Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 72 ust. 1 pkt 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 54 lit. b), ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3-5 i ust. 3 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] r., nr [...], o odmowie ustalenia na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej (elektrowni słonecznej) o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...] położonej w obr. [...], gm. K.

Kolegium na wstępie wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niepodjęcie przez organ wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy; brak wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie dostatecznie okoliczności, które by wskazywały, że inwestycja spełnia kryteria uznania jej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym czy zachodzi wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że nie został spełniony warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

b) art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie przez organ, że planowana inwestycja ma charakter przedsięwzięcia dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy powierzchnia zabudowy Inwestycji będzie obejmować obszar poniżej 1 ha;

c) § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie przez organ, że przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy powierzchnia zabudowy inwestycji nie przekroczy 0,99 ha.

Rozpatrując niniejszą sprawę organ II instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że planowana inwestycji wpisuje się w użyte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. określenie "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a zatem nie mają do niej zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Ze względu na specyfikę tego typu inwestycji i w istocie ich jednostkowy charakter trudno bowiem mówić w praktyce o możliwości dostosowania cech mającej powstać w postaci elektrowni fotowoltaicznej zabudowy do cech zabudowy istniejącej.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że sprawa dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki była przedmiotem sporu, w tym także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obecnie w tej sprawie dominuje pogląd, zgodnie z którym terenem inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej skutkuje koniecznością stwierdzenia, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co przyjęło postać błędnej wykładni art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że istnieje także grupa orzeczeń, w których Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Przy czym w niektórych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie dopuścił możliwość ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, ale jedynie wyjątkowych przypadkach, kiedy np. część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego.

Organ II instancji opowiedział się zatem za prezentowanym powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż terenem inwestycji jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych, o ile w danej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, związana z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest elektrownia słoneczna o mocy do 2 MW na działce nr [...], której powierzchnia wynosi 1,81 ha. Biorąc zatem pod uwagę, że minimalny teren inwestycji to działka ewidencyjna, należy uznać, że z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia. W tym przypadku jest to powierzchnia większa niż 1,0 ha, co oznacza, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro inwestor, prawidłowo wezwany do przedłożenia takiej decyzji, nie załączył jej we wskazanym terminie, musiało to skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to wprost z treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) – dalej: "u.i.o.ś." – zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.).

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A Sp. z o.o. w W., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które by wskazywały, że inwestycja spełnia kryteria uznania jej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym czy zachodzi wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji;

2. art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że część działki (nr [...], obręb [...] gmina K.) planowanej inwestycji wymaga uzyskania decyzji środowiskowej;

4. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, jak również ocena zgodności projektowanej inwestycji odnosić się może niepodzielnie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zgodnie z treścią wniosku zespół obiektów infrastruktury technicznej tworzących farmę fotowoltaiczna zajmować będzie obszar nie większy niż 0,99 ha. Oznacza to, że obszar zabudowy planowanej inwestycji nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia. Jednocześnie organ nie dokonał ustaleń i analizy co do wzajemnych powiązań przedmiotowej inwestycji z innym przedsięwzięciem, co mogłoby ewentualnie wpływać na powierzchnię zabudowy. Z tych też względów, brak było podstaw do przyjęcia, że inwestycja spełnia kryterium powierzchniowe (co najmniej 1 ha lub powyżej), które uzasadnia wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. Na skutek błędnego założenia organu, że planowana inwestycja będzie obejmować powierzchnię zabudowy większą niż wskazana we wniosku, tj. większą niż 0,99 ha, organ niesłusznie uznał, że w niniejszej sprawie wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. W konsekwencji niezasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżąca podniosła, że w przywoływanych przez organ II instancji regulacjach prawnych mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Co więcej, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). W związku z tym, spółka wyraża stanowisko odmienne od przedstawionego przez organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, podnosząc, że pojęcie działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi.

W ocenie skarżącej, przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą "terenem" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może być obszar stanowiący część działki ewidencyjnej, godzi w istotę prawa własności. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Skarżąca podkreśliła, że najnowsza praktyka orzecznicza stanowczo podnosi jednak słuszność i zasadność wyodrębnienia w decyzji o warunkach zabudowy części działki jako terenu inwestycji. Zwłaszcza w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów. Dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Zdaniem skarżącej organ II instancji oparł swoją argumentację wyłącznie na jednej linii orzeczniczej obecnej w dyskursie prawnym, wskazując w dużej mierze orzeczenia, których tezy są nieaktualne, pominąwszy inne, aktualne i powszechne interpretacje prawne oraz linie orzecznicze dopuszczające ustalenie warunków zabudowy na części działki - zgodnie z interesem spółki - bez konieczności spełnienia szczególnych uwarunkowań normatywnych bądź faktycznych. Wobec powyższego, za błędne należy uznać przyjęcie przez organ II instancji, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji wymagana jest uzyskanie decyzji środowiskowej, bowiem powierzchnia planowanej inwestycji na działce nr [...] wynosi 0,99 ha nie jak błędnie przyjął organ 1,81 ha.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 22 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że zarówno strona skarżąca, jak i uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 22 kwietnia 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 9 marca 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii, czy można ustalić warunki zabudowy wyłącznie dla terenu obejmującego części działki ewidencyjnej.

Orzekający w niniejszym składzie Sąd opowiada się za poglądem, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji) wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 -8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (patrz wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 12 maja 2021r sygn. akt II SA/Go 298/21 i z dnia 12 maja 2021r. sygn. akt II SA/Go 296/21; WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021r. sygn. akt IV SA/Po 225/21; WSA w Białymstoku: z dnia 2 lipca 2020r, sygn. akt II SA/BK 239/20, z dnia 12 marca 2020r. sygn. akt II SA/Bk 722/19; z dnia 26 listopada 2019r. sygn. akt 599/19, z dnia 5 listopada 2019r. sygn. akt 609/19; WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020r. sygn. akt 874/19, z dnia 17 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Kr 1148/19, z dnia 22 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Kr 875/19; WSA w Łodzi: z dnia 25 października 2019r. sygn. akt II SA/Łd 649/19, z dnia 9 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Łd 433/19, z dnia 24 października 2017r. sygn. akt II SA/Łd 715/17, z dnia z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 486/10, z dnia 19 września 2014r., sygn. akt II SA/Łd 490/14 i z dnia 10 października 2017r., sygn. akt II SA/Łd 647/17, NSA: z dnia 18 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1442/16, z dnia 18 stycznia 2019r. sygn. akt II OSK 743/17, z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie jednak zauważyła skarżąca, w części orzeczeń przyjmuje się, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, dostępne w Internecie). W wyrokach tych wskazuje się, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Według powyższego poglądu taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15, dostępne w CBOSA).

Dysponując wiedzą co do zaprezentowanej wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji w ocenie Sądu wnioskodawca winien wskazać jako teren inwestycji całość działki.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że inwestor miał obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest elektrownia słoneczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji wynosi 0,99 ha), nie zaś powierzchnia działki, na której ma być realizowana inwestycja (1,81 ha). O ile bowiem z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest wskazanie działki wyodrębnionej ewidencyjnie, gdyż to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia, to jednak na gruncie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) mowa jest o zabudowie systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha (...), co nie odnosi się do działki ewidencyjnej, lecz do faktycznej zabudowy, którą planuje inwestor. Innymi słowy konieczność uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uzależnione jest od konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku, w tym od planowanej powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma powstać.

Skoro zatem inwestor utrzymuje, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę poniżej 1 ha, to oznacza, że na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miał obowiązku legitymowania się decyzją, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 w zw. § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Konstrukcja przepisów ww. rozporządzenia wiąże obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji związanej z budową systemów fotowoltaicznych z faktyczną powierzchnią zabudowy panelami i infrastrukturą towarzyszącą, nie zaś powierzchnią działki, na której ma być zlokalizowana. Mimo to z analizy zapadłych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że podmioty ubiegające się o uzyskanie decyzji wskazują jako teren inwestycji wyłącznie fragmenty działek. O ile nie leży w kompetencji sądu badanie celowości zamierzeń inwestycyjnych, to taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych, zwłaszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyby inwestor postanowił zabudować pozostałą część opisanej na wstępie działki w tożsamy sposób. Wskazanie w przypadku zarówno pierwszej inwestycji, jak i ewentualnej drugiej inwestycji, całej działki oznaczonej ewidencyjnie, wykluczałoby w przyszłości wątpliwości, czy wybudowanie drugiego systemu fotowoltaicznego będzie stanowiło rozbudowę dotychczasowego przedsięwzięcia, czy będzie to odrębne przedsięwzięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że potencjalna możliwość obejścia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przemawia za niedopuszczalnością wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu rozumianego jako część działki ewidencyjnej. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji była zatem uzasadniona, co z kolei determinowało oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

is