Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 311/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: odrzucono skargę
oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. odrzuca skargę Z. S.; II. oddala skargę Z. S..


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...].2005r. Z. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1968r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...].2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].1968r. nr: [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z PGR. [...].kat [...] i pgr. [...] .kat. [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].1968r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wykazało, że Z. S. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem objętych wnioskiem decyzji, gdyż nie posiadał do nieruchomości objętej podziałem żadnego tytułu prawnego.

Fakt, iż po dokonaniu podziału zawarł przedwstępną umowę sprzedaży na nieruchomość będącą przedmiotem zatwierdzonego podziału nie daje mu uprawnień strony również w nadzwyczajnym postępowaniu opartym na przesłankach z art. 156 kpa. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie rodzi uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Kolegium stwierdziło również, że poza sferą jego kompetencji pozostaje rozważanie obecnie, czy gdyby podział nie został zatwierdzony to doszłoby do zawarcia formalnej umowy sprzedaży, czy też nie i czy Z. S. i Z. S. nabyliby własność przedmiotowych działek. Interes prawny nie może opierać się na domniemaniu lecz musi wynikać z konkretnych przepisów prawa.

Pismem z dnia [...] 2007r. Pan Z. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o rozpatrzenie jego wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...].1968r. nr [...], która jego zdaniem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nigdy nie była prawomocna, praworządna i nie była umocowana prawnie. Odwołujący się stwierdził ponadto, że odnośnie nie przesłania Ksiąg Wieczystych informuje, że Księgi te są nieaktualne, "ponieważ istnieją już dwa wyroki sądowe na dobro Z. S. na 3/4 spornego obszaru", ale nie można dokonać wpisu sentencji wyroku ponieważ księgi te nie maj ą umocowania prawnego w postaci orzeczenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia [...] .2007r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że zarzuty zgłoszone we wniosku nie mogą mieć wpływu - w świetle obowiązujących przepisów oraz zebranego materiału dowodowego - na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie.

W szczególności, Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko, że Z. S. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem objętych wnioskiem decyzji jak również nie wykazał, że uzyskał przymiot strony na etapie wnioskowanego przez niego postępowania. Stronami postępowania podziałowego są właściciele (współwłaściciele) oraz użytkownicy wieczyści (współużytkownicy wieczyści). W żadnym zaś razie stronami postępowania nie są osoby, które nie mają do nieruchomości żadnego tytułu prawnego. Z. S. pomimo wezwania, nie przedłożył żadnego dokumentu na podstawie, którego można by stwierdzić istnienie po jego stronie interesu prawnego do - "żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].1968r. nr: [...]. Przedwstępna umowa sprzedaży zawarta w dniu [...].1968r. przez Z. S. i Z. S. z K. M., której przedmiotem były między innymi działki objęte w/w decyzją nie może zostać uznana za dokument na podstawie którego obecny wnioskodawca nabył tytuł prawny do nieruchomości, a tym samym uprawnienie do żądania unieważnienia dokonanego jej podziału. Umowa przedwstępna nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia własności nieruchomości, zatem w sferze stosunków prawnych do momentu zawarcia formalnej umowy kupna sprzedaży nie dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości objętej umową przedwstępną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że poza sferą kompetencji Kolegium pozostaje rozważanie obecnie czy gdyby podział nie został zatwierdzony to doszłoby do zawarcia formalnej umowy sprzedaży czy też nie i czy Pan Z. S. i Pani Z. S. nabyliby własność przedmiotowych działek. Interes prawny nie może opierać się na domniemaniu lecz musi wynikać z konkretnych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.12.2004r. IIISA/Wa373/04 Lex nr 176658 stanął na stanowisku, że konstruując definicję strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca posłużył się terminem interesu prawnego, a zatem nie jakiegokolwiek interesu. Interes, jakim legitymować się powinien podmiot, chcący występować w roli strony postępowania administracyjnego, musi mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazać należy, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązująca normą prawa, a sytuacja prawna konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawna tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Stwierdzony brak legitymacji procesowej Z. S. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].1968r., nr [...] skutkować musiał odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodzili się Z. S. i Z. S., którzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia [...] 2007r. W uzasadnieniu tej skargi opisali stan faktyczny sprawy i zarzucili, iż Kolegium nie zebrało wszystkich dowodów wskazanych przez skarżących i dołączonych do skargi. Nie zgadzają się również z poglądem Kolegium, iż "umowa przedwstępna nie jest dokumentem".

W odpowiedzi na skargę organ, którego decyzję zaskarżono wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż Z. S. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed Kolegium i dlatego nie był badany jej tytuł prawny do nieruchomości ujętej w decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Wniosek taki złożył bowiem tylko

Z. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Odnośnie skargi Z. S. podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia nią skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007r., nr [...]. Zgodnie z brzmieniem art.52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nadto skargę może wnieść ten kto ma w tym interes prawny – art.50 p.p.s.a. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17.10.2006r., sygn. akt IV SA/WA 198/06, iż "legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi." Pogląd ten znalazł również swoje odzwierciedlenie w postanowieniu WSA w Warszawie z 8.06.2006r., sygn. akt II SA/Wa 355/06, gdzie podkreślono, że "przy ocenie legitymacji procesowej danego podmiotu należy wziąć pod uwagę aspekty obiektywne i subiektywne pojęcia strony. W przypadku aspektu obiektywnego należy wziąć pod uwagę fakt wystosowania przez dany podmiot żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem. Natomiast w sensie subiektywnym stroną jest strona stosunku materialnoprawnego, który był przedmiotem konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Dla oceny, czy dany podmiot jest stroną wedle przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) konieczne jest, aby oba aspekty były spełnione łącznie."

W przedmiotowej sprawie odnośnie skarżącej Z. S. sytuacja taka nie zachodzi. Nie wnosiła ona o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym tak przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, a w konsekwencji żadna z wydanych w tym postępowaniu decyzji nie była skierowana do Z. S. Postępowanie administracyjne toczyło się z wniosku Z. S., który występował wyłącznie we własnym imieniu. W żadnym z pism procesowych przed organami administracyjnymi Z. S. nie informował, że występuje również w imieniu siostry Z.S., jak również nie przedłożył pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu. Potwierdził to zresztą w swoim piśmie procesowym z [...].2007r. sam skarżący Z. S. (k. [...] akt sądowych). Tym samym skarżąca Z. S. nie była stroną stosunku administracyjnego, będącego przedmiotem konkretyzacji w postępowaniu przed organami administracyjnymi i nie występuje ze skargą we własnej sprawie administracyjnej, lecz w sprawie, która toczyła się z wniosku jej brata Z. S., do którego wyłącznie były skierowane decyzje organu I i II instancji.

Skoro zatem Z. S. nie była stroną postępowania administracyjnego, nie wyczerpała środków zaskarżenia i nie była podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego to mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę Z. S. na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Rozpoznaniu przez Sąd podlegała zatem wyłącznie skarga Z. S.

Zgodnie z brzmieniem art.157 § 2 k.p.a. postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony. "Według art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazanie tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie." – wyrok WSA w Warszawie z 28.02.2007r., sygn. akt II SA/Wa 2234/06

Sama "odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie podania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. – wyrok WSA w Warszawie z 16.01.2007r., sygn. akt I SA/Wa 1812/06

Zasadnie zatem SKO w [...] przeprowadziło postępowanie wstępne mające na celu ustalenie czy wniosek Z. S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1968r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] pochodzi od strony. Tylko bowiem podmiot, któremu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym może skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i wszcząć takie postępowanie. Jak wynika z analizy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1968r., nr [...] Z. S. nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Słusznie zatem Kolegium wezwało wnioskodawcę do wykazania swojego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją o podziale. Stwierdzić należy, iż skarżący ani w postępowaniu przed organami administracyjnymi, ani w załącznikach do skargi, nie wykazał swojego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].1968r. Dokumentem, na który powoływał się w postępowaniu administracyjnym i sądowym skarżący wywodząc swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, była przedłożona przez niego kserokopia przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [...].1969r.

Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez SKO w [...] w decyzjach z dnia [...].2006r. i z dnia [...].2007r. oraz w odpowiedzi na skargę, iż przedwstępna umowa sprzedaży nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia prawa własności. Jest to umowa o charakterze obligacyjnym, o skutku zobowiązującym strony umowy do jej wykonania. Dopiero w wyniku wykonania tej umowy przedwstępnej powinna być zawarta druga umowa o skutku rozporządzającym tj. umowa sprzedaży, zawarta w formie aktu notarialnego przenosząca prawo własności na nowych właścicieli. Zatem przedłożona przedwstępna umowa sprzedaży, przedłożona przez skarżącego, nie potwierdza tytułu prawnego Z. S. do przedmiotowej nieruchomości. Co więcej przedstawione przez skarżącego załączniki do wniesionej skargi stwierdzony wyżej fakt potwierdzają. Otóż z treści wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...].1999r., sygn. akt I [...] wynika, iż Z. S. nakazano wydać działkę nr [...] co wynika z faktu, iż nie legitymował się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Natomiast z treści wyroków Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].2002r., sygn. akt I [...] i z dnia [...] 2004r., sygn. akt [...] wynika, że Z. S. nabyła własność działek nr [...] i nr [...] przez zasiedzenie. Zatem tytuł prawny Z. S. do tych działek nie wynika z zawartej [...] 1969r. w [...] przedwstępnej umowy sprzedaży, lecz ze wskazanych wyżej wyroków sądowych, które stwierdzają nabycie prawa własności poprzez zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, a nie poprzez nabycie jej w drodze umowy kupna.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczył decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stronami postępowania o podział nieruchomości są właściciele (współwłaściciele) oraz użytkownicy wieczyści. Stąd podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi wykazać się, o ile nie był stroną postępowania o podział nieruchomości, tytułem prawnym do całości nieruchomości objętej decyzją o podziale. Inne podmioty nie mogą skutecznie składać wniosków o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności – nie mając tytułu prawnego do nieruchomości nie są stronami postępowania. Jeżeli stwierdzenie nieważności decyzji domaga się osoba, która nie miała przymiotu strony w sprawie, w której decyzja ta została wydana, to wówczas organ, do którego wpłynął taki wniosek, odmówi wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, gdyż wniosek nie pochodził od osoby uprawnionej. (wyrok NSA z 20.02.1998r., sygn. akt I SA 1883/97). Stroną postępowania administracyjnego na podstawie art.28 k.p.a. jest podmiot, który ma interes prawny. Nie chodzi tu a jakikolwiek interes np. faktyczny, który Z. S. ma w przedmiotowej sprawie, ale o interes prawny, który musi mieć charakter prawny a wiec musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym oraz w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Tylko bowiem te normy mogą stanowić podstawę interesu prawnego i stwarzają legitymację procesową strony. W konsekwencji przyjąć należy, iż zaskarżona decyzja SKO w [...] jest prawidłowa, a Z. S. nie wykazał swojego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].1968r., nr [...].

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej powodującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też wobec nieuwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd skargę oddalił.