Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 745/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 28, art. 61a § 1, art. 110, art. 127 § 3, art. 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1358/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1358/12, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Sp. z.o.o. w dniu 3 listopada 2011 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji [...] S.A. w Poznaniu.

Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Minister Środowiska odmówił, z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego), wszczęcia postępowania z wniosku Spółki.

Spółka nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Kolejnym wnioskiem z 8 marca 2012 r. [...] Sp. z.o.o. ponownie wystąpiła do organu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., uzupełniając swoją argumentację w zakresie wykazania interesu prawnego Spółki.

Postanowieniem z 27 marca 2012 r. Minister Środowiska – działając na podstawie art. 61a k.p.a. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że ostateczne postanowienie z [...] grudnia 2011 r. wyklucza możliwość ponownego żądania przez Spółkę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, skoro możliwość dopuszczalności takiego żądania została już rozstrzygnięta tym ostatecznym postanowieniem.

W wyniku ponownego rozpoznawania sprawy - na skutek złożonego przez Spółkę wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – Minister Środowiska postanowieniem z [...] maja 2012 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie z [...] grudnia 2011 r. korzysta z ochrony trwałości zgodnie z art. 16 k.p.a., który znajduje zastosowanie również do postanowień.

Organ nie zgodził się ze stroną odwołującą się, że postępowanie zakończone postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. i postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r. nie są tożsame. W ocenie Ministra oba wnioski o stwierdzenie nieważności (z października i z marca) oparte są na tej samej podstawie prawnej, zawierają żądania stwierdzenia nieważności tej samej decyzji i pochodzą od tego samego podmiotu, a więc dotyczą tej samej sprawy. Poglądu tego nie zmienia fakt, że w drugim wniosku wskazano dodatkowe argumenty odnoszące się do interesu prawnego Spółki. Stanowisko strony skarżącej sprowadzałoby się do nieuprawnionego, wielokrotnego żądania stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, wskazując nowe okoliczności stanowiące, w opinii strony, podstawę jej interesu prawnego.

Organ wyjaśnił nadto, że w postanowieniu z [...] grudnia 2011 r. nie sformułowano ocen odnoszących się do meritum żądania Spółki, albowiem organ nie mógł tego zrobić w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania.

Podsumowując Minister Środowiska powtórzył, że ostateczne postanowienie z [...] grudnia 2011 r. wyklucza możliwość ponownego żądania przez Spółkę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, skoro możliwość dopuszczalności takiego żądania została już rozstrzygnięta tym ostatecznym postanowieniem.

[...] Sp. z o.o. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu, że postanowienie z [...] grudnia 2011 r. wyklucza możliwość ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, w szczególności w przypadku pojawienia się nowych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby interes prawny skarżącej, podczas, gdy organ z urzędu powinien zbadać czy zmieniły się okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania poprzedniego postanowienia.

Minister Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ dodał, że już w chwili złożenia pierwszego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2[...] maja 2004 r. można było precyzyjnie ustalić, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego do takiego żądania i ustalenie to nie uległo zmianie. Spółka została, bowiem zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 21 października 2004 r., a więc po wydaniu decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda (nie była stroną postępowania zwykłego). Organ rozważał nadto możliwość stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2004 r., jednakże nie dopatrzył się żadnych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Złożenie, zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Sąd zauważył, że obecnie nie budzi już wątpliwości, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być nie tylko strony postępowania, w którym wydano decyzję, ale także inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze, bowiem zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nieważnościowym. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewystarczającym jest ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego nie posiadał statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje właściwy organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania (żądania) przez legitymowany podmiot. Tym samym każde podanie strony poddaje się w omawianej kwestii tym samym rygorom tj. winno zostać wstępnie ocenione przez organ w świetle przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że postanowienie z [...] grudnia 2011 r. wykluczało badanie kolejnego wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, tj. decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2[...] maja 2004 r. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w określonym akcie administracyjnym. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania - ale z przyczyn przedmiotowych a nie podmiotowych – może być więc m. in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Ostateczne, bowiem załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie jednak do takiego badania nie doszło, a postanowienie z [...] grudnia 2011 r. nie wyklucza złożenia kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, albowiem postanowienie to ma charakter stricte procesowy, czyli nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Organ zobowiązany jest, zatem do ponownego rozpoznania sprawy pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność żądania wszczęcia postępowania.

Konstatacji powyższej nie może zmienić okoliczność, że strona po doręczeniu jej postanowienia z [...] grudnia 2011 r. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postanowienie z [...] grudnia 2011 r. stało się ostateczne. Złożenie wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi uprawnienie strony, a nie jej obowiązek. W niniejszej sprawie strona uznając postanowienie z [...] grudnia 2011 r. za stricte procesowe mogła zakładać, że jej kolejny, uzupełniony – o stosowną argumentację w zakresie istnienia interesu prawnego – wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpoznany w świetle art. 61a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

[...] S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ administracji nie był związany wydanym przez siebie ostatecznym postanowieniem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nie przysługuje przymiot ostateczności;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia a także brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w konsekwencji odebranie wnoszącemu skargę kasacyjną możliwości kompleksowej polemiki z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ administracji jest związany postanowieniem jako aktem kształtującym sytuację proceduralna adresatów. Zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, tj. przepisy dotyczące decyzji administracyjnych. Odpowiednie stosowanie przepisów o decyzji do postanowień oznacza konieczność stosowania tych przepisów w zakresie nieuregulowanym przez przepisy dotyczące postanowień, z uwzględnieniem oczywiście specyfiki spraw rozstrzyganych w formie postanowienia. Przepis art. 126 k.p.a. wśród przepisów, których odpowiednie zastosowanie powinno znaleźć miejsce do postanowień wymienia art. 110 k.p.a. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zasada związania organu administracji własną decyzją odnosi się w jednakowym stopniu do decyzji ostatecznych, jak i do decyzji nieostatecznych. Przepis art. 110 k.p.a., dzięki odniesieniu znajdującemu się w art. 126 k.p.a., stosuje się wprost do postanowień. Odwołanie do art. 110 k.p.a. zawarte w art. 126 k.p.a. wywołuje skutek w postaci związania organu administracji publicznej wydającego postanowienie od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia.

W postępowaniu wszczętym przez Starołęcką Sp. z o.o. poprzez wniesienie w dniu 5 marca 2012 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. występowały te same podmioty (organ i strony) co w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., a postępowanie dotyczyło tej samej decyzji co postępowanie zakończone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie związanie organu administracyjnego własnym postanowieniem (przez odesłanie z art. 126 k.p.a.) trwa aż do ustania jego mocy obowiązującej, tj.: do momentu gdy zostanie ono uchylone, zmienione lub wygaśnie. [...] sp. z o.o. jako adresat postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. powinna skorzystać z ustawowo przewidzianego katalogu instrumentów w celu uchylenia, zmiany bądź spowodowania wygaśnięcia postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. Skoro zaniechała wniesienia odpowiednich środków od postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., a zatem postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym, to wyłączona jest możliwość ponownego żądania wszczęcia postępowania przy zachowaniu tożsamości sprawy.

W świetle powyższego należy uznać, że słusznie Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania z wniosków spółki [...] Sp. z o.o. złożonych w dniach: 5 marca 2012 r. i 4 kwietnia 2012 r.

Dalej podkreślono, że postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. należy traktować jako postanowienie ostateczne. Nie zmienia tego przyjęcie, że ma ono charakter procesowy. Stosując w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, że postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony. Tym samym, skoro [...] sp. z o.o. nie wniosła stosownego środka odwoławczego od postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., to postanowienie to stało się ostateczne. Przyjęcie koncepcji, że postanowienie, od którego strona niezadowolona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postanowieniem w pełni ostatecznym i nie wiąże organu administracji, który je wydał doprowadziłoby do niczym nieuzasadnionej niepewności sytuacji podmiotu, którego postępowanie administracyjne dotyczy. W tej sytuacji podmiot trzeci mógłby w każdym momencie podejmować próbę wzruszenia decyzji administracyjnej, która w określony sposób kształtuje sytuację prawną podmiotu, na rzecz którego została wydana.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje brak logiczności i konsekwencji wypowiedzi. Sąd ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń uniemożliwiających stronom i uczestnikom ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie – pozbawiających możliwości polemizowania z jego oceną stanu prawnego sprawy. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji w treści przedmiotowego uzasadnienia wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia tej podstawy dokonał jednak w sposób lakoniczny. Pozbawia to skarżącego możliwości odniesienia się do prawnych podstaw rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 110 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. okazały się nietrafne.

Wbrew bowiem twierdzeniom Spółki, Sąd Wojewódzki – kontrolując wydane przez Ministra Środowiska postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – zasadnie stwierdził naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. warunkujące jego uchylenie.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie stało się to, czy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji wnioskodawcy stanowiło przeszkodę do ponownego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania.

Według organu oba wnioski złożone przez ten sam podmiot oparte zostały na tej samej podstawie prawnej, a więc dotyczą tej samej sprawy i nie zmienia tego fakt powołania się na nowe okoliczności i argumenty dotyczące interesu prawnego wnioskodawcy. Zdaniem organu rozstrzygnięcie ostatecznym postanowieniem o niedopuszczalności wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych dawało podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki, kwestionując stanowisko organu zaznaczył, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania – z przyczyn przedmiotowych – może być ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Jednak w rozpatrywanej sprawie nie doszło do badania decyzji w trybie stwierdzania nieważności, a wydane postanowienie z [...] grudnia 2011 r. miało charakter stricte procesowy, czyli nie rozstrzygało sprawy co do istoty.

Akceptując ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaznaczyć należy, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. wyróżnić można podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Jedną z tzw. przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy rozstrzygniętej (res iudicata). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że według organu niedopuszczalność żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji została już rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem, a zatem ten sam podmiot nie może skutecznie ponawiać swojego żądania. W kontekście takiego wnioskowania organu słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zasadniczo z przesłanką (res iudicata), a więc z powagą rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) mamy do czynienia gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę.

Tymczasem w sprawie doszło do odmowy wszczęcia postępowania wskutek uznania, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną. Sąd Wojewódzki podnosząc w swoich rozważaniach kwestię badania przez organ legitymacji procesowej wnioskodawcy, nie dokonał właściwej analizy prawnej w tym zakresie.

Uzupełniając zatem wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaakcentować należy, że w niniejszej sprawie brak interesu prawnego wnioskodawcy nie był oczywisty. Zarówno z pierwszego, jak i drugiego podania wynika, iż [...] spółka z o.o. występując o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu Spółce Akcyjnej "[...]" na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wskazała na szereg okoliczności faktycznych i prawnych, mających świadczyć o interesie prawnym warunkującym uznanie jej statusu, jako strony postępowania. Niewątpliwie weryfikacja legitymacji wnioskodawcy wymagała przeprowadzenia czynności wyjaśniających w oparciu o akta sprawy, w tym dokumenty dołączone do wniosku, a następnie analizy stanu prawnego w kontekście art. 28 k.p.a.

Trafnie zaznaczył przy tym Sąd Wojewódzki, że w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji, niewystarczającym jest ustalenie przez właściwy organ, iż wnioskodawca nie posiadał statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza o braku legitymacji po stronie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zgadzając się z powyższą oceną Sądu Wojewódzkiego zastrzec jednak trzeba, że organ nadzoru w okolicznościach niniejszej sprawy nie był uprawniony do dalszego badania interesu prawnego wnioskodawcy w ramach wstępnego etapu przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sadów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że unormowane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego.

Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej.

W ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 641/13).

Powyższy kierunek orzeczniczy jest zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz KPA art. 61a, Nb 3, Legalis; J. Chmielewski, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82–87).

Ze względów wyżej przedstawionych za zasadne należało więc uznać rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Tylko w razie oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy można by dopuścić możliwość odmowy wszczęcia postępowania wskutek kolejnego wniosku złożonego przez ten sam podmiot w tożsamej sprawie. Skoro w niniejszej sprawie taki przypadek nie występował, to organ nie miał podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

W związku z treścią zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach lub postanowieniach wydawanych w toku postępowań administracyjnych lub kończących postępowanie. Przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań. Oznacza to, że ustanowione w przepisach art. 16 i 110 k.p.a. zasady podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania.

Zarówno zasada trwałości decyzji czy postanowień ostatecznych, jak też zasada związania organu wydaną decyzją lub postanowieniem nie może mieć identycznego znaczenia do każdego z postanowień objętych dyspozycją art. 126 k.p.a. Trudno bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji bądź postanowieniem wydawanym już po wszczęciu postępowania administracyjnego. Przewidziana w art. 126 k.p.a. "odpowiedniość" stosowania przepisu art. 110 k.p.a. musi uwzględniać odmienność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania od decyzji załatwiających sprawy merytorycznie i postanowień rozstrzygających w toku postępowania kwestie proceduralne albo decyzji i postanowień kończących postępowanie administracyjne. Niejednolity charakter poszczególnych orzeczeń determinuje zróżnicowanie wywoływanych przez nie skutków prawnych, a w konsekwencji różny stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Dlatego w niniejszej sprawie organ mylnie przyjął, że uprzednio wydane postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. rozstrzygało w sposób wiążący o braku legitymacji wnioskodawcy i skutkowało niedopuszczalnością kolejnego wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. To, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z powodu niewykazania interesu prawnego wnioskodawcy stało się ostateczne oraz wiążące w myśl art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., nie oznacza, że zachodziła trwała przeszkoda do wszczęcia postępowania w następstwie kolejnego wniosku złożonego przez uprawniony podmiot.

Należy wskazać, że w szerokiej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dostrzeżono, że odpowiednie zastosowanie norm wymienionych w art. 126 k.p.a. wymaga uwzględnienia różnic wynikających z niejednolitej charakterystyki decyzji i postanowień. Mimo wielu cech wspólnych, różnorodność rozstrzygnięć zawartych w poszczególnych orzeczeniach wymaga odpowiedniego zastosowania do nich przepisów k.p.a. W rezultacie wiąże się to ze stosowaniem określonych regulacji wprost, bądź po dokonaniu stosownych modyfikacji, bądź też niestosowania w ogóle określonych rozwiązań.

Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że tylko w razie oczywistego braku legitymacji procesowej wnioskodawcy złożenie przez ten sam podmiot kolejnego wniosku tożsamego przedmiotowo prowadzić może do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wykazane zostało wyżej, taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała.

Z tych względów rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego uznać należało w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. za prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku mimo lakoniczności odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. z tym, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiącą modyfikację oceny prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych orzeczono jak w sentencji. zgodnie z art. 184 p.p.s.a.