Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1904/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 763/17 w sprawie ze skargi B. J.-W., M. K. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia

23 października 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 763/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. J.-W., M. K. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: a) § 2 ust. 5 w jakiej odwołują się do ust. 11, b) § 2 ust. 11, c) § 3 ust. 4 pkt 2 oraz w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

B. J.-W. i M. K., prowadzący działalność pod nazwą F s.c. B. J.-W. i M. K. (dalej: skarżący, strony), w ramach której prowadzone jest Niepubliczne Przedszkole "F", reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Tychy dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 5 lutego 2016 r. poz. 862 z późn. zm. – dalej uchwała), domagając się:

1) stwierdzenia niezgodności z prawem, tj. z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm. – dalej u.s.o.), zaskarżonej uchwały Rady Miasta Tychy z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w części, tj. § 2 ust. 5 w zakresie odwołania się do ust. 11, § 2 ust. 11 i § 3 ust. 4 pkt 2,

2) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Miejskie Centrum Oświaty w Tychach pismem z [...] marca 2017 r. wezwało ich do zwrotu nadpłaconej dotacji oświatowej za 2016 r. w kwocie 14.036,55 zł w terminie 15 dni od doręczenia przedmiotowego wezwania. Żądanie zostało oparte o treść uchwały nr [...] Rady Miasta Tychy z dnia [...] stycznia 2016 r. Odpowiadając na wezwanie skarżacy w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. przedstawili stanowisko prawne obrazujące bezprawność żądania. Wyjaśnili, że podstawę naliczania dotacji stanowią wydatki planowane na dany rok budżetowy, a nie wykonane wydatki bieżące przedszkoli. Z tego względu podnieśli, iż niedopuszczalna jest weryfikacja stawki dotacji za rok poprzedni w oparciu o poczynione ustalenia dotyczące rzeczywistych wydatków na jednego ucznia w szkołach/przedszkolach publicznych. Jednocześnie skarżący wezwali organ samorządu terytorialnego do usunięcia niezgodności uchwały nr [...] Rady Miasta Tychy z dnia [...] stycznia 2016 r. z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Następnie Rada Miasta Tychy wydała uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie odmowy realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] Rady Miasta Tychy z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Tychy dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pełnomocnik Miasta Tychy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że na dopuszczalność ingerencji organów w wysokość ustalonej i wypłaconej dotacji w okresie po jej realizacji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 2363/14. Pełnomocnik Rady Miasta podniósł również, że skarżący nie dostrzegają, iż budżet miasta podlega nieustannym zmianom i w ciągu roku budżetowego jego wysokość zmienia się wielokrotnie. W konsekwencji zachodzi potrzeba korygowania dokonanych wydatków, w tym udzielonych dotacji oświatowych.

W odpowiedzi na skargę przywołano również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 891/15, w którym zwrócono uwagę, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego, jak stwierdził Sąd, stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono w tym orzeczeniu, że z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Stawka dotacji jest zatem niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (tj. budżetu powiatu i metryczki subwencji oświatowej MEN). W orzeczeniu tym, zdaniem pełnomocnika Rady Miasta, Sąd zatem stwierdził, iż ustalony przez ustawodawcę tryb przyznawania dotacji wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta Tychy wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. – dalej u.s.g.), który stanowi (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2016 r.), że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

WSA zaznaczył, że skarżący prowadzą na terenie miasta Tychy przedszkole niepubliczne, którym przysługuje "dotacja oświatowa" określona w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm. – dalej u.s.o.). Posiadają zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta. W sprawie zostały także spełnione wymogi formalne dopuszczalności skargi.

W obecnym stanie prawnym definicja dotacji zawarta została w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm. – dalej u.f.p.). Zgodnie z nią dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Biorąc pod uwagę tę definicję legalną Sąd przyjął, że dotacją jest transfer budżetowy, który łącznie spełnia następujące cechy:

– podlega szczególnym zasadom rozliczania, (które w przypadku dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego regulują art. 251 – 253 u.f.p.);

– jest udzielany na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

– jest przeznaczony na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, przy czym wymóg ten towarzyszy obecnie każdemu transferowi dotacyjnemu. Nie ma bowiem znaczenia, czy dotacja ma charakter podmiotowy (art. 131 u.f.p.), przedmiotowy (art. 130 u.f.p.), czy też celowy (art. 127 u.f.p.) – ustawodawca nakazuje bowiem spełnić wymóg realizacji zadania publicznego.

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na postawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w tym przypadku jest ustawa o systemie oświaty, która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. przedszkoli niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów jednostki samorządu terytorialnego. Prawu temu, co nie budzi wątpliwości, towarzyszy obowiązek poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego do udzielenia takich dotacji, co wynika wprost z brzmienia art. 90 ust. 1, ust. 2b u.s.o.

Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostki samorządu terytorialnego uwidacznia się szczególnie w treści art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do 16 czerwca 2017 r.). Zgodnie z nim dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Szczególnym rygorem ustawa o systemie oświaty objęła także sposób przekazywania dotacji, wskazując w art. 90 ust. 3c u.s.o., że ich przekazanie następuje na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia miesiąca. Z kolei w art. 90 ust. 3e u.s.o. wskazano, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

Z analizy powyższych przepisów we wzajemnym powiązaniu, WSA wysnuł wniosek, że istotną cechą dotacji, w tym dotacji o której mowa w art. 90 u.s.o., i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Podkreślił, że poprzez zastosowanie sformułowania "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności.

Sąd I instancji podkreślił, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia natomiast implikuje stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji.

W wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwale Rady Miasta Tychy nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Tychy dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w § 2 ust. 5 wskazano: Niepubliczne przedszkola otrzymują dotację na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych w budżecie Miasta Tychy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Tychy, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 % kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto Tychy, z zastrzeżeniem ust. 11. Natomiast § 2 ust. 11 uchwały stanowi, że: Ostateczna kwota należnej dotacji, o której mowa w ust. 3-8 ustalana jest na podstawie rocznych sprawozdań budżetowych oraz rzeczywistej średniorocznej liczby uczniów.

Skarżący na podstawie przytoczonych uregulowań wezwani zostali do zwrotu "nadpłaty dotacji" za 2016 r. w kwocie 14.036,55 zł. Owa nadpłata wynikła z ustalenia "nowej" niższej stawki dotacji przypadającej na ucznia. Wyliczenia jej wysokości nastąpiło w oparciu o roczne sprawozdania budżetowe oraz rzeczywistą średnioroczną liczbę uczniów.

Sąd I instancji podkreślił, że omawiana zmiana stawek dotacji nie była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. Niezależnie od tego stwierdził, że w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. przedmiotowe dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia. Uwzględniając także wymóg zgłaszania przez przedszkola niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany jest ustalić wysokość dotacji na każdego ucznia, czyli na wszystkich zgłoszonych przez przedszkole uczniów. Oznacza to zarazem, że ustalając kwotę dotacji dla przedszkola niepublicznego zarówno organy gminy, jak i organ prowadzący takie przedszkole, mogą poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, bowiem wynika ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy.

Ta stawka dotacji (wynikająca w istocie już z uchwały budżetowej) stanowi więc dla organu prowadzącego przedszkole bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji.

W ocenie Sądu I instancji, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla przedszkola niepublicznego niż w uchwale budżetowej. W niniejszej sprawie skarżący przez okres 2016 r. uzyskiwali dotację, której wysokość została określona zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Natomiast w 2017 r. zostali wezwani do zwrotu "nadpłaty dotacji" za 2016 r. w związku z weryfikacją jej wysokości w oparciu o faktycznie poniesione wydatki na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Inaczej rzecz ujmując, owa konkluzja pojawiła się w związku z zestawieniem planu wydatków na publiczne przedszkola w 2016 r. z rocznym rozliczeniem rzeczywistych kosztów ich utrzymania. Wynika stąd, że zmiana wysokości dotacji nie była następstwem zmiany uchwały budżetowej za 2016 r.

Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest, zdaniem Sądu, koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej przedszkola. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmian, w tym zmniejszenia takich stawek, narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, jak również po jego zakończeniu

Konkludując WSA stwierdził, że wskazany przez skarżących § 2 ust. 5 w związku z ust. 11 uchwały pozostaje w opozycji do art. 90 ust. 2b u.s.o. Wprowadza on bowiem możliwość weryfikacji wysokości stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia po zakończeniu roku budżetowego, co jest niedopuszczalne w świetle uregulowań ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - § 2 ust. 5 w związku z ust. 11 uchwały jest niezgodny z art. 90 ust. 2b u.s.o. w zakresie w jakim dopuszcza zmianę wysokości otrzymanej dotacji po zakończeniu roku budżetowego, która nie znajduje oparciu w uchwale budżetowej.

Skargą kasacyjną Rada Miasta Tychy zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego zmianę w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach w ten sposób, że skargę skarżących oddali. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

- art. 90 ust. 4, poprzez przyjęcie, że upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje uprawnienia do dokonywania pomniejszeń kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, jak również po jego zakończeniu poprzez jego błędną wykładnie,

- art. 90 ust. 2b, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza zmiany wysokości otrzymanej dotacji po zakończeniu roku budżetowego, poprzez jego błędną wykładnie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały podczas gdy nie było do tego podstaw, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt wskazuje, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy Rada Miejska w Tychach przekroczyła upoważnienie określone w art. 90 ust. 4 u.s.o. i istotnie naruszyła art. 90 ust.2b u.s.o. uchwalając §2 ust.5 załącznika do Uchwały w zakresie odwołania się do §2 ust.11; §3 ust.4 pkt 2 uchwały. WSA uznał, że przepis ten narusza prawo z czym nie zgadza się skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia: art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 90 ust.2b u.s.o. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Według skarżącej kasacyjnie, ze względu na zmienność uchwały budżetowej , określenie ostatecznej ustalonej w budżecie kwoty dotacji nie może nastąpić wcześniej niż po zakończeniu roku budżetowego. Oznacza to konieczność wprowadzenia mechanizmu, który posłuży do jej rozliczenia na podstawie ostatecznej stawki dotacji ustalonej nie na podstawie wydatków planowanych a wydatków faktycznie poniesionych przez jednostkę samorządu terytorialnego. To właśnie ta kwota winna stanowić podstawę ustalenia stawki dotacji za rok poprzedni. Strona wskazuje, że mechanizm, stanowiący niewątpliwie rozliczenie dotacji w rozumieniu art. 90 ust.4 u.s.o., został ustalony w §2 ust.5 i ust. 11 przedmiotowej Uchwały.

Z kolei, zdaniem WSA, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 90 ust.4 u.s.o.) nie obejmuje uprawnienia do dokonywania pomniejszeń kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, jak również po jego zakończeniu. Jak również art. 90 ust.2b nie dopuszcza zmiany wysokości otrzymanej dotacji po zakończeniu roku budżetowego.

Odnosząc się do tak zarysowanego problemu należy wskazać, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 90 ust. 3 określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej gminy. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z dnia 24 mara 2009 r. o sygn. II GSK 284/08, z dnia 17 stycznia 2008 r. o sygn. II GSK 317/07, wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 1221/18), a podzielanym przez skład sądzący w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych. Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot wzmiankowanych dotacji w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. A zatem jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie ustawy o finansach publicznych). Powyższe stanowisko uzasadniają regulacje ustawy o finansach publicznych odnoszące się do budżetu jednostek samorządu terytorialnego, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Gliwicach. Zgodnie bowiem z art. z 211 ust. 1 u.f.p. – budżet jednostek samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei art. 211 ust. 2 u.f.p. stanowi, że budżet jednostek samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast art. 211 ust. 3 u.f.p. wskazuje, iż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej, jak i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli realizacja ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zgodnie z regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 247 u.f.p.). Organ wykonawczy sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponosi również odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu. Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Należy jednak pamiętać, iż zawiera ona opracowany przez organ wykonawczy i uchwalony przez radę plan jej dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza zarówno podmiotów sektora publicznego, prywatnego, jak i gospodarstw domowych często rodzi konieczność aktualizowania przyjętego planu i dokonywania zmian w budżecie w miarę napływu bieżących informacji w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć.

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na podstawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w tym przypadku jest ustawa o systemie oświaty, która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. szkół niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów jednostki samorządu terytorialnego. Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostki samorządu terytorialnego uwidacznia się szczególnie w treści cytowanego wyżej art. 90 ust. 3 u.s.o.

Podkreślenia wymaga, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia natomiast implikuje stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji (tak też: NSA w wyroku z dnia 14 marca 2019r., sygn. akt I GSK 761/19). W konsekwencji niedopuszczalnym jest modyfikowanie wysokości dotacji już otrzymanych po zakończeniu roku budżetowego. Uregulowanie art. 90 ust. 3 u.s.o. bowiem nie przewiduje możliwości jakichkolwiek odstępstw od reguły tam wyrażonej. W tym miejscu zaakcentować należy, czego skarżąca kasacyjnie nie podważa, że niniejszej sprawie skarżący przez okres 2016 r. uzyskiwali dotację, której wysokość została określona zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Natomiast w 2017 r. zostali wezwani do zwrotu "nadpłaty dotacji" za 2016 r. w związku z weryfikacją jej wysokości w oparciu o faktycznie poniesione wydatki na jednego ucznia w przedszkolach publicznych a zatem zmiana wysokości dotacji nie była następstwem zmiany uchwały budżetowej za 2016 r.

Z kolei uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie cytowanego wyżej art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne nie samorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały, ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., II GSK 66/13)..

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 23 października 2017 r. sygn. akt II GSK 40/16 i z 16 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 883/18 jednoznacznie stwierdził, a NSA w składzie obecnym, pogląd ten podziela, że wprowadzenie do trybu rozliczeń ustalonych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. rozliczeń dotacji przez wyrównanie zaniżonych dotacji i przekazywanie wyrównanej kwoty dotacji w roku następnym czy też – w przypadku nadpłaty dotacji – zaliczenie nadpłaconej kwoty dotacji na poczet dotacji udzielonej w bieżącym roku, bądź – w sytuacji zaprzestania działalności przez placówkę – wprowadzenie obowiązku zwrotu nadpłaconej dotacji na rachunek bankowy wskazany przez organ dotujący – nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, w szczególności narusza zasadę roczności dotacji, pozostając w sprzeczności z art. 90 ust. 3c u.s.o.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Rada Miejska w Tychach przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. formułując treść § 2 ust. 5 Uchwały w części w jakiej odwołuje się do § 2 ust. 11 oraz § 3 ust. 4 pkt 2 tejże Uchwały. W efekcie uzasadniało to stwierdzenie nieważności wzmiankowanej uchwały w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.