Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2621/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 134 § 1; art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12; art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 4; art. 4 pkt 1, pkt 8, pkt 20; art. 30; art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Sp. k. z siedzibą w K. kwotę 4042 zł (słownie: cztery tysiące czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"), w decyzji z dnia [...] października 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki K. sp. z o.o. i M. spółka komandytowa ("strona", "spółka", "skarżąca"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję wydaną przez Kierownika Rejonu w W. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 25.070,00 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej [...] ul. [...] (km 24+380, strona prawa) w m. M., polegającego na rozplantowaniu na działce nr [...] nawiezionego tłucznia kamiennego, w okresie od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 22 stycznia 2016 r. (46 dni) i na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz.460) oraz § 1 pkt 1 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. 2011 Nr 148, poz. 886 ze zm.) i ustalił obowiązek zapłaty przez stronę za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] (ul. [...] ) w km 24 +380 strona prawa w m. M. bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 22 stycznia 2016 r. (tj. 46 dni) polegającego na wysypaniu na dz.nr [...] nawiezionego tłucznia kamiennego na powierzchni 32,00 m2, kary pieniężnej w wysokości 14.720,00 zł.

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych.

W dniu [...] grudnia 2015 r., podczas objazdu dróg przez służby drogowe stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) (km 24+380) strona prawa w m. M., które polegało na wysypaniu na poboczu drogi tłucznia kamiennego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Na podstawie art. 61 § 1 § 4 k.p.a. organ - pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. - wszczął wobec spółki K. sp. z o.o. z siedzibą w K. postępowanie administracyjne w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Na zawiadomienie organu odpowiedziała - w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. - spółka K. Sp. z o.o. i M. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. (będąca od dnia 12 maja 2016 r. stroną w postępowaniu). Spółka K. Sp. z o.o. i M. spółka komandytowa wyjaśniła, że zgodnie z ustawowym obowiązkiem dokonywała prac polegających na doprowadzeniu do używalności zjazdu do ogródków działkowych. Według spółki teren zjazdu na skutek zaniedbań i obfitych deszczów był uszkodzony i nie nadawał się do wykorzystania jako zjazd. Według spółki, powstała konieczność jego naprawy poprzez wysypanie tłuczniem. Konserwacja zjazdu nie wymagała wydania pozwolenia na budowę, ani też nie podlegała zgłoszeniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ zwrócił się do uprawnionego geodety o wykonanie pomiarów geodezyjnych zajętego terenu pasa drogowego. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, z uwagi na koniczność niezwłocznego wykonania pomiarów geodezyjnych nie zawiadomiono spółki K. Sp. z o.o. o terminie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2015 r., w czasie których dokonano pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego.

Zgodnie z dokonanym pomiarem i naniesioną lokalizacją na kopii mapy zasadniczej i ewidencyjnej, organ ustalił, że nielegalne zajęcie pasa drogowego o powierzchni całkowitej 55,00 m2 nastąpiło na działce nr [...]. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie zarządcy drogi, którym jest organ (w rejestrze gruntów wskazany jest właściciel - Skarb Państwa i jako władający - Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...]).

W piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r. organ zawrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o opinię, czy stwierdzona przez organ przebudowa przedmiotowego zjazdu indywidualnego wypełnia znamiona samowoli budowlanej i czy wymaga wydania decyzji o rozbiórce przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

W dniu 22 stycznia 2016 r. stwierdzono usunięcie tłucznia kamiennego i przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego. Okoliczność te potwierdziło pismo pełnomocnika spółki, które wpłynęło do organu w dniu 5 lutego 2016 r. Do pisma została załączona dokumentacja fotograficzna.

Z kolei w dniu 15 lutego 2016 r. wpłynęło do organu pismo z dnia 12 lutego 2016 r. [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dotyczące przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej [...] zawierające - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jedynie ogólne wytyczne, jakimi powinny kierować się właściwe organy. Z kolei pismem z dnia 18 lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu 21 marca 2016 r. czynności kontrolnych zjazdu indywidualnego z drogi krajowej [...] w km 24+380. Następnie [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego - pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. - poinformował, iż w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego odnośnie przebudowy zjazdu indywidualnego do drogi krajowej nr [...] (km 24+380), strona prawa w m. M., gdyż spółka usunęła nawieziony tłuczeń i przywróciła pas drogowy do stanu pierwotnego.

W piśmie z dnia 24 marca 2016 r. pełnomocnik spółki przekazał pomiary geodezyjne sporządzone w dniu 22 stycznia 2016 r. przez biegłego geodetę Pana B. B. Ponadto oświadczył, że czynności polegające na rozplantowaniu tłucznia w pasie drogowym prowadziła spółka K. Sp. z o.o. i M. Sp. komandytowa, którą reprezentuje zgodnie z obowiązującym prawem komplementariusz – K. sp. z o.o.

Z uwagi na skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do podmiotu nie będącego stroną Kierownik Rejonu W., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2016 r. umorzył postępowanie wobec spółki K. Sp. z o. o. Następnie - pismem z dnia 12 maja 2016 r. - organ wszczął postępowanie administracyjne wobec spółka K. Sp. z o.o. i M. Sp. komandytowa z siedzibą w K. w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (w km 24+380) strona prawa w m. M. od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 22 stycznia 2016 r. (tj. 46 dni) polegającego na rozplantowaniu nawiezionego tłucznia kamiennego na dz.nr [...] na powierzchni 55,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Kierownik Rejonu w W., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na spółkę wysokości 25.070,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] (km 24+380, strona prawa) w m. M. polegającego na rozplantowaniu nawiezionego tłucznia kamiennego na działce nr [...] w okresie od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 22 stycznia 2016 r. (tj. 46 dni) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Kara pieniężna została obliczona w następujący sposób:

1) od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 21 stycznia 2016 r., tj. 45 dni, zgodnie z pomiarem sporządzonym przez geodetę Z. S., tj. 10 x 1,00 [zł/m2] x F pozostałe elementy pasa drogowego [55,00 m2] x 45 dni - 24.750,00 zł,

2) od dnia 22 stycznia 2016 r. do dnia 22 stycznia 2016 r., tj. 1 dzień, zgodnie z pomiarem sporządzonym przez geodetę B. B., tj. 10 x 1,00 [zł/m2] x F pozostałe elementy pasa drogowego [32,00 m2] x 1 dzień = 320,00 zł.

Łącznie: 25 070, 00 zł.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. ww. organ sprostował omyłkę pisarską w decyzji nr [...] w zakresie daty decyzji.

W ustawowym terminie pełnomocnik strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zwany przez stronę "Odwołaniem"). We wniosku pełnomocnik strony, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniósł o ponowne rozpatrzenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie jej w całości oraz odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w związku z pracami polegającymi na nawiezieniu i rozplantowaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. tłucznia kamiennego na działce nr [...] w km 24+380 drogi krajowej [...].

Pełnomocnik strony zarzucił organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisów art. 30 ustawy o drogach publicznych, art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 tej ustawy w zw. z jej art. 40 ust.12 pkt 1 poprzez to, że:

a) brak jest podstaw do wymierzenia kary pieniężnej w związku z pracami zrealizowanymi w dniu 8 grudnia 2015 r., które były elementem utrzymania funkcjonującego - zgodnie z prawem - zjazdu na działkach drogowych nr [...] i [...] komunikującego niedrogowe działki o nr [...] i [...]. Wynikiem ww. prac była konserwacja utwardzenia zjazdu. Według strony jej działanie mieściło się w granicach prawa i utrzymania zjazdu określonego w art. 30 ustawy o drogach publicznych,

b) brak jest podstaw do uznania, że rozplantowanie nawiezionego tłucznia kamiennego na działce nr [...] stanowi roboty w rozumieniu art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z jej art. 40 ust. 12 pkt 1,

c) brak jest podstaw i dowodów do przyjęcia, że roboty były wykonywane przez okres ciągły w okresie od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 22 stycznia 2016 r., gdyż w dniu 8 grudnia 2015 r. doszło do wykonania jednorazowej czynności polegającej na "nasypaniu tłucznia kamiennego",

d) brak historycznego wyciągu z Banku Danych Drogowych, projektu organizacji ruchu, a także książki drogi, które organ ma obowiązek prowadzić.

Ponadto zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.

GDDKiA, w decyzji nr [...], z dnia [...] października 2016 r. postanowił uchylić w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz ustalił obowiązek zapłaty przez stronę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej [...] ul. [...] (km 24+380, strona prawa) w m. M., polegające na wysypaniu na działce nr [...] poza zjazdem z [...] terenu ogródków działkowych nawiezionego tłucznia kamiennego w okresie od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 22 stycznia 2016 r. (tj. 46 dni) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Opłata za zajęcie pasa drogowego została obliczona zgodnie z pomiarem sporządzonym dnia na dzień 22 stycznia 2016 r. przez geodetę powołanego przez Stronę, tj. B. B. według wzoru: /kara x cena jedn./m2 x pow. zajęcia pasa [m2] x /ilość dni/10 x 1,00 [zł/m2] x F pozostałe elementy pasa drogowego [32,00 m2] x 46 dni. Razem 14.720,00 zł.

W ocenie organu strona prowadziła roboty w pasie drogowym w wyniku, których został nawieziony i wysypany na działkę [...] tłuczeń kamienny. Powyższe stanowiło sposób zajęcia pasa drogowego z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że trwały skutek tych robót utrzymywał się przez cały okres, za jaki nałożono na stronę karę pieniężną.

W konsekwencji, zdaniem organu - skoro strona nie uzyskała zgody zarządcy drogi - był on zobowiązany wymierzyć stronie karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 1, § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886 ze zm.).

W skardze do Sądu na ww. decyzję GDDKiA skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisów art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z uznaniem, iż czynności realizowane przez skarżącą w km 24+380 [...] w dniu 8 grudnia 2015 r. nie były związane z celami wskazanymi w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, że były realizowane poza zjazdem oraz że należy je kwalifikować jako roboty w pasie drogowym trwające przez okres od 8 grudnia 2015 r. do dnia 22 stycznia 2016 r., a także że z tytułu wykonania tych czynności można i należy ustalić obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., w związku z zaniechaniem przez organ czynności zmierzających do przywrócenia drogi do stanu sprzed czynności zrealizowanych przez skarżącą w dniu 8 grudnia 2015 r.,

3) naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. w związku z pominięciem przy rozpatrywaniu sprawy dowodu z zdjęcia obrazującego stan miejsca objętego czynnościami spółki z dniu 8 grudnia 2015 r. przed ich realizacją oraz sposób wykorzystania drogi krajowej nr [...] w tym miejscu.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w zaskarżonej decyzji GDDKiA powołał się z jednej strony na fakt realizacji robót w pasie drogowym bez zezwolenia, z drugiej strony uznał, iż stan uzasadniający naliczenie opłaty trwał od dnia 8 grudnia 2015 r. (nasypanie tłucznia) do dnia 22 stycznia 2016 r. (usunięcie tłucznia). Prowadzenie samych robót mogło zaś trwać jedynie dwa dni, tj. 8 grudnia 2015 r. i 22 stycznia 2016 r. W czasie pomiędzy tymi datami granicznymi żadne roboty nie były prowadzone. Tak więc, niezależnie od innych argumentów powołanych w skardze, nie sposób - zdaniem pełnomocnika skarżącej - uzasadnić obciążenia spółki opłatami za cały powyższy okres.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, wniesiona skarga - analizowana pod ww. kątem - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GDDKiA narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, GDDKiA - wydając przedmiotową decyzję - dopuścił się przede wszystkim mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów. Naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej mogło zaś mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a podstawową kwestię sporną - prawidłowość ustaleń organu co do statusu miejsca zajęcia jako zjazdu w rozumieniu 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na uwadze istotę kary administracyjnej, jaką jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06).

W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał tego bezprawnego zajęcia. Jeśli zaś w ww. kwestiach strona zgłaszała wątpliwości, to rzeczą organu było wykazać ich niezasadność przy pomocy dostępnych środków dowodowych.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie tak się nie stało.

Wskazać należy, że według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W tym kontekście pas drogowy jest przestrzenią korzystającą z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, niemniej jednak zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą.

Niewątpliwie zatem kwestia prawidłowego wyznaczenia przebiegu pasa drogowego ma w sprawach dotyczących zajęcia tego pasa pierwszorzędne znaczenie. Przyjmuje się, że dowód na okoliczność bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. Co oczywiste, ustalenia organu wynikające z decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia również muszą odwoływać się do tego właśnie dowodu.

W tej zaś sprawie znaczenie ma status tej części pasa drogowego, którą w opisany w decyzji sposób zajęła skarżąca spółka.

Zdaniem spółki jest to zjazd, czyli - zgodnie z definicją wynikającą z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazuje, że bezsporne ustalenie ww. okoliczności jest zaś o tyle istotne, że pozostaje w związku z wynikającym z art. 30 ww. ustawy obowiązkiem utrzymywania zjazdów przez właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi.

Mając zaś na względzie definicję legalną pojęcia utrzymania drogi, zawartą w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, i rozumując per analogiam, stwierdzić należy, że utrzymywanie zjazdu polega na wykonywaniu robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym również odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.

Innymi słowy ustalenie, że zajęta nieruchomość to zjazd, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, obligowałoby organ do oceny stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem art. 30 ustawy o drogach publicznych w związku z przywołanym jej art. 4 pkt 20.

W zaskarżonej decyzji brak jest jednak ustaleń w ww. zakresie.

Organ w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2016 r. - referując stan faktyczny sprawy - wskazał jedynie, że w rejonie zajęcia pasa drogowego istnieje zjazd z drogi krajowej nr [...] usytuowany na działce nr [...], który został wprowadzony do ewidencji Banku Danych Drogowych. Zarządca drogi nie posiada jednak decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w miejscu wskazanym przez stronę, tj. na działce nr [...]. Powołany przez stronę zjazd nie został ujęty w ewidencji zjazdów, tj. Banku Danych Drogowych, a także nie został ujęty w projekcie organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu nie można zatem uznać, aby uzupełnienie terenu działki nr [...] tłuczniem (pow. 55,00m2) mogło zostać zakwalifikowane jako czynność, o której mowa w przepisie art. 30 ustawy o drogach publicznych, tj. jako utrzymanie zjazdu znajdującego się na tej działce.

Takiej wypowiedzi organu nie towarzyszy jednak jej potwierdzenie w postaci przedłożenia stosowanego materiału dowodnego.

W aktach sprawy nie ma np. decyzji o ustanowieniu zjazdu na działce nr [...]. Nie wiadomo więc, czy zjazd faktycznie obejmuje tylko tę działkę, a nawet, czy w ogóle się na niej znajduje. Nie znane są także wymiary zjazdu.

Strona zaś w całym postępowaniu administracyjnym dążyła do wyjaśnienia ww. okoliczności. W piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. pełnomocnik spółki zwrócił się do organu o udzielenie informacji o dowodach, które są podstawą jego twierdzeń o zajętej powierzchni pasa drogowego, w tym dowodach pozwalających na określenie powierzchni granic tego pasa w km 24+380 [...], jak również granic poszczególnych elementów składowych pasa drogowego w tym miejscu. W odwołaniu zaś w ww. zakresie spółka podniosła, że w zebranym przez organ materiale dowodowym brak jest dowodów na okoliczność istnienia i szerokości pierwotnego zjazdu z drogi krajowej nr 44, a także wskazania podstawy prawnej, na jakiej została ona ustalona przez organ.

W ocenie Sądu zrozumiałe jest zatem stanowisko strony o tym, że w konsekwencji granice zjazdu, który - jej zdaniem - jest zlokalizowany na obu działkach nr [...] oraz nr [...], nie są ściśle wyznaczone.

Sąd - bez wcześniejszej wypowiedzi organu ww. zakresie - nie może się także odnieść do argumentów spółki związanych z historycznym umiejscowieniem zjazdu w związku z art. 38 ust. 1 u.d.p. Zdaniem spółki historyczne istnienie zjazdu na obu działkach, tj. nr [...] oraz nr [...], ma potwierdzać treść Mapy kontrolnego pomiaru zajęcia pasa drogowego DK [...] w m. M. przy ul. [...] sekcja m. zasad. [...], stanowiącej załącznik do pisma organu z dnia 12 maja 2016 r., a także fakt, iż przed laty obie działki były wykorzystywane pod rodzinne ogrody działkowe, a przedmiotowy zjazd służył i służy do dziś jako jedyny dostęp obu działek do drogi publicznej (żadna z działek nr [...] oraz nr [...] nie posiada innego dostępu do drogi publicznej).

Wątpliwości co do prawidłowości wydanej w sprawie decyzji pogłębia stanowisko organu co do rozmiaru zajęcia. Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że bezsporne zajęcie pasa drogowego przez skarżącą miało powierzchnię 32 m2, nie zaś 55 m2, jak twierdził na początku. Choć przyjęcie przez organ powyższego jest korzystne dla skarżącej, to jednak nie może nastąpić bez stosowanego uzasadnienia, bo świadczyłoby o dowolności (tj. jedynie szacunkowym charakterze) ustaleń organu.

W tym zaś zakresie wyjaśnienia organu są niejasne. Sąd nie ma pewności, czy ww. stanowisko organu świadczy o tym, że bezsporna jest tylko tak wyliczona powierzchnia zajęcia, czy tylko 32 m2 zajęcia z 55 m2 faktycznie wyłożonych tłuczniem leży poza zjazdem.

Zdaniem Sądu stanowisko organu w zaskarżonej decyzji nie zostało logicznie, czyli konsekwentnie, wywiedzione. Z jednej strony organ wskazuje bowiem, że analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wysypanie tłucznia kamiennego na poboczu drogi w granicach działki nr [...] (pow. 32,00 m2) poza zjazdem do terenu ogródków działkowych nie może być zakwalifikowane jako czynność, o której mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych, lecz jako zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust 2 pkt 1 tej ustawy. Z drugiej zaś strony organ przytacza pogląd wynikający z wyroku tut. Sądu z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2425/13, tj. że utwardzenie zjazdu kruszywem (każde podwyższanie parametrów technicznych) nie należy do czynności związanych z utrzymaniem zjazdu. Takie prace inwestycyjne traktowane są jako przebudowa i wymagają uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ustawy o drogach publicznych).

Innymi słowy organ twierdzi, że zajęty pas drogowym w tym miejscu nie stanowi zjazdu, a nawet gdyby stanowił, to i tak wykonane przez spółkę prace nie kwalifikowałyby się do uznania ich za czynności związane z utrzymaniem zjazdu, bo - jako podwyższające parametry techniczne drogi - stanowiłyby przebudowę zjazdu.

Takie podejście organu do sprawy należy zakwestionować.

Po pierwsze z obu wydanych w sprawie decyzji wynika, że fakt pozostawania powierzchni zajęcia w granicach zjazdu z drogi krajowej nr [...] miałby znaczenie w sprawie. W decyzjach tych akcentuje się bowiem okoliczność, że teren zajęcia leży poza zjazdem. W decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. organ w tym zakresie powołał się na dane z Banku Danych Drogowych.

Po drugie odwoływanie się do poglądu zawartego w wyroku z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2425/13, w już ustalonych okolicznościach jest co najmniej przedwczesne. Otóż, pogląd ten został w ww. wyroku sformułowany na tle innego stanu faktycznego. W wyroku tym wskazano, że przesunięcie osi zjazdu i utwardzenie kruszywem istniejącego w pasie drogowym zjazdu indywidualnego (podkreślenie Sądu orzekającego) o nawierzchni żwirowej z szerokości 5,0 m do szerokości 7,0 m na wysokości działki nr ewid (...), nie może być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych. Utrzymanie zjazdu może polegać wyłącznie na dokonaniu pewnych czynności porządkowych i konserwacyjnych, a więc nie ingerujących w istotę obiektu i służących wyłącznie poprawie wygody i bezpieczeństwa ruchu. Do takich czynności z całą pewnością nie należy podwyższanie parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danej drogi (zjazdu), które w niniejszej sprawie polegało na przebudowie i utwardzeniu nawierzchni istniejącego zjazdu. Wykroczenie zaś poza określoną kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość i szerokość istniejącego zjazdu jest niczym innym jak budową nowego zjazdu.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ - chcąc zastosować w analizowanej sprawie ww. pogląd - musiałby gruntowanie rozważyć kwestię podwyższenia parametrów technicznych pasa drogowego w sytuacji, gdy - jak twierdzi skarżąca - teren ten był już wcześniej w podobny sposób utwardzony.

Tak więc w ponownym postępowaniu organ - mając na względzie zasady legalizmu - wyczerpująco odniesie się do kwestii statusu miejsca zajęcia pasa drogowego dokonanego przez stronę jako zjazdu w rozumieniu 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśni stronie, odwołując się w tym zakresie do bezspornych dowodów, gdzie dokładnie znajduje się zjazd z drogi krajowej nr [...]. Wskaże jego przebieg i określi, na jakiej podstawie został ustanowiony. Ustosunkuje się również do argumentów skarżącej zawartych w skardze, a dotyczących historycznego przebiegu zjazdu i oceni ich znaczenie w sprawie.

Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy swojego rozstrzygnięcia. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Podnieść należy, iż zasady ogólne postępowania są nie tylko postulatem ustawodawcy wobec tych organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00, Mon. Pod. 2002, nr 9, poz. 33).

Nie jest zaś rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Wyjaśnić przy tym również należy, że Sąd nie dokonuje oceny dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, lecz kontroluje ich ocenę dokonaną przez organ administracji publicznej, która znalazła swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organ zasad postępowania - a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 80 k.p.a. - jest na tyle istotne, że musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wobec dostrzeżenia ww. wad w działaniu organu dokonywanie przez Sąd pełnej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. byłoby przedwczesne. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może stać się podstawą jego subsumcji do określonej normy prawa materialnego. Właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o prawidłowo ustaloną hipotezę mającą zastosowanie w sprawie normy prawnej.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie zaś art. 200 ww. ustawy, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 4042 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzekając o kosztach, Sąd - uwzględniając wniosek o ich zwrot - wziął pod uwagę wysokość wpisu (442 zł) od skargi oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego (3600 zł), które ustalił w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).