Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 198/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 8,  art. 12,  art. 35 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42d ust. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1A
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość postępowania Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza przewlekłość postępowania organu, 2) stwierdza, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 4) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych), 5) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 marca 2019, sygn. akt II GSK 247/19 uchylił postanowienie tut. Sądu z 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/GL 187/18 o odrzuceniu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej ŚOWNFZ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów leczenia za granicą wniesionego przez M. K. (skarżący, wnioskodawca). Jak wynika z uzasadnienia powyższego orzeczenia przedmiotem sporu był charakter pisma skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) z 16 lutego 2018 r. skierowanego do Prezesa NFZ, w którym żalił się on na bezczynność Dyrektora ŚOWNFZ w Katowicach w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów leczenia - świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii udzielonego na terytorium Republiki Czeskiej. Pismo było zatytułowane "zażalenie" ale zawierało wszystkie przesłanki przewidziane dla ponaglenia. Sąd I instancji uznał, że samo wadliwe oznaczenie pisma procesowego nie zmienia jego charakteru, gdyż istotne znaczenie ma jego treść- zawartość merytoryczna, która jednoznacznie wskazuje na bezczynność organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie pada w nim ani razu słowo "przewlekłość" a oba wskazane instrumenty ochrony prawnej są ujmowane odrębnie i nie mogą być utożsamiane. W przypadku przewlekłości mowa jest o postępowaniu prowadzonym dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy a w przypadku bezczynności sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej kpa) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Trudno zatem uznać, aby profesjonalny pełnomocnik mógł utożsamiać te dwa instrumenty skoro w sposób pełni świadomy w piśmie z 16 lutego 2018 r. podniósł zarzuty odnoszące się tylko do bezczynności organu, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Tym samym nie można pisma tego odmiennie interpretować, przyjmując że dotyczy przewlekłości postępowania wskazanej w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego nie wniósł ponaglenia do organu wyższego stopnia w zakresie przewlekłości postępowania, co powoduje wniesienie skargi bez wyczerpania przysługujących środków prawnych i czyni ją niedopuszczalną.

Jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego i uchylił powyższe postanowienie z 15 listopada 2018 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Nie podzielił stanowiska sądu I instancji podkreślając, że sporne pismo zostało zatytułowane "Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie", a strona podnosi w nim argumenty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Wskazuje wprost, że postępowanie organu prowadzi do przewlekłości postępowania. NSA uznał tym samym, że sporne pismo należało uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 kpa i skargę rozpoznać. Odrzucenie skargi stanowiło naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej ppsa).

W tym miejscu należy przypomnieć, że w skardze z 16 lipca 2018 r. (19.07.2018 r. - data wpływu do organu) skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika ustanowionego przez kuratora częściowo ubezwłasnowolnionego skarżącego, zarzucił Dyrektorowi ŚOWNFZ w Katowicach przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej (stomatologicznych) udzielonych za granicą – w Republice Czeskiej poprzez naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 kpa oraz art. 42d ust 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm., dalej ustawa o świadczeniach). Mając na względzie stawiane zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty rozpoznania skargi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1a ppsa, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podkreślono, że wnioskodawca złożył wniosek 16 lutego 2017 r., który zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane a wszelkie braki zostały uzupełnione prawidłowo, co powoduje, że organ winien go załatwić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) a nie później niż w ciągu 2 miesięcy, czyli do 16 kwietnia 2017 r. W przedmiotowej sprawie do daty wniesienia skargi decyzja nie została wydana, co uchybia nawet terminowi określonemu w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, który zawiera szczególną regulację w tej kwestii. Swoim działaniem organ naruszył również zasadę zaufania do organów administracji oraz szybkości postępowania. Nie negując prawa do żądania dodatkowych dokumentów podkreślił, że niektóre wezwania w sprawie nie miały charakteru merytorycznego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŚOWNFZ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Zdaniem organu podejmowane działania były prawidłowe i nie zawierały elementu przewlekłości postępowania, co potwierdzają wezwania o uzupełnienie wniosku z 24 lutego 2017 r. i 18 kwietnia 2018 r. Wskazał także, że dopiero 6 marca 2018 r. skarżący złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dalej organ przywołał obowiązujące przepisy dotyczące bezczynności czy przewlekłości postępowania, w tym z rażącym naruszeniem prawa oraz orzecznictwo w tej kwestii. Stwierdził, że brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ, zwłaszcza, że decyzja o zwrocie została wydana [...] r. Zwrócił uwagę na specyfikę oraz trudności zidentyfikowane przy procedowaniu wniosków o zwrot kosztów świadczeń udzielonych na podstawie art 42b ustawy o świadczeniach, w szczególności świadczeń stomatologicznych, w tym dla osób niepełnosprawnych. Podkreślił, że w 2017 r. wpłynęło 5 762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5 714 decyzji administracyjnych (stan na listopad 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę 1. 685 296,92 zł. Nadto, od początku 2018 r. wpłynęło 3 085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Dalej wskazał, że w toku rozpatrywania wniosków organ badał czy udzielanie świadczenia stomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. Działania organu wpłynęły na wydłużenie prowadzonego postępowania lecz miały istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy i ochrony finansów publicznych. Zauważył, że instytucja skargi na przewlekłość ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co nastąpiło. Nie ma też podstaw do podejmowania innych działań sankcyjnych w stosunku do organu ani zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 170 i art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369, dalej: ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wyrażona w innych prawomocnych wyrokach. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z 3.09.2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z 17.01.2012 r., sygn. akt I OSK 158/11).

Stwierdzić należy, że przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie nie uległy zmianie, co oznacza, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanym wyżej i nie może wyrazić poglądu odmiennego od zawartego w jego pisemnym uzasadnieniu.

Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 ppsa podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3.08.2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07). Należy też przypomnieć, że skarga na przewlekłe postępowanie organu nie była dotychczas rozpoznana merytorycznie. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym (art.119 pkt 4 ppsa).

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ppsa. Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a ppsa – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Tym samym sąd rozpatrując skargę winien w pierwszej kolejności ustalić w jakim terminie wniosek skarżącego z 16 lutego 2017 r. winien zostać rozpoznany. Czy na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, art. 35 i następne tej ustawy czy w terminach wskazanych w art. 42d ust. 14 i 15 ustawy o świadczeniach, jako regulacji szczególnej. Terminy te to 30 dni, 60 dni lub 6 miesięcy.

Art. 35 kpa, określający terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym wskazuje w § 4 na przepisy szczególne, które mogą dla załatwienia sprawy określać inne terminy niż w nim wskazane. Taką odrębną regulacje posiada właśnie ustawa o świadczeniach i ma ona zastosowanie w sprawie.

Ustawa o świadczeniach w art. 42a pkt 1 stanowi, że Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów" (art. 42b ust. 1). Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek.

Stosownie do art. 42d ust. 13 ustawy o świadczeniach w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, zgodnie z art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach - następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym, do biegu terminu nie jest wliczany: okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku, okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedzi tej instytucji. Natomiast w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje - zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach - w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Zatem, co wskazano wyżej - terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach - są różne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ prowadził postępowanie bez udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznych, gdyż nie ujawniono w aktach sprawy żadnego potwierdzenie tego faktu. Nie odwoływał się do niego również sam organ, który dopuścił się przewlekłości postępowania, co wynika z prostego zestawienia daty złożenia wniosku i wydania decyzji. Nie jest sporne, że wniosek został złożony 16 lutego 2017 r. a decyzja wydana [...] r., co dowodzi, że żaden z terminów wskazanych w ustawie o świadczeniach nie został dotrzymany. Wniosek winien zostać rozpoznany w terminie 60 dni od wszczęcia postępowania liczonym od daty jego wpływu z odliczeniem czasu zasadnych wezwań do jego uzupełnienia a nie później niż po upływie 6 miesięcy. Oba te terminy w sprawie zostały przekroczone i to wielokrotnie.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżąca złożył 16 lutego 2017 r. wniosek o zwrot kosztów wraz z załącznikami w nim wskazanymi, w tym faktury nr [...] z [...] r. Wniosek został poddany kontroli formalnej, która wykazała braki. O ich usuniecie wezwano skarżącego pismem z 24 lutego 2017 r. (k. 143 akt). Kurator odpowiedział na wezwanie pismem z 1 marca 2017 r. Następnie pismem z 7 kwietnia 2017 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu świadczenia i prawem zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 kpa). Kolejnym pismem z 18 kwietnia 2017 r. skarżący został wezwany do wskazania nazwiska lekarza, który wykonywał świadczenie. Odpowiedź wpłynęła do organu 24 kwietnia 2017 r., co skutkowało powiadomieniem skarżącego, pismem z 4 maja 2017 r. o terminie załatwienia sprawy do 5 czerwca 2017 r.

Pismem z 6 czerwca 2017 r. skarżący został powiadomiony o prawie do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Kolejnym pismem z 28 czerwca 2019 r. kurator został wezwany do uzupełnienia wniosku o pełnomocnictwo uprawniające do działania w imieniu wnioskodawcy bądź osobiste podpisanie wniosku przez skarżącego. Wezwanie zostało wykonane 21 lipca 2017 r., a pismem z 13 lipca 2017 r. skarżący został zawiadomiony o załatwieniu sprawy do 4 sierpnia 2017 r. Podstawą wskazania nowego terminu był charakter sprawy. Kolejnymi pismami z 17 sierpnia, 14 września, 13 października, 16 listopada, 21 grudnia 2017 r., 18 stycznia 2018 r., 14 lutego, 13 marca, 15 czerwca 2018 r. organ wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. Dodatkowo pismem z 25 stycznia 2018 r. skierowano do skarżącego kolejne wezwanie o uzupełnienie braków wniosku, które zostało wykonane 9 lutego 2018 r.

Wydłużanie terminu postępowania ze wskazaniem tej samej przyczyny zostało zaskarżone 16 lutego 2018 r. wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Prezesa NFZ. W aktach sprawy brak informacji o sposobie jego załatwienia. 29 czerwca 2018 r. skarżący został wezwany do skorzystania z prawa zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 kpa) i poinformowany, że zostanie ono zakończone do 18 lipca 2018 r. Decyzja została wydana [...] r. i wysłana 18 lipca 2018 r. na adres pełnomocnika.

Ze względu na wydanie decyzji po wniesieniu skargi bezprzedmiotowe było orzekanie w kwestii nakazania organowi jej wydania.

Należy też wskazać, że zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy były kierowane na adres kuratora a decyzja doręczona pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika, że od 2 marca 2018 r. skarżący był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (k.68 akt). Wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie datowane 16 lutego 2018 r., do którego załączył pełnomocnictwo z 27 lipca 2016 r. Jak wskazano wyżej, w aktach sprawy nie ujawniono innego pełnomocnictwa, które stanowiłoby odrębne uzasadnienie doręczenia decyzji pełnomocnikowi zamiast kuratorowi.

Przewlekłe postępowanie organu spowodowało nadmierne odsunięcie w czasie merytoryczne załatwienia wniosku z 17 lutego 2017 r. do [...] r., co przy odliczeniu czasu na realizację wezwań organu stanowi zwłokę ok. 14 miesięcy, gdyż termin właściwy do załatwienia sprawy w ustalonym stanie faktycznym wynosił 60 dni nie dłużej niż 6 miesięcy. Nawet przyjmując, ze postępowanie zostało wszczęte 7 kwietnia 2017 r., co wynika z pisma organu (k.130 akt).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, co wykazano wyżej. Podkreślić należy, że dwa z trzech wezwań do uzupełnienia wniosku zostały wysłane po upływie terminu do załatwienia sprawy.

Równocześnie Sąd wskazuje, że wobec sformułowania w skardze żądania zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, kwota 500,00 zł, będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i zależy od uznania Sądu. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było rażące i pomimo wniesionego do Centrali zażalenia 2 marca 2018 r., postępowanie zostało zakończone [...] r. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i stanowi rekompensatę za naruszenie praw wnioskodawcy. Chodzi o zrekompensowanie krzywdy. Takiej zwłoki nie do się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i zasadą szybkości postępowania. Na marginesie wskazać należy, że należność z faktury nr [...] w kwocie [...] zł została zapłacona 30 sierpnia 2016 r. (por. wyroki NSA z 16.05.2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z 7.09.2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Co prawda skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera szczególnej argumentacji w tej kwestii, to jednak ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący wysłał dwa odrębne zażalenia na przewlekłość i bezczynność organu oraz szereg pism ponaglających, których w aktach sprawy nie ujawniono. W związku z wydaniem decyzji, pomimo uznania, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu grzywny.

Sąd uznał, że ilość spraw i ilość urzędników przybranych do pomocy w ich załatwianiu, a także terminarz im przypisany nie wymaga dyscyplinowania orzeczeniem o grzywnie, ale też nie usprawiedliwia przewlekłości postępowania. O ile, co do zasady, braki kadrowe oraz problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony czy też wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki, to okoliczności te wymagają każdorazowego zindywidualizowania i odniesienia tak do charakteru sprawy jak i wpływu takiego procedowania na sytuację prawną strony (por. wyrok NSA z 23.05.2019 r. II GSK 231/19, z 11.04.2019 r. II GSK 246/19, z 8.02. 2017 r. sygn. akt I OSK 1314/16, z 11.04.2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, publ. CBOIS). Zauważyć przy tym należy, iż Sąd Najwyższy w orzeczeniach o sygn. III SPP 163/05, III SPP 154/05, SPK 10/05, III SPP 10/15, którego wskazania można odnieść do niniejszej sprawy orzekł, iż przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania. Frustracji skarżącego dowodzą kierowane zażalenia i ponaglenia.

Jak wynika z powyżej przywołanych regulacji prawnych, rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, a wątpliwości należy interpretować na korzyść wnioskodawcy należy stwierdzić, że organ nie wykazał żadnych niezależnych od niego przeszkód do terminowego załatwienia sprawy. Nie mogą też tłumaczyć przewlekłości działania nieprawidłowości w innych sprawach i prowadzone postępowanie karne dotyczące innego świadczeniodawcy usług stomatologicznych zainicjowane przez organ 16 października 2016 r.

Konkludując należy stwierdzić, że za uznaniem przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w niniejszej sprawie przemawia nie tylko jego czasokres, ale także zasadność i czas podejmowanych czynności, głównie informacji o jego przedłużeniu oraz odstęp czasu pomiędzy jednym wezwaniem do uzupełnienia a kolejnym, nie mówiąc o braku kompleksowego wezwania do uzupełnienia braków, pomijanie w wezwaniach oraz informacjach ustanowionego w sprawie pełnomocnika i uchybienie terminowi z art. 42b ust. 15 ustawy o świadczeniach.

Z tych względów, Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wydanie decyzji jako bezprzedmiotowy i zasądził sumę pieniężną 500,00 zł na rzecz skarżącego od organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ppsa i art. 206 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Sąd zauważa, że przed sądem zawisły dwie sprawy skarżącego reprezentowanego przez tego samego pełnomocnika, który sporządził praktyczne tożsame skargi, których przedmiotem była przewlekłość i bezczynność w postępowaniu o zwrot kosztów leczenia za granicą skarżącego. W sprawie sygn. akt III SAB/GL 232/19 skarga również została uwzględniona i zasądzono zwrot kosztów w wysokości ½ należnej kwoty, co łącznie stanowi 100% należnego wynagrodzenia z uwzględnieniem nakładu pracy i charakteru sprawy. Ustalając wysokość wynagrodzenia Sąd uwzględnił także brak aktywnego działania w sprawie przez pełnomocnika, po ponownym rozpoznaniu sprawy. Aktywność ta sprowadzała się do odbioru korespondencji. Pełnomocnik nie składał żadnych nowych pism procesowych i nie występował na rozprawie. Co prawda obecność na rozprawie ani składanie pism procesowych nie są obowiązkiem pełnomocnika, niemniej jednak, zdaniem Sądu, mają one wpływ na ocenę poniesionego nakładu pracy i uzasadniają miarkowanie kosztów.