Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1312/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1753/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa – Starosty B. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia

2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1753/15 oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r.

nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie, przez Gminę B. własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] gmina B., jako dz. nr [...] o pow. 0,2000 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało z urzędu w związku z pismem Starosty B. reprezentującego Skarb Państwa z 7 maja 2013 r., w którym podano, że dz. nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w B.. Ponadto Starosta B. pismem z 14 maja 2013 r. poinformował organ, że ww. działka w dniu 27 maja 1990 r. w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny komunikacyjne – droga. Droga, w pasie której położona jest dz. nr [...], nie stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. drogi publicznej – gminnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Była i nadal jest drogą wewnętrzną, tzw. "śródpolną". Pojęcie "drogi śródpolne" nie jest uregulowane w obecnie obowiązujących przepisach prawnych, jednak zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), obowiązującego przed oraz w dacie 27 maja 1990 r., w przypadku dróg gruntowych będących w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, jako władającego wpisywano prezydium gromadzkiej rady narodowej. Przepisy te, obecnie już nieaktualne, stosowane były przy zakładaniu ewidencji gruntów, w której drogi będące

w powszechnym korzystaniu uznawane były za własność gminy. W tej sytuacji,

w ocenie organu, w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz B..

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] sierpnia 2015 r., po rozpoznaniu powyższego odwołania, uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r.

i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Komisja wskazała, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowe mienie

w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i było mieniem państwowym, a jeśli tak, czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W następnej kolejności organ winien zbadać, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie Komisji, zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Księga wieczysta Nr [...] została założona bowiem dopiero w 2012 r., a zaświadczenie Starosty B. wskazane w dziale II tej księgi wieczystej pochodzi z 2011 r. Brak jest również dowodów wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu na powyższe nie może stanowić powołany przez Starostę przepis art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, z którego wynika jedynie nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu. Organ zwrócił również uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy. Zatem bez zbadania księgi wieczystej, a w razie jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego nieruchomości, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta B..

Oddalając skargę Sąd stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zastosowała przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w przedmiocie komunalizacji nastąpiło z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, co nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zadaniem organu było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości,

a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu, trafnie zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej Nr [...], po pierwsze obrazuje stan prawny nieruchomości na dzień 8 maja 2013 r., a po drugie wskazuje, że księga ta założona została dopiero w 2012 r. dla nieruchomości, która nie miała uprzednio prowadzonej księgi wieczystej. Wpisu tego dokonano przy tym na podstawie zaświadczenia Starosty B. z 15 listopada 2011 r. W tej sytuacji trudno uznać, aby powyższy dokument obrazował stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja

1990 r. Podobnie załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów (k-6 akt administracyjnych), sporządzony został na datę 7 maja 2013 r.

Sąd podniósł, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. oparta została również na zaświadczeniu Starosty B. z 7 maja 2013 r., w którym wskazano, że według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B.. Przyjmując nawet, że Starosta miał na względzie nie ww. wypis

z rejestru gruntów sporządzony na dzień 7 maja 2013 r., a wyciąg z rejestru gruntów obrębu Ząbinowice, jednostka ewidencyjna B., to stwierdzić należy, że rejestr ten, założony w 1976 r., a zamknięty w dniu 31 grudnia 1991 r., po pierwsze nie wskazuje, na jakiej podstawie prawnej, czy też na podstawie jakich dokumentów, Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej działki, a po drugie nie wynika z niego w jakiej dacie nabycie to nastąpiło (czy Skarb Państwa był właścicielem działki od dnia założenia rejestru, a zatem i w dacie 27 maja 1990 r., czy też stał się nim później, już po tej dacie, skoro rejestr ten prowadzony był do 31 grudnia 1991 r.). W tej sytuacji również i ten dokument nie mógł stanowić podstawy ustalenia, że przedmiotowa działka stanowiła

w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Prawidłowo podkreślono przy tym

w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje bowiem jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Powyższe wynika również z obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r. zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym (§ 24 ust. 1 i 2 zarządzenia), przy wpisywaniu osoby właściciela należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach (...). Jako właściciela w ewidencji gruntów podaje się osobę, która przedstawi odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej. Skoro zatem dokumentów takich brak jest w aktach sprawy, jak również brak o nich wzmianki we wspomnianym rejestrze, nie ma możliwości ustalenia, w jakiej dacie Skarb Państwa stał się właścicielem dz. nr [...] i na jakiej podstawie.

Z tych samych przyczyn nie można uznać, zdaniem Sądu, aby w sprawie wykazane zostało, że przedmiotowa działka należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O powyższym nie może świadczyć art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c ww. zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Wynikający z tego zarządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nawet gdyby uznać, że wpis taki w ewidencji oznaczał faktyczne władanie przez Urząd Gminy w Bytowie przedmiotowym gruntem, to nie wiadomo od jakiej daty władanie to miało miejsce. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro brak jest dokumentów świadczących o tym, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Konkludując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie naruszył zatem również przepisu art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Starosta B.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia z mocy prawa nieruchomości położonej na terenie gminy B., w obrębie Ząbinowice, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,20 ha, stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa - Starosty B., dla której Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], przez Gminę B., mimo iż przesłanki te zostały spełnione;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., zwana dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, jak również że brak jest dowodów wskazujących na to, iż nieruchomość ta należała w ww. dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż z materiału tego wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie, ponadto iż należała ona w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, a w konsekwencji niewydaniem orzeczenia uchylającego decyzję organu II instancji w całości;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo iż organ II instancji powinien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ organ I Instancji w sposób wyczerpujący zgromadził niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia zarzutów prawa procesowego - uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i rozpoznanie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy wadliwie zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. przyjmując, że określone w decyzji okoliczności wymagają wyjaśnienia i nie mogły być wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Materiał zebrany przez organ I Instancji jest kompletny, pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazano, że w sprawie zebrany już został cały materiał, skarżący nie dysponuje żadnymi innymi dodatkowymi informacjami czy dowodami.

Skarżący podniósł, że organ prowadzący rejestr gruntów, którego wyciąg załączono do akt sprawy, założony w 1976 r., sprawdzony w 1978 r., a zamknięty

w 1991 r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r., Nr 11, poz. 98), mógł wpisać dane dotyczące danej nieruchomości w zakresie własności oraz władania jedynie na podstawie przedstawionych dokumentów. Wobec powyższego, nawet pomimo braku dostępu do dokumentów w chwili obecnej, na podstawie których dokonano wpisu do ewidencji, należy mieć na względzie, że dokumenty te istniały, a zatem rejestr gruntów uznać należy za wystarczający do ustalenia stanu prawnego nieruchomości na potrzeby komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W związku z tym, w ocenie skarżącego, organ II instancji, a następnie Sąd błędnie uznały, że w niniejszej sprawie niezbędne było zbadanie dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Ponadto z powyższego dokumentu wynika również, że co najmniej od 1976 ,r. do 1991 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu Urzędu Gminy w B.. Nie można wobec tego wyprowadzić wniosku, że nie wiadomo, czy w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem tej nieruchomości.

Zwrócono również uwagę, że przedmiotowa nieruchomość w rejestrze gruntów została zakwalifikowana jako tereny komunikacyjne - drogi, o czym wskazywano również w piśmie Starosty B. z dnia 14 maja 2013 r. oraz wyjaśniano w nim, że była to droga "śródpolna". Władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz były w powszechnym korzystaniu, uznawano zaś prezydium gromadzkiej rady narodowej (§ 24 ust. 4 pkt 1 lit. c Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów). W § 27 ust. 3 pkt 17 ww. Zarządzenia wskazano z kolei, że do grupy XI zalicza się także drogi gruntowe, pozostające pod zarządem gromadzkich rad narodowych, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się częściowo uzasadnione, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 80 k.p.a. Okolicznością faktyczną wymagającą potwierdzenia w postępowaniu dowodowym było w sprawie to, czy w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), czyli w dniu 27 maja 1990 r. sporna działka stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowił podstawę prawną decyzji wydanej przez organ I instancji, mienie to stało się z dniem wejścia ustawy w życie mieniem właściwych gmin. Organ I instancji ustalając tę przesłankę wskazał na dane zawarte w rejestrze gruntów założonym w roku 1976, a zamkniętym z dniem 31 grudnia 1991 r., zgodnie z którym działka w tym okresie ujawniona były jako własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B. oraz określona jako tereny komunikacyjne – drogi. Kwestionując wnioski w zakresie prawa własności działki, organ odwoławczy nie zakwestionował natomiast powyższych ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić kontrolowaną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uprawnienie organu odwoławczego przewidziane w tym przepisie może być wykorzystywane

z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym dwuinstancyjności

i szybkości postępowania. Na gruncie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym celu dysponuje on także uprawnieniem z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego. Pominięcie tej regulacji sprowadza się do orzekania przez organ II instancji w sposób kasacyjny, a nie merytoryczny. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), do postępowania w sprawach wydania decyzji stwierdzających nabycie mienia z mocy prawa stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Odesłanie do odpowiedniego zastosowania może oczywiście wymuszać modyfikacje w stosowaniu poszczególnych regulacji kodeksu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że zasady dotyczące stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2, art. 136 i art. 80 k.p.a. mogłyby w sprawie doznawać ograniczeń, czy wyłączenia. Na takie względy nie powoływał się również ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji akcentował, że szereg dokumentów złożonych w sprawie pochodzi z okresu po 1990 r., także księga wieczysta dla nieruchomości została założona w roku 2012, na podstawie zaświadczenia z roku 2011. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia udowodnienie danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skoro aktualnie nie jest możliwe potwierdzenie stanu własności na dzień 27 maja 1990 r. poprzez uzyskanie odpisu księgi wieczystej lub ewidencji gruntów odnoszącej się konkretnie do tej daty (co potwierdza sam skarżący kasacyjnie), zaś organ pierwszej instancji wielokrotnie podkreślał, że nie dysponuje innym materiałem dowodowym, to konieczne i dopuszczalne było wyprowadzenie konkluzji odnoszącej się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wadliwie zaniechał oceny już zebranego w sprawie materiału, nie podejmując próby samodzielnej weryfikacji danych i nie czyniąc uzupełniających ustaleń dowodowych. Wadliwie też sformułowano zalecenie dla organu I instancji, w sposób ogólnikowy i bez określenia, jakie czynności dowodowe, poza zbadaniem księgi wieczystej, mają być podjęte. Nie stanowi zaleceń wskazanie, że konieczne do rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji, albowiem jest to sprawa oczywista. Konieczne niewątpliwie jest natomiast wykazanie, co stanowiło podstawę ustalenia, że działka w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej. Organ odwoławczy, zobowiązany do merytorycznego załatwienia sprawy, w konsekwencji uchylił się od jej rozpoznania, zaniechał oceny już zebranego materiału dowodowego, jak też jego uzupełnienia w zakresie dopuszczonym art. 136 k.p.a., nie wskazując przy tym czynności, które ten zakres mogłyby przekraczać. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję odwoławczą, wydaną z naruszeniem art. 138 § 2, art. 80 i 136 k.p.a. narusza w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Jeśli organ odwoławczy uzna, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż zostały wykazane przesłanki do komunalizacji przedmiotowego mienia to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić stwierdzenia nabycia prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 209 p.p.s.a.