Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 820/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 142, art. 4 pkt 9b1, art. 216 ust. 2, art. 136 ust. 1, art. 119, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 47 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 34
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie : Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. B. K. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 31 maja 2001 r., nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Gd 820/03

UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku J. G., T. G. i A. M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. Ś., oznaczonej jako działki nr [...] oraz Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] (k.m. [...]), oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka Nr [...] o powierzchni 10.377 m 2, będącej obecnie własności Miasta G., Prezydent Miasta odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części oznaczonej Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wykazu zmian gruntowych ustalono, iż wnioskowana do zwrotu wywłaszczona nieruchomość, oznaczona w dacie jej przejęcia jako parcela Nr [...] o powierzchni 10.377 m2, stanowi obecnie działkę Nr [...] o powierzchni 7.284 m2, na której ustalone zostało przed dniem 1.01.1998 r. prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby prawnej, a także działki Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...], powstałe w wyniku dokonanego w toku mniejszego postępowania podziału działki Nr [...], stanowiące obecnie własność Gminy Miasta G., co ujawnione zostało w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G.

Rozpatrując złożony wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w granicach wyznaczonych obszarem działki Nr [...] (przed jej podziałem), organ orzekający dokonał określenia celu, dla którego została wywłaszczona cała nieruchomość, a następnie - w oparciu o ocenę stanu gospodarczego wykorzystania działki Nr [...] (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości), tj. poprzez stwierdzenie czy prace związane z realizacją celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej zostały na tej części nieruchomości rozpoczęte, dążył do ustalenia zbędności lub braku zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości.

Organ stwierdził, iż cała nieruchomość została wywłaszczona, ze względu na jej niezbędność dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. budowy osiedla mieszkalnego dla pracowników Stoczni A.

Modyfikując przeznaczenie wywłaszczonego terenu w części dotyczącej byłej działki Nr [...], decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 1.08.1972 r. zatwierdzony został Plan realizacyjny obiektu budowlanego "Zespół boksów garażowych "B", na podstawie której, w dniu 22.03.1973 r., wydano decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę "garaży przy ul. Ś. wzdłuż torów kolejowych", obejmującej zabudowę części wywłaszczonej nieruchomości oraz innych terenów sąsiadujących bezpośrednio z byłą działką nr [...].

Przyjmując, iż wskazane powyżej zamierzenia inwestycyjne "budowa osiedla mieszkaniowego" określały cel wywłaszczenia w odniesieniu do całej przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, natomiast "budowa garaży przy ul. Ś. wzdłuż torów kolejowych" określały ten cel w odniesieniu do jej części wyznaczonej obszarem byłej działki Nr [...], organ ustalił stan rzeczywistego zagospodarowania i gospodarczego wykorzystywania działki Nr [...] (przed jej podziałem), który to stan przesądzałby o kwestii rozpoczęcia lub nierozpoczęcia na terenie tej działki prac związanych z realizacją tego celu, albowiem zgodnie z przepisem art.137 ust. l pkt l cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu.

Obecny charakter, a także wykorzystywanie części wywłaszczonej nieruchomości działki Nr [...] uzasadniały, zdaniem organu, stwierdzenie, iż prace związane z realizacją celu wywłaszczeniowego, tj. budową ulicy M. , zostały na tej działce nie tylko rozpoczęte, co zgodnie z przepisem art. 137 ust. l pkt l cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przesłankę uznania braku zbędności tej części nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz i zakończone.

W odniesieniu do działki nr [...] w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym osób prawnych, ustanowionym przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może podlegać zwrotowi.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. G., T. G. i A. M., zarzucając że zadysponowanie działką nr [...] o powierzchni 7.284 m2 poprzez oddanie jej w wieczyste użytkowanie osobie fizycznej nastąpiło bez powiadomienia ich o takim zamiarze było niezgodne z prawem. W tym przypadku, zdaniem odwołujących się, nastąpiła także zmiana przeznaczenia, gdyż z decyzji o wywłaszczeniu wynika, iż działkę tę wywłaszczono na cele budowy osiedla mieszkaniowego dla pracowników Stoczni A.

Tego celu w istocie nigdy nie zrealizowano, na działce wybudowano hotel pracowniczy dla pracowników wspomnianej Stoczni. Budowa hotelu pracowniczego nie jest tym samym co budowa osiedla mieszkaniowego.

Niezależnie od powyższego odwołujący się wywodzili, że tak określony w decyzji wywłaszczeniowej cel zgodny z celami określonymi w narodowych planach gospodarczych odpadł na początku lat 90-tych, hotel pracowniczy Stoczni A przestał istnieć a pobudowane na spornej działce budynki zmieniły swoje przeznaczenia na budynki biurowe różnych firm.

Odwołujący się wskazali, że Gmina Miasta G. winna uprzedzić ich, jako ustawowych spadkobierców po J. G., wywłaszczonym właścicielu tej nieruchomości, o zamiarze oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, gdyż przysługiwało im prawo pierwszeństwa.

Odwołujący się kwestionowali również możliwość modyfikacji celu, na jaki działki została wywłaszczona.

Wojewoda decyzją z dnia 30 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.) uchylił zaskarżona decyzję, wskazując, że niedopuszczalna była jej modyfikacja.

W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na przyjęte założenie o "modyfikacji" celu wywłaszczenia organ I instancji nie podjął się ustalenia dokładnie przedmiotu postępowania, gdyż od 1952 roku trzykrotnie miały miejsce podziały wywłaszczonej działki i scalenia z terenami przyległymi. Ustalenie przebiegu granic wywłaszczonego terenu może nastąpić jedynie po dokładnej analizie map obrazujących dokonywane podziały i scalenia oraz w trakcie wizji w terenie z udziałem biegłego geodety.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż po jednoznacznym ustaleniu przedmiotu sprawy Prezydent powinien wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w dziale III rozdziale 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz ustalić czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Gmina Miasta G. wniosła skargę na tę decyzję do Sądu, zarzucając, że pozbawione trafności są uwagi organu odwoławczego dotyczące niedopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia, dokonywanej po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Gmina wywodziła, że pogląd Wojewody stoi nie tylko w wyraźnej sprzeczności z linią orzeczniczą Sądu Najwyższego (tak np. w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27.01.1988 r. III AZP 11/87, OSN CP 11/1988. póz. 149) oraz poglądami nauki (np. T.Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości. Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1998, s. 187-188), lecz ukształtowany jest o błędne założenie, iż decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 1.08.1972 r. zatwierdzająca Plan realizacyjny obiektu budowlanego "Zespól boksów garażowych "B", na podstawie której, w dniu 22.03.1973 r., wydano decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę "garaży przy ul. Ś. wzdłuż torów kolejowych", nie jest konkretyzacją celu wywłaszczeniu w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy błędnie przyjął, zdaniem skarżącej, iż cel wywłaszczenia całej wywłaszczonej nieruchomości, określony ogólnikowo zaświadczeniem lokalizacyjnym Nr [...] Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 28.07.1951 r. i zaświadczeniem lokalizacyjnym Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 3.09.1951 r. - jest tym celem wywłaszczenia, który nie tylko wskazywał przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego przez Prezydenta postępowania, lecz również w wystarczającym stopniu konkretyzował inwestycyjne przeznaczenie tego terenu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono jej oddalenie powołując się argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Rozpoczynając niniejsze rozważania wskazać należy, że nieruchomość położona w G. przy ul. Ś., jako działki Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i nr [...] (k.m. [...]), oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka Nr [...] o powierzchni 10.377 m 2, o której zwrot ubiegają się J. G., T. G. i A. M. była w momencie złożenia ich wniosku własnością Gminy Miasta G.

W pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy Prezydent nie podlegał wyłączeniu od rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy w dniu złożenia i rozpatrywania wniosku była ona własnością Gminy Miasta G.

Zagadnienie to łączy się integralnie z kwestią dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie przez Gminę Miasta G.

Prezydent uznając się za organ administracji właściwy do rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jednocześnie chce uzyskać status strony tego postępowania, gdyż reprezentując tę samą gminę miejską wniósł skargę do Sądu.

Zagadnienie to rozstrzygnięte zostało w orzeczeniach, w których przyjęto, że gmina miejska nie może w tym samym postępowaniu występować zarówno jako organ administracji, jak i podmiot uprawniony do wniesienia skargi, jako właściciel nieruchomości. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy gmina jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o jej zwrot, to organy tej gminy podlegają wyłączeniu, w trybie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Natomiast gmina jest stroną tego postępowania i ma interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu.

Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt III RN 177/01, OSNP 2003/20/479 orzekł, iż miastu na prawach powiatu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od decyzji wojewody jako organu drugiej instancji w sprawie, w której prezydent miasta wydał decyzję, działając jako organ pierwszej instancji właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wykonując zarazem zadania starosty z zakresu administracji rządowej (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. w związku z art. 142 w związku z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Organy obydwu instancji nie dostrzegły naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., stanowiącego obligatoryjną podstawę uchylenia decyzji wydanych w obydwu instancjach.

W przedmiotowej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był wyłączyć się od rozstrzygania wniosku, zaś organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, powinien był uchylić decyzję Prezydenta z przyczyn wyżej wskazanych.

Z uzasadnienia kasacyjnej decyzji Wojewody wynika, iż jedyną i wyłączna przesłanką jej wydania była błędna wykładnia prawa materialnego i niewyjaśnieni okoliczności dotyczących form i możliwości modyfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skoro przesłanka wznowieniowa dotyczyła decyzji organów obydwu instancji, to Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił również kasacyjną decyzję Wojewody, która dotknięta była wadą.

W dalszym toku postępowania powinien zostać wyznaczony inny organ pierwszej instancji, z wyłączeniem Prezydenta, w celu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej obecnie własnością Gminy Miasta G.

W odniesieniu do meritum samej sprawy należy wskazać, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 października 1954 r., na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) wywłaszczono nieruchomość przy ul. Ś., stanowiącej działkę nr [...] w G. Jako cel wskazano realizację narodowych planów gospodarczych - budowę osiedla mieszkalnego dla pracowników stoczni A.

Działka ta w dniu wywłaszczenia oznaczona nr [...], o powierzchni 10377 m2 stanowi obecnie działkę nr [...] o powierzchni 7284 m2 będąca w użytkowaniu wieczystym osób prawnych oraz działki Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] powstałe w wyniku podziału działki Nr [...] i stanowiące obecnie własność Gminy Miasta G.

Stosownie do przepisów cytowanego wyżej dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należało wskazać jego cel. Zgodnie z orzecznictwem zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu winno dać szansę na określenie, w sposób konkretny, celu wywłaszczenia. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 12.10.1999 r. IV S.A. 1484/97, Lex 48653).

W przepisach ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) wskazano, iż nieruchomość mogła być wywłaszczona jedynie na wskazane w ustawie cele publiczne. Taką samą regulację zawiera także obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 r.

Stosownie do art. 216 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Zgodnie z art. 136 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust 2 ustawy).

Przepisy o analogicznej treści zawierała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w art. 47 ust 4 ("nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego") oraz art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), w którym wskazano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu(21) ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

Zgodnie bowiem z art. 119 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzja o wywłaszczeniu musi zawierać ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczona. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; z drugiej zaś art. 137 ust. 1 precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu.

Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, np. usługę ogólnomiejską, przez co możliwe byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle.

Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, iż jakakolwiek "modernizacja" celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu jest niedopuszczalna. Z brzmienia cytowanych wyżej przepisów wynika bowiem jednoznacznie, że cel wywłaszczenia musi być w decyzji ściśle określony i ma on charakter wiążący w tym sensie, ze jego zmiana oznacza obowiązek zwrotu takiej nieruchomości (por. G.Bieniek, Z.Marmaj: Gospodarka Gruntami i wywłaszczanie nieruchomości - komentarz i orzecznictwo, ZCO, W-wa - Zielona Góra 1994, str. 114).

Zasada ta stanowi gwarancję nienadużywania możliwości wywłaszczenia ponad potrzeby związane z realizacją celów publicznych. Konsekwencją naruszenia tego zakazu jest bowiem obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na żądanie poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, W-wa 2002 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis).

Wszystkie cytowane wyżej regulacje prawne przewidywały, iż w momencie, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być przeznaczona na cel inny niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, to organ musi najpierw zaproponować jej zwrot byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom.

Organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien uwzględnić powyższe rozważania, przeważające w orzecznictwie i literaturze.

Organ ten powinien także wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu działki nr [...]. Wskazanie zaledwie w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 maja 2001 r., że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej i jednocześnie brak rozstrzygnięcia (chociażby odmownego) w tej sprawie uniemożliwia bowiem stronie kontrolę działania organu administracji.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na wskazanej wyżej podstawie prawnej orzekł, jak w sentencji wyroku.