Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 823/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 pkt.1,6,7a, 12, art. 54,55 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Banku [...] S. A. z siedzibą w W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. , decyzją z 17 grudnia 2012 r., na podstawie art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 22 listopada 2012 r. przez inwestora [....] S.A. [....] W K . zawiadomienia o zakończeniu budowy pn. "zmiana zagospodarowania terenu w obszarze nieruchomości oznaczonej działkami nr nr [....] w związku z zamierzeniem inwestycyjnym obejmującym w istniejącym budynku przy ul. [....] w C. przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo - usługowo - biurowe na działkach nr nr [....] położonych w miejscowości C. przy ul. [....] ".

W uzasadnieniu organ podał, że 22 listopada 2012 r. inwestor [....] S.A. Biuro [....] w K. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy o treści "przebudowa elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń Al. [....] - [....],[....] ". Inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty C. nr [....] z 16 października 2009 r. znak: [....] o pozwoleniu na budowę pn: "zmiana zagospodarowania terenu w obszarze nieruchomości oznaczonej działkami nr nr [....] w związku z zamierzeniem inwestycyjnym obejmującym w istniejącym budynku przy ul. [....] w C. przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo - usługowo - biurowe na działkach nr nr [....] położonych w miejscowości C. przy ul. [....] ", decyzji znak: [....] z 22 listopada 2011 r. w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. nr [....] z 16 października 2009 r. oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z 13 lutego 2012 r., znak: [....] .

Postanowieniem z 27 listopada 2012 r. PINB nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie 7 dni poprzez dostarczenie opisu zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego

projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę oraz dostarczenie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami. W dniu 4 grudnia 2012 r. inwestor uzupełnił braki.

Organ wskazał, że inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, gdyż w decyzji Starosty C. o pozwoleniu na budowę, organ zawarł stwierdzenie, że "do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy". Jednakże, przeznaczenie przedmiotowego obiektu jako handlowo - usługowo - biurowego czyli zaliczanego do kategorii XVII załącznika do ustawy Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, iż inwestor winien przed przystąpieniem do użytkowania obiektu uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaną przez właściwy organ nadzoru budowlanego, zgodnie z treścią art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, który wcześniej zapewne podlegał już procedurze odbioru i uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie, jednakże ustawodawca w art. 55 ustawy Prawo budowlane posługuje się pojęciem "wzniesienia, którego, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw, bowiem pojęcie to dotyczy każdego przyrostu substancji budynku przy uwzględnieniu faktu, iż na jego realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dla potwierdzenia organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 25 września 2009r., sygn. akt II OSK 1487/08 oraz stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1124/06.

PINB stwierdził, że inwestor dokonał "wzniesienia obiektu budowlanego", poprzez wykonanie nowej substancji budynku jak i polepszenie jakości użytkowania budynku. W przepisach art. 54 i 55 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca użył zwrotu "wzniesienie", rozumienia którego nie określił w ustawie Prawo budowlane. Wyraz "wzniesienie" użyty w w/wymienionych przepisach, należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego jako samodzielny zwrot. Z przepisów art. 54 i 55 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że przepisy te dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 12 ustawy Prawo budowlane czyli można przyjąć, że w tym przypadku wyraz "wzniesienie" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z 2 października 2007 r. II OSK 1124/06).

Organ zaznaczył, że wzniesiony obiekt budowlany jest budynkiem użyteczności publicznej, o podstawowej funkcji usługowo - handlowo - biurowej, który ponadto zlokalizowany jest przy ul. [....] w miejscowości C. , która to aleja jest jedną z głównych tras komunikacyjnych miasta; ciąg pieszo - jezdny, na której zlokalizowane są inne niemniej ważne obiekty administracji publicznej. Ponadto, PINB przeprowadził czynności kontrolne na w/wymienionym obiekcie budowlanym, w celu ustalenia stanu faktycznego oraz określenia ewentualnego przedmiotu postępowania i na miejscu przy obecności przedstawiciela inwestora protokolarnie zostało stwierdzone, że obiekt jest w pełni użytkowany pomimo że, urządzenie budowlane jakim jest; winda osobowa -międzykondygnacyjna nie dostała pozytywnej aprobaty przez Urząd Dozoru Technicznego.

[....] S.A. w W. Biuro [....] w K. wniosło odwołanie od ww. decyzji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Strona odwołująca się wskazała, że organ odwołał się do pojęcia "wzniesienie" (o którym mowa w art. 55 ustawy - Prawo budowlane), nie uwzględniając jednak, że pojęcie to odnosi się wyłącznie do "budowy" a nie do "przebudowy". W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z. 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1487/08 (powołanego przez organ) sąd wyraźnie stwierdza, że wzniesienie jest synonimem pojęcia budowa, podczas gdy przedmiotem decyzji o pozwolenie na budowę była przebudowa w wyniku której nie zmieniła się kubatura budynku, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji budynku. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja nie polegała na wzniesieniu nie mogło dojść do naruszenia przepisów art. 55 ustawy Prawa o budowlanego obligujących do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja Starosty C. o pozwoleniu na przebudowę wskazywała na konieczność złożenia jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy i inwestor obowiązek ten wykonał. W ocenie strony odwołującej się, zawarta w decyzji Starosty C. o pozwoleniu na przebudowę klauzula o przystąpieniu do użytkowania po złożeniu jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowi w treści tej konkretnej decyzji element jej rozstrzygnięcia, a nie jedynie informację, którą PINB - według własnego uznania - nie musi brać pod uwagę. Dyskredytowanie decyzji innego organu administracji publicznej narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, wyrażoną w art.7 k.p.a.

Ponadto wskazano, że art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestycja dotyczy budowy w rozumieniu art.3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, zdefiniowaną w art.3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane - zatem do przebudowy przedmiotowe przepisy nie mają zastosowania. W takim przypadku właściwy organ administracji nie powinien był w ogóle nakładać na inwestora obowiązku zarówno składania zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak i wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i tym samym uzależniać możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu od zachowania któregokolwiek z trybów określonych w tych przepisach. Jeżeli jednak - jak w przedmiotowej sprawie - w decyzji o pozwoleniu na przebudowę tryb taki wskazano (tj. złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy), obowiązki inwestora należy wywodzić bezpośrednio z przepisów prawa, a nie decyzji obarczonej błędem. Jeśli zatem nie należało w przedmiotowej sprawie stosować przepisów art.54 i 55 ustawy Prawo budowlane, a więc również w zakresie sprzeciwu organu nadzoru budowlanego (o którym mowa w art.54 ustawy Prawo budowlane) - postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone. PINB powołał jako podstawę prawną decyzji art. 54 ustawy Prawo budowlane. Skoro art. 54 nie mógł być stosowany w przedmiotowej sprawie, a ustawa Prawo budowlane nie daje organowi nadzoru innych niż art. 54 podstaw prawnych do wydania sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy, to należy stwierdzić, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 31 marca 2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że mając na uwadze niejednolite stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych przychyla się do stanowiska orzecznictwa, które wskazuje, że przy ustalaniu daty do wniesienia sprzeciwu w przypadku decyzji przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Zatem termin 21-dniowy przewidziany w art. 54 uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została przed upływem terminu nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie z 21 listopada 2012 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 22 listopada 2012 r.. W dniu 27 listopada 2012 r. organ I instancji postanowieniem znak: [....] nałożył obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, które wpłynęły do siedziby organu w dniu 4 grudnia 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 17 grudnia 2012 r., została wysłana w tym samym dniu. Zatem organ wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane .

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane wyróżniają dwa tryby oddawania obiektów budowlanych do użytkowania. Podstawowym trybem jest określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane tryb zawiadomienia. Przepis ten regulując zasady przyjęcia do użytkowania obiektu budowlanego, równocześnie stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie reglamentują sposobu przystąpienia do użytkowania obiektu, który nie został wzniesiony. Przy czym ustawodawca nie definiuje pojęcia wzniesienie obiektu budowlanego, które to pojęcie, ze względu na zasady sztuki prawodawczej nie może być utożsamiane ze zdefiniowanym w ustawy Prawo budowlane pojęciem "budowa". W ocenie MWINB organ I instancji słusznie zauważył, aczkolwiek wprost tego nie wyartykułował, że wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, które doprowadziły do zmiany sposobu jego użytkowania, pod względem prawnym stanowi o wzniesieniu obiektu budowlanego określonej przepisami kategorii.

W zależności od stanu faktycznego, inwestor zawiadamia właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane albo w ściśle określonych przypadkach składa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 ustawy Prawo budowlane. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 jest instytucją prawną całkowicie odrębną od wskazanego w art. 54 zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Zdaniem organu odwoławczego zawiadomienie inwestora z 22 listopada 2012 r., ze względu na wyłączenia określone treścią art. 54 ustawy Prawo budowlane (do użytkowania można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57), nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż obiekt użytkowany przez [....] S. A. z siedzibą w W. należy do kategorii XVII, czyli obiektów budowlanych które z mocy prawa wymagają decyzji pozwolenia na użytkowanie.

MWINB przychylił się do tej linii orzeczniczej (większościowej), która wskazuje, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie użytkowania są związane kategorią obiektu budowlanego określoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w wydanym pozwoleniu na budowę. Nawet w przypadku, gdy w ocenie organu nadzoru budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej błędnie oznaczył w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorię obiektu budowlanego, decyzja ta jest wiążąca dopóki nie zostanie zmieniona bądź wyeliminowana z obrotu przez jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności. Natomiast w niniejszej sprawie, w której organ I instancji stwierdził, że w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu nie została oznaczona, wówczas zobowiązany był dokonać własnej kwalifikacji i przypisać wzniesionemu obiektowi kategorię w oparciu o konkretny stan faktyczny. Przedmiotowy obiekt przy Al. [....] w C. został zakwalifikowany przez PINB wg załącznika do ustawy Prawo budowlane jako obiekt spełniający warunki użytkowania obiektu XVII kategorii tj. "budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe". Powyższa kwalifikacja obiektu dokonana została przez PINB z uwzględnieniem dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo-usługowo-biurowe. Zdaniem MWINB zaliczenie w przedmiotowej sprawie do konkretnej kategorii obiektów jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie przez kompetentny organ administracji publicznej. Organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy zauważył, że brak konkretyzacji sposobu przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego do użytkowania przez niewskazanie w wyraźny sposób obowiązku dotyczącego uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji Starosty C. nie może stanowić o naruszeniu stosowania przepisów prawa budowlanego. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie ze stanem prawnym wprowadzonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do obowiązków mają jedynie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustawą. Zatem, nawet jeśli w decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się informacja o zawiadomieniu o zakończeniu budowy, bądź brak jest jakiejkolwiek informacji o obowiązkach związanych z przystąpieniem do użytkowania, to skoro z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w odpowiedniej kategorii obiektu, obowiązkiem inwestora jest złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W przedmiotowej sprawie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wprost z przepisu prawa. MWINB zauważył, że przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wymienia wprost ustawa Prawo budowlane w art. 55. Zdaniem MWINB niedopuszczalne jest przystąpienie do użytkowania obiektu bez zachowania wynikającej z przepisów prawa procedury.

Skoro więc w sytuacji, gdy inwestor złożył w dniu 22 listopada 2012 r. zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, a wymagana jest decyzja pozwolenia na użytkowanie, to obowiązkiem PINB było wydanie decyzji o sprzeciwie wobec dokonanego zawiadomienia.

MWINB zwrócił również uwagę na fakt że stroną postępowania jest osoba prawna [....] S.A. w W. i decyzja sprzeciwu powinna być wyrażona dla tego podmiotu, a nie dla oddziału, co jednakże w świetle orzecznictwa administracyjnego nie ma wpływu na prawidłowość wydanego przez PINB sprzeciwu do zawiadomienia, który był zasadny.

[....] S.A. w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się jej uchylenia jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 54, art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 kpa poprzez naruszenie zasad ogólnych oraz art. 77, art. 80 kpa poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również naruszenie interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono te same argumenty co w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie treścią z art. 54 in fine ustawy z 7. 07. 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., nr 156, poz. 118 ze zm.) organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu tylko w okresie wskazanym w ustawie, natomiast po upływie tego terminu organy tracą kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11. 12. 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/09. Lex 583637). Ustawowy, 21- dniowy termin do wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskazany w ww. przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane ma charakter materialnoprawny, co nie pozostaje bez wpływu w przypadku wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że po zawiadomieniu o zakończeniu budowy pn. "zmiana zagospodarowania terenu w obszarze nieruchomości oznaczonej działkami nr nr [....] w związku z zamierzeniem inwestycyjnym obejmującym w istniejącym budynku przy ul. [....] w C. przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo - usługowo - biurowe na działkach nr nr [....] położonych w miejscowości C. przy ul. [....] w dniu 22.11. 2012 r. przez inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z 27 listopada 2012 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zawiadomienia. Obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów dotyczył dostarczenia opisu zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu oraz kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu (art. 57 ust. 2 cyt. ustawy).

Zgodnie z dominującą linią orzecznictwa, którą Sąd podziela, nałożenie na inwestora w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia braków dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy skutkuje przedłużeniem 21-dniowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. Powoduje bowiem, że 21-dniowy termin liczy się od początku tj. jest od daty w jakiej inwestor miał uzupełnić zawiadomienie. W niniejszym postępowaniu postanowieniem z 27 listopada 2012 r. organ wyznaczył inwestorowi 7-dniowy termin na uzupełnienie wskazanych braków. Jak wynika z przedłożonych dokumentów w administracyjnych aktach sprawy ww. postanowienie zostało prawidłowo doręczone wnioskodawcy w dniu 29. 11. 2012 r., natomiast inwestor w dniu 4 grudnia 2012 r. dostarczył osobiście wymagane dokumenty. W tej sytuacji należy uznać, że termin do wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia dokonanego przez skarżącą spółkę upływał w dniu 25 .11. 2012 r. W tej sytuacji należy uznać, że PINB w C. wydając w dniu 17 grudnia 2012 r. decyzję o sprzeciwie nie naruszył terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego na wniesie nie sprzeciwu, mieszcząc się w ustawowym 21-dniowym terminie do jego złożenia. Powyższa decyzja o sprzeciwie została odebrana przez inwestora w dniu 19 grudnia 2012 r., co oznacza, że zarzut naruszenia art. 54 Prawa budowlanego w zakresie ustalonego w nim terminu należy uznać za niezasadny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je także za niezasadne. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że nie można uwzględnić zarzutu, iż umieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę informacji o obowiązku jedynie zawiadomienia o jej zakończeniu nie pozwala organowi nadzoru budowalnego na wniesienie sprzeciwu, gdy takie zawiadomienie zostało przez inwestora dokonane. W tym miejscu trzeba zauważyć, że o ile przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2004 r (Dz. U. nr 93, poz. 888), obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z obowiązujących wówczas regulacji prawnych, o tyle w obowiązującym stanie prawnym brak takiej informacji, a nawet wadliwa informacja nie mają wpływu na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli wynika to ustawy. A zatem organy obu instancji prawidłowo uznały, że błędne pouczenie o zgłoszeniu zakończenia przedmiotowej przebudowy zawarte w decyzji Starosty C. z 16. 10. 2009 r. zmienionej decyzją tego samego organu z 22.11. 2011 r. i przeniesionej na inwestora decyzją Starosty C. z 13 lutego 2012 r. nie ma znaczenia dla legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nie można się także zgodzić, z poglądem strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowanie norma z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego, która stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Zgodnie ze stanowiskiem organu I i II instancji w sprawie znajduje zastosowanie norma z cyt. art. 55 ust. 1, ze względu na to, iż budynek, w którym realizowane jest przedmiotowe zamierzenie budowlane sytuowany przy Al. [....] w C. należy do obiektów zaliczonych do kat. XVII. Trzeba wskazać, iż zaliczenie to nie jest sporne między stronami. Strona skarżąca kwestionuje natomiast przyjmowanie przez organy, iż zrealizowana inwestycja polegała na wzniesieniu obiektu, gdyż – w jej ocenie - tylko w takiej sytuacji w odniesieniu do budynków zaliczonych m. in. do kategorii wskazanych w art. 55 ust. 1 wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustosunkowując się do zarzutu, zgodnie z którym realizowana inwestycja nie polegała na wzniesieniu obiektu należy wskazać, że jakkolwiek wyrażenie "wzniesienie obiektu" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to jednak wyrażenie to nie powinno być wykładane w sposób wąski jako synonim wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu ale co najmniej nawet jako synonim zdefiniowanego w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlanego wyrażenia "budowa" zgodnie, z którym przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej określanej tj. zakazem stosowania interpretacji synonimicznej przyjmuje się, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia, uznając –poza szczególnie uzasadnionymi wyjątkami - że określają one różne desygnaty. A zatem w sytuacji gdy ustawodawca posłużył się wyrażeniem "wzniesienia obiektu budowlanego" uzasadnione jest przyjęcie, iż nie jest ono tożsame z pojęciem budowy, a obejmuje nie tylko wykonanie obiektu od podstaw lub jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, ale także niektóre inne roboty budowlane realizowane w ramach przebudowy. Trzeba zważyć, że niezdefiniowane pojęcie "wzniesienia obiektu" występuje również w przepisie art. 54 Prawa budowlanego, odnoszącym się do obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych. Pojęcie to występuje zarówno w przepisie art. 54 jak i 55 Prawa budowlanego. Warto przy tym zauważyć, że z treści art. 54 wynika, iż ustawodawca łączy wymóg zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, z sytuacją gdy na jego "wzniesienie" wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z normą z art. 55 ust. 1, gdy obiekt budowlany zaliczony jest do wskazanych w nim kategorii – przed przystąpieniem do jego użytkowania należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. A zatem, to co jest istotne to nie samo pojęcie wzniesienia, ale charakter wykonywanych robót budowlanych określonych jako wznoszenie obiektu, a dokładnie to czy na ich wykonanie jest wymagane pozwolenie na budowę czy też nie wymagają one takiego pozwolenia. W odniesieniu normy z do art. 55 ust. 1 istotna jest także z kategoria obiektu budowlanego. W tym drugim przypadku według obowiązującej regulacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie niezależnie od tego jak określone zostaną roboty budowlane (budowa, odbudowa, nadbudowa, rozbudowa) czy także przebudowa). Podobne stanowisko zostało reprezentowane w części orzecznictwa, w którym zwraca się uwagę, że nie jest istotne to, że w przepisach art. 54 i art. 55 pkt 1 ustawodawca użył zwrotu "wzniesienie", rozumienia którego nie określił w ustawie Prawo budowlane. Wyrażenie "wzniesienie" użyty w ww. przepisach, należy bowiem rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego, eksponując je jako samodzielny zwrot. Z przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wynika przede wszystkim, że przepisy te dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy ( wyrok NSA z 25. 09. 2009 r., sygn. akt II OSK 1487/08, wyrok WSA w Opolu z 11. 07. 2013 r. sygn. akt II SA/Op 205/13). Należy podkreślić, że odczytywanie pojęcia "wzniesienia obiektu" obu przepisów (art. 54 i 55 ust. 1) i w kontekście art. 3 ust. 12 Prawa budowlanego uprawnia w ocenie Sądu do rozszerzenia tego pojęcia nie tylko do budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, ale także do tych robót budowlanych stanowiących przebudowę, gdy są realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę.

A zatem, o ile budynek, w którym wykonano przedmiotowe roboty budowlane należy do jednej z kategorii wskazanych w cyt. art. 55 ust. 1 Prawa budowlane, o ile na wykonanie tych robót wymagane jest pozwolenie na budowę - należy uznać, że wymagane jest także uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Istotny jest bowiem charakter tych robót (wymagających pozwolenia na budowę) i kategoria obiektu (jedna ze wskazanych w art. 55 ust.1), a nie analiza samego pojęcia "wzniesienie", którego ustawodawca nie zdefiniował. Należy podkreślić, że nie jest także zasadne analizowanie pojęcia "wzniesienie" w oderwaniu od pojęcia "obiektu budowlanego", a także drugiej przesłanki, która stanowi zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii. Wyrażenie "wzniesienie" użyty w ww. przepisach, należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego jako samodzielny zwrot. Z przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że przepisy te dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy, czyli można przyjąć, że w tym przypadku wyraz "wzniesienie" nie jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy, ponieważ obok budowy obejmuje również takie roboty budowlane, które stanowią przebudowę o ile jest wymagane na ich wykonanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21.12. 2011, sygn.. akt II OSK 1946/10).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że inwestor zrealizował w budynku przy al. [....] w C. , w oparciu o ww. pozwolenie na budowę m. in. przebudowę elementów konstrukcyjnych, w tym częściową rozbiórkę stropów, budowę murowanego szybu windowego z fundamentami i stropem żelbetowym ( opis zakresu projektu budowlanego załączonego do akt administracyjnych sprawy oraz zapisy z dziennika budowy). Na powyższe roboty stanowiące jeden z głównych elementów konstrukcyjnych przebudowywanego budynku wymagane jest pozwolenie na budowę. A zatem nawet jeśli nie doszło w wyniku przeprowadzonej przebudowy do zmiany charakterystycznych parametrów o jakich mowa w art. 3 ust. 7a (tj. nie zmieniła się kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość szerokość bądź liczba kondygnacji ) to należy się uznać stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ja decyzji organu I instancji za prawidłowe.

Nie jest zasadny również zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż organy wyraźnie wskazały na przebudowę elementów konstrukcyjnych wskazując nadto, że do użytkowania przebudowanego obiektu przystąpiono przed upływem 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, a winda osobowa – międzykondygnacyjna nie otrzymała pozytywnej aprobaty Urzędu Nadzoru Technicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ogólnych zasad postepowania administracyjnego nie można ich uznać za zasadne. W szczególności nie została naruszona zasada praworządności, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje mieszczą się w zakresie uregulowanym przepisami prawa w tym art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Organy nie naruszyły także normy z art. 7 kpa gdyż nie tylko dokładnie wyjaśniły cały stan faktyczny, ale wskazały - realizując zasadę prawdy obiektywnej - iż mają na względzie interes społeczny i słuszny interes strony ponieważ przebudowany budynek przy ul. [....] w C. jest budynkiem użyteczności publicznej i znajduje się w centrum miasta. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia zasady z pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, a to względu na fakt , iż przestrzeganie przepisów prawa składa się na realizację tej zasady. A zatem prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawidłowe stosowanie prawa materialnego jest działaniem zgodnym z ww. zasadą. W konsekwencji także niewłaściwa informacja zawarta w decyzji o zgłoszeniu w trybie art. 54 Prawa budowlanego musiała prowadzić do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do obowiązującego porządku prawnego.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.