Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2234/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 896/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 896/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów o wym. 20,0 m x 5,20 m zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] ark. [...], położonej w B. przy ul. [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na dokonaniu kwalifikacji technicznej fundamentów jako budowli w sytuacji, w której działanie takie jest oczywiście nieuprawnione ze względu na okoliczność, że fundament nie spełnia ustawowych przesłanek zaliczenia do kategorii budowli;

2. art. 48 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, w której wykonanie fundamentu, który nie stanowi samodzielnej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie wymaga tak uzyskania pozwolenia na budowę, jak też dokonania zgłoszenia, a zatem nie skutkuje ukształtowaniem stanu faktycznego, który prowadziłby do zaistnienia przesłanek uregulowanych art. 48 Prawa budowlanego;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sytuacji, w której dokonana przez organy obu instancji wykładnia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego nie dawała podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, a błędnie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie ww. przepisów prawa materialnego doprowadziło do wydania niewłaściwej sentencji wyroku, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić skargę w całości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77, 80 i 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której organy nie przeprowadziły postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z tych przepisów, a w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego określone w art. 105 § 1 k.p.a., a zastosowana przez Sąd ocena postępowania organów doprowadziła do oddalenia skargi, podczas gdy Sąd powinien uwzględnić skargę w całości;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu orzekania i dokonanie własnych ustaleń faktycznych, niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w sytuacji, w której Sąd związany jest ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy w toku postępowania administracyjnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, zarzucając przede wszystkim braki w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie podkreślić należy, że od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, według najmniejszej jednostki redakcyjnej, ponieważ rolą sądu drugiej instancji nie jest ich prostowanie czy snucie domysłów. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 Prawa budowlanego czy art. 77 k.p.a. nie czynią zadość ww. obowiązkowi – art. 48 Prawa budowlanego składa się z pięciu ustępów, a dwa z nich z dzielą się jeszcze na punkty, natomiast art. 77 k.p.a. – z 4 paragrafów.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, m.in. na podstawie przeprowadzonej [...] stycznia 2018 r. kontroli, stwierdziły, że na przedmiotowej działce od strony wschodniej i południowej w granicy z sąsiednimi działkami oraz w odległości 13,15 m od budynku mieszkalnego, znajdującego się na tej samej działce, wykonano fundamenty o wymiarach 20,0 m x 5,20 m i wysokości 0,40 m-0,55 m. Zgodnie z oświadczeniem, biorącego udział w kontroli inwestora, fundamenty zostały wykonane przez niego metodą gospodarczą z końcem listopada i początkiem grudnia 2017 r. (twierdzeniu temu skarżący kasacyjnie zaprzecza w skardze kasacyjnej, choć własnoręcznie podpisał protokół z ww. kontroli). Następnie, [...] marca 2018 r., przeprowadzono oględziny inwestycji, które potwierdziły dotychczasowe ustalenia. Inwestor oświadczył, że fundamenty będą przeznaczone pod wiatę o powierzchni zabudowy do 50 m², ogrodzenie oraz mają zabezpieczać sąsiednie działki przed wodami opadowymi.

Jak ustaliły organy, skarżący kasacyjnie złożył wcześniej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z pomieszczeniem garażowym. Wniosek został wycofany przez skarżącego kasacyjnie w styczniu 2018 r., ale dla inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z którą planowana inwestycja, określona jako budynek gospodarczy, miała mieć wymiary: długość nie większa niż 17 m i szerokość: 5,2 m, co niemal odpowiada wymiarom wykonanych fundamentów.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Na marginesie dodać należy, że niezrozumiały był zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 7, 77 i 80 k.p.a., skoro organy nie stosowały w sprawie ww. przepisu (zaskarżoną decyzją nałożono na inwestora nakaz rozbiórki spornego obiektu budowlanego, a nie – umorzono postępowanie).

Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, co następuje.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak wskazuje się w doktrynie, definicja budowli zbudowana została na podstawie dwóch zaprzeczeń oraz przykładowego, a więc otwartego, wyliczenia obiektów stanowiących budowle. (...) Zawarte w komentowanym przepisie wyliczenie wyznacza zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Dlatego w przypadkach nastręczających trudności przy zakwalifikowaniu wytworu ludzkiej działalności oceny należy dokonać także na podstawie ustaleń, czy dany obiekt ma cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy jest do nich podobny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/09, LEX nr 597412, stwierdził, że budowlą jest każdy inny obiekt, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, ale który jest podobny do wymienionych w art. 3 pkt 3 wytworów ludzkiej działalności (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2022, art. 3).

Prawidłowo zatem Sąd wojewódzki zakwalifikował przedmiotowe fundamenty jako budowlę. Choć nie jest to "typowa" budowla (wymieniona w ww. przepisie), to skoro katalog z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru zamkniętego, to możliwe jest uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który mieści się pod względem przedmiotowym, w tej samej kategorii obiektów, co tam wymienione. O tym, że sporny obiekt stanowi budowlę ("o charakterze zabezpieczającym"), wskazuje zresztą sam skarżący kasacyjnie w piśmie z [...] października 2021 r.

W związku z tym, zasadnie organy, a za nimi Sąd, przyjęły, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, będącego budowlą, o ustalonych wymiarach, powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro skarżący nie legitymuje się takim pozwoleniem, czego nie zakwestionował na żadnym etapie postępowania, to zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały za konieczne przeprowadzenia postępowania w celu likwidacji samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie, wobec dolegliwości skutków, jakie niesie za sobą wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt sprawy, działka skarżącego kasacyjnie, nr [...], leży w terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 313 planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. nr XXXI/276/17 (publ. W Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 23 listopada 2017 r. poz 4541 ), jest to teren zieleni w obszarze zagrożenia zalaniem wodami powodziowymi z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń nieurządzona. Jako przeznaczenie dopuszczalne plan wskazuje 1) terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, 2) ciągi piesze i ścieżki rowerowe, 3) zieleń urządzona, 4) sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalono możliwość remontu i przebudowy istniejącej zabudowy i zakaz nowej zabudowy, z wyłączeniem ust. 3 pkt 1, 2, 4. 5. Słusznie wskazał Sąd wojewódzki, że ww. plan miejscowy obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a zatem obowiązkiem organu było uwzględnienie jego zapisów w niniejszej sprawie. A z tych bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami planu miejscowego, więc jako taka nie może podlegać legalizacji i zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi zostać rozebrana.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.