Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 366/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni A w likwidacji w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) odmówił A w likwidacji z siedzibą w Ł. wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A w likwidacji, zatrudniając pracowników, w myśl obowiązujących przepisów miała ustawowy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Nie wywiązanie się z powyższego obowiązku spowodowało powstanie zadłużenia.

Wnioskiem z dnia [...] A zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

Organ podniósł, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jednak stosownie do postanowień art. 30 cytowanej ustawy, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ww. ustawy, co oznacza, że składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie mogą być umarzane.

Z uwagi na powyższe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organ administracji publicznej wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych.

W dniu 29 stycznia 2016 r. do organu wpłynął wniosek A o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła, że w prowadzonym przez ZUS postępowaniu zostały przesłane wszystkie wymagane dokumenty, przedstawiające trudną sytuację finansową A.

Skarżąca podkreśliła, że straty na działalności gospodarczej zaczęły następować pod koniec lat 90-tych, gdy od tego czasu stopniowo wyzbywano się kolejnych składników majątku, które przestawały być rentowne (obrót rolny, zakłady produkcyjne i usługowe, placówki handlowe). Od 2005 r. A prowadziła wyłącznie działalność handlową w kilku niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności. Na Walnym Zgromadzeniu Członków w 2012 r., Zarząd A wystąpił z wnioskiem o podjęcie kroków w kierunku ogłoszenia upadłości lub likwidacji A. Większość członków A opowiedziała się jednak za tym, by dalej kontynuować działalność, mimo pogarszającej się sytuacji. Głównym argumentem były względy długoletnich pracowników, którzy cały okres pracy zawodowej mieli w A. Ówczesne władze A nie zadbały o to, by uregulować stan prawny działek, na których posadowione były budynki większości sklepów (B, K, G, K, S). Dzierżawcy niektórych sklepów rezygnowali z umowy najmu, gdyż im też przestało się opłacać, a właściciele działek odmawiali sprzedaży działek bądź kupna od A budynków posadowionych na ich działkach. Konsekwencją takiej rzeczywistości było to, iż nie znalazł się nikt chętny ani na członków Zarządu ani później na likwidatora A. Uchwałą Walnego Zgromadzenia Członków na likwidatorów zostało powołanych dwóch członków ostatniego Zarządu A.

Strona podkreśliła, że z uzyskanych środków ze sprzedaży udało się zaledwie pokryć koszty przeprowadzenia likwidacji A (opłaty sądowe, archiwizacja dokumentów itp.). Prawo Spółdzielcze nakazuje likwidatorom bezwzględną kolejność zaspokajania roszczeń.

W drugiej kolejności występują zobowiązania wobec pracowników. Na wypłatę wszystkich należności z tytułu wynagrodzeń nie wystarczyło już środków. Sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej dłużnika z powodu niewystarczających środków na przeprowadzenie procesu likwidacji. Z dniem 30 czerwca 2015 r. nastąpiło zaprzestanie działalności i zamknięcie likwidacji z powodu braku środków finansowych i majątku. W zakończonym postępowaniu likwidacyjnym nie nastąpiło zaspokojenie wszystkich należności.

A podniosła, że brak postanowienia z Krajowego Rejestru Sądowego o wpisie zakończenia likwidacji i wykreśleniu Az Rejestru Przedsiębiorców powstał przez niedopatrzenie. Pomimo złożonego pisma z podaniem adresu do korespondencji, Sąd przesłał wezwanie do usunięcia braków formalnych na adres A. Dostawca korespondencji IN POST odesłał do sądu bez odbioru adresata.

Zaznaczono również, że Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, na dowód czego załączono do wniosku postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego: Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] z dnia [...] i protokół o stanie majątkowym zobowiązanego z dnia 29.09.2015 r.

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A z dnia [...] o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ ponownie podkreślił, iż w świetle art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS nie posiada kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A w likwidacji z siedzibą w Ł. wniosła o uznanie przez sąd, iż przedstawione przez nią przesłanki, takie jak: oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości A, zaprzestanie działalności i brak majątku, brak zaspokojenia wierzycieli w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym oraz występowanie całkowitej nieściągalności składek są wystarczające do umorzenia zobowiązania z tytułu należnych składek w całości.

A podkreśliła, że zaistniała sytuacja jest od nikogo niezależna i jest odzwierciedleniem rzeczywistości w całym kraju.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną z przyczyn w niej nie podniesionych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, Lex nr 183144, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, Lex nr 1068951).

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego skutkujących zaistnieniem przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a tym samym zaszła konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.).

Stosownie do art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Ratio legis tego przepisu stanowi uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r., III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10; wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., I SA/Kr 721/09 - publ. CBOSA). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Wyrazem tego poglądu była m.in. uchwała NSA z 18 lutego 2013 r., II GPS4/12 (Lex nr 1271759), stosownie do której art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie ulega wątpliwości, że regulacja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tejże decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja administracyjna musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje ona na bliskość pracownika organu wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika: w odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast w stosunku do decyzji ostatecznych - wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a.).

Powyższe stanowisko wyraził m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/2007 (OTK-A z 2008 r. Nr 10, poz. 178) orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności.

Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie znajdując przesłanek przemawiających za merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, odmówił A w likwidacji z siedzibą w Ł., wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Powyższa decyzja została podpisana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora E. K. Widnieją na niej także podpisy Starszego Inspektora A. J., Kierownika Wydziału M. P. oraz Kierownika Inspektoratu E. L. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy została wydana decyzja nr [...] z dnia [...], która zaskarżona została do sądu. Powyższa decyzja jest podpisana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora D. K. oraz m. in. ponownie przez Kierownika Wydziału M. P. Tak więc, obie decyzje, zarówno pierwsza rozstrzygająca w sprawie jak i wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zostały podpisane przez Kierownika Wydziału M. P. Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła ta sama osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

W postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywołanym wnioskiem A o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ gromadził dokumentację dowodową, a czynności w obu postępowaniach były podejmowane (biorąc pod uwagę podpisy na dokumentacji) przez Kierownika Wydziału M. P. (pismo z dnia 30 listopada 2015 r. - k. 14 akt admin., pismo z dnia 21 grudnia 2015 r. - k. 20 akt admin., pismo z dnia 28 grudnia 2015 r. - k. 36 akt admin., pismo z dnia 3 lutego 2016 r. - k. 6 akt admin., pismo z dnia 9 lutego 2016 r. - k. 7 akt admin, pismo z dnia 26 lutego 2016 r. - k. 11 akt admin.). Jak wskazano, osoba ta podpisała także decyzję wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Należy przypomnieć, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko załatwienie sprawy w drodze decyzji, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu, ale również podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że Kierownik Wydziału brał udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącej o umorzenie należności w sui generis I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Dlatego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a., należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem. W obliczu wskazanych uchybień w rozpoznaniu sprawy nie można bowiem przyjąć, że w kolejnym postępowaniu może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, o czym stanowi art. 146 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1389/11, Lex nr 1366422).

Można dodać, że w ramach tak dużego podmiotu jak ZUS spowodowanie, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był załatwiany z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, uznać należy jak najbardziej za możliwe i wskazane z uwagi na niezwykle istotną rolę art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zachowaniu standardów postępowania administracyjnego - oczywiście jeżeli nie traktuje się iluzorycznie sensu składania przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tego rodzaju stanowisko jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m. in. wyroki: z 2 października 2012 r., II GSK 1353/11, Lex nr 1233967; z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, Lex nr 1083386; z 15 września 2011 r., II GSK 831/10, Lex nr 966213; z 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11, Lex nr 1137961; z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10, Lex nr 1113704; z 16 lutego 2012 r., II GSK 1522/10, Lex nr 1137884; z 16 lutego 2012 r., II GSK 1523/10, Lex nr 1137885).

Niezależnie od powyższego, sąd uznał za zasadne podkreślić, iż rację ma organ, że wniosek dotyczący umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez ZUS. Użycie przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. sformułowania "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia (wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 września 2015r., I SA/Ke 457/15, LEX nr 1917120). Nieopłacone składki za zatrudnionych pracowników nie podlegają umorzeniu (wyrok SA w Katowicach z dnia 19 grudnia 2014r., III AUa 2992/13, Biul. SAKa 2015/2/33). Wprowadzenie przez ustawodawcę wyjątku, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona (wyrok NSA z dnia 22 maja 2014r., II GSK 461/13, LEX nr 1579391).

Zaznaczyć jednak należy, iż nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania chociażby w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi bowiem przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (tak też wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009r., II GSK 679/08, LEX nr 484061, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2011r., III SA/Po 46/11, LEX nr 959666, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2010r., III SA/Gl 175/10, LEX nr 674784). Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W przepisie tym ustawodawca posłużył się terminem "należności" (w liczbie mnogiej), a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por.: wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2006 r., I UK 240/05, nie publ.). A zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Interpretując przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należy zatem przyjąć, że dopuszcza on umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Na gruncie tego przepisu taka też ukształtowała się praktyka orzecznicza organów administracji i sądów.

Przewidziany zatem w art. 30 u.s.u.s. wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności jest ściśle określony i nie obejmuje on umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki zaś muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015r., I SA/Gd 1460/14, Lex nr 1643304). Ustawodawca nie wyłącza więc dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 u.s.u.s. wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2007r., V SA/Wa 1816/07, Lex nr 492250).

Z zaskarżonej do sądu decyzji nie wynika natomiast wprost, czy odmowa wszczęcia postępowania dotyczy wyłącznie wniosku A o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, czy może również odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Nie została w tej decyzji podana łączna kwota należności skarżącej wobec ZUS z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz co się na tę kwotę składa. Odmowa wszczęcia postępowania dotyczy natomiast "umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych". Tak określony przedmiot postępowania oraz brak szczegółowych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji obu instancji, uniemożliwia sądowi ewentualną merytoryczną kontrolę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Powyższe okoliczności, przemawiające za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, skutkują brakiem możliwości odniesienia się przez sąd do zarzutów zawartych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ podejmie rozstrzygnięcie, eliminując z postępowania opisane wyżej uchybienia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

ms