Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 449/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 28 października 2017 r. nr XXIX/203/17 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jedwabne 1. stwierdza nieważność § 6, § 7, § 23, § 29 oraz § 41 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Uchwałą nr XXIX/203/17 z dnia 28.10.2017 r. Rada Miejska w Jedwabnem uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabne, stanowiącym załącznik do uchwały.

Prokurator Rejonowy w Ł. w dniu 8 czerwca 2020 r. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę w zakresie § 6, § 7, § 23, § 29, § 36 pkt 3, § 37, § 41 zarzucając jej:

I. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019, poz. 506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019, poz. 2010) i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:

– nałożenie w § 6 i 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabne stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych dot. zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi tj. obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację oraz wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności,

– nałożenie w § 23 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabne stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - zakazu gromadzenia śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego oraz szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, baterii, świetlówek, akumulatorów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów przemysłowych i medycznych, tj. obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację oraz wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności,

– wskazanie w § 29, § 36 pkt 3, § 37 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabne stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały informacji dotyczących lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, regionalnej instalacji przetwarzania odpadów oraz stacji zlewnej, które w aktach prawa miejscowego nie mogą być zawarte i winny zostać określone i udostępnione w inny sposób,

– nałożenie w § 41 odpowiedzialności właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe za ewentualne szkody powstałe w wyniku zachowania;

II. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019, poz. 506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019, poz. 2010) i niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. pominięcie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabne stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Na tej podstawie Prokurator Rejonowy w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedz na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Jedwabnem wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż skarga została wniesiona na Uchwałę XXIX/203/17 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 28 października 2017 roku, która w momencie wniesienia skargi już nie obowiązywała. W/w uchwała została uchylona przez Uchwałę nr XVIII/152/20 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 27 lutego 2020 roku. Skarga została sporządzona 29 maja 2020 roku, a zatem po utracie mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę. W ocenie organu, skarga powinna być odrzucona.

Odnośnie zarzutów dotyczących § 6 i 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabne, pełnomocnik rady wskazał, iż nie są powtórzeniem istniejących regulacji ustawowych dot. zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych. Art. 4 ust. 2 pkt. 1 ppkt. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017 r., poz. 1289, dalej: u.c.p.g.), nakłada na Radę gminy obowiązek uregulowania w regulaminie kwestii dotyczących "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Pozostawia przy tym duży margines swobody w kwestii sposobu uregulowania danych kwestii. Do kompetencji rady gminy należy więc określenie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, a powstałe w ich następstwie nieczystości - usuwane. Trudno zgodzić się ze skarżącym, iż wskazane przepisy zostały wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia oraz z naruszeniem innych norm prawnych. Skarżący nie wskazuje, jakie normy prawne zostały powtórzone we wskazanych przepisach. Nie wyjaśnia również, dlaczego w/w zapisy miałyby być powtórzeniem regulacji z art. 144 k.c. Podkreślić należy, iż art. 144 k.c. reguluje sposób wykonywania władztwa przez właściciela nieruchomości i zakaz immisji. Jest to norma ogólna, generalna regulująca stosunki sąsiedzkie na gruncie prawa cywilnego. Tymczasem regulacja § 6 i 7 nie dotyczy tylko stosunków sąsiedzkich, ale reguluje sytuację całej wspólnoty gminnej w konkretnych sytuacjach. Zaskarżone normy nie stoją w sprzeczności z art. 144 k.c. i zostały wydane na podstawie dyspozycji ustawowej. Podkreślam, iż wskazane regulacje nie odbiegają w znaczący sposób od regulacji stosowanych w innych Gminach, które częstokroć są bardziej restrykcyjne, niż zaskarżone przepisy.

Odnośnie skarżonego § 23 Regulaminu, również i tutaj organ nie podzielił stanowiska skarżącego. Zgodnie z tą regulacją "Zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż komunalne pochodzących z działalności gospodarczej ". Ustalenie w/w zakazu mieściło się w kompetencji Rady nadanej jej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: odpady niebezpieczne, przeterminowane leki i chemikalia, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzież, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 1 ppkt. a. Jednocześnie, art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wskazuje, że regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Zauważył przy tym, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. gminy zobowiązane zostały do ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Skoro zatem Ustawa zobowiązuje Gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej określone frakcje odpadów, a ponadto upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to były podstawy do wprowadzenia w § 23 Regulaminu zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów ze sobą oraz ze śniegiem, lodem i popiołem. Tego rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe

Odnośnie zarzutów dot. § 29, § 36 pkt. 3, § 37, również i tutaj pełnomocnik organu podniósł, że są one bezpodstawne. Na gminie z zgodnie z art. 4 ust. 2 ciąży obowiązek uchwalenia regulaminu który będzie określał: " (...) szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży(...) " Zaskarżone przepisy realizują dyspozycję zawartą w powyżej cytowanej normie ustawowej. Ponadto, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż te zapisy regulują jedynie lokalizację Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych - przede wszystkim regulowały one jakiego typu odpady do takich punktów mogą być przekazywane. Tylko w § 29 były podane dokładne dane lokalizacyjne, lecz nie były one istotą skarżonego przepisu.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 41 wskazał, iż również nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazuje, iż obowiązkiem Gminy jest zawarcie w Regulaminie czystości postanowień dot. art. 4 ust. 2. pkt. 6 i 7 "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" oraz "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Zaskarżony przepis jedynie realizuję zawartą w powyższej normie dyspozycję, regulując kwestie związane z obowiązkami osób utrzymującymi zwierzęta domowe. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy zapisem § 41 skarżonego Regulaminu czystości, a art. 431 § 1 k.c., który reguluje odpowiedzialność deliktową właścicieli zwierząt i jest to oddzielny rygor prawny od postanowień Regulaminu czystości.

W zakresie ostatniego zarzutu pełnomocnik wskazała, iż faktycznie w zaskarżonym Regulaminie brak jest wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu we krwi w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wymóg uregulowania powyższej kwestii został wprowadzony dopiero 6 września 2019 roku, wraz ze zmiana art. 4 Ustawy. W obecnie obowiązującym Regulaminie czystości uwzględniono powyższy wymóg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym naruszenia § 6, § 7, § 23, § 29, § 41 zaskarżonej regulaminu stanowiącym załącznik do uchwały.

Skarżący Prokurator sformułował konkretne zarzuty odnoszące się do precyzyjnie wskazanych przepisów (paragrafów, ustępów oraz punktów) Regulaminu. Jednocześnie zawnioskował o stwierdzenie nieważności ("uchylenie") uchwały w całości nie wskazując powodów tak szeroko sformułowanego zakresu wniosku końcowego. Sądowi tymczasem z urzędu jest wiadomo, że w znacznej liczbie spraw dotyczących regulaminów czystości i porządku zaskarżanych do WSA w Białymstoku, przy wyżej opisanej rozbieżności między zakresem zaskarżenia wynikającym expressis verbis z treści skargi (zarzuty dotyczące niektórych postanowień regulaminów) a zakresem wniosku końcowego (o stwierdzenie nieważności regulaminu w całości), stosowaną praktyką jest precyzowanie przez skarżącego na rozprawie zakresu zaskarżenia jako stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej zarzutami a nie wnioskiem końcowym. Do takiego sprecyzowania nie doszło w sprawie niniejszej.

W tej sytuacji sąd we własnym zakresie ocenił, że granice zaskarżenia w sprawie niniejszej obejmują wyłącznie zagadnienia przedstawione do oceny sądowi w skardze, zaś wniosek końcowy o stwierdzenie nieważności uchwały w całości – jako nieznajdujący potwierdzenia w treści skargi - jest wynikiem oczywistej omyłki. Na zakres zaskarżenia obejmujący uchwałę w całości nie wskazuje ani jeden ze sformułowanych w skardze zarzutów czy argumentów. Sąd zatem skontrolował uchwałę i objął rozstrzygnięciem ten jej zakres, który odnosi się do treści zarzutów i regulacji pozostających w nierozerwalnym związku z tymi zarzutami. W konsekwencji stan res iudicata będący skutkiem niniejszego wyroku dotyczy tylko regulacji Regulaminu objętych wyrokiem, co: po pierwsze, nie eliminuje regulacji pozostałych, a po drugie, umożliwia odrębne zaskarżenie przepisów niebędących przedmiotem oceny w sprawie niniejszej.

Zaskarżona uchwała została zastąpiona uchwałą nr XVIIII/152/20 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabne (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r. poz. 1301). Pozostaje to jednak bez wpływu na dopuszczalność rozpoznania skargi w sprawie niniejszej. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, na dzień jej podjęcia. Nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ działa wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich wywołanych skutków. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego.

Upływ kilku lat od podjęcia zaskarżonej uchwały także nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Nieważność aktu prawa miejscowego, a takim jest sporny Regulamin, można stwierdzić także po upływie roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obecnym jak i z daty podejmowania spornej uchwały), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2017 r. poz. 1289), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Zaskarżony przepis § 6 Regulaminu stanowił: Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na utwardzonym terenie nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzone są do kanalizacji miejskiej lub zbiorników bezodpływowych; w szczególności takie ścieki nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub gruntu. Natomiast § 7 wskazywał, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że doszło do przekroczenia i modyfikacji upoważnienia ustawowego w § 6 i 7, a zapisy te wkraczając w regulacje prawa cywilnego dotyczące prawa sąsiedzkiego oraz stanowią superfluum w zakresie stwierdzenia, że odpady należy gromadzić i usuwać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem sądu, na zdefiniowanie rodzaju naprawy nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 K.c., zaś sposoby gromadzenia odpadów są materią uregulowaną ustawowo m.in. w ustawie o odpadach, zatem obowiązują niezależnie od ich wskazania w przepisach Regulaminu. Uregulowanie kwestii związanej z zakazem uciążliwości i zakłócania spokoju, co należy do prawa sąsiedzkiego (art. 144 K.c. zakaz immisji oraz zob. wyrok w sprawie II SA/Gd 120/12). Nadto, użyte w Regulaminie wymogi wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowań ocennych i niedookreślonych. Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

Nie jest również uprawnione wprowadzanie w akcie prawa miejscowego (§ 6 i 7 Regulaminu) generalnych zakazów odprowadzania ścieków do gleby lub wód powierzchniowych w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawowych: art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją); definicja ścieków w art. 9 pkt 14 ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz regulacje dotyczące wprowadzania ścieków do ziemi i wód w art. 39.

To istotne uchybienie (nieuprawniona modyfikacja) wystarcza do eliminacji § 6 i 7 Regulaminu, niezależnie od prawidłowego wskazania, że chodzi o tereny "poza myjniami i warsztatami naprawczymi" (por. np. wyrok w sprawie II SA/Gd 121/19, II SA/Bd 877/18).

Następnie zgodnie z § 23 Regulaminu, zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu i żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż komunalne, pochodzących z działalności gospodarczej. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że przepis ten godzi w regulację art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), który zobowiązywał właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Stanowi bowiem nieuprawnione powtórzenie i modyfikację. Zgodzić się także należy z poglądem zaprezentowanym w sprawie II SA/Bd 185/18. Kwestie ujęte w § 23 Regulaminu zostały bowiem uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 –(obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, zgodnie z której art. 23 ust. 1 odpady są zbierane w sposób selektywny (zasada generalna). Nadto, ustawa o odpadach reguluje także sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5). Przepis art. 1a ustawy w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach.

Rację ma również Prokurator wskazując, że regulacja § 29 Regulaminu jest nieuprawniona przez wskazanie konkretnego adresu miejsca odbierania i przekazywania odpadów komunalnych. Jak skonkludował NSA w sprawie II OSK 881/17 odnośnie kwestii wskazania konkretnych adresów Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, "nie można traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy".

Natomiast naruszenia wskazanych w § 36 pkt 3 Regulaminu i § 37 Regulaminu nie dotyczą regionalnej instalacji przetwarzania odpadów oraz stacji zlewnej (wskazane chyba omyłkowo), które w ocenie Prokuratora w aktach prawa miejscowego nie mogą być zawarte i winny zostać określone i udostępnione w inny sposób, tym samym w tym zakresie nie było naruszenia i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tych zapisów.

Zaskarżony § 41 Regulaminu wskazuje, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych od użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt.

Zdaniem sądu, zasadny jest zarzut dotyczący istotnego naruszenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w zakresie w jakim uprawnia do uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W szczególności regulacja ta stanowi powtórzenie, niepełne i z modyfikacjami ("ewentualne"), zasady odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za szkody wywoływane przez zwierzęta, zawartej w art. 431 § 1 K.c. Zgodnie bowiem z tym przepisem, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy jak i reguły wynikające z "Zasad technik prawodawczej" nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm).

Sąd natomiast oddalił skargę w pozostałej, nieznacznej jeśli chodzi o zakres zaskarżenia części, a więc głównie co do zarzutu punktu II skargi. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy w brzmieniu z października 2017 r. nie zawierał upoważnienia do uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży. Upoważnienie takie znalazło się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy, ale dopiero z dniem 6 września 2019 r., zaś zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym - do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Termin ten jeszcze nie upłynął, zaś zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą. Oddalono także zarzut naruszenia § 36 pkt 3 i § 37 Regulaminu, jak to już wskazano wyżej, ze względu na inne zapisy niż wskazane w skardze, przyjmując, że doszło do omyłkowe wskazania tych przepisów w skardze.

Dlatego w tym zakresie orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.