Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 527/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 6 lutego 2014 r. nr XXXVII/493/14 w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie 1) stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 9, § 7 pkt 6 oraz § 6 pkt 18 załącznika do zaskarżonej uchwały i określa, że w tej części uchwała nie może być wykonana; 2) w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXXVII/493/13 z dnia 6 lutego 2014r. Rada Miasta Piekary Śląskie nadała Statut Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie z siedzibą w Piekarach Śląskich Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 pkt 11 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r.o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 595 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), w związku z art. 110 ust. 1 oraz art. 112 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011r. Nr 197 poz. 1172 ze zm.).

W § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2014r., a w jej załączniku przedstawiono unormowania statutu określające cele i zadania Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, jego organizację, gospodarkę finansową i mienie.

W skardze skierowanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez Wojewodę Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 17 - 20 oraz 112 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem Wojewody Śląskiego Rada Miasta Piekary Śląskie, podejmując zaskarżoną uchwałę nie wypełniła delegacji ustawowej. Jak stanowi bowiem art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich jest jednostką organizacyjną Miasta Piekary Śląskie działającą w formie jednostki budżetowej o czym stanowi § 1 statutu uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Jednocześnie zakres działania tej jednostki uregulowany jest w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 110 ust.1 zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej, a jak określa jej art. 112 ust. 1 i 2 zadania pomocy społecznej w powiatach wykonują jednostki organizacyjne – powiatowe centra pomocy rodzinie. Natomiast zadania powiatowych centrów pomocy rodzinie w miastach na prawach powiatu realizują miejskie ośrodki pomocy społecznej, które mogą być nazwane miejskimi ośrodkami pomocy rodzinie. W związku z powyższym, w statucie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie powinien zostać określony przedmiot działalności tej jednostki z uwzględnieniem zadań wynikających z art. 17 - 20 ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda zauważył, że przedmiot ten może zostać określony bardzo ogólnie, by nie powielać przepisów ustawy, jednak musi swoim zakresem obejmować wszystkie zadania realizowane przez ośrodek.

Warunku tego nie spełnia, w opinii organu nadzoru, § 5 zaskarżonego statutu, gdzie zostały wymienione ustawy, z których wynikają zadania realizowane przez ośrodek. Nie spełnia go również regulacja zawarta w § 6 statutu, gdyż w przepisie tym, mającym charakter zamkniętego katalogu, przedstawiono jedynie wybiórczo zadania wynikające z art. 17 - 20 ustawy o pomocy społecznej, które przyznano do realizacji ośrodkowi. Tym samym pozbawiono tę jednostkę organizacyjną uprawnienia do realizowania niewymienionych tam zadań, w tym o charakterze obowiązkowym. Podstawą działania jednostki budżetowej jest bowiem jej statut.

Jako przykład pominiętych w kwestionowanym statucie zadań pomocy społecznej Wojewoda wskazał zadania polegające na przyznawaniu i wypłacaniu zasiłków celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym oraz innym osobom niemającym dochodu i możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej), przyznawania zasiłków celowych w formie biletu kredytowanego (art. 17 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy), opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem (art. 17 ust. 1 pkt 9 ustawy), sporządzaniu sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie, również w formie dokumentu elektronicznego, z zastosowaniem systemu teleinformatycznego (art. 17 ust. 1 pkt 17 ustawy).

W ocenie organu nadzoru nieprawidłowe określenie katalogu zadań Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie mające wpływ na całość jego działalności, stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 17-20 i art. 112 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Oprócz opisanego uchybienia Wojewoda Śląski uznał jako nieuprawnione przypisanie ośrodkowi zadania w postaci przyznawania i wypłacania dodatku energetycznego.

Wskazując na treść art. 5 d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 1059 ze zm.) zauważył, że dodatek energetyczny przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji, na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej, o którym mowa w art. 3 pkt 13d w/w ustawy. Także pozostałe przepisy ustawy Prawo energetyczne nie przewidują możliwości upoważnienia innej osoby do wydawania decyzji w sprawach dodatku energetycznego.

Zwrócił uwagę na prostą jego zdaniem procedurę przyznawania dodatku energetycznego stwierdzając, że nie wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dodatek ten przysługuje, gdy strona ma przyznane prawo do dodatku mieszkaniowego. Jednak w ustawie Prawo energetyczne nie przewidziano możliwości prowadzenia postępowania w sprawie dodatku energetycznego przez ośrodek pomocy społecznej lub inna jednostkę organizacyjną gminy.

Z przedstawionych przyczyn organ nadzoru zakwestionował upoważnienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie do przyznawania dodatku energetycznego i realizacji tego zadania przez ośrodek, a w konsekwencji określenia tego zadania w zaskarżonym statucie. Podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie realizuje zadania określone w ustawie o pomocy społecznej, a także zadania przewidziane przepisami innych ustaw, tak jak np. w art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1456).

W świetle przedstawionych uchybień skarżący uznał za słuszne wnioskować o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W sporządzonej przez ustanowionego przez Gminę Piekary Śląskie pełnomocnika odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Ustosunkowując się kolejno do postawionych w skardze zarzutów wskazano na treść § 5 Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich, w którym określono, że ośrodek ten realizuje zadania wynikające z zapisów wymienionych w tym przepisie ustaw. Na mocy zakwestionowanego statutu Ośrodek jest więc zobowiązany do wykonywania zadań wymienionych w tych ustawach.

Pełnomocnik wskazał, że przepisy art. 17 – 20 ustawy o pomocy społecznej zawierają katalog zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Zadania te gminy mogą wykonywać również samodzielnie, gdyż wyłącznie zadania z zakresu pomocy społecznej na szczeblu powiatu bądź miastach na prawach powiatu są powierzane ośrodkom pomocy społecznej. W art. 112 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca odróżnił zadania pomocy społecznej w powiatach przekazując je do wykonania powiatowym centrom pomocy rodzinie, które w miastach na prawach powiatu działają poprzez miejskie ośrodki pomocy społecznej o nazwie miejskie ośrodki pomocy rodzinie.

Z powyższego wywiedziono, że jeżeli nawet zadania określone w art. 17 ustawy o pomocy społecznej nie zostały w całości zawarte w statucie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie to powoduje to, że mogą być one wykonywane przez samą Gminę bez konieczności ich powierzania ośrodkowi pomocy społecznej. Brak zamieszczenia wszystkich zadań ustawowo spoczywających na gminie w Statucie MOPR nie niweluje wykonywania tych zadań przez samą Gminę Piekary Śląskie.

Jako bezzasadny uznano też zarzut braku podstaw prawnych do powierzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie wykonywania zadań w zakresie przyznawania i wypłacania dodatku energetycznego. Powierzenie tych zadań odbywa się bowiem na zasadach ogólnych, a więc jest ściśle związane z wypłatą dodatków mieszkaniowych, które to zadanie, mimo braku takiego uregulowania prawnego w ustawie Prawo energetyczne może zostać zlecone pomocy społecznej. Dokonując wykładni celowościowej uznano za możliwe powierzenie pomocy społecznej kwestii związanych z dodatkiem energetycznym, skoro jego przyznanie uwarunkowane jest od tego, czy osoba uprawniona ma przyznane prawo do dodatku mieszkaniowego.

Konkludując zauważano, że statuty miejskich ośrodków pomocy społecznej innych miast województwa śląskiego zawierają identyczne rozwiązania, jak zaskarżony statut, jednak nie stwierdzono ich nieważności. Uznano to za niedopuszczalny fakt, gdyż zdaniem pełnomocnika Gminy Piekary Śląskie jednolitość orzecznictwa wymaga konsekwencji w ustalaniu zasad, na jakich opiera się organ nadzoru podejmujący swoje rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustaw z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), upoważnia sądy te do kontroli zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu, a w tym również wojewodę.

W art. 86 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Nie znajdując przeto formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza przeto konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części.

Poddana kontroli Sądu uchwała zawiera w swoim załączniku statut jednostki budżetowej, jaką jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piekarach a w istocie zarzuty skargi odnoszą się do tam zawartych regulacji.

Na wstępie swoich rozważań Sąd Administracyjny uznał więc za słuszne odnieść się do charakteru prawnego zakwestionowanego statutu.

Uchwała nadająca statut Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich uznana został przez uchwałodawcę za akt prawa miejscowego, o czym świadczy treść jej § 4 . Przywołanie w postawie prawnej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie czyni zadość obowiązkowi rady gminy w przypadku uchwalania aktów prawa miejscowego, gdyż ich stanowienie wymaga wskazania właściwej podstawy materialnoprawnej prawnej w przepisie rangi ustawowej.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano szereg przepisów, czy to ustawy o samorządzie powiatowym czy gminnym, jak też przepisów ustawy o pomocy społecznej i ustawy o finansach publicznych. Żaden z przywołanych przepisów nie zawiera upoważnienia dla gminy do stanowienia prawa miejscowego. Postanowienia art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określają jedynie właściwość przedmiotową rady gminy, która działa na podstawie przepisów upoważniających ją do podjęcia uchwały w rodzajowo wskazanej sprawie. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nakazuje organowi gminy nadanie statutu w przypadku tworzenia jednostki budżetowej, nie przyznaje jednak temu aktowi rangi prawa miejscowego. Należało zatem rozważyć, czy istnieje podstawa prawna, która pozwalała Radzie Gminy Piekary Śląskie na ustanowienie statutu jednostki budżetowej w randzie aktu prawa miejscowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiot zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie uregulowanym treścią art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Składowi orzekającemu znane jest stanowisko judykatury odmawiające przymiotu prawa powszechnie obowiązującego statutom budżetowych jednostek organizacyjnych tworzonych przez organy samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 353/07, z dnia 3 marca 2010r. sygn. akt II OSK 2058/09. publ. CBOSA czy z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. I SA 721/2000, teza druga publ. LEX nr 57173). Stanowisko prezentowane we wskazanych wyrokach zajmowane było na gruncie ocenianych tam, konkretnych uregulowań prawnych, a przy dokonywaniu oceny charakteru aktu normatywnego należy każdorazowo mieć na względzie treść tego aktu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do analizy treści kontrolowanego aktu i indywidualnej oceny jego charakteru prawnego.

Za cechy wyróżniające akty prawa powszechnie obowiązującego uważany jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Akt normatywny powszechny oznacza, że jest skierowany do nieograniczonego kręgu podmiotów. Cechy tej nie posiadają akty prawa skierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnie podporządkowanych lub podległych podmiotowi który je tworzy.

Budżetowa jednostka organizacyjna, a do takich zalicza się Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich nie ma co prawda samodzielnego charakteru, a jej byt prawny zależy od organu, który tę jednostkę utworzył. Jednak podjęty na podstawie upoważnienia ustawowego przez właściwy organ akt generalny skierowany do tej jednostki określa zadania wykonywane na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów w sprawach objętych zakresem działania tej jednostki. Regulacja zawarta w kontrolowanym statucie jest więc zwrócona nie tylko do jednostki organizacyjnej podporządkowanej organowi samorządu terytorialnego lecz również do nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Nie ma więc charakteru aktu wyłącznie wewnętrznego. Zaskarżona uchwała zasadnie uznana została jako akt prawa miejscowego, a brak przytoczenia w jej podstawie prawnej przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może przesądzać o jego nieważności.

Kontrolowany statut określa cele, zadania, organizację, gospodarkę finansową i mienie utworzonej przez Radę Miasta Piekary Śląskie jednostki organizacyjnej. Obowiązek utworzenia takiej jednostki organizacyjnej przez radę gminy wynika z art. 110 ust. 1 i art. 112 ust. 1 art. 113 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W przepisach tych ustawodawca zadecydował, jaki podmiot na terenie gminy, powiatu i województwa wykonywać będzie w imieniu gminy, powiatu i województwa zadania pomocy społecznej. Na terenie gminy funkcję te pełni ośrodek pomocy społecznej, na terenie powiatu powiatowe centrum pomocy rodzinie (przy czym na terenie miasta na prawach powiatu miejski ośrodek pomocy społecznej o zamiennej nazwie "miejski ośrodek pomocy rodzinie"), a w województwach - regionalny ośrodek polityki społecznej.

Brzmienie wymienionych przepisów art. 110 ust. 1, art. 112 ust. 1 i 2 oraz art. 113 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie budzi wątpliwości co do tego, że na ich mocy wszystkie zadania pomocy społecznej są przekazane do wykonania przez jednostki budżetowe o nazwach – ośrodek pomocy społecznej lub powiatowe centrum pomocy rodzinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru, że w § 6, a także § 7 i § 8 kontrolowanego statutu nie powtórzono wszystkich zadań pomocy społecznej, o których mowa w art. 17-20 ustawy o pomocy społecznej.

Niewątpliwie normy kompetencyjne powinny być stanowione w sposób jasny, tak by ich stosowanie nie nastręczało trudności, a tworzenie nieprecyzyjnego prawa, wymagającego stosowania interpretacji jest zdecydowanie błędne, tym bardziej jeżeli to dotyczy prawa powszechnie obowiązującego. Oceniając jednak przedstawione w skardze pominięcie legislacyjne w świetle postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że nie było to istotne naruszenie prawa wywołujące nieważność całego zaskarżonego aktu. Zaznaczyć tu trzeba, że kontrolując uchwałę zaskarżoną przez organ nadzoru sąd administracyjny ocenia tylko czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Możliwość stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji tego stanu rzeczy wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa przysługuje tylko organowi nadzoru. Przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem przepisem wyłączającym - zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności uchwał przez sąd administracyjny a nakazującym w tej sytuacji stwierdzić, że uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012r. sygn. akt II GSK 357/11 publ. CBOSA).

Pominięcie niektórych zadań własnych gminy w § 6 skarżonego statutu, wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego, nie pozbawiło Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich uprawnienia do realizowania niewymienionych tam zadań, w tym o charakterze obowiązkowym, gdyż przypisane są one temu podmiotowi z mocy ustawy. W treści § 5 statutu zamieszczono listę aktów prawnych, których zapisy stanowią podstawę realizacji zadań Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich. Powołanie m.in. ustawy o pomocy społecznej świadczy o tym, że jednostka ta realizuje wszystkie przypisane jej tą ustawą zadania. Ograniczenie tematyczne tych zadań w kolejnych przepisach nie zmienia faktu, że będą one z mocy prawa wykonywane przez Ośrodek, o czym stanowi art. 110 ust. 1 i art. 112 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Podstawą działania jednostki budżetowej jest niezaprzeczalnie jej statut lecz jego zapisy nie derogują zapisów ustawy nakładających na nią inne jeszcze niż wymienione w statucie obowiązki. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich zobowiązany jest je realizować, a realizacja tych zadań przez tę jednostkę organizacyjną będzie legalna, znajdująca oparcie w obowiązującym prawie.

Sąd oceniał charakter dostrzeżonego przez organ nadzoru uchybienia także poprzez pryzmat skutków, jakie wywołałoby stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego aktu. Skutki te sięgałyby nie tylko ex nunc lecz także ex tunc, co w przypadku zadań z pomocy społecznej nie byłoby korzystne.

Trudno jest natomiast zgodzić się w świetle brzmienia art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z twierdzeniami przedstawionymi w odpowiedzi na skargę, że przepisy art. 17 – 20 ustawy o pomocy społecznej zawierają katalog zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym, które gminy mogą wykonywać również samodzielnie.

Przechodząc do drugiego z zarzutów, a to zarzutu braku umocowania prawnego do powierzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich zadań wynikających z ustawy Prawo energetyczne – Sąd w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru.

W przeciwieństwie do zapisów pozostałych aktów prawnych wymienionych w § 5 kontrolowanego statutu w ustawie Prawo energetyczne ustawodawca nie zamieścił klauzuli zezwalającej na przejęcie zadania polegającego na przyznawaniu i wypłacaniu dodatku energetycznego przez ośrodek pomocy społecznej. Nie zamieścił również klauzuli zezwalającej na upoważnienie przez organ właściwy kierownika czy dyrektora tego ośrodka do wydawania decyzji administracyjnej.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji i załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych nie może następować ani w drodze wykładni celowościowej ani też w drodze żadnej innej wykładni. Może to nastąpić wyłącznie na podstawie umocowań ustawowych.

Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (prezydent miasta). Tak też sprawy dodatku energetycznego przyznane zostały w ustawie Prawo energetyczne do kompetencji wójta, (burmistrza, prezydenta). Kompetencja może zostać przeniesiona zgodnie z treścią art. 39 ust. 2 w/w ustawy, w którym ustawodawca zezwolił wójtowi (odpowiednio prezydentowi, burmistrzowi) na upoważnienie swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy (a nie - organów wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 w/w ustawy). Upoważnienie przyznane na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi umocowanie do działania w imieniu wójta i nie wiąże się z przekazaniem podmiotowi otrzymującemu upoważnienie kompetencji do realizacji określonego zadania i załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej w imieniu własnym. Upoważnienie do wykonywania kompetencji, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą. Podstawę udzielenia takiego upoważnienia stanowi art. 268a k.p.a. (por. Andrzej Szewc Komentarz do art. 39 ustawy o samorządzie gminnym LEX i cytowane tam orzecznictwo).

W przypadku uregulowanym w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraz znajduje natomiast tzw. dekoncentracja zewnętrzna wskutek czego, w przeciwieństwie do osób upoważnionych przez wójta, podmioty upoważnione na podstawie tego przepisu działają we własnym imieniu, a nie w imieniu rady czy wójta, uzyskując tym samym status organu (por. D. Dąbek glosa do wyroku WSA w Kielcach z dnia 11 maja 2006 r., I SA/Ke 441/05, PPP 2007, nr 4, s. 71).

Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak podkreślić należy, że organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a także zasad wyrażonych w jej art. 94. W związku z powyższym zmiana organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej może być dokonana jedynie w granicach wyznaczonych przez prawo.

W kontrolowanym statucie uprawnionym do załatwienia indywidualnych spraw przyznawania dodatku energetycznego wyznaczono ośrodek pomocy społecznej bez właściwego do tego umocowania w obowiązujących przepisach, co spełnia warunki istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tego zapisu.

Korzystając z uprawnienia nadanego sądom administracyjnym w treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego aktu również z urzędu. W ramach tak przeprowadzonej kontroli legalności dostrzegł jeszcze jedno uchybienie Rady Miasta Piekary Śląskie i to uchybienie w stopniu nakazującym stwierdzenie nieważności również § 6 pkt 18 statutu.

W przepisie tym, do zadań Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie przypisano zadania, o których mowa w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572). Jak stanowi jej art. 90b ust. 1 uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 90 m ust. 1 i 2 świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), a rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia w tych sprawach postępowania.

Jak z powyższego wynika zadanie przedstawione w § 6 pkt 18 Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie jest zadaniem wynikającym z ustawy o systemie oświaty. Ustawa ta nie została jednak wymieniona w treści § 5 statutu, który zawiera zamknięty katalog aktów, na podstawie których działa Ośrodek. Wymienione przepisy § 5 i § 6 pkt 18 nie pozostają ze sobą w korelacji, a co ważniejsze brak powołania w statucie ustawy o systemie oświaty wyklucza przypisanie zadań z niej wynikających Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie.

Mając na względzie dokonaną powyżej ocenę zaskarżonego przez organ nadzoru aktu prawnego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części uwzględniającej skargę, a w pozostałym zakresie orzekł na mocy art. 151 tej ustawy.

O wstrzymaniu wykonania uchwały w części, co do której stwierdzono nieważność, orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.