Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2374/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2022 r. nr 1275/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r, Nr 1275/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr IIOT/348/2021 z dnia 10 września 2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek w/w osoby w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w Warszawie wraz ze skrzynką kablową i instalacją teletechniczną, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 7 września 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla m.st. Warszawy wpłynęło (przekazane przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii) pismo J. S. z dnia 9 sierpnia 2021 r., w którym zwróciła uwagę na nieprawidłowości w realizacji inwestycji obejmującej stację bazową telefonii komórkowej operatora C. wybudowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. J. w Warszawie oraz skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną znajdującą na ścianie należącego do niej lokalu, wnosząc o dokonanie ich rozbiórki.

Postanowieniem nr IIOT/348/2021 z dnia 10 września 2021 r. PINB dla m.st. Warszawy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie albowiem prowadził już postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w Warszawie, które zostało zakończone ostateczną decyzją PINB dla m.st. Warszawy Nr IIOT/253/2019 z 10 maja 2019 r.

Po rozpoznaniu złożonego zażalenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem nr 1716/21 z dnia 9 listopada 2021 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w ww. rozdziale postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2713/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez J. S. postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przyczyną odmowy wszczęcia postepowania przez PINB, jako organu I instancji, był art. 61a § 1 k.p.a., a więc uznanie niedopuszczalności ponownego rozstrzygania w sprawie (ne bis in idem) z uwagi na wydanie 10 maja 2019 r. przez PINB ostatecznej decyzji Nr IIOT/253/2019. Organ I instancji – co powinien dostrzec MWINB – w żaden jednakże sposób nie uzasadnił w tym postanowieniu, zawierającym nader lakoniczne uzasadnienie, czemu ww. decyzja stanowiła rozstrzygnięcie takiej samej sprawy, jaka wynikała z wniosku skarżącej z 9 sierpnia 2021 r. Z zaskarżonego do tut. Sądu postanowienia MWINB wynika też wprost, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do prawidłowości ww. przesłanki rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a jedynie wskazał na inną przesłankę, wynikającą z art. 53a Pr. bud. i ograniczył swe uzasadnienie prawne wyłącznie do tej dodatkowej przesłanki. Tym samym, organ odwoławczy zaniechał sporządzenia uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. i nie przeprowadził własnych ustaleń (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) co do tego, czy ostateczna decyzja PINB z10 maja 2019 r. Nr IIOT/253/2019 rzeczywiście przesądzała o niedopuszczalności wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. MWINB w żaden sposób nie przeanalizował treści tej decyzji i nie wyjaśnił stronie, na czym miałaby polegać prawidłowość przyjęcia przez PINB (jeżeli zostałaby zaakceptowana procesowo przez MWINB), że sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym i dlatego nie może być prowadzona ponownie. W takim też zakresie organ II instancji naruszył art. 11 k.p.a., nie przedstawiając przesłanek uznania za poprawne stanowiska organu I instancji.

Sąd wskazał, że MWINB, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej w warunkach związania sądową oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), dokona należytej analizy postanowienia PINB z 10 września 2021 r., Nr IIOT/348/21 (i poprawności uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego) w aspekcie treści ostatecznej decyzji PINB z 10 maja 2019 r. Nr IIOT/253/2019 i potencjalnie wynikającej z niej przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. W zależności od wyników tejże analizy MWINB wydając rozstrzygnięcie oceni, czy w tej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. lub z art. 53a Pr. bud. (albo z obu tych przepisów).

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, że - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do merytorycznego zbadania podstaw występowania na gruncie badanej sprawy zasady powagi rzeczy osadzonej (na co wskazał WSA w Warszawie w wiążącym wyroku z dnia 11 marca 2022 r.), MWINB podniósł, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym poglądem, przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne (zawiadomienie z dnia 24 września 2014 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w Warszawie), czyli w przedmiocie tożsamym z objętym wnioskiem J. S. z dnia 9 sierpnia 2021 r. (w którym zwróciła się o dokonanie rozbiórki w/w stacji wskazując na nieprawidłowości w jej realizacji). Postępowanie to zakończone zostało decyzją PINB dla m.st. Warszawy nr z dnia 10 maja 2019 r., na mocy której odstąpiono od wydania nakazu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do opisywanej stacji. W/w rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone do organu wyższej instancji. Do kiedy ostateczna decyzja z dnia 10 maja 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym, to korzysta ona z ochrony o jakiej mowa w art. 16 k.p.a. Nie można zatem ponownie prowadzić postępowania w sprawie w/w stacji telefonii komórkowej, jeśli sprawa ta została już oceniona przez organ nadzoru budowlanego w trybie administracyjnym. Wydanie zaś kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie uczyniłoby ją z mocy prawa nieważną, ponieważ dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ I instancji w związku z pismem skarżącej z dnia 4 września 2014 r. (w którym wnosiła o wydanie decyzji o rozbiórce w/w stacji bazowej, podobnie jak czyni to w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r.) wydał już wcześniej postanowienie w oparciu o art. 61 a k.p.a., podając w uzasadnieniu, iż wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w tej sprawie (postanowienie nr IIOT/15/2015 z dnia 13 stycznia 2015 r.). Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone w trybie zażaleniowym. MWINB podniósł, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 927/20, przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania obejmuje niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją. Odnosząc się w tym miejscu do zawartej w zażaleniu argumentacji o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w w/w sprawie, Mazowiecki WINB wskazał na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ wskazał ponadto, że przedmiotem złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. były również nieprawidłowości związane z realizacją na ścianie należącego do niej lokalu skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną. Tut. organ błędnie uznał w tym zakresie, iż elementy te objęte były powagą rzeczy osądzonej. Postępowanie zakończone decyzją nr IIOT/253/2019 z dnia 10 maja 2019 r., dotyczyło wyłącznie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w Warszawie, nie zaś skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną znajdującą na ścianie lokalu skarżącej. Protokoły przeprowadzonych w dniach 29 października 2014 r., 4 kwietnia 2018 r. i 28 listopada 2018 r. oględzin oraz przedłożona ocena techniczna z dnia 18 marca 2019 r. nie zawierają bowiem żadnych zapisów odnoszących się do w/w skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną (dot. wyłącznie stacji bazowej ulokowanej na dachu w/w budynku). Znajdujący się w aktach projekt budowlany stacji bazowej również nie zawiera w swoim opisie robót związanych z instalacją kablową, czy skrzynką na ścianie zewnętrznej budynku. Na chwilę obecną prawidłowość realizacji w/w elementów nie została więc w żaden sposób oceniona przez organ powiatowy. Tym nie mniej wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek J. S. w w/w zakresie (tj. skrzynki kablowej oraz instalacji teletechnicznej) uznać należy za zasadne, jednak z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu. Organ wskazał, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w w/w rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." W ocenie MWINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. W świetle powyższego odmowa wszczęcia postępowania była zatem właściwa z uwagi na brzmienie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, poruszona w zażaleniu kwestia przysługiwania skarżącej interesu prawnego może być oceniana wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu. Organ II instancji wskazał, że organ powiatowy powinien ustalić, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie dot. prawidłowości realizacji skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną znajdującą na ścianie należącego do skarżącej lokalu. Jednocześnie na etapie wszczynania postępowania z urzędu obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron tego postępowania. W ramach tego postępowania (tj. prowadzonego z urzędu) skarżąca może wnosić przed organem powiatowym o dopuszczenie jej do udziału w nim, a w przypadku jego zakończenia bez takiego udziału skarżącej, otwarta pozostaje droga do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając organom:

1) nierespektowanie obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że organ związany sądową oceną prawną nie dokonał w sposób należyty analizy postanowienia PINB nr 348/2021 z 10 września 2021 r. w aspekcie treści ostatecznej decyzji PINB nr 253/2019 z 10 maja 2019 r., czym naruszył przepisy określone w art. 11 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a.

2) naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w powiązaniu z art. 91. ust. 1 Konstytucji RP, przez zignorowanie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszącego się w tym przypadku do faktu naruszenia prawa do poszanowania mieszkania, np. wyrok z 2 lipca 2912 r, nr 61 654/08 M. M. i P. M.: "Naruszenia prawa do poszanowania mieszkania nie dotyczą jedynie naruszeń materialnych lub fizycznych, takich jak najście mieszkania przez osobę nieuprawnioną, lecz również naruszeń o charakterze niematerialnym lub niefizycznym takich jak hałas, zanieczyszczenia, wyziewy i inne ingerencje".

3) zawężenie analizy dokumentów organu I instancji wyłącznie do badania, czy skarżąca może wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i w związku z tym zaniechanie przeprowadzenia analizy sprawy pod kątem konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że obowiązek wydania przez PINB decyzji nr 253/2019 z 10 maja 2019 r. wynikał z tego, że na wniosek Stowarzyszenia "[...]" o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego nr 63/2008 z dnia 24 stycznia 2008 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie dot. stacji bazowej telefonii komórkowej, które następnie umorzył. Stowarzyszenie skierowało wniosek do WINB o unieważnienie decyzji PINB o umorzeniu postępowania. WINB wydał w tej sprawie decyzję odmowną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższą decyzję utrzymał w mocy. WSA rozpatrując skargę Stowarzyszenia na decyzję GINB, wydał 8 września 2017 r. wyrok - sygn. akt VII SA/Wa 2259/16, którym uchylił decyzję GINB z 20 lipca 2016 r. i poprzedzającą decyzję WINB. Następnie PINB wydał w dniu 10 maja 2019 r. decyzję nr IIOT/253/2019, odstępującą od wydania nakazu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J.

Decyzja PINB, na której opiera się uzasadnienie postanowienia nr 1275/22 WINB nie została poddana kontroli jej zgodności z prawem z uwagi na to, że organ w ogóle nie zajmował się obszarem oddziaływania nielegalnie wykonanej przez operatora nowej instalacji telekomunikacyjnej na dachu budynku przy J.. O tym wspomina się w uzasadnieniu wyroku WSA (sygn. akt VII SA/Wa 2259/16): "Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane polegające na wymianie i montażu nowych anten na istniejącym maszcie są rozbudową. Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i mogą np. wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy - stanowi nowe przedsięwzięcie, nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczone są na istniejącym już maszcie". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ, utrzymując w mocy postanowienie PINB nr 11017348/2021, nie przeanalizował uzasadnienia decyzji PINB nr IIOT/253/2019 pod względem jej zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. A swoje wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oparł jedynie na przyjęciu prawomocności decyzji PINB nr IIOT/253/2019 oraz na tym, że organ nie może ponownie prowadzić postępowanie w sprawie, która została już oceniona.

Skarżąca podniosła, że wskazanie jedynie na przesłankę wynikającą z treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, dla uzasadnienia swojej decyzji w kontekście braku przymiotu strony przez skarżącą jest rażącym błędem. Organ miał obowiązek przeanalizować cały zebrany w sprawie materiał pod kątem możliwości wszczęcia postępowania z urzędu i rozpatrzenia kwestii przysługiwania skarżącej interesu prawnego. Jednocześnie niedopuszczalny jest sposób zajęcia stanowiska przez WINB w sprawie prawidłowości realizacji skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną na ścianie lokalu należącej do skarżącej. W skarżonym postanowieniu możliwość wszczęcia powyższego postępowania wyrażona jest w trybie warunkowym. Organ potwierdza, że w tej sprawie nie może zająć stanowiska w zakresie zarzutów zażalenia dot. przysługiwania skarżącej przymiotu strony w ramach badanej sprawy. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej nie jest tożsamy z decyzją PINB nr IIOT/253/2019 r., wynikającą z wniosku Stowarzyszenia [...] w sprawie unieważnienia decyzji pozwolenie budowlane nr 63/2008 z dnia 24 stycznia 2008 r. Wniosek skarżącej dotyczy nielegalnej instalacji telekomunikacyjnej (wykonanej bez pozwolenia budowlanego) usytuowanej na dachu budynku przy ul. J. (wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 2259/16) i umieszczenia na ścianie jej lokalu w tym czasie skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną.

W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2023 r. skarżąca wskazała na nieprawidłowości w wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej oraz podniosła szereg argumentów dotyczących szkodliwego wpływy tego typu inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie mieszkańców budynku przy ul. J.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

W skardze zarzucono nierespektowanie przez organ II instancji obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., polegające na tym, że organ związany sądową oceną prawną nie dokonał w sposób należyty analizy postanowienia PINB nr 348/2021 z 10 września 2021 r. w aspekcie treści ostatecznej decyzji PINB nr 253/2019 z 10 maja 2019 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Sądu, w tej sprawie organ II instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż wykonał zalecenia Sądu, analizując treść decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2019 r. pod kątem tożsamości zakończonej nią sprawy administracyjnej z żądaniem skarżącej z dnia 9 sierpnia 2021 r. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 3 lutego 2015 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Stronami tego postępowania był inwestor oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Przedmiotem tego postępowania była ocena zgodności z prawem budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w Warszawie. W decyzji tej wskazano, że inwestycję tę zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 stycznia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast następnie inwestor dokonał szeregu zmian dotyczących osprzętu i urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej w stosunku do zatwierdzonego projektu. Po dokonaniu analizy ekspertyzy technicznej tych zmian przedłożonej przez inwestora organ uznał, że nie miały one charakteru zmian konstrukcyjnych i nie zagrażają bezpieczeństwu konstrukcyjnemu budynku. Organ stwierdził, że wyniki pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych wykazały, że nie zostały przekroczone dopuszczalne normy, zatem brak było podstaw do zastosowania środków przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Dodać należy, iż – wbrew zarzutom skarżącej – w decyzji z 10 maja 2019 r. organ nadzoru budowalnego uwzględnił dokonane zmiany dotyczące urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej w stosunku do zatwierdzonego projektu budowalnego z 2008 r. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., VII SA/Wa 2259/16.

W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiot tego postępowania był w części tożsamy z przedmiotem wniosku J. S. z dnia 9 sierpnia 2021 r., w którym zwróciła się o dokonanie rozbiórki w/w stacji, wskazując na niezgodność z prawem jej realizacji. Pierwsze postępowanie dotyczące zgodności z prawem tej inwestycji zakończone zostało decyzją PINB dla m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2019 r., na mocy której odstąpiono od wydania nakazu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do opisywanej stacji. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto organ I instancji w związku z pismem skarżącej z dnia 4 września 2014 r. (w którym wnosiła o wydanie decyzji o rozbiórce w/w stacji bazowej) wydał już wcześniej postanowienie w oparciu o art. 61a k.p.a., podając w uzasadnieniu, iż wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w tej sprawie (postanowienie nr IIOT/15/2015 z dnia 13 stycznia 2015 r.). Powyższe postanowienie nie zostało również zaskarżone. Z uwagi na częściową tożsamość przedmiotową obu tych spraw i pozostającą w obrocie prawnym decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2019 r., organ prawidłowo uznał, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia kolejnego postepowania administracyjnego w sprawie legalności przedmiotowej stacji bazowej. W myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Jak wykazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w tej części żądania skarżącej z dnia 9 sierpnia 2021 r. taka przyczyna wystąpiła.

Natomiast w odniesieniu do żądania skarżącej dotyczącego zbadania legalności wykonania skrzynki kablowej oraz instalacji teletechnicznej, organ II instancji uznał za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania, jednak z uwagi na treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd uznał to rozstrzygnięcie również w tej części za prawidłowe. Podkreślić należy, iż na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie, na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21). W tym zakresie nie można podzielić poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 317/21, że wprowadzenie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie ma wpływu na dotychczasowy dorobek orzecznictwa, w którym dopuszczano możliwość wszczęcia postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek strony. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane (druk sejmowy nr 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.) wskazano, "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania". W uzasadnieniu projektu wprost więc wskazano, że konieczne jest uregulowanie kwestii wszczęcia postępowań uregulowanych w Rozdziale 5a ze względu na dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, w którym dopuszczano wszczęcie postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek. W ocenie Sądu, cel nowelizacji ustawy w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 ustawy jest jasny, wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., VII SA/Wa 1225/21, z dnia 19 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1660/21).

W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu.

Dodać należy, iż w tej sprawie organ II instancji podkreślił, że organ I instancji powinien ustalić, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie dotyczącej prawidłowości realizacji skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną znajdującej na ścianie należącego do lokalu skarżącej i czy skarżąca nie powinna zostać ewentualnie uznana za stronę tego postępowania.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących zgodności z prawem realizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazać należy, iż kwestia ta nie jest przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie, gdyż przedmiotem skargi jest jedynie postanowienie o charakterze procesowym dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.