Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2254/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. G. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.).

Z. G. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową").

Z. G. szczegółowo opisał przebieg swojej służby - od skierowania w dniu [...] stycznia 1981 r. do [...] w ramach odbywania zasadniczej służby wojskowej, do objęcia stanowiska [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2002 r. Wnioskodawca podnosi, iż jego służba w strukturach [...] miała charakter krótkotrwały i nie wynikała z jego woli, lecz była spowodowana decyzjami przełożonych oraz brakiem wolnych etatów w pionie [...]. Jest również zdania, że swoje obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie i z zaangażowaniem, niejednokrotnie narażając też swoje życie i zdrowie. Pan Z. G. wskazuje ponadto, iż przez 30 lat swojej kariery zawodowej odnosił liczne sukcesy, za co był wielokrotnie nagradzany i odznaczany "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego", Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązowym Krzyżem Zasługi. w tym Brązową Odznaką.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z.G. z dnia [...] czerwca 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Z. G. został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2009 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej (przy czym nie wypłacana była renty inwalidzka z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury).

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. I3b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] września 1982 r. do dnia [...] października 1983 r. tj. przez okres 1 roku 2 w i 2 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 27 lat, 10 miesięcy i 7 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] stycznia 1981 r. do dnia [...] kwietnia 1981 r., tj. 2 miesiące i 15 dni. Z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...] (znak pisma: [...]) nie wynika, aby Z. G. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował, iż wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ww. został także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Jednocześnie wskazano, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ wskazał, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując wykładni przepisów organ wskazał, iż art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Omawiany art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazać należy, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym. Jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony szczegółowo, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, warunkującego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez Z. G. służby wynosi 27 lat, 10 miesięcy i 7 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku i 2 miesięcy. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby należy wskazać, iż w zgromadzonych materiałach znajdują się dokumenty świadczące o rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków przez w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ww. był pozytywnie opiniowany przez przełożonych, został także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Jednakże przekazane dokumenty zawierają również informacje, które mogą podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Komendant Główny Policji poinformował bowiem, iż w 1999 r. wobec Z. G. została orzeczona kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 11 miesięcy. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba strony pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Charakter zadań realizowanych przez wnioskodawcę w trakcie służby w Policji oraz wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być zatem ocenione jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Z. G. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzji zarzucał:

1. Rażącą obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 8a Ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż 1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego i przyczyny odejścia ze służby.

2. rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponad przeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a § 1 ust 2 ustawy.

II. Obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:

1. nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nie prawidłowej oceny informacji dot. przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem;

2. nie uwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, otrzymania odznaczenia Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego", Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant" i Brązowym Krzyżem Zasług;

3. nie uwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, wskazującej, iż skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia;

4. ustalenie, iż okres 1 rok i 2 miesiące pełnienia służy w totalitarnym państwie przez skarżącego jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej służby, okres ten jest krótkotrwały.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący podnosił m.in., iż organ błędnie pojmuje pojęcie krótkotrwałości. Wprawdzie organ stwierdził, iż krótkotrwałość musi być oceniania każdorazowo indywidualnie, jednak wskazał, iż jest ona tożsama z nietrwałością i winna być rozumiana jako czasookres obejmujący tygodnie, ostatecznie miesiące. Wskazywał, iż z całą pewnością nie należy zgodzić się z powyższą argumentacją w odniesieniu do niniejszego stanu faktycznego. Podkreślał, iż w dniu [...] września 1979 roku złożył do Komendanta Wojewódzkiego [...] w [...] podanie o przyjęcie do odsłużenia zasadniczej służby wojskowej, a następnie podjęcie pracy jako funkcjonariusz [...] (w ankiecie osobowej w pkt.5 zaznaczył wyznanie [...] — praktykujący). Po pozytywnym przejściu wszystkich procedur dnia [...] stycznia 1981 roku został skierowany do [...] w [...], gdzie pełnił zasadniczą służbę wojskową do dnia [...] kwietnia 1981 roku, a następnie rozpoczął służbę jako [...] w [...] KW [...] w [...]. W trakcie pełnionej służby skierowany został na kurs do Szkoły Podoficerskiej [...] w [...], a następnie do Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Po ukończeniu przeszkolenia operacyjnego w ramach Kursu [...] w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...] powrócił do KW[...] w [...]. Pomimo złożonych dwóch raportów o przeniesienie go do KW[...] w [...] (mieszkała tam jego żona i dziecko), z dniem [...] września 1982 roku został skierowany do pełnienia służby w Wydziale [...] KW[...] w [...] w strukturach administracyjnobiurowych (zawieszony na wolnym etacie Wydziału [...] KW[...] w [...]). Z powodu nie wyrażenia zgody na wstąpienie w szeregi [...], uzasadniając tym, że jest członkiem [...] (w wojsku wszyscy musieli należeć), na własną prośbę (raport z dnia [...] listopada 1982 roku) został przeniesiony do pełnienia służby w KW[...] w [...] z dniem [...] listopada1982 roku. Wobec braku etatów w pionie [...] z dniem [...] grudnia 1982 roku skierowany został do pełnienia dalszej służby w Wydziale [...] KW[...] w [...] (zawieszony na wolnym etacie Wydziału [...] w [...]) w strukturach [...], w tym Wydziale [...] KW[...] w [...]. Z uwagi na fakt nie ukrywania swoich poglądów religijnych i czynnego uczestniczenia z rodziną w uroczystościach religijnych w miejscu zamieszkania ([...]), oraz nie przystąpienia do [...] był wzywany przez przełożonych na rozmowy. Zapoznany został z dokumentacją fotograficzną wykonaną przez funkcjonariuszy [...] Wydziału [...] KW[...] w [...] (usunięte z akt osobowych znajdujących się w zasobach [...]. Złożył w tej sprawie pismo nr [...] do Oddziału [...] i [...] w [...]). Efektem tego było służbowe przeniesienie z dniem [...] maja 1983 roku do pełnienia dalszej służby w Referacie [...] KM[...] w [...]. W trakcie jednej z rozmów z kierownikiem i Naczelnikiem Wydziału [...] KW[...] w [...], został poinformowany o konieczności zmiany jednostki poza województwem [...] i [...], z uwagi na fakt, iż planowane jest zwolnienie go ze służby z powodu poglądów i praktyk religijnych, pomimo wysokich ocen pracy zawodowej, wiedzy i fachowości. W dniu [...] sierpnia 1983 roku sporządził raport z prośbą o przeniesienie z KW[...] [...] do KM[...] [...] do pionu [...]. Raport został pozytywnie rozpatrzony. Z dniem [...] października 1983 roku został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Niejednokrotnie otrzymywał propozycje awansu na wyższe stanowiska służbowe, które były uzależnione od przystąpienia do [...]. Nie wrażał na to zgody. Nigdy nie zmienił swoich poglądów i praktyk religijnych. W tym okresie, pomimo stale podnoszonych kwalifikacji zawodowych, wyróżnień, pochwał w rozkazie, nagród pieniężnych, podwyżek okresowych i stałych dodatków służbowych za osiągane wyniki w pracy w zakresie zwalczania przestępczości kryminalnej przeciwko mieniu oraz życiu i zdrowiu, nie był awansowany na wyższe stanowiska służbowe. Pod koniec 1989 roku skarżący był jednym z członków grupy [...] i kadry [...] założycieli [...] w Wyższej Szkole Policji w [...]. Po przejściu pozytywnej weryfikacji w 1990 roku skarżący został zatrudniony w Policji, gdzie był wielokrotnie nagradzany i awansowany.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa. o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że: treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelogawania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych niżej, unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa, uznaje się służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach [...] od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz totalitarnego państwa" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. (...) W przypadku, o którym mowa w ust. 5, środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b".

Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania.

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach [...], tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji [...], co - w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami [...] - z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Pojęcie "[...]" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji [...].

Wracając do meritum sprawy należy podkreślić, że skarżący zasadnie podnosił, iż organ nie dokonał własnych ustaleń w zakresie przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że skarżący od dnia [...] stycznia 1981 roku został skierowany do [...] w [...], gdzie pełnił zasadniczą służbę wojskową do dnia [...] kwietnia 1981 roku, a następnie rozpoczął służbę jako [...] w [...] KW [...] w [...]. W trakcie pełnionej służby skierowany został na kurs do Szkoły Podoficerskiej [...] w [...], a następnie do Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Po ukończeniu przeszkolenia operacyjnego w ramach Kursu [...] w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...] powrócił do KW[...] [...]. Pomimo złożonych dwóch raportów o przeniesienie go do KW[...] w [...] (mieszkała tam jego żona i dziecko), z dniem [...] września 1982 roku został skierowany do pełnienia służby w Wydziale [...] KW[...] w [...] w strukturach administracyjnobiurowych (zawieszony na wolnym etacie Wydziału [...] KW[...] w [...]). Z powodu nie wyrażenia zgody na wstąpienie w szeregi [...], uzasadniając tym, że jest członkiem [...] (w wojsku wszyscy musieli należeć), na własną prośbę (raport z dnia [...] listopada 1982 roku) został przeniesiony do pełnienia służby w KW[...] w [...] z dniem [...] listopada1982 roku. Wobec braku etatów w pionie [...] z dniem [...] grudnia 1982 roku został skierowany do pełnienia dalszej służby w Wydziale [...] KW[...] w [...] (zawieszony na wolnym etacie Wydziału [...] w [...]) w strukturach [...], w tym Wydziale [...] KW[...] w [...]. Z uwagi na fakt nie ukrywania swoich poglądów religijnych i czynnego uczestniczenia z rodziną w uroczystościach religijnych w miejscu zamieszkania ([...]), oraz nie przystąpienia do [...] był wzywany przez przełożonych na rozmowy. Zapoznany został z dokumentacją fotograficzną wykonaną przez funkcjonariuszy Grupy [...] Wydziału [...] KW[...] w [...] (usunięte z akt osobowych znajdujących się w zasobach [...]. Efektem tego było służbowe przeniesienie z dniem [...] maja 1983 roku do pełnienia dalszej służby w Referacie [...] KM[...] w [...]. W dniu [...] sierpnia 1983 roku sporządził raport z prośbą o przeniesienie z KW[...] do KM[...] do pionu [...]. Raport został pozytywnie rozpatrzony. Z dniem [...] października 1983 roku został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Pod koniec 1989 roku skarżący był jednym z członków grupy [...] i kadry [...] założycieli [...] w Wyższej Szkole Policji w [...]. Po przejściu pozytywnej weryfikacji w 1990 roku Skarżący został zatrudniony w Policji, gdzie był wielokrotnie nagradzany i awansowany.

Organ nie ocenił ww. zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić zatem postępowanie celem dokonania wykładni czy z uwagi na charakter służby w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek (art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej). W sprawie istotnym jest bowiem to, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków":, lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, nawet jeśli nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji [...], czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu [...] (tak też NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których odnosi się przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez funkcjonariusza zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W ocenie Sądu, organ dokonał również błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Niewątpliwie pojęcie to zostało użyte przez ustawodawcę w odniesieniu do całego okresu służby. Należało więc rozważyć, jakie okresy służby określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy niemal 28 lat) okres 1 roku i 2 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa powinien być określony jako krótkotrwały Nie może bowiem ujść uwadze organu, że w przedmiotowej sprawie skarżący pełnił służbę na rzecz państwa demokratycznego przez ponad 26 lat. Jest to bardzo długo okres służby na rzecz wolnej Polski. Decyzja uznaniowa nie może się charakteryzować dowolnością. Powinna mieć charakter zindywidualizowany, dotyczący konkretnej sprawy i funkcjonariusza. Organ winien określić istnienie określonych ustawowo przesłanek w zakresie pojęcia "krótkotrwałości" w zestawienie z całym okresem służby, ze szczególnym uwzględnieniem długiego okresu służby skarżącego oraz czasu pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi w zakresie wskazanym wyżej zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy.