Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1344/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako strona, skarżąca) o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, na okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta W., zezwolił stronie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 8,64 m2 - wg lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do tej decyzji - na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r., nadając temu rozstrzygnięciu, zamieszczonemu w pkt 2 decyzji, rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (pkt 3 decyzji). Ponadto w decyzji zostały ustalone warunki zajęcia pasa drogowego (stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji), wysokość opłaty, terminy jej wniesienia oraz wskazano rachunek bankowy, na który należy wnosić opłatę (pkt 4 -7 decyzji).

Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie prawnej opartej o art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a., a także Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogi wygasła w dniu [...] grudnia 2006 r. Rozpatrując wniosek o wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie, organ stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. W tym względzie wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 - 7% w skali rocznej) oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), jak również na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez I.; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama - ul. [...] w rej. ul. [...].

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii I. organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powodują bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w U. wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne, głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

W ocenie organu pierwszej instancji wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Ustalił, że pas drogowy ul. [...] pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3070 pojazdów na godzinę. W powołanej opinii I. stwierdzono, iż należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ podkreślił, że umieszczona reklama znajduje się w odległości 2,9 m od krawędzi jezdni i odległość ta jest mniejsza niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów uznał, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na dalszą lokalizację wnioskowanej reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Jednocześnie - mając na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony - organ uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie.

Od powyższej decyzji spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako SKO), zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także art. 32 Konstytucji RP.

Podniosła zarzut naruszenia art. 6 kpa, polegający na wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. przez osobę, która nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania decyzji, powołując się na wygaśnięcie mandatu Prezydenta W. [...].

Zakwestionowała nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podnosząc m.in., iż organ nie wykazał okoliczności uzasadniających konieczność tego orzeczenia, zwłaszcza, że tą samą decyzją wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. Świadczy to, jego zdaniem, że urządzenie zostało pozytywnie ocenione pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarzuciła, nie wskazanie podstaw odmowy zezwolenia na jego funkcjonowanie po dniu [...] lutego 2007 r. i ograniczenie treści uzasadnienia faktycznego decyzji do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 – 2005, które nie są aktualne na styczeń i luty 2007 r., nie są poparte odpowiednią analizą ruchu drogowego rejonie ul. [...].

Strona zakwestionowała wiarygodność wyników ww. badań i ekspertyz. Wskazała na to, że w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych w stosunku do odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców.

Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazało na brzmienie przepisów art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. W jego ocenie z w/w przepisów wynika, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie w/w obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi.

Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji sam określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie tego pasa. Okres ten miał po prostu chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. W tej części utrzymano decyzję w mocy, jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem. Organ zaznaczył również, że skarżący nie uzyskiwał żadnej promesy udzielenia kolejnych zezwoleń, winien więc zdawać sobie sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia po upływie terminu określonego w dotychczasowym zezwoleniu. Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego, bowiem sądy administracyjne niejednokrotnie akcentowały, iż to wnioskodawca ma wykazać, że w sprawie, której dotyczy wniosek, zachodzi "szczególny przypadek", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sytuacji nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", zatem brak jest możliwości uwzględnienia wnioskowi strony.

Powołując się na wyniki badań natężenia ruchu oraz opinię I. z grudnia 2006 r. wskazał, że umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Potwierdza to także pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w swym wyroku z 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04). W tej sytuacji zarzuty odnoszące się do ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących wpływu umieszczania reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie mogły, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, zmienić oceny stanu faktycznego i rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w szczególności:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na:

a) przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

b) braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nieustaleniu stanu faktycznego w sprawie oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszono przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości", a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów. Wskazała na treść art. 38 ust. 1 tej ustawy, uznając, że jego hipoteza wypełnia stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi, ze zgodą wydaną przez zarządcę dróg W. Konkludując skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje wydane przez organy obydwóch instancji w przedmiotowej sprawie, oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270) zwana dalej p.p.s.a..

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek, o jakim mowa we wskazanym przepisie, został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co oznacza uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne. Tak więc organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego. W przypadku decyzji uznaniowej charakter kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do badania istnienia podstaw prawnych i faktycznych decyzji, uwzględnieniu przy jej podjęciu wszystkich przesłanek prawnych i faktycznych, prawidłowości wykładni ustalonych norm prawnych oraz kryteriów wyboru dokonanego przez organ, przy jednoczesnym pozostawieniu organowi swobody w zakresie samego wyboru. (tak T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o. o., Warszawa, 2005 r., str. 55).

Decyzje uznaniowe służą przy tym z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Istotne jest przy tym, jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Niewątpliwie sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, dotyczące wykazania, czy posadowienie przedmiotowej reklamy było przyczyną konkretnej liczby wypadków drogowych. Takie ustalenia wykraczałyby zakresem, w tego typu sprawach, poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W niniejszej sprawie organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym przyjęto działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Niezwykle istotną okolicznością faktyczną było zatem ustalenie natężenia ruchu drogowego na ul. [...], które w porannym szczycie wynosi aż 3070 pojazdów na godzinę. Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony.

Ponadto pracownicy ZDM w dniu [...] lutego 2008 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego, z której sporządzono protokół, w którym wskazano, iż reklama usytuowana jest w odległości 2,9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co również pozostaje w sprzeczności z ustawowymi wymaganiami.

Zarządca drogi, jako organ profesjonalny, mając na uwadze powyższe ustalenia, w szczególności intensywność natężenia ruchu na ul. [...] ( 3070 poj./h), był uprawniony do uznania, rozpoznając kolejny wniosek strony, że lokalizacja reklamy skarżącej spółki narusza wymagania z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, między innymi poprzez istotny wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest odpowiedzialny za stworzenie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Na marginesie należy wskazać, że na prawidłowość ustaleń organu nie ma wpływu znajdująca się w aktach pozytywna opinia komunikacyjna z dnia [...] listopada 2004 r. ze względu na utratę przez nią ważności po upływie 18 miesięcy od chwili wydania, a więc niemalże na dwa lata przez wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Zauważyć przy tym należy, iż jednym z podnoszonych w decyzji aspektów związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu był wzrost wypadków drogowych pomiędzy rokiem 2004 r. a 2005, a więc okoliczność zaistniała już po sporządzeniu ww. opinii.

W ocenie Sądu, to podmiot wnioskujący o uzyskanie takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tak więc, na skarżącej spółce spoczywało dowodzenie istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], czego nie wykazała.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie nosi cech dowolności, a przyjęte rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zebranym w toku czynności organu pierwszoinstancyjnego materiałem dowodowym.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć trzeba, że sprowadzają się one do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej , iż zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wyraźnie podkreślić, iż z takim poglądem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 811/06. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie NSA stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Tym samym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie skutkuje powstaniem po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

W ocenie Sądu, poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi istotnych zastrzeżeń. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły dostatecznie motywy swoich rozstrzygnięć. W świetle powyższych argumentów, pozostałe szczegółowe kwestie, pominięte przez SKO, nie mają, istotnego wpływu na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.