Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2594/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 2 ust. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświata z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy K. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji i Nauki wydał w dniu [...] maja 2021 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] dotyczące negatywnej opinii zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-VIII wraz z oddziałami przedszkolnymi w Szkołę Podstawową w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III wraz z oddziałami przedszkolnymi.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2021 r. Minister nadmienił, iż w dniu [...] grudnia 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], z dniem [...] sierpnia 2021 r. poprzez obniżenie jej struktury organizacyjnej do klas I-III wraz z oddziałami przedszkolnymi. Rada Gminy [...] podała, że uczniom klas IV-VIII przekształcanej szkoły zapewni możliwość kontynowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczynami reorganizacji są wysokie koszty utrzymania placówki oraz niska liczebność klas w stosunku do osób zameldowanych i zamieszkałych w obwodzie szkoły, a także konieczność zapewnienia miejsca dla planowanych nowych oddziałów przedszkolnych dla dzieci z terenu Gminy [...], przy wykorzystaniu pomieszczeń Szkoły Podstawowej w [...]. Podano, że w myśl art. 39 i 39a ustawy - Prawo oświatowe, realizowany będzie obowiązek dowożenia uczniów klas IV-VIII do nowej szkoły i opieki nad dziećmi w trakcie dowozu.

Wykonując przedmiotową uchwałę, Wójt Gminy [...], pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. Kurator oświaty zauważył, że rozwiązanie zaproponowane przez stronę co prawda zwiększy dostępność do wychowania przedszkolnego, jednak utrudni uczniom zamieszkałym w obwodzie szkoły w [...] realizację obowiązku szkolnego na II etapie edukacyjnym. Zdaniem kuratora oświaty, przedstawione przez stronę argumenty ekonomiczne są ważne w kontekście gospodarki finansowej gminy, jednak kwestia zmiany struktury organizacyjnej szkoły powinna być rozpatrywana w kontekście przepisów prawa oświatowego. W ocenie kuratora oświaty, organizacja nauczania w klasach łączonych może korzystnie wpływać na proces wychowawczy i integrację uczniów, a proces socjalizacji zachodzi w każdej, również małej grupie. Kurator zauważył, że szkoła w [...] posiada bazę lokalowo-dydaktyczną odpowiednią do realizacji podstawy programowej dla szkoły podstawowej. Zdaniem kuratora oświaty, szkoła ta posiada bogatą ofertę zajęć pozalekcyjnych, uwzględnia indywidualne potrzeby uczniów, a jej uczniowie odnoszą sukcesy w konkursach oraz zawodach sportowych. Zdaniem kuratora oświaty, trudno stwierdzić, że liczba uczniów będzie wykazywać znaczną tendencję spadkową, zatem gmina ma obowiązek zagwarantować tym dzieciom miejsce w szkole obwodowej. Kurator zauważył, że do Szkoły Podstawowej w [...], wskazanej jako miejsce kontynuacji nauki, uczęszcza 64 uczniów spoza jej obwodu, co rodzi wątpliwość, czy określone obwody szkół podstawowych w gminie dostosowane są do potrzeb jej mieszkańców. Zauważył, że choć Szkoła Podstawowa w [...] zapewnia uczniom bezpieczne i higieniczne warunki pobytu, to budynek pałacowy, w którym uczą się dzieci młodsze, wymaga przeprowadzenia prac remontowych. Zdaniem kuratora oświaty, w związku z wydłużeniem drogi uczniów klas IV-VIII do nowej szkoły, czasu pobytu poza domem oraz koniecznością korzystania z dowozów organizowanych przez gminę, warunki nauki ulegną pogorszeniu. Kurator oświaty wskazał, że plany gminy spotkały się ze sprzeciwem rodziców uczniów uczęszczających do szkoły w [...] oraz społeczności lokalnej, co nie służy realizacji polityki oświatowej, która powinna być dostosowana do potrzeb mieszkańców.

Na powyższe postanowienie Wójt Gminy [...] wniósł w terminie ustawowym zażalenie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i pozytywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez obniżenie jej struktury organizacyjnej do klas I-III z oddziałami przedszkolnymi. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Kuratorowi Oświaty. W zażaleniu Wójt Gminy [...] podał, że celem przekształcenia jest dostosowanie sieci szkół podstawowych na terenie Gminy do zachodzących zmian demograficznych oraz związane z tym racjonalizowanie wydatków ponoszonych na zadania oświatowe. Istotne jest też wzrastające zainteresowanie mieszkańców gminy dostępnością do oddziałów przedszkolnych. Celem zwiększenia dostępności do wychowania przedszkolnego, gmina planuje po reorganizacji zwiększenie liczby oddziałów przedszkolnych w przekształconej szkole.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że przy wydawaniu opinii o likwidacji czy przekształceniu szkoły, istotna jest ocena warunków nauki, jakie będą mieli uczniowie po planowanych zmianach. Zgodnie z art. 10 ustawy – Prawo oświatowe zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki jest jednym z podstawowych zadań organu prowadzącego szkołę, natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe nadzorowi pedagogicznemu podlega ocena, czy warunki te zostały zapewnione. W myśl art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy podejmującej zamiar likwidacji czy przekształcenia szkoły podstawowej jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. W ocenie Ministra, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na konieczność dojazdu do szkoły, dłuższą drogę dojazdu do szkoły, wydłużony czas pobytu w szkole, a także określenie potrzeby istnienia takiej szkoły w sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w kontekście np. prognoz demograficznych. Minister, na podstawie protokołu kontroli doraźnej, przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2021 r. przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w [...], stwierdził, że Szkoła Podstawowa [...] w [...] funkcjonuje od 1958 r. w budynku, który w ostatnich latach został poddany termomodernizacji. W protokole tym odnotowano, że stan techniczny budynku jest bardzo dobry, nie występują zagrożenia dla życia i zdrowia osób korzystających z budynku, kontrole stanu technicznego nie wskazują nieprawidłowości. Teren wokół szkoły jest ogrodzony i zapewnia uczniom bezpieczne i higieniczne warunki pobytu. W szkole znajduje się 10 sal dydaktycznych (3 sale przeznaczone są na potrzeby oddziałów przedszkolnych oraz 7 sal do dyspozycji uczniów klas l-VIII, w tym pracownia komputerowa), sala gimnastyczna z zapleczem, świetlica, biblioteka, stołówka, gabinet profilaktyki, gabinet dyrektora, pokój nauczycielski, sanitariaty. Pomieszczenia dydaktyczne wyposażone są odpowiednio w monitor lub tablicę interaktywną, laptopy, sprzęt audiowizualny, telewizor, zabawki, urządzenia wielofunkcyjne, sprzęt sportowy. Przy szkole są dwa boiska: trawiste i asfaltowe oraz dwa place zabaw (jeden ogrodzony, drugi ogólnodostępny). Posiłki dostarcza do szkoły firma cateringowa. Z dokumentacji sprawy wynika, że szkoła dysponuje niezbędnymi pomocami dydaktycznymi do realizacji podstawy programowej określonej dla ośmioklasowej szkoły podstawowej oraz podstawy programowej wychowania przedszkolnego, uwzględnia indywidulane potrzeby uczniów, posiada bogatą ofertę zajęć pozalekcyjnych. Kontrolujący ustalili, że uczniowie mają zapewnioną pomoc psychologiczno-pedagogiczną, biorą udział w licznych konkursach i zawodach sportowych, osiągają sukcesy na miarę swoich możliwości. W roku szkolnym 2020/2021 do Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza 49 uczniów do klas I-VIII oraz 42 dzieci do trzech oddziałów przedszkolnych. Szkoła funkcjonuje w godzinach 08:00-15:20, natomiast oddziały przedszkolne w godz. 07:30-16:00. Szkoła zapewnia uczniom opiekę świetlicową w wymiarze 15 godzin tygodniowo. Uczniowie szkoły nie korzystają z dowozów, ponieważ długość drogi do szkoły dla dzieci zamieszkujących w granicach jej obwodu nie przekracza 3 km. Strona podnosi, że z uwagi na małą liczbę uczniów w poszczególnych klasach nauka w szkole odbywa się w klasach łącznych. Minister zauważył, że nauka w systemie klas łączonych jest rozwiązaniem przyjętym w obowiązującym prawie. Zgodnie z treścią § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502), jeżeli w szkole podstawowej jest organizowane nauczanie w klasach łączonych, to: – obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie I, z wyjątkiem edukacji muzycznej, edukacji plastycznej i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami; – w klasach II i III co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem edukacji muzycznej, edukacji plastycznej i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami; 4 - w klasach IV-VII co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem muzyki, plastyki i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami; - obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie VIII, z wyjątkiem wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami. W ocenie Ministra, rozwiązanie polegające na prowadzeniu zajęć systemem klas łączonych, zgodnie z powyższymi zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. Minister podziela stanowisko Kuratora Oświaty, że taka organizacja pracy może korzystnie wpływać na proces wychowawczy i integrację uczniów.

Jak wynika z protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w [...] w dniu [...] stycznia 2021 r., Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] funkcjonuje w dwóch sąsiadujących ze sobą budynkach, z których jeden to "budynek pałacowy" (z II połowy XIX wieku) przeznaczony do prowadzenia zajęć edukacyjnych dla dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego oraz klas I-III, drugi to budynek po byłym gimnazjum, przeznaczony dla uczniów klas IV-VIII. Wskazano, że budynek po byłym gimnazjum jest w należytym stanie technicznym, zapewniającym dalsze, bezpieczne użytkowanie, jak również "budynek pałacowy", pomimo że nie znajduje się w należytym stanie technicznym, nie zagraża życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Określono zakres robót do wykonania: bieżąca konserwacja, naprawa dachu, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej. Na terenie przyszkolnym znajdują się boiska sportowe oraz place zabaw. Szkoła zapewnia uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki. W budynku przeznaczonym na potrzeby klas IV-VIII znajduje się 12 sal lekcyjnych, w tym: sala plastyczna i muzyczna, matematyczna, przyrodnicza, chemicznobiologiczna, komputerowa, językowa, fizyczna, polonistyczno-historyczna, do zajęć dodatkowych specjalistycznych. Na parterze znajdują się 4 sale dydaktyczne przeznaczone dla dzieci z oddziałów przedszkolnych, wyposażone w zabawki i pomoce dydaktyczne. Pomieszczenia dydaktyczne są dobrze wyposażone w sprzęt, w tym multimedialny oraz pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej ośmioklasowej szkoły podstawowej oraz wychowania przedszkolnego. W szkole funkcjonuje biblioteka z czytelnią, dwie świetlice, gabinet pedagoga, gabinet pielęgniarki. W budynku po byłym gimnazjum sale lekcyjne są duże, korytarze przestronne, na każdym piętrze znajdują się toalety, są podjazdy i toalety dla osób niepełnosprawnych. Budynek objęty jest monitoringiem wizyjnym zewnętrznym i wewnętrznym. Pomieszczenia do zajęć w "budynku pałacowym" dla klas I-III to: 6 dobrze wyposażonych sal zajęć edukacji wczesnoszkolnej, sala zajęć edukacji informatycznej, zastępcza salka gimnastyczna, punkt wydawania posiłków, izba regionalna. Szkoła Podstawowa w [...] dysponuje boiskami do gier zespołowych; boisko do piłki nożnej, plażowej, ręcznej, siatkówki i koszykówki, skocznią do skoku w dal, torem przeszkód. Przy sali gimnastycznej w budynku po byłym gimnazjum znajduje się salka rekreacyjna oraz mała siłownia. Szkoła posiada bogatą ofertę zajęć pozalekcyjnych, realizuje innowacje pedagogiczne, udziela uczniom pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Uczniowie biorą udział w konkursach i zawodach sportowych, odnoszą sukcesy na miarę swoich możliwości. Posiłki do szkoły dostarcza firma cateringowa. Szkoła Podstawowa w [...] organizuje zajęcia świetlicowe w dwóch dobrze wyposażonych pomieszczeniach, odrębnie dla uczniów klas I-III I IV-VIII. W bieżącym roku szkolnym 31 uczniów korzysta z dowozów organizowanych przez gminę. Organ prowadzący zapewnia osobę, która sprawuje opiekę nad dziećmi w czasie przejazdu do i ze szkoły. Jak wynika z ww. protokołu, w roku szkolnym 2020/2021 do szkoły w [...] uczęszcza 284 uczniów do 15 oddziałów klas I-Vlll oraz 102 dzieci do 5 oddziałów przedszkolnych. Z dokumentacji sprawy wynika, że przeniesienia uczniów klas IV-VIII ze szkoły w [...] do szkoły w [...] nie spowodowałoby zwiększenia liczby klas, natomiast nieznacznie zwiększyłaby się liczebność poszczególnych oddziałów. Biorąc powyższe pod uwagę. Minister Edukacji i Nauki stwierdza, że zarówno baza lokalowo-dydaktyczna Szkoły Podstawowej w [...], jak i Szkoły Podstawowej w [...] zapewnia uczniom właściwe warunki nauki, wychowania i opieki. Minister podziela stanowisko Kuratora Oświaty, że bazy materialne ww. szkół są odpowiednie do realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej oraz realizacji ich zadań statutowych. Z uwagi na powyższe, kwestia bazy lokalowo-dydaktycznej szkoły w [...] nie może być wystarczającym argumentem przemawiającym za przeniesieniem uczniów klas IV-VIII ze szkoły w [...] do szkoły w [...].

Zdaniem Ministra, przy podejmowaniu decyzji o przekształceniu szkoły istotne znaczenia mają takie aspekty, jak bliskość szkoły od domu rodzinnego oraz możliwość indywidualizacji nauczania, wychowania i opieki. Główną przyczyną przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], jak podaje strona, jest sytuacja demograficzna i konieczność dostosowania sieci szkół na terenie Gminy [...] do zachodzących zmian demograficznych, a także konieczność zapewnienia miejsca dla planowanych nowych oddziałów przedszkolnych dla dzieci z terenu Gminy [...], przy wykorzystaniu pomieszczeń Szkoły Podstawowej w [...].

Minister przeanalizował demografię gminy zarówno w kontekście obwodu przekształcanej szkoły, jak i całej gminy, a zatem zapewnienia miejsca do realizacji obowiązku szkolnego, rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego I prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego. Zgodnie z danymi z bazy danych Głównego Urzędu Statystycznego, liczba dzieci w wieku 7-14 lat, a więc w wieku charakterystycznym dla uczniów szkoły podstawowej, w Gminie [...] wynosi (według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r.) - 759 dzieci, natomiast w wieku 3-6 lat, czyli w wieku charakterystycznym dla dzieci korzystających z prawa do wychowania przedszkolnego wynosi 346 dzieci. Analizując dane z poprzednich lat, można zauważyć, że średnia liczba dzieci odpowiednio w wieku 7-14 lat i 3-6 lat w latach 2010-2019 wynosi dla Gminy [...] odpowiednio: 765 i 355. Dla dzieci w wieku szkolnym po odnotowanym trendzie spadkowym w latach 2010-2014 z 805 do 743, pozostaje na porównywalnym poziomie i wynosi odpowiednio: 2015 r. – 762, 2016 r. – 741, 2017 r. – 760, 2018 r. – 753, 2019 r. – 759. W przypadku dzieci w wieku przedszkolnym po wzroście liczby dzieci w latach 2010-2016 z 313 do 388, od roku 2017 utrzymuje się na porównywalnym poziomie i wynosi: 2017 r. – 354, 2018 r. – 365, 2019 r.- 346.

Zdaniem Ministra, w kontekście danych demograficznych dla całej Gminy [...] nie można mówić o utrzymującym się trendzie spadkowym liczby uczniów. W związku z reformą oświaty z roku 2017 liczba szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez Gminę [...] nie wzrosła, a liczba uczniów i oddziałów w tych szkołach wzrosła z 423 w 2016 r. (27 oddziałów) do 589 w 2020 r. (40 oddziałów). Odnosząc się natomiast do kwestii demografii w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...], należy zauważyć, że zgodnie z treścią uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] obwód szkoły obejmuje miejscowości: [...],[...] oraz [...]. Zgodnie z informacjami zawartymi w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] liczba dzieci zameldowanych w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...] według roku urodzenia wynosi: 2006 r. – 10, 2007 r. – 7, 2008 r. – 11, 2009 r. – 7, 2010 r. – 11, 2011 r. – 7, 2012 r. – 16, 2013 r. – 20, 2014 r. – 10, 2015 r. – 18, 2016 r. -13, 2017 r. – 10, 2018 r. – 9, 2019 r. – 16. Z analizy powyższych danych wynika, że liczba dzieci urodzonych i zameldowanych w obwodzie szkoły w [...] w poszczególnych rocznikach jest różna, nie wskazuje jednak na utrzymujący się trend spadkowy liczby uczniów. Wójt Gminy podał, że w roku szkolnym 2020/2021 na terenie obwodu szkoły w [...] zamieszkuje 89 dzieci, z czego tylko 48 dzieci uczęszcza do szkoły obwodowej, co stanowi 54% uprawnionych. Strona wskazał jednak, że podobna sytuacja miała miejsce we wcześniejszych latach. Minister nie kwestionował faktu, że dzieci zamieszkujące w obwodzie szkoły w [...] realizują obowiązek szkolny w innych szkołach. Z dokumentacji sprawy wynika, że położenie Szkoły Podstawowej w [...] w bliskiej odległości od [...] powoduje, że część rodziców, którzy pracują np. w [...], podejmuje decyzję o spełnianiu obowiązku szkolnego przez ich dzieci w tamtejszych szkołach. Minister zgodził się z opinią [...] Kuratora Oświaty, że rodzice mają prawo wyboru dla swoich dzieci szkoły innej niż obwodowa i dziecko może uczęszczać do takiej szkoły, jeśli zostanie do niej przyjęte, natomiast gmina ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji obowiązku szkolnego wszystkim dzieciom zamieszkałym w obwodzie szkoły. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem maksymalnych długości drogi dziecka z domu do szkoły określonych w art. 39 ust. 2 ww. ustawy.

W ocenie Ministra, sytuacja, w której cześć uczniów spełnia obowiązek szkolny w szkołach, w obwodach których nie zamieszkuje, nie stanowi przekonywującej przesłanki zamiaru przekształcenia szkoły obwodowej. Minister stoi na stanowisku, że dzieciom zamieszkującym w obwodzie danej szkoły należy zapewnić miejsce w szkole obwodowej. Tylko na marginesie należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że atmosfera niepewności co do losów szkoły na przestrzeni ostatnich kilku lat związana z planami organu prowadzącego dotyczącymi likwidacji szkoły lub ograniczenia jej struktury organizacyjnej powodowała dodatkowo, że rodzice podejmowali decyzje o wyborach dla swoich dzieci szkół funkcjonujących w innych miejscowościach, w szczególności w [...] lub [...]. Strona podnosi, że w związku z dużym zainteresowaniem mieszkańców planuje się zwiększenie liczby oddziałów przedszkolnych w przekształconej Szkole Podstawowej w [...]. Zdaniem Gminy, takie rozwiązanie zwiększy dostępność do oddziałów przedszkolnych dla dzieci z terenu całej gminy. Minister zwrócił jednak uwagę, że poprawa warunków kształcenia jednych dzieci poprzez zwiększenie dostępności do wychowania przedszkolnego na obszarze gminy nie powinna odbywać się kosztem pogorszenia warunków nauki innych poprzez zmniejszenie dostępności uczniów do szkoły podstawowej na II etapie edukacyjnym z uwagi na opisane poniżej utrudnienia. Istotną kwestią jest planowana organizacja dowozu uczniów klas IV-VIII przekształcanej szkoły do Szkoły Podstawowej w [...]. Minister stwierdził, że zagwarantowanie dowozu do szkoły oraz bezpieczeństwa w czasie jego trwania jest bardzo ważne, podobnie jak czas dowozu i czas przebywania poza domem w oczekiwaniu na transport ze szkoły do domu, zwłaszcza w czasie obecnie trwającej pandemii. Zgodnie z deklaracją zawartą w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Gminy [...], uczniom klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] zostanie zapewniony bezpłatny transport do szkoły w [...] wraz z opieką w trakcie przewozu. Obwód ww. szkoły obejmuje miejscowości: [...],[...] i [...]. Odległość poszczególnych miejscowości stanowiących obwód ww. szkoły do siedziby tej szkoły wynosi odpowiednio: z [...] – 2 km, z [...] – 2 km. Z dokumentacji sprawy wynika, że odległość pomiędzy Szkołą Podstawową w [...] a Szkołą Podstawową w [...] wynosi 3,7 km. Miejscowości [...] i [...] łączy asfaltowa droga, którą w pobliżu Szkoły Podstawowej w [...] przecina droga krajowa nr [...] o znacznym natężeniu ruchu. Odległość z miejscowości obwodowych szkoły w [...] do siedziby szkoły w [...] wynosi odpowiednio: ze [...] – 3,7 km, z [...] – 5,7 km, z [...] – 3,8 km. Zdaniem strony, odległości do nowej szkoły nie są znaczne, a podany czas przejazdu zbyt krótki, żeby stwierdzić, że spowoduje to pogorszenie warunków nauki. Zauważyć jednak należy, że obecnie uczniowie z obwodu Szkoły Podstawowej w [...] nie korzystają z dowozów z uwagi na bliskość szkoły od ich miejsca zamieszkania. Gdyby doszło do przekształcenia, uczniowie ci będą pozbawieni komfortu uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania i uzależnieni do transportu organizowanego przez gminę. Czas, który uczniowie ci poświęciliby na dojście do punktu zbiorczego, oczekiwanie na autobus, przejazd do szkoły, a także przebywanie w świetlicy, w której będzie dużo większa liczba uczniów oczekująca na kurs powrotny do domu w czasie trwającej pandemii, jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły w niedalekiej odległości od domu. Z uwagi na powyższe Minister podziela stanowisko Kuratora Oświaty, że wydłużenie drogi do szkoły, ale również uzależnienie uczniów od transportu organizowanego przez gminę, w zestawieniu z możliwością uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania, jest oczywistym pogorszeniem warunków nauki, wychowania i opieki. Dlatego, w ocenie Ministra, lepszym rozwiązaniem i bardziej korzystnym dla mieszkańców gminy będzie funkcjonowanie szkoły w [...] w dotychczasowej strukturze. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez stronę aspektu rozwoju społecznego uczniów szkoły małolicznej, należy zauważyć dwie kwestie. Po pierwsze, jak słusznie zauważył Kurator Oświaty, proces socjalizacji przebiega w każdej, również małej grupie, a nauka w mniej licznych oddziałach pozwala na dostosowanie procesu edukacyjnego do potrzeb i możliwości rozwojowych i edukacyjnych uczniów. Zauważyć należy, że cele kształcenia oraz treści nauczania określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. poz. 356, z póżn. zm.). W rozporządzeniu tym, jak i innych przepisach prawa oświatowego nie określono wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas obowiązkowych zajęć edukacyjnych określonych w ramowym planie nauczania dla szkoły podstawowej. Realizacja podstawy programowanej wymaga natomiast podejmowania działań mających na celu zindywidualizowane wspomaganie rozwoju każdego ucznia, stosownie do jego potrzeb i możliwości. Po drugie, w ocenie Ministra, dla uczniów Szkoły Podstawowej w [...] przeniesienie do Szkoły Podstawowej w [...] będzie wiązało się z nowym środowiskiem i koniecznością adaptacji, co będzie miało wpływ na efektywność uczenia się oraz stopień zaangażowania w przedsięwzięcia realizowane w nowej dla nich szkole. Minister zauważył, że dla uczniów przekształcanej Szkoły Podstawowej w [...] zmiana miejsca edukacji, współistniejąca z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym dziecku otoczeniu, prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa. Temat trudności i wyzwań, jakie stoją przed dziećmi zmieniającymi środowisko szkolne i rówieśnicze, został zauważony przez pedagogów i psychologów. Wiele szkół publikuje na swoich stronach internetowych programy adaptacyjne dla uczniów. Warto przy tym podkreślić, iż aby ograniczyć konieczności częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej), a co za tym idzie uzyskiwać lepsze efekty kształcenia, ustawodawca zdecydował się na zmiany ustroju szkolnego. Istotą rozwiązań ujętych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej. Minister nadmienił, iż Gmina podała, że zasadniczą przyczyną zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] jest aspekt ekonomiczny. Minister dostrzega podnoszone przez stronę argumenty dotyczące kosztów utrzymania szkoły w [...]. Niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a zatem, zdaniem Ministra, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru przekształcenia szkoły. W ocenie Ministra, głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie, tak jak w tym przypadku, obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez obniżenie struktury organizacyjnej funkcjonującej od wielu lat prowadzonej przez gminę szkoły podstawowej. Oczywiste jest, że koszty utrzymania jednego ucznia w poszczególnych szkołach się różnią. Uwarunkowane jest to przede wszystkim liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami utrzymania danego budynku. Zdaniem Ministra, wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej, nie stanowią podstawowej przesłanki do jej przekształcenia.

Minister zbadał również kwestię wydatków Gminy [...] na oświatę. Organ stwierdził, że subwencja oświatowa na rok 2020 dla gminy wiejskiej [...] (8 192 tys. zł) zwiększyła się w stosunku do roku 2019 o 259 tys. zł (3,3%). Porównując dane dotyczące 10 wydatków bieżących oświatowych w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków bieżących ogółem, wynika, że stosunek wydatków bieżących oświatowych do wydatków bieżących ogółem dla gmin w 2019 roku wyniósł 31,7% i był niższy niż w poprzednim roku o 0,1 pkt procentowego. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik ten wyniósł 38,9% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 1,3 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki bieżące oświatowe gminy zmniejszają się w stosunku do wydatków bieżących ogółem. W przypadku porównania wydatków bieżących oświatowych do dochodów bieżących ogółem dla gmin w 2019 roku otrzymujemy udział na poziomie 27,7%. Wskaźnik ten nie zmienia się w stosunku do roku poprzedniego. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik w roku 2019 wyniósł 35,3% i był niższy niż w poprzednim roku o 1,9 pkt procentowego, oznacza to że dochody bieżące gminy rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. Organ zwrócił uwagę na fakt, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2384), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podział kwoty ogólnej uwzględnia zatem wagę dla uczniów m.in. publicznych szkół podstawowych, w których iloraz liczby uczniów w szkole i rzeczywistej liczby klas w szkole jest niższy lub równy 18 w jednostce samorządu terytorialnego spełniającej kryterium dochodowe (waga P2). Jak wynika z "metryczki subwencyjnej" dla Gminy [...] na rok 2021, gmina ta spełnia ww. kryterium. Zatem w najbliższych latach, przy zachowaniu tego rozwiązania, będą naliczane dodatkowe środki na uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Ponadto na uczniów uczęszczających do ww. szkoły naliczana jest dodatkowa kwota w części oświatowej subwencji ogólnej związana z liczbą uczniów w tej szkoły (waga P3). Wagi te nie są naliczane na uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że z budżetu państwa do takich gmin jak Gmina [...] przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich.

W ocenie Ministra, w obszarze ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, należy uznać, że zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] jest nieuzasadniony. Minister podziela stanowisko [...] Kuratora Oświaty, że podniesione przez stronę argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę [...] środków finansowych na funkcjonowanie Szkoły Podstawowej w [...], nie mogą stanowić jednej z głównych przesłanek do jej przekształcenia. Nie oznacza to, że Kurator Oświaty czy Minister nie zdają sobie sprawy z tego, jakie są koszty utrzymania szkół oraz że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół, jednak pokrywanie 11 wydatków oświatowych jako zadania własnego gminy jest jak najbardziej prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, z późn. zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy.

Reasumując, Minister Edukacji i Nauki stwierdza, że nie jest zasadne stanowisko wnoszącego zażalenie, że względy ekonomiczne i demograficzne przemawiają za przekształceniem Szkoły Podstawowej w [...]. Zdaniem Ministra, faktycznym powodem przekształcenia szkoły jest przede wszystkim spodziewana oszczędność finansowa, poprzez obniżenie struktury organizacyjnej małej szkoły wiejskiej. Minister podkreśla, że główną przesłanką organizowania i utrzymywania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności lokalnej, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie obniżenie kosztów ich utrzymania poprzez obniżenie struktury organizacyjnej funkcjonującej od wielu lat szkoły. W związku z powyższym organ uznał, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] jest uzasadniona. Minister Edukacji i Nauki, po analizie i ocenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie stwierdza, że zażalenie Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie pozytywnej opinii w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 89 ustawy – Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2021 r., podczas gdy warunki określone w art. 89 dotyczące przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] zostały spełnione. Opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji/przekształcenia/ szkoły może znajdować uzasadnienie wyłącznie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej prawne kryteria, w przypadku odmowy wydania pozytywnej opinii organ opiniujący winien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, gdyż dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania przez organ prowadzący placówkę, wyraźnie wskazanego w przepisach ustawy Prawo oświatowe lub innych przepisach prawa zadania związanego z zapewnieniem uczniom zlikwidowanej szkoły wszystkich przysługujących im uprawnień, uprawnia do zajęcia negatywnego stanowiska,

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,

3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oceny zebranych w sprawie dowodów w sposób wyczerpujący,

4. naruszenie art. 16 ust.2 i art. 165 Konstytucji RP i art. 89 ust.1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia w ramach uznania administracyjnego.

Gmina [...] stwierdziła, iż nie może zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Ministra kwestionującym przesłankę przekształcenia placówki polegającą na uczęszczaniu do szkoły 54% uczniów uprawnionych z obwodu szkoły. Na podstawie danych posiadanych przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] ustalono, że w roku szkolnym 2020/2021 na terenie obwodu szkoły zamieszkuje 89 dzieci, podczas gdy tylko 48 dzieci uczy się w klasach I-VIII, w tym w klasach I-III – 23 uczniów, w klasach IV-VIII – 25 uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Z powyższych danych wynika, że tylko 54% uczniów zamieszkałych na terenie obwodu szkoły realizuje obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej w [...]. Zdaniem skarżącej gminy nie można pominąć faktu, że podobna sytuacja występowała w latach wcześniejszych, tj: w roku szkolnym 2019/2020 liczba uczniów w klasach I-VIII wynosiła 42, natomiast liczba dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły wynosiła 76, co stanowiło 56% uczniów zamieszkałych w obwodzie. Dane wskazują, że pomimo funkcjonowania Szkoły Podstawowej w [...], rodzice uczniów objętych obwodem szkoły, z różnych powodów zapisują dzieci do innych szkół. Kilkudziesięcioro dzieci uczęszcza do Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], pozostałe dzieci uczęszczają do szkół w [...]. Z uwagi na tak małą liczbę uczniów w poszczególnych klasach, nauka w Szkole Podstawowej w [...] odbywa się w klasach łączonych. Skarżąca ma świadomość przyjętej i funkcjonującej w obrocie prawnym regulacji klas łączonych. Gmina zauważyła, że nauczanie w klasach łączonych jest trudne dla nauczyciela i ucznia, nauczyciel musi realizować podstawę programową i że lekcja powinna dotyczyć zagadnień zawartych w programie nauczania różnych klas. Wymaga to zatem dużego zaangażowania organizacyjnego osób realizujących naukę w klasach łączonych. Organ nie wziął pod uwagę tych okoliczności. Zaproponowana przez Gminę [...] zmiana polegająca na przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...] i zapewniająca kontynuację nauki w klasach IV-VIII w Szkole Podstawowej w [...] wykluczyłaby konieczność łączenia oddziałów z powodu małej liczebności klas. Powołane okoliczności, poddane szczegółowej analizie na podstawie kilkuletnich obserwacji przez organy gminy stanowiły jeden z głównych i uzasadnionych, w ocenie tych organów, motywów podjętego rozstrzygnięcia w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły.

Wbrew twierdzeniu zaskarżonego organu, kwestia zapewnienia należytej i nie gorszej dla uczniów bazy lokalowo-dydaktycznej jest jednym z argumentów przemawiającym za przekształceniem Szkoły Podstawowej w [...]. W ocenie Gminy [...], warunki nauki dla uczniów klas IV-VIII nie tylko by się nie pogorszyły, ale uległyby znacznemu polepszeniu. Uczniowie klas IV-VIII z przekształconej Szkoły Podstawowej w [...] kontynuowaliby naukę w pobliskiej Szkole Podstawowej im. [...] w [...], która posiada dobrą bazę i warunki lokalowe, dodatkowo z wykorzystaniem bazy lokalowej po zlikwidowanym Gimnazjum w [...]. Z chwilą przyjęcia uczniów klas IV-VIII ze Szkoły w [...], Szkoła Podstawowa w [...] będzie realizowała naukę na jedną zmianę, a zwiększy się wyłącznie liczba dzieci w oddziałach, bez konieczności zwiększania liczby dodatkowych oddziałów. Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] jest oddalona od [...] ok. 3 km około 5 minut jazdy samochodem. Jest to szkoła o pełnej strukturze klas, charakteryzująca się średnią ilością uczniów w oddziałach. [...] jest największą miejscowością na terenie Gminy [...]. Szkoła w [...] posiada duży budynek po zlikwidowanym gimnazjum oraz pomieszczenia stanowiące sale lekcyjne w budynku pałacu zlokalizowanym obok budynku szkoły. Pomieszczenia w obu budynkach posiadają wystarczającą ilość sal lekcyjnych, aby pomieścić uczniów klasy IV-VIII z obwodu Szkoły Podstawowej w [...] bez konieczności zwiększania oddziałów.

Szkoła w [...] dysponuje także ponadwymiarową salą gimnastyczną oraz trzema boiskami, w tym jednym boiskiem z nawierzchnią sztuczną. Szkoła Podstawowa w [...], w proponowanym przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...] zaspokoi w pełni potrzeby edukacyjne wszystkich uczniów klas IV-VIII zamieszkujących obecnie obwody obu szkół.

Rada Gminy [...], podejmując decyzję w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], przewiduje, że odległość drogi dzieci z obwodu Szkoły w [...], z miejsca zamieszkania do Szkoły Podstawowej w [...] przekroczy 3 i 4 km, co spowoduje obowiązek zorganizowania dowozu dzieci do szkoły. W ocenie Gminy [...], wskazane powyżej odległości nie są znaczne, a podany czas przejazdu zbyt krótki, żeby stwierdzić, że spowoduje to pogorszenie warunków nauki. Czas pobytu dzieci poza domem zostaje bowiem wydłużony w stopniu minimalnym, nie powodującym istotnych zmian czasowych przebywania dzieci realizujących obowiązek poza domem. W ocenie Gminy [...], Minister nie sprecyzował, na czym polega pogorszenie warunków nauki i w jaki sposób wpłynie niekorzystnie na proces nauki. Organ pominął przy tym istotny, zdaniem skarżącej fakt, że ta krótka parominutowa codzienna podróż może stanowić dla dzieci okazję do integracji, rozmowy, poznania się czy też spędzenia ze sobą czasu.

Utworzenie oddziałów przedszkolnych, nie spowoduje zmniejszenia dostępności uczniów na II etapie edukacyjnym, skoro uczniom tym zapewnia się kontynuację nauki w placówce posiadającej, jak wskazano powyżej lepszą bazę lokalowo-dydaktyczną. Nie bez znaczenia pozostaje także wzrastające zainteresowanie mieszkańców Gminy dostępnością do oddziałów przedszkolnych, dlatego też planuje się, przy procesie reorganizacji szkoły zwiększenie ilości oddziałów przedszkolnych w przekształconej Szkole Podstawowej w [...]. Zwiększy to z pewnością dostępność mieszkańców Gminy do oddziałów przedszkolnych dla dzieci z terenu całej Gminy [...]. Obniżenie struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej w [...] zapewni ponadto kontynuację edukacji w miejscu zamieszkania dzieciom najmłodszym, w tym dzieciom w wieku przedszkolnym w dogodnych i sprzyjających warunkach. W uzasadnieniu do uchwały wskazano względy ekonomiczne jako zasadniczą przyczynę planowanych działań w zakresie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. Dofinansowanie z budżetu gminy przedmiotowej placówki w obecnym stanie organizacyjnym kształtuje się w wysokości około 1 mln złotych rocznie. Koszt ogólny szkoły, jak wskazano w tabelach zawartych w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy [...], wynosi: w roku 2020 dla oddziałów szkolnych – 806 577,17 złotych, dla oddziałów przedszkolnych 246 566,60 złotych. Dane zawarte w tabelach dotyczące kosztów utrzymania Szkoły w latach poprzednich wskazują wyraźnie na wzrastające koszty utrzymania placówki przy jednoczesnej niskiej liczebności klas uczniów w wieku szkolnym w stosunku liczby uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły. Szacowane natomiast dofinansowanie z budżetu gminy do funkcjonowania placówki w zakresie klas I-III i przedszkola, powiększone o koszt dowozu dzieci do Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] /około 20,000 zł/ stanowi kwotę ok. 580,000 zł rocznie. Gmina [...] jest samorządem dążącym do w pierwszym rzędzie do zapewnienia wysokiej jakości kształcenia, jednakże przy zachowaniu racjonalizacji wydatków ponoszonych na realizację zadań oświatowych w gminie. Jest oczywistym, że nakład finansowy ponoszony przez Gminę [...] na bieżące utrzymanie Szkoły Podstawowej w [...], przy uczęszczaniu do szkoły małej liczby uczniów, spowodował konieczność podjęcia działań przez organy gminy [...] w zakresie racjonalizacji wydatków oświatowych ponoszonych przez Gminę [...]. Konieczność racjonalizacji wydatkowanych środków finansowych uzasadnia także ustawa o finansach publicznych, zgodnie z którą wydatki bieżące gminy winny być pokrywane wyłącznie dochodami bieżącymi. Racjonalność wydatkowania środków finansowych jest także uzasadniona, choćby w celu umożliwienia realizacji inwestycji związanych z oświatą, a dotyczących poprawy stanu obiektów szkolnych, doposażenia pracowni szkolnych czy zakupu nowoczesnych pomocy dydaktycznych. Powody dokonywania zmian w sieci szkolnej, w tym zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], wynikają z trudnej sytuacji demograficznej, przekładającej się na spadek liczby uczniów w szkołach i oddziałach klasowych oraz wzrost wydatków związanych z prowadzeniem gminnych placówek. Celem przekształcenia szkoły w [...] jest zatem konieczność dostosowania sieci szkół położonych na terenie Gminy [...] do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związane z tym racjonalizowanie wydatków ponoszonych na zadania oświatowe. Nie ulega też wątpliwości, że proponowana przez Gminę reorganizacja placówki w [...] sprzyjałaby optymalizacji wydatkowania środków otrzymywanych z budżetu państwa w ramach subwencji oświatowej. Przeprowadzenie procesu przekształcenia placówki zapewniłoby także możliwość dokonywania przez Gminę [...] wydatków w sposób celowy i oszczędny oraz zgodny z przepisami wspomnianej ustawy o finansach publicznych. Konieczność podjęcia działań zmierzających do reorganizacji placówki nie została podyktowana niechęcią do przeznaczenia środków finansowych na Szkołę Podstawową w [...], która będzie, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, kontynuowała naukę uczniów. Planowane przekształcenie Szkoły wynika z braku środków finansowych Gminy i konieczności zaspokojenia innych potrzeb, do których gmina jest zobowiązana. Przekształcenie placówki szkolnej w [...] nie zakłóci prawidłowego wywiązywania się przez Gminę z nałożonego na nią obowiązku zapewnienia edukacji publicznej w pozostałych prowadzonych przez gminę szkołach. Tworzenie szkół wymaga ich utrzymania, i co oczywiste czasami powoduje konieczność podjęcia działań zmierzających do racjonalizacji wydatkowanych środków z własnego, niewielkiego budżetu Gminy. Gospodarowanie zaś gminnym budżetem winno być racjonalne, uzasadnione i dokonywane z dużą rozwagą. Należy podkreślić, że w analizowanej przez Gminę sytuacji, mając także na względzie sytuację finansową Gminy, proponowane zmiany w lokalnej sieci szkolnej zostały rzetelnie rozważone przez organy gminy, z jednoczesnym zagwarantowaniem kontynuacji pracy Szkoły Podstawowej w [...] w ramach klas I-III oraz oddziałów przedszkolnych, a nie jej likwidacji.

[...] Kurator Oświaty za jedną z przyczyn wydania negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia placówki uznał brak "aprobaty środowiska lokalnego" dla proponowanych przez Gminę rozwiązań zmiany sieci szkolnej. Gmina [...], proponując zmiany przekształceniowe w sieci szkolnej, opierała się na dogłębnej i wnikliwej analizie wszystkich zgłaszanych w związku z tymi działaniami opinii i sugestii, w szczególności tych, które wyrażała społeczność lokalna. Dlatego też mając na względzie przekonanie ,jak ważną dla społeczności lokalnej jest szkoła jako obiekt i instytucja, odstąpiła od likwidacji placówki, proponując wyłącznie zmiany w jej strukturze organizacyjnej. Proponowane przez gminę rozwiązanie ma na celu utrzymanie i kontynuację pracy placówki, a nie jej likwidację. Proponowane zaś zmiany reorganizacyjne zostały podyktowane wyłącznie koniecznością dostosowania sieci szkolnej na terenie Gminy [...] do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związane z tym racjonalizowanie ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Wszystkie podejmowane w tym zakresie działania Gminy zostały umotywowane także dbałością o dobro dzieci i dbaniem o jakość ich edukacji. Proponowane przez Gminę zmiany wartości te w pełni zabezpieczają.

Gmina [...] podkreśliła, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie przekształcenia szkoły, w rozumieniu art.171 Konstytucji RP i art.89 ust.li 3 ustawy Prawo oświatowe wymaga aby przesłanki zarówno pozytywnej jak i negatywnej opinii były określone przez konkretne przepisy ustawy, a nie były oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołami. Negatywna zaś opinia o zamiarze przekształcenia szkoły może być wydana wówczas, gdy organ prowadzący szkołę nie ma realnych możliwości dowozu uczniów do szkoły do innych szkół tego samego typu oraz gdy nie zawiadomił właściwych podmiotów o zamiarze przekształcenia szkoły. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywna opinia może być wydana także wówczas, gdy dana jednostka samorządu terytorialnego wyzbywa się obowiązkowego zadania oświatowego, przenosząc ciężar prowadzenia szkół publicznych na osobę trzecią. W przypadku zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] powyższa sytuacja nie ma miejsca. Uczniowie klas IV-VIII przekształcanej szkoły mają zapewniony dostęp do edukacji w szkole prowadzonej przez tę samą Gminę. Gmina zapewnia przy tym bezpłatny transport uczniów, który wynosi od 5 do 10 minut. Zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] wynika z powołanych wyżej okoliczności o charakterze obiektywnym, które znajdują podłoże w konieczności zagwarantowania uczniom najwyższego poziomu bezpieczeństwa w zakresie edukacji.

Zdaniem Gminy [...], Minister Edukacji i Nauki pominął te okoliczności, dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego oraz w sposób wadliwy oceniając istotne w sprawie okoliczności faktyczne. W ocenie skarżącej Gminy, postanowienia obu organów nie zostały oparte na żadnych przepisach prawa uzasadniających negatywną opinię w sprawie przekształcenia szkoły. Postanowienia te naruszają zatem samodzielność samorządu terytorialnego w podejmowaniu istotnych przez Gminę decyzji w zakresie realizacji zadań oświatowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/2000, kurator oświaty jako organ odpowiedzialny za jakość oświaty posiada w stosunku do szkół zarówno publicznych jak niepublicznych wynikające z przepisów prawa określone uprawnienia kontrolne. W granicach przewidzianych normami prawnymi, organ ten wydaje także opinie na podstawie art. 89 ustawy – Prawo oświatowe. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, odmowa wydania pozytywnej opinii o przekształceniu szkoły może mieć miejsce wyłącznie w razie niedochowania wymogów określonych w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe oraz innych przepisach prawa. Negatywna opinia organu powinna znajdować uzasadnienie w przesłankach i racjach zawartych w przepisach prawa materialnego oraz wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę obowiązek związany z zapewnieniem uczniom przekształcanej szkoły realizacji wszystkich uprawnień wynikających z konkretnych norm prawnych zawartych w przepisach ustawy – Prawo oświatowe oraz innych przepisów prawa. Odmowa wydania pozytywnej opinii może zaś być spowodowana wyłącznie groźbą niewykonania wynikającego z ustawy obowiązku. Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują na naruszenie przez Gminę [...] w związku z zamiarem przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] przepisów prawa materialnego, które uzasadniałaby wydanie negatywnej opinii w rozpoznawanej sprawie. Minister nie wskazał w zaskarżonym postanowieniu na naruszenie przepisów prawa ani nie wykazał, że dokonując przekształcenia szkoły w [...], Gmina [...] nie dochowa wymogów przewidzianych w obowiązujących przepisach ustawy - Prawo oświatowe czy w innych przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r. wydanym w sprawie III OSK 2834/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji i jak wykazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) – gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obecnie art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe) musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Pozostając zaś w sferze użytych sformułowań, należy przypomnieć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym powyżej wyroku odnoszącą się do formy wykonywanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego w kontekście art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje instytucję współdziałania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, "Samorząd terytorialny w RP", Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, "Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej", "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał również w powołanym orzeczeniu, iż na problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym zwraca uwagę także doktryna, i tak przykładowo A. Matan [w] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wskazując, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w związku z czym rodzi się pytanie o charakter czynności tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Traktując te akty jako nową prawną formę działania organów administracji publicznej, K.M. Ziemski proponuje dla nich określenie "akty zajęcia stanowiska".

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że wykładnia przepisów art. 171 Konstytucji RP oraz art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii, nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje oparcie w orzecznictwie tego Sądu i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (poprzednio art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać, co należy mocno podkreślić, podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.

Opinia kuratora oświaty nie jest zatem ograniczona do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust 1 ustawy Prawo oświatowe, jak podkreślił NSA. Sąd ten przypomniał także, że zgodnie z art. 89 ust. 3 w zw. z ust. 9 ustawy Prawo oświatowe szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (...). W myśl art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 tej ustawy szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji/przekształcenia, zawiadomić o zamiarze likwidacji/przekształcenia szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty (ust. 4 pkt 1). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący niniejszą sprawę podziela powyżej przywołane poglądy NSA i uznaje je za własne. Dlatego też ocena zaskarżonego postanowienia wymaga zbadania, czy organy negatywnie opiniując zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], wskazały konkretny, wyraźnie określony w prawie obowiązek związany z zapewnieniem uczniom przekształconej Szkoły zrealizowanie tych wszystkich uprawnień, które wynikają z norm zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub innych ustawach, który w wyniku zamierzonego przekształcenia szkoły nie zostałby wykonany.

Zdaniem Sądu organy nie wywiązały się z tak określonego zadania. W zaskarżonym postanowieniu oraz utrzymanym nim w mocy postanowieniu [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2021 r. brak jest wskazania takich konkretnych obowiązków, które w wyniku zamierzonego przekształcenia szkoły nie zostały wykonane lub w stosunku do których wystąpiłaby realna groźba niewykonania.

W sposób nieprzekonywujący organy odniosły się też do kwestii bazy lokalowo-dydaktycznej przekształconej Szkoły Podstawowej w [...] oraz Szkoły Podstawowej w [...], do której mieliby zostać przeniesieni uczniowie klas IV-VIII Szkoły w [...]. W tym zakresie Minister stwierdził, iż "bazy materialne ww. szkół są odpowiednie do realizacji podstawy programowej". Nie kwestionując tego stwierdzenia, wskazać należy, iż – zdaniem Sądu – organy oświaty powinny również w sposób należyty rozważyć podnoszone przez Gminę [...] argumenty dotyczące bazy lokalowej Szkoły Podstawowej w [...], a mianowicie fakt posiadania – obok starego, dotychczas użytkowanego budynku pałacowego – bazy lokalowej po zlikwidowanym gimnazjum w [...]. Ta okoliczność – w ocenie Sądu – istotna, nie została przez Ministra w sposób przekonywujący rozważona, chociaż została dostrzeżona.

Z argumentacji Gminy wynika również, iż po zamierzonym przekształceniu warunki nauki dla uczniów klas IV-VIII uległyby znacznemu polepszeniu, nauka byłaby realizowana na jedną zmianę z wykorzystaniem bazy lokalowej po zlikwidowanym gimnazjum. Brak byłoby nadto potrzeby tworzenia klas łączonych. Te okoliczności również powinny zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu opinii. Nie jest też jasne i przekonywujące stanowisko Ministra, iż wydłużenie drogi do szkoły dla uczniów klas IV-VIII i związane z tym uzależnienie uczniów od transportu organizowanego przez gminę powoduje, iż lepszym rozwiązaniem i bardziej korzystnym dla mieszkańców gminy będzie funkcjonowanie Szkoły w [...] w dotychczasowej strukturze (str. 9 postanowienia). Rozważanie bowiem powyższej kwestii wymaga wzięcia pod uwagę wszelkich aspektów sprawy, a więc również i tego jak po zamierzonym przekształceniu , będą kształtować się warunki nauki uczniów szkoły przekształcanej zarówno tych, którzy mieliby kontynuować naukę w dotychczasowej szkole (klasy I-III), jak i tych, którzy naukę kontynuowaliby w szkole w [...] (klasy IV-VIII).

Zgodzić się należy z Ministrem, iż główną przesłanką organizowania i utrzymywania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności lokalnej, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie obniżenie kosztów ich utrzymania poprzez obniżenie struktury organizacyjnej funkcjonującej od wielu lat szkoły. Jednakże w niniejszej sprawie organy nie rozważyły należycie tego, czy w wyniku zamierzonego przekształcenia dojdzie, czy nie, do poprawy warunków nauki.

W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącą, że organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna i dokonana z naruszeniem art. 77 k.p.a. obligującego organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nadto organy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora w sprawie przekształcenia oparta została na argumentacji słusznościowej, której źródłem są między innymi opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa, brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowaniu zamierzonego przekształcenia szkoły.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego zawartego w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie przekształcenia szkoły.

Z ww. względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 2 ust.1 lit. a) i c) P.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a.