Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 128/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 22 grudnia 2020 r. J. M. (dalej jako: Skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA, Sąd) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] listopada 2020 r (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2020 r., (znak: [...]) w przedmiocie nakazania niezwłocznego usunięcia, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, odpadów znajdujących się na działce nr [...] - obręb [...] w postaci: asfaltu (kod odpadu: 17 03 01*) betonu oraz gruzu budowlanego (kod odpadu: 17 01 01), ziemi, kamieni (kod odpadu: 20 02 02), do pojemnika lub kontenera i wywóz przez przedsiębiorcę posiadającego wymagane zezwolenia do miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających przekazanie odpadów do instalacji ich unieszkodliwiania.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 17 kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, w sprawie nieprzestrzegania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz nieprzestrzegania Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2018 roku w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], na działce oznaczonej na mapie i w rejestrze ewidencji gruntów prowadzonym dla obrębu [...] numerem [...], będącej własnością J. M.. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nakazującej niezwłocznie usunąć, jednak nie później niż w terminie 14 dni gdy decyzja stanie się ostateczna odpadów znajdujących się na działce nr [...]- obręb [...] w postaci: asfaltu (kod odpadu: 17 03 01*) betonu oraz gruzu budowlanego (kod odpadu: 17 01 01), ziemi, kamieni (kod odpadu: 20 02 02),do pojemnika lub kontenera i wywóz przez przedsiębiorcę posiadającego wymagane zezwolenia do miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających przekazanie odpadów do instalacji ich unieszkodliwiania. Decyzja ta została uchylona przez SKO w [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 2019 r. (znak [...]) i sprawę skierowano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu [...] października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję o tożsamej treści zobowiązania Strony do określonego zachowania się, co poprzednia decyzja. SKO w [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak [...]) uchyliło tę decyzję i przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Kolejna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zobowiązująca Skarżącą do tego samego zachowania jak orzeczono w poprzednich decyzjach, została uchylona przez SKO w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpoznaniu po raz czwarty sprawy, w dniu [...] września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję zobowiązującą do tożsamego zachowania jak decyzja z dnia [...] maja 2019 r., która została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...].

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] powołał się na ustalenia organu I instancji dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020r., podczas których stwierdzono, iż na działce nr [...]- obręb [...], należącej do Skarżącej, znajdują się asfalt zmieszany z ziemią, kamienie zmieszane z ziemią, porośnięte trawą i chwastami oraz gruz betonowy w pryzmie, porośnięty wysoką trawą i chwastami, co zostało udokumentowane w protokole. W oględzinach Skarżąca brała udział i podpisała protokół. W trakcie postępowania obliczono orientacyjną wagę gruzu budowlanego na przedmiotowej działce, którą ustalono na 37 ton, jednak z uwagi na okoliczność, iż Skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę stawu oraz nie przedstawiła projektu zagospodarowania terenu, w ocenie organu odwoławczego nie można było nawet w przybliżeniu ocenić, jaka ilość zgromadzonych odpadów mogłaby być wykorzystana do jego budowy, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia. W ocenie Kolegium, przeprowadzonej analizie ilości odpadów znajdujących się na przedmiotowej działce nie można odmówić wiarygodności i mocy dowodowej. W analizie wskazano bowiem dane stanowiące podstawę obliczeń oraz sposób dokonania obliczeń, zaś konkluzja analizy jest wynikiem obliczeń w niej przedstawionych, których prawidłowość można zweryfikować. Wskazano także, że analizę przeprowadziła osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, więc osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje w tej dziedzinie.

Organ odwoławczy zauważył także, że z ustaleń dokonanych w trakcie postępowania wynika, iż odpady gromadzone są na przedmiotowej nieruchomości od wielu lat. Zdaniem Kolegium, z uwagi na to, że odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, jak również ziemia i kamienie znajdują się na przedmiotowej nieruchomości od kilku lat, a Skarżąca nie podjęła dotychczas żadnych czynności, w celu ich odzysku w sposób zgodny z prawem (samo posiadanie decyzji o warunkach zabudowy nie upoważnia bowiem do budowy stawu, czy innego obiektu budowlanego), należy uznać, iż mamy do czynienia ze składowaniem również tych odpadów. Samo twierdzenie Skarżącej, iż odpady będą użyte przy budowie stawu oraz do utwardzenia terenu, czy też do ogrodzenia działki (na co wskazuje w odwołaniu), w sytuacji gdy od tej pory nie uzyskała nawet pozwolenia na budowę, należy traktować jako niczym nie popartą deklarację. Sama Skarżąca nie jest bowiem w stanie wskazać terminu odzysku odpadów, poprzez ich wykorzystanie na cele związane z budową stawu, czy ogrodzenia, zaś wskazany w art. 25 ust. 4 maksymalny termin magazynowania odpadów już upłynął.

Nie ulega również wątpliwości, że teren, na którym znajdują się ww. odpady nie jest przeznaczony do składowania odpadów. Nie jest to bowiem składowisko odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy, czyli obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.

Podkreślono, że art. 26 ust. 1 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania łub magazynowania. Wbrew zatem stanowisku Skarżącej, obowiązek określony w tym przepisie ciąży na każdym posiadaczu odpadów, a nie jedynie na przedsiębiorcy i dotyczy on usunięcia wszystkich odpadów, a nie jedynie odpadów niebezpiecznych. Z kolei, stosownie do regulacji art. 26 ust. 2 ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Dalej Kolegium wskazało, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż Skarżąca, jako posiadacz ww. odpadów, nie wykonała określonego w art. 26 ust. 1 ustawy, obowiązku niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów, przy czym w ocenie organu odwoławczego, zaniechania wykonania tego obowiązku nie uzasadnia podniesiona w odwołaniu okoliczność oczekiwania na udrożnienie przebiegającej w sąsiedztwie drogi, co umożliwi wykorzystanie ww. odpadów na budowę ogrodzenia. Zapewnienie możliwości korzystania z drogi publicznej należy bowiem do obowiązków zarządcy drogi, zaś obowiązkiem posiadacza odpadów jest niezwłoczne ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W ocenie Kolegium, uchylenia zaskarżonej decyzji nie uzasadniają też podniesione w odwołaniu okoliczności, iż część odpadów została wykorzystana na budowę ogrodzenia na innej działce oraz na umocnienie drogi wewnętrznej. Organ II instancji zauważył, iż w decyzji nie określono ilości odpadów, które należy usunąć (gdyż organ nie ma takiego obowiązku), a jedynie ich rodzaje. Zatem, wykonanie decyzji polegać będzie na usunięciu znajdujących się jeszcze na tej działce odpadów.

W skardze do WSA w Warszawie Skarżąca zarzuciła organowi II instancji "naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1) tj. naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności:

a) poprzez brak dokładnego ustalenia, na jakie cele strona magazynuje znajdujące się na działce nr [...] obręb [...] materiały w postaci: betonu i gruzu budowlanego, gleby i ziemi, w tym kamieni, co w świetle art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 727, dalej jako "u.o.o.") w zw. z art. 27 ust. 8 u.o.o. i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), jest dopuszczalne,

b) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i błędne ustalenie jedynie w oparciu o dwa dowolnie dobrane parametry, tj. długość i szerokość, że na działce nr [...] obręb [...] znajduje się sześć pryzm gruzu asfaltowego o łącznej masie 36,41 ton, a w rzeczywistości na przedmiotowej działce nie znajdują się materiały o takich parametrach i w takiej ilości,

c) poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i błędne ustalenie jedynie w oparciu o dwa dowolnie dobrane parametry, tj. długość i szerokość, że na działce nr [...] obręb [...] znajduje się hałda gruzu o łącznej masie 37,04 tony, a w rzeczywistości na przedmiotowej działce nie znajduje się materiał o takich parametrach i w takiej ilości,

d) poprzez brak ustalenia aktualnych informacji, czy strona występowała o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź pozwolenie wodnoprawne na budowę urządzenia wodnego - zbiornika retencyjnego, bądź czy ww. sprawach toczą się postępowania bądź zostały wydane decyzje administracyjne, a jedynie poprzestanie na uzyskaniu we wcześniej prowadzonym postępowaniu (zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.) o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) informacji ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r., całkowicie pomijając w tym zakresie występowanie o wydanie stosownych decyzji i zezwoleń męża skarżącej – W. M.,

e) poprzez dowolne uznanie, że wskazane w zaskarżonej decyzji przez organ II instancji odpady, których usunięcie zostało nakazane skarżącej, zostały zgromadzone na działce [...] obręb [...] około 7 lat temu, w tym niewyjaśnienie w żaden sposób jaka konkretnie ilość hałd asfaltu, betonu oraz gruzu budowlanego, ziemi i kamieni została uznana przez organ II instancji za składowane przez taki okres, wziąwszy pod uwagę, że na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę rolną; skarżąca jako rolnik magazynuje między innymi kamienie wydobywane w czasie prac polowych, które są następnie na bieżąco wykorzystywane w gospodarstwie rolnym;

2) poprzez działanie niezgodne z zasadą rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (in dubio pro libertate) wynikającą z art. 7a k.p.a., który określa działanie organów administracji publicznej, gdy przedmiotem sprawy było nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W przedmiotowej sprawie wątpliwości dotyczące uznania wszystkich materiałów zgromadzonych na działce nr [...] obręb [...] jako odpady należało rozstrzygnąć na korzyść strony poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o.;

3) tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej znajdujących się w aktach sprawy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku młyna o powierzchni zabudowy 308,00 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą /szczelny zbiornik na ścieki/ na działce o nr [...] oraz decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych W. M. polegających na przebudowie budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy (centrum konferencyjno-usługowe) znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], pomimo iż dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organy okoliczności wykorzystywania materiałów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce nr [...] obręb [...] do własnych potrzeb za nieudowodnioną;

4) naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu oraz rekultywacji terenu na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w niej stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organy okoliczności wykorzystywania materiałów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce nr [...] obręb [...] do własnych potrzeb związanych z budową stawu za nieudowodnioną, mimo że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. " Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako "u.p.b.") nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych, a jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji o działce nr [...] znajduje się na niej m. n. użytek rolny w postaci łąki trwałej ŁIV o powierzchni 0,0407 ha;

5) tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyznaniu wiarygodności i mocy dowodowej zeznań świadka J. K. złożonych w dniu [...] czerwca 2020 r., któremu tymczasem ze względu na skonfliktowanie ze stroną i wyraźne negatywne nastawienie - co wynika między innymi z treści uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. (strona 6) - nie można przypisać wiarygodności i mocy dowodowej;

6) tj. naruszenie art. 68 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezachowanie zasad sporządzania protokołu z oględzin nieruchomości poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, które polegało na ustaleniu poza protokołem z oględzin z nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2020 r. w odrębnej notatce sporządzonej przez pracownika organu w dniu [...] sierpnia 2020 r. składu, masy i wymiarów gruzu zgromadzonego na działce nr [...] obręb [...], a zatem bez odczytania stronie w dniu [...] sierpnia 2020 r. dokonanych w ten sposób ustaleń i bez przedstawienia ich stronie do podpisu (...),

7) tj. naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności i wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władz publicznych w zw. z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą demokratycznego państwa prawnego polegające na wskazywaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z góry wprost konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie, co przejawiało się w wielokrotnym zamieszczaniu w treści zawiadomień adresowanych do strony (vide: zawiadomienia o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 sierpnia 2019 r., z dnia 3 września 2019 r., z dnia 3 stycznia 2020 r., 31 stycznia 2020 r., z dnia 24 czerwca 2020 r.), kierunku rozstrzygnięcia, nawet przed przeprowadzeniem dowodu z oględzin nieruchomości, co miało w niniejszej sprawie dnia 7 sierpnia 2020 r. Organ nie był tym samym zainteresowany ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a z góry przesądzał o konieczności wydania decyzji nakazującej usunięcie konkretnych odpadów w ustalonym z góry terminie, czym w konsekwencji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, w efekcie czego organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie;

8) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 81a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, podczas gdy w sprawie funkcjonowały sprzeczne ze sobą zeznania świadków na okoliczność okresu magazynowania materiałów na działce nr [...] obręb [...], a w efekcie rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie niekorzystnego dla strony materiału dowodowego w postaci zeznań jednego świadka negatywnie nastawionego do strony;

9) tj. art. 84 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego w celu wydania opinii w sprawie wymagającej posiadanie wiadomości specjalnych, a w konsekwencji dowolnym i niedostatecznie wyjaśnionym przez organy przyjęciu, że na działce nr [...] obręb [...] znajduję się odpady o określonych kodach, w tym odpad niebezpieczny o kodzie 17 03 01* zakwalifikowany jako asfalt, a nie inna mieszanka bitumiczna;

10) tj. naruszenie wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...] września 2020 r. przed upływem wyznaczonego stronie 7 dniowego terminu do końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, przez co organ uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w każdym stadium postępowania w sprawie i naruszył jej prawo do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;

11) tj. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w celu wyjaśnienia okoliczności wykorzystania przez stronę w miesiącu sierpniu 2020 r. krawężników drogowych pod budowę ogrodzenia na działce [...] obręb [...] w ilości 140 sztuk, a tym samym uznania postępowania w tym zakresie za bezprzedmiotowe;

12) tj. naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez brak powtórnego merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ odwoławczy i przyjęcie jako własnych ustaleń poczynionych przez organ I postępowania prowadziłoby do właściwego wniosku o braku naruszenia przez skarżącą jakichkolwiek przepisów prawa, które miałoby uzasadniać nałożenie na skarżącą obowiązku usunięcia wymienionych w decyzji odpadów z działki nr [...] obręb [...];

13) tj. naruszenie art. 26 ust. 6 pkt 1 u.o.o. w zw. z art. 6 i 8 § 1 k.p.a. przez określenie terminu usunięcia materiałów z działki nr [...], uznanych przez organy obu instancji za odpady, jako niezwłoczny, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, co jest terminem nierealnym i niewystarczającym do zrealizowania nałożonego na stronę obowiązku, a tym samym stanowi naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej".

Ponadto zarzucono skarżonemu organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

"1) tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że wszystkie materiały w postaci asfaltu, betonu i gruzu budowlanego oraz ziemi i kamieni stanowią odpady o odpowiednio o kodach 17 03 01*, 17 01 01, 20 02 02 podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić organy do wniosku, że skoro skarżąca znajduje zastosowanie dla magazynowanych materiałów, nie stanowią one odpadów;

2) tj. art. 18 ust. 2 i 3 u.o.o., zgodnie z którymi odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi, który polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku, poprzez ich nieuwzględnienie przy ustalaniu hierarchii postępowania z odpadami;

3) tj. art. 26 ust. 2 u.o.o., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na przedmiotowej działce stanowią odpady podlegające przymusowemu usunięciu;

4) tj. art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o. poprzez przyjęcie, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest m.in. kwestia składowania odpadów o kodzie 20 02 02 gleba i ziemia, w tym kamienie, w miejscu do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy przedmiotem sprawy jest kwestia magazynowania tych odpadów na wyżej wskazanej nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

5) tj. art. 27 ust. 8 u.o.o. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że odpady w postaci betonu i gruzu budowlanego (kod;17 01 01) oraz gleba i ziemia, w tym kamienie (kod: 20 02 02) znajdujące się na przedmiotowej działce nie mogą być wykorzystane przez właściciela gruntu, będącego osobą fizyczną i rolnikiem, na potrzeby własne;

6) tj. naruszenie załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10) poprzez błędne zakwalifikowanie, jedynie na podstawie dowodu z oględzin materiału znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], części materiałów jako asfalt stanowiący odpad niebezpieczny o kodzie 17 01 03*, gdy w rzeczywistości jest to destrukt asfaltowy o kodzie 17 03 02 niebędący odpadem niebezpiecznym;

7) naruszenie przepisów:

a) art. 29 ust. 2 pkt 20 u.p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m.

b) art. 29 ust. 2 pkt 32 u.p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych oraz

c) art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych,

- poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organy, że w przedmiotowej sprawie skarżąca miała obowiązek przedłożyć stosowne dokumenty, decyzje i zezwolenia na okoliczność wykazania planowanych i realizowanych inwestycji, gdy w rzeczywistości realizowane przez skarżącą budowa ogrodzenia działki o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, budowa stawu o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 oraz roboty budowlane polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają aktualnie zezwolenia ani dokonywania zgłoszenia. Powyższe zmiany weszły w życie z dniem 19 września 2020 r., co oznacza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając decyzję w dniu [...] września 2020 r. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając decyzję w dniu [...] listopada 2020 r. powinny uwzględnić aktualny stan prawny".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów: zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r. PGW WP – Dyrektora Zarządu w [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego - zbiornika retencyjnego, ziemnego stawu rekreacyjnego, bezodpływowego na działce o nr [...] we wsi [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...] na okoliczność wszczęcia postępowania mającego na celu budowę stawu, a tym samym potwierdzenie planowego wykorzystania zgromadzonych na działce nr [...] - obręb [...] materiałów budowlanych na własne potrzeby gospodarcze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, odpowiedziało na zarzuty Skarżącej i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zauważenia wymaga również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, z późn zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przewodniczący wydziału może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797), powoływanej dalej jako "ustawa":

Pojęcie odpadu wskazana wyżej ustawa definiuje w art. 3 ust. 1 pkt 6, zgodnie z którym przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Dla uściślenia definicji wyrażonej w ustawie należy odwołać się do poglądu wyrażonego przez sądy administracyjne. Według judykatury definicja odpadów opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie": odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest obowiązany. A zatem dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma również znaczenia wola, świadomość nabywcy. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz uważa za zbędne i których chce się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania bez przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 11 ustawy o odpadach. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn.. akt. II OSK 2916/17, LEX nr 2742399 ; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2642/16, LEX nr 2409705; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. II SA/Op 497/18, LEX nr 2624576; dostępne także w CBOIS, https://cbois.nsa.gov.pl).

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczną, osoba prawną oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zauważenia wymaga również, że magazynowanie odpadów uprawnione jest na podstawie art. 25 ustawy, przy spełnieniu określonych w nim przesłanek, przy czym odpady mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez: 1 rok - w przypadku magazynowania odpadów niebezpiecznych, odpadów palnych, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych (pkt 1 ust. 4); 3 lata - w przypadku magazynowania pozostałych odpadów (pkt 2 ust. 4).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 26 ustawy. Zgodnie z jego treścią posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Art. 26 ust. 6 cyt. ustawy określa zaś warunki formalne decyzji, stanowiąc, iż powinna określać ona w szczególności - termin usunięcia odpadów, ich rodzaj oraz sposób usunięcia.

Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 8 i 9 ustawy: osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne; posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10. W załączniku do wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 27 ust. 10 ustawy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (t. j. Dz.U. 2016, poz. 93) została określona lista rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

Powszechnie przyjmuje się, że cytowana regulacja prawna określa zatem następujące warunki wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów - po pierwsze ich istnienie, po drugie ich posiadanie w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz po trzecie ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów.

Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy wszystkie te elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane przez organy administracyjne obu instancji. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie budzi zdaniem sądu wątpliwości.

Materiał zgromadzony w toku postępowania, w szczególności protokół oględzin dokonanych w dniu [...] sierpnia 2020 r. wraz z wykonanymi podczas oględzin zdjęciami (płyta CD) wskazują w sposób jednoznaczny, że na nieruchomości nr [...] – obręb [...] Skarżąca magazynuje odpady w postaci pryzm, w których znajdują się: asfalt zmieszany z ziemią, kamienie zmieszane z ziemią i porośnięte trawą oraz chwastami, a także gruz betonowy w pryzmie.

Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania zaistniał na tle definiowania magazynowanych przez Skarżącą materiałów, ponieważ zdaniem Skarżącej zebrane asfalt, gruz budowlany i beton z domieszką ziemi to materiały budowlane, które mają być ponownie wykorzystane przez nią do inwestycji w ramach prowadzonej przez nią działalności agroturystycznej, a więc nie są sensu stricte odpadem. Natomiast w ocenie organów stanowią one odpad.

Sąd uznał za właściwe stanowisko organu, znajdujące oparcie w ustawie oraz zaprezentowanym wyżej poglądzie sądów administracyjnych. Ponadto, jak słusznie zauważył organ II instancji, wskazany wyżej załącznik do rozporządzenia nie uwzględnia odpadu o kodzie 17 03 01 * (mieszanki bitumiczne zawierające smołę) ani odpadu o kodzie 17 03 02 (mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01), a zatem nie może on być poddawany przez osobę fizyczną odzyskowi na potrzeby własne, zatem niezależnie od zakwalifikowania zebranego asfaltu, ten odpad nie powinien być przez Skarżącą magazynowany.

Skarżąca zarzuciła organowi również brak dokładnego ustalenia okoliczności sprawy poprzez pominięcie celu dla którego Skarżąca magazynowała ww. odpady i faktu podjęcia kroków w celu realizacji zamierzonej inwestycji, dla której został przeznaczony zebrany na działce materiał. Zauważenia wymaga jednak, że cel w jakim skarżąca zbierała wskazane wyżej materiały pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia, gdyż nie zmienia to charakteru tych materiałów jako odpadów i przekroczonego terminu ich magazynowania. Podnieść w tym miejscu również należy, że nie budzi również wątpliwości Sądu, że to Skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawowym. Nie jest także sporne, iż odpady te zalegają w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Skarżąca zarzuciła organowi również błędy w postępowaniu skutkujące nierzetelnym określeniem ilości odpadów do usunięcia. Należy jednak podnieść, że rację ma organ odwoławczy wskazując, iż przepisy ustawy o odpadach ani też przepisy wykonawcze do tej ustawy nie nakładają na organ obowiązku dokładnego określenia ilości odpadów, które należy usunąć. Na Skarżącą został nałożony obowiązek wywiezienia całości oznaczonych w decyzji organu I instancji odpadów i kontroli organu odwoławczego podlegała zasadność nałożenia obowiązku w zakresie istniejącym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Tym samym Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości stanowisko organu uwzględniające ukształtowaną już linię orzeczniczą, że brak jest podstaw prawnych i racjonalnych do stawiania wymogu, że decyzja winna określać ilość odpadów, które mają zostać usunięte lub wskazywać sposób obliczenia tej ilości, skoro ilość odpadów może ulegać nieustannie zmianie. Wprawdzie wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ma charakter otwarty, jednak nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ustawy o odpadach nie nakazuje precyzowania w decyzji ilości odpadów podlegających usunięciu.

Wyjaśnienia również wymaga, że ustawodawca wprowadził wymóg, aby decyzja wydana w omawianym trybie zawierała określenie sposobu usunięcia odpadów. Wskazanie terminu usunięcia odpadów, rodzaju odpadów podlegających usunięciu oraz sposobu ich usunięcia należy uznać za kompletne, co powoduje, że decyzja jest wykonalna.

Należy przyznać rację Skarżącej co do zarzutu skargi, w którym Skarżąca podnosi, że organy określiły termin usunięcia materiałów z działki nr [...], uznanych przez organy obu instancji za odpady, jako niezwłoczny, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jednak, nie jest to zarzut przemawiający za uwzględnieniem skargi. Sąd wstrzymał bowiem wykonalność zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. A zatem zgodnie z brzmieniem art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem : 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że przeprowadził dowód z wnioskowanego dokumentu. Dokument ten jednak w ocenie Sądu pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego orzeczenia. Należy bowiem zauważyć, że Sąd kontroluje prawidłowość wydanego orzeczenia na dzień jego wydania. W niniejszej sprawie datą tą jest [...] listopada 2020r. Tymczasem jak wynika z dokumentów złożonych w załączeniu do skargi postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – zbiornika retencyjnego, ziemnego stawu rekreacyjnego, bezodpływowego na działce nr ew. [...] we wsi [...], do budowy którego jak twierdzi Skarżąca mają być wykorzystane odpady zgromadzone na jej działce, jest prowadzone od 18 grudnia 2020r. (data zawiadomienia o wszczęciu postępowania). A zatem postępowanie zostało wszczęte już po zakończeniu przez organ odwoławczy postępowania w sprawie.

Reasumując, w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniły, że zostały spełnione przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.