Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1387/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 16 par. 1, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1973 nr 20 poz 117
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi M. W., Z. Z., Z. G., E. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., znak [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. G. w wysokości 13069 zł, za nieruchomości położone we wsi [...], gmina [...], oznaczone jako działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1 861m2 przejęte na własność Państwa. Niniejsza decyzja Ministra została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.).

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...], gmina [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przejęło między innymi nieruchomości położone we wsi [...], gmina [...], oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1861 m2, stanowiące własność S. G. Niniejsza uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1974 r., Nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. Naczelnik Gminy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz S. G. w wysokości 13 069 zł za wyżej wymienione nieruchomości przejęte na własność Państwa.

Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. M. W., Z. Z., Z. G. oraz E. G. - spadkobiercy S. G. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1977 r. sygn. akt [...] oraz postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...] (dalej wnioskodawcy, skarżący) wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...].

Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. wnioskodawcy wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa uzasadniając wspomnianą na wstępie decyzję podał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., które to powinny być ściśle interpretowane. Organ nie znalazł takich wad, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]. Kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W dacie jej wydania organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu był naczelnik gminy. Ponadto decyzja nie została wydana bez podstaw prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość wynikała z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.). Uchwała, na mocy której nastąpiło przejęcie została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy. Decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana na podstawie art. 10 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane i zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Ponadto organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy o terenach budowalnych na obszarach wsi Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania, zdaniem organu, brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Organ wyjaśnił, że z przytoczonych przepisów nie wynikało, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zdaniem organu przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec powyższego w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa o terenach budowalnych na obszarach wsi.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 k.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy k.p.a. Tak więc brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części organ odniósł się do kwestii przyznanego na rzecz S. G. odszkodowania w wysokości 13 069 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia [...] stycznia 1974 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego. Z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, że powiat [...] należał do II grupy powiatów, miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej miejskiej natomiast przedmiotowa nieruchomość posiadała VI klasę gruntu. Pomimo braku dokumentów potwierdzających przyjętą przez organ klasę przedmiotowego gruntu, organ wskazał, iż skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ uznał, że bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, nie miał możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] listopada 1977 r.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie z § 1 zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia stawek dotyczących ceny gruntów przy sprzedaży za pośrednictwem [...] oraz stawek odszkodowania za przejęte tereny budowlane na obszarach wsi, stawki odszkodowawcze wynikające z § 1 zarządzenia [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. zostały podwyższone dziesięciokrotnie dla gruntów klasy VI położonych w miejscowości [...].

W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania: 0,1861 ha klasy R VI x 7 000 zł/1 ha x10 = 13 027 zł.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa Naczelnik Gminy [...] przyznał o 42 zł większe odszkodowanie – 13 069 zł, niż wynikało z powyższego wyliczenia, jednakże powyższa omyłka nie została uznana za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa. Organ powołał się na zawartą w art. 16 k.p.a zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz fakt niezaskarżenia decyzji Naczelnika Gminy [...] przez stronę pomimo prawidłowego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych.

Organ odniósł się również do zarzutów skarżących dotyczących przyznania odszkodowania w oparciu o nieobowiązujące w dacie wydania decyzji odszkodowawczej zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. i wskazał, że zgodnie z § 2 ww. zarządzenia wchodziło ono w życie z dniem ogłoszenia przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [...]. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1964 r. w sprawie ogłaszania uchwał rad narodowych i ich prezydiów oraz w sprawie wydawania dzienników urzędowych wojewódzkich rad narodowych (Dz. U. z 1964 r. Nr 24, poz. 156), podstawowym środkiem przekazu informacji o prawie lokalnym był dziennik urzędowy wojewódzkiej rady narodowej. Wyżej wymienione rozporządzenie stanowiło również, iż uchwały podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym mogły być ogłaszane w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zapewniający należyte poinformowanie ludności. Powyższe w ocenie organu oznacza, iż zarządzenie mogło zostać wywieszone do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie [...] i tym sposobem wejść w życie.

Wobec powyższych rozważań organ nie stwierdził, aby decyzja Naczelnika Gminy [...] dotknięta była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

- błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wysokość odszkodowania została ustalona przez Naczelnika Gminy [...] bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. Powyższe wynikało z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czyli m. in. art. 22 tej ustawy. Z wspomnianego artykułu zdaniem skarżących należy wywieść, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych oraz wydanego (w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi) w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem skarżących, analiza rozporządzenia prowadzi do wniosku, że rozporządzenie to, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący zaliczyli przejęte na własność Państwa nieruchomości do gruntów z klasy VI z bonifikatą 0,70 zł i podnieśli, że w ówczesnym czasie obowiązywało zarządzenie Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1976 r. w sprawie ustalenia stawek dotyczących ceny gruntów przy sprzedaży za pośrednictwem [...]oraz stawek odszkodowania za przejmowane tereny budowlane na obszarach wsi (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1976 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z §1 tego zarządzenia stawka odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa na terenie wsi [...] została podwyższona pięciokrotnie, a zatem do kwoty 3,50 zł za 1 m2. Natomiast zarządzenie Naczelnika Gminy [...] nr [...] nigdy nie weszło do obrotu prawnego, nie zostało bowiem - stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. Nr 8, poz. 47 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr. 16, poz. 91 ze zm.) – ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], ani też – stosownie do art. 5 ust. 2 ww. ustawy o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe – ogłoszone w sposób zwyczajowo w [...] przyjęty, zapewniający należyte poinformowanie ludności. Wobec powyższego zakwestionowali wysokość odszkodowania i dodatkowo stwierdzili, że rozporządzenie Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w spawie podatku gruntowego, zostało w sposób formalny uchylone dopiero z dniem 1 stycznia 1985 r. a zarządzenie Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. z dniem 7 sierpnia 1979 r., to jednak już od 1 czerwca 1975 r. nie było faktycznej możliwości stosowania ww. przepisów dla celów odszkodowawczych, gdyż z dniem 1 czerwca 1975 r. zniesiono powiaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie narusza prawa, zaś argumentacja zawarta w skardze, zgodnie z którą odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowalnych na obszarach wsi, podczas ustalania odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie.

II. Kontroli w niniejszej sprawie została poddana decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. G. w wysokości 13069 zł za nieruchomości położone we wsi [...], gmina [...], oznaczone jako działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1 861m2 przejęte na własność Państwa.

III. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy [...] ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W ocenie skarżących decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem nie została poprzedzona przeprowadzeniem obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, jak również nie sporządzono opinii biegłego.

Na wstępie przypomnieć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

IV. Zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowalnych na obszarach wsi zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" nasuwa poważne wątpliwości interpretacyjne. Powyższe można potwierdzić chociażby na kanwie niniejszej sprawy – odmienne stanowiska skarżących i organu, jak również w orzecznictwie administracyjnym, czy też orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo powołać w tym miejscu należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 450/16, czy też z 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3760/16. W wyrokach tych Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmował, że przy ustalaniu odszkodowania należało stosować pełną procedurę, określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym powołanie biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Na taki tryb postępowania miała wskazywać treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, które w zakresie ustalania wysokości odszkodowania i sposobu wypłaty odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu, a także systemowe podejście do całokształtu obowiązujących wówczas regulacji prawnych. Natomiast w późniejszych wyrokach stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uległo zmianie – wyroki z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 803/17, z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1326/17, dostępne na str. CBOSA. W wyrokach tych Sąd stanął na stanowisku, iż odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie oznacza obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w powołanej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, znajduje się w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości.

Zarówno w doktrynie i judykaturze podkreśla się, że rozbieżności w zakresie wykładni prawa nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (por. R. Hauser, M. Wierzbowski – redaktorzy, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, str. 1066 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. wyrok z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1642/94 oraz wyroki NSA z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2321/15 oraz z 23 października 2015 r. sygn. akt I OSK 127/14, CBOSA).

Z uwagi na powyższe niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Ministra infrastruktury i Budownictwa art. 8 k.p.a., jednej z najważniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasady pogłębiania zaufania poprzez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. linia orzecznicza sądów administracyjnych się nie zmieniła, powyższe wynika z powołanych wyżej wyroków z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 803/17 i z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1326/17.

V. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela prezentowane w tych wyrokach stanowisko. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Rozdział 3 ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia i został zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe". Kwestie zaś wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale 2, zatytułowanym "Odszkodowania". Na gruncie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1977 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową.

VI. Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale 3 tej ustawy.

VII. Ponadto zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organowi pierwszej instancji nie udało się uzyskać archiwalnych akt administracyjnych dotyczących decyzji odszkodowawczej. Z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że Wojewoda [...]zwrócił się o sprawdzenie czy w zasobach urzędu znajdują się archiwalne akta dotyczące decyzji Naczelnika Gminy [...] do Wójta Gminy [...] (pismo z dnia 15 kwietnia 2016 r.), jak również do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydziału [...], Starosty [...], Dyrektora [...] Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem, Archiwum Państwowego w [...] (pismo z dnia 4 lipca 2016 r.), jednakże powyższe nie przyniosło rezultatów. Tak więc jednoznacznie nie można stwierdzić, że rozprawa administracyjna w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości należące do S. G. nie została przeprowadzona.

VIII. Odnosząc się zaś do ustalonej przez Naczelnika Gminy [...] wysokości odszkodowania uznać należy, że Minister Infrastruktury i Budownictwa rzeczowo i wyczerpująco przedstawił sposób ustalenia odszkodowania (0,1861 ha klasy R IV x 7000/1ha x 10 = 13 027 zł). Przyznane odszkodowanie w kwocie o 42 zł większej tzn. 13 069 zł niż należna, jak prawidłowo wskazał organ, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Powyższe należy uznać za omyłkę rachunkową, przyjęte przez organ stawki w zależności od klasy gruntów (VI klasa), wielokrotności podwyższenia (10) oraz powierzchnię nieruchomości (0,1861 ha) są prawidłowe. W ocenie Sądu należy również podzielić przedstawione przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa stanowisko odnośnie wejścia w życie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia stawek dotyczących ceny gruntów przy sprzedaży za pośrednictwem [...] oraz stawek odszkodowania za przejęte tereny budowlane na obszarach wsi. Zgodnie z § 2 ww. zarządzenia wchodziło ono w życie z dniem ogłoszenia przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [...]. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1964 r. w sprawie ogłaszania uchwał rad narodowych i ich prezydiów oraz w sprawie wydawania dzienników urzędowych wojewódzkich rad narodowych dopuszczało możliwość ogłoszenia uchwały, podlegającej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zapewniający należyte poinformowanie ludności a nie tylko w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Wobec powyższego nie musiało zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], jak twierdzą skarżący. Dlatego też ustalając wysokość odszkodowania należało uwzględnić zarządzenie Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 1976 r. a nie wcześniejsze opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zarządzenie Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1976 r. Natomiast okoliczność zniesienia powiatów z dniem 1 czerwca 1975 r. nie oznaczała, iż organ oparł się na niewłaściwych przepisach, akty prawne na podstawie których została wydana przez Naczelnika Gminy [...] decyzja obowiązywały w dacie orzekania tj. [...] listopada 1977 r.

IX. W tym stanie rzeczy, Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo przyjął, iż brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia wydania przez Naczelnika Gminy [...] decyzji z [...] listopada 1977 r. z rażącym naruszeniem prawa.

X. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, ze zm.), orzekł jak sentencji.