Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 96/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200. art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Lututowie z dnia 12 września 2019 r. nr XI/74/2019 w przedmiocie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lututów. 1) stwierdza nieważność § 5, § 7 ust.2 pkt 2 lit. a i lit. e, § 7 ust.2 pkt 4 lit b oraz § 15 ust.1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy Lututów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 12 września 2019 r. Rada Gminy Lututów podjęła uchwałę nr XI/74/2019 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lututów. Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 oraz 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.).

W § 1 określono, że ustala się Regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lututów stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

W § 3 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Lututów.

W § 4 przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2019 r.

Regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lututów stanowi załącznik do uchwały.

W § 5 załącznika określono, że dodatek za wysługę lat przysługuje:

1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca;

2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki dodatku nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca;

3) za dni nieobecności w pracy z powodu choroby, bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub innym chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego.

W § 7 ust. 1 określono, że nauczycielom, w zależności od osiąganych wyników pracy, może być przyznany dodatek motywacyjny.

Warunkiem przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego, jest:

1) uzyskiwanie szczególnych osiągnięć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, w szczególności:

a) uzyskiwanie przez uczniów, z uwzględnieniem ich możliwości oraz warunków pracy nauczyciela,

dobrych wyników klasyfikacji lub promocji, wyników z egzaminów i sprawdzianów albo sukcesów w konkursach, zawodach, olimpiadach, itp.,

b) umiejętne rozwiązywanie problemów wychowawczych uczniów we współpracy z ich rodzicami,

c) pełne rozpoznanie środowiska wychowawczego uczniów, aktywne i efektywne działanie na rzecz uczniów potrzebujących szczególnej opieki,

d) prowadzenie zajęć lub lekcji otwartych dla rodziców, w ramach prac zespołu przedmiotowego lub z własnej inicjatywy;

2) jakość świadczonej pracy, w tym związanej z powierzonym stanowiskiem kierowniczym, dodatkowym zadaniem lub zajęciem, w szczególności;

a) systematyczne i efektywne przygotowywanie się do przydzielonych obowiązków,

b) podnoszenie umiejętności zawodowych,

c) wzbogacanie własnego warsztatu pracy,

d) podejmowanie zadań i czynności dodatkowych na rzecz szkoły,

e) dbałość o estetykę szkolnych i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub innych urządzeń szkolnych;

3) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, w szczególności:

a) udział w organizowaniu imprez i uroczystości szkolnych oraz na rzecz środowiska,

b) udział w komisjach przedmiotowych i innych,

c) opiekowanie się i koordynowanie prac samorządu uczniowskiego lub innymi organizacjami uczniowskimi działającymi na terenie szkoły,

d) inicjowanie i stałe prowadzenie nadobowiązkowych zajęć pozalekcyjnych i pozaszkolnych uwzględniających potrzeby i zainteresowania uczniów;

e) prowadzenie lekcji koleżeńskich, przejawianie innych form doskonalenia zawodowego nauczycieli, w ramach wewnątrzszkolnego nauczycieli

f) aktywny udział w realizowaniu innych zadań statutowych szkoły;

4) warunkiem przyznania dodatku dyrektorowi i wicedyrektorowi, poza wymienionymi w ust. 2 jest ponadto:

a) racjonalne zarządzanie nieruchomością i majątkiem szkolnym (prawidłowość zawieranych umów, właściwe i kompletne prowadzenie dokumentacji obiektu, ewidencja majątku i inwentaryzacja),

b) dbałość o stan techniczny i estetykę powierzonych obiektów szkolnych, (bhp, przeglądy stanu technicznego obiektów),

c) racjonalne i zgodne z potrzebami szkoły prowadzenie polityki kadrowej,

d) właściwe i zgodne z potrzebami placówki kierowanie doskonaleniem i dokształcaniem nauczycieli oraz stwarzanie właściwego klimatu pracy w placówce,

e) efektywne i skuteczne pozyskiwanie dotacji, pozabudżetowych środków finansowych,

f) współdziałanie z organem prowadzącym w zakresie realizacji zadań edukacyjnych i wychowawczych oraz realizację zaleceń i wniosków organu prowadzącego (§ 7 ust. 2).

Dodatek motywacyjny nie przysługuje nauczycielom, którzy otrzymali kary przewidziane przepisami Kodeksu pracy i Karty Nauczyciela przez okres 12 miesięcy od daty udzielenia kary.

Z kolei w § 15 ust. 1 załącznika do uchwały ustalono, że Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.

Nauczyciel, któremu powierzono stanowisko lub funkcję na czas określony, traci prawo do dodatku z końcem miesiąca, w którym upłynął ten okres. Dotyczy to również wcześniejszego odwołania ze stanowiska lub funkcji (§ 15 ust. 2 załącznika do uchwały).

Organ nadzoru zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 3 października 2019 r. powiadomił Radę Gminy Lututów o zastrzeżeniach co do legalności niektórych zapisów Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lututów, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. W wyjaśnieniach złożonych 4 października 2019 r. Przewodniczący Rady Gminy Lututów nie podzielił zastrzeżeń organu nadzoru uznając, że wszystkie kwestionowane zapisy są zgodne z prawem.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki w zakresie:

1) § 5 pkt 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały, tj. Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lututów (dalej Regulamin), zarzucając tym zapisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela;

2) § 5 pkt 3 Regulaminu zarzucając temu zapisowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela,

3) § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. e oraz § 7 ust. 2 pkt 4 lit. b Regulaminu, zarzucając tym zapisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego a za pracę w dniu wolnym od pracy (D . U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.),

Wojewoda wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zapisów § 5, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. e oraz § 7 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz § 15 ust. 1 Regulaminu,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda wskazał, że zapisy § 5 pkt 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu są sprzeczne z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, w którym wprost określono, że zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn (w tym w przypadku otrzymania dodatku za wysługę lat lub dodatku funkcyjnego) następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Wątpliwości organu nadzoru budzą same próby regulowania w aktach niższego rzędu kwestii uregulowanych w akcie wyższego rzędu. Co więcej, w przypadku § 5 pkt 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu doszło do modyfikacji zapisów ustawowych, co jest już jednoznacznie niedopuszczalne.

Tożsamo sformułowane zapisy do tych znajdujących się w przedmiotowym Regulaminie były już zresztą przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W jednym z wyroków podkreślono, że nie można przyjąć, iż kwestie dotyczące terminu wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia zostały pozostawione przez ustawodawcę do ustalenia w ramach regulaminu dotyczącego wynagradzania nauczycieli, skoro ustawa jednoznacznie reguluje te zagadnienia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 502/05).

W ocenie skarżącego zapis § 5 pkt 3 Regulaminu stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, który upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. W tym upoważnieniu nie mieści się kompetencja do określenia kto i kiedy zachowuje prawo do dodatków, a kiedy je traci.

Delegację do wprowadzenia dodatku motywacyjnego dla nauczycieli stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (w tym dodatku motywacyjnego), oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawiera § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Należą do nich osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym, osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze, wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania, zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem oraz realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Lututów przyjęła szczegółowe warunki

przyznawania dodatku motywacyjnego. Rolą Rady Gminy Lututów było uszczegółowienie ogólnych warunków wymienionych przez prawodawcę, a nie ustanowienie nowych. W ocenie skarżącego, systematyczne i efektywne przygotowywanie się do przydzielonych obowiązków, dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub innych urządzeń szkolnych oraz dbałość o stan techniczny i estetykę powierzonych obiektów szkolnych należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą nauczyciela lub dyrektora i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym uzależnienie od nich przyznania dodatku motywacyjnego pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia, a także stanowi przekroczenie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lututów uznała skargę i wskazała, że w istocie § 5 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały zawiera powtórzenia art. 39 ust. 1 zd. Drugie KN. Zdaniem Gminy regulacja ta nie powinna być oceniana jako rażące naruszenie prawa bowiem zmierzała wyłącznie do zapewnienia uchwale kompletności i zrozumiałości. W pozostałym zakresie Gmina skargę uznała i wyjaśniła, że 28 stycznia 2020 r. podjęła nową uchwałę, w której zmodyfikowała postanowienia budzące wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 79 ust. 4 u.s.p..

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Lututów z 12 września 2019r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lututów.

Organ nadzoru zaskarżył następujące zapisy Regulaminu będącego załącznikiem do wymienionej uchwały, tj. § 5, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. e, § 7 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz § 15 ust.1 i przepisy te wydano z istotnym naruszeniem prawa.

W § 5 załącznika do Regulaminu Rada Gminy Lututów postanowiła, że dodatek za wysługę lat przysługuje:

1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca;

2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki dodatku nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca;

Natomiast w § 15 ust. 1 załącznika do uchwały postanowiono, że prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U., z 2018r., poz.967 ze zm.), dalej K.N. - zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.

Przytoczony zapis § 5 pkt 1 i pkt 2 oraz § 15 ust.1 załącznika do Regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikację normy prawnej wyrażonej w art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy Karta Nauczyciela.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Cechą aktów prawa miejscowego jest to, że w hierarchii źródeł prawa zajmują one pozycję zależną. To normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Akty prawa miejscowego są zatem uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Materia uregulowana w ustawie nie może być ponownie regulowana w akcie prawa miejscowego. Powtarzanie w uchwale uregulowań ustawowych, jak również modyfikacja uregulowań ustawowych stanowi istotne naruszenia prawa. Powtarzanie lub modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niedopuszczalne, gdyż godzi w zasadę legislacji i może mieć charakter dezinformujący. Powtórzony w uchwale przepis będzie interpretowany w kontekście tej uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Powyższy pogląd utrwalony jest w doktrynie i orzecznictwie sądowym.

Zgodnie też z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 ) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Stosownie do § 118 zamieszczonego w dziale V "Zasad techniki prawodawczej" w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Ponadto w § 5 pkt 3 załącznika do Regulaminu Rada Gminy Lututów postanowiła, że dodatek za wysługę lat przysługuje za dni nieobecności w pracy z powodu choroby, bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub innym chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N., organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34.

Ustawodawca w powołanym powyżej art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela określił, jakie zadania powierzył organowi prowadzącemu szkołę do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie zakreślając granice upoważnienia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ administracji publicznej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi wyraźnie poza wytyczne zawarte w stosownym upoważnieniu, to dopuszcza się naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1518/09).

Zdaniem Sądu, ze sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania dodatków" zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N. nie sposób wywodzić kompetencji organu prowadzącego szkołę do regulowania, kiedy dodatek za wysługę lat, jako składnik wynagrodzenia, winien być wypłacany, w szczególności za okres nieobecności w pracy. Dodatki wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2 K.N. stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela, zatem przysługują łącznie z wynagrodzeniem zasadniczym. Kwestie wypłaty nauczycielom wynagrodzenia reguluje Kodeks pracy i Karta Nauczyciela. Rada Gminy wykroczyła zatem poza zakres udzielonej jej kompetencji.

Przechodząc do dalszej części uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z treścią § 7 ust. 2 pkt 2 załącznika do Regulaminu wynagradzania nauczycieli, warunkiem przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego jest: jakość świadczonej pracy, w tym zawiązanej z powierzonym stanowiskiem kierowniczym, dodatkowym zadaniem lub zajęciem w szczególności: a) systematyczne i efektywne przygotowywanie się do przydzielonych obowiązków, e) dbałość o estetykę szkolnych i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub innych urządzeń szkolnych.

W myśl § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014r., poz.416 ze zm.) do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Z powołanego powyżej przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w drodze regulaminu stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Przez sformułowanie "warunek" należy rozumieć czynnik, od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa, wydawnictwo PWN 2003r. tom IV str.354).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że "szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego", o których mowa w delegacji z art. 30 ust. 6 pkt 1 K.N., muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2010r. w sprawie III SA/Kr 1007/09).

Analiza § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005r. wskazuje, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych", "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć", czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Innymi słowy dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej, a nie za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Można zatem uznać, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli czy to osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem, czy też wprowadzeniem innowacji.

W rozpoznawanej sprawie w § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. e załącznika do Regulaminu przesłankami przyznania dodatku motywacyjnego są: systematyczne i efektywne przygotowywanie się do przydzielonych obowiązków oraz dbałość o estetykę szkolnych i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub innych urządzeń szkolnych. Są to podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 rozporządzenia. W świetle wymienionych postanowień Regulaminu wynagrodzenia dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku określonymi w § 6 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie w § 7 ust. 2 pkt 4 lit. b Regulaminu przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego dyrektorowi i wicedyrektorowi, poza wymienionymi w ust. 2 jest dbałość o stan techniczny i estetykę powierzonych obiektów szkolnych, (bhp, przeglądy stanu technicznego obiektów). Zdaniem Sądu powyższy warunek jest podstawowym obowiązkiem każdego dyrektora i wicedyrektora i nie wynika on z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 rozporządzenia.

Określone w § 7 ust. 2 pkt 4 lit. b załącznika do Regulaminu warunki przyznania dyrektorowi i wicedyrektorowi dodatku motywacyjnego, wykraczają poza ramy określone zapisami ustawowymi i uszczegóławiającymi je warunkami określonymi § 6 rozporządzenia.

Wobec powyższego Sąd uznał, że § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. e oraz § 7 ust. 2 pkt 4 lit. b załącznika do Regulaminu wydano z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz jest on sprzeczny z treścią § 6 rozrządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r.

Reasumując stwierdzić należy, że naruszania prawa miały charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Gminy Lututów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

eg