Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 2/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.59 ust.1, art.61 ust.1,6 i 7, art. 2 pkt 1, 13 i 14, art. 54 pkt 2 lit.d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 134, 133, 152, 200, 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust.2, § 1 pkt 1-5, § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, 28, 16 ust. 1, 77, 80, art. 103 § 3, 138, 156 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...]r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P.P. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Wójt Gminy, ustalił E.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (wymiana ogumienia i wulkanizacja) wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...].

Na skutek odwołania P.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], z przyczyn formalnych, uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]Wójt Gminy ponownie ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Od decyzji odwołał się P.P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja stanowiła przedmiot skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 765/07, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem organy oparły rozstrzygnięcie na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, została przeprowadzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588). Zdaniem Sądu konsekwencją tego uchybienia może być wadliwe wyznaczenie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Jednocześnie Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobligowany - po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia zakreśleniu granic obszaru analizowanego - do przeprowadzenia właściwej analizy terenu, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego. Tak by nowa zabudowa i rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Nadto w sytuacji gdyby uległ zmianie katalog osób będących stronami postępowania, organ pierwszej instancji zgodnie z art. 28 k.p.a, powinien zapewnić im czynny w nim udział.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy, decyzją z [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 , 2 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił dla E.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (wymiana ogumienia i wulkanizacja) wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka nr ewid. [...] objęta inwestycją jest niezabudowana, położona w południowo -zachodniej części [...]. Działka graniczy od strony zachodniej z drogą gminną nr ewid. [...], a od strony południowej z drogą wojewódzką nr ewid. [...]. Obszarem analizowanym objęto teren o promieniu 21 m wokół planowanej inwestycji. Front działki objętej inwestycją od strony drogi dojazdowej nr ewid. [...] wynosi 53 m. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588) ustalono obszar analizowany wokół działki w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki nie mniejszej niż 50 m.

Ustaleń parametrów zabudowy organ dokonał na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie powyższej analizy organ stwierdził, że warunki zawarte w art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

- art. 61 ust. 1 pkt 1, gdyż w analizowanym terenie przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa mieszkalno - usługowa występuje na dz. nr ewid. [...] którego jedna część jest parterowa kryta dachem płaskim, a druga część parterowa z poddaszem użytkowym kryta dachem dwuspadowym usytuowanym szczytowo do tej ulicy. Działalność usługowa - szkoła jazdy "L" prowadzona jest w części parterowej budynku. Przed budynkiem od strony znajdują się miejsca postojowe. Wcześniej w części usługowej budynku mieściła się hurtownia artykułów zoologicznych oraz na dz. nr ewid. [...] - dom mieszkalno - usługowy, którego część frontowa jest parterowa z poddaszem użytkowym kryta, dachem dwuspadowym z wykuszem i główną kalenicą budynku równoległą do ulicy. Kąty nachylenia połaci wynoszą ok. 45 o, a wysokość zabudowy ok.8 - 9 m. Druga część budynku (tylnia) jest parterowa kryta dachem płaskim o wysokości zabudowy ok. 5-6m. W budynku parterowym prowadzona jest działalność usługowa - produkcja elementów drewnianych i meble.

art.61 ust. 1 pkt 2 - działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej - droga

gminna dz. nr ewid. [...]

art. 61 ust.1 pkt 3 - -zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej, odprowadzenie ścieków

bytowych do zbiornika bezodpływowego, zaopatrzenie w energię z sieci energetycznej,

zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej,

art. 61 ust.1 pkt 4 - projekt decyzji został uzgodniony w zakresie ochrony gruntów rolnych

i leśnych ze Starostą Powiatowym Postanowienie z dnia [...].02.2007r, ustalono, że

nieruchomość planowana pod zabudowę stanowi grunty rolne klasy VI, pochodzenia

mineralnego w związku z czym grunty te nie wymagają zgody na ich przeznaczenie na

cele nierolnicze oraz nie podlegają opłacie z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej."

art. 61 ust. 1 pkt 5 - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nadto organ wskazał, że przed przygotowaniem projektu decyzji dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy i uzgodniona z właściwymi organami.

W odwołaniu od powyższej decyzji P.P. (właściciel nieruchomości sąsiedniej), zakwestionował prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji usługowej w obszarze osiedla domków jednorodzinnych. Zdaniem odwołującego się, obszar analizowany został przez organ ustalony wadliwie, niezasadne jest bowiem przyjęcie do analizy funkcji i warunków zabudowy spornej inwestycji nieruchomości położonych przy innej drodze publicznej. Strona podniosła, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy sąsiednich nieruchomości, z których żadna nie przewiduje funkcji usługowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954) i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu wówczas obowiązującym), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, iż w niniejszym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczętym na wniosek E.P. z dnia [...] czerwca 2005 r., zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trybie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w brzemieniu obowiązującym w dacie powyższego wniosku. Umocowanie zastosowania tego trybu wynikało bowiem z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. Nr 113, poz. 954), zgodnie z wnioskiem inwestorki z dnia [...] września 2005 r. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie, zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Raport taki, sporządzony przez biegłych w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, datowany na luty 2006 r., wnioskodawczyni przedstawiła organowi [...] marca 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, również iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji przeprowadził organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami właściwymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy jest spełniony, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji, bądź jest położona w odległości pozwalającej na określenie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 ustawy są więc faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie działki w obszarze analizowanym, w szczególności usytuowane wzdłuż drogi gminnej nr [...] i nr [...] są zabudowane w większości budynkami mieszkalnymi jedno lub dwukondygnacyjnymi z poddaszem użytkowym. W obszarze analizowanym budynek mieszkalno-usługowy znajduje się tylko na działce nr [...] jak i na dz. nr [...]. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, jeżeli zabudowa istniejąca realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, iż zamierzenie inwestycyjne winno być realizowane tylko w takiej funkcji. Planowane zamierzenie o funkcji mieszkaniowo-usługowej w oparciu o materiał dowodowy w sprawie, w tym raport, nie pozwala przyjąć, że jego realizacja jest sprzeczna z dotychczasowa funkcją. Usługi planowane w realizowanym obiekcie jakkolwiek nie tożsame z istniejącym zainwestowaniem terenu, można pogodzić z funkcją terenu już istniejącą, jako ją uzupełniającą o infrastrukturę osiedla mieszkaniowego - usługową funkcją związaną z obsługą mieszkańców.

Organ podniósł, że ochrona prawnego interesu odwołującego w granicach obowiązującego prawa materialnego została określona w ppkt f pkt 2 zaskarżonej decyzji, a ochrona na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo. Realizacja ochrony odwołującego w zgłaszanym zakresie może być przedmiotem rozpoznania w następnym etapie postępowania administracyjnego. Nadto organ uznał za chybione zarzuty odwołania, w tym powoływanie się na zapisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższa decyzja stanowiła przedmiot skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady dobrego sąsiedztwa oraz kolejne rozpatrywanie tego samego wniosku. Skarżący zarzucił podobnie jak w odwołaniu, iż nieprawidłowo została przez organ przeprowadzona analiza zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem obszar analizowany winien zostać ograniczony wyłącznie do ulic [...], przy zachowaniu wymogów odległości nie mniejszych niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 metrów. Skarżący wskazał, że jedynie z tych ulic możliwy jest dojazd do działki inwestorki. W tej sytuacji rozszerzenie przez organ granicy analizy o ul. [...] jest dowolne i niezgodne z art. 61 ustawy.

Skarżący zarzucił także, iż w toczącym się postępowaniu oprócz wnioskodawczyni stronami są wyłącznie dwie osoby fizyczne (właściciele działek sąsiednich). W jego ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stronami winni być wszyscy właściciele nieruchomości położonych w obszarze objętym analiza urbanistyczną.

Ponadto P.P. stwierdził, że w trakcie ponownego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w stosunku do pierwotnego wniosku nie zaszły żadne zmiany, zatem zaistniała powaga rzeczy osądzonej - res iudicata. W postępowaniu sądowym zasadą jest, iż konkretne zarzuty lub roszczenie mogą być przedmiotem badania Sądu tylko raz, zatem przez analogię skarżący stwierdził, że urząd winien wydać w końcu decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, wniósł o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych zgodnie z normami przepisanymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "P.p.s.a."), a nadto nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu zaskarżona skargą decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego obarczonego wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (wymiana ogumienia i wulkanizacja) wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewidencyjny [...]. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego

spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o p.z.p., czyli w sytuacji gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005 str. 492). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostęp do drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sadów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższych pojęć. Sąsiedztwo, w omawianym aspekcie, należy zatem rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. W wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 (publ. ONSAiWSA 2007/6/143) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie ładu przestrzennego przyjmować bez wzięcia pod uwagę formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających

bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. (...) Te same reguły mają zastosowanie do ustalenia treści pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy."

Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można faktycznie dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej.

Jednym z warunków jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Spełnienie tego warunku przy uwzględnieniu wskazanego wyżej szerokiego rozumienia pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza wymagania dotyczące nowej zabudowy na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach tej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania.

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z

dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma

podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco np. jako możliwość

powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Potwierdził to także Naczelny

Sąd Administracyjny w tezie 1 wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06,

stwierdzając, że: "Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu

powstrzymanie zabudowy niedające się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach,

gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak

doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki

sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2

pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu."

W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych oraz

2) analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania

inwestycja objęta wnioskiem.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Podkreślenia wymaga, iż w § 2 pkt 3 i 4 ustawodawca zdefiniował, iż użyte w rozporządzeniu pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu" oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu natomiast pod pojęciem "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek wyznaczyć na właściwej mapie granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy (o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp) i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 ust. 1 art. 61 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka (teren) objęta zamiarem inwestycyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, wymagane jest by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Oznacza to w konsekwencji, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w ust. 2 § 3 rozporządzenia (podobnie vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku , IV SA/ Wa 252/05 - LEX nr 191978 ). Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o pzp, zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. (vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 roku WSA w Białymstoku, II SA/Bk 677/04 -ONSAiWSA 2006/2/54).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że teren objęty zakresem planowanej inwestycji tj. działki o nr ewid. [...] ma dostęp do drogi publicznej oraz istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o pzp. Bezsporna między stronami pozostaje bowiem okoliczność, iż teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych tj. ul. [...] i ul. [...]. Ponadto skarżący nie kwestionuje, iż szereg nieruchomości dostępnych z tych właśnie dróg publicznych jest zabudowanych w sposób umożliwiający ustalenie parametrów nowej zabudowy (domy jednorodzinne). W konsekwencji należy stwierdzić, iż w powyższym zakresie zaskarżona decyzja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp.

Nie można uznać za słuszny zarzutu dotyczącego sprzeczności planowanej inwestycji z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, funkcjami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy w takim rozumieniu, jakie zaprezentowano w skardze. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W ocenie Sądu granice obszaru analizowanego zostały przez organ pierwszej instancji wyznaczone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz z uwzględnieniem wiążących ten organ wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 765/07.

Sąd zważył również, iż wbrew zarzutom skarżącego dokonana przez organ analiza i zgromadzone dowody nie pozwalają na uznanie za niedopuszczalne zabudowania działki nr [...] budynkiem mieszkalno-usługowym, w zakresie usług polegających na wymianie ogumienia i wulkanizacji. Zgodnie z powyższym, zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie budzi wątpliwości, iż tego rodzaju usługi można zaliczyć do usług związanych funkcjonalnie z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców, które jednocześnie w planowanym rozmiarze nie powinny być nadmiernie uciążliwe. W obszarze analizowanym ustalono przeważającą zabudowę jednorodzinna mieszkalną, lecz znajdują się w nim również nieruchomości, których funkcja obejmuje obok mieszkalnej także usługową. Z treści raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż planowana działalność usługowa nie będzie szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z przedmiotową działką. Nadto zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają nie dostrzec, iż w XXI wieku, na obecnym etapie rozwoju techniki, dostępności pojazdów mechanicznych, właściciele tychże pojazdów korzystają z takich usług. Z pewnością również właściciele nieruchomości (mieszkańcy) położonych w obszarze analizowanym są posiadaczami pojazdów mechanicznych, zatem będą także korzystać z usług planowanych na spornej inwestycji.

Zaznaczyć również należy, iż dla ustalenia przeznaczenia planowanej nieruchomości jak i wszechstronnego rozważenia dopuszczalności zagospodarowania jej częściowo w zakresie funkcji usługowej, dopuszczalne jest posiłkowanie się również zapisami nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tego aktu prawa miejscowego, czyli powszechnie obowiązującego, mimo iż utraciły moc wiążącą, jednakże mogą być jednym z dokumentów pozwalających na określenie wcześniejszego przeznaczenia spornego terenu, zatem dokonywania ustaleń w zakresie kontynuacji np. przeznaczenia, funkcji zagospodarowania terenu. Pomimo zatem, iż z końcem 2002 r. utraciła moc uchwała Rady Gminy z dnia [...] października 1994 r. nr [...], w której działki nr [...] (stanowiące własność inwestorki i skarżącego) przeznaczone były na usługi centrotwórcze o dominującej formie zagospodarowania - obiekty o dużej liczbie klientów, uzupełniającej formie zagospodarowania - zabudowa mieszkaniowo-usługowa, ustalenia te pomocniczo wspierają stwierdzoną przez organy dopuszczalność zabudowy spornej działki budynkiem o funkcji mieszkalno-usługowej.

Należy podkreślić, iż skarżący niewłaściwie interpretuje pojęcie obszaru na którym dokonuje się analizy warunków i zasad zagospodarowania przestrzennego w kontekście uwzględniania panujących w tym obszarze warunków dla zrealizowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia w zakresie obszaru na którym dokonywana jest przedmiotowa analiza, nie zawierają regulacji dopuszczających ograniczenie obszaru analizowanego jedynie do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej co nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Jak zasadnie podkreślił to Sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., obszar analizowany należy wyznaczać w sposób określony w rozporządzeniu, tak aby działka obejmująca planowaną inwestycję znajdowała się w jego części centralnej. Analizie warunków zabudowy i zagospodarowania podlegają wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, i na tej podstawie następnie można dopiero dokonywać oceny parametrów niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowanej nieruchomości.

Kwestią odrębną pozostaje prawidłowość i rzetelność dokonanej przez organy oceny w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy dla spornej nieruchomości, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie analizy akt sprawy, a w szczególności uzasadnień decyzji organów orzekających w sprawie Sąd zważył bowiem, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny w zakresie spełnienia przesłanki, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy (zapewnienia wystarczającego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu). Nadto Wójt Gminy wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r. nie przeprowadził wszechstronnej i pełnej, zgodnej z wymogami rozporządzenia, analizy niektórych spośród wymaganych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na tej podstawie dokonał dowolnego ustalenia poszczególnych parametrów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Po pierwsze należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o pzp. jednym z koniecznych warunków, które muszą zostać spełnione łącznie by możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W oparciu o analizę akt sprawy przedłożonych wraz ze skargą Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższych przepisów, bowiem określony wyżej warunek nie został spełniony w dacie orzekania organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 13 ustawy o pzp, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), pod użytym w powyższym przepisie pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Oznacza to, iż w trakcie postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy organy winy ustalić, jakie urządzenia w zakresie uzbrojenia terenu są niezbędne dla wybudowania planowanego zamierzenia, w jakie dany teren jest już wyposażony (istniejące), a które spośród urządzeń i o jakich parametrach jako projektowane, winno zostać zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy inwestorem i właściwą jednostka organizacyjną. W przypadku projektowanego uzbrojenia terenu, warunek zagwarantowania w drodze umowy zawartej miedzy wskazanymi podmiotami winien być spełniony w dacie orzekania przez organy w przedmiocie warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie inwestorka we wniosku z dnia 28 czerwca 2005 r. (pkt IV) określiła: zapotrzebowanie na wodę doc. z projektowanej sieci wodociągowej, na energię elektryczną - z istniejącej sieci energetycznej, docelowe podłączenie do sieci gazowej (po wybudowaniu), odprowadzanie ścieków - tymczasowo do zbiornika bezodpływowego, docelowo do sieci kanalizacyjnej, a także unieszkodliwianie odpadów poprzez wywóz na wysypisko komunalno-bytowe, oraz wywóz opon do przedsiębiorstwa zajmującego się ich przerobem. W kwietniu 2007 r. E.P. przedłożyła organowi pierwszej instancji warunki przyłączenia budynku usługowego na działce [...] do sieci elektroenergetycznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., ważne 2 lata od daty ich określenia (k. 154 i 155 akt adm.) oraz warunki przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych podmiotu przewidującego zużycie paliwa gazowego w ilości 10m3 n/h nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. udzielone przez Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o., ważne przez okres 1 roku od dnia ich wydania (k. 153)

Wśród ustalonych w decyzji z dnia [...] września 2008 r. warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w pkt 2 lit. e "warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" organ wskazał m.in.:

* zaopatrzenie w wodę zgodnie z warunkami technicznymi przyłączy wydanymi przez

właściwego zarządcę sieci - Komunalny Zakład Gminy,

* odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych przyłączem kanalizacyjnym do

szczelnego zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3 , do czasu wybudowania

wiejskiej kanalizacji sanitarnej,

* przyłącze energetyczne - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci

elektroenergetycznej wydanymi przez [...] S.A.,

* zaopatrzenie w gaz, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączy wydanymi przez

właściwego zarządcę sieci,

* unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z umową z przedsiębiorcą posiadającym

zezwolenie wójta na ich wywóz na składowisko odpadów,

* zużyte opony - wywóz zgodnie z umową z przedsiębiorcą zajmującym się ich

przerobem,

- ścieki technologiczne ze stanowisk obsługi pojazdów - należy odprowadzać do

zbiornika bezodpływowego i wywozić do utylizacji do oczyszczalni ścieków,

W uzasadnieniu decyzji (na str. 9) Wójt Gminy ograniczył się w powyższym zakresie do stwierdzenia, iż "art. 61 ust. 1 pkt 3 został spełniony tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego." Poglądu tego organ nie uzasadnił szczegółowo, nie można zatem ocenić, jakie uzbrojenie terenu organ uznał za konieczne dla planowanej inwestycji, jakie za istniejące, a w jakim zakresie za projektowane o parametrach właściwych w okolicznościach sprawy. Jednocześnie na str. 8 uzasadnienia decyzji organ wskazał, iż inwestor w dniu [...] kwietnia 2007 r. dostarczyła warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz gazowej, co pozwala przypuszczać, że jako wystarczające dla wykazania zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu organ uznał przywołane wyżej dokumenty.

Oznacza to, przy braku innych umów, po pierwsze że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji tj. w dniu [...] września 2008 r., zobowiązania objęte powyższymi dokumentami już wygasły. Po wtóre, brak jest możliwości objęcia kontrolą sądową prawidłowości dokonania przez organ ustaleń w zakresie wszechstronnej oceny wymaganego uzbrojenia terenu przedmiotowej nieruchomości dla ustalenia warunków zabudowy spornym zamierzeniem budowlanym. Okoliczności te, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Niezależnie od powyższego uchybienia przepisom art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy

0 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził także inne uchybienia w

przeprowadzonej przez organ analizie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o wskazane wcześniej kryteria dokonuje się w celu przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy

1 zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5

ustawy o pzp. Analiza urbanistyczna składać się powinna z części tekstowej i graficznej,

stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Wskazana analiza powinna pozwalać na stwierdzenie czy planowane zamierzenie

inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tj. czy można je dostosować do

parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej już na danym obszarze. Powinna

zatem dostarczyć informacji o sposobie użytkowania obiektów budowlanych

i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym oraz cechach ich zabudowy

w szczególności zaś gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych,

usytuowania linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowić

powinny również podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy

w zakresie (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia) linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w

stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wskazania przy tym wymaga, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, a w konsekwencji i w samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sposób dowolny, w oderwaniu od warunków zastanych w analizowany obszarze. Organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Ma to istotne znacznie, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczne - budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 ustawy o pzp). Musi być zatem tak sformułowana by, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, organ ten miał możliwość oceny zgodności projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami.

Zgodnie z powoływanym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ ma obowiązek ustalić w decyzji szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki. W myśl reguły wynikającej z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (czyli części działki budowlanej przylegającej do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się przy tym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wielkości dotyczącej szerokości elewacji frontowych na działkach sąsiednich w postępowaniu nie ustalono, nie można zatem ocenić, czy przyjęta przez organ szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy - 24,0 m zgodna jest z obowiązującymi przepisami rozporządzenia. Ponadto w decyzji organ, sprzecznie ze wskazanymi wymogami, przy ustaleniu wysokości sąsiedniej zabudowy od 5-9 m, jednocześnie ustalił wysokość zabudowy nowej do 10 m. W analizie ani decyzji nie podano jakiegokolwiek uzasadnienia dla powyższego odstępstwa.

Wśród cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest również ustalenie intensywności wykorzystania terenu. Zarówno zatem w analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp, jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy prawidłowo określić i szczegółowo uzasadnić przyjętą jako właściwą wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 ustawy o pzp w związku z § 1 pkt 4, § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia). Przy tym stosunek wielkości należy ustalać dla całej planowanej nowej zabudowy działki lub działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powyższe oznacza, że dla prawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy wskaźników powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie stanowiąca załącznik do decyzji analiza urbanistyczna (także załącznik graficzny) nie zawiera informacji umożliwiających zweryfikowanie wskaźnika intensywności zabudowy poszczególnych działek położonych w obszarze analizowanym. Na 3 stronie części tekstowej analizy wskazano, iż "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obrębie analizowanego terenu jest zróżnicowany i wynosi 20-30%". Jednakże autor analizy nie uzasadnił powyższego wniosku, nie podał powierzchnię zabudowy jakich działek uwzględnił. Niezależnie od powyższego w zakresie warunków zabudowy dla nowej inwestycji odnośnie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, autor analizy wskazał, iż na działkach sąsiednich omawiana wielkość nie przekracza 30 %, i "biorąc pod uwagę powierzchnię działki" przyjął powierzchnię zabudowy nie przekraczającą 40 % powierzchni działki. Dopiero dokonanie analizy i rzetelne ustalenie takiego wskaźnika średniego umożliwia organowi w dalszej kolejności odstępstwo, o którym mowa w § 2 ust. 2, przy czym niezbędne szczegółowe uzasadnienie przyczyn tego odstępstwa jak również przyjętego ostatecznie wskaźnika jako optymalny dla zabudowy powierzchni danej działki lub terenu. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku każdego dopuszczonego przez przepisy odstępstwa od reguł ogólnych nie może ono nosić cech dowolności, ani też być interpretowane rozszerzające.

W ocenie Sądu, wymogów w tym zakresie nie spełnia ani decyzja organu pierwszej instancji, ani tym bardziej załączona do niej analiza. W szczególności należy podkreślić, iż wbrew stanowczym aczkolwiek w żadnym zakresie nieuzasadnionym stwierdzeniom organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest uzasadnienia przyjęcia przez organ możliwości zabudowy objętej wnioskiem działki do 40 % jej powierzchni. Brak jest wskaźnika wyliczenia średniej powierzchni zabudowy, przyczyn oraz przesłanek ustalenia wskaźnika w wysokości 40 %, a tym bardziej wskazania na zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy analiza została sporządzona nierzetelnie, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa, nie można również uznać za prawidłowe dokonanych na jej podstawie ustaleń co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej działki.

Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto należy stwierdzić, iż z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby poddał jakiejkolwiek ocenie prawidłowość ustalenia przyjętych przez organ pierwszej instancji parametrów poszczególnych warunków dla zabudowy przedmiotowej działki poprzez realizowanie konkretnego, planowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu, omówione powyżej uchybienia pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie, poza już wymienionymi przepisami, naruszone zostały również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji.

Wyjaśnienie sprawy we wskazanych powyżej kierunkach i usunięcie wytkniętych istotnych wad, wymaga przeprowadzenia na nowo postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornego zamierzenia budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do uzupełnienia w niezbędnym zakresie analizy warunków istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy terenu w zakresie parametrów, cech wskaźników zabudowy, intensywności wykorzystania terenu zabudowy, gabarytów obiektów oraz dokonania ustaleń w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto prowadząc ponownie postępowanie organ winien dokonać aktualizacji ustaleń stron postępowania, w szczególności w związku z przeniesieniem własności działki nr ewidencyjny [...], czyli działki sąsiadującej bezpośrednio z działką na której planowana jest budowa spornego budynku mieszkalno-usługowego (nr [...]). Z akt sprawy wynika, że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, jako właściciele ww. nieruchomości, uczestniczyli na prawach strony M. i J.R.. Z pisma procesowego skarżącego i dołączonych do niego dokumentów oraz z pisma skierowanego do wiadomości Sądu przez W.P. wynika natomiast, że właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] na mocy umowy sprzedaży są obecnie I.P. i W.P..

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż nie są one uzasadnione w okolicznościach przedmiotowej sprawy, i w ocenie Sądu, wynikają z niewłaściwego rozumienia przez skarżącego pojęć "strony postępowania administracyjnego" oraz "res iudicata".

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawniczej podkreśla się, iż przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Oznacza to, iż w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem, osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter.

W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd skarżącego, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stronami powinni być niejako "automatycznie" właściciele wszystkich nieruchomości położonych w obszarze objętym analiza urbanistyczną.

Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - bądź właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem zaplanowanej inwestycji, a w sytuacji gdy szkodliwe oddziaływanie planowanej nieruchomości obejmuje obszar znacznie przekraczający teren planowanej inwestycji i nieruchomości z nią graniczących, mogą także stronami być właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, jak zasadnie ustaliły to organy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący niedopuszczalności ponownego rozpoznania przez organy administracji publicznej sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją, która została następnie uchylona w toku postępowania instancyjnego lub przez sąd administracyjny. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.) co oznacza, możliwość dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej co do jej istoty przez organy administracji publicznej. Do kompetencji organu odwoławczego należy między innymi uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oznacza, że traci ona byt prawny, zatem dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej.

Użyte przez skarżącego pojęcie "powagi rzeczy osądzonej", w procedurze administracyjnej należy interpretować przez pryzmat przepisu art. 156 ust. 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym, jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowi uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny.

Decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie (lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) w administracyjnym toku instancji (art. 16 ust. 1 K.p.a.). Co do zasady zatem decyzjami ostatecznymi są decyzje podjęte w pierwszej instancji, od których strona nie wniosła odwołania w zakreślonym terminie (i strona nie występowała o przywrócenie terminu, bądź wniosku takiego nie uwzględniono) oraz decyzje podjęte przez organ drugiej instancji. Jednakże w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji (ostateczna) zostanie uchylona wyrokiem sądu administracyjnego traci byt prawny i sprawa podlega ponownemu rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Wójt Gminy rozpoznając wniosek E.P. trzykrotnie ustalał warunki zabudowy tj.: kolejno:

* decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. - na skutek odwołania skarżącego Samorządowe

Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji,

* decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Na skutek skargi P.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 765/07, uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r.

* decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] września 2008 r. (ostateczną), stanowiącą przedmiot

zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowym.

W konsekwencji należy wskazać, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji nie funkcjonowała w obrocie prawnym inna decyzja ostateczna rozstrzygająca merytorycznie indywidualną sprawę administracyjną zainicjowana wnioskiem E.P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzania budowlanego.

Ponadto należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy jedynie określić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych w danym przypadku interesów osób trzecich (np. immisje, hałas, ograniczenie nasłonecznienia, dostępu do nieruchomości, zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych), a nie władczo przesądzać o sposobie spełnienia tych wymagań. Skarżący nie dostrzega, że w rozumieniu powyższych przepisów nie stanowią przeszkody w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu względy słusznościowe, interesy faktyczne, zmniejszenie wartości nieruchomości, subiektywnie pojmowane "zwiększenie uciążliwości" dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, w tym zwiększenie liczby pojazdów poruszających się po drodze publicznej, do której dostęp mają te nieruchomości.

Mając zatem na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) bowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej w takim stopniu, iż może mieć to wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do przepisu art. 152 P.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zgodnie z jej wnioskiem zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania sądowego, w wysokości 500 zł (tytułem uiszczonego wpisu sądowego).