Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2829/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 153 art. 183 art. 185 art. 189 art. 190 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej B. M. i P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/18 w sprawie ze skargi B. M. i P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. M. i P. M. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/18, oddalił skargę B. M. i P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. R. i H. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], przy granicy z działkami o nr ewid. [...] oraz [...], według załączonego projektu budowlanego. Wojewoda [...], decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania B. M. i P. M. - utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy uznał, że warunki wynikające z przepisów prawa budowlanego zostały spełnione. Inwestycja została zlokalizowana w całości na działce nr ewid. [...] należącej do inwestorów. Lokalizacja budynku przy granicy z działkami o nr ewid. [...] i [...] jest zgodna z postanowieniami zmienionego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] pod nazwą "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] z [...] marca 2000r. nr [...]. Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.), dopuszcza się sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do zarzutu, że usytuowanie projektowanego obiektu narusza § 5 pkt 7 zmienionego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna ze wskazanym przepisem, gdyż projektowany budynek należy uznać nie za element zabudowy szeregowej, lecz za składnik tzw. "zabudowy plombowej". Projektowany budynek może zatem wypełniać całą przestrzeń między istniejącymi budynkami postawionymi w granicach działek. Inwestycja posiada też dojazd do drogi publicznej przez bramę przejazdową na poziomie parteru budynku. Za chybiony organ odwoławczy uznał natomiast zarzut, że projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową nie określa rodzaju przewidywanej działalności. Organ wyjaśnił, że w pkt 2.1 opisu technicznego przedłożonego projektu ("Forma i funkcja projektu") przewidziano, że parter budynku ma być przeznaczony na usługi nieuciążliwe, np.: teleinformatyczne (obsługa infolinii) bez zatrudniania osób trzecich oraz obsługi bezpośredniej klientów. Nie występuje zatem zagrożenie prowadzenia działalności uciążliwej. Za nieuzasadniony organ uznał też zarzut braku wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że na jej terenie wyznaczono trzy miejsca postojowe. W projekcie przewidziane jest również miejsce do gromadzenia odpadów stałych z możliwością do ich segregacji. Zdaniem organu odwoławczego bezzasadny jest zarzut braku wyróżnienia na działce inwestycyjnej odpowiedniej powierzchni zieleni (powierzchni terenu biologicznie czynnego). Zdaniem organu z opisu dołączonego do projektu zagospodarowania terenu wynika, że teren przeznaczony na zieleń obejmuje 248,1 m2, tj. 43% całej powierzchni działki inwestycyjnej. Obawy skarżących odnoszące się do przyszłych sposobów użytkowania projektowanego budynku nie mogą podważać legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

B. M. i P. M. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w tym postępowaniu, w tym zwłaszcza zasady praworządności oraz bez rozpatrzenia w sposób należyty materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuzasadnionego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji; art. 28, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3, pkt 8 oraz pkt 9 w zw. z art. 7 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 w zw. z § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124 poz. 1030 ze zm.), w tym w szczególności § 12-16 tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia, że lokalizacja przedmiotowego budynku przy granicy z działkami nr [...] i [...] jest zgodna z ustaleniami zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla "[...]".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2945/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 409/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpatrując ponownie sprawę WSA wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2807/15, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. NSA wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2525/16, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1807/18, oddalił skargę. NSA wyrokiem z dnia 4 października 2018r., sygn. akt II OSK 1807/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody z dnia [...] października 2012 r. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowany dokonał pełnej i rzetelnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymogi formalne, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie usytuowania ścian projektowanego budynku bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi działkami o nr [...] i [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek przylega na całej długości ściany do budynku znajdującego się na działce nr [...]. Natomiast ściana projektowanego budynku usytuowana przy granicy z działką nr [...] nie przylega na całej długości do ściany budynku znajdującego się na tej działce, usytuowanej w granicy działki, ale też nie ma długości większej niż długość budynku na działce nr [...]. Z projektu architektoniczno-budowlanego (rysunek elewacji południowej i rysunek elewacji północnej) wynika, że ściany projektowanego budynku usytuowane bezpośrednio przy granicach z działkami o nr [...] i [...] są wyższe od ścian budynków istniejących na działkach sąsiednich, usytuowanych w granicy z działką inwestycyjną (nr [...]). Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszczał w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (tj. 3 m), lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. Działka, której dotyczy pozwolenie na budowę ma szerokość 11,47m, wobec czego usytuowanie ścian bocznych projektowanego budynku bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi działkami jest zgodne z przepisami budowlanymi. W sytuacji określonej w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie ma znaczenia czy ściana projektowanego budynku będzie przylegać całą swoją powierzchnią do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, albowiem powołany przepis nie przewiduje takiego wymogu. Projektowany budynek wraz z przejazdem bramowym nie narusza też przepisów rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zgodnie z projektem wysokości przejazdu wynosi 3,2 m, czyli dokładnie tyle, ile przewiduje § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Zgodna z powoływanymi przepisami jest również szerokość przejazdu wynosząca 4 m, podczas gdy przepisy wymagają nie mniej niż 3,6 m.

Skargą kasacyjną B. M. i P. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię w niniejszej sprawie polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji opisanej w tym przepisie nie ma znaczenia czy projektowany budynek przewyższa budynki posadowione na działkach sąsiednich i czy ściany projektowanego budynku usytuowane przy granicy z działkami sąsiednimi przylegają na całej swojej długości do ścian budynków znajdujących się na tych działkach, usytuowanych w granicach działek, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy z działkami Nr [...] i [...] są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi;

b) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie przez Sąd, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy z działkami Nr [...] i [...] są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie naruszyła § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, w sytuacji, gdy lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy z działkami Nr [...] i [...] nie są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi pomimo, że zaskarżone indywidualne akty administracyjne naruszają ww. przepisy;

b) art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o wykładnię przepisów prawa sprzeczną z tą dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanych w niniejszej sprawie wyrokach: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 409/14, z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2525/16 i z dnia 4 października 2018r. sygn. akt II OSK 1807/18, w treści której wskazywano na konieczność oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, w tym w szczególności zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przez Sąd przyczyn niezastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, co należy uznać za niedopuszczalne zwłaszcza w świetle dotychczasowego przebiegu niniejszego postępowania (w tym treści zawartych w uzasadnieniach dotychczas wydawanych w sprawie przez NSA wyroków: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 409/14, z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2525/16 i z dnia 4 października 2018r. sygn. akt II OSK 1807/18).

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi złożonej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a., art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.)- dalej: rozporządzenie – oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pamiętać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając trzykrotnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi - w wydanych w tej sprawie wyrokach z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 409/14, z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2525/16 i z dnia 4 października 2018r. sygn. akt II OSK 1807/18, sformułował określoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy kontrola - dokonywana przez sąd kasacyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy Sąd pierwszej instancji podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wyrokach.

Z mocy bowiem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Adresatami zatem art. 190 p.p.s.a. są wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić należy, iż art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż przepis ten dotyczy tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie zmiany stanu faktycznego, a także w razie zmiany stanu prawnego, a nadto w przypadku podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

Żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć też należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Związanie dotyczy nie tyko oceny prawnej, ale i wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Przepis art. 153 p.p.s.a. może stanowić podstawę do wyrażania oceny prawnej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym ( por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 180; z dnia 6 lutego 2018 r. , sygn. akt II OSK 3094/17 - LEX nr 2491752).

W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Podobnie, w przypadku uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji związanie wyrażonymi w orzeczeniu NSA wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje Sąd pierwszej instancji do wykonania tych wytycznych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 190 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 409/14 uznał za zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia tego przepisu. NSA wskazał, że zgodnie z tym przepisem w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. NSA jednoznacznie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie i nie rozważył, czy planowana inwestycja spełnia te wymagania, zwłaszcza, że skarżący podnosili w skardze, że projektowany budynek będzie wyższy i szerszy niż istniejące budynki sąsiednie. Za niezasadne natomiast NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod nazwą "[...]", zmienionym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. NSA, cytując przepis § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, stwierdził, że w tej sprawie plan miejscowy dopuszcza zabudowę szeregową (§ 5 ust. 7), która ze swej istoty jest zabudową w granicy działek i uznał, że planowana zabudowa ma charakter "plombowy" w istniejącym szeregu budynków (przylega do budynków znajdujących się na działkach nr [...] i [...], które są posadowione przy granicach tych działek), a zatem należy przyjąć, że jest to forma zabudowy szeregowej, której realizację plan dopuszcza. Jednocześnie NSA - wskazując, że inwestorzy nabyli działkę nr [...] od Miasta [...] jako działkę budowlaną o szerokości 11,36 m, a plan dopuszcza zabudowę szeregową na działkach o szerokości od 7, 5 m do 8,4m – jednoznacznie stwierdził, że zapisy planu należy interpretować w ten sposób, że skoro na działce inwestorów plan dopuszcza zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, a inny sposób zabudowy tej działki niż zabudowa szeregowa "plombowa" w zasadzie jest niemożliwy (plan nie przewiduje zabudowy bliźniaczej), to przewidziany w planie parametr szerokości działki w tym przypadku nie może być brany pod uwagę. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2525/16, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wskazując, iż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Warszawie był brak w aktach sprawy niektórych wymiarów dotyczących szerokości budynku sąsiedniego oraz brak danych co do szerokości przejazdu bramowego podczas, gdy dane te są na kartach 26, 27 i 32 projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2018r., sygn. akt II OSK 1807/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji zastosował przepisy prawa materialnego w innym brzmieniu niż obowiązywały w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zajął jednoznaczne stanowisko, że Sąd naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez ich błędne zastosowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez ich niezastosowanie. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena prawna i wytyczne zawarte w powołanych wyżej wyrokach NSA jednoznacznie wskazują, że w tej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia i Sąd pierwszej instancji winien poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej i nie wypełnił zaleceń zawartych w uzasadnieniach powołanych wyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mimo wyraźnych zaleceń NSA, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że uznaje za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny w sprawie i przyjmuje za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Mimo wyraźnych zaleceń i jasno sformułowanej oceny prawnej Sąd pierwszej instancji nie rozważył kwestii dotyczących art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji – i nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie tych przepisów prawa.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji dla uzasadnienia swojego stanowiska powołał przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odchodząc tym samym od oceny prawnej wyrażonej przez NSA. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak rozważań w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, poglądów prawnych i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroków z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 409/14, z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2525/16 i z dnia 4 października 2018r. sygn. akt II OSK 1807/18.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.