Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1174/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7; art. 6, 7 k.p.a., art. 25 par. 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. i V. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 16/07 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza na rzecz R. G. i V. G. od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. II SA/Go 16/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. G. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli działając na podstawie art. 57 ust 7, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016, ze zmianami) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na R. G. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w Nowej Soli bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego powyższe rozstrzygnięcie ustalono, iż R. G., oprócz prowadzenia legalnej budowy budynku mieszkalnego wybudował na działce drugi budynek mieszkalny razem z garażem i oranżerią. Według poczynionych ustaleń faktycznych inwestor użytkuje budynek zamieszkując w nim, a przedmiotem użytkowania jest również garaż i oranżeria. Ustaleń tych dokonano w wyniku kontroli wymienionych obiektów potwierdzonych protokołem podpisanym przez inwestora, do którego załączono dokumentację fotograficzną. R. G. określił datę rozpoczęcia użytkowania obiektu na 1993 r. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu użytkowania obiektów bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie i wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora przewidzianą w tym przepisie karę, obliczoną stosownie do treści art. 59 f cytowanej ustawy.

Na powyższe postanowienie R. G. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż kontrola obiektu, dokonana na podstawie pisma informacyjnego jednego z sąsiadów J. S., przeprowadzona została z pominięciem okoliczności przemawiających na korzyść inwestora. R. G. został pozbawiony możliwości uzupełnienia treści protokołu oraz wniesienia do niego uwag. Ponadto stwierdził, iż w dniu kontroli protokół jedynie mu odczytano. Jego zdaniem błędne zinterpretowanie przez organ nadzoru budowlanego takich pojęć jak "użytkowanie", "przebywanie" oraz "zamieszkiwanie" doprowadziło do wydania krzywdzącego go rozstrzygnięcia. Na terenie budowy przebywał jedynie w celu zapobieżenia zdarzającym się kradzieżom materiałów budowlanych, na stałe mieszka zaś wraz z małżonką w innym miejscu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. G. podpisując protokół kontroli bez żadnych zastrzeżeń potwierdził fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Podnosząc zarzut niepełnego i nierzetelnego sporządzenia protokołu nie wskazał jednak żadnych dowodów potwierdzających ten fakt. Ponadto skoro protokół został przed podpisaniem odczytany, to bezzasadne staje się twierdzenie o uniemożliwieniu mu zapoznania się z treścią dokumentu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji wniósł R. G., zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania, a konkretnie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 68 § 1 i 2, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a., nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracowników organów nadzoru budowlanego, naruszenie praworządności oraz interesów skarżącego, a nadto wykorzystanie jego nieświadomości prawnej i zaufania do organów administracji. Zdaniem skarżącego w postępowaniu poczyniono ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistością, zaś ocenę dowodów oparto na uznaniu i osobistym odczuciu pracowników organu prowadzących w sprawie czynności. Ponadto skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, dodając, że w protokole oględzin nie odnotowano, iż budynek nie posiada przyłączy oraz, że odmawiano skarżącemu i jego małżonce udzielenia informacji na temat przebiegu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakłada na inwestorów obowiązek zawiadamiania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. W myśl art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 (regulującym sposób obliczania kary), z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wprowadzono w celu wyeliminowania patologicznej sytuacji, w której obiekty budowlane są użytkowane, podczas gdy w sensie prawnym nadal są one w trakcie budowy, ponieważ nie złożono skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (art. 55).

Organy pierwszej ani drugiej instancji nie naruszyły wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został poddany ocenie w zgodzie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Na zamieszkiwanie obiektu wskazuje również załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. Zarzut oparcia ustaleń faktycznych na uznaniu i osobistych odczuciach pracowników organu należy uznać zatem za bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut uniemożliwienia skarżącemu ustosunkowania się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Fakt złożenia przez skarżącego podpisu na protokole jest dowodem na to, iż brał on udział w czynności, której protokół stanowi odzwierciedlenie oraz że zaakceptował treść dokonanych ustaleń. Nie sposób uznać za wiarygodne zawartego w skardze twierdzenia, iż skarżącemu uniemożliwiono przeczytanie protokołu i wypowiedzenie się co do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych skoro, jak sam przyznał w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji, w trakcie kontroli protokół został mu odczytany. Odnośnie zarzutu naruszenia pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania należy stwierdzić, że skarżący nie wyjaśnił, na czym naruszenie to miałoby polegać. Brak jest przesłanek do uznania, aby w niniejszej sprawie tego typu uchybienia przepisom postępowania rzeczywiście miały miejsce.

Skargę kasacyjną od wyroku wnieśli R. G. i V. G., którzy wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 7,8,9,10 i 11 k.p.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca V. G. od 15 lat jest żoną R. G. i z tytułu ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej jest współwłaścicielką połowy wzniesionych budynków (nakłady dorobkowe małżeńskie) i winna była być z mocy prawa od samego początku stroną w sprawie. Jej interes prawny jest oczywisty. Paradoksem jest, że jedynym uczestnikiem był jak dotychczas R. G., który głównie kontynuował samowolę budowlaną, jako zawodowy budowlaniec, ale w rozpatrywanym czasie niewiele miał wspólnego z rzekomym użytkowaniem budowli - bo przebywał za granicą. Gdy jest w Polsce i kontynuuje prace budowlane to między zamieszkaniem obok, w sąsiedztwie (50 - 60 m) na ul. Granicznej a przebywaniem na ul. Kołodzieja, istnieje zbyt cienka linia, by sensownie można było mówić o nielegalnym użytkowaniu posesji, którą akurat zabudowuje. To przecież V. G., która w ostatnich latach przebywa w Polsce, mogłaby coś użytkować na ulicy Kołodzieja, chociażby po to by od czasu do czasu strzec mienia przed złodziejami i sygnalizować im swoją obecność (stąd firanki w oknach i palenie światła). Ona też głownie jest zorientowania w stanie faktycznym i nigdy nie podpisałaby się pod protokołami z dnia 23 sierpnia 2006r. i 1 września 2006r. jako sprzecznymi z rzeczywistością. Także nie podpisałaby się pod stwierdzeniem, że użytkują garaż zgodnie z przeznaczeniem a nie tylko jako podręczny składzik budowlany w sytuacji w której inspekcja rzekomo "nakryła" garażowanie samochodu. Samochód ten był natomiast wypożyczony od sąsiada w celu przywiezienia materiałów budowlanych, zaś wjazd do garażu był uzasadniony by uniknąć zbyt dalekiego noszenia materiałów, które miały być w nim złożone. Inwestorami byli oboje małżonkowie G., bo V. G. też pracowała i finansowała tę budowę, miała też wpływ na jej kształt (projektowanie). Każda wstępna faza postępowania administracyjnego winna być poprzedzona analizą kręgu osób prawnie zainteresowanych, skutkującą nadaniem im statusu strony. Tu analizy taka została zastąpiona mechanicznym przyjęciem, że wyłącznym inwestorem był R. G.. Prawo budowlane nie zawiera definicji inwestora i można tę osobę określić przez zespół jej praw i obowiązków, ale te ostatnie przecież nie zostały wykonane, bo budowy nie poprzedziła żadna dokumentacja budowlana. Wg definicji encyklopedycznej inwestor to głównie finansujący (inwestujący), a skoro oboje małżonkowie finansowali inwestycję w ramach ustawowej majątkowej wspólności małżeńskiej, to oboje powinni zostać uznani za inwestorów. V. G. już w chwili podpisywania protokołów z sierpnia i września 2006r. protestowała, traktowana była jednak "jak powietrze" gdyż wg urzędników nie była inwestorem - stroną. Ostatnia nowelizacja Prawa budowlanego (Dz. U. Z 2006 roku, Nr 170 poz. 1217) wprowadziła specyficzny wymóg zalegalizowania samowoli budowlanej - co najmniej pięcioletni okres użytkowania budowli. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ta swego rodzaju abolicja ustawowa znosi karalność dotychczasowych samowolnych użytkowań, bowiem w przeciwnym wypadku każdy chcący zalegalizować samowolę budowlaną i zgłaszający równocześnie fakt spełnienia wymogu ustawowego 5-letniego użyłkowania, byłby jednocześnie zmuszany do samooskarżenia się o czyn karany grzywną, a to w nowoczesnym prawie jest niedopuszczalne. Dopuszczenie karalności dotychczasowych użytkowań byłoby sprzeczne z samą ideą nowelizacji, z jej celem polegającym na jak najszerszej legalizacji dotychczasowych samowoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie zbagatelizował zarzuty procesowe ze skargi R. G.. Koncentrując się na zasadzie swobodnej oceny dowodów zignorował inne zarzuty, bądź też nawet nieprawdziwie wytykając skarżącemu iż "nie wyjaśnił na czym naruszenia te miałyby polegać". Naruszono także art. 10 k.p.a. odmawiając udziału w czynnościach i informacji V. G., nie włączając jej do czynnego udziału w sprawie i nie wysłuchując przed wydaniem decyzji. Działania organów cechuje ponadto brak dążenia do prawdy obiektywnej (pogwałcenie art. 7 k.p.a.). Organ I instancji dopiero od pewnego stadium postępowania i to na skutek wyraźnego wytyku skarżącego, zaczął go zawiadamiać o czynnościach lege artis, jak nakazują art. 10 i 11 k.p.a. Poprzednio to były "podchody" sprzeczne z unormowaniem art. 7 k.p.a. (słuszny interes strony), z art. 8 k.p.a. (pogłębianie zaufania obywateli oraz 9 k.p.a. (niewykorzystywanie nieznajomości prawa). Na skutek tych naruszeń postępowania doszło do wadliwych ustaleń faktycznych. Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że nie może mieć nic wspólnego z rzeczywistością rzekome "zamieszkiwanie" w obiekcie pozbawionym przyłącza wodnego, nie ogrzewanym, w sytuacji gdy w odległości 50 - 60 metrów oboje skarżący mają mieszkanie zaopatrzone we wszelkie media.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Odnosząc się do zarzutów kasacji należy zwrócić uwagę, że przepis art. 6 k.p.a. powołany jako naruszony przez sąd przepis prawa materialnego jest w swej istocie przepisem postępowania określającym zasadę praworządności – jako jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi skierowany wobec do organów administracji nakaz działania w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy prawa.

Zatem wbrew sformułowaniu skargi kasacyjnej zawiera ona wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wskazano jednak w uzasadnieniu uchwały pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 odnosi się do naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, a zatem merytorycznej oceny wymagają wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej - oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Oceniając zarzut naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., wadliwie zakwalifikowanego jako przepisu prawa materialnego – stwierdzić należy, że nie może on wszakże stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, wymaga bowiem sprecyzowania jakie konkretnie przepisy prawa naruszył organ administracji, którego działalność była przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny I instancji.

Nie sposób uznać także za uzasadniony zarzut naruszenia art. 25 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że osoba fizyczna i prawna ma zdolność sądową – zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strony. Przepis ten naruszyłby sąd administracyjny w sytuacji, gdyby odmówił jakiejkolwiek osobie fizycznej lub prawnej prawa występowania przed sądem - z uwagi na brak przymiotu zdolności sądowej. Jeśli w toku postępowania administracyjnego pominięto natomiast osobę, której przysługiwałby status strony z uwagi na jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to w zależności od sytuacji procesowej może być to podnoszone w ramach zarzutów opartych na przykład na art. 145§1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. – ewentualnie art. 10 §1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika w istocie, że organy administracji orzekając o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego uznały, że inwestorem na którego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala nałożyć tę karę jest wyłącznie R. G.. Organy te pominęły jednakże fakt, że pozostaje on w związku małżeńskim i nie zostało bynajmniej wykazane, by inwestycje budowlane czynił z majątku odrębnego. Brak także pozwolenia na budowę nielegalnie użytkowanego obiektu, które mogłoby określać R. G. jako wyłącznego inwestora. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie tego, komu faktycznie przysługuje status inwestora umożliwiłoby należyte określenie kręgu adresatów decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Brak takiego wyjaśnienia czyni (przy uwzględnieniu linii orzecznictwa określonej przywołaną wyżej uchwałą NSA) zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Oczywiście, jeśli zostałoby potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, że także i V. G. przysługuje status strony, to należy przeprowadzić postępowanie w sposób gwarantujący jej prawa zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Ponieważ jednak okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona, to za przedwczesne uznać należy pozostałe zarzuty kasacyjne oparte na przepisach procedury administracyjnej, sprowadzające się w istocie do twierdzenia, że prawa V. G. jako strony postępowania zostały wielokrotnie i w zróżnicowany sposób naruszone.

Równocześnie na marginesie należy wspomnieć, że istotną wątpliwość budzi dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zmianami) w sytuacji, gdy użytkowany obiekt zbudowany został nielegalnie – bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne prowadzące do wydania decyzji opartej na przepisie art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – wobec uchylenia wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.