Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 278/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 101 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Środa Śląska o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Środa Śląska a Burmistrzem Miasta Lubliniec w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania A. K. o przyznanie zasiłku celowego na zakup artykułów sanitarnych, odzieży, bielizny osobistej oraz obuwia postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Środa Śląska jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Środzie Śląskiej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Środa Śląska, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Środa Śląska a Burmistrzem Miasta Lubliniec w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania A. K. o przyznanie zasiłku celowego na zakup artykułów sanitarnych, odzieży, bielizny osobistej oraz obuwia.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 20 sierpnia 2020r. do siedziby Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Środzie Śląskiej wpłynęło zawiadomienie z dnia 17 sierpnia 2020 r. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lublińcu przekazujące zgodnie z właściwością miejscową sprawę A. K. przebywającego w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w Lublińcu, jako osoby bezdomnej posiadającej ostatni stały meldunek na terenie Gminy Środa Śląska.

Podano, że A. K. w dniu 4 września 2020 r. kontaktował się telefonicznie z pracownikiem socjalnym Pomocy Społecznej w Środzie Śląskiej i poinformował, iż przed pobytem w Szpitalu przebywał pod adresem — [...], Koszęcin oraz złożył wniosek do gminy Lubliniec o mieszkanie z zasobu gminy. Organ wskazał ponadto, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż w/w po skompletowaniu dokumentacji medycznej wystąpi o orzeczenie stopnia niepełnosprawności do Tarnowskich Gór oraz jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Podano, że pracownik socjalny w dniu 7 września 2020 r. zweryfikował przesz system POMOST w Aplikacji Centralnej Rynku Pracy, iż A. K. jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy w Lublińcu i w/w urząd odprowadza składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponowna weryfikacja w dniu 8 października 2020 r. wskazała na "niezdolność do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni". Wskazano również, że na pierwszej stronie kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego jako adres zamieszkania został podany adres ul. [...] w Lublińcu.

W związku z powziętymi informacjami Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Środzie Śląskiej ustalił, iż A. K. nie jest osobą bezdomną, dlatego zawiadomieniem z dnia 11 września 2020 r. przekazał jego sprawę do MOPS w Lublińcu celem rozpatrzenia według właściwości.

Organ wnioskujący wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Lublińcu pismem z dnia 23 września 2020 r. nie uznał swojej właściwości i odesłał podanie wraz z dokumentami do GOPS w Środzie Śląskiej.

Organ wnioskujący przywołał treść art. 101 ust. 1 oraz art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), a także art. 25 K.c.

Wobec tego organ wnioskujący wskazał, że oświadczenie strony jest wystarczające, a kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, nie ma większego znaczenia. Intencja związania się z miastem, wyrażająca się w ubieganiu się o przyznanie lokalu mieszkalnego z jego zasobów, stanowi podstawę przyjęcia, iż osoba przebywa w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Dlatego też uznano, że organem administracji miejscowo właściwym do rozpatrzenia podania A. K. o pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup artykułów sanitarnych, odzieży, bielizny osobistej oraz obuwia, będzie Burmistrz Miasta Lubliniec – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Lublińcu. Głównym bowiem ośrodkiem działalności wnioskodawcy jest gmina Lubliniec.

W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lublińcu, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Lublińca, wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Środa Śląska jako organ właściwy w sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że miejscem zamieszkania A. K. jest Koszęcin ul. [...] (a więc Gmina Koszęcin), a miejscem przebywania – Wojewódzki Szpital Neuropsychiatryczny w Lublińcu.

Zaznaczono, że badając właściwość miejscową dla rozpatrzenia podania A. K., poza przebywaniem w Szpitalu ustalono, że w kwestii zamieszkania nie ma on żadnego związku z Gminą Lubliniec. Nie zamieszkuje w żadnym lokalu mieszkalnym na terenie Lublińca, w szczególności w lokalu przy ul. Plebiscytowej 45, znajdującym się w prywatnym zasobie. Zamieszkiwał on pod tym adresem w okresie wcześniejszym, o czym świadczy jego zameldowanie na pobyt czasowy od 26 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. (informacja uzyskana z ewidencji ludności Urzędu Miejskiego w Lublińcu). Do Szpitala w Lublińcu trafił z powołanego wcześniej adresu zamieszkania w Koszęcinie (Gmina Koszęcin). Wskazano, że także i ten adres zamieszkania nie był wiarygodny, bowiem jak przekazał telefonicznie pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koszęcinie, A. K. został usunięty z lokalu przy ul. [...] w Koszęcinie przez właściciela tego lokalu najprawdopodobniej z powodu niepłacenia czynszu i w chwili trafienia do Szpitala w lokalu tym już nie mieszkał.

Wobec tego organ stwierdził, że A. K. w chwili złożenia podania o przyznanie zasiłku w ramach realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej nie mieszkał i nie przebywał w żadnym lokalu mieszkalnym, natomiast podawał różne, wcześniejsze miejsca zamieszkania, co nie odpowiadało stanowi faktycznemu. Zaznaczono przy tym, że A. K., przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, złożył i podpisał oświadczenie, że jest osobą bezdomną. Wskazano, że stwierdzenie to widnieje w dwóch pozycjach, tj. przy określeniu miejsca zamieszkania, a także w treści oświadczenia o braku dochodu.

Co do podnoszonego przez organ wnioskujący argumentu złożenia przez stronę wniosku o przydział lokalu z zasobu Gminy Lubliniec, co miało przesądzać o zamiarze stałego pobytu i związania się z tą Gminą podkreślono, że z informacji przekazanej przez pracownika UM w Lublińcu wynika, że A. K. nigdy takiego wniosku o lokal nie złożył, a stwierdzenie to jest aktualne również w dacie sporządzania niniejszej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu.

Wobec tego organ stwierdził, że poczynione ustalenia oraz oświadczenie A. K. o bezdomności, pozwoliły jednoznacznie uznać go za osobę bezdomną, zaś wobec ustalenia ostatniego zameldowania na pobyt stały w Środzie Śląskiej, uznano, że należy przekazać jego podanie zgodnie z właściwością miejscową wynikającą z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Środzie Śląskiej.

Niezależnie od powyższego, organ nie zgodził się z argumentacją organu wnioskującego co do spełnienia się dwóch czynników decydujących o miejscu zamieszkania strony w Gminie Lubliniec w realiach niniejszej sprawy, ponieważ przebywanie w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w Lublińcu na leczeniu nie pozwala z oczywistych względów na uznanie Lublińca za miejsce przebywania, miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K. c. Przebywa on bowiem w tej placówce na leczeniu – od dnia 29 lipca 2020 r. do chwili obecnej. Należy zatem wykluczyć możliwość uznania przebywania w Szpitalu za realizację osobistych i majątkowych interesów.

Uznano, że bez znaczenia w niniejszej sprawie są informacje z wywiadu środowiskowego, iż A. K. zamierza wystąpić o orzeczenie stopnia niepełnosprawności do Tarnowskich Gór (Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowskich Górach obejmuje swoją właściwością również powiat lubliniecki). Twierdzenie to może bowiem okazać się gołosłowne, tak jak w przypadku wniosku o lokal mieszkalny.

Stwierdzono, że także kwestia dotycząca statusu A. K. jako osoby bezrobotnej nie uzasadnia twierdzenia o właściwości w sprawie Gminy Lubliniec. Oczywistym bowiem jest, że jak sama nazwa wskazuje, Powiatowy Urząd Pracy w Lublińcu obejmuje swoim zasięgiem powiat lubliniecki, zaś status ten A. K. uzyskał, kiedy przebywał (zamieszkiwał) na terenie Gminy Koszęcin. Wskazano, że dokonany przez Burmistrza Miasta Lublińca w dniu 16 grudnia 2020 r. wydruk z platformy SEPI (Samorządowa Elektroniczna Platforma Informacyjna) pozwalającej uzyskać informacje z urzędów pracy wskazuje, że A. K. był aktywny (w znaczeniu zarejestrowany) jako bezrobotny od 11 lutego 2020 r. do 26 sierpnia 2020 r. bez prawa do zasiłku, zaś od 27 sierpnia 2020 r. zgodnie z wpisem stał się niezdolny do pracy. W dniu 7 września 2020 r. (data weryfikacji przez pracownika socjalnego GOPS w Środzie Śląskiej) nie był zarejestrowany jako bezrobotny, lecz nastąpiło odprowadzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc sierpień. Ponowna weryfikacja w dniu 8 października 2020 r. zawiera taki sam wpis co na dzień złożenia odpowiedzi na wniosek (niezdolność do pracy w skutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni) i w ocenie organu również do sprawy nic nie wnosi.

Organ stwierdził, że posiadanie statusu bezrobotnego w chwili złożenia podania o pomoc, tj. podczas pobytu w szpitalu nie wyklucza tego, że A. K. stał się osobą bezdomną.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności i ustalenia, Burmistrz Lublińca stwierdził, że A. K. jest osobą bezdomną, a zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. Wobec tego, wniesiono o wskazanie Burmistrza Miasta Środa Śląska jako organu właściwego do rozpatrzenia podania A. K. o przyznanie zasiłku celowego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Środa Śląska a Burmistrzem Miasta Lubliniec w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania A. K. o przyznanie zasiłku celowego na zakup artykułów sanitarnych, odzieży, bielizny osobistej oraz obuwia.

Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż wskazane organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei w myśl ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

W niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić, czy A. K. wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego, ma określone miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Przy czym w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, a zatem nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status.

Wskazać należy, że stosownie art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, przez pojęcie osoby bezdomnej należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stale zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu, należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Pomieszczenia takie, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Zatem nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego.

W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że ostatnie miejsce zameldowania A. K. miał w Środzie Śląskiej. Obecnie przebywa w Szpitalu Neuropsychiatrycznym w Lublińcu na ul. [...]. Z jego oświadczeń wynika, że przed pobytem w szpitalu przebywał pod adresem [...] gmina Koszęcin. Nie wiadomo dokładnie, jaki charakter miał ten pobyt. Natomiast w wywiadzie środowiskowym w rubryce "adres zamieszkania" podał ul. [...] w Lublińcu, ale jednocześnie w tym samym wywiadzie wskazał, że jest osobą bezdomną. Z akt wynika także, że jest osobą bezrobotną. Na swoją bezdomność wskazuje jeszcze w innych składanych w sprawie dokumentach i oświadczeniach.

Co do rzekomo składanego przez A. K. wniosku do gminy Lubliniec o mieszkanie z zasobu tej gminy, to w aktach sprawy – poza notatką służbową pracownika socjalnego z dnia 7 września 2020 r. – nie ma żadnych dokumentów świadczących na okoliczność, że A. K. faktycznie złożył taki wniosek. W/w notatka stanowi o tym, że A. K. – przebywający w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w Lublińcu – poinformował o tym fakcie pracownika socjalnego w rozmowie telefonicznej w dniu 4 września 2020 r.

Jak wynika z akt, ubiegający się o świadczenie A. K. przebywa obecnie w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w Lublińcu. Z uwagi na to, że celem pobytu w szpitalu jest wyłącznie odbycie leczenia, to placówka ta nie może być traktowana jako lokal mieszkalny, gdyż jest przeznaczona do krótkotrwałego pobytu osób. Nie ma zatem podstaw by uznać, że Wojewódzki Szpital Neuropsychiatryczny w Lublińcu jest jego miejscem zamieszkania. Z akt sprawy nie wynika, aby A. K. miał obecnie jakiekolwiek miejsce zamieszkania, czy zameldowania.

Skoro zatem w sprawie niesporne jest, że obecnie A. K. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały oraz że przebywa w miejscu, które nie stanowi "lokalu mieszkalnego", to zachodzą przesłanki do uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Natomiast zgodnie zaś z art. 101 ust 2 u.p.s, w przypadku osoby bezdomnej, właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania A. K. było miasto Środa Śląska, to przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, jest Burmistrz Miasta Środa Śląska.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.