Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1130/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. art. 7 ust. 1 pkt 15 art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 1, art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 20a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 82 par. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 i 2, art. 8
journal: Dz.U. 2019 poz 821
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jedn.
article: art. 415
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: par. 137., par. 143,
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia Regulaminu korzystania z hal sportowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ust. 12 pkt 3 oraz ust. 23; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Rada Gminy R. w dniu [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.), podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę R.. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 9 lipca 2019 r. (pod poz. 8529).

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy R. w dniu [...] lipca 2019 r. przedłożył Wojewodzie [...] niniejszą uchwalę, w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda [...] z uwagi na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, w dniu [...] maja 2020 r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), w zakresie:

1) ust. 9, który stanowi, że "Do hali sportowej nie mogą wchodzić osoby, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub które są pod działaniem środków odurzających";

2) ust. 10 pkt 3, który stanowi, że "na terenie płyty głównej obowiązuje zakaz wnoszenia i żucia gumy"

3) ust. 12 pkt 1-3, w myśl którego "przebywającym na hali sportowej nie wolno: 1) palić papierosów, pić napojów alkoholowych, stosować środków odurzających, 2) wnosić i używać sprzętu niesportowego, materiałów i narzędzi niebezpiecznych, 3) wprowadzać psów i innych zwierząt";

4) ust. 13 w odniesieniu do sformułowania "jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej",

5) ust. 15, w myśl którego "prowadzący zajęcia (opiekun grupy) zobowiązany jest do zapoznania swoich podopiecznych z regulaminem oraz zasadami korzystania z obiektu, odpowiada także za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach";

6) ust. 17, według którego "osoby niszczące sprzęt, urządzenia hali sportowej oraz dewastujące obiekt ponoszą odpowiedzialność materialną za wyrządzone szkody zgodnie zasadami określonymi w przepisach Kodeksu cywilnego",

7) ust. 19, który stanowi, że "za wartościowe przedmioty pozostawione w szatniach administrator obiektu nie ponosi odpowiedzialności";

8) ust. 23, zgodnie z którym "osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy niniejszego regulaminu będą usuwane z terenu hali sportowej, niezależnie od ewentualnego skierowania sprawy na drogę postępowania w sprawach o wykroczenie".

9) ust. 27, w myśl którego osoba indywidualna wynajmująca pomieszczenia sportowe powinna przedstawić następujące dane: 1) imię i nazwisko osoby wynajmującej, 2) aktualny adres zamieszkania, 3) numer dowodu osobistego, 4) numer telefonu kontaktowego, 5) szczegółowy termin wynajmu (należy podać konkretny dzień lub dni tygodnia, w których odbywać się będą zajęcia oraz godziny tych zajęć,

10) ust. 28 załącznika do tej uchwały, który stanowi, że, "Kluby, instytucje czy zakłady pracy powinny zwrócić się z podaniem, w którym należy szczegółowo zaznaczyć: 1) imię i nazwisko przedstawiciela wynajmującego, 2) pełną nazwę wynajmującego, 3) adres klubu, instytucji czy zakładu pracy, 4) szczegółowy termin wynajmu, 5) należy podać konkretny dzień lub dni tygodnia, w których odbywać się będą zajęcia oraz godziny tych zajęć, 6) należy wyznaczyć osobę odpowiedzialną za grupę korzystającą z hali wraz z numerem telefonu kontaktowego".

Zdaniem Wojewody [...] zakazy wprowadzone przez Radę Gminy w ust. 9, ust. 12 pkt 1-3 załącznika do uchwały zostały uregulowane w ustawach oraz innych aktach prawa miejscowego, a Rada Gminy R. uchwalając tego rodzaju zakazy, przekroczyła delegację ustawową i zmodyfikowała wymogi ustaw szczególnych.

W odniesieniu do ust. 9 załącznika do uchwały ("Do hali sportowej nie mogą wchodzić osoby, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub które są pod działaniem środków odurzających"), organ nadzoru stwierdził, że zakaz spożywania alkoholu lub pozostawania pod działaniem środków odurzających został zawarty w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), który stanowi, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

Zdaniem organu nadzoru ustanawiając ten zakaz Rada Gminy naruszyła art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm.), który zawiera "samodzielną" delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ze względu na ich charakter.

W odniesieniu do zakazu o którym mowa w ust. 12 pkt 1 załącznika ("Przebywającym na terenie hali sportowej nie wolno palić papierosów, pić napojów alkoholowych, stosować środków odurzających"), Wojewoda powołał się na art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stwierdził ponadto, że zakaz wchodzenia do hali osób będących pod wpływem środków odurzających, został unormowany w art. 33 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2019 r. poz. 852 ze zm.), natomiast kwestie dotyczące palenia substancji nikotynowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2182). Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń, kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych, podlega karze aresztu, grzywny lub karze nagany. W związku z tym brak jest delegacji do wprowadzenia tego typu zakazu w akcie prawa miejscowego.

W odniesieniu do zakazu wnoszenia i używania na hali sportowej sprzętu niesportowego, materiałów i narzędzi niebezpiecznych (ust. 12 pkt 2 załącznika do uchwały), Wojewoda powołał się na art. 50a § 1 i § 1a Kodeksu wykroczeń, który stanowi, że kto w miejscu publicznym posiada nóż, maczetę lub inny podobnie niebezpieczny przedmiot, a okoliczności jego posiadania wskazują na zamiar użycia go w celu popełnienia przestępstwa, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 3000 zł. (§1). Tej samej karze podlega, kto będąc uczestnikiem przejazdu zorganizowanej grupy uczestników masowej imprezy sportowej, posiada przedmioty określone w § 1 lub wyroby pirotechniczne (§1a). Oznacza to, że wprowadzając ten zakaz Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową.

Organ nadzoru podniósł, że pozostawia do uznania Sądu kwestie legalności zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt na halę sportową (ust. 12 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały). Jednocześnie stwierdził, że Rada Gminy nie posiada delegacji do ustanowienia całkowitego zakazu wprowadzania psów na określone tereny i do określonych miejsc oraz że zakaz ten jest "zbyt daleko idący" i nadmiernie ograniczający swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli psów. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 726/17, organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem NSA, jest dopuszczalne, w szczególnych przypadkach, wprowadzenie ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, podyktowane ochroną roślin, ale wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego. Z kolei NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 stwierdził, że "generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego".

Zdaniem Wojewody [...], Rada Gminy R. nie posiadała upoważnienia ustawowego do wprowadzenia zakazu wnoszenia i żucia gumy na płycie głównej hali sportowej (ust. 10 pkt 3 załącznika do uchwały).

Organ nadzoru, odnosząc się do przepisu ust. 13 załącznika do uchwały, który stanowi, że "W czasie zawodów (zajęć) organizator jest zobowiązany przestrzegać przepisów regulaminu oraz jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej", podniósł, że kwestie sprawowania opieki regulują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, z późn. zm.), natomiast według art. 105 Kodeksu wykroczeń, kto przez rażące naruszenie obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej dopuszcza do popełnienia przez nieletniego czynu zabronionego przez ustawę jako przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i wskazującego no demoralizację nieletniego, podlega karze grzywny albo karze nagany (§ 1). Jeżeli czyn określony w § 1 popełnia osoba, pod której nadzór odpowiedzialny oddano nieletniego, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Z tego wynika, zdaniem organu nadzoru, że Rada Gminy w ust. 13 w odniesieniu do sformułowania: "jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej" załącznika do uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Zdaniem organu nadzoru narusza istotnie prawo ust. 15 załącznika do uchwały, który nakłada na osoby prowadzące zajęcia (opiekunów grupy) obowiązek zapoznania swoich podopiecznych z regulaminem oraz zasadami korzystania z obiektu oraz odpowiedzialność za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach. Mając na uwadze treść tego przepisu uznać należy, że brak jest delegacji do nakładania obowiązków na prowadzącego zajęcia w akcie prawa miejscowego.

W ocenie Wojewody, Rada Gminy R. wprowadzając w ust. 17 postanowienie o treści "Osoby niszczące sprzęt, urządzenia hali sportowej oraz dewastujące obiekt ponoszą odpowiedzialność materialną za wyrządzone szkody zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu cywilnego" oraz w ust. 19 załącznika do uchwały postanowienie o treści "Za wartościowe przedmioty pozostawione w szatniach administrator obiektu nie ponosi odpowiedzialności", wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego, które umocowuje do określenia zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej i nie może być odczytywane jako upoważnienie do regulowania odpowiedzialności za określone czyny i szkody. Takie ustalenia, zdaniem organu nadzoru, bezpodstawnie ingerują w sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, uregulowanych na poziomie ustaw (art. 415 k.c. który stanowi że kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia, art. 422 k.c. w myśl którego za szkodę odpowiedzialny jest nie tylko ten, kto ją bezpośrednio wyrządził, lecz także ten, kto inną osobę do wyrządzenia szkody nakłonił albo był jej pomocny, jak również ten, kto świadomie skorzystał z wyrządzonej drugiemu szkody, art. 288 § 1 kodeksu karnego, według którego kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5).

W odniesieniu do ust. 23 załącznika do uchwały ("Osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy niniejszego regulaminu będą usuwane z terenu hali sportowej, niezależnie od ewentualnego skierowania sprawy na drogę postępowania w sprawach o wykroczenie") organ nadzoru podał, że kwestie w nim zawarte regulują przepisy rangi ustawowej, a w szczególności art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje również sankcje za wykroczenie w nim uregulowane. To prowadzi do wniosku, że Rada Gminy zamieszczając tego rodzaju przepis w akcie prawa miejscowego przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Zdaniem Wojewody [...], Rada Gminy R. nie posiada także delegacji do nałożenia na wynajmującego pomieszczenia sportowe obowiązku przedstawienia imienia i nazwiska, aktualnego adresu zamieszkania, numeru dowodu osobistego, numer telefonu kontaktowego, oraz szczegółowego terminu wynajmu (ust. 27 Regulaminu) oraz do nałożenia na kluby, instytucje czy zakłady pracy do zawarcia w podaniu imienia i nazwiska przedstawiciela wynajmującego, pełnej nazwy wynajmującego, adresu klubu, instytucji czy zakładu pracy, szczegółowego terminu wynajmu, konkretnego dnia lub dni tygodnia, w których odbywać się będą zajęcia oraz godziny tych zajęć oraz osoby odpowiedzialnej za grupę korzystającą z hali wraz z numerem telefonu kontaktowego. Te kwestie nie stanowią zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, wobec tego nie powinny zostać ujęte w treści zaskarżonej uchwały.

Na zakończenie Wojewoda [...] powołał się na art. 94 Konstytucji RP i stwierdził, że do wydania aktu prawa miejscowego wymagane jest zawarte w ustawie odrębne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania w określonej formie danego zakresu spraw. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i mieściła się w granicach prawa. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Prowadzi to do wniosku, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie mogą przepisów tych naruszać.

W wyroku z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 166/18Z Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że "przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne."

Skarżący powołał się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 421/10 i stwierdził, że jest zbyteczne regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi

Z tych wszystkich względów skarżący stwierdził, że Rada Gminy R. nie posiada kompetencji do obejmowania zakresem unormowania materii uregulowanej na poziomie ustawy. Upoważnienie do podjęcia czynności przewidzianych przepisami prawa musi być realizowane z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne; gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1333/15).

Rada Gminy R. w odpowiedzi na skargę podniosła, że przyświecał jej cel, aby poinformować osoby korzystające z gminnych hal sportowych o wszelkich zasadach obowiązujących na gminnych obiektach, także tych wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przecież, dla wielu z tych osób nie są powszechnie znane.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest uprawniona do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, a więc do formułowania norm i zasad postępowania, reguł zachowania na należących do niej obiektach. Zawarty w ust. 10 pkt 3 Regulaminu zakaz wnoszenia i żucia gumy na terenie płyty głównej, został wydany na podstawie i w granicach tej delegacji ustawowej - dotyczy zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej.

Rada Gminy R. nie zgodziła się z organem nadzoru odnośnie naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przekroczenia w związku z tym delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z postanowieniami ust. 9 i ust. 12 pkt 1 Regulaminu. Podała, że na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, uprawniona jest do wprowadzania zakazów m.in. wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonym obszarze gminy. Zakazy takie zgodnie z art. 14 ust. 6 wprowadza się ze względu na charakter miejsc, obiektów lub obszarów, a zatem Rada nie przekroczyła granic określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa swych kompetencji, gdyż tylko Rada uprawniona jest do wprowadzania tych zakazów. Wprowadzenie uchwałą Rady Gminy zakazu picia napojów alkoholowych na terenie hali sportowej, a więc w innym miejscu niż wymienione w art. 14 ust. 1 i ust. 2a (szkoły, zakłady placówek oświatowo-wychowawczych, obiekty komunikacji publicznej, ulice, place, parki, imprezy na otwartym powietrzu) nie wkracza w zakres regulacji ustawowej, ponieważ w miejscu tym nie obowiązują zakazy ustawowe.

W ocenie Rady Gminy R. nietrafny jest także zarzut Wojewody [...] odnoszący się do naruszenia art 14 ust 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzony w ust 12 pkt 1 załącznika do uchwały, zakaz wstępu na teren hali sportowej osobom, których stan wskazuje na spożycie napojów alkoholowych lub środków odurzających. Art 14 ust 6 powołanej ustawy dotyczy wyłącznie postępowania z napojami alkoholowymi, a nie z osobami, które już spożyły te napoje. Dlatego też wprowadzenie omawianego zakazu nie może w żaden sposób kolidować z art 14 ust 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tak samo bezzasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia wynikającego z art 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści tego upoważnienia nie można wyprowadzić wniosku o jakimkolwiek ograniczeniu Rady Gminy w swobodzie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów. Nie może zaś budzić wątpliwości, iż przepis sankcjonujący zakaz wstępu osób po spożyciu alkoholu na teren gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych stanowi zarazem zasadę korzystania z tych obiektów.

Zdaniem Rady Gminy R., brak jest również przepisów, które wymagałyby, że wszelkie zakazy wprowadzane w oparciu o przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny być stanowione w drodze odrębnej uchwały, a to w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Brak jest też podstaw dla twierdzenia, że zakazy takie nie mogą być przewidziane w różnych uchwałach rady gminy. Nic nie stoi na przeszkodzie, by Rada podejmowała uchwały dla każdego z miejsc, obiektów, czy obszarów odrębnie. Zdaniem Rady, najbardziej wskazanym do wprowadzania zakazów na gminnych obiektach służących sportowi i rekreacji są regulaminy korzystania z tych obiektów, które powinny stanowić kompleksowy zbiór zasad obowiązujących osoby korzystające z tych obiektów. Taka technika ma też tę zaletę, że pozwala w ramach jednego aktu zapoznać się z całością regulacji obowiązującej na danym terenie, przy braku przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej, które zakazywałyby łączenia regulacji dotyczącej zasad korzystania z gminnych obiektów oraz dotyczącej zakazów wnoszenia napojów alkoholowych na te obiekty.

Nie znajdują uzasadnienia argumenty skarżącego, że w odniesieniu do ustalonego w ust. 12 pkt 1 Regulaminu zakazu wchodzenia do hal sportowych osób będących pod wpływem środków odurzających, kwestia ta została unormowana w art. 33 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których poszczególne środki odurzające oraz substancje psychotropowe mogą być używane wyłącznie w celach medycznych, przemysłowych lub do prowadzenia badań. Podobnie sytuacja ma się z wprowadzonym w ust. 12 pkt 1 Regulaminu, zakazem palenia papierosów. Skarżący niesłusznie twierdzi, że zapis ten został wprowadzony do Regulaminu mimo braku delegacji do wprowadzenia tego rodzaju zakazów w akcie prawa miejscowego. Powołanie się zaś przez skarżącego na fakt, że kwestie dotyczące palenia substancji nikotynowych unormowane zostały w ustawie o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych nie wyłącza możliwości unormowania kwestii palenia papierosów na terenie hali sportowej w Regulaminie, który przecież odnosi się do zasad korzystania z tego obiektu.

Gmina nie podzieliła także stanowiska organu nadzoru, który twierdzi, że brak jest dla Rady Gminy delegacji do wprowadzenia w Regulaminie zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt. Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wprowadziła zakaz wprowadzania psów oraz innych zwierząt na teren konkretnego obiektu sportowego. Rada Gminy wprowadzając w ramach zasad korzystania z gminnych obiektów taki zakaz, korzystała z przysługującej Gminie samodzielności w zakresie doboru środków koniecznych do realizacji przyjętych celów. W tym przypadku celem regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników, ale także odpowiednich standardów sanitarnych. Z samego art, 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają jakiekolwiek determinanty wiążące Radę Gminy w procesie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, a skoro tak, to Rada Gminy nie mogła przekroczyć upoważnienia wynikającego z powyższego przepisu ustawy.

Gmina zakwestionowała również stanowisko organu nadzoru odnośnie wyrażonego w ust. 12 pkt 2 załącznika do uchwały zakazu wnoszenia i używania na terenie hali sportowej sprzętu niesportowego, materiałów i narzędzi niebezpiecznych i stwierdziła, że powołany przez Wojewodę art. 50a § 1 i § 1a Kodeksu wykroczeń dotyczy wyłącznie określenia kary, którą zagrożone jest wykroczenie polegające na posiadaniu w miejscu publicznym noża, maczety lub innego podobnie niebezpiecznego przedmiotu, a okoliczności jego posiadania wskazują na zamiar użycia go w celu popełnienia przestępstwa, podczas gdy w Regulaminie mowa jest o zakazie wnoszenia i używania sprzętu niesportowego, materiałów i narzędzi niebezpiecznych. Dlatego też stwierdzenie nieważności ust. 12 pkt 2 Regulaminu jest nieuzasadnione, gdyż Rada Gminy nie przekroczyła delegacji ustawowej.

Rada Gminy R. podkreśliła, że może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co oznacza uprawnienie do unormowania zasad i trybu korzystania z tych miejsc. Rada Gminy została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji niniejszej kwestii, gdyż przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym daje ogólną podstawę prawną do stanowienia powyższych zasad. Powyższe uregulowanie nie wyklucza również umieszczenia w regulacji ogólnych reguł prawnych, nie naruszając przepisów ustawy, co uzasadnione jest w niniejszym przypadku potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i zgodnego również z ogólnymi przepisami prawnymi - korzystania z urządzeń. Zarzut przekroczenia w tym zakresie kompetencji Rady Gminy uznać należy w kontekście powyższego za nieuprawniony. Umieszczenie w Regulaminie zapisów dotyczących odpowiedzialności i opieki nad użytkownikami, odpowiedzialności za szkody materialne oraz odpowiedzialności za rzeczy niezbędne jest ze względów porządkowych i informacyjnych. Zapisy takie pozwalają na uchronienie mieszkańców Gminy R. od nadinterpretacji oraz dowolności w kwestii tych uregulowań. Sprawiają, że Regulamin jest czytelny i uregulowany w sposób pełny. Jednocześnie nie przekraczają granic prawa. Osoby korzystające z hali sportowej w zdecydowanej większości nie posiadają świadomości prawnej, dlatego też kierując się troską o ich bezpieczeństwo oraz o ochronę zdrowia i życia użytkowników uregulowania te zostały zawarte w Regulaminie. Uregulowania te nie naruszają przepisów kodeksu cywilnego, który to reguluje kwestie odpowiedzialności za wyrządzenie szkody na mieniu bądź na osobie, a także odpowiedzialności za rzeczy.

Zapisy zawarte w Regulaminie dookreślają i precyzują normy ogólne zawarte w kodeksie cywilnym we wskazanym powyżej celu. Rada Gminy nie przekroczyła w tych zapisach swoich kompetencji, na celu miała jedynie określenie czytelnego zapisu informacyjnego dla użytkowników hali sportowej, a nie umożliwienie swobodnej ich interpretacji

Rada Gminy nie podzieliła również zapatrywania organu nadzoru odnośnie ust. 27 i 28 Regulaminu i podniosła, że do udostępnienia obiektu niezbędne jest podanie, bowiem tylko w taki sposób można zweryfikować dostępność obiektu. Zgodnie z ust. 26 Regulaminu wynajmu hali sportowej dokonuje się na podstawie zawartej umowy. Oczywistym zatem jest, że w celu zawarcia takiej umowy niezbędne jest udostępnienie podstawowych danych dotyczących najemcy zarówno w przypadku, gdy jest nim osoba indywidualna, jak też w przypadku klubów, instytucji czy zakładów pracy.

Wskazując na powyższe Rada Gminy R. stwierdziła, że nie naruszyła przepisów wymienionych przez organ nadzoru w skardze do sądu i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy R. z [...] czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę stanowi akt prawa miejscowego, wydany w ramach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W zarzutach Wojewody [...] kierowanych pod adresem wymienionych w skardze postanowień Regulaminu korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych, prowadzonych przez Gminę R. przewija się wątek stanowienia prawa miejscowego, mimo braku delegacji ustawowej bądź z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W związku z tym Sąd uznaje za niezbędne przypomnienie ogólnych konstytucyjnych i ustawowych ram stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego. Należy przede wszystkim przywołać art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Porównanie tego przepisu z konstytucyjnym upoważnieniem do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) pozwala zauważyć, że prawodawca lokalny ma znacznie większą swobodę, niż organy wydające rozporządzenia. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Na tej podstawie wśród upoważnień do stanowienia prawa wyróżnia się upoważnienia - delegacje szczególne i delegacje ogólne, generalne.

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym uchwały rady gminy) mają charakter aktów wykonawczych, a nie autonomicznych. Wymagają jednak upoważnienia ustawowego generalnego, ponieważ nie przypisuje się im funkcji wykonywania ustaw, co oznacza, że ich zależność treściowa od ustawy nie musi być ścisła.

Treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że konstrukcja i zakres zawartych tam upoważnień do stanowienia prawa miejscowego znacząco się od siebie różnią. Zakres upoważnienia do określania przez gminę zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wyznacza art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Z tego przepisu wynika, że stanowi on samoistną, w sensie formalnym podstawę do stanowienia gminnego prawa miejscowego w zakresie spraw o charakterze organizacyjnym, a więc uchwały dotyczące tej materii są podejmowane jedynie na podstawie tej ustawy, nie wymagają natomiast umocowania w żadnym innym akcie tej rangi. Te dwa elementy wyznaczają granice kompetencji prawodawczych gminy określonych w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy: oparcie regulacji na ustawie o samorządzie gminnym i wspomniany ich cel - określenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W zakresie zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty leży m. in. utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 15). Ten przepis niewątpliwie upoważnia gminę do określenia zasad i trybu korzystania z hal sportowych przy gminnych szkołach podstawowych. Zakres przedmiotowy tego upoważniania określają ponadto: charakter obiektów, których uchwała dotyczy (przyszkolne hale sportowe) oraz cel tej regulacji - korzystanie z tych obiektów w sposób odpowiedni do ich funkcji i przeznaczenia, przede wszystkim zaś, co oczywiste obowiązujący porządek prawny, określony przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z konsekwencjami jego naruszenia przewidzianymi w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Gmina naruszałaby zatem prawo wykraczając poza zakres upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyby na tej podstawie uregulowała np. zasady korzystania z działających na jej terenie salonów kosmetycznych, w dodatku w sposób niezgodny z funkcją tych podmiotów i z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego.

Odpowiedź na pytanie o zakres treściowy regulacji dotyczącej zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - przyszkolnych hal sportowych, wymaga zatem odwołania się do co najmniej podstawowych elementów zachowania, składających się na pojęcie korzystania z obiektów tego rodzaju, zarówno przez osoby czynnie korzystających z hali (sportowcy, zawodnicy), jak i będące biernymi uczestnikami wydarzeń (widzowie, publiczność). Te zasady muszą oczywiście uwzględniać konieczność zapewnienia odpowiednich do miejsca i charakteru odbywanych tam zajęć standardów dotyczących porządku i bezpieczeństwa.

Można zauważyć, że zasady zachowania się obywateli w miejscach publicznych są generalnie prawnie uregulowane, w wielu aspektach tego zachowania. Nie wszystkie te regulacje przystają jednak bezpośrednio do konkretnych, jednostkowych przypadków. W tym wyraża się sens delegowania na poziom gminy kompetencji do bardziej szczegółowego i kompleksowego uregulowania zasad zachowania się (korzystania) z pewnych, określonych co najmniej rodzajowo gminnych obiektów użyteczności publicznej.

Z tych względów przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy gminnej nie ogranicza kompetencji stanowienia prawa miejscowego do spraw nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, tak jak stanowi art. 40 ust. 3 tej ustawy. Tę różnicę w konstrukcji upoważnień zawartych w obu omawianych przepisach, art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy należy mieć również na uwadze ustalając granice upoważnienia gminy do działania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Wracając do kwestii naruszenia przez prawodawcę samorządowego (gminnego) prawa trzeba podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy gminnej wynika, że przesłanką wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa miejscowego może być istotne naruszenie prawa. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że ta przesłanka nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 91 ust. 1 stanowi zatem w pełni samodzielną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego albo wyroku sądowego, stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (aktu prawa miejscowego) jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, LexisNexis nr 300058, OSP 1991, nr 5, poz. 129). Wynika z tego, że o sprzeczności uchwały z prawem można mówić tylko wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie, a nie wtedy, kiedy w danej kwestii milczy. Podobne wypowiedzi można spotkać w piśmiennictwie prawniczym, gdzie podkreśla się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania. (por. np. Paweł Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 91 ustawy, LexisNexis 2013 r. i powołane tam piśmiennictwo).

Odnosząc te ogólne rozważania w kwestii granic upoważnienia (delegacji ustawowej) dla gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego w przedmiocie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i co za tym idzie - granic ingerencji nadzorczej w stanowienie tego rodzaju przepisów gminnych, Sąd uznaje większość zarzutów podniesionych przez Wojewodę w stosunku do zaskarżonej uchwały za nieuzasadnione.

Z tego punktu widzenia na szczególną uwagę zasługują zarzuty braku delegacji ustawowej, kierowane wobec postanowień ust. 10 pkt 3, ust. 12 pkt 1 i pkt 3 ust. 15, ust. 17, ust. 27 i ust. 28 Regulaminu korzystania z hal sportowych.

Należy jeszcze raz przypomnieć, że gmina nie musi posiadać konkretnego, ustawowego upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy gminnej. Nie sposób zresztą oczekiwać, że w jakiejkolwiek ustawie znajdzie się upoważnienie do wprowadzenia zakazu wnoszenia i żucia gumy na terenie płyty głównej hali sportowej (ust. 10 pkt 3 Regulaminu). Zgodnie z tym co już powiedziano, to upoważnienie wynika m. in. z konieczności zapewnienia bezpiecznego korzystania z hali. Reguły racjonalnego rozumowania nakazują dopatrywać się związku pomiędzy wnoszeniem i żuciem gumy, kończącym się wyrzucaniem zżutej gumy m. in. na płytę hali, a bezpieczeństwem osób poruszających się na tej płycie. W podobny sposób należy ocenić zarzuty Wojewody dotyczące braku delegacji ustawowej dla regulacji zawartych np. w ust. 27 i 28 Regulaminu. Z Regulaminu wynika, że hale sportowe mogą być wynajmowane. Najem jest kwestią umowy cywilnoprawnej, podlegającej zasadzie wolności kontraktowej. Zawarcie takiej umowy wymaga, co oczywiste określenia jej stron wraz z danymi pozwalającymi na ich identyfikację. Postanowienia zawarte w ust. 27 i 28 załącznika do Regulaminu dotyczą trybu korzystania z hali sportowej (m. in. na podstawie wynajmu) i niewątpliwie mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Inna kategoria zarzutów Wojewody [...] pod adresem zaskarżonej uchwały to przekroczenie przez gminę delegacji ustawowej (ust. 9, ust. 12 pkt 1-3, ust. 13, ust. 17, ust. 23). Najczęściej organ uzasadnia te zarzuty obowiązywaniem w zakresie objętym kwestionowanymi postanowieniami Regulaminu regulacji ustawowych, w szczególności zaś zawartych w Kodeksie wykroczeń. Wojewoda nie jest w tych zarzutach konsekwentny, ponieważ takie same stany faktyczne (istnienie regulacji ustawowych w materii objętej kwestionowanymi postanowieniami Regulaminu) kwalifikuje jako przekroczenie delegacji ustawowej bądź jako brak delegacji ustawowej (np. ust. 12 pkt 1 - 3 Regulaminu).

Zarzuty te nie są również uzasadnione i w dużej mierze polegają na nieporozumieniach. Przede wszystkim organ nie ustalił szczegółowych relacji treściowych pomiędzy kwestionowanym postanowieniem Regulaminu, a przeciwstawianymi im przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W skrajnych przypadkach Wojewoda stwierdza jedynie, że kwestia objęta określonym postanowieniem Regulaminu jest uregulowana we wskazanej ustawie, bez podania konkretnego przepisu tej ustawy. W ramach zarzutu dotyczącego ust. 12 pkt 1 Regulaminu organ podniósł, że kwestie dotyczące palenia substancji nikotynowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Zarzut dotyczący ust. 13 Regulaminu został zaś oparty na stwierdzeniu, że kwestie w nim zawarte reguluje Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości stanowisko, że samo ogólne powołanie ustawy, bądź konkretnego jej przepisu, związanego w jakiś sposób z materią objętą kwestionowanymi postanowieniami Regulaminu nie wyczerpuje przesłanki istotnego naruszenia prawa (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) dającej podstawę do stwierdzenia nieważności tych postanowień.

Za szczególnie błędne Sąd uznaje przeciwstawienie określonych postanowień Regulaminu przepisom Kodeksu wykroczeń, na uzasadnienie zarzutów braku delegacji ustawowej lub przekroczenia delegacji ustawowej. Organ wyprowadza takie wnioski biorąc zapewne pod uwagę jedynie elementy stanów faktycznych określonych np. w ust. 12 pkt 1 Regulaminu i w art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń (bez porównania treści tych regulacji). Nie uwzględnił natomiast tego, że Kodeks wykroczeń reguluje odpowiedzialność za wykroczenia czyli odpowiedzialność, której podlegają osoby w wieku powyżej 17 lat, za czyny społecznie szkodliwe, zabronione przez ustawę i zawinione przez sprawcę (art. 1 ust. 1 i 2 i art. 8 k. w.). Już choćby ze względu na minimum wieku adresatów norm zawartych w Kodeksie wykroczeń brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że określone, kwestionowane postanowienia Regulaminu stanowią powtórzenie albo niedozwoloną modyfikację przeciwstawionych im przepisów Kodeksu wykroczeń. Pomijając już to, że Regulamin nie aspiruje do roli aktu wprowadzającego odpowiedzialność za wykroczenia, a więc pod względem materialnoprawnym nie wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie wykroczeń.

Wśród zarzutów Wojewody zwraca ponadto uwagę zarzut dotyczący ust. 17 Regulaminu, motywowany wykroczeniem poza granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu jest on szczególnie nieuzasadniony, jako że polega na imputowaniu gminie bezpodstawnej ingerencji w sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, "uregulowanych na poziomie ustaw (art. 415 k.c.)", drogą postanowienia informującego jedynie o ponoszeniu odpowiedzialności materialnej za wyrządzone szkody zgodnie z określonymi przepisami Kodeksu cywilnego.

Na marginesie uwag dotyczących relacji treściowych pomiędzy aktami prawa miejscowego, a przepisami prawa powszechnie obowiązującego można odwołać się również do tzw. zasad techniki legislacyjnej (prawodawczej). Według § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, w uchwale i zarządzeniu organu samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uzasadnieniem tej zasady jest zapobieganie nieuprawnionemu wchodzeniu prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, mogącemu w skutkach wywołać u adresatów norm prawa miejscowego wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne jedynie powtarzanie treści przepisów ustaw w aktach prawa miejscowego.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że "Zasady techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. "Zasady techniki prawodawczej" nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Są one bowiem zbiorem reguł wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne (art. 2), natomiast nie służą ocenie ważności obowiązującego prawa. Nawet ewentualne naruszenie zasad legislacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. II OSK 22/12, LEX nr 1145573 oraz wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2705/16, LEX nr 2406421, wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 127/18). Akt jednostki samorządu terytorialnego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. np. wyroki NSA z 25 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 791/19, z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. II FSK 3220/19, wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 109/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1008/20).

Według Trybunału Konstytucyjnego (np. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r. sygn. akt P 16/03; OTK-A 2004/4/36) naruszenie Zasad jedynie wyjątkowo może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, wtedy gdy naruszenie to jest poważne i stanowi jednocześnie naruszenie którejś z podstawowych zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Krytyczne uwagi Sądu, niepodzielające stanowiska organu w rozpatrywanej sprawie odnoszą się również, ze względów już przedstawionych, do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących postanowień Regulaminu szczegółowo przez Sąd nie omawianych, z dwoma wyjątkami.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia prawa można uznać za uzasadniony w przypadku ust. 12 pkt 3 Regulaminu, w zakresie dotyczącym zakazu wprowadzania psów i ust. 23, który stanowi, że osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy niniejszego regulaminu będą usuwane z terenu hali sportowej, niezależnie od ewentualnego skierowania sprawy na drogę postępowania w sprawach o wykroczenie.

To pierwsze postanowienie generalnie zakazujące wprowadzania psów (i innych zwierząt) do hali sportowej nie uwzględnia, a więc narusza przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U z 2020 r. poz. 426). Według art. 20a ust. 1 pkt 1 tej ustawy osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności budynków i ich otoczenia przeznaczonych m. in. na potrzeby sportu i turystyki.

Natomiast drugie postanowienie Regulaminu (ust. 23) poprzez nieprecyzyjne sformułowanie, mówiące o "usuwaniu (osób) z terenu hali sportowej" niejako dopuszcza używania w tym celu siły fizycznej przez osoby bliżej nieokreślone, zatem również nie posiadające takich kompetencji. Można mu wobec tego zarzucić sprzeczność z przepisami ustaw, określających sytuacje i osoby uprawnione do stosowania przymusu bezpośredniego (przede wszystkim funkcjonariuszy określonych służb mundurowych).

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) stwierdził nieważność ust. 12 pkt 3 oraz ust. 23 załącznika do uchwały Rady Gminy R. z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę R.. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.