Postanowienie NSA, sygn. akt V SA 1666/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 634  Sprawy kombatantów, świadczenia z tytułu pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 59
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Prośba o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję administracyjną może być wniesiona najpóźniej w siódmym dniu od ustania przyczyny uchybienia terminu /art. 58 par. 3 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Prośba o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję administracyjną może być wniesiona najpóźniej w siódmym dniu od ustania przyczyny uchybienia terminu /art. 58 par. 3 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Edwarda P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 kwietnia 1998 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich - postanowił wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia skargi odrzucić i skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że o właściwym trybie zaskarżenia decyzji Kierownika Urzędu powziął wiadomość dopiero po zapoznaniu się z uzasadnieniem postanowienia NSA z dnia 3 czerwca 1998 r. V SA 307/98 o odrzuceniu jego skargi na decyzję Kierownika Urzędu z 12.01.1998 r. dotyczącej pozbawienia uprawnień. Postanowienie to skarżący otrzymał w dniu 24.07.1998 r.

Jednakże, wbrew twierdzeniu skarżącego, został on prawidłowo powiadomiony o trybie zaskarżenia decyzji Kierownika Urzędu z 22.04.1998 r. w treści jej uzasadnienia.

Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 28.04.1998 r. i w związku z tym prośba o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia skargi na tę decyzję mogła być wniesiona najpóźniej w siódmym dniu po upływie 30-dniowego terminu do jej zaskarżenia, tj. w dniu 4.06.1998 r.

Tymczasem skarżący wniosek o przywrócenie terminu złożył za pośrednictwem poczty w dniu 10.08.1998 r. W związku z powyższym na podstawie art. 171 Kpc i art. 58 ust. 3 Kpa oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.

Glosa Ewy Łętowskiej

1. Rozstrzygnięcie banalnej kwestii w rutynowy, znany od lat sposób - tak na pierwszy rzut oka wydaje się przedstawiać komentowane rozstrzygnięcie i kryjąca się za nim kwestia prawna. A przecież, przy poważniejszym zastanowieniu, pojawia się problem konstytucyjny, kryjący się w pytaniu, czy art. 58 par. 3 Kpa, przewidujący niedopuszczalność przywrócenia terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu /art. 58 par. 2 Kpa przewiduje tu termin 7 dni - nieprzywracalny - od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu/ w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest zgodny z art. 45 Konstytucji, gwarantującym prawo do sądu.

2. Artykuł 58 par. 3 Kpa co do zasady dotyczy postępowania administracyjnego. W tym właśnie postępowaniu powołany przepis wyklucza możliwość przywrócenia siedmiodniowego terminu do przywrócenia terminu. Artykuł 58 par. 1 Kpa, co do zasady, dopuszcza przywrócenie terminu, jednakże przy spełnieniu pewnych przesłanek:

- braku winy w uchybieniu terminu, zachodzącego po stronie ubiegającego się o przywrócenie;

- złożeniu prośby o przywrócenie /wraz z dokonaniem czynności, dla której określony był termin/ w terminie /nieprzywracalnym/ 7 dni.

Konstrukcja tu przyjęta nie budziłaby zastrzeżeń, gdyby odnosiła się tylko do postępowania przed organem administracji. Względy sprawności postępowania w dostateczny sposób usprawiedliwiają ograniczenie możliwości ochrony praw strony. Jednakże wskazany przepis z mocy art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odnosi się także do postępowania sądowoadministracyjnego. Jego zatem pierwotny zakres oddziaływania, w zamyśle dotyczący tylko postępowania administracyjnego - został, w wyniku dalszej interwencji legislatora, rozszerzony na postępowanie sądowe. Artykuł 59 powołanej ustawy o NSA bowiem przewiduje trójszczeblową regulację procedury przed NSA. Przede wszystkim reguluje ją cytowana ustawa o NSA. Ponieważ nie uwzględnia ona wszystkich zagadnień proceduralnych, następuje subsydiarne odesłanie w pierwszym rzędzie, przez enumeratywne wyliczenie, do Kpa i - w pozostałym zakresie - do Kpc Kwestie przywrócenia terminu dla postępowania sądowoadministracyjnego reguluje w tym systemie odesłań kodeks postępowania administracyjnego, a nie kodeks postępowania cywilnego. Porównanie dwóch procedur wykazuje tu charakterystyczne różnice. Mianowicie ograniczenie z art. 58 par. 3 Kpa" stosowane także w postępowaniu przed NSA, nie występuje na tle Kpc /art. 168-169/. Mimo że sama konstrukcja przywracania terminu w obu korpusach prawa jest podobna, to przecież na tle Kpc nie ulega wątpliwości możliwość "przywrócenia terminu do przywrócenia terminu", co wyłącza art. 58 par. 3 Kpa i co - z mocy odesłania w art. 59 ustawy o NSA - nie jest możliwe w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Termin tygodniowy /Kpa mówi o "terminie 7 dni' z art. 169 par. 1 Kpc jest jednak terminem procesowym, przywracalnym przez sąd na zasadach ogólnych - tak S. Dmowski /w/ Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I red. K Piasecki, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 554. Natomiast NSA, podobnie jak organ administracji, nie może przywrócić terminu siedmiodniowego z art. 58 Kpa. W konsekwencji NSA w takich wypadkach musi, gdy zachodzi takie uchybienie, bez podjęcia analizy merytorycznej, oddalić wniosek, nie zastanawiając się nad przyczynami uchybienia siedmiodniowemu terminowi i nie rozważając ewentualnych usprawiedliwień strony w tym zakresie. Natomiast w identycznej sytuacji sąd cywilny może "przywrócić termin do przywrócenia terminu".

To zróżnicowanie praw strony i kompetencji sądów nie ma za sobą uzasadnienia w postaci głębszej myśli legislacyjnej; w każdym razie, jeśli było, nie jest ono szerzej znane w piśmiennictwie. Brak zainteresowania piśmiennictwa jest jednak zrozumiały: komentatorów Kpa niezbyt interesuje sytuacja "z odesłania" do przepisu w ustawie o NSA, a z punktu widzenia postępowania administracyjnego brzmienie art. 58 par. 3 jest jasne, problem zaś aksjologiczno-konstytucyjny jest widoczny dopiero, gdy przepis Kpa odniesie się do postępowania sądowego. Z kolei dla komentatorów ustawy o NSA problem jest mało dostrzegalny, bo musi wystąpić dopiero na tle konkretnej sprawy i z porównania rozwiązania w Kpa i w Kpc. Najprawdopodobniej więc zróżnicowanie wyniknęło z powodu niedostatecznie przemyślanego odesłania przez ustawodawcę w ustawie o NSA w rozważanej kwestii akurat do Kpa, a nie do Kpc. Tymczasem to odesłanie powoduje zasadnicze różnice w zakresie prawa do sądu. To, co w procedurze administracyjnej jest ograniczeniem mogącym znaleźć akceptację, w zakresie procedury sądowoadministracyjnej staje się ograniczeniem prawa do sądu, do ukształtowania rzetelnej procedury, nie zamykającej sprawy bez merytorycznego jej rozpatrzenia. W tej sytuacji uzasadnione jest podejrzenie, że mamy do czynienia z nieuzasadnionym zróżnicowaniem traktowania identycznych sytuacji procesowych - na gruncie procedury cywilnej, przed sądem cywilnym i na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. To zaś, zważywszy że prawo do sądu jest prawem konstytucyjnym, uzasadnia wniosek o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. O ile bowiem w procedurze cywilnej przyczyny uchybienia terminu do przywrócenia terminu podlegają merytorycznej ocenie sądu, który może uznać uchybienie za usprawiedliwione, o tyle w procedurze sądowoadministracyjnej sąd nie ma właściwości do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i ewentualnej oceny, czy jest on usprawiedliwiony.

3. W rozważanej sytuacji ograniczenie dotyczy nie wykluczenia prawa do sądu jako takiego, wyrażającego się w dostępności do drogi sądowej, lecz kwestii wpadkowej. Jednakże w konsekwencji zastosowania art. 58 par. 3 Kpa w związku z art. 59 ustawy o NSA regulacja dotycząca kwestii wpadkowej Zamyka drogę do dalszego postępowania, a tym samym ogranicza prawo do sądu.

Jak trafnie zauważono w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1999 r. SK 19/98 /OTK 1999 nr 3 poz. 36/: "Prawo do sądu, wyprowadzone przed uchwaleniem Konstytucji RP z formuły demokratycznego państwa prawnego, znalazło obecnie wyraz wprost we wskazanych powyżej postanowieniach Konstytucji. Zasadnicza dla jego identyfikacji regulacja zawarta w art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Na jego treść, inspirowaną zarówno poglądami doktryny, międzynarodowymi standardami praw człowieka zawartymi w art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jak też dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, składa się w szczególności: 1/ prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce /niezależnym, bezstronnym i niezawisłym/, 2/ prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz 3/ prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd". Jeżeli zatem "odpowiednie ukształtowanie procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości" jest komponentem konstytucyjnego prawa do sądu, to jest wątpliwe, czy odpowiada wymaganiom sprawiedliwości ukształtowanie przywrócenia terminu w sposób dyskryminujący stronę postępowania sądowoadministracyjnego w porównaniu ze stroną postępowania cywilnego, Przy przypadkowej Przyczynie zróżnicowania, co wynika z nie dość wnikliwej analizy różnic między postępowaniem sądowym i administracyjnym i w konsekwencji arbitralnej decyzji legislatora odsyłającego w art. 59 ustawy o NSA, przy regulacji spornej kwestii, do Kpa, a nie do Kpc.

Należy podkreślić, że zakwestionowanie konstytucyjności art. 58 par. 3 Kpa dotyczy tylko i wyłącznie jego związku z art. 59 ustawy o NSA, a więc sytuacji, gdy art. 58 par. 3 będzie stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie administracyjnym. Należy bowiem podzielić tezę /eksponowaną także w licznych orzeczeniach TK z dnia: 20 listopada 1995 r. K 23/95 - OTK nr 2 str. 123-133; 17 lipca 1996 r. K 8/96 - OTK nr 4 poz. 4 str. 272; 24 czerwca 1998 r. K 3/98 - OTK nr 4 poz. 52 str. 343-344 iż niezgodność ustawy z Konstytucją może przybierać różne formy. Czasem jest ona widoczna już na tle tekstu ustawy, który nie daje się pogodzić z normami, zasadami czy wartościami konstytucyjnymi. Niekiedy jednak rzeczywiste znaczenie ustawy ujawnia się dopiero w procesie jej stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, późniejsze zmiany ustawowe rozciągające stosowanie ustawy na inne sfery, pierwotnie nie objęte zamysłem legislatora /jak to się stało w rozważanej sytuacji/, mogą doprowadzić do wydobycia z tekstu znaczeń nie do pogodzenia z normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Tak właśnie stało się przez rozciągnięcie przez art. 59 ustawy o NSA unormowania przywrócenia terminu w Kpa - na postępowanie sądowoadministracyjne.

Jeżeli /co wielokrotnie potwierdzano w wielu orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego/ z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, a z zasady demokratycznego państwa prawnego płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, Konstytucja zaś wprowadza domniemanie drogi sądowej, wszelkie zatem ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z jednoznacznych, w świadomy sposób stanowionych przepisów ustawy. Tej zaś regule nie odpowiada sytuacja, gdy dochodzi do zróżnicowania sytuacji strony w postępowaniach sądowych, zróżnicowania nie uzasadnionego specyfiką tych postępowań mających swe źródło w zasadach ukształtowanych dla postępowania niesądowego.

W konkluzji: komentowane orzeczenie jest, oczywiście, zgodne z brzmieniem ustawy, jest jednak niekonstytucyjne. Może więc któryś ze składów orzekających NSA zechciałby przy stosownej okazji skierować pytanie do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie.