Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 399/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust.1 , art. 229
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K., E. K., D. T., M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] 2015r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art.138, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r. poz.518, dalej: u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu - na rzecz M. K., D. T., E. K.-G. i M. K., nieruchomości położonych w P., stanowiących: działkę nr [...], części działek nr [...], nr [...], nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 16, zapisanych w księdze wieczystej kw nr [...] jako własność Miasta P., oraz części działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej : kw nr [...], jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "O. " i części działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej kw nr [...]

W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił ustalony stan faktyczny.

Aktem notarialnym nr rep. A.II. [...] z dnia 16 października 1979 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 18, poz. 94) L. i M. K. sprzedali Skarbowi Państwa własność nieruchomości położonej w P. między ulicami G. i O. , stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 3.03.97 ha, dla której była urządzona księga wieczysta kw nr [...]. Przedmiotowa działka objęta była powołaną w treści umowy sprzedaży decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. miasta P. z dnia 29.07.1972 r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji G. T. Rataj w P.. W umowie powołano również pismo Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu z dnia 14.01.1976 r., którym wyrażono zgodę na przeznaczenie gruntu rolnego Ż. na cele nierolnicze, pod budowę O. Mieszkaniowych G. T. Rataj.

Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 27.01.2010 r. spadek po L. K. nabyli: M. K., D. T., E. K. i M. K. - osoby uprawnione do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Starosta podał, że dawnej działce nr [...] odpowiadają cz. działek [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...] i [...] z ark. mapy 16 obrębu Z., a także cz. działki nr [...] z ark. mapy 34 obr. Z.. Działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału uprzednio istniejącej działki nr [...], przeprowadzonego na potrzeby postępowania zwrotowego (decyzja z [...]2001 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z ark. mapy [...] o powierzchni 17048 m2 na działki nr [...] o powierzchni 16839 m2 - działka zwrócona, oraz nr [...] o powierzchni 209 m2). W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej całą uprzednia działkę nr [...] toczyło się już postępowanie o jej zwrot zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 20 października 2003 r. znak [...], którą orzeczono o zwrocie działki nr [...] na rzecz poprzednich właścicieli jako zbędnej na cel przejęcia, a postępowanie w odniesieniu do pozostałych działek: nr [...] oraz cz. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] umorzono wobec wycofania wniosku o ich zwrot. 19 listopada 2003 r. ówczesny pełnomocnik wnioskodawców ponownie wystąpił o zwrot tych nieruchomości.

Starosta podał, że w aktach sprawy znajduje się korespondencja prowadzona w latach 1999-2011 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową "O. " w P. (dalej: SM "O. "), dokumentacja obejmująca plany realizacyjne inwestycji, w tym decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 31.10.1979 r, z dnia 4.07.1984 r,- aktualizacja planu realizacyjnego; szczegółowy plan zagospodarowania terenu osiedle mieszkaniowe ZMP - jedn.6, pozwolenia na budowę z 23.09.1980 r.,16,09.1981 r. Na tej podstawie ustalono, że wszystkie parkingi zrealizowane na O. objęte były planami realizacyjnymi zatwierdzonymi decyzjami nr [...] z dnia [...]1979 r. oraz nr [...] z dnia 4.07.1984 r. i zostały sfinansowane z kredytu bankowego uzyskanego na realizację urządzenia osiedla Orła B.. Parkingi te zostały przejęte na majątek Spółdzielni. W ramach ww. planów realizacyjnych zostały również zrealizowane parkingi przy ulicy [...]. Na działce nr [...] Spółdzielnia wybudowała budynek mieszkalny XVI-to kondygnacyjny, a działka nr [...] została zabudowana parkingami, ciągami komunikacyjnymi, zielenią i małą architekturą. Inwestycje - parkingi, drogi dojazdowe do parkingów i budynku wulkanizacji i zieleń na działkach nr [...],[...],[...] z arkusza mapy 16 obrębu Z. realizowane były zgodnie z planem realizacyjnym w ramach jednostki G osiedla O. , równolegle z budową obiektów budowlanych. Zgodnie z zadaniem nr [...] zrealizowano drogi, place parkingi, chodniki, zieleń a zgodnie z zadaniem nr [...] parkingi, zieleń, drogi i miejsca postojowe. Wykonanie robót drogowych, małej architektury i zieleni w ramach zadania [...] zlecono 20.10.1982, a w ramach zadania 10 wykonanie robót parkingu zlecono 27.09.1984 r. Z. . Ponadto, 10.07.1985 r. protokołem zdawczo odbiorczym przekazano U. (USI) utwardzony masą bitumiczną teren o powierzchni 7.126,0 m2. Spółdzielnia dnia 10.04.1986 r. zawarła umowę najmu na parking usytuowany na działce nr [...], co dowodzi o jego wcześniejszym zrealizowaniu. Pismem z dnia 9.09.1986 r. USI zwróciła się do Spółdzielni z końcowym projektem zagospodarowania parkingu, informując iż jest w pełni technicznie zorganizowany parking dla pojazdów, co Spółdzielnia dnia 21.10.1986r., pozytywnie zaopiniowała.

Ustalono, że budynek warsztatu samochodowego zrealizowany został na mocy decyzji nr [...] z dnia 27.02.1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny, wydanej przez Urząd Miejski w P. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego. Dla budynku warsztatu samochodowego Spółdzielnia uzyskała pozwolenie na budowę z dnia 24.03.1988 r. nr [...] Zakończenie budowy nastąpiło dnia 25.05.1990 r.

Starosta wyjaśnił, że działka nr [...] z arkusz mapy 32 jest w użytkowaniu wieczystym, które to prawo zostało przyznane decyzją Zarządu Miasta P. nr [...] z dnia 9.09.1993 r. i ujawnione w księdze wieczystej kw nr [...] Decyzją z dnia [...].2008 r. Starosta P. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w stosunku do nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] i decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna dnia 23.10.2008 r.

Starosta wskazał, że pismami z dnia 15.07.2009 r., 25.06.2014 r., Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury określił przeznaczenie działek nr [...],[...],[...] i części działek nr [...],[...] obręb Ż.. W latach 1979-1987 obowiązywał w P. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r., zatwierdzony przez Wojewodę P. w dniu 22.08.1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] WRN w P. w dniu 21.10.1977 r. (Dz.U. WRN nr 14 z 30.12.1977, poz.110). W ww. planie przedmiotowe działki należały do rejonu strukturalnego D, jednostki strukturalnej Dl, dla której podstawową funkcją było mieszkalnictwo natomiast funkcją uzupełniającą nauka i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW- mieszkalnictwo wysokiej intensywności.

P. z dnia 17.11.2009r., 18.05.2014r., ZDM w P. poinformował, iż działka nr [...] z obrębu Z., arkusz mapy 16 stanowi z rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogę publiczną i jest ona w liniach granicznych ulicy [...] i O. . Ulica [...] budowana była w latach 1980-1984 r., ze środków budżetu miasta P.. Decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. ulicy wydano 15.11.1982 r., nr [...]

W dniach 30.08.2011r. oraz 8.05.2015r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, z których sporządzono protokoły w których opisano stan ich zagospodarowania, co organ następnie przedstawił.

Działka nr [...] stanowi teren niezagospodarowany, w części wschodniej fragment utwardzonego asfaltem ulicy [...], zachodnia część porośnięta spontanicznie zielenią. Granica zachodnia przebiega po płocie metalowym.

Część działki nr [...] o powierzchni 377m2 objęta jest umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 9.11.1988 (ze zm.) na cel teren przyległy i usługi inne na rzecz "Warsztat samochodowy" B. N.. Działka nr [...] stanowi własność Miasta P. i została oddana w użytkowanie wieczyste SM "O. Młodych", natomiast działka nr [...] stanowi własność tej Spółdzielni.

Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury pismem z dnia 13.05.2015 r. poinformował, iż teren przedmiotowych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r. zatwierdzonego przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22.08.1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego, zatwierdzonego uchwalą nr [...] WRN w P. w dniu 21.10.1977 r. (Dz.U. WRN nr 14 z 30.12.1977, poz.110), należał do jednostki strukturalnej Dl, dla którego funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcja uzupełniającą była nauka. Przedmiotowe działki, zgodnie z rysunkiem planu znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MW - teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Część działki nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod podstawowe arterie układu komunikacyjnego. W miejscowym pianie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego G. T. Rataj w P. (zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 przez Prezydium Rady N. miasta P. dnia 19.03.1971, ogłoszona w dzienniku urzędowym Rady N. miasta P. dnia 19.03.1971 r.) części działek nr [...], [...], [...] w planie położone były na obszarze jednostki funkcjonalno-bilansowej J (usługowej), na terenie oznaczonym symbolem J11UR przeznaczonym pod usługi rzemiosła. Część działki nr [...], arkusz mapy 34, położona była na obszarze jednostki O, na terenie o symbolu 014KNIV przeznaczonym pod ulicę ruchu normalnego IV klasy. Część działki nr [...], arkusz mapy 34, obręb Ż. na rysunku planu położona była na obszarze jednostki funkcjonalno-bilansowej GH, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo o dużej intensywności, na terenach o symbolach GH25KS1 - parkingi i garaże osiedlowe, [...] mieszkalnictwo o dużej intensywności oraz na obszarze jednostki O, na terenie o symbolu 011KNIV przeznaczonym pod ulicę ruchu normalnego IV klasy.

Na tej podstawie Starosta P. uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budzi wątpliwości i jest wystarczający do wydania decyzji. Na podstawie analizy zamiennego planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 31.10.1979 r. nr [...], który obejmował osiedle O. i który był zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. Rataj, uchwalonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. m. P. z dnia 19.03.1971 r., Starosta stwierdził, że nieruchomości stanowiące części dawnej działki nr [...]: działka nr [...] cz. znajdowała się na terenie z przeznaczeniem pod: zieleń i parkingi, działki nr [...] cz. [...] cz. oraz działki nr [...] cz. i [...] cz. pod zieleń i alejki. Na podstawie dokumentów dostarczonych przez SM "O. " w P. ustalono, iż inwestycje na przedmiotowych gruntach, w tym budowa parkingów, dróg dojazdowych do parkingów, budynku wulkanizacji i zieleń na działkach nr [...],[...],[...] z arkusza mapy 16 obrębu Z., realizowane były zgodnie z planem realizacyjnym. Zgodnie z zadaniem nr [...] zrealizowano drogi, place parkingi, chodniki, zieleń a z zadaniem nr [...] parkingi, zieleń, drogi i miejsca postojowe. Wykonanie robót drogowych, małej architektury i zieleni w ramach zadania [...] zlecono 20.10.1982, a w ramach zadania 10-wykonanie robót parkingu zlecono 27.09,1984 r. Powyższe inwestycje realizowane były równolegle z budową obiektów budowlanych (na działce nr [...] Spółdzielnia wybudowała budynek mieszkalny XVI-to kondygnacyjny), a działka nr [...] została zabudowana parkingami, ciągami komunikacyjnymi, zielenią i małą architekturą równolegle z budową obiektów budowlanych. Powyższy stan rzeczy potwierdzają oględziny z dnia 8.05.2015 r.

Mając powyższe na uwadze Starosta stwierdził, iż cel wywłaszczenia polegający na budowie Osiedli Mieszkaniowych G. T. Rataj (określony w zamiennym planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 31.10.1979 r. nr BP- [...]/3432/79, który obejmował osiedle O. - zgodnym z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. , uchwalonym uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. m. P. z dnia 19.03.1971 r., został zrealizowany. Starosta wyjaśnił, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

Z kolei działka nr [...], obręb 0006 Z., arkusz mapy 16 o powierzchni 0.0209 ha, stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. i znajduje się w liniach granicznych ulicy [...]. Ulica [...] budowana była w 1984 r.; ze środków budżetu miasta P.. Decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. ulicy wydano 15.11.1982 r.; nr [...] (pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17.11.2009 r. r. i 18.05.2012 r.). Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. NSA o/z w G. w wyroku z dnia 29.05.2003 r., sygn. akt: II SA/Gd [...] uznał, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej, co odnosi się do działki nr [...]. Z tych przyczyn organ odmówił zwrotu działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K., D. T., E. K. i M. K., reprezentowani przez pełnomocników: radcę prawnego T. N. oraz adw. W. B..

Pierwszy z pełnomocników zakwestionował odmowę zwrotu nieruchomości – działek nr [...], [...], [...] i [...], wskazując że działki te znajdują się poza obszarem strefy mieszkaniowej osiedla Orła B. i nie służą potrzebom mieszkańców tego osiedla.

Pełnomocnik skarżących adw. W. B. zakwestionował odmowę zwrotu działki nr [...] zarzucając oparcie rozstrzygnięcia jedynie na pismach ZDM w P. z 17 listopada 2009 r. i z 18 maja 2014 r., w których zostało wskazane, że działka [...] stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. i jest ona w liniach granicznych ulicy [...]. Pominięto zaś załączoną do pisma z dnia 17 listopada 2009 r. mapę, z której jasno wynika jednoznacznie, że jedynie część działki [...] stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. Pominięto ustalenia poczynione podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniach 30 sierpnia 2011 r. i 8 maja 2015 r. Zgodnie z treścią protokołów, działka [...] stanowi teren niezagospodarowany, w części wschodniej fragment utwardzony asfaltem ulicy [...], zachodnia część porośnięta spontanicznie zielenią, granica zachodnia przebiega po płocie metalowym. Z samego już opisu jednoznacznie więc wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie może być w całości drogą publiczną. Niezagospodarowana i spontanicznie porośnięta zielenią cześć nieruchomości nie może być zakwalifikowana jako pas drogowy, co przesądza, że w tejże części winien nastąpić zwrot nieruchomości. Przepisy prawa definiują bowiem zagadnienie pasa drogowego precyzyjnie, nie pozostawiając organom swobodnej oceny w tym zakresie. Obowiązkiem organu było zbadanie, jaka część przedmiotowej nieruchomości stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. i dopiero po przeprowadzonej analizie w oparciu o wymogi stawiane przez przepisy prawa powinien był wskazać w jakiej części przedmiotowa nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną.

Decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obr. 0006 Z., ark. mapy 16, działka numer [...] o powierzchni 0,0209 ha, część działki numer [...] o powierzchni 0,0869 ha, część działki numer [...] o powierzchni 0,0740 ha, część działki numer [...] o powierzchni 0,8092 ha, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. obr. 0006 Z., ark. mapy 34, część działki numer [...] o powierzchni 4,3186 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym SM "O. " oraz obr. [...], ark. mapy [...], część działki numer [...] o powierzchni 0,2520 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność SM "O. ", odpowiadających wywłaszczonej dawnej działce numer [...], ark. mapy 16, obr. Z., zapisanej w dawnej KW nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wskazano, iż mając to na uwadze organ odwoławczy poddał analizie całość materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ I instancji i oceniając ten materiał przedstawił stan faktyczny i prawny obszaru objętego postępowaniem zwrotowym. Wojewoda uznał, że co do meritum decyzja Starosty jest rozstrzygnięciem prawidłowym, lecz odnośnie dwóch działek została błędnie uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że teren działek objętych postępowaniem został zagospodarowany w sposób typowy dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, a zatem zrealizowany został na nich cel wywłaszczenia. Ponadto w odniesieniu do działek nr [...] cz. oraz nr [...] cz. zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, o której mowa w art. 229 u.g.n., a działka numer [...] stanowi drogę publiczną, co również uniemożliwia jej zwrot.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Wojewoda przytoczył przepis art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 u.g.n. wskazując, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości celu wywłaszczenia należy poszukać przede wszystkim w samym akcie wywłaszczenia, a następnie, w razie braku wskazania w tym akcie celu, na który grunt został wywłaszczony - w innych dokumentach. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na cel określony jako realizacja inwestycji G. T. R. (akt notarialny z 16 października 1979 r. Nr rep. [...]). Cel wywłaszczenia wynika zatem już z samego aktu wywłaszczenia.

Określenie celu wywłaszczenia pozwala organowi rozpatrującemu sprawę na zbadanie, czy na wnioskowanej nieruchomości (nieruchomościach) cel wywłaszczenia został zrealizowany, zgodnie z przesłankami zwrotu nieruchomości określonymi w art. 136 ust. 3 u.g.n., z uwzględnieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia'' zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i w okresie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanych nieruchomościach, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu. Za wyrokiem WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 764/12 Wojewoda uznał, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż na działkach numer [...] cz., [...] cz., [...] cz. zrealizowany został cel wywłaszczenia polegający na realizacji inwestycji G. T. R.. Podstawową funkcją G. T. R. - inwestycji na realizację której wywłaszczona została dawna działka numer [...], było mieszkalnictwo o dużej intensywności. Rataje stanowią obecnie zespół osiedli mieszkaniowych zlokalizowanych we wschodniej części P.. Dzielą się na D. oraz G. T. R.. W skład tego ostatniego wchodzą między innymi osiedla S. Ż. oraz O. . Realizacja przedmiotowej inwestycji obejmowała poza budową budynków mieszkalnych także takie elementy jak ciągi piesze, ciągi zieleni osiedlowej, parkingi, garaże, a także uzbrojenie w instalacje wodno-kanalizacyjną, gaz oraz elektryczność, które stanowią niezbędny element osiedla mieszkaniowego. To infrastruktura osiedla niezbędna dla prawidłowego jego funkcjonowania i potrzeb jego mieszkańców. Inwestycje na przedmiotowym gruncie, polegające na budowie parkingów, dróg dojazdowych do parkingów, budynku wulkanizacji i zieleni na działkach numer [...], [...] i [...] realizowane były w latach osiemdziesiątych XX wieku, równolegle z budową obiektów budowlanych. Objęte postępowaniem działki zostały zagospodarowane elementami składającymi się na całość inwestycji G. T. Rataj i służących funkcjonowaniu tej całości i stanowiących tzw. infrastrukturę osiedlową.

Mając na względzie powyższe Wojewoda stwierdził, iż nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty strony odwołującej się, dotyczące braku zrealizowania na rzeczonych działkach celu wywłaszczenia. Bez znaczenie pozostaje przy tym do którego z osiedli przynależą rzeczone działki lub ich części, bowiem cel polegający na realizacji inwestycji G. T. Rataj został na nich zrealizowany.

Dalej organ wyjaśnił, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy również oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Oceniając w takich kategoriach zbędność działek numer [...] cz., [...] cz., [...] cz. organ wykazał, że ich obszar został zagospodarowany w sposób typowy dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego (protokoły z oględzin nieruchomości z 30 sierpnia 2011 r. oraz z 8 maja 2015 r.; pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "O. Młodych" z 9 lutego 2009 r., k. 314 akt sprawy).

Wojewoda przywołał wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 630/13 który zapadł na kanwie sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Cel wywłaszczenia nieruchomości określono tam również w akcie notarialnym jako G. T. R. , a wywłaszczone nieruchomości zostały następnie zagospodarowane zgodnie z tym celem, w sposób typowy dla infrastruktury wchodzącej w skład osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji o braku możliwości zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Uzasadniając to stanowisko Wojewoda przytoczył przepisy art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.) oraz stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1873/13. Organ wskazał, że jest to wykładnia za którą przemawia utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych.

W odniesieniu do objętych postępowaniem części działek numer [...] oraz [...] Wojewoda uznał, że zachodzi przesłanka negatywna, o jakiej mowa w art. 229 u.g.n., bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Jak podał Urząd M. P. w piśmie z 2 stycznia 2017 r., znak [...], dawna działka numer [...] (działki numer [...] oraz [...] z arkusz mapy 34 powstały w wyniku podziału działki numer [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej ". " w P. na podstawie ostatecznej decyzji Zarządu Miasta P. nr [...] z 9 września 1993 r. (data wpisu użytkowania wieczystego do KW to 11 października 1993 r. księga wieczysta [...]). Ponadto, działka numer [...] została sprzedana Spółdzielni Mieszkaniowej "O. " w P., zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 17 lipca 2007 r., na podstawie aktu notarialnego z 18 października 2007 r. Rep. A [...]. Wojewoda wskazał, że SM "O. " jest osobą trzecią, o której mowa w art. 229 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Zatem w odniesieniu do działek numer [...] oraz numer [...] zbędne było badanie realizacji celu wywłaszczenia.

Kończąc Wojewoda wyjaśnił, że jako organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem sentencja decyzji organu pierwszej instancji zawierała istotny błąd. Działka numer [...] na datę orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ujawniona była już w nowej księdze wieczystej KW [...] jako własność SM "O. Młodych". W tej sytuacji koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty poprzez wskazanie prawidłowej księgi wieczystej w której ujawniona jest aktualnie działka numer [...]. Ponadto należało sprecyzować zawarty w sentencji decyzji przedmiot postępowania, poprzez wskazanie, iż objęte nim są działki (lub ich części) odpowiadające wywłaszczonej dawnej działce numer [...].

M. K., D. T., E. K. i M. K. – działający odrębnie w ich imieniu pełnomocnicy radca prawny T. N. oraz adwokat W. B., zaskarżyli powyższą decyzję do WSA w Poznaniu odpowiednio zarzucając:

- naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez odpowiedź na zarzut niepodnoszony przez stronę i jednocześnie pominięcie istoty zarzutu strony,

- naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że podejmowanie inwestycji poza osiedlem służy realizacji celu mieszkaniowego w ramach tego osiedla.

Skarżący wskazali, że w odwołaniu podnieśli, iż działki [...], [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarem strefy mieszkaniowej osiedla O. . W konsekwencji, inwestycje podejmowane na ww. działkach nie mogą być uznawane za działania na rzecz tego osiedla. Organ II instancji nie odpowiedział na ww. zarzut. Skarżący podnieśli, że w orzecznictwie wskazuje się, iż "osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju organizmem urbanistycznym, który uwzględnia potrzeby swoich mieszkańców (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13. Tym samym, inwestycje budowy dla osiedla powinny być planowane w jego obrębie. W innym wypadku nie można mówić, iż są to inwestycje służące temu osiedlu. Inwestycje podjęte poza osiedlem O. nie są inwestycjami przeznaczonymi dla realizacji potrzeb tego osiedla. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Drugi z pełnomocników skarżących (adw. W. B. ) zaskarżył decyzję Wojewody w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...], wnosząc o jej uchylenie w tej części, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, a ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na uchyleniu błędnej decyzji z jednoczesnym powzięciem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy odpowiadającego treści uchylanej decyzji, a ewentualnie polegającym na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki o numerze [...], jako wydanej z naruszeniem:

- art. 7 w zw. z art 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość w całości stanowi drogę publiczną, a także na niepełnym zebraniu i przeprowadzeniu dowodów oraz na nienależytym przytoczeniu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, na których organ się opierał,

- art. 136 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. mającym wpływ na wynik sprawy, a polegającym na odmowie zwrotu skarżącym części przedmiotowej nieruchomości, mimo iż cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany, a nie występują okoliczności wyłączające możliwość jej zwrotu,

- art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2a w zw. z art. 136 u.g.n. mającym wpływ na wynik sprawy, a polegającym na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w całości drogę publiczną, co w konsekwencji wyłącza możliwość dokonania jej zwrotu.

Obie skargi podlegają rozpatrzeniu przez Sąd w ramach niniejszej sprawy (zarządzenie Sądu k. 36 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie stwierdzając, iż nie stanowią one nowych okoliczności, które mogłyby zaważyć na ich uwzględnieniu przez organ drugiej instancji. Wojewoda podkreślił, iż nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, zostały wywłaszczone na cel polegający na realizacji osiedli G. T. R. . Nie zostały one wywłaszczone jedynie na cel budowy jednego konkretnego osiedla O. , zatem bez znaczenia pozostaje do którego z osiedli przynależą rzeczone działki lub ich części, skoro zostały one zagospodarowane zgodnie z ww. celem. Skarżący wskazali, iż "(...) nie podnosili, że są wątpliwości na którym osiedlu dokonano inwestycji. Strona jednoznacznie podniosła, iż inwestycja jest w ogóle poza osiedlem". Zdaniem organu z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić, bowiem nawet jeśli działki numer [...], [...], [...] i [...] znajdują się "poza obszarem strefy mieszkaniowej osiedla O. ", to nadal znajdują się na obszarze G. T. R. , na który to cel dokonano ich wywłaszczenia.

Odnośnie drugiej ze skarg Wojewoda wskazał, iż zgodnie z pismami ZDM w P. z 17 listopada 2009 r. oraz z 18 maja 2015 r. działka numer [...] w całości stanowi drogę publiczną. Wyjaśnienia ZDM, jako dowód w sprawie, są stanowiskiem zarządcy drogi, a więc organu jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm dalej jako: "u.d.p."). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. ZDM w P. został powołany jako komunalna jednostka budżetowa, przy pomocy której Prezydent Miasta P. wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich. W związku z powyższym jego pisma nie są dokumentami prywatnymi, lecz jako dokumentom urzędowym przysługuje im domniemanie prawdziwości (art. 76 § 1 k.p.a). Przepis art. 76 § 1 k.p.a. określa, iż dokumenty urzędów sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przy czym możliwe jest - w myśl art. 76 § 3 k.p.a. - przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej - w tym wypadku organy I i II instancji - nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 337). Dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 268). Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że nie miał podstaw aby nie dać wiary pismom ZDM w których wskazuje się, że działka numer [...] stanowi w całości drogę publiczną. Organ odwoławczy uznał te dowody za wystarczające i na ich podstawie podjął rozstrzygnięcie w zakresie działki numer [...]. Wojewoda przyznał, że faktycznie w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do mapki załączonej do pisma z 17 listopada 2009 r., jednak powyższe pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, w kontekście najnowszego stanowiska ZDM, wyrażonego w piśmie z 18 maja 2015 r. Wojewoda wskazał na oczywistą omyłkę, która wystąpiła w treści decyzji z 27 lutego 2017 r. na str. 12 uzasadnienia, gdzie zamiast działki nr [...] powinna zostać podana działka nr [...]. Zdaniem organu uchybienie to nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 października 2017 r. pełnomocnicy skarżących podtrzymali skargi i podniesione tam zarzuty. Pełnomocnicy uczestników postępowania: Miasta P. oraz S. L. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2-16 r. poz. 1066) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...], zawarte w decyzji z dnia [...] 2015r. Nr [...], iż nie jest możliwy zwrot skarżącym nieruchomości położonych w P., stanowiących część wywłaszczonej działki nr [...], zgodnie z aktualną numeracją geodezyjną obejmującą działki: nr [...], nr 2/11cz., nr [...] cz., nr [...] cz. nr [...] cz. oraz nr [...] cz.

Wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.).

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia'' zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i w okresie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanych nieruchomościach, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu, zatem art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie.

Z przytoczonych przepisów wynika, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia.

Działki o numerach ewidencyjnych objętych przedmiotowym postępowaniem stanowią część nieruchomości - działki nr [...], o obszarze 3.03.97 ha, której własność L. i M. małż. K. przenieśli na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 16 października 1979 r. (nr rep. A.II. [...]), sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd nie miał wątpliwości co do dopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w drodze zawarcia umowy sprzedaży na podstawie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w CBOSA).

Należy również wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Postępowanie to zatem powinno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powyższym wymogom organy administracji obu instancji w tym przypadku sprostały.

Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 3.03.97 ha, położoną w P. między ulicami Gołężycką i O., Skarb Państwa nabył z przeznaczeniem pod inwestycję G. T. R.. Zatem cel ten w akcie notarialnym został określony, aczkolwiek w sposób ogólny.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie której nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Procedura wywłaszczeniowa była przy tym ściśle sformalizowana. I tak zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 tej ustawy - w jej brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości, do wniosku o wywłaszczenie organ ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był załączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wskazany przepis na etapie wywłaszczenia nie wymagał zatem dysponowania przez organ decyzją lokalizacyjną na budowę osiedla mieszkaniowego.

W realiach przedmiotowej sprawy na dzień zawarcia aktu notarialnego (16 października 1979 r.) w obrocie prawnym była decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. miasta P. z dnia 29.07.1972 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji G. T. R. w P.. Decyzja ta obejmowała obszar, której granicą była planowana Trasa Hetmańska, a objęte niniejszym postępowaniem działki stanowiące część dawnej działki nr [...], w tym planie realizacyjnym były uwzględnione. Należy również mieć na uwadze, że organy wywłaszczeniowe dysponowały zgodą na przeznaczenie gruntu rolnego Z. na cele nierolnicze – pod budowę Osiedli Mieszkaniowych G. T. R. (pismo UM w P. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z 14.01.1976 r.). Wskazane dwa dokumenty organ wywłaszczeniowy przedstawił do aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości. Ponadto, decyzją z dnia 31.10.1979 r. zatwierdzono aktualizację ww. planu realizacyjnego inwestycji G. T. R. z 29.07.1979 r. Z części graficznej tej decyzji również wynika, że cały obszar należącej do L. i M. małż. K. dawnej działki nr [...] z obrębu Z. znajdował się w granicach jednostki O. O. . Budowa G. T. R. obejmowała budowę osiedla O. , które powstało w oparciu o dokumentację planistyczną i realizacyjną wytworzoną przed zawarciem umowy sprzedaży działki nr [...] w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.

Również stwierdzony, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stan zagospodarowania tej działki w kolejnych latach po jej nabyciu przez Skarb Państwa potwierdza, iż sukcesywnie realizowana była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z towarzyszącą osiedlu infrastrukturą. Należy również mieć na uwadze, że wskazane w uzasadnieniach decyzji plany zagospodarowania przestrzennego stanowiły o lokalizacji mieszkalnictwa o dużej intensywności - dotyczyły budowy osiedli mieszkaniowych, a więc również stanowiły o powstaniu służącej tym osiedlom infrastruktury.

Zarówno Starosta P., jak i Wojewoda rozpatrzyły sprawę z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony przez Starostę Poznańskiego. Dokumentacja ta pozwoliła określić, jakie inwestycje planowane były do realizacji na obszarze G. T. R. w dacie wywłaszczenia, oraz już po tej dacie, w związku z modyfikacjami planu szczegółowego, które opracowane były w ramach celu wywłaszczenia. Co do zasady dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1092/10 i wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09 – orzeczenia dostępne jw.). Jednak zarazem należy mieć na uwadze, że rozstrzygając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Co więcej, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, skoro osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju pewnym mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15, dostępnym w CBOSA). Zmiany modyfikujące sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą jednak być wprowadzane w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia, w tym z dokumentacją planistyczną. W realiach przedmiotowej sprawy modyfikacja sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości wymogi te spełniła, bowiem teren działek objętych niniejszym postępowaniem o numerach [...], [...] i 215 zagospodarowany został w sposób uwzględniający potrzeby osiedla mieszkaniowego. W tym miejscu należy wskazać, że realizacja inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego obejmuje również takie elementy, składające się na infrastrukturę osiedla, jak ciągi piesze, ciągi zieleni osiedlowej, parkingi, garaże, budynki usługowe, uzbrojenie techniczne. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że realizacja budynku usługowego – warsztatu samochodowego na działce nr [...], wpisuje się w usługi rzemiosła, które przewidywał plan zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy organy obu instancji prawidłowo rozpatrzyły wniosek skarżących w odniesieniu do zidentyfikowanego celu wywłaszczenia – Budowa G. T. R. obejmująca budowę osiedla mieszkaniowego O. wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Mając tak ustalony cel wywłaszczenia należy ocenić, czy cel ten został zrealizowany na całej powierzchni nieruchomości, których dotyczy postępowanie. Zaznaczyć przy tym należy, iż niniejsze postępowanie zwrotowe ograniczone zostało do tej części dawnej działki nr [...], która nie została zwrócona skarżącym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 20 października 2003 r. znak [...], którą orzeczono o zwrocie działki nr [...] na rzecz poprzednich właścicieli jako zbędnej na cel przejęcia, a postępowanie w odniesieniu do pozostałych działek: nr [...] oraz cz. działek nr [...], [...], [...], [...] zostało umorzone wobec cofnięcia wniosku przez skarżących. W ramach ocenianego obecnie postępowania administracyjnego rozstrzygano wniosek o zwrot działek nr [...] oraz cz. działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...].

Rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, iż na cz. działek nr [...], [...], [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdza to zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, który pozwala ustalić stan faktyczny tych nieruchomości na przestrzeni od wywłaszczenia w 1979 roku oraz aktualny sposób ich zagospodarowania. Materiał ten obejmuje dokumentację dotyczącą budowy osiedla O. , budowy infrastruktury drogowej – ulicy [...], mediów służących obsłudze inwestycji drogowych oraz mediów służących pobliskim osiedlom mieszkaniowym, dokumentację dotyczącą budowy parkingów i ich zagospodarowania, dokumentację dotyczącą budowy warsztatu samochodowo-elektrycznego. Obejmuje również dokumentację geodezyjną oraz protokoły z kolejnych oględzin spornych nieruchomości. Zgromadzono mapy stanowiące załączniki do decyzji zatwierdzających plany realizacyjne osiedla, na których wyraźnie zaznaczono granice objęte tymi inwestycjami. Również na tej podstawie, co szeroko omówiono w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji, nie budzi wątpliwości, że sporne nieruchomości zagospodarowano na potrzeby osiedla mieszkaniowego – na parkingi, zieleń osiedlową oraz usługi (warsztat samochodowy – obecnie wulkanizacji). Realizacja tych inwestycji prowadzona była ze środków finansowych SM "O. " i na jej rzecz oraz miała miejsce w latach 80-tych ub. wieku, zgodnie z ustaleniami wskazanych przez organy planów realizacyjnych oraz planów zagospodarowania przestrzennego.

Stan aktualnego zagospodarowania części przedmiotowych nieruchomości, nie budzi wątpliwości Sądu ani stron postępowania. I tak, działka nr [...] cz. stanowi fragment utwardzonego asfaltem placu postojowego z niewielkim fragmentem wysepki porośniętej trawnikiem. Działka nr [...] część zajęta pod fragment budynku usługowego trwale związanego z gruntem (usługi motoryzacyjne), jest ogrodzona. Działka nr [...] zajęta pod część urządzonego parkingu, ogrodzonego płotem z siatki, utwardzonego asfaltem, z wyspą porośniętą trawnikiem w części środkowej lampy oświetleniowe. Na działce w częściach północnej i południowej fragmenty blaszanych boksów - wiat garażowych. We wschodniej części znajduje się wydzielone - ogrodzone płotem miejsc składowania odpadów, częściowo utwardzone płytami betonowymi.

Organ odwoławczy potwierdził powyższe ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji.

W świetle powyższego nie zasługują zarzuty skargi oparte na stwierdzeniu, że odmowa zwrotu działek nr [...], [...] i [...] jest nieprawidłowa, bowiem w dacie wywłaszczenia oraz obecnie nie znajdują się w granicach Osiedla Orła Białego. W opinii Sądu rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo uznały, że działki te zostały zagospodarowane zgodnie z celem, na jaki w tej części została wywłaszczona działka nr [...] według jej oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków w dacie wywłaszczenia.

W ocenie sądu orzekającego prawidłowo rozstrzygnięto i dobrze uzasadniono o odmowie zwrotu cz. działek nr [...] i [...]. Działki numer [...] oraz [...] z arkusza mapy 34 powstały w wyniku podziału działki numer [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O. " w P. na podstawie ostatecznej decyzji Zarządu Miasta P. nr [...] z 9 września 1993 r. (data wpisu użytkowania wieczystego do KW to 11 października 1993 r. księga wieczysta [...]). Działka numer [...] została następnie sprzedana SM "O. w P. aktem notarialnym z 18 października 2007 r. Rep. A [...]. Powyższe ustalenia dokonano w oparciu o wypisy z ksiąg wieczystych i nie podlegają żadnym wątpliwościom. Wojewoda prawidłowo również uznał, że SM "O. " jest osobą trzecią o której mowa w art. 229 u.g.n. oraz, że w świetle tego przepisu nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Zatem organy prawidłowo uznały, że w odniesieniu do działek numer [...] oraz numer [...] zbędne było badanie realizacji na nich celu wywłaszczenia.

Skarżący kwestionują odmowę zwrotu działki nr [...] obręb 0006 Z., arkusz mapy 16, o powierzchni 0.0209 ha , w części nie zajętej pod drogę publiczną, co w ich ocenie potwierdzają przeprowadzone oględziny tej działki oraz sporządzone z tych oględzin protokoły. Rozstrzygnięcie w tym zakresie organ I instancji podjął przy uwzględnieniu stanowiska zarządcy drogi – ZDM w P., który w pismach z dnia 17.11.2009 r. i 18.05.2014 r. podał, że działka nr [...] w całości położona jest w liniach granicznych ulicy [...]. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalono, że ulica [...] budowana była w 1984 r.; ze środków budżetu miasta P.. Decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. ulicy wydano [...].1982 r.; nr [...]

Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić należy, że od kilku lat orzecznictwo wyraźnie opowiada się za niemożliwością uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (niezależnie od zrealizowania czy niezrealizowania celu wywłaszczenia) w przypadku, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną (np. wyroki z dnia: 2 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1438/09 i z 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 361/08). Pogląd ten aktualnie jest także rozszerzany na cały pas drogowy. W wyrokach: z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1675/15, z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 898/13, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 708/11 i z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11) Sąd przyjmował, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonanie zwrotu takiej nieruchomości. Co prawda, pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest integralnie z drogą związany. Zwrócić przy tym należy uwagę, że - jak wyjaśnił to Sąd w wyroku z dnia 8 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 1675/15) - to ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Na mapie ewidencyjnej zaznacza się m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, co wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zaś starosta, zatem zmiana danych objętych ewidencją może być dokonana tylko przez ten organ, a podstawą takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu. Dlatego też organ administracji publicznej nie może w innym postępowaniu samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego można bowiem dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Należy w tym miejscu wskazać, tak jak zrobiły to organy, że w świetle art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkiego, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu województwa, powiatu albo gminy. Tym samym nie ma możliwości zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy terenów zajętych pod drogi publiczne.

Ponadto należy podnieść, że działka nr [...] została wydzielona na potrzeby postępowania zwrotowego, które zakończone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 20 października 2003 r. znak [...], którą orzeczono o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 16839 m2. Aby orzec o zwrocie działki nr [...] konieczne było przeprowadzenie podziału działki nr [...] z arkusza mapy 16 o powierzchni 17048 m2. Wydzielenie działek nr [...] i [...] nastąpiło w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n., który stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z ustaw odrębnych. Podział nieruchomości dokonywany przez organ administracji to podział geodezyjny, mający na celu wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości kilku działek ewidencyjnych, które po zatwierdzeniu podziału mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. O zatwierdzeniu podziału nieruchomości orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tym przedmiocie może też orzekać sąd powszechny, gdy orzeczenie takie jest konieczne do rozstrzygnięcia innej sprawy należącej do właściwości sądu. Należy przy tym zaznaczyć, że skutkiem decyzji organu administracji będzie podział geodezyjny - wyodrębnienie nowych działek gruntu w ramach jednej nieruchomości, natomiast skutkiem orzeczenia sądu będzie w większości wypadków podział prawny nieruchomości, gdyż sąd rozstrzyga o prawach przysługujących do wyodrębnionych w ramach podziału działek gruntu (za: M. Wolanin, Gospodarowanie i przekształcenie własności nieruchomości. Warszawa 1999, s. 231).

Przeprowadzenie podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady, że podziału nieruchomości co do zasady można dokonać tylko wtedy, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku gdy nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym oraz przepisami szczególnymi (art. 93 ust. 1 i 6 u.g.n.).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy zatem wskazać, że podział nieruchomości, w rezultacie którego powstała działka nr [...], służył dokładnemu określeniu danych geodezyjnych gruntu, co do którego zapaść miała wówczas decyzja zwrotowa. Zatem to na gruncie tamtego postępowania podjęto decyzję podziałową, która nie była wówczas przez skarżących kwestionowana i która nadal jest w obrocie prawnym. To wówczas rozstrzygnięto, że wydzielana działka nr [...] nie może zostać zwrócona z uwagi na istniejące w tym obszarze potrzeby drogowe. Należy bowiem wskazać, opierając się na znajdujących się w aktach sprawy mapach, że działka nr [...] ma kształt trójkąta równobocznego, położona jest u zbiegu ulic K. i O. (dawna ul. [...]) i ma stosunkowo niewielką powierzchnię - 209 m2. Ulice Kurlandzka i Obodrzycka to drogi publiczne – drogi gminne klasy zbiorczej. Wydzielenie tej działki nastąpiło przy udziale ZDM w P. i przy uwzględnieniu standardów odnoszących się do warunków technicznych, jakim drogi tej klasy powinny odpowiadać, również celem zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkownikom. W tym zakresie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2016 poz. 124).

Zatem nie tylko z uwagi na uwarunkowania prawne nie można zaakceptować stanowiska, że w opisanej sytuacji w ramach kolejnego zainicjowanego przez skarżących postępowania zwrotowego w ramach którego oceniana jest możliwość zwrotu tej samej działki, możliwe byłoby poddanie działki nr [...] dalszym podziałom.

Reasumując, w ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, art. 136, art. 137, art. 216 ust. 1 i art. 229 u.g.n. i art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Mając to na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.