Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1211/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1145/14 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia w formie decyzji administracyjnej opłaty z tytułu udostępnienia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykorzystanych do wykonywania prac geodezyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. Z. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1145/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpatrzeniu skargi J. Z., uchylił postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia w formie decyzji administracyjnej opłaty z tytułu udostępnienia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykorzystanych do wykonywania prac geodezyjnych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2014 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Białegostoku, J. Z. uprawniony geodeta prowadzący usługi geodezyjno – kartograficzne, wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości opłat za 21 zrealizowanych czynności geodezyjno – kartograficznych, tj. udostępnionych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystanych przez wnioskodawcę do prac geodezyjnych zgłoszonych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku, dla których to czynności wystawione zostały w roku 2011, 2012 i 2013 rachunki dołączone do wniosku. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Prezydent Miasta Białegostoku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie decyzyjnego ustalenia opłat z tytułu udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykorzystanych do wykonania prac geodezyjnych zgłoszonych do zasobu wskazując, że wymienione we wniosku rachunki za udostępnienie danych dotyczyły prac geodezyjnych zgłoszonych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w latach 2011- 2013. Operaty techniczne powstałe w wyniku tych prac przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tych samych latach. Z chwilą przyjęcia operatów technicznych do zasobu oraz opłacenia rachunków za udostępnione materiały sprawy te zostały zakończone. Z dniem 12 lipca 2014 r., na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wprowadzone zostały nowe zasady ustalania opłaty za udostępnienie materiałów zasobu oraz za czynności geodezyjne i kartograficzne. Co do zasady, nowe przepisy są stosowane do spraw wszczętych po wejściu w życie tych przepisów, chyba że przepis przejściowy stanowi inaczej. Przepis art. 12 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawę, pobiera się opłatę niższą. Zatem nowe zasady naliczania opłat stosuje się jedynie do spraw niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. Rachunki przedłożone przy wniosku dotyczą spraw, które przed tą datą się zakończyły i dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, po rozpoznaniu zażalenia J. Z., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy powołane postanowienie z dnia [...] września 2014 r., stwierdzając, że czynności geodezyjne w rozpatrywanej sprawie zakończyły się pracami geodezyjnymi przyjętymi do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku i za te czynności zostały wystawione przez władającego zasobem rachunki, które zostały przez skarżącego opłacone. Czynności geodezyjne zostały wykonane w 2011, 2012 i 2013 r. Sprawy związane z opłatami za dostęp do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wynikające z czynności objętych opłaconymi rachunkami, zakończyły się przed dniem 12 lipca 2014r. Stosownie do art. 61a kpa, w sytuacji gdy postępowanie nie może być wszczęte z przyczyn uzasadnionych, innych niż wniesienie żądania przez podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Uzasadnioną przyczyną niemożności wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy w przepisach prawa brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdyż art. 12 ustawy zmieniającej ustawę - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje wydawania decyzji w kwestii ustalenia opłat za udostępnianie materiałów z zasobu oraz czynności geodezyjne i kartograficzne w sprawach zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Uwzględniając skargę J. Z. na postanowienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że art. 61a kpa wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie omawianego przepisu powinno być ograniczone, co do zasady, do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kpa, lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana, jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Pomimo, że sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej, czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego nie było stwierdzenie przez ten organ niedopuszczalności wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale niemożność stosowania w przypadku skarżącego nowych zasad ustalania opłaty za udostępnione materiały zasobu wprowadzonych z mocą od dnia 12 lipca 2014 r. do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem, na etapie odmowy wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji ocenił materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącego, co w świetle art. 61a § 1 kpa jest niedopuszczalne. Uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania przez organ odwoławczy jest dalej idące, albowiem organ ten wprost stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawach opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. Organ ten nie wyjaśnił jednak, jaką zakończoną sprawę ma na myśli: skorzystania z materiałów z zasobu geodezyjnego czy ustalenie opłaty za udostępnione materiały.

Uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący sądy administracyjne przesądził, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia uchwały wynika, że od dnia 1 stycznia 2011 r. opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaczęły stanowić dochody jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych (z dniem 31 grudnia 2010 r. zlikwidowane bowiem zostały fundusze celowe wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, a ich środki stały się dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego), a w konsekwencji stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, która to ustawa uregulowała (ujednoliciła) zasady egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego zastrzegając wydawanie decyzji administracyjnych w odniesieniu do tych należności. Uchwała ta, w części przesądzającej formę decyzji dla ustalenia opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zdezaktualizowała się po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z mocą obowiązującą od dnia 12 lipca 2014 r., zasady ustalania opłat za skorzystanie z materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostały włączone do regulacji ustawowej. Wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości należnej opłaty za udostępnione materiały z zasobu zostało zastrzeżone dla spraw spornych oraz przeniesione do kompetencji organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Oznacza to, że żądanie wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgłoszone po dniu 12 lipca 2014 r. powinno w swej treści wyrażać niezadowolenie z wysokości opłaty pobranej przy skorzystaniu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak wyrażonego sporu wymaga wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania, w jakim zakresie pobrane opłaty uważa za zawyżone.

W znowelizowanych przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można odnaleźć, wyczytanego przez organ odwoławczy, zakazu występowania z wnioskiem o decyzyjne ustalenie opłaty za wykorzystany w przeszłości dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro powołana wyżej uchwała z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, przesądziła, że po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych (od dnia 1 stycznia 2011 r., tj. od zaliczenia opłat za dostęp do powiatowego i wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym), ustalenie opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego odbywa się w drodze decyzji, stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a art. 67 ustawy o finansach publicznych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, przyjąć należy, że czasowa dopuszczalność wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym ograniczona jest tylko ogólnym terminem przedawnienia zobowiązań podatkowych. Merytoryczna ocena prawidłowości pobranej opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna oczywiście mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie pobierania opłaty. Skarżący w latach 2011, 2012 i 2013 korzystał z zasobów Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku, a zatem z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a opłaty związane z prowadzeniem takiego zasobu są nadal dochodami własnymi budżetu powiatu, co proceduralnie w dalszym ciągu wiąże kwestie związane z koniecznością opłat za korzystanie z tego zasobu z decyzyjnym sposobem ich ustalania zastrzeżonym ustawą o finansach publicznych dla niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1145/14, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 40e i art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie opłaty za udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, pomimo obowiązywania w dniu, w którym złożony został wniosek o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty, znowelizowanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wprowadzających nowy stan prawny w przedmiocie ustalania takiej opłaty - ustalanie wysokości opłaty w Dokumencie Obliczenia Opłaty,

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji, w związku z błędnym i niemającym oparcia w aktach sprawy uznaniem przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 61a § 1 kpa polegającego na tym, że organ dokonał oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej skarżącego, a zatem nie miał prawa wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu, podczas gdy przyczyny odmowy wszczęcia postępowania miały charakter formalny, a zatem organ miał prawo wydać postanowienie w przedmiotowym zakresie i w takiej sytuacji Sąd powinien oddalić skargę w trybie art. 151 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone postanowienie wydane zostało wyłącznie w oparciu o przyczyny natury formalnej. Przed jego wydaniem, organ w żadnej mierze nie dokonał oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej J. Z. Poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest możliwe z innych oczywistych przyczyn, do których, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zalicza się oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Zgodnie z art. 40e ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, od dnia 12 lipca 2014 r. wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. W art. 40f powołanej ustawy wprowadzono zupełnie nową instytucję: "sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty", zgodnie z którą, w razie zaistnienia sporu m. in. na tle wysokości opłaty wynikającej z Dokumentu Obliczenia Opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej wydaje decyzję administracyjną, od której strona niezadowolona może wnieść odwołanie, a także skargę do sądu administracyjnego. Instytucja ta, bez wyraźnej delegacji ustawowej, przewidującej możliwość jej stosowania do zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości, zgodnie z zasadą lex retro non agit, ma zastosowanie wyłącznie do sporów powstałych po wejściu w życie nowelizacji. Wniosek J. Z. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 14 sierpnia 2014 r., tj. w czasie, gdy już obowiązywały znowelizowane przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które należało stosować. Jeżeli bowiem przy zmianie przepisów ustawodawca w sposób wyraźny nie wprowadza przepisów przejściowych, zgodnie z ogólnie obowiązującymi zasadami dotyczącymi stanowienia aktów prawnych, prowadząc sprawę, organ ma obowiązek stosować przepisy obowiązujące w dniu rozstrzygania sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nowelizacja ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadziła przepisu przejściowego co do stosowania prawa. W szczególności żaden nowelizowany jak i nowelizujący omawianą ustawę przepis nie obliguje organów do wydawania decyzji administracyjnych ustalających wysokość opłaty za wykorzystywany w przeszłości dostęp do zasobu, ani nie określa, w jakim trybie oraz w oparciu o które przepisy należałoby wydać decyzję. W przedmiotowej sprawie rozliczenie za materiały udostępnione, odbyło się w oparciu o przedłożone wnioskodawcy przez organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny rachunki, które to rachunki wnioskodawca przyjął bez zastrzeżeń i opłacił, co oznacza, że sprawa została zakończona bezspornie przed dniem 12 lipca 2014 r. Nie ma zatem możliwości korygowania opłat w trybie art. 40f ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także w sprawie nie znajduje zastosowania art. 12 ustawy nowelizującej. Dotyczy on bowiem wyłącznie spraw niezakończonych, a taką przedmiotowa sprawa nie jest. Powołana przez Sąd pierwszej instancji uchwała z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, została podjęta w celu uporządkowania stanu prawnego i stanowiła wykładnię do stosowania przez organy i sądy w czasie, gdy przepisy merytoryczne "starego" Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określały sposobu ustalania wysokości opłat za korzystanie z materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego i powszechną była praktyka wystawiania przez organy prowadzące zasób, rachunków opłacanych następnie przez geodetów i inne osoby korzystające z zasobu. O ile zatem wnioski złożone przed dniem 12 lipca 2014 r. powinny być zgodnie z treścią tej uchwały załatwione poprzez wydanie decyzji administracyjnej, o tyle złożone po tej dacie trzeba rozpatrzyć według nowych przepisów niezależnie od tego, czy wykorzystywanie materiałów zasobu miało miejsce w przeszłości, czy też obecnie. Znowelizowane przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne należy bowiem traktować jako lex specialis w stosunku do ogólnych przepisów ustawy o finansach publicznych, na które powoływała się wskazana uchwała. Gdyby organy miały zastosować się do poglądu Sądu pierwszej instancji, to należałoby wydać tysiące decyzji administracyjnych w każdym powiecie w skali roku, doszłoby też do chaosu prawnego, bowiem wydawane byłyby decyzje w oparciu o ustawę o finansach publicznych, od których przysługiwałoby odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także Dokumenty Obliczenia Opłaty oraz decyzje i odwołania w przypadku sporu co do wysokości opłaty, wydawane i rozpoznawane przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Nie do przyjęcia jest również stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wniosek J. Z. powinien być rozpoznany w drodze decyzji wydanej na podstawie ustawy o finansach publicznych, a więc w trybie obowiązującym do dnia 12 lipca 2014 r., a ewentualny spór wynikający z niezadowolenia wnioskodawcy z wysokości opłaty, w trybie przepisów ustawy znowelizowanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie powołując się na nietrafność zarzutów zawartych w tej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Powołana przez Sąd pierwszej instancji uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, nie kształtowała nowego stanu prawnego, lecz stanowiła jedynie wyjaśnienie treści obowiązujących przepisów w zakresie formy ustalania wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przed jej nowelizacją dokonaną z dniem 12 lipca 2014 r. Uchwała ta została przy tym podjęta na tle sprawy, w której powstał spór co do uiszczenia opłaty za udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dlatego było konieczne dokonanie oceny, w jakiej formie prawnej należało rozstrzygnąć ten spór w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów dotyczących tej problematyki.

Natomiast w niniejszej sprawie, wnioskodawca nie kwestionował wystawionych w przeszłości rachunków za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Po ich wystawieniu uiścił określoną w nich kwotę. Wniosek o ustalenie opłaty złożył zaś dopiero w dniu 14 sierpnia 2014 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego, którą wprowadzono do tej ustawy – w art. 40 f ust. 1 - formę decyzji dla rozstrzygania sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu i wysokości należnej opłaty.

Błędnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do rozstrzygnięcia złożonego wniosku poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przed złożeniem omawianego wniosku nie zaistniał bowiem spór o wysokość opłat ustalonych za materiały udostępnione wnioskodawcy w latach 2011 – 2013, dlatego wysokość tych opłat nie była ustalana w drodze decyzji wydawanej na podstawie ustawy o finansach publicznych, lecz została rozliczona przez wnioskodawcę, poprzez uregulowanie należności określonej w wystawionych przez organ rachunkach. Skoro zaś omawiany wniosek został złożony dopiero po wejściu w życie nowelizacji ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to oceny jego rozstrzygnięcia należało dokonać w świetle znowelizowanych przepisów tej ustawy. Z art. 40f ust. 1 w zw. z art. 40e powołanej ustawy wynika, że decyzja wydawana jest w przypadku sporu o wysokość należnej opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Taki dokument nie został w niniejszej sprawie wystawiony, ponieważ rozliczenie opłat za materiały udostępnione wnioskodawcy w latach 2011 – 2013 nastąpiło przed wejściem w życie powołanej nowelizacji ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Powyższe wskazuje, że rozpatrzenie wniosku złożonego w niniejszej sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie ustalenia, że wnioskodawca uiścił opłaty za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w latach 2011 – 2013, co w konsekwencji sprowadziło rozpatrzenie omawianego wniosku jedynie do dokonania przez organy administracji wykładni przepisów ustawy – Prawo geodezyjnego i kartograficznego o treści obowiązującej po złożeniu tego wniosku. Po stwierdzeniu zaś, że powołana ustawa w oczywisty sposób nie ma w sprawie zastosowania, prawidłowo organy uznały dopuszczalność rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku na podstawie art. 61a § 1 kpa. Niedopuszczalność zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych co do formy rozstrzygnięcia złożonego wniosku oraz brak podstaw do zastosowania wobec tego wniosku ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne po jej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r., stanowi bowiem "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, która uzasadnia wydanie przez organy administracji – na podstawie tego przepisu - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wnioskowanego w niniejszej sprawie przez J. Z.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.