Postanowienie NSA, sygn. akt OW 43/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 par. pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Spór między samorządowym kolegium odwoławczym a ministrem jest sporem kompetencyjnym w rozumieniu art. 22 § 2 K.p.a., a nie sporem o właściwość, o którym mowa w art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a.

2. W sprawach dotyczących nieruchomości będących własnością gminy samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych organów administracji państwowej, które wydały decyzję przed dniem 27 maja 1990 r.

TEZY

1. Spór między samorządowym kolegium odwoławczym a ministrem jest sporem kompetencyjnym w rozumieniu art. 22 § 2 K.p.a., a nie sporem o właściwość, o którym mowa w art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a.

2. W sprawach dotyczących nieruchomości będących własnością gminy samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych organów administracji państwowej, które wydały decyzję przed dniem 27 maja 1990 r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Edward Janeczko Elżbieta Stebnicka Protokolant Mariola Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Ministrem Infrastruktury w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]., [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Mokotów, w części odmawiającej małżonkom J. i P. G. oddania w użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni 453 m 2, położonego w Warszawie przy ul. S. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] [...], wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Mokotów, w części odmawiającej oddania małżonkom J. i P. G. w użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni 453 m2, położonego w Warszawie przy ul. S.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym Kolegium a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przez wskazanie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Mokotów z dnia [...], Nr [...] w części dotyczącej odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz małżonków P. i J. G. do gruntu o powierzchni 453 m 2 położonego w Warszawie, przy ul. S. W toku postępowania Kolegium wskazało, że z uwagi na likwidację Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i przejęciem kompetencji Prezesa tego Urzędu przez Ministra Infrastruktury, w sporze kompetencyjnym pozostają SKO w Warszawie i Minister Infrastruktury.

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Kolegium podniosło, że po wystąpieniu J. G. o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z dnia [...] organ ten z urzędu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części nie objętej żądaniem J. G., dotyczącej oddania małżonkom G. w użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni 498 m 2 położonego w Warszawie przy ul. S. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] SKO w Warszawie stwierdziło, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Mokotów z dnia [...] w zakresie dotyczącym ustanowienia wieczystego użytkowania na rzecz małżonków P. i J. G. do gruntu o powierzchni 498 m 2 położonego w Warszawie przy ul. S., będącego własnością komunalną została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ podstawę jej wydania stanowiła samoistna uchwała Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (MP Nr 6, poz.18), która nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. W decyzji z dnia 10 września 2003 r. Kolegium zawarło też stanowisko, że nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania na rzecz małżonków P. i J. G. do gruntu o powierzchni 453 m 2, ponieważ grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa, a sprawy dotyczące gruntów będących własnością Skarbu Państwa należą do właściwości organów administracji rządowej, w tym przypadku do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, któremu Kolegium przekazało sprawę w tym zakresie na podstawie art.65 § 1 kpa.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 30 października 2003 r. zwrócił sprawę SKO w Warszawie podnosząc, że okoliczności sprawy przedstawione przez Kolegium nie uzasadniają właściwości Prezesa Urzędu do rozpoznania wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Stanowisko to Prezes Urzędu podtrzymał w odpowiedzi na wniosek, wskazując dodatkowo, że z dniem 31 grudnia 2003 r. znosi się Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast . Zadania należące do tego Urzędu przejął Minister Infrastruktury, który nie przedstawił stanowiska co do wniosku Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek SKO w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został wniesiony do Sądu w dniu 4 grudnia 2003 r. Do rozpoznania tego wniosku, po dniu 1 stycznia 2004 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Według art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, a do rozpoznania tych spraw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym między organem samorządu terytorialnego (w tym przypadku Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie) a organem administracji rządowej (w tym przypadku Ministrem Infrastruktury), o którym mowa w art.22 § 2 kpa oraz art.4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzyganie sporów między tymi organami należy do sądu administracyjnego, ponieważ są to sprawy kompetencyjne a nie spory o właściwość, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 9 kpa. Należy bowiem mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art.166 ust.3 Konstytucji RP spory Kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Organem samorządu terytorialnego jest także samorządowe kolegium odwoławcze, które pełni funkcje organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Takie rozwiązanie przyjęte zostało wprost w art.5 § 2 pkt 6 kpa. Tym też była podyktowana zmiana § 2 w art.22 kpa, która została dokonana ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz 1271 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. (art.4 pkt 3). W nowym brzmieniu w § 2 art.22 kpa, określenie "spory o właściwość" zostało zastąpione określeniem " spory kompetencyjne", zaś określenie "terenowymi organami administracji rządowej" zastąpiono określeniem "organami administracji rządowej".

Zmiany te należy mieć na uwadze przy wykładni przepisu art.22 § 1 pkt 9 kpa. Spór kompetencyjny między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie może być jednocześnie zakwalifikowany jako spór o właściwość, o którym mowa w art.22 § 1 pkt 9 kpa, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli więc użyte w art.22 § 2 kpa pojęcie "organ jednostki samorządu terytorialnego" obejmuje samorządowe kolegium odwoławcze, a pojęcie "organ administracji rządowej" obejmuje ministra, to spór między samorządowym kolegium odwoławczym a ministrem jest sporem kompetencyjnym, a nie sporem o właściwość, o którym mowa w art.22 § 1 pkt 9 kpa. Prowadzi to do wniosku, że przepis art.22 § 1 pkt 9 kpa nie obejmuje sporów między organami administracji publicznej, które są sporami kompetencyjnymi w rozumieniu art.22 § 2 kpa.

Przystępując do rozważań dotyczących rozstrzyganego sporu kompetencyjnego należy podnieść, że spór ten polega na wskazaniu właściwego organu do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej, w strukturze administracji państwowej, przed reformą administracji publicznej z 1990 r. Jakkolwiek więc taka sprawa jest rozpoznawana na podstawie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które określają właściwość organów w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a w przypadku, gdy organem tym jest organ wyższego stopnia wskazują, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do określonego organu (art. 17 kpa), to jednak przepisy te wymieniają wprost organy, które aktualnie wykonują zadania z zakresu administracji publicznej.

Odrębny problem powstaje wówczas, gdy sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej, przed wprowadzeniem w 1990 r. reformy administracji publicznej. Problem ten był szeroko rozważany w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSA z 2000 r., z.4, poz.139. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanej uchwały, że nie można z góry przyjmować założenia, gdyż brak jest ku temu podstaw, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji rządowej. Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że zadania i kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań i kompetencji między administrację rządową i samorządową. Z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową.

Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do załatwiania spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej. Wobec tego organem wyższego stopnia w takich sprawach jest organ administracji samorządowej, co oznacza, że takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Wymaga więc wyjaśnienia, czy kwestionowana w tej sprawie decyzja terenowego organu administracji państwowej z 1973 r. dotycząca użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie, przy ul. S. została wydana w sprawie, która przeszła do zadań własnych samorządu gminnego.

W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. , w którym wskazano także inne wcześniejsze uchwały NSA dotyczące tej kwestii, wyrażono trafny pogląd, że jeżeli nieruchomość po 1990 r. stała się własnością gminy, to rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące tej nieruchomości, co do zasady, należą do zadań własnych gminy, a wobec tego samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących takich nieruchomości zarówno wtedy gdy rozstrzygnięcia administracyjne wydaje organ gminy, jak i wtedy gdy rozstrzygnięcie administracyjne wydał przed reformą administracyjną (przed dniem 27 maja 1990 r.) właściwy wówczas terenowy organ administracji państwowej.

Przytoczono wyżej stanowisko podziela Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się w tym względzie na orzecznictwo NSA, jednakże uważa, że działka o powierzchni 453 m 2 w Warszawie, przy ul. S., co do której odmówiono małżonkom P.i J. G. ustanowienia wieczystego użytkowania kwestionowaną decyzją z dnia [...] r., jest własnością Skarbu Państwa. To stwierdzenie Kolegium pozostaje w oczywistej sprzeczności z dokumentami, które znajdują się w aktach sprawy, a nawet z ustaleniami przytoczonymi w decyzji Kolegium z dnia [...] r.

Natomiast w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie wskazano nawet co przemawia za ustaleniem, że działka ta stanowi własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Kolegium przyjmuje, że właścicielem nieruchomości w Warszawie, przy ul. S. 48, o powierzchni 984 m 2 był w 1973 r. Skarb Państwa. Obecnie nieruchomość ta stanowi działki nr 123/1 (własność Skarbu Państwa) oraz działki nr 126, 128 i 129 (własność m.st. Warszawy, co wynika z decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) Tymczasem decyzja komunalizacyjna z dnia [...]. , nr [...] stwierdza nabycie przez Dzielnicę gminę Warszawa Mokotów z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S. 50, obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 1362 m 2 i działkę nr [...] o powierzchni 45 m 2, o łącznej powierzchni 1407 m 2, dla której to nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta Kw [...]. W związku z ta decyzją jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej wpisana została dnia 5 czerwca 1996 r. Gmina Warszawa Centrum (zawiadomienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 13 listopada 1996 r.). Również z wypisu rejestru gruntów według stanu na dzień 10 kwietnia 2003 r. wynika, że właścicielem działki nr [...], o powierzchni 1362 m 2, przy ul. S. 50 jest m.st. Warszawa (dawniej Gmina Warszawa Centrum).

J. G. nie bez racji twierdzi, że działka o powierzchni 453 m 2, której dotyczy kwestionowana decyzja z dnia [...], wchodzi w skład działki nr [...]. Według mapy ewidencyjnej przekazanej wraz z wypisami z rejestru gruntów działka nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest J. G., sąsiaduje z działką nr [...] i następnie z działką nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest E. A., które to działki są własnością m.st. Warszawy.

Całkowicie niezrozumiałe jest więc jaki związek dostrzegło Kolegium pomiędzy działką o powierzchni 453 m 2, której dotyczy kwestionowana przez J. G. decyzja z dnia [...] a działką nr [...], która według wypisu z rejestru gruntów jest drogą stanowiącą własność Skarbu Państwa, a według mapy ewidencyjnej znajduje się w ciągu ulicy S.

W świetle tych materiałów, skoro kwestionowana decyzja z dnia [...] dotyczy nieruchomości będącej mieniem komunalnym, organem właściwym do rozpoznania wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej odmowy oddania w użytkowanie wieczyste działki o powierzchni 453 m 2 jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W sprawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Sąd nie może odnosić się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] i oceniać legalności zawartych w niej poglądów prawnych i rozstrzygnięć. W każdym razie zamieszczenie w tej decyzji stanowiska organu w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości innemu organowi i nadanie temu stanowisku pozoru rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej nie miało żadnych podstaw prawnych. Stanowisko to w żadnym razie nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, które mogło wiązać inny organ, a tym bardziej forma wyrażenia tego stanowiska nie ma znaczenia w toku rozstrzygania sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.