia przez podmiot, który zamierza kontynuować dotychczasową działalność. Wynika to wprost z faktu, że zezwolenie stanowi akt potwierdzający, iż indywidualny i konkretny przedsiębiorca spełnia warunki prowadzenia danej działalności gospodarczej. Potwierdzeniem powyższej tezy jest brak, zarówno w ustawie Prawo przedsiębiorców, jak i w ustawie o odpadach, regulacji dotyczącej przenoszenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 789/16, LEX nr 2461250). W orzecznictwie wskazuje się także, że zezwolenie jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji, a osobą trzecią i zezwolenie takie można otrzymać jedynie w sposób pierwotny, tj. na drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. VI SA/Wa 1295/09, LEX nr 606988).

Podsumowując, można więc wskazać, że zezwolenie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach to:

1) decyzja konstytutywna;

2) określająca warunki wykonywania publicznego prawa podmiotowego o charakterze osobistym;

3) możliwa do uzyskania jedynie w sposób pierwotny, przez co wyłączona jest, co do zasady spod reguły ujętej w art. 55 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: kc), w myśl którego czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy o odpadach wyłączona jest sukcesja uprawnień z zezwolenia na podstawie art. 55 kc.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 189 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska podnieść jeszcze należy, że nawet przyznając skarżącej rację, co do możliwości jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy – przepis ten nie wywarłby skutku. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, zezwolenie Starosty [...] na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...] zostało wydane [...] kwietnia 2014 r., natomiast umowa dzierżawy tej instalacji została zawarta miesiąc wcześniej, czyli [...] marca 2014 r. Powołując się na tę umowę skarżąca wskazuje na jej tekst jednolity z 2 stycznia 2016 r. Jednakże istotą tej umowy (esentialia negotii) jest kwestia dzierżawy, która wiąże jej strony od chwili jej zawarcia, a więc od 1 marca 2014 r. Tym samym ewentualne późniejsze zmiany tej umowy (skutkujące określeniem jej jako tekstu jednolitego z 2 stycznia 2016 r.) nie mogły dotyczyć samej jej istoty. Inaczej rzecz ujmując, umowa ta nie mogłaby być podstawą zastosowania art. 189 Poś, skoro została zawarta przed wydaniem decyzji Starosty [...].

W przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 7a kpa, zgodnie bowiem z jego § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w przedmiocie zmiany zezwolenia, co nie wpisuje się w zakres nałożenia na stronę obowiązku, bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, a w sprawie nie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W toku postępowania wykazano, iż skarżąca nie jest adresatem decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], decyzja ta nie kształtuje więc jej praw i obowiązków, tym samym nie może dojść w jej przypadku do ograniczenia lub odebrania jej uprawnień, których nigdy nie posiadała.

Zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszeń wymienionych w skardze przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, co skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do wydania decyzji. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W efekcie słusznie organ orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Na zakończenie podnieść należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym ją postępowaniu jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.