Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2264/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg T.B. i L.B. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także jako organ/minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1969 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r. nr [...], odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] – obecnie stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...]cz i [...]cz z obrębu [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Z. B. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) i z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada 1945 r. przeszła na własność Gminy [...], a następnie na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej na własność Skarbu Państwa. [...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek Z. B. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Decyzją z [...] lutego 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej, z uwagi na fakt, że teren tej nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacyjne. Decyzją z [...] marca 1969 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało powyższą decyzję w mocy.

[...] listopada 2017 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek następczyni prawnej dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości – T. B. – o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji. We wniosku wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. na którym organy dekretowe oparły swoje rozstrzygnięcia nie został prawidłowo uchwalony, a ponadto przeznaczenie nieruchomości wskazane w powyższym planie nie wykluczało możliwości korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela.

Rozpatrując powyższy wniosek minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele gruntów lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące mogły w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę złożyć wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Złożony wniosek powinien być uwzględniony, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej miał obowiązek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz wnikliwego rozpatrzenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, albowiem jedynie stwierdzenie braku takiej możliwości stanowiło podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku.

Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji dekretowych była objęta Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...]-Dzielnicy [...] (plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...][...] stycznia 1961 r. i znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod oświatę. Organ wskazał, że wprawdzie nie odnalazł publikacji ww. planu, to jednak faktem notoryjnym i znanym organowi z urzędu jest okoliczność, że na jego podstawie zostało zbudowanych lub rozpoczętych wiele inwestycji miejskich, głównie osiedli mieszkaniowych, a także rozpoczęto prace projektowe [...]. Ustalono również, że plan ten był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają liczne uchwały Prezydium Rady Narodowej [...], a zmiany były publikowane w odpowiednich publikatorach. W świetle powyższych okoliczności minister uznał, że plan powyższy został uchwalony zgodnie z prawem, obowiązywał w dacie wydawania decyzji dekretowych i był wiążący dla organów.

W takiej sytuacji organy dekretowe były zobowiązane ustalić, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie, w tym także ustalić, czy istniały przeszkody prawne do użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela, mając na uwadze wszystkie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Organ podniósł, że obowiązujący w dacie wydania decyzji art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej jako ustawa) rozszerzył katalog przesłanek na podstawie których można było odmówić przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości z uwagi na jej niezbędność do realizacji celów wskazanych w art. 3 ustawy, tj. z uwagi na realizację celów związanych z użytecznością publiczną, obroną państwa, wykonywaniem zadań określonych w planach gospodarczych, a na obszarze miasta lub osiedla – planowej realizacji na jej terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że w orzeczeniach dekretowych nie powołano wprost przepisu z art. 54 ust. 1 ustawy, skoro przepis ten obowiązywał w dacie ich wydawania i musiał być brany pod uwagę przez organy dekretowe a także obecnie w postępowaniu nadzorczym.

W dalszej kolejności minister wyjaśnił, że w planie zatwierdzonym [...] stycznia 1961 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na oświatę oraz objęta zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] stycznia 1967 r. skierowanym do Nauczycielskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w [...]. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji PDRN [...][...] ustalił lokalizację szczegółową na budowę pawilonu usługowo-handlowego oraz urządzenie zieleńca na terenie położonym przy ul. [...], stanowiącej dalszą rozbudowę osiedla mieszkaniowego realizowanego na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] z [...] kwietnia 1963 r. Zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną [...] czerwca 2019 r. nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania została w całości objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1967 r.

W ocenie ministra istniejące decyzje lokalizacyjne wskazują, że przedmiotowa nieruchomość stała się częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, co nie mogło zostać zrealizowane przez osobę prywatną. Fakt, że grunt ten znajdował się na obszarze inwestycji publicznych, tj. budowy osiedla mieszkaniowego, a w jego ramach inwestycji towarzyszącej, realizowanej przez Nauczycielską Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową przesądza zatem o konieczności jego przejęcia na rzecz państwa i na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę negatywną dla przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej.

Organ wskazał nadto, że stosownie do art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) stwierdzenie nieważności decyzji następuje wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie wad, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych wykładnia przesłanek nieważnościowych winna mieć charakter ścieśniający. W ocenie ministra mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz poczynione w toku postępowania nadzorczego ustalenia nie ma podstaw do stwierdzenia, aby kwestionowane decyzje obarczone były jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli T. B. oraz L. B. (dalej też jako skarżący). T. B. zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób dokładny oraz błędną ocenę materiału dowodowego;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez przyjęcie, że Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...]-Dzielnicy [...] (Plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzony uchwałą nr [...] miał moc obowiązującą i że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według przedmiotowego planu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie

kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

L. B. zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez nieustalenie, czy decyzja Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji PDRN [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1963 r. pozostawała jako ważna w obrocie prawnym w chwili wydawania decyzji dekretowych, nieustalenie treści ww. decyzji, zaniechanie dokonania ustaleń dotyczących stanu zabudowy nieruchomości na dzień wydania decyzji dekretowych, oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie nieistotnym dla sprawy, tj. umowie o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z [...] kwietnia 1969 r., którą sporządzono po wydaniu decyzji dekretowej, brak uwzględnienia sprzeczności materiału dowodowego, tj. okoliczności, że w decyzjach dekretowych wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta przeznaczona była pod oświatę, a lokalizacja szczegółowa została ustalona na budowę pawilonu usługowo-handlowego;

b. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kpa, poprzez przyjęcie, że przy wydaniu decyzji dekretowych organy stosowały także przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., pomimo, że nie powołania ich w decyzji, podczas gdy na podstawie art. 107 § 1 kpa zobligowane były do powołania w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego;

2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikały podstawy do ich zastosowania;

b. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poprzez uznanie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, podczas gdy w toku postępowania organ ustalił, że nieruchomość znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod oświatę, a zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji dekretowych prawem osoba fizyczna za zezwoleniem ministra oświaty mogła prowadzić placówki oświatowe;

c. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że istniejące decyzje lokalizacyjne ustalające lokalizację szczegółową na budowę pawilonu oraz urządzenie zieleńca stanowiły przesłankę odmowy ustanowienia prawa własności czasowej, podczas gdy zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem budowlanym inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanej dla wykonywania działalności usługowej;

d. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste umową z 1 kwietnia 1969 r. mogło stanowić przesłankę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, podczas gdy sam fakt późniejszego przekazania nie ma oceny dla oceny ww. decyzji;

e. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i rozszerzenie przesłanki negatywnego rozpoznania wniosku złożonego przez byłych właścicieli na podstawie stwierdzenia, że obszar był częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i z tego powodu nie było możliwe ustanowienie własności czasowej, podczas gdy organ zobowiązany był badać jedynie przeznaczenie konkretnej nieruchomości o której zwrot wnioskowano.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z rażącym naruszeniem prawa w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2391/20 sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Wa 2264/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym awięc w trybie nadzwyczajnym. Jak zasadnie wskazał organ, zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest ograniczony wyłącznie do badania decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art 156 § 1 kpa. Samo stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec czego wykładnia przesłanek nieważnościowych nie może mieć charakteru rozszerzającego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych jako przesłankę nieważnościową powołano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że poprzez rażące naruszenie prawa należy rozumieć sytuację, gdzie treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, która to sprzeczność nie jest rezultatem wykładni prawa, ale powstaje przez proste zestawienie ze sobą treści decyzji i przepisu, przy czym badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3065/18). Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym. Ponadto, przesłanka rażącego naruszenia prawa co do zasady dotyczy przepisów prawa materialnego, wzruszeniu ostatecznego aktu z powodów proceduralnych służy bowiem tryb z art. 145 kpa.

Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu organ dekretowy rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości zobowiązany był ocenić, czy sposób wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z planem zabudowania. Konieczne jest zatem ustalenie przeznaczenia gruntu objętego wnioskiem dekretowym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i ocena zaistnienia opisanej przesłanki. Chodzi przy tym o plan obowiązujący, a więc taki, który został wprowadzony do obrotu prawnego zgodnie z odpowiednimi przepisami. Jak ustalił organ, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r., przy czym nie odnaleziono miejsca ani daty jego publikacji. Okoliczność ta nie może jednak prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu wskazanego planu. W orzecznictwie wskazuje się, że analiza innych okoliczności, takich jak późniejsze zmiany planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych czy wznoszenie inwestycji na jego podstawie pozwala na przyjęcie konkluzji o obowiązywaniu i stosowaniu tego planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 i przedstawiona tam argumentacja). Fakt licznych zmian planu zatwierdzonego uchwałą z 31 stycznia 1961 r. oraz realizacji na jego podstawie szeregu inwestycji przesądza w ocenie Sądu o jego obowiązywaniu. Wskazany plan był zatem wiążący dla organów dekretowych, które miały obowiązek jego uwzględnienia przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu i jest wiążący obecnie w zakresie prowadzonego postępowania nadzorczego.

Ocena przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu wymaga określenia funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania. Taka konkretyzacja planu zagospodarowania przestrzennego została w przedmiotowej sprawie dokonana na podstawie decyzji lokalizacyjnej.

W planie zatwierdzonym uchwałą z 31 stycznia 1961 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod oświatę. Ponadto, jak wynika ze sporządzonej w postępowaniu nadzorczym opinii geodezyjnej z [...] czerwca 2019 r., nieruchomość ta objęta została w całości decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1967 r. nr [...], która ustaliła lokalizację szczegółową na budowę pawilonu usługowo-handlowego oraz urządzenie zieleńca – na terenie położonym przy ul. [...] – stanowiących dalszą rozbudowę osiedla mieszkaniowego, realizowanego na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1963 r.

W ocenie Sądu przy badaniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta stanowiła bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Wynika to jednoznacznie z przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), obowiązująca w czasie wydawania decyzji dekretowych przewidywała dwa rodzaje planów: ogólne i szczegółowe (art. 13 pkt 1 i pkt 2). Wskazywała wyraźnie, że plan ogólny stanowi podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej, obejmuje on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań (art. 14 ust. 3). Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym stanowił, że sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego, zaś pkt 1 ust. 2 tego artykułu, że w szczególności organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Co istotne natomiast, art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego nie ma żadnych racji przemawiających za tym, aby wydawane wówczas przez organy planowania przestrzennego decyzje o lokalizacji szczegółowej pomijać przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 89/17 i powołane tam orzecznictwo).

Mając na uwadze powyższe okoliczności zarówno organy dekretowe jak i organ nadzoru zasadnie wskazały, że korzystanie przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości nie dało się pogodzić z realizacją inwestycji określonej w decyzji lokalizacyjnej. Przede wszystkim dlatego, że określona w decyzji lokalizacyjnej inwestycja obejmowała teren położony przy ul. [...], podczas gdy złożony wniosek dekretowy dotyczył wyłącznie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wskazana inwestycja nie mogłaby zatem zostać zrealizowana w sposób integralny przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, gdyż nie posiadał on prawa własności do całości gruntu objętego decyzją z [...] stycznia 1967 r. Ponadto decyzja lokalizacyjna została skierowana do Nauczycielskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w [...], co jednoznacznie wskazuje na podmiot który w myśl tej decyzji miał realizować wskazaną inwestycję, a zarazem wyklucza możliwość jej realizacji przez dotychczasowego właściciela. Fakt ustanowienia dla ww. spółdzielni prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1969 r. dodatkowo okoliczność tą potwierdza. Wprawdzie, jak wskazał skarżący Lesław Badowski, zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji dekretowej art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 7 poz. 46) inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanej dla wykonywania działalności usługowej, jednak pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego nie prowadziłoby do powstania po stronie byłego właściciela jedynie uprawnienia do korzystania z gruntu, ale do ustanowienia prawa rzeczowego, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Ustawodawca ukształtował bowiem własność czasową, oraz prawo użytkowania wieczystego - obowiązujące już w dacie rozpoznania wniosku dekretowego - jako szczególną formę prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej. Obliguje to do ustalenia, czy pozytywne orzeczenie dekretowe w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, która weszła w skład mienia ogólnonarodowego nie byłoby fikcją nie tylko prawną, ale i faktyczną, a ponadto, czy realne wykonanie jakichkolwiek uprawnień z tak ustanowionego prawa byłoby faktycznie możliwe. Przyznanie osobie prywatnej takiego prawa oznaczałoby, że realizacja przeznaczenia wynikającego z planu byłaby zależna od woli dotychczasowego właściciela, którego uprawnienia przewidziane w art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 poz. 1740 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznania wniosku dekretowego obejmowały korzystanie z terenu z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzanie prawem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. Treść tego rzeczowego prawa - ipso iure - zakłada więc uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Istotą własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego było natomiast zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu do tych nieruchomości. W takim wypadku przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej własność państwową, mającej stanowić część osiedla mieszkaniowego w postaci pawilonu usługowo-handlowego oraz zieleńca nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej. Przeznaczenie takie w sposób oczywisty zakłada bowiem swobodny, publiczny dostęp do nieruchomości. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego w niniejszej sprawie niosłoby zatem za sobą konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób i do rozporządzania rzeczą, gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić ani utrzymania charakteru mienia ogólnonarodowego, ani zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele wskazane w planie. W takim jednak przypadku prawo to nie odpowiadałoby treścią użytkowaniu wieczystemu ani własności czasowej, stanowiłoby w istocie formę prawa rzeczowego nieznaną polskiemu porządkowi prawnemu.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 54 ust. 1 ustawy jako podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do decyzji wydawanych po wejściu w życie tej ustawy, w ocenie Sądu okoliczność ta nie budzi wątpliwości i jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie. Nie można bowiem przepisów dekretu, tak jak i żadnej innej regulacji prawnej, analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm systemu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4002/18 i powołane tam orzecznictwo). Przepis ten stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszedł na własność państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Celami tymi były: użyteczność publiczna, obrona państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (ust. 1) oraz niezbędność nieruchomości dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (ust. 2). Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w planie na rozbudowę osiedla mieszkaniowego, co wyczerpuje zarówno przesłankę użyteczności publicznej jak i jej niezbędność do realizacji celu wynikającego z art. 3 ust. 2 ustawy, zatem decyzja dekretowa znajduje oparcie również w przepisie art. 54 ust. 1 ustawy. Fakt niepowołania przepisów ustawy z 1958 r. w decyzji dekretowej niewątpliwie stanowi uchybienie, które jednak nie oznacza rażącego naruszenia prawa, skoro orzeczenie to pozostaje w zgodzie z ww. przepisem.

Raz jeszcze należy podnieść, że w postępowaniu nadzorczym organ nie poszukuje wadliwości decyzji, nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone - doszło do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze prowadzone było w stosunku do decyzji wydanej w 1969 r., a zatem ponad pięćdziesiąt lat temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie bądź zatarcie skazania powinna być na tyle doniosła, że stwierdzone naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Decydujące znaczenie należy przypisywać oczywistości naruszenia prawa. Tymczasem większość zarzutów podniesionych w obu skargach sprowadza się do niewystarczającej inicjatywy organu w poszukiwaniu wad decyzji dekretowej. Tego rodzaju zarzuty nie mogą zostać uznane za zasadne, jako że pozostają w sprzeczności z zasadami postępowania nieważnościowego. To skarżący w ramach zarzutów stawianych decyzji z 1969 r. powinni wykazać, że decyzja ta pozostaje w widocznej "na pierwszy rzut oka" sprzeczności z obowiązującą w dacie jej wydania normą prawną.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych uznając, że nie są one dotknięte żadną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 kpa i dlatego na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.