Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 5335/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 listopada 2021 r. nr KZT.70.277.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Przedsiębiorstwo") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Organ odwoławczy") z dnia 18 listopada 2021 r. nr KZT.70.277/2021 o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 lipca 2021 r. nr PO.RZT.70.279.2021/D/MZ o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 12 kwietnia 2021 r. Spółka złożyła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, wniosek o zatwierdzenie taryfy zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.

Zawiadomieniem z dnia 7 maja 2021 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismem z tej samej daty organ wezwał Spółkę - w trybie art. 27b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.); dalej: "u.z.z.w.z.o.ś" - do przekazania dokumentów oraz szczegółowych informacji merytorycznych. Spółka ustosunkowała się do powyższego wezwania przy piśmie datowanym na dzień 17 maja 2021 r.

Po dokonaniu analizy i weryfikacji dokumentów, zawiadomieniem z dnia 16 lipca 2021 r. organ powiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, stosownie do postanowień art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); dalej: "k.p.a." organ poinformował wnioskodawcę, że na dzień wysłania przedmiotowego zawiadomienia, strona nie wykazała zależnych od niej przesłanek uzasadniających wydanie pozytywnej decyzji.

Odpowiedzi na zawiadomienie Spółka dokonała przy piśmie z 22 lipca 2021 r.

Decyzją z 28 lipca 2021 r. nr PO.RZT.70.279.2021/D/MZ Dyrektor RZGW w [...] odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat. Na mocy decyzji organ regulacyjny jednocześnie nałożył na stronę obowiązek poprawienia projektu taryfy, określając przy tym szczegółowy zakres wad wniosku.

W motywach uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że wniosek taryfowy winien być rozpatrywany nie tylko pod kątem poprawności formalnej, ale także pod kątem ekonomicznym, a więc: racjonalizacji kosztów, optymalizacji dochodów z usług. Wedle Organu I instancji przedstawione w projekcie taryfy warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a w szczególności ustalone koszty świadczenia usług, nie dają podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Za powyższym - zdaniem Dyrektora RZGW w [...] - na skutek przypadkowego spływania wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej dochodzi do nieuzasadnionego zawyżania ilości ścieków, co z kolei w sposób bezpośredni doprowadziło do zwiększenia kosztów świadczonych usług kanalizacyjnych. Tym samym Dyrektor RZGW w [...] wskazał, że elementy kosztowe, który winny zostać uwzględnione w taryfie wskazane zostały w treści § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472, z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie taryfowe". Organ I instancji podniósł również, iż Przedsiębiorstwo - w odpowiedzi na wezwanie - nie przedstawiło w sposób wyczerpujący realizacji poprzedniego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych poprzez zestawienie zakresu rzeczowego i finansowego planowanego z faktycznie wykonanym. Organ I instancji wskazywał Skarżącej, iż koniecznym było przedstawienie przez nią informacji, które przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne zostały zrealizowane w okresie obrachunkowym, stosownie do treści przekazanego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Celem przekazania przez Przedsiębiorstwo powyższych informacji było udowodnienie, że założone we wniosku o zatwierdzenie taryfy koszty nie zostały powielone w stosunku do poprzednio złożonego wniosku, a ich skalkulowanie zostało wykonane w sposób prawidłowe, a ich występowanie we wniosku było uzasadnione.

Organ I instancji, dokonując analizy ekonomicznej przedstawionego projektu taryfy, zwrócił także uwagę na konieczność przeprowadzenia działań optymalizacyjnych, bowiem w obecnym kształcie zaprojektowane ceny za odbiór ścieków nie gwarantują ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Te z kolei wzrosły do poziomu 5,40 złotych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz do 11,63 złotych w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków - co uchybia przepisom § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Spółki zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że taryfą w rozumieniu u.z.z.w.z.o.ś. oraz rozporządzenia taryfowego jest wyłącznie zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które zostało sporządzone w zachowaniu ścisłego reżimu z regulacją ustawową oraz tą zawartą w rozporządzeniu taryfowym. Przede wszystkim przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowując taryfę obowiązane jest przestrzegać postanowień § 3 rozporządzenia taryfowego. Organ II instancji wskazał, iż niesprostanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązkowi wynikającemu, w szczególności z § 3 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia taryfowego skutkować będzie tym, że złożonemu dokumentowi nie można przyznać przymiotu taryfy w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.z.z.w.z.o.ś. Prezes PGW WP zwrócił uwagę na sposób wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców dokonane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Skarżąca dokonała następującego wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców w projekcie "taryfy" dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Przedstawiono bowiem 66 (słownie: sześćdziesiąt sześć) grup odbiorców, tj. od grupy od W1 do W66.

Podkreślono, iż w myśl § 3 pkt 1 lit. e przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. Prezes PGW WP stanał na stanowisku, iż najważniejszą przesłanką powołania przez ustawodawcę organu regulacyjnego było zapewnienie adekwatnej ochrony odbiorców usług.

Celem działania organu regulacyjnego jest przestrzeganie, aby przedkładane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne projekty taryf realizowały wszystkie z wymienionych w § 3 rozporządzenia taryfowego postulaty. Jednym z nich jest również postulat łatwości sprawdzania i obliczenia cen i stawek opłat. Mając to na uwadze taryfa sporządzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zatwierdzona przez organ regulacyjny powinna umożliwić przeciętnemu odbiorcy usług łatwe zakwalifikowanie do właściwej grupy odbiorców w celu ustalenia cen i stawek jego dotyczących.

Powyższego postulatu, w ocenie organu, nie spełnia dokument przekazany przez Skarżącą i określony jako "projekt taryfy". Mając na uwadze zaprezentowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne podział na taryfowe grupy odbiorców należy podkreślić znikome różnicowanie poszczególnych grup odbiorców, a przy tym dużą liczebność oraz skomplikowane i mało wyróżniające się kryteria pozwalające na przyporządkowanie odbiorcy do konkretnej grupy. Powyższe - zdaniem Prezesa PGW WP - nie odpowiada omawianemu postulatowi zawartemu w § 3 pkt 1 lit. d rozporządzenia taryfowego.

Przy ustalaniu opłat za usługi wodne podnosi się, że ta opłata powinna stanowić podstawę do podziału odbiorców na grupy. Przy aktualnym stanie prawnym należy wyodrębnić na co najmniej 2 taryfowe grupy odbiorców; gospodarstwa domowe oraz pozostałych odbiorców, a w przypadku przedsiębiorstw pobierających wodę z ujęć podziemnych trzy. Co prawda dochodzić może bowiem jeszcze grupa odbiorców pobierających wodę na cele produkcji spożywczej lub farmaceutycznej, jednakże wyodrębnione grupy powinny być możliwe do identyfikacji przez odbiorcę końcowego, a więc cechować się pewnymi elementami wyróżniającymi. Ostatecznie jednak kształtowanie taryf i liczbę możliwych cen wody powinny być zgodne z deklarowanymi przy naliczeniu opłat za usługi wodne celami zużycia wody oraz być czytelne dla odbiorców usług.

Zatem mimo ustalenia ponad sześćdziesięciu grup taryfowych przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne podało, iż w rzeczywistości wyodrębnienie zostało dokonane w oparciu o 3 (słownie: trzy) stawki opłat za usługi wodne ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne. Organ zwrócił uwagę, iż w myśl § 11 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, a w szczególności możliwość wyodrębniania kosztów dla ich właściwej alokacji. Zatem Odwołujący wydzielił grupy taryfowe bez uzasadnionych podstaw w zakresie alokowanych kosztów oraz sporządził projekt dokumentu określony "taryfą" nie zachowując podstawowych dyrektyw w zakresie ustalania taryfowych grup odbiorców, jak i samej taryfy. Dokument ten nie odpowiada więc formalnym (i materialnym) przesłankom uznania go za taryfę w rozumieniu uzzwzoś, o których mowa w § 3 rozporządzenia taryfowego.

Podobne zastrzeżenia, w ocenie organu, należy poczynić w zakresie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Mianowicie Przedsiębiorstwo wydzieliło 46 (słownie: czterdzieści sześć) grup taryfowych, które również zostały oparte o trudne do zobrazowania i zweryfikowania dla odbiorcy usług kryteria.

Ponadto, w ocenie Prezesa PGW WP, sporządzony dokument określony przez Odwołującą jako "projekt taryfy" jest rozbieżny w warstwie definicyjnej z treścią przepisów powszechnie obowiązujących. Dla przykładu rozporządzenie taryfowe w § 2 pkt 6 stanowi, iż stawka opłaty abonamentowej to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek od towarów i usług

Natomiast we wniosku taryfowym w tabelach wnioskodawca posługuje się inną (pozaprawną) definicją przyjmując, iż stawka opłaty abonamentowej wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych na okres rozliczeniowy. W tym zakresie wskazano, iż projekt taryfy - ażeby posiadał przymiot dokumentu ocenianego przez organ regulacyjny w oparciu o przepisu uzzwzoś - musi być zgodny z treścią przepisów uzzwzoś oraz rozporządzenia taryfowego. Jednakże przyjęta przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne definicja stawki opłaty abonamentowej została dokonana contra legem i jako nieodpowiadająca przepisom rozporządzenia stanowi kolejny element przemawiający za odmową przyznania przymiotu "taryfy" w rozumieniu art. 2 pkt 12 uzzwzoś.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka wniosła:

1) na podstawie art. 64e oraz 151a § 1 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

2) na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję przed upływem terminu 45- dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. oraz, że termin nigdy nie rozpoczął biegu, podczas gdy termin rozpoczął swój bieg z chwilą doręczenia do organu pierwszej instancji kompletnego, pozbawionego braków formalnych wniosku i termin ten bezskutecznie upłynął w sprawie, a organ w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do jej wydania, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej - w momencie, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość następcza);

2) art. 24b ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z § 11 ust. 3 pkt 6 oraz § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż decyzja organu regulacyjnego z dnia 28 lipca 2021 roku została poprzedzona postępowaniem, które było bezprzedmiotowe z uwagi na to, że wniosek taryfowy złożony przez Spółkę miałby nie mieć przymiotu wniosku taryfowego w rozumieniu u.z.z.w.z.o.ś. z uwagi na niezgodność wniosku z ww. przepisami, podczas gdy Spółka w dniu 12 kwietnia 2021 roku przedłożyła kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o zatwierdzenie taryf, tj. zawierający elementy określone w art. 24b ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., do którego dołączyła zgodnie z art. 24b ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. - projekt taryf (zawierający wszystkie elementy z § 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego) i uzasadnienie (zawierające wszystkie elementy z art. 24b ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś.), a także załączniki wymagane art. 24b ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś.

3) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [..] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 lipca 2021 roku (znak sprawy: PO.RZT.70.279.2021/D/MZ) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co poskutkowało wydaniem Decyzji uchylającej ww. decyzję i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzeniem postępowania

Organ w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2263/20, opubl. LEX nr 3066826) ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. (wyrok NSA z 14 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1267/20, opubl. LEX nr 3064756).

W rozpoznanej sprawie kontroli podlega decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydana w oparciu o regulacje wynikające z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, orzekająca o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 lipca 2021 r., znak PO.RZT.70.279.2021/D/MZ, o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.

Zdaniem Sądu sprzeciw jest niezasadny.

Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia.

Z kolei art. 24c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie z uwagi na naruszenie prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego.

Prezes PGW WP stwierdził, iż Dyrektor RZGW w [...] nie poczynił w żadnej mierze ustaleń względem istotnej dla kształtu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikającej z przedłożonego projektu taryfy, a wymagającej wyjaśnienia na potrzeby oceny zgodności projektu taryfy i uzasadnienia z przepisami u.z.z.w.z.o.ś., a zatem i z uwagi na poczynioną w art. 23 u.z.z.w.z.o.ś. delegację do wydania aktu wykonawczego, również z przepisami rozporządzenia taryfowego.

Organ II instancji podniósł, że skarżąca dokonała wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców w projekcie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedstawiajac 66 grup odbiorców, tj. od grupy od W1 do W66. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 lit. e przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. Mając to na uwadze taryfa sporządzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zatwierdzona przez organ regulacyjny powinna umożliwić przeciętnemu odbiorcy usług łatwe zakwalifikowanie do właściwej grupy odbiorców w celu ustalenia cen i stawek jego dotyczących.

Mając na uwadze zaprezentowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne podział na taryfowe grupy odbiorców podkreślono znikome różnicowanie poszczególnych grup odbiorców, a przy tym dużą liczebność oraz skomplikowane i mało wyróżniające się kryteria pozwalające na przyporządkowanie odbiorcy do konkretnej grupy. Powyższe nie odpowiada omawianemu postulatowi zawartemu w § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia taryfowego.

Prezes PGW WP wskazał, że w § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego zobowiązano przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań, w szczególności: wielkości zróżnicowania kosztów świadczonych usług w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców; dostępności danych odnoszących się do poszczególnych rodzajów kosztów; strukturę i rodzaj planowanej taryfy; stabilność stosowanych metod alokacji kosztów; wyposażenia w wodomierze i urządzenia pomiarowe; możliwość wyodrębnienia kosztów dla ich właściwej alokacji.

Spółka, pomimo ustalenia ponad sześćdziesięciu grup taryfowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wskazała, iż w rzeczywistości wyodrębnienie zostało dokonane w oparciu o 3 stawki opłat za usługi wodne ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ zwrócił uwagę, iż w myśl § 11 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, a w szczególności możliwość wyodrębniania kosztów dla ich właściwej alokacji. Prezes PGW WP zaznaczył, że wnioskodawca wydzielił grupy taryfowe bez uzasadnionych podstaw w zakresie alokowanych kosztów oraz sporządził projekt dokumentu określony "taryfą" nie zachowując podstawowych dyrektyw w zakresie ustalania taryfowych grup odbiorców, jak i samej taryfy.

Podobne zastrzeżenia Prezes PGW WP poczynił w zakresie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Wyjaśniono, ze Przedsiębiorstwo wydzieliło 46 grup taryfowych, które również zostały oparte o trudne do zobrazowania i zweryfikowania dla odbiorcy usług kryteria.

Prezes PGW WP zasadnie ustalił, że organ I instancji pominął tym samym wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy mających znaczenie dla oceny poprawności skonstruowania taryfy względem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia taryfowego, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Już z samego tylko faktu, iż niewyjaśnione okoliczności mają znaczenie dla kształtu projektu taryfy należy uznać, że powinny one być przedmiotem ustaleń czynionych w obu instancjach postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 15 k.p.a. Poza tym zgodnie z przepisami art. 27b u.z.z.w.z.o.ś. tylko organ regulacyjny dysponuje szczególnym trybem pozyskiwania dokumentów oraz informacji pod rygorem kary pieniężnej usprawniającym znacząco przebieg postępowania.

Powyżej wskazany brak wyjaśnienia okoliczności odnoszących się do niezgodnego z rozporządzeniem taryfowym., bowiem zbyt rozdrobnionego wyodrębnienia grup odbiorców, przy jednoczesnym braku wyróżnienia kryteriów, którymi kierowało się przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przy dokonywaniu wyodrębnienia grup odbiorców, stanowił o konieczności uchylenia decyzji Dyrektora RZGW w [...] i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, wskazane ustalenia mają istotne znaczenie dla oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy i uzasadnienia, których to wynik decyduje o możliwości zatwierdzenia taryfy bądź odmowy jej zatwierdzenia. Trafnie też podniósł organ, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wniosku taryfowego prowadzone przed organem regulacyjnym na podstawie przepisów u.z.z.w.z.o.ś. ma na uwadze interes przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale w istotnym stopniu służyć ma również zabezpieczeniu interesu społecznego - interesu odbiorców usług, w tym przed nieuzasadnionym wzrostem cen, co wynika z zasady przewidzianej w art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w.z.o.ś. i znajduje potwierdzenie w art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. dotyczącym wymaganej analizy i weryfikacji w przedmiocie wniosku taryfowego odwołującego się do wymogu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ regulacyjny winien był zatem ocenić wyczerpująco wszystkie elementy wniosku taryfowego we wskazanym w ustawie zakresie.

Jak wskazują na to okoliczności przedstawione wyżej przez Prezesa PGW WP koniecznym stało się wyjaśnienie zakresu sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji zobligowany został do wezwania Spółki do przedłożenia taryfy opracowanej zgodnie z przepisami u.z.z.w.z.o.ś. i rozporządzenia taryfowego, tj. zawierającej prawidłowy podział na taryfowe grupy odbiorców stosownie do wytycznych okreśłonych w § 3 oraz § 11 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia taryfowego, a następnie, po ewentualnym dalszym postępowaniu wyjaśniającym, do oceny, analizy i weryfikacji wniosku taryfowego w zmienionym kształcie. Czynienie powyższego przez Prezesa PGW WP oznaczałoby pozbawienie stron postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Niedopuszczalnym jest przy tym stan, w którym to ustalenie czy projekt taryfy rzeczywiście nie odpowiada przedmiotowemu wymogowi z § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia taryfowego, były czynione jedynie przez Prezesa PGW WP jako organ odwoławczy, pozbawiając jej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia tejże istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, taryfa bowiem nie może być zatwierdzona, jeżeli rzeczywiście nie została sporządzona w sposób zapewniający łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat.

Reasumując, w opinii Sądu, przy przyjętej przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy przy tym wskazać, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ten środek zaskarżenia jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w założeniach ustawodawcy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Założeniem ustawodawcy było bowiem, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy bowiem wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dostępnego na stronie internetowej: [...]

W związku z powyższym, powołane przez Stronę zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania Strony przez organ II instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.