Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 978/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2022 r. sprzeciwu A. S. i H. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2022 r. znak: WS-VI.7536.1.79.2021.KA w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz A. S. i H. S. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. znak: GS-14.6821.33.2021 .AM, na podstawie art 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku T. J., T. J. Sp. J. działającego w imieniu Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. odmówił ograniczenia, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...]. ewid. K. - K., obj. [...] poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu niskiego ciśnienia w celu zasilenia w gaz ziemny budynków mieszkalnych w K.: istniejącego na działce nr [...] oraz planowanych na działkach: nr [...] i nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica-Sikornik."

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), tj. zgodność planowanej inwestycji za zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa złożyła Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T., wskazując, że: "W świetle decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2021 r. spełnienia drugiej z ww. przesłanek nie budzi wątpliwości, natomiast organ zakwestionował zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że dla zastosowania art. 124 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym został ustalony konkretny przebieg danej inwestycji. Powołany przepis odwołuje się bowiem wyłącznie do pojęcia zgodności inwestycji z planem miejscowym, a nie ulega przy tym wątpliwości, iż plan przewiduje doprowadzenie paliw gazowych do odbiorców w oparciu o sieć gazową niskiego i średniego cieśnienia.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. znak WS-VI.7536.1.79.2021.KA, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, działając na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 2 i § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej K.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski zacytował art. 124 ust. 1 u.g.n. i podkreślił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, do wniosku z 25 marca 2021 r. złożonego przez pełnomocnika Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T., załączono pisma kierowane do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości A. i H. S., zawierające informacje o inwestycji planowanej na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. , polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu niskiego ciśnienia.

Ponadto dołączono oświadczenia kilkunastu osób dotyczące zgody tych osób na ww. inwestycję (k. 16-34, 86-89 akt adm.).

Na etapie postępowania organu II instancji pismem z dnia 27 maja 2022 r. znak: TED721.2022.PG pełnomocnik inwestora przesłał organowi odwoławczemu kserokopię propozycji umowy na ustanowienie służebności przesyłu na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] wysłaną do A. i H. S.. Na przedstawioną propozycję Państwo S. nie wyrazili zgody, o czym poinformowali pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, brak podstaw do tego, by negować skuteczność przeprowadzonych rokowań pomiędzy przedstawicielami inwestora, a częścią współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Organ ocenił, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo i przywołał oraz zacytował orzecznictwo sądowe dotyczące rokowań.

Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, brak zgody choćby jednej z nich oznacza, iż możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność) - art. 195 Kodeksu cywilnego - zaś po myśli art. 196 § 1 Kodeksu cywilnego, współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych albo współwłasnością łączną. Z kolei stosownie do treści art. 199 zd. 1 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie: "Rokowania w sprawie udostępnienia nieruchomości stanowią czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, a zgoda na takie ograniczenie prawa własności powinna być wyrażona przez wszystkich właścicieli. Niemniej wyraźny brak zgody jednego z współwłaścicieli na propozycje złożone przez inwestora w trakcie rokowań otwiera możliwość wystąpienia przez tego drugiego z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1318/13).

Mając powyższe na uwadze, pomimo braku oceny ww. przesłanki przez organ I instancji, zdaniem Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, iż wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Powodem odmowy przez organ I instancji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości było stwierdzenie, że realizacja drugiej przesłanki wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie została w przedmiotowej sprawie spełniona, bowiem trasa przebiegu planowanej inwestycji nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica-Sikornik", przyjętego uchwałą nr XXXII/813/19 z dnia 18 grudnia 2019 r.

Z załączonego do wniosku wypisu i wyrysu z ww. planu miejscowego wynika, iż przedmiotowa działka - w części przeznaczonej na posadowienie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - znajduje się w terenach oznaczonym MN.12 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. planu miejscowego, jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się:

1)utrzymanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej;

2)możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce i odłączeniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej;

3)uwzględnienie powiązania obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym;

4)wzdłuż obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenów bezpośrednio przyległych, wynikające z unormowań odrębnych.

Z kolei § 12 ust. 4 stanowi, iż w zakresie zaopatrzenia w paliwa gazowe ustala się doprowadzenie paliw gazowych do odbiorców w oparciu o sieci gazową niskiego i średniego ciśnienia, zasilane ze stacji zlokalizowanych poza obszarem objętym planem.

Zgodnie § 8 ust. 12 ww. planu miejscowego obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem: 1) dróg publicznych; 2) sieci i urządzeń zaopatrzenia w wodę; 3) urządzeń i zespołów umożliwiających pobór wód podziemnych; 4) sieci i urządzeń kanalizacji; 5) sieci urządzeń zaopatrzenia w gaz; 6) kablowych linii elektrycznych.

Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1) zawartym w Rozdziale III - Ustalenia Szczegółowe, Przeznaczenie terenów, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów ww. planu miejscowego, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: KDZ.1, " KDL.1 - KDL.2, KDD.1-KDD.9, KDW.1-KDW.3, KDX.1-KDX.5 (tereny komunikacji) oraz ZL.1-ZL.9 (tereny lasów) w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej, za wyjątkiem stacji elektroenergetycznej o napięciu większym od 15 kV/SN oraz napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i większych.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż przyjęta przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. - w zakresie przesłanki zgodności ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego - nie zasługiwała na aprobatę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "Niewątpliwie, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 387/20).

W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1345/17, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 537/13, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2554/20.

Organ zacytował obszerne fragmenty uzasadnień do ww. wyroków.

Jednocześnie podkreślił, że "(...) przy założeniu określenia przebiegu sieci w planie miejscowym, sposób tego określenia zależy od wielu czynników, zaś jego ocena - od konkretnej sytuacji faktycznej.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2017 r., II SA/G1 599/17, LEX nr 2391695, który zacytował.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z kolei stosownie do treści art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku błędnej wykładni art. 124 ust. 1-3 u.g.n., a ponadto z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a., bowiem organ I instancji nie dokonał w ogóle analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie odniósł ich do treści wniosku celem weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z wszystkimi zapisami tegoż aktu prawa miejscowego oraz nie dokonał oceny przedłożonych przez inwestora rokowań, co skutkowało koniecznością uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpatrzenia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien dokonać wyczerpującej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strzelnica-Sikornik", przyjętego uchwałą nr XXXI1/813/19 z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz zweryfikować założenia planowanej inwestycji z treścią ww. aktu prawa miejscowego, mając na uwadze, że w świetle treści art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przytoczonych poglądów judykatury i doktryny prawa plan miejscowy nie musi określać dokładnej trasy przebiegu przewodów infrastruktury technicznej, jednakże w takiej sytuacji przebieg ten winien być skonkretyzowany w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości z uwzględnieniem uzasadnionych interesów wszystkich stron, w tym poprzez dokonanie ingerencji w niezbędnym zakresie, a więc jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, co także wymaga ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe wynika ponadto z faktu, iż organ odwoławczy nie może konwalidować wskazanej powyżej wadliwości decyzji organu I instancji bez naruszenia przewidzianej wart. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji publicznej I i II instancji. W świetle powyższego orzeczono jak w decyzji.

Opisaną powyżej decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2022 r. zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. i H. S., wnosząc o podtrzymanie decyzji z dnia 10 listopada 2021 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr.[...].ewid. K. - K. obj.KW [...] poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu niskiego ciśnienia w celu zasilenia w gaz ziemny budynków mieszkalnych w K.: istniejącego na działce [...] oraz planowanych na działkach [...] i [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru " Strzelnica -Sikornik.

Wnoszący sprzeciw podnieśli, że w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ l instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1 u.g.n., czyli zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym J. i A. K., będąc właścicielami działki [...], rozpoczęli budowę domu.

Na działce [...] nie istnieje budynek mieszkalny - nie było odbioru budynku - jest to rozpoczęta budowa. Rozpoczęli budowę domu w miejscu, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozbudowy sieci gazowej ani wodociągowej. Nie nastąpiły żadne zmiany tegoż planu, które uzasadniałyby zmianę decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

W załączeniu aktualny wypis z mapy ewidencyjnej.

Niezastosowanie się do obowiązujących przepisów prawa prowadzić może do anarchii systemowej. Budowa Państwa K. nie jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym - nie jest to kościół, dom kultury czy szkoła. Art. 124 u.g.n. określa, że lokalizacja urządzeń może dotyczyć tylko infrastruktury technicznej realizowanej na potrzeby istniejących obiektów i nie może dotyczyć inwestycji zamierzonych. Każde inne interpretowanie przepisu jest nieuprawnionym naginaniem prawa.

Podkreślono, że działka [...], której wnoszący sprzeciw są współwłaścicielami, jest działką dojazdową, nigdy nie została przekształcona w drogę publiczną, nigdy wnoszący sprzeciw nie składali takiego wniosku w wydziale Geodezji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.". Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

§1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

W myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. I OSK 3632/18).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest nieprawidłowa, a sprzeciw od niej zasadny.

W niniejszej sprawie Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wytknął organowi I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku błędnej wykładni art. 124 ust. 1-3 u.g.n., a ponadto z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a., bowiem organ I instancji nie dokonał w ogóle analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie odniósł ich do treści wniosku celem weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z wszystkimi zapisami tegoż aktu prawa miejscowego oraz nie dokonał oceny przedłożonych przez inwestora rokowań.

Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien dokonać wyczerpującej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strzelnica-Sikornik" oraz zweryfikować założenia planowanej inwestycji z treścią ww. aktu prawa miejscowego, mając na uwadze, że w świetle treści art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przytoczonych poglądów judykatury i doktryny prawa plan miejscowy nie musi określać dokładnej trasy przebiegu przewodów infrastruktury technicznej, jednakże w takiej sytuacji przebieg ten winien być skonkretyzowany w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości z uwzględnieniem uzasadnionych interesów wszystkich stron, w tym poprzez dokonanie ingerencji w niezbędnym zakresie, a więc jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, co także wymaga ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe uchybienia – zdaniem Wojewody – skutkowały koniecznością uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ odwoławczy nie może konwalidować wskazanej powyżej wadliwości decyzji organu I instancji bez naruszenia przewidzianej wart. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji publicznej I i II instancji.

Sąd stwierdził, że powyższe stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na akceptację. Biorąc pod uwagę wskazany przez Wojewodę zakres uchybień, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W niniejszej sprawie nie zaszły wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest powtórne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji nie dotyczyły sposobu i zakresu postępowania dowodowego, a jedynie nie dokonania właściwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego w odniesieniu do regulacji planu miejscowego.

Materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji w sposób kompletny i na jego podstawie została wydana decyzja I instancji, co nie uprawniało organu odwoławczego do unikania podjęcia merytorycznej decyzji.

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Zatem sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, bowiem decyzja której dotyczy, została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było w tych okolicznościach nieuzasadnione, dowolne i naruszające art. 138 § 2 K.p.a., wobec braku stwierdzenia przesłanek przewidzianych w tym przepisie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien dokonać analizy w kwestii zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strzelnica-Sikornik" z uwzględnieniem, że zapisy planu nie muszą określać jej dokładnego przebiegu oraz analizy i oceny przeprowadzonych rokowań, a następnie wydać rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o sposobie rozstrzygnięcia. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 K.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzona od organu solidarnie na rzecz skarżących kwota 100 zł to uiszczony przez skarżących wpis od sprzeciwu.