Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 524/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126 pkt 1 w zw. z  art. 125 pkt 3,  art. 132,  art. 140
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 8,  art. 9,  art. 10 par. 1,  art. 15,  art. 28,  art. 64 par. 2,  art. 62,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2 pkt 2,  art. 72 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi C.T.N.M.-Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na pobór wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych oraz odprowadzanie ścieków (popłuczyn) ze stacji uzdatniania wody do potoku N. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 i art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 239, póz. 2019 ze zm.), odmówił S.K.M. sp. z o.o. (zwanej dalej "SK M.") wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych za pomocą studni nr 1a i nr 2 (położonych na działce nr 309/2 i nr 309/1w miejscowości M. gmina S.) w ilości Qmaxh=34,00 m3/h, Qśrd=238,0 m3/d, Qmaxr=86870 m3/rok oraz odprowadzanie popłuczyn ze stacji uzdatniania wody do potoku N. w km 2+100 w ilości Qmaxd =11,2 m3/d z częstotliwością dwa lub trzy razy na tydzień.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że ustalił, iż w sprawie zachodzą przesłanki obligujące do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego określone w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego, albowiem w przypadku wydania tego pozwolenia wodnoprawnego doszłoby do naruszenia wymagań i zasad ochrony środowiska w zakresie ochrony wód i zasobów wodnych ujętych w art. 2 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Stwierdził, że skoro ujęcie posiada zatwierdzone zasoby w wielkości 47,5 m3/h, a innemu podmiotowi- Centrum T.N.M.-Z. (zwanej dalej "skarżącym") prawomocną decyzją z 8 grudnia 2011 r. zostało wydane pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych w ilości 34 m3/h, to nie ma możliwości wydania pozwolenia na pobór SK M. w takiej samej wielkości, gdyż łączna wielkość przekraczałaby dozwolony pobór określony wielkością zatwierdzonych zasobów, a to z kolei prowadziłoby do niewłaściwej czy nadmiernej eksploatacji ujęcia, skutkiem czego mogłoby nastąpić zakłócenie funkcjonowania środowiska przez obniżenie poziomu wód podziemnych i powstania ich niedoboru.

W odwołaniu od powyższej decyzji SK M. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenie organowi I instancji z uwagi na fakt, iż "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej końcowe i prawidłowe rozstrzygnięcie". Zaskarżonej decyzji SK M. zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na:

a) zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy, chociaż czynność ta była konieczna dowodowo i służyła uzgodnieniu sprzecznych interesów stron;

b) rezygnacji z prowadzenia postępowania łącznie, w oparciu o art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), pomimo tożsamości organu oraz tego samego stanu faktycznego i prawnego obu wnioskodawców, tj. skarżącego i SK M., w wyniku czego decyzja zapadła z rażącym pokrzywdzeniem jej istotnego interesu.

SK M. zarzucił nadto organowi I instancji nieuzasadnione i uporczywe wzywanie jej do ciągłego uzupełniania wniosku. Podkreśliła, iż Starosta wiedział, że o pozwolenie na pobór wody podziemnej z ujęcia, za pomocą tych samych urządzeń i z tego samego piętra wodonośnego, starają się obaj wnioskodawcy, tj. skarżący i SK M.. Dodała, że to "SK M. pierwsza o takie pozwolenia wystąpiła i tylko nieuprawnionej obstrukcji organu I instancji zawdzięcza to, że bez efektu o stosowne zezwolenia starała się przez okres niemal półroczny". Dodała, że "chce utrzymać ustalone konstytucyjne gwarancje do gospodarczego używania własnych gruntów i uczynić użytek z tego, że na gruntach tych posadowiono urządzenia do poboru i uzdatniania wody". W piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. (znak: [...]) SK M. wyjaśniła m.in., że wodę do celów gospodarczych pozyskiwała wyłącznie z przedmiotowego ujęcia obsługiwanego przez skarżącego, urządzenia do poboru wody nie były opomiarowane i obecnie nie ma umowy pomiędzy SK M. a skarżącym w zakresie korzystania z ujęcia i dostarczania wody, gdyż umowa z 10 lutego 2011 r. obowiązywała do 30 kwietnia 2011 r.. Dodała, że brak jest możliwości technicznych poboru, uzdatniania i rozprowadzania wody rozdzielnie (przez różne podmioty). Zauważyła, że skoro nie ma możliwości, aby było dwóch operatorów ujęcia, a także ze względu na to, iż jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, na których znajduje się ujęcie - celem podjętych działań jest zastąpienie dotychczasowego operatora ujęcia (tj. skarżącego). SK M. zarzuciła, że strony postępowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oznaczono wadliwie, gdyż nie uznano za strony wszystkich władających nieruchomościami położonymi w zasięgu zamierzonego korzystania z wód. Podkreśliła, że jest właścicielem terenu, na którym usytuowane jest ujęcie, a skarżący nie ma ustanowionej jakiejkolwiek służebności, na mocy której byłoby uprawnione do wejścia na działki, gdzie znajduje się ujęcie, a ponadto skarżący nie dysponuje jakimkolwiek uprawnieniem do występowania jako właściciel lub długoletni użytkownik urządzeń wodnych, które w ramach udzielonego im pozwolenia eksploatuje. Zaznaczyła, że organu I instancji, że nie przeprowadził procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Skarżący w piśmie z dnia 25 maja 2012 r. podkreślił, że to, iż jest właścicielem urządzeń związanych z poborem wody SK M. uznała w umowach "dzierżawy gruntu i dostawy wody" z 2003 r. i 2010 r. Nadto przedłożył do akt kopie dokumentów z lat 60 i 70-tych XX wieku, wskazujących na uprawnienia skarżącego do tych urządzeń od 9 stycznia 1960 r., z zaznaczeniem, że stan ten jest permanentny i nieprzerwany. Zaznaczył, że częścią sieci wodociągowej jest zbiornik znajdujący się na wieży zamkowej, bez którego obieg wody nie byłby możliwy. Zauważył, że na podstawie art. 123 Prawa wodnego pierwszeństwo przyznania uprawnień (wydania pozwolenia wodnoprawnego) przysługuje skarżącemu jako właścicielowi urządzeń. Skarżący stwierdził, że gdyby doszło do uchylenia przedmiotowej decyzji i ponowne rozpatrywanie wniosku SK M., to nie doprowadzi to do innego rozstrzygnięcia niż obecnie funkcjonujące w obrocie prawnym (tj. odmowy wydania pozwolenia wodno-prawnego dla SK M.), dlatego uważa, że prowadzenie postępowania w tym celu wydaje się bezprzedmiotowe.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. z 2012 r. Dz. U. poz. 145), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w trakcie badania sprawy stwierdzono naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i administracyjnego, w szczególności stwierdzono naruszenie następujących przepisów: art. 127 ust. 7, art. 132 ust. 2 pkt 2 lit c i art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślił, że wykazane błędy i uchybienia nie mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, bowiem próba ich usunięcia przez organ II instancji naruszyłaby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Dodał, że obowiązek wyszczególnienia w operacie wodnoprawnym stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, wynika z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit c Prawa wodnego, a część graficzna operatu powinna zawierać m.in. zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu (art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego). Organ podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku w zasięgu zamierzonego korzystania z wód w zakresie poboru wody podziemnej powinny znaleźć się wszystkie strony władające nieruchomościami położonymi w zasięgu leja depresji. Tymczasem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stronami uznano tylko: SK M., skarżącego oraz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddział K., pomijając inne podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu leja depresji (tym samym naruszając przepisy art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a.). Organ II instancji zarzucił, że Starosta K. nie dostrzegając wad operatu wodnoprawnego w zakresie niespełnienia wymogów art. 132 ust. 2 pkt 2 lit c i art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego nie dopełnił przesłanek wynikających z art. 7 i 8 k.p.a., a ponadto - poprzez niedoprowadzenie do uczynienia zadość wymogom formalnym podania o wydanie pozwoleń wodnoprawnych (wymogi wobec operatu) - naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Dodał, że w związku z brakami, jakie posiadał wniosek, organ I instancji nie mógł dokładnie ustalić stanu faktycznego sprawy, a tym samym zastosować odpowiedniego przepisu prawa materialnego. W takim przypadku brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe.

Organ odwoławczy zarzucił nadto, że organ I instancji powinien był ustalić, czy w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek określony art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), tzn. konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Przypomniał, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych o zdolności poboru nie mniejszej niż 10 m3/h (§ 3 ust. 1 pkt 70 ww. rozporządzenia), jak i urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych z tej samej warstwy wodonośnej, o zdolności poboru nie mniejszej niż 1 m3 /h, jeżeli w odległości mniejszej niż 500 m znajduje się urządzenie lub zespół urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 1 m3/h, z wyłączeniem zwykłego korzystania z wód (§ 3 ust. 1 pkt 71 ww. rozporządzenia), zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ II instancji analizując treść art. 123 ust 1 i 1 a Prawa wodnego, na podstawie którego organ I instancji orzekł, że w sytuacji braku możliwości zaspokojenia potrzeb obu podmiotów (ze względu na ograniczone zasoby wód podziemnych) pierwszeństwo przysługuje skarżącemu (jako właścicielowi urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia oraz z powodu zaopatrywania ludności w wodę do spożycia), stanął na stanowisku, że zastosowanie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie było nieuzasadnione. Dodał, że analiza i zastosowanie tego przepisu miałaby uzasadnienie, gdyby oba podmioty ubiegały się o wydanie pozwolenia na pobór wody podziemnej z tego samego ujęcia (przy uwarunkowaniach środowiskowo-technicznych uniemożliwiających wydanie pozwoleń w żądanej wielkości obu podmiotom) równocześnie. Tymczasem zarówno sama zaskarżona decyzja (wydana [...] r.), jak i wszczęcie postępowania (w dniu 28 grudnia 2011 r.), nastąpiło już po wydaniu skarżącemu (decyzją Starosty K. z [...] r., znak: [...]) pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia w wielkości 34 m3/h. W takiej sytuacji- zdaniem organu II instancji- nie zachodziły już okoliczności uprawniające do zastosowania kryteriów wynikających z ww. przepisów, gdyż zasoby wód podziemnych były już rozdysponowane do wielkości 34 m3/h ostateczną decyzją. Organ II instancji zastrzegał jednakże, iż niniejszym uzasadnieniem nie rozstrzyga, kto jest właścicielem urządzeń wodnych służących do poboru wody ani nie przesądza, kto miałby prawo pierwszeństwa poboru wody, gdyż decyzja w tej sprawie powinna być suwerenną decyzją organu I instancji. Zauważył, że w przypadku, gdyby nie doszło do porozumienia w zakresie wstępu na nieruchomość w celu korzystania z uprawnień nadanych pozwoleniem wodnoprawnym i uniemożliwiłoby to wykonywanie tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat, to na podstawie art. 136 ust. 5 Prawa wodnego istnieje możliwość cofnięcia bądź ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Organ odwoławczy zarzucił, iż organ I instancji wiedział co najmniej od sierpnia 2011 r., że SK M. stara się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i wiedział również, że SK M. wypowiedziała skarżącemu umowę dzierżawy gruntu i dostawy wody z 10 lutego 2011 r., w takiej sytuacji – w ocenie organu II instancji-prowadzenie postępowania łącznie oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej byłoby uzasadnione, a wręcz wskazane. Z drugiej jednak strony organ zauważył, że z proceduralnego punktu widzenia przed dniem wydania zaskarżonej decyzji, a nawet wszczęcia przedmiotowego postępowania, skarżący nabył już ostateczną decyzją prawo poboru wody podziemnej z przedmiotowego ujęcia i w takiej sytuacji brak potrzeby prowadzenia postępowania łącznie oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej można uznać za dopuszczalny.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuzasadnionego i uporczywego wzywania SK M. do ciągłego uzupełniania wniosku i pozostawiania sprawy bez rozpoznania organ odwoławczy zauważył, że SK M. nie wnosiła zażaleń na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie bądź na przewlekłe postępowanie (w trybie art. 37 k.p.a.).

Organ II instancji przyznał, że ze względu na ograniczone pod względem zarówno fizycznych (faktycznym, rzeczywistym), jak i prawnym zasoby, a zatem i możliwość poboru wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia w ilości łącznej 47,5 m3/h przy depresji 19,5 m nie należy wydać pozwolenia wodnoprawnego obu podmiotom, tj. zarówno SK M., jak i skarżącemu w wielkości 34 m3 /h dla każdego.

Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien w szczególności:

a) wezwać do uzupełnienia operatu wodnoprawnego tak, aby spełniał wymogi określone przepisami szczególnymi oraz rzetelną wiedzą merytoryczną biorąc pod uwagę wskazówki organu odwoławczego;

b) na nowo zbadać zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w celu określenia stron postępowania;

c) zapewnić ochronę interesów stron, w tym poprzez zapewnienie im możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

d) przeanalizować potrzebę przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko i w razie stwierdzenia takiej potrzeby zażądać przedstawienia odpowiednich dokumentów i prowadzić postępowanie w sposób zgodny z przepisami w tym zakresie, w szczególności zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu przywołał swoją wcześniejszą argumentację zawartą m.in. w piśmie z dnia 25 maja 2012 r. oraz nadto wskazał, że skoro w obrocie nie mogą funkcjonować dwie decyzje udzielające pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przedmiotowego ujęcia, to nie będzie możliwości udzielenia takiego pozwolenia SK M., nawet po uzupełnieniu przez nią operatu wodnoprawnego, zbadaniu zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i przeanalizowania potrzeby przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, jak również brak jest przesłanek, które pozwoliłyby na wzruszenie zaskarżonej decyzji przez Sąd z urzędu.

Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (t. jedn. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.), względnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd uznał, iż żadna z przesłanek pozwalających na wzruszenie zaskarżonego aktu nie występuje.

Zarzuty skargi w istocie zmierzają do zakwestionowania zasadności zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.. Stanowisko skarżącego jest w tym zakresie nietrafne, w szczególności błędne jest przekonanie skarżącego, iż zachodzą podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy rozpatruje (tę samą) sprawę ponownie i w związku z tym ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Niemniej jednak podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy w istotnej części, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy (art. 15 k.p.a.). W takim wypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne i aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe względem zasadniczego postępowania dowodowego (wyjaśniającego), które przeprowadzić powinien organ I instancji. Jak z powyższego wynika, decyzja kasacyjna uregulowana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i ze względu na swój charakter również kontrola jej przez sąd administracyjny jest specyficzna. Uchylenie takiej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku uznania, że organ administracyjny przy jej wydawaniu w sposób istotny naruszył przepisy postępowania czy prawa materialnego lub wydał ją pomimo braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że bezsprzecznie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy - w odniesieniu do decyzji wydanej w I instancji- trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie organu I instancji prowadzone było bowiem z naruszeniem wskazanych przez organ odwoławczy norm prawa materialnego i procesowego (w szczególności dotyczących ustalenia kręgu podmiotowego sprawy), a do uzupełnienia ww. braków postępowania organ II instancji nie był uprawniony w postępowaniu odwoławczym.

Ustalenie stron danego postępowania i czuwanie aby był to aktualny krąg podmiotów jest podstawowym zadaniem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia bez umożliwienia wszystkim stronom aktywnego udziału w postępowaniu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych m.in. w art. 7, 10, 77 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego zapewnienia stronom udziału w postępowaniu i zapewnienia możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności.

Krąg podmiotowy przedmiotowego postępowania organ I instancji powinien był określić zgodnie z treścią art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. W przepisie tym wskazano, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zgodnie z treścią art. 132 ust. 2 pkt 2 lit c Prawa wodnego w operacie wodnoprawnym należy określić stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, a część graficzna operatu powinna zawierać m.in. zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu (art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego). W niniejszej sprawie w zasięgu zamierzonego korzystania z wód w zakresie poboru wody podziemnej bezsprzecznie powinny znaleźć się wszystkie strony władające nieruchomościami położonymi w zasięgu leja depresji. Tymczasem w złożonym wraz z wnioskiem Operacie wodnoprawnym sporządzonym w październiku 2011 r. przez mgr inż. J.D. i mgr inż. B.D., jako strony postępowania wskazano tylko: SK M. oraz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddział K., a organ I instancji za stronę w postępowaniu, oprócz ww. podmiotów, uznał jeszcze skarżącego. W tej sytuacji słusznie organ II instancji zarzucił, że Starosta K. nie dostrzegając wad operatu wodnoprawnego w zakresie niespełnienia wymogów art. 132 ust. 2 pkt 2 lit c i art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego nie dopełnił przesłanek wynikających z art. 7 i 8 k.p.a., a ponadto - poprzez niedoprowadzenie do uczynienia zadość wymogom formalnym podania o wydanie pozwoleń wodnoprawnych (wymogi wobec operatu) - naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe braki wniosku uniemożliwiały organowi I instancji dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego.

Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji nie analizował potrzeby przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), pomimo, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych o zdolności poboru nie mniejszej niż 10 m3/h (§ 3 ust. 1 pkt 70 ww. rozporządzenia), jak i urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych z tej samej warstwy wodonośnej, o zdolności poboru nie mniejszej niż 1 m3 /h, jeżeli w odległości mniejszej niż 500 m znajduje się urządzenie lub zespół urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 1 m3/h, z wyłączeniem zwykłego korzystania z wód (§ 3 ust. 1 pkt 71 ww. rozporządzenia), zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazane braki w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowy sprawy są na tyle istotne, iż nie pozwalały na merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego wniosku.

Wbrew stanowisku skarżącego rozstrzygnięcie wniosku S.K.M. sp. z o.o. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest aktualnie zdeterminowane jedynie do możliwości odmowy jego wydania. Istnieje bowiem możliwość ujawnienia się w toku postępowania zupełnie nowych, istotnych faktów i okoliczności, w szczególności w przypadku, gdy w postępowaniu nie brała udziału tak duża ilość stron. W niniejszej sprawie nie została jeszcze ustalona m.in. kwestia własności urządzeń wodnych służących do poboru wody oraz tego kto miałby prawo pierwszeństwa poboru wody.

Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż podstawa do odmowy wydania SK M. pozwolenia wodnoprawnego wynika z treści art. 123 ust. 1 i ust. 1a Prawa wodnego. Przywołane przepisy wskazują bowiem jedynie kryteria, którymi rozpoznający sprawę organ powinien się kierować określając pierwszeństwo w przyznaniu pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy o wydanie takie pozwolenia ubiega się kilka zakładów równocześnie. Przesłanki ewentualnej odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego określone zostały w art. 126 pkt 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 ww. ustawy lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 ww. ustawy. Uregulowanie to zatem statuuje obowiązek wydania pozwolenia o ile zostaną spełnione wymagania przewidziane w ustawie, a odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności wskazane w art. 126 powołanej ustawy.

Zdaniem Sądu decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest prawidłowa oraz zawiera trafne wskazania dla organu I instancji co do tego w jakim zakresie postępowanie powinno zostać uzupełnione i jakie okoliczności powinien organ uwzględnić w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.