Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1158/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego K.W. kwotę 760 zł ( słownie: siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1. art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ) oraz w związku z rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 654, poz.3997) po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu do czterech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działkach nr: [...],[...] obr. [...] oraz drogi dojazdowej wraz ze zjazdem na działkach nr: [...],[...],[...], obr. [...] i nr [...],[...] obr. [...] przy ul. T. w K.."

W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 25 czerwca 2008 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 15 października 2012r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez RDOŚ.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 1 września 2008r. Negatywne stanowisko Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynika stąd, że realizacja inwestycji na przedmiotowym terenie stanowi naruszenie norm rozporządzenia Nr [...] Wojewody M. z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 654, poz. 3997).

Jak podnosi organ I instancji w ślad za negatywnym stanowiskiem Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., obszar objęty wnioskiem stanowi ostoję i siedlisko chronionych gatunków, a więc zarówno miejsce występowania, jak i miejsce umożliwiające egzystencję chronionych gatunków grzybów, roślin i zwierząt, w rozumieniu art. 5, pkt. 12, pkt. 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), co potwierdzono podczas wizji terenowych. Występowanie chronionych gatunków na terenie objętym wnioskiem zostało udokumentowane w Studium "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K." opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu J. oraz w ewidencji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Teren ten podlega więc ochronie przed niszczeniem, w tym zabudową, na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1765), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr. 168, poz. 1764) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, póz. 2237). Realizacja przedmiotowej inwestycji wymagałaby m.in. zasypania starorzecza Wisły oraz likwidacji terenów łąkowych położonych na północ od starorzecza, co stanowiłoby naruszenie ww. przepisów i poważną, negatywną ingerencję w ekosystem K.. Jedynym zaleceniem co do terenu objętego wnioskiem może być jego rekultywacja, odtworzenie warunków siedliskowych i ochrona. Teren planowanej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Część terenu inwestycji tj. działki nr: [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] oraz część działki [...] obr.1 P. są położone w pasie 100 m od [...] . W myśl przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody M. nr [...] z dnia 17 października 2006r. w sprawie B.-T. Parku Krajobrazowego w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek W. i S. oraz zbiorników wodnych - m. in. starorzeczy W. w pobliżu T. ( K. i K. ) z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne winno m.in. spełniać przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25. poz. 150 z późn. zm) oraz rozporządzenia Wojewody M. nr [...] z dnia 17 października 2006r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj. Malop. Nr 654. poz. 3997 ).

Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu przemawiającym za uzgodnieniem projektu negatywnej decyzji organu I instancji, organ uzgadniający podał, że "S. przylega bezpośrednio do ul. T.W miejscu gdzie Inwestor planuje budowę drogi, starorzecze jest ogrodzone oraz zostało częściowo zasypane. W związku z tym faktem przeciwko Inwestorowi toczy się postepowanie w sądzie w sprawie zasypywania starorzecza. Przez teren starorzecza przebiega utwardzona droga gruntowa (działki ewidencyjne nr [...],[...] obr. [...]oraz część działki [...] obr. [...]), na końcu której znajduje się stara zardzewiała brama. Na potwierdzenie tego faktu Pełnomocnik Inwestora dostarczył dnia 23 lutego 2012 r. do tut. Dyrekcji materiały z 1967 roku dotyczące projektu pn "Projekt założenia sadu jabłoniowego w gospodarstwie Ob. T. W. w K. dzielnica administracyjna –[...] miasto –K." opracowane przez mgr inż. A. A. W/w dokument świadczy o ustanowieniu odcinka w/w/ drogi przebiegającego przez działkę o numerze [...]i fragment działki [...] obr. [...], przed utworzeniem B. Parku Krajobrazowego, co oznacza, iż budowy tego odcinka przedmiotowej drogi nie można analizować pod kątem naruszenia ww. Zakazu, który na ten czas nie obowiązywał. Jednak istniejąca droga o długości około 85 m. jest tylko częścią drogi, którą Inwestor planuje zbudować i w oparciu o ten istniejący odcinek drogi nie jest możliwy dojazd do działek, na których planowane są budynki. Inwestor więc będzie musiał wykonać pozostały odcinek drogi jako kontynuację istniejącej drogi przez działki [...],[...] i [...]obr. [...]. W związku z powyższym planowana do realizacji część nowej drogi znajduje się w strefie objętej ww zakazem i wykonanie drogi będzie się wiązało ze złamaniem ww. zakazu".

Ponadto uzyskano następujące opinie: opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM[...] z dnia 20 sierpnia 2008r. w zakresie zagrożenia powodziowego, opinię Wydziału Geodezji w K. z dnia 8 września 2008r. w odniesieniu do obszarów wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze oraz ochrony gruntów rolnych.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania.

Odwołanie od decyzji wnieśli C. W. i K. W., którzy zarzucili jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez nierzetelne, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z racji na przyjęcia, że wydanie pozytywnej decyzji w sprawie jest niemożliwe z uwagi na niezgodność z przepisami odrębnymi - a to z przepisem rozporządzenia Wojewody M. nr [...] w sprawie B. Parku Krajobrazowego. Odwołujący się wnieśli o dopuszczenie następujących dowodów w postaci dokumentów: mapy zasadniczej z dnia 14 maja 2013 r., mapy uzupełniającej zmiany użytków gruntowych działki [...] obr. [...], opisu działek [...][...],[...] ob. [...], ortofotomapy ze strony internetowej, a także dokonanie wizji w terenie, wszystko na okoliczność, że na opisanych działkach istnieje droga ziemna utwardzona, inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej prowadzący przez dz. nr [...], oraz że na tych terenach nie stwierdzono żadnych cieków wodnych i wód stojących.

W uzasadnieniu odwołujący się przywołali przepisy prawa, w tym Konstytucji RP, na podkreślenie znaczenia prawa własności, oraz okoliczności, że może być ono ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Nie zgodzili się z ustaleniem, iż przedmiotowe nieruchomości nie posiadają drogi dojazdowej. W ocenie odwołujących się błędne jest także wskazanie organu I Instancji, iż przedmiotem inwestycji jest również budowa drogi dojazdowej. Planowana inwestycja posiada bowiem dostęp do drogi, a zatem nie jest konieczne jej budowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r., znak: [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 , art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kwestie związane z ochroną przyrody, we wszystkich jej formach oraz aspektach, podlegają na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurze uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji wz trzeba mieć na uwadze ograniczenia jakie mogą wynikać z samego usytuowania nieruchomości na danym obszarze. Jak bowiem wynika z treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska, przy wydawaniu decyzji wz i zt uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru 2000, zespołu przyrodniczo -krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody, oraz ich otulin. Kwestie te wynikające z ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, podlegają badaniu i są przedmiotem oceny przed organem uzgadniającym. Sporządzony negatywny projekt decyzji ( co jak podaje organ I instancji, wynikał już z usytuowania terenu w obszarze B. Parku Krajobrazowego) został przesłany w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, celem wypowiedzenia się w kwestii ochrony środowiska.

Kolegium wskazało, iż znane mu jest stanowisko orzecznictwa sądowo - administracyjnego, iż obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalającej warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych. Niemniej jednak, mimo znajomości tego stanowiska, w sytuacji, gdy w sprawie istnieje ostateczne postanowienie uzgodnieniowe DRDOŚ, wydane w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, jak też art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska oraz art. 106 kpa, Kolegium uznało, iż wyrażone przez organ uzgodnieniowy stanowisko, jest wiążące w niniejszej sprawie, zaś zastosowanie w tej sytuacji kasacji decyzji pierwszoinstancyjnej, która wydana została na podstawie uzgodnienia sporządzonego po otrzymaniu projektu decyzji negatywnej, nie byłoby wskazane z punktu widzenia ekonomiki procesowej. Gdyby bowiem organ I Instancji sporządził pozytywny projekt decyzji i następnie przesłał ją do uzgodnienia, otrzymałby stanowisko organu uzgadniającego, które byłoby negatywne dla owej pozytywnej decyzji.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że w sprawie, mimo dostrzeżonej nieprawidłowości co do przekazania organowi uzgodnieniowego projektu decyzji negatywnej, ma miejsce sytuacja specyfiki rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 upzp.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że pomimo tego, iż postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Ponadto postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. Użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między organami uda się wypracować taki wariant pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego.

Oznacza to, że odmowa uzgodnienia nawet przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu głównym.

W tej sytuacji więc, skoro zostało wydane przez właściwy organ uzgadniający ostateczne stanowisko, które stwierdza, iż w oparciu o merytorycznie właściwe przepisy - art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, jak i rozporządzenie nr [...] Wojewody M., brak jest możliwości dla realizacji wskazanej inwestycji na działkach nr ew. [...],[...]obr. [...] i [...] obr. [...] w sprawie mogła zapaść jedynie decyzja negatywna. Do takiego rozstrzygnięcia prowadziła także zasada zamieszczona w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. czyli, warunek, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ I Instancji konsultował wniosek Inwestora z Wydziałem Kształtowania Środowiska UM[...], i otrzymał z tej jednostki negatywną opinię, co do możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku, z racji na ochronę tego terenu wynikająca z art. 4 art. 5, art. 74 ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Opinia ta została wprowadzona także do decyzji, co spowodować musiało także negatywne odniesienie do możliwości zabudowy terenu wskazywanego przez Inwestora.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż przepisami które uniemożliwiły realizacje wnioskowanej inwestycji były przepisy rangi ustawowej. W sprawie realizowano postanowienia wynikające z ustawy Prawo Ochrony Środowiska, ustawy o ochronie przyrody, jak i z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartych w tych ustawach. Dalsze zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczą postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający, jak i treści samego już uzgodnienia. Zarzuty te winny były być ewentualnie podniesione w zażaleniu na postanowienie RDOŚ. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że inwestor nie kwestionował otrzymanego negatywnego uzgodnienia zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 marca 2013r.

Odnośnie zakresu inwestycji organ podniósł, że wniosek obejmował także budowę drogi. Wskazano w nim teren inwestycji jako działki nr [...][...],[...],[...] i [...], zaś jako lokalizację obiektu kubaturowego wskazano działki nr [...] i [...].

K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. domagając się uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi;

- art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym porzez niesporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie;

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewypowiedzenie się w kwestii dowodów przedstawionych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżący argumentował, że dopiero po ustaleniu warunków zabudowy można określić prawidłowy zakres inwestycji, a więc prawidłowo określić sposób ewentualnego oddziaływania inwestycji na obszar Parku Krajobrazowego. Podkreślił, że w toku postępowania możliwe byłoby doprecyzowanie zakresu inwestycji oraz prawidłowe i niebudzące wątpliwości ustalenie kwestii związanej z istniejącą drogą dojazdowa. Skarżący wskazał również, że rozporządzenie w sprawie utworzenia B. Parku Krajobrazowego formułuje zakaz budowy nowych obiektów. Natomiast droga będąca przedmiotem zakazu już istnieje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 29 listopada 2013 r., (data wpływu do WSA w Krakowie 2 grudnia 2013 r.) już na etapie postępowania sądowego Pełnomocnik Skarżącego przedłożył do akt sprawy Ekspertyzę Hydrotechniczną dotyczącą Starorzecza W. "K." autorstwa prof. dra inż. J. R.. W końcowej konkluzji tej ekspertyzy zawarte jest stwierdzenie podnoszące, że: " Koryto starorzecza, odciętego od zasilania wodami płynącymi w rzece W. ze swobodnym odpływem wód opadowych i roztopowych, w żadnym okresie hydrologicznym, nie może być uważana za zbiornik wodny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwbielażył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., utrzymująca w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla w/w/ zamierzenia inwestycyjnego z wniosku Pana K. W.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych przez pełnomocnika skarżącego.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 ustawy o planowaniu warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego właściwy organ może zatem wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzania, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji.

Jednocześnie w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z treścia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W konsekwencji wskazanego stanu prawnego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu, w zależności od charakteru terenu inwestycji z:

1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami;

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani;

4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych;

5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;

7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny;

8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody;

9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

10a) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do:

a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu, uzgodnień, o których mowa w ust. 53 ust. 4 ustawy , dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Przyjęta przez ustawodawcę metoda regulacji w przypadku decyzji o warunkach zabudowy polega zatem na tym, że właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ wypowiada się samodzielnie w przedmiocie przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu sporządza analizę urbanistyczno-architektoniczną i przygotowuje projekt decyzji wraz z załącznikami Jednocześnie z uwagi na fakt, że ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania wymaga posiadania wiedzy z dziedzin szczególnych, regulowanych tzw. ustawami szczególnymi z zakresu prawa administracyjnego, ustawodawca nałożył na organ decyzyjny obowiązek uzgodnienia ustalanych warunków zabudowy i zagospodarowania dla potrzeb danego zamierzenia inwestycyjnego z wyżej wskazanymi organami wymienionymi 53 ust. 4 ustawy o planowaniu.

Uzgodnienie, o którym jest tutaj mowa oznacza, że stanowisko organu uzgadniającego jest wiążące dla organu decyzyjnego. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora ustalającej warunki zabudowy jeżeli uprzednio organ uzgadniający odmówił w drodze ostatecznego postanowienia uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Z prawnego i praktycznego punktu widzenia uzgodnienie polega na tym, że właściwy organ decyzyjny przedkłada do uzgodnienia projekt decyzji przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów i posiadający wszystkie przewidziane ustawą i aktami podustawowymi elementy składowe (załączniki) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ I instancji przedłożył do wymaganych prawem uzgodnień projekt decyzji negatywnej, czyli odmawiający ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji bez dołączenia do niego wymaganych prawem załączników. Dla potrzeb wydania decyzji przez organ I instancji i poprzedzających ten akt uzgodnień z właściwymi organami nie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna i w związku z tym, nie zostały sporządzone załączniki (ani uprzednio ich projekty) do decyzji o warunkach zabudowy zawierające część tekstową i graficzną i odzwierciedlające wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO w K. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powinny bowiem stanowić przepisy art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Istotne jest jednakże, mając na uwadze brak w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, iż przepisy przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Jak stanowi prawodawca w § 3 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dodatkowo w § 9 ust. 1-4 w/w rozporządzenia ustawodawca wskazał, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić trzeba, iż w każdej sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu. Wyniki zaś analizy, w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego.

Tymczasem w kontrolowanej przez Sąd decyzji organ I instancji odwrócił kolejność poszczególnych czynności w modelu wydawania decyzji o warunkach zabudowy i sam w konwencji pewnego "przedsądu" wypowiedział się o materii, która podlega uzgodnieniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Taki model stosowania prawa został zaakceptowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Inaczej mówiąc Prezydent Miasta K. opierając się przede wszystkim na opisanej powyżej opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. wszedł niejako w rolę i zarazem kompetencje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ten sposób przygotowany został projekt decyzji negatywnej z powołaniem się na art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a to przez stwierdzenie organu I instancji, że zamierzona przez wnioskodawcę inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Ta błędna metoda stosowania prawa wynikająca z błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i § 3 i § 9 w/w rozporządzenia uniemożliwia jednoznaczne zbadanie fundamentalnej okoliczności dla kontrolowanej przez Sąd sprawy a mianowicie precyzyjnego ustalenia istnienia i przebiegu drogi dojazdowej do zamierzonej inwestycji.

Konstrukcja treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu daje adresatom decyzji w sprawie warunków zabudowy publiczne prawo podmiotowe polegające na uzasadnionym prawem żądaniu pełnego wyjaśnienia wszelkich materialnoprawnych przesłanek związanych z ustaleniem przedmiotowych warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest decyzją związaną. W przypadku wydawania decyzji związanych opartych na spełnieniu prawem określonych przesłanek adresat decyzji ma prawo dowiedzieć się jakie przesłanki w jego sprawie zaistniały a jakie nie zaistniały. Tylko takie kompleksowe, pełne stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, polegające na ustaleniu przez właściwy organ zaistnienia, czy też niezaistnienia ważnych dla decyzji pozytywnej przesłanek spełnia zasadę pogłębiana zaufania obywatela do organów państwa, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Organy administracji publicznej nie powinny się w tym przypadku kierować się źle rozumianą "ekonomiką procesową", która w swej istocie sprowadza się do naruszenia w/w normy prawa materialnego, przez niewypowiedzenie się w przedmiocie jej przesłanek.

Sąd podziela zatem stanowisko skarżącego podnoszące słusznie zarzut niesporządzenia przez uprawniony i zarazem zobowiązany podmiot analizy urbanistyczno-architektonicznej co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu a także § 3 i § 9 w/w rozporządzenia. W konsekwencji wskutek braku analizy urbanistyczno-architektonicznej organ I i II instancji nie był w stanie w sposób prawnie wymierny ustosunkować się do fundamentalnej dla sprawy kwestii podnoszonej przez Skarżącego a mianowicie istnienia i przebiegu przedmiotowej drogi stanowiącej dojazd z drogi publicznej do terenu planowanej inwestycji kubaturowej.

Z kolei za wcześnie jest, mając na uwadze stan faktyczny i prawny odnoszący się do treści kontrolowanych przez Sąd decyzji, wypowiadanie się w przedmiocie nienaruszania czy też naruszania przez lokalizacje zamierzonej inwestycji przepisów odrębnych. Tak samo przedwczesne jest wyrokowanie o tym, czy przedmiotowa dojazdowa droga łącząca teren planowanej inwestycji kubaturowej z drogą publiczną istnieje. Jednocześnie ekspertyzę dołączoną do akt sprawy w dniu 2 grudnia 2013 r. Sąd traktuje jako stanowisko skarżącego w sprawie, do którego ustosunkują się właściwe organy w trakcie ponownie, zgodnie z prawem prowadzonego postępowania administracyjnego.

Z uwagi na względnie chwiejne stanowisko Skarżącego w sprawie jego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne (w odwołaniu do SKO w K. Inwestor pisze, że nie ma w planie budowy drogi - karta [...] administracyjnych akt sprawy; w skardze do WSA w Krakowie skarżący twierdzi, że przedmiotowa droga umożliwiająca dojazd do zamierzonej inwestycji istnieje i nie ma potrzeby jej budować - strona [...] i [...] skargi do WSA w Krakowie; we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie z dnia 25 czerwca 2008 roku Inwestor pisze o budowie 4-rech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej wraz ze zjazdem z drogi gminnej – ul. T. , wjazd na teren inwestycji działka nr [...],[...] obiekty kubaturowe działka nr [...] nr [...], karta nr [...] i [...] administracyjnych akt sprawy), Sąd zauważa, że ustawodawca wypowiada się jednoznacznie w przedmiocie tego wniosku w treści art. 52 ust. 1-2 ustawy o planowaniu. Wniosek ten musi spełniać przesłanki, o których stanowi wskazany przepis a treść wniosku jest wiążąca dla organu decyzyjnego. Organ decyzyjny wypowiada się w przedmiocie możliwości realizacji na danym terenie inwestycji, którą charakteryzuje i precyzuje inwestor. To inwestor zakreśla granice terenu objętego wnioskiem na stosownej mapie, to inwestor określa na tej mapie obszar, na który w jego przekonaniu inwestycja będzie oddziaływać. W związku z tym zarówno okoliczność istnienia drogi umożliwiającej dojazd, do miejsca planowanej inwestycji jak i treść wniosku Inwestora wszczynającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinny być przedmiotem szczegółowych ustaleń organu decyzyjnego zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.

Reasumując, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie działanie organów administracji I i II instancji narusza przepisy prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu a także § 3 i § 9 w/w rozporządzenia gdyż nie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tymi przepisami. Konsekwencją powyższych uchybień organu I i II instancji jest stwierdzenie, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 K.p.a. w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił.

Prowadząc ponownie postępowania organy administracji winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżącego inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, jej negatywne rozstrzygnięcie, sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a., uznając wyrokowanie w tym zakresie za zbędne.