Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 615/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Protokolant St. asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. na czynność Zarządu Powiatu K. w przedmiocie obliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej oraz niepublicznej policealnej szkoły dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej na rok 2014 I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Zarządu Powiatu K. na rzecz C. Sp. z o.o. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

C. E. w K. Sp. z o.o (dalej: skarżące Centrum), pismem z dnia 5 maja 2014 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w K. (dalej: Starostwo) wniosło o wyjaśnienie dlaczego dotacja za miesiąc kwiecień 2014 r. dla Prywatnego Medycznego Studium Zawodowego w K. (dalej: Medyczne Studium Zawodowe) oraz Prywatnego Medycznego Studium Zawodowego dla Dorosłych w K. (dalej: Medyczne Studium Zawodowe dla Dorosłych) została wypłacona w kwocie niższej od należnej. W piśmie tym wyjaśniło, że w dniu 28 kwietnia 2014 r. została przekazana dotacja dla Medycznego Studium Zawodowego w kwocie stanowiącej około 34% miesięcznej kwoty dotacji przekazywanej od początku roku budżetowego, a dla Medycznego Studium Zawodowego dla Dorosłych w wysokości stanowiącej około 14 % miesięcznej kwoty przekazywanej od początku roku budżetowego. Centrum wskazało, że spełniło wszystkie niezbędne warunki wynikające z uchwały Rady Powiatu K. (dalej: Rada Powiatu) z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontrolni prawidłowości ich wykorzystania (dalej: uchwała w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji), która została zmieniona uchwałą tej Rady z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany tej uchwały, a zatem brak jest podstaw do wstrzymania wypłaty kwoty dotacji należnej szkołom na dotychczasowych warunkach. Centrum wezwało więc Starostwo do wypłaty brakującej kwoty wraz ze wskazaniem terminu wypłaty wyrównania i szczegółowego wyliczenia dotacji dla obu szkół z uwzględnieniem wszystkich danych niezbędnych do ustalenia jej wysokości zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na to pismo Zarząd Starostwa Powiatowego w K. (dalej: Zarząd Powiatu), pismem z dnia [...] nr [...] wskazał, że dotacja została wyliczona zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) oraz § 2 ust. 2 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Podstawą ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zgodnie z powyższym Zarząd Powiatu podjął uchwałę z dnia [...] nr [...] w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy o systemie oświaty (dalej: uchwała w sprawie ustalania kosztów kształcenia). Na podstawie tej procedury została wyliczona wysokość wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, będąca podstawą do wyliczenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Miesięczne kwoty dotacji należne na jednego ucznia w roku budżetowym w 2014 r. dla poszczególnych szkół i placówek opublikowano na stronie BIP Starostwa.

W piśmie tym podano, że podstawą do wyliczenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w systemie zaocznym jest szkoła takiego samego typu i rodzaju funkcjonująca w Zespole Szkół Ogólnokształcących w B. K., (dalej: Zespół Szkół Ogólnokształcących) gdzie wydatki razem wyniosły 51.029,24 zł, wydatki roczne na ucznia wyniosły 2.126,22 zł, a 50% wydatków na ucznia wynosi 1063,11 zł zaś, wysokość dotacji na jednego ucznia w niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki – szkoły policealnej dla dorosłych 88,59 zł.

Natomiast podstawą do wyliczenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w systemie stacjonarnym były koszty kształcenia w przeliczeniu na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju funkcjonującej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych w N. K. (dalej: Zespół Szkół i Placówek Oświatowych), gdzie wydatki roczne bieżące na ucznia wyniosły 7435,19 zł, a 50% wydatków na ucznia wynosi 3717,60 zł zaś, wysokość dotacji na jednego ucznia w niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki – szkoły policealnej dla młodzieży 309,80 zł.

Skarżące Centrum pismem z dnia 19 maja 2014 r. wezwało Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez ustalenie wysokości miesięcznej stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia kształcącego się w zawodach medycznych w Studium Zawodowym i Studium Zawodowym dla Dorosłych w kwocie zagwarantowanej przepisem art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Z informacji przesłanej przez Zarząd Powiatu wynika, że podstawą do wyliczenia dotacji w szkole policealnej dla dorosłych kształcącej w systemie zaocznym jest szkoła tego samego typu i rodzaju funkcjonująca w Zespole Szkół Ogólnokształcących. Medyczne Studium Zawodowe dla Dorosłych prowadzi kształcenie zarówno w systemie zaocznym jak i stacjonarnym. Natomiast wskazana przez organ szkoła, prowadzi kształcenie wyłącznie w systemie zaocznym i z tego powodu nie można przyjąć, że jest szkołą tego samego typu i rodzaju.

W art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty ustawodawca zamieścił dwa kryteria: typ i rodzaj szkoły, przy czym powołana ustawa zawiera definicję legalną typu szkoły. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie rodzaju szkoły użyte we wspomnianym przepisie art. 90 ust. 3 należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu, zatem w kontekście wydatków bieżących (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt GSK 333/07). W sytuacji gdy termin rodzaj to kategoria, wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy, odmianę, jakość, typ, - jak wywiódł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Po 1123/06 , odwołując się do "Słownika współczesnego języka polskiego " pod redakcją B. Dunaja – należy przyjąć, że w ramach danego typu szkół, funkcjonują rodzaje szkół, które wyróżniają się odmiennymi, charakterystycznymi cechami, odrębną organizacją kształcenia lub inną formą kształcenia, co nie pozostaje bez wpływu na poziom kosztów prowadzenia tych szkół i stanowi o ich różnych rodzajach. Organ nie porównał zatem innych cech składających się na pojęcie rodzaju. Ponadto wskazana przez organ szkoła publiczna funkcjonuje w zespole szkół. Inaczej będą kształtować się wydatki ponoszone w szkole funkcjonującej w zespole, gdzie część wydatków jest wspólna i ponoszona proporcjonalnie pomiędzy wszystkie jednostki wchodzące w jego skład, a inaczej w przypadku jednostki samodzielnej, którą jest szkoła prowadzona przez Centrum.

Organ powinien rozstrzygnąć czy wydatki ponoszone w prowadzonej przez Centrum szkole oraz wydatki, które stanowiły podstawę do wyliczenia dotacji są na tyle zbliżone, że uzasadniają ich przyjęcie bez uwzględnienia formy organizacyjnej w jakiej działa dotowana szkoła. W związku z tym to, czy szkoła funkcjonuje w zespole szkół czy jako jednostka samodzielna determinuje jej rodzaj. Także inne wydatki ponoszone w szkole medycznej w zawodach medycznych z uwagi na ich specyfikę, mogą być zaliczone wyłącznie do wydatków bieżących danej szkoły.

Wątpliwości budzi przyjęty w uchwale Zarządu Powiatu z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia sposób obliczenia wydatków w poszczególnych szkołach, gdyż niezrozumiałe jest w jaki sposób został obliczony procentowy udział wydatków ponoszonych w szkole policealnej w odniesieniu do ogólnej ich wysokości przypadającej na zespół. Powołana uchwała Zarządu Powiatu wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., co w ocenie skarżącego Centrum jest niedopuszczalne. Wprowadzenie zmian z mocą wsteczną jest możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach. Wskutek tych zmian w trakcie roku szkolnego obniżono dotacje dla szkół.

W piśmie tym wskazano również, że Zarząd Powiatu nie wykazał żadnych okoliczności uzasadniających przyjęty sposób obliczenia dotacji dla Medycznego Studium Zawodowego dla młodzieży, gdyż podał jedynie, że podstawą do wyliczenia kwoty dotacji jest szkoła takiego samego typu i rodzaju funkcjonująca w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych podając jednocześnie, że roczne bieżące wydatki na jednego ucznia wynoszą 7435,19 zł, a więc miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia w prowadzonej przez Centrum szkole wynosi 309,80 zł. Brak jest zatem informacji na jakiej podstawie, w jakiej formie i dacie ustalona została stawka dotacji. Wskazana kwota podana została ogólnikowo bez wyjaśnienia na podstawie jakich danych została obliczona. Nie podano szczegółowego wyliczenia bieżących wydatków ze wskazaniem co zostało uwzględnione przy ich obliczaniu. Nie można zweryfikować czy podana kwota faktycznie stanowi kwotę 50% wydatków ponoszonych w szkole publicznej.

Z przedstawionej informacji nie wynika również do jakiej konkretnie szkoły zostało przyrównane Medyczne Studium Zawodowe, jak również nie wskazano co zdecydowało, że można te szkoły traktować jak szkoły tego samego rodzaju i typu.

Ponadto wskazana przez organ szkoła funkcjonuje w zespole, a zatem będą miały zastosowanie uwagi poczynione na temat rozkładu wydatków w przypadku szkół funkcjonujących w ramach zespołu. Z uwagi na brak szczegółowego wyliczenia nie wiadomo czy wskazana kwota stanowi 50 % wydatków bieżących ponoszonych w ramach całego zespołu, czy odnosi się wyłącznie do wydatków ponoszonych w szkole policealnej.

Istotną kwestią jest także pojęcie najbliższy powiat, o którym mowa w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zarząd Powiatu w przesłanej informacji nie wskazał jakimi kryteriami kierował się przy wyborze najbliższego powiatu i co zdecydowało, że prowadzona w powiecie n. szkoła jest szkołą tego samego rodzaju i typu co szkoła prowadzona przez Centrum.

Sposób obliczenia dotacji nie podaje się więc kontroli merytorycznej, a organ ma obowiązek zapewnić jawność obliczenia i przekazania dotacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Centrum do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Powiatu dnia 3 czerwca 2014 r. podjął uchwałę nr [...], uznającą to wezwanie za bezzasadne.

W uzasadnieniu tej uchwały podano, że przepis art. 90 ust. 3 ustawy stanowiąc o posiłkowaniu się danymi z najbliższej gminy lub powiatu nie precyzuje kryterium bliskości pozostawiając organowi samorządu swobodę w ustaleniu wysokości dotacji dla szkół z uwzględnieniem ich sytuacji ekonomicznej. Zapewnia tej jednostce samorządu samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie własnego budżetu, a więc ustalenie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół na poziomie mającym pokrycie we własnych wydatkach.

Typy szkół wymienione zostały w art. 9 ustawy o systemie oświaty. Żaden przepis nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem rodzaj szkoły, które pojawia się obok typu szkoły. W orzecznictwie pojawia się propozycja aby rozumieć przez to cechy szczególne, charakterystyczne dla danego typu szkoły (np. szkoły dla młodzieży i dla dorosłych w ramach danego typu szkoły).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 333/07 stwierdził, że ustawodawca w art. 2 cytowanej ustawy określił system oświaty, wymieniając w punkcie 2 tego przepisu różne szkoły, nie używając przy ich określeniu terminu "rodzaj" (przykładowo: specjalne, integracyjne, rolnicze, leśne, itd.). Jednocześnie w art. 3 pkt 15 ustawy jest mowa o szkole dla dorosłych.

Powyższe uregulowania wskazują, że dokonanie ścisłego rozróżnienia w szczególności co do rodzaju szkoły winno nastąpić przy uwzględnieniu konkretnej normy prawnej, w której ustawodawca odwołuje się do pojęcia "typ i rodzaj szkoły" bądź "szkoły danego typu i rodzaju". Wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły.

Zatem pojęcie rodzaj szkoły użyte w przepisie art. 90 ust. 3 należy interpretować w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi ten przepis, skoro przepis ten uzależnia przyznanie dotacji od wydatków bieżących ustalonych w budżecie powiatu ponoszonych w szkołach tego samego typu lub rodzaju, ponieważ celem art. 90 ust. 3 jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły.

Jeżeli chodzi o kwestię, czy szkoła dla dorosłych, w której prowadzone są zajęcia w trybie zaocznym jest innym rodzajem szkoły niż szkoła dla dorosłych prowadzącą zajęcia w trybie dziennym to obecne przepisy nie rozróżniają w przypadku udzielenia dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki organizacji kształcenia lub innych form kształcenia, co potwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w uchwale z dnia 3 lipca 2013 r. nr 15/838/2013, w której stwierdzono, że art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określający minimalny pułap dotacji na każdego ucznia nie odnosi go do określonych kierunków kształcenia zawodowego, wobec czego dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych powinna być ustalana na podstawie wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie samorządowych szkół tego samego typu, niezależnie od realizowanego w nich profilu kształcenia.

W świetle powyższego Zarząd Powiatu doszedł do wniosku, że dotacja dla szkół kształcących w zawodach medycznych powinna być ustalana na podstawie wydatków przewidzianych na prowadzenie szkół policealnych.

Uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia pozwala na ustalenie wysokości dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych. W uchwale tej wysokość wszystkich wydatków wylicza się na podstawie liczy godzin realizowanych w szkole, której ustalenie kosztów dotyczy w stosunku do liczby godzin wynikających z planu nauczania wszystkich szkół.

Wprowadzenie uchwały z mocą wsteczną podyktowane jest charakterem dotacji wypłacanej szkołom i placówkom niepublicznym, która zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty i § 2 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, udzielana jest na okres roku budżetowego na wniosek organu prowadzącego szkołę.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/GD 1293/12 w myśl art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazuje to na wyraźny wyjątek od zasady nie działania prawa wstecz. Skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa (akty prawa miejscowego w oparciu o art. 40 ustawy o samorządzie powiatu może bowiem stanowić wyłącznie rada powiatu).Dlatego też Zarząd Powiatu wprowadził uchwałę w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2014 r.

W piśmie tym odniesiono się również do informacji dotyczącej kosztów kształcenia w przeliczeniu na jednego ucznia w szkole policealnej dla młodzieży stacjonarnej, kształcącej w zawodzie technik farmaceuta, funkcjonującej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych prowadzonych przez Powiat N. wskazując, że taka informacja została przedłożona, a koszt kształcenia jednego ucznia w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat N. został wyliczony na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] nr [...].

W tym stanie rzeczy organ dotujący w prawidłowy sposób zastosował art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stosując kryterium porównawcze w zakresie kosztów na podstawie pisemnej informacji z Zespołu Szkół Ogólnokształcących oraz ze Starostwa Powiatowego w N. w sprawie szkoły policealnej dla młodzieży funkcjonującej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych, gdyż placówki te odpowiadają typom i rodzajom szkół jakie prowadzi Centrum.

Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Centrum, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Zarządu Powiatu dotyczącą obliczenia na rok kalendarzowy 2014 dotacji na jednego ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej oraz niepublicznej policealnej szkoły dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej kształcących w zawodach medycznych.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 90 ust. 3 oraz 3c ustawy o systemie oświaty poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało obliczenie dotacji w wysokości niezgodnej z prawem oraz art. 70 ust. 3 Konstytucji i art. 1 pkt 3 w związku z art. 5a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie Centrum dalsze prowadzenie szkół.

Centrum w skardze tej wniosło o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie Zarządu Powiatu do usunięcia naruszenia poprzez obliczenie dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy oraz przedstawienie sposobu wyliczenia dotacji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Centrum przedstawiło wyżej opisany stan faktyczny wyjaśniając, że prowadzi niepubliczne szkoły policealne o uprawnieniach szkół publicznych, tj. Medyczne Studium Zawodowe i Medyczne Studium Zawodowe dla Dorosłych.

W skardze dodano jednocześnie, że czynność Zarządu Powiatu polegająca na ustaleniu wysokości dotacji, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W skardze Centrum ponownie wskazało, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania dotacji określone w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji.

W dalszej części uzasadnienia Centrum powtórzyło zarzuty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreślając, że bezwzględnym kryterium pozwalającym na przyjęcie wydatków bieżących ponoszonych w danej szkole publicznej jako podstawy obliczenia dotacji przypadającej na jednego ucznia szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej jest ustalenie, czy porównywane szkoły są szkołami tego samego typu i rodzaju.

Ponownie zarzuciło, że Medyczne Studium Zawodowe dla Dorosłych błędnie zostało porównane do szkoły policealnej dla dorosłych funkcjonującej w Zespole Szkół Ogólnokształcących przytaczając uzasadnienie podane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodano, że w art. 90 ust.3 ustawy ustawodawca wymienia typ i rodzaj szkoły, a więc głównym założeniem nie jest sprawiedliwy podział środków, jak podał organ w uchwale z dnia [...], stanowiącej odpowiedź na wezwanie, lecz pokrycie rzeczywistych wydatków. Kształcenie w systemie stacjonarnym, a więc 5 dni w tygodniu, generuje znacznie wyższe koszty niż kształcenie w formie zaocznej, realizowanej przez 2 dni, co dwa tygodnie.

W dalszej części skargi podniesiono, że w uzasadnieniu uchwały organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczących tego, że szkoła do której porównano Medyczne Studium Zawodowe jest szkołą funkcjonującą w zespole oraz zarzutów dotyczących zasad obliczania wysokości wydatków bieżących w szkołach funkcjonujących w zespole. Wątpliwości tych nie usuwa lakoniczne twierdzenie zawarte w uchwale organu, że wysokość wszystkich wydatków wylicza się na podstawie proporcji liczby godzin realizowanych w szkole, której ustalanie kosztów dotyczy w stosunku do liczby godzin wynikających z planu nauczania wszystkich szkół.

Zarzucono, że wyliczenie kosztów w piśmie organu z dnia 14 maja 2014 r. jest niekompletne, ponieważ zawiera wycinek informacji i odnosi się tylko do dwóch szkół, tj. szkoły policealnej i liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, co sugeruje, że w skład zespołu wchodzą wyłącznie te dwie szkoły.

Zakwestionowano sposób w jaki został obliczony procentowy udział wydatków ponoszony w szkole policealnej w odniesieniu do ogólnej ich wysokości przypadającej na zespół oraz zasady przyjęcia do obliczenia wysokości wynagrodzenia nauczycieli kryterium liczby godzin lekcyjnych skoro nauczyciele otrzymują stałe wynagrodzenie uzależnione od stanowiska i kwalifikacji i mogą być zatrudnieni w kilku szkołach lub w jednej ze szkół należących do zespołu. Podniesiono, że koszty zatrudnienia nauczycieli specjalistów, lekarzy, pielęgniarek również należą do bieżących wydatków szkół medycznych.

Przedstawiono również obszerną strukturę wydatków, które powinien wziąć pod uwagę organ dotujący.

Zarzucono nadto, że z pisma organu z dnia 14 maja 2014 r. nie wynika czy kwota 88,95 zł stanowi miesięczną kwotę dotacji czy też jest to kwota roczna, gdyż w załączonej do tego pisma tabeli podano, że roczne wydatki bieżące na ucznia wynoszą 1063,11 zł, a w wysokość dotacji na jednego ucznia 88,95 zł bez wskazania w jakim czasookresie. Ponadto z tabeli wynika, że kwota 51.029,24 zł stanowi wysokość rocznych wydatków bieżących całego zespołu, a z załączonego do pisma wyliczenia wynika, że są to wydatki ponoszone w szkole policealnej należącej do zespołu.

Ponownie zarzuciło, że organ nie wykazał jakie kryteria zastosował przy obliczeniu dotacji dla drugiej szkoły prowadzonej przez Centrum, czyli Medycznego Studium Zawodowego. Można się jedynie domyślać, że są to wydatki ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ponadto organ nie wykazał okoliczności uzasadniających twierdzenie, że powiat n. jest najbliższym powiatem.

Skarżące centrum odniosło się również do wykładni pojęcia najbliższy powiat wskazując, że jest to pojęcie, niedefiniowane w ustawie. Wybór najbliższego powiatu ma wpływ na wysokość dotacji, a więc konieczne jest przytoczenie argumentacji uzasadniającej ten wybór. Powołał się również w tym względzie na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 375/05 w którym stwierdzono, że w świetle art. 90 ust. 2b i ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 3 pkt 1 ustawy, jeżeli na terenie gminy nie ma danego typu lub rodzaju przedszkola niepublicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie takiego przedszkola. Z braku zdefiniowania pojęcia najbliższej gminy i jego wieloznaczności nabiera ono cech znanego w orzecznictwie pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji. Przykładowo za najbliższą gminę można uznać przylegającą do takiej jednostki podziału administracyjnego gminę o najdłuższej z nią granicy, gminę z najbliżej położoną siedzibą jej organów, gminę o podobnej charakterystyce demograficznej czy gospodarczej, albo gminę najbliżej położoną w granicach powiatu jako struktury samorządowej.

Za najbliższą gminę można uznać sąsiadującą z nią gminę położoną na terenie tego samego, a nie innego powiatu.

Centrum wskazało, że przyjęta przez Sąd argumentacja powinna odnosić się do wyboru najbliższego powiatu położonego na obszarze województwa.

Wbrew twierdzeniom organu ustawodawca przyjmując kryterium bliskości powiatu nie pozostawił organom samorządu swobody w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół z uwzględnieniem ich sytuacji ekonomicznej. Kryterium to nie pozwala na ustalenie wysokości dotacji na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach w budżet jednostki samorządu terytorialnego, gdyż jednostki te otrzymują subwencję, z której pokrywane są dotacje.

W skardze ponownie przedstawiono zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczące tego, że nie wiadomo do jakiej szkoły zostało porównane Medyczne Studium Zawodowe oraz wysokości dotacji na jednego ucznia.

Przytoczono również uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r. I SA/Po 392/11, w którym stwierdzono, że czynność przyznania i obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy powinna być postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia. Informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna zawierać również informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu, zwłaszcza jeśli organ ustalał wysokość dotacji w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Informacja taka powinna zawierać w szczególności informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez poszczególne typy i rodzaje placówek. Obowiązek taki można wywieść z zasady jawności określonej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

W skardze dodano również, że organ naruszył art. 3 ustawy o systemie oświaty wyrażający zasadę swobodnego dostępu do prowadzenia działalności oświatowej, która umożliwia zakładanie i prowadzenie szkół przez różne podmioty oraz art. 70 ust. 3 Konstytucji, w którym prawo to zostało zagwarantowane.

Ponadto dodano, że obniżenie wysokości dotacji nastąpiło w trakcie roku szkolnego na który zostały zawarte już umowy finansowe. Wysokość czesnego była ustalana z uwzględnieniem wysokości dotacji, w wyniku której uczniowie nie byli obciążani kosztami rzeczywistymi, a jedynie symbolicznymi opłatami lub pobierali naukę bezpłatnie. Obniżenie dotacji w negatywny sposób wpływa na funkcjonowanie szkół. Szkoły muszą posiadać bazę dydaktyczną na dostosowaną do zawodów, w których kształcą.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Poinformowano w niej, że wysokość dotacji wypłacona w poprzednich latach dla obu szkół odpowiadała wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu K. na jednego ucznia w szkole publicznej danego typu i rodzaju, przy czym szkoły te były traktowane jak szkoły realizujące obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Jednakże w ocenie organu szkołom tym przysługuje dotacja w wysokości 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących, ponieważ nie realizują obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, co uzasadniało obniżenie dotacji.

Wyjaśniono, że wysokość wydatków bieżących w Szkole Policealnej dla Dorosłych funkcjonującej w Zespole Szkół Ogólnokształcących została obliczona zgodnie z postanowieniami uchwały Zarządu z dnia [...] w sprawie ustalania kosztów kształcenia. Dodano także, że kwoty 88,59 zł i 309,80 zł stanowią miesięczne kwoty dotacji na jednego ucznia. Na jej podstawie ustalono proporcje ilości godzin lekcyjnych realizowanych w szkole, której ustalenie kosztów dotyczy, w stosunku do liczby godzin wynikających z planu nauczania. W załączonym do odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa piśmie przedstawiono planowane wydatki w Zespole Szkól Ogólnokształcących, tj. wydatki na wynagrodzenia dla nauczycieli, na administrację i obsługę całego Zespołu, wydatki rzeczowe, koszty zarządu.

Kwota rocznych wydatków w szkole policealnej dla dorosłych wynosi 51.029,24 zł. Biorąc pod uwagę 24 uczniów w tej Szkole koszt na jednego ucznia wynosi 2126,22 zł. Kwota ta została pomnożona przez 50% i podzielona przez 12 miesięcy (2126,22 x50%=1063,11 : 12 =88,59 zł), a więc otrzymany wynik to miesięczna kwota na jednego ucznia.

Niezasadne jest więc twierdzenie, że wydatki zostały przedstawione w sposób ogólnikowy oraz że kwota 88,59 zł jest bliżej nieokreślona. W żadnej z ustaw ani aktach prawnych niższego rzędu nie ustalono metody ustalania kosztów dla poszczególnych szkół funkcjonujących w zespole.

Wskazano, że przepis art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie precyzuje kryterium bliskości jeżeli chodzi o pojęcie najbliższego powiatu nie zawiera upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały określającej kryteria wyboru najbliższego powiatu. Dlatego też wysłano pismo do sąsiedniego Powiatu N. w celu ustalenia wysokości dotacji dla szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w systemie stacjonarnym.

W dalszej części odpowiedzi organ ponownie podał, przytoczone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszania prawa argumenty dotyczące pojęcia, typu i rodzaju szkoły oraz wejścia aktu normatywnego w życie z mocą wsteczną. Ponownie podał, że informacje dotyczące kosztów kształcenia w szkole policealnej dla młodzieży stacjonaranej, kształcącej w zawodzie technik farmaceuta, funkcjonującej w Zespole Szkół i Placówek zostały wyliczone na podstawie uchwały Zarządu Powiatu N. z dnia [...]. Dodał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 588/10 nie jest rolą Sądu ani zarządu powiatu badanie zasadności i sposobu wyliczenia wysokości wydatków na jednego ucznia ustalonych przez właściwy organ – najbliższy powiat.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego Centrum podała, że kwestionuje sposób obliczenia wysokości dotacji zawarty w piśmie Zarządu Powiatu z dnia 14 maja 2014 r.

Pełnomocnik Zarządu wskazał, że pismo to nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. dodał, że poszukiwał szkół odpowiedniego typu i rodzaju na terenie Powiatu K., a skoro nie było to możliwe to zasięgnął informacji w Powiecie N. Przy obliczaniu wysokości dotacji w kryterium porównawczym Zarząd ujął nie Zespół Szkół Ogólnokształcących lecz Szkołę Policealną dla Dorosłych wchodzącą w skład zespołu. Analogiczna sytuacja występuje w Zespole Szkół Policealnych w N. Zwrócił uwagę, że aby skarżąca mogła wnieść skargę to powinna zakwestionować jako niezgodny z prawem § 1 ust. 3 oraz § 2 uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...], która jest aktem wykonawczym do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Do wyliczenia dotacji wybrano powiat graniczący.

Pełnomocnik Centrum oświadczyła, że dopiero w odpowiedzi na skargę Zarząd wyjaśnił dlaczego do wyliczenia dotacji przyjął dane z Powiatu N. Kluczowa jest wspomniana uchwała Zarządu z dnia [...], gdyż kwestią sporną jest czy do wyliczenia dotacji przyjęto właściwe szkoły tego samego rodzaju i typu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może również uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów (§ 2). Sąd nie może uchylić zaskarżonej czynności i zobowiązać organ do ponownego jej dokonania.

Wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu, które zostały zwarte w protokole rozprawy z dnia 21 listopada 2014 r., zaskarżona czynność tego Zarządu polegająca na obliczeniu wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia szkoły publicznej o uprawnieniach szkoły niepublicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynnością organu wykonawczego powiatu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, tj. z treści art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Podstawę prawną do podjęcia tej czynności stanowi powyższy art. 90 ust. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Powiatu w piśmie z dnia 14 maja 2014 r, stanowiącym odpowiedź na pismo Centrum z dnia 5 maja 2014 r., w żaden sposób nie poinformował wnioskodawcy o sposobie wyliczenia dotacji. Pewne informacje w tym zakresie przedstawił dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Ustalenie wysokości dotacji nie jest decyzją administracyjną, jednak czynność ta powinna zawierać wskazanie sposobu jej obliczenia. Obowiązek taki można wywieść z zasady jawności określonej w art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że jawność ta może mieć znaczenie zarówno formalne jak i materialne. Jawność w sensie materialnym oznacza możliwość faktycznego poznania i zrozumienia procesów składających się na finanse publiczne. Zasada ta może być realizowana jedynie wówczas, gdy finanse publiczne są przedstawiane publiczności w sposób przejrzysty (por. L. Lipiec –Warzecha, Ustawa o finansach publicznych- Komentarz, Warszawa 2011, s.151).

Obowiązek zapewnienia jawności obliczenia i przekazania dotacji, wynikający z powołanego przepisu, należy rozumieć w taki sposób, że organ administracji nie tylko nie może ograniczać jawności tego rozliczenia, ale ma obowiązek udzielenia informacji gwarantujących tę jawność, czego brak w piśmie z dnia 14 maja 2014 r.

W piśmie tym ogólnie odwołano się do przepisów uchwały z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz uchwały z dnia [...] w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia. Wątpliwości tych nie usuwa przedstawiona w piśmie tabela, z której wynika jedynie, że podstawą do wyliczenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w systemie zaocznym jest szkoła takiego samego typu i rodzaju funkcjonująca w Zespole Szkół Ogólnokształcących, gdzie wydatki razem wyniosły 51.029,24 zł, wydatki roczne bieżące na ucznia wyniosły 2.126,22 zł, a 50% wydatków na ucznia wynosi 1063,11 zł zaś, wysokość dotacji na jednego ucznia szkoły policealnej dla dorosłych 88,59 zł.

Z tabeli tej wynika także, że podstawą do wyliczenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej się w systemie stacjonarnym były koszty kształcenia w przeliczeniu na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju funkcjonującej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych, gdzie wydatki roczne bieżące na ucznia wyniosły 7435,19 zł, a 50% wydatków na ucznia wynosi 3717,60 zł zaś, wysokość dotacji na jednego ucznia – szkoły policealnej dla młodzieży 309,80 zł.

Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ponownie odwołano się do postanowień uchwały Zarządu z dnia [...] w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia podając, że w uchwale tej wysokość wszystkich wydatków wylicza się na podstawie proporcji godzin realizowanych w szkole, której ustalenie kosztów dotyczy w stosunku do liczby godzin wynikających z planu nauczania wszystkich szkół. W odpowiedzi tej podano również, że jeżeli chodzi o koszty kształcenia jednego ucznia w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat N. to zostały one wyliczone na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w N. z dnia 3[...] nr [...]. W odpowiedzi tej wskazano nadto, że zastosowano kryterium porównawcze w zakresie kosztów na podstawie pisemnej informacji z Zespołu Szkół Ogólnokształcących oraz ze Starostwa Powiatowego w N. w sprawie Szkoły Policealnej dla młodzieży funkcjonującej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowych, gdyż placówki te odpowiadają typom i rodzajom szkół jakie prowadzi Centrum. Do odpowiedzi zostało dołączone także wyliczenie kosztów kształcenia ucznia/słuchacza w szkole ponadgimnazjalnej w Zespole Szkół Ogólnokształcących.

W ocenie Sądu materiały sprawy nie wyjaśniają sposobu obliczenia dotacji zarówno dla Medycznego Studium Zawodowego dla Dorosłych, jak i Medycznego Studium Zawodowego.

Informacje Zarządu powinny być na tyle konkretne, by zainteresowany podmiot mógł dokonać weryfikacji kwoty dotacji, po wcześniejszym zapoznaniu się z danymi stanowiącymi podstawę wyliczenia dotacji. Na podstawie samej ustawy nie można bowiem wyliczyć wysokości dotacji. Także w uchwale podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty, czyli w uchwale z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji ustalone są tylko ogólne zasady jej udzielania. Elementy konkretyzacji zawiera natomiast czynność obliczenia i przekazania dotacji, która powinna być postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia. Podejmując taką czynność organ powinien zatem wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu dotacji, w jaki sposób doszedł do obliczenia jej kwoty i jakie rodzaje szkół brał pod uwagę przy jej ustalaniu, przy czym - co istotne - powinien też wskazać okoliczności, z powodu których uznał daną szkołę publiczną (której wydatki wziął pod uwagę) za szkołę tego samego rodzaju.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, podkreślić należy, że ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania "szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły".

Wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły.

W ocenie Sądu, rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć.

Skoro istota rozpoznawanej sprawy dotyczy sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, to pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest bowiem sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 333/07).

Zatem przy wykładni art. 90 ust. 3 cyt. ustawy w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało przyjąć, że informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna zawierać również informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu.

Zatem słusznie podniosło Centrum, że Zarząd Powiatu nie wykazał czy Medyczne Studium Zawodowe dla Dorosłych kształcące w systemie stacjonarnym i zaocznym jest szkołą tego samego typu i rodzaju, co szkoła funkcjonująca w Zespole Szkól Ogólnokształcących, czyli szkoła policealna dla dorosłych kształcąca w systemie wyłącznie zaocznym.

Zasadne jest przy tym twierdzenie Centrum, że organ nie porównał innych cech składających się na pojęcie rodzaju, zwłaszcza, że wskazana przez organ szkoła publiczna funkcjonuje w zespole szkół. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Centrum, że odmiennie będą kształtować się wydatki ponoszone w szkole funkcjonującej w zespole, gdzie część wydatków jest wspólna i ponoszona proporcjonalnie pomiędzy wszystkie jednostki wchodzące w jego skład, a inaczej w przypadku jednostki samodzielnej, którą jest szkoła prowadzona przez Centrum.

Organ powinien rozstrzygnąć zatem czy wydatki ponoszone w prowadzonej przez Centrum szkole oraz wydatki, które stanowiły podstawę do wyliczenia dotacji są na tyle zbliżone, że uzasadniają ich przyjęcie bez uwzględnienia formy organizacyjnej w jakiej działa dotowana szkoła. Także inne wydatki ponoszone w szkole medycznej w zawodach medycznych z uwagi na ich specyfikę, mogą być zaliczone wyłącznie do wydatków bieżących danej szkoły, tak jak, to podało Centrum w skardze wskazując np. wydatki na kadrę dydaktyczną w szkole medycznej; wynagrodzenie zatrudnionych lekarzy, pielęgniarek.

Zarząd nie wykazał również, czy Medyczne Studium Zawodowe dla młodzieży kształcące w systemie stacjonarnym jest szkołą tego samego typu i rodzaju, co szkoła funkcjonująca w Zespole Szkół i Placówek. Nie wiadomo również do jakiego rodzaju szkoły zostało porównane Medyczne Studium Zawodowe.

Ponadto, co istotne w niniejszej sprawie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 403/14 stwierdzono bezskuteczność czynności Zarządu Powiatu w N. z dnia 16 kwietnia 2014 r. polegającej na ustaleniu wysokości dotacji na jednego ucznia Szkoły Policealnej prowadzonej przez Centrum na terenie N. w wysokości 3718 zł, która to kwota została przyjęta również przez Zarząd Powiatu K. przy obliczeniu wysokości dotacji na jednego ucznia Medycznego Studium Zawodowego w K. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że organ nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy ustaleniu dotacji, czyli w jaki sposób obliczył jej kwotę i uznał szkołę kształcącą w zawodzie technik za szkołę tego samego rodzaju co dotowana szkoła.

Można w tym miejscu dodać, że z oświadczenia pełnomocnika Centrum złożonego w niniejszej sprawie do protokołu rozprawy dnia 21 listopada 2014 r. wynika, że Zarząd Powiatu N. nie będzie kwestionował ustaleń tego wyroku i odrębnym pismem poinformował Centrum, że dokona ponownego obliczenia dotacji.

Skoro sytuację tę przyrównano do istniejącej w Medycznym Studium Zawodowym w K., a zasady obliczania dotacji w Szkole Policealnej dla Młodzieży na terenie N. zostały zakwestionowane to nie mogą być one uwzględnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Z tego właśnie względu argumenty Zarządu Powiatu o prawidłowości obliczenia dotacji dla Medycznego Studium Zawodowego są chybione.

Zasadnie Centrum zarzuciło, że Zarząd nie wykazał okoliczności, które uzasadniałyby w przypadku Medycznego Studium Zawodowego dla młodzieży przyjęcie, że Powiat N. jest najbliższym powiatem w rozumieniu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Pojęcie najbliższego powiatu nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zaś wybór tego powiatu ma wpływ na wysokość dotacji. W kwestii interpretacji tego pojęcia można odwołać się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 375/05, który dotyczył pojęcia najbliższej gminy – uwaga Sądu, a w którym stwierdzono, że w braku zdefiniowania pojęcia najbliższej gminy nabiera ono cech znanego w orzecznictwie pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji. Przykładowo za najbliższą gminę można uznać przylegającą do takiej jednostki podziału administracyjnego gminę o najdłuższej z nią granicy, gminę z najbliżej położoną siedzibą jej organów, gminę o podobnej charakterystyce demograficznej czy gospodarczej, albo gminę najbliżej położoną w granicach powiatu jako struktury samorządowej.

Przy wyborze najbliższego Powiatu nie wystarczy tylko jego wskazanie, konieczna jest również argumentacja uzasadniająca ten wybór, czego zabrakło w piśmie Zarządu Powiatu z dnia 14 maja 2014 r. czy też w odpowiedzi tego organu na wezwanie do usunięcia prawa.

Podniesione w tej kwestii argumenty, że wystąpiono do sąsiedniego powiatu, czyli Powiatu N., dopiero w odpowiedzi na skargę są spóźnione, gdyż nie mogą one zastępować wyjaśnienia przesłanek organu, które powinny znaleźć się w treści czynności polegającej na obliczeniu dotacji.

Również dopiero z odpowiedzi organu na skargę wynika, że podane już wyżej kwoty: 88,59 zł i 309,80 zł są miesięcznymi kwotami dotacji na jednego ucznia. Centrum bowiem kwestionowało, że kwoty te Zarząd Powiatu podał bez określenia jakiego okresu czasu one dotyczą. Wyjaśnienie czy wysokość dotacji ma charakter miesięczny powinno zostać podane w treści czynności polegającej na obliczeniu dotacji.

Wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego i dlatego, jeżeli w toku czynności obliczenia i przekazania dotacji organ nie sprecyzował przesłanek, które wziął pod uwagę przy jej dokonaniu, to nie poddają się one kontroli sądowej. Z tego też powodu w niniejszej sprawie Sąd nie mógł oceniać zaskarżonej czynności w kontekście zarzutów dotyczących oceny prawidłowości jej dokonania z uwzględnieniem wydatków bieżących konkretnej szkoły publicznej i obliczenia wysokości dotacji zgodnie z przepisami prawa. Skoro bowiem w zaskarżonej czynności organ nie podał, jakie konkretnie składniki uwzględnił przy obliczaniu dotacji i nie przedstawił wyjaśnień co do przesłanek uznania szkoły publicznej za szkołę tego samego rodzaju co szkoły prowadzone przez Centrum, to przedwczesna byłaby ocena tych zarzutów skargi, które zmierzały do wykazania, że błędnie wyłożono pojęcie "wydatków bieżących" i wysokość dotacji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono wpis od skargi 200 zł, opłatę od pełnomocnictwa 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) uregulowane w § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Z uwagi na skutki orzeczenia o bezskuteczności zaskarżonej czynności, wskazać należy, że informując ponownie skarżącą o wysokości przyznanej dotacji, organ zobowiązany będzie podać, jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja taka powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji, w tym dane o bieżących wydatkach ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju i wskazanie okoliczności uzasadniających uznanie, że jest to szkoła tego samego rodzaju, co szkoły prowadzone przez skarżące Centrum.