Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 616/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. Ż. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy K. 1. stwierdza nieważność § 12 części tekstowej i odpowiadającej mu części graficznej załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek numer [...] i [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżącej B. Ż. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. W dniu [...] października 2005 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy K. (dalej: plan miejscowy), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 21 listopada 2005 r. nr 239, poz. 2657. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy K. podjęła dwie uchwały intencyjne: w dniu [...] grudnia 2002 r. nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz w dniu [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego części gminy K. (w treści tej uchwały znalazło się sformułowanie "w nawiązaniu do uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r."). Uchwała z dnia [...] października 2005 r. została następnie zmieniona przez Radę Gminy K. uchwałami z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2021 r. nr [...].

II. W piśmie z [...] lutego 2022 r. B. Ż. wezwała Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z [...] października 2005 r., w odniesieniu do należących do niej działek nr [...],[...] i [...] położonych we wsi R., gmina K. W ocenie wzywającej, pomimo że działka nr [...] w większości miała charakter rolny, a działka nr [...] charakter rolny miała w całości, w planie zostały one oznaczone jako działki leśne. Działka nr [...] zgodnie z planem pozostała terenem rolnym. Wszystkie te działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie, stanowią jedną nieruchomość, na której prowadzono gospodarkę rolną. Ustalenie w stosunku do części ww. działek przeznaczenia leśnego wyklucza prowadzenie na nich działalności rolniczej i odbyło się bez wskazania powodów takiego ustalenia. Narusza to jej prawo właściciela do swobodnego wykorzystania nieruchomości wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Dodatkowo odnośnie działki nr [...] wzywająca wywiodła, że plan zawiera sprzeczne postanowienia co do możliwości realizacji na niej zabudowy, co wynika z porównania § 13 ust. 2 pkt 2 z treścią § 7 ust. 3 i § 35 ust. 2 planu (nie jest jasne, czy na terenach rolnych dopuszczalna jest zabudowa zgodnie z § 13, czy nie jest dopuszczalna zgodnie z § 35). Wzywająca zwróciła uwagę, że nieruchomości nie powinny w ogóle być objęte ustaleniami planistycznymi, gdyż uchwałą intencyjną z [...] grudnia 2003 r. objęto wyłącznie obszar gminy K. w granicach określonych na załączniku graficznym nr 1. W takim tylko zakresie powinien być przygotowany projekt planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy błędnie także ponownie podjęła uchwałę intencyjną (z [...] grudnia 2003r.), w sytuacji, gdy jedna uchwała intencyjna (z [...] grudnia 2002 r.) funkcjonowała już w obrocie prawnym. Tymczasem, zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej" powinna uchylić uchwałę poprzednią bądź ją zmienić, a nie formułować nowej uchwały używając zwrotu "w nawiązaniu do". Ma to istotne znaczenie dla procedury planistycznej, gdyż wobec istnienia w obrocie prawnym uchwały z [...] grudnia 2002 r., procedura planistyczna powinna się toczyć w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Wzywająca wskazała też, że do uzgodnień nie przesłano właściwym organom prognozy odziaływania na środowisko, która nadto nie spełnia wymagań wynikających z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (brak jest informacji wynikających z punktów 8-12). Prognoza została też prawdopodobnie sporządzona z naruszeniem art. 44 P.o.ś., bo po sporządzeniu projektu planu miejscowego oraz nie obejmuje wszystkich terenów objętych planem miejscowym (wsi Rudka i Mielniki).

Zdaniem wzywającej, w planie uwzględniono wnioski zgłoszone przed zawiadomieniem o podjęciu uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. (w styczniu oraz w listopadzie 2003 r.) oraz nie sporządzono analiz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Kwestionowany plan nie zawiera również ustaleń odnośnie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a także narusza rozporządzenie w sprawie projektu planu oznaczając przeznaczenie symbolem literowym bez oznaczenia cyfrowego.

Wzywająca podkreśliła, że uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z obowiązującym dla tego terenu Studium (w którym przewidziano pozostawienie działek skarżącej jako gruntów rolnych zmeliorowanych nieprzeznaczonych pod tereny leśne).

W aktach sprawy znajduje się ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] lutego 2022 r.). B. Ż. wskazała też, że Rada Gminy K. udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczając tę odpowiedź jej pełnomocnikowi w dniu [...] marca 2022 r. Pełnomocnik organu tej okoliczności nie podważył.

III. Skargę na uchwałę z [...] października 2005 r. nr [...]złożyła do sądu administracyjnego B. Ż. (skarga wpłynęła do organu [...] kwietnia 2022r.). Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), przez uchwalenie planu miejscowego dla nieruchomości nr [...],[...] i [...] w miejscowości R., gm. K., w sytuacji gdy treść uchwały z [...] grudnia 2003 r. nie obejmowała tej miejscowości, chociaż nieruchomości skarżącej znalazły się w granicach planu w części graficznej uchwały, niemniej to jej część tekstowa przesądza o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu dla określonego obszaru, a załącznik graficzny jest wiążący o tyle o ile wynika to z uchwały;

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 1 planu miejscowego polegające na jego uchwaleniu pomimo braku zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniona uchwałą Nr [...]Rady Gminy K. z dnia [...]października 2005 r.) i ustaleniu przeznaczenia działek nr [...] i [...] jako leśnego (symbol w planie ZL), podczas gdy w Studium teren ten znajduje się na obszarze, na którym podstawowymi kierunkami jest ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego przez pozostawienie terenów obu ww. działek, podobnie jak działki nr [...], jako obszaru gruntów rolnych zmeliorowanych;

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego bez uzyskania opinii i dokonania uzgodnień z organami, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7, bowiem organom tym, wbrew jednoznacznego brzmienia art. 25 ust. 1, przekazano wyłącznie projekt planu miejscowego bez prognozy oddziaływania na środowisko, a doręczenie tylko jednego z wymaganych dokumentów należy uznać za brak wypełnienia obowiązku opiniowania i uzgadniania, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu i uzasadnia stwierdzenie nieważności nie tylko części, ale całego aktu prawa miejscowego, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62 poz. 627 ze zm.), dalej: P.o.ś., przez brak spełnienia wymogów wynikających z ww. przepisu przez prognozę oddziaływania na środowisko, zaś brak prawidłowo sporządzonego dokumentu niezbędnego z punktu widzenia prawidłowości zasad sporządzania planu miejscowego powoduje, że traktować należy, iż dokument ten nie został sporządzony, a tym samym nie można mówić aby prawidłowo przeprowadzono procedurę planistyczną, której elementem niezbędnym jest sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko;

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie MI) przez uchwalenie planu miejscowego zawierającego sprzeczne ustalenia dotyczące działki nr [...] polegające na tym, iż zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 2 planu na terenach oznaczonych symbolem R (a takie oznaczenie posiada ww. działka) dopuszcza się realizację określonych w tym przepisie obiektów budowlanych, podczas gdy w § 35 ust. 2 planu lokalny prawodawca w odniesieniu do wszystkich terenów rolnych w granicach objętych planem wprowadził zakaz zabudowy. Stanowi to sprzeczność w ustaleniach planistycznych i powinno zostać usunięte przez stwierdzenie nieważności planu przez sąd zgodnie ze skargą;

- art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. w sytuacji, gdy w obiegu prawnym pozostawała uchwała intencyjna z [...] grudnia 2002r. podjęta pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a prawidłowe, zgodne z zasadami techniki prawodawczej ich powiązanie, mogło mieć istotny wpływ na procedurę planistyczną w zakresie stosowania przepisów właściwej ustawy planistycznej;

- art. 17 pkt 1 i 3 u.p.z.p. przez rozpatrzenie wniosków do projektu planu miejscowego części gminy K., które nie zostały złożone w ramach procedury planistycznej zainicjowanej uchwałą intencyjną z [...] grudnia 2003 r. i w odpowiedzi na obwieszczenie z [...] lipca 2004 r., a tylko wnioski złożone w wyznaczonym w tym obwieszczeniu terminie mogły być przedmiotem pozytywnego rozpatrzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść planu miejscowego, bowiem wnioski te zostały uwzględnione;

- art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez brak wykonania przed podjęciem uchwały intencyjnej z 16 grudnia 2003 r. analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, co skutkowało uchwaleniem planu miejscowego niezgodnego z obowiązującym Studium w zakresie działek skarżącej nr [...] i [...], położonych w miejscowości R.;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak określenia w treści kwestionowanej uchwały szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, który to wymóg jest obowiązkowy i z jego zamieszczenia w planie nie może zwolnić okoliczność, iż nie przewidywano w ramach planu dokonywania scalania i podziałów nieruchomości;

- § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI przez nieprawidłowe określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, polegające na pominięciu w określeniu przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania obowiązkowego, obok symbolu literowego, numeru wyróżniającego poszczególne tereny spośród innych terenów.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących jej własność, z uwagi na istotne naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego.

Uzasadnienie skargi zawiera powtórzenie zarzutów sformułowanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca doprecyzowała poszczególne zarzuty w sposób następujący:

- działka nr [...] w planie miejscowym znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL (przeznaczenie – tereny leśne), podczas gdy zgodnie z wypisem z rejestru gruntów powierzchnia działki wynosi 0,90 ha, na którą składają się następujące rodzaje użytków: W – 0,03 ha, LsIV – 0,06 ha, LzV – 0,02 ha, ŁIV – 0,50 ha, ŁV – 0,15 ha i PsV – 0,14 ha. A zatem tylko niewielka część tej działki stanowi las. Takie samo leśne przeznaczenie w planie posiada działka nr [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi wyłącznie użytek ŁIV - o powierzchni 0,38 ha. Natomiast działka nr [...] zgodnie z planem jest terenem rolnym i tylko w tym przypadku jej przeznaczenie odpowiada zapisom zawartym w rejestrze gruntów i dotychczasowemu zagospodarowaniu tych działek jako rolnych. Zdaniem skarżącej, zapisy planu miejscowego ograniczyły możliwość swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej jako właściciela wolą (naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego), a także z dokumentacji planistycznej nie wynikają powody zmiany przeznaczenia działek nr [...] i [...] z rolnego na leśne, zwłaszcza że leśne ich przeznaczenie jest niezgodne z przeznaczeniem wynikającym ze Studium. Powtórzyła zarzuty wewnętrznej sprzeczności ustaleń planu odnośnie działki nr [...]. Jak wyjaśniła, nawet gdyby zamierzała tę działkę zabudować zgodnie z treścią § 13 planu, to zabrania jej tego § 35 ust. 2 planu;

- ponownie sformułowała zarzuty dotyczące braku podstaw do uchwalenia spornego planu miejscowego dla jej działek znajdujących się we wsi R., bowiem uchwałę intencyjną z [...] grudnia 2003 r. podjęto "dla części gminy K., obejmującej obszar wsi K. w granicach określonych na załączniku nr 1". W jej ocenie, "z treści uchwały wyraźnie wynikało, iż jej zakresem objęta jest wyłącznie wieś K. w granicach określonych na załączniku graficznym", a więc nie wynikało, aby jej zakresem objęto wieś R. (podobnie jak wieś M.). Wieś R. co prawda została ujęta w części graficznej (Załącznik nr 1), jednak nie została wymieniona w uchwale intencyjnej. Istnieje więc sprzeczność między tekstem uchwały intencyjnej a jej załącznikiem graficznym, co jest sytuacją niedopuszczalną, zwłaszcza że plan objął większy obszar niż wynikający z uchwały intencyjnej. Właściciele nieruchomości, czytając treść uchwały intencyjnej, mieli uzasadnione podstawy sądzić, że działki zlokalizowane w innej wsi niż wieś K. nie będą objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wieś R. pojawiła się dopiero na kolejnych etapach procedury planistycznej (np. w piśmie z [...] kwietnia 2005 r. do P. Izby Rolniczej o wyrażenie opinii w sprawie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze). Wzywająca dodatkowo wskazała, że z kolei wieś W. (w zakresie działki nr [...]) nie została przedstawiona na załączniku graficznym do uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r., a następnie w ogóle nie została objęta ustaleniami planu miejscowego. Podobnie "zniknęły" z projektu planu wsie L. i W.;

- uzasadniając zarzuty niezgodności planu miejscowego ze Studium skarżąca zauważyła, że postanowienia Studium mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, a odmienne niż w Studium przeznaczenie terenów w planie może nastąpić jedynie po nowelizacji studium. Działki nr [...] i [...] w Studium znajdują się na terenie, "na którym podstawowymi kierunkami jest ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego poprzez pozostawienie terenów wszystkich trzech działek, jako obszaru gruntów rolnych zmeliorowanych", na których zgodnie ze Studium, nie przewiduje się terenów leśnych, a nawet nie przewiduje się tego obszaru do zalesienia. Działki nr [...] i [...] powinny więc pozostać terenem rolnym. Skarżąca podkreśliła, że plan miejscowy powinien być zgodny ze Studium a nie tylko niesprzeczny czy spójny;

- powtarzając argumentację o nieprzedstawieniu do uzgodnień i opinii prognozy oddziaływania na środowisko – stwierdziła, iż doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.);

- zaakcentowała formalną nieprawidłowość (niespełnienie wymagań art. 41 ust. 2 P.o.ś., brak informacji z punktów 8-12) prognozy oddziaływania na środowisko, która nadto nie obejmuje wszystkich terenów objętych planem miejscowym, tj. wsi R. i M. oraz nie zawiera daty sporządzenia, co może budzić wątpliwości odnośnie jej sporządzenia przed przygotowaniem projektu planu miejscowego;

- odnośnie zastosowania właściwej procedury planistycznej (z uwagi na podjęcie uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2002 r.) wskazała na regulację art. 85 ust. 2 u.p.z.p.

IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podkreślił, że zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego była następnie dwukrotnie zmieniana, jednak żadna z uchwalonych zmian nie ingerowała w przeznaczenie działek skarżącej, dla których obowiązują zapisy planu w jego pierwotnej wersji uchwalonej w 2005 r. Skarżąca w żadnej z procedur - w przedmiocie uchwalenia czy też zmiany planu - nie składała wniosków do planu ani nie sygnalizowała żadnych zastrzeżeń do jego projektu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał następująco:

- większość zarzutów skargi dotyczy ustaleń planu nieodnoszących się bezpośrednio do działek stanowiących własność skarżącej i które w żaden sposób nie wpływają na realizację jej uprawnień właścicielskich do nieruchomości. Skarga powinna więc zostać oddalona, w tym co najmniej w zakresie, w jakim wykracza poza interes prawny skarżącej;

- zapisy planu miejscowego w części tekstowej i graficznej odnośnie wsi R. (§ 2 ust. 1 pkt 1) są spójne. Spójne są również zapisy części tekstowej i graficznej uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r., bowiem w jej § 1 wskazano na "obszar wsi K." jednocześnie odsyłając do załącznika nr 1 precyzującego granice planu miejscowego obejmującego działki skarżącej we wsi R. Organ wskazał na wyrok w sprawie II OSK 3008/19 i wywiódł, że uchwała intencyjna wyznacza granice obszaru planistycznego, a granice te między uchwałą intencyjną i uchwalonym planem są tożsame. W pozostałym zakresie organ stwierdził, że zarzuty odnoszą się do zapisów uchwały intencyjnej, co nie mieści się w zakresie interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu miejscowego;

- w Studium tereny należące do skarżącej oznaczone były jako doliny cieków i obniżenia terenowe o znaczeniu lokalnym, doliny rzek: B. i K. – ciągi przyrodnicze regionalne oraz obszary gruntów rolnych zmeliorowane. Wbrew twierdzeniom skarżącej, już zgodnie z ustaleniami Studium nie było możliwości przeznaczenia w miejscowym planie działek n[...] i [...] w całości pod tereny rolne, gdyż są to tereny podmokłe zalewowe. Od południa graniczą z lasem, są zadrzewione i zakrzaczone. W Studium wskazano, że tereny położone w dolinie rzeki K. mają podlegać szczególnej ochronie, rozwojowi funkcji ekologicznych, krajobrazowych i lokalnie rekreacyjnych, mają być chronione przed inwestycjami kubaturowymi, z zachowaniem części składowych doliny rzeki i pozostających w sąsiedztwie lasów, a kompleksy leśne miały być dopasowane do potrzeb rekreacyjno-wypoczynkowych. W pkt 2.4.3. Studium wskazano, że obszary te mają być przeznaczone do rozwoju wypoczynku i turystyki – jako elementy wieloprzestrzennego obszaru ekologicznego o znaczeniu regionalnym. Dlatego działki nr[...] i [...] oznaczono symbolem ZL a w § 13 ust. 3 planu dopuszczono na nich urządzanie ciągów spacerowych, szlaków turystycznych itp. Organ doprecyzował, że studium jest aktem elastycznym, kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności, podlegającym doprecyzowaniu w planie miejscowym;

- zarzuty skargi dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko wykraczają poza interes prawny skarżącej. Mimo to organ odniósł się do nich wyjaśniając, że w procedurze planistycznej miał obowiązek sporządzenia prognozy oraz wyłożenia projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu. Z ustawy nie wynikał wymóg uzgodnień czy pozyskania opinii stosownych organów odnośnie treści prognozy oddziaływania na środowisko. Kolejność procedury planistycznej została zachowana, a prognoza została wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem miejscowego planu z 2005 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy ogłoszenia Wójta Gminy K., a także informacji z prasy lokalnej, w której takie ogłoszenie zostało opublikowane. Nadto, prognoza została sporządzona prawidłowo, zgodnie z art. 41 ust. 2 P.o.ś. i zawiera wszystkie wymagane elementy (przepis te nie uzależnia ważności dokumentu prognozy od zamieszczenia wszystkich tych elementów);

- nie istnieje wewnętrzna sprzeczność między regulacjami § 13 i § 35 planu w odniesieniu do działki nr 43, bowiem § 13 stanowi przepis szczególny w stosunku do § 35 i w jego ust. 2 pkt 2 dopuszczono zabudowę działek rolnych, ale jedynie w zakresie budownictwa zagrodowego, na przedłużenie działki zagrodowej i to wyłącznie zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 3 planu. Brak tego rodzaju zapisów uniemożliwiałby właścicielom działek z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową korzystanie, przeprowadzanie rozbudowy i remontów istniejących zabudowań;

- wnioski i uwagi dotyczące projektu planu wpływały do organu już po uchwaleniu uchwały intencyjnej, co jest zgodne z art. 17 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Nadto, organ dopełnił wszelkich formalności, plan został zgodnie z procedurą wyłożony do publicznego wglądu, osoby zainteresowane miały możliwość składania uwag, przy tym o ostatecznym kształcie i uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu uwag decyduje organ. Zdaniem organu, zarzuty w tym zakresie wykraczają poza interes prawny skarżącej;

- wykracza poza interes prawny skarżącej zarzut nieprzeprowadzenia analizy zasadności przez podjęciem uchwały intencyjnej. Ponadto zarzut ten organ ocenił jako bezskuteczny, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. analizę wykonuje wójt a nie organ uchwałodawczy. Sama analiza ma charakter pomocniczy i niedecydujący. Czynności podjęte przed uchwałą intencyjną nie mają też wpływu na ważność planu;

- w uchwale, przy poszczególnych zapisach dotyczących działek o konkretnym przeznaczeniu, znajdują się zapisy o zasadach podziału nieruchomości;

- w skarżonym planie miejscowym znalazły się ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów określające zasady ich zagospodarowania, a także symbol literowy oraz, w niektórych przypadkach, numer wyróżniający spośród innych terenów. Jednak brak numeru przy symbolu literowym nie przemawia za nieważnością planu, a oznaczenia terenów mają za zadanie być funkcjonalne i wyróżniać przeznaczenie terenów. Oznaczenia były adekwatne do zapotrzebowania, a organ określając przeznaczenie terenu uznał, że symbol literowy wprowadzał dostateczne rozróżnienie, szczególnie że plan nie dotyczył obszarów o bardzo szerokim spektrum sposobu zagospodarowania. Organ dodał, że miejscowy plan zmieniony uchwałą z [...] października 2021 r., oprócz symboli literowych zawiera także oznaczenia numerowe. Nadto, jak ocenił, zarzut powyższy wykracza poza interes prawny skarżącej.

V. W piśmie z [...] października 2022 r. (k. 43) skarżąca dodatkowo wskazała, że plan miejscowy obejmuje nieruchomości stanowiące jej własność, zatem ma ona interes prawny w jego kwestionowaniu, zwłaszcza że bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia zmieniono przeznaczenie jej działek z rolnych na leśne ingerując w sposób wykonywania przez nią prawa własności. Stwierdziła, że granice niniejszej sprawy wyznacza zakres regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a w sprawie doszło zarówno do naruszenia zasad i jak trybu sporządzania planu miejscowego. Stanowisko sprecyzowała dodatkowo w sposób następujący:

- zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. dotyczył rozbieżności między treścią i załącznikiem uchwały intencyjnej, bowiem treść uchwały wskazywała wyłącznie na obszar wsi K. a nie także wsi R., co inaczej określono w załączniku graficznym. Zdaniem skarżącej, zasięg terytorialny planu może objąć wyłącznie obszar wsi K. w takim zakresie, jaki został przedstawiony na załączniku graficznym. Z tego sformułowania nie można wywieść wniosku, że planem będzie objęta wieś R., chociaż działki należące do tej wsi znalazły się na tym załączniku. Przyjęcie załącznika graficznego, jako elementu uchwały intencyjnej przesądzającego o zasięgu terytorialnym planu, byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby treść uchwały komunikowała granice obszaru planu wyłącznie przez odwołanie się do załącznika graficznego, co nie miało miejsca. Skarżąca stwierdziła, że wyjaśnienia organu nie są przekonujące, jeśli spojrzy się na przeprowadzoną procedurę planistyczną, w trakcie której w projekcie planu miejscowego znalazło się już wyraźne wskazanie miejscowości R. i M.;

- nie zgodziła się z kwestionowaniem jej prawa do podważania zapisów uchwały intencyjnej. Zauważyła, że przesądzenie, iż uchwała intencyjna nie obejmowała wsi R., powoduje niedopuszczalność objęcia ustaleniami planu jej nieruchomości;

- organ w istocie potwierdził, że postanowienia Studium nie przewidywały na terenie jej działek lasu, a działki te od zawsze miały przeznaczenie rolne. Obszary położone wzdłuż rzeki K. mają także wyłącznie przeznaczenie rolne. Zatem wątpliwość budzi fakt, że w odniesieniu do dwóch działek skarżącej lokalny prawodawca wprowadził inne przeznaczenie niż na pozostałych działkach usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki;

- niewypełnienie obowiązku przedstawienia do uzgodnień i opinii projektu planu wraz z prognozą ma decydujące znaczenie, czy procedura uzgodnieniowa miała miejsce czy też nie. Wpływa to na ocenę prawidłowości jej przeprowadzenia zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p.. Także zakres obszarowy prognozy nie jest tożsamy z zakresem terytorialnym projektu planu miejscowego (nie obejmuje wsi R.), której nazwa nie pojawia się w treści prognozy, chociaż w projekcie planu przedstawionym organom do uzgodnienia i opiniowania miejscowość ta (podobnie jak i miejscowość M.) w treści planu już występuje;

- podtrzymała wątpliwość dotyczącą sporządzenia prognozy po sporządzeniu projektu planu. Jak wywiodła, uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. miały miejsce pismem z [...] czerwca 2005 r. i nie budzi wątpliwości, że prognoza nie została przesłana wraz z projektem planu. Na prognozie autor wskazał datę przez podanie wyłącznie roku 2005. Z treści prognozy nie wynika też, aby wyniki analiz i ocen były przedstawione w formie kartograficznej, a taki obowiązek wynika z art. 41 § 2 P.o.ś. Brak załączników i informacji w części tekstowej nie pozwala także ustalić czy prognoza spełnia warunek § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 197, poz. 1667);

- plan powinien też jednoznacznie rozstrzygać, czy na danym terenie obowiązuje zakaz zabudowy czy też nie, co nie ma miejsca w przypadku § 13 i 35 planu.

VI. Podczas rozprawy w dniu [...] października 2022 r.:

- pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca użytkowała swoje działki jako rolne – były to łąki, rosła tam trawa, którą skarżąca kosiła, natomiast nie był w stanie odpowiedzieć na pytanie czy w ten sam sposób użytkowane były działki sąsiednie. Stwierdził, że mimo wprowadzenia symbolu ZL na działkach skarżącej, może ona nadal wykorzystywać je w dotychczasowy sposób jako łąki, co wynika z § 36 planu. Z planu nie wynika obowiązek zalesienia tego terenu;

- pełnomocnik organu nie potrafił odpowiedzieć na pytanie, dlaczego niektóre działki przylegające bezpośrednio do rzeki z obydwu jej stron mają przeznaczenie ZL, a niektóre R. Zaznaczył, że między uchwałą intencyjną z [...] grudnia 2002 r. a uchwałą intencyjną z [...] grudnia 2003 r. organ nie podejmował żadnych czynności procedury planistycznej. Pełnomocnik organu nie miał wiedzy dlaczego w ustaleniach planu nie znalazły się regulacje dotyczące obszarów wymienionych w § 1 pkt 3 i 4 uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r.

Rozprawa w dniu [...] października 2022 r. została odroczona, a pełnomocnik organu wezwany do dodatkowych wyjaśnień.

VII. Przy piśmie z [...] listopada 2022 r. organ, odpowiadając na zobowiązanie sądu, przedłożył oryginały wszystkich dokumentów z procedury planistycznej, stanowiące załączniki do uchwalonego planu oraz wskazał, że oryginalne rysunki są czarno-białe. Wyjaśniając dlaczego w ustaleniach planu nie znalazły się regulacje dotyczące obszarów wymienionych w § 1 pkt 3 i 4 uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. wskazał, że na etapie podejmowania ww. uchwały Rada Gminy planowała przeznaczenie w miejscowym planie obszarów wsi W. pod żwirownię, a wsi L. oraz wsi W. pod zalew. W toku uzgodnień odstąpiono od realizacji tych zamierzeń, z uwagi na wycofanie się jednego z właścicieli działek z ich sprzedaży. Organ stwierdził, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami skarżącej w Studium przeznaczone był pod doliny rzek B. i K. – ciągi przyrodnicze regionalne, doliny cieków i obniżenia terenów o znaczeniu lokalnym oraz lasy i dolesienia. Na działkach skarżącej wpisano symbol ZL z uwagi na fakt, że zgodnie z pkt 2.1.1.1. kierunków Studium na obszarze doliny rzek B. i K. utworzony miał być ciąg powiązań przyrodniczych o znaczeniu regionalnym i funkcjach ekologicznej, bioklimatycznej, krajobrazowej i lokalnie rekreacyjnej, a podstawowym kierunkiem zagospodarowania tego terenu miała być ochrona doliny, co zapewni oznaczenie tego obszaru symbolem ZL.

W piśmie z [...] grudnia 2022 r. skarżąca stwierdziła, że skoro organ zdecydował się na rezygnację z uchwalenia planu miejscowego na obszarach wymienionych w §1 pkt 3 i 4 uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r., to powinien był podjąć stosowną uchwałę zmieniającą. Odpowiedź organu nie zawiera powodów wskazujących przyjęcie różnego zagospodarowania terenów w planie, dla których w Studium wskazano te same kierunki zagospodarowania. Z rysunku planu wynika jednoznacznie, że funkcje terenu w dolinie rzeki K. w planie są przeplatane nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym i leśnym. Zdaniem skarżącej, plan miejscowy ma doprecyzować zasady zagospodarowania terenu wskazane w Studium, ale w taki sposób, by nie doprowadzić do ich zmiany. Nie może być tak, że w planie pojawia się funkcja, która w studium nie jest wzmiankowana. Zdaniem skarżącej, doszło do przekroczenia przez organy zakresu związania ustaleniami studium przez wprowadzenie przeznaczenia leśnego na działkach nr [...] i [...].

Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VIII. Skarga podlega uwzględnieniu w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia leśnego na działkach skarżącej nr [...] i [...], natomiast oddaleniu w pozostałym zakresie odnoszącym się do ustaleń planu co do działki nr[...]oraz odnośnie zarzutów w zakresie naruszenia procedury planistycznej.

IX. W pierwszej kolejności sąd ocenił dopuszczalność zaskarżenia przez B. Ż. spornej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Wnioski tej oceny są dla skarżącej pozytywne.

Po pierwsze bowiem, przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wniosła [...] kwietnia 2022 r., tj. w terminie trzydziestu dni od doręczenia jej odpowiedzi na to wezwanie, czyli od [...] marca 2022r. (fakt bezsporny). Wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikał z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującego przed 1 czerwca 2017 r., które było następujące: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zastosowanie ww. przepisu w poprzednim brzmieniu następuje w przypadku zaskarżenia uchwał podjętych przed 1 czerwca 2017 r. i wynika z przepisu intertemporalnego art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), nakazującego stosować przepisy w brzmieniu znowelizowanym (bez wymagania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa) wyłącznie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli po 1 czerwca 2017 r.

Po drugie, legitymacja skargowa oparta na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać nie tyle z wykazania indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego, ale z zaistniałego naruszenia tego interesu. Zdaniem sądu, skarżąca to naruszenie wykazała. Działki będące przedmiotem jej własności (nr [...],[...] i [...]) położone są w gminie K. i objęte zostały ustaleniami zaskarżonego planu modyfikującymi ich dotychczasowe przeznaczenie (nr [...] i [...]) oraz doprecyzowującymi to przeznaczenie w zakresie możliwości zabudowy (działka nr [...]). Są to nowe zasady zagospodarowania tej własności, w tym ograniczenia w jej wykonywaniu (art. 140 Kodeksu cywilnego), do których skarżąca będzie zobowiązana dostosować własne zamiary zagospodarowania i inwestowania. Tak scharakteryzowana legitymacja skargowa skarżącej nie była sporna między stronami oraz odpowiada treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodać należy, że wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego jest warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co wynika z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Ustalenie naruszenia indywidualnego interesu prawnego nie oznacza jednak, że skarga podlega uwzględnieniu oraz nie oznacza konieczności kontroli uchwały przez sąd w całości.

Do uwzględnienia skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Do uwzględnienia skargi może bowiem doprowadzić tylko takie naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący (vide wyrok w sprawie II OSK 457/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca powinna więc wykazać, że sposób uregulowania danej kwestii w zaskarżonej uchwale godzi w jej dobra prawem gwarantowane i narusza przez to, w sposób nieakceptowalny, prawo powszechnie obowiązujące. Nie wystarczy więc do uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego naruszenie wyłącznie subiektywnie uzasadnione (np. sprzeczność ustaleń planu z założeniami i zamiarami właściciela nieruchomości co do sposobu zagospodarowania swojej własności), ale konieczne jest naruszenie obiektywne, czyli nieakceptowalna niezgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi. Może ona wynikać z nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, tzn. gdy organ planistyczny narusza interes prawny skarżącej realizując własne zamierzenia wynikające z polityki gminnej ale jednocześnie przekraczając obowiązujące standardy prawne, a więc gdy w sposób nieuzasadniony nadużywa władztwa planistycznego. Nie mieści się to wówczas w wymaganiach legalności i praworządności

Zakres naruszenia indywidualnego interesu prawnego wyznacza też co do zasady granice, w jakich uchwała w sprawie planu miejscowego podlega kontroli sądu z punktu widzenia legalności. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Nawet zatem jej sprzeczność z prawem nie daje uprawnienia do uwzględnienia skargi i wyeliminowania uchwały w całości, jeśli sprzeczność ta nie ma wpływu na treść uchwały jako całości a dotyczy wyłącznie indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

X. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymagała w pierwszej kolejności, z uwagi na sformułowane zarzuty, przesądzenia czy zastosowano właściwą procedurę planistyczną.

Istotnie, z akt wynika podjęcie dwóch uchwał intencyjnych, tj. uchwały z [...]grudnia 2002 r. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Należy jednak zwrócić uwagę na regulację art. 85 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja ta oznacza, że obligatoryjnymi warunkami prowadzenia procedury planistycznej na podstawie ustawy z 1994 r., które musiałyby zostać spełnione łącznie, byłoby co najmniej: podjęcie uchwały intencyjnej oraz zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu przed wejściem w życie u.p.z.p. (tj. przed 11 lipca 2003 r., vide wyroki w sprawach II OSK 2038/12 z 9 listopada 2012 r. oraz II OSK 512/10 z 17 maja 2010 r.). Tymczasem nie wynika z akt, aby te warunki były spełnione, bowiem na podstawie uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2002 r. procedury planistycznej nie kontynuowano. Oznacza to, że zastosowanie przepisów u.p.z.p. do procedury planistycznej prowadzonej na podstawie uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. nie narusza prawa w sposób wskazany w skardze. Procedura zainicjowana uchwałą intencyjną z 2002 r. w naturalny sposób uległa przerwaniu, a w świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p. nie sposób przyjąć, że wymagała dodatkowych uchwał zmieniających czy dezaktualizujących. Istotnie, w uchwale z [...] grudnia 2003 r. znalazł się zapis "w nawiązaniu do" uchwały z [...]grudnia 2002 r., ale – w ocenie sądu – nie świadczy on o kontynuowaniu procedury planistycznej zapoczątkowanej w 2002 r. i nie ma na tyle istotnego znaczenia, że podważa legalność którejś z tych uchwał bądź samej procedury zakończonej uchwaleniem planu w 2005 r. Zwłaszcza że uchwała z [...] grudnia 2003 r. jest samowystarczalna w swej treści tekstowej i graficznej.

Z uwagi na powyższe, legalność trybu sporządzania planu, ale i legalność zasad sporządzania planu, sąd badał w świetle regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej brzmieniu z daty prowadzenia procedury planistycznej i uchwalenia planu w dniu 14 października 2005 r. (tj. według Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.).

XI. 1. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nawiązując do powyższych rozważań stwierdzić więc trzeba, że do uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej niezbędne było ustalenie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej kwalifikujące się jako naruszenie zasad sporządzania planu bądź istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a więc naruszeń prawa powszechnie obowiązującego (naruszeń obiektywnych a nie wyłącznie subiektywnie pojmowanych).

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Tryb ten rozumiany jest jako sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej (art. 14 i art. 17 u.p.z.p.). Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na istotne naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu istotnie nie naruszono. Analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad, w tym objętych zarzutami.

2. Część zarzutów skargi odnosi się do treści uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. Rozpatrzenie skargi w tym zakresie wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała intencyjna ma charakter wewnętrzny i porządkowy, nie formułuje wskazań co do zgodności planu z przepisami, dlatego nie ma charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów, nie wywołuje bezpośrednio skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 54/19). Sądy przyznają, że może ona jedynie pośrednio, "refleksowo" oddziaływać na sytuację prawną skarżących (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2442/12, II OSK 618/16). Wskazany charakter uchwały intencyjnej powoduje, że sąd nie może oceniać dopuszczalności, a także zasadności i celowości objęcia danego obszaru procedurą planistyczną. Jest to wyłączna i uznaniowa kompetencja organu stanowiącego gminy (II OSK 1913/18, II OSK 2735/16). Natomiast, w ocenie sądu, na sytuację prawną skarżącej wpływałaby (nawet nie "refleksowo" ale bezpośrednio) uchwała intencyjna, w której wyznaczone granice przyszłego planu byłyby inne niż przyjęto w ustaleniach planu (np. uchwała intencyjna nie obejmowałaby działek skarżącej, ale ustalenia planu już tak). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej.

Niezasadnie zarzuca skarżąca nieobjęcie należących do niej działek położonych we wsi R. treścią uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 14 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1); integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Z regulacji tych wynika, że uchwała intencyjna składa się z dwóch części: tekstu i załącznika graficznego. Część tekstowa komunikuje zamiar przystąpienia do przyjęcia rozwiązań planistycznych (dopuszcza opracowanie i uchwalenie planu), natomiast załącznik graficzny w sposób wiążący wyznacza granice obszaru objętego przyszłymi rozwiązaniami. Funkcją załącznika graficznego do uchwały intencyjnej jest "jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany", czy inaczej - zdeterminowanie granic obszaru, jakiego dotyczyć mogą ustalenia planistyczne (vide wyroki wskazane przez skarżącą w sprawach II SA/Wr 122/17 oraz II SA/Bd 1159/20).

W sprawie niniejszej w § 1 pkt 1 uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. zakomunikowano obszar poddany procedurze planistycznej jako "obszar wsi K. w granicach określonych na załączniku graficznym Nr 1". Nie wymieniono co prawda expressis verbis nieruchomości we wsi R., jednak wyraźnie w części tekstowej wskazano "gminę K.", w granicach której znajduje się wieś Rudka oraz wyraźnie wskazano, że chodzi o granice określone w załączniku nr 1. Jego zaś treść nie budzi wątpliwości, że obejmuje działki skarżącej granicami przyszłego planu (co zresztą sama przyznaje). Nie można więc przyjąć, jak domaga się tego skarżąca, że uchwała intencyjna jej działek nie dotyczy, a przyjęte dla nich ustalenia planistyczne wykraczają za obszar projektu planu wynikający z uchwały intencyjnej. Jedynie na marginesie należy wskazać, że nie istnieje legalna definicja granic administracyjnych wsi pozwalająca delimitować granice jednej wsi od granic innej wsi. Dlatego zamieszczenie w § 1 pkt 1 uchwały intencyjnej sformułowania "wsi K." należy odczytywać jako "w granicach wynikających z załącznika graficznego", które są bezsporne.

Wyroki wskazane przez skarżącą na potwierdzenie ww. popieranej przez nią tezy (np. II SA/Wr 122/17, w której to sprawie w uchwale intencyjnej wymieniono konkretne działki jako obszar planistyczny, a w planie przyjęto ustalenia dla działek spoza tego obszaru; II SA/Bd 1159/20, w której doszło do ustalenia zasad zagospodarowania terenu objętego planem "niejako" łącznie z terenem znajdującym się poza planem, co faktycznie doprowadziło do poszerzenia ustaleń planistycznych o obszar leżący poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi zarówno w uchwale intencyjnej, jak i w części graficznej planu) - dowodzą jedynie jednolitego od lat stanowiska sądów administracyjnych, zgodnie z którym niedopuszczalne jest, gdy ustalenia planu miejscowego (jego zmiany) wykraczają poza obszar wyznaczony w uchwale intencyjnej. Z taką sytuacją, odpowiadającą pojęciu istotnego naruszenia trybu sporządzenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

3. Nie wystąpiło również istotne naruszenie procedury planistycznej polegające na uchwaleniu planu miejscowego odnośnie czterech z sześciu obszarów planistycznych ujętych w załącznikach graficznych do uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. Po pierwsze wskazać trzeba, że powyższe nie ma bezpośredniego związku z interesem prawnym skarżącej, bowiem akurat dla obszaru ustalonego w załączniku graficznym nr 1 do uchwały intencyjnej obejmującym jej działki rozwiązania planistyczne w skarżonej uchwale przyjęto. Po drugie, każdy z obszarów, którego dotyczyła uchwała intencyjna z [...] grudnia 2003 r., został objęty odrębnym załącznikiem graficznym. Jest to sytuacja, która może być rozumiana jako podjęcie kilku uchwał intencyjnych i umożliwienie w ten sposób prowadzenia kilku procedur planistycznych (tak np. w wyroku II OSK 2863/13). Nie zabrania tego wprost treść u.p.z.p. Ustawa planistyczna z 2003 r. wskazuje wyłącznie, jak prowadzić procedurę planistyczną i nie znajdują się w niej przepisy wykluczające prowadzenie kilku odrębnych procedur planistycznych w odniesieniu do kilku załączników graficznych do uchwały intencyjnej. Skoro przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wymaga istotnego (a nie jakiegokolwiek) naruszenia trybu sporządzania planu, to nie można w sposób istotny naruszyć normy prawnej, której wprost w ustawie nie sformułowano (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1898/19 i powołane tam orzecznictwo). Tym bardziej powyższe znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej, że w treści § 1 tekstu uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. mowa jest o przystąpieniu do "sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" (liczba mnoga) a nie jednego planu. W konsekwencji, nie ma podstaw do ustalenia istotnego naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wskazany w skardze.

4. Niezasadnie zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nieprzedstawieniu organom uzgadniającym dokumentu prognozy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Istotnie, taki obowiązek wynikał z art. 17 pkt 4, 6 i 7 oraz art. 25 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; uzyskuje opinie o projekcie planu; uzgadnia projekt planu z organami wskazanymi w art. 17 pkt 7 oraz ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, że uzgodnienia i zaopiniowanie projektu planu wymagały przedstawienia organom uzgadniającym także prognozy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niedoręczenie dokumentu prognozy organom uzgadniającym stanowiłoby o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu (vide np. wyroki w sprawach II OSK 458/11 czy II OSK 1645/12).

Wskazać jednak trzeba, że nie da się w sposób jednoznaczny przypisać organom tego naruszenia. Istotnie, w aktach administracyjnych znajduje się pismo Wójta Gminy K. z [...] czerwca 2005 r. kierujące projekt planu do uzgodnień zgodnie z art. 17 pkt 7, art. 24 i 25 u.p.z.p., w którego załącznikach wymieniono projekt uchwały oraz rysunki planu, co mogłoby sugerować brak przesłania prognozy oddziaływania na środowisko. Z drugiej jednak strony sąd zwraca uwagę, że pismo to kierowane było m.in. do P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B.(pozycja 8 rozdzielnika do pisma), a ten [...] czerwca 2005 r. wydał postanowienie nr 257/P-I/NZ/2005 uzgadniające projekt planu z uwagami wskazując w końcowej części postanowienia: "biorąc pod uwagę fakt, że zostaną zastosowane uwarunkowania minimalizujące negatywne oddziaływanie realizacji projektu na środowisko przyrodnicze przedstawione w "Prognozie oddziaływania na środowisko". Świadczy to o tym, że "Prognoza" mogła być przedstawiona. Po wtóre, z akt sprawy nie wynika, aby któryś z organów uzgadniających zwracał się do Wójta o uzupełnienie przesłanej do uzgodnienia dokumentacji o ww. "Prognozę". Skoro uzgodnienie miało dotyczyć projektu planu wraz z prognozą, to każdy z organów uzgadniających powinien dysponować dokumentem prognozy. Zdaniem sądu powyższe pozwala ustalić z dużym prawdopodobieństwem fakt przedstawienia prognozy oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Dokumentacja planistyczna nie dostarcza dowodów pozwalających na zdecydowane przesądzenie, że obowiązek ten nie został dopełniony.

Tylko marginalnie wskazać trzeba, że zupełnie nieadekwatna jest argumentacja organu odnośnie powyższego zarzutu. Brak obowiązku uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem właściwej inspekcji sanitarnej zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko w procedurze uchwalania planu miejscowego, wynikający z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś., w brzmieniu na datę prowadzenia procedury planistycznej w sprawie niniejszej), dotyczy innego zagadnienia niż obowiązek uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na podstawie art. 17 pkt 7 u.p.z.p.

5. Na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty skargi dotyczące sporządzenia "Prognozy odziaływania na środowisko" po sporządzeniu projektu planu miejscowego, a więc – jak wskazuje skarżąca – "wydaje się, że z zachwianiem kolejności" wskazanej w art. 40 i następne P.o.ś. W tym zakresie wskazać trzeba następujące regulacje P.o.ś: przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z przepisami niniejszego rozdziału, z zastrzeżeniem ust. 3, wymagają projekty planów zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1 pkt 1); organ administracji opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1, sporządza prognozę oddziaływania na środowisko (art. 41 ust. 1); organ administracji opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1, bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinię organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w art. 45, a także rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 44 ust. 1). Z powyższego wynika, że projekt planu miejscowego może być sporządzany równolegle z prognozą oddziaływania na środowisko (w szczególności art. 41 ust. 1 P.o.ś.), a wprowadzanie ustaleń do tych dokumentów (kreowanie ich pierwotnej wersji) mogą się chronologicznie "przeplatać". Natomiast istotne jest – najogólniej rzecz ujmując - aby prognoza identyfikowała wpływ projektowanych ustaleń planistycznych na środowisko oraz przewidywała działania minimalizujące oddziaływanie negatywne, a także by w ostatecznej wersji (po uzgodnieniach) została przedstawiona wraz z projektem planu (również uzgodnionym) do publicznego wglądu na podstawie art. 17 pkt 10 u.p.z.p. i później, po zakończeniu tego etapu, nie była dowolnie zmieniana.

Wbrew zarzutom skargi nie wynika z akt, aby powyższe wymagania nie były spełnione. Treść "Prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy K." wprost odnosi się do terenu objętego uchwalonym planem, w szczególności do terenu w granicach załącznika nr 1 do tego planu obejmującego działki skarżącej (vide punkt 1.3 Prognozy), analizuje uwarunkowania środowiskowe doliny rzeki K., nad którą są położone działki skarżącej (np. punkt 4), w szczególności wskazuje na silne zmeliorowanie tych terenów (np. punkt 2.9), co wynika także z części "Kierunki" Studium (o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia). Brak wymienienia expressis verbis wsi R. jako objętej analizą środowiskową w dokumencie "Prognozy" nie pozwala przyjąć, że treść tego dokumentu nie uwzględnia obszaru działek skarżącej. Także w aktach znajduje się ostateczny kształt dokumentu "Prognozy", który powstawał na przestrzeni pewnego czasu i tylko z tego faktu nie da się wyprowadzić jednoznacznego twierdzenia, że zachwiano kolejność czynności wynikającą z art. 40 i następne P.o.ś. Podkreślenia wymaga, że dokument "Prognozy" został wyłożony wraz z projektem planu do publicznego wglądu, o czym świadczy treść "Ogłoszenia Wójta Gminy K." z [...] sierpnia 2005 r. z datami publicznego udostępnienia jako [...] sierpnia – [...] września 2005 r., wraz z informacją o prawie zgłaszania uwag (vide informacja z prasy - Gazeta Wyborcza B. z[...]sierpnia 2005 r.). Stanowi to dopełnienie wymagań z art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p.

6. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 41 ust. 2 P.o.ś. wskazującego na brak wszystkich elementów przewidzianych dla dokumentu "Prognozy", w szczególności wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 8-12 P.o.ś. Zdaniem przy tym sądu, ten zarzut dotyczy zarówno naruszenia trybu jak i zasad sporządzania planu, bowiem sporządzenie i przedstawienie do uzgodnień, a następnie wyłożenie do publicznego wglądu, niepełnego dokumentu "Prognozy" dotyka i sekwencji czynności planistycznych, i treści samego planu - w sposób mogący odpowiadać obydwu rodzajom naruszeń wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (niepełna analiza środowiskowa może mieć wpływ na konkretne ustalenia planistyczne).

Zgodnie z art. 41 ust. 2, prognoza oddziaływania na środowisko, powinna: 1) zawierać informacje o zawartości, głównych celach projektowanego dokumentu oraz jego powiązaniach z innymi dokumentami, 2) określać, analizować i oceniać istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu, 3) określać, analizować i oceniać stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, 4) określać, analizować i oceniać istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów chronionych, 5) określać, analizować i oceniać cele ochrony środowiska ustanowione na szczeblu międzynarodowym albo krajowym, istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposoby, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania dokumentu, 6) określać, analizować i oceniać przewidywane znaczące oddziaływania na środowisko oraz zabytki, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe, 7) przedstawiać rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, 8) przedstawiać rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru, w tym także wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, 9) zawierać informacje o metodach zastosowanych przy sporządzaniu prognozy, 10) zawierać informacje o przewidywanych metodach analizy realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania, 11) zawierać informacje o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko, 12) zawierać streszczenie sporządzone w języku niespecjalistycznym.

Z powyższego wynika, że punkty 8-12 dotyczą wskazania rozwiązań alternatywnych do przyjętych w projekcie planu oraz metodologii przeprowadzonych analiz, wskazania informacji o transgranicznym oddziaływaniu na środowisko oraz posiadania przez "Prognozę" zrozumiałego dla przeciętnego obywatela streszczenia. Problem jednak w tym, że choć prognoza o.ś. jest ważnym dokumentem mającym wpływ na postanowienia przyjęte w planie miejscowym, gdyż zawiera materiał informujący o skutkach przyrodniczych i środowiskowych, jakie mogą nastąpić w wyniku ustaleń dokonanych w planie miejscowym, to jednak w sprawie nie wykazano, aby sposób procedowania prognozy o.ś. i przyjęta finalnie jej treść, w zestawieniu z treścią uchwalonego planu, kwalifikowały procedurę planistyczną jako istotnie naruszającą prawo a treść planu jako nieuprawnioną. Analiza "Prognozy" wskazuje, że choć w minimalnym zakresie, to jednak spełnia ona wymagania przepisu art. 41 ust. 2 P.o.ś., bowiem zawiera charakterystykę środowiska przyrodniczego, w tym jego stan sanitarny, opisuje podstawowe rozwiązania planu miejscowego, identyfikuje "zmiany środowiska wynikające z projektowanego przeznaczenia terenów" w odniesieniu do 10 kategorii (punkt 7), wskazuje potencjalne zagrożenia dla środowiska, a także zagrożenia nadzwyczajne i sytuacje awaryjne, w punkcie 11 wskazuje rozwiązania ograniczające skutki wpływu ustaleń projektu planu na środowisko oraz formułuje wnioski końcowe zawierające zalecenia. Z treści "Prognozy" wynika, że metodologia przyjętych prac wynika z analizy dostępnych dokumentów specjalistycznych źródłowych (np. map, operatów, opracowań wymienionych w punkcie 1.3). Wobec powyższego przyjęcie, że niesprecyzowanie expressis verbis metodologii analiz, niesformułowanie streszczenia w języku niespecjalistycznym czy niewskazanie występowania oddziaływania transgranicznego (przy odległości gminy K. od granicy Polski wynoszącej około 50 km) powinny prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwalonego planu, przy braku wykazania związku ww. okoliczności (w istocie braku precyzji "Prognozy") z naruszeniem interesu prawnego skarżącej – jest zbyt daleko idące. Sąd ponownie zauważa, że do treści "Prognozy" na żadnym etapie procedury planistycznej żaden z jej uczestników i organów nie zgłaszał zastrzeżeń.

7. Nie zasługują również na uwzględnienie ostatnie dwa zarzuty naruszenia procedury planistycznej, tj. rozpatrzenie wniosków do planu złożonych poza procedurą planistyczną (datowanych na styczeń i listopad 2003 r.) oraz niesporządzenie analizy zasadności przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 17 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1); rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 3). W sprawie niniejszej po podjęciu uchwały intencyjnej z [...] grudnia 2003 r. doszło do ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu i pouczenia o możliwości składania wniosków do [...] sierpnia 2004 r. (vide "Ogłoszenie" i informacja o wywieszeniu z [...] września 2004 r.). W aktach sprawy znajduje się "Wykaz wniosków" w formie tabelarycznej oraz sposób ich rozpatrzenia, w tym wymieniono wnioski zgłoszone w styczniu i listopadzie 2003 r. pośród innych zgłoszonych już po ogłoszeniu o podjęciu uchwały intencyjnej.

Sąd jednak przypomina, że do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego może prowadzić, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie procedury planistycznej. Istotne czyli takie, bez którego plan miałby jako całość inną treść niż uchwalona. Dlatego istotnym naruszeniem procedury byłoby, w ocenie sądu, gdyby doszło do uwzględnienia wniosków złożonych po terminie przewidzianym na ich wniesienie. Natomiast uwzględnienie wniosków zgłoszonych przed tym terminem nie odpowiada przyjętej w orzecznictwie koncepcji istotnego naruszenia procedury planistycznej, zwłaszcza gdy wnioski dotyczą terenu objętego załącznikiem do uchwały intencyjnej (a nie obszaru spoza tych granic), nie mają wpływu na treść planu jako całości ale dotyczą indywidualnych, konkretnych, pojedynczych działek i nie burzą koncepcji planistycznej jako całości. Zauważyć też wypada, że ostatecznie to rada gminy decyduje o kształcie przyszłego planu (wcześniej o kształcie jego projektu), w tym o uwzględnieniu stanowiska mieszkańców.

Nie bez znaczenia dla rozpoznania skargi w sprawie niniejszej jest również i to, że podniesiony przez skarżącą ww. zarzut nie ma związku z jej indywidualnym interesem prawnym, nie wpływa na uregulowania przyjęte dla działek będących jej własnością, nie dotyczy więc jej indywidualnie.

Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały intencyjnej, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Zgodzić się w tej mierze należy z organem, że analiza zasadności ma charakter pomocniczy i niedecydujący, gdyż podjęcie uchwały intencyjnej należy do kompetencji rady gminy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p. oraz vide wyrok w sprawie II SAB/Wr 76/17). Pomocniczy charakter analizy potwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2232/11 wskazując, że realizacja wymagań określonych w przepisie art. 14 ust. 5 "w przeciwieństwie do sporządzenia projektu miejscowego planu, nie została sformalizowana w przepisach prawa, a także nie nałożono obowiązku sporządzenia dokumentacji z przeprowadzenia i przedstawia tych czynności wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowaniu i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, str. 145)". Nie sposób więc wywieść z braku w aktach sprawy dokumentów analizy - naruszenia interesu prawnego skarżącej przez istotne naruszenie trybu procedury planistycznej. Tym bardziej, że analiza taka dokonywana jest przed formalnym wszczęciem tej procedury uchwałą intencyjną, a nadto – co trafnie podkreślił organ – z załącznika nr 5 do uchwały z 14 października 2005 r. w sprawie planu miejscowego wynika, że stosowna analiza w zakresie zgodności projektu planu ze studium została przeprowadzona.

8. Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że analiza akt administracyjnych nie ujawnia wad prowadzących do stwierdzenia nieważności uchwalonego planu w całości z uwagi na istotne naruszenia procedury planistycznej. Z kolei wady objęte zarzutami nie mogą być, w ocenie sądu, w okolicznościach sprawy kwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

XII. 1. Do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części prowadzi również naruszenie zasad jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które może polegać na przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – wyznaczającymi granice wykonywania władztwa planistycznego. W zaskarżonej uchwale sąd stwierdził naruszenia o takim charakterze, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności planu w części odnoszącej się do działek skarżącej nr [...] i [...].

2. Naruszeniem zasad sporządzania planu jest naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyroki w sprawach II OSK 215/08 oraz II OSK 401/07). Zgodność ze studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio w brzmieniu z daty uchwalenia planu, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przepis ten od 21 października 2010 r. ma inne brzmienie, bowiem zwrot o konieczności uchwalenia planu po stwierdzeniu przez radę zgodności planu ze studium zastąpiono zwrotem "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Związanie ustaleniami studium w okresie przed ww. zmianą było zatem silniejsze i oznaczało "zgodność" a nie wyłącznie kierunkową kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych w studium. Nie uchybia to jednak zasadzie, że tak w poprzednim, jak i w obecnym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba brak zgodności ustaleń planu zawartych w § 12 i w odpowiadającej tej regulacji części załącznika graficznego nr 1 z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 1999 r. ze zmianą wprowadzoną uchwałą Nr [...]Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r. – w zakresie odnoszącym się do działek skarżącej nr [...] i [...]- przez wprowadzenie na tych działkach symbolu ZL "tereny leśne" (§ 2 ust. 3 pkt 1 lit. "o").

Zgodnie z § 12 ust. 1 planu, "Ustala się tereny leśne, oznaczone na rysunkach planu symbolem ZL", dla których obowiązują następujące regulacje: ust. 2 "Ustala się, że tereny leśne w granicach zainwestowania wymagać będą przebudowy drzewostanów i uodpornienia na intensywną penetrację okolicznych mieszkańców i turystów"; ust. 3 "Na terenach, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, dopuszcza się: 1) urządzanie ciągów spacerowych i szlaków turystycznych; 2) lokalizację obiektów związanych z obsługą gospodarki leśnej i eksploatacją lasów; 3) lokalizację liniowych obiektów infrastruktury technicznej". Uzasadniając to ustalenie w odniesieniu do działek skarżącej nr [...] i [...] organ wywodzi, że ze Studium wynika, iż są to działki położone w dolinie rzeki K. i, stanowiące ciągi przyrodnicze regionalne oraz obszary gruntów rolnych zmeliorowane, których nie było możliwości przeznaczenia jako rolnych, ponieważ są to tereny podmokłe, zalewowe, zadrzewione i zakrzaczone (s. 4 odpowiedzi na skargę). Organ powołuje się w tym względzie na zapisy 2.1.1.1. i wprost na 2.4.3. "Kierunków" Studium – wywodząc, że są to tereny identyfikowane jako "element wieloprzestrzenny, tworzący ciąg powiązań przyrodniczych o znaczeniu regionalnym i funkcjach: ekologicznej, bioklimatycznej, krajobrazowej i lokalnie rekreacyjnej" przewidziane do rozwoju wypoczynku i turystyki.

Zdaniem sądu, analiza "Kierunków" Studium wynikających z punktów 2.1.1.1. i 2.4.3. niewątpliwie wskazuje, że dolina rzek B. i K. ma być objęta specjalną ochroną jako korytarz ekologiczny. Niezrozumiałe jest jednak oraz brak jest w stanowisku organu wyjaśnienia, dlaczego funkcja ta ma być, akurat w przypadku działek skarżącej, realizowana wyłącznie w formie terenu leśnego o symbolu ZL nie mogąc pozostać terenem rolniczym zmeliorowanym jak do tej pory, w tym co najmniej w części (organ na s. 4 odpowiedzi na skargę wskazuje, że "nie było możliwości przeznaczenia w miejscowym planie działek geod. [...] i [...] w całości jako tereny rolne" nie wypowiadając się, czy była taka możliwość choćby w części).

Sąd zwraca też uwagę, że cytując treść punktów 2.1.1.1. oraz 2.4.3. "Kierunków" Studium, czyni to organ fragmentarycznie, gdy tymczasem dopiero pełna ich treść obrazuje ustalenia i zamierzenia Studium co do dopuszczalnego przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym. W szczególności jeśli chodzi o regulację 2.1.1.1. to organ pomija kluczowe dla analizowanego zagadnienia punkty "a" i "b", z których wynika m.in. ochrona doliny rzek przed degradacją i dewastacją ("a") oraz realizacja tego kierunku przez "zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania z nakazem utrzymania naturalnej zieleni łąkowej i zieleni łęgowej", "wyłączenie spod zainwestowania kubaturowego" ("b" tiret pierwsze i trzecie). Zdaniem sądu, z powyższych regulacji nie wynika obowiązek przeznaczenia terenów dolin rzecznych na teren leśny, w szczególności obowiązek ustalenia przeznaczenia leśnego dla całego obszaru wszystkich działek znajdujących się w dolinach tych rzek.

Niewątpliwie z treści punktu 2.4.3. "Kierunków" Studium wynika, że dolina rzeki K. i B. stanowi element wieloprzestrzennego obszaru ekologicznego o znaczeniu regionalnym, ale nie wynika, że rozwój wypoczynku i turystyki na tym obszarze ma nastąpić wyłącznie przez ustalenie jego przeznaczenia jako teren leśny ZL. W tym samym punkcie 2.4.3. wyraźnie odróżniono doliny rzek (punkt "a") od lasów, po ich przystosowaniu do funkcji rekreacyjnych (punkt "b"), nie wprowadzając wymogu leśnego przeznaczenia dla dolin rzecznych. Te bowiem – jak wyżej wskazano – podlegają ochronie z nakazem utrzymania naturalnej zieleni łąkowej i łęgowej (2.1.1.1.). Dalej wskazać trzeba, że co prawda ze Studium wynika "wzrost powierzchni lasów na skutek dolesień" (regulacja 2.4.2.2), ale nie wynika wprost ani kierunkowo, że ma to nastąpić na całej powierzchni działek położonych w dolinach rzecznych. Jak słusznie na s. 4 skargi wskazał pełnomocnik skarżącej, "postanowienia Studium na obszarze działek skarżącej nie przewidywały lasu". W ocenie sądu uprawniony jest w tych okolicznościach wniosek, podważający ustalenia planu dla działek skarżącej nr [...] i [...], zgodnie z którymi formą ochrony doliny rzeki K. powinien być las (teren leśny). Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że organ dokonał nadinterpretacji "Kierunków" Studium w odniesieniu do działek skarżącej, bowiem nie wynika z przytoczonych treści, że kierunek ochrony doliny rzeki przed dewastacją najpełniej zrealizuje przeznaczenie ZL (jak twierdzi organ w piśmie z [...] listopada 2022 r.). Tymczasem zachowania podstawowych elementów systemu przyrodniczego oraz przewidzenia terenów do wypoczynku i rekreacji nie wiąże Studium wyłącznie z lasami, ale przede wszystkim, jak wyżej wskazano, z "zachowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania ....", "wyłączeniem spod zainwestowania kubaturowego", "ochroną części składowych doliny, tj. dna, tarasów, zboczy i występujących w ich obszarze i sąsiedztwie lasów" (2.1.1.1.).

Zauważyć należy, że z oznaczeniem działek skarżącej nr [...] i [...] symbolem ZL – tereny leśne może się wiązać obowiązek zalesienia, choć przyznać trzeba, iż pełnomocnik organu tego wprost nie potwierdził oraz brak jest sformułowania tak jednoznacznego obowiązku w treści planu.

Stanowisko organu w tym zakresie jest jednak niekonsekwentne. Po pierwsze dlatego, że skoro symbol ZL nie wiąże się z obowiązkiem zalesienia (według interpretacji autora planu), to tym bardziej brak jest wyczerpującego uzasadnienia dla wprowadzenia tego symbolu na ww. działkach. Sposób zagospodarowania terenów ZL wynikający z § 12 i § 26 planu, w tym lokalizacja liniowych obiektów infrastruktury technicznej, a także ograniczenia w postaci zakazu np. wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu czy lokalizacji składowisk odpadów - nie są ustaleniami tego rodzaju, że nie mogą być wprowadzone na terenach R bądź tego rodzaju, że mogą być dedykowane wyłącznie terenom leśnym. Dodatkowo uzasadnia to uwzględnienie skargi w sprawie niniejszej w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Po drugie, w § 2 ust. 3 pkt 1 lit. "o" planu symbol ZL oznaczono jako "lasy", podczas gdy w tekście planu teren ZL opisuje się jako "tereny leśne", przy czym ani jedno, ani drugie sformułowanie nie posiada definicji normatywnej w planie. Uzasadniona jest więc obawa skarżącej, iż realizując plan organ może się od niej domagać zalesienia, tj. powstania lasu. Niejasność w tym zakresie czyni sytuację skarżącej niepewną, co wzmacnia argumentację o wystąpieniu naruszenia zasad sporządzania planu przez zbytnią i niezgodną ze Studium ingerencję w jej prawo własności odnośnie działek nr [...] i [...].

W zakresie obowiązku zalesienia (na który powołuje się pełnomocnik skarżącej) wskazać marginalnie wypada, że zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w brzmieniu na datę uchwalania planu miejscowego), do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności grunty położone wzdłuż brzegów rzek; grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Przy tym obowiązek zalesienia gruntów wskazanych w planach miejscowych jest sporny także w doktrynie. Jak przyjmuje się rozbieżnie odnośnie art. 14 ustawy o lasach, "Obowiązku zalesienia nie można bowiem traktować jako obowiązku wynikającego z mocy samego prawa pozwalającego wdrożyć egzekucję administracyjną (B. Wierzbowski, Prawo leśne [w:] Prawo rolne, red. A. Stelmachowski, Warszawa 2003, s. 459). Mamy w tej kwestii inny pogląd. Uważamy mianowicie, że przeznaczenie gruntu do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sprawia, iż obowiązek zalesienia staje się obowiązkiem wynikającym z mocy prawa i wystarczająco skonkretyzowanym, aby nadawał się do egzekucji administracyjnej, na przykład w formie wykonania zastępczego na koszt i ryzyko zobowiązanego" (vide D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. III, System Informacji Prawnej Lex). Dostrzec należy, że skoro w art. 14 ustawy o lasach do zalesienia przeznacza "grunty położone wzdłuż brzegów rzek", to działki skarżącej są właśnie takimi gruntami.

Dodatkowo nie może ujść uwadze, że skarżąca twierdzi o użytkowaniu działek nr [...] i [...] jako rolnych (kosi trawę), co pozostaje zgodne z kierunkiem ochrony doliny rzeki K. jako "zachowanie naturalnej zieleni łąkowej i łęgowej" (2.1.1.1. "b" "Kierunków" Studium). Organ tych twierdzeń nie podważył, a wobec wskazania przez ten sam organ (s. 4 odpowiedzi na skargę), iż według Studium są to grunty rolne zmeliorowane - niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że nie było możliwości ustalenia przeznaczenia tego terenu jako rolnego (czyli pozostawienia przeznaczenia wynikającego ze Studium). Przeznaczenie rolne nie musi oznaczać upraw polowych, ale może oznaczać użytkowanie jako łąki i pastwiska (co zresztą wprost wynika z §13 ust. 2 pkt 1 planu). W konsekwencji, wprowadzenie na tych działkach przeznaczenia leśnego wiąże się z naruszeniem ustaleń Studium gwarantujących skarżącej zachowanie dotychczasowego stanu rzeczy, a więc z naruszeniem godzącym w jej prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Niezależnie od powyższego sąd również zauważa, że wpisując symbol ZL na działkach skarżącej nr [...] i [...] naruszono władztwo planistyczne uchybiając zasadzie równości (art. 32 Konstytucji RP) i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Organ bowiem nie wyjaśnił, dlaczego niektóre działki bezpośrednio przylegające do rzeki (a więc położone w dolinie rzeki K. identycznie jak ww. działki skarżącej) posiadają w uchwalonym planie przeznaczenie R a niektóre ZL. Trafnie wskazał pełnomocnik skarżącej w piśmie z 8 grudnia 2022 r., że "tereny w dolinie rzeki K. są przeplatane przeznaczeniem rolnym i leśnym". Podważa to wiarygodność stanowiska organu co do przeznaczenia obszarów w dolinie tej rzeki pod lasy (tereny leśne) jako przeznaczenie najlepiej chroniące ten teren, skoro sam organ w swych ustaleniach nie realizuje tego założenia konsekwentnie (przykładowo, działka skarżącej nr [...] jest w planie oznaczona symbolem R a nie ZL, a położona jest również w dolinie rzeki K., w bezpośrednim sąsiedztwie tej rzeki). Poza tym nie można pominąć, że działka nr [...] w części jest ewidencyjnie terenem leśnym (LsIV – 0,06 ha). Nie wynika jednak ze stanowiska organu (co właśnie narusza zasadę proporcjonalności), dlaczego zdecydował się na symbol ZL na całym jej obszarze. Z uwagi na brak przekonującego uzasadnienia w tym zakresie i wyżej wykazaną niezgodność z ustaleniami Studium – wymaga to wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, doszło więc do naruszenia zasad sporządzania planu (jego niezgodności z ustaleniami Studium - art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) prowadzącego do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej w zakresie określonym w puncie 1 wyroku, tj. regulacji § 12 planu w odniesieniu do działek skarżącej nr [...] i [...] uwidocznionych na załączniku nr 1 do planu. Dodać wypada, że rozstrzygnięcie powyższe eliminowało konieczność stwierdzania nieważności również § 26 planu (opisującego dozwolone działania na obszarze ZL), bowiem już sam symbol ZL w odniesieniu do działek nr [...] i [...] został uchylony.

3. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie drugi z zarzutów naruszenia zasad sporządzenia planu, dotyczący regulacji § 13 ust. 2 pkt 2 i § 35 ust. 2 planu odnośnie działki nr [...] (przy czym w piśmie z [...] października 2022 r. skarżąca rozszerza wywód odnośnie tego zarzutu generalnie na regulacje § 13 i § 35 planu bez wskazania paragrafów i podpunktów, k. 46-47).

W tym zakresie wskazać trzeba, że nie ma sporu między stronami, iż działka nr [...] stanowi według "Kierunków" Studium grunt rolny zmeliorowany, a według skarżonego planu - teren rolny o symbolu R. Skarżąca kwestionuje wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu odnośnie tej działki wynikającą z ww. regulacji.

Zgodnie z § 13 ust. 2 planu, przyjmuje się następujące zasady zagospodarowania na terenach, o których mowa w ust. 1 (oznaczonych symbolem R): 1) podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem R są uprawy polowe, łąki i pastwiska; 2) na terenach oznaczonych symbolem R dopuszcza się realizację: a) obiektów budownictwa zagrodowego na terenie stanowiącym przedłużenie działki zagrodowej zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 3, b) obiektów gospodarstw specjalistycznych, takich jak obory, chlewnie, kurniki, pieczarkarnie oraz działów specjalnych po uzyskaniu pozytywnej opinii służb sanitarnych i ochrony środowiska, c) stawów rybnych, zbiorników wodnych małej retencji i innych zbiorników wodnych oraz urządzeń melioracji i przeciwpowodziowych, infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej oraz związanych z nią niezbędnych urządzeń i obiektów oraz dróg dojazdowych gospodarczych. Stosownie do treści § 35 ust. 2 planu, ustala się zakaz zabudowy terenów rolnych w granicach objętych planem. Zdaniem sądu, regulacje te nie są wewnętrznie sprzeczne, tzn. zakaz z § 35 ust. 2 doznaje wyjątków wskazanych w § 13 ust. 2 pkt 2, co oznacza możliwość zabudowy tych terenów zgodnie z ostatnio wskazaną regulacją. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, tj. zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podlega więc interpretacji w kontekście pozostałych ustaleń planu oraz zapisów Studium. Prowadzi ona do następującego rezultatu:

- po pierwsze, zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali w odniesieniu do § 13 (przepis specjalny) i § 35 ust. 2 (regulacja ogólna) pozwala uzyskać akceptowalny i racjonalny rezultat, tj. możliwość zabudowy terenów o symbolu R wyłącznie w zakresie określonym w § 13 ust. 2 pkt 2 planu (są to więc tereny o przeznaczeniu podstawowym rolnym (uprawy polowe, łąki, pastwiska), na których co do zasady obowiązuje zakaz zabudowy, z wyjątkami dopuszczającymi zabudowę ściśle określoną i tylko pod określonymi warunkami);

- po drugie, niezasadnie skarżąca argumentuje na s. 9 pisma z [...] października 2022 r., iż w sposób nieuprawniony dopuszczono wyłącznie określony rodzaj zabudowy a nie np. inne budynki związane z zabudową zagrodową, mniej uciążliwe. Sąd jednak wskazuje, że zabudowa zagrodowa została przewidziana na terenach o symbolu RM a nie R. Skarżąca zaś, która użytkuje działkę nr [...] wyłącznie rolniczo, przy wynikającym ze Studium zakazie zabudowy kubaturowej nie może domagać się ściśle określonego rodzaju zabudowy (np. zagrodowej) na działkach, na których założeniem Studium jest brak zabudowy. Tym bardziej, że dopuszczenie zabudowy na terenie R w granicach określonych w § 13 ust. 2 pkt 2 ma w założeniu – według planu – umożliwić kontynuację zabudowy w ramach rozwoju gospodarstwa tym, którzy posiadają już gospodarstwa rolne a nie umożliwić jakąkolwiek zabudowę terenu R co do zasady;

- po trzecie, nie tylko działki skarżącej ale wszystkie działki w obszarze planu oznaczone symbolem R posiadają warunki zagospodarowania wynikające z § 13, zatem o naruszeniu zasady równości nie może być mowy.

Dodatkowo sąd wskazuje, że jako teren rolny w dolinie rzeki K. działka nr [...] jest objęta "wyłączeniem spod zainwestowania kubaturowego" (2.1.1.1.lit. "b" tiret trzecie "Kierunków" Studium). Dopuszczenie na niej jakiejkolwiek zabudowy jest działaniem na korzyść skarżącej a nie na niekorzyść (bez regulacji § 13 ust. 2 pkt 2, także w związku z § 7 ust. 3 nie istniałaby w ogóle możliwość zabudowy);

W konsekwencji, sąd nie stwierdza sprzeczności regulacji § 13 ust. 2 pkt 2 i §35 ust. 2 skarżonego planu prowadzącej do konieczności wyeliminowania tych zapisów z obrotu prawnego w odniesieniu do działki skarżącej nr [...]. Tym samym, w tym zakresie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. co znajduje odzwierciedlenie w punkcie 2 wyroku.

4. Niezasadnie również zarzuca skarżąca naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak określenia w planie warunków scalenia i podziału nieruchomości. Zgodnie z powołanym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jak jednak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Nie można usunąć z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb (vide wyroki NSA w sprawach II OSK 1176/14, II OSK 2199/11 oraz II OSK 814/12). Skarżąca nie wykazała, a z akt sprawy nie wynika, aby ustalenie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. było niezbędne z uwagi na cechy spornego obszaru planistycznego.

5. Bezskuteczny jest również zarzut naruszenia § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Istotnie, jak sugerowała to również opiniująca projekt planu Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna na posiedzeniu w dniu 2 sierpnia 2005 r., nie zamieszczono w planie obok symbolu literowego – numeru wyróżniającego dany teren spośród innych terenów (dla każdego symbolu). Uczyniono to wyłącznie dla symbolu WS i 1WS (§ 16 ust. 2) oraz UŁ i 2UŁ (§ 21). Zdaniem sądu, powyższe nie ma żadnego wpływu i związku z indywidualnym interesem prawnym skarżącej. Brak zamieszczenia numeru (oznaczenia cyfrowego dla określonego symbolu) w żaden sposób nie wpływa na możliwość jednoznacznego powiazania projektu rysunku planu z projektem tekstu planu miejscowego (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia). Plan miejscowy kontrolowany w sprawie niniejszej nie wprowadza znacznie zróżnicowanych ustaleń dla terenów o tym samym symbolu literowym, w szczególności jeśli chodzi o symbol ZL i R. Nie powstały wątpliwości co do możliwości zidentyfikowania działek skarżącej i symbolu obszaru, na którym są położone. Stąd w ocenie sądu, stwierdzanie nieważności planu z uwagi na powyższe uchybienie § 4 pkt 1 rozporządzenia MI cechowałoby się nadmiernym formalizmem w okolicznościach sprawy niniejszej, wypaczającym sens i cel art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

XIII. Sąd z urzędu nie stwierdził również naruszeń trybu sporządzania planu i zasad jego sporządzania, innych niż wymienione w skardze, które prowadziłyby do konieczności wyeliminowania planu z obrotu prawnego w całości bądź w części innej lub odmiennej niż wskazana w punkcie 1 wyroku (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

XIV. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. jak w punkcie 1 wyroku, wyłącznie w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego skarżącej obejmującego prawo własności działek nr [...] i [...]orz ich przeznaczenia jako ZL tereny leśne. W punkcie 2 wyroku oddalono skargę w pozostałej części na zasadzie art. 151 P.p.s.a., co obejmuje wszystkie zarzuty procesowe oraz zarzut materialnoprawny dotyczący działki nr [...]. W punkcie 3 wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) wraz z opłatą skarbową 17 zł.