Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 54/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] [...], 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z [...] .07.2020 r. znak: [...] nakazał J. G. (dalej jako: "Skarżący"), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą T., [...] D., N. - dzierżawcy terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. – L. w B., będącemu faktycznym zarządcą ww. nieruchomości, użytkowania dwóch zbiorników żelbetowych, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości:

1. opróżnić zbiorniki żelbetowe ze składowanych odpadów (w tym niebezpiecznych) w terminie do dnia [...] .11.2020 roku:

2. wykonać zalecenia wskazane w treści ekspertyzy technicznej z dnia [...] .04.2020r. opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W. K., tj. cyt. "obydwa zbiorniki należy poddać pracom remontowym i wyposażyć w skuteczną kanalizację ociekową oraz zapewnić taki dobór technologii, która zapewni całkowite bezpieczeństwo składowania dla otoczenia" z wyszczególnieniem robót naprawczych zbiornika południowego cyt. "oczyścić zbiornik na dł. 120m z resztek odpadów luźnych, odspojonych niezwiązanych trwale z podłożem resztek, dokonać odkuć i oczyścić dno i ściany zbiornika w części remontowanej w zakresie warstw powłokowych i dociskowych aż do zdrowego betonu, w miejscach znacznych ubytków uzupełnić betonem C20/25 W6 F100 można stosować torkretowanie, na przygotowanej powierzchni betonu ułożyć 3 cm warstwy zaprawy cementowej zatartej na gładko, na tak przygotowanym podłożu położyć izolację wodoszczelną z jednej warstwy folii PCW gr. 1 mm na lepiku w obszarze dna i połowy wysokości ścian zbiornika, na pozostałej części wykonać izolację z jednej warstwy lepiku; na płycie dennej wykonać warstwę betonu C20/25 WA6 F100 ochronnego i dociskowego gr 20 cm zatartego na gładko; na ścianach bocznych wykonać należy warstwę betonu C20/25 WA6 F100 gr. 10 cm ze zbrojeniem w pasie górnym z prętów 6 mm o rozstawie 15x15 cm a w szczelinach dylatacyjnych założyć wkładki dylatacyjne i zalać asfaltem; dookoła zbiornika wykonać (naprawić) istniejący wieniec żelbetowy w formie krawężnika z przepustami do odprowadzenia wód opadowych z dróg betonowych; po wyschnięciu betonu całą powierzchnię dna i ścian zbiornika zabezpieczyć przez czterokrotne posmarowanie go lakierem bitumiczno-epoksydowym" w terminie do dnia [...].10.2021 roku.

3. wykonać zalecenia wskazane w treści ekspertyzy technicznej z dnia [...] .04.2020r. opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W. K. tj. cyt. "dokonać naprawy nawierzchni drogi betonowej obwodowej z zastosowaniem uzupełnień i wymian uszkodzonych płyt z betonu po uprzednim przygotowaniu podłoża o grub. minimum 12 cm " w terminie do dnia [...] .10.2021 roku.

Ponadto, w decyzji organ zakazał użytkowania dwóch zbiorników żelbetowych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz nałożył obowiązek pisemnego powiadomienia Inspektoratu o opróżnieniu ww. zbiorników z odpadów oraz wykonanych pracach naprawczych.

J. G. w piśmie z [...] .09.2020 r., reprezentowany przez radcę prawnego – [...] , złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W odwołaniu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy prawo budowlane oraz art. 66 ust. 2 wskutek niewłaściwego zastosowania;

- przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek ich nie zastosowania, co doprowadziło organ I instancji do wadliwego ustalenia, że odwołujący jest rzekomo "faktycznym zarządcą nieruchomości", której dotyczy wydana decyzja, gdy tymczasem odwołujący jest jedynie dzierżawcą tej nieruchomości. Zdaniem Strony obowiązki wymienione w decyzji powinny zostać skierowane do właściciela obiektu, którym jest Skarb Państwa, w imieniu którego działa Prezydent Miasta B.

2. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 w zw. z art. 77 §1 kpa, wskutek poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji, polegających na niezrozumieniu treści ekspertyzy technicznej z [...] .04.2020 r., opracowanej przez rzeczoznawcę inż. W. K., z której to ekspertyzy wynika, że analiza stanu istniejącego wskazuje, że istniejące zbiorniki północny i południowy są szczelne przy uwzględnieniu aktualnego technologicznego sposobu ich użytkowania (str. 8 ekspertyzy).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] .10.2020 r. [...], działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r. poz.1333 dalej jako:" P.b.") i art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471 ze zm.), w punkcie I rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej, cytatu: "nakazuję Panu J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą T., [...] D., N. -dzierżawcy terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. – L. w B. będącemu faktycznym zarządcą ww. nieruchomości użytkowania dwóch zbiorników żelbetowych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości:

1. opróżnić zbiorniki żelbetowe ze składowanych odpadów (w tym niebezpiecznych) w terminie do dnia [...] .11.2020 roku";

i jednocześnie w tym zakresie orzekł: "nakazuję Panu J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą T., [...] D., N. -dzierżawcy terenu działki nr [...], w obrębie [...] , przy ul W. – L. w B. wraz z dwoma zbiornikami żelbetowymi znajdujących na tej nieruchomości, będącemu faktycznym zarządcą ww. obiektów budowlanych:

1. opróżnić zbiorniki żelbetowe ze składowanych odpadów (w tym niebezpiecznych) w terminie do dnia [...] .01.2021 roku".

W punkcie II rozstrzygnięcia organ II instancji utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Do wydania powyższych orzeczeń doszło w następujących okolicznościach.

Skarżący (jako dzierżawca), właściciel T., [...] D., N., [...] .10.2011 r. zawarł umowę dzierżawy Nr [...] ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta B. (wydzierżawiający). Skarżącemu jako dzierżawcy oddano do użytkowania i pobierania pożytków, nieruchomość położoną w B. przy ul. W., składającą się z działki ozn. nr [...] obręb [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w B. X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Termin wygaśnięcia umowy dzierżawy określono na [...] .10.2021 r. Ww. nieruchomość była przedmiotem już wygasłej umowy dzierżawy zawartej [...] .11.2006 r. pomiędzy B. sp. z o.o. w B. a dzierżawcą.

Marszałek Województwa [...] w piśmie z [...].10.2016 r. znak [...], wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (w skrócie: PINB) o sprawdzenie szczelności dwóch zbiorników żelbetowych stanowiących zabudowę działki nr [...] obr. [...], przy ul. W. w B. PINB przeprowadził [...] .12.2016 r. oględziny przedmiotowych obiektów. Podczas ww. czynności ustalono, że na terenie ww. działki znajdują się odkryte zbiorniki wykonane z płyt żelbetonowych. Zostały one wybudowane w latach 60-tych ubiegłego wieku do magazynowania odpadów. Długość zbiorników wynosi 250m, szerokość 17,0m, głębokość 3,1m. Zostały one wykonane jako szczelne. Wg oświadczenia dzierżawcy [...], w zbiornikach tych składowane są popioły ze spalania osadów ściekowych. W górnej części zbiornika wykonany jest cokół o wysokość ca 30 cm powyżej poziomu terenu. Dla rzeczonej budowli prowadzona jest książka obiektu. W dniu oględzin przedstawiono i dołączono protokół z okresowego przeglądu stanu technicznego budowli z dnia [...] .05.2016 r. stanowiący, że nadaje się ona do dalszego użytkowania. W uwagach protokołu wymieniono zakres prac remontowych, które są realizowane, oraz że opracowano projekt remontu, wg którego wykonywane są prace naprawcze. J. G. oświadczył, że magazynowanie popiołów w tych zbiornikach było również wykonywane w latach poprzednich.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w piśmie z dnia [...] .01.2017 r. znak: [...] , poinformował PINB o występujących rozbieżnościach pomiędzy ustaleniami z przeprowadzonego przez RDOŚ postępowania administracyjnego a dokonanymi w toku prowadzonych czynności ustaleniami PINB, dotyczącymi stanu technicznego zbiorników. Z pisma wynika, że "W dniu [...] .06.2016 r., w toku prowadzonego postępowania, pracownicy Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska przeprowadzili oględziny działki ewidencyjnej nr [...] , obręb [...] w B., podczas których ustalono, że zbiorniki służące do magazynowania i przetwarzania odpadów posiadają ubytki i pęknięcia, co świadczy o ich nieszczelności (w załączeniu protokół z oględzin i dokumentacja fotograficzna). Według oświadczenia G., na terenie działki nie istnieje drenaż odprowadzający wody opadowe i roztopowe oraz pochodzące ze zraszania odpadów pylistych, znajdujących się w zbiornikach. Wody z przepłukiwania odpadów mają możliwość infiltracji bezpośrednio do gruntu. Organ podkreślił, że zgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] .10.2013 r. znak: [...], J. G. posiada zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, jak również niebezpiecznych (łącznie 742 kody odpadów). Przedostająca się do środowiska woda wraz z zanieczyszczeniami pochodzącymi z przemywania odpadów umieszczonych w nieszczelnych zbiornikach powoduje skażenie środowiska gruntowo - wodnego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska posiada również protokoły B. Parku Przemysłowego (nr [...] i nr [...]) z corocznej kontroli stanu technicznego przedmiotowych zbiorników za rok 2008, które potwierdzają ich zły stan techniczny i konieczność wykonania kapitalnego remontu. Jak wskazuje G., podczas oględzin w dniu [...] .06.2016 r. zbiorniki nie były przez niego remontowane ani doszczelniane w okresie dzierżawy, tj. od 2006 r."

PINB w piśmie z [...] .03.2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o udzielenie informacji w zakresie wskazania własności zbiorników. Urząd Miasta B. Wydział Mienia i Geodezji udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] .04.2017 r., znak: [...] wskazując, że tytuł prawny do działki nr [...] w obrębie [...] , umożliwiający korzystanie z nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej nakładami od roku 2006 do chwili obecnej ma Firma Transportowo - Budowlana T. Z zawartej z Dzierżawcą umowy nr [...] z dnia [...] .10.2011 r. wynika, że odpowiada on za przedmiot dzierżawy, w tym za stan zbiorników żelbetowych oraz ponosi wszelkie koszty i opłaty związane z prowadzoną na gruncie działalnością. Ponadto, Dzierżawca został zobligowany do wykonania napraw w przypadku stwierdzenia uszkodzeń zagrażających bezpiecznemu wykorzystywaniu zbiorników zgodnie z przeznaczeniem. Za zgodą Wojewody [...] umowa dzierżawy została zawarta na okres 10 lat z uwagi, iż teren ten zgodnie ze szczególnymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze dawnego składowiska odpadów, jest terenem wymagającym rekultywacji, którego celem jest zneutralizowanie szkodliwych czynników i doprowadzenia obszaru zdegradowanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie oraz zagospodarowanie. Dzierżawca zobligował się do realizacji określonych wyżej celów.

Wobec powyższego, organ I instancji postanowieniem z [...] .05.2017 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakazał J. G. przedłożenie ekspertyzy technicznej, określającej stan techniczny oraz szczelność żelbetowych zbiorników magazynowych usytuowanych na terenie działki, a także uwzględniającej sposób odprowadzania odcieków pochodzących z odpadów znajdujących się w zbiornikach wraz ze szczelnością urządzeń odprowadzających. Strona zobowiązana przedłożyła ekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W. K. (z [...] .07.2017 r. nr [...]). Organ wskazał, że z treści tego opracowania wynika, że w 1970 r. dla potrzeb Zakładów Chemicznych w B., zrealizowane zostało składowisko odpadów produkcyjnych, gdzie w głównej mierze składowany był siarczyn pofenolowy. Składowisko obejmowało dwa zbiorniki otwarte konstrukcji żelbetowej, o ścianach skośnych i wymiarach: długości - 250m, szerokości - 18m oraz głębokości - 3,0m każdy. Obiekty podlegały intensywnej eksploatacji do 1990 r. Zdaniem organu z wniosków zawartych w ekspertyzie wynika, że zbiornik magazynowy na odpady określonych grup jest zbiornikiem szczelnym, a występująca infrastruktura kanalizacyjna przypisana do zbiornika jest nieczynna, nie związana z układem odsączania.

Wobec powyższych ustaleń, PINB dla Miasta B. decyzją z dnia [...] .10.2017 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego przedmiotowych zbiorników magazynowych.

Na skutek interwencji Wojewody [...] (pismo z [...] .10.2018 r. [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...] WINB) przeprowadził w dniach [...].10.- [...] .11.2018 r. kontrolę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zakończonego postępowania dot. szczelności ww. zbiorników żelbetowych, połączoną z wizją w terenie [...].10.2018 r. Z treści sprawozdania pokontrolnego z [...].11.2018 r. znak: [...] wynika (m.in.), że:

- "Zbiornik znajdujący się po lewej stronie od wjazdu na teren nieruchomości, wizualnie jest w lepszym stanie technicznym. Zbiornik ten mniej więcej w połowie swojej długości jest przedzielony przegrodą żelbetową. Prawa część zbiornika jest wypełniona substancją barwy szaro-białej. Na ścianach (pochyłe) zbiornika, warstwa dociskowa jest mocno uszkodzona i łuszcząca się. Obrzeża zbiornika w wielu miejscach posiadają ubytki betonu i zostało odsłonięte zbrojenie. Lewa część zbiornika nie jest wypełniona i została częściowo poddana naprawie. Część, która nie została poddana naprawie jest mocno wyeksploatowana, ściany są spękane, w niektórych miejscach porastają drzewa. Natomiast część poddana naprawie jest tylko pozornie w lepszym stanie niż pozostałe części zbiornika. Naprawa została wykonana w sposób niestaranny. Na wykonanej warstwie dociskowej na ścianach powstały rysy, poza rysami wystąpiły widoczne złuszczenia tej warstwy.

- Zbiornik znajdujący się po prawej stronie od wjazdu terenu nieruchomości, jest obiektem bardzo mocno wyeksploatowanym. W całości jest wypełniony substancją barwy rdzawo-ceglanej. Ściany są wyeksploatowane z ubytkami, które w niektórych miejscach zostały naprawione przez przemurowania ceglane.

- Drogi wokół zbiorników są w nieodpowiednim stanie technicznym, występują na niektórych odcinkach rozkruszenia, na pozostałych występują spękania i zapadliska. Zdaniem organu, przeprowadzona wizja w terenie pozwoliła na ustalenie stanu faktycznego dwóch zbiorników żelbetowych i widocznej infrastruktury, tj. dróg wokół zbiorników. Z wizji tej wynika, że zbiorniki są mocno wyeksploatowane i przez dłuższy okres czasu nie były poddawane remontom, przy czym bardziej wyeksploatowany jest zbiornik znajdujący po prawej stronie działki, parząc od strony wjazdu na działkę. Również wyeksploatowane są drogi wokół zbiorników".

Wobec powyższego, inspektorzy PINB dnia [...] .11.2018 r. przeprowadzili ponownie kontrolę zbiorników, podczas której stwierdzili, że zbiorniki posiadają liczne spękania oraz przerwy dylatacyjne niewypełnione uszczelniaczem, natomiast nie mogli ocenić stanu płyty dennej z uwagi na wypełnienie zbiornika południowego oraz połowy zbiornika północnego. Z kolei, J. G. przedłożył projekt budowlany dot. remontu zbiorników z [...] .10.2016 r. opracowany przez tech. bud. P. S.

Powyższe ustalenia poskutkowały wszczęciem [...] .11.2018 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dwóch zbiorników konstrukcji żelbetowej, mogących swoim stanem technicznym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Następnie, postanowieniem z [...] .11.2018 r. znak [...] znak: [...], powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązał J. G. do uzupełnienia Ekspertyzy technicznej z [...] .07.2017 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W. K., dotyczącą stanu technicznego zbiorników, w zakresie m.in.: wskazania robót budowlanych niezbędnych do wykonania,

- zajęcia stanowiska w zakresie użytkowania tych zbiorników, tzn. czy nadają się do dalszego użytkowania czy też należy je wyłączyć z użytkowania,

- stanu technicznego występujących instalacji,

- ustalenie oddziaływania zbiorników, infrastruktury technicznej i drogowej związanych z ich funkcjonowaniem na środowisko.

Zobowiązany przedłożył wymagane uzupełnienie, tj. ekspertyzę nr [...] z [...] .02.2019 r., opracowaną przez ww. rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W. K. Autor we wniosku ogólnym ekspertyzy stwierdził: "w świetle przeprowadzonej analizy uzupełniającej stanu technicznego budowli zbiorników magazynowych żelbetowych typu otwartego wbudowanych w teren nieruchomości przy ul. L. na działce [...] obręb [...] w B. stwierdzić należy, że istniejące zbiorniki na odpady dla występujących grup i rodzajów odpadów są zbiornikami szczelnymi, a występująca w części infrastruktura instalacji odsączania i ciągu kanalizacyjnego przypisana do zbiornika jest nieczynna. Obiekt posiada pełną użyteczność eksploatacyjną i nadaje się do użytkowania dla określonej kategorii odpadów. Istniejący stan techniczny oraz związany proces organizacyjno-technologiczny nie oddziałuje na środowisko i nie posiada negatywnych skutków wynikających z magazynowania wskazanych grup odpadów."

Z kolei w piśmie z [...] .03.2019 r. autor wyjaśnił dodatkowo, że elementy konstrukcyjne zbiorników, tj. płyta denna oraz ściany nie posiadają naruszeń układu konstrukcyjnego, a naprawy wymagają elementy ścian dociskowych zbiorników, tj. uszczelnienia i uzupełnienia elementu osłonowo - dociskowego. Zbiornik południowy posiadający okładzinę klinkierową, jako warstwę ochronną dociskową w pełni nie spełnia swojej funkcji w przypadku przechowywania odpadów toksycznych, ze względu na ubytki warstwy i należy dokonać naprawy zbiornika poprzez odpowiedni dobór technologii naprawy. Inaczej jest w wyjaśnieniach rzeczoznawcy, który zaleca roboty naprawcze w przypadku odpadów niebezpiecznych.

Natomiast, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska poinformowała PINB pismem z dnia [...] .04.2019 r. znak: [...], że "[...] na stronie 6 Ekspertyzy wskazano, że prowadzący działalność na terenie ogranicza gospodarowanie odpadami do następujących kodów: 19 01 07 - odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych, 19 01 14 -popioły lotne inne niż wymienione w 19 01 13, pomijając fakt, że odpady o kodzie 19 01 07*, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1932) stanowią odpad niebezpieczny. Wprawdzie rzeczoznawca wskazuje, że odpady o drobnej frakcji w połączeniu z wilgocią wypełniają pory i zasklepiają powierzchniowo podłoże, jednak należy stwierdzić, że odpady niebezpieczne o kodzie 19 01 07* - odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych z dużym prawdopodobieństwem magazynowane są w nieszczelnym, uszkodzonym zbiorniku i mogą negatywnie oddziaływać na środowisko".

PINB decyzją z [...] .04.2019 r. znak: [...], nakazał Skarżącemu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dokonując: naprawy warstwy osłonowej w południowej części zbiornika północnego oraz w całości zbiornika południowego poprzez likwidację spękań, rys, zarysowań mających na celu przywrócenie sprawności eksploatacyjnej zbiorników w zakresie szczelności, w terminie do dnia [...].03.2020 r.

Na skutek odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] .07.2019 r. znak: [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja w sposób nieprecyzyjny określa roboty, jakie należy wykonać w celu uzyskania pożądanego stanu obiektu; obowiązki w niej nakazane są zbyt ogólnie sformułowane oraz, że taki ich zakres nie przywróci pełnej sprawności technicznej przedmiotowych zbiorników, wykorzystywanych do magazynowania odpadów zarówno nie niebezpiecznych, jak i niebezpiecznych.

Na pytanie PINB zawarte w piśmie z [...].07.2019 r. J. G. poinformował, że planuje zakończyć użytkowanie żelbetowych zbiorników jesienią/zimą 2019 r. Organ I instancji wezwał ww. firmę do uzupełnienia ekspertyzy technicznej nr [...] z [...] .02.2019 r. sporządzonej przez mgr inż. W. K., w zakresie szczegółowego określenia czynności lub prac i robót, jakie winny zostać wykonane w celu przywrócenia obiektu do stanu pełnej sprawności technicznej, wykorzystywanych do magazynowania odpadów zarówno nie niebezpiecznych jak i niebezpiecznych. Uzupełnienie ekspertyzy, opracowane zostało przez mgr inż. W. K. [...] .09.2019 r. nr [...] . W wnioskach końcowych ww. dokumentu (pkt 9) autor stwierdza, m.in., że:

-istniejące zbiorniki spełniają swoją funkcję w ograniczonym zakresie poprzez dostosowanie technologii składowania właściwych odpadów nie niebezpiecznych w sposób zgodny z właściwościami chemicznymi i fizycznymi oraz stanem,

-brak jest możliwości dokonania napraw na obiektach w takim zakresie aby istniejące zbiorniki mogły być uniwersalne i spełniały wymagania składowania i magazynowania każdego rodzaju i typu odpadów,

-istniejące zbiorniki są szczelne dla składowanej kategorii odpadów nie niebezpiecznych i nie toksycznych; w przypadku dostosowania zbiorników do składowania odpadów niebezpiecznych i toksycznych o określonej agresywności należy wykonać prace remontowe zbiornika południowego; dla tego rodzaju składowiska należałoby odtworzyć lub wybudować nową instalację odsączania z układem ciągów kanalizacyjnych na podstawie warunków technicznych jakości ścieków określonych przez odbiorcę i zarządcę oczyszczalni ścieków. W pkt 8 ww. ekspertyzy uzupełniającej autor opisał sposób naprawy poszczególnych zbiorników.

W oparciu o powyższe, PINB dla Miasta B. decyzją z [...] .10.2019 r., znak: [...] - nakazał J. G.:

- wstrzymać użytkowanie dwóch zbiorników żelbetowych magazynowych, zlokalizowanych na terenie działki nr [...], obręb [...] w B. ul. W. – L., tj. dalszego magazynowania odpadów,

- opróżnić zbiorniki żelbetowe ze składowanych odpadów w terminie do dnia [...].03.2020 r.

W wyniku odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] .01.2020 r. znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia było naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu uniemożliwiającym jej utrzymanie bądź zmianę przez organ II instancji. W zaskarżonej decyzji brakowało części orzeczenia w zakresie wskazania określonych robót lub czynności niezbędnych do wykonania, w celu usunięcia nieprawidłowości.

Inspektorzy PINB dla Miasta B. [...] .02.2020 r. przeprowadzili kolejne kontrole zbiorników. Z protokołu oględzin wynika, że w zbiornikach przechowywane są materiały odpadowe, tj. w zbiorniku południowym stwierdzono zapełnienie do 2/3 objętości, a w zbiorniku północnym (do jego połowy) również zapełnienie do 2/3 objętości, natomiast druga połowa została opróżniona.

PINB pismem z [...] .03.2020 r. wezwał ww. firmę do odpowiedzi na temat rodzaju składowanych w zbiornikach substancji (ich właściwości chemicznych i fizycznych) oraz uściślenia wcześniejszej ekspertyzy w zakresie sposobu naprawy rzeczonych obiektów budowlanych. W odpowiedzi mgr inż. W. K. przedłożył kolejne opracowanie, tj. nr [...] "Wyjaśnienia do ekspertyzy stanu technicznego żelbetowych zbiorników magazynowych otwartych na terenie działki [...] obręb [...] " z [...] .04.2020r., z którego wynika (m.in.), że - z uwagi na składowanie odpadów uznanych klasyfikacyjnie za niebezpieczne (grupa 19.01.07) w zbiorniku południowym, należy go opróżnić i przystosować do składowania wybranej grupy odpadów oraz wykonać zakres prac wskazany w pkt 9 ekspertyzy.

Organ II instancji stwierdził, że zakres owych robót naprawczych jest zgodny z tymi, które opisał organ I instancji w sentencji decyzji z [...] .07.2020 r. znak: [...]. Nadto, we wnioskach ww. opracowania, autor stwierdza, że w celu składowania odpadów niebezpiecznych należy wykonać i doprowadzić do należytego stanu istniejącą infrastrukturę kanalizacyjną dla układu odsączania zbiorników, która nie została wybudowana w należytym zakresie powodując, że kanalizacja jest "sucha" i nie wykonano do niej przyłączenia zbiorników; należy wykonać układ drenarski podpowierzchniowy pasa ochronnego zbiorników i wody ze zlewni wrzucać do zbiorników; niezależnie od rodzaju składowania odpadów drogę technologiczną wewnętrzną opasującą zbiorniki należy poddać pracom naprawczym poprzez uzupełnienia i wymiany uszkodzonych elementów prefabrykowanych.

Zdaniem organu, w powyższym opracowaniu nie wyjaśniono, jakie obecnie konkretne rodzaje odpadów są magazynowane w przedmiotowych zbiornikach. W związku z czym, PINB ponownie wezwał J. G. o podanie numerów katalogowych odpadów. Pełnomocnik strony zobowiązanej przesłał do PINB odpowiedź informując, że w kontrolowanych zbiornikach składowane są odpady o numerach:

-19 01 14 (popioły lotne inne niż wymienione w 19 01 13, 500 t);

-19 03 05 (odpady stabilizowane inne niż wymienione w 19 03 04, 500 t);

-19 01 07* (odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych; 4 000 t).

Do odpowiedzi załączone zostały kserokopie ze sprawozdań z badań niektórych próbek odpadów przeprowadzonych w 2016 r. przez firmę [...] s.c. T. O. S. W. Laboratorium Ochrony Środowiska w T.

PINB dokonał też [...] .06.2020 r. wizji lokalnej nieruchomości nr [...], podczas której stwierdził, że zbiornik południowy wypełniony jest do połowy substancją o barwie brunatnej, a zbiornik północny (przedzielony przegrodą na dwie komory), w jednej części wypełniony jest materiałem stałym o barwie jasnoszarej, a druga komora jest opróżniona. Podczas oględzin wykonano też zdjęcia obrazujące ww. stan faktyczny. Dokumentacja zdjęciowa przedstawia również tablicę z informacją o odpadach znajdujących się w kontrolowanych zbiornikach, tj. o nr [...]; nr [...]i nr [...] .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B,, po zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu , na podstawie art. 10 § 1 kpa, wydał wymienioną na wstępie decyzję z [...] .07.2020 r. znak: [...], a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzję z [...] .10.2020 r. [...].

W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 P.b. wskazując, że decyzja podejmowana w oparciu o ten przepis ma charakter związany i że organ wydaje ją, jeżeli wystąpi określona w nim przesłanka. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 ustawy P.b. zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Jego celem jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Przepisy art. 66 P.b. stanowią więc konkretyzację unormowania zawartego w art. 61 ww. ustawy, które dot. nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 ustawy i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 dotyczących utrzymywania obiektu. Albowiem zgodnie z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Celem tego przepisu jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz właściwego ich użytkowania.

Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji wskazuje, że przedmiotowe żelbetowe zbiorniki znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, w tym zarówno do składowania w nich materiałów niebezpiecznych, jak i nie niebezpiecznych, co wynika m.in. z wniosków i zaleceń wyżej przywołanego (i w części cytowanego) opracowania pt. "Wyjaśnienia do ekspertyzy stanu technicznego żelbetowych zbiorników magazynowych otwartych na terenie działki [...] obręb [...]" nr [...] z dnia [...] .04.2020 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. [...]. Również z wcześniejszego opracowania ww. autora, tj. nr [...] z dnia [...].09.2019 r. wynika potrzeba wykonania robót naprawczych rzeczonych obiektów budowlanych.

Ponadto, z akt sprawy wynika, że RDOŚ już w 2017 r. informował PINB, że posiada protokoły B. (nr [...] i nr [...]) z corocznej kontroli stanu technicznego przedmiotowych zbiorników za rok 2008, które potwierdzały ich zły stan techniczny i konieczność wykonania kapitalnego remontu. Natomiast J. G. podczas oględzin w dniu [...].06.2016 r. oświadczył, że zbiorniki nie były przez niego remontowane ani doszczelniane w okresie dzierżawy, tj. od 2006 r.

Zdaniem organu odwoławczego, z dokumentów wynika też, że w kontrolowanych zbiornikach składowane są różne substancje, w tym należące do grupy niebezpiecznych o nr 19 01 07*, co potwierdza m.in. ww. Aneks do ekspertyzy technicznej nr [...] z dnia [...] .02.2019 r. autorstwa mgr inż. [...] (str. 6); pismo RDOŚ z dnia [...] .04.2019 r. znak: [...]; pismo radcy prawnego J. G. z dnia [...].06.2020 r.; oględziny PINB z dnia [...].06.2020 r. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie nakazał wykonać roboty remontowe na kontrolowanych zbiornikach (szczegółowo opisane w sentencji zaskarżonej decyzji, pkt 2 i 3). Słusznie też nakazał wcześniejsze ich opróżnienie (pkt 1) ze składowanych w nich substancji, bowiem inaczej nie możliwe jest przeprowadzenie robót naprawczych tych obiektów. Ustawodawca przewidział także możliwość zakazu użytkowania w art. 66 ust. 2 P.b.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja została skierowana do właściwego adresata. Stanowisko organ uzasadnił obowiązkami spoczywającymi na stronie z tytułu umowy dzierżawy. Organ wskazał, że Dzierżawca pokrywa wszelkie koszty, opłaty i odszkodowania związane z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz utrzymaniem nieruchomości, przeprowadzaniem monitorowania stanu gruntów i wód oraz prowadzonymi działaniami naprawczymi, bez możliwości domagania się ich zwrotu od Wydzierżawiającego (§10 ww. umowy) oraz, że Dzierżawca zobowiązany jest dbać o przedmiot dzierżawy, a po zakończeniu dzierżawy powinien oddać go w stanie niepogorszonym (§13 umowy). W zakresie stanu technicznego zbiorników to J. G. był uznany za stronę zobowiązaną do doprowadzenia zbiorników do należytego stanu technicznego. Na wezwanie organu wykonywał nałożone na niego obowiązki i przedkładał żądane przez organ ekspertyzy dotyczące stanu technicznego obiektów. Organ zwrócił uwagę, że dopełnieniem regulacji prawnych wynikających z art. 61-69 P.b. jest art. 70 ust. 1 P.b. stanowiący, że - właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Organ wskazał, że książkę obiektu budowlanego dla ww. zbiorników żelbetowych do magazynowania odpadów prowadzi oraz dokonuje przeglądów stanu technicznego obiektów firma T. J. G. z siedzibą w N. Firma ta wpisana jest w rubryce - "zarządca obiektu" wraz z Miastem B. (B.). Organ dodał, że firma T. J. G. prowadzi też wymagane przepisami ustawy – P.b. kontrole okresowe, w tym m.in. kontrolę okresową 5-letnią (protokół z [...] .05.2016 r. Nr [...]). W oparciu o powyższe organ stwierdził, że strona skarżąca wykonuje obowiązki wynikające z art. 61-65 P.b. Nadto, czynności te wykonywane są od wielu lat, co w powiązaniu z realizacją obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z dnia [...] .05.2017 r., zdaniem organu świadczy o tym, że to firma T. J. G., N., [...] D. jest zarządcą, w rozumieniu przepisów rozdziału 6 P.b., dwóch zbiorników żelbetowych. Z uwagi na treść umowy dzierżawy Nr [...] z [...] .10.2011 r. (w tym § 10), w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekty znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, w rozumieniu art. 66 P.b., organ mógł nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na jego użytkownika, o czym stanowi art. 70 P.b.

W oparciu o powyższe, organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest właściwe. Organ wyjaśnił również, że mając na uwadze art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, iż wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, dokonał zmiany określonego terminu opróżnienia rzeczonych zbiorników (do dnia [...] .11.2020 r.) na nowy termin, tj. do dnia [...] .01.2021 r. (pkt I decyzji). Ponadto, dokonano sprostowania w części początkowej sentencji zaskarżonej decyzji, która brzmiała niestylistycznie i jednocześnie orzeczono, jak w sentencji niniejszej decyzji - w pkt I, natomiast w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący działając przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. z dnia [...] .10.2020 r. zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez częściowe uchylenie decyzji organu I instancji i utrzymanie jej w mocy w pozostałym zakresie, pomimo, że istniały przesłanki do jej całkowitego uchylenia i umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego,

- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na przyjęciu, że skarżący, a właściwie jak podaje organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji firma jest zarządcą w rozumieniu przepisów rozdziału 6 P.b., przedmiotowej nieruchomości oraz nałożeniu na skarżącego obowiązków wskazanych z petitum zaskarżonej decyzji, a także wadliwą oraz całkowicie sprzeczną z treścią i zasadami logicznego rozumowania ocenę ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowalnego mgr inż. W. K. z dnia [...] .04.2020 r., która wypełnia treść zaskarżonej decyzji organu I i II instancji. Zdaniem Skarżącego z ww. ekspertyzy wynika, że istniejące zbiorniki magazynowania odpadów wykonane w układzie warstwowym do składowania odpadów są szczelne, a wszystkie zalecenia dotyczą wyłącznie wykonania prac naprawczych w celu składowania odpadów niebezpiecznych,

2/ naruszenie przepisu prawa materialnego wskutek wadliwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania, a mianowicie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 61, art. 5 ust. 2, art. 70 ust. 1 P.b. poprzez skierowanie przedmiotowej decyzji do skarżącego, który nie może być jej adresatem, a nie do Skarbu Państwa, za którego działa Prezydent Miasta B., a przede wszystkim ustalenia obowiązku do wykonania, w sytuacji gdy w zbiornikach nie są składowane odpady niebezpieczne.

Wskazując na powyższe podstawy Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .07.2020 r. znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

2. orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana,

3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem decyzji. Skarżący podkreślił, że w zbiornikach składowane są odpady nietoksyczne i nie niebezpieczne. Zaznaczył, że w ekspertyzie na str. 8 rzeczoznawca podał, że: "w wyniku przeprowadzonych prac zbiornik żelbetowy północny nie wymaga prac naprawczych. Zbiornik jest szczelny i posiada pełną sprawność techniczną i eksploatacyjną dla określonej grupy odpadów. Można w nim deponować wszelkie odpady nieagresywne w stosunku do betonu szczelnego, mrozoodpornego o podwyższonej wytrzymałości. Aktualnie magazynowane w nim odpady zawierające głównie związki wapnia spełniają ten warunek". W stanowisku dotyczącym stanu technicznego zbiornika południowego Skarżący wyjaśnił, że w swej podstawowej konstrukcji zbiornik jest szczelny, lokalnie posiada uszkodzoną okładzinę warstwy dociskowej oraz lokalną destrukcję warstwy dociskowej, która w wyniku magazynowania nieszkodliwych i nie niebezpiecznych odpadów o frakcji pylastej dokonała samo uszczelnienia w obszarze składowania. Skarżący powołał się na stanowisko eksperta zawarte na stronach 8 i 12 ekspertyzy. Rzeczoznawca stwierdził, że stan techniczny budowli zbiorników magazynowych żelbetowych jest dobry i zadawalający dla odpadów o charakterze nie niebezpiecznych i nieagresywnych. Zdaniem Skarżącego, materiał dowodowy potwierdza, że takie odpady są obecnie magazynowane w zbiornikach.

Skarżący podniósł, że właścicielem obiektu jest Skarb Państwa, którego zadania wykonuje Prezydent Miasta B., a wobec tego to do niego powinna być skierowana decyzja organu nadzoru nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżący jest dzierżawcą nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy. Za pozbawione podstaw prawnych należy uznać wywody organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujące na to, że skarżącego należy uznać za zarządcę obiektów budowalnych w rozumieniu rozdziału 6 ustawy. Okoliczności, na które wskazuje organ II instancji, jak prowadzenie książki obiektu budowalnego, czy zapisy § 10 umowy dzierżawy nie świadczą o tym, że skarżący jest zarządcą obiektu.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku, Sąd umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe. Z tych względów, Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest reformatoryjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] .10.2020 r. [...] . Organ II instancji działając na mocy art.138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r. poz.1333 - dalej jako: "P.b.") i art.25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz.471 ze zm.), zreformował decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z [...] .07.2020 r. znak: [...] w ten sposób, że w punkcie I rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej, cyt.: "nakazuję Panu J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą T. J. G., [...] D., N. -dzierżawcy terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. – L. w B. będącemu faktycznym zarządcą ww. nieruchomości użytkowania dwóch zbiorników żelbetowych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości:

1. opróżnić zbiorniki żelbetowe ze składowanych odpadów (w tym niebezpiecznych) w terminie do dnia [...] .11.2020 r." i jednocześnie w tym zakresie orzekł: "nakazuję Panu J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą T. J. G., [...] D., N.-dzierżawcy terenu działki nr [...], w obrębie [...] , przy ul W. – L. w B. wraz z dwoma zbiornikami żelbetowymi znajdujących na tej nieruchomości, będącemu faktycznym zarządcą ww. obiektów budowlanych:

1. opróżnić zbiorniki żelbetowe ze składowanych odpadów (w tym niebezpiecznych) w terminie do dnia [...] .01.2021 r.";

W punkcie II rozstrzygnięcia organ II instancji utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W konsekwencji powyższego orzeczenia obowiązek organu nadzoru budowlanego, skierowany do Skarżącego, objął:

-opróżnienie zbiorników żelbetonowych ze składowanych odpadów (w tym niebezpiecznych) w terminie do dnia [...] .01.2021 r.

-wykonanie zaleceń wskazanych w treści ekspertyzy technicznej z dnia [...] .04.2020 r. opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W. K., które organ I instancji opisał w treści punktu 2 i 3 rozstrzygnięcia oraz:

-zakaz użytkowania dwóch zbiorników żelbetowych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ, obowiązki nałożone w zaskarżonej decyzji, uzasadnił spełnieniem w sprawie przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Bezsporne w sprawie jest, że skarżący użytkuje dwa zbiorniki żelbetonowe, których stan techniczny został zakwestionowany przez organ nadzoru budowlanego. Ustalenia organów zostały oparte na licznych kontrolach i oględzinach obiektów budowlanych. Wyniki ustaleń zostały zawarte w protokołach oględzin. Poza tym w sprawie wypowiedział się rzeczoznawca budowlany mgr inż. W. K., którego ekspertyzy Skarżący przedkładał organom na każde wezwanie (ekspertyza z [...] .07.2017 r., nr [...] , uzupełnienia- z [...] .02.2019 r. nr [...] , oraz [...] .09.2019 r., nr [...], opracowanie, tj. "Wyjaśnienia do ekspertyzy stanu technicznego żelbetowych zbiorników magazynowych otwartych na terenie działki [...] obręb [...]" z [...].04.2020 r. nr [...]).

Z powyższych opracowań wynika, że w miejscu spornych zbiorników w 1970 r. dla potrzeb Zakładów Chemicznych w B., zrealizowane zostało składowisko odpadów produkcyjnych, gdzie w głównej mierze składowany był siarczyn pofenolowy. Składowisko obejmowało dwa zbiorniki otwarte, konstrukcji żelbetowej, o ścianach skośnych i wymiarach: długości - 250 m, szerokości - 18 m oraz głębokości - 3,0 m każdy. Obiekty podlegały intensywnej eksploatacji do 1990 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających stan techniczny zbiorników po zakończeniu ich eksploatacji w latach 90-tych.

Bezsporne natomiast jest, że ww. obiekty użytkowane są przez Skarżącego od 2006 do chwili obecnej. Wcześniejsza umowa dzierżawy zawarta [...] listopada 2006 r. pomiędzy B. sp. z o.o. w B. a dzierżawcą wygasła. Obecnie Skarżący korzysta ze zbiorników na podstawie umowy dzierżawy z [...] .10.2011r. nr [...]. To, że zbiorniki żelbetonowe wymagały remontu od dłuższego czasu potwierdza również przedłożony przez Skarżącego projekt budowlany dot. remontu z [...] .10.2016 r., opracowany przez tech. bud. P. S. Na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...].10.2013 r., znak: [...], Skarżący posiada zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, jak również niebezpiecznych (łącznie 742 kody odpadów). Mimo licznych interwencji ze strony organów ochrony środowiska, dotyczących prawidłowości składowania odpadów, na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zostało Skarżącemu cofnięte zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów.

Niekwestionowane w sprawie jest, że sporne zbiorniki wymagają szeregu prac remontowych. Organy uznały, że obiekty budowlane posiadają nieodpowiedni stan techniczny, nakładając na Skarżącego obowiązki decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. i określając termin wykonania tego obowiązku. Wdrożony w oparciu o powyższy przepis tryb postępowania wymaga prawidłowego ustalenia adresata obowiązku.

Spór zatem w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia, czy organ miał podstawy do nałożenia obowiązku określonego w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. na dzierżawcę obiektów budowlanych.

Z załączonej do akt umowy dzierżawy wynika, że dzierżawca odpowiada za przedmiot dzierżawy, w tym za stan zbiorników żelbetowych oraz ponosi wszelkie koszty i opłaty związane z prowadzoną na gruncie działalnością.

W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo określił adresata obowiązku nałożonego w zaskarżonej decyzji.

Bezsporne jest, że Skarżący na podstawie umowy z [...] .10.2011 r. Nr [...], dzierżawi teren działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. – L. w B. Jako dzierżawca, zawarł umowę dzierżawy ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta B. (wydzierżawiającego), na czas określony do [...] .10.2021 r. Prawo własności potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. X Wydział Ksiąg Wieczystych. W wypisie z rejestru gruntów, jako właściciel wskazany jest Skarb Państwa, a Skarżący jako dzierżawca. Ww. nieruchomość była również przedmiotem wygasłej umowy dzierżawy zawartej [...].11.2006 r. pomiędzy B. Parkiem Przemysłowym sp. z o.o. w B. a dzierżawcą.

Przepisy prawa budowlanego wyraźnie określają podmioty obciążone obowiązkiem dbania o należyty stan obiektów budowlanych. Należy zwrócić uwagę, że ww. art. 66 P.b. zawarty został przez ustawodawcę w Rozdziale 6, "Utrzymanie obiektów budowlanych", w ramach którego ustawodawca w art. 61 określił obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Powyższy przepis nie wymienia dzierżawcy, jako podmiotu odpowiedzialnego za zachowanie należytego stanu obiektu. W doktrynie przyjmuje się, że adresatami decyzji są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Nie można wykluczyć, że podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Możliwe będzie także, że nakaz zostanie wydany w stosunku do syndyka masy upadłości czy też likwidatora. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna, w przeciwnym bowiem razie zaistnieje przesłanka nieważnościowa (art. 156 k.p.a.). A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 66.

Przepisy prawa budowlanego zawężają krąg stron postępowania, odmiennie jak czyni to Kodeks postępowania administracyjnego w art. 28. Jako przykład należy wskazać art. 28 ust. 2 P.b., w którym postanowiono, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Status strony, czy też adresata obowiązku opartego na podstawie art. 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub posiadającym ją na zasadzie stosunków o charakterze obligacyjnym, czyli dzierżawy. Nieprawidłowości spowodowane w stanie technicznym obiektu budowlanego mogą być dochodzone przez właścicieli lub zarządców obiektów w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu, przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. co do zasady nie daje możliwości skierowania decyzji o nałożeniu obowiązku do strony obowiązku obligacyjnego (dzierżawcy).

W przedmiotowej sprawie organ, określając adresata obowiązku, posłużył się terminem "faktycznego zarządcy". W ocenie Sądu, jest to pojęcie które nie ma umocowania w przepisach prawa. W prawie budowlanym, Skarżący jako dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Tylko uprawnienia właściciela i zarządcy znajdują umocowanie w przepisie prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Wyłącznie oni są stronami postępowania i adresatami obowiązku. Ma rację Strona skarżąca, że pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo budowlane, co może budzić wątpliwości w zakresie kwalifikowania w taki sposób danego podmiotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie (np. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy - Prawo budowlane, LEX 2016) zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, nie jest przypadkowa (np. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. II OSK 1310/06, LEX nr 504993). Uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 ustawy – Prawo budowlane, w przepisie art. 61 ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy – Prawo budowlane mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2013 r. (II OSK 726/12, LEX nr 1372131) stwierdził, że ponieważ adresatami przepisów art. 61-70 są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, dlatego organy administracji publicznej, wydając decyzje na podstawie tych przepisów, zobligowane są do wyjaśnienia sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie, w związku z tym organ ten ma prawo żądać przedstawienia dokumentów świadczących o tym, kto jest właścicielem, ewentualnie współwłaścicielem, nieruchomości, gdyż błędne ustalenia w tym zakresie mogą skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji.

Organy orzekające na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 P.b. nie dysponują swobodą w zakresie wyboru adresata konkretyzowanego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Z kolei skierowanie decyzji do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu (np. przepisu prawa, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania, decyzji administracyjnej). Tylko wtedy istnieje pewność, że wykonanie decyzji będzie w sensie prawnym dopuszczalne, albowiem realizacja obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie lub w jego części wymaga wskazania podstawy prawnej dostępu do tego obiektu. Brak uprawnienia do obiektu może bowiem skutkować niewykonalnością prawną nałożonego obowiązku już w momencie wydania decyzji albo niewykonalnością na etapie egzekucji administracyjnej.

W doktrynie przyjęto, że nie można jednak wykluczyć, że zakres uprawnień wynikających z umowy dzierżawy będzie odpowiadał określonemu w art. 3 pkt 11 prawu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ o treści określonych w umowie uprawnień decydują strony. Taki dzierżawca powinien więc zostać uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast oceny treści umów, w tym zakresu uprawnień przekazanych dzierżawcy przez wydzierżawiającego (właściciela, użytkownika wieczystego), dokonuje sąd powszechny (por. A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Strony i sąsiedztwo w sprawach budowlanych [w:] Proces inwestycji budowlanych, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2015, s. 52). Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru przekroczyły swoje uprawnienia, przyjmując, że Skarżący jako dzierżawca posiada uprawnienia zarządcy.

W ocenie Sądu, nie można twierdzenia organu doszukać się w treści umowy dzierżawy zawartej przez Skarżącego ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Prezydenta Miasta B. Analiza jej postanowień potwierdza prawo użytkowania obiektu i pobierania pożytków. Organ nie wykazał, aby Skarżący jako dzierżawca legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określonym w art. 3 pkt 11 P.b., przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Natomiast szczególną uwagę należy zwrócić na § 8 pkt 2 umowy dzierżawy, w którym zawarta została klauzula, że ewentualne planowane przez dzierżawcę adaptacje budowlane muszą być każdorazowo uzgadniane z Wydzierżawiającym i wymagają jego pisemnej zgody. Tak więc z treści uprawnień określonych w umowie nie wynika prawo dzierżawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodać również należy, że w przypadku umowy dzierżawy obiektu budowlanego zawartej na czas określony, po jej wygaśnięciu nie będzie możliwe zobowiązanie dzierżawcy do zapewnienia dbałości o należyty stan obiektu, wyegzekwowanie w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku nałożonego decyzją administracyjną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja taka będzie niewykonalna. Natomiast strony umowy mogą dochodzić swoich praw wyłącznie w postępowaniu cywilnym.

Rozważając pojęcie zarządcy nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. (II OSK 245/10, LEX nr 992523), stwierdził, że zarządcy nieruchomości, działającemu na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Pojęcie zarządu, używane w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami, ma odmienne od administrowania znaczenie normatywne. Przede wszystkim zarządca ma szersze od administratora możliwości w zakresie obowiązków i uprawnień co do podejmowania decyzji dotyczących zarządzania obiektem budowlanym, które nie są uzależnione w takim stopniu jak czynności administratora od woli i środków właściciela obiektu budowlanego. Dlatego nie można przyjąć, że każdy administrator jest równocześnie zarządcą obiektu budowlanego, gdyż przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość ich wyegzekwowania. Możliwość stosunkowo łatwego rozwiązania umowy o administrowanie lub brak uprawnienia osoby sprawującej zarząd do wstępu do określonej części nieruchomości, czy też dysponowania nią w określony sposób lub w określonym zakresie np. poprzez zakaz dokonywania nakładów na nieruchomość mogłaby skutkować tym, że obowiązek nałożony na podmiot administrujący (zarządzający) nieruchomością byłby niewykonalny (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.).

Wobec wskazanych powyżej wątpliwości, dokonany przez organy nadzoru wybór podmiotu zobowiązanego nie tylko nie został prawidłowo uzasadniony, lecz ponadto budzi poważne wątpliwości w sensie prawnym, co stanowi podstawę do podważenia legalności strony podmiotowej obowiązku skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sadów administracyjnych, pod pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" można zatem rozumieć także dzierżawcę, najemcę lub władającego tym obiektem na podstawie stosunku prawnego, na których spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (np. na podstawie umowy o zarządzanie lub administrowanie nieruchomością), (wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2017 r. VII SA/Wa 1895/16; wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. VII SA/Wa 168/17).

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obowiązek Skarżącego jako zarządcy nie został wykazany. Również akta administracyjne nie dokumentują tego stanu.

Organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego, ponieważ nie zweryfikował treści umowy dzierżawy z pismem Urzędu Miasta B. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Stanowisko właściciela nieruchomości wydzierżawionej zostało przyjęte przez organ bezkrytycznie (k-70 akt administracyjnych organu I instancji). Przede wszystkim zaniechano wezwania właściciela o dokumenty potwierdzające oddanie obiektu budowlanego w zarząd Skarżącemu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie została też wykazana zasadność objęcia nakazem orzeczonego zakresu robót budowlanych. Opis robót w rozstrzygnięciu odpowiada wprawdzie – co do zasady – treści przedłożonej w sprawie ekspertyzy, ale nosi cechy generalnego remontu, a nie robót o charakterze zachowawczym, których wykonanie ma na celu usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu budowlanego, stanowiącego dwa zbiorniki żelbetonowe na odpady dla zapewnienia możliwości jego bezpiecznego użytkowania. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że np. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, ewentualnie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym albo swoim wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej wskazuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 P.b. mają charakter związany, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 14.07.1998 r. IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 3.04.2009 r. II OSK 427/08, LEX nr 555778). Użyte w ust. 1 pkt 3 sformułowanie "nieodpowiedni" odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego jest nieostre. W ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Skoro przepis art. 66 ust. 1 precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowanego, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Można stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane, jak to wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 P.b., to m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określone w drodze rozporządzenia przez właściwego do tych spraw ministra (por. wyrok NSA z 28.01.2009 r. II OSK 1663/07, LEX nr 537700). Oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 17.09.2009 r., II OSK 1394/08, LEX nr 597247).

Podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66, organ powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu. Dlatego rodzaj i zakres wystosowanych nakazów powinny być zależne od ustalonych konkretnych potrzeb (por. wyroki NSA: z 16.05.2002 r., SA/Bk 101/02, LEX nr 705626; z 27.02.2007 r., II OSK 355/06, LEX nr 505618). Na gruncie niniejszej sprawy potrzeby te powinny zostać powiązane z rodzajem odpadów składowanych w zbiornikach żelbetonowych. Do identyfikacji substancji zgromadzonej w obiekcie budowlanym nie są wystarczające same kody odpadów. Wymagane są badania próbek pobranych ze zbiorników ale również i z otoczenia, w celu ustalenia czy niebezpieczne odpady nie przedostają się do środowiska. W tym zakresie niezbędne są wcześniejsze ustalenia organów środowiskowych. Jako przykład należy tu wskazać art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779), który reguluje działania podejmowane w przypadku konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów. W przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi (ust. 1). Właściwość organów uregulowana została w ust. 2 tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie wiadome jest, że organy odpowiedzialne za ochronę środowiska prowadziły postępowania związane z prowadzonym przez Skarżącego składowiskiem. Między innymi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., w piśmie z datą wpływu do PINB dla Miasta B. [...] .04.2019 r. wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zezwolenia z [...] października 2013r. znak [...], wydanego przez Marszałka Województwa [...] na rzecz firmy prowadzonej przez Skarżącego na przetwarzanie i zbieranie odpadów.

Wniosek poparty został ustaleniami wynikającymi z dokumentu opracowanego przez mgr inż. W. K., pn.: "Aneks ekspertyzy stanu technicznego żelbetonowych zbiorników magazynowych otwartych na terenie działki [...] obręb [...] w B./Ul. L. – Z./gmina B.".

Podkreślić jednak należy, że ww. rzeczoznawca kilkukrotnie zajmował stanowisko w sprawie zbiorników żelbetonowych i ich stanu technicznego. W uzupełnieniu z [...] .09.2019 r. do ekspertyzy stanu technicznego żelbetonowych zbiorników magazynowych otwartych na terenie działki [...] obręb [...] w B./ul. L. -Z./Gmina B., rzeczoznawca w ostatnim punkcie opracowania stwierdził, że: "Na etapie decyzji prac remontowych zbiorników należy podjąć jednoznaczną decyzję co do wskazania rodzaju składowanych odpadów uwzględniając obowiązujące przepisy prawne z zakresu ochrony środowiska". Powyższe dowodzi, że istotne z punktu widzenia kontrolowanej sprawy jest ustalenie rodzaju odpadów w celu nałożenia obowiązków związanych z remontem zbiorników.

Rozstrzygając natomiast na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Wobec tego, że celem art. 66 jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 26.11.2010 r. II OSK 1794/09, LEX nr 746799).

W ocenie Sądu, opisane w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji obowiązki w zakresie robót budowlanych noszą cechy remontu i wiążą się z koniecznością dokonania napraw. Na konieczność remontu wskazuje również rzeczoznawca w sporządzonych dokumentach.

Podkreślić należy, że nakazy tego rodzaju jak naprawy, mogą być egzekwowane na podstawie art. 70 P.b., który to przepis organ przywołał w zaskarżonej decyzji na poparcie stanowiska, że adresatem obowiązku powinien być Skarżący. Zauważyć jednak należy, że określony w art. 70 P.b. obowiązek dokonania napraw wynika z mocy ustawy i nie wymaga tym samym formy decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższy przepis można było egzekwować od Skarżącego obowiązek naprawy, ponieważ niekwestionowane jest na podstawie stanu faktycznego niniejszej sprawy, że jest on użytkownikiem obiektu budowlanego. Powyższy przepis stanowi, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem (ust. 1).

Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, powinien być potwierdzony w protokole z kontroli obiektu budowlanego. Osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie przesłać kopię tego protokołu do organu nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, po otrzymaniu kopii protokołu, przeprowadza bezzwłocznie kontrolę obiektu budowlanego w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, o których mowa w ust. 1 ( ust. 2).

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że czynności kontrolne przeprowadzone przez inspektorów RDOŚ oraz PINB ostatecznie potwierdziły zły stan techniczny obiektów budowlanych, stanowiących dwa zbiorniki żelbetonowe do przechowywania składowanych tam odpadów. Poza tym, ekspertyzy rzeczoznawcy wyraźnie potwierdzają, że stan techniczny wymaga napraw.

Przepis art. 70 ust. 1 P.b. określa adresatów napraw, właściciela lub zarządcę, a także użytkownika obiektu budowlanego, który korzysta z niego na podstawie odrębnych przepisów lub umowy. Oznacza to, że nakaz napraw dotyczy szerszego kręgu podmiotów niż obowiązek zachowania dbałości o właściwe utrzymanie i użytkowanie obiektu budowlanego, określony w art. 61 P.b. Obowiązki napraw wynikają z samego prawa (z treści normy ustawowej), zaś do ich wykonania zbędne jest wydanie decyzji administracyjnej. Wskazane podmioty są zobowiązane do tego, aby podjąć określone w omawianej regulacji czynności bez odrębnego rozstrzygnięcia o charakterze nakazowym. Nakaz został sformułowany w ustawie. Adresatami przepisu art. 70 P.b. są użytkownicy, którzy określone obowiązki przejęli na podstawie umowy, czyli aktu cywilnoprawnego. Spory na tle treści umów rozstrzygają sądy powszechne. Czynności nakazane art. 70 ust. 1 P.b. muszą być podjęte przez zobowiązane ustawą podmioty już podczas okresowej kontroli lub bezpośrednio po niej. Oznacza to, że w zasadzie skoro zachodzi niebezpieczeństwo zaistnienia określonych zagrożeń, czynności usuwające te zagrożenia powinny być podjęte co do zasady niezwłocznie po ich stwierdzeniu w toku kontroli, a więc nawet w czasie, gdy jest ona dokonywana. Najpóźniej należy przystąpić do tych czynności bezpośrednio po zakończeniu kontroli. Przepis art. 70 ust. 2 P.b. wymaga, aby uszkodzenia oraz braki stwierdzone podczas kontroli i obowiązek ich usunięcia znalazły potwierdzenie w protokole kontroli obiektu budowlanego. Protokół taki sporządza osoba dokonująca kontroli. Może to być sam podmiot wymieniony w art. 61 P.b., ale także inny, któremu podmiot ten zlecił przeprowadzenie kontroli. Sporządzający protokół obowiązany jest do bezzwłocznego przesłania kopii tego protokołu do właściwego organu nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego po otrzymaniu kopii protokołu, zawierającego wpis, z którego wynika obowiązek usunięcia stwierdzonych uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, przeprowadza bezzwłocznie kontrolę obiektu budowlanego w celu sprawdzenia, czy zobowiązany podmiot wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków (art. 70 ust. 1 P.b.) i usunął uszkodzenia oraz uzupełnił braki stwierdzone podczas kontroli i ujęte w treści protokołu kontroli. Obowiązek kontroli spoczywający na organie nadzoru budowlanego stosownie do art. 70 ust. 2 P.b. został wprowadzony przez art. 1 pkt 5 ustawy z 10.05.2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 20.06.2007 r. Artykuł 70 P.b., regulujący sytuacje o szczególnym charakterze, dotyczy bowiem stwierdzonych w toku kontroli tylko takich uszkodzeń i braków obiektu budowlanego, które mogą spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, powinien być interpretowany i stosowany ściśle. Sankcję karną dla właściciela, zarządcy lub użytkownika obiektu budowlanego, którzy nie spełniają określonego w art. 70 ust. 1 P.b. obowiązku usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub uzupełnienia braków, mogących spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, przewiduje art. 92 ust. 1 pkt 2 P.b. Czyn taki stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu albo ograniczenia wolności, albo grzywny (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 70).

W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniona pozostaje również kwestia rodzaju składowanych odpadów i ich klasyfikacji. Skarżący kilkukrotnie podnosił w pismach procesowych, że w zbiornikach nie są składowane odpady niebezpieczne. W ocenie Sądu, na potrzeby przyszłego postępowania niezbędne jest dokonanie klasyfikacji odpadów składowanych. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane interwencją organów ochrony środowiska. W ramach wszczętego postępowania nie dostarczono dowodów na określenie charakteru odpadów, nie pobrano próbek oraz nie oceniono, czy gromadzone odpady powodują skażenie środowiska i stanowią dla niego zagrożenie. W ocenie Sądu, określenie rodzaju klasyfikacji składowanych odpadów jest kluczowe z punktu wymogów obiektu budowlanego, w którym są one przechowywane. Inne będą wymagania w zakresie robót budowlanych dla obiektu przeznaczonego do przechowywania odpadów nie niebezpiecznych, a inne dla niebezpiecznych. Na brak określenia rodzaju zgromadzonych odpadów zwracał uwagę rzeczoznawca w ekspertyzie, wskazując w tym zakresie na właściwość organów środowiskowych.

Należy również zauważyć, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się korespondencja z organami środowiskowymi, która potwierdza, że prowadzone było przez te organy postępowanie, którego wynik nie jest znany. Powyższe również należałoby wyjaśnić, zwłaszcza w zakresie aktualności zezwolenia na składowanie odpadów. W ocenie Sądu, są to okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w przedmiocie nakazu opróżnienia składowiska z zachowaniem przepisów o odpadach i właściwości organów w tym zakresie.

Sąd wyjaśnia, że "Książka budowy" prowadzona przez Skarżącego nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Wpisy w niej zawarte dotyczą 2015 r. Zostały dokonane przez m.in. P. S.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że postanowieniem z [...] maja 2017 r. [...], PINB nałożył na Skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej (k- 71). Następnie organ decyzją z dnia [...] .10.2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w całości. Tym samym postępowanie prowadzone w poprzednim okresie kontroli zostało zakończone ostateczną decyzją.

Reasumując należy stwierdzić, że zakres obowiązków nałożonych na stronę skarżącą nie znajduje oparcia w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Poza tym organ naruszył przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji publicznej uwzględni powyższe uwagi zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśni z właściwymi organami rodzaj składowanych odpadów w zbiornikach żelbetonowych, a następnie w oparciu o przepisy prawa budowlanego podejmie działania zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego lub nałoży bezdecyzyjnie obowiązki naprawcze na podstawie art. 70 Prawa budowlanego. W zależności od przyjętego kierunku postępowania organ obowiązki skieruje do właściwego adresata.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł., wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł., opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł., czyli łącznie w kwocie 997 zł., rozstrzygnięto zgodnie z art. 205 § 1, art. 206, art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).