Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2744/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 695
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 133 § 1, także art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 820/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Środowiska kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 820/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Fundacja) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Marszałek Województwa Śląskiego postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., powołując się na art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), dopuścił [...] na jej żądanie do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] o wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Śląskiego, przywołując przepis art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695, dalej Ush) udzielił [...] (Spółka) zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z projektowanej instalacji spalania paliw, mianowicie bloku ciepłowniczego BC-50 zlokalizowanego na terenie Elektrociepłowni Bielsko-Biała.

Skarżąca Fundacja wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nie zgadzając się z zarzutami odwołania, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r.

W ocenie organu odwoławczego argumentacja Fundacji zamieszczona w złożonym odwołaniu nie zasługiwała na uwzględnienie. Interpretacja przepisów Ush w związku z przepisami Prawa budowlanego stanowiła przedmiot uzgodnień poczynionych przez projektodawcę ustawy o systemie handlu - Ministrem Środowiska z organem właściwym w przedmiocie interpretacji przepisów Prawa budowlanego − Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (GINB). Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. GINB wskazał, że prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowlanego "mogą być wykonywane na terenie przeznaczonym pod inwestycję, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę bez wymogu posiadania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (roboty te nie wymagają zgody w formie aktu administracyjnego)" oraz, że "fizyczne rozpoczęcie inwestycji budowlanej w Polsce nie zawsze musi być bezpośrednio powiązane z faktem posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę". Mając to na uwadze oraz dokonując wykładni systemowej wskazanych kategorii normatywnych Minister uznał, że nadanie znaczenia sformułowaniu "prace przygotowawcze" winno być dokonywane z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. W opinii organu II instancji podjęcie prac przygotowawczych nie jest uwarunkowane legitymowaniem się przez prowadzącego instalację decyzją administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę. Fundacja wskazała na konieczność interpretacji przepisów ustawy o systemie handlu zgodnie z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U.UE.L. z 2003 r., poz. 275 s. 32, dalej jako "dyrektywa"). Zdaniem Fundacji, Wnioskodawca nie spełnił przesłanek wynikających z komunikatu Komisji nr 2011/C 99/03, ("Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (Komunikat Komisji nr 2011/C 99/03, Dz. Urz. UE z 31.03.2011 r. Nr C 99/9 – dalej jako "komunikat Komisji"), tj. w szczególności dotyczących faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych na terenie inwestycji przed dniem 31 grudnia 2008 r. (które zdaniem Fundacji nie mogło nastąpić ze względu na brak odpowiednich pozwoleń) lub podpisania umowy na budowę elektrowni najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. Odnosząc się do tegoż zarzutu Minister wskazał, że argumentacja podniesiona przez Fundację, jako obarczona błędem, nie zasługuje na uznanie. Interpretacja przepisu art. 10c dyrektywy 2003/87/WE stanowiła przedmiot uzgodnień między Ministrem Środowiska, a Komisarzem Unii Europejskiej ds. działań w dziedzinie klimatu − [...]. W piśmie z dnia 20 lipca 2010 r. Komisarz [...] wskazała, iż w jej rozumieniu (w oparciu o interpretację przepisów przedstawioną, przez Ministra Środowiska w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r.), fizyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego następuje w razie podjęcia prac przygotowawczych w rozumieniu polskiego Prawa budowlanego, bez konieczności posiadania pozwolenia na budowę instalacji. W przedmiotowej sprawie Fundacja nie została także pozbawiona możliwości dokonania czynności procesowych, w szczególności w taki sposób, który uchybiałby jej prawom jako podmiotu działającego na prawach strony.

Skargę na tę decyzję Ministra Środowiska wniosła do WSA w Warszawie [...], domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra Środowiska szereg naruszeń przepisów K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych przedstawiła argumentację mającą wskazywać na zasadność podniesionych przez nią zarzutów. Fundacja wskazała m. in., że w jej ocenie zarówno organ I, jak i II instancji w żaden sposób nie zbadały, czy i jakie dowody przedstawił wnioskodawca w postępowaniu na okoliczność spełnienia przesłanek ustawowych otrzymania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 Ush, co stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto Minister Środowiska działając jako organ II instancji nie rozpoznał całości okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy z akt sprawy (w szczególności wniosku o wydanie decyzji) wynika niezbicie, że wnioskodawca spełnił przesłankę rozpoczęcia prac przygotowawczych przed dniem 31 grudnia 2008 r. W szczególności organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionych przez Fundację zarzutów, według których wskazane we wniosku przez podmiot ubiegający się o decyzję administracyjną czynności nie stanowią rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji. W ten sposób organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ I instancji odstąpił także od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. przez brak umożliwienia Fundacji wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie oraz zgłoszenia uwag i wątpliwości, które zasygnalizowała ona w swoim wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. Tym samym organ I instancji, przez pominięcie tych uwag naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W konsekwencji, strona skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu i było to naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej uprawniającej skarżącą do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa).

WSA w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 157/12 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. z tego względu, że uznał, iż nie była ona legitymowana do zaskarżenia w/w decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., II OSK 2298/12 uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. i przekazując sprawę sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia, nie podzielił stanowiska sądu I instancji, że zakreślone w statucie "cele skłaniają do uznania, że rzeczywistym celem Fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska". NSA wyraził przekonanie, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 Ppsa jest zasadny przede wszystkim o tyle, o ile kwestionuje się ustalenie sądu I instancji, iż przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącej Fundacji. WSA w Warszawie ocenił, że dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Uzasadnienie to jednakże nie pozwala na ustalenie, na co zwrócił uwagę NSA, jakie jest stanowisko sądu I instancji w zakresie drugiej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie, czy za tym udziałem przemawiał interes społeczny, w tym zakresie brak było bowiem stanowiska sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił także, że sąd I instancji ograniczył się do powierzchownej analizy przedmiotu sprawy, do której dopuszczono skarżącą Fundację, i w której wniosła ona następnie skargę. Stwierdzenie, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 50 ust. 6 Ush jest "swoistą promesą", nie jest wystarczające. Konkludując NSA wyraził pogląd, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., jest w myśl art. 50 § 1 Ppsa, legitymowana do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania wniesionego przez tą organizację. Z tego wynika, że skarżąca Fundacja była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję, gdyż została dopuszczona do udziału w postępowaniu, a zaskarżoną decyzję wydano na skutek wniesionego przez nią odwołania. Sąd I instancji powinien zatem ocenić czy dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu nie naruszało prawa, mianowicie art. 31 § 1 zdanie końcowe K.p.a., czyli czy było to uzasadnione celami statutowymi tej Fundacji oraz czy przemawiał za tym interes społeczny.

W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej Fundacji podniósł, że cele statutowe i interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem Fundacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. To samo tyczy się przedmiotu sprawy.

Co do uwag do merytorycznych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji wskazał, że:

- nie można przyjąć za słuszne stanowiska organu, że "prowadzenie prac przygotowawczych" w rozumieniu Ush nie jest ograniczone wyłącznie do katalogu z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej uPb);

- pojęcia "prace przygotowawcze" oraz "teren budowy" nie zostały zdefiniowane na potrzeby Ush, zaś sama ta ustawa nie zawiera przepisu odsyłającego do innej ustawy w zakresie definicji tych pojęć;

- organ, jak sam stwierdził, zastosował definicję "szeroką", pozwalającą na daleko większą swobodę w ocenie spełnienia kryteriów ujętych w art. 5 Ush niż przepisy te rzeczywiście przyznają;

- przed dniem 31 grudnia 2008 r. nie podjęto prac, które mieściłyby się w zakresie prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 2 uPb (m. in. złożenie odpowiednich wniosków do właściwych organów oraz prowadzenie prac projektowych). Prace te zatem nie mieszczą się w zakresie pojęcia użytego w art. 50 ust. 2 Ush. To zaś oznacza, że faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego nie nastąpiło przed dniem 31 grudniem 2008 r., i w konsekwencji że zezwolenie w przedmiotowej sprawie zostało wydane podmiotowi nie spełniającemu ustawowych kryteriów;

- komisarz unijny, ani GINB nie są organami uprawnionymi do wydania wiążącej opinii w przedmiocie wykładni przepisów w przedmiotowej sprawie, toteż stwierdzenie, że ich stanowisko stanowi "dokument urzędowy", na którym organ oparł swoją decyzję, jest zupełnie pozbawione podstaw normatywnych;

- organ sugeruje, że można prowadzić prace przygotowawcze bez odpowiednich pozwoleń i na tej podstawie uzyskać zezwolenie z art. 50 Ush, antycypując niejako potrzebę późniejszej legalizacji samowoli.

Opisanym na wstępie wyrokiem IV SA/Wa 820/14 skargę Fundacji oddalono.

W motywach tego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że przedmiotowa Fundacja zasadnie została dopuszczona do przedmiotowego postępowania administracyjnego na prawach strony, a przemawiały za tym zarówno jej cele statutowe, jak i interes społeczny, rozważony przez pryzmat charakteru przedmiotowego zezwolenia i jego miejsca w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

W ocenie tegoż sądu, przytoczona wykładnia autentyczna (uzasadnienie projektu ustawy), z której wynika, że "prowadzenie prac przygotowawczych" w rozumieniu Ush jest ograniczone wyłącznie do katalogu wynikającego z art. 41 ust. 2 uPb, jest błędna i abstrahuje od pojęcia procesu inwestycyjnego, ujętego w art. 10c cyt. dyrektywy, jej mankamenty dostrzegły też organy obu instancji. Zdaniem sądu I instancji niezasadne są twierdzenia skargi oraz pisma ją uzupełniającego, że prace przygotowawcze z ust. 2 art. 50 Ush winny być interpretowane w oparciu o art. 41 ust. 2 uPb.

Sąd I instancji podkreślił, że ogół przepisów, które regulują działalność inwestycyjną, nazywa się mianem prawa inwestycyjnego. Określenie "proces inwestycyjno-budowlany" należy zaliczyć do pojęć języka prawniczego. Z kolei ze względu na potrzeby praktyczne należy dokonać rozdzielenia pojęć "proces budowlany" oraz "proces budowy". Proces budowlany oznacza działalność regulowaną prawem, w ramach której odbywają się czynności takie jak: projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych. Proces budowy natomiast obejmuje wykonywanie robót budowlanych. Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest zatem pojęciem najszerszym, które obejmuje zarówno stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania) jak i realizację danego zamierzenia.

W ramach problematyki procesu inwestycyjno-budowlanego sąd I instancji wyróżnił dwa zasadnicze zagadnienia obejmujące: 1) przebieg przygotowania i realizacji inwestycji budowlanej oraz 2) współdziałanie pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego. Przez inwestycje rozumie się najczęściej nakłady gospodarcze, które zmierzają do stworzenia nowych lub zwiększenia istniejących składników majątku trwałego. Przejawem działalności inwestycyjnej może być: budowa, rozbudowa, przebudowa budynku lub budowli, ale także nabycie maszyn i urządzeń wykorzystywanych w budownictwie. Biorąc pod uwagę przeznaczenie oraz oczekiwane efekty ekonomiczne, inwestycje można podzielić na produkcyjne i nieprodukcyjne.

Celem inwestycji produkcyjnych jest osiągnięcie zaplanowanego efektu gospodarczego. Niezbędny okres do zrealizowania ogółu czynności składających się na proces inwestycyjny nazywany jest cyklem inwestycyjnym. Początkiem jego najczęściej jest moment podjęcia decyzji inwestycyjnej, niekiedy rozpoczęcia prac badawczych i programowych. Etapem końcowym jest data przekazania inwestycji do użytkowania lub eksploatacji. Cykl realizacji inwestycji obejmuje okres od przekazania wykonawcy terenu budowy do obioru zadania inwestycyjnego. Cykle inwestycyjne różnią się nawet w odniesieniu do tych samych rodzajowo i porównywalnych co do wielkości inwestycji budowlanych.

Uwzględniając różnorodność działań w procesie inwestycyjnym sąd I instancji wyróżnił jego podstawowe fazy. Obejmują one: programowanie, planowanie, projektowanie, wykonawstwo oraz rozruch (przy inwestycjach produkcyjnych). Podział procesu inwestycyjnego może też obejmować dwa główne etapy: 1) przygotowania i 2) realizacji inwestycji. W fazie programowania jest najczęściej wyznaczany cel przyszłej inwestycji oraz jej podstawowe dane techniczno-ekonomiczne. Kompleksowa analiza tych zagadnień znajduje się w założeniach techniczno-ekonomicznych inwestycji, które są podstawą dla opracowania planu oraz projektu technicznego inwestycji. Faza planowania w dużej mierze zależy od etapu programowania i właściwego opracowania założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji. W fazie wykonawstwa podstawowym zadaniem jest jak najszybsze zrealizowanie inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w dokumentacji, umowie lub w normach prawnych i technicznych. Poprawność programu i dokumentacji oraz wykonawstwa jest później weryfikowana w czasie użytkowania bądź eksploatacji inwestycji.

W ocenie sądu I instancji, uprawnienie do emisji jest rozumiane jako pewna jednostka określająca ilość dopuszczalnej emisji, którą to jednostkę podmiot posiadający do niej prawo może sprzedać, przenieść na inny podmiot a przede wszystkim może za jej pomocą rozliczyć własną emisję, co wówczas spowoduje umorzenie "uprawnienia". W definicji uprawnienia brak jest określenia jego charakteru prawnego. Uprawnienie to "wirtualny" (nie zmaterializowany w odpowiednim dokumencie) papier wartościowy. Uprawnienie ma charakter instrumentu finansowego. Uprawnienie to odpłatnie uzyskiwane prawo majątkowe.

Z tych powodów sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze Fundacji. Skoro proces inwestycyjny, o którym mowa w art. 10c cyt. dyrektywy powinien być interpretowany szeroko, to prace przygotowawcze mogły polegać, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, na podjęciu na terenie inwestycji robót melioracyjnych i ziemnych, które nie wymagały zezwoleń lub pozwoleń, a także przeprowadzeniu wstępnych badań geologicznych. Wszystkie te działania zostały podjęte przed końcem 2008 r. Wskazuje na to także sposób zdefiniowania pojęcia instalacji w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "uPoś"). Została ona zakreślona w sposób bardzo szeroki, dotyczy więc nawet tych inwestycji, które w prawodawstwie polskim nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowym postępowaniu wydanie decyzji administracyjnej w terminie do dnia [...] czerwca 2011 r. było ze wszech miar konieczne i uzasadnione. Niewydanie przedmiotowej decyzji w powyższym terminie skutkowałoby potencjalną niepowetowaną szkodą materialną dla Spółki (stanowiącą następstwo braku możliwości ubiegania się o darmowe uprawnienia do emisji dwutlenku węgla w okresie rozliczeniowym 2013-2020). Ponadto inwestycja ta została już zrealizowana, ma charakter kompensacyjny, w wyniku jej realizacji znacznie zmniejszy się emisja CO² do atmosfery.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – Fundacja zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła mu:

na zasadzie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 Ush przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 50 ust. 2 Ush ma znaczenie odmiennie od pojęcia "prac przygotowawczych" użytego w art. 41 ust. 2 uPb,

na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt a oraz c" Ppsa w zw. z art. 50 ust. 2 Ush w zw. z art. 7 oraz 8 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd ten winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r., albowiem Minister dopuścił się naruszenia ww. przepisów Ush oraz K.p.a. przez błędne przyjęcie, że pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 50 ust. 2 Ush winno być interpretowane odmiennie niż pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 41 ust. 2 uPb, i w konsekwencji, że podjęcie realizacji inwestycji, o którym mowa w art. 50 ust. 2 Ush, rozpoczyna się wraz z podjęciem czynności innych, niż te wymienione w art. 41 ust. 2 uPb;

b. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 oraz ust. 2 Ush w zw. z art. 7 oraz 8 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów K.p.a. oraz Ush w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie uchylił decyzji organu I instancji i nie odmówił udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Ush, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione kryteria, by udzielić ww. zezwolenia inwestorowi;

c. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując w decyzji, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze, o których mowa w art. 50 ust. 2 Ush, i że podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r., przez co możliwe było udzielenie stronie postępowania zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Ush, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie winna była doprowadzić do wniosku, że czynności podjęte przez stronę nie są pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 50 ust. 2 Ush i nie zostały spełnione przesłanki pozwalające wydać stronie postępowania zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Ush;

d. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie sporządzenia skargi Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej Pusa) w zw. z art. 133 § 1 Ppsa przez to, że WSA w Warszawie oparł rozstrzygnięcie na okoliczności zakończenia procesu inwestycyjnego w przedmiotowej sprawie, która to okoliczność nastąpiła po wydaniu decyzji będącej przedmiotem skargi;

e. art. 106 § 3 Ppsa przez to, że WSA w Warszawie przy wydaniu wyroku uwzględnił okoliczność zakończenia procesu inwestycyjnego w przedmiotowej sprawie, mimo że na tę okoliczność nie został przeprowadzony uzupełniający dowód z dokumentu, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku WSA w Warszawie oddalił skargę.

Opierając skargę kasacyjną na powyższych zarzutach, na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 Ppsa, skarżąca Fundacja wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na zasadzie art. 203 pkt 1 Ppsa wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi Ministra Środowiska, udzielonej przez pełnomocnika – radcę prawnego, na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości na zasadzie art. 184 Ppsa z uwagi na to, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Szczegółowe uzasadnienie przesłanek rozstrzygnięcie wraz z wykładnią przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi zaś [...] wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W ocenie uczestnika postępowania wniesiona przez skarżącą Fundację skarga kasacyjna jest bezpodstawna, a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie jest prawidłowy i odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut kasacyjny, w którym Fundacja podnosi naruszenie przez sąd I instancji przepisu prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 50 ust. 2 Ush, na skutek przyjęcia wykładni, w świetle której pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w tym przepisie ma odmienne znaczenie od pojęcia "prac przygotowawczych" użytego w przepisie art. 41 ust. 2 uPb. Ponadto należy podkreślić, że skarżący kasacyjne uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego powinien wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi także wykazać w uzasadnieniu skargi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu − dlaczego powinien być zastosowany. W tej sprawie zarzut dotyczy tylko nieprawidłowej wykładni art. 50 ust. 2 Ush, ponieważ skarżący kasacyjnie uznaje, że tylko wykładnia językowa tego przepisu jest w tej sprawie dozwolona. Należy jednak podkreślić, że przepis art. 50 ust. 2 Ush stanowi, że podjęcie realizacji danej instalacji, a nie obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 3 pkt 1 uPb, następuje w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego danej instalacji. Ponadto za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, a nie robót budowlanych, uznaje ustawodawca dzień przed dniem 31 grudnia 2008 r., kiedy podjęto "prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji". Natomiast w świetle dyspozycji art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), pojęcie instalacji obejmuje stacjonarne urządzenie techniczne (lit. a), zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit. b) oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami (lit. c), których eksploatacja może spowodować emisję. Z kolei w świetle art. 41 ust. 2 uPb rozpoczęcie budowy zachodzi z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, takich jak wytyczenie geodezyjnie obiektów w terenie, wykonanie niwelacji danego terenu, zagospodarowanie terenu budowy łącznie z budową tymczasowych urządzeń, a także realizacja przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby tej budowy. Natomiast art. 10c dyrektywy jednoznacznie stanowi, że tylko w drodze odstępstwa od art. 10a ust. 1-5 dyrektywy, państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, jeżeli ich proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia.

Oznacza to, że również przepis art. 10c tejże dyrektywy odsyła do ogólnego pojęcia "proces inwestycyjny", które nie jest pojęciem prawnym wymienionym w art. 3 uPb. Także ustawodawca w art. 50 ust. 4 Ush nie nakłada obowiązku, żeby wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia, który inwestor składa do właściwego organu, zawierał w jego treści lub w załączniku do tego wniosku obowiązek dołączenia pozwolenie na budowę. Ponadto cyt. Ush nie zawiera definicji legalnej pojęcia "prac przygotowawczych", zaś w istocie art. 41 ust. 2 uPb reguluje jedynie katalog prac przygotowawczych na potrzeby procesu budowlanego.

Natomiast w tej sprawie w ramach prac przygotowawczych Spółka (działająca uprzednio pod nazwą "[...]") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, uzyskując stosowną decyzję, wykonano także przed dniem 31 grudnia 2008 r. wiercenia zgodnie z zatwierdzonym projektem prac geologicznych. Szczegółowy przebieg robót w ramach inwestycji został przedstawiony w formie tabelarycznej.

W tej sytuacji prawnej i faktycznej oraz biorąc pod uwagę cel publiczny realizacji tej inwestycji, sąd I instancji prawidłowo odwołał się do wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 2 Ush, a nie do wykładni językowej. Tego rodzaju prace przygotowawcze w świetle procesu inwestycyjnego, o którym stanowi ustawodawca, jak i art. 10c dyrektywy, odnoszą się bowiem do faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego w znaczeniu wyżej powołanym, a nie tylko prac przygotowawczych, o których stanowi przepis art. 41 ust. 2 i 3 uPb, a więc prac, które mogą być zrealizowane wyłącznie na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Trzeba także podkreślić, że Ush nie odsyła w tym zakresie do przepisów uPb, czego potwierdzeniem jest, że nie wymaga dołączenia do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia załącznika, którym jest pozwolenie na budowę.

Należy również zaznaczyć, że powyższa wykładnia systemowa i celowościowa art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu jest zgodna z jej prounijną wykładnią, biorąc pod uwagę ust. 3 pkt 13-16 komunikatu Komisji w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE (2011/C/99/03), który potwierdza, że tego rodzaju proces inwestycyjny powinien być faktycznie wszczęty najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. Pozwala to przyjąć stanowisko, że dany proces inwestycyjny i związane z nim prace przygotowawcze obejmują wszelkie czynności faktyczne i prawne, których celem jest realizacja tej inwestycji w ramach procesu programowania, planowania, projektowania i wykonawstwa, jak i rozruchu odnośnie inwestycji produkcyjnych, czyli nie jest to tożsame tylko z procesem budowlanym. Dlatego też w tej sprawie proces inwestycyjny obejmował również prowadzenie na terenie tej inwestycji robót ziemnych, nawet jeżeli nie wymagałyby jeszcze stosownych pozwoleń lub zezwoleń, przez wykonanie wstępnych prac geologicznych związanych z przyszłą instalacją.

Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi zastosowanie przez sąd I instancji art. 151 Ppsa zamiast "art. 145 § 1 pkt a oraz c" Ppsa w związku z art. 50 ust. 2 Ush oraz w związku z art. 7 i 8 K.p.a. Na wstępie jednak należy podkreślić, że błędnie powołano w tym, jak i w kolejnych zarzutach kasacyjnych przepis "art. 145 § 1 pkt a oraz c" Ppsa, gdyż nie ma takiego przepisu w cyt. ustawie. W istocie chodzi tu odpowiednio o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) Ppsa. Natomiast chybiony jest zarzut błędnej kontroli przez sąd I instancji wykładni art. 50 ust. 2 Ush, ponieważ pojęcie prac przygotowawczych w rozumieniu art. 50 ust. 2 tejże ustawy powinno być wykładane odmiennie od pojęcia tych prac w rozumieniu art. 41 ust. 2 i 3 uPb. Ponadto podjęcie realizacji takiej inwestycji w rozumieniu art. 50 ust. 2 cyt. ustawy rozpoczyna się już na etapie wcześniejszych prac przygotowawczych, niż wymienione w art. 41 ust. 2 uPb. Z tych względów nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez sąd I instancji art. 151 Ppsa z powodu jego zastosowania, a braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wynika to z tego, że sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego w tej sprawie. Słusznie powiem przyjął, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze w rozumieniu art. 50 ust. 2 Ush, a podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r., stąd prawidłowe było udzielenie inwestorowi zezwolenia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 Ush. Proces inwestycyjny objął bowiem przed dniem 31 grudnia 2008 r. przede wszystkim uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wykonanie i zatwierdzenie projektu robót geologicznych, także wykonanie zatwierdzonych wierceń w ramach prac przygotowawczych na placu budowy. Oznacza to, że chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez sąd I instancji art. 151 Ppsa z powodu jego zastosowania oraz braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w związku z art. 50 ust. 1 i 2 Ush, jak i w związku z art. 7 i 8 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia przez Ministra Środowiska decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia zezwolenia w świetle prawidłowo zastosowanej wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 1 i 2 Ush.

Za chybione przyjdzie uznać ponadto zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, także art. 106 § 3 Ppsa poprzez uznanie, że sąd wojewódzki oparł swe rozstrzygnięcie na ustaleniu, iż przedmiotowa inwestycja została zakończona, podczas gdy na tę okoliczność nie przeprowadzono dowodu z dokumentu. Istota sprawy nie sprowadzała się do zagadnienia zakończenia inwestycji Spółki, a sąd wojewódzki przytoczył w uzasadnieniu swego wyroku wyłącznie oświadczenie pełnomocnika [...] co do powyższej kwestii.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Ppsa. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika [...] nie znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 Ppsa.