Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 384/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3e
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lipca 2012r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dotacji - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie zwrotu należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 21.190,01 zł oraz z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 51.136 zł.

Z akt sprawy wynika, że Spółka jest organem prowadzącym w B. trzy szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych: Policealną Szkołę Centrum Nauki i Biznesu, Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych i Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. W okresach styczeń-maj 2011 r. Spółka otrzymała dotacje na wyodrębnione rachunki bankowe szkół w łącznej kwocie 486.237 zł.

W dniach 7-13.07.2011 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w tych szkołach na podstawie art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty /Dz. U. 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej: "uso"/ oraz uchwały [...] Rady Miasta z dnia 20.11.2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli, w tym specjalnych, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych /Dz. Urz. Woj. [...] 2010, Nr 13, poz. 263 ze zm./, wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 uso. Kontrolę rzetelności danych zawartych w rozliczeniach miesięcznych oraz prawidłowości wykorzystania dotacji przeprowadzono na podstawie zestawień i źródłowych dokumentów finansowych oraz ksiąg słuchaczy poszczególnych szkół, dzienników zajęć oraz protokołów i uchwał rad pedagogicznych. W toku kontroli, zakończonej protokołem z dnia 15.07.2011 r., ustalono, że w rozliczeniu dotacji za luty 2011 r. Spółka zawyżyła liczbę uczniów pobierających naukę w prowadzonych przez nią szkołach łącznie o 340, w tym w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych – o 49 słuchaczy, w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym – o 55 słuchaczy i w Policealnej Szkole – o 236 słuchaczy, bowiem były to osoby po rekrutacji zapisane do tych szkół, które, zgodnie z Harmonogramem zjazdów, naukę rozpoczęły w semestrze wiosennym od marca 2011 r. Nadmiernie pobrana dotacja na te osoby, wyliczona według stawek dla poszczególnych szkół, ustalona została w łącznej kwocie 51.136 zł. Ustalono również, że z dotacji otrzymanej za okresy styczeń-maj 2011 r. Spółka pokryła wydatki nie związane z funkcjonowaniem szkół i procesem kształcenia, w tym koszty różnych form reklamy oferty edukacyjnej, podatek od nieruchomości, koszty zakupu artykułów spożywczych, usług gastronomicznych i noclegowych, rat leasingowych oraz koszty usług doradczych i obsługi prawnej. Wydatki uznane za nie związane z realizacją zadań poszczególnych szkół wyliczono na łączną kwotę 21.190,01 zł.

W zastrzeżeniach do protokołu kontroli, zawartych w piśmie z dnia 25.07.2011r., Spółka argumentowała, że jako podmiot prowadzący szkoły mogła z dotacji, zgodnie z art. 90 ust. 3d uso, pokrywać wszystkie bieżące, wspólne wydatki szkół, zapewniające ich funkcjonowanie, a nie tylko te związane z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, stąd ocena kontrolujących jest skutkiem zawężającej wykładni tego przepisu.

Pismem z dnia 9.08.2011 r. organ powiadomił Spółkę o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, a w dniu 14.09.2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji.

W toku postępowania Spółka wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka jej dyrektora finansowego na okoliczność zakresu prowadzonej działalności gospodarczej oraz sposobu wydzielania wydatków ponoszonych na poszczególne szkoły. Postanowieniem z dnia 24.11.2011 r. organ I instancji wniosku nie uwzględnił uznając, że okoliczności te były przez Spółkę obszernie prezentowane w składanych pismach i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 5.12.2011 r. organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3d uso, dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Zdaniem organu, środki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, otrzymane jako dotacja, mogły służyć jedynie dofinansowaniu wydatków bieżących szkoły związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a nie jakichkolwiek innych wydatków, które ponoszone były przez podmiot prowadzący szkołę. Zdaniem organu, z istoty dotacji, jako środka publicznego, wynika ścisłe powiązanie z jej przeznaczeniem, którym może być sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania publicznego. Dotacja przyznawana na podstawie ustawy o systemie oświaty służy jedynie dofinansowaniu zadania publicznego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki uczniów, stąd nie wszystkie bieżące wydatki szkoły podlegają dofinansowaniu, a wydatki bieżące podmiotu prowadzącego szkoły nie są równoznaczne z bieżącymi wydatkami dotowanych szkół. Z tego względu organ uznał, że wydatki "wspólne", jak określała Spółka, poniesione na reklamę, usługi gastronomiczne, hotelowe, prawnicze, związane z użytkowaniem samochodu i inne, określone w załącznikach 1-5 do decyzji, jako wydatki Spółki – organu prowadzącego szkoły, nie spełniły przesłanek wskazanych w art. 90 ust. 3d uso, stąd wydatkowana na ich pokrycie dotacja podlegała zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.-dalej: "ufp"/ wraz z odsetkami.

Odnośnie dotacji uznanej za pobraną w nadmiernej wysokości organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 90 ust. 3 uso, dotacje przysługują na każdego ucznia. Zdaniem organu, status ucznia przysługuje od chwili rozpoczęcia zajęć, zgodnie z organizacją pracy danej szkoły. Oznacza to, że osoba ujęta w ewidencji szkoły po rekrutacji jest przyszłym uczniem, gdyż rekrutacja może trwać dowolnie długo. Z tego względu w uchwale Nr [...] Rady Miasta zobowiązano osoby prowadzące szkoły do rozliczania wykorzystania dotacji z uwzględnieniem aktualnej liczby uczniów w ostatnim dniu miesiąca, a podane przez Spółkę dane za luty 2011 r. aktualne były dopiero od dnia 12.03.2011 r., gdyż w tym dniu, zgodnie z Harmonogramem zjazdów, we wszystkich trzech szkołach rozpoczęto zajęcia edukacyjne w semestrze wiosennym. Dotacja pobrana w lutym 2011 r. na osoby zapisane do szkół, i w stosunku do których realizację zadań w zakresie kształcenia szkoły rozpoczęły w marcu 2011 r., podlegała zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp wraz z odsetkami.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nie podjęcie działań dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wskazania zakresu wszczętego z urzędu postępowania i brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Zarzuciła również naruszenia art. 252 ufp przez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że dotacje wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem oraz art. 90 ust. 3d uso poprzez uznanie, że wydatki na informację o ofercie edukacyjnej nie były związane z realizacją dotowanych zadań szkół.

Zdaniem Spółki, decyzję podjęto bez uwzględnienia okoliczności, że szkoły nie posiadają osobowości prawnej i wszystkie ich wydatki są wydatkami Spółki, a wspólne koszty dzielone są proporcjonalnie na poszczególne szkoły. Fakt, że siedziba Spółki znajduje się w miejscowości innej niż szkoły nie mógł uzasadniać zakwestionowania wydatków ponoszonych na poziomie szkół na obsługę administracyjną, księgową i prawną, a także działalność informacyjną, gdyż bez zakupu tych usług wykonanie zadania kształcenia byłoby utrudnione. Spółka podkreśliła, że wydatki na informację o ofercie edukacyjnej poniesione zostały na realizację zadań w zakresie kształcenia i w interesie publicznym, gdyż ułatwiły dostęp do usług edukacyjnych znacznej grupie osób nieaktywnych zawodowo. Zdaniem Spółki, skoro dotacja przysługuje na każdego ucznia, a uczniem jest osoba wpisana na listę uczniów i posiadająca status słuchacza, to przysługuje na nią dotacja bez względu na to, że nie rozpoczęła jeszcze nauki, stąd bezpodstawnie zakwestionowano oświadczenie wskazujące liczbę uczniów w ostatnim dniu lutego 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a w uzasadnieniu swej decyzji podało, że z zestawienia wydatków pokrytych dotacją i zakwestionowanych przez organ wynika, iż były to wydatki na banery reklamowe, gadżety, reklamę w prasie, stoiska reklamowe, usługi hotelowe i gastronomiczne, podatek od nieruchomości, obsługę prawną, opłaty parkingowe, które nie były poniesione na realizację dotowanych zadań szkół, lecz na funkcjonowanie Spółki, jako podmiotu prowadzącego szkoły. Kolegium wskazało, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 19.03.2009 r. /Dz. U., Nr 56, poz. 456 ze zm./ zmieniła charakter dotacji oświatowej poprzez wskazanie zadań, którym ma ona służyć, stąd wydatkowanie jej na inne cele niż określone w art. 90 ust. 3d, oznaczało wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium nie zgodziło się również z stanowiskiem Spółki, że dotacja ta mogła być pobrana za luty 2011 r. na osoby, które pobieranie nauki rozpoczęły dopiero w następnym miesiącu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji ponawiając zarzuty odwołania i dodatkowo wskazała, że zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa uzasadnia brak odniesienia się do argumentacji podnoszonej w toku postępowania oraz zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 4 uso poprzez uznanie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do merytorycznej kontroli rozliczania i wykorzystania dotacji "w zakresie przewyższającym rozliczenie faktycznej liczby uczniów".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, gdyż decyzje wydane zostały bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej i zgodne są z przepisami prawa materialnego.

Ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie są bezsporne, a przedmiotem kontrowersji pozostaje jedynie ich ocena w kontekście przepisów prawa materialnego – art. 90 ust. 3 i ust. 3d uso oraz art. 252 ufp.

Skarżąca Spółka formułując zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa nie kwestionuje bowiem ustaleń faktycznych ani w kwestii dotacji pobranej w lutym 2011 r. przy przyjęciu za podstawę jej obliczenia także ilości uczniów zapisanych w tym miesiącu do każdej z trzech szkół, ani ustaleń w kwestii wydatkowania pobranej dotacji w okresach styczeń-maj 2011 r. na pokrycie wydatków szczegółowo opisanych w odniesieniu do każdego miesiąca w załącznikach do decyzji organu I instancji, stanowiących jej integralną część. Jedynie te ustalenia były podstawą faktyczną decyzji, stąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 90 ust 4 uso, gdyż nie miał on w sprawie zastosowania. Przepis ten zawiera normę upoważniającą i zobowiązującą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wydania przepisów prawa miejscowego ustalających tryb udzielania i rozliczania dotacji, tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem podstawy obliczenia dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wydana na podstawie tego przepisu uchwała nr [...] Rady Miasta, ustalająca w § 9 tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji i rzetelności danych zawartych w rozliczeniach miesięcznych, stanowiła wraz z art. 90 ust. 3e i ust. 3f uso podstawę kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Prezydenta Miasta w dotowanych szkołach prowadzonych przez skarżącą Spółkę.

Dla oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 252 ust. 1 ufp niezbędna jest uprzednia ocena, czy przyznana prowadzona przez Spółkę szkołom dotacja wykorzystana została w części niezgodnie z przeznaczeniem oraz, czy pobrana została w części w nadmiernej wysokości.

Zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, że dotacja przyznawana dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych na podstawie art. 90 ust. 3 i art. 3d uso ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Zgodnie z art. 90 ust. 3 uso, dotacja przysługuje na każdego ucznia i zgodnie z art. 90 ust 3d zd. 1 uso, przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wskazanie zakresu zadań na realizację których może być przeznaczona dotacja przyznana na każdego ucznia oznacza, że wysokość przyznanego szkole dofinansowania uzależniona jest od ilości uczniów, jednakże dofinansowanie obejmować może jedynie określone zadania realizowane wobec uczniów. Ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń (słuchacz), wobec którego szkoła realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki. Z tego właśnie względu istotna jest dokumentacja przebiegu nauczania, która, obok dokumentacji organizacyjnej i finansowej, ma obowiązek prowadzić szkoła i umożliwić wgląd do tej dokumentacji, zgodnie z art. 90 ust. 3f uso. Okoliczność, że zgodnie ze statutem szkoły uczniem (słuchaczem) jest osoba wpisana na listę uczniów, z której skreślona może być uchwałą rady pedagogicznej, nie ma wpływu na uprawnienia szkoły do pobrania dotacji jedynie na uczniów, wobec których realizuje zadania oświatowe wskazane w art. 90 ust. 3d uso.

W związku z tym, prawidłową była ocena, że powyższe przepisy wykluczały pobranie dotacji na słuchaczy, którzy wpisani zostali na listę słuchaczy w lutym 2011 r. w efekcie "naboru zimowego". A wobec których nauczanie (kształcenie) szkoła podjęła w marcu 2011 r.

W konsekwencji, do tej części dotacji zasadnym było zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, a wobec braku zwrotu dotacji na wezwanie organu, wydanie decyzji na podstawie art. 107 kpa w związku z art. 67 ufp.

W sprawie poza sporem było, że wydatki sfinansowane w części dotacją za okresy styczeń-maj 2011 r., stanowiły wydatki bieżące (poniesione w każdym z tych okresów), natomiast przedmiotem sporu była ocena organu samorządowego, iż nie były to wydatki szkół na realizację ustawowego zadania oświatowego. Sąd ocenę organu podziela i zauważa, że dotyczyła ona wyłącznie wydatków objętych zestawieniem stanowiącym załącznik do decyzji, a wcześniej – do doręczonego Spółce protokołu kontroli. Wbrew stwierdzeniom zawartym w pismach procesowych Spółki, żaden z zakwestionowanych wydatków nie dotyczył zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki realizowanych wobec ucznia (słuchacza) przez dotowane szkoły. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli Spółka wyjaśniła, że zakwestionowane wydatki stanowiły "wydatek bieżący szkoły bądź organu prowadzącego". Jednakże to beneficjent dotacji powinien wykazać, że pokryty dotacją wydatek stanowił bieżący wydatek szkoły poniesiony na realizację zadania oświatowego. Żaden wydatek nie dotyczył wydatku na wynagrodzenia (w tym obsługi i administracji), stąd obszerne wyjaśnienia Spółki o działaniach w zakresie kadr i administracji z odwołaniem się do art. 5 ust. 9 uso, są niezrozumiałe. Argumentacja Spółki jest na ogół oderwana od realnych ustaleń dokonanych w sprawie, stąd w kontekście tych ustaleń, jest abstrakcyjnym dryfowaniem pomijającym także art. 90 ust. 3 i ust. 3d uso.

Stosownie do tych przepisów wyłącznymi wydatkami podmiotu prowadzącego szkoły, czyli Spółki, mogły być wydatki na różne formy reklamy, usługi gastronomiczne i hotelowe, na podatek od nieruchomości, PFRON, opłaty parkingowe, na monitoring samochodowy, świadczoną na jej rzecz obsługą prawną, raty leasingowe, usługi serwisowe-rozliczane, jak twierdziła Spółka, "współczynnikiem przychodowym" i w rezultacie przypisane szkołom w kwotach: 0,06 zł, 0,01 zł i 0,01 zł od kwoty wydatku poniesionego przez Spółkę w kwocie 8,61 zł (rata leasingowa). Tak absurdalne rozliczenia mogły służyć Spółce dla jej wewnętrznych rozliczeń, ale nie dla celu rozliczenia wykorzystania dotacji oświatowej, czyli wykonania dotowanych zadań szkół w ramach ich bieżących wydatków.

Zważyć przy tym należy, że promocja wartości edukacji jest nakierowana na propagowanie tej wartości, natomiast prowadzona przez Spółkę akcja reklamowa dotyczyła promocji prowadzonej działalności gospodarczej, w ramach której prowadzone miały być przez szkoły zajęcia edukacyjne.

Ponadto, skoro każda ze szkół otrzymywała dotację na własne zadania wyszczególnione w art. 90 ust. 3d uso, to dla rozliczenia tych dotacji nie mogła uwzględniać wydatków poniesionych w ciężar dotacji przez inne szkoły, nawet prowadzone przez jeden podmiot.

Ustosunkowując się do zarzutu, że organ samorządowy nie miał podstaw do orzekania w przedmiocie zwrotu dotacji przed końcowym rozliczeniem dotacji, wskazać należy, że otrzymująca dotację osoba prowadząca szkołę ma obowiązek, zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta, sporządzać i przekazywać Prezydentowi Miasta – nie później niż do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu przekazania części dotacji – rozliczenie wykorzystania dotacji za okres od początku roku kalendarzowego do końca danego miesiąca, z uwzględnieniem aktualnej liczby uczniów w ostatnim dniu tego miesiąca, a stosownie do § 8 ust. 3, dotacja jest udzielana na wszystkich uczniów ujętych w dokumentacji przebiegu nauczania, w tym okresowo nieobecnych.

Tak więc osoba prowadząca szkołę nie składa "końcowego rozliczenia dotacji", gdyż jest ona rozliczana comiesięcznie i każde rozliczenie może być przedmiotem kontroli przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Poza granicami skargi Sąd zauważa, że w decyzji organu I instancji zawarte zostało błędne pouczenie co do okresu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi, bo wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp, w takim przypadku (tu-dotyczącym kwoty 21.190,01 zł) odsetki od dotacji podlegających zwrotowi nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Wadliwość ta skutkowała zmniejszeniem należnych budżetowi odsetek, ale nie była kwalifikowaną wadą decyzji, dlatego Sąd ogranicza się jedynie do wytknięcia tego błędu.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270/, orzeczono jak w sentencji.