Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 37/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 par. 2, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9a ust. 8 i ust. 8d, pkt 1, art. 9l ust. 3, i ust. 9, art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: art. 37, art. 76 par. 3, art. 217, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 479(46)
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 stycznia 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia 8 lutego 2008 r.) E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. – prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w kogeneracji (nazywana dalej "skarżącą", "Spółką"), na podstawie koncesji wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji i Energetyki (dalej nazywanego "Prezesem URE") z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] oraz na podstawie art. 9l ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm., nazywanej dalej "k.p.a.") wystąpiła do Prezesa URE o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji w jednostce kogeneracji wymienionej w art. 9l ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.).

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że koszty wytworzenia energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji wynikające z nakładów, o których mowa w art. 45 ust. 1a Prawa energetycznego są uwzględniane w kosztach działalności przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej.

Skarżąca Spółka zaznaczyła również, że nie wystąpiła i nie wystąpi z wnioskiem o wydanie świadectwa pochodzenia, nie uzyskała świadectwa pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej wskazanej we wniosku jako wytworzonej w odnawialnym źródle energii.

W dniu [...] lutego 2008 r. Prezes URE wydał skarżącej jako wytwórcy objętemu umową długoterminową, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia [...] czerwca 2007r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 130, poz. 905 z późn. zm. dalej: "ustawa z 29.06.2007r.") świadectwo pochodzenia z kogeneracji Nr [...] dla energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2007 r. w określonej we wniosku jednostce kogeneracji. Organ zaznaczył, że uzyskanie i przedstawienie do umorzenia Prezesowi URE uzyskanego świadectwa pochodzenia nie jest wypełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego.

Jednocześnie Prezes URE decyzją z dnia [...] lutego 2008 r.

Nr [...], na podstawie art. 9l ust. 13, 14, 15 w zw. z art. 9a ust. 8d oraz art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego umorzył skarżącej świadectwo pochodzenia z kogeneracji o nr [...] na ilość energii elektrycznej 212313,942 MWh.

W uzasadnieniu decyzji Prezes URE, odwołując się do art. 9a ust. 8d Prawa energetycznego, podał, że do wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 pkt 1 Prawa energetycznego, nie zalicza się umorzonych świadectw pochodzenia z kogeneracji, o których mowa w art. 9l ust. 1 tej ustawy, wydanych dla energii elektrycznej wytworzonej w jednostce kogeneracji w okresie, w którym koszty wytworzenia tej energii wynikające z nakładów, o których mowa w art. 45 ust. 1a Prawa energetycznego, są uwzględniane w kosztach działalności przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej. Zgodnie z art. 9e ust. 14 Prawa energetycznego, Prezes URE umarza świadectwo pochodzenia z kogeneracji wydane dla energii elektrycznej, o której mowa w art. 9a ust. 8d tego aktu. Umorzenie przez Prezesa URE świadectwa pochodzenia nie daje uprawnień do wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego.

Skarżąca pismem z dnia 5 marca 2008 r. wniosła do Sądu Okręgowego w [...] Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (nazywanego dalej "SOKiK") odwołanie od decyzji Prezesa URE z dnia [...] lutego 2008 r. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia świadectwa pochodzenia z kogeneracji dla energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w okresie od dnia 4 sierpnia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.

Prezes URE wniósł apelację od wyroku SOKiK do Sądu Apelacyjnego w [...], która wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] została oddalona.

Od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] Prezes URE wniósł skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, który postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt III SK 28/10 odmówił jej przyjęcia do rozpoznania.

Skarżąca Spółka, podtrzymując w całości wniosek z dnia 11 stycznia 2008 r. o wydanie świadectwa kogeneracji pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji w jednostce kogeneracji wymienionej w art. 9l ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego, pismem z dnia 6 września 2010 r. wniosła do Prezesa URE wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w okresie od dnia 4 sierpnia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. dla ilości elektrycznej: 203.414 MWh.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że w wyniku uchylenia decyzji Prezesa URE z dnia [...] lutego 2008 r. bez rozpoznania pozostał wniosek strony z dnia 11 stycznia 2008 r., co stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego.

Skarżąca podkreśliła, że w dniu 4 kwietnia 2010 r. upłynął wyznaczony w piśmie Prezesa URE z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]termin zakończenia postępowania.

W dniu [...] marca 2011 r. Prezes URE wydał świadectwo pochodzenia z kogeneracji Nr [...], stwierdzając, że jedynym prawem skarżącej (wytwórcy), jakie wynika z wystawionego świadectwa jest możliwość jego umorzenia na poczet wypełnienia obowiązku określonego w art. 9a ust. 8 pkt 1 Prawa energetycznego przez wytwórcę energii elektrycznej objętej świadectwem.

Skarżąca, w nawiązaniu do wydanego przez Prezesa URE świadectwa pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji w okresie od dnia 4 sierpnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. oraz pisma organu z dnia 21 marca 2011 r., pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. oświadczyła, że wydanie świadectwa pochodzenia opatrzonego zastrzeżeniem, iż "przedstawienie do umorzenia Prezesowi URE świadectwa pochodzenia jest wypełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego wyłącznie przez wytwórcę", stanowi naruszenie interesu prawnego Spółki oraz obowiązujących przepisów prawa.

W związku z tym, skarżąca Spółka zwróciła się do Prezesa URE o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...], poprzez usunięcie ze świadectwa pochodzenia podanego powyżej zastrzeżenia i wydanie skarżącej świadectwa pochodzenia jako zbywalnego prawa majątkowego.

Skarżąca odwołała się do sformułowania zawartego przez Sąd Apelacyjny w [...] w uzasadnieniu wyroku, w którym stwierdził, że uprawniony może uzyskane świadectwa przedstawić Prezesowi do umorzenia na podstawie art. 9a ust. 8 pkt 1 Prawa energetycznego, bądź na podstawie art. 9e ust. 6-13 Prawa energetycznego wykonywać prawa majątkowe wynikające z takiego świadectwa pochodzenia. Wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. jest wyrokiem prawomocnym, wiążącym strony czyli skarżącą i Prezesa URE w zakresie tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 366 k.p.a. w zw. z art. 363 § 1 k.p.c.).

Prezes URE, odniósł się do pisma skarżącej z dnia 11 kwietnia 2011 r., pismem z dnia 2 maja 2011 r. Podkreślił w nim, że wydanie nowego świadectwa pochodzenia z kogeneracji było uzasadnione koniecznością zmiany zarówno okresu, za który świadectwo kogeneracji zostało wydane, jak i kwalifikacji prawnej świadectwa na uprawniającą do zaliczenia umorzonego świadectwa na poczet wypełnienia przez skarżącą obowiązku określonego w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego.

Odnosząc się do dokonanej zmiany kwalifikacji nowego świadectwa organ zauważył, że obowiązek nadania kwalifikacji prawnej wydanego świadectwa pochodzenia z kogeneracji wynika z art. 9l ust. 2 pkt 8 Prawa energetycznego. W ocenie organu, kwestia zaliczenia Spółki do jednostek określonych w art. 9a ust. 8d Prawa energetycznego była bezsporna. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 stycznia 2008 r. w związku z wnioskiem z dnia 6 września 2010 r. Prezes URE był zobligowany do jego wystawienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w świetle uchylenia jedynie decyzji o umorzeniu świadectwa. Wydane nowe świadectwo pochodzenia z kogeneracji jest świadectwem, które w świetle art. 9a ust. 8e Prawa energetycznego może zostać zaliczone na poczet wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 pkt 1 tej ustawy, co zostało odpowiednio odzwierciedlone w treści tego świadectwa, w odróżnieniu od świadectwa wydanego w dniu [...] lutego 2008 r.

Prezes URE zaprzeczył, aby wydanie świadectwa z dnia [...] marca 2011 r. naruszało granice powagi rzeczy osądzonej, gdyż jego umorzenie przez skarżącą Spółkę będzie stanowić wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego.

Prezes URE podkreślił, że przy rozpatrywaniu nowego wniosku strony z dnia 6 września 2010 r. organ musiał uwzględnić aktualny na ten dzień stan prawny (poprzednie świadectwo nie zostało przez Sąd zmienione).

Nadto organ zauważył, że informacja o wydaniu nowego świadectwa, na podstawie art. 9e ust. 17 w zw. z art. 9m ust. 1 Prawa energetycznego została wysłana na T. S.A. w dniu [...] marca 2011 r., czym organ uczynił zadość rozstrzygnięciu mającemu na celu ochronę uprawnień przedsiębiorcy.

Pismem z dnia 30 maja 2011 r. skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa URE polegającą na braku wydania do dnia wniesienia skargi, pomimo obowiązku wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, świadectwa pochodzenia z kogeneracji zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie podlegającemu zażaleniu postanowienia o odmowie wydania świadectw zgodnie z art. 219 k.p.a. w zw. z art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego.

Skarżąca w odpowiedzi na pismo organu z dnia 22 czerwca 2011 r., pismem z dnia 7 lipca 2011 r., wyjaśniła, że jej pismo z dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowiło wezwanie Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa.

Spółka zauważyła, że pismo z dnia 11 kwietnia 2011 r. zostało skierowane do Prezesa URE z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), licząc od dnia, w którym Spółka dowiedziała się o wydaniu na jej rzecz świadectwa pochodzenia z kogeneracji niezgodnie z jej wnioskiem i wyrokami Sądów.

Skarżąca zauważyła, że tożsame wyjaśnienia co do charakteru pisma Spółki z dnia 11 kwietnia 2011 r. znalazły się w treści skargi na bezczynność Prezesa URE z dnia 30 maja 2011 r.

W skardze Spółka wniosła o:

1) zobowiązanie Prezesa URE do wydania na rzecz skarżącej świadectwa pochodzenia z kogeneracji, zgodnie ze złożonym wnioskiem, poprzez usunięcie z wydanego na rzecz Spółki świadectwa pochodzenia z kogeneracji z dnia 21 marca 2011 r. słów "wyłącznie przez ww. wymienionego Wytwórcę" z zastrzeżenia, że: "Przedstawienie do umorzenia Prezesowi URE niniejszego świadectwa pochodzenia jest wypełnieniem obowiązku o którym mowa w art. 9a ust. 8 ustawy - Prawo energetyczne, wyłącznie przez ww. Wytwórcę", tj. wydanie Spółce świadectwa pochodzenia jako zbywalnego prawa majątkowego, w ciągu 14 dni od otrzymania orzeczenia wydanego w sprawie, stosownie do art. 9l ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne,

2) wydanie przez Prezesa URE postanowienia o odmowie wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji, na podstawie art. 219 k.p.a.

W ocenie skarżącej, działanie Prezesa URE polegające na wydaniu świadectw pochodzenia z kogeneracji w sposób niezgodny z wnioskiem skarżącej i jednoczesny brak wydania postanowienia o odmowie wydania świadectw pochodzenia zgodnie z wnioskiem, stanowi zarówno naruszenie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego, jak i ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności Prezes URE winien działać w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Działanie Prezesa URE polegające na bezpodstawnym wydaniu świadectw z kogeneracji w zakresie niezgodnym z wnioskiem skarżącej, jak też brak wydania postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., każe przyjąć, że organ dopuścił się naruszenia wymienionych powyżej przepisów.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podkreśliła, że oba Sądy: SOKiK i Sąd Apelacyjny w [...] jednoznacznie orzekły, iż wydana przez Prezesa URE decyzja o umorzeniu świadectwa pochodzenia wydanego Spółce podlega uchyleniu i Prezes URE winien wydać nowe świadectwo pochodzenia odpowiadające treści wydanych wyroków.

Zdaniem skarżącej, szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma sformułowanie użyte przez Sąd Apelacyjny w [...], zgodnie z którym przepis art. 9l ust. 14 Prawa energetycznego nakazuje umarzać świadectwa pochodzenia z kogeneracji wydane dla energii elektrycznej, o której mowa w art. 9a ust 8d tej ustawy, zaś zastosowanie tego ostatniego przepisu jest wyłączone przez przepis art. 9a ust. 8e tego aktu, to tym samym wyłączone staje się zastosowanie przepisu art. 9l ust. 14 i ust. 15 Prawa energetycznego. Oznacza to, że uprawniony może uzyskane świadectwa przedstawiać Prezesowi do umorzenia na podstawie art. 9a ust. 8 pkt 1 Prawa energetycznego, bądź na podstawie art. 9e ust 6-13 tej ustawy wykonywać prawa majątkowe wynikające z takiego świadectwa pochodzenia.

Uwadze Sądu Apelacyjnego nie umknął fakt, iż sporne uregulowanie zawarte w art. 9a ust. 8e Prawa energetycznego może prowadzić do uprzywilejowania podmiotów podlegających działaniu ustawy z dnia 29.06.2007 r. - w stosunku do innych wytwórców energii elektrycznej, co może wywołać skutki antykonkurencyjne, których stwierdzenie należy do kompetencji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Skarżąca podkreśliła, że wyroki wydane w postępowaniach cywilnych są wyrokami prawomocnymi, co oznacza, że wyroki te są wiążące dla stron postępowania w zakresie tego co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 366 k.p.c. w zw. z art. 363 §1 k.p.c.).

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt II UKN 594/97, z dnia 17 marca 1950 r., z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II CSK 414/09, z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt IV CSK 297/09, uchwałę SN z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt III CZP 50/09), skarżąca stwierdziła, że wyroki sądowe zapadłe w sprawach prowadzonych przez skarżącą przeciwko Prezesowi URE w związku z umorzeniem świadectw pochodzenia z kogeneracji jednoznacznie wskazują na to, iż świadectwa pochodzenia powinny zostać wydane zgodnie z wyrokami tychże Sądów. Jednocześnie uchwała Sądu Najwyższego wyklucza uprawnienie Prezesa URE, by ten wydał skarżącej świadectwa pochodzenia niezgodne z jej wnioskiem i wyrokami zapadłymi w sprawach sądowych, jeżeli nie powołał się on na zarzuty, których w toku postępowań sądowych nie podniósł. W związku z tym, że Prezes URE powołał się wyłącznie na argumentację zawartą już w pismach procesowych, odmowa wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji zgodnie z wnioskiem strony i wyrokami Sądów, została uznana przez skarżącą za bezpodstawną.

Skarżąca nie znalazła podstaw do uznania zasadności twierdzenia, że sprzedaż świadectw pochodzenia przez skarżącą Spółkę będzie stanowić kumulację pomocy publicznej.

Z dniem wejścia w życie ustawy z 29.06.2007 r. do ustawy – Prawo energetyczne wprowadzona została nowa regulacja art. 9a ust. 8e, stanowiąca wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 9a ust. 8d ostatniej ustawy.

W świetle tego przepisu, w odniesieniu do wskazanego w nim kręgu podmiotów nie znajdują zastosowania ograniczenia określone w art. 9a ust. 8d Prawa energetycznego i wynikające z tego konsekwencje stosowania art. 9l ust. 14 i 15 tej ustawy. Innymi słowy, świadectwa pochodzenia energii z kogeneracji dla takiej grupy podmiotów winny zostać uznane za prawa majątkowe, o których mowa w art. 9e ust. 6 Prawa energetycznego, zbywalne i zaliczane na potrzeby rozliczenia obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 pkt 1 tego aktu. Dla określenia zakresu wskazanego wyżej wyjątku, który statuuje art. 9a ust 8e cytowanej ustawy, kluczowe jest określenie grupy podmiotów nim objętych. Grupę tę wyznacza brzmienie art. 2 pkt 7 ustawy z 29.06.2007 r. i obejmuje ona wytwórców energii elektrycznej będących stronami umowy długoterminowej z P. S.A., a zatem również skarżącą.

Skarżąca podkreśliła, że wydawanie świadectw pochodzenia z kogeneracji przez Prezesa URE następuje w oparciu o przepisy ustawy – Prawo energetyczne oraz odpowiednio stosowane przepisy o wydawaniu zaświadczeń zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego).

Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Również odmowa wydania zaświadczenia będącego świadectwem pochodzenia z kogeneracji podlega normie art. 219 k.p.a. – wymaga zachowania formy postanowienia o odmowie wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji zgodnego z wnioskiem skarżącej, które to zażalenie podlega zaskarżeniu zażaleniem w trybie art. 30 ust. 4 Prawa energetycznego.

Skarżąca zauważyła, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje lub postanowienia), dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismo tej treści zostało skierowane przez skarżącą do Prezesa URE w dniu 11 kwietnia 2011 r., zatem z zachowaniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., licząc od dnia w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu na jej rzecz świadectwa pochodzenia z kogeneracji niezgodnie z jej wnioskiem.

W odpowiedzi na wezwanie skarżącej, Prezes URE przesłał stronie pismo z dnia 2 maja 2011 r., które, w ocenie skarżącej, nie stanowiło zmiany wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji, nie zawierało również elementów, które pozwalałyby uznać je za decyzję administracyjną lub postanowienie. Tym samym bezczynność Prezesa URE w tym zakresie uniemożliwiała stronie zastosowanie środków prawnych przewidzianych w art. 30 Prawa energetycznego, czyniąc wniesienie skargi w pełni zasadnym.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji i postanowień administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: "p.p.s.a.").

Kwestią wymagającą najpierw ustalenia była dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Przepis art. 30 Prawa energetycznego stanowi:

"Art. 30. 1. Do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2 - 4, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

2. Od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji.

3. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.

4. Do postanowień Prezesa URE, od których służy zażalenie, przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni.".

Z kolei według art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego świadectwo pochodzenia z kogeneracji wydaje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1), jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 1 i 2). Odmowa zaś wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie

(art. 219 k.p.a.).

Z przepisu art. 47946 pkt 2 k.p.c. wynika m.in., że Sąd Okręgowy w [...] - sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach zażaleń na postanowienia wydawane przez Prezesa Urzędu w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy - Prawo energetyczne. Z porównania art. 47946 pkt 2 k.p.c. z art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego wynika, że właściwość sądu powszechnego rozpoczyna się na etapie rozpoznania zażalenia od postanowienia wydanego z zastosowaniem procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 30 ust. 1).

Należy przede wszystkim zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego zawarte w Rozdziale 4 nie przewidują procedury, która pozwalałaby sądowi powszechnemu na zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia bądź postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającej się o nie.

Z powyższego wynika, że w ustawie – Prawo energetyczne

(art. 30 ust. 2, 3, 4) jednoznacznie określono rodzaje orzeczeń, od których przysługują środki odwoławcze do sądu powszechnego, który jest właściwy do ich rozpoznania (art. 47946 k.p.c.). Jednym z tych orzeczeń jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającej się o nie. Od wydanego zaświadczenia bowiem nie służy żaden środek zaskarżenia. Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA 1439/02, LEX nr 78782). Natomiast na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie służy zażalenie, na podstawie

art. 219 k.p.a.

Sąd powszechny będzie więc właściwy do dokonania merytorycznej kontroli postanowienia wydanego przez Prezesa URE. Natomiast kontrola legalności działania organu administracji publicznej w zakresie dochowania wymogów proceduralnych postępowania administracyjnego należy do właściwości sądów administracyjnych.

Bezczynność Prezesa UKE prowadzi do pozbawienia strony gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zaś odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego prawo to praktycznie wyklucza (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1536/11). Skład orzekający podziela przedstawioną wyżej argumentację.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w przypadku bezczynności Prezesa URE może być wniesiona na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tak też: A. Skoczylas, Komentarz do art. 30 ustawy – Prawo energetyczne, teza. 15, LEX, 2010).

Oczywiście skarga na bezczynność organów może być, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, skontrolowana przez sąd w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Należało zatem rozważyć czy żądane czynności organu należały do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. i czy wyczerpana została obowiązkowa procedura poprzedzająca wniesienie skargi na bezczynność przewidziana art. 37 k.p.a.

W ocenie Sądu brak reakcji Prezesa URE w terminach przewidzianych w k.p.a. na wniosek strony o wydanie zaświadczenia o właściwej treści (tj. niewydanie zaświadczenia oraz niewydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia) stanowi bezczynność organu, która może być przedmiotem skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Chodzi bowiem o czynność organu dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. uprawnienia do posiadania zaświadczenia o stosownej treści, które, zdaniem strony, rodziłoby dalsze uprawnienia – możliwość przedstawienia świadectwa Prezesowi URE do umorzenia na podstawie art. 9a ust. 8 pkt 1 Prawa energetycznego albo wykonania prawa majątkowego wynikającego z tego świadectwa, zgodnie z art. 9e ust. 6 -13 Prawa energetycznego.

Gdy chodzi o wyczerpanie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność, to w ocenie Sądu został on wyczerpany. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. obowiązek wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie dotyczy naczelnych organów administracji publicznej, nad którymi nie ma organów wyższego stopnia. Wówczas należy wezwać taki organ do usunięcia naruszenia prawa. Zmiana brzmienia przepisu art. 37 § 1 k.p.a. nastąpiła z dniem 11 kwietnia 2011 r.

(art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W tym też dniu zostało złożone pismo skarżącej stanowiące wezwanie Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa (k. - 152 akt adm.). Powołana ustawa w omawianym zakresie nie zawiera przepisów przejściowych, zatem z chwilą wejścia jej w życie (11 kwietnia 2011 r.) należało stosować przepisy nowe. Skarżąca dopełniła obowiązku wynikającego z art. 37 § 1 k.p.a. i złożyła pismo, z którego treści wynikało (zmiana treści zaświadczenia - wydanie nowego zaświadczenia o treści właściwej), iż stanowi wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w dniu 11 kwietnia 2011 r. (data stempla pocztowego, k. - 152 akt adm.). Zaświadczenie – świadectwo pochodzenia z kogeneracji wraz z wyjaśnieniami Prezesa URE Spółka otrzymała w dniu [...] marca 2011 r. (k. – 61 akt sądowych). Odpowiedź Prezesa URE z dnia 2 maja 2011 r. na powyższe wezwanie skarżąca odebrała w dniu 9 maja 2011 r. (k. – 156 akt adm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła w dniu 1 czerwca 2011 r. (data stempla pocztowego, k. – 42 akt sądowych). Zatem warunki formalne do wniesienia skargi na bezczynność zostały spełnione (vide: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1074/11, LEX nr 842887).

Badając merytoryczną zasadność skargi, Sąd nie stwierdził jednak naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu. W ocenie Sądu skarga jest więc nieuzasadniona.

Za bezczynność należy uznać niezałatwienie sprawy w przewidzianej prawem formie, w terminach przewidzianych w k.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy takim brzmieniu przepisu prawa uznać należy, że dla wydania wyroku zobowiązującego organ do konkretnego działania nie wystarczy okoliczność, że organ ten przez pewien czas był w bezczynności i nie załatwiał sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a., konieczne jest bowiem także pozostawanie przez organ w bezczynności w trakcie orzekania.

W niniejszej sprawie świadectwo pochodzenia z kogeneracji

Nr [...] obejmujące okres 4 sierpnia 2007 r. – 31 grudnia 2007 r. zostało wydane przez Prezesa URE w dniu 21 marca 2011 r. (k. – 146 akt adm.) i doręczone skarżącej w dniu [...] marca 2011 r.(k. – 61 akt sądowych). Świadectwo to obejmowało okres wytworzenia energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, co do którego Sąd Okręgowy w [...] – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Prezesa URE z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w części dotyczącej umorzenia świadectwa pochodzenia z kogeneracji dla energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w okresie od dnia 4 sierpnia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (pkt 1 wyroku, k. – 69 akt adm.). Co do wcześniejszego okresu – od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 3 sierpnia 2007 r., objętego również wnioskiem skarżącej z dnia 11 stycznia 2008 r. o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji (k. – 2 akt adm.), wobec niezłożenia odwołania przez Spółkę od wyżej powołanej decyzji Prezesa URE, zachowało moc świadectwo pochodzenia z kogeneracji nr [...] z dnia [...] lutego [...]). Od powyższego wyroku została złożona przez Prezesa URE apelacja, którą Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] oddalił (kopia wyroku z uzasadnieniem, k. -79 – 94 akt adm.). Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt III SK 28/10 Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej Prezesa URE do rozpoznania (k. – 97 akt adm.). Orzeczenia sądowe są prawomocne. Oba wspomniane świadectwa pochodzenia z kogeneracji dotyczyły całego okresu objętego wnioskiem skarżącej z dnia 11 stycznia 2008 r. (bezsporne). Treść obu dokumentów urzędowych zawiera obligatoryjne elementy wymienione w art. 9l ust. 2 pkt 1 - 8 Prawa energetycznego, gdyż określa: nazwę i adres przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji; lokalizację, typ i moc zainstalowaną elektryczną jednostki kogeneracji, w której energia elektryczna została wytworzona; ilość, rodzaj i średnią wartość opałową paliw, z których została wytworzona energia elektryczna w wysokosprawnej kogeneracji; ilość ciepła użytkowego w kogeneracji i sposoby jego wykorzystania; dane dotyczące ilości energii elektrycznej objętej świadectwem pochodzenia z kogeneracji, wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w określonej jednostce kogeneracji; okres, w którym została wytworzona energia elektryczna w wysokosprawnej kogeneracji; ilość zaoszczędzonej energii pierwotnej wyrażoną w procentach, kwalifikującą do uznania energii elektrycznej za wytworzoną w wysokosprawnej kogeneracji; kwalifikację jednostki kogeneracji do jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 lub art. 9a ust. 8d oraz pozostałe wymagania stawiane dokumentom urzędowym: oznaczenie organu, datę wydania i podpis osoby uprawnionej.

Sporna natomiast pozostaje treść świadectwa pochodzenia z kogeneracji Nr [...].

Jak już wyżej wskazano przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wzruszenia wydanego zaświadczenia w formie środka zaskarżenia (zażalenia czy nadzwyczajnych środków prawnych). Przeciwko zaświadczeniu można jedynie przeprowadzić przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 k.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał. Zaświadczeniu bowiem nie służy powaga rzeczy osądzonej. Postępowanie zakończone wydaniem zaświadczenia jest jednoinstancyjne. Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, na postanowienie którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (tak: M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El. 2011, A. Matan. Komentarz do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/210, Z. Muras. Komentarz do art. 9e ustawy – Prawo energetyczne, teza 12,12,14, LEX,2010, postanowienie NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA 1439/02, LEX nr 78782).

Jednocześnie należy wskazać, że w przypadku wniosku przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji musi on być przedłożony operatorowi systemu elektroenergetycznego w terminie do 14 dnia następnego miesiąca po zakończeniu okresu wytworzenia energii elektrycznej objętej tym wnioskiem, zgodnie z art. 9l ust. 6 Prawa energetycznego. Następnie, w myśl art. 9l ust. 8 Prawa energetycznego operator systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się jednostka kogeneracji określona we wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku składa wniosek do Prezesa URE. W sytuacji, gdy wniosek został przedłożony operatorowi systemu elektroenergetycznego po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6 czyli po 14 dniu następnego miesiąca po zakończeniu okresu wytworzenia energii elektrycznej objętej tym wnioskiem, Prezes URE, z mocy art. 9l ust. 9 Prawa energetycznego odmawia wydania świadectwa pochodzenia z Kogeneracji w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Okoliczność ta nie ma wpływu na charakter świadectwa pochodzenia z kogeneracji i sposobu uzyskania takiego dokumentu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Wobec tego, że do chwili orzekania wniosek skarżącej z dnia 11 stycznia 2008r. został załatwiony poprzez wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji, nieuzasadnione jest twierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności.

W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność jest niezasadna.

Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.