Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 857/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a ust. 1, 1a, 2, art. 95, art. 92, art. 155 ust. 1 pkt 5, art. 153 ust.. 1, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 85, art. 84, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 56 ust. 4, par. 4 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 29 czerwca 2011r., nr [...], 2. określa, iż decyzje opisane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. W. i J. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 czerwca 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.), Burmistrz ustalił opłatę adiacencką dla M. i J. W. w wysokości 7500 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G., stanowiącej działki nr [...] i nr [...], powstałe z zatwierdzonego projektu podziału działki nr [...] decyzją Burmistrza z dnia 17 lutego 2009 roku, nr [...], która stała się ostateczna w dniu 5 marca 2009 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w wyniku podziału ww. nieruchomości jej wartość wzrosła o 25000 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia 23 kwietnia 2010 roku, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który potwierdził jego aktualność w dniu 26 kwietnia 2011 roku. Organ uznał, iż operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

(Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), jak i opiera się na prawdziwych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ zaznaczył przy tym, że Rada Miejska w uchwale z dnia 24 października 2007 roku, nr [...], zmieniającej uchwałę z dnia 28 marca 2007 roku, nr [...], określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30%. Wobec powyższego organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7500 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. W. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając odwołanie zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 92 i art. 98a ust. 1 u.g.n. Podnieśli, że organ I instancji pominął art. 92 u.g.n., nie czyniąc ustaleń co do charakteru gruntów objętych przedmiotową działką, które są gruntami rolnymi. Zarzucili, że decyzja została wydana po upływie 3-letniego, zakreślonego ustawą terminu. Odwołujący się wskazali na treść art. 79 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) i stwierdzili, że sporządzenie operatu szacunkowego w sprawie przed wszczęciem postępowania i bez powiadomienia oraz udziału stron, rażąco narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stwierdzili nadto, że organ nie ocenił wszechstronnie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Sformułowania użyte w uzasadnieniu decyzji nie wypełniają dyspozycji art. 80 k.p.a. Wskazali również, że zarówno biegły, jak i organ I instancji, pominęli treść art. 155 u.g.n. poprzez pominięcie wypisu z ewidencji gruntów dla nieruchomości przed i po podziale. Ich zdaniem, wbrew treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ orzekł bez dostatecznego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej i zobowiązanie strony do jej uiszczenia. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości stosując podejście porównawcze i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej metody porównywania parami. Operat szacunkowy zawiera także pozostałe elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia, a rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów podniesionych przez J. W. w piśmie z dnia 8 listopada 2010 roku. Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia te należy uznać za wystarczające, zarówno co do wpływu braku cmentarza w G. na wartość nieruchomości, jak też konieczności wykonania przyłączy urządzeń technicznych, kształtu dachu i zbioru nieruchomości przyjętych do porównań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że z przepisu tego wynika, iż przepisy Działu III Rozdziału I u.g.n. stosuje się do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne gdy dokonanie podziału powoduje wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Projekt podziału w przedmiotowej sprawie zakładał wydzielenie działki nr [...] o powierzchni 0,2024 ha. Za bezzasadny uznało Kolegium również zarzut wydania decyzji po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest od dnia 5 marca 2009 roku.

W skardze na powyższą decyzję M. i J. W. zarzucili jej naruszenie art. 98a ust. 2 u.g.n. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy w odniesieniu do dzielonej nieruchomości nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez pominięcie skarżących w przeprowadzaniu dowodu z oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, brak dokumentacji fotograficznej w operacie szacunkowym aktualizacyjnym oraz bezkrytyczne przyjęcie operatu za dowód w sprawie.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że dla dzielonej nieruchomości nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a podział został dokonany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że został dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Również w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką żaden plan miejscowy dla przedmiotowej nieruchomości nie był uchwalony. Zdaniem skarżących, nie można zaakceptować poglądu, że należy z zakresu działania

art. 98a ust. 2 u.g.n. wyłączyć sytuację, gdy podział następuje w wykonaniu decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie art. 98a ust. 2 u.g.n. byłoby wówczas wyłączone zarówno wówczas, gdy podział następuje w wykonaniu ustaleń planu miejscowego, jak i w wykonaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy o opłacie adiacenckiej mają charakter daninowy, a tego typu regulacje winny być wykładane w sposób ścisły. Jeśli więc w art. 98a ust 2 u.g.n. przewidziano wyraźne ograniczenie prawnej możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej wyłącznie do nieruchomości dzielonych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, to nie można - w ocenie skarżących, kompetencji burmistrza w tym zakresie, na zasadzie analogii, rozszerzać na przypadki podziału dokonywanego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto przeczy temu zestawienie art. 98a ust. 2 oraz art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 2 u.g.n. Te ostatnie przepisy regulują prawne możliwości podziału, wyraźnie odróżniając pojęcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz planu miejscowego. W tym sensie ustawowe ograniczenie w art. 98a ust. 2 u.g.n. nie jest przypadkowe. Zdaniem skarżących, gdyby ustawodawca wyraził wolę objęcia tą opłatą również podziałów dokonywanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wówczas

art. 98a ust. 2 u.g.n. miałby inne brzmienie, skoro w tym samym dziale ustawodawca wyraźnie rozróżnia obie instytucje i odrębnie reguluje ich stosowanie przy podziale. Skoro co do przedmiotowej nieruchomości nie istniał plan miejscowy, uznać należy, że warunki podziałowe zostały ustalone niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Z uwagi na naruszenie art. 98a ust. 2 u.g.n., zaskarżona decyzja podlega, w ocenie skarżących, uchyleniu.

Skarżący stwierdzili nadto, że na rozprawie administracyjnej oraz w swoim piśmie z dnia 8 marca 2011 roku rzeczoznawca majątkowy oświadczył, iż dokona ponownych oględzin nieruchomości, zobowiązał się również do poinformowania stron celem umożliwienia im wzięcia udziału w czynności. Tymczasem aktualizacja operatu szacunkowego nastąpiła bez zawiadomienia skarżących o czynnościach oględzin, ich miejscu i terminie, a wnioski rzeczoznawcy składają się z kilku ogólnikowych stwierdzeń. Brak dokumentacji fotograficznej przy operacie aktualizacyjnym oraz brak zawiadomienia skrzących o oględzinach wskazuje, że rzeczoznawca prawdopodobnie nie nieruchomości nie był, a organy w ogóle się nie odniosły do podnoszonych przez skarżących kwestii dotyczących trafności wyceny rzeczoznawcy, wskazanych w piśmie z dnia 8 listopada 2010 roku i w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że przypadki dokonywania podziałów nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, wymienione są w art. 95 u.g.n., a skarżący nie wykazali aby podział nastąpił w trybie tego przepisu. Ponadto wskazało, że przepisy nie nakładają obowiązku zawiadomienia stron o oględzinach nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również załączenia przez rzeczoznawcę do operatu szacunkowego dokumentacji fotograficznej. W ocenie Kolegium również zarzut bezkrytycznego przyjęcia operatu za dowód w sprawie był bezpodstawny, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zamieściło obszerne omówienie wykonanych czynności na okoliczność oceny wartości oraz prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 roku skarżący J. W. stwierdził, że wyliczony w opinii rzeczoznawcy wzrost wartości nieruchomości jest zawyżony, a działki przyjęte do porównania nie były podobne do należącej do niego działki. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ww. ustawy wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały oparte na treści art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.).

Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości; ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości; przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne

(art. 98 ust. 1a u.g.n.).

Z art. 98a ust. 2 u.g.n. wynika nadto, że przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

W świetle cytowanego przepisu za bezzasadny należało uznać zarzut skarżących, w którym wskazywali na pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy art. 98a ust. 2 u.g.n. Podkreślić należy, że art. 98a ust. 1 u.g.n. wśród przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku podziału nieruchomości nie wymienia okoliczności dokonania podziału na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Opłata adiacencka może zatem zostać ustalona zarówno w sytuacji, gdy dla nieruchomości podlegającej podziałowi został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również gdy dla nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis

art. 98a ust. 2 u.g.n. określa zaś negatywną przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej, przy czym przesłanka ta odnosi się jedynie do podziału nieruchomości dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W ocenie Sądu dyspozycja tego przepisu określa sytuację, w której dla podlegającej podziałowi nieruchomości obowiązuje plan miejscowy, lecz podział jest dokonywany w warunkach określonych w art. 95 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;

2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;

3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw;

5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;

6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

W doktrynie prawa przyjmuje się, że z dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej ustawodawca wyłączył podział dokonywany w warunkach art. 95 u.g.n. (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, C. H. Beck, 2011, wyd. 2). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" użyte w art. 98a ust. 2 u.g.n. posiada swoją treść normatywną zawierającą się w granicach przesłanek określonych w art. 95 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 roku, sygn. akt

II SA/Sz 1059/07, Baza Orzeczeń LEX nr 510956, przywołany w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Ewa Bończak-Kucharczyk, LEX 2011, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 10 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Po 859/09, Baza Orzeczeń LEX nr 605486).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] nie obowiązywał plan miejscowy, co wykluczało możliwość zastosowanie w stosunku do podziału tej nieruchomości przepisów art. 95 u.g.n., a w konsekwencji również nie można było zastosować wyłączenia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej określonego w art. 98a ust. 2 u.g.n.

Za bezzasadny należało również uznać zarzut skargi, w którym skarżący podnosili, że uniemożliwiono im uczestniczenie w oględzinach przedmiotowej nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy stanu nieruchomości w ramach sporządzania operatu szacunkowego na zlecenie właściwego organu administracji publicznej. Oznacza to, że w istocie w toku przedmiotowego postępowania nie został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości w rozumieniu art. 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity:

Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), lecz dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Zatem wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie miała charakteru dowodu w sprawie. Stanowiła bowiem jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Tym samym dowodem w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Zdaniem Sądu, udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 797/07, Baza Orzeczeń LEX nr 385391; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Po 859/09, Baza Orzeczeń LEX nr 605486). Brak było zatem podstaw, aby w niniejszej sprawie stawiać rzeczoznawcy majątkowemu, jak również organom administracji publicznej, zarzut braku zapewnienia stronom postępowania udziału w czynności oględzin nieruchomości dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Skarżący, bezzasadnie zarzucali również, iż operat szacunkowy aktualizacyjny był wadliwy, ponieważ rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w nim dokumentacji fotograficznej. Wskazać należy skarżącym, że z treści § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej jako rozporządzenie) wynika obowiązek dołączenia do operatu jedynie istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Zgodnie z wnioskami operatu aktualizacyjnego, nie nastąpiły zmiany na nieruchomości, ani w jej otoczeniu, co skutkowało brakiem konieczności ponownej wyceny nieruchomości. W tych okolicznościach, zbędnym było, w ocenie Sądu, wykonywanie przez rzeczoznawcę majątkowego dokumentacji fotograficznej.

Ponadto, analizując zarzuty zawarte w odwołaniu wniesionym przez skarżących od decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestia dopuszczalności zastosowania do przedmiotowej nieruchomości przepisów Rozdziału I Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego podziałów nieruchomości, wbrew oczekiwaniom skarżących, nie mogła budzić jakichkolwiek wątpliwości. Z jednoznacznego brzmienia przepisu art. 92 u.g.n. wynika bowiem, że nieruchomość skarżących jest objęta postanowieniami ww. rozdziału. Zgodnie z tym artykułem, przepisów tego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne,

a w przypadku braku planu miejscowego - do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1); za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z przepisu tego wynika zatem, że brak jest podstaw do zaliczenia nieruchomości wpisanej do rejestru gruntów jako grunt rolny do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 u.g.n. w sytuacji gdy dla nieruchomości tej ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. Dla nieruchomości skarżących została bowiem wydana przed podziałem decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto w wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. 0,2024 ha, czyli mniejszej niż 0,3000 ha.

W sposób oczywisty nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z przekroczeniem terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się bowiem ostateczna w dniu 5 marca 2009 roku, zaś decyzja organu II instancji z dnia 18 sierpnia 2011 roku (utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 czerwca 2011 roku, ustalającą opłatę adiacencką), została doręczona skarżącym w dniu 8 września 2011 roku, a zatem przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.

Zawarty w odwołaniu zarzut sporządzenia operatu szacunkowego przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego również nie mógł prowadzić do zakwestionowania decyzji organów obu instancji. Kwestię wzrostu wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Sporządzenie takiego operatu przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej jest racjonalnie uzasadnione. Gdyby bowiem ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że - na skutek podziału nieruchomości, nie doszło do wzrostu jej wartości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Ol 581/09, Baza Orzeczeń LEX nr 553134). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalania opłaty planistycznej, w których to sprawach w sposób analogiczny przepisy wymagają ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w operacie szacunkowym, również wynika, że dopuszczalne jest wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie uprzednio sporządzonej opinii biegłego, gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu, wiążąca się z pobraniem stosownej opłaty planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 roku, sygn. akt

II OSK 699/05, oraz z dnia 17 lipca 2008 roku, sygn. akt II OSK 885/07, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie traci zatem waloru dowodu w toczącym się postępowaniu, o ile strona miała możliwość zapoznania się z treścią operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie strony zapoznały się z operatem szacunkowym i miały możliwość wypowiedzenia się co do jego treści, co też w sposób wyczerpujący uczyniły w piśmie z dnia 8 listopada 2010 roku.

Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego nieuwzględnienia w operacie szacunkowym danych z ewidencji gruntów, wskazać należało, że zarzut ten nie znajdował oparcia w materiale dowodowym sprawy. Operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie zawierał bowiem wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości, zaś wśród źródeł informacji i materiałów źródłowych rzeczoznawca majątkowy wskazał, że oparł się na danych zawartych w ewidencji gruntów.

Niezależnie od powyższego, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w wyniku której doszedł do wniosku, że nie został on sporządzony prawidłowo. Słuszny okazał się w tym zakresie zarzut skarżących bezkrytycznego przyjęcia przez organy obu instancji ustaleń operatu. Zdaniem Sądu, nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że operat szacunkowy - jako w zasadzie jedyny i obligatoryjny dowód w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazywać czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości, a także umożliwiać stronom, jak i właściwym organom, a także sądowi administracyjnemu, dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia. Wymogów tych, zdaniem Sądu, operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie spełnia.

W tym miejscu wskazać przede wszystkim należy, że regulacją istotną przy sporządzaniu operatu szacunkowego jest art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym opłatę adiacencką można ustalić, jeżeli wartość nieruchomości wzrośnie w wyniku jej podziału. Już z tego postanowienia ustawy wynika, że jedynym czynnikiem podlegającym badaniu przez rzeczoznawcę majątkowego może być tylko okoliczność podziału nieruchomości. Inne czynniki, jak np. zmiana przeznaczenia nieruchomości, nie mogą mieć wpływu na określenie wzrostu wartości nieruchomości objętej wyceną. W dalszej części art. 98a ust. 1 u.g.n. wymaga, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określana była według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zd. 4), zaś stan nieruchomości przed podziałem przyjmowany na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmowany na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (zd. 5).

Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość przed podziałem (działka nr [...]) stanowiła grunt rolny, dla którego ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tę cechę nieruchomości skarżących (możliwość zabudowy mieszkaniowej wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy), istniejącą w dniu wydawania decyzji zatwierdzającej podział, winien był uwzględnić rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego i ustalaniu wartości tej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Zgodnie bowiem z treścią art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował do wykonanej wyceny podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Okolicznością niezwykle istotną jest zatem odpowiednie i zrozumiałe dla stron i organów dokonane wyboru nieruchomości podobnych. Kierować się w tym zakresie należy definicją nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.), zgodnie z którą należy przez to pojęcie rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dokonując doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy winien był zatem wyszukać wśród nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego, takie, które odpowiadałyby cechami nieruchomości wycenianej. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że jego autor przyjął na wstępie prawidłowe założenie, że podlegającym badaniu rodzajem rynku lokalnego powinien być rynek nieruchomości stanowiących teren rolny z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Jednak przy doborze nieruchomości podobnych do tego założenia się nie zastosował. Biegły nie uwzględnił bowiem tej istotnej cechy nieruchomości skarżących przy doborze nieruchomości, których ceny stanowić miały podstawę do wyceny wartości nieruchomości skarżących przed podziałem.

Rzeczoznawca - opisując lokalny rynek nieruchomości, stwierdził, że jest on podobny m. in. pod względem przeznaczenia nieruchomości. Opisując zbiór nieruchomości reprezentatywnych wskazał, że są one reprezentatywne dla obszaru "o jednorodnym przeznaczeniu wynikającym z planu miejscowego, decyzji o WZ lub ze studium". Rzeczoznawca nie dokonał przy tym opisu wszystkich sześciu nieruchomości uznanych przez niego za reprezentatywne, lecz jedynie opisał nieruchomości o najwyższej i najniżej cenie, przy czym do celów porównawczych, spośród nieruchomości bliżej opisanych, wybrał tylko nieruchomość o najwyższej cenie oraz dwie inne nieruchomości, których opisu w operacie brak. Wskazać przy tym należy również, iż nieruchomość o najwyższej cenie (wyższej niż cena średnia, przyjęta dalej do obliczeń) została opisana jako nieruchomość rolna, która nie jest objęta planem miejscowym, jak również nie posiada decyzji o warunkach zabudowy (takie same cechy posiada również nieruchomość o najniżej cenie). W tym miejscu zauważyć trzeba, że okolicznością oczywistą i powszechnie znaną jest, że wartość nieruchomości rolnej bez możliwości zabudowy mieszkaniowej jest niższa od takiej samej nieruchomości, lecz z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Wynika z tego zatem, że nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nie można było uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Odnosi się to nie tylko do szczegółowo opisanej nieruchomości, jako nieruchomość o najwyżej wartości, lecz również do dwóch pozostałych, wybranych do porównania. Skoro bowiem są to nieruchomości o wartości niższej niż nieruchomość najwartościowsza, to - mimo braku szczegółowego opisu - należy przyjąć, że żadna z tych pozostałych nieruchomości również nie może posiadać możliwości zabudowy mieszkaniowej. Nieruchomości przyjęte do porównania, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, nie posiadały zatem cech adekwatnych do nieruchomości wycenianej. Skoro bowiem wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym ma zostać określony jako różnica między dwoma stanami tej nieruchomości tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności (art. 98a ust. 1 u.g.n.), to - konsekwentnie - rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. Co za tym idzie, rzeczoznawca musiał uwzględnić, że w chwili wydawania decyzji podziałowej nieruchomość skarżących był nieruchomością rolną ale z możliwością zabudowy mieszkaniowej (wynikającą z wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy) czego nie uczynił. Do wyceny przyjął bowiem - jako nieruchomości podobne - nieruchomości rolne bez możliwości zabudowy mieszkaniowej, a więc tańsze, niż nieruchomość skarżących, która taką możliwość posiadała również przed podziałem. Nie dokonał także takiej korekty ich cen, która pozwalałaby uznać, że uwzględnił tę cechę nieruchomości skarżących tj. możliwość zabudowy mieszkaniowej (odróżniającą ją w sposób istotny od nieruchomości przyjętych do porównania).

Z poczynionych wyżej rozważań wynika zatem, że błędnie, bo w sposób zaniżony, została określona cena nieruchomości przed podziałem, a w konsekwencji

- błędnie została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej, stanowiąca procentowo wyrażony ułamek różnicy pomiędzy ceną nieruchomości przed podziałem, a jej ceną po podziale. Przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale tj. według stanu z uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności, rzeczoznawca uwzględnił bowiem, iż jedna z dwóch działek jest działką przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Stwierdzić nadto należało, że autor operatu szacunkowego w żaden sposób nie uzasadnił dokonanego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania spośród wyszczególnionych nieruchomości reprezentatywnych dla badanego rynku nieruchomości. Podkreślić należy, że wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące ją od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 19/10, Baza Orzeczeń LEX nr 674212). W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 roku, sygn. akt

IV SA/Wa 1221/10, Baza Orzeczeń Lex nr 758714). Zdaniem Sądu, uchybieniami w tym zakresie operat szacunkowy jest dotknięty zarówno w odniesieniu do wyceny nieruchomości dokonanej przed podziałem, jak i po podziale.

Z operatu szacunkowego można nadto jedynie domniemywać, że rzeczoznawca majątkowy, w ramach podejścia porównawczego, zastosował metodę porównywania parami. Kwestia ta jednak nie została jednoznacznie przez biegłego wyjaśniona. Z operatu nie wynika bowiem, czy biegły ograniczył się do metody porównywania parami, czy też stosował również metodę korygowania ceny średniej (vide str. 6

- pkt 2.2 operatu). Biegły opisał bowiem obie wyżej wymienione metody wyceny, a następnie stwierdził, że wartość rynkową nieruchomości obliczył według wskazanego algorytmu. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Rozporządzenie nie zakłada zatem możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie do porównania przyjęte zostały po trzy nieruchomości, zarówno przy wycenie nieruchomości przed podziałem, jak i przy wycenie działek powstałych po podziale.

Operat szacunkowy zawierał również nieścisłości, które nie zostały w żaden sposób usunięte ani przez biegłego, ani też przez organy rozstrzygające w sprawie, w zakresie opisu stanu przyłączy do przedmiotowej nieruchomości. Opisując atrybuty nieruchomości rzeczoznawca przyjął, że określenie "pełne" odnosi się do stanu, w którym nieruchomość posiada przyłącza energetyczne (E), wodociągowe (W) oraz kanalizacyjne (K). W tabelach porównawczych biegły wskazał, że zarówno nieruchomość wyceniana, jak i nieruchomości przyjęte do porównania, posiadają stan przyłączy "pełne (w pobl.)". Z kolei w piśmie z dnia 18 maja 2011 roku biegły wyjaśnił, że nieruchomości przyjęte do porównania żadnych przyłączy nie posiadają, a jeśli już to tylko przyłącze energetyczne. Powyższe rozbieżności, dotyczące rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości przyjętych do porównania, winny stać się przedmiotem analizy organów obu instancji.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy w wyniku dokonanego podziału wzrosła wartość nieruchomości skarżących, a jeżeli tak, to o ile.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona w formie operatu szacunkowego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać winna ocenie organów rozstrzygających sprawę, które powinny ją szczegółowo przeanalizować. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813). Obowiązkiem organu jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków lub nieścisłości. Skoro zatem przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi zatem takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 roku, sygn. akt I OSK 1246/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie wymogom wyżej opisanym nie sprostały. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ I instancji zawarł w uzasadnieniu swej decyzji szczątkowe, odwołujące się w zasadzie wyłącznie do brzmienia odpowiednich przepisów prawa, a tym samym jedynie pozorne, odniesienie się do ustaleń operatu szacunkowego. Mimo że skarżący J. W. w piśmie z dnia 8 listopada 2010 roku zakwestionował prawidłowość przedmiotowego operatu, organ I instancji do tych zastrzeżeń w żaden sposób się nie odniósł. Organ odwoławczy, dysponując stanowiskiem strony wyrażonym zarówno w ww. piśmie, jak i w odwołaniu, również nie odniósł się do zastrzeżeń skarżących. Odesłał jedynie stronę skarżącą do treści pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 18 maja 2011 roku, stwierdzając, że zawarte w tym piśmie wyjaśnienia są wystarczające. Tymczasem ustalenia faktyczne czynione przez organ administracji publicznej winny być jego własnymi ustaleniami, pozwalającymi na przedstawienie stanowiska organu w będącej przedmiotem sprawy kwestii. Nie jest wykluczone, iż w razie dokonania samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, organy rozstrzygające sprawę doszukałyby się zawartych w nim nieprawidłowości, opisanych powyżej.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią 80 k.p.a., zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższych obowiązków nie spełniły, nie zawarły bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji pełnej i wyczerpującej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, oraz nie odniosły jego ustaleń do zastrzeżeń wnoszonych przez skarżących. Brak tego ustalenia powoduje, że organy nie mogły prawidłowo ocenić czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości w związku z jej podziałem, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania (w postaci wpisu od skargi w kwocie 300 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ administracji powinien zatem przede wszystkim dokonać prawidłowej analizy operatu szacunkowego, z uwzględnieniem wskazań Sądu zawartych w treści niniejszego uzasadnienia, a następnie rozstrzygnąć przedmiotową sprawę z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.