Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 404/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, § 4, art. 145 § 1 pkt 3, art. 151 § 1 pkt 1 i 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], uchylającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w całości i przyznającą [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej jako "spółka" lub "skarżąca") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznano spółce [...] w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 53 909,56 zł;

2. płatność za zazielenienie w wysokości 36 180,83 zł;

3. płatność redystrybucyjną w wysokości 4 607,86 zł;

4. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1 192,97 zł.

W dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. do organu wpłynęły pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w L., z których wynika, że umowa dzierżawy nieruchomości położonych w D. , zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P., została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym, z dniem [...] listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy ANR nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P., a spółką [...].

Po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r., decyzją z dnia [...] marca 2019 r. wydaną z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. uchylono w/w decyzję, zaś spółce przyznano:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 33 478,94 zł;

2. płatność za zazielenienie w wysokości 22 469,03 zł;

3. płatność redystrybucyjną w wysokości 4 611,07 zł;

4. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 719,74 zł.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez spółkę [...] odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spółka we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w D. , gm. K. . Powołała się na umowę dzierżawy zawartą w 1998 r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych (ANR), a J. P. oraz umowę użyczenia tych działek z dnia [...] stycznia 2011 r. zawartą między J. P. a spółką A. na okres 6 lat, która została przedłużona do 31 grudnia 2020 r.

Z informacji uzyskanej w dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w L. (poprzednio ANR) wynika natomiast, że powyższa umowa dzierżawy nieruchomości została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym, z dniem [...] listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy, ANR nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P., a spółką [...].

W ocenie organu, powyższe wskazuje, że producent rolny nie posiadał tytułu prawnego do wskazanych powyżej działek rolnych na dzień 31 maja 2016 r., co oznacza, że skarżąca nie spełniła warunku przyznania płatności, wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), dalej jako "ustawa z dnia 5 lutego 2015 r.". Powyższa okoliczność legła u podstaw decyzji organu w części dotyczącej odmowy przyznania płatności.

Biorąc pod uwagę powyższe, po wykluczeniu wskazanych na wstępie działek rolnych, powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wynosi 73,31 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2016 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2016 r. (Dz. U. poz. 1887) i wynosi 462,05 zł. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi 33 872,89 zł. Kwota ta została pomniejszona, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego o kwotę 393.95 zł i wyniosła 33 478,94 zł.

Ustalona powierzchnia, zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej w niniejszej sprawie, stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2016 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 października 2016 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2016 r. i wynosi 310,10 zł. Zatem stronie przyznano kwotę płatności za zazielenienie w wysokości 22 733,43 zł, pomniejszoną ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego o kwotę 264,40 zł.

Płatność dodatkowa przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy. Warunki przyznania tej płatności określa art. 14 ww. ustawy. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy powierzchnię zatwierdzoną do płatności dodatkowej pomniejszono o 3 ha i wynosi ona 27,00 ha. Ponadto mając na uwadze procentową różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli a powierzchnią deklarowaną, która wynosi w tym przypadku 47,13 %, kwota przyznanej płatności dodatkowej wynosi 526,63 zł. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2016 r. i wynosi 172,79 zł. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kwota płatności dodatkowej wynosi 4 665,33. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego o kwotę 54,26 zł.

Mając na uwadze, że przyznane kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, skarżąca podlega zwrotowi dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2016, na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Skarżącej została zatem przyznana płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 719,74.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że po wydaniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] kwietnia 2017 r., doszło do ujawnienia okoliczności istotnych, będących podstawą wydania decyzji, które miały wpływ na wysokość przyznanych skarżącej świadczeń w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 r.

- art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych do ustalenia tytułu prawnego spółki do użytkowania gruntów rolnych o pow. 45,99 ha, wchodzących w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa i oparcie tych ustaleń jedynie na stanowisku KOWR, zawartym w pismach z dnia 21 maja i 15 czerwca 2018 r., z pominięciem dokumentacji źródłowej, przeczącej wnioskom wynikającym z tych pism;

- art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r., poprzez błędne przyjęcie, że spółka nie miała w dniu wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] kwietnia 2017 r. tytułu prawnego do działek o powierzchni 45,99 ha, a przez to nie jest uprawniona do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej, których podstawą wymiaru jest powierzchnia tych gruntów.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że zarówno decyzja ostateczna wydana w I instancji w trybie zwyczajnym – z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i decyzja wydana w I instancji w trybie wznowieniowym – z dnia [...] marca 2019 r., zostały podpisane przez tę samą osobę – zastępcę Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. M. K..

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że osoby będącej zastępcą osoby sprawującej (piastującej) funkcję organu monokratycznego, nie należy utożsamiać z tym konkretnym organem (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II GSK 736/11; z dnia 25 września 2013 r.: sygn. akt II GSK 618/11, sygn. akt II GSK 960/11, sygn. akt II GSK 602/11; z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 718/11; z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 940/11; z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 994/11; z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2346/12; z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I GSK 721/17; z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt I GSK 776/17). Taka osoba nie ma przymiotu piastuna organu. Jest ona jedynie pracownikiem organu monokratycznego, który został upoważniony m.in. do wydawania decyzji administracyjnych.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, czyli jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej, w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (zob.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki, z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 k.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

W uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, gdyż ma charakter bezwzględny.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w postępowaniu wznowieniowym, w razie istnienia podstaw wznowienia, następuje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a więc także rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jak wynika bowiem z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Dlatego też, w postępowaniu wznowieniowym obowiązują standardy i gwarancje procesowe, o których była mowa wyżej.

Względy zachowania gwarancji bezstronności w postępowaniu administracyjnym nakazują interpretować zawarty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", jako odnoszący się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania, ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności też i do wniosku o wznowienie postępowania. W powyższym przepisie nie można dostrzec jakiegokolwiek ograniczenia wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, gdyż użyte w nim sformułowanie ma charakter ogólny. Z tych względów pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona, nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponownie rozstrzygnięcie.

Pracownik wyłączony z udziału w sprawie nie może zatem podejmować w niej żadnych czynności procesowych, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a., tj. może podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

Niedostrzeżenie właściwej treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. doprowadziło do sytuacji, w której ta sama osoba (M. K.), która podpisała decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym (decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r.), po wznowieniu postępowania podpisała decyzję z dnia [...] marca 2019 r. Taki sposób postępowania, w oczywisty sposób jest sprzeczny z gwarancjami bezstronności i narusza wprost art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stwierdzona w niniejszej sprawie wada postępowania jest na tyle istotna, że ustawodawca traktuje ją jako wadę kwalifikowaną. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawę do wznowienia postępowania.

Decyzja z dnia z dnia [...] marca 2019 r. wydana w I instancji, jako dotknięta opisaną wadą kwalifikowaną nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym.

Wady tej nie dostrzegł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji. Pozostawienie w obrocie prawnym wyżej wymienionego rozstrzygnięcia dotkniętego wadą kwalifikowaną należy ocenić jako istotne naruszenie tego samego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Z tych względów uznać trzeba, że kontrolowane decyzje wydane w obu instancjach są dotknięte istotnymi uchybieniami procesowymi, które muszą skutkować ich uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia uchybień natury procesowej, przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzję ostateczną w postępowaniu zwyczajnym.

Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu wpisu, kwota 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika będącego adwokatem, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).