Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 80/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77,  art. 104 par. 1,  art. 105 par. 1,  art. 107 par. 1,  art. 13 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Fabryki [...] S.A. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskami Fabryki [...] SA z siedzibą w [...] z dnia 7 sierpnia 2002 r. i z dnia 12 sierpnia 2002 r. doprecyzowanymi wnioskami z dnia 9 stycznia 2003 r. o ostatecznie sprecyzowanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 kwietni 2016 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr: [...], Minister Gospodarki (poprzednik prawny Ministra Rozwoju i Finansów) stwierdził nieważność: orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa Fabryka [...] Spółka Akcyjna — [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1961 r. (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z przejęcia przedsiębiorstwa Fabryka [...] Spółka Akcyjna — [...] - z wyłączeniem wchodzącej w jego skład nieruchomości gruntowej o pow. [...] ha należącej do G. S.A. położonej w [...] przy ul. [...], co do której stwierdził wydanie ww. orzeczeń z naruszeniem prawa.

W następstwie skargi złożonej przez pełnomocnika Zakładów [...] S.A. w [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3408/02 uchylił obie ww. decyzje Ministra Gospodarki.

W toku ww. postępowania sądowoadministracyjnego, Fabryka [...] S.A. (dalej "Skarżąca") poprzez swego pełnomocnika, na podstawie art. 160 k.p.a., złożyła do Ministra Gospodarki wnioski o ustalenie i przyznanie odszkodowania za straty jakie powstały w majątku ww. przedsiębiorstwa w następstwie jego bezpodstawnej nacjonalizacji, pismami z dnia 7 sierpnia 2002 r. i dnia 12 sierpnia 2002 r., (skierowanym do Ministra Skarbu, a następnie przekazanym zgodnie z właściwością Ministrowi Gospodarki), doprecyzowanymi wnioskiem z dnia 9 stycznia 2003 r.

Realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku NSA z dnia 19 maja 2003 r., Minister

Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] listopada 2003 r., wydał decyzję nr: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr: [...], w której ponownie stwierdził nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa Fabryka [...] Spółka Akcyjna - [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1961 r. (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z przejęcia przedsiębiorstwa Fabryka [...] Spółka Akcyjna - [...] - z wyłączeniem wchodzącej w jego skład nieruchomości gruntowej o pow. [...] ha należącej do G. S.A. położonej w [...] przy ul. [...], co do której stwierdził wydanie ww. orzeczeń z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Skarżącej z dnia 10 stycznia i 24 grudnia 2005 r., Minister Gospodarki odmówił przyznania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści w postaci czynszu dzierżawnego za bezprawne użytkowanie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej składnik majątkowy ww. przedsiębiorstwa. W decyzji tej odniósł się również do wniosków złożonych przez Spółkę przed wydaniem rozstrzygnięcia przez NSA, tj. wyroku z dnia 19 maja 2003 r. uchylającego decyzje Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2002 r. i [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu Organ wskazał, że wobec uchylenia ww. decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiących prejudykat do skutecznego złożenia przez spółkę roszczeń w trybie art. 160 k.p.a., wnioski te okazały się przedwczesne.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr: [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia 28 kwietnia 2008 r., Organ odmówił uzupełnienia ww. decyzji odszkodowawczej.

Powyższa decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r., stosownie do postanowień art. 160 k.p.a., była przedmiotem kontroli sądów powszechnych, w wyniku których żądania spółki zostały oddalone (m.in. postanowienie Sądu Okręgowego

w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...], postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...], wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...],[...], oddalający apelację od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...]).

Pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Fabryka [...] S.A., wezwała Ministra Rozwoju (następcę prawnego Ministra Gospodarki i poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Finansów) do usunięcia naruszenia prawa poprzez "rozpoznanie wniosku Spółki z dnia 7 sierpnia 2002 r., sprecyzowanego pismem z dnia 9 stycznia 2003 r", wskazując przy tym, iż domaga się przyznania odszkodowania za "przejęte na własność Państwa, a następnie utracone, zużyte lub rozdysponowane na rzecz osób trzecich, składniki ruchome przedsiębiorstwa Spółki (...), które zostały szczegółowo opisane w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania w marcu 2007 r. ekspertyzie A. L., rzeczoznawcy NOT SIT Spoż. w zakresie maszyn i urządzeń, uzupełnionej aneksem z października 2007 r", jak również za przejęte na własność Państwa i następnie rozdysponowane na rzecz osób trzecich nieruchomości położone w miejscowości [...] oznaczone jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu powyższego wskazano m.in. na okoliczność, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania zostało wszczęte już w dniu 12 sierpnia 2002 r., a wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wstrzymał wykonalności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r. do czasu rozpoznania skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...], istniały prawne oraz faktyczne przesłanki do merytorycznego lub formalnego rozpatrzenia zgłoszonego w 2002 r. przez Spółkę roszczenia odszkodowawczego.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr: [...], Minister Rozwoju umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane ww. wnioskami z dnia 7 sierpnia 2002 r. oraz 12 sierpnia 2002 r., doprecyzowanymi wnioskiem z dnia 9 stycznia 2003 r. i ostatecznie sprecyzowanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 kwietnia 2016 r., w uzasadnieniu wskazując na brak właściwości Ministra Rozwoju do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., na co zwrócił uwagę także orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd Apelacyjny w [...], w wyroku z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...],[...]. Organ przywołał również treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10), w której Sąd ten dokonał jednoznacznej interpretacji przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw wskazując, iż "za podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 k.p.a. Konkluzja ta odpowiada stanowisku, które w orzecznictwie znalazło wyraz w szczególności w uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego (...). Ze względu na leżącą u jej podstaw argumentację odnosi się ona jednak, ściśle rzecz biorąc, tylko do art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a".

Skarżąca spółka pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, jednakże z uwagi na wydanie przez organ ww. decyzji

z dnia [...] maja 2016 r. wycofała wniesioną skargę. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt

I SAB/Wa 528/16) umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie.

Pismem z dnia 24 maja 2016 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji z dnia [...] maja 2016 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania:

- art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarta

w powołanym przepisie norma intertemporalna nie obejmuje swoim zakresem zastosowania przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a. do zdarzeń i stanów prawnych w pełni ukształtowanych przed dniem 1 września 2004 r., mimo, że powołany przepis nie zawiera żadnych wyłączeń poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 160 k.p.a., co oznacza, że jeżeli decyzja nadzorcza została wydana przed dniem 1 września 2004 r., to przepis art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie w całości - w tym zakresie § 4 i 5;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania materiału dowodowego sprawy, skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a tym samym błędnym uzasadnieniem decyzji, poprzez uznanie, że uchylenie przez NSA w Warszawie ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia

[...] lipca 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002, skutkowało bezprzedmiotowością wniosków Spółki z dnia 7 sierpnia 2002 r. oraz z dnia 9 stycznia 2003 r., mimo, że po zaistnieniu ww. zdarzenia prawnego, postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie tylko nie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, ale po wydaniu przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej kolejnej ostatecznej decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 r., nr: [...] postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania było prowadzone nadal pod tą samą sygnaturą ([...]) co oznacza, zdaniem skarżącej, iż ww. wnioski Spółki wszczęły przedmiotową sprawę jeszcze w 2002 r., zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. i pomimo czasowej przeszkody w ich rozpoznaniu, kiedy to postępowanie winno było zostać zawieszone, zachowały swą aktualność również po dniu 26 stycznia 2004 r., gdy ponownie w pełni ukształtował się stan faktyczny, określony w hipotezie art. 160 § 1 k.p.a.;

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, mimo, iż nie stało się ono bezprzedmiotowe, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ustalenie i wypłatę Spółce odszkodowania:

- za przejęte na własność Państwa, a następnie utracone, zużyte lub rozdysponowane na rzecz osób trzecich składniki ruchome przedsiębiorstwa Spółki (dalej "Ruchomości"), które zostały szczegółowo opisane w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania w marcu 2007 r. ekspertyzie A. L., rzeczoznawcy [...] w zakresie maszyn i urządzeń, uzupełnionej aneksem z października 2007 r. (dalej: "Ekspertyza");

- za przejęte na własność Państwa, a następnie rozdysponowane na rzecz osób trzecich, nieruchomości wchodzące uprzednio w skład przedsiębiorstwa Spółki, stanowiące obecnie działki ewidencyjne położone w województwie [...], powiecie [...] , w miejscowości [...], oznaczone jako: : nr [...] o po w. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha;zlecenie rzeczoznawcy [...]. w zakresie maszyn i urządzeń wykonania aktualizacji Ekspertyzy w zakresie wartości Ruchomości wg cen z dnia sporządzenia opinii, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu na okoliczność ustalenia wysokości poniesionej przez Spółkę szkody rzeczywistej w majątku ruchomym w związku z wydaniem decyzji nacjonalizacyjnych;

dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy z zakresu szacowania

i wyceny nieruchomości na okoliczność ustalenia wartości Nieruchomości wg stanu na dzień 30 kwietnia 1/948 r., a według cen z chwili sporządzania operatu szacunkowego,

a w konsekwencji ustalenia wysokości poniesionej przez Spółkę szkody rzeczywistej

w majątku nieruchomym w związku z wydaniem decyzji nacjonalizacyjnych.

Ponadto w uzasadnieniu wniosku remonstracyjnego Skarżąca spółka przedstawiła obszerną polemikę ze stanowiskiem organu oraz stanowiskami prezentowanymi przez niektóre składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA

z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 767/13), jakoby ww. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. przesądzała

o niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, w których decyzja nadzorcza została wydana przez dniem 1 września 2004 r., przedstawiając przy tym rozstrzygnięcia sądów orzekających odmiennie - co potwierdzałoby stanowisko prezentowane w tym zakresie przez Skarżącą. W opinii Skarżącej spółki Sąd Najwyższy w ww. uchwale z dnia 31 marca 2011 r. w żaden sposób nie odniósł się wiążąco do trybu postępowania w przypadku stanów faktycznych, które w pełni ukształtowały się przed dniem 1 września 2004 r., a jedynie wskazał na sposób liczenia okresu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych

w sprawach, w których decyzja nadzorcza została wydana po tym dniu.

W związku z powyższym, zdaniem Skarżącej, wskazywana w ww. uchwale możliwość analogicznego stosowania przepisów intertemporalnych dotyczących nowelizacji ordynacji podatkowej, zgodnie z którymi postępowania o odszkodowanie wszczęte przed dniem 1 września 2004 r. ulegają umorzeniu, a czas umorzonego postępowania nie jest wliczany do okresu przedawnienia roszczenia, nie znajduje potwierdzenia w praktyce sądowej.

Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których badano zasadność umorzenia postępowań o ustalenie

i wypłatę odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., nie rozpatrywano dotychczas argumentacji powołującej orzeczenia sądów cywilnych wydanych po opublikowaniu ww. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. Powyższe doprowadziło do powstania niespójności systemu prawa - skoro bowiem sądy cywilne do stanów faktycznych, w których decyzja nadzorcza zapadła przed wejściem w życie komentowanej nowelizacji ustawy - Kodeks cywilny, nadal stosują w całości przepis art. 160 k.p.a. poprzez odrzucanie pozwów o odszkodowanie w sprawach, w których nie została wyczerpana droga administracyjna, a jednocześnie sądy administracyjne (nieprawidłowo, zdaniem skarżącej, interpretując ww. uchwałę z dnia 31 marca-2011 r.) stoją na stanowisku, że takie postępowania powinny być umorzone – to rezultatem tej sytuacji jest pozbawienie uprawnionych ochrony prawnej i w istocie wyzucie ich

z przysługujących im roszczeń.

Przedstawiając powyższe Skarżąca podniosła również, iż przyjęcie prezentowanego przez organ stanowiska o niedopuszczalności drogi administracyjnej dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 k.p.a. zarówno

w przypadku wydania decyzji nadzorczej przed 1 września 2004 r., jak i po tej dacie, oznaczałoby, że postępowanie, w którym Minister Gospodarki wydał częściową decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., w ogóle nie miało racji bytu i wraz z dniem [...] września

2004 r. powinno było zostać umorzone. Skarżąca wskazała przy tym na niezrozumiałe wnioskowanie przez Ministra Gospodarki reprezentującego Skarb Państwa w sprawie

o zapłatę toczącej się przed Sądem Apelacyjnym w [...], o odrzucenie pozwu

z uwagi na fakt niewyczerpania drogi administracyjnej dla dochodzenia roszczenia

w trybie art. 160 k.p.a.

Niezależnie od powyżej wskazanych argumentów, Skarżąca zarzuciła również organowi brak wnikliwego zbadania materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowym uzasadnieniem skarżonej decyzji. W opinii Skarżącej nie jest prawdą, że uchylenie przez NSA w Warszawie ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 r., skutkowało bezprzedmiotowością wniosków Spółki z dnia 7 sierpnia 2002 r. oraz z dnia 9 stycznia 2003 r., gdyż po wydaniu przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej kolejnej ostatecznej decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 r., nr: [...], postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania nadal było prowadzone pod tą samą sygnaturą. W związku z tym, w opinii Skarżącej, wnioski Spółki wszczynające przedmiotową sprawę jeszcze w 2002 r. zachowały swą aktualność również po dniu 26 stycznia 2004 r., gdy ponownie w pełni ukształtował się stan faktyczny określony w hipotezie art. 160 § 1 k.p.a. - na potwierdzenie czego wskazane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na gruncie spraw dotyczących nieruchomości warszawskich (wyrok WSA .w Warszawie z dnia

13 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2827/03). W konsekwencji, zdaniem skarżącej, skoro w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Gospodarki rozpoznał jedynie wnioski Spółki z dnia 10 stycznia 2005 r. oraz z dnia 24 grudnia 2005 r., to postępowanie

w zakresie sprecyzowanym ostatecznie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa

z dnia 15 kwietnia 2016 r., nie zostało dotychczas zakończone.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, uznając przytoczone zarzuty strony skarżącej za bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego organ wskazał, że do dnia 1 września 2004 r. kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną z tytułu stwierdzenia wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej regulował art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią "stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę,

chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.". Równocześnie § 4 i § 5 art. 160 k.p.a. regulowały-administracyjnoprawny etap rozpatrywania żądań wskazując, że o ww. odszkodowaniu "orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1", ale "Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym". W przypadku gdyby strona była niezadowolona z odszkodowania a przyznanego jej przez organ administracji publicznej (art. 160 § 5 k.p.a.) przysługiwało jej wniesienie powództwa do sądu powszechnego.

Jednak na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692, dalej "ustawa

z 17 czerwca 2004 r."), z dniem 1 września 2004 r. uchylony został cytowany art. 160 k.p.a., przewidujący administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i od tej daty zaczął obowiązywać przepis art. 4171 § 2 Kc, który przewiduje wyłącznie tryb sądowy.

Zgodnie z treścią art. 5 ww. ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia jej wejścia w życie

Organ przyznał, że orzecznictwo sądów w zakresie interpretacji ww. art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. było niejednolite. W związku z powyższym wyłoniło się na tym tle zagadnienie prawne, rozstrzygnięte uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10), w której dokonano jednoznacznej interpretacji tego przepisu.

Zgodnie z przywołaną tam argumentacją Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że "za podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem

1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 kp.a. Konkluzja ta odpowiada stanowisku, które w orzecznictwie znalazło wyraz w szczególności w uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego (...). Ze względu na leżącą u jej podstaw argumentację odnosi się ona jednak, ściśle rzecz biorąc, tylko do art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a".

W związku z powyższym organ uznał, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, będących następstwem wydania wadliwych decyzji administracyjnych przed dniem 1 września 2004 r., a których wadliwość została potwierdzona przez organ administracji po tym dniu, następuje na podstawie

art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Takie stanowisko potwierdza wprost treść punktu 1 sentencji

ww. uchwały Sądu Najwyższego, który stanowi: "Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września

2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.". Rozważając kwestię właściwości do orzekania w sprawach o naprawienie szkody z tytułu wydania przed dniem 1 września 2004 r. wadliwej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono po tym dniu, Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że "w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa (...) – za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w tycie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (...). Żadne racje, leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem

art. 160 § 4 i 5 Kpa nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania

z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia

w później unormowanym postępowaniu".

Biorąc powyższe pod uwagę, bez wątpienia Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, ze nie posiada kompetencji do rozpatrzenia sprawy przyznania odszkodowania z tytułu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż norma określona w § 4 i 5 art. 160 k.p.a. nie ma zastosowania do spraw o naprawienie szkody z tytułu wydania przed 1 września 2004 r. wadliwej decyzji administracyjnej, zarówno gdy jej niezgodność z prawem została stwierdzona po tym dniu, jak i wcześniej.

Tym samym organ nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co do interpretacji ww. uchwały

z dnia 31 marca 2011 r., gdyż bez wątpienia jedyną dopuszczalną drogą do dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z ww. tytułu jest wystąpienie do właściwego sądu powszechnego z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa.

W tym zakresie organ uznał zarzut naruszenia art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1

w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej aby w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów, w niniejszej sprawie, organ dokonał niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i podjął rozstrzygnięcie

w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonując jego swobodnej oceny, opierając się na przekonywujących podstawach, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Swobodna ocena dowodów została dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny.

Ponadto Skarżąca, wskazując na naruszenie przez organ ww. przepisów postępowania, zakwestionowała okoliczność, że uchylenie przez Sąd ww. decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2002 r. i [...] lipca 2002 r. skutkowało bezprzedmiotowością wniosków odszkodowawczych złożonych przez jej pełnomocnika pismem z dnia 7 sierpnia 2002 r. oraz 9 stycznia 2003 r., podnosząc, iż organ nie umorzył postępowania zainicjowanego tymi wnioskami jako bezprzedmiotowego

i kolejne postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania (po wydaniu decyzji "nieważnościowej" z dnia 26 stycznia 2004 r.) prowadził pod taką samą sygnaturą.

Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że znak sprawy nadawany przez organ administracji publicznej jest wewnętrzną regulacją danego urzędu

i pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, natomiast do ww. wniosków odszkodowawczych Minister odszkodowania na rzecz Skarżącej, wskazując, że wnioski te okazały się przedwczesne z uwagi na ostateczne uchylenie przez NSA ww. decyzji Organu stwierdzających nieważność i naruszenie prawa orzeczeń nacjonalizacyjnych, wycofane zostały one z obiegu prawnego, a zatem przestała istnieć przesłanka do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego w trybie obowiązującego wówczas art. 160 k.p.a., zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Dopiero ostateczna decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2003 r., stworzyła formalnoprawną podstawę roszczenia odszkodowawczego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym zarzuty podniesione w zakresie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a także art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a zdaniem organu są bezzasadne.

Zgodnie z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., gdy postępowanie

z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio

w całości albo w części.

W rozpatrywanej sprawie, właściwość do orzekania w sprawie o przyznanie odszkodowania z tytułu uznania przez poprzednika prawnego Ministra Rozwoju

i Finansów w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. oraz [...] stycznia 2004 r., rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji nacjonalizacyjnych, odnoszących się do majątku Skarżącej, z uwagi na uchylenie "art. 160 k.p.a, posiada, zdaniem organu, sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę pozwanego organu.

Nie posiada takiej kompetencji Minister Rozwoju i Finansów, gdyż w ocenie Sądu Najwyższego (patrz: przywoływana powyżej uchwała z 31 marca 2011 r.), norma określona w § 4 i 5 art. 160 k.p.a., nie ma zastosowania do spraw o naprawienie szkody z tytułu wydania przez dniem 1 września 2004 r. wadliwej decyzji, zarówno w sytuacji, gdy jej niezgodność z prawem została stwierdzona po tym dniu, jak i wcześniej.

Tym samym jedyną dopuszczalną drogą do dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tego tytułu jest wystąpienie do sądu powszechnego

z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa.

Sądy powszechne orzekały w sprawie w związku ze stwierdzeniem niezgodności z prawem decyzji nacjonalizujących. przedsiębiorstwo Fabryka [...] S.A.

Ponadto na bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego ww. wnioskami wskazywał już, w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., Sąd Apelacyjny w [...] orzekający w przedmiotowej sprawie, który stwierdził: "jakkolwiek w 2002 r. po raz pierwszy powódka wystąpiła o odszkodowanie za utracone nieruchomości, jednak wniosek powódki potraktowany został jako wniosek o wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji nadzorczych, co zakończyło się wydaniem tych decyzji. Postępowanie stricte odszkodowawcze zostało przez powódkę wszczęte pismem z dnia 10 stycznia 2005 r. (...). Jak już wyżej wskazano w 2002 r. oraz na początku stycznia 2003 r. (...) powódka składała pisma do organów administracyjnych jednak były one traktowane jako wnioski zmierzające do uchylenia błędnych decyzji komunalizacyjnych, czy też nacjonalizacyjnych. Stąd nie mogą być traktowane jako te, które przerywają termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, albowiem nadto zostały złożone przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia roszczenia oraz nie zmierzały bezpośrednio do uzyskania odszkodowania, lecz jedynie pośrednio, o tyle, że prowadziły dopiero do wydania decyzji, których istnienie warunkowało możliwość dochodzenia odszkodowania".

Mając zatem na uwadze, że wnioski Skarżącej z dnia: 7 sierpnia 2002 r.,

12 sierpnia 2002 r. oraz 9 stycznia 2003 r. opierające się o nieistniejące już w obrocie prawnym decyzje Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2002 r. i [...] lipca

2002 r.(uchylone wskazywanym wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r.), zostały uznane w decyzji odszkodowawczej Organu oraz rozstrzygnięciach sądów powszechnych za przedwczesne, a zatem bezprzedmiotowe, zaś aktualnie możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezprawnej nacjonalizacji uregulowana została w trybie postępowania sądowego, Minister Rozwoju i Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. co do bezprzedmiotowości rozpatrzenia ww. wniosków z dnia 7 sierpnia 2002 r., 12 sierpnia 2002 r. oraz 9 stycznia 2003 r., sprecyzowanymi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 kwietnia 2016 r.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fabryka [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ustawy

z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarta w powołanym przepisie norma intertemporalna nie obejmuje swoim zakresem zastosowania przepisów

art. 160 § 4 i 5 k.p.a. do zdarzeń i stanów prawnych w pełni ukształtowanych przed dniem 1 września 2004 roku, mimo iż powołany przepis nie zawiera żadnych wyłączeń poszczególnych jednostek redakcyjnych z art. 160 k.p.a., co oznacza, że jeżeli tylko decyzja nadzorcza została wydana przed dniem 1 września 2004 roku, to w takim przypadku przepis art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie w całości, w tym w zakresie

§ 4 i 5;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania materiału dowodowego sprawy, skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a tym samym błędnym uzasadnieniem Decyzji, poprzez uznanie, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie wyroku

z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. akt IV SA 3408/02, ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 roku, skutkowało bezprzedmiotowością wniosków Spółki z dnia 7 sierpnia 2002 roku oraz z dnia 9 stycznia 2003 roku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, mimo iż po zaistnieniu w/w zdarzenia prawnego, postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie tylko nie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, ale po wydaniu przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej kolejnej ostatecznej decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 roku, postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania było prowadzone nadal pod tą samą sygnaturą, co oznacza, zdaniem skarżącej, iż w/w wnioski Spółki wszczęły przedmiotową sprawę jeszcze w 2002 roku, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a.i pomimo czasowej przeszkody w ich rozpoznaniu, kiedy to postępowanie winno było zostać zawieszone, zachowały swą aktualność również po dniu 26 stycznia 2004 roku, gdy ponownie w pełni ukształtował się stan faktyczny, określony w hipotezie art. 160 § 1 k.p.a.;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie prowadzone w trybie art. 160 § 1 k.p.a, mimo iż nie stało się ono bezprzedmiotowe, co oznacza, że Organ powinien był uchylić zakwestionowaną decyzję i orzec co do istoty sprawy, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r.

W obszernym uzasadnieniu podniesione między innymi, że Organ w żaden sposób nie odniósł się do faktu podniesionego we wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, że uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10, a tym samym przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, jest zupełnie inaczej interpretowany przez sądy powszechne, aniżeli stanowisko prezentowane przez Organ

i niektóre składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 roku, sygn. akt I OSK 767/13).

O ile bowiem faktem jest, że powołana uchwała jednoznacznie rozwiązała kwestię interpretacji art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w zakresie sposobu liczenia okresu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których decyzja nadzorcza została wydana po dniu 1 września 2004 roku, o tyle nie odnosi się ona wiążąco do trybu postępowania w przypadku stanów faktycznych, które w pełni ukształtowały się przed w/w datą.

Powyższą okoliczność dostrzegł skład Sądu Najwyższego, który

w postanowieniu z dnia 4 lipca 2013 roku (tj. już po opublikowaniu komentowanej uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10), sygn. akt I CSK 647/12, wskazał, że:

"W judykaturze wyjaśniono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. (por. uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego Z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8,

poz 75). Wyjaśniono także, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach

o odszkodowanie za szkody poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność lub niezgodność z prawem została stwierdzona ostateczną administracyjną po tym dniu (por. uchwały Sądu Najwyższego

z dnia, 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, postanowienie Sądu Najwyższego Z dnia

6 listopada 2009 r. I CSK 101/09 i wyrok z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08, OSNC-DZ 2009, Nr 4, poz 106). Ma w takim wypadku zastosowanie podstawowa dla prawa procesowego zasada bezpośredniego działania ustawy nowej (art. XX

§ 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks postępowania cywilnego DZ. U. Nr 43, poz 297 z późn. zm.) Gdy więc decyzja nadzorczą została wydana po dniu 1 września 2004 r. odszkodowania, można dochodzić tylko na drodze sądowej i nie ma zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. W sprawie jednak zarówno decyzja będąca źródłem szkody. jak decyzja nadzorcza zostały wydane przed dniem

1 września 2004 r.. a zatem w świetle powyższych uwag miał w pełnym zakresie zastosowanie art. 160 k.p.a."

Powyższe stanowisko rozwinął Sąd Apelacyjny w Warszawie, który w wyroku

z dnia [...] grudnia 2014 roku (tj. również po opublikowaniu uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10), wyjaśnił że:

"Czytając uzasadnienie powołanej przez Sąd I instancji uchwały Sądu Najwyższego, pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. III CZP 112/10, należy mieć w pamięci, że uchwała ta odpowiada wyłącznie na pytanie dotyczące takiego stanu, gdy szkoda wyrządzona została ostateczną decyzja administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., zaś nieważność tej decyzji lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po 1 września 2004 r. Tylko w tym zakresie, objętym sentencją, wskazana uchwała ma moc zasady prawnej i wiąże wszystkie składy Sądu Najwyższego (art. 61 ust. 6 oraz art. 62 ustawy o Sądzie Najwyższym), a przez to wpływa na wykładnię prawa dokonywaną przez sądy powszechne. Sentencja wskazanej uchwały nie obejmuje natomiast zakresem punktu pierwszego takich stanów, w których przed dniem 1 września 2004 r. zapadła zarówno decyzja stanowiąca źródło szkody, jak i decyzja nadzorcza. Wynika to z jednoznacznie sformułowanego punktu pierwszego sentencji uchwały, która odpowiadała przecież na określone pytanie prawne, a to również ograniczało się wyłącznie do wyjaśnienia problemu właściwej podstawy prawnej roszczeń odszkodowawczych w przypadku, gdy decyzja szkodząca

i decyzja nadzorcza zapadły w odmiennych stanach prawnych (pierwsza z nich przez

1 września 2004 r" druga już po tej dacie).

Tymczasem niniejszej prawie ostateczna decyzja nadzorcza wydana została

w 2002 r.

Mając powyższe na uwadze skarżąca podniosła w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt

III CZP 112/10 możliwość analogicznego stosowania przepisów intertemporalnych dotyczących nowelizacji ordynacji podatkowej, zgodnie z którymi postępowania

o odszkodowanie wszczęte przed dniem 1 września 2004 roku ulegają umorzeniu,

a czas umorzonego postępowania nie jest wliczany do okresu przedawnienia roszczenia, nie znajduje potwierdzenia w praktyce sądowej . O trafności tej praktyki przemawia natomiast fakt, że norm prawnych nie można domniemywać, co przy założeniu racjonalności ustawodawcy oznacza, że skoro art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw nie zawiera w tym zakresie żadnych wskazówek, to postępowania administracyjne prowadzone w trybie art. 160 k.p.a. w stanach faktycznych, w których decyzja nadzorcza została wydana przed dniem 1 września 2004 roku, powinny być dalej prowadzone w tym samym trybie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, w których badano zasadność umorzenia postępowań o ustalenie i wypłatę odszkodowania, prowadzonych w trybie art. 160 k.p.a. nie rozpatrywano dotychczas argumentacji, w której powoływane byłyby orzeczenia sądów cywilnych wydanych już po opublikowaniu uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10. Istniejący stan prowadzi natomiast do powstania niespójności systemu prawa, a wręcz jego wewnętrznej sprzeczności. Skoro bowiem sądy cywilne do stanów faktycznych,

w których decyzja nadzorcza zapadła przed wejściem w życie komentowanej nowelizacji nadal stosują w całości przepis art. 160 k.p.a. poprzez odrzucanie pozwów

o odszkodowanie w sprawach w których nie została wyczerpana droga administracyjna (uznając, że art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń), jednocześnie sądy administracyjne stoją na stanowisku, że takie postępowania administracyjne winny być umorzone, to rezultatem zaistniałej sytuacji jest pozbawienie uprawnionych ochrony prawnej i w istocie wyzucie ich z przysługujących im roszczeń

Organ, zdaniem skarżącej, po raz kolejny bezrefleksyjnie powołał się na komentowaną uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego i utrzymał

w mocy poprzednią decyzję umarzającą całe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Warto jednak odnotować że tak ważne w ocenie Organu orzeczenie Sądu Najwyższego jest przez Organ różnie interpretowane, w zależności od zamierzonego rezultatu,

o czym świadczy treść znajdującego się w aktach sprawy zażalenia Skarbu Państwa - Ministra Gospodarki z dnia 10 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II C 193/08, w którym stwierdzono, że pozew Spółki w zakresie dotyczącym odszkodowania za poniesioną przez Spółkę szkodę rzeczywistą powinien zostać odrzucony, z uwagi właśnie na fakt niewyczerpania drogi administracyjnej w trybie art. 160 k.p.a. dla dochodzenia roszczenia w w/w zakresie.

Zdaniem skarżącej uchylenie przez Naczelny sąd Administracyjny w Warszawie ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 roku, utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 roku, nie skutkowało bezprzedmiotowością wniosków Spółki z dnia 7 sierpnia 2002 roku oraz z dnia

9 stycznia 2003 roku. Skoro bowiem przedmiotowe postępowanie nie zostało wówczas umorzone jako bezprzedmiotowe (do czego organ zdaniem skarżącej tak czy inaczej nie miał podstawy prawnej, a jedyną prawidłową czynnością organu powinno było być zawieszenie postępowania), a po wydaniu przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej kolejnej ostatecznej decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 roku, postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania było nadal prowadzone pod tą sama sygnaturą ([...]to wnioski Spółki wszczynające przedmiotową sprawę jeszcze w 2002 roku, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a, zachowały swoją aktualność również po dniu 26 stycznia 2004 roku gdy ponownie w pełni ukształtował się stan faktyczny, określony w hipotezie art. 160 § 1 k.p.a.

Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że fakt wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 roku, przesądza jednoznacznie że postępowanie wszczęte przez Spółkę w dniu 7 sierpnia 2002 roku

i zgłoszone wówczas żądanie, nie zostało zakończone ani wydaniem decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 roku, ani tym bardziej żadną inna decyzją, która została wydana w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych.

W przeciwnym bowiem wypadku zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga na bezczynność Ministra Rozwoju, pozbawione byłyby jakichkolwiek podstaw prawnych, co uzasadniałoby oczekiwanie tego organu na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oddalającego wniesioną skargę na bezczynność. Skoro jednak Minister Rozwoju uznał, że stan faktyczny sprawy uzasadnia wydanie decyzji administracyjnej, której treść uzależniona jest od prawidłowej wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, to oznacza, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte jeszcze w 2002 roku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgadnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poi 1269/z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając przedmiotową sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak

i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju i finansów z dnia

[...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra rozwoju z dnia [...] maja

2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskami skarżącej

z dnia 7 sierpnia 2002 r. i z dnia 12 sierpnia 2002 r. doprecyzowanymi wnioskiem z dnia 9 stycznia 2003 r. i ostatecznie sprecyzowanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 kwietnia 2016 r. w uzasadnieniu której organ wskazał na brak swojej właściwości do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a.

Wskazać należy, że w przedmiocie odpowiedniego trybu (właściwej drogi) dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., do głosu dojść winny ogólne procesowe nomy intertemporalne. Przepis art. 5 ustawy zmieniającej, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy wymienionych tamże przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, nie dotyczy bowiem art. 160 § 4 i 5 k.p.a., który regulował zagadnienie właściwości w sprawach odszkodowania za szkodę wynikłą z nieważnej decyzji. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt

III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) stwierdził, że do roszczeń

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 §

1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1. 2, 3 i fi k.p.a. Tym samym Sąd Najwyższy wskazał właściwy reżim prawny w tej materii. Wyjaśniając natomiast istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w zakresie drogi dochodzenia odszkodowania, w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził m.in., że art.

5 ustawy zmieniającej nie dotyczy trybu dochodzenia odszkodowania, a więc przepisów art. 160 § 4 i fi k.p.a., a w tej materii należy uwzględnić ogólne procesowe reguły intertemporalne. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od dnia 1 września 2004 r., właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia

4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 207/06: z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt

I OSK 1302/11; z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt l OSK 2209/12: https://cbois.nsa.gov.pm.

Powyższe stanowisko w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie uznając zarzuty skargi dotyczące powyższej kwestii za niezasadne. Żadne racje leżące u podstaw ustawy zmieniającej nie przemawiają za dalszym stosowaniem przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydanie

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego trzeba przyjąć, że od dnia 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym nie będzie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania przepis art. 160 § 4 i 5 k.p.a., skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów k.p.a. (art. 7, art. 77, art. 107 § 1), co miało zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd nie podziela powyższych zarzutów. Zdaniem Sądu, organ dokonał niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i podjął rozstrzygnięcie

w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonując jego swobodnej oceny, opierając się na przekonywujących podstawach, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Swobodna ocena dowodów została dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Należy podkreślić przy tym, że wskazana przez Skarżącą kwestia skutków prawnych uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji nadzorczej z dnia[...] lipca 2002 r., utrzymującej

w mocy decyzję z dnia [...] maja 2002 r., nie należy do stanu faktycznego sprawy i nie jest konsekwencją braku wnikliwego zbadania materiału dowodowego, natomiast należy do stanu prawnego sprawy, który został przez organ w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji szczegółowo opisany. Organ, uzasadniając przyjęte stanowisko odnośnie bezprzedmiotowości wniosków Spółki z dnia 7 sierpnia i 12 sierpnia 2002 r. oraz z dnia

9 stycznia 2003 r., wyjaśnił stronie, zgodnie z ww. zasadami postępowania administracyjnego, tok rozumowania prawnego w tym zakresie.

Skarżąca, wskazując na naruszenie przez organ ww. przepisów postępowania, zakwestionowała okoliczność, że uchylenie przez NSA decyzji Ministra Gospodarki

z dnia [...] maja 2002 r. i [...] lipca 2002 r. skutkowało bezprzedmiotowością ww. wniosków odszkodowawczych złożonych przez jej pełnomocnika pismem z dnia 7 sierpnia 2002 r. oraz 9 stycznia 2003 r., podnosząc, iż organ nie umorzył postępowania zainicjowanego tymi wnioskami jako bezprzedmiotowego i nadto, kolejne postępowanie w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania (po wydaniu decyzji "nieważnościowej" z dnia [...] stycznia 2004 r.) prowadził pod taką samą sygnaturą.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd podzielił stanowisko organu, że znak sprawy nadawany przez organ administracji publicznej jest wewnętrzną regulacją danego urzędu i pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, natomiast do ww. wniosków odszkodowawczych Minister Gospodarki odniósł się w treści

decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., odmawiającej przyznania odszkodowania na

rzecz Skarżącej, wskazując, że wnioski te okazały się przedwczesne z uwagi na ostateczne uchylenie przez NSA ww. decyzji stwierdzających nieważność i naruszenie prawa orzeczeń nacjonalizacyjnych. Decyzje te wycofane zostały z obiegu prawnego,

a zatem przestała istnieć przesłanka do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego w trybie obowiązującego wówczas art. 160 k.p.a., zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Dopiero ostateczna decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2003 r., stworzyła formalnoprawną podstawę roszczenia odszkodowawczego w niniejszej sprawie. Warunkiem istotnym do wydania decyzji odszkodowawczej było wcześniejsze wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wadliwość decyzji nacjonalizacyjnej. Natomiast w dacie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 maja 2003 r, decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 2002 r. nie istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja nadzorcza w zakresie, która byłaby podstawą (warunkiem) do rozpatrzenia wniosków o wydanie decyzji odszkodowawczej (wnioski z dnia 7 sierpnia 2002 r oraz 9 stycznia 2003 r.). Rację ma organ, że nie jest istotne, czy nastąpiło formalne zawieszenie postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskami, gdyż niezależnie od wydanych później decyzji nadzorczych, było ono bezprzedmiotowe, właśnie z uwagi na opisaną przesłankę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Sąd, tak jak organ, nie podziela stanowiska Skarżącej, że wydanie decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 r. stanowiłoby podstawę do podjęcia postępowania prowadzonego w trybie art. 160 k.p.a., gdyby było ono zawieszone. Wydanie ww. decyzji nie było, jak wskazuje Skarżąca, pojawieniem się nowych podstaw materialnoprawnych do rozpoznania zgłoszonego przez Spółkę żądania. Decyzja nadzorcza z dnia [...] stycznia 2004 r. stanowiła natomiast podstawę do złożenia nowych wniosków o wydanie decyzji odszkodowawczej, co też Skarżąca uczyniła składając wnioski w dniu 10 stycznia 2005 r. oraz w dniu 24 grudnia 2005 r. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że wydanie na skutek tego decyzji odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 2008 r. stanowiło rozpoznanie zgłoszonego przez Spółkę żądania w zakresie objętym powyższymi wnioskami. Organ nie miał podstaw prawnych do rozpatrywania wniosków Spółki poza jej żądanie, wyrażone w ww. pismach, uznając jednocześnie wcześniej złożone wnioski za przedwczesne, o czym Skarżąca dowiedziała się zdecyzji odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Formalne zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskami z dnia 7 sierpnia 2002 r. oraz z dnia 9 stycznia 2003 r. nie ma zdaniem Sądu wpływu na kwestię bezprzedmiotowości tego postępowania.

Natomiast należy zgodzić się ze Skarżącą, że wnioski Spółki z dnia

7 sierpnia i 12 sierpnia 2002 r. oraz z dnia 9 stycznia 2003 r. nie obejmowały swoim żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji nacjonalizacyjnych. Organ uznał je jako wnioski o wydanie decyzji odszkodowawczej, a z uwagi na ww. przyczyny, postępowanie prowadzone w tym zakresie zostało uznane za bezprzedmiotowe i wobec żądania Skarżącej wskazanego w piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. - umorzone zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2016 r.

Także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie prowadzone w trybie

art. 160 § 1 k.p.a., mimo iż nie stało się ono bezprzedmiotowe Sad uznał za niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części.

Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu

art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, jak to zostało podniesione powyżej, Minister Rozwoju

i Finansów nie jest właściwy do orzekania w sprawie o przyznanie odszkodowania

z tytułu uznania przez poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Finansów,

w uchylonych decyzjach z dnia [...] listopada 2003 r. oraz [...] stycznia 2004 r., rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji nacjonalizacyjnych, odnoszących się do majątku Skarżącej, czego domaga się Skarżąca.

Nie posiada takiej kompetencji Minister Rozwoju i Finansów, gdyż w ocenie Sądu Najwyższego (patrz: przywoływana powyżej uchwała z 31 marca 2011 r.), norma określona w § 4 i 5 art. 160 k.p.a., nie ma zastosowania do spraw o naprawienie szkody z tytułu wydania przed dniem 1 września 2004 r. wadliwej decyzji, zarówno w sytuacji, gdy jej niezgodność z prawem została stwierdzona po tym dniu, jak i wcześniej.

Jak wyżej zostało wskazane sądy powszechne orzekały już w sprawie odszkodowania w związku ze stwierdzeniem niezgodności z prawem decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo Fabryka [...] S.A.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącej dotyczącego błędnego uznania przez organ, że siar faktyczny sprawy uzasadnia wydanie decyzji administracyjnej, której treść uzależniona jest od wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, co oznacza zdaniem Skarżącej, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte jeszcze w 2002 r. - organ wskazuje, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może zaistnieć zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak również na jego późniejszym etapie. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po jego wszczęciu ww. wnioskami, w dacie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 maja 2003 r., decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 2002 r. W ww. dacie nie istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja nadzorcza, która byłaby podstawą (warunkiem sine gua non do rozpatrzenia wniosków z dnia 7 sierpnia i 12 sierpnia 2002 r. oraz 9 stycznia 2003 r. o wydanie decyzji odszkodowawczej.

Mając zatem na uwadze, że wnioski Skarżącej z dnia: 7 sierpnia 2002 r.,

12 sierpnia 2002r oraz 9 stycznia 2003 r. opierające się o nieistniejące już w obrocie prawnym decyzje Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2002 r. i [...] lipca 2002 r. (uchylone wskazywanym wyżej wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r.), zostały uznane w decyzji odszkodowawczej organu oraz rozstrzygnięciach sądów powszechnych za przedwczesne, a zatem bezprzedmiotowe, zaś aktualnie możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezprawnej nacjonalizacji uregulowana została w trybie postępowania sądowego to Minister Rozwoju i Finansów zasadnie, decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy formalne rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2016 r., stwierdzając bezprzedmiotowość rozpatrzenia ww. wniosków z dnia 7 sierpnia 2002 r., 12 sierpnia 2002 r. oraz 9 stycznia 2003 r., sprecyzowanych wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 kwietnia 2016 r.

W związku z powyższym zarzuty naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art 104 § 1 k.p.a. także nie zasłużyły na uwzględnienie.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.