Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 42/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, ust. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 roku sprawy ze skargi "A" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania A z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości: 11.404 zł 80 gr za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), dalej u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. nr 140, poz. 1481 ze zm.), Uchwały Nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 10 lipca 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklam w okresie od 1.08-31.08.2017 r.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji zezwolił stronie na umieszczenie reklam w lokalizacji: A /B o powierzchni 5,76 m² oraz C/A o powierzchni 8,64 m² w okresie 1.08-31.08.2017 r.

Następnie wnioskiem z dnia 1 września 2017 r. strona skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji z uwagi na rozpoczęcie z dniem 13 sierpnia 2017 r. w w/w lokalizacjach remontu i przebudowy skrzyżowania.

W dniu 11 września 2017 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono usunięcie reklamy przy ul. A/B, natomiast w lokalizacji C/A stwierdzono pozostawanie reklamy w pasie rozdzielającym jezdnie.

Pismem z dnia 12 września 2017 r., doręczonym 28 września 2017 r., Prezydent Miasta Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy C oraz ulicy A.

W piśmie z dnia 3 października 2017 r. Zarząd A wskazał, że wniosek o zmianę decyzji zmianę zajęcia pasa dotyczył także tablic reklamowych zlokalizowanych w pasie drogowym ul. C/ A , jednak z uwagi na fakt, iż w tym czasie organizacja ruchu na skrzyżowaniu objętym budową przebiegała tylko przez nitkę pasa ruchu w kierunku południowym , a reklamy nie były widoczne dla kierowców, zasłonięte przez górki z piachem i sprzęt budowlany, nośniki reklam nie zostały zdemontowane . Strona wniosła o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji zmienił własną decyzję z [...] w części dotyczącej okresu zajęcia pasa drogowego oraz wysokości opłaty za umieszczenie reklamy i co do lokalizacji A /B okres ten określił od 1.08 do 15.08.2017 r. Gdy chodzi o reklamę umieszczoną w ulicy C/A okres zezwolenia na zajęcie i opłata pozostały bez zmian tj. od 1.08-31.08.2017 r. i 1071,36 zł.

W dniu 4 października 2017 r. A z siedzibą w Ł. złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. C/A dla umieszczenia reklamy o powierzchni 8,64 m2 i w dniu 4 października uzyskał takie zezwolenie.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości: 11.404 zł 80 gr za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi Krajowej w Dz. [..] ulicy C oraz ulicy A pod reklamę / tablice w pasie rozdzielającym jezdnie o powierzchni 8,64 m2 w okresie od dnia 01-09-2017 do dnia 03-10-2017r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu nakazało wyjaśnienie kwestii prowadzonych remontów na drodze oraz ich zbieżności czasowej z udzielonym zezwoleniem.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] ponownie nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości: 11.404 zł 80 gr za samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamę o powierzchni 8,64 m2 w okresie od dnia 01-09-2017 do dnia 03-10-2017r. Organ odniósł się do kwestii prowadzonych remontów oraz wyjaśnił, że nie ciążył na nim obowiązek informowania strony o konieczności demontażu reklamy.

W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosował przepisy ustawy o drogach publicznych. Decyzja organu pierwszej instancji została jednak uchylona w celu oceny czy występują przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wskazanych w art. 189f k.p.a..

Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ponownie orzekł o nałożeniu na A w Ł. kary pieniężnej w wysokości: 11.404 zł 80 gr za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi Krajowej w Dz. [..] ulicy C (dz. nr [...] obr.[...] ) oraz ulicy A (dz. nr [...] obr. [...]) pod reklamę / tablicę w pasie rozdzielającym jezdnie o powierzchni 8,64 m2 w okresie od dnia 01-09-2017 do dnia 03-10-2017. Organ nie podzielił stanowiska strony, że odstąpienie od usunięcia reklam było uzasadnione tym, że skoro znajdowały się na placu budowy nie spełniały funkcji reklam. Wyjaśnił też, że nie miał obowiązku indywidualnie powiadomić o planowanych pracach drogowych, o ile usunięcie obiektu (reklamy ) nie jest konieczne. W jego ocenie nie zachodzi też żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczania kary w trybie art. 189f § 1 k.p.a.

W odwołaniu strona skarżąca wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary. Podniosła, że Zarząd A złożył wniosek o skrócenie czasu obowiązywania decyzji do dnia 12.08.2017 r. z uwagi na rozpoczęte prace drogowe w tym obszarze. Tablice nie zostały usunięte z tego powodu, iż na początku wprowadzania zmiany organizacji ruchu organizacji ruchu tj. 15 sierpnia 2017r. tablice reklamowe z sąsiedniego skrzyżowania (B/A) zostały zasypane hałdą piachu. O tym fakcie A dowiedział się po zakończeniu remontu, gdy sprzątnięto piach i przywrócono właściwą organizację ruchu - tablice leżały na pasie ruchu drogowego. Z kolei tablice umieszczone na C/D także były w obszarze ścisłego remontu, a ruch kierowców skierowany był na drugą nitkę skrzyżowania. A odstąpił od usuwania ich, ponieważ w opinii odwołującego się nie stanowiły żadnej wartości przekazu reklamy, gdyż były umieszczone na placu budowy. Stąd też nie spełniały funkcji reklam. Wskazano, że sprawa nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego była już dwukrotnie rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uznało rację odwołującego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w decyzji Kolegium z dnia [...] przekazującej sprawę wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej -ul. C, do ponownego rozpoznania, został obszernie omówiony tryb i zasady postępowania w sprawie. Z tego też względu zbadania i rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Kolegium Odwoławczego zawarte ww. decyzji, zwłaszcza w zakresie art. 189f k.p.a.

Organ prowadząc ponownie postępowania administracyjne miał rozważyć istnienie przesłanek, określonych w pkt 1 i 2 § 1 ww. artykułu, a tym samym dokonanie oceny czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

Kolegium wskazało, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowania administracyjne rozważył istnienie przesłanek, określonych w pkt 1 i 2 § 1 ww. art. Organ wskazał, że nie ma wątpliwości, co do wagi naruszenia prawa chociażby z uwagi na kwotę 11.404,80 zł, w związku z którą trudno mówić w tej sytuacji o znikomości naruszenia prawa. Organ uwzględnił także okoliczność, iż za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. Jednocześnie przeanalizował też możliwość oraz zasadność odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie przepisów § 2 i 3 ww. artykułu.

Ustalono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, umożliwiających odstąpienie od naliczania kary w trybie art. 189f § 1, a w opinii organu poprzestanie na upomnieniu strony nie będzie wystarczające.

Zgodnie z art. 189d k.p.a., organ administracji publicznej wymierzając karę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności naruszenia prawa oraz ich wagę. Organ rozważył w kontekście samowolnego zajęcia pasa drogowego potrzebę ochrony zdrowia lub życia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego. I stwierdził, że nie zachodziły żadne z tych okoliczności, które przemawiałyby na korzyść strony.

Organ prowadzący postępowanie wziął również pod uwagę podjęte przez stronę działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa oraz korzyści lub straty, które strona mogła osiągnąć.

Organ odwoławczy podniósł, że strona złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego dopiero po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie

samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ przeanalizował stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia, częstotliwość niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu tego samego rodzaju, co niedopełnienie obowiązku lub naruszenie zakazu czy powtórzenie przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego. Uznał, że bezspornie strona przyczyniła się do naruszenia prawa, zaniedbując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym bardziej, że w treści ostatnio obowiązującej decyzji z dna 13.07.2017 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia ww. reklam, zawarte zostało pouczenie o konieczności wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego na 30 dni przed upływem terminu zezwolenia oraz o konsekwencjach związanych z niezłożeniem takiego wniosku w terminie. Tym samym strona była świadoma ciążącego na niej obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i konsekwencji prawnych, związanych jego zaniedbaniem.

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał analizy wszystkich okoliczności sprawy. Nadto, przesłanki zobowiązujące organ orzekający w sprawie do odstąpienia od nałożenia kary także były przedmiotem oceny tego organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że sankcje za naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. określa przepis art. 40 ust. 12, stanowiąc, że za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (przy wydaniu zezwolenia). W świetle art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (czyli za zajęcie pasa drogowego m.in. w celu umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy czym, w myśl art. 40 ust. 10 ustawy zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ wskazał, że przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego. Skoro ustawodawca użył określenia: "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" i nie wskazał żadnych negatywnych przesłanek, to oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną. Zatem ma tu miejsce pełne związanie organu administracji. Związanie

właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p.

Odnosząc do argumentów strony o dwukrotnym rozstrzygnięciu Kolegium i uznaniu racji strony organ odwoławczy wyjaśnił, że skład orzekający w decyzji z dnia [...] mając na względzie ustalone okoliczności sprawy stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej, związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego reklama w pasie drogi ul. C/A umieszczona była z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zezwolenie to bowiem obejmowało okres od dnia 1 sierpnia 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r. (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 13 lipca 2017r.). SKO powtórzyło, że bezspornym jest, że w okresie od 1 września 2017r. do 3 października 2017r. (w decyzji wskazano omyłkowo 2018 r.) A nie posiadał stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Reklama zaś tam umieszczona na podstawie wcześniejszego zezwolenia (decyzji z dnia 13 lipca 2017r.) nie została zdemontowana po upływie terminu wynikającego z tego zezwolenia. W ocenie Kolegium okoliczność, że strona w dniu 1 września 2017r. wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...] ze względu na rozpoczęte w rejonie lokalizacji reklamy roboty drogowe, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Właściciel reklamy nie dokonał jej demontażu (usunięcia). Przeprowadzone w dniu 12 września 2017r. oględziny miejsca usytuowania reklamy potwierdzają fakt ich istnienia a i strona nie zaprzecza temu także, wskazując jedynie motywy braku działania polegającego na usunięciu reklam, tj. względy ekonomiczne oraz brak wartości przekazu reklamy z uwagi na zmianę organizacji ruchu w tym rejonie.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji właściwie ustalił obszar zajęcia pasa drogowego, sporządził odpowiednią dokumentację fotograficzną, a wysokość należnej kary naliczył prawidłowo, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016r. nr XXXIII/877/16.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A z siedzibą w Ł. zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 189 d pkt 1) w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę wagi i okoliczności naruszenia prawa, a także ważnego interesu strony (działalność na rzecz dzieci i młodzieży), a w konsekwencji wymierzenie wysokiej kary pieniężnej,

2. art. 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i dokonanie jej w sposób całkowicie dowolny, w szczególności poprzez:

1) niezamieszczenie przez zarządcę drogi w decyzji z dnia 13 lipca 2017 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, informacji o planowanych od sierpnia 2017 r. pracach przebudowy skrzyżowania, ani niewskazanie tego w informacji o warunkach i obowiązkach dla wnioskodawcy pomimo, że wcześniej organ taką praktykę stosował, zaś okoliczność ta miała istotne znaczenie dla podjęcia przez skarżącego decyzji o lokalizacji reklam,

2) nierozważenie przez organ możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi znikomą wagę naruszenia prawa w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy (remont terenu, na którym umieszczono reklamy, brak informacji dla wnioskodawcy), a także fakt, iż skarżący jest podmiotem zajmującym się szkoleniem sportowym dzieci i młodzieży, a dochody uzyskiwane z działalności reklamowej przeznacza w całości na działalność Klubu;

3) niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w ocenie organu poprzestanie na

upomnieniu skarżącego będzie niewystarczające,

4) niewzięcie pod uwagę faktu stosunkowo długiego procedowania przez organ nad ponownym wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i odstąpienie od wymierzenia kary oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o nałożeniu na A w Ł. karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wynika z załączonych dokumentów, nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę. Strona skarżąca posiadała zezwolenie m.in. na umieszczenie w pasie drogowym ul. C/ A reklamy o łącznej powierzchni 8,64 m² w okresie od 1 do 31 sierpnia 2017 r. Od 1 września 2017r. do 3 października 2017 r. tablice reklamowe pozostawały w pasie drogowym ( pasie rozdzielającym jezdnie ) bez zezwolenia. Strona skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia od 1 września 2017 r. w związku rozpoczętą w dniu 14 sierpnia przebudową A i remontem C, a nawet 1.09.2017 r. wystąpiła z wnioskiem o zmianę okresu obowiązywania zezwolenia. Wniosek o zmianę decyzji został przez organ uwzględniony decyzją z dnia [...] gdy chodzi o reklamy zlokalizowane w pasie drogowym ul B/A , gdzie pracownicy ZDiT w Ł. przeprowadzający 11.09.2017r. kontrolę w terenie nie stwierdzili reklam w pasie drogi. Termin w udzielonym zezwoleniu skrócono do 15 sierpnia 2018 r. i obniżono opłatę za zajęcie pasa. Natomiast w spornej lokalizacji C/A okres na jaki udzielono zezwolenie nie zmienił się z uwagi na stwierdzenie podczas kontroli, że przedmiotowe reklamy pozostają w pasie drogowym. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że reklamy nie zostały zdemontowane po 31 sierpnia 2017 r. wyjaśniając, że znajdowały się one w obszarze ścisłego remontu, na placu budowy, a ruch samochodów skierowany był na drugą nitkę. Dlatego jej zdaniem tablice nie spełniały funkcji reklam i nie miały żadnej wartości przekazu. Ponieważ po zakończeniu remontu strona chciała powrócić na tą samą lokalizację, odstąpiła więc od demontażu reklam z powodów czysto ekonomicznych oraz przeświadczenia, że plac budowy, o ile tablice nie przeszkadzają wykonawcy, nie wymaga złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W ocenie strony skarżącej organ powinien odstąpić od wymierzenia nałożonej kary od okres 1 września 2017 r. do 3 października 2017 r., bowiem nie poinformował strony, przy udzielaniu zezwolenia, o planowanych remontach. Skarżąca podniosła również, odwołując się do treści art. 189 d pkt 1 w zw. z art. 189 f § 1 k.p.a., że organ nie rozważył wagi i okoliczności naruszenia prawa, a także ważnego interesu strony i wymierzył wysoką karę pieniężną.

W rozpatrywanej sprawie materialno- prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) – dalej u.d.p. , uchwała Nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r., poz. 4040) oraz przepisy zawarte w dziale IVa K.p.a." Administracyjne kary pieniężne" w szczególności art. 189f k.p.a.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie, - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, jak stanowi o tym art. 39 ust. 3 u.d.p. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z punktu widzenia tego przepisu fakt przeprowadzania remontu jakiegoś odcinka drogi , nie zmienia faktu, że jest to pas drogowy ( w tym wypadku drogi krajowej), za zajęcie którego musi być naliczana opłata

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., tj. za umieszczenie w pasie drogowym m. in. reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Sankcję za naruszenie obowiązku wskazanego w powyższym artykule określa art. 40 ust. 12 u.d.p, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Uwzględniając powyższe przepisy wyjaśnić należy, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje właściwy organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zaistnienie przesłanek z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest wystarczające, aby dany podmiot poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (względnie umowa, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c) lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Przesłanki nałożenia kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego oraz jej wysokość zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych w sposób kompleksowy i wyczerpujący. Tak właśnie uregulowana jest kara pieniężna za bezprawne zajęcie pasa drogowego w ustawie o drogach publicznych, co związane jest z oczywistą koniecznością zapobieżenia dezorganizacji użytkowania pasów drogowych. Zatem stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym do zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, co oznacza, że organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Uzależniona jest tylko od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że w świetle przepisów u.d.p. dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje też stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej (wyroki NSA z: 18 kwietnia 2008 r. II GSK 68/08 LEX nr 489107 i 20 marca 2018 r. II GSK 1732/16, z 10 października 2017 r. II GSK 3647/15 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przypadku stwierdzenia, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary i to niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie lub nawet wiedzę, że w ogóle zajmuje pas drogowy.

Reasumując jest to odpowiedzialność zobiektywizowana, sama zaś decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną i nie zależy od rodzaju winy i świadomości sprawcy.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, w świetle nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego organy prawidłowo ustaliły obszar i długość zajęcia pasa drogowego, sporządziły odpowiednią dokumentację, a wysokość należnej kary wyliczyły zgodnie z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust 4-6 u.d.p. w oparciu o stawki zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr XXXIII/877/16 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. 2016.4040 ze zm.). ( 10- krotność stawki podstawowej wynikającej z uchwały – 40 zł x powierzchnia reklamy 8,64 m² x 33 dni = 11.404,80 zł).

Istota problemu w sprawie sprowadza się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie organy orzekające w sprawie powinny stosować przepisy zawarte w Dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne".

Zauważyć należy, że przepisy te weszły w życie 1 czerwca 2017 r. a więc obowiązywały zarówno w dacie zdarzenia jak i orzekania przez organ. Stosownie do treści art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.

Jak stanowi art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. ( Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. k.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym ( lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. zawarte Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. ( patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera , M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237)

W cytowanym wyżej § 2 art. 189a k.p.a. ustawodawca wymienił kilka aspektów regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W przedmiotowej sprawie trzeba zważyć, że zagadnienie wymiaru kary zostało w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie Sąd podzielił więc stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu przez nałożeniem kary było także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia, co zostało przez organ spełnione (wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 16 lipca 2018 r.). Na taki obowiązek organu wskazuje redakcja § 1 art. 189f, który ma brzmienie kategoryczne, z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie.

Zgodnie z art. 189f § 1"Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia."

W niniejszej sprawie organy rozważyły, czy zachodzą przesłanki z cytowanego przepisu, a wnioski wywiedzione w uzasadnieniu decyzji są logiczne i przekonujące.

Gdy chodzi o znikomość wagi naruszenia prawa organ zasadnie wskazał, że skoro karę wyliczono na kwotę 11.404,80 zł, nie można tu przyjąć znikomości naruszenia, biorąc pod uwagę, że okres naruszenia był znaczny ( 33 dni) . Należy także zgodzić się z organem, że skoro A podjął działania mające na celu skrócenie okresu, na który wydano pierwotne zezwolenie (decyzja PMŁ z[...]) to powinien wówczas również zdemontować przedmiotową reklamę. Wtedy uniknąłby odpowiedzialności wynikającej z treści art. 40 ust. 12 u.d.p.

Strona skarżąca miała świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania kolejnego zezwolenia w przypadku pozostawienia reklam w pasie drogowym po 31.08. 2017 r. (takie pouczenie zawierała decyzja z 13 lipca 2017 r.), a jako trudniąca się m.in. działalnością polegającą na umieszczaniu reklam w pasach drogowych i czerpaniu z tego dochodów, powinna być świadoma konsekwencji administracyjnoprawnych nieuzyskania zezwolenia na kolejny okres.

Przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. także nie zaistniała w sprawie, bowiem strona w żaden inny sposób nie została ukarana za swoje działanie / zaniechanie.

Z powyżej wskazanych względów nie sposób uznać, by w sprawie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. Odstąpienie od wymierzenia kary z okoliczności wskazanej w pkt 2 w/w przepisu nie mogło znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt ujawnienia naruszenia prawa, tj. zajęcia bez zezwolenia (bez umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c) przez organ I instancji z urzędu. Odnośnie zaś przesłanki uwidocznionej w pkt 1 ww. art., to nie można przyjąć, że usunięcie naruszenia prawa rozumiane jako zaprzestanie dalszego zajmowania pasa drogowego - zajętego w warunkach art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., tj. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - mogło pozwolić na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przyjąć bowiem należy, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do hipotezy art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., co jest wyrazem braku poszanowania porządku prawnego. Taka postawa nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189f § 2 k.p.a.

Z powyższych względów organ zasadnie uznał, że nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego i poprzestania na pouczeniu strony. Zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest zasadny.

Zdaniem Sądu, ponieważ, jak wskazano wyżej, aspekt wymiaru kary został wyczerpująco uregulowany w u.d.p. organy nie miały podstaw do rozważania przesłanek wymiaru kary określonych w art. 189d k.p.a. W tym zakresie przepisy k.p.a. nie miały zastosowania i podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 189d pkt 1 k.p.a. przez nie wzięcie pod uwagę wagi i okoliczności naruszenia prawa i ważnego interesu strony nie może być uznany za uzasadniony.

Odnosząc się natomiast do wskazywanego w skardze braku informacji o planowanych w 2017 r. remontach przy udzielaniu zezwolenia organ zasadnie wskazał, że informacje o planowanych inwestycjach podawane były za pośrednictwem stron internetowych i nie miał obowiązku indywidualnego powiadamiania podmiotów, które posiadały zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o terminie rozpoczęcia prac remontowo-budowlanych danego odcinka drogi. Wyjaśnił także dlaczego w innych przypadkach takie informacje kierował. W tym zakresie nie można zarzucić organom naruszenia art. 9 k.p.a. statuującego zasadę informowania stron. W wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2217/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach.

Gdy chodzi o argumenty strony dotyczące tego, że dochody z prowadzonej działalności reklamowej przeznaczane są w całości na działalność A i szkolenie dzieci, to w ocenie Sądu mogą być one podnoszone i rozważane w postępowaniu o udzielenie ulgi w wykonaniu kary .

Reasumując, Sąd nie stwierdził w sprawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8,9,77 §1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. bowiem stan faktyczny został ustalony prawidłowo i stanowił dostateczną podstawę do wydania zaskarżonych decyzji. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, że skarżący dopuścił się tzw. deliktu administracyjnego, bowiem doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Za naruszenie przepisów ustawy została nałożona na stronę kara pieniężna w wysokości przewidzianej przez przepisy prawa i nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organy odniosły się również do możliwości odstąpienia od nałożenia kary przewidzianej w art. 189 f k.p.a.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

d.j.