Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1098/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c),
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 § 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Anna Robotowska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2035/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia opłaty eksploatacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej L. na rzecz Ministra Środowiska 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt VI SA/Wa 2035/12 oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję M. Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie określenia opłaty eksploatacyjnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia [...] r. Gmina Miejska L. wystąpiła do M. Ś. o wszczęcie przez niego z urzędu postępowania w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez uczestnika postępowania- K. P. M. SA z siedzibą w L. rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy Miejskiej L. za okres od początku [...] r. do końca III kwartału [...] r.

Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jako podstawę wniosku Gmina wskazała art. 84 ust. 10a w zw. z art. 84 ust. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: u.p.g.g. z 1994 r.) oraz w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu podała, że uczestnik postępowania K. P. M. S.A. z siedzibą w L. - określając wysokość opłaty eksploatacyjnej za kopalinę wydobytą na jej terenie, uwzględnia wyłącznie wydobycie z tych złóż miedzi, które spełniają kryteria bilansowości, tj. w których minimalna zawartość miedzi odpowiada wartości brzeżnej (0,7%), określonej w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin (Dz. U. z 2001 r., nr 153, poz. 1774 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zatem uczestnik postępowania od wydobytej rudy, w której zawartość miedzi jest niższa niż 0,7%, nie uiszcza opłaty eksploatacyjnej. W ocenie skarżącej takie naliczanie opłaty eksploatacyjnej – z pominięciem kopaliny o niższej zawartości miedzi, jest sprzeczne z obowiązującym prawem i powoduje, że Minister jako organ koncesyjny - w oparciu o art. 84 ust. 10 u.p.g.g. z 1994 r., powinien wszcząć postępowanie w żądanym zakresie.

Minister wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie czy wnosi ona o wszczęcie postępowania ze względu na posiadany interes prawny, a jeżeli tak to zobowiązał ją o wykazanie tego interesu, czy też wniosek jej dotyczy innego trybu postępowania.

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że wnosi o wszczęcie postępowania z uwagi na posiadany interes prawny, wynikający - w jej ocenie, z art. 84 ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r., który to przepis uważa za podstawę swoich roszczeń. Wyjaśniła przy tym, że w sytuacji, gdy uczestnik postępowania zaniża wysokość opłat - w jej ocenie, ma ona interes prawny w tym, aby zwrócić się do Ministra z wnioskiem o wszczęcie postępowania w tej sprawie.

Minister wszczął postępowanie w żądanym przez skarżącą zakresie o czym zawiadomił zarówno skarżącą, jak i uczestnika postępowania.

W toku postępowania uczestnik postępowania wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Jego zdaniem skarżąca nie może być stroną niniejszego postępowania - w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., gdyż nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na stanowiska uczestnika skarżąca odwołała się do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze z., dalej: u.s.g.) oraz do art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., nr 80, poz. 526 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.).

Minister Środowiska decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że skarżąca nie miała legitymacji do zgłoszenia wniosku o jego wszczęcie bowiem nie była stroną takiego postępowania. Na wstępie organ wyjaśnił, że opłaty eksploatacyjne, których dotyczy sprawa, odnoszą się do okresu obowiązywania u.p.g.g. z 1994 r. Stosownie zaś do art. 217 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., nr 163, poz. 981, dalej: u.p.g.g. z 2011 r.) do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie obecnej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając to na uwadze Minister stwierdził, że niniejsze postępowanie należało prowadzić wedle zasad określonych wcześniejszą ustawą tj. ustawą Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.

Organ wyjaśnił, że skarżąca w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego, gdyż taki interes nie wynika ani z art. 86 u.p.g.g. z 1994 r., który rodzi po jej stronie jedynie interes faktyczny, ani z art. 94 ust. 10 u.p.g.g. z 1994 r., który stanowi o samodzielności Ministra Środowiska jako organu koncesyjnego do ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej. Interes prawny skarżącej nie wynika również z art. 84 ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r., w myśl którego gmina może uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym ustalania opłat eksploatacyjnych tylko na prawach strony wówczas, gdy takie postępowanie zostanie wszczęte przez Ministra. Podał przy tym, że sformułowanie z art. 84 ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r. "gmina może uczestniczyć na prawach strony" oznacza, że w takim postępowaniu gmina reprezentuje nie swój interes prawny, ale interes publiczny. Zdaniem Ministra gdyby przyjąć odmiennie, tj., że gmina ma interes prawny w sprawie ustalania opłat eksploatacyjnych, powodowałoby to, że przepis art. 84 ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r. byłby zbędny. Minister zaznaczył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odróżniają instytucję wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Minister przyjął również, że interes prawny skarżącej w niniejszym postępowaniu nie może zostać wywiedziony z przywołanych przez nią przepisów odnoszących się do samorządu gminnego i dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Minister wskazał, że z samodzielności w zakresie wykonywania przez gminę zadań własnych (art. 7 u.s.g.) oraz z u.d.j.s.t. nie można wyprowadzić interesu prawnego gminy. W ocenie Ministra istnienia interesu prawnego skarżącej nie potwierdza również fakt, że opłaty eksploatacyjne stanowią je dochód własny jako gminy.

Skarżąca w terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra oraz o uznanie, że postępowanie administracyjne w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej dla uczestnika postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Uczestnik postępowania wniósł o utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie wskazując, że skarżąca nadal nie wykazała normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 222 u.p.g.g. z [...] r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że skarżąca jako gmina w świetle przepisów Prawo górnicze i geologiczne z 1994 r. jest podmiotem uprawnionym do otrzymywania części wpływów z opłaty eksploatacyjnej, co wskazuje jedynie na jej interes faktyczny (ekonomiczny), a nie na interes prawny.

Podkreślił, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Minister zaznaczył, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym.

Organ podkreślił, że w świetle przepisów u.p.g.g. z 1994 r. gmina nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Norma prawna zawarta w art. 84 ust. 10 i ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r. nie stanowiła bowiem podstawy materiaInoprawnej dla gminy, uzasadniającej jej interes prawny w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym skarżąca, w ocenie organu, nie miała prawa do skutecznego inicjowania postępowania administracyjnego w żądanym zakresie. Organ wskazał, że do postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej wszczętego z urzędu przez Ministra Środowiska, może przystąpić gmina, uzyskując status uczestnika na prawach strony. Nie oznacza to jednak, że staje się ona stroną togo postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten pozwala uznać gminę wyłącznie za podmiot na prawach strony i w żaden sposób nie może być interpretowany jako uznanie jej interesu prawnego w tej sprawie.

Minister podtrzymał także stanowisko, że istnienia interesu prawnego skarżącej do wszczęcia niniejszego postępowania nie było można skutecznie wywieść z art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit e) u.d.j.s.t. W ocenie organu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż jej legitymacja do udziału w postępowaniu w sprawie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej na prawach strony jest tożsama z posiadaniem interesu prawnego w tym postępowaniu. W ocenie Ministra argumenty przedstawione przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy świadczą jedynie o jej interesie faktycznym, tj. ekonomicznym co uzasadnia ocenę, że nie wykazała ona swojego interesu prawnego w zakresie zgłoszonego rzeczonego na wstępie żądania.

Z powyższych względów organ uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia powołanych we wniosku przepisów; art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r.; art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.d.j.s.t. , a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 10 u.p.g.g. z 1994 r.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że mimo iż stosownie do art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (które podlega kontroli instancyjnej), to w przedmiotowej sprawie zbadanie zasadności twierdzeń skarżącej, odnoszących się do jej interesu prawnego, nie było możliwe w oparciu o sam wniosek i wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Od decyzji Ministra skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie obu rozstrzygnięć zapadłych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Uczestnik postępowania zgłosił do Sądu swój udział w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony, odwołując się do art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Następnie w piśmie z [...]r. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (bowiem jego zdaniem skarga została wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, jako że nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym), ewentualnie o oddalenie skargi, prezentując przy tym stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] r. oddalił skargę, wskazując na jej niezasadność.

Jak zaznaczył Sąd, zgodnie z art. 222 u.p.g.g z 2011 r. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W związku z powyższym Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 227 wymieniona ustawa weszła w życie z dniem [...] r., a wniosek skarżącej w sprawie wszczęcia postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez K. P. M. S.A. we wskazanym okresie rudy miedzi, wpłynął do organu administracji w dniu [...]r. Z tego względu, stosownie do art. 222 u.p.g.g. z [...] r. zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 1994 r.

W ocenie Sądu przepisy art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a u.p.g.g., art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.d.j.s.t. nie uzasadniają istnienia interesu prawnego Gminy we wszczęciu postępowania o określenie wysokości przedmiotowej opłaty eksploatacyjnej, jaką Gmina żąda od K. P. M. S.A. W odniesieniu do art. 7 ust. 1 u.s.g. Sąd podkreślił, że zadania własne jakie ma Gmina, nawet jeżeli są to zadania ustawowe, nie statuują jej jako strony mogącej zainicjować przedmiotowe postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że aby skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania przez organy administracji publicznej, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Dlatego też gmina nie może wyprowadzać interesu prawnego powołując się na samodzielność w zakresie wykonywania zadań własnych (art. 7 u.s.g.), lecz powinna wskazać przepis prawa materialnego sytuujący gminę jako mającą interes prawny w sprawie.

Ponadto Sąd zaznaczył, że w okolicznościach wskazanych przez przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.d.j.s.t. gmina nie może wyprowadzać z tego przepisu własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego we wszczęciu postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej. Jak wskazał Sąd, gmina jest uprawniona do otrzymywania części wpływów z owej opłaty, co określa jej interes ekonomiczny rozumiany jako interes faktyczny, a nie prawny. Po ustaleniu wysokości tej opłaty gminie przysługuje uprawnienie jej egzekucji.

Nadto, zdaniem Sądu, zarzuty oparte na przepisach art. 84 ust. 1, ust. 3, ust. 10 oraz ust. 10a u.p.p.g., co do posiadania przez Gminę interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, także nie były trafne. Odnosząc się do orzecznictwa NSA, Sąd wskazał, że gmina może uczestniczyć w sprawach dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej na prawach strony tylko wówczas, gdy takie postępowanie się toczy. Nie posiada natomiast własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego w zainicjowaniu takiego postępowania administracyjnego, bowiem z przepisu art. 84 ust. 10 u.p.g.g. wynika samodzielność organu koncesyjnego do ustalenia wysokości tej opłaty.

Sąd zaznaczył też, że uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na zasadzie określonej przez art. 84 ust. 10a u.p.g.g. nie jest równoznaczne z prawem do wszczęcia tego postępowania przysługującego wyłącznie stronie posiadającej materialnoprawny interes.

Powołując się ponownie na orzecznictwo NSA Sąd I instancji wyjaśnił, że z przepisów art. 84 ust. 10 i ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r. nie wynika, że gmina posiada przymiot strony w tym postępowaniu i to zarówno w kwestii ustalenia wysokości tej opłaty, jak i w przedmiocie ukarania administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, lub z naruszeniem jej warunków. Brak przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej należy rozumieć w ten sposób, że gmina nie posiada również własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania, gdyż tego interesu prawnego nie można wyprowadzić z treści art. 84 ust. 10a ustawy. Jak zaznaczył Sąd, gmina niewątpliwie ma interes ekonomiczny w tym postępowaniu, gdyż chodzi o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywaną kopalinę w części należnej gminie, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 84 ust. 1, ust. 2 u.p.g.g.

Sąd wskazał również na orzeczenia Sądu Najwyższego, z których wynikało, że kwestia uzyskania przez gminę jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych jest jej interesem ekonomicznym, a nie prawnym.

Sąd powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na argumentację Gminy, nie było oczywiste, co spowodowało, że organ koncesyjny przeprowadził w tym zakresie procedurę wyjaśniającą dokonując wykładni (interpretacji) właściwych przepisów prawa. W takiej sytuacji, jak wskazał Sąd, organ prawidłowo zastosował przepis art. 105 k.p.a., nie wydając postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem po ustaleniu, że wszczęcia postępowania domagał się nielegitymowany podmiot, był obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

• art. 61 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 oraz ust. 10a u.p.g.g. z 1994 r., a także art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.d.j.s.t. poprzez uznanie, iż gmina z uwagi na brak interesu prawnego, nie posiada w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej przymiotu strony, a w konsekwencji nie była legitymowana do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi gminy z dnia [...]r. na decyzję Ministra Środowiska i tym samym utrzymanie w mocy decyzji tego organu wydanej z naruszeniem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 10 u.p.g.g. z 1994 r. w wyniku uznania, że Minister nie był zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, w przypadku gdy powziął wiadomość o niedopełnieniu przez Spółkę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej we właściwej wysokości,

• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnień dotyczących nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 10 u.p.g.g. z 1994 r. i ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do przytoczenia tego zarzutu w opisie historii sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ś., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia.

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Prawo inicjatywy procesowej przysługuje zatem albo organowi, albo stronie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcia strony należy więc poszukiwać na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów.

W skardze kasacyjnej Gmina podniosła zarzut naruszenia art. 84 ust. 10 i 10a u.p.g.g. z 1994 r. oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.d.j.s.t., w związku z odmówieniem jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie określenia opłaty eksploatacyjnej podmiotowi zobowiązanemu do jej ponoszenia, a tym samym pozbawienia jej prawa do zainicjowania postępowania w tym zakresie.

W myśl art. 84 u.p.g.g. z 1994 r. w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata (ust. 10).

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony (ust. 10a)

Z powołanej regulacji wynika, że wszczęcie z urzędu postępowania w celu obliczenia opłaty eksploatacyjnej należy do wyłącznych uprawnień organu koncesyjnego i następuje dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi, że przedsiębiorca nie obliczył lub obliczył w nieprawidłowej wysokości opłatę eksploatacyjną. Zasadą jest bowiem, że obliczenie opłaty eksploatacyjnej następuje w drodze tzw. samoobliczenia przez przedsiębiorcę, który eksploatuje określone złoże geologiczne.

Oznacza to, że Gmina nie mogła skutecznie zainicjować wszczęcia postępowania w sprawie obliczenia opłaty eksploatacyjnej, ponieważ w postępowaniu tym nie przysługiwał jej ani status strony, ani organu koncesyjnego.

Takiej możliwości nie dawała jej również regulacja ust. 10a powołanego przepisu, przyznająca Gminie prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach dotyczących wymierzania opłaty eksploatacyjnej. W istocie bowiem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zmierza do uruchomienia i przeprowadzenia postępowania co do istoty (merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy) i rozstrzygnięcia jej decyzją merytoryczną, a więc powinno przysługiwać tylko podmiotom, których to rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy. Tym samym uprawnienie dla innych podmiotów do zainicjowania postępowania powinno wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Tak jak ma to miejsce w odniesieniu do prokuratora i organizacji społecznych, mogących występować z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawach wszczynanych z urzędu czy też – Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, którzy mogą występować we wszelkich sprawach.

Podobnie należy odnieść się do pozostałych przepisów powołanych przez Gminę w skardze kasacyjnej, tj. art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.d.j.s.t. Pierwszy z wymienionych przepisów w sposób niekompletny wylicza najważniejsze zadania własne gminy, natomiast drugi – zalicza opłatę eksploatacyjną do jednego ze źródeł dochodów własnych gminy. Tak więc żaden z tych przepisów nie daje uprawnień Gminie do wszczęcia postępowania w omawianym zakresie.

Okoliczność, że podstawowym celem wykonywania zadań własnych przez Gminę jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (mieszkańców gminy), czy też, że wysokość wpłat z tytułu opłaty eksploatacyjnej ma wpływ na wysokość środków pieniężnych, z których są realizowane te zadania, może wskazywać jedynie, że Gmina ma interes faktyczny w uzyskaniu jak największej kwoty na realizację tych zadań. Niewątpliwie od ilości posiadanych środków pieniężnych, zależy to, w jaki sposób będą realizowane zadania Gminy. Należy jednak zauważyć, iż opłata eksploatacyjna, zgodnie z art. 4 u.d.j.s.t., jest jednym ze źródeł dochodów własnych gminy przekazanych przez ustawodawcę do dyspozycji j.s.t. na bliżej nieokreślony czas, na kształtowanie których, jak wynika z wcześniejszych wywodów, j.s.t. nie ma bezpośredniego wpływu. Tym samym wniesione przez Gminę "żądanie" wszczęcia postępowania nie mogło wywrzeć oczekiwanych skutków prawnych. Stosownie do art. 28 k.p.a. z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały bowiem wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Stąd też pismo Gminy mogło jedynie stanowić impuls dla uprawnionego organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Z punktu widzenia procesowego pismo to niczym nie różniło się od innych informacji czy sygnałów, które organ uzyskuje w związku ze sprawowaniem czynności urzędowych. Wbrew oczekiwaniom kasatora, ocena postępowania organu co do tego, w jaki sposób wykorzystuje tego rodzaju informacje nie wchodzi w zakres niniejszego postępowania, a zarazem brak odniesienie się przez Sąd I instancji do tej kwestii nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zadość temu przepisowi czyni również takie sporządzenie uzasadnienia wyroku, które pomija kwestie niezwiązane bezpośrednio ze sprawą. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontroli Sądu są poddawane konkretne akty administracyjne, a nie jako taka działalność administracji publicznej. Dokonywana przez Sąd kontrola ma na celu zbadanie czy organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy oraz czy dokonały prawidłowej wykładni przepisów i właściwie je zastosowały.

W stanie sprawy przedmiotem oceny Sądu była decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ przyjął, że Gmina może mieć interes faktyczny w doprowadzeniu do obliczenia opłaty eksploatacyjnej w innej wysokości niż dokonał tego przedsiębiorca, co jak wcześniej zostało wywiedzione, nie daje Gminie uprawnienia do zainicjowania postępowania w tym przedmiocie, z czym należy się zgodzić.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Należy jedynie nadmienić, że powołany w ramach tych zarzutów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę orzeczniczą dla Sądu I instancji, co oznacza, że jego zastosowanie jest uzależnione od wyniku przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W stanie sprawy skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

Podsumowując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.