Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 ust. 1 i 12, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 4,  art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. i K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej

w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G., Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G..

Załącznik nr [...] do wskazanej uchwały z dnia [...] sierpnia 2021 r. zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do przedmiotowego studium.

J. Z. i K. Z. wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w G.

nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności załącznika nr [...] arkusz [...] do tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły:

1. w przypadku działki nr [...] w miejscowości R., obr. S. , naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p., w zakresie, w jakim nie uwzględniono praw

do zagospodarowania i użytkowania wskazanej działki zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2014 r., gdy tymczasem podtrzymanie określenia działki jako zagrodowej w istotny sposób narusza interesy skarżących i ogranicza użytkowanie tej działki,

2. w przypadku działki nr [...], naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie

w jakim studium nie wprowadzono zmian pozwalających na uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania uzbrojenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego,

3. w przypadku działki nr [...], naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie

w jakim w studium nie wprowadzono zmian pozwalających na uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania uzbrojenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że dla ww. działek nr [...] i [...] zostały wydane warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie

z decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy, wydaną dla inwestycji na działce nr [...] w obrębie S. , gm. G., doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz

z rozbudową. Natomiast dla działki nr [...] wydano decyzję z dnia [...] kwietnia

2017 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji obejmującej budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, odcinka sieci wodociągowej i przydomowej oczyszczalni ścieków. W oparciu o wskazane decyzje, zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę: z dnia [...] czerwca 2014 r.,

nr [...] (dla działki nr [...]) oraz z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] (dla działki

nr [...]). W konsekwencji zrealizowanych inwestycji, organ dokonał aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Gruntom ww. działek nadano klasę B. Za taki użytek płacony jest podatek od nieruchomości przez skarżące.

Skarżące wskazały, że uchwałą z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Rada Miejska w G. uchwaliła dla terenów skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określając działki skarżących jako zagrodowe. Skarżące uważają, że było to spójne ze studium, ale sprzeczne z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i ustalonym "klasoużytkiem". Skarżące wielokrotnie w tym czasie podejmowały próby interwencji, wskazując na niezgodność postanowień planu miejscowego

z przeznaczeniem i sposobem użytkowania ich nieruchomości.

Na początku 2021 r. skarżące wezwały geodetę, aby sporządził projekt podziału nieruchomości nr [...]. Po analizie dokumentów planistycznych geodeta poinformował skarżące, że nie ma możliwości podziału działki z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. dla nieruchomości zagrodowych możliwy jest podział jeśli ich powierzchnia wynosi 3.000 m2. Tymczasem powierzchnia działki to [...] m2.

Skarżące dalej podniosły, że w 2015 r. wystawiono projekt zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G..

W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżące złożyły wnioski do wskazanego studium

o przekształcenie działek nr [...] i nr [...] z rolnych na budowlane - zabudowa jednorodzinna. Nie uwzględniono proponowanych przez skarżące zmian, pomimo iż

[...] czerwca 2014 r. dla działki nr [...] wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. W marcu 2020 r. wyłożono do publicznego wglądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości z obrębu S. . Skarżące poinformowano,

że dla ich terenu nie zachodzą żadne zmiany. Z tego względu, skarżące nie widziały powodu dalszego uczestnictwa w spotkaniach i uznały, że takie postanowienia satysfakcjonują je.

Skarżące podniosły, że zaskarżona uchwała z dnia [...] sierpnia 2021 r.,

Nr [...], nie uwzględniała proponowanej przez skarżące zmiany (nie przyjęto zgłoszonej uwagi ) i teren skarżących nadal jest określony jako zagrodowy. Skarżące argumentowały, że nigdy nie były rolnikami nie powadziły gospodarstwa rolnego i nie są zarejestrowane w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Według skarżących, powielenie w zaskarżonym studium postanowienia ze studium z 2008 r., określającego nieruchomości skarżących jako zagrodowe w sposób istotny ograniczają konstytucyjne prawo własności skarżących.

Zdaniem skarżących, uchwalenie zaskarżonego studium w niezmienionym kształcie (nie uwzględniając zasad zagospodarowania nieruchomości i danych

z ewidencji gruntów i budynków) w stopniu znacznym ogranicza prawo własności skarżących. Skarżące uważają, że nie mogą dowolnie gospodarować swoimi nieruchomościami tylko dlatego, że bez żadnego uzasadnienia organ powielił postanowienia studium z 2008 r. i nie uwzględnił zmian zgłoszonych przez mieszkańców, a dotyczących ich praw i wolności. Wspierając się stanowiskiem z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20, skarżące podniosły, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Skarżące powołały się ponadto na zasadę wolności zagospodarowania terenu, o której wypowiedział się WSA z Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 788/19.

Jak argumentowały skarżące, nie ulega wątpliwości, że treść aktów planistycznych wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. Rozwiązując te konflikty uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zadziwiające jest dla skarżących to, że nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z ich nieruchomościami nie są nieruchomościami zagrodowymi, co w kontekście zachowania ładu przestrzennego jest niedopuszczalne.

Skarżące uważają, że niemożność dokonania swobodnie podziału nieruchomości, tylko dlatego że zakwalifikowano je bez żadnego uzasadnienia jako grunty zagrodowe, bez wątpienia godzi w ich prawo własności, gdy tymczasem żaden interes publiczny nie wymaga takiej ingerencji. Do skargi skarżące dołączyły szereg dokumentów w tym kopie ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, a nadto uwagi do projektu studium wyłożonego do publicznego wglądu.

Burmistrz G., zastępowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Na wstępie organ zauważył, że wniesiona skarga zawiera braki formalne wskazania numerów PESEL oraz brak uiszczonej opłaty od skargi. Ponadto, według organu, skarżące nie wykazały swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Organ wskazał, że kwestionowana uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewody Z. w trybie postępowania nadzorczego, który nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu tej uchwały.

Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że wniesiona skarga jest niezasadna i winna zostać oddalona. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi. Organ wskazał, że zwrócił się do urbanisty będącego autorem studium, który zajął na piśmie swoje stanowisko co do zarzutów skargi. Stanowisko urbanisty, z którym organ się zgodził i akceptuje, stanowi załącznik do odpowiedzi na skargę.

Jak podniósł organ, z treści skargi wynika, że powodem jej wniesienia ma być niezadowolenie skarżących z faktu, iż kwestionowana uchwała utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie dla działek nr [...] i nr [...], obr. S. , stanowiących własność odpowiednio: dz. nr [...] - J. i K. Z., dz. nr [...] - K. Z.. Przeznaczenie to obowiązuje od 2008 r., tj. odkąd weszła w życie uchwała

nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G..

Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p., w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G.. Projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G., stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, został sporządzony przez Burmistrza Miasta i Gminy G. w następstwie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium. Zgodnie z uchwałą i jej uzasadnieniem przedmiotem opracowania była kompleksowa aktualizacja dokumentu i opracowanie

jego całkowicie nowej edycji przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań przestrzennych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, formalno-prawnych, zamierzeń inwestycyjnych, potrzeb i możliwości w zakresie zagospodarowania

i kształtowania przestrzeni. Zakres przestrzenny opracowania obejmuje w całości obszar administracyjny gminy G.. Rysunek studium został opracowany z uwzględnieniem aktualnego stanu zasobów ewidencyjnych, systemów informacji przestrzennej, sposobu użytkowania, zainwestowania i przeznaczenia terenu oraz zaktualizowanych zamierzeń inwestycyjnych i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że określone

w studium kierunki rozwoju stanowią kontynuację i rozwinięcie (po weryfikacji wynikającej z rezultatów bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę) dotychczasowej polityki przestrzennej przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, ustaleń dokumentów strategicznych, inwestycji infrastrukturalnych i potrzeb gminy w zakresie podnoszenia jakości życia i atrakcyjności przestrzeni i dotyczą głównie:

1) kształtowania właściwej struktury funkcjonalnej z dostosowaniem do stanu zainwestowania planowanych kierunków rozwoju (przy uwzględnieniu obowiązujących planów miejscowych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę);

2) przekształceń jakościowych w ramach wykształconych już struktur funkcjonalno- przestrzennych;

3) parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu i zabudowy;

4) kształtowania przestrzeni publicznych, w tym terenów przywodnych;

5) realizacji inwestycji celu publicznego, w tym inwestycji komunikacyjnych

i infrastrukturalnych;

6) potrzeby uwzględniania uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych, w tym zagrożeń naturalnych, ochrony obszarów przyrodniczych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Jak wskazał organ, projekt studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie. W terminie od 1 lipca do 31 lipca

2019 r. projekt studium został upubliczniony, a jego rozstrzygnięcia były przedmiotem prezentacji i polemiki podczas dyskusji publicznej, która odbyła się

w cyklu pięciu spotkań.

Uwagi wniesione po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu zostały rozpatrzone, w części uwzględnione, po czym projekt studium ponownie udostępniono do publicznego wglądu i poddano dyskusji. Następnie Rada Miejska w G. podjęła

w dniu [...] stycznia 2021 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G..

Na skutek wydania przez Wojewodę Z. w dniu [...] marca 2021 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia Studium, opartego na zarzucie wprowadzenia do projektu studium zmian, bez ponowienia procedury planistycznej, Burmistrz zdecydował o ponowieniu procedury od etapu wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Doszło do trzeciego wyłożenia projektu dokumentu do publicznego wglądu i dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium.

Organ przyznał, że skarżące w dniu [...] kwietnia 2021 r. (w trakcie trzeciego wyłożenia projektu studium) wniosły załączone do skargi uwagi do projektu studium dla działek nr [...] i [...], które nie zostały uwzględnione przez Radę Miejską przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Uwagi skarżących wymienione zostały

w załączniku nr [...] do uchwały (poz. [...]). Powodem odmowy uwzględnienia uwag skarżących był fakt, iż w skarżonym studium obie działki skarżących mają przeznaczenie pod zabudowę zagrodową (MR). Organ wyjaśnił, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada Miejska uchwaliła w dniu [...] września 2020 r. nowy plan miejscowy dla rejonu wsi S. , który obejmował m.in. działki skarżących o nr. [...] i [...].

W toku procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego ostatecznie uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2020 r. skarżące nie wnosiły żadnych uwag w trybie art. 17 pkt 11 u.p.z.p., do projektu planu miejscowego, co zresztą przyznały w swojej skardze (s. 4 skargi). Nowy plan miejscowy nie zmieniał dotychczasowego przeznaczenia dla działek skarżących utrzymując ich przeznaczenie jako zabudowę zagrodową. W związku

z powyższym, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w sprawie studium organ uznał, że nie ma potrzeby dokonywania zmian przeznaczenia dla działek skarżących, skoro kilka miesięcy wcześniej uchwalono dla tego obszaru plan miejscowy.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z nomenklaturą zawartą w studium (s. 136) symbol MR (RM — według nomenklatury z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) oznacza tereny zabudowy zagrodowej (indywidualnych gospodarstw rolnych) z usługami towarzyszącymi. Definicję legalną "zabudowy zagrodowej" zawiera § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z nim przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości.

Jak argumentował organ, przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową oznacza więc przede wszystkim funkcję mieszkaniową. Zachowanie funkcji zagrodowej dla określonych terenów na obszarze gminy G., w żadnym razie nie ogranicza funkcji mieszkaniowej. Intencją oznaczenia terenów symbolem MR było raczej umożliwienie utrzymania funkcji gospodarstwa rolnego i towarzyszących usług np. w otoczeniu terenów wyłącznie zabudowy mieszkaniowej rodzinnej (symbol MN). Poza podstawową funkcją mieszkalną, dopuszcza się tu również lokalizację usług, które mogłyby być bardziej powiązane z prowadzoną w otoczeniu gospodarką, np. turystyka, przetwórstwo rolno-spożywcze itp. Jednocześnie prawo budowlane pozwala na znacznie większą swobodę w zagospodarowaniu działki przeznaczonej pod zabudowę zagrodową

niż w przypadku zabudowy mieszkaniowej. Obok funkcji mieszkalnej dopuszcza się też możliwość lokalizacji dodatkowych obiektów, powiązanych z potrzebami gospodarstwa rolnego (budynki gospodarcze, magazynowe, inwentarzowe, garażowe etc.).

Według organu, zachowanie dotychczasowej funkcji dla działek skarżących jako zabudowy zagrodowej, z pewnością nie umniejsza ich praw skoro mogą one wykorzystywać obie działki (nr [...] i [...]) na funkcję mieszkalną bez żadnych ograniczeń, a dodatkowo funkcja zabudowy zagrodowej daje dodatkowe możliwości wykorzystania potencjału nieruchomości.

Według organu, nie można także tracić z pola widzenia, że w studium określane są kierunki zagospodarowania przestrzennego i przekształceń dla terenów elementarnych, w tym dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodą (MR).

W związku z tym ujmuje ono także możliwe przekształcenia z dotychczasowego przeznaczenia terenów na inne. I tak zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego i przekształceń dla terenów oznaczonych symbolem MR, zawartymi na stronie 144 studium, przewiduje się:

1) uzupełnienia istniejących struktur zabudowy z zachowaniem gospodarczego charakteru zabudowy i możliwością rozbudowy;

2) możliwe przekształcenia w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług;

3) potrzeby parkingowe realizowane na terenach nieruchomości i wzdłuż ciągów komunikacyjnych.

Powyższe - zdaniem organu - oznacza, że przewidziane w studium przeznaczenie terenu, na którym położone są obie działki skarżących, jako zabudowy zagrodowej nie wyklucza zarówno zachowania funkcjonowania już istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak też przekształcenia funkcji zagrodowej na funkcję wyłącznie mieszkalną. Zmiana funkcji może nastąpić np. w toku procedury sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalone studium nie zamyka więc skarżącym drogi do doprowadzenia do zmiany przeznaczenia swoich nieruchomości zgodnie z ich oczekiwaniami.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p., organ wskazał, że brak jest przepisu, który nakładałby na organy planistyczne obowiązek zachowania przez akty planowania przestrzennego jakimi są studium i plan miejscowy ich zgodności z ustaleniami wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Jest wręcz odwrotnie. Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. obowiązku uwzględnienia w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu organ wskazał, że wbrew zarzutom skargi, studium uwzględnia te wytyczne wynikające z ww. przepisu. Działki nr [...] i nr [...] powstały na skutek podziału większej działki. Na działce nr [...] zlokalizowana jest istniejąca zabudowa (zespół budynków) położona poza zwartą strukturą miejscowości — kolonia/siedlisko. Na działce znajduje się budynek mieszkalny i co najmniej budynki gospodarcze (budynki gospodarstwa rolnego) co jest widoczne na załączonej do pisma mapce (wydruki z serwisu geoportal.gov.pl). Lokalizacja i stan siedliska wskazują na charakter gospodarczy zabudowań i taki też jest rodowód założenia tej kolonii/siedliska, co potwierdza opis z opracowania ruralistycznego. Stan nieruchomości wg inwentaryzacji z 2015 r. obrazuje zdjęcie włączone do treści odpowiedzi na skargę.

Zdaniem organu, wbrew zarzutom skargi, studium uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie wszystkich zabudowań charakterystycznych dla zabudowy zagrodowej

i sposób zagospodarowania terenu, na którym położone są obie działki.

W dalszej kolejności organ podniósł, że skarżące nie mają interesu prawnego,

w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Same skarżące przyznają, że na skutek zaskarżonej uchwały nie zostało zmienione przeznaczenie nieruchomości, której są właścicielami. Tak przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały jak i po tym zdarzeniu, działki nr [...] i nr [...] nadal mają przeznaczenie jako MR - zabudowa zagrodowa. Wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonej uchwały nie zmieni więc w żaden sposób sytuacji prawnej skarżących skoro de facto skutkować będzie nadal utrzymaniem w mocy dotychczasowego przeznaczenia ich działek.

Organ zauważył, że w przeciwieństwie do planu miejscowego, studium nie jest aktem prawa miejscowego, aczkolwiek jego ustalenia są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Studium nie zawiera treści normatywnych i nie jest stosowane wprost do sytuacji prawnej właściciela nieruchomości. Za stanowiskiem judykatury organ powtórzył, że to na skarżących, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza ich własny indywidualny interes prawny. Przy czym nie może to być ogólnikowe powołanie się do uprawnień właścicielskich właściciela nieruchomości. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, to powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Zdaniem organu, interesu prawnego skarżących nie można wywodzić z faktu wydania dwóch odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i nr [...] i poprzedzających je decyzji o warunkach zabudowy. Sam fakt wejścia w życie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie skutkuje automatycznym (z mocy samego prawa) wygaśnięciem tych decyzji. Organ dodał, że wraz z wejściem w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w rejonie wsi S. nie zostały wygaszone decyzje o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i nr [...], o których wspominają skarżące

w swojej skardze. Na ich podstawie zostały bowiem wydane ostateczne decyzje

o pozwoleniu na budowę, na które powołują się skarżące w swojej skardze.

Z uwagi na konstytucyjną ochronę praw, skarżące mogą więc nadal realizować swoje zamierzenia budowlane i w oparciu o pozwolenia budowlane wybudować budynki mieszkalne jednorodzinne.

Organ zauważył, że w odniesieniu do aktów planistycznych należy uwzględnić,

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczył, że jedynie istotne naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością w całości bądź w części aktu planistycznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy - według organu - niepodobna przyjąć, aby w przypadku zaskarżonej uchwały miało dojść do istotnych naruszeń zasad sporządzania studium, istotnych naruszeń trybu jego sporządzania lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej organ zauważył, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Nie może więc być tak, jak wnoszą w swojej skardze skarżące, że sąd uwzględniając hipotetycznie skargę skarżących stwierdziłby nieważność całego arkusza nr [...] załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały, albowiem obejmuje on swoim zasięgiem nie tylko granice działek nr [...] i [...].

Na wezwanie sądowe do określenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w sprawie, wnoszące skargę w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. wskazały, że ich interes prawny został naruszony bezpośrednio zaskarżoną uchwałą.

W uchwale tej organ nie uwzględnił złożonego przez skarżące wniosku dotyczącego dokonania przeznaczenia działek nr [...] i [...] obr. S. , z określonego jako zabudowa zagrodowa na zabudowę jednorodzinną. Wpływa to bezpośrednio na prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości. Wyeliminowanie z obiegu prawnego części studium w ww. zakresie umożliwi dokonanie zmian w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przyczyni się do bardziej swobodnego dysponowania działką, w tym dokonania jej podziału bez ograniczeń wynikających ze studium, a dotyczących nieruchomości zagrodowych. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję studium. Skarżące argumentowały, że dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

Skarżące wskazywały, że już w skardze powoływały się na zasadę wolności zagospodarowania terenu. Planując podział nieruchomości skarżące dowiedziały się,

że nie będzie to możliwe na zasadach ogólnych, z uwagi na postanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na prośbę zmiany planu miejscowego

w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących, organ powołał się na związanie studium.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę, skarżące oświadczyły,

że wywód organu w tym piśmie jest zupełnie nieuzasadniony i niezgodny ze stanem faktycznym. Powodem odmowy uwzględnienia uwag skarżących był fakt,

że w zaskarżonym studium uwzględniono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być dostosowany do studium i to ten dokument wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego, które uszczegółowione zostają w planie miejscowym, a nie na odwrót.

Według skarżących, twierdzenie organu, że zmiana funkcji może nastąpić

np. w toku sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalone studium, nie zamyka więc skarżącym drogi do zmiany przeznaczenia nieruchomości, pozostaje w zupełnej opozycji do informacji udzielonych skarżącym przez organ.

Skarżące podkreśliły ponownie, że na ich nieruchomościach nigdy nie była prowadzona działalność rolnicza, a zatem wywody i wnioski organu, do jakich doszedł na podstawie zdjęć czy wydruków są całkowicie błędne. Skarżące zaprzeczyły ustaleniom organu co do występowania na ich nieruchomościach budynków gospodarczych.

Końcowo skarżące stwierdziły, że nie kwestionują stanowiska z odpowiedzi organu na skargę, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności całego arkusza

nr [...] zał. nr [...] do zaskarżonej uchwały. Skarżące żądają jedynie aby unieważnieniu podlegała ta część zaskarżonej uchwały, która dotyczy nieruchomości skarżących. Według skarżących, skoro zmiana m.p.z.p. jest możliwa tylko wtedy, gdy dokona się zmiany w studium, to interes prawny skarżących nie powinien być kwestionowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego

i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane

w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarządzeniem z dnia 10 marca 2022 r.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy uchwały Rady Miejskiej w G.

nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G..

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie ma wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały tego rodzaju jak objęta przedmiotem skargi, mimo że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazuje się w poglądach literatury, postanowienia studium co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.") należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki

(por. M. Tetera-Jankowska, Z. Niewiadomski, "Dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub jego zmiany", opubl. w Lex). Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w sprawie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia (zmiany) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu na gruncie regulacji art. 101 u.s.g., wskazując jednocześnie na konieczność spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych przywołanym przepisem, dla skutecznego zaskarżenia uchwały. Skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta

w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą

w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07).

Kierując się powyższym Sąd uznał, że skarga spełnia wymogi do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga dotyczy bowiem aktu podjętego w sprawie zagospodarowania przestrzennego, a zatem wydanego w sferze administracji publicznej. Sąd uznaje, że prezentowaną w skardze i jej uzupełnieniu argumentacją skarżące wykazały realną możliwość naruszenia ich interesu prawnego w sytuacji realizacji postanowień studium, w kontekście związania organu uchwałodawczego tym aktem przy przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którym znajdują się działki skarżących. Zgodnie z zaskarżoną uchwała działka nr [...] w obr. S. (współwłasność skarżącej J. Z.) i działka nr [...] w obr. S. (własność skarżącej K. Z.) zostały zaliczone do obszarów

o funkcji nieruchomości zagrodowej. Skarżące z uwagi na postanowienia studium nie będą mogły dokonać podziału nieruchomości w oczekiwany sposób, po przyjęciu nowego planu zagospodarowania terenu, ponieważ nieruchomość o funkcji zagrodowej nie może być mniejsza niż 3.000 m2, a działki skarżących mają mniejszą powierzchnię od wskazanej. Na etapie postępowania sądowego braki skargi zostały uzupełnione. Stąd żądanie organu o odrzucenie skargi, Sąd uznał za niezasadne.

Przeciwko legalności zaskarżonej uchwały skarżące podniosły zarzut jej podjęcia z naruszeniem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, każdy ma prawo,

w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Ponadto, według skarżących, zaskarżona uchwała w zakresie objętym ustaleniami nieruchomości skarżących, narusza art. 10 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do którego

w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Sąd pragnie zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy,

w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy).

Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie, bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa.

W przypadku uchwalania studium uwarunkowań swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa

w art. 10 u.p.z.p. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy

i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego,

nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Studium jest aktem

o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy. Natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreśla, że ustalenia studium i w konsekwencji postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami ww. aktów nie świadczy jeszcze o ich wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym.

Za konieczne Sąd uważa podkreślenie, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał,

a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżące postanowienia studium, pomimo że nie spełniają swą treścią oczekiwań skarżących co do przeznaczenia ich działek, nie wprowadzają ograniczeń w dotychczasowym sposobie korzystania przez skarżące

z prawa własności do wskazanych przez nie nieruchomości. W przypadku skarżących postanowienia zaskarżonego studium nie naruszają proporcji pomiędzy interesem publicznym i prywatnym.

W kontekście podnoszonego przez skarżące zarzutu naruszenia wydaną uchwałą art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zauważa, że kwestionowane studium, uwzględnia uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu działek skarżących, bowiem w akcie tym organ przewidział kontynuację funkcji podstawowej dla spornego terenu, którym zgodnie

z wcześniejszymi aktami Rady Miejskiej w G. dla tego terenu była przewidziana funkcja zagrodowa. Należy przy tym przyznać trafność argumentacji organu z odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową oznacza przede wszystkim funkcję mieszkaniową. Zachowanie funkcji zagrodowej dla określonych terenów w żadnym razie nie ogranicza funkcji mieszkaniowej, a więc i nie pomija przeznaczenia zagospodarowania uzbrojenia terenu. Organ wyjaśnił przy tym,

że w zaskarżonej uchwale kierunki rozwoju stanowią kontynuację i rozwinięcie (po weryfikacji wynikającej z rezultatów bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę) dotychczasowej polityki przestrzennej przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, ustaleń dokumentów strategicznych, inwestycji infrastrukturalnych i potrzeb gminy

w zakresie podnoszenia jakości życia i atrakcyjności przestrzeni. W takiej sytuacji zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą ww. przepisu nie jest zasadny.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu zaskarżonym studium art. 6

ust. 2 u.p.z.p. w stosunku do działek skarżących. Postanowienia studium

nie uniemożliwiają i nie ograniczają skarżącym z korzystania z ich nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób, który jest zgodny ze wskazywanymi przez skarżące decyzjami. W studium nie ustalono sposobu zagospodarowania nieruchomości, który sprzeciwiałby się realizacji funkcji mieszkalnej. Wobec tego teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, o ile jest użytkowany zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

i prawem budowlanym. Wobec podnoszonych przez skarżące zastrzeżeń co do uzyskanych decyzji dla zamierzeń budowlanych na działkach skarżących, Sąd zauważa, że uchwalenie studium czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże się i nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych pozwoleń na budowę, na które powołują się skarżące.

Sąd zauważa, że żaden przepis u.p.z.p. nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji studium czy planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed ich uchwaleniem decyzji o warunkach zabudowy. Takich unormowań brak również na gruncie prawa budowlanego. Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń studium czy nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję. Z wyjaśnień skarżących wynika, że skarżące zrealizowały decyzje o pozwoleniu na budowę zabudowy mieszkaniowej na działkach, o których mowa w skardze. Nie zachodzi zatem na gruncie sprawy jakiekolwiek ograniczenie w dotychczasowych uprawnieniach skarżących, które mogą użytkować nieruchomości stanowiące ich własność w sposób określony już uzyskanymi decyzjami.

Kierując się powyższym Sąd nie podziela argumentacji skarżących, że sporne ustalenia studium w sposób znaczny naruszają prawo własności skarżących do nieruchomości objętych postanowieniami studium. W ocenie Sądu, argumentacja o niemożności swobodnego podziału nieruchomości skarżących nie podważyła legalności spornych postanowień studium w świetle podnoszonych przez skarżące zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Sąd zauważa, że prawo własności podlega ochronie na gruncie Konstytucji RP, przewidzianej w art. 64 ust. 3, nie jest jednak objęte ochroną nieograniczoną. Wręcz przeciwnie, prawo własności może doznawać ograniczeń, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Ograniczenia te, co jasno wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia

i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą, jest właśnie ustawa - u.p.z.p., której art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawodawca, o czym była wyżej już mowa, zagwarantował gminie wyłączne prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 12 u.p.z.p.). Ustawy oraz normy konstytucyjne, wyznaczają dopuszczalne granice ingerencji gminy w prawo własności. Aby nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, organ musi przede wszystkim respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Kryteria, którymi należy kierować się przy ocenie ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności zdefiniowało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94, opubl. w OTK 1995/1/12), wskazując na konieczność wyważenia, czy: po pierwsze - wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; po drugie - czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po trzecie - czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej.

Mając na uwadze położenie nieruchomości skarżących, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że ich przeznaczenie przewidziane w zaskarżonej uchwale ograniczało

w nieproporcjonalny w sposób uprawnienia wynikające z treści podmiotowego prawa własności skarżących do nieruchomości, które można wyprowadzić z art. 140 Kodeksu cywilnego. Wprowadzając na terenie nieruchomości możliwość zabudowy zagrodowej, zamiast postulowanej w toku procedury planistycznej zabudowy mieszkaniowej, organ uchwałodawczy dał prymat interesowi publicznemu i wskazanym przez niego planom m.in. kształtowania właściwej struktury funkcjonalnej z dostosowaniem do stanu zainwestowania planowanych kierunków rozwoju, przy uwzględnieniu obowiązujących planów miejscowych oraz decyzji pozwoleń na budowę.

Konieczna jest w tym miejscu uwaga, że dla sposobu zagospodarowania działek skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obr. S. , przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] września 2020 r., w którym przeznaczenie nieruchomości skarżący to zabudowa zagrodowa. W zaistniałej sytuacji nie można czynić organowi uchwałodawczemu zarzutu niezachowania konsekwencji, skoro w studium uwzględnił w sposób najbardziej aktualny założenia co do przeznaczenia obszaru, w którym znajdują się działki skarżących. Skarżące same

w skardze przyznały, że postanowienia ww. planu miejscowego traktowały jako satysfakcjonujące i nie wnosiły uwag do tej uchwały. Organ argumentował przy tym, że intencją oznaczenia terenów symbolem MR jest umożliwienie utrzymania funkcji gospodarstwa rolnego i towarzyszących usług np. w otoczeniu terenów wyłącznie zabudowy mieszkaniowej rodzinnej (symbol MN). Poza podstawową funkcją mieszkalną, dopuszcza się bowiem lokalizację usług, które mogłyby być bardziej powiązane

z prowadzoną w otoczeniu gospodarką, np. turystyka, przetwórstwo rolno-spożywcze itp., co pozwala na znacznie większą swobodę w zagospodarowaniu działki przeznaczonej pod zabudowę zagrodową niż w przypadku zabudowy mieszkaniowej. Uwzględniając te założenia, postanowienia studium odnoszące się do nieruchomości skarżących w żaden sposób nie ograniczają ich uprawnień wynikających z treści podmiotowego prawa własności w sposób zakłócający możliwość dotychczasowego korzystania z ich nieruchomości (zgodnie ze wskazanymi przez skarżące decyzjami o pozwoleniu na budowę), istnienie takiego ograniczenia nie wynika też argumentacji skarżących.

Należy zarazem uwzględnić podnoszoną przez organ uwagę, że postanowienia studium co do uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidują:

1) uzupełnienia istniejących struktur zabudowy z zachowaniem gospodarczego charakteru zabudowy i możliwością rozbudowy;

2) możliwe przekształcenia w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług;

3) potrzeby parkingowe realizowane na terenach nieruchomości i wzdłuż ciągów komunikacyjnych.

Oznacza to, że przewidziane w studium przeznaczenie terenu, na którym położone są obie działki skarżących, nie wyklucza zarówno zachowania funkcjonowania już istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak i nie zamyka drogi skarżącym

do przekształcenia funkcji zagrodowej na funkcję wyłącznie mieszkalną w przyszłości.

Podnoszona przez organ możliwość zmiany przeznaczenia gruntów skarżących określona w studium dotyczy zdarzeń przyszłych, tak więc postanowienia tej uchwały

z istoty rzeczy nie mogą prowadzić do zmiany miejscowego planu zagospodarowania terenu aktualnie obowiązującego dla działek skarżących. Negowanie nowego studium nie doprowadzi więc do zmian oczekiwanych przez skarżące w stosunku do postanowień planu ogólnego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. z [...] września 2020 r. Zmiana funkcji dopuszczona zaskarżoną uchwałą – studium, może odnieść skutek w toku procedury prowadzącej do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą poprzedza zaskarżona uchwała.

Sąd badający sprawę, nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego studium. Akt ten zawiera konieczne elementy, co do których organ przedstawił uzasadnienie w zakresie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. oraz przedstawił wyjaśnienia dla przyjętych rozwiązań wraz z syntezą ustaleń studium.

Podsumowując Sąd uznał, iż kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie potwierdziła przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, przyjętymi postanowieniami zaskarżonego studium w odniesieniu do sytuacji skarżących, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów, Sąd niezasadną skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.