Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2572/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta [...] kwotę 645 (sześćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2572/16

UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "kpa" - po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] (dalej jako skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] nakładające na Prezydenta [...] karę w wysokości 21.500,00 zł za wydanie

z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199

z późn. zm.) - zwanej dalej "upzp", decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na [...]: od ulicy [...] do ulicy [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ) przywołał brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że organ administracji wyższego stopnia, stwierdzając niewydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, wymierza organowi orzekającemu karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Wyjaśnił, że od okresu całego postępowania, tj. od 131 dni, należy odliczyć, ustawowe 65 dni, 3 dni wyznaczone wnioskodawcy na dołączenie dowodu zapłaty opłaty skarbowej, 3 dni związane z wezwaniem inwestora pismem z dnia [...] września 2013r. do uzupełnienia braków we wniosku oraz 14 dni przeznaczone na uzgodnienia projektu decyzji z Marszałkiem Województwa [...]. Suma dni podlegających odliczeniu to 46, a nie jak to ustalił organ I instancji, 43 dni zwłoki.

Błąd organu I instancji, w zakresie ustalania okresów niepodlegających wliczeniu do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, polegał na nieprawidłowym przyjęciu, że okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji liczony biegnie od dnia [...] listopada 2013r., tj. od dnia następującego po dniu,

w którym wydano doręczycielowi -pracownikowi Urzędu Miejskiego w [...],

IV SA/Wa 2572/16

pismo z dnia [...] listopada 2013r. znak [...], w celu przekazania go do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Organ wojewódzki winien był przyjąć, że pierwszym dniem wyłączenia jest dzień następujący po dniu bezpośredniego doręczenia pisma adresatowi tj. dzień [...] listopada 2013r. Organ I instancji nie wziął pod uwagę, że w przypadku bezpośredniego doręczenia pisma przez pracownika organu, data wprowadzenia pisma do obrotu prawnego jest tożsama z datą jego odbioru przez adresata.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że stosownie do treści art.139 Kpa w związku z art.144 kpa organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie organu w niniejszej sprawie, naruszenie prawa jakiego dopuścił się Wojewoda [...] nie miało charakteru rażącego. Tym samym, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. Z art.144 kpa Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa lecz korzystniejsze dla strony postanowienie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...] (dalej jako skarżący), zarzucając organowi naruszenie :

- art. 7 w zw. z art. 75§1, art., 77 §1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez nieodniesienie się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, czego rezultatem było wydanie postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego.

- art.51 ust.2 i ust.2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tych przepisów.

- art.261§2 Kpa w nawiązaniu do art.6 ust.1 pkt 1) i ust.2 ustawy z dnia 16 listopada o opłacie skarbowej i § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej poprzez przyjęcie, że mimo bezskutecznego upływu 3 dniowego terminu na dołączenie dowodu zapłaty opłaty skarbowej za decyzję, organ mógł wszcząć postępowanie.

IV SA/Wa 2572/16

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że charakter kary, o której mowa w art. 51 ust.2 upzp jest przede wszystkim prewencyjny i działania organów nadzorczych powinny się odbywać niezwłocznie po zakończeniu przez organy lokalizacyjne postępowań w sprawach wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący wskazał także, że kwestia rozpoczęcia biegu terminu 65 dni jest niejednoznaczna i w oparciu o powołane orzecznictwo należy uznać, że jest to chwila złożenia wniosku odpowiadającego wymogom formalnym. Zdaniem skarżącego bieg terminu postępowania po odliczeniu okresów opóźnień spowodowanych z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu, a także okresów opóźnień wynikających z przepisów prawa do dokonania określonych czynności wynosi 49 dni tj. 131 – 36 ( z winy strony – dostarczenie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej ) – 32 ( z winy strony – uzupełnienie braków wniosku ) – 14 dni ( wynikające z przepisów prawa – wymagane uzgodnienia) co mieści się w limicie zakreślonym przez art.51 ust.2 upzp.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r, poz.718) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z

IV SA/Wa 2572/16

2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej upzp). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej

w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć

w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji

w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też założyć, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób.

Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 upzp należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia liczby dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp, tj. terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W realiach rozpoznawanej sprawy inne były ustalenia w zakresie okoliczności istotnych dla zastosowania powołanego przepisu dokonane przez organ pierwszej instancji, inne zaś przyjął organ odwoławczy, a jeszcze inne poczynił skarżący Prezydent [...]

IV SA/Wa 2572/16

Zasadnicza rozbieżność stanowisk Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz skarżącego dotyczy odliczeń wynikających z okoliczności uzupełnienia wniosku przez inwestora dokonanego ostatecznie w dniu [...] października 2013 r.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest kompletny. Od biegu tego terminu podlega odliczeniu - na podstawie art.51 ust. 2 c upzp - okres potrzebny na uzupełnienie wniosku, tylko w przypadku jeżeli strona została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków.

Według Ministra nie ma zatem podstaw do tego, aby w rozpatrywanej sprawie odliczyć okres od dnia [...]sierpnia do dnia [...] października 2013 r. tj. okres w którym inwestor usunął braki formalne wniosku tj. uzupełnił o dowód opłaty skarbowej, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także przedłożył m.in. skorygowany zakres inwestycji uwidoczniony na mapie. Organ wywiódł swój pogląd z okoliczności, że wezwanie do uzupełnienia braku wniosku nie odpowiadało wymogom prawa tj. nastąpiło wbrew zasadzie pisemności wyrażonej

w art. 14 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Ministra, że od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności. Uznaje jednak, że nie jest zasadne stanowisko organu, że możliwość odliczenia tego okresu jest uwarunkowana wezwaniem prawidłowym,

a więc wyłącznie dokonanym w formie pisemnej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że inwestor został telefonicznie wezwany do uzupełnienia wniosku, nie zostało jednakże wyjaśnione, w jakim dokładnie terminie to wezwanie nastąpiło. W tej sytuacji, skoro skarżący kwestionuje ustalenie organu co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika, który wezwał telefonicznie stronę do uzupełnienia wniosku.

Trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. Organ

IV SA/Wa 2572/16

administracji ma więc obowiązek dążenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 70 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził również, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest modyfikowany.

W dniu [...] października 2013r. pełnomocnik inwestora dokonał uściślenia wniosku ze wskazaniem zmiany jego zakresu, potwierdzonej dnia [...] października 2013r.

Z akt sprawy wynika, iż zmiana wniosku dotyczyła istotnej modyfikacji, polegającej m.in. na wyłączeniu przyłączy z zakresu opracowania. Za prawidłowe oraz zgodne

z wolą i interesem inwestora, a także interesem publicznym, należy uznać dalsze prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie skorygowanego wniosku, a nie zakończenie postępowania decyzją rozstrzygającą o pierwotnym wniosku i uznanie, że pismo z dnia 15 października 2013 r. stanowiło nowy wniosek. Należy bowiem podkreślić, że art. 51 ust. 2 upzp nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem strony (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10, w którego uzasadnieniu dokonano analizy analogicznej do art. 51 ust. 2 regulacji zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Skoro w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozpatrzenie przez Prezydenta [...] wniosku inwestora w wersji skorygowanej było zgodne zarówno w interesem inwestora, jak i interesem ogólnym, to zdaniem Sądu, za okresy opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu, należy uznać okresy wynikające ze zmiany wniosku. W tej sytuacji Minister powinien zbadać, czy czynności podjęte przez organ w związku z tą zmianą doprowadziły do przedłużenia postępowania, a jeżeli tak to w jakim stopniu.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że termin do wydania decyzji

o lokalizacji inwestycji należałoby liczyć od złożenia kompletnego i ostatecznego wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ przyjęcie takiej konstrukcji usuwałoby spod kontroli m.in. okres pomiędzy złożeniem wniosku, a wezwaniem strony do jego uzupełnienia. Nie oznacza to jednak, że Sąd

IV SA/Wa 2572/16

nie widzi konieczności rozważenia tych okoliczności pod kątem istnienia przesłanek wskazanych w 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wykazane powyższej naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.