Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4520/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22, art. 16a ust. 1, art. 16a ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 1 lub ust. 2 pkt 1 i 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 8 art. 44, art. 75 § 1, 77 § 1 art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 677/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. K.na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (GITD) z dnia 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 7 lipca 2014 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (PWITD) podjął próbę przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: U. T. M. K. z/s w S. M., jednakże w dniu kontroli funkcjonariusze organu nie zastali skarżącego pod wskazanym adresem. Kontrola została poprzedzona pisemnym zawiadomieniem, które zostało doręczone M. K. w dniu 24 czerwca 2014 r. Ten zaś zarówno przed planowaną kontrolą, jak i w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie wskazał żadnych okoliczności, które świadczyłyby o braku winy lub wyłączających jego odpowiedzialność, wobec czego organ decyzją z dnia 29 października 2014 r nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł zgodnie z zał. nr 3 l.p. 1.5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm. – dalej: u.t.d.) za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 31 marca 2015 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 28 lutego 2014 r. skarżący był zobowiązany przechowywać i udostępniać osobom uprawnionym do kontroli dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d., przez okres jednego roku począwszy od dnia, w którym przestał wykonywać przewóz drogowy. Skoro zatem pomimo prawidłowego doręczenia odwołującemu zawiadomienia o planowanej kontroli nie umożliwił on jej przeprowadzenia, organ I instancji był zobowiązany do nałożenia na niego kary pieniężnej. Ponadto, zdaniem GITD w opisywanej sprawie brak było podstaw do wyłączenia na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone uchybienia.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w myśl regulacji art. 33a u.t.d. w razie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej lub wykonywania przewozu drogowego, podmiot, o którym mowa w art. 33 ust. 1 lub ust. 2 pkt 1 i 2, ma obowiązek przechowywać i udostępniać osobom uprawnionym do kontroli, dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d., przez okres jednego roku począwszy od dnia, w którym przestał wykonywać przewóz drogowy. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał również art. 16a ust. 2 pkt 2 u.t.d. Przepis ten nakazuje do przedsiębiorcy albo osoby fizycznej, którzy posiadali zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję i zaprzestali wykonywania działalności gospodarczej lub wykonywania przewozu drogowego odpowiednio stosować art. 16a ust. 1 u.t.d. Na mocy przytoczonego przepisu przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie bądź licencję lub akty te wygasły, ma obowiązek przechowywać i udostępniać osobom uprawnionym do kontroli dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d., przez okres jednego roku, począwszy od dnia, w którym przestał wykonywać transport drogowy.

WSA wskazał, że M. K. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w postaci transportu drogowego towarów w dniu 28 lutego 2014 r., co potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zawiadomienie z dnia 23 czerwca 2014 r. informujące M. K. o planowanym na dzień 7 lipca 2014 r. zamiarze wszczęcia kontroli zostało skutecznie doręczone w dniu 24 czerwca 2014 r.

Zdaniem Sądu I instancji nieobecność kontrolowanego w miejscu kontroli, przy jednoczesnym wykazaniu prawidłowego doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli przez Inspekcję, stanowiła wystarczającą podstawę do uruchomienia procedury sankcyjnej. W jej toku skarżący nie wskazywał na możliwość poddania się kontroli i udostępnienia dokumentów. Podnosił jedynie, że z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, przepisów u.t.d. nie można skutecznie względem niego stosować.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez M. K., który wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - zwanej w dalszej części skargi k.p.a.) - przejawiające się tym, że organ administracyjny wszczął postępowanie w oparciu o uznanie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które nie zostało odebrane przez skarżącego zostało uznane jako odebrane z upływem ostatniego dnia od dnia zawiadomienia;

2.przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. - polegające na naruszeniu zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy;

3.przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a oraz 80 k.p.a - polegające na naruszeniu zasad postępowania dowodowego, które uniemożliwiło dokładne wyjaśnienie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznanej sprawie skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli instancyjnej był wyrok WSA w Rzeszowie, którym Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Jest okolicznością niesporną, że skarżący wykonywał działalność gospodarczą w postaci transportu drogowego towarów oraz, że dnia 28 lutego 2014 r. zaprzestał wykonywania tej działalności, a także iż dnia 7 lipca 2014 r. był nieobecny w miejscu kontroli. W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowana, wynikająca ze wskazanych przez WSA przepisów u.t.d., okoliczność, że przez okres jednego roku od dnia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej skarżący miał obowiązek przechowywać i udostępniać uprawnionym osobom dokumenty określone w art.4 pkt 22 u.t.d.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a. w zakresie powiadamiania Skarżącego o podejmowanych przez organy administracji czynnościach.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzuca, że zarówno WSA jak i organy administracji uznały za skuteczne doręczenie mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które to powiadomienie zostało w jego ocenie uznane za doręczone z naruszeniem art. 44 k.p.a.

Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Do takich przyczyn można m.in. zaliczyć nieobecność z powodu choroby i spowodowaną tym niemożność odebrania przesyłki złożonej w urzędzie pocztowym.

W trybie art. 44 k.p.a., po bezskutecznej próbie przeprowadzenia kontroli, doręczono skarżącemu zawiadomienie z dnia 4 sierpnia 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 21 akt administracyjnych) awizo pozostawiono w skrzynce pocztowej, brak jest więc związku z nieodebraniem przez skarżącego przesyłki przed upływem 14 dni od daty awizowania z podnoszonym w skardze kasacyjnej stanem zdrowia jego matki, który miałby uzasadniać nieprzekazanie mu awiza lub korespondencji.

Zatem skuteczność doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego nie została skutecznie podważona, a zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Przed odniesieniem się do kolejnego zarzutu należy przypomnieć, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o zamiarze i terminie przeprowadzenia kontroli. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zostało doręczone pod wskazany w nim adres, a jego odbiór pokwitował dnia 25 czerwca 2014 r. ojciec skarżącego, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia (k. 3 akt administracyjnych). Pismo zostało doręczone w trybie art. 43 k.p.a.

W piśmie tym wskazany został termin przeprowadzenia kontroli, dokumenty, które kontrolowany powinien przygotować, wskazano również numer telefonu, pod którym kontrolowany mógł wyjaśnić ewentualne wątpliwości.

W sytuacji, gdy organ powiadomił stronę o zamiarze i terminie przeprowadzenia kontroli, następnie powiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, kolejno o zakończeniu postępowania dowodowego, na które to zawiadomienia skarżący nie reagował, brak jest podstaw do zarzucenia organowi, że prowadził postępowanie z naruszeniem art.8 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazuje, że wydając zaskarżoną decyzję organy oparły się na dowodach i czynnościach zupełnie podstawowych, bez rozpatrywania wniosków dowodowych skarżącego, tym samym przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny nie oddaje w pełni wszystkich aspektów sprawy, co nieprawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

NSA podkreśla, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek uzasadnienia podniesionych w niej zarzutów w sposób, który umożliwi sądowi kasacyjnemu – w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - ich ocenę zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a., to jest ustalenie czy doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania oraz czy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania. Ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu wskazanych przepisów k.p.a. nie daje podstawy nawet do oceny czy do naruszenia przepisów rzeczywiście doszło. Skarżący kasacyjnie nie określił jakich wnioskowanych przez niego dowodów organy nie przeprowadziły, ani też jakie okoliczności zostały ustalone niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi wskazano też na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Tymczasem skład orzekający podziela pogląd, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.