Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 282/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy P. a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. P. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2019 r., Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem S. poprzez wskazanie Burmistrza Gminy S., Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., jako organu właściwego do wydania decyzji przyznającej zasiłek stały dla W. P.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta i Gminy P. stwierdził m.in., że pismem z [...] listopada 2019 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przekazał Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w P. wniosek W. P. o pomoc z [...] listopada 2019 r. wraz z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2017 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. Zdaniem przekazującego W. P. jest osobą bezdomną, a tym samym zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Gmina P. jest gminą właściwą do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego jako gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Burmistrz Miasta i Gminy P., twierdząc, że z załączonego do wniosku o pomoc opisu wynika jednoznacznie, że wnioskodawca mieszka od kilku lat u swego wuja, J. S. w miejscowości S. (dowodem jest dołączone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2017 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w W., wydane na wniosek z [...] listopada 2017 r.). Zdaniem organu, czas pobytu u wuja i tam uzyskiwane orzeczenia o niepełnosprawności, świadczą o zamiarze wnioskodawcy zamieszkiwania stałego pod tym adresem w lokalu mieszkalnym.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz S., pismem z [...] stycznia 2020 r., wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy P. jako organu właściwego w sprawie. Burmistrz S. podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, zatrzymał się on u swojego wuja jedynie tymczasowo, a więc bezzasadna jest argumentacja, jakoby przebywał tam z zamiarem stałego pobytu. Ponadto, wuj wnioskodawcy, J. S., [...] stycznia 2020 r. podczas wywiadu środowiskowego oświadczył, pod odpowiedzialnością kamą, że "siostrzeniec W. P. nie mieszka ze mną na stałe odwiedza mnie od czasu do czasu.". Burmistrz S. stwierdził więc, że wnioskodawca nie ma planów świadczących o chęci pozostania w miejscowości S., lecz wyjechał, prawdopodobnie w celu poszukiwania pracy. Miejscowość ta nie jest zatem miejscem zamieszkania wnioskodawcy – nie koncentrowało się tam jego życie. Natomiast uwzględniając osobistą sytuację wnioskodawcy, z której wynika, że jest on osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną na pobyt stały ul. [...],[...] P., organem właściwym do wydawania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z pomocy społecznej w niniejszej sprawie jest Burmistrza Miasta i Gminy P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku W. P. z [...] listopada 2019 r. o przyznanie zasiłku stałego.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zagadnienie właściwości miejscowej organu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej normuje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. - dalej jako "u.p.s."). W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono podstawową zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową aktualnie ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest zatem miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania.

Od zasady ustalania właściwości miejscowej gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Definicja pojęcia osoby bezdomnej na użytek przywołanej ustawy została zawarta w jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. W przypadku każdego z nich określone przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pierwsza sytuacja odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast druga dotyczy osoby, która nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jednocześnie posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania.

W tym miejscu należy zauważyć, iż spór o właściwość jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak nastąpi organy administracji publicznej będące w sporze powinny dokładnie ustalić i przedstawić stan faktyczny sprawy, aby Sąd miał podstawy do stwierdzenia, jakie miejsce należy uznać za centrum interesów życiowych strony, lub że W. P. jest osobą bezdomną, a co się z tym wiąże, nie pozwala na rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. Lektura skromnych akt administracyjnych sprawy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie choćby miejsce aktualnego pobytu W. P. Brak także jednoznacznych ustaleń co do stałego bądź czasowego zameldowania strony. Także z notatki urzędowej z [...] stycznia 2020 r. i jednozdaniowego oświadczenia J. S. zamieszkałego [...] nie wynika w jakim okresie strona przebywała w tej miejscowości, zwłaszcza w kontekście podania takiego adresu jako miejsca swojego zamieszkiwania w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia o stopni niepełnosprawności.

Ustalenie stanu faktycznego należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest pozornym i jako taki podlega oddaleniu (zob. m.in. postanowienia NSA: z 30 października 2014 r., sygn. akt II OSK 99/14; z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OW 56/16, postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do ustalenia stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.