Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3110/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] (a następnie M.sp. z o.o. z siedzibą w [...]) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy) z [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] sierpnia 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego na funkcję biurową z usługami i powierzchnią wystawienniczą oraz handlową, wraz z przebudową na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: "Inwestor") wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego na funkcję biurową z usługami i powierzchnią wystawienniczą oraz handlową na terenie działki o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Wniosek był uzupełniany dwukrotnie.

Planowaną inwestycję uzgodniono z Konserwatorem Zabytków (wobec ujęcia budynku objętego ww. wnioskiem w ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków [...]) i z zarządcą drogi ul. [...] - Zarządem Dróg Miejskich.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Zarząd [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego na funkcję biurową z usługami i powierzchnią wystawienniczą oraz handlową, wraz z przebudową na terenie działki o nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] - [...]. Organ I instancji stwierdził, że adaptacja istniejącego budynku na obiekt biurowo-usługowo - wystawienniczy jest funkcją, która nie będzie kolidować z zastanym stanem zagospodarowania. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa".

A. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od decyzji Zarząd [...] z [...] sierpnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że z wniosku złożonego przez Inwestora wynika, że zamiar zmiany zagospodarowania terenu polega wyłącznie na zmianie funkcji istniejącego budynku oraz jego wewnętrznej przebudowie i adaptacji bez zmian kubatury, celem dostosowania do nowej funkcji biurowej, usługowej, handlowej i wystawienniczej, a także wybudowaniu urządzeń obsługujących ruch kołowy (parking, zjazdy). Działka inwestycyjna o nr ew. [...] z obrębu [...] użytku Ba-tereny przemysłowe jest w użytkowaniu wieczystym Inwestora, a na terenie inwestycji o powierzchni 5479 m2 znajduje się budynek dawnej modelarni wchodzący w skład terenów przemysłowych [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie działki po wschodniej stronie prowadzona jest działalność produkcyjna. W odległości kilku metrów od budynku znajdują się: odlewnia aluminium, galwanizernia oraz zakład obróbki metali. Po przeciwnej stronie ul. [...] znajdują się budynek usługowy - [...], zabudowa wielorodzinna z usługami i handlem, na północnym wschodzie również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynek znajduje się w obszarze zabytkowej części dawnych zakładów [...], na którym obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów poprzemysłowych w rejonie ul. [...] - część I (czyli teren wokół działek [...], [...], objęty postanowieniami uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r.). Plan ten w bezpośrednim sąsiedztwie przewiduje D13.3 - teren usług, oraz D13.1 - teren zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i teren usług, co przesądza o sposobie użytkowania i funkcjach terenu przyległego do zamierzenia inwestycyjnego. Ściślej według planu przy ul. [...] naprzeciw działki [...] znajduje się obszar D 12, na którym przewidziano tereny usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej U (MW, MN), w obszarze D 11 sąsiadującym z działką inwestora od strony północnej funkcja usługowe (U), podobnie po stronie południowej D 13.3. Zgodnie z zapisami planu budynki stanowiące zabytkową część dawnych zakładów, tj. odlewni żeliwa, magazynu wsadowego odlewni i hali warsztatów mechanicznych, powinny ulec adaptacji, z możliwością ich przebudowy i rozbudowy na funkcje związane z lokalizacją centrum dzielnicowego: usługowo-handlowe, biurowe, wystawiennicze, muzealnicze, sportowo-rekreacyjne i lofty. Z kolei dokonana analiza urbanistyczna okazała się wystarczająca, aby uznać, że w przypadku zmiany funkcji budynku, zachowane zostaną zasady wynikające z treści art. 61 u.p.z.p. W istniejącym otoczeniu urbanistycznym, w tym na działkach położonych przy ul. [...] znajduje się legalna zabudowa o funkcjach które objęto wnioskiem. Po przeciwnej stronie ulicy umieszczono pawilon handlowy "[...]". Następnie budynek należący do odwołującej się spółki położony na sąsiedniej działce [...] na tyłach budynku inwestora ma oznaczenie produkcyjno-usługowe. W dalszej części ul. [...], znajdującej się już po drugiej stronie torów kolejowych (ale objętej analizą) naprzeciw kościoła znajduje się również budynek z funkcją usługową. Nadto sugerowanie się jedynie zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością, na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu. Nie można przyjąć żeby ład przestrzenny zapewniało wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Z drugiej strony stanowiłoby to ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami obok.

A. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] (a następnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniami:

1) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie została spełniona uregulowana tym przepisem przesłanka "dobrego sąsiedztwa" (zasada kontynuacji), gdyż organy rozstrzygające w sprawie nie wskazały ani jednej działki z obszaru analizowanego, która łącznie z działką objętą wnioskiem mogłaby spełniać tę przesłankę,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu może odnosić się do stanu prawnego terenów sąsiednich (wynikającego z planu miejscowego), zamiast do rzeczywistego stanu zainwestowania terenów sąsiednich,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wadliwe uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą drogi (Zarządem Dróg Miejskich) jako, że piśmie ZDM z 15 maja 2015 r. dopuszcza się obsługę inwestycji od ul. [...] poprzez wykonanie czwartego wlotu do ronda, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów poprzemysłowych w rejonie ulicy [...] - część I nie przewiduje wykonania czwartego wlotu do ronda w miejscu zapewniającym obsługę działki nr [...] - co doprowadziło organy do błędnego przekonania, że teren ma dostęp do drogi publicznej, w sytuacji braku takiego dostępu;

2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zaistniało zagadnienie wstępne, tj. postępowanie przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w przedmiocie wpisania budynku dawnej modelarni (objętego zaskarżoną decyzją) do rejestru zabytków,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wyczerpującej oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" (zasady kontynuacji), jak również pominięcie i brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do argumentów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących funkcji zabudowy na działce ew. nr [...] (produkcja, przemysł) co miało istotne znaczenie dla określenia funkcji zabudowy w analizowanym przez organ obszarze,

- art. 10 § 1 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji Zarządu [...] z [...] sierpnia 2015 r. w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] sierpnia 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy - nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd, po analizie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz materiału zgromadzonego w sprawie, doszedł do przekonania, że zarzuty skargi wskazujące na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji są bezzasadne. Skarżąca nie ma racji twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniami wskazanych w skardze przepisów postępowania, które należałoby ocenić jako naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy i prawa materialnego, które należałoby ocenić jako naruszenia mające wpływ na wynik sprawy.

Regulacją ustawową prawa materialnego, która znalazła zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie administracyjnej była ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zatem zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów, stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (wyrok WSA w Białymstoku z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie, praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidować, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17). Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), wykonującym delegację zawartą w art. 6 ust.6 u.p.z.p. określono sposób ustalania ww. wymagań, w tym w szczególności dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Rozporządzenie stanowi przy tym, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia).

Odniesienie ww. uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że obowiązkiem rozstrzygających w sprawie organów było w szczególności wyjaśnienie, czy planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego na funkcję biurową z usługami, powierzchnią wystawienniczą oraz handlową na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] da się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. czy nawiązuje ona do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym w szczególności w zakresie funkcji zabudowy. Innymi słowy, podstawowe znaczenie w tym kontekście miało ustalenie, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji obszaru analizowanego. Spełnienie się tego warunku w sprawie zostało jednoznacznie wykazane przez organ odwoławczy, który prawidłowo ustalił, że zmiana zagospodarowania terenu planowana przez Inwestora polega na zmianie funkcji istniejącego już budynku oraz jego wewnętrznej przebudowie i adaptacji bez zmian kubatury budynku, celem dostosowania go do nowej funkcji biurowej, usługowej, handlowej i wystawienniczej. Organ trafnie wskazał, że w otoczeniu urbanistycznym planowanej inwestycji, w obszarze terenu analizowanego, w tym na działkach położonych przy ul. [...], znajduje się legalna zabudowa o funkcjach objętych wnioskiem. Po przeciwnej stronie ulicy funkcjonuje pawilon handlowy "[...]" i zabudowa wielorodzinna z usługami i handlem, czyli występuje funkcja usługowa i handlowa. Budynek położony na sąsiedniej działce [...] na tyłach budynku Inwestora, ma też oznaczenie produkcyjno-usługowe. W dalszej części terenu analizowanego i ul. [...], znajdującej się po drugiej stronie torów kolejowych, naprzeciw budynku kościoła znajduje się również budynek z funkcją usługową. Wobec występowania w granicach terenu analizowanego nieruchomości, na których posadowione są budynki o funkcjach nieodbiegających od funkcji zaplanowanych przez Inwestora dla budynku objętego wnioskiem, a zarazem dających się pogodzić z zastanym stanem zagospodarowania pod względem tego warunku, czyli w żaden sposób niekolidującym czy zaburzającym dotychczas występujące funkcje w granicach terenu analizowanego, należało uznać, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występujących na obszarze analizowanym. W istocie analiza urbanistyczna odnosiła się do obecnie występującego stanu zagospodarowania określonego jej granicami, a funkcja produkcyjna, przemysłowa jest jedną z funkcji występujących na terenie objętym przedmiotową analizą. Zaznaczyć też trzeba, choć okoliczność ta z racji braku wymogu normatywnego, nie mogła wpłynąć na powyższą ocenę organu, że na spornym terenie znajdują się obszary planistyczne, na których przewidziano tereny usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, co oznacza że funkcja usługowa w szerokim jej znaczeniu będzie w perspektywie funkcją rozwijającą się na przedmiotowym terenie.

Z przytoczonego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że innym warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (wymienionym w pkt. 2) jest dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – przez dostęp do drogi publicznej - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo wskazano, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], albowiem nieruchomość inwestycyjna graniczy bezpośrednio z wymienioną drogą. Z kolei sposób i warunki skomunikowania z tą drogą będą przedmiotem rozważań na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Potrzeba zmiany obsługi komunikacyjnej przy nieruchomości Inwestora nie mogła więc stanowić podstawy do wydania decyzji odmowej.

Zgodnie z art. 64 u.p.z.p. przepisy art. 53 ust. 3-5a i 5d, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W pkt 4 tego ostatniego przepisu wymieniono zaś m.in. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Obligatoryjną częścią postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest więc procedura uzgodnienia projektu takiej decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o ile przedmiot decyzji został wpisany do rejestru zabytków czy ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W sprawie ostatecznie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z racji ujęcia objętego postępowaniem budynku w ewidencji zabytków, poprzedziło uzgodnienie organu konserwatorskiego dokonane w postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. Natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne oraz stan sprawy wyżej przedstawiony i wynikający z akt administracyjnych sprawy, Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej, że organ powinien był zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powodu postępowania o wpis do rejestru zabytków budynku objętego postępowaniem o warunki zabudowy. Toczące się postępowanie rejestrowe nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, toczące się postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków i niezakończone ostatecznym aktem administracyjnym, w czasie trwania postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w żaden sposób nie blokuje załatwienia sprawy o warunkach zabudowy. Konstytutywny charakter decyzji o wpisie do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oznacza, że dopiero wydanie decyzji ostatecznej powoduje zmianę lub ukształtowanie sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu i jest źródłem praw i obowiązków. Nowego stanu w zakresie ochrony konserwatorskiej niewątpliwie nie tworzy sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków, albowiem skutki decyzji konstytutywnej o wpisie do rejestru nie rozciągają się na okres przed jej wydaniem (wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 3227/14, LEX nr 2081404). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym stwierdził, że "brak objęcia przedmiotowych budynków formą ochrony wynikającą z wpisu do rejestru zabytków - nawet jeśli postępowanie w tej sprawie jest w toku - nie uniemożliwia organowi architektoniczno-budowlanemu wydania rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na rozbiórkę". I chociaż w odniesieniu do budynku Inwestora prowadzone było postępowanie w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków, to sama okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania przed konserwatorem zabytków w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego przez inwestora. Ponadto, można też zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, ma jedynie charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Również stosownie do art. 10a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku; zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Z powyższego przepisu, jako stanowiącego tymczasową ochronę przed wpisem do rejestru zabytków, wynika zakaz prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji czy zmiany wyglądu zabytku, robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem i działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. W tych warunkach nawet posiadanie pozwolenia na budowę nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji do dnia, w którym decyzja w sprawie wpisu do rejestru stanie się ostateczna. Z regulacji tej nie wynika też zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych.

Przeprowadzone postępowanie administracyjne, którego efektem są wydane w sprawie decyzje odpowiada zasadom ogólnym (art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.) i zasadom dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzje z kolei uzasadniono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Ustalenia w sprawie w zakresie warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. zostały ocenione przez Sąd jako wystarczające do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Wszystko to przekłada się również na prawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tym samym uznanie zasadności utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które można byłoby ocenić w kategoriach naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a i skarżąca takiego stopnia naruszenia nie wykazała argumentacją przedstawioną w skardze. Skarżąca przez cały tok postępowania odwoławczego miała zapewniony czynny w nim udział, mogła w całym jego okresie składać wnioski dowodowe, wyjaśnienia i uzupełniać materiał dowodowy gromadzony w sprawie. Z dokonaniem tej czynności nie musiała czekać do otrzymania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. którego istotnie organ odwoławczy do skarżącej nie wystosował, ale jako strona należycie dbająca o swoje interesy, nie czekając na działanie organu, mogła podejmować w postępowaniu inicjatywę procesową.

W świetle powyższego Sąd - badając legalność wydanej w sprawie decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługują na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie dają podstaw do stwierdzenia jakoby przy ich wydaniu doszło do naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a., czyli dających podstawę do ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.