Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 169/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego inwestycję polegającą na budowie budynku bliźniaczego jednorodzinnego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Prezydent Miasta J.G. decyzją z dnia [...] r., nr [...] udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie domu bliźniaczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. P. w J.G. (działki nr [...] i [...]- obręb [...], Am-[...]). Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent J.G. przeniósł wskazaną wyżej decyzję na P.S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. Kolejne rozstrzygnięcie Prezydenta J. G. w sprawie przedmiotowej inwestycji przybrało formę decyzji z dnia [...]r., nr [...], którą zmieniono ostateczną decyzję z dnia [...] r., nr [...] w ten sposób, że zatwierdzono zamienny sposób zagospodarowania terenu i udzielono zamiennego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...]r. M.L. zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego powiatu grodzkiego w J. G. (dalej – PINB) przeprowadzenia kontroli budowy prowadzonej na działce nr [...] przy ul. P. w J.G. ze względu na oddziaływanie inwestycji na obiekty sąsiadujące. Celem sprawdzenia zasadności wniosku organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny nieruchomości, na której prowadzona była rzeczona inwestycja. Poczynione przez organ ustalenia spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie budowy domu bliźniaczego z niezbędną infrastrukturą z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej - analizy zacieniania nieruchomości. Z kolei postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] wezwano kierownika budowy do udostępnienia dziennika budowy i dokumentów związanych z wbudowanymi materiałami budowlanymi. O wstrzymaniu robót budowlanych orzekł organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] r. projektu budowlanego zamiennego. Wobec prowadzonego postępowania przez nadzór budowlany Prezydenta Miasta J.G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję własną o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzję z dnia [...] r., nr [...] i decyzję z dnia [...] r., nr [...].

Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku bliźniaczego jednorodzinnego w J. G. przy ul. P. na terenie działek nr [...] i nr [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, jako że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę na skutek odwołania M.L. decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wskazuje lektura uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej powodem wydania decyzji kasacyjnej było w szczególności przekonanie organu o tym, że przedłożony projekt zamienny nie może stanowić podstawy do pozwolenia na wznowienie robót ze względu na jego niekompletność.

Po powrocie sprawy do organu I instancji PINB w J. G. uwzględnił wytyczne organu odwoławczego dotyczące sprawy i w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym poprzez przedłożenie w terminie do dnia [...] r. projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego segmentu A i projektu architektoniczno-budowlanego segmentu B. Jak wskazują akta administracyjne, przy piśmie opatrzonym datą [...] r. przedłożono organowi żądaną dokumentację.

Po zawiadomieniu stron postępowania o tzw. ,,gotowości decyzyjnej" w dniu [...] r. PINB w J. G. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) zatwierdził P. S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. projekt budowlany zamienny budynku bliźniaczego jednorodzinnego w J. G. przy ul. P. na terenie działek nr [...] i nr [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Argumentacja zmieszczona w treści decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadzała się do wskazania, że w trakcie kontroli budowy pomiar wysokości budowanego budynku wykazał podniesienie kalenicy dachu budynku z zaprojektowanej wysokości 8,72m na wysokość 8,95m i ścianki kolankowej z 1,40m na 1,60m. W pozostałej części budowa realizowana była zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzjami Prezydenta Miasta J.G. Zmieniono wbudowane w obiekt materiały budowlane, co kwalifikuje się jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiana wysokości budynku o 0,23m przekraczająca zaprojektowaną wysokość o 2% tj. o 0,1744m ( = 2% z 8,72m ), zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt. 2 w związku z art. 36a ust. 5a pkt. 1 ustawy Prawo budowlane została zakwalifikowana jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, na które inwestor nie uzyskał zgody organu architektoniczno-budowlanego. Po wskazaniu na wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia organ I instancji zasygnalizował wykonanie przez inwestora obowiązku uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, po czym przystąpił do oceny w oparciu o ten dokument realizowanej inwestycji. Zaznaczono mianowicie, wskazując na orzecznictwo zamieszczone w wydanej wcześniej decyzji DWINB, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zbadać jedynie projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanego istotnego odstąpienia, polegającego na zmianie wysokości budynku, przy niezmienionych pozostałych jego parametrach wskazanych w "pierwotnym" projekcie budowlanym. Następnie PINB przeprowadził ocenę przedłożonego projektu w zakresie zgodności dokonanej zmiany wysokości budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w J.G. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego z usługami w rejonie ulic K. – N. w J.G. Podał też, że teren działki nr [...] przy ul. P. w J. G. na rysunku planu oznaczony jest symbolem 55M ( § 5 ust. 1 ww. uchwały), a dla tego terenu zasady szczegółowe zagospodarowania terenu w zakresie wysokości budynku i nachylenia połaci dachu określono w § 8 ust. 2 uchwały i wskazują one, że:

- maksymalna wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie powinna przekroczyć - 9m licząc od poziomu terenu (najniższego) do kalenicy dachu (8 ust. 2 pkt. 2 lit. a uchwały);

- dachy strome o nachyleniu połaci od 30° do 55°, jednakowym dla wszystkich połaci dachu za wyjątkiem lukarn (§ 8 ust. 2 pkt. 2 lit. b uchwały).

Zdaniem PINB odnosząc zapisy planu miejscowego do przedłożonego projektu budowanego zamiennego zaprojektowana wysokość budynku nad poziom terenu 9,00m (= 0,05m - wysokość obniżenia terenu od poziomu posadowienia budynku ± 0,00 + 8,95m - wysokość budynku od poziomu posadowienia budynku ± 0,00) oraz nachylenie dwuspadowej połaci dachu o kącie 35° (podniesiono równocześnie ściankę kolankową i kalenicę) spełnia powyższe wymagania. Ponadto projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanej zmiany wysokości budynku powinien spełnić, zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedłożona przy projekcie budowlanym zamiennym analiza nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości - działek nr [...], nr [...] i nr [...] wskazuje, że spełniony jest warunek minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wskazany w § 60 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym projektowany obiekt spełnia wymagania określone w § 13 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia.

Ponadto zaprojektowana wysokość budynku mieszkalnego na poziomie 9,00m, mająca wpływ na wysokość przesłaniania sąsiedniego budynku, położonego na terenie działki nr [...], która wynosi 11,09 m (= 9,00m - wysokość projektowanego budynku + 2,09m - różnica poziomów w posadowieniu ww. budynków) jest mniejsza niż minimalna odległość zaprojektowanego budynku od ściany z oknami sąsiedniego budynku wynosząca 15,28m co wskazuje, że projektowany budynek spełnia warunki określone w § 13 ust. 1 pkt. 1 lit.a rozporządzenia i nie przesłania sąsiedniego budynku. Spełnienie przez projektowany obiekt warunków określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia zapewnia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku położonym na terenie działki nr [...].

Dokonując oceny kompletności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie dokonanego istotnego odstąpienia od "pierwotnego" projektu budowlanego organ uznał, że spełnia on przepisy prawa, nadto inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, wobec czego wydano pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżący podał, że przedłożony projekt zawiera potwierdzenie nieprawdy. Przed rozpoczęciem robót spadek terenu nie był jednorodny, jak podano w opisie technicznym - około 6%, a w innym miejscu 7-10%. Faktycznie teren do połowy działki był na poziomie 8% (od strony ul. P.) a w drugiej części, bliższy terenu działki 137 -5%, a przez to zabudowa tarasowa na tej części nie powinna obowiązywać. Został wybudowany mur na granicy działki [...] i działki [...] z betonowego pustaka ogrodzeniowego, a nie żelbetowy, monolityczny z betonu klasy [...], który już ulega destrukcji i grozi katastrofą budowlaną. Nieszczelności muru powodują przecieki wód gruntowych na działkę nr [...]. Mur nie posiada drenażu odcinającego wody opadowe gromadzące się za murem od strony gruntu.

Nadto podał, że projekt nie zawiera studni chłonnych, opisanych w opisie. Studnie zostały opisane jako dwumetrowe lecz plasują się w warstwie glin i nie stanowią skutecznego odprowadzenia wód opadowych, a tym samym stwarzają zagrożenie zalewania działki nr [...] i zagrażają konstrukcji ścian fundamentowych oraz fundamentów budynku na tej działce. Brak jest analizy hydrologicznej rozprzestrzeniania się wprowadzanych wód do gruntu, co jednocześnie jest niezgodne z wymaganiami planu zagospodarowania przestrzennego. Zanegowano prawidłowość zapisu w dziale ,,Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i życia, elementy zagospodarowania terenu, które mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi", gdyż wybudowany mur oporowy stwarza takie niebezpieczeństwo".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t., dalej – k.p.a.) DWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania zawierającego zapadłe rozstrzygnięcia organ II instancji przeprowadził dość szeroką analizę tzw. ,,trybu legalizacyjnego" na tle przepisów ustawy Prawo budowlane, przy czym uwzględnił w ramach prowadzonych rozważań stan sprawy ustalony przez organ I instancji. Oceniając realizowaną inwestycję DWINB podał, że roboty budowlane zostały rozpoczęte legalnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r., nr [...] i zasygnalizował zmiany tej decyzji. Opierając się na stanowisku PINB odnotowano, iż inwestycja zrealizowana została w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonano podniesienia zaprojektowanej kalenicy dachu z 8,72 m na wysokość 8,95 m, czyli o 0,23 m. Zmiana wysokości budynku o 0,23 m, przekracza zaprojektowaną wysokość powyżej 2%, co zgodnie z art 36 a ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 36a ust 5a pkt 1 Prawa budowlanego stanowi istotne odstępstwo. Po zacytowaniu normatywów zawartych w regulacjach prawnomaterialnych organ odwoławczy zaznaczył, że ,,organ nadzoru budowlanego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydaje po stwierdzeniu, że projekt ten jest zgodny z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i przepisami techniczno-budowlanymi. Wynika to z tego, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi się, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany - jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo budowlane - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotne jest jednak to, że ustawodawca w końcowej części art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane zastrzega, iż "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. Przy czym badania w tym zakresie dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego".

Na kanwie przytoczonych uwag DWINB przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie ustalono, iż istotne odstępstwo polegało na zmianie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta J. G. wysokości budynku bliźniaczego jednorodzinnego w J.G. przy ul. P. na terenie działek nr [...] i [...] (jednostka ewidencyjna [...], M. J. G., obręb [...], [...]). Podwyższenie obiektu o 0,23m powoduje niespełnienie warunku o którym mowa w art. 36a ust 5a pkt 1 Prawo budowlane, w następstwie czego organ I instancji zasadnie uznał, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez naruszenie art. 36a ust 5 pkt 2 Prawo budowlane.

Według organu przedłożony projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanej zmiany wysokości przedmiotowego obiektu nie narusza zarówno ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Swoje stanowisko DWINB oparł na szczegółowej konfrontacji zapisów planu miejscowego z opisem inwestycji zawartym w projekcie budowlanym zamiennym. Dodatkowo rozważano problematykę wypływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie na tle zawartej w projekcie budowlanym zamiennym analizy nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości. Względem samego projektu zamiennego zawarto w uzasadnieniu decyzji ocenę, że został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, potwierdzone zaświadczeniami właściwych organów, a z oświadczenia głównego projektanta wynika, że projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku bliźniaczego jednorodzinnego został sporządzony zgodnie z polskimi przepisami, zasadami wiedzy technicznej, uzgodniony między branżowo oraz jest kompletny z punktu widzenia celu, któremu ma służyć.

W części uzasadnienia decyzji odnoszącej się do twierdzeń odwołania DWINB wyjaśnił, posiłkując się treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, że w postępowaniu w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego należy stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego jedynie odpowiednio do zakresu zmiany, zatem zasadnie PINB przeprowadził ocenę zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie w zakresie odstąpienia od projektowanej wysokości budynku bliźniaczego jednorodzinnego. Uznano, że nie ma żadnych podstaw, by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ocenę całości zamierzenia inwestycyjnego. Podano przy tym, że ani organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego, nie mają uprawnień do kwestionowania merytorycznej zawartości projektu budowlanego, o ile wykazuje on zgodność z wymogami zawartymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozwiązanie gospodarki wodami deszczowymi na działce nr [...] oraz podniesienie poziomu terenu działki nr [...] do poziomu istniejącej drogi wraz z zaprojektowanym murem oporowym położonym przy granicy działki nr [...] z sąsiednimi działkami, zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r., nr [...] następnie zmienioną i jako wykonane bez istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego nie podlegały ocenie przez organ nadzoru budowlanego w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym zamiennym. Organ II instancji odniósł się też do prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia na gruncie przepisów procedury administracyjnej oceniając przeprowadzone przez PINB postępowanie za prawidłowe, gdyż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, a także podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto postępowanie prowadzone było z udziałem skarżącego, który był zawiadamiany o podejmowanych czynnościach dowodowych.

W skardze na powyższą decyzję M. L. wniósł m.in. o jej uchylenie, stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, które poza wskazaniem w części wstępnej pisma procesowego zostały szczegółowo uzasadnione. Zasadniczym nurtem skargi jest zarzut nieuwzględnienia skarżącego jako strony postępowania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym przy dokonywanych zmianach tego aktu administracyjnego. Skarżący upatruje w tym uchybieniu procesowym nie tylko pozbawienie go wynikających z przepisów uprawnień, ale także brak możliwości oceny przez niego prawidłowości inwestycji. Kwestionowano prawidłowość projektu budowlanego zamiennego, który zdaniem skarżącego nie odnosił się do wszystkich istotnych odstępstw jakie miały miejsce, w tym w zakresie muru oporowego, studni chłonnych, gospodarki wodami opadowymi czy zgodnością zamierzenia z zapisami planu miejscowego. Okoliczności te w dalszej części uzasadnienia skargi wiązano z naruszeniami konkretnych przepisów procedury administracyjnej podnosząc nadto niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niewłaściwe uzasadnienie decyzji czy też nie odniesienie się przez organy do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty i twierdzenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały między innymi w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 t.j.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej – p.p.s.a.), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z tak wyrażoną zasadą wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności zaskarżonego aktu (lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania (lub tryb podjęcia czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia) oraz co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności). Ponadto w myśl art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Na wstępie rozważań Sąd czuje się w obowiązku odniesienia się do najbardziej doniosłego zarzutu związanego z brakiem czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż skarżący wiąże go z szeregiem innych nieprawidłowości czy naruszeń prawa wskazywanych w skardze. Z całą pewnością w toku postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej pominął skarżącego. Identycznie procedowano zmieniając decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem niniejszej skargi jest jednak rozstrzygnięcie zapadłe w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Co prawda można dopatrzyć się tożsamości przedmiotowej w tych dwóch odrębnych postępowaniach, gdyż organy rozstrzygały względem tej samej inwestycji. Sama jednak tożsamość przedmiotowa nie może rodzić w niniejszej sprawie następstwa w postaci poddania kontroli postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę czy jego zmian na zasadzie art. 135 p.p.s.a.. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mógł stanowić podstawę ewentualnego wniosku o wdrożenie trybu nadzwyczajnego lecz nie skutkuje poddaniem kontroli sądowoadministracyjnej tego zagadnienia z pominięciem organów. Dodatkowo ocena atrybutu strony wymaga konkretnych działań zmierzających do właściwego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, co w niniejszej sprawie nie może odbywać się w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei zarzut pozbawienia skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję nie znajduje uzasadnienia. Na gruncie akt administracyjnych nie ma bowiem przesłanek do przyjęcia aby organy obu instancji uchybiły realizacji uprawnień skarżącego jako strony wynikających z art. 10 k.p.a. Wyraz temu dał też DWINB w uzasadnieniu decyzji zwracając uwagę na informowanie strony o prowadzonych czynnościach czy gotowości decyzyjnej. Sam skarżący, co także wynika z akt administracyjnych, czynnie w prowadzonym postępowaniu uczestniczył.

Pozostając przy zagadnieniu udziału strony w postępowaniu zauważyć jednak przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego reagując na wniosek skarżącego wszczęły i prowadziły stosowne postępowanie uznając go za stronę. Nie można jednak powiedzieć aby w ramach tego postępowania nie powstały pewne niejasności. Otóż jak wynika z akt administracyjnym PINB, a następnie DWINB początkowo za stronę postępowania uznały nie tylko skarżącego ale też D. L., do której kierowane były pierwotnie wszelkie pisma i rozstrzygnięcia. Natomiast zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, co wynika z rozdzielnika i zwrotnych potwierdzeń odbioru, nie zostały wysyłane do D. L., która też w konsekwencji nie została uznana za stronę postępowania sądowoadministracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika z kolei jaka okoliczność spowodowała zmianę stanowiska organów w tym względzie. Dostrzegając powyższe Sąd w składzie orzekającym kwestię tę jako nieujętą w skardze musiał pominąć. Wynika to z faktu, że w myśl jednolitej linii orzeczniczej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym istnieje ograniczenie co do podmiotu uprawnionego do podnoszenia zarzutu braku czynnego udziału w postępowaniu. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1259/17) wyraził pogląd, że ,,Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym." - LEX nr 2676862. Wobec powyższego Sąd nie ma podstaw do dociekania przyczyn zreformowania przez organy nadzoru budowlanego katalogu stron postępowania.

Biorąc pod uwagę prawnomaterialny aspekt sprawy przypomnieć trzeba, że podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia dotyczącego zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót stanowi art. 51 § 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W realiach niniejszej sprawy PINB w ramach czynności kontrolnych ustalił przekroczenie przez inwestora ram udzielonego mu pozwolenia na budowę poprzez odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w stopniu istotnym. Nie ulega na żadnym etapie postępowania wątpliwości, że wysokość realizowanego obiektu jest inna niż wskazuje na to pierwotny projekt. Co więcej wysokość ta przekracza wartość 2% o jakiej mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego kwalifikując inwestycję jako realizowaną z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaje się, że sam inwestor nie neguje tego faktu realizując kierowane do niego nakazy i przedkładając żądane przez nadzór budowlany dokumenty. W tych okolicznościach rzec nawet można, że inwestor wcześniej naruszając warunki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę w toku prowadzonego postępowania korzysta z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego i zmierza do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w ramach postępowania naprawczego. Z kolei skarżący także nie neguje odstępstwa w zakresie wysokości obiektu lecz wskazuje na istniejące jego zdaniem inne odstępstwa kwalifikowane jako istotne, których nie uwzględniły organy. Szczególnie mocno akcentowane jest odstępstwo związane z realizacją muru oporowego oraz gospodarowanie wodami opadowymi.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela podnoszonych zarzutów, a podstawę do takiego stanowiska stanowią ustalenia organów omówione w treści zapadłych rozstrzygnięć i zawarte w materiale dowodowym sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która pierwotnie realizowana była w oparciu o zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany. Słusznie organ II instancji podaje, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę czy projektu budowlanego. Skoro inwestor prowadził proces budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę to działał on w ramach uprawnień nadanych mu właśnie tą decyzją. Rolą służb nadzoru budowlanego jest interwencja w przypadku naruszenia przyznanych stronie uprawnień (warunków pozwolenia na budowę) i w tym zakresie oceniają one możliwość zakończenia inwestycji. Innymi słowy nie można kwestionować tej części inwestycji, która została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Pewnego rodzaju granicą ingerencji nadzoru budowlanego jest tego rodzaju odstępstwo, które będzie kwalifikowane jako istotne. Z kolei odstępstwo nieistotne w stosunku do zatwierdzonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej projekt budowlany nie może stanowić zakresu zainteresowań nadzoru budowlanego. Oczywistym przy tym jest, że w toku postępowania naprawczego inwestor przedkłada kompletny projekt budowlany zamienny obejmujący całe zamierzenie i spełniający wszelkie wymogi formalnoprawne dla tego rodzaju opracowania ale organ nadzoru budowlanego swoje rozstrzygnięcie wydaje oceniając istotne odstępstwa uwzględnione w tym projekcie i możliwość zakończenia całej inwestycji z owymi odstępstwami.

Dla porządku dodać w tym miejscu trzeba, że nikt inny jak organ nadzoru budowlanego nie tylko może lecz wręcz musi ocenić dane odstępstwo i wskazać, że jest ono istotne czy też nie. W badanej sprawie skarżący domaga się uznania, że istotnych odstępstw jest więcej niż podaje to organ, a dotyczą one m.in. podniesienia terenu, rozwiązania gospodarki wodami opadowymi czy realizacji muru oporowego z użyciem innych materiałów budowlanych czy w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, (wadliwie w sensie technicznym). Twierdzenia skarżącego nie znajdują odzwierciedlenia w stanie sprawy. Jak słusznie wyjaśnił to DWINB w uzasadnieniu decyzji zagadnienia te zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. Z zebranych przez organy dowodów, w tym też dowodów wskazywanych przez skarżącego nie wynika, aby w tym względzie doszło do istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Z drugiej zaś strony trudno oceniać argumentację związaną ze zmianą materiału budowlanego czy prawidłowością wykonania muru oporowego skoro zagadnienia te będą podlegały kontroli na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż taki wymóg wynika z wydanych w sprawie decyzji. Skoro w omawianym zakresie nie doszło do istotnych odstępstw, nie ma też podstaw aby w ramach postępowania naprawczego uprzedzać działania jakie będą prowadzone w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. W sensie formalnoprawnym proces budowlany jest w toku i inwestor może dokonywać zmian czy prowadzić konkretne roboty pozwalające na finalne zrealizowanie inwestycji zgodnej z projektem zamiennym. Zaznaczyć też należy, że inwestor w kierowanych pismach wyjaśnia, że dowody wskazywane przez skarżącego nie stanowią o istotności odstępstw, gdyż przykładowo rzekome zacieki na murze oporowym są faktycznie schnącą zaprawą murarską.

Wobec powiedzianego nie znajdują uzasadnionych podstaw zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego, gdyż orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowo oceniły zmianę wysokości budynku jako istotne odstępstw i właściwe wdrożyły tryb naprawczy, a wobec wywiązania się przez inwestora z nałożonych na niego obowiązków zatwierdziły projekt budowlany zamienny i udzieliły pozwolenia na wznowienie robót. W sposób właściwy przeprowadzono ocenę stanu faktycznego na gruncie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wobec zgodności projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczo-budowlanymi udzielono pozwolenia na wznowienie robót. Podobnie brak jest powodów dla uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, skoro wydane rozstrzygnięcia zapadły po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zaś same decyzje spełniają wymogi formalnoprawne.

Mając na uwadze wyżej powiedziane, orzeczono jak w sentencji.