Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1315/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 170, art. 171, art. 174 pkt 2, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5, art. 98 ust. 3, art. 132 ust. 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 i 2, art. 32
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1,3 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 326/08 w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 326/08 oddalił skargę Wójta Gminy G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powołaną wyżej decyzją z dnia 3 marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy G. , utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz S. T. i B. C. za działki o łącznej pow. 0,27 ha położone w [...], które przeszły na własność Gminy G. w związku z podziałem działek z przeznaczeniem pod drogi gminne. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzjami Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 1994 r. nr: [...] oraz z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] i nr [...], dokonany został zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr X/47/91 oraz planem zagospodarowania przestrzennego terenów zespołu domów jednorodzinnych zatwierdzonym uchwałą nr V/28/94, podział działek o łącznej pow. 2,37 ha, stanowiących własność S. i B. małż. C. . W wyniku tych podziałów, dokonanych na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,27 ha zostały przeznaczone pod drogi i przeszły z mocy prawa na własność Gminy G.

W dniu 18 listopada 1997 r. S. C. (obecnie T. ) zwrócił się do Gminy G. o wypłatę odszkodowania. Sprawa była rozpoznawana wielokrotnie przez organy obu instancji, jak i przez sądy administracyjne. W konsekwencji odszkodowanie zostało ustalone decyzją Starosty Lubelskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. na kwotę 26.190 zł i wypłacone w dniu 10 grudnia 1999 r. W toku dalszego postępowania, decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta Lubelski ponownie ustalił, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.) odszkodowanie w kwocie 58.509 zł i stwierdził, że po potrąceniu wypłaconej kwoty 26.190 zł (wynoszącej po zwaloryzowaniu 33.920 zł), do wypłaty pozostaje kwota 24.589 zł. Od decyzji tej odwołał się Wójt Gminy G. twierdząc, że w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, że organ nie miał prawa waloryzować wypłaconego odszkodowania i pomniejszać przyznanego już odszkodowania o kwotę wypłaconą, bowiem nie zezwala na to art. 132 ust. 3a tej ustawy.

Wojewoda Lubelski utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną stwierdził, że nabycie przedmiotowych działek nastąpiło pod drogi publiczne, kwalifikowane jako dojazdowe, co wynika z decyzji zatwierdzających podział, na podstawie których Gmina G. je nabyła oraz z planu miejscowego, zgodnie z którym teren, na którym działki są położone oznaczono symbolem DD (drogi publiczne dojazdowe). Zaznaczył, że publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętych i zaakceptowanych uchwałą rady gminy i stwierdził, że podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt I OSK 612/05, iż w rozpatrywanej sprawie nieruchomość przeznaczona jest pod drogę publiczną, a więc ma zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. Ponadto uznał, że istniały przesłanki do waloryzacji wypłaconego odszkodowania zgodnie z art. 132 ust. 3a tej ustawy, gdyż decyzja na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wójt Gminy G. , domagając się uchylenia decyzji Wojewody i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 227, 132 ust. 3a i 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy nie wypowiedział się w operacie co do charakteru wydzielonych dróg, ponadto stwierdził, że wbrew stanowisku Wojewody Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie przesądził, że przedmiotowe drogi mają charakter publiczny, a w wielu orzeczeniach Sąd ten zajmował stanowisko, że drogi w osiedlach mieszkaniowych są jedynie drogami wewnętrznymi, a zatem przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. nie może mieć do nich zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że skarżący kwestionuje obecnie wyłącznie samą zasadność przyznanego S. i B. małżonkom C. odszkodowania, podnosząc, że podział dokonany został pod drogi wewnętrzne, a nie publiczne, dlatego odszkodowanie nie przysługuje. Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie o art. 98 ust.1 i 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm. - winno być Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w świetle którego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, które przeszły odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa przysługuje ich właścicielom odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między stronami lub ustalonej według zasad i w trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Definicję dróg publicznych, wskazaną w tym przepisie i zgodną z definicją zawartą w art.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) dopełniają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Powołane rozporządzenie w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 wprowadza podział dróg publicznych na - ustalane w oparciu o określone wymagania techniczne i użytkowe - klasy dróg, do których należą m.in. lokalne i dojazdowe. Nie można powiedzieć, że w rozumieniu powołanych przepisów drogi dojazdowe, pod które dokonany został podział w niniejszej sprawie, nie mają charakteru dróg publicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że roszczenie skarżących o odszkodowanie powstało na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis ten stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Nie ulega wątpliwości, że drogi, pod które dokonano podziału (dojazdowe, wewnętrzne) są "ulicami", jako że zostały "przeznaczone do obsługi nowych działek"; stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. (W 13/92 OTK 1993, poz.17), a argumenty tej wykładni Sąd w pełni podzielił. W niniejszej sprawie decyzje o podziale zostały wydane w dniach [...] czerwca oraz [...] listopada 1994 r. i stały się ostateczne pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego działki powstałe w wyniku tego podziału przeszły z mocy powołanego przepisu art. 10 ust. 5 na własność Gminy G. i jako drogi gminne są one drogami publicznymi, o których mowa w art. 98 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie ma w tym zakresie zastosowania przepis art. 233 u.g.n., zgodnie z którym, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów powołując się na podobne stanowisko, jakie wyraził Andrzej Bura stwierdzając, że zastosowanie art. 98 u.g.n. może dotyczyć jedynie gruntów, które po dniu 31 grudnia 1998 r. zostały zajęte pod drogi publiczne (Samorząd Terytorialny 2001/5/18). W ocenie Sądu przepis art. 233 u.g.n. w niniejszej sprawie odnosi się wyłącznie do sposobu ustalania odszkodowania, bowiem przepis ten nie może być interpretowany w konflikcie z zasadą praw nabytych. Skoro decyzja o podziale stała się ostateczna pod rządem tamtej ustawy, to wydzielone pod ulice działki przeszły na własność Gminy, a w konsekwencji S. T. i B. C. przestali być właścicielami tych działek i przysługuje im roszczenie o odszkodowanie. Roszczenie to powstało w okresie obowiązywania ustawy poprzedniej i obejmowało szerszy niż obecnie zakres uprawnień, bowiem wiązało się z budową ulic, a nie dróg publicznych.

Bez względu jednak na to, jaki charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zdaniem Sądu, odszkodowanie przysługuje byłym właścicielom, gdyż w związku z podziałem i budową dróg zostali oni całkowicie pozbawieni prawa własności, co stanowi naruszenie art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), będącego - w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w podobnej sprawie - Bugajny i inni przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 6 listopada 2007 r.), powołując się na sprawę Anheuser - Bush Inc. P. Portugalii (WI, nr 73049/01, § 62, ETPCz 2007) wyraził stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne jest przyznanie odszkodowania S. T. i B. C. , którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania przyjął do porównania podobne działki, tj. przeznaczone pod drogi dojazdowe, nie miał on natomiast obowiązku wypowiadać się czy mają one charakter dróg publicznych. Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący zwaloryzowania przez organ wypłaconego w grudniu 1999 r. odszkodowania, bowiem znowelizowany przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji stanowi wprost, że w sytuacji, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, zobowiązana jest do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.).

Od powyższego wyroku Wójt Gminy G. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zasadne było dokonanie waloryzacji wypłaconego odszkodowania w sytuacji ,gdy kwota wypłaconego odszkodowania nie podlegała waloryzacji;

art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na podstawie wskazanego przepisu organ administracji mógł dokonać waloryzacji wypłaconego już odszkodowania, a tym bardziej pomniejszyć przyznane odszkodowanie o kwotę wypłaconą. Żaden z obowiązujących przepisów ustawy nie uprawnia organu administracji do zaliczania wypłaconego odszkodowania na poczet zwaloryzowanego odszkodowania;

art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym przejęte decyzją podziałową grunty były przeznaczone pod budowę dróg dojazdowych wewnętrznych, które to drogi nie są i nigdy nie były drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych;

art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewykazanie zasad ustalania waloryzacji wypłaconego w dniu 10 grudnia 1999 r. odszkodowania;

art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) poprzez uznanie, że na podstawie tych przepisów grunty objęte decyzją podziałową mają status dróg dojazdowych o charakterze dróg publicznych w sytuacji, gdy grunty te nie są drogami publicznymi, ponieważ nie wynika to, ani z uchwały rady gminy o zaliczeniu tych gruntów do kategorii dróg publicznych, ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżący nie podziela stanowiska Sądu oraz organów administracji o słuszności i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 oraz art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji nie był uprawniony do dokonania waloryzacji od wypłaconego S. T. i B. C. odszkodowania, gdyż pozostaje to w sprzeczności z art. 5 u.g.n. Artykuł ten reguluje metodę waloryzacji w odniesieniu do kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, nie ma natomiast przepisu stanowiącego podstawę waloryzacji w odniesieniu do odszkodowania już wypłaconego w części lub w całości, jeżeli nie jest to związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 października 2000 r. uznał, że należy przyjąć, iż art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje metodę waloryzacji w odniesieniu do kwot należnych z tytułów określonych w tej ustawie. Ustawa nakłada wprost obowiązek stosowania waloryzacji w ściśle określonych wypadkach (np. w art. 132 ust. 3, w art. 68 ust. 2). Nie ma natomiast przepisu stanowiącego podstawę waloryzacji w odniesieniu do odszkodowania już wypłaconego w części lub w całości, jeżeli nie jest to związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

Przepis art. 5 ustawy nie może być stosowany w omawianej sprawie. Waloryzacja świadczenia pieniężnego ze względu na zmianę siły nabywczej pieniądza jest wyjątkiem od zasady nominalizmu, musi wynikać jednoznacznie z przepisu prawa. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. sygn. III AZP 3/93 (OSNCP 1993, nr 10, poz. 174), analizując przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, również wyrażono pogląd, że bez wprowadzenia przepisu dopuszczającego waloryzację nie może ona być dokonana. Oznacza to, że sprawa waloryzacji odszkodowania powinna być przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny, co w niniejszej sprawie znajduje odzwierciedlenie, gdyż Gmina G. wystąpiła na drogę postępowania cywilnego z pozwem o zwrot odszkodowania wraz z ustawowymi odsetkami.

Zdaniem skarżącego uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy, który stanowi, że: "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Wprawdzie pod rządami art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Gmina miała zawsze obowiązek przejąć na własność wydzielone z nieruchomości objętej podziałem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego grunty pod budowę ulic za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, jednak według art. 98 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami automatyzm ten dotyczy tylko działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Sprawa przejęcia przedmiotowych gruntów pod drogę nie została zakończona ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, a więc odszkodowanie należy przeprowadzić według jej przepisów, a ten tryb w przypadku dróg stosuje się tylko w odniesieniu do dróg publicznych. Taki pogląd wyraziła również Polska Federacja Stowarzyszeń i Rzeczoznawców, a Komisja Arbitrażowa uznała, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat winien w pierwszej kolejności zbadać, czy drogi przejęte przez Gminę decyzjami podziałowymi mają obecnie charakter dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 612/05 tego nie rozstrzygnął i błędne jest stanowisko Wojewody w tym względzie. Według przepisu art. 98 u.g.n. odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że działki zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne, które nigdy nie były drogami publicznymi. Uznanie drogi za publiczną tak w planie, jak i w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania (wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2007 r. I SA/Wa 1723/06, LEX nr 317901).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że skoro zaskarżonemu wyrokowi zarzucone zostało jedynie naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to takie sformułowanie podstaw kasacyjnych wyklucza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Brak bowiem zarzutów podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tychże ustaleń. Niezależnie od powyższego przypomnieć trzeba, że decyzje podziałowe, których skutkiem jest prowadzone w sprawie postępowanie odszkodowawcze zapadły w 1994 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Ponadto, należy mieć na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie orzekały już wcześniej sądy administracyjne - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2001 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...]września 1999 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., a kolejny wyrok, to jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 719/04 oddalający skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję odszkodowawczą Starosty Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 612/05. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 374/06 uchylił obydwie wymienione wyżej decyzje. W konsekwencji po raz kolejny sprawa o odszkodowanie wszczęta na żądanie S. C. z dnia 18 listopada 1997 r., rozpatrzona została przez organy administracji publicznej, to jest przez Starostę Lubelskiego (decyzja z dnia [...] września 2007 r.),a następnie przez Wojewodę Lubelskiego (decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r.) i zgodność z prawem tych właśnie decyzji oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast w myśl art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, przy czym stosownie do art. 171 tej ustawy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Ponadto art. 190 P.p.s.a. stanowi, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uwagi na powyższe, przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Gminy G. , należało mieć na uwadze związanie prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2001 r. i z dnia 9 marca 2006 r. Z orzeczeń tych zaś wynika, że poza wszelkim sporem pozostaje okoliczność, iż działki gruntu wydzielone pod drogi w decyzjach podziałowych z 1994 r. wydanych na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie odszkodowawcze zostały przeznaczone pod drogi i przeszły z mocy prawa na własność Gminy G. Okoliczność ta zresztą początkowo nie była przez Gminę kwestionowana. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. skarżąca Gmina zarzuciła jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez przyjęcie waloryzacji wypłaconego odszkodowania, art. 98 ust. 3 tej ustawy poprzez uznanie, że wypłata odszkodowania jest możliwa bez uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem co do wysokości wypłaconego odszkodowania i § 5 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 9 marca 2006 r., że "zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielami a właściwym organem, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to dopiero wtedy odszkodowanie ustala się i wypłaca zgodnie z zasadami i trybem obowiązującym przy wywłaszczaniu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu, ani też nieprawidłowo go nie zastosował. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że nie doszło do uzgodnienia między stronami wysokości odszkodowania, chociaż ze stosowną propozycją wystąpił były właściciel działek gruntu, wskazując jego wysokość... W takiej sytuacji wobec nieuzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania, istniała konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego i wydania decyzji o odszkodowaniu".

Przytoczony fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r. nie pozostawia wątpliwości, że Sąd ten stanął na stanowisku dopuszczającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko zajęły zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach z dnia 18 maja 2006 r. i 26 czerwca 2008 r. Stąd też pozostać muszą bezskuteczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a zmierzające do wykazania, że przedmiotowe drogi nie stały się własnością Gminy. Ponowne rozważanie tej kwestii, przesądzonej już prawomocnym wyrokiem naruszałoby bowiem art. 170 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy organy ustalając odszkodowanie (decyzja Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2007 r., utrzymana w mocy przez Wojewodę Lubelskiego w dniu [...] marca 2008 r.) dysponowały podstawą prawną do dokonania waloryzacji wypłaconego wcześniej odszkodowania. Zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", zaś z art. 227 tej ustawy wynika, że do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Podstawę prawną do dokonania w niniejszej sprawie waloryzacji wypłaconego w dniu 10 grudnia 1999 r. odszkodowania stanowił art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która to nowela weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Skoro decyzja, na podstawie której wypłacono w dniu 10 grudnia 1999 r. odszkodowanie została następnie wyrokiem z dnia 6 marca 2001 r. uchylona, to w świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości obowiązek zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W specyficznej sytuacji, jaka powstała w rozpoznawanej sprawie, za racjonalne i celowe uznać należało powiązanie w dalszym postępowaniu kwestii ustalenia wysokości należnego odszkodowania z jednoczesnym potrąceniem wypłaconej wcześniej na podstawie decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. kwoty, po jej zwaloryzowaniu, do zwrotu której zobowiązani zostali przez art. 132 ust. 3a byli właściciele nieruchomości. Takiego sposobu rozliczenia nie kwestionował też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2006 r., zauważając jedynie, że art. 132 ust. 3a w dacie ustalania odszkodowania nie wszedł jeszcze w życie.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.