Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1899/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., NR [...] znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2021r., znak: [...], nakazującej K.M. doprowadzenie lokalu dwupoziomowego U3 (parter i piwnica) znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z pismem interwencyjnym wysłanym przez jednego z członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w W. w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla W. w dniu [...] maja 2020 r. w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem lokalu U3 ww. budynku, przedstawiciel tut. Inspektoratu dokonał w dniu [...] sierpnia 2020 r. czynności kontrolnych dot. Wykonanych robót budowlanych i legalności sposobu użytkowania lokalu usługowego nr 3 w budynku przy ul. [...] w W.. Stwierdzono, iż lokal U3 mieszczący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest lokalem dwupoziomowym (parter i piwnica). Na parterze budynku znajdują się dwa pokoje, w tym jeden z łazienką i łazienka dostępna z przedsionka, a w piwnicy znajduje się kuchnia, pomieszczenie magazynowe i łazienka. Komunikacja pomiędzy poziomami odbywa się za pomocą stalowych schodów. W ramach przebudowy lokalu m.in. pogłębiono poziom piwnicy obecna wysokość to 2,26 m, w piwnicy wydzielono pomieszczenia łazienki, w kuchni w ścianie zewnętrznej wykonano dwa okna, na parterze wykonano ściany działowe wydzielające pokój od schodów i łazienkę od przedsionka, zmieniono lokalizację i rodzaj schodów pomiędzy" poziomami oraz zdemontowano schody w obecnych pomieszczeniach łazienek - wykonano nowe stalowe. Roboty budowlane zostały zakończone. W protokole [...]zapisano, że lokal od [...] lutego 2020 r. użytkowany jest jako hostel. Wykonania robót budowlanych ani zmiany sposobu użytkowania lokalu nie zgłoszono do organów administracji architektoniczno-budowlanej. W czasie kontroli okazano m.in. projekt budowlany sporządzony w listopadzie 2019r. - inwentaryzację architektoniczno- budowlaną lokalu usługowego w budynku przy ul. [...] w W..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. uznając, iż roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu U3 w w/w budynku na hostel, wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor nie dysponuje, pismem z dnia [...] października 2020 r., zwrócił się do Wspólnoty Mieszkaniowej K. z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii wyrażenia zgody (bądź jej braku) na pozostawienie robót ingerujących w części wspólne budynku, w takim stanie jakim są obecnie.

Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...], pismem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformowała, że nie wyraża powołanej zgody. Na dowód załączono do w/w pisma stosowna uchwałę w tym zakresie Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. nakazał K.M. doprowadzenie lokalu dwupoziomowego U3 (parter i piwnica) znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez:

- likwidację wydzielonych łazienek i wykonanie w ich miejscu uprzednio istniejących schodów stanowiących ciąg komunikacyjny między poziomami oraz demontaż nowo wykonanych schodów (zlokalizowanych w obecnych pomieszczeniach łazienek),

- przywrócenie pierwotnej wysokości pomieszczeń w piwnicy poprzez wykonanie posadzki do poprzedniej wysokości określonej w sporządzonym w listopadzie 2019 r. projekcie budowlanym, którego przedmiotem było opracowanie inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej lokalu usługowego w budynku przy ul. [...] w W.,

- zamurowanie dwóch okien w piwnicy wykonanych w ścianie zewnętrznej budynku.

Organ wskazał, że powyższe prace budowlane należy wykonywać w oparciu o projekt wykonawczy sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjnej oraz legitymującą się aktualnym wpisem na listę członków samorządu zawodowego. Roboty należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej oraz legitymującą się aktualnym wpisem na listę członków samorządu zawodowego, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ochronę środowiska. Po zakończeniu robót budowlanych należy zawiadomić tut. Inspektorat o wykonaniu obowiązków wynikających z niniejszej decyzji oraz przedłożyć opinię/protokół potwierdzający prawidłowość ich wykonania, sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz legitymującą się aktualnym wpisem na listę członków samorządu zawodowego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do organu II instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., NR [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1a ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane polegające na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu U3 w budynku przy ul. [...] w W. na hostel wymagały wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Odpowiadając w tym miejscu na zarzuty odwołania, jakoby wydzielenie łazienek w przedmiotowym lokalu nie ingerowało w przegrody zewnętrzne czy konstrukcyjne budynku, [...]WINB wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa robót budowlanych polegających na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania lokau U3 jako całości. Tym samym roboty budowlane wykonane w ramach tej zmiany podlegają reglamentacji przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto w myśl art. 3 pkt 7a w/w ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Odnosząc się do tego, MWINB zauważa, iż lokale w budynku mieszkalnym wielorodzinnym muszą spełniać ściśle określone wymagania przewidziane np. w rozdziale 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych". Utworzenie dodatkowych łazienek wiąże się z wykonaniem nowych podłączeń wodno - kanalizacyjnych, przez co realizacja tychże pomieszczeń wymaga np. sprawdzenia prawidłowości parametrów rur wykorzystywanych do ich obsługi w nowej lokalizacji. Z kolei instalacje sanitarne łazienek także są podłączone do instalacji całego obiektu. Ponadto nie sposób uznać, aby pogłębienie piwnicy nie mogło mieć wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, w szczególności na jego ściany nośne. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie tryb naprawczy przewidziany wart. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Celem przedmiotowego postępowania jest zaś ocena spornych robót przede wszystkim pod kątem ich prawidłowości w sensie techniczno - budowlanym. Ponadto w związku z tym, że wykonane roboty budowlane wymagały wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ II instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada zgodę wspólnoty mieszkaniowej na roboty ingerujące w części wspólne budynku.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że chybiony jest zarzut dotyczący niemożność wykonania obowiązków przewidzianych w decyzji Nr [...], nakazującej K.M. doprowadzenie lokalu dwupoziomowego U3 (parter i piwnica) znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego w postaci likwidacji wydzielonych łazienek i wykonanie w ich miejscu uprzednio istniejących schodów stanowiących ciąg komunikacyjny między poziomami oraz demontaż nowo wykonanych schodów (zlokalizowanych w obecnych pomieszczeniach łazienek) oraz przywrócenia pierwotnej wysokości pomieszczeń w piwnicy poprzez wykonanie posadzki do poprzedniej wysokości określonej w sporządzonym w listopadzie 2019r. projekcie budowlanym, którego przedmiotem było opracowanie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej lokalu usługowego w budynku przy ul. [...] w W.. Skarżący twierdzi bowiem, iż powołane wyżej opracowanie techniczne powinno stanowić część materiału dowodowego sprawy. Mając to na uwadze [...]WINB wyjaśnił, że sporządzona w listopadzie 2019 r. inwentaryzacja architektoniczno-budowlana lokalu usługowego w budynku przy ul. [...] w W. została - jak wynika z protokołu Nr [...]- okazana w czasie kontroli z dnia [...] sierpnia 2020 r. Jednocześnie jedyną stroną uczestniczącą w oględzinach był inwestor - K.M.. Zdaniem organu, z dużą dozą prawdopodobieństwa, graniczącą z pewnością uznać należy, że dokumentację tę przedstawił właśnie Skarżący. Ponadto do protokołu kontroli załączono fotografie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i projektu technicznego, z których bezspornie wynika m.in., iż wysokość pomieszczenia piwnicy wynosiła 2,20 m (obecnie 2,26 m). Jeżeli zatem w/w dokumentacja określa stan sprzed przebudowy i brak jest informacji o dokonywaniu innych zmian w lokalu U3, to przyjąć należy, iż przedstawia ona stan poprzedni, do jakiego PINB dla W. decyzją Nr [...] nakazał doprowadzenie lokalu dwupoziomowego U3 znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W.. Ponadto stan poprzedni sprzed robót budowlanych obrazuje załącznik nr 4 do opinii technicznej z [...]listopada 2019r. Legalizacja samowoli budowlanej jest przy tym dobrowolnym zobowiązaniem inwestora i tym samym ma on prawo nie zaś obowiązek legalizacji. Natomiast w przypadku niespełnienia przez inwestora wszystkich przewidzianych prawem warunków legalizacji w myśl art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, nie jest ona dopuszczalna. Nie wykazanie się przez inwestora zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej "przy jednoznacznym negatywnym stanowisku Wspólnoty wyrażonym m.in. w uchwale nr [...] z dnia 5 listopada 2020 r., czy piśmie z dnia [...]listopada 2020 r. czyni, zdaniem organu, zasadne nakazanie doprowadzenia lokalu U3 do stanu poprzedniego. W przypadku braku posiadania prawa własności orzeczenie nakazu rozbiórki, czy też przywrócenia stanu poprzedniego nie jest karaniem inwestora za naruszenie przepisów prawa budowlanego, lecz jedynie usunięciem stanu godzącego w prawnie chronione interesy właścicieli obiektu, na którym samowolne roboty budowlane zostały przeprowadzone.

Podsumowując swoje stanowisko, oceniając całokształt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. jest prawidłowa i należy ją utrzymać w mocy.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów mających wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 50-51 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t. j. Dz.U.2020,1333 z późn. zm.), zwaną dalej "p.b", poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przywrócenie Lokalu U3 do stanu poprzedniego ma nastąpić w całości niezależnie od tego, czy konkretnie wykonane prace budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu Prawa Budowlanego, a w konsekwencji zobowiązanie skarżącego do likwidacji wydzielonych w lokalu łazienek, pomimo iż w żaden sposób nie ingerują one w przegrody zewnętrzne, ani elementy konstrukcyjne (art. 29 ust. 4 pkt 1a p. b.), a tym samym ich wydzielenie nie narusza przepisów prawa, ani nie jest do tego potrzebna zgoda innych osób;

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez błędne założenie, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych robót, a w konsekwencji jego zastosowanie z pominięciem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p. b., tj. bez uprzedniego nałożenia na mojego mocodawcę obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wraz z ustaleniem terminu ich wykonania;

3. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p. b. poprzez zobowiązanie mojego mocodawcy do doprowadzenia lokalu dwupoziomowego U3 (parter i piwnica) znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego bez precyzyjnego ustalenia i określenia jaki ten stan pierwotny był, w szczególności poprzez:

- niewskazanie jakie parametry mają mieć schody, które mają zostać odtworzone, w tym, w którym miejscu w lokalu mają się one znajdować;

- niewskazanie wysokości piwnicy do jakiej ma być ona doprowadzona;

- odwoływanie się w treści decyzji w zakresie parametrów odtworzeniowych do bliżej nieokreślonego dokumentu, tj. parametrów zawartych w "sporządzonym w listopadzie 2019 r. projekcie budowlanym, którego przedmiotem było

opracowanie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej lokalu usługowego budynku przy ul. [...] w W.", bez załączenia tego dokumentu do decyzji;

4. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu, że "stan poprzedni" o którym mowa w jego treści nie w każdych okolicznościach jest tożsamy ze stanem faktycznym poprzedzającym wykonanie spornych robót, lecz prawidłowo należy przez to rozumieć ostatni stan zgodny z prawem (legalny), a w konsekwencji przyjęcie przez Organ a priori, że stan z listopada 2019 r. był zgodny z prawem;

5. art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k. p. a., poprzez nieustalenie w sposób wystarczający stanu poprzedniego budynku (ostatniego stanu zgodnego z prawem), w szczególności błędne przyjęcie, że w tak rozumianym poprzednim stanie budynku nie było dwóch okien w piwnicy pomimo, iż co najmniej od 2014 r. w piwnicy lokalu znajdowały się dwa okna, a w konsekwencji zamurowanie przedmiotowych okien przez mojego mocodawcę zgodnie z decyzją nie doprowadzi do przywrócenia prawidłowo rozumianego poprzedniego stanu budynku;

6. art. 77 §1 oraz 107 §1 k.p.a. poprzez zamieszczenie w sentencji decyzji, w zakresie sposobu wykonania obowiązku, odesłania do bliżej niesprecyzowanego "projektu budowlanego", bez jego załączenia do decyzji, co może stanowić o jej niewykonalności.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 §1 pkt 1a i c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w całości;

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.

Jak wynika z ustaleń organów lokal U3 mieszczący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. jest lokalem dwupoziomowym (parter i piwnica). Na parterze budynku znajdują się dwa pokoje, w tym jeden z łazienką i łazienka dostępna z przedsionka, a w piwnicy znajduje się kuchnia, pomieszczenie magazynowe i łazienka. Komunikacja pomiędzy poziomami odbywa się za pomocą stalowych schodów.

W ramach przebudowy lokalu m.in. pogłębiono poziom piwnicy- obecna wysokość to 2,26 m. W piwnicy wydzielono pomieszczenia łazienki, w kuchni w ścianie zewnętrznej wykonano dwa okna, na parterze wykonano ściany działowe wydzielające pokój od schodów i łazienkę od przedsionka, zmieniono lokalizację i rodzaj schodów pomiędzy poziomami oraz zdemontowano schody w obecnych pomieszczeniach łazienek. Wykonano nowe stalowe schody w innym miejscu. Jak wynika z protokołu oględzin, lokal od 1 lutego 2020 r. użytkowany jest jako hostel.

Zakres wykonanych robót budowlanych jednoznacznie, w ocenie Sadu wskazuje, że dotyczyły one miedzy innymi elementów konstrukcyjnych ( przebudowa wraz ze zmiana lokalizacji schodów, wykonanie okien, pogłębienie piwnicy), a więc na ich wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę, a także zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej, których inwestor nie uzyskał.

Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 roku ( przed nowelizacją ) : "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową." Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy samego prawa w momencie, gdy w danej nieruchomości (budynku mieszkalny) znajdują się co najmniej dwa lokale, stanowiące własność dwóch odrębnych podmiotów (właścicieli tych lokali).

Wyjaśnienia wymaga, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W przypadku gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością, legitymowanie się prawem do jej dysponowania na cele budowlane wymaga przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości" – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt. II OSK 1075/18 z dnia 3 kwietnia 2019r.

Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością stanowi niezbędny załącznik zarówno do wniosku o pozwolenie na budowę, jak również do zgłoszenia w sprawie realizacji obiektu lub robót budowlanych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji oraz jest dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód.

Pewne jest to, że roboty budowlane w częściach wspólnych obiektu budowlanego, który jest objęty współwłasnością wykracza poza zarząd rzeczą wspólną i wymaga zgody każdego ze współwłaścicieli. Brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ,organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Stosownie do art. 51 ust. 7 ww. ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd zauważa w efekcie, że tryb naprawczy uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Na powiązanie cyt. art. 51 z art. 50 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie brzmienie tego pierwszego. Tym samym dla prawidłowego użycia ww. przepisu art. 51 ust. 1, niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie konieczności jego zastosowania poprzez w istocie wskazanie na niezgodność z prawem, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy. W tym przypadku nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowanie wskazanego trybu wynikało z wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd podziela ocenę wykonanych robót budowlanych jakiej dokonał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2021r. MWINB kwalifikując je jako przebudowę.

W konsekwencji zadaniem organów nadzoru budowlanego w postępowaniu w trybie zwykłym było doprowadzenie ww. robót do stanu zgodnego z prawem we wskazanym trybie naprawczym. Przy czym, legalizacja inwestycji w tym trybie, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie mogła sprowadzać się tylko do zbadania kwestii wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Konieczna była też ocena zgodności tych robót z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami Prawa budowlanego, w tym także - w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo ta również - zdaniem Sądu - w postępowaniu naprawczym winna mieć miejsce.

Za taką interpretacją przemawia treść art. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Takie też stanowisko wynika z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w którym to podniesiono, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane; zaznaczył też, że celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem", to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu legalizacyjnym chodzi bowiem o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie, do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem, bezsprzecznie wchodzi w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym.

Zatem, prowadząc postępowanie w sprawie, organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć kwestii legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pozostaje okolicznością bezsporną, że w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor takim prawem się nie legitymował, a dodatkowo post factum Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...], podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w treści której nie wyraziła zgody na pozostawienie zmian ( hostel) w lokalu U3, powstałych w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych. W takich okolicznościach sprawy nie było możliwe doprowadzenie wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choćby poprzez nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Na treść rozstrzygnięcia podjętego przez organy nie miał, wbrew twierdzeniom skargi, wpływu fakt zaskarżenia powyższej uchwały do sądu powszechnego.

Wyjaśnić również trzeba, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygniecie Sądu co do ważności przywołanej uchwały, bowiem zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08. Z taką sytuacją procesową organ nie miał do czynienia w sprawie niniejszej, bowiem nie istniała przeszkoda ( zagadnienie wstępnie) która uniemożliwiałaby rozpoznanie sprawy.

W konsekwencji musiało to skutkować zastosowaniem w sprawie cyt. powyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazem doprowadzenia budynku oraz terenu przyległego do stanu poprzedniego. Przy czym za stan poprzedni należy rozumieć ten wynikający z pierwotnego projektu budowlanego oraz sporządzonej w listopadzie 2019 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej lokalu usługowego w budynku przy ul. [...] w W. - okazanej w czasie kontroli z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Sąd podziela przy tym stanowisko organów, że nakazanie rozbiórki obiektu lub nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru represyjnego. W pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego zobowiązane są bowiem wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, co w sprawie niniejszej nastąpiło.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).