Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1050/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Po 656/16 w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz E.C. kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Po 656/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi E.C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2016 roku [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej P.b.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) nakazał E.C. - właścicielce nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. R. (działka nr [...], ark. [...], obręb K.) rozbiórkę części budynku zamieszkania zbiorowego zlokalizowanego na terenie wyżej wymienionej nieruchomości (części oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zasadnicza część omawianego budynku (oznaczona kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do decyzji) została wybudowana w 2 połowie lat 70-tych XX wieku i następnie po 1 stycznia 1995 r. (dokładnej daty nie ustalono), została rozbudowana do stanu aktualnie istniejącego. Ponadto organ wskazał, że budynek został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i stanowi budynek zamieszkania zbiorowego. Jednocześnie ponieważ zasadnicza cześć budynku została wybudowana przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r., to zgodnie z art. 103 tej ustawy, zastosowania nie ma art. 48, lecz przepisy wcześniejsze, tj. ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ stanął na stanowisku, że w świetle art. 37 i 40 Prawa budowlanego z roku 1974 koniecznym stało się ustalenie czy przedmiotowa zabudowa, narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie stwierdził, że inwestycja została wybudowana na terenie, który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi poprzednio (od daty budowy - druga połowa lat 70-tych XX wieku), przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, niż zabudowa zamieszkania zbiorowego a mianowicie pod zabudowę mieszkaniową połączoną z usługami. Na tej podstawie ustalił, że zachodzi konieczność nakazania rozbiórki zasadniczej części omawianego budynku (oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji), z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. sprzeczności istniejącej zabudowy z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 17 marca 2016 r. skarżąca E.C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. § 5 ust. 3 pkt 5 i 7 w zw. z ust. 4 uchwały nr XXX/234/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Szczepankowo - Spławie część C" w Poznaniu (dalej także: mpzp), poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do błędnego przyjęcia, że na terenie 7MN/U, innym niż przylegający do ul. S., nie jest możliwa zabudowa mieszkalno-usługowa w formach innych, niż określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 § 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. R.,

3. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez niewydanie przez organ decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmiany konstrukcji dachu budynku na dach stromy, niezbędnej do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami z uwagi na niewystąpienie przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Uzasadniając stawiane zarzuty wyjaśniła, że budynek zlokalizowany przy ul. R. pełni funkcje mieszkalne dla jej rodziny oraz prowadzona jest w nim zarejestrowana działalność gospodarcza w zakresie świadczenia usług noclegowych. Budynek ten łączy zatem w sobie funkcję mieszkalną z usługową, co oznacza, iż pozostaje zgodny w zakresie swej funkcji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej ewentualne wątpliwości przy analizie zapisów planu miejscowego, powinny być zawsze rozstrzygane na korzyść strony postępowania. Nadto budynek jest zlokalizowany w środkowej części działki i nie przekracza linii zabudowy, w związku z czym jego posadowienie jest zgodne z planem w zakresie linii zabudowy. Poza tym skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie rozważył możliwości wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nakładającej obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Decyzją z dnia [...]2016 roku, znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 104 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r., a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015r. Z tym dniem bowiem weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r, o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 443) która w art. 6 ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, bowiem do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Następnie organ odwoławczy wskazał, że na omawianym terenie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania: "Szczepankowo – Spławie C" (Uchwała nr XXX/234/IV/234/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 14 października 2003r. ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 194, poz. 3620 z dnia 16 grudnia 2003r.). Nieruchomość położona w Poznaniu przy ul R. oznaczona jest w planie symbolem 7MN/U. Szczegółowe ustalenia dla ww. terenu są zawarte w § 5 wypisu planu. Organ odwoławczy przy tym zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia tego dokumentu wynika między innymi, iż wskazana inwestycja (budynek pod wynajem pokoi) jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie: funkcji zabudowy, obowiązującej linii zabudowy i geometrii dachów. Organ odwoławczy wskazywał również, że organ I instancji przeanalizował postanowienia planów obowiązujących na przedmiotowym terenie do II połowy lat 70-tych XX wieku. Analiza pierwszego ze wskazanych planów wykazała, że przedmiotowa nieruchomość została ujęta w jednostce Bilansowej "I" - jest to jednostka położona w III strefie miejskiej przewidziana w planie perspektywicznym pod intensywną uprawę ogrodniczą, a w części północnej jednostki przewidywało adaptowanie terenu pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności oraz dwa zespoły osiedli rolniczych w części południowej. Z analizy drugiego z planów wynika, iż przedmiotowa działka jest położona w jednostce strukturalnej, dla której przewiduje się funkcję podstawową - rolnictwo (uprawy intensywne sadowniczo ogrodnicze, adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach rolnych). Natomiast analiza trzeciego ze wskazanych planów wykazała, że nieruchomość znajduje się w rejonie określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej o różnym stopniu intensywności. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja została wybudowana na terenie, który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi poprzednio, przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, niż zabudowa zamieszkania zbiorowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E.C. powtórzyła zarzuty zawarte w treści odwołania, dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do kluczowych kwestii podnoszonych w treści odwołania oraz nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, iż budynek skarżącej nie jest obiektem zamieszkania zbiorowego, lecz budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z funkcją usługową, polegającą na świadczeniu usług noclegowych oraz służącą skarżącej i jej rodzinie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko dotychczas wyrażone w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja) – dlatego wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. musi być dokonywana ściśle, przez co nie może być dokonywana rozszerzająco. Z tego też względu nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Zwrócił przy tym uwagę, że nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki na omawianej podstawie. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady (np. samowola dokonana została na terenie wyłączonym z zabudowy w ogólności) lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju (np. zrealizowano budynek rekreacyjny na terenie przeznaczonym pod zabudowę produkcyjną). Sąd zauważył, że za zasadnością zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie mogła przemawiać niezgodność przedmiotowego budynku w odniesieniu do obwiązujących przepisów planu miejscowego dotyczących linii zabudowy i geometrii dachu. Zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia, że budynek ten został zrealizowany na terenie co do którego plan miejscowy wyklucza możliwość lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy lub wyklucza możliwość zabudowy o takiej funkcji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonując oceny zgodności przedmiotowego budynku z obowiązującymi dla danego terenu przepisami planowania przestrzennego, prawidłowo przeprowadził analizę nie tylko aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także analizę przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących na tym terenie od czasu wybudowania przedmiotowego budynku. Sąd podzielił również pogląd organów obu instancji, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na tym terenie, do czasu uchwalenia aktualnie obowiązującego planu, nie przewidywały lokalizacji obiektów o przeznaczeniu usługowym - wynajem pokojów gościnnych. Jednakże aktualnie obowiązujący plan miejscowy jako funkcję podstawową ustala funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Niemniej zgodnie z planem budynki mieszkalne na tych terenach obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą osiedla, z zakazem produkcji (§ 5 ust. 3 pkt 5 powołanego planu miejscowego). Ponadto pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku (§ 5 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego). Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 7 powoływanego planu wprowadza się zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w pkt. 5) i 6), za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 7MN/U. Budynek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 7MN/U, co oznacza, iż na tym terenie dopuszczalne jest lokalizowanie usług w innej formie (w tym o innym charakterze) niż ściśle wymienione w (§ 5 ust. 3 pkt 5). W ocenie Sądu nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby w świetle wyżej przytoczonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U dopuścić lokalizację budynków mieszkalnych wyposażonych w pomieszczenia pomocnicze przeznaczone na świadczenie usług noclegowych. Dlatego też zdaniem Sądu, mimo niezgodności funkcji danego obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, możliwe jest relatywnie niewielkim nakładem inwestycyjnym dostosowanie danego obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, co powoduje, że organ nadzoru budowlanego winien rozważyć zastosowanie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i nakazać wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez: błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:

1. mylnym rozumieniu treści § 5 ust. 3 pkt 5, § 5 ust. 3 pkt 6, § 5 ust. 3 pkt 7 uchwały nr XXX/234/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon Szczepankowo - Spławie część C" w Poznaniu (Dz.Urz.W.Wielkp. Nr 194, poz. 3620, dalej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) poprzez przyjęcie, że na nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. R., znajdującej się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym 7MN/U jest dopuszczalna lokalizacja budynku zamieszkania zbiorowego (budynku pod wynajem pokoi), który Sąd określił jako budynki mieszkalne wyposażone w "pomieszczenia pomocnicze przeznaczone na świadczenie usług noclegowych",

2. mylnym rozumieniu treści § 5 ust. 3 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że do pomieszczeń pomocniczych budynków mieszkalnych (gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowego, nieuciążliwe dla otoczenia związane bezpośrednio z obsługą osiedla, z zakazem produkcji) można zaliczyć budynek zamieszkania zbiorowego,

3. mylnym rozumieniu treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. w związku z § 5 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 3 pkt 5, § 5 ust. 3 pkt 6, § 5 ust. 3 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie przez Sąd, że budynek zamieszkania zbiorowego na nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. R. nie narusza dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

4. mylnym rozumieniu treści art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. poprzez dopuszczenie możliwości wydania Inwestorowi decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mimo, że samowolnie wzniesiony obiekt nie spełnia dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. ([...]) oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E.C. odnosząc się do podniesionych przez organ zarzutów wskazał na ich bezzasadność i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, w związku z tym dla oceny zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( § 5 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 oraz pkt 7), a w konsekwencji wadliwego przyjęcia, że sporny budynek nie narusza zapisów tego planu w rozumieniu art. 37 ustawy Prawa budowlanego z 1974r. i możliwa do zastosowania w sprawie jest regulacja zawarta w art. 40 powołanej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji dokonał wykładni zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że podstawową funkcją budynków położonych na tym terenie jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym budynki mieszkalne mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. usługowe. Zasadnie również wskazał, że wszelkie ograniczenia dotyczące lokalizacji usług wynikające z § 5 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 planu nie dotyczą terenu oznaczonego symbolem 7MN/U ( § 5 ust.3 pkt 7), a właśnie w tej jednostce planu położona jest nieruchomość na której wzniesiono sporny budynek. Zatem lokalizacja usług na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U nie podlega żadnym ograniczeniom, które wynikają z powołanych wyżej zapisów planu. Stąd też jako chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni powołanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócić również należy uwagę, że w odniesieniu do badania zgodności z planem miejscowym wymagane jest wskazanie nie tyle kategorii obiektu budowlanego co jego podstawowej funkcji. Kategoryzacja nie ma tu zatem przesądzającego znaczenia, bo najistotniejsze jest to jaką ma pełnić funkcję dany budynek jako całość w odniesieniu do funkcji terenu jaką przewiduje plan miejscowy. W okolicznościach tej sprawy oceniono funkcję przedmiotowego budynku jako funkcję usługową w ramach budynku zbiorowego zamieszkania, bo służył do świadczenia usług noclegowych. Zatem pomimo, że przedmiotowy budynek mógł zostać wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, dopuszczalne było wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, to należy podzielić stanowisko organu, że przedmiotowy budynek, poprzez przeznaczenie znajdujących się w nim pokoi na wynajem i ustawienie w każdym z nich łóżek, stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego przeznaczonym do okresowego pobytu ludzi. Tego rodzaju obiekt został wymieniony w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Różnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie ww. rozporządzenia, a zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W świetle § 207 ust. 1 i § 209 ust. 2 rozporządzenia budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś zamieszkania zbiorowego - ZL V (pkt 5), o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Z mocy § 213 rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 rozporządzenia, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zawsze budynków zamieszkania zbiorowego. A zatem choć taki budynek w znaczeniu faktycznym służy także do zamieszkiwania przez większą liczbę ludzi, to już w znaczeniu prawnym nie. Z uwagi na swoją funkcję usługową należy go uznać za budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2002 r.), jako budynek do okresowego pobytu ludzi Taka funkcja budynku jest wykonywana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług o takim charakterze.

Należy jednak zwrócić uwagę, że budynek mieszkalny jednorodzinny służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, który na skutek sposobu jego użytkowania pełni funkcję budynku zbiorowego zamieszkania, nie utracił w sposób trwały swojego charakteru jako budynku mieszkalny, tylko dlatego, że jest wykorzystywany na inne cele. Zatem rację ma Sąd I instancji, że istnieje możliwość doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem tj. do sytuacji, w której będzie pełnił funkcję mieszkaniową a działalność usługowa w zakresie świadczenia usług noclegowych, będzie realizowana w granicach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza również, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, poprzez dopuszczenie się przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. W świetle powołanego przepisu, obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z "przepisami o planowaniu przestrzennym". Przy czym nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013r. sygn. akt II OSK 32/12, LEX nr 1559699). Wskazać przy tym należy, że plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści, z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu, nie jest możliwe zastosowanie rozszerzającej wykładni treści planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Za wskazaną wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przemawiają również względy wynikające z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków. W literaturze oraz w bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Z. Niewiadomski /w:/ Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 516; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. sygn. akt SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15; m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 878/09, publ. CBOSA) podkreśla się, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja więc skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Natomiast orzeczenie nakazu rozbiórki budynku tylko dlatego, że zmianie uległ sposób jego użytkowania, a w konsekwencji funkcja budynku, która jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uprzedniej analizy w zakresie możliwości doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez przywrócenie jego pierwotnej funkcji, byłoby nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża tym samym pogląd, iż nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 40 powołanej ustawy . Dlatego przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Oznacza to, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy źródło naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nierozerwalnie związane z samym istnieniem obiektu w tym miejscu, mając przy tym na uwadze, że spór dotyczy funkcji jaką pełni przedmiotowy obiekt w związku ze sposobem jego użytkowania oraz czy istnieje realna możliwość dostosowania przedmiotowego obiektu do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nakazanie czynności określonych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Z powyższych względów nietrafny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974r.,bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany w pierwszej kolejności do zbadania i określenia w jaki sposób ewentualne naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym można wyeliminować, tym samym sprawdzić, czy w sprawie istnieje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez np. zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu, a dopiero w sytuacji, gdy w oparciu o art. 40 ustawy nie ma możliwości usunięcia stwierdzonych naruszeń, nakazać rozbiórkę obiektu. Przy czym przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać nie tylko na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych, ale również może polegać na zmianie sposobu użytkowania, a w konsekwencji zmianie funkcji spornego obiektu. Należy przy tym zwrócić również uwagę, że organy nadzoru budowlanego powinny były zweryfikować podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że sporny budynek jest wykorzystywany w części jako miejsce zamieszkania rodziny skarżącej, mając na uwadze, że czynności kontrolne były wykonywane w 2013r. a decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została w 2016r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.