Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1454/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. N. (dalej: "skarżąca") złożyła do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wskazała, iż była mianowanym funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, jednakże w wyniku reformy administracji celno-skarbowej nie otrzymała propozycji służby. Stwierdziła, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: "ustawa wprowadzająca", zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zwolnienie ze służby w takim trybie jest niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienie ze służby, godzi w zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak przedstawienia propozycji służby powódce skutkował wygaśnięciem jej stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż wygaśnięcie stosunku służbowego powódki należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służby powódki, które należy traktować jak zwolnienie ze służby, pomimo że w przedmiotowej sprawie nie została wydana indywidualna, formalna decyzja o zwolnieniu powódki ze służby. Mamy tutaj bowiem do czynienia z przepisem odsyłającym, który każe traktować wygaśnięcie stosunku służbowego, wskutek braku propozycji pełnienia służby, jak zwolnienie ze służby. Uznać zatem należy, że brak propozycji pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej dla powódki - jest decyzją (wyraża wolę tego organu, opartą na przepisach prawa administracyjnego i określającą sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie), w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej: "k.p.a.", skutkującą zwolnieniem ze służby, która podlega zaskarżeniu.

Sąd wskazał, że właściwym do rozpoznania roszczenia powódki będzie Szef KAS, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.

Wskutek złożenia od ww. wyroku zażalenia powódki i pozwanej Izby Administracji Skarbowej w [...], Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego, w sytuacji gdy doszło do jego wygaśnięcia, nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Podniósł, że ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Uznać zatem należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. W przypadku natomiast wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. Z powyższych względów należało uznać zaskarżone postanowienie Sądu Rejonowego w [...] - za odpowiadające prawu.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Szef KAS - działając w następstwie przekazania mu przez Sąd Rejonowy w [...] pozwu skarżącej z dnia [...] września 2017 r. zgodnie z właściwością jako odwołania - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwołał się do przepisu art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018r., poz. 1360), dalej: "k.p.c.", wskazując, iż został uznany przez sąd powszechny za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) skarżącej.

Następnie organ zauważył, iż przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują formy decyzji administracyjnej w przypadku braku propozycji służby, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania, czy skargi do sądu administracyjnego. Stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy wprowadzającej), nie było zatem obowiązku wydania żadnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy odwołanie nie może zostać złożone, zaś wniesione już odwołanie uznać należało za niedopuszczalne.

Organ zaznaczył również, że z analizy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508), dalej: "ustawa o KAS", wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego.

Organ podkreślił, że granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej określa ustawa o KAS i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m.in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie, to przewiduje. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Szefa KAS z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie odwołania i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez sąd powszechny do rozpoznania;

2) art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia odwołania) i to pomimo faktu, że sąd powszechny przesłał je do rozpoznania Szefowi KAS w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby).

Rozwijając powyższe zarzuty skarżąca podniosła, iż przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać Szefa KAS do merytorycznego rozpoznania sprawy, a organ nie powinien mieć prawa uniknąć tej sytuacji. Ponadto wskazała, iż brak propozycji służby wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną.

Skarżąca umotywowała powyższe stanowisko odwołując się do licznych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącej z dnia [...] września 2017 r. - złożony pierwotnie do sądu powszechnego, który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Jak stanowi art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazuje, aby w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Na gruncie omawianych regulacji ustawy wprowadzającej, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie ze służby, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia ze służby i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (por. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2768/17; publ. CBOSA)

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17; publ. CBOSA).

Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1044/18 (publ. CBOSA), w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, co również jest istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż po stronie organu nie ma ustawowego "obowiązku" do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby czy zatrudnienia. Jak to wyjaśniono, użycie w stronie czynnej terminu "składają" nie jest wystarczającym argumentem dla wywiedzenia, że po stronie organu przepis wprowadza obowiązek działania w jednej z tych dwóch form. Istotnie, posłużenie się formą czynną czasownika jest interpretowane jako wyraz powinności. W relacji do organu powinność jest wyrazem kompetencji, która nie jest prostym synonimem obowiązku, lecz zespołem uprawnień do działania w pewnej sferze, z jednoczesnym obowiązkiem wypełniania nałożonych na organ działań w sferze, w której organ ten zarówno jest uprawniony do działania, jak i zarazem zobowiązany z tych uprawnień korzystać w sytuacjach przewidzianych przepisami (por. Z. Rybicki, S. Piątek: Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji. Warszawa 1984, s. 245). Interpretacja zakresu przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej musi uwzględniać kontekst systemowy, czyli także regulację kolejnych przepisów ustawy, w szczególności tych, które wprost stanowią o istnieniu kategorii funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali żadnej propozycji w określonym terminie, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może prowadzić do zobowiązania tego organu do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, natomiast winno prowadzić do zobowiązania organu do "wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono dotychczas takiej propozycji.

Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby (bądź propozycji zatrudnienia), organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza. Dodać należy, iż w decyzji tej organ winien analogicznie jak w przypadku w sprawie zwolnienia ze służby, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego propozycja nie została złożona konkretnemu funkcjonariuszowi. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Tym samym Sąd uznaje za błędne stanowisko Szefa KAS wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wedle którego, stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa, a zatem właściwy organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Nie podzielając powyższego stanowiska organu Sąd nie stwierdził jednak podstaw do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe w ww. zakresie, to jednak podjęte przez organ rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania - w oparciu o art. 134 k.p.a. - jest prawidłowe. Kluczowe w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest bowiem to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał w stosunku do skarżącej żadnej decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego, do czego - co należy podkreślić - był zobowiązany.

Nie można tym samym podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r. sygn. akt [...], iż w niniejszej sprawie istnieje decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., choćby "nieformalna", mocą której skarżąca została zwolniona ze służby.

W aktach sprawy, na co również zwrócił uwagę Sąd powszechny, znajduje się jedynie pismo Zastępcy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak sprawy: [...], w którym skarżąca została poinformowana, iż w świetle przepisów ustawy wprowadzającej organ nie ma obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej. Jest to jednak wyłącznie pismo informacyjne, nie zaś decyzja administracyjna posiadająca niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie co do istoty sprawy - w tym przypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Skarżąca zatem nie mogła skutecznie złożyć odwołania od nieistniejącej decyzji. Dopiero bowiem wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a., pozwalałoby skarżącej na skuteczne złożenie środka zaskarżenia do organu odwoławczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 770/16; publ. CBOSA).

Oznacza to w konsekwencji, że Szef KAS był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia, jakkolwiek w jego uzasadnieniu przedstawił również wywody, których Sąd nie podziela. Zaznaczyć jednak należy, że Szef KAS działał w niniejszej sprawie w warunkach związania go postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością i był zobowiązany potraktować pozew skarżącej jako "odwołanie", a wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, iż badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd rozważał także, czy organ - wydając zaskarżone postanowienie - nie naruszył reguły związania prawomocnym postanowieniem Sądu powszechnego (art. 365 § 1 w zw. z art. 361 k.p.c.). Z treści ww. postanowienia, jak i z powołanej w nim podstawy prawnej (art. 464 § 1 k.p.c.) wynika, że w ocenie tego Sądu właściwym do rozpatrzenia żądania skarżącej jest Szef KAS, któremu przekazano pozew (jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby). Jednakże gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia organ związany był nim tylko w takim zakresie, że nie mógł - przyjmując właściwość sądu powszechnego - zwrócić pisma skarżącej. Wynika to z art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis - jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie, co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania.

Końcowo Sąd zauważa, że wydanie wyroku oddalającego skargę w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącej drogi do uzyskania od właściwego organu decyzji administracyjnej w przedmiocie jej stosunku służbowego. W tym względzie Sąd zaznacza, iż z urzędu posiada wiedzę o tym, że skarżąca występowała już ze skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby, a także ze skargą na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, które to skargi zostały odrzucone postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odpowiednio: z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 136/17 oraz z dnia 31 października 2018r. sygn. akt II SAB/Rz 78/18 (publ. CBOSA). Postanowienia te nie są prawomocne.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.