Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 717/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg J. U. M., V. M., B. L. i M. L. oraz K. C. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty z dnia 5 maja 2014 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. C. i M. C. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. U. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej V. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. L. i M. L. solidarnie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 czerwca 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek S. R. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] przy ul. P. w U.

Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie: inwestora oraz właścicieli działek nr [...] i [...] w U., które bezpośrednio graniczą z terenem działki nr [...]. J. U. – M., M. V., A., B., K. i M. C. oraz B. i M. L. wnieśli uwagi i zastrzeżenia co do projektowanej inwestycji dotyczące braku zgody na wskazaną lokalizację projektowanego budynku oraz zaprojektowaną jego wysokość i gabaryty a także przedłożonych rozwiązań w zakresie opracowania dotyczącego zacienienia i przesłaniania oraz braku zapewnienia odbioru ścieków.

Starosta, postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r., wezwał więc inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o: 1. zapewnienie odbioru ścieków od gestora sieci, 2. wyjaśnienia dotyczące nieścisłości w przedłożonym rozwiązaniu dotyczących przesłaniania i zacieniania istniejącego budynku.

Po przedłożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji, strony postępowania tj. J. U. – M., M. V., A., K. i M. C. oraz B. i M. L. podtrzymali swoje wcześniejsze uwagi i zastrzeżenia co do projektowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego wraz z wewnętrzną linią zasilania energetycznego na działce nr [...] w U. przy ul. P. Starosta uznał bowiem, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymagania określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Działka posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga wyłączenia z użytkowania rolnego. Projekt zawiera zapewnienie odbioru ścieków wydane przez C. z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz warunki przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej wydane przez D. z dnia 14 lutego 2013 r. a także uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 maja 2013 r. Projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę właściwej izby samorządu zawodowego, które złożyły stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ wskazał ponadto, że nie wziął pod uwagę uwag i zastrzeżeń wnoszonych przez strony postępowania, gdyż nie zostały one poparte żadnymi dokumentami.

Jednakże, po rozpoznaniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez: B., A., J. U. – M., M. V., K. i M. C. oraz B. i M. L., Wojewoda, decyzją z dnia 7 października 2013 r., uchylił tę decyzję Starosty. Wojewoda uznał bowiem, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji były dowolne a decyzja nie zawierała wszystkich elementów wymienionych w art. 107 kpa. Starosta nie przeanalizował informacji składanych przez strony dotyczących rozbieżności między orzeczeniem technicznym dotyczącym przesłaniania a stanem przez nich podawanym. Jednocześnie Wojewoda uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta, decyzją z dnia 24 października 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanej na działce nr [...] w U. Uzasadniając wydaną decyzje Starosta wyjaśnił, że założenia przyjęte do opracowania przedstawionego w sprawie orzeczenia technicznego stanu przesłaniania i zacieniania są słuszne. Opracowujący orzeczenie wykonał analizę dla dwóch wariantów odległości okien od projektowanego budynku, gdyż obiekt projektowany położony będzie w stosunku do istniejącego budynku na działce sąsiedniej w sposób zmienny, jednocześnie nie będzie on zlokalizowany równolegle do wskazanego obiektu podlegającego analizie i w związku z tym odległość projektowanej zewnętrznej ściany budynku jest odległością zmienną. Do opracowania dołączono dokumentację zdjęciową, z której jednoznacznie wynika ilość okien, ich gabaryty oraz zmienna wysokość lokalizacji parapetu. Do wykonania analizy słusznie przyjęto odległość od najwyższego punktu projektowanego budynku tj. od kalenicy, gdyż istniejący na działce nr [...] obiekt będzie rozebrany a nowy obiekt zostanie zlokalizowany w innej odległości.

Od decyzji tej odwołanie ponownie wnieśli: B., A, J. U. – M., M. V., K. i M. C. oraz B. i M. L. i Wojewoda, decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r., uchylił również tę decyzję wskazując, że zarówno osoba opracowująca analizę przesłaniania, jak i organ I instancji, błędnie przyjęli, że odległość od osi okna w obiekcie przesłanianym należy liczyć od najwyższego punktu przesłaniającego, który w tym wypadku jest kalenicą znajdującą się w osi planowanego budynku. W § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest mowa o odległości od osi okna pomieszczenia przesłanianego do innego obiektu przesłaniającego. Inny obiekt w niniejszej sprawie zaczyna się zaś od ściany a nie od kalenicy. Kwestia kalenicy jest tutaj ważna tylko przy obliczaniu wysokości przesłaniania a nie do obliczania odległości między budynkiem przesłanianym a przesłaniającym. Dlatego też, zdaniem Wojewody, ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zobowiązać inwestora do przedstawienia analizy przesłaniania przedstawionej w płaszczyźnie poziomej.

Starosta postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r., nałożył więc na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o analizę przesłaniania wraz z wykazaniem spełnienia warunku wynikającego z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi, w dniu 4 marca 2014 r., inwestor przedłożył orzeczenie techniczne określające stan nasłonecznienia i zacieniania pomieszczeń w budynku usługowo – mieszkalnym o funkcji usługowej w poziomie parteru usytuowanym w U. na działce nr [...] – korekta orzeczenia na podstawie wytycznych zawartych w decyzji z dnia 30 stycznia 2014 r.

W rezultacie Starosta decyzją z dnia 5 maja 2014 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego wraz z wewnętrzną linia zasilania energetycznego na działce nr [...] w U. Wydając tę decyzję, Starosta wziął pod uwagę, że: projektant celem wyeliminowania spornych wielkości dotyczących pomiaru wysokości oraz odległości projektowanego i istniejącego obiektu obniżył jego wysokość o 0,5 m; obiekt projektowany położony będzie w stosunku do istniejącego budynku na działce sąsiedniej w sposób zmienny, nie będzie on zlokalizowany równolegle do wskazanego obiektu podlegającego analizie a w związku z tym odległość projektowanej zewnętrznej ściany budynku jest odległością zmienną, co prawidłowo wskazał opracowujący orzeczenie a tym samym wykonał analizę dla dwóch wariantów odległości okien od projektowanego budynku; dokonano ponownej analizy ilości otworów okiennych, ich wysokości i położenia w stosunku do poziomu terenu wraz ze wskazaniem, iż tylko te otwory okienne zostały poddane analizie zacieniania i przesłaniania zgodnie z obowiązującymi przepisami; przedstawiono część graficzną analizy dotyczącą rzutu poziomego i pionowego; przedstawiona analiza wykazała, że spełnione zostały warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., albowiem między ramionami kąta 60º, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej, niż wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.

Od decyzji Starosty z dnia 5 maja 2014 r. odwołania wnieśli: K. i M. C., J. U. – M., B. i M. L., M. V., B. oraz A. W złożonych odwołaniach podniesiono, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem: art. 24 § 1 pkt 5 kpa – poprzez wydanie tej decyzji jak i poprzedzających ją decyzji przez tę samą osobę tj. M. M. – P.; art. 77 § 1 kpa – poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa – poprzez sporządzenie uzasadnienia nie spełniającego wymogów w tych przepisach określonych; art. 7 kpa – poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku podjęcia z urzędu wszystkich czynności niezbędnych dla dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie przeprowadzenie dowodu z oględzin. Zdaniem odwołujących się pomiędzy analizą zacienienia i przesłaniania a projektem architektonicznym zachodzi ewidentna niespójność, gdyż posadowienie planowanej inwestycji w innej, aniżeli pierwotnie przewidziana, odległości od granicy działki sąsiedniej oraz obniżenie projektowanego budynku o 0,5 m powodować musi zmiany w poszczególnych parametrach budynku (kubaturze, wysokości pomieszczeń etc.), a tymczasem wszystkie jednostkowe wymiary pomieszczeń i projektowanego budynku pozostały niezmienione. Dlatego też, odwołujący się uważają, że odsunięcie budynku od granicy ich nieruchomości oraz obniżenie budynku jest tylko pozorne a powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa i kubatura budynku są takie same pomimo zmiany jego wysokości. Odwołujący J. U. – M. wskazał dodatkowo, że projektowany na działce nr [...] budynek miałby fundamenty wkraczające daleko w głąb działki nr [...]. Zgodnie z projektem na działce nr [..] miałaby się znajdować gruba na 30 cm betonowa podwalina fundamentów projektowanego budynku wchodząca na głębokość 60 cm w głąb tej działki na całej długości projektowanego budynku. Na żadnym zaś etapie postępowania kwestia trwałego umieszczenia integralnej części konstrukcji projektowanego budynku na działce nr [...] nie była przedmiotem uzgodnień. Z kolei, odwołujący B. oraz A. podnieśli dodatkowo, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także z naruszeniem zasad i wytycznych miejscowego planu zagospodarowania Przestrzennego "Centrum 2" uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. nr XII/103/2003. Projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z tym planem, gdyż projekt nie zawiera opracowania ciągu elewacyjnego pierzei obejmującego sąsiednie istniejące budynki, projekt przewiduje budynek o 3 kondygnacjach a inwestor błędnie założył, że budynek projektowany na działce nr [...] należy do kategorii śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej. Budynek na działce nr [...] nie stanowi centrum miasta a projektowana zabudowa nie jest zabudową uzupełniającą.

Wojewoda, po rozpatrzeniu tych odwołań, decyzją z dnia 25 września 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 5 maja 2014 r. Zdaniem Wojewody planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów strefy Śródmieścia – "Centrum 2". Zgodnie z tym planem, działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 15 MU. Podstawową zabudową na tym terenie jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa, obowiązuje zabudowa zwarta. Dopuszczono lokalizację zabudowy w wewnętrznych granicach. Dla działki nr [...] ustalono wymóg posadowienia elewacji frontowej od strony terenu oznaczonego symbolem 07KDX. Ponadto, maksymalna wysokość budynków usytuowanych wzdłuż placu 07KDX ustalona została na 2.5 kondygnacji naziemnych. Symbolem 07KDX oznaczono teren placu z ciągiem pieszo - jezdnym na przedłużeniu ul. P. Zgodnie zaś z definicją zawartą w planie "2.5 kondygnacji naziemnych" oznacza budynek piętrowy z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym, gdzie wysokość ścianki kolankowej nie przekracza 90 cm licząc od podłogi. Inwestor planuje budowę budynku posadowionego w granicach działki, z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowej 40º a elewację frontową ustalono wzdłuż ul. P. Planowany budynek ma 2,5 kondygnacji: parter, piętro i poddasze użytkowe.

Wojewoda uznał także, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według bowiem szkicu sytuacyjnego analizy przesłaniania z lutego 2014 r. najmniejsza odległość od okna budynku przesłanianego wynosi 8,87 m a wysokość przesłaniania wynosi 8,46 m. W żadnym analizowanym przypadku od poszczególnych okien budynku przesłanianego promień strefy przesłaniania nie dochodzi do ściany projektowanego budynku. Z analizy przesłaniania nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżących, że sporny budynek ma być od tej granicy przesunięty o 50 cm. Z analizy tej wynika, że planowany budynek ma być odsunięty o 50 cm ale od ściany budynku istniejącego, który ma być rozebrany.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, Wojewoda wyjaśnił, że fundamenty spornego budynku zaprojektowano jako pośrednie na studniach fundamentowych wierconych, wypełnianych betonem o średnicy 120 cm i 100 cm. Na studniach zaprojektowano podwalinę żelbetową o wym. 30 x 70 cm. Według rzutu fundamentów, który znajduje się w projekcie konstrukcyjnym studnie kręgów betonowych nie przekraczają granicy działki inwestora a w aktach znajduje się opinia geotechniczna dla projektowanego domu na działce nr [...] w U., w której stwierdzono, że na obszarze badań występują złożone warunki gruntowo - wodne. W poziomie posadowienia znajdują się utwory słabonośne, nie nadające się do bezpośredniego posadowienia. Ten sam zapis powtórzono w opisie technicznym projektu konstrukcyjnego planowanego budynku. Zaznaczono również, że przed przystąpieniem do prac fundamentowych podłoże powinno być odebrane przez geologa lub nadzór budowy z odpowiednim wpisem o jego zgodności z dokumentacją geotechniczną do dziennika budowy.

Wojewoda stwierdził również, ze przedstawionemu w sprawie projektowi budowlanemu nie można zarzucić pozornego obniżenia planowanego budynku. Z rzutu dachu, z przekroju budynku (rys. nr 6) oraz z rzutu elewacji projektowanego budynku (rys. 7 i 8) wynika bezspornie, że budynek ma mieć wysokość 9,5 m. Na rzutach parteru i piętra zaznaczono pomieszczenia o konkretnym przeznaczeniu, natomiast na rzucie poddasza, nie zaznaczono pomieszczeń mieszkalnych, a jedynie poddasze.

W ocenie Wojewody planowany obiekt nie jest tak rozwiniętym produkcyjnie budynkiem, że w opisie technicznym budynku koniecznym jest określanie danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków czy rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów. Inwestycja planowana przez inwestora nie znajduje się również w wykazie inwestycji mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewoda uznał ponadto, że w projekcie planowanego budynku znajdują się wszystkie elementy określone przez § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt zawiera m.in. pismo D. z dnia 20 czerwca 2013 r., w którym stwierdzono, że możliwy jest odbiór ścieków z posesji inwestora poprzez przetłaczanie ich do studni kanalizacyjnej na terenie działki nr 150; warunki przyłącza energetycznego i kanalizacyjnego.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli: J. U. – M., V. M. oraz B. i M. L. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 717/14.

W ocenie skarżących, decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej, w aktach sprawy brakuje dokumentów określonych w punkcie od 2 – 6 wymienionych jako załączniki do wniosku a urzędniczka prowadząca to postępowanie potwierdziła tą okoliczność.

Zdaniem skarżących decyzja ta wydana została również z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji zarówno w I jak i w II instancji wygasło pozwolenie tj. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] oraz decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oznaczona [...].

Skarżący zarzucili ponadto, że decyzja ta jest niezgodna z art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 11. pkt 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. nr XII/103/2003 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów strefy Śródmieścia, ograniczonego ulicami M., P., M., K., P., kanał portowy pn. "[...]", gdyż nie obejmuje ona całego zamierzenia budowlanego i pomija kwestię kanalizacji sanitarnej. Inwestor przedłożył wszak dokument, z którego wynika, że przyłączenie do kanalizacji jest możliwe, ale konieczne jest wybudowanie przepompowni oraz studni rozprężnej przed instalacją a projekt budowlany nie zawiera żadnego z tych rozwiązań.

Decyzja Wojewody, zdaniem skarżących, wydana została także z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 5.1.lit a i k i § 2 ust. 1. 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż projektowany budynek nie został zlokalizowany w wewnętrznych granicach (wychodzi poza granice) oraz nie został zaprojektowany w zabudowie zwartej. Istniejący budynek (przeznaczony do rozbiórki) wykracza poza działkę nr [...] w najdalszym punkcie o ok. 60 cm. Projektowany budynek ma zostać odsunięty od ściany budynku istniejącego o 50 cm na całej jego długości a zatem projektowany budynek będzie faktycznie wkraczała na działkę sąsiednią w wymiarze do 10 cm.

Skarżący zarzucili również, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa - poprzez niewszechstronne zbadanie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności w zakresie: wewnętrznych sprzeczności dotyczących różnych odległości budynku od granicy działki w projekcie budowlanym w częściach dotyczących orzeczenia technicznego odkreślającego stan nasłonecznienia, projektu zagospodarowania działki sporządzonego w styczniu 2013 r., rzutu parteru sporządzonego w styczniu 2013 r. oraz rzutu fundamentów i rzutu stropu parteru; uznania orzeczenia technicznego określającego stan nasłonecznienia za wiarygodny dokument w sprawie, w sytuacji gdy jest on sprzeczny z pozostałą dokumentacją zgromadzoną w sprawie; zaaprobowania niezgodności projektu budowlanego w zakresie kubatury budynku po jego obniżeniu oraz wysokości budynku a także jego przekroju zgodnie z projektem budowlanym budynku mieszkalno – usługowego uzupełnionym w czerwcu 2014 r.

Skarżący wskazali także na naruszenie w toku postępowania art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 39 kpa – poprzez niedoręczenie żadnego pisma w sprawie M.F., do której pisma były przesyłane na wadliwy adres oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa – poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie i nie zawiadomienie o postępowaniu osób, które nabyły udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu działki [...] w toku postępowania.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2014 r. wnieśli również K. i M. C. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 781/14.

Karzacy zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 kpa – poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 7 kpa – poprzez niedopełnienie ciążącego na organie administracyjnym obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa – poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ ją wydający.

Ponadto, skarżący zarzucili, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem: art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez wydanie decyzji mimo niezłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 5.1 lit a i k miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że projektowany budynek usytuowany został poza wewnętrznymi granicami działki i nie został zaprojektowany w zabudowie zwartej; § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w strefie zagrożeń i uciążliwości (bezpośrednio za wąskim pasem gruntu ca. 5 m oddzielającym nieruchomość inwestora znajduje się budynek stoczni U.) określonych w przepisach odrębnych, bez zastosowania środków technicznych zmniejszających te uciążliwości.

Skarżący wnieśli jednocześnie o połączenie ich sprawy, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze sprawą ze skargi J. U. – M., V. M. oraz B. i M. L.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł także o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 781/14, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządził połączenie sprawy ze skargi K. i M. C. ze sprawą ze skargi J. U. – M., V. M. oraz B. L. i M. L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Gd 717/14.

W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2015 r. skarżący J.. – M., V. M. oraz B. i M. . podnieśli dodatkowo, że decyzja Wojewody z dnia 25 września 2014 r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 kpa – z uwagi na niesporządzenie prawidłowego uzasadnienia prawnego decyzji w części dotyczącej ustalenia zgodności projektowanego budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. niewskazania i niewyjaśnienia, który przepis tego planu statuuje możliwość posadowienia budynku w sposób określony w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Projektowana inwestycja nie odpowiada bowiem, ich zdaniem, założeniom planu a dotyczącym zabudowy zwartej, ustalenia pierzei, budowy w wewnętrznych granicach a mimo to zaskarżona decyzja tego nie uwzględnia i nie wyjaśnia.

Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2015 r., skarżący J. U. – M. przedstawił dogłębną analizę obowiązującego dla terenu działki nr [...] w U. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził ostatecznie, że gdyby organ I i II instancji dokonały poprawnej wykładni prawa to niezależnie od tego czy uznałyby dopuszczalność zabudowy wolno stojącej na działce inwestora czy też stanęłyby na stanowisku, że bezwzględnie obowiązuje na tym terenie bez wyjątku zabudowa zwarta to projekt budynku inwestora musiałby być uznany za w sposób oczywisty rażąco niezgodny z prawem budowlanym i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostałaby nigdy wydana.

W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2015 r. skarżący K. i M. C. podtrzymali dotychczasową argumentację w sprawie i poparli zarzuty wniesione przez pozostałych skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 25 września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 5 maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego wraz z wewnętrzną linią zasilania energetycznego na działce nr [...] w U. przy ul. P.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Zgodnie więc z art. 35 ust. 1 tej ustawy: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Art. 35 ust. 3 i 4 tej ustawy stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 32 ust. 4 wskazuje zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Konstrukcja przywołanych przepisów prawa materialnego wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego; przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] w U., gdyż przedłożony w sprawie projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane a inwestor nie przedłożył wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest obowiązkiem bezwzględnym i ustawowym. Art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 tej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W razie więc złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez tego oświadczenia organ I instancji powinien wezwać inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do przedłożenia tego oświadczenia. Jednocześnie powinien pouczyć inwestora, gdzie jest dostępny wzór tego oświadczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 982/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1205/12, LEX nr 1320910). Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2011, sygn. akt II SA/Lu 621/11, LEX nr 1132331).

W aktach administracyjnych sprawy dotyczącej wydania S. R.pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] w U. nie ma oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Z treści wniosku z dnia 23 kwietnia 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że dołączono do niego jedynie pięć egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Do wniosku nie dołączono natomiast oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to nie zostało również złożone na żadnym innym etapie postępowania, a orzekające w sprawie organy, nie zauważając tego braku, nie wezwały inwestora do jego przedłożenia. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem S. R. nie było możliwe.

Ponadto, wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, przedstawiony w sprawie projekt budowlany budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr [...] w U. nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zaś w tym miejscu wyjaśnić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Z tego względu zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 888/12, https://orzeczenia.nsa/.gov.pl). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Co więcej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego obowiązuje uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. nr XII/103/2003 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów strefy Śródmieścia, ograniczonego ulicami M., P., M., K., P., kanał portowy, pn. [...]". Zgodnie z tym planem działka [...] położona jest w jednostce planu 15MU, dla której przewidziano m.in.: obowiązuje zabudowa zwarta (5.1.a); ustala się wymóg realizacji pierzei od strony ul. M. (03KDX) (5.1.b), elewację frontową ustala się od strony obszaru 03KDX a dla działek nr [...] i [...] od strony 07KDX (5.1.f); w przypadku wymiany istniejącej zabudowy i w przypadku rozbudowy budynków dopuszcza się lokalizację w wewnętrznych granicach działki (5.1.k); maksymalna wysokość budynku głównego: 3, 5 kondygnacji nadziemnych, a dla budynków usytuowanych wzdłuż placu 07KDX – do 2,5 kondygnacji nadziemnych (5.2.a); należy zapewnić włączenie działki do sieci miejskich systemów instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznej, gazowej (7.1); w przypadku realizacji nowego obiektu lub wymiany, rozbudowy, przebudowy budynków usytuowanych wzdłuż ul. M., bądź od strony placu – 07KDX, wymagane sporządzenie na etapie projektu budowlanego przedstawienie ciągu elewacyjnego pierzei obejmującego także sąsiednie istniejące budynki w jednostce planu lub poza nią w skali co najmniej 1:200, uzasadniającego przyjęte rozwiązania projektowe (9.3).

Planowany na działce nr [...] budynek mieszkalno - usługowy nie stanowi zabudowy zwartej. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt. 1.32 planu zabudowa zwarta to układ zespołu budynków przylegających jednocześnie na obu przeciwległych granicach do budynków położonych na sąsiednich działkach. Jak wynika z przedstawionego projektu budowlanego budynek projektowany zostanie usytuowany na granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], równolegle do budynku położonego na działce nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika zaś aby projektowany budynek przylegał jednocześnie na obu przeciwległych granicach do budynków na sąsiednich działkach. Niewątpliwie zatem projektowany budynek nie stanowi zabudowy zwartej z innymi budynkami na sąsiednich działkach, w szczególności zaś na działkach nr [...] i nr [...].

Projektowany budynek nie posiada pierzei od strony ul. M. (03KDX). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1.19 planu pierzeja to frontowa ściana zabudowy wzdłuż ulicy lub placu. Z kolei z § 2 ust. 1 pkt. 1.08 planu wynika, że elewacja frontowa to elewacja budynku od strony terenu komunikacji jezdnej, z której przewiduje się wjazd na posesję lub od strony innego terenu wskazanego odrębnie w karcie terenu. Z załączonego do projektu budowalnego projektu zagospodarowania działki wynika, że wjazd na działkę nr [...] odbywa się od ul. P. a ściana z wejściem do budynku również położona przy ul. P.

Zdaniem Sądu nie było możliwe zaprojektowanie budynku na działce nr [...] w wewnętrznych granicach. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1.28 planu wewnętrzna granica to granica pomiędzy działkami budowlanymi w jednostce planu nie będąca granicą jednostki planu. Z załącznika graficznego nr 2 do uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. nr XII/103/2003 (k. 56-59 akt niniejszej sprawy) wynika, że działka nr [...] położona jest w jednostce planu 15MU a jej granica z działką nr [...] jest jednocześnie granicą jednostki planu, gdyż działka nr [...] leży w jednostce planu oznaczonej 13MU.

Budynek nie mógł być także usytuowany przy granicy nieruchomości z placem 07 KDX. Zresztą w projekcie nie przedstawiono ciągu elewacyjnego pierzei obejmującego także sąsiednie istniejące budynki w jednostce planu lub poza nią. Wskazać przy tym należy, że w planie ustalono wymóg realizacji pierzei jedynie od strony ul. M. (03KDX).

Ponadto, przedstawiony w sprawie projekt budowlany budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr [...] w U., nie jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi tj. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z poźn. zm.), zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytoczone powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają bowiem wybudowanie budynku na działce nr [...] na granicy z działką nr [...], gdyż granica ta jest jednocześnie granicą jednostek planu.

Wątpliwości budzi również prawidłowość wykonanego w dniu 14 lutego 2014 r. dla potrzeby niniejszej sprawy orzeczenia technicznego określającego stan nasłonecznienia i zacieniania pomieszczeń w budynku usługowo – mieszkalnym o funkcji usługowej w poziomie parteru usytuowanym w U. na działce nr [...] wskazującego na spełnienie wymagań określonych w § 13 i 60 powołanego rozporządzenia. Wskazać bowiem należy, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w tym zakresie, w szczególności zaś zarzutów skarżących dotyczących analizy nasłonecznienia i zacieniania. Skarżący kwestionowali bowiem prawidłowość tego orzeczenia technicznego z powodu niewłaściwie przyjętej wysokości projektowanego budynku, którego wysokość miała zostać obniżona przez inwestora o pół metra, a tymczasem z projektu wynikało, że mimo tej zmiany obiekt nadal ma taka sama kubaturę. Organ I instancji w kwestii tej się w ogóle nie wypowiedział, natomiast organ odwoławczy stwierdził jedynie, że z dokumentacji projektowej wynika, że budynek ma mieć 9,50 m wysokości.

Podkreślić w tym miejscu należy, że kubatura projektowanego obiektu stanowi istotny parametr. Z projektu budowlanego, zatwierdzonego przez organ i stanowiącego załącznik 1 do decyzji z dnia 5 maja 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę, wynikają następujące podstawowe dane projektowanego budynku: powierzchnia zabudowy- 84.96 m2, powierzchnia użytkowa 189.55 m2 oraz kubatura 782,60 m3 (vide strona 4 projektu datowanego na luty 2013).

Wskazać jednakże należy, że w aktach administracyjnych znajduje się również projekt budowlany uzupełniony w czerwcu 2014, a więc sporządzony i złożony do akt administracyjnych po wydaniu decyzji organu I instancji. Nie stanowi on jednakże załącznika do decyzji ani też nie został zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę załącznik. W uzupełnieniu projektu budowlanego zupełnie inaczej przedstawiono podstawowe dane projektowanego budynku. Wskazano w nim bowiem, że wysokość budynku przed obniżeniem wynosiła 10 m o po obniżeniu budynku 9,50 m, natomiast kubatura budynku przed obniżeniem wynosiła 782,60 m3, zaś po obniżeniu budynku wynosi 726,11 m3 (vide strona 4 uzupełnienia projektu z czerwca 2014 ).

Powyższe okoliczności zostały zupełnie pominięte przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie rozważył również zarzutów dotyczących konieczności wybudowania przez inwestora przepompowni oraz studni rozprężnej przed instalacją i braku w projekcie budowlanym któregokolwiek z tych rozwiązań pomimo treści pisma D. z dnia 20 czerwca 2013 r.

Przedstawiony projekt budowlany jest ponadto niekompletny, gdyż nie posiada wymaganego pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Działka nr [...] znajduje się na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 29 sierpnia 1957 r. nr [...]. Zgodnie zaś z art. 39 ust 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Inwestor dołączył do przedstawionego projektu budowlanego decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 maja 2013 r. nr [...], która zezwoliła na prowadzenie prac budowlanych obejmujących rozbiórkę istniejącego obiektu mieszkalnego w U. na działce nr [...] oraz na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] a także decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 maja 2013 r. nr [...], która zezwoliła S. R. na prowadzenie badań archeologicznych badań ratowniczych o charakterze nadzoru archeologicznego na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nad pracami ziemnymi dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego wraz z przyłączami na działce nr [...] w U. Jednakże, w decyzjach tych określono datę ich ważności na dzień 31 sierpnia 2013 r. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. z 2011 r., nr 165, poz. 987) pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawierać powinno wskazanie terminu ważności pozwolenia. Określony termin ważności wskazuje czas, w którym decyzja ta "obowiązuje". Po upływie określonego terminu decyzja ta przestaje de facto istnieć a tym samym nie może być podstawą wydania pozwolenia na budowę. A zatem w dniu wydawania decyzji zarówno przez Starostę (tj. 5 maja 2014 r.) jak i przez Wojewodę (tj. 25 września 2014 r.) decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie były już ważne i nie mogły stanowić podstawy wydanych decyzji.

Dodatkowo wskazać można, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 maja 2013 r. i z dnia 27 maja 2013 r. wskazuje również termin rozpoczęcia prac tj. 31 lipca 2013 r. oraz termin zakończenia prac tj. 31 grudnia 2013 r. Jednakże w orzecznictwie ustalono, że termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma wyłącznie walor informacyjny a więc dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę także i w sytuacji gdy w czasie trwania postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę upłynął termin określony w pozwoleniu konserwatorskim (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 671/09, LEX nr 597767).

Z powyższego wynika, że zarówno decyzja Wojewody z dnia 25 września 2014 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia 5 maja 2014 r., obarczone są wieloma wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wyraźnie powierzchowny, nie respektując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa).

Dodatkowo, kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji wydawanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego powinno odnosić się do wszystkich przesłanek warunkujących wydanie takiego pozwolenia a wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy powinno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889). Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności spornych w sprawie stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189). Wymogów powyższych nie spełnia decyzja organu I instancji, która zawiera jedynie szczątkowe uzasadnienie dotyczące sporządzenia analizy nasłonecznienia i zacieniania i kwestionowania jej przez skarżących, jednakże do zarzutów tych organ w ogóle się nie odniósł. Również organ odwoławczy nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy ani też nie rozważył wnikliwie wszystkich zarzutów odwołań.

Sąd nie dopatrzył się jednak w niniejszej sprawie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie może umknąć z pola widzenia fakt, że wskazywane wyżej brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma zastosowania regulacja art. 24 § 1 pkt 5 kpa w sytuacji, gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji (zob. wyrok z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawienie M. F., do której pisma były przesyłane na wadliwy adres oraz niedopuszczenie do udziału w sprawie i nie zawiadomienie o postępowaniu innych osób, które nabyły udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu działki [...] w toku postępowania.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Art. 145 § 1 pkt 4 kpa przewiduje wznowienie postępowania administracyjnego jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Stosownie zaś do art. 147 wznowienie z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony.

Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów może w toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosić wyłącznie strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Nikt inny nie może się skutecznie na takie okoliczności powoływać. W szczególności zaś nie może takich zarzutów podnosić strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, nie może tych okoliczności uwzględnić sąd z urzędu, rozpatrując sprawę ze skargi podmiotów, które brały udział w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18. 06.2008 r., I OSK 959/07 oraz wyroku z dnia 26.01.2009 r., II OSK 51/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str.373-374).

W wyroku z dnia 26 stycznia 2009r. II OSK 51/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Z tych względów stwierdzić należy, że skarżący nie mogą powoływać się w toku niniejszego postępowania na podstawę wznowieniową dotyczącą innych osób.

Jednakże Sąd wskazuje, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy orzekające organy wezmą pod uwagę, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przymiot strony przysługuje inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji zmian własnościowych, spowodowanych sukcesją generalną lub szczególną praw do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, zapewniony udział w postępowaniu muszą mieć następcy prawni. Późniejsze niż na etapie wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę ujawnienie w ewidencji gruntów zmiany podmiotów uprawnionych do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, która to zmiana zaistniała przed wszczęciem postępowania, skutkować musi uznaniem braku zapewnienia udziału w postępowaniu właściwemu kręgowi stron (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 296/12, LEX nr 121333).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno decyzję Wojewody z dnia 25 września 2014 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 5 maja 2014 r. Ponadto, działając na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.