Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 459/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.  pkt 1  lit. b i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich ( spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...] stwierdzającą, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawo własności nieruchomości, położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], objęte Kw nr [...], zajętej pod drogę gminną, ul. [...] w [...] (obecnie nowy nr drogi: [...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] października 2018 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], objęte Kw nr [...], zajętej pod drogę gminną, ul. [...] w [...] (obecnie nowy nr drogi: [...]).

Od ww. decyzji odwołanie złożyli [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona odpowiednio z działek nr [...], powstałych z działki nr [...]) zarówno 31 grudnia 1998 r., jak i w chwili obecnej stanowi własność [...], co potwierdza treść Kw nr [...]. Oznacza to, że przedmiotowa działka 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego.

Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ustawy jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. – dalej zwanej "udp", drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto art. 4 ust. 1 pkt 1 udp wskazywał, że pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych niezwiązanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt 2 udp).

Minister wskazał, że ul. [...] w [...] objęta została uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) i została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne i lokalne drogi miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi (ww. droga obecnie oznaczona jest nr [...]).

Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998r. do deﬁnicji pasa drogowego z art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Minister zauważył, że w toku postępowania odwoławczego [...] grudnia 2018 r. została sporządzona przez geodetę uprawnionego [...] opinia geodezyjna, w której zostało wskazane, że teren działek nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę - ul. [...]. W opinii wskazano, że w aktach sprawy znajduje się fragment mapy uzupełniającej - plan podziału działek pod ul. [...], wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej [...] listopada 1987 r. pod nr [...], który wskazuje, że działki nr [...] zostały wówczas wydzielone jako działki wchodzące pod drogę.

Z kolei z wydruków mapy zasadniczej z 1995 r. wynika, że obie ww. działki leżą poza ogrodzeniem posesji [...], teren działek jest zajęty pod jezdnię oraz pobocze. Średnia szerokość jezdni wykazana na mapie, na wysokości przedmiotowych działek wynosi ok 4,5 m. W granicy działek, na poboczu, tuż przy ogrodzeniu nieruchomości [...] usytuowane są słupy linii telekomunikacyjnej.

Porównanie wydruków mapy zasadniczej z 1996 r. i 2017 r. wskazuje, że usytuowanie ogrodzenia posesji [...] oraz częściowo przebieg krawędzi jezdni na terenie działek nr [...] na przestrzeni lat nie uległy zmianie. Na centralnym odcinku działki nr [...] w badanym okresie czasu kosztem pobocza została poszerzona jezdnia. Znajdujące się w aktach sprawy poglądowe wydruki ortofotomapy z 1996 r. oraz wydruki ortofotomapy z 2004 r. z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej UM [...] również wskazują na zajęcie terenu ww. działek pod drogę. Organ nie miał zatem wątpliwości, że działki nr [...] 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogę publiczną.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia własności nieruchomość na podstawie art. 73 ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcia "władania" nieruchomością, w rozumieniu art. 73 ustawy, nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania’’ uregulowaną w Kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela.

Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. Dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Według art. 20 ust. 4 udp do zarządcy drogi należy, w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego.

Minister podał, że w aktach sprawy znajduje się: - zlecenie nr [...] z [...] października 1993 r. Wydziału Transportu i Zieleni Urzędu Miasta [...] na wykonanie oznakowania na os. [...] (obejmującym ul. [...]), - pismo mieszkańców ul. [...] z [...] listopada 1994 r. skierowane do Zakładu Gospodarki Komunalnej Il z prośbą o wykonanie w l półroczu 1995 r. nawierzchni bitumicznej na odcinku od ul. [...] do ul. [...], - zgoda Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] na ww. prośbę mieszkańców, który to Zakład pismem z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...] zwrócił się do Rady i Zarządu Dzielnicy [...] o opinię w sprawie wykonania nawierzchni bitumicznej, - uchwała Zarząd Dzielnicy [...] nr [...] z [...] sierpnia 1995 r. pozytywnie opiniująca wniosek Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] w sprawie wykonania nawierzchni bitumicznej na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], - protokół z [...] sierpnia 1995 r. w sprawie modernizacji nawierzchni ul. [...], - umowa z [...] sierpnia 1995 r. dotycząca modernizacji nawierzchni ul. [...] wraz z protokołem przekazania placu budowy z [...] sierpnia 1995 r., - umowa z [...] sierpnia 1995 r. na roboty drogowe dodatkowe przy modernizacji nawierzchni ul. [...], - rachunki uproszczone nr [...] z [...] sierpnia 1995 r. wystawione przez Przedsiębiorstwo Drogowo-Mostowe "RDP" dla Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] za wykonanie nawierzchni asfaltobetonowej i dodatkowe roboty drogowe na ul. [...], - pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z [...] czerwca 1998 r., z którego wynika, że w ciągu ul. [...] wykonano 2 rurociągi zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę oraz że zostanie przeprowadzona modernizacja tejże ulicy, - oświadczenie zarządcy drogi - Zarządu lnfrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z [...] października 2016 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość, zajęta pod drogę publiczną, pozostawała 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej ll - prawnego poprzednika obecnego zarządcy drogi.

Zdaniem Ministra z powyższych dowodów jednoznacznie wynika, że działki nr [...], jako zajęte pod drogę publiczną, były we władaniu jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków - mieszkańców ul. [...] na okoliczność władania publicznego na ul. [...] 31 grudnia 1998 r. organ wskazał, że nie ma on znaczenia do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w sprawie bezspornie wskazuje, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy zostały spełnione.

W toku niniejszego postępowania materiał dowodowy został zebrany oraz wszechstronnie oceniony. Jest spójny i opiera się na wiarygodnych dokumentach. Bezspornie wynika z niego, że działki nr [...] 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, były zajęte pod ul. [...], a zarządca drogi wykonywał w stosunku do nieruchomości władztwo publiczne polegające na bieżącym utrzymaniu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo ruchu.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa poprzez faktyczne odebranie skarżącym prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a to wskutek uniemożliwienia im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, w szczególności odnośnie przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego dowodu z opinii geodezyjnej, z uwagi na niepowiadomienie o jego przeprowadzeniu oraz niepowiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów, 2) art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez niezawiadomienie skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii geodezyjnej oraz uniemożliwienie im wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, w szczególności poprzez zadawanie pytań biegłemu oraz składanie wyjaśnień podczas, gdy opinia geodezyjna stała się dla organu podstawą do dokonywania ustaleń faktycznych, a strona nie miała możliwości zakwestionowania jej ustaleń, które uchybiają elementarnym zasadom wiedzy, techniki i doświadczenie życiowego, choćby tylko wnioskując o przeprowadzenie pełnowartościowego dowodu z opinii biegłego, przy zachowaniu reżimu kpa gwarantującego czynny udział strony w postępowaniu dowodowym, 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 73 ust. 1 ustawy poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym w szczególności brak wykazania granic przestrzennej zajętości drogi publicznej w stosunku do nieruchomości strony na 31 grudnia 1998 r., a w szczególności nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów z: - projektu budowlanego wykonania nawierzchni bitumicznej na spornej drodze publicznej, - przesłuchania świadków, które mogłyby w jednoznaczny sposób określić zaistniały w sprawie stan faktyczny, 4) art. 78 § 2 kpa poprzez całkowicie dowolne i nieuzasadnione odmówienie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wskazanych we wniosku strony, którzy mogą potwierdzić, że 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości pozostawały poniesione przez skarżących nakłady w postaci wyłożonego kostką brukową podjazdu do bramy nieruchomości oraz miejsc parkingowych wydzielonych płytami chodnikowymi, które to obiekty nie były dostępne do publicznego użytku pomimo, że znajdowały się poza ogrodzeniem nieruchomości, 5) art. 80 kpa poprzez uznanie, że datowany na 1987 r. plan podziału działek pozwala na stwierdzenie, że na tej części gruntu nieruchomości była 31 grudnia 1998 r. urządzona droga w znaczeniu, jakie wynikało z deﬁnicji zawartej w przepisach udp i w tej samej dacie było wykonywane władztwo publicznoprawne nad tą nieruchomością, 6) art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zignorowanie oczywistych sprzeczności wewnętrznych materiału dowodowego leżącego u podstaw wydania decyzji, 7) art. 6, art. 75 § 1 i art. 76 § 1 kpa poprzez przyznanie szczególnej mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu - pismu zatytułowanemu oświadczenie zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] – dalej zwanego "Zarządem" z [...] października 2016 r., zgodnie z którym nieruchomość pozostawała 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II podczas, gdy żaden przepis prawa nie upoważnia Zarządu do urzędowego potwierdzania faktu władania nieruchomością przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego dla potrzeb przejścia własności nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, a owoce działań sprzecznych z zasadą praworządności nie mogą stanowić podstawy formułowania ustaleń faktycznych w sprawie, 8) art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający dyrektywę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, w szczególności bezreﬂeksyjne przypisywanie wiarygodności oświadczeniu Zarządu (będącego w istocie rzeczy stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją), które pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] (por. Załącznik nr 1 do niniejsze skargi), a ich uwzględnienie wymuszałoby niechybnie odmienne rozstrzygnięcie sprawy, 9) art. 75 § 1 kpa poprzez faktyczne przestrzeganie przez organ zadeklarowanej przez Wojewodę [...] formalnej teorii dowodów, określonych przezeń w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], co prowadziło do nieuzasadnionej odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Stronę; II. prawa materialnego: 1) art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. poprzez przyjęcie swoistego quasi-prawnego domniemania uwłaszczenia Miasta [...] na nieruchomości podczas, gdy takie domniemanie wywłaszczenia jednostki nie daje się pogodzić z deklarowaną przez ustawodawcę podmiotom prawa własności gwarancją, że naruszenie ich praw stanowi wyjątek, dopuszczalny w ściśle określonych przez prawo przypadkach, 2) art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 udp poprzez błędną wykładnię pojęcia "drogi publicznej", prowadzącą do uznania, że pas drogowy; - jest określany przez położenie słupów telekomunikacyjnych (por. opinia geodezyjna i str. 3 decyzji) podczas, gdy tego typu obiekty nie są w żaden sposób związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ani też nie stanowią urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, a organowi poza krawędzią jezdni nie udało się zidentyfikować i nazwać na mapie zasadniczej ani jednego z typowych elementów pasa drogowego w postaci: pasów zieleni, rowów, nasypów lub wykopów (por. "Drogi i urządzenia towarzyszące" - Instrukcja techniczna K-l "Mapa zasadnicza"), - obejmuje również zjazd (podjazd do bramy) i prywatne miejsca parkingowe (por. Załącznik nr 2 do niniejszej skargi), które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie mają charakteru ogólnodostępnego, publicznego, mają odrębny charakter od samej drogi i nie są jej częścią (por. choćby wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1109/15).

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; II. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując organowi na powinność odmówienia wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości na własność przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r.; III. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dołączonych do skargi dokumentów, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie; IV. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych w podwyższonej stawce; V. rozpatrzenie sprawy poza kolejnością, gdyż stopień faktycznej i prawnej zawiłości nie jest znaczny, a charakter prawny i znaczenie sprawy dla strony przemawia za szybszym rozpoznaniem sprawy i uregulowaniem długotrwałej niepewności, co do stanu prawnego nieruchomości po blisko 20 latach od wejścia w życie spornego przepisu; VI. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność nieruchomości na rzecz Miasta [...], a w konsekwencji umożliwienie dysponowania nią na cele ruchu drogowego i trwałe pozbawienie skarżących poczynionych na nieruchomości nakładów służących korzystaniu przez nich z budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Na rozprawie Sąd uwzględnił wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących radca prawny [...] cofnął zwarty w skardze wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych w podwyższonej stawce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie pomiędzy skarżącymi, a organami orzekającymi w administracyjnym toku instancji zaistniał spór, co do tego, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] i działka nr [...] o pow. [...] była 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęta w całości lub w części pod drogę (pas drogowy) ul. [...] w [...].

Jeżeli chodzi o przesłankę "zajętości" spornej nieruchomości pod ul. [...], według stanu na 31 grudnia 1998 r., Sąd zwraca uwagę, że we wniosku z [...] lutego 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy [...] podnosili, że przedmiotowa nieruchomość była wówczas w ich wyłącznym posiadaniu. Ich zdaniem sporne działki 31 grudnia 1998 r. stanowiły trawnik pielęgnowany przez samych wnioskodawców. Według wnioskodawców, to stanowisko potwierdzają zapisy geodezyjne i świadkowie w osobach sąsiadów wnioskodawców. Skarżący twierdzą, że dopiero w latach 2001-2004 Zarząd działający w imieniu Miasta [...] bezprawnie zajął bez ich zgody sporny grunt i przeprowadził roboty budowlane polegające na poszerzeniu pasa drogowego ul. [...].

W piśmie z [...] marca 2018 r. (a także w dowołaniu z [...] października 2018 r.) skarżący wskazali, że wyrysy z mapy zasadniczej wykonane obecnie potwierdzają, na ten moment, że działki nr [...] tylko w części są zajęte pod ul. [...]. W ich ocenie znajdujące się w aktach sprawy fotokopie ortofotomapy z 1995 i 1996 r., ze względu na rozdzielczość obrazu, nie pozwalają na odróżnienie poszczególnych elementów infrastruktury drogowej, czy obszarów zielonych. Ponadto wskazali, że brak w aktach sprawy projektu budowlanego mającego zobrazować prace budowlane wykonane w ramach pasa drogowego – modernizację ul [...].

W piśmie tym skarżący zawarli wniosek o przeprowadzenie przez Wojewodę [...] dowodu z przesłuchania siedmiu świadków (mieszkańców posesji przy ul. [...]) na okoliczność stanu na 31 grudnia 1998 r. urządzeń drogowych ul. [...].

W odwołaniu z [...] października 2018 r. (zarzut przedostatni ze str. 2) skarżący podali, że organ I instancji zignorował treść mapy zasadniczej, w świetle której na 31 grudnia 1998 r. pod ul. [...] zajęta była tylko nieznaczna część nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...].

Stanowisko zaprezentowane przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego sprowadza się zatem do tego, że zaledwie nieznaczna część spornej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod ul. [...], jednakże zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie przestrzennych granic zajęcia działek nr [...] pod ul. [...], a także określenie jakie konkretne elementy drogi (pasa drogowego) były wówczas urządzone na części tegoż gruntu. Skarżący uważają, że do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych świadków (mieszkańców spornego terenu) oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na spornym gruncie.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżących, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był niewystarczający do wydania decyzji merytorycznej, załatwiającej ich wniosek z [...] lutego 2017 r.

Sąd zwraca uwagę, że Zarząd (jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi) w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. wskazał, że na 31 grudnia 1998 r. sporne działki były w całości zajęte pod pas drogowy ul. [...].

W swym oświadczeniu z [...] października 2016 r. p.o. z-cy Dyrektora ds. Obsługi Zarządu [...] stwierdził, że sporne działki były 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę lokalną miejską ul. [...].

Jednakże z dowodów tych nie wynika, co było podstawą do takiego wnioskowania oraz pod jakie konkretne elementy drogi (pasa drogowego), o których mowa w art. 4 ust. 1 udp, działki te zostały wówczas faktycznie zajęte.

Z materiałów załączonych do pisma z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że teren ul. [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w 1995 r. był objęty robotami drogowymi i budowlanymi poprzez wykonanie kanalizacji, modernizację nawierzchni (wyrównanie istniejącej podbudowy – 1800 m2, ułożenie nakładki z asfaltobetonu na długości 300 m i szerokości 5 m, nawierzchni bitumicznej o pow. 1735 m2, gr. 5 cm) oraz regulację pionową studzienek (podbudowa podwyższenia studzienek).

Poza tym w 1997 r. miała miejsce przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do budynku nr [...] o długości 180 m. Wykonane też zostały przed 2 czerwca 1998 r. przez MPWiK S.A. w [...] w ciągu ul. [...] rurociągi z PCW. Przed 26 czerwca 1997 r. firma [...] na własnych działkach i własnym działaniem realizowała budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...], w tym modernizację tej ulicy na odcinku A-B, długości 173 m.

Z dokumentów tych nie wynika, aby w rejonie posesji przy ul. [...] (położonej w sąsiedztwie ul. [...], a nie w pobliżu ul. [...] lub ul. [...]) były prowadzone opisane wyżej roboty drogowe (budowlane), dotyczące modernizacji na tym odcinku ul. [...] i aby na podstawie tychże robót doszło do zajęcia przed 31 grudnia 1998 r. działek nr [...] pod konkretne elementy tej drogi (jej pasa drogowego). Dokumenty te potwierdzają jedynie, że modernizacja ul. [...] (o długości 944 m) miała miejsce przed 31 grudnia 1998 r. w zakresie pewnych odcinków tej drogi (np. 300 m, 180 m, 173 m).

Znajdujące się w aktach sprawy i dołączone do pisma Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. Mapa uzupełniająca plan podziału działek z 1987 r. i Tabelaryczny wykaz zmian nie świadczą o tym jaki faktyczny przestrzenny zasięg miała ul. [...] na terenie działek nr [...]. Te dokumenty potwierdzają stan formalny (a nie faktyczny). Poza tym z dokumentów tych nie wynika w jakim trybie dokonano tego podziału, w szczególności, czy nie doszło do podziału działek nr [...] na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).

Z opinii geodezyjnej z [...] grudnia 2018 r., sporządzonej na etapie odwoławczym wynika, że działki nr [...] według dokumentacji mapowej (fragment mapy uzupełniającej – plan podziału z 1987 r., wydruki mapy zasadniczej z 1995 r., 1996 r. i 2017 r.) oraz wydruków z ortofotomapy z 2004 r. były posadowione poza ogrodzeniem posesji skarżących i były zajęte pod jezdnię i pobocze ul. [...]. Biegły stwierdził, że w poboczu przy ogrodzeniu usytuowane są słupy linii telekomunikacyjnej. Z opinii tej wynika, że na przestrzeni lat (1996-2017) częściowo przebieg krawędzi jezdni na terenie spornych działek nie uległ zmianie. Na centralnym odcinku działki nr [...], w badanym okresie, kosztem pobocza, została poszerzona jezdnia.

Sąd zwraca uwagę, że opinia ta nie pokrywa się z danymi wynikającymi z metryki drogi ul. [...] założonej [...] marca 1999 r. Z metryki tej drogi nie wynika, aby ul. [...] faktycznie posiadała taki element drogowy, jak pobocze, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 udp. Metryka podaje tylko dane dotyczące szerokości samej jezdni (części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów). Brak danych odnośnie szerokości pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Z metryki wynika, że ulica ta posiadała takie elementy jak: jezdnię bitumiczną, w tym z asfaltem lanym (na całej długości 944 m i całej pow. 4230 m2), chodniki z kostki betonowej (na dł. 83 m i pow. 207,5 m2), parkingi, place (na obszarze 207 m2). Poza tym w ulicy znajdowało się uzbrojenie inżynierskie: sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna (80%), oświetlenie drogowe, gaz.

Treść opinii geodezyjnej budzi wątpliwości. Z dowodu tego nie wynika jasno jak rozumieć stanowisko biegłego, że "usytuowanie ogrodzenia posesji [...] oraz częściowo przebieg krawędzi jezdni, na terenie działek [...] na przestrzeni lat nie uległy zmianie. Na centralnym odcinku działki nr [...] w badanym okresie czasu kosztem pobocza została poszerzona jezdnia".

Z tego stanowiska biegłego wynika, że w jakimś badanym okresie/na przestrzeni lat (nie wiadomo konkretnie kiedy, tj. czy według stanu na 31 grudnia 1998 r., czy w okresie 2001-2004 jak twierdzą skarżący) w jakiejś części (nie wiadomo jakiej) uległy zmianie usytuowanie granicy ogrodzenia posesji skarżących, a także przebieg krawędzi jezdni na spornym terenie w ten sposób, że kosztem pobocza została poszerzona jezdnia.

Organ odwoławczy tych wątpliwości nie dostrzegł i nie wyjaśnił.

Poza tym Minister nie poinformował skarżących o zamiarze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety oraz uniemożliwił stronom udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadanie pytań biegłemu, złożenie wyjaśnień, a także wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do przeprowadzonego dowodu i złożenie wyjaśnień przez co doszło do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79 i art. 81 kpa, a naruszenie to dawało podstawę do wznowienia postępowania odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Skarżący nie mieli zwłaszcza możliwości zapytania biegłego w jaki sposób ustalił w oparciu o wydruki z ortofotomapy o niskiej rozdzielczości, że sporne działki 31 grudnia 1998 r. zajęte zostały pod pobocze i że znajdowały się na nich wówczas słupy linii telekomunikacyjnej, skoro posadowienie tego typu obiektów w pasie drogowym – co do zasady – było zabronione, a wyjątkowo ich posadowienie mogło nastąpić za zezwoleniem zarządu drogi (art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udp).

W kontekście opisanych wyżej wątpliwości i braków dowodowych w zakresie dowodów z dokumentów trafny jest zarzut skargi, że w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Inwestycji i Rozwoju wydali decyzje z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. wskazał, że odstąpił od przesłuchania świadków błędnie uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy. Organ I instancji nie odniósł się do zarzutu przeprowadzenia dowodu z dokumentacji robót drogowych wykonanych przed 31 grudnia 1998 r., aby wyjaśnić granice przestrzenne drogi publicznej.

Także Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 78 § 2 kpa poprzez dowolną i nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę błędnie wskazał, że dowód z przesłuchania świadków nie ma znaczenia dla sprawy bowiem zgromadzony materiał dowodowy potwierdza spełnienie wszystkich przesłanek z art. 73 ustawy.

Zdaniem Sądu na etapie postępowania administracyjnego organy obu instancji winny rozważyć przeprowadzenie innych dowodów na okoliczność faktycznego zajęcia, według stanu na 31 grudnia 1998 r., działek nr [...] lub ich części pod konkretne elementy drogi (pasa drogowego).

W tym zakresie należałoby zwrócić się do Prezydenta [...] o przedłożenie dokumentacji budowlanej (a nie tylko geodezyjno-prawnej) w zakresie wykonanych robót, polegających na modernizacji, czy utrzymaniu (art. 4 ust. 1 pkt 9 i 10 udp) drogi - ul. [...], które miały miejsce przed 31 grudnia 1998 r. w rejonie posesji [...], celem ustalenia usytuowania na działkach nr [...] konkretnych elementów składających się na pojęcie drogi (pasa drogowego), o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 udp.

Należałoby także wyjaśnić w jakim trybie został dokonany podział działek nr [...], w szczególności czy w tym zakresie została wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt podziału lub orzeczenie sądowe o podziale, o których mowa w art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r.

Jeżeli dowody z dokumentów nie pozwolą na dokładne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy wówczas organ I instancji winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych przez skarżących świadków, jeżeli spełniają wymogi z art. 82 kpa.

Przeprowadzenie z udziałem stron dowodu z zeznań świadków, w sprawie w której opinię wydał biegły geodeta czyni zasadnym przeprowadzenie rozprawy (art. 89 § 2 kpa) lub oględzin z udziałem stron, świadków i geodety, aby odtworzyć przebieg ulicy (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2042/14) oraz wyjaśnić podniesione wyżej wątpliwości dotyczące sporządzonej na użytek niniejszej sprawy opinii geodezyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że podnoszona w skardze kwestia usytuowania na spornym gruncie zjazdu pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym stanowiskiem skarżących, że sporny grunt 31 grudnia 1998 r. stanowił trawnik pielęgnowany przez samych wnioskodawców (str. 2 wniosku z [...] lutego 2017 r.), a dodatkowo kwestia ta została podniesiona dopiero w skardze. Zatem nie można czynić zarzutu organom, że nie odniosły się do tej kwestii w wydanych decyzjach. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że zjazd na drogę publiczną nie stanowi – co do zasady - przeszkody w wydaniu decyzji deklaratoryjnej o nabyciu nieruchomości, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Definicja zjazdu nie była zawarta w przepisach udp w stanie prawnym obowiązującym 31 grudnia 1998 r. Definicja zjazdu (art. 4 pkt 8) pojawiła się w udp dopiero w 2003 r. W przepisach techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie zbliżonej do 31 grudnia 1998 r. zjazd był definiowany jako część drogi [§ 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430)]. Wobec tego przywołany w skardze wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1109/15 wydany w sprawie z zakresu prawa budowlanego, dotyczący kontroli legalności decyzji z 2014 r. nie był miarodajny dla niniejszej sprawy, która dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dacie dużo wcześniejszej (31 grudnia 1998 r.).

Jeżeli chodzi o zaliczenie słupów telekomunikacyjnych do elementów drogi (pasa drogowego) Sąd zwraca uwagę, że – co do zasady – tego typu obiekty mogły stanowić 31 grudnia 1998 r. element drogi będącej ulicą miejską. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 udp wynikało, że ulica, to droga na terenach zabudowanych miast (...), która jest przeznaczona do umieszczania urządzeń technicznych niezwiązanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Z art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 42 ust., 2 udp wynikało, że nie było wykluczone prawnie umiejscowienie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, w tym napowietrznych linii telekomunikacyjnych. Sam brak wydania zezwolenia na lokalizację i umieszczenie na gruncie prywatnym słupów telekomunikacyjnych nie miałby znaczenia dla sprawy, skoro zajęcie nieruchomości pod drogę (pas drogowy) ma charakter przesłanki faktycznej, a nie przesłanki formalnej (planistycznej, czy prawnej).

Jeżeli chodzi o pismo przedstawiciela Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z [...] grudnia 2016 r. i jego sprzeczność z oświadczeniem przedstawiciela Zarządu z [...] października 2016 r. Sąd zwraca uwagę, że pismo to nie odnosi się do przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, w szczególności kwestii "zajętości" działek [...] na 31 grudnia 1989 r. pod ul. [...]. Wobec tego nie ma podstaw, aby pismo to przeciwstawiać oświadczeniu, które nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 kpa, ale dokumentem prywatnym czyli dowodem na to, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie o podanej treści (art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego).

Załączona do skargi kserokopia zdjęcia nieruchomości (dokument prywatny) nie potwierdza przesłanki "zajęcia" spornego gruntu pod ul. [...] na 31 grudnia 1998 r. Z tej kserokopii nie wynika, gdzie przebiegają granice działek nr [...]. Poza tym nie wiadomo w jakiej dacie zdjęcie zostało sporządzone.

Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżących o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, w trybie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) –dalej zwanej "ppsa". Art. 145a ppsa dotyczy sytuacji, gdy organ wydał decyzję z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy lub w warunkach nieważności z art. 156 kpa. Występujące w niniejszej sprawie administracyjnej naruszenia dotyczą naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa orzekł, jak w sentencji. W zakresie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł jedynie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis sądowy od skargi (art. 200 i art. 205 § 2 ppsa), skoro na rozprawie pełnomocnik skarżących cofnął (a nie ograniczył) zawarty w skardze wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.