Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1184/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7  art. 8, art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. e art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 us. 1, art. 152 ust. 1 i 3, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt II decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. , poz. 2096, dalej: kpa) oraz art. 9 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 dalej: ugn) w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r., w której orzeczono:

w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] ([...]) złotych za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] objętą decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi [...] – ul [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowie ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowie ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do [...] wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w [...] w dzielnicy [...];

w pkt [...] odmowie powiększenia ustalonego w punkcie [...] odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości przedmiotowej nieruchomości;

w pkt [...] przyznaniu ustalonego w punkcie [...] odszkodowania w całości na rzecz J. S. w wysokości [...] ([...]) za ww. nieruchomość;

w pkt [...] zobowiązaniu Prezydenta m. [...] jako organu wykonawczego m. [...] reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym:

Prezydent [...] wydał decyzje nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi [...] – ul. [...] na odcinku do skrzyżowania z ul. [...] do ul [...] oraz rozbudowie ul [...] na odcinku od skrzyżowania z ul [...] do ul. [...] wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w dzielnicy [...] m. [...].

Realizacją inwestycji objęta została min. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna w trybie postępowania administracyjnego z dniem [...] czerwca 2017 r.

Według odpisu księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych – Ekspozyturę w [...], w dziale II jako właściciel przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], wpisany był J. S.

Prezydent [...] zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położoną w [...].

Organ I instancji ustalił, że nie został podpisany protokół zdawczo – odbiorczy ani inny dokument świadczący o wydaniu nieruchomości nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności, doręczeniu postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość powiększa się o kwotę 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego – art. 18 ust 1e pkt 1 specustawy.

Organ I instancji zlecił wykonanie wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. Z., w którym ustalona została wartość wydzielonej pod drogę nieruchomości w wysokości [...] ([...]) złotych, (co stanowi [...] zł/m2), w tym wartość gruntu [...] ([...]) złotych, wartość naniesień budowlanych [...] ([...]) złotych i wartość nasadzeń roślinnych [...] ([...]) złotych.

Po zapoznaniu się z wyceną skarżący w dniu [...] listopada 2017 r. złożył zastrzeżenia do operatu szacunkowego, kwestionując prawidłowość przyjętych do porównań transakcji nieruchomościami z dzielnic [...], [...]. [...], [...], [...], [...] wskazując, że nie ma żadnej nieruchomości z dzielnicy [...], co, zdaniem skarżącego, zaniżyło wartość wycenianej nieruchomości.

Pismem z [...] listopada 2017 autorka operatu odniosła się do zastrzeżeń skarżącego wskazując, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości i ceny nieruchomości podobnych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jako rynek lokalny przyjęty został obszar m. [...]. W bazie cen transakcyjnych wyłonione zostały tylko 2 transakcje z obszaru dzielnicy [...], które nie zostały przyjęte do porównań jako podobne do nieruchomości wycenianej. Przyjęte transakcje do porównań są podobne do nieruchomości wycenianej, oddalone są od [...] miasta o średnio [...] km, podobnie jak wyceniana nieruchomość.

Na tej podstawie Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2018 orzekł o odszkodowaniu w wysokości wskazanej na wstępie oraz odmówił powiększenia tego odszkodowania o 5 % na podstawie art. 18 ust 1e pkt 1 specustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po sprawdzeniu pod względem formalno- prawnym operatu szacunkowego Wojewoda [...] pismem z [...] sierpnia 2018 r. wystąpił do Prezydenta [...] na podstawie art. 136 i 84 § 1 kpa w zw. z art. 156 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i pilne zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego w celu wyjaśnienia uwag do operatu. Wojewoda wskazał, że w zawartej w operacie próbce przyjętej do porównań budzą wątpliwości prawidłowo dobrane transakcje, przede wszystkim działka [...] przy ul [...] (transakcja z [...] grudnia 2015 r. z obrębu [...]). Po przeanalizowaniu dostępnych opracowań map na stronie miasta [...], nie wynika aby działka stanowiła teren pod drogę (wg. nakładki planowanie przestrzenne teren oznaczony symbolem [...]. Jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym i zagospodarowana innymi obiektami kubaturowymi oraz zielenią niską i wysoką, usytuowana poza głównym ciągiem komunikacyjnym. Ponadto organ wskazał, że należy rozważyć potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego [...] sierpnia 2017 r. ponieważ okres ważności minie [...] sierpnia 2008 r. Organ wskazał, ze przeanalizował również kontroperat załączony do akt sprawy przez skarżącego wykonany przez innego rzeczoznawcę – P. M. D., w którym wg. informacji dotyczących przeznaczenia w planie miejscowym, zamieszczonych przez autorkę operatu przedmiotowa działka znajduje się w terenach [...] (ok [...] m2), w części [...] (OK [...] m2). Organ wskazał na brak załączonego wypisu z planu, który potwierdziłby przyjęte przez autorkę przeznaczenie terenu, a w szczególności tak dokładne określenie powierzchni dla poszczególnych funkcji. Organ zaznaczył także, że w podanej próbce w operacie odnotowano aż trzy transakcje (poz. [...],[...] i [...]), przy czym w dalszej części operatu w punkcie [...] opisano tylko jedną z nich z poz. [...]. Wg. wytycznych przy metodzie korygowania ceny średniej opisowi powinny podlegać wszystkie ceny skrajne nieruchomości. Opis tylko jednej z trzech nieruchomości o cenie najniższej może przemawiać za niekompletnością sporządzonej wyceny. Organ wskazał także, że powierzchnie działek przyjętych do porównań w znaczący sposób odbiegają wielkością od działki wycenianej, natomiast w bazie danych przyjętych do porównania, pięć transakcji posiada powierzchnie mniejszą od [...] m2, pozostałe powierzchnie są dużo wyższe np. [...] m2, [...] m2, najwyższa w cenie maksymalnej [...] m2. Duża różnica pomiędzy powierzchniami obiektów porównawczych może budzić uzasadnione wątpliwości stron postępowania. Z tych przyczyn nie może służyć jako dowód w sprawie.

Organ wskazał, że autorka operatu wykonanego na zlecenie organu I instancji, pismem z [...] października 2018 r. (organ błędnie wskazał datę pisma [...] sierpnia 2017 r.) udzieliła organowi wyjaśnień i jednocześnie sprostowała omyłkę pisarską na str. [...] operatu w zakresie numeru działki wpisując, że zamiast oznaczenia nr [...] powinno być [...]. Wskazała, że transakcja ta dotyczy sprzedaży działki gruntu [...] o powierzchni [...] m2. Nieruchomość nabywana w celu realizacji inwestycji pod nazwą budowa linii tramwajowej na [...] wraz z układem drogowym. Wyjaśniła, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi niezbudowanymi, przeznaczonymi pod drogi. Zakres cen [...] zł/m2 – [...] zł m2. Z uwagi na znaczne różnice w cenach jednostkowych wynikających przede wszystkim z położenia na terenie [...], szczegółowej analizie poddano tylko wybrane transakcje. Wyselekcjonowano transakcje zanotowane na terenie skrajnych dzielnic m. [...], uznając tego typu nieruchomości jako najbardziej podobne do przedmiotowej nieruchomości. Odrzucono transakcje z dzielnic położonych bliżej centralnej strefy miasta uznając, że lokalizacja jest czynnikiem mocno cenotwórczym na badanym terenie.

Organ wskazał, że biegła po przeprowadzeniu analizy, załączyła do akt sprawy klauzule z dnia [...] października 2018 r. potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2017 r.

Organ wskazał także, że rzeczoznawca w piśmie z [...] listopada 2017 r. załączonym do akt sprawy dosyć obszernie wyjaśniła procedurę postępowania przy określeniu wartości nieruchomości oraz zasadę i sposób doboru próbki. Uzasadniła wydłużenie okresu badania rynku oraz przyjęty obszar rynku. Organ wskazał, że analiza operatu nie wykazała ponadto błędów obliczeniowych, braków formalnych ani wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. Organ stwierdził, że operat ten może służyć za wiarygodny dowód o wartości opisanej wyżej nieruchomości. Zdaniem organu opinia tego rzeczoznawcy sporządzona została zgodnie z przepisami prawa, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wycenianej nieruchomości, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione oraz jest zupełna, spójna i logiczna.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego nie uwzględnienia powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o 5% wartości przejętej nieruchomości w związku z wydaniem nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie termin ten nie został dochowany.

Organ wskazał, że w jego ocenie biegła w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2017 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ podkreślił, że to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości, mają prawo wstępu na nieruchomość i dokonują analizy danych o nieruchomościach. Dokonując także wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje wywiódł J. S. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm zarówno prawa materialnego jak i procesowego tj.:

I. art. 7 , art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 77 § 1 kpa w zw. z art 134 ust. 1

ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. – poprzez rażąco niedokładne, na niekorzyść strony, odtworzenie wartości rynkowej przejmowanej nieruchomości w świetle zgromadzonego w sprawie

materiału dowodowego, a także informacji powszechnie dostępnych,

których uzupełnienia organ zaniechał w ramach pozornie jedynie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sprawy;

II. rażące naruszenie art. 156 ust 4 ugn poprzez zaakceptowanie w formie głównego dowodu, na którym Wojewoda [...] oparł wydane w

sprawie rozstrzygnięcie, operatu szacunkowego, który utracił w czasie orzekania przez organ aktualność i która to aktualność nie została potwierdzona w prawem przewidziany sposób;

III. naruszenie art. 7, art. 8, art. 7a, art. 81a oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art.

18 ust 1e z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zupełnie

gołosłowne oparte na przyjęciu niekorzystnego wobec strony domniemania

w tym zakresie, przyjęcie, że skarżący miał jakoby dochować określonych w ww. normie prawa materialnego przesłanek powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości działki

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1kpa i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna ale tylko w części.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawa drogowa). Decyzja ta została wydana głównie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłą.

Sąd zwraca uwagę, że normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (biegłego), podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość przyjętej przez biegłego metody wyceny np. z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

Nie można natomiast oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. W niniejszej sprawie skarżący złożył kontroperat, który podlegał takiej samej ocenie jak operat wykonany na zlecenie organu.

Powyższe uwagi zakreślają jednak ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z [...] sierpnia 2017 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z rozporządzenia tego wynika generalna zasada, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, które jak wynika ze stron [...] - [...] operatu stanowiły podstawę jego sporządzenia. Analiza treści operatu wskazuje, że biegły dokonał szerokiej analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie m. [...]. Analizie poddano rynek obrotu nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi na terenie m. [...] w okresie od stycznia 2014 r. do sierpnia 2017 r. Rzeczoznawca wskazała, że w okresie tym zanotowano ponad [...] transakcji z zakresem cen od [...] zł/m2 do ponad [...] zł/m2 przy czym zanotowano również pojedyncze transakcje z cena jednostkową poniżej [...] zł/m2). Źródłem informacji był System Rejestracji Cen i Wartości prowadzony przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] na podstawie aktów notarialnych zawartych w latach 2014 – 2017. Rzeczoznawca wskazała, że z uwagi na znaczne różnice w cenach jednostkowych, wynikających przede wszystkim z położenia na terenie m. [...], szczegółowej ocenie poddano tylko wybrane transakcje. Wyselekcjonowano transakcje zanotowane na terenie skrajnych dzielnic m. [...], uznając tego typu nieruchomości jako najbardziej podobne do przedmiotowej nieruchomości. Odrzucono transakcje z dzielnic położonych bliżej centralnej strefy miasta uznając, że lokalizacja jest czynnikiem mocno cenotwórczym na badanym terenie. Rzeczoznawca wskazała, także, że z bazy cen transakcyjnych odrzucono również transakcje z ceną jednostkową znacznie odbiegającą od ceny średniej. W zbiorze przyjętym do analizy porównawczej ceny transakcyjne prawem własności do nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zawierają się w przedziale od [...] do [...] zł/m2. Średnia cena jednostkowa [...] zł/m2. Z danych zawartych w operacie wynika także, że nieruchomości nabywane przez m. [...] w drodze negocjacji z odroczonym terminem płatności uznano za wiarygodne, ze względu na fakt, że zapłata nastąpiła w terminie, a odroczenie terminu płatności było tylko formalną procedurą i nie miało wpływu na wynegocjowaną cenę sprzedaży. Rzeczoznawca wskazała, że na podstawie analizy transakcji uznano, ze na rynku wystąpiła wystarczająca liczba transakcji drogowych, które spełniają cechy podobieństwa do wycenianej , wymienione w art. 4 pkt 16 ugn. Z analizy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca po dokonaniu analizy rynku lokalnego za czynniki wpływające w największym stopniu na ceny transakcyjne nieruchomości wskazała lokalizację (35%) jako położenie w bliskim sąsiedztwie głównych ulic, centralnej lub dobrze rozwiniętej części dzielnic, przeznaczenie i stopień zurbanizowania gruntów przyległych (30%), lokalizacje szczegółową nieruchomości(20%), uwzględniając w tym: sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej, gruntów niezabudowanych ład przestrzenny, dostępność infrastruktury w tym komunikacyjnej (15%), odległość od przystanków komunikacji publicznej: autobusowych i tramwajowych, dostępność mediów. Następnie przypisała im określone wagi i zakres kwotowy cech oraz określiła skalę ocen. Spośród nieruchomości, które były przedmiotem obrotu opisała nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej. W opisie wskazała miejsce położenia nieruchomości z określeniem nazwy ulicy oraz jej przeznaczenie. Rzeczoznawca na podstawie analizy wszystkich nieruchomości drogowych na terenie miasta [...], zauważyła, że bez znaczenia pozostają takie cechy rynkowe jak powierzchnia i kształt. Rzeczoznawca podała, że na podstawie przeprowadzonej analizy rynku, a także z informacji uzyskanych z agencji pośrednictwa nieruchomościami na terenie miasta [...] ustalono, że występuje stały proces nabywania gruntów niezabudowanych z przeznaczeniem pod drogi. Z uwagi na stabilizację na rynku, ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nie wykazywały w okresie ich badania jednoznacznej tendencji wzrostowej lub spadkowej i dlatego zrezygnowano z korygowania cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu i przyjęto trend czasowy na poziomie 0.

Biegła wskazała w treści operatu, że przedmiotowa działka zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady miasta [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...]) działka ew. nr.[...] oznaczona jest na planie symbolem [...] – tereny dróg publicznych, ulice [...]. Położona jest u zbiegu ul [...] i ul. [...] na Osiedlu [...] na terenie dzielnicy [...]. Najbliższe sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna , grunty niezabudowane oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, małogabarytowa. Działka ta ma kształt nieregularny – ścięty narożnik. Na dzień oględzin na działce znajdowały się nasadzenia roślinne. Na terenie tej działki znajdowało się także ogrodzenie z siatki metalowej z osłoną ze sklejki, słupki metalowe. Długość ogrodzenia [...] m. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w zasięgu pełnej infrastruktury technicznej – wodno – kanalizacyjnej, gazowej i elektroenergetycznej. Stan dróg dojazdowych dobry.

Na podstawie danych z rynku rzeczoznawca określiła relacje praw w sposób obliczeniowy przedstawiając szczegółowe wyliczenia. Spośród nieruchomości, które były przedmiotem obrotu, dokonała wyboru [...] z nich. Rzeczoznawca opisała działki o cenie minimalnej i maksymalnej a następnie oszacowania wartości rynkowej gruntu z uwzględnieniem cech rynkowych a także wskazała procentowy wpływ cech rynkowych na wartość przedmiotu wyceny , określone wartości współczynników korygujących i ich sumę. Wszystkie zastrzeżenia i uwagi zostały skorygowane przez rzeczoznawcę. Operat ten został sporządzony w sposób, spójny i rzeczowy a jego aktualność potwierdzona po dokonaniu analizy poprzez złożenie klauzuli o aktualności operatu szacunkowego z [...] października 2018 r.

Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy administracji publicznej nie są w szczególności uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego jeśli biegły wskaże powody ich zastosowania, co w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, uczynił odnośnie wytypowanych cech a także przyjętych do wyceny nieruchomości. Organ także szczegółowo wyjaśnił dlaczego nie przyjął za podstawę operatu złożonego przez skarżącego wskazując, że z informacji dotyczących przeznaczenia w planie miejscowym, zamieszczonych przez autorkę operatu przedmiotowa działka znajduje się w terenach [...] (ok [...] m2), w części [...] (OK [...] m2) Jednak jak słusznie wskazuje organ nie załączono wypisu z planu, który potwierdziłby przyjęte takie przeznaczenie tego terenu, a w szczególności tak dokładne określenie powierzchni dla poszczególnych funkcji. Organ zaznaczył także, że w podanej próbce w operacie odnotowano aż trzy transakcje o cenach minimalnych (poz. [...],[...] i [...]), przy czym w dalszej części operatu w punkcie [...] opisano tylko jedną z nich z poz. [...]. Wg. wytycznych przy metodzie korygowania ceny średniej opisowi powinny podlegać wszystkie ceny skrajne nieruchomości zarówno maksymalne jak i minimalne. Opis tylko jednej z trzech nieruchomości o cenie najniższej może przemawiać za niekompletnością sporządzonej wyceny. Organ wskazał także, że powierzchnie działek przyjętych do porównań w znaczący sposób odbiegają wielkością od działki wycenianej, natomiast w bazie danych przyjętych do porównania, pięć transakcji posiada powierzchnie mniejszą od [...] m2, pozostałe powierzchnie są dużo wyższe np. [...] m2, [...] m2, najwyższa w cenie maksymalnej [...] m2. Duża różnica pomiędzy powierzchniami obiektów porównawczych budzi wątpliwości. Rzeczoznawca w takim wypadku powinien wyjaśnić dlaczego właśnie tego rodzaju nieruchomości przyjął do wyceny a takiego wyjaśnienia w operacie brak. Z tych przyczyn nie można uznać aby ten operat był spójny i logiczny a jego brak uniemożliwiają skuteczne podważenie wartości operatu stanowiącego podstawę wyceny.

Reasumując należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat sporządzony na zlecenie organu jest kompletny, jasny i rzeczowy.

Sąd uchylił natomiast decyzję w części dotyczącej odmowy uwzględnienia powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o 5% wartości przejętej nieruchomości w związku z wydaniem nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 18 ust 1e z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że termin ten nie został dochowany, nie został sporządzony protokół zdawczo – odbiorczy ani inny dokument potwierdzającego wydanie dokumentu i nie wyjaśnił na czym swoje twierdzenie oparł.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 18 ust 1e powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości może nastąpić w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% są:

1) wydanie nieruchomości oraz

2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2027/18 wyraził pogląd, że w przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15 oraz z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że nie dysponuje protokołem zdawczo – odbiorczym. Brak jest natomiast w aktach administracyjnych dowodów świadczących i o tym, że przedmiotowa nieruchomość została wydana w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy jak i że nie została wydana w tym terminie. Brak jest również dowodów, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego została w jakikolwiek sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Brak jest w szczególności w aktach oświadczenia J. B., na które powołuje się skarżący w skardze, a które miał złożyć przy odwołaniu. Organ nie zbadał również czy skarżący czynił jakikolwiek przeszkody, trudności w odebraniu przejmowanej nieruchomości w tym terminie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w tym zakresie organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy został zachowany przez dotychczasowego właściciela nieruchomości termin wynikający z art. 18 ust. 1e specustawy, ustali czy właściciel wyrażał w jakiejkolwiek formie wolę wydania tej nieruchomości. Odniesie się przy tym do oświadczenia J. B. oraz zarzutów skarżącego w tym zakresie podniesionych i w odwołaniu w skardze, ustalając także uprzednio z jakich przyczyn nie zostało ono załączone do akt. Organ ustali także kiedy faktycznie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji i czy nastąpiło to w wymaganym przez ww. przepis terminie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w zakresie punktu 1 na podstawie art. 145 § 1 ust. 1a, w zakresie punktu 2 na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 ppsa