Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2472/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,8,12,14,53i 55
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156-158, 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1975 r. Nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

Decyzją Urzędu [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Nr [...], podjętą w oparciu o przepisy art. 7, 8, 12, 14, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustalono odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] na łączną kwotę: [...] zł, w tym za grunt: [...] zł, zabudowania: [...] zł i rośliny: [...] zł. Powyższe odszkodowanie zostało przyznane na rzecz M. K. w wysokości [...] zł oraz S. Z. w wysokości [...]zł.

Ww. nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. nieruchomość została przekazana Dyrekcji [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. pełnomocnik następcy prawnego współwłaścicielki nieruchomości zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem procedury ustalenia odszkodowania, w tym procedury określonej w art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak biegłych na rozprawie odszkodowawczej stanowi naruszenie przepisów procedury ustalania odszkodowania. Jednakże takie naruszenie i jego wagę należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia - w tym przypadku przejęcia dekretem nieruchomości i odszkodowania za tę nieruchomość. Ponadto, należy wskazać, iż brak biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli biorących udział w rozprawie nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści decyzji - odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych. Zatem, biegły poprzez sporządzenie opinii uczestniczył w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Wojewoda podkreślił, że w aktach postępowania znajduje się pismo z dnia 10 stycznia 1975 r., w którym Urząd [...] prosi o osobiste stawiennictwo w sprawie odszkodowania za nieruchomość. W związku z tym, brak jest podstaw, aby przyjąć, że strony nie zostały poinformowane o wszczętym postępowaniu i nie wezwane na rozprawę odszkodowawczą pomimo wyraźnego braku sformułowania tego w piśmie. Protokół przesłuchania M, K. z dnia 21 stycznia 1975r. oraz S. Ż. z dnia 27 stycznia 1975r. nie dają organowi wystarczających podstaw do przyjęcia, że nie odbyła się rozprawa w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość dekretową oraz że podjęte w przedmiotowym postępowaniu czynności były ograniczone i stanowiły jedynie czynności przygotowawcze.

Takie wnioski są w opinii organu zbytnim uproszczeniem biorąc również pod uwagę fakt, że strony stawiły się w Urzędzie, zapoznały się z operatami i dokumentacją, miały możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu administracyjnym oraz, pomimo przysługującego prawa złożenia odwołania od decyzji, z tego prawa nie skorzystały. Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie odszkodowania za ww. nieruchomość strony zaaprobowały wysokość odszkodowania. Na decyzji widnieje pieczęć prawomocności z datą 21 maja 1975 r. W ocenie organu, należy przypuszczać, że odszkodowanie zostało skutecznie wypłacone do rąk osób uprawnionych.

Z całokształtu akt wywłaszczeniowych przedmiotowego postępowania wynika, iż wartość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii szacunkowej biegłego Wydziału [...] Urzędu [...] - zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. Przyjęcie przez organ tezy, że orzeczona wymienioną decyzją wysokość odszkodowania była przyznana z rażącym naruszeniem prawa jest niemożliwe do zaakceptowania przez organ badający sprawę w świetle zgromadzonych akt własnościowych.

Wojewoda wskazał ponadto, iż przy ocenie wagi naruszenia należy brać pod uwagę specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. Przejawiała się ona w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - pomnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.04.2011 r. sygn. akt. I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.1 1.201 lr. sygn. akt. I SA/Wa 1429/10).

Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. K. wskazując na naruszenie przepisów kpa oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, że elaborat szacunkowy wykonany na zlecenie inwestora, to jest Dyrekcji [...] przed wszczęciem postępowania stanowi opinię biegłego, że w sprawie powołano biegłego, że biegły brał udział w postępowaniu, że przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Rozpatrując odwołanie Minister wskazał, iż z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 listopada 1974 r. Dyrekcja [...] wystąpiła o wydanie decyzji odszkodowawczej za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] przesyłając w załączeniu elaborat szacunkowy gruntu, zabudowań i urządzeń budowlanych sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej w [...] inż. L. [...], elaborat szacunkowy budynku mieszkalnego, zabudowań i urządzeń budowlanych sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej w [...] inż. W. K. i elaborat szacunkowy za materiał roślinny sporządzony przez biegłą Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie mgr inż. E. Z. W cenie organu, powyższe opinie wydane były przez biegłych Prezydium Rady Narodowej w [...], a zatem w tym zakresie brak jest naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

Organ odwoławczy wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy opinie biegłych zostały wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. ustawy wywłaszczeniowej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. Nr 36,poz. 212), zarządzenia Nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., zarządzenia nr [...] Prezydenta [..] z dnia [...] października 1974 r. w sprawie określenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w W., stanowiącego podstawę do ustalania odszkodowania za niektóre budynki położone na gruntach przejmowanych dla celów inwestycyjnych (Dz. Urz. Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr 13/73-76), zarządzenia Przewodniczącego [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (MP Nr 86, poz. 408).

W ocenie Ministra, akta przedmiotowej nieruchomości potwierdzają, że spełnione zostały przesłanki z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pozwalające na przyznanie odszkodowania współwłaścicielkom nieruchomości przy ul. [...]. Niewątpliwie zostały one pozbawione jej użytkowania po dniu 5 kwietnia 1958 r. w związku z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].06.1971 r. i przekazaniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], a nieruchomość zabudowana była domem jednorodzinnym 4-izbowym z 1936 r. Ponadto, w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w strefie zabudowy zwartej, 3 kondygnacyjnej o 50% powierzchni zabudowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prawidłowo ustalił przedmiot postępowania, strony postępowania oraz spełnienie przesłanek przyznania odszkodowania wymienionych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Organ nie prowadził postępowania wywłaszczeniowego, bowiem grunt ten z mocy prawa był już od 1945 r. własnością Skarbu Państwa, lecz jedynie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Inicjatorem tego postępowania była jednostka organizacyjna [..], tj. Dyrekcja Rozbudowy [...], która zleciła dokonanie wyceny biegłym Prezydium Rady Narodowej [...], a więc tym samym biegłym, których powoływano w postępowaniach wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. Minister podniósł, iż strony postępowania aktywnie uczestniczyły w postępowaniu i nigdy nie kwestionowały tych ustaleń.

Organ odwoławczy zauważył również, iż w aktach sprawy brak jest protokołu z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Organ podniósł, iż istotnie obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynika z literalnej treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Brak protokołu może wynikać z faktu nieprzeprowadzenia rozprawy, albo z niezachowania stosownego dokumentu - minęło bowiem już 40 lat od zakończeniu tego postępowania, nie żyją już jego strony uczestniczące w postępowaniu oraz okoliczność, że nie jest to dokument, który podlega wieloletniej archiwizacji. Minister zgodził się jednak ze stanowiskiem Wojewody [...], iż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie dają organowi wystarczających podstaw do przyjęcia, że rozprawa taka nie odbyła się.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Na powyższą decyzję T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia w całości ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 roku.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 22 Ustawy wywłaszczeniowej, w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (to jest w dniu 1 kwietnia 1975 r.) poprzez przyjęcie, że (i) elaborat szacunkowy wykonany na zlecenie inwestora, to jest Dyrekcji Rozbudowy [...] przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, stanowi opinię biegłego w rozumieniu Ustawy oraz kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168); (ii) zaskarżona decyzja nie jest rażąco wadliwa, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż jej wydanie nie było poprzedzone wykonaniem opinii biegłych, jak również przeprowadzeniem obligatoryjnej rozprawy, zaś ustalenie kwoty odszkodowania wskazanej w Decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r., nastąpiło na podstawie aneksu z dnia [...] marca 1975 r. sporządzonego przez Dyrekcję Rozbudowy [...] Dział [...].

2. naruszenie art. 22 Ustawy w zw. z art. art. 78 § 1 k.p.a. w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji i uznanie, że w sprawie o odszkodowanie powołano biegłego;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie na podstawie zebranego materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a mianowicie że:

• biegły brał udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia odszkodowania, albowiem zgromadzone w sprawie opinie szacunkowe sporządzone zostały przez biegłych Prezydium Rady Narodowej [...];

• wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie elaboratów szacunkowych sporządzonych przez biegłych, w sposób zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami Ustawy wywłaszczeniowej;

• strony zapoznały się z treścią dokumentów na podstawie, których ustalono kwotę odszkodowania;

• rozprawa odszkodowawcza została przeprowadzona,

podczas gdy z akt własnościowych wprost wynika, że naczelnik powiatu nie powołał biegłego, który sporządziłby wymaganą prawem opinię, ostateczna kwota odszkodowania ustalona została na podstawie aneksu, sporządzonego przez Dyrekcję Rozbudowy [...] Dział [...] , po informacyjnym przesłuchaniu stron postępowania w dniu [...] marca 1975 r, zaś w aktach sprawy brak nie tylko protokołu rozprawy, ale także jakichkolwiek informacji wskazujących na jej przeprowadzenie;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a poprzez:

• niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to jest nie ustalenie w sposób jednoznaczny okoliczności i dowodów przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, co skutkowało niemożnością weryfikacji skarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się opinie sporządzone przez biegłych Prezydium Rady Narodowej [...] oraz protokoły przesłuchania właścicielek nieruchomości, które nie kwestionowały ich ustaleń, jak również nie odwoływały się od decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. Ewentualne uchybienia ww. decyzji lub wady postępowania, w świetle okoliczności sprawy, zdaniem organu, nie są wystarczające do uznania, że powołana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Natomiast wskazana w skardze kwestia aneksu do elaboratu szacunkowego w istocie dotyczy poprawki dokonanej na tym aneksie w dniu [...] marca1975 r. W ocenie organu, istotnie można przypuszczać, że strony przed wydaniem decyzji nie zapoznały się z nią, ale trudno uznać, że dokonane wyliczenia, korzystniejsze dla stron od pierwotnych i przyjęte w decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. nie spotkały się z akceptacją M. K. i S. Ż. skoro nie złożyły odwołania od decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosku z dnia 4 czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.

Na wstępie zauważyć trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniosły organy nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami kwalifikowanymi, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w nadzorze decyzji stanowiły przepisy art. 7, 8, 12, 14, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).

W ocenie Sądu, prawidłowo ustalił organ nadzoru, na podstawie akt sprawy, iż Urząd Dzielnicowy [...] nie prowadził postępowania wywłaszczeniowego bowiem grunt objęty decyzją z 1975 r. z mocy prawa był od 1945 roku własnością Skarbu Państwa. Organ prowadził zatem jedynie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za pozbawienie współwłaścicielek nieruchomości jej użytkowania po dniu 5 kwietnia 1958 r. w związku z decyzją z o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [..] czerwca 1971 r. i przekazaniem tej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], a nieruchomość zabudowana była domem jednorodzinnym [...] z 1936 roku.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy przy ustalaniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. będących podstawą wydania decyzji z dnia 1 kwietnia 1975 roku.

W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Urząd Dzielnicowy [...] decyzji o ustaleniu odszkodowania zachował się częściowy materiał archiwalny dotyczący postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją tj. wniosek Dyrekcji Rozbudowy [...] z dnia [...] listopada 1074 r. o wydanie decyzji odszkodowawczej, elaborat szacunkowy roślin wieloletnich z dnia 1 września 1974 r., elaboraty szacunkowe gruntu, zabudowań i urządzeń budowlanych z października 1974 r. oraz listopada 1974 r., zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [..] grudnia 1974 r., prośba Urzędu z dnia [...] stycznia 1975 r. skierowana do S. K. o osobiste stawiennictwo w Urzędzie w terminie 14 dni, prośba Urzędu z dnia 10 stycznia 1975 r. skierowana do M. S. o osobiste stawiennictwo w Urzędzie w terminie 14 dni, oświadczenie M. K. z dnia [...] stycznia 1975 r., protokół przesłuchania M. K. z dnia [...] stycznia 1975 r., protokół przesłuchania S. Ż. z d. S., I voto K. z dnia [...] stycznia 1975 r., aneks do elaboratu szacunkowego gruntu z dnia [...] marca 1975 r., decyzja Urzędu Dzielnicowego [..] z dnia [...] kwietnia 1975 r.

W tym stanie rzeczy prawidłowo organ nadzoru dokonał oceny jej legalności, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt odszkodowawczych (których nie można odtworzyć w całości), a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści decyzji o ustaleniu odszkodowania, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów.

Przy czym, oczywiste jest, iż organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, nie może czynić tego dowolnie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ oprzeć się powinien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a., zasady przekonywania i zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

W złożonej skardze T. K. wskazał na naruszenie prawa materialnego – art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - poprzez przyjęcie, że elaborat szacunkowy wykonany na zlecenie inwestora przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego stanowi opinię biegłego w rozumieniu ww. ustawy oraz kpa, wydanie decyzji nie było poprzedzone wykonaniem opinii biegłych, jak również przeprowadzeniem obligatoryjnej rozprawy, zaś ustalenie kwoty odszkodowania nastąpiło na podstawie aneksu z dnia [...] marca 1975 r. sporządzonego przez Dyrekcję Rozbudowy [...] Dział [...].

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 22 ww. ustawy, w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu.

Jak słusznie wskazał organ nadzoru, z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast sam przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07).

Bezsporne jest, iż w zachowanych archiwalnych aktach własnościowych nieruchomości brak jest protokołu z przeprowadzonej rozprawy. W ocenie Sądu, na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie nie można jednak z całą pewnością twierdzić, iż rozprawa odszkodowawcza nie odbyła się. Jak wskazano powyżej, w aktach archiwalnych zachowały się takie dokumenty archiwalne jak prośba Urzędu z dnia 10 stycznia 1975 r. skierowana do S. K. o osobiste stawiennictwo w Urzędzie w terminie 14 dni, prośba Urzędu z dnia 10 stycznia 1975 r. skierowana do M. S. o osobiste stawiennictwo w Urzędzie w terminie 14 dni, oświadczenie M. K. z dnia 21 stycznia 1975 r., protokół przesłuchania M. K. z dnia 21 stycznia 1975 r. oraz protokół przesłuchania S. Ż. z dnia 27 stycznia 1975 r. Z dokumentów tych wynika, iż strony osobiście stawiły się w siedzibie organu, zapoznały się z wyceną biegłych i dokumentacją sprawy, miały możliwość wypowiedzenia się co do wysokości odszkodowania i pomimo przysługującego im prawa nie skorzystały z możliwości odwołania się od decyzji odszkodowawczej. Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo przyjęły organy nadzoru, iż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie dają im wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż rozprawa w ogóle się nie odbyła.

Sąd uznał również, iż podnoszone w skardze uchybienia postępowania odszkodowawczego w postaci braku udziału biegłych w postępowaniu odszkodowawczym nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z treści decyzji odszkodowawczej wynika, iż odszkodowanie ustalono na podstawie elaboratów szacunkowych biegłych rzeczoznawców. Z powyższego wynika, iż biegli przez sporządzenie opinii uczestniczyli w postępowaniu, a organ wydając decyzję o odszkodowaniu przeprowadził dowód z opinii tych biegłych. Ponadto, również z treści protokołów przesłuchania stron wynika, iż strony nie kwestionowały ustalonego odszkodowania. Z protokołów wynika jedynie, iż strony kwestionowały wyłącznie uprawnienie użytkowniczki S. M. do ustalenia i wypłaty na jej rzecz odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż z przepisu art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającego z opinii - nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., I OSK 342/13, niepublik.).

Podobnie, wskazywane przez skarżącego uchybienia w postaci sporządzenia elaboratów szacunkowych nie na zlecenie organu i przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, skarżący nie wykazał, w jaki sposób okoliczności te miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Zauważyć trzeba, iż współwłaścicielki nieruchomości aktywnie uczestniczyły w postępowaniu i nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania. Ponadto, biegli sporządzający elaboraty szacunkowe byli niezależni od inwestora, gdyż byli biegłymi z zakresu spraw budowlanych i z zakresu spraw rolnych wpisanymi na listę prowadzoną przez Prezydium Rady Narodowej [...].

Wskazać również należy, że dla oceny czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od uchybień organu wydającego decyzję o ustaleniu odszkodowania - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu."

Skoro zatem w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w nim kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając zatem na względzie ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę i trwałości decyzji, która jest również gwarantem bezpieczeństwa prawnego (stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych), należy domniemywać (do czasu przedłożenia dowodów obalających to domniemanie), że decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana w sposób prawidłowy.

Ponadto, za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organy zbadały wszechstronnie sprawę i podjęły wszelkie kroki niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego Zważyć przy tym należy, że także przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wnioskowanie zaś o istnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o okoliczności stwierdzone w dokumentach, których wiarygodność nie została skutecznie podważona, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, których treść mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków, nie może być utożsamiane z zastąpieniem dowodów niedopuszczalnymi domniemaniami, a w konsekwencji także przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i naruszeniem art. 80 k.p.a.

Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji .