Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1979/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na czynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Pismem z 6 czerwca 2018 r. P. W. wniósł skargę na czynność Szefa Kancelarii Sejmu w postaci odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu 9 maja 2018 r. Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Szefowi Kancelarii Sejmu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP - przez uznanie, iż wstęp na posiedzenie Sejmu nie jest formą realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;

- art. 113 i art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez uznanie, iż wstęp na jawne posiedzenie Sejmu może podlegać ograniczeniom, które nie spełniają przesłanek proporcjonalności;

- art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w związku art. 172 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 6 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu - przez uznanie, iż podstawą odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu może być akt prawa wewnętrznego, regulujący kompleksowo tę kwestię i wydany na podstawie ogólnikowej delegacji zawartej w Regulaminie Sejmu;

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez uznanie, iż dopuszczalne jest arbitralne różnicowanie prawa wstępu na posiedzenie Sejmu.

Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Szefa Kancelarii Sejmu - odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu 9 maja 2018 r. (art. 146 § 1 p.p.s.a.), uznanie uprawnienia skarżącego do wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu 9 maja 2018 r. (art. 146 § 2 p.p.s.a.) oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 8 maja 2018 r., ok. godz. 13:15, za pośrednictwem platformy ePUAP zgłosił do Kancelarii Sejmu chęć obserwowania obrad Sejmu następnego dnia – od godz. 13:30 do końca dnia.

W dniu 9 maja 2018 r., ok godz. 13:00, skarżący stawił się przed Działem Przepustek Kancelarii Sejmu celem odbioru przepustki pozwalającej na wstęp na teren Sejmu i obserwowanie obrad. Strażnik marszałkowski - po kontakcie radiowym - ustnie poinformował go, że nie ma jeszcze decyzji w sprawie wydania mu przepustki umożliwiającej wstęp na tereny w zarządzie Kancelarii Sejmu. Tego samego dnia, o godz. 13:34, skarżący skontaktował się ze strażnikiem marszałkowskim pod numerem tel. 22 694 21 63. Poinformowano go, że zawieszono wydawanie jednorazowych przepustek, a tym samym nie jest możliwa obserwacja obrad Sejmu.

Tego samego dnia, również za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący wystosował ponaglenie do Szefa Kancelarii Sejmu, jednak do dnia złożenia skargi nie otrzymał na nie odpowiedzi.

Szef Kancelarii Sejmu, w odpowiedzi na skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, Sąd uznał, że skarga podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, czynność Szefa Kancelarii Sejmu polegająca na odmowie wstępu na posiedzenie Sejmu jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Szef Kancelarii Sejmu, odmawiając skarżącemu udziału w posiedzeniu Sejmu, uniemożliwił skarżącemu realizację konstytucyjnego uprawnienia do wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów, stanowiącego jednocześnie wyraz konstytucyjnej zasady jawności działania organów publicznych wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/14 wskazał, że odmowa realizacji tego uprawnienia kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ administracji publicznej (dysponent władztwa) dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia.

Przedmiotem skargi jest czynność Szefa Kancelarii Sejmu polegająca na odmowie skarżącemu wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 9 maja 2018 r. Czynnością tą ograniczono skarżącemu realizację jego prawa do informacji publicznej w formie wstępu na obrady organów kolegialnych wybranych w wyborach powszechnych.

Dostęp do informacji publicznej stanowi jedno z podstawowych praw obywatelskich. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje, że obywatel ma prawo do uzyskania m.in. informacji o działalności organów władzy publicznej.

Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Jednocześnie prawa i wolności konstytucyjne nie mają absolutnego charakteru, stąd art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Przepis ten wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw i wolności konstytucyjnych obywatela poprzez ogólne określenie przesłanek, których spełnienie jest konieczne do wprowadzania ograniczeń praw i wolności jednostki.

Z kolei ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, czyli prawa do informacji publicznej, zostało poddane unormowaniu szczegółowemu zawartemu w art. 61 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Są to materialne przesłanki dające podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

Ponadto tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym". Oznacza to, że unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, to sam zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji.

Konstytucja RP w art. 113 wprowadziła zasadę jawności obrad Sejmu. Jednocześnie dopuszcza stosowanie wyjątków od zasady jawności, gdy wymaga tego dobro państwa.

Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określa w odniesieniu do Sejmu Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przyjęty Uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 32, z późn. zm.). Art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu stanowi, że posiedzenia Sejmu są jawne. Jawność posiedzeń Sejmu zapewnia się w szczególności poprzez:

1) wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Sejmu,

2) umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu,

3) umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych.

Z kolei art. 199 ust. 1 i 3 Regulaminu Sejmu stanowi, że Kancelaria Sejmu wykonuje zadania organizacyjno-techniczne i doradcze związane z działalnością Sejmu i jego organów. Kancelaria Sejmu udostępnia informację publiczną oraz informację o środowisku i jego ochronie w trybie określonym w dziale IVa.

Kancelarią Sejmu kieruje Szef Kancelarii Sejmu (art. 200 ust. 1 RS). Szef Kancelarii Sejmu jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników Kancelarii Sejmu i ponosi odpowiedzialność za ich działania (art. 201 ust. 1 RS).

W Dziale IVa Regulaminu Sejmu został uregulowany dostęp do informacji publicznej oraz informacji o środowisku i jego ochronie. Z uregulowań art. 202a ust. 1, 2, 3 wynika, że:

1. Informację publiczną Kancelaria Sejmu udostępnia poprzez ogłaszanie dokumentów i innych informacji w Systemie Informacyjnym Sejmu.

2. Informacja publiczna może być udostępniana poprzez wskazanie ogólnodostępnego miejsca wyłożenia lub przechowywania informacji publicznej w Kancelarii Sejmu.

3. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w sposób, o którym mowa w ust. 1 lub 2, udostępniana jest przez Kancelarię Sejmu na pisemny wniosek. Wniosek może być przesłany za pośrednictwem Systemu Informacyjnego Sejmu.

Zatem Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jako organ władzy publicznej, reprezentowany przez Szefa Kancelarii Sejmu na zasadzie art. 202c Regulaminu Sejmu, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak już była mowa wyżej, zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, informacją publiczną jest również prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, w przypadku Sejmu jest to prawo obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych, tj. w zarządzeniu nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 13 oraz w związku z art. 172 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu Sejmu i art. 246 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138).

W tym miejscu należy przypomnieć, że ograniczenie obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej w postaci prawa do obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może zostać ograniczone ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W ocenie Sądu, ustawą ograniczającą m.in. prawo do uzyskania informacji publicznej w powyższym zakresie jest ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 maja 2018 r. W Rozdziale 10 ustawa ta regulowała zakres i sposób ochrony Sejmu i Senatu. Zgodnie z art. 246 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy ochrona Sejmu polega m. in. na:

1) ochronie terenów, obiektów i urządzeń pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu;

2) zapewnianiu w zakresie niezastrzeżonym dla SOP i Żandarmerii Wojskowej bezpieczeństwa osób przebywających na terenach i w obiektach Sejmu;

3) kontroli uprawnień do przebywania na terenach i w obiektach Sejmu oraz wydawaniu przepustek uprawniających do przebywania na tych terenach i w tych obiektach, a także zapewnianiu w tych miejscach porządku;

Natomiast, jak stanowi ust. 2 art. 246 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 maja 2018 r., zadania w zakresie ochrony Sejmu i Senatu wykonują strażnicy Straży Marszałkowskiej, umundurowanej formacji podległej Marszałkowi Sejmu.

Straż Marszałkowska, jako komórka organizacyjna Kancelarii Sejmu, jest bezpośrednio nadzorowana przez Szefa Kancelarii Sejmu (art. 250 ust. 1). Strażą Marszałkowską kieruje Komendant Straży Marszałkowskiej przy pomocy zastępców. Komendant Straży Marszałkowskiej i jego zastępcy są powoływani i odwoływani przez Szefa Kancelarii Sejmu (art. 250 ust. 2). Organizację wewnętrzną i szczegółowy tryb działania Straży Marszałkowskiej określi, w drodze zarządzenia, Marszałek Sejmu (art. 250 ust. 3).

Z powyższych przepisów wynika, że ochrona Sejmu, będącego organem władzy ustawodawczej, została powierzona Straży Marszałkowskiej. Ochrona terenów i obiektów Sejmu, jak również zapewnienie w zakresie niezastrzeżonym dla SOP i Żandarmerii Wojskowej bezpieczeństwa osób przebywających na terenach i w obiektach Sejmu jest związane z bezpieczeństwem Państwa. Zadaniem Straży Marszałkowskiej jest także zapewnienie na terenie i w obiektach Sejmu porządku. Uprawnienie Straży Marszałkowskiej do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w powyższym zakresie należy do uprawnień o randze ustawowej. Ochrona Sejmu w powyższym zakresie realizowana jest m. in. poprzez kontrolę uprawnień do przebywania na terenie Sejmu oraz wydawanie przepustek, uprawniających do przebywania na terenie Sejmu. Prawo do wydawania przepustek, uprawniających do przebywania na terenie Sejmu, może wiązać się z odmową ich wydania. Zakres tego uprawnienia nie sprowadza się jedynie do czynności technicznej.

Zakres uprawnień Straży Marszałkowskiej związanych z kontrolą uprawnień do przebywania na terenie Sejmu oraz wydawania przepustek uprawniających do przebywania na terenie Sejmu został w oparciu o art. 250 ust. 3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 maja 2018 r., sprecyzowany w § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. Zgodnie z tym przepisem, mającym swoje upoważnienie w ustawie, w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi, Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu, może ograniczyć albo wyłączyć prawo wstępu na tereny i do budynków.

W oparciu o uprawnienie ustawowe wynikające z art. 246 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 maja 2018 r., oraz § 6 pkt 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r., Komendant Straży Marszałkowskiej w dniu 25 kwietnia 2018 r., mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa i porządku na terenie będącym w zarządzie Kancelarii Sejmu, zmienił zasady wstępu na teren i do budynków sejmowych poprzez niewystawianie jednorazowych kart wstępu.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że ograniczenie w okresie od 25 kwietnia do 27 maja 2018 r. wstępu do budynków sejmowych, polegające na niewydawaniu w tym okresie jednorazowych kart wstępu, podyktowane było nadzwyczajną sytuacją, w jakiej znalazła się Kancelaria Sejmu, jako administrator obiektu, w którym odbywała się akcja protestacyjna osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. W tych okolicznościach Kancelaria Sejmu zobowiązana była nie tylko do podjęcia działań, czyniących pobyt osób protestujących na terenie budynków sejmowych jak najmniej uciążliwym ale również do zapewnienia w tym czasie prawidłowego i sprawnego funkcjonowania Parlamentu. Komendant Straży Marszałkowskiej, jako kierujący formacją mającą zapewnić ochronę Sejmu i Senatu, miał więc ustawowy obowiązek podejmowania czynności służących tej ochronie.

Biorąc pod uwagę treść art. 250 ust. 1 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 maja 2018 r., w którym wskazano, że Straż Marszałkowska jest komórką organizacyjną Kancelarii Sejmu bezpośrednio nadzorowaną przez Szefa Kancelarii Sejmu oraz art. 201 ust. 1 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym Szef Kancelarii Sejmu jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników Kancelarii Sejmu i ponosi odpowiedzialność za ich działania, nie może budzić wątpliwości, że to Szef Kancelarii Sejmu odpowiada za odmowę skarżącemu dostępu do informacji publicznej w dniu 9 maja 2018 r. w postaci obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu.

Ze względu na wyraźne, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości umocowanie Straży Marszałkowskiej działania w celu ochrony władzy ustawodawczej (będące jednocześnie jej obowiązkiem), którego realizacją była zaskarżona czynność, brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że doszło do naruszenia prawa, ani tym bardziej – istotnego. To kryterium zaś, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest wyznacznikiem oceny Sądu w stosunku do czynności, odpowiednio stosowanym, zgodnie z art. 146 § 1 zdanie 2 p.p.s.a.

Należy jednocześnie zauważyć, że skarżący nie wykazał, by zaskarżona czynność nie realizowała przepisów ustawowych, czy była podjęta z ich przekroczeniem. Samo przypuszczenie co do braku istnienia zagrożenia dla porządku publicznego, w braku dostępu skarżącego do informacji, którymi dysponuje Marszałek Sejmu, Staż Marszałkowska i Służba Ochrony Państwa, nie może być różnoznaczne z obiektywnym brakiem przesłanek. Zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że grupy zorganizowane wchodzą do Sejmu na innych zasadach, niż osoby fizyczne, a w związku z tym zróżnicowaniem, z samego faktu wpuszczania takich grup nie można wywodzić, że nie było podstaw do niewpuszczania osób w oparciu o jednorazowe karty wstępu.

Sąd z urzędu również takiego naruszenia (tj. niezrealizowania przepisów ustawowych czy podjęcia zaskarżonej czynności z ich przekroczeniem, nie dostrzegł).

Skarżący de facto kwestionuje uprawnienia Straży Marszałkowskiej, które, jak Sąd podkreśla, znajdują swoje pierwotne umocowanie w Konstytucji RP, następnie zgodnie z hierarchią zasad prawnych - w ustawie i regulaminie.

W przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ochrony porządku publicznego, w postaci ochrony siedziby władzy ustawodawczej oraz osób przebywających na terenach i w obiektach Sejmu. Zaskarżona czynność nie stanowi zatem wyniku interpretacji ważenia zasad konstytucyjnych, lecz wykonanie obowiązku ustawowego, powierzonego Straży Marszałkowksiej. Przesądzenie co jest ważniejsze: wstęp do Sejmu czy ochrona porządku publicznego, nastąpiło na poziomie norm prawnych, które właściwym służbom nakazują działanie dla ochrony porządku publicznego.

Z tego względu WSA w Warszawie nie ma przesłanek do dokonania ważenia zasad (por. M. Florczak-Wątor, Ważenie zasad konstytucyjnych jako podstawa sądowej wykładni, w: A. Kotowski, E. Maniewska (red.), Argumentacja konstytucyjna w orzecznictwie sądowym. Studia i Analizy Sądu Najwyższego. Materiały naukowe. Tom IV, Warszawa 2017, s. 28, 35-38, B. Wojciechowski, Ważenie zasad prawnych jako istota argumentacyjno-interpretacyjnego modeli stosowania prawa, w: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego, Tom 4, Wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 490-494).

Ponadto, to czy ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 maja 2018 r., spełnia test proporcjonalności, np. na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP czy standardów, wyznaczanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka nie jest materią, podlegającą badaniu przez WSA w Warszawie. Badanie zgodności ustaw z Konstytucją leży w gestii TK (co wynika z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - Dz.U. z 2016, poz. 2072). Przedmiotem tego badania jest również to, czy doszło, poprzez brzmienie ustawy, do naruszenia istoty danego prawa, np. dostępu do informacji publicznej. Żądania i część argumentacji skarżącego wykracza zatem, poza kognicję działania WSA w Warszawie.

Kwestionowanie ustaw i innych aktów prawnych może się odbyć poprzez inne dostępne środki prawne, niż skarga do sądu administracyjnego, np. inicjatywę ustawodawczą (kwestie te reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli – t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 2120). WSA nie jest również uprawniony do zawierania komentarza odnośnie do istniejącego unormowania de lega lata czy do lege ferenda.

Wobec powyższego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że prawo skarżącego do informacji publicznej ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego, skarżący bez względu na swój własny interes w uzyskaniu informacji, zobowiązany był poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń, na które wskazał Szef Kancelarii Sejmu odmawiając skarżącemu wstępu na posiedzenie Sejmu w dniu 9 maja 2018 r., a które to ograniczenia, jak wykazano, znajdują swoje ustawowe umocowanie.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

W mojej ocenie objęta skargą czynność Szefa Kancelarii Sejmu, polegająca na odmowie skarżącemu wstępu na posiedzenie Sejmu, narusza art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 113 Konstytucji RP w związku z art. 172 ust. 2 Regulaminu Sejmu (Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu) oraz art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu, a także art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Dostęp do informacji publicznej to samoistne konstytucyjne prawo podmiotowe, o charakterze publicznego prawa podmiotowego ściśle związane z zasadą zwierzchniej władzy narodu (tak: Wojciech Sokolewicz w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, str. 4 i n.).

Oczywiście zgadzam się, że prawo to nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom, ale Konstytucja wskazuje w ust. 3 art. 61 ze względu na jakie wartości owo ograniczenie może zostać dokonane. Przy tym wszelkie ograniczenia udostępniania informacji publicznej, jako odstępstwo od zasady, muszą być interpretowane jak najściślej – jako wyjątkowe, zaś wszelkie wątpliwości powinno się rozstrzygać na rzecz obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem koniecznym warunkiem poddania władz publicznych rzeczywistej kontroli obywatelskiej (tamże, str. 11).

Jedną z form realizacji prawa do informacji wymienioną wprost w art. 61 ust. 2 Konstytucji, jest wstęp na posiedzenia Sejmu, które zarówno w oparciu o art. 113 Konstytucji, jak i art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu są jawne.

W tym miejscu pragnę zauważyć, że pojęcia: możliwość obserwowania posiedzeń Sejmu (art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu) nie jest tożsamy z określonym w art. 170 Regulaminu Sejmu uczestniczeniem w posiedzeniach Sejmu, gdyż zakres znaczeniowy tych pojęć jest odmienny. Możliwość obserwowania posiedzeń Sejmu, stanowi realizację zasady jawności posiedzeń Sejmu, a zatem realizację zasady określonej w art. 113 Konstytucji, ale jednocześnie realizację prawa dostępu do informacji publicznej w formie przewidzianej w art. 61 ust. 2 Konstytucji, a zatem prawa wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych. W tym kontekście wstęp na posiedzenia Sejmu oznacza dostęp, możliwość wejścia. Jednocześnie – stosownie do regulacji zawartych w odnośnych przepisach Konstytucji – wstęp obejmuje również możliwość rejestracji dźwięku i obrazu. Uczestniczenie w posiedzeniach Sejmu określonego w art. 179 Konstytucji, oznacza zaś branie w czymś czynnego udziału. Pojęcie to nie dotyczy jedynie obserwowania, ale oznacza także możliwość zabierania głosu. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było nadanie tym pojęciom tego samego znaczenia, to zważywszy na zasadę racjonalności ustawodawcy, nie byłoby konieczność zawierania dwóch odrębnych regulacji (w art. 170 i 172 Regulaminu Sejmu) dotyczących wstępu na posiedzenia Sejmu.

Jak zatem wyżej wskazałam, prawo do informacji publicznej realizowane jest poprzez jawność posiedzeń Sejmu, zapewnianą poprzez umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych (art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu).

Powyższe oznacza, że – w braku odmiennych regulacji ustawowych – tylko wyłączenie jawności bądź wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, umożliwia odmowę wstępu publiczności na posiedzenie Sejmu. Przy tym jawność obrad Sejmu może zostać wyłączona wyłącznie gdy wymaga tego dobro Państwa, o czym wprost stanowi art. 113 Konstytucji i art. 172 ust. 2 Regulaminu Sejmu. Zaznaczyć należy jednocześnie, że zarówno decyzja o tajności obrad, jak i decyzja o odmowie wstępu na galerię Sejmu (czyli odmowie dostępu do informacji publicznej w formie dostępu na posiedzenie organu kolegialnego pochodzącego z powszechnych wyborów), musi znajdować oparcie w prawie i posiadać racjonalną motywację. W szczególności odmowa dostępu do informacji publicznej nie może stanowić decyzji arbitralnej, uznaniowej oraz wyjętej spod niezależnej kontroli władzy sądowniczej.

W rozpoznanej sprawie odmowa wstępu na posiedzenie Sejmu (a w konsekwencji odmowa realizacji prawa do uzyskania informacji publicznej w żądanej przez obywatela formie) nastąpiła na podstawie komunikatu Komendanta Straży Marszałkowskiej z dnia 25 kwietnia 2018 r., stanowiącym o zmianie (od 25 kwietnia) zasad wydawania kart wstępu na teren i do budynków sejmowych, poprzez nie wydawanie jednorazowych kart wstępu. Komunikat ten – jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę – został wydany w oparciu o § 6 pkt 4 Zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu, wydanego z kolei w oparciu o art. 172 Regulaminu Sejmu oraz art. 246 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U z 2018 r., poz. 138).

W mojej ocenie wskazane w akapicie powyżej przepisy nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, z tego powodu, że przepisy te stanowią o trybie wydawania kart wstępu do budynku Sejmu i na galerię Sejmu. Są to zatem przepisy o charakterze porządkowo-organizacyjnym, dotyczącym zarządzania budynkami pozostającymi w zarządzie Kancelarii Sejmu. W konsekwencji ani nie stanowią one przesłanek materialnoprawnych ograniczenia prawa do informacji publicznej określonych w przywołanych powyżej przepisach Konstytucji i Regulaminu Sejmu (art. 61 ust. 3 Konstytucji, art. 113 Konstytucji oraz art. 172 ust. 2 w związku z art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu), ani nie dotyczą one trybu udostępniania informacji publicznej, ponieważ – jako przepisy dotyczące organizacji wejścia na teren i do budynków Sejmu – nie stanowią one przepisów wydanych w oparciu o art. 61 ust. 4 Konstytucji.

W tym miejscu pragnę wyjaśnić, że nie budzi moich wątpliwości fakt, że wstęp do budynku sejmu może podlegać ograniczeniom ze względów organizacyjnych, porządkowych czy bezpieczeństwa. Nie jest bowiem możliwe, choćby z przyczyn lokalowych, aby każdy kto zgłosi chęć wejścia do budynku Sejmu, a w konsekwencji na galerię Sejmu, zgodę taką otrzymał. Nie można jednak utożsamiać ograniczenia wstępu do budynku Sejmu (tj. kwestii organizacyjno-porządkowej) z ograniczeniem konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, realizowanego w formie przewidzianej w art. 61 ust. 2 Konstytucji, tj. poprzez wstęp na posiedzenia Sejmu i w trybie przepisów porządkowych ograniczać (i to w sposób wybiórczy – o czym poniżej) możliwość dostępu do tej informacji.

Powyższa konstatacja pozwala wyodrębnić drugą przyczynę, dla której w mojej ocenie komunikat Komendanta Straży Marszałkowskiej wydany na podstawie Zarządzenia Marszałka Sejmu nie mógł stanowić podstawy odmowy dostępu do informacji publicznej realizowanego w trybie wstępu na posiedzenie Sejmu. Otóż, gdyby nawet uznać, że komunikat Komendanta Straży Marszałkowskiej, wydany w oparciu o Zarządzenie Marszałka Sejmu, które – zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu – ma określać zasady obserwowania obrad Sejmu z galerii sali posiedzeń Sejmu, stanowi realizację przepisów dotyczących trybu dostępu do informacji publicznej, to narusza on swoją treścią wprost art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 61 ust. 3 Konstytucji ustanawia przesłanki materialnoprawne ograniczenia prawa do informacji publicznej z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości doprecyzowania zarówno od strony pozytywnej jak i negatywnej zakresu tego prawa. W braku jednak takiego doprecyzowania, zastosowanie znajdą bezpośrednio regulacje zawarte w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przepis ten zawiera wyjątkowe odstępstwa od zasady jaką jest prawo do uzyskiwania informacji publicznej. Odstępstwa zaś od zasady, w demokratycznym państwie prawa, muszą być interpretowane jak najściślej – jako wyjątkowe, a wszelkie wątpliwości powinno się interpretować na rzecz obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej. Przy czym – co już było wcześniej akcentowane – decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej nie może być arbitralna ani uznaniowa, a jej podstawą nie mogą być przepisy regulujące tryb udzielania informacji publicznej (tak: Wojciech Sokolewicz w: Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz. Tom IV. Wydanie Sejmowe, Warszawa 2005, str. 43).

Powyższe zatem uwagi, prowadzą do konstatacji że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, polegające na wyłączeniu możliwości wstępu na galerię Sejmu wobec zagrożenia bezpieczeństwa i porządku, winno dla swojej skuteczności wskazywać konkretne i realne zagrożenia wymienionych wartości. W przeciwnym razie, tj. w sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznanej sprawie, wątpliwości budzi czy wprowadzenie takiego ograniczenia było niezbędne i konieczne, a w konsekwencji czy wypełniało wymóg proporcjonalności.

Odnosząc się natomiast do kwestii (ewentualnego) ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w ramach procedur określonych w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 ustawy zasadniczej, podkreślenia wymaga, że – jak wskazuje się w literaturze – tryb udzielania informacji, oznacza tylko procedury ułatwiające (zgodnie z intencją całej konstrukcji prawa do informacji), a nie utrudniające dostęp do informacji. Nadto, warunkowi określania trybu udzielania informacji publicznej w drodze ustawowej nie należy przydawać znaczenia umożliwiającego wprowadzanie dalszych (innych niż ustanowione w trybie art. 61 ust. 3 Konstytucji) ograniczeń dostępu do informacji publicznej. (tamże). Przepisy regulujące tryb udzielania informacji publicznej, jako przepisy o charakterze proceduralnym nie mogą bowiem zawierać elementów prawnomaterialnych. W szczególności nie mogą być pretekstem do ograniczenia tą drogą dostępu do informacji publicznej. Potwierdza to również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01 (publ. OTK-A 2002/5/59, Dz. U. 2002/156/1306) wskazał, że art. 61 ust. 3 Konstytucji zezwala ustawodawcy na doprecyzowanie zarówno od strony pozytywnej jak i negatywnej zakresu prawa dostępu do informacji publicznej. Tryb zaś Trybunał zdefiniował jako dyrektywy proceduralne wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa. Odwołując się do definicji słownikowej pojęcia "tryb", Trybunał wskazał, że zakres regulacji objętej upoważnieniem zawartym w art. 61 ust. 4 Konstytucji dotyczy metody postępowania, sposobu załatwiania, a także bazy organizacyjno-technicznej.

Powyższe, w mojej ocenie, uzasadnia stwierdzenie, że czynność odmowy dostępu do informacji publicznej w formie wstępu na posiedzenie Sejmu, podjęta w oparciu o przepisy regulujące tryb udzielania tych informacji, narusza regulacje zawarte w art. 61 ust 3 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Jeszcze raz bowiem trzeba podkreślić, że art. 61 ust. 4 Konstytucji, nakładający na ustawodawcę obowiązek unormowania trybu udzielania informacji publicznej, nie stanowi podstawy do ograniczenia zakresu dostępu do informacji publicznej. O ile bowiem określenie trybu udzielania informacji publicznej w drodze aktu niższego rzędu jest zgodne z ustawą zasadniczą z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to już uwzględnienie w ramach przepisów proceduralnych, przesłanek ograniczających bądź wręcz wyłączających prawo do uzyskania informacji publicznej, tej cechy posiadać nie może.

Mimo zatem akcentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, upoważnienia ustawowego do ograniczenia wstępu do Sejmu z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny zawartego w art. 246 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, nie jest to w mojej ocenie, podstawa do ograniczenia prawa do informacji publicznej realizowanego w formie wstępu na posiedzenia Sejmu. Powołane przez organ regulacje – o czym była mowa powyżej – dotyczą organizacyjnych spraw związanych ze wstępem na teren i do budynków Sejmu. Z uwagi na omówiony wcześniej brak możliwości utożsamiania tych kwestii z materialnoprawną podstawą do odmowy wstępu na obrady Sejmu, tj. ograniczeniem prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianej w art. 61 ust. 2 Konstytucji, zasady wstępu do budynków Sejmu, które z całą pewnością pozostają w gestii jego gospodarza (Kancelarii Sejmu), nie mogą stanowić one podstawy do ograniczenia bądź wyłączenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i to w sposób arbitralny.

Pośrednio sam organ potwierdza ten tok rozumowania, gdyż w odpowiedzi na skargę podniósł, że § 6 pkt 4 Zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. służy realizacji ustawowych zadań Straży Marszałkowskiej, że został wydany w celu realizacji art. 246 ustawy o Służbie Ochrony Państwa. Zatem, sam organ wskazuje, że ratio legis tego przepisu nie stanowi wyłączenia czy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, ale służy realizacji ustawowych zadań Straży Marszałkowskiej określonych w ustawie o Służbie Ochrony Państwa. Trudno, moim zdaniem, wyprowadzić stąd wnioski, że z uwagi na wartości określone w art. 61 ust. 3 Konstytucji (tj. określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa), ustawa o Służbie Ochrony Państwa ogranicza obywatelskie prawo do informacji publicznej w formie dostępu do posiedzeń organów kolegialnych, w tym Sejmu.

Niezależnie od powyższego, konieczne jest odniesienie się do formalnoprawnej konstrukcji odmowy prawa do udzielenia informacji publicznej, opartej o komunikat Komendanta Straży Marszałkowskiej z 25 kwietnia 2018 r. Po pierwsze, akt ten – co wyżej wskazałam – służy realizacji ustawowych zadań Straży Marszałkowskiej określonych w ustawie o Służbie Ochrony Państwa, określonych w art. 246 Służby Ochrony Państwa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tego komunikatu i dotyczy wyłączenia prawa wstępu do budynku i na tereny znajdujące się zarządzie Kancelarii Sejmu. Organem zaś, w imieniu którego podejmowane są działania w zakresie dostępu do informacji publicznej, w oparciu o przepisy Regulaminu Sejmu (art. 199 ust. 3 i 201 ust. 1), jest Szef Kancelarii Sejmu (podobnie postanowienie NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2511/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To on jest uprawniony do podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu wstępu na galerię Sejmu bądź dokonania odmowy, a nie komendanta Straży Marszałkowskiej. Już zatem z tej przyczyny, komunikat Komendanta Straży Marszałkowskiej, nie mógł stanowić podstawy odmowy dostępu do informacji publicznej w formie żądanej przez skarżącego.

Nadto, z uwagi na wyjątkowy charakter ograniczenia tego prawa jako formy udostepnienia informacji publicznej, odmowa bądź ograniczenie prawa do informacji publicznej nie powinna być arbitralna, lecz powinna wskazywać szczegółową podstawę ustawową, tj. dobro chronione ustawą, z uwagi na które to ograniczenie jest stosowane. Takie uzasadnienie, jest szczególnie istotne w sytuacji gdy przyczyną odmowy jest tak niedookreślona przesłanka jak bezpieczeństwo czy porządek publiczny. Ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Przyjmując bowiem, że powodem odmowy udostępnienia skarżącemu dostępu do informacji publicznej, realizowanego w trybie wstępu na galerię Sejmu, było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku na terenie Sejmu, należało wykazać przyczyny dla których wartości te są zagrożone oraz że środek taki był niezbędny i konieczny. Tylko wtedy uznanie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, mogłoby wypełniać zasadę proporcjonalności.

Nadto, jak wynika z omawianego komunikatu, ograniczenie tam zawarte dotyczyło tylko wydawania jednorazowych kart wstępu. Tym samym ewentualna odmowa wstępu na galerię Sejmu nie dotyczyła osób posiadających karty stałe i okresowe. Powyższe dodatkowo narusza art. 32 Konstytucji RP. W sytuacji bowiem zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego trudno znaleźć racjonalne uzasadnienia, dla ograniczenia dostępu do informacji publicznej wyłącznie dla określonej grupy ludzi. Wszak bezpieczeństwo i porządek publiczny stanowią dobro powszechnie chronione, a nie odnoszące się do wybranej grupy społecznej czy wręcz do pojedynczych osób.

W mojej ocenie nadto, bez znaczenia dla oceny skuteczności czynności Szefa Kancelarii Sejmu pozostaje fakt, że dostęp do informacji publicznej skarżący mógł zrealizować w innej formie. Skoro bowiem ustawa zasadnicza oraz ustawy niższego rzędu, jako jedną z form dostępu do informacji publicznej przewidują prawo wstępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej wybieranych w wyborach powszechnych, to rzeczą obywatela jest decyzja w jakiej formie chce on zrealizować swoje prawo do uzyskania informacji publicznej. Zaproponowanie mu skorzystania z formy innej, podlega tym samym zasadom co ograniczenie bądź wyłączenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe, w mojej ocenie, czynność Szefa Kancelarii Sejmu polegająca na odmowie dostępu P. W. do informacji publicznej w dniu 9 maja 2018 r., poprzez odmowę wstępu na galerię Sejmu, została dokonana bez podstawy prawnej i jako taka jest bezskuteczna.