Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 935/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wznowienia postępowania nadzorczego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy B., wniósł o do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...].

Skarżący Wojewodzie [...] zarzucił naruszenie art. 8 , 12, 35 § 1 , art. 36 § 1, art. 149 § 1, § 2, § 3, art. 61 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), polegające na nie wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie albo postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej , rozstrzygnięciem nadzorczym [...] lub art. 61 K.p.a. polegającym na nie wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego

Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania właściwego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi;

2. zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego Kierownika Oddziału Prawnego w Delegaturze - Placówce Zamiejscowej w O. p. E. B. za niezałatwienie sprawy,

3. zasądzenie kosztów postępowania.

oraz na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wniósł o:

1. wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu niniejszej skargi do sądu.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz Gminy [...] podał, że pismem z dnia 18 czerwce 2014 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, wojewoda wystosował pismo, w którego treści wskazał, że w jego ocenie instytucja wznowienia postępowania nie ma zastosowania w postępowaniu nadzorczym jak również wskazał, że w takiej sytuacji nie wyda on stosownego postanowienia czy to o wszczęciu postępowania wznowieniowego, czy też o odmowie jego wszczęcia, a zatem wspomniane pismo ma stanowić zakończenie postępowania.

W ocenie wnioskodawcy przedstawiona przez wojewodę argumentacja nie tylko nie przystaje do stanu faktycznego sprawy niniejszej, ale jest wewnętrznie sprzeczna - wojewoda przedstawia argumenty dotyczące charakteru prawnego uchwał, w sytuacji gdy wniosek dotyczy zarządzenia oraz argumenty, które co do zasady kwestionują stosowanie kpa w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia nadzorczego, podczas gdy na wstępie stwierdza (zasadnie), że na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "U.s.g.") Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, czyli mimo wszystkich różnic pomiędzy postępowaniem nadzorczym a administracyjnym regulowanym przez kpa, co do zasady kpa ma zastosowanie.

Następnie Skarżący na podstawie art. 37 § 1 Kpa złożył do Organu pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Organ kolejny raz "uprzejmie poinformował" Skarżącego, iż w jego opinii przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do Uosg oraz, że wydanie postanowień, o które wnosił Skarżący "nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach prawnych."

Dalej skarżący podkreślił, iż Wojewoda [...] dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia Wniosku o wznowienie postępowania z dnia 18 czerwca 2014 r. do dnia dzisiejszego przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany, trudno bowiem pisma Wojewody [...] zakwalifikować jak merytorycznie rozstrzygające sprawę. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 Kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 §1 Kpa.

Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że w dniu 7 października 2014 r. wpłynęła do Wojewody [...] skarga Burmistrza Gminy [...] z dnia 3 października 2014 r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W swojej skardze Burmistrz Gminy [...] zarzucił Wojewodzie [...] bezczynność w zakresie nie wydania wnioskowanego przez niego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania lub postanowienia wznawiającego postępowanie w zakresie postępowania nadzorczego zakończonego prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu na kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r. tj. w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. oraz zarządzenia Burmistrza Gminy B. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. oraz udzielenia pełnomocnictwa pełniącej obowiązki dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w B.

W ocenie Wojewody skarga jest całkowicie niezasadna.

W dniu [...] października 2012 r. Wojewoda [...] działając jako organ nadzoru nad działalnością gminną wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzeń Burmistrza Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. skargę oddalił (sygn. akt II SA/Wa 2110/12). Postępowanie sądowoadministarcyjne zakończone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2013 r. oddalającym skargę kasacyjną (sygn. akt I OSK 841/13) potwierdziło stanowisko Wojewody [...] o sprzeczności z prawem zarządzeń Burmistrza Gminy [...] Nr [...] oraz Nr [...].

W dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy B. Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. oraz zarządzenia Burmistrza Gminy B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia Pani J. C. stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. Zarządzenia Nr [...] oraz Nr [...] stanowiły konsekwencję uznanych za nieważne zarządzeń Nr [...] oraz Nr [...] co stanowiło przesłankę stwierdzenia ich nieważności.

Stanowisko Wojewody [...] potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. oddalił skargę gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...]. W stosunku do wyżej wymienionego wyroku gmina B. skierowała skargę kasacyjną z dnia 22 lipca 2014r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. Burmistrz Gminy B. zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] stwierdzającym nieważność zarządzeń Burmistrza Gminy B. Nr [...] oraz [...] oraz o uchylenie wyżej wymienionego rozstrzygnięcia bądź wskazanie, że wyżej wymienione zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano okoliczności mające stanowić podstawę wznowienia postępowania zgodnie z unormowaniami art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Pismem Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi Burmistrzowi Gminy B. na jego wniosek z dnia 18 czerwca 2014 r. informując, że instytucja wznowienia postępowania nie ma zastosowania w postępowaniu nadzorczym. W piśmie przedstawiono szereg argumentów popierających stanowisko Wojewody [...] w tej sprawie. Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. Burmistrz Gminy B. zwrócił się o wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie nadzorcze albo postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. W odpowiedzi na to pismo Wojewoda [...] w piśmie z dnia 3 września 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. o braku możliwości wydania wnioskowanych postanowień w świetle istniejących unormowań prawnych.

W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie skarga na bezczynność nie przysługuje Burmistrzowi Gminy [...], a więc zgodnie z art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a podlega odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Zgodnie więc z cytowanym art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tamże).

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy B. wniósł w dniu 18 czerwca 2014 r. do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem nadzorczym [...] stwierdzającym nieważność zarządzeń Burmistrza Gminy B. Nr [...]. Organ nie wydał w zakresie powyższego wniosku żadnego rozstrzygnięcia, ale prawidło poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 17 lipca 2014 r., że instytucja wznowienia postępowania, stanowi oczywistą sprzeczność z unormowaniami dotyczącymi postępowania nadzorczego. Zatem dla prawidłowej oceny zachowania organu i jego pozostawania bądź też nie w bezczynności należy przeanalizować prawidłowość zajętego przez organ stanowiska w sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Przypomnieć należy, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt l-4a, to jest w przypadkach dotyczących decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia kończące sprawę co do istoty (pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Tak więc przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej może być wyłącznie bezczynność organu administracyjnego w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Do tej grupy aktów i czynności nie należy wznowienie (lub odmowa wznowienia) postępowania w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 2029/13).

Żądanie Burmistrza Gminy B. wznowienia postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma, znajduje podstaw w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) formułuje podstawowe zasady postępowania nadzorczego prowadzonego przez organy nadzoru tj. wojewodę bądź regionalną izbę obrachunkową. Niniejszy artykuł normuje zagadnienia dotyczące wszczęcia postępowania, terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stopnia naruszenia prawa, wymogów dotyczących formy i treści rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia. Art. 91 ust. 5 wprowadza zasadę odpowiedniego stosowana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 91 ust. 5 nakazuje odpowiednie stosowanie kodeksu prawa administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91. Tego rodzaju stosowanie przepisów prawa zakłada przyjmowania norm, do których odesłanie następuje, zazwyczaj nie wprost, ale z pewną modyfikacją

Przy odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. "Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej w sprawie z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, LEX nr 265705).

Uwzględnić także trzeba odmienny od decyzji administracyjnych charakter podejmowanych w wyniku tego postępowania rozstrzygnięć nadzorczych oraz specyfikę stosunków łączących organy nadzoru i organy gminy.

Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4, z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 K.p.a.) (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., I SA/Wa 1707/04, LEX nr 1791340). W orzecznictwie wskazuje się na odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć nadzorczych art. 107 § 1 K.p.a., w tym wymogu podpisania rozstrzygnięcia przez "osobę upoważnioną" (wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., III SA 1387/00, LEX nr 47979).

Kwestia odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym wymaga analizy istoty tego postępowania, podobieństw oraz różnic w stosunku do procedury administracyjnej. Jedną z podstawowych cech postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej przez wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wiążące konsekwencje obowiązującej normy prawnej dla indywidualnego adresata i konkretnej sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Kędziory, Warszawa 2011, s. 4). Postępowanie administracyjne prowadzą w zakresie swojej właściwości organy administracji publicznej w stosunku do strony (stron) postępowania.

W świetle opisanych powyżej okoliczności jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, co determinuje jego szczególny charakter. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest orzeczenie o sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to tym samym postępowanie w sprawie indywidualnej kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że uchwały bądź zarządzenia są aktami o innym charakterze niż decyzje lub postanowienia administracyjne, czemu wyraz dał ustawodawca wyodrębniając je w odrębnej kategorii w ramach aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych - odpowiednio art. 3 § 2 pkt 1 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uchwały i zarządzenia stanowią ponadto nie rezultat, jak w wypadku decyzji administracyjnych, a przedmiot postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, uchwały i zarządzenia są aktami posiadającym na tyle poważne odrębności, że przy ocenie istotności bądź nieistotności naruszenia prawa nie jest możliwe zastosowanie unormowań art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego normującego stwierdzenie nieważności decyzji. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. sąd orzekł, że: w orzecznictwie i doktrynie nie kwestionuje się potrzeby uzupełniającego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym o zaskarżaniu aktów i czynności do sądu administracyjnego, natomiast zakres tego stosowania jest zróżnicowany przez wskazywanie na cele i podstawy ustrojowe tych procedur. Podkreślano na przykład, że stwierdzenie nieważności uchwały samorządu terytorialnego następuje w drodze deklaratoryjnego aktu administracyjnego — nowej prawnej formy działania administracji i dlatego niemal żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie da się przez art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zastosować nawet odpowiednio, a samo postępowanie nadzorcze też nie może się toczyć według reguł przewidzianych dla postępowania jurysdykcyjnego - J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym - Państwo i Prawo, 1991, nr 10, poz. 43 (sygn. OPS 9/02, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Równie istotne są różnice pomiędzy decyzją administracyjna a rozstrzygnięciem nadzorczym, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2006 r.: z zasady odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (sygn. akt II OSK 447/06). Istotne różnice dotyczą również roli i charakteru strony postępowania. W procedurze nadzorczej stroną może być jedynie organ stanowiący bądź wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydający akt (uchwałę lub zarządzenie). Postępowanie nadzorcze zamyka się w relacji organ nadzoru i organ samorządu, a więc pomiędzy organami administracji publicznej. Należy jednocześnie pamiętać o więzach łączących organ nadzoru i organy samorządu wynikającymi z łączącego je stosunku nadzorczego (obowiązek systematycznego przesyłania do organu nadzoru wszystkich podjętych uchwał organu stanowiącego, prawo organu nadzoru do żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy

Kolejną cechą odróżniającą postępowanie nadzorcze od postępowania administracyjnego jest tryb jego wszczęcia. W przypadku postępowania nadzorczego wszczęcie postępowania następuje jedynie z urzędu. Wykluczone jest wszczęcie postępowania w drodze złożonego przez określony podmiot wniosku (por. E. Szewczyk, Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę oraz regionalną izbę obrachunkową, Studia Lubuskie, t. VIII, Sulechów 2012). Istotną różnicą jest również ściśle ograniczony termin postępowania nadzorczego, zgodnie z unormowaniami art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynoszący 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, który posiada charakter zawity.

Jedną z podstawowych cech wyróżniających postępowanie nadzorcze jest jego jednoinstancyjność. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W postępowaniu nadzorczym nie występuje tym samym organ wyższego stopnia charakterystyczny dla dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Powyższa cecha powoduje, że zakres zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym ulega istotnemu zawężeniu. Zgodnie bowiem z opisaną powyżej trzecią zasadą odpowiedniego stosowania przepisów, nie stosuje się w ogóle unormowań, które stanowią oczywistą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków.

Instytucja wznowienia postępowania, o zastosowanie której wnosił Burmistrz Gminy B. mieści się w opisanym powyżej zakresie przepisów stanowiących oczywistą sprzeczność z unormowaniami dotyczącymi postępowania nadzorczego. Wznowienie postępowania, unormowane w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest instytucją postępowania ściśle powiązaną z zasadą jego dwuinstancyjności (patrz: art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego) co pozostaje w sprzeczności z zasadą jednoinstancyjnego postępowania nadzorczego i wyklucza tym samym zastosowanie wznowienia postępowania przez organ nadzoru we wnioskowanej przez Burmistrza Gminy B. sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Kr 291/13, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle opisanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych zarzut bezczynności Wojewody [...] jest całkowicie niezasadny. Wojewoda [...] nie mógł podjąć wnioskowanych przez skarżącego działań określonych w jego pismach z dnia 18 czerwca 2014 r. oraz 1 sierpnia 2014 r., ponieważ nie był do nich uprawniony w świetle obowiązujących unormowań prawnych. O powyższych okolicznościach Burmistrz Gminy B. został poinformowany w sposób wyczerpujący pismami Wojewody [...] z dnia 17 lipca 2014 r. oraz 3 września 2014 r.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.