Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 334/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 13 lutego 2014 r., Nr XXX/245/2014 w przedmiocie regulaminu korzystania z obiektów sportowych na terenie gminy 1) stwierdza nieważność punktu 7 oraz punktu 8 podpunkt: 3, 7, 9, 10, 13, 17 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części, w której w punkcie 1 stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Lubrza, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), podjęła w dniu 13 lutego 2014 r. uchwałę Nr XXX/245/2014 w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z obiektów sportowych w Gminie Lubrza, stanowiący załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, natomiast w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się stwierdzenia nieważności "ust. 7 oraz ust. 8 pkt 3, 7, 8, 9, 10, 13 i 17" załącznika do uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że powyższe unormowania zostały podjęte z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda wskazał, że rada gminy posiada uprawnienie do określania zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej położonych na jej terenie jednak powtarzanie regulacji ustawowych, jak również ich modyfikacja lub uzupełnianie przez przepisy prawa miejscowego są niedopuszczalne, gdyż powtórzony przepis może być interpretowany w kontekście uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Wydając zatem akty o charakterze prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), do jakich zalicza się uchwalony przez Radę Gminy Lubrza regulamin korzystania z obiektów sportowych, organ stanowiący gminy musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach wyższego rzędu, powstrzymując się od wypełniania ich treści postanowieniami ustawy. Ponadto, przepisy gminne uchwalone na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą wykraczać poza istotę korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zwłaszcza gdy cechy prawne i granice korzystania zostały zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących.

W ocenie Wojewody, zakwestionowane regulacje zawarte w ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią przedmiot unormowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa:

– pkt 3 - zakaz niszczenia urządzeń sportowych i nawierzchni obiektu przez niewłaściwą eksploatację wynika z art. 143 kodeksu wykroczeń;

– pkt 8 – zakaz palenia tytoniu na terenie obiektów sportowych wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych;

– pkt 9 - zakaz spożywania napojów alkoholowych pozostaje w sprzeczności z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Ustalenie zatem, iż na terenie wymienionych w uchwale obiektów użyteczności publicznej zabrania się wnoszenia alkoholu oraz spożywania go poza obrębem punktów gastronomicznych powinno, zatem nastąpić w uchwale wydanej na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

– pkt 10 - zakaz przyjmowania środków odurzających wynika z art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii;

– pkt 13 - zakaz zaśmiecania jest kwestią uregulowaną w art. 145 Kodeksu wykroczeń;

– pkt 17 - zakaz używania wulgaryzmów dotyczy zachowania opisanego w art. 141 Kodeksu wykroczeń.

Ponadto, zdaniem Wojewody, ustanowienie w ust. 8 pkt 7 zakazu wprowadzania zwierząt pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Wojewody, wprowadzenie powyższego zakazu, jako jednego z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mającego na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym jednak znaczeniu stanowi część uchwalanego przez radę na podstawie odrębnej delegacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Brak jest zatem podstaw do regulowania kwestii związanych z wprowadzaniem zwierząt na teren obiektów sportowych w regulaminie korzystania z obiektów tego typu.

Z kolei, według skarżącego, postanowienia ust. 7 załącznika do uchwały, w którym wyznaczono krąg osób odpowiedzialnych za szkody materialne powstałe na skutek korzystania z obiektu sportowego, jego urządzeń i sprzętu, mają charakter regulacji z zakresu prawa cywilnego i obowiązujące w tym zakresie postanowienia ustawowe pozbawiają Radę możliwości stanowienia przepisów modyfikujących akty prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu nadzoru, brak jest podstaw do wprowadzania tego rodzaju zasad odpowiedzialności w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wykraczają one poza granice upoważnienia ustawowego, a ponadto, ingerują w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych.

Rada Gminy Lubrza na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., podjęła w dniu 17 czerwca 2014 r. uchwałę Nr XXXII/274/14 w sprawie odpowiedzi na skargę wniesioną przez Wojewodę Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza Nr XXX/245/2014 z dnia 13 lutego 2014 r. W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że uwzględnia w całości skargę Wojewody Opolskiego i stwierdziła, że działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa.

Na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2014 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Gmina Lubrza, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdziła, że kierując się stanowiskiem z dnia 17 czerwca 2014 r., uznaje skargę za zasadną. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2014 r. pełnomocnik Gminy Lubrza wyjaśnił, że uchwała weryfikująca nie zostanie podjęta, gdyż skarżący zakwestionował tylko część uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 komentowanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga została natomiast wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Lubrza z dnia 13 lutego 2014 r. Nr XXX/245/2014, w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z obiektów sportowych w Gminie Lubrza należy bezspornie do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przytoczony przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 40 ust. 2 ww. ustawy, akty te stanowione są w szczególności w sprawach dotyczących:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Podkreślić przy tym należy, iż samorząd gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi bowiem wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy obowiązana jest, zatem przestrzegać zakresu upoważniania ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarta być musi tzw. delegacja, czyli upoważnienie dla aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium.

Wskazać również należy, że przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, zważyć trzeba, że kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w Regulaminie stanowiącym załącznik do tej uchwały, wymogów tych nie spełnia.

W świetle poczynionych uwag, jako zasadne należało uznać zarzuty Wojewody Opolskiego dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących modyfikację, powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W związku z tym Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Lubrza przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej, do których należą obiekty sportowe w Gminie Lubrza, wymienione w pkt 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Lubrza z dnia 13 lutego 2014 r., do jakich zgodnie z tym zapisem należą stadiony, boiska, boiska wielofunkcyjne oraz korty tenisowe i place zabaw wraz z wyposażeniem, a także służące im zaplecze socjalne.

W ocenie Sądu, podzielić trzeba argumentację Wojewody Opolskiego dotyczące istotnego naruszenia postanowień pkt 7 oraz pkt 8 ppkt 3, ppkt 7, ppkt 9, ppkt 10, ppkt 13 i ppkt 17 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, gdyż przepisy te wykraczają poza zakres delegacji ustawowej bądź powtarzają lub modyfikują normy ustawowe.

Dokonując oceny poszczególnych naruszeń prawa w zapisach uchwały za naruszające delegację zawartą w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać zapisy zawarte w punkcie 7 Regulaminu, w którym postanowiono, że "Za szkody materialne powstałe na skutek nieprawidłowego korzystania z obiektu sportowego, jego urządzeń i sprzętu odpowiadają korzystający, a w przypadku niepełnoletnich ich opiekunowie i rodzice". Rada Gminy Lubrza dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawowych. Przypomnieć należy, iż upoważnienie zawarte w powołanym wyżej art. 40 ust. 2 pkt 4 przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez przebywających na korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże, jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2011 r., IV SA/Po 672/11 i wyroku WSA w Krakowie z 13 marca 2013 r., III SA/Kr 1476/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak sformułowane zapisy pkt 7 Regulaminu nie tylko wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego, które umocowuje radę gminy do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" i nie może być odczytywane jako upoważnienie do regulowania odpowiedzialności za szkody, ale także bezpodstawnie ingerują w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 maja 2012 r., III SA/Wr 113/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej osób korzystających z obiektów sportowych na terenie Gminy Lubrza, czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93, z późn. zm.), a okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność - w art. 424 K.c., stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw i ich modyfikację (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997). Zauważyć trzeba, że stanowiąc przepis prawa miejscowego Rada Gminy Lubrza nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy Kodeks cywilny, a uchwalając analizowany zapis pkt 7 Regulaminu wkroczyła w materię uregulowaną tą ustawą, co jest działaniem niedopuszczalnym i musi skutkować stwierdzeniem nieważności powyższych zapisów, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.

Podobny zarzut należy postawić zapisom zawartym w pkt 8 ppkt 7 załącznika do uchwały, w którym uregulowano kwestie zakazu wprowadzania zwierząt na teren obiektów sportowych, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany "regulaminem", będący aktem prawa miejscowego. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Rację ma skarżący Wojewoda, że wprowadzenie powyższego zakazu - jako jednego z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mającego na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów jednoznacznie określonych przez ustawodawcę, tj. przeznaczonych do wspólnego użytku, a do takich terenów bezsprzecznie należą tereny obiektów sportowych i inne tereny określone w pkt 2 Regulaminu - znajduje uzasadnienie w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym jednak znaczeniu stanowi część uchwalanego przez radę na podstawie odrębnej delegacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło również w pkt 8 ppkt 9 Regulaminu, w którym zamieszczono zakaz spożywania napojów alkoholowych, co narusza art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356, z późn. zm.). Przepis art. 14 ust. 6 tej ustawy zawiera samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ze względu na ich charakter. Powołana ustawa nie reguluje zatem zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych na teren obiektów, o których mowa w regulaminach przyjętych na podstawie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 6. Z tych względów ustalenie zarówno zakazu sprzedaży, jak i wnoszenia oraz spożywania alkoholu na terenie obiektów użyteczności publicznej, w tym również na terenie objętych zaskarżoną uchwałą obiektów sportowych, powinno nastąpić kompleksowo, wraz z uzasadnieniem konieczności wprowadzenia tych zakazów z uwagi na charakter obiektów, których dotyczą. Dostrzec w tym miejscu przyjdzie, że sam zakaz spożywania alkoholu, ustanowiony w pkt 8 ppkt 9 Regulaminu, bez jednoczesnego wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu i jego wnoszenia na teren obiektów sportowych, jest nieracjonalny, bowiem w istocie oznacza, że posiadanie i sprzedaż alkoholu na tym terenie jest dozwolone, natomiast zabronione jest wyłącznie jego spożywanie.

Podzielić należy również pogląd organu, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, o czym stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Zabieg powtórzenia stwarza bowiem możliwość interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powtórzenia stanowią przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i czynią niejasnym charakter powtórzonych norm w kontekście ich miejsca w hierarchii przepisów prawa. Powtarzanie zapisów ustawy w akcie prawa miejscowego może bowiem wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii.

Stwierdzona przez Sąd wadliwość, polegająca na nieuprawnionym powtórzeniu norm zawartych w akcie rangi ustawowej, dotyczy pkt 8 ppkt 10 Regulaminu, ustanawiającego zakaz przyjmowania środków odurzających na terenie obiektów sportowych, który odpowiada dyspozycji art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, z późn. zm.) o treści: "Kto wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe". Dodać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie, posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. postanowienie SN z 1 marca 2013 r., V KK 425/12, LEX nr 1293872).

Ponadto, w ocenie Sądu, w sposób nieuprawniony przedmiotem zakwestionowanej uchwały objęto też zakres uregulowany już przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. nr 109, poz. 756, z późn. zm.), wprowadzającymi odpowiedzialność sprawcy za określone wykroczenia przeciwko obyczajności publicznej (rozdz. XVI), urządzeniom użytku publicznego (rozdz. XVII). Dotyczy to następujących zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały:

- pkt 8 ppkt 3 Regulaminu, w którym ustanowiono zakaz niszczenia urządzeń sportowych i nawierzchni obiektu przez niewłaściwą eksploatację, który nawiązuje jednoznacznie do dyspozycji art. 143 Kodeksu wykroczeń dotyczącej utrudniania lub uniemożliwienia skorzystania z urządzeń użytku publicznego. Zgodnie z tym przepisem: "Kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę". Należy mieć na względzie, że urządzenia przeznaczone do użytku publicznego zostały przez ustawodawcę wymienione jedynie przykładowo, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności". Oznacza to, że sankcją określoną w tym przepisie objęte jest również każde działanie umyślne sprawcy w odniesieniu do innych urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, do jakich bezspornie należy wyposażenie obiektów sportowych.

- pkt 8 ppkt 13 Regulaminu, w którym ustanowiono zakaz zaśmiecania. Zapis ten stanowi powtórzenie art. 145 Kodeksu wykroczeń o treści: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec". Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na swój charakter obiekty sportowe należą do miejsc, o jakim mowa w powołanym przepisie. Należy przyjąć, że miejsce dostępne dla publiczności to miejsce dostępne dla nieograniczonej liczby osób. Również i w powyższym przepisie ustawodawca, określając tego rodzaju miejsca, zamieścił jedynie przykładowy, otwarty katalog przedmiotowy.

- pkt 8 ppkt 17 Regulaminu, w którym ustanowiono zakaz używania wulgaryzmów, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 141 Kodeksu wykroczeń o treści: "Kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych".

Natomiast odnośnie ustanowionego w pkt 8 ppkt 8 Regulaminu zakazu palenia tytoniu, w ocenie Sądu, nie można podzielić argumentacji Wojewody Opolskiego, że zakaz ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. nr 10, poz. 55, z późn. zm.). Zauważyć przyjdzie, że w art. 5 ust. 1 ustawodawca określił enumeratywnie miejsca, w których zabrania się palenia wyrobów tytoniowych. Zgodnie z pkt 9 tego przepisu zabrania się palenia "w pomieszczeniach obiektów sportowych". Zakaz wynikający z tego przepisu jest jednoznaczny, jednak umknęło uwadze skarżącego, że odnosi się on wyłącznie do pomieszczeń obiektów sportowych, a zatem nie obejmuje całych terenów obiektów określonych w pkt 2 Regulaminu, do jakich według tego zapisu należą też stadiony, boiska oraz korty tenisowe. Na zasadzie art. 5 ust. 4 omawianej ustawy rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy inne niż wymienione w ust. 1 miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego. Na podstawie tej delegacji ustawowej rada gminy posiada zatem uprawnienie do wprowadzenia zakazu palenia tytoniu na terenie gminy w innych miejscach niż określone przez ustawodawcę. W związku z tym, wprowadzenie przez Radę Gminy Lubrza zakazu palenia na terenie obiektów sportowych znajduje umocowanie w przepisach prawa.

Odnośnie możliwości wydawania jednego aktu prawa miejscowego na podstawie kilku przepisów będących podstawą prawną, odnotowania wymaga, że na tle uchwał regulujących tryb i zasady korzystania z obiektów sportowych w orzecznictwie wyrażony został pogląd, który skład orzekający podziela, iż działania tego rodzaju są dopuszczalne, a kompleksowe uregulowanie zakazów w Regulaminie należy uznać za celowe (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. II GSK 453/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając to stanowisko wskazano, że w świetle § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", do aktów prawa miejscowego ma odpowiednie zastosowanie zarówno § 138 ww. rozporządzenia, który przewiduje dopuszczalność wydawania aktów wewnętrznych (uchwał i zarządzeń) na podstawie kilku przepisów prawnych, jak i przepis § 119 tego rozporządzenia, który w stosunku do aktów wykonawczych (rozporządzeń) zawiera w tym zakresie wyraźny zakaz. Na tle konkurencyjności powyższych przepisów w literaturze wskazuje się, że projektując akt prawa miejscowego należy samodzielnie w tym względzie podejmować decyzję (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa-Kraków 2007, s. 206). W tych okolicznościach należało uznać, że ustalenie przez radę gminy zakazu palenia tytoniu na terenie obiektów sportowych w uchwale wydanej na podstawie delegacji ustawowej, wynikającej art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności pkt 8 ppkt 8 Regulaminu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2, w przedmiocie wykonalności uchwały, oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.