Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 81/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 188, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. P. – C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 771/13 w sprawie ze skargi A. T. P. – C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 lutego 2013 r. nr ..., 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A. T. P. – C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. P. ‒ C. P. Sp. z o.o., zw. dalej skarżącą, na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2013 r., ..., w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D. M. z dnia 4 stycznia 2013 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce o nr ew. ... obręb ... w Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zobligowany był, m. in. do oceny czy istotnie postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiały ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też w niniejszej sprawie zachodziła możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a.

Analizując zaistniały stan faktyczny sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu drugiej instancji o konieczności uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, kto jest stroną postępowania czy jest to skarżąca, czy też E.-O. Sp. z o.o. z siedzibą w K., czym rażąco naruszył art. 10 k.p.a. Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu oraz na ułożeniu nawierzchni z kostki brukowej, którego miałaby dokonać skarżąca. Znajduje się natomiast zgłoszenie dokonane przez spółkę E.-O. z dnia 10 września 2013 r. dotyczące wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu. Ze zgłoszenia wynika, że roboty budowlane mają być wykonywane na działce o nr ew. ... obręb ... położonej w Z., stanowiącej własność skarżącej. Ze zgłoszenia wynika także, że zgoda na dysponowanie nieruchomością została wyrażona w piśmie z dnia 10 września 2012 r. przez skarżącą będącą właścicielem działki. Sąd wskazał, że wniesienie przez Starostę N. decyzją z dnia 1 października 2012 r. sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez spółkę E.-O. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu oraz ułożeniu nawierzchni z kostki betonowej lub kamiennej o grubości 8 cm na działce o nr ew. ... obręb ... ze względu na niezgodność z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. dotyczyło budowy realizowanej na działce o nr ew. ... Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie można natomiast stwierdzić, iż ww. sprzeciw dotyczył także budowy realizowanej na działce o nr ew. ..., gdyż brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby okoliczność podnoszoną przez organ pierwszej instancji, że działka o nr ew. ... w dniu 24 września 2012 r. uległa podziałowi w wyniku, którego powstała między innymi działka o nr ew. ... W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zatem, czy istnieje związek pomiędzy wskazanymi inwestycjami, czy też są to dwie różne inwestycje, gdyż jedna znajduje się na działce o nr ew. ..., której inwestorem jest skarżąca, a druga zrealizowana jest na działce o nr ew. ..., której inwestorem jest E.-O. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że jednoznaczne ustalenie, kto jest stroną postępowania i czy inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych bądź też uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę ma istotne znaczenie dla sprawy, w której nakazano rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że budowa parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych wymaga stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, uzyskania pozwolenie na budowę. Z protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ w dniu 16 października 2012 r., jak i w dniu 18 października 2012 r. wynika, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o legalności wykonywanych robót. Zdaniem Sądu, samowolne wykonanie robót budowlanych potwierdza także znajdujące się w aktach sprawy pismo Kierownika Wydziału Architektury działającego z upoważnienia Starosty z dnia 18 października 2012 r., z którego wynika, że do dnia 18 października 2012 r. nie wpłynął do organu wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. ...

Organ wskazał jednak, że w dniu 14 września 2012 r. wpłynęło do organu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wniesione przez spółkę E.-O.

Sąd I instancji uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy istnieje jakikolwiek związek pomiędzy powyższymi robotami budowlanymi oraz inwestorami, czy też brak jest takiego związku, gdyż każda z inwestycji znajduje się na innej działce i inny jest podmiot będący inwestorem wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, ustalenie stron postępowania miało istotne znaczenie ze względu na prawidłowość skierowania decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, do właściwego podmiotu. Z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów z dnia 18 października 2012 r. wynika, że właścicielem działki nr ... jest skarżąca, która nie występowała do organu ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu oraz na ułożeniu nawierzchni z kostki brukowej. Ze zgłoszeniem takim wystąpiła natomiast spółka E.-O., z tym że roboty budowlane miały zostać wykonane na działce o nr ew. ... Zatem w ocenie Sądu organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, kto jest inwestorem przedmiotowej budowy, a tym samym kto jest stroną niniejszego postępowania. Nie wiadomo także, czy roboty budowlane, które zgłosiła spółkę E.-O. nie są tożsame z robotami wykonanymi przez skarżącą, co do których spółka nie wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, prawidłowo więc organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, bez rozważenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 77 k.p.a. organ administracji nie zebrał dokumentacji, która potwierdzałaby podnoszoną okoliczność, iż działka o nr ew. ... w dniu 24 września 2012 r. uległa podziałowi w wyniku, którego powstała między innymi działka o nr ... Ponadto, nie ustalił w sposób jednoznaczny, kto jest stroną postępowania, czym naruszył art. 10 k.p.a., tj. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera ponadto uzasadnienia odpowiadającego przepisom prawa, czym organ narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, z naruszeniem zasad zawartych w art. 7, 77,10, 79 k.p.a. Sprawa nie została bowiem wyjaśniona w stopniu umożliwiającym i uzasadniającym podjęcie decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w znacznej części. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w związku z koniecznością prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego (z udziałem wszystkich stron), z uzupełnionym materiałem dowodowym oraz przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, co do istotnych dla sprawy kwestii prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2013 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, iż jest on bezpodstawny, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę.

W przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Powiatu N. F. sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa ta została załatwiona przez organ w odrębnym postępowaniu. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. nr ... stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D. M. z dnia 23 stycznia 2013 r., nr ..., którym organ dopuścił na prawach strony stowarzyszenie do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy parkingu. Skarga na powyższe postanowienie została rozpoznana przez Sąd, który wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 772/13 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 oraz art. 10 k.p.a., poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu spółce E.-O., która posiadała interes prawny w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że jednym z powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było dostrzeżenie przez organ odwoławczy naruszenia zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. i z tego względu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszała przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zawierała również elementy rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym w sytuacji, gdy została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 142 k.p.a., poprzez nieprawidłową odmowę rozpatrzenia zarzutu pominięcia w rozstrzygnięciu wydanym przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D. M. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Powiatu N. F., a w efekcie brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w całości,

3) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej "p.u.s.a", poprzez brak dostatecznego ustosunkowania się w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze na decyzję z dnia 28 lutego 2013 r., a w efekcie brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowości zastosowania przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty posiadają usprawiedliwione podstawy.

Nie okazały się zasadne zarzuty drugi i trzeci. Postawione jako zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie zostały właściwie sformułowane i uzasadnione. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji, bez wykazania istotności tego wpływu.

Na marginesie zatem tylko można dodać, że wyrażenie poglądu przez organ drugiej instancji, w decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpoznania, co do niektórych kwestii merytorycznych, a więc niejako ich przesądzenie, nie jest niedopuszczalne szczególnie, jeśli powodem uchylenia decyzji jest tylko wątpliwość co do tego, że w postępowaniu nie wzięły udziału inne podmioty, a nie ma wątpliwości co do pozostałych okoliczności, których prawidłowość ustalenia podziela organ drugiej instancji. Nie można też uznać za uchybienie wpływające na wynik sprawy nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, ani też nierozpoznanie w decyzji organu drugiej instancji zarzutów odnoszących się do dopuszczenia organizacji społecznej, bez wykazania jaki wpływ te okoliczności miałyby na wynik sprawy.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przy czym przepis ten mimo, iż został przez autora skargi kasacyjnej potraktowany w jej petitum jako przepis procesowy, w istocie ma charakter materialny, stanowił bowiem materialnoprawną podstawę decyzji.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za organami administracji, iż w aktach sprawy brak jest zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, którego miałaby dokonać skarżąca, jest tam natomiast zgłoszenie dokonane przez spółkę E.-O. dotyczące wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu, na które spółka skarżąca wyraziła zgodę przez udzielenie prawa na dysponowanie jej nieruchomością.

Zgłoszenie to zostało jednak zakwestionowane w drodze sprzeciwu, czego skutkiem było to, iż spółka E.-O. nie uzyskała uprawnienia do wykonywania jakichkolwiek prac na terenie należącym do spółki skarżącej.

Zarówno organ jak i sąd pierwszej instancji przyjęły, że w takiej sytuacji konieczne było zbadanie, czy zachodzi przypadek, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu spółka E.-O. powinna brać udział w postępowaniu ze względu na konieczność skierowania decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwego podmiotu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwość powzięta przez organ drugiej instancji i zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji nie miała podstaw. Z akt sprawy nie wynika, aby spółka E.-O. realizowała zamiar utwardzenia terenu na działce skarżącej pomimo wniesionego sprzeciwu. Z faktu złożenia nieskutecznego zgłoszenia na inne zamierzenie (utwardzenie), niż zostało w efekcie zrealizowane (parking) nie wynika wcale, że podmiot zgłaszający był inwestorem szczególnie, że z twierdzeń skarżącej nie wynika aby stan taki zaistniał. Skarżąca spółka nie wskazuje nawet, że to spółka E.-O. wykonywała roboty na terenie działki ... i że nakaz powinien być skierowany do tej spółki, podnosi jedynie procesowo zarzuty niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kwestii związanej z nieuczestniczeniem tej spółki w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki. Również spółka E.-O. nie domagała się uczestniczenia w tym postępowaniu, ani nie wskazywała na swój interes prawny. Nie było więc żadnych uzasadnionych podstaw, aby organ drugiej instancji, opierając się na dokumentacji odrębnej sprawy administracyjnej (sprzeciwu wobec zamiaru spółki E.-O.) dotyczącej wprawdzie tego samego terenu, lecz zgłoszonego w odniesieniu do innego przedmiotowo przedsięwzięcia włączał do sprawy rozbiórki spółkę E.-O.

Dopiero zatem przy uwzględnieniu tych okoliczności mogła nastąpić ocena organu drugiej instancji, co do trafności skierowania decyzji nakazującej do skarżącej nie tylko jako rzeczywistego inwestora, ale i właściciela działki. Nawet zaś gdyby taka wątpliwość miała rzeczywiste podstawy to obowiązkiem organu drugiej instancji było jej wyjaśnienie w trybie art. 136 k.p.a., a nie uchylanie decyzji celem wyjaśnienia powziętej wątpliwości przez organ pierwszej instancji.

Naruszono zatem regułę opisaną w art. 138 § 2 k.p.a., która w zgodzie z zasadą szybkości postępowania nakazuje organowi drugiej instancji powtórne rozpoznanie w całości sprawy i prowadzenie dowodów uzupełniających, jako wyjątek dopuszczając uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie wymienionego przepisu stwarza podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone orzeczenie wydano zaś z naruszeniem prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zaistniała taka możliwość, gdyż powodem uchylenia wyroku było naruszenie przepisu prawa materialnego, a nie uchybienia natury procesowej. Również stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości.

Po pierwsze, art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego stanowi podstawę do zgłoszenia zamiaru polegającego na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Nie chodzi w nim zatem o utwardzenie powierzchni jakiegokolwiek gruntu, a jedynie znajdującego się na działce budowlanej. Poza sporem jest, że teren na którym wybudowano parking nie jest działką budowlaną, co wynika z niekwestionowanych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Zgłoszenie zamiaru jej utwardzenia, w oparciu o ww. przepis, nie okazało się zatem skuteczne.

Po drugie, art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, jak wynika z akt sprawy w tym z protokołów i zdjęć, na działce ... znajduje się parking samochodowy znacznie tę liczbę przewyższający. Nie ma zatem wątpliwości, że na działce tej powstał obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia.

Po trzecie, nie jest sporne, że działka ... jest własnością skarżącej spółki, co potwierdza znajdujący się w aktach wypis z ewidencji gruntów. Bez znaczenia jest zatem w jaki sposób powstała ww. działka, skoro postępowanie i decyzja nakazująca dotyczą tej właśnie działki.

Po czwarte, nie jest sporne, że to na tej działce zlokalizowano samowolnie parking z infrastrukturą, siecią energetyczną, oświetleniem, szlabanami i sygnalizacją świetlną, a zatem obiekt, którego istnienie wyklucza plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma też wątpliwości co do tego, że prace przy budowie tego parkingu były prowadzone już po interwencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i po sporządzeniu przez ten organ protokołu z pierwszej kontroli, a także po zawiadomieniu Prokuratury, następnie zaś pomimo ciągle toczącego się postępowania i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji przystąpiono do użytkowania nielegalnie wybudowanego parkingu, co trwa również w czasie postępowania sądowego.

Jak powiedziano już wcześniej, nie było uzasadnionych podstaw, aby organ drugiej instancji, opierając się na dokumentacji odrębnej sprawy administracyjnej (sprzeciwu wobec zamiaru spółki E.-O.) dotyczącej wprawdzie tego samego terenu, lecz zgłoszonego w odniesieniu do innego przedmiotowo przedsięwzięcia włączał do postępowania w sprawie rozbiórki spółkę E.-O. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyną błędnego poglądu organu drugiej instancji w tym zakresie było m.in. nieuprawnione utożsamienie utwardzenia powierzchni gruntu z budową parkingu (a ściślej budową miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk). Utożsamienie takie znalazło odbicie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINB (str. 2) przez przyjęcie, iż przedmiotem postępowania była ocena robót budowlanych polegających na budowie parkingu polegających na utwardzeniu powierzchni kostką brukową. O ile w opisie sposobu wykonania parkingu zasadnie użyto określenia, że wykonano go na utwardzonej powierzchni wyłożonej kostką betonową (gdyż potwierdzają to zdjęcia i protokoły), to nie miało już podstaw łączenie sposobu wykonania robót z określeniem kwalifikacji prawnej wykonanych robót. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie i na ten właśnie przepis, zasadnie, przez zacytowanie jego treści i wskazanie kategorii obiektu powołał się organ pierwszej instancji. Faktu zaś, że parking wybudowano przez jego utwardzenie nie można łączyć z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, który w sprawie zakończonej sprzeciwem stanowił podstawę do zgłoszenia zamiaru polegającego na utwardzeniu powierzchni. Brak wyraźnego rozróżnienia powyższych kwestii i odrębności postępowań zaważył na nadaniu sprawie błędnego biegu.

Natomiast miał i ma znaczenie dla oceny okoliczności faktycznych, jak też oceny zarzutów formułowanych przez skarżącą spółkę niedostrzeżony i przez to nieuwzględniony przez organy fakt, iż spółka E.-O. jest w całości własnością spółki skarżącej, a ponadto łączyła je osoba prezesa wykonującego w obu tych spółkach funkcje zarządu. Jak bowiem wynika z wypisów z KRS znajdujących się w aktach sprawy (z dn. 10.09.2012 r. i z dn. 6.11.2012 r.) spółka A. T. P. – C. P. posiada całość udziałów (17 tys. udziałów o wartości 850 tys. zł) w spółce E.-O., w obu zaś spółkach funkcję zarządu (prezesa) pełni ta sama osoba.

Są to zatem wprawdzie odrębne osoby prawne, jednak przy ocenie ich działań w sprawie samowoli budowlanej, zarówno w sferze faktycznej jak i prawnej, nie sposób nie brać pod rozwagę związków ich łączących.

Jest stwierdzone, że spółka E.-O. posiadała, zanegowane wprawdzie sprzeciwem, ale wcześniej udzielone uprawnienie przez spółkę A. T. P. – C. P. do realizacji przedsięwzięcia polegającego na utwardzeniu terenu na działce tej ostatniej spółki. Uprawnienie to mogła zaś wykorzystać jedynie wówczas, gdyby zgłoszenie zamiaru budowlanego okazało się skuteczne. Tak się jednak nie stało, a zatem zgoda na wykorzystanie przez spółkę E.-O. nieruchomości dla celu objętego zgłoszeniem utraciła moc. Wobec czego nie ma podstaw założenie, że spółka E.-O. wykonywała samowolnie jako inwestor i bez tytułu prawnego, na gruncie nienależącym do niej, prace budowlane polegające na budowie parkingu. Uwzględniając to co powiedziano wyżej zasadne zatem jest przyjęcie, że inwestorem wybudowania parkingu była spółka A. T. P. – C. P., a nie spółka E.-O., a zatem udział tej ostatniej spółki w postępowaniu nie jest uzasadniony.

Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że podstawę rozważań do szeregowania podmiotów wobec których orzekany może być nakaz rozbiórki, w przypadku samowoli wykonanej na cudzym gruncie, stanowi, co do zasady, kryterium wyegzekwowania nakazu rozbiórki. Uwzględnia się przy tym okoliczność, że właściciel gruntu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany ma pełnię praw pozwalających wykonać rozbiórkę, natomiast sprawca samowoli nieposiadający praw do gruntu nie ma też możliwości wykonania nakazu rozbiórki na cudzej własności.

Wszystkie te okoliczności przemawiają za przyjęciem, iż w sprawie rozpoznawanej, decyzja organu pierwszej instancji prawidłowo została skierowana do spółki A. T. P. – C. P. jako do inwestora i właściciela gruntu.

Ma również znaczenie w tej sprawie okoliczność, że postępowanie w sprawie o nieskomplikowanym stosunkowo stanie faktycznym i prawnym dotyczącym samowoli, w której inwestor nie bacząc na toczące się postępowania administracyjne i karne realizuje swój zamiar inwestycyjny i użytkuje obiekt pomimo, iż wybudowany parking jest zlokalizowany w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego, a także, pomimo tego, iż nie posiada jakiejkolwiek zgody na jego wykorzystywanie. Znamienne jest też nieuzyskanie przez użytkownika zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej (decyzja z dn. 16.09.2012 r.), z powodu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Organ odmawiając ww. zgody uznał za niemożliwe dopuszczenie do umieszczenia zjazdu publicznego na obszarze oddziaływania dwóch łuków poziomych o dużym obciążeniu ruchem (ok. 12. tys. pojazdów na dobę).

Reasumując wskazać należy, że ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalono wszystkie niezbędne okoliczności, które mają wpływ na wydanie rozstrzygnięcia końcowego, czego nie negowano w decyzji organu drugiej instancji, uchylenie zaś decyzji nastąpiło jedynie na skutek błędnej oceny okoliczności faktycznych dokonanych przez organ drugiej instancji, którą podzielił sąd pierwszej instancji.

Powyższe okoliczności spowodowały, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zwykłą spółki A. T. P. – C. P. i stojąc na stanowisku, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy nie ma wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a decyzja organu pierwszej instancji nie jest dotknięta wadami proceduralnymi, które dawałyby podstawę uchylenia decyzji, postanowił uwzględnić i tę skargę oraz wskazać, że organ drugiej instancji w myśl powyższych ustaleń i rozważań winien bez zwłoki wydać stosowne rozstrzygnięcie.

W decyzji tej wystąpi też potrzeba oceny postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji z dnia 28 lutego 2013 r. Nie stoi temu na przeszkodzie nieuwzględnienie zarzutu kasacyjnego z tego powodu, iż w skardze kasacyjnej nie wykazano zaistnienia przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy sądowej), ponieważ sprawa wraca do etapu administracyjnego, na którym rozstrzygnięcie takie powinno nastąpić. Kwestia ta częściowo przesądzona już została w prawomocnym wyroku z dnia 26 września 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 772/13), który zapadł już po wydaniu ww. decyzji i którymi związany jest organ drugiej instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał w tym wyroku, iż uwzględnienie, podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Odwołanie nie zostanie jednak uwzględnione, gdy wprawdzie postanowienie, na które nie służy zażalenie, okaże się wadliwe (wydane z naruszeniem prawa), ale uchybienie to nie będzie miało wpływu na wynik sprawy.

Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. postanowiono sprostować z urzędu sentencję zaskarżonego wyroku przez zastąpienie słowa "postanowienie" słowem "decyzję". W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

1