Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 364/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1-3, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 141 par. 4, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 804/18 w sprawie ze skargi Gminy Pakosław na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Pakosław kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 listopada 2018 r. sygn. II SA/Po 804/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Gminy Pakosław, uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wywiódł Wojewoda Wielkopolski wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) niezastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. – dalej: u.z.p.k.) i uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji, gdy Gminie Pakosław nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego, a wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne powinno być umorzone;

2) art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.p. poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji, gdy nazwa ulicy "[...]" w miejscowości P. jest niezgodna z przepisami ww. ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego;

3) art. 148 p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 2 u.z.p.k. poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego i błędne przyjęcie, że organ nadzoru nie wykazał, by zachodziły określone w ustawie przesłanki prawne do wydania tego zarządzenia w sytuacji, gdy organ nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego podał wszystkie dowody warunkujące konieczność jego wydania w trybie art. 6 ust. 2 u.z.p.k.,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki zakres mieszkańców gminy (społeczności lokalnej) będzie uzasadniał dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 u.z.p.k.,

II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

5) art. 6 ust. 3 u.z.p.k. poprzez błędne przyjęcie, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie jest dla wojewody wiążąca;

6) art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. poprzez błędne przyjęcie, iż nazwa ulicy "[...]" nie jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k. i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Pakosław wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość mającą, zdaniem Wojewody, źródło w braku legitymacji Gminy Pakosław do zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. w związku z treścią art. 6c u.z.p.k. Formułując stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania przed Sądem I instancji skarżący kasacyjnie organ powołuje się na treść art. 6c u.z.p.k., który w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) stanowił, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego oraz związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że powołany jako pierwsza podstawa kasacyjna art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uprawnia sąd do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy łączyć z takim zdarzeniem uniemożliwiającym merytoryczne rozpoznanie przez sąd skargi, które zaistniało w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a więc po jego skutecznym wszczęciu. Postępowanie przed sądem staje się bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Za "inne przyczyny stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania" uznaje się m.in. pozbawienie bytu prawnego zaskarżonego aktu w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jego nieważności) lub na skutek skorzystania przez organ który wydał zaskarżony akt z uprawnień autokontrolnych bądź też jeśli w toku postępowania sądowoadministracyjnego wskutek zmiany regulacji prawnych sprawa przestała należeć do właściwości sądu administracyjnego. Artykuł 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadkach wtórnego braku bezwzględnych przesłanek procesowych, pierwotny brak tych przesłanek stanowi bowiem podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.). Brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność skargi z innych przyczyn są przesłankami o charakterze formalnym (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.). Możliwość odrzucenia skargi z przyczyn merytorycznych związanych z interesem prawnym przewiduje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który jednakże nie dotyczy skargi na zarządzenie zastępcze. Skoro zatem rozpoznanie skargi na zarządzenie zastępcze obejmuje zbadanie okoliczności o charakterze materialnym, wskazanych w art. 6c u.z.p.k., to orzeczenie sądu nie może polegać na odrzuceniu skargi z przyczyny formalnej jaką stanowi niedopuszczalność skargi. Z tego względu art. 6c nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawach II OSK 1790/18, II OSK 2207/18, II OSK 2283/18).

Przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku o bezprzedmiotowości postępowania sądowego także z innych, zasadniczych względów. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 6c u.z.p.k. nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający gminie drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego "przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku" przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie art. 6c u.z.p.k. należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym gmina zobowiązana była zmienić nazwę ulicy, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu stanowisko, w świetle którego wykładnia art. 6c u.z.p.k. nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20 marca 2019 r. II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/18). Przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2653/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c u.z.p.k. skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Literalnie odczytywany przepis art. 6c u.z.p.k. prowadziłby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje w całości stanowisko Sądu I instancji, że art. 165 ust. 2 Konstytucji podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. III RN 49/98). Podkreślić należy, że z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w tym zakresie w piśmiennictwie, w ramach których trafnie zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie art. 6c ww. ustawy przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, że istota sporu sprowadza się do zweryfikowania poprawności oceny Sądu I instancji odnośnie do zajętego przez Wojewodę Wielkopolskiego stanowiska, iż nazwa ulicy "[...]" w P. upamiętnia wydarzenia/datę symbolizującą komunizm w związku z czym niedokonanie jej zmiany przez Gminę w trybie art. 6 ust. 1 u.z.p.k. uzasadniało skorzystanie przez organ nadzoru z kompetencji przyznanej mu na mocy art. 6 ust. 2 u.z.p.k.

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 6 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. przypomnieć trzeba, że uprawnienie wojewody do wydania na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. zarządzenia zastępczego, w którym organ ten nadaje m.in. ulicy nazwę uwzględniającą wynikający z art. 1 ust. 1 tej ustawy zakaz nadawania nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propagujące, realizowana być może w warunkach ustalenia, że obowiązująca w dniu wejścia w życie omawianej ustawy nazwa ulicy upamiętniająca osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, nie została zmieniona przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4 w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie omawianej ustawy. Zastosowanie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. wymaga dokonania ustaleń faktycznych w odniesieniu do których następuje subsumcja przesłanek materialnych hipotezy art. 6 ust. 1 tej ustawy. Przy przyjmowaniu tych ustaleń ustawa przewiduje posiłkowanie się przez wojewodę szczególnym instrumentem prawnym. Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.z.p.k., wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 omawianej ustawy. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 6 ust. 3 ustawy). Charakter prawny opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi jeden z elementów przedmiotowego sporu. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowane zaskarżonym wyrokiem stanowisko Wojewody o upamiętnianiu nazwą ulicy "[...]" wydarzenia symbolizującego komunizm opierało się na ustaleniach zespołu eksperckiego Wojewody znajdującego potwierdzenie w opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż nazwa ta upamiętania 40-lecie PRL i w związku z tym wpisuje się w gloryfikację funkcjonującego pod sowiecką ochroną na ziemiach polskich totalitarnego, komunistycznego systemu władzy, budowanego w Polsce od 1944 r. przez Związek Sowiecki - wbrew suwerennym prawom Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarzuty Sądu I instancji skierowane do organu nadzoru sprowadzające się do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń uwzględnił oraz przyjął za wyłączny dowód na okoliczność niezgodności z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy ulicy [...] w P. opinię IPN z [...] czerwca 2018 r., nie poddając tej opinii własnej merytorycznej weryfikacji w odniesieniu do innych ustaleń w sprawie, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zakwestionował w drodze zarzutu naruszenia art. 6 ust. 3 u.p.z.k. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie jest dla niego wiążąca. Zapatrywania wyrażonego przez Wojewodę Wielkopolskiego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, w pełni aprobując jednocześnie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż opinia Instytutu jest szczególnym środkiem dowodowym – dowodem z opinii biegłego, podlegającym weryfikacji przez wojewodę w prowadzonym przez ten organ postępowaniu (zob. wyrok NSA z 30 marca 2019 r., II OSK 3254/18; wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 3253/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2653/18; wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., II OSK 2207/18; wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. II OSK 1790/18; wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającej w tej sprawie przychyla się do wyrażanego w judykaturze stanowiska, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że opinia IPN stanowi akt wydawany w trybie współdziałania organów, o którym mowa w przepisach art. 106 § 1-5 k.p.a. Opinia nie jest wydawana w formie postanowienia i nie przysługuje na nią zażalenie. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 k.p.a. W takim przypadku organ nie działa jako współkompetentny, ani nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Odgranicza to przypadki współdziałania organów od obowiązków związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 568-569, pkt 2 do art. 106 i orzecznictwo tam powołane). Z tego względu, uwzględniając różnorodne formy aktów współdziałania, o których mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), w judykaturze trafnie podnosi się, że nie ma podstaw do przyjęcia, że opinia z art. 6 ust. 2 u.z.p.k. może być zaliczona do form działania administracji bardziej stanowczych niż opinia o charakterze dowodowym. Opinia ta nie jest wyrażeniem zgody ani uzgodnieniem zarządzenia. Opinia wydawana w trybie współdziałania organów jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (uzasadnienie uchwały NSA z 15 lutego 1999 r. OPK 14/98). W świetle art. 6 ust. 3 ustawy, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1, a zatem w jej treści ma być wyrażone stanowisko organu opiniującego, co do tego, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). Opinia taka powinna zatem wyraźnie identyfikować osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizujące komunizm, zaś w zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2). Opinia nie stanowi aktu rozstrzygającego sprawę zmiany nazwy (dekomunizacji) ulicy, ma jednakże przedstawiać fakty oraz oceny oparte o wiadomości specjalne opiniującego, odnoszone do przesłanki "symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989" (art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k.). Związanie tego rodzaju szczególnym dowodem o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie (wojewoda) nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym.

Przyznać należy ponadto rację Sądowi I instancji, że przyjęcie przez Wojewodę w ślad za opinią Instytutu Pamięci Narodowej, iż podważana w postępowaniu nadzorczym nazwa ulicy w miejscowości P. przyjęta została dla upamiętnienia 40. rocznicy Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nastąpiło w sposób dowolny, gdyż pomijający inne okoliczności sprawy, istotne dla jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażane w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, iż kluczowe, relewantne znaczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. ma po pierwsze brzmienie danej nazwy, po drugie ustalenie intencji jej twórców (wyrok NSA z 14 lutego 2014 r. II OSK 254/18). Na gruncie tej sprawy zauważyć trzeba, że nazwa ulicy "[...]" nie jest opatrzona kwantyfikatorem expressis verbis odnoszącym się do konkretnego zdarzenia z przeszłości, które w ten sposób ma być nazwą tą upamiętniane, a uznane być może za "symbolizujące komunizm". Ponadto, wobec braku uzasadnienia uchwały nadającej ulicy sporną nazwę, intencje, jakie w dacie nadawania tej nazwy przyświecały prawodawcy lokalnemu, nie mogą być aktualnie ustalone w oparciu o obiektywny, archiwalny materiał źródłowy bezpośrednio tej kwestii dotyczący. Ustalenia faktyczne w tej sprawie obejmowały bowiem stwierdzenie, że uchwała Gminnej Rady Narodowej w Pakosławiu nr [...] z dnia [...] października 1987 r. nie ujawniała powodów nadania ulicy nazwy "[...]". W takiej sytuacji za pośrednie źródło dowodowe służyć powinny złożone w tej sprawie wyjaśnienia osób, które w dacie podjęcia uchwały z dnia [...] października 1987 r. w sprawie nadania nazw ulicom w P. z racji pełnionych wówczas funkcji urzędowych znały motywy, jakie przyświecały nadaniu przez Gminną Radę Narodową w Pakosławiu przedmiotowej ulicy takiej, a nie innej nazwy, a w świetle których założeniem prawodawcy lokalnego było nadanie nazw neutralnych politycznie, zaś sama sporna nazwa "[...]" była propozycją alternatywną względem nazwy "[...]", zgłoszoną przez mieszkankę przedmiotowej ulicy dla upamiętnienia zdarzenia lokalnego – powstania pierwszej zabudowy na przedmiotowej ulicy. Nie przesądzając, czy ta wersja zdarzeń odpowiada prawdzie historycznej, skoro jej ustalenie napotyka obecnie zasadnicze trudności, stwierdzić należy, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy, oparcie przez Wojewodę swojego rozstrzygnięcia na konotacjach Instytutu, stojącego na stanowisku, że nazwa "[...]" została przyjęta dla upamiętnienia 40. rocznicy PRL, było nieuprawnione. Za upamiętniające wydarzenia symbolizujące komunizm uznać należy takie nazwy, które są rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jako symbolu komunizmu jest oczywiste. Dokonując wykładni art. 1 u.z.p.k. w aspekcie poprawności odczytania zawartego w nim zakazu nadawania ulicom nazw upamiętniających m.in. wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób taki ustrój propagujące, zasadne jest odwołanie się do projektu omawianej ustawy ujawniającego cel przyświecający jej przyjęciu, w którym wskazano m.in., że propagowanie symboliki komunizmu oraz ustrojów totalitarnych jest "demoralizujące dla społeczeństwa" (druk nr 302 Sejmu VIII kadencji). W kontekście tego celu stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do uznania, że o naruszeniu art. 1 u.z.p.k. można mówić wówczas, gdy znaczenie określonych symboli jest czytelne i jednoznaczne dla opinii społecznej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za poprawne, przychylając się zarazem do przyjętego w zaskarżonym wyroku w tym zakresie stanowiska, iż dopóki wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawanego symbolu komunizmu, dopóty ingerencja organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy przez organ nadzoru jest nieuprawniona. Treść, jaka wiążę się z nazwą "[...]" jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tyle niejednoznaczna w okolicznościach tej sprawy, że trudno uznać, iż nazwa ta upamiętnia zdarzenie, o którym mowa w opinii Instytutu Pamięci Narodowej i w związku z tym narusza zakaz ustanowiony w art. 1 ust. 1 u.z.p.k., uzasadniając ingerencję Wojewody w oparciu o art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Trudno bowiem uznać, że nazwa ulicy, która nie jest współcześnie rozpoznawalna w kręgach społecznych szerszych niż znawców historii, i tylko potencjalnie może kojarzyć się z komunizmem, stanowi nazwę propagującą komunizm. W związku z tym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony.

W łączności z powyższą oceną pozostaje ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, że usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak "należytego" wskazania przez Sąd I instancji, jaki zakres mieszkańców społeczności lokalnej będzie uzasadniał dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach powołanego przepisu ustawodawca sformułował wymogi stawiane uzasadnieniu orzeczenia sądowego, wskazujące jego wymagane elementy konstrukcyjne (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Powyższy przepis może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie sformułował oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi właściwej podstawy kasacyjnej służącej zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy. Zaskarżony wyrok jest konstrukcyjnie kompletny, natomiast niedostatek, zdaniem strony skarżącej, jego warstwy argumentacyjnej stanowi w istocie polemikę z meritum sprawy w zakresie wykładni i zastosowania art. 1 ust. 1 u.z.p.k., do której Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.