Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3470/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.P., E.P. i L.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 386/15 w sprawie ze skargi U.P., E.P. i L.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 386/15, po rozpoznaniu skargi U.P., E.P. i L.G. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r., nr [...].

W decyzji tej podano, iż pismem z 22 listopada 2005 r. Zastępca Prezydenta [...] wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na rzecz Miasta [...] działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 27 m² z obrębu [...], stanowiącej część nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "[...]"

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 27 m².

Prezydent [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. podnosząc, iż orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem było skierowane do osoby zmarłej.

Zawiadomieniem z 28 marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., nr [...].

Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wstrzymał wykonanie ww. decyzji Wojewody [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż wskazana uprzednio decyzja Wojewody została skierowana do B.P., zmarłej 4 lutego 2005 r. i D.P., zmarłej 11 czerwca 2006 r. Organ podkreślił, iż status strony wygasa z chwilą śmierci osoby fizycznej, a zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku do takiej osoby nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności.

Odnosząc się do stanowiska skarżących, zawartego w piśmie z 27 lutego 2014 r. Minister zaznaczył, iż udział w postępowaniu spadkobierców D.P. nie zmienia faktu, iż umieszczenie tej osoby w rozdzielniku decyzji wynikało z uznania przez organ I instancji jej interesu prawnego z tytułu następstwa prawnego po W.P. Nie można więc stwierdzić, aby decyzja ta nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach osoby zmarłej. Na ocenę wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może mieć również wpływu okoliczność, iż stwierdzone uchybienie nie odnosi się bezpośrednio do merytorycznych ustaleń, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie organu decyzja ta jest zatem obarczona wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 K.p.a. Organ zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby po dniu wydania kwestionowanej decyzji dokonywane były czynności mające za przedmiot powyższą nieruchomość, których organ administracji nie mógł odwrócić, działając w ramach swojej kompetencji. Wobec tego nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli skarżący wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art.: 6, 7, 8, 11 i 16 § 1 K.p.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek o zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Organ zauważył, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stronami są: były właściciel lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z mocy prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli prawo własności nieruchomości zostało przeniesione po dniu 1 stycznia 1999 r., jako stronę postępowania należy uwzględnić zarówno nabywcę tego prawa, jak i zbywcę.

Organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzję z [...] lipca 2006 r. skierował do B.P. oraz D.P., które nie żyły w dacie wydania ww. orzeczenia. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że B.P. zmarła 4 lutego 2005 r., a spadek po niej nabyli E.P., U.P. i L.G. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że D.P. zmarła 11 czerwca 2006 r., a spadek po niej nabyli B.P. i M.P.

Organ zwrócił uwagę, że osoby zmarłe nie mogą być stroną postępowania administracyjnego, a postępowanie może się toczyć jedynie z udziałem spadkobierców lub kuratora spadku. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Organ podkreślił, że rozpatrując powyższą sprawę miał na względzie przede wszystkim art. 6 K.p.a., który zawiera zasadę praworządności oraz art. 10 K.p.a., określający zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, nie kierował się faktycznym interesem strony, w tym przypadku spadkobierców osób zmarłych. Prowadzenie postępowania i orzeczenie w decyzji o prawach i obowiązkach osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 922 § 1 K.c. W ocenie organu rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę nie eliminował także fakt, iż decyzja z [...] lipca 2006 r. miała charakter deklaratoryjny, bowiem niewątpliwie miała ona wpływ na sferę praw i obowiązków dotychczasowych właścicieli.

Organ podkreślił także, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż z księgi wieczystej nieruchomości nie wynika, aby po dniu wydania badanej nadzorczo decyzji, dokonywane były jakiekolwiek czynności mające za przedmiot objęta postępowaniem nieruchomość.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U.P., E.P. i L.G. Orzeczeniu temu zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 16 K.pa. w zakresie w jakim Minister nie uchylił swojej decyzji z [...] czerwca 2014 r. i nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., pomimo że decyzja ta realnie nie narusza prawa i nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych ani dla skarżących, ani dla ich spadkodawczyni – B.P.;

2. art. 16 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. pomimo, że naruszyła ona zasadę trwałości decyzji administracyjnych albowiem stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. było nieuzasadnione;

3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i art. 77, 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Minister nie rozpoznał w istocie większości zarzutów zawartych w tym wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd podniósł, że jak wynika z akt sprawy w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. zarówno B. P. jak i D. P. , do których została ona skierowana, jako osób, którym przysługiwały prawa własnościowe do działki objętej jej treścią. Postanowienie Sądu Rejonowego [...] sygn. [...] z [...] kwietnia 2005 r. potwierdza, że B. P. zmarła w 4 lutego 2005 r. Z kolei postanowienie Sądu Rejonowego [...] sygn. [...] z [...] lutego 2007 r. potwierdza, że D.P. zmarła 11 czerwca 2006 r. Wobec powyższego – zdaniem Sądu - Wojewoda [...] wydane w sprawie rozstrzygnięcie skierował do osób nieżyjących, które w chwili wydawania decyzji nie miały już przymiotu strony skoro nie miały podmiotowości prawnej.

W ocenie Sądu powyższe działanie stanowiło rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności podjetych w sprawie rozstrzygnięć. Takie naruszenie prawa obligowało organ do wydania kontrolowanych obecnie decyzji, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd podniósł, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro postępowanie nadzorcze wykazało, że doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że było ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu .

Sąd podzielił pogląd organu, że fakt akceptacji kontrolowanej decyzji przez następców prawnych wymienionych osób zmarłych oraz wydanie decyzji zgodnie z ich interesem faktycznym nie mają decydującego znaczenia w sprawie.

W ocenie Sądu całkowicie nietrafny jest argument, że kontrolowana przez organy decyzja Wojewody [...] nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla skarżących ani dla ich poprzedniczki prawnej. Sąd podkreślił, że celem ustaleń Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie była analiza interesu prawnego następców prawnych zmarłej właścicielki nieruchomości, lecz kontrola ważności tej decyzji w świetle art. 156 K.p.a. Analiza interesu prawnego zmarłej przez organ nie mogła mieć natomiast miejsca, skoro z chwilą śmierci ustała jej zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych na zasadach ogólnych.

Sąd zwrócił uwagę, że organ prawidłowo uzasadnił ocenę skutków prawnych jakie wywołała kontrolowana decyzja i podkreślił, że wywołała ona zmiany w sferze prawa własności, które w dacie jej wydania nie przysługiwało już B.P. i D.P. Fakt, że zaistniał on w konsekwencji wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym – zdaniem Sądu - nie wpływa na prawidłowość tej oceny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli U.P., E.P. i L.G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie następujących przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi skarżących, pomimo, iż Minister uchybił przepisom art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 16 K.p.a. w zakresie jakim Minister nie uchylił swojej decyzji z [...] czerwca 2014 r. i nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. pomimo, że decyzja ta realnie nie narusza prawa i nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych dla skarżących, ani nie powodowała takich skutków dla B.P.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, pomimo iż Minister uchybił przepisom art. 16 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r., pomimo że naruszała ona zasadę trwałości decyzji administracyjnych, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] lipca 2006 r. było nieuzasadnione;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, pomimo iż Minister uchybił przepisom art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i art. 77, 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Minister nie rozpoznał w istocie większości zarzutów zawartych w tym wniosku – dotyczących decyzji z [...] czerwca 2014 r., jak to zarzutu, że zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2006 r.:

- pomimo, że podczas wydawania decyzji z [...] czerwca 2014 r., zaistniałe naruszenie w postaci skierowania decyzji do osoby zmarłej w żadnym razie nie zostało rozważone pod kątem skutków jakie spowodował; Minister Infrastruktury wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody kierował się tylko tym, że naruszenie formalne zaistniało, natomiast w ogóle nie zainteresował się tym czy taka wadliwa decyzja realnie naruszyła czyjeś interesy oraz czy wywołała jakiekolwiek skutki nieakceptowane z punktu widzenia praworządności;

- pomimo, że podczas wydania decyzji z [...] czerwca 2014 r. zaistniałe naruszenie, w postaci skierowania decyzji do osoby zmarłej faktycznie nie spowodowała dla nikogo żadnych negatywnych skutków, albowiem decyzja Wojewody ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, jest zgodna zarówno z interesami osób zmarłych jak i ich spadkobierców, wskazani spadkobiercy w żadnym razie nie podnoszą, iż ich interesy zostały naruszone, a w sytuacji gdyby uczestniczyli w postępowaniu zamiast osób zmarłych - decyzja Wojewody byłaby taka sama, jak orzeczenie, którego nieważność stwierdzono;

- nie uzasadniając swojej decyzji w sposób należyty, albowiem decydując o odstąpieniu od zasady trwałości decyzji administracyjnych – jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego organ winien był dogłębnie rozważyć wszelkie okoliczności sprawy i dopiero wówczas mógłby zadecydować o tym, czy naruszenie mające być podstawą stwierdzenia nieważności rzeczywiście samo w sobie ma charakter rażący, jak i jego skutki są rażąco nieakceptowalne, co oznacza, że faktycznie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jaki WSA faktycznie nie zmierzył się z zarzutami postawionymi w skardze i powołując się wyłącznie na formalną zgodność decyzji z art. 156 K.p.a. faktycznie uniknął odpowiedzi na zarzuty dotyczące trwałości decyzji administracyjnych i faktycznego znaczenia dla treści decyzji Wojewody okoliczności, że decyzja ta została skierowana m.in. do dwóch zmarłych.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. To nie charakter przepisu jaki został naruszony i oczywistość naruszenia winny przesądzać o spełnieniu przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji. Przy rozpoznawaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, należy bowiem brać pod uwagę także charakter skutków naruszenia w tym konkretnym przypadku i ich pewną społeczną akceptowalność. Skutki ewentualnych naruszeń w niniejszej sprawie dla skarżących są żadne. Skarżący wskazali, że zupełnie inna ocena określonego uchybienia, wady decyzji może być dokonywana w ramach kontroli instancyjnej, a inna w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym mamy do czynienia z ostateczną decyzją funkcjonującą już w obrocie prawnym i wywołującą już określone skutki prawne. Stąd wyeliminowanie jej z obrotu prawnego wymaga rozwagi i dogłębnej analizy zasadności takiego wniosku i wskazanych w nim przyczyn. W sytuacji gdy nowa decyzja, wydana w miejsce dotychczasowej, której nieważność zostałaby stwierdzona, będzie identyczna w swej treści, a strony postępowania oraz spadkobiercy zmarłych stron nie czują się w żadnym razie pominięcia ani nie uważają, że ich prawa zostały naruszone- w mojej ocenie zasada trwałości decyzji administracyjnych winna wziąć górę nad tym, ze dana decyzja była obarczona wadą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu Wojewódzkiego poddana była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. kończąca postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. K.p.a., którego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny. Niekwestionowaną okolicznością jest, że w dacie podejmowania wskazanej decyzji Wojewody [...] dotychczasowe właścicielki nieruchomości nie żyły. Zmarły one odpowiednio 4 lutego 2005 r. (B.P.) i 11 czerwca 2006 r. (D.P.). Decyzja została jednak skierowana do B.P. i D.P., co znajduje potwierdzenie w rozdzielniku decyzji.

Istota sporu sprowadza się do konsekwencji prawnych wynikających z tych okoliczności. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu I instancji oraz organu, że w realiach tej sprawy naruszeniu w postaci skierowania decyzji do osoby zmarłej można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zarzucają skupienie się wyłącznie na formalnym aspekcie stwierdzonej wady z pominięciem skutków jakie naruszenie to wywołało.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji, a za nim Sąd I instancji, dokonali prawidłowej kwalifikacji prawnej naruszeń, jakich się dopuścił Wojewoda [...], wydając kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję z [...] lipca 2006 r. Stwierdzając nieważność wskazanej decyzji organ nadzoru miał na uwadze, że została ona skierowana do osoby zmarłej, gdyż B.P. i D.P., byłe współwłaścicielki nieruchomości objętej regulacją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zmarły przed jej wydaniem. Z oceną tą nie można skutecznie polemizować, gdyż od dawna i jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem trafnie podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108; z 14 stycznia 2001 r., I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; z 8 lutego 2011 r., II OSK 99/10; z 27 października 2011 r., I OSK 1876/10; z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11; z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14) oraz w doktrynie (por.: M. Stahl: Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. o sygn. akt: 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108; B. Adamiak: Zagadnienie decyzji nieistniejących, AUWr Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 11–12; E. Śladkowska: Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 238), prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 K.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jak trafnie ocenił zatem organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne i podzielił to stanowisko Sąd I instancji, jest to okoliczność stanowiąca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozważanym przypadku nie można uznać, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji jest zbyt rygorystyczna i zachwiane zostały proporcje między stwierdzonym naruszeniem w postaci skierowania decyzji do osoby zmarłej, a skutkami jakie miałyby wyniknąć z wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. Zarzuty skargi kasacyjnej takiej dysproporcji nie wykazały. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżących opierającą się na przekonaniu, że bez względu na to kto (po stronie dotychczasowego właściciela nieruchomości) byłyby stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., rozstrzygnięcie wojewody byłoby identyczne, jako że decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Jest ona z założenia błędna, gdyż w istocie podważa sens udziału byłego właściciela nieruchomości w takim postępowaniu, marginalizując jego status jako strony w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że dotychczasowy właściciel jest stroną postępowania o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i rozstrzygnięcie w tym przedmiocie musi być skierowane do wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) przejmowanej nieruchomości. Decyzja wojewody, wydawana na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r., mimo charakteru deklaratoryjnego, musi indywidualizować zarówno przedmiot (oznaczoną nieruchomość), jak i podmiot, który został pozbawiony własności i któremu przysługuje roszczenie o wypłacenie odszkodowania. W tego rodzaju decyzjach identyfikacja podmiotowa dotychczasowego właściciela zazwyczaj dokonywana jest w rozdzielniku rozstrzygnięcia. Mimo takiego umiejscowienia jest to istotny element decyzji określający strony postępowania, a zarazem adresatów rozstrzygnięcia. Umieszczenie nieżyjących właścicielek przejmowanej nieruchomości w rozdzielniku decyzji z [...] lipca 2006 r. jest równoznaczne ze skierowaniem rozstrzygnięcia do osoby zmarłej, która nie posiada zdolności administracyjnoprawnej. Jest to z pewnością wada decyzji, która stanowi o konieczności jej usunięcia z obrotu prawnego. Przeciwna teza, dopuszczająca prowadzenie postępowania z "udziałem" osoby zmarłej i rozstrzyganie o jej sytuacji prawnej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dla oceny charakteru tego naruszenia nie ma znaczenia fakt, iż następcy prawni zmarłej strony nie kwestionują merytorycznej treści rozstrzygnięcia z [...] lipca 2006 r. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, jest bowiem wadliwością decyzji, która, na co zwrócono uwagę powyżej, nie podlega konwalidacji. Kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania prowadzonego przez wojewodę w tej sprawie, była tym bardziej istotna, że przed organem administracji (Prezydentem [...]) toczy się postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. W tych okolicznościach skierowanie decyzji do zmarłej strony postępowania nabiera dodatkowego znaczenia i potwierdza słuszność restrykcyjnego postrzegania wskazanego naruszenia i przypisania mu cechy rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu nadzorczym nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu i w konsekwencji trafnie przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie naruszała norm postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i Sąd I instancji nie miał podstaw do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stąd też nie naruszył tego przepisu (w powiązaniu z pozostałymi przepisami postępowania, podniesionymi w skardze kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie nie naruszył też przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wprawdzie miejscami ogólne i lakoniczne, jednakże nie w takim stopniu, który uniemożliwiałby weryfikację procesu kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

11