Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2569/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 133 par. 1 i art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11c, art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 6 i ust. 3, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1782/13 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz W. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1782/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu skargi W. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 1 wyroku); zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] stycznia 2013r. Starosta [...], działając na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 687.), dalej "specustawa drogowa", wydał decyzję nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn:. "Budowa drogi na odcinku od ulicy P. do ulicy L. w Ż.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący W. W., wskazując, że nie został uznany za stronę postępowania, pomimo że jest właścicielem nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], która to nieruchomość została objęta ww. decyzją Starosty [...]. Na dowód swoich twierdzeń przedstawił kserokopie aktów notarialnych z roku 1918 oraz z roku 1935, a nadto postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 lutego 2010r. (sygn. akt [...]).

Wojewoda Śląski wezwał skarżącego pismem z dnia 18 marca 2013r. do dostarczenia oryginałów dokumentów lub ich urzędowo poświadczonych kopii, z których wynikałoby, że posiada tytuł prawny do nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], objętej postępowaniem organu I instancji, zakończonym wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi skarżący wraz z pismem z dnia 9 kwietnia 2013r. przesłał: akt notarialny z dnia 19 marca 1904r., akt notarialny z dnia 25 marca 1918r., akt notarialny z dnia 7 czerwca 1935r., akt notarialny z dnia 15 maja 1986r., postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 9 października 2001r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości nr [...] i przyznaniu jej na wyłączność W. W. W treści pisma skarżący dowodził, że działka o nr [...] w Ż. pierwotnie stanowiła część działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], której również jest właścicielem. Wyodrębnienie geodezyjne obecnie działki [...] jest wynikiem działań władz w latach sześćdziesiątych XX-tego wieku. Zdaniem skarżącego dołączone przez niego dokumenty stanowią dowód, iż działka nr [...] historycznie stanowi część działki [...]. Fakt, że prawomocnym postanowieniem z dnia 22 lutego 2010r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział I Cywilny oddalił wniosek Gminy [...] o zasiedzenie działki nr [...] potwierdza prawo skarżącego do tej działki.

Wojewoda Śląski stwierdził, iż załączone dokumenty potwierdzają jedynie w sposób nie budzący wątpliwości prawa W. W. do działki o nr ewidencyjnym [...] i ponownie pismem z dnia 26 kwietnia 2013r. wystąpił do skarżącego o przedstawienie innych dokumentów umożliwiających uznanie go za stronę postępowania odwoławczego.

Skarżący w piśmie z dnia 17 maja 2013r. (data wpływu 27 maja 2013r.) odpowiedział, że przedłożone przy poprzednich pismach dokumenty potwierdzają, że jest właścicielem działki nr [...]. Podał również, że problem przynależności działki [...] do działki [...] konsultował z biegłymi sądowymi w zakresie geodezji, którzy na podstawie materiałów źródłowych potwierdzili jego stanowisko.

Wojewoda Śląski pismem z dnia 17 lipca 2013r. wystąpił do Referatu Finansowego Urzędu Miasta i Gminy [...] o udostępnienie danych płatnika podatku od nieruchomości dla działki o numerze [...]. W odpowiedzi uzyskał informację, że organ podatkowy nie dysponuje danymi dotyczących podatnika od nieruchomości dla tej działki.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 687), po rozpatrzeniu odwołania W. W. umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda uznał, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, albowiem zgodnie z przepisami specustawy drogowej stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oprócz wnioskodawcy są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Jako inne strony tego postępowania należy wskazać podmioty mające interes prawny w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem tj. podmioty posiadające również inne prawa rzeczowe do wnioskowanych nieruchomości. Wojewoda wskazał, że z dołączonego do wniosku inwestora z dnia 2 listopada 2012r. wypisu z ewidencji gruntów dla działek objętych inwestycją, w tym dla działki o nr [...] (stan na dzień 2 listopada 2012r.) wynika, że władającym jest nieistniejący już organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Dla przedmiotowej działki brak jest urządzonej księgi wieczystej, a przedstawione przez skarżącego dokumenty dowodzą jedynie, że w przeszłości działki o aktualnych numerach [...] oraz [...] stanowiły część większej nieruchomości należącej do rodziny W. Wojewoda wskazał również, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] stwierdza jedynie, że Gmina nie władała przedmiotową nieruchomością przez okres niezbędny do zasiedzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył W. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte decyzją Starosty [...] nie dotyczyło interesu prawnego skarżącego, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie go za stronę prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego postępowania, a w konsekwencji nieuprawnione umorzenie postępowania odwoławczego; - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, mimo obowiązku ustawowego, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie dokumentów przedstawionych przez skarżącego potwierdzających jego tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, przy równoczesnym braku wykazania okoliczności wskazujących na to, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości skarżącemu nie służy; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczenie się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, niewskazanie żadnej przyczyny, dla której odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom w postaci dokumentów urzędowych; - art. 15 k.p.a. poprzez niezbadanie sprawy merytorycznie w całości i niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przymiotu strony przysługującego skarżącemu, a tym samym spowodowanie, że skarżący nie miał możliwości obrony swoich praw, ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie jaki jest pełen katalog stron postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii, a w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Sąd podniósł, że krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z przepisami prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd podkreślił, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony organ obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Sąd stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie przeprowadził analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w sprawie, przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie wniosek o wydanie decyzji wymieniający działki objęte inwestycją wraz z oznaczeniem właścicieli i wypis z rejestru gruntów oraz dokumenty dostarczone przez skarżącego, jednak brak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego stwierdzić, że organ weryfikował z urzędu aktualność wszystkich danych wskazanych we wniosku oraz zawartych w "wypisie skróconym rejestru gruntów". Nadto organ nie dokonał ustalenia, czy skarżący ma interes prawny, aby występować jako strona postępowania. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że w świetle przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest właścicielem działki nr [...] objętej inwestycją. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy całkowicie pominął bezsporny w sprawie fakt, że skarżący jest właścicielem działki, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i to w sposób, który powoduje, że inwestycja oddziaływuje na jego nieruchomość. Dom należący do skarżącego stoi w granicy działki inwestycyjnej, od strony działki drogowej posiada wsyp na węgiel oraz bramę wjazdową. W ścianie budynku stojącego w granicy działki znajdują się otwory okienne. A zatem, ponad wszelką wątpliwość przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na nieruchomość skarżącego. Zdaniem Sądu właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Jeżeli na gruncie prawa materialnego (specustawy drogowej), ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. W takim przypadku ich interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2763/12 dostępny: www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd wskazał, że orzecznictwo, na gruncie art. 28 k.p.a., przyznaje przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej uznając, że "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c., jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności". Ustalenie, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, rodził po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Organ odwoławczy był zobowiązany wskazać – mając na uwadze art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W ocenie Sądu z akt sprawy, a zwłaszcza z wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji oraz skróconych wypisów z rejestru gruntów można wnioskować, że do stron postępowania organy zaliczyły właścicieli i użytkowników wyłącznie tych działek, które są objęte zakresem inwestycji. Tymczasem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że na organach ciążył obowiązek wykazania, że postępowanie w tej sprawie nie dotyczy interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, skoro nie uznano ich za strony postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem katalog stron postępowania w sprawach dotyczących lokalizowania inwestycji na określonym terenie, jak i udzielania pozwolenia na budowę, ustala się każdorazowo z uwzględnieniem stopnia oddziaływania inwestycji na interesy prawne również tych osób, których nieruchomości znajdują się w tzw. sąsiedztwie terenu inwestycji. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odstąpienia od wyczerpującego ustalenia katalogu stron postępowania nie uzasadnia wprowadzony przez ustawodawcę w specustawie drogowej uproszczony tryb doręczania pism procesowych, w tym decyzji administracyjnych. Aby prawidłowo zastosować uproszczony tryb doręczeń pism procesowych należy w pierwszej kolejności ustalić katalog podmiotów, którym pisma te (zawiadomienia i decyzje) będą doręczane. Przepisy tej ustawy nie zwalniają z obowiązku precyzyjnego ustalenia, kto posiada przymioty strony w konkretnym postępowaniu. Mówiąc o regułach wynikających z art. 11f ust. 3 - 6 specustawy drogowej w związku z art. 49 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że mogą one znajdować zastosowanie tylko w stosunku do stron postępowania. W związku z tym, że rozwiązania zawarte w tych przepisach stanowią wyjątek od reguły, jaką jest doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 38-48 k.p.a., nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający. Zdaniem Sądu brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia pełnego katalogu stron postępowania oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nieustalenie pełnego katalogu stron postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło na rozważenie wszystkich interesów prawnych, których dotyczyło postępowanie w sprawie, co mogło wpłynąć na merytoryczną treść decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że brak weryfikacji przez organ aktualnego katalogu stron postępowania może prowadzić do istotnej wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy strony tego postępowania bez własnej winy nie mogły brać w nim udziału.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski, reprezentowany przez r.pr. M. P., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja organu administracji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 11 i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 687z późn. zm.);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja organu administracji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i uznanie, że organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i oceny całokształtu materiału dowodowego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy tj. wszechstronnego jej rozważenia oraz przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która jest ustawą szczególną w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 11c "specustawy drogowej" przepisy k.p.a. stosuje się z zastrzeżeniem przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto zgodnie z art. 11i ust. 1 w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2, określające z kolei zakres stron postępowania w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji art. 28 k.p.a. w oderwaniu od art. 11i ust. 1 specustawy drogowej jest nieprawidłowe, bowiem prowadzi do wniosków, które trudno zaakceptować z punktu widzenia podstawowych zasad wykładni językowej, logiki oraz celu specustawy.

Zdaniem Wojewody przedwczesny jest zarzut WSA w Gliwicach, sformułowany w uzasadnieniu wyroku, dotyczący naruszenia przez organ II instancji przepisów k.p.a., zwłaszcza art. 7 i 77 k.p.a., w zakresie braku przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia pełnego katalogu stron postępowania. W ocenie Wojewody niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści decyzji Wojewody jakimi kryteriami kierował się organ ustalając katalog stron postępowania. Uzasadnienie uchylonej przez Sąd decyzji zawiera, zdaniem Wojewody, obszerny i kompletny wywód w zakresie jakimi przesłankami kierował się organ ustalając krąg stron postępowania. Nieuzasadnione jest także stanowisko Sądu, że Wojewoda pominął bezsporny fakt, że skarżący jest właścicielem działki, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Wojewoda, zarówno w pismach kierowanych do W. W. jak i w treści samej decyzji, podkreślał, że przedstawione przez niego dokumenty poświadczają jedynie jego prawo do nieruchomości o nr [...], która to nieruchomość sąsiaduje z inwestycją. Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody, świadczą o tym, że Sąd przedstawił stan sprawy niezgodny ze stanem rzeczywistym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W., reprezentowany przez r.pr. M. K., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie W. W. zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, albowiem Sąd słusznie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Wojewodę Śląskiego i prawidłowo uznał, że W. W. jest stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem zasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a.

Podkreślić należy, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t. j. Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) - dalej: specustawa drogowa - ma na celu przyśpieszenie realizacji dróg publicznych, bez konieczności odnoszenia się do przepisów prawa zawartych w różnych aktach normatywnych. Z tego też względu zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. A zatem, z woli ustawodawcy sprawy dotyczące realizacji inwestycji drogowej są regulowane przepisami specustawy drogowej i jedynie w sytuacjach braku uregulowań w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Jednocześnie jak stanowi przepis art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Wykładnia literalna klauzuli odsyłającej z art. 11c specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że chodzi o stosowanie "wprost" a nie "odpowiednio", norm procedury administracyjnej. Decyzje wydawane w oparciu o regulacje specustawy drogowej nie różnią się od decyzji wydawanych w postępowaniu "zwyczajnym", kiedy lokalizacja inwestycji celu publicznego, w tym także drogi publicznej, następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, iż przepisy specustawy drogowej rozróżniają trzy kategorie podmiotów w zakresie sposobu zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji kończącej postępowanie (art. 11d ust. 5, art. 11 f ust. 3). A mianowicie, ustawodawca w sposób szczególny wyróżnia wnioskodawcę inwestycji drogowej, któremu przysługują najszersze uprawnienia. Drugą grupę stanowią dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które to nieruchomości lub ich części (według katastru nieruchomości) stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Do trzeciej grupy należą pozostałe strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Skoro przepisy specustawy drogowej posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2763/12 – LEX nr 1354938; z dnia 24 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2600/13 - LEX nr 1354938; z dnia10 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 975/15 – CBOSA ).

Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11 - CBOSA). Jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. Przy ocenie bowiem czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jeśli zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym, to ci właściciele są stroną postępowania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej winien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. W szczególności właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie dopuszczalne ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową, wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności to nie można przyjąć, że nie jest stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny tego podmiotu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.).

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych, lecz uproszczona procedura nie może usprawiedliwiać naruszania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Inne rozumienie tych norm prawnych naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Ochronę prawa własności przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Prawo własności nie jest wprawdzie prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, lecz Konstytucja RP dopuszczając takie ograniczenia w art. 64 ust. 3 jednoznacznie stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Z tych względów uproszczona procedura specustawy drogowej nie może uzasadniać takiej interpretacji jej przepisów, która byłaby sprzeczna z tymi zasadami.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż wadliwa jest decyzja organu odwoławczego, gdyż W. W. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Niezależnie bowiem od tego, czy W. W. udowodnił, że przysługuje mu prawo własności działki nr [...], to jest właścicielem działki nr [...] graniczącej z terenem inwestycji drogowej. Już samo prawo własności działki nr [...],która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji daje W. W., w okolicznościach tej sprawy, przymiot strony. Kwestie dotyczące usytuowania budynku, będącego własnością W. W., w granicy przy realizowanej drodze publicznej, okien od strony tej drogi, uciążliwości związanej z hałasem, powodują, że można uznać, iż W. W. będzie narażony na znoszenie uciążliwości związanych z wybudowaniem drogi i będzie ograniczony w wykonywaniu swojego prawa własności na skutek wybudowania tej drogi. Te okoliczności dają już W. W. status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Z powyższych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej.

Nie jest też zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na naruszenie przez organ administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wprawdzie przepisy specustawy drogowej przewidują, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tej ustawy, organy posługują się danymi wskazanymi w katastrze nieruchomości, a nadto specustawa drogowa zawiera przepisy dotyczące nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to jednak, jeśli określona osoba podnosi, że jest właścicielem nieruchomości leżącej w liniach rozgraniczających teren inwestycji i próbuje wykazać prawo własności, to nie może być tak, że organ nie podejmuje żadnych działań w tym zakresie. Na organie administracji publicznej ciąży bowiem obowiązek prawidłowego ustaleniu kręgu stron postępowania także w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej. Szczególnie istotna jest ta kwestia w sytuacji, gdy dana nieruchomości (lub jej część) staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 w związku z w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej). W takiej sytuacji właścicielowi zostaje odjęte prawo własności nieruchomość (lub jej części) leżącej w liniach rozgraniczających teren inwestycji.

W niniejszej sprawie W. W. złożył w toku postępowania wiele dokumentów, które jego zdaniem potwierdzają, że przysługuje mu prawo własności działki o nr [...], leżącej w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W tej sytuacji lakoniczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "żaden z przedstawionych dokumentów nie wskazuje na aktualne uprawnienia Pana S. W. do przedmiotowej działki" zasadnie wzbudziło zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji. Podkreślić należy, iż jeżeli strona składa określone dokumenty, to organ winien odnieść się do tych dokumentów, wskazać co z nich wynika, a jakie okoliczności z nich nie wynikają, a więc ocenić należycie złożone dokumenty, stanowiące materiał dowodowy sprawy.

Przypomnieć należy, iż z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. To zaś łączy się z obowiązkiem zachowania przez organy administracji publicznej wymogów ustanowionych w art. 107 § 3 k.p.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan sprawy.

Podkreślić należy, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie akt sprawy i zasadnie zwrócił uwagę na naruszenie przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli organ dokonuje oceny na podstawie niektórych tylko materiałów dowodowych sprawy, a więc wybiórczej oceny, to wówczas skuteczny może okazać się zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W tej sytuacji nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wadliwość zaskarżonej decyzji powodowała konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.