Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3024/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1; art. 25; art. 31; art. 32; art. 33 ust. 1; art. 34 ust. 1; art. 36
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 3; art. 14 ust. 1; art. 16 ust. 2; art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 9 pkt 2; art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a; art.41 ust. 2; art. 170
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7; art. 8 ust. 2; art.16 ust. 2; art. 87; art. 165 ust. 1 i 2; art. 166 ust. 1; art. 167 ust. 1, 2 i 4; art. 190 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10; art. 97 § 1 pkt 4; art.140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Województwa Mazowieckiego kwotę 8200 (osiem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Województwo M. jest decyzja Ministra Finansów z dnia (...)sierpnia 2014 r. o numerze (...), w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na rok 2014.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

pismami z dnia (...) października 2013 r. oraz z dnia (...) lutego 2014 r. Minister Finansów poinformował Województwo M. o wysokości wpłat do budżetu państwa na rok 2014 r., która wynosiła 646.527.895 zł. Wskazano także wysokość wpłaty miesięcznej – 53.877.324,58 zł, jak również zawiadomiono Województwo o wysokości subwencji ogólnej na rok 2014.

Województwo M.dokonało w dniu (...) marca 2014 r. wpłaty kwoty 1.708.234,45 zł, tytułem należności za miesiąc marzec 2014 r., zaś w dniu 15 maja 2014 r. wpłaty kwoty 33.333.333,33 zł, tytułem należności za miesiąc maj 2014 r.

Pismami z dnia (...) marca 2014 r. oraz z dnia (...) maja 2014 r. Minister Finansów wezwał Województwo M. do niezwłocznego wpłacenia do budżetu państwa pozostałej części wpłat przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiące marzec i maj 2014 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Następnie organ wszczął z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania Województwa M. z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiące marzec i kwiecień 2014 r. oraz maj 2014 r., o czym strona została powiadomiona pismami z dnia (...) kwietnia 2014 r. oraz z dnia (...) maja 2014 r.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. o numerze (...), Minister Finansów określił wysokość zobowiązania Województwa M. z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. – za miesiące:

1) marzec 2014 r. w wysokości 52.169.090,13 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 18 marca 2014 r.,

2) maj 2014 r. w wysokości 20.543.991,25 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 maja 2014 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r., Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że Województwo Mazowieckie, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonało w terminie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiące marzec i maj 2014 r. w łącznej wysokości 72.713.081,38 zł. Następnie Minister podniósł, iż w związku z niedokonaniem wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na rok 2014, wystąpiły przesłanki przewidziane w przepisie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 513; zwanej dalej: "ustawą o dochodach"), do określenia w formie decyzji wysokości zobowiązania Województwa Mazowieckiego.

Minister uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 31 oraz art. 25 w zw. z art. 35 ustawy o dochodach, oraz w zw. z art. art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, iż wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w Województwie za 2012 r. wynosił 295,46 zł, wobec wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich województw wynoszącego 139,86 zł. W ocenie organu, aktualna sytuacja finansowa Województwa M. nie stanowi ustawowej przesłanki wydania decyzji, określającej wysokość zobowiązania, wobec czego nie była brana pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nadto Minister zauważył, iż zmiany stanu prawnego nie wprowadził również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. o sygn. akt K 13/11, bowiem wyrok nie dotyczył przepisu art. 35 ust.2 ustawy o dochodach, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji, a także uznane za niekonstytucyjne przepisy art. 31 i 25 ustawy o dochodach obowiązują dopóki nie upłynie termin wskazany w wyroku Trybunału.

Za nietrafne Minister uznał również zarzuty natury procesowej, podnosząc w szczególności, iż decyzja została wydana na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów oraz bez naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Organ zauważył także, iż bezzasadne są zarzuty dotyczące pominięcia wniosków dowodowych, bowiem strona nie składała w toku postępowania żadnych wniosków. To samo dotyczy zarzutu nieustosunkowania się do możliwości przejęcia przez Skarb Państwa udziałów Województwa M. w spółce P. R. Sp. z o.o., z uwagi na to, że strona takiego wniosku również w toku postępowania nie składała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo M. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, jak również poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa, to jest:

1) art. 31 oraz art. 25 w związku z art. 35 ustawy o dochodach oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej Województwa M. przy określaniu wysokości wpłaty za miesiące marzec i maj 2014 r.,

2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz w związku z art. 31 i 32 ustawy o dochodach, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie sytuacji finansowej Województwa M., mających istotny wpływ na niewywiązywanie się z obowiązku wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nieprzeprowadzenie dowodów wskazujących na sytuację finansową województwa uniemożliwiającą wywiązywanie się w pełnej wysokości z wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął sytuację finansową Województwa mającą niewątpliwie wpływ na możliwości wywiązywania się z obowiązków w zakresie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Nieuwzględnienie tej sytuacji w toku prowadzonego postępowania stanowi istotne naruszenie wskazanych przepisów. W ocenie strony skarżącej, konieczność uwzględnienia wpływu sytuacji finansowej, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., uznając, że przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt K 13/11).

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

W piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 27 maja 2015 r. Województwo podtrzymało zarzuty złożone w skardze rozszerzając ich uzasadnienie w zakresie sytuacji finansowej Województwa i niemożności udźwignięcia ciężaru ponoszenia wpłat wyrównawczych w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 62 k.p.a. w związku z połączeniem do łącznego prowadzenia spraw wpłat do budżetu części regionalnej subwencji ogólnej za miesiące marzec, kwiecień i maj 2014 r., mimo braku podstaw prawnych, a następnie wydanie dwóch odrębnych decyzji za miesiące marzec i maj 2014 r. oraz za miesiąc kwiecień 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, wynikające z art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia (...) sierpnia 2014 r., mocą której Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) czerwca 2014 r., którą określono Województwu M.wysokość zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. za miesiące marzec i maj 2014 r. wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych.

Organ orzekał w sprawie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ustawy o dochodach. Materialnoprawną podstawę orzekania, określającą która jednostka samorządu terytorialnego (dalej: "JST") szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych), stanowił przepis art. 31 ustawy o dochodach. Przepis jest uzupełniony treścią art. 24 tej ustawy, określającą wskaźniki wymienione w art. 31 i dane potrzebne do ich ustalenia.

Okoliczność, że podstawa do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wpłaty oraz podstawa do określenia wysokości tej wpłaty jest w swej materialnej treści uregulowana przepisem art. 31 ustawy o dochodach, ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż po wydaniu zaskarżonej decyzji zapadł w dniu 4 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 13/11 (Dz. U. poz. 348, z 19 marca 2014 r.), obalający domniemanie konstytucyjności art. 31 w zakresie w jakim m.in. ten przepis nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, ze skargi wniesionej 10 lutego 2010 r. przez Województwo M., objęte były dwa przepisy, tj. art. 25 i 31 ustawy o dochodach. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zakresową niekonstytucyjność obu wskazanych przepisów. Zakres ich niekonstytucyjności został określony jednakowo. Są one w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednocześnie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny (uchylenie) wymienionych przepisów w zakresie stwierdzonej niekonstytucyjności na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Odroczenie derogacji uzasadnił skomplikowaną materią ustrojową jakiej dotyczyły kontrolowane przepisy.

Przypomnieć należy, że wymieniona ustawa o dochodach określa źródła dochodów JST, zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów a także zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa (art. 1). Zgodnie z art. 3 ust. 1 dochodami JST są dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla województw składa się z części wyrównawczej i regionalnej (art. 7 ust. 1 pkt 3). Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw. O tym jakie województwo stanie się zobowiązanym do wpłaty i w jakiej wysokości, stanowi co do zasady przepis art. 31 ustawy o dochodach. Przepis art. 31, brzmi:

"art. 31. 1. Województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110 % wskaźnika Ww, dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.

2. Kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców województwa przez kwotę wynoszącą:

1) 80 % nadwyżki wskaźnika W ponad 110 % wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest nie większy niż 170 % wskaźnika Ww;

2) 48 % wskaźnika Ww, powiększoną o 95 % nadwyżki wskaźnika W ponad 170 % wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest większy niż 170 % wskaźnika Ww."

Przy czym według treści art. 24 ustawy o dochodach, wskaźnik W jest wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie, a wskaźnik Ww jest wskaźnikiem dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Przez dochody podatkowe rozumie się natomiast łączne dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Wskaźnik W oblicza się dzieląc kwotę dochodów podatkowych województwa, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy, przez liczbę mieszkańców województwa. Wskaźnik Ww oblicza się dzieląc sumę dochodów podatkowych wszystkich województw, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy, przez liczbę mieszkańców kraju. Rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy (art. 2 pkt 3 ustawy o dochodach).

Oznacza to, że dane do wyliczenia wysokości wpłat są danymi sprzed dwóch lat.

Uznany natomiast za zakresowo niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 25 ustawy o dochodach, reguluje kwestie podziału (wypłaty) między województwa łącznej kwoty uiszczonych wpłat województw, tj. wpłat określonych w art. 31. Podziału (wypłaty) dokonuje się podmiotom, tj. województwom, których uprawnienia do wypłaty określa pięć grup kryteriów zamieszczonych w przepisie art. 25. Podkreślić należy, co ważne w przedmiotowej sprawie, że całą kwotę wpłat dokonanych wg art. 31 dzieli się (wypłaca) między uprawnione w myśl art. 25 województwa.

Tryb i zasady przekazywania wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw i ich podział (wypłaty) zostały uregulowane w ten sposób, że Minister Finansów informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 15 października roku bazowego o planowanych wpłatach przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, a także o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Następnie Minister w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej oraz o rocznych wpłatach z niej wynikających (art. 33 ust. 1).

Według treści art. 35 ustawy o dochodach, właściwe województwa dokonują wpłat określonych w art. 31 na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych. Jeżeli natomiast województwo, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokona w terminie - w całości lub w części - wpłaty, Minister Finansów wydaje decyzję na zasadach określonych w tym przepisie, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych.

W odniesieniu do podziału (wypłaty) dokonanych wpłat, wyliczonych wg art. 31, ustawa o dochodach stanowi, że Minister Finansów przekazuje właściwym województwom część regionalną subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych - w terminie do 25 dnia każdego miesiąca (art. 34 ust.1).

W świetle art. 36 ustawy o dochodach, Minister Finansów, w przypadkach tam wskazanych (dotyczących uwzględnienia stanu rzeczywistego), ma uprawnienia do wydawania, w odpowiednio liczonym okresie pięcioletnim, decyzji zwiększających lub zmniejszających o odpowiednie kwoty części subwencji ogólnej, jak również zobowiązujących do zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej (odnosi się to również do subwencji regionalnej będącej jej częścią i związanych z częścią regionalną wpłat wg art. 31 oraz podziału tej kwoty wg art. 25).

Zatem z opisanych wyżej zasad wynika, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi (z uwagi na ich odrębność instytucjonalną i inny charakter niż subwencja, której istotą jest transfer środków w dół - z budżetu centralnego do budżetów jednostek samorządu terytorialnego), obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw. Przy czym inne są kryteria ustawowe ustalające zobowiązanych, a inne ustalające uprawnionych. Nie zmienia to istoty rzeczy, że wpłaty i wypłaty mają na celu wyrównanie poziome dochodów województw i nie stanowią dochodów państwa, czyli nie wpływają na budżet państwa. Minister Finansów, w omawianej ustawie, otrzymał od ustawodawcy odpowiednie uprawnienia do wydawania decyzji, którymi może korygować wysokość wpłat i wypłat lub ich zwrot stosownie do ustalonych faktów. Zatem nie mamy do czynienia, w świetle omówionych przepisów, z sytuacją nieodwracalnych skutków.

Trybunał Konstytucyjny kontrolując art. 25 i 31 ustawy o dochodach, za wzorzec kontroli przyjął art. 167 ust.1 i 2 oraz art. 166 ust.1 Konstytucji RP. Przepis art. 167 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że JST zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W ust. 2 art. 167 stanowi się, że dochodami JST są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe. Przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne.

W uzasadnieniu wyroku z 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11, stwierdzającym zakresową niekonstytucyjność art. 25 i 31 ustawy o dochodach, Trybunał Konstytucyjny potwierdził ustawową dopuszczalność wprowadzenia wpłat wyrównawczych. Wskazał, że jest to instytucja ustawowa, odrębna od instytucji wymienionych w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, mająca inny charakter niż subwencja ale mimo mylącej nazwy w ustawie nie można stwierdzić niekonstytucyjności całej instytucji. Uznał, że przepis art. 167 ust. 2 Konstytucji RP zapewnia samorządom istnienie wskazanych tam rodzajów dochodów jako minimum (co najmniej) oraz zapewnia ochronę praw do ich dochodzenia. Stwierdził, że nie ma w przepisach konstytucyjnych wprost sformułowanych gwarancji wyrównania dochodów JST. Możliwość tę wywiódł z istnienia innych zasad, tj. z konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), zasady państwa jednolitego (art. 3), zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5). Wskazał też, że zasadniczy podział terytorialny państwa powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze, kulturowe oraz zapewniać zdolność JST do wykonywania zadań publicznych. Trybunał uznał, że istnieje ratio legis wyrównania poziomego dochodów. Dopóki istnieją znaczące różnice w dochodach JST dopuszczalne jest funkcjonowanie tego systemu. Podkreślił, że jest to jednak instytucja wyjątkowa o przejściowym charakterze. Jej przejściowy charakter wynika z "ratio" – z chwilą gdy poziom dochodów nie będzie silnie zróżnicowany, mechanizm przestanie działać niejako samoistnie. Okoliczność, że wpłaty wyrównawcze są wyjątkową, tylko ustawową, przejściową instytucją będącą źródłem dochodów niektórych samorządów, nie oznacza, że ich konstrukcja może odbiegać od standardów wyznaczonych przez art. 167 Konstytucji RP. Powinna być zachowana zasada adekwatności.

Trybunał uznał, że wpłaty wyrównawcze mimo wyjątkowości maja duży ciężar gatunkowy, gdyż nie tylko zmieniają system wyposażenia samorządów w dochody kosztem władz i organów centralnych lecz również ograniczają stymulacyjne, pobudzające samodzielność i odpowiedzialność za własne działania, znaczenie dochodów własnych JST. Wskazał, że nie można z instytucji wpłat wyrównawczo-korekcyjnych stworzyć systemu przeciwnego do tego, co zostało ustanowione w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, czyli systemu korygowania tego, co pierwotnie władze centralne dały samorządom wywiązując się z konstytucyjnej powinności.

Trybunał odrębnie zbadał regulacje dotyczące zasad identyfikowania podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat wyrównawczo-korekcyjnych oraz zasad identyfikowania beneficjentów tych opłat. Stwierdził ich odrębne, niezależne od siebie funkcjonowanie mimo, że działają w oparciu o tą samą materię dochodów. Uznał, że mechanizm wyrównania poziomego w dotychczasowym zakresie nie uwzględnia pełnego katalogu dochodów, jak i potrzeb wydatkowych, różniących się pod wieloma względami JST. Nie odzwierciedla w pełni ich potencjału dochodowego i ekonomicznego. Nie zawiera zabezpieczeń przed ubytkiem dochodów własnych w okresie wahań koniunktury gospodarczej i spowolnienia gospodarczego. Nie zawiera regulacji pozwalających uwzględnić rzeczywistą kondycję finansową JST w chwili dokonywania wpłat. Nie funkcjonuje w niezbędnym zakresie, ustawa pozwala na przekazywanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym.

Trybunał uznał, że aby mechanizm wyrównawczo-korekcyjny spełniał warunek jego ustanowienia, tj. niezbędność dla realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, koniecznie musi uwzględniać poziom zróżnicowania pełnego potencjału finansowego, zarówno od strony dochodowej, jak i potrzeb wydatków województw. Musi zawierać mechanizm uwzględniający cykliczne w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury oraz uwzględniać rzeczywistą sytuację finansową województwa w dacie dokonywania wpłaty. Powinien też prowadzić do wyrównania dochodów w górę, a nie do spadku dochodów na mieszkańca województwa.

Brak nawiązania w art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, do pełnej sytuacji finansowej województw, z uwzględnieniem zarówno strony dochodowej, jak i potrzeb wydatkowych, stanowi, zdaniem Trybunału, o zakresowej niezgodności tych przepisów z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP wobec naruszenia wymogu zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, w tym wskazany wyżej wyrok zakresowy, ma charakter ostateczny i powszechnie obowiązujący.

Omawiany wyżej wyrok Trybunału ma charakter negatywnego wyroku zakresowego. Trybunał uznał, że w pewnym zakresie normowania art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, jest niezgodny z Konstytucją RP. Oznacza to, że w pozostałym zakresie normowania Trybunał nie dopatrzył się takiej niezgodności w perspektywie przyjętych kryteriów oceny.

Z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co z reguły wiąże się ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej takiego aktu. W przypadku negatywnego wyroku zakresowego zakres utraty mocy obowiązującej wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak w przedmiotowej sprawie. Omawiany przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawiera zastrzeżenie, w myśl którego Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku 18 miesięcy liczonych od daty ogłoszenia orzeczenia.

W judykaturze i doktrynie prezentowane są różne stanowiska co do znaczenia odroczenia utraty mocy obowiązującej normy prawnej uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest też stanowisko, w myśl którego dopuszczalne jest niestosowanie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucja RP, w okresie odroczenia skutku derogacyjnego. Są to np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1403/05, z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 575/07, z 23 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1007/07, z 29 października 2008 r. sygn. I OSK 740/08, z 28 sierpnia 2008 r. sygn. I OSK 67/08, z 20 lutego 2009 r. sygn. I FSK 1978/07, z 15 lipca 2009 r. sygn. I FSK 1166/08 (dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za możliwością odstąpienia od stosowania takiego przepisu w okresie odroczenia skutku derogacyjnego wypowiedziały się również Ewa Łętowska i Katarzyna Gonera w artykule zamieszczonym w "Państwo i Prawo" 5/2008, pod tytułem "Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności". Autorki uznały, że decyzja o stosowaniu takiego przepisu we wskazanym okresie należy do sądów, które powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. Stwierdziły, że z treści art. 190 Konstytucji wynika powinność takiej interpretacji przepisu niekonstytucyjnego, która przywróci stan zgodności z Konstytucją.

Pogląd, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP nie ma charakteru lex specialis o bezwzględnym rygorze obowiązywania zaprezentowali Roman Hauser i Janusz Trzciński (p. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65-86). W ich ocenie, sąd orzekający w sprawie powinien wziąć pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody odroczenia terminu utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności sprawy.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że to okoliczności indywidualnej sprawy powinny stanowić o tym czy można odstąpić od stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w odroczonej derogacji. O treści rozstrzygnięcia Sądu powinno decydować stosowne ustalenie, w danej sprawie, czy zastosowanie tej już niekonstytucyjnej normy prawnej, we wskazanym zakresie, groziłoby poważniejszymi naruszeniami wartości konstytucyjnych, niż jej nie zastosowanie.

Sąd podkreśla, że z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, w zakresie w wyroku wskazanym, utraciły domniemanie konstytucyjności. Określona w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do czasowego odroczenia wejścia w życie konsekwencji wydanego wyroku odnosi się tylko do skutku derogacyjnego. Nie odnosi się natomiast do samego uznania określonej normy (czy jej zakresu) za niekonstytucyjną. To ustalenie o zakresowej niekonstytucyjności wskazanych przepisów jest ostateczne i powszechnie obowiązujące.

Jest to istotna okoliczność dla Sądu orzekającego w sprawie. Sąd ma pewność, że przepis we wskazanym zakresie jest niekonstytucyjny. Wyznaczenie przez Trybunał Konstytucyjny okresu odroczenia skutku derogacyjnego adresowane było przede wszystkim do ustawodawcy. Uzasadniane było charakterem przepisu i jego ustrojowej materii. Trybunał Konstytucyjny nie wskazał wartości konstytucyjnych, z uwagi na które zakresowo niekonstytucyjne przepisy nadal powinny obowiązywać w pełnym zakresie do daty upływu terminu derogacji. Ze wskazań Trybunału, określających czego zabrakło w zakwestionowanej konstytucyjnie regulacji prawnej, wynika jedynie, że istnieje potrzeba poprzedzenia stosownej zmiany przepisów, szeroką analizą sytuacji ekonomicznej wszystkich województw w kontekście ich źródeł dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów JST na datę dokonywania wpłaty wyrównawczo-korekcyjnej.

Nie bez znaczenia dla sprawy jest też okoliczność, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter generalny, abstrakcyjny. Nie jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Indywidualna ochrona przypisana jest sądowi. Przypomnieć należy również, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wznowienie postępowania w konkretnej sprawie, w której zastosowano niekonstytucyjną normę należy m. in. do sądów a nie do samego Trybunału Konstytucyjnego.

Wobec powyższego, a także kierując się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że sądy są włączone do konstytucyjnej gwarancji praw i wolności konstytucyjnych, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy ustawy zasadniczej stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej, Sąd uznał, że rozstrzygając tę sprawę indywidualną, ma kompetencję do zastosowania reguły kolizyjnej lex superior. Zasada lex superior sprowadza się w tym przypadku do prawa odmowy zastosowania w konkretnym stanie faktycznym niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w okresie odroczonej derogacji. Prawo odmowy zastosowania wskazanej normy (przepisu art. 31 ustawy o dochodach w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny) uzasadnione jest wyjątkowymi, niżej wskazanymi, okolicznościami sprawy. Okolicznościami związanymi z wartościami konstytucyjnymi.

Sąd podkreśla, że takie działanie nie prowadzi do utraty przez ten przepis mocy obowiązującej we wskazanym zakresie tylko powoduje pominięcie określonego zakresu tej normy przy podjęciu rozstrzygnięcia w tej indywidualnej sprawie.

W ramach szczególnych okoliczności sprawy Sąd uwzględnił, co następuje: Województwo Mazowieckie jest regionalną wspólnotą samorządową. Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i jej art. 2 ust. 2, samorząd województwa wykonuje zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Do zadań tych należą w szczególności utrzymywanie i rozbudowa infrastruktury technicznej, infrastruktury społecznej o zasięgu ponadlokalnym, kreowanie rozwoju regionalnego, kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego, zachowanie dziedzictwa kulturowego, dziedzictwa przyrodniczego i szereg innych usług publicznych o zasięgu regionalnym. Zadania te wykonuje w imieniu własnym i na własny rachunek. Ten sposób działania gwarantuje mu Konstytucja w art. 16 ust. 2, a ustawa o samorządzie województwa powiela go w art. 6 ust. 1 pkt 1. Nie ulega wątpliwości, że aby móc samodzielnie wykonywać przypisane mu zadania (zadania ogólnie wymienione w art. 14 ustawy o samorządzie województwa, a szczegółowo wymienione w ustawach regulujących poszczególne materie) musi mieć nie tylko możliwość określania priorytetów działalności i sposobów realizacji zadań (samodzielność zadaniowa), ale także możliwość finansowania tej działalności. Samodzielność finansowa jest trwałym, nieodłącznym elementem zasady samodzielności JST. O samej zasadzie samodzielności JST można powiedzieć, że jest gwarantowaną konstytucyjnie pewną wyodrębnioną i określoną prawem sferą możliwości działania przez JST. Stanowią o tym treści wskazanych niżej przepisów. Przepis art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP - przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Podlegają ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). JST zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1 Konstytucji RP). Zmiany w zakresie zadań i kompetencji JST następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP).

Z powyższego wynika, że samodzielność finansowa jest jednym z podstawowych aspektów samodzielności województwa. Polega ona na zapewnieniu JST dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, na pozostawieniu jej swobody w kształtowaniu wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych. Nie ulega też wątpliwości, że gwarancje finansowe płynące z art. 167 Konstytucji RP są dla funkcjonowania województwa tak samo ważne jak gwarancje prawa własności wskazane w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem rozpoznając przedmiotową skargę Sąd był zobowiązany do dokonania analizy powszechnie znanej sytuacji finansowej Województwa Mazowieckiego i ustalenia czy skutki, wynikające z zastosowania w pełnym zakresie, w zaskarżonej decyzji, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, nie prowadzą do naruszenia wyżej wymienionych wartości konstytucyjnych gwarantowanych temu Województwu.

Sąd podnosi, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji finansowej Województwa. Wynika to z faktu, że stosowany w decyzji administracyjnej art. 31 ustawy o dochodach nie przewiduje takiej przesłanki. Potrzeba analizy sytuacji finansowej jest wynikiem stanowiska Sądu zajętego w związku z obaleniem domniemania konstytucyjności przepisu w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przyjęciem, że okoliczności przedmiotowej sprawy są na tyle wyjątkowe, że władny jest do zastosowania zasady lex superior, o czym była mowa wyżej.

Sąd orzekający w sprawie wskazuje też, że sądy administracyjne, poza wyjątkiem opisanym w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie prowadzą postępowania dowodowego, ale dla zachowania zasady sprawiedliwości zobowiązane są uwzględnić stan rzeczywisty z chwili orzekania, w tym uwzględnić fakty powszechnie znane.

Zgodnie z treścią art. 106 § 4 p.p.s.a., Sąd – dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – bierze pod uwagę fakty powszechnie znane nawet bez powołania się na nie przez strony. W skardze złożonej do tutejszego Sądu, której argumentacja została rozszerzona w piśmie procesowym, Województwo podniosło zarzut braku odniesienia się przez organ do jego sytuacji finansowej, załączając do skargi informacje Skarbnika Województwa Mazowieckiego z dnia 10 marca 2014 r. i z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie bieżącej sytuacji finansowej Województwa Mazowieckiego.

Niemniej jednak Sąd z urzędu uwzględnił fakt, iż Województwo, jako JST, jest jednocześnie jednostką finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – Dz. U. z 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.). Prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie budżetu (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa). Gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 u.f.p.). Zarząd JST podaje do publicznej wiadomości informację obejmującą dane dotyczące wykonania budżetu w poprzednim roku budżetowym, w tym kwotę deficytu albo nadwyżki, podaje też do końca miesiąca następującego po zakończeniu kwartału - kwartalną informację o wykonaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwotę deficytu albo nadwyżki (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a u.f.p.). Oznacza to, że istniały podstawy prawne do podania do publicznej wiadomości treści sprawozdania finansowego Województwa za 2013 r., tj. za okres, w którym powstała wpłata wyrównawcza objęta zaskarżoną decyzją.

Z publicznie dostępnej informacji wynika, że sprawozdanie finansowe dotyczące wykonania budżetu za 2013 r. zostało sporządzone przez Województwo M. i ogłoszone publicznie poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Województwa http://www. mazovia.pl.

W tym miejscu Sąd wskazuje również, że na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 u.f.p., JST (w tym Województwo Mazowieckie) przekazują określone sprawozdania do właściwych regionalnych izb obrachunkowych (RIO). RIO przekazuje dane ze sprawozdań do Ministerstwa Finansów (§ 12 pkt 1 i 3).

W sprawie skarżącego Województwa został sporządzony, w dniu 25 lutego 2014 r., przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie, na postawie uchwały z dnia 17 grudnia 2013 r., "Raport o stanie gospodarki finansowej Województwa Mazowieckiego". Raport obejmuje stan finansów Województwa w latach 2011-2012 oraz trzech kwartałów 2013 r. Przy czym w odniesieniu do dochodów i wydatków za 2013 r. raport uwzględnia stan na dzień 31 grudnia 2013 r., gdyż dane o planowanych i wykonanych dochodach i wydatkach na 31 grudnia 2013 r. RIO przyjęła na podstawie sprawozdań miesięcznych o symbolach Rb 27S i Rb 28S za okres od początku do końca 2013 r. Raport kończy się podsumowaniem i wnioskami. Został opublikowany na stronie internetowej RIO bip.warszawa.rio.gov.pl. i stanowi źródło wiedzy publicznej, powszechnie znanej.

Zatem Sąd dysponował wiedzą powszechną wynikającą z ww. Raportu oraz Sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Województwa M. za rok 2013 (dalej: Sprawozdanie) upublicznioną w drodze stosownych publikacji. Strony natomiast znały te dokumenty z racji ich sporządzania, bądź ich przyjmowania jako adresat danych.

Z powyższych dokumentów, jak również z danych finansowych zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wyliczona na 2013 r., kwota wpłat wyrównawczych Województwa w wielkości 661.345.344 zł stanowiła jego 48% dochodów podatkowych, 40% dochodów własnych, 40% wydatków bieżących pokrytych środkami własnymi (k. 42 Sprawozdania ). Wymieniona kwota wyliczona została według danych finansowych sprzed dwóch lat, bo tak zostały uregulowane wskaźniki w ustawie o dochodach JST. Wskaźniki te w podstawie odnoszą się do dochodów podatkowych, czyli do udziałów we wpływach z podatku dochodowego osób prawnych i osób fizycznych. Udziały we wpływach z podatku dochodowego osób prawnych i osób fizycznych stanowią istotne źródło dochodów własnych Województwa. Zgodnie z ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego jest to wielkość przekraczająca 80% (wg treści pisma Ministra Finansów z 9 grudnia 2013 r., skierowanego do Trybunału i omawianego na karcie 29 i 33 uzasadnienia orzeczenia Trybunału, dochody województw z tytułu udziałów w PIT i CIT w latach 2010-2012 w odniesieniu do dochodów własnych wynosiły odpowiednio: 81,28 %, 80,92% i 82,29%, w tym dla Województwa Mazowieckiego udział ten wynosił: 87,53%, 88,63% i 90,02%).

Tymczasem realne dochody podatkowe Województwa ulegały w porównaniu z rokiem 2011, 2012 i 2013 r. zmniejszeniu. Według tabeli, z k. 8 Sprawozdania rocznego, kwoty podatku CIT odpowiednio zmniejszały się wynosząc wielkości: 1.369.751.968; 1.348.389.687; 1.145.470.972 zł. Zgodnie ze Sprawozdaniem wpływy, przekazane z tego tytułu przez Urzędy Skarbowe, były w 2013 r. mniejsze o 20,23% niż w roku 2012. Przy czym, jak wykazało Województwo w przekazanej w styczniu 2013 r. kwocie CIT mieściło się 100.000.000 zł z tytułu zaliczki za grudzień 2012 r., zgodnie z nowym systemem uiszczania zaliczek przez przedsiębiorców. Zatem bez uwzględnienia tej zaliczki obniżenie wpływu z tytułu CIT wynosiło 26,91%. Obniżenie tych wpływów związane było z dekoniunkturą gospodarczą i powodowało obniżenie możliwości finansowania zadań wykonywanych przez jednostkę. W porównaniu z planowanymi dochodami z tytułu CIT, na koniec roku 2013, brakowało 341.000.000 zł Skutkowało to redukcją planu wydatków budżetowych.

Z treści Sprawozdania wynika, że budżet Województwa był w tym okresie wielokrotnie nowelizowany. Plan dochodów został zmniejszony ostatecznie do kwoty 2.455.233.986 zł, a i tak został zrealizowany tylko w kwocie 2.164.669.807 zł, tj. w 88,17%. Plan wydatków został zmniejszony do kwoty 2.717.182.427 zł, a i tak został zrealizowany tylko w wysokości 2.191.572.396 zł., tj. 80.66%.

Ostateczny wynik roczny Województwa zamknął się deficytem wynoszącym 26.902.588,90 zł zwiększającym zadłużenie Województwa do kwoty 1.587.501.627 zł. Wymieniona kwota stanowiła 73,34% wykonanych dochodów i przekraczała dopuszczalny limit zadłużenia wynoszący 60% wykonanych dochodów w danym roku budżetowym, określony art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr.249, poz. 2104 ze zm.) w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).

Przekroczenie limitu oznaczało niemożność uzyskania kredytu. Według Sprawozdania kwota długu Województwa na 31 grudnia 2012 r. wynosiła 1.428.366.881 zł, co stanowiło 57,38% wykonanych dochodów. Była to wielkość zbliżająca się do limitu ale zezwalająca na zaplanowanie na rok 2013 r. zaciągania kredytów i pożyczek na kwotę 300.000.000 zł. W rzeczywistości zaciągnięto kredyt w rachunku bieżącym w wysokości 230.000.000 zł, który posłużył, wg twierdzeń strony skarżącej, na sfinansowanie ponad połowy spłaconych rat opłat wyrównawczych. Z wyliczonej kwoty 661.345.344 zł opłat wyrównawczych skarżące Województwo uiściło kwotę 491.800.374,33 zł. Z tego część została zapłacona po terminie określonym dla rat miesięcznych. Województwo nie mając środków na uiszczanie rat zaprzestało pełnej spłaty czterech ostatnich rat kalendarzowych. W jego wyniku zapadły cztery odrębne decyzje Ministra Finansów określające zobowiązanie Województwa do ich uiszczenia za miesiące od września do grudnia 2013 r. Decyzje zostały zaskarżone do tutejszego Sądu skargami rozpoznanymi łącznie w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. z odrębnym wyrokowaniem w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 826/14, V SA/Wa 860/14, V SA/Wa 952/14 i V SA/Wa 1271/14.

Z treści Raportu wynika, że Województwo już w 2012 r. musiało korzystać z kredytu na poczet zapłaty wpłat wyrównawczych. Trudność w realizacji wpłat wyrównawczych potwierdza w sposób pośredni wykaz dochodów podatkowych Województwa M. w stosunku do wpłaty do budżetu państwa w latach 2008- 2013, zawarty w Sprawozdaniu. Wynika z niego, że wpłaty wyrównawcze wynosiły w odniesieniu do dochodów podatkowych Województwa odpowiednio w 2008 r. – 38,02%, w 2009 r. – 53,67%, w 2010 r. – 63,09%, w 2011 r. – 39,72% (na skutek jednorazowej interwencji ustawodawcy zawartej w art. 41 ustawy okołobudżetowej z dnia 26 listopada 2010 r. – Dz. U. Nr 238, poz.1578), w 2012 r. – 42,06%, a w 2013 r. wg wielkości zaplanowanej – 48%, w tym wielkości faktycznie uiszczonej (491.800.374,33 zł z kwoty ustalonej 661.345.344 zł) – 35,81%.

W treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (k. 28) znajduje się uzupełnienie tej informacji wskazujące, że stosunek wpłaty do budżetu państwa w odniesieniu do dochodów podatkowych w latach początkowych obowiązywania wpłat wyrównawczych wynosił odpowiednio w 2004 r. - 29,29%, w 2005 r. - 23,67%. Zatem w dwóch początkowych latach te wielkości nie przekraczały 30% i niewątpliwie bardziej związane były z uzasadnieniem wprowadzonej regulacji wpłat wyrównawczych niż późniejsze wielkości wynikające z postępującej dekoniunktury gospodarczej, braku granicznych wskaźników uwzględniających taką rzeczywistość i braku wskaźników mających na celu uwzględnianie stanu finansów zobowiązanej jednostki na datę wpłaty.

Za wzrostem procentowego udziału wpłat w odniesieniu do dochodów podatkowych Województwa nie tylko nie poszedł wzrost tych dochodów ale odwrotnie doszło do ich wyraźnego zmniejszenia, o czym była mowa wyżej. Z treści Raportu (k. 72) wynika, że wpłaty wyrównawcze dla Województwa na 2013 r. były wyższe o 33.452.873 zł od wpłat na 2011 r. (rok danych finansowych uwzględnianych do wyliczeń na 2013 r.), a w tym samym czasie zrealizowane dochody z tytułu udziału w CIT i PIT spadły o 207.536.515,60 zł.

Gospodarka finansowa Województwa jest gospodarką budżetową, planowaną. Spadek oczekiwanych dochodów wymaga cięcia wydatków i stosownej zmiany budżetu. Cięcia wydatkowe muszą być dokonywane kosztem zmniejszenia realizacji zadań własnych, zadań publicznych. Województwo jest substratem regionalnej wspólnoty samorządowej. Wspólnota ta ma swoje potrzeby i prawo do ich zaspokojenia według zaplanowanych, założonych do wykonania zadań. Podkreślenia wymaga, że Województwo M. jest największą jednostką samorządu terytorialnego obejmującą 11,4% powierzchni Polski, mającą 5.300.000 mieszkańców, co stanowi 13,76% ludności kraju (dane z Raportu, k. 4). Zmniejszanie wydatków kosztem zaspakajania własnych potrzeb Województwa, zmniejszanie ich w sposób ciągły i narastający w celu zamknięcia budżetu nie jest okolicznością, którą można byłoby pominąć w przedmiotowej sprawie. Nie bez znaczenia jest narastające zadłużenie Województwa przekraczające dopuszczalny w 2013 r. limit. Jak też nie bez znaczenia jest okoliczność, że dla wywiązania się z realizacji wpłat wyrównawczych Województwo zaciąga kredyty i zadłuża się. Wysokość zadłużenia Województwa w chwili zaprzestania spłat za cztery ostatnie miesiące 2013 r. nie pozwalała na zaciąganie nowych kredytów i pożyczek. Dopiero nowelizacja ustawy o dochodach dokonana 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. poz. 1609) w art. 3 wprowadziła przepis o zakresie czasowym (2014 r.) wg którego Województwo M. mogłoby się ubiegać o pożyczkę budżetową na wpłatę wyrównawczą na 2014 r. w wysokości różnicy między kwotą należną a kwotą 400.000.000 zł jako podstawą obligatoryjną wpłaty ze środków uzyskanych we własnym zakresie. Warunkiem ubiegania się o tę pożyczkę było uchwalenie przez organ stanowiący Województwa programu postępowania ostrożnościowego zawierającego działania racjonalizujące gospodarkę finansową, w tym ograniczające wydatki budżetowe.

Jak wynika z oświadczenia strony skarżącej, zawartego w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 27 maja 2015 r., stanowiącego podsumowanie stanowiska Województwa M.i przytaczającego dane zawarte w dwóch informacjach Skarbnika Województwa o jego bieżącej sytuacji finansowej, w 2014 r. Województwo uchwaliło Program Postępowania Ostrożnościowego i wystąpiło do Ministra Finansów o pożyczkę z budżetu państwa w wysokości 246.527.895,00 zł celem zapłaty zaległych wpłat do budżetu państwa. Pożyczka została rozłożona na okres do 2039 r. W dniu 28 października 2014 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego sporządził Informację o przebiegu realizacji "Programu Postępowania Oszczędnościowego Województwa Mazowieckiego" przyjętego uchwałą Nr 139/14 Sejmiku Województwa M. z dnia 28 kwietnia 2014 r. Wynika z niej, iż realizowane jest działanie ostrożnościowe dotyczące ograniczania wydatków bieżących i majątkowych Województwa pokrytych środkami własnymi (k. 71-76 akt sądowych).

Zatem mimo wieloletniego narastającego problemu z realizacją wpłat wyrównawczych przez Województwo M., ich wzrastającą wielkością, pochłaniającą średnio około połowy dochodów podatkowych (dochodów będących w ponad 80% podstawą dochodów własnych), wielkością odwrotną do zmian w wysokości uzyskiwanego dochodu podatkowego (zanotowany wyraźny spadek tych dochodów) ustawodawca, działaniami jednorazowymi, pozornie próbuje rozwiązać sytuację wyraźnie ograniczonej możliwości wykonywania przez Województwo M. uprawnień gwarantowanych mu przez Konstytucję RP. Poza jednorazowym działaniem z roku 2011, nie można powiedzieć, że nowela z grudnia 2013 r. dotycząca możliwości uzyskania pożyczki rozwiązuje problem. Jest to rozwiązanie mające na celu krótkotrwałe spowodowanie płynności finansowej Województwa bez usunięcia przyczyny takiego stanu rzeczy. Problem możliwości spłacenia uzyskanej pożyczki budżetowej pozostanie problemem Województwa. Nie bez znaczenia jest też fakt, co należy podkreślić, że dotyczy to pożyczki udzielonej kosztem kolejnych ograniczeń wydatków własnych Województwa. Żądanie ograniczenia wydatków własnych ma jedynie na celu spowodowanie tzw. domknięcia budżetu i nie odnosi się do rzeczywistych potrzeb tak wielkiej grupy społecznej stanowiącej regionalną wspólnotę i potrzeb miejsca jej zamieszkania, potrzeb, których realizacja stanowi zadania własne i jest jednocześnie realizacją zadań publicznych Województwa.

Podkreślić należy, że Raport sporządzony przez RIO na potrzeby zatwierdzenia programu ostrożnościowego Województwa M., ubiegającego się o ww. pożyczkę budżetową na bazie noweli przepisów z 13 grudnia 2013 r., nie stwierdza niegospodarności finansowej Województwa, w znaczeniu, w którym wykluczona byłaby potrzeba ochrony tej jednostki w przedmiotowym postępowaniu. Wynika z niego okoliczność, że w roku 2013 Składy Orzekające Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wydały osiem opinii dla Województwa M. Tylko jedna z nich była opinią negatywną (k. 37 Raportu). Dotyczyła informacji o przebiegu z wykonania budżetu Województwa Mazowieckiego za pierwsze półrocze 2013 r. (k. 40 Raportu). Opinia stwierdzała zbyt niskie wykonanie planowanych dochodów budżetu Województwa (34% planu), co nie pozwalało na wydanie pozytywnej oceny. Wskazywała, w których segmentach to wykonanie było najniższe. W uwagach tej opinii znalazło się również stwierdzenie o realizacji dochodów z PIT (41,72% planu), z CIT (37,54% planu). Stwierdzono przekroczenie planowanego deficytu oraz możliwość przekroczenia przez Województwo w drugim półroczu (przy kontynuacji działań i braku redukcji wydatków) limitu zadłużenia (60% dochodów). W tym ostatnim przypadku wskazywano na potrzebę uwzględnienia m.in. okoliczności, iż na kształtowanie się kwoty długu Województwa będą miały wpływ również zobowiązania przejmowane po zlikwidowanych samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, kursy walut, w których zostały zaciągnięte kredyty oraz ewentualny brak spłaty zaciągniętego kredytu krótkoterminowego. W ocenie opiniujących bardzo niskie wykonanie budżetu w pierwszej połowie roku i brak możliwości pożyczkowych (kredyty, pożyczki, obligacje) powodowało, że organy Województwa powinny dokonać analizy budżetu pod kątem jego realistyczności oraz podjąć działania zmierzające do redukcji wydatków budżetu.

Zmiany budżetu były podjęte, o czym świadczy również wysokość deficytu osiągnięta na koniec roku w kwocie mimo wszystko mniejszej niż pierwotnie przewidziano. Sam Raport kończy się uwagami podobnymi do ww. tj. podnosi potrzebę zmniejszenia wydatków budżetowych i ich urealistycznienia. Nie wskazuje, które wydatki należy zmniejszyć i dlaczego. Wskazuje natomiast na trudną sytuację finansową związaną ze stopniem realizacji dochodów i na jej narastający charakter. Podaje dane z widocznymi zmniejszeniami w dochodach z podatku za 2012 i 2013 r.

Z treści skargi, dokumentów załączonych do skargi, jak również załącznika do protokołu rozprawy z dnia 27 maja 2015 r. i dołączonych do niego dokumentów wynika, iż opisana wyżej sytuacja finansowa Województwa M. nie uległa polepszeniu w roku 2014. W pierwszych dwóch miesiącach 2014 r. Województwo, posiłkując się kredytem w rachunku bieżącym, dokonało obowiązkowych wpłat, generując zadłużenie w wysokości 86 mln zł. Natomiast płatności za kolejne miesiące 2014 r. były – zdaniem strony skarżącej – regulowane w miarę posiadanych środków po zaspokojeniu płatności i innych zobowiązań publicznych. Trudną sytuację Województwa Mazowieckiego potwierdza również przygotowana przez Najwyższą Izbę Kontroli Informacja o wynikach kontroli "Sytuacja finansowa samorządu województwa m." z dnia 9 stycznia 2015 r.

W tych warunkach Sąd orzekający w sprawie uznał, że obiektywnie istniejąca w 2013 i 2014 r. trudna sytuacja finansowa Województwa, pogłębiana zmniejszającymi się dochodami podatkowymi oraz zwiększającymi się wpłatami wyrównawczymi, wpłatami obciążającymi je w zakresie naruszającym gwarancje konstytucyjne do samodzielności działania i samodzielności finansowej, gwarancje ustalone i potrzebne do wykonywania zadań publicznych, omówione wyżej, wpłatami, które w swej wysokości pozostają w rozbieżności z aktualnie istniejącym stanem gospodarczym i możliwościami finansowania kosztów ich poniesienia, wpłatami, dla uiszczenia których Województwo jest zmuszone do zaciągania kredytów i pożyczek, przy istnieniu granicznych możliwości ich uzyskania, powoduje tę szczególność sytuacji, która powinna wpłynąć na odstąpienie od stosowania, w okresie odroczonego skutku derogacyjnego, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, w zakresie jakim jest on niekonstytucyjny.

Argumentację tę pogłębia również fakt, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzając zakresową niekonstytucyjność art. 25 ustawy o dochodach, a więc przepisu mówiącego o podziale łącznej kwoty wpłat między uprawnione województwa (wypłaty) ustalił, iż ustawa pozwala na przekazywanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym. Zatem ciężar ich ponoszenia, przypisany Województwu Mazowieckiemu, w warunkach wyżej wskazanych, niekoniecznie służy celowi i istocie wprowadzenia tych wpłat, tj. wyrównaniu poziomemu zgodnie z zasadą solidarności i zasadą zrównoważonego rozwoju.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 marca 2014 r., stwierdził zakresową niezgodność przepisu stosowanego w zaskarżonej decyzji, tj. art. 31 ustawy o dochodach, z przepisami art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał uznał, że wymieniony przepis jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

Wobec powyższego stwierdzenia oraz faktu, że dochody własne Województwa, o których mówi Trybunał, składają się głównie z dochodów podatkowych (w wielkościach znacząco przekraczających 80%), a dochody podatkowe były podstawowym wyznacznikiem wyliczania przez organ wysokości wpłat i przesłanką występującą w przepisie art. 31, należało uznać za istotne w przedmiotowej sprawie zagwarantowanie Województwu zachowania odpowiedniego poziomu właśnie tych dochodów.

Sąd orzekający w sprawie stanął więc na stanowisku, że zachowanie istotnej części dochodów podatkowych Województwa na pokrycie kosztów realizacji zadań własnych w rozumieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozwoli na urealnienie omawianej zakresowej niezgodności przepisu z Konstytucją RP.

Zakres zadań własnych, jako zadań publicznych, opiera się przede wszystkim na ustawowym ich określeniu i nie wymaga szerszego omówienia (art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Ustawowe przekazanie tego zakresu zadań samorządom wojewódzkim stanowiło jednocześnie podstawę do określenia wyznaczników, wg których ustalono wysokość udziałów województwa we wpływach podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa oraz wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa. Powyższe ustalenie zostało zawarte w art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach, tj. przepisie stanowiącym o dochodach własnych województw.

Jest to zatem ustawowe źródło dochodów i jako takie jest w sposób podstawowy określone na pokrycie zadań własnych JST. Nie sposób przyjąć aby ustawodawca określając jednocześnie odrębnymi ustawami zadania własne JST i określając odrębną ustawą ich źródła dochodu nie wiązał ich zakresów i celów.

Tym samym przyjąć należało, że cała pula dochodów z podatków jest wielkością przeznaczoną na pokrycie zadań własnych Województwa Mazowieckiego. Skoro tak, to mając na uwadze potrzebę zachowania ich istotnej części, w rozumieniu orzeczenia Trybunału konstytucyjnego z 4 marca 2014 r., należało uznać, że nie będzie to wielkość 50% lub wielkość zbliżona do 50%. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 826/14, zgodnie z którym, skoro Trybunał nie użył pojęcia (połowy), to należało przyjąć, że to nie ono odnosi się do użytego określenia wyznaczającego, zdaniem Trybunału, zakresową niekonstytucyjność omawianego przepisu. Ponadto Sąd uznał, że pojęcie istotnej części nie odnosi się do połowy i przyjął, że skoro całość dochodów podatkowych jest z założenia przeznaczona na pokrycie kosztów realizacji zadań własnych, to również wielkość tych dochodów oscylująca w granicach 50% (np. 60%) nie będzie wielkością, która mogłaby gwarantować pokrycie kosztów zadań własnych w ich istotnej części, a tylko w tym powiązaniu można mówić o domniemaniu konstytucyjności przepisu art. 31 ustawy o dochodach. W tych warunkach Sąd uznał, że właściwą proporcją spełniającą te wymagania w rozumieniu spełnienia wymagań konstytucyjności omawianego przepisu będzie wielkość 70% do 30%.

Oznacza, to iż Sąd przyjął, że pozostawienie Województwu 70% dochodów podatkowych będzie gwarantowało zachowanie tej istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych w rozumieniu konstytucyjności przepisu art. 31 ustawy o dochodach. W tym stanie rzeczy Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę uznał, że odmowa zachowania Województwu M. wskazywanej części dochodów podatkowych za rok 2014, przy stosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisu art. 31, oznaczać będzie już działanie w warunkach zakresowej niekonstytucyjności wymienionego przepisu.

Zatem uznając wskazany wyżej zakres niekonstytucyjności art. 31 ustawy o dochodach oraz uznając potrzebę odstąpienia, pomimo odroczonego skutku derogacyjnego, od stosowania w przedmiotowej sprawie ww. przepisu, w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Uchylenie decyzji oparte jest jedynie na stwierdzeniu naruszenia prawa materialnego w sposób wyżej wskazany. Oznacza związanie organu treścią ustaleń i wykładni Sądu i dostosowanie nowego rozstrzygnięcia organu do powyższych wskazań.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że nie zostały one podzielone przez Sąd. Przede wszystkim Sąd nie podziela wskazanych naruszeń przepisów prawa procesowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 i 32 ustawy o dochodach. Wynika to z faktu, iż zarzuty dotyczyły nieprzeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w kierunku stwierdzenia niekonstytucyjności stosowanego przepisu, wskazać zaś należy, że ten zakres stwierdzeń zastrzeżony jest dla władzy sądowniczej. Tylko Sąd jest uprawniony na mocy Konstytucji RP do stosowania wprost jej zapisów i interpretacji przepisu niekonstytucyjnego, która przywróci stan zgodności z nią (art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Organy administracyjne nie posiadają uprawnień do stwierdzania niekonstytucyjności przepisu prawnego. Są zobligowane stosować prawo w zakresie obowiązującym, zgodnie z jego źródłami określonymi art. 87 w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Dopiero z chwilą stwierdzenia przez Sąd naruszenia gwarancji konstytucyjnych i naruszenia w ten sposób prawa materialnego, jak w przedmiotowej sprawie, po stosownym uchyleniu decyzji i po powrocie sprawy do ponownego rozstrzygania, organ administracyjny związany jest, zawartą w prawomocnym orzeczeniu Sądu, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związanie treścią wyroku oraz zakres tego związania wynika z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 153 p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o naruszenie treści art. 62 k.p.a. to stwierdzić należało, że jakkolwiek istotnie nie przewiduje on łączenia spraw w warunkach innych niż w nim określone, to wydanie jednej decyzji dotyczącej miesięcy marca i maja 2014 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 a i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty 8.200 zł (składają się kwota uiszczonego wpisu sądowego 1.000 zł oraz koszty wynagrodzenia radcy prawnego 7.200 zł). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a.