Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1519/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 207 ust. 1, art. 184, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez T. sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Skarżąca" "spółka" lub "strona") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] lipca 2017 r., nr [...] uchylająca decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2016 r. nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu środków w wysokości 161.372,04 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu, z tytułu nienależnie wykorzystanych środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – w części dotyczącej określenia okresów, za jakie powinny zostać naliczone odsetki jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie orzeka, iż prawidłowy okres naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych to:

• od kwoty 588,17 zł - od dnia 18 maja 2011 r. do dnia zwrotu,

• od kwoty 3.332,93 zł - od dnia 2 czerwca 2011 r. do dnia zwrotu,

• od kwoty 23.617,65 zł - od dnia 18 października 2012 r. do dnia zwrotu,

• od kwoty 133.833,29 zł - od dnia 2 listopada 2012 r. do dnia zwrotu,

z zastrzeżeniem, że dla ww. kwot z okresów naliczania odsetek wyłączony powinien zostać okres od 20 stycznia 2017 r., tj. od dnia następującego po upływie terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, do dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji w pozostałym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] maja 2010 r. Spółka zawarła z PARP umowę o dofinansowanie nr [...] (dalej "umowa o dofinansowanie" lub "umowa"). Przedmiotem umowy o dofinansowanie było dofinansowanie projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 z udziałem środków europejskich. Umowa o dofinansowanie została zmieniona siedmioma aneksami.

Zgodnie z § 5 ust. 3 tej umowy wskazano, iż "Okres kwalifikowalności wydatków dla Projektu rozpoczyna się w dniu 22.04.2009 r. i kończy się dla I Etapu Projektu w dniu 31.12.2014 r., a dla II Etapu Projektu w dniu 31.12.2015 r. ", a zatem w tym okresie powinna nastąpić pełna realizacja rzeczowo-finansowa ww. etapów projektu przez Spółkę. Z kolei, § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie stanowi, iż "Beneficjent zobowiązuje się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego Projektu, wynikającego z wniosku o dofinansowanie w okresie kwalifikowalności wydatków, określonym w ust. 3". Umowa o dofinansowanie, w § 6 ust. 10, stanowi również, że "Beneficjent zobowiązany jest, pod rygorem wypowiedzenia umowy w trybie § 12 ust. 2 pkt 3, do złożenia w Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia, z zastrzeżeniem § 16 ust. 4, wniosku o płatność końcową po każdym z Etapów Projektu nie później niż w dniu zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków odpowiedniego Etapu projektu, o którym mowa w § 5 ust. 3".

Tymczasem pomimo wskazanego powyżej obowiązku dotyczącego składania wniosków o płatność Beneficjent złożył wniosek o płatność nr [...] za I etap realizacji projektu, 31 grudnia 2015 r., tj. po upływie terminu zakończenia okresu kwalifikowalności dla tego etapu projektu, który w tym przypadku upływał 31 grudnia 2014 r. Złożenie przez Beneficjenta ww. wniosku o płatność nastąpiło zatem po upływie roku od dnia zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków dla I etapu projektu, co skutkowało naruszeniem przez Beneficjenta § 6 ust. 10 umowy o dofinansowanie.

PARP odrzuciła ww. wniosek o płatność z powodu jego złożenia rok po upływie terminu kwalifikowalności wydatków dla I etapu realizacji projektu, który upływał 31 grudnia 2014 r., informując o tym Beneficjenta pismem z [...] maja 2016 r., znak: [...] i wzywając Spółkę do zwrotu nierozliczonej zaliczki w wysokości 157.460,64 zł.

Nadto, po przeprowadzonej w dniach 22-23 października 2015 r. oraz 6 i 27 listopada 2015 r. kontroli u Beneficjenta, uznano wydatki za zakup komputerów za niekwalifikowalne, wynikające z faktury VAT z [...] maja 2011 r., przedstawionej przez Beneficjenta w wysokości 5.601,56 zł, które odpowiadają dofinansowaniu w wysokości 3.921,10 zł.

Pismem z [...] września 2016 r. PARP zawiadomiła Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków pochodzących umowy o dofinansowanie.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r., PARP określiła Beneficjentowi kwotę środków dofinansowania do zwrotu w wysokości 161.372,04 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy spółki, tj.

- od kwoty 588,17 od dnia 18 maja 2011 r.;

- od kwoty 3 332,93 zł od dnia 2 czerwca 2011 r.;

- od kwoty 23 617,65 zł od dnia 18 października 2012 r.;

- od kwoty 133 833,29 zł od dnia 2 listopada 2012 r.; do dnia zwrotu środków.

Organ I instancji wskazał, że Beneficjent przedstawił do rozliczenia fakturę z [...] maja 2011 r. dotyczącą zakupu 7 sztuk zestawów komputerowych. Zaś w trakcie kontroli, a także działań pokontrolnych, Beneficjent udokumentował posiadanie jedynie 5 zestawów komputerowych. Stąd zakup 2 zestawów komputerowych nie był niezbędny do prawidłowej realizacji projektu oraz łamał zasadę racjonalnej gospodarki finansowej. W konsekwencji zdaniem PARP dofinansowanie w wysokości 3 291,10 zł wynikające z kosztu zakupu 2 komputerów zostało wykorzystane przez Beneficjenta z naruszeniem procedur.

Organ I instancji wskazał nadto, że Beneficjent złożył wniosek o płatność końcową w dniu 31 grudnia 2015 r. tj. niezgodnie z § 6 ust 10 umowy. Jak również nie złożył uzupełnień zgodnie z wezwaniem z dnia 11 marca 2016 r. i tym samym naruszył postanowienia § 6 ust. 5 umowy o dofinansowanie. W konsekwencji PARP pismem z [...] maja 2016 r. odrzuciła wniosek o płatność końcową, a pismem z [...] maja 2016 r. zaakceptowała go jako wniosek o charakterze sprawozdawczym. Beneficjentowi wypłacono dofinansowanie w formie zaliczki w łącznej wysokości 1615 923,46 zł, z czego na dzień złożenia wniosku o płatność końcową Strona rozliczyła kwotę 1 458 472,52 zł (rozliczenie zaliczki na podstawie wniosków o płatność w kwocie 1 430 730,28 zł, rozliczenie zaliczki poprzez zwrot dofinansowania w kwocie 27 742,24 zł). Tym samym kwota nierozliczonej zaliczki wynosi 157 450,94 zł.

Przy tym w ocenie PARP, nie można zgodzić się ze Stroną, iż wskazane przez nią okoliczności (odejście z pracy Koordynatora Projektu i trudności wynikające ze znalezienia nowej osoby na to stanowisko, brak kompetencji związanych z rozliczaniem dofinansowanego Projektu przez osobę zarządzającą Projektem, brak odebrania prac badawczych od T. S.A i nieterminowe zakończenie prac badawczych) świadczą o wystąpieniu "siły wyższej" w Projekcie.

Jak podkreślił PARP opisane powyżej naruszenia Umowy o dofinansowanie i brak zwrotu środków przez Beneficjenta w terminie, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ. U. UE L 06.210.25 z późn. zm. dalej jako rozporządzenie 1083/2006).

Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie, podkreślając, że w sprawie nie doszło do "powstania rzeczywistej szkody polegającej na sfinansowaniu nieuzasadnionych wydatków", bowiem spór formalny nie dotyczy zasadności wydatków projektowych, lecz kwestii formalnych związanych z przebiegiem oraz rozliczeniem projektu. Ponadto Strona wskazała na uznanie przez PARP wniosku o płatność końcową za I etap realizacji projektu za wniosek sprawozdawczy, przy jednoczesnym nieuznaniu wydatków ujętych w tym wniosku za wydatki kwalifikowalne, gdy tymczasem ww. charakter wniosku o płatność nie został przewidziany w umowie o dofinansowanie. Jednocześnie, Strona zauważa, że jedynie część wniosku może mieć charakter sprawozdawczy, co wynika z § 6 ust. 3 pkt 8 umowy o dofinansowanie. Strona podniosła również, że w związku ze złożeniem przez Beneficjenta końcowych wniosków o płatność za I i II etap projektu, PARP powinna wydłużyć formalny termin zakończenia realizacji I etapu projektu do 31 grudnia 2015 r.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. organ II instancji uchylił decyzję PARP z [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej określenia okresów, za jakie powinny zostać naliczone odsetki jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie orzeka, iż prawidłowy okres naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych to:

• od kwoty 588,17 zł - od dnia 18 maja 2011 r. do dnia zwrotu,

• od kwoty 3.332,93 zł - od dnia 2 czerwca 2011 r. do dnia zwrotu,

• od kwoty 23.617,65 zł - od dnia 18 października 2012 r. do dnia zwrotu,

• od kwoty 133.833,29 zł - od dnia 2 listopada 2012 r. do dnia zwrotu,

z zastrzeżeniem, że dla ww. kwot z okresów naliczania odsetek wyłączony powinien zostać okres od 20 stycznia 2017 r., tj. od dnia następującego po upływie terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, do dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2016 r. poz. 1870 ze zm. dalej jako uofp), bowiem doszło do wykorzystania przez Beneficjenta otrzymanego dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 uofp. Beneficjent złożył wniosek o płatność za I etap realizacji projektu, 31 grudnia 2015 r., tj. po upływie terminu zakończenia okresu kwalifikowalności dla tego etapu projektu, który w tym przypadku upływał 31 grudnia 2014 r., co skutkowało naruszeniem § 6 ust. 10 umowy o dofinansowanie. Nadto, w trakcie realizacji projektu Beneficjent przedstawił do rozliczenia wydatki dotyczące zakupu komputerów, które nie były niezbędne do prawidłowej realizacji projektu, zostały poniesione niezgodnie z zasadą racjonalnej gospodarki finansowej oraz były niezgodne z Harmonogramem rzeczowo-finansowym, co stanowiło naruszenie § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie. W świetle tych ustaleń, bezsprzeczne, co podkreślił Minister jest zaistnienie w sprawie przesłanki wykorzystania przez Beneficjenta otrzymanego dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 uofp, nadto obowiązek odzyskiwania ww. środków wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister wskazał, że w sprawie nie wystąpiła zw. "siła wyższa", gdyż Beneficjent widząc zatem zagrożenie prawidłowej realizacji projektu, wynikające m.in. z odejścia z pracy pracownika nadzorującego realizację projektu, w terminie wynikającym z § 8 ust. 2 umowy o dofinansowanie powinien złożyć wniosek o wydłużenie terminu jego realizacji. Zdaniem organu odwoławczego inne wskazane przez Beneficjenta okoliczności tj. problemy finansowe, rotacja pracowników, skutki dokonanego wyboru podwykonawców czy biura rachunkowego objęte są ryzykiem każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i nie stanowią okoliczności, które zwalniałyby Beneficjenta z obowiązku realizowania projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz dokumentami aplikacyjnymi.

W kwestii naruszenia art. 10 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Minister wyjaśnił, że błędne jest stanowisko Beneficjenta o udzieleniu przez PARP "milczącej zgody" na rozliczenie I etapu projektu pomimo złożenia po terminie wniosku o płatność końcową za ww. etap realizacji projektu, bowiem o ostatecznym wyniku weryfikacji tego wniosku o płatność PARP poinformowała Beneficjenta pismem z [...] maja 2016 r. W tej sytuacji trudno mówić o jakiejkolwiek "milczącej zgodzie" PARP na rozliczenie tego etapu projektu. Nadto PARP odrzuciła wniosek Beneficjenta o rozliczenie i wypłatę środków w ramach II etapu projektu, informując przy tym Spółkę, iż z uwagi na nierozliczenie w całości przekazanej Beneficjentowi zaliczki w ramach I etapu projektu, Beneficjent - w świetle ww. postanowienia umowy - nie może zgłaszać roszczeń do dofinansowania za II etap projektu.

W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły przyczyny uzasadniające odstąpienie od naliczania odsetek na podstawie przepisu art. 54 § 1 pkt 3 o.p. W związku z tym, że z okresów naliczania odsetek wyłączono okres od 20 stycznia 2017 r., tj. od dnia następującego po upływie terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, do dnia doręczenia niniejszej decyzji – i tylko w tym zakresie uchylono decyzję PARP-u.

W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła decyzji organowi II instancji:

1) bezprawne odrzucenie złożonego w dniu [...] grudnia 2015 r. przez Skarżącą wniosku o płatność końcową za I etap realizacji projektu,

2) brak wyrażenia przez PARP zgody na wydłużenie realizacji I etapu projektu do dnia 31 grudnia 2015 r.,

3) naruszenie przez PARP art. 7 oraz art. 8 k.p.a. podczas postępowania administracyjnego oraz w decyzji z [...] wyniku 2016 r. oraz przez Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lipca 2017 r..

W związku z powyższym Spółka wniosła o:

1) uwzględnienie wszystkich zarzutów skargi,

2) uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego z [...] lipca 2017 r. oraz decyzji PARP z [...] listopada 2016 r.,

3) wydłużenie formalnej realizacji I etapu projektu do dnia 31 grudnia 2015 r.,

4) rozliczenie finansowe I etapu projektu na podstawie zweryfikowanego przez Regionalną Instytucję Finansującą, dalej: "RIF", wniosku o płatność końcową za ten etap z dnia [...] grudnia 2011 r. ostatecznie zweryfikowanego przez RIF i złożonego w dniu [...] marca 2015 r., z uwzględnieniem wydłużenia jego formalnej realizacji do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz z zastosowaniem przepisu art. 207 ust. 2 uofp, dla dokonania wzajemnych potrąceń finansowych,

5) rozliczenie finansowe II etapu projektu na podstawie wniosku o płatność końcową za ten etap z [...] grudnia 2016 r., ostatecznie zweryfikowanego przez RIF i złożonego w dniu [...] marca 2015 r.,

6) usunięcie skarżącej Spółki z rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania dofinansowania ze środków publicznych, jeśli Spółka umieszczona został w tym rejestrze,

7) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi wskazał ponadto, że PARP błędnie nie uznał przytoczonych przez beneficjenta zdarzeń za działanie "siły wyższej", co było przyczyną niezrealizowania projektu w terminie, zgodnie z art. 68¹ art. 68² i art. 70 § 1 Kodeksu cywilnego odrzucenia wniosku Skarżącej o płatność końcową za I etap projektu w sytuacji, gdy - w opinii Beneficjenta - PARP wyraziła "milczącą " na akceptację przedmiotowego wniosku oraz niezasadnego niewyrażenia zgody przez PARP dłużenie realizacji I etapu projektu do dnia 31 grudnia 2015 r. Nadto, Skarżąca zarzuciła PARP naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego począwszy od 1 kwietnia 2016 r. w sposób stronniczy i szukający oszczędności. O zasadności powyższego tu świadczą - zdaniem Skarżącej - następujące okoliczności:

1) nagła zmiana stanowiska PARP po zmianie na stanowisku Prezesa PARP,

2) wydawanie dyrektyw dla RIF w sposób zdalny, bez zapoznania się przez PARP z wnioskiem o płatność końcową za I etap realizacji projektu,

3) nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r. do wszystkich wniosków i argumentów Spółki, przedstawionych w piśmie z 10 listopada 2016 r.,

4) podawanie fałszywych dowodów w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r. o niezłożeniu przez Skarżącą uzupełnień do wniosków o płatność po wezwaniu RIF do złożenia takich uzupełnień w piśmie z 11 marca 2016 r.,

5) błędna interpretacja w decyzji z [...] listopada 2016 r. art. 207 ust. 1 pkt 2 uofp w odniesieniu do postanowień § 13 ust. 6 i 7 umowy o dofinansowanie. Zdaniem Skarżącej, w przypadku pobrania kwoty dofinansowania w nadmiernej wysokości, PARP powinna samodzielnie rozliczyć taką kwotę w płatnościach pośrednich lub zaliczkowych za kolejne zadania lub wezwać Beneficjenta do zwrotu tej kwoty, zgodnie z § 6 ust. 8 ww. umowy oraz art. 207 ust. 2 i 8 uofp, czego PARP nie uczyniła, czym naraziła Skarżącą na nieprawidłowości powstałe z powodu braku zwrotu kwoty nadmiernie pobranego dofinansowania na realizację etapu 13 i 14 projektu,

6) nierealizowanie przez PARP w sposób prawidłowy zadania określonego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, którym to działaniem PARP narusza przepisy prawa (zarzut 1 i 2) i powoduje z tej przyczyny straty gospodarcze dla przedsiębiorstw,

7) nieinterpretowanie przez PARP wątpliwości na korzyść Skarżącej, jak miało to miejsce w przypadku nieuznania zaistnienia w sprawie "siły wyższej", pomimo, że definicja "siły wyższej" jest bardzo szeroka i pozostawia dużo przestrzeni na własne interpretacje oraz pomimo oczywistych faktów świadczących o tym, że trudności, jakie pojawiły się podczas realizacji projektu, miały charakter obiektywny i nie wynikały z niestarannego działania Skarżącej.

Nadto, zdaniem Skarżącej, organ II instancji naruszył art. 7 k.p.a., w wyniku:

1) przyjęcia patronalnej postawy wobec PARP z niekorzyścią dla Skarżącej (brak poczynienia prze Organ odwoławczy zarzutów wobec postępowania przeprowadzonego przez PARP, które to zarzuty zgłaszane były przez Skarżącą),

2) użycia fałszywej interpretacji wyników kontroli realizacji Projektu przeprowadzonej przez dwie komisje kontrolne RIF, pomimo ewidentnej pozytywnej oceny tej realizacji przedstawionej w protokole pokontrolnym pierwszej komisji kontrolnej oraz uzupełnieniu przez Skarżącą nieprawidłowości przedstawionych przez drugą komisję kontrolną.

W związku z powyższym, zdaniem Spółki, organy obu instancji rażąco naruszyły przepisy art. 7 k.p.a. w wyniku nierzetelnie i błędnie prowadzonego postępowania związanego z projektem zrealizowanym prze Skarżącą, a w następstwie spowodowały naruszenie art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Jednocześnie należy też przypomnieć, że zakres możliwych rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję określony został w art. 145 p.p.s.a. – w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek w nim wymienionych sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części lub stwierdzić jej nieważność. Sąd nie zastępuje organu administracyjnego w merytorycznym rozstrzyganiu w danej sprawie.

Stan faktyczny sprawy został wyżej szczegółowo przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez Instytucję Zarządzającą (Ministra Rozwoju i Finansów) decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. , utrzymująca w mocy decyzję PARP, zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu części środków finansowych wypłaconych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Była to decyzja wydana w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami cytowanej wyżej ustawy o finansach publicznych i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zastosowanie miały także wskazane w decyzji przepisy unijnych aktów prawnych. Oceniając ogólnie sprawę od strony procesowej, należy więc stwierdzić, że decyzja powinna odpowiadać wszystkim zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) , czyniąc zadość obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego (art. 77§ 1 k.p.a.) oraz regułom postępowania dowodowego, w tym zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Natomiast uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi przewidziane w art.107 § 1 - 3 k.p.a.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, a także zostały prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (opub. w Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.; dalej jako rozporządzenie 1083/2006). Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika , że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt . rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a/ zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b/ weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi" .

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. , który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem ,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur , o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji , o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Zacytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Należy jeszcze wyjaśnić, że procedury - jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, wyrok z 16 listopada 2017 r. II GSK 489/16 dostępne w internetowej bazie orzeczniczej tego Sądu).

Skarżąca nie kwestionuje zarówno poniesienia wydatków w wysokości 3.921,10 zł niezgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym , jak też faktu, iż nie złożyła wniosku o płatność końcową w terminie wynikającym z umowy. Należy przede wszystkim przypomnieć, że dofinansowanie było udzielone na podstawie umowy z [...].05.2010 r. i jej zapisy są podstawą do ustalenia czy dofinansowanie zostało wykorzystane prawidłowo. I tak co do ponoszenia wydatków to kwestię tę reguluje § 5 umowy. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 wydatek kwalifikujący się do wsparcia to wydatek wskazany w Harmonogramie rzeczowo-finansowym , stanowiącym załącznik nr 7 do Umowy. Strona nie kwestionuje faktu, iż zakupiła komputery w liczbie przekraczającej ilość wskazaną w harmonogramie, więc zakwestionowany wydatek w kwocie 3.921,10 zł niewątpliwie był poniesiony z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Zgodnie z § 5 ust. 3 w brzmieniu nadanym Aneksami podpisanymi przez stronę w dniu [...].06.2014 r. i [...].03.2016 r. okres kwalifikowalności wydatków dla I etapu projektu kończył się w dniu 31 grudnia 2014 r. Stosownie do § 6 ust. 10 Umowy Beneficjent był zobowiązany do złożenia wniosku o płatność końcową po każdym z etapów projektu, nie później niż w dniu zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków dla danego okresu – pod rygorem wypowiedzenia umowy.

Nie ulega wątpliwości, że taki wniosek o płatność końcową do 31 grudnia 2014 r. nie został złożony.

Strona , aby wykazać, że nie doszło do naruszenia procedur powołuje się na dwie okoliczności - trudności z rozliczeniem projektu związane z rozwiązaniem umowy o pracę przez pracownika, który jako jedyny zajmował się koordynacją projektu w Polsce oraz na zgodę PARPu na wydłużenie okresu złożenia wniosku o płatność końcową wyrażoną w sposób dorozumiany – milczący. Strona wskazywała, że kilkakrotnie zwracała się do PARP na piśmie o taką zgodę i nie otrzymała odpowiedzi. Powołując się na treść art. 68¹, 68² i 70 § 1 kodeksu cywilnego twierdzi, iż doszło do przyjęcia przez PARP oferty przedłużenia okresu do złożenia wniosku w postaci tzw. milczącej zgody.

Stanowiska tego jednak nie sposób zaakceptować. Po pierwsze należy wskazać, że zgodnie z § 14 ust. 1 Umowy zmiana umowy wymagała zgodnych oświadczeń woli w formie pisemnej pod rygorem nieważności w trybie aneksu. Jedynie zmiany enumeratywnie wyliczone w ust. 2 nie wymagały formy aneksu, a tylko pisemnego poinformowania Instytucji Pośredniczącej. Zmiana zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków, określona w § 5 ust. 3 z tego trybu była wyłączona ( vide § 14 ust. 2 pkt 3 ). Skoro umowa odmiennie reguluje kwestie dot. jej zmiany, to z oczywistych względów nie mogą mieć zastosowania powołane przez stronę przepisy kodeksu cywilnego.

Niezależnie od powyższego, powołane przepisy kodeksu cywilnego nie mogą mieć w ogóle między stronami zastosowania, bowiem nie są spełnione warunki wymienione w powołanych przez Skarżącą Spółkę przepisach - PARP nie jest przedsiębiorcą , a jest to nieodzowny warunek do zastosowania art. 68¹ lub 69² kodeksu cywilnego. PARP jest państwową osobą prawną, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone w art. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości ( t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 110 ).

Natomiast wobec zacytowanej wyżej treści § 14 ust. 1 Umowy należy wskazać na art. 76 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi ma być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy. Jednakże gdy strony zastrzegły dokonanie czynności w formie pisemnej, dokumentowej albo elektronicznej, nie określając skutków niezachowania tej formy, w razie wątpliwości poczytuje się, że była ona zastrzeżona wyłącznie dla celów dowodowych. W sprawie niniejszej strony zastrzegły taki rygor - nieważności , wobec powyższego nie można twierdzić, że do zmiany umowy ( poza zakresem określonym w ust. 2 ) mogło dojść w innej formie niż forma pisemnego aneksu.

Druga z okoliczności, na którą powołuje się strona, także nie może prowadzić do skutecznego podważenia zasadności obowiązku zwrotu dofinansowania. Sąd podziela argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji i przyjmuje je jako własne. W żadnej mierze nie może stanowić przesłanki usprawiedliwiającej niedotrzymanie obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie i być traktowana jako kategoria "siły wyższej" okoliczność związana z trudnościami organizacyjnymi w skarżącej Spółce. Są to zdarzenia, które przy zachowaniu należytej staranności można przewidzieć i im przeciwdziałać. Przy czym Strona, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc podmiot profesjonalny, jest zobowiązany do wykazania szczególnej staranności. Odwołując się także w tej kwestii do unormowań kodeksu cywilnego, to należy przywołać treść art. 355 , zgodnie z którym dłużnik obowiązany jest do staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (należyta staranność). Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Uważa się, że profesjonalizm dłużnika powinien przejawiać się w dwóch podstawowych cechach jego zachowania: postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy oraz sumienności. Wzorzec należytej staranności musi uwzględnić zwiększone oczekiwania co do zawodowych kwalifikacji dłużnika-specjalisty, co do jego wiedzy i praktycznych umiejętności skorzystania z niej (por. wyrok SN z dnia 22 września 2005 r., IV CK 100/05, LEX nr 187120). W realiach tej sprawy aplikując o dofinansowanie oraz podpisując umowę Spółka zapewniła, że dysponuje odpowiednim potencjałem rzeczowo-finansowym do realizacji projektu. Okoliczności, na które się powołuje, nie mogą więc usprawiedliwiać opóźnienia w rozliczeniu I etapu.

Za bezzasadne należy uznać także zarzuty Strony dot. braku możliwości przyjęcia wniosku o płatność końcową jako wniosku sprawozdawczego, a jednocześnie odrzucenia go jako wniosku o płatność końcową. W tym zakresie również argumenty organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługują na pełną aprobatę. Należy przy tym podkreślić, że stanowisko organu jest korzystne dla beneficjenta, gdyż jak to organ podkreślił, pozwala na zachowanie dofinansowania objętego poprzednimi wnioskami o płatność.

Nietrafne są także zarzuty Strony dot. wzajemnych potrąceń kwoty objętej obowiązkiem zwrotu w sprawie niniejszej z niewypłaconym dofinansowaniem z tytułu realizacji II etapu projektu. Niezależnie od tego czy stronie dofinansowanie z tytułu realizacji II etapu się należy – kwestia ta przekracza zakres rozpoznania w sprawie niniejszej – należy wskazać na treść art. 62 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym zobowiązania z tytułu należności, o których mowa w art. 60, oraz zobowiązania wraz z odsetkami za zwłokę stanowiące dochód budżetu państwa podlegają, na wniosek zobowiązanego, potrąceniu z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności zobowiązanego wobec Skarbu Państwa z tytułu:

1) prawomocnego wyroku sądowego wydanego na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym";

2) prawomocnej ugody sądowej zawartej w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 417 Kodeksu cywilnego;

3) nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami;

4) odszkodowania za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, uzyskanego na podstawie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1749, z późn. zm.);

5) odszkodowania uzyskanego na podstawie przepisów o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego;

6) odszkodowania orzeczonego w decyzji organu administracji rządowej.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, w innych przypadkach potrącenie możliwe nie jest. Z żadną z sytuacji, o których mowa w art. 62 ust. 1 u.f.p. nie mamy zaś w sprawie niniejszej do czynienia.

Również pozostałe zarzuty skargi dot. naruszenia przepisów postepowania nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja oraz jej uzasadnienie spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a. i zostały wydane po postępowaniu wolnym od wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" i "c" p.p.s.a.

Konkludując, zaistniała sytuacja tj. złożenie wniosku o płatność końcową za I etap z uchybieniem terminu określonego w § 6 ust. 10 Umowy oraz pokrycie z zaliczki wydatków nie objętych harmonogramem rzeczowo-finansowym ( § 5 ust. 1 umowy ) było naruszeniem procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p. i uzasadniało orzeczenie na podstawie art. 207 u.f.p. o obowiązku zwrotu kwoty 161.372,04 zł z należnymi odsetkami.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.