Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2506/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz art. 123 kpa ograniczył K. z siedzibą w W. oraz; P. z siedzibą w W., prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym z wniosku K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] zatwierdzającej instrukcję w zakresie prowadzenia przez O. S.A. z siedzibą w W. rachunkowości regulacyjnej za 2013 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2015 rok, w zakresie w jakim materiał ten stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa O., zawartą w następujących fragmentach pisma O. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]

• w punkcie odnoszącym się do stanowiska K. z Wniosku K. "Zarzut 2, naruszenie § 3 ust. 3 Rozporządzenia kosztowego, przez uwzględnienie w kalkulacji tzw. kosztów regulacyjnych" we fragmencie stanowiącym czwarty akapit tego punktu,

• w punkcie odnoszącym się do stanowiska K. z Wniosku K. "Zarzut 3, naruszenie § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, poprzez uwzględnienie w modelu alokacji kosztów ogólnych" we fragmencie stanowiącym czwarty akapit tego punktu.

W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie wskazując, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], O. wniosła uzgodnienie i zatwierdzenie instrukcji w zakresie prowadzenia przez O. rachunkowości regulacyjnej za 2013 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2015 rok. Na podstawie art. 207 Pt, O. wniosła o potraktowanie niektórych informacji zawartych w dokumentach wymienionych powyżej jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], O. wniosła o uzgodnienie, a następnie zatwierdzenie Instrukcji i Opisu w wersji jawnej. Prezes UKE zawiadomił O., K., P. oraz P. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania o sygn. [...], w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia Instrukcji i Opisu oraz poinformował o treści art. 31 § 1 ust. 2 i § 5 kpa.

Postanowieniami z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił K. i P. do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Prezes UKE po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zatwierdził Instrukcję i Opis. Od tego rozstrzygnięcia K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] O. złożyła stanowisko odnośnie zarzutów podniesionych we wniosku K. Na podstawie art. 207 Pt, O. wniosła o potraktowanie niektórych informacji zawartych w przedmiotowym piśmie jako tajemnicy przedsiębiorstwa O.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r, nr [...] przedstawiła wersję jawną pisma O. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...].

Organ wskazał, iż w myśl art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa ze zmianami wynikającymi z w/w ustawy. Z art. 73 ust. 1 kpa wynika, że w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów. Prawo wglądu do akt postępowania w sprawie o dokonanie rezerwacji częstotliwości, obejmuje prawo wglądu do dokumentów z prac Komisji przetargowej oraz oferty złożonej w przetargu. Jednakże stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli jego udostępnienie grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Wskazując na postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt [...] Prezes UKE podniósł, iż w orzecznictwie wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności " dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. l ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom ". Zgodnie zaś ze stanowiskiem doktryny do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Prezes UKE zwrócił uwagę, iż we fragmentach pisma O. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], O. przedstawiła:

• w punkcie odnoszącym się do stanowiska K. z Wniosku K. ".Zarzut 2, naruszenie § 3 ust. 3 Rozporządzenia kosztowego, przez uwzględnienie w kalkulacji tzw. kosztów regulacyjnych" we fragmencie stanowiącym czwarty akapit tego punktu,

• w punkcie odnoszącym się do stanowiska K. z Wniosku K. "Zarzut 3, naruszenie §15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, poprzez uwzględnienie w modelu alokacji kosztów ogólnych" we fragmencie stanowiącym czwarty akapit tego punktu,

informacje dotyczące sposobu przypisania/alokacji szczegółowych kategorii kosztowych (kosztów regulacyjnych i kosztów ogólnych) do usług realizowanych w ramach rynku dostępu do usług szerokopasmowej transmisji danych.

O. oznaczyła w/w pismo jako zawierające tajemnice przedsiębiorstwa oraz wniosła o potraktowanie informacji zawartych w niniejszym piśmie, jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Wskazała, iż nigdy nie ujawniła tych informacji do wiadomości publicznej, a także nie są jej znane żadne fakty wskazujące, że informacje te są publicznie znane. O. wyjaśniła, że nie są jej znane żadne okoliczności, które powodowałyby, że osoby trzecie mogłyby uzyskać dostęp do informacji bez uzyskania zgody O. Informacje objęte klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa O. nie są częścią powszechnie dostępnej wiedzy telekomunikacyjnej lub rynkowej, lecz zostały specjalnie wytworzone dla potrzeb prowadzenia działalności O. Wskazała ponadto, iż podjęła także i utrzymuje niezbędne działania w celu zachowania poufności tych informacji m.in. poprzez oznaczenie dokumentów odpowiednią klauzulą tajności, zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, zawieranie klauzul dotyczących zachowania poufności w umowach z doradcami, konsultantami i przedsiębiorcami świadczącymi usługi lub wykonującymi prace na rzecz O. związane z dostępem do tych informacji.

O. wyjaśniła, iż przyjmując takie stanowisko nie chce doprowadzić do zdobycia informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa O. przez operatorów konkurencyjnych a tym samym umożliwić tym operatorom konkurowanie z O. w sposób nieuczciwy, i uważa że mogłaby ponieść szkodzę majątkową w postaci ujawnienia rozwiązań ekonomicznych i technologicznych wchodzących w skład know-how O.

Prezes UKE dokonał szczegółowej analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 uznk i stwierdził, iż opisane wyżej informacje są danymi dotyczącymi przedsiębiorstwa prowadzonego przez O., które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 uznk, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez O. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą.

Prezes UKE wskazał iż informacje dotyczące sposobu przypisania/alokacji szczegółowych kategorii kosztowych (kosztów regulacyjnych i kosztów ogólnych) do usług realizowanych na Rynku 12 dotyczą głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez O. Pozyskanie przez konkurentów O. informacji, przekazanych Prezesowi UKE w treści pisma O. z dnia [...] maja 2014 r. mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty O. Ponadto, umożliwienie konkurentom O. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla O. Niewątpliwie zatem, wykorzystanie przez konkurentów O. tych informacji przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Wartość gospodarczą kosztów działalności i informacji finansowych potwierdza orzecznictwo - por. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt [...] (LEX/el. nr [...]). Dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez O. Na poparcie swojej argumentacji Prezes powołał się na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] marca 2010 r. ([...]),

W ocenie organu znaczenie gospodarcze rzeczonych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni znający założenia marketingowe O. odnośnie szczegółów kalkulacji kosztów O. mogą przeprowadzić agresywną akcję marketingową celem uniemożliwienia O. zrealizowania założeń wdrożeniowych (w tym, celów związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi). Prezes stwierdził, że jakkolwiek zapewnienie skutecznej i równoprawnej konkurencji jest jednym z celów działania Prezesa UKE, to jednak osiągnięcie tego celu powinno odbywać się z poszanowaniem prawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Prezes UKE przytoczył także Zalecenie Komisji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej (2005/698/WE) i wskazał, że uwzględnił także przesłanki odnoszące się do wymaganego Zaleceniem Komisji zakresu prezentacji metodologii kalkulacji kosztów oraz sprawozdań z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej i wyników kalkulacji kosztów. Podkreślił, iż również Zalecenie Komisji zwraca uwagę na konieczność ochrony danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a w zakresie kalkulacji kosztów wskazuje, iż szczegółowość dostarczonych informacji powinna umożliwić identyfikację średniego kosztu usługi oraz metody, za pomocą której koszty zostały skalkulowane. W ocenie Prezesa UKE przedmiotowe dokumenty dostarczyły K. o wiele bardziej szczegółowych informacji, niż wynika to z Zalecenia Komisji. K. uzyskała informacje nie tylko o stosowanej metodzie kalkulacji kosztów, ale także informacje o metodologii ustalania całkowitych kosztów jednostkowych oraz innych rozwiązaniach stosowanych przez O.

Mając na uwadze drugą z przesłanek z art. 11 ust. 4 uznk, organ stwierdził, iż przedmiotowe informacje nie zostały nigdy ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może zwykłą i dozwoloną drogą, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone koło osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza.

Informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE - organowi administracji państwowej w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, z ich charakteru wynika, iż nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października

2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; OSNC 2001/4/59).

W odniesieniu do trzeciej przesłanki organ podniósł, że podjęcie przez O. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż w piśmie O. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], O. złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron przedmiotowego postępowania do istotnych informacji zawartych w dokumentach, w przypadku których mogłoby dojść do udostępnienia danych będących własnością O., a więc O. podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa O.

W konsekwencji Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w piśmie O. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w pkt Zarzut 2 we fragmencie stanowiącym czwarty akapit tego punktu oraz w pkt Zarzut 3 we fragmencie stanowiącym czwarty akapit tego punktu, ujętych w piśmie O. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oznaczone jako posiadające tajemnicę przedsiębiorstwa O., które nie zostały ujawnione w wersji jawnej tego dokumentu, przekazanej Prezesowi UKE przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K. oraz P.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa O.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 7 kpa i 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy;

2.art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło poznania rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3.art. 31 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., udziału w postępowaniu na prawach strony.

4. art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. S.A. klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa, podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm.) w konsekwencji skarżąca została pozbawiona możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie odniosła się do rozbieżności w orzecznictwie co do trybu zaskarżenia postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 123 k.p.a., a więc ewentualnego wyczerpania trybu przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, opowiadając się za stanowiskiem, iż złożenie skargi na przedmiotowe postanowienie, bez uprzedniego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest przedwczesne.

Następnie skarżąca stwierdziła m.in., że Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny bez przeprowadzenia koniecznej weryfikacji żądania wnioskodawcy, a motywy wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały opisane przez organ w sposób wyczerpujący. Prezes UKE powinien dokonać analizy informacji przedstawionych przez stronę, a nie zastrzegać wszelkie dane opatrzone klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Skarżąca stwierdziła, że nie są jej znane motywy oraz przyczyny działania Prezesa UKE i podkreśliła, że w zasadzie uniemożliwiają one organizacji społecznej, jaką jest K., uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Informacje zastrzeżone przez T. są istotne z punktu widzenia wskazywanych przez T. kosztów świadczenia usług, których przedmiotem, jest prowadzone przez Prezesa UKĘ postępowanie. Dostęp do tych informacji jest zatem kluczowy z punktu widzenia możliwości zajęcia przez Izbę stanowiska w ramach prowadzonego postępowania. Jeżeli Prezes UKE nie udostępni K. tych informacji, to udział Izby w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków świadczeniu nowych usług będzie fikcją. K. nie będzie posiadał niezbędnych narzędzi (informacji) umożliwiających udział w postępowaniu.

Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z argumentacją Prezesa UKE wskazującą, że uzasadnienie zawiera informacje które są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 207 ust. 1 Pt oraz art. 11 ust. 4 uznk. Informacje zastrzeżone nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Argumenty organu w ocenie skarżącej w żaden sposób nieuzasadnione i oderwane od przedmiotu postępowania. Prezes UKE nie wykazał, jaki jest związek pomiędzy sposobem kalkulowania opłat za usługi hurtowe a możliwością stworzenia rzekomo konkurencyjnej oferty detalicznej. Skarżącej wydaje się, że dla takich celów wystarczające byłoby poznanie sumy końcowej kosztów hurtowych, a te są operatorom alternatywnym znane. Co więcej, argumentacja organu jest wewnętrznie niespójna, bowiem wskazuje w jednym miejscu, że informacje zawierają dane finansowe, by w innym miejscu wskazać na konsekwencje uzyskania przez konkurentów dostępu do danych organizacyjnych i technologicznych. Izba nie wie, jakiego rodzaju informacje technologiczne są zdaniem Prezesa UKE objęte przedmiotem prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia dopuszczalności skargi na przedmiotowe postanowienie, Sąd zgadza się z poglądem tej części orzecznictwa, zgodnie z którym od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak również, nie ma podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest już utrwalone stanowisko co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. jest rozstrzygnięciem w odrębnej sprawie administracyjnej, niezależnie od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE i ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę, co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Istota sprawy rozstrzygniętej w drodze omawianego postanowienia nie jest zatem tożsama z istotą sprawy administracyjnej, przy której rozpoznawaniu wyniknął problem dostępu podmiotów uczestniczących w postępowaniu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa innego uczestnika postępowania. Zagadnienie ograniczenia dostępu do dokumentacji jest kwestią odrębną w stosunku do postępowania głównego, a jej istotą jest wyłącznie dostęp do akt i jego zakres. Aby rozstrzygnięcie o ograniczeniu dostępu do akt miało rzeczywiste znaczenie, musi być rozpoznane wtedy, gdy problem powstanie i niezależnie od "sprawy głównej". Problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/14, do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą, wynikającą z art. 141 § 1 K.p.a., że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje kwestii zaskarżalności postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. Podobnie ustawa - Prawo telekomunikacyjne, również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. Oznacza to, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to oznacza, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż tak wniesiona skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 P.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w k.p.a. Co do zasady, przepisy k.p.a. zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Należy zatem zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika również, że przepis art. 11 ust. 1 u.z.n.k., istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 P.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informacje mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

Odnosząc się w tym kontekście do istoty sprawy, Sąd uznał, że organ miał podstawy do przyjęcia, iż informacje zawarte w wymienionych w sentencji zaskarżonego postanowienia dokumentach mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje te są ściśle związane z prowadzoną przez wnioskująca spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą, co też Prezes UKE szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, z którego jednoznacznie wynika, które informacje i dlaczego podlegały zastrzeżeniu, uznając argumentację Prezesa za własną, co tym samym czyni zbędnym jej powielanie.

Uwzględniając nadto fakt, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", należy uznać, że spełniają one przesłanki niezbędne do uznania je za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś dokonana przez organ w tym zakresie ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami k.p.a. w zw. z art. 206 P.t.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ, prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów. Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, w art. 207 P.t., stanowiącej wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. zasadnie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy wnioskującej spółki. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Należy przy tym zauważyć, że Prezes UKE chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącej w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując te dane z zarzutami skarżącej przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez I. Oczywiście takie postępowanie naruszałoby sens art. 207 ust. 1 Pt. Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu wskazywał, że przekazane mu dokumenty bezpośrednio dotyczą działalności gospodarczej O. podkreślając, iż ujawnienie tych danych umożliwi innym operatorom nieuczciwą konkurencję, dane te mogą mieć znaczenie dla pozycji O. na rynku konkurencyjnym, przez co przedsiębiorca ten może ponieść szkodę majątkową. Przedmiotowe dokumenty, w ocenie Prezesa UKE, zawierają informacje mające istotne znaczenie dla wykonywanej działalności gospodarczej. Jeżeli informacje zastrzeżone zawierają szczegółowe informacje finansowe czy też techniczne, to informacje takie mają wartość gospodarczą, bowiem w oparciu o nie konkurenci na rynku telekomunikacyjnym będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi (por. także wyrok z dnia 14 maja 2013 r., KIO 960/13, Krajowej Izby Odwoławczej).

Zdaniem Sądu Prezes UKE dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji. Zgodność oceny informacji Prezesa UKE z oceną spółki nie jest równoznaczna z brakiem zgodnego z art. 7 K.p.a., dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sąd uznał, że organ wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Prezes UKE podał w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie postanowienie to wydał wskazując, w zakresie ograniczonym art. 207 ust. 1 Pt, z jakich powodów i jakiego rodzaju informacje przekazane mu przez wnioskującą należało zakwalifikować, jako tajemnica tego przedsiębiorstwa. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącej, że organ administracji publicznej jedynie "automatycznie" i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania O. przyjął, że informacje zastrzeżone powinny zostać objęte klauzulą niejawności.

Prawidłowe rozstrzygnięcie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, czyni też niezasadnym zarzut naruszenia art. 31 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Organ zatem wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.