Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 107/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 par. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 601/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 601/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową w dobudowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. Organ stwierdził, że w związku z art. 31 § 1 k.p.a. brak jest podstaw do przyjęcia, iż ze względu na cele statutowe stowarzyszenia uzasadnione jest jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Cele te - określone jako "realizacja prawa do wypowiadania się w sprawach publicznych, działanie na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...] Z., w tym w szczególności W. i całego K., działanie na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...] Z., w tym w szczególności W. oraz praw mieszkańców na tym terenie, działanie na rzecz wspierania szeroko rozumianej społecznej edukacji ekologicznej, zapewnienie możności ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem przestrzennym, propagowanie idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej, warunków życia, środowiska i krajobrazu, działania na rzecz utrzymania i rozwoju walorów ładu architektonicznego i przestrzennego, działanie na rzecz rozwoju świadomości społecznej związanej z oddziaływaniem nowych inwestycji budowlanych na otoczenie, działanie na rzecz kształtowania polityki przestrzennej dzielnicy [...] Z., w tym w szczególności W. i całego K., wspieranie inicjatyw dotyczących ochrony dziedzictwa przyrodniczego, działanie nakierowane na integrację mieszkańców poprzez tworzenie wspólnot lokalnych oraz wspieranie inicjatyw społecznych" - sformułowane są w sposób ogólny, zaś organizacje społeczne chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne planowane jest na obszarze działania stowarzyszenia, to jednak cel statutowy, na który powołuje się stowarzyszenie: ochrona przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym czy działania na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...] Z. - trudno dopasować do przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych o charakterze jednorodzinnym, a taka właśnie zabudowa przeważa na terenie Dzielnicy [...]. W związku z tym, o ile przy dużych inwestycjach, o charakterze produkcyjnym lub usługowym znacznych rozmiarów, względnie o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym można przyjmować, że mogą one wpływać na istniejący ład architektoniczny, o tyle w przypadku planowanej inwestycji, tj. budowy budynków jednorodzinnych, twierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia. Dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie można także uzasadniać brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji, ponieważ nie jest to jedna z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że żadna organizacja społeczna nie może żądać, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie "[...]", podając że przedstawione w statucie stowarzyszenia cele są ściśle związane z przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza w zakresie działań na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...] Z., w tym w szczególności W. i całego K., działań na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...] Z., w szczególności W. oraz praw mieszkańców na tym terenie, zapewnienia możności ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem przestrzennym oraz propagowania idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej, warunków życia, środowiska i krajobrazu. Przytoczone cele wprost uzasadniają dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, którego celem jest ustalenie warunków zabudowy, zaś stanowisko organu I instancji, iż cele statutowe są sformułowane nazbyt ogólnie, jest niezasadne. Statut organizacji społecznej z założenia zawiera, w zakresie określenia celów, pewną dozę ogólności, wobec czego trudno oczekiwać, by cele działalności stowarzyszenia były sformułowane w sposób szczegółowy, odnoszący się bezpośrednio do każdego postępowania administracyjnego. Tym samym cele statutowej działalności Stowarzyszenia uznać należy za związane w sposób wystarczająco szczegółowy z przedmiotem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie organu, iż na terenie dzielnicy Z. dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a na takim właśnie rodzaju zabudowy polegać ma planowana inwestycja, nie ma istotnego znaczenia, ponieważ fakt, że na określonym terenie dominuje dany typ zabudowy nie implikuje z góry tezy, iż ustalenie warunków zabudowy dla tego typu zabudowy nie naruszy wymagań ładu architektonicznego i przestrzennego i w każdym przypadku jest korzystne dla mieszkańców. Zdaniem Stowarzyszenia planowane zamierzenie inwestycyjne doprowadzi do rażącego naruszenia okolicznego ładu przestrzennego. Podobnie, zasadność dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego nie powinna być warunkowana rozmiarem czy charakterem planowanej inwestycji, lecz jej związkiem z celami statutowymi stowarzyszenia, a te w niniejszej sprawie są ze sobą ściśle związane. Odmowa dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony jest bezzasadna i z tego powodu, że osłabia możliwość ochrony słusznego, obiektywnego interesu społecznego. Bez znaczenia jest, że członkowie stowarzyszenia są zainteresowani osobiście wynikiem postępowania, ponieważ jeżeli działania organizacji będą zmierzały do ochrony praw jej indywidualnych członków, to i tak, jeżeli organizacja, jak w niniejszej sprawie, wystąpi w celu ochrony interesu zbiorowego, to organ będzie zobowiązany uwzględnić wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Fakt, że członkowie stowarzyszenia są mieszkańcami okolicy, w której planowana jest inwestycja, powoduje, że Stowarzyszenie posiada dokładne rozeznanie w sprawie, co tym bardziej przemawia za zasadnością jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], działając w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego powody wskazane we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w powiązaniu z celami statutowymi stowarzyszenia nie wykazują związku z przedmiotem tego postępowania, a tym samym nie uzasadniają dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Wniosek poza powołaniem się na przesłankę zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...] Z., w tym w szczególności W. oraz zapewniania ochrony przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, nie wskazał konkretnych argumentów przemawiających za dopuszczeniem stowarzyszenia, zwłaszcza wykazujących, że wskutek planowanej inwestycji ucierpi zrównoważony rozwój dzielnicy [...] Z., względnie że dojdzie do niekorzystnych skutków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi, by cele działalności stowarzyszenia uregulowane były w jego statucie w sposób szczegółowy i wyczerpujący, te bowiem zawierają pewną dozę ogólności, lecz o konkretność powiązania tych celów z przedmiotem określonego postępowania administracyjnego. Samo ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych organizacji społecznej, bez wykazania ich konkretnego powiązania z zakresem określonego postępowania administracyjnego nie może uzasadniać automatycznego dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. O ile celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych, walory te muszą być wstępnie wykazane. Tymczasem stowarzyszenie także w zażaleniu, poza wymienieniem celów statutowych oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie wykazało jakie konkretnie walory architektoniczne terenów położonych w okolicy planowanej inwestycji muszą być chronione i jakie zagrożenie dla tych walorów stwarzać może planowana inwestycja. Stowarzyszenie nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym przy ul. [...] przemawia interes społeczny, ponieważ stowarzyszenie również dość ogólnie powołuje się na "konieczność ochrony interesu zbiorowego", nie precyzując na czym polegać będzie w tej konkretnej sprawie jego działanie w interesie społecznym, w szczególności reprezentowanie tego interesu rozumianego jako interes prawny, czyli mający oparcie w konkretnych przepisach prawa i wartościach, jakie są z tym pojęciem utożsamiane oraz ich ochroną. Uzyskanie możliwości wglądu w akta sprawy, a dopiero później dokonanie oceny pod względem możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej oraz interesu społecznego także nie może uzasadniać dopuszczenia, niejako automatycznego, organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna powinna należycie wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja społeczna powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej.

Stowarzyszenie "[...]" w skardze na powyższe postanowienie wniosło o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. i wskazała, że z przepisu tego wynika, iż żądanie organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, czyli musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Zdaniem Stowarzyszenia oznacza to, że organ jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, co następuje poprzez porównanie celów ze sprawą będącą przedmiotem postępowania. Nadto uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Stowarzyszenie zarzuciło, że postanowienie organu II instancji jest błędne, ponieważ przedmiot postępowania wchodzi w zakres celów statutowych stowarzyszenia. Cele te, jakkolwiek ze swej istoty sformułowane są w sposób ogólny, to jednak są określone w sposób wystarczająco szczegółowy, by uznać, że odnoszą się do przedmiotu postępowania. Wykazanie konkretnych działań Stowarzyszenia, a także podanie jakie konkretnie interesy społeczne mają być chronione w postępowaniu nie jest możliwe na etapie rozważań dotyczących samego dopuszczenia organizacji społecznej, lecz dopiero w trakcie postępowania, w którym organizacja społeczna będzie uczestniczyć na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.". Powołał się na szereg orzeczeń (postanowienie z dnia 27 września 2013 r., II OSK 1005/12; postanowienie z dnia 10 października 2013 r., II OSK 1059/12, postanowienie z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 2004/12), w których Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ustawodawca przyjął konstrukcję legitymacji organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, wprowadzając przesłankę materialnoprawną - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu m.in. jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Zdaniem NSA nie do przyjęcia jest, aby organizacja społeczna mogła otrzymać legitymację do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania. Przedstawione poglądy, mimo że zostały wyrażone przy wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a., zachowują aktualność, gdyż odnoszą się do wykładni pojęcia statutowej działalności, które można utożsamiać z celami statutowymi, o jakich mowa w art. 31 § 1 k.p.a. W ocenie Sadu analiza postanowień Statutu Stowarzyszenia "[...]" prowadzi do wniosku, że określone w nim cele statutowe nie mogą być podstawą do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji do zgłoszenia skutecznego wniosku o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Sąd podzielił poglądy organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podniósł, że art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje nadto drugą przesłankę, która musi być spełniona, aby organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby mogła skutecznie wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Za takim przystąpieniem do udziału w sprawie administracyjnej musi przemawiać interes społeczny. Przesłanka ta nie została nawet uprawdopodobniona, nie mówiąc o jej wykazaniu. W skardze stwierdzono, że "podanie, jakie konkretnie interesy społeczne mają być chronione w postępowaniu, możliwe jest nie na etapie rozważań na temat samego faktu dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, a dopiero w trakcie postępowania, kiedy organizacja społeczna będzie uczestniczyć w postępowaniu, posiadając uprawnienia strony". Z powyższego wynika, że drugiej z przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, strona skarżąca nawet nie zamierzała wykazywać.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie "[...]" w K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyło w całości powyższy wyrok. W oparciu o art. 173, art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sądowi pierwszej instancji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż ze względu na cele statutowe Stowarzyszenia uzasadnione jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W oparciu o powyższy zarzut Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą prawną, w oparciu o którą Stowarzyszenie wnosiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym jest art. 31 § 1 k.p.a., który statuuje przesłanki możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego przepisu wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Ustalenie sprowadza się do porównania tych celów ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), LEX/el., 2014; W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Wyd. LexisNexis). Zgodnie zaś z ogólną regułą wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2011 r., II SA/Ol 406/11, LEX nr 966422: "Cel działania organizacji społecznej określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres jej działań ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik". Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2014). Jak podaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 października 2013 r., IV SA/Po 469/13, LEX nr 1391051: "Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie".

Zdaniem Stowarzyszenia Sąd I instancji nie miał racji utrzymując w mocy postanowienie organu II instancji, gdyż przedmiot postępowania wchodzi bezpośrednio w zakres statutowych celów Stowarzyszenia. Przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażem podziemnym. Cele statutowe, które z racji swojej istoty są sformułowane w sposób ogólny, są jednocześnie wystarczająco szczegółowe, by uznać, iż odnoszą się do przedmiotu postępowania. Każdy z celów statutowych stowarzyszenia - takich jak: działanie na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...] Z., w tym w szczególności W. i całego K. (§ 11 ust. 2 Statutu), działanie na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...] Z. w tym w szczególności W. oraz praw mieszkańców na tym terenie (§ 11 ust. 3 Statutu), zapewnianie możliwości ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (§ 11 ust. 5 Statutu), propagowanie idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej, warunków życia, środowiska i krajobrazu (§ 11 ust. 6 Statutu), czy też działanie na rzecz utrzymania i rozwoju walorów ładu architektonicznego i przestrzennego (§ 11 ust. 7 Statutu) - jest związany z przedmiotem postępowania i uzasadnia wydanie decyzji o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie nie zgodziło się z argumentem organu II instancji (przyznanym przez Sąd I instancji), iż Stowarzyszenie nie sprecyzowało na czym będzie polegać działanie w interesie społecznym w tej konkretnej sprawie, ani nie wykazano powiązania celów statutowych Stowarzyszenia z zakresem postępowania, bądź też jakie konkretnie walory architektoniczne mają być chronione i jakie zagrożenie stwarza planowana inwestycja. Podniosło, że wykazanie konkretnych działań Stowarzyszenia, a także podanie jakie interesy społeczne mają być chronione w postępowaniu możliwe jest nie na etapie rozważań na temat samego dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, a dopiero w trakcie postępowania, kiedy organizacja społeczna będzie uczestniczyć w postępowaniu, posiadając uprawnienia strony. Żądanie przez organ I i II instancji wykazania konkretnych okoliczności jest nieuzasadnione na tym etapie. Organ ograniczony jest zbadaniem jedynie istnienia przesłanek z art. 31 § 1 in fine, a więc ustaleniem czy istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Istnienie merytorycznej zależności nie może być uzależnione od podania bardzo szczegółowych danych dotyczących m. in. sposobu działania i wpływu inwestycji na walory architektoniczne, skoro Stowarzyszenie, niebędące jeszcze uczestnikiem postępowania, nie może posiadać tak szerokiej wiedzy. Z tych względów zarzut niesprecyzowania sposobu działania w interesie społecznym w tej konkretnej sprawie nie jest zasadny. Zdaniem Stowarzyszenia organ II instancji zbyt jednostronnie określił charakter przesłanki interesu społecznego, odmawiając organizacji udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, iż wprawdzie strona skarżąca w petitum skargi kasacyjnej wskazała przepis art. 31 § 1 k.p.a., lecz w uzasadnieniu tej skargi skonkretyzowała, że chodzi o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszący się do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony ( § 3 art. 31 k.p.a.).

Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).

Z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s.283 i n.).

Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2194/13 – CBOSA). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to okoliczności, które podnosi nie muszą już udowadniać, że tak faktycznie się stanie, ale organizacja ta winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać i okoliczności te powinny zostać wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. I jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i dzięki m.in. jej udziałowi ta okoliczność zostanie dokładnie sprawdzona w tym postępowaniu. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. Gdyby tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające do dopuszczenia danej organizacji do udziału w określonym postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej jednak sprawie Stowarzyszenie nie podało żadnych okoliczności, mających jego zdaniem przemawiać za dopuszczeniem tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie. Na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w danym postępowaniu administracyjnym na prawach strony organy administracji publicznej mają zatem prawo żądać uzasadnienia wniosku, a więc jeśli organizacja twierdzi, że wystąpi np. negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, organy mają prawo zażądania podania okoliczności, które zdaniem organizacji wnoszącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przemawiają za tym, że taka sytuacja może wystąpić. Organy I instancji nie mogą jednak wymagać od organizacji społecznej, która żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, aby w dacie składania wniosku już wykazała, że taka sytuacja faktycznie istnieje.

Dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 614/11- CBOSA).

Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 - LEX nr 549644).

Powołanie się przez skarżące Stowarzyszenie na cele statutowe - na takie ogólnikowe wartości jak działanie na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...] Z., w tym w szczególności W. oraz zapewnienie ochrony przed niekorzystnym planowaniem przestrzennym nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Rodzaj inwestycji objętej ustaleniem warunków zabudowy nie uzasadnia wyprowadzenia interesu społecznego. Tak ogólnie sformułowany wniosek Stowarzyszenia nie został poparty żadnymi argumentami. W szczególności Stowarzyszenie nie wskazało jakie jego zdaniem walory architektoniczne mają być chronione i jakie okoliczności mogą stwarzać wątpliwości co do realizacji na tym terenie planowanej inwestycji. Wnioskodawca nie sprecyzował na czym konkretnie będzie polegać działanie w interesie społecznym w tej konkretnej sprawie. Tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymogi wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji Stowarzyszenie nie przytoczyło konkretnych okoliczności, argumentów przemawiających za uznaniem, że spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie wskazało, że mimo, iż sprawa dotyczy zabudowy domków jednorodzinnych, to planowane domki w znaczący sposób, zdaniem Stowarzyszenia, naruszają ład architektoniczny okolicy. Zdaniem Stowarzyszenia fakt, że jej członkowie są mieszkańcami okolicy, w której powstaje inwestycja będąca przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, tym bardziej przemawia za zasadnością dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu. Takiego stanowiska nie można podzielić.

Podnieść należy, iż w literaturze prawniczej i w orzecznictwie podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych ( por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07 - CBOSA). Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy inicjatywa skarżącej organizacji społecznej jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków (władz) tej organizacji, a więc w gruncie rzeczy inicjatywa została podjęta w celu ochrony ich (indywidualnych) interesów faktycznych, a nie interesu społecznego. Jak wynika z akt sprawy członkowie (władze) Stowarzyszenia są właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji p.n. Nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową w dobudowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. Ta okoliczność nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że w interesie społecznym leży dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

W niniejszej sprawie argumentacja podana przez Stowarzyszenie jest niewystarczająca do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2808/13). Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.