Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 420/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 78, art. 176 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 609/18 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz I. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2018 r. oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z [...] lutego 1955 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o powierzchni 44 747 m2, ozn. hip. [...], stanowiącej współwłasność J. K. oraz spółki jawnej pn. "Zakłady Mechaniczne [...]".

Pismem z [...] września 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.

Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Minister wydzielił do odrębnego postępowania część ww. sprawy obejmującą obszar obecnych działek ewidencyjnych nr [...] - [...],[...],[...] - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], jedn. ewid. [...], a następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. w części dotyczącej działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie stwierdzając naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31), dalej: dekret. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] października 1950 r. Zakład Osiedli Robotniczych w W. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych w L. o łącznej powierzchni ok. 30 150 m2 w tym części nieruchomości o powierzchni 3 420 m2 stanowiącej własność Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadłości oraz J. K. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego [...] listopada 1950 r. wydał zezwolenie na nabycie tej nieruchomości. Na podstawie zezwolenia Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W. pismami z [...] i [...] listopada 1950 r. skierowała wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Z uwagi na negatywny wynik podjętych działań pismem z [...] listopada 1950 r. Dyrekcja wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z [...] listopada 1950 r. organ wywłaszczeniowy wszczął postępowanie i zobowiązał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. do dokonania publicznego obwieszenia o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego oraz dokonania ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. W wyniku powyższego w dniu [...] listopada 1950 r. wywieszone zostało obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a [...] grudnia 1950 r. sporządzony został protokół komisyjnego opisu nieruchomości. [...] lutego 1951 r. do stron postępowania skierowane zostało zawiadomienie o rozprawie administracyjnej, która odbyła się [...] lutego 1951 r. W trakcie rozprawy syndyk masy upadłościowej Zakładów Mechanicznych [...] wniósł o objęcie wywłaszczeniem również części nieruchomości, która w wyniku wywłaszczenia nie będzie mogła być racjonalnie wykorzystana obejmującej powierzchnię 872 m2.

Ponadto organ wskazał, że pismem z [...] sierpnia 1951 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych w L. o łącznej powierzchni ok. 58 500 m2, w tym nieruchomości o powierzchni 24 260 m2 stanowiącej współwłasność spółki Zakłady Mechaniczne [...] w upadłości oraz J. K. Zezwoleniem z [...] sierpnia 1951 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na nabycie nieruchomości. Pismami z [...] września 1951 r. Dyrekcja skierowała wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W związku z negatywnym wynikiem podjętych działań Dyrekcja pismem z [...] października 1951 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Organ wywłaszczeniowy pismem z [...] listopada 1950 r. wszczął właściwe postępowanie i zobowiązał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. do dokonania publicznego obwieszczenia o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego oraz dokonania ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone [...] grudnia 1951 r., a [...] grudnia 1951 r. sporządzono protokół komisyjnego opisu nieruchomości. Pismem z [...] stycznia 1952 r. organ zawiadomił strony o miejscu i terminie rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] stycznia 1952 r. Pismem z [...] marca 1952 r. ponownie zawiadomiono strony o miejscu i terminie rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] marca 1952 r. W toku rozprawy zobowiązano inwestora do ścisłego określenia przedmiotu wywłaszczenia w związku z ustalonymi rozbieżnościami w zakresie powierzchni nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. Pismem z [...] września 1952 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w L., która przejęła zadania Dyrekcji Budowy Osiedli robotniczych w W., sprecyzowała przedmiot wywłaszczenia, złożyła wniosek o połączenie obu postępowań wywłaszczeniowych oraz złożyła nowy szkic terenów sporządzony na podstawie zmian geodezyjnych, z którego wynikało, że w części nieruchomości stanowiącej własność spółki Zakłady Mechaniczne [...] w upadłości oraz J. K. objęto postępowaniem wywłaszczeniowym teren o powierzchni 7 535 m2 (objęty zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] listopada 1950 r.) oraz teren o powierzchni 36 340 m2 (objęty zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] sierpnia 1951 r.).

Zdaniem organu analiza przebiegu postępowania wywłaszczeniowego i dokumentów załączonych do wniosków i zezwoleń wskazywała, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dekretu, a orzeczenie wywłaszczeniowe nie wykazuje również pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, jako następca prawny J. K, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-3 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie:

a) braku opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej dotyczącej nabycia, w drodze wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 44 747 m2;

b) braku zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dotyczącego nabycia, w drodze wywłaszczenia, nieruchomości o powierzchni 44 747 m2;

c) braku zezwolenia właściwego ministra stwierdzającego, że w stosunku do nieruchomości o powierzchni 44 747 m2 podjęto starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości i nie dały one wyniku bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na tej nieruchomości;

2) art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 - 3 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że mimo iż w toku postępowania dokonano istotnych "zmian geodezyjnych", zezwolenia na nabycie nieruchomości są nadal aktualne, podczas gdy wniosek terenowy i w ślad za nim wydane zezwolenia dotyczą nieruchomości o pow. 24 260 m2, której właścicielami były Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadłości i J. K. oraz nieruchomość o pow. 34 240 m2, której właścicielem miał być K. O., podczas gdy orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczy nieruchomości o powierzchni 44 747 m2, której właścicielami mieli być Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadłości i J. K., zaś do pozostałej po zmianach geodezyjnych nieruchomości prawa właścicielskie miałyby przysługiwać K. O. oraz W. L., co oznacza, że:

a) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych nieruchomości, o odmiennych granicach i powierzchni;

b) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych podmiotów jako właścicieli nieruchomości;

c) w toku postępowania dokonano istotnej modyfikacji zakresu prawa własności obejmującej areał ponad 20 000 m2, w sposób i trybie nieustalonym;

d) skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 - 3 dekretu niezbędnym warunkiem uzyskania zezwolenia jest określenie przedmiotu wywłaszczenia poprzez odwołanie się do map i oznaczeń ewidencyjnych danej nieruchomości oraz przypisanie ich do konkretnego podmiotu, jako właściciela, to występująca w toku postępowania zmiana, która odnosi się do zmiany zakresu własności oraz podmiotu będącego właścicielem, sięgająca areału ponad 20 000 m2, jest zmianą tak istotną, że skutkującą utratą waloru aktualności uzyskanych zezwoleń i konieczność przeprowadzenia procedury uzyskania zezwoleń od początku, czego nie dokonano,

3) art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu przez niewłaściwe jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i niedostrzeżenie, że brak oznaczenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu przedmiotu wywłaszczenia ze wskazaniem numerów ewidencyjnych nieruchomości, brak określenia udziałów we współwłasności nieruchomości mającej być przedmiotem wywłaszczenia, a także określenia w orzeczeniu celu wywłaszczenia są istotnymi wadami prawnymi skutkującymi nieważnością tegoż rozstrzygnięcia administracyjnego;

4) art. 21 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2 dekretu, gdyż orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane mimo tego, że nie została skutecznie przeprowadzona rozprawa administracyjna, bowiem J. K. nie została skutecznie zawiadomiona o terminie rozprawy;

5) art. 24 ust. 1 dekretu w zw. z art. 25 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16) bowiem:

a) orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości, tj. J. K., przez co została ona pozbawiona możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2 dekretu, a także dochodzenia odszkodowania, które nigdy nie zostało jej wypłacone;

b) podpis pod dokumentem mającym stwierdzać doręczenie nie pochodzi od J. K., a w świetle art. 25 ust. 1 i 2 dekretu o postępowaniu administracyjnym, doręczenie takie nie może zostać uznane za skuteczne, skoro brak jest na nim informacji, że podpis pochodzi od dorosłego domownika, który podjął się doręczenia wezwania adresatowi;

c) w toku postępowania nie podjęto starań o dokonanie zawiadomień w sposób określony w art. 26 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz nie dokonano ponownego doręczenia zgodnie z art. 30 ust. 1 tego dekretu,

6) art. 23 ust. 1 dekretu przez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że nie narusza prawa wywłaszczenie J. K. z nieruchomości o pow. 872 m2, mimo że J. K. nie złożyła wniosku o jej wywłaszczenie; tymczasem niewystarczającym dla zrealizowania dyspozycji art. 23 ust. 1 dekretu było wystąpienie z takim wnioskiem przez Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadłości, albowiem nieruchomość ta była przedmiotem współwłasności, zaś wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym i wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub też zezwolenia sądu.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył brzmienie przepisów dekretu regulujących wywłaszczenie nieruchomości oraz powołując się na ustalony przebieg postępowania wywłaszczeniowego i dokumenty przedstawione w toku tego postępowania stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa i nie sposób jest stwierdzić wystąpienia innych wad skutkujących stwierdzeniem nieważności orzeczenia z 1955 r. Z uwagi na powyższe Sąd za prawidłowe uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-3 dekretu przez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostało poprzedzone wydaniem:

a) opinii Prezydium właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej dotyczącej nabycia, w drodze wywłaszczenia, nieruchomości o powierzchni 44 747 m2;

b) zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dotyczącego nabycia, w drodze wywłaszczenia, nieruchomości o powierzchni 44 747 m2 – znajdujące się w aktach zezwolenie z 13 listopada 1950 r. dotyczy nieruchomości o powierzchni 30 150 m2, a nie 44 747 m2;

c) zezwolenia właściwego ministra stwierdzającego, że w stosunku do nieruchomości o powierzchni 44 747 m2 podjęto starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu i nie dały one wyniku bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na tej nieruchomości – znajdujące się w aktach zezwolenie z 13 sierpnia 1951 r. nie może być utożsamiane z zezwoleniem wydawanym w trybie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu;

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art 5 ust 1 i 2, art. 7 ust 1-3 dekretu przez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zaistniałe w toku postępowania zmiany w zakresie granic prawa własności, określone w przez organ administracji "zmianami geodezyjnymi", miały tego rodzaju charakter, że utraciły wszelki walor prawy uzyskane uprzednio opinie i zezwolenia – wniosek terenowy i w ślad zanim wydane zezwolenia dotyczą bowiem nieruchomości o powierzchni 24 260 m2, której właścicielami byli Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadłości, oraz J. K. oraz nieruchomość o powierzchni 34 240 m2, której właścicielem miał być K. O. podczas gdy orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczy nieruchomości o powierzchni 44 747 m2, której właścicielami miały być Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadł, oraz J. K., zaś do pozostałej po "zmianach geodezyjnych" nieruchomości prawa właścicielskie miałyby przysługiwać K. O. oraz W. L. – oznacza to, że:

a) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych nieruchomości, o odmiennych granicach i powierzchni niż nieruchomość objęta decyzją o wywłaszczeniu (odmienny przedmiot);

b) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych podmiotów jako właścicieli nieruchomości (odmienny podmiot);

c) w toku postępowania dokonano istotnej modyfikacji zakresu prawa własności obejmującej areał ponad 20 000 m2, w sposób i trybie nieustalonym, który prima facie wskazuje, że jeden podmiot został wyzuty z własności, w trybie który nie był dopuszczalny w ramach dekretu;

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu przez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w decyzji o wywłaszczeniu:

a) nie określono przedmiotu wywłaszczenia, tj. udziałów we współwłasności nieruchomości podlegających wywłaszczeniu oraz innych cech identyfikujących nieruchomość (np. numer ewidencyjne działek);

b) nie określono celu wywłaszczenia;

4) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 dekretu w zw. z art. 25, art. 26, art. 30 ust. 1 dekretu o postępowaniu administracyjnym przez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż:

a) przeprowadzono rozprawę administracyjną mimo braku skutecznego zawiadomienia J. K. o rozprawie administracyjnej, albowiem podpis pod dokumentem mającym stwierdzać doręczenie zawiadomienia o rozprawie, pochodzi od innej niż J. K. osoby posługującej się nazwiskiem "S.", co do której brak jest w aktach sprawy dokumentów stwierdzających, że osoba ta jest domownikiem, który podjął się doręczenia zawiadomienia;

b) w toku postępowania nie podjęto starań o dokonanie zawiadomień w sposób określony w art. 26 dekretu o postępowaniu administracyjnym oraz nie dokonano ponownego doręczenia zgodnie z art. 30 ust. 1 tego dekretu;

c) orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało doręczone J. K., przez co została ona pozbawiona możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2 dekretu a także dochodzenia odszkodowania, które nigdy nie zostało jej wypłacone;

5) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 23 ust. 1 dekretu oraz art. 82 dekretu z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) przez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wywłaszczenie J. K. z nieruchomości o powierzchni 872 m2, tzw. resztówki, nastąpiło bez jej wniosku złożonego w trybie art. 23 ust. 1 dekretu – niewystarczającym dla zastosowania art. 23 ust. 1 dekretu było wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jedynie przez Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadłości, gdyż nieruchomość ta była przedmiotem współwłasności, zaś wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym i wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub też zezwolenia sądu;

6) art. 141 § 4 ppsa przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do istoty zarzutów podniesionych w skardze co uniemożliwia instancyjną kontrolę wyroku z uwagi na brak możliwości zrekonstruowania procesu motywacyjnego sądu co do przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia oraz jego podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się zasadny.

Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. Analizowany pod tym kątem zaskarżony wyrok okazał się wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozbawione jest bowiem wywodu dotyczącego analizy stanu faktycznego w kontekście podstawy prawnej orzeczenia będącego przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Odnotować bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, ograniczył się do wskazania ustalonego stanu faktycznego i stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia przepisów dającego podstawę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego z 1955 r. Analiza uzasadnienia wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się tym samym do powielenia stanowiska organu bez przeprowadzenia analizy, która potwierdzałaby prawidłowość przyjętego przez organ stanowiska. Uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, czy z 29 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1560/21). Brak takiego wywodu powoduje, że uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej. Stan taki w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji przedstawił wprawdzie przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości w trybie dekretowym oraz powiązał je ze stanem faktycznym ustalonym przez organ, ale nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie organ wywłaszczeniowy dokonując poszczególnych czynności, nie naruszył obowiązujących przepisów, co przełożyło się na prawidłowość stanowiska przedstawionego w decyzji z 5 stycznia 2018 r. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął także analizę kwestii poruszonych przez skarżącą w zarzutach skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji.

W szczególności Sąd ten nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w zakresie zarówno braku zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego jak i braku opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej co do nabycia nieruchomości o pow. 4 ha 4747 m². Ma to o tyle istotne znaczenie, że zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] listopada 1950 r. dotyczy nieruchomości o pow. 30150 m², w tym część nieruchomości o powierzchni 3 420 m2 stanowiącej własność Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadłości oraz J. K. Natomiast zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] sierpnia 1951 r. obejmuje teren 24260 m² - właściciele Zakłady Mechaniczne [...] S.A. w upadł. oraz J. K. i teren 34240 m² - właściciel O. L. Czyli łączna powierzchnia nieruchomości stanowiącej współwłasność Zakładów Mechanicznych [...] S.A. w upadłości oraz J. K. wyniosła jedynie 27680 m².

Sąd Wojewódzki nie odniósł się również do pozostałych zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia art. 23 dekretu - wywłaszczenie tzw. resztówki na żądanie tylko jednego ze współwłaścicieli (zakładając, że owa resztówka zawarta była w powierzchni 4 ha 4747 m²), czy art. 20 ust. 2 tego aktu – kwestia skuteczności zawiadomienia współwłaścicielki o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej.

W świetle powyższych ustaleń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 ppsa.

Ponieważ zasadny okazał się wskazany powyżej zarzut naruszenia prawa procesowego, przedwczesne było dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zgodności podniesionych w skardze kasacyjnej pozostałych zarzutów. Odnotować bowiem należy, że zarzuty te odpowiadają zarzutom sformułowanym przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w sytuacji, w której nie były one przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, naruszałoby dyspozycję art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP przewidującą dwuinstancyjność postępowania. Rozpoznanie wspomnianych zarzutów dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powodowałaby, że sprawa została rozpoznana wyłącznie w jednej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien przedstawić swoje stanowisko w zakresie ewentualnego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy przepisów prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 1955 r. oraz odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, które powielone zostały we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie w dniu 16 sierpnia 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), która w art. 1 pkt 1 wprowadziła zmianę art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne", ale ponieważ ocena zasadności zarzutów kasacyjnych musiała być dokonywana przez Sąd Kasacyjny w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki, to nowelizacja ta – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie miała znaczenia prawnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji).