Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 552/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1  pkt 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 3  ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej wraz z wewnętrzną energetyczną linią zasilającą, zewnętrzną instalacją gazu i zagospodarowaniem terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań A.G. i K.G., W.K.-M. i Ł.M., M.W. i P.A., M.K., J.K. oraz J.P. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz D.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej wraz z wewnętrzną energetyczną linią zasilającą i wewnętrzną instalacją gazu, na działce nr 592/20 w K., gmina D. (sprostowaną postanowieniem Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...]), Wojewoda D. uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił D.P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie siedliskowej wraz z wewnętrzną energetyczną linią zasilającą, zewnętrzną instalacją gazu i zagospodarowaniem terenu, przewidzianą do realizacji w K. przy ul. [...], na terenie działek nr 592/20 i nr 120/14, obręb K., gmina D..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że do Starostwa Powiatowego we W. w dniu 12 września 2012 r. wpłynął wniosek D.P. o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie siedliskowej wraz z szambem szczelnym WLZ prądu i gazu", przewidzianych do realizacji w K. przy ul. [...], na terenie działki nr 592/20, gmina D.. W toku postępowania administracyjnego, na wezwanie organu (postanowienie Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] wzywające do usunięcia nieprawidłowości we wniosku), pełnomocnik inwestora M.Sz. wskazała, że w zakresie odprowadzenia ścieków projektuje się przyłącze kanalizacji sanitarnej (według odrębnego opracowania) oraz rozszerzyła przedmiotowy wniosek o działkę nr 120/14 obejmującą również dojazd do budynku (pismo z dnia 21 grudnia 2012 r. - data wpływu do organu).

W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku Starosta Powiatu W. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz D.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, wewnętrzną energetyczną linią zasilającą i wewnętrzną instalacją gazu, na działce nr 592/20 i nr 120/14 w K., gmina D.. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji w/w decyzji poprzez wykreślenie z nazwy zamierzenia budowlanego słów "bezodpływowego zbiornika na ścieki".

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożyli A.G. i K.G., W.K.-M. i Ł.M., M.W. i P.A., M.K., J.K. oraz J.P.. Odwołujący w jednobrzmiących odwołaniach wskazali na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron postępowania oraz lakoniczne i niezrozumiałe uzasadnienie decyzji, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niedokonanie weryfikacji posiadania wymaganych uzgodnień i zezwoleń w zakresie budowy zjazdu z nieruchomości wnioskodawcy na drogę publiczną bądź prawidłowo sporządzonych uzgodnień i decyzji w przedmiocie połączenia działki budowlanej z drogą publiczną lub lokalizacji zjazdu na drogę publiczną, art. 33 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niedołączenie do wniosku prawidłowych uzgodnień i decyzji w przedmiocie dostępu obiektu budowlanego do drogi publicznej, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b Prawa budowlanego w związku z art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie spornej decyzji pomimo braku oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną. Ponadto odwołujący się podnieśli, że wraz z inwestorem są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach 592/1 i 592/40 stanowiących dojazd do nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] w K.. W ocenie odwołujących inwestorowi nie przysługiwało prawo do samodzielnego dysponowania tymi działkami, bowiem zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagane jest współdziałanie wszystkich współwłaścicieli. Tym samym złożenie wniosku o uzgodnienie lokalizacji zjazdu oraz czynienie jakichkolwiek uzgodnień w przedmiocie zapewnienia dojazdu do nieruchomości inwestora przez nieruchomości, których inwestor pozostaje jedynie współwłaścicielem, wymagało uczestnictwa w takim postępowaniu oraz zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli.

Po przeprowadzeniu analizy całości akt sprawy, Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie we wniosku inwestor jako nazwę i rodzaj całego zamierzenia budowlanego wskazał "budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie siedliskowej wraz z szambem szczelnym WLZ prądu i gazu", oznaczając jako teren zainwestowania część działki nr 592/20 przy ul. [...] w K., gmina D.. Ponadto w części opisowej projektu budowlanego wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie siedliskowej, wewnętrznej linii zasilającej prądu wraz ze skrzynką ZK, wewnętrznej linii zasilającej gazu wraz ze skrzynką gazową dojazdu i dojścia do budynku, studni chłonnej, miejsca do gromadzenia odpadów w postaci utwardzonego placu przed budynkiem przeznaczonego na indywidualne kontenery, miejsca postojowego przed domem oraz ogrodzenia z siatki (za wyjątkiem części od strony frontowej). Zasilanie budynku w wodę odbywać się będzie z wodociągu gminnego, a odprowadzenie ścieków zaplanowano do sieci kanalizacji sanitarnej. Przyłącze kanalizacji sanitarnej i przyłącze wody objęte są odrębnym opracowaniem. W opisie wskazano także, że projektowana zabudowa działki nr 592/20 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie siedliskowej związana jest z prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego, a projektowane siedlisko koncentrować się będzie i zaspokajać potrzeby życiowe rolnika i jego rodziny. W toku pierwszoinstancyjnego postępowania przedmiotowy wniosek został doprecyzowany w zakresie rezygnacji z bezodpływowego zbiornika na ścieki na rzecz odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej oraz rozszerzony o dojazd do budynku, który obejmował będzie również część działki nr 120/14.

Ponadto w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, na wezwanie organu (pismo z dnia 11 października 2012 r.) do przedłożenia dowodu potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, tj. oświadczenia prowadzącego to gospodarstwo, poświadczonego przez wójta, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), inwestor przedłożył zaświadczenie z dnia 24 października 2012 r. podpisane z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Zastępcę Kierownika ds. gospodarki nieruchomościami, w którym powołując się na posiadane dokumenty urzędowo potwierdzono, że gospodarstwo rolne D.P. położone na terenie gminy D. w obrębie wsi K., w skład którego wchodzą m.in. działki nr 592/20 i nr 120/14 istnieje od dnia 3 października 2007 r. (umowa przeniesienia prawa własności - akt notarialny Rep. A nr [...]). Należy także dodać, że w aktach znajduje się także kserokopia oświadczenia D.P., który wskazując na świadomość odpowiedzialności karnej za wyłudzenie nieprawdy przez wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego, określone w art. 272 Kodeksu karnego, oświadczył, że: 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne położone w miejscowości K., 2) prowadzi gospodarstwo rodzinne o powierzchni użytków rolnych nie większej niż 300 ha, 3) posiada kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednocześnie na tym piśmie, działająca z upoważnienia Wójta Gminy D. Zastępca Wójta, poświadczyła, na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, osobiste prowadzenie przez D.P. gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat, o powierzchni użytków rolnych nie większego niż 300 ha, położonego w K..

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do spełnienia wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tutejszy Wojewoda stwierdził, że teren przedmiotowej inwestycji jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część "B", przyjęty uchwałą Rady Gminy D. z dnia 31 stycznia 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]). Obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne na rysunku planu dotyczące m.in. linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz symbole określające przeznaczenie podstawowe terenów RP (§ 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 tekstu planu). Teren inwestycji oznaczony jest na rysunku planu symbolem RP, który jako przeznaczenie podstawowe wskazuje - tereny użytków rolnych - uprawy polowe. Ponadto dopuszcza się: zabudowę siedliskową z zastrzeżeniem zgodności z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych, prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych) - § 5 ust. 32 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 tekstu planu. Wojewoda dodał, że plan wskazuje, iż przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć takie przeznaczenie, które przeważa na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, natomiast przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (§ 3 pkt 5 i pkt 6 tekstu planu). Dodał, że pod pojęciem przepisów szczególnych należy rozumieć obowiązujące w momencie wykonywania przedmiotowej uchwały o uchwaleniu omawianego planu przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi, normy branżowe oraz ograniczenia w dysponowaniem terenami wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych (§ 3 pkt 3 tekstu planu).

Badając zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda stwierdził, że podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest czy zaplanowana przez inwestora inwestycja stanowi zabudowę siedliskową, bowiem tylko taka zabudowa jest dopuszczona na terenie, który zgodnie z ustaleniami planu posiada przeznaczenie podstawowe jako tereny użytków rolnych - uprawy polowe, a które to przeznaczenie musi przeważać na danym terenie opisanym symbolem RP na rysunku planu. Innymi słowy mówiąc możliwość zabudowy przedmiotowego terenu musi się wiązać z wybudowaniem nieruchomości budynkowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ponieważ tylko grunty zabudowane takimi budynkami są nadal gruntami rolnymi.

Przepisy prawa nie określają pojęcia zabudowy siedliskowej (działka siedliskowa, siedlisko), lecz pojęciami pokrewnymi są tutaj - zabudowa zagrodowa, czy zabudowa rolnicza. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera natomiast § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast według wyjaśnień językoznawców siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Siedlisko (działka siedliskowa) jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 462/10).

W doktrynie przyjęto w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Taką też zabudowę można nazwać zabudową siedliskową. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 922/09).

W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji położony jest na części - tworzących odrębne nieruchomości - działki nr 592/20 o powierzchni 1,8586 ha oraz działki nr 120/14 o powierzchni 1,3539 ha, co razem stanowi powierzchnię 3,2125 ha. Działki te są oznaczone w ewidencji gruntów jest jako: użytki gruntowe opisane symbolem R - grunty orne i posiadają grunty rolne o klasie bonitacyjnej IlIa. Ponadto działki te są niezabudowane i posiadają kształt wydłużonych prostokątów. Wokół tych nieruchomości znajdują się działki należące do innych podmiotów. Od strony północnej teren działek poprzez rów melioracyjny graniczy z gminną działką drogową i otwarty jest na inne tereny rolne. Podobnie od strony zachodniej i wschodniej tych działek także znajdują się otwarte tereny rolne, lecz z jednostkową zabudową. Najbliżej usytuowana zabudowa od strony zachodniej i wschodniej to budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane w odległości odpowiednio ok. 60 m i ok. 58 m od projektowanego budynku. Natomiast od strony południowej działka nr 592/20 graniczy z działkami nr 592/38 i nr 592/42, na których zlokalizowano segmenty budynków bliźniaczych, które wraz z budynkami bliźniaczymi usytuowanymi od strony północnej i południowej wzdłuż ul. [...] tworzą - z uwagi na wąskie działki (ok. 10,5 m - ok. 12,5 m) - ciąg dość zwartej zabudowy. Jednocześnie zaprojektowany dojazd do budynku (o szerokości 8 m) stanowi potencjalne przedłużenie tego fragmentu ul. [...], który rozdziela opisaną powyżej zabudowę bliźniaczą. Projektowany budynek będzie usytuowany w odległości ok. 80 m od tej istniejącej, zwartej zabudowy.

Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że zaplanowana inwestycja (bez dojazdu) obejmować będzie teren o powierzchni ok. 700 m2 z całej działki nr 592/20 (1,8586 - 1,7886 = 0,07 ha), której część objęto pozwoleniem na budowę, a pozostała część (1,7886 ha) użytkowana będzie rolniczo (s. 5 projektu budowlanego). Tak wydzielony teren z trzech stron (z boków i tyłu) będzie ogrodzony siatką natomiast od frontu budynku (od strony dojazdu) nie projektuje się ogrodzenia, lecz jedynie projektant zalecił nasadzenie zieleni (żywopłot między miejscami postojowymi a budynkiem). Powierzchnia zabudowy budynkiem mieszkalnym z garażem wynosić będzie 184,5 m2, podjazd do garażu stanowić będzie 23,7 m2, chodniki - 21,7 m2, tarasy i podesty - 38,80 m2, a zieleń użytkowa, ozdobna 431,3 m2. W ciągu ul. [...], której przedłużeniem jest planowany, utwardzony dojazd, zlokalizowana jest istniejąca sieć wodociągowa i kanalizacyjna, a inwestor planuje je przedłużyć w taki sposób, aby nie tylko obsługiwały projektowany budynek, lecz w przypadku sieci wodociągowej, aby sieć ta przebiegała dalej, wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr 592/20 i nr 120/14. Planowane sieci są rozwiązywane według odrębnego opracowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że objętą przedmiotową inwestycją część działek nr 592/20 i nr 120/14, czy też patrząc szerzej, nieruchomości w skład której wchodzi teren inwestycji, można zakwalifikować jako siedlisko, czy też działkę siedliskową. W tym miejscu podkreślił, że obwarowania zawarte w § 5 ust. 32 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczające na omawianym terenie zabudowę siedliskową z zastrzeżeniem zgodności z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych, korespondują z regulacją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustawę tę należy traktować jako przepisy szczególne w rozumieniu w/w przepisu planu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega: 1) na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi. Ponadto na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody stosownego organu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że możliwość zabudowy gruntów rolnych występuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tym samym w kontekście wyżej powiedzianego, planowanej przez inwestora zabudowy nie można uznać jako domu mieszkalnego wraz z zabudowaniami gospodarskimi, w którym koncentrować się będą czynności życiowe rolnika - inwestora oraz jego rodziny i zaspokajane będą elementarne potrzeby życiowe. Biorąc powyższe pod uwagę, oznacza to, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy siedliskowej - zabudowy zagrodowej (zabudowy rolniczej), lecz stanowi zabudowę mieszkalną jednorodzinną.

Na marginesie sprawy Wojewoda jeszcze dodał, że skoro istotą zabudowy siedliskowej (zabudowy zagrodowej, zagrody rolniczej) jest zapewnienie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne właściwych warunków bytowych w miejscu prowadzenia produkcji rolnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 i z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 118/06), to inwestor dysponował i obecnie dysponuje nieruchomościami położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego areału rolnego. Jak wynika z akt sprawy, inwestor był właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem objętych inwestycją działek nr 592/20 i nr 120/14, które obecnie stanowią działki od nr 592/21 do nr 592/49, na terenie których, prowadząc działalność deweloperską pod nazwą "P.R.B.A.P." z siedzibą przy ul. [...] we W., zrealizował osiedle domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]. Powstała zabudowa wraz z gruntem została zbyta na rzecz osób fizycznych, z których część wniosło przedmiotowe odwołanie. Ponadto inwestor jest m.in. właścicielem położonej przy ul. [...] - na tym osiedlu - niezabudowanej działki nr 592/11, nr 592/10 i nr 592/9, z których ta pierwsza położna jest w odległości ok. 100 m od objętych inwestycją działek nr 592/20 i nr 120/14. W/w tereny te przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę istotę zabudowy zagrodowej, planowany budynek mieszkalny wraz z zagospodarowaniem terenu mógł zostać zrealizowany na obecnie zabudowanych zabudową bliźniaczą w/w gruntach, bezpośrednio graniczących z terenem działek nr 592/20 i nr 120/14. Obecnie budynek taki może potencjalnie powstać w bliskiej odległości (ok. 100 m) od areału rolnego należącego do inwestora. Powyższe wskazuje zatem, że omawiane zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część "B", co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu Wojewoda jeszcze wyjaśnił, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje procedurę nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w kontekście art. 35 ust. 1 w/w ustawy, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], w którym nałożył na inwestora obowiązek m.in. wykazania, że projektowana zabudowa na przedmiotowej działce nr 592/20 związana jest z prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, a tym samym, że nie spowoduje naruszenia przepisów zawartych w art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów prawa miejscowego zawartych w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi K.. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji mając na względzie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma obowiązek badania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a w sytuacji gdy plan dopuszczał na danym terenie jedynie zabudowę siedliskową z zastrzeżeniem zgodności z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych, organ w przypadku wątpliwości był zobowiązany do jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. W przypadku, gdy teren inwestycji stanowią grunty rolne, które w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone na cele nierolnicze, inwestor nie może budować zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie będzie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Na podstawie art. 2 pkt 3 w/w ustawy gruntami rolnymi są bowiem grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z tych też względów organ I instancji wzywał do złożenia wszelkich dokumentów, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia wątpliwości we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy inwestor jest w współwłaścicielem działki drogowej nr 592/1 i nr 592/40, działanie polegające na zaplanowaniu oraz docelowym prowadzeniu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez wymienione działki, nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Ponadto, na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) czynność ta nie wymaga zgody większości współwłaścicieli. Dodatkowo wskazał, że inwestor, w sytuacji gdy działki nr 592/1 i nr 592/40, są prywatnymi drogami wewnętrznymi (nie są drogą publiczną), uzyskał uzgodnienie lokalizacji zjazdu z działek objętych inwestycją na gminną działkę drogową nr 472 (pismo z dnia 4 października 2012 r. znak: RI.6853.I.117.2012.KH), co odbywać się będzie poprzez te działki oraz poprzez działkę nr 517, która jest własnością Skarbu Państwa. W tym przypadku stanowisko zajęte przez Gminę nie zapadło w postępowaniu administracyjnym, które co do zasady wymaga ustalenia stron postępowania. Zarzuty odwołujących w tym zakresie są – zdaniem Wojewody - bezzasadne. Natomiast co do zasady, każdy inwestor jest zobowiązany do zapewnienia inwestycji obsługi komunikacyjnej i on też przy pomocy projektanta w uzgodnieniu zarządcą drogi publicznej planuje rozwiązanie sposobu tej obsługi.

Z powyższych względów, w sytuacji niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji zobligowany został do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz do orzeczenia co do istoty sprawy.

W skardze na powyższą decyzję D.P. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie właściwej procedury nakazującej w razie stwierdzenia naruszeń, nałożenia przez właściwy organ obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a poprzez powyższe naruszenie przepisów procesowych, a to art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności oraz naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7 k.p.a.) oraz art. 8, art. 9 jak również art. 107 k.p.a.. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący stwierdził, że Wojewoda rozstrzygając postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – zakładając istnienie podstaw do orzeczenia kasacyjnego, których w istocie nie ma (co wyjaśnia dalsza część uzasadnienia skargi) - nie zastosował procedury określonej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z przepisu art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania, co oznacza, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zobowiązanie to przy odmiennym stanowisku oznacza ponowne zastosowanie procedury określonej w przepisach prawa. Skarżący wyjaśnił w tym miejscu, że w wypadku stanowiska organu II instancji, tj. stwierdzenia, że projekt budowlany przedstawiony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie odpowiada przepisom prawa - winien przed wydaniem orzeczenia (o którym wyżej mowa) nałożyć w drodze postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - czego nie dokonano. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 130/05) odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi o naruszeniu prawa materialnego. Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 631/08) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 878/08).

Skarżący podkreślił również, że w myśl art. 15 ust. 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy zawiera ustalenia dotyczące m.in. przeznaczenia terenów. Przepisy zaś uchwalonego planu mające moc powszechnie obowiązującą muszą być w tym zakresie ściśle przestrzegane. Przenosząc to na grunt Prawa budowlanego, skarżący wskazał, że organ dokonując w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien mieć na względzie określone w planie regulacje tak w zakresie przeznaczenia terenu jak i sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, zaś do wykładni tego planu winien stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. W przedmiotowej sprawie zabudowa - wbrew twierdzeniom Wojewody D. - nie jest sprzeczna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy D. (uchwała z dnia 31 stycznia 2006 r. Nr [...]). Plan ten w obszarze oznaczonym symbolem "RP" dopuszcza zabudowę siedliskową, przy czym plan nie definiuje pojęcia "zabudowy siedliskowej". Definicji tej nie zawierają również inne przepisy. Wbrew twierdzeniom organu, nie może być mowy o tożsamości pojęć "zabudowy siedliskowej" z "zabudową zagrodową". "Siedlisko" jak wynika z zapisów encyklopedycznych to określenie oznaczające wieś (zabudowa siedliskowa - zabudowa wiejska). Natomiast "zabudowa zagrodowa" zdefiniowana została w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i oznacza w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jeśli zatem zabudowa określona w zaskarżonej decyzji to dom mieszkalny, to tylko sposób jego wykorzystania i osoba z niego korzystająca będzie determinowało przeznaczenie. Skoro inwestor przedstawił stosowne dokumenty, wykazując jego działalność rolniczą, to nie sposób przyjąć, że zamieszkując w budynku będącym przedmiotem uchylonego rozstrzygnięcia zabudowa ta będzie sprzeczna z planem miejscowym. Co więcej, zabudowa objęta zaskarżoną decyzją nie spowoduje naruszenia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem nawet grunt zajęty przez budynek mieszkalny będzie gruntem rolnym. Wyjaśnia to art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Organ wyraził w zaskarżonej decyzji nieuprawniony pogląd, wskazujący na zupełną dowolność w ocenie materiału dowodowego, że budynek jednorodzinny (zabudowa jednorodzinna) jest sprzeczna z planem. Otóż jak wynika z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zabudowa jednorodzinna - to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczym - co nie przeczy wykorzystywaniu takiego obiektu przez rolnika.

Skarżący wyjaśnił tu, że inwestor planując swoje działania inwestycyjne ma prawo decydować o wykorzystaniu przepisów co do docelowego zagospodarowania działki, choćby w oparciu o możliwości wynikające z art. 30 w związku z art. 29, art. 29a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29a inwestor może wykonać przyłącza do budynku w ramach uproszczonego procesu, bez uzyskania zgody administracyjnej. Również korzystając z innych przepisów możliwe jest uzyskanie uprawnienia na wzniesienie odrębnego obiektu uzupełniającego całe zamierzenie (na całe zamierzenie składać się może więcej obiektów czy urządzeń). Na podstawie z art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 30 Prawa budowlanego inwestor planując zabudowę w swojej działalności rolniczej dokonał w dniu 27 czerwca 2013 r. właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zamiaru wzniesienia wiaty gospodarczej związanej z produkcją rolną. Nie sposób w takim przypadku przyjąć niezgodności budynku mieszkalnego dla jednej rodziny (rolnika) bądź takiego budynku wraz z budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną za niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie skarżący wyjaśnił, że zapis w planie (§ 5 pkt 32) dopuszczający zabudowę siedliskową z zastrzeżeniem zgodności z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych nie wskazuje, co stwierdził Wojewoda, braku możliwości zabudowy działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, tylko obostrzenia wynikające z przepisów szczególnych. Gdyby przepis § 5 pkt 32 planu miał prowadzić do zakazu zabudowy jednorodzinnej formułowałby ten zakaz w inny sposób, aby nie stwierdzić, że wprost. Jak wskazał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 111/12) możliwość wydania decyzji odmownej (wobec ustalenia sprzeczności zamiaru inwestycyjnego z planem) związana jest z koniecznością wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy natomiast – zdaniem skarżącego - do czynienia.

Odrębnym zagadnieniem – jak wskazał D.P. - jest nieuprawnione powoływanie się przez organ na zdarzenia inne, niezwiązane z przedmiotem postępowania, a związane z inną działalność zarobkową inwestora. Organ w zaskarżonej decyzji w sposób naruszający prawo domniemał, że inwestor planuje zbycie nieruchomości - co może prowadzić do stanu niezgodności z planem miejscowym. Jest to o tyle nieuprawnione, co brak pewności takiego działania. Inwestor ma prawo do korzystania z nieruchomości w sposób prawem określony, prawo do takiej swobody gospodarczej jaką dają mu przepisy prawa, nie ma bowiem zakazu prowadzenia działalności deweloperskiej i jednocześnie rolniczej, czerpiąc nawet pożytek z możliwości wzniesienia budynku mieszkalnego i gospodarczego w ramach innej działalności. Skarżący stwierdził także, że to przepisy prawa wprowadzają obostrzenia co do zmiany przeznaczenia terenu na inne cele (np. nierolnicze), choćby wynikające z miejscowego planu przestrzennego czy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem orzeczenie (oparte na domniemaniu) niezgodności zabudowy z przepisami jest sprzeczne z zasadą określoną art. 6 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, podzielając w tym względzie stanowisko Wojewody, że nie zostały naruszone ani przepisy procedury administracyjnej, ani przepisy prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane. W myśl zaś art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Z treści przytoczonego powyżej przepisów jednoznacznie zatem wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do wykazania, że planowana inwestycja zgodna jest m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że teren będący przedmiotem przewidywanego zainwestowania objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. – część "B", uchwalonym uchwałą Rady Gminy D. z dnia 31 stycznia 2006 r. Nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa D. Nr [...], poz. [...]. Zauważyć przy tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi K., uchwalony w/w uchwałą Rady Gminy D., jest zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) aktem prawa miejscowego. Oznacza to w myśl postanowień art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Innymi słowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest częścią systemu prawnego państwa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego różni się w porównaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi tylko tym, że ustalenia jego obowiązują na obszarze danej gminy (por. R. Hauser, M. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, Warszawa 1995 r., s. 28).

Sąd zatem w pełni podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą - muszą być przestrzegane bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione w trybie w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 143).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie związane postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi K., mającymi moc przepisów powszechnie obowiązujących, winny były w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę – stosować do wykładni postanowień planu metody właściwe do wykładni aktów normatywnych, zwłaszcza, że wykładnia postanowień planu dokonana powinna być na podstawie analizy części tekstowej, jak i graficznej. Powyższe jest o tyle istotne, że skoro na organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożony został w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek badania zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi, to ten właśnie organ winien podjąć czynności zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy to poprzez zastosowanie procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czy też postępowania wyjaśniającego zmierzającego do właściwej wykładni postanowień planu. Takiej wnikliwej oceny dokonał w niniejszej sprawie organ II instancji.

Należy tutaj zauważyć, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja polega na budowie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej wraz z szambem szczelnym WLZ prądu i gazu", a przewidziana jest na terenie części działki nr 592/20 przy ul. [...] w K., gmina D.. Ponadto w części opisowej projektu budowlanego inwestor wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie siedliskowej, wewnętrznej linii zasilającej prądu wraz ze skrzynką ZK, wewnętrznej linii zasilającej gazu wraz ze skrzynką gazową dojazdu i dojścia do budynku, studni chłonnej, miejsca do gromadzenia odpadów w postaci utwardzonego placu przed budynkiem przeznaczonego na indywidualne kontenery, miejsca postojowego przed domem oraz ogrodzenia z siatki (za wyjątkiem części od strony frontowej). Zasilanie budynku w wodę odbywać się będzie z wodociągu gminnego, a odprowadzenie ścieków zaplanowano do sieci kanalizacji sanitarnej. Przyłącze kanalizacji sanitarnej i przyłącze wody objęte są odrębnym opracowaniem. W opisie wskazano także, że projektowana zabudowa działki nr 592/20 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie siedliskowej związana jest z prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego, a projektowane siedlisko koncentrować będzie i zaspokajać potrzeby życiowe rolnika i jego rodziny. W toku pierwszoinstancyjnego postępowania przedmiotowy wniosek został doprecyzowany w zakresie rezygnacji z bezodpływowego zbiornika na ścieki na rzecz odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej oraz rozszerzony o dojazd do budynku, który obejmował będzie również część działki nr 120/14. Inwestor przedłożył również zaświadczenie z dnia 24 października 2012 r. podpisane z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Zastępcę Kierownika ds. gospodarki nieruchomościami, w którym powołując się na posiadane dokumenty urzędowo potwierdzono, że gospodarstwo rolne D.P. położone na terenie gminy D. w obrębie wsi K., w skład którego wchodzą m.in. działki nr 592/20 i nr 120/14 istnieje od dnia 3 października 2007 r. (umowa przeniesienia prawa własności - akt notarialny Rep. A nr [...]). Należy także dodać, że w aktach znajduje się także kserokopia oświadczenia D.P., który wskazując na świadomość odpowiedzialności karnej za wyłudzenie nieprawdy przez wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego, określone w art. 272 Kodeksu karnego, oświadczył, że: 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne położone w miejscowości K., 2) prowadzi gospodarstwo rodzinne o powierzchni użytków rolnych nie większej niż 300 ha, 3) posiada kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednocześnie na tym piśmie, działająca z upoważnienia Wójta Gminy D. Zastępca Wójta, poświadczyła, na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, osobiste prowadzenie przez D.P. gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat, o powierzchni użytków rolnych nie większej niż 300 ha, położonego w K..

Wskazane powyżej działki nr 592/20 i nr 120/14 znajdują się na terenie opisanym na rysunku planu symbolem RP, który jako przeznaczenie podstawowe wskazuje tereny użytków rolnych - uprawy polowe. Ponadto dopuszcza się: zabudowę siedliskową z zastrzeżeniem zgodności z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych, prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych) (§ 5 ust. 32 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 tekstu planu). Plan wskazuje również, że przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć takie przeznaczenie, które przeważa na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, natomiast przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (§ 3 pkt 5 i pkt 6 tekstu planu). Zgodnie zaś z przepisem § 3 pkt 3 tekstu planu pod pojęciem przepisów szczególnych należy rozumieć obowiązujące w momencie wykonywania przedmiotowej uchwały o uchwaleniu omawianego planu przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi, normy branżowe oraz ograniczenia w dysponowaniem terenami wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych.

Kwestią sporną – jak słusznie zauważył to Wojewoda – było ustalenie czy zaplanowana przez inwestora inwestycja stanowi zabudowę siedliskową bowiem tylko taka zabudowa jest dopuszczona na terenie, który zgodnie z ustaleniami planu posiada przeznaczenie podstawowe jako tereny użytków rolnych - uprawy polowe, a które to przeznaczenie musi przeważać na danym terenie opisanym symbolem RP na rysunku planu. Innymi słowy mówiąc, możliwość zabudowy przedmiotowego terenu musi się wiązać z wybudowaniem nieruchomości budynkowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ponieważ tylko grunty zabudowane takimi budynkami są nadal gruntami rolnymi.

Należy tutaj wskazać, że przepisy prawa nie określają pojęcia "zabudowy siedliskowej" (działka siedliskowa, siedlisko), lecz pojęciem pokrewnym jest tutaj zabudowa zagrodowa. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera natomiast § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast według wyjaśnień językoznawców siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Siedlisko (działka siedliskowa) jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe.

W doktrynie przyjęto w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Za takie nie można jednak uznać planowanej w niniejszej sprawie inwestycji. Jest ona bowiem położona na części dwóch odrębnych nieruchomości, tj. działki nr 592/20 o powierzchni 1,8586 ha oraz działki nr 120/14 o powierzchni 1,3539 ha, co razem stanowi powierzchnię 3,2125 ha. Działki te są oznaczone symbolem R - grunty orne i posiadają grunty rolne o klasie bonitacyjnej RIIIa. Wokół tych nieruchomości znajdują się działki należące do innych podmiotów. Od strony północnej teren działek poprzez rów melioracyjny graniczy z gminną działką drogową i otwarty jest na inne tereny rolne. Podobnie od strony zachodniej i wschodniej tych działek także znajdują się otwarte tereny rolne, lecz z jednostkową zabudową. Najbliżej usytuowana zabudowa od strony zachodniej i wschodniej to budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane w odległości odpowiednio ok. 60 m i ok. 58 m od projektowanego budynku. Natomiast od strony południowej działka nr 592/20 graniczy z działkami nr 592/38 i nr 592/42, na których zlokalizowano dwa ciągi budynków bliźniaczych, pomiędzy którymi przebiega niemalże prostopadle do ul. [...] droga której przedłużenie będzie stanowić dojazd do zaprojektowanego budynku. Projektowany budynek będzie usytuowany w odległości ok. 80 m od tej istniejącej, zwartej zabudowy, a zatem wpisuje się jako dom mieszkalny, jednorodzinny w ramach osiedla domów o takim charakterze, a nie siedlisko jako centrum życiowe i gospodarcze rolnika, składające się tylko z budynku mieszkalnego bez budynków gospodarczych, ale za to z wiatą, którą strona "dodała" po zakończeniu postępowania administracyjnego. Świadczy to o zamyśle inwestora objęcia zabudową budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi poszczególnych działek wchodzących w skład całej jego nieruchomości. Ten plan zabudowy nosi znamiona działalności deweloperskiej skarżącego, co potwierdził na rozprawie uczestnik postępowania Ł.M.. Tę działalność skarżący realizował bez względu na konkretne przeznaczenie poszczególnej działki w planie miejscowym. W miejscu planowanej inwestycji wiszą ogłoszenia o sprzedaży działek.

Planowana inwestycja (bez dojazdu) obejmować będzie zatem teren o powierzchni ok. 700 m2 z całej działki nr 592/20 (1,8586 - 1,7886 = 0,07 ha), której część objęto pozwoleniem na budowę, a pozostała część (1,7886 ha) użytkowana będzie rolniczo (s. 5 projektu budowlanego). Tak wydzielony teren z trzech stron (z boków i tyłu) będzie ogrodzony siatką natomiast od frontu budynku (od strony dojazdu) nie projektuje się ogrodzenia, lecz jedynie projektant zalecił nasadzenie zieleni (żywopłot między miejscami postojowymi a budynkiem). Powierzchnia zabudowy budynkiem mieszkalnym z garażem wynosić będzie 184,5 m2, podjazd do garażu stanowić będzie 23,7 m2, chodniki - 21,7 m2, tarasy i podesty - 38,80 m2, a zieleń użytkowa, ozdobna 431,3 m2. W ciągu ul. [...], której przedłużeniem jest planowany, utwardzony dojazd, zlokalizowana jest istniejąca sieć wodociągowa i kanalizacyjna, a inwestor planuje je przedłużyć w taki sposób, aby nie tylko obsługiwały projektowany budynek, lecz w przypadku sieci wodociągowej, aby sieć ta przebiegała dalej, wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr 592/20 i nr 120/14. Planowane sieci są rozwiązywane według odrębnego opracowania.

Ponadto, należy zauważyć, że inwestor był właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działkami nr 592/20 i nr 120/14, którą obecnie stanowią działki od nr 592/21 do nr 592/49, a na terenie których, prowadząc działalność deweloperską skarżący zrealizował osiedle domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Ponadto inwestor jest m.in. właścicielem położonej na tym osiedlu niezabudowanej działki nr 592/11, nr 592/10 i nr 592/9, które przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. właściciele budynków w zabudowie bliźniaczej wskazali, że "część z obecnych współwłaścicieli działek zawierając umowę z deweloperem (skarżącym – wtrącenie Sądu) była informowana przez niego o zakupie zabudowanej nieruchomości na osiedlu 34 domów w zabudowie bliźniaczej (...). W trakcie podpisywania aktów notarialnych deweloper sprzedał jednak każdemu z obecnych współwłaścicieli 1/35 udziałów w działce 592/1 a później 592/40 pozostawiając 1/35 udziałów w przedmiotowych działkach sobie. Nikt ze współwłaścicieli nie został poinformowany o tym, iż 1/35 udziałów deweloper pozostawia sobie ani o celu pozostawienia posiadania współwłasności w gruntach wspólnych (nikt z nas nie zakładał, iż może zostać w ten sposób wprowadzony w błąd przez dewelopera). O prawdziwości powyższego (planie budowy osiedla tylko 34 domów) może świadczyć stworzenie na końcu działki 592/1 (przy działce 592/42 pasa do zawracania samochodów). Zgodnie z informacją posiadaną od dewelopera w przyszłości planuje on na działce 592/20 wybudować kilka domów o zabudowie jedno lub dwurodzinnej. Przyszłym nabywcom nieruchomości deweloper zamierza zapewnić dojazd do ich nieruchomości poprzez działki 592/1 oraz 592/40 sprzedając im udział w podsiadanym przez niego udziale (1/35) w działkach 592/1 oraz 592/40. Ta koncepcja jest jednak krzywdząca dla obecnych współwłaścicieli działek.".

Biorąc pod uwagę powyższe, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie można uznać, że planowana inwestycja stanowić będzie zabudowę siedliskową, a w istocie stanowi zabudowę mieszkalną jednorodzinną, niezwiązaną z prowadzoną działalnością rolną. Planowana zabudowa nie obejmuje żadnych zabudowań gospodarskich, w którym koncentrować miała by się czynności życiowe rolnika - inwestora oraz jego rodziny i zaspokajane będą elementarne potrzeby życiowe. Istotą zabudowy siedliskowej (zabudowy zagrodowej, zagrody rolniczej) jest natomiast zapewnienie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne właściwych warunków bytowych w miejscu prowadzenia produkcji rolnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 i z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 118/06).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wezwaniem z dnia 11 października 2012 r. Starosta Powiatu W. zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie wniosku złożonego w dniu 12 września 2012 r. poprzez wykazanie, że projektowana zabudowa siedliskowa działki nr 592/20, obręb K., budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego poprzez dostarczenie dowodu potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, tj. oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592).

W odpowiedzi na powyższe w dniu 26 października 2012 r. skarżący nadesłał zaświadczenie Wójta Gminy D. z dnia 24 października 2012 r., w którym potwierdzono, że "gospodarstwo rolne Pana D.P. położone na terenie Gminy D. obręb wsi K., w skład którego wchodzą m.in. działki nr 592/20 o pow. 1,8586 ha i nr 120/14 o pow. 1,3539 ha istnieje od dnia 3 października 2007 r. (umowa przeniesienia prawa własności, akt notarialny Rep. A nr [...]). Aktualnie powierzchnia przedmiotowego gospodarstwa nie uległa zmianie.".

W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie D.P., w którym stwierdził, że – świadomy odpowiedzialności karnej za wyłudzenie nieprawdy przez wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego, określone w art. 272 Kodeksu karnego: 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne położone w miejscowości K., 2) prowadzi gospodarstwo rodzinne o powierzchni użytków rolnych nie większej niż 300 ha, 3) posiada kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednocześnie na tym piśmie, działająca z upoważnienia Wójta Gminy D. Zastępca Wójta, poświadczyła, na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, osobiste prowadzenie przez D.P. gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat, o powierzchni użytków rolnych nie większej niż 300 ha, położonego w K..

Należy również wskazać, że w przywołanym już § 5 ust. 32 pkt 1 uchwały z dnia 31 stycznia 2006 r. Nr [...] dopuszcza się zabudowę siedliskową z zastrzeżeniem zgodności z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych, do których można zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 w/w ustawy ochrona gruntów rolnych polega: 1) na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi. Ponadto na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody stosownego organu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że możliwość zabudowy gruntów rolnych występuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Za taki nie można uznać natomiast przypadku skarżącego, skoro z jednej strony prowadzi działalność deweloperską, a z drugiej strony – posiada działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Uwzględniając powyższe przepisy, okoliczności sprawy oraz istotę zabudowy siedliskowej, należało uznać, że projekt budowlany dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część "B", co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz pod [red.] Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 424).

Stąd też podjęcie przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] w całości i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było zgodne z prawem.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a poprzez to naruszenia przepisów procesowych, należy wskazać, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ stwierdzi naruszenia, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35. W niniejszej sprawie – jak wynika z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań - organ II instancji nie miał takich wątpliwości. Nie było zatem potrzeby nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, a to ze względu na wyjaśnioną w postępowaniu organu I instancji treść wniosku i wyraźną treść planu miejscowego.

Odnośnie zaś do twierdzenia, że na podstawie z art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 30 Prawa budowlanego inwestor planując zabudowę w swojej działalności rolniczej dokonał właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zamiaru wzniesienia wiaty gospodarczej związanej z produkcją rolną, należy zwrócić uwagę, że zgłoszenie to zostało dokonane w dniu 27 czerwca 2013 r., a zatem miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji, a jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu. Trudno więc odeprzeć wrażenie, że czynność ta została dokonana na użytek niniejszej skargi.

Nieusprawiedliwione też są zarzuty skargi naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 k.p.a..

Strona skarżąca podniosła w skardze, że nie było podstaw do wydania orzeczenia kasacyjnego, zaś organ odwoławczy – mając wątpliwości – winien był wezwać stronę skarżącą, celem uzupełnienia materiału dowodowego, do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega zatem w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).

Przepisy art. 138 k.p.a. przyznają organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. reguluje rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które mogą być następujące: po pierwsze – zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim przypadku organ odwoławczy - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Po drugie – rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wobec tego rozstrzygnięcie organu I instancji w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Zakres kompetencji merytoryczno-reformacyjnej organu odwoławczego ograniczył art. 138 § 2 k.p.a..

Artykuł 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 regulują drugi rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego, którym są decyzje kasacyjne. Na podstawie rozwiązań przyjętych w tych artykułach wyróżnia się dwa typy decyzji kasacyjnej, a mianowicie: a) decyzja kasacyjna typowa, czyli kończąca rozpatrzenie sprawy; b) decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podstawa prawna do wydania decyzji kasacyjnej typowej zawarta jest w art. 138 § 1 pkt 2 in fine, który stanowi: "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji". Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Art. 138 § 1 pkt 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podstawa prawna do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zawarta jest w art. 138 § 2 k.p.a.. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniaj w całości lub w znacznej części". Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydaniu decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981, Nr 2, poz. 88): "Jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zakwestionował tylko rozstrzygnięcie organu I instancji, nie stwierdziwszy żadnych uchybień w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Obowiązany był zatem wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nie było zatem też podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czego domaga się strona skarżąca.

Nadto należy zauważyć, że granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności, zawarta w powołanym wyżej artykule, wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika natomiast, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję merytoryczną albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Jeżeli natomiast organ II instancji w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że sprawa jest dokładnie wyjaśniona, organ ten obowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Obowiązkiem każdego organu administracji, w tym również organu odwoławczego, jest także jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 k.p.a. (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) oraz art. 9 k.p.a. (organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej), jak i art. 11 k.p.a. (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu - zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy).

Ponadto, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (art. 107 § 1 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (§ 4). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (§ 5).

Powyższe przepisy – w ocenie Sądu – nie zostały w żaden sposób naruszone przez orzekający w niniejszej sprawie organ II instancji. Należy również zauważyć, że strona skarżąca nie wskazała w jaki sposób organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy, stwierdzając jedynie, że orzeczenie (oparte na domniemaniu) niezgodności zabudowy z przepisami jest sprzeczne z zasadą określoną art. 6 k.p.a.. W świetle powyżej zawartych rozważań, zarzut ten nie został uznany za zasadny. Organ II instancji podjął decyzję zgodną z przepisami prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. Nie wskazała również, który z przepisów art. 107 k.p.a., jak i w jakim zakresie, został naruszony. Sąd zatem nie mógł w sposób szczegółowy odnieść się do tego zarzutu.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.