Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 641/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 29 maja 2013 r. nr XLV/330/2013 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z terenów rekreacyjnych Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie I. stwierdza nieważność ust. 1, ust 5. we fragmencie " po otrzymaniu zgody Dyrektora Szkolnego Schroniska w Lubachowie’’, ust. 7, ust. 11, ust. 12, ust. 13, ust. 14, ust. 18, ust. 21, ust. 23 załącznika nr 1 do uchwały nr XLV/330/2013 z dnia 29 maja 2013 r.; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Świdnica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ust. 1, ust. 5 we fragmencie "po otrzymaniu zgody Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie", ust. 7, ust. 11, ust. 12, ust. 13, ust. 14 we fragmencie "Dyrektorowi Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie lub", ust. 18, ust. 21, ust. 23 załącznika nr 1 do uchwały nr XLV/330/2013 Rady Gmina Świdnica z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z terenów rekreacyjnych Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

Organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy podjęcie ust. 1, ust. 5 we fragmencie "po otrzymaniu zgody Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie", ust. 12, ust. 14 we fragmencie "Dyrektorowi Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie lub", ust. 18 i ust. 21 załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ust. 7, ust. 11, ust. 12 i ust. 13 załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1,ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także w związku z art. 415 i następne oraz art. 471 i następne kodeksu cywilnego, ust. 23 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że ze względu na fakt, iż upłynął 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski wniósł na wskazane wyżej fragmenty powyższej uchwały, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Następnie organ nadzoru podniósł, że podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę uregulowała regulamin korzystania z terenów rekreacyjnych szkolnego schroniska młodzieżowego (załącznik nr 1 do uchwały).

Rada Gminy w ust. 1 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały wskazała, że administratorem terenów rekreacyjnych jest Dyrektor Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie. Również w ust. 5, ust. 12, ust. 14, ust. 18 i ust. 21 załącznika nr 1 do uchwały Rada jako administratora terenów rekreacyjnych wskazała Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie.

Przechodząc do oceny legalności powołanego wyżej zapisu wskazano, że dla oceny legalności przepisów uchwały istotny jest zakres upoważnienia do jej podjęcia, wyznaczany nie tylko przez treść przepisu kompetencyjnego, ale również przez całokształt regulacji prawnych. Z treści art. 7 Konstytucji wynika bowiem konieczność działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji ustanowienie aktu prawa miejscowego przez organ samorządu terytorialnego musi następować na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznaje on Radzie upoważnienie do określenia zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej.

Zatem Rada Gminy uchwalając regulamin korzystania z terenów rekreacyjnych szkolnego schroniska młodzieżowego, uprawniona jest do wprowadzenia zasad i trybu korzystania z tych miejsc. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie Rady do unormowania reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem organu nadzoru, na podstawie powołanej normy kompetencyjnej, radzie gminy nie przysługuje uprawnienie do decydowania o tym, jaki konkretnie podmiot ma administrować gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Taka materia nie mieści się bowiem ani w pojęciu zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów.

Wskazano, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

Tak więc Rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. przez osobę fizyczną, gminną jednostkę organizacyjną), a nie wskazywać imiennie oznaczony podmiot wykonujący te zadania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Wybór konkretnego podmiotu należy zatem do kompetencji Wójta jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym (oczywiście w ramach uchwały Rady dotyczącej formy prowadzenia tej gospodarki).

Zdaniem organu nadzoru każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Podkreślono, że na szczególną uwagę zasługuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)."

Powyższe stanowisko organu nadzoru potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2072/12 Sąd orzekający wskazał, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd rada gminy nie może w tym zakresie przejmować tych zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym, w tym także określać administratora obiektów użyteczności publicznej.

W ust. 7, ust 11, ust. 12 i ust. 13 załącznika nr 1 do uchwały Rada Gminy Świdnica zapisała: Dzieci i małoletnia młodzież może przebywać na terenach rekreacyjnych wyłącznie pod opieką osób dorosłych (rodziców lub opiekunów), które ponoszą za dzieci i małoletnią młodzież odpowiedzialność (ust. 7). Za dzieci pozostawione bez opieki odpowiedzialność ponoszą ich rodzice lub opiekunowie (ust. 11). Dyrektor Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie nie ponosi odpowiedzialności za szkody na osobach i mieniu powstałe w trakcie korzystania z terenów rekreacyjnych (w tym także za rzeczy pozostawione na terenie schroniska) (ust. 12). Za szkody materialne powstałe na skutek nieprawidłowego korzystania z obiektu, jego urządzeń i sprzętu odpowiadają korzystający, a w przypadku niepełnoletnich ich rodzice lub opiekunowie (ust. 13).

W ocenie organu nadzoru również i te postanowienia regulaminu wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję wyrażoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten obejmuje swoim zakresem uregulowanie jedynie zasad oraz trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten daje ogólną podstawę prawną do stanowienia przez radę gminy w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tym samym rada gminy została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji wskazanej kwestii. Jednakże w opinii organu nadzoru akt prawa miejscowego, jako akt o charakterze powszechnie obowiązującym, nie może zawierać regulacji odnośnie zasad odpowiedzialności.

Powyższe przepisy regulaminu załączonego do uchwały nie znajdują uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do jej podjęcia. Rada stanowiąc o odpowiedzialności określonych podmiotów za zapewnienie bezpieczeństwa przy korzystaniu z obiektu czy zwalniając określone podmioty z odpowiedzialności za odniesione przez korzystających z obiektu szkody na osobie i mieniu, wykroczyła poza zakres przyznanego jej przez ustawodawcę upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Kwestia odpowiedzialności za wyrządzenie szkody na mieniu bądź na osobie została uregulowana przez ustawodawcę w art. 415 i następnych Kodeksu cywilnego. Nie ma zatem potrzeby regulować tej kwestii w przedmiotowej uchwale. Poza tym Rada nie jest upoważniona do stanowienia o kwestiach ponoszenia odpowiedzialności za szkody, bowiem są one już uregulowane w aktach rangi ustawowej (Kodeks cywilny), a więc w aktach prawnych wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa niż akt prawa miejscowego.

Jak już wskazano wyżej, Rada Gminy zobligowana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Żaden zaś przepis prawa nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia o odpowiedzialności osób korzystających z obiektów użyteczności publicznej i ich opiekunów prawnych. W szczególności upoważnienia tego nie można wywodzić z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest to bowiem zasada ani tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z powyższego wynika, że Rada przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia.

Powyższe potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 7 października 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 421/10, zarówno Gmina, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z obiektu miejskiego, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunki prawne pomiędzy zarządcą boiska, a osobą uprawnioną do korzystania z niego, mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego. Zbytecznym zatem jest regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

Gdy zaś chodzi o przepis regulaminu dotyczący odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na terenie obiektu (czyli odpowiedzialność podmiotu za mienie powierzone należy bezwzględnie stosować przepisy kodeksu cywilnego, które nie tylko dają możliwość uregulowania tej kwestii w umowie cywilnoprawnej, ale również zawierają zasady odpowiedzialności cywilnoprawnej za szkody wyrządzone w mieniu czy na osobie.

Ponadto w ocenie organu nadzoru pozostawienie rzeczy na terenie obiektu z reguły oceniane powinno być jako zagubienie rzeczy. Postępowanie z rzeczami zagubionymi regulują odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego - art. 183 i 184. Zgodnie z art. 183 § 1, kto znalazł rzecz zgubioną powinien niezwłocznie zawiadomić o tym osobę uprawnioną do odbioru rzeczy. Jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, powinien niezwłocznie zawiadomić o znalezieniu właściwy organ państwowy. Przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się odpowiednio do rzeczy porzuconych bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły (§ 2). Zgodnie z art. 184 § 1 pieniądze, papiery wartościowe, kosztowności oraz rzeczy mające wartość naukową lub artystyczną znalazca powinien oddać niezwłocznie na przechowanie właściwemu organowi państwowemu, inne zaś rzeczy znalezione - tylko na żądanie tego organu. Jeżeli znalazca przechowuje rzecz u siebie, stosuje się odpowiednio przepisy o nieodpłatnym przechowaniu" (§ 2).

Dodatkowo wskazano, że na podstawie upoważnienia z art. 185 Kodeksu cywilnego Rada Ministrów wydała w dniu 14 czerwca 1966 r. rozporządzenie w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. Nr 22, poz. 141 ze zm.). Rozporządzenie to określa organy właściwe do przechowywania rzeczy znalezionych, do poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru, zasady przechowywania tych rzeczy oraz sposób poszukiwania osób uprawnionych do odbioru.

W ust. 23 załącznika nr 1 do uchwały Rada postanowiła, że osoby, które nie przestrzegają niniejszego regulaminu oraz zasad porządku i bezpieczeństwa będą pociągnięte do odpowiedzialności karno - administracyjnej.

Postanowienia te również wykraczają poza przyznane radzie kompetencje. Możliwości takiej nie przewidują żadne przepisy. Podstawą odpowiedzialności karnej i administracyjnej mogą być tylko przepisy rangi ustawy, przewidujące odpowiednie konsekwencje za określone w nich działania i zachowania. W związku z tym Rada nie miała kompetencji do wypowiadania się w zakresie odpowiedzialności za naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 113/12), upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną karną lub administracyjną (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada

2011 r., sygn. akt IV SA/Po 672/11).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu nadzoru, zasadne jest stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej postanowień przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Świdnica wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty i wątpliwości, przedstawione w treści skargi są bezzasadne i nie można ich uwzględnić w świetle obowiązujących przepisów.

Podniesiono, że podobnie jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy. Do ich wydania niezbędne jest istnienie upoważnienia zawartego w ustawie. O ile jednak art. 92 Konstytucji RP stanowi, iż ustawowe upoważnienie niezbędne do wydania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, o tyle w przypadku aktów prawa miejscowego Konstytucja ogranicza wymóg do tego, aby wydawane były na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94). W związku z takim unormowaniem konstytucyjnym w literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, iż organ samorządu terytorialnego ma większą swobodę, stanowiąc akty prawa miejscowego niż organ administracji publicznej przy stanowieniu rozporządzenia. Podniesiono, że w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2009 r., IV SA/Po 519/09, wyrażono pogląd, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw.

Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) wykonawczy, gdy ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania (taki charakter mają akty wskazane w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym); 2) generalny, gdy ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach - upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia (akty wskazane w art. 40 ust. 2 i 3 w ustawie o samorządzie gminnym).

Jak słusznie wskazał więc skarżący, Rada Gminy może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co oznacza uprawnienie do unormowania zasad i trybu korzystania z tych miejsc. Jednocześnie Rada Gminy została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji niniejszej kwestii, gdyż przepis art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym daje ogólną podstawę prawną do stanowienia powyższych zasad. Powyższe uregulowanie nie wyklucza również umieszczenia w regulacji ogólnych reguł prawnych, nie naruszając przepisów ustawy, co uzasadnione jest w niniejszym przypadku potrzebą zapewnienia bezpiecznego i zgodnego również z ogólnymi przepisami prawnymi - korzystania z urządzeń. Zarzut przekroczenia w tym zakresie kompetencji Rady Gminy uznano za nieuprawniony.

Nie zgodzono się z zarzutem skarżącego, iż Rada Gminy naruszyła art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wybór konkretnego podmiotu jako administratora terenów rekreacyjnych w osobie Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie. Wybór ten został bowiem dokonany przez Wójta zgodnie z jego kompetencją.

Rada Gminy Świdnica powołała do życia Szkolne Schronisko Młodzieżowe na podstawy uchwały numer XLV/379/2009 Rady Gminy Świdnica z dnia 19 maja 2009 r. Rada Gminy Świdnica wskazując w ust. 1 w załączniku nr 1 do uchwały nr XLV/330/2013 administratora terenów rekreacyjnych, czyli na Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie oraz nadając mu kompetencje wymienione w ustępach: 5, 12, 14, 18, 21 działała na podstawie decyzji Wójta Gminy Świdnica nr 1/2011 z dnia 11 stycznia 2011 r. w sprawie oddania w trwały zarząd na rzecz Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie nieruchomości zabudowanej, położonej w Lubachowie nr 12, działka nr 92, na której znajduje się budynek Szkolnego Schroniska Młodzieżowego wraz z terenami zewnętrznymi. We wspomnianej decyzji Wójta Gminy określone są prawa do korzystania przez Szkolne Schronisko Młodzieżowe w Lubachowie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jego działania, a także nałożona jest na jednostkę odpowiedzialność m. in. za jej stan techniczny i zabezpieczenie.

Wójt Gminy Świdnica udzielił także pełnomocnictwa Dyrektorowi Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie do podejmowania wszelkich czynności prawnych związanych z bieżącą działalnością placówki zawartą w statucie jednostki. Tak więc wskazanie w regulaminie Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego jako administratora terenów rekreacyjnych ma charakter informacyjny i porządkowy dla użytkowników wskazanych w ustępie 6 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały.

Umieszczenie w regulaminie terenów rekreacyjnych zapisów dotyczących godzin ich użytkowania, odpowiedzialności i opieki nad użytkownikami, odpowiedzialności za szkody materialne oraz odpowiedzialności za rzeczy, niezbędne jest ze względów porządkowych i informacyjnych. Zapisy takie pozwalają na uchronienie mieszkańców Gminy Świdnica od nadinterpretacji oraz dowolności w kwestii tych uregulowań. Sprawiają, iż regulamin terenów rekreacyjnych oraz jego załącznik są czytelne i uregulowane w sposób pełny. Jednocześnie nie przekraczają granic prawa. Osoby korzystające z terenów rekreacyjnych w zdecydowanej większości nie posiadają świadomości prawnej, dlatego też kierując się troską o ich bezpieczeństwo oraz o ochronę zdrowia i życia użytkowników uregulowania te zostały zawarte w regulaminie. Uregulowania te nie naruszają przepisów kodeksu cywilnego, który to reguluje kwestie odpowiedzialności za wyrządzenie szkody na mieniu bądź na osobie, a także odpowiedzialności za rzeczy. Zapisy zawarte w załączniku dookreślają i precyzują normy ogólne zawarte w kodeksie cywilnym we wskazanym powyżej celu.

Zdaniem Rady Gminy, akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania organów, które je wydały. Wynika z tego po pierwsze, że dotyczą one spraw publicznych o zasięgu lokalnym a po drugie, iż ich adresatami są nie tylko mieszkańcy danej wspólnoty samorządowej i podmioty mające tam siedzibę, ale również osoby fizyczne, czasowo przebywające na danym obszarze oraz osoby prawne tam działające. Konstytucja nie określa cech aktów prawa miejscowego. Mogą więc mieć one zarówno charakter stricte wykonawczy, jak i samoistnie rozstrzygać pewne sprawy o znaczeniu lokalnym.

Również powołanie się na odpowiedzialność karno-administracyjną stanowi porządkowe wskazanie na przepisy ogólne obowiązujące przez osoby korzystające z urządzeń, co ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa i porządku.

Rada Gminy nie przekroczyła w tych zapisach swoich kompetencji, na celu miała jedynie określenie czytelnego zapisu informacyjnego dla użytkowników - terenów rekreacyjnych Schroniska, a nie umożliwienie swobodnej ich interpretacji. Charakter informacyjny mają także zapisy regulaminu zawarte w ust. 23 jako odesłanie do obowiązujących przepisów ogólnych. Zapis ten nie narusza art. 7 Konstytucji, ponieważ został wydany w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez wymienione w zarzutach ustępy załącznika art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jakoby wydanie załącznika do regulaminu jako jego integralnej części zostało wydane z naruszeniem prawa. Powołany artykuł wskazuje, że zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie prawa i w orzecznictwie TK rozumieniem sformułowanej przez Konstytucję w art. 7 zasady legalizmu kompetencja (realizująca ją działalność) każdego organu władzy publicznej powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Konsekwencją tak rozumianej zasady legalizmu jest też prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji albo też w aktach prawnych podjętych na jej podstawie, właściwych do przydzielania w jakimś zakresie kompetencji. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wyrastające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla decyzji samowolnych ani też nadmiernego marginesu swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję pozbawia taki organ legitymacji działania.

Następnie przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, który wskazuje że art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy.

Wobec powyższego, kompetencje Rady Gminy Świdnica wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie zostały przekroczone i nie naruszają trybu ustawy, a także przywołanych w zarzutach przez skarżącego przepisów Konstytucji. Rada Gminy Świdnica uchwalając regulamin korzystania z terenów rekreacyjnych Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie miała na celu określenie trybu i zasad korzystania z miejsc rekreacyjnych dla własnej jednostki budżetowej. Na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że istnieje możliwość stanowienia prawa miejscowego w odniesieniu do zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czym w przedmiotowej sprawie są tereny rekreacyjne Szkolnego Schroniska Młodzieżowego. Z tego też uprawnienia skorzystała Rada Gminy Świdnica przy podejmowania uchwały nr XLV/330/2013 oraz jej załącznika.

Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację stwierdzono, że skarga złożona przez Wojewodę Dolnośląskiego jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, jest istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w przepisach wymienionej ustawy, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.

Podkreślenia wymaga, że Rada Gminy Świdnica nie wypełniła całościowo kompetencji nadanej jej przez ustawodawcę.

Według art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 29 maja 2013 r., nr XLV/330/2013 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z terenów rekreacyjnych Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie.

Rada Gminy w ust. 1 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały wskazała, że administratorem terenów rekreacyjnych jest Dyrektor Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie. Również w ust. 5, ust. 12, ust. 14, ust. 18 i ust. 21 załącznika nr 1 do uchwały Rada jako administratora terenów rekreacyjnych wskazała Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu tego wynika dla organów gminy upoważnienie mające charakter klauzuli generalnej do wydawania przez te organy przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych, mających charakter prawa miejscowego. Stanowienie przez radę prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. Przepis § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowi, iż w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przepis ten, na mocy § 143 rozporządzenia, znajduje również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przez pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogóle wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 169/12, publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Tak więc Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia w stosownej uchwale norm i zasad prawidłowego postępowania na terenie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ramach tak określonych kompetencji nie mieści się materia określona w ust. 14 załącznika Nr 1 do omawianej uchwały dotycząca szkód powstałych na skutek używania terenów rekreacyjnych boiska.

Zdaniem Sądu w tym zakresie korzystając z normy zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. należy uznać, że ust. 14 w całości został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.

Z przyczyn podanych wyżej nie można podzielić stanowiska Rady, że wskazanie w regulaminie konkretnej osoby fizycznej, jako administratora terenów rekreacyjnych ma jedynie charakter informacyjny i porządkowy.

W ust. 7, ust 11, ust. 12 i ust. 13 załącznika nr 1 do uchwały Rada Gminy postanowiła: Dzieci i małoletnia młodzież może przebywać na terenach rekreacyjnych wyłącznie pod opieką osób dorosłych (rodziców lub opiekunów), które ponoszą za dzieci i małoletnią młodzież odpowiedzialność (ust. 7). Za dzieci pozostawione bez opieki odpowiedzialność ponoszą ich rodzice lub opiekunowie (ust. 11). Dyrektor Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Lubachowie nie ponosi odpowiedzialności za szkody na osobach i mieniu powstałe w trakcie korzystania z terenów rekreacyjnych (w tym także za rzeczy pozostawione na terenie schroniska) (ust. 12). Za szkody materialne powstałe na skutek nieprawidłowego korzystania z obiektu, jego urządzeń i sprzętu odpowiadają korzystający, a w przypadku niepełnoletnich ich rodzice lub opiekunowie (ust. 13).

Jednakże Rada Gminy na podstawie regulacji art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie była uprawniona, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną użytkowników terenów rekreacyjnych Schroniska.

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto wskazać należy, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11, publ. CBOSA).

Wobec powyższego umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej osób korzystających za tych obiektów czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 Kodeksu cywilnego stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, Lex nr 446997).

Co prawda Rada Gminy stanowiąc przepis prawa miejscowego nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy kodeks cywilny, to jednak uchwalając w zaskarżonych zapisach uchwały zasady odpowiedzialności cywilnoprawnej na terenie obiektu, wyrządzone w mieniu, na osobie, czy zasady odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na terenach rekreacyjnych obiektu, w istocie wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, publ. CBOSA).

W ust. 23 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że osoby, które nie przestrzegają niniejszego regulaminu oraz zasad porządku i bezpieczeństwa będą pociągnięte do odpowiedzialności karno-administracyjnej. Postanowienia te również wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję. Upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i administracyjną. Z tego względu nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia twierdzenie, że umieszczenie w regulaminie zapisów dotyczących odpowiedzialności cywilnej i karno-administracyjnej ma charakter porządkowy i informacyjny.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.