Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 150/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 36[2] ust. 5 w zw. z art. 33[3] ust. 5, art. 25 ust. 3, art. 24 ust. 2c, art. 36[1] ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1870
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017r., nr [...] Minister Sprawiedliwości (dalej: "Minister), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) , art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870, dalej: u.r.p.), po rozpatrzeniu odwołania E. K. (dalej: wnioskodawczyni, odwołująca, skarżąca) od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: "Prezydium KRRP") z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (w skrócie: ROIRP) z dnia

[...] lipca 2017 r., Nr [...] o odmowie wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] - uchylił opisaną uchwałę Prezydium KRRP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydium KRRP.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

E. K. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. zwróciła się do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 362 ust. 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenie wykazujące, że na podstawie umów zlecenia obejmujących okres od 4 maja 2010 r. do daty złożenia wniosku realizowała w Ministerstwie [...] zadania polegające na wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Ministerstwa [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] pozostawił bez rozpoznania wniosek E. K. o dopuszczenie do egzaminu.

W uzasadnieniu postanowienia Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., do egzaminu radcowskiego, bez odbycia aplikacji radcowskiej, mogą przystąpić m.in. osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.

Przewodniczący wskazał, że E. K. powyższej przesłanki nie spełnia, bowiem wykonywała czynności w Ministerstwie [...] na podstawie umów zlecenia, a nie umowy o pracę, a zatem nie pozostawała w stosunku pracy. Zgodnie zaś z treścią § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu radcowskiego (Dz, U. z 2016 r. poz. 116), właściwymi dokumentami, o jakich mowa w art. 362 ust. 4 pkt 7 u.r.p., jest świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu. Oba te dokumenty wydawane są w związku ze stosunkiem pracy z tym, że pierwszy z nich po zakończeniu umowy o pracę, a drugi w trakcie trwania stosunku pracy. Przewodniczący stwierdził, że zaświadczenie dołączone do wniosku E. K. nie jest zaświadczeniem o zatrudnieniu, lecz o wykonywaniu czynności w ramach cywilnoprawnych umów zlecenia i nie wynika z niego, by E. K. wykonywała czynności w warunkach określonych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy.

Na to postanowienie pani E. K. w dniu 1 marca 2017 r. złożyła zażalenie do Ministra Sprawiedliwości.

Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 362 ust. 5 w zw. z art. 335 ust. 5 u.r.p. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził, że E. K. spełnia wymogi przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego.

Minister uznał, że dopuszczalne jest przyjęcie, że pod pojęciem zatrudnienia zawartym w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. można rozumieć zarówno zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, jak i w ramach umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym E. K. przystąpiła do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach od 28 do 31 marca 2017 r, który zdała z wynikiem pozytywnym.

W dniu 12 maja 2017 r. E. K. złożyła w ROIRP w [...] wniosek o wpis na listę radców prawnych. Jako podstawę wniosku wskazała przepis art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ust. 4 u.r.p.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła wnioskodawczyni wpisu na listę radców prawnych. Uznała, że nie spełnia ona warunku z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Organ ustalił, że E. K. w 2011 roku ukończyła studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji [...], uzyskując tytuł magistra w dniu 19 lipca 2011 roku. Przeciwko niej nie toczyły się i nie toczą postępowania karne ani dyscyplinarne. Ponadto E. K. jest aplikantką radcowską III roku na aplikacji prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], której nie ukończyła. Po ukończeniu studiów prawniczych K. wykonywała przez okres ponad 4-letni wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej - Ministerstwa [...] w oparciu o umowę zlecenia.

Odmawiając wpisu na listę radców prawnych, ROIRP dokonała interpretacji art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i uznała, że przez zatrudnienie, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć wyłącznie wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy. W konsekwencji Rada stwierdziła, że okresy wykonywania przez wnioskodawczynię usług prawniczych na podstawie umów zlecenia na rzecz Ministerstwa [...], nie mogą być traktowane jako praktyka zawodowa, o której mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy.

Od powyższej uchwały E. K. złożyła odwołanie do Prezydium KRRP. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 24 ust. 2c u.r.p., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wpis na listę radców prawnych nie naruszał ust. 1 tego artykułu;

2) art. 24 ust, 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., poprzez odmowę wpisu na listę radców prawnych z powodu dokonania błędnej wykładni przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i przyjęcia, że określenie "osoby zatrudnione", wskazane w treści tego przepisu, odnosi się jedynie do osób pozostających w stosunku pracy;

3) art. 8 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z powodu dokonania wykładni przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. niezgodnej z wykładnią tego przepisu wskazaną przez Ministra Sprawiedliwości w prawomocnym rozstrzygnięciu zapadłym w tej samej sprawie.

Prezydium KRRP uchwałą z dnia [...] września 2017 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie ROIRP.

Prezydium KRRP podzieliło stanowisko ROIRP, że odwołująca nie spełnia przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Prezydium KRRP potwierdziło, że każda z określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 6 u.r.p. przesłanek wpisu na listę radców prawnych jest niezależna oraz równorzędna i tylko łączne ich spełnienie czyni wpis na listę radców prawnych możliwym. Organy samorządu radcowskiego, rozstrzygając sprawę wniosku o wpis na listę radców prawnych, są uprawnione do samodzielnej oceny opartej na zebranym materiale dowodowym, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu radcy prawnego spełnia wszystkie te przesłanki. Organy, rozstrzygając w tym zakresie, wykonują konstytucyjny obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu radcy prawnego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Odnosząc się do treści art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 362 ust. 4 u.r.p., Prezydium KRRP wywiodło, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter formalny, nie zaś merytoryczny. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów. Kwestia merytorycznego badania czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych należy do wyłącznej właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Postępowanie prowadzone przez komisję egzaminacyjną jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż o wpisie na listę radców prawnych decyduje inny organ - rada okręgowej izby radców prawnych. Dlatego nie można uznać, że fakt badania dokumentów na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu do komisji egzaminacyjnej, konsumuje uprawnienie rady okręgowej izby radców prawnych do badania spełnienia przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych. Rada okręgowej izby radców prawnych jest zobligowana do wnikliwego i wszechstronnego zbadania, z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. W przypadku zaś stwierdzenia, że osoba wnioskująca o wpis ich nie spełnia, rada winna odmówić wpisu na listę radców prawnych. Postępowanie przed komisją do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego nie jest zaś prowadzone na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do możliwości oceny spełniania przez ubiegających się o wpis wymogów z art. 25 ust. 2 u.r.p. organ odwoławczy wyjaśnił, że kompetencje rady nie są w żaden sposób ograniczone i nie sposób przyjąć, by w odniesieniu do osób wnioskujących o wpis na listę radców prawnych po odbyciu aplikacji i złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego oraz osób wnioskujących o wpis na podstawie art. 25 ust. 1 u.r.p. rada była zobligowana badać spełnienie wszystkich przesłanek (w tym warunku wymaganych okresów praktyki w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 u.r.p.), zaś w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 zakres badania był ograniczony. W świetle art. 24 ust. 2c u.r.p. w zw. z art. art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. organ II instancji uznał, że ROIRP była uprawniona do odmowy wpisu na listę radców prawnych.

W kwestii przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2, pkt 4 u.r.p. Prezydium KRRP dokonało wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "zatrudnienie", wskazując , że art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. przewiduje wyjątek od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej w związku z czym. należy go wykładać ścisłe, a nie poddawać wykładni rozszerzającej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae. Prezydium wskazało, że wykładnia językowa pojęcia ..zatrudnienie" nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, zaś ustawa o radcach prawnych nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia i dlatego należy posłużyć się regularni wykładni systemowej - zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej w celu rozstrzygnięcia, czy pojęcie to należy rozumieć wąsko jako pozostawanie w stosunku pracy czy też szerzej, obejmując jego zakresem znaczeniowym również umowy cywilnoprawne. W niektórych regulacjach przewidziana jest definicję zatrudnienia - w jednych włączone są w to pojęcie umowy cywilnoprawne, a w innych termin zatrudnienie oznacza wyłącznie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy. Prezydium KRRP stanęło na stanowisku, że zatrudnienie w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., uwzględniając reguły wykładni systemowej, należy rozumieć w znaczeniu węższym tj. jako stosunek pracy w rozumieniu ustawy Kodeks Pracy. Rozpatrując poszczególne punkty art. 25 ust. 2 u.r.p. Prezydium wskazało, że w art. 25 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. ustawodawca odmiennie uregulował podstawy wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej. Art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p. wprost wskazuje na umowę o pracę lub umowę cywilnoprawną, zaś w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych mowa jest już o "zatrudnieniu". Prezydium przyjęło, że racjonalny ustawodawca, chcąc w tożsamy sposób uregulować sytuację dwóch różnych grup podmiotów, użyłby takich samych wyrażeń. Zdaniem Prezydium odmienność regulacji w obu punktach, wskazuje na zamiar ustawodawcy zróżnicowania sytuacji osób w nich wskazanych i wprowadzenie wymogu wykonywania czynności, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. na podstawie umowy o pracę (wąskie rozumienie pojęcia zatrudnienie). Zdaniem Prezydium, interpretację taką wzmacnia analiza rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, które określa rodzaje dokumentów dołączanych przez osoby wnioskujące o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Zgodnie zaś z tym rozporządzeniem, dokumentem zaświadczającym co najmniej czteroletni okres zatrudnienia w urzędach organów" władzy publicznej i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów jest świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu. Brak jest natomiast w tym wyliczeniu umowy cywilnoprawnej, wskazanej w niniejszym rozporządzeniu jako dokument dołączany do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego w przypadku powoływania jako podstawy wniosku art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p. - w tym przypadku w § 5 ust. 3 rozporządzenia przewidziane jest załączanie świadectwa pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu albo umowy cywilnoprawnej. Samo użycie spójników we wzmiankowanym przepisie wskazuje, że zamiennie mogą być załączane umowa o pracę lub zaświadczenie o zatrudnieniu (spójnik "lub" - alternatywa nierozłączna) w przypadku pozostawania w stosunku pracy, zaś w przypadku umowy cywilnoprawnej to właśnie ta umowa powinna zostać dołączona do wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., Prezydium KRRP ponownie podkreśliło, że stwierdzenie przez Ministra na etapie postępowania w sprawie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego, że odwołująca spełnia wymóg, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. nie może wyłączać uprawnienia Rady do badania - jako organu wyłącznie właściwego do dokonania wpisu na listę radców prawnych - czy zostały spełnione niezbędne przesłanki wpisu na listę radców prawnych. Postępowanie na etapie badania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego nie powinno mieć bowiem merytorycznego charakteru i nie może ograniczać kompetencji rady. Dopiero na etapie postępowania wpisowego Rada bada spełnianie przesłanek wpisu z uwzględnieniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania na etapie postępowania przed komisją. Rada w toku postępowania wpisowego ma prawo i obowiązek zweryfikować spełnianie przez wnioskodawcę przestanek wpisu na listę radców prawnych, w tym dokonać wykładni obowiązujących przepisów. W ocenie Prezydium, odmienne konstatacje na etapie postępowania formalnego, podczas którego następuje badanie zgłoszenia egzaminacyjnego, będącego odrębnym postępowaniem od postępowania wpisowego przed radą. nie mogą wyłączać ustawowo określonych uprawnień rady.

E. K. złożyła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od ww. uchwały Prezydium KRRP. Uchwale tej zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie uchwały utrzymującej w mocy niezgodną z prawem uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...],

2) art. 24 ust. 2c u.r.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wpis na listę radców prawnych nie naruszał przepisów ust. 1 tego artykułu.

3) art. 24 ust, 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. poprzez odmowę wpisu na listę radców prawnych z powodu dokonania błędnej wykładni przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i przyjęcia, że określenie "osoby zatrudnione", wskazane w treści tego przepisu, odnosi się jedynie do osób pozostających w stosunku pracy,

4) art. 8 § l w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z powodu dokonania wykładni przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. niezgodnej z wykładnią tego przepisu wskazaną przez Ministra Sprawiedliwości w ostatecznym rozstrzygnięciu zapadłym w tej samej sprawie.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały ROIRP i wydanie decyzji co do istoty sprawy oraz w konsekwencji zmianę zaskarżonej uchwały Prezydium KRRP skutkujące dokonaniem wpisu odwołującego na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...].

Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił odwołanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca spełniła określone w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. przesłanki uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej i fakt ten został potwierdzony postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 roku, [...]. Spełniła także przesłanki do wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 wskazanej ustawy.

Okoliczność, że odwołująca wykonując na rzecz Ministerstwa [...] czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej była zatrudniona w oparciu o umowy zlecenia, a nie na podstawie stosunku pracy, w kontekście art. 24 ust. i pkt 6 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., zdaniem Ministra nie powinna negatywnie wpływać na nabycie przez nią uprawnień do wpisu na listę radców prawnych.

Minister ponownie podkreślił, że ustawa o radcach prawnych nie definiuje pojęcia "zatrudnienie". W niektórych obowiązujących regulacjach termin zatrudnienie oznacza wyłącznie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy (por. art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Dz. U. z 2016 r. poz. 645, z póżn. zm.). natomiast w innych przyjmuje się. że pojęcie to swoim zakresem obejmuje także wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych (por, art. 92 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2016 r. poz. 1638).

Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10), jak i Sądu Najwyższego (por. m.in. wyrok z dnia 9 grudnia 1999 r" sygn. akt I PKN 432/99 i wyrok z dnia 18 marca 2014 r.. sygn. akt II UK 374/13) rozróżnia się pojęcie pracowniczych (opartych o stosunek pracy) oraz pozapracowniczych (opartych na umowach zlecenia lub o świadczenie usług, zawartych na podstawie art. 734 i 750 Kodeksu cywilnego) formach zatrudnienia. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pojęcie pracy obejmuje także zatrudnienie niepracownicze, którym to pojęciem posłużył się również Sąd Najwyższy w cytowanych orzeczeniach.

Także w doktrynie uznaje się, że wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych może stanowić zatrudnienie. W komentarzu do art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, z póżn. zm.), pod red. Krzysztofa Barana (Kodeks pracy, Komentarz, red. Krzysztof Baran, Wolters Kluwer 2016) wskazano, że "praca świadczona jest w rozmaitych reżimach prawnych, zaś rozkwit niepracowniczych form zatrudnienia odnotowujemy wraz z upowszechnieniem się mechanizmów rynkowych w gospodarce". Z kolei w komentarzu do art. 80 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, z póżn. zm,), przewidującego możliwość podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez członka korpusu służby cywilnej wskazano, że "należy się zgodzić, że powszechnej definicji prawnego znaczenia słowa "zatrudnienie" brak. zaś jego znaczenie w żaden sposób nie ogranicza się tylko do stosunków pracy. Obejmuje raczej wszelkie sytuacje stałej więzi z jednym podmiotem polegającej na dostarczaniu przez ów podmiot pracy czy szerzej - zadań. Świadczenie usług w ramach np. umowy cywilnoprawnej również może posiadać cechę okresowości oraz więzi z jednym, oznaczonym podmiotem".

Zdaniem Ministra przepisy ustawy o radcach prawnych nie dają podstaw do zawężania rozumienia pojęcia "zatrudnienia" w urzędach organów władzy publicznej jedynie do przypadków wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów na podstawie umów o pracę, z pominięciem umów cywilnoprawnych. W szczególności, do takiego wniosku nie może prowadzić wykładnia językowa przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jakkolwiek bowiem ustawodawca wprowadza przesłankę "zatrudnienia", to nie czyni zastrzeżenia, że zatrudnienie może być wykonywane wyłącznie w stosunku pracy (na podstawie umowy o pracę). Tym samym zawężenie takie przeczyłoby celowi, jaki przyświecał ustawodawcy przy zmianie tego przepisu dokonanego ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r, o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829), którym było poszerzenie katalogu osób uprawnionych do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez wymogu odbycia aplikacji.

Zdaniem Ministra dopuszczalne jest zatem przyjęcie, że pod pojęciem zatrudnienia zawartym w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy można rozumieć zarówno zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, jak i w ramach umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego.

Organ wskazał, że do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego odwołująca dołączyła zaświadczenie o realizowaniu zadań na podstawie umowy zlecenia w Ministerstwie [...] w okresie 5 lat, 1 miesiąca i 13 dni oraz zaświadczenie Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie [...] o zakresie wykonywanych przez nią czynności, do których należało w szczególności opracowywanie i opiniowanie aktów prawnych z zakresu spraw pracowniczych, udzielanie wyjaśnień i opracowywanie opinii i stanowisk z zakresu przepisów prawa pracy, opracowywanie projektów odpowiedzi na zapytania i interpelacje poselskie, podejmowanie działań związanych z kontrolą uchwał organów samorządów zawodowych działających w ochronie zdrowia, a zatem czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu.

W toku postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego E. K. wykazała zatem przewidzianymi prawem dokumentami, że po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu była zatrudniona w urzędzie organów władzy publicznej - Ministerstwie [...] - i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu i ta prawidłowo ustalona okoliczność powinna być także wziętą pod uwagę w toku postępowania o wpis na listę radców prawnych

Ponadto Minister, nie podzielając argumentów Prezydium KRRP, podniósł, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter nie tylko formalny. ale również merytoryczny. Badana jest bowiem kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., co wynika wprost z art. 36 ust. 1 in fine tej ustawy. W sprawie E. K. okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona ostatecznym postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]

Ponadto, zdaniem Ministra, postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, co wpływa na zakres i rozdział kompetencji organów podejmujących decyzje w obu postępowaniach. Kierując się spójnością regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych oraz treścią art. 361 ust. 1 in fine tej ustawy, Minister stwierdził, że do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. właściwe są organy podejmujące decyzje w postępowaniu związanym z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego.

Natomiast badanie, czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24. ust. 1 u.r.p., należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą być jednak dowolne i naruszać wyrażonych w art. 6 i art. 8 k.p.a. zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.

Minister zwrócił także uwagę na art. 24 ust. 2c u.r.p., według którego rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1.

W konkluzji Minister stwierdził, że organy samorządu zawodowego radców prawnych, dokonując oceny sytuacji prawej wnioskodawczyni niesłusznie uznały, że nie spełnia ona przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Z podanych względów, z mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił skarżoną uchwałę Prezydium KRRP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Prezydium.

Zalecił, aby przeprowadzając ponownie postępowanie, Prezydium KRRP dokonało oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego i merytorycznie rozstrzygnęło w przedmiocie wpisu E. K. na listę radców prawnych.

Organ dostrzegł, że w myśl 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Jednak zgodził się, że kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty nie przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości. Odwołał się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, LEX nr 1293245, stwierdzającej, że rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy - Prawo o adwokaturze oraz art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych, Minister nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzję zaskarżono w całości. Zarzucono jej naruszenie:

1. art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte tam pojęcie "zatrudnienie" obejmuje zarówno wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, jak i wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanej regulacji powinna prowadzić do wniosku, że "zatrudnienie" związane jest jedynie z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy;

2. art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. jest całkowicie niezależna od kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listą radców prawnych.

Prezydium KRRP wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Sprawiedliwości do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wniosło o uchylenie przez Sąd uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 roku w obszarze właściwości OIRP w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego E. K. oraz ww. postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca nr [...]. Wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniosło, że od decyzji tj. aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinna przysługiwać skarga a nie sprzeciw. Odwołało się do treści art. 31 ust. 1, 2, 2a, 2b u.r.p. w zw. z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi.

Minister, wskazując, że tryb postępowania dotyczący rozstrzygnięć w sprawie wpisu na listę radców/adwokatów zawarty jest w ustawie - Prawo o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych oraz częściowo pokrywa się z brzmieniem art. 64a p.p.s.a., postulował, aby uregulowania powyższych ustaw traktować jako lex specialis wobec tego ostatniego przepisu. Oznaczałoby to, że skoro ogólna regulacja p.p.s.a. przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji skargą lub sprzeciwem od decyzji, natomiast równolegle funkcjonuje szereg przepisów szczególnych, które wskazują wyłącznie na możliwość zaskarżenia decyzji (bez względu na jej charakter) skargą do sądu administracyjnego, to musi to prowadzić do wniosku, że w sytuacjach - objętych przepisami szczególnymi - również decyzje wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a będą zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego, a nie sprzeciwem od decyzji.

Ponadto za bezzasadny uznał wniosek o uchylenie przez Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego oraz postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Wnioskodawca został dopuszczony do egzaminu radcowskiego, gdyż spełnił przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p., co zostało już wyjaśnione w ww. postanowieniu Ministra. Przedmiotowe postanowienie Ministra Sprawiedliwości oraz uchwała Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego E. K. została zatem wydana zgodnie z prawem, co wyklucza zastosowanie wobec niej trybu przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. Ponadto sprawy o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego i o wpis na listę radców prawnych nie są przedmiotowo tożsame, co stanowi kolejną przeszkodę do zastosowania w niniejszej sprawie, wobec wspomnianej uchwały Komisji Egzaminacyjnej i postanowienia Ministra Sprawiedliwości, trybu z art. 135 p.p.s.a.

E. K. w skierowanym do Sądu piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" wniosła o oddalenie skargi w całości. Skarżąca powtórzyła swoją dotychczasową argumentację, prezentowaną podczas postępowania administracyjnego, w pełni akceptując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wnioskodawczyni poinformowała, że w grudniu 2017 r. ukończyła aplikację radcowską i pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. złożyła kolejny wniosek o wpis na listę radców prawnych, który oparła na innej podstawie prawnej i faktycznej.

W dniu 17 kwietnia 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zgłosił on udział w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednocześnie wnosząc o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią wstępną, decydującą o dopuszczalności środka zaskarżenia, było przesądzenie charakteru tego środka, tj. czy Prezydium KRRP przysługiwała od decyzji Ministra uchylającej uchwałę odmawiającą wpisu na listę radców prawnych skarga (według rozdziału 2 Działu III p.p.s.a.), czy też sprzeciw (w myśl rozdziału 3a Działu III p.p.s.a.). Sąd podziela stanowisko Prezydium KRRP oraz Ministra Sprawiedliwości, że od tego rodzaju decyzji stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 2b u.r.p. (vide: postanowienie NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II GZ 895/17, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, podnieść należy, że Minister w jej podstawie prawnej powołał art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Ani organy wpisowe, ani Minister nie zgłaszali wątpliwości co do spełniania przez E. K. przesłanek wymaganych od kandydata na radcę prawnego, określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 – 5 u.r.p.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy można było zainteresowaną wpisać na listę radców prawnych wobec faktu zdania egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej, w sytuacji, gdy podstawą dopuszczenia jej do tego egzaminu było kumulatywne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Spór obejmował też kwestię dopuszczalności ponownego badania spełnianniua przez zainteresowaną przesłanek decydujących o jej wpisie na listę radców prawnych, mimo zdanego egzaminu radcowskiego. Przesądzenia wymaga przy tym kwestia ewentualnego związania organów samorządu radcowskiego treścią postanowienia Ministra Sprawiedliwości, wydanego na podstawie art. art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. z art. 333 ust. 5 u.r.p.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 24 ust. 2c u.r.p., Rada OIRP może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 wskazanego przepisu. Radzie OIRP przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. Z kolei, art. 25 ust. 3 u.r.p. wskazuje, że osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej muszą spełniać wymagania przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 u.r.p., a więc przesłanki tożsame z tymi, które są konieczne, aby móc zostać wpisanym na listę radców prawnych.

Do wymagań tych ustawodawca zaliczył:

1) ukończenie wyższych studiów prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej;

2) (uchylony);

3) korzystanie w pełni z praw publicznych;

4) pełną zdolność do czynności prawnych;

5) nieskazitelny charakteru i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 24 ust. 1 u.r.p.).

Podnieść należy, że art. 24 ust. 2c u.r.p. wyraźnie stanowi, iż Rada OIRP może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 w skazanego przepisu. Oznacza to, że kompetencje Rady OIRP ograniczone są wyłącznie do oceny przesłanek, o których mowa a art. 24 ust. 1 u.r.p. Należy przy tym podkreślić, że wśród wymienionych przesłanek brak jest przesłanki czteroletniego okresu zatrudnienia w urzędzie organów władzy publicznej (art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p.).

Natomiast przepis art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. wśród kryteriów wpisu na listę radców prawnych wymienia wymóg odbycia w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2. Sformułowanie: "z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2" użyte w tym przepisie oznacza, że wymóg odbycia aplikacji radcowskiej lub odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie dotyczy osób, o których mowa odpowiednio w ust. 1 lub 2 art. 25 u.r.p. Zatem przepis art. 25 ust. 2 u.r.p. określa wymogi, których wypełnienie uprawnia do dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. W żadnym razie przepis ten nie oznacza, że przesłanką wpisu na listę radców prawnych jest posiadanie 4-letniego okresu zatrudnienia w organie urzędu władzy publicznej.

W ocenie Sądu organy samorządu radcowskiego, dokonując rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych - w postaci samodzielnej oceny, czy Pani E. K. była uprawniona do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej - wyszły poza zakres kompetencji przyznanych im przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2c u.r.p.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 447/16 NSA podkreślił, iż prawo do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Sam zaś wpis uwarunkowany jest spełnieniem określonych art. 24 ust. 1 u.r.p. wymogów, przy czym ich katalog określony jest w sposób wyczerpujący. O wpisie lub odmowie wpisu decydują zatem wyłącznie wyszczególnione we wskazanym przepisie warunki. Znajduje to potwierdzenie w treści ust. 2c art. 24 cyt. ustawy, zgodnie z którym odmowa wpisu przez okręgową izbę radców prawnych może nastąpić jedynie wtedy, jeśli pozostawałby w sprzeczności z wymogami z ust. 1. Wskazane wyżej przepisy ustawy o radcach prawnych ustanawiają, stosownie do art. 65 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, ograniczenie jakiego doznaje, przewidziana tym artykułem ustawy zasadniczej, wolność wykonywania zawodu, tu - zawodu radcy prawnego. Oznacza to, że ograniczenie wykonywania tego zawodu może być wyprowadzone wyłącznie ze ściśle określonych warunków ustanowionych w art. 24 ust. 1 u.r.p., nie zaś wywodzone w drodze rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych tą normą przesłanek warunkujących wpis.

Należy podkreślić, zgadzając się z organami wpisowymi, że osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego bez wcześniejszego odbycia aplikacji radcowskiej muszą spełniać co najmniej jeden z warunków określonych w art. 25 ust. 2 pkt 1 - 8 u.r.p. Przesłanki wymienione w ostatnim powołanym przepisie mają charakter wyjątków od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i nie powinny podlegać rozszerzającej wykładni. Wyjątkiem od tego wyjątku są uregulowania pkt 3 i 4 ust. 2 art. 25 u.r.p. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10, opubl. OTK-A z 2012 r., z. 3, poz. 25, pkt 8). W zacytowanym orzeczeniu Trybunał obydwiema przesłankami zajął się łącznie. Zauważył, że według art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. do egzaminu radcowskiego można dopuszczać osoby, które skończyły studia prawnicze i odpowiednio długo pracowały u podmiotów prywatnych lub w urzędach organów władzy publicznej, wykonując tego samego rodzaju czynności - czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej (pkt 8.2.1. ww wyroku). Przy czym chodzi o faktyczne wykonywanie tych czynności (pkt 8.2.3. wyroku).

W wypadku osób wskazanych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż osoby w ramach tego przepisu są traktowane równo i muszą spełniać te same przesłanki, by móc skorzystać z uprawnień wynikających z tej regulacji. Nie dochodzi do zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie można porównywać podmiotów opisanych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. z innymi podmiotami wskazanymi w art. 25 tej ustawy. Nie posiadają one cechy wspólnej, która umożliwiłaby odniesienie sytuacji tych podmiotów do zasady równości. Podmioty te są zobowiązane do złożenia egzaminu radcowskiego, gdyż wcześniej nie przeszły szkolenia, zapewniającego im zdobycie odpowiedniej wiedzy teoretycznej (np. nie ukończyły odpowiedniej aplikacji ani nie składały egzaminu doktorskiego). Wobec tego brak jest cechy relewantnej, która umożliwiłaby porównanie tych podmiotów z podmiotami wskazanymi w art. 25 ust. 1 u.r.p. (pkt 8.3.2. wyroku TK).

Trybunał także wyjaśnił, że ustawodawca zakłada, że wpisana na listę radców prawnych może być tylko osoba, która zdobyła wystarczające praktyczne doświadczenie zawodowe i odpowiednią praktykę. Czas wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej jest okresem, w którym osoba uprawniona zdobywa wymagane doświadczenie prawnicze. Czynności te muszą być wykonywane w pełnym zakresie w wymaganym okresie pracy.

Inne umiejętności takiej osoby są weryfikowane za pomocą egzaminu radcowskiego, na który wpływ ma samorząd zawodowy. Negatywny wynik egzaminu jest przeszkodą do wpisu na listę radców prawnych. Przyjęta formuła umożliwia więc należyte sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu, gdyż eliminuje osoby, które nie zdadzą egzaminu, mimo że wykonywały czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej (pkt 8.3.1. wyroku TK).

Dlatego osoba zamierzająca skorzystać z uprawnień wynikających z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. musi przedstawić dokumenty, które pozwolą stwierdzić, że warunek ustawowy wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez wymagany okres został spełniony. Decyduje to o dopuszczeniu jej do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji. Ponadto umożliwia weryfikację przez samorząd radców prawnych czy wskazany przez stronę we wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego czas i zakres wykonywanych czynności odpowiada wymogom ustawowym.

Jeszcze raz należy podkreślić, że kwestia spełniania przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. podlega badaniu na etapie przyjmowania zgłoszeń o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego. Zgodnie z treścią art. 361 ust. 1 u.r.p. do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 25 ust. 2. Ponadto w myśl art. 362 ust. 5 pkt 2 u.r.p. osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji składają wniosek do komisji egzaminacyjnej najpóźniej w terminie 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu radcowskiego czyli w okresie dwukrotnie dłuższym aniżeli osoby, które odbyły aplikacje radcowską (21 dni). Do wniosku zobowiązane są dołączyć dokumenty, wymienione w art. 362 u.r.p. i uszczegółowione w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 116).

Dlatego też osoba, która zdała egzamin radcowski po przystąpieniu do niego bez odbycia aplikacji radcowskiej, może na podstawie art. 8 k.p.a. oczekiwać od organu wpisowego, że okoliczności, które uprawniły ja do przystąpienia do egzaminu zawodowego, zostaną podobnie ocenione przez komisję egzaminacyjną.

Zdaniem Sądu przyjęta przez skarżącą wykładnia art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. w zw. z art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. z art. 333 ust. 5 u.r.p. wiązałaby się z przyzwoleniem na to, aby w państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita Polska mogło dochodzić do sytuacji, w których zdolność danej osoby do przystąpienia do egzaminu radcowskiego oceniana była nie przed jego przeprowadzeniem, lecz dopiero po jego odbyciu się. Prowadziłoby to do sytuacji, w której osoba chcąca przystąpić do egzaminu byłaby - w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa - najpierw do niego dopuszczana przez Ministra, a następnie, po złożeniu tego egzaminu z wynikiem pozytywnym, organ samorządu zawodowego mógłby uzna ć ex post, że nie była ona jednak uprawniona do przystąpienia do egzaminu.

Opisana sytuacja stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta zapewnia m.in. ochronę praw podmiotowych nabytych in abstracto, czyli przyznanych jednostce na podstawie unormowań zawartych w ustawie, jeszcze przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. U podstaw ochrony praw słusznie nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ekspektatywą prawa podmiotowego do wykonywania zawodu radcy prawnego, która ma charakter maksymalnie ukształtowany, bowiem osoby, którym przysługuje ochrona ekspektatywy spełniają wszystkie obecnie obowiązujące ustawowe przesłanki nabycia danego prawa. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, jednakże odstąpienie od niej jest dopuszczalne, tylko w przypadku, gdy przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne (por. wyrok TK z dnia z 29 maja 2012 r. o sygn. akt SK 17/09).

Ponadto należy podkreślić, że postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którym Minister uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. pozostawiające bez rozpoznania wniosek E. K. o dopuszczenie do egzaminu w całości i stwierdził, że E. K. spełnia wymogi przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, korzysta z przymiotu ostateczności. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do uznania, że wskazane zagadnienie mogło zostać ponownie rozstrzygane przez Radę OIRPO post factum, a więc już po przystąpieniu i złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego przez osobę wnioskującą o wpis na listę radców prawnych.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie wskazanego powyżej zagadnienia poprzez stwierdzenie, że organy wpisowe nie miały kompetencji do samodzielnego badania spełniania przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. na etapie rozpoznawania wniosku o wpis na listę radców prawnych, czyni w zasadzie irrelewantnym dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kwestię wykładni pojęcia "zatrudnienie", o którym mowa w art. 25 usat. 2 pkt 4 u.r.p. (vide: wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt K 3/10).

Jednakże, na marginesie, podnieść należy, że Sąd podziela pogląd Ministra, iż przepisy ustawy o radcach prawnych nie dają podstaw do zawężania rozumienia pojęcia "zatrudnienia" w urzędach organów władzy publicznej jedynie do przypadków wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów na podstawie umów o pracę, z pominięciem umów cywilnoprawnych. W szczególności, do takiego wniosku nie może prowadzić wykładnia językowa przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jakkolwiek bowiem ustawodawca wprowadza przesłankę "zatrudnienia", to nie czyni zastrzeżenia, że zatrudnienie może być wykonywane wyłącznie w stosunku pracy (na podstawie umowy o pracę).

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu określonym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Minister, mając na uwadze, ze doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji oraz okoliczność, że uchwałę w sprawie wpisu na listę radców prawnych podejmuje rada okręgowej izby radców prawnych (art. 31 ust. 1 u.r.p.) i ona też prowadzi listy radców prawnych i aplikantów radcowskich (art. 52 ust. 4 u.r.p.), to w tej sytuacji pożądanym byłoby uchylenie także uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Jednakże Prezydium KRRP z mocy art. 31 ust. 2 u.r.p. działa jako organ odwoławczy od uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych. Zatem ma możliwość wydawania wszystkich rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 oraz 2 k.p.a.

Z powyższych względów skargę Prezydium KRRP jako nieuzasadnioną należało oddalić.