Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 253/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.7,77 par.1, art. 80 oraz 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA J. Tuszyńska (spr.) Sędziowie SWSA A. Gąsecka-Duda SWSA B. Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M.K. i T.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. (znak: .....), na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako: p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wymierzył inwestorowi TK. i M.K. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w B. , realizowanego na podstawie decyzji Starosty [....] o pozwoleniu na budowę z dnia 29 września 2010 r. bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [....] 2015 r. na działce nr [....] w B. , ustalono, że inwestorzy M.K. i T.K. realizują budynek mieszkalny jednorodzinny (kat. I) o powierzchni zabudowy 66,3 m2 w technologii tradycyjnej, murowany, niepodpiwniczony, dwukondygnacyjny o kondygnacji przyziemia i mieszkalnego poddasza, przekryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej i pokryciu z blachy. W dniu kontroli stwierdzono, że roboty budowlane w budynku nie zostały zakończone, bowiem do ich ukończenia w dalszym ciągu pozostało wykonanie części robót wykończeniowych, wykonanie tarasu i barierek przy schodach na poddasze, montaż drzwi na poddaszu oraz dokończenie elewacji budynku. Budynek pozostawał przy tym, w pełni umeblowany i wyposażony w sprzęt RTV/AGD. W kuchni znajdował się sprzęt AGD, naczynia oraz produkty spożywcze, natomiast w łazience, obok pralki automatycznej i rzeczy przeznaczonych do prania, na półkach poukładane były środki piorące, kosmetyki, środki higieny osobistej oraz ręczniki. Ponadto w garderobie na suszarce znajdowało się schnące pranie, a szafki wypełnione były obuwiem wyjściowym i domowym. Pokój dzienny i sypialnie były w pełni umeblowane. Do protokołu kontroli M.K. oświadczyła, że zamieszkuje wraz z dwójką dzieci w ww. budynku od czerwca 2015 r. Fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku potwierdzają zdjęcia wykonane w czasie kontroli. W ocenie organu bezsporny pozostawał zatem fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Zdaniem organu I instancji rozumienie pojęcia przystąpienia do użytkowania zbliżone jest do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, a także w ujęciu prawa cywilnego, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 p.b., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego. Dla stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez znaczenia pozostaje bowiem okres jego użytkowania. W ocenie organu przystąpić do użytkowania można tylko raz, gdyż późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy traktować już jako trwające użytkowanie. Dlatego też kara, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b. może być wymierzona jedynie za samo przystąpienie do użytkowania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, do którego w niniejszej sprawie doszło w czerwcu 2015 r. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 p.b. kara stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł) podlegającej dziesięciokrotnemu zwiększeniu, współczynnika kategorii obiektu (2,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0), co w przedmiotowej sprawie dało kwotę 10 000 zł. Adresatem nałożonej kary jest wyłącznie inwestor. Dlatego też T.K. pomimo rozwodu pozostaje nadal, obok M.K. , inwestorem.

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli T.K. oraz M.K. , wnosząc o jego uchylenie.

T.K. zarzucił ww. postanowieniu naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i brak całościowego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przystąpienia do użytkowania obiektu na działce nr [....] w B. przez T.K. , a w szczególności zgromadzonych w aktach sprawy informacji dotyczących braku wspólnego prowadzenia przez ukaranych gospodarstwa domowego w związku z orzeczonym rozwodem, wskazujących jednoznacznie na fakt, że T.K. nigdy nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 p.b. polegające na jego niewłaściwej wykładni poprzez przyjęcie, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się inwestorowi bez względu na okoliczności sprawy, podczas gdy zgodnie z obowiązującym w doktrynie poglądem, mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu, które to okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie, a polegały na tym, że małżeństwo T.K. i M.K. zostało rozwiązane przez Sąd Okręgowy w N. na mocy wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie I C 9/14, zaś wcześniej strony od czerwca 2013 r. prowadziły osobne gospodarstwa domowe, w związku z czym użytkowanie obiektu na działce nr [....]w B. rozpoczęte zostało wyłącznie przez M.K. bez wiedzy i zgody T.K. , który to stan rzeczy uzasadniał nieobciążanie go karą za zaistniały stan rzeczy.

W uzasadnieniu zażalenia T.K. podał, że on w żaden sposób nie rozpoczął korzystania z obiektu na działce nr [....] w B. , gdyż na skutek orzeczonego rozwodu strony zaprzestały wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Zarzucił również, że organ I instancji nie ustalił daty wyroku rozwodowego i treści jego uzasadnienia, w którym podano fakty (m.in. dotyczące wspólnego zamieszkiwania ukaranych oraz prowadzonej przez nich w trakcie trwania małżeństwa inwestycji), mające – w ocenie T.K.– kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie T.K. wyłącznym użytkownikiem budynku na działce nr [....] w B. pozostaje M.K. , która samodzielnie i samowolnie przystąpiła do korzystania z przedmiotowego obiektu już po rozstaniu małżonków. Zdaniem T.K. przytaczane przez niego okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na zaistnienie szczególnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia na niego kary, a co najmniej jej zróżnicowanie w odniesieniu do każdego z ukaranych. Ponadto T.K. podał, że jest on osobą niepełnosprawną, ze względu na przebyte w dzieciństwie zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych, pozostaje niezdolny do pracy i utrzymuje się z renty socjalnej.

Podobnie M.K. zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 p.b. oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu zażalenia M.K. wskazała, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności ponieważ po rozwodzie orzeczonym w dniu [....] 2015 r. jej została powierzona władza rodzicielska nad dwójką małoletnich dzieci i jako samotna matka, niemająca gdzie mieszkać, utrzymująca się z pensji w kwocie 1300 zł oraz zasądzonych na dwoje małoletnich dzieci alimentów, będąca w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej, rozpoczęła przygotowania do użytkowania przedmiotowego budynku, co organ I instancji niewłaściwie zakwalifikował jako przystąpienie do jego użytkowania bez należytego wyjaśnienia tej okoliczności. Ponadto M.K. podniosła, że w trakcie kontroli w dniu [....] 2015 r. nie ukrywała, że podjęła czynności mające na celu przygotowanie obiektu do użytkowania (z czym wiązało się m.in. z kilkugodzinne przebywanie w przedmiotowym budynku), co jednak należało odróżnić od rzeczywistego przystąpienia do użytkowania. Fakt umeblowania przedmiotowego budynku oraz wyposażenia go w sprzęt AGD i RTV nie świadczy jeszcze o użytkowaniu obiektu budowlanego, za które nie może być uznane jednorazowe, kilkugodzinne przebywanie w nim nawet wielu osób, niewskazujące jednak na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2016 r., nr [....] (znak: [....] ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy został opisany w postanowieniu organu I instancji i w tym zakresie organ odwoławczy odstąpił od ponownego przytaczania pełnego stanu faktycznego sprawy. Podał, że przedmiotem postępowania było zbadanie prawidłowości postanowienia organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, że fakt użytkowania budynku przez M.K. i dwójkę jej dzieci od czerwca 2015 r. bez wymaganego zgłoszenia zakończenia budowy potwierdziła swoim podpisem pod protokołem kontroli sama skarżąca. Zdaniem organu odwoławczego również sposób ustalenia wysokości kary przez organ I instancji nie może budzić zastrzeżeń, jako że prawidłowo określono zarówno kategorię obiektu (I – budynki mieszkalne jednorodzinne), współczynnik kategorii obiektu (2,0), jak i jego powierzchnię zabudowy (66,3m2) określającą współczynnik wielkości obiektu (1,0).

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, organ odwoławczy podkreślił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy, a w związku z tym tylko inwestor może ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania, niezależnie od tego kto faktycznie dopuścił się przystąpienia do nielegalnego użytkowania. W niniejszej sprawie inwestorem obiektu budowlanego na działce nr [....] w B. są T.K. i M.K. , zatem podmiot, na który nałożono karę z tytułu nielegalnego użytkowania został przez organ I instancji określony prawidłowo.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyli M.K. i T.K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący powtórzyli w treści swoich skarg zarzuty podniesione uprzednio w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, podtrzymując w tym zakresie przedstawioną przez siebie argumentację na ich poparcie. Ponadto skarżący zarzucili organowi odwoławczemu nieustosunkowanie się w jakikolwiek sposób do zgłaszanych przez nich zarzutów zawartych w treści składanych zażaleń, co w ich ocenie rzutowało na prawidłowość dokonanych przez ten organ ustaleń w sprawie.

W odpowiedzi na złożone skargi [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli Sąd stwierdzi, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, względnie narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Sąd uchyla decyzję lub postanowienie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.

Po przeprowadzeniu – we wskazanym zakresie – kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w taki sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f p.b. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 p.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b., właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 54 i art. 55 p.b. określono natomiast przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, bądź dokonać skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi zatem o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów, tj. art. 54 i art. 55 p.b.

Przepisy p.b. nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 p.b. jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie.

Wymaga podkreślenia, że ustawodawca decydując się na taki sposób sformułowania treści art. 57 ust. 7 p.b., nałożył na organ nadzoru budowlanego obowiązek każdorazowego wymierzania określonej przepisami prawa kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, nie pozostawiając organowi w tym względzie miejsca dla uznania administracyjnego. Organ administracyjny nie ma więc możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, jako że jest ona niezależna od stopnia zawinienia, rodzaju szkodliwości oraz sytuacji finansowej zainteresowanego. Podobnie wysokość przedmiotowej kary została w sposób jednoznaczny i precyzyjny określona przez obowiązujące przepisy prawa budowlanego i dlatego też nie podlega ona żadnemu miarkowaniu. Kara ta nakładana jest bowiem przez organ w każdym przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 838/10, LEX nr 992644).

Organ, stosownie do treści art. 7 kpa zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta oznacza, że organ swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 13.06.2000 r., sygn. I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969).

Stosownie do wskazanych regulacji, również dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Doniosłe znaczenie przypisuje się także wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego aktu. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji lub postanowienia organu I instancji, ale obowiązany jest on ponownie rozpatrzeć sprawę, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Następstwem tak przeprowadzonego postępowania odwoławczego powinna być zatem własna ocena dowodów dokonana przez organ II instancji, w ramach której jest on zobligowany rozstrzygnąć zasadność poniesionych przez stronę w zażaleniu zarzutów.

Wreszcie, uzasadnienie decyzji (postanowienia), jako jej integralna część, winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. organ obowiązany jest zatem przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną decyzji (postanowienia) oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 stycznia 2016 r. zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w sposób bezpośredni dał temu wyraz, podając w uzasadnieniu postanowienia, że "stan faktyczny w niniejszej sprawie został wskazany w skarżonej decyzji organu I instancji", a nadto stwierdził, że przedmiotem postępowania w sprawie jest "zbadanie prawidłowości" rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co świadczyć może o braku zrozumienia istoty jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zagwarantowanej przepisami Konstytucji RP (art. 78 Konstytucji RP).

Ponadto [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął w ogóle okoliczności podnoszone przez skarżących w sformułowanych przez nich zarzutach zawartych w treści wnoszonych zażaleń.

Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem w żaden sposób do zarzutów M.K. , w szczególności zaś nie ustalił on w sposób bezsporny, czy przystąpiła ona do użytkowania przedmiotowego budynku bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, czy też – jak podnosi sama skarżąca – z uwagi na trudną sytuację życiową rozpoczęła ona jedynie "przygotowania do użytkowania przedmiotowego budynku", które to pojęcie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych odróżniane jest od samego "przystąpienia do użytkowania" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1414/11, LEX nr 1367259). Pominięcie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacji odnoszącej się jednoznacznie do ww. zarzutu zażalenia skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu.

Organ II instancji nie odniósł się również do zarzutów T.K. , w szczególności nie dokonał on wnikliwej oceny podnoszonych przez skarżącego w treści zażalenia, zaistniałych wyjątkowych okoliczności uzasadniających – zdaniem skarżącego – wyłączenie lub co najmniej ograniczenie jego odpowiedzialności z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, w tym m.in. rozwodu małżonków oraz faktu oddzielnego ich zamieszkiwania. Organ II instancji ograniczył się w tym zakresie jedynie do lakonicznego wskazania, że to na inwestorze, jako wyłącznej stronie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ciąży obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy, a przez to tylko inwestor – za którego organ uznał, obok M.K. , także T.K. – może ponosić odpowiedzialność z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Niemniej jednak organ, poza stwierdzeniem, że status inwestora należy przypisać również T.K. , w żaden sposób nie uzasadnił motywów swojego rozstrzygnięcia, a tym samym nie można przyjąć, że ustosunkował się on wyczerpująco do podnoszonych przez skarżącego zarzutów. W ocenie Sądu, tak sformułowane rozstrzygnięcie świadczy o niepełnej analizie akt sprawy i nierozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego, a także o nieustaleniu, w sposób niebudzący wątpliwości, stanu faktycznego sprawy na datę wydania zaskarżonego postanowienia.

Zwrócić należy również uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mimo kategorycznej treści przepisu art.57 ust.7 p.b., pojawił się pogląd, że "w okolicznościach danej sprawy mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2809/13, z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09; z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2979/12; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 668/13; z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1155/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku z dnia 16 maja 2014 r. (LEX nr 1575637) "mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (zbycie lokali przez inwestora, treść umów o ustanowienie odrębnej własności lokali, a także kiedy przystąpiono do użytkowania lokali)."

Według drugiego z poglądów "skoro przepisy p.b. nie przewidują negatywnych przesłanek wyłączających obowiązek nałożenia kary administracyjnej na inwestora, który nielegalnie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wyprowadzania takich przesłanek w drodze sądowej wykładni prawa" (por. LEX nr 1488165 - wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2476/12).

Szczegółowego rozważenia wymagało zatem, po uzupełnieniu materiału dowodowego, czy w sytuacji, gdy adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę są obydwoje małżonkowie, a następnie po orzeczeniu rozwodu, do nielegalnego użytkowania obiektu objętego pozwoleniem na budowę przystępuje tylko jeden z nich, czy norma przepisu art.57 ust.7 prawa budowlanego nakazuje wymierzenie kary obydwu inwestorom, czy też możliwe jest jej wymierzenie tylko temu z nich, który samowolnie przystąpił do użytkowania obiektu.

Wymaga również podkreślenia, że organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym. W szczególności umknęło uwadze organu, że znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli z dnia [....] 2015 r., stanowiący podstawowy dowód w sprawie, jest kserokopią, niepotwierdzoną za zgodnością z oryginałem, a w związku z tym jest on pozbawiony przypisywanego mu przez organy obu instancji, waloru dokumentu urzędowego. Ponadto zastrzeżenia może także budzić sam sposób sporządzenia przedmiotowego protokołu, a mianowicie w jego treści nie podano, że w trakcie przeprowadzanych czynności wykonano dokumentację fotograficzną, jak również nie określono ilości wykonanych zdjęć. Dodatkowo żadne z załączonych zdjęć nie zostało opatrzone datą ich wykonania ani w sposób należyty i niebudzący wątpliwości opisane. Dlatego też nie ma pewności, co dokładnie załączone zdjęcia przedstawiają. Należy przy tym zaznaczyć, że za prawidłowe opisanie zdjęć nie można uznać, umieszczonej na jednym z nich adnotacji "wydruk dnia 15.09.2015 r." bez określenia osoby, która tę adnotację sporządziła.

Dlatego też organ odwoławczy powinien był zażądać oryginalnych akt postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz dokonać uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy również zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia postanowienia, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając daną sprawę. Organ odwoławczy nie rozpoznał bowiem przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani też nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów wskazanych w zażaleniach, co w ocenie Sądu stanowiło naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie eliminujące wyżej wymienione uchybienia, tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do podnoszonych w zażaleniach zarzutów.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesna byłaby ocena prawidłowości przyjętych za podstawę wymierzenia kary oraz obliczenia jej wysokości przepisów prawa materialnego, gdyż ich zastosowanie wymaga w pierwszej kolejności poczynienia niewadliwych ustaleń przesądzających w sposób niebudzący wątpliwości fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowalnego przez skarżących.

Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.