Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1777/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 65 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 379/08 w sprawie ze skargi G. N. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. nr XVIII/517/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 379/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. N. od uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. nr XVIII/517/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. gen. Stefana Grota-Roweckiego od granicy miasta do ul. Terenowej, w obrębie Wojszyce we Wrocławiu.

Powyższą uchwałę oparto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr LI/3164/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. gen. Stefana Grota- Roweckiego, od granicy miasta do ul. Terenowej, w obrębie Wojszyce we Wrocławiu (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 5, poz. 165). Integralną część uchwały stanowią cztery załączniki:

– załącznik nr 1 zawierający rysunek planu w skali 1:2000;

– załącznik nr 2 stwierdzający zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia;

– załącznik nr 3 zawierający informacje o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu;

– załącznik nr 4 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, G. N. zaskarżyła uchwałę nr XVIII/517/08 zarzucając Radzie naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 Konstytucji. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na jednolitą koncepcję architektoniczną lub w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru dotyczącego działki nr [...] i [...] AM-20 obręb Wojszyce. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona uchwała podjęta została sprzeczności z wydanymi wcześniej decyzjami administracyjnymi, tj.:

– decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustalającą warunki zabudowy;

– decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla G. N.,

– decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian.

Skarżąca zaznaczyła, że na podstawie art. 18 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wniosła w dniu 18 grudnia 2007 r. uwagi do projektu planu miejscowego, w których kwestionowała zasadność i zgodność projektu planu z wcześniejszymi decyzjami. Uwagi te nie zostały uwzględnione.

W ocenie skarżącej, uzasadnienie Rady Miejskiej w przedmiocie zgłoszonych uwag nie może być uznane za rzeczowe i wyczerpujące. Nie zawarto w nim bowiem indywidualnego odniesienia bezpośrednio do nieruchomości skarżącej - organ ograniczył się tylko do ogólnego stwierdzenia, że założony projekt optymalnie spełnia wszelkie wymagania architektoniczno - przestrzenne.

Skarżąca wskazała też, że okoliczność naruszenia przysługującego jej prawa własności z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP została podniesiona już w piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r., w którym zwróciła się o usunięcie naruszenia prawa. W wezwaniu tym wykazano naruszenie interesu skarżącej w przypadku realizacji planu poprzez utrudnianie jej nieskrępowanego korzystania z prawa własności oraz uczynienie niemożliwym realizowania inwestycji zgodnie z planem, pomimo zatwierdzenia projektu budowlanego prawomocnymi

i niezaskarżonymi decyzjami administracyjnymi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 kwietnia 2008 r. było przedmiotem obrad sesji Rady Miejskiej w dniu 15 maja 2008 r. W wyniku tych obrad podjęto uchwałę nr XXI/701/08, w której nie uwzględniono wezwania skarżącej. Także w tym przypadku, zdaniem skarżącej, negatywne stanowisko Rady Miejskiej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Rada nie ustosunkowała się do faktu, że uchwalony w późniejszym czasie akt prawa miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego) nie koresponduje, a wręcz jest sprzeczny z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi. Skarżąca zwróciła uwagę na ograniczone możliwości polemizowania z uchwałą, bowiem nie zawarto

w niej żadnego uzasadnienia. Brak uzasadnienia czyni niemożliwym zapoznanie się z motywami, którymi kierowała się Rada Miejska odmawiając uwzględnienia wezwania. W ocenie G. N. organy biorące udział w opracowaniu planu miejscowego a później w jego uchwaleniu powinny działać wnikliwie a ich działania powinna charakteryzować precyzja. Tylko takie cechy mogą zapewnić, że uchwalony plan będzie zawierał prawidłowe rozwiązania, które nie dopuszczą do niepotrzebnego i sprzecznego z wcześniejszymi decyzjami naruszenia chronionych praw własności. Tymczasem w tej sprawie, podejmowanych przez organy działań nie można określić precyzyjnymi ani też popartymi wnikliwą analizą wcześniej wydanych aktów administracyjnych w odniesieniu do nieruchomości objętych planem. Skarżąca zarzuciła nadto, że organ nie dokonał rozważenia interesów ogółu

i jednostki. Nie wskazano dlaczego poprzez uchwalenie planu można dopuścić do naruszenia prawa własności poprzez odebranie przyznanego fragmentu nieruchomości oraz ograniczenie skarżącej w swobodzie decydowania o jej przeznaczeniu. Interes skarżącej, jako jednostki, jest zatem pomijany, a przyszłe negatywne konsekwencje uchwalonego planu dla skarżącej wydają się być zupełnie bez znaczenia dla Rady Miejskiej. Wskazując na powyższe G. N. nadmieniła, że przed nabyciem nieruchomości powzięła w Biurze Rozwoju Miasta Wrocławia informację co do całej nieruchomości, którą była zainteresowana. Zapewniono ją wówczas, że obsługa komunikacyjna w tym miejscu będzie możliwa dzięki sięgaczom z drogi, która miała być wydzielona z działki nr [...] i usytuowana wzdłuż jej długiego boku. Uchwalony plan nie uwzględnia natomiast takiego rozwiązania, co zasadniczo zmniejsza wartość zakupionej nieruchomości. Ponadto w przypadku realizacji planu skarżąca zmuszona zostanie do poważnych w skutkach zmian realizowanej inwestycji budowlanej, ponieważ projektowana linia rozgraniczająca ulicę Gałczyńskiego (7KDL) na odcinku działki skarżącej, od obszaru 5MN/85 jest w sprzeczności z realizowaną i zatwierdzoną decyzjami administracyjnymi zabudową działki. Zdaniem skarżącej postanowienia planu nie uwzględniły granic jej nieruchomości, ponieważ teren przeznaczony pod drogę "wcina się" w działkę na głębokość około 5,2 m. W ten sposób poważnie dezorganizuje jej zagospodarowanie przestrzenne, z uwagi na to, że nie uwzględnia jej ogrodzenia, studni czy przechodzących w tym miejscu złączy kablowych. Dodała, że droga usytuowana byłaby w niewielkiej odległości od bryły budynku i w znaczny sposób wpływałaby na komfort i spokój mieszkańców, którzy nabywając tę nieruchomość nie mogli zająć żadnego stanowiska co do takiej niedogodności. Skarżąca przypomniała, że zrealizowała na swojej działce budynek zgodnie z decyzjami administracyjnymi, tj. decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] oraz decyzją nr [...]. Wyraziła też przekonanie, iż projekt planowanej drogi w postaci jej poszerzenia, a tym samym wcięcia w jej nieruchomość jest nieuzasadniony. Droga jest generalnie wąska i tylko w krótkim fragmencie byłaby poszerzona. Takie fragmentaryczne poszerzenie drogi jest niczym innym jak nieusprawiedliwionym naruszeniem prawa własności. Z tych tez powodów realizacja planu przyczyniłaby się zatem do utraty środków, które już zostały wydane i zainwestowane w nieruchomość. Realizacja drogi zaburzyłaby także cały zamysł architektoniczny działki oraz spowodowałaby, że jej zagospodarowanie przestrzenne zmieni się w stopniu znaczącym i sprzecznie z pierwotną koncepcją zabudowy nieruchomości. Odwołując się do wcześniej powołanych decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, iż te ustalenia są inne, a więc dające podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jednakże w niniejszym przypadku zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] czerwca 2006 r. wydana została decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, w ślad za tą decyzją Prezydent Wrocławia wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a następnie w dniu [...] listopada 2007 roku decyzję nr [...] zmieniającą ostateczną decyzję nr [...] oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian. Pozwolenie na budowę stało się zatem prawomocne i nie może być tym samym stwierdzone wygaśnięcie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi za nieuzasadniony uznała zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 Konstytucji. Zauważyła, że

w przypadku obszaru przy ulicy K. I. Gałczyńskiego, na którym położona jest działka nr [...] obręb Wojszyce, będąca własnością skarżącej, przeanalizowano starannie zastaną sytuację przestrzenną, ważąc interesy jednostkowe poszczególnych właścicieli oraz ogółu. Organ zauważył, że zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej dla planowanego kilkutysięcznego osiedla mieszkaniowego było tutaj szczególnie trudne ze względu na położenie zespołu istniejącej lub projektowanej zabudowy jednorodzinnej, która zawęża dostęp do ulicy prowadzącej do centrum miasta. Wskazano, że zespół budynków jednorodzinnych przy ulicy K. I Gałczyńskiego, która jako dawna droga rolna posiada szerokość jedynie 6 m, powstał na podstawie decyzji o warunkach zabudowy,

a następnie pozwoleń na budowę bez planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nr [...], wydanej dla G. N., obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od granicy działki przylegającej do ul. K. I Gałczyńskiego, przy wymaganej przez przepisy szczególne minimalnej odległości wynoszącej 4 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szerokość ulicy lokalnej w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m. Rada Miasta Wrocławia zwróciła uwagę, że ulica K. I. Gałczyńskiego, oznaczona w planie symbolem 7KD-L, została przeznaczona do obsługi komunikacyjnej kilkutysięcznego osiedla, jako łącznik prowadzący poprzez ulicę gen. Stefana Grota-Roweckiego w stronę centrum miasta. Stąd ważną rolę odgrywa poszerzenie ulicy 7KD-L i jej alejowy charakter, co umożliwia odsunięcie ruchu pieszego od jezdni. Pogodzenie tych dwóch równorzędnych funkcji ulicy, to jest ruchu kołowego i pieszego, które są oddzielone w jednej przestrzeni ulicznej pasem zieleni, ma odzwierciedlenie w szerokości ulicy (w liniach rozgraniczających) wynoszącej 20 m. Obecnie ulica K. I. Gałczyńskiego, będąca własnością Gminy Wrocław, posiada szerokość jedynie około 6 m. Taka szerokość ulicy nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej tak dużego osiedla i otaczających go obszarów.

Organ wskazał też, że na etapie sporządzania planu istniejącą ulicę K.I. Gałczyńskiego na wysokości działki nr [...] poszerzono w następujący sposób:

1. w kierunku południowym (kosztem działki skarżącej G. N.) na odcinku 26 m o pas terenu o szerokości od 1 do 1,5 m;

2. w kierunku północnym (kosztem innych właścicieli) na tym samym odcinku 26 m o pas terenu o szerokości od 4 do 4,5 m;

3. w kierunku południowym (kosztem działki skarżącej G. N.) na odcinku pozostałych 19 m o pas terenu o szerokości od 5 do 5,2 m;

4. w kierunku północnym (kosztem innych właścicieli) na odcinku tych samych 19 m o pas terenu o szerokości od 8,8 do 9 m.

Zdaniem Rady Miasta powyższe porównanie wykazuje, że ulicę K. I. Gałczyńskiego na spornym odcinku poszerzono w większym zakresie w kierunku północnym, czyli w stronę przeciwną od działki własności skarżącej. Związane jest to z brakiem zainwestowania i charakterem własności po stronie północnej. Jednak ulica składa się nie tylko z tego odcinka i wytyczanie jej przebiegu jest często kompromisem pomiędzy interesami różnych właścicieli. Ponadto bardzo istotne było, aby poszerzenie ulicy nastąpiło w miejscu położonym na wysokości zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej po północnej stronie na terenie 2MW/80. Wiąże się to z większym natężeniem ruchu pieszego po obu stronach ulicy generowanym przez zabudowę wielorodzinną o wysokości 4 kondygnacji, a także wygodą i bezpieczeństwem pieszych w tym także dzieci w drodze do szkoły.

Organ poniósł ponadto, że zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. jest prawomocne i stanowi podstawę do realizacji inwestycji. W ocenie organu, określone w planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenie ulicy kosztem działki skarżącej jest niewielkie i stanowi jedynie 1,76 % powierzchni całej tej działki. Nie wymaga to zmiany zatwierdzonego pozwoleniem na budowę zagospodarowania nieruchomości, za wyjątkiem usytuowania ogrodzenia i zmiany charakteru studni wody pitnej, która zgodnie z § 31 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinna znajdować się w odległości co najmniej 5 m od granicy działki, a znalazłaby się w odległości 2 m. Organ nadmienił przy tym, że poszerzenie i budowa nowej ulicy wiąże się z zapewnieniem uzbrojenia terenu dla osiedla, w tym także sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, co pozwala zrezygnować z korzystania z wody pitnej ze studni, ograniczając jej wykorzystanie do celów innych niż spożywcze.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ wskazał, że ustalenia planu są wynikiem rozważenia wchodzących w grę interesów, a poszerzenie ulicy K. I. Gałczyńskiego, jako drogi publicznej potrzebnej do obsługi komunikacyjnej osiedla, zostało uznane za niezbędne na wyznaczonym odcinku. W czasach, gdy osiedle mieszkaniowe osiągnie swoje docelowe rozmiary szacowane na około 10 tys. mieszkańców nie należy wykluczać, że konieczne będzie poszerzenie ulicy K. I. Gałczyńskiego do szerokości 20 m na całym odcinku do ul. gen. Stefana Grota-Roweckiego, aby umożliwić prawidłową obsługę komunikacyjną, w tym linią autobusową, oraz zapewnić bezpieczeństwo ruchu pieszego. Ulica K. I. Gałczyńskiego odgrywa rolę szczególną ponieważ, jako ciąg pieszy, prowadzi w kierunku Ołtaszyna, natomiast ulice 5KD-L i 8KD-L kończą się przy ulicy gen. Stefana Grota-Roweckiego. W trakcie opracowywania projektu planu informowano zgłaszających się zainteresowanych na temat postępów prac w celu umożliwienia składania wniosków formalnych w określonym terminie. Zainteresowani byli informowani, że w trakcie dalszych prac i postępów procedury ustalenia projektu planu mogą ulec zmianie. Dopiero wejście w życie planu miejscowego powoduje,

że jest on obowiązującym aktem prawa miejscowego. W przypadku działki nr [...] obręb Wojszyce, będącej własnością skarżącej, na wczesnym etapie prac nad planem rozważano możliwość poprowadzenia sięgaczy komunikacyjnych o charakterze drogi publicznej poprzez obszar sąsiedniej działki nr [...], które obsługiwałyby część działki nr [...] położoną w głębi w stosunku do ulicy K. I. Gałczyńskiego. Stanowiłoby to jednak ingerencję w prawo własności osoby trzeciej nieuzasadnioną w sposób wystarczający interesem publicznym. Wykluczono zatem ten wariant w całości.

Następnie Rada wskazała, że ustalenia planu dla terenu 5MN/85 wprowadzają jako przeznaczenie uzupełniające infrastrukturę drogową w tym drogi wewnętrzne. Umożliwia to wyznaczenie drogi wewnętrznej na obszarze działki nr [...] wzdłuż jej wschodniej granicy, ponieważ odległość budynku od tej granicy wynosi 9 m. Spełnia to wymagania § 14 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołując się na te przepisy organ uznał za dopuszczalne zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, oraz dopuszczają usytuowanie budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 379/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę G. N.. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w nieprawomocnym wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 489/08 dokonał już oceny legalności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. nr XVIII/517/08. Z uzasadnienia tego wyroku (II SA/Wr 489/08) wynika, że Sąd badał ustalenia planu w węższym zakresie, a mianowicie jedynie w zakresie ustaleń planu co do drogi zbiorczej oznaczonej jako 2KD-Z. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, ze w sprawie będącej przedmiotem kontroli w sprawie nie zachodzi okoliczność lis pendens (zawisłość sprawy), ani tym bardziej res iudicata (prawomocne osądzenie sprawy).

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd wyjaśnił, że uchwała nr XVIII/517/08 Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. Gen. Stefana Grota-Roweckiego, od granicy miasta do ul. Terenowej, w obrębie Wojszyce we Wrocławiu, ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącej odnośnie działki nr [...] objętej miejscowym planem, co daje jej podstawę (interes prawny) do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Ingerencja ta nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności uchwały. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd zaznaczył, że prawo własności - choć jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - nie jest prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja dopuszcza w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Może to nastąpić na podstawie ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że w myśl art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m. in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Plan miejscowy uchwala rada gminy (art. 20 u.z.p.p.). Tak więc ograniczenia te mają swoje źródło w ustawie, tak jak wymaga tego Konstytucja RP, a zatem ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że plany zagospodarowania przestrzennego, będące prawem miejscowym, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Postanowienia planu miejscowego w ramach określonych przez art. 15 u.p.z.p., oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów, wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy bowiem pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach - koncepcji autorskiej. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Autor projektu planu miejscowego przy jego tworzeniu musi uwzględnić szereg przepisów powszechnie obowiązujących, tak aby przygotowana koncepcja planu spełniała wymagania prawem przewidziane. W przypadku kontrolowanego planu musiały być respektowane przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a w szczególności postanowienia § 7 odnoszące się do szerokości drogi odpowiedniej klasy. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, planowane poszerzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem 7 KD-L (ulicy K. I. Gałczyńskiego) z dotychczasowej drogi rolnej o szerokości 6 m na ulicę o alejowym charakterze o szerokości 20 m, nie stanowi nadużycia prawa przez Radę Miejską. Poszerzenie drogi publicznej kosztem działki skarżącej nr [...] (ale również i innych właścicieli nieruchomości) nie narusza bowiem obiektywnego porządku prawnego. Sąd podkreślił, że w odpowiedzi na skargę organ gminy wyczerpująco i przekonująco wyjaśnił potrzebę wprowadzenia do planu kwestionowanych zapisów. Są one akceptowalne, ponieważ skutkami planu Rada obciążyła szerszą grupę właścicieli nieruchomości, a więc nie tylko skarżącą. W przypadku działki nr [...] planowane w przyszłości zajęcie gruntu pod gminną drogę publiczną zostało należycie rozważone przez właściwy organ gminy, gdyż poszerzenie ulicy K. I. Gałczyńskiego na wysokości działki nr [...] odbyło się w większym zakresie w kierunku północnym, czyli w stronę przeciwną do działki skarżącej. Przywołane w odpowiedzi na skargę porównanie szerokości pasa gruntu pod poszerzenie ulicy Gałczyńskiego po obu jej stronach, wypada dla nieruchomości skarżącej znacznie korzystniej niż dla innych właścicieli nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ulicy. Zajęcie nieruchomości skarżącej jest niewielkie, gdyż stanowi 1,76 % powierzchni jej działki. Sąd zaznaczył też, że w dużej aglomeracji miejskiej, jaką jest Wrocław, w miarę rozwoju miasta (w tym wypadku dużego kilkutysięcznego osiedla) muszą co jakiś czas powstawać nowe drogi lub a istniejące ciągi komunikacyjne należy poszerzać, tak aby obsługa osiedli mieszkaniowych odbywała się w sposób funkcjonalny i bezpieczny. Dlatego też naruszenie własności skarżącej zapisami zaskarżonego planu miejscowego w zakresie działki nr [...] nie narusza prawa. W tym kontekście Sąd stwierdził, że prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną (tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo). Wartością wyżej chronioną (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) jest jedynie interes publiczny ("cele publiczne"), a nie subiektywny interes skarżącej. Sąd zaznaczył też, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty będące własnością gminy bądź Skarbu Państwa, lecz także może przeznaczyć na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności - równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności planu z wcześniejszymi decyzjami wydanymi na rzecz skarżącej Sąd stwierdził, iż jest on bezzasadny. W świetle art. 65 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku, gdy uchwalono dla określonego terenu plan miejscowy, nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (na terenie objętym planem), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego, bowiem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" poprzez ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak więc strona dysponująca ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jest w pełni uprawniona do jej wykonywania, pomimo, że obowiązuje już plan miejscowy wprowadzający odmienne rozwiązania w zakresie przeznaczenia terenu. Służy to przede wszystkim ochronie praw nabytych z ostatecznej decyzji administracyjnej. W przypadku natomiast przystąpienia w przyszłości przez właściciela drogi do jej rozbudowy zgodnie z obowiązującym planem, gwarancje prawne dla właściciela nieruchomości zajętej pod inwestycje zapewnia przepis art. 36 u.p.z.p. Roszczenia przewidziane w przepisie art. 36 ustawy mają jednakże charakter cywilnoprawny i zgodnie z wolą ustawodawcy powinny być realizowane na podstawie przewidzianych dla tego rodzaju świadczeń zasadach. W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd zaznaczył, że prowadzona przezeń kontrola planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z powszechnie obowiązującym prawem podejmowanych uchwał. Dlatego też zarzut skargi, iż projekt drogi w postaci jej poszerzenia a tym samym wcięcia w nieruchomość należącą do skarżącej jest nieuzasadniony, gdyż droga jest generalnie wąska i tylko w tym fragmencie byłaby poszerzana - nie podlegał ocenie Sądu.

W skardze kasacyjnej G. N. zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie, pomimo, iż tryb sporządzania planu, przyjętego następnie zaskarżoną uchwałą został naruszony w sposób istotny, co dotyczy w szczególności art. 17 punkt 11 i nast., art. 18 i art. 19 ustawy i wyraża się w pominięciu przy orzekaniu okoliczności, iż organ faktycznie nie dokonał merytorycznego, indywidualnego rozpatrzenia uwag skarżącej wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż "projekt optymalnie spełnia wszelkie wymagania architektoniczno - przestrzenne";

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w części, która przewiduje obowiązkowe wyznaczenie, w uchwalanym planie zagospodarowanie przestrzennego, linii zabudowy działek wzdłuż drogi publicznej - zaskarżona uchwała nr XVIII/517/08 nie wyznacza takiej linii między innymi wzdłuż ulicy K.I. Gałczyńskiego od działek nr [...]7 i nr [...] i sąsiednich w kierunku zachodnim, aż do ul. S. Grota-Roweckiego, mimo iż linia taka została faktycznie ustalona szeregiem decyzji o warunkach zabudowy wydanych właścicielom poszczególnych działek;

3. art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie w jakim sąd administracyjny nie udzielił ochrony prawnej decyzji o warunkach zabudowy, po której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę;

4. art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez ich pominięcie w takim zakresie, w jakim przepisy te nakładają na organ administracji publicznej obowiązek budowania zaufania obywateli do organu oraz obowiązek informowania obywatela.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. N. podkreśliła, że w okresie poprzedzającym uchwalenie planu, gdy jednocześnie realizowano procedurę planistyczną, wydano na jej rzecz decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] (własność skarżącej), a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, by wreszcie kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdzić zmieniony projekt budowlany oraz udzielić pozwolenia na budowę w zakresie tych zmian. Na podstawie powołanych wyżej prawomocnych decyzji skarżąca w ciągu 2007 i w początkach 2008 r. zrealizowała zaplanowaną inwestycję budowlaną.

W czasie realizacji kolejnych etapów procesu inwestycyjnego G. N. - zainteresowana dostosowaniem projektowanych zamierzeń planistycznych do realizowanej przez nią inwestycji - działając na podstawie art. 17 pkt 11 i nast. oraz art. 18 u.p.z.p. wniosła uwagi (pismo z dnia 17 grudnia 2007 r.) uwagi do projektu planu, wskazując na kolizje, jakie zachodzą pomiędzy założeniami planu

a wydanymi dotychczas decyzjami. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione, przy czym uzasadnienie stanowiska organu sprowadziło się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że "złożony projekt optymalnie spełnia wszelkie wymagania architektoniczno przestrzenne", bez jakichkolwiek odniesień do konkretnej sytuacji dotyczącej działki nr [...]. W ocenie G. N., takie lakoniczne ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag stanowi naruszenie procedury planistycznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skarżąca podała, że dla obszaru ograniczonego ulicami K.I. Gałczyńskiego do północy, ul. gen S. Grota-Roweckiego od zachodu, ul. M. Białoszewskiego od południa (symbol SKD-L na planie) oraz projektowaną, nienazwaną ulicą od wschodu (symbol 26KD-D na planie) nie została wyznaczona, mimo ustawowego obowiązku, linia zabudowy. Jest to uchybienie tym bardziej zaskakujące, że dla działek, poczynając od nr [...] i dalej na zachód, wzdłuż ul. K.I. Gałczyńskiego, w tym dla działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, taka linia zabudowy została nie tylko wyznaczona szeregiem decyzji o warunkach zabudowy, ale wobec zrealizowania poszczególnych budynków, jest ona już stworzona i zachowana w terenie.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. skarżąca wskazała, że nabyła ona prawa z ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek uchwalenia planu te prawa zostały zmodyfikowane przez gminę. Jej zdaniem taki zabieg należało uznać za niedopuszczalny, tym bardziej, że na podstawie wcześniej uzyskanych, ostatecznych decyzji przeprowadziła na swojej działce nr [...] inwestycję budowlaną wraz ze stosownym zagospodarowaniem terenu przyległego. G. N. wyraziła przekonanie, iż przyjęte w decyzjach o warunkach zabudowy ustalenia powinny podlegać ochronie prawnej, także przed sądem administracyjnym. Tymczasem Sąd pierwszej instancji odmówił jej udzielenia takiej ochrony, argumentując, iż może skorzystać z postępowania cywilnego art. 36 u.p.z.p.

Odnosząc się do treści uzasadnienia wyroku G. N. podała też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien dopatrzyć się naruszenia prawa w praktykach stosowanych przez organ. Rozważania sądu w zakresie niezgodności planu z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi sprowadzone zostały do krótkiego wywodu w kierunku art. 65 ust. 2 oraz art. 36 u.p.z.p., pomimo

iż funkcjonowanie administracji publicznej przy wykorzystaniu omówionych działań

i zaniechań wydaje się być naruszeniem jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego, zapisanej w art. 8 K.p.a. Skarżąca zaznaczyła też, że wytykając organom uchybienia nie uzyskała jakiejkolwiek merytorycznej odpowiedzi, a zamiast tego doświadczyła czytelnego ignorowania przez nie. Taka postawa władzy rażąco narusza zasadę zapisaną w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli obowiązek informacyjny wobec obywatela.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skierowanych przeciwko wyrokowi podniosła, iż po pierwsze, w toku procedury sporządzania planu rozpatrzono szczegółowo wszystkie wniesione uwagi.

W przypadku uwagi wniesionej przez skarżącą wskazano, że założony w projekcie planu układ publicznych ulic lokalnych i dojazdowych o określonych szerokościach

w liniach rozgraniczających, a także dróg wewnętrznych i ciągów pieszych oraz dopuszczenie na niektórych terenach dróg wewnętrznych bez ich wyznaczania - w optymalny sposób (w stosunku do kosztów) zapewnia obsługę komunikacyjną, funkcjonowanie infrastruktury podziemnej oraz podkreślenie zielenią ważniejszych ulic i placów. Jednocześnie zaproponowano odpowiednio zróżnicowaną wysokość zabudowy oraz właściwy udział zieleni w zagospodarowaniu działki budowlanej.

W uzasadnieniu odpowiedzi wymieniono przyczyny, które spowodowały, że uwaga do projektu planu nie została uwzględniona. Złożyły się na to analizy określonych rozwiązań komunikacyjnych, w tym szerokości ulicy 7KD-L w aspekcie zapewnienia: obsługi komunikacyjnej, funkcjonowania infrastruktury podziemnej, a także podkreślenia ważniejszych elementów kompozycji urbanistycznej zielenią oraz wysokością zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Rada wyjaśniła, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy - mimo że są to zagadnienia określane obligatoryjnie - nie jest bezwzględny. Ich zamieszczenie jest uzależnione od warunków faktycznych panujących w terenie. Przenosząc to na grunt tej sprawy organ wskazał, iż przeanalizowano wszystkie uwarunkowania wynikające ze specyfiki terenu objętego planem. W zależności od niej stosuje się bowiem różnego rodzaju linie zabudowy: nieprzekraczalne linie zabudowy, obowiązujące linie zabudowy bądź obowiązujące ciągłe linie zabudowy. W przypadku istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ul. K. I. Gałczyńskiego nie ustalono linii zabudowy zważając, że domy jednorodzinne już istniejące zostały zaprojektowane w oparciu o indywidualne decyzje o warunkach zabudowy i stworzenie kompozycyjnego rytmu budynków stojących w jednej linii nie było już możliwe.

Odnosząc się do kwestii szerokości ulicy K. I. Gałczyńskiego oraz ustaleń dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz skarżącej Rada podała w szczególności, że decyzje o warunkach zabudowy są wydawane przy założeniu większej odległości linii zabudowy od frontowej granicy działki. Wynika to z prawdopodobieństwa, że plan zagospodarowania przestrzennego, rozpatrując obszar w szerszym kontekście, może wykazać konieczność poszerzenia zbyt wąskiej ulicy. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nr [...] obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od ulicy K. I Gałczyńskiego, przy wymaganej przez przepisy szczególne minimalnej odległości wynoszącej 4 m. Dzięki temu zaprojektowany i wybudowany na tej działce dom jednorodzinny nie narusza przepisów dotyczących odległości od granicy działki nawet po poszerzeniu ulicy. Niewielkie kolizje występują jedynie z niektórymi elementami zagospodarowania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 489/08 dokonał już oceny legalności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. nr XVIII/517/08. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia dopuszczalności skargi G. N., bowiem zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w sprawach aktów, co do których sąd administracyjny dokonał już kontroli i skargę oddalił, art. 101 ust. 1 ustawy nie stosuje się.

Zagadnienie dopuszczalności skargi ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż rozpoznając skargę kasacyjną Sąd ten powinien z urzędu, niezależnie od podniesionych zarzutów, rozważyć czy nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi (tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09).

Oceniając czy art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mógł stanowić przeszkodę do rozpoznania skargi G. N. należało odnieść się do treści wcześniejszego wyroku, jaki zapadł w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. nr XVIII/517/08. Z uzasadnienia tego wyroku (II SA/Wr 489/08) - na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - wyraźnie ograniczono badanie planu do ustaleń dotyczących drogi zbiorczej oznaczonej jako 2KD-Z. Pozwoliło to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przyjęcie do rozpoznania również skargi G. N., gdyż skarga ta - jakkolwiek dotyczyła tego samego aktu - to jednak odnosiła się do zupełnie innych jego postanowień, indywidualnie odnoszących się do interesu prawnego skarżącej. W tym miejscu zaznaczyć należy, dopuszczenie powtórnego zaskarżenia aktów prawa miejscowego uzasadnione jest tym, że akty te zawierają normy adresowane do ogółu adresatów, normując bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, jak i mogą zawierać normy wyrażające ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny - na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Odróżnić zatem trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola dokonywana powinna być w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku, na podstawie skargi uprawnionej osoby.

Przyjęcie stanowiska, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 489/08 nie stanowił przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi G. N. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu nie oznacza, że pozostawał on bez znaczenia dla zakresu sądowej kontroli uchwały w tej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu dotyczy zatem wszystkich jego aspektów, w tym także prawidłowości przeprowadzonego postępowania zmierzającego do jego wydania. Prowadzi to do wniosku, że skoro wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 489/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, to tym samym zaakceptował nie tylko przyjęte w nim rozwiązania dotyczące indywidualnego interesu prawnego skarżącego w tamtej sprawie, ale także (pomimo, że tego nie wyartykułował) nie stwierdził istotnych naruszeń w procedurze planistycznej.

Z tych przyczyn, zważając by nie wejść w zakres sprawy rozpoznanej wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do rozpoznania jedynie części zarzutów skargi kasacyjnej G. N.,

a mianowicie tych, które dotyczyły użycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień z zakresu władztwa planistycznego w odniesieniu do działki będącej własnością skarżącej (tj. art. 65 ust. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.)

Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym realizacji władztwa planistycznego przez Radę w odniesieniu do działki G. N. był zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 65 ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (ust. 1 pkt 1), bądź jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1 pkt 2). Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2).

Opierając się o treść powyższych przepisów G. N. doszła do przekonania, że skoro ustawodawca wyraźnie przewidział, iż utrata mocy decyzji

o warunkach zabudowy nie następuje w przypadkach, gdy udzielono na jej podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to a contrario tak ustalone warunki zabudowy podlegają ochronie prawnej i nie mogą być naruszone przez ustalenia wprowadzanego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej jest błędne, bowiem przypisuje ona decyzjom ustalającym warunki zabudowy cechy kształtujące kierunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Organy gminy wydając decyzje o warunkach zabudowy nie realizują przez to władztwa planistycznego,

a jedynie określają - na podstawie przepisów prawa - dopuszczalne możliwości zabudowy i zagospodarowania nieruchomości (w odniesieniu do otaczającej ją zabudowy istniejącej), które dotychczas nie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma więc charakter deklaratoryjny, a jej istota polega tylko na stwierdzeniu istnienia pewnego stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do zagospodarowania terenu.

W szczególności, w ten sposób uchyla się wobec inwestora ogólny zakaz zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Zupełnie inny charakter ma natomiast plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając go gmina realizuje przysługujące jej z mocy ustawy władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób ustala przeznaczenie terenu znajdującego się w jej granicach, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina może czynić użytek z władztwa planistycznego w sposób nieograniczony, jednakże z zachowaniem zasad określonych w ustawie. Oznacza to konieczność takiego kształtowania ładu przestrzennego, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności i potrzeb interesu publicznego.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że istniejący faktycznie przed uchwaleniem planu miejscowego układ przestrzenny zabudowy i zagospodarowania terenu zawierający się w obszarze jego projektowanych granic, w tym także istniejący układ przestrzenny zabudowy określony decyzjami administracyjnymi, nie wiąże bezwzględnie organu gminy. Gmina musi oczywiście na nim bazować, jednakże projektując założenia planu może zmieniać dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, realizując uzasadnione potrzeby interesu publicznego.

W tej sprawie, w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. nr XVIII/517/08 przewidziano możliwość częściowego zajęcia nieruchomości skarżącej (nr [...]) pod drogę gminną. Postanowienia planu ingerują zatem w sposób istotny w prawo własności skarżącej. Należy zgodzić się jednak ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał tą ingerencje za dopuszczalną. Nie budzi bowiem wątpliwości, że za poszerzeniem ulicy K. I. Gałczyńskiego na wysokości działki nr [...] przemawiają uzasadnione racje, takie jak konieczność zapewnienia funkcjonalnej

i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej powstających osiedli mieszkaniowych. Ingerencja w prawo własności skarżącej uwzględniała zatem zasadę proporcjonalności. Należy też zwrócić uwagę, ze poszerzenie ulicy zaprojektowano w większym zakresie w kierunku przeciwnym do działki nr [...]. Porównanie szerokości pasa gruntu pod poszerzenie ulicy Gałczyńskiego po obu jej stronach, wypada dla nieruchomości skarżącej znacznie korzystniej niż dla innych właścicieli nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ulicy. Zauważyć też należy, iż zajęcie nieruchomości skarżącej jest relatywnie niewielkie, gdyż stanowi 1,76 % powierzchni jej działki. To wszystko powoduje, że działanie Rady Miejskiej Wrocławia nie może kwalifikowane w kategoriach nadużycia władztwa planistycznego. O nadużyciu tego władztwa można mówić tylko wtedy, gdyby skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego rażąco nieproporcjonalna. W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie jest władny oceniać przyjętych założeń planistycznych. Zakwestionować może je tylko wtedy, gdyby pozostawały one w sprzeczności z dyrektywami określonymi w ustawie.

W ocenie G. N. zaskarżonym wyrokiem naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Tymczasem w zaskarżonej uchwale, wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] położonych w granicy ulicy K. I. Gałczyńskiego (a także wzdłuż granicy działek sąsiednich w kierunku zachodnim) nie wyznaczono linii zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie jest zasadny. Jakkolwiek rzeczywiście z brzmienia tego przepisu wynika, iż określenie linii zabudowy należy do elementów obowiązkowych planu, to jednakże należy pamiętać, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. chodzi o parametry i wskaźniki "kształtowania" zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Prowadzi to do wniosku, że linię zabudowy wyznacza się w szczególności na terenach dotychczas niezabudowanych. Natomiast w odniesieniu do obszarów już zabudowanych, gdzie parametry i wskaźniki zabudowy już są faktycznie ukształtowane w terenie, linię zabudowy należy wyznaczyć względem istniejących obiektów, o ile istniejące warunki tego nie uniemożliwiają. W przypadku działek nr [...] i nr [...] oraz następnych, położonych przy ul. K. I. Gałczyńskiego istniejąca zabudowa jest rozproszona, stąd Rada mogła odstąpić od wyznaczania linii zabudowy w odniesieniu do tych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł badać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących procedury planistycznej (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 11 i nast. art. 18 i art. 19 u.p.z.p.), w tym oceniać działań organów administracji w jej toku (art. 8 i 9 K.p.a.), gdyż kwestie te - jako, że dotyczą generalnie zaskarżonego aktu - były już przedmiotem kontroli w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 489/08.

Mając na względzie, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.