Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 696/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S., R. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1025/09 w sprawie ze skargi E. S., T. S., R. S. i J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/09 oddalił skargę E.S., T.S., R.S. i J.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.S., J. K.-G., T.S., M. J.-P., R.S. i J.S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]oznaczonej numerem hipotecznym [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa.

W obszernym uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tytuł własności do tej nieruchomości uregulowany był na rzecz J. W. i T. L. S. w równych częściach, niepodzielnie. Skarżący są następcami prawnymi byłych współwłaścicieli, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sądowe stwierdzenia nabycia spadków. Byli współwłaściciele złożyli, w terminie określonym przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 6 listopada 1951 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście z dnia [...]maja 1988 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia 15 lipca 1988 r., odmówiono również uwzględnienia wniosku E.S. o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 1988 r. sygn. akt IV SA 944/88 oddalił skargę E.S. na decyzję z dnia [...]lipca 1988 r. Następnie po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]marca 2000 r. nr [...]stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...]listopada 1951 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...]grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt. I SA 326/01 po rozpatrzeniu skargi [...]Spółki Akcyjnej w Warszawie, oddalił skargę na te decyzje. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 4 grudnia 2002 r. odmówił następcom prawnym przedwojennych właścicieli ustanowienia wnioskowanego prawa użytkowania wieczystego z uwagi na wybudowanie na przedmiotowym gruncie budynku hotelu, niemożność wydzielenia przedmiotowej działki w granicach hipotecznych oraz rozdysponowanie jej na rzecz osób trzecich. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...]lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1945/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 grudnia 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...]lutego 2006 r. ponownie odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na rozdysponowanie tego prawa na rzecz osób trzecich. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi I instancji brak w zgromadzonej dokumentacji dowodów potwierdzających fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości w dniu złożenia wniosku przez dotychczasowych właścicieli, brak upoważnienia do wydawania decyzji osoby podpisującej decyzję oraz niezbadanie jakie skutki prawne w przedmiotowej sprawie wywiera brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując po raz kolejny sprawę przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...]marca 2008 r. odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wyjaśnił, że tzw. wniosek dekretowy złożony został z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 tego dekretu. W aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w dniu złożenia wniosku o własność czasową w postaci odpisu protokołu czynności Komornika Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 15 lutego 1947 r. sygn. akt. VIII Km.25/47, zgodnie z którym w dniu 15 lutego 1947 r. wprowadzono J. W. S. i T. L. S. w posiadanie zburzonego domu położonego przy ul. [...]. W aktualnym stanie prawnym przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami żadnego planu miejscowego. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...]i zabudowana jest budynkiem hotelowym. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa a jej użytkownikiem wieczystym jest [...]Spółka Akcyjna [...]w Warszawie będąca także właścicielem budynku hotelowego stanowiącego odrębną nieruchomość, co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej nr [...]z dnia 9 stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [...] września 1991 r. (sprostowaną postanowieniami z dnia [...]stycznia 1992 r., z dnia [...] grudnia 1993 r. i z dnia [...]listopada 2006 r.) Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[...]" Spółkę Akcyjną [...]w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. [...]o powierzchni 7295 m2 uregulowanego w KW Nr [...], w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, oraz stwierdził nabycie nieodpłatnie własności budynków i urządzeń zajmujących się na tym gruncie. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. K.-G., decyzją z dnia [...]stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że mimo tego, iż wniosek o własność czasową został złożony w terminie, a przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy pozwalałoby na oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, wniosek J. S. i T. S. został rozpatrzony odmownie ze względu na ustanowienie już na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem pełnomocnik stron złożył odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. polegające zarówno na ich niewłaściwym zastosowaniu, jak również na ich niezastosowaniu.

Wojewoda Mazowiecki rozpatrując złożone odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach kiedy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, to dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych istnieją nieodwracalne skutki prawne. Wojewoda podkreślił, że Minister Budownictwa, odmówił stwierdzenia nieważności odpowiedniej części decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. Zatem w ustalonym stanie faktycznym zachodzą okoliczności, które w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa stanowią przeszkodę w ustanowieniu użytkowania wieczystego objętego tą decyzją gruntu. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że rozpatrujący odwołanie od decyzji musi brać pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny sprawy. Wydanie decyzji w oparciu o wielokrotnie już zmieniony stan faktyczny i prawny sprzed wielu laty stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Obciążenie nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia takiego wniosku bowiem organ zgodnie z właściwością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który już tym prawem jest obciążony.

W skardze na ww. decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.S., T.S., J.S. i E.S., w obszernym uzasadnieniu podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...]marca 2008 r. w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie przedmiotowej decyzji i przyznanie im prawa użytkowania do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w sytuacji, gdy wniosek został złożony z zachowaniem terminu, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...]marca 2008 r. Podkreślili, że spełnili wszystkie przesłanki wymagane do przyznania im prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie, a wbrew stanowisku Wojewody Mazowieckiego oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi po tym, jak skarżący złożyli już wniosek o przyznanie własności czasowej, nie powoduje powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący na poparcie tego stwierdzenia przywołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. w zakresie odnoszącym się do negatywnej przesłanki wymienionej w art. 156 § 2 kpa oraz dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem. Zgodnie z brzmieniem art. 7 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2). W razie uwzględnienia wniosku gmina miała ustalić, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie (ust. 4). W razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana miała być do uiszczenia odszkodowania (ust. 5). W myśl art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 dekretu ówczesny Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu określić miał w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady i sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel.

Sąd wojewódzki podniósł, iż w niniejszej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1945/03. Uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]lipca 2003 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej Sąd ten stanął na stanowisku, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest uchwały Rady m.st. Warszawy dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo jego zmiany. Brak jest także innych dokumentów z których by wynikało, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa-Śródmieście, na który powołały się organy w wydanych decyzjach, jest nadal obowiązującym dokumentem prawa miejscowego. W tej sytuacji Sąd uznał, że taka sytuacja uniemożliwia skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]lipca 2003 r. wydana była na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym ustalenie, czy jest prawidłowa, czy też narusza obowiązujące w tym zakresie prawo. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że nie badał kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, zagadnienie to bowiem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 28 września 2001 r. sygn. akt. I SA 326/01. Jak wynika z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi [...]Spółki Akcyjnej w Warszawie, w wyroku dnia 28 września 2001 r. oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]grudnia 2000 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...]listopada 1951 r. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia , że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał, że stanowisko organu dotyczące braku podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne jest uzasadnione. Zgodnie z treścią art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd I instancji podkreślił, że przy ponownym orzekaniu organ związany był bezpośrednio oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1945/03 zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Na mocy przywołanego art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany był także ustaleniami poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 28 września 2001 r. sygn. akt. I SA 326/01. Z analizy akt sprawy wynika, że organ wydając ponowną decyzję nie naruszył art. 153 ani 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących uzupełnienia materiałów dowodowych sprawy.

Wyjaśnił, iż istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że ocena prawna o jakiej w niej mowa dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006). Zdaniem Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, bowiem w dacie wydania obu przywołanych orzeczeń sądowych nie istniała jeszcze decyzja Ministra Budownictwa z dnia 22 stycznia 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Jest to nowa, istotna okoliczność w sprawie, powstała po wydaniu obu wyroków, mająca bezpośredni wpływ na ich moc wiążącą zarówno dla organu jak i obecnie Sądu orzekającego. Podniesiona bowiem w uzasadnieniach obu orzeczeń kwestia oceny braku podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji, straciła moc wiążącą.

Sąd I instancji wskazał, że przewidziane w dekrecie rozporządzenie, które regulować miało kwestię przyznania i wypłaty odszkodowania za grunty i budynki przejęte w trybie dekretu, nigdy nie zostało uchwalone. Przez bardzo długi okres czasu wnioski byłych właścicieli tzw. nieruchomości warszawskich nie były w ogóle rozpatrywane, a te które zostały rozpatrzone w przeważającej części skutkowały odmową przyznania wnioskowanego prawa. W efekcie takich działań obecnie nadal bardzo wiele gruntów położonych w granicach przedwojennej Warszawy obciążonych jest roszczeniami dekretowymi, najczęściej już spadkobierców byłych właścicieli, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej (dawniej wieczystej dzierżawy). Od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat. Na tę regulację prawną zaczęły "nakładać się" następne uregulowania prawne tj. np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego z dnia 1964 r. (art. [...]3 do [...]5), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto przez ten okres czasu ustawodawca uchwalił wiele innych regulacji prawnych, które również - po spełnieniu ustawowych warunków - uwłaszczały z mocy prawa określone tymi przepisami podmioty lub przyznawały im prawo do żądania przekształcenia posiadanego prawa do gruntu w prawo użytkowania wieczystego (np. regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawie z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" lub ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych). Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu nieruchomości warszawskiej. Jeśli taki konflikt wystąpi na etapie rozpatrywania zgłoszonych roszczeń, to niewątpliwie w takim przypadku bezwzględnie uznać należy pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następcy) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w sytuacji, w której roszczenia byłego właściciela nieruchomości warszawskiej ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu ostatecznie nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie, otwiera się możliwość rozpatrywania roszczeń innych podmiotów, które znajdują oparcie w późniejszych regulacjach prawnych. Stanowisko takie jednoznacznie wynika z utrwalonego obecnie orzecznictwa sądów administracyjnych. Natomiast w sytuacji, w której na skutek szczególnej regulacji ustawowej przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku dekretowego skutecznie powstało do przedmiotowego gruntu prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, wówczas sytuacja roszczeń byłego właściciela staje się bardziej skomplikowana. Rozważyć należy dwie sytuacje. Pierwsza to sytuacja, w której organ administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji, z urzędu lub na wniosek właściwej strony, ma możliwość podjęcia działań, które mogą doprowadzić do otwarcia drogi zmierzającej do rozwiązania ustanowionego na rzecz innego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej (np. w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego powstało jedynie na mocy decyzji administracyjnej, której prawidłowość może zostać zbadana w trybie jednego z postępowań nadzwyczajnych określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego). Druga sytuacja wystąpi wówczas, gdy istniejące na rzecz innego podmiotu prawo użytkowania wieczystego powstało w taki sposób, że organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć działań zmierzających do jego rozwiązania (np. w sytuacji, jeśli prawo to powstało na mocy umowy, z mocy samego prawa (bez potrzeby potwierdzania w formie aktu administracyjnego), a także w sytuacji, w której na podstawie ostatecznie zakończonych postępowań nadzwyczajnych w obiegu prawnym nadal pozostaje orzeczenie administracyjne będące podstawą powstania tego prawa).

Zdaniem Sądu I instancji, w pierwszym przypadku brak jest podstaw prawnych do odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, do czasu podjęcia i zakończenia działań, które umożliwią ewentualnie rozwiązanie istniejącego użytkowania wieczystego innego podmiotu. Dopiero w przypadku nieskuteczności tych działań, organ (przy założeniu, że spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu) może fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej innego podmiotu rozpatrywać jako przeszkodę w ustanowieniu tego samego prawa na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej (lub jego następcy). Orzecznictwo sądowe w takiej sytuacji stoi na stanowisku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu - zaś ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa (np. niepubl. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/WA 1005/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1376/04, wyrok z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1117/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 252/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 niepubl., wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, niepubl.).

W drugim natomiast przypadku pamiętać należy, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) lub podjęte działania okazały się bezskutecznie, wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwila jej wydania nieważna jako niewykonalna.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wziął pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) została oddana w użytkowanie wieczystym spółce [...]SA, która stała się także właścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...]w obrębie [...]. Jak wynika z akt sprawy, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. stwierdzającej nabycie przez [...]SA (dotychczasowego zarządcę) gruntu przy ul. [...]o powierzchni 7295 m², w skład którego weszła także przedmiotowa nieruchomość. Natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopiero decyzją z dnia [...]marca 2000 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...]listopada 1951 r. Już z prostego zestawieni dat tych decyzji wynika, że decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste na rzecz Orbisu (1991 r.) została wydana w sytuacji, kiedy wniosek dekretowy w trybie zwykłym był już ostatecznie rozpoznany na niekorzyść byłych właścicieli tej nieruchomości (1951 r.) i nie toczyło się jeszcze postępowanie nadzorcze zakończone decyzją z 2000 r. Skutkiem orzeczenia administracyjnego (do czasu stwierdzenia jego nieważności w 2000 r.) było zatem wygaśnięcie pierwszeństwa roszczeń z wniosku dekretowego przed wszelkimi roszczeniami osób trzecich. Fakt, że na skutek decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopiero z dnia [...]marca 2000 r. wniosek dekretowy "odżył" był oczywiście bardzo istotną i ważną przesłanką, która winna była znaleźć właściwe odzwierciedlenie w decyzji kończącej wszczęte z wniosku J. K.-G. postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jednakże jak wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...]stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (ta decyzja nie podlega jednak kontroli Sądu w przedmiotowym postępowaniu sądowym). Skarżący byli stronami tego postępowania i była im doręczana przedmiotowa decyzja. Mimo takiego rozstrzygnięcia, nie skorzystali oni z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W efekcie braku działania ze strony skarżących, decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...]SA stała się ostateczna (co potwierdza dołączona na rozprawie do akt sądowych, potwierdzona za zgodność kserokopia tej decyzji opatrzona klauzulą ostateczności). Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i kształtuje obecny stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Musi być też uwzględniona przez organ wydający orzeczenie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwił uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego.

Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy rzeczywiście w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak już wcześniej Sąd orzekający podkreślał, wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu), zwłaszcza że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

W ocenie Sądu, oddanie gruntów, przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, a zwłaszcza gdy osoby te (tak jak w rozpatrywanej sprawie) dodatkowo dysponują tytułem własności do naniesień budowlanych znajdujących się na tych gruntach. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawnego. Z powyższych wywodów wynika również, że przeszkodą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy może być fakt, że na gruncie, do którego dotychczasowy właściciel domaga się ustanowienia tego prawa, znajduje się budynek wybudowany przez użytkownika wieczystego i stanowiący jego własność jako odrębna od gruntu nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt 617/06, niepubl.). W takiej sytuacji wniosek dekretowy będzie mógł być załatwiony pozytywnie tylko wówczas, gdy zabudowa została dokonana przez Skarb Państwa (gminę), albo też osobę trzecią, lecz doszło do uregulowania stanu prawnego budynku i połączenia "w jednym ręku" uprawnień (roszczeń) z tytułu budowy oraz prawa do gruntu. Tylko wówczas zaistnieje możliwość pełnego rozporządzania nieruchomością na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych. Nie sposób jest bowiem przenieść własności lub ustanowić użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości bez przeniesienia własności wzniesionych na niej budynków (którymi w rozpatrywanej sprawie jest hotel).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T.S., R.S. oraz J.S..

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy, tj.:

a) art. 170 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie podzielenie poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2001 r. (sygn. akt I SA 326/01, zgodnie z którym w realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji (orzeczenia administracyjnego) z dnia [...]listopada 1951 r., którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], a to na skutek błędnego przyjęcia, że w realiach przedmiotowej sprawy, z uwagi na wydanie przez Ministra Budownictwa decyzji z dnia [...]stycznia 2007 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 1991 r., w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, mamy do czynienia z nową istotną okolicznością, która powoduje utratę mocy wiążącej wskazanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1-2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945, nr 50, poz. 279), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie skarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. (nr 1809/08) wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...]marca 2008 r. (nr [...]), w sytuacji, gdy w realiach przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki ustanowienia na rzecz skarżących prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Wskazując na te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie zgadzają się z tezą postawioną przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawy, jakoby, niezależnie od uwag wcześniejszych, zaistniała w realiach przedmiotowej sprawy okoliczność nowa, powodująca w konsekwencji, że "Podniesiona (...) w uzasadnieniach obu orzeczeń (chodzi tu m. in. o Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. - dopisek J. P.) kwestia oceny braku podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji, straciła moc wiążącą.". W ocenie skarżących, przy wątpliwościach odnoszących się do uwag zawartych na str. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozważania zawarte na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku dają asumpt do twierdzenia, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, nie traktował kwestii braku podstaw do twierdzenia, iż nie ma możliwości odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej na skutek wadliwej decyzji z dnia [...]listopada 1951 r. jedynie w kontekście postępowania nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]listopada 1951 r.). Gdyby bowiem istotnie tak było, to jakiż byłby sens rozważań w tym przedmiocie dotykającym przecież tej kwestii bezpośrednio, skoro sprawa niniejsza toczy się w zwykłym trybie administracyjnym. W ocenie skarżących, kwestia braku podstaw do przyjęcia, iż nie ma podstaw do odmiennego uregulowania sytuacji prawnej będącej konsekwencją wadliwej decyzji z dnia [...]listopada 1951 r., nie może być odnoszona jedynie do postępowania nadzwyczajnego, a w konsekwencji, kwestia ta rzutuje na sytuację prawną skarżących także w tym postępowaniu, toczącym się w trybie zwykłym, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości.

W związku z powyższym, skarżący nie zgadzają się z tezą Sądu, wyrażoną na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą, nową okolicznością, powodującą w konsekwencji brak związania Sądu oceną wyrażoną m. in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2001 r., jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...]stycznia 2007 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r., w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżących przedstawione przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie pogląd nie znajduje uzasadnienia. Zważyć bowiem należy, że fakt wydania w dniu [...] września 1991 r. przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji ustanawiającej na rzecz [...]S.A. w Warszawie prawo użytkowania wieczystego, na gruncie, którego częścią jest sporna nieruchomość, znany był przecież Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w sprawie I SA 326/01. Okoliczność ta nie była przy tym przeszkodą do stwierdzenia, brak jest jurydycznych podstaw uznania, że nie ma możliwości odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej będącej konsekwencją wadliwej decyzji z dnia [...]listopada 1951 r. W dalszej kolejności podniesiono, że poglądu wyrażonego w wyroku wydanym w sprawie I SA 326/01 w żadnym wypadku nie może zmienić okoliczność, iż w chwili obecnej w obrocie prawnym funkcjonuje także decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...]stycznia 2007 r. (ostateczna) - wydanie tej decyzji nic bowiem nie zmienia, skoro decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 1991 r., jak funkcjonowała w obrocie prawnym, tak funkcjonuje nadal. W związku z powyższym skarżący nie mogą zgodzić się z tezą Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nową istotną okolicznością, która karze w inny sposób postrzegać kwestie związania Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie m. in. wyrokiem wydanym w sprawie I SA 326/01.

W konsekwencji powyższego skarżący podnieśli również, że skoro spełnione są przesłanki wynikające z postanowień art. 7 ust. 1-2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy- w przedmiotowej sprawie jest to bezsporne, a kwestia ta nie jest inaczej postrzegana także przez Sąd I instancji, to obowiązkiem Sądu było przychylenie się do wniosków skarżących, zawartych w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. Nie przychylając się do tych wniosków, Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. Uznać bowiem należy, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej uchybiły postanowieniom art. 7 ust. 1-2 dekretu, skoro skarżącym nie przyznano prawa użytkowania wieczystego, pomimo spełnienia przesłanek dekretowych. W ocenie skarżących, w przedstawionym tu kontekście żadnego jurydycznego znaczenia nie mogą mieć rozważania zawarte na str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odnoszące się do kwestii związanych z ewentualnym oddaniem w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak wymaga tego art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. [...]5 k.c. Zważyć bowiem należy, że kwestie powyższe nigdy nie były przedmiotem analizy ze strony organów administracji, które nie z tego powodu nie znalazły podstaw do przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm ) – zwanej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wobec przywołania w jej podstawie art. 170 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji w/wym przepisu. Zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001r. sygn. I SA 326/01, co do braku podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji.

Ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić. Po pierwsze należy zauważyć, że prezentowany pogląd prawny Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiał w innej sprawie, a mianowicie kontrolując decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym tj. decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...]listopada 1951r. , podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie zwykłym - o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Przedstawione wyżej sprawy dotyczyły różnych decyzji administracyjnych.

Postępowanie zakończone wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia [...]listopada 1951r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, jakkolwiek wszczęte w sprawie odmowy przyznania własności czasowej miało na celu wyłącznie ustalenie, czy decyzja o odmowie dotknięta jest wadą nieważności. W tym też zakresie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2001r. Przedstawiając przytoczony wyżej pogląd, poprzedzony analizą charakteru skutków prawnych , Sąd ten odnosił je do decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, ale tylko w zakresie dopuszczalności stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nieważności orzeczenia z dnia [...]listopada 1951r. tj. ograniczał je wyłącznie do decyzji poddanej jego kontroli.

W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa

W rozpoznawanej sprawie istotne jest jednak inne zagadnienie, które związane jest ze skutkami wywołanymi decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 1991r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez [...]SA [...]w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, w skład którego wchodzi nieruchomość objęta wnioskiem oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Chodzi więc nie o skutki związane z decyzją o odmowie przyznania prawa własności czasowej ( a o tych wypowiadał się NSA w wyroku z dnia 28 września 2001r. ), ale o skutki wywołane pozostającą w obrocie prawnym decyzją uwłaszczeniową.

Pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2001r. nie wiązał Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 170 Ppsa, chociaż nie można podzielić argumentacji przestawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie przyczyn niezwiązania Sądu I instancji poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001r. W uzasadnieniu powołanej wcześniej uchwały z dnia 16 grudnia 1996r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej /użytkowania wieczystego/ na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Kwestia czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/. Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nie przyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000r. OPS 14/99 Sąd ten powołując się na wcześniejszą uchwałę z dnia 16 grudnia 1996r. wywiódł że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję.

Nietrafne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 7 ust. 1 i i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. stoł. Warszawy ( Dz. U. Nr. 50, poz. 279 ).

Zgodnie z tym przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy grunty objęte wnioskiem skarżących pozostają w użytkowaniu wieczystym [...]SA w Warszawie, która to Spółka jest nadto właścicielem budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie. Decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991r. w przedmiocie uwłaszczenia w/wym Spółki pozostaje w obrocie prawnym. Podjęte przez jednego z następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej próby stwierdzenia jej nieważności nie powiodły się. Decyzją z dnia [...]stycznia 2007r. Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] września 1991r. Decyzja ta jest ostateczna.

W związku z powyższym brak jest możliwości ustanowienia na gruncie nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, ponieważ ustanowione na rzecz określonej osoby, w tym wypadku [...]SA w Warszawie prawo użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację praw innych osób do danej nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.