Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1394/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] marca 2007 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez panią B.S. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. nr znak sprawy: [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. znak: [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z [...] września 2006 r. pani B.S., powołując się na przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w B. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

Motywując prośbę wskazała, że działalność gospodarczą zlikwidowała w lipcu 2001 r. Od tamtej pory jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku, i nie posiada żadnych dochodów. Zaznaczyła, iż w wielu prywatnych firmach jednym z argumentów odmowy zatrudnienia jest posiadanie przez nią zadłużenia wobec ZUS. Podkreśliła, iż jedynym żywicielem rodziny jest jej mąż, który pracuje na - etatu i uzyskuje dochody w wysokości [...] zł brutto, co z trudem pozwala na bardzo skromną egzystencję i całkowicie uniemożliwia spłacenie zadłużenia wobec ZUS.

Do wniosku załączyła m.in. decyzję Prezydenta Miasta Z. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] lipca 2001 r. wpisu dokonanego w dniu [...] listopada 1996 r. dotyczącego następującej działalności: handel artykułami przemysłowymi, rolno-spożywczymi, handel detaliczny i hurtowy, handel zagraniczny, komis, gastronomia z wyłączeniem wyrobów i usług koncesjonowanych, zgłoszonej przez panią B.S., a ponadto zaświadczenie Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego - Zarząd Rejonowy w Z. z [...] września 2006 r. o zatrudnieniu P.S. na umowę o pracę w wymiarze czasu pracy - etatu, za wynagrodzeniem [...] zł brutto (korekta), rachunki za energię elektryczną, decyzję Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie z [...] czerwca 2004 r. oraz z [...] października 2005 r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego odpowiednio od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. i od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] października 2002 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, wniosek ZUS z 18 października 2004 r. o wyjawienie majątku dłużnika, protokół z rozprawy przed Sądem Rejonowym w Z. z 19 listopada 2004 r., sygn. akt I 1 Co 1703/04, zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z 27 września 2006 r., oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym i o sytuacji materialnej z 29 września 2006 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] listopada 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł.

Powołując treść art. 28 ust. 1 - 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że wystąpienie przesłanki umorzenia, wskazanej w pkt 5 ust. 3 (Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na bezskuteczność egzekucji), nie stanowi w ocenie organu wystarczającej przesłanki skutkującej umorzeniem należności. Jednocześnie, odnośnie przesłanki całkowitej nieściągalności, określonej w pkt 3 ust. 3 stwierdził, iż nie prowadzono postępowania w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Zaznaczył jednocześnie, iż Zobowiązana oraz jej małżonek posiadają rozdzielność majątkową od 28 października 1999 r.

Jednocześnie, wskazując treść art. 28 ust. 3a ww. ustawy oraz § 3 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., organ stwierdził, iż ocena możliwości płatniczych Zobowiązanej dokonana przez ZUS nie daje podstaw do umorzenia należności. Jak bowiem wynika z przedłożonych dokumentów, pani B.S. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pacy, jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Mąż zobowiązanej jest zatrudniony na umowę o pracę na czas nieokreślony w Wodnym Ochotniczym Pogotowiu Ratunkowym osiągając wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł brutto. Ponadto, od [...] maja 2006 r. wykonuje umowę agencyjną w OSiR i w czerwcu 2006 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł brutto. Mąż zobowiązanej pobiera zasiłek rodzinny na syna M. w kwocie [...] zł. Zobowiązana wraz z mężem i synem mieszka w mieszkaniu należącym do teściowej opłacając tylko rachunki za energię elektryczną. Pozostałe koszty utrzymania ponosi teściowa.

W konkluzji organ stwierdził, iż umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest jedynie w ściśle określonych przypadkach, przy czym podjęcie decyzji o umorzeniu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie przesłanki wskazanej ustawą nie skutkuje automatycznym umorzeniem zadłużenia. Podkreślił również, że umorzenie należności, jest instytucją o charakterze wyjątkowym, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel, nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, zaś możliwość rezygnacji dochodzenia przez organ wykonania przez dłużnika obowiązku jest rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2006 r. (data nadania pocztowego), pani B.S., powołując przesłanki umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy systemowej) wskazała: "skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne wobec bezskuteczności egzekucji (pkt 5 cyt. przepisu), zaś warunkiem niezbędnym do ponownego wszczęcia tego postępowania jest wykazanie majątku dłużnika, z którego można by przeprowadzić egzekucję (a którego ja nie posiadam, ZUS go również nie wskazał, ponieważ go nie ma), przeto wbrew twierdzeniom Zakładu właśnie oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6 cyt. przepisu)."

Ponadto, odnosząc się do treści art. 28 ust. 3a ww. ustawy zauważyła, że jeśli istnieje możliwość umorzenia należności pomimo braku bezskuteczności egzekucji (całkowitej nieściągalności należności), to tym bardziej możliwość taka powinna być brana od uwagę w przypadku całkowitej bezskuteczności. Zważywszy, iż faktu całkowitej bezskuteczności egzekucji nie trzeba w sprawie niniejszej dowodzić, niezrozumiałe jest, na jakich kryteriach prawnych organ opiera swe twierdzenie o braku bezskuteczności egzekucji.

Podkreślając trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz biorąc pod uwagę argumentację organu stwierdziła, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób całkowicie dowolny i niezgodny z zasadami uznania administracyjnego. Podniosła również, iż organ nie wyjaśnia w uzasadnieniu decyzji z jakich składników majątkowych bądź pieniężnych miałaby być zaspokojona wierzytelność ZUS "skoro takich nie ma". W ocenie Zobowiązanej decyzja organu wskazuje na sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organ wydający decyzję z treścią tejże decyzji. Decyzja o charakterze uznaniowym ma, zdaniem Wnioskodawczyni, tę cechę, iż stwarza organowi ją wydającemu pewną swobodę w kształtowaniu własnego stanowiska co do umorzenia należności, co nie oznacza, że taki pogląd może być dowolny i "niejako z góry" ustalany bez analizy całokształtu okoliczności występujących w danej sprawie. Przy takim założeniu każda decyzja uznaniowa byłaby rozstrzygana negatywnie dla strony.

Końcowo Zobowiązana podkreśliła, że spłata zadłużenia w jej sytuacji finansowej nie jest możliwa. Zaznaczyła, że swój wniosek poparła wieloma dowodami, zaś ani postępowanie egzekucyjne, ani też działania podjęte przez wierzyciela nie wykazały, że jest w stanie uiścić należne składki.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] stycznia 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2006 r.

Ustosunkowując się do zarzutów Strony odnośnie wypełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności, określonych w art. 28 ust. 3 cyt. ustawy organ wskazał, iż Urząd Skarbowy umorzył postępowanie wskutek nieściągalności, ale obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco, czy sytuacja finansowa dłużnika uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia wierzyciel, zgodnie z art. 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) ma nie tylko prawo ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych.

Odnośnie możliwości umorzenia należności w przypadku braku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) organ podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, iż kwota [...] zł netto miesięcznie pozwala zaspokoić zobowiązanej oraz jej rodzinie niezbędne potrzeby życiowe oraz spłacić należność z tytułu składek. W ocenie organu Strona może skorzystać z ulgi w postaci rozłożenia należności na raty. Podkreślił, iż taka forma spłaty zadłużenia jest bardzo korzystna, ponieważ wstrzymuje bieg naliczania odsetek za zwłokę.

Jednocześnie organ zaznaczył, iż ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Tylko nadzwyczajne, niezależne od płatnika okoliczności bądź względy społeczne mogą uzasadnić umorzenie. W ocenie organu zadłużenie wobec ZUS powstało w wyniku nieopłacenia składek przez zobowiązaną i to dłużniczka ponosi wszelkie tego konsekwencje. ZUS nie może ponosić odpowiedzialności za to, że posiadane zadłużenie utrudnia zobowiązanej podjęcie zatrudnienia. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do ich umorzenia. Umorzenie należności nie może prowadzić do kredytowania działalności gospodarczej. Tylko nadzwyczajne, niezależne od płatnika okoliczności bądź względy społeczne mogą uzasadnić umorzenie. W ocenie organu zadłużenie wobec ZUS powstało w rozważanym przypadku w wyniku nieopłacenia składek przez zobowiązaną, która ponosi wszelkie związane z tym konsekwencje. Organ nie może ponosić odpowiedzialności za to, że posiadane zadłużenie utrudnia wnioskodawczyni podjęcie zatrudnienia.

Konkludując organ zaznaczył, iż podejmując przedmiotową decyzję stosownie do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie, stwierdził, że wnioskowana należność nie może być umorzona z uwagi na niespełnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ustawy systemowej oraz § 3 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] marca 2007 r., pani B.S. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z [...] stycznia 2007 r. jako naruszającej prawo.

Kwestionując stanowisko ZUS zawarte w uzasadnieniu decyzji I i II instancji Skarżąca wskazała, iż podtrzymuje w całości argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła, iż decyzja organu jest dowolna, wydana wbrew zasadzie swobodnego uznania administracyjnego i w konsekwencji sprzeczna z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Zaznaczyła, że nadal jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnego majątku nieruchomego ani ruchomego, nie przysługują jej też żadne wierzytelności ani prawa majątkowe, nie posiada żadnych oszczędności. Wskazała, iż wobec postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, spełnia przesłankę całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 ww. ustawy. Zaznaczyła nadto, iż w jej sytuacji zachodzi również przesłanka z art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ww. rozporządzenia, ponieważ opłacenie należności wobec ZUS pozbawiłoby Skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreśliła, iż przywoływanie okoliczności korzystania z pomocy rodziców na jej niekorzyść świadczy o bardzo stronniczej ocenie jej sytuacji materialnej przez organ orzekający. Jak bowiem wskazała, rodzice pomagają Skarżącej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb, a ich pomoc nie umożliwia spłaty zadłużenia wobec ZUS, lecz jedynie przeżycie. Wskazała również, iż posiada rozdzielność majątkową z mężem zawartą w okresie przed powstaniem zaległości wobec ZUS. Skromne dochody męża przeznaczane są na opłaty związane z eksploatacją mieszkania oraz na utrzymanie syna.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] września 2006 r., pani B.S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (handel artykułami przemysłowymi, rolno-spożywczymi, handel detaliczny i hurtowy, handel zagraniczny, komis, gastronomia z wyłączeniem wyrobów i usług koncesjonowanych).

Wobec treści wniosku Skarżącej, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W myśl natomiast ust. 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 wymienionego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Z kolei w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest również prawidłowe umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia, zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Tak więc uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), podzielił ten pogląd wskazując, iż brak prawidłowego umotywowania decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Uzasadnienie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym winno więc być rzetelne, wnikliwe i logiczne, a nadto winno zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę (v. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234).

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 11, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wskazano powyżej, fakultatywny charakter przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie wymaga od organu wszechstronnej i wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego, rzetelnej oceny stanu faktycznego z perspektywy przesłanek zawartych w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. oraz należytego umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. Właściwe uzasadnienie decyzji negatywnej ma szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy - jak w sprawie niniejszej - została spełniona jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności, a mianowicie naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.). Jak bowiem wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, postanowieniem z [...] października 2002 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., działając na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 ze zm.) umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko B.S. (k. 18 akt admin.). Podkreślenia jednak wymaga, iż argumentując zaskarżoną decyzję organ w istocie nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego, pomimo wypełnienia przez Skarżącą odnośnej przesłanki całkowitej nieściągalności, utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności. Motywacja rozstrzygnięcia w tym zakresie ogranicza się bowiem w zasadzie do wskazania, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek, określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a oraz, że nie została wykorzystana przesłanka, o której mowa w pkt 3, ponieważ Zakład nie badał, czy istnienje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Jednocześnie organ stwierdził, iż "urząd skarbowy umorzył postępowanie wskutek nieściągalności, ale obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco czy sytuacja finansowa dłużnika nie uległa zmianie" i w przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia ponownie zastosować środki egzekucyjne. Taka argumentacja zdaniem Sądu nie wyjaśnia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia i nie realizuje tym samym omówionej powyżej zasady przekonywania oraz zasady zaufania do organów państwa. Przeciwnie, pozwala stwierdzić, że organ nie rozważył konsekwencji prawnych i faktycznych wnikających z ww. postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w świetle art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. w dacie wydania zaskarżonej decyzji wskazując na - nie popartą żadną racjonalną argumentacją - możliwość skutecznego zastosowania środków egzekucyjnych w przyszłości. Zdaniem Sądu to właśnie uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia winno odzwierciedlać ustalenia organu odnośnie ewentualnych zmian sytuacji majątkowej Zobowiązanej zaistniałych w okresie po wydaniu ww. postanowienia i w tym kontekście wyjaśniać w sposób rzetelny zajęte stanowisko. Tego jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.

W ocenie Sądu nie można również uznać, że argumentacja rozstrzygnięcia odnośnie sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącej w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. czyni zadość wskazanym powyżej zasadom postępowania administracyjnego. W szczególności, przytaczając okoliczności dotyczące sytuacji finansowej Skarżącej i jej rodziny, Prezes ZUS nie wyjaśnił w sposób należyty przyjętego stanowiska, iż "kwota [...] zł netto miesięcznie pozwala zaspokoić zobowiązanej oraz jej rodzinie niezbędne potrzeby życiowe oraz spłacić należność z tytułu składek". Nawet bowiem uwzględniając fakt, że jedyny stały koszt utrzymania Skarżącej stanowi opłata za energię elektryczną (ok. [...] zł miesięcznie - kserokopie rachunków k. 10 - 12 akt admin.), a wszelkie pozostałe opłaty eksploatacyjne ponosi teściowa (właścicielka mieszkania, w którym zamieszkuje Skarżąca wraz z mężem i synem), uzasadnione wątpliwości budzi wskazane powyżej twierdzenie organu choćby w kontekście tzw. kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz U. nr 54, poz. 593 ze zm.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, co również zauważa organ orzekający, iż mąż Skarżącej w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. i od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. pobierał zasiłek rodzinny na syna (decyzje Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - k. 13 -14 akt admin.). Wskazuje to jednoznacznie na bardzo trudną sytuację materialną Skarżącej i jej rodziny uzasadniającą konieczność korzystania ze środków pomocy państwa w celu utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Biorąc pod uwagę fakt pozostawania bez pracy oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie w rodzinie zapewniane przez męża Skarżącej (wysokość miesięcznego dochodu na osobę wynosi ok. [...] zł netto) zrozumiałe wydaje się korzystanie przez Skarżącą z pomocy finansowej rodziców. Wskazując okoliczność pozyskiwania przedmiotowego wsparcia finansowego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił jednak kwestii wysokości tego wsparcia, bezpodstawnie uznając mimo to, że Zobowiązana ma możliwość spłaty zadłużenia wobec ZUS.

Nie kwestionując w żaden sposób prawa organu orzekającego do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie umorzenia należności na podstawie uznania administracyjnego, Sąd zauważa, że stanowisko organu, zwłaszcza w przypadku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, winno w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniać motywy działania organu zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Tymczasem przedstawione powyżej stanowisko organu świadczy, zdaniem Sądu, o pozbawionej obiektywizmu, powierzchownej i niepełnej analizie i ocenie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i w tym względzie nosi znamiona dowolności, co czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym całość argumentacji przedstawionej przez Stronę w toku postępowania administracyjnego, a następnie należycie (rzetelnie i racjonalnie) umotywować podjęte rozstrzygnięcie w świetle powołanych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy zachowaniu ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności organ winien ponownie rozważyć stan majątkowy Skarżącej w kontekście przesłanki całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. oraz sytuację materialną i rodzinną Skarżącej w kontekście możliwości spłaty wnioskowanych należności uwzględniając w szczególności wysokość dochodu przypadającego na jednego członka rodziny, niezbędne koszty utrzymania Skarżącej i jej męża, koszty utrzymania i potrzeby syna Skarżącej pozostającego w wieku szkolnym (ewentualne, dalsze korzystanie z pomocy społecznej), a także wysokość pomocy finansowej otrzymywanej przez Skarżącą od rodziców. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej Skarżącej i jej rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę zadłużenia wobec ZUS.

Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia i dokonanie rzetelnej oceny uwzględniającej obiektywnie trudną sytuację materialną Skarżącej. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Skarżąca mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.