Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1307/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 104 K.p.a., uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. ustalił dla R. K. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem 16/360 części prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,0991 ha, położonej w S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono historycznie zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w uchwalanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., następnie mpzp z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdzono wyrokiem WSA w Krakowie 4 lutego 2013 r. oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r., a w końcu aktualnie obowiązującym miejscowym planie uchwalonym przez Radę Miejską w S. uchwałą nr XIIN/456/13 w dniu 12 grudnia 2013 r. Podano, iż przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z terenów rolnych bez prawa do zabudowy, rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych, ozn. symbolem R/UC (w planie obowiązującym do 31.12.2003 r.), na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A1P (w okresie funkcjonowania planu z 2006 r.) oraz na tereny zabudowy produkcyjno-usługowej ozn. symbolem A30PU (w aktualnie obowiązującym planie). Na mocy orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzono nieważność uchwały nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. zatwierdzającej mpzp S.. Orzeczenia sądów administracyjnych stały się prawomocne z dniem 11 lutego 2014 r. Natomiast aktualnie obowiązująca uchwała z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj .Małopolskiego nr 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r. W dalszej części uzasadnienia organ I Instancji podał, że - w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tą nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, która nie może być większa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Taka też wysokość stawki procentowej została zapisana w § 52 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. Organ wskazał, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Ze sporządzonego do sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu na skutek zmiany jej przeznaczenia. Podał też, że dla wycenianej nieruchomości ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S., argumentacja rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz ustalenia rodzaju i liczby, oraz wagi cech rynkowych - są prawidłowe. Operat odpowiada przepisom prawa, które podają sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. W związku z tym przyjęto, że sporządzony na potrzeby sprawy operat jest prawidłowy i może stanowić dowód w sprawie. Operat wykazał różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a jej wartością wedle obecnego planu miejscowego jako tereny zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A30PU. W zakresie sposobu obliczenia opłaty organ wskazał, że według operatu szacunkowego nastąpił wzrost wartości działki nr [...] w S., który przy zastosowaniu 30% stawki uchwalonej w planie miejscowym, daje wysokość jednorazowej opłaty z tytułu zbycia 16/360 części nieruchomości, w kwocie [...]zł.

Od tej decyzji odwołanie złożyła R. K. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną jego ocenę co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Zarzucono także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 150, 156, 174 - 176 u.g.n. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brakiem faktycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w wyżej opisanych okolicznościach. Organ ma nie tylko zapisany obowiązek ustalenia i pobrania opłaty, ale także musi dochodzić roszczeń w odpowiednim terminie - 5 lat od daty wejścia w życie planu. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza m.in. dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin ten ma charakter terminu zawitego i jako taki nie podlega przywróceniu. Kolejnym warunkiem niezbędnym pobrania opłaty planistycznej jest ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem, zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, iż nieruchomość ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,0991 ha, położona w S. została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny Rep. A [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. Miarodajne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej przepisy art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie, oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z kolei przepis art. 87 ust. 3a ustawy stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z podaną regulacją, oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P. 58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa, dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w S. w dniu 12 grudnia 2013 r. Uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno -usługowej o symbolu A30PU. Uchwała została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego pod póz. 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r. Wykonując zalecenia Kolegium, zawarte w decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r. [...] uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji wydaną w przedmiotowej sprawie i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, w toku ponownie prowadzonego postępowania zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. D. B. wykonanie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przedstawił operat datowany na dzień 15 marca 2018 r. Autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym - wedle postanowień art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -rzeczoznawcy majątkowemu dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejście porównawcze, metodę porównania parami. Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w trzech stanach: przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie od 2.01.2004 r. do 16.02.2014 r. z uwzględnieniem (stosownie do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r.) skutków funkcjonowania w tym okresie uznanej za nieważną Uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r., przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod rządami którego nieruchomość została zbyta. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. sporna działka była - jak wyżej wskazano - przeznaczona na cele rolne bez prawa zabudowy jako rezerwa dla docelowego programu usług komercyjnych i wartość prawa własności tej działki rzeczoznawca oszacował na kwotę [...]zł (6,94 zł/m2). Z kolei wartość nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania została wyliczona na [...] zł (36,96 zł/m2). Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na kwotę [...]zł (40,21 zł/m2). Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny -możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu tego samego miasta S., przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust.16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. opisaną powyżej uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania (jest to bowiem wartość wyższa niż wartość nieruchomości pod rządami planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Różnica wartości wynosi 3.221 zł, co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę [...]zł należnej opłaty planistycznej, a przy uwzględnieniu, iż przedmiotem zbycia był udział wynoszący 16/360 części opłata ta wynosi 43,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji uwzględnił stanowisko Kolegium wyrażone w poprzedniej decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r. a sprowadzające się do poglądu, że przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jakie wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego po ponad 7 latach faktycznego funkcjonowania stwierdzono nieważność. Z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, iż w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu - jakkolwiek nastąpił - jest niezbyt duży. W ocenie Kolegium rzeczoznawca wykazał, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości;

2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, ze materiał zgromadzony w toku postepowania oraz uzasadnienie decyzji nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości jest wyłącznie spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Fakt, iż w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. , oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej; ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty. W ocenie sądu użyty w art. 66 ust 4 ustawy zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcje czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Mianowicie wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnić w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości. W planie z 15 maja 2006 r. nieruchomość znajdowała się na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P. W planie z 12 grudnia 2013 r. (§ 15) podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie go pod obiekty produkcyjne składowe i magazynowe. W planie z 15 maja 2006 r. przeznaczenie dopuszczalne to (§ 15) lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W planie z 12 grudnia 2013r. przeznaczenie dopuszczalne to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę S. w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r. a zatem 2 miesiące później. Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r. Innymi słowy unieważnienie uchwały jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem w/w uchwały, mimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy jak w powołanym wyroku TK sytuację, gdy wskutek zaniechania organu przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później wskutek stwierdzenia jego nieważności został wyeliminowany z obrotu co również obciąża organy planistyczne i nie mogą one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i równości (art. 32 Konstytucji RP). Zaprezentowany pogląd TK ma więc bardziej generalny charakter, prowadzący do wniosku, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej. Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu, jako naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Wskazać też można i tą okoliczność, iż osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należało by dopuścić to, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Na koniec kilka uwag o skutku prawnym orzeczenia przez sąd nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne i jest poddany innym zdarzeniom prawnym, które na nie wpływają np. jak w niniejszej sprawie, traci moc obowiązującą w związku z wejściem w życie nowego aktu, który ten sam przedmiot reguluje. Po drugie (choć dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia) fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym (w odróżnieniu od decyzji administracyjnych w ten sposób wyeliminowanych z obrotu prawnego) istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzję o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c" oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.