Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 977/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 79 i 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 81/10 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 81/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], wydaną przez Wójta Gminy G. na wniosek współwłaścicieli M. S. i J. S., zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2,4938 ha na dziesięć działek. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkalno – usługowej położonych w obrębie S., gmina G., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] września 2008r. wydzielone zostały działki przeznaczone pod zabudowę mieszkalno – usługową (od nr [...] do nr [...]), pod zabudowę usługową (nr [...]), pod drogę wewnętrzną (nr [...]) oraz pod przebudowę skrzyżowania drogi gminnej z drogą powiatową (nr [...]).

Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] Wójt Gminy G. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości [...] zł. Opłata ta w połowie, tj. w wysokości [...] zł została nałożona na M. S., zaś w drugiej połowie na J. S. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość tej nieruchomości na kwotę [...] zł przed jej podziałem, zaś po podziale – na kwotę [...] zł. Jednocześnie organ podkreślił, iż uwagi do operatu szacunkowego złożone przez pełnomocnika stron, radcę prawnego A. M. zostały wyjaśnione przez biegłego pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. i w wyniku ponownego przeanalizowania materiałów zebranych w trakcie wyceny gruntów oraz po rozpatrzeniu uwag zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. dokonano korekty operatu szacunkowego, w wyniku której wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę [...] złotych, natomiast po podziale na kwotę [...] złotych. W ocenie organu, przedstawiony przez biegłego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, tj. lokalizację, powierzchnię, uzbrojenie, przeznaczenie w planie i inne cechy utrudniające sposób korzystania, np. zadrzewienia, nieużytki, zróżnicowanie wysokościowe. Sposób wykonania wyceny został w pełni wyjaśniony, jak również przedstawiono dokładny opis nieruchomości przyjętych do porównania, zaś analizy rynku lokalnego dokonano na podstawie transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych w planie na cele zabudowy mieszkalno – usługowej, usługowej i mieszkalnej, których dokonano w latach 2007-2009 na terenie Gminy G. i gmin sąsiednich. W związku z powyższym, Wójt Gminy G. ustalił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę [...] złotych wynikający z jej podziału. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2008r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co w tym przypadku stanowi kwotę [...] złotych. Organ zaznaczył przy tym, iż strony w trakcie postępowania administracyjnego nie złożyły wniosku o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej, dlatego też opłata płatna jest jednorazowo.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i J. S., reprezentowani przez radcę prawnego A. M. Pełnomocnik odwołujących podniosła zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości automatycznie wzrosła jej wartość oraz naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę, a przez to brak możliwości zadawania pytań przez strony i składania na bieżąco wyjaśnień i wniosków. Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 81 k.p.a. przez zaniechanie doręczenia stronom operatów szacunkowych. W ocenie strony, organ naruszył również art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania przyczyn, wskutek których rzeczoznawca, po złożeniu przez stronę zastrzeżeń do pierwotnej opinii, skorygował wartość nieruchomości. Ponadto pełnomocnik wskazała, iż nieruchomości przyjęte do porównań w operacie szacunkowym nie zawierają numerów ksiąg wieczystych, mimo iż numery te są jawne. Jej zdaniem, uniemożliwia to stronom zweryfikowanie wiarygodności danych podanych przez rzeczoznawcę. Pełnomocnik stron zarzuciła również naruszenie przez rzeczoznawcę § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości poprzez niewskazanie w operacie szacunkowym co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które zostały podzielone w takim samym celu, jak grunty stron, a które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne oraz inne, istotne dla wyceny cechy. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik stron wniosła o powołanie przez Kolegium rzeczoznawcy do spraw szacowania nieruchomości w celu prawidłowego sporządzenia operatu zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaznaczyła, iż w przedmiotowej sprawie organ bezkrytycznie przyjął ustalenia rzeczoznawcy i uznał, iż w wyniku podziału nieruchomości automatycznie wzrosła wartość wydzielonych działek. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 729/06, wzrost wartości działek po podziale musi zostać udowodniony. Pełnomocnik wywiodła, że nie można jednak uznać za wiarygodny dowód opinii sporządzonej z naruszeniem § 5 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, skoro przepis ten nakazuje uwzględnienie w dokonywanym porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i których znane są ceny, warunki transakcji i cechy. Natomiast zakwestionowany operat nie wskazuje przyczyn wzrostu atrakcyjności i ceny działek po podziale nieruchomości. Nadto, według pełnomocnika, w decyzji zatwierdzającej podział działek nie zawarto klauzuli ani o obligatoryjnym naliczeniu stronom opłaty adiacenckiej ani o wysokości naliczonej opłaty. Taka zaś informacja, zdaniem pełnomocnika, w decyzji zatwierdzającej podział była niezbędna, tym bardziej, że opłata adiacencka nie jest obligatoryjna. Gdyby bowiem organ zamieścił w decyzji o zatwierdzeniu podziału działek informację, że w przyszłości naliczy stronom opłatę adiacencką i podał jej wysokość, to odwołujący wnosiliby o uchylenie decyzji o zatwierdzenie podziału działek i umorzenie tamtego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika stron SKO w Olsztynie wskazało, iż obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin, wynikający z art.79 k.p.a. odnosi się do dowodów przeprowadzanych przez organ, natomiast w niniejszej sprawie oględziny nieruchomości były dokonywane przez biegłego w ramach sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w oparciu o który biegły sporządza operat szacunkowy, nie nakłada na rzeczoznawcę obowiązku informowania strony postępowania o terminie dokonywania oględzin wycenianej nieruchomości oraz nieruchomości branych przez biegłego do porównania przy dokonywaniu wyceny. Zatem naruszenie art. 79 k.p.a. podnoszone przez stronę jest nieuzasadnione. Podkreślono, iż strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków. Z kolei, odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, iż brak numerów ksiąg wieczystych nieruchomości porównywanych w operacie nie może stanowić uzasadnionego zarzutu co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Przepisy rozporządzenia nie nakładają na biegłego takiego obowiązku. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ceny tych nieruchomości. Organ uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki przewidziane w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, a rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości działał zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś wszelkie wątpliwości stron zostały wszechstronnie wyjaśnione.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. S. i J. S., zarzucając naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że w wyniku podziału nieruchomości automatycznie wzrosła jej wartość oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 9 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę oraz niedostarczenie stronom postępowania operatów szacunkowych, czym jawnie naruszono zasadę informowania stron postępowania. Skarżący podnieśli, iż organ błędnie uznał, że nie istniał obowiązek poinformowania stron o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem rzeczoznawca działał na zlecenie organu administracji, wobec czego oględziny traktuje się jako dokonane przez organ, a w związku z tym, strony powinny zostać powiadomione o ich przeprowadzeniu.

Zdaniem skarżących, niedoręczenie sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego również stanowi poważne uchybienie, ponieważ organ, w myśl art. 9 k.p.a., zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazali, iż wartość nieruchomości przed i po podziale określa rzeczoznawca majątkowy, jednak terminy i sposób wnoszenia opłaty ustala się w ugodzie zawieranej między uczestnikami postępowania, a organem administracji publicznej, a jeśli do takiej ugody nie dojdzie, decyzję w tym zakresie podejmuje rada gminy.

Ponadto, w dalszej części uzasadnienia skargi M. i J. S. powtórzyli zarzuty zamieszczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wskazali, że obecnie obowiązujący przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami powiela niektóre elementy poprzednio obowiązującego art. 98 ust. 4, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/2006, za niezgodny z Konstytucją. Z tego powodu uzasadnione jest, ich zdaniem, zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do momentu uzyskania odpowiedzi decyzja ustalająca opłatę adiacencką winna być wstrzymana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 23 marca 2010 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżąca M. S. podniosła, iż zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., nr SK 19/2006, opłata adiacencka nie powinna być ustalona, ponieważ podział nieruchomości wynikał z wcześniejszego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła, że w planie uchwalonym w 2000 r. zostało zmienione przeznaczenie terenu 70 działek z rolnych na mieszkalno – usługowe i z tego tytułu skarżąca płaciła opłatę planistyczną. Podała, iż to brak chętnych nabywców na zakup tak dużej działki zmusił ją do jej podziału, a powstałe po podziale mniejsze działki zostały sprzedane w ciągu kilku miesięcy, w tym najdroższa działka w cenie 50 złotych za m². Poza tym, skarżąca podała, iż to jej córka jest właścicielem działek, a nie ona, więc nie wie, dlaczego to ona ma płacić opłatę adiacencką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż w myśl art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), opłata adiacencka stanowi opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. W stosunku do tej ostatniej okoliczność Sąd I instancji przywołał także treść art. 98a powołanej ustawy, zgodnie z którą, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Następnie Sąd I instancji zestawił treść powołanych unormowań z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. I tak, za bezsporną okoliczność WSA w Olsztynie uznał, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w obrębie miejscowości S., gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 2,4938 ha była ostateczna w dacie orzekania przez organy. Z treści decyzji wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek współwłaścicieli M. S. i J. S., złożony w dniu [...] listopada 2008 r. Z kolei stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona przez Radę Gminy G. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i wynosi 25% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale.

W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji oznacza to, że analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż organ prawidłowo ustalił opłatę adiacencką.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że normatywną przesłanką warunkującą ustalenie opłaty adiacenckiej jest w przypadku podziału nieruchomości wzrost jej wartości spowodowany podziałem. Zdaniem Sądu I instancji, tylko bowiem w takiej sytuacji organ gminy może podjąć decyzję o ustaleniu omawianej opłaty. WSA w Olsztynie podkreślił przy tym, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i to na organie ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Opinia ta podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587).

W ocenie Sądu I instancji, sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem. Według Sądu I instancji, skarżący byli informowani o przebiegu postępowania i możliwości składania wniosków, zapoznawania się z gromadzonym materiałem dowodowym, a z uprawnień tych, zarówno skarżący, jak też ich pełnomocnik, skorzystali. Wszystkie zgłaszane przez skarżących wątpliwości dotyczące operatu zostały szczegółowo wyjaśnione przez biegłego, w tym także kwestia przyjęcia do wyceny nieruchomości przed podziałem działek porównawczych oraz sposób ustalenia wartości nieruchomości po podziale. W rezultacie nieskuteczny jest postawiony organowi zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., a pozostałe podnoszone przez nich zarzuty dotyczące rzetelności i prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości należy uznać za bezzasadne. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, iż istotą dowodu z opinii biegłego jest to, że biegły przygotowuje i opracowuje ją samodzielnie, bez udziału stron i organów. Dopiero po jej sporządzeniu zarówno strona, jak i organ mogą wnosić stosowne uwagi do opinii, wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii, poszerzenie badań, uściślenie i wyjaśnienie wniosków. Biegły w sporządzonym do niniejszej sprawy operacie szacunkowym przedstawił przyjęty sposób wyceny nieruchomości (podejście porównawcze), a także dokonał analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości, określając dokładnie cechy rynkowe oraz zróżnicowania w poszczególnych cechach wpływających na ceny działek gruntowych. Odwołując się do treści akt administracyjnych, Sąd I instancji zaznaczył, że wszystkie uwagi złożone przez pełnomocnika stron do przedstawionego operatu zostały przez biegłego rozpatrzone i zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. dokonano korekty operatu szacunkowego. W tej sytuacji, zarzut braku zaufania wobec rzeczoznawcy majątkowego Sąd uznał za chybiony.

Jednocześnie, Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, zgodnie z którym już tylko sam fakt, że z biegłym została zawarta umowa cywilna świadczy o tym, że sporządzona przez niego opinia jest stronnicza. Rozpoznając tak sformułowany zarzut skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, iż wykonanie tego rodzaju umowy, tj. sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego pozostaje bez wpływu na jego prawa i obowiązki (wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 531/07, LEX nr 384149). Wprawdzie, jak stwierdził dalej WSA w Olsztynie, brak doręczenia stronom postępowania administracyjnego operatu szacunkowego, w sytuacji zgłoszenia żądania o wydanie takiego dokumentu, można uznać za uchybienie procesowe, to tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami skutki prawne łączą nie z celem, dla którego dokonano podziału nieruchomości, ale z wartością rynkową nieruchomości przed i po podziale. Toteż, Sąd I instancji zauważył, że sama skarżąca przyznała, iż nie miała nabywców na całą nieruchomość (przed podziałem), zaś po dokonaniu podziału na mniejsze działki zbyła wszystkie wydzielone grunty. Nadto, Sąd I instancji zaznaczył, iż podana przez skarżącą wartość wydzielonych działek na kwotę [...] zł za 1m², nie pokrywa się z wartością działek po podziale uwzględnionych w operacie – wszystkie działki ujęte w operacie mają niższą wartość (k.19 operatu). To z kolei, zdaniem Sądu, dowodzi, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym. Wydzielenie bowiem działek budowlanych podniosło w zdecydowany sposób atrakcyjność przedmiotowej nieruchomości, co z kolei spowodowało wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami.

W ocenie Sądu I instancji, bezzasadny jest również postawiony zarzut błędnego wskazania przez organ podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Obowiązek ten ciąży bowiem na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 21/99). Zatem organ prawidłowo nałożył omawianą opłatę na M. S. i J. S. jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna.

W odniesieniu do zamieszczonego w skardze wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, Sąd I instancji przypomniał, że o potrzebie zwrócenia się z takim pytaniem decyduje wyłącznie orzekający w sprawie Sąd, w przypadku wątpliwości co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 463/07, LEX nr 463366), a skarżący nie może skutecznie domagać się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wedle Sądu I instancji, w rozpoznanej sprawie konieczność taka nie zachodziła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca M. S. reprezentowana przez adwokata. Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieściła wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucja RP art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto pełnomocnik wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania, jakiego organy administracji dopuściły się w toku postępowania. Uchybienia te, jak wskazała skarżąca kasacyjnie, miały istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 79 § 1 i 2 poprzez niezawiadomienie stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez biegłego, a co za tym idzie odebranie stronie prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu, art. 10 § 1 poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem wiąże się z brakiem zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin, a także art. 9 poprzez odstąpienie od poinformowania stron postępowania o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości oraz niedostarczenie stronom postępowania operatów szacunkowych, czym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, jawnie naruszono zasadę informowania stron postępowania.

Na wstępnie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autorka przytoczyła treść wszystkich przepisów wymienionych w ramach postawionych zarzutów, a następnie podniosła, iż wbrew twierdzeniom SKO w Olsztynie, art. 79 k.p.a. odnosi się nie tylko do dowodów przeprowadzonych przez organ, a jego stosowanie wywiera także skutki wobec przeprowadzenia dowodów z oględzin dokonanych przez biegłego.

Skarżąca kasacyjnie wywiodła, że skoro rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, w tym przypadku decyzja Wójta Gminy G., wpływa na obowiązki i prawa stron, to tym samym organ ten jest obowiązany do poinformowania strony o okolicznościach, które na te prawa i obowiązki mają bezpośredni wpływ.

Z tego powodu skarżąca kasacyjnie za niezrozumiały uznała brak odniesienia się do powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to tym bardziej, że operat szacunkowy stanowi główny dowód w sprawie. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że brak zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin podważa wiarygodność operatu szacunkowego, a także ogranicza jego moc dowodową w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik zaznaczyła, że WSA w Olsztynie zwrócił uwagę na inne uchybienie procesowe poczynione przez organ w niniejszej sprawie, a mianowicie brak doręczenia stronom postępowania operatu szacunkowego, mimo zgłoszenia przez nie takiego żądania. Przy czym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w odróżnieniu od stanowiska Sądu I instancji, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W końcowej części uzasadnienia autorka skargi kasacyjnej odniosła się do zamieszczonego wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśniła, że składając powyższy wniosek w skardze, skarżący zamierzali zwrócić uwagę na ewentualną niekonstytucyjność przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z wcześniejszym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym opłaty adiacenckiej (wyrok z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/2006). Trybunał Konstytucyjny stwierdzając bowiem przywołanym wyrokiem niezgodność warunków nakładających opłatę adiacencką (przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z art. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP wskazał, że o naruszeniu zasady zaufania do państwa i prawa przesądza nie tylko niepewność co do jej przyszłej wysokości, lecz również niepewność co do faktu, czy w ogóle zostanie nałożona. Wedle autorki skargi kasacyjnej, obowiązujący obecnie przepis art. 98a ustawy zawiera te same wady co niekonstytucyjny przepis art. 98 ust. 4.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpatrywanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości jest zwykłym postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca, regulując to postępowanie, zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika zaś obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 2, 3 i 4 k.p.a.). Zakres ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, w hipotezie których zawarty jest abstrakcyjny stan faktyczny, którego konkretyzacja pozwala na zastosowanie konsekwencji zawartych w dyspozycji normy prawa.

Zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednakże organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 459/05, opubl. LEX nr 206473). W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii w oparciu o przesłanki wiedzy, doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

Należy zwrócić uwagę na różnice pomiędzy dowodem z opinii biegłego, którą jest wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę, a dowodem z oględzin. Wskazane środki dowodowe opisane zostały odpowiednio w art. 84 i 85 k.p.a.

Opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Oględziny mają zaś na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna.

Natura powyższych środków dowodowych powoduje, że w odmienny sposób należy się zapatrywać na udział stron we wspomnianych czynnościach postępowania. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego byłoby, w ocenie NSA, sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż słusznie Sąd I instancji wskazał, że istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Słusznie też Sąd I instancji podkreślił, że dopiero po sporządzeniu opinii przez biegłego strona może wnosić stosowne uwagi do opinii, wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii, poszerzenie badań, uściślenie i wyjaśnienie wniosków.

Dlatego też nie można uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej, iż organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracyjne były zobowiązane powiadomić strony tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości, zaś brak takiego powiadomienia stanowi naruszenie art. 79 § 1 i § 2, art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a.

W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niedostarczenie stronom postępowania operatów szacunkowych, pomimo zgłoszenia przez nie takiego żądania. Autorka skargi kasacyjnej powiązała ten zarzut z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ten zarzut, podkreślić należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż istotny wpływ na wynik sprawy ma jedynie takie uchybienie, które mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż wydane z tym uchybieniem (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 840/09, LEX nr 594250). Zdaniem NSA sam brak dostarczenia stronom operatu szacunkowego, w sytuacji gdy strona miała możliwość zapoznania się tym operatem, zgłaszała do niego uwagi, które doprowadziły w rezultacie do korekty operatu, takim istotnym uchybieniem nie jest. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że brak doręczenia stronom operatu szacunkowego, mimo zgłoszonego przez nie żądania, można uznać za uchybienie procesowe, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił.