Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 639/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju) z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), na podstawie art. 12 ust. 4 a, ust. 4 f i ust. 5, art. 18 i art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."), art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm., dalej "u.f.i.t.l.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.") orzekł

o ustaleniu odszkodowania na rzecz Ł. A. w kwocie [...] zł za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną numerem [...], o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie A., gmina K., przeznaczoną pod w/w inwestycję drogową. Ponadto w punkcie drugim decyzji Wojewoda zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA") do wypłaty ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzono projekt budowalny i udzielono zgody na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie obwodnicy południowej w R – Etap V odcinek na terenie gminy K – Skrzyżowanie z DK[...] wraz z infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczenia i poza tymi liniami...". Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] sprecyzował określenie zapisu zawartego w decyzji Nr [...], dotyczącego wskazania jako wnioskodawcy – zarządcy drogi – Prezydenta Miasta R., wskazując, iż ww. posiadał stosowne pełnomocnictwo do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazano jednocześnie, iż decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] zatwierdzono podział działki nr [...] na działki o nr: [...], [...] i [...]. Działka nr [...] mocą ww. decyzji stała się własnością Skarbu Państwa. Poprzednio stanowiła własność Ł. A. Wartość działki ustalono poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, który w ocenie organu I instancji nie budził zastrzeżeń formalnych, jak i merytorycznych. Wskazano także, iż inwestycja dotyczy budowy odcinka drogi stanowiącego element drogi krajowej Nr [...], znajdującego się poza granicami Miasta R., wobec czego podmiotem upoważnionym do finansowania inwestycji dotyczących dróg krajowych jest GDDKiA.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł GDDKiA, wnosząc o uchylenie wskazanej w odwołaniu decyzji. Podniósł jednocześnie, iż zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent"), ponieważ wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest zarządcą drogi, a jednocześnie inwestorem przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazał, że określenie kategorii drogi w decyzji odszkodowawczej jest działaniem przedwczesnym. Wskazał także, że pomiędzy Gminą Miasta R. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałem w W. zawarto porozumienie, na mocy którego Gmina Miasta R. uzyskała prawo dysponowania nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte od Skarbu Państwa w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej. Powyższe potwierdza Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. GDDKiA podniósł, iż porozumienie z dnia [...] maja 2010r., pomimo wskazania art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), nie stanowi o przekazaniu zadań z zakresu administracji rządowej, a jedynie jest dokumentem, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie na cele budowlane przez Gminę Miasta R. nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. GDDKiA nie posiada środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem realizuje on wyłącznie te zadania, które zostały ujęte w Programach Budowy Dróg Krajowych określanych przez Radę Ministrów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: "Minister", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r. Nr [...], ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Ł. A. za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, przeznaczoną pod budowę obwodnicy południowej w R. – Etap V odcinek na terenie gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą techniczną, położoną w obrębie A., gmina K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i zobowiązującej GDDKiA do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym stanie się ostateczna – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ustęp 1, 2 i 4 ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, przy czym nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna - za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

Wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości w powyższym trybie, zgodnie z art. 18 w/w ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Minister przytoczył treść art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 2 u.g.n. oraz treść § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie sporządzania operatu szacunkowego")

i wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. W ocenie Ministra, operat szacunkowy nie zawiera wskazania, jakie jest przeznaczenie nieruchomości porównawczych oraz przyjmuje do wyliczeń nieruchomości podobne, sprzecznie z art. 4 punkt 16 u.g.n. Według rzeczoznawcy sporządzającego operat, do nieruchomości szacowanej, wydzielonej z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową

i nieruchomościami o takim przeznaczeniu otoczonej, podobna jest nieruchomość położona wśród terenów użytkowanych rolniczo, w znacznej odległości od obiektów handlu, usług, oświaty i użyteczności publicznej. W rezultacie Minister uznał,

iż konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Odnośnie podmiotu zobowiązanego do wypłaty należnego odszkodowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w wydanej przez Wojewodę decyzji Nr [...] wprost wskazano Skarb Państwa, jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją,

to mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej i właściwym podmiotem do zapłaty odszkodowania jest GDDKiA. Minister zwrócił jednak uwagę,

że porozumieniem, zawartym na podstawie art. 8 ust. 2 u.s.g. w dniu [...] maja 2010 r., GDDKiA przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.,

a Gmina Miasta R. (dalej: "Gmina") zobowiązała się ponieść koszt sporządzenia operatów szacunkowych i nabycia nieruchomości pod w/w inwestycję ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Według Ministra, porozumienie nie zostało zawarte ani pod warunkiem otrzymania dotacji z budżetu Skarbu Państwa, ani nie przewidziano możliwości jego wypowiedzenia. Bez znaczenia jest więc okoliczność, że Gmina nie otrzymała środków finansowych ze Skarbu Państwa na pokrycie tych kosztów.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli Prezydent oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Prezydent w swojej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa. Podniósł, iż inwestycja budowy obwodnicy południowej w R. na odcinku przebiegającym przez teren gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] posiada charakter drogi o znaczeniu krajowym. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Nr [...], wydanej przez Wojewodę w dniu [...] marca 2010 r., wprost wskazano Skarb Państwa, jako nabywcę m.in. przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie przyznał, iż w ramach zawartego porozumienia na podstawie art. 8 ustęp 2 u.s.g., Gmina przejęła zadanie należące do administracji rządowej, jednakże z przyjęciem zadania wiąże się bezwzględnie obowiązek przekazania 100% środków finansowych niezbędnych do jego realizacji, co wynika z przepisu art. 8 ustęp 3 i 4 u.s.g. Powołując się na przepisy art. 19 ustęp 2 punkt 1, art. 20 punkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p") oraz art. 22 ustęp 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 3 ustęp 1 u.f.i.t.l. podniósł, że podmiotem właściwym do finansowania inwestycji dotyczących dróg krajowych jest GDDKiA.

GDDKiA, żądając w skardze uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucił Ministrowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nie odniesienie się do większości argumentów przedstawionych w odwołaniu, a Wojewodzie naruszenie art. 28 K.p.a., polegające na błędnym wskazaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Podniósł jednocześnie, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem,

iż realizacja inwestycji drogowej, o której mowa była budową drogi krajowej. Wskazano, iż inwestorem jest Prezydent, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji

o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. GDDKiA wskazał także, iż K. T. nie był upoważniony do występowania w imieniu GDDKiA, gdyż nie posiadał stosownego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo udzielone przez S. D. – zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w W., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora, Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w R. – M. C. nie upoważniało do udzielania dalszych pełnomocnictw. GDDKiA wskazał, iż realizuje tylko inwestycje określone w Programach Budowy Dróg Krajowych, określanych przez Radę Ministrów. Zakwestionował przy tym pogląd, iż porozumienie z dnia [...] maja 2010 r., zawarte między Gminą a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, które jest porozumieniem o przekazaniu zadań z zakresu administracji rządowej, pomimo wskazania art. 8 ust. 2 u.s.g. jako podstawy jego zawarcia. Wobec tego, w jego ocenie, nie będzie miał zastosowania art. 8 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że z przejęciem zadania należącego do administracji rządowej wiąże się obowiązek przekazania gminie środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania zadania. Skarżący ten podniósł także, iż Wojewoda nie ustalił prawidłowo stron postępowania odszkodowawczego, bowiem GDDKiA nie jest stroną tego postępowania, ani podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, a także, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanej w odwołaniu okoliczności, że GDDKiA nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 167/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Prezydenta oraz GDDKiA, uchylił decyzję Ministra w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, z uwagi na nowelizację treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sporządzania operatu szacunkowego, która weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniające cyt.

w. rozporządzenie, Dz.U. 2011 r. Nr 165, poz. 385, zwane dalej "rozporządzeniem zmieniającym"), z uwzględnieniem wskazanych tam zasad doboru nieruchomości porównawczych oraz wskazania przeznaczenia tychże nieruchomości. Sąd wskazał,

iż operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawach odszkodowawczych. Ewentualne przeprowadzenie postępowania dowodowego

na tę okoliczność i zlecanie sporządzenia nowego operatu przed organem II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), co spowodowało konieczność uchylenia także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd wskazał także, iż sporem w niniejszej sprawie objęte jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania poprzedniemu właścicielowi nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w A., gmina K. Zdaniem Prezydenta, właściwym podmiotem w tym zakresie powinien być GDDKiA, na rzecz którego nastąpiło przejęcie tej nieruchomości.

Rozważając uregulowania prawne dotyczące ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowań za przejęte pod drogi nieruchomości Sąd wskazał, iż przepisy u.f.i.t.l. jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzaniem określoną kategorią dróg. Podkreślono, że reguły wynikające

z powyższych przepisów stosuje się także, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Przepis ten ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege z dniem, w którym decyzja

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ustęp 3 i 4

w związku z art. 11 f ustęp 1 punkt 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Stosownie więc do treści art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. i art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod drogę krajową, powinno być wypłacone z budżetu GDDKiA. Nie ulega wątpliwości, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to m.in. koszty odszkodowań.

Sąd zwrócił również uwagę na okoliczność, że w dniu [...] maja 2010 r. pomiędzy Gminą a GDDKiA zostało zawarte porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w R. etap V odcinek na terenie Gminy K. – Skrzyżowanie z DK[...] wraz z infrastrukturą (...)"., na podstawie którego GDDKiA przekazał Gminie prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej (§ 2 ust. 1 porozumienia), a Gmina zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia).

Podstawą prawną tego porozumienia był art. 8 ust. 2 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 5 u.d.p. oraz przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem Sądu, Gmina przejęła na mocy tego porozumienia zadanie należące do administracji rządowej, bowiem przepis art. 8 ust. 2 u.s.g. należy czytać i interpretować łącznie z ustępem 3 tego artykułu, nawet jeśli nie jest on precyzyjnie wskazany w podstawie prawnej porozumienia. Nie ma znaczenia,

iż w § 4 omawianego porozumienia nie użyto słów "pod warunkiem", kiedy ustalano, kto poniesie koszty przejęcia nieruchomości pod budowę przedmiotowej inwestycji.

Z literalnego brzmienia tego paragrafu jasno wynika, że Gmina pokryje wskazane tam koszty ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Ten zapis współgra z ustępem 3 artykułu 8 u.s.g, z którego wynika, że gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ustępach: 1, 2 i 2 a tego artykułu.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zobowiązanie Gminy do finansowania zadań należących do administracji rządowej może nastąpić jedynie wówczas, kiedy Gmina otrzyma dotację ze Skarbu Państwa na ten cel. Brak jest umocowania

w przepisach prawnych, aby gminy finansowały z własnego budżetu remont, czy budowę drogi krajowej. Przyjęto więc, że podmiotem finansującym infrastrukturę transportu lądowego w zakresie dróg krajowych jest Skarb Państwa, a Gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa. Możliwość wywiązania się z zapisów § 4 porozumienia przez Prezydenta jest skuteczna tylko wówczas, gdy otrzyma on środki z dotacji państwowej. W innym wypadku, zdaniem Sądu, zawarte porozumienie nie rodzi po stronie Gminy obowiązku wykonania zadania należącego do administracji rządowej w zakresie wypłaty odszkodowań.

W tym stanie rzeczy, wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra, iż to Gmina, pomimo nieprzekazania jej przez Skarb Państwa dotacji (zgodnie z § 4 porozumienia), powinna być zobowiązana do zapłaty odszkodowania na podstawie zawartego w dniu [...] maja 2010 r. porozumienia, jest nieuprawnione i stanowi naruszenie prawa materialnego w zakresie wykładni art. 8 ust. 2 i 3 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutów skargi GDDKiA Sąd stwierdził, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, był stroną

w postępowaniu odszkodowawczym, bowiem jest on właścicielem działki, przejętej pod inwestycję drogową oraz - w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa - podmiotem właściwym do zapłaty odszkodowania. Kontrowersja w tym zakresie powstała

w przedmiotowej sprawie jedynie z uwagi na istnienie porozumienia z dnia [...] maja 2010 r., które przez strony jest różnie interpretowane. Wprawdzie z akt sprawy nie wynikało, aby GDDKiA został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, jednak był on zawiadomiony

o terminie rozprawy administracyjnej oraz przed wydaniem decyzji przez organ

I instancji - w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Dlatego też to uchybienie procesowe Sąd uznał za nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący pełnomocnictwa, udzielonego K. T., reprezentującemu Prezydenta w procesie wydawania decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], bowiem powinien być on zgłaszany na etapie odwołania od w/w decyzji Wojewody, która stała się ostateczna w dacie [...] maja 2010 r. Ponadto GDDKiA otrzymał postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, wydane na wniosek Prezydenta, w którym było analizowane pełnomocnictwo dla K. T. i również wówczas ten skarżący nie podważał poczynionych ustaleń.

Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny podnoszony w skardze GDDKiA zarzut, iż przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji polegającej na budowie drogi krajowej. Fakt zawarcia porozumienia, o jakim wspominano wyżej, czy też udzielenia pełnomocnictwa do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie zmienia charakteru drogi i jej przynależności do określonej kategorii dróg publicznych. Znamiennym jest, iż to właśnie GDDKiA, jako zarządca drogi, udzielił pełnomocnictwa do wystąpienia z powyższym wnioskiem, czy też okoliczność,

iż to właśnie GDDKiA był stroną porozumienia z dnia [...] maja 2010 r.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: GDDKiA oraz Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wskutek czego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. w sprawie I OSK 2940/12 uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji nie został przez organ odwoławczy naruszony art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji podzielił bowiem ocenę organu odwoławczego co do konieczności sporządzenia owego operatu szacunkowego. W ocenie NSA prawidłowe są także, wadliwie zakwestionowane przez Sąd I instancji wywody uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, także, iż wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 8 ust. 2, 2b i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych, bo skutkuje to tym, że zawarte porozumienie nie rodzi po stronie gminy obowiązku zadania objętego porozumieniem. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł jednocześnie, iż zgodnie z art. 8 u.s.g. gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Porozumienie jest prawną formą działania administracji, ale niemajacą charakteru władczego. Dochodzi ono do skutku poprzez zgodne złożenie oświadczeń woli przez zawierające je strony, będące wprawdzie podmiotami wykonującymi zadania z zakresu administracji publicznej, ale działającymi w tym przypadku jako strony równorzędne. Organ gminy działa przy tym w oparciu

o uchwałę rady gminy, podjętą na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Strony takiej umowy nie mają pełnej swobody w kształtowaniu jej treści, z uwagi na zapis art. 8 ust. 3 u.s.g., ale nie zmienia to faktu, iż umowa taka rodzi skutki cywilnoprawne. Zgodnie z art. 8 ust. 2b u.s.g., spory wynikłe z porozumień,

o których mowa w art. 8 ust. 2 tej ustawy rozpatruje sąd powszechny. Nie trafnie zatem Sąd I instancji zajmował się ustaleniem rzeczywistej woli stron, zawierających porozumienie z dnia [...] maja 2010 r., gdyż nie miał w tym zakresie kompetencji. NSA wskazał jednocześnie, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu,

iż zobowiązanie gminy do finansowania zadań należących do administracji rządowej może być prawnie skuteczne jedynie wówczas, kiedy gmina otrzyma dotację celową

z budżetu Skarbu Państwa. Skoro w postępowaniu administracyjnym Miasto R. nie kwestionowało faktu zawarcia porozumienia z dnia [...] maja 2010 r., wskazując tylko

na fakt, że nie otrzymało żadnej dotacji z budżetu Skarbu Państwa na sfinansowanie zaciągniętych tym porozumieniem zobowiązań, to słusznie Minister przyjął,

że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela przejętej nieruchomości była w tym wypadku Gmina R. Jednocześnie NSA wskazał, iż dotacje na finansowanie zadań, powierzonych w drodze porozumienia, stanowią środki należne jednostkom samorządu terytorialnego, które uzyskują roszczenie do Skarbu Państwa o zapłatę określonej w treści porozumienia dotacji celowej. Roszczenie takie może być zaś dochodzone tylko na drodze procesu cywilnego.

W związku z powyższym, gdyby Miasto R., mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, uznało, że rzeczywista treść jego oświadczenia woli, złożonego w dniu [...] maja 2010 r. była odmienna od tej, która wynikała z literalnej treści zawartego z GDDKiA porozumienia, albo stało na stanowisku, że porozumienie było wadliwe z innych powodów, to kwestie te mogłyby być rozważane, ale jedynie

w postępowaniu cywilnym. W takim przypadku organ administracji w przedmiotowej sprawie powinien rozważyć celowość jego zawieszenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt. 4 k.p.a. do czasu zakończenia ewentualnego procesu cywilnego. Sąd cywilny jest właściwy do oceny, czy podmioty zawierające ww. porozumienie działały na rzecz

i w imieniu Gminy oraz GDDKiA, czy osoby reprezentujące strony porozumienia były prawidłowo umocowane, a także - w przypadku sporu – jaka była rzeczywista wola stron, zawierających porozumienie.

NSA wskazał również, że GDDKiA, który jest podmiotem wskazywanym przez organ I instancji do wypłaty odszkodowania, jest stroną postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Ponadto NSA wskazał na niezasadność zarzutu GDDKiA o przedwczesności uznania za drogę krajową, budowaną na nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ), dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wyroku związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis

w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Mając na uwadze dokonaną przez NSA wykładnię prawa, zawartą w wyroku

z dnia 22 maja 2014 r. w sprawie I OSK 2940/12, Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznał, że zarzuty skarg w przedmiotowej sprawie nie zasługują na uwzględnienie,

a kontrolowana decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, w wyniku czego nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa – w odniesieniu do dróg krajowych, a własnością jednostek samorządu terytorialnego – w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Jak wynika z decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Tak więc zgodnie z art. 2 "a" ust. 1 u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Wobec tego , iż z treści art. 5 ust. 1 u.d.p. wynika jakie drogi zalicza się do dróg krajowych, samego tylko fakt przejęcia nieruchomości pod budowę drogi na rzecz Skarbu Państwa prowadzi do wniosku,

że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz Ł. A. powinien być GDDKiA.

Nie jest zasadny więc zarzut skargi GDDKiA, iż przedwczesne jest twierdzenie, że inwestycja drogowa w niniejszej sprawie polegała na budowie drogi krajowej. Należy powtórzyć za NSA, iż w takim wypadku trudno przyjąć, że właściciel nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa, miałby oczekiwać na przyznanie mu należnego odszkodowania aż do momentu, w którym organy administracji publicznej wybudują drogę, włączą ją do eksploatacji i następnie przeprowadzą wszelkie procedury związane z formalnym nadaniem wybudowanej drodze jej właściwej kategorii.

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania byłby GDDKiA, gdyby nie zawarte w dniu [...] maja 2010 r. porozumienie między Gminą a GDDKiA, mocą którego Gmina zobowiązała się

do pokrycia kosztów wypłaty odszkodowań za przejęte nieruchomości i wykonania operatów szacunkowych (§ 4 porozumienia), w zamian za otrzymanie prawa

do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody

z dnia [...] marca 2010 r. W takim przypadku obowiązek wypłaty odszkodowania

za przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod budowę drogi obciąża Gminę,

na co zasadnie zwrócił uwagę Minister w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g., gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Porozumienie to dochodzi do skutku poprzez zgodne złożenie oświadczeń woli przez zawierające je strony, działające na zasadach równorzędności. Jak wskazał NSA

w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. w sprawie I OSK 2940/12, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że takie porozumienie stanowi czynność prawną dwustronną, jaką jest umowa (por. Z. Cieślak, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. CH Beck, Warszawa 2004 oraz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt I SA/Rz, publ. cbosa). Umowy takie rodzą skutki cywilnoprawne, a wynikłe z tego tytułu spory rozstrzygają sądy powszechne (por. A. Szewc, Komentarz do art. 8 u.s.g., System Informacji Prawnej Lex i powołane w nim piśmiennictwo).

Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.s.g., na realizację zadań powierzonych w drodze porozumienia z organami administracji rządowej gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań. Tym samym jednostki samorządu terytorialnego uzyskują roszczenie do Skarbu Państwa o zapłatę określonej w treści porozumienia dotacji celowej, dochodzone tylko na drodze procesu cywilnego (por. A. Niezgoda, Regulacja prawna w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przepisach ustaw ustrojowych [w] Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, System Informacji Prawnej Lex). To sąd cywilny jest właściwy do oceny, czy podmioty zawierające ww. porozumienie działały na rzecz

i w imieniu Gminy oraz GDDKiA, czy osoby reprezentujące strony porozumienia były prawidłowo umocowane, a także - w przypadku sporu – jaka była rzeczywista wola stron zawierających porozumienie.

Dlatego nie mogą odnieść skutku w przedmiotowym postępowaniu zarzuty GDDKiA zawarte w skardze odnośnie kwestionowania charakteru porozumienia z dnia [...] maja 2010 r., pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w R. K. T., jak również nie ma znaczenia dla danej sprawy okoliczność, że GDDKiA nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację tego zamierzenia inwestycyjnego.

Brak też jest podstaw do podzielenia poglądu Ministra, zawartego w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych do uznania, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przejętą od Ł. A. nieruchomość jest GDDKiA. Zgodnie bowiem z obowiązującym porozumieniem z dnia [...] maja 2010 r., przekazał on swoje kompetencje Gminie. Bez znaczenia zaś dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest fakt, że Gmina nie otrzymała ze Skarbu Państwa środków finansowych na pokrycie tych kosztów. Z tych przyczyn zarzut Prezydenta zawarty w skardze, a dotyczący ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, okazał się niezasadny.

Nietrafny jest też zarzut GDDKiA dotyczący nieprawidłowego ustalenia przez Wojewodę stron postępowania, bowiem decyzja organu I instancji nakładała na Skarb Państwa określone zobowiązanie, od tej decyzji GDDKiA wniósł odwołanie, a więc organ II instancji nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego bez tej strony.

Sąd, ponownie rozpoznając sprawę, podziela również stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, na podstawie którego organ ustala należne odszkodowanie za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie zmieniające

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które nie zawiera przepisów przejściowych, dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas nie zakończonych. Z tych względów od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia w sprawie sporządzania operatu szacunkowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie więc zobowiązany, zgodnie

z wytycznymi zawartymi w zaskarżonej decyzji, sporządzić nowy operat szacunkowy

z uwagi na nowelizację § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sporządzania operatu szacunkowego, z uwzględnieniem wskazanych tam zasad doboru i przeznaczenia nieruchomości porównawczych.

Wskazać jednocześnie należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a tylko takie okoliczności mogłyby w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. spowodować uchylenie zaskarżonej przez strony decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.