Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3052/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędziowie: WSA Marek Krawczak WSA Bożena Zwolenik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2011 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

W decyzji z [...] października 2011 r., nr [...], znak [...] Marszałek Województwa [...] dokonał wstępnego uznania Wnioskodawcy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., w okresach półrocznych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po sprawdzeniu wymagań określonych w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. nr 145, poz. 868) oraz warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 r., nr 5, poz. 27), w szczególności wymogu uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (znak sprawy [...] z [...] września 2011 r.) w odniesieniu do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania, należało dokonać wstępnego uznania "W." Sp. z o.o. i zatwierdzić plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., w okresach półrocznych.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

W decyzji z [...] marca 2016 r., nr [...] (znak: [...]) Prezes ARR stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 27.11.2007 r., s. 1). Prezes ARR zarzucił ww. decyzji brak wskazania w uzasadnieniu przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia czy Spółka ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że z uwagi na fakt, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku wydania ww. decyzji Marszałka Województwa [...], to zgodnie z art. 158 § 2 Kpa organ ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednocześnie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Organ wskazał, że Prezes ARR jest organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1419). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy decyzja w sprawach m.in. wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego. Z uwagi na fakt, że decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868), to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Prezes ARR.

Wyjaśniono, że w postępowaniu dotyczącym wniosku Strony w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw zastosowanie miały następujące przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Marszałka Województwa [...], tj. na dzień [...] października 2011 r.:

- rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych "rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku" (Dz. Urz. L 299 z 27.11.2007 r., s. 1), dalej zwane "rozporządzeniem nr 1234/2007" ;

- rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE. L 30 z 31.01.2009 r., str. 16), dalej zwane "rozporządzeniem nr 73/2009";

- rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1), dalej zwane "rozporządzeniem nr 543/2011";

- ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868), dalej zwana "ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 145. poz. 868)".

- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27) zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 16 grudnia 2008 r."

Następnie wskazano, że zgodnie z przepisami regulującymi warunki wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw na dzień [...] października 2011 r., grupa producentów ubiegająca się o wstępne uznanie musiała spełnić warunki i wymagania wymienione w § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. Przy czym, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz.U. z 2011 r., nr 145, poz. 868), wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw powinien zawierać elementy wskazane w tym przepisie, w tym (zgodnie z pkt 3) informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, do wniosku należało dołączyć:

- dokument urzędowy potwierdzający, że wnioskodawca jest osobą prawną, oraz wskazujący organy i osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy;

- statut albo umowę grupy producentów;

- dokumenty potwierdzające informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3;

- plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji właściwego ze względu na siedzibę grupy producentów.

Do wniosku o wydanie ww. decyzji, należało zatem obowiązkowo dołączyć, m.in. dokumenty potwierdzające informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2. Obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem stosownych załączników, w tym odnośnych dokumentów wynikał także z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868), nakładał ponadto na marszałka województwa obowiązek przeprowadzenia w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej kontroli u podmiotu aplikującego o wstępne uznanie w zakresie spełnienia przez grupę producentów warunków wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 6 ww. ustawy osoby upoważnione przez marszałka województwa do wykonywania czynności kontrolnych miały prawo do wstępu na teren nieruchomości grupy lub jej członków i żądania informacji związanych z przedmiotem kontroli. Ponadto, oprócz warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2008 r., organ wydający w tej sprawie decyzję był zobowiązany również do kontroli spełnienia innych, określonych w przepisach unijnych wymogów obowiązujących grupę producentów owoców i warzyw ubiegającą się o wstępne uznanie, które wyszczególniono poniżej.

Jednocześnie, w myśl art. 111 rozporządzenia nr 543/2011, przed zatwierdzeniem planu uznawania grupy producentów na podstawie art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007, państwo członkowskie jest zobowiązane do przeprowadzenia kontroli danego podmiotu prawnego w celu weryfikacji, za pomocą wszelkich odpowiednich środków, łącznie z kontrolami na miejscu, m.in. w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

Mając na względzie treść powyższych przepisów Minister wskazał, że na ich podstawie Marszałek Województwa [...], wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić czy członkowie ubiegającej się o uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

Minister wskazał również, że w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak dokumentów potwierdzających, weryfikację któregokolwiek z ww. kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez Stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku Strony w sprawie wstępnego uznania za grupę producentów owoców i warzyw wynika, że nie można potwierdzić, iż Marszałek Województwa [...] prowadząc postępowanie w ww. sprawie przeprowadził kontrole w niezbędnym zakresie, umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i pozwalającym na określenie stanu faktycznego, niezbędnego do orzeczenia o spełnieniu warunków wstępnego uznania przez grupę. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów przeprowadzenia kontroli, np. zdjęć, notatek, a Wojewoda poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez Stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868) potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach. W ocenie Organu odwoławczego nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków Spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Stwierdzono, że oświadczenia członków są dokumentami, jednak dokumenty te jedynie przekazują pewną informację, ale jej nie potwierdzają.

Mając na uwadze powyższe, Minister wskazał, że Marszałek Województwa [...] nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełnienia warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez Spółkę.

Wydanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji o wstępnym uznaniu grupy owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868) jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., co w prowadzonym postępowaniu należy rozważyć w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

Następnie zaznaczono, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r., poz. 1419), od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes Agencji Rynku Rolnego. Podkreślono, że to na Prezesie ARR jako organie I instancji we wszczętym postępowaniu ciążył obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 Kpa.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw, zwaną dalej "ustawą zmieniającą z 10 lipca 2015 r.", w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na mocy art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r., do postępowań sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r., w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji - właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister.

Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 przywołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach wskazanych w art. 11, po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wskazanych w art. 11 jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Do rozstrzygania w sprawach wskazanych w art. 11, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. stosuje się natomiast przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r. (art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej z 10 lipca 2015 r.).

Jednocześnie wskazano, że katalog spraw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkl 5 ww. ustawy, organ ten, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, wydaje decyzje również w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, o której mowa, a określonych w przepisach UE. Organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta zaś krajowe przepisy zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji w tej sprawie. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. Organ II instancji zarzucił, że Prezes ARR niejako wyręczył dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a w świetle powyższych ustaleń nie zgodził się z argumentem Organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji.

W ocenie Organu II instancji decyzja Marszałka Województwa [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 Kpa. Zarzucono, że Prezes ARR, pomimo że w trakcie postępowania dowodowego udowodnił szereg uchybień w postępowaniu Marszałka w sprawie spełnienia przez Stronę warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, to jednak naruszył przepis art. 156 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka Województwa [...] wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Mając na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, Organ II instancji podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, iż decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie jednak od ustaleń Prezesa ARR, z którymi Minister się zgodził, naruszenie przepisu art. 156 § 2 Kpa uzasadnia zdaniem Ministra uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy Prezesowi ARR do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra spełnione zostały również przesłanki z art. 138 § 2 Kpa.

Jednocześnie stwierdzono, że nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).

Pismem z dnia 30 września 2016 r., Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono naruszenie:

art. 138 § 2 Kpa polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że nie zaistniały ku temu żadne przesłanki określone w tym przepisie;

art. 138 pkt 2 Kpa (chodzi, jak należy rozumieć, o art. 138 § 2 Kpa) polegające na tym, że organ odwoławczy nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r., w sytuacji gdy w/w decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

art. 156 § 2 Kpa polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58) w zw. z art. 11 w zw. z art. 14 ust. 3 oraz 4 ustawy zmieniającej z 10 lipca 2015 r. polegające na uznaniu, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa jest organ, tj. dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, posiadający kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2017 r. Skarżąca ponownie odniosła się do zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., iż nie jest możliwe wydanie decyzji kasacyjnej z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji z powodu braków postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji. Podkreślono, że w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie jest przeprowadzane postępowanie dowodowe, a z pewnością takie postępowanie nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, jak również drugiej instancji, ponieważ przesłanka nieważnościowa przyjęta przez te organy nie wymagała prowadzenia takiego postępowania. Zatem w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Skargę należało uwzględnić.

W niniejszej sprawie Prezes Agencji Rynku Rolnego z uwagi na naruszenie, m.in. art. 77 § 1 k.p.a., stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] dotyczącej spełnienia przez Skarżącą warunków wstępnego uznawania grup i dokonującej wstępnego uznania Spółki w grupie produktów "warzywa" i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ww. organowi wskazując, iż winien on przeanalizować kwestię naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...], w szczególności w zakresie art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak również art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych.

Jednocześnie Minister zaznaczył, że nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po dokonaniu wnikliwej analizy akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy, wyklucza możliwość zastosowania przez Organ art. 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić bowiem należy, że ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Natomiast w razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić, to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 k.p.a. organowi I instancji.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2003 r., nr 223, poz. 2221 z późn. zm.), jak również z § 1 pkt 6) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27), zostały uregulowane obligatoryjne załączniki do wniosku o wstępne uznanie, jak również informacje, które powinny zostać zamieszczone w planie dochodzenia do uznania, tj. informacje zawarte na podstawie oświadczeń członków grupy producentów owoców i warzyw. Powyższa regulacja w sposób wyczerpujący uregulowała zakres dowodów potwierdzających spełnienie przez grupę warunków wstępnego uznania. Na tej podstawie Organ orzekający o wstępnym uznaniu, według własnej swobody w orzekaniu posiadał uprawnienie do weryfikacji złożonych przez Stronę dowodów. Dowody te w ocenie Organu nie budziły wątpliwości, a skoro tak to nie miał on podstaw aby wydać decyzję odmowną. Ponadto zaznaczyć należy, iż podjęte przez Marszałka Województwa [...] czynności kontrolne nie zostały ograniczone jedynie do formalnoprawnego sprawdzenia przesłanek wstępnego uznania. Przeprowadzona kontrola była bowiem wyczerpująca z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów oraz swobody orzekania przez organ wydający kontrolowaną decyzję.

Zauważyć bowiem należy, iż Marszałek Województwa zgromadził komplet określonych przepisami dowodów wraz z wnioskiem o wstępne uznanie i przed wydaniem decyzji przeprowadził kontrolę na miejscu w siedzibie Strony, podczas której zweryfikował działalność podmiotu wnioskującego o wstępne uznanie i stwierdził, że grupa prowadzi działalność, a jej członkowie wytwarzają produkty określone w przedłożonych ankietach.

Jednocześnie do wniosku o wstępne uznanie została załączona pozytywna opinia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do planu dochodzenia do uznania. Zgodnie z § 2 pkt 1) i 2) rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. w treści planu powinien zostać zamieszczony wykaz producentów oraz informacje dotyczące powierzchni upraw, poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczące roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o wstępne uznanie - na podstawie oświadczeń złożonych przez każdego z producentów owoców i warzyw wymienionego w wykazie. Natomiast Marszałek Województwa [...], przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów oraz swobody orzekania nie znalazł podstaw dla innej oceny okoliczności i dowodów zbadanych uprzednio przez Dyrektora ARiMR.

Natomiast odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka Województwa lub stosowania przez niego prawa materialnego, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie jest przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez Organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.,