Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 575/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Sygn. akt V SA/Wa 575/ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. stwierdza, że zaskarżona decyzja jest nieważna w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przewyższających kwotę 26.265,03 zł (dwadzieścia sześć tysięcy dwieście sześćdziesiąt pięć złotych 03/100) 2. w pozostałej części skargę oddala


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2004r. E. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu stwierdziła, iż zadłużenie wobec ZUS powstało wyłącznie z winy męża, z którym jest od 1994r. w separacji. W gospodarstwie domowym pozostaje tylko z synem, który jest przewlekle chory. Jej jedynym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę w wysokości 899,35 zł netto, na jedną osobę przypada więc kwota 449,67 zł. W związku z chorobą syna oraz zadłużeniem wobec ZUS wnioskodawczyni zmuszona jest brać pożyczki i zapomogi finansowe w zakładzie pracy. E. S. oświadczyła ponadto, iż jej aktualna sytuacja finansowa, brak majątku, nie pozwala na spłatę pozostałego zadłużenia. Do wniosku o umorzenie należności wnioskodawczyni dołączyła zaświadczenie lekarskie i szkolne syna oraz zaświadczenie o zarobkach.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił E. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres XII/95 - XII/97.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i stwierdził, że ww. nie spełnia kryteriów do umorzenia zaległych składek, a w szczególności nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.]

Wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 491/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2005r i określił, że nie podlega ona wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż kompetencje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały zawarte w art. 73 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w ramach których ustawodawca przyznał mu m.in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Zdaniem Sądu organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej.

Z uwagi na fakt, iż 24 sierpnia 2005r., zmianie uległa treść przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Minister Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r., przekazał wniosek E. S. do Prezesa Zakładu.

Po przekazaniu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2006r., o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004r., powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 i art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w przypadku wnioskodawczyni nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności a ponadto dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż we wniosku skarżąca wnosi o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca E. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- prawa procesowego, tj. art. 15 i art. 17 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 i 3 Kpa oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy właściwym organem do rozpoznania sprawy jest Minister Polityki Społecznej, co skutkuje nieważnością decyzji,

- prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, poprzez naruszenie przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy właściwym organem do rozpoznania sprawy jest Minister Polityki Społecznej, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006r. .

Rozpatrując skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006r. o sygn. akt III SA/Wa 1112/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004r. nr [...]. W końcowej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, iż decyzja pierwszoinstancyjna została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co skutkowało na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa stwierdzeniem jej nieważności, natomiast zaskarżona decyzja organu II instancji zdaniem Sądu dotknięta jest wadą nieważności, gdyż utrzymała w mocy decyzję nieważną.

Rozpatrując skargę kasacyjną złożoną przez pełnomocnika Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od powyższego orzeczenia Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2006r. o sygn. akt II GSK 224/06 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując, że w myśl art. 268a k.p.a. tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Zdaniem NSA z powyższego przepisu nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 75 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu, a Dyrektor Oddziału staje się , na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem ZUS. Sąd odwoławczy w konkluzji swojego uzasadnienia stwierdził, że upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ.

W powyższym kontekście Sąd miał na uwadze okoliczność, że zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2006r, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił umorzenia zadłużenia w kwocie 27.256,77 zł.

Zgodnie z treścią przepisu art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2006r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, tym samym w pełni akceptując jego rozstrzygniecie.

Zdaniem Sądu z powyższego rozstrzygnięcia wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w innym zakresie, niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Ustalając zatem inną kwotę powstałego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych z 26.265,03 zł na kwotę 27.256,77 zł, Prezes ZUS niewłaściwie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji wskazując inną wysokość kwoty, bowiem jeżeli w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i utrzymał je w mocy, to uznał też tym samym prawidłowość ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przed organem I instancji. Dlatego zmieniając wysokość powstałej kwoty zadłużenia E. S. o dodatkowe 991,74 zł. Prezes ZUS w odniesieniu do wskazanej kwoty zaległości naruszył dyspozycję powołanego przepisu art. 138 k.p.a. poprzez wydanie nieprawidłowego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym organ odwoławczy rażąco naruszył określony powyżej przepis.

Powyższa wada prawna zdaniem Sądu powoduje konieczność częściowej eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest powołania właściwej podstawy prawnej stanowiącej wydanie rozstrzygnięcia o wskazanej treści. Brak przytoczenia owej podstawy prawnej tj. właściwego przepisu Kpa nie stanowi jednak wady, która bezwzględnie skutkuje uchyleniem decyzji, ale powoduje, że uznając decyzję w jej określonej części za prawidłową Sąd może oddalić skargę w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze zarzutów wyjaśnić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie nastąpiło w sprawie naruszenie przepisów proceduralnych powołanych przez skarżącą.

Właściwość organu administracyjnego (właściwość rzeczowa) do wydania określonej przedmiotowo decyzji ustalona została na podstawie przepisów prawa materialnego, z których wynika, iż właściwym organem II instancji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (w imieniu którego działa Prezes).

W związku z powyższym w toku postępowania nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii, które Sąd w pełni podziela zawarte jest w postanowieniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] XII 2005r. k. 39 akt administracyjnych.

Oceniając treść zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie tj. w odniesieniu do kwoty 26.265,03 zł należy stwierdzić, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Decyzją z [...] grudnia 1998r. nr [...] (k. 151 akt administracyjnych) ZUS przeniósł odpowiedzialność za zadłużenie męża skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osoby prowadzącej działalność gospodarczą za okres od: 01.08.1995r. do 31.12.1997r. oraz za zobowiązania męża z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników za okres od:01.08.1995r. do 31.12.1997r. na skarżącą. We wniosku z dnia 23 lutego 2004r. (k.124 akt administracyjnych) skarżąca wyraźnie określiła, że żąda umorzenia zaległości z tytułu składek pracowniczych.

Treść żądania strony jest wiążąca dla organu i ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (czyli do części składek finansowanych bezpośrednio przez pracowników i potrącanych z ich wynagrodzeń) nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s. Zatem ewentualne umorzenie należności z tytułu składek za pracowników - ale tylko płaconych przez pracodawców, może dojść wyłącznie na zasadach określonych treścią art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s. - (tak w wyroku SN II UK 241/05 z 12.07.2006r. OSNP 2007/13-14/203/. Podkreślić przy tym trzeba, że do części składek finansowanych przez pracowników, nie ma zastosowania art. 28 ust 3a, na co słusznie powołał się ZUS. W sytuacji skarżącej nie wykazała ona jednak, że w odniesieniu do niej zachodzi całkowita nieściągalność, której zaistnienie może spowodować umorzenie części bądź całości składek.

Wskazać bowiem należy, że rozpatrując ponownie sprawę zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.09.2005r., w którym zobowiązano Zakład do ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie, skarżąca została wezwana do złożenia dodatkowych dokumentów wykazujących jej sytuację finansową. Z notatki służbowej z dnia 09.02.2006r. sporządzonej przez pracownika ZUS wynika, iż E. S. telefonicznie poinformowała, że nie dostarczy żadnych aktualnych dokumentów dotyczących jej sytuacji finansowej jak i rodzinnej. Nie przedłożenie w wyznaczonym terminie wyżej wskazanych dokumentów potwierdzających zasadność argumentów przedstawionych we wniosku, skutkowało wydaniem przez organ orzeczenia w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy to, że skarżąca za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika złożyła żądane dokumenty dopiero 1.03.2006r. a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogło wywrzeć żadnego skutku, tym bardziej przy braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności.

Wskazane okoliczności w ocenie Sądu wskazują, iż organ prawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające i zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast na podstawie art. 151 ustawy procesowej orzeczono jak w pkt 2 wyroku.