Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2157/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 791/13 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 791/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor LOR ARiMR) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności - uchylił powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] lipca 2013 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., [...] Kierownik BP ARiMR przyznał A. T. płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego - jednolitą płatność obszarową na rok 2010 w kwocie 604,36 zł. Kwota ta została przekazana na rachunek strony w dniu 1 grudnia 2010 r.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., [...] Dyrektor LOR ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Uznał, że w przypadku jednej z działek o nr ewid. [...], objętych wnioskiem o płatność, organ I instancji nie zastosował ustalonej dla tej działki maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG), co stanowiło rażące naruszenie krajowych i unijnych przepisów dotyczących przyznawania płatności. Naruszenie to spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla tejże działki, co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.

Po czym decyzją z dnia [...] września 2012 r., [...], Kierownik BP ARiMR odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Przyczyną rozstrzygnięcia była stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią ustaloną, kwalifikującą się do objęcia płatnością. Od decyzji nie zostało wniesione odwołanie.

Po wszczęciu pismem z dnia [...] lutego 2013 r. postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 604,36 zł. Wskutek odwołania A. T. decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora LOR ARiMR z dnia [...] maja 2013 r., [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...], Kierownik BP ARiMR ponownie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 604,36 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...], Dyrektor LOR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że określenie wielkości powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do płatności stanowi przedmiot odrębnego postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Zarzuty związane z przyznaniem płatności należy traktować jako wyjaśnione, niemieszczące się w ramach obecnego postępowania i tym samym niemające wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W sytuacji, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono środki została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie decyzji stwierdzającej jej nieważność, a następnie na podstawie ostatecznej decyzji odmówiono przyznania płatności na rok 2010, środki przekazane wcześniej stały się nienależne.

W sprawie nie znalazł zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164, z późn. zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), gdyż wysokość wypłaconej nienależnie kwoty przekracza równowartość 100 euro.

Nie zaistniały także przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności (Dz. Urz. UE, seria L, nr 316, str. 65, ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 1122/2009. O ile bowiem decyzja Kierownika BP Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (czyli na skutek pomyłki "właściwej władzy"), o tyle nie została spełniona druga przesłanka z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, że "błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika", gdyż błąd mógł zostać wykryty przez stronę, która składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, podpisała wniosek. Było to równoznaczne z przyjęciem przez rolnika odpowiedzialności za jego wypełnienie, zwłaszcza że we wniosku też oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Rolnik ubiegający się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego otrzymuje też informację o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze przypadającym na daną działkę ewidencyjną wraz ze wstępnie wypełnionymi wnioskami o przyznanie pomocy tzw. wnioskami spersonalizowanymi) oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) i ma obowiązek dokonać zmian danych na formularzu wniosku w przypadku, gdy stwierdzi, że jakakolwiek informacja tam zawarta jest błędna. Zatem strona była zobowiązana do wskazania powierzchni działek jako właściwą i prawdziwą uprawianą w roku 2010.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2010 sam zorientował się w nieprawidłowościach. Z decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności na rok 2010 oraz decyzji wydanej w sprawie przyznania płatności na rok 2010 o odmowie przyznania płatności strona mogła zauważyć, że powierzchnia działek jest mniejsza od zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Zatem organ mógł uznać, że "błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika".

Organ też zauważył, że w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpatrywanej sprawie na rachunek bankowy wskazany przez stronę w dniu 1 grudnia 2010 r. zostały przekazane nienależnie przyznane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010, a decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, została doręczona w dniu 10 lipca 2013 r. Wobec tego w przedmiotowej sprawie nie doszło do doręczenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności za rok 2010.

Od decyzji powyższej A. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której stwierdził, że skoro wniosek o przyznanie płatności został przez niego nieprawidłowo wypełniony, a skarżący działał w dobrej woli, wniosek powinien zostać zweryfikowany przez organ na etapie jego rozpatrywania, ponieważ ARiMR dysponuje odpowiednimi narzędziami do weryfikowania prawidłowości zgłaszanego do płatności areału z faktycznym stanem, również w toku bezpośrednich kontroli. W tych okolicznościach skarżący powinien być zwolniony z obowiązku zwrotu dopłat.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor LOR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego. Zauważył, że zaskarżona decyzja dotyczy zwrotu nienależnie pobranej płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu wynikało, że płatność została przyznana skarżącemu i wypłacona w 2010 r., a w 2012 r. organ wyższej instancji stwierdził nieważność decyzji przyznającej płatność, w konsekwencji czego organ I instancji, ponownie rozpatrując wniosek o przyznanie płatności, odmówił przyznania skarżącemu płatności na 2010 r. Prawidłowe zatem było stanowisko organu, że wypłacone skarżącemu w 2010 r. świadczenie jednolitej płatności obszarowej uznane być musi za świadczenie nienależnie pobrane. Odpadła bowiem podstawa prawna ich wypłacenia. Wyjaśnił też, że przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, na podstawie których wymieniona płatność została przyznana, nie normują zasad ustalania i zwrotu nienależnie pobranych płatności obszarowych (z wyjątkiem art. 40 pozwalającego na odstąpienie od ustalania nienależnie pobranych płatności, których wysokość nie jest wyższa od równowartości 100 euro). Z mającego zastosowanie rozporządzenia nr 1122/2009, zwłaszcza jego art. 80 wynika obowiązek zwrotu nienależnych płatności, z tym że nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z ust. 3 tego przepisu, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Uznał, że organ nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Ustalenia faktyczne były w tym zakresie niewystarczające, materiał dowodowy niepełny, a uzasadnienie tej oceny sprowadzało się w istocie do stwierdzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego, ponieważ składając wniosek podpisał go i oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Sąd uznał za chybiony argument organu, że możliwość wykrycia błędu wywieść można było z samego faktu złożenia oświadczenia dotyczącego znajomości zasad przyznawania pomocy. Organ rozpoznający sprawę o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności, każdorazowo – po analizie całokształtu materiału dowodowego – powinien był ocenić indywidualne okoliczności sprawy i na ich podstawie dokonać ustaleń co do możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu. Niejednokrotnie wiązało się to z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, czy są to przepisy proste i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Przy ocenie czy było możliwe wykrycie przez rolnika błędu, organ powinien również uwzględnić naturę tego błędu, czy dotyczy błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania prawa, czy też obejmuje błąd co do stanu faktycznego. Nie powinien także odrzucić kwestii doświadczenia i profesjonalizmu beneficjenta, czy korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Sąd I instancji podniósł, że niejednokrotnie przepisy dotyczące płatności bezpośrednich wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych, zawarte są w różnych aktach prawnych, w tym przede wszystkim aktach prawa unijnego i w takich sytuacjach nie można przyjąć, aby poprzez prostą lekturę wskazanego przez organ przepisu rolnik mógł wykryć błąd organu w interpretacji prawa. Istotny przy tym jest przede wszystkim charakteru błędu. Ma on bowiem istotny wpływ na możliwość zauważenia czy wykrycia przez rolnika tego błędu. Organ zaś w tym zakresie nie poczynił wystarczających ustaleń. W decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności, w przypadku działki nr ewid. [...] organ I instancji nie zastosował ustalonej dla tej działki maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG), co stanowiło rażące naruszenie krajowych i unijnych przepisów dotyczących przyznawania płatności. Naruszenie to spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla ww. działki, co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. W decyzji nie wskazano jednak, o jaką różnicę powierzchni chodzi. Różnicę tę wskazano natomiast w decyzji o odmowie przyznania płatności, z tym że w decyzji tej wymieniona została działka ewidencyjna nr [...] (działka rolna C) oraz dodatkowo działka ewidencyjna nr [...] (działka rolna A). Odmawiając płatności organ stwierdził, że różnica powierzchni wyniosła 28,7356%. Z decyzji przyznającej płatność wynikało zaś, że w wyniku kontroli administracyjnej uwzględniającej powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) płatność nie została pomniejszona, gdyż różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (1,12 ha) a powierzchnią stwierdzoną po tej kontroli (1,04 ha) wyniosła 0,08 ha i nie przekraczała 0,1 ha oraz 20%.

Sąd zauważył, że w treści wymienionych trzech decyzji zawarto, że organ przyznający płatności dokonał sprawdzenia powierzchni kwalifikowalnej i powołał się na maksymalną powierzchnię kwalifikowalną (PEG). Jednak wynik tego sprawdzenia był inny niż wynik ponownego sprawdzenia powierzchni po prawie dwóch latach. Decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności oraz odmowy przyznania płatności odnosiły się do rożnych danych, były ogólnikowe i nie wyjaśniały, jakie różnice powierzchni stwierdzono co do poszczególnych działek. Także decyzja ustalająca nienależnie pobrane płatności okoliczności tych nie wyjaśniała. Chociaż organ przyznający płatności, jak i organ stwierdzający nieważność decyzji powoływały się na te same okoliczności, czyli PEG, to podawały jednak różne wielkości stwierdzonych w wyniku kontroli powierzchni. Zaskarżona decyzja nie wyjaśniła tych rozbieżności. Dlatego Sąd I instancji nie uznał za przekonujące twierdzenie organu, że rolnik mógł błąd zauważyć. Organ nie wyjaśnił zresztą, w jaki sposób i na jakiej podstawie, w szczególności w oparciu o jakie dokumenty, rolnik mógł błąd wykryć. Przy tym organ, będąc podmiotem profesjonalnym, nie odkrył swojego błędu przez prawie dwa lata, mimo dysponowania wyspecjalizowanym aparatem urzędniczym i stałym dostępem do danych dotyczących powierzchni kwalifikowanych, w szczególności do systemu informacji geograficznej (LPIS). Błędu tego nie można więc było uznać za tak oczywisty i łatwy do wykrycia, jak chciałby tego organ.

W konkluzji Sąd przyjął, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Brak wyczerpujących ustaleń co do rodzaju błędu i możliwości jego wykrycia spowodował błędną ocenę, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, a w konsekwencji odmowę zastosowania tego przepisu w stosunku do skarżącego.

Z powyższych względów WSA uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póżn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd nakazał, aby organ rozpoznając sprawę ponownie w pierwszej kolejności ustalił wyczerpująco, jaki charakter miał błąd organu. Dlatego nakazał szczegółowe odniesienie się do konkretnych danych dotyczących poszczególnych działek, jakie działki zostały objęte wnioskiem, jaka powierzchnia upraw została w odniesieniu do każdej z działek wskazana jako uprawniona do płatności oraz w jaki sposób ustalono powierzchnię kwalifikującą się do płatności, a zwłaszcza, skąd wynikła różnica między ustaleniem dokonanym przez organ przyznający płatność a ustaleniem dokonanym przez organ stwierdzający nieważność decyzji, mając na uwadze także treść art. 25 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych oraz obowiązujące w tym czasie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 215 z późn. zm.), szczególnie jego § 2, 3 i 4, jak i rozporządzenia nr 1122/2009.

Sąd podniósł, że dla oceny, czy rolnik mógł wykryć błąd, konieczne będzie szczegółowe przeanalizowanie złożonego wniosku i jego ocena pod kątem wymogów określonych powołanymi wyżej przepisami. Będzie to wymagało także ustalenia, czy materiały graficzne przesłane skarżącemu umożliwiały mu prawidłowe określenie powierzchni działek rolnych. Z powołanych przepisów wynika, że to organ udostępnia rolnikowi dane dotyczące położenia i powierzchni działek. Zatem zakres udostępnionych danych może wpływać na prawidłowe określenie powierzchni uprawnionych do płatności. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie wynikało zaś, by formularz przekazany A. T. zawierał informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną w stosunku do działek, do których ubiegał się o płatność.

W ocenie Sądu I instancji, dopiero po dokładnym ustaleniu wskazanych okoliczności możliwa będzie ocena, czy błąd organu – stwierdzony po prawie dwóch latach – mógł być zauważony przez skarżącego, a w konsekwencji, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Skoro takimi samymi uchybieniami dotknięta była także decyzja organu pierwszej instancji, Sąd uchylił również i tę decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Od wyroku powyższego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. T., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

a) polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił jak rolnik mógł wykryć błąd co do różnicy w powierzchni działek deklarowanych do płatności oraz że organ nie wyjaśnił stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą (PEG) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli, w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ustalenia organu w tym zakresie były wystarczające do rozpoznania sprawy, bowiem wynikały z materiału dowodowego oraz danych ewidencyjnych systemu LPIS (GIS) i PEG,

b) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ zaniechał istnienia przesłanki – możliwość wykrycia błędu przez rolnika, wynikającej z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w sytuacji, gdy organ wyjaśnił także wszystkie istotne okoliczności sprawy, a przesłanka iż rolnik mógł wykryć błąd, zaistniała i jest oczywista, gdyż rolnikowi jako użytkownikowi gruntów jest znana powierzchnia użytkowanych i deklarowanych do płatności użytków, a WSA dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego do stanu prawnego, czym naruszył zasady przeprowadzania i oceny dowodów,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przesłanka "możliwości wykrycia błędu przez rolnika" nie została spełniona, bowiem rolnik nie mógł wykryć błędu, a organ nie dokonał wystarczających ustaleń w tym zakresie, tym samym zdaniem Sądu, na podstawie powołanego przepisu zostały spełnione przesłanki odstąpienia od dochodzenia kwoty nienależnie pobranych płatności – w sytuacji gdy przesłanka ta nie zaistniała, bowiem rolnik mógł błąd wykryć w zwykłych okolicznościach, ponadto obowiązkiem organu w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie było wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych ze stwierdzoną różnicą w powierzchni działek zadeklarowanych przez rolnika, a faktyczną powierzchnią ewidencyjną, skoro przedmiotem postępowania było jedynie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, a zwłaszcza ta, że "błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych warunkach", skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez A. T.a nienależnie pobranych płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej.

Wystąpienie drugiej z negatywnych przesłanek zwrotu płatności wymienionych w art. 80 ust. 3 zd. pierwsze rozporządzenia nr 1122/2009: "dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu" nie było sporne, co wyjaśnił w decyzji organ, a następnie powtórzył w skardze kasacyjnej (s. 5).

Co do przesłanki: możliwości wykrycia błędu przez rolnika, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wskutek błędnej wykładni tego przepisu (rolnik nie mógł wykryć błędu w zwykłych okolicznościach, co powodowało, że wystąpiły przesłanki odstąpienia od dochodzenia od niego kwoty nienależnie pobranych płatności), a także w powiązaniu z przepisami postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) uchybienie na skutek przyjęcia, iż nie poczyniono wystarczających ustaleń, czy rolnik nie mógł wykryć opisywanego błędu, mimo że znał powierzchnię użytkowanych i deklarowanych do płatności użytków (która to okoliczność zdaniem organów była wystarczająca do przyjęcia, że błąd mógł być przez rolnika wykryty i tym samym wyłączenia zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009).

Zauważyć należy, że naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawa (błąd subsumcji).

Uzasadniając omawiany zarzut, autor skargi kasacyjnej podnosił, że beneficjent wskutek złożenia wniosku o płatność posiadał wiedzę o nieprawidłowościach w powierzchni działek objętych tym wnioskiem, co dodatkowo potwierdzić miało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej płatności. Zatem należało przyjąć, że autor skargi kasacyjnej zakwestionował również zastosowanie tego przepisu. Zdaniem skarżącego, skoro dane z PEG są udostępniane na wniosek rolnika przez ARiMR, to beneficjent, np. po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej płatność mógł takowe dane uzyskać i je zweryfikować, a czego uczynił. Takie zachowanie rolnika oznaczało, że wiedział, ze powierzchnia deklarowanych działek była nieprawidłowa.

Sąd kasacyjny pragnie zauważyć, że w treści art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie przez subsumcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego.

Przechodząc do tak określonych zarzutów, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że negatywna przesłanka zwrotu płatności - możliwość wykrycia błędu przez rolnika, ujęta w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności, czego nie uwzględniły, choć cytowały treść tego przepisu. Organy poprzestały na podniesieniu okoliczności, że na beneficjencie spoczywał obowiązek złożenia wniosku o płatność, w którym dokładnie miał opisać deklarowane do płatności użytki, co potwierdzone także było danymi ewidencyjnymi systemu LPIS i PEG (powierzchni kwalifikowalnej do płatności). Jednakże, jak prawidłowo podniósł Sąd I instancji, skarżący organ pominął, że skoro była to już kolejna płatność, to organ przedstawiał beneficjentowi formularz wniosku wraz z odpowiednią dokumentacją fotograficzną. Szczegółową procedurę składania wniosków regulował art. 25 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który m.in. stanowił w ust. 3 w zw. z ust. 2, że rolnik składa kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym przez Agencję i dołącza do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny (materiał geograficzny), o których mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Jednocześnie z formularzem wniosku przesyłana jest zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 informacja dotycząca maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (ust. 2a art. 25 cyt. ustawy). Przepisy te były powtórzeniem zasady wyrażonej w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, że Państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów, oraz, w stosownych przypadkach, umiejscowienie drzew oliwnych. Państwo członkowskie może zdecydować, że wniosek o pomoc ma zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc złożonego w poprzednim roku.

Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, nie zostało wyjaśnione czy beneficjentowi przesłano informację dotyczącą maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Ponadto w trakcie postępowania o przyznanie płatności przeprowadzono dwie kontrole administracyjne, które nie doprowadziły do odmowy przyznania płatności ani do jej pomniejszenia, bo różnicę między zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną po kontrolach: w dniu 6 sierpnia 2010 r., po której rolnik skorygował wniosek o płatność (na wezwanie organu z dnia 6 sierpnia 2010 r.) i po kolejnej kontroli administracyjnej w dniu 1 września 2010 r. ustalono na 0,08 ha czyli mniej niż 20 %. Potwierdziła to wydana w dniu 15 listopada 2010 r. wydana decyzja o przyznaniu płatności w kwocie 604,36 zł, gdyż różnica między powierzchnią działek deklarowaną a stwierdzona podczas kontroli wyniosła 0,08 ha i nie przekraczała 0,1 ha ani 20 % całkowitej powierzchni obszaru zadeklarowanego do płatności, zgodnie z art. 57 ust.3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Jak już podniesiono dwukrotne kontrole beneficjenta nie wykazały okoliczności, które skutkowałyby pomniejszeniem płatności bądź wykluczeniem z niej. Należy zaś zauważyć, że w myśl art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie nr 73/2009" Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy (ust. 1), a kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy (ust. 2).

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zostało wszczęte z urzędu i zakończone wydaniem w dniu 28 marca 2012 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 15 listopada 2010 r. czyli półtora roku po wydaniu decyzji przyznającej płatność i dopiero po wydaniu komunikatów przez Departament Płatności Bezpośrednich ARiMR Nr 21/11,43/2011, 154/2011.

Zarówno decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia15 listopada 2010 r., jak i dalsze decyzje organów ARiMR dotyczące płatności za 2010 r., jak słusznie zauważył WSA, były bardzo ogólnikowe gdy chodzi o kwestię PEG spornych działek (informacji co do maksymalnego kwalifikowalnego obszaru nie podano w żadnej z decyzji zawartych w aktach sprawy), odnosiły się do różnych danych i nie wyjaśniały, jakie różnice powierzchni stwierdzono co do poszczególnych działek, mimo że powoływały się na te same okoliczności co do poszczególnych działek, w tym obowiązujące maksymalne powierzchnie kwalifikowalne. Ponadto, co też wypunktował WSA, organy nie wyjaśniły rozbieżności w decyzjach: przyznającej płatności, stwierdzającej nieważność postępowania, odmawiającej przyznania płatności czy kontrolowanych co do powierzchni działek objętych wnioskiem. Natomiast stwierdzone różnice między powierzchniami działek: 0,08 ha (mniej niż 20%) w decyzji przyznającej płatność i 0,25 ha (28,7356 %) w decyzji odmawiającej przyznania płatności (wydanej po prawie 2 latach od decyzji przyznającej pierwotnie płatność) były istotne, zwłaszcza że rodziły zupełnie odmienne skutki.

W kontekście opisanych wątpliwości, nie wyjaśnionych przez organ, nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że samo złożenie przez beneficjenta wniosku o płatność wyłączało możliwość powoływania się przez rolnika na błąd np. co do powierzchni działek. Nieprawidłowo też organ twierdził, że na wniosek rolnika mogły być udostępnione dane z systemu PEG, skoro w świetle art. 25 ust. 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. 12 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 to organ miał obowiązek przekazania tych danych w ramach materiału graficznego przekazywanego wraz z formularzem wniosku o płatność.

Opisane argumenty Sądu I instancji nie naruszyły art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem Sądu pierwszej instancji, niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów i argumentów je uzasadniających, było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji także z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym. W niniejszej sprawie zbadanie zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji obejmowało także ocenę, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności z jednolitej płatności obszarowej określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Gdyby doszło do ustalenia, że wspomniane przesłanki zaistniały, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie miałby zastosowania, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 122/14, opubl. Lex nr 1794188).

Ponadto przy rozpatrywaniu kontrolowanej sprawy, oprócz szczegółowej oceny opisanego materiału dowodowego, zachodziła konieczność przeanalizowania szeregu przepisów dotyczących przebiegu postępowania i zasad przyznawania płatności.

Dlatego należało zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że dla prawidłowego ustalenia i oceny czy wystąpiły przesłanki z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wyłączające odpowiedzialność beneficjenta należało przeanalizować stan sprawy, począwszy od wniosku tego rolnika o płatność, a nie po decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej płatność, zwłaszcza że inne są przesłanki załatwienia sprawy w obu wspomnianych przypadkach czy na podstawie art. art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, czy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, jak i samodzielnie tego ostatniego przepisu.

Z podanych względów skargę kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.