Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 201/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 4, art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 1 a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 167 poz 1758
law: ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jednolity
Teza: Państwo obce jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.).

TEZY

Państwo obce jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 989/11 w sprawie ze skargi R. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 5 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. - Ambasady R. w W. - na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2011 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2. Wnioskiem z dnia 29 października 2009 r. R. - Ambasada R. w W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zezwolenia na nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości położonej w W., przy A [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a współużytkownikami wieczystymi G. G. G., W. J. G., M. G. G., A. G., J. G. i H. G. O. wraz z wnioskiem o umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. We wniosku wskazano, że przed Sądem Rejonowym dla W. w W., Wydział [...] (sygn. akt [...]) prowadzone jest z wniosku R. postępowanie o stwierdzenie nabycia tej nieruchomości w drodze zasiedzenia. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że tryb w jakim nabył nieruchomość, tj. poprzez zasiedzenie, nie podlega przepisom ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.), a ponadto, że państwo obce nie jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy. Brak obowiązku legitymowania się zezwoleniem na nabycie nieruchomości wynika ponadto, zdaniem strony, z treści art. 21 ust. 1 Konwencji o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej w Wiedniu dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. 1965, Nr 37, poz. 232, dalej jako: Konwencja wiedeńska) oraz z zasady wzajemności. Wskazuje to na zasadność umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

3. Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2010 r., w której, na podstawie art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia, powołując się na konieczność ochrony słusznego interesu obywateli, którzy legitymują się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, a także ochrony publicznego porządku prawnego ukształtowanego w wyniku prawomocnych orzeczeń sądów polskich oraz ochrony państwa przed uzyskaniem przez państwo obce w trybie zasiedzenia prawa własności nieruchomości. Organ nie podzielił stanowiska strony, jakoby nabycie prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia podlegało wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, a więc nie wymagało uzyskania zezwolenia (art. 1 ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). W ocenie Ministra, państwo obce jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, tj. osobą prawną z siedzibą za granicą.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2011 r. za prawidłowe uznał stanowisko organu, w świetle którego nabycie przez państwo obce nieruchomości w drodze zasiedzenia wymaga zezwolenia organu administracji publicznej. Wymóg taki wynika bowiem z art. 1 ust. 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który stanowi, iż nabyciem nieruchomości w rozumieniu ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie każdego zdarzenia prawnego, zatem obejmuje także nabycie nieruchomości z mocy samego prawa (zasiedzenie, dziedziczenie). Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008, Nr 5, poz. 43) oraz dominuje w doktrynie. Odmienne stanowisko, wyrażone przez. A. Stelmachowskiego (System prawa prywatnego, t. 3, Prawo rzeczowe, pod red. T. Dybowskiego, Warszawa 2003, s. 386), na które powoływał się skarżący, Sąd uznał za odosobnione.

Zdaniem Sądu, wnioskodawca – R. - jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, gdyż nie jest wyłącznie "podmiotem prawa" międzynarodowego, ale jest "osobą prawną z siedzibą za granicą". W doktrynie i orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że na gruncie prawa prywatnego państwo obce jest traktowane jako zagraniczna osoba prawna, jest wyposażone w zdolność sądową i w postępowaniu cywilnym działa przez swoje organy (orzeczenie Sądu Najwyższego 25 maja 2007 roku, I CSK 6/07, postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 listopada 2009 r., VI ACz 1808/09 – akta adm., s. 239-243). Pojęcie "podmiot prawa międzynarodowego" jest pojęciem z dziedziny prawa publicznego, zaś w obrocie cywilnym państwo obce jest osobą prawną i w tym charakterze występuje z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia. Państwo obce działa jako strona czynności prawnych, nabywa mienie, zaciąga zobowiązania i podlega jurysdykcji sądów polskich.

Za nieuprawnione Sąd uznał przyjmowanie przez stronę, że wyłączenie w stosunku do niej obowiązywania ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wynika ze związania Rzeczypospolitej Polskiej umowami międzynarodowymi, w szczególności art. 21 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej, gdyż przewidziane w tym przepisie ułatwienia w zakresie nabywania nieruchomości odbywać się mają zgodnie z ustawodawstwem państwa przyjmującego.

Sąd wskazał ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych oraz innym przedstawicielstwom i instytucjom zrównanym z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów na podstawie ustaw, umów międzynarodowych lub powszechnie obowiązujących zwyczajów międzynarodowych nieruchomości Skarbu Państwa mogą być, na zasadzie wzajemności, zbywane lub oddawane w użytkowanie, dzierżawę lub najem. Ocena Sądu wynikała z faktu wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, a nie o nabycie w trybie przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami. Niezasadne jest również powoływanie się przez skarżącego na zasadę wzajemności. Budynki Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w B. oraz rezydencji Ambasadora stały się bowiem własnością polskiego Skarbu Państwa na podstawie umów kupna z [...] r. oraz [...] r. i zostały sfinansowane ze środków własnych Państwa Polskiego.

Z powyżej powołanych względów Sąd uznał za nietrafny zarzut skarżącego, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Odmowa wydania zezwolenia na nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości była uprawiona ze względu na konieczność ochrony słusznego interesu obywateli oraz ochrony państwa (art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Sąd podkreślił, że od 2007 r. sporna nieruchomość nie jest używana na cele placówki dyplomatycznej, zaś z akt sprawy wynika, że Ambasada deklarowała wcześniej, iż nieruchomość ta jest za duża na jej aktualne potrzeby i dobrowolnie ją opuściła. Zadania związane z wypełnianiem przez skarżącego misji dyplomatycznej nie stoją na przeszkodzie odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia, gdyż R. ma zagwarantowane pełne możliwości prowadzenia działalności dyplomatycznej w Polsce.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 oraz 45 Konstytucji RP wskazując, że nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców podlega reglamentacji i skarżący nie może powoływać się na fakt, iż nie jest traktowany na równi z innymi uczestnikami postępowania o stwierdzenie zasiedzenia. Prawo do odmiennej regulacji praw cudzoziemców znajduje podstawę prawną w art. 37 ust. 2 Konstytucji.

5. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2011 r. oraz [...] marca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona z następujących względów:

a) wnioskodawca – R. – Ambasada R. w W., nabyła ex lege i w sposób pierwotny własność nieruchomości położonej w W. przy A. [...] przez zasiedzenie z dniem 1 listopada 2006 r., a do zasiedzenia nieruchomości przez wnioskodawcę nie jest potrzebne zezwolenie administracyjne, gdyż dotyczyć ono może tylko czynności prawnej, a nie samych skutków prawnych następujących z mocy samego prawa wynikających z długotrwałego (ponad 30 letniego) spokojnego samoistnego posiadania nieruchomości w dobrej wierze, tj. pierwotnego nabycia własności nieruchomości;

b) wnioskodawca nie jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jest bowiem wyłącznie podmiotem prawa międzynarodowego, ale nie jest osobą prawną z siedzibą za granicą; użyty w ustawie desygnat pojęcia "osoby prawnej z siedzibą za granicą" jest znaczenie węższy od desygnatu pojęcia "podmiotu prawa", gdyż każda osoba prawna jest podmiotem prawa, ale już nie odwrotnie;

c) nabycie nieruchomości przez wnioskodawcę nie wymaga zezwolenia wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co wynika z obowiązujących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w szczególności z art. 21 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych przy jednoczesnym wskazaniu, że Rzeczpospolita Polska na zasadzie wzajemności (bez jakiegokolwiek sprzeciwu R.) uzyskała w B. prawo własności do działki gruntowej i budynku, na którym znajduje się Ambasada Polski w B.,

a ponadto, z ostrożności procesowej:

2) rażące naruszenie art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z art. 7 k.p.a. wskutek bezzasadnego uznania, że przepis ten stanowił podstawę do wydania przez organ decyzji o odmowie wydania przedmiotowego zezwolenia z uwagi na ochronę uzasadnionego interesu obywateli - następców prawnych przeddekretowych właścicieli, którzy przed uzyskaniem władztwa nad nieruchomością nie mogli bronić się przed zasiedzeniem nieruchomości przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy organ powinien załatwić sprawę administracyjną (art. 1 pkt 1 k.p.a.) w granicach jego kompetencji i zadecydować wyłącznie, czy udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości jest dopuszczalne w zakresie przesłanek określonych w ustawie z dnia 24 marca 1920 r., a nie dokonywać oceny cywilnoprawnych przesłanek zasadności roszczenia strony o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, co należy do wyłącznej kompetencji sądu cywilnego, a którą to ocenę wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z rażącym przekroczeniem swoich kompetencji określonych w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269);

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1) rażące naruszenie art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd oczywistego przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego i w konsekwencji brak dostrzeżenia wadliwości zaskarżonej decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości z uwagi na rzekome zaistnienie przesłanki negatywnej w postaci zagrożenia porządku publicznego, tj. porządku prawnego oraz zagrożenia dla interesu państwa polegającego na zapewnieniu ochrony dla ukształtowanego ładu prawnego w państwie oraz ochrony słusznego interesu obywateli, którzy legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji gdy:

a) każdemu podmiotowi (art. 32 ust. 1 Konstytucji statuuje zasadę równości wobec prawa) posiadającemu zdolność prawną (w tym R.) przysługuje prawo złożenia do niezawisłego sądu wniosku o zasiedzenie nieruchomości bez względu na istniejący stan prawny (art. 172 i n. k.c.), gdyż istotą postępowania o stwierdzenie zasiedzenia jest bieg terminu zasiedzenia nieruchomości przeciwko każdoczesnemu właścicielowi (art. 173 k.c.), a wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jest rozpoznawany przez Sąd, na którym spoczywa obowiązek ochrony porządku prawnego i publicznego i słusznego interesu obywateli, poprzez ocenę przez sąd cywilny merytorycznej zasadności wniosku o zasiedzenie z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 172 k.c. w zw. z art. 176 § 1 k.c.;

b) dokonana przez sąd interpretacja przesłanki "zagrożenia porządku publicznego" jest przykładem niedopuszczalnej, rozszerzającej i dowolnej wykładni art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, gdyż wydanie zezwolenia na nabycie spornej nieruchomości przez R. nie naruszy porządku publicznego (siedziba misji dyplomatycznej mieściła się na przedmiotowej nieruchomości przez kilkadziesiąt lat i R., a wcześniej inne kraje, przez ten czas bez uszczerbku dla obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego wykonywały wobec niej wszelkie uprawnienia właścicielskie);

c) porządek prawny w niniejszej sprawie został przede wszystkim ukształtowany przez pierwotne nabycie własności nieruchomości przez R. w drodze zasiedzenia i nabycie to nastąpiło z mocy samego prawa (z chwilą upływu wymaganego okresu samoistnego posiadania, tj. w 2006 r.), a roszczenie w demokratycznym państwie prawa o stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia podlega takiej samej ochronie prawnej niezależnie od charakteru podmiotu, krajowego czy zagranicznego, który z takim roszczeniem występuje, kwestia zaś ewentualnego wadliwego oddania nieruchomości we władanie R. przez polskie władze powinna być przedmiotem roszczeń przeddekretowych właścicieli do tych podmiotów, które do takiego oddania nieruchomości doprowadziły;

d) domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. 2001, Nr 124, poz. 1361) jest domniemaniem wzruszalnym preasumptio iuris tantum i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia (orz. SN z 17.06.1960, III CR 328/60, OSPiKA 1061, poz. 162), w tym także w postępowaniu o zasiedzenie (uchwała SN z dnia 26 marca 1993 r., III CZP 14/93, OSNCP 11/93, poz. 196), a w konsekwencji nie istnieje w polskim porządku prawnym nie podlegający wzruszeniu "ukształtowany ład prawny" w stosunku do konkretnej nieruchomości, gdyż domniemanie określone w art. 3 ww. ustawy nie stanowi domniemania niewzruszalnego (preasumptio iuris ac de iure);

e) kwestia nadużywania prawa podmiotowego (art. 5 k.c.), która jest kategorią wyłącznie prawa cywilnego, nie może podlegać ocenie w ramach postępowania administracyjnego i nie może decydować o legalności badanej przez Sąd decyzji administracyjnej, gdyż jedynymi organami władzy publicznej mającymi uprawnienie do rozpoznania i merytorycznej oceny zasadności wniosku o stwierdzenie zasiedzenia są organy władzy sądowniczej, w tym przypadku sąd cywilny (art. 1 k.p.c.);

2) rażące naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż R. jest osobą prawną mającą siedzibę za granicą, a w konsekwencji cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, podczas gdy państwo obce jest jedynie podmiotem prawa międzynarodowego nie będącym jednak osobą prawną z siedzibą za granicą, co sprawia, że postępowanie administracyjne powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) z powodu braku możliwości zastosowania ustawy z 1920 r. do państw obcych, mając na uwadze zakaz wykładni rozszerzającej przepisów tej ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r., V SA/Wa 185/04);

3) rażące naruszenie art. 1 ust. 4 w zw. z art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że nabyciem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jest również pierwotne nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia;

4) rażące naruszenie art. 21 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, gdyż normy prawa międzynarodowego i utrwalone zwyczaje międzynarodowe zobowiązują państwo przyjmujące do ułatwienia na swym terytorium nabycia przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji, oraz nieuwzględnienie art. 91 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą,

5) rażące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, że nabycie własności nieruchomości wymaga zezwolenia Ministra w sytuacji, gdy ww. przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców;

6) naruszenie art. 38 ust. 1 lit. b statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 marca 1947 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 90) w zw. z art. 9 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasady wzajemności w stosunkach bilateralnych pomiędzy państwami, wiążącej na równi z prawem stanowionym (postanowienie SN z 13.03.2008 r., II CSK 293/07 oraz z dnia 29.10.2011 r., IV CSK 465/09, OSNC 2011/2/22), zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest do umożliwienia nabycia nieruchomości pod siedzibę misji dyplomatycznej R. w każdy dozwolony prawnie sposób;

7) art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa i uniemożliwienie tym samym uzyskania potwierdzenia na drodze postępowania cywilnego nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie na skutek jej ponad 30-letniego samoistnego posiadania, zgodnie z polskim porządkiem prawnym, w ramach postępowania cywilnego toczącego się przed sądem cywilnym.

6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – G. G. G., W. J. G., M. G. G., A. G., J. G. i H. G. O. - wnieśli o jej oddalenie, popierając stanowisko Ministra przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy nabycie przez państwo obce przez zasiedzenie nieruchomości w Polsce objęte jest przepisami ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Po drugie, prawidłowości dokonanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oceny niespełnienia przez R. warunków do uzyskania zezwolenia na takie nabycie wskazanych w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (przesłanka zagrożenia porządku publicznego). Na wstępie należy też zwrócić uwagę, że zrzeczenie się immunitetu państwa ma miejsce, m.in., w razie dobrowolnego poddania się jurysdykcji innego państwa oraz w przypadku sporów dotyczących nieruchomości położonych na obszarze drugiego państwa (zob. A. Wyrozumska, Polskie sądy wobec immunitetu państwa obcego, PiP 2000, nr 3, s. 36 i 39). Rozpoznawana sprawa dotyczy nieruchomości położnej w Polsce, a kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek R.

8. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić pierwszy z dwóch najdalej idących zarzutów, dotyczący naruszenia art. 1 ust. 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W tym zakresie skarżący podnosi bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania i brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w związku z błędnym przyjęciem przez Ministra oraz Sąd I instancji, że nabyciem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jest również pierwotne nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia. Skarga kasacyjna w tym zakresie stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji i opiera się na odosobnionym poglądzie prezentowanym w doktrynie przez A. Stelmachowskiego (zob. System prawa prywatnego, t. 3, Prawo rzeczowe, pod red. T. Dybowskiego, Warszawa 2003 , s. 386). Podkreślenia jednakże wymaga, że w świetle art. 1 ust. 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabyciem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że jego dyspozycją objęte jest również nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie, gdyż pojęcie "zdarzenie prawne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "czynność prawna" i obejmuje także nabycie nieruchomości z mocy samego prawa (zasiedzenie, dziedziczenie). Wykładnię taką, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wspiera treść art. 7 ust. 2 ustawy, wyłączająca z zakresu stosowania ustawy tylko jeden ze sposobów nabycia własności z mocy prawa, tj. w drodze dziedziczenia przez osoby uprawione do dziedziczenia ustawowego. Pogląd, zgodnie z którym nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia następuje dopiero przy zaistnieniu dodatkowego warunku jakim jest zezwolenie administracyjne, należy również uznać za dominujący w doktrynie (por. S. Rudnicki (red). Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1999, s. 315 i s. 461; tenże Nabycie przez zasiedzenie, Warszawa 2007, s. 14-15 i s. 64; tenże Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2003, s. 150, s. 198 i s. 195; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2005, Tom l, s. 554; F. Hartwich Nabywanie nieruchomości w Polsce przez cudzoziemców, Bydgoszcz 2010, s. 69; tenże Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca przez zasiedzenie. "Nieruchomości" C.H. Beck 2010, nr 3, s. 11-15, J. Kawecka-Pysz, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Kraków 2004, s. 55 i nast.; G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2009, s. 227; I. Wereśniak-Masri, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce, Komentarz, Warszawa 2011, s. 31, R. Taradejna, Nabywanie nieruchomości w Polsce przez cudzoziemców, Zielona Góra 2001; J. Skoczylas, Cywilnoprawny obrót nieruchomościami przez cudzoziemców, Warszawa 2010, s. 184 i n.). Został on również zaaprobowany przez Sąd Najwyższy, który w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 26 października 2007 r., III CZP 30/07 (OSNC 2008, Nr 5, poz. 43, pkt 4), potwierdził, że jednym z warunków nabycia własności nieruchomości przez cudzoziemca w drodze zasiedzenia jest uzyskanie przewidzianego w ustawie zezwolenia. Stanowisko takie - jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]– podzielił również sąd cywilny rozpoznający apelację strony w toczącej się sprawie o stwierdzenie zasiedzenia (zob. odpis ww. postanowienia Sądu Okręgowego, k. 117-142 akt sądowych).

9. Skarżący wskazuje ponadto na rażące naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż R. jest osobą prawną z siedzibą za granicą, a zatem cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Ustawa z 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wymieniając w art. 1 ust. 2 podmioty zobowiązane do uzyskania zezwolenie na nabycie nieruchomości nie odnosi się expressis verbis do kwestii nabywania nieruchomości w Polsce przez państwo obce. Zawarta w ustawie definicja cudzoziemca obejmuje podmioty wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 1-4 ustawy, tj.: osoby fizyczne nieposiadające obywatelstwa polskiego (pkt 1); osoby prawne mające siedzibę za granicą (pkt 2) nieposiadające osobowości prawnej spółki osób wymienionych w pkt 1 lub 2, mające siedzibę za granicą, utworzone zgodnie z ustawodawstwem państw obcych (pkt 3) oraz osoby prawne i spółki handlowe nieposiadające osobowości prawnej mające siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, kontrolowane bezpośrednio lub pośrednio przez osoby lub spółki wymienione w pkt 1, 2 i 3 (pkt 4). Znaczenie terminu "osoba prawna mająca siedzibę za granicą", z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, należy ustalić przy zastosowaniu dyrektyw interpretacyjnych, uwzględniając kontekst językowy, systemowy, społeczny oraz aksjologiczny. Nawet jasny językowy sens przepisu nie wyklucza bowiem potrzeby stosowania innych metod wykładni. Zastosowanie wszystkich dyrektyw wykładni (językowych, systemowych i funkcjonalnych), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów, spełnia postulaty wyrażane w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 4, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 207-208 i powoływane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwo). Rozumienie treści przepisu prawnego jest bowiem wyznaczone nie tylko przez jego brzmienie, lecz także treść innych przepisów prawnych (w ramach wykładni systemowej), a także przez wyznaczniki pozaustawowe, jak przyjęte reguły wykładni, aksjologia leżąca u podstaw danego porządku prawnego, cel i funkcje danego unormowania w kontekście aktualnych stosunków społecznych, ekonomicznych i kulturowych oraz tym podobne (uchwała pełnego składu TK z 7 marca 1995 r., W 9/94, OTK 1995, Nr 1, poz. 20, pkt 4).

W przypadku sprawy administracyjnej dotyczącej zezwolenia na nabycie nieruchomości nie bez znaczenia pozostają powiązania systemowe prawa administracyjnego z prawem cywilnym, na gruncie którego, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, państwo obce jest wyposażone w zdolność sądową i jest traktowane jako zagraniczna osoba prawna. W obrocie cywilnym państwo występuje jako osoba prawna, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie nabycia nieruchomości obowiązują go inne reguły niż pozostałe zagraniczne osoby prawne. Dla oceny statusu strony w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym znaczenie ma okoliczność, że skarżąca nie działa w tej sprawie jako podmiot stosunków dyplomatycznych, lecz jako podmiot prawa prywatnego (acta iure gestionis) i działając w takim charakterze uprawniona jest do nabywania nieruchomości zgodnie z ustawodawstwem państwa przyjmującego. Nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia jest zdarzeniem ze sfery cywilnoprawnej, określonym przez hipotezę i dyspozycję przepisu prawa cywilnego. Zgodnie z prawem polskim (art. 1 k.c.) nabycie nieruchomości może nastąpić na rzecz osoby fizycznej lub osoby prawnej lub jednostki, o której mowa w art. 331 § 1 k.c. W świetle art. 33 k.c., osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwolenia na nabycie nieruchomości status skarżącej oceniany powinien być podobnie jak w postępowaniu przed sądem cywilnym w sprawie zasiedzenia, w ramach którego strona traktowana jest analogicznie jak osoba prawna z siedzibą za granicą. Przyporządkowanie państwa obcego do kategorii "osób prawnych" nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym przyjmuje się, że państwo obce, działając jako podmiot prawa prywatnego, może być stroną umowy dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości (wyrok SN z dnia 13 listopada 2003 r., I CK 380/02) i jest zagraniczną osobą prawną (postanowienie SN z 25 maja 2007 r., I CSK 6/07, zob. też postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 listopada 2009 r., VI Acz 1808/09 w aktach sprawy, s. 239-243). Jeżeli zatem w obrocie cywilnym państwo obce występuje jako zagraniczna osoba prawna, to brak jest podstaw do twierdzenia, że w zakresie uzyskania zezwolenia administracyjnego na nabycie nieruchomości obowiązują je inne reguły niż pozostałe osoby prawne z siedzibą za granicą.

W odniesieniu do treści art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy w literaturze prawniczej przyjmuje się, że cudzoziemcem w rozumieniu tego przepisu jest każdy podmiot zagraniczny, który zgodnie z prawem państwa swojej siedziby może skutecznie nabywać nieruchomości (por. I. Wereśniak-Masri, Nabywanie nieruchomości ...., op. cit., s. 22 i 24, F. Hartwich, Nabywanie nieruchomości przez przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne państw obcych w Polsce, Rejent 2007, nr 3, s. 95 i n.). Przyjęta w niniejszej sprawie wykładnia, sprowadzająca się do uznania, że skoro państwo obce na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego jest osobą prawną z siedzibą za granicą to państwo obce jest również osobą prawną z siedzibą za granicą na gruncie stanowiącej administracyjny instrument ingerencji w obrót cywilnoprawny ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, a zatem cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, została zatem dokonana z uwzględnieniem nakazu interpretowania przepisów prawa w sposób zapewniający systemowi prawa odpowiedniego stopnia spójności i uporządkowania (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006. s. 125).

10. Skarżący niezasadnie podnosi także zarzut naruszenia art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który stanowi, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia umarza się, gdy wystąpi o to cudzoziemiec, na którego wniosek je wszczęto, a także gdy właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości oświadczy, że nie zamierza jej zbyć na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie. Zgoda, o jakiej mowa w tym przepisie, odnosi się wyłącznie do przypadków zbycia nieruchomości, czyli sytuacji, w których następuje pochodne nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, nie zaś przypadków pierwotnego nabycia nieruchomości, np. w drodze zasiedzenia. Brak podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 3b ustawy z 1920 r., wynika także z okoliczności sprawy, które wskazują, że R. wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości nigdy nie cofnęła. Strona od początku bowiem wskazywała na bezprzedmiotowość tego postępowania, która powinna skutkować jego umorzeniem ze względu na podnoszony przez wnioskodawcę brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na negowanie przez niego konieczności uzyskania zezwolenia administracyjnego na nabycie nieruchomości.

11. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, do treści którego również odwołuje się skarżący, państwo przyjmujące powinno zgodnie ze swym ustawodawstwem ułatwić na swym terytorium nabycie przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji bądź pomóc mu w uzyskaniu takich pomieszczeń w inny sposób. Powołany przepis nie przyznaje kompetencji do nabywania praw, ale określa preferowany model regulacji (F. Hartwich, Nabywanie nieruchomości przez przedstawicielstwa dyplomatyczne...., op. cit., s. 91). Zwrot "zgodnie ze swym ustawodawstwem" oznacza, że państwo wysyłające podlega przy nabyciu nieruchomości w pełnym zakresie przepisom obowiązującym w państwie przyjmującym. Artykuł 21 ust. 1 Konwencji odnosi się przy tym do relacji pomiędzy państwami będącymi stronami konwencji, a nie skutków działalności państwa obcego na terytorium państwa przyjmującego w obrocie gospodarczym i cywilnym (acta iure gestionis). Z powołanych względów zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tego przepisu nie stanowi uprawnionej podstawy do jej uwzględnienia. Należy zauważyć, że osiągnięcie celów wskazanych w art. 21 ust. 1 Konwencji na gruncie prawa polskiego umożliwia art. 61 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych oraz innym przedstawicielstwom i instytucjom zrównanym z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów na podstawie ustaw, umów międzynarodowych lub powszechnie obowiązujących zwyczajów międzynarodowych, nieruchomości Skarbu Państwa mogą być, na zasadzie wzajemności, zbywane lub oddawane w użytkowanie, dzierżawę lub najem. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie narusza postanowień ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W zaskarżonym wyroku trafnie zatem wskazano, że przepis art. 61 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w tej sprawie, gdyż nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia pozostaje poza zakresem jego regulacji.

12. Uzasadnionej podstawy kasacyjnej nie stanowią również zarzuty naruszenia art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w zw. z art. 7 k.p.a. W tym zakresie należy na wstępie zauważyć, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, decyzje wydawane na podstawie art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie należą do rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym. Artykuł 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców został dodany do omawianej ustawy na podstawie ustawy nowelizacyjnej z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 49, poz. 466) i przyjęta w niej regulacja zmieniła charakter decyzji w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1712/11), aczkolwiek wskazane w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy przesłanki wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości mają charakter generalnych klauzul odsyłających. Artykuł 1a ust. 1 pkt 1 ustawy, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, odwołuje się bowiem do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa, porządku publicznego oraz względów polityki społecznej, zdrowia społeczeństwa. Pojęcia bezpieczeństwa państwa i ochrony porządku publicznego zawarte są także w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który podstawę do wprowadzenia ograniczeń prawa własności wiąże z potrzebą ochrony tych samych wartości, do których odwołuje się art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Regulację uzupełniającą względem art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z 1920 r. stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w świetle którego minister właściwy w sprawie wydania zezwolenia przed wydaniem decyzji może dokonać, także przy pomocy właściwych organów administracji rządowej, sprawdzenia, czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia m.in. bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, ponadto, czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Przewidziana przez ustawę możliwość dodatkowego sprawdzenia, przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia, okoliczności, które mogą wskazywać na ryzyko opisane w wyżej wymienionych przepisach wskazuje, że kwestię właściwego zabezpieczenia bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego czy interesu państwa ustawodawca uznał za niezwykle istotną.

Pojęcia nieostre są elementem każdego porządku prawnego, tkwi w nich pewna normatywna potencjalność prawa, zaś ich nieostrość nie oznacza władzy dyskrecjonalnej, ale kompetencje dla organów stosujących prawo do poszukiwania treści i aksjologicznego uzasadnienia (M. Zdyb [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 554 i 555 in fine). Odwoływanie się do klauzul odsyłających w administracyjnym typie stosowania prawa traktowane jest jako element swoistego uznania administracyjnego (sensu largo), nawet jeśli w istocie nie jest to uznaniowy typ decydowania. Odpowiada to w pewnym sensie istocie orzecznictwa słusznościowego na gruncie prawa prywatnego (L. Leszczyński [w:] System prawa administracyjnego, t. 4, pod red. R. Hausera, Z.Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 116). Sądowa kontrola decyzji odwołującej się do klauzul odsyłających, obejmująca kontrolę sposobu ustalenia treści kryterium pozasystemowego, jest jednak kontrolą ograniczoną zarówno w porównaniu z kontrolą dokonywaną w ramach typu sądowego w innych działach prawa, jak i w porównaniu z zakresem kontroli innych, stricte jurydycznych składników decyzji i procesu decyzyjnego, dokonywanych w ramach sądownictwa administracyjnego (L. Leszczyński, System..., op. cit., s. 308). Kontrola sądowa co do zasady nie obejmuje treści wiązanych z danym odesłaniem, co łączy się z pewną autonomią polityki stosowania prawa w administracyjnym typie tej działalności (tamże, s. 315).

Nie bez znaczenia dla oceny przyjętej przez Ministra wykładni art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy pozostaje charakter nabycia nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia. Zasiedzenie polega na nabyciu prawa przez nieuprawnionego posiadacza wskutek faktycznego wykonywania tego prawa w ciągu oznaczonego w ustawie czasu. Przejście prawa z jednej osoby na drugą może mieć miejsce jedynie w następstwie samoistnego posiadania rzeczy przez okres wymieniony w ustawie i nie jest uzależnione od otrzymania jakiegokolwiek świadczenia przez osobę, której prawo dotychczas przysługiwało. Z tego względu instytucja zasiedzenia może budzić zastrzeżenia natury etycznej (zob. pkt 7 uzasadnienia wyroku TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999/4/78). Niemniej nie budzi wątpliwości, że za umożliwieniem takiego sposobu nabycia własności przemawiają istotne względy, zwłaszcza w przypadku nabycia posiadania w zgodzie z wolą właściciela. Ta forma zasiedzenia, z punktu widzenia interesu społeczno-gospodarczego, odgrywa istotną rolę w przypadku wadliwego przeniesienia własności, a więc w sytuacji, w której zasiedzenie nie następuje wbrew woli właściciela. W sytuacji konkurujących interesów: dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz posiadacza w złej wierze, przyznanie priorytetu interesowi takiego posiadacza wymagać może dodatkowego uzasadnienia aksjologicznego. W tym przypadku zasiedzenie skutkuje nie tylko prawnym, ale i ekonomicznym wywłaszczeniem właściciela (prowadzi do utraty przez niego prawa bez wynagrodzenia), co na gruncie art. 64 Konstytucji może wzbudzać zastrzeżenia. Konstytucja nie gwarantuje wprost praw osób znajdujących się w sytuacji faktycznej prowadzącej do zasiedzenia. Zasadą konstytucyjną, od której tylko wyjątkowo wprowadza się odstępstwa, jest nienaruszalność prawa własności. Zasiedzenie jest daleko idącym odstępstwem od tej zasady. Z tego względu, w kontekście art. 64 Konstytucji, niedopuszczalne jest interpretowanie zasad prawnych kształtujących instytucję zasiedzenia w sposób rozszerzający, zaś wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść ochrony własności (innych praw majątkowych), bez względu na to, czy chodzi o własność (prawa majątkowe) osób fizycznych, jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa czy innych podmiotów (por. postanowienie SN z 9 października 2004 r., II CK 33/04, oraz wyrok TK z 28 października 2003 r., P 3/03, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 82). Podobieństwa w ujęciu treści prawa własności i treści użytkowania wieczystego sprawiają, że prawo użytkowania wieczystego traktowane jest jako substytut własności. Szczególny charakter prawa użytkowania wieczystego, które istnieje wyłącznie na nieruchomościach Skarbu Państwa, sprawia, że zasiedzenie nieruchomości przez samoistnego posiadacza może prowadzić do wygaśnięcia użytkowania wieczystego, choć ograniczone prawa rzeczowe w takim przypadku nie wygasają (zob. Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Zakamycze 2006, s. 508-511). Skutki prawne zasiedzenia dotyczyć zatem będą nie tylko właściciela - Skarbu Państwa, ale i użytkownika wieczystego, któremu system prawny winien jest zatem zapewnić należytą ochronę. Sąd I instancji słusznie zaaprobował odmowę udzielenia przez organ zezwolenia z uwagi na potrzebę ochrony słusznego interesu użytkowników wieczystych, którzy legitymują się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, konieczność ochrony porządku publicznego rozumianego jako porządek prawny ukształtowany w wyniku orzeczeń sądów polskich oraz konieczność ochrony państwa przed praktyką zasiedzenia nieruchomości przez obce państwa. Ocena ta mieści się w granicach dopuszczalnej interpretacji przywołanych w uzasadnieniu decyzji Ministra otwartych kryteriów pozaprawnych, które stały się jej podstawą prawną. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dokonując na podstawie przesłanki porządku publicznego ograniczenia konkretnego prawa lub wolności ustawodawca kieruje się troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym i mienia publicznego (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 2). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia zobowiązany był uwzględnić potrzebę ochrony interesu użytkowników wieczystych. Rozstrzygnięcie konfliktu pomiędzy interesem podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości z interesem podmiotu występującego z roszczeniem o zweryfikowanie stosunków własnościowych poprzez uznanie jego prawa podmiotowego do nieruchomości doprowadziło do zgodnego z prawem objęcia ochroną tych pierwszych podmiotów. W takich warunkach charakter wartości wyrażanej przez kryterium porządku publicznego (art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy), na które powołano się w kontrolowanych decyzjach, pozostaje także w bezpośredniej łączności z treścią zasady prawnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., która również została zasadnie uwzględniona jako podstawa prawna decyzji Ministra.

Należy natomiast przyznać rację skarżącemu, że nie istnieje w polskim porządku prawnym nie podlegający wzruszeniu ukształtowany ład prawny w stosunku do konkretnej nieruchomości, gdyż domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) jest domniemaniem wzruszalnym i w związku z tym może być obalone w każdym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia.

13. Za nietrafny należało także uznać zarzut naruszenie art. 38 ust. 1 lit. b statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 marca 1947 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 90) w zw. z art. 9 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasady wzajemności w stosunkach bilateralnych pomiędzy państwami, wiążącą na równi z prawem stanowionym (post. SN z 13 marca 2008 r., II CSK 293/07 oraz z dnia 29 października 2011 r., IV CSK 465/09, OSNC 2011/2/22). Zobowiązania Polski do umożliwienia nabycia nieruchomości państwu obcemu w każdy prawnie dowolny sposób nie narusza odmowa udzielenia zezwolenia na mocy decyzji właściwego organu wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawne.

14. Oddalając zaś zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji należy podzielić pogląd Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, z uwagi na to, że cały zakres nabywania nieruchomości przez cudzoziemców jest reglamentowany, to strona nie może powoływać się na fakt, iż nie jest traktowana na równi z innymi uczestnikami postępowania o stwierdzenie zasiedzenia. Skuteczne nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia przez wszystkie podmioty podlegające ustawie z 1920 r. zależy od uzyskania zezwolenia organu administracyjnego. Prawo do odmiennej regulacji praw cudzoziemców ma również źródło w Konstytucji (art. 37 ust. 2).

15. Oddalenie zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do oddalenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 151 oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 p.p.s.a.) z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że oddalenie skargi przez Sąd I instancji było niezasadne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił żądania uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia. W postępowaniu kasacyjnym zwrot kosztów tego postępowania jest przewidziany jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy (art. 204 p.p.s.a.). Przepis ten nie przewiduje zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania.