Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 822/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 lipca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. S. i I. S. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga J. S. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2018 r. B. i G. Ł. oraz B. i M.L. zwrócili się do Burmistrza Miasta o wydanie decyli o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [..] i nr [..], położonych przy ulicy W. w C. Wnioskodawcy wskazali, że planowany budynek ma mieć wysokość 12 m i płaski dach. Do wniosku załączono wyrys z mapy zasadniczej w skali 1:1000, pismo A., pismo Polskiej B. oraz pismo C. w sprawie warunków przyłączenia odpowiednio do sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej.

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [..] i nr [..], położonych przy ul. W. w C. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2019 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że w sprawie w sposób nieprawidłowy określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) oraz w sposób niedostateczny udokumentowano dostęp działek objętych wnioskiem do drogi publicznej.

Po ponownie przeprowadzonym postępowania decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta również orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 18 września 2019 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że błędnie wyznaczono obszar analizowany i błędnie zastosowano inne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i decyzja ta również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 2 marca 2020 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że w sposób błędny ustalono zakres obszaru analizowanego. Organ odwoławczy zakwestionował również ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej i kalenicy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz Miasta decyzją z dnia 29 lipca 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [..] i nr [..] położonych przy ul. W. w C.

Określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał: a) rodzaj inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, b) linia zabudowy (wg załącznika graficznego): maksymalna nieprzekraczalna: jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej działki nr [..] i nr [..] stanowiące przedłużenie ulicy W., c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: max. 35,5% powierzchni terenu objętego wnioskiem; d) szerokość elewacji frontowej: 20,0 m, e) wysokość attyki od 7,5 m do 9,3 m, f) geometria dachu: dach płaski do 12º, g) miejsca parkingowe: min. 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny w obrębie granic działki do bilansu wlicza się miejsca postojowe w garażu. W decyzji określono ponadto: warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu; warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Uzasadniając wydaną decyzję, Burmistrz wskazał, że dla potrzeb niniejszej sprawy przeprowadzono analizę terenu wyznaczając obszar analizowany w odległości minimalnej 50 m. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że na działkach sąsiednich usytuowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej wraz z zabudową gospodarczą i garażową oaz usługowa i handlowa oraz pomoc publiczna. Budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają max. IV kondygnacje nadziemne z dachami płaskimi. Wysokość budynków mieszkalnych z dachami płaskimi oscyluje w granicach od 7,23 m do 13,5 m. Średni wskaźnik wysokości zabudowy w terenie analizowanym dla wszystkich budynków mieszkalnych z dachami płaskimi wynosi 9,3 m i taką maksymalną wysokość dopuszcza się dla planowanej inwestycji. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 25,5%, ale z uwagi na fakt, że w terenie analizowanym występują działki których wskaźnik zabudowy jest wyższy niż średni i waha się od 10,3% do 58,2% (działki nr [..] - 58,2%, nr [..], [..] - 31,5%, nr [..] - 43,0% ale jest również działka nr [..] zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z dachem płaskim, której wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 37,2%), dopuszcza się zgodnie z wnioskiem inwestora wskaźnik zabudowy równy 35,5%. W obszarze analizowanym znajdują się zatem działki, na których wskaźnik powierzchni zabudowy jest zbliżony do poziomu jaki wynika z planowanej przez wnioskodawcę zabudowy, co godnie z przepisami umożliwia przyjęcie takiego wskaźnika. Średnia szerokość elewacji wszystkich budynków mieszkalnych znajdujących się w terenie analizowanym wynosi 14,5 m. Przyjmując 20% tolerancję szerokość elewacji frontowej wynosi od 11,6 m do 17,4 m, ale w związku z tym, że w terenie analizowanym występuje budynek mieszkalny wielorodzinny mający szerokość elewacji frontowej 22,5 m, można przyjąć inną szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 dla nowej zabudowy, dlatego zgodnie w wnioskiem inwestora ustala się szerokość elewacji frontowej równą 20,0 m, co stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w najbliższym sąsiedztwie. Odstępstwo zarówno od średniej powierzchni zabudowy, jak i średniej elewacji frontowej w tym przypadku jest uzasadnione faktem, że na działkach wymienionych wyżej wskaźnik zabudowy i szerokość elewacji frontowej już występują a zatem następuje kontynuacja funkcji i nie dochodzi do zaburzenia ładu przestrzennego ani do wprowadzenia w obszarze analizowanym rozwiązań odbiegających od obecnie już funkcjonujących. Zatem wprowadzenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 35,5% oraz szerokości elewacji frontowej 20,0 m czyli wyższych niż średnie, ale zgodnych z wynikami analizy jest zgodne z § 5 ust. 2 rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który dopuszcza wyznaczanie innych wskaźników, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. A zatem w związku z powyższym planowana inwestycja stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejącej już funkcji występującej w najbliższym sąsiedztwie. Co do lokalizacji przyszłej zabudowy ustalono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej ulicy W.

Podsumowując, Burmistrz wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie parametrów zamierzenie kontynuuje funkcję, parametry oraz cechy zagospodarowania terenu. Inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Od powyższej decyzji odwołania o zbliżonej treści wnieśli: A. i W. K. oraz skarżący. Odwołujący się wskazali, że dwa budynki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się w obszarze analizowanym są usytuowane w odległościach 12 m i 15 m od linii rozgraniczającej drogę. Zdaniem odwołujących się, ustalenie przez organ I instancji linii zabudowy w odległości 6 m od drogi zaburzy ład przestrzenny. Nadto, załącznik graficzny sugeruje możliwość posadowienia nowej zabudowy na granicy z działkami nr [..] i [..]. Zakwestionowany został również sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek. Skoro wnioskodawcy występują o wydanie warunków zabudowy dla dwóch działek, to przy wyliczaniu ww. wskaźnika powinny być brane pod uwagę łącznie wszystkie działki wchodzące w skład jednej nieruchomości. Wątpliwe jest także ustalenie w skarżonej decyzji wysokości attyki w granicach 7,5 m - 9,3, m, bowiem jak wskazali każda wysokość powyżej 8,0 m spowoduje przesłanianie ich budynku. Nieuzasadnione jest także ustalenie szerokości elewacji frontowej równej 20 m, choćby z tego powodu, że front działek nr [..] i [..] wynosi tylko 13 m. Nadto odwołujący się podnieśli argument dotyczący pozbawienia ich nieruchomości światła dziennego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzja z dnia 4 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zarówno mieszkalna jednorodzinna, jak i wielorodzinna, więc posadowienie kolejnego budynku o tej funkcji na działkach objętych wnioskiem nie narusza co do zasady istniejącego ładu przestrzennego. Niewątpliwie również, przedstawione przez inwestorów dokumenty świadczą o tym, że istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem nie wymaga nadto zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium nie doszukało się przepisów odrębnych, których stosowanie mogłoby prowadzić do niemożliwości zrealizowania zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na działkach nr [..] i [..] położonych przy ul. W. w C. W toku postępowania wyjaśniono również, że nieruchomości objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej, albowiem działki nr [..] i nr [..] stanowią własność Gminy Miejskiej, a więc co do zasady są ogólnodostępne.

Dalej, Kolegium stwierdziło, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji prawidłowo ustalił zakres obszaru analizowanego. W aktach sprawy znalazło się również tabelaryczne zestawienie działek występujących w tym obszarze, co pozwala organowi odwoławczemu na dokonanie weryfikacji prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Następnie, Kolegium wyjaśniło, że działki sąsiednie w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem, to działki nr [..] oraz [..]. Wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia zabudowy na działce nr [..] jest zdaniem Kolegium działaniem jak najbardziej prawidłowym i racjonalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego.

Analizując prawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy, Kolegium wskazało, że z uzasadnienia wydanej decyzji w sposób jasny wynika, że określając ten parametr Burmistrz skorzystał z możliwości, którą daje mu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z uzasadnienia wydanej decyzji wynika zdaniem Kolegium jakie względy kierowały organem I instancji przy określeniu wskaźnika powierzchni zabudowy równego 35,5% powierzchni terenu objętego wnioskiem, a więc z jakiego powodu nie przyjęto wartości uśrednionej dla obszaru analizowanego. Kolegium wskazało przy tym, że na działce nr [..], stanowiącej własność A. i W. K., wskaźnik ten jest największy w całym obszarze analizowanym i znacznie przekracza średnią wartość, a nawet wartość ustaloną w zaskarżonej decyzji. Działka nr [..], również zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym charakteryzuje się wskaźnikiem powierzchni zabudowy równym 37,2%. Dlatego też określenie tego parametru na poziomie wyższym niż średni było zdaniem Kolegium dopuszczalne w okolicznościach mniejszej sprawy. Kolegium nie znalazło podstaw prawnych dla uznania jako zasadnego i właściwego sposobu wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez przyjęcie "całych nieruchomości, w skład których wchodzą działki", tak jak zaproponowali odwołujący się w złożonych odwołaniach.

Następnie, Kolegium wyjaśniło, że z treści uzasadnienia wydanej decyzji wynika również, z jakich względów Burmistrz Miasta odstąpił od określenia szerokości elewacji frontowej budynku w sposób określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Skoro planowany budynek mieszkalny jest budynkiem wielorodzinnym, a w obszarze analizowanym występuje już budynek o tym charakterze o szerokości elewacji równiej 22,5 m, to zdaniem Kolegium możliwe jest dokonanie odstąpienia od reguły ogólnej, wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ma to uzasadnienie tym bardziej, że budynek planowany do realizacji na działkach nr [..] i nr [..], będzie w zasadzie w całości otoczony inną zabudową, a część jego frontu będzie "schowana" w głębi działki w taki sposób, że front ten będzie przebiegał wzdłuż granicy, niebędącej zarazem frontem działki przylegającym do drogi. Kolegium nie widzi żadnych przeszkód, aby front działki przyjmowany wyłącznie na potrzeby ustalania obszaru analizowanego był mniejszy niż szerokość elewacji planowanego budynku.

Wątpliwości Kolegium wzbudziła po raz kolejny kwestia określenia przez Burmistrza Miasta wysokości elewacji frontowej (będącej zarazem wysokością całkowitą) planowanego budynku. Organ I instancji ponownie nie wyjaśnił, w oparciu o jaką normę - czy tę zawartą w § 7 ust. 1 rozporządzenia, czy tę zawartą w § 7 ust. 3 rozporządzenia, dokonał wyznaczenia powyższego parametru. Charakter tego naruszenia pozwalał jednakże, zdaniem Kolegium, do jego wyjaśnienia w trybie odwoławczym. Jak wynika ze znajdujących się w posiadaniu organu odwoławczego fotografii, które zostały wykonane przez wnioskodawców wysokość elewacji frontowej budynku jednorodzinnego na działce nr [..] to 4,20 m (a wysokość kalenicy 8,30 m). Z kolei, wysokość elewacji budynku na działce nr [.] to zgodnie z ustaleniami organu I instancji 8,20 m. Można więc mówić o istnieniu uskoku w elewacji, o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Możliwe było więc również przyjęcie wartości średniej i określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku w sposób, w jaki uczynił to organ pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Kolegium sposób ustalenia przez Burmistrza Miasta powyższego parametru znajduje również uzasadnienie w treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. Na działkach nr [..] i nr [..] znajdujących się w bardzo bliskim sąsiedztwie w stosunku do działek objętych wnioskiem, występuje zabudowa o wysokości odpowiednio 13,5 m i 10,5 m. Realizacja budynku o wysokości jak wskazana w zaskarżonej decyzji nie zaburzy więc zdaniem Kolegium ładu przestrzennego, przez co należy uznać ją za dopuszczalną w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że przepisy prawa stosowane w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie regulują kwestii pozbawienia światła dziennego. Ponadto w żadnej części zaskarżonej decyzji nie wskazano, że planowana zabudowa może być realizowana na granicy działek objętych wnioskiem. W tym zakresie będą więc miały zastosowanie odpowiednie regulacje stosowane na etapie prowadzenia postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi, wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia nie są natomiast stosowane na etapie ustalania warunków zabudowy.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagali się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

I. przepisów procedury administracyjnej, tj.:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym ustalenia rozbieżności parametrów ustalonych w analizie organu I i II instancji oraz tych podawanych przez skarżących;

2. art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na organie I i II instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym całkowite pominięcie wskazywanych przez skarżących rozbieżności pomiędzy ustaleniami ww. organów a danymi wskazanymi przez skarżących, oraz faktu dotychczas wydawanych dla właścicieli sąsiednich nieruchomości przy tej samej ulicy warunków zabudowy - ok. 22,81% wskaźnika powierzchni zabudowy jednorodzinnej przy tej samej ulicy - co stanowi standard, a nie wyjątek;

3. art. 8 i art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie:

- na jakiej podstawie organ II instancji za organem I instancji stwierdził dla działek objętej przedmiotową decyzją: maksymalną wielość zabudowy w wysokości 35,5%, kiedy na działkach sąsiednich średnia ww. parametru wynosi 22,81%; maksymalną szerokość elewacji w wysokości 20,00 m, kiedy na działkach sąsiednich średnia ww. parametru wynosi od 10,23 m do 11,03 m; inne parametry np. odległość 6,00 m w odróżnieniu od 12,00 m dla jedynego budynku wielorodzinnego przy ulicy W. dotyczące przedniej linii zabudowy; możliwość posadowienia budynku wielorodzinnego 4 kondygnacyjnego pomiędzy dwoma domami jednorodzinnymi, jako kontynuacji ładu przestrzennego; możliwość przebiegu frontu elewacji wzdłuż granicy działki, co w powiązaniu z załącznikiem graficznym może dać przyzwolenie zabudowy na granicy działek [..] i [..], a co jest niespotykane w tym terenie; w jaki sposób, w świetle powyższych rozbieżności, ustawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy mają stanowić kontynuację dotychczasowej zabudowy, kiedy faktycznie są one wyłącznie odstępstwami od ustalonej reguły;

- na jakiej podstawie organ II instancji za organem I instancji ustalił dostępność komunikacyjną dla działki [..], poprzez działki gminne numer [..] i [..], kiedy faktycznie działka [..] nie ma w ogóle dostępu do przywołanych działek - drogi, a także nie ustalono jakichkolwiek służebności na jej rzecz [przechodu i przejazdu], w celu zapewnienia przedmiotowego dostępu;

4. art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek wydania zaskarżanej decyzji, w tym:

- na jakiej podstawie organ II instancji za organem I instancji stwierdził dla działek objętej przedmiotową decyzją: maksymalną wielość zabudowy w wysokości 35,5%, kiedy na działkach sąsiednich średnia ww. parametru wynosi 22,81%; maksymalną szerokość elewacji w wysokości 20,00 m, kiedy na działkach sąsiednich średnia ww. parametru wynosi od 10,23 m do 11,03 m; inne parametry np. odległość 6,00 m w odróżnieniu od 12,00 m dla jedynego budynku wielorodzinnego przy ulicy W. dotyczące przedniej linii zabudowy; możliwość posadowienia budynku wielorodzinnego 4 kondygnacyjnego pomiędzy dwoma domami jednorodzinnymi, jako kontynuacji ładu przestrzennego; możliwość przebiegu frontu elewacji wzdłuż granicy działki, co w powiązaniu z załącznikiem graficznym może dać przyzwolenie zabudowy na granicy działek [..] i [..], a co jest niespotykane w tym terenie; w jaki sposób, w świetle powyższych rozbieżności, ustawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy mają stanowić kontynuację dotychczasowej zabudowy, kiedy faktycznie są one wyłącznie odstępstwami od ustalonej reguły;

- na jakiej podstawie organ II instancji za organem I instancji ustalił dostępność komunikacyjną dla działki [..], poprzez działki gminne numer [..] i [..], kiedy faktycznie działka [..] nie ma w ogóle dostępu do przywołanych działek, a także nie ustalono jakichkolwiek służebności na jej rzecz [przechodu i przejazdu], w celu zapewnienia przedmiotowego dostępu;

5. art. 8 i art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie organ II instancji odmawia sumowania powierzchni działek należących do skarżących [3 działki jako jedna nieruchomość] w sytuacji, gdy uznaje za zasadne wyliczenia podstawy dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla sumowanych powierzchni działek objętych analizą [2 działki należące do wnioskodawców];

6. art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy odmiennej od faktycznie istniejących warunków zabudowy w okolicy, opierając się jedynie na "wyjątkach" od reguł planistycznych.

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie przez organ, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne;

2. art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłowo, wybiorczo oraz niepełnie przeprowadzonym postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji - postępowaniem dowodowym;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione do wydania decyzji wszystkie warunki, podczas gdy planowana inwestycja nie odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i formą architektoniczną wobec innych obiektów budowlanych oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy;

6. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki [..], kiedy ta nie tylko nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lecz także poprzez inne nieruchomości w ramach tzw. służebności przechodu i przejazdu;

7. art. 5 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie uprawnień osoby wykonującej przedmiotową analizę, a także jej przynależności do właściwej izby architektów lub urbanistów lub uprawnień z innego tytuły.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozpoznania złożonego przez inwestorów wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie składającym się z działek nr [..] i nr [..], położonych przy ulicy W. w C., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powołanego przepisu wynika przy tym, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia i parametrów nowej zabudowy. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p., czy też nie.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, że sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Wskazać przy tym należy, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Obszar analizowany w niniejszej sprawie, jak wskazano w załączonych do decyzji organu I instancji wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działek nr [..] i nr [..] w promieniu wynoszącym 50 m. Tym samym, obszar analizowany został wyznaczony w wielkości minimalnej. W kwestii tej wypowiadało się Kolegium w uprzednio wydanych decyzjach kasacyjnych, wskazując na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Ostatecznie, wydając decyzję z dnia 29 lipca 2020 r., organ I instancji przyjął minimalny obszar analizowany w odległości 50 m, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że takie były wytyczne Kolegium. Ani w analizie, ani też w decyzji, nie odwołano się w ogóle do podstawowego parametru wyznaczającego obszar analizowany, jakim jest szerokość frontu działki. Również Kolegium w zaskarżonej decyzji nie uzasadniło sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, stwierdzając jedynie, że obszar ten został ustalony prawidłowo.

W związku z tym wyjaśnić należy, że dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 476/19, LEX nr 3030650).

Kwestia ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, jako że warunki zabudowy ustalane były nie dla jednej działki, lecz terenu składającego się z dwóch działek. W takim zaś przypadku miarodajną szerokością frontu działki powinna być łączna szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 626/16, LEX nr 2158512).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można zatem stwierdzić, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Już tylko powyższe uchybienie uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, jako że w takiej sytuacji nie jest możliwe dokonania przez Sąd oceny ustalonych przez orzekające w sprawie organy parametrów dla nowej zabudowy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są bowiem w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Co więcej, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji, obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku, wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie.

Nadto, wyjaśnić należy, że istota ustalenia warunków dla nowej zabudowy polega na dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisów rozporządzenia wynika zatem, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, ale w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie go w inny sposób, pod warunkiem jednakże, że wynika to z analizy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1923/20, ustalenie parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. O takim naruszeniu można mówić dopiero, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowisko, a nadto, gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej (LEX nr 3106719). Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (tak NSA w wyroku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, LEX nr 3034274).

Tymczasem, w niniejszej sprawie wyznaczono istotne parametry dla nowej zabudowy jako odstępstwa od średnich wynikających z zabudowy poddanej analizie, przy czym w treści sporządzonej analizy nie zostało zawarte jakiekolwiek uzasadnienie dla takiego rozwiązania. Dotyczy to w szczególności wielkości powierzchni zabudowy ustalonej na 35,5 % przy średniej 25,5 % oraz szerokości elewacji frontowej ustalonej na 20 m przy średniej 14,5. Wskazać także należy, że w załączonych do decyzji organu I instancji wynikach analizy nie została w ogóle wskazana wartość średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Wartość ta wynika jedynie z tabeli znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji, która nie stanowi integralnego złącznika do decyzji ustalające warunki zabudowy.

Powyższe ustalenia nie odpowiadają zatem warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stosownie bowiem do treści § 5 powołanego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z § 6 powołanego rozporządzenia wynika zaś, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Z kolei, linia zabudowy według załącznika graficznego została wyznaczona wyłącznie na działce nr [..]. Zgodnie zaś z treścią § 4 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy muszą być zgodne nie tylko z wnioskiem inwestora, ale przede wszystkim z wnioskami przeprowadzonej w sprawie analizy. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że zaplanowana przez inwestorów na terenie działek nr [..] i nr [..], położonych przy ulicy W. w C., budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji, skoro w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, co zresztą nie było kwestionowane ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze wniesionej do Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To samo dotyczy decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd, a w szczególności przeprowadzić ponowną analizę funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwości ustalenia szczegółowych warunków dla planowanej przez inwestorów zabudowy. Odstąpienie od wartości średnich występujących w obszarze analizowanym musi wynikać z analizy funkcji i parametrów zabudowy i być uzasadnione w sposób powalający na dokonanie kontroli, czy jest to zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).