Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 1648/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. B. i M. T. - Niepublicznego Przedszkola "M." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu części dotacji za 2015 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej K. B. i M. T. – Niepublicznego Przedszkola "M." w W. kwotę 7.284,00 zł (słownie: siedem tysięcy dwieście osiemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Burmistrz W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił K. B. i M. T., prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "M." w W. (dalej powoływane jako Skarżące), zwrot dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 93.340,45 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. (dalej powoływane jako: "RIO") w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a tym samym o kwotę zrealizowanych dochodów z tego tytułu odprowadzanych do budżetu gminy tj. w wysokości dochodów wykonanych. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych (przyjętych) do przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. Przedszkola "S." w W., z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego. Stosownie do powyższego, Gmina W. powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do Przedszkola "S." w W., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę zapisanych w miesiącu czerwcu. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (zgodnie z obliczeniami RIO, powinna wynosić 630,26 zł, a gmina przekazywała w wysokości 860,69 zł). Tym samym, w ocenie organu I instancji, dotacja dla zainteresowanej została przekazana w kwocie zawyżonej o 93.340,45 zł.

Organ I instancji przyjął, że stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu na dzień 1 stycznia danego roku, wylicza się w oparciu o wydatki planowane ponoszone w przedszkolu publicznym (tzw. wydatki prognozowane), które są ujęte w uchwale budżetowej na dany rok. Dlatego też, w ocenie organu I instancji, oczywistym jest, że w trakcie roku budżetowego następuje konkretyzacja prognozowanych danych, a w konsekwencji dopiero na ostatni dzień roku budżetowego gmina zna końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Skarżące za pośrednictwem pełnomocnika złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym podniosły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na brzmienie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493 ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.) stwierdziło, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy więc rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych (por. wyrok z dnia 14 lipca 2015 r., III SA/Wr 2/15). W przedmiotowej decyzji, organ dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono w poprzednich obliczeniach, w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę, tj. Przedszkolu "S." w W. (w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł), które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.189,30 zł. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rocznego wykonania budżetu gminy za 2015 rok, kwota opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie faktycznie odprowadzonych do budżetu środków (tylko dla przedszkoli publicznych, bez innych form wychowania przedszkolnego, czy oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) wynosiła łącznie 350.189,30 zł. Dlatego też, zdaniem Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł – 350.189,30 zł = 2.482.424,20 zł).

Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji, wskazując sposób wyliczenia wysokości dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola (...)", przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Taki sposób określenia stawki dotacji na jednego ucznia, a później przyznania określonej kwoty na rzecz konkretnego przedszkola niepublicznego, organ odwoławczy uznał za poprawny. Organ uznał przy tym, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki. Przy tym, za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego. Oznacza to konieczność rozliczenia kwoty dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina W. zrobiła i nie jest to kwestionowane przez Skarżące. W ocenie Kolegium wykładnia treści uchwały Nr [...] prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi § 6 ust. 8, zgodne z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Zdaniem Kolegium, Skarżące pobrały dotacje w wysokości wyższej od należnej, dlatego też organ I instancji zasadnie zasądził ich zwrot. Kolegium za prawidłowy uznał również sposób wyliczenia nadmiernie pobranych dotacji, nie dopatrując się w nim błędów rachunkowych.

Na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżących wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając naruszenie:

- art. 8 § 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i § 3 i art. 15 w związku z art. 136 § 1 i art. 10 § 1 oraz art. 138 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasady prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a.;

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wyrażającego się w uznaniu zasadności nałożenia obowiązku zwrotu dotacji, mimo iż został on usankcjonowany aktem mającym moc wsteczną, jak również mimo obowiązywania ustawowego obowiązku rozdysponowywania przyznanej dotacji w określony sposób do końca danego roku kalendarzowego, co też nastąpiło w niniejszej sprawie;

- błędną wykładnię art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016, poz. 1870 ze zm., dalej powoływana jako u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 2b oraz 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż pobrano dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona wypłacona zgodnie z przepisami, w wysokości ustalonej uprzednio przez ten sam organ administracji, który następnie w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych uprzednio kwot, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik Skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. pełnomocnik podtrzymując stanowisko w sprawie wskazała na poglądy wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych WSA w Gliwicach - I SA/Gl 763/17, WSA w Białymstoku - I SA/Bk 634/13 oraz NSA - II GSK 40/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór w sprawie dotyczy zwrotu części dotacji pobranej przez Skarżące za 2015 r.

Zdaniem organu, Skarżącym wypłacono część należnej dotacji za 2015 r. w nadmiernej wysokości i w konsekwencji podlegała ona w tym zakresie zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Odrębnymi przepisami w rozumieniu tego artykułu są przepisy ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2015 r. - dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Jednocześnie trzeba zauważyć, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.) stanowił, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Stosownie do art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Począwszy od 1 września 2015 r. art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty uzyskał następujące brzmienie - dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Treść art. 90 ust. 4 nie uległa zmianie.

W uchwale Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy W. wskazano, że stawkę dotacji na jedno dziecko dla niepublicznego przedszkola wylicza się w oparciu o iloraz kwoty ustalonej w uchwale budżetowej przyjętej przez Radę Miejską w W. wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach przez liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień 10 września danego roku. W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez Radę Miejską w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego przyznanie dotacji – do czasu jej podjęcia – stawkę dotacji wylicza się na podstawie projektu uchwały budżetowej przedstawionego Radzie Miejskiej przez Burmistrza W. (§ 6 uchwały). Termin wykorzystania środków dotacji upływa z dniem 31 grudnia. W terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja, organ dotujący przekazuje organom prowadzącym przedszkola i szkoły informację o należnej i faktycznie przekazanej dotacji. W przypadku różnicy między należną a faktycznie przekazaną przedszkolu lub szkole dotacją organ prowadzący obowiązany jest zwrócić nadpłaconą kwotę dotacji lub organ dotujący przekazać należne wyrównanie na wskazane konto w ciągu 14 dni od przekazania informacji. Otrzymujący dotację jest obowiązany do zwrotu części lub całości dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (§ 9 uchwały).

Z kolei uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego stanowi m.in., że przedszkola niepubliczne, które nie spełniają warunków określonych w ust. 2, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy W. dotację w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę W. w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (§ 2 pkt 3 uchwały). Dotację przyznaną na dany rok kalendarzowy, należy wykorzystać do 31 grudnia roku, na który została przyznana. Rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym przez gminę W. dokonywane jest przez Burmistrza W. w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, o czym zawiadamia się pisemnie organ dotowany. Ustalona kwota zobowiązania gminy W. z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy podmiotu w terminie 14 dni od przekazania informacji. Dotacja w części niewykorzystanej do końca okresu wskazanego w ust. 5, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (§ 6 pkt 5-8 uchwały).

Z akt sprawy wynika, że Panie K. B. i M. T., jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole M. w wymaganym terminie złożyły wniosek o przyznanie dotacji oświatowej na rok 2015. Na podstawie tego wniosku Gmina W. zaplanowała w budżecie środki na wypłatę dotacji. W terminach określonych w uchwałach Skarżące składały do gminy informacje o faktycznej liczbie uczniów pełnosprawnych, niepełnosprawnych i objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju na pierwszy dzień danego miesiąca oraz informację o liczbie uczniów, którzy przybyli/ubyli do/z przedszkola po pierwszym dniu miesiąca. Gmina jako organ dotujący wypłacała organowi prowadzącemu co miesiąc dotację na rzecz Niepublicznego Przedszkola M. Wysokość wypłacanej dotacji w poszczególnych miesiącach była uzależniona od danych zawartych w informacji miesięcznej składanej przez organ prowadzący. Wysokość stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w trakcie roku ulegała zmianie i wynosiła odpowiednio: 562,08 zł (od stycznia 2015 r. do maja 2015 r.), 596,55 zł (od czerwca 2015 r. do września 2015 r.), 1.059,44 zł (w październiku 2015 r.) i 878,48 zł (w listopadzie i grudniu 2015 r.). Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r. i wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym wyniosła 860,69 zł.

Jak wyjaśnił organ I instancji, do obliczenia stawki dotacji (tj. 860,69 zł) przyjęto ustalone w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola", 80106 "Inne formy wychowania przedszkolnego" i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę, tj. Przedszkolu "S." w W. wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem ww. przedszkola, tj. Punktu Przedszkolnego "B." w J. i Punktu Przedszkolnego "P." w S. Łącznie wydatki wyniosły 2.911.711,50 zł, które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.300,00 zł. Przy obliczeniu średniorocznej liczby uczniów gmina przyjęła liczbę uczniów faktycznie uczęszczających do publicznego przedszkola i publicznych punktów przedszkolnych. Za lipiec i sierpień przyjęto zerową liczbę uczniów.

Przeprowadzona następnie kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a tym samym o kwotę zrealizowanych dochodów z tego tytułu odprowadzanych do budżetu gminy, tj. w wysokości dochodów wykonanych. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych (przyjętych) do przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. Przedszkola "S." w W., z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego. Gmina W. powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do Przedszkola "S." w W., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę zapisanych w miesiącu czerwcu. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (zgodnie z obliczeniami RIO, powinna wynosić 630,26 zł).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Burmistrz W. dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono w poprzednich obliczeniach. Wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę, tj. Przedszkolu "S." w W. (w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł), pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.189,30 zł. Przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym organ wziął pod uwagę liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola, zaś przy wyliczeniu dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola.

Po dokonaniu ponownych obliczeń gmina stwierdziła, że miesięczna stawka dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego w przedszkolu niepublicznym została pierwotnie ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł miesięcznie, powinna bowiem wynosić 630,26 zł. Tym samym dotacji należna za 2015 r. Skarżącym została przekazana w kwocie zawyżonej o 93.340,45 zł. W konsekwencji w dniu [...] listopada 2016 r. organ wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez Skarżące. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz W. orzekł zwrot dotacji pobranej za 2015 r. w nadmiernej wysokości w kwocie 93.340,45 zł przez Skarżące wraz z odsetkami za zwłokę.

Niewątpliwie to na Burmistrzu W. ciążył obowiązek ustalenia stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w prawidłowej wysokości w 2015 roku i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Wyliczając wysokość stawki dotacji organ działa z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Dotacja jest przekazywana na rachunek bakowy podmiotów oświatowych w 12 częściach.

Rola podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne w procesie ustalenia i wypłaty dotacji była ograniczona jedynie do czynności określonych w uchwałach. Jednostka ta była zobowiązana do terminowego złożenia wniosku o udzielenie dotacji, zgłoszenia zmian wszelkich danych zawartych we wniosku, przekazywania informacji o liczbie uczniów przedszkola oraz rozliczenia dotacji. W sprawie jest niesporne, że Skarżące prawidłowo wypełniły wszystkie obowiązki informacyjne i związane z rozliczeniem dotacji.

Ustalona stawka dotacji jest podstawą do planowania działalności przedszkola niepublicznego. Trzeba też podkreślić, że zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. oraz zapisami uchwał Rady Miejskiej w W. dotację przyznaną na dany rok kalendarzowy należało wykorzystać do 31 grudnia danego roku. Skarżące były zatem zobowiązane do wykorzystania przekazanej na ich rachunek bankowy dotacji zgodnie z przeznaczeniem w określonym terminie. Także w tym zakresie organ dotujący nie dopatrzył się żadnych uchybień w działaniu Skarżących.

Choć przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że organ wykonawczy gminy może w każdym czasie dokonać tego zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie prowadzącej szkołę. Organ ten zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu gminy w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. To organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2017 r., I SA/Lu 778/16).

W orzecznictwie przyjmuje się, że za dopuszczalną należy uznać możliwość zmiany, w tym obniżenia, stawki w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy gminy, to już zastosowanie obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej stronie skarżącej jest uznawane za nieprawidłowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2015 r., I SA/Sz 1295/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2017 r., I SA/Op 336/17).

Zdaniem Sądu, nie można też uznać za prawidłowe takiego postępowania organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie już po ostatecznym rozliczeniu dotacji i w konsekwencji żąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji. Takie działanie podważa stabilność sytuacji finansowej szkoły gwarantowaną dla organów prowadzących przedszkola niepubliczne przez ustawę o systemie oświaty.

Trzeba zauważyć, że jak już wskazano powyżej przepis § 9 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2009 r. stanowił, że w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja, organ dotujący przekazuje organom prowadzącym przedszkola i szkoły informację o należnej i faktycznie przekazanej dotacji i w przypadku różnicy między należną a faktycznie przekazaną przedszkolu lub szkole dotacją organ prowadzący obowiązany jest zwrócić nadpłaconą kwotę dotacji lub organ dotujący przekazać należne wyrównanie na wskazane konto w ciągu 14 dni od przekazania informacji. Z kolei w uchwale z dnia [...] marca 2015 r. wskazano, że rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym przez gminę W. dokonywane jest przez Burmistrza W. w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, o czym zawiadamia się pisemnie organ dotowany, dotacja pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (§ 6 ust. 6 i 8). Można zatem przyjąć, że w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja jednostka prowadząca przedszkole powinna uzyskać pełną informację odnośnie ostatecznej stawki dotacji ustalonej przez organ.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 90 ust. 2b o.s.o. dotyczący wyliczenia stawki dotacji dla przedszkola niepublicznego nie definiuje, jak należy rozumieć w szczególności pojęcia "przedszkola prowadzone przez gminę", "w przeliczeniu na jednego ucznia", czy "każdy uczeń". W decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nadmiernie wypłaconej dotacji organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że "przedszkola prowadzone przez gminę" nie obejmują innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Z kolei pojęcie "w przeliczeniu na jednego ucznia" obejmuje liczbę uczniów zapisanych (przyjętych) do publicznej placówki przedszkolnej. Zaś "każdy uczeń" to podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole niepubliczne.

O ile należy zgodzić się z przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacją (w tym powołanym orzecznictwem) przemawiającą za przyjęciem takiego rozumienia wskazanych pojęć, to niewątpliwie dopuszczalna jest również wykładnia zastosowana przez organ przy pierwotnym wyliczeniu wysokości stawki dotacji na rok 2015. Stąd nie można stwierdzić, że przyjmując do obliczenia stawki dotacji wydatków bieżących ponoszonych w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych oraz uwzględniając przy obliczeniu średniorocznej liczby uczniów liczbę uczniów faktycznie uczęszczających do publicznego przedszkola i publicznych punktów przedszkolnych organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a jedynie poruszał się w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów.

Trzeba zauważyć, że ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 2b określa jedynie minimalny poziom dotacji dla niepublicznych przedszkoli ("przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących"). Rada gminy może zatem określić wyższy poziom dotacji. Dotacja przyznana Skarżącym mieściła się w graniach wyznaczonych przez ustawę. Warte podkreślenia jest, że z ustaleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wynika, że gmina W. takie same zasady przyznawania dotacji stosowała wobec wszystkich przedszkoli niepublicznych (pozostałe podmioty prowadzące przedszkola również złożyły skargi do tut. Sądu na decyzje dotyczące zwrotu udzielonych dotacji). Można zatem stwierdzić, że jednostka ta jednolicie stosowała przepisy ustawy o systemie oświaty, jak też uchwał wykonawczych przyznając dotacje na prowadzenie przedszkoli niepublicznych. Skarżące nie były w tym zakresie w sposób szczególny uprzywilejowane.

Reasumując, w stanie faktycznym sprawy Burmistrz W. ustalił wysokość dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał Skarżącym dotację. Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r. i ustaliła wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym. Skarżące, jako prowadzące Przedszkole Niepubliczne M., prawidłowo wywiązały się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków, w tym wydatkowały dotację zgodnie z przeznaczeniem w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił Skarżącym dotację za 2015 rok w nadmiernej wysokości. Zdaniem Sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permamentnym stanie niepewności odnośnie zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.

Jak wskazał WSA w Lublinie w przywoływanym wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (por. wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15). Z kolei z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa TK wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (zob. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100). Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw, ponieważ odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (zob. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15) (A. Wróbel i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181) wyraził pogląd, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

W niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd, jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd.

W ocenie Sądu, przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez Skarżące w wysokości nadmiernej, gdyż została wypłacona w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy kierujący się możliwą wykładnią przepisów prawa w wysokości dopuszczanej przez ustawę o systemie oświaty. Fakt obniżenia stawki dotacji wyłącznie wskutek późniejszej zmiany interpretacji przepisów i zastosowania innej metody jej wyliczania przez organ wykonawczy nie może mieć zastosowania do dotacji wypłaconej, wykorzystanej i rozliczonej za dany rok kalendarzowy.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących w szczególności naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.), co daje podstawę do uwzględnienia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia też w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. Organy obu instancji nie wyjaśniły również, w jakim zakresie w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy uchwał Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2009 r. i z dnia [...] marca 2015 r., które jak wskazano powyżej nie są tożsame. Pierwsza uchwała była podstawą planowania przy ustaleniu wysokości dotacji, druga obowiązywała w okresie, kiedy doszło do jej ostatecznego rozliczenia. Jako przykład można wskazać, że w uchwale z dnia [...] października 2009 r. jako jeden z elementów wyliczenia stawki dotacji na jedno dziecko uwzględniono liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień [...] września danego roku, organy zaś nie odniosły się do tego zapisu.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodne z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy nie wypełnił tego obowiązku wydając decyzję bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie wykazał również, że zachodziły przesłanki do odstąpienia od jego realizacji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ww. ustawy oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).