Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1056/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1 ppsa, art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 28 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11c, 11d, 11f, 11i zrid
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej os. [...] w [...], zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., znak:

[...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Organ drugiej instancji wydał powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2016 r. Starosta [...] wydał [...] czerwca 2016 r. decyzję nr [...], znak: [...], udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] w [...] wraz ze zjazdami, odwodnieniem i oświetleniem – włączenie do ul. [...], zlokalizowanej na działkach (bez uwzględnienia geodezyjnego podziału działek) o nr ewid. [...],[...],[...], obręb [...], miasto [...], [i jednocześnie] zlokalizowanej na działkach (z uwzględnieniem geodezyjnego podziału działek) o nr ewid. [...],[...],[...] obręb [...], miasto [...]". W decyzji Starosty [...] wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę publicznej drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w [...] na odcinku 43,74 m włącznie do ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]).

Pismem z 4 października 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa os. [...] w [...] wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czyli obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja Starosty [...] nr [...] została wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową".

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2017 r., znak:

[...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Na ww. postanowienie Wojewody [...] zażalenia do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosła skarżąca, a także (odrębnie) określone osoby fizyczne.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...].

W uzasadnieniu ww. postanowienia Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że brak interesu prawnego skarżącej nie był oczywisty. Wobec tego, ustalenie przymiotu strony powinno nastąpić w ramach postępowania wyjaśniającego, które ma miejsce dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Z powyższych względów, Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że przy wydaniu postanowienia Wojewody [...] naruszono art. 61a § 1 k.p.a., co uzasadniało jego uchylenie.

3. Mając na uwadze zalecenia wynikającego z postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ustawy środowiskowej, bowiem inwestycja ta nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko.

4. Od decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., odwołanie wniosła skarżąca wspólnota mieszkaniowa. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...], że w treści decyzji organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej "we wcześniejszych pismach", w których skarżąca wykazywała okoliczności przemawiające za uznaniem jej za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], co świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, 8 i 11 oraz art. 107 k.p.a. W ocenie skarżącej stronami postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak również, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W ocenie skarżącej, Wojewoda [...] naruszył zatem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", jak też nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Wojewody [...], gdyż decyzji ta jest zgodna z prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił dwa kluczowe zagadnienia prawne przesądzające o treści rozstrzygnięcia. Po pierwsze, wskazał, że do ustalenia, czy w danej sprawie zasadnie zarzucono określonej decyzji wadę nieważności, przechodzi się dopiero po rozstrzygnięciu spraw formalnych, w tym wątpliwości lub sporów co do kwestii, jakie osoby (podmioty) mają w sprawie przymiot strony. Wynika to m.in. z art. 157 § 1 k.p.a.

Po drugie, kwestionowana decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, zwanej dalej: "specustawą drogową"). Ustawa ta nie zawiera definicji legalnej strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym, stronami w postępowaniach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej są inwestorzy, a także inne osoby, które na podstawie art. 28 k.p.a. mogą wykazać, że przysługuje im interes prawny, a nie tylko interes faktyczny.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, organ pierwszej instancji słusznie ocenił, że argumentacja skarżącej nie świadczy o posiadaniu przez nią interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Działka, na której zlokalizowany jest budynek będący w zarządzie skarżącej, nie jest objęta ani liniami rozgraniczającym teren inwestycji, ani nie stanowi terenu wobec którego określono ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej. Ponadto, działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną inwestycją. Skarżąca nie ma zatem prawa do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. W takim stanie rzeczy Wojewoda [...] zasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto, wbrew skarżącej, przedmiotowa inwestycja drogowa nie jest również przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem wykonawczym", ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 32 tego rozporządzenia. W konsekwencji dla przedmiotowej inwestycji drogowej nie było konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z zatwierdzonego decyzją Starosty [...] projektu budowlanego wynika bowiem, że rozbudowa ww. drogi gminnej na długości 43,74 metrów, w związku z przewidywanym charakterem ruchu i klasą techniczną, nie będzie powodowała ani zwiększenia oddziaływania akustycznego na otoczenie, ani przekraczania dopuszczalnych norm stężeń emisji zanieczyszczeń w powietrzu. Powyższego stanowiska nie podważa przedłożone przez skarżącą opracowanie analizy pomiaru hałasu - ul. [...] w [...], sporządzone przez mgr inż. J. G. oraz mgr inż. P. T.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem i argumentacją organu odwoławczego, skarżąca pismem z 4 kwietnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 §1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wszczętego na wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], bez podstawy prawnej w postaci bezprzedmiotowości postępowania;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i uznanie – wbrew faktom – że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 pr.bud., poprzez brak zbadania przez organy okoliczności wskazanych przez skarżących w odwołaniu, dotyczących braku spełnienia warunków higienicznych i ochrony środowiska, a także braku zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, przez nieuwzględnienie faktu pogorszenia warunków do życia okolicznych mieszkańców przez wzrost uciążliwości dla otoczenia;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt i 9 pr.bud. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. oraz w zw. z art. 222 § 2 k.c., poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżącej;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, iż objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję (hałas z drogi, spaliny, kurz) będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w "postępowaniu legalizacyjnym", niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.), zwanej dalej "k.c.". Pogląd ten - w ocenie skarżącej - należy rozszerzyć również na inne postępowania obejmujące proces inwestycyjno-budowlany. Członkowie skarżącej wspólnoty mieszkaniowej są bowiem współwłaścicielami działki, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i to w sposób, który powoduje, że inwestycja oddziałuje negatywnie na tę nieruchomość. Ponadto, okoliczności dotyczące usytuowania budynku skarżącej wspólnoty mieszkaniowej przy realizowanej drodze publicznej, czy też okien od strony ul. [...], świadczą o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na tę nieruchomości. Interes prawny członków wspólnoty wynika zatem z norm, które gwarantują obywatelom prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.).

Zdaniem skarżącej uproszczony tryb postępowania przewidziana w specustawie drogowej nie może też usprawiedliwiać naruszania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Inne rozumienie tych norm prawnych

- w ocenie skarżącej - naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego.

7. Odpowiadając w dniu 25 kwietnia 2018 r. na złożoną do Sądu skargę, Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zarzuty w niej zawarte są powtórzeniem zarzutów podniesionych przez skarżącą w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...]. Organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w kwestionowanej decyzji. Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które nie podlegały rozpatrzeniu w toku postępowania odwoławczego.

Ponadto, w ocenie organu niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 71 ustawy środowiskowej, poprzez wyodrębnienie poszczególnych części inwestycji, a nie poddanie jej kontroli prawnej w całości. Kwestia dotycząca podziału ww. inwestycji drogowej na mniejsze fragmenty wykraczała poza ramy postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] i decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju, a zatem nie mogła być przedmiotem analizy w związku z zarzutem naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna.

9. Stanowisko Sądu w rozpatrywanej sprawie wynika z przepisów kilku ustaw, przy czym niektóre z nich mogą i powinny być stosowane zgodnie z ich językowym brzmieniem (tzw. bezpośrednie rozumienie normy), a w większości powinny być interpretowane i również stosowane w sposób przyjęty w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte na wniosek strony składa się z dwóch etapów: (1) etapu postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem są jedynie kwestie formalne, w tym kwestia legitymacji określonych podmiotów do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, a także, (2) etapu postępowania co do istoty sprawy, tj. ustalającego, czy w danej sprawie rzeczywiście miały miejsce okoliczności nakazujące stwierdzenie nieważności. Do drugiego etapu przechodzi się przy tym dopiero po rozstrzygnięciu spraw formalnych, tzn. między innymi wątpliwości lub sporów co do kwestii, jakie osoby (podmioty) mają w sprawie przymiot strony, a które nie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 348/14, LEX nr 2002596). Przedstawiona zasada nie jest kwestionowana w sprawie ani przez organy wydające decyzje, ani przez skarżącą. Skarżąca nie wyprowadza jednak z tej zasady należytych wniosków (o czym niżej).

Po drugie, kluczowym składnikiem normatywnej podstawy rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że decyzja Starosty [...], który udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Rację ma przy tym organ odwoławczy, że specustawa drogowa nie zawiera przepisu wymieniającego wprost strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ustawa ta obejmuje jednak przepisy, które dają mocną podstawę, aby rozstrzygnąć spory o podmioty legitymowane do udziału w postępowaniu. Są to przede wszystkim art. 11c, art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8, art. 11f ust. 3 oraz art. 11i ust. 1 specustawy drogowej.

Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy wskazanych przepisów należy wszakże podkreślić, że specustawa drogowa ma charakter regulacji wyjątkowej, to znaczy takiej, która wyklucza stosowanie innych przepisów prawa, a jednocześnie wymaga ścisłej interpretacji przepisów. Już sam tytuł specustawy: "o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji" wskazuje, mamy do czynienia z regulacją szczególną, a więc niezwykłą i odmienną od innych. Wyjątkowość przepisów specustawy drogowej podkreślają też sądy administracyjne, np.: procedura zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania jest wyjątkiem (lex specialis) od zasad przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r, sygn. akt II OSK 2514/17; podobnie zasady prowadzenia trybów nadzwyczajnych postępowania stanowią wyjątki od przepisów k.p.a. – patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/16, wyjątkowe zasady zagospodarowania przestrzennego – patrz wyroki NSA z 21 września 2012 r., sygn. akt 1614/12 oraz z 3 września 2014 r., sygn. akt 1730/14 itp. Wyjątkowość regulacji zawartych w specustawie drogowej wynika również z faktu, że określone przepisy tej ustawy wyłączają stosowanie innych ustaw (np. art. 11i ust. 1 zakazujący stosowania art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Konsekwencją szczególnego charakter wielu przepisów specustawy drogowej jest to, że przepisy tej ustawy powinny być poddawane wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej, choćby ta druga była korzystna dla interpretatora. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się bowiem powszechnie zasadę, że "wyjątków nie wolno interpretować rozszerzająco" (exceptiones non sunt extendendae). Dlatego też, dla przykładu, sugestia skarżącej, że zasady stosowane w przypadku tzw. postępowania legalizacyjnego "należy zasadnie rozszerzyć również na inne postępowania" (odwołanie s. 3-4, skarga – nie wprost s. 12-13), nie może być uwzględniona.

W świetle przedstawionych racji systemowych oraz szczegółowej analizy przepisów specustawy drogowej należało uznać, że odmowa przyznania skarżącej wspólnocie mieszkaniowej przymiotu strony była zasadna. Żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje takiej kategorii podmiotów uznawanych za strony, która obejmowałaby skarżącą. W świetle art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c i lit. e-h oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej należy wyodrębnić trzy (a nie dwie, jak twierdzi organ odwoławczy) rodzaje podmiotów uznawanych za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej: (1) wnioskodawcę inwestycji drogowej, któremu przysługują najszersze uprawnienia, (2) wprost wymienionych w przepisach dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które to nieruchomości lub ich części stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz (3) pozostałe strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 751/15, LEX nr 2165513). Przy ścisłej wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c i lit. e-h specustawy drogowej do "pozostałych stron" podmioty których praw, zwłaszcza prawa własności, a także obowiązków dotyczą przepisy wymieniające określone w ustawie ograniczenia.

Skarżąca nie może jednak być zaliczona do żadnej z tych kategorii. Organy administracji właściwe w sprawie stwierdziły, że usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], tj. na ww. działce o nr ewid. [...], z obrębu [...], miasto [...], nie jest objęta ani liniami rozgraniczającym teren inwestycji (art. 11f ust. 3 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). Wskazana działka nie stanowi również terenu, w stosunku do którego określono przewidziano ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej. Co więcej, z akt sprawy wynika, że działka o nr ewid. [...] oraz zlokalizowany się na jej terenie budynek mieszkalny zarządzany przez skarżącą, nie sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną inwestycją, gdyż północny kraniec ww. działki znajduje się w odległości ok. 145 m od południowego krańca terenu objętego inwestycją. Z tych względów, jak wskazano przepisy specustawy drogowej nie mogą zapewnić skarżącej podstawy dla uznania jej interesu prawnego.

Zasadnie organ odwoławczy przyjął również, że oprócz podmiotów uznawanych za stronę wprost na podstawie ustawy, za "pozostałe strony" należy też uznać podmioty, które swój status wywodzą z art. 28 k.p.a. Przepis ten powinien być stosowany, gdyż przewiduje to art. 11c specustawy drogowej, który stanowi, że "do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Zasadność stosowania art. 28 k.p.a. w przypadku określania legitymacji rozmaitych podmiotów do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony potwierdza też Naczelny Sąd Administracyjny w kilku znaczących orzeczeniach: wyroku z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt 2763/12, LEX nr 1354938 oraz z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2600/13, LEX nr 1568312. NSA wyraźnie twierdzi jednak, że należy przyjąć taki wniosek "jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych)", bądź "jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli". Właściciel nieruchomości sąsiedniej lub pobliskiej powinien zatem być stroną postępowania przewidzianego w specustawie drogowej, jeśli wprost wskaże przepisy prawa materialnego, które nakładają nań obowiązki lub ograniczają jego uprawnienia do określonego sposobu korzystania z własnej nieruchomości.

Z uzasadnień wskazanych orzeczeń, a także z wielu innych, wynika że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym strony szczególnego postępowania, jakie toczy się w związku z wnioskiem o pozwolenie na realizacje inwestycji drogowej, nie może wynikać z ogólnego przepisu Kodeksu cywilnego (np. art. 140 lub art. 144 k.c.), ani z Konstytucji (art. 64 ust. 1 i 3). Wskazane przepisy mają przede wszystkim charakter gwarancyjny, a nie materialnoprawny w sensie, o jakim pisze NSA. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Innymi słowy norma prawna musi wskazywać skonkretyzowane zachowanie podmiotu, które jest mu nakazane lub takież zachowanie, które stanowi ograniczenie generalnego prawa własności. Dlatego więc – dodaje Naczelny Sąd Administracyjny - podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392).

Ścisła wykładnia art. 28 k.p.a. w związku z przepisami specustawy drogowej, a więc konieczność wskazania konkretnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, wynika również z braku podstawy dla powoływanie się skarżącej na przewidywane chociaż nieokreślone "oddziaływanie" zmodernizowanej drogi publicznej (ul. [...]), na przedmiotowy budynek mieszkalny, bądź na położenie tego budynku w "obszarze oddziaływania inwestycji". Błędność takich argumentów wynika z faktu, że art. 11i ust. 1 specustawy drogowej przewiduje, iż "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2". Dlatego też do postępowań w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się wyłączonego wprost przepisu prawa budowlanego. Skarżąca nie może więc powoływać się na przepis ustalający, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" (art. 28 ust. 2 pr.bud.). W rozpatrywanej sprawie nie ma zatem zastosowania również art. 3 pkt 20 pr.bud., gdyż definicja legalna "obszaru oddziaływania obiektu" została sformułowana właśnie dla potrzeb art. 28 ust. 2 pr.bud. Tak samo za bezskuteczny należy uznać zarzut skarżącej oparty na art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. Przepis ten wyznacza bowiem dla procesu budowlanego oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich kryterium korzystające z tej samej kategorii normatywnej: "obszaru oddziaływania obiektu". Istotne zarzuty skargi odwołującej się do wskazanych przepisów prawa budowlanego są zatem całkowicie nietrafne.

W świetle przedstawionego rozumienia pojęcia "interes prawny" możliwe i uzasadnione jest rozstrzygnięcie kwestii, czy skarżącej wspólnocie mieszkaniowej przysługuje interes prawny mogący być podstawą udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Starosty [...] na prawach strony. Skarżąca nie wskazała wymaganego przepisu prawa materialnego, który mógłby uzasadnić jej żądania, ani nie przedstawiła przewidzianego przez prawo ograniczenia praw jej członków, które mogłyby mieć podobny skutek. Skarżąca wskazała – czego nie kwestionowały organy administracji właściwe w sprawie – interesy faktyczne, np. chęć niepogarszania komfortu zamieszkania w budynku przy ul. [...] w [...]. Taki interes faktyczny nie nadaje jednak praw strony postępowania skarżącej, która reprezentuje członków wspólnoty mieszkaniowej.

Dla kompletności niniejszego uzasadnienia należy też dodać, że interes prawny skarżącej nie może być wywodzony ze wskazywanego art. 5 ust 1 pkt 1 lit c i lit. f. (ochrona: higieny, zdrowia i środowiska oraz ochrona przed hałasem). Należy bowiem zauważyć, że pozwolenie na realizację inwestycji drogowej jest udzielane po rozstrzygnięciu przez inny organ kwestii, czy inwestycja znacząco lub potencjalnie oddziałuje na środowisko. Organ architektoniczno-budowlany właściwy dla wydania pozwolenia na podstawie specustawy drogowej kwestii oddziaływania na środowisko już nie bada, będąc związanym ustaleniem innego organu właściwego w tym zakresie. Badanie kwestii zgodności decyzji Starosty [...] z przepisami z zakresu ochrony środowiska byłoby zresztą rozpoznaniem sprawy co do meritum, a nie tylko w zakresie wskazanego na wstępie prawnej części uzasadnienia – badania kwestii formalnych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy, a także organ pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku gdy organ administracji stwierdzi, że podmiot żądający uznania go za stronę postępowania nie dysponuje interesem prawnym, to należy uznać postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i należy umorzyć postępowanie (patrz: prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 363/17, LEX nr 2476100 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 876/16, LEX nr 2220428).

10. Sąd podzielił także opinię organu odwoławczego odnoszącą się do zarzutu skarżącej, według której w przypadku decyzji Starosty [...] doszło do naruszenia art. 71 ustawy środowiskowej, poprzez wyodrębnienie poszczególnych części inwestycji, a nie poddanie jej kontroli prawnej w całości. Zdaniem skarżącej było to rozwiązanie mające na celu obejście przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (patrz: wniosek o stwierdzenie nieważności, str. 2).

We wskazanym zakresie Sąd zwraca uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze kwestia dotycząca podziału ww. inwestycji drogowej na mniejsze fragmenty wykracza poza ramy postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] i zaskarżoną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju, a zatem nie mogła być przedmiotem analizy w związku z zarzutem naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprawy jest bowiem umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę publicznej drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w [...] na odcinku 43,74 m włącznie do ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]), a nie innych fragmentów układu komunikacyjnego miasta [...], nawet jeśli inne drogi lub odcinki dróg są funkcjonalnie powiązane z przedmiotem badanej inwestycji. Ponadto, jak wskazano na wstępie części prawnej uzasadnienia, organ odwoławczy badał tylko kwestię podmiotową, a nie rozpatrywał sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności co do istoty sprawy.

Po drugie, w nauce prawa wskazuje się, że kategoria obejścia prawa nie może być swobodnie przenoszona z prawa cywilnego (art. 58 k.c.) do zakresu zastosowania prawa administracyjnego. Kontekstem, do którego powinniśmy odwoływać się mówiąc o obejściu prawa, jest rodzaj praktyki jej występowania (patrz: Przemysław Kaczmarek, Spór wokół rozumienia obejścia prawa w kontekście dyskusji nad autonomią prawa podatkowego względem prawa cywilnego, "Przegląd Prawa i Administracji" LXXIX, Wrocław 2009, Nr 3109, str. 63-72; patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3524/15). Jeśli twierdzi się, że działanie określonej osoby zmierzało do celu innego niż w przypadkach zachowań typowych w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, a także ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny, to należy wówczas odnosić się nie do wyobrażonych strategii typu "salami slicing", jak sugeruje skarżąca, lecz konkretnych praktyk przyjmowanych w określonej dziedzinie obrotu prawnego, zwłaszcza w obrocie profesjonalnym. Tymczasem w zakresie projektów budowlanych, w tym inwestycji w zakresie dróg publicznych, przyjmuje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany projektem złożonym wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). Organ administracji nie ma bowiem podstaw prawnych, ani faktycznych, do oceny, czy określone rozwiązanie budowlane zostało ukształtowane w dany sposób ze względów prawnych (np. kolejność uzyskiwanych zezwoleń), czy też finansowych (np. dostępności kredytu przeznaczonego na inwestycję), materiałowych (dostępność materiałów lub pracowników), czy jakichkolwiek innych.

Z powyższych względów stanowisko organu odwoławczego wobec zarzutu obejścia prawa Sąd uznaje za zgodne z prawem i w pełni zasadne.

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.