Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 668/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 75/18 w sprawie ze skargi E.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 75/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2017 r. oraz uznał, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też powodu wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł oraz przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.T. sumę pieniężną 1000 zł. W sprawie zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżąca w dniu 12 kwietnia 2017 r., działając przez pełnomocnika, skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek na podstawie art. 8 a w zw. z art. 13 b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - Dz. U. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niej z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w powyższych przepisach.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącą, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 28 sierpnia 2017 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Równocześnie organ wyjaśnił, że wystąpi do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/ rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. W następnej kolejności, po ustaleniach dokonanych przez ZER MSW, wystąpi do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto wskazano, że niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których wnioskodawczyni pełniła służbę lub jej następcy prawnego z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu. Wezwano również pełnomocnika skarżącej do złożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Pismem z dnia 16 maja 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z prośbą o przekazanie informacji czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Dodatkowo w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust.5 i 24a ust. 4 i 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym spowodowanie przekazania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii takiej decyzji na potrzeby postępowania.

Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 15c w zw. z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu wniosku o wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c powołanej ustawy w przewidzianym przepisami terminie, pomimo posiadania przez organ wszelkich dokumentów wystarczających do wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na wezwanie organ wskazał, że pośród załączonych do wniosku dokumentów nie ma dokumentów z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, które w tego rodzaju sprawach są niezbędne celem stwierdzenia, czy strona może podlegać stosownym przepisom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Poinformował też, że przystąpił do zbierania materiału dowodowego w sprawie po usunięciu braku formalnego, tj. udowodnieniu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, które nastąpiło w dniu 12 maja 2017 r. Dalej organ wskazał, że stosowne pismo do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW skierował 16 maja 2017 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma potwierdza, że pełnomocnik skarżącej zapoznał się z nim 5 czerwca 2017 r. W konkluzji organ stwierdził, że nie dopuścił się w sprawie naruszenia prawa polegającego na bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSW pismem z 8 maja 2017 r., poinformował, organ że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Została zwolniona ze służby z Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji [...] w dniu 15 października 2010 r. Jednocześnie przekazano organowi poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję o zmianie wysokości świadczenia w związku z otrzymaną informacją z IPN o pełnieniu przez skarżącą służby na rzecz totalitarnego państwa, wydruk okresów zaliczonych do wysługi emerytalnej oraz poświadczoną kopię Informacji IPN o przebiegu służby, o czym poinformował wnioskodawczynię.

Następnie pismem z dnia 12 lipca 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu mając na uwadze konieczność zebrania dowodów pozwalających na ustalenie, czy strona spełniła wynikając z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłączenia wobec niej stosowania art. 15c, z prośbą o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni do dnia 31 lipca 1990 r. (w szczególności okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje). Równocześnie pismem z tej samej daty organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczących stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach.

Pismem z dnia 7 września 2017 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni o przebiegu dotychczasowego postępowania i powołując się na art. 36 k.p.a. zawiadomił, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu wskazanych dowodów, co powinno nastąpić do dnia 23 kwietnia 2018 r.

Pismem z dnia 19 września 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu udzielił odpowiedzi na pismo organu z dnia 12 lipca 2017 r., do której dołączono kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby (pracy) skarżącej. Poinformowano, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby od 12 września 1989 r.

W dniu 17 stycznia 2018 r. strona złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazał, że ze względu na stan faktyczny oraz prawny sprawy wydłużenie terminu załatwienia jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Nadto celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła w dniu 12 kwietnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to niniejsza sprawa została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r., pomimo, że organ jako kolejny termin jej zakończenia wyznaczył 23 kwietnia 2018 r., tj. po roku i 4 miesiącach od jej wszczęcia. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Początkowo organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki, bowiem po wpłynięciu wniosku skarżącej w dniu 26 kwietnia 2017 r. skierował do pełnomocnika pismo informujące o działaniach organu zmierzających do rozpatrzenia sprawy i równocześnie przedłużył termin zakończenia sprawy do dnia 28 sierpnia 2017 r. Następnie po trzech tygodniach, tj. 16 maja 2017 r. skierował pismo do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, a po otrzymaniu odpowiedzi tego organu z 29 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu 5 lipca 2027 r.), w dniu 12 lipca 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i do Komendanta Głównego Policji o przesłanie stosownych dokumentów. Instytut Pamięci Narodowej odpowiedź przesłał pismem z dnia 19 września 2017 r.

Sąd stwierdza na podstawie akt administracyjnych organu, że po dniu 19 września 2017 r. organ zaprzestał podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, tj. przez okres ponad 10 miesięcy do dnia wydania decyzji w sprawie – [...] sierpnia 2018 r. Nie informował również Sądu o takich czynnościach. Natomiast wiedzę o wydaniu decyzji w sprawie Sąd uzyskał po wezwaniu organu w dniu 14 sierpnia 2018 r. do udzielenia takiej informacji. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Tak więc zdaniem WSA w Warszawie jest bezsporne, że organ prowadził przewlekle postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. 16 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego jego zakończenia, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. WSA w Warszawie stwierdził, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i nie podejmował czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż jak wskazano powyżej, bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W dacie orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r, poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był bezczynny) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącą, a także okoliczność, że skarżącej zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia ją niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej.

W dniu 30 października 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 12 kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno- rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej (29 czerwca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanej decyzji, dacie zwolnienia ze służby, wysłudze strony i Informacji o przebiegu służby z IPN (5 lipca 2017 r.). Z kolei sama informacja z akt osobowych IPN o przebiegu służby wpłynęła do organu w dniu 27 września 2017 r., a informacja o przebiegu służby z Komendy Głównej Policji w dniu 21 marca 2018 r. (dowody w załączeniu - dokumenty, które wpłynęły do organu po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania).

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej 1000 złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony orzeczenie w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy też wskazać, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Należy w tym miejscu podnieść, że w skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc również w zakresie pkt 5, w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 1-4 zaskarżonego wyroku.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

W drugim i trzecim zarzucie skargi kasacyjnej zakwestionowano podstawy prawne wymierzenia organowi grzywny i przyznania stronie sumy pieniężnej.

W tym miejscu przypomnieć należy, że wedle treści art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, gdyż WSA w Warszawie wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tych świadczeń w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu grzywny w wysokości pięćset złotych oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w wysokości tysiąca złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżąca od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącej, z których pokrywa ona koszty utrzymania siebie i swojej rodziny. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 oraz § 7 P.p.s.a., ponieważ oba świadczenia zostały ustalone w granicach wyznaczonych tym przepisem.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 i wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny oraz przyznaniu od organu na rzecz skarżącej wysokość sumy pieniężnej, ustalając ich kwoty w prawidłowej, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, wysokości. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.