Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 834/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2020 r., Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z 14 maja 2020 r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 16 lutego 2018 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora - A. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Operatora, składającej się z wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej złożonej z anten nadawczych i radiolinii, urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży, zlokalizowanej na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym P., gmina U.

W związku z przystąpieniem do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowieniem z 9 marca 2018 r. Wójt zawiesił postępowanie na okres 12 miesięcy. Postanowieniem z 26 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Z uwagi na upływ terminu zawieszenia postanowieniem z 14 lutego 2019 r. Wójt wznowił zawieszone postępowanie, co skutkowało wpłynięciem w lutym i marcu 2019 r. licznych protestów mieszkańców oraz właścicieli gruntów zlokalizowanych w miejscowości P., którzy nie wyrażają zgody na lokalizację drugiej wieży telefonii komórkowej, natomiast popierają inicjatywę utworzenia strefy uzdrowiskowej obejmującej miejscowość P.

Decyzją z 30 kwietnia 2019 r. Wójt odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z 27 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 29 listopada 2019 r. Wójt odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z 16 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W oparciu o uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez załączenie analizy pracy instalacji istniejącej wieży telefonii komórkowej na działce nr [..] oraz planowanej na działce nr [..] przy wykorzystaniu pełnej mocy zainstalowanych anten oraz przedstawienie ewentualnej kumulacji pola elektromagnetycznego. Ponadto, wezwano do doprecyzowania wniosku w zakresie rozkładu gęstości pola elektromagnetycznego w części tekstowej i graficznej. W dniu 13 marca 2020 r. do organu wpłynęło uzupełnienie wniosku, w tym analiza środowiskowa podstawowa, analiza środowiskowa rozszerzona oraz kwalifikacja przedsięwzięcia podstawowa.

Decyzją z 14 maja 2020 r., nr [..], Wójt odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie nowych opracowań dla wieży telefonii komórkowej o wysokości 52,5 m typu Monobot hH-51 organ przeprowadził nową analizę zgromadzonych materiałów. Wskazano, że badano zasadność lokalizacji planowanej inwestycji w centrum miejscowości w sąsiedztwie ścisłej zabudowy. Przedstawione przez wnioskodawcę opracowania wskazują, że obszar oddziaływania obiektu znajduje się na działce nr [..], a z przedstawionych analiz i uzupełnień wynika, że przedstawiona we wniosku inwestycja nie mieści się w kategorii inwestycji kwalifikowanych jako mogące oddziaływać na środowisko. Podkreślono, że inwestor stacji bazowej telefonii komórkowej może realizować inwestycję, której promieniowanie elektromagnetyczne oddziałuje na sąsiednią nieruchomość jedynie wówczas, gdy pole elektromagnetyczne oddziałujące na nieruchomość sąsiednią znajduje się w miejscu niedostępnym dla ludzi. Organ przypomniał również, że w związku z nowelizacją ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 30 sierpnia 2019 r., która weszła w życie 25 października 2019 r., zmieniona została definicja pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności".

Po przeprowadzeniu wizji w terenie stwierdzono, że działka nr [..] jest zabudowana, tj. znajduje się na niej ośrodek wypoczynkowy. Ponadto, inwestycja znajduje się granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego uchwałą nr X/42/81 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 grudnia 1981 r., gdzie obowiązują przepisy uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r., poz. 2942) oraz sąsiaduje z obszarem Natura 2000. Wójt powołał się na treść art. 54 pkt. 2 lit. d) oraz art. 36 w powiązaniu z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto na art. 56 tej ustawy i przypomniał, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co oznacza, że brak takiej zgodności skutkuje odmową ustalenia lokalizacji takiej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora decyzją z 4 września 2020 r., nr SKO. [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja była w swej istocie prawidłowa, choć Kolegium nie podzieliło podanej przez organ pierwszej instancji podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium wyjaśniło, że nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową sieci teletechnicznych służy celom publicznym, tj. interesowi publicznemu. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien w swym wniosku wskazać, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Zdaniem Kolegium, okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują, aby zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane w celu innym niż interes inwestora, tym bardziej, że jego realizacja spotkała się ze sprzeciwem lokalnych mieszkańców, a więc nie urzeczywistnia istnienia interesu publicznego lokalnej społeczności. Inwestor nie wskazał także interesu publicznego innych społeczności, w zakresie niezaspokojonych jeszcze potrzeb. Z przepisów regulujących lokalizację inwestycji celu publicznego nie można bowiem wywieść wniosku o nieograniczonej możliwości lokalizacji w tej samej okolicy stacji bazowych telefonii komórkowej. Nawet gdyby uznać, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny w postaci utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest podstaw do uznania, że stanowi ona przedsięwzięcie o znaczeniu co najmniej lokalnym, tj. realizujące potrzeby wspólnoty gminnej. Potrzeby wspólnoty gminnej zaspokaja zaś istniejąca już stacja bazowa na działce nr [..] w P.

Inwestor nie wykazał również, aby realizacja nowej stacji bazowej na działce [..] była niezbędna dla efektywnego funkcjonowania sieci bezprzewodowej obszaru, którego obsłudze miałaby służyć zaplanowana inwestycja z pominięciem, z uwagi na obiektywne okoliczności, wykorzystania istniejącej stacji bazowej na działce [..]. Inwestor nie wykazał, że brak lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w planowanej lokalizacji spowoduje powstanie, względnie trwanie, obszaru niedostępnego dla bezprzewodowej transmisji danych o odpowiedniej dla współczesnych wymogów jakości. Nie można za skuteczną próbę wykazania tej okoliczności uznać argumentacji zawartej w odwołaniu, że planowana stacja bazowa ma zastąpić stację już istniejącą na działce nr [..], w sytuacji, gdy planowana stacja bazowa jest potrzebna inwestorowi dla uzupełnienia sieci stacji już istniejących, a nie by stacja ta była obiektywnie niezbędna dla uzupełnienia sieci stacji możliwych do pobudowania i zapewnienia w ten sposób dostępności sieci bezprzewodowej na określonym obszarze, której inne stacje bazowe zapewnić nie mogą.

Ponadto, chociaż art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to ład przestrzenny winien być brany pod uwagę przy wykładni tej ustawy. Odstąpienie przez ustawodawcę od respektowania wymagań ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych przy lokalizacji inwestycji celu publicznego musi służyć realizacji celu ważnego dla funkcjonowania społeczeństwa, mieszczącego się w zamkniętym katalogu celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym, z uwagi na naruszenie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając naruszenie:

1) art. 46 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8, art. 17, art. 19 i art. 30 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju telekomunikacji) w związku z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne i w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – poprzez bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że inwestycja skarżącej nie ma charakteru inwestycji celu publicznego z powodu gotowości do udostępnienia w przyszłości przez skarżącą wybudowanej infrastruktury innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym;

2) art. 56 w zw. z art. 54 u.p.z.p. – poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Kolegium, że skarżąca musi wykazać potrzebę realizacji inwestycji w miejscu objętym wnioskiem, podczas gdy żadne z przepisów ustawy nie nakładają takiego obowiązku, a art. 56 ustawy wprost zakazuje ustanawiania obowiązków niewskazanych w przepisach;

3) art. 8 k.p.a. poprzez działania organu w sposób wyłączający zasadę określoną w art. 8, poprzez sugerowanie przez organ rozwiązań, tj. zachęcaniu do współpracy przedsiębiorców telekomunikacyjnych, do wspólnego wykorzystywania ich infrastruktury, które następnie sam neguje.

Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że na obszarze gminy znajduje się wieża telekomunikacyjna, która jest wykorzystywana przez innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Urzędnicy gminy prowadzący postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej zasugerowali, że wydadzą pozytywną decyzję, jeśli docelowo inni operatorzy przeniosą swoje urządzenia na nową wieżę skarżącej, likwidując obecną wieżę. W konsekwencji, do akt zostały złożone listy intencyjne innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Jest to sytuacja dość wyjątkowa, ponieważ listy te nie są przedmiotem wniosku i jako takie po raz pierwszy zostały przedłożone do akt sprawy. Podkreślono, że jest to jedynie intencja ze strony przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy w przyszłości będą prowadzili swoje odrębne postępowania.

Skarżąca zauważyła, że ani z art. 46 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji, ani z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego, ani z art. 6 pkt 1 u.g.n. nie wynika, że ww. infrastruktura nie może być przedmiotem współdzielenia przez dwóch lub więcej przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co nie zmienia jej charakteru. Ponadto, ustawa o wpieraniu rozwoju telekomunikacji wprost nakłada obowiązki związane z umożliwieniem dostępu do infrastruktury technicznej. Co więcej, skarżąca wskazała, że stanowisko Kolegium, że inwestor nie udowodnił w złożonym wniosku, że realizacja inwestycji konieczna jest dla prawidłowego działania jego sieci oraz że urządzenie będą zapewniały łączność publiczną jest pozbawione podstawy prawnej, w szczególności nie wynika to z art. 54 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił wielkość infrastruktury uznaniu inwestora zakładając, że inwestor działa racjonalnie w oparciu o potrzeby klientów na danym terenie. Skarżąca nie zamierzałaby zrealizować inwestycji o znacznej wartości, gdyby nie istniała potrzeba zapewnienia łączności publicznej, tak z uwagi na potrzeby jej klientów oraz całej jej sieci. Zwrócono uwagę, że art. 55 u.p.z.p. wprowadza jednoznaczną zasadę obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy przepisy szczególne nie nakładają ograniczeń. Ponadto, dokumentacja skarżącej została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami a do wniosku zostały przedłożone również dokumenty (tj. Kwalifikacja przedsięwzięcia oraz Analiza środowiskowa), w których przedstawiono skumulowane oddziaływanie wszystkich anten wskazanych we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na jej złożenie po terminie, ewentualnie o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej 18 września 2020 r., a zatem termin do wniesienia skargi upływał 19 października 2020 r. Skargę nadano zaś w placówce pocztowej 15 października 2020 r. bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, tj. z pominięciem organu odwoławczego, dokąd wpłynęła 19 października 2020 r. Sąd pismem z 22 października 2020 r. przekazał skargę do Kolegium. Niezależnie, skarga została nadana odrębnie przez skarżącą bezpośrednio do Kolegium 23 października 2020 r.

W sytuacji uznania skargi przez sąd za dopuszczalną, Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 14 maja 2020 r., nr [..] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Operatora A., składającej się z wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej złożonej z anten nadawczych i radiolinii, urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży, zlokalizowanych na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym P., gmina U. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja Kolegium jest trzecią decyzją w sprawie z wniosku inwestora z 16 lutego 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) z uwagi na dwukrotne uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Kolegium o odrzucenie skargi z uwagi na jej złożenie – w ocenie Kolegium – po terminie. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została doręczona inwestorowi 18 września 2020 r., więc 30-dniowy termin do wniesienia skargi upłynął 19 października 2020 r. Skargę nadano 15 października 2020 r., jednakże skierowano ją bezpośrednio do sądu, gdzie wpłynęła 19 października 2020 r. Z kolei sąd przekazał skargę do Kolegium pismem z 22 października 2020 r. Niezależnie, również inwestor nadał skargę bezpośrednio do Kolegium w dniu 23 października 2020 r. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu sąd ten powinien przesłać skargę do właściwego organu, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd. Powyższe stanowisko jest wadliwe, bowiem organ odwoławczy najwyraźniej nie odnotował, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która w art. 9 pkt 3 lit. d) dodała do art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) § 4 w brzmieniu: termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Reasumując więc, pomimo że inwestor złożył skargę bezpośrednio do sądu, to biorąc pod uwagę powołane przepisy, skoro uczynił to w terminie 30 dni od doręczenia mu decyzji organu odwoławczego, to należy uznać, że dochował ustawowego terminu i brak jest przesłanki do odrzucenia skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia.

Przechodząc zatem do meritum skargi na decyzję o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., tj. w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bezsporna w niniejszej sprawie jest kwestia braku obowiązywania na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało konieczność uzyskania uwarunkowań planistycznych poprzez określenie ich w akcie indywidualno – konkretnym, jakim jest decyzja administracyjna.

Zgodnie z definicją inwestycji celu publicznego, zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., celem publicznym jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Spełnienie tych dwóch wyżej wskazanych warunków w zakresie charakteru planowanych działań oraz ich wymienienia w katalogu z art. 6 u.g.n. przesądza, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Zatem do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwe jest wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ obowiązany jest przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, a w tym analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. W dalszej kolejności, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego.

Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, analiza uwarunkowań wynikających z powołanych powyżej przepisów musiała zostać poprzedzona analizą treści wniosku inwestora z 16 lutego 2018 r. (data wpływu do organu), gdyż zakreślał on przedmiot postępowania. I tak, w myśl art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Analiza wniosku inwestora wskazuje, że jest on kompletny. Ponadto, jego zawartość formalna nie budziła zastrzeżeń organów – po uzupełnieniu wniosku o Aneks nr 1 z 21 października 2019 r. (Kwalifikację przedsięwzięcia), a następnie o Analizę występowania obszarów pól elektromagnetycznych z marca 2020 r. i Kwalifikację przedsięwzięcia z marca 2020 r. Zatem, formalnie poprawny wniosek powinien podlegać analizie z punktu widzenia ww. materialnych przesłanek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Podkreślić przy tym należy, na co też zwracały uwagę organy obu instancji, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. W konsekwencji, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawno materialnej. Stosownie bowiem do art. 56 u.p.z.p nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobnie, w myśl art. 52 ust. 3 tej ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Przekładając powyższe rozważania dotyczące związanego charakteru decyzji lokalizacyjnej na wyżej wskazaną kwestię kompletności wniosku inwestora oraz jego analizy materialnoprawnej sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w niniejszej sprawie są wadliwe. Analiza treści uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wskazuje bowiem, jakich konkretnie ustawowych warunków planowana inwestycja nie spełnia.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zdaje się wynikać, że podstawą odmowy ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego jest kolizja inwestycji z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich. Wójt powołał przy tym art. 54 pkt 2 lit. d) i art. 36 w zw. z art. 58 ust. 2 u.p.z.p. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z drugiego powołanego przepisu wynika zaś, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Wójt zarazem powołał się na wyniki Analizy urbanistycznej i formalno – prawnej stanowiącej załącznik do decyzji (pkt 5), z której wynika, że "Potencjalne sąsiedztwo wieży telefonii komórkowej o wysokości 53,0 m w pobliżu zabudowy o charakterze usług turystyki (zabudowa letniskowa i pensjonatowa) wywołuje niepokój właścicieli tych budynków. [...] organ wydający decyzję lokalizacyjną nie posiada pewności czy wydając decyzję pozytywną, stoi na straży ochrony interesów osób trzecich." Jednocześnie, zdaniem Wójta "przedstawione przez Wnioskodawcę opracowania i analizy wskazują, że obszar oddziaływania obiektu znajduje się na działce nr [..]", tj. na działce, na której ma być przeprowadzona inwestycja, a która jest działką zabudowaną ośrodkiem wypoczynkowym. Powyższe świadczy o niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów, bowiem ochrona interesów osób trzecich odbywa się w ramach określonych przepisami prawa, a nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko więc gdyby organ ustalił, że inwestycja i jej oddziaływanie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności ochrony środowiska, czym narusza interesy osób trzecich, zaktualizowałaby się podstawa do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Tymczasem, stwierdzając kompletność wniosku inwestora oraz nie wykluczając jednoznacznie oddziaływania inwestycji jako naruszającego bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, a wręcz przeciwnie – wskazując że materiał przedstawiony przez inwestora wskazuje, że obszar oddziaływania obiektu znajduje się na działce inwestycyjnej – organ wydał decyzję negatywną. W powołanych okolicznościach faktycznych, w ocenie sądu, decyzję organu pierwszej instancji uznać należy za dowolną, abstrahującą od powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, kształtujących charakter decyzji o warunkach zabudowy (w tym lokalizacji celu publicznego) jako decyzji związanej, a także naruszającą przepisy postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.

Z kolei organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, uznając decyzję Wójta za prawidłową co do zasady, nie podzielił stanowiska tego organu co do przyczyn odmowy (s. 3 in medio). Kolegium stanęło bowiem na stanowisku, że "nawet jeżeli uznać, iż planowana inwestycja realizuje cel publiczny w postaci utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n., to brak jest podstaw do uznania, iż stanowi ona przedsięwzięcie o znaczeniu co najmniej lokalnym, tj. realizujące potrzeby wspólnoty gminnej." (s. 5 in medio). W ocenie Kolegium, potrzeby wspólnoty zaspokaja istniejąca już na działce nr [.] stacja bazowa. Ponadto, zdaniem organu, inwestor nie wykazał by realizacja nowej stacji bazowej była niezbędna dla efektywnego funkcjonowania sieci bezprzewodowej obszaru czy też innymi słowy - by brak lokalizacji przedmiotowej inwestycji spowodował powstanie, względnie trwanie, obszaru niedostępnego dla bezprzewodowej transmisji danych o odpowiedniej dla współczesnych wymogów jakości. Kolegium utrzymało więc decyzję Wójta na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. Podkreślić przy tym należy, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii ochrony interesów osób trzecich, co było przesłanką odmowy ustalenia warunków lokalizacji celu publicznego przez organ pierwszej instancji, a zamiast tego – zakwestionowało charakter planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., co w sposób ogólny wyjaśniło, a także zasadność (racjonalność) jej realizacji na terenie gminy. W ocenie sądu, również stanowisko organu odwoławczego jest wadliwe i nie uzasadniało odmowy uwzględnienia wniosku strony. Jak wskazano powyżej, definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. W tym zakresie sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko skarżącej – bez wątpienia bowiem planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Co więcej, zdaniem sądu budowa lub przebudowa fragmentu (jakiegoś elementu) sieci telekomunikacyjnej, w tym przypadku – realizacja (kolejnych) urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile chociażby pośrednio ma lub może mieć znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, dzielnicy miasta, osiedla, ulicy czy nawet jeszcze mniejszego fragmentu), służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i to niezależnie od osoby inwestora. W takiej formule zarazem nie mieści się ocena racjonalności zamierzeń inwestycyjnych, wpisujących się charakterystykę "inwestycji celu publicznego", skoro przepisy prawa, o czym mowa była powyżej, decyzję o warunkach zabudowy kształtują jako decyzję związaną, a racjonalność inwestycji nie stanowi przesłanki jej dopuszczalności. W konsekwencji, ocena racjonalności inwestycji z perspektywy potrzeb społeczności lokalnej dokonana przez organ odwoławczy nie mieści się w przesłankach oceny wniosku inwestora, wynikających z art. 53 ust. 3 i 4 u.p.z.p. i jako taką – uznać ją należy za naruszającą powołane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.

Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy obu instancji powołanych przepisów prawa materialnego oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż organy te nie oceniły w pełni zebranego materiału dowodowego i wydały decyzje przedwcześnie. Ponadto, w ocenie sądu, uzasadnienia obu decyzji naruszają art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ są one wewnętrznie sprzeczne i nieprzekonująco wskazują na motywy podjęcia rozstrzygnięć, pozostające w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a także ich dominującą wykładnią, wynikającą z powszechnie dostępnych poglądów przedstawicieli doktryny i orzecznictwa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało w lutym 2018 r., a kontrolowana decyzja Kolegium jest trzecią z kolei decyzją organu odwoławczego wydaną w sprawie. W takich okolicznościach uzasadniony staje się również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., bowiem postępowanie jest prowadzone w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do prowadzących je organów.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.

O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co złożyły się: poniesiony wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez sąd, a podczas wydawania rozstrzygnięć zobowiązane będą uwzględnić całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i skonfrontować go z przesłankami wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co powinno znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli skarżącej i jej pełnomocnika oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).