Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 748/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Koczała z dnia 26 października 2017 r., nr XXVIII/177/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koczała stwierdza nieważność § 2 pkt 5; § 3 pkt 2 i 3; § 31 ust. 1; § 32; § 33 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 5 i 6 i ust. 9; § 35 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 Załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 października 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXVIII/177/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej zaskarżając § 2 pkt 5, § 3 pkt 2 i 3, § 31 ust. 1, § 32, § 33 ust. 1 pkt 2, § 33 ust. 2 pkt 3, § 33 ust. 2 pkt 4, § 33 ust. 5, § 33 ust. 6, § 33 ust. 9, § 35 ust. 5 pkt 1, § 35 ust. 6 Załącznika do tej uchwały i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z §118 w zw. z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 2 pkt 5 uchwały treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości

2. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 3 pkt 2 i 3 uchwały zakazu umieszczania śniegu, lodu i gorącego popiołu w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne,

3. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 31 ust. 1 uchwały zasad jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów,

4. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w §32 i §33 ust. 5 uchwały obowiązku sprawowania nad zwierzętami domowymi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt oraz obowiązku utrzymywania zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach,

5. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 33 ust. 1 pkt 2 uchwały zakazu zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe,

6. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 33 ust. 2 pkt 3 uchwały obowiązku opłacania opłaty od posiadania psa,

7. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z §118 w zw. z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 33 ust. 2 pkt 4 uchwały treści przepisu art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wskazującego na obowiązki szczepień zwierząt przeciwko wściekliźnie,

8. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 33 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny — na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe będące w stanie zapanować nad zwierzęciem, przy czym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko i wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, gdy pies jest w kagańcu oraz właściciel psa lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem,

9. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 33 ust. 9 i § 35 ust. 6 uchwały treści przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazującego na obowiązki postępowania z padłymi zwierzętami,

10. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i sformułowanie w § 35 ust. 5 pkt 1 generalnego obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że skarga wniesiona została z naruszeniem przepisu art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), ewentualnie o oddalenie skargi w związku z brakiem zdolności sądowej Rady Gminy. Ponadto zaskarżona uchwała w ocenie Gminy nie narusza wskazanych w skardze przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przede wszystkim bezzasadny jest wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z powodu wniesienia z jej z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a.

Należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała wydana została w dniu 26 października 2017r. W dacie tej obowiązywał art. 53 w zmienionej treści, w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dnia 1 czerwca 2017 r. Ma on zastosowanie w sprawie z mocy przepisu przejściowego zawartego w art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, w myśl którego przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, (...) stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie z art. 53 § 2a P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jednocześnie do tych spraw nie ma zastosowania sześciomiesięczny termin liczony od dnia wejścia w życie aktu, przewidziany w art. 53 § 3 P.p.s.a..

Przepis art. 53 § 2a P.p.s.a. dotyczy właśnie skarg wnoszonych na akty prawa miejscowego, są to bowiem inne akty aniżeli wymienione w § 1 i § 2 art. 53 – tj. akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Przypomnieć natomiast w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej wymienione są w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nie dotyczy ich zatem art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a., a właśnie art. 53 § 2a P.p.s.a.

Podsumowując, prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 P.p.s.a., wynika to bowiem wprost z art. 53 § 2a i § 3 zdanie drugie P.p.s.a.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia wniosku organu o oddalenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej Rady Gminy. Wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy, natomiast stroną przeciwną do strony skarżącej jest Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy, zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z zm.), dalej powoływana jako "u.s.g.". Kwestia zdolności, podziału kompetencji oraz zdolności procesowej i postulatywnej w tego typu sprawach jest już ugruntowana w orzecznictwie. Zgodnie z tezą uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz.21) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentujący Gminę, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Należy podnieść, że art. 32 P.p.s.a. wskazuje, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nadto w art. 50 P.p.s.a. wskazane zostały podmioty, które są uprawnione (legitymowane) do wniesienia skargi. Należy stwierdzić, że Prokurator poprzez wskazanie we wniesionej skardze kwestionowanego aktu prawa miejscowego, określił jednocześnie podmiot (organ) będący stroną postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Gmina była należycie reprezentowana przez Wójta, w związku z czym samo wskazanie przez prokuratora w nagłówku skargi Rady Gminy jako strony przeciwnej, jakkolwiek błędne, nie mogło wywołać dla stron tego postępowania, w świetle cytowanych przepisów, negatywnych konsekwencji proceduralnych. Przyjęcie poglądu odmiennego byłoby wyrazem nadmiernego i niczym nieuzasadnionego formalizmu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Prokurator Rejonowy słusznie wskazał, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko prokuratora, że zaskarżone zapisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

W § 2 ust. 5 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego. Regulacja dotycząca usuwania tego rodzaju zanieczyszczeń z chodników leżących wzdłuż nieruchomości znajduje się w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast przepis uchwały dokonuje niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej, poprzez dodanie słowa "niezwłocznie". Takie określenie w ustawie nie występuje. Nadto, przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje jednocześnie w pewnych sytuacjach zwolnienie od tych obowiązków, o czym Regulamin milczy. Zapis ten zatem wykracza poza granice delegacji ustawowej, z jednej strony stanowiąc częściowe powielenie regulacji ustawowej, a z drugiej strony dokonując jej niedopuszczalnej modyfikacji.

W § 3 pkt 2 i 3 Regulaminu umieszczono zakaz umieszczania w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu. Zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 193/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011r. w sprawie II SA/Bd 1484/10). Analizowany zapis Regulaminu wykracza zatem poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłych.

Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawniające m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Lód, śnieg, gorący popiół, nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach. Nie znajdują zatem uzasadnienia regulacje zawarte w § 3 pkt 2 i 3 Regulaminu, skoro kwestie te pozostają w zakresie regulacji odrębnych ustaw.

Za niezgodne z prawem należy uznać również zapisy § 31 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, w szczególności poprzez:

1) używanie toreb wielokrotnego użytku, w szczególności płóciennych, do codziennych zakupów;

2) kupowanie produktów bez opakowania lub minimalnych opakowań;

3) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych;

4) zgniatanie butelek plastikowych, opakowań materiałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemnika;

5) oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie do pojemników na odzież.

Zasadnie podnosi Prokurator, że przywołane zapisy mają wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać czy też co robić z własną odzieżą. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).

Niezgodne z prawem są zapisy zawarte w § 32 Regulaminu, cyt. "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe mają obowiązek sprawować nad nimi nadzór w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt.". Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, a nie innym zwierzętom. Dodatkowo zawarty w przedmiotowym zapisie Regulaminu nakaz sprawowania nadzoru nad zwierzętami w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodował zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Wskazany zapis nakładający na właścicieli zwierząt obowiązek "nadzoru" nad nimi nie spełnia zatem wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe.

Warto w tym miejscu zauważyć wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego.

Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Badany zapis § 32 Regulaminu warunków tych nie spełnia. Rada gminy zobowiązana została do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a ograniczyła się jedynie do wskazania, że osoby te mają obowiązek sprawowania nadzoru nad zwierzętami w miejscach publicznych. Zapis Regulaminu jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej.

Z analogicznych powodów, tj. braku jasności i precyzji, za naruszające prawo uznać należy także zapis § 33 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, który zakazuje zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Zapis ten jest, w ocenie Sądu, nieprecyzyjny i abstrakcyjny, który może być różnie interpretowany. Zasadnie wskazuje Prokurator, że sposób sformułowania tego zapisu sugeruje wręcz, że adresatem tej normy prawnej są zwierzęta, co z oczywistych powodów jest absurdalne. Nie wiadomo też, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt domowych, przy czym zaznaczyć należy, że musiałyby to być obowiązki egzekwowalne.

Należy też wskazać, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może być podstawą do wprowadzenia zapisów uniemożliwiających zwierzętom domowym zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia. Warunków tych sporny zapis regulaminu nie spełnia, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jest oczywiste, że obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami.

Zapisy zawarte w § 33 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulując kwestie wynikające z odrębnych ustaw. W pierwszym ze wskazanych przepisów nałożono na właścicieli obowiązek opłacania opłaty od posiadania psa, podczas gdy delegacja ustawowa do ustanawiania tego rodzaju opłat wynika z art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1821 ze zm.). Z kolei w drugim z zakwestionowanych przepisów nałożono na właścicieli psów obowiązek szczepienia ich przeciwko wściekliźnie. Jest to zapis powielający treść art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018r. poz. 1967) i w dodatku w odmiennym nieco brzmieniu. O ile bowiem przepis ustawy konkretyzuje terminy w jakich zwierzę ma zostać zaszczepione ("nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia"), to uchwała posługuje się nieostrym pojęciem "regularnie". Powoduje to niespójność systemu prawa.

Zgodnie z § 33 ust. 5 Regulaminu właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokach lub nieruchomościach. Zapis ten jest, w ocenie Sądu, nieprecyzyjny i abstrakcyjny, który może być różnie interpretowany. Nie nakłada on jasnych i konkretnych obowiązków na właścicieli i opiekunów zwierząt. Stanowi też w zasadzie jedynie powtórzenie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która zawiera delegacje dla organu stanowiącego do dookreślenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych mających na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi. Wskazanie w Regulaminie, że właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości dla innych osób takiego doprecyzowania nie stanowi.

Zgodnie z § 33 ust. 6 Regulaminu, wyprowadzanie psa na tereny przeznaczone do wspólnego użytku jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: właściciele lub opiekunowie psa zobowiązani są do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe będące w stanie zapanować nad zwierzęciem; zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko i wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, gdy pies jest w kagańcu oraz właściciel psa lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, co oznacza, że pies reaguje w każdej sytuacji na komendę opiekuna.

Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć – za autorem ww. Komentarza – że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W § 33 ust. 9 Regulaminu określono sposób postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi. Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych oraz gospodarskich z zastrzeżeniem, że padłe zwierzęta gospodarskie należy niezwłocznie usunąć poprzez przekazanie ich przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości a tym przedsiębiorcą, przekracza delegację ustawową.

Należy podkreślić, że mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem materia postępowania z padłymi zwierzętami – czy szerzej zwłokami zwierzęcymi – zawarta jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Zauważyć trzeba, że powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z późn. zm.) – art. 22 ust. 1, który stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

Analogicznie ocenić trzeba zawarty w § 35 ust. 6 Regulaminu zapis statuujący obowiązek zgłaszania padłych zwierząt gospodarskich do zakładów utylizacyjnych. Z przyczyn podanych wyżej, w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Ponadto w powyższym zakresie istnieje także obowiązek wskazany w art. 42 ust. 1a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, dotyczący powiadomienia powiatowego lekarza weterynarii o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec i kóz.

Za niezgodny z prawem uznać należy zawarty w § 35 ust. 5 pkt 1 Regulaminu zapis, cyt. "utrzymujący zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązani są do przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych". Niezależnie od treści uchwały, istnieje obowiązek przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym także przepisów o charakterze sanitarno-epidemiologicznym. Zadaniem aktu prawa miejscowego jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w granicach ścisłe wyznaczonych w delegacji ustawowej, a nie zbędne odsyłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.