Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 462/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 [pkt 22 lit. y; art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.a;, art. 28 ust. 1; art. 28a ust. 1 i 2; art. 54 ust. 2 pkt 2; art. 93 ust. 1; art. 51; art. 48; art. 50
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 15, art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: M.P. 2002 nr 6 poz 125 art. 6 ust. 1, art. 7, art. 5
law: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzona  w Warszawie  dnia 18 maja 1992 r.
article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 224
law: Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w K., Ukraina na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

K. LTD, K., Ukraina (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowiły: podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej jako "Kpa", art. 4 pkt 22 lit. y), art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 jJ92a)ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1907)-dalej jako "u.t.d.", art. 6 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. nr 6, poz. 125) oraz lp. 3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

U podstaw faktycznych rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8000 zł) z powodu niewłaściwie wypełnionego zezwolenia wymaganego przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy.

W złożonym w terminie odwołaniu strona zarzuciła, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ I instancji nie przeprowadził rzetelnego postępowania, nie poinformował strony przed wydaniem decyzji o ostatecznych ustaleniach i zakończeniu postępowania, tym samym uniemożliwiając wypowiedzenie się w sprawie. Jej zdaniem organ I instancji nie odniósł się do wyjaśnień strony oraz jej zastrzeżeń dotyczących procedury kontroli, uprawnień kontrolującego oraz okoliczności powstania naruszenia. Zarzuciła, że organ I instancji naruszył art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Według spółki, organ I instancji zarzuca stronie niewypełnienie wszystkich rubryk zezwolenia w sytuacji, gdy faktycznie wszystkie rubryki zezwolenia były wypełnione i spełniało ono wszelkie wymogi przewozu międzynarodowego. Podniosła także, że kontrola została przeprowadzona przez osoby do niej nieupoważnione, bowiem w sprawie występują równolegle dwa organy kontrolne: organ I instancji i organ II instancji, którego pracownicy przeprowadzili kontrolę drogową, co w ocenie strony stanowi rażące naruszenie Kpa i przekroczenie uprawnień przez kontrolujących pracowników. Kontrola została przeprowadzona przez pracowników Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, więc [...] Wojewódzki Inspektor Transport Drogowego nie był upoważniony do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Także kierowca Pan V. S. posiadał i okazał do kontroli drogowej zezwolenie nr [...] ważne do dnia 31 grudnia 2016 r. Zarzuciła, że podczas kontroli nie uczestniczył tłumacz, co stanowi naruszenie art. 69 k.p.a., ponieważ kierowca jest obywatelem Ukrainy i nie posługuje się językiem polskim w mowie i piśmie umożliwiającym mu wzięcie udziału w kontroli w sposób dla niego zrozumiały. W tym przypadku miały zastosowanie przepisy art. 204 § 1 i 2 k.p.k. w zw. z art. 42 § 1 k.p.w. i kontrolujący miał obowiązek wezwać tłumacza. Kontrolujący nie zastosował również przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kontroli ruchu drogowego. Strona podnosiła, że omyłkowy wpis kraju rozładunku nie może skutkować uznaniem zezwolenia za nieważne, ponieważ okazane do kontroli zezwolenie można było wykorzystać zarówno do przewozu dwustronnego jak również do przewozu tranzytowego. Podczas kontroli kontrolujący także nie ustalił czy towar został wywieziony na Litwę, zatem przedmiotową sytuację można by było uznać za nieprawidłową gdyby przewoźnik posiadał zezwolenie na wykonywanie przewozu dwustronnego, a realizowałby przewóz tranzytowy. Powołując się na art. 92c u.t.d. strona, wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zwrot pobranej kaucji w wysokości 8000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Ponowił ustalenia, że [...] lutego 2016 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości B., została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki S. o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem Pan V. S. wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Ukrainy na Litwę w imieniu przedsiębiorcy K. LTD. z siedzibą w K. przy ul. [...] 4. Tymczasem podczas kontroli ustalono, że w okazanym zezwoleniu nr [...] niewłaściwie wypełnione rubrykę dotyczącą państwa rozładunku, ponieważ wpisano "Polskę" zamiast "Litwę". Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...].

Pismem z 17 lutego 2016 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Strona w piśmie z 15 lutego 2016 r., podniosła zarzuty błędnie określonego stanu faktycznego, skoro kierowca okazał do kontroli drogowej zezwolenie nr [...] ważne do dnia 31 grudnia 2016 r.

Organ odwoławczy powołał się na obowiązujące regulacje prawne, w świetle których dokonane ustalenia przemawiają za oceną, że zezwolenie okazane do kontroli nie uprawniało strony do wykonania przewozu tranzytowego. Podzielił stanowisko organu I instancji, że kierowca wykonywał przewóz bez właściwie wypełnionego zezwolenia. Uznał, że okazane do kontroli zezwolenie nr [...], nie spełniało wymogów, bowiem przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kierowca powinien był wypełnić część B tego zezwolenia. Wskazał, że żaden przepis nie zwalnia posiadacza zezwolenia z obowiązku wypełnienia którejkolwiek rubryki zgodnie z zaistniałym stanem faktycznym. Wypełniając część B zezwolenia należało wpisać zarówno numer rejestracyjny pojazdu silnikowego, jak i naczepy, ponieważ takim pojazdem był wykonywany przewóz rzeczy. W blankiecie zezwolenia wypełnia się również rubryki dotyczące państwa załadunku i państwa rozładunku. Ponadto w blankiecie zezwolenia należało wypełnić rubrykę "Data pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W poniższej rubryce powinna zatem widnieć data odpowiadająca dacie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Tymczasem zezwolenie okazane podczas kontroli było niewłaściwie wypełnione, ponieważ w rubryce przeznaczonej na wpisanie państwa rozładunku wpisano Polskę zamiast Litwę. Zezwolenie okazane do kontroli jest zezwoleniem uprawniającym przewoźnika do wykonania przewozu dwustronnego lub przewozu tranzytowego. Przewóz dwustronny może przewoźnik ukraiński wykonać pomiędzy Polską i Ukrainą, a przewóz tranzytowy może wykonać pomiędzy dwoma krajami przejeżdżając przez Polskę. Wpisanie w rubryce rozładunku Polski zamiast Litwy wskazywało, że strona wykonuje przewóz dwustronny. Okazane zezwolenia było również sprzeczne z treścią dokumentu CMR, z którego jednoznacznie wynikało, że strona wykonuje przewóz z Ukrainy na Litwę. Oznacza to, że zezwolenie okazane do kontroli nie uprawniało strony do wykonania przewozu tranzytowego.

Organ II instancji stwierdził, że niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie którejkolwiek rubryki zezwolenia skutkuje uznaniem przejazdu za wykonywany bez zezwolenia. Wynika to z istoty tego rozwiązania, bowiem "pozostawienie formularza zezwolenia bez jego wypełnienia powoduje ten skutek, że brak jest możliwości przyporządkowania tegoż zezwolenia do konkretnego przewozu, na który zostało wydane, a tym samym pozostaje jedynie formularzem zezwolenia, który w stosunku do konkretnego przewoźnika, nie może wywołać skutku w postaci realizacji uprawnień do wykonania konkretnego przewozu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. 11 GSK 1182/10, CBOSA).

W konsekwencji uznał, że nałożenie przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za naruszenie odpowiada regulacji określonej w l.p. 3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do przeprowadzenia kontroli przez osoby nieupoważnione, powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1907) powołujące do życia Inspekcję Transportu Drogowego, które jednoznacznie wskazują jako organy Inspekcji Transportu Drogowego: Głównego Inspektora Transportu Drogowego i wojewódzkiego inspektora transportu drogowego (art. 50 ust. 1). Z kolei art. 51 ust. 5 u.t.d. przewiduje, że czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 (zadania Inspekcji) w zakresie określonym w art. 68-75 (czynności kontrolne) wykonują inspektorzy Inspekcji zwani dalej "inspektorami". A zatem, inspektorami Inspekcji Transportu Drogowego są zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, wojewódzki inspektor transportu drogowego jak i inspektorzy pracujący w głównym inspektoracie transportu drogowego i w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego. Wykonywanie czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 jest jednym z zadań Inspekcji Transportu Drogowego, więc każdy z inspektorów Inspekcji jest upoważniony do ich wykonywania. Tym samym, skoro każdy z inspektorów jest upoważniony do wykonywania czynności kontrolnych, więc niezależnie od miejsca zatrudnienia inspektor może wykonać czynności kontrolne. Dlatego w niniejszej sprawie czynności kontrolne mógł wykonać inspektor zatrudniony w głównym inspektoracie transportu drogowego, podlegający Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego. Jednak organem właściwym do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej jest inspektor właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.t.d.

W przedmiotowej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji był Podlaski Inspektor Transportu Drogowego, ponieważ kontrola drogowa została przeprowadzona w miejscowości B. znajdującej się na terenie właściwości miejscowej tego Inspektora. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji w niniejszej sprawie mógł przeprowadzić tylko [...] Inspektor Transportu Drogowego. W ocenie organu odwoławczego, żadna z czynności podjętych w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona przez osobę nieupoważnioną do jej przeprowadzenia.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony jakiekolwiek wypełnienie blankietu zezwolenia nie jest wystarczające do wypełnienia obowiązku określonego w art. 87ust. 1 pkt 3a u.t.d., zobowiązującego kierowcę wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy do okazania do kontroli odpowiedniego zezwolenia wymaganego w międzynarodowym transporcie drogowym. Takim odpowiednim zezwoleniem jest zezwolenie prawidłowo wypełnione, a więc zezwolenie zawierające wszystkie wypełnione rubryki właściwymi wpisami pozwalającymi stwierdzić jaki konkretnie przewóz przedsiębiorca wykonuje. Treść zezwolenia nie może sugerować wykonywania kilku różnych przewozów, ponieważ zezwolenie jest wydawane na jeden konkretny przewóz. W niniejszej sprawie zezwolenie okazane do kontroli nie spełniało tych wymogów, ponieważ w rubryce "państwo rozładunku" wpisano Polskę. Natomiast strona wykonywała przewóz z Ukrainy na Litwę. Państwem rozładunku była Litwa i ten kraj powinien zostać wpisany jako miejsce rozładunku. Tym samym zezwolenie było nieważne, ponieważ jego treść była sprzeczna z treścią dokumentów przewozowych skoro wskazywała na wykonywanie przewozu dwustronnego, a faktycznie strona wykonywała przewóz tranzytowy.

Ocenił, że w przedmiotowej sprawie żadna z okoliczności wskazanych w art. 92c ust. 1 u.t.d. nie miała miejsca. Obowiązkiem strony było przeszkolić kierowcę w zakresie prawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia. Dlatego brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu.

W skardze złożonej do tut. Sądu, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 15, art. 69, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa;

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92b i art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: utd), umowy międzynarodowej AETR, Rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz Rozporządzenia (EWG) 3820/85.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz wniosła o zwrot uiszczonej kaucji.

Skarżący podnosił fakt kompletnego wypełnienia wszystkich wymaganych rubryk. Jego zdaniem, omyłkowy wpis kraju rozładunku nie może skutkować uznaniem zezwolenia jako nieważnego, ponieważ zezwolenie można było wykorzystać zarówno do przewozu dwustronnego jak również do przewozu tranzytowego. Fakt omyłkowego wpisu nie może być uznany, jako brak wpisu. Podczas kontroli kontrolujący nie ustalił czy towar został wywieziony na Litwę. Przedmiotową sytuację można by było uznać, jako nieprawidłową jedynie w przypadku, gdyby przewoźnik posiadał wyłącznie zezwolenie na wykonywanie przewozu dwustronnego, a realizowałby przewóz tranzytowy.

Skarżący podtrzymał zarzuty odwołania, w tym, że kontrola został przeprowadzona przez osoby nieupoważnione. W postępowaniu brały udział równolegle dwa organy kontrolne: organ I i II instancji. Skarżący podważa wszczęcie i prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, skoro kontrola została wykonana przez pracowników GITD. Do tych zastrzeżeń organ II instancji odniósł się w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy.

Zarzucił również, że sama kontrola przeprowadzona w dniu [...] lutego 2016r. została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa z uwagi na błędnie ustalony stan faktyczny, ponieważ podczas kontroli kierowca V. S. posiadał i okazał do kontroli drogowej kompletnie wypełnione zezwolenie nr [...] ważne do 31.12.2016 roku. Natomiast organ II instancji nie uwzględnił zastrzeżeń strony co do tego, że kierowca był wielokrotnie nagabywany do podpisania protokołu. Kontrolujący mu zagroził, że w przypadku niepodpisania protokołu zostanie nałożony dodatkowy mandat karny na kierowcę oraz zagroził wezwaniem pojazdu holującego, przez co znacząco wzrosną koszty skierowania na parking strzeżony. Takie zachowanie było zastraszeniem kierowcy i wymuszeniem na osobie, która nie mówiła w języku polskim i nie była w stanie w pełni zrozumieć zachowania osoby kontrolującej. Zdaniem skarżącego kontrolujący miał obowiązek wezwać tłumacza w związku z faktem, że kierowca był obywatelem Ukrainy i nie posługiwał się językiem polskim w mowie i piśmie umożliwiającym mu wzięcie udziału w kontroli w sposób dla niego zrozumiały. Oznacza to rażące naruszenie art. 69 Kpa. Ponadto, jego zdaniem, w tym przypadku mają zastosowanie: art. 204 § 1 i 2 k.p.k w zw. z art..42 § 1 k.p.w.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016, poz. 1066 j.t. z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 roku, poz.1369, zwaną dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy nałożenia kary pieniężnej na podmiot zagraniczny za niewłaściwe wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia. Kwestia dotyczy w istocie odpowiedzialności co do zasady za błędne wypełnienie części B zezwolenia dot. rubryki "Państwo rozładunku". Wysokość nałożonej kary nie była kwestionowana.

Jak prawidłowo zostało ustalone, art. 4 pkt 22 lit. y) ustawy o transporcie drogowym stanowi, że obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikają z przepisów ww. ustawy oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym, co wprost wynika z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym, Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, i wymóg ten wynika z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że warunkiem sine qua non wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez przewoźnika zagranicznego stosownego zezwolenia udzielonego przez ministra do spraw transportu. Wymóg ten nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku odmiennego unormowania tej kwestii w umowach międzynarodowych.

Poza sporem jest, że umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzona w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. nr 6, poz. 125) nie zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia w przypadku wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej umowy - z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony.

W myśl art. 28a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 2).

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, sposób wypełnienia blankietu zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określa § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. z 2011 r. nr 297 poz. 1763). Stanowi, że posiadacz zezwolenia wypełnia je w części B, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwo załadunku i rozładunku, w przypadku jazdy z ładunkiem.

Z prawidłowych ustaleń i oceny organu odwoławczego wynika, że kontrolowanym pojazdem kierowca V. S. - obywatel Ukrainy wykonywał w imieniu strony międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Ukrainy na Litwę bez właściwie wypełnionego zezwolenia. Okazane zezwolenie nr [...] nie spełniało jednak wymogów określonych wyżej wskazanymi przepisami. Przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kierowca powinien był prawidłowo - zgodnie z zaistniałym stanem faktycznym - wypełnić część B tego zezwolenia.

Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo oceniły, że wypełniając część B zezwolenia należało wpisać zarówno numer rejestracyjny pojazdu silnikowego, jak i naczepy pojazdu, którym jest wykonywany przewóz rzeczy. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, w blankiecie zezwolenia wypełnia się również rubryki dotyczące państwa załadunku i państwa rozładunku. Ponadto w blankiecie zezwolenia należało wypełnić rubrykę "Data pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W poniższej rubryce powinna bowiem widnieć data odpowiadająca dacie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Tymczasem zezwolenie okazane podczas kontroli było niewłaściwie wypełnione, ponieważ w rubryce przeznaczonej na wpisanie państwa rozładunku wpisano "PL", czyli Polskę zamiast Litwę.

Należy stwierdzić, że zezwolenie okazane do kontroli jest zezwoleniem uprawniającym przewoźnika do wykonania przewozu dwustronnego lub przewozu tranzytowego. Przewóz dwustronny mógł przewoźnik ukraiński wykonać pomiędzy Polską i Ukrainą, a przewóz tranzytowy przewoźnik może wykonać pomiędzy dwoma krajami przejeżdżając przez Polskę. Wpisanie w rubryce rozładunku Polski zamiast Litwy wskazywało, że strona wykonuje przewóz dwustronny, co jest ewidentnie sprzeczne z treścią okazanego dokumentu CMR, z którego jednoznacznie wynikało, że skarżący wykonuje przewóz z Ukrainy na Litwę. Tymczasem okazane zzezwolenie uprawnia w istocie do wykonania jednej jazdy z państwa załadunku Ukrainy do państwa rozładunku Polski.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się na istotną rolę dowodową listu przewozowego CMR, który stosowanie do art. 9 ust. 1 lit c) Konwencji o Umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) z dnia 19 maja 1956 r. stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika.

Dla odpowiedzialności administracyjnej skarżącego nie ma natomiast znaczenia wyjaśnienie docelowego miejsca rozładunku na podstawie CMR.

W ocenie Sadu, organy prawidłowo oceniły, że okazane do kontroli zezwolenie nr [...] nie uprawniało strony do wykonania przewozu tranzytowego. Uzyskane w toku kontroli dowody to także niekwestionowany i przedstawiony dokument CMR. Wynika z niego w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że państwem załadunku jest Ukraina, a państwem rozładunku jest Litwa. Powyższe zatem nie jest kompatybilne z treścią okazanego zezwolenia, z którego wynika, że państwem załadunku jest Ukraina, a państwem rozładunku jest Polska.

Skutki nieprawidłowego wypełnienia bądź niewypełnienia zezwolenia były już oceniane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako uznanie przejazdu za wykonywany bez zezwolenia. W trafnie powołanym przez organ II instancji wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "pozostawienie formularza zezwolenia bez jego wypełnienia powoduje ten skutek, że brak jest możliwości przyporządkowania tegoż zezwolenia do konkretnego przewozu, na który zostało wydane, a tym samym pozostaje jedynie formularzem zezwolenia, który w stosunku do konkretnego przewoźnika, nie może wywołać skutku w postaci realizacji uprawnień do wykonania konkretnego przewozu" (wyrok NSA II GSK 1182/10, CBOSA). NSA w wyroku z 8 grudnia 2011r, w sprawie II GSK 1280/10 stwierdził, że braki w zakresie wypełnienia blankietu zezwolenia powinny skutkować uznaniem, że przewoźnik, który nie wypełnił jednej z wymaganych rubryk zezwolenia, nie posiada "wymaganego" zezwolenia, lecz posługuje się blankietem (formularzem) zezwolenia, który nie może wywołać skutków w postaci realizacji uprawnień wynikających z zezwolenia. (LEX nr 1134641). Także w wyroku z dnia 4 lipca 2012r. II GSK 702/11 NSA wskazał, że "wprawdzie w art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca bliżej nie określił treści tego "zezwolenia", tym niemniej nie powinno budzić wątpliwości, iż to zezwolenie powinno zapewniać realizację umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (...) Skoro na każdy przewóz ładunków pojazdem samochodowym wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia – co do zasady – do wykonywania jednej jazdy tam i z powrotem, to aby taki przewóz zindywidualizować i zweryfikować uprawnienie do wykonywania "jednej jazdy tam i z powrotem" niezbędne jest wypełnienie odpowiednich rubryk zawartych w takim zezwoleniu (...). Umawiające się Strony nie tylko uzgadniają ilość formularzy zezwoleń i tymi formularzami się wymieniają, lecz również to, iż te formularze zezwoleń mają charakter "sformalizowany", a w konsekwencji zawarte w tych formularzach rubryki powinny być odpowiednio wypełnione, aby można było mówić o tym, iż jest zezwolenie na przewóz ładunków między obu państwami."

Z powyższych względów nie sposób zaakceptować odmiennej oceny tego dowodu przez skarżącego, który błędnie uważa tę zasadniczą okoliczność za nieistotną i nie stanowiącą naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, nie mają znaczenia dla legalności rozstrzygnięcia pozostałe zarzuty skarżącego.

Strona zarzuca między innymi kwestię braku posługiwania się językiem polskim przez kierowcę. Tymczasem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), język polski jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa, organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne, terenowych organów administracji publicznej, instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, organów, instytucji i urzędów podległych organom ww. wymienionym, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne, organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W świetle art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy o języku polskim, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4. Oznacza to, że wszystkie oświadczenia składane przed organami władzy publicznej muszą być składane w języku polskim.

Innymi słowy, kontrolujący inspektor Inspekcji Transportu Drogowego nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli drogowej, natomiast przedsiębiorca zagraniczny, zatrudniając osobę, która nie zna języka kraju, przez którego terytorium osoba ta ma realizować przewóz rzeczy, przyjmuje na siebie ryzyko wynikające z tej nieznajomości. Nieznajomość języka polskiego nie może więc być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą naruszenie prawa.

Sąd nie podziela zatem zarzutów ani w zakresie naruszenia prawa materialnego, ani procedury administracyjnej, jako że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art.7 Konstytucji RP) oznacza, że kompetencja do działania organu musi mieć wyraźne oparcie w obowiązujących normach prawnych i nie można jej domniemywać. Wydanie decyzji może więc nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do podjęcia takiego działania przez organ administracji (art. 6 k.p.a.).

W ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego, co do przeprowadzenia kontroli przez osoby nieupoważnione.

Na podstawie art. 48 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1907) utworzona została Inspekcja Transportu Drogowego, zwaną dalej "Inspekcją", powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi oraz przepisów, o których mowa w art. 3 ust. 1a.

Art. 50 ww. ustawy przewiduje, wbrew zarzutom skargi, zadania i kompetencje Inspekcji zarówno w zakresie kontroli, jak i przeprowadzania postępowania administracyjnego. W myśl zapisów art. 50 pkt 1 lit. a u.t.d. do zadań Inspekcji należy m.in. : kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22, co oznacza obowiązki lub warunki przewozu drogowego - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy czyli m.in. z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego (pkt y).

W myśl zapisów art. 50 pkt 2 b) u.t.d. inspekcja posiada kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym wydawania decyzji administracyjnych na zasadach określonych w ustawie, a także podejmowanie innych czynności w niej przewidzianych, w sprawach zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy. Do zadań Inspekcji należy m.in. określone w art. 50 pkt 3) podejmowanie czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i zezwoleń ministra właściwego do spraw transportu.

Wątpliwości skarżącego w tym zakresie wyjaśnia ustawodawca w art. 51 u.t.d. Jak stanowi: ustęp. 1. Zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w niniejszym rozdziale wykonują następujące organy:

1) Główny Inspektor Transportu Drogowego;

2) wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.

2. Organy wymienione w ust. 1 wykonują zadania Inspekcji Transportu Drogowego zgodnie z kompetencjami określonymi w ustawie i przepisach odrębnych.

3. Główny Inspektor Transportu Drogowego koordynuje, nadzoruje i kontroluje działalność wojewódzkich inspektorów transportu drogowego oraz nadzoruje wykonanie w roku budżetowym planów rzeczowo-finansowych w części dotyczącej wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego.

4. Wojewódzki inspektor transportu drogowego kieruje działalnością wojewódzkiego inspektoratu transportu drogowego.

5. Czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy Inspekcji, zwani dalej "inspektorami".

6. W sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest:

1) Główny Inspektor Transportu Drogowego - w sprawach:

a) określonych w art. 50 pkt 2 i 3 niniejszej ustawy,

b) związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

c) związanych z kontrolą przestrzegania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami w zakresie, o którym mowa w art. 129g ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

2) wojewódzki inspektor - w pozostałych sprawach.

7. Główny Inspektor Transportu Drogowego może w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 lit. a i b, upoważnić do działania w jego imieniu wojewódzkiego inspektora transportu drogowego.

8. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 2, jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Jak zatem prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, inspektorami Inspekcji Transportu Drogowego są zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, wojewódzki inspektor transportu drogowego, jak i inspektorzy pracujący w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego i w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego. Skoro każdy z inspektorów jest upoważniony do wykonywania czynności kontrolnych, więc niezależnie od miejsca zatrudnienia inspektor może wykonać czynności kontrolne. Dlatego w niniejszej sprawie czynności kontrolne, a w konsekwencji i protokół kontroli mógł wykonać i sporządzić inspektor zatrudniony w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego, podlegający Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego. Protokół kontroli stanowi dowód w sprawie administracyjnej, w której uprawnionym do wszczęcia postępowania i prowadzenia sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej jest inspektor właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli w miejscowości Budzisko, stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.t.d., czyli w niniejszej sprawie [...] Inspektor Transportu Drogowego.

Ma rację organ II instancji, że żadna z czynności podjętych w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona przez osobę nieupoważnioną do jej przeprowadzenia. Przeprowadzający kontrolę i sporządzający protokół kontroli inspektor transportu drogowego J. L. nie prowadził bowiem postępowania administracyjnego ani przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego, ani po złożeniu odwołania przed GITD. Stad zarzut naruszenia art. 15 Kpa nie znajduje uzasadnienia.Ponadto, jak stanowi art. 54 ust. 2pkt 2 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego określa metody i formy wykonywania zadań przez Inspekcję, w zakresie nieobjętym innymi przepisami wydanymi na podstawie ustawy.

W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednak mieć na względzie, że celem powyższego jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. To normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia.

Chodzi więc o fakty mające obiektywnie znaczenie dla załatwienia sprawy.

Wbrew zarzutom Skarżącego, dokonane przez organ ustalenia znajdują oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym badanej sprawy, zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze, w działaniu i ocenie organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest pełna. Obowiązujące normy ustawy nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.