Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 814/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 art. 5 , art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/09 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B.M. kwotę 400,00 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/09 oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą P.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy, wydane w tej sprawie decyzje, wniesione środki prawne oraz ocenę legalności decyzji stwierdzając, co następuje.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. C., oznaczona hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...], stanowiła współwłasność: H.M. w 1/4 cz., M.J. i G. małżonków L. w 1/4 cz. i M.C. w 1/2 cz.

Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia ww. aktu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli – w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę – złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, że dawni współwłaściciele opisanej na wstępie nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W związku z powyższym z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia powyższego wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa.

Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. C..

W dniu [...] października 2008 r. B.M., M.M. i D.M. – będący następcami prawnymi H.M. – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. z tego powodu, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przyjmując, że po stronie wnioskodawców nie było legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż wnioskodawcy, będący następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali do niej żadnych praw. Nie został bowiem w tym przypadku złożony wniosek w trybie art. 7 ust. I dekretu. Organ podkreślił też, że takiego prawa wnioskodawcy nie posiadali również obecnie.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono organowi naruszenie art. 28 i 157 k.p.a. a także § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (w brzmieniu z Dz.U. z 1973 r. Nr 20, poz. 118 tekst jedn.), ponieważ – jako spadkobiercom byłych właścicieli – przysługiwałoby im "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo najemcy, a ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – przysługiwałoby im prawo do odszkodowania z art. 160 k.p.a. lub 417 [1] § 2 k.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję, zaś poddając analizie przepisy art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wywiodło, iż niezłożenie wniosku przez osobę uprawnioną powodowało z upływem określonego terminu przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku usytuowanego na tym gruncie.

Konkludując Kolegium uznało, że w chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymowali się żadnym prawem rzeczowym ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości a – jako spadkobiercy – dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania.

Organ powołał się nadto na treść art. 28 k.p.a., a także na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym interes prawny strony postępowania musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego i dotyczyć strony bezpośrednio.

Ponadto podniesiono, że uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku dawnej nieruchomości warszawskiej wymaga istnienia uprawnienia, czy choćby roszczenia dotyczącego nie tylko gruntu, ale i budynku. W sytuacji zatem, kiedy wniosek dekretowy nie został złożony, dawni właściciele takiego uprawnienia ani nawet roszczenia nie posiadają.

Odnosząc się co do kwestii pierwszeństwa określonego w przepisie § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste stwierdzono, że przepis ten dotyczył pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wywłaszczonej (decyzją administracyjną). W przypadku zaś dekretu warszawskiego –odjęcie własności nastąpiło z mocy prawa, a dawny właściciel sam tworzył, poprzez złożenie wniosku, roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. Z tego powodu – zdaniem organu – powyższy przepis nie miał w omawianym stanie faktycznym zastosowania.

Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wnioskodawcy nie byli zaś stroną w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. C., ani nie przysługuje im uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bo nie posiadają interesu prawnego, możliwego do wykazania na podstawie art. 28 k.p.a.

W skardze B.M. zarzucił naruszenie:

1) art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, sprzeczną z wykładnią wypracowaną w piśmiennictwie i orzecznictwie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu, wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie tzw. dekretu warszawskiego, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji, wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu, z uwagi na niezłożenie w przepisanym terminie tzw. "wniosku dekretowego", oraz że nie był on stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją;

2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 160 k.p.a. względnie art. 417 [1] § 2 k.c. w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz.U. z 1975 r. poz. 9) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas – gdy jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości – przysługiwałoby mu – w chwili wydawania kwestionowanej decyzji – prawo pierwszeństwa, wyprzedzające prawo najemcy. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji (stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa), przysługiwać mu będzie prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji;

3) § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez błędną interpretację, że nacjonalizacja mienia na podstawie dekretu warszawskiego z 1945 r. nie jest równoznaczna z wywłaszczeniem w rozumieniu tego przepisu;

4) art. 10 oraz 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

5) art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota z dnia 29 grudnia 1989 r. nr 7333/89 okoliczności stanu faktycznego sprawy;

6) art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która była bezprawna i tym samym zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia jego roszczeń.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się przede wszystkim na przepis art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Aby móc wystąpić z takim żądaniem podmiot musi się legitymować interesem prawnym. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny i istniejący w określonym stanie faktycznym. Istnienie jego zaś oznacza możliwość wskazania przez stronę konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej prawnego zaangażowania w sprawie. Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie może być traktowana jako naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest bowiem – jak wyżej wspomniano –uregulowana w przepisach procedury administracyjnej, a więc jest przewidziana przez ustawodawcę, a ponadto jest to jedynie instytucja o charakterze procesowym. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie rozstrzyga, pod względem materialnoprawnym, o jakiejkolwiek szkodzie i odszkodowaniu.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. Powyższe zatem dowodziło, że zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. był chybiony.

W szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być przepis art. art. 160 k.p.a. czy 417 [1] k.c. Oba te przepisy (abstrahując w tym miejscu od prawidłowości powoływania obecnie w ogóle art. 160 k.p.a.), regulują możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Zatem po pierwsze, powyższe przepisy nie tworzą dla strony prawa podmiotowego, a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać, po drugie, roszczenie to jeszcze w ogóle stronom – w momencie wniesienia wniosku – nie przysługiwało i nadal nie przysługuje.

Postępowanie w sposób taki, jaki zaprezentowano w skardze, doprowadziłoby natomiast do praktycznej likwidacji przepisu art. 157 § 2 k.p.a., gdyż w każdym przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zawsze każdy mógłby twierdzić, iż źródłem jego interesu prawnego w takim przypadku jest możliwość wystąpienia przez niego z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym – w trybie art. 417 [1] § 2 k.c.

Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącego, iż podstawą interesu prawnego wnioskodawców był przepis § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie. Przepis ten ustanawiał pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych dla osób, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była interpretacja sformułowania "wywłaszczenie" użytego w tym przepisie. Skarżący uważa, iż termin ten należy rozumieć szeroko, jako obejmujący wszelkie formy pozbawienia własności. Tak to rozumie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. W 19/05 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uchwale tej bowiem Trybunał uznał, że określone w art. 23 ust. 4 ww. ustawy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przysługujące jej byłym właścicielom lub spadkobiercom, stosuje się do przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, jak i tych nieruchomości, które stały się własnością gmin na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w tym również nieruchomości, o których mowa w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Zdaniem Sądu wyżej przedstawiony pogląd nie był jednak uzasadniony w przedmiotowym stanie faktycznym, bowiem przepis art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzony został do tej ustawy nowelą z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464) i wszedł w życie z dniem [...] kwietnia 1991 r. Kwestionowana natomiast decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 1975 r. W związku z tym przepis ten nie miał zastosowania w omawianym stanie faktycznym.

Z tego względu – zdaniem Sądu – uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa czy gminy zaktualizowało się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, a tym samym wykładnia tego przepisu, a także sam jej kierunek nie mogą być automatycznie stosowane do przepisów poprzednio regulujących kwestię pierwszeństwa.

Sąd wojewódzki podkreślił, że przepis § 13 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 18 maja 1970 r. posługuje się terminem "wywłaszczenie", pod którym – zdaniem Sądu – Rada Ministrów rozumiała wywłaszczenie dokonane na podstawie decyzji administracyjnej a nie aktu nacjonalizacyjnego.

Powyższy przepis został uchwalony w określonych realiach polityczno-spolecznych i z treści całego rozporządzenia w żaden sposób nie wynika, by przepis ten miał odnosić się do sytuacji, w której byłego właściciela nieruchomości pozbawiono jego własności z mocy prawa.

Rozporządzenie z dnia 18 maja 1970 r. zostało wydane na podstawie przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), który stanowił, iż Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady ustalenia ceny domów, przypadki, w których cena budynków i lokali może być ustalona według ich wartości użytkowej, sposób spłaty należności, sposób zaliczenia na pokrycie ceny nakładów poczynionych przez nabywcę oraz kategorię osób korzystających z pierwszeństwa przy nabywaniu domów i otrzymania terenów państwowych w użytkowanie wieczyste, a ponadto zasady ustalania wysokości kosztów eksploatacji i remontów bieżących oraz kapitalnych obciążających właścicieli stanowiących odrębną własność w budynkach wielomieszkaniowych, sposób zarządzania takimi budynkami i warunki przeniesienia przez nabywców tych lokali ich własności na rzecz osób trzecich.

W ocenie Sądu, choć podstawą do regulacji dotyczącej pierwszeństwa sprzedaży domu mieszkalnego przyjętej w rozporządzeniu był przepis rangi ustawowej, budzi wątpliwości prawidłowość legislacji, w której o sytuacji wyjątkowej w stosunku do przyjętej ustawą, rozstrzyga rozporządzenie wykonawcze. Zwłaszcza, kiedy rozporządzenie to normuje, z jednej strony – kwestie np. sposobu zarządzania budynkiem, jego remontów, czy sposób spłaty należności a z drugiej strony – rozstrzyga o uprawnieniu podmiotowym stanowiącym – jak wspomniano wyżej – wyjątek od zasady ustawowej.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi odnoszące się do przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a.

Wyjaśnił, iż przedmiotowa sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej: własności czasowej), a zatem domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. C. oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne. Wnioskodawcy nie wywodzili swojego interesu prawnego w tej sprawie z faktu zgłoszenia przez ich poprzedniczkę prawną tzw. wniosku dekretowego, który to wniosek – jak ustalił organ – nie został w ogóle zgłoszony, a starali się go wyprowadzić z przepisów ogólnych z zakresu gospodarowania gruntami.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie Kolegium istotnie naruszyło art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Zarzut ten, w ocenie Sądu, pozostawał jednakże bez wpływu na treść wyroku, gdyż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł – na etapie postępowania odwoławczego – przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza, niż ta, którą przyjął organ w zakresie uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.M., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz.U. z 1975 r. poz. 9) w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. art. 7 i art.8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz 64 Konstytucji RP);

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie ustalenia stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny);

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt: I OPS 5/08) wyraźnie stwierdził, iż: "Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania";

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. C. oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu, nie popartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;

6) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie – zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA) jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne;

7) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. (sygn. akt: V SA 1227/01) stwierdził, iż: "Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia są co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji";

8) art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. narusza:

a) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, całkowicie ignorującą wykładnię wypracowaną, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się w wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie złożył on w przepisanym terminie wniosku dekretowego, oraz że nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją;

b) § 13 ust. 1 pkt 3 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. poprzez błędne nieuwzględnienie, że skarżącemu jako byłemu właścicielowi i spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało bezwzględne "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu;

c) inne przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

d) art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka postała mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej";

e) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 k.p.a. zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości i art. 21 oraz 64 Konstytucji RP (zasady poszanowania prawa własności) poprzez dokonanie wadliwej wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich, która w sposób nieproporcjonalny wkracza w prawo własności skarżącego a zakres nacjonalizacji jest zbyt szeroki w stosunku do celu tego dekretu, jakim była racjonalna odbudowa Stolicy.

II. Naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., względnie z art. 417(1 ) § 2 k.c. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy, a to zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości, który przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli, a nadto w przypadku uchylenia w trybie nadzorczym decyzji z 1975 r., to właśnie jemu przysługiwać będzie "prawo pierwszeństwa", a w przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieodwracalnych skutków prawnych – prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 160 k.p.a., albo art. 4171 § 2 k.c.), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego;

2) § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25), stwierdził, iż termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości nacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej obszernie uzasadniając każdy z zarzutów akcentował, że nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż skarżący jest stroną postępowania nadzorczego i ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu.

Pierwszeństwo byłego właściciela aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. W takim wypadku na właścicielu nieruchomości ciążył obowiązek zawiadomienia uprawnionego z tytułu pierwszeństwa o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, chyba że adres uprawnionego nie był znany. Nieruchomość mogła być zbyta na zasadach ogólnych dopiero wówczas, gdy osoba, na rzecz której pierwszeństwo zostało zastrzeżone, nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Organ obowiązany był zawiadomić na piśmie byłych właścicieli nieruchomości – lokalu lub ich następców prawnych o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z łatwością mógł doręczyć takie zawiadomienia, gdyż adres ww. osób był organowi znany. B.M. mieszkał w tym samym budynku przy ul. C.. Byli właściciele nie zostali jednak zawiadomieni o przysługujących im prawach i o sprzedaży przedmiotowego lokalu na rzecz osób trzecich.

Uznanie, iż dawni właściciele nie są stroną postępowania nadzorczego i nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności wadliwych decyzji zezwalających na sprzedaż ich lokali prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa. Przy takim założeniu zakaz naruszenia prawa pierwszeństwa byłby pozbawiony jakiejkolwiek sankcji i byłbym jedynie nic nie znaczącym postulatem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a., które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna podlegała zatem rozpoznaniu w jej granicach ustalonych zarzutami.

B.M. skargę kasacyjną oparł na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wobec takich zarzutów, które w znacznej mierze koncentrowały się na kwestionowaniu przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, niezrozumiały jest alternatywny wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w Warszawie. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma uchybień procesowych, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Dlatego zastosowanie powyższej instytucji procesowej nie było możliwe.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis § 3 art. 157 k.p.a., obowiązujący w dacie wydania kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji, stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w takiej samej formie procesowej, to jest w drodze decyzji. Działając na podstawie powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z dnia [...] kwietnia 1975 r. w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. w Warszawie. Organ uznał przy tym, że B.M., nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, co uniemożliwia mu skuteczne żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Definicję strony zawiera przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest – co do zasady – osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (m.in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 347/06). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz – uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy – rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie zaaprobował pogląd SKO w Warszawie, że B.M. nie jest legitymowany do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. w Warszawie, przyjmując, że skarżący nie posiada tytułu prawnego ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji rozważania na temat strony w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., które organ przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są trafne. Ponadto nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały bowiem wyjaśnione i rozważone, a w sprawie decydujące znaczenie ma fakt, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie zostało zgłoszone żądanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy.

Podważając to stanowisko strona skarżąca nie negowała, że osoby uprawnione nie złożyły dotychczas wniosku dekretowego. Stwierdziła natomiast, że sama ta okoliczność nie może dowodzić jeszcze utraty przez skarżącego oraz uczestników postępowania prawa do omawianej nieruchomości. Dlatego zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie należało zbadać czy i kiedy termin do zgłoszenia takiego żądania rozpoczął bieg oraz kiedy ewentualnie on upłynął. Tymczasem organ nadzoru w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Zatem wbrew przekonaniu Sądu I instancji nie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, gdyż decyzja SKO w Warszawie została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty skarżącego kasacyjnie za zasadne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) gmina m.st. Warszawa uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 8 i art. 9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także niezgłoszenie wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 56) jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania.

Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6-miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina m.st. Warszawy w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

Podkreślenia wymaga, iż NSA w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/98 wyjaśnił, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował więc z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (ONSA 2000, nr 4, poz. 142).

Okoliczność ta w sprawie niniejszej ma fundamentalne znaczenie, bowiem dopiero od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę należy liczyć początek terminu na zgłoszenie wniosku, a zatem koniecznym jest ustalenie, czy termin ten zaczął bieg i od jakiej daty.

W niniejszej sprawie powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zaaprobowanie stanowiska Kolegium i rozważania Sądu I instancji w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy za zbyt ogólnikowe i oczywiście przedwczesne, gdyż zostały dokonane w oparciu o niepełny stan faktyczny i prawny sprawy z pominięciem istotnych okoliczności. Najpierw należy bowiem wyjaśnić, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, a dopiero później można oceniać ewentualne skutki niezgłoszenia roszczeń w terminie dla zachowania uprawnień do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie i zachowania prawa własności budynku, znajdującego się na tym gruncie. Jedynie po ustaleniu i przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie czy skarżący posiada interes prawny, który pozwoliłby mu skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym na omawianej nieruchomości.

Z powyższych względów naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję SKO w Warszawie został bowiem wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na konieczność ustalenia istotnych okoliczności, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, gdyż przed ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych i ich oceną prawną byłoby to przedwczesne.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).