Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 814/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w.u.k.a.s.", złożył A. C. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "IAS") w następujący sposób: rodzaj służby - służba stała; stopień służbowy - [...]; stanowisko służbowe - [...], zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska [...]; jednostka organizacyjna KAS, w której funkcjonariusz będzie realizował zadania - [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], Delegatura [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], komórka organizacyjna - Oddział Celny w [...]; uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,441 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,705 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Jednocześnie Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia stanowiska służbowego z eksperta Służby Celno-Skarbowej na starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz o przyznanie uposażenia określonego mnożnikiem kwoty bazowej odpowiedniego do uposażenia zasadniczego starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, w wysokości stosownej do posiadanych kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby oraz z zachowaniem jej ciągłości.

W uzasadnieniu funkcjonariusz podał, że w złożonej propozycji pełnienia służby stanowisko służbowe określono z pominięciem faktu zachowania ciągłości służby wynikającego z art. 165 ust. 3 i art. 169 ust. 2 p.w.u.k.a.s. oraz dyrektyw określonych w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., tj. konieczności uwzględnienia posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Nowe stanowisko służbowe - [...] Celno-Skarbowej - zostało ustalone na niższym poziomie niż dotychczasowe.

Podniósł, iż reorganizacja, o której mowa w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), dalej: "u.s.c.", jak i w art. 171 ust. 1 dnia 16 listopada 2017 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: "u.k.a.s.", wskazuje, że funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom. Regulacja ta obliguje kierownika jednostki organizacyjnej do wskazania dotychczasowego stanowiska służbowego, zaś w sytuacji wykazania, że jest to niemożliwe, do określenia innego lub równorzędnego stanowiska odpowiadającego kwalifikacjom funkcjonariusza. Treść propozycji złożonej skarżącemu świadczy o tym, że taka analiza nie została przeprowadzona. Zaproponowane mu stanowisko służbowe ([...] Celno-Skarbowej) zasadniczo różnicuje go w stosunku do sytuacji funkcjonariuszy odwoływanych ze stanowisk kierowniczych. Uwzględniając ciągłość służby brak jest uzasadnienia do zaproponowania mu ww. stanowiska służbowego.

Wskazując przebieg zatrudnienia, doświadczenie zawodowe oraz fakt kształcenia i stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych skarżący stwierdził, że obniżenie stanowiska służbowego oraz uposażenia zasadniczego, a w konsekwencji dodatku za wieloletnią służbę, podważa nie tylko wypracowaną dotychczas pozycję zawodową, ale powoduje również poczucie dyskryminacji w stosunku do innych funkcjonariuszy Oddziału Celnego w [...], gdyż żadnej z tych osób nie obniżono stanowiska służbowego ani też uposażenia w stosunku do dotychczas otrzymywanego. Jednocześnie podkreślił, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto uzasadnienia faktycznego, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 169 ust. 4 i 6 i art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby wynikała z reformy administracji skarbowej, kontroli skarbowej oraz Służby Celnej i powstania nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Jednostka organizacyjna Służby Celnej, w której funkcjonariusz dotychczas pełnił służbę - Urząd Celny w [...], z mocy art. 160 ust. 8 p.w.u.k.a.s., przestała istnieć. W jej miejsce utworzono [...] Urząd Celno-Skarbowy - Delegaturę w [...]. Organ za nietrafne uznał twierdzenie skarżącego, jakoby powyższe zmiany wynikały z reorganizacji służby w trybie art. 95 ust. 1 u.s.c. oraz art. 171 ust. 1 u.k.a.s.

Stwierdził, iż ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył kompetencji Dyrektora IAS co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 p.w.u.k.a.s., który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. W przedmiotowej sprawie organ zastosował się do powyższych wymogów - stopień służbowy jest analogiczny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - [...] Celno-Skarbowej - uwzględniono przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.

Organ wskazał, że funkcjonariusz został zatrudniony [...] lipca 1993 r. w Urzędzie Celnym w [...], co oznacza, że posiada ogółem 24-letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej. Posiada ukończone studia wyższe magisterskie na Politechnice [...] na kierunku [...] w zakresie [...] oraz Studia Podyplomowe w zakresie Integracji Europejskiej na Uniwersytecie [...]. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełnił służbę na stanowisku [...] Służby Celnej, w stopniu [...] w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym Urzędu Celnego w [...], z uposażeniem zasadniczym określonym według mnożnika 2,828 kwoty bazowej i dodatkiem za stopień służbowy młodszego inspektora obliczanym przy zastosowaniu mnożnika 0,585 kwoty bazowej. W ocenach okresowych za okres od dnia [...] października 2015r. do dnia [...] grudnia 2016 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. wykonywanie obowiązków służbowych funkcjonariusza na zajmowanym stanowisku służbowym zostało ocenione przez przełożonych jako znacznie powyżej oczekiwań.

Organ podał dalej, że przed wejściem w życie przepisów o KAS funkcjonariusz pełnił służbę w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym i wykonywał zadania określone na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej. Wskazał co należało do podstawowych zadań na tym stanowisku, stwierdzając, iż były to sprawy o wysokim stopniu trudności i złożoności. Wskazał obecny zakres zadań określonych w karcie zakresu obowiązków funkcjonariusza. Zaznaczył nadto, że z dniem [...] czerwca 2017 r. zostało powierzone funkcjonariuszowi pełnienie obowiązków na stanowisku [...] oddziału. Zadania, które funkcjonariusz wykonywał przed wejściem w życie ustawy o KAS były zadaniami koncepcyjnymi o wysokim stopniu trudności i złożoności. Wymagały zdolności analitycznego myślenia, opracowania procedur postępowania oraz wymagały szerokiej wiedzy z zarówno z zakresu przepisów celnych jak i kodeksu postępowania karnego. Obecnie funkcjonariusz wykonuje inne zadania o innym stopniu trudności i złożoności.

Zaproponowane przez Dyrektora IAS stanowisko służbowe - [...] Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), dalej: "rozporządzenie z dnia 28 lutego 2017r." jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,441 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej: 2,321 - 2,721. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 u.k.a.s., jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. Dla zaproponowanego stopnia służbowego młodszego inspektora, w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414), dalej: "rozporządzenie z dnia 24 lutego 2017 r.", ustalony został dodatek obliczany według mnożnika 0,705 kwoty bazowej.

Odnosząc się do kwestii obniżenia uposażenia zasadniczego w stosunku do wcześniej otrzymywanego przez skarżącego organ wskazał, że z brzmienia art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wynika, iż ustawodawca w warunkach reformy (znoszenia, przekształcania, łączenia jednostek organizacyjnych) przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej, co oznacza, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Na skutek skargi A. C. na ww. decyzję Dyrektora IAS z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 17/18 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie rozważył bowiem całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zaś zaskarżona decyzja posiada cechy dowolności. Potwierdza to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które nie pozwala przyjąć, że organ uwzględnił posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg jego dotychczasowej służby - stosownie do dyspozycji art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.

Sąd stwierdził, iż skoro ustawodawca wymaga w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., aby propozycja nowych warunków pełnienia służby uwzględniała m.in. posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to zadaniem organu jest wykazanie w decyzji, że wziął pod uwagę kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby skarżącego, to jest, że rozważył te elementy przedstawiając mu taką a nie inną propozycję warunków służby. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn, dla których organ - mając na względzie dotychczasowy przebieg służby skarżącego i jego kwalifikacje - przedstawił skarżącemu takie warunki służby jak zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., tym bardziej, że skarżący przed przedstawieniem mu propozycji nowych warunków pełnienia służby, służbę tę pełnił na stanowisku służbowym starszego eksperta Służby Celnej.

Sąd podzielił pogląd organu, że ustawodawca przyznał organowi uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Nie zakwestionował też ogólnego stwierdzenia organu, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych (z wyjątkiem stopnia służbowego), jednakże właśnie z uwzględnieniem m.in. posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby.

W ocenie Sądu, organ nie wykazał, aby w istocie dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza uwzględnił. Samo zawarcie w decyzji informacji o ogólnym stażu służby, ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym ([...] Służby Celnej) oraz o ocenie okresowej za okres od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., nie wyczerpuje obowiązku rozważenia i uwzględnienia przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza, jak też posiadanych kwalifikacji. Nadto, na posiadane kwalifikacje nie składają się tylko informacje o kierunku ukończonych studiów wyższych magisterskich, czy podyplomowych, na co wskazał organ.

Sąd podzielił pogląd organu, że funkcjonariusz jest obowiązany podnosić kwalifikacje zawodowe niezależnie od zajmowanego stanowiska służbowego. Nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku - przedstawiając propozycję nowych warunków służby - uwzględnić faktu podnoszenia przez funkcjonariusza w trakcie służby tych kwalifikacji. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. jednoznacznie stanowi o obowiązku uwzględnienia posiadanych kwalifikacji. Sąd podkreślił także, że wykonywanie przez skarżącego "obecnie" zadań o innym stopniu trudności i złożoności niż przed złożeniem propozycji ustalającej nowe warunki służby, na co organ wskazał w zaskarżonej decyzji, nie stanowi kryterium ustawowego przy ustalaniu nowych warunków pełnienia służby.

W wytycznych sformułowanych dla organu Sąd zalecił uwzględnienie ww. rozważań i zależnie od poczynionych przez organ ustaleń, co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, po ich uwzględnieniu, wydanie stosownej decyzji, której uzasadnienie spełniać będzie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 169 ust. 4 i 6, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, iż jak wynika z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej funkcjonariuszami, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Zatem skarżący stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w IAS w [...], przy zachowaniu ciągłości służby.

Organ powołał art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wskazując, iż ustawodawca w treści ww. przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji Dyrektora IAS co do ustalenia treści przedłożonej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

Mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego organ złożył funkcjonariuszowi w dniu [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w IAS w [...], uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Podał, iż skarżący został zatrudniony w dniu [...] lipca 1993 r. w Urzędzie Celnym w [...], co oznacza, że posiada ogółem 24-letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej. Ukończył studia wyższe magisterskie na Politechnice [...] na kierunku [...] w zakresie [...] oraz Studia Podyplomowe w zakresie Integracji Europejskiej na Uniwersytecie [...]. Podczas pełnienia służby funkcjonariusz odbywał liczne szkolenia i kursy doszkalające. Z wykazu ukończonych szkoleń wynika, że w latach 2003-2015 odbył 67 kursów. Początkowo pełnił służbę w Oddziale Celnym w [...], następnie na stanowisku naczelnika urzędu celnego w Urzędzie Celnym [...] w [...]. Od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. funkcjonariusz pełnił służbę w Ministerstwie Finansów na stanowisku początkowo [...], a następnie naczelnika wydziału w Departamencie Kontroli Celnej. Z dniem [...] sierpnia 2005 r. został powołany na stanowisko [...] w Urzędzie Celnym w [...], a następnie, z dniem [...] marca 2012 r., na stanowisko [...] Izby Celnej w [...]. W związku z odwołaniem ze stanowiska [...] Izby Celnej w [...] z dniem [...] listopada 2015 r. zostało mu wyznaczone stanowisko s [...] Służby Celnej w Sekcji Kontroli Wewnętrznej w Urzędzie Celnym w [...]. Decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2016 r. skarżący został przeniesiony czasowo na okres [...] miesięcy do pełnienia służby w Departamencie Reformy Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów. Na mocy poleceń wyjazdów służbowych oddelegowanie do Ministerstwa Finansów trwało do dnia [...] marca 2017 r. W dniu [...] marca 2017 r. rozpoczął realizację zadań służbowych w Oddziale Celnym w [...].

Na dzień [...] lutego 2017 r. skarżący pełnił służbę na stanowisku [...] Służby Celnej, w stopniu [...] w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym Urzędu Celnego w [...], z uposażeniem zasadniczym określonym według mnożnika 2,828 kwoty bazowej i dodatkiem za stopień służbowy młodszego inspektora obliczanym przy zastosowaniu mnożnika 0,585 kwoty bazowej. Z dniem [...] kwietnia 2017 r. skarżącemu zostało powierzone pełnienie obowiązków [...] oddziału w Oddziale Celnym w [...]. Ponadto, w ocenie okresowej za okres od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. oraz opinii służbowej za okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., wykonywanie obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym zostało ocenione przez przełożonych jako znacznie powyżej oczekiwań.

Dyrektor IAS podał, iż przed wejściem w życie ustawy o KAS skarżący, pełniąc służbę w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, wykonywał zadania określone dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej. Zaznaczył, że na postawie art. 114 u.s.c. stanowiska służbowe w Służbie Celnej podlegały opisowi i wartościowaniu. W związku z powyższym wszystkie stanowiska służbowe zostały opisane poprzez przypisanie zadań z katalogu realizowanych przez Służbę Celną z określoną wartością tych zadań oraz czasochłonnością stanowiskową. Utworzono stanowiska specjalistyczne, eksperckie i kierownicze. Określono wymagane kwalifikacje do zajmowania stanowisk służbowych. Stopień trudności, złożoności i odpowiedzialności na poszczególnych stanowiskach był różny, co przekładało się na wartość każdego zadania, zaś wartość realizowanych zadań określała nazwę stanowiska, co tym samym miało przełożenie na zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup uposażenia zasadniczego. Zatem to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko i rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia.

Dalej organ podał, iż z dniem [...] listopada 2015 r. funkcjonariusz został odwołany ze stanowiska [...] Izby Celnej w [...] i zgodnie z § 8 pkt 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559 ze zm.), określono mu stanowisko [...] Służby Celnej. Jednocześnie wyznaczono miejsce pełnienia służby w Sekcji Kontroli Wewnętrznej w Urzędzie Celnym w [...]. Podkreślił, że w strukturze stanowisk ww. urzędu celnego nie znajdowało się stanowisko [...] Służby Celnej. W związku z tym skarżącemu zostało powierzone wykonywanie zadań na stanowisku eksperta Służby Celnej, co do którego określone są niższe wymagania kompetencyjne - co do stopnia trudności. W związku z tym stanowisko, które zostało skarżącemu określone w propozycji z dnia [...] maja 2017 r. jest na poziomie stanowiska, na którym skarżący wykonywał zadania.

W trakcie pełnienia służby w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w Urzędzie Celnym w [...] do podstawowych zadań na tym stanowisku należało m.in. prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe; przygotowywanie rozstrzygnięć merytorycznych kończących postępowanie przygotowawcze - sprawy o wysokim stopniu trudności i złożoności; występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia; prowadzenie postępowań w sprawach o przestępstwa określone w przepisach odrębnych, ujawnione przez funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w izbie celnej, w której występuje zbieg idealny przestępstwa z przestępstwem skarbowym; przygotowanie rozstrzygnięć kończących postępowanie przygotowawcze i przekazywanie ich w wymaganym zakresie do zatwierdzenia prokuratorowi nadzorującemu postępowanie - sprawy o wysokim stopniu trudności i złożoności.

Po przeniesieniu funkcjonariusza do Oddziału Celnego w [...] do podstawowych zadań określonych w karcie zakresu obowiązków i uprawnień należało m.in. obejmowanie towarów procedurami celnymi i regulowanie sytuacji towarów związanych z przywozem i wywozem towarów; wymiar należności celnych i podatkowych oraz innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów; wykonywanie kontroli celno-skarbowej w zakresie prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów między obszarem celnym UE a państwami trzecimi, w szczególności przepisów dotyczących towarów objętych ograniczeniami lub zakazami; rozpoznawanie, wykrywanie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących towarów, którymi obrót podlega zakazom lub ograniczeniom na mocy przepisów prawa polskiego, przepisów prawa UE lub umów międzynarodowych; zapobieganie tym przestępstwom i wykroczeniom oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez Służbę Celno-Skarbową. Ponadto, z dniem [...] kwietnia 2017 r., zostało skarżącemu powierzone pełnienie obowiązków na stanowisku [...] oddziału. Z powyższego wynika, iż zadania, które skarżący wykonywał przed wejściem w życie ustawy o KAS były zadaniami koncepcyjnymi o wysokim stopniu trudności i złożoności. Wymagały zdolności analitycznego myślenia opracowania procedur postępowania oraz wymagały szerokiej wiedzy zarówno z zakresu przepisów celnych jak i kodeksu postępowania karnego.

Z uwagi na dotychczasowy przebieg służby, posiadane kwalifikacje oraz miejsce zamieszkania, w dniu [...] maja 2017 r. została skarżącemu przedstawiona propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby (w tym stanowisko służbowe - [...] Służby Celno-Skarbowej, uposażenie zasadnicze według mnożnika 2.441 kwoty bazowej, dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0.705 kwoty bazowej), którą funkcjonariusz przyjął. Powyższa propozycja uwzględniała potrzeby służby związane z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...].

Organ wskazał dalej, iż zgodnie z art. 224 u.k.a.s. uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane przez Dyrektora IAS stanowisko służbowe - [...] Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,441 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej: od 2,321 do 2,721.

Podniósł, iż propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, jako formacji mundurowej powstałej na mocy ustawy o KAS zawierała, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., nowe warunki pełnienia służby i została funkcjonariuszowi przedstawiona w związku z reformą obejmującą administrację skarbową, kontrolę skarbową oraz Służbę Celną i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Jednostka organizacyjna Służby Celnej, w której skarżący pełnił służbę - Urząd Celny w [...], z mocy art. 160 ust. 8 p.w.u.k.a.s. przestała istnieć, bowiem zgodnie z powołanym przepisem zniesione zostały urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Obecnie funkcjonariusz pełni służbę w nowopowstałej jednostce organizacyjnej KAS - w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] - Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...].

Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, iż jest to reorganizacja w trybie art. 95 ust. 1 u.s.c. oraz art. 171 ust. 1 u.k.a.s. Wyjaśnił, iż reorganizacja dotyczy jednostki już ukształtowanej na podstawie ww. przepisów. Natomiast w przedmiotowej sprawie doszło do powstania nowej organizacji - Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. jest przepisem przejściowym, który pełni rolę dostosowawczą. Zadaniem przepisów przejściowych jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej kwestii obniżenia uposażenia zasadniczego, w stosunku do wcześniej otrzymywanego, organ wskazał, iż z brzmienia art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wynika, że ustawodawca w warunkach reformy przyznał Dyrektorowi IAS uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej co oznacza, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych, z uwzględnieniem przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 p.w.u.k.a.s., wedle którego funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. Tak więc organ przedkładając propozycję zobowiązany był do uwzględnienia obligatoryjnych przesłanek, natomiast posiadał dowolność w kształtowaniu stosunków służbowych i pracowniczych. W tym przypadku - mając określony plan etatów i ograniczone środki finansowe na uposażenia - mógł wziąć pod uwagę również inne elementy stosunku służbowego. Podkreślił także, że ustawodawca w przepisach mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie zawarł zapisów ograniczających swobodę kształtowania przez Dyrektora IAS nowych warunków pełnienia służby, a tym bardziej brak jest jakiegokolwiek przepisu, z którego wynikałby obowiązek przedstawiania w przedkładanej propozycji warunków pełnienia służby tożsamych z posiadanymi przed otrzymaniem propozycji.

Organ nie podzielił także poglądu skarżącego, iż z racji na przedstawione stanowisko służbowe jest on dyskryminowany w stosunku do innych funkcjonariuszy pełniących służbę w jego komórce organizacyjnej. Wskazał w tym zakresie, iż analiza uposażeń wykazała, że nie był on jedyną osobą, której obniżono uposażenie zasadnicze w stosunku do wcześniej otrzymywanego.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów zostały przedłożone propozycje pełnienia służby na takich samych stanowiskach oraz z uposażeniem nie niższym od dotychczas otrzymywanego organ wyjaśnił, że sprawy wynikające ze stosunku służbowego są sprawami indywidualnymi i nie mogą być rozpatrywane przez pryzmat funkcjonariuszy pełniących służbę w innych jednostkach organizacyjnych KAS.

W skardze złożonej na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o wydanie w orzeczeniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. poprzez błędne jego zastosowanie, tj. niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego pod ww. normę prawną, na który składają się okoliczności wynikające z dowodów potwierdzających kwalifikacje skarżącego i przebieg jego dotychczasowej służby, zawartych w szczególności w aktach osobowych, stanowiących część akt postępowania administracyjnego; powyższe wpłynęło na ustalenie stanowiska służbowego oraz uposażenia zasadniczego w propozycji pełnienia służby nieadekwatnie do posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, co powoduje również naruszenie w tym zakresie zasady zachowania ciągłości służby, o której mowa w 169 ust. 2 p.w.u.k.a.s.;

2) art. 86 ust. 6 w związku z art. 86 ust. 1 u.s.c. w związku z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s. i art. 162 ust. 6 w związku z art. 162 ust. 1 u.k.a.s., poprzez brak uwzględnienia faktu powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku z dniem [...] czerwca 2017 r., tj. na stanowisku kierownika oddziału celnego w tym samym dniu, w którym wykonana została decyzja zawierająca propozycję nowych warunków pełnienia służby, bez ustalenia w tej propozycji uposażenia stosownego do wykonywanych obowiązków służbowych na powierzonym stanowisku służbowym, lecz nie niższego od dotychczas otrzymywanego, tj. do dnia [...] maja 2017 r.;

3) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, niezgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego oraz wykazanie w uzasadnieniu decyzji fikcyjnych przyczyn jej podjęcia, tj. innych niż te, które faktycznie legły u jej podstaw, co doprowadziło do obniżenia uposażenia zasadniczego w stosunku do uposażenia zasadniczego otrzymywanego przed przedstawieniem propozycji nowych warunków pełnienia służby, a w konsekwencji do ustalenia stanowiska służbowego na niższym poziomie niż dotychczas zajmowane przez skarżącego.

Skarżący podniósł również, iż wskazane naruszenia przepisów prawa nastąpiły pomimo związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Wa 17/18. Brak wykonania w tym zakresie wyroku Sądu doprowadził do ponownego utrzymania w mocy decyzji Dyrektora IAS z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, iż może on kształtować propozycję pełnienia służby w sposób arbitralny i dowolny, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz określenia jego wpływu na ograniczenia nałożone przez ustawodawcę w dowolnym kształtowaniu propozycji, tj. konieczności uwzględnienia posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby skarżącego. Stwierdził, iż powoływanie się przez organ na pozaustawowe kryteria bliżej nieokreślonego planu etatów, ograniczonych środków finansowych oraz innych elementów stosunku służbowego, w szczególności w kontekście przyznania w ustawie budżetowej na 2017 r. zwiększonych o 1,3% środków na podwyżki we wszystkich jednostkach, które tworzą KAS, nie uzasadnia rozstrzygnięcia organu o utrzymaniu w mocy decyzji zawierającej propozycję pełnienia służby w części dotyczącej stanowiska służbowego oraz uposażenia zasadniczego.

Podniósł również, iż jego osiągnięcia i dorobek zawodowy w ramach dotychczasowego przebiegu służby mają istotne znaczenie i nie powinny być pomijane w ramach kontynuacji stosunku służbowego. W świetle art. 165 ust. 3 oraz art. 169 ust. 2 p.w.u.k.a.s. nie dochodzi bowiem do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a wyłącznie do przekształcenia stosunku służby w Służbie Celnej w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie aktu mianowania.

Stwierdził, iż w przedstawionej mu propozycji pełnienia służby niewłaściwie ustalono stanowisko służbowe - z pominięciem dyrektyw określonych w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., a także z pominięciem konsekwencji wynikających z zachowania ciągłości służby, o której mowa w art. 169 ust. 2 p.w.u.k.a.s. Określono bowiem stanowisko służbowe - [...] Służby Celno-Skarbowej, które zostało ustalone na niższym poziomie niż dotychczas zajmowane, które dodatkowo nie uwzględnia jego doświadczenia na stanowiskach służbowych, na których pełnił służbę w ciągu 24-letniego stażu. Nieprawidłowo ustalono również uposażenie zasadnicze, tj. na poziomie niższym niż najniższe uposażenie zasadnicze przewidziane w przepisach prawa dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej oraz bez uwzględnienia przebiegu jego służby z zachowaniem jej ciągłości.

Skarżący zauważył również, że ustalenie stanowiska służbowego w propozycji pełnienia służby nie może abstrahować od poziomu stanowiska służbowego w hierarchii tych stanowisk zajmowanego przed przekształceniem stosunku służbowego oraz przed wejściem w życie ustawy o KAS również z uwagi na przebieg służby w Służbie Celnej. Podniósł, iż zarówno uprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 334 i poz. 1096), jak i aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444), określa trzy kategorie stanowisk służbowych: stanowiska kierownicze, stanowiska eksperckie i stanowiska specjalistyczne. W każdej kategorii stanowisk określono nazwy stanowisk oraz wymagane kwalifikacje do ich zajmowania. Obecnie obowiązujące przepisy w kategorii stanowisk eksperckich, poza stanowiskami obsadzanymi przez pracowników cywilnych (pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych, radca prawny, audytor wewnętrzny), różnią się wyłącznie jednym elementem - mianowicie wprowadzono dodatkowo stanowisko radca skarbowy. W pozostałym zakresie hierarchia stanowisk w obu aktach prawnych ustawiona jest identycznie, a stanowisko starszy ekspert Służby Celno-Skarbowej jest równorzędne (jeżeli nie tożsame) w stosunku do poprzedniego stanowiska starszy ekspert Służby Celnej. Potwierdzają to również wymagania stawiane w zakresie kwalifikacji do jego zajmowania, jak również ograniczenia dotyczące poziomu przypisanego uposażenia.

Skarżący wskazał nadto, iż wynikająca z ww. przepisów prawa gwarancja utrzymania dotychczasowego uposażenia trwała w chwili sporządzania propozycji nowych warunków pełnienia służby, tj. w dniu [...] maja 2017 r. i miała trwać do ostatniego dnia powierzenia obowiązków na tym stanowisku. Z dniem wejścia w życie nowych warunków pełnienia służby, tj. od dnia [...] czerwca 2017 r., organ pismem nr [...] powierzył skarżącemu, z zachowaniem ciągłości realizowanych zadań, wykonywanie obowiązków na innym (wyższym niż [...] Służby Celno-Skarbowej oraz wyższym niż [...] Służby Celno-Skarbowej) stanowisku służbowym, tj. stanowisku kierownika oddziału celnego. Konsekwencją tego na gruncie ustawy o Służbie Celnej, mającej zastosowanie wobec brzmienia art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., w sprawach dotyczących stosunku służbowego istniał obowiązek - wynikający z art. 86 ust. 6 w związku z art. 86 ust. 1 u.s.c. lub/i od dnia [...] czerwca 2017 r. wynikający z art. 162 ust. 6 w związku z art. 162 ust. 1 u.k.a.s. - ustalenia uposażenia stosownego do stanowiska kierownika oddziału, lecz nie niższego od dotychczas otrzymywanego. W przypadku skarżącego organ postąpił przeciwnie do reguł wynikających z przepisów prawa i nie uwzględnił dotychczasowego uposażenia, a nawet dokonał jego obniżenia.

Podkreślił, iż ustawodawca dając możliwość zaproponowania nowych warunków pełnienia służby nie zwolnił organu z obowiązku stosowania regulacji szczególnych dotyczących stosunku służbowego, w tym regulacji dotyczących uposażenia funkcjonariuszy KAS. W związku z powyższym uposażenie skarżącego winno pozostać co najmniej na poziomie dotychczasowym, czyli w wysokości obowiązującej do dnia [...] maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] października 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącego, do którego załączona została kopia jego oceny okresowej wystawionej przez Dyrektora IAS w W. za okres od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora IAS w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalającą A. C. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Powyższa decyzja została wydana po uprawomocnieniu się z dniem 2 sierpnia 2018 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 17/18. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Dyrektora IAS z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzając, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym, który jest zobligowany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 17/18.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl.).

Istota sądowej kontroli administracji publicznej tkwi w ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, przez które należy rozumieć zarówno jego sentencję jak i uzasadnienie. Ocena prawna może bowiem dotyczyć stanu faktycznego i prawnego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, a więc tych wszystkich elementów, które są zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. Należy w związku z tym przyjąć, że związanie prawomocnym wyrokiem sądu odnosi się do istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

W prawomocnym wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 17/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w dniu [...] maja 2017 r. skarżącemu została przedstawiona propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby. Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował ustalone przez organ w ww. propozycji stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej oraz ustalone uposażenie zasadnicze. Sąd zaznaczył, iż jakkolwiek skarżący zakwestionował dwa elementy przedstawionej propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby, to nie budzi wątpliwości, że rozpoznając sprawę na skutek wniesionego środka zaskarżenia, organ rozpatruje ją w całokształcie. Nie jest bowiem możliwe odrębne rozpatrywanie każdego z ustaleń przedstawionych warunków pełnienia służby i odrębne rozstrzyganie co do istoty sprawy. Warunki te są ze sobą ściśle powiązane i konieczne jest rozważenie i rozstrzygnięcie łączne co do wszystkich przedstawionych funkcjonariuszowi warunków.

Sąd wskazał, iż wydana w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. propozycja pełnienia służby jest w istocie ofertą, którą organ może, ale nie musi złożyć. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu, albowiem organ podejmując tę decyzję, obowiązany jest uwzględniać określone w ww. przepisie przesłanki, tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Sąd stwierdził, iż organ nie rozważył w sprawie całego materiału dowodowego, pomimo iż w świetle art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. zadaniem organu jest wykazanie w decyzji, że wziął pod uwagę kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, tj. że rozważył te elementy przedstawiając funkcjonariuszowi określoną propozycję warunków służby. Sąd podkreślił, iż uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn, dla których organ - mając na względzie dotychczasowy przebieg służby skarżącego i jego kwalifikacje - przedstawił mu takie warunki służby jak zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., tym bardziej, że skarżący przed przedstawieniem mu propozycji nowych warunków pełnienia służby, pełnił służbę na stanowisku [...] Służby Celnej.

Sąd zaznaczył, że podanie w decyzji długości stażu służby skarżącego, informacji o kierunku ukończonych studiów, ostatnio zajmowanym stanowisku, oraz o ocenie okresowej za okres od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., nie wyczerpuje obowiązku organu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.

Końcowo Sąd wskazał, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie pozwala przyjąć, że organ uwzględnił przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia ww. rozważań, poczynienia ustaleń co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu służby i w zależności od ich wyniku podjęcia decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, wydając w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 17/18 i nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał oceny całego materiału dowodowego (zawartego w aktach osobowych) w świetle przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.

Odnośnie posiadanych przez skarżącego kwalifikacji organ ponownie zauważył, iż posiada on ukończone studia wyższe magisterskie na Politechnice [...] na kierunku [...] w zakresie [...] oraz Studia Podyplomowe w zakresie Integracji Europejskiej na Uniwersytecie [...]. Zaznaczył dodatkowo, że podczas pełnienia służby skarżący odbywał liczne szkolenia i kursy doszkalające. Odwołując się do wykazu szkoleń znajdującego się w aktach osobowych organ wskazał, iż w latach 2003 - 2015 skarżący odbył 67 kursów. Nie dokonał jednak jakiejkolwiek oceny tego faktu. Nie rozważył choćby tego, czy i w jaki sposób ww. liczba i tematyka ukończonych kursów potwierdza wypełnianie leżącego po stronie funkcjonariusza obowiązku podnoszenia kwalifikacji. Nie ocenił również, czy okoliczność udziału skarżącego w ww. szkoleniach i kursach wskazuje na to, że skarżący dąży do rozwoju zawodowego, tj. pogłębiania wiedzy i nabywania nowych umiejętności, czy też nie. Nie rozważył, czy ww. szkolenia były przydatne na kolejno zajmowanych przez skarżącego stanowiskach, czy też nie. Organ w istocie nie wyraził jakiejkolwiek opinii dotyczącej aktywności skarżącego w zakresie udziału w ww. szkoleniach i kursach.

Odnośnie przebiegu służby skarżącego organ wskazał, iż skarżący posiada 24-letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej. Następnie organ przedstawił fakty dotyczące przebiegu pracy i służby skarżącego oraz kolejno zajmowanych stanowisk do dnia [...] kwietnia 2017 r. Mając jednak na względzie dokumentację zawartą w aktach osobowych stwierdzić należy, że organ uczynił to w sposób niedokładny pomijając szereg okoliczności, tj. pełnienie przez skarżącego funkcji kierownika Oddziału Celnego w [...] (k. 72, 74 akt osobowych); powierzenie obowiązków służbowych [...] Departamentu Kontroli Celnej, a następnie [...] Departamentu Kontroli Celno-Akcyzowej w Ministerstwie Finansów (k. 106, 125, 126 akt osobowych) oraz kierującego Sekcją Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego w [...] (k. 249 i nast. akt osobowych). Organ w istocie nie powołał części przebiegu służby skarżącego w zakresie zajmowanych stanowisk związanych z organizacją i zarządzaniem.

Ponadto, organ ponownie wskazał na ocenę okresową skarżącego za okres od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. oraz opinię służbową za okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdzając, że wykonywanie obowiązków służbowych przez skarżącego w tym okresie zostało ocenione jako znacznie powyżej oczekiwań. Organ odwołał się wyłącznie do oceny za ww. okres pomimo, że Sąd w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 17/18) zwrócił uwagę, iż zawarcie w decyzji informacji tylko o ocenie i opinii służbowej za lata 2015 - 2016 nie wyczerpuje obowiązku rozważenia i uwzględnienia przebiegu dotychczasowej służby skarżącego i jego kwalifikacji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, iż przed wejściem w życie ustawy o KAS skarżący pełnił służbę w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w Urzędzie Celnym w [...] i wykonywał zadania określone dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej. Odwołując się do opisu i wartościowania stanowisk na mocy art. 114 u.s.c. organ stwierdził, że "to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia". Organ nie wyjaśnił jednak w jaki sposób powyższa konstatacja odnosi się do zakreślonego w wytycznych Sądu obowiązku rozważenia przez organ przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., obejmujących właśnie przebieg służby skarżącego i posiadane kwalifikacje.

Dalej organ wskazał, iż po odwołaniu skarżącego z dniem [...] listopada 2015 r. ze stanowiska [...] Izby Celnej w [...] określono mu stanowisko [...] Służby Celnej wyznaczając miejsce pełnienia służby w Sekcji Kontroli Wewnętrznej w UC w [...]. Podał, że w istocie skarżący wykonywał wówczas zadania odpowiadające zadaniom wykonywanym na stanowisku [...], co do którego określone są niższe wymagania kompetencyjne. Zatem, jak stwierdził, stanowisko, które zostało przedstawione skarżącemu w propozycji z dnia [...] maja 2017 r. jest na poziomie stanowiska, na którym faktycznie wykonywał on zadania. Organ nie wyjaśnił jednak jakie zadania realizował w tym czasie skarżący, a nadto pominął okoliczność, iż skarżący z dniem [...] listopada 2015 r. został wyznaczony do kierowania Sekcją Kontroli Wewnętrznej - samodzielną komórką organizacyjną UC w [...]. Wynika to wprost ze znajdującego się w aktach osobowych pisma Naczelnika UC w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], w którym właśnie ze względu na ww. okoliczność Naczelnik zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w [...] o przyznanie skarżącemu dodatku specjalnego do uposażenia zasadniczego z uwagi na wykonywanie dodatkowo powierzonych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności w stosunku do katalogu zadań określonych na zajmowanym stanowisku służbowym ([...] Służby Celnej).

Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wymienił podstawowe zadania jakie skarżący wykonywał w trakcie pełnienia służby w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w Urzędzie Celnym w [...] stwierdzając, że obejmowały one sprawy o wysokim stopniu trudności i złożoności. Wymienił również zadania przypisane skarżącemu do realizacji po przeniesieniu do Oddziału Celnego w [...] zaznaczając, że z dniem [...] kwietnia 2017 r. zostało mu powierzone pełnienie obowiązków na stanowisku [...] oddziału. Stwierdził następnie, że przed wejściem w życie ustawy o KAS skarżący realizował zadania koncepcyjne o wysokim stopniu złożoności i trudności wymagające szerokiej wiedzy oraz zdolności do analitycznego myślenia.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, stanowisko organu jest niekonsekwentne i niejasne. Organ bowiem najpierw wskazał, że z racji na niższy stopień trudności wykonywanych zadań po odwołaniu ze stanowiska [...] Izby Celnej w [...] w 2015 r. skarżącemu określono w propozycji z dnia [...] maja 2017 r. stanowisko służbowe eksperta Służby Celno-Skarbowej, a następnie stwierdził, że skarżący przed wejściem w życie ustawy o KAS realizował zadania koncepcyjne o wysokim stopniu trudności i złożoności. Z powyższych, w istocie sprzecznych twierdzeń, nie sposób wywnioskować z jakich powodów organ przedstawił skarżącemu takie warunki pełnienia służby jak zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż organ przedstawiając zadania skarżącego w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w Urzędzie Celnym w [...] nie wziął pod uwagę, że skarżący - mając od dnia [...] lipca 2016 r. formalnie wyznaczone miejsce pełnienia służby w ww. komórce organizacyjnej - faktycznie nie wykonywał tam obowiązków służbowych. Jak bowiem wynika z akt osobowych, decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (k. 250 akt osobowych), skarżący został przeniesiony od dnia [...] kwietnia 2016 r. do pełnienia służby w Departamencie Reformy Administracji Skarbowej Ministerstwa Finansów i tam właśnie wykonywał obowiązki służbowe do czasu podjęcia działań w zakresie tworzenia Oddziału Celnego w [...], a następnie powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku kierownika oddziału w OC w [...] (odpowiednio w marcu i w kwietniu 2017 r.). Zatem w ocenie Sądu organ, uwzględniając obowiązek dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, winien wziąć pod uwagę zadania faktycznie wykonywane przez skarżącego, a więc zadania realizowane w czasie oddelegowania do Ministerstwa Finansów, a nie wynikające z formalnego przyporządkowania do Referatu Dochodzeniowo-Śledczego w Urzędzie Celnym w [...].

Zaznaczyć ponadto należy, iż organ powinien rozważyć przebieg całej służby skarżącego (wszak z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wynika, że propozycja służby ma uwzględniać przebieg dotychczasowej pracy lub służby), nie zaś koncentrować się wyłącznie na okresie od listopada 2015 r., tj. od daty odwołania skarżącego ze stanowiska [...] Izby Celnej w [...].

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Organ nie uwzględnił oceny prawnej przedstawionej w wyroku Sądu z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 17/18 i nie zrealizował wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ rozważył cały zgromadzony materiał dowodowy. Nie można również uznać, że organ wziął pod uwagę kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby skarżącego, to jest, że rozważył te elementy w sposób rzetelny i wyczerpujący.

Jak wskazał Sąd w ww. wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. nie można kwestionować uprawnienia organu do ukształtowania na nowo stosunku służby byłego funkcjonariusza Służby Celnej, ani możliwości określenia warunków pełnienia służby w sposób odmienny od warunków dotychczasowych (z wyjątkiem stopnia służbowego). Uprawnienie to organ może jednak realizować z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., tj. posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu jego dotychczasowej służby. Decyzja w przedmiocie ustalenia nowych warunków pełnienia służby, jak podkreślił Sąd, ma charakter uznaniowy, a uzasadnienie decyzji uznaniowej nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn, dla których organ przedstawił skarżącemu takie warunki służby jak zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym zaskarżona decyzja wskazanych powyżej kryteriów nie spełnia, nie wyjaśnia bowiem w sposób spójny, logiczny i konsekwentny z jakich powodów - mając na względzie dotychczasowy przebieg służby skarżącego i jego kwalifikacje - organ przedstawił skarżącemu propozycję pełnienia służby (w zakresie stanowiska służbowego oraz uposażenia) jak w decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 17/18. Poczyni ustalenia co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu służby skarżącego, a po ich uwzględnieniu podejmie stosowną decyzję, której uzasadnienie będzie spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.