Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1891/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 7, art. 24 par. 1, art. 27 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 104, art. 107 par. 3, art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 par. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt: VI SA/Wa 227/08 po rozpoznaniu skargi K. R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez WSA uchybienia obowiązkom przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami procedury i dokonania oceny zgłoszonych dowodów, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ustalenia stanu faktycznego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia oraz całościowego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy.

Sąd uznał, że naruszenie procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Krajowa Rada Notarialna w kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwale z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], pozytywnie opiniującą odwołanie K. R. ze stanowiska notariusza. Powyższa uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] wydana została w trybie art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, z 2009 r. Nr 37, poz. 286). Przepis ten przewiduje, iż w toku postępowania w przedmiocie odwołania notariusza organ prowadzący to postępowanie - Minister Sprawiedliwości - zwraca się do rady właściwej izby notarialnej o opinię w sprawie. Postępowanie przed organami samorządu notarialnego odbywa się więc w trybie z art. 106 k.p.a.

Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale z dnia [...] lipca 2009 r. wyraziła pogląd na istotę postępowania opiniodawczego. Podkreśliła, iż rozstrzygnięcia opiniodawcze nie przesądza o treści rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, do którego powołany jest wyłącznie Minister Sprawiedliwości.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie odwołania K. R. ze stanowiska notariusza wszczął Minister Sprawiedliwości w dniu [...] lipca 2007 r. Powyższe postępowanie toczy się w trybie art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie, na podstawie którego Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. W przedmiotowej sprawie podstawą wszczęcia postępowania były dwie kolejne negatywne oceny działalności zawodowej notariusza K. R., sporządzone przez wizytatorów samorządu notarialnego. Pierwsza z tych wizytacji została przeprowadzona w dniach [...] i [...] stycznia oraz [...], [...] i [...] lutego 2004 r. przez notariuszy J. R. i W. G. Na podstawie tej wizytacji Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydała czwartą ujemną ocenę działalności notariusza. Druga wizytacja została przeprowadzona w dniach [...] i [...] stycznia oraz [...], [...] i [...] lutego 2007 r. przez notariuszy W. B. i R. G. Na jej podstawie Rada Izby Notarialnej w [...]. w uchwale z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] wydała piątą ujemną ocenę działalności notariusza. W obu uchwałach Rada Izby Notarialnej w [...] formułowała stosowne zarządzenia powizytacyjne. W uchwale z [...] czerwca 2007 r. Rada Izby Notarialnej w [...] wystąpiła również do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem w sprawie wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Krajowa Rada Notarialna podzieliła pogląd Rady Izby Notarialnej w

[...] w kwestii rozumienia istoty postępowania w trybie art. 16 § 3 Prawa o notariacie w zw. z art. 106 k.p.a. Rada Izby Notarialnej w [...] powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do omawianej instytucji wskazała, iż opinia wydawana w trybie art. 106 k.p.a. przez organ współdziałający (którym jest w niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...]) sprowadza się do oceny faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów, podkreślając, że dokonała takiej właśnie subiektywnej oceny. Oczywistym jest, że ocena ta może

w sposób znaczący odbiegać od oceny skarżącego.

Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej zaistniała rozbieżność poglądów nie może

być podstawą do kwestionowania jej rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. Rozbieżność ta będzie natomiast przedmiotem oceny organu prowadzącego główne postępowanie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza tzn. do Ministra Sprawiedliwości. Organ ten wyda bowiem swoją decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym również przedmiotową opinię organów samorządu notarialnego. Opinia zaś ze swej istoty nie przesądza o treści decyzji merytorycznej Ministra Sprawiedliwości.

Krajowa Rada Notarialna stwierdziła ponadto, iż zaskarżona uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] wydana została na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza protokołów powizytacyjnych, wskazujących liczne błędy w aktach notarialnych i zawierających ujemne oceny działalności notariusza K. R. Analiza zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu materiału dowodowego ujawniła, iż w swojej praktyce zawodowej K. R.:

• dopuścił się czynów nieuczciwej konkurencji względem innych notariuszy,

• w sposób nieprawidłowy redagował oświadczenia o poddaniu się egzekucji poprzez nieprawidłowe określenie terminów, stosownie do wymogów art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c. (por. pkt (II) uzasadnienia skarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]),

• nieprawidłowo redagował wnioski wieczystoksięgowe, w tym w zakresie określania podstaw wpisu, co zostało stwierdzone przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], który informował Radę Izby Notarialnej w [...] o bardzo dużej ilości oddalonych wniosków wieczystoksięgowych zawartych w aktach notarialnych sporządzonych przez K. R. (por. pkt (III) uzasadnienia skarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]),

• sporządzając akty notarialne dotyczące przenoszenia własności nieruchomości gruntowych, do których znajdują zastosowanie przepisy ustawy z

dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64,

poz. 592), nie zamieszczał w akcie opisu dokumentów o przeznaczeniu zbywanej działki w planie zagospodarowania przestrzennego (por. pkt (IV) uzasadnienia skarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]),

• nieprawidłowo redagował akty notarialne dokumentujące oświadczenia o wyrażaniu zgody w rozumieniu art. 37 KRO (por. pkt (V) uzasadnienia skarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]),

• w sposób nieprawidłowy ustalał stan cywilny uczestników aktu notarialnego (Rep. A nr [...]),

• w sporządzanych przez K. R. aktach notarialnych zawierających oświadczenia o ustanowieniu służebności gruntowych brak jest w oświadczeniach ustanawiającego jednoznacznego określenia nieruchomości na której ustanawiana jest służebność (por. pkt (V) uzasadnienia skarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]),

• w aktach zatytułowanych jako "Ustanowienie prawa", zawierających oświadczenia właścicieli nieruchomości gruntowych o ustanowieniu prawa użytkowania na rzecz dostarczycieli mediów, znalazły się stwierdzenia, iż prawo to ustanawiane jest "pod warunkiem, iż uprawniony po każdorazowych czynnościach i prawach na gruncie (...) w ciągu miesiąca zobowiązany jest przywrócić grunt do stanu poprzedniego". Organ II instancji podzielił pogląd Rady Izby Notarialnej w [...], iż taki obowiązek wynika wprost z przepisów art. 256-262 oraz 267 Kodeksu cywilnego. Nazywanie go zatem "warunkiem" w rozumieniu przepisów

tego Kodeksu jest zwykłym błędem. Ponadto w aktach tych brak było wskazania wartości ustanowionego prawa, co jest błędem rażącym (por. pkt (V) uzasadnienia skarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]).

W opinii Krajowej Rady Notarialnej, działającej jako organ II instancji, wszystkie powołane wyżej okoliczności oraz ich uzasadnienie dały podstawę do wyrażenia pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania K. R.

ze stanowiska notariusza.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. R. zarzucił naruszenie:

1. elementarnych wymogów formalnych, czyli art. 124 § 1 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., gdyż postanowienie wydane przez KRN w [...] jako organ kolegialny powinno być podpisane przez wszystkich członków tego organu biorących udział w wydaniu postanowienia;

2. przepisów art. 124 § 2 w zw. z art. 125 § 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż uzasadnienie postanowienia - uchwały KRN w [...], nie odnosi się wcale, a tym bardziej nie ustosunkowuje się szczegółowo do zarzutów, zawartych w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, powielając tylko zarzuty z uchwały RIN w [...], a tym samym nie jest samodzielnym całościowym rozstrzygnięciem organu II instancji, co stanowi istotne naruszenie postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy;

3. przepisów art. 124 § 2 w zw. z art. 125 § 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż uzasadnienie postanowienia - uchwały RIN w [...], nie przedstawia własnej oceny organu w świetle konkretnych przepisów prawa, a jedynie cytuje i powiela zarzuty zawarte w protokole ostatniej wizytacji. Brak jest uzasadnienia stawianych skarżącemu zarzutów, przez co nie poddają się one weryfikacji i ocenie w niniejszym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień (uchwał), lub o ich uchylenie.

W treści uzasadnienia skargi K. R. wskazał ponadto, iż zaskarżone uchwały naruszają przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 81 i art. 107 § 3 k.p.a, gdyż nie odnoszą się do zarzutów i wyjaśnień, zgłaszanych w toku całego postępowania. W ocenie skarżącego uchwały nie wyjaśniają, dlaczego nie dają wiary dowodom przeciwnym. Organ II instancji nie dokonał zaś samodzielnego rozstrzygnięcia, zgodnego z zasadą dwuinstancyjności. Podkreślił, iż zaskarżone uchwały "niczym nie różnią się od uchylonych już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydanych w tej samej sprawie uchwały nr [...] RIN w [...] z [...] sierpnia 2007 r. i KRN z [...] listopada 2007 r., czyli zupełnie lekceważą i nie stosują się do wyroku WSA w Warszawie z 20 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 227/08".

Jednocześnie skarżący wyraził pogląd, iż niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej w tym samym postępowaniu występował w roli podmiotu współdziałającego w wydaniu decyzji, jak i w roli strony wstępnie składającej wniosek o wszczęcie postępowania. Taka sytuacja w jego ocenie przeczy istocie zasady prawa: rozstrzygania spraw przez niezależny organ. Uchwała w sprawie negatywnej oceny jako podstawę przyjmuje wyniki wizytacji dokonanej przez W. B. i R. G. Jednocześnie te same osoby: R. G. i W. B., wystąpiły w drugiej roli - jako członkowie Rady i brały udział w powzięciu tej uchwały. Zdaniem skarżącego osoby te są "nieodpowiednie do orzekania w tej sprawie, brały udział w podjęciu tej uchwały, kiedy to z mocy prawa ich uczestnictwo jest wyłączone". Doszło więc w jego ocenie do podjęcia uchwały przez osoby mające ukształtowany pogląd na sprawę, co powoduje "wadliwość kwalifikowaną" tej uchwały. Skarżący podniósł nadto, iż uzasadnienie postanowienia RIN w [...]. powołuje się tylko na zarzuty sformułowane w protokole z ostatniej wizytacji, jako na niepodważalny pewnik i jedynie słuszną ocenę sprawy.

W odniesieniu do stawianego zarzutu znacznej liczby oddalonych wniosków w postępowaniu wieczystoksiegowym skarżący podniósł, że "oddaleń takich miał mniej (...), w tym samym okresie niż sąsiednia (wzorowa) Kancelaria".

W odniesieniu do stawianego zarzutu dopuszczania się czynów nieuczciwej konkurencji, poprzez pobranie wynagrodzenia nieproporcjonalnie niskiego, skarżący podniósł, że nie wskazano wysokości "wynagrodzenia godziwego" dla notariusza i nie podano podstawy prawnej zarzutu. Wskazał na orzeczenie SN sygn. I KZP 7/09, stwierdzające, że przyjęcie zapłaty jest prawem, a nie obowiązkiem notariusza.

W odniesieniu do stawianego zarzutu błędnego określenia terminów z art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c., skarżący podniósł, że zarzut przeniesiono wprost z protokołu wizytacji, wskazując jako przykład akt notarialny Rep. [...], gdzie w rzeczywistości termin spełnienia świadczenia był określony. Skarżący podniósł nadto, że skutki oświadczenia dłużnika mogą być uzależnione zarówno od terminu, jak i od warunku.

W odniesieniu do stawianego zarzutu nieprzestrzeganie ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, skarżący podniósł jego bezzasadność, podkreślając, iż znał i stosował przepisy tego aktu prawnego.

W odniesieniu do stawianego zarzutu nieprawidłowego redagowania aktów notarialnych dokumentujących oświadczenie o wyrażeniu zgody w rozumieniu art.

37 KRO, skarżący podniósł, że zarzut wizytacji dotyczy jedynie 3 (trzech) aktów notarialnych, natomiast nie było aktu nr Rep. [...]. W jego ocenie interpretowanie aktów dotyczących zgody małżonka na dokonanie czynności

prawnej wyłącznie jako pełnomocnictwa wynika ze złej woli RIN w [...].

W odniesieniu do stawianego zarzutu nie wprowadzania do komparycji aktu zapisów dotyczących podstawy ustalenia stanu cywilnego stron, skarżący uznał go za całkowicie bezzasadny, ponieważ akty zawierają zapis o ustaleniach na podstawie oświadczeń stron.

Skarżący wskazał nadto na fakt podpisania uchwały II instancji przez Prezesa Rady, podnosząc dodatkowo, iż strona winna otrzymać decyzję administracyjną zawierającą wszystkie jej elementy przewidziane w k.p.a. oraz w przepisach ustaw szczególnych (art. 107 § 2 k.p.a.), a do istotnego elementu każdej decyzji trzeba zaliczyć także podpis osoby (lub osób w przypadku organów kolegialnych) uprawnionej do wydania decyzji. Art. 109 § 1 k.p.a. nie zwalnia z obowiązku doręczenia stronie oryginału decyzji, a tym bardziej nie wprowadza zróżnicowania w doręczeniu decyzji przez organ jednoosobowy czy organ kolegialny.

Skarżący w piśmie z dnia 2 lutego 2010 r. ("uzupełnienie uzasadnienia skargi") ponownie podniósł, iż kwestionuje ustalenia faktyczne wizytacji, nadto - podkreślił,

że wydanie "postanowienia opiniującego" przez organ będący stroną wszczynającą postępowanie o odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw.

z art. 91 Konstytucji oraz przepisami art. 19 i 20 k.p.a. Organ podlegał bowiem wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, którego jest stroną. Podkreślił, iż organ winien odpowiadać wymogom powyższych przepisów i spełniać warunki "niezawisłego i bezstronnego sądu". Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając opiniodawczy charakter zaskarżonej uchwały.

W związku z wezwaniem Sądu organ nadesłał następujące dodatkowe dokumenty:

- uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie oceny działalności notariusza K. R. prowadzącego kancelarię notarialną w L. wraz z załącznikiem do ww. uchwały - zarządzeniem powizytacyjnym dla notariusza K. R. oraz uchwałę z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] sprawie oceny działalności notariusza K. R. prowadzącego kancelarię notarialną w L.,

- skargę notariusza K. R. z dnia [...] grudnia 2007 r. na postanowienie - uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] sierpnia

2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza oraz na postanowienie - uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie,

- zażalenie K. R. z dnia [...] września 2007 r. na uchwałę nr [...] Rady Izby z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie opinii o wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza,

- wyciąg z protokołu z [...] posiedzenia Krajowej Rady Notarialnej [...] kadencji z dnia [...] sierpnia 2009 r., podczas którego podjęto uchwałę nr [...] w sprawie rozpoznania zażalenia K. R. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wraz z listą obecności z tego posiedzenia,

- uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie wyboru prezesa Krajowej Rady Notarialnej,

- uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie opinii o wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza K. R.,

- uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie rozpoznania zażalenia K. R. na postanowienie (uchwałę nr [...]) Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. (jako załączniki do pism przewodnich z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz z dnia [...] lutego 2010 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 16 § 3 Prawa o notariacie Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Należy podkreślić, iż organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie zasadniczej (odwołania ze stanowiska notariusza). Opinia wydawana w trybie art. 106 k.p.a. przez organ współdziałający (którym jest w niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...]) - jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru - jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2004 r., Sygn. akt 6 II SA 3595/3).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zarzuty merytoryczne, odnoszące się do kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza, które skarżący stawia wobec postępowania zawisłego przed Ministrem Sprawiedliwości, jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie, nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez Sąd pomimo podniesienia tych zarzutów w skardze na postanowienie opiniujące notariusza. Zarzuty te będą mogły być podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości, ewentualnie - w skardze od ostatecznej decyzji Ministra.

Jak zostało wyrażone w zaleceniach co do dalszego prowadzenia sprawy zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. - sygn. akt: VI SA/Wa 227/08 - "organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami procedury i dokonania oceny zgłoszonych dowodów, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ustalenie stanu faktycznego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie podniesione przez stronę żądania i argumenty oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim orzecznictwie sprecyzował charakter opinii organów samorządu notarialnego, stwierdzając, iż z treści przepisu art. 16 § 3 Prawa o notariacie nie wynika, że opinia izby notarialnej wiąże Ministra Sprawiedliwości i należy uznać, że podlega ona ocenie jak każdy inny dowód (wyrok z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1469/07, LEX nr 395385).

Należy zwrócić uwagę, iż decyzja opiniująca wydawana jest na zasadzie uznania organu administracyjnego.

Jak podkreśla się w doktrynie prawa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 7, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, przypisy do art. 104 i 107 k.p.a.): "Decyzja określana jest jako związana wtedy, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa; norma prawna "wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy" (por.: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 471; także: L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 19-28 i 35-54). Norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji (z kilku przypadków, w granicach rozpiętości tzw. widełek), ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji (tamże, s. 471-472), co stanowi nadal postać decyzji związanej. Decyzja wydawana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, "gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji", ale wtedy trzeba rozstrzygnięcie podporządkować ogólnym dyrektywom ideologii stosowania prawa (tamże, s. 472). Ostatnia postać obejmuje zupełny luz decyzyjny pozostawiany organowi stosującemu prawo przez normy prawne i jest to określane jako "swobodne uznanie", z którego korzysta organ administracyjny, a cechą jego jest to, że normy prawne stosowane przez organ administracyjny "uzależniają od uznania administracyjnego czy i ewentualnie jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego one ustalą". Od razu zastrzega się jednak, że "teoretycznie zagadnienie swobody uznania administracyjnego jest wysoce sporne. Istnienie tej instytucji w zakresie stosowania prawa uzasadnione jest właściwościami założonej funkcji administracyjnego stosowania prawa. Warto jednak podkreślić, że swoboda uznania organu administracji jest - przynajmniej na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego - ograniczona tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie «... interes społeczny i słuszny interes obywateli» (art. 5 k.p.a.). Odsyła się więc tutaj do ocen interesu i słuszności. Są to klauzule, które można by ewentualnie traktować jako analogon do kierunkowych dyrektyw wyboru konsekwencji..." (tamże, s. 473; chodzi o art. 5 k.p.a. w brzmieniu tekstu pierwotnego, w tekście jednolitym - art. 7). W przypadku decyzji wydawanych na podstawie przepisów k.p.a. organ administracyjny nie korzysta ze swobodnego uznania administracyjnego, lecz z luzu decyzyjnego wyboru konsekwencji prawnych o zakresie zróżnicowanym charakterem dyrektyw wyboru konsekwencji, albo będą one określone w normie prawnej wąsko albo szeroko (np. porządek publiczny), albo też będą wynikały z zasad ogólnych k.p.a.

Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Zwrócić trzeba uwagę na to, że decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono - w zgodzie z art. 7 k.p.a. - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (por. komentarz do art. 7, art. 107 § 3, art. 138, art. 154 i art. 155).

Podkreśla się nadto, iż "decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zatem raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania" (Iserzon, Komentarz, s. 209).

Jak trafnie stwierdza się w literaturze, "uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63; o uznaniu administracyjnym w modelu stosowania prawa por. s. 54-66; por. przykłady z orzecznictwa co do luzu decyzyjnego w przypadkach uznania administracyjnego podane przez L. Leszczyńskiego, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 55-57). Tak właśnie rozumie się instytucję uznania administracyjnego w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r., SA/Wr 245/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 62), ograniczając w dodatku organ w wyborze konsekwencji prawnych postanowieniem art. 7 (por. wyrok NSA z 11 czerwca

1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57). Obowiązek uzasadniania każdej decyzji wydanej na zasadzie uznania administracyjnego (pełnego, swobodnego albo ograniczonego) nie nasuwa żadnych wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w art. 107, jak i zakres wyjątków jest jasny (por. wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., III SA 872/84, ONSA 1984, poz. 120)".

Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają zatem pod kontrolą sądu administracyjnego. Jednakże zakres ich kontroli jest ukształtowany w sposób specyficzny. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może zastępować władzy wykonawczej, a pełna kontrola decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, może rodzić takie obawy. Także Sąd Najwyższy w wyroku z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96 (OSN 1997, Nr 4, poz. 44), wyraził pogląd, zgodnie z którym: "w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania".

Skarżący opiera swoją skargę na tym, iż inaczej, niż organy samorządu notarialnego interpretuje pewne fakty dotyczące jego własnej praktyki notarialnej. Fakty owe zostały ustalone podczas dwóch wizytacji. Pierwsza z tych wizytacji została przeprowadzona w dniach [...] i [...] stycznia oraz [...], [...] i [...] lutego 2004 r. przez notariuszy J. R. i W. G. Druga wizytacja została przeprowadzona w styczniu i lutym 2007 r. przez notariuszy W. B. i R. G. Rada Izby Notarialnej w [...] w swojej uchwale dokonała kompleksowego wyliczenia dokonując skrupulatnej oceny wszystkich faktów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, polemizując ponadto z poglądami wyrażanymi na ich temat przez skarżącego. Rada Izby Notarialnej w [...] wyraziła zatem swoją opinię na podstawie ustalonych faktów, dokonując ich swobodnej oceny. Nie doszło przy tym w ocenie Sądu do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przesłanki, którymi kierował się organ przy wydawaniu opinii na podstawie art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 k.p.a. wynikają w sposób jasny z uzasadnienia obydwu kontrolowanych uchwał. Zdaniem Sądu, w obecnie kontrolowanym postępowaniu organy korporacyjne obydwu instancji sprecyzowały, dlaczego w ich ocenie Minister Sprawiedliwości powinien wydać decyzję odwołującą K. R. ze stanowiska notariusza. Argumenty przedstawione przez skarżącego sprowadzają się do wyrażenia odmiennej oceny tej kwestii. Od strony zarzutów merytorycznych sprowadzają się do twierdzenia, iż zaistniały stan faktyczny nie jest wystarczający do przyjęcia konkluzji stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia organów samorządowych. W tym miejscu należy podkreślić, iż ocena spełnienia - bądź niespełnienia - ustawowych przesłanek odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza nie stanowiła podstawy rozstrzygnięć wydanych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Powyższa kwestia wykracza też poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Należy ona bowiem to do wyłącznej gestii Ministra Sprawiedliwości, który jest obowiązany rozważyć zarówno opinię wyrażoną przez Radę Izby Notarialnej w [...], jak i, co oczywiste, odmienną ocenę faktów, wyrażoną przez K. R. Końcowo organ ten rozstrzygnie, czy została w sposób zgodny z prawem wypełniona przesłanka określona w ustawie jako "dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji...", jak również podda ocenie, czy stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie jest wystarczający do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 16 § 3 Prawa o notariacie. Decyzja ostateczna wydana w postępowaniu przed Ministrem Sprawiedliwości będzie również podlegała zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że tak, jak uchwała opiniująca, tak i decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, a co za tym idzie - nie można uznać za wystarczające spełnienie przesłanki ustawowej (dwukrotnej oceny ujemnej zawartej w uchwałach powizytacyjnych). Dla prawidłowego podjęcia decyzji w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza konieczne będzie także wykazanie niezbędności zastosowania sankcji prawnej odwołania ze stanowiska notariusza w odniesieniu do osoby skarżącego. Rozważania dotyczące obowiązku szczególnie starannego uzasadnienia decyzji uznaniowych będą miały zatem pełne zastosowanie również i do decyzji Ministra Sprawiedliwości.

W postępowaniu opiniodawczym rola organu polega więc na dokonaniu oceny faktów. Ocena ta obwarowana jest obowiązkiem szczegółowego uargumentowania i przedstawienia logicznego toku rozumowania w uzasadnieniu podjętej uchwały. Stawiane zarzuty: nie odniesienia się do argumentacji skarżącego, naruszenia zasady dwuinstancyjności Sąd uznał za nietrafne w odniesieniu do obecnie kontrolowanego postępowania. W obszernej i rozbudowanej argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały organu I instancji zostały przedstawione w sposób umotywowany wszelkie zarzuty stawiane skarżącemu odnoszące się do jego działalności zawodowej. Krajowa Rada Notarialna natomiast nie tylko zaaprobowała ustalenia wizytatorów oraz rozstrzygnięcie Rady Izby Notarialnej w [...], lecz także samodzielnie, w sposób syntetyczny wskazała, jakie zarzuty stawiane skarżącemu uznała za zasadne, czym wypełniła normę art. 138 k.p.a.

Sąd uznał także za nietrafny zarzut wydania decyzji nie przez w pełni niezależny organ. Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, iż niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej w tym samym postępowaniu występował w roli podmiotu współdziałającego w wydaniu decyzji, jak i w roli strony wstępnie składającej wniosek o wszczęcie postępowania. Podkreślenia wymaga, iż do zakresu działania rady izby notarialnej należy m.in. zarówno opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych, jak i nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza (art. 35 pkt 1 i 2 ustawy o notariacie). Powzięcie poglądu (w wypadku niniejszej sprawy na podstawie pięciu kolejnych ujemnych ocen zawartych w uchwałach powizytacyjnych) o uchybieniach w pracy zawodowej notariusza może znaleźć odzwierciedlenie w postaci wystosowania pisma mającego na celu zainicjowanie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania o odwołanie K. R. ze stanowiska notariusza w trybie art. 16 Prawa o notariacie, jak i wydanie prawem przewidzianej uchwały opiniującej to postępowanie. Uprzednie wyrażenie poglądu - nawet w postaci przeprowadzenia wizytacji przez osobę uczestniczącą w podejmowaniu kwestionowanej uchwały - nie świadczy o wadliwości tej uchwały. Podstawy obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu wymienione są w przepisie art. 24 k.p.a. Natomiast w myśl art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1.

Zgodnie z § 1 ww. przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym,

że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli,

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3,

5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Należy stwierdzić, iż żadna z wymienionych przesłanek wyłączenia organu w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. W szczególności nie istnieje pomiędzy stroną a jakimkolwiek pracownikiem organu stosunek prawny mogący mieć wpływ na prawa lub obowiązki tego pracownika. Reasumując postępowanie w sprawie było przeprowadzone zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Sąd nie stwierdził także uchybienia przepisom nakazującym dokonanie wszechstronnego wyjaśnienia i analizy zgromadzonego materiału i odzwierciedlenia wyników postępowania w uzasadnieniach podjętych uchwał.

Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi, w związku z czym, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., orzekło jej oddaleniu.