Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2714/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 163/12 w sprawie ze skargi I. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 163/12 oddalił skargę I.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło w całości decyzję w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie zaskarżanej decyzji zawiera opis czynności procesowych Wójta Gminy [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek poprzedniej decyzji odwoławczej oraz obszerne przedstawienie treści odwołania złożonego przez skarżącego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, na to że skarżący w dniu 26 września 2011 r. wniósł o doręczenie opracowania pod nazwą "Szacunkowe określenie wieku pni w wyciętych drzewach" którego nie otrzymał. Ponadto Wójt w dniu 10 października 2011 r. poinformował stronę o obowiązku uiszczenia opłaty, bez wyznaczenia terminu do jej uiszczenia. Następnie w dniu 14 października 2011 r. Wójt wydał decyzję. W ocenie organu odwoławczego była to decyzja przedwczesna, zapadła z naruszeniem art. 73 § 1 k.p.a. SKO uwzględniło także to, że w odwołaniu skarżący wniósł o przesłuchanie kilku świadków, którzy uprzednio złożyli zeznania w postępowaniu karnym. Ten wniosek dowodowy był uzasadniony zgodnie z art. 75 § 1, 78 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Okoliczności powyższe uzasadniały zdaniem SKO zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 4 k.p.a.), ponieważ nie mógł być podmiotem i adresatem decyzji Wójta, co w konsekwencji wywołało naruszenie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. Według skarżącego nie jest on stroną postępowania administracyjnego, bowiem za wycięcie drzew nie odpowiada właściciel lub posiadacz nieruchomości, lecz osoba, która dokonała wycięcia. Wójt błędnie ustalił, że wycięcia drzew dokonał P. C. na zlecenie skarżącego. Skarżący bowiem zlecił mu wycięcie jedynie tych drzew, które zostały objęte zezwoleniem. Nawet gdyby zlecenie było odmienne, to i tak bezsprzecznie skarżący nie uczestniczył w wycięciu drzew. Osoba zlecająca wycinkę nie ponosi odpowiedzialności, a jedynie sprawca usunięcia drzew.

W odpowiedzi na skargę SKO w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że stosownie do art. 83 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dalej także jako u.o.p. (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości może nastąpić na wniosek o wydanie zezwolenia, złożony w szczególności przez właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza za zgodą właściciela tej nieruchomości. Przepis art. 88 tej ustawy przewiduje wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej m.in. za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten według jednolitej i ustabilizowanej wykładni odnosi się jedynie do podmiotu, który mógł i powinien uzyskać zezwolenie przewidziane w art. 83 ustawy o ochronie przyrody, takie stanowisko wyrażono w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt OSK 1582/04 i w licznym orzecznictwie na tle art. 88.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym doprecyzowano także przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości za bezpośredniego sprawcę (np. w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 1410/07, II OSK 329/08, II OSK 568/10). Podkreśla się znaczenie związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem się właściciela a usunięciem drzew (wyroki NSA w sprawach o sygn. akt II OSK 291/08 i II OSK 140/99) oraz konieczność wykazania (udowodnienia) właścicielowi istnienia okoliczności wywołujących jego odpowiedzialność administracyjną (wyrok WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 898/10). Akceptując powyższe poglądy prawne i odnosząc się do argumentacji przytoczonej w skardze Sąd pierwszej instancji powołał się także na stanowisko komentatora (K. Gruszecki, komentarz do art. 88) krytyczne wobec tezy prawnej przedstawionej wyroku NSA II OSK 428/06 na który powoływał się skarżący. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest przede wszystkim skarżący, jako właściciel nieruchomości, z której dokonano wycięcia drzew. Skarżący będzie adresatem decyzji wymierzającej karę, jeżeli organ wykaże okoliczności, o których była mowa. W żadnym razie adresatem decyzji nie będzie bezpośredni sprawca, nie należący do osób uprawnionych do uzyskania zezwolenia. Przepis bowiem przewiduje wymierzenie kary nie za usuniecie drzew, lecz za brak zezwolenia udzielonego osobie mogącej je uzyskać, której zachowanie pozostawało w związku z bezprawnym usunięciem drzem, przykładowo poprzez zlecenie ich wycięcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z omówienia treści zaskarżonej decyzji wynika, że niewątpliwie nie zawierała ona wszystkich elementów wymaganych ustawowo (art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.), w szczególności zaś przedstawienia decyzji organu pierwszej instancji poza brzmieniem jej osnowy oraz odniesieniem się do wszystkich zarzutów odwołania, a także powiązania przytoczonej argumentacji z przesłankami zawartymi w art. 138 § 2 k.p.a. Tym niemniej, zdaniem tego Sądu, wyjątkowo wskazane uchybienia procesowe organu można było ocenić jako niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należało tu uwzględnić, iż w poprzednio wydanych decyzjach odwoławczych organ odniósł się w sposób obszerny krytycznie do powtarzającej się argumentacji prawnej skarżącego. Z decyzji pierwszej instancji zgodnej z materiałem procesowym sprawy wynikało niewątpliwie, czego skarżący nie kwestionuje, że jest właścicielem nieruchomości, który w pewnym (spornym) zakresie zlecił wycięcie drzew bezpośredniemu sprawcy ich usunięcia.

Następnie Sąd zauważył, że skarżący w odwołaniu wniósł o przesłuchanie szeregu świadków na istotne w sprawie okoliczności, przytaczając obszerne uzasadnienie tego wniosku dowodowego. Powołani świadkowie złożyli bowiem zeznania w toku postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu w sprawie wycinki drzew, zaś kilkustronicowy wywód skarżącego omawiał okoliczności podważające wiarygodność zeznań świadków obciążających skarżącego. Zatem niewątpliwie wymagane było zarówno uzyskanie akt sprawy karnej, jak i bezpośrednie przesłuchanie tych świadków przez organ. Nie było przy tym wystarczające jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.).

Ponadto zdaniem Sądu I instancji "trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji na uchybienie procesowe związane z niedoręczeniem skarżącemu odpisu opinii biegłego. Konieczny zatem do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygniecie, zaś decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), skoro w szczególności wójt wiedział o toczących się postępowaniach karnych związanych z rozpatrywaną sprawą, lecz nie dopuścił dowodu z akt tych postępowań dla wyjaśnienia spornej i istotnej okoliczności istnienia związku pomiędzy czynnościami skarżącego a usunięciem drzew".

W skardze kasacyjnej I. U. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną niniejszego postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną kwalifikacje wskazanych uchybień procesowych, jako niemogących mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wskazane w skardze naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieumorzenie postępowania winno zostać potraktowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji treści sprzecznej z sentencją wyroku, poprzez popieranie argumentacji strony skarżącej i wskazaniem, że decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co zgodnie z treścią uzasadnienia stanowiło o orzeczeniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności kontrolowanego postępowania.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Otóż autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, ale nie wskazał naruszenie których norm zawartych w ośmiu ustępach tego artykułu zarzuca. W skardze kasacyjnej zarzuca się także naruszenia art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. W ten sam sposób oznaczono ten przepis także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego takiego przepisu nie zawiera. Uzasadnienie tego zarzutu nie odnosi się do § 2 art. 138 k.p.a., ani do pkt 1 art. 138 § 1 k.p.a. Takie sformułowanie podstaw kasacyjnych utrudnia szczegółowe odniesienie się do tych zarzutów a częściowo uniemożliwia to.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag stwierdzić należy, że istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżona decyzja, będąca decyzją kasacyjną, wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący nie mógł być podmiotem i adresatem decyzji Wójta a co w konsekwencji miało wywołać naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuchylenie decyzji i nieumorzenie postępowania. Z tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić, ponieważ podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie stanowi, przypadku skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), co obligowałoby Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż decyzja nie została w tym przypadku skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem spór dotyczy tego czy właściwie określono skarżącego jako adresata decyzji. Nawet przypadek błędnego określenia skarżącego jako adresata decyzji nie stanowiłby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Bowiem obowiązek ścisłej interpretacji przepisów dotyczących nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyklucza przyjęcie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Zatem rozstrzygniecie sprawy wymagało dokonania wykładni tego przepisu, sprowadzającej się do oceny, w jakich sytuacjach kara taka może zostać nałożona na właścicieli nieruchomości. Norma art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. jest konsekwencją uregulowania przewidzianego w art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 u.o.p. Przepis art. 83 ust. 1 u.o.p. stanowi, iż usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1, 2 i 3 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, opłaty te nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w wydanym zezwoleniu. Zatem ustawodawca przewidział w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej za nierespektowanie nakazu wystąpienia o udzielenie zezwolenia za wycięcie drzewa.

Odpowiadając na zarzut skargi kasacyjnej, że nie właściciel i posiadacz nieruchomości lecz faktyczny sprawca odpowiada na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody za wycinkę drzew i krzewów bez zezwolenia, wyjaśnić należy, że próbując rozwiązać ten problem, w orzecznictwie zaprezentowano pogląd przytaczany przez skarżącego, zgodnie z którym: "Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być natomiast uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa lub który zawiadomił organ o wycięciu drzewa i wymaga zastosowania kary wobec innego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06, LEX nr 325265). Pogląd ten nie jest uzasadniony, spotkał się z krytyką w literaturze przedmiotu. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary wszczynane jest w celu zastosowania tego środka. Musi to być jednak poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy, a skoro tak, to okoliczności związane z ustaleniami dokonanymi w tej materii będą miały miejsce w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, a więc interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 k.p.a. (na ten temat szerzej A.S. Duda, Interes prawny..., s. 144-154, oraz cytowana tam literatura), będzie ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew i krzewów na terenie miast i wsi. Dlatego też w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. (K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów na terenie miast i wsi, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 10, s. 86 oraz Komentarz do ustawy o ochronie przyrody do art. 88 System Informacji Prawnej LEX). Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem zawsze będą nimi właściciele nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności), na której rosły drzewa lub krzewy, oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze. Oczywiście krąg ten może ulegać pewnym modyfikacjom w zależności od deliktu administracyjnego stanowiącego przedmiot postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że: "Decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne". Oznacza to, że stwierdziwszy wystąpienie okoliczności faktycznych uzasadniających wymierzenie kary, organ administracji nie ma żadnej możliwości odstąpienia od tego.

Dodać należy, że w przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia( art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.), odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia (W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz, red. J. Sommer, Wrocław 1993, s. 28). W tym też kierunku podążyła praktyka, w której przyjmuje się, że: "Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2320/10, LEX nr 1145583). Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Założenie to jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności.

Formułując swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, iż w orzecznictwie Sądów Administracyjnych przez szereg lat były prezentowane dwa poglądy, przy czym regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych miały zbliżoną treść pomimo, iż zawarte były kolejno w różnych aktach normatywnych - ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) oraz ustawie o ochronie przyrody obecnie obowiązującej. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowano pogląd, że kary za wycięcie drzew i krzewów bez zezwolenia wymierza się bezpośredniemu sprawcy usunięcia drzewa lecz pogląd tej treści jako prezentowany w mniejszości, a w szczególności bez odniesienia do kompleksowego uregulowania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przyjmujący w istocie wykładnię celowościową tej normy, nie jest podzielany przez skład orzekający w tej sprawie. Poglądowi odnośnie bezwzględnej odpowiedzialności sprawcy przeciwstawiano pogląd odnośnie możliwości wymierzenia kary jedynie podmiotom, które są posiadaczami nieruchomości. Pogląd taki był już wywodzony z zawartej we wcześniejszych regulacjach normy wskazującej obowiązek utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów przez użytkownika nieruchomości (art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Odwołując się do tej regulacji, domniemywano jednocześnie możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej posiadaczowi nieruchomości niezależnie od okoliczności, czy wykazano, iż faktycznie jest on sprawcą usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia.

Zarówno we wcześniejszym jak i w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominował i dominuje pogląd, iż sankcja, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, dotyczy wyłącznie podmiotów będących posiadaczami nieruchomości, a więc potencjalnie mogących uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów. Pogląd ten podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, uzasadniany jest następującymi argumentami: treścią samego przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2, w którym wskazano, iż sankcja związana jest z działaniem bez zezwolenia - wywodzi się stąd brak możliwości nałożenia sankcji na podmiot, który nie ma uprawnień do uzyskania zezwolenia, gdyż formalnie nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, w myśl art. 83 ust. 1 zd. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody (brak zainteresowanemu przymiotu posiadania nieruchomości w rozumieniu przepisu) oraz tym, iż osoba trzecia z tytułu wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu takiego czynu. Podwójna odpowiedzialność karna i administracyjna za ten sam czyn, stanowiłaby naruszenie zasady państwa prawa wynikającej wprost z normy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przejawiającej się w przyjęciu nadmiernej represyjności w tak określonym przypadku.

W bogatym orzecznictwie doprecyzowano także przesłanki ustalania kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia. Wyrażane jest w im przeważające stanowisko, iż kara za wycięcie drzew może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości gdy dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia, gdy zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej jak również w sytuacji, gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność, jak również stanowisko przeciwne, zgodnie z którym odpowiedzialność właściciela nieruchomości za wycięcie drzew jest niezależna od jego wiedzy o wycince i wiąże się z zaniechaniem właściwej pieczy nad rosnącymi na jego nieruchomości drzewami. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż wykładnia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. prowadzi do wniosku, iż wymierzenie przewidzianej w nim kary może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Natomiast w sytuacji, gdy drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy, której działaniu nie mógł zapobiec, brak jest podstaw do obciążenia właściciela nieruchomości karą przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.. Stanowisko takie wyrażono przykładowo w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 661/06 (Lex Nr 384133), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 90/07 (Lex Nr 339447), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 329/08 (Lex Nr 529956), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1957/08 (Lex Nr 564013), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. II OSK 568/10. W wyrokach tych wskazano m. in., iż aby obarczyć odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy określoną osobę trzeba wykazać, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy właściciel nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi. Również w doktrynie wyrażono stanowisko, iż do ponoszenia tej odpowiedzialności, konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew, a tak ukształtowana odpowiedzialność zapobiega obciążeniu posiadacza nieruchomości odpowiedzialnością za wycięcie drzew lub krzewów, w sytuacji gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. (vide: Krzysztof Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Zakamycze Kraków 2005, s. 366).

Trybunał Konstytucyjny analizując instytucję kary administracyjnej w uzasadnieniach wyroków z 18 kwietnia 2000 r. sygn. K. 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89) i dnia 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, (OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110), wskazał, iż "tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Trybunał stwierdził, że ustanowienie opłaty stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów." Podstawą zastosowania sankcji w postaci kary administracyjnej jest konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Ustalenie, w jakich sytuacjach na właściciela nieruchomości może być nałożona kara administracyjna na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. wymaga zatem rozważenia, na czym polega bezprawność czynu sprawcy przewidzianego w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.. Bezprawność ta polega na zachowaniu nagannym z punktu widzenia normy art. 83 ust. 1 u.o.p., polegającym na naruszeniu wynikającego z niego nakazu uzyskania pozwolenia na wycinkę drzew. Skoro zatem naganne zachowanie właściciela lub posiadacza nieruchomości przewidziane w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. polega na zaniechaniu wykonania obowiązku wystąpienia o uzyskanie zezwolenia na dokonanie wycinki, związana z tym bezprawnym zachowaniem sankcja administracyjna może być zastosowana jedynie w przypadku stwierdzenia wystąpienia takiego zachowania. Konsekwentnie, aby można było mówić o nagannym zachowaniu właściciela lub posiadacza nieruchomości polegającym na zaniechaniu wykonania obowiązku wystąpienia o uzyskanie zezwolenia na dokonanie wycinki, należy ustalić, iż taki obowiązek po stronie właściciela powstał. Obowiązek taki może powstać jedynie w sytuacji w jakiej właściciel wiedział, iż wycinka drzewa zostanie dokonana i na nią się godził. W sytuacji, gdy nie wiedział on o wycince i została ona zrealizowana wbrew jego woli, brak jest podstaw do obciążenia go karą, bowiem nie można mu zarzucić zachowania sprzecznego z normą art. 83 ust. 1 u.o.p. Zatem organ administracji publicznej, orzekając wobec właściciela nieruchomości, karę za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia powinien wykazać i udowodnić, że właściciel nieruchomości co najmniej wiedział o usuwaniu drzew lub krzewów z jego nieruchomości i na takie działanie się godził. Jeżeli bowiem drzewa usunęła osoba trzecia, bez zgody i wiedzy właściciela i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy właściciel nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p..

Konkludując kara pieniężna może zostać nałożona tylko na podmioty mogące skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, co wynika z powiązania art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. z treścią przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że co do zasady odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez wymagalnego zezwolenia będzie ponosił posiadacz nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednakże, że ta odpowiedzialność będzie ponoszona przez właściciela czy posiadacza nieruchomości niejako automatycznie. Przede wszystkim należy wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia czy zniszczenia drzew i krzewów. Poza tym wskazać należy, że na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ma znaczenia okoliczność, czy posiadacz nieruchomości był osobistym sprawcą deliktu, czy w tym celu posłużył się osobą trzecią. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że posiadacz nieruchomości wiedział o tym i na to się godził. Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie posiadacza nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził (porównaj wyrok NSA z dn. 11.03.2009 r., sygn. II OSK 329/08). Wyłączenie odpowiedzialności może nastąpić tylko wówczas, gdy wycinka czy usunięcie drzew i krzewów nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Zatem co do zasady, usuwanie drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być działaniem zamierzonym, a dla powstania odpowiedzialności wystarczy, że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu konkretnych czynności.

Także Trybunał konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/12 podkreślił, "że posiadacz nieruchomości, z której usunięto bez zezwolenia drzewo lub krzew, podlega odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust 1 pkt 2 u.o.p. tylko wtedy gdy to on osobiście dokonał bezprawnego usunięcia drzewa krzewu lub gdy zlecił wykonanie tej czynności innej osobie, bądź taką czynność innej osoby akceptował. Odpowiedzialność jest wyłączona wówczas, gdy usunięcie drzewa lub krzewu nastąpiło bez jego wiedzy i zgody".

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że SKO w Legnicy prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w celu przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, które pozwoli co do zasady ocenić odpowiedzialność skarżącego za wycinkę drzew na nieruchomości będącej jego własnością. Niewątpliwie jak to stwierdził Sąd Wojewódzki decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania dowodowego, którego konieczny do wyjaśnienia zakres miał istotny wpływ na wynik sprawy. Także decyzja organu drugiej instancji miała wady, bowiem nie zawierała wszystkich wymaganych przepisami elementów. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, braki tej decyzji nie miały wpływu na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji WSA nie był uprawniony do uwzględnienia skargi, ponieważ naruszenia te stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musiałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując powyższą część rozważań wskazać należy, że tym samym nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż postępowanie prowadzone w stosunku do skarżącego jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone przez organ odwoławczy, z tego powodu, że to nie skarżący jest sprawcą deliktu. W konsekwencji organ trafnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wójta, a Sąd Wojewódzki akceptując takie rozstrzygnięcie nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zasadnie na podstawie art. 151 oddalił skargę

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sprzeczne z jego sentencją. Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, ale nie mogły one być podstawą uwzględnienia skargi, bowiem nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Organy Administracji rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, mimo niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej zobowiązane będą uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., w sprawie o sygnaturze akt SK 6/12, której przedmiotem była zgodność z ustawą zasadniczą przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Po rozpoznaniu skarg konstytucyjnych w wyroku tym, opublikowanym w Dz. U. z 14 lipca 2014 r., poz. 926 oraz w Zbiorze Urzędowym 7A z 2014 r., poz. 68, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten dotyczy zatem przepisów, które były podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracji pierwszej instancji. Organ administracji pierwszej instancji wymierzając skarżącemu administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia niewątpliwie stosował art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, oraz art. 89 ust. 1 powołanej ustawy, regulujący sposób ustalania wysokości tej kary. Organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta. Zatem nie została jeszcze przesądzona zasada odpowiedzialności. W sytuacji przesądzenia co do zasady odpowiedzialności skarżącego pojawi się konieczność ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy, które tym wyrokiem zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP, stanowić mogą podstawę wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej oraz ustalenia wysokości tej kary.

Stwierdzić należy, iż fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł także, że wymienione w nim przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, czyli od dnia 14 lipca 2014 r. W związku z tym pojawia się zagadnienie, czy Sąd administracyjny jeszcze przed upływem tego terminu może odmówić zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i na tej odmowie oprzeć rozstrzygnięcie.

Zauważyć trzeba, iż problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich, historycznie najstarsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne jak i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomi procesowej. Szczegółowej analizy tego problemu oraz przeglądu wyrażanych w tym przedmiocie poglądów w najnowszym orzecznictwie podjął się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), który sam ostatecznie przyjął drugą koncepcję, stwierdzając między innymi, że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Podgląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną z następujących powodów.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Po wtóre, jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori.

Nie ma wreszcie logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 105/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA). O odmowie zastosowania takiego przepisu Sąd rozstrzyga po rozważeniu okoliczności sprawy oraz motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym powodów odroczenia utraty mocy obowiązującej niezgodnego z Konstytucją RP przepisu.

Mając powyższe na uwadze należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie uznał, aby w ogóle możliwość wymierzenia sankcji administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia była sprzeczna z Konstytucją RP. Za zgodny z Konstytucją RP uznał mechanizm ochrony zadrzewień polegający na obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, zagrożonym sankcją administracyjną. Niezgodne z Konstytucją RP jest natomiast, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, to, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie spełniają wymogu proporcjonalności przez to, że odpowiedzialność za naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew została ukształtowana jako odpowiedzialność czysto obiektywna i nadmiernie represyjna. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy regulujące wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie dają możliwości uwzględnienia takich okoliczności, jak przykładowo: rozmiar uszczerbku w środowisku naturalnym spowodowanego usunięciem drzew, czy też przyczyny ich usunięcia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że usunięcie wskazanych przepisów z systemu prawnego z chwilą ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw RP spowodowałoby powstanie luki prawnej. Do czasu uchwalenia nowych przepisów organy administracji nie miałby możliwości ochrony wartości konstytucyjnie chronionej, jaką jest środowisko naturalne. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, iż odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.

Z tych powodów Trybunał konstytucyjny zdecydował się na czas konieczny do uchwalenia nowych przepisów, zgodnych z Konstytucją RP, zachować moc obowiązującą art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, uwzględniając takie motywy rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w zakresie oceny konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i powodów odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uważa, że po ewentualnym ustaleniu co do zasady odpowiedzialności skarżącego powinna mu być wymierzona administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew i krzewu bez wymaganego zezwolenia. Jednakże sankcja ta powinna być wymierzona na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP.

Dlatego organy administracji rozstrzygając ponownie niniejszą sprawę powinny mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. może być podstawą do wznowienia zarówno postępowania przed Sądem administracyjnym, jak i postępowania administracyjnego po upływie terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których wyrok ten dotyczy, i orzeczenia wówczas na podstawie przepisów uchwalonych w miejsce niekonstytucyjnych albo też z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i faktu, że nowych przepisów nie uchwalono. Dopuszczalność wznowienia postępowania po upływie terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów wywołuje wiele wątpliwości, jednakże w ocenie Sądu należy taką możliwość dopuścić, gdyż najpełniej realizuje normę wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za dopuszczalnością wznowienia w takich sytuacjach opowiada się też część doktryny prawa (R.Hauser, J.Trzciński Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, str. 82). Należy także mieć na uwadze to, że Sąd administracyjny może odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, których utratę mocy obowiązującej odroczono, i na tej podstawie uchylić decyzje organów administracji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Należy także pamiętać, że Sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułować, wiążące organy administracji, wskazania co do dalszego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na prawidłowość kontrolowanej decyzji kasacyjnej należało oddalić skargę kasacyjną, co nie podważa konieczności zastosowania się przez organy ponownie rozpoznające sprawę do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki tryb dalszego postępowania chroni prawa skarżącego i zapewni osiągnięcie celu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jakim jest zapewnienie rozpoznania każdej sprawy w oparciu o przepisy zgodne z Konstytucją RP. Podsumowując powyższe, oddalenie skargi kasacyjnej powoduje, że organ pierwszej instancji będzie zobowiązany sprawę rozpoznać ponownie. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji po ewentualnym ustaleniu odpowiedzialności skarżącego co do zasady, rozważy powstrzymanie się z rozstrzygnięciem o wysokości kary pieniężnej do uchwalenia nowych przepisów w miejsce art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jeżeli takie przepisy zostaną uchwalone, to orzeknie na ich podstawie, oczywiście z uwzględnieniem norm intertemporalnych. Jeżeli nowe przepisy w okresie 18 miesięcy od 14 lipca 2014 r. nie zostaną uchwalone organ administracji orzeknie w oparciu o stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., co będzie polegało na umorzeniu postępowania, gdyż w takim przypadku brak będzie przepisów stanowiących podstawę wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie przypomnieć trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku uzupełnionej lub innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne winny mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku, w zakresie, w jakim uzupełniono ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.