Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 343/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] października 1993 r., znak: [...], Prezydent Miasta N. udzielił E. i F. M. pozwolenia na ustawienie tymczasowego garażu blaszanego na samochód osobowy, na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. ks. G. w N. Decyzja ta została doręczona M. R., którego następcą prawnym, występującym w niniejszym postępowaniu, jest M. R. (dalej jako Skarżący).

II.

Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. M. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazując, iż rażąco narusza ona prawo - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), bowiem nie określa terminu, do którego będzie mógł istnieć postawiony tymczasowy obiekt budowlany a ponadto brak jest określenia warunków likwidacji tymczasowego zagospodarowania terenu.

W następstwie wniosku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznając, iż Skarżący nie ma przymiotu strony.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody, podzielając argumentację o braku po stronie M. R. interesu prawnego w inicjowaniu postępowania w trybie nieważności.

Na skutek skargi M. R., tutejszy Sąd, wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2729/14 uchylił oba postanowienia wskazując, iż przedwcześnie odmówiono Skarżącemu statusu strony, należy bowiem zbadać, czy rzeczywiście nie ma on interesu prawnego bowiem M. R. (ojciec Skarżącego) uczestniczył w postępowaniu budowlanym. To z kolei może zostać sprawdzone dopiero po wszczęciu postępowania, a nie na jej wstępnym etapie. Upraszczając, skoro w pierwotnym postępowaniu ojciec miał status strony, to dlaczego w sprawie niniejszej synowi, będącemu następcą prawnym, takiego statusu się odmawia.

III.

Po wszczęciu postępowania i ponownym zbadaniu sprawy, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], na mocy art. 105 § 1 k.p.a. ponownie umorzył wszczęte na wniosek M. R. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r.

Odwołując się do treści art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) Wojewoda wskazał, iż Skarżącemu nie przysługuje interes prawny do kwestionowania wskazanej decyzji w trybie nieważności.

Oczywiste jest, że decyzja budowlana została doręczona poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy - jego ojcu M. R. Nie oznacza to jednak automatycznego przyznania statusu strony występującemu z wniosek o stwierdzenie nieważność. Interes ten organ winien zbadać według stanu faktycznego na dzień składania wniosku i orzekania przez organ nadzorczy.

Analizując interes prawny Skarżącego organ I instancji zauważył, iż jest on obecnie właścicielem działki nr [...] (dawniej nr [...]), sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] objętą inwestycją. Samo położenie nieruchomości, nie stanowi wystarczającej podstawy przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Również rodzaj i lokalizacja obiektu, na który udzielono pozwolenia na budowę również, wyklucza uznanie, że ta inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu należące do Skarżącego, brak jest bowiem przepisów, na podstawie których można wyznaczyć obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Garaż znajduje się w odległości 4 metrów od narożnika nieruchomości nr [...], nie przesłania obiektów na działce nr [...], nie wprowadza uciążliwości w zakresie nasłoneczniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Zdaniem Wojewody nie można uznać, że poprzez lokalizację garażu, przewidzianą funkcję, czy sposób użytkowania doszło do naruszenia w stosunku do Skarżącego unormowań określonych w art. 144 Kodeksu cywilnego.

Sporne przedsięwzięcie nie powoduje ograniczenia dostępu do mediów, czy dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.

Prawo własności działki w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją nie można uzasadniać w tej sprawie wywodzenia z niego interesu prawnego.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].

W uzasadnieniu wskazał, iż przymiot strony jaki miałby przysługiwać Skarżącemu może być oceniany w związku z parametrami i usytuowaniem inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie, nie zaś zrealizowanym (który jest inny od zamierzonego).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że choć w postępowaniu budowlanym, krąg stron wyznacza się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., to jednak w niniejszym postępowaniu nie ma on zastosowania. Kwestionowana decyzja została wydana w 1993 roku, a więc przed nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), wprowadzającą art. 28 ust. 2 P.b., ograniczający krąg stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przymiot strony należy rozpatrywać więc w odniesieniu do art. 28 k.p.a.

Wskazując na istotę i różnice pomiędzy interesem prawnym a faktycznym GINB zauważył, że Skarżący swój indywidualny interes prawny wywodzi z własności działki oznaczonej obecnie nr ewid. [...] (dawniej nr ewid. [...]).

Jak dalej zwraca uwagę organ, sporna inwestycja polega na budowie tymczasowego garażu blaszanego na samochód osobowy o wymiarach 2,65 m x 4,65 m na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja znajduje się w odległości 4 metrów od narożnika nieruchomości nr ewid. [...]. Takie jej usytuowanie powoduje, iż M. R. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993r.

Położenie działki Skarżącego względem nieruchomości inwestycyjnej jak i charakter spornej inwestycji wyklucza uznanie, iż ww. przedsięwzięcie niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawcy, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ograniczenia takie nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), w tym zwłaszcza z § 12, § 13, § 57 oraz § 60 ust. 1.

Na nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego nieprzewidziano jakichkolwiek prac związanych z realizacją ww. inwestycji. Nie narusza ona prawa własności jak również nie utrudnia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Przedsięwzięcie nie powoduje ograniczenia dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia dostępu do drogi publicznej.

Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługuje mu status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do kwestii wywodzenia przez Skarżącego przymiotu strony wynikającego z faktu bycia następcą prawnym M. R., któremu doręczono w postępowaniu zwykłym (o udzielenie pozwolenia na budowę), kwestionowaną decyzję, GINB podkreślił, iż sam fakt doręczenia decyzji określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata. Ponadto, organ administracji publicznej, nie jest związany ustaleniami innych organów dotyczącymi kręgu stron postępowania. Zobowiązany jest na każdym etapie postępowania z urzędu ustalać aktualny krąg stron postępowania. Ponadto należy również wskazać, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

V.

Skargę na powyższa decyzję wniósł M. R., kwestionując rozstrzygnięcie GINB w całości.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także brak wskazania faktów, które GINB uznał za udowodnione,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną interpretację i błędne przyjęcie, iż Skarżący nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy zgodnie z wnioskiem,

3. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na GINB ciążył obowiązek ustalenia interesu prawnego w oparciu o przepisy szeroko rozumianego prawa materialnego - w tym w szczególności powołanego przepisu kodeksu cywilnego - a nie tylko k.p.a. i Prawa budowlanego,

4. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 140 k.c. poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja Państwa M. nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości Skarżącego,

5. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia obu decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa, a w szczególności wobec braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów stanowiących podstawę dla wydania decyzji uniemożliwiającego, a co najmniej utrudniającego, kontrolę zgodności z prawem wydanych orzeczeń,

6. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, w sytuacji, gdy w ocenie GINB Skarżący nie miał legitymacji prawnej do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], a w sprawie zachodzą okoliczności wskazujące na wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

7. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) przez niewłaściwe jego zastosowanie i uwzględnienie tylko wybranych w sposób wiadomy tylko GINB wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podczas gdy obowiązkiem organu było uwzględnienie wszystkich wytycznych WSA,

8. przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 przez jego zastosowanie, podczas gdy WSA w swoim wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2729/14 jednoznacznie wskazał, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi strona wskazała, iż GINB dopuścił się rażącego niedbalstwa dokonując ustaleń stanu faktycznego. Z jednej bowiem strony stwierdza, iż to na organie ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, z drugiej zaś odmawia ustalenia stanu faktycznego powołując się, że taki obowiązek ciążył na organie I instancji, przy jednoczesnym pominięciu w całości okoliczności, że organ I instancji w ogóle nie przystąpił do dokonania takich ustaleń w sprawie.

Organ powołuje się na projekt zagospodarowania terenu, według którego sporna inwestycja ma znajdować się w odległości 4 metrów od narożnika działki Skarżącego nr ewid. [...]. Nie podaje jednak w oparciu o jaki projekt dokonał takich ustaleń stanu faktycznego. Na żadnym dotychczasowym etapie postępowania żaden organ nie wziął pod uwagę obowiązku uzyskania zgody na usytuowanie garażu w odległości od drogi publicznej mniejszej, niż wynika to z ówcześnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych. Podobnie żaden organ nie wziął pod uwagę, że w chwili uzyskiwania pozwolenia na postawienie garażu działka nr ewid. [...] graniczyła bezpośrednio z działką obecnie oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą drogę publiczną. W chwili uzyskiwania decyzji Prezydenta Miasta [...] Państwo M. nie byli właścicielami działki [...].

Garaż Państwa M. nie został wybudowany zgodnie z założeniami decyzji Prezydenta Miasta [...] i w praktyce nigdy nie był usytuowany w sposób zgodny z tą decyzją. Nigdy nie stał w odległości 4 metrów od narożnika z działką ewid. [...]. Garaż od początku stoi w innym miejscu niż wynika to z decyzji budowlanej.

Organ bezpodstawnie ogranicza swoje rozważania co do interesu prawnego skupiając się tylko na treści art. 28 k.p.a. Odmawia zatem przyznania Skarżącemu statusu strony postępowania wyłącznie na podstawie powołanego przepisu k.p.a., mimo iż Skarżący wielokrotnie podnosił, że jego interes prawny należy oceniać także pod kątem prawa cywilnego. Obowiązek analizy przepisów prawa cywilnego wskazał także WSA na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku. Mimo to, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani nie dokonuje się oceny stanu prawnego przez pryzmat uregulowań zawartych w prawie cywilnym, ani tym bardziej przez pryzmat wytycznych WSA. Organ odwoławczy dopuszcza się tym samym kolejnego uchybienia w zakresie przedstawionego uzasadnienia rozstrzygnięcia, nie podejmując nawet próby wyjaśnienia przyczyn, dla których nie podzielił stanowiska Skarżącego przedstawionego w odwołaniu od decyzji Wojewody.

Bezspornym jest, że Skarżący posiada interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Jest on właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W konsekwencji usytuowanie spornego garażu faktycznie powoduje trudności w korzystaniu z własnej nieruchomości przez Skarżącego (wjazd do garażu i stojące na tym wjeździe samochody blokują wjazd na nieruchomość Skarżącego), a co za tym idzie naruszony jest jego interes prawny, którego podstawą jest art. 140 k.c. odnoszący się do swobody korzystania przez właściciela z nieruchomości będącej jego własnością. Bezsporne jest także istnienie związku między trudnościami (ograniczeniami) w korzystaniu przez Skarżącego z jego nieruchomości, a faktyczną lokalizacją garażu Państwa M., co w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, iż nieruchomość Skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania garażu (w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, iż brak w przepisach prawa budowlanego i aktów wykonawczych uregulowań dotyczących ochrony interesów osób trzecich obliguje organy administracji do rozważenia interesów stron w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego, unormowanego w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, z których wynikają ograniczenia w korzystaniu z prawa własności.

Organy winny były zweryfikować okoliczności sprawy pod kątem rozporządzenia z 1994 roku, które powołuje w swoim wyroku WSA. Bez dokonania tej oceny organy z góry zakładają, że Skarżący nie ma interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że poprzednik prawny Skarżącego został uznany za stronę postępowania. Organ w uzasadnieniu decyzji podaje jedynie, że w jego ocenie Skarżący nie posiada legitymacji prawnej na podstawie art. 28 k.p.a., ale jednocześnie milczy w zakresie legitymacji prawnej w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...]. Żaden organ nie kwestionuje, że M. R. - poprzednik prawny Skarżącego, był stroną tamtego postępowania. Żaden organ nie napisał, że M. R. nie był stroną tamtego postępowania. Jak wskazuje WSA, jak ktoś został uznany za stronę i to nie jest kwestionowane, to późniejsza zmiana przepisów nie ma znaczenia dla ustalenia, czy dany podmiot nadal jest stroną.

Obie decyzje nie zawierają uzasadnienia, jakie niewątpliwie powinny zawierać w świetle art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami, prawidłowe postanowienie powinno zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące uzasadnienie - podczas gdy obie decyzje niewątpliwie wymogów tych nie spełniają. Tego typu sformułowanie stanowiska Organu niewątpliwie utrudnia - jeśli nie uniemożliwia - Skarżącemu merytoryczne ustosunkowanie się do twierdzeń stanowiących podstawę skarżonego rozstrzygnięcia.

Bezsporne jest także to, że organy oparły swoje ustalenia na podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 roku, podczas gdy WSA w swoim wyroku jednoznacznie wskazał, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z roku 1994.

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. Skarżący wskazał, iż nabył własność nieruchomości sąsiedniej, należącej uprzednio do A. i S. M. o poprzednim numerze ewid. [...], obręb [...]. Strona nie wykazała jednak w jakikolwiek sposób w jakiej dacie nabyła przedmiotową nieruchomość.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

VII.

Uczestnik postępowania, w piśmie procesowym z dnia [...] października 2018 r. także wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż w równolegle toczącej się sprawie (o sygn. akt VII SA/Wa 2384/17) zapadł w dniu 10 lipca 2018 r. korzystny dla niego wyrok oddalający skargę M. R. na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie garażu, który inwestorzy wybudowali z naruszeniem pierwotnego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie Sąd zauważ, iż niniejsza sprawa, tak jak i wcześniejsze sprawy tych konkretnych stron postępowania, jest oczywistym pokłosiem naruszonych już dawno stosunków sąsiedzkich i wynikłego z tego naruszenia konfliktu.

Sądowi z urzędu jest wiadome, iż pomimo posiadania decyzji budowlanej z dnia [...] października 1993 r. na określone przedsięwzięcie, E. i F. M. dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdziła to kontrola z dnia 27 grudnia 1993 r., wskazująca na niewłaściwe usytuowanie garażu - jego zbliżenie do granicy z działką M. R., a obecnie jego syna M.

W następstwie tego, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] lipca 1994 r., nr [...] udzielono państwu M. pozwolenia na użytkowanie garażu typu blaszak na działce nr [...] obr. [...] w N., czym zakończono proces legalizacji tego obiektu wybudowanego - jak wskazano - z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Następnie[...] WINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] lipca 1994 r. (pozwolenie na użytkowanie), jednakże GINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] uchylił w całości decyzję [...] WINB i odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie.

Wprawdzie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/15 tutejszy Sąd uchylił decyzję GINB z dnia [...] marca 2015 r., niemniej jednak po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], [...] uchylił decyzję [...] WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W następstwie tego, [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] lipca 2014 r., zaś GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Skarga M. R. na tę decyzję została nieprawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2384/17. Orzeczenie to zostało jednak zaskarżone przez M. R. skargą kasacyjną.

Na tle przytoczonego przebiegu tych dwóch odrębnych postępowań, tj. stricte budowlanego oraz postępowania w trybie nadzoru budowlanego Sąd zwraca uwagę na odmienność badanych w obu postępowaniach zagadnień, a przez to różne przesłanki działania organów i oceny wydanych w ich ramach aktów administracyjnych. W pierwszym bowiem przypadku (sprawy budowlanej), kontrola prowadzona w trybie nadzwyczajnym obejmuje jedynie zamierzenie inwestycyjne, tak jak ono wygląda w ramach zatwierdzonego projektu budowlanego. W drugim, kontrolowana jest rzeczywista aktywność budowlana inwestorów i to czy jest ona możliwa do zaakceptowania w ramach obowiązujących przepisów prawa, bez względu - co do zasady - na wcześniej zatwierdzony projekt budowlany.

To właśnie na tę odmienność, choć być może w sposób niedostatecznie wyraźny i przekonywujący, zwraca uwagę GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 3) wskazując, iż przymiot strony ewentualnie przysługujący Skarżącemu "będzie oceniany w związku z parametrami i usytuowaniem inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie, nie zaś zrealizowanym". Kontrola w trybie nieważności decyzji budowlanej dotyczy bowiem zamierzenia inwestycyjnego w wersji wynikającej z zatwierdzonego projektu budowlanego nie zaś z wersji rzeczywiście zrealizowanej przez inwestora w terenie (na działce).

Sąd powyższe uwagi organu podziela.

IX.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny sformułowanych zarzutów należy wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Niemniej jednak w niniejszej sprawie GINB przyjmuje, iż wskazany przepis (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) nie ma w sprawie zastosowania, bowiem kwestionowana w trybie nieważności decyzja została wydana w 1993 roku, a więc przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. wprowadzającą przepis szczególny - art. 28 ust. 2 P.b., wyraźnie ograniczający krąg stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Organ ustala zatem interes prawny Skarżącego na podstawie szerszej normy prawnej jaką jest art. 28 k.p.a., i choć Sąd nie podziela w pełni tej argumentacji, bowiem jest ona w oczywistej opozycji do naczelnej zasady dotyczącej ustalania interesu prawnego, przejawiającej się w tym, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny (na daną chwilę) i obiektywnie sprawdzalny, to jednak takie stanowisko organu jest działaniem in favorem Strony i w niniejszym postępowaniu, zainicjowanym właśnie przez Skarżącego, nie może zostać skutecznie podważone.

X.

Przechodząc zatem dalej Sąd zauważa, iż jakkolwiek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (pod kątem wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.), to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru, kierując się w tym względzie kontekstem przesłanki aktualności interesu prawnego konkretnego wnioskodawcy. Takie stanowisko wynika zatem z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny, na co uwagę zwrócono w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 338/17. Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jako własne. Czym innym jest bowiem merytoryczne badanie występowania kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej, które musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu administracyjnego, czym innym jest natomiast badanie, czy dany podmiot legitymuje się m.in. aktualnym na datę zainicjowania postępowania (ale i orzekania w trybie nieważności), interesem prawnym. Mówiąc inaczej, nawet posiadanie interesu prawnego na pewnym etapie danego postępowania (np. budowlanego) nie uzasadnia jego ciągłego trwania i występowania w innym postępowaniu (np. nadzwyczajnym), chociażby dotyczyło ono tego samego przedmiotu postępowania.

XI.

W kontekście powyższych uwag za nieuzasadniony uznano zarzut nr 1 skargi.

Wskazywane przez Stronę wadliwości w zasadzie bazują na przekonaniu o braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. błędnego przyjmowania przez organ nie rzeczywistego stanu zrealizowania inwestycji na nieruchomości, a wyłącznie stanu, który wynika z projektu budowlanego. Jak już jednak wyjaśniono wyżej, w ramach kontroli decyzji budowlanej w trybie nieważności analizowane jest to co wynika z zatwierdzonej dokumentacji projektowej pod kątem zgodności z prawem przyjętych w niej rozwiązań, nie zaś to co inwestor w rzeczywistości na nieruchomości wykonał, bowiem ta kwestia jest kontrolowana w ramach nadzoru budowlanego. W aktach sprawy znajduje się zarówno pierwotna decyzja budowlana z 1993 roku, jak i projekt zagospodarowania terenu, z którego wynika, iż planowana inwestycja miała zostać zrealizowana w odległości 4 metrów od nieruchomości Skarżącego (od jej narożnika). Trudno zatem przyjąć, iż inwestycja w takim kształcie w jakikolwiek sposób oddziałuje na nieruchomość Skarżącego, w tym uszczupla przysługujące mu prawo własności, co dałoby podstawę do uznania go za stronę postępowania.

Sąd nie podziela także zarzutów nr 2-4 akcentujących brak poszerzonej analizy przesłanki interesu prawnego Skarżącego, który ma wynikać z naruszenia inwestycją jego prawa własności, co obecnie przejawia się w zasadzie w tym, iż Skarżący ma utrudnione korzystanie z własnego garażu z uwagi na parkujące przed wjazdem na posesję inwestorów samochody, zagrażające bezpieczeństwu jego bliskich. Poza tym stwierdzeniem Skarżący nie podnosi żadnych innych naruszeń jakie sporna inwestycja miałaby generować w stosunku do przysługującego mu prawa własności, w kontekście prawa do jej zabudowy bądź swobodnego korzystania, a które byłyby zakazane przez prawo.

Wyjaśnić zatem należy, iż inwestycja w zaprojektowanej postaci nie oddziałuje na nieruchomość Skarżącego, bowiem znajduje się w odległości 4 metrów od jej granicy. Z całkowitą pewnością można stwierdzić, że nie zachodzi przesłanka przesłaniania budynku Skarżącego, a także dostępu do światła słonecznego w pomieszczeniach mieszkalnych jego domu. Skarżący nie ma zatem interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji budowlanej z dnia [...] października 1993 r., którą uznaje za wadliwą. Podnoszone przez niego okoliczności, tj. utrudnienia w parkowaniu pojazdów, wynikają nie z faktu zaprojektowania inwestycji w określony w decyzji z 1993 roku sposób, a z faktycznego korzystania z nieruchomości inwestycyjnej, w tym z parkowania pojazdów na drodze publicznej. Okoliczności te świadczą co najwyżej o naruszonych stosunkach sąsiedzkich, a niewłaściwe parkowanie o ewentualnym popełnianiu wykroczeń drogowych. Nie mogą jednak uzasadniać przyznania Skarżącemu interesu prawnego uprawniającego go do kwestionowania w trybie nieważności wydanej decyzji budowlanej.

XII.

Sąd nie podziela także zarzutu nr 5 skargi. Wyjaśnić trzeba na wstępie, iż wskazywane przez Stronę przepisy prawa odnoszą się do postanowień a nie do decyzji administracyjnych, a to z tymi aktami mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Taka konstrukcja zarzutu jest prawdopodobnie konsekwencją poprzedniej sprawy sądowej Skarżącego, w której tutejszy Sąd kontrolował właśnie postanowienia organów nadzoru budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie.

Niemniej jednak pomimo tej omyłki jasne jest, iż opisana wadliwość odnosi się właśnie do kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji administracyjnych, zarzucając im brak wyjaśnienia motywów faktycznych i prawnych działania organu. Sąd oceniając zatem te akty w kontekście podniesionej przez Stronę wadliwości ich uzasadnień nie stwierdza, aby były one dotknięte opisywanymi przez Stronę wadami. Przede wszystkim kontrolowana decyzja GINB wyjaśnia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności poddaje analizie przesłanki odmowy uznania, że po stronie Skarżącego występuje interes prawny. Organ wyjaśnia dlaczego inwestycja w zaprojektowanej postaci nie może zostać uznana za oddziałującą na sferę uprawnień M. R., wynikających z przysługującego mu prawa własności nieruchomości sąsiedniej, jak i przepisów obowiązującego rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ precyzuje więc zarówno podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia, jak również wyjaśnia przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Odnosi się także do kwestii doręczenia poprzednikowi prawnemu Skarżącego decyzji budowlanej wyjaśniając, iż działania podjęte na tamtym etapie postępowania nie przesądzają, że w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym Skarżący ma niejako automatycznie interes prawny. Sam fakt doręczenia decyzji budowlanej poprzedniemu właścicielowi nieruchomości należącej aktualnie do Skarżącego nie oznacza zatem, iż przysługiwał mu status strony postępowania, a przez to, że za stronę powinien zostać uznany także Skarżący. Decyzja GINB, wbrew stanowisku skargi, poddaje się zatem merytorycznej kontroli sądowej. Kontrola ta jednakże, co wymaga podkreślenia, nie dotyczy wadliwości decyzji w kontekście jej warstwy merytorycznej, a prawidłowości przyjętej oceny o braku po stronie Skarżącego przesłanki interesu prawnego.

XIII.

Niezasadny jest także zarzut nr 6 dotyczący w istocie żądania wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej z uwagi na wykazane przez stronę jej wadliwości o charakterze kwalifikowanym.

Należy zauważyć, iż zgodnie z powoływanym przez Stronę art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Możliwość wszczęcia postępowania z urzędy nie oznacza jednak, iż w ramach skargi dotyczącej decyzji umarzających wszczęte postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak u wnioskodawcy przymiotu strony, możliwe jest formułowanie zarzutów wskazujących na niepodjęcie działań przez organ z urzędu (w istocie kwestionowanie braku wszczęcia postępowania z urzędu).

O ile bowiem organ dostrzeże występowanie w kwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie uzasadnia to przy tym ani wyjaśniania przez organ dlaczego nie stwierdza podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, ani kwestionowania takiego stanowiska. Niewszczynanie przez organ postępowania nieważnościowego z urzędu nie podlega kontroli w ramach skargi na decyzje umarzające postępowanie prowadzone w trybie nieważności z uwagi na brak przymiotu strony postępowania u wnioskodawcy.

XIV.

Sąd nie podziela także zarzutów nr 7 i 8 skargi, wskazujących na wybiórcze uwzględnienie wytycznych tutejszego Sądu udzielonych w wyroku z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2729/14, w szczególności zaś co do zastosowania prawidłowego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez co miało dojść do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Należy wskazać, iż analiza znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odpisu sentencji i uzasadnienia wskazanego wyroku (wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności) wskazuje, iż zalecenia sformułowane przez Sąd zostały wykonane. Oczywiście można mieć pewne zastrzeżenia co do jasności i precyzji przekazu zajętego przez organ stanowiska, chociażby we wspomnianej już kwestii zakresu badania interesu prawnego w kontekście inwestycji planowanej a nie rzeczywiście zrealizowanej, niemniej jednak nie zachodzi sytuacja zignorowania wytycznych WSA, uzasadniająca postawione zarzuty.

Nie można podzielić, akcentowanego przez Stronę, błędnego odniesienia się przez GINB do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie z 2002 r.) zamiast do wskazywanego przez WSA rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz.140 ze zm. - dalej jako rozporządzenie z 1994 r.). Należy zauważyć, iż ze znajdującego się w aktach uzasadnienia wcześniejszego orzeczenia wynika, że Sąd nie formułował w nim nakazu przeanalizowania interesu prawnego Skarżącego pod kątem rozporządzenia ws. warunków technicznych z 1994 roku.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1 kwietnia 1995 r., a więc po blisko półtora roku od wydania decyzji z dnia [...] października 1993 r. Ponadto, co istotne, nawet gdyby przyjąć, iż rozporządzenie z 1994 r. znajduje w sprawie zastosowanie, to jego przepisy zostały powielone w późniejszym, uchylającym je rozporządzeniu ws. warunków technicznych z 2002 roku, do których odwołał się organ. Dotyczy to przy tym zarówno odległości obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej (por. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. oraz § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 1994 r.), przesłaniania obiektów (por. § 13 obu rozporządzeń), dostępu do naturalnego oświetlenia (§ 57 obu rozporządzeń), a także odpowiednio długiego nasłonecznienia (§ 60 obu rozporządzeń). Wskazane normy nie mogły zostać nawet potencjalnie naruszone sporną inwestycją, zatem po stronie Skarżącego nie występuje przesłanka interesu prawnego.

Reasumując, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.