Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 174/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dnia 29 grudnia 2021 r. . na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w przedmiocie wydania decyzji w zakresie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. L. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w zakresie wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy przebudowie i zmianie sposobu korzystania z budynku położonego na działce nr [...] w S..

W uzasadnieniu skarżąca podał, że w pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. zgłosiła do organu, że na położnej w S. działce ewid, nr [...] M. M. prawdopodobnie bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia wykonywania robót budowlanych wykonuje roboty budowlane polegające na wewnętrznej przebudowie budynku w tym także na budowie wewnętrznej kotłowni. Pismo to zostało zakwalifikowane przez PINB jako skarga powszechna i organ podjął czynności inspekcyjno-kontrolne. Organ zawiadomieniem z 24 maja 2021 r poinformował skarżącą o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w rzeczonej sprawie. PINB wskazał w udzielonej odprowadzi, że prowadzone roboty remontowe na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. polegające na wymianie części starej istniejącej substancji drewnianej na murowaną, zgodnie z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, nie wymagają zgłoszenia do organu administracji architektoniczne - budowlanej ani uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe PIMB nie stwierdził naruszenia ustawy Prawo budowlane i wskazał na brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie prowadzonych robót remontowych na działce nr ewid. [...] w miejscowości S.. Skarżąca nie godząc się na taki tryb procedowania sprawy wniosła ponaglenie do organu nadzoru, który w postanowieniu z dnia 20 lipca 2021 r. stwierdził, że PINB w N. T. nie dopuścił się bezczynności w załatwianiu skargi. MWINB w K. wskazał w tym postanowieniu, że podanie wpływające do organu podlega wstępnemu badaniu, w wyniku którego stwierdza się, czy dana sprawa może być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Skarżącą podniosła, że PINB w N. T. dopuścił się bezczynności nie kwalifikując jej pisma jako żądania wszczęcia postepowania. W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w terminie trzech miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu 20 sierpnia 2020 r. wpłynęło zawiadomienie L. M. w sprawie robót budowlanych wykonywanych wewnątrz budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. przez M. M.. W dniu 14.04.2021 r. Inspektorzy PINB w N. T. przeprowadzili kontrolę na terenie działki wskazanej przez skarżącą. Zawiadomieniem z dnia 24.05.2021 r., PINB w N. T. powiadomił skarżącą o wynikach kontroli i braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z uwagi iż przeprowadzone prace są robotami remontowymi i na podstawie art. 29 oraz 30 ustawy Prawo budowlane nie wymagają zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę w organach administracji państwowej. Wydanie powyższego zawiadomienia z uzasadnieniem przez PINB w N. T. zakończyło postępowanie w organie nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zarzucana organowi bezczynność dotyczyła sytuacji, gdy w toku nie pozostawało postępowanie administracyjne a jego wszczęcie mogło nastąpić wyłącznie z urzędu i w którym to postępowaniu skarżąca nie miałaby przymiotu strony.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażona w art. 53 a ust. 1 oraz art. 72 a ustawy Prawo budowlane zarówno postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podstawowe znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron a przedmiotowych działań nie podejmuje. Przedmiotowa skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy organ nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego tj. do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1314/06 dla drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki, niezbędne jest nie tylko spełnienie przesłanek podstawowych, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale i przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego. Zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, które wyznaczają cztery przesłanki stosowania tego trybu władczego działania administracji publicznej, a mianowicie: – po pierwsze, charakter organu, przed którym stosuje się przepisy kodeksu (organy administracji publicznej oraz inne organy państwowe, inne podmioty, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego), – po drugie, instytucja właściwości tych organów, – po trzecie, charakter sprawy (sprawy indywidualne), – po czwarte, rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie łączne tych przesłanek otwiera drogę obrony jednostki w tym trybie, ale pod warunkiem spełnienia przesłanek szczególnych. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności.

Według art. 61 § 1 K.p.a. "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Artykuł 61 § 1 K.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego (złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 K.p.a.) W razie zatem gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem sądu oceny sprawy nie zmienia wprowadzenie do procedury administracyjnej z dniem 11 kwietnia 2011r. przepisu art. 61 "a" (na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010r. - Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18) tj. instytucji odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postepowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszczalnego. Do 11 kwietnia 2011r. Kodeks postępowania administracyjnego nie określał formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 par. 2 K.p.a.), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149 K.p.a.) czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 par. 2 K.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, w każdym innym przypadku, następowało z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie.

W myśl art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11).

W doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, Nr 1, poz. 114).

W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia przez organ domagała się skarżąca dotyczyło przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem robót budowalnych wykonywanych przy przebudowie i zmianie sposobu korzystania z budynku położonego na działce nr [...] w S.. Z odpowiedzi organu jasno wynika, że organ podjął z urzędu działania we wskazanym zakresie. W wyniku bowiem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2021 r. kontroli w terenie ustalono, że na działce nr [...] inwestor prowadzi roboty remontowe polegające na wymianie części starej istniejącej substancji drewnianej na murowaną. Organ poinformował skarżącą również o tym, że na wykonywanie prac remontowych nie jest wymagane zgłoszenie robót budowlanych ani pozwolenie na budowę zgodnie z art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego. Ponadto podkreślić należy, że skarżąca nie będąc strona tego postępowania nie miała legitymacji do skarżenia bezczynności organu. Podmiot, który domaga się wszczęcia postępowania o ile posiada interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej może zwalczyć bezczynność organu skargą opartą o przepis art. 149 P.p.s.a. Podmiot, który jednakże interesu prawnego w rozstrzygnięciu danej sprawy nie posiada nie może zwalczać bezczynności organu, choćby w jego subiektywnym przekonaniu organ postępowanie takie powinien wszcząć i zakończyć rozstrzygnięciem co do którego jest on przekonany czy też zaineresowany. Podkreślić bowiem należy, iż czym innym jest wywodzony na podstawie art. 28 K.p.a. interes prawny danego podmiotu a czym innym jego interes faktyczny. Interes prawny jest rozumiany, jako oparta na przepisach prawa materialnego sytuacja danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to, organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Interes faktyczny to stan gdzie dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem czy wszczęciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia czynności przez organ administracji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej ale nie istnieją przepisy na podstawie których żądanie swoje może opierać. W ustawie Prawo budowlane, do robót budowlanych objętych wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, podmiotowy krąg stron tego postępowania został w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego znacznie ograniczony. Mianowicie zgodnie z regulacją zamieszczoną w art. 28 ust 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zamieszczona w art. 3 pkt 20 definicja pojęcia obszar oddziaływania przesądza, że

jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z przyczyn oczywistych roboty budowlane wykonywane wewnątrz budynku nie mogą wpływać na ograniczenia w zabudowie jakiegokolwiek terenu, w tym nieruchomości należącej do skarżącej.

Jeszcze raz podkreślić należy, że skargę na bezczynność organu może złożyć strona postępowania, które zostało wszczęte lub które powinno być wszczęte ze względu na żądanie tej strony, choćby było to postępowanie, które z założenia winno być wszczęte z urzędu. Stroną natomiast jest podmiot nie tylko zainteresowany tą sprawą, ale mający przede wszystkim interes prawny dotyczący tego postępowania. Innymi słowy, skargę na bezczynność organu może złożyć jedynie ten podmiot, który w sprawie zakończonej decyzją ostateczną miałby uprawnienie złożyć skargę opartą o przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2633/12 legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.