Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 205/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6 ust. 1 art. 65 ust 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. Z. i L. B. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 909/08 i 910/08 w sprawie ze skarg G. Z. i L. B. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. nr XIV/76/07 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru Gminy Kościelisko 1. uchyla zaskarżone wyroki i przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Kościelisko na rzecz G. Z. i L. B. po 450 zł. (czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokami z dnia 17 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi G. Z. (sygn. akt II SA/Kr 909/08) oraz L. B. (sygn. akt II SA/Kr 910/08) na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. nr XIV/76/07 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko.

Uzasadniając te rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, iż nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Z ustaleń Sądu wynika również, iż skarżący G. Z. wystąpił do Rady Gminy Kościelisko z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w dniu 16 czerwca 2008 r., natomiast L. B. – w dniu 20 czerwca 2008 r. Obaj skarżący wnieśli też skargi w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Zdaniem Sądu, przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem obu skarg jest cała uchwała Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. Sąd wskazał, iż G. Z. wnosił o uchylenie zapisów planu w stosunku do działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości K.-C., a L. B. – w stosunku do działek o nr ewid. [...] i [...], domagając się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa również usunięcia naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Sąd podkreślił jednak, że z uzasadnienia obu wezwań wynika, iż skarżący kwestionowali procedurę uchwalania całego planu i w nieprawidłowej procedurze uchwalania planu upatrywali naruszenia ich interesów prawnych. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zatem podzielić stanowiska organu, że skarga jest niedopuszczalna z powodu braku wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego w zakresie ustaleń planu wykraczających poza działki wskazane przez skarżących.

Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd I instancji podkreślił również, że interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i musi on mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny.

W ocenie Sądu, skarżący, koncentrując się na zarzutach dotyczących prawidłowości uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, nie wykazali, iż ustalenia tego planu naruszają ich interesy prawne lub uprawnienia. Są oni wprawdzie właścicielami szeregu działek położonych w miejscowości K.-C. (nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), a zatem zaskarżona uchwała może potencjalnie wkraczać w sferę ich uprawnień rzeczowych, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje ich jeszcze do złożenia skargi na tą uchwałę. Konieczne było jeszcze wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali takiego naruszenia. W treści skarg - sporządzonych przez fachowego pełnomocnika - poza stwierdzeniem, iż ustalenia uchwały "bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżących, znacząco ograniczając możliwość ich zabudowy i zmniejszając ich wartość", nie podniesiono żadnych okoliczności wykazujących, iż doszło, i w jaki konkretnie sposób do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień właścicielskich skarżących. Sąd zauważył również, że L. B. w piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2008 r. podniósł, że "obniżenie wskaźnika intensywności zabudowy na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym może z jednej strony wpływać na spadek wartości nieruchomości (tak się dzieje w przypadku nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego), ale może także, w pewnych sytuacjach, pozytywnie wpłynąć na wartości nieruchomości".

Sąd stwierdził, iż skarżący - zaskarżając przedmiotową uchwałę w całości - nie wykazali ponadto, w jaki sposób cała ta uchwała miałaby naruszać ich interesy prawne lub uprawnienia jako właścicieli wskazanych w skargach działek, w sytuacji, gdy należące do nich nieruchomości położone są tylko w niektórych obszarach objętych zmianą planu tj. tylko w obszarze o symbolu M8 (w zespole "Czajki" przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne, wewnętrzne drogi dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną), L2 (tereny leśne), REz (tereny zieleni o wysokim reżimie ochrony) i KD (ulice dojazdowe, jednojezdniowe z dwoma lub jednym pasem ruchu). Zaskarżona uchwała dotyczy natomiast obszarów M1-M8, Mw, MU, U1-U6, UT1a i UT1b, UT2-UT6. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest trafny pogląd, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, póz. 2). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący, zaskarżając w całości uchwałę w przedmiocie zmiany planu, kwestionują tym samym ustalenia przyjęte w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych zakresem planu, tj. również tych nieruchomości, które nie są ich własnością.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby w dacie wnoszenia skarg zaskarżona uchwała naruszała ich interesy prawne lub uprawnienia. W ocenie Sądu, w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami planu. Sąd wskazał, że również analiza wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego skierowanych przez skarżących do organu nie pozwala przyjąć, iż w sprawie wykazane zostało naruszenie interesów prawnych lub uprawnień skarżących. Wzywający wskazywali jedynie, że na skutek uchwalenia zmiany planu doszło do obniżenia wartości ich nieruchomości, albowiem zmieniony plan uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o dokumentację sporządzoną na podstawie ustaleń planu sprzed jego zmiany. Sąd zauważył jednak, że wcześniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2006 r. została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, co miało miejsce w dniu 9 marca 2008 r. Zdaniem Sądu, nie można opierać twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą na argumentacji, iż będzie ona stanowiła podstawę prawną przyszłej decyzji administracyjnej, determinując treść rozstrzygnięcia w kierunku nieakceptowanym przez skarżącego.

Sąd wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skoro skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów podniesionych w skargach.

Skargi kasacyjne od tych wyroków wnieśli G. Z. i L. B., opierając je na następujących podstawach:

- naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżących, co stanowi o braku ich legitymacji do wniesienia skargi,

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne oddalenie skargi.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych wyroków w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych skarżący wskazali, iż zaskarżona uchwała narusza ich interesy prawne wywodzące się z przysługującego im prawa własności działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], którego ochronę zapewniają przepisy art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślili również, że w wezwaniach organu do naruszenia interesu prawnego oraz skargach wyraźnie wskazali, iż naruszenie ich interesów prawnych wynika z bezprawnego ograniczenia zaskarżoną uchwałą możliwości zabudowy nieruchomości będącej ich własnością poprzez ograniczenie dopuszczalnej kubatury budynków mogących powstać na tej nieruchomości w stosunku do stanu prawnego sprzed zmiany planu. Wprowadzenie tego ograniczenia znacznie zmniejszyło możliwości zainwestowania należących do nich nieruchomości, ograniczając ich wartość jako działek budowlanych. Zmieniona uchwała wprowadziła bowiem zakaz lokalizowania na obszarze oznaczonym symbolem M8 obiektów pensjonatowych przekraczających kubaturą 2500 m3, co było w pełni dopuszczalne przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, gdzie obowiązywał wyłącznie warunek zachowania proporcji powierzchni działki budowlanej do kubatury budynków na tej działce w stosunku 1:1 (przy uwzględnieniu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,4).

Naczelny Sąd Administracyjny połączył sprawy ze skargi kasacyjnej G. Z. (sygn. akt II OSK 205/09) i ze skargi kasacyjnej L. B. (sygn. akt II OSK 206/09) do wspólnego rozpoznania i orzekania pod sygnaturą akt II OSK 205/06 na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przepis art. 111 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Skargi G. Z. i L. B. dotyczą tej samej uchwały Rady Gminy Kościelisko, a więc – zgodnie z art. 51 p.p.s.a. - mogli oni w jednej sprawie występować w roli skarżących. Ponadto skarżący są współwłaścicielami tych samych nieruchomości, a więc ich uprawnienia i obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały są wspólne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Zasadnie skarżący podnieśli zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, iż prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej na podstawie wskazanego przepisu przysługuje tylko tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tą uchwałą. Sąd administracyjny, po dokonaniu kontroli czy skarga spełnia warunki formalne, zobowiązany jest więc do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. nr XIV/76/07 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko. Jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, źródłem interesu prawnego skarżących, który został naruszony tą uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Treść prawa własności określa art. 140 k.c., który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Szczególną ochronę tego prawa zapewniają przepisy Konstytucji RP, stanowiąc, iż każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący są współwłaścicielami działek położonych w miejscowości Kościelisko – Czajki o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Część tych działek znajduje się na obszarze, którego dotyczą postanowienia zaskarżonej uchwały. Jak wynika bowiem z treści wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 listopada 2008 r. (k. 58-65 akt II SA/Kr 910/08) część działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...] położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem M8 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne, wewnętrzne drogi dojazdowe i towarzysząca infrastrukturę techniczną. Zgodnie z treścią § 6 ust. 2 pkt 6 lit a uchwały Rady Gminy Kościelisko Nr XXIII/157/01 z dnia 2 lipca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko na terenie M8 stosunek bezwzględnej wielkości kubatury naziemnej części nowobudowanych budynków do bezwzględnej wielkości powierzchni działki powinien być mniejszy lub równy 1. Zasady zagospodarowania terenu M8 zostały zmienione zaskarżoną uchwałą z dnia 30 października 2007 r. Na obszarze tym wprowadzono ograniczenia w zabudowie działek polegające m.in. na ograniczeniu kubatury naziemnej części budynków mieszkalnych do 1500 m3, a budynków mieszkalno-usługowych i pensjonatowych do 2500 m3 z tym zastrzeżeniem, że wskaźnik intensywności zabudowy powinien wynosić maksymalnie 0,4 przy zachowaniu proporcji powierzchni działki budowlanej do kubatury budynków wynoszącej 1:1 (§ 1 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 30 października 2007 r.).

Wprowadzając ograniczenie w zakresie dopuszczalnej kubatury budynków, mających powstać na terenie oznaczonym symbolem M8, gmina ograniczyła uprawnienia skarżących do korzystania z należących do nich nieruchomości, naruszając tym samym ich interesy prawne wynikające z prawa własności tych nieruchomości. Dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną nie ma natomiast znaczenia fakt, czy przed wniesieniem skargi wystąpił on z wnioskiem o pozwolenie na budowę konkretnego budynku na tej działce, czy też zabudowę tej nieruchomości planuje dopiero w przyszłości. Każde bowiem ograniczenie praw właściciela do korzystania przez niego z nieruchomości wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego np. zakaz zabudowy nieruchomości znajdujących się na danym obszarze, ograniczenia parametrów technicznych mających powstać budynków, ustalenie przebiegu drogi publicznej przez daną nieruchomość stanowi istotną ingerencję w przysługujące mu prawo własności, a więc kształtuje jego sytuację prawną. Wynika to również z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), który stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inną kwestią jest natomiast to, czy gmina, korzystając z przyznanego jej ustawą prawa do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności, wprowadza konkretne ograniczenia zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ta kwestia stanowi jednak przedmiot rozważań sądu administracyjnego, kontrolującego uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany dopiero po stwierdzeniu, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny podmiotu wnoszącego skargę.

Podkreślić należy, iż źródłem uprawnień skarżących, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą nie mogą być przepisy prawa administracyjnego dotyczące pozwolenia na budowę. Po pierwsze, zauważyć trzeba, iż w dniu wniesienia skargi w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę na działkach będących współwłasnością skarżących pensjonatu wraz z częścią gastronomiczną inwestorem była spółka "M, Z., B. [...] spółka jawna", a nie skarżący G. Z. i L. B.. Zaskarżona uchwała w tym zakresie nie mogła więc bezpośrednio naruszyć uprawnień skarżących. Po drugie, wskazać należy, iż niekorzystne dla inwestora postanowienia uchwały rady gminy zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nigdy nie będą mogły naruszać jego uprawnień do realizacji danej inwestycji na terenie objętym tym planem, wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu, a więc jest podstawą do prowadzenia przez inwestora robót budowlanych. Z ogólnej zasady ochrony praw nabytych wynika, iż zmiana planu miejscowego dla terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma wpływu na treść ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, jak wejście w życie planu miejscowego dla obszaru, który takim planem nie był dotychczas objęty nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z tego powodu, że ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji w sytuacji, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast w przypadku wprowadzenia przez radę gminy zmian w planie miejscowym niekorzystnych dla inwestora w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest jeszcze decyzją ostateczną, nie można mówić o naruszeniu uprawnień inwestora do realizacji danej inwestycji, gdyż takie uprawnienia mu jeszcze nie przysługują.

Wskazać ponadto należy, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżący mieli obowiązek wykazania, w jaki sposób ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały dotyczącymi terenów, na których nie znajdują się żadne nieruchomości, będące ich własnością tj. obszarów oznaczonych symbolami M1-M7, Mw, MU, U1-U6, UT1a i UT1b, UT2-UT6. Twierdzenie to Sąd oparł na błędnym założeniu, iż skoro przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r., to skarżący mają obowiązek wykazać naruszenie interesu prawnego w odniesieniu do całego terenu objętego planem. Odnosząc się do tego twierdzenia Sądu, podkreślić należy, iż przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje jednak każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części.

Ponownie rozpoznając przedmiotowe sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien zbadać, czy naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowanymi przez nich postanowieniami uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. zostało dokonane przez ten organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny jest bowiem możliwe wyłącznie w sytuacji naruszenia interesu prawnego skarżącego przez gminę w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

Sąd I instancji powinien zastosować art. 111 § 1 p.p.s.a. i połączyć sprawy G. Z. i L. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem skarżący są współwłaścicielami wszystkich wymienionych w skargach działek, a więc ich uprawnienia i obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały są wspólne. W ponownie prowadzonym przez Sąd postępowaniu, w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony powinien brać udział również B. M., który także jest współwłaścicielem działek położonych w miejscowości Kościelisko – Czajki o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.