Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 617/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. i Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1395/14 w sprawie ze skargi A.L. i Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...],[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1395/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.L. i Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...],[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Inwestor A.C. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gastronomiczno-socjalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Następnie decyzja ta stała się przedmiotem postępowania wznowieniowego. Mianowicie Wójt Gminy [...], po wznowieniu postępowania, wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję nr [...] o uchyleniu ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i na nowo ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Na skutek wniesionych od powyższej decyzji, przez A.L. i Z.R. oraz A., odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie m.in. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pozytywne wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu łącznie pięciu przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Jednym z nich jest pozostawanie decyzji w zgodzie z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Do przepisów takich należą regulacje dotyczące m.in. ochrony przyrody. W niniejszej sprawie z racji położenia terenu inwestycyjnego w granicach parku krajobrazowego - zdaniem Kolegium - jako przepisy odrębne należy przyjąć ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenie nr 5 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 75, poz. 1974). Powołane rozporządzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 wprowadza na obszarze tego parku zakaz zabudowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Ze względu na argumenty wskazywane w odwołaniu, na wniosek Kolegium, organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii biegłego celem jednoznacznej kwalifikacji, czy na działce nr [...] występuje "ciek wodny" i "użytek ekologiczny" – w szczególności czy jest to "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 5 w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem biegłego rów na działce inwestycyjnej nie jest ani ciekiem naturalnym, ani tym bardziej zbiornikiem wodnym. Jest natomiast urządzeniem wodnym i jako takie nie kwalifikuje się do objęcia pojęciem "zbiornik wodny". Odnośnie natomiast użytku ekologicznego, to Kolegium wskazało, że rozporządzenie nr 72 Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lipca 2005 r. w sprawie użytków ekologicznych zawiera wykaz użytków ekologicznych i wśród nich wymienia użytek położony w [...] oznaczony w ewidencji gruntów [...] obejmujący powierzchnię 1,6 ha: las 1,15, użytek ekologiczny na nieużytku 0,41 ha (E-N) oraz nieużytek 0,04 ha (N). Rozporządzenie to nie wprowadza ograniczeń w budowie poza użytkiem – zakaz ten wynika ze ww. rozporządzenia nr 5. Ograniczenie to jest uwzględnione w decyzji – linię zabudowy wyznaczono bowiem w odległości 100 m od zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...] (oznaczonego na mapie symbolem E-N).

Odnosząc się do kwestii przekroczenia przez planowaną inwestycję norm hałasu, Kolegium wskazało, że zostanie ona rozstrzygnięta na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli A.L. i Z.R. domagając się jej uchylenia i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: art. 17 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 5 w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 79 § 1 k.p.a.; art. 6, 12 i 72 ustawy o ochronie środowiska; art. 8 i 9 k.p.a.; art. 21, 64, 52 i 47 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pierwszą zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest zasadność zakwestionowania milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (organ ten nie wydał postanowienia w postępowaniu uzgodnieniowym) na etapie odwołania od decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy, co wiązałoby się z obowiązkiem rozpoznania zarzutów wysuwanych wobec decyzji w kontekście przedmiotowo właściwym dla organu uzgadniającego.

W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji. Odbiór tego pisma przez organ uzgadniający nastąpił w dniu 21 maja 2013 r. Nie wydał on jednak żadnego rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji.

Wskazując na dwa nurty orzecznictwa do co możliwości kontrolowania postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organy współdziałające w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, Sąd opowiedział się za poglądem dopuszczającym weryfikację merytoryczną wydanego postanowienia uzgadniającego w drodze zastosowania art. 135 p.p.s.a. W tej sytuacji możliwe jest wypowiedzenie się co do jego zgodności z prawem. A zatem, zdaniem Sądu, zasadnie Kolegium podjęło w swoim rozstrzygnięciu kwestię zgodności planowanej inwestycji z zakazami wprowadzonymi rozporządzeniem nr 5 w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego. Bezsporne jest, że działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy położona jest w granicach Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego, w którym obowiązują ograniczenia wynikające z przywołanego rozporządzenia nr 5, w szczególności zakaz wynikający z jego § 3 ust. 1 pkt 7 zabraniający budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Ponieważ Kolegium nie jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody Sąd uznał, że słusznie zasięgnięto opinii osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną i dopuściło dowód z opinii biegłego celem wypowiedzenia się czy ciek wodny przebiegający przez teren inwestycyjny stanowi inny zbiornik wodny w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zdaniem Sądu opinia ta jest na tyle przydatna, że można było poczynić w oparciu o jej wywody ustalenia co do charakteru cieku wodnego na działce nr [...]. Biegły stwierdził, że jest on urządzeniem melioracji wodnej (choć nie jest objęty ewidencją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), którego koryto zostało wykonane przez człowieka, nie ma źródeł i nie musi mieć ujścia, nie posiada własnej doliny. To co płynie rowem nie jest wodą ani zbiornikiem wodnym w rozumieniu prawa wodnego, gdyż art. 5 ustawy Prawo wodne, który dokonuje podziału wód nie wymienia rowów (opinia uzupełniająca w aktach administracyjnych).

Następnie Sąd wskazał, że Kolegium w uzasadnieniu przytoczyło powyższą argumentację i jak się wydaje – przyjmując za własne wnioski opinii – dokonało jej oceny jako przydatnej dla sprawy i rzetelnej. Faktem jest, że Kolegium nie zawarło w uzasadnieniu rozważań co do wykładni pojęcia "inny zbiornik wodny" w rozumieniu cytowanego rozporządzenia – biegły zaznaczył, że jego opinia nie uwzględnia celów ustawy o ochronie przyrody. Jednakże, w ocenie Sądu, uchybienie Kolegium nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ miał bowiem podstawy, w świetle ustaleń opinii, aby przyjąć, że sporny "ciek wodny" stanowi w istocie rów melioracyjny. Biegły konkluzję tę poczynił zarówno w oparciu o wgląd do wszelkich ewidencji, jak również oględziny terenu - w tym zakresie zarzut skargi, że biegły nie przeprowadził wizji w terenie jest gołosłowny. Pojęcie "inny zbiornik wodny" użyte w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie zostało tamże zdefiniowane i w związku z tym wymaga wykładni na potrzeby każdej sprawy administracyjnej w oparciu o ustalony konkretny stan faktyczny. W niniejszej sprawie biegły stwierdził, że ciek wodny stanowi rów melioracyjny, choć nie został wpisany do ewidencji. Rowy melioracyjne zaliczone są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Pełnią one funkcję gospodarczą i techniczną, tym samym nie stanowią elementu przyrody, który ze względu na szczególne walory przyrodnicze jest chroniony zakazami wydanymi w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody. Z tych względów Sąd uznał, iż zasadnie Kolegium przyjęło, że istnienie takiego rowu w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycyjnego nie uzasadnia wprowadzenia zakazu zabudowy.

Wyjaśnił nadto, że Kolegium wypowiedziało się także w sprawie użytku ekologicznego na nieużytku, podnosząc, że w przypadku nieużytku (E-N) uwzględniono zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego w ten sposób, że wprowadzono w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenie poprzez wyznaczenie linii zabudowy w odległości 100 m od zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...] oznaczonego na mapie symbolem E-N.

Dalej Sąd wskazał, że w sytuacji gdy organ powołuje dowód z opinii biegłego, tenże nie ma obowiązku zawiadamiać stron kiedy i w jakich okolicznościach, w ramach zebrania niezbędnego materiału do przygotowania opinii, przeprowadzi oględziny nieruchomości. Wyjaśnił także, że chociaż skarżący wykazali, że działalność inwestora na przedmiotowej działce wiąże się z generowaniem hałasu, to jednak hałas ten jest związany z działalnością człowieka – organizowaniem imprez. Nie oznacza to jednak, że hałas wytwarza sama inwestycja.

Oceniając zaś zaskarżoną decyzję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd nie stwierdził jej niezgodności z prawem. W ocenie Sądu obiekty co do których nawiązano, zarówno rodzaj zabudowy, funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i parametry techniczne, znajdują się na działce inwestora. Z analizy wynika, że na działce nr [...] istnieje zabudowa o funkcji usługowej w zakresie rekreacji, wypoczynku i sportu. Ponadto do akt postępowania sądowego została złożona kopia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów budowlanych o funkcji usługowej związanej z rekreacją, wypoczynkiem i sportem polegająca m.in. na budowie domków o powierzchni do 20 m² na działkach nr [...] i [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując go w całości. Jednocześnie wnieśli o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 5 w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1c i art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. a) do c) oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i tym samym nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie powinien zostać zastosowany wprowadzony przepisami prawa w Brudzeńskim Parku Krajobrazowym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, albowiem w odległości mniejszej znajduje się jedynie rów melioracyjny, gdy tymczasem z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego powinno wynikać, że w odległości mniejszej od planowanego obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] znajduje się inny naturalny zbiornik wodny, o którym mowa w powyższym zakazie w kontekście uregulowań ww. przepisów prawa wodnego.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd, w sytuacji gdy:

a) w trakcie postępowania administracyjnego decyzja Kolegium i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy [...] zostały wydane z naruszeniem art. 8, 77 § 1, 80 i 85 k.p.a.:

* wobec braku zebrania i rozpatrzenia w sposób pełny i należyty materiału dowodowego sprawy, albowiem jego analiza winna prowadzić do wniosku o przebiegu cieku wodnego, jego naturalnym charakterze, a także istnieniu w odległości mniejszej niż 100 m od planowanego obiektu, a faktycznie zaniechano czynności oględzin w terenie dotyczących występowania oraz realnego umiejscowienia zbiornika wodnego nawet wtedy, gdy do akt sprawy składane były dokumenty w postaci notatek służbowych, map oraz dokumentacji zdjęciowej A. wskazujące, że zbiornik wodny znajduje się obecnie w odległości mniejszej niż 100 m i ma charakter naturalny,

* oparcia decyzji na brzmieniu opinii powołanego przez organ biegłego, która jest opinią tylko co do prawa i została sporządzona jedynie na podstawie dokumentacji w postaci map oraz rejestru gruntów, tj. w całkowitym oderwaniu od istniejącego obiektywnie stanu fatycznego,

b) "zaniechania oceny i wzięcia pod uwagę przez Sąd treści złożonej przez skarżących, w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym, jako dowód w sprawie, opinii doktora W.L., która przeczy ustaleniom biegłego powołanego przez organ, a także braku wzięcia jej treści pod uwagę podczas wydawania wyroku przy jednoczesnym braku analizy i treści znaczenia tego dowodu w sporządzonym następnie uzasadnieniu zapadłego wyroku",

c) "błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, na podstawie jedynie opinii co do prawa sporządzonej przez biegłego powołanego przez organ administracji, bez dokonania faktycznych oględzin umiejscowienia, przebiegu, funkcji i wyglądu zbiornika wodnego, w terenie, że jest on w istocie rowem melioracyjnym, pomimo tego, że wcześniej w ramach postępowania administracyjnego, złożono do akt dowody w postaci notatek służbowych, map oraz dokumentacji zdjęciowej A. wskazujących, że zbiornik wodny znajduje się obecnie w odległości mniejszej niż 100 m i ma charakter naturalny, tj. nie jest rowem melioracyjnym".

W uzasadnieniu skarżący zawarli argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor A.C. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok zasadniczo odpowiada prawu.

W związku z tym, że przedmiotowa skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należy się odnieść do podstaw kasacyjnych opartych na normie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 8, 77 § 1, 80 i 85 k.p.a. w sposób usprawiedliwiający uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. celem wyjaśnienia wątpliwości co do charakteru "cieku wodnego" znajdującego się na działce nr [...], w trybie art. 136 k.p.a., w toku postępowania odwoławczego, zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania. W związku z powyższym organ ten, uznając, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przeprowadził dowód z opinii mgr inż. W.M. - biegłego Wojewody Łódzkiego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko i postępowania wodnoprawnego. Biegły został powołany celem jednoznacznej kwalifikacji "cieku wodnego" oraz "użytku ekologicznego", w szczególności, czy jest to "inny zbiornik wodny" o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 5 w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego. I w zakresie żądanym przez organ opinia biegłego została sporządzona. Dodać przy tym trzeba, że celem wyjaśnienia wątpliwości i zastrzeżeń stron postępowania, ww. biegły złożył tzw. opinię uzupełniającą, w której podtrzymał zajęte w opinii z dnia 6 marca 2014 r. stanowisko. Opinia ta została wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy. Co prawda obszerna opinia biegłego analizuje także przepisy prawa z zakresu Prawa wodnego czy ochrony środowiska co do kwestii klasyfikacji wód, jednakże nie zmienia to faktu, że wypowiedziana przez biegłego opinia dotyczy konkretnej okoliczności stanu faktycznego sprawy. W opinii tej biegły zawarł jednoznaczne wnioski i w tym zakresie trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił przedmiotową opinię jako przydatną do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast kwestia stosowania prawa pozostała już w gestii organu. Ustalenie biegłego co do charakteru spornego "cieku wodnego" zostało przyjęte przez organ odwoławczy i stało się podstawą do uznania, że planowana inwestycja nie narusza § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia nr 5. W tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został przez skarżących podważony. Wprawdzie do akt sprawy przed Sądem pierwszej instancji została złożona opinia sporządzona przez dr. W.L., jednakże dowód ten nie został przez Sąd pierwszej instancji dopuszczony. Sąd ten nie wypowiedział się formalnie co do złożonego przez skarżących w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. wniosku o dopuszczenie dowodu ze ww. opinii, jednakże o ile jest to uchybienie procesowe Sądu, o tyle nie można przyjąć, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". A zatem przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie dopuszczenie dowodu z dokumentów. Przy czym zarówno w piśmiennictwie jak i judykaturze przyjmuje się, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest możliwe dopuszczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (zobacz stanowisko 7 sędziów NSA zawarte w wyroku z 25.09.2000 r. FSA 1/00, które mimo że wyrażone na gruncie art. 52 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nadal zachowuje swoją aktualność; porównaj również komentarz do art. 106 p.p.s.a. autorstwa B. Dautera [w] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. wydanie 6; patrz także glosa do wyroku NSA II FSK 2466/10 z 22.06.2012 r. autorstwa H. Knysiak-Molczyk). W niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia. Nie ulega bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedłożona przez skarżących opinia autorstwa dr. W.L. ma w istocie charakter opinii biegłego, która została sporządzona na zlecenie strony, a następnie przedłożona w formie dokumentu prywatnego. Wypowiada się ona bowiem w zakresie wiadomości specjalnych co do kwalifikacji przedmiotowego "cieku wodnego". Tymczasem dowód z dokumentu jest nieprzydatny dla stwierdzenia okoliczności wymagających wiadomości specjalnych. A zatem niedopuszczalne byłoby dopuszczenie przez Sąd dowodu z tego typu opinii jako dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skargi kasacyjnej co do nieprzeprowadzenia przez biegłego oględzin w terenie. Z opinii uzupełniającej wynika bowiem, że wydanie opinii zostało poprzedzone "dokonaną lustracją w terenie" (str. 9). Natomiast to, że strony postępowania nie zostały powiadomione o terminie tych oględzin przez biegłego nie stanowi uchybienia, który mógłby pozbawić tę opinię waloru przydatności do rozstrzygnięcia. Wskazany przez skarżących przepis art. 85 k.p.a. dotyczy oględzin przeprowadzanych przez organ administracji. Natomiast biegły przez fakt jego powołania przez organ nie staje się organem administracji, a sam proces przygotowania opinii przez tego biegłego nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie k.p.a. Tym samym nie jest konieczne, aby strony postępowania były zawiadamiane o ewentualnym terminie i miejscu badania prowadzonego przez biegłego w terenie (porównaj: wyrok NSA z 16.06.2015 r. I OSK 1390/15, npubl.). Przy czym, co istotne, stosownie do normy art. 81 k.p.a. organ administracji umożliwił stronom wypowiedzenie się zarówno co do opinii biegłego z dnia 6 marca 2014 r. jak i opinii uzupełniającej, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jeśli zaś chodzi o organ, to wskazać należy, że przepis art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia organowi swobodę oceny potrzeby przeprowadzenia oględzin. Swoboda ta jest ograniczona zasadą prawdy obiektywnej. A zatem, jeśli stan faktyczny sprawy został ustalony, to zasadniczo nie jest konieczne przeprowadzanie takich oględzin.

Skład orzekający w tej sprawie nie podziela twierdzeń skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy nieprawidłowo. Zdaniem Sądu zawarte w aktach dowody w postaci notatek, zdjęć i map nie świadczą o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jak już wcześniej wskazano ustalenie, że sporny ciek wodny nie jest "innym zbiornikiem wodnym" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 5 w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego, zostało przez organ dokonane w oparciu o przeprowadzony dowód z opinii biegłego. Wątpliwości w tym zakresie nie wzbudzają dowody przedłożone przez uczestników postępowania. A zatem przyjąć należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, z poszanowaniem reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa wprawdzie, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w sposób dosyć ogólnikowy, nie oznacza to jednak, że jest to ocena uchybiająca w sposób istotny normie art. 80 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że wyniki tej oceny nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd nie naruszył wskazanych w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania w sposób który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten zmierza do wykazania, że skoro na działce przewidzianej do zainwestowania znajduje się "inny zbiornik wodny", to zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 5 w sprawie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego stanowi przeszkodę do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie było możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków w tym przepisie wskazanych. Jednym z wymogów jest to, żeby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5 ust. 1 art. 61). Nie ma sporu, że tymi przepisami odrębnymi jest w tej sprawie ww. rozporządzenie nr 5. Norma § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia ustanawia zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zasadniczo przepis ten ma zastosowanie w sprawie, gdyż działka planowana do zainwestowania (działka nr [...]) leży na terenie Brudzeńskiego Parku Krajobrazowego. Jednakże, jak ustalono w niniejszej sprawie, nie stwierdzono, by planowana inwestycja, mimo że nie należy do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, miała nastąpić w tym stumetrowym pasie, o którym mówi cytowany wyżej § 3 ust. 1 pkt 7. W treści decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego. Natomiast akcentowany przez skarżących ciek wodny przebiegający przez teren działki, jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, nie należy do zbiorników wodnych wskazanych we ww. normie rozporządzenia. W szczególności nie jest on "innym zbiornikiem wodnym", a zatem zakaz ten w stosunku do tego cieku nie ma zastosowania. Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno w rozporządzeniu jak i ustawie o ochronie przyrody, na podstawie której to rozporządzenie zostało wydane, oraz w ustawie Prawo wodne brak jest definicji "innego zbiornika wodnego". Zatem konieczna jest wykładnia tego pojęcia na kanwie konkretnej sprawy, z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej, w tym wynikającej z regulacji przyjętej w ustawie o ochronie przyrody, ale też z uwagi na ochronę wspólnych wartości wynikających z ustawy Prawo wodne. Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Dla wyznaczenia granic dopuszczalnych ograniczeń przyjętych w przepisach prawa miejscowego konieczne jest uwzględnienie w sprawie przedmiotu ochrony w obszarze parku krajobrazowego. Nie każdy zatem zbiornik wodny podlega ochronie na obszarze tego parku. Należy zgodzić się w pełni z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 217/12, który dotyczy wprawdzie obszaru chronionego krajobrazu, ale znajduje również zastosowanie do parków krajobrazowych, iż "(...) zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów" (porównaj także wyrok NSA z 24.09.2015 r. II OSK 172/14, LEX nr 1794330).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie akt administracyjnych można z pewnością przyznać, iż ciek wodny z którym mamy do czynienia w tej sprawie nie jest tworem przyrody, który ze względu na swoje szczególne walory przyrodnicze, podlegałby ochronie na podstawie zakazów wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, niezależnie od tego czy stanowi on rów melioracyjny, czy też nie. Ponadto zwrócić należy uwagę, że zamierzona inwestycja na którą inwestor uzyskał warunki zabudowy jest już kolejną. W aktach sprawy znajduję się bowiem decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. dla inwestycji w postaci budowy domków o pow. do 20 m², na działkach nr [...],[...] w [...].

Na marginesie stwierdzić należy, że głównym zarzutem skarżących wysuwanym w kierunku inwestora jest kwestia hałasu związana z organizacją imprez w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Jednakże na tym etapie okoliczność ta nie może być wzięta pod uwagę.

Reasumując wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że kontrolowana przez niego decyzja wydana przecież, co jest także istotne, we wznowionym postępowaniu, w którym skarżący wcześniej nie brali udziału, jest zgodna z prawem, co wyłączało możliwość jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy lit. c) p.p.s.a. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.