Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1577/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 688/19 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Z. kwotę 6.409,60 zł (sześć tysięcy czterysta dziewięć złotych i sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę Gminy Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok wydany został w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] maja 2015 r. Wójt Gmina Z. zatwierdził podział nieruchomości położonych w obrębie [...] oznaczonych numerami [...]. W wyniku tego podziału wydzielona została m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,2094 ha, której własność – z uwagi na przeznaczenie pod drogę publiczną gminną - przeszła z mocy prawa na ww. Gminę.

W wyniku wniosku byłej właścicielki – A. S. o ustalenie odszkodowania za ww. działkę nr [...], Starosta Toruński decyzją z [...] kwietnia 2019 r. podjętą na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1 a i 2 i art. 134 i 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej jako "u.g.n.") ustalił odszkodowanie w wysokości 75.320,00 zł i zobowiązał do jego wypłaty na rzecz wnioskodawczyni Wójta Gminy Z. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym z 26 lutego 2019 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego L. C.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Z. zakwestionowała ustaloną w operacie wartość nieruchomości. Wskazała, że wśród transakcji, jakie biegła przyjęła do analizy lokalnego rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są dwie, które budzą jej wątpliwości. Argumentowała: "Pierwsza najwyższa transakcja w kwocie 55,28 zł/m2 [...] , dotyczy dwóch działek: [...] o pow. 0,0030 ha, oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "Bi" – inne tereny zabudowane, nie objęta planem miejscowym, oraz dz. 533 o pow. 0,0006 ha, oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "Bi" – inne tereny zabudowane, nie objęta miejscowym planem, obie działki zostały sprzedane w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości – uzupełnienia, tak wynika z aktu notarialnego z dnia 08.04.2016 Rep. A nr [...]. Powyższa transakcja pozostaje w sprzeczności z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdzie jasno zostało określone jakie mogą być źródła danych o nieruchomościach, gdzie "cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu tych nieruchomości". W tym przypadku nieruchomością wywłaszczaną była działka pod drogę, natomiast rzeczoznawca do analizy wzięła transakcję pod powiększenie – uzupełnienie nieruchomości sąsiedniej o użytku: inne tereny zabudowane, również powierzchnia tych działek 6 m i 30 m w żaden sposób nie wykazuje cech podobnych do powierzchni działki wywłaszczanej tj. 2094 m., a także przeznaczenie – brak planu miejscowego. Drugą transakcją budzącą wątpliwości co do prawidłowości jej wyboru jest działka o bardzo małej pow. 15 m ale za to, o bardzo wysokiej cenie 55 zł/m2, (akt notarialny z dnia 08.04.2016 rep. A nr [...] ), która jak wynika z treści aktu była to transakcja bezprzetargowa, zamiast pochodzić z obrotu rynkowego, co pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 3 Rozporządzenia, ponadto nie mogą być brane transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji, powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen § 5 ust. 1,2,3 Rozporządzenia". Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca majątkowy jako "przedmiot badania" przyjęła nieruchomości gruntowe stanowiące przedmiot prawa własności z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę lub poszerzenie dróg nie wskazując jednocześnie, czy przedmiotem obrotu były tylko drogi publiczne czy drogi wewnętrzne.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił regulacje prawne stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania i wyceny nieruchomości. Następnie uznał, że operat szacunkowy odpowiada wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ocenił, że rzeczoznawca rzetelnie i z należytą starannością dokonała analizy rynku nieruchomości, a jej wnioski należycie uargumentowane znalazły odzwierciedlenie w procesie wyceny. Wskazał, że dokonując wyceny biegła uwzględniła treść § 36 ust. 6 pkt 2, a także § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Stwierdził, że określona w operacie wartość rynkowa jest wiarygodna, gdyż została poparta transakcjami na rynku nieruchomości, a przy wycenie uwzględniono wszystkie czynniki cenotwórcze mogące mieć wpływ na wartość. Odnosząc się do zarzutów Gminy zawartych w odwołaniu, kwestionujących podobieństwo dwóch transakcji przyjętych do porównań organ stwierdził, że "kwestia doboru nieruchomości porównawczych oraz korekta ceny o przywołane cechy badanego rynku odnosi się do wiadomości specjalnych będących domeną uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Rolą organu jest zbadanie, czy określona wartość znajduje swoje uzasadnienie na rynku nieruchomości. Tym niemniej operat szacunkowy jest dokumentem w danej sprawie i podlega ocenie jak każdy inny dowód, co zaznaczono powyżej. Należy jednak mieć na uwadze, że ocenę poprawności sporządzonego operatu może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty podpisania umowy o dokonanie wyceny".

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 w zw. z art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała na wadliwość operatu, podnosząc niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych do szacowania. Zwróciła uwagę na transakcję o cenie maksymalnej, która dotyczyła nieruchomości położonej w [...], szczegółowo opisaną we wniesionym wcześniej odwołaniu.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz przepisy prawa na podstawie których ustalana jest wartość nieruchomości pozwalająca określić wysokość należnego odszkodowania. Stwierdził, że podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym analizowany operat szacunkowy wyjaśnia, dlaczego rzeczoznawca dokonała takich, a nie innych wyborów i ustaleń. Podkreślił, że z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy określonego w art. 77 k.p.a. nie można wyprowadzać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. W sytuacji bowiem, w której organ w ramach swobodnej oceny dowodów wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08). Wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 157 u.g.n. tj. poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W kontrolowanej sprawie, jak zauważył Sąd, skarżąca nie uruchomiła trybu kontroli operatu szacunkowego przez organizację zawodową. Sporządzony operat odpowiada natomiast wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd zwrócił uwagę, że na stronie 12 operatu rzeczoznawca opisała procedurę postępowania, wymieniając kolejno dokonane czynności. Na stronie 14 podała, że przyjęto transakcje, gdzie stroną kupującą była jednostka samorządu terytorialnego. Biegła uwzględniła, że w gminie Z. w okresie ostatnich 2 lat zanotowano 4 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w tym jedną, która dotyczyła terenu nabywanego pod drogę wewnętrzną. Z tego względu okres badania rozszerzono do 3 lat. Rzeczoznawca powołała się na spadek obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i wyjaśniła to zjawisko. W operacie zwrócono także uwagę na transakcje na lokalnym rynku za symboliczną złotówkę. Te transakcje rzeczoznawca odrzuciła. Większość zanotowanych cen transakcyjnych zawierała się w przedziale od 7, 76 zł/m² do 55,28 zł/m². Rzeczoznawca dokonała wyboru 12 transakcji nieruchomości najbardziej podobnych w gminie: Z. Zakwestionowane przez skarżącą dwie działki posłużyły jako materiał porównawczy. Rzeczoznawca wyjaśniła, że na rynku lokalnym były jedynie 4 transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi. Jedna dotyczyła terenu nabywanego pod drogę wewnętrzną. W tym stanie rzeczy, jak stwierdził Sąd, biegła mogła przyjąć do porównania również transakcje pod powiększenie – uzupełnienie nieruchomości w celu porównania nieruchomości będących przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego ta terenie gminy Z. i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ocena rynku w aspekcie cech rynkowych dokonana została na stronie 15 i 16 operatu szacunkowego. Rzeczoznawca uzasadniła stanowisko odnośnie ceny maksymalnej, dotyczącej nieruchomości położonej w [...] o pow. 36 m² , sprzedanej 8 kwietnia 2016 r. za cenę 1m² - 55,28 zł, z funkcją pod poszerzenie drogi. W operacie opisano również cechy rynkowe działki o cenie minimalnej.

Z powyższego, jak stwierdził Sąd, wynika, że w operacie utworzono zbiór transakcji nieruchomości podobnych (12 nieruchomości), zaktualizowano ceny transakcyjne na datę wyceny, ustalono cechy rynkowe wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych, zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Podkreślił, że ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie bowiem tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16, zam. w CBOSA). W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając jego formalną poprawność.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Z. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 oraz 11 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu zarzutów podnoszonych przez Wójta Gminy Z. w odwołaniu i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, iż operat szacunkowy sporządzony jest zgodnie z prawem a WSA zgadza się z treścią decyzji w całości.

2) naruszenie prawa materialnego

a) art. 134 ust. 1, 2, 3 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 3, 4, i § 5 ust. 1, 2,3 oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez przyjęcie, iż ustalona w decyzji wartość nieruchomości jest najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych,

b) art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieskierowanie przez organ operatu do dokonania oceny prawidłowości jego sporządzenia.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu co do prawidłowości operatu szacunkowego. Ponownie nawiązała do dwóch transakcji opisanych szczegółowo w odwołaniu i skardze, które stały się podstawą wyceny wartości nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Podkreśliła, że obie niewłaściwe, lecz najwyższe kwotowo, w sposób istotny wpłynęły na wysokość odszkodowania. Zakwestionowała ponadto poprawność przyjętych przez rzeczoznawcę wskaźników korygujących. Podkreśliła, że organ nie odniósł się merytorycznie do jej uwag zawartych w odwołaniu. Nie może być tak, jak podniosła skarżąca, że wybór transakcji przyjętych do analizy rynku pozostaje wyłączną kompetencją rzeczoznawcy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zażądała zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania i zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie nie został on formalnie powiązany z przepisami procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 P.p.s.a.), jednak okoliczność ta nie uniemożliwiała jego rozpoznania (por. uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https//cbois.nsa.gov.pl). Istota sprawy, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, sprowadzała się wyłącznie do oceny przez organ prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżąca, zarówno przed organem, jak i Sądem pierwszej instancji kwestionowała wybór przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji, które posłużyły do wyceny nieruchomości, która jako działka drogowa w wyniku podziału z mocy prawa stała się jej własnością. W swojej argumentacji skarżąca wskazywała na dwie transakcje, które w jej ocenie powinien zweryfikować organ. Dodatkowo w toku postępowania podważała też wielkość współczynników korygujących służących tak zwanej korekcie ceny średniej. Rzeczoznawca dokonywała bowiem wyceny, stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Podejście to, jak stanowi art. 153 u.g.n. polega na "określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (...)". Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego "[p]rzy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości". W odniesieniu do argumentów skarżącej organ uznał, że zarówno kwestia doboru nieruchomości porównawczych, jak i wskaźników korekcyjnych "odnosi się do wiadomości specjalnych i jest domeną rzeczoznawcy". Zwrócił też uwagę, że oceny operatu może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców. Weryfikując to stanowisko organu, Sąd pierwszej instancji zasadniczo je podzielił. Odwołując się do orzecznictwa wywiódł, że o ile operat spełnia wymagania prawa, a strona ma zastrzeżenia to powinna skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 157 u.g.n. Ocena operatu nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych, a organ jedynie bada czy zostały zachowane przepisy prawa. Analizując szczegółowo operat stwierdził, że transakcja na którą wskazywała skarżąca dotycząca kupna nieruchomości w [...] pod "powiększenie – uzupełnienie" sąsiedniej nieruchomości mogła być przyjęta do porównań, z tego względu, że na rynku lokalnym były tylko cztery transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niewłaściwe, a zwłaszcza niekonsekwentne. Z jednej strony bowiem Sąd przyjmuje za organem, że kwestia doboru nieruchomości przyjętych do porównań pozostaje w sferze wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, a z drugiej przesądza, że ten dobór jest prawidłowy, bowiem jedna z zakwestionowanych przez stronę transakcji przyjętych do porównań mogła być przez tego rzeczoznawcę uwzględniona. Jednocześnie i organ odwoławczy, i Sąd, w rozpoznawanej sprawie uznali, że operat został należycie sporządzony i jest zgodny z przepisami. Sąd przyjął, że organy dokonały jego właściwej oceny, stwierdzając jego formalną poprawność. Abstrahując jednak od zagadnienia czego dotyczy ocena formalna operatu, a czego materialna i jak praktycznie odróżnić te przyjęte w judykaturze określenia, jak również od problemu, które elementy wyceny wchodzą w zakres wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, a które dotyczą jej zgodności z przepisami prawa, uznać należy, że ocena organu nie może ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy rzeczoznawca zastosował przewidziane przepisami prawa podejście, metodę i techniki szacowania nieruchomości (art. 152-154 u.g.n.) oraz czy przyjął stan, przeznaczenie i wartość wycenianej nieruchomości według wskazań zawartych w art. 130 u.g.n., a w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod drogi także czy uwzględnił § 36 rozporządzenia. W istocie powyższe powinno stanowić jedynie punkt wyjścia do przeprowadzenia odpowiadającej wymaganiom art. 80 k.p.a. oceny zgodności operatu z przepisami prawa i jego przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. W dalszej kolejności organ obowiązany jest bowiem szczegółowo przeanalizować treść operatu i ocenić czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W ramach tej oceny, na organie spoczywa zatem obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie i ocena ta, wbrew stanowisku organu i Sądu pierwszej instancji, nie wiąże się z ingerencją w tzw. wiedzę specjalną. Cytowane wyżej przepisy art. 153 u.g.n. jak i § 4 rozporządzenia wyraźnie odwołują się do pojęcia "nieruchomości podobnej" zdefiniowanego w art. 4 pkt 16 u.g.n., a oznaczającego "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Skoro kwestia podobieństwa nieruchomości jest wprost uregulowana przepisami prawa, które określają na czym to podobieństwo polega to nie można uznać, że ocena tego podobieństwa wchodzi w zakres wiedzy specjalnej. Odróżnić należy samą czynność rzeczoznawcy wyboru z właściwego rynku nieruchomości (lokalnego, regionalnego czy krajowego) konkretnych kilkunastu transakcji od oceny czy te, które już zostały z tego rynku wybrane, rzeczywiście dotyczą nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, kwestionując wybór określonych transakcji tak naprawdę kwestionowała podobieństwo objętych nimi nieruchomości do nieruchomości wycenianej. Podnosiła m. in, że nieruchomość położona w [...] nie była transakcją drogową, lecz transakcją na powiększenie – uzupełnienie sąsiedniej nieruchomości, nie miała drogowego przeznaczenia, skoro nie była objęta planem a w ewidencji oznaczona była jako "inne tereny budowlane". Zauważyć należy, że była to transakcja o cenie maksymalnej, która została przyjęta do porównania z nieruchomością wycenianą i co do której rzeczoznawca wskazała, że ma ona przeznaczenie "pod poszerzenie drogi" (vide: operat k. 16). Sąd, w odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnił natomiast, że skoro na rynku lokalnym były jedynie cztery transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi, a jedna z nich dotyczyła terenu nabywanego pod drogę wewnętrzną to w tym stanie rzeczy biegły mógł przyjąć do porównania również transakcję pod powiększenie – uzupełnienie. Wyjaśnić zatem trzeba, że jeżeli na rynku lokalnym brak jest wystarczającej ilości transakcji określonego rodzaju to ta okoliczność uprawnia rzeczoznawcę do rozszerzenia badania o rynek regionalny, a nie do przyjmowania transakcji nieruchomościami niespełniającymi kryterium podobieństwa. Dodatkowo twierdzenie Sądu nie znajduje potwierdzenia w treści operatu w którym wskazywano, że "[w] gminie Z. w okresie ostatnich 2 lat zanotowano 4 transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogi, w tym 1 transakcja dotyczyła terenu nabywanego pod drogę wewnętrzną. Z tego względu okres badania rozszerzono do trzech lat (...). Przeprowadzona analiza cen transakcyjnych nieruchomości drogowych oraz ich średnia jednostkowa dla całego powiatu toruńskiego potwierdziła, że ich wartości są zbliżone. Na tym rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne odnotowano kilkadziesiąt transakcji". Następnie dalej podała: "Wybrano dwanaście transakcji nieruchomości najbardziej podobnych w gminie: Z.". Powyższe oznacza, że rzeczoznawca, rozszerzając okres badania do trzech lat na rynku lokalnym (gminnym) odnotowała więcej transakcji z których wybrała dwanaście w tym tą dotyczącą nieruchomości w [...] o cenie maksymalnej, przy czym przyjęła jej przeznaczenie drogowe, co kwestionowała skarżąca, a czego organ nie wyjaśnił. W świetle powyższego Sąd nie mógł przyjąć, że odnotowanie czterech transakcji w przeciągu dwóch lat dawało podstawy do przyjęcia dla potrzeb wyceny transakcji dotyczącej nieruchomości o innym przeznaczeniu. Rzeczoznawca na to nie wskazywała. Poza tym przeznaczenie jest jedną z cech podobieństwa nieruchomości warunkującej poprawność wyceny. Twierdzenia strony zawarte w odwołaniu wymagały zatem zbadania w ramach postępowania wyjaśniającego określonego przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym organ odwoławczy miał możliwość jego uzupełnienia w oparciu o art. 136 k.p.a. Również i kwestia wielkości przyjętych współczynników korygujących nie powinna być skwitowana przez organ jako wiedza specjalna. O ile strona ma w tym zakresie wątpliwości, to rzeczoznawca powinien wyjaśnić na czym opierał się, przyjmując ich wielkość i co zdecydowało, że danej cesze różnicującej przypisał określony pułap. Wyjaśnić też trzeba, że prawo zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatu, nie zwalnia organu z dokonania własnej oceny jego poprawności i zgodności z przepisami. Przede wszystkim, należy zauważyć, że jest to czynność odpłatna. Podobnie jak i opracowanie kolejnego operatu. Sugerując w teoretycznych rozważaniach możliwość zakwestionowania przez stronę ustaleń organów w drodze tak zwanego kontrdowodu, Sąd nie zwrócił uwagi na brzmienie art. 157 ust. 2 u.g.n. zgodnie z którym "[s]porządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1". Różnice wycen w dwóch operatach tej samej nieruchomości są bowiem zakładane, właśnie ze względu na możliwość wyceny przy zastosowaniu różnych metod i technik, a także przy uwzględnieniu czynników wchodzących w zakres wiedzy specjalnej. Z powyższego można wywieść, że w sprawie w której o wyniku rozstrzygnięcia przesądza dowód w postaci operatu szacunkowego, złożenie innego operatu (kontroperatu) ma sens jedynie wtedy gdy wyprowadzona w nim wartość nieruchomości znacznie różni się od tej, która wynika z operatu sporządzonego na zlecenie organu. Obliguje to bowiem organ do zbadania, która wycena jest poprawna, co wiąże się z koniecznością przeanalizowania obu dokumentów pod kątem podejścia, metod, technik, doboru nieruchomości podobnych, właściwego rynku itp. Zauważyć bowiem trzeba, że tak zwany kontroperat nie jest opinią o wartości, prawidłowości i błędach innego operatu, lecz po prostu drugą wyceną, która nie musi świadczyć o wadliwości wyceny dokonanej z urzędu czyli przez rzeczoznawcę wyznaczonego przez organ. Zatem, wskazując stronie na możliwość złożenia kontrdowodu w sprawie w której decyzja opiera się na operacie szacunkowym Sąd powinien był uwzględnić treść art. 157 ust. 2 ug.n.

Z tych względów, uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego powołane w podstawach proceduralnych skargi kasacyjnej, a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji organu odwoławczego. W dalszym postępowaniu organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi (1506, 40 zł), od skargi kasacyjnej (753.20 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 6 i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. poz. 1804 (4050 zł).