Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 544/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] odnoszące się do działki nr ewide[...] obręb [...] w miejscowości Ł., zawarte w § 4 tekstu planu oraz odpowiadającej jej części graficznej, 2. zasądza od M. S. na rzecz P. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. K. pismem z [...] kwietnia 2018r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości Ł. i J. , gmina S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił: obrazę prawa formalnego poprzez niezastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 11 i 12 oraz art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz błędną wykładnię art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewid. [...] położonej w obrębie [...] w miejscowości Ł. w gminie S., która została objęta skarżonym miejscowym planem – teren zabudowy zagrodowej symbol 3RM. Zdaniem skarżącego skarżony plan zagospodarowania przestrzennego istotnie narusza przepisy prawa formalnego i materialnego, przy czym część naruszeń bezpośrednio ingeruje w jego interes prawny. W szczególności wbrew treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (przyjętego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2005r. zmienionej uchwałą nr [...] z [...] października 2016r.), które na części działki skarżącego wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej i usług, w miejscowym planie [...] wyznaczono tereny zabudowy zagrodowej. Ponadto po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wprowadzono w jego treści zmiany i skierowano do uchwalenia bez ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Powyższe uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się co do ostatecznej wersji projektu planu. Przedmiotowy plan nie zawiera obligatoryjnego elementu – zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a także zawiera postanowienia sprzeczne z elementarną logiką (wyznaczenie niezerowej stawki procentowej dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dla terenów dróg oraz infrastruktury technicznej).

Skarżący podniósł nadto, że 19 października 2017r., w czasie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, w trybie art. 17 pkt 11 u.p.z.p. wniósł uwagi wskazując na sprzeczność ustaleń rysunku i tekstu projektu przedmiotowego planu z ustaleniami studium polegającą na wyznaczeniu w projekcie planu terenów zabudowy mieszkaniowej o zbyt małym zasięgu, na brak w projekcie planu obowiązkowych ustaleń dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, oraz na zastosowanie błędnej praktyki prawodawczej poprzez wyznaczenie stawki procentowej opłaty planistycznej dla terenów dróg i infrastruktury technicznej. Uwagi nie zostały uwzględnione. Skarżący przytoczył zmiany wprowadzone do projektu planu po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu: dwukrotne zmniejszenie zasięgu terenu 2MN, wprowadzenie nowego terenu 6RM, zmiana wybranych ustaleń (dla terenu RM zwiększono maksymalną wysokość zabudowy z 10 m do 15 m). Po wprowadzeniu zmian projekt skierowany został do uchwalenia i nie dokonano ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Opisawszy ustalenia skarżącego wynikające z załączników graficznych dołączonych do skargi (wyrysy z rysunku studium miasta S. oraz gminy S. wraz z legendą, rysunek projektu przedmiotowego m.p.z.p. włożonego do wglądu oraz rysunek uchwalonego m.p.z.p.) wskazał on, że Wojewoda [...], rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] marca 2018r., stwierdził nieważność § 4 tekstu przedmiotowego planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 6RM oraz części rysunkowej planu w odniesieniu do tego terenu z uwagi na naruszenie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez brak ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

Plan miejscowy ustala przeznaczenie całej działki skarżącego nr [...] jako tereny zabudowy zagrodowej, podczas gdy zgodnie ze studium S. część tej działki winna znajduje się na obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej i usług – wskazane zapisy planu bezpośrednio zatem naruszyły interes prawny skarżącego. Nadto niewyłożenie do publicznego wglądu projektu planu po zmianach stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania m.p.z.p, i niezależnie od rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018r., istotne naruszenie odnosi się również do niewyłożenia projektu m.p.z.p. po dokonanych w październiku 2017r. zmianach dotyczących wszystkich terenów RM – zwiększenia maksymalnej wysokości zabudowy, co należy traktować tak samo jak modyfikację przeznaczenia terenu, na którym skoncentrował się Wojewoda w rozstrzygnięciu.

Uzasadniając zarzut niezastosowania art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżący podniósł, że porównanie rysunków m.p.z.p. [...] z rysunkiem studium S. wskazuje na istotne naruszenie ustaleń tego studium przez uchwalony plan, a to ze względu na istotną różnicę pomiędzy zasięgami terenów w studium i planie – zmniejszenie wyznaczonego w planie terenu zabudowy mieszkaniowej i usług kosztem terenów zabudowy zagrodowej. Wskazał, że już pobieżna analiza doprowadza do wniosku, iż tereny oznaczone symbolami 1RM i 3RM ("tereny zabudowy zagrodowej") na rysunku studium w znacznej części, a teren 6RM w całości, zostały oznaczone jako "tereny zabudowy mieszkaniowej i usług", zaś widoczna różnica jest na tyle istotna, że nie sposób powyższego tłumaczyć różnicą skali rysunku studium i planu. Naruszenie jest w ocenie skarżącego tym bardziej rażące, że jego zgłoszone w tym zakresie uwagi nie tylko nie zostały uwzględnione, ale spowodowały jeszcze głębsze pomniejszenie terenu 2MN. Zgodnie z §5 pkt 1 lit. 1 m.p.z.p. teren 2MN to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy w studium są to tereny "zabudowy mieszkaniowej i usług". Powyższe doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, albowiem cała jego działka została przeznaczona pod teren zabudowy zagrodowej, zaś zgodnie ze studium część działki podpadać winna pod teren zabudowy mieszkaniowej i usług.

W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. skarżący podniósł, że uchwałodawca jest zobligowany do zamieszczenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co potwierdza przytoczone orzecznictwo. Skarżony plan w ogóle nie zawiera ustaleń w tym zakresie co uznać należy za rażące naruszenie prawa albowiem uwaga skarżącego dotycząca wskazanych braków, złożona na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, nie została uwzględniona (wskazano, że "nie zaistniała potrzeba określenia" przedmiotowych zasad). Podobnie jako rażące skarżący uznał określenie w uchwale stawek procentowych opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. skarżący wskazał, że m.p.z.p. dla terenów dróg wewnętrznych jak i terenów infrastruktury technicznej. Oznacza to bowiem, że w co najmniej części przypadków miasto S. opłatę będzie pobierać samo od siebie, a po drugie wartość tego typu terenów nie rośnie na skutek uchwalenia planu. W ocenie skarżącego samo rozważanie wartości terenu drogi w kontekście pobierania opłaty od wzrostu wartości nieruchomości jest sprzeczne z elementarną logiką - powyższe narusza zasady techniki prawodawczej i jest sprzeczne z orzecznictwem.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej odrzucenie w całości, a z ostrożności procesowej w części, w której skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętych planem miejscowym, ewentualnie o oddalenie skargi w całości lub opisanej wyżej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że skarżący wnosi o "uchylenie" przedmiotowego planu w całości w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm. – dalej "u.s.g."), przy czym twierdzi jednocześnie, iż pozostaje właścicielem tylko jednej działki spośród całego obszaru objętego ustaleniami planu. W ocenie organu nie wskazuje on w jaki sposób ustalenia tego planu naruszają jego interes prawny w kontekście całego obszaru objętego kwestionowanym planem. Organ, powołując stanowisko sądów administracyjnych, wskazał, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i wymaga każdorazowego wskazania naruszenia prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie organu zarzuty skarżącego nie wskazują, jakoby został naruszony jego interes prawny w zakresie, jaki skutkowałby stwierdzeniem nieważności planu w całości, przy czym zarzucana obraza przepisów prawa materialnego nie nastąpiła względem działki, której jest właścicielem. Ze względu na powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi.

Ustosunkowując się porządkowo do zarzutów skarżącego, organ stwierdził po pierwsze, że wskazana zmiana przeznaczenia terenu nie dotyczyła działki skarżącego ani nawet obszaru bezpośrednio z tą działką graniczącego. Po drugie Wojewoda stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której dokonano stosownej zmiany przeznaczenia terenu 2MN na 6RM, i skoro w tej części plan uznany został za nieważny, to zarzut skarżącego należy uznać za bezprzedmiotowy. Zdaniem organu zarzut naruszenia trybu uchwalania m.p.z.p. nie znajduje oparcia w jednolitym poglądzie orzecznictwa, które nakazuje dokonywanie oceny istnienia przesłanki ponowienia czynności proceduralnych (wyłożenia projektu do wglądu po jego zmianie) w oparciu o rozważenie każdego konkretnego przypadku, przy czym zmiana jednostkowa nie musi wymagać ponowienia procedury planistycznej. Ponadto zmiana polegająca na zwiększeniu dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy w istocie powiększa uprawnienia skarżącego w zakresie możliwości zabudowy swojej działki, a więc trudno doszukiwać się tu naruszenia jego interesu prawnego. Nawet jeżeli uznać zaniechanie w tym przypadku ponowienia procedury planistycznej jako jej naruszenie, to traktować należałoby je jako naruszenie nieistotne – niestanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności planu. W ocenie organu brak naruszenia interesu prawnego skarżącego daje podstawę do odrzucenia skargi, zaś ewentualnie nieistotne uchybienie procedury planistycznej daje podstawę do jej oddalenia.

Odnosząc się do zarzutu braku zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S. organ podniósł, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Powyższe uznał jednak za nieistotne w tym kontekście, że nie występuje zarzucana sprzeczność pomiędzy oboma aktami. Przekonanie skarżącego bierze się z bezrefleksyjnej próby "przyłożenia do siebie" rysunków planu miejscowego i studium, podczas gdy mieć należy na uwadze treść części tekstowej m.p.z.p. i studium. Powołując pogląd orzecznictwa organ stwierdził, że w zależności od stopnia szczegółowości studium miejscowy plan może poszczególne ustalenia studium konkretyzować, i taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – strefy "B" oraz "R" opisane w studium dają organom gminy szerokie możliwości w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów w planie i w tym kontekście zostało określone przeznaczenie poszczególnych terenów objętych m.p.z.p. przy zachowaniu ogólnych kierunków zagospodarowania terenu wskazanych w studium.

Zarzut braku określenia zasad i scalania podziału nieruchomości objętych planem miejscowym organ uznał za niezasadny bowiem skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego, a po drugie – obowiązek, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie jest bezwzględny i ulega dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Już na etapie sporządzania studium, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. organy przesądzają, które obszary wymagają przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości, a które nie. Na etapie zaś sporządzania planu, w ocenie organu, mają zostać określone tylko zasady tego scalania i podziału. Organ podniósł, że skoro studium nie wskazuje stosownych terenów jako właściwych do przeprowadzenia procedura scalania i podziału nieruchomości, to m.p.z.p. nie może określać zasad scalania i podziału, bowiem gdyby tego dokonano, doprowadzono by do sprzeczności ze studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. organ ponownie wskazał na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, a ponadto w przypadku przeznaczenia stosownych terenów pod drogi może nastąpić wzrost wartości nieruchomości – może nastąpić zbycie dróg wewnętrznych, co obligować będzie organ wykonawczy gminy do naliczenia tzw. renty planistycznej. W przypadku zaś przeznaczenia terenu pod drogę publiczną nastąpi przejście stosownej nieruchomości na rzecz gminy bądź skarbu państwa, co również traktowane będzie jako zbycie i w przypadku wzrostu wartości nieruchomości pociągać będzie za sobą konieczność naliczenia i pobrania wspomnianej opłaty. Powołując przykłady z orzecznictwa organ wskazał ponadto, że nie może on z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie i dlatego obligatoryjnym elementem planu jest stawka procentowa o wartości powyżej 0%, tj. umożliwiającej naliczenie opłaty planistycznej.

W piśmie procesowym z 5 listopada 2018r., na wezwanie Sądu, skarżący sprecyzował, że domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz rysunkowej dla dz. ewid. [...], której jest właścicielem. Działka znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem 3RM. Wskazał, że naruszenie jego interesu prawnego ma miejsce poprzez: ustalenie dla części dz. nr [...] w zaskarżonym planie miejscowym terenu zabudowy zagrodowej wprost sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wschodnia część działki winna zostać przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usług (str. 7 skargi) oraz brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, mimo wprowadzenia zmian dal terenu 3RM (str. 6 skargi). Skarżący jednocześnie oświadczył, że w przypadku innych działek nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że sąd administracyjny nie jest związany granicami jego skargi – w treści skargi czytelnie przedstawił naruszenia prawa, które swoim zasięgiem obejmują de facto cały plan. Skarżący przywołał orzeczenie wskazane w skardze, w zestawieniu z faktem zmiany dla wszystkich terenów zabudowy zagrodowej maksymalnej wysokości zabudowy (i brakiem późniejszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu). Nadto niezgodność zaskarżonego planu miejscowego ze studium, nie dotyczy tylko działki skarżącego, lecz około Ľ terenów objętych zasięgiem zaskarżonego miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne orzekają między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, kontrolując ich zgodność z prawem (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na tego typu akt, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1857 z późn.zm.), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). W sprawach tych stosuje się odpowiednio art. 94.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie dopuszczalności skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości Ł. i J. , gmina S. i jej wymogów formalnych. Nie budzi wątpliwości, że każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako akt prawa miejscowego co wynika wprost z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.").

W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały oraz wniesienia skargi, zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą nie jest uzależnione, od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani też nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g.). Nie wynika również z akt sprawy, aby uprzednio sąd administracyjny oddalił skargę w sprawie zgodności z prawem skarżonej uchwały. Skarga została opłacona wpisem sądowym.

Odnosząc się do zagadnienia podmiotu legitymowanego do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma interes prawny do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że skarżący jest właścicielem nieruchomości nr ewid. działki [...] o pow. 2,69 ha w miejscowości Ł. gmina S. położonej na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem "3RM". Skarżący nie wykazał, aby posiadał tytułu prawny także do innych nieruchomości lub inne źródło indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia dla ustaleń dotyczących innych terenów objętych skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie zawsze jednak pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Poza kwestiami związanymi z naruszeniem procedury planistycznej, które to naruszenia mają (lub mogą mieć) wpływ na ważność całego aktu prawa miejscowego, przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości wobec których skarżący ma możliwość wykazania naruszenia interesu prawnego. Prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. musi się wiązać z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim zaskarżona uchwała wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, można uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Skarga taka nie ma bowiem charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; z dnia 5 czerwca 2014r., sygn. II OSK 117/13, wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016r. sygn. II SA/Bd 771/15). Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka przestaje różnić się od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela zatem stanowiska skarżącego, zgodnie z którym, na skutek jego indywidualnej skargi, nawet mimo ograniczenia jej zakresu, wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest lub uprawniony do poddania kontroli legalności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w szerszym zakresie, niż ograniczonym naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Argumentacja skarżącego uzasadniona treścią orzeczeń sądowoadministracyjnych, które zapadły w sprawach ze skarg na plany miejscowe organu nadzoru (wojewody), działającego w interesie publicznym, a nadto realizującego ustawowy obowiązek nadzoru nad legalnością działalności organów jednostek samorządu terytorialnego – nie mogła odnieść oczekiwanego skutku.

Podsumowując oznacza to, że w niniejszej sprawie przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część uchwały, która ustala przeznaczenie działek skarżącego, nie zaś również jej części nie mające wpływu na jego interesy prawne i uprawnienia. W piśmie procesowym z 5 listopada 2018r. skarżący ograniczył zakres skargi skierowanej pierwotnie do skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, wskazując, że domaga się uchylenia uchwały w części tekstowej oraz rysunkowej dla dz. ew. [...], której jest właścicielem (okoliczność niesporna), znajdującej się w granicach terenu oznaczonego symbolem 3RM. Skarżący jednocześnie oświadczył, że nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu innych części przedmiotowej uchwały. Sąd zważył zatem, iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania organu odrzucenia tak określonej przedmiotowo skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej.

Wobec niejednoznacznego określenia zakresu zaskarżenia uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości Ł. i J. , gmina S., na podstawie analizy treści skargi i jej uzupełnienia, stwierdzić przyjdzie, że przedmiot zaskarżenia stanowią w istocie zapisy § 4 części tekstowej planu miejscowego oraz odpowiadająca im część załącznika graficznego odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 3RM, w części obejmującej dz. ewid nr [...] w miejscowości Ł..

Zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy skarżącym i Miastem S. w niniejszej sprawie stanowi to, czy ustanawiając w § 4 zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości Ł. i J. , dla terenu oznaczonego symbolem 3RM, w szczególności działki nr [...] w miejscowości Ł., do której prawo własności przysługuje skarżącemu, przeznaczenie w całości wyłącznie jako teren zabudowy zagrodowej, a nadto z wprowadzeniem, wbrew wnioskom i uwagom skarżącego, ograniczenia w postaci zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, ograniczenia dopuszczalności prowadzenia hodowli zwierząt w ilości nie większej niż 70 DJP inwentarza (pkt 3), ograniczenie intensywności zabudowy, ustalenie parametrów maksymalnej powierzchni zabudowy na 30%, Rada Miejska naruszyła prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Błędnie bowiem skarżący wnosi o uchylenie uchwały. Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego (na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g.) powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny nie posiada jednakże kompetencji do wkraczania w swobodę prawotwórczą gminy, w tym przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania lub wskazywania ewentualnych przyszłych rozwiązań planistycznych.

W odniesieniu do istoty sporu i argumentacji stron postępowania w niniejszej sprawie poczynić należy kilka uwag natury ogólnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się w kwestii przeznaczenie i zagospodarowania terenów. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego w tym zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium i miejscowym planem, zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Gmina nie może zatem swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Każde więc wyznaczenie w planie ograniczeń wykonywania prawa własności musi być konkretnie i wiarygodnie uzasadnione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przenosząc powyższe stanowisko na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała, w części objętej skargą została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu. Zarzuty skargi jedynie częściowo okazały się jednak zasadne.

W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, iż nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. co skarżący odnosił do braku ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego m.p.z.p. po wprowadzeniu na nim zmian związanych ze zmianą terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy zagrodowej (dla terenu 6RM) oraz zwiększenia dal terenów zabudowy zagrodowej (także dla tereny 3RM) maksymalnej wysokości zabudowy.

Odnosząc się do powyższego należy podzielić stanowisko Miasta S., iż w pierwszej części ten zarzut skargi z [...] kwietnia 2018r., nawet niezależnie od braku wskazania naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, był bezprzedmiotowy wobec uprzedniego stwierdzenia z tego powodu przez Wojewodę [...] nieważności § 4 skarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6RM oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6RM – prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] marca 2018r. (Dz.Urz.Woj.[...]. poz. 1451 z 23 marca 2018r.). Nadto Sąd podziela również stanowisko organu w tej kwestii, że skarżący nie wskazał, iżby zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy wobec treści pierwotnie wyłożonej treści zapisów planu dla terenów zabudowy zagrodowej, w tym terenów 3RM, z 10 na 15m, naruszało i w jaki sposób jego interes prawny lub uprawnienie. Stwierdzić nadto należy, iż w tym zakresie skarżący cofnął zarzut na rozprawie w dniu 14 listopada 2018r.

W ocenie Sądu, nie jest również zasadny, wobec terenu działki nr [...] w miejscowości Ł. zarzut skargi niezastosowania art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – wiązany z brakiem tożsamości pomiędzy oznaczeniem, na załączniku graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zasięgu terenów zabudowy mieszkaniowej i usług, a ustaleniem - zgodnie z załącznikiem graficznym do skarżonej uchwały - dla całego terenu tej działki przeznaczania wyłącznie pod zabudowę zagrodową. Skarżący zarzuca, iż zgodnie ze Studium wskazana wschodnia część jego działki winna zostać przeznaczona pod funkcję zabudowy mieszkaniowej i usług.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5), lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje jednak dopiero ustalenie przeznaczenia konkretnego terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Zasadnie skarżący podkreśla, że zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W tym kontekście, w sytuacji gdy niesporne jest między stronami, iż dla wskazywanej w skardze wschodniej części działki ewidencyjnej 246 i okolic w obowiązującym na terenie Miasta S. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalono teren zabudowy mieszkaniowej i usług, a w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla całego terenu tej działki i okolic ustalono jedynie teren zabudowy zagrodowej, co łączy się w oczywistym zakresie z rolniczą przestrzenią produkcyjną przedmiotowa niezgodność pomiędzy ustaleniami Studium i planu miejscowego winna zostać wyjaśniona zarówno w odpowiedzi na uwagi skarżącego, jak również w dokumentacji planistycznej i uzasadnieniu uchwały.

Mimo braku rozważań i wyjaśnienia powyższego zagadnienia w przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji planistycznej, czego nie zastąpią wywody odpowiedzi na skargę, Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził jednak, iż brak ustalenia w skarżonym m.p.z.p. dla części działki nr [...] położonej w teranie oznaczonym na rysunku planu symbolem 3 RM przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi o naruszeniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze.

Wskazać bowiem w tym miejscu należy na wcześniejszy niż eksponowany przez skarżącego obligatoryjny element procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wykonuje kolejno czynności wskazane w tym przepisie, w tym między innymi:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

6) występuje o:

- opinie o projekcie planu do podmiotów wskazanych w lit. a,

- uzgodnienia projektu planu z podmiotami wskazanymi w lit. b

- zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (lit.c).

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Uwzględniając zatem treść art. 17 pkt 6 lit. c i pkt 9 u.p.z.p., na podstawie szczegółowej analizy dokumentacji planistycznej, mimo iż organ przemilczał powyższe okoliczności, Sąd stwierdził z urzędu, iż zasadne i zgodne z przepisami prawa było dokonanie w toku procedury planistycznej przez Burmistrza S. zmiany w treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na zmianie przeznaczenia znacznej części terenów pierwotnie określonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), w tym części trenów oznaczonych w planie symbolem 3RN i działki [...], na tereny o przeznaczeniu uwzgledniającym ustawową konieczność ochrony gruntów rolnych.

W przedłożonej dokumentacji planistycznej zalega bowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017r. (znak [...]), na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej "u.g.r.l.") – po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2017r. i zapoznaniu się z negatywną opinią Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2016r. ([...]), którą:

1) wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 7,9571 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położone na terenie gminy S. w granicach wskazanych działek ewidencyjnych w obrębie J. (kontur planistyczny 1MN) oraz w obrębie Ł. (kontur planistycznych 2MN), i

2) nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 18,4719 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy S. w granicach wskazanych działek ewidencyjnych w obrębie J. (kontur planistyczny 1 MN) oraz w obrębie Ł. (kontury planistyczne 3MN, 3 KDW), w tym działki ewidencyjnej skarżącego nr [...].

W uzasadnieniu decyzji w zakresie braku wyrażenia zgody na przeznaczanie na cele nierolnicze (zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi wewnętrzne) gruntów rolnych klasy III o pow. 18,4719 ha Minister wskazał, że tereny te położone są w oddaleniu od zwartej zabudowy, a wraz z okolicznymi użytkami rolnymi nieobjętymi wnioskiem, w tym klas III tworzą zwarty obszar o wysokim potencjale produkcyjnym. Realizacja planowanego zagospodarowania spowodowałaby wkroczenie z nową zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą. Przeznaczanie tych gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony najlepszych gruntów rolnych oraz rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ dodał, że w gminie już ok. 150 ha gruntów rolnych klas I-III przeznaczono na cele nierolnicze, w tym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ok. 91 ha, z czego aż 85 ha jeszcze nie wyłączono z produkcji rolniczej. Zdaniem Ministra Gmina S. dysponuje zatem dużymi możliwościami realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w oparciu o grunty przeznaczone na cele nierolnicze w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Co więcej w gminie jest 3732,99 ha gruntów rolnych klas IV-VI (ok. 35% powierzchni wszystkich użytków rolnych). W jej obszarze istnieją zatem rezerwy, które można wykorzystywać na cele inwestycyjne. Minister wskazał, jako jedno z głównych kryteriów, którymi kieruje się przy rozpatrywaniu wniosków w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze jest słuszny interes społeczny, wyrażający się zapewnieniem ochrony najżyźniejszych w skali kraju gruntów rolnych, położonych w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, poprzez ich pozostawienie dla przyszłych pokoleń.

Wskazać w tym miejscu należy, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych wynikająca z przepisów u.g.r.l. zakłada, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). W treści przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji.

Wobec powyższego uzyskanie przez organ planistyczny zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest istotnym elementem procedury planistycznej. Każda dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiana przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze, wymaga uzyskania właściwej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu należałoby kwalifikować jako naruszenie prawa skutkujące nieważnością planu, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2088/16, z dnia 28 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1554/15).

Tym samym w niniejszej sprawie, niezależnie od ustaleń Studium, przeznaczanie przez organy gminy bez uzyskania właściwej zgody ministra w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazanej przez skarżącego części jego działki nr [...] na cele mieszkaniowe, czyli na cele nierolnicze, stanowiłoby istotne naruszenie powyższych przepisów prawa.

Nie oznacza to jednakże, iż niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. w stopniu istotnym, co doprowadziło do uchwalenia dla nieruchomości skarżącego planu w istocie z naruszeniem ustaleń studium, jak również zasad sporządzania planu miejscowego, jednakże w odmiennym rozumieniu niż stanowiące zasadniczą treść zarzutów skargi. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z 25 maja 2009r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008r., II OSK 215/08 - CBOSA).

W kontekście powyższego ponownie przypomnieć należy, iż ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, iż za podstawę zarówno określania zasad kształtowania polityki przestrzennej jak i zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Otwarty katalog wymagań, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono w ust. 2. Z kolei zgodnie z ust. 3 art. 1 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Zgodnie z definicją w art. 2 pkt 3 u.p.z.p. pojęcie środowisko należy odnosić do definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zatem oznacza to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Z kolei przez "interes publiczny" należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4)

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na eksponowane w skardze związanie ustaleniami studium przy ustaleniu przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazano, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad i kierunków zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018r. sygn. akt II OSK 2033/16, z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. II OSK 2236/12).

Niesporne w okolicznościach sprawy pozostaje, że teren działki nr [...] o obrębie Ł. według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., w przeważającej części znajduje się w terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej (strefa R).

Zwrócić należy uwagę, iż w dokumentacji planistycznej, uzasadnieniu uchwały organy gminy nie odniosły się wprost do zasadniczych ustaleń obowiązującego na terenie gminy S. Studium przyjętego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2016r. nr [...]

W granicach obszaru objętego studium wyznaczono 3 strefy o zróżnicowanej polityce przestrzennej: Strefa M – miejska, Strefa R –rolniczej przestrzeni produkcyjnej, Strefa T – turystyczno-rekreacyjna, dla których określono kierunki zagospodarowania przestrzennego. W pkt 2 określono kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów wiejskich. 2.1. Ustalenia ogólne to rozwój rolnictwa i leśnictwa jako funkcji podstawowych oraz działalności produkcyjno-usługowej i turystyki jako funkcji uzupełniających (pkt 1), podział terenów wiejskich gminy na 2 strefy o zróżnicowanej polityce przestrzennej: Strefa R – rolniczej przestrzeni produkcyjnej, Strefa T – turystyczno-rekreacyjna (pkt 2). W pkt 3) w zakresie rolnictwa ustala się mi.in:

- na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej o wysokiej przydatności dla rolnictwa wskazana intensywna produkcja rolnicza poprzez wdrażanie kierunków najbardziej optymalnych i efektywnych produkcji, z zachowaniem przepisów ochrony środowiska

- promowanie wielofunkcyjnego rolnictwa na terenach o zróżnicowanej jakości rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

- promowanie rolnictwa ekologicznego o charakterze biologicznym z zastosowaniem takich metod produkcji, które zapewniają realizację ekonomicznych celów rolników, a przy tym nie obciążają środowiska naturalnego (rolnictwo biologiczno-dynamiczne i biologiczno-organiczne),

- dalszy rozwój nieuciążliwego przetwórstwa rolno-spożywczego na potrzeby miast w oparciu o miejscowe produkty rolne (zrównoważone ogrodnictwo i sadownictwo),

- ochrona trwałych użytków zielonych przed degradacją i dewastacją poprzez użytkowanie rolnicze zgodne z ich naturalnym przeznaczeniem (zakaz przeznaczania na grunty orne),

- wyłączenie gruntów o najsłabszej bonitacji z użytkowania rolnego, z możliwością przekształceń umożliwiających rozwój różnych form działalności inwestycyjnej związanej z obsługą działalności podstawowej funkcji gminy (...) (str. 168-169)

W Studium określono Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (str.155), w tym:

a) racjonalne wykorzystywanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej uwzględniające dostosowanie kierunków produkcji rolnej, technologii produkcji i poziomu jej intensywności do walorów przyrodniczych danego obszaru.

b) stymulowanie rozwoju różnych form przedsiębiorczości szczególnie w przetwórstwie rolno-spożywczym i w działalnościach związanych z rolnictwem i jego otoczeniem (przechowalnictwo i konserwacja surowców rolniczych),

c) wyłączenie z produkcji rolnej gruntów marginalnych o najniższej bonitacji i przeznaczenie ich do zalesień bądź pod inne zagospodarowanie pozarolnicze,

d) promowanie środowiskotwórczej funkcji lasów mającej na celu zrównoważoną gospodarkę leśną i rolną, służącą, mieszkańcom i przyjazną, dla środowiska przyrodniczego,

e) wspieranie działań producentów rolnych na rzecz samoorganizowania się w grupy producenckie, menedżerskie i marketingowe (pomoc w zakresie systemów informacji, szkoleń, organizacyjno-prawna),

f) zwiększenie koncentracji i specjalizacji produkcji rolnej na terenach najbardziej przydatnych rolniczo, wyznaczenie priorytetowych kierunków lokalnej produkcji o największych szansach rozwoju (produkcja ogrodnicza zwłaszcza warzywnicza i sadownicza),

g) zwiększenie konkurencyjności lokalnych produktów rolnych poprzez wdrażanie nowych proekologicznych technologii jak również poprawa standardów sanitarnych i jakościowych w produkcji żywności oraz wspierania postępu technicznego i biologicznego w produkcji rolnej,

h) poprawa jakości krajobrazu rolniczego na terenach wiejskich poprzez wzrost bioróżnorodności ekosystemów oraz większy udział zalesień, i zadrzewień śródpolnych w strukturze użytków rolnych (...),

Z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu [...] marca 2016r. w związku z obwieszczeniem Burmistrza S. o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko P. K. złożył wniosek o przeznaczenie jego działki nr [...] położonej w miejscowości Ł. na intensywną produkcję rolniczą roślinną i zwierzęcą, informując, że od [...] września 2014r. posiada prawomocna decyzję Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację chlewni o łącznej obsadzie 255 DJP, i trwa postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Na działce od wielu lat prowadzona jest intensywna produkcja roślinna i zwierzęca, która będzie kontynuowana przez min. najbliższe 25 lat. Wpłynęły również oświadczenia właścicieli sąsiednich działek ew. nr [...] o braku sprzeciwu wobec prowadzenia na działce nr [...] ww. działalności.

W wykazie wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poz. 4) wniosek skarżącego oznaczono jako uwzględniony zgodnie z pismem. Z treści tekstu projektu planu miejscowego nie wynika jednak uwzględnienie powyższego wniosku.

Nie bez znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostają także fakty znane Sądowi z urzędu, w związku ze sprawami sądowoadministracyjnymi toczącymi się przez tutejszym sądem ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie warunków zabudowy w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2014r. dotyczącego zamierzenia budowy na działce nr [...] w miejscowości Ł. budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowice z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowy paszarni, budowy 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmiany funkcji pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017r. sygn. II SA/Bd 124/16 Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości w przedmiocie powyższego wniosku skarżącego, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył z tego tytułu Burmistrzowi grzywną w wysokości 1000 zł. Wyrok ten jest prawomocny, bowiem wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2018r. sygn. II OSK 3021/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza S.. Z uzasadnień powyższych wyroków wynika jednoznacznie, że Burmistrz S. dopuścił się przewlekłego postępowania w sprawie ustalenia na działce nr [...] ww. warunków zabudowy, przy czym przewlekłość ta miała charakter kwalifikowany – rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Wśród wielu naruszeń szczególnie istotne z uwagi na przedmiot skargi jawią się te związane z kilkukrotnym bezpodstawnym zawieszaniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, także z powołaniem się na trwającą procedurę planistyczną, jednakże bez uwzględnienia jej etapu i wpływu na wynik wszczętej kilka lat wcześniej sprawy lokalizacyjnej. Także z analizy wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2017r. sygn. akt II SA/Bd 1201/16 oddalającego skargę na kolejną decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wobec wadliwej decyzji Burmistrza S. w sprawie spornych warunków zabudowy, wynika jednoznacznie celowe, pozbawione podstaw prawnych działanie/ zaniechanie organu gminy, zmierzające do uniemożliwienia realizacji zamiaru inwestycyjnego skarżącego na działce [...] zgłoszonego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z [...] marca 2014r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wniosek ten wyprzedzał znacznie uchwałę Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy S. obejmującej miejscowości Ł. i J. .

Zwrócić należy uwagę, iż w treści projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, ani dokumentacji planistycznej brak jest jakichkolwiek odniesień do treści powyższego wniosku skarżącego, wyjaśnienia z jakich powodów nie może on zostać uwzględniony dla obszaru wszakże objętego w Studium zasadniczo rolniczą przestrzenią produkcyjną. W ocenie Sądu nie wykazano, iżby powyższy zamiar był sprzeczny z kierunkami rozwoju tej strefy zagospodarowania określonymi w studium, lub iżby przykładowo co do zasady naruszał wymogi ładu przestrzennego, walory przyrodnicze przestrzeni, czy wymogi ochrony środowiska.

Zwrócić należy uwagę, iż wobec rolniczego charakteru terenu, zwłaszcza w kontekście wymogów zapewnienia ochrony gruntów rolnych kat. III, na co tak wyraźnie wskazał Minister w cytowanej wyżej decyzji, nie jest zrozumiałe i nie zostało wyjaśnione jakiemu celowi miało służyć użycie przez uchwałodawcę dla określenia przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami RM pojęcia – "tereny zabudowy zagrodowej". Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wśród podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego, oznaczenie RM odnosi się do bardzo konkretnego przeznaczenia terenów (3.3). I tak w kategorii terenów użytkowanych rolniczo (3), prawodawca rozróżnił trzy podkategorie: tereny rolnicze (oznaczenie literowe R), tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich (RU) oraz "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" (ozn. RM).

Nie można ograniczyć charakteru i istoty przeznaczenia terenów, które winny być jednoznacznie użytkowane rolniczo, poprzez niejednoznaczne i niezdefiniowane określenie przeznaczenia pojęciem "tereny zabudowy zagrodowej", z pominięciem definiującego zasadniczy jego cel i sposób wykorzystania elementu tj. "w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych". Przeznaczenie takiego terenu, mając zwłaszcza na uwadze ustawową ochronę gruntów rolnych i leśnych nie może być bowiem identyfikowane poprzez "zabudowę zagrodową", która nie jest odrębnym sposobem zagospodarowania terenu jak np. tereny zabudowy mieszkaniowej. Istota zabudowy zagrodowej jest nierozerwalnie związana z użytkowaniem rolniczym terenu i zabudową siedliska, w którym rolnik prowadzi działalność rolną, hodowlaną, ogrodniczą. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują jaką funkcję ma on pełnić. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada, możliwości określenia tego przeznaczenia, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy.

W § 4 tekstu projektu przedmiotowego planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-5RM, ustalono m.in.

1) przeznaczanie - "tereny zabudowy zagrodowej",

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) dopuszcza się budowę budynków garażowych,

b) istniejące budynki i obiekty budowlane zabudowy do utrzymania z możliwością przebudowy, nadbudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz rozbudowy zgodnie ze wskazaną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:

a) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej,

b) dopuszcza się prowadzenie hodowli zwierząt w ilości nie większej niż 70 DJP inwentarza;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) maksymalna wysokość zabudowy 10,0m z dopuszczeniem maksymalnej wysokości budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych do 25,0 m,

b) geometria dachu - jedno-, dwu- lub wielospadowe, kąt nachylenia połaci dachu od 10° do 55°,

c) nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu,

d) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy - od 0,01 do 0,5,

h) nakaz zachowania minimum 70% powierzchni działki budowlanej, jako teren biologicznie czynny,

i) powierzchnia zabudowy - maksimum 30% powierzchni działki;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym - nie występuje potrzeba określania;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy - nie występuje potrzeba określania;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 30%.

Stwierdzić należy ponownie, iż analiza dokumentacji planistycznej, nie daje podstaw do określenia na jakiej podstawie Burmistrz S., w taki radykalny sposób ograniczył funkcje i sposób zagospodarowania terenów użytkowanych rolniczo, na zwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej terenów oznaczonych powyżej, w tym działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 3RM, wobec treści wniosku właściciela nieruchomości złożonego na etapie procedury planistycznej. Organ gminy prowadził od kilku lat postępowania związane z projektowanym rozwojem prowadzonej na działce nr [...] produkcji rolniczej, jak wskazał skarżący uzyskał decyzję środowiskową, i toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji związanej między innymi z budową chlewni o łącznej obsadzie 255 DJP. Organ nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób z jakich powodów dla spornego terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową zatem związaną z działalnością rolniczą, wprowadził przykładowo ogólny zakaz określony w pkt 3a tj. zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej a także ograniczenie ilości hodowanego przez rolników inwentarza do "ilości nie większej niż 70 DJP inwentarza".

W przepisanym terminie skarżący zgłosił uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. podnosząc między innymi sprzeczność tekstu projektu planu z ustaleniami tekstu i rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz wzgląd na indywidualny interes prawny wniósł o wprowadzenie w projekcie planu zmian eliminujących wskazane nieprawidłowości. Wniósł m.in. o zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie zasad i warunków podziału nieruchomości, o wydzielenie z terenu 3RM i ustalenie dla działki [...]:

a) wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy jako 50% powierzchni działki,

b) wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej jako 40% powierzchni działki,

c) dopuszczenia prowadzenia hodowli zwierząt bez ograniczeń w liczbie inwentarza bądź ustalenie maksymalnego limitu na poziomie nie mniejszym niż 255 DJP.

Te uwagi, co istotne skarżący uzasadnił własnymi planami inwestycyjnymi na nieruchomości – dz. nr 246 i nieskuteczną od kilku lat blokowaną przez organ gminy próbą realizacji inwestycji polegającej między innymi na budowie chlewni o obsadzie 255 DJP. Zdaniem skarżącego wprowadzenie z tego powodu ograniczenie ilości hodowanego inwentarza do arbitralnego poziomu 70 DJP jest bezprawne i narusza zagwarantowaną w art. 22 Konstytucji RP zasady swobody działalności gospodarczej.

Organ nie uwzględnił żadnej z uwag skarżącego, wskazując, w załączniku nr 2 do skarżonej uchwały uzasadnienie, odnośnie braku skorygowania sprzeczności ustaleń rysunku i tekstu planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, że utrzymano rozwój zabudowy zagrodowej, który zgodny jest ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Dopuszczono w nim "przekształcenia i uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejącego zainwestowania, mające na celu podniesienie standardów i walorów architektonicznych obiektów", co też uczyniono poprzez wprowadzenie przeznaczenia terenu, które dominuje w sąsiedztwie i pozwoli na dalszy rozwój istniejącej zabudowy.

W pkt 2 organ wskazał, że wbrew wnioskowi o zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., "nie zaistniała potrzeba określania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym".

Odnośnie uwagi w zakresie wydzielenia na rysunku projektu planu z terenu 3RM oddzielnego terenu zabudowy zagrodowej obejmującego swoim zasięgiem dz. ew. [...] i ustalenie wskazanych w uwagach parametrów odmowe uwzględnienia Rada Miejska uzasadniła jedynie tym, że dla tego terenu założono inne zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Przeznaczenie terenu dla przedmiotowego obszaru wyznaczono jako teren zabudowy zagrodowej, co jest kontynuacją zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. Tym samym nie ma potrzeby wydzielenia oddzielnego terenu dla w/w działki (pkt 3).

Zdaniem Rady ustalenia zawarte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniami odnoszącymi się do cyt. ustawy, a wiec zachowano wszystkie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko powyższe nie znajduje potwierdzenia w analizie dokumentacji planistycznej i treści uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście wniosków, uwag i zarzutów skarżącego.

Zasadnie bowiem szczegółowo uzasadniając prawnie swe uwagi do projektu planu skarżący zarzucił, że tego typu dowolna ingerencja w prawo własności jak również swobodę prowadzenia działalności, czyli prawa jednostki podlegające konstytucyjnej ochronie (art. 20 - 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), wymagałyby szczegółowego wyjaśnienia, uzasadnienia i wykazania z uwagi na kolizję z jakimi innymi wartościami w konkretnych okolicznościach tego terenu tego typu ograniczenia zastosował organ gminy. W związku z tym przy wykładni ustaleń planu miejscowego w pełni ma zastosowanie zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok NSA z 9 maja 2017r. sygn. II OSK 2112/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także ograniczenie wolności działalności gospodarczej, pod którym pojęciem w tej sprawie należy uwzględnić także zamiar prowadzenia przez skarżącego określonego rodzaju i wielkości hodowli rolniczej, dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, którego organy nie wykazały. Brak tych odniesień, wyjaśnień, i uzasadnienia chociażby w uzasadnieniu podjętej uchwały, i stanowisku do uwag skarżącego, wraz ze wskazanymi wyżej wątpliwości stanowi o istotnym nadużyciu przez organy Miasta S. wobec skarżącego - władztwa planistycznego, co skutkować musi stwierdzeniem podjęcia uchwały z istotnym i niepoddającym się ocenie naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016r. sygn. II OSK 556/15).

Badając zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodzić trzeba się z Radą Miasta, że zgodnie z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych obowiązek wynikający z tego przepisu nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012r., sygn. akt II OSK 1343/12; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017r. sygn. II OSK 1558/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega również wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, że plan musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić czy stan faktyczny daje podstawy do określenia poszczególnych obligatoryjnych elementów, a ustaliwszy że taka potrzeba zachodzi należy ustalić je w sposób prawem nakazany.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W prawomocnym wyroku z 14 lutego 2018r. w sprawie II SA/Wr 797/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA we Wrocławiu podkreślił, że w myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy tego rozdziału w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Skoro w przywołanym normatywie wykluczono wprost pewną kategorię terenów tj. rolnych i leśnych niemożliwe było, aby gminny prawodawca w podjętej uchwale wypowiedział się o zasadach scalania i podziału także dla tych nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że problematykę scalania i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność skarżonej uchwały w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Miasta S. na rzecz skarżącego, zgodnie z wnioskiem, zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego (wpisu od skargi).