Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 433/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi "A" w U. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. nałożył na stronę skarżącą, jako właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] os. [...] w U., następujące obowiązki:

1. usunąć materiały palne składowane na korytarzach od parteru do X. piętra w ww. budynku oraz usunąć pozostałe przedmioty umieszczane na tych ciągach komunikacyjnych, w sposób zmniejszający ich szerokość poniżej 1,2 m albo wysokość poniżej 2,2 m. Termin wykonania powyższego obowiązku określono jako natychmiast.

2. uzupełnić oznakowanie miejsca usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi w ww. budynku, poprzez oznakowanie znakami zgodnymi z Polskimi Normami, dotyczącymi znaków bezpieczeństwa. Termin wykonania obowiązku wyznaczono na dzień [...]r.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1204), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Dodatkowo, jako podstawę prawną obowiązku nałożonego w pkt 1 decyzji wskazano § 4 ust. 1 pkt 11, § 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U Nr 109, poz. 719), w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 736 z późn. zm.). Jako podstawę prawną obowiązku nałożonego w pkt 2 decyzji wskazano zaś § 4 ust. 2 pkt 4 lit. c powyższego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że podczas kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych funkcjonariuszy pożarnictwa stwierdzono stan niezgodny z powyższymi przepisami. Nadto wskazano, że ewakuację z pomieszczeń budynku poprowadzono korytarzami do zamkniętej drzwiami i oddymianej klatki schodowej, a z niej do wyjścia głównego na kondygnacji parteru, bezpośrednio na zewnątrz budynku. W decyzji wymieniono także miejsca, w których parametry drogi ewakuacyjnej nie są zachowane ze względu na zastawienie jej przedmiotami znajdującymi się na klatce schodowej. Zdaniem Komendanta sytuacja ta stwarza ryzyko powstania pożaru, co nie daje możliwości przeprowadzenia bezpiecznej ewakuacji.

W zakresie obowiązku wskazanego w punkcie 2 decyzji wskazano, że oznakowanie miejsc usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi jest niekompletne, co również pogarsza warunki ewentualnej ewakuacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona skarżąca, zaskarżając ją w zakresie obowiązku określonego w punkcie 1, czyli usunięcia przedmiotów z ciągów komunikacyjnych.

W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 28 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 § 1 K.p.a. - poprzez pominięcie, że stroną postępowania są również pozostali współwłaściciele budynku mieszkalnego nr [...] w U. os. [...] oraz użytkownicy lokali z tego budynku, gdyż Spółdzielnia nie jest uprawniona do dysponowania (usuwania) rzeczami nie należącymi do niej. Zarzuciła również niezapewnienie wszystkim osobom posiadającym status strony niniejszego postępowania wzięcia w nim czynnego udziału, a w związku z tym uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również brak powiadomienia stron o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin.

W treści uzasadnienia wskazano, że rzeczy zlokalizowane na korytarzach ww. budynku nie stanowią własności Spółdzielni, a ona sama nie jest uprawniona do tego, by nimi dysponować, ustalić do kogo te rzeczy należą, jak również wyegzekwować od ich właścicieli usunięcie przedmiotów z ciągów komunikacyjnych. Stwierdziła również, że części wspólne budynku (m. in. korytarze) pozostają we współwłasności Spółdzielni oraz mieszkańców poszczególnych lokali, dlatego obowiązki nałożone decyzją powinny obciążać wszystkich współwłaścicieli jako strony postępowania. Zdaniem Spółdzielni przez fakt pominięcia pozostałych współwłaścicieli organ nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału postępowaniu. Wskazała również, że jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, zgodnie z ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych, wykonuje zarząd na zasadach zarządu powierzonego.

Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z [...]r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 §1 K.p.a. oraz art. 11 a ust. 2 punkt 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a także art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a w dalszej części rozważań przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych przyjął stanowisko, że to Spółdzielnia jako zarządca budynku jest stroną postępowania i to na nią powinien być nałożony obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami ochrony przeciwpożarowej. Wskazano również, że zarządca budynku ma pewne możliwości wyegzekwowania od mieszkańców usunięcie przedmiotów z korytarzy. Organ nadto stwierdził, że w przypadku nie wykonania nałożonych decyzją obowiązków, w toku postępowania egzekucyjnego mogą być nakładane na zobowiązany podmiot grzywny w celu przymuszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez pominięcie stron postępowania oraz nie zapewnienie im możliwości czynnego udziału w postępowaniu,

2. art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, które sprowadzono do przytoczenia orzeczeń sądowych w innych sprawach, co uchybia zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a także wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego,

4. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych o treści ustalonej ustawą o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo spółdzielcze z dnia 20.07.2017 r. - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do przepisów o ochronie przeciwpożarowej stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co skutkuje koniecznością uzyskania umocowania pozostałych współwłaścicieli do ich dokonania, przez co organy obu instancji winny były zapewnić tym osobom możliwość wzięcia czynnego udziału w sprawie, ewentualnie poprzez pominięcie, że czynności te stanowią o zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (ciągu komunikacyjnego), co również kwalifikować należy jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, powodującą konieczność legitymowania się Spółdzielni stosownym umocowaniem ze strony pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a przez to koniecznością umożliwienia tym osobom wzięcia czynnego udziału w sprawie.

W treści uzasadnienia wskazano, że Spółdzielnia jako zarządca sprawuje jedynie zarząd powierzony i nie jest uprawniona do czynności przekraczających zwykły zarząd, do których dokonania konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem skarżącej w ramach wspomnianego zarządu nie mieści się dysponowanie i rozporządzanie mieniem "właścicieli nieruchomości". Nadto stwierdziła, że zastrzeżenie budzi również fakt nałożenia na spółdzielnię obowiązku usunięcia przedmiotów zlokalizowanych w ciągach komunikacyjnych budynku, którego nie jest ona właścicielem. W dalszej części uzasadnienia wskazano na uchybienia proceduralne organów w postaci niezawiadomienia pozostałych współwłaścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu, z uwagi na posiadany przez nich status strony. Podkreślono również fakt nieprawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia decyzji, w związku z zaniechaniem wyjaśnienia jej podstawy prawnej, a poprzestaniem organu na przywołaniu fragmentów uzasadnień sądów administracyjnych w sprawach niedotyczących przedmiotu postępowania. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też nie naruszono reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz czy ich wykonanie mieści się w zakresie czynności zwykłego zarządu.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 4 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 620), w którym ustawodawca nałożył na właściciela budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, jak i zapewnienia osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Z kolei, zgodnie z punktem 1a powyższego przepisu odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

W ocenie Sądu, w świetle ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie oraz powołanych przepisów, organy Straży Pożarnej prawidłowo określiły, że podmiotem zobowiązanym do wykonania wszystkich nałożonych decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest skarżąca Spółdzielnia.

Według prawidłowych i niespornych ustaleń organów przedmioty wymienione w decyzji, co do których orzeczono nakaz ich usunięcia, umieszczone zostały w części wspólnej budynku, tzn. w korytarzach, które służą również jako drogi ewakuacyjne.

Nadto, jak wynika z akt sprawy, Spółdzielnia "A" w U. sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, znajdującą się na osiedlu [...] w U.. Sama Spółdzielnia potwierdziła, że pozostaje z mocy prawa zarządcą części wspólnych wspomnianej nieruchomości, na zasadach zarządu powierzonego.

Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 845), zarząd nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 (zastrzeżenia te nie mają zastosowania w sprawie).

Zdaniem Sądu, publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały z woli ustawodawcy nałożone na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków. Przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie wprowadzają dowolności wyboru na kogo organ ma nałożyć obowiązki. W przypadku takich obiektów budowlanych, w których jest odrębna własność lokali, a obowiązki z zakresu utrzymania i użytkowania odnoszą się do całego obiektu i jego części wspólnych, a nie do poszczególnych lokali w nim wyodrębnionych, to ich adresatem może być wyłącznie zarządca, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa lub Wspólnota Mieszkaniowa w zależności od rodzaju zarządu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 865/09).

Argument skarżącej, że również pozostali właściciele lokalów mieszkalnych w tym budynku powinni być adresatami przedmiotowej decyzji, ponieważ są ich właścicielami, a poza tym do nich należą rzeczy podlegające obowiązkowi usunięcia (z uwagi na ich usytuowanie na drodze ewakuacyjnej) nie zasługuje na akceptację. Komendant Straży Pożarnej nie miał bowiem obowiązku ustalania właściciela rzeczy zajmujących części wspólne budynku, lecz zobowiązany był wyłącznie do ustalenia podmiotu zobowiązanego do zabezpieczenia budynku, obiektu budowlanego lub terenu, według przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a takim podmiotem jest zarządca budynku. Nadto należy stwierdzić, iż kwestie wzajemnych relacji pomiędzy zarządcą, a właścicielami lokali w zakresie utrzymywania porządku w budynku, w tym w częściach wspólnych, pozostają poza kompetencjami organów orzekających w tej sprawie.

Należy w tym miejscu stwierdzić, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości kwestia nałożenia na wspólnotę mieszkaniową obowiązków publicznoprawnych, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W wyroku z 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CSK 230/13 Sąd Najwyższy przyjął, że "Wspólnota mieszkaniowa, co zostało wyjaśnione w orzecznictwie Sądu Najwyższego (...), jest posiadającą zdolność prawną jednostką organizacyjną, do której na podstawie art. 33¹ k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (...). Do zadań Wspólnoty należy wykonywanie praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (gospodarowaniem, administrowaniem) nieruchomością wspólną i – z mocy art. 17 ustawy o własności lokali – ciąży na niej odpowiedzialność za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Na wspólnocie spoczywają więc m.in. przewidziane w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 1 pkt e/ Prawa budowlanego, obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem nieruchomości wspólnej zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (...)".

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że stroną postępowania w przedmiocie wykonania określonych obowiązków (w zakresie ochrony przeciwpożarowej) jest jedynie spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem, a nie również właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Podobny pogląd w odniesieniu do obiektu, w którym zarząd nieruchomością wspólną wykonuje wspólnota mieszkaniowa wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 1465/14.

Należy podkreślić, iż art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej należy interpretować z uwzględnieniem regulacji dotyczącej zarządu powierzonego nieruchomościami wspólnymi budynku wykonywanego ex lege przez spółdzielnię mieszkaniową. Skoro zarząd, który sprawuje skarżąca Spółdzielnia jest odpowiednikiem zarządu powierzonego, wykonywanego na podstawie jednej umów opisanych w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, to należy przyjąć, że Spółdzielnia mieszkaniowa jest zarządcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1a zd. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Z przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali nie można zasadnie wywodzić, że dopuszczalna jest sytuacja, w której budynek objęty jest w stosunku do określonej powierzchni nieruchomości wspólnej ustawowym zarządem wykonywanym przez spółdzielnię mieszkaniową, a w stosunku do pozostałej powierzchni nieruchomości wspólnej przez osobę, której zarząd zostałby powierzony przez właścicieli lokali, których własność została wyodrębniona.

Wbrew zarzutowi strony skarżącej nałożony na nią obowiązek nie przekracza również zakresu zwykłego zarządu, stąd nie ma konieczności uzyskiwania przez spółdzielnię zgody wszystkich współwłaścicieli lokali mieszkalnych. Na poparcie tej tezy należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2012 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, zgodnie z którym: "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane (...) bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. (...) W prawie cywilnym czynności zarządu dotyczące rzeczy wspólnej dzielą się na czynności zwykłego zarządu oraz przekraczające zakres zwykłego zarządu. Według dominującego zapatrywania czynności zwykłego zarządu to takie, które mają na celu załatwianie bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Należą do nich w szczególności: bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, instalacja kanalizacji, odnowienie elewacji budynku oraz, choć jest to dyskusyjne, podział rzeczy quoad usum. Pozostałe czynności zarządu należą do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a ich dokonywanie jest objęte szczególnym reżimem prawnym".

Nie sposób zatem uznać, aby załatwianie bieżących spraw związanych z eksploatacją i utrzymaniem części wspólnych budynku – a nie poszczególnych lokali mieszkalnych – w zgodzie z przepisami przeciwpożarowymi i w wykonaniu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej było czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.