Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 580/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 b
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla W.- [...] na § 4 ust. 1 pkt. 1 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem, z dnia [...] listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy dla W. –Ś. (Prokurator, skarżący), na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej skarżąc ją w części dotyczącej § 4 ust 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 2.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 13 b ust. 2, 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 270, dalej u.d.p., ustawa) w taki sposób, że w § 4 ust 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska W. wprowadziła kryterium zróżnicowania:

- mieszkańców strefy płatnego parkowania uprawnionych do nabycia abonamentu typu "I" ze względu na to, czy posiadają czasowe lub stałe zameldowanie w obszarze strefy oraz ze względu na tytuł prawny do parkowanego pojazdu oraz

- osoby niepełnosprawne uprawnione do nabycia abonamentu typu "N" ze względu na tytuł prawny do parkowanego pojazdu.

W opinii Prokuratora Rada Miejska wykroczyła w tym zakresie poza przyznane uprawnienie uchwałodawcze i naruszając wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę sprawiedliwości społecznej nakazującą by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic.

Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności § 4 ust 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej W. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku.

Uzasadniając swoje żądanie Prokurator podkreślił, że uregulowanie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1 wskazanego aktu w części obejmującej sformułowanie "wydawany na numer rejestracyjny dla pojazdu samochodowego osoby fizycznej zameldowanej na pobyt stały lub na pobyt czasowy przy miejscach wyznaczonych do płatnego postoju posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ust. 2 - potwierdzający uprawnienie do postoju wyłącznie w podstrefie miejsca zamieszkania " oraz uregulowanie zawarte w § 4 ust. 2 w zakresie w jakim uzależnia nabycie abonamentu typu "I" oraz typu "N" od posiadania pojazdu samochodowego z tytułu: własności, współwłasności, umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie narusza podstawowe zasady konstytucyjne w tym zasadę wolności i równości. Prokurator przywołał treść art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust.1, ust. 2, ust.4 ustawy o drogach publicznych i podkreślił, że ustawodawca, wprowadzając możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się zatem niewątpliwie nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób.

W ocenie Prokuratury Rejonowej dla W. – Ś. kryterium zróżnicowania członków społeczności lokalnej uprawnionych do nabycia abonamentu ze względu na to, czy posiadają stałe lub czasowe zameldowanie w obszarze strefy oraz ze względu na tytuł prawny do parkowanego pojazdu należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. W tym kontekście zdaniem Prokuratora uniemożliwienie nabycia abonamentu typu "I" użytkownikom drogi, których miejsce zamieszkania znajduje się w strefie płatnego parkowania, ale nie posiadających stałego lub czasowego zameldowania w strefie jak również odpowiedniego tytułu prawnego do pojazdu, jest nieuzasadnionym różnicowaniem tej kategorii użytkowników drogi i nie pozostaje w racjonalnym związku z celem wprowadzenia abonamentu typu "I". Podobnie w opinii Prokuratora wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów (w tym niektóre osoby niepełnosprawne) z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać także za naruszające zasadę równości wobec prawa.

Prokurator w uzasadnieniu skargi powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) stwierdził, że naruszenia prawa z opisane w skardze mają charakter "istotny", co uzasadniło jej wniesienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że co prawda zgodzić się należy ze skarżącym, że uchwała nie traktuje w sposób jednakowy wszystkich korzystających ze strefy płatnego parkowania i w tym kontekście zasada równości nie jest zachowana, to jednak przyjęta cecha istotna dokonanego zróżnicowania nie narusza art.32 Konstytucji RP. Gmina zaznaczyła, że z uwagi na cel w jakim została wprowadzona (doprecyzowanie kręgu podmiotów uprawnionych, na potrzeby weryfikacji uprawnienia), w zestawieniu z celem jakiemu służyło wprowadzenie SPP, uzasadnione jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do nabycia abonamentu typu "I". Podkreśliła, że brak takiego ograniczenia znacząco utrudniłby funkcjonowanie systemu abonamentowego, powodując jego nieszczelność ze względu na nadawanie uprawnień do zakupu części typów abonamentów na podstawie cech, których zarządca drogi nie może w sposób prosty i jednoznaczny zweryfikować, lub które wymagają przedkładania dodatkowych dokumentów zawierających zbędne z punktu widzenia procedury wydawania abonamentów, a podlegające ochronie dane osobowe. Możliwość nabycia abonamentu typu "I" ograniczona jest jedynie do mieszkańców SPP, a przyjęcie takiego kryterium pozostaje w zgodzie z celem tworzenia SPP. Wprowadzenie wymogu zameldowania ma na celu doprecyzowanie kręgu podmiotów uprawnionych, na potrzeby weryfikacji uprawnienia, a jedynie odwołanie się do pojęć zawartych w ustawie o ewidencji ludności pozwoli ustalić w sposób zgodny z prawem i nie budzący wątpliwości krąg uprawnionych. Nie może tu więc być mowy o wyjściu poza zakres uprawnień ustawowych przez Radę Miejską, skoro w uchwale w zakresie weryfikacji uprawnienia do nabycia abonamentów odwołano się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanego zapisu § 4 ust. 2, Gmina wyjaśniła, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2019 r. poz.4537), Rada Miejska W. zmieniła § 4 ust. 2 Uchwały nr [...], poprzez dodanie po pkt 4, pkt 5 w brzmieniu: "5) innej czynności cywilnoprawnej, której stroną jest osoba fizyczna nabywająca abonament typu I lub typu N". W konsekwencji na dzień złożenia skargi zaskarżony przepis nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym

i faktycznym sprawy przyjął co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy dla W. –Ś. W aspekcie procesowym, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 51 § 3 p.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Jednakże ww. termin nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając skargę pod względem merytorycznym należy wskazać na wstępie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Analizując treść zaskarżonej uchwały nie sposób było dojść do innego wniosku. Zawiera ona bowiem przepisy nakładające na generalnie oznaczonych adresatów określone obowiązki (obowiązek uiszczenia opłaty adresowany do generalnie, a nie indywidualnie określonych osób), a przede wszystkim wydana została w oparciu o ustawowe upoważnienie, wkraczając w materię ustawową uregulowaną w przepisach ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art.13 b ust. 3 i 4 i art. 13 f ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. We wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych zawarte zostało upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W przepisie art. 13 b ust. 3 tej ustawy stanowi się bowiem, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13 b ust. 4 w/w ustawy uszczegóławia regulację zawartą w ust. 3 wskazując, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania ustala między innymi: wysokość stawek opłaty i określa sposoby pobierania opłat.

W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akta prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta została potwierdzona także w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującym, że na podstawie upoważnienia ustawowego gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Ponadto oceniając legalność aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, iż w obowiązującym systemie prawnym prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo...op.cit., s. 95).

Kontroli tut. Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy).

Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13 b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W tym redakcja cyt. przepisu art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do fakultatywnego wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

Przechodząc dalej do meritum należało podkreślić, że Prokurator zakwestionował § 4 ust 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 uchwały. obejmującego stwierdzenia:

- abonament typu "I" wydawany jest na numer rejestracyjny dla pojazdu samochodowego osoby fizycznej zameldowanej na pobyt stały lub na pobyt czasowy przy miejscach wyznaczonych do płatnego postoju (...),

- nabycie abonamentu typu "I" oraz typu "N" uzależnione jest od posiadania pojazdu samochodowego z tytułu: własności, współwłasności, umowy leasingu oraz umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie w przypadku umowy kredytu na zakup pojazdu.

W rozpoznawanej sprawie rozważyć należało, czy ustawowe upoważnienie zwarte w/w art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych uprawniało Radę Miasta W. do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat w strefie płatnego parkowania na podstawie wymienionych reguł. Przyjmując, że ustalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, powołujące się na zasadę równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowania w postaci faworyzowania, ale i bez dyskryminacji (por. wyroki TK z 3 grudnia 2007 r., SK 45/06, OTK-A 2007 r. nr 11, poz. 152; z 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK 1999 nr 2, poz. 24., z 12 grudnia 1994 r., K 3/94, OTK 1994 r., nr 2, poz. 42).

W przywołanym przepisie art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i wyposażył w uprawnienie do przyznania "niektórym użytkownikom dróg" przywilejów w postaci ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w tej strefie, w postaci stawki zerowej opłaty, bądź opłaty ryczałtowej lub abonamentowej. Oznacza to, że ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, co skutkuje w istocie wprowadzeniem zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. Na tle tych przepisów w orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na rosnącą liczbę pojazdów ustawodawca wprowadzając możliwość tworzenia stref płatnego parkowania kierował się zarówno potrzebą zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności (wyrok NSA z 7 października 2011 r., I OSK 1276/11, za nim wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., I OSK 1112/17).

Dokonując oceny zaskarżonych regulacji zauważyć trzeba, że w ustawie o drogach publicznych nie istnieje norma prawna wskazująca wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako znaczących w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 u.d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, rada nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania (por. wyrok TK z 20 października 1998 r., K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96, za nim wyrok NSA z 28 lutego 2019 r.,

I OSK 1112/17 ).

Odstępstwo od zasady równości przez odmienne potraktowanie przez radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność) i wykazać można bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z 3 grudnia 2007 r., SK 45/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 152; wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., I OSK 2257/14).

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sądowi znane jest odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie powołanym w skardze, jednak na gruncie tej sprawy należało uznać, że nie doszło do naruszeń wskazywanych przez skarżącego Prokuratora. Zakwestionowane w skardze zapisy dotyczą warunków nabywania abonamentu przez mieszkańców strefy płatnego parkowania zameldowanych na pobyt stały lub na pobyt czasowy w granicach SPP i ograniczają możliwość jego nabycia jedynie przez osoby posiadające jeden ze wskazanych przez Radę tytułów prawnych do pojazdu, tj. własność, współwłasność, umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu, oraz od 5 września 2019 r. innej czynności cywilnoprawnej, której stroną jest osoba fizyczna nabywająca abonament typu I lub typu N.

Oceniając czy zastosowane kryteria wyboru osób uprawnionych są dopuszczalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji, czy zaskarżona uchwała nie narusza prawa, należy stwierdzić, że z mocy postanowień § 4 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 2 uchwały prawo do korzystania z miejsc parkingowych zostało ukształtowane przez Radę ze względu na istotną cechę, jaką jest udokumentowane zgodnie z ustawą z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397) miejsca zamieszkania, a jednocześnie krąg uprawnionych został dodatkowo ograniczony do tych mieszkańców, którzy są w stanie udokumentować swoje prawa wymienione § 4 ust. 2 uchwały do parkowanego pojazdu.

Zdaniem Sądu, przyjęty w zaskarżonych zapisach uchwały sposób określenia zakresu podmiotowego nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dochodząc do takiego stwierdzenia Sąd wziął pod uwagę znany powszechnie fakt, że w centrum Wrocławia, objętym strefą płatnego parkowania, występuje duże natężenie ruchu i jednocześnie ogromny deficyt miejsc parkingowych. Tym samym ze wszech miar uzasadnione było wprowadzenie uprawnienia do nabycia abonamentu dla osób zamieszkujących w obszarze tej strefy, posiadających pojazdy samochodowe. Oczywistym jest, że osoby zamieszkujące w ścisłym centrum miasta, na terenie charakteryzującym się ograniczoną liczbą miejsc parkingowych, a jednocześnie objętym opłatami za parkowanie, powinny mieć ułatwiony dostęp do miejsc parkingowych. Z całą pewnością zastosowany w zaskarżonych przepisach uchwały zabieg legislacyjny był też nakierowany na osiągnięcie celu określonego w art. 13b ust. 2 ustawy, tj. na ograniczenie ruchu pojazdów w wyznaczonej strefie płatnego parkowania, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych i realizację lokalnej polityki transportowej, w ramach której coraz więcej ulic w centrum miasta podlega wyłączeniu z ruchu.

Temu celowi bezspornie służą wymienione ograniczenia wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1 w zakresie uzależnienia nabycia abonamentu typu "I" mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają czasowe lub stałe zameldowanie w obszarze strefy. Z drugiej strony zapisy te nie wprowadzają jakiegokolwiek zróżnicowania wśród mieszkańców tego rejonu miasta. Przypomnienia bowiem wymaga, że zgodnie z ustawa o ewidencji mieszkańców każdy, kto przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie o ewidencji ludności. Natomiast tylko udokumentowania wymaganego ustawą obowiązku domaga się uchwałodawca. Podkreślenia wymaga, że każdy z mieszkańców może dokonując niezbędnych formalności legitymować się odpowiednim rodzajem meldunku, tak więc z katalogu mieszkańców strefy płatnego parkowania nie dokonano żadnych różnic, które uzasadniałyby skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa.

Odnośnie ograniczenia nabycia abonamentu typu "I" oraz typu "N" ze względu na tytuł prawny do parkowanego samochodu, Sąd w pełni zgadza się z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17 (przywoływanego wielokrotnie w uzasadnieniu). W myśl którego: "Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa."

Sąd zauważa dodatkowo, że katalog tytułów prawnych do parkowanego pojazdu jakimi musi legitymować się posiadacz abonamentów: typu "I" i "N" w SPP we Wrocławiu jest bardzo szeroki (znacznie bardziej zróżnicowany niż ten zakreślony w uchwale Rady Miejskiej O. kontrolowanej przez wskazany wyrok NSA). Sąd stwierdził, że bez wskazanego ograniczenia od mieszkańców strefy płatnego parkowania i od osób niepełnosprawnych legitymujących się uprzywilejowanym abonamentami parkowania, kontrola zaparkowanych pojazdów w tej strefie byłaby iluzoryczna, co czyniłoby praktycznie niemożliwym realizację celów zakreślonych w art. 13b ust. 2 ustawy. W konsekwencji poddawałoby w wątpliwość zasadność wprowadzania uprzywilejowanych opłat abonamentowych w SPP zagwarantowanych w art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy.

W zaistniałych okolicznościach Wojewódzki Sąd nie podzielając twierdzeń skarżącego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.