Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1209/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101  ust. 1,  art. 101  ust. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 58  par. 1  pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z o.o. spółka komandytowa w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1271/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] z o.o. spółka komandytowa w G. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXXI/436/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg dla terenu działek nr 16/5, 16/6, 19, 20/1, 20/3, 20/4, 21/1, 21/2 oraz części działek nr 15 i 83 położonych w obrębie 19 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

[...] z o.o., spółka komandytowa w G., dalej "skarżąca", "Spółka", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXXI/436/20, dalej: "m.p.z.p", "Plan" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg dla terenu działek nr 16/5, 16/6, 19, 20/1, 20/3, 20/4, 21/1, 21/2 oraz części działek nr 15 i 83 położonych w obrębie 19.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego, a mianowicie art. 17 pkt 9, art. 67a ust. 5, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p" oraz § 4 pkt 9, § 4 pkt 5 i § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenie", a także § 6, § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Domagała się uchylenia uchwały w całości.

W uzasadnieniu Spółka podała m.in., że jest stroną umowy przedwstępnej sprzedaży działki nr [...] w obrębie nr [...] w Kołobrzegu, znajdującej się na obszarze objętym Planem, uchwalonym zaskarżoną uchwałą. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała wywołuje negatywne dla Spółki konsekwencje prawne, bowiem uniemożliwia realizację jej uprawnienia i interesu prawnego, związanego z zamiarem nabycia działki oraz realizacji inwestycji na nieruchomości objętej Planem.

Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2022 r. (pkt 10), Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do nadesłania w zakreślonym terminie odpisu umowy przedwstępnej, na którą powołano się w skardze oraz do wykazania interesu prawnego i faktu jego naruszenia w zaskarżeniu uchwały z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXXI/436/20.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r., pełnomocnik skarżącej wskazał m.in., że w związku z uchwaleniem Planu, korzystanie z działki, którą skarżąca zamierzała nabyć, stanie się istotnie ograniczone w stosunku do ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Kołobrzeg. Ponadto dodał, że zgodnie z § 5 pkt 2 lit. a m.p.z.p., na obszarze objętym Planem zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Działka nr [...] została objęta w ramach przyjętego zaskarżoną uchwałą m.p.z.p. obszarem ZN3. Tereny ZN to tereny zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Na terenie objętym obszarem ZN zakazuje się nowej zabudowy i grodzenia (zabudowa usługowa istniejąca w dniu wejścia w życie m.p.z.p. może funkcjonować). W ocenie pełnomocnika Spółki, obowiązywanie zaskarżonej uchwały w obecnie obowiązującym brzmieniu całkowicie uniemożliwia skarżącej realizację inwestycji, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kołobrzeg wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1271/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] z o.o., spółka komandytowa w G. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXXI/436/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg dla terenu działek nr 16/5, 16/6, 19, 20/1, 20/3, 20/4, 21/1, 21/2 oraz części działek nr 15 i 83 położonych w obrębie 19.

Sąd stwierdził, że skarżąca nie jest legitymowana do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę.

Sąd wskazał, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.", "ustawa o samorządzie gminnym", nie posiada waloru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie.

Sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała dotyczy terenu, na którym skarżąca Spółka nie wykazała, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętych zapisami m.p.z.p. bądź sąsiadujących z takimi gruntami. Jedynym "łącznikiem" skarżącej z terenem planu, a właściwie z działką nr [...], jest umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 389 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: "K.c.", przez umowę przedwstępną należy rozumieć zobowiązanie, przez które jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy.

Zasadniczym celem takiego zobowiązania jest niejako zabezpieczenie przedmiotu umowy przed wykupem przez inną osobę. Przyszły nabywca rezerwuje sobie w taki sposób prawo do nabycia nieruchomości w oznaczonym czasie. Ma ona charakter akcesoryjny, pełni rolę pomocniczą, służebną w stosunku do umowy definitywnej, której następczo przedmiotem jest stosunek zobowiązująco-rozporządzający, przenoszący własność albo też tylko zobowiązujący do przeniesienia własności oznaczonej nieruchomości. Przy tym, Spółka nie wykazała, przy wyprowadzeniu interesu prawnego, by istniał przepis materialnego prawa administracyjnego, który odsyła do instytucji prawa cywilnego z art. 389 K.c., czy jakiegokolwiek innej. Również z konstrukcji przedłożonej umowy wynika, że nie spełnia ona na chwilę obecną wymagań ważności umowy przyrzeczonej i niemożliwe jest zawarcie tej ostatniej. Ponadto z pisma pełnomocnika Spółki z dnia 14 lutego 2022 r. nie wynika aby doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej.

Tym samym Sąd, uznał ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie nie wystąpił w stosunku do strony skarżącej stan potencjalnej możności nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które wynikają z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem jest wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo. Aktualnie zaskarżona uchwała nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej. Co prawda uregulowaniami m.p.z.p. niewątpliwie wskazywaną działkę przeznaczono pod określone cele rozbieżne z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej, jednakże na tę chwilę uprawnionym do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tego tytułu jest obecny właściciel tej nieruchomości.

Ponadto stosunkowi zobowiązaniowemu, na który powołuje się skarżąca, nie można przypisać cech jakie powinien posiadać interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Nie jest on osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a jedynie faktyczny oraz związany ze zdarzeniem mającym nastąpić w przyszłości. Tym samym nie mógł zaistnieć stan naruszenia tak pojmowanego interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi.

Sąd nadmienił, że uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie m.p.z.p., a nie jest nim - jak wskazano wyżej - skarżąca, może przede wszystkim skutecznie podważać tylko te jego ustalenia, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości lub jej części) w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a które to wykonywanie stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd do wniosku, iż skarżąca nie wykazała naruszenia - interesu prawnego oraz uprawnienia - będącego podstawą do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] z o.o. spółka komandytowa w G. Zaskarżyła postanowienie w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy i niezasadne odrzucenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że skarżąca nie jest legitymowana do wystąpienia ze skargą na Uchwałę MPZP, brak naruszenia interesu prawnego skarżącej jest oczywisty a Uchwała MPZP nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej, pomimo że zawarła ona umowę przedwstępną sprzedaży i na tej podstawie jako inwestor wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki, której przeznaczenie zmienia Uchwała MPZP, a postępowanie o wydanie przedmiotowej decyzji, z której wynikać miało prawo skarżącej do zagospodarowania działki w określony sposób zostało umorzone jedynie z powodu podjęcia zaskarżonej Uchwały MPZP, której celem było wyeliminowanie możliwości przeprowadzenia wnioskowanej inwestycji przez skarżącą (o czym świadczy tryb oraz czas podejmowania poszczególnych działań przez organy w tej sprawie), w sytuacji, w której prawidłowa ocena Sądu wobec podnoszonych w skardze twierdzeń winna skutkować stwierdzeniem występowania naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia i obligować Sąd do poddania merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały MPZP, a następnie stwierdzenia jej nieważności w zakresie działki objętej wnioskiem skarżącej o wydanie warunków zabudowy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w sytuacji występowania oczywistego przekroczenia granic władztwa planistycznego,

2. art. 28 oraz art. 105 K.p.a., art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich pominięcie (niezastosowanie), a także art. 147 § 2 P.p.s.a., pomimo że stanowią przepisy prawa, z których skarżąca wywodziła swój interes prawny w zaskarżeniu Uchwały MPZP,

3. art. 389 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na braku oceny prawnej Sądu dotyczącej stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim skarżąca wywodziła swój interes prawny z ww. przepisów, a także brak wyjaśnienia dlaczego w ocenie Sądu przedłożona na jego wezwanie umowa przedwstępna sprzedaży "nie spełnia na chwilę obecną wymagań ważności umowy przyrzeczonej i niemożliwe jest zawarcie tej ostatniej,

4. art. 49 § 1 P.p.s.a. przez brak wezwania skarżącej do złożenia innego niż przedłożona umowa przedwstępna sprzedaży dokumentu, z którego wynikała zgoda właściciela działki [...] do wniesienia w jego imieniu skargi na Uchwałę MPZP w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym,

5. art. 1 ust. 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i odmowę dokonania kontroli legalności Uchwały MPZP, czym pozbawiono skarżącą prawa do sądu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania istotnych zagadnień wynikających z zarzutów kasacyjnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wezwania do złożenia dokumentu, z którego wynikałaby zgoda właściciela działki [...] do wniesienia w jego imieniu skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze wniesionej do WSA w Szczecinie, na uchwałę Nr XXXI/436/20, Rady Miasta Kołobrzeg, z dnia 30 grudnia 2020 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg, jako strona skarżąca wskazana została [...] z ograniczona odpowiedzialnością spółka komandytowa w G. Skargę wniósł radca prawny wskazujący, że działa w imieniu [...] z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, w oparciu o pełnomocnictwo załączone do skargi. Stwierdził, że działa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 54 § 1 P.p.s.a.

Nie było podstaw do przyjęcia, że jest to skarga wniesiona w imieniu "właściciela działki nr [...]" w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Bezpodstawna jest zatem teza o istnieniu w tym zakresie braku formalnego, co do którego należało wystosować do skarżącej wezwanie w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej : "P.u.s.a", art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i odmowę dokonania kontroli legalności uchwały MPZP, czym pozbawiono skarżąca prawa do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydał w tej sprawie postanowienie o odrzuceniu skargi. Przeprowadził zatem kontrolę administracji publicznej i zastosował środek przewidziany w ustawie (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Odrzucenie skargi nie oznacza odmowy dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Z powodu braku dopuszczalności skargi, a także w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego, sąd odrzuca skargę postanowieniem (art. 58 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1-6 i § 2 P.p.s.a.). Badanie spełniania tych wymogów odbywa się we wstępnej fazie postępowania sądowego.

Następnym etapem jest badanie legitymacji skargowej skarżącego. Co do zasady, brak interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., skutkuje oddaleniem skargi bez badania merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W odniesieniu do skarg na uchwały i zarządzenia z zakresu administracji publicznej, składane w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący powinien wykazać nie tylko, że zaskarżony akt dotyczy jego interesu prawnego, ale nadto powinien wykazać, że na skutek wydania tego aktu doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Od razu warto wskazać, że w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7, poz. 121, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Nadto, w niniejszym postępowaniu sądowym zastosowanie znajduje art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jak z przytoczonych norm wynika, warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę.

Co do zasady, naruszenie interesu prawnego jest zagadnieniem materialnoprawnym, gdyż dotyczy praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Mimo takiego charakteru interesu prawnego, na skutek przywołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r., niewykazanie przez skarżącego tej okoliczności materialnoprawnej skutkuje wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, która to forma jest przewidziana dla braków formalnych skargi.

Nie ma wątpliwości co do obowiązku zastosowania przez sąd administracyjny tej formy orzeczenia w odniesieniu do sytuacji oczywistych, niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podobne jest, utrwalone już stanowisko, w zakresie stosowania art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podmiotowych.

W przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., postępowanie sądowe nie jest poprzedzone typowym postępowaniem wyjaśniającym, takim jak postępowanie w sprawie indywidualnej, unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny prowadzi postępowanie wyjaśniające, co do legitymacji skargowej wnoszącego skargę.

Jak stanowi art. 58 § 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi naruszenia prawa wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi także w przypadku przeprowadzenia rozprawy, a co za tym idzie, przeprowadzenia, stosownego do art. 133 § 1 P.p.s.a., postępowania wyjaśniającego co do legitymacji skarżącego.

Zakres tego postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany zarówno charakterem zaskarżonego aktu, jak i indywidualnymi okolicznościami sprawy.

Szczególny charakter ma postępowanie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na taki charakter ustaleń planu, w zakresie przeznaczenia terenu, ustalenia te co do zasady dotyczą interesu prawnego podmiotu mającego tytuł prawny do terenu objętego oddziaływaniem norm planistycznych, a jeśli nowe przeznaczenie lub nowy sposób zagospodarowania ograniczają dotychczasowy zakres uprawnień tego podmiotu, dochodzi do naruszenia interesu prawnego.

Podmiotowi, mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej oddziaływaniem ustaleń planu miejscowego należy przyznać prawo do ochrony jego interesu prawnego już na etapie skargi na plan miejscowy.

Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie potwierdza tezę, według której, w sytuacjach oczywistych, instytucja z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. może być zastosowana także w sprawach ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontrolowanej sprawie zaś skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, której przeznaczenie określają ustalenia zaskarżonego Planu miejscowego.

Roszczenie o zawarcie przyrzeczonej umowy przeniesienia własności ma charakter uprawnienia o charakterze zobowiązaniowym, a nie rzeczowym.

Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy skarżąca podjęła próbę uzasadnienia naruszenia interesu prawnego jedynie zawarciem umowy przedwstępnej sprzedaży, nie wykazała zaistnienia przesłanki podmiotowej dopuszczalności skargi określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji możliwe było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Oznacza to bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżąca nie jest legitymowana do wystąpienia ze skargą, a brak jej interesu prawnego jest oczywisty.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 105 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenia interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego nie można wywodzić z umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie objętym zaskarżonym Planem, do którego to umorzenia doszło po uchwaleniu Planu miejscowego.

Zauważyć można, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym bardziej, żadnych praw do terenu nie rodzi samo złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, w której dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji, ograniczają się, jak wynika z art. 65 ust. 2, do niestosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 389 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na braku oceny prawnej Sądu dotyczącej stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, w zakresie w jakim skarżąca wywodziła swój interes prawny z ww. przepisów, a także brak wyjaśnienia dlaczego umowa przedwstępna sprzedaży nie spełnia na chwilę obecną wymagań ważności umowy przyrzeczonej i niemożliwe jest zawarcie tej ostatniej.

Jeśli chodzi o pierwsza kwestię, to Sąd przedstawił stan faktyczny w zakresie nieposiadania przez skarżącą tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętej Planem lub nieruchomości sąsiedniej, na którą przeznaczenie określone w Planie będzie miało oddziaływanie, wymagane dla przyjęcia, że jest dotknięta przeznaczeniem określonym w Planie. Sąd ustalił również, że skarżąca w zakresie posiadania tytułu prawnego powołała się na umowę przedwstępną. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że w zakresie istotnym dla ustalenia, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, ustalenia są niewystarczające.

Rzeczywiście niejasna jest wypowiedź Sądu zawarta w zacytowanym w zarzucie 3 skargi kasacyjnej fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Do oceny ważności umowy przedwstępnej powołane są sądy powszechne. Natomiast jest niewątpliwe, że ani przedłożona przez skarżącą umowa nie stanowi umowy przyrzeczonej – a więc przenoszącej własność nieruchomości – ani nie doszło, do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, do zawarcia umowy przyrzeczonej. W tej sytuacji, brak precyzji Sądu pierwszej instancji w zakresie treści umowy przedwstępnej, nie miał wpływu na wynik sprawy.

Niezależnie od tego można zauważyć, że jeden z warunków zawarcia umowy przyrzeczonej, wskazany w § 4 pkt 1.1) tiret drugie – uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy – nie jest możliwy do spełnienia w okresie obowiązywania dla tego terenu planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.