Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3960/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13g ust. 1b, art. 40c ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 3 057 (trzy tysiące pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 13 g ust. 1 b pkt 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4, 5, 6 ustawy o drogach publicznych oraz lp. 6 pkt 4 lit. b), lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), po rozpatrzeniu odwołania B. S.A., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2012 r. o nałożeniu na B. S.A kary pieniężnej w wysokości 21.900,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2011 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki Volvo, którym kierował G. D. Wykonywał on przewóz drogowy piasku w imieniu przedsiębiorcy S. D. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk 28,67 t na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 14,17 t;

- masa całkowita pojazdu 43,47 t - przekroczenie dmc o 11,47 t.

Kierowca nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym i wyjaśnił, że załadowcą towaru jest B. S.A.,, co potwierdzają dokumenty wagowe.

GITD stwierdził, iż przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), przewiduje szerszy krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów; co więcej, decydującą rolę w tych czynnościach, które wszak nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu. Wskazał, że B. S.A. jako załadowca towaru miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S.A., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zsądzenie kosztów postepowania.

Podniosła zazrut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji to jest:

-art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa faktyczna do nałożenia na nią kary pieniężnej pomimo, że ze stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie taka odpowiedzialność nie wynika,

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy granic swobodnej oceny dowodów, polegające na wyprowadzeniu z oceny całokształtu materiału dowodowego błędnych wniosków odnośnie przyjęcia, że skarżąca spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta, wykonującego usługę transportu/dostawy towarów. Powyższy wniosek jest sprzeczny z doświadczeniem życiowym w zakresie realiów prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ skarżąca nie specjalizuje się w działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego co oznacza, że nie jest specjalistą w zakresie uregulowań w powyższym zakresie, tylko korzysta z usług profesjonalnych podmiotów prowadzących taką działalność. Obciążanie skarżącej wysoką karą pieniężną za niedochowanie wszystkich wymagań stawianych przez prawo profesjonalnemu przedsiębiorcy, z którym została zawarta stosowana umowa dostawy, stanowi naruszenie pewności gospodarczej. Jednocześnie powyższe jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego, stanowiąc naruszenie zasad logicznego rozumowania w powiązaniu z doświadczeniem zawodowym w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w ramach wzajemnych relacji między profesjonalnymi przedsiębiorcami. Organ nie uwzględnił w ustalaniu stanu faktycznego niniejszej sprawy postanowień przedłożonej umowy zawartej przez skarżącą z przewoźnikiem w powiązaniu z ich właściwą interpretacją w oparciu o normę wynikającą z przepisu art. 65 § 2 k.c. Zdaniem skarżącej spółki, organ a priori przyjął błędne i bezpodstawne domniemanie, że miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta/podwykonawcy, nie udowadniając powyższej gołosłownej tezy. Z błędnie przyjętego założenia stanowiącego element stanu faktycznego sprawy uczynił podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia,

- art. 65 § 2 k.c. (regulującego wykładnię oświadczeń woli) w związku z § 1 ust. 2 i ust. 6 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 umowy z przewoźnikiem poprzez niezastosowanie cytowanego powyżej przepisu do interpretacji jej postanowień,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie, a na niektórych etapach postępowania nie zapewnienia, skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- n art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jej błędne zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego w niniejszej sprawie,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest

-art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez ich błędną (czyt. niewłaściwą) wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że istnieje podstawa prawa jak i faktyczna do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powołując się na ustalone w toku postępowania okoliczności wskazał, że skarżąca ze względu na wskazania wyników ważenia kontrolowanego samochodu musiała być świadoma powstałego naruszenia.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1312/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Stwierdził, że dla oceny prawidłowości nałożenia na skarżącą kary pieniężnej niezbędna była odpowiedź na pytanie, czy zgromadzony materiał dowodowy dawał organom inspekcji transportu drogowego podstawę do stwierdzenia, że możliwe jest uznanie skarżącej za załadowcę oraz że miała ona wpływ na powstanie naruszenia.

Sąd I instancji wskazał, że przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest wykazanie, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność tych podmiotów jest dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz, gdyż jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika. Warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu niedopuszczalnym jest przyjęcie argumentacji skarżącej, że wskutek zawarcia szeregu umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi możliwe jest uwolnienie się przez nią od odpowiedzialności administracyjnej w zakresie objętym dyspozycją art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji zauważył również, że skarżąca nie zaprzecza, że to z należącej do niej kopalni transportowano w dniu kontroli piasek, który trafiał na prowadzoną przez nią budowę, a więc spółka kontrolowała ilość przewożonego towaru, a co za tym idzie, wagę samochodów. Z powyższego wynika, że organizatorem całego procesu transportu była skarżąca. Tym samym, w ocenie Sądu, prawidłowe jest przypisanie jej statusu załadowcy towaru, którego była zarazem odbiorcą.Sąd I instancji wskazał, że nie można jednocześnie przychylić się do stanowiska, że o wyłączeniu odpowiedzialności administracyjnoprawnej skarżącej decydować miałyby zapisy umowy z przewoźnikiem. Istotnie w myśl art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93), strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zasada swobody umów, odnosząca się do prawa prywatnego (cywilnego) nie może jednakże służyć obejściu ustawowych przepisów prawa publicznego. Sąd nie wypowiadał się przy tym o ważności takiej umowy, gdyż nie stanowi to przedmiotu sprawy. Stwierdził jedynie, że w drodze przedstawionej umowy cywilnoprawnej między skarżącą oznaczoną jako "zamawiający", a przewoźnikiem nie można wyłączyć odpowiedzialności administracyjnoprawnej spółki jako załadowcy, ukształtowanej m.in. przez przepisy art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.;) oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tDz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do niemożności zastosowania wobec załadowcy, nadawcy lub spedytora sankcji z art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych. Skoro ustawodawca w powołanym przepisie wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę lub nadawcę to uznać należy, iż jego rzeczą jest podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu, tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na oś i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Sam profil prowadzonego przez spółkę przedsiębiorstwa nie ma znaczenia, skoro podejmuje się czynności objętych dyspozycją powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że skarżąca była załadowcą. Tym samym wykonując w swoim imieniu ważenie pojazdów (o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych dowody ważenia), miała świadomość lub godziła się na powstanie naruszeń. Wyniki ważenia wskazywały bowiem na ewidentne przeciążenie pojazdów. Umożliwienie zatem przez stronę, jako załadowcę, wyjazdu takiego pojazdu na drogę publiczną stanowi spełnienie przesłanek do przyjęcia jego odpowiedzialności za przejazd tym nienormatywnym pojazdem w sytuacji, kiedy wykonujący transport drogowy nie miał zezwolenia na przejazd takim pojazdem. Kierowca, co wynika z protokołu, takim zezwoleniem nie dysponował, natomiast skarżąca nie przedstawiła dowodu przeczącego ustaleniom organu, iż wykonywany był przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnej masy zespołu pojazdów, powyższe zaś skutkuje wystąpieniem przekroczenia nacisków na osie, co z kolei znalazło potwierdzenie w wynikach dokonanych pomiarów wzmiankowanych nacisków.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez B. S.A., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. II GSK 1026/13 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy "przesądza", że skarżąca spółka miała świadomość lub godziła się na powstanie naruszeń i zauważył, że taka ocena jest przede wszystkim wynikiem błędnej wykładni art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji uznał, że odpowiedzialność załadowcy ma charakter bezwzględny, a zatem zawsze w sytuacji, gdy zostają naruszone normy dotyczące masy załadunku i nacisku na oś, załadowca ponosi za to odpowiedzialność.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przyjęcie takiego sposobu rozumienia omawianego przepisu pozostaje w niezgodzie z tą jego częścią, która stanowi o okolicznościach sprawy i dowodach jednoznacznie wskazujących, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Wskazany w tym przepisie wpływ lub godzenie się na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, co oznacza, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11).

NSA stwierdził także, że przedwczesnym było ustalenie, że skarżąca spółka jest załadowcą.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają znaczenia dla sprawy umowy i porozumienia zawarte w ramach realizacji inwestycji Budowa Autostrady A4, albowiem umowy te nie mogą znosić odpowiedzialności przewoźnika, oczywiście pod warunkiem spełnienia przesłanek z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał mi.in, że organy nie wskazały dowodów, które bezpośrednio świadczyły o wpływie załadowcy na stwierdzone naruszenie i stwierdził, że kwit wagowy i zeznania kierowcy nie są wystarczające dla ustalenia, że skarżąca spółka jest załadowcą.

Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt. 25 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, iż pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi.

W myśl art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (ust. 1). Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (ust. 2 pkt 1). Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia

Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

W stanie prawnym wiążącym w niniejszej sprawie podstawę materialną do nakładania kar za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenie określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 13 g ust. 2 tej ustawy karę za taki przejazd ustalało się za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu, przy czym stosownie do dalszej części przepisu w przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru kara stanowiła sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia, a jeżeli przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi występowało na kilku osiach pojedynczych lub osiach wielokrotnych pojazdu, karę ustalało się jako sumę wysokość kar z tytułu każdego przekroczenia. Wysokość kar pieniężnych została określona w załączniku nr 2 do ustawy

Stosownie do art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, kara pieniężna, o której mowa w ust. 1, mogła być nakładana na:

1) podmiot wykonujący przejazd;

2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Zgodnie z art. 40 c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13 g ust.1, ust. 1b i 2 ustawy, w załączniku nr 2. Załącznik ten odnosi kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, do 10,0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowuje wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary.

W kontekście przedstawionych uwag na temat zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma wyjaśnienie przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ww. ustawy powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego- samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty.

W takiej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 120/10, z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 406/10, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Należy zatem podkreślić, iż przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest jednoznaczne wykazanie – poprzez wskazanie okoliczności sprawy bądź odpowiednich dowodów – że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Odpowiedzialność wymienionych wyżej podmiotów, jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz- jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust 1b pkt 2 .

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza norma prawa materialnego – art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Należało zatem wyjaśnić czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo ustalił, że skarżąca była załadawcą i jeśli tak, czy prawidłowo zastosował przesłanki jej odpowiedzialności. Rzeczą organu, przy nałożeniu kary, było wskazanie okoliczności i dowodów na ich poparcie dla przypisania odpowiedzialności załadowcy. Okoliczności i dowody muszą być jednoznaczne, a więc niewątpliwe.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia

Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ administracji uchybił powyższym zasadom.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku, przedwczesne było ustalenie, że skarżąca spółka jest załadowcą. NSA zgodził się, że umowy cywilnoprawne nie mogą znosić odpowiedzialności administracyjnej, o której stanowi art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jednakże wskazał, że w tej sprawie po pierwsze, nie chodzi o szereg umów, lecz o konkretną umowę o usługi transportowe zawartą z przewoźnikiem, który w dniu kontroli przewoził towar pojazdem nienormatywnym, a która znajduje się w aktach sprawy. Po wtóre, nie chodzi o wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej, tylko ustalenie, czy w tym konkretnym wypadku, stosownie do postanowień tej umowy, załadowcą był przewoźnik. Niewystarczające jest bowiem ustalenie jedynie w oparciu o kwit wagowy i zeznania kierowcy, że to skarżąca spółka była załadowcą, a teza, że piasek pochodził z kopalni spółki, nie wynika z materiałów sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kierowca, aczkolwiek stwierdził, że to skarżąca spółka jest załadowcą, to równocześnie wskazał na okoliczności, które łączą przeładowanie towaru z przewoźnikiem (określona stawka od tony).

Jednoznaczne ustalenie, że dany podmiot był załadowcą, czego w tej sprawie brak, jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Konstrukcja tego przepisu wskazuje wprost, że w przypadku odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora, organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody - i to dowody "jednoznaczne wskazujące" - na zaistnienie wpływu lub godzenia się tego podmiotu na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, czyli na naruszenie obowiązków lub warunków związanych z wykonywanym przez przewoźnika przejazdem po drodze publicznej. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o sytuację, gdy podmiot określony w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił ("miał wpływ"). W tym zakresie w toku postępowania nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń,

W tej sytuacji należy uznać, że organy obu instancji nie uzasadniły w sposób przekonywający, dlaczego uważają, iż skarżąca była załadowcą i jako załadowca miała wpływ lub godziła się na stwierdzone naruszenie.

Podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31).

W rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Konkretnie w ocenie Sądu wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. Dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali zatem, czy skarżąca była załadowcą i jeśli tak czy miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszeń a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

1