Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 994/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6560
6110 Podatek od towarów i usług
Hasła tematyczne: Podatek od towarów i usług
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną interpretację
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 22, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2a, art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 6, art. 106b ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 177 poz 1054
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług - tekst jednolity
article: art. 262 §1 pkt 2, art. 267 §1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 14b § 1, art. 14b § 2, § 3, art. 14c § 1, art. 14h, art. 121 §1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. r. sprawy ze skargi Gminy [...] na interpretację indywidualną Ministra Finansów działającego przez organ upoważniony Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług I. uchyla zaskarżoną interpretację; II. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów działającego przez organ upoważniony Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2015 r. G. D. ( dalej; wnioskodawca, strona, podatnik, skarżąca) złożyła wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie ustalenia, czy Gmina zobowiązana jest do wystawienia faktury dla strony postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z tytułu ustalonych kosztów tego postępowania.

We wniosku przedstawiono następujący stan faktyczny.

Mieszkaniec G. D., Pan D. dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił do Burmistrza [...] z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości, które stały się sporne ze względu na niezgodność w przebiegu granic między sąsiadami.

Burmistrz [...], na podstawie art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważnił uprawnionego geodetę.

Wnioskodawca nie zgłosił zastrzeżeń w związku z wyborem oraz wynagrodzeniem geodety dokonującym czynności ustalenia przebiegu granic.

G. D. podpisała umowę z geodetą na okoliczność przeprowadzenia prac geodezyjnych w związku ze złożonym wnioskiem.

Po wykonanych, czynnościach, geodeta w dniu [...] czerwca 2015 r. wystawił fakturę VAT na kwotę netto [...] zł oraz podatek VAT [...] zł, co daje łącznie [...] zł brutto.

Powyższe koszty postępowania rozgraniczeniowego, które nie są ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości po połowie, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.

W związku z tym, w dniu [...] października 2015 r. zostało wydane postanowienie o obciążeniu kosztami postępowania administracyjnego związanego z rozgraniczeniem nieruchomości na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, w którym koszty poniesione na geodetę, czyli brutto [...] zł, zostały podzielone po połowie na strony rozgraniczenia, czyli po [...] zł na każdą ze stron.

Pan D. w dniu [...] października 2015 r. poinformował ustnie, że do wystawionego postanowienia, obciążającego go kwotą [...]zł, chce otrzymać od Gminy fakturę VAT, która stanie się dla niego podstawą do zapłaty, ponieważ jest podatnikiem i może ją odliczyć. Gmina nie wystawiła mu faktury. Gmina jest zarejestrowana jako czynny podatnik VAT.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie:

Czy Gmina jest zobowiązana do wystawienia faktury VAT na stronę postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z tytułu ustalonych kosztów tego postępowania?

Zdaniem wnioskodawcy, Gmina nie jest zobowiązana do wystawienia faktury VAT Panu D., ponieważ nie ma podstaw do tego, żeby koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone w drodze postanowienia Burmistrza [...] (wydanego na podstawie art 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego) traktować jako objęte VAT po stronie gminy.

Prowadzenie postępowania administracyjnego i ustalenie jego kosztów jest typową działalnością wykonywaną w charakterze organu władzy publicznej, która z mocy art. 15 ust. 6 ustawy o VAT pozostaje poza zakresem aktywności gminy jako podatnika. Bez znaczenia w tym wypadku pozostaje to, że część tych kosztów wiązała się z nabyciem usług od podmiotów trzecich (np. geodeta). Art. 106b ustawy wskazuje sytuacje, w których podatnik VAT obowiązany jest do wystawienia faktury. Generalnie są to przypadki, w których następuje sprzedaż, tj. przede wszystkim, gdy ma miejsce dostawa towarów i świadczenie usług. Prowadzenie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie stanowi czynności mieszczącej się w zakresie przedmiotowym VAT (nie stanowi sprzedaży), pozostaje zatem poza zainteresowaniem przepisów ustawy o VAT. W konsekwencji, Gmina nie jest obowiązana ani uprawniona do wystawienia faktury VAT na koszty ustalone w tym postępowaniu w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu [...] lutego 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P., działający z upoważnienia Ministra Finansów wydał interpretacje indywidualną nr [...], w której stwierdził, że stanowisko wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego jest nieprawidłowe.

W ocenie organu, bezsporne jest, że wnioskodawca zlecił geodecie świadczenie usługi w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości, która to usługa była usługą świadczoną na rzecz osób toczących spór w kwestii ich przebiegu. Tym samym, obecnie Gmina, na podstawie art. 106b ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, jest zobowiązania wystawić fakturę dokumentującą sprzedaż, na którą składa się powyższa usługa, w związku z tym, że zlecający usługę geodezyjną przenosi koszty z tytułu nabycia tej usługi od geodety bez doliczania marży. Gmina, zlecając wykonanie usługi geodezyjnej w celu rozgraniczenia spornych nieruchomości, sama świadczy usługę na rzecz stron sporu i zobowiązana jest w związku z tym do wystawienia faktury za wykonaną usługę.

Stanowisko organu oparte zostało na następujących przepisach:

a) art. 2 pkt 22, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2a, art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 6, art. 106a, art. 106b ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT;

b) art. 13 i art. 28 Dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L Nr 347 z 11 grudnia 2006 r., str. 1, ze zm.) - zwanej dalej "Dyrektywą Rady 2006/112/WE";

c) art.152 i art. 153 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, ze zm.), zwanego dalej "k.c";

d) art. 29 pkt 1, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm.)

Zdaniem organu, z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, itp., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). W tym zakresie ich czynności mają bowiem charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust 2 ustawy o VAT.

Organ przeanalizował znaczenie terminu rozgraniczenie, które oznacza zarówno wytyczenie granicy na gruncie mimo jej bezsporności, jak też sytuację, gdy granica jest kwestią sporną bądź też nie została dokładnie wytyczona lub ustalona. Rozgraniczenie gruntów może nastąpić w dwóch sytuacjach. Pierwsza zachodzi gdy granice nie są w ogóle wytyczone a druga, gdy uprzednio istniejące stały się sporne.

Organ podkreślił, że osoby zainteresowane rozgraniczeniem nieruchomości nie mają możliwości wyboru trybu postępowania. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić w trybie postępowania administracyjnego lub też w postępowaniu sądowym. Zgodnie z przepisami prawa, pierwszeństwo ma postępowanie rozgraniczeniowe przed organami administracji samorządowej, a sąd powszechny staje się właściwy tylko wtedy, kiedy ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne taką możliwość przewiduje.

W kwestii poniesienia przez Gminę kosztów związanych z rozgraniczeniem spornej nieruchomości, którymi następnie wnioskodawca obciążył strony sporu (właścicieli nieruchomości), organ podkreślił, że przedmiotem świadczenia realizowanego przez wnioskodawcę na rzecz stron sporu są koszty, które wnioskodawca poniósł w związku z wykonaniem na zlecenie Gminy, przez geodetę, czynności rozgraniczających, polegających na ustaleniu przebiegu granic. Organ podkreślił, że poniesienie powyższych kosztów nie należy do ustawowych obowiązków organu.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenie usług ma również miejsce wówczas, gdy podatnik, działając we własnym imieniu, ale na rzecz osoby trzeciej, bierze udział w świadczeniu usług.

W ocenie organu, Gmina, zlecając wykonanie usługi geodezyjnej w celu rozgraniczenia spornych nieruchomości, sama świadczy usługę na rzecz stron sporu i zobowiązana jest w związku z tym do wystawienia faktury za wykonaną usługę.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w odpowiedzi na co organ stwierdził brak podstaw do zmiany interpretacji indywidualnej.

W dniu [...] maja 2016 r. G. D., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższą interpretację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 8 ust. 1 oraz ust. 2a ustawy o VAT, poprzez niewłaściwą ocenę co do zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego i błędne przyjęcie, że w okolicznościach przedstawionych we wniosku o interpretację ma miejsce odsprzedaż usługi między Gminą a stronami postępowania administracyjnego, tj., że Gmina - w związku z obciążeniem stron postępowania administracyjnego kosztami tego postępowania, obejmującymi usługę geodety, ustalonymi postanowieniem Burmistrza [...] wydanym na podstawie art. 262 §1 pkt 2 k.p.a. - działa w imieniu własnym, ale na rzecz stron postępowania, biorąc udział w świadczeniu przez geodetę usługi ("odsprzedaje" usługę);

2) art. 15 ust. 6 ustawy o VAT w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o VAT, poprzez niewłaściwą ocenę co do zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego i błędne przyjęcie, że w okolicznościach przedstawionych we wniosku o interpretację Gmina (Burmistrz Gminy) nie działa w ramach sprawowanego władztwa publicznego, a zatem powinna być uznana za podatnika;

3) art. 14b §1, w zw. z art. 14b § 2, § 3, art. 14c § i oraz art. 14h w zw. z art. 121 §1 ustawy Ordynacja podatkowa, tj. naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieuprawnione wywiedzenie ze stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji, że zlecona przez Gminę usługa geodety dotycząca ustalenia przebiegu granic nieruchomości w drodze postępowania administracyjnego była świadczona na rzecz osób toczących spór w tej kwestii, podczas gdy w stanie faktycznym podano, że wynagrodzenie geodety stanowiło koszt postępowania administracyjnego; czynności geodety miały bezpośredni związek z ustaleniem stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego i nie sposób było z opisu stanu faktycznego we wniosku o interpretację przyjąć, że strony tego postępowania są beneficjentami "nieprzetworzonego" świadczenia geodety; Organ dokonał zatem "nadinterpretacji" przedstawionego przez Gminę stanu faktycznego;

a w konsekwencji:

4) art. 106b ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy o VAT, poprzez niewłaściwą ocenę co do zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego i błędne przyjęcie, że Gmina w okolicznościach przedstawionych we wniosku o interpretację była obowiązana do wystawienia faktury.

Mając powyższe na względzie pełnomocnik wniósł o uchylenie interpretacji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik odniósł się do argumentacji zawartej w zaskarżonej interpretacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej interpretacji organ stwierdził, że Gmina, zlecając wykonanie usługi geodezyjnej w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości, sama świadczy usługę na rzecz stron sporu i zobowiązana jest w związku z tym do wystawienia faktury za wykonaną usługę.

Sąd nie podziela tego stanowiska organu.

Organ interpretacyjny, mimo że prawidłowo przedstawił warunki zastosowania wyłączenia z VAT czynności realizowanych przez organ władzy publicznej w ramach sprawowanego władztwa (art. 15 ust. 6 ustawy o VAT w kontekście art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o VAT), to jednak błędnie uznał, że Burmistrz [...] obciążając kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego jego strony, nie realizował zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których został powołany. Tym samym organ dokonał niewłaściwej oceny co do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o VAT.

W ocenie Sądu prowadzenie postępowania administracyjnego i ustalenie jego kosztów jest typową działalnością wykonywaną przez Gminę w charakterze organu władzy publicznej, i jako takie, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, pozostaje poza zakresem objętych VAT czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że o opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług mowa może być jedynie wówczas, gdy dana czynność mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o VAT i jest wykonywana przez podatnika VAT działającego w charakterze podatnika.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, żadna z tych przesłanek nie została spełniona.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlega odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o VAT, przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (...). Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o VAT, przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7.

Z kolei w myśl art. 8 ust. 2a cytowanej ustawy, w przypadku gdy podatnik, działając we własnym imieniu, ale na rzecz osoby trzeciej, bierze udział w świadczeniu usług, przyjmuje się, że ten podatnik sam otrzymał i wyświadczył te usługi.

W rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług, pojęcie świadczenia usług ma bardzo szeroki zakres, gdyż nie obejmuje wyłącznie działań podatnika, lecz również zobowiązanie do powstrzymania się od dokonywania czynności lub do tolerowania czynności bądź sytuacji. Przez świadczenie należy zatem rozumieć każde zachowanie się na rzecz innego podmiotu. Aby uznać dane świadczenie za odpłatne świadczenie, musi istnieć stosunek prawny pomiędzy świadczącym usługę a odbiorcą, a w zamian za wykonanie usługi powinno zostać wypłacone wynagrodzenie. Musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy świadczoną usługą i przekazanym za nią wynagrodzeniem. Oznacza to, że z danego stosunku prawnego, na podstawie którego wykonywana jest usługa, musi wynikać wyraźna, bezpośrednia korzyść na rzecz świadczącego usługę. Usługą może być jedynie czynność, która została wykona na skutek woli usługodawcy i usługobiorcy .

W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym orzekł o kosztach tego postępowania obciążając nimi stronę stosownie do art. 262 §1 pkt 2 k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby doszło w ten sposób do wyświadczenia, czy odsprzedaży jakiejkolwiek usługi między Gminą a stronami tego postępowania. Wolą osoby, która zainicjowała swoim wnioskiem postępowanie administracyjne było ustalenie w sposób prawnie wiążący (pod sankcją państwową) przebiegu granic nieruchomości, a nie nabycie określonej usługi geodety. Występując o rozgraniczenie nieruchomości, właściciel nieruchomości liczył się być może z koniecznością poniesienia kosztów postępowania, jednak na ich wysokość nie miał żadnego wpływu. Poniesienie tych kosztów nie jest też objęte jego wolną wolą, ale jest obowiązkiem wynikającym z postanowienia organu administracji publicznej. Właściciel nieruchomości nie decydował ani o wyborze geodety ani o wysokości jego wynagrodzenia, jedynie wszczął postępowanie administracyjne.

Jeszcze mniejszy wpływ na poniesienie i zakres omawianych kosztów miał drugi uczestnik postępowania administracyjnego, który poniósł połowę jego kosztów, a nie miał w istocie wpływu na jego wszczęcie (a brak jest podstaw by skutki podatkowe związane z poniesieniem kosztów przez obu uczestników postępowania administracyjnego postrzegać odmiennie).

Reasumując, nie można przyjąć, że w okolicznościach faktycznych przedstawionych we wniosku o wydanie interpretacji miało miejsce świadczenie przez Gminę (odsprzedaż) usługi na rzecz stron postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Organ dokonał zatem niewłaściwej oceny co do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego - art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2a ustawy o VAT.

Niezależnie od powyższego, nie sposób przyjąć, że prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza [...] i orzeczenie w sposób władczy o jego kosztach (postanowieniem wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.) może stanowić o prowadzeniu przez Gminę działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 i ust. 6 ustawy o VAT.

Na mocy art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Jednakże, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powyższej definicji wynika, że organy oraz urzędy administracji publicznej działają w charakterze podatników wówczas, gdy:

1) wykonują czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach ich zadań;

2) wykonują czynności mieszczące się w ramach ich zadań, ale czynią to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium decydującym o uznaniu organu władzy publicznej za podatnika VAT jest zachowywanie się nie jak organ władzy, lecz jak podmiot gospodarczy w stosunku do określonych transakcji lub czynności.

Należy zauważyć, że w zaskarżonej interpretacji jako istotną okoliczność rzutującą na przyjęte w niej stanowisko wskazano to, że poniesienie kosztów geodety nie należy do ustawowych obowiązków organu. Odnosząc się do tej kwestii podnieść należy, że okoliczność ta nie jest szczególnym znamieniem stanu faktycznego sprawy, lecz wynika wprost z przepisów procedury administracyjnej. Art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi bowiem, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Warto zresztą zwrócić uwagę, że analogiczna regulacja znajduje się w art. 267 §1 pkt 1 O.p. w zakresie kosztów postępowania. Trudno zakładać, że organ podatkowy prowadzący postępowanie podatkowe, obciążający stronę tego postępowania kosztami, które zostały poniesione w jej interesie albo na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu, będzie traktowany jako podatnik VAT. Podobnie w postępowaniach sądowych niejednokrotnie zdarza się, że sąd w interesie stron przeprowadza dowód z opinii biegłych a w orzeczeniu kończącym postępowanie orzeka, na kim te koszty ciążą. Mimo że często w takich sytuacjach biegli wystawiają faktury na sąd, to jednak jest bezsporne, że obciążając stronę procesu takimi kosztami sąd nie bierze udziału w świadczeniu na jej rzecz usługi.

W ocenie Sądu, prowadzenie postępowania administracyjnego i ustalenie jego kosztów jest typową działalnością wykonywaną przez Gminę w charakterze organu władzy publicznej, i jako takie, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, pozostaje poza zakresem objętych VAT czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Podkreślić należy (na co również zwraca uwagę organ), że osoby zainteresowane rozgraniczeniem nieruchomości nie mają możliwości wyboru trybu postępowania. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić w trybie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu sądowym. Postępowanie rozgraniczeniowe uregulowane jest kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym, a ponadto może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym. Zgodnie z przepisami prawa, pierwszeństwo ma postępowanie przed organami administracji samorządowej.

Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast art. 33 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Wykonanie decyzji, zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 powyższej ustawy, poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

O sposobie, zakresie, formie i terminie przeprowadzenia czynności w toku postępowania administracyjnego decyduje (kierując się odpowiednimi przepisami prawa) organ administracji, który także - biorąc pod uwagę dokonane w świetle całokształtu materiału dowodowego ustalenia - orzeka w sposób władczy o prawach i obowiązkach stron tego postępowania.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że organ przedstawiając prawidłowo warunki zastosowania wyłączenia z VAT czynności realizowanych przez organ władzy publicznej w ramach sprawowanego władztwa, błędnie uznał, że Burmistrz [...] obciążając kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego jego strony, nie realizował zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których został powołany.

W ocenie Sądu, interpretacja została wydana także z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 14b § 1, w zw. z art. 14b § 2, § 3, art. 14c §1 oraz art. 14h w zw. z art. 121 §1 O.p. Organ interpretacyjny, wydając interpretację powinien działać z uwzględnieniem charakteru prawnego interpretacji indywidualnej i zgodnie z dyrektywą budowania zaufania do organów państwa.

W tym zakresie szczególnie istotne jest dokonanie wnikliwej analizy stanu faktycznego (zdarzenia przyszłego) zawartego we wniosku o interpretację. Organowi interpretacyjnemu nie wolno przy tym domniemywać okoliczności stanu faktycznego, ani ich zniekształcać. Zawarta w interpretacji indywidualnej ocena prawna winna odnosić się do dokładnie takiego stanu faktycznego, jaki zawrze wnioskodawca w treści swojego wniosku. Możliwe jest jedynie wezwanie do uzupełnienia informacji o stanie faktycznym, jeżeli organ podatkowy uzna, że wniosek nie zawiera wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu, interpretacja narusza powołane przepisy postępowania, bowiem w nieuprawniony sposób wywodzi ze stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji, że zlecona przez Gminę usługa geodety dotycząca ustalenia przebiegu granic nieruchomości w drodze postępowania administracyjnego była świadczona na rzecz osób toczących spór w tej kwestii, podczas gdy w stanie faktycznym podano, że wynagrodzenie geodety stanowiło koszt postępowania administracyjnego. Czynności geodety miały bezpośredni związek z ustaleniem stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego i nie sposób było z opisu stanu faktycznego we wniosku o interpretację przyjąć, że strony tego postępowania są beneficjentami "nieprzetworzonego" świadczenia geodety, a nadto, że obciążenie stron kosztami tego świadczenia następuje w oparciu o cywilnoprawną podstawę. Organ dokonał zatem "nadinterpretacji" przedstawionego przez Gminę stanu faktycznego.

Interpretacja narusza także art. 106b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy o VAT poprzez niewłaściwą ocenę co do zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego i błędne przyjęcie, że Gmina w okolicznościach przedstawionych we wniosku o interpretację była obowiązana do wystawienia faktury.

Występując o interpretację Gmina szukała urzędowego potwierdzenia, że wbrew oczekiwaniom strony postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości nie będzie zobligowana do wystawienia faktury z tytułu obciążenia kosztami tego postępowania. Tej kwestii dotyczyło pytanie Gminy.

Organ interpretacyjny uznał, że w przyjętym stanie faktycznym ma miejsce odsprzedaż usługi w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy o VAT, dokonywana przez podatnika VAT działającego w takim charakterze, a tym samym odpłatne świadczenie usług w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o VAT i "sprzedaż" w rozumieniu art. 2 pkt 22 tej ustawy. Konsekwencją takiego stanowiska było przyjęcie, że Gmina stosownie do art. 106b ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT zobowiązana jest do wystawienia faktury.

Jak wskazano wyżej, pogląd organu dotyczący zastosowania w realiach sprawy przepisów prawa materialnego ( art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2a, jak i art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o VAT) jest nieprawidłowy. Nie można bowiem przyjąć, że Gmina wykonuje jakąkolwiek czynność podlegającą opodatkowaniu VAT. Na Gminie nie ciąży zatem obowiązek wystawienia faktury. Stanowisko organu skutkuje niewłaściwą oceną co do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego - art. 106b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy o VAT.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.