Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 555/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2021 r. Nr SKO 4122/134/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18.06.2021 r. Prezydent Wrocławia, działając na podstawie art. 123 k.p.a. i art. 62 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2021 r., poz. 741 ze zm. dalej jako u.p.z.p) zawiesił z urzędu do dnia 30.08.2021 r., wszczęte na wniosek z 30.11.2020r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia - na rzecz P. sp. z o.o. (także jako inwestor) - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej (poprzedzonej rozbiórką obiektów istniejących na wnioskowanym terenie), przewidzianej do realizacji we W., przy ul. [...], [...] (oznaczenia geodezyjne; dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr: [...], [..] i [...], AM-[...] obręb P.).

W uzasadnieniu wskazano, że teren zainwestowania nie jest objęty ustaleniami żadnego obowiązującego planu miejscowego. Natomiast [...].05.2021r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...], [...] i [...] we W.

Z uwagi na specyfikę i charakter planowanego zamierzenia (budowa zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnym i niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej), a także z uwagi na uwarunkowania przestrzenne terenu (osiedle mieszkaniowe o wykształconej strukturze), na którym planowana jest inwestycja, istnieje konieczność doboru właściwych parametrów planowanej inwestycji, a także rozwiązania wielu aspektów związanych z wprowadzeniem nowej zabudowy tak, aby harmonijnie kontynuowała funkcjonującą strukturę dużego zespołu mieszkaniowego. Zdaniem organu I instancji, kwestie te w sposób kompleksowy można ocenić na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozwiązać na podstawie jego ustaleń, przesądzając o przeznaczeniu terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz o sposobach ich zagospodarowania i zabudowy. Wskazując na powyższe wywiedziono, że zawieszenie postępowania lokalizacyjnego w rozpatrywanej sprawie ma służyć interesowi publicznemu, gdyż celem opracowywanego planu jest uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, poprzez niewystarczające wskazanie, na jakich dowodach oparł się Organ, a jakim odmówił wiary, a także poczynieniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego bez dokonania kompleksowych czynności w zakresie weryfikacji ich prawdziwości,

2. art. 8 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez brak kierowania się zasadami bezstronności i równego traktowania w kontekście skutków wydania skarżonego Postanowienia, a także brak zachowania zasady proporcjonalności, doprowadzające do nadużycia władztwa planistycznego gminy poprzez doprowadzenie do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności,

3. art. 12 k.p.a., polegające na celowym, nieznajdującym oparcia w przepisach prawa oraz stanie faktycznym postępowania, przewlekłym działaniu, uniemożliwiającym działanie w sprawie wnikliwie i szybko.

Ponadto autor zażalenia sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że zachodziły przesłanki do uznaniowego podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy przesłanki takie nie zostały spełnione, ale z uwagi na dokonanie błędnej analizy stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego, organ uznał odmiennie,

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez dowolne ograniczenie właściciela gruntu oraz ewentualnego inwestora do zabudowy nieruchomości, to jest działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], AM-[...], obręb P., z uwagi na zainicjowanie procedury uchwalenia planu miejscowego, a co za tym idzie przekroczenie uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości i praw ewentualnego inwestora,

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez dowolne kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w stosunku do konkretnie wskazanej działki oraz dążenie do objęcia tej działki planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wszystkie inne sąsiadujące działki są już od lat zabudowane i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego tylko i wyłącznie dla działek obejmującej jedną inwestycję jest bezprzedmiotowe.

Zaskarżonym postanowieniem z 23.08.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu opisanego wyżej zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu II instancji zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Kolegium zauważyło, że wśród instrumentów kształtowania przestrzeni pierwsze miejsce zajmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazują rozwiązania ustawowe umacniające pierwszeństwo planu miejscowego przed decyzją administracyjną. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powołany przepis, przewidujący możliwość zawieszenia postępowania przez organ lokalizacyjny, zawiera konstrukcję tzw. uznania administracyjnego. W związku z tym Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia organu, podjęte w warunkach uznania administracyjnego, podlega ograniczonej kontroli instancyjnej i sądowej. Przedmiotem takiej kontroli, na podstawie kryteriów słuszności i celowości, nie może być bowiem dokonywany przez organ wybór rozstrzygnięcia, kontrolą natomiast objęte powinno być przede wszystkim uzasadnienie decyzji bądź postanowienia, które powinno wyczerpująco i odpowiednio motywować podjęte rozstrzygnięcie. Kolegium dostrzegło, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia w pełni powyższego warunku, jednakże uznało, że uchybienie to może być sanowane przez organ drugiej instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania.

Mając na uwadze ten materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że za zawieszeniem postępowania w trybie art. 62 ust.1 u.p.z.p. przemawia zwłaszcza okoliczność związana z podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowane potrzebą opracowania kompleksowego rozwiązania urbanistycznego dla terenu potencjalnego zainwestowania. Kolegium w tym zakresie uznało za koniecznie podkreślić, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (z załącznika graficznego do wniosku wynika, że przewidzianych jest 15 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, trzypiętrowych, z garażami podziemnymi. W ocenie Kolegium, tego typu duże zamierzenia inwestycyjne powinny być lokowane na podstawie planu miejscowego a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Umożliwiłoby to bowiem wkomponowanie i zharmonizowanie nowej zabudowy z już istniejącymi strukturami przestrzennymi. Wielkość i parametry wnioskowanej inwestycji przemawiają zatem za zasadnością jej zlokalizowania na podstawie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który pozwoliłby na kompleksowe uregulowanie wszystkich kwestii związanych z tak dużą inwestycją oraz na jej harmonijne wkomponowanie w już istniejącą zabudowę i funkcjonujący układ komunikacyjny. Ponadto Kolegium zauważyło, że potrzeba opracowania kompleksowego rozwiązania urbanistycznego dla terenu potencjalnego zainwestowania w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest szczególnie istotna, wobec stanowiska przedstawionego przez zarządcę dróg - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. (pismo z 15.06.2021 r., znak [...]; k. 20 akt), z którego wynika, że "istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji. W ocenie zarządcy drogi konieczna będzie m.in. budowa chodnika po stronie inwestycji na całej długości ul. [...], partycypacja w kosztach zaprojektowania i wybudowania dwuetapowego przejścia dla pieszych z przejazdem rowerowym przez ul. [...] na skrzyżowaniu z ul. [...], objętego sygnalizacją świetlną". W ocenie Kolegium, powyższe okoliczności, związane z potrzebą przeorganizowania istniejącej infrastruktury drogowej, przy uwzględnieniu charakterystyki (ze szczególnym uwzględnieniem rozmiarów) wnioskowanego zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, uzasadniają zawieszenie postępowania lokalizacyjnego z powodu podjęcia przez Radę Miejską W. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu.

Kolegium zauważyło ponadto, że z 62 ust. 1 u.p.z.p, a także z bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że ustawodawca, przewidując możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, nie wprowadził żadnej normatywnej przesłanki tego zawieszenia. W tym względzie odwołano się do stanowiska, że możliwość zawieszenia postępowania na podstawie ww. przepisu nie zależy od okoliczności, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. WSA w Białymstoku w wyroku z 08.11.2007 r., II SA/Bk 593/07).

Kolegium podkreśliło, że ustawodawca dopuścił zawieszenie postępowania lokalizacyjnego nawet w sytuacji, gdy rada gminy nie podjęła jeszcze uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p), nakazując jednak podjęcie takiego postępowania, w przypadku, gdy uchwała taka nie zostanie podjęta przez radę gminy w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania.

Skoro ustawodawca nie wprowadził żadnej normatywnej przesłanki, od spełnienia której zależne byłoby zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, to Kolegium uznało, że zarzuty zażalenie nie są uzasadnione. W szczególności, dopuszczalność zawieszenia postępowania nie została uzależniona od stopnia zaawansowania prowadzonych prac planistycznych, tym bardziej, że jest ono możliwe nawet w przypadku, gdy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w ogóle nie została podjęta, a więc w sytuacji, gdy nie są prowadzone jeszcze żadne prace planistyczne. Dopuszczalność zawieszenia postępowania lokalizacyjnego nie jest także uzależniona od realnej możliwości (lub jej braku) uchwalenia planu w okresie trwania zawieszenia postępowania. Tym bardziej, od oceny celowości uchwalenia planu miejscowego (z uwagi np. na stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich).

W ocenie Kolegium, podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, oraz zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawione w toku postępowania stanowisko zarządcy drogi, w powiązaniu z rozmiarami planowanej inwestycji (zespół kilkunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych), przewidzianej do realizacji na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb P., uzasadniają zawieszenie postępowania lokalizacyjnego.

Kolegium odnosząc się również do zarzutu inwestora dodało, że ocena potrzeby uchwalenia planu miejscowego dla określonego obszaru (nawet w znacznym stopniu już zabudowanego) i związane z nią rozpoczęcie prac planistycznych, mieści się w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Kolegium podkreśliło przy tym, że nie kwestionuje w żaden sposób uprawnienia spółki do zabudowy terenu do którego ma tytuł prawny. Tym niemniej ustawodawca - respektując prawo Inwestora do realizacji planowanego zamierzenia - przewidział obligatoryjne przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania. I tak: wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W przypadku pozostawania przez organ lokalizacyjny w bezczynności (po upływie okresu zawieszenia postępowania, które w rozpatrywanej sprawie trwa do 30.08.2021 r.), inwestorowi przysługiwać będą przewidziane przez ustawodawcę środki ustanowione w art. 37 § 1 k.p.a., zmierzające do zdyscyplinowania organu (ponaglenie).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:

1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. — polegające na niepodjęciu wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji aprobatę zawieszenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy zawieszenie to nastąpiło w sposób dowolny i w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia uznania administracyjnego mając charakter nadużycia władztwa planistycznego;

2. art. 62 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. - polegające na bezzasadnym i celowym przedłużaniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego to postępowanie, a także na nie wzięciu pod uwagę wczesnego etapu zaawansowania procedury planistycznej w sytuacji, w której SKO powinno uznać, że z uwagi na brak jakichkolwiek czynności zmierzających do uchwalenia planu miejscowego (za wyjątkiem podjęcia uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania) zakończenie procedury planistycznej jest nierealne do zrealizowania w okresie zawieszenia;

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu ograniczenia możliwości skarżącego do dysponowania działką i przy nadużyciu uznania administracyjnego, czym SKO naruszyło zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej;

4. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy SKO powinno uznać, że zażalenie skarżącego jest zasadne i uchylić postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wraz ze wskazaniem okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 27.03.2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2021r., poz. 741 ze zm.). Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Zagadnienie wymagań co do przesłanek zawieszenia na wskazanej podstawie prawnej postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy było już przedmiotem oceny w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W szczególności należy powołać się na wyrok z 21.10.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 350/21, który dotyczył w zasadzie tożsamej skargi z rozpatrywaną obecnie skargą P. sp. z o.o. Również stanowisko Kolegium we Wrocławiu w obu sprawach jest tożsame. Skład rozpatrujący niniejsza sprawę nie znalazł podstaw prawnych, by ze stanowiskiem prezentowanym we wskazanym orzeczeniu polemizować. W argumentacji niniejszego orzeczenia posłużono się zatem stanowiskiem zaprezentowanym w tym wyroku, przyjmując je jako własne.

Sąd zauważa więc, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. należy odczytywać przez pryzmat zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być więc kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego a wyjątkiem od tej zasady winno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi.

Słusznie zauważa Kolegium, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy przewidziana w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Powyższą kompetencję należy zatem rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. NSA w wyroku z 08.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2686/15).

Skoro zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, to oznacza, że decyzja w tym zakresie jest objęta uznaniem organu. Redakcja tego przepisu wskazuje, że przyczyną zawieszenia postępowania mogą być same tylko zamierzenia organu związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z przywołanego przepisu wynika, że możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy także, gdy w ogóle nie ma jeszcze projektu planu miejscowego, a jedynie dopiero rozważa się jego sporządzenie. Skoro zatem możliwe jest zawieszenie postępowania jeszcze przed formalnym uruchomieniem procedury planistycznej, tj. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, to nie można od organu lokalizacyjnego wymagać wykazania sprzeczności przedsięwzięcia zamierzonego przez inwestora z ustaleniami przyszłego planu. Przyjdzie przy tym zauważyć, że w realiach rozpatrywanej sprawy orzekające organy nie powołują się na taką sprzeczność. Zaprezentowały one stanowisko, zgodnie z którym w przypadku planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę specyfikę planowanej inwestycji (zabudowę wielomieszkaniową wraz z usługami) i jej lokalizację (w sąsiedztwie osiedli mieszkaniowych o wykształconej strukturze) powinno być zasadą kształtowanie ładu przestrzennego za pomocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie zawieszenie nie nastąpiło przy tym bezterminowo.

Słusznie Kolegium wskazało, że uznaniowy charakter zawieszenia postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że skorzystanie z tego przepisu przez organ może nastąpić w sposób dowolny. Zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ww. ustawy, powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniami istotnymi dla zastosowania tego przepisu i ich należytą oceną w aspekcie wystąpienia okoliczności uzasadniających podjęcie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Z dokonanych w niniejszej sprawie przez Kolegium ustaleń faktycznych, znajdujących potwierdzenie w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji zainicjowane zostało wnioskiem strony złożonym 30.11.2020 r. Natomiast w dniu [...].05.2021r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...], [...] i [...] we W.

Poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w obszarze objętym ww. uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełniona tym samym została określona w przepisach prawa materialnego przesłanka formalna uprawniająca do zawieszenia postepowania. W świetle literalnej wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przesłanką zawieszenia postępowania lokalizacyjnego jest bowiem podjęcie i prowadzenie prac planistycznych lub sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym realizowana ma być inwestycja. Skoro już sam zamiar podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu dalej podstawy do zawieszenia postępowania to z całą pewnością podstawy takie ziszczają się, gdy prace planistyczne są w toku lub co najmniej została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z 02.12.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 493/14). Także w orzecznictwie NSA uznano, że już samo podjęcie przez gminę prac nad przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego (por. NSA w wyroku z 02.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1355/10, z 11.06.2014 r., sygn. akt II OSK 98/13).

W realiach niniejszej sprawy powyższa okoliczność nie stanowiła jednak wyłącznej przyczyny zawieszenia postępowania. Istotne także było – na co zwracał uwagę organ odwoławczy – że w toku postępowania lokalizacyjnego przedstawione zostało stanowisko ZDIUM (jednostki wykonującej uprawnienia zarządcy drogi) z którego wynika, że istniejąca infrastruktura drogowa w rejonie planowanej inwestycji, w myśl art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p., nie jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. W związku z powyższym wskazano na konieczność likwidacji istniejących zjazdów i przebudowy zatok parkingowych znajdujących się w pasie drogi (a zatem przebudowę pada drogi). W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo nie tylko przeznaczenie terenów (pkt 1) oraz zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6), ale także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Powyższe oznacza, że planie miejscowym określa się nie tylko przeznaczenie terenu i wskaźniki jego zabudowy i zagospodarowania lecz również ustalenia w zakresie układów komunikacyjnych, sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określa się powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Co więcej, realizując powyższy wymóg plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (por. NSA w wyroku z 02.03.2021 r., sygn. akt II OSK 1174/19). Mając zatem na uwadze specyfikę planowanej inwestycji (zabudowę wielomieszkaniową wraz z usługami) i jej lokalizację (w sąsiedztwie osiedli mieszkaniowych o wykształconej strukturze) oraz zgromadzone w sprawie dowody w tym negatywne stanowisko zarządcy drogi dotyczące możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej zgodnie z wnioskiem strony, zgodzić się należy organem, że racjonalnym było aby dla zachowania ładu przestrzennego i harmonijnego kontynowania obszaru zabudowy dużego osiedla mieszkaniowego, wprowadzenie w ten obszar nowej zabudowy i jej połączenia komunikacyjnego (przeorganizowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej) odbywało się w oparciu o ustalenia planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że uzasadnione było czasowe, bo trwające do 30.08.2021 r. (z uwagi na datę wpłynięcia wniosku) wstrzymanie biegu postępowania celem uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni – co obejmuje również rozwiązania komunikacyjne – to usprawiedliwione było przyznanie prymatu pracom zamierzającym do uchwalenia planu i tym samym umożliwienia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy celem zakończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego.

W kontekście przedstawionej wyżej argumentacji nieuzasadnione okazały się zarzuty wskazujące na naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie spełniona została podstawowa przesłanka zawieszenia postępowania, polegająca na podjęciu procedury planistycznej w odniesieniu do terenu na którym znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Treść projektu planu na datę wydania postanowienia nie była jeszcze znana, stąd trudno stawiać organowi zarzut, że nie dokonano w tym względzie analizy. Organy wykazały natomiast, że wyczerpana została przesłanka formalna zawieszenia postępowania a Kolegium wskazało również na wynikające z zebranego materiału, inne okoliczności uzasadniające celowość wstrzymania procedury lokalizacyjnej. Tym samym podstawą zawieszenia postępowania nie był tylko sam fakt rozpoczęcia procedury planistycznej. To, że skarżąca spółka nie podziela argumentacji organu uzasadniającej zawieszenie postępowania, nie świadczy o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.

Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, w ocenie Sądu, w świetle art. 62 ust. 1 u.p.z.p. brak jest również uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że kwestia relacji zgodności inwestycji ze studium stanowi okoliczność, którą z woli ustawodawcy organ powinien oceniać i brać pod uwagę przy zawieszaniu postępowania. Dodatkowo wypada zauważyć, że właśnie ze względu na szczególny charakter studium, który stanowi akt o charakterze wewnętrznym zawierającym kierunkowe i ogólne zapisy, następnie uszczegółowiane na etapie opracowywania planu, w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie bada się zgodności inwestycji ze studium.

Przeszkodą dla zawieszenia postępowania nie był także wczesny etap prac planistycznych ograniczony tylko do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, skoro jak wcześniej wskazano z jednoznacznego brzmienia przepisu wynika, że już sam zamiar podjęcia takiej uchwały uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. Sąd nie znajduje również podstaw prawnych dla akceptacji wyrażonego przez skarżącą stronę oczekiwania aby organ odwoławczy badał prawdopodobieństwo uchwalenia planu przed upływem okresu zawieszenia postępowania. Ustalenie stopnia zaawansowania prac planistycznych, czy też prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego przed upływem terminu zawieszenia wykracza poza zakres przedmiotu postępowania w sprawie zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organ zawieszając na tej podstawie postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma również żadnych kompetencji do badania kwestii samej celowości i zasadności podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie podlega kontroli sądowej. Decyzja w tym zakresie mieści się w wyłącznych kompetencjach organu planistycznego wynikających z przyznanej ustawowo gminie samodzielności planistycznej. Działanie Kolegium nie cechowała także dowolność wynikająca z przekroczenie uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, Kolegium w sposób przekonujący wykazało przesłanki jakimi kierowało się utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując także na obiektywne przeszkody – w tym, związane z obsługą komunikacyjną - których rozwiązanie powinno nastąpić na etapie uchwalenia planu. Argumentacja ta znajdowała potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie. Organ II instancji wyjaśnił także z jakich względów nie uznał podniesionych w zażaleniu zarzutów.

Końcowo Sąd zauważa, że wraz ze skargą i aktami administracyjnymi przekazano postanowienie organu I instancji z 11.10.2021 r., którym z urzędu podjęto postępowanie w sprawie udzielania dla spółki warunków zabudowy - zawieszone do 30.08.2021 r.

Reasumując Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zaskarżony akt wydany zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniło.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.