Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2367/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 lit.a, art. 12b
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1, 3 i 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par. 36 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i M. S. wspólników spółki cywilnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 279/16 na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych solidarnie na rzecz [...] i [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 279/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. S. i M. S. wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] października 2015 r., nr IGK-I.7220.24.2015.KW w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. geodeta E. S. (dalej skarżący) poinformował Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opolu Lubelskim o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych. Do zawiadomienia dołączył operat techniczny, dotyczący regulacji stanu prawnego i granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 825 Kamień - Józefów nad Wisłą, km 0+000 do km 9+116 - działki nr [...] - położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. Józefów nad Wisłą.

Dokumentacja została poddana weryfikacji przez Starostę Opolskiego (dalej Starosta, bądź organ I instancji), który w dniu 15 stycznia 2015 r. sporządził "protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". W punkcie nr 4 wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych/kartograficznych, jak również w punkcie nr 5 protokołu weryfikacji przekazanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz opracowywania wyników tych pomiarów, odnotowano wynik negatywny. W punkcie nr 4 wskazano uchybienie o następującej treści: "Z uwagi na wynik weryfikacji wykazany w punkcie 5 niniejszego protokołu stwierdza się braki w przekazanej dokumentacji określone w punkcie 5".

W punkcie nr 5 protokołu weryfikacji Starosta wykazał następujące nieprawidłowości:

1. Brak uwzględnienia granic wynikających z operatów źródłowych tj. operatu z założenia ewidencji gruntów na podstawie materiałów fotogrametrycznych (fotomapa) nr [...] oraz operatu technicznego z uregulowania tytułów własności gospodarstw rolnych we wsi Łopoczno nr [... ]z 1975 r., czyli dokumentacji przyjętej do PZGiK sporządzonej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo sporządzona mapa do celów prawnych w skali 1:5000 w swej treści zawiera nieprawdziwe dane, dotyczące zasięgu prawa własności działki drogowej i działek sąsiednich (za wyjątkiem działek nr [...]) z uwagi na naruszenie § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 z późn. zm.) oraz nieprawdziwe wielkości powierzchni działki nr [...] i nieprawdziwy opis o treści cyt. "Uwaga: Działka nr [...] o powierzchni 1,8925 stanowi odpowiednik działki nr [...] o powierzchni 1,02 ha, uregulowanej w KW [...]. Zmiana powierzchni działki nastąpiła w wyniku nowego pomiaru i ponownego jej obliczenia w niezmienionych na gruncie granicach zewnętrznych".

Zdaniem Starosty mapa do celów prawnych w skali 1:1000 ("mapa regulacji drogi wojewódzkiej") w swej treści zawiera nieprawdziwe dane dotyczące zasięgu prawa własności działek sąsiednich - brak wydzielenia obszaru zajętości (za wyjątkiem działek nr [...]) z uwagi na naruszenie § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków brak oznaczenia numerów działek projektowanych z tytułu podziałów działek wymienionych powyżej. Wskazano również, że należy uzupełnić wykonane badania ksiąg wieczystych dla nieruchomości objętych zleceniem przez dołączenie odrysu dokumentów mapowych złożonych w zbiorach ksiąg wieczystych dokumentujących zasięg prawa własności. W ocenie Starosty naruszone zostały przepisy: art. 21 ust. 1, art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287), § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) zmienionego rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r. poz. 1551), § 76 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572), § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268 poz. 2663), art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707).

2. Brak w sprawozdaniu technicznym szczegółowego opisu dla analizy dokumentów pozyskanych z PZGiK. Starosta uznał, że sprawozdanie techniczne powinno zawierać szczegółowy opis sposobu oraz wyniki przeprowadzonej analizy, a także uzasadniać, dlaczego nie wykorzystano materiałów udostępnionych przez Ośrodek. Ponadto stwierdził, że opis realizacji prac jest niedokładny i brak w nim szczegółowości w odniesieniu do tak dużego zadania. Zdaniem Starosty naruszone zostały przez wykonawcę operatu następujące przepisy: § 6 ust. 1 i § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych (...).

3. Mapy z projektem podziału powinny być sporządzone w skali 1:5000, z uwagi na dotychczas obowiązującą skalę mapy ewidencyjnej 1:5000 dla obrębu 0015- Łopoczno i zawierać dla całej nieruchomości dane oraz elementy mapy ewidencyjnej wynikające z § 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast elementy wnikające z § 9 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości oraz elementy mapy ewidencyjnej wykazać na mapie projektu podziału w skali 1:1000 lub 1:500. Mapa z projektem podziału dla działki nr [...] - brak oznaczenia użytku Br i jego zasięgu, oznaczenia numeru działki sąsiedniej i jej użytku oraz brak oznaczenia numerów działek projektowanych. Mapy z projektem podziału dla działek nr [...] - w działce nr [...] brak oznaczenia użytku Br i jego zasięgu oraz oznaczenia numerów działek sąsiednich. Brak jest również oznaczenia numerów działek projektowanych dla działek nr [...]. W uwadze zamieszczonej na mapie z projektem podziału nieprawidłowe podanie przepisu prawa odnoszącego się do ostrości zapisu powierzchni działki nr [...]. Brak numeru kancelaryjnego zgłoszenia pacy geodezyjnej dla wszystkich map z projektem podziału. Wykazy zmian danych ewidencyjnych nie zawierają numerów konturów użytków i klas bonitacyjnych. Zdaniem Starosty naruszone zostały przez wykonawcę operatu następujące przepisy: § 77 ust. 1 pkt 3 lit. h, ust. 3 pkt 2, ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych (...), § 28 ust. 1, § 66 ust. 1 pkt 2 w sprawie ewidencji gruntów i budynków, § 9 ust. 1 pkt 6, 9 i 13 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

4. W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych podano niepełne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa informacje dotyczące ustalenia granicy drogi z działkami sąsiadującymi:

a) w pozycji nr 2 brak wpisanego tytułu własności dla działki [...],

b) brak spisanego protokołu granicznego dla działki [...],

c) brak wpisanego właściciela działki nr [...] - wpisanego tylko zarządcę,

d) kolumna nr 2 niezgodna z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

e) dla działek wymienionych w pozycjach Lp. 26, 27,28, 29 powinien być sporządzony protokół przyjęcia granic, a właściciele powinni zostać zawiadomieni o czynnościach przyjęcia granic - zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości,

f) nie udokumentowano czynności wynikających z § 38 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie dołączając właściwych dokumentów,

g) kopia upoważnienia karta 052 - brak poświadczenia za zgodność z oryginałem.

Zdaniem Starosty naruszone zostały przez skarżącego następujące przepisy: § 39 ust. 5 w sprawie ewidencji gruntów i budynków, § 6 ust. 4, § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości; art. 97 ust. 1a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2014 r., poz. 822).

5. Na szkicach polowych stanowiących integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych stwierdzono zapisy niezgodne z przepisami prawa i niepełne informacje: brak wyników pomiarów liniowych, w tym pomiarów kontrolnych nie wykazywanych w dzienniku pomiarowym (danych określających usytuowanie punktów granicznych od szczegółów sytuacyjnych takich jak budynki, studnie, ogrodzenia); brak wpisanego właściciela działki nr [...] - wpisano tylko zarządcę (w ewidencji gruntów nie odnotowano dokumentu świadczącego o trwałym zarządzie).

Ponadto wskazano na brak podpisów przedstawiciela Zarządu Dróg Wojewódzkich na wszystkich szkicach, niewłaściwe identyfikatory punktów granicznych (przykład zapisu ze szkicu nr [...] jest to w części numer operatu technicznego i numer punktu granicznego z archiwalnego operatu), znaki kartograficzne dla obiektów stanowiących treść mapy zasadniczej (punkty graniczne) niezgodne z załącznikiem nr 7 rozdział 4 tabela 2 rozporządzenia w sprawie bazy danych geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej. Zdaniem Starosty naruszone zostały przez wykonawcę operatu następujące przepisy: § 29 ust. 4, § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych (...), § 39 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 20 stycznia 2015 r. skarżący odebrał zweryfikowaną dokumentację w celu usunięcia usterek, następnie w dniu 5 lutego 2015 r. przekazał do ponownej weryfikacji operat techniczny do PODGiK wraz z pismem z dnia 27 stycznia 2015 r., w którym ustosunkował się do wyników weryfikacji.

Ze względu na przekroczenie terminu 14 dni wynikającego z art. 12b ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta poinformował skarżącego, że złożone wyjaśnienia nie mogą być uznane za wiążące oraz o braku podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowego operatu technicznego.

Pismem z dnia 10 marca 2015 r., skarżący zażądał od organu I instancji wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przyczyną odmowy jest niedotrzymanie terminu 14 dni do wniesienia zastrzeżeń do ustaleń protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Skarżący złożył zażalenie, w którym wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego narusza art. 61a § 1, art. 123 kpa, w związku z art. 12b ust. 7 i 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niezasadne uznanie, iż wymagane jest wszczynanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżący poinformował Starostę o usunięciu nieprawidłowości wykazanych w protokole z dnia 15 stycznia 2015 r. oraz przekazał ponownie operat techniczny, dotyczący regulacji stanu prawnego drogi wojewódzkiej nr 825 Kamień - Józefów nad Wisłą.

Po ponownej weryfikacji operatu technicznego organ I instancji wskazał na uchybienia w postaci niezgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych, jednocześnie stwierdzając, że w przedłożonej dokumentacji usunięto w całości nieprawidłowości wykazane w Lp. nr 3 i 5 oraz w części Lp. nr 4 wykazane w protokole z dnia 15 stycznia 2015 r. Pozostałych nieprawidłowości nie usunięto.

Starosta wraz z pismem z dnia 5 maja 2015 r., przekazał skarżącemu dokumentację techniczną wraz z negatywnym protokołem weryfikacji. W dniu 14 maja 2015 r. skarżący odniósł się do wyników weryfikacji przeprowadzonej 29 kwietnia 2015 r., wskazując, że nie zgadza się z przedstawionymi w protokole weryfikacji nieprawidłowościami oznaczonymi numerem 1, 2 i 4, zaś w zakresie punktów nr 3 i 5 dokonał poprawy dokumentacji.

Decyzją z dniu [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez skarżącego dotyczącego regulacji stanu prawnego i granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 825 Kamień - Józefów nad Wisłą, km 0+000 do km 9+116 - działki nr [...] - położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. Józefów nad Wisłą.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazując, że zgodnie z zawartą z Zarządem Dróg Wojewódzkich umową wykonał regulację stanu prawnego drogi wojewódzkiej nr 825 w trybie przepisów art. 60 i 70 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie skarżącego złożona dokumentacja spełnia wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa i zasługuje na jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W Opolu Lubelskim.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że złożona dokumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia poprawności sporządzonego operatu technicznego, brak jest możliwości jego włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do treści art.73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, albowiem wykonywana praca geodezyjna dotyczyła regulacji stanu prawnego drogi wojewódzkiej w oparciu o ten przepis. Wskazał na przesłanki zawarte w art.73 ustawy podkreślił, że wykonawca winien wykazać przebieg granic w oparciu o dokumentację źródłową na dzień 31 grudnia 1998r., a także ustalić teren , na którym droga publiczna została urządzona. Dalej organ wskazał na treść art.73a powołanej wyżej ustawy z którego to przepisu wynika, że decyzja wojewody zastępuje decyzję o podziale nieruchomości. W związku z tym wykonując w ramach regulacji stanu prawnego drogi podział nieruchomości winno się stosować przepisy określające ogólne zasady wykonywania podziałów nieruchomości zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym art.97 ust.1a pkt 5 tej ustawy i wynikający z niego obowiązek sporządzenia protokołu przyjęcia granic. Stąd też zdaniem organu II instancji sporządzony operat techniczny nie może być włączony do zasobu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. S. i M. S. wspólnicy spółki cywilnej [...], wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący między innymi podnieśli, że otrzymane materiały źródłowe udostępnione przez PODGiK w Opolu Lubelskim zostały przez skarżących poddane analizie pod względem dokładności, aktualności i kompletności, zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 09 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U z 2011 r., Nr 263, poz. 1572).

Skarżący wskazali, że szczegółowo opisali sposób oraz wyniki przeprowadzonej analizy, a także uzasadniony powód niewykorzystania materiałów udostępnionych przez Ośrodek. Wyniki analizy tych materiałów (załącznik nr 1 do pisma z 27 stycznia 2015 r.) nie wskazują na ich przydatność przy wykonaniu zgłoszonej roboty geodezyjnej, przez: udostępniony operat źródłowy nr [...] z 13 marca 1969 r. - nie zawiera współrzędnych punktów granicznych działki drogowej nr [...], udostępniony operat źródłowy nr [...] z 1975 r. - nie zawiera współrzędnych osnowy pomiarowej i punktów granicznych, udostępniony operat źródłowy [...]z 19 grudnia 1974 r. - nie zawiera współrzędnych osnowy pomiarowej i punktów granicznych. Inne udostępnione operaty: nr [...] ustalał granice dzielonych działek bez udziału strony - zarządcy drogi wojewódzkiej nr 825 i bez spisania protokołu granicznego oraz operat nr [...] także ustalał granice dzielonych działek bez udziału strony - zarządcy drogi wojewódzkiej nr 825 i bez spisania protokołu granicznego.

W ocenie skarżących stan udostępnionych materiałów nie pozwalał na wznowienie granicy pasa drogi wojewódzkiej wykazanej w ewidencji gruntów, a niezgodnej ze stanem faktycznym na gruncie. Na mocy § 39 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji, ustalono przebieg granic działki drogowej z działkami przyległymi na podstawie zgodnych wskazań właścicieli potwierdzonych oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Skarżący wskazali, że organ administracji nie podał w odmowie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej w sposób jasny i czytelny przyczyn odmowy ze wskazaniem konkretnych przepisów, zakresu ich naruszenia oraz sposobu ich wyeliminowania. Zdaniem skarżących na błędną ocenę złożonych materiałów, wskazuje dotychczasowa bezczynność Starosty w zakresie utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności zgodnie z § 44 ust. 1 ww rozporządzenia o ewidencji, w zakresie zgodności mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie - § 54 ust. 1, pkt. 2 wyżej opisanego rozporządzenia o ewidencji. Skarżący zakwestionowali również stanowisko prawne organu zawarte w uzasadnieniu decyzji, a dotyczące naruszenia art.97 ust.1a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem skarżących przepis ten nie dotyczy podziałów niezbędnych dla realizacji celów publicznych, jakim jest nabycie nieruchomości z mocy prawa. Nadto skarżący odnieśli się do uwag organu dotyczących przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r., podnosząc, że organ ewidencyjny nie właściwy do oceny wykonanej dokumentacji pod względem zgodności z art. 73 powołanej ustawy. Organem właściwym do dokonania takiej oceny jest wojewoda w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z [...] czerwca 2016 r. oddalił skargę wskazując, że najistotniejsze nieprawidłowości wskazane w protokole weryfikacji dotyczą naruszenia przepisów § 36 pkt 6 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zakresie nienależytego wykorzystania operatów źródłowych nr [...] z dnia 13 marca 1969 r. oraz nr [...] z 1975 r. - czyli dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na postawie poprzednio obowiązujących przepisów o ewidencji gruntów i budynków. Przebieg granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 36 ww. rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Naruszenie powyższego przepisu polega na tym, że uprawniony geodeta nie uwzględnił przebiegu granic wynikających z operatów źródłowych na odcinkach z działkami sąsiednimi (szczegółowo wskazanymi w protokole weryfikacji) na długości ok. 860 z działką drogi wojewódzkiej nr [...]. W konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której nie została prawidłowo opracowana dokumentacja części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, co stanowiło przedmiot umowy z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Lublinie. Jednocześnie naruszono § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572), zgodnie z którym przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów oraz § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym sprawozdanie techniczne winno zawierać opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów PZGiK. Z zebranej dokumentacji wynika, że skarżący nie przeprowadził prawidłowej analizy materiałów archiwalnych, do czego zobowiązany był powyżej wskazanymi przepisami.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo zostały zastosowane przepisy art. 12b ust. 1, ust. 4, ust. 6 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Organy administracji geodezyjnej i kartograficznej posiadają uprawnienia do weryfikacji przedkładanych przez geodetów opracowań geodezyjno-kartograficznych, a weryfikacja ta dokonywana jest wedle kryterium zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Ocena sporządzonego operatu technicznego przez sąd nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny.

WSA w Lublinie podkreślił, że rozpoznając sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami. Dodatkowo zobligowany jest do zbadania, czy organ administracji prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem.

Skargę kasacyjną od wyroku z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 279/16 wywiedli E. S. i M. S. wspólników spółki cywilnej [...] zaskarżając ów wyrok w całości. Zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c. P.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 P.p.s.a. - przez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego oraz procesowego - w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej P.g.i k.) - przez brak odniesienia do wyjaśnień wykonawcy, wskazujących na przyczyny nieuwzględnienia przez niego części danych z PODGiK i poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że nie są one przekonujące,

2) § 36 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, dalej rozporządzenie z 29 marca 2001 r.) w zw. z §6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) i w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.) - przez uznanie, że został naruszony § 36 pkt. 6 rozporządzenie z 29 marca 2001 r. w sytuacji, gdy zaszły przesłanki wskazane w §6 ust. 1 pkt. 1 standardów technicznych wyłączające jego zastosowanie i uprawniające do podjęcia działań w trybie §39 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.),

3) art. 7, 77 i 80 k.p.a. - przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a zwłaszcza przez brak odniesienia do wyjaśnień skarżących, z których wynika, że wobec braku w materiałach udostępnionych z zasobu danych współrzędnych geograficznych punktów granicznych, nie jest możliwe ich wykorzystanie (w takiej sytuacji nie ma bowiem możliwości określenia ich położenia na gruncie),

4) art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - przez błędne założenie, że na przestrzeni całej działki nr [...] musiały zachodzić podstawy do podjęcia prac na potrzeby zastosowania wskazanego przepisu, choć ustalenia dokonane przez skarżących prowadziłyby do wniosku, że stan faktyczny jest w znacznej mierze zgodny ze stanem ewidencyjnym, a zmiana powierzchni wynika z ponownego jej przeliczenia;

2. art. 141 §4 P.p.s.a. - przez brak w uzasadnieniu odniesienia do zarzutów skarżących i ograniczenie się wyłącznie do kwestii zachowania formalnoprawnych wymogów protokołu weryfikacji, w szczególności brak oceny zasadności argumentacji organu możliwej do dokonania w świetle wiedzy powszechnej;

3. art. 134 §1 P.p.s.a w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 36 i § 39 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. i 12b ust. 8 dalej P.g.i k. - przez ograniczenie się przez sąd I instancji jedynie do analizy protokołu weryfikacji z 29 kwietnia 2015 r., i pozostawienie bez rozpatrzenia pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy materiałów źródłowych załączonych przez skarżących do pisma z 27 stycznia 2015 r. - pod kątem możliwości ich wykorzystania przez skarżących dla realizacji zleconej pracy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sad Administracyjny rozpoznając skargę kontrolował prawidłowość zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2015r. , utrzymującej w mocy decyzję Starosty Opolskiego w Opolu Lubelskim z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z regulacji stanu prawnego i granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 825 Kamień- Józefów nad Wisłą ( szczegółowo określono odcinek tej drogi), oraz zbioru danych ewidencji gruntów i budynków, a także zbioru danych obiektów topograficznych, wykonanych przez skarżących w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej zarejestrowanej w dniu 21 maja 2014r.. Zgodnie z art.2 pkt 1 lit.a ustawy Prawo-geodezyjne i kartograficzne, prace geodezyjne to projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, grawimetrycznych /.../ w związku z opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji nie jest pełna i wyczerpująca, albowiem Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie odniósł się do wszystkich istotnych dla niej zagadnień, a w szczególności kwestii prawnych, które były podnoszone zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w skardze i to w sytuacji gdy kwestie te były przedmiotem sporu. Mianowicie organ wskazuje, że wykonywana praca geodezyjna polegająca na regulacji stanu prawnego drogi wykonywana była w oparciu o art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przypomina przesłanki wynikające z tego przepisu i wskazuje jakie czynności w oparciu o jakie materiały powinien wykonać wykonawca pracy geodezyjnej. Organ zwraca również uwagę na treść art.73 ust.3a powołanej ustawy, który dotyczy kwestii podziału nieruchomości, w tym kontekście stwierdza winno się stosować przepisy określające ogólne zasady dotyczące podziału nieruchomości zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc również na konieczność spełnienia wymogu o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli sporządzenia protokołu przyjęcia granic. W skardze do Wojewódzkiego Sądu skarżący nie zgadza się z powyższym poglądem prawnym organu. Podnosi, że organ ewidencyjny nie jest organem właściwym do oceny pracy geodezyjnej z punktu widzenia przesłanek art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r, wskazuje że tym organem właściwym jest wojewoda w postępowaniu administracyjnym w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Kwestionuje również podnoszony przez organ zarzut naruszenia art.97 ust.1a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podając, że zarzut ten jest bezpodstawny i niezasadny, bowiem przepis ten nie dotyczy podziałów niezbędnych dla realizacji celów publicznych jakim jest nabycie nieruchomości z mocy prawa w trybie powołanej wyżej ustawy z 13 października 1998 r.

Do wskazanych wyżej zagadnień prawnych dotyczących art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jak również zasad dotyczących podziału nieruchomości, a zwłaszcza art.97 ust.1a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy zajęcie stanowiska w tej spornej kwestii prawnej pomiędzy organem a skarżącym ma przecież istotne znaczenie , dla możliwości oceny prawidłowości wykonanej pracy geodezyjnej, a w konsekwencji dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Stąd też podnoszony w skardze kasacyjnej w pkt 2 zarzut dotyczący naruszenia art.141 §1 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów skarżącego jest zasadny. Zasadny jest również zarzut zwarty w pkt 1 ppkt 4 dotyczący art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zasadność tych zarzutów spowodowała, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, co spowodowało, że została uwzględniona. Natomiast co do pozostałych zarzutów, a zwłaszcza dotyczących nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, to ustosunkowanie się do nich na tym etapie jest przedwczesne, albowiem w pierwszej kolejności muszą być wyjaśnione kwestie prawne dotyczące rozwiązań materialnoprawnych, które w sprawie mają zastosowanie, albowiem kwestia oceny zebranego materiału dowodowego jest pochodną rozwiązań materialnoprawnych.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a następnie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie zajętym stanowiskiem w kwestii przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a