Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2590/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań I. G., K. G., B. D. i M. G., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa, jako opuszczonej, nieruchomości rolnej o powierzchni 2,81 ha, położonej we wsi [...], gmina [...], stanowiącej własność S. G., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą KW [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2000 r. I. G. i T. G. wystąpili do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości o powierzchni 2,81 ha położonej we wsi [...], stanowiącej własność S. G. Pismem z dnia 30 października 2000 r. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał ww. wniosek wg właściwości Wojewodzie [...].

Zdaniem wnioskodawców nieruchomość w [...] nie stanowiła gospodarstwa rolnego i w związku z tym nie podlegała przepisom ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Ani S. G., właściciel nieruchomości w [...], ani nikt z jego rodziny nigdy nie zajmował się rolnictwem.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosków następców prawnych S. G., decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. znak [...] została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnej działki nr [...] o powierzchni 7.044 m2, natomiast w pozostałej części stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Podstawą wznowienia postępowania administracyjnego był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o wznowienie postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2005 r., uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2003 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców S. G. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy przedmiotową nieruchomość, położoną we wsi [...], należało uznać za opuszczoną w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] tj. w dniu [...] sierpnia 1978 r., oraz czy decyzja została doręczona spadkobiercom S. G.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda [...] zawiesił prowadzone z urzędu postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] oraz postanowił wezwać Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 27 grudnia 2007 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym w kwestii badania decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r.. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że Wojewoda jest organem właściwym do orzekania w przedmiocie zbadania zgodności z prawem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. Ponadto stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, a to uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] odpowiada prawu. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] pozostaje przedmiotem rozpatrzenia.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r (błąd daty - właściwa data to [...] maja 2016 r.) podjął zawieszone postępowanie o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r.

W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił następujący stan faktyczny:

Właścicielem nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] o powierzchni 2,81 ha, stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], był S. G. Po zmianie ewidencji nieruchomość oznaczona była nr działek: [...], [...], [...], [...] i [...]. Obecnie obszar nieruchomości należącej do S. G. odpowiada działkom ewidencyjnym położonym w [...] w obrębie [...], arkusz mapy [...], działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

S. G. zmarł 24 listopada 1959 r. Następcy prawni S. G. udokumentowali następstwo prawne po byłym właścicielu nieruchomości.

Nieruchomość należącą do następców prawnych S. G. przejęto na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...]. Własność Skarbu Państwa dla nieruchomości położonej w [...], gmina [...], mapa [...], działki nr [...], [...], [...], nr rejestru gruntów [...], o obszarze 2.8100 ha, wpisano [...] grudnia 1978 r. do księgi wieczystej KW [...]. Zgodnie z rejestrem gruntów nr [...], sporządzonym w 1961 roku, na obszar nieruchomości we wsi [...] o powierzchni 2,81 ha składały się grunty orne klasy [...] o powierzchni 0,43 ha, nieużytki o powierzchni 2,22 ha i drogi o powierzchni 0,16 ha. W zasobach archiwalnych zachował się Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], dostępny w [...] Biurze Planowania Przestrzennego w [...]. Plan obowiązujący w latach 1974-1986, tj. w dacie podjęcia decyzji o przejęciu przez Naczelnika Miasta i Gminy [...], obejmował przedmiotową nieruchomość oznaczoną na planie jako teren upraw rolnych. W zasobach archiwalnych Urzędu Miasta i Gminy, w rejestrach wymiarowych podatku gruntowego w latach 1975-1978 uwzględnione były grunty o powierzchni 2,81 ha należące do S. G.

W toku postępowania uzyskano też urbanistyczną opinię wewnętrzną Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. z Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...]. Zgodnie z obowiązującym w 1978 roku Uproszczonym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obszar działek o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] był położony na terenie oznaczonym na planszy planu jako tereny upraw rolnych. Oznaczenie terenu jako teren upraw rolnych związane było z wyznaczeniem obszaru dla docelowych rozwiązań drogowych w strefie podmiejskiej [...]. Dyspozycje planistyczne przyjęte w uchwalonym planie pozostawały bez wpływu na dotychczasowy sposób użytkowania terenu w tym także wykorzystania rolniczego, aż do czasu realizacji przyjętych ustaleń planu.

Zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie zmiany granic miast: [...] i [...], działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], składające się na dawną nieruchomość Pana S. G., zostały przyłączone do miasta [...].

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] zważył, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. nr 39, poz. 174 ze zm. i Dz.U. 1961 nr 32 poz. 161) oraz art. 97 k.p.a. w kształcie normatywnym obowiązującym na dzień wydania tej decyzji. W art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. została zawarta delegacja upoważniająca Radę Ministrów do wydania rozporządzenia ustalającego warunki, w jakich gospodarstwa rolne uważane są za opuszczone przez właściciela.

Podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem było ustalenie, czy badane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 2 ww. ustawy, § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39,poz. 198) oraz art. 97 k.p.a. i czy naruszenie to ma charakter rażący.

Jak wskazał Wojewoda, powyższe akty prawne nie określały treści pojęcia "gospodarstwo rolne". Na datę wydania zaskarżonego orzeczenia wspomniana definicja zawarta była w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o podatku gruntowym (Dz.U z 1971 nr 27, poz. 254 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 45 poz. 304 ze zm.). Definicje te znajdowały wprost zastosowanie do wykładni aktów prawych, w których zostały zawarte, jednak pomocniczo mogły być stosowane do interpretacji terminu "gospodarstwo rolne" na tle przepisów o przejmowaniu opuszczonych gospodarstw rolnych.

Jak wspomniano, w systemie prawa obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji pojęcie gospodarstwa rolnego zostało zdefiniowane m.in. w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964. Zgodnie z nim, za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Natomiast ustęp 2 tego paragrafu stanowił, iż do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowana całość gospodarczą. Jak stwierdził Wojewoda, należało z tego wnosić, że gospodarstwa rolne mogą stanowić konglomerat nieużytków powiązanych z użytkami rolnymi, których obecność dla istnienia gospodarstwa rolnego była kwestią podstawową. Nieruchomość uważało się więc za rolną, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, przy czy nie uważano za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekraczał 0,5 ha.

W ocenie Wojewody nieruchomość położona w [...] o powierzchni 2,81 ha spełniała definicyjne przesłanki uznania za gospodarstwo rolne. Dodatkowym argumentem w kwalifikacji iż sporny teren stanowił gospodarstwo rolne, jest to, że w latach poprzedzających wydanie decyzji o przejęciu tj. w latach 1975-1978 podlegał on, zgodnie z zaświadczeniem z Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. opodatkowaniu podatkiem rolnym. Nie bez znaczenia dla kwalifikacji gruntów należących do S. G. pozostawał również fakt, iż na przedmiotowym obszarze obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zgodnie z którym obszar nieruchomości oznaczony był jako teren upraw rolnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] maja 2006 r., którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r, zgodził się z argumentacją Wojewody [...] zawartą w zaskarżonej decyzji odnośnie rolniczego charakteru nieruchomości położonej we wsi [...] wskazując, że nieruchomość stanowiącą byłą własność S. G. uznać należy za gospodarstwo rolne.

Przejęta nieruchomość, jak wynika z powyższego była nieruchomością rolną oraz niewątpliwie gospodarstwem opuszczonym w myśl § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Właściciel nieruchomości w [...], S. G., nie mieszkał na niej, ale także nie zajmował się nią. Wynika to z treści pisma wnioskodawców 14 sierpnia 2002 r. "Ani S. G., ani nikt z jego rodziny nigdy nie zajmował się rolnictwem", a także z wniosku 23 kwietnia 2001 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] "Spadkodawca był właścicielem gruntów rolnych położonych w [...] o obszarze 2,8100 ha. Na gruntach tych ani spadkodawca ani jego rodzina nie prowadzili żadnej działalności, grunty te były jedynie lokatą kapitału". Przesłuchana w sprawie w dniu 25 września 2002 r. Pani B. D., żona Pana S. G. oświadczyła "Ta nieruchomość nie była zagospodarowana. Nikt tam niczego nie uprawiał. Od momentu zakupienia nieruchomości do jej przejęcia nie była zagospodarowana".

Z uwagi na powyższe gospodarstwo rolne, stanowiące byłą własność S. G., wywłaszczone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1978 t. było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik Miasta i Gminy [...] stwierdza "grunty te są niezagospodarowane i nieużytkowane". Opisany w decyzji, istniejący w dacie przejęcia, stan nieruchomości nie jest kwestionowany przez wnioskodawców.

Wnioskodawcy kwestionując legalność zaskarżonej decyzji podnieśli zarzut, że właściciel nieruchomości ani jego następcy prawni nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednakże, jak podkreślił organ, brak udziału strony w postępowaniu nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ewentualnie może stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Rozważając kwestię doręczenia decyzji wywłaszczeniowej organ podkreślił, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] skorzystał z obowiązującego wówczas przepisu art. 45 k.p.a., z którego wynikało, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Po upływie tego okresu pisma uważa się za doręczone. Wśród adresatów zaskarżonej decyzji wymieniony jest Sołtys wsi [...] - do wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Ogłoszenie treści decyzji w miejscu położenia nieruchomości miało względem jej właścicieli, zgodnie z regulacją przepisu art. 45 k.p.a., skutki doręczenia.

Z tych względów Wojewoda [...] uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), bądź też by była dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożyli: I. G., K. G., Ł. G., B. D. i M. G. podnosząc, iż Naczelnik Miasta i Gminy [...]:

1) błędnie przyjął, że nieruchomości położne we wsi [...] stanowiły gospodarstwo rolne (zdaniem skarżących w skład tego gospodarstwa wchodziły tylko nieużytki);

2) nie ustalił, czy przejmowane gospodarstwo stanowiło współwłasność m.in. osób nieletnich, ubezwłasnowolnionych, powołanych do służby wojskowej, czy pozbawionych wolności;

3) nie ustalił właścicieli gospodarstwa i ich adresatów, nie poinformował stron o wszczęciu postępowania, a ograniczył się jedynie do ogłoszenia swej decyzji o przejęciu poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń sołectwa wsi [...].

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister nawiązał do dotychczasowego przebiegu postępowania oraz kwestii związanych z ustaleniem aktualnego kręgu jego stron. Następie zreferował treść przepisów istotnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy.

Odnosząc się do meritum, Minister wskazał, że z rejestru gruntów, aktualnego na wrzesień 1961 r. oraz informacji zawartej w piśmie Powiatowego Ośrodka [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., wynika, że przejęte na własność Państwa gospodarstwo o łącznej powierzchni 2,81 ha, położone we wsi [...] (działki ewidencyjne o numerach: [...], [...] i [...]) składało się z gruntów ornych klasy (R VI) 0,43 ha, przeznaczonych do zalesienia oraz nieużytków (N) 2,22 ha oraz dróg (dr) 0,16 ha. Powierzchnia nieruchomości rolnych w przejętym na własność Państwa gospodarstwie była więc mniejsza, aniżeli wskazane w § 1 ust. 3 rozporządzenia 0,5 ha (powierzchnia gruntów rolnych, oznaczonych symbolem R, wynosiła 0,43 ha). Wobec tego Naczelnik Miasta i Gminy [...], wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1978 r., naruszył art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., w zw. z § 1 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. Minister uznał jednak, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Rozporządzenie z dnia 28 listopada 1964 r. zostało bowiem wydane jako akt wykonawczy do kodeksu cywilnego, nie zaś do ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a wobec tego może mieć jedynie charakter pomocniczy. Brak wyraźnego odesłania w tej ustawie do przepisów rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. uniemożliwia wszak przypisanie powstałemu uchybieniu cech kwalifikowanej wadliwości. Organ odwoławczy dodał przy tym, że różnica pomiędzy powierzchnią 0,5 ha, wymaganą przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r., a powierzchnią użytków rolnych w przejętym gospodarstwie jest niewielka, gdyż wynosi tylko 0,07 ha.

Organ odwoławczy wskazał również, że z protokołu przesłuchania świadka B. D. - wdowy po S. G., sporządzonego dnia [...] września 2002 r. wynika, że nieruchomość położona we wsi [...], o łącznej powierzchni 2,81 ha była nieruchomością niezabudowaną i nikt na jej terenie nie zamieszkiwał. Co więcej, jak twierdzi, cała rodzina G. (spadkobierców S. G.) od czasów przedwojennych zamieszkiwała na terenie ul. [...] w [...]. Zeznania te nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron, choć uczestniczyli w tym przesłuchaniu.

Badając drugą przesłankę, posiłkując się zeznaniami B. D., Minister stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania Naczelnika Miasta i Gminy [...] nie była zagospodarowana ani uprawiana przez byłych właścicieli czy też dzierżawców. Stanowiła bowiem, według wiedzy spadkobierczyni S. G., teren inwestycyjny, lokatę kapitału, dawała bowiem możliwość utworzenia na jej terenie żwirowni.

W tym sanie rzeczy, zdaniem organu, należało więc stwierdzić, że obie przesłanki przejęcia na własność Państwa gospodarstwa opuszczonego zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzut odwołania, że nieruchomość położona we wsi [...] składała się w całości z nieużytków, organ uznał go za chybiony, podnosząc, że z pisma Powiatowego Ośrodka [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika, iż w skład gospodarstwa wchodziły również grunty orne (RVI) 0,43 ha oraz drogi (dr) 0,16 ha.

W zakresie zarzutu dotyczącego m.in. braku ustalenia przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] stanu prawnego gospodarstwa, w tym jego właścicieli i ich adresów Minister podkreślił natomiast, że brak archiwalnych dokumentów z przejęcia gospodarstwa nie daje możliwości ustalenia, ponad wszelką wątpliwość, jakie postępowanie dowodowe przeprowadził organ i czy zarzucane kwestie były przedmiotem jego analizy. Minister dodał, iż wiadomo, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] miał świadomość, że S. G. zmarł, o czym wspomniał w uzasadnieniu swej decyzji. Postępowanie spadkowe po zmarłym zostało przeprowadzone dopiero w roku 2001. W związku z tym, w roku 1978 nie był znany krąg spadkobierców po byłym właścicielu gospodarstwa, dlatego trudno czynić zarzut Naczelnikowi Miasta i Gminy [...], że przeprowadził postępowanie i zawiadomił o wydaniu swojego rozstrzygnięcia poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń sołectwa [...]. Minister zwrócił jednocześnie uwagę, że jeśli strony (tj. spadkobiercy S. G.) bez własnej winy nie miały zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, to mogły wystąpić o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister dodał także, że wprawdzie brak jest dowodów na to, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] ustalał, czy przejmowane gospodarstwo stanowiło współwłasność m.in. osób nieletnich, ubezwłasnowolnionych, powołanych do służby wojskowej, czy pozbawionych wolności, ale okoliczności tej nie wykazali również sami skarżący, zarzucając jedynie brak zbadania tej kwestii przez Naczelnika.

W konkluzji swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r.

Skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł K. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, albowiem w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 . w związku z naruszeniem:

1. przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych polegającym na niesłusznym uznaniu, że przesłanki do przejęcia przez Państwo na własność nieruchomości, o której mowa w decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. zostały spełnione, mimo że przejęta nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa rolnego, lecz stanowiła w całości nieużytki,

2. przepisów z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w zw. z § 1 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych polegającym na niesłusznym uznaniu, że naruszenie tych przepisów przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. nie miało rażącego charakteru, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r., mimo ze naruszenie to polegające na przejęciu na własność Państwa nieruchomości, w której łączny obszar nieruchomości rolnych był mniejszy niż 0,5 ha, ma charakter rażący,

3. przepisów postępowania art. 4, 5, 6, 8, 45, 71 § 1 i 99 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] sierpnia 1978 r. polegającym na niesłusznym uznaniu, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. nie dopuścił się naruszenia tych przepisów, mimo że Naczelnik Miasta i Gminy [...] nie zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie, nie podjął działań w celu ustalenia miejsca pobytu S. G., a mimo to uznał go za osobę nieznaną z miejsca pobytu, skierował decyzję do osoby nieżyjącej, zamiast do osób, które powinny być stronami postępowania, nie przedstawił uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, nie zbadał czy właściciele nieruchomości należeli do kategorii osób wskazanych w § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, a tym samym nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględnił słusznego interesu obywateli (stron), naruszył zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, nie zapewnił stronom udziału w sprawie i naruszył obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także nie zawarł w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego,

4. przepisu postępowania art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie wnosi ona nowych okoliczności uzasadniających zmianę dotychczas zajmowanego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa, jako opuszczonej, nieruchomości rolnej o powierzchni 2,81 ha, położonej we wsi [...], gmina [...], stanowiącej własność S. G., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą KW [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu (tzn. przepis ten musi być jednoznaczny, a więc jego treść nie musi być poddana zabiegom dodatkowej wykładni) i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w szczególności z trybem wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla także ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. stanowił przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 37 poz 174 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu [...] kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznano za niezbędne. W myśl ust. 3 ww. przepisu, kwestię ustalenia warunków, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważano za opuszczone przez właściciela i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa powierzono do uregulowania w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39 poz. 198 ze zm.), za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Mając na uwadze treść ww. przepisów, dekretowe warunki przejęcia nieruchomości na własność Państwa zakładały konieczność ustalenia dwóch kwestii: po pierwsze, że przejęciu podlega co do zasady gospodarstwo rolne, po drugie zaś, że gospodarstwo takie zostało opuszczone przez właścicieli. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, sporną kwestią, na którą wskazuje skarżący, jest uznanie, że objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nieruchomość o pow. 2,81 ha położona we wsi [...], stanowiąca własność S. G., miała charakter rolny i podlegała przepisom ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Zdaniem skarżącego wniosek taki jest nieuprawniony, a stanowisko to zostało oparte na następujących argumentach. Skarżący wskazał, że w aktach znajduje się pismo Powiatowego Ośrodka [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., do którego załączono wyciąg z martykuły [...] oraz mapę ewidencyjną wsi [...] sprzed przejęcia nieruchomości i na obu tych dokumentach sporne działki opatrzone są symbolem "N", tj. jako nieużytki, a więc jak wskazał dalej tereny, które w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów nie nadawały się do produkcji rolnej. Wobec tego przejęte nieruchomości, jako niestanowiące gospodarstwa rolnego, nie mogły podlegać przejęciu przez Państwo na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie słusznie zwraca on uwagę na treść ww. dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jednak pomija, że z rejestru gruntów sporządzonego w 1961 r. wynika, iż na obszar nieruchomości we wsi [...] o powierzchni 2,81 ha składały się: grunty orne (VI Rz) o powierzchni 0,43 ha, nieużytki o powierzchni 2,22 ha oraz drogi – 0,16 ha. Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia wewnętrzna nr [...] z [...] maja 2004 r. sporządzona przez [...] Biuro Planowania Przestrzennego w [...], z której wynika, że obszar działek nr [...], [...] i [...], obręb [...] w gminie [...], zgodnie z obowiązującym w 1978 r. Uproszczonym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] był położony na terenie oznaczonym na planszy planu jako tereny upraw rolnych. W świetle powyższego w sprawie mamy do czynienia z rozbieżnością informacji ustalonych na podstawie zachowanych w zasobie archiwalnym dokumentów, który to zasób – co należy podkreślić – z uwagi na upływ czasu nie zachował się w komplecie, co wynika zresztą wprost z pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r., informującego Wojewodę [...] o tym, że wszelkie dokumenty dotyczące postępowań związanych z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa działek położonych w [...] decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. podlegały archiwizacji i zostały zakwalifikowane do kategorii [...], co oznacza, że po upływie wskazanego okresu zostały zniszczone. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie można tłumaczyć wątpliwości odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego sprawy na niekorzyść ostatecznej decyzji administracyjnej. W odniesieniu do tego rodzaju kategorii rozstrzygnięcia korzysta ono z przymiotu trwałości, a więc możliwość jego usunięcia z obrotu prawnego może być podyktowana bezspornym wykazaniem, iż jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, gdyż z ustalenia stanu faktycznego sprawy nie pozwalają z całą pewnością stwierdzić, że przejęte przez Państwo grunty nie stanowiły gospodarstwa rolnego, a więc że nie podlegały przepisom ustawy z 13 lipca 1957 r. To zaś nie pozwala na stwierdzenie, że rażąco naruszono przepisy tego aktu poprzez jego bezpodstawne zastosowanie.

Sąd nie podzielił także stanowiska strony skarżącej, iż organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym niezasadnie odmówiły uznania, że wydanie spornej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1978 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnai 18 kwietnia 1955 r. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w zw. z § 1 ust. 1 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Skarżący wywodził, że skoro z § 1 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. wynikało, że nieruchomością rolną nie są nieruchomości rolne należące do tej samej osoby, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha, a jak podnosił już – w jego ocenie nieruchomości objęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] były nieużytkami, to brak było podstaw do zastosowania tych przepisów, a więc zostały one naruszone rażąco. Stanowisko to jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, o czym była już mowa wcześniej, brak jest podstaw do bezspornego stwierdzenia, że nieruchomości objęte kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] składały się wyłącznie z nieużytków. Po wtóre, skarżący powołuje się w swojej argumentacji na treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, wskazując na to, iż wobec braku definicji gospodarstwa rolnego na gruncie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., stanowiącej podstawę wydania spornej decyzji wywłaszczeniowej, to wspomniany akt wykonawczy stanowił źródło definiowania tego pojęcia. Przypomnieć jednak w tym miejscu należy, że rażąco naruszony może zostać wyłącznie taki przepis, którego brzmienie ma charakter jednoznaczny, a więc jego treść nie wymaga dodatkowych zabiegów – w tym zabiegów wykładni, czy sięgania do innych źródeł odniesienia, aby można go było zastosować. W świetle powyższego nie może być zatem mowy o naruszeniu ww. przepisów, skoro dla ustalenia treści zawartych w nich norm konieczne jest sięgnięcie do dodatkowych źródeł odniesienia. Słuszne jest przy tym stanowisko organu II instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r., że wobec pomocniczego charakteru przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, uchybienie tym przepisom nie jest możliwe w stopniu rażącym. Charakter taki wynika jednoznacznie z faktu, że ww. rozporządzenie nie zostało wydane w celu wykonania przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie, lecz stanowi akt wykonawczy do ustawy – Kodeks cywilny. Skoro więc w ustawie stanowiącej podstawę wydania spornego rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego nie ma bezpośredniego odwołania do przepisów ww. rozporządzenia z 28 listopada 1964 r., to ewentualna wadliwość decyzji wynikająca z naruszenia jego przepisów nie może mieć charakteru kwalifikowanego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy na własność Państwa mogły być przejmowane gospodarstwa rolne opuszczone przez ich właścicieli. Kwestię warunków, w jakich gospodarstwa uważano za opuszczone regulowało zaś wydane na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dani 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że nie jest w niej sporne, iż objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nieruchomość rolna o pow. 2,81 ha położona we wsi [...], stanowiąca własność S. G., była nieruchomością opuszczoną. Okoliczność ta nie była przedmiotem zarzutów odwołania od decyzji Wojewody [...], jak również nie podnoszono jej w skardze na kwestionowaną w sprawie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Fakt, że nieruchomość ta była opuszczona wynika zresztą z licznych oświadczeń zawartych w dokumentach figurujących w aktach postępowania. Między innymi w protokole sporządzonym w dniu [...] czerwca 2001 r., w toku postępowania – sygn. akt [...] – z wniosku T. G. o stwierdzenie nabycia spadku po S. G., wnioskodawca oświadczył, że z tego co mu wiadomo, ww. grunt po śmierci S.G. (najprawdopodobniej w 1959 r.) był odłogiem, ani żona zmarłego ani jego rodzeństwo, czy jego rodzice nie pracowali na tym gruncie – nikt ponadto spośród wymienionych nie pracował w gospodarstwie rolnym i nie miał kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego na datę 5.07.1963 r. Z kolei z pisma z dnia 23 kwietnia 2001 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w [...] – Wydział [...], zatytułowanego "Uzupełnienie wniosku" wynika, że spadkodawca był właścicielem gruntów rolnych położonych w [...] o obszarze 2,81 ha. Na gruntach tych ani spadkodawca, ani jego rodzina nie prowadzili żadnej działalności, grunty te były jedynie lokatą kapitału.

Zdaniem skarżącego rażąco przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] został natomiast naruszony ust. 2 § 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Przepis ten stanowił, że do gospodarstw rolnych opuszczonych nie były zaliczane gospodarstwa, których właścicielami były osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonywaniu zarządzenia właściwego organu. Uchybienie tej regulacji miało polegać na zaniechaniu przez wspomniany wyżej organ zbadania, czy właściciele nieruchomości w dniu 26 sierpnia 1978 r. należeli do którejś z ww. kategorii osób, choć był do tego zobowiązany. Idąc dalej, skarżący zarzucił, że kwestii tej nie wyjaśniły organy obu instancji w toku postępowania nieważnościowego, co stanowiło o naruszeniu przez nie art. 77 § 1 k.p.a., a w przypadku Naczelnika Miasta i Gminy [...] z naruszeniem art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] sierpnia 1978 r.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Na wstępie należy jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest badanie decyzji administracyjnej pod kątem jej obciążenia jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie istota tak rozumianej kwalifikowanej wadliwości prawnej ma wynikać niejako z samej decyzji, a więc co do zasady ma ona charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Dodać przy tym należy, że kwestie kwalifikowanych naruszeń proceduralnych stanowią domenę trybu wznowieniowego, którego przesłanki zostały uregulowane przede wszystkim w art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem sformułowany wyżej zarzut ma charakter stricte procesowy, w ramach którego skarżący usiłuje podważyć prawidłowość postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...], która stała się przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra. Rzecz w tym, że tego rodzaju zarzuty nie mieszczą się w istocie postępowania nieważnościowego. Ponadto trzeba zauważyć, że przedmiotem tego postępowania jest decyzja wydana przeszło 40 lat temu, co do której nie zachowała się pełna dokumentacja ilustrująca rzeczywisty przebieg postępowania poprzedzającego jej wydanie. W sytuacji, kiedy podstawową zasadą pewności obrotu prawnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, nie można zatem oczekiwać, iż spekulacje co do poddawanych w wątpliwość czynności organu wydającego decyzję mogą być wystarczającą podstawą do jej usunięcia z obrotu prawnego. Takie działanie wszak godziłoby w pewność obrotu prawnego, a nie go stabilizowało. Co więcej, skarżący swoje twierdzenia opiera na założeniu, że skoro nie zachowały się żadne dowody, iż organ wydający sporną decyzję w 1978 r. badał warunki określone w § 1 ust. 2 rozporządzenia, to zapewne tego nie uczynił. Abstrahując od wspomnianego już problemu niepełnego materiału archiwalnego wynikającego z upływu czasu oraz faktu, że skarżący wyłącznie poddaje powyższą kwestię w wątpliwość, ale nie sam nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, powstaje pytanie, jak w ocenie skarżącego sporna okoliczność powinna zostać formalnie odzwierciedlona czy to w decyzji, czy w aktach sprawy. Żadne przepisy, zarówno ustawy z 1957 r., jak i rozporządzenia, nie obligowały bowiem organu do utrwalenia w szczególnej formie weryfikacji warunków zawartych w § 1 ust. 2 rozporządzenia. Nie można więc wykluczyć, że ówczesna praktyka mogła się sprowadzać do tego, iż w przypadku niewystąpienia okoliczności uregulowanych w ww. przepisie organ, wobec braku wynikających z niego przeciwskazań, wydawał decyzję o przejęciu danego gospodarstwa na własność Państwa. Trudno zatem wobec tego stwierdzić, że w powyższym zakresie mogło dojść do kwalifikowanego naruszenia prawa. Dlatego formułowane w tym względzie zarzuty, zarówno pod adresem Naczelnika Miasta i Gminy [...], jak i organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym należało uznać za chybione.

Nie mogły odnieść także zamierzonego skutku zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] nie zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie, nie podjął działań w celu ustalenia miejsca pobytu S. G., uznając go za osobę zmarłą, przez co skierował decyzję do osoby nieżyjącej, zamiast do osób, które powinny być stronami postępowania. Zdaniem skarżącego wobec powyższego nieprawidłowo zastosowano zatem do doręczenia decyzji wywłaszczeniowej art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. W konsekwencji miało by to prowadzić do naruszenia w toku postępowania wywłaszczeniowego art. 4, 5, 6, 8, 45, 71 § 1 i 99 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 sierpnia 1978 r. Pomijając okoliczność, że z perspektywy lat nie sposób współcześnie ustalić źródła, z którego Naczelnik Miasta i Gminy [...] czerpał wiedzę o śmierci S. G., stan faktyczny, w jakim wydał on decyzję nie był nieprawidłowy, czego dowodzi cytowane już wcześniej oświadczenie T. G. złożone w toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, z którego wynika, że S. G. zmarł najprawdopodobniej w 1959 r., a więc przed wydanie decyzji Naczelnika Miast i Wsi [...] z [...] sierpnia 1978 r. Skoro jednocześnie nie było możliwe ustalenie miejsca pobytu stron postępowania, czego w realiach niniejszej sprawy nie da się jednoznacznie podważyć, zwłaszcza że postępowanie spadkowe po zmarłym zostało przeprowadzone nie tylko wiele lat po jego śmierci, ale także po wydaniu spornej decyzji wywłaszczeniowej, to należy przyjąć, iż były podstawy do zastosowania w celu doręczenie decyzji art. 45 k.p.a. w jego ówczesnym brzmieniu. Niezależnie od tego, sformułowana w powyższym zakresie argumentacja skargi sprowadza się do wykazania przez skarżącego, iż w toku procedowania przez organ wydający decyzję wywłaszczeniową doszło do naruszenia prawa stron do udziału w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z [...] sierpnia 1978 r. Rzecz w tym, że okoliczność ta może być przesłanką żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., natomiast nie stanowi przedmiotu rozpoznania w postępowaniu nieważnościowym, dlatego podnoszone w tym zakresie zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się sygnalizowanych w skardze naruszeń prawa, jak również – działając z urzędu – nie stwierdził innych uchybień prawa materialnego i procesowego, które miałyby lub mogłyby mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną w sprawie skargę oddalił.