Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 488/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania D. T. (dalej jako: skarżąca), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 22 stycznia 2020 r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Spółka [...] S.A. (dalej jako: Spółka) zwróciła się do Starosty z wnioskiem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...] i [...], położone w obrębie O. K., gmina C., stanowiące własność skarżącej, poprzez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie w związku z realizacją zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii energetycznej 2x400 kV [...]". Do wniosku dołączono m.in. dokumenty z przeprowadzonych rokowań z właścicielką nieruchomości, z których wynika, że właścicielka nie wyraziła zgody na zajęcie nieruchomości.

Decyzją z 22 stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 65, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), Starosta C. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej - dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Ograniczenie polega na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy na czas założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej na części nieruchomości: - dla działki nr [...] - pasa gruntu o powierzchni 742 m2; - dla działki nr [...] - pasa gruntu o powierzchni 284 m2.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że istniały przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że inwestor przeprowadził ze skarżącą rokowania będące istotą postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez wadliwe zastosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych podania o wszczęcie postępowania oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 15 czerwca 2020 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonego uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. dla przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], działka nr [...] wchodzi w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 21R-tereny rolnicze, przebieg napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, przebieg linii elektroenergetycznych SN 15kV. Z kolei działka nr [...] wchodzi w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolami: 21R i 22R - tereny rolnicze, przebieg napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, znajduje się w granicach pasa technologicznego dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, przebieg linii elektroenergetycznych SN 15kV, przylega do drogi o symbolu 3KD-G(G).

W odniesieniu do spornej nieruchomości realizacja inwestycji będzie polegała na przeprowadzeniu przewodów linii 400 kV (fazowych i odgromowych) nad terenem nieruchomości. Przemieszczanie brygad podczas montażu linii ograniczone będzie do ruchu pieszego oraz pojazdami mechanicznymi wzdłuż pasa technologicznego linii. Minimalna odległość przewodów linii od ziemi wynosić będzie nie mniej niż 10 m. Długość linii będzie wynosiła: nad działką nr [...] - 4,55 m, nad działką nr [...] - 6,58 m. Obszar, na który oddziałuje linia 400 kV (natężenie pola może przekroczyć wartość 1 kV/m) nie będzie przekraczał pasa terenu o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii 400 kV).

W dalszych wywodach Wojewoda przytoczył obszerne fragmenty z treści Raportu oddziaływania na środowisko opracowanego dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu, w celu realizacji przedmiotowej inwestycji przedstawiciele Spółki podejmowali próby uzyskania stosownej zgody od właścicielki nieruchomości. W dniu 7 lutego 2018 r. przeprowadzono rokowania z właścicielem nieruchomości. Skarżąca oświadczyła, że kategorycznie odmawia udzielenia zgody na budowę linii

i odmawia ustanowienia służebności przesyłu. Skarżąca odmówiła podpisania protokołu z rozmów. Pismem z 17 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Spółki poinformował skarżącą o warunkach realizacji inwestycji na jej działce. Jednocześnie pismo to było zaproszeniem do podjęcia negocjacji celem ustanowienia służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem w łącznej kwocie [...]zł. Pismem z 14 maja 2018 r. skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu za zaproponowanych warunkach. Kolejnym pismem, z 18 czerwca 2018 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił wątpliwości i zarzuty zgłoszone przez właściciela nieruchomości oraz zażądał jednoznacznego stanowiska, co do ustanowienia służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych przez inwestora. Pismem z 4 lipca 2018 r. skarżąca poinformowała że nie przyjmuje oferty finansowej Spółki za ustanowienie służebności przesyłu. W związku z powyższym, pełnomocnik Spółki złożył wniosek o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Podczas przeprowadzonej w dniu 22 października 2019 r. rozprawy administracyjnej skarżąca oświadczyła, że uzależnia zgodę na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej od uzyskania wynagrodzenia, którego wysokość stanowi kwota [...]zł. Pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że zaproponowane przez Spółkę wynagrodzenie zostało ustalone w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego na podstawie cen rynkowych.

W ocenie Wojewody nie budzi wątpliwości fakt, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącej na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez Spółkę. Treść przedłożonych dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z właścicielem działek, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. W tej sytuacji zaistniały przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik D. T. podniósł w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a, poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie zostało skierowane do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, które do dnia wszczęcia postępowania przez organ nie zostały uzupełnione, a naruszenie to powoduje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie pełnomocnika wszczęcie postępowania może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Skoro organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych, to znaczy, że wniosek o wszczęcie podania nie spełniał wymogów formalnych. Tym samym organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania na podstawie wniosku zdaniem organu obarczonego brakiem formalnym.

W dalszej kolejności, "z ostrożności procesowej", pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że istniały przesłanki do ograniczenia w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV oraz poprzez nieuznanie, że dołączony do wniosku protokół rokowań dotyczył jedynie propozycji wynagrodzenia ustanowienia służebności przesyłu, a nie rokowań będących istotą postępowania administracyjnego. Ponadto pełnomocnik podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; niepozostawienie wniosku bez rozpoznania pomimo upływu terminu na uzupełnienie braków; nieprawidłowe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.

i wezwanie wnioskodawcy przez organ administracyjny do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie załączników mapowych, na których będzie zaznaczony i opisany obszar objęty ograniczeniem; przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo nieuzupełnienia do tego czasu braków formalnych wniosku przez wnioskodawcę

i niemożliwości nadania biegu sprawie; dokonanie nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego i uznanie, że wniosek o udzielenie zezwolenia został udowodniony, a także nie wyjaśnienia przez organ administracyjny wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych, w tym także nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonego stanowiska strony ani do pisma skarżącej z 29 października 2019 r. odnoszącego się do przeprowadzonej rozprawy.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik podniósł, że ogólna zgodność realizacji celu publicznego z planem miejscowym nie jest wystarczająca do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. W rozpoznawanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje konkretnej działki oznaczonej numerem [...] i [...], a jedynie określa granice realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu sieci i urządzeń infrastruktury, łączności publicznej, komunikacji, w tym na realizację budowy napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV.

W ocenie pełnomocnika dołączony do wniosku o wszczęcie postępowania protokół rokowań dotyczył jedynie propozycji wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, a nie rokowań będących istotą postępowania administracyjnego. Wnioskodawca był zainteresowany jedynie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził rokowania. Skoro w świetle powołanej przez wnioskodawcę korespondencji istnieje uzasadnione przekonanie, że właściciel nieruchomości nie zgodził się na zaproponowane przez inwestora warunki nabycia przez niego ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości (służebności przesyłu), to dowód ten nie stanowi spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, a zatem organ nie będzie uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. pełnomocnik podniósł, że organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku i wyznaczył mu 7-dniowy termin od dnia odebrania wezwania. Wnioskodawca odebrał wezwanie 9 września 2019 r., zaś pismem z 16 września 2019 r. wniósł o przedłużenie wskazanego terminu o dodatkowe 60 dni. Braki zostały uzupełnione przez wnioskodawcę dopiero 25 listopada 2019 r., a więc po wyznaczonym przez organ terminie. Jednocześnie organ nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie załączników mapowych, na których będzie zaznaczony

i opisany obszar objęty ograniczeniem. Kwestia ta nie może być rozstrzygana na podstawie przepisu art. 64 k.p.a., dotyczącego wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Art. 64 § 2 k.p.a. nie dotyczy okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 30 września 2020 r. pełnomocnik Spółki (uczestnika postępowania) wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że wezwanie z 4 września 2019 r. nie miało charakteru wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jego istotą było złożenie wyjaśnień umożliwiających organowi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wszczęcie postępowania, pomimo niezłożenia w terminie załączników było w pełni uzasadnione. Wbrew argumentom skarżącej, uchwała w sprawie planu miejscowego precyzyjnie wskazuje przebieg linii i usytuowanie pasa technicznego, w zakresie którego właściciel doznaje ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości. Rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, nie można im przypisać charakteru pozornego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), ze względu na to, że rozpoznanie sprawy było konieczne, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zasadniczą podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 124 u.g.n. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle ust. 1 tego przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie

i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Szczególnie istotna dla sprawy jest również treść art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Główny zarzut podnoszony w skardze odnosi się do naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a, poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca, pomimo wezwania organu, nie uzupełnił braków formalnych wniosku do dnia wszczęcia postępowania.

Zarzut ten nie jest w ocenie Sądu zasadny. Organ I instancji popełnił pewne błędy wzywając do usunięcia braków formalnych wniosku inwestora o wszczęcie postępowania, tym niemniej jednak błędy te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 4 września 2019 r. Starosta wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku, w terminie 7-dniowym, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie dotyczyło dołączenia załączników mapowych, na których będzie zaznaczony i opisany obszar objęty ograniczeniem. W terminie otwartym do uzupełnienia braków, Spółka wniosła o przedłużenie terminu o 60 dni (pismo z

16 września 2019 r.). Żądane przez organ załączniki mapowe zostały przesłane do Starosty w dniu 26 listopada 2019 r.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wezwanie organu było błędne, z uwagi na to, że żądane mapy nie stanowią wymogów formalnych podania, co nota bene trafnie podniósł pełnomocnik skarżącej w dalszych wywodach skargi. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (poza wymogiem podpisu), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny, tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. ma dotyczyć braków formalnych podania, nie zaś elementów, które decydują o rozstrzygnięciu sprawy co do istoty (por. przykładowo: wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r.,

I GSK 1124/19; wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 1971/19; wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2020 r. II SAB/Kr 26/20; wyroki WSA w Poznaniu z 25 marca 2020 r., IV SAB/Po 235/19 i z 28 maja 2020 r., II SAB/Po 146/19; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. Wyd., Warszawa 2017, s. 401). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z

11 lutego 2020 r. (II OSK 1892/19), "Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko zatem gdy przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, że braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku. Oznacza, to że wniosek nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się w formie decyzji".

Ani art. 124 u.g.n., ani żadne inne przepisy nie regulują formalnych wymogów wniosku o ograniczenie własności nieruchomości w tym trybie (tak jak przykładowo art. 116 u.g.n. w odniesieniu do wniosku o wywłaszczenie). Złożenie odpowiednich załączników mapowych nie jest zatem przesłanką formalną dopuszczalności wniosku, ale przesłanką materialną – warunkującą uwzględnienie wniosku. Brak mapy skutkuje wydaniem decyzji odmownej, bo nie sposób zbadać przesłanek z art. 124 u.g.n., nie znając dokładnego przebiegu trasy.

Po drugie, należy zauważyć, że organ nie zareagował w żaden sposób na wniosek inwestora o przedłużenie terminu. Jest to termin urzędowy, bo wyznacza go organ, a ustawodawca określa jedynie jego wymiar minimalny. Skoro tak, termin ten pozostaje w gestii organu, który może w razie potrzeby wydłużyć termin lub też skrócić go. Niewątpliwie obowiązkiem organu była jakakolwiek reakcja na wniosek inwestora o przedłużenie terminu. Błędem jest przedłużanie terminu w sposób dorozumiany, przez brak reakcji na wniosek strony, bowiem takie zachowanie może wprowadzać w błąd strony postępowania. Błąd Starosty, który nie odpowiedział na wniosek o przedłużenie terminu do usunięcia braków w dokumentacji, nie może obciążać negatywnymi konsekwencjami strony postępowania, w tym przypadku inwestora.

Po trzecie, żądane załączniki mapowe, istotne z punktu widzenia meritum sprawy, a nie formalnej dopuszczalności wniosku, zostały przedłożone przez inwestora

i znalazły się w materiale dowodowym sprawy. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że Starosta rażąco naruszył prawo, gdyż z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę braków formalnych podania w terminie, utracił kompetencje do załatwienia sprawy. W tym kontekście Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2018 r. (II OSK 629/18), powołanym w piśmie procesowym Spółki z 30 września 2020 r. Jak trafnie wskazał NSA, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku ma na celu usunięcie przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym nie zaś jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może ponownie złożyć ten sam, już uzupełniony, wniosek i organ ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. Jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego jednakże przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Pogląd wywodzący, że upływ tego terminu także w takim przypadku musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania byłby przejawem nieracjonalnego formalizmu. Przeczyłoby to wynikającemu z art. 12 § 1 K.p.a. obowiązkowi, by organy administracji działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Jeśli strona nałożony na nią obowiązek wykonała, nawet jeśli nastąpiło to z opóźnieniem, ale przed wystosowaniem do niej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to brak jest podstaw do stosowania takiej sankcji, gdyż nie ma to w takim przypadku racjonalnego uzasadnienia. Organ administracji zamiast zastosować najprostsze środki do załatwienia sprawy, to jest rozpoznać wniosek, który już nie ma braków formalnych poprzedzałby to załatwienie dodatkowymi czynnościami w postaci wystosowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz konieczności ponowienia przez stronę już uzupełnionego wniosku. W efekcie jednak po dokonaniu tych czynności organ administracji rozpoznawałby identyczny wniosek. Z pewnością takiego postępowania nie można uznać za realizację przez organy administracji wymogu posłużenia się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Skoro w aktach sprawy znalazła się żądana dokumentacja obrazująca przebieg inwestycji na spornych działkach, stanowiła ona istotny element materiału dowodowego, pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Skoro tak, irracjonalnym wręcz działaniem byłoby pozostawianie wniosku inwestora bez rozpoznania. Skoro termin z art. 64 § 2 k.p.a. bez żadnych wątpliwości nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz jedynie procesowy (i to urzędowy, wyznaczany przez organ), nie sposób racjonalnie twierdzić, że upływ tego terminu wyłącza możliwość kształtowania przez organ treści stosunku administracyjnoprawnego, a zatem pozbawia organ kompetencji do wydania decyzji w sprawie. Taka argumentacja nie ma uzasadnionych podstaw.

Wobec powyższych argumentów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 k.p.a., gdyż Starosta nie utracił kompetencji do załatwienia sprawy, mógł wydać decyzję co do istoty sprawy. Z powyższych wywodów wynika też, że w pewnym zakresie zasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., ale po pierwsze odnosi się on do postępowania prowadzonego przed Starostą, a nie do działań Wojewody, które są bezpośrednim przedmiotem kontroli sądu. Po drugie, uchybienie Starosty w zakresie zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 89 k.p.a., poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo nieuzupełnienia do tego czasu braków formalnych wniosku przez wnioskodawcę i możliwości nadania biegu sprawie. Brak załączników mapowych uniemożliwiał wydanie decyzji zgodnej z żądaniem Spółki, ale nie skutkował wstrzymaniem biegu wszelkich czynności procesowych. Przeprowadzenie rozprawy, która w tych warunkach sporu dawała stronom najlepszą możliwość zaprezentowania swoich stanowisk, było w pełni uzasadnione.

Wbrew argumentom skargi, została spełniona przesłanka zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym (art. 124 ust. 1 in fine u.g.n.). Przebieg spornej linii, której dotyczy zaskarżona decyzja, jest nader precyzyjnie określony w planie miejscowym. Jak wynika z dołączonego do wniosku wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., aktualnego również na dzień wydawania decyzji przez organy obydwu instancji (uchwała Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.), działka nr [...] "Wchodzi w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 21R – tereny rolnicze, przebieg napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, znajduje się w granicach pasa technologicznego dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, przebieg linii elektroenergetycznych SN 15kV". Z kolei działka nr [...], zgodnie z wypisem z planu, "Wchodzi w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 21R i 22R – tereny rolnicze, przebieg napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, znajduje się w granicach pasa technologicznego dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, przebieg linii elektroenergetycznych SN 15kV, przylega do drogi o symb. 3KD-G(G)" Ustalenia te potwierdza wyrys z planu, dołączony do wniosku. Na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy C. z [...] stycznia 2019 r. uwidoczniono dokładnie zarówno przebieg osi linii, jak i jej pasa technologicznego. Określony w decyzji Starosty z

22 stycznia 2020 r. zakres ograniczenia sposobu korzystania z ww. działek, w pełni odzwierciedla przebieg linii i pasa technologicznego wskazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u,g.n., gdyż wbrew argumentom skargi, przesłanka poprzedzenia udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami z właścicielem nieruchomości, została spełniona.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą być przy tym zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19; wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 13/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2020 r., II SA/Bd 182/20; wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2020 r., II SA/Kr 86/20; wyrok WSA w Lublinie z 5 marca 2020 r. II SA/Lu 773/19).

Niewątpliwie brak bardziej szczegółowych regulacji prawnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia rokowań nie może prowadzić do sytuacji, w której dochodzi do obejścia wymogu ustawowego poprzez zaproponowanie przez inwestora właścicielom nieruchomości takich warunków, które nawet bez dogłębnej znajomości rynku nieruchomości wskazują na całkowite oderwanie od realiów rynkowych.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca, co wynika z analizy dokumentacji przebiegu rokowań, dołączonej do wniosku Spółki. Wśród tych dokumentów znajduje się "Protokół z rozmów z właścicielami nieruchomości", przeprowadzonych [...] lutego 2018 r. Z akt sprawy wynika, że była to pierwsza próba uzyskania zgody właściciela (skarżącej) na udostępnienie nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji. Po okazaniu mapy ze wskazaniem przebiegu linii przez nieruchomość, skarżąca kategorycznie odmówiła udzielenia zgody na budowę linii i ustanowienie służebności przesyłu, odmówiła także podpisania protokołu. Kolejną propozycję przedstawiono skarżącej w piśmie inwestora z [...] kwietnia 2018 r., w której zaoferowano umowne ustanowienie na rzecz Spółki służebności przesyłu na ww. działkach, za jednorazowym wynagrodzeniem w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł. W odpowiedzi udzielonej pismem z 14 maja 2018 r. skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie umowy i ustanowienie służebności przesyłu na zaproponowanych przez inwestora warunkach, powołując się na istotne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości oraz drastyczny spadek jej wartości w efekcie realizacji inwestycji. W kolejnym piśmie z [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Spółki przedstawił uwarunkowania faktyczne i prawne realizacji inwestycji, podtrzymując ofertę umownego ustanowienia służebności i wskazując na konieczność skierowania sprawy na drogę sądową, w razie odmowy zawarcia umowy. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] lipca 2018 r. skarżąca uznała, że przedstawione warunki są nieakceptowalne i zaproponowała inwestorowi podjęcie rozmów w celu znalezienia kompromisu. W tej sytuacji Spółka złożyła wniosek o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Należy dodatkowo wskazać, że próbę rokowań podjęto także po wszczęciu postępowania administracyjnego, w toku rozprawy przeprowadzonej [...] października 2019 r., jednak z uwagi na rozbieżność stanowisk stron, nie doszło do porozumienia (żądanie skarżącej wynagrodzenia w kwocie [...]zł nie zostało zaakceptowane przez pełnomocnika Spółki, wskazującego, że zaproponowane przez inwestora wynagrodzenie zostało ustalone w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego na podstawie cen rynkowych).

Przedstawiony tok czynności wskazuje w ocenie Sądu na to, że w sprawie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami spornej nieruchomości, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania te były bezskuteczne, stanowiska stron nie pozwalały na znalezienie kompromisu.

Zdaniem Sądu nie można również zgodzić się z argumentacją pełnomocnika, który wywodzi, że przeprowadzone rokowania, z których protokół został dołączony do wniosku inwestora, nie dotyczyły udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości, zgodnie z przedmiotem postępowania administracyjnego, a jedynie propozycji wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu.

Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "zgoda na wykonanie prac" ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy, w istocie każda postać zgody właściciela jest odpowiednia. Rokowania przeprowadzone z właścicielem mogą zakończyć się również ustanowieniem służebności przesyłu w drodze umowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2020 r. (I OSK 2409/19), jeśli o formie

i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości.

Skoro przebieg linii i jej pasa technicznego został precyzyjnie wskazany w planie miejscowym, z którego wypis i wyrys dołączono do wniosku, skoro do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające przeprowadzenie prawidłowych, choć bezskutecznych rokowań z właścicielem, nie sposób uznać za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie. Analizując treść uzasadnienia tej decyzji, nieco nadmiernie rozbudowanego przez szerokie przywoływanie treści raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ale zawierającego zarówno wskazanie faktów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, źródeł ustaleń tych faktów, jasne i zrozumiałe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, nie sposób uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Częściowo zasadny jest zarzut braku wyraźnego odniesienia się do argumentów skarżącej podnoszonych w pismach kierowanych do organu I instancji w toku postępowania administracyjnego. Rzeczywiście żaden z organów nie odniósł się wprost (bezpośrednio) do treści pism skarżącej z 29 października 2019 r., czy 3 stycznia 2020 r. Tym niemniej jednak, lektura uzasadnienia decyzji Wojewody wskazuje, że argumenty organu są odniesieniem do przeciwnych argumentów skarżącej. Skarżąca w swoich pismach podnosiła kwestie nieproporcjonalności ingerencji (nadmiernego ograniczenia jej prawa własności), konieczności powołania biegłych w celu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na jej nieruchomość, a także w celu oszacowania wartości nieruchomości i spadku jej wartości na skutek realizacji inwestycji, braku spełnienia przesłanek z art. 124 u.g.n., w tym w kwestii zgodności z planem miejscowym oraz rokowań, naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę zakres ingerencji i jej charakter nie sposób dopatrzeć się naruszenia zasady proporcjonalności, która stanowi kryterium oceny władczej ingerencji ograniczającej korzystanie z prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Linia ma charakter napowietrzny, przewody będą przeprowadzone nad terenem nieruchomości, w minimalnym, skrajnym fragmencie działek nr [...] i [...], długość linii nad działkami wynosi odpowiednio 4,55 i 6,58 m, minimalna odległość przewodów linii od ziemi wynosić ma nie mniej niż 10 m. Pasy technologiczne mają szerokość po 10 m z każdej strony osi linii, zajmują odpowiednio 7% (284 z 3950 m2) oraz 34% (742 z 2175 m2) powierzchni działek. Obszar oddziaływania (natężenie pola elektromagnetycznego) obejmie pas o szerokości maksymalnie 70 m, po 35 m z każdej strony osi linii, budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 86 m w linii prostej od osi linii elektroenergetycznej. Biorąc pod uwagę minimalny w istocie stopień ingerencji, wynikający przede wszystkim z istnienia pasa technologicznego, nie sposób zgodzić się z argumentami skarżącej o ograniczeniu wykluczającym korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy i drastycznym spadku jej wartości w wyniku realizacji spornej inwestycji (wypada nadmienić, że w piśmie procesowym z [...] października 2019 r. skarżąca zażądała wykupu jej nieruchomości za kwotę [...]zł, co dałoby cenę w wysokości ok. [...] zł za m2 gruntu rolnego niskiej klasy IV i V, zabudowanego budynkiem mieszkalnym i gospodarczym). Sposób ograniczenia prawa własności skarżącej spełnia test proporcjonalności – korzyści dla interesu publicznego wynikające z realizacji inwestycji celu publicznego są niewspółmiernie większe niż stosunkowo niewielkie szkody wynikające z ograniczenia prawa własności. Trzeba przy tym pamiętać, że szkody poniesione przez skarżącą będą podlegały naprawieniu, wielkość odszkodowania zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu (art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n.). Z tego względu żądanie oszacowania wartości szkód wynikających z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest na tym etapie procesu inwestycyjnego całkowicie niezasadne. Podobnie należy ocenić żądanie powołania biegłego dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takie oceny będą dokonywane na innym etapie procesu inwestycyjnego – w aspekcie prawno-budowlanym, nie dokonuje się ich w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. Na marginesie jedynie można wskazać, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda obszernie przywoływał treść raportu oceny oddziaływania, który nie wskazywał na możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania. Z kolei podnoszone w pismach procesowych skarżącej zarzuty naruszenia art. 124 u.g.n. i art. 64 k.p.a. są niezasadne, o czym była mowa wyżej. Konkludując: dostrzegając pewne mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyrażające się w braku bezpośredniego odniesienia się do argumentów podnoszonych w pismach procesowych skarżącej, nie sposób potraktować tego uchybienia jako mającego jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie prawa mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a).

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.