Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 511/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28 ust.1, 2, 3 a i 3 b
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku J. S., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2004 r. do grudnia 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż pismem z dnia 25 listopada 2013 r. zobowiązana wystąpiła o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm. – dalej zwana: "u.s.u.s.") na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej zwane: rozporządzeniem wykonawczym). Wskazała, że rozpoczęła prowadzenie działalności pięć lat po przejściu na emeryturę, tj. w 1990 r. W tym okresie przedmiotem działalności były usługi w zakresie kroju i szycia konfekcji damskiej. W ostatnich [...] latach działalność ograniczała się jedynie do drobnych napraw krawieckich, a przychody roczne wynosiły ok. [...] zł. Oświadczyła, że nie wiedziała o zmianie przepisów i nie była świadoma konieczności opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, ani nie została o tym poinformowana. Następnie podniosła, że obecnie nie pracuje, nie prowadzi żadnej działalności, a poza niewielką rentą nie posiada innych źródeł utrzymania. Ponadto, jej wiek oraz stan zdrowia uniemożliwiają podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej i nie posiada żadnego majątku, który umożliwiałby spłatę zadłużenia. Oświadczyła, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i wniosła o umorzenie zobowiązań.

Na potwierdzenie powołanych okoliczności zobowiązana przedłożyła następujące dokumenty:

* kserokopię wyniku badania kręgosłupa - rezonans magnetyczny z dnia 11 sierpnia 2008 r.,

kserokopię wyniku badania gęstości kości z dnia 1 września 2008 r.,

* kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego wystawionej przez Z. Centrum Onkologii w S. dnia 13 listopada 2008 r.,

* kserokopię wyniku badania tomografii komputerowej wystawionego przez Regionalny Szpital w K. dnia 29 kwietnia 2009 r.,

* kserokopię umowy użyczenia mieszkania z dnia 2 stycznia 2012 r.,

* kserokopię wyniku badania tomografii komputerowej wystawionego przez Regionalny Szpital w K. dnia 24 stycznia 2012 r.,

* kserokopię rozliczenia wody wystawionego przez K. Spółdzielnię Mieszkaniową w K. dnia 13 lipca 2012 r.,

* kserokopię decyzji ZUS z dnia 7 marca 2013 r. o waloryzacji renty,

* kserokopię zaświadczenia lekarskiego Diagnostycznej Pracowni Radiologicznej w K. z dnia 23 sierpnia 2013 r. o stanie zdrowia,

- faktury VAT za zakup leków z dnia 9 września 2013 r. i 29 października 2013 r.,

- kserokopię zawiadomienia K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. z dnia 18 września 2013 r. o wymiarze czynszu,

* zaświadczenie lekarskie Regionalnego Szpitala w K. z dnia 12 grudnia 2013 r. o stanie zdrowia,

* oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej z dnia 16 grudnia 2013 r.,

* zaświadczenia lekarskie Indywidualnej Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej w K. z dnia 27 listopada 2013 r. i 16 grudnia 2013 r. o stanie zdrowia,

* oświadczenie z dnia 16 grudnia 2013 r. dotyczące sytuacji bytowej,

* oświadczenie z dnia 16 grudnia 2013 r. dotyczące wysokości ponoszonych kosztów utrzymania,

* oświadczenie z dnia 16 grudnia 2013 r. dotyczące zażywanych leków

* kserokopię dowodu wpłaty tytułem opłat za wodę i czynsz,

* kserokopię dowodu wpłaty tytułem opłat za energię,

* kserokopię faktury VAT za energię,

* kserokopię faktury VAT za usługi telekomunikacyjne,

* kserokopię dowodu wpłaty tytułem opłat za abonament RTV,

* kserokopię dowodu wpłaty tytułem opłat za telewizję kablową,

* kserokopie zeznań podatkowych za lata 2010-2012.

Po przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Uzasadniając swoją decyzję, organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego. Następnie organ stwierdził, że z przedłożonych do sprawy dokumentów oraz ustaleń własnych Zakładu wynika, że zobowiązana prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i obecnie pobiera świadczenie rentowe w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Zamieszkuje w mieszkaniu użyczonym przez córkę, a wynikające z tego opłaty miesięczne związane z utrzymaniem oszacowała na kwotę [...] zł, koszty związane z leczeniem na kwotę [...] zł, natomiast wydatki związane z wyżywieniem, zakupem środków czystości i prasy na kwotę [...] zł. Z przedłożonej dokumentacji lekarskiej wynika, że zobowiązana jest pod opieką poradni specjalistycznych i była leczona w Centrum Onkologii w S. Ponadto wymaga przyjmowania leków i nie może podjąć pracy zarobkowej. Oświadczyła, że nie posiada nieruchomości ani majątku ruchomego. Natomiast z ustaleń Zakładu, tj. informacji z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych z dnia 7 stycznia 2014 r. wynikało, że zobowiązana jest właścicielką: nieruchomości gruntowej (KW [...]) położonej w miejscowości K., nieruchomości gruntowej (KW [...]) położonej w miejscowości N., lokalu mieszkalnego (KW [...])położonego w miejscowości N., gruntów ornych (KW [...]) położonych w miejscowości K., lokalu mieszkalnego (KW [...]) położonego w miejscowości O.

Organ wskazał, że w jego ocenie dokonane w sprawie ustalenia nie uzasadniają umorzenia obciążających stronę zobowiązań w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. Ze zgromadzonych dokumentów nie wynikało bowiem, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za sytuację szczególną Zakład nie mógł również uznać trudnej, spowodowanej chorobą, sytuacji zdrowotnej, ponieważ choroba nie pozbawia zobowiązanej możliwości uzyskiwania dochodu. Zobowiązana posiada bowiem niezależne źródło dochodów w postaci świadczenia rentowego, co wskazuje na możliwość podjęcia dobrowolnej spłaty zobowiązań. W przypadku zaś problemów finansowych Zakład poinformował, iż na wniosek dłużnika, może udzielić ulgi i rozłożyć zadłużenie na dogodne do spłaty raty. Uwzględnienie wniosku o ulgę w formie ratalnej spłaty zadłużenia powoduje, że bieg naliczania odsetek za zwłokę zostaje zatrzymany na dzień złożenia wniosku w tej sprawie, a postępowanie egzekucyjne zostaje zawieszone oraz nie wszczyna się nowych w stosunku do należności objętych tą ulgą.

W dniu 29 stycznia 2014 r. wpłynął w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek umotywowany został trudną sytuacją materialną, rodzinną, podeszłym wiekiem zobowiązanej ([...] lat) i wynikającym z tego złym stanem zdrowia. Zobowiązana wskazała, że jej jedynym przychodem i źródłem utrzymania jest renta po zmarłym mężu J. S. i musi to wystarczyć do prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa. Stale pogarszający się stan zdrowia i wynikające z tego rosnące koszty leczenia powodują, że żyje bardzo skromnie. Dodała, że Dyrektor ZUS-u w K. w skarżonej decyzji zasugerował, że posiada liczne nieruchomości i majątek, ze sprzedaży których ZUS zaspokoi swoje roszczenia. W związku z tym poinformowała, że nigdy nie była i nie jest właścicielką czy współwłaścicielką wymienionych w ww. decyzji nieruchomości i lokali, i nic ją z nimi nie łączy, poza przypadkową zbieżnością nazwisk i imion rodziców. Jest starszą, samotną i schorowaną kobietą, której mizerna sytuacja finansowa i brak majątku uniemożliwia uregulowanie tych ogromnych należności. W ocenie zobowiązanej, w jej przypadku istnieją uzasadnione powody pozwalające na skorzystanie ze szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wymienioną na wstępie decyzją, z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadniając swoją decyzję organ, powołując się na przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie wykonawcze, powtórzył za organem I instancji przytoczone wcześniej argumenty, stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości.

Rozpoznając ponownie sprawę organ stwierdził, że organ I instancji właściwie ocenił, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku zobowiązanej i umorzenie długu w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności byłoby nieuzasadnione. Wskazał przy tym należy, że możliwość umorzenia długu na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu przewidziana jest dla sytuacji o charakterze wyjątkowym, gdy ze względów zdrowotnych lub rodzinnych zobowiązany pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodu, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych, czy też w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych zobowiązany poniósł straty zagrażające prowadzeniu dalszej działalności. Jednakże w przedmiotowej sprawie brak jest okoliczności, w oparciu o które możliwe byłoby przyjęcie, że sytuacja w jakiej się zobowiązana aktualnie znajduje odpowiada wymogom określonym rozporządzeniem wykonawczym.

W ocenie organu zobowiązana posiada stałe źródło dochodów wynoszące od 1 marca 2013r. [...] zł netto miesięcznie. Z uzyskiwanych środków ponoszone są koszty utrzymania i koszty leczenia, które według przedłożonego przez nią kosztorysu z dnia 16 grudnia 2013 r. stanowią kwotę [...] zł miesięcznie. Poza zobowiązaniami wobec ZUS zobowiązana nie posiada innych zobowiązań. Zobowiązana ponosi wydatki związane z opłatami za mieszkanie w kwocie ok. [...] zł miesięcznie. Zamieszkuje w użyczonym, 3-pokojowym mieszkaniu własnościowym córki o powierzchni [...] m2. Strona jest zameldowana na stałe wraz z córką w jej domu w K. przy ul. [...].

W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, iż zamieszkiwanie w użyczonym mieszkaniu i ponoszenie przez zobowiązaną stosunkowo wysokich opłat w istocie z tytułu utrzymania mieszkania córki jest bezwzględnie konieczne dla jej utrzymania. Nie można zatem uznać, że ewentualna spłata zadłużenia wobec ZUS, np. w dogodnych ratach pozbawiłaby zobowiązaną środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

W świetle zebranych w sprawie dokumentów brak było, w ocenie organu, podstaw do przyjęcia, że sytuacja finansowa, majątkowa lub rodzinna zobowiązanej przemawia za umorzeniem, nie można jej bowiem uznać za stan ubóstwa, co powoduje, że nie spełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na zasadach określonych w wyżej powołanym rozporządzeniu, tj. mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do przyczyn powstania zadłużenia organ wskazał, że ustawodawca nie uznał ich jako okoliczności mających znaczenie w kwestii umorzenia i z tego też względu nie mogą być one brane pod uwagę w postępowaniach o umorzenie należności z tytułu składek.

W kwestii stwierdzenia w skarżonej decyzji Zakładu, iż zobowiązana jest właścicielką nieruchomości gruntowych i lokalowych organ wyjaśnił, że informacja w tym zakresie została Zakładowi udzielona przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych na wniosek zawierający jej dane identyfikacyjne. Po jej uzyskaniu ZUS niedostatecznie zweryfikował informacje, gdyż nie uwzględnił faktu, iż nie wszystkie księgi wieczyste zawierają numery Pesel ich właścicieli i mogą dotyczyć również osoby, co do której wystąpiła zbieżność pozostałych danych. Za zaistniałą pomyłkę organ przeprosił zobowiązaną. Jednakże, jak wynika z decyzji, okoliczność ta nie była jedyną, ani przesądzającą o odmowie umorzenia. Błędne ustalenie w tym zakresie nie miało zatem znaczącego wpływu na podjęte przez Zakład rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła niedostateczne rozpatrzenie całokształtu okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie oraz ustalenie wbrew stanowi rzeczywistemu, że skarżąca posiada środki na spłatę zadłużenia oraz zbagatelizowanie jej stanu zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwana: "k.p.a."), kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym przywołanych.

I, jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to jednakże biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle określone, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny.

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 22/13), w stosunku do tej grupy osób (zobowiązanego i jego rodziny), konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, LEX 494281).

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne.

Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej jak również zdrowotnej.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że jego rolą w kontroli legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112).

Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności Sąd instancji winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji skarżącej do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu narusza także dyspozycję art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić należy, iż okoliczności wskazane w tej normie prawnej (przewlekła choroba zobowiązanej) mogą stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności tylko wtedy, gdy pozbawiają zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie należności.

Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. II GSK 393/09, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Pomimo tego, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy, nie zwalnia to jednak z organu z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki dokonywanej przy wydawaniu tego rodzaju. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanej i jej sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę stwierdził, że umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne pomimo braku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności byłoby nieuzasadnione natomiast umorzenie składek na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym przewidziane jest dla sytuacji o charakterze wyjątkowym, gdy ze względów zdrowotnych lub rodzinnych zobowiązany pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodów. Jak stwierdził organ, w niniejszej sprawie skarżąca w takiej sytuacji się nie znajduje, gdyż uzyskuje dochód z tytułu renty w wysokości [...] zł, zamieszkuje w mieszkaniu użyczonym przez córkę. W ocenie organu również choroba skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek gdyż nie pozbawia skarżącej możliwości uzyskiwania dochodu, posiada bowiem niezależne źródło dochodów w postaci świadczenia rentowego, co wskazuje na możliwość podjęcia dobrowolnej spłaty zobowiązań.

Stawiając w omawianym uzasadnieniu taką tezę, organ wydający decyzję nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty należności z tytułu składek wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...] zł przez zobowiązaną, utrzymującą się z renty w wysokości [...] zł, a więc z dochodu niewystarczającego na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych, zwłaszcza w sytuacji zdrowotnej skarżącej. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności, skoro za takie racjonalne wyjaśnienie nie sposób uznać, jako wykraczającej poza ustawową regulację, argumentacji odwołującej się do powinności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie dotyczącym wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

W rozpoznawanej sprawie organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. A zatem chodzi o taką sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery jej elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja ostateczna wydana została także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącej. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącej.

Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec należało o jej uchyleniu.

Przy ponownym, na skutek powyższego orzeczenia, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez zobowiązaną informacje o jej stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie tych należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.