Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1288/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 września 2010 r. Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na Uchwałę Nr 7/08 Rady Gminy w D. Ł. z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy D. Ł. (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z dnia 5 maja 2008 r., Nr 68, poz. 1134), zwaną dalej "Uchwałą". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142 , poz.1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" oraz § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zwanego dalej "Zasadami techniki prawodawczej", poprzez:

a) zdefiniowanie w § 2 pkt 1, 8, 9, 10, 14, 17 pojęć, których definicje określają już ustawy,

b) rozszerzenie lub stworzenie nowej treści ustawowej definicji w § 2 pkt 4, 13,

c) utworzenie nowych definicji nieznanych ustawie w § 2 pkt 5 i 6;

2. istotne naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zawarcie w § 4 ust. 2 i 5 obowiązków, do nałożenia których rada gminy nie była upoważniona.

W ocenie Prokuratora rażące naruszenie prawa stanowi zamieszczenie w Uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.: Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zwierząt", i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243), zwanej dalej "ustawą o odpadach". Rada gminy dokonała rozszerzenia niektórych definicji ustawowych. Nadto bez upoważnienia ustawowego nałożono w zaskarżonej uchwale dodatkowe obowiązki na obywateli. Z powyższych względów skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt 1-6, 8-10, 14, 17 oraz § 4 ust. 2 i 5 Uchwały.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie rady gminy postanowienia Uchwały nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. Uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez powtórzenie ich treści w § 2 pkt 1, 8, 10, 13, 14 i 17 Uchwały, gdyż normy te powtarzają pojęcia zdefiniowane, nie kreują żadnych nowych pojęć, przez co nie naruszają przepisów już obowiązujących. Powtórzenie pojęć może być jedynie traktowane jako uchybienie zasadom techniki prawodawczej, nie stanowi zaś o nieważności zapisów zaskarżonej uchwały. Rozszerzenie, czy też rozróżnienie pojęć wynika z faktu, iż postanowienia Uchwały mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców. Podobny charakter mają dodatkowe obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości i mieszkańców gminy. Zdaniem organu zaskarżony akt nie narusza delegacji ustawowej stanowiącej upoważnienie do uregulowania wycinka życia społecznego, jak również nie pozostaje w kolizji z przepisami dotychczas obowiązującymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznaje skargę za zasadną w zakresie rażącego naruszenia zakwestionowanych przez Prokuratora Rejonowego w W. przepisów § 2 pkt 1-6, 8-10, 14, 17 oraz § 4 ust. 2 i 5 zaskarżonej uchwały, jak również z przyczyn, które sam dostrzegł z urzędu badając Uchwałę w pełnym zakresie na podstawie kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a.

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, jak już była o tym mowa wyżej, jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji obowiązuje na terenie gminy, której rada akt ten uchwaliła.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2 u.s.g., a na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.

Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ "w ustawie o czystości" prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.

W ocenie Sądu Rada Gminy w D. Ł. w przeważającej większości przepisów badanej uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe, co skutkuje w całości stwierdzeniem jej nieważności.

Poddając analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dostrzega się następujące nieprawidłowości:

W przepisie § 2 zawarte zostały definicje wprowadzone na potrzeby ww. aktu, takie jak: nieruchomość, właściciel nieruchomości, odpady komunalne, określenie rodzajów odpadów komunalnych (stałe, drobne, wielkogabarytowe, ulęgające biodegradacji, niebezpieczne, medyczne), selektywna zbiórka odpadów, surowce wtórne, nieczystości ciekłe, zbieranie odpadów, jednostki wywozowe, składowisko odpadów, obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności, chodnik, zwierzęta (domowe, gospodarskie).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, wyrok II OSK 1256/09), że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, zwany dalej "Regulaminem", uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem przekonanie, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła Rady Gminy w D. Ł. do formułowania w Regulaminie definicji określonych pojęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06).

Skoro postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, to muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z Zasadami techniki prawodawczej, a zgodnie z § 143 Zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 Zasad techniki prawodawczej, którego postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10).

Tymczasem w zaskarżonej uchwale zamieszczono w § 2 definicje m.in. takich pojęć jak:

• w pkt 1 - właściciele nieruchomości - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

• w pkt 2 - nieruchomość - pojęcie określone w art. 46 § 1 k.c.;

• w pkt 4 zdefiniowano chodnik, czym powtórzono definicję z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.);

• w pkt 5 - odpady komunalne stałe - pojęcie określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z odesłaniem do art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), do tego jeszcze zmodyfikowane w zaskarżonej uchwale poprzez dodanie wyrazu "stałe", definicja pojęcia natomiast została częściowo zmieniona w stosunku do brzmienia ustawowego, co może wprowadzać w błąd;

• w pkt 6 - odpady drobne - do których zaliczono chociażby resztki spożywcze, odpady z papieru, opakowania towarów codziennego użytku, resztki poopałowe, zmiotki uliczne, uszkodzone naczynia, tekstylia i inne podobne drobne przedmioty zbierane w typowych pojemnikach;

• w pkt 7 - odpady wielkogabarytowe - do których zaliczono chociażby stare meble, wózki dziecięce, sprzęt gospodarstwa domowego, deski, materace, gruz itp.;

• w pkt 8 - odpady ulegające biodegradacji - odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów;

Natomiast pojęcia zawarte w pkt 9-15 - odpady niebezpieczne, odpady medyczne, segregacja odpadów, surowce wtórne, nieczystości ciekłe, zbieranie odpadów, jednostki wywozowe - stanowią odpowiedniki wyrażeń użytych m.in. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1206): "Opakowania z papieru i tektury", "Odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem 15 01)", do których należą m. in.: papier i odpady kuchenne ulegające biodegradacji, szkło, tektura, odzież, oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. z 2002 r., Nr 191, poz. 1595). Zaliczone w Uchwale do odpadów drobnych resztki spożywcze mieszczą się w pojęciu "odpady ulegające biodegradacji", zdefiniowanym w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach. Pojęcie ścieków komunalnych zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zdefiniowane w zaskarżonej uchwale pojęcie jednostki wywozowej stanowi odpowiednik gminnych jednostek organizacyjnych prowadzących na obszarze własnej gminy działalność, o których stanowi art. 7 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Podobnie przedstawia się sytuacja co do dalszych pojęć, a więc uregulowanych w pkt 17 - zwierząt domowych, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, oraz w pkt 18 - zwierząt gospodarskich, przez które to wyrażenie należy rozumieć zwierzęta gospodarskie w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.).

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że uregulowania zawarte w § 2 Uchwały zawierają bądź to definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do których sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych, (co w oderwaniu od aktu pierwotnego powoduje m.in. zmianę znaczeniowo-prawną).

W § 3 ust. 1 Uchwały Rada Gminy w D. Ł. starając się stworzyć odpowiednie warunki do utrzymania czystości i porządku wykroczyła poza delegację ustawową określoną w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W powyższym przepisie Uchwały powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 3 ust. 2 wprowadzono zakazy z których nie wynika, kto jest adresatem tych przepisów. Ponadto zdaniem Sądu ustawodawca wprowadzając w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymóg, aby Regulamin określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie dał kompetencji gminie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania zmiotek zgarniętych z chodnika, a więc nieruchomości służącej do użytku publicznego, do własnego pojemnika na odpady. W art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wprowadził na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z jednoczesnym zaznaczeniem, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyraził pogląd, który w opinii tutejszego Sądu zasługuje na aprobatę, że nie ma wątpliwości co do znaczenia określenia "bezpośrednio", jak też co do jego odniesienia do nieruchomości właściciela, a nie do nieruchomości drogowej. Z przepisu jasno wynika, który właściciel nieruchomości zobowiązany jest do usuwania wskazanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zanieczyszczeń z chodnika, a na którym obowiązek ten nie ciąży. Obowiązek ten nie będzie dotyczył właścicieli nieruchomości, które nie są położone bezpośrednio przy granicy chodnika, a ponadto nie mają oni obowiązku uprzątania chodnika. Nadto zakaz uregulowany w § 3 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem, ponieważ objęty jest dyspozycją art. 145 ustawy z dnia z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz. 275 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kodeks wykroczeń." Przepis ten szczególnym przedmiotem ochrony obejmuje czystość miejsc dostępnych dla publiczności. Jest to wykroczenie powszechne, którego sprawcą może być każdy, w tym również właściciel nieruchomości bezpośrednio przyległej do chodnika: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany". Oznacza to, że zakaz zaśmiecania ulicy zmiotkami powtarza materię uregulowaną w ustawie z przewidzianą sankcją za to wykroczenie.

Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do wprowadzania w Uchwale przepisów w zakresie mycia pojazdów, a zwłaszcza zakazu zawartego w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały.

Dopuszcza ona mycie pojazdów na własnej nieruchomości. Natomiast zdaniem Sądu do mycia pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy. Zgoda natomiast na mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym kwestia ta nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Powinien zatem wskazywać warunki jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdu na terenie nieruchomości były dopuszczalne, a więc warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy. Nie spełnia tego warunku regulacja Uchwały, zgodnie z którą "...ścieki powstałe podczas mycia pojazdów samochodowych nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych". Niezrozumiałe jest określenie zbiornika wodnego oraz nie wskazano gdzie i w jaki sposób ma się to odbywać, ponieważ bezsporne jest, że ścieki i nieczystości powstaną.

W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzono wymóg, aby Regulamin określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale w § 4 nałożono obowiązek wyposażenia w pojemniki na odpady każdą nieruchomość zamieszkałą, jednakże samo pojęcie "nieruchomość zamieszkała" jest niezrozumiałe. Nie wiadomo bowiem, czy obowiązek ten dotyczy jedynie nieruchomości stanowiących gospodarstwa domowe, czy może także przedsiębiorstw, sklepów itp. Nie ograniczono również obszaru oddziaływania tego obowiązku do terenu gminy. Nadto nie określono rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów, a z pewnością jednostki wywozowe dysponują sprzętem (śmieciarkami), które mogą odbierać odpady zgromadzone tylko w pojemnikach określonego rodzaju. W ocenie Sądu nie stanowi określenia rodzaju pojemników wzmianka o tym, iż pojemniki te mają być estetyczne, szczelne oraz mają służyć do gromadzenia odpadów komunalnych zmieszanych. Są to zdaniem Sądu jedynie cechy tych urządzeń. Uchwała nie określa również minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Nie jest wiadome jaka minimalna pojemność została przyjęta na terenie nieruchomości, a jaka na terenie dróg publicznych. Wymogu ustawowego nie spełnia zatem podanie kilku pojemności pojemników: 110 l, 120 l lub 1100 l.

W zaskarżonej uchwale nie wskazano warunków rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń.

Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów nie tylko w gospodarstwach domowych, ale i w innych źródłach wynika z art. 10 ustawy o odpadach, zgodnie z którym odpady powinny być zbierane w sposób selektywny (ust. 1). Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania (ust. 2). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 ustawy o odpadach jest odbieranie odpadów komunalnych. Adresatem tego przepisu jest podmiot, który prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, czyli:

a) gminna jednostka organizacyjna zajmująca się taką działalnością,

b) przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Na takim podmiocie (tak pierwszym, jak i drugim) ciążą obowiązki:

1) selektywnego odbierania odpadów,

2) ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania.

Uchwała powinna rozróżnić, kto będzie odbierał odpady selektywne i na jakich warunkach (gminna jednostka organizacyjna zajmująca się taką działalnością, czy też przedsiębiorca z odpowiednim zezwoleniem), w których miejscach będą ustawione odpowiednie pojemniki (rozmieszczenie) i co będzie o tym decydowało oraz kto będzie odpowiedzialny za utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na terenie całej gminy, a więc w różnych miejscach takich jak gospodarstwa domowe jednorodzinne i wielorodzinne (bloki), gospodarstwa rolne, przedsiębiorstwa, sklepy.

Delegacja ustawowa nie zezwala, aby Regulamin określał wskaźniki normatywne do określenia ilości pojemników. Miejsce natomiast gromadzenia odpadów stałych uregulowane zostało w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie można wymagań tam uregulowanych powtarzać w akcie prawa miejscowego.

Brak jest również umocowania ustawowego do nałożenia na organizatorów imprez masowych obowiązków wynikających z § 4 ust. 8 Regulaminu, dotyczących zapewnienia odpowiedniej ilości pojemników bądź kontenerów do zbierania odpadów komunalnych.

Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 wskazanej wyżej ustawy, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie przepis w takim brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określała ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 909 ze zm.), obecnie zaś reguluje je ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Również w § 6 Uchwały popełnione zostały kolejne uchybienia wskazujące na powtórzenie regulacji ustawowych. W ust. 5 tego paragrafu uregulowano sposób dostarczania surowców wtórnych, wkraczając tym samym w sferę stosunków cywilnoprawnych. Podobnie rzecz się ma z odpadami wielkogabarytowymi i poremontowymi, a obowiązek oddzielnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych i medycznych stanowi powtórzenie obowiązku ustawowego z ustawy o odpadach, wyrażonego w art. 10 § 2 tej ustawy, z którego wynikają obowiązki dla podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Z powyższych regulacji wynika, że odpady niebezpieczne i medyczne winny być gromadzone (magazynowane) selektywnie.

Nadto należy mieć na uwadze, że zakres obowiązków odbiorcy odpadów określony jest w zezwoleniu udzielonym przez organ wykonawczy gminy poszczególnym odbiorcom odpadów. Regulując powyższą kwestię Rada Gminy wkroczyła w sposób nieuprawniony w stosunki cywilnoprawne łączące właścicieli nieruchomości z odbiorcami odpadów. Rada gminy nie może ingerować w treść umów zawieranych pomiędzy właścicielem nieruchomości odbiorcą odpadów, by zobowiązać ten drugi podmiot do odbioru odpadów zgromadzonych selektywnie bez dodatkowych opłat.

Sąd dokonując kontroli legalności dalszych przepisów zaskarżonej uchwały w zakresie obowiązków właścicieli zwierząt domowych lub ich opiekunów, o których mowa w § 7 ocenianego aktu, stwierdza, że stanowią one powtórzenie z rozdziału 2 ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy sformułowała obowiązki dla właścicieli zwierząt domowych, których celem jest zapobieżenie naruszaniu zakazów określonych w przepisach Kodeksu wykroczeń (art. 77, art. 78, art. 91, art. 144 oraz art. 145). W § 8 sformułowane zostały obowiązki dla właścicieli zwierząt gospodarskich, które wynikają z art. 12 ustawy o ochronie zwierząt. Zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich określało dokładnie rozporządzenie wykonawcze do ustawy o ochronie zwierząt - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2003 r., Nr 167, poz.1629 ze zm.), obecnie zaś czyni to rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 116, poz. 778). Obowiązujący w dacie podejmowania Uchwały akt wykonawczy do ustawy o ochronie zwierząt nakładał obowiązki w zakresie utrzymania w należytym stanie sanitarnym pomieszczeń dla zwierząt (§ 7).

Kwestie związane z ustaleniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., Nr 132, poz. 877 ze zm.), gdzie uregulowane zostały warunki, które przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego oraz odrębnych przepisów, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają m.in. bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska, ochronę przed hałasem i drganiami, odpowiednie warunki użytkowe. Natomiast kwestie związane z odprowadzaniem ścieków reguluje ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz akt wykonawczy do tej ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 ze zm.).

Z tego powodu regulacja zawarta w § 8 Uchwały w istotny sposób narusza prawo, albowiem normuje zagadnienia już uregulowane w prawie powszechnie obowiązującym. Ponadto należy zauważyć, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza nałożenie na mieszkańców gminy obowiązków, a nie zakazów, w związku z czym uregulowanie zawarte § 8 pkt 4 Uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Art. 4 pkt 8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzania deratyzacji, nie zaś jej częstotliwości, jak uchwaliła to Rada w § 9. Wskazany przepis ustawy nie upoważnia również do określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia (ust. 1), daje zaś jedynie upoważnienie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że Uchwała w przeważającej części w sposób istotny narusza prawo, albowiem zawiera powtórzenia definicji ustawowych, modyfikacje tych definicji, postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych przepisów ustaw i innych aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, uznać należało skargę za zasadną. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł zaś w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a.