Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 607/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Ewa Rynczak Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem


UZASADNIENIE

II SA/Kr 607/06

UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...].1999 r., Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w dzielnicy G., obejmującego m. in. działkę nr [...], położoną w T., stanowiącą własność T. K.. Wniósł on w stosunku do tego projektu zarzut, którego Rada Miejska nie uwzględniła uchwałą z dnia [...].2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2003 r. (II SA/Kr 2076/02) stwierdził jej nieważność. Doszło do kolejnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu a T. K. złożył w stosunku do niego kolejny zarzut podnosząc, że nie zgadza się na ustalenia planu w kontekście nowo projektowanych dróg przebiegających przez teren będący jego własnością, a projekt planu nie był konsultowany z mieszkańcami.

Rada Miejska uchwałą z dnia [...].2003 r., Nr [...] postanowiła nie uwzględnić zarzutu T. K..

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że droga o symbolu 11 KDx na odcinku 15 obejmuje teren działki nr [...], naruszając istniejące ogrodzenie, co przy jej realizacji będzie się wiązało z jego przebudową. Natomiast droga o symbolu 19 KLn, przebiega dwukrotnie przez teren stanowiący własność T. K.. Zapewnia ona obsługę komunikacyjną wydzielonych z jego własności 4 działek budowlanych. Utrzymanie przebiegu projektowanych dróg o symbolach 11.KDx i 19.KLn jest niezbędne dla zapewnienia ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu. Taka lokalizacja stanowi jedyną możliwość rozwiązania problemów komunikacyjnych w tej części obszaru objętego zmianą planu, gdyż ze względu na istniejący układ komunikacyjny każde inne rozwiązanie jest nieefektywne i nie pozwalające racjonalnie wykorzystać teren pod zamierzone w projekcie planu przeznaczenie. Podkreślono, że przeznaczenie 300 m kw. działki będącej własnością T. K. pod budowę drogi 19.KLn oraz ok. 50 m kw. pod budowę drogi 11 KDx nie narusza w istotny sposób aktualnego zagospodarowania działki a stwarza warunki dla jej podziału na działki budowlane.

Większość właścicieli działek, przez które biegnie droga 19.KLn akceptuje ją i oczekuje szybkiej realizacji. Natomiast projektowana droga 10.KDx biegnie śladem drogi terenowej nieutwardzonej istniejącej w terenie od wielu lat, stanowiąc dojazd do czterech istniejących, a w przyszłości czterech projektowanych domów jednorodzinnych.

Odnosząc się do kwestii braku konsultacji treści projektu planu z właścicielami działek, Rada Miejska stwierdziła, że powyższe jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że cała procedura planistyczna jest jawna, począwszy od ogłoszenia w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na indywidualnych zawiadomieniach na piśmie wszystkich właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony w drodze ustaleń planu. Charakter społecznej konsultacji ma publiczne wyłożenie projektu planu, z którym każdy może w oznaczonym terminie się zapoznać. Skutkiem tego może być złożenie protestu lub zarzutu, które następnie podlegają rozpatrzeniu przez właściwe organy. Z powyższego wynika - w ocenie organu planistycznego, że w tej części zarzut można uznać za bezzasadny.

Podniesiono, że plan zagospodarowania przestrzennego jest instrumentem, przy pomocy którego gmina kształtuje politykę przestrzenną do czego jest zobligowana poprzez art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 19 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczące planowania, tworzenia i budowania poprawnych rozwiązań komunikacyjnych, zapewniających ład przestrzenny oraz bezpieczeństwo łudzi i mienia przy jak najbardziej racjonalnym wykorzystaniu terenu należącego do skarżącej. Uwzględniono również treść art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z którego wynika obowiązek zagwarantowania w prawie inwestycyjnym (pochodnym do procesu planistycznego) dostępu do drogi publicznej osobom trzecim.

T. K. złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że nowo projektowane drogi "kroją" bezzasadnie jego działki i niszczą nowe ogrodzenie. Droga ma przebiegać w odległości 4 m od jego domu i jest wytyczona pomiędzy budynkami odległymi od siebie o 6 m. Skarżący podniósł, że na jego terenie nie został zaprojektowany ani jeden dom a nowe domy są zaprojektowane zbyt blisko słupów wysokiego napięcia, gdzie powinna być strefa ochronna.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej wyjaśniono, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że zniszczone zostanie całe ogrodzenie. Ogrodzenie będzie musiało być przebudowane na odcinku około 35 metrów czyli na części całego 100 metrowego ogrodzenia. Nieprawdziwym argumentem strony jest również to, że na swoim terenie nie ma ani jednego projektowanego domu. Tylko w jednym przypadku budowa wolnostojącego domu będzie musiała nastąpić po scaleniu jego działki z działką sąsiada, natomiast w pozostałych trzech przypadkach domy będą mogły być posadowione wyłącznie na działce wnoszącego skargę. Jednakże ze względu na konfigurację działki (długa i wąska) będzie to teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o bliźniaczym charakterze zabudowy. Organ planistyczny wskazał, że istotnie projektowana droga 11.KDx przebiega w odległości około 4 m od domu wnoszącego skargę, a nie jak to jest napisane w skardze mniej niż 4 m. Prawdą jest, że odległość między domami przy wlocie projektowanej drogi 11.KDx do ulicy [...] wynosi 6 m, jednakże jest to prawidłowe dla zlokalizowania w tym miejscu ciągu pieszo jezdnego o szerokości 4.5 m w liniach rozgraniczających. Będzie to ciąg pieszo-jezdny o lokalnym zasięgu obsługi i małej intensywności komunikacyjnej, pełniący rolę dojazdu i dojścia dla projektowanych domów. Jednokierunkowość projektowanego ciągu pieszo-jezdnego nie musi oznaczać uciążliwości dla skarżącego.

Wskazano, że błędną jest podawana przez skarżącego odległość 1 km od jego domu do ul. [...] przy niekorzystnych rozwiązaniach kierunkowości projektowanej drogi 11.KDx. Przy założeniu, że będzie to kierunek od osiedla do ul. [...], wówczas do pokonania będzie odległość około 100 m, natomiast przy kierunku od ul. [...] w głąb osiedla, żeby dojechać do ul. [...] trzeba pokonać maksymalnie około 250 m. Nie jest to zbyt duża uciążliwość zważywszy, że zmiana organizacji ruchu bardzo poprawi stan bezpieczeństwa komunikacyjnego w osiedlu.

Nieprawdą jest również - w ocenie organu - że zdecydowana większość z nowo projektowanych domów zlokalizowana jest zbyt blisko słupów wysokiego napięcia. Nowe domy projektowane są w terenie niezurbanizowanym w odpowiednio dużej i prawidłowej odległości od linii wysokiego napięcia. Projekt planu przewiduje strefę oddziaływania pola elektromagnetycznego od linii wysokiego napięcia, która jest wrysowana w projekcie planu i przeznaczona pod zieleń izolacyjną Z projektu planu jednoznacznie wynika, że żaden budynek mieszkalny nie będzie realizowany ani pod linią WN ani w strefie od tej linii wyznaczonej w projekcie planu.

Nie jest także - zdaniem organu - uzasadniony zarzut strony, że nie ma potrzeby projektowania dużej ilości dróg, ponieważ skarżący posiada bardzo małą działkę, na której nie może wybudować domu. Odnosząc się do tego problemu stwierdzono, że działka skarżącego nie jest mała, tylko jest działką bardzo długą o wąskim trakcie, co uniemożliwia budowę domów wolnostojących. Jednakże, co ilustruje część graficzna projektu planu, można budować na niej domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, które właśnie dzięki nowym drogom będą posiadać dojazdy z dróg publicznych, co jest warunkiem koniecznym dla otrzymania pozwolenia na budowę w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stworzenie właściwego układu komunikacyjnego wiąże się ze spełnieniem wymogów prawa oraz gwarancji sprawnego i bezpiecznego ruchu samochodowego i pieszego.

Podniesiono, że Rada Miejska rozpatrując wniesiony zarzut dokonała szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania terenu należącego do strony i zbadania zgłoszonych przez nią postulatów. Wyniki tej analizy zostały przedstawione w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej uchwały. Organ dokonał również badania prawnego wniesionego zarzutu wskazując na to, iż projektowane zmiany przyczynią się do powstania korzystnych rozstrzygnięć przestrzennych. Zapewnione zostaną właściwe warunki dotychczasowego i przyszłościowego użytkowania i wykorzystania terenu. Spełnione zostaną w tym obszarze wymogi art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące właściwego organizowania przestrzeni poprzez stworzenie wzajemnie uporządkowanych relacji funkcjonalno-użytkowych i estetycznych.

Wyrokiem z dnia 12 września 2005 r. (II SA/Kr 231/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały - przede wszystkim uzasadnienie prawne - nie jest prawidłowe. W aktach sprawy brakuje dokumentacji, na którą w treści uzasadnienia powołuje się organ planistyczny. Nie pozwala to na zweryfikowanie poprawności postępowania poprzedzającego zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i samego rozstrzygnięcia. Nie można także ustalić legitymacji T. K. do złożenia zarzutu do projektu planu, gdyż w aktach brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić, że ma on tytuł prawny do działki nr [...], obręb [...] położonej w T.

Z zastrzeżeniem wyżej wskazanego uchybienia w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że ta część uzasadnienia odpowiada wymogom, jakie powinno spełniać uzasadnienie faktyczne, a zarzutów skargi nie można uznać za zasadne. Uzasadnienie to w jeszcze większym stopniu spełniałoby swoją funkcję, gdyby wyjaśnienia zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, organ planistyczny przedstawił już w tekście zaskarżonej uchwały. Jednakże prawidłowe uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu planu powinno obok uzasadnienia faktycznego zawierać również uzasadnienie prawne, a to uzasadnienie uchwały Rada Miejskiej z dnia [...].2003 r., Nr [...] nie jest prawidłowe. Organ ograniczył się do literalnego przytoczenia kilku przepisów wybranych ustaw, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 19 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadnienie takie niewątpliwie nie spełnia wymogu wyjaśnienia przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także nie przedstawia sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie jest poprawne. Nie można na jego podstawie ustalić, czy organ planistyczny prawidłowo rozpatrzył okoliczności podniesione w zarzucie oraz czy zbadał indywidualną sytuację wnoszącego zarzut, gdyż nie przedstawiono argumentacji prawnej na uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego, a argumentacja faktyczna jest we wskazanym wyżej zakresie niepełna. W tej sytuacji zasadnicze wątpliwości budzi to, czy uzasadnienie zaskarżonej uchwały odzwierciedla prawidłowo stan rzeczy. Nie można też przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym spełnia ono swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze, że w prowadzonej przez Radę Miejską procedurze planistycznej zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2003 r. stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...].2002 r., podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania NSA była uchwała odrzucająca poprzedni zarzut T. K., a przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest uchwała odrzucająca zarzut z dnia [...].2003 r. Oznacza to, że w obecnej sytuacji, gdy stwierdzono nieważność dwóch uchwał odrzucających odrębne zarzuty do projektu planu, na organie planistycznym spoczywa obowiązek rozpatrzenia obydwu zarzutów złożonych przez T. K. w toku procedury planistycznej.

W stosunku do w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miasta wniosła w dniu [...].2005 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej na okoliczność ustalenia legitymacji T. K. do wniesienia zarzutu, którego dotyczyła unieważniona przez Sąd uchwała.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. uchybieniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podanie niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

2. uchybieniu art. 147 § 1 ww. ustawy w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały pomimo istnienia ustawowych przeszkód do tego,

3. błędnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tej regulacji zostały dochowane.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie dostrzegł nierozerwalnego związku między przepisem art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono także, iż zaskarżony wyrok został wydany po upływie roku od podjęcia uchwały, a to wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wreszcie - ustawa o samorządzie gminnym wprowadza dwa stopnie sprzeczności z prawem: istotny i nieistotny. Zaskarżona uchwała jest w istocie zgodna z prawem, a uchybienia Sądu w ocenie tej uchwały doprowadziły do nieprawidłowego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej nieważności. Zwrócono także uwagę na wskazania co do dalszego postępowania zawarte w końcowej części uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które są sprzeczne z charakterem procedury planistycznej i bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r. (II OSK 1428/05) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że stosownie do regulacji art. 183 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd uznał, iż nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez "podanie niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Stosownie do regulacji art. 174 pkt 2 ww. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam fakt przywołania niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy założeniu, że podstawa ta istniała - jak w niniejszej sprawie - nie może być traktowany w kategoriach naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 24 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jako że sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) ten przepis. Stosownie do dyspozycji tego przepisu sąd badał czy zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu do przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, dochodząc do przekonania, że uchwała Rady Miejskiej, o której mowa, uzasadnienia takiego w istocie nie posiada. Oczywiście ustalenia w tej mierze mogą być w skardze kasacyjnej kwestionowane, ale żeby mogło to odnieść zamierzony skutek, trzeba byłoby zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie tych przepisów postępowania, które umożliwiłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę dokonanych ustaleń faktycznych. Sąd kasacyjny może to bowiem czynić wówczas gdy ma ku temu podstawy w skardze kasacyjnej. Wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które naruszył sąd pierwszej instancji jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Obowiązku tego nie może zastąpić szeroki nawet wywód skargi kasacyjnej. Zarzutów tej skargi NSA nie może domniemywać. W konsekwencji wyżej przywołany zarzut skargi kasacyjnej nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Usprawiedliwione podstawy ma natomiast zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wespół z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to w związku z tym, iż sąd pierwszej instancji przeszedł do porządku nad upływem czasu jaki minął pomiędzy podjęciem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej, a orzekaniem o jej legalności w sytuacji gdy stosownie do regulacji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzorczemu w terminie ustawowo określonym, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Usprawiedliwione podstawy ma też zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze wskazaniem sądu pierwszej instancji łącznego rozpatrzenia zarzutu do projektu planu będącego przedmiotem niniejszej sprawy z zarzutem wcześniej wniesionym. Jeżeli bowiem uchwała Rady Miejskiej o odrzuceniu wcześniejszego zarzutu została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny i w wyniku tego dokonano zmian w projekcie planu, umożliwiając stronie złożenie kolejnego zarzutu do projektu planu to żądanie sądu pierwszej instancji powtórnego rozpatrzenia owego wcześniejszego i "skonsumowanego" zarzutu jest pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.

W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.

Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.

W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza cyt. art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przede wszystkim poprzez brak uzasadnienia prawnego. Organ ograniczył się do przytoczenia przepisów wybranych ustaw, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 19 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie wyjaśniając ich znaczenia w sprawie, ani związku z argumentacją faktyczną. Uzasadnienie takie niewątpliwie nie spełnia wymogu wyjaśnienia przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także nie przedstawia sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie faktyczne jest również nie pełne, a jego ustaleń nie da się w pełni zweryfikować z uwagi na to, że w aktach sprawy brakuje dokumentacji, na którą w treści uzasadnienia powołuje się organ planistyczny. Nie można także ustalić legitymacji T. K. do złożenia zarzutu do projektu planu, gdyż w aktach brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić, że ma ona tytuł prawny do działki nr [...] położonej w T. Znacznie szerszą argumentacje zawiera dopiero odpowiedź na skargę.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. Jednakże, ponieważ od jej wydania upłynął już rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej niezgodności z prawem, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).