Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 308/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. M., K.M., E. G. i M. G. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejściem z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu K.M., K. M., E. G. oraz M. G. (dalej: skarżący, wnoszący sprzeciw) jest decyzja Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] (nr [...]) uchylająca decyzję Starosty Z. (dalej: organ I instancji) z [...] (nr [...]) ustalającą wysokość odszkodowania należnego skarżącym z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejściem z mocy prawa na rzecz Gminy W. prawa własności nieruchomości położonej we W. przy

ul. D., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], AM-[...], obręb P., które wydzielono pod drogę publiczną.

W dniu [...] Prezydent W. na podstawie przepisów ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603, ze zm.; zwanej dalej u.g.n.) wydał decyzję nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste skarżącym, położonej we Wrocławiu przy ul. D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb P. Podziału dokonano zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północno zachodniej części obszaru [...]. W wyniku podziału geodezyjnego wyodrębniono pięć działek, w tym działkę nr [...] oraz [...] przeznaczone zgodnie z planem miejscowym pod drogi publiczne – ulice klasy dojazdowej oznaczone na rysunku planu symbolami 5KD-D i 1KD-D, które z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej przeszły z mocy prawa na własność Gminy W., zaś prawo użytkowania wieczystego wygasło. Byłym współużytkownikom wieczystym przysługuje od Gminy W. prawo odszkodowania za utracone prawo rzeczowe.

W pierwszej kolejności przeprowadzone zostały uzgodnienia pomiędzy skarżącymi a Prezydentem W., z których w dniu [...] sporządzono protokół z zakończenia negocjacji w sprawie uzgodnienia odszkodowania za przejęte z mocy prawa przez Gminę W. działki gruntu. Przedmiotem rokowań była wysokość należnego skarżącym odszkodowania. Negocjacje nie zostały jednak zakończone uzgodnieniem wysokości odszkodowania.

Pismem z 27 V 2014 r. skarżący wystąpili do Prezydenta W. przedstawiając propozycję uzgodnienia odszkodowania, wnioskując jednocześnie aby w razie odrzucenia zawartej w nim propozycji, traktować je jako wniosek o ustalenie odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej. Na wniosek Prezydenta, postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) Wojewoda D. do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących wyznaczył Starostę Z.

Pismem z 15 IV 2015 r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. W toku trwającego ponad trzy lata postępowania sporządzono siedem operatów szacunkowych, zarówno na zlecenie organu I instancji, jak i skarżących, przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne, a strony postępowania przedkładały uwagi i zastrzeżenia do sposobu wyceny nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] (znak [...]) organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w wysokości 1 762 000,00 zł, na rzecz K. M. i K. M., w 1/2 części, a także E. G. i M. G., również w 1/2 części oraz że zapłata odszkodowania przez Gminę W. nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym z 16 III 2018r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. W., pozytywnie oceniając jego wartość dowodową i przyjmując go jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 IX 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie). Uwzględniono przy tym wyjaśnienia biegłej z dnia 16 V 2018 r., odnoszące się do zastrzeżeń Gminy dotyczących wykonanego przez nią operatu, zawartych w piśmie z dnia 17 IV 2018 r.

Wskutek wniesionego przez pełnomocnika Gminy W. odwołania organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] którą uchylił przytoczoną wyżej decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wymienił nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji, do których zaliczył m.in. nieustalenie, czy R. D. i A. H. - Dyrektor i Zastępca Dyrektora Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości, Urzędu Miejskiego W. dysponowały upoważnieniami do reprezentowania Gminy W. podczas negocjacji dotyczących wypłaty odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego stanowiło to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że naruszenie tych przepisów polegało na niezweryfikowaniu, czy Gmina W. przeprowadziła uzgodnienia ze Skarbem Państwa za wygasłe prawo własności, jaki był ich efekt, a także czy podmiot ten złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Zasadniczą jednak przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej było ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, który w ocenie organu II instancji nie może stanowić wiarygodnego dowodu co do wartości działek nr [...] i nr [...], gdyż sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca bezpodstawnie dokonała wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym z udziałem przeznaczenia pod drogi publiczne (drogi), pomijając analizę rynku nieruchomości o funkcji drogowej. W istocie – zdaniem organu odwoławczego – biegła uwzględniła przeznaczenie działki nr [...] przed podziałem, zamiast przeznaczenia wydzielonych działek drogowych nr [...] i nr [...]. Jak starał się przy tym wykazać organ II instancji w treści uzasadnienia działanie to nie było uzasadnione analizą opartą o § 36 ust. 4 rozporządzenia lub o art. 134 ust. 4 u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wyjątki od reguły doboru materiału porównawczego o przeznaczeniu odpowiadającym funkcji planistycznej przedmiotu wyceny wynikać mogą jedynie z zastosowania tzw. zasady korzyści - przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. - czyli według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, jeśli powoduje ono zwiększenie wartości nieruchomości (przy czym w niniejszym przypadku przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia jest przeznaczenie pod drogę publiczną) bądź - w przypadkach objętych hipotezą § 36 ust. 4 rozporządzenia - z braku na rynku regionalnym transakcji nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. W efekcie organ uznał, że nieruchomości przyjętych do porównań nie można uznać za podobne w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a także § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że rzeczoznawca wyceniając działki nr [...] i nr [...] według przeznaczenia mieszkaniowego, w sposób nieprawidłowy określiła jej funkcję. Rzeczoznawca błędnie bowiem przyjęła, że przyjęty w planie miejscowym symbol "MU" odpowiada funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co jest błędnym założeniem, gdyż zgodnie z pkt 2.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) symbol "U" oznacza usługi. Błąd ten skutkował przypisaniem nieruchomości wycenianej niewłaściwej oceny dla cechy "przeznaczenie" w skali przyjętej na str. 28 operatu, tj. "dobre" zamiast "preferowane", co w oczywisty sposób wpłynęło na wynik wyceny.

Organ odwoławczy wskazał też, że rzeczoznawca nieprawidłowo zastosowała § 29 rozporządzenia, w którym wskazano metody, jakie kolejno rzeczoznawca powinien zastosować podczas wyceny prawa użytkowania wieczystego. W ocenie organu II instancji rzeczoznawca nieprawidłowo ograniczyła obszar analizy do miasta W. oraz wykorzystała do wyceny zarówno transakcje dotyczące prawa użytkowania wieczystego, jak i prawa własności nieruchomości. Przy czym organ podkreślił, że nawet gdyby przyjąć to za dopuszczalne, to biegła musiałaby zastosować zarówno § 29 ust. 1 jak i ust. 2 rozporządzenia, czego jednak nie uczyniła. O ile bowiem ceny transakcyjne nieruchomości jako przedmiotu prawa własności skorygowała o współczynnik wzajemnych relacji pomiędzy wartością użytkowania wieczystego a wartością własności — stosownie do § 29 ust. 2 rozporządzenia - to pominęła ujęty w § 29 ust. 1 rozporządzenia wymóg uwzględnienia wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania użytkowania wieczystego.

KoIejną wadą operatu szacunkowego dostrzeżoną przez organ odwoławczy jest nieprawidłowe obliczenie wartości części składowych wycenianej nieruchomości, co wynika zarówno z przyjęcia do obliczeń innych powierzchni części składowych niż wynika to z ich opisów, jak i z odmiennego wyniku uzyskanego po przeliczeniu wartości z tabeli na str. 37 oraz tego przedstawionego w operacie.

W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że negatywna ocena opinii biegłej oznacza taką samą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, który nie dokonał wnikliwej i rzetelnej oceny przedmiotowych opinii, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie organu II instancji charakter stwierdzonych błędów wyklucza poprawienie operatu w drodze pisemnych wyjaśnień bądź aneksu. Z kolei sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a następnie ocena jego mocy dowodowej, ewentualne poprawki bądź uzupełnienie oznaczają w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części do czego nie jest uprawniony organ II instancji.

Kolejną nieprawidłowością w przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżoną przez organ odwoławczy było nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że rozprawy przeprowadzone w dniach 9 IX 2015 r. i 8 XI 2016 r. dotyczyły innych opinii, które zdezaktualizowały się ze względu na upływ okresu ich ważności bądź zostały zastąpione poprawionymi wersjami. Skoro przedmiotem rozprawy powinien być operat stanowiący podstawę orzekania o wysokości odszkodowania to organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia rozprawy, który wynika z art. 98 ust. 3 w związku z art. 118 ust. 1 u.g.n.

Według organu odwoławczego organ I instancji dopuścił się również uchybienia, które choć samoistnie nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, to wymagać będzie uzupełnienia podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Organ I instancji naruszając art. 9 k.p.a. nie pouczył stron o możliwości podważenia wyceny sporządzonej przez biegłą na zlecenie organu przez poddanie prawidłowości opinii biegłej, na podstawie art. 157 u.g.n., ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 k.p.a., polegające na powtórzeniu w sentencji decyzji zapisów art. 132 ust. 1a u.g.n., który reguluje tryb i termin wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że w tym względzie wystarczające byłoby określenie w sentencji, jaki podmiot jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania, przy jednoczesnym rozbudowaniu pouczenia decyzji o punkt odpowiadający treścią art. 132 ust. 1a u.g.n.

W sprzeciwie od powyższej decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieutrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wykazywali, iż organ odwoławczy powinien we własnym zakresie przeprowadzić dowód z opinii biegłego, co wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Skarżący podkreślili nadto, że organ uprawniony jest do oceny operatu szacunkowego jedynie od strony formalnej, zaś organ odwoławczy zdaniem skarżących przeprowadził w istocie ocenę prawidłowości operatu, do czego wyłączna kompetencja przysługuje organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżący wskazali, że wnieśli wniosek o merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Sąd uznał, iż wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji

i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji albo zakończenia jej

w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 V 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną

w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ

II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić

w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w judykaturze administracyjnej, że wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone

w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc

o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., wykazując zarazem, że w pierwszej instancji naruszono przepisy postępowania a konieczny do do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej była negatywna ocena wiarygodności operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji dokonał pogłębionej i szczegółowej analizy treści operatu szacunkowego, jednak nie przekroczył przy tym swoich kompetencji. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa nie budzi bowiem wątpliwości, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Jednak organy administracji publicznej w ramach przeprowadzenia dowodowego obowiązane są do oceny wiarygodności wszystkich środków dowodowych, zaś operat szacunkowy nie stanowi w tym zakresie wyjątku. W konsekwencji przyjąć należy, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 I 2019 r. II SA/Wr 680/18, publ. CBOSA).

Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, kluczowym dowodem w sprawie jest właśnie operat szacunkowy. Okoliczność ta, w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu. Jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy charakter stwierdzonych nieprawidłowości wyklucza poprawienie operatu np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Reasumując, problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Każdy z dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). W ramach oceny wiarygodności dowodów organ musi opierać swoje ustalenia na zgodności środka dowodowego z przepisami prawa oraz z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Z całą więc pewnością procesową ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Stąd też dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości polegające m. in. na naruszeniu dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 134 ust. 4 u.g.n., przyjęciu nieprawidłowej funkcji nieruchomości porównawczych, arbitralnym i nieprawidłowym zastosowaniu metody wyceny, czym doszło do naruszenia § 29 ust. 2 rozporządzenia, dawały podstawę do stwierdzenia nieprzydatności operatu szacunkowego jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Końcowo Sąd pragnie przypomnieć, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest rozpoznanie sprzeciwu Sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nie ma podstaw do merytorycznej kontroli prawidłowości postępowania organu w zakresie dokonanej oceny operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej stanowiło również nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, do czego organ I instancji był zobowiązany. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić należy, że w zdaniu trzecim zacytowanego przepisu ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Rozdziału 4 Wywłaszczanie nieruchomości zawartego w Dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji obowiązany był zatem stosować przepisy procesowe obowiązujące w ramach postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości zawarte w art. 112 – art. 121 u.g.n. Zgodnie z art. 118 ust. 1 u.g.n. po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Przepis ten ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, nie dającego organowi I instancji możliwości dokonywania oceny co do zasadności przeprowadzenia rozprawy. Słusznie również organ odwoławczy zauważył, że uprzednio przeprowadzone w dniach 9 IX 2015 r. oraz 8 XI 2016 r. rozprawy dotyczyły operatów szacunkowych, które utraciły ważność, zaś sporządzenie nowej wyceny spowodowało zaktualizowanie się obowiązku organu do przeprowadzenia kolejnej rozprawy. Nadto należy zwrócić uwagę, że z literalnego brzmienia art. 118 ust. 1 u.g.n. wynika, że to właśnie organ I instancji (starosta) ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy, stąd nie ma podstaw do tego, by mógł ją przeprowadzić organ odwoławczy.

Pozostałe wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości nie stanowiły podstawy do jej uchylenia i wydania decyzji kasatoryjnej, jednak słusznie organ je wskazał, tak by ponownie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w jak najpełniejszym zakresie odpowiadało obowiązującym przepisom oraz wypełniało standardy dobrej praktyki administracyjnej. Sąd nie podziela jedynie dokonanej przez organ odwoławczy oceny, jakoby obowiązkiem organu I instancji było zweryfikowanie, czy Gmina W. przeprowadziła uzgodnienia ze Skarbem Państwa za wygasłe prawo własności, jaki był ich efekt, a także czy podmiot ten złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że postępowanie to z punktu widzenia administracyjnoprawnego stanowi odrębną sprawę administracyjną, zarówno z punktu widzenia podmiotowego (odmienny podmiot, któremu przysługuje prawo do odszkodowania), jak i przedmiotowego (odszkodowanie z tytułu utraty odrębnego od prawa użytkowania wieczystego prawa własności). Stąd też nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego fakt, że przedmiotem wywłaszczenia była ta sama rzecz (nieruchomość).

Wskazane wyżej wady postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy. W związku z czym mogą zostać usunięte jedynie na etapie postępowania przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za prawidłowe. Uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy stanowiłoby bowiem przekroczenie jego kompetencji i skutkowałoby naruszeniem dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić przy tym należy, że organ II instancji w sposób rzetelny i logiczny wykazał zaistnienie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa także, że organ odwoławczy nie był bezwzględnie związany wnioskiem skarżących o merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciw za nieuzasadniony. Wobec utrzymania w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien uwzględnić zastrzeżenia i uwagi zawarte zarówno w niniejszym wyroku, jak i w treści tej decyzji oraz orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny.

W tej sytuacji sprzeciw jako niezasadny został oddalony na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.