Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 138/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 17, art. 19, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 26 listopada 2015 r. nr XVI/176/15 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki, dla fragmentów obrębów wiejskich Ruda Bugaj i Nakielnica 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu [...]Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 26 listopada 2015r. nr XVI/176/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki dla fragmentów obrębów wiejskich [...] i [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa"; § 4 pkt 9a i § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", poprzez istotne naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy plan istotnie narusza określone w ustawie, zarówno zasady, jak i tryb uchwalania aktu planistycznego.

W pierwszej kolejności Wojewoda Łódzki podniósł, że w załączniku nr 2 do uchwały, stanowiącym wykaz nieuwzględnionych uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, nie zamieszczono wszystkich zgłoszonych uwag. Skarżący podkreślił, że uwagi zgłoszone przez W.T.i B.S. w punktach od 22 do 43 nie zostały rozpatrzone ani przez Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, ani przez Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim. Ponadto – w ocenie strony skarżącej – z treści przesłanego do organu nadzoru protokołu z [...] posiedzenia Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim wynika, że Komisja uchwał i wniosków przedstawiała uwagi z rozstrzygnięciami Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim, co nie jest prawidłową praktyką.

Następnie Wojewoda podniósł, że w tekście przedmiotowego planu miejscowego, zarówno w ustaleniach ogólnych jak również w ustaleniach szczegółowych, nie określono szerokości wyznaczonych dróg publicznych. Z zapisów planu wynika bowiem, że dla dróg oznaczonych symbolem [...] i [...] przewiduje się poszerzenie pasa drogowego, a jednocześnie nie wskazuje się szerokości tego pasa, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, w planie miejscowym ustala się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wraz z ich parametrami.

Dalej autor skargi wskazał, że analiza zgodności projektu planu z ustaleniami studium winna być rozpoczęta, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, w początkowym etapie procedowania planu. Tymczasem w uzasadnieniu do uchwały kwestia zgodności planu z ustaleniami studium w zakresie terenów o symbolu [...] i [...] została pominięta. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że fragment terenu o symbolu [...] oraz teren o symbolu [...] w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki zostały przeznaczone pod tereny cmentarzy z funkcją towarzyszącą – tereny zieleni urządzonej, tereny infrastruktury technicznej, tereny komunikacji. Natomiast w zaskarżonym planie miejscowym dla tych terenów przewiduje się teren [...] oznaczony jako lasy oraz teren [...] oznaczony jako nieczynny cmentarz wpisany do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Przeznaczenie powyższych terenów w planie miejscowym jest niezgodne z ustaleniami studium w tym zakresie i stanowi istotne naruszenie zasad procesu planistycznego.

Z powyższych względów Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wyjaśnił, że uwagi oznaczone w załączniku nr 2 do uchwały z dnia 26 listopada 2015r. nr XVI/176/15 jako [...]i [...]formalnie rozpatrzone zostały do punktu 21, lecz nie było to wynikiem zamierzonego czy celowego działania. Rada Gminy podniosła, że zaskarżona uchwała była przedmiotem dyskusji i sporów mających swe odzwierciedlenie w środkach przekazu. Duże zainteresowanie mieszkańców [...] wiązało się z dużą ilością uwag złożonych do projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko. Łącznie było to 648 uwag, przy czym pod pojęciem jednej uwagi do projektu planu kryło się od 1 do 35 różnych wątków, co oznacza że należało rozważyć ponad 5500 wątków tematycznych.

Organ gminy wyjaśnił jednocześnie, że prawdopodobnie pominięcie części uwag W. T. i B. S. było skutkiem zwykłej pomyłki wynikającej z faktu, iż obie uwagi były identyczne w swej treści, miały identyczny wygląd, a punkty 22 – 43 znajdowały się na drugiej stronie tekstu uwag. W związku z powtarzaniem się treści poszczególnych wątków uwag zgłoszonych przez różne osoby – zdaniem Rady Miejskiej – można stwierdzić, iż niektóre z punktów na liście uwag W.T i B.S.pozostawały w zakresie oceny organów gminy przy okazji rozpatrywania innych uwag. W ocenie Rady Miejskiej w stosunku do uwag zgłoszonych przez W.T i B.S. uznać należy, iż miały one charakter wniosków wymierzonych w określone rozwiązania projektowe a nie uwag będących wyrazem krytycznego stanowiska wobec rozwiązań przyjętych w projekcie planu. Organ podkreślił, iż uzasadnione wątpliwości budzi uznanie pomyłkowego pominięcia ułamka procenta zgłoszonych "uwag" przez organy gminy za istotne naruszenie procedury.

W odniesieniu do kwestii rozpatrywania uwag organ wskazał, że stwierdzenie skarżącego, iż nieprawidłowo Komisja uchwał i wniosków przedstawiała uwagi z rozstrzygnięciami Rady Miejskiej, nie jest zgodne z prawdą, lecz co najwyżej może wynikać z błędnego sformułowania protokołu z obrad W.T i B.S. sesji Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim w dniu [...] Wszystkie uwagi poza wskazanymi w odpowiedzi na skargę częściami uwag W.T i B.S. były bowiem przedmiotem dyskusji pierwszy raz na połączonych Komisjach Rady tj. Komisji Finansów, Gospodarki, Rolnictwa i Ochrony Środowiska; Komisji ds. samorządu; Komisji Oświaty, Rodziny i Spraw Społecznych, których posiedzenie odbyło się w dniu [...], a drugi raz na sesji Rady Miejskiej. W porządku obrad [...] sesji Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim w dniu [...] w pkt. 6 ppkt p) znalazła się uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki, dla fragmentów obrębów wiejskich [...]i [...] wraz z rozstrzygnięciem uwag oraz sposobów finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Powyższe – w ocenie Rady Gminy – potwierdza, że dyskusja na ten temat odbyła się, a radni rozstrzygnęli złożone uwagi. Użyte w protokole z przebiegu sesji z dnia [...] sformułowanie "Komisja Uchwał i Wniosków przystąpiła do odczytywania wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki dla fragmentów obrębów wiejskich [...] i [...] z rozstrzygnięciami Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim – każda uwaga została odczytana i przegłosowana przez radnych – stanowi załącznik nr 18 do protokołu" było nieprawidłowe. Organ wyjaśnił, że w chwili odczytu uwagi jeszcze nie były rozstrzygnięte przez Radę Miejską, a jedynie przez Burmistrza. W związku z tym Komisja Uchwał i Wniosków nie znając wyniku głosowania nie mogła odczytać rozstrzygnięć Rady Miejskiej. Organ podkreślił, że każda uwaga była odczytana i rozpatrzona indywidualnie przez Radę Miejską, o czym świadczy załącznik nr 19 do protokołu z sesji. Zaś sam protokół sesji w dniu [...] został sprostowany w zakresie w jakim mógł wprowadzać w błąd.

W odniesieniu do zarzutu braku ustalenia w tekście planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających organ podniósł, że w § 20 zaskarżonej uchwały określono poszerzenia pasów drogowych dla dróg publicznych wynikających ze studium oraz obowiązującego planu miejscowego dla Gminy Aleksandrów Łódzki. Zgodnie z planem wyznaczono:

poszerzenia pasa drogowego, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], klasę drogi [...]– droga zbiorcza,

poszerzenia pasa drogowego, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] klasę drogi [...] – droga lokalna,

dla terenu drogi publicznej, ustala się dla pasa drogowego, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] klasę drogi [...]– droga lokalna, dla której na rysunku planu określono szerokość 15m.

dla terenu drogi publicznej, ustala się dla pasa drogowego, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], klasę drogi [...] – droga dojazdowa.

Organ gminy stwierdził, że oznaczenia terenów komunikacji wyznaczanych planem są jednoznaczne i spójne z jego rysunkiem. Wskazał, że na rysunku planu określono docelowe parametry szerokości dróg, które wynoszą: dla [...] 12m, dla [...] 15m, dla [...] 20m. Rysunek jest zaś integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Organ podkreślił, że wymagane parametry zostały określone na rysunku planu i są obowiązujące, a brak określenia w tekście parametrów dróg jest pewnym naruszeniem zasad tworzenia miejscowego planu ale w opinii organu gminy nie ma on charakteru istotnego.

W zakresie kwestii pominięcia w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały kwestii zgodności planu z ustaleniami studium w zakresie terenów o symbolu [...] i [...] Rada Miejska stwierdziła, że art. 15 ust. 1 ustawy, wskazując niezbędny zakres tematyki uzasadnienia uchwały wprowadzającej plan zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga ścisłego odniesienia do kwestii braku naruszania przez plan ustaleń studium. Zdaniem organu uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszystkie wskazane w art. 15 ust. 1 ustawy elementy. Poza tym kwestia braku naruszenia ustaleń studium w zakresie terenów [...] i [...] była przedmiotem wyjaśnień przesłanych do Urzędu Wojewódzkiego i pozostają one nadal aktualne. Rada Miejska przytoczyła ustalenia obowiązującego studium dla funkcji [...] zawarte w części drugiej Kierunki zagospodarowania przestrzennego – punkcie 5.2.19. "Tereny cmentarzy – [...] Tereny o przeważającej funkcji cmentarzy czynnych lub zamkniętych" i wskazała, że wynika z nich, iż na terenie [...] są dopuszczone funkcje towarzyszące wynikające z zachowania stanu istniejącego. Ponieważ plan wyznaczył w obrębie funkcji [...] – teren cmentarza [...] oraz teren lasów [...] to tym samym dokonano rozmieszczenia przeznaczenia zgodnego z funkcjami zapisanymi w obowiązującym studium.

Ponadto Rada Miejska zwróciła uwagę na ustalenia studium zawarte w części drugiej Kierunki zagospodarowania przestrzennego w punkcie 5.4 "Wytyczne określania przeznaczenia terenu w planach miejscowych" podkreślając, że studium jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego w dużym stopniu ogólności. Studium bowiem wiąże co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Zdaniem Rady Gminy w niniejszym przypadku stopień ogólności i zakres ustaleń studium pozwalają na stwierdzenie, iż uchwalony zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego studium nie narusza.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016r. do udziału w sprawie dopuszczone zostało Stowarzyszenie A, które przyłączyło się do skargi Wojewody Łódzkiego dodatkowo zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016r. poz. 1515) dalej przywoływanej jako "u.s.g." w związku z § 85 ust. 1, 2 i 5, § 86, § 96 ust. 1, § 39 ust. 1 i 3 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP statuującymi zasadę poprawnej legislacji poprzez uchwalenie aktu zmieniającego inny akt prawa miejscowego bez wskazania o jaki akt zmieniany chodzi i czy ten akt zmieniony podlega uchyleniu;

- art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie w § 12 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego [...] jako przeznaczenie terenu "schronisko dla zwierząt" oraz w § 13 ust. 3 dla terenu [...] zakaz budowy schroniska dla zwierząt;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez ustalenie w § 12 ust. 4 pkt 8 lit. b – c zaskarżonej uchwały odrębnej ilości miejsc postojowych w ogóle i miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 ust. 6 rozporządzenia w związku z niewskazaniem dla terenu oznaczonego [...] wielkości powierzchni zabudowy;

- wewnętrzną sprzeczność § 12 ust. 4 pkt 7 lit e w związku z § 13 ust. 6 pkt 7 lit d) zaskarżonej uchwały z postanowieniami § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały poprzez jednoczesne wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów o charakterze masztu o wysokości powyżej 12m i dopuszczenie lokalizacji obiektów technicznych, takich jak kominy, anteny o wysokości do 15m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: P.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi natomiast art. 147 P.p.s.a., sąd – w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Nadto wnioskiem płynącym z powyższego przytoczenia treści ustawy jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub w części. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy generalnie wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Z powyższymi uwagami koresponduje przepis art. 28 ust. 1 ustawy wskazujący, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, to należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie IV SA/Wr 625/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie: przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z. 1 – 2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie I OSK 679/12, http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie IV SA/Gl 928/07, Lex 400305).

Przedmiotem skargi wniesionej przez organu nadzoru do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest akt prawa miejscowego w postaci uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną skargi stanowi zatem przepis art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowiący, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, a po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego i nie jest w tym wypadku ograniczony terminem jej wniesienia (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005r. w sprawie II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7, postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005r. w sprawie I OSK 572/05, LEX nr 196722), jak również koniecznością uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do oceny prawnej zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż obowiązki wójta, burmistrza albo prezydenta miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu reguluje przepis art. 17 ustawy stanowiąc jakie czynności organy te zobowiązane są kolejno podejmować w toku procedury opracowania projektu planu. W aspekcie interesującym z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż obowiązkiem organu przygotowującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyznaczenie w stosownym ogłoszeniu terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, a następnie obowiązkiem tegoż organu jest rozpatrzenie owych uwag w zakreślonym terminie, nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania (art. 17 pkt 11 i 12 ustawy). Uwzględnione uwagi winny zostać wprowadzone do projektu planu i skutkować jego zmianą, co z kolei winno prowadzić do ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie (art. 17 pkt 13 ustawy). Natomiast lista nieuwzględnionych uwag winna zostać przedstawiona radzie gminy wraz z projektem planu miejscowego (art. 17 pkt 14 ustawy). Nadto należy mieć na względzie przepis art. 19 ust. 1 ustawy, dający radzie gminy możliwość dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Rada gminy ma zatem prawo zajęcia się tymi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy przygotowujący projekt planu i zdecydowania samodzielnie o ich przyjęciu albo o innym rozstrzygnięciu w tym zakresie.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż organ wykonawczy gminy przygotowując projekt planu miejscowego zaniechał rozpatrzenia wszystkich przedstawionych uwag, a następnie owe nie rozpatrzone uwagi nie zastały przedstawione radzie gminy, która tym samym nie miała możliwości ich samodzielnej oceny i ewentualnego uwzględnienia. Stanowi to istotne naruszenie przywołanych powyżej przepisów art. 17 pkt 12 i 14 i art. 19 ust. 1 ustawy, a tym samym prowadzi do wniosku o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia miejscowego planu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy, w szczególności mając na uwadze charakter i zakres zgłoszonych do projektu planu uwag, które nie zostały rozpatrzone w toku jego przygotowywania i uchwalania, jest konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Uwagi do projektu planu stanowią bowiem wyrażenie krytycznego stanowiska względem ustaleń projektu planu, a tym samym są jednym z instrumentów służącym rozwiązywaniu konfliktów, jakie rodzi planowanie przestrzenne. Możliwość wniesienia uwag służy bowiem temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje, które powinny zostać wzięte pod rozwagę (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2008r. w sprawie II OSK 45/2008, http://orzezcenia.nsa.gov.pl). Pominięcie wniesionych uwag w toku procedury planistycznej i zaniechanie jakiegokolwiek odniesienia się do nich, tak przez Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, jak i przez Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim stanowi w realiach niniejszej sprawy samodzielną przyczynę deprecjonującą tryb podejmowania zaskarżonej uchwały. Owa istotna wadliwość nie pozwala na pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym. Natomiast próby rozpatrzenia pominiętych uwag już po uchwaleniu zaskarżonego planu nie mogą być uznane za skuteczne sanowanie naruszonego prawa.

Odnosząc się następnie do zarzutu nie określenia w części tekstowej zaskarżonego planu wielkości poszerzonego pasa drogowego dróg publicznych oznaczonych w planie symbolami [...] (droga zbiorcza) i [...](droga lokalna) wypada wskazać, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 ustawy). W przepisie art. 15 ust. 2 ustawy zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest w tym zakresie powołanym przepisem, który stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż w zaskarżonym planie przewidziano poszerzenie pasa drogowego dróg publicznych, co obligowało organ do określenia zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy). W takiej sytuacji obowiązkiem organu opracowującego projekt planu – stosownie do treści § 4 pkt 9a rozporządzenia – było zamieszczenie w części tekstowej projektu planu ustaleń dotyczących określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Podstawowym parametrem dokonanego poszerzenia, który winien zostać umieszczony w owej części projektu planu jest określenie szerokości pasa drogowego. Zasadnie wskazuje organ nadzoru, że zaskarżony miejscowy plan pozbawiony jest określenia owego podstawowego parametru, w szczególności nie zwiera go § 20 zaskarżonej uchwały odnoszący się do szczegółowych ustaleń w zakresie komunikacji. W tym zakresie wypada zatem stwierdzić dodatkową wadliwość zaskarżonego planu polegającą na istotnym naruszeniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9a rozporządzenia. Stanowi to o istotności naruszenia zasad uchwalania miejscowego planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Tym samym w odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt 1i – j oraz § 20 zaskarżonej uchwały zachodzą dodatkowe okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi tyczącym niezgodności przeznaczenia trenów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami [...] i [...] z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na wstępie należy wskazać, iż aktualnie obowiązujący przepis art. 20 ust. 1 ustawy nie wymaga stwierdzenia zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium, a jedynie nie naruszania zapisami planu ustaleń studium. Tym samym jest to wymóg mniej rygorystyczny i bardziej uwzględniający charakter prawny aktu jakim jest studium.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż przewidziane zostały na obszarze objętym zmianą planu tereny oznaczone symbolami [...] (cmentarz nieczynny) i [...] (lasy). Tereny te w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, stanowionym uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia [...]. nr [...] zostały oznaczone symbolem [...] – tereny cmentarzy, dla których przewidziano funkcję cmentarzy i obiektów budowlanych, w których prowadzona jest działalność bezpośrednio związana z tą funkcją. Jednocześnie dla tego terenu Studium przewidziało jako funkcję towarzyszącą: tereny zieleni urządzonej, tereny infrastruktury technicznej, tereny komunikacji (parking) oraz inne wynikające z zachowania stanu istniejącego (5.2.19 uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia [...] nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki). Jeśli zatem na terenie oznaczonym w Studium symbolem [...] jako funkcja istniejąca (zastana) występuje oprócz nieczynnego cmentarza ewangelickiego także las, to nie sposób doszukać się w powyższym zakresie naruszenia zapisów Studium postanowieniami uchwalonej zmiany planu. Tym samym brak jest w niniejszej sprawie okoliczności, które uzasadniałyby zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 ustawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów stawianych przez Stowarzyszenie wskazać wypada, iż niniejsza sprawa została zainicjowana przez organ nadzoru, którego kompetencje pozwalają na kontrolę zaskarżonej uchwały w pełnym zakresie, a nie tylko z punktu widzenia kryteriów opisanych w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak jest przeszkód do udziału w niniejszym postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Stowarzyszenia A wskazać wypada, iż pominięcie w tekście uchwały zmieniającej określenia uchwały zmienianej, a w szczególności pominięcie rozstrzygnięcia o jej derogowaniu z określoną datą stanowi naruszenie przywołanych przez Stowarzyszenie A przepisów Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283). Jednakże w świetle tego co zastało powyżej powiedziane o istotności naruszenia prawa jako o podstawie stwierdzania nieważności, to wypada wskazać, iż tego rodzaju naruszenie prawa nie może być uznane za źródło stwierdzenia nieważności. Treść przepisu art. 34 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wejście w życie planu miejscowego (w tym także zmiany planu) powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Natomiast § 1 uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowi Łódzkim z dnia [...]. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki dla fragmentu obrębu wiejskiego [...]– działka 70/2 oraz fragmentu działki 70/3, czyni jasność co do tego jakie miejscowe plany obowiązywały na terenie objęty zaskarżoną uchwałą, a tym samym zostały derogowane w momencie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Tym niemniej wypada przyznać rację Stowarzyszeniu A, iż brak stosownego zapisu o derogacji stanowi określoną trudność w odnalezieniu aktów uchylonych zaskarżoną uchwałą.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia władztwa planistycznego wskutek przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] pod schronisko dla zwierząt i jednoczesny zakaz takiego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...]. Skoro podstawowym obowiązkiem władztwa planistycznego gminy jest określanie przeznaczenia terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy), to niezrozumiały jest zarzut stawiany w tym zakresie, tym bardziej, że precyzyjne określenie przeznaczenia określonego terenu w miejscowym planie jest stanem pożądanym z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej gminy. Schronisko dla zwierząt jest przedsięwzięciem o specyficznych cechach, na co zasadnie Stowarzyszenie wskazuje, a zatem jasne wskazanie terenu jego przyszłej lokalizacji wydaje się być pożądane, także z punktu widzenia ewentualnych źródeł konfliktu społecznego i możliwości jego rozwiązania w ramach procedury uchwalania planu.

Nie jest natomiast oparty na prawdzie zarzut niezdefiniowania w systemie prawa pojęcia schroniska dla zwierząt. Definicja taka znajduje się w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.) a zatem kwestionowane zapisy planu przeznaczają określony teren ma miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające określone w ustawie warunki. Tym samym dezawuowanie zapisów planu w powyższym zakresie, odwołując się do zarzutu niedookreśloności przedsięwzięcia jakim jest schronisko dla zwierząt, nie może prowadzić do podważenia legalności zapisów planu.

Nie jest także trafny zarzut tyczący miejsc parkingowych poprzez błędne ich wskazanie. Otóż przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowi, iż w planie określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Natomiast przepis § 4 pkt 9c rozporządzenia stanowi jedynie, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, a w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Analiza § 12 ust. 4 pkt 8 b - c zaskarżonej uchwały wskazuje, że prawodawca ustalił minimalną ilość miejsc parkingowych w oparciu o odmienne kryteria w odniesieniu do miejsc parkingowych i miejsc parkingowych przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W odniesieniu do miejsc parkingowych posłużył się kryterium powierzchni użytkowej, zaś dla miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową kryterium ilości zatrudnionych. Taki sposób wyznaczania minimalnej ilości miejsc parkingowych odpowiada prawu. Zasadnie także akcentuje organ, że przepisy § 12 ust. 4 pkt 8 b – c zaskarżonej uchwały wyznaczają łącznie warunki obsługi komunikacyjnej, a zatem nie istnieje możliwość naruszenia powyższymi zapisami planu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie zwrotu "w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową", rozumianego jako potrzeba stałego zapewnienia obok miejsc parkingowych ogólnodostępnych także miejsc parkingowych na specjalnych warunkach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku określenia wielkości powierzchni zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] (§ 11 uchwały), to należy wskazać, iż wbrew zarzutom skargi dla tego terenu przewidziany został zarówno wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący od 0,05 do 0,5, jak i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 11 ust. 6 pkt 1 c – d uchwały). Pozwala to w konkretnej sprawie na określenie powierzchni projektowanej zabudowy w sposób opisany w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Natomiast zarzut tyczący wewnętrznej sprzeczność pomiędzy § 12 ust. 4 pkt 7e w związku z § 13 ust. 6 pkt 7d) oraz § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, poprzez jednoczesne wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów o charakterze masztu o wysokości powyżej 12m i dopuszczenie lokalizacji obiektów technicznych, takich jak kominy, anteny o wysokości do 15m, jest chybiony. Ogólny przepis § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały odnosi się bowiem wyłącznie do wznoszenia obiektów o charakterze masztu, a nadto przewiduje wyjątki od zasady zakazującej wznoszenia owych obiektów ponad wielkość 12m. Natomiast przepisy § 12 ust. 4 pkt 7e i § 13 ust. 6 pkt 7d nie odnoszą się do budowy obiektów o charakterze masztu lecz obiektów technicznych takich jak kominy i anteny. Dyspozycje owych przepisów są zatem rozłączne, a w takiej sytuacji sprzeczność nie może mieć miejsca.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a..

IB