Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 38/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1-2, art. 35 par. 1, 2, 3 i 5, art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Łagów w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. W. wniósł w dniu 2 maja 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (dalej WSA) skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 358 obręb P.i, gm. Ł.. W uzasadnieniu wskazał, że jego wniosek złożony w dniu 7 maja 2015 r. nie został rozpoznany, gdyż organ nie wydał żądanego aktu administracyjnego. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasady zaufania do organów administracji zawartej w art. 8 K.p.a. oraz zasady szybkości postępowania zawartej w art. 12 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, jak również przytaczając szereg orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,

4. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

6. zasądzenie kosztów postępowania.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych wynika następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 7 maja 2015r. (k. 1) E. i M. małżonkowie W. wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem o zapobieżenie zmianom stosunków wodnych wywołanych przez H. D., który - zdaniem wnioskodawców - dokonał podwyższenia terenu swojej nieruchomości, co doprowadziło do zasypania naturalnej doliny wytworzonej przez wodę płynącą od lasu, a następnie do przydrożnego rowu przy drodze wojewódzkiej [...], co uniemożliwia wodom powierzchniowym pochodzącym z opadów oraz z roztopów swobodny odpływ do odbiornika – rowu przy drodze wojewódzkiej [...]. Zdaniem skarżącego, działania takie powodują podtapianie jego działki nr ewid. 358.

Pismami z dnia 21 maja 2015r. (k. 3) organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o przeprowadzeniu w dniu 8 czerwca 2015r. dowodu z oględzin nieruchomości.

W dniu 25 maja 2015r. (k. 9) organ wszczął procedurę zmierzającą do wyłonienia biegłego celem uzyskania opinii w sprawie zmian stanu wody na działkach nr 322 i 358 w miejscowości P., gmina Ł..

Zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2015r. (k. 34) organ poinformował strony, że z uwagi na konieczność dopuszczenia dowodu z oględzin oraz opinii biegłego przewidywany termin załatwienia sprawy ustala do 10 sierpnia 2015r.

Po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu wyłonienie biegłego, Gmina zawarła w dniu 13 lipca 2015r. (k. 35) umowę z biegłym D. W. na opracowanie opinii wodnoprawnej dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr 322 i 358.

W dniu 27 lipca 2015r., z udziałem biegłego, zostały przeprowadzone oględziny na gruncie (k. 38).

Biegły przedłożył organowi pisemną opinię w dniu 1 września 2015r. (k. 59), o czym organ w dniu 4 września 2015r, poinformował strony (k. 61). Strony wniosły do opinii pisemne zastrzeżenia, które w dniu 21 września 2015r. zostały przekazane biegłemu (k. 73). W tym samym dniu organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do 21 października 2015r. (k. 75), a następnie do 21 listopada 2015r. (k. 79). W dniu 23 listopada 2015r. biegły przesłał do organu pismo, w którym odniósł się do uwag zgłoszonych do opinii przez strony postępowania (k. 86).

W dniu 2 grudnia 2015r. organ przeprowadził rozprawę, mającą na celu ustalenie i wyjaśnienie stanowiska stron i ewentualne zawarcie pomiędzy nimi ugody (k. 100).

Pismem z dnia 15 grudnia 2015r. organ zwrócił się do biegłego o uzupełnienie opinii celem przedstawienia jak najbardziej korzystnej propozycji - pod względem ekonomicznym - rozwiązania sporu, z uwagi na możliwość zawarcia ugody w sprawie (k. 104). Pismem z dnia 28 grudnia 2015r., biegły przesłał organowi uzupełnienie opinii (K- I- 113-114 akt adm.).

W dniu 11 stycznia 2016r. E. i M. małżonkowie W. złożyli do organu I instancji pismo, w którym przedstawili stanowisko w przedmiocie proponowanej ugody. W piśmie wskazali na brak możliwości zawarcia ugody i wezwali organ do wydania decyzji w sprawie. Stanowisko to podtrzymali w piśmie z dnia 29 stycznia 2016r. (k. 128, 142).

W dniu 1 lutego 2016r. organ przesłał do Kolegium komplet akt sprawy, w związku z zażaleniem skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 150).

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016r. Kolegium uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy termin do rozpatrzenia wniosku strony do dnia 13 maja 2016r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (k. 164).

W dniu 9 maja 2016r. organ wydał decyzję w sprawie, którą doręczył stronom w dniu 12 maja 2016r. (k. 201).

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych wniósł do WSA E. W..

Wyrokiem z dnia 15 września 2016r. o sygn. akt II SAB/Ke 42/16 (k. 245) WSA umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (pkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt IV).

W uzasadnieniu wskazano, że podejmowane przez organ w rozpoznawanej sprawie czynności procesowe nie następowały w rozsądnych odstępach czasu, a od daty złożenia przez stronę wniosku do daty wydania decyzji upłynęło 12 miesięcy, przy czym od ostatniej aktywności organu w sprawie - notatka służbowa z 29 stycznia 2016r. (k. 160) - do dnia wydania decyzji upłynęło ponad 3 miesiące. Akta administracyjne nie obrazują przy tym powodów braku działań organu w tym okresie. Oceny tej nie zmieniły dostrzegane przez Sąd, działania organu zmierzające do ugodowego załatwienia przedmiotowej sprawy. Skoro bowiem w dniu 11 stycznia 2016r. E. i M. małżonkowie W. złożyli do organu pismo w którym przedstawili stanowisko w przedmiocie proponowanej ugody oraz wskazali na brak możliwości jej zawarcia, podtrzymane następnie w piśmie z dnia 29 stycznia 2016r., to rolą organu było zakończenie postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Nie uwzględniono przy tym argumentacji organu, że nie mógł wydać decyzji w sprawie z uwagi na fakt, że od lutego do kwietnia 2016r. akta były w dyspozycji Kolegium.

Decyzją z 11 lipca 2016r. (k. 224) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. W. oraz H. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 9 maja 2016r. o nałożeniu na H. D. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr 322 obręb P. poprzez wykonanie drenażu o średnicy 300 mm na odcinku 12 m i drenażu o średnicy 250 mm na odcinku o długości 102 m, w lokalizacji zgodnej z załącznikiem nr 1 do decyzji oraz nałożeniu na M. i E. W. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr 358 obręb P. poprzez wykonanie drenażu o średnicy 250 mm na długości 27 m, w lokalizacji zgodnej z załącznikiem nr 1.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł do WSA E. W..

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017r. o sygn. akt II SA/Ke 794/16 (k. 253) WSA uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce nr 322 mimo braku ustawowych warunków wydania takiej decyzji. Wskazano ponadto na brak formalnoprawnej podstawy do wszczynania i prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie przez E. i M. W., ze szkodą dla sąsiedniego gruntu należącego do H. D..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał w dniu 5 lipca 2017r. postanowienie (k. 391) o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 7 maja 2015r. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie działki nr ewid. 358 w m. P. gm. Ł. – do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w O. sprawy rozgraniczenia nieruchomości, tj. działki gruntu o nr ewid. 358 w m. P. gm. Ł., stanowiącej własność M. i E. W. z działką gruntu nr ewid. 322 w m. P. gm. Ł., stanowiącą własność H. D..

Postanowieniem z dnia 9 października 2017r. (k. 410) Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia E. W., uchyliło powyższe postanowienie z dnia 5 lipca 2017r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Ke 836/17 (k. 449) WSA oddalił skargę E. W. na ww. postanowienie.

W międzyczasie pismem z dnia 16 stycznia 2018r. (k. 424) organ I instancji zwrócił się do biegłego D. W. o uzupełnienie opinii w niniejszej sprawie poprzez wskazanie najbardziej optymalnego i najtrafniejszego rozwiązania, zgodnie ze stanowiskiem Kolegium zawartym w postanowieniu z dnia 9 października 2017r. Kolejnym pismem z dnia 16 stycznia 2018r. poinformowano strony postępowania o podjętej czynności w postępowaniu, zawiadamiając je na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność uzupełnienia opinii przez biegłego i przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2018r. (k. 426).

W związku z brakiem uzupełnienia opinii biegłego przed upływem wskazanego terminu na załatwienie sprawy organ ponownie zwrócił się pismem z dnia 28 lutego 2018r. (k. 431) do biegłego D. W. o informację, na jakim etapie jest przygotowanie uzupełnienia do opinii oraz wskazanie terminu jej dostarczenia organowi – o czym poinformowano strony postępowania pismem z dnia 28 lutego 2018r. (k. 433), zawiadamiając je o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 marca 2018r.

Z uwagi na brak uzupełnienia opinii przez biegłego D. W. do dnia 30 marca 2018r., z czym wiązał się brak możliwości wydania przez organ rozstrzygnięcia w powyższej sprawie, pismem z dnia 29 marca 2018r. zawiadomiono strony postępowania (k. 438) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2018r.

W dniu 5 kwietnia 2018r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęło pismo biegłego D. W. dotyczące uzupełnienia opinii w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr ewid. 358 (k. 445).

W dniu 2 maja 2018r. E. W. wniósł do WSA skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w niniejszej sprawie (rozpoznawana sprawa sygn. akt II SAB/Ke 38/18).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że postępowanie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, czego dowodzi wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie z dnia 6 kwietnia 2018r. (k. 460), którym uznało wniesione przez E. W. ponaglenie z dnia 4 kwietnia 2018r. za nieuzasadnione, wskazując, iż po wydaniu postanowienia z dnia 9 października 2017r. organ I instancji nie mógł wydać stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, z uwagi na fakt, iż sprawa ta była przedmiotem rozpatrywania przez WSA w Kielcach, który dysponował wszystkimi aktami sprawy. W konsekwencji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego i zwrotu akt sprawy brak było możliwości podjęcia jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji. Dopiero w dniu 10 kwietnia 2018r. organowi doręczono prawomocny wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt. II SA/Ke 836/17 oraz zwrócono akta niniejszej sprawy (k. 449). Ponadto w dniu 11 kwietnia 2018r. przesłano do Kolegium wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie (k. 451-452), w związku z ponagleniem wniesionym przez E. W.. Kolejnym pismem z dnia 17 kwietnia 2018r. (k. 454) przesłano stronom postępowania kserokopię uzupełnionej opinii biegłego z dnia 5 kwietnia 2018r., w celu zapoznania się i wniesienia ewentualnych uwag. W związku z brakiem zwrotnych potwierdzeń otrzymania przez wszystkie strony postępowania kserokopii opinii biegłego przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2018r., o czym poinformowano strony (k. 462). Do powyższej opinii wpłynęły w dniu 24 kwietnia 2018r. i 26 kwietnia 2018r. uwagi od stron postępowania, które organ dołączył do akt sprawy. Z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy stronami, które również ma istotne znaczenie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, w dniu 23 kwietnia 2018r. organ przeprowadził rozmowę telefoniczną z Sądem Rejonowym w O. w celu uzyskania informacji na jakim etapie jest sprawa sygn. akt. I Ns [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (działki nr ewid. 358 i 322) – co potwierdza notatka służbowa (k. 461). Ponadto pismem z dnia 9 maja 2018r. (k. 471) organ zwrócił się do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w o wyliczenie szacunkowych kosztów usunięcia i wywiezienia ziemi z obszaru działki 322 oraz kosztów wykonania rowu – która to informacja jest niezbędna do rozstrzygnięcia postępowania, tj. dobrania najtrafniejszego rozwiązania również pod względem ekonomicznym.

Reasumując organ stwierdził, że podejmował cały czas czynności w sprawie, tj. działania przewidziane przepisami prawa celem jej rozstrzygnięcia, natomiast wydanie rozstrzygnięcia przedłużyły również środki prawne składane przez strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz WSA w Kielcach. Obecnie prowadzone postępowanie ma na celu podjęcie rozstrzygnięcia, które pozwoli na rozwiązanie problemu zastoisk wody na działce małżonków W., kierując przy tym dobraniem najbardziej optymalnego i najtrafniejszego rozwiązania.

Na rozprawie sądowej w dniu 11 lipca 2018r.:

- Z. K. oświadczył, że chce występować w charakterze pełnomocnika skarżącego, wyjaśniając, że jest jego zięciem i okazując "umowę stałego zlecenia i zarządu majątkiem" z dnia 1 września 2016r.,

- Przewodniczący poinformował Z. K., że w związku z treścią art. 35 p.p.s.a. nie może być pełnomocnikiem skarżącego, pouczając jednocześnie skarżącego, w trybie art. 6 p.p.s.a., o możliwości ustanowienia pełnomocnikiem innej osoby zgodnie z zakresem wymienionym w art. 35 p.p.s.a., jak również o możliwości zwrócenia się o przyznanie prawa pomocy oraz żądania w tym celu odroczenia rozprawy,

- skarżący E. W. oświadczył, że będzie występował przed Sądem osobiście, a w związku z tym nie wnosi o odroczenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.

W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). "Przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający, zgodnie z którym pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11, OSP z 2012 r., nr 10, poz. 101, także glosę do tego wyroku, w której stwierdzono, że przewlekłość postępowania zachodzi w tych wszystkich wypadkach, gdy organy administracji podejmują działania, które w sposób nieuzasadniony odsuwają moment wydania aktu – względnie podjęcia czynności").

Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z kolei nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 24/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd powinien również ustalić rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności i dokonać oceny postępowania administracyjnego, mając na uwadze także charakter i stopień skomplikowania sprawy administracyjnej.

Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy , stwierdzić należy, że miarodajny dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest stan sprawy i podejmowane przez organ czynności po przekazaniu odpisu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 794/16 i zwrocie organowi akt administracyjnych. Z mocy bowiem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Podkreślić również należy, że oceniając czynności organu zmierzające do załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Należy mieć na uwadze w szczególności: złożoność sprawy, w tym również konieczność zlecenia opinii biegłemu, postawę strony skarżącej i innych stron postępowania, a zwłaszcza korzystanie przez nie ze środków zaskarżenia i obowiązku organów przekazywania akt sprawy wraz z odpowiedzią na stanowiska stron skarżących. Wskazać przy tym należy, że do terminów określonych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W związku z powyższym, sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd powinien również ustalić rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności i dokonać oceny postępowania administracyjnego, mając na uwadze także charakter i stopień skomplikowania sprawy administracyjnej.

Jak już wskazano wyżej, kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest stan sprawy i podejmowane przez organ czynności po przekazaniu odpisu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 794/16 i zwrocie organowi akt administracyjnych.

Z akt sprawy niniejszej wynika, że decyzją z 11 lipca 2016r. (k. 224) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. W. oraz H. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 9 maja 2016r. o nałożeniu na H. D. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr 322 obręb P. poprzez wykonanie drenażu o średnicy 300 mm na odcinku 12 m i drenażu o średnicy 250 mm na odcinku o długości 102 m, w lokalizacji zgodnej z załącznikiem nr 1 do decyzji oraz nałożeniu na M. i E. W. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr 358 obręb P. poprzez wykonanie drenażu o średnicy 250 mm na długości 27 m, w lokalizacji zgodnej z załącznikiem nr 1.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł do WSA E. W..

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017r. o sygn. akt II SA/Ke 794/16 (k. 253) WSA uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce nr 322 mimo braku ustawowych warunków wydania takiej decyzji. Wskazano ponadto na brak formalnoprawnej podstawy do wszczynania i prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie przez E. i M. W., ze szkodą dla sąsiedniego gruntu należącego do H. D.. Sąd podkreślił, że "takie fragmentaryczne rozstrzygniecie polegające na wykonaniu drenażu tylko na działce H. D., w sytuacji kompleksowego rozwiązania problemu odprowadzania wód z działek obu stron zaproponowanego przez biegłego, nie było przedmiotem analizy przez organy administracji, ani też najprawdopodobniej nie było by skuteczne".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał w dniu 5 lipca 2017r. postanowienie (k. 391) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu 7 maja 2015r., w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 358 – do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w O. sprawy rozgraniczenia nieruchomości, tj. działki gruntu o nr ewid. 358, stanowiącej własność M. i E. W. z działką gruntu nr ewid. 322, stanowiącą własność H. D..

Postanowieniem z dnia 9 października 2017r. (k. 410) Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia E. W., uchyliło powyższe postanowienie z dnia 5 lipca 2017r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało m.in., że przedstawiane przez biegłego stanowiska (rozwiązania dotyczące wyeliminowania zakłócenia stosunków wodnych) są rozbieżne i nieprecyzyjne. (...) Od biegłego należy wymagać najwyższej staranności i precyzji przy sporządzaniu opinii. Jeśli stwierdzi on, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, to powinien zaproponować dobranie najbardziej optymalnego rozwiązania, czyli wykonanie takiego urządzenia, które zapobiegnie szkodliwemu oddziaływaniu na grunty sąsiednie.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Ke 836/17 (k. 449) WSA oddalił skargę E. W. na powyższe postanowienie.

W międzyczasie pismem z dnia 16 stycznia 2018r. (k. 424) organ I instancji zwrócił się do biegłego D. W. o uzupełnienie opinii w niniejszej sprawie poprzez wskazanie najbardziej optymalnego i najtrafniejszego rozwiązania, zgodnie z zawartymi w ww. postanowieniu z dnia 9 października 2017r. wskazaniami. Kolejnym pismem z dnia 16 stycznia 2018r. poinformowano strony postępowania o podjętej czynności w postępowaniu, zawiadamiając je na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność uzupełnienia opinii przez biegłego i przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2018r. (k. 426).

W związku z brakiem uzupełnienia opinii przez biegłego przed upływem wskazanego stronom terminu na załatwienie sprawy, organ ponownie zwrócił się pismem z dnia 28 lutego 2018r. (k. 431) do D. W. o informację, na jakim etapie jest przygotowanie uzupełnienia opinii oraz wskazanie terminu jej dostarczenia do Urzędu – o czym poinformowano strony postępowania pismem z dnia 28 lutego 2018r. (k. 433), zawiadamiając je o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 marca 2018r.

Z uwagi na brak uzupełnienia opinii przez biegłego D. W. do dnia 30 marca 2018r., z czym wiązał się brak możliwości wydania przez organ rozstrzygnięcia w powyższej sprawie, pismem z dnia 29 marca 2018r. zawiadomiono strony postępowania (k. 438) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2018r.

W dniu 5 kwietnia 2018r. do organu wpłynęło pismo biegłego D. W. dotyczące uzupełnienia opinii w rozpoznawanej sprawie (k. 445).

Pismem z dnia 17 kwietnia 2018r. (k. 454) przesłano stronom postępowania kserokopię uzupełnionej opinii biegłego z dnia 5 kwietnia 2018r., w celu zapoznania się i wniesienia ewentualnych uwag. W związku z brakiem zwrotnych potwierdzeń otrzymania przez wszystkie strony postępowania kserokopii opinii biegłego przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2018r., o czym poinformowano strony (k. 462). Do powyższej opinii wpłynęły w dniu 24 kwietnia 2018r. i 26 kwietnia 2018r. uwagi od stron postępowania, które organ dołączył do akt sprawy.

Z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy stronami, w dniu 23 kwietnia 2018r. organ przeprowadził rozmowę telefoniczną z Sądem Rejonowym w O. w celu uzyskania informacji na jakim etapie jest sprawa sygn. akt. I Ns [...] o rozgraniczenie nieruchomości – co potwierdza notatka służbowa (k. 461).

W dniu 2 maja 2018r. E. W. wniósł do WSA skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w niniejszej sprawie (sygn. akt II SAB/Ke 38/18).

Pismem z dnia 9 maja 2018r. (k. 471) organ zwrócił się do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych o wyliczenie szacunkowych kosztów usunięcia i wywiezienia ziemi z obszaru działki 322 oraz kosztów wykonania rowu, która to informacja, zdaniem organu, jest niezbędna do rozstrzygnięcia postępowania, tj. dobrania najtrafniejszego rozwiązania również pod względem ekonomicznym.

Przedstawiony wyżej przebieg postępowania i analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia 9 października 2017r. organ I instancji nie mógł wydać stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, z uwagi na fakt, iż sprawa ta była przedmiotem rozpatrywania przez WSA w Kielcach, który dysponował aktami sprawy. Słusznie zatem organ wskazuje, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego i zwrotu akt sprawy brak było możliwości podjęcia działań w niniejszej sprawie. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2566/07, zgodnie z którym, w sytuacji gdy organ ma obowiązek procedowania po uchyleniu przez Sąd poprzedniej decyzji, konieczne jest odmienne ustalenie daty początkowej biegu tychże terminów, a mianowicie w oparciu o normę określoną w art. 286 p.p.s.a. Przepis ten ustanawia zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku WSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt. II SA/Ke 836/17 wraz z aktami sprawy doręczono organowi w dniu 10 kwietnia 2018r. (k. 449). Z kolei w dniu 11 kwietnia 2018r. organ przesłał do Kolegium wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie (k. 451-452). Kolejnym pismem z dnia 17 kwietnia 2018r. (k. 454) przesłano stronom postępowania kserokopię uzupełnionej opinii biegłego z dnia 5 kwietnia 2018r.,a z uwagi na brak zwrotnych potwierdzeń otrzymania przez wszystkie strony postępowania kserokopii opinii biegłego przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2018r., o czym poinformowano strony (k. 462). W dniu 24 kwietnia 2018r. i 26 kwietnia 2018r. wpłynęły uwagi do opinii biegłego. Z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy stronami, w dniu 23 kwietnia 2018r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w O. o informację dot. sprawy o sygn. akt. I Ns [...](notatka służbowa k. 461). Następnie pismem z dnia 9 maja 2018r. (k. 471) zwrócił się do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych o wyliczenie szacunkowych kosztów usunięcia i wywiezienia ziemi z obszaru działki 322 oraz kosztów wykonania rowu – która to informacja, zdaniem organu, jest niezbędna do rozstrzygnięcia postępowania, tj. dobrania najtrafniejszego rozwiązania również pod względem ekonomicznym.

Analiza akt sprawy niniejszej i przedstawiony na jej podstawie stan faktyczny pozwala Sądowi uznać, że - wbrew zarzutom skargi - podejmowane przez organ w rozpoznawanej sprawie czynności procesowe po przekazaniu akt przez WSA następowały w rozsądnych odstępach czasu. Co istotne, w ocenie Sądu, podejmowane przez organ czynności mające na celu zbieranie kompletnego materiału dowodowego istotnego do wydania orzeczenia, pozostają ze sobą w związku. W toku postępowania organ, mając na uwadze stanowiska WSA i Kolegium zawarte w ww. orzeczeniach, wystąpił do biegłego o uzupełniającą opinię, która została sporządzona z opóźnieniem. Należy podkreślić, że organ występował do biegłego celem przyspieszenia jej sporządzenia oraz informował strony o terminie załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy nie można organowi skutecznie postawić zarzutu przewlekania postępowania i niedochowania należytej staranności w jego zorganizowaniu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie jest postępowaniem wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długotrwałym. Konieczność uzyskania opinii biegłego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro przygotowanie takiej opinii i ewentualne jej uzupełnienie i odniesienie się przez biegłego do zgłaszanych przez strony zarzutów wymaga określonego czasu. W rozpoznawanej sprawie nie można nie zauważyć i tej okoliczności, że wnoszone przez strony środki zaskarżenia, w tym skargi do WSA, obligowały organ do przekazywania całości materiału dowodowego (kompletnych akt administracyjnych), a przez uniemożliwiały organowi podejmowanie niezbędnych czynności procesowych, koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.