Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1002/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skarg G. Ś. i J. M. D. S. A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej G. Ś. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej J. M. D. S. A. w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu w dniu 26 marca 2009 r. wniosku Gminnej Spółdzielni "[...], pism uczestników postępowania, wyjaśnień inwestora i stanowiska Burmistrza[...], a także całokształtu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno - handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo - usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 292/2 położonych w[...]. Organ wyższego stopnia uznał, że ze względu na powierzchnię sprzedaży planowanego obiektu handlowego (1000 m²) w dacie wydawania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, dla takiej inwestycji istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie winno być zawieszone do czasu uchwalenia takiego planu, bowiem brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynikało z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 cyt. ustawy, było obowiązkowe. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykazane naruszenie prawa stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, jako rażąco naruszającej prawo. Skład orzekający powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07.

W ustawowym terminie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 11 stycznia 2008 r. wnieśli: J. M. D. S.A. w K. oraz Gmina[...].

Przedstawiciel Gminy wskazał, że ustawa z 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w art. 3 ust. 3 stanowiła o zgodności lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem będąc ustawą szczególną w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczała możliwość powstania obiektu wielkopowierzchniowego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem strony skarżącej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego Gminy [...] nie zawiera obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych wielkopowierzchniowych w związku z czym nie zachodzi konieczność zmiany obowiązującego studium i określenia w nim obszarów lokalizacji nowych obiektów wielkopowierzchniowych, za czym przemawiają także m.in. argumenty finansowe. W związku z powyższym w ocenie strony nie powinno powoływać się na obowiązujący art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniając obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m². Ponadto podniesiono, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych i w sytuacji, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Strona wskazała, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w konkretnej sprawie nie wiąże ani sądu, ani innego organu rozstrzygającego w innych sprawach, a orzeczenia sądów nie mogą natomiast przesłaniać problemu, jakim jest niespójność przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

J. M. D. S.A. w K. zarzuciła decyzji z dnia [...] naruszenie:

1. art. 8 ust. 2, art. 2, 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie;

2. art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 3 ust. 3 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych poprzez niezastosowanie;

4. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Podniesiono, że SKO w [...] uznało za rażąco naruszającą prawo decyzję niezgodną z przepisem ustawy, która wcześniej została w całości uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją i przestała obowiązywać, dlatego zdaniem strony skarżącej nie można w takiej sytuacji zaakceptować stanowiska Kolegium i z całą pewnością nie można mówić o kwalifikowanej wadzie decyzji Burmistrza [...], tym bardziej, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145a przewiduje możliwość wznowienia postępowania i uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją a Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z powodu niezgodności decyzji z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny prawem.

Jednocześnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy - odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia[...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustosunkowując się do zarzutów stron, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno - handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 292/2 położonych w[...]. W uzasadnieniu wskazano, że powierzchnia sprzedaży planowanej inwestycji wynosiła 1000 m² i wielkość ta przekraczała co prawda graniczną powierzchnię 400 m², powyżej której zdaniem Kolegium lokalizacja obiektu handlowego była możliwa jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak taka wielkość powierzchni jako wartość graniczna została ustalona przez ustawę, której niezgodność z Konstytucją w całości orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. (K 46/07). Przepisy prawa uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodne z Konstytucją nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie takiego wyroku, dlatego Kolegium przyjęło, że orzeczenie Trybunału wyeliminowało ustawę ze skutkiem ex tunc, tzn. wywołało skutki z mocą wsteczną. Wobec powyższego obszary, o których mowa j.w. - art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to m.in. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², zatem o powierzchni większej, niż ustalona w decyzji przez Burmistrza [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie można wykazać naruszenia prawa uzasadniającego twierdzenie, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Gminną Spółdzielnię "[...]. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145a § 2 K.p.a., a także prawa materialnego, m.in. przez błędną wykładnię art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym przez naruszenie zasady nieretroaktywności orzeczeń TK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt: II SA/Bd 532/09, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w dniu rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podniósł nowe zarzuty dowodzące o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego przez organ II instancji. Ponadto sąd zwrócił uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] uchylającej decyzję Burmistrza [...] znak: [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gastronomiczno-handlowego i jego rozbudowy dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 290/2 i 292/2 położonych w[...]. W konsekwencji, pozostała w obrocie decyzja z dnia 19 czerwca 2007 r., która była wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lutego 2007 r., a więc tego samego wniosku i przedmiotu, co decyzja z dnia 11 stycznia 2008 r., przy czym przy wydawaniu ostatniej decyzji wniosek został uzupełniony w dniu 8 listopada 2007 r. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiot obydwu decyzji dotyczy tych samych działek o nr 3379 i 292/2, z tą różnicą, że pierwsza decyzja z dnia 19 czerwca 2007 r. dotyczyła jeszcze działki o numerze 290/2, zaś w chwili wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] istniała już w obrocie prawnym decyzja z dnia 6 kwietnia 2009 r. i zdaniem sądu organ administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji niedokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, naruszając w szczególności art. 7 i 77 § 1 K.p.a., natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze sąd w ocenił jako bezzasadne.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów i mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] wskazując w szczególności na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz § 1, 3 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zdaniem Kolegium orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją działają wstecz, gdyż stan niezgodności jest okolicznością obiektywną istniejącą w całym okresie koegzystencji Konstytucji i ustawy "zwykłej", zatem przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i stanowisko takie potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowo - administracyjne. Wobec powyższego przepisy ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, w ocenie organu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno - handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 292/2 położonych w [...] przy ul. [...].

Podniesiono, że w dniu wydania weryfikowanej decyzji Burmistrza [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym dla wnioskowanego terenu w dniu orzekania brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podkreśliło również, że przedmiotem planowanej inwestycji była nie tylko zmiana sposobu użytkowania budynku, ale także rozbudowa tego budynku, zatem tak określony przedmiot inwestycji stanowił nową zabudowę, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymagało przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zdaniem Kolegium Burmistrz [...] nie wyznaczył analizowanego obszaru i nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia (znajdująca się w wyznaczonym obszarze analizowanym), dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Skład orzekający wskazał, że zgodnie z § 1 w/w rozporządzenia obowiązkiem Burmistrza [...] było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej;

3) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

4) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Analizując przekazane dokumenty, zdaniem Kolegium można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że analizy takiej nie przeprowadzono, gdyż Burmistrz [...] pominął także kwestię kontynuacji funkcji występujących w sąsiedztwie planowanej zabudowy, będącą warunkiem koniecznym dla ustalenia warunków zabudowy dla wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Powyższe uchybienia wskazują w ocenie organu jednoznacznie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia takowej analizy, należy w niniejszej sprawie oceniać jako wadę kwalifikowaną tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło ponadto, że pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu wydawania kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy, podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy danego terenu, może ponownie ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy, zaś wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt: II OSK 1508/06).

W rozpatrywanym przypadku w ocenie Kolegium mamy do czynienia z sytuacją, w której dla terenu stanowiącego m.in. działki o numerach geodezyjnych 3379 i 292/2 położonych w[...], Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku Centrum [...] Sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gastronomiczno-handlowego i jego rozbudowy dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 290/2, 292/2 położonych w [...] przy ul. [...]. Natomiast kontrolowana decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno-handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 292/2 położonych w[...]. Obie decyzje funkcjonują w obrocie prawnym i zostały wydane na skutek wniosku tego samego inwestora i dotyczą tej samej inwestycji w zakresie obszaru obejmującego działki nr 3379 i 292/2 obręb[...], a ponadto zawierają jednakowe ustalenia w zakresie warunków zabudowy. Wobec powyższego należy zdaniem organu uznać, że późniejsza decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] r. dotyczy, w stosunku do działek o numerach 3379 i 292/2 obręb[...], sprawy już poprzednio rozstrzygniętej poprzednią decyzją Burmistrza [...] z dnia [...]r.

Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie do sądu Gmina [...] wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "kpa") poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec nie powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,

2. art. 28 w związku z przepisem art. 97 § 1 pkt 1 lub przepisu art. 105 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, albowiem jak wynika z aktu zgonu jedna ze stron postępowania czyli H. M. zmarł 15.11.2009 r. czyli w sposób nie budzący wątpliwości przed datą wszczęcia postępowania objętego zaskarżoną decyzją, a fakt śmierci jednej ze stron winien skutkować zawieszeniem lub umorzeniem postępowania wobec zmarłego, tym bardziej, że nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 30 § 4 i 5 kpa.,

3. art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nie uwzględnieniu elementu dotyczącego granic terenu objętego wnioskiem, co ma bardzo istotne znaczenie z tego powodu, że teren inwestycji w pierwszej z decyzji obejmuje 3 działki Nr 3379, 290/2 i 292/2, natomiast w drugiej decyzji obejmuje tylko dwie działki Nr 3379 oraz 292/2. Wskazana powyżej różnica dowodzi, a właściwie przeczy twierdzeniu SKO zawartym w zaskarżonej decyzji co do poglądu o tożsamości w/w decyzji,

4. art. 59 w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nieuwzględnieniu, że nie ma potrzeby przeprowadzania i dołączenia do decyzji analizy wynikającej z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawnie, formalistyczne podejście i zbyt szczegółowe ocenianie działań uczestnika J. M. D. S.A. w K. w zakresie jego działań w zakresie podejmowanych zmian w przejętym i zabudowanym terenie. Takie działanie SKO, które nie uwzględnia ani tego, że nastąpiła li tylko zmiana i tylko w części funkcji (z dawnej restauracji i sklepu, został utworzony sklep), ani też tego, że w wyniku tych działań nie została naruszona ustawowa zasada kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie może być uznane zdaniem skarżącej za prawnie uzasadnione, bowiem nie do przyjęcia jest, że SKO wydając zaskarżoną decyzję akceptuje bezkrytycznie działania skarżących, które nijak mają się do ich interesu prawnego w rozumieniu przedmiotowej ustawy, skoro tego naruszenia w żaden sposób nie wyartykułowano, a działania mogą być uznane jako podejmowane z pobudek zupełnie nie związanych z działaniami, które winny być podejmowane w zakresie oceny ewentualnego naruszenia zasady kontynuacji zabudowy,

6. art. 15 i 127 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie - stwierdzenie nieważności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z innych powodów niż uprzednio przez co doszło do pozbawienia skarżącej w istocie jednego z etapów postępowania,

7. art. 107 § 3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji,

8. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające wadliwym przyjęciu tożsamości objętego inwestycją terenu w decyzjach Burmistrza [...] z dnia [...] i z dnia[...].

J. M. D. S.A. w K. wniosła również o uchylenie decyzji SKO z [...] zarzucając naruszenia:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec nie powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,

2. art. 15 i 127 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie - stwierdzenie nieważności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z innych powodów niż uprzednio i pozbawienie skarżącej w istocie jednego z etapów postępowania,

3. art. 107 § 3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji,

4. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu tożsamości objętego inwestycją terenu w decyzjach Burmistrza [...] z dnia [...] i z dnia [...].

Skarżąca spółka podniosła, że SKO w decyzji z dnia [...] r. nie tylko nie wskazało na nie przeprowadzenie w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji Burmistrza [...] - ale np. na str. 6 jej uzasadnienia SKO wskazało, że warunki ochrony interesów osób trzecich (jak pozbawienie dostępu do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności itp.) zostały precyzyjnie określone przez organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji, wobec czego obecnie podnoszone uchybienia nie przeprowadzenia w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji wskazywane są przez SKO po raz pierwszy na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy (odpowiednika postępowania odwoławczego), co pozbawia w istocie skarżącą prawa do rozpatrzenia jej sprawy w dwóch instancjach merytorycznych. Wskazano, że jeśli już SKO ponownie rozpoznając sprawę przyjęło powyższe naruszenia za kwalifikowane, przy jednoczesnym zanegowaniu zastosowanej w swojej decyzji z dnia [...]r. podstawy stwierdzenia nieważności - to należało dojść do wniosku o wadliwości decyzji z dnia [...]r.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że wskazywane przez SKO nie przeprowadzenie w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji, nie jest powodem nieważności, ponieważ to właśnie organ w decyzji z dnia [...]r. wskazał, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały precyzyjnie określone, a zatem sam brak załącznika nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, za wadę kwalifikowaną, skoro decyzja merytorycznie odpowiada prawu.

Ponownie wydana decyzja w ocenie skarżącej doprowadziłaby do ustalenia takich samych warunków zabudowy dla inwestycji, ponieważ analiza obu decyzji Burmistrza [...] (z [...]r.) oraz planu miejscowego wskazuje na takie same szczegółowe warunki zabudowy, dlatego żadną miarą nie można przyjąć, że brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji, a nawet nie przeprowadzenie w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest rażącym naruszeniem prawa, powodem stwierdzenia nieważności.

Zdaniem skarżącej, wbrew intencji SKO przytoczony wyrok NSA z dnia 15.11.2007 r. (zgodnie z którym podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy danego terenu, może ponownie ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu jednakże w sprawie innej budowy; wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa - sygn. akt: II OSK 1508/06), potwierdza zgoła przeciwny wniosek - mianowicie, że nie zachodzi w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r. przypadek decyzji rozstrzygającej sprawę już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albowiem decyzja z dnia [...] r. obejmowała zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę na działkach 3379, 290/2 i 292/2, podczas gdy przedmiotowa decyzja z dnia [...] r. - na działkach 3379 i 292/2.

Skarżąca spółka zwróciła również uwagę, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] r. obejmuje ograniczony w porównaniu z decyzją z dnia 19.06.2007 r. teren inwestycji, bowiem jest pochodną konstatacji, że inwestorowi nie da się uzyskać tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej różniącą obie decyzje działkę 290/2, co pociągnęło za sobą na płaszczyźnie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zwłaszcza konieczność odmiennych rozwiązań komunikacyjnych. Skarżąca wskazała, że miała interes w tym, aby jako teren inwestycji wskazać tylko działki 3379 i 292/2, aby móc uzyskać później odpowiednie pozwolenie na budowę, gdyż co najmniej dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy temu samemu inwestorowi, na tę samą budowę dla mniejszego terenu inwestycji, jako że jest to inny teren objęty inwestycją, dlatego nie sposób podzielić zapatrywania SKO w[...], jakoby w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r. zachodził przypadek decyzji rozstrzygającej sprawę już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną uzasadniający stwierdzenie nieważności tej późniejszej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16.11.2011 r. J. M. D. S.A. w K. podniosła dodatkowo, że SKO pominęło okoliczność śmierci w dniu 15.11.2009 r. strony postępowania – H. M. – W., a powyższe zdarzenie nastąpiło przed wydaniem decyzji z dnia [...] r., a zatem SKO uznawało zmarłego za stronę postępowania i skierowało do niego zaskarżoną decyzję dopuszczając się uchybienia art. 97 §1 pkt 1 kpa, a nawet art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] skierowana została między innymi do H. M.-W., który zmarł w dniu 15 listopada 2009r., a więc przed wydaniem w/w decyzji. Okoliczność, że organ nie posiadał wiedzy o tym fakcie nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie zmienia to bowiem obiektywnego faktu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie sytuacji prawnej osoby nieżyjącej. W rozważanej sprawie zapadłe rozstrzygnięcie skierowano do osoby zmarłej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony. Powoduje to zaistnienie jednocześnie dwóch przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a więc wad kwalifikowanych będących podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 4, k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bądź została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33 wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008r. ,Lex 496188). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Podstawą takiego stanowiska jest przyjęcie założenia, że jeśli stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna, to o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. Tym samym charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06). W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego przez Gminną Spółdzielnię "[...]" W. M.- W. oraz M. Sz., iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie skutkuje nieważnością postępowania, jeżeli w przedmiotowym postępowaniu brali również udział spadkobiercy zmarłego. Stroną przedmiotowego postępowania uczyniono bowiem zmarłego W. M.- W., który jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołała skutków prawnych.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy w przedmiotowym postępowaniu brała także udział spadkobierczyni zmarłego W. M.- W..

Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętego rozstrzygnięć powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta bowiem już w chwili jej wydania obciążona była kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu Sąd nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów .

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić podniesioną wyżej okoliczność i w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 3 i 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm).