Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1326/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,. art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia [...] NR [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej A w T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 garaży dla samochodów osobowych, w zabudowie szeregowej, na działce nr 524/2 przy ul. A 38A w T.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły M. K. oraz Z. B. M. K., właścicielka działki nr 527/14, zarzuciła naruszenie art. 61 ustawy poprzez wydanie decyzji pomimo, że ani jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem odwołującej decyzja organu I instancji narusza ład przestrzenny w okolicy domków jednorodzinnych, a szczególnie strony, której nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie od planowanej budowy. Tym bardziej, że na analizowanym terenie występuje zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna, występujące pojedyncze budynki gospodarczo-garażowe są obiektami towarzyszącymi zabudowie jednorodzinnej i służą obsłudze pojedynczych budynków jednorodzinnych. W analizowanym obszarze brak inwestycji o podobnym charakterze. Dodała, iż dojazd do planowanej inwestycji ma odbywać się przez drogę wewnętrzną, co negatywnie wpłynie na usytuowane w pobliżu nieruchomości. Dodatkowo zaznaczyła, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma być realizowana zabudowa.

Z. B., właścicielka działki nr 523, powieliła argumentację M. K., zwracając uwagę, iż realizacja inwestycji uniemożliwi konserwację, czy chociażby wymianę ogrodzenia, gdyż działki sąsiadują z sobą bezpośrednio. Nadto droga dojazdowa do działki odwołującej ulegnie degradacji, gdyż nie jest przystosowana do większego natężenia ruchu. Podkreśliła, iż drogą wewnętrzna, która ma być dojazdem do garaży zajmuje się od kilkunastu lat, sprząta, kosi trawę, odśnieża, dotychczas żadne władze nie zainteresowały się tym terenem.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzą przesłanki przewidziane w ustawie i nie sprzeciwiają się temu przepisy odrębne. Podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji jest dopiero wstępnym etapem, nie przesądza, iż ostatecznie inwestycja zostanie zrealizowana, nie rodzi praw do terenu, na tym etapie organ nie ma obowiązku ani uprawnienia oceniać celowości inwestycji, czy jej słuszności. Decyzja taka nie narusza praw osób trzecich, jej podjęcie nie jest uzależnione od zgody właściciela terenu projektowanej zabudowy, czy właścicieli nieruchomości z nim graniczących, a także od posiadania przez inwestora tytułu prawnego do terenu inwestycji. Stosunki między właścicielami nieruchomości normowane są natomiast przepisami prawa cywilnego, zatem poza tym postępowaniem.

Dalej organ wskazał, iż wydanie pozytywnej decyzji jest dopuszczalne wyłącznie po ustaleniu, iż spełnione są łącznie warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, iż opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na tym terenie, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślił, wskazując na orzecznictwo sądowe, iż niedopuszczalna jest zawężająca interpretacja pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy, wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wskazał, iż do ustalenia cech projektowanego zamierzenia organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie). Obszar analizy został wyznaczony wokół działki inwestycyjnej w odległości 66m od granic nieruchomości objętej wnioskiem, jako trzykrotna szerokość frontu działki (22m). Z przeprowadzonej analizy wynika, iż na wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której towarzyszą także budynki gospodarczo-garażowe oraz zabudowa wielorodzinna. Planowana zabudowa polegająca na budowie zespołu garaży, 6 stanowisk stanowiących jeden budynek, zdaniem organu stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i jest inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego mieszkalnictwa. Podobnie jak garaż dla zabudowy jednorodzinnej. Dodał, iż linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr 523. Ze względu zaś na zróżnicowanie wskaźnika zabudowy od 17% do 59% oraz ze względu na funkcje i cechy inwestycji ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do 59% znajduje uzasadnienie w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie maksymalnej wartości na terenie analizowanym tj. do 20m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia na podstawie średniej wartości budynków gospodarczo-garażowych tj. 3,2m. Geometria dachu została ustalona jak przewiduje § 8 rozporządzenia. Podsumowując, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym planowane zamierzenie znajduje uzasadnienie, co za tym nie było podstaw do wydania negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. K. Zarzuciła, iż decyzja organu I instancji nie wymienia skarżącej jako strony postępowania, zaś analiza jest ogólnikowa, nie zawiera żadnych danych w zakresie oddziaływania na środowisko oraz domy jednorodzinne. Taka ocena jest tym bardziej zaskakująca, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym, po takiej samej lakonicznej analizie, w pierwszych podejmowanych w sprawie decyzjach organy stwierdzały, iż inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, droga wewnętrzna tzw. dojazdowa do garaży, będzie ze szkodą dla nieruchomości oznaczonej nr 523. Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ odwoławczy wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia cytuje fragment wypowiedzi inwestora o zasadności realizacji zabudowy, nie odnosi się do takiego usytuowania inwestycji, w sytuacji, gdy równolegle do ulicy A i B jest mnóstwo miejsca, gdzie zmieściłoby się więcej garaży. Nadto, nieruchomość nr 524/2 nie przylega do nieruchomości spółdzielczych, oddzielają ją nieruchomości prywatne oraz ulica C, przy której stoją bloki inwestora. Zdaniem skarżącej planowane usytuowanie doprowadzi do zapychania na siłę każdego wolnego skrawka ziemi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W ocenie sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] o ustaleniu na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej A w T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 garaży dla samochodów osobowych, w zabudowie szeregowej, na działce nr 524/2 przy ul. A 38A w T., została podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), co obligowało sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie, ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Istotne jest, iż wyniki tak przeprowadzonej analizy urbanistycznej, odzwierciedlone na mapie i w samej analizie winny znaleźć odzwierciedlenie także w uzasadnieniu samej decyzji. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji to w zasadzie powtórzenie dotychczasowego toku postępowania, stanu faktycznego. Organ I instancji nie wyjaśnił procesu, w wyniku którego doszedł do ustalenia, iż wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione łącznie. Nie uzasadnił także sposobu ustalenia parametrów dla nowej zabudowy wynikających z rozporządzenia. I wprawdzie wyniki analizy urbanistycznej stanowią załącznik do samego aktu administracji publicznej, co jednak nie zwalnia organu właściwego w sprawie od przeprowadzenia oceny takiej analizy w kontekście ustalonych parametrów dla przyszłej inwestycji. Organ I instancji w końcowej części uzasadnienia wskazał lakonicznie, iż przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną na podstawie rozporządzenia i wynika z niej, że spełnione są łącznie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy. Takie uzasadnienie nie jest wystarczające i nie świadczy o należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, naruszając przepisy k.p.a. oraz uniemożliwia weryfikację poprawności przeprowadzonej wykładni przepisów prawa materialnego , a w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy.

I wprawdzie organ odwoławczy udzielił obszernej odpowiedzi na zarzuty sformułowane we wniesionych odwołaniach od decyzji organu I instancji, niemniej jednak uzasadnienie organu II instancji nadal nie spełnia warunków z art. 107 § 3 k.p.a. Owszem podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu to dopiero wstępny etap procesu inwestycyjnego, która jeszcze nie przesądza, czy ostatecznie inwestycja zostanie zrealizowana. Decyzja taka nie rodzi praw do terenu, dla jej wydania nie jest wymagane legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością, co oznacza, że o wydanie takiego aktu może ubiegać się każdy podmiot, nawet jeżeli występuje o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, którego właścicielem nie jest. I co ważne, na tym etapie zabezpieczenie interesów osób trzecich jest ograniczone postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą one zatem wykraczać poza ramy wyznaczone tą ustawa i nie mogą być dowolnie kształtowane wedle woli stron postępowania. Niemniej jednak, powyższe uwagi skądinąd prawidłowe i zasadne w świetle zarzutów odwołań, nie uprawniają do pozytywnej oceny uzasadnienia decyzji organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skupiło się analizie zarzutów odwołania ale nie wywiązało się z podstawowego obowiązku organu odwoławczego w ramach postępowania dwuinstancyjnego jakim jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest bowiem, by rozstrzygniecie każdego z organów zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie tylko zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Takie rozumienie zasady dwuinstancyjności znajduje jednoznaczne potwierdzenie w przepisach art. 15 i art. 138 k.p.a. oraz wypracowanym stanowisku judykatury (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 377/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 1000/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2012 r., sygn.akt II SA/Wa 445/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2720/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej jednak, w ocenie sądu, podzielić trzeba stanowisko wywiedzione przez organ odwoławczy, choć nie uzasadnione w sposób wyczerpujący i przekonywujący dla stron postępowania, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wbrew stanowisku skarżącej, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestora przylega jedynie do działek wykorzystywanych dla funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego i w związku z tym, w takim usytuowaniu, planowane garaże nie są inwestycją uzupełnienia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i nie są inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego mieszkalnictwa. Jak wynika, chociażby z wyników analizy urbanistycznej, na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Budynkom jednorodzinnym towarzyszą także budynki gospodarczo-garażowe, które w istocie stanowią uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem sądu, budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu, w niniejszej sprawie mieszkańcom osiedla zabudowanego budynkami mieszkalnymi kilkukondygnacyjnymi (blokami) niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bez względu na to, na jakiej podstawie inwestor będzie je udostępniał i na ich usytuowanie w pewnym oddaleniu od budynku wielorodzinnego – bloku. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe chociażby wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej (rozumianej ściśle), nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, np. sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowo-handlowy charakter. Obiekty o takiej przykładowo wymienionej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego lecz go uzupełniają właśnie dlatego, że w takich obiektach będzie prowadzona działalność usługowa, czy handlowa służąca okolicznym mieszkańcom. Pogląd taki wyraził m.in. NSA w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn.akt II OSK 518/10 oraz w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn.akt II OSK 2532/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i nie sposób z nim się nie zgodzić. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn.akt II OSK 586/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielić należy także ustalenie organu, iż planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną ogólnodostępną. Tym bardziej, iż organ uzyskał pozytywne uzgodnienie właściwego zarządcy drogi – postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 14 czerwca 2013 r. W warunkach niniejszego postępowania bez wpływu na takie ustalenie pozostają argumenty strony, iż zarządca nie interesuje się stanem technicznym drogi i gdyby strona nie dbała o ten teren, to w zasadzie droga byłaby nieprzejezdna. Taką argumentację strona może podnosić w pismach do zarządcy drogi, natomiast w kontrolowanym postępowaniu niezbędne było wyłącznie ustalenie, czy działka ma dostęp do drogi publicznej. Jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, w tym ulicy o nadanej nazwie, to nie jest konieczne nawet ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2005 r., sygn.akt OSK 1806/04; z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn.akt II OSK 1337/09; z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn.akt II OSK 2121/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie na pozytywną ocenę zasługuje wniosek organu, iż spełnione są pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, choć ocena tych warunków w istocie znajduje odzwierciedlenie wyłącznie w wynikach analizy urbanistycznej. Ponieważ jednak zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem organu I instancji została przez sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, w toku ponownej analizy sprawy organy obu instancji będą mogły usunąć braki uzasadnienia w powyższym zakresie. Niewątpliwie bowiem ustalenie, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym sprawy, jest to bezsprzecznie podstawowe ustalenie, które uprawnia organ o podjęcia dalszych czynności w sprawie tj. wyznaczenia parametrów przyszłej zabudowy.

Analizując dalszą część uzasadnienia organu odwoławczego nie sposób nie dostrzec, iż zupełnie organ nie wyjaśnił procesu decyzyjnego, jaki towarzyszył takiemu a nie innemu ustaleniu poszczególnych parametrów, a w szczególności, w kontekście dopuszczonych przez rozporządzenie odstępstw od podstawowej zasady, iż w istocie wszystkie parametry dla nowej zabudowy stanowią wielkości średnie wyprowadzone z danych pomiarowych zebranych z terenu analizowanego. Organ odwoławczy, kończąc uzasadnienie rozstrzygnięcia, wskazał na parametry nowej zabudowy, które zostały ustalone z odstępstwami od podstawowych zasad, ale w żadne sposób nie wyjaśnił zasadności tych odstępstw, nie powołał się na sporządzoną w sprawie analizę, czy chociażby jej wyniki. Niewątpliwie zaś parametry opisane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinny być ustalone jako wartości średnie z obszaru analizowanego, a wszelkie odstępstwa od tej zasady urbanista w sposób przekonywujący powinien uzasadnić, winny także znaleźć one odzwierciedlenie w opisanym stanie faktycznym sprawy i właściwej argumentacji. Nawet bowiem jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Skoro bowiem bezsprzecznie każda decyzja organu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, to tym bardziej stosownej argumentacji wymaga zastosowanie dopuszczonych prawem odstępstw od podstawowych reguł.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn.akt II OSK 679/10 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, co jednak nie może prowadzić do sytuacji, że przedział ten jest zbyt duży, a przez to niedookreślony. Wynika to z tego, że w ramach określonych warunkami zabudowy ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne i ścisłe określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie: z dnia 12 września 2012 r., sygn.akt II SA/Kr 869/12; z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn.akt II SA/Kr 1624/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2014 r., sygn.akt II SA/Łd 1233/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, co jednak oczywiście nie może powodować sytuacji, że wartości graniczne (od – do) są tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Odnosząc te uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy zwrócić należy uwagę, iż wielkość powierzchni zabudowy została wyznaczona poprzez podanie wartości maksymalnej – do 59%, z kolei udział powierzchni biologicznie czynnej poprzez podanie wartości minimalnej – minimum 25%. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. I jak wskazano w wynikach analizy wskaźnik 59% powierzchni zabudowy jest wartością maksymalną dla terenu analizowanego, wartość średnia to 36%, lecz co ważne ani z wyników analizy, ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji nie wynika z jakich przyczyn organ doszedł do przekonania, iż zasadne jest skorzystanie z uregulowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego przyjęto wymieniony w decyzji wskaźnik, występujący tylko na jednej działce, co czyni to uzasadnienie niepełnym i naruszającym dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie ma się rzecz w odniesieniu do parametru, jakim jest szerokość elewacji frontowej, gdzie jak czytamy w wynikach analizy wielkość średnia to 8,8m, a tymczasem organ dopuścił szerokość elewacji frontowej do 20m, nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyjaśnień. W myśl natomiast § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. I owszem § 6 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, ale jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie brak uzasadnienia w tej kwestii. Z dokumentów sprawy wynika zaś, iż tylko na jednej działce występuje elewacja frontowa o szerokości 20m.

Stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej dotyczące przede wszystkim nieprecyzyjnego określenia rozważanych wcześniej parametrów nowej zabudowy popełnione przez organy administracji publicznej obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji , z uwagi na istotne naruszenie przepisów § 5i § 6 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania, wobec braku wniosku w tym przedmiocie – art. 210 § 1 p.p.s.a.

d.r.