Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 623/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z wniosku o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

G. . Sp. z o.o. (zwana dalej G.) była wierzycielem Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] z siedzibą w G. (zwanego dalej szpitalem klinicznym).

Minister Zdrowia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 roku, Nr [...], wszczął wobec szpitala klinicznego postępowanie restrukturyzacyjne, określone w ustawie z dnia 15 kwietnia 2005 roku o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684), zwanej dalej ustawą o restrukturyzacji.

W dniu [...] października 2005 roku została zawarta ugoda restrukturyzacyjna pomiędzy większością wierzycieli, stanowiącą ponad 50 % wszystkich, którzy posiadali jednocześnie więcej niż 2/3 długu szpitala klinicznego, a dłużnikiem czyli szpitalem klinicznym. Ugody nie podpisała G. uważając ją za krzywdzącą dla siebie.

W dniu [...] listopada 2005 roku G. złożyła wniosek o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego przez Ministra wobec szpitala klinicznego. Zdaniem G. podstawą umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego było przekroczenie trzymiesięcznego terminu na zawarcie ugody restrukturyzacyjnej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych. Należało więc uznać, iż nie zostały spełnione warunki przewidziane w art. 25 ust. l ustawy o restrukturyzacji, gdyż ustawowy termin do zawarcia ugody upłynął bezskutecznie w dniu 7 października 2005 roku. G. stwierdziła, iż w związku z powyższym, organ restrukturyzacyjny winien umorzyć postępowanie restrukturyzacyjne.

G. wskazała, iż ma interes prawny w umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, ponieważ jako wierzyciel szpitala klinicznego jest związana ugodą restrukturyzacyjną, której postanowienia są dla niej bardzo niekorzystne, a umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego skutkować będzie wyeliminowaniem wadliwej i szkodliwej dla wierzycieli ugody restrukturyzacyjnej.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku Minister Zdrowia umorzył postępowanie wszczęte na skutek wniosku G., ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Minister Zdrowia podniósł, iż stosownie do przepisu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku Nr 98 poz.1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec treści przywołanego przepisu należy stwierdzić, iż stroną jest ten podmiot, w rozumieniu powołanego przepisu, którego własny interes prawny podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Minister Zdrowia wskazał, iż prawa i obowiązki wierzycieli cywilnoprawnych wymienionych w spisie wierzycieli, o którym mowa w art. 21 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji nie konkretyzują się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, ani też nie są rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ich źródłem jest stosunek obligacyjny i są regulowane przez normy materialnego prawa cywilnego. Przepisy powołanej powyżej ustawy są źródłem praw i obowiązków dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Ugoda zaś nie stanowi prawnej formy działania organu restrukturyzacyjnego. Przedmiotem ugody nie jest też sprawa administracyjna.

Umorzenie postępowania prowadzone przez Ministra Zdrowia wobec szpitala klinicznego z wniosku o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego było uzasadnione złożeniem wniosku przez podmiot nieuprawniony.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. G. podniosła, iż ma interes prawny w umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, gdyż w przypadku wydania decyzji o restrukturyzacji ewidentnej zmianie, na niekorzyść, ulegnie treść stosunku prawnego łączącego ją ze szpitalem klinicznym. G. wskazała, iż domagając się umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego dąży de facto do ochrony aktualnej treści stosunku prawnego łączącego ją ze szpitalem klinicznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku Minister Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku. Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uznając za nieuzasadnione twierdzenie skarżącej, że jako wierzyciel wierzytelności cywilnoprawnej, posiada interes prawny w postępowaniu restrukturyzacyjnym prowadzonym na wniosek samodzielnego publicznego zakładu ochrony zdrowotnej, bowiem treścią pojęcia "interesu prawnego" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane, jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienia wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych reguluje przepis art. 15 ustawy restrukturyzacyjnej, który przewiduje postępowanie cywilne przed sądem powszechnym, a nie postępowanie administracyjne.

Zatem nie można uznać, zdaniem Ministra Zdrowia, że skarżąca może zostać uznana za stronę postępowania restrukturyzacyjnego i w konsekwencji mieć uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie tego postępowania.

Na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2006 roku, G. złożyła skargę z dnia [...] stycznia 2006 roku, w której podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a.

W uzupełnieniu swojego stanowiska G. podniosła, iż wierzyciel wierzytelności cywilnoprawnej ma ograniczoną możliwość domagania się uchylenia skutków ugody w postępowaniu sądowym do dwóch przypadków: gdy ugoda narusza prawo lub gdy jest oczywiście krzywdząca dla wierzycieli. Z treści tego przepisu G. wywodzi swoje uprawnienie do żądania umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego. G. wskazała, iż jej interes prawny polegał na tym, że umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego przesądzi o nieskuteczności zawartej ugody i umożliwi dochodzenie należności w stosunku do szpitala klinicznego.

Ponadto zarzuciła wadliwą formę załatwienia wniosku o umorzenie postępowania. Zdaniem G. właściwym sposobem załatwienia wniosku o umorzenie postępowania byłoby wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku, a nie umorzenie postępowania wszczętego w związku z tym wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę podtrzymano dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta ogranicza się, więc do badania, czy rozpoznając sprawę organy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie Sąd takiego naruszenia prawa nie stwierdził.

Dokonując oceny decyzji wydanych w niniejszej sprawie, należy przede wszystkim wskazać na te przepisy k.p.a., które dotyczą wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl przepisu § 3 tego artykułu, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei art. 105§ 1 k.p.a. stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek.

W tej sytuacji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy podmiot wnioskujący spełnia kryteria, pozwalające uznać go za stronę postępowania.

Kryteria te zawarte zostały w cytowanym art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, kluczowym elementem ustawowej definicji strony, zawartej we wskazanym przepisie, jest pojęcie interesu prawnego. Charakter postępowania administracyjnego i przepisów prawa administracyjnego nakazuje przyjęcie, że o istnieniu tego interesu decyduje przede wszystkim bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą materialnoprawną, stanowiącą podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Dodatkowo należy wskazać, że konstruując definicję strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca posłużył się terminem interesu prawnego, a zatem nie jakiegokolwiek interesu. Powyższa konstatacja prowadzi do uznania, że interes, jakim legitymować się powinien podmiot, chcący występować w roli strony postępowania administracyjnego, musi mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazać należy, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie. Powyższe rozważania pozostają spójne z ugruntowaną linią orzeczniczą (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 3501/01, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, czy też wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1984/98), a także z dostępnym piśmiennictwem (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż skarżąca G. nie miała podstaw do legitymowania się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, dotyczącym Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] przymiotem strony. W postępowaniu tym jedynym podmiotem legitymującym się przymiotami strony jest restrukturyzowany publiczny zakład opieki zdrowotnej, tylko bowiem w stosunku do niego nakłada się prawa i obowiązki w tym postępowaniu.

Wskazują na to w sposób wyraźny przepisy ustawy o restrukturyzacji regulujące np.: tryb i wymogi wszczynania postępowania restrukturyzacyjnego (art. 19-23), treść decyzji o wszczęciu, zakończeniu bądź umorzeniu postępowania (art. 27-29) oraz obowiązki zakładu opieki zdrowotnej (art. 21, 22, 25, 26).

Co się tyczy zobowiązań cywilnoprawnych to restrukturyzowany zakład ma obowiązek do wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego dołączyć: spis wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych z podaniem wysokości wierzytelności każdego z nich w podziale na kwotę wierzytelności głównej i odsetki, a także listę zabezpieczeń tych wierzytelności ( art. 21 ust. 5). Ponadto w terminie do 3 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego zakład zawiera ugodę restrukturyzacyjną z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych ( art. 25 ust. 2).

Zawarcie takiej ugody jest więc jednym z warunków przeprowadzenia wobec zakładu postępowania restrukturyzacyjnego, a jej niezawarcie powoduje, iż organ restrukturyzacyjny, w terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, w drodze decyzji, umarza postępowanie restrukturyzacyjne (art. 27 ust. 4). Sama zaś ugoda jest zawierana poza postępowaniem restrukturyzacyjnym, według zasad określonych w przepisach w art. 10-14 ustawy o restrukturyzacji.

Przepisy te pozostawiają stronom ugody szeroką swobodę w kształtowaniu jej treści. Zgodnie z art 12 ust. 1-3 ww ustawy, ugoda restrukturyzacyjna jest zawarta, jeżeli opowie się za nią ponad 50 % wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych mających łącznie ponad 2/3 ogólnej sumy wierzytelności przysługujących wierzycielom wymienionym w spisie wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych. Ugoda restrukturyzacyjna wiąże wszystkich wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych wymienionych w spisie wierzycieli. Warunki ugody restrukturyzacyjnej mogą być zróżnicowane w zakresie określonym w tej ugodzie w stosunku do danej grupy wierzycieli, z zachowaniem zasady równoprawnego traktowania uczestników tej ugody.

Przepisy ustawy o restrukturyzacji nie uprawniają natomiast organu restrukturyzacyjnego w postępowaniu restrukturyzacyjnym do ingerowania w treść zawieranej ugody.

W postępowaniu restrukturyzacyjnym nie podejmuje się więc rozstrzygnięć kształtujących prawa lub obowiązki wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych restrukturyzowanych zakładów opieki zdrowotnej, a zatem podmioty te nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu.

Podawane przez skarżącą okoliczności, iż umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego stworzy określony stan faktyczny i prawny przesądzający wprost o uprawnieniach G., wskazuje na istnienie tylko interesu faktycznego, a nie prawnego.

Skoro G. nie jest stroną postępowania restrukturyzacyjnego dotyczącego szpitala klinicznego, to umarzając postępowanie wszczęte na skutek wniosku G. organy obu instancji nie naruszyły wskazanego w skardze art. 28 k.p.a.

Podobnie nie jest zasadny zarzut wyrażony w skardze, iż nawet gdyby podzielić pogląd Ministra Zdrowia o braku po stronie G. uprawnienia do domagania się umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego przez szpital kliniczny, to prawidłowym sposobem załatwienia wniosku byłoby wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku, a nie umorzenie postępowania.

W sytuacji, gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie, zgodnie z art 105 § 1 k.p.a. Należy jednak zwrócić uwagę, że w takim rozstrzygnięciu organ administracji wypowiada się jedynie w przedmiocie braku interesu prawnego i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawierał również kwestie merytoryczne.

Organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt V SA 3379/03, Lex nr 164691).

Z tych względów skarga jako bezzasadna, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlegała oddaleniu.