Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 176/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2009 r. sprawy ze skargi "H." Sp. jawna - S. D., Z. W. z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...]


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 i art. 144 k.p.a po rozpoznaniu wniosku "H." S. D., Z. W. Spółka jawna z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią socjalno- biurową, budynku portierni, miejsc postojowych, placu manewrowego, oświetlenia, ogrodzenia terenu, tymczasowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej - na terenie działek nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, który zakłada dojazd do inwestycji poprzez wykonanie zjazdu tymczasowego z drogi krajowej Nr [...], ponieważ, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morski z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), " w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno zdaniem organu byłoby się dopatrzyć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za lokalizacją zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], nawet na czas określony,

1

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

gdyż istnieje możliwość dojazdu do przedmiotowej nieruchomości poprzez istniejący zjazd tymczasowy na drogę gminną (działka nr [...]), a następnie poprzez działkę nr [...]. Rozwiązanie takie wymagałoby jednak ustanowienia służebności drogowej (droga konieczna) przez sąd powszechny, jeżeli między stroną a właścicielem ww. działki nie dojdzie do porozumienia. Ponadto możliwe jest również wykonanie, a następnie wykorzystanie do dojazdu drogi gminnej, usytuowanej na granicy działek nr [...], zgodnie z ustaleniami spotkania, które odbyło się w dniu [...] września 2007 r. Z treści notatki służbowej sporządzonej z tego spotkania wynika, że jeżeli Spółka jawna "H." zwróci się do Wójta Gminy D. z wnioskiem o uzgodnienie możliwości realizacji odcinka wspomnianej drogi gminnej i jeżeli uzyska na to zgodę, zarządca drogi krajowej nr [...] uzgodni włączenie drogi gminnej do ww. drogi krajowej.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka "H." S. D., Z. W. Spółka jawna z siedzibą w S., domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, iż wydane zostało z:

1. naruszeniem art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach

publicznych (t.j.: Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż

w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu tymczasowego, a wręcz przeciwnie, iż istnieją przesłanki uzasadniające odmowę wydania takiego zezwolenia;

2. naruszeniem § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i

Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U.

1999, Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, mimo iż usytuowanie

działki skarżącego oraz sytuacja faktyczna i prawna jaka obecnie istnieje w pełni

uzasadniały skorzystanie z możliwości, jaką daje ów przepis i wyrażenie zgody na

lokalizację zjazdu tymczasowego;

3. błędnym przyjęciem, iż możliwe jest zapewnienie dojazdu do działki nr [...] przy

użyciu tymczasowego zjazdu na drogę gminną położoną na działce nr [...] oraz

przez działkę gruntu nr [...], na której konieczne byłoby ustanowienie

służebności drogi koniecznej, podczas gdy: po pierwsze, ustanowienie takiej drogi

koniecznej nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych - działka nr [...] leży

bezpośrednio przy drodze publicznej - drodze krajowej nr [...], która to okoliczność

2

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

skutecznie uniemożliwia ustanowienie takiej drogi koniecznej przez sąd; po drugie, nawet gdyby taka możliwość istniała, to ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] musiałoby wiązać się z przebudową już posadowionej na terenie owej działki infrastruktury, co skutkowałoby nieopłacalnością finansową całego przedsięwzięcia i rażąco niewspółmiernymi kosztami jakie skarżący musiałby ponieść w stosunku do efektu jaki skarżący wskutek ustanowienia takiej służebności mógł osiągnąć;

4. niewystarczającym ustaleniem stanu faktycznego dotyczącego usytuowania

projektowanego zjazdu z drogi krajowej oraz rzeczywistych, a nie tylko teoretycznych

i niemożliwych do zrealizowania, możliwości wykorzystania przez skarżącego

istniejącego stanu dróg dochodzących do działki nr [...];

5. naruszeniem art. 107 kpa poprzez zaniechanie podania w treści uzasadnienia

skarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na

których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił

wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy

prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, wskazała, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U.

2007. r. Nr 19 poz. 115 ze zm.): " ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Z powyższego przepisu wynika, że nawet w sytuacji gdyby co do zasady istniały przesłanki do odmówienia wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, możliwe jest wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. We wniosku z dnia [...] stycznia 2008 roku strona skarżąca wyraźnie wskazała, iż proponowany przez nią zjazd z drogi krajowej nr [...] miałby charakter tymczasowy, do czasu wybudowania przez Gminę D. planowanej drogi gminnej przebiegającej pomiędzy działkami nr [...]. Po zrealizowaniu owej drogi gminnej dojazd do działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, odbywałby się z poziomu w/w drogi gminnej.

Ponadto w niniejszej sprawie zdaniem skarżącej winien znaleźć zastosowanie przepis § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999, Nr 43, poz. 430 ze zm.),

3

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

zgodnie z którym: " (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości ". Na chwilę obecną - z przyczyn od skarżącej niezależnych - działka nr [...] nie ma innej możliwości dojazdu, jak poprzez zastosowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na jej teren, a nadto nie jest możliwe wykonanie drogi klasy D (droga dojazdowa) ani klasy L (droga lokalna) co wynika z niewydzielenia przez właściciela działki nr [...] odpowiedniego pasa gruntu budowę owej drogi umożliwiającego. Do działki nr [...] nie ma żadnego dostępu z poziomu jakiejkolwiek drogi publicznej, chyba że właśnie z drogi krajowej nr [...]. Wszystkie okoliczne działki należą do innych podmiotów i nie stanowią dróg publicznych czy niepublicznych.

Wskazać również należy, iż błędne jest przeświadczenie organu, iż wyrażenie zgody na umiejscowienie zjazdu tymczasowego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] może przyczynić się do utraty przez ową drogę charakteru drogi głównej a natężenie ruchu może wpłynąć na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w jego rejonie. Otóż organ nie wziął pod uwagę istotnej w sprawie okoliczności, iż droga krajowa nr [...] na odcinku, w którym mógłby zostać usytuowany zjazd tymczasowy na działkę nr [...] jest drogą klasy GP jedynie z nazwy. W istocie zaś ani wielkość owej drogi (jeden pas ruchu w stronę S. i jeden pas ruchu w stronę granicy), ani jej położenie (obszar zabudowany), ani w końcu dopuszczalna prędkość maksymalna (50 km/h) nie wskazują aby ruch drogowy odbywający się po drodze krajowej nr [...] mógł zostać znacząco ograniczony, czy też mogło dojść do wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powoływanie się na owe okoliczność, w sytuacji gdy właściciel gruntu bezpośrednio położonego przy drodze krajowej nie ma innej możliwości uzyskania dostępu drogowego do swojej działki, jest w ocenie skarżącego nieporozumieniem. W powyższym zakresie strona wskazuje również na naruszenie art. 107 kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, w ocenie skarżącego wpływających na dopuszczalność zezwolenia na umiejscowienie zjazdu tymczasowego z drogi krajowej nr [...].

Zdaniem skarżącej błędnie organy przyjęły także, że w pobliżu działki nr [...] jest w ogóle realizowana na mocy porozumienia Gminy D. i skarżącego jakakolwiek droga gminna, z której możliwy byłby dojazd do owej działki. W tym miejscu wskazać należy, iż planowana droga gminna miałaby przebiegać pomiędzy działkami nr [...] z terenów z owych działek wydzielonych. O ile skarżąca

4

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

zgłosiła Gminie D. wolę wydzielenia gruntu celem umożliwienia jej realizacji inwestycji w postaci drogi publicznej, o tyle właściciel działki nr [...], mimo iż wzywany do podobnego zachowania zarówno przez stronę, jak i Wójta Gminy D., do dnia dzisiejszego zajmuje stanowisko całkowicie bierne i nie odpowiada na kierowaną doń korespondencję. To z kolei oznacza, iż w rzeczywistości planowana droga publiczna, z której mógłby zostać umożliwiony dojazd na teren działki nr [...] nie może zostać wykonana. Co więcej, z oświadczenia Gminy wynika, że nie będzie realizować inwestycji polegającej na budowie w/w drogi.

Wskazano, iż zjazd z drogi krajowej nr [...] na "drogę gminną" położoną na działce nr [...], a umożliwiający dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jest zjazdem tymczasowym. Oznacza to, iż po spełnieniu określonych przesłanek ulegnie on w przyszłości likwidacji. Już z tej przyczyny stwierdzanie, iż skarżący winien zadbać o ustanowienie służebności drogi koniecznej z wykorzystaniem owego zjazdu tymczasowego, co wiązałoby się z niezmiernie długotrwałą procedurą sądową i znaczącymi kosztami, świadczy o niezbadaniu istoty sprawy. Wymaganie bowiem od skarżącej aby ponosiła olbrzymie nakłady finansowe na wynagrodzenie właściciela działki nr [...] w zamian za ustanowienie drogi koniecznej oraz na przebudowę infrastruktury posadowionej na działce nr [...], po to tylko by wyłącznie na czas określony umożliwić sobie dostęp do działki nr [...], jest niedopuszczalne. Ponadto, ustanowienie drogi koniecznej jest niemożliwe z tej przyczyny, iż działka nr [...] graniczy bezpośrednio z drogą krajową nr [...], a zatem nie zachodzi przesłanka braku dostępu do drogi publicznej, która mogłaby uzasadniać ustanowienie służebności drogi koniecznej w trybie postępowania sądowego.

Skarżąca w załączeniu przedłożyła pismo z dnia [...] października 2001 roku, w treści którego znajduje się wniosek właściciela działki [...] o wyrażenie zgody na zlokalizowanie zjazdu tymczasowego na ową działkę z drogi krajowej nr [...] oraz odpowiedź organu z dnia [...] października 2001 roku, w treści której organ taką zgodę wyraził. Z pisma tego nie wynika aby dla organu jakiekolwiek znaczenia miała wówczas okoliczność, iż zlokalizowanie zjazdu na drodze nr [...] mającej klasę GP mogże wpłynąć na zwiększenie zagrożenia ruchu drogowego.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 107 k.p.a, wskazując, iż uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

5

Sygn. akt IV SA/Wal 76/09

dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ogóle nie zawiera powyższych koniecznych elementów, a jeśli tak to w stopniu znikomym. Co więcej, jego treść zdaniem skarżącej wyraźnie wskazuje na to, iż organ wydając postanowienie nie dokonał wnikliwego zbadania stanu faktycznego proponowanej przez skarżącego lokalizacji zjazdu tymczasowego i posłużył się jedynie wskazaniem teoretycznych rozwiązań, niemożliwych do przeprowadzenia przez skarżącego nawet przy dołożeniu najwyższej staranności. W efekcie doszło do wydania postanowienia, które uniemożliwia skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości, mimo iż istnieje możliwość umiejscowienia zjazdu tymczasowego zgodnie z wnioskiem skarżącego bez naruszania jakichkolwiek przepisów prawa, a co więcej, zgodnie z oczekiwaniami lokalnej jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008r.,

6

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2008r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią socjalno- biurową, budynku portierni, miejsc postojowych, placu manewrowego, oświetlenia, ogrodzenia terenu, tymczasowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz niezbędnej infrastruktury technicznej - na terenie działek nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym M.

Sprawa została rozpoznana pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) i trafnie zastosowano przy jej rozstrzyganiu przepisy tej ustawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie ma zatem charakteru samodzielnego - w tym sensie, iż dotyczy uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu decyzji Wójta Gminy D. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w/w ustawy.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie między innymi budowy tymczasowego zjazdu, wskazując, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morski z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), " w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodzi wyjątkowa sytuacja przemawiająca za lokalizacją zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], nawet na czas określony, gdyż istnieje możliwość dojazdu do przedmiotowej nieruchomości poprzez istniejący zjazd tymczasowy na drogę gminną (działka nr [...]), a następnie poprzez działkę nr [...]. Rozwiązanie takie wymagałoby ustanowienia służebności drogowej (droga konieczna) przez sąd powszechny, jeżeli między stroną a właścicielem ww. działki nie dojdzie do porozumienia. Ponadto możliwe jest również wykonanie, a następnie wykorzystanie do dojazdu drogi gminnej, usytuowanej na granicy działek nr [...].

Rozpoznać niniejszą sprawę należy wskazać, iż ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 8 zawiera definicję pojęcia "zjazd". Przez zjazd rozumie się połączenie

7

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie w art. 29 ustawa mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Ww. rozporządzenie o warunkach technicznych reguluje zaś warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości, podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03, LEX nr 173983).

Zgodnie z powołanymi wyżej zasadami ogólnymi odmowa uzgodnienia została dokonana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Równocześnie przywołano przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1999 r. O ile pierwszy z powołanych przepisów stwarza organowi administracji drogowej możliwość działania w ramach tzw. swobodnego uznania, którego granice wyznacza m.in. art. 7 k.p.a., o tyle drugi zezwala organowi na zastosowanie zjazdu z drogi

8

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

krajowej w sytuacjach wyjątkowych, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto należy podkreślić, iż naczelną zasadą przy rozstrzyganiu przez organ w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości przyległej do tej drogi (mówi o tym wprost wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363). Zasadę tę można wprost wywieść z art. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.).

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak mieć na uwadze, iż toczy się ona w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 19 września 2007 r. Sygn. akt II OSK 1227/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy szczególne regulujące kwestie lokalizacji i parametrów technicznych zjazdu nie mogą być zatem podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie, na podstawie szczególnego unormowania, jakim jest powołany przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, uprawnionym do wydania wiążącej decyzji jest zarządca drogi w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem inne przepisy prawa, poza wymienionymi przepisami dotyczącymi dróg publicznych, nie stoją na przeszkodzie do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak będzie podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony".

Organ uzgadniający w niniejszej sprawie zobowiązany był zatem do rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalności zlokalizowania w ramach inwestycji zjazdu na czas określony. Strona skarżącą w toku postępowania, jak również w skardze wskazywała bowiem, iż proponowany przez nią zjazd ma mieć jedynie charakter tymczasowy, do czasu wybudowania przez Gminę D. drogi gminnej przebiegającej pomiędzy działkami nr [...]. Podniesiono także, iż do działki na terenie której planowana jest inwestycja nie ma dostępu do poziomu jakiejkolwiek drogi publicznej.

Podstawę prawną do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu tymczasowego stanowi art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

9

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

Odmowa wyrażenia zgody musi być zatem uzasadniona w świetle przesłanek określonych w art. 29 ust. 4 ustawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę w ocenie Sądu, organ nie odniósł się do podniesionych przez stronę okoliczności, a co najistotniejsze nie rozważył w sposób wyczerpujący możliwość uzgodnienia lokalizacji zjazdu tymczasowego dla planowanej inwestycji. Jako jeden z argumentów odmowy uzgodnienia powołał zaś przesłankę wskazaną przez stronę, która miała świadczyć właśnie o konieczności wybudowania zjazdu tymczasowego, a mianowicie możliwość wybudowania w przyszłości drogi gminnej. Skoro droga ta nie istnieje w chwili obecnej, i nie jest budowana, to oznacza że strona obecnie nie ma możliwości dojazdu do działki przez tą drogę.

Odnosząc się z kolei do przedstawionego przez organ argumentu, iż strona winna zapewnić sobie dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...], która poprzez drogę gminną położoną na działce [...] posiada dostęp do zjazdu wykonanego na czas określony do drogi krajowej nr [...], należy wskazać, iż w ocenie Sądu wskazując na możliwość zrealizowania warunku dostępu do drogi publicznej w drodze ustanowienia służebności organ winien był wziąć pod uwagę, czy w stanie faktycznym danej sprawy ustanowienie takiej służebności jest realne i zasadne mając na uwadze, iż uzgodnienie dotyczy także wykonania zjazdu jedynie na czas określony. Podkreślić przy tym należy, iż rozpoznając sprawę w trybie administracyjnym, organ winien przede wszystkim mieć na uwadze interes strony, który wprawdzie nie można przedkładać nad interes społeczny niemniej jednak w niniejszej sprawie zdaniem Sądu wskazywanie stronie, iż ma ona zapewnić sobie dojazd do nieruchomości w drodze ustanowienia służebności do istniejącego zjazdu tymczasowego (a zatem ustanowionego w trybie wyjątkowym), a nie zjazdu wykonanego na czas nieokreślony, bez wcześniejszego rozważenia możliwości i dopuszczalności realizacji zjazdu tymczasowego zgodnie z wnioskiem strony, o ile nie godzi on w zasadę bezpieczeństwa ruchu drogowego, narusza interes strony oraz zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania stron.

W konsekwencji należy uznać, że dokonana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmowa uzgodnienia lokalizacji zjazdu na czas określony na teren zamierzonej inwestycji dokonana została na podstawie wskazanych powyżej przepisów prawa, z naruszeniem granic uznania

10

Sygn. akt IV SA/Wa 176/09

administracyjnego, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a bez wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w zakresie uwzględnienia interesu strony skarżącej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien także mieć na uwadze, iż w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy organ uzgadniający winien zapewnić czynny udział zgodnie z art. 10 k.p.a wszystkim stronom, które biorą udział w postępowaniu głównym prowadzonym przez Wójta Gminy D.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.