Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 142/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 1 i 2,  art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. R. i M. R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z

[...] r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, a także ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) nakazał B. i M.R. (dalej strony lub skarżący) opracowanie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących samowolnej rozbudowy instalacji gazowej do kuchenki gazowej w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w S. z odniesieniem do obowiązujących przepisów i warunków technicznych pod kątem bezpieczeństwa budynku, ewentualne wskazanie robót budowlanych jakie należy wykonać celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz przedłożenie powyższych dokumentów do organu w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia. Mocą tego postanowienia nie nałożono obowiązku zabezpieczenia wstrzymanych robót budowlanych, ponieważ nie występuje taka konieczność, nie ustalono wykonania zabezpieczeń obiektu z uwagi na brak takiej potrzeby. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji przedstawił przebieg działań i czynności podejmowanych w prowadzonym postępowaniu. Następnie organ ten przywołał treść art. 50 ustawy Prawo budowlane i doszedł do przekonania, że niezbędne jest przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu. Podkreślono przy tym, że w ramach prowadzonego postępowania nie jest istotne kto zlecił wykonanie samowolnych prac, ponieważ stosowny obowiązek spoczywa na obecnym właścicielu lokalu.

Z postanowieniem tym nie zgodziły się strony, które reprezentowane przez pełnomocnika adwokata M. M. wniosły zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W zażaleniu tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie. W ocenie wnoszących zażalenie nałożenie obowiązku opracowania oceny stanu technicznego traktowane winno być jako wyjątek i posiadać mocne uargumentowanie. Przywołano w tym zakresie postanowienia wyżej wymienionego przepisu i wynikające z niego przesłanki nałożenia takiego obowiązku. Podniesiono również, że organ pierwszej instancji jest na tyle kompetentny, że we własnym zakresie jest w stanie dokonać takiej oceny. Ich zdaniem przepis art. 50 Prawa budowlanego nie może stanowić samoistnej podstawy nałożenia na nich takiego obowiązku, a art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Ponownie podkreślono, że strony nie były właścicielami lokalu w momencie dokonania spornej zmiany.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 141 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonego terminu wykonania obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących samowolnej rozbudowy instalacji gazowej do kuchenki gazowej w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w S. i wyznaczenia nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku na 31 stycznia 2020 r. oraz utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiono własne stanowisko w sprawie.

W ocenie organu odwoławczego wskazano, na zasadnie przywołaną podstawę prawną przy nakładaniu na strony postępowania obowiązku wykonania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego ostatnia obowiązkowa kontrola instalacji gazowej przeprowadzona została w 2018 r., a zatem ponad rok temu, a tym samym zasadne jest wykonanie przedmiotowej oceny. Organ ten odniósł się także do zarzutu podniesionego w zażaleniu, że strony nie były właścicielami przedmiotowego lokalu, gdy wykonywane były prace związane z założeniem nowej instalacji gazowej. W ocenie organu okoliczność ta nie ma znaczenia, ponieważ przedmiotowy obowiązek nakładany jest na bieżącego właściciela takiego lokalu. Podkreślono również, że rozbudowa przedmiotowej instalacji wykonana została tylko w przywoływanym lokalu, a to oznacza, że przebudowa ta nie objęła części wspólnych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., a okoliczność ta wyklucza możliwość nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej na wspólnotę mieszkaniową. Zmiana terminu wykonania ciążącego na stronach obowiązku wynikła z upływu terminu na jego wykonanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły strony reprezentowane przez adwokata M. M.. W skardze tej spornemu postanowieniu zarzucono obrazę prawa materialnego, a to art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającą na błędnej wykładni i uznaniu, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania, nadto podniesiono obrazę art. 50 powyższej ustawy polegającą na błędnej wykładni i uznaniu, że przepis ten stanowi samoistną podstawę do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszenie art. 77 tego Kodeksu poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego i błędne uznanie kiedy została przeprowadzona kontrola, a także pominięcie zgłaszanych wniosków dowodowych. Wystąpiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o wstrzymanie jego wykonania. Nadto wystąpiono o dopuszczenie dowodu z przeprowadzenia przeglądu szczelności instalacji gazowej z 9 listopada 2017 r. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi jak również zgłoszonych wniosków. W motywach tych podniesiono, że skarżący nie byli jeszcze właścicielami przedmiotowego lokalu, jak dokonano w nim zmian instalacji gazowej. W ocenie skarżących postępowanie w sprawie prowadzone było z naruszeniem zasad sformułowanych w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w swoim rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do problematyki nałożenia na skarżących obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Stan faktyczny w sprawie jest w ocenie składu orzekającego wyjaśniony w sposób wyczerpujący i organy administracji publicznej nie dopuściły się w tym zakresie uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Podkreślić należy, że w mieszkaniu zajmowanym przez skarżących dokonano samowolnej rozbudowy instalacji gazowej do kuchenki gazowej. Przywołany fakt nie jest przez skarżących kwestionowany, natomiast kwestionują oni fakt nałożenia na nich obowiązku wynikającego z postanowień art. 81 c ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji zasadnym jest przywołanie treści tego przepisu. Zgodnie z nim organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazane organy w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby wskazane powyżej, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Stosownie do postanowień ust. 3 tego przepisu, na przedmiotowe postanowienie przysługuje zażalenie. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno- budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Przywołany powyżej stan normatywny obowiązujący w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego dysponują w rozpoznawanym zakresie dużą dozą uznania administracyjnego, jak również pojęcia wykorzystane przez ustawodawcę nie zaliczają się do jednoznacznych. W tej sytuacji na organy te nałożony został obowiązek wykazania, że w danej konkretnej sprawie zachodzi konieczność sporządzenia takiej oceny technicznej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na podstawę nałożenia takiego obowiązku, a jest nią "powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". W przywołanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazuje, że podstawą wykorzystania postanowień wykorzystanego w sprawie przepisu, jest powstanie uzasadnionych wątpliwości, a zatem ustawodawca w tym zakresie nie przewiduje, aby organ administracji publicznej nakładał wskazany obowiązek dopiero w przypadku pewności co do stanu technicznego obiektu budowlanego, czy też jakości wykonanych prac. W tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi administracji duże pole manewru i w zasadzie scedował podjęcie decyzji na niego. Podkreślić jednak należy, że podjęcie takiej decyzji nie może być efektem samowoli działania organu, lecz musi mieć umocowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie dostrzec, że fakt wykonania robót budowlanych dotyczących samowolnej rozbudowy instalacji gazowej do kuchenki gazowej w mieszkaniu skarżących nie budzi najmniejszych wątpliwości. Natomiast skarżący kwestionują nałożony na nich obowiązek wykonania oceny technicznej i wskazują na inne okoliczności, które w ich ocenie pozwalają na przeprowadzenie takiej oceny w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska skarżących przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotem oceny technicznej jest samowolne wykonanie instalacji gazowej do kuchenki gazowej w zajmowanym przez skarżących mieszkaniu. Podniesiona okoliczność ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, ponieważ w stosunku do instalacji gazowej przepisy prawa budowlanego wprowadzają szczególne reżimy i podnoszą rygory związane z jakością wykonywanych prac jak również co do kwalifikacji osób uprawnionych do ich wykonania (zob. rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz. U. z 2003 r., nr 89, poz. 828 ze zm.). Regulacje takie wynikają z tego, że w przypadku instalacji gazowych niezbędne jest zachowywanie szczególnych rygorów, ponieważ w związku z eksploatacją tego typu instalacji występuje potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia osób. W świetle powyższego jakakolwiek wątpliwość organu administracji publicznej tym zakresie wyczerpuje znamiona nałożenia obowiązku przewidzianego treścią art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżących podniósł obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającą na błędnej wykładni i uznaniu, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Powyżej przeprowadzone rozważania pozwalają uznać, że tak sformułowany zarzut nie jest trafny i nie zawiera argumentów pozwalających go uwzględnić. W skardze akcentuje się, że organy nie wykazały uzasadnienia dla niezbędności sporządzenia przedmiotowej oceny. Zdaniem składu orzekającego już samowolne wykonanie spornej instalacji jest wystarczającą przesłanką do skorzystania z postanowień tej regulacji. We wniesionej skardze podniesiono obrazę art. 50 ustawy Prawo budowlane polegającą na błędnej wykładni i uznaniu, że przepis ten stanowi samoistną podstawę do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy. Zdaniem wypowiadającego się w sprawie Sądu, skarżący mają rację co do tego, że organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu odwołał się wyłącznie do postanowień art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, jednakże przy ocenie prawidłowości działań organów administracji należy dostrzec, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu już w sposób jednoznaczny i czytelny odwołał się do treści art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako podstawy nałożonego na skarżących obowiązku. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że przywołane przez organ pierwszej instancji postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 wskazują na przesłanki zastosowania w sprawie przywołanego powyżej art. 81 c ust. 2. W świetle powyższego występujące w sprawie uchybienie organu pierwszej instancji zostało skorygowane przez organ odwoławczy i w tej sytuacji brak jest podstaw dla uwzględnienia podniesionego zarzutu i uwzględnienia wniesionej skargi.

W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszenie art. 77 tego Kodeksu poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego i błędne uznanie kiedy została przeprowadzona kontrola, a także pominięcie zgłaszanych wniosków dowodowych. Nadto wystąpiono o dopuszczenie dowodu z przeprowadzenia przeglądu szczelności instalacji gazowej z 9 listopada 2017 r. Podniesione zarzuty natury procesowej nie mogą zostać uwzględnione. Podkreślić należy, że w ramach prowadzonego postępowania strony miały zapewniony czynny udział. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu stron. W ocenie Sądu to organy administracji publicznej w sposób prawidłowy reprezentowały interes stron jak również interes społeczny. W słusznym interesie stron jest wiedza o tym, czy instalacja znajdująca się w ich mieszkaniu spełnia wszystkie prawem przewidziane wymogi od strony technicznej. Realizacja ich słusznego interesu jest równocześnie realizacją interesu społecznego, ponieważ zapewni poczucie bezpieczeństwa nie tylko stronom, ale także mieszkańcom innych lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. Co do pominięcia przez organy administracji protokołu z przeprowadzonej kontroli szczelności instalacji gazowej, to przyjdzie uznać, że w tym zakresie stanowisko skarżących nie jest trafne, ponieważ kontrola szczelności nie ma na celu zweryfikowanie technicznych aspektów wykonanej instalacji, a jedynie kontroluje, czy z instalacji tej nie wydobywa się gaz, czy jest ona szczelna. Oznacza to, że protokół taki nie może zastąpić w żadnym stopniu oceny technicznej wykonanej instalacji.

Podnoszony w trakcie postępowania zarzut, że strony nie były właścicielami lokalu w momencie dokonania spornej zmiany, w ocenie składu orzekającego nie ma żadnego znaczenia, ponieważ krąg osób i podmiotów wskazanych art. 81c ust.1 na, których można nałożyć taki obowiązek jest tak ujęty, że obejmuje również skarżących jako tych, którzy obecnie dysponują spornym lokalem. Oznacza to, że organy administracji uprawnione były na nie nałożyć taki obowiązek. Na marginesie można zauważyć, że problematyka kosztów sporządzenia takiej oceny wymyka się już kontroli sprawowanej przez Sąd, ponieważ nie jest to okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

mr