Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 472/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 64 § 2, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg A. G., A. K., A. K., A. K., A. R., A. N., D. P., E. Ł., E. R., E. T., J. B., J. P., J. P., J. W., J. K., J. P., K. K., K. K., K. S., M. B., M. K., M. D., M. P., M. K., P. Ś., R. K., R. K., R. K., S. K., S. K., S. N., T. B., T. P., T. D., W. K., W. T., W. C., W. F., Z. B. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań i uchybienia terminu do wniesienia odwołań I. uchyla zaskarżone postanowienie w pkt 1 oraz w pkt 2 w zakresie odwołań Z. D., H. G. i Ł. D.; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w zakresie orzeczenia zawartego w pkt I sentencji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących A. G., A. K., A. K., A. K., A. R., A. N., D. P., E. R., E. T., J. B., J. P., J. W., J. K., J. P., K. K., K. K., K. S., M. B., M. D., M. P., M. K., P. Ś., R. K., R. K., R. K., S. K., S. K., S. N., T. B., T. P., T. D., W. K., W. T., W. F., Z. B. kwoty po 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ oraz na rzecz skarżących J. P., D. P. i E. Ł. kwoty po 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg [..............], jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: SKO w [..] lub Kolegium) z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które wydano w następującym stanie sprawy;

Decyzją z dnia [..] marca 2013 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [..] i części wsi [..],[..] i [..] oraz podał ją do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu 19 kwietnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, w tym: 1) w urzędzie gminy [..] od 19.04.2013 r. do 6.05.2013 r.; 2) urzędzie gminy [..] od 25.04.2013 r. do 7.05.2013 r.; 3) we wsi [..] od 20.04.2013 r. do 4.05.2013 r.; 4) we wsi [..] od 20.04.2013 r. do 4.05.2013 r.; 5) we wsi [..] od 23.04.2013 r. do 7.05.2013 r.; 6) we wsi [..] od 23.04.2013 r. do 7.05.2013 r.; 7) w starostwie powiatowym w [..] od 22.04.2013 r. do 6.05.2013 r.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 24.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 6.05.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 29.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 7.05.2013 r., [..] w dniu 29.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 6.05.2013 r., [..] w dniu 6.06.2013 r., [..] 30.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 29.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 6.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 29.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r. [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 8.05.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 27.05.2013 r., [..] w dniu 24.04.2013 r., [..] w dniu 26.04. 2013 r., [..] w dniu 29.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 02.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 2.05.2013 r., [..] w dniu 6.05.2013 r., [..] w dniu 6.05.2013 r., [..] w dniu 6.05.2013 r., [..] w dniu 7.05.2013 r., [..] w dniu 7.05.2013 r., [..] w dniu 16.05.2013 r. i 30.08.2013 r., [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] i [..] w dniu 30.04.2013 r., [..] w dniu 29.04.2013 r., [..] w dniu 23.05.2013 r., [..] w dniu 28.05.2013 r., [..] w dniu 29.05.2013 r., [..] w dniu 1.06.2013 r., [..] w dniu 13.05.2013 r., [..] w dniu 13.05.2013 r., [..] w dniu 15.05.2013 r., [..] w dniu 15.05.2013 r., [..] w dniu 15.05.2013 r., [..] w dniu15.05.2013 r., [..] w dniu 17.05.2013 r., [..] w dniu 7.05.2013 r., [..] w dniu 9.05.2013 r., [..] w dniu 9.05.2013 r., [..] w dniu 16.05.2013 r., [..] w dniu 13.05.2013 r., [..] w dniu 22.05.2013 r., [..],[..] i [..] w dniu 15.05.2013 r., [..] reprezentowana przez radcę prawnego [..] w dniu 15.05.2013 r., [..] w dniu 17.05.2013 r., [..] w dniu 22.05.2013 r., [..] w dniu 15.05.2013 r., [..] w dniu 17.05.2013 r., [..] w dniu 16.05.2013 r., [..] w dniu 16.05.2013 r., [..] w dniu 16.05.2013 r., [..] w dniu 16.05.2013 r., [..] w dniu 16.05.2013 r., [..] w dniu 17.05.2013 r., [..] w dniu 17.05.2013 r.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołań: [..], SKO w [..] zasadniczo utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jednak w części – co do działek po scaleniu nr ew. 1673, 1674, 1675, 1676, 1677, 1678, działek po scaleniu nr ew. 2810, 2811 i 2812, działek po scaleniu nr ew. 2364, 2577, 4755, 4759, 4955, 4969, działki przed scaleniem nr ew. 5476 i działki po scaleniu nr ew. 3805, działek po scaleniu nr ew. 3542, 3543, 3544, 3515, 3516, 3517 3518, działek po scaleniu nr ew. 3571/1, 3569, 3568, działek po scaleniu nr ew. 2326/1, 2326/2, 2322,2324, 2325, działek po scaleniu nr ew. 1270, 1269, 3250 i 3251, działek po scaleniu nr ew. 2770, 2771, 2772, 2773, 2774, 2780, 2781, działek po scaleniu nr ew. 2332 i 2336, działek po scaleniu ew. 3238,3239 i 3236/2 - uchyliło ją i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji, a co do działek przed scaleniem nr 3464 i 3471 a po scaleniu 2635, 2634 i 2639 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.

Z kolei postanowieniem z dnia [..] grudnia 2013 r. działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wyminie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ) zwana dalej ustawą, Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez: [..], oraz w tym samym rozstrzygnięciu stwierdziło uchybienie przez [..] - terminu do wniesienia odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji, a gdy została ona ogłoszona ustnie – od dnie jej ogłoszenia. W myśl zaś art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

Analizując materiał dowodowy Kolegium ustaliło, że decyzja z dnia [..] marca 2013 r. została odczytana na zebraniu w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie ogłoszona na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy w [..] od 19.04.2013 r. do 4.05.2014 r., urzędzie gminy w [..] i we Wsi [..] i [..] od 23.04.2013 r. do 7.05.2013 r., na tablicy ogłoszeń wsi [..] i [..] od 20.04.2013 r. do 4.05.2013 r., a starosta powiatowego w [..] od 22.04.2013 r. do 6 .05.2013 r. Skutek doręczenia decyzji nastąpił w dniu 7 maja 2013r., a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 8 maja 2013 r. i kończył bieg 22 maja 2013 r. Odwołania wniesione przed 8 maja okazały się przedwczesne, i przez to niedopuszczalne, a po dniu 22 maja - spóźnione.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wymienieni na wstępie skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi, w których domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucają naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów mających świadczyć o uchybieniu przez nich terminu do wniesienia odwołania poprzez zbyt wczesne jego wniesienie pomimo, że zastosowali się w pełni do treści pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji,

2) art. 8, 9, 10 § 1 i 112 K.p.a. poprzez obciążenie skarżących skutkami błędnego pouczenia o terminie do wniesienia dowołania,

3) art. 8, 9, 10 § 1 i 107 § 1 K.p.a. poprzez zawarcie w decyzji organu I instancji błędnego pouczenia o terminie do wniesienia odwołania, a następnie ocenienie jego zachowania przez odwołujących się według odmiennych kryteriów liczenia terminu,

4) art. 7, 8, 9, 10 § 1, 49 K.p.a. oraz art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędne przyjęcie, że dokonanie ogłoszenia w sposób przewidziany w tych przepisach skutkuje niemożliwością wniesienia odwołania w terminie 14 dni od ogłoszenia, lecz uzależnienie rozpoczęcia biegu terminu od chwili doręczenia decyzji w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że strona może skutecznie wnieść odwołanie w terminie 14 dni od kiedy decyzja weszła do obiegu poprzez jej ogłoszenie, a także poprzez błędne przyjęcie, że skutek doręczenia decyzji dla wszystkich stron nastąpił z upływem ostatniego dnia wywieszenia decyzji w miejscowości [..],[..] i [..],

5) art. 7, 8, 9, 10 § 1, 49 i 129 § 2 K.p.a. poprzez niezapewnienie [..] możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, niezawiadomieniu ich o terminie ogłoszenia decyzji i sposobie wniesienia odwołania i bezzasadne przyjęcie, że uchybili termin do wniesienia odwołania w sytuacji, kiedy powzięli informację o wydaniu decyzji po upływie terminu do wniesienia odwołania na podstawie treści wezwania do uiszczenia dopłat i nie mieli możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji.

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie nie może ulegać wątpliwości, że udzielono stronom wadliwego pouczenia o terminie do wniesienia dowołania, ponieważ zbyt duża liczba uczestników wniosła środek zaskarżenia w niewłaściwym terminie. Kolegium nie uwzględniło treści pouczenia zawartego w decyzji scaleniowej, do którego zastosowało się większość odwołujących się, a oparło się na wyliczonym dniu, w którym nastąpił według przepisów ustawy scaleniowej skutek doręczenia decyzji. Wyliczenia Kolegium nie pozwalają jednak na ich akceptację, ponieważ wymagają od uczestników scalenia monitorowania, w jakim terminie upływał w poszczególnych gminach termin wywieszenia ogłoszenia o decyzji scaleniowej, a nie tylko w tej, w której zamieszkuje. Ponadto, w świetle przepisów k.p.a. i ustawy scaleniowej nie można pominąć znaczenia odczytania decyzji scaleniowej na zabraniu uczestników scalenia, a tym bardziej nie można przyjąć, że czynność ta nie ma żadnego znaczenia na tok postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r. Sąd odmówił uwzględnienia wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Starosty Powiatu [..] z dnia [..] marca 2013 r. Zażalenie na wymienione orzeczenie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r. sygn. II OZ 936/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych wyżej wskazanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga w częściowo zasługuje na uwzględnienie, a także z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy wstępnego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, czyli organ przeprowadza ocenę, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwu wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć, to jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (pkt 1 postanowienia) oraz stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu (pkt 2 postanowienia).

Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z wymienionymi przepisami odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia.

Sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 39 do 49 k.p.a. Stosownie do art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadomione o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Decyzja Starosty Powiatu [..] z dnia [..] marca 2013 r., Nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [..] o ogólnym obszarze 2157,6371 ha poszerzonym o część gruntów wsi [..] gmina [..] o pow. 1.6495 ha, wsi [..] gmina [..] o pow. 0,26 ha i wsi [..] Gmina [..] o pow. 0,41 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykonanym na mapie obszaru scalenia, od której skarżący wnieśli odwołania, została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 28 tej ustawy decyzję o scalaniu i zatwierdzeniu projektu scalania podaje sie do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicy ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust.1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Wprowadzenie decyzji o scaleniu do obrotu prawnego przez jej doręczenie wymaga spełnienia dwóch warunków: 1) odczytanie decyzji na zebraniu uczestników scalenia; 2) wywieszenie decyzji na okres 14 dni w miejscach wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium podało, że art. 28 ustawy określa datę początkową, od której termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg. Kolegium określiło, że jest to dzień, w którym stronie doręczono decyzję, zaś wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i dlatego nie mogą wywołać skutków prawnych, i na tej podstawie stwierdziło ich niedopuszczalność.

Mając na względzie przytoczone przepisy należy stwierdzić, że pogląd ten, co do zasady jest zgodny z przepisami prawa, ale stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd do orzekania nie pozwala na ich zastosowanie.

Okolicznością bezsporną jest, że decyzja Starosty Powiatu [..] z dnia [..] marca 2013 r. została odczytana na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., co zostało udokumentowane protokołem. Ponadto w protokole tym podano miejscowości, w których będzie wywieszona decyzja na tablicy ogłoszeń oraz informację, że z chwilą upływu terminu wywieszenia decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa sie za doręczoną oraz o możliwości złożenia odwołania od decyzji Starosty [..] do organu II instancji.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wywieszenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów nastąpiło:

1) na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [..] w terminie od dnia 19 kwietnia 2013 r. do dnia 6 maja 2013 r.;

2) na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [..], na tablicy ogłoszeń we wsiach [..] i [..] w terminie od dnia 23 kwietnia 2013 r. do dnia 7 maja 2013 r.;

3) na tablicy ogłoszeń wsi [..] i [..] w terminie od dnia 20 kwietnia do dnia 4 maja 2013r.;

4) na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [..] od dnia 22 kwietnia 2013 r. do dnia 6 maja 2013 r.

Stwierdzić należy, że istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to pozwalają, zawiadomienie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości. Przepisem prawa materialnego, który zezwala na dokonanie doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 k.p.a., rozpoczyna sie w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15.06.2012 r. sygn. akt II OSK 847/12, LEX nr 1216776). Sąd zwraca uwagę, że powyższy pogląd nie jest poglądem odosobnionym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 49 k.p.a., w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa sie za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, na podstawie art. 49 k.p.a. fikcję prawną, że doręczenie następuje z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia obliczyć, zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty (patrz postanowienie NSA z 20.10.2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11, LEX nr 1070376; wyrok NSA z 1.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1903/10; wyrok NSA z 23.03.2010 r. sygn. akt II OSK 45/10 publikowane na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi też wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypadek, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonane jest w różnych miejscach i w różnym czasie, bądź za pomocą różnych środków przekazu, to wówczas należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoich wyrokach stwierdził, że przy obliczaniu czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, obliczając jego upływ nie uwzględnia się dnia wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń (por. wyrok WSA w Krakowie z 30.12.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 279/08 LEX nr 489176; wyrok WSA w Krakowie z 18.12.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 460/08 LEX nr 569584).

W rozpoznawanej sprawie najpóźniej obwieszczenia o wydanej decyzji zostały podane w dniu 23 kwietnia 2013 r, a to w Urzędzie Miejskim w [..], na tablicy ogłoszeń wsi [..] i [..]. Prawidłowo Kolegium podało, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 22 maja 2013 r.

Zaprezentowany przez Kolegium pogląd o niedopuszczalności odwołań nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na treść pouczenia o trybie i terminie do wniesienia odwołania zawartego w decyzji Starosty Powiatu [..] oraz narusza regułę wynikającą z art. 49 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ I instancji zawarł pouczenie następującej treści: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] za pośrednictwem Starosty Powiatu [..] w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w [..] i na tablicach ogłoszeń we wsiach [..] [..] gm. [..] oraz [..] i [..] gm. [..]. Po upływie ww. okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi [..] uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia".

Pouczenie to, jak słusznie zarzucają skarżący, nie jest precyzyjne i może być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania winno zostać połączone ze zwrotem "doręczeniem decyzji", a nie jak to uczynił organ I instancji z datą "ogłoszenia decyzji".

W ocenie Sądu skarżący zachowali się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej, składając odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji.

Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała sie do tego pouczenia.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10, LEX nr 593399, stwierdzający, że strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 1553/11, LEX nr 1269625, w którym uznał po pierwsze, że błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie, co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. NSA stwierdził również, że jeżeli przepis prawa udziela stronie z mocy prawa ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., to nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośba o przywrócenie terminu).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przywołane poglądy judykatury, tym bardziej, że znajdują one potwierdzenie w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7 do art. 9 k.p.a. (zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasada informowania stron).

Reasumując odwołania wniesione w terminie od 29 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r. Sąd uznał, że nie są odwołaniami przedwczesnymi.

Analiza odwołań, które SKO uznało za niedopuszczalne doprowadziła też do ustalenia, że SKO nie dokonało weryfikacji braków formalnych: - wspólnego odwołania [..], które podpisał tylko [..]; - brak pełnomocnictwa w działania imieniem [..]; - brak na wspólnym odwołaniu [..] brak podpisu [..]; - na wspólnym odwołaniu [..] podpisał sie tylko [..]; - braki formalne w zakresie podpisania odwołania przez [..]; brak wyjaśnienia czy [..] składała odwołanie imieniem własnym, czy też imieniem męża [..], który figuruje w ewidencji gruntów jako współwłaściciel nieruchomości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu wskazane braki formalne odwołań będą wymagały uzupełnienia, a ewentualne ich uzupełnienie lub nie przez strony po wezwaniu do ich usunięcia wyznaczy dalsze kierunki procedowania.

Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten umożliwia sądowi wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. W granicach sprawy pozostaje problematyka wszystkich odwołań uznanych za wniesione przedwcześnie oraz ta część postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu (pkt 2 postanowienia), która dotyczy [..],[..] oraz [..]. Sądowi znane jest z urzędu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołania wniesione przez wymienione osoby i o ich odwołaniach orzekło również w merytorycznej decyzji Starosty Powiatu [..] z dnia [..] grudnia 2013 r. Nr [..], w której stwierdziło (str. 3 uzasadnienia), że [..],[..] i [..] wnieśli odwołania w terminie. Sprawa ta została również zaskarżona do tut. Sądu i jest prowadzona pod sygn. akt II SA/Rz 473//2014.

Analiza akt administracyjnych sprawy pozwoliła na ustalenie, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu w tych trzech przypadkach dotyczy tych samych osób, które według SKO wniosły odwołanie w terminie. Różnica dotyczy jedynie numeru działek, których odwołujący jest właścicielem, ale objętych scaleniem. W odwołaniach uznanych przez SKO za wniesione z uchybieniem terminu odwołujący rozszerzyli swoje odwołania o inne jeszcze działki, a ale również objęte postępowaniem scaleniowym. Skoro decyzja merytoryczna jak i postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania w stosunku do wymienionych osób z uchybieniem terminu zostały wydane w dniu 31 grudnia 2013 r. oznacza to, że w otwartym prawidłowo postępowaniu odwoławczym, do czasu rozpoznania ich odwołań miały prawo do składania oraz modyfikowania wniosków i żądań kierowanych do organu odwoławczego. To strona jest dysponentem i kreatorem treści odwołania, które jest wnioskiem w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Uzupełnienie odwołania, czy też rozszerzenie treści żądania przez ten sam podmiot nie oznacza złożenie kolejnego odwołania skutkującego postanowieniem stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że uzupełnienie odwołania (jak i odwołanie) w przypadku [..] zostało wniesione przez jego dziadka [..], a organ nie zażądał od [..] usunięcia braku formalnego odwołania poprzez dołączenie stosownego pełnomocnictwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu odwoławczego będzie wezwanie [..] o przedłożenie w wyznaczonym terminie pełnomocnictwa do działania imieniem [..], albo potwierdzenia wniesionego jego imieniem odwołania przez [..].

Sąd uznał, że zaskarżone w pkt 1 postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zapadło z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uznał też, że postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania przez [..],[..] oraz [..] narusza art. 134 k.p.a. w zw. Z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 128 k.p.a. i dlatego w stosunku do tych osób uchylił częściowo pkt 2 postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi [..] i [..] dotyczące pkt 2 zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.

W przypadku oceny legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, termin końcowy przyjęty przez SKO do wniesienia odwołania na dzień 22 maja 2013 r. powoduje, że SKO prawidłowo oceniło wniesienie odwołań z uchybieniem terminu w pkt 2 zaskarżonego postanowienia za wyjątkiem odwołań [..],[..] i [..].

Z akt administracyjnych wynika, że [..] wniósł odwołanie w dniu 29 maja 2013 r., a [..] w dniu 6 czerwca 2013 r., czyli z uchybieniem terminu, dlatego też postanowienie o wniesieniu odwołania przez ww. skarżących z uchybieniem terminu jest zgodne z dyspozycją art. 134 k.p.a. Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie błędnego pouczenia, co do pkt 1 postanowienia, w którym SKO stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu jego przedwczesności, co zostało wyżej wyjaśnione. Natomiast w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu nie ma wątpliwości w zakresie fikcji doręczenia decyzji obwieszczonej w trybie art. 49 k.p.a. Przyjąć należy, że decyzja Starosty Powiatu [..] z dnia [..] marca 2013r. weszła do obrotu prawnego. Ewentualne wady dotyczące podania decyzji do publicznej wiadomości wymagają każdorazowej indywidualnej oceny, co Sąd uczynił i przedstawił ze stosowną argumentacją w sporządzonym uzasadnieniu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi [..] i [..]jako niezasadne. Za niezasadny Sad uznał również wniosek pełnomocnika skarżących o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia w pkt 2 stwierdzającego wniesienie odwołań z uchybieniem terminu.

Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżono postanowienia w granicach uwzględnienia skarg do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO usunie braki formalne odwołań, na które zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku, a następnie w zależności od rezultatu ich uzupełnienia rozpozna te, które będą spełniały wymogi formalne. Ponadto rozpozna odwołania stron w stosunku, do których Sąd uchylił pkt 1 zaskarżonego postanowienia w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań.