Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1792/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 700
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
article: art. 83 ust. 1 i 6, art. 84 ust. 1, art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 724/11 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od O. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 500 (słownie: pięćset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. VII SA/Wa 724/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 15, art. 16 ust. 1, art. 34 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700) zw. dalej specustawą; art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym; art. 84 ust. 1-5, art. 85 ust. 3 i 6, art. 86 ust. 1 pkt 7, ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r.. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306, ze zm.); art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A., z siedzibą w Warszawie dla inwestycji: budowa gazociągu wysokiego ciśnienia dn 500mm, pr 8,4 mpa Włocławek-Gdynia odcinek XI - teren gminy Szemud, woj. Pomorskie. W pozycji II decyzji w punktach:

1. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie z terenu działek nr: nr 186/5, nr 187/5 obręb geodezyjny Dowino; nr 221/9, nr 166 obręb geodezyjny Bojano, objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu z dnia 2 marca 2010 r. 186 drzew i 770,00 m2 krzewów, zgodnie z załączonym do wniosku opracowaniem pt. "Inwentaryzacja i waloryzacja zieleni wraz z planem gospodarki zielenią", stanowiący integralną część projektu budowlanego;

2. ustalił termin wycinki drzew i krzewów do 30 czerwca 2011 r., a w przypadku, gdy na drzewach znajdują się gniazda lęgowe ptaków, termin ograniczył od 16 października do końca lutego 2011 r.;

3. ustalił następujące opłaty za usunięcie 186 drzew i 770,00 m2 krzewów w łącznej wysokości 875538,62 złotych;

4. odroczył orzeczoną w pkt 3 opłatę na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących orzeczonych w pkt 5 niniejszej decyzji, tj. do dnia 30 czerwca 2014 r. W przypadku nie wywiązania się z obowiązku wykonania nasadzeń rekompensujących lub w przypadku, gdy wykonane nasadzenia nie zachowają żywotności po upływie 3 lat od dnia posadzenia, należność należy wpłacić na konto NBP 0/0 Gdańsk, nr konta 07 1010 1140 0169 1322 3100 0000. Organem właściwym do pobrania opłaty jest Wojewoda Pomorski;

5. zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia w ramach rekompensaty za wycięte drzewa i krzewy, na terenie Nadleśnictwa Kolbudy, stanowiącym część działki nr 248, obręb ewidencyjny Piekło Górne, gmina Przywidz oddział 248f: 717 sztuk drzew iglastych i 1192 sztuk drzew liściastych, w terminie do 30 czerwca 2011 r., zgodnie z wytycznymi;

6. zobowiązał do złożenia w Wydziale Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku pisemnej informacji wraz z dokumentacją zdjęciową niezwłocznie po zakończeniu realizacji przesądzeń i nasadzeń oraz pisemnej informacji o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji.

Na podstawie przepisów zawartych w art. 34 ust. 1 spec ustawy niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowego wykonania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor przedłożył decyzję Ministra Infrastruktury wyrażającą zgodę na budowę planowanej inwestycji. Do wniosku dołączono jednocześnie decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 marca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w zakresie skutków, o których mowa w art. 24 ust. 1 specustawy, wydaną dla przedmiotowej inwestycji. Dla przedmiotowej inwestycji wydana została przez Wójta Gminy Szemud decyzja z dnia 14 kwietnia 2007 r. określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ I instancji stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 Prob 8,4 MPa Włocławek-Gdynia wraz ze strefą ochronną - fragmentu przebiegającego przez teren wsi Dobrzewino, w Gminie Szemud.

Jednocześnie Wojewoda podniósł, że działając w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 specustawy, zobligowany był do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu oraz ustalenia opłat za ich usunięcie, zgodnie z art. 84-87 ustawy o ochronie przyrody. Na terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji i wnioskiem o pozwolenie na budowę znajdują się: brzozy brodawkowate, świerki pospolite, modrzewie europejskie, sosny pospolite, dęby sp., dęby bezszypułkowe oraz krzewy - przeznaczone do usunięcia ze względu na kolizję z projektowaną inwestycją.

Przyczyną usunięcia drzew i krzewów jest kolizja z nowym planem zagospodarowania terenu w zakresie pasa montażowego oraz strefy trwale pozbawionej drzew wzdłuż projektowanego gazociągu. Inwestor przedłożył pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku informujące, że Nadleśnictwo Kolbudy, dysponuje gruntem, stanowiącym część działki nr 248, obręb ewidencyjny Piekło Górne, gmina Przywidz, która może podlegać zalesieniu. Na ww. terenie wnioskodawca zobowiązany został do nasadzenia: 717 sztuk drzew iglastych i 1192 sztuk drzew liściastych.

Odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów złożył Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-System S.A. W ocenie inwestora organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 16 oraz art. 28 specustawy.

Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że niesporną jest wysokość naliczonych opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów. W ocenie Ministra Infrastruktury art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie znajduje zastosowania w omawianej sprawie, gdyż przepisy rozdziału 4 powyższej ustawy, za wyjątkiem art. 84-89 tejże ustawy, zostały wyłączone, na mocy art. 16 ust. 1 specustawy, który stanowi odpowiednik wyłączonego art. 83 ustawy o ochronie przyrody określającego m.in. organ właściwy do wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości oraz wyjątki od obowiązku uzyskania w trybie przepisu art. 83 ustawy o ochronie przyrody ww. zezwolenia.

W ocenie organu odwoławczego całkowicie chybionym jest zarzut niesłusznego nakładania na inwestora obowiązku sporządzania inwentaryzacji drzew i krzewów w odniesieniu do terenów leśnych. Stosownie bowiem do jednoznacznej dyspozycji art. 16 ust. 2 pkt 1 specustawy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu w przypadku, gdy wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, powinien dodatkowo zawierać inwentaryzację drzew i krzewów znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Skoro ustawodawca posługuje się ogólnym sformułowaniem "terenie" przyjąć należy, zgodnie z regułą lege non distinguente, że chodzi o każdy teren, bez względu na jego przeznaczenie.

Za nieuzasadnione Minister Infrastruktury uznał również odwoływanie się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r.. Nr 45, poz. 435, ze zm.) z uwagi na charakter (lex specialis) przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. w stosunku do ustawy o lasach (lex generali).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-System S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w skarżonej w odwołaniu części dotyczącej ustalenia opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenów leśnych (pkt II. 3 decyzji). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie art. 16 oraz art. 28 specustawy. W ocenie strony skarżącej argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy jakoby rzeczą bezsporną była zasadność naliczania przez wojewodę opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenów leśnych z uwagi na fakt wyłączenia art. 83 ustawy o ochronie przyrody spod działania specustawy nie może zasługiwać na uwzględnienie. Gdyby interpretować zastosowanie art. 84-89 ustawy o ochronie przyrody jako wyłączenie art. 83 i wskazanego tam wyłączenia obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew w lasach, należałoby przyjąć, że specustawa wprowadza zatem obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów na wszystkich nieruchomościach, w tym także nieruchomościach leśnych i to za opłatą, co w ewidentny sposób utrudnia prowadzenie inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja organu I instancji wydana została wprawdzie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części. W pierwszej udzielono pozwolenia na budowę, w drugiej zaś rozstrzygnięto w sprawie usunięcia drzew i krzaków. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Jeżeli w decyzji zawarto różne rozstrzygnięcia pozostające ze sobą wprawdzie w związku, ale wyodrębnione w sposób pozwalający po uchyleniu części decyzji na pozostawienie pozostałej części decyzji w obrocie prawnym, to nie ma przeszkód, aby skutecznie zaskarżyć część takiej decyzji w odwołaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ rozpatrujący odwołanie uzyskał jedynie kompetencję do rozpoznania sprawy tylko w tej części, która została zaskarżona w odwołaniu natomiast, jak wynika zarówno z osnowy decyzji II instancji, jak również z ostatniej części uzasadnienia tej decyzji, organ II instancji uczynił przedmiotem rozpoznania również tę część decyzji, która nie została zaskarżona, a dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę. Naruszono przez to art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie sprawy w II instancji w odniesieniu do części ostatecznej (wobec której nie złożono odwołania) decyzji organu I instancji. Już chociażby z tego względu, zdaniem Sądu, należało wyeliminować z obrotu rozstrzygnięcie organu II instancji w powyższej części, stwierdzając, że decyzja organu I instancji w części obejmującej pozwolenie na budowę stała się ostateczna wobec nie wniesienia od niej odwołania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę należało uwzględnić także z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 16 specustawy w zw. z art. 27 i art. 84 ustawy o ochronie przyrody, przez bezpodstawne przyjęcie, że opłacie podlegają wszystkie drzewa i krzewy leżące w pasie gazociągu, a nie tylko te, które leżą poza terenami lasów. Ustawodawca wprowadzając szczególne uregulowania prawne umożliwiające przyspieszenie budowy ważnych, z punktu widzenia interesów państwa i społeczeństwa inwestycji, jak w tym przypadku w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, tworzy konstrukcje prawne umożliwiające zastosowanie wielu przepisów materialnoprawnych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także rozwiązań procesowych, których zadaniem jest możliwie szybkie uzyskanie ostateczności i wykonalności decyzji, po to by umożliwić rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji. Jednakże nie wszystkie zagadnienia prawnomaterialne udało się w tych ustawach pomieścić i z konieczności zawierają one odesłania do przepisów innych ustaw. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno przepisy materialnoprawne, jak i procesowe zawarte w tych ustawach, powinny być rozumiane i wykładane z uwzględnieniem funkcji i celów, dla których ustawy te zostały uchwalone. Nie jest zatem do zaakceptowania pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wyłączenie przez art. 16 specustawy części rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody zatytułowanego ochrona terenów zieleni i zadrzewień z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, oznacza, że zezwolenie na usuwanie drzew i krzewów, a także ustalanie w tym zakresie opłat, należy stosować w odniesieniu do wszystkich drzew i krzewów rosnących w pasie gazociągu, w tym również rosnących na terenie lasów. Z treści art. 16 specustawy wynika, że do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Oznacza to, że wyłączono ze stosowania wszystkie przepisy zawarte w tym rozdziale z wyjątkiem wymienionych art. 84-89 tej ustawy, w tym również wyłączono przepis art. 83 tej ustawy. Ten ostatni przepis w ust. 6 pkt 1 stanowi, że przepisów ust. 1 i 2 (dotyczących udzielania zezwolenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów rosnących w lasach.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, że brak wyłączenia zawartego w art. 83 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, jest podstawą, aby zasadę udzielenia zezwoleń na wycięcie drzew i krzewów, a co za tym idzie ustalenia opłat, rozciągnąć poza tereny zieleni i zadrzewień, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 5 pkt 21 przez tereny zieleni należy rozumieć tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Z kolei w pkt 27 legalna definicja zadrzewień obejmuje drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Wyprowadzić z powyższego należało wniosek, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 specustawy odnosić się może jedynie do tych form zieleni i zadrzewień, które obejmuje swoim przedmiotem regulacja ustawy o ochronie przyrody. Dla takiej wykładni znaczenie powinien mieć, zdaniem Sadu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt K 23/05, w którym Trybunał stwierdził, że pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć, jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest - nakazane przez art. 5 Konstytucji - kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju, co nawiązuje także do ustaleń międzynarodowych, w szczególności konferencji w Rio de Janeiro w 1992 r. W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się zatem nie tylko ochrona przyrody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej dla życia człowieka i poszczególnych wspólnot.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Infrastruktury zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że Sąd nie przedstawił ciągu rozumowania, które doprowadziło Sąd do wniosku uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd jedynie wskazał, że nie można przyjąć wykładni dokonanej przez organ.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie zawarł wskazań, co do dalszego postępowania mimo obowiązku wynikającego z tego przepisu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 16 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700, ze zm.) przez przyjęcie, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się jedynie do tych form zieleni i zadrzewień, które obejmuje swoim przedmiotem regulacja ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), zatem niebędących lasami mimo, że do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów, rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, a w świetle art. 16 ust. 1 ustawy organy administracyjne zobligowane są do udzielenia w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu;

- art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do rozpatrzenia sprawy w II instancji w odniesieniu i do części ostatecznej decyzji organu I instancji jako, że decyzja organu I instancji składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części a odwołanie wniesiono jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów podczas gdy zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a odwołanie odnosi się do całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w myśl art. 34 ust. 3 specustawy odwołanie od decyzji administracyjnej powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Żadne przepisy specustawy, w szczególności jej rozdziału 6, dla realizacji inwestycji w zakresie terminalu nie wyłączają stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, stąd nie ma powodu by odwołanie w tej sprawie wywoływało inne skutki niż wynikające z k.p.a. Skoro od decyzji wniesione zostało odwołanie, to nie można mówić o ostateczności decyzji. Nie ma podstaw by wyprowadzić wniosek, że decyzja staję się ostateczna w części na skutek nie wniesienia odwołania od którejś części decyzji. Przedmiotem odwołania jest decyzja administracyjna wydana w I instancji, a celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy. W tych warunkach nie było podstaw, zdaniem skarżącego, do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., gdyż nie doszło innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 16 ust. 1 specustawy organy zobligowane są do udzielenia w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. To, że takie zezwolenie jest obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu podkreślone zostało dokonanym w art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy wyłączeniem do tych inwestycji przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), z wyjątkiem jej art. 84-89, Zatem ustawodawca zdecydował o wyłączeniu w odniesieniu do usuwania drzew lub krzewów z nieruchomości objętych omawianą decyzją zasad ogólnych, uregulowanych w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody. Zasadą ogólną jest to, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem, że zasada ta odnosi się tylko do drzew i krzewów znajdujących się na terenach zieleni i zadrzewień, w rozumieniu tych pojęć nadanych w art. 5 pkt 21 i 27 ustawy o ochronie przyrody, gdyż definicje te nie obejmują lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach gdyby tak było, to w art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie dokonywałoby wyłączenia zasady uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach. Skoro ustawodawca dokonał literalnego wyłączenia zasady ogólnej w stosunku do drzew lub krzewów w lasach, to znaczy, że zamiarem ustawodawcy było, aby zasada ogólna dotyczyła wszystkich drzew lub krzewów, z wyjątkiem przypadków wyliczonych enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. (por. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2010 r. II OSK 140/09, LEX nr 578180).

Nie ulega wątpliwości, zdaniem skarżącego, że na mocy wyłączenia zawartego w art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w odniesieniu do drzewostanu znajdującego się w lasach, organy administracji nie wydają decyzji zezwalających na usunięcie drzew, jak ma to miejsce w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących na innych nieruchomościach na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy. Skoro art. 16 ust. 1 zd. 2 specustawy wyłączył w stosunku inwestycji w zakresie terminalu stosowanie przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, to znaczy, że nie stosuje się do tych inwestycji także całego art. 83 tej ustawy. Zatem nie stosuje się także wyłączenia uregulowanego w art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązku uzyskania-zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach. Ten zabieg legislacyjny skorelowany jest z zasadą, że wojewoda w pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu zezwala na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.

Przepis art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zasadę generalną, zgodnie, z którą za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wyjątki od tej zasady ustanawia art. 86 ust. 1. W pkt. 1 tego przepisu jest mowa, iż nie pobiera, się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Zatem hipotezę stosowania tego przepisu wyznaczają postanowienia art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, w którym wyliczono przypadki zwolnione od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Co do zasady więc, skoro na usunięcie drzew w lasach nie wymaga się zezwolenia, to także nie pobiera się opłat za ich usunięcie.

Jednakże, jak wyżej wskazano, na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się, na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia. W związku z tym, skoro do tych przypadków, na podstawie art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy, stosuje się art. 84 – 89 ustawy o ochronie przyrody, to wykładając art. 86 ust. 1 pkt 1 tej ustawy a contrario należy dojść do wniosku, że za usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji iw zakresie terminalu pobiera się opłatę. Dzieje się tak, gdyż na ich usunięcie niezbędne jest zezwolenie.

Skarżący podnosi, że przepis art. 27 ust. 1 specustawy nakłada na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę inwestycji w zakresie terminalu obowiązek dokonania wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządzą Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Zatem nieruchomościami, do których odnosi się art. 27 ust. 1 ustawy są tylko nieruchomości zalesione lasem stanowiącym własność Skarbu Państwa. Trzeba natomiast zauważyć, że las nie musi być własnością Skarbu Państwa. Las może być własnością osoby fizycznej lub prawnej będącej właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu. A przez właściciela lasu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach uważa się także osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. Biorąc powyższe pod uwagę, brzmienie art. 27 ustawy nie wyklucza obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew także w lasach, bez względu na to czyją są własnością, które znajdują się nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. W związku z tym, art. 27 ustawy należy interpretować, jako nałożenie na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe obowiązku usunięcia drzew z nieruchomości zarządzanych przez tę jednostkę organizacyjną, wbrew postanowieniom planu urządzenia lasu, o ile nieruchomości te objęte są decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, a na usunięcie tych drzew wojewoda udzielił zezwolenia w pozwoleniu na budowę tej inwestycji.

Argumentując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący podnosi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Cytowany przepis zawiera wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. W ocenie kasatora przedmiotowe uzasadnienie jest wadliwe z dwóch powodów. Po pierwsze w zakresie naruszenia prawa materialnego tj. art. 16 specustawy gdyż Sąd dokonując wykładni tego przepisu nie przedstawił ciągu rozumowania, które doprowadziło Sąd do właśnie takiego wniosku. Sąd jedynie wskazał, że nie można przyjąć wykładni dokonanej przez Organ. Po drugie zauważyć należy, że uzasadnienie nie zawiera wskazania, co do dalszego postępowania. Brak jednoznacznego wskazania, na czym polegało uchybienie przepisom, jest ponadto w istocie pozbawieniem organu wskazówek, co do dalszego działania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, albowiem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił ciągu rozumowania, które doprowadziło do wniosku uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz jedynie wskazał, że nie można przyjąć wykładni dokonanej przez organ oraz, że Sąd nie zawarł wskazań, co do dalszego postępowania mimo obowiązku wynikającego z tego przepisu.

Zauważyć należy, że treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Z zasady wskazania, co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą być one wplecione w treść rozważań Sądu. Istotne jest, aby wskazania te były konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich wskazanych przez Sąd uchybień prawa. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. nr 84, poz. 700) – dalej zwanej specustawą. Odnosząc się do tego zarzutu i jego argumentacji stwierdzić należy, że jest on zasadny.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 16 specustawy oraz art. 27 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) – dalej ustawa o ochronie przyrody, przez przyjęcie, że opłacie podlegają wszystkie drzewa i krzewy leżące w pasie gazociągu a nie tylko te, które leżą poza terenami lasów.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 zd. 1 specustawy, w pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu, wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów, które znajdują się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów jest zatem obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu gazowego. Z treści tego przepisu wynika norma wskazująca, że zasadniczo zezwolenie na usunięcie odnosi się do drzew lub krzewów znajdujących się na generalnie na jakichkolwiek nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.

W postanowieniach art. 16 ust. 1 zd. 2 specustawy mamy do czynienia ze ścisłym związkiem normatywnym przepisów specustawy i ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca zdecydował bowiem wprost o wyłączeniu, w odniesieniu do usuwania drzew lub krzewów z nieruchomości objętych omawianą decyzją, zasad ogólnych, uregulowanych w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), z wyjątkiem jej art. 84-89. Regulacja ta zawiera wyłączające klauzule odsyłające. Pierwsza wyłącza generalnie stosowanie, do inwestycji w zakresie budowy terminalu, postanowień rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, kolejna zaś określa lex specialis od tego wyłączenia w postaci nakazu stosowania do tych inwestycji wyłącznie przepisów art. 84-89 ustawy o ochronie przyrody. Są to przepisy regulujące obowiązek ponoszenia przez posiadacza nieruchomości opłat za usunięcie drzew lub krzewów, sposób ich naliczania, organy właściwe, wyjątki od tego obowiązku, zasady egzekucji nieziszczonych opłat oraz administracyjną karę pieniężną za m.in. usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia.

Norma zawarta w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zasadę generalną, zgodnie z którą za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wyjątki od tej zasady ustanawia art. 86 ust. 1. W pkt. 1 tego przepisu jest mowa, że nie pobiera, się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Zatem hipotezę stosowania tego przepisu wyznaczają postanowienia art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, w którym wyliczono przypadki zwolnione od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Co do zasady więc, skoro na usunięcie drzew w lasach nie wymaga się zezwolenia, to także nie pobiera się opłat za ich usunięcie.

Jednakże, jak wyżej wskazano, na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, art. 16 ust. 1 zd. 1 specustawy wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia. W związku z tym, skoro do tych przypadków stosuje się art. 84 – 89 ustawy o ochronie przyrody, to wykładając art. 86 ust. 1 pkt 1 tej ustawy a contrario należy dojść do wniosku, że także za usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu pobiera się opłatę. Norma zawarta w art. 16 ust. 1 ustawy stanowi bowiem generalnie o wszystkich drzewach lub krzewach znajdujących się na jakichkolwiek nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Przepis ten nie rozstrzyga zatem o wyłączeniu spod jego regulacji drzew lub krzewów znajdujących się w lasach.

Zasadą ogólną jest to, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości (art. 83 ust. 1 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody). Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zasada ta odnosi się tylko do drzew i krzewów znajdujących się na terenach zieleni i zadrzewień, w rozumieniu przepisów definicyjnych art. 5 pkt 21 i 27 ustawy o ochronie przyrody, gdyż definicje te nie obejmują lasu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59). Gdyby tak było, to norma art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie dokonywałoby wyłączenia zasady uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach. Skoro ustawodawca dokonał literalnego wyłączenia zasady ogólnej w stosunku do drzew lub krzewów w lasach, to znaczy, że zamiarem ustawodawcy było, aby zasada ogólna dotyczyła wszystkich drzew lub krzewów, z wyjątkiem przypadków wyliczonych enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega wątpliwości, że na mocy wyłączenia zawartego w art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do drzewostanu znajdującego się w lasach organy administracji nie wydają decyzji zezwalających na usunięcie drzew, jak ma to miejsce w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących na innych nieruchomościach na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy. Niewątpliwie usuwanie drzew lub krzewów znajdujących się w lasach poddane byłoby obowiązkowi uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyby nie wyłączenie dokonane w jej art. 83 ust. 6 pkt 1. Skoro art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy wyłączył w stosunku inwestycji w zakresie terminalu stosowanie przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, to znaczy, że nie stosuje się do tych inwestycji postanowień art. 83 tej ustawy. W konsekwencji nie ma zastosowania także norma art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach.

Powyższą argumentację wzmacnia analiza normatywna postanowień art. 27 i art. 28 specustawy. Postanowienia art. 27 ust. 1 specustawy nie zastępują, ani nie uzupełniają norm wyrażonych w art. 16 ust. 1 specustawy. Nakładają on na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę terminalu, obowiązek dokonania wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia. Przepis ten zawiera jedynie regulacje dotyczące zasad postępowania z wyciętymi drzewami. Nie wyklucza jednak obowiązku uzyskania przez inwestora zezwolenia na usunięcie drzew także w lasach, które znajdują się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, jak i naliczenia opłaty za ich wycięcie. Również wyłączenie, w art. 28 specustawy, stosowania do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było uregulowanie kwestii wycinki drzew i krzewów z terenu budowy terminalu gazowego i pobierania opłat z tego tytułu, wyłącznie w przepisie art. 16 ust. 1 specustawy.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że interpretacja postanowień art. 16 ust. 1 specustawy, na gruncie językowych i systemowych dyrektyw wykładni, prowadzi do rezultatu, że zezwoleniu i opłacie za wycięcie podlegają wszystkie drzewa i krzewy znajdujące się na nieruchomościach w pasie budowy gazociągu także te, które leżą na terenie lasów.

Nie zmienia powyższej konstatacji powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na argumenty celowościowe, związane z zamiarem uregulowania przez prawodawcę materii specustawy w sposób ułatwiający realizację ważnych dla państwa i społeczeństwa inwestycji, bowiem ani ustalenie opłat ani ich uiszczenie samodzielnie nie utrudnia i nie opóźnia procesu inwestycyjnego. Na marginesie można wskazać, że wniesienie opłat pozostaje w zgodzie z konstytucyjną normą programową nakładającą na władze publiczne obowiązek ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), co stanowi dodatkowe, aksjologiczne uzasadnienie wyniku wykładni analizowanych wyżej przepisów prawnych.

Sąd kasacyjny podziela także zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do rozpatrzenia sprawy w II instancji w odniesieniu i do części ostatecznej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części a odwołanie wniesiono jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów, podczas gdy zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a odwołanie odnosi się do całości zaskarżonej decyzji.

Skoro od decyzji wniesione zostało odwołanie, to nie można mówić o ostateczności decyzji. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z przepisu tego wynika, że decyzją staje się ostateczna, gdy nie służy od niej środek odwoławczy. Przy tym przepis mówi tu o decyzji, jako całości. Nie ma zatem podstaw by wyprowadzić wniosek, że decyzja staję się ostateczna w części na skutek nie wniesienia odwołania od którejś części decyzji. Przedmiotem odwołania jest decyzja administracyjna wydana w I instancji, a celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy. Tym bardziej, że decyzja odwoławcza nie odnosiła się w istocie do treści niezaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej (poza jednozdaniową wzmianką w końcowej części jej uzasadnienia, wskazującą na brak podstaw do wzruszenia tej części decyzji).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań. W związku z tym, wobec stwierdzenia przez Skład Orzekający braku wątpliwości, co do składników ustalonego stanu faktycznego, zasadnym okazało się zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji i rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie.

Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na gruncie wskazanego wyżej art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w pkt III zaskarżonego wyroku w przedmiocie zwrotu na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. z siedzibą w Warszawie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 4356 zł (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.