Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 409/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108,  art. 138
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu W. na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 kpa.

- w pkt 1 ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr 95/2 AM-1, obręb S.D., gmina Ż. o powierzchni 5,5612 ha, dla której Sąd Rejonowy dla W.–K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą [...], stanowiącej własność P.M. s. J. i A., poprzez zezwolenie wnioskodawcy P.S.E.O. S.A. na przeprowadzenie przez te nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. ,,Budowa linii 400+2x 110kV P.–W. wraz z rozbudową stacji 400/110 kV P. o pole liniowe 400 kV" w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości 70m (tj. po 35 m od osi linii w każdą stronę), którego powierzchnia wynosi 1,6050 ha (przewiduje się przepuszczenie przewodów linii oraz na środkowej części tej działki przewiduje się posadowienie słupa elektroenergetycznego Nr 92, typu ON) oraz urządzeń towarzyszących niezbędnych dla potrzeb eksploatacji tej linii; przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400kV+2x110 kV P.–W..

- w pkt 2 orzeczono, że ograniczenie sposobu korzystania polega w szczególności na uprawnieniu inwestora wnioskodawcy do wejścia na teren nieruchomości i wybudowaniu linii elektroenergetycznej, a także jej późniejszej eksploatacji; właściciel obowiązany jest do biernego znoszenia ograniczeń wynikających z niniejszej decyzji w szczególności do znoszenia naruszenia posiadania nieruchomości w tym również ingerencji w grunt fundamentem słupa elektroenergetycznym o powierzchni około 10m² oraz wstrzymania się od jakiejkolwiek zabudowy w granicach pasa technologicznego, ustalonego mocą decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budową linii elektroenergetycznej 400kV+2x110 kV P.–W.; inwestor – wnioskodawca wstrzyma się od takiego wykonywania uprawnień wynikających z niniejszej decyzji, które zakłócałoby bądź wpływało na prawidłowe i swobodne wykonywanie praw właściciela do pozostałej części nieruchomości nie objętej niniejszą decyzją;

- w pkt 3 zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka linii;

- w pkt 4 orzeczono, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej nieruchomości [...];

- w pkt 5 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji odwołanie wniósł P.M., zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 124 § 1 i 3 z związku z art. 112 § 3 przywołanej ustawy,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Na jej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepisy art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 9a w związku z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zważył, co następuje:

Analiza akt sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa zastosowanych przez Starostę Powiatu W. do rozstrzygnięcia wniosku PSE SA z dnia 6 czerwca 2007 r., a także regulacji dotyczących realizacji przedsięwzięć wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 wskazuje, iż w toku postępowania oraz przy wydaniu rozstrzygnięcia z dnia [...] r. nastąpił szereg naruszeń, które nie pozwalają na pozostawienie orzeczenia w obrocie prawnym. Naruszenia te dotyczyły zarówno prawa materialnego, jak i regulacji dotyczących toku postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazać należy, iż postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w związku z niewypełnieniem przez Starostę Powiatu W. dyspozycji przepisu art. 40 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych. Stosownie do przepisu art. 40 §2 Kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie zastrzega więc, że w sytuacji gdy strona ustanowiła więcej niż jednego pełnomocnika, pisma w sprawie należy doręczać tylko jednemu z nich - wskazanemu przez stronę lub też wybranemu przez organ. Oznacza to, iż każdy podmiot, który zgłaszając się do sprawy legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym prze stronę winien zostać objęty przez organ administracji publicznej realizacją przepisu art. 40 §2 Kpa, tj. winny mu być doręczane pisma w sprawie. Dnia 25 listopada 2008 r. do organu I instancji złożone zostało pełnomocnictwo do działania w sprawie, jakiego P.M. udzielił A.M.. Natomiast dnia 16 stycznia 2009r. w siedzibie Starosty złożone zostało pełnomocnictwo jakiego P.M. udzielił adwokatowi J.H.. Zatem P.M. reprezentowany był przez 2 pełnomocników, których zakres upoważnienia nie został ograniczony w prowadzonym przez Starostę Powiatu W. postępowaniu. Dopiero dnia 20 sierpnia 2010 r. adwokat J.H. poinformował Starostę o wypowiedzeniu stosunku pełnomocnictwa łączącego go z P.M..

Tymczasem zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego dającego według organu podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej z dnia [...] r. skierowane zostało jedynie do adw. J.H., z pominięciem A.M..

Z kolei wnioskodawcę – P.S.E. SA reprezentował zgodnie z wnioskiem oraz załączonym do niego pełnomocnictwem H.P.. W toku postępowania do organu I instancji nie wpłynęła żadna informacja, iż pełnomocnictwo udzielone tej osobie wygasło bądź zostało odwołane. Zatem stosownie do przepisu art. 40 §2 Kpa, H.P. winien był otrzymać decyzję organu I instancji. Te same uwagi dotyczą J.S. oraz M.O., którzy upoważnienie do działania w imieniu PSE O. SA przedłożyli przy piśmie z dnia 12 grudnia 2008 r. Prawdą jest iż J.S. w piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r. skierowanym do Wojewody D. poinformował, że ani on, ani żadna z osób zatrudnionych w Kancelarii radców Prawnych i Adwokatów S., K. & Sz. nie posiada upoważnienia do działania w imieniu PSE O. SA bez wskazania sposobu zakończenia stosunku pełnomocnictwa, jednakże organ I instancji o fakcie tym nie miał żadnych wiadomości, co oznacza, iż J.S. oraz M.O. również winni byli otrzymać decyzję organu I instancji.

Przepis art. 40 §2 Kpa nie zastrzega, że w sytuacji gdy strona ustanowiła więcej niż jednego pełnomocnika, pisma w sprawie należy doręczać tylko jednemu z nich - wskazanemu przez stronę lub też wybranemu przez organ. Oznacza to, iż każdy podmiot, który zgłaszając się do sprawy legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym przez stronę winien zostać objęty przez organ administracji publicznej realizacją przepisu art. 40 §2 Kpa, tj. winny mu być doręczane pisma w sprawie.

Należy więc zauważyć, że pominięcie w postępowaniu pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony i oznacza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 lutego 1987 r. sygn. SA/Wr 875/86).

Z drugiej strony zwrócić należy uwagę, iż w toku postępowania jako pełnomocnicy inwestora występowały inne osoby niż wyżej wskazane, do których organ kierował zawiadomienia i wezwania, a które wbrew przepisowi art. 30 §2 i 3 Kpa dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy nie złożyły. Dotyczy to zwłaszcza radcy prawnego J.K., któremu jako jedynemu przedstawicielowi wnioskodawcy doręczono decyzję z dnia [...] r.

O fakcie ustanowienia pełnomocnika, organ musi być zawiadomiony w danej, konkretnej sprawie. Nie jest zadaniem organu administracji publicznej samodzielne poszukiwanie wśród akt sprawy prowadzonych jednocześnie lub też już zakończonych dokumentu pełnomocnictwa. Fakt nieprzedłożenia pełnomocnictwa na piśmie jest jedynie brakiem formalnym, które po wezwaniu podlega sanowaniu.

W konsekwencji Starosta Powiatu W. naruszył przepisy art. 40 §§ 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazujące podmioty, którym należy doręczyć orzeczenie w sprawie. I tak: w pierwszej kolejności jest to strona, a gdy działa ona przez przedstawiciela - ten przedstawiciel. Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Powyższe stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Stwierdzić należy również naruszenie wynikającej z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady ogólnej dochodzenia prawdy obiektywnej oraz art. 107 §3 tej ustawy. Nie został bowiem w postępowaniu zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia jak wydana w dniu [...] r. decyzja.

W swym rozstrzygnięciu Starosta Powiatu W. powołuje się mianowicie na decyzję Wojewody D. nr [...] z dnia [...]r. ustalającą na rzecz PSE O. S.A. z siedzibą w K.-J., lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400kV+2x110 kV P.-W.. Jak wynika z treści decyzji, orzeczenie to na podstawie art. 3 w związku z art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu ... stanowi - wymaganą przez przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzję lokalizacyjną, która przewidywać musi lokalizację celu publicznego, by możliwe było wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Tymczasem w aktach sprawy brak jest wskazanego .dowodu. Stwierdzić zatem należy, iż organ zaniechawszy zgromadzenia elementarnego dla rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami dowodu, podjął decyzję całkowicie bez zbadania realizacji przesłanek ustawowych.

Zaniechanie zgromadzenia powyższego dowodu powoduje, iż rozstrzygnięcie podjęte przez Starostę Powiatu W. nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Stwierdzić należy "również, iż organ I instancji działając na wniosek P.S.E. SA orzekł ponad żądanie wniosku inwestora. Orzeczenie zawarte w decyzji z dnia [...] r. dotyczy inwestycji obejmującej posadowienie na nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 + 2x110 kV P.-W. wraz z rozbudową stacji 400/110 kV P. o pole liniowe 400 kV". Tymczasem wniosek z dnia 19 grudnia 2007 r. dotyczył inwestycji polegającej na wybudowaniu napowietrznej wielotorowej linii energetycznej 400/110 kV. Pismem z dnia 6 listopada 2008 r. spółka P.S.E. S.A. w W., działająca przez H.P. wystąpił do Starosty Powiatu W. o ograniczenie wniosku z dnia 19 grudnia 2007 r. wyłącznie do linii energetycznej 400 kV P.-W., gdyż planowana wcześniej linia 110 kV nie będzie realizowana.

Zatem żądanie wnioskodawcy dotyczy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości celem budowy linii energetycznej 400 kV. Zatem orzeczenie z dnia [...] r. wydane zostało ponad żądanie wnioskodawcy.

Organ w toku postępowania pomimo uzyskania informacji o wydaniu w stosunku do inwestycji decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r. nie żądał od wnioskodawcy sprecyzowania żądania - jednego z podstawowych elementów wniosku o wydanie decyzji. Organ w sposób nieuprawniony dokonał sprecyzowania wniosku konkludując na podstawie różnych źródeł, iż wniosek dotyczy inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną, co stanowi naruszenie przepisów prawa stanowiących zasadę skargowości postępowania administracyjnego.

Zwrócić należy również uwagę na naruszenie przez Starostę Powiatu W. dyspozycji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą przebieg inwestycji przez daną nieruchomość oraz zakres uszczuplenia prawa właściciela musi być ściśle określony. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEXnr 357505). Jednocześnie decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości;

W decyzji z dnia [...] r. wskazane zostały: powierzchnia zajęcia oraz obiekty, które mają zostać posadowione na nieruchomości (słup oraz przewody przebiegające nad nieruchomościami). Natomiast kwestię samego przeprowadzenia linii rozstrzygnięto przez odesłanie do sposobu określonego w decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r., która jednak nie stanowi załącznika do niej.

Jednocześnie Starosta Powiatu W. orzekł - poza wskazaniem posadowienia słupa na nieruchomości oraz przeciągnięciu linii elektroenergetycznej, iż na nieruchomości tej posadowione mogą być także "urządzenia towarzyszące niezbędne do eksploatacji tej linii". Nie zostały wskazane ani rodzaj tych urządzeń, ani ich ilość, jak również położenie, czy wynikająca z ich posadowienia powierzchnia zajęcia.

Stwierdzić należy, iż treść żądania wniosku z dnia 19 grudnia 2007r. w połączeniu z brakiem decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. z dnia [...]r. powoduje, iż nie jest znane źródło zakresu ograniczenia w korzystaniu z własności nieruchomości jakie orzekł Starosta Powiatu W..

Powyższe oznacza, iż ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien zgromadzić dowód w postaci decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r. w taki sposób by możliwe było zapoznanie się z nim przez strony postępowania oraz podjąć rozstrzygnięcie w sposób, o którym mowa w art. 104 Kpa, a podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ winien orzeczenie sformułować w taki sposób, na podstawie zgromadzonych dowodów, by nie wzbudzało ono wątpliwości co do zakresu i sposobu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Stwierdzić również należy zaniedbania organu jeśli chodzi o prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z regulacjami dotyczącymi rodzaju inwestycji planowanej do przeprowadzenia na nieruchomości stanowiącej własność P.M..

Jak wskazuje organ I instancji, zadanie inwestycyjne pn. Budowa linii 400+2x110kV P.-W. wraz z rozbudową stacji 400/110kV P. o pole liniowe 400kV ujęte zostało pod pozycją numer 78 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r., Nr 8, poz. 52): rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji w. (województwo d.). Następnie w stosunku do niej Wojewoda D. ustalił decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na rzecz PSE O. S.A. z siedzibą w K.-J., lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400kV+2x110 kV P.-W.. Oznacza to, że do decyzji administracyjnych wydanych w związku z realizacją inwestycji zakwalifikowanej do przedsięwzięć EURO 2012 stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 zawarte w jej rozdziale 6 wraz z odrębnościami proceduralnymi z tych przepisów wynikającymi. Organ i instancji - pomimo wniosku J.K. o zastosowanie tych przepisów, obowiązującą regulację pominął poprzez:

1. zaniechanie wskazania w decyzji przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego...,

2. orzeczenie w decyzji o nadaniu jej - na podstawie art. 108 §1 Kpa, rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy tymczasem decyzja ta była natychmiast wykonalna z mocy samego prawa - na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego ...,

3. błędne pouczenie strony o terminie wniesienia odwołania wskazując termin 14 dni miast 7 wynikających z art. 34 ust. 2 ustawy. Ponieważ stosownie do art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia wniesienia przez P.M. odwołania z uchybieniem terminu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie stosownie do wymagań specjalnej ustawy regulującej kwestie przedsięwzięć EURO 2012.

Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, który w konsekwencji zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Organ administracji wchodzi w przysługujące właścicielom prawa do nieruchomości bez ich zgody. Przy czym podkreślić należy, iż ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Jak wynika z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na jego gruncie prac związanych z realizacją określonej inwestycji, a rokowania między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na teren danej nieruchomości. Zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy wymaga zatem dokonania przez organ administracji analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Odnosząc powyższe do badanej sprawy wskazać należy, że rokowania nie zostały udokumentowane w sposób wymagany art. 124 ust. 1 ustawy. Dokumentacja przedstawiona wraz z wnioskiem przez P.S.E. S.A. w W., rodzi liczne wątpliwości co do zgodności rokowań na które powołuje się inwestor, z wymogami wynikającymi z treści art. 124 ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań. W tym celu należy sięgnąć do Kodeksu cywilnego, gdzie w jego art. 71 i art. 72 używane jest to pojęcie. Rokowania (pertraktacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Zawarcie umowy następuje wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek zamiejscowy w Rzeszowie, 16 stycznia 2003 r. sygn. SA/Rz 426/01). Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ugn. Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Przedmiotem umowy może być ustanowienie użytkowania, dzierżawy, służebności drogowej, użyczenia. W takiej umowie strony powinny uzgodnić w szczególności sposób i terytorialny zasięg zajęcia nieruchomości dla zrealizowania inwestycji i sposób korzystania z nieruchomości w okresie późniejszej eksploatacji inwestycji, terminy realizacji inwestycji, warunki i wysokość wynagrodzenia za jej udostępnienie, sposób ustalania odszkodowania za szkody ewentualnie wynikłe z realizacji inwestycji i ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości. Strony mogą również w takiej cywilnoprawnej umowie określić tytuł prawny do korzystania z nieruchomości (lub jej części) zajętej pod urządzenia infrastruktury technicznej (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Go 579/07). Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości.

Analiza przedstawionego przez wnioskodawcę protokołu wskazuje, iż nie jest możliwe potwierdzenie przeprowadzenia rokowań w sposób, o którym mowa powyżej. Wynika z niego, iż we wskazanym okresie poprzedzającym jego spisanie strony prowadziły rozmowy. Pewnym jest, iż elementem tych rozmów była kwota odszkodowania za zajęcie gruntu. Jednakże w żaden sposób z niego nie wynika, by właścicielowi wskazano sposób i powierzchnię zajęcia (cel korzystania z nieruchomości), rodzaj tytułu prawnego jaki wnioskodawca proponował właścicielowi do korzystania z gruntu, czas korzystania z nieruchomości. Z treści protokołu nie wynika, by projekt techniczny został właścicielowi nieruchomości okazany (jak wynika z treści wniosku z dnia 19 grudnia 2007 r., inwestycja była dopiero projektowana). To samo. dotyczy projektu umowy, który został załączony do wniosku PSE SA do Starosty Powiatu W.. Z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem o wydanie decyzji wynika jedynie, iż strony nie osiągnęły porozumienia w zakresie kosztów korzystania przez PSE SA z cudzej nieruchomości, nie wynika natomiast by poruszane były jakiekolwiek inne elementy ewentualnej umowy między właścicielem gruntu a inwestorem.

W konfrontacji ze stanem faktycznym nie można więc mówić, że rokowania zostały przeprowadzone ponieważ nie było żadnego uporządkowanego procesu pertraktacji, co do możliwości zawarcia umowy.

Zgodnie z art. 124 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

Przepisy te nie wskazują, by powyższe obowiązki powstawały na mocy orzeczenia organu administracji. Zatem obowiązki te wynikają wprost z ustawy i nie wymagają powtórzenia ich w decyzji, celem zobowiązania inwestora do ich wykonania. Orzekanie przez organ administracji publicznej w wypadku takim jest bezprzedmiotowe, a nadto rodzi skutek w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej [tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrok z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 1657/2005).

Zgodnie z art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym, orzeczenie Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. w części w jakiej rozstrzygało o obowiązkach uregulowanych wprost w przepisie prawa (pkt 3 i 4 decyzji) należy jako bezprzedmiotowe umorzyć. Jednakże przepis art. 138 §2 stanowiący część katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć jakie podjąć może organ odwoławczy, wskazuje iż możliwe jest jedynie uchylenie całości decyzji i przekazanie całej sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez możliwości jednoczesnego częściowego umorzenia postępowania przed organem I instancji. Z tego powodu podjęte zostało rozstrzygnięcie jak na wstępie, natomiast kwestia formalnego zakończenia postępowania w zakwestionowanej części pozostawiona zostało organowi I instancji.

Identycznie sytuacja ma się jeśli chodzi o pkt 5 decyzji, którym orzeczono o nadaniu decyzji z dnia [...] r. rygoru natychmiastowej wykonalności - co jak wynika z podanej na wstępie decyzji podstawy prawnej - nastąpiło na podstawie art. 108 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wcześniej wskazano, inwestycja pn. Budowa linii 400+2x110kV P.-W. wraz z rozbudową stacji 400/110kV P. o pole liniowe 400kV ujęta została w pkt 78 załącznika do rozporządzenia rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, co oznacza iż do jej realizacji stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Stosownie do jej art. 34 ust. 1, decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Zatem również w zakresie pkt 5 decyzji z dnia 29 lipca 2010 r. brak było podstaw prawnych do orzekania w formie decyzji administracyjnej o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zastosowanie zatem znajdą wszelkie uwagi poczynione powyżej odnośnie pkt 3 i 4 decyzji Starosty Powiatu W..

Reasumując stwierdzić należy, iż Starosta Powiatu W. wydając orzeczenie z dnia [...] r. zaniechał:

- analizy poprawności i kompletności przeprowadzenia przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej rokowań z właścicielem nieruchomości, dotyczących możliwości udostępnienia nieruchomości celem posadowienia urządzeń inwestycji pn. Budowa linii 400+2x110kV P.-W. wraz z rozbudową stacji 400/110kV P. o pole liniowe 400kV na podstawie umowy cywilnoprawnej,

- sprawdzenia umocowania osób podpisujących się pod wnioskami oraz reprezentujących inwestora w toku czynności podejmowanych w trakcie postępowania administracyjnego,

- ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla sprawy poprzez zaniedbania w gromadzeniu materiału dowodowego, tj. decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r.

a także

- dokonał doręczenia decyzji oraz wezwań i zawiadomień jedynie niektórym z osób występujących jako pełnomocnicy strony postępowania,

- w sposób istotny ograniczył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez ograniczenie uczestnictwa pełnomocników ustanowionych przez strony,

- rozstrzygnął sprawę z pominięciem przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa, nie pozwalają na utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie kompletnego postępowania w trybie przewidzianym stosownymi przepisami oraz zgromadzenie dowodów mających istotne dla sprawy znaczenie. A co najważniejsze - konieczne jest zgromadzenie dowodów potwierdzających prawidłowe przeprowadzenie rokowań przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji. Z tego względu wydano rozstrzygnięcie jak na wstępie.

Co zaś się tyczy zarzutów odwołania wniesionego przez P.M. stwierdzić należy, co następuje. Strona podnosi, iż istnieje możliwość posadowienia słupa nr 92 na innej nieruchomości wobec wyrażenia zgody jej właściciela i zarzuca niezbadanie przez organ I instancji możliwości czy realizacja inwestycji nie może być dokonana w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, iż przeznaczenie nieruchomości pod realizację inwestycji musi wynikać bądź z aktu prawa miejscowego bądź wskazanej decyzji. W tym zakresie organ administracji publicznej obowiązany jest do zbadania zaistnienia wymaganych prawem okoliczności, tj. zlokalizowania inwestycji. Przepis ten nie stanowi natomiast upoważnienia do badania przez Starostę działającego w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy przeznaczenie terenu w ww. aktach - prawnych bądź administracyjnych - dokonane zostało prawidłowo. W tym wypadku strona kwestionuje prawidłowość orzeczenia wydanego w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej zdaniem decyzja lokalizacyjna Wojewody D. z dnia [...] r. winna określać inny przebieg linii elektroenergetycznej. Jednakże właściwym do podnoszenia ww. zarzutu jest postępowanie z odwołania od decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. prowadzone przez właściwy organ wyższego rzędu. Na marginesie należy wskazać, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody z dnia [...] r. nie znajdując potwierdzenia podniesionych przeciw jej prawidłowości zarzutów. Stwierdzić zatem należy, iż w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta obowiązany jest badać czy planowana inwestycja przewidziana została przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma natomiast żadnych kompetencji do badania czy akty te - w świetle przepisu art. 112 ust. 3 ustawy - spełniają przesłankę najbardziej optymalnej lokalizacji inwestycji.

Co zaś się tyczy innych zarzutów, a to: braku przeprowadzenia rokowań, niezgromadzenia przez organ I instancji całości materiału dowodowego oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ zajął stanowisko jak we wcześniejszych częściach niniejszego uzasadnienia

Mając powyższe na względzie, wyżej wskazany zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie.

Na ostateczna decyzję w sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył pełnomocnik P.S.E.O. Spółka Akcyjna z siedzibą w K.–J., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów art. 10 § 1, 40 § 2, 77, 136 i 138 § 2 kpa oraz art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na który ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (M. Wolanin, op.cit.s.780, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego treść w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W braku zgody właściciela lub braku służebności cywilnoprawnej (por. Piotr Lewandowski "Niedobrowolne ograniczenie prawa własności a inwestycje przesyłowe", Przegląd Sądowy 2009/10), decyzja oparta o art. 124 ust. 1 ugn stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyr. NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt S.A./Rz 1635/00, niepublikowany). Tytuł ten uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji, laką tezę wyartykułowano na tle postanowienia sądu powszechnego, opartego o art. 199 k.c., zastępującego zgodę współwłaścicieli na rozbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości będącej współwłasnością (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2000 r., sygn. akt II S.A./Łd 1424/99, ONSA 2001/4/167). Każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną w zakresie orzekania procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust. 1 ugn doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem.

Zdaniem skarżącego decyzja Starosty Powiatu W. spełnia wszelkie wymogi decyzji wydawanych w trybie art. 124 ugn.

Organ II instancji poprzez niezgodną z w/w zasadami analizę akt sprawy niesłusznie zarzucił organowi I instancji niespełnienie wymogów wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. analizy przebiegu negocjacji, nie wskazania zakresu przewidywanych robót jak również brak udokumentowania rokowań w sposób wymagany, czyli naruszenie art. 124 ust 1 i 3 ugn.

Organ II instancji stwierdza, że spółka nie podjęła rzeczywistego dialogu z właścicielem gruntu, albowiem o rokowaniach w rozumieniu art. 124 ust. 3 ugn. można mówić tylko wówczas gdy z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji będzie wynikała rzeczywista wola stron co do załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej.

Stwierdzenie swe popiera stanowiskiem doktryny utrwalonym na tle uregulowań na tle Kodeksu cywilnego.

Faktem bezspornym jest, iż rokowania jako jeden ze sposobów zawarcia umowy, przewiduje dział II, tytuł IV, księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. Podstawową zasadą prawa cywilnego, jest swoboda zawierania umów. Zgodnie z tą zasadą strony swobodnie kształtują swój stosunek zobowiązaniowy i w takim kontekście należy przede wszystkim rozumieć i stosować zapisy kodeksu cywilnego.

Postępowanie dotyczące udostępnienia nieruchomości na cele realizacji inwestycji celu publicznego ze swej specyfiki wyklucza kodeksową swobodę zawarcia umów. Realizacja celu publicznego narzuca konieczność przeprowadzenie jej na konkretnej nieruchomości, dlatego też właściciel nieruchomości z zasady pozbawiony jest swobody zawierania umów w zakresie przedmiotu umowy, albowiem określony jest on w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu. W związku z powyższym dla realizacji czynności opisanych w kodeksie właściciel nieruchomości musi wyrazić zgodę na przeprowadzenie i przebieg inwestycji przez jego nieruchomość. Dopiero wyrażona zgoda przez właściciela powoduje, możliwość podjęcia negocjacji i spełniona wymogu z art. 72 kc tj. rozpoczęcia i kontynuowania omawiania istotnych warunków przyszłej umowy - wyrok NSA z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I OSK 63/09.

W uzasadnieniu organu II instancji brak jest przywołania chociażby domniemanej zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji. Dlatego też nie można zarzucić organowi I instancji braku analizy przebiegu negocjacji, zgodnie z zasadami kodeksowymi, albowiem właściciel nigdy nie wyrażał zgody na realizację inwestycji. Podejmowane wielokrotne próby uzyskania takiej zgody i zawarcia umowy (przedłożono jej projekt umowy, sporządzono wycenę) nie dały pozytywnego rezultatu.. Dowodem na to jest fakt, iż właściciel odmawiał podpisania jakiegokolwiek protokołu z negocjacji. Dlatego też inwestor zmuszony został do złożenia wniosku w trybie art. 124 ugn. Do wniosku dołączone były dokumenty z rokowań, które odzwierciedlały faktyczny stan rokowań. Żądanie organu II instancji, aby dokumenty te zawierały rzeczywistą wolę stron co do załatwienia sprawy w drodze umowy cywilnoprawnej, przy takiej postawie właściciela tj. nie wyrażeniu zgody na przeprowadzenie inwestycji przez jej nieruchomość, jest niewykonalne, albowiem tylko inwestor dążył do zawarcia umowy. Wymogiem formalnym z art. 124 ugn jest nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie inwestycji oraz dołączenie dokumentów z rokowań, co w zaistniałym stanie faktycznym zostało spełnione.

Przy takiej interpretacji organu II instancji przepisów ugn, a w szczególności art. 124, inwestor nigdy nie mógłby skorzystać z ustawowego prawa jakim jest złożenie wniosku i uzyskaniu zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji.

Art. 124 ust. 3 ugn nakłada ustawowy wymóg, aby udzielenie zezwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielem, a do wniosku dołączone dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z dokumentów z przeprowadzonych rokowań ma wynikać, iż właściciel nie wyraża zgody na przeprowadzenie inwestycji. Zdaniem skarżącego dołączone dokumenty oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym protokół z rozprawy (przeprowadzonej w sprawie) jednoznacznie potwierdzają fakt, iż właściciel nieruchomości nie wyraził zgody. Powyższe potwierdził również właściciel nieruchomości, stwierdzając, iż negocjacje były przeprowadzone i to że nadal nie wyraża zgody na przeprowadzenie inwestycji. Właścicielowi był przedłożony projekt umowy, w którym był określony zakres wykonywanych prac. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie nakłada obowiązku szczegółowego wskazania zakresu przeprowadzonych robót, albowiem zakres prac określany jest w decyzjach zatwierdzających projekt budowlany oraz udzielających pozwoleniu na budowę. Na tym etapie postępowania można mówić jedynie o obszarze jaki jest niezbędny do realizacji inwestycji oraz jej przebieg, przy zachowaniu zasady, iż ingerencja inwestora musi być jak najmniej uciążliwa w prawa właściciela. Zasada ta została spełniona.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa oraz art. 40 § 2 kpa poprzez pominięcie pełnomocników strony w postępowaniu i potraktowaniu jako równoznaczne z pominięciem strony uznać należy za przedwczesny i niesłuszny. Organ II instancji naruszył przepis art. 136 kpa. Wątpliwości dotyczące prawidłowego zawiadamiania pełnomocników ustanowionych w sprawie winny być rozstrzygane w kontekście praw strony do czynnego udziału w postępowaniu. Wydanie decyzji w trybie art. 138 §2 kpa następuje wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej jest odstępstwem od zasady, według której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie i wydaje decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Służy tej zasadzie rozwiązanie przewidziane w art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiałów lub dowodów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w powyższej sprawie. O fakcie prawidłowej realizacji uprawnień strony świadczyć może również niniejsza skarga. Dodatkowo wskazać należy, iż w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji z uwagi na zmianę zapisu art. 40 § 2 kpa pisma nadal byłyby doręczane jednemu pełnomocnikowi.

Odnosząc się zaś do zarzutu rozstrzygnięcia ponad wniosek Inwestora, stwierdzić należy, iż zarzut jest bezzasadny, albowiem decyzja organu I instancji odnosi się w tym zakresie do nazwy przedsięwzięcia, a nie jego szczegółowych technicznych rozwiązań. Ponadto podkreślić należy, iż odstąpienie od podwieszenia linki przewodu 110 kV nie powoduje żadnych zmian w sposobie i powierzchni ograniczenia nieruchomości. Jest to tylko i wyłącznie zabieg techniczny realizujący zasadę jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela w trakcie realizacji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), stosownie do którego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) (ust. 1) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustęp 1a określa, że w przypadkach określonych w art. 108 KPA lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei ustęp 3 omawianego artykułu wskazuje, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Analizując argumentację organu odwoławczego należy wskazać, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji Wojewoda D. był uprawniony do uznania, że czynność przeprowadzenia rokowań (która poprzedza postępowanie administracyjne i otwiera drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego) w niniejszej sprawie nie została odpowiednio udokumentowana, a same rokowania nie zostały przeprowadzone w sposób, który odpowiada przepisom art. 72 k.c. Z dokumentów dołączonych do podania nie sposób wywieść wniosku, że ujawniona dokumentacja odpowiada kodeksowym zasadom negocjacji, czyli "dialogowi potencjalnych stron umowy, w toku którego następuje stopniowe uzgadnianie jej treści, "ucieranie się" stanowisk (Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, t. II, Suplement, s. 49). Negocjacje polegają na wzajemnym oddziaływaniu na siebie, dyskusji, przeciwstawianiu własnych interesów każdej ze stron i powoływaniu argumentów wspierających prezentowane przez każdą ze stron stanowisko. Negocjacje to "sytuacja targu" (por. S. Grzybowski [w:] System prawa cywilnego, t. I, s. 549; Małgorzata Pyziak-Szafnicka, Komentarz do art. 72 k.c. - LEX 2009).

Orzecznictwo sądowe przyjmuje w zasadzie jednolicie, że udokumentowanie przeprowadzenia rokowań we właściwej formie winno dokumentować wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokumentami takimi winny być pismo zawierające propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy oraz z dowodem doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości wymienionych dokumentów. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że poprzedzające postępowanie administracyjne czynności nie wyczerpały znamion rokowań. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewoda, z dokumentów odnoszących się do fazy rokowań, a zatem projektu umowy cywilnoprawnej i protokołu rozmów z dnia 28 listopada 2007 r. nie wynika, aby zostało określone w sposób precyzyjny, jaki zakres prac przewidziany został do wykonania na nieruchomości w ramach realizacji inwestycji. Co więcej, z załączonych do wniosku o wszczęcie postępowania dokumentów nie można wywieść, że do właściciela działki skierowana została propozycja podjęcia rokowań, z której wynikałby rodzaj i sposób wykonania oznaczonych robót. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się formularz umowy, to jednak brak jest jednoznacznego potwierdzenia, że opisane materiały zostały doręczone właścicielowi. Brak jest dowodu w sprawie, aby z właścicielem nieruchomości rozmawiano o czymś ponad odszkodowanie.

Wobec powyższego uznać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy inwestor nie wykazał, aby przedstawił stronie dokładny zakres robót, składał ewentualnie dodatkowe propozycje zmierzające do zawarcia umowy, a przede wszystkim zaś brak jest dowodów, aby (czym inwestor uzasadnia wniosek o wszczęcie tego postępowania) istotnie P.M. żądał zbyt wygórowanego odszkodowania, a także - nawet gdyby tak było - czy stanowisko właściciela stanowiło np. pozycję wyjściową do dalszych negocjacji. To zaś wyklucza uznanie, że w niniejszej sprawie przeprowadzono rokowania, wynikające z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym w żadnej mierze nie można przyjąć, że w realiach tejże sprawy spełniona została jedna z przesłanek warunkujących udzielenie zgody na zajęcie części nieruchomości w celu przeprowadzenia na przedmiotowej nieruchomości wielotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej P.-W..

W świetle powyższego trudno zaakceptować pogląd strony skarżącej dotyczący braku obowiązku szczegółowego wskazania zakresu przeprowadzonych robót (gdyż jest on określany w decyzjach zatwierdzających projekt budowlany oraz udzielających pozwolenia na budowę), a nadto, że ogólna charakterystyka inwestycji przywołana została w treści decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę przedmiotowej linii. Wskazać bowiem należy, że w literaturze przedmiotu podkreśla się nie tylko to, że do rokowań mają zastosowanie te same zasady, które stosuje się do rokowań przeprowadzonych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale i że przedmiotem rokowań należy objąć także ewentualne warunki realizacji robót i obowiązków odszkodowawczych (por. Ewa Bończak-Kucharczyk; Komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2011). Uznać zatem należy, że przedłożenie właścicielowi konkretnych warunków uzyskania zgody wymaga także przedstawienia czasu i zakresu robót objętych zamiarem inwestycyjnym, a nie tylko - jak podkreślił skarżący - wskazania obszaru, jaki jest niezbędny do realizacji inwestycji. Nie sposób przy tym zgodzić się z argumentem skarżącego, że realizacja celu publicznego ze swej specyfiki wyklucza kodeksową swobodę zawarcia umów, skoro przedmiotem rokowań mogą być objęte wszystkie składniki przyszłej umowy, w tym warunki realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy (por. E. Bończak-Kucharczyk; Komentarz; op. cit.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Poznaniu z 7.10.2009r. sygn. IVSA/Po 381/09, Lex nr 574097). Decyzja wydana na podstawie przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Decyzja musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, zatem w sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 29.10.2008r. sygn. II SA/Łd 314/08, Lex nr 499822).

Sąd w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się również naruszenia art. 77, 136 i 138 § 2 KPA. Także skarżący w złożonej skardze nie wyjaśnił precyzyjnie, w czym upatruje uchybień powyższym normom procesowym.

Reasumując, stwierdzone i wykazane w zaskarżonej decyzji uchybienia zarówno proceduralne, braki dowodowe jak i naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przeprowadzonych rokowań powodowały konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W tej sytuacji Sąd uznał, że błędna ocena organu II instancji w zakresie jego możliwości częściowego uchylenia rozstrzygnięć decyzji I instancji w odniesieniu do pkt 3-5 tejże decyzji (art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. – Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), nie miała istotnego wpływu na treść całej decyzji, sprowadzającej się do uznania konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z uwagi na wagę popełnionych uchybień procesowych.

Mając zatem na względzie powyższe i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.

PM 29.11.2011 r.