Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2979/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H. F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek H. F., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. A. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...], obręb [...], położnej w [...], gmina [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

2. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] podał, że na wniosek J. A. z dnia [...] lutego 2009 r., Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...], gm. [...].

W dniu [...] lutego 2014 r. H. F. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku zarzuciła ww. decyzji naruszenie przepisów: § 12 ust. 3 pkt 3, § 143 ust. 2, § 206 ust. 2 i § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym wnioskiem, Wojewoda [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. A. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...], obręb [...], położnej w [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. H. F., w terminie, wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. A. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania nieważnościowego organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

Wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie - którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ stopnia podstawowego.

Stosownie zaś do treści przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2- i 3 Prawa budowlanego).

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego wymagań ustanowionych w przywołanych wyżej przepisach art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z akt sprawy wynika, że inwestorka – J. A. wraz z wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy nie wykazała, aby organ stopnia podstawowego wydając w/w decyzję z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], uchybił w stopniu rażącym przywołanym wyżej unormowaniom.

W szczególności wskazał, że sporna inwestycja nie narusza ustaleń w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - część "B", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2001 r. Nr [...], poz. [...]). Przede wszystkim spełnione zostały wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do rodzaju zabudowy (dopuszczalna - zabudowa mieszkaniowo - usługowa, jednostka urbanistyczna "MU"; projektowana - nadbudowa budynku jednorodzinnego w celu uzyskania poddasza mieszkalnego) i wysokości zabudowy (dopuszczalna - do 10, 5 m w kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu istniejącego, projektowana - 9, 1 m od poziomu terenu do kalenicy dachu).

Sporna inwestycja nie narusza również w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia 7 maja 2009 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - część "B", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...], dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formach: wolnostojącej i bliźniaczej - na jednej działce jeden budynek o jednym mieszkaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że na działce nr ewid. [...] wybudowano budynek mieszkalny, jednorodzinny w granicy z działką nr ewid. [...] będącą współwłasnością skarżącej. Następnie zaś dobudowano do w/w budynku mieszkalnego, od strony wschodniej budynek mieszkalny, na działce nr ewid. [...].

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro w/w miejscowy plan zagospodarowania terenu dopuszczał na obszarze działki inwestycyjnej zabudowę jednorodzinną w formie bliźniaczej, to tym samym dopuszczał również zabudowę bezpośrednio przy granicy działki. Powyższe zaś oznacza, że w omawianej sprawie nie naruszono rażąco § 12 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania działki, zatwierdzonego w/w decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], odległość projektowanej nadbudowy budynku mieszkalnego od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] wynosi około 9,50 m. Ponadto wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowano otwory okienne i drzwiowe w nadbudowanym poddaszu z wyjątkiem ściany od strony działki skarżącej nr ewid. [...].

Powyższe zaś oznacza, że w omawianej sprawie nie naruszono rażąco również § 12 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania weryfikowanego w niniejszym postępowaniu pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] maja 2009 r., brak było możliwości sytuowania budynku w odległości ok. 1 m od granicy działki sąsiedniej, to niemniej jednak, fakt zaprojektowania spornej inwestycji w odległości ok. 1 m od granicy działki skarżącej, nie wynikał z naruszenia obowiązujących wówczas przepisów.

Wskazał bowiem, iż z decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] wynika, że w związku z przeprowadzoną na zlecenie gminy aktualizacją geodezyjną granic prawnych, granica pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i nr ewid. [...], uległa przesunięciu na niekorzyść inwestorki – J. A. Skutkowało to tym, że budynek wzniesiony przez J. A. częściowo, tj. w zakresie pasa o szerokości ok. 1 m znalazł się w granicach nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej – H. F.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], o dokonaniu aktualizacji danych ewidencyjnych operatu nr [...] w zakresie położenia granic działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], gmina [...], wynika, że "w odnowionej ewidencji gruntów, operat nr [...], poprzez błędne wyznaczenie współrzędnych punktów granicznych przedmiotowych działek doprowadzono do niezgodności ich stanów: ewidencyjnego z prawnym i faktycznym". W związku z potwierdzeniem w/w błędu sporządzono w 2011 r., "wykaz zmian gruntowych" stanowiący wraz z protokołami zawartość operatu technicznego przyjętego do zasobu państwowego pod nr [...], stanowiący podstawę aktualizacji przedmiotowych danych ewidencyjnych działek nr [...],[...] i [...]. Według dokumentacji w/w operatu [...] cyt.: "Wyznaczony przebieg linii granicznych według stanu prawnego pokrywa się z granicą faktycznego użytkowania wyznaczoną linią ogrodzeń i ścianami budynków: mieszkalnego i innego, usytuowanych na działkach nr [...] i [...], przedstawionych na szkicach protokołów".

Organ odwoławczy wskazał, że powyższe oznacza, że granica pomiędzy działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] przebiega wzdłuż linii ogrodzenia, a nie 1 m od niego. Konsekwencją w/w zmiany była realizacja nadbudowy 1 m od granicy z w/w działkami. Powyższe nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, gdyż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Powyższa okoliczność pozostaje więc bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie i stanowić może jedynie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na naruszenie § 142 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., że: "Przeprowadzona nadbudowa budynku Państwa A. zasłania ciąg kominowy i wentylacyjny w moim budynku", wskazał, że stosownie do w/w przepisu przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu (§ 142 ust. 1), a wymagania w tym zakresie uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych (§ 142 ust. 2).

Ponadto wskazał, że Polska Norma nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a więc wykluczyć należy jej samodzielny charakter jako normy prawnej. Z uwagi więc na okoliczność, że Polska Norma nie posiada charakteru przepisów bezwzględnie obowiązujących, samo naruszenie regulacji zawartej w Polskiej Normie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2337/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/07).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że w omawianej sprawie projektantki złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia § 204 ust. 5 i § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., wskazał, iż stosownie § 204 ust. 5 w/w rozporządzenia, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Zgodnie zaś z § 206 ust. 2 rozporządzenia rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w aktach sprawy znajduje się m. in. opinia o stanie technicznym budynku, zgodnie z którą: istniejący budynek mieszkalny, przewidziany do nadbudowy zrealizowany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, znajduje się w bardzo dobrym stanie technicznym i nadaje się do projektowanej nadbudowy. (...).

Z uwagi na powyższe stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia wymagań ustanowionych w przywołanych wyżej przepisach § 204 ust. 5 i § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 793/10: przepisy § 204 i 206 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr. 75, poz. 690) posługują się wieloma określeniami ocennymi, które mogą być interpretowane w różny sposób. W tej sytuacji naruszenia ich nie można uznać za rażące, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Dodał, że przepis § 206 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. został zamieszczony w dziale V, który odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonywania budynków, a wobec tego wykonanie ekspertyzy w tym zakresie może być konieczne także po wydaniu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy, jak i w toku budowy w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących. Stąd też nawet ewentualny brak takiej analizy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, z uwagi na brak jednoznaczności w/w przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia § 206 ust. 1 w związku z § 204 ust. 5 w/w rozporządzenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1230/07).

Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazujący, iż organ wojewódzki dokonał oceny legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy, wskazał, iż niedopuszczalnym było dokonanie przez organ wojewódzki we fragmencie uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], oceny zgodności z prawem decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w którym to fragmencie Wojewoda powołuje przepisy obowiązujące w dniu 11 sierpnia 2010 r. Niemniej jednak powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja nie narusza w sposób rażący innych niż opisane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż Starosta [...] wydał decyzję bez rażącego naruszenia tego przepisu;

- § 12 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez uznanie, iż decyzja dotyczy nadbudowy budynku w formie bliźniaczej;

- § 12 ust. 4 pkt. 2 i § 142 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez zlekceważenie rażącego naruszenia tych przepisów;

- art. 77 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do stanu faktycznego sprawy;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz zinterpretowanie na niekorzyść skarżącej wątpliwości w stanie faktycznym, oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do organów władzy publicznej, w ten sposób, że opinia strony w sprawie jest pomijana bez żadnych wyjaśnień;

- art. 35 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nabudowany budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] oraz budynek skarżącej H. F.nie stanowią formy bliźniaczej, są to budynki wolnostojące. Zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że budynki stanowią zabudowę bliźniaczą i nieprawidłowo posłużył się przepisem § 12 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zatem, zdaniem skarżącej, wydana decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] rażąco narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2009 r.

Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zlekceważył naruszenie § 12 ust. 4 pkt. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Przepis ten dopuszcza sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, jeżeli na sąsiedniej działce przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, o ile nowo usytuowana ściana będzie przylegać do istniejącej ściany sąsiedniego budynku. Przepis ten został rażąco naruszony. Projekt nadbudowywanej ściany w budynku inwestora, tj. P. A. w żaden sposób nie przylega do istniejącej ściany. Nadbudowana ściana stanowi od podstaw nową ścianę, która w ogóle nie styka się ze starą ścianą.

Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zlekceważył przepis § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem nie dokonał sprawdzenia projektu nadbudowy z obowiązującym przepisem § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i z obowiązującą polską normą PN-B-10425:1989.

Zdaniem skarżącej wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...], gm. [...] skutkuje dolegliwością dla strony, której niczym nie można usprawiedliwić. Zatwierdzony projekt nadbudowy zasłania ciąg kominowy w budynku skarżącej, co grozi niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia, co potwierdza opinia inżyniera architektury. Podniosła, że Starosta Powiatu [...] lekceważąc, że nadbudowywany budynek w części znajduje się na działce skarżącej, uniemożliwił jej ewentualną możliwość odzyskania swojej własności, tj. działki, którą zajmował pierwotny budynek. Starosta wydając decyzję zezwalającą na nadbudowę budynku, którego część znajdowała się na działce sąsiedniej, rażąco naruszył własność skarżącej i poprzez nie wyjaśnienie stanu prawnego tak posadowionego budynku naruszył przepisy prawa, blokując przy tym możliwość odzyskania gruntu przez skarżącą.

Skarżąca podniosła, że ocena pierwotnego stanu budynku ma istotny wpływ na wydanie decyzji zezwalającej na jego dalszą rozbudowę. Skoro istnieją dwie opinie na temat stanu budynku inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zlecić odpowiednim służbom (chociażby Powiatowemu Inspektorowi Budowlanemu) sprawdzenie faktycznego stanu rzeczowego budynku. Skarżąca w dalszym ciągu utrzymuje, że opinia przedstawiona przez inwestora jest nieprawdziwa - budynek nie posiada ław, w zachodniej ścianie nośnej jest pęknięcie, a część piwnicy została zasypana z powodu podtopień przez wody gruntowe. Pierwotnie dokumenty opisujące stan budynku były nieopieczętowane i niepodpisane (obecnie zostały one uzupełnione), w dniu wydawania decyzji nr [...] pieczątek i podpisów w opisach nie było. Nie zmienia to faktu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w przypadku dwóch różnych opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać dowody na temat stanu technicznego istniejącego budynku.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia, na wniosek H. F., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. A. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...], obręb [...], położnej w [...], gmina [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Określone w art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy art. 156 k.p.a. mają zastosowanie także do postanowień, zgodnie z art. 126 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzać z odmiennej oceny materiału dowodowego, w oparciu o który organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Organ administracji publicznej nie jest związany zarzutami wniosku o stwierdzenie nieważności, i nawet uznając, że podniesione zarzuty są niezasadne, ma obowiązek zbadać, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej

3.2. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. na dzień [...] maja 2009 r. - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy).

Organ architektoniczno – budowlany sprawdza zatem projekt budowlany w zakresie określonym przepisami prawa budowlanego, i w razie spełnienia powyższych wymagań oraz warunków określonych w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowie nie ma zatem charakteru uznaniowego, a organ nie może dowolnie oceniać przedłożonych przez inwestora dokumentów.

3.3. Jak słusznie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego wymagań ustanowionych w przywołanych wyżej przepisach art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że inwestor dostarczył wymagane przepisami dokumenty.

Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporna inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - część "B", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2001 r. Nr [...], poz. [...]). Spełnione zostały wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do rodzaju zabudowy (dopuszczalna - zabudowa mieszkaniowo - usługowa, jednostka urbanistyczna "MU"; projektowana - nadbudowa budynku jednorodzinnego w celu uzyskania poddasza mieszkalnego) i wysokości zabudowy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że działka, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja - nr ewid. [...], obręb [...], położna w [...], gmina [...] – jest własnością J. A., co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które z kolei uprawniało do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że sporna inwestycja nie narusza również w sposób rażący przepisów § 12 ust. 3 pkt i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - część "B", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...], dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formach: wolnostojącej i bliźniaczej - na jednej działce jeden budynek o jednym mieszkaniu.

Podzielić zatem należy stanowisko organu, że skoro miejscowy plan zagospodarowania terenu dopuszczał na obszarze działki inwestycyjnej zabudowę jednorodzinną w formie bliźniaczej, to tym samym dopuszczał również zabudowę bezpośrednio przy granicy działki.

Zdaniem Sądu sporna inwestycja nie narusza również w sposób rażący przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Z analizy projektu zagospodarowania działki, zatwierdzonego w/w decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], odległość projektowanej nadbudowy budynku mieszkalnego od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] wynosi około 9,50 m.

Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie wypełniała żadnej z przesłanek określonych przepisem art. 156 k.p.a., stąd też brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja nie narusza w sposób rażący innych niż opisane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem Sądu zmiana granic pomiędzy działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] nie miała wpływu na ocenę, czy kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.