Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1011/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.97 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 827/13 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Spółki z o.o. w L. [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., oddalił skargę A. sp. z o.o. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 [...] 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 24 [...] 2008 r., Marszałek Województwa [...] rozpoznając wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w L. orzekł o wstępnym uznaniu tej spółki za grupę producentów owoców i warzyw oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

W dniu 2 [...] 2012 r., skarżąca złożyła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

W trakcie prowadzonego przez organ administracyjny postępowania do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Okręgowej w S. z dnia 1 [...] 2012 r. (sygn. akt V Ds 26/12/ SP (c)) informujące ARiMR w G., jako pokrzywdzonego, o wszczęciu śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej za pośrednictwem firmy A. sp. z o.o. w C., przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż [...] tj. o czyn z art. 286 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553 ze zm.) dalej: "k.k." w zw. z art. 194 § 1 k.k. i art. 271 § 1 i 3 k.k. i art. 273 przy zastosowaniu art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. postanowieniem z dnia 27 [...] 2012 r., zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 2 [...] 2012 r. w sprawie przyznania na rzecz A. sp. z o.o. pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." oraz art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie zachodzą podstawy do uznania prokuratury za organ w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle ustalonych okoliczności za taki sam organ, w ocenie Dyrektora ARiMR, uznać należało Marszałka Województwa, do którego obowiązków należy m.in. wydawanie decyzji w zakresie uznania za organizację producentów i zrzeszeń. Nadto organ I instancji wskazał na realizację w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych treścią art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw.

Rozpoznając zażalenie skarżącej, postanowieniem z dnia 8 [...] 2013 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Prezesa ARiMR dopiero po zakończeniu postępowania przez organy właściwe w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, możliwe będzie wydanie ostatecznej decyzji w sprawie. Ponadto wskazał, że także w kontekście art. 115 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 stwierdzenie popełnienia oszustwa jest przesłanką stanowiącą przeszkodę do przyznania płatności. W konsekwencji przyjął, że podejrzenie popełnienia oszustwa powinno odnosić się do kwestii przyznania pomocy, a nie wykonania decyzji przyznającej taką pomoc.

W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wskazana podstawa prawna (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) została przez organ wskazana błędnie, albowiem ustawa o rynkach warzyw i owoców oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011 wyłącza stosowanie ogólnych przepisów k.p.a. dotyczących zawieszenia postępowania. Skarżąca zarzuciła także, iż Dyrektor ARiMR nie posiadał legitymacji do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na okoliczność ujawnienia się w sprawie zagadnienia wstępnego w postaci toczącego się przed Prokuraturą Okręgową w S. postępowania przygotowawczego, skarżąca wyjaśniła, iż zagadnieniem wstępnym mogłoby być wyłącznie takie postępowanie Prokuratury Okręgowej w S., które uzasadniałoby podejrzenie popełnienia oszustwa opisane w art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011. Wskazała, iż z informacji pisemnej z dnia 1 [...] 2012 r. nie wynika, że postępowanie przygotowawcze było prowadzone w sprawie podejrzenia popełnienia oszustwa przez grupę producentów A. sp. z o.o., polegającego na wyłudzeniu pomocy unijnej objętej wnioskiem skarżącego o płatność z dnia 2 [...] 2012 r. W ocenie skarżącej istotną okolicznością jest to, że prokuratura prowadzi postępowanie dotyczące popełnienia przestępstw za pośrednictwem A. z o.o.

Odpowiadając na skargę, Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania sądowego strony postępowania kilkakrotnie uzupełniały prezentowaną w sprawie argumentację wskazując na zasadność swojego stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji, Prokuratura Apelacyjna w G., pismem z dnia 18 [...] 2013 r. (sygn. akt AP V Ds 27/13), poinformowała m.in., iż przedmiotem śledztwa określonym w postanowieniu o jego wszczęciu, jest podejrzenie popełnienia przestępstwa mającego na celu osiągnięcie korzyści majątkowej, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru w krótkich odstępach czasu, w okresie od co najmniej [...] 2008 r. do [...] 2012 r. w G., L. oraz C., polegającego na wyłudzeniu za pośrednictwem firmy A. sp. z o.o. w C., przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania na działalność związaną z produkcją płodów rolnych. Wskazano także, iż zakres postępowania Ap V ds. 27/13 został rozszerzony zarówno w odniesieniu do podmiotów, których sprawa dotyczy (objęto nim również podmioty powiązane z A. Sp. z o.o. kapitałowo, jak i osobowo), jak i w odniesieniu do czasu, w jakim ww. podmioty działały, to jest również po [...] 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przedmiotowa sprawa rozpoznana została przez organy właściwe do jej załatwienia. Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno, Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor ARiMR jako właściwy do rozpoznania wniosku o przedmiotową pomoc finansową, jest również właściwy do podejmowała innych incydentalnych rozstrzygnięć (np. zawieszenia postępowania) w ramach postępowania dotyczącego tego samego zakresu (tj. rozpoznania wniosku o pomoc finansową).

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, która wskazywała, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest marszałek województwa z uwagi na ogólne odesłanie zawarte w treści przepisu art. 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca w art. 2 przywołanej ustawy określił ogólną właściwość marszałka województwa w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej z tym zastrzeżeniem, że ustawa w dalszej części nie będzie stanowić inaczej. Skoro zatem w ust. 1 art. 2 doprecyzowano w jakich sprawach marszałek województwa rozstrzyga (brak tu informacji o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku o pomoc finansową) przy jednoczesnym wskazaniu w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw, iż dyrektor oddziału regionalnego ARiMR wydaje decyzje w sprawach przyznania wstępnie uznanej grupie producentów pomocy finansowej, to uznać należało, że właściwy do zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, z uwagi na treść art. 115 ust.2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, jest dyrektor oddziału regionalnego ARiMR.

Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji wskazał, że postępowanie dotyczące oceny przesłanek zawieszenia postępowania w tej sprawie z postępowaniem toczącym się przed marszałkiem województwa w przedmiocie uznania grupy za organizację producentów, nie pozostają ze sobą we wzajemnej zależności. Ocena sprawy rozpoznawanej przed marszałkiem województwa sprowadza się w zasadzie do ustaleń, czy grupa spełnia określone warunki formalne określone w art. 125a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 i czy dysponuje odpowiednim potencjałem w myśl art. 125b rozporządzenia Rady nr 1234/2007. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż organy administracyjne (dyrektor oddziału regionalnego ARiMR oraz marszałek województwa) działają w sposób niespójny, odmiennie rozumiejąc mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Obydwa wymienione postępowania pozostają zatem bez wzajemnego wpływu na ocenę przesłanek zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przygotowawcze.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że nie jest okolicznością sporną to, iż zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa były składane przez Centralne Biuro Śledcze, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Urząd Skarbowy. Jak wynika z informacji Prokuratury Apelacyjnej w G., zakres postępowania prowadzonego w sprawie Ap V ds. 27/13 został rozszerzony zarówno w odniesieniu do podmiotów, których sprawa dotyczy (objęto nim również podmioty powiązane z A. sp. z o.o. kapitałowo, jak i osobowo), jak i w odniesieniu do czasu, w jakim ww. podmioty działały, to jest również po [...] 2012 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia (jak i obecnie) toczyło się postępowanie w sprawie ww. podejrzenia popełnienia przestępstwa.

W ocenie Sądu I instancji kwestia prowadzenia sprawy przez prokuraturę w zakresie opisanego wyżej oszustwa, zasadnie uznana została za podstawę do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Sąd podzielił stanowisko organu, że zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa, jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Czytelna treść przepisu art. 115 ust. 2 przywołanego rozporządzenia unijnego wyraźnie wskazuje już na samo podejrzenie popełniania przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia czy też wydanie w sprawie wyroku przez właściwy sąd. W przeciwnym razie, brak byłoby możliwości zawieszenia postępowania nawet w sytuacji skierowania przez ARiMR zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do prokuratury. Skoro bowiem w przywołanym przepisie wskazano, że postępowanie o pomoc finansową może być zawieszone w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa, to nie sposób uznać, iż o podejrzeniu popełnienia przestępstwa mówić można dopiero po wniesieniu do aktu oskarżenia do sądu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji ocenił, że organ administracji procesował w rozpatrywanej sprawie bez naruszenia art. 6 k.p.a. oraz bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, A. sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z:

- art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu, konopi uprawianych na włókno (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm.), oraz

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także,

- art. 114 i 115 rozporządzenia komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L. 157/1 z dnia 15 czerwca 2011 r. z późn. zm.), oraz

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

poprzez odmowę stwierdzenia nieważności:

a) postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 27 [...] 2012 r. w sprawie zawieszenia postępowania z urzędu w zakresie wniosku A. sp. z o.o. dotyczącego przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw,

b) postanowienia Prezesa Agenci Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 8 [...] 2013 r. utrzymującego w mocy ww. postanowienie z dnia 27 [...] 2012 r.,

pomimo, iż postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu, konopi uprawianych na włókno w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w związku z art. 114 i art. 115 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, co stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, skutkujące odmową uchylenia zaskarżanych postanowień, pomimo tego, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, iż w sprawie A. sp. z o.o. istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego warunkującego rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi skutkujące odmową uchylenia zaskarżanych postanowień, pomimo tego, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu, konopi uprawianych na włókno (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm.) oraz w związku z art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 18, art. 19 ust. 1, art. 20 oraz art. 21 ust. 1 - 6 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885), polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, iż w sprawie A. sp. z o.o. organy wydające postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nie stosują jednocześnie przepisów ustawy o finansach publicznych, które tymczasem obowiązana jest stosować Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako jednostka sektora finansów publicznych decydująca za pomocą władczych rozstrzygnięć o wydatkowaniu publicznych środków finansowych.

IV. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi skutkujące odmową uchylenia zaskarżanych postanowień, pomimo tego, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 100 § 2 i § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały podstawy do uwzględnienia jego normatywnej treści w procesie rozstrzygania sprawy dotyczącej zawieszenia postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 15 [...] 2014 r., A. sp. z o.o. uzupełniła zarzuty skargi kasacyjnej o wskazane naruszenia przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, a w konsekwencji przyjęcie, że zaistniało podejrzenie popełnienia oszustwa przez skarżącego umożliwiające organowi zawieszenie postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zastosowanie powyższego przepisu w niniejszej sprawie, podczas gdy przesłanki do jego zastosowania nie wystąpiły w niniejszej sprawie z uwagi na brak zagadnienia wstępnego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 10 i 12 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno, poprzez pozbawione podstaw prawnych przyjęcie, że organy ARiMR miały kompetencje do wydania decyzji o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wypłaty pomocy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 61 § 4 kpa i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy zapewniły skarżącemu czynny udział w postępowaniu,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7. w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie dostatecznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych wyników niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 18 [...] 2015 r., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa załączył odpowiedź Prokuratury Apelacyjnej w G. z dnia 2 [...] 2015 r. wskazując, iż wynika z niego, że nie doszło do wyłudzenia przedmiotowych środków finansowych z uwagi na zawieszenie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie pomocy finansowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej (oraz pisma procesowego z dnia 15 [...] 2014 r.), które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie którym zawieszono z urzędu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia, wydane zostało przez organ administracji bez naruszenia prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, że rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o przyznanie wymienionej pomocy finansowej i wydanie w tej sprawie decyzji, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W tym względzie, Sąd I instancji podzielił zasadność stanowiska organu, że charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma okoliczność prowadzenia pod nadzorem Prokuratury Okręgowej, pod sygn. akt V Ds. 26/12, śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu dofinansowania na działalność związaną z produkcją płodów rolnych za pośrednictwem firmy A. sp. z o.o. w C. przy pomocy wprowadzenia do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, którego zakres obejmuje również pomoc finansową, o przyznanie której spółka wystąpiła wnioskiem z dnia 2 [...] 2012 r. Stąd też, jak wywiódł Sąd I instancji, między sprawą, w której prowadzone jest wymienione śledztwo, a sprawą stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego istnieje bezpośredni związek uzasadniający zawieszenie drugiego z wymienionych postępowań, albowiem, jak to ujął "[...] popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej. Tym samym rozstrzygniecie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z [...] postępowaniem administracyjnym dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej" (por. s. 14 uzasadnienia wyroku). Z przywołanego stanowiska Sądu I instancji wynika przy tym, że okoliczność w postaci prowadzenia wymienionego śledztwa uznał on nie dość, że za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to równocześnie - w ślad za organem administracji, którego stanowisko podzielił – za sytuację objętą hipotezą normy prawnej dekodowanej z przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, a tym samym za sytuację aktualizującą przesłanki skorzystania przez państwo członkowskie (jego uprawniony organ) z kompetencji, o której mowa w przywołanym przepisie unijnym, a mianowicie z uprawnienia do zawieszenia płatności na rzecz wymienionych w nim podmiotów, jeżeli istnieją w stosunku do nich podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007. Innymi słowy przyjął, że okoliczność prowadzenia wymienionego śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa oszustwa, stanowiąc kwestię prejudycjalną, której uprzednie rozstrzygnięcie wymagało zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie z wniosku spółki z dnia 2 [...] 2012 r. o przyznanie pomocy finansowej stanowi jednocześnie - w rozumieniu art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 - podstawę zawieszenia (wstrzymania, odmowy przyznania) tej pomocy finansowej, a formą w jakiej mogło (i może) to nastąpić, jest kontrolowane postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Nie inaczej bowiem, ocenić należy ten fragment argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że "[...] z uwagi na potrzebę proceduralnej formy załatwienia sprawy w oparciu o wiążący organy administracyjne art. 115 rozporządzenia 543/2011, zastosować w sprawie należało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (por. s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Wadliwości zaskarżonego wyroku - jak wynika ze skargi kasacyjnej (oraz pisma procesowego z dnia 15 [...] 2014 r.) - strona skarżąca kasacyjnie upatrywała natomiast w tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, że po pierwsze, wydane zostało ono z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności (pkt I petitum skargi kasacyjnej oraz pkt 3. petitum pisma procesowego), po drugie zaś, że – najogólniej rzecz ujmując - jego wydaniu towarzyszyło naruszenie wymienionych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a. (w tym również przepisów ustawy o finansach publicznych), w zakresie w jakim zobowiązywały one organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (pkt III i pkt IV petitum skargi kasacyjnej oraz pkt 4. i pkt 5. petitum pisma procesowego), a w końcu po trzecie, że brak było jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji nie uzasadniało, ani zawieszenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, o którą wnioskowała spółka, ani też zawieszenia (wstrzymania, odmowy przyznania) tego rodzaju sposobu, wnioskowanego przez spółkę wsparcia finansowego (pkt II. petitum skargi kasacyjnej oraz pkt 1. i pkt 2. petitum pisma procesowego).

Przedstawiona rekonstrukcja istoty stanowiska Sądu I instancji była niezbędna i konieczna z punktu widzenia potrzeby usystematyzowania podważających to stanowisko argumentów strony skarżącej kasacyjnie. Sposób, w jaki odzwierciedlone zostały one w zarzutach skargi kasacyjnej, zwłaszcza zaś w zakresie odnoszącym się do ich skonstruowania i uzasadnienia, umożliwiał wyodrębnienie wymienionych powyżej grup spornych w rozpatrywanej sprawie zagadnień.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W punkcie wyjścia odnieść należy się do zarzutów najdalej idących, a mianowicie do zarzutów z pkt I petitum skargi kasacyjnej oraz z pkt 3. petitum pisma procesowego, poprzez które strona skarżąca kasacyjnie zmierzała do wykazania, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z wniosku spółki o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia, wydane zostało przez organ administracji z naruszeniem przepisów o właściwości, co miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Omawiane zarzuty, odnoszące się do pierwszej spośród spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii, nie są uzasadnione.

W rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia przede wszystkim tej okoliczności, że skarżąca kasacyjnie spółka legitymując się - określonym ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno - statusem wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, w trybie przewidzianym wymienioną ustawą, wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Z przywołanej ustawy wynika natomiast, że w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach przyznawania wstępnie uznanej grupie producentów rolnych wymienionej pomocy finansowej, jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji, właściwy ze względu na siedzibę wstępnie uznanej grupy producentów, organizacji producentów albo zrzeszenia organizacji producentów, a więc innymi słowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu wnioskującego o przyznanie wymienionej pomocy (por. art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 i ust. 7a pkt 3 przywołanej ustawy).

Skoro z niespornych okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka zainicjowała postępowanie w sprawie o przyznanie jej wymienionej płatności wnioskiem z dnia 2 [...] 2012 r., który skierowała do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, a więc - jak wynika z przywołanych przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. - do organu właściwego w sprawach o przyznanie, w drodze decyzji administracyjnej, wstępnie uznanej grupie producentów rolnych wymienionej pomocy finansowej, to nie sposób podzielić poglądu, że organ rzeczowo właściwy do rozpatrzenia sprawy z wniosku o przyznanie tej pomocy finansowej nie jest jednocześnie właściwy do podjęcia w toku postępowania w sprawie o jej przyznanie, procesowego postanowienia o charakterze incydentalnym, a mianowicie postanowienia o zawieszeniu postępowania, w tym tak jak w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Teza strony skarżącej kasacyjnie nie znajduje również żadnego uzasadnienia w treści art. 97 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że mowa jest w nim o zawieszeniu postępowania - co odnieść należy do postępowania już wszczętego w danej sprawie przed właściwym organem - w związku z zaistnieniem okoliczności tamujących przejściowo jego bieg oraz możliwość rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te, enumeratywnie wymienione w przywołanym przepisie, stanowiąc przesłanki zawieszenia postępowania, odwołują się do przeszkód o charakterze podmiotowym (pkt 1 – 3 art. 97 § 1 k.p.a.), a także do przeszkody wyrażającej się w potrzebie uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (pkt 4 art. 97 § 1 k.p.a.). Również szczegółowe rozwiązania prawne przyjęte na gruncie ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno, w kontekście zawartego w jej art. 1b odesłania do stosowania do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przepisów k.p.a. (chyba że ustawa ta albo przepisy wymienione w art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowią inaczej), nie uzasadniają twierdzenia o istnieniu jakiegokolwiek rodzaju ograniczenia, czy też wyłączenia kompetencji organu właściwego do załatwienia sprawy na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w zakresie, w jaki ograniczenia i wyłączenia te miałyby się odnosić do możliwości zawieszenia postępowania w tej sprawie. Z przepisów wymienionej ustawy nie wynika również, aby w omawianym zakresie ustanawiały one jakiegokolwiek rodzaju rozdział kompetencji między dwa różne organy.

Twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, w żadnym zakresie nie uzasadnia również argument z treści przywoływanych przez nią przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., które jej zdaniem, stanowić mają wsparcie tezy o istnieniu kwalifikowanej wady zaskarżonego postanowienia, która nie została dostrzeżona przez Sąd I instancji. Podjęta na gruncie tej argumentacji próba przeciwstawiania przepisów art. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 1a przywołanej ustawy przepisom jej art. 9 i art. 11, nie może być uznana za przydatną, a tym samym i skuteczną dla wykazania prezentowanej tezy. Przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia tego istotnego elementu wypowiedzi normatywnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., z którego wynika, że przepis ten nie ustanawia bezwzględnego domniemania kompetencji w sprawach określonych tą ustawą na rzecz marszałka województwa. Wymieniony przepis, zawiera bowiem wyraźne zastrzeżenie, że marszałek województwa jest właściwym organem w wymienionych nim sprawach i wykonuje określone nim kompetencje "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej." W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na to, że powyżej przywołane grupy przeciwstawianych sobie przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów przywołanej ustawy, precyzyjnie określają odrębnie wymieniane w nich kompetencje, powierzając jednocześnie ich wykonywanie odrębnym organom. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że "w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej" kompetencje wymienione w art. 2 ust. 1 i ust. 1a przywołanej ustawy realizuje marszałek województwa, zaś kompetencje wymienione w art. 9 i art. 11 tej ustawy, również w "w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej", wykonywane są przez dyrektora oddziału regionalnego ARiMR.

W związku z powyższym, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że kontrolowane postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co miałoby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności.

Inną natomiast i zupełnie odrębną oraz sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy Sąd I instancji słusznie i zgodnie z prawem przyjął, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno, wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - w ślad za organem, za zagadnienie tego rodzaju uznając okoliczność prowadzenia powyżej przywołanego śledztwa - co w konsekwencji, wobec potrzeby uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego, miało uzasadniać, po pierwsze, nie dość, że zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, o którą wnioskowała spółka, to również po drugie, rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia (wstrzymania, odmowy przyznania) tej pomocy w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011), a więc w drodze incydentalnego postanowienia wydawanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Innymi słowy, spornym w sprawie zagadnieniem jest ocena prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który za zgodne z prawem uznał opisane działanie organu.

Powyższa kwestia odnosi się do trzeciej grupy spornych w sprawie zagadnień, które po ich systematyzacji przedstawione zostały poniżej.

Postawione w pkt II. petitum skargi kasacyjnej oraz w pkt 1. i pkt 2. petitum pisma procesowego z dnia 15 [...] 2014 r. zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 są usprawiedliwione i skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji we wskazanej kwestii spornej.

Na wstępie przypomnienia wymaga to, że w rozpatrywanej sprawie zadaniem Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem procesowego incydentalnego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącej spółki o przyznanie jej, w drodze decyzji - jako wstępnie uznanej grupie producentów – pomocy finansowej, o której mowa w pkt 3 ust. 1 art. 9 ustawy z dnia 19 rudnia 2003 r., i w którym to postępowaniu, zgodnie z art. 1b tej ustawy, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że wymieniona ustawa albo przepisy wymienione w jej art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowią inaczej.

W związku z powyższym, za oczywiste uznać należało, że zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowić powinien przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy stanowił prawną podstawę wydania tego postanowienia – osobną kwestią, o czym będzie mowa dalej, jest to, czy podstawę prawną wymienionego postanowienia mógł współstanowić i współkształtować art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kp.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).

Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11).

W końcu podnieść należy i ten argument, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wtedy, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej w tej sprawie (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.).

Z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało więc stanowisko Sądu I instancji, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać – tak jak w rozpatrywanej sprawie – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia (opisanego powyżej) przestępstwa. Zwłaszcza zaś, aby wskazany walor (zagadnienia wstępnego) można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawno karnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi bowiem wyłączną domenę organu administracji. Wymienione postępowanie przygotowawcze, nie rozstrzyga więc, zagadnienia prawnego w znaczeniu, o jakim mowa była powyżej.

Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki), nie uzasadnia jednak, sama w sobie, zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną (wyłączną) przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, podważyć należało zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne, które w znaczeniu wynikającym z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego.

Ponownie podkreślając, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie była ocena zgodności prawem (incydentalnego) postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącej kasacyjnie spółce pomocy finansowej, którego wydanie (błędnie) motywowane było przez organ koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, z czego z kolei wynikało, że podstawowy wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu powinien był stanowić art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za oczywiście chybione i nietrafne uznać należało również stanowisko tego Sądu w zakresie, w jakim dopuścił on możliwość zawieszenia (wstrzymania, odmowy przyznania) wymienionej pomocy, w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011.

Fakt, że na gruncie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 prawodawca unijny operuje terminem "zawieszenia" (płatności) nie oznacza, że stanowi on synonim terminu "zawieszenia" (postępowania), którym z kolei prawodawca krajowy posłużył się w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. Uznać należy to za oczywiste. W tej mierze nie dość bowiem, że nie można nie uwzględniać tych specyficznych cech prawa unijnego, które wyrażają się (między innymi) w jego odrębnościach terminologicznych, autonomii znaczeniowej, czy też w nasyceniu terminologią ekonomiczną, co wymaga stosownego podejścia interpretacyjnego do tekstu prawnego, to również nie można zapominać o konsekwencjach wynikających z unijnej zasady autonomii proceduralnej. Przede wszystkim jednak, nie można nie zwrócić uwagi na to, że wymienione powyżej przepisy, to jest art. 97 § 1 k.p.a. i art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 mają inny charakter. O ile pierwszy z nich jest przepisem prawa procesowego - przepisami administracyjnego prawa procesowego są przepisy o właściwości organu orzekającego i o postępowaniu przed nim – to drugi z nich, jest przepisem materialnoprawnym - przepisami prawa materialnego są przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia. W związku z powyższym, między "zawieszenie postępowania administracyjnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a "zawieszeniem płatności", o którym stanowi art. 115 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, nie można postawić przysłowiowego znaku "=". Wydaje się to być tym bardziej uzasadnione, że "podejrzenie przestępstwa", o którym mowa w przywołanym przepisie rozporządzenia unijnego stanowiąc przesłankę "zawieszenia (wypłaty, czy też prawa do) płatności", nie wydaje się stanowić jednocześnie (nawet wobec wszczęcia postępowania w jego sprawie) podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W związku z powyższym, skoro zgodnie z art. 115 ust. 2 przywołanego rozporządzenia unijnego, Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007, to za oczywiście wadliwe i niezgodne z prawem uznać należało dopuszczenie przez Sąd I instancji do sytuacji polegającej na możliwości orzekania o prawie (uprawnieniu) do płatności wymienionych w przywołanym przepisie, poprzez ich zawieszenie - w kontekście odrębności terminologicznej i autonomii znaczeniowej prawa unijnego, wydaje się to oznaczać np.: wstrzymanie (wypłaty albo/i) uprawnień do tych płatności na określony czas, czy też wykluczenie możliwości ich przyznania (przyznawania) przez określony czas - w drodze postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ich przyznania, nie zaś w drodze indywidualnego aktu administracyjnego zastrzeżonego dla władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach, to jest w drodze decyzji administracyjnej.

Określona przywołanym przepisem prawa unijnego kompetencja Państw Członkowskich nie realizuje się bowiem i nie może być realizowana w trybie proponowanym przez Sąd I instancji, tj. w drodze incydentalnego postanowienia wydawanego w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Tryb, jak i formę rozstrzygania w sprawach możliwości zawieszenia uznania organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów, jak i zawieszenia płatności na ich rzecz, w warunkach określonych hipotezą art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, reguluje ustawa krajowa, a mianowicie ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno.

Powyżej już przywoływane przepisy tej ustawy, "w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej", szczegółowo i precyzyjnie określają właściwość i kompetencje wymienionych w niej organów (Państwa Członkowskiego) do załatwiania powierzonych im spraw oraz formę realizacji tych kompetencji, zastrzegając dla rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach indywidualnych, formę decyzji administracyjnej (por. art. 2 ust. 1 i ust. 1a, gdy chodzi o załatwiane w drodze decyzji sprawy należące do właściwości marszałka województwa oraz art. 9 ust. 1 i ust. 1a, gdy chodzi o sprawy, w których rozstrzyganie, w drodze decyzji, powierzone zostało dyrektorowi oddziały regionalnego ARiMR). Do właściwego organu, o ile stwierdzi we wszczętym postępowaniu ziszczenie się określonej art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 przesłanki, należy więc wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przewidzianej dla niego formie, a mianowicie w formie decyzji administracyjnej.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało natomiast zarzuty z pkt III i pkt IV petitum skargi kasacyjnej oraz z pkt 4. i pkt 5. petitum pisma procesowego z dnia 15 [...] 2014 r.

Wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., wymienione zarzuty - odnoszące się do drugiej, spośród spornych w rozpatrywanej sprawie grup zagadnień – gdy chodzi o ich uzasadnienie nie uprawdopodabniają bowiem wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a, nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że omawiana grupa zarzutów kasacyjnych nie czyniła zadość wskazanemu wymogowi. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, aby zarzucane naruszenia przepisów k.p.a., czy też ustawy o finansach publicznych – w odniesieniu do których nie wykazała również, że powinny one stanowić adekwatny wzorzec kontroli zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu, w jakim przedstawiono to powyżej.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz oceny i wykładnię prawa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.