Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1225/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia 28 marca 2012 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek P. G. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Inwestor"), z tej samej daty, o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] ([...]), położonej w [...] przy ul. [...].

Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w zabudowie bliźniaczej; prawy segment), przewidzianej do realizacji na przedmiotowej działce. W zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy Prezydent Miasta ustalił, co następuje: (1) linia zabudowy – obowiązująca, bez zmian; (2) powierzchnia zabudowy – maksymalnie 25% w stosunku do powierzchni działki (dotyczy łącznie istniejącej i planowanej zabudowy); (3) szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 15,5 m; (4) wysokość – maksymalnie 8 m do attyki (licząc od poziomu istniejącego terenu), przy czym wysokość nadbudowanej i rozbudowanej części nie może przekroczyć wysokości głównego korpusu budynku; (5) geometria dachu – dach płaski o spadku do 12°. Jednocześnie organ wskazał, że na załączniku graficznym wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od strony ul. [...], oraz zastrzegł, że budynek po nadbudowie i rozbudowie winien stanowić spójną architektonicznie całość.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że analiza złożonego przez Inwestora wniosku, który dotyczył "rozbudowy" budynku, wykazała, iż planowane zamierzenie jest faktycznie także nadbudową obiektu. Objęty wnioskiem budynek jest prawym segmentem zabudowy bliźniaczej, położonym na narożnikowej działce względem ulic [...] i [...]. Inwestycja obejmuje rozbudowę w głąb ogrodu wzdłuż ul. [...], zaś nadbudową objęte są frontowa i boczna jednokondygnacyjna części budynku. Planowana rozbudowa i nadbudowa nie przekroczy maksymalnej wysokości budynku, nie ma wpływu na zmianę linii zabudowy od strony ul. [...], wiąże się z nieznacznym wzrostem szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] – do 15,5 m. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 126 m2 (według danych z ewidencji gruntu – 96 m2), zaś powierzchnia całego terenu objętego wnioskiem wynosi 618 m2. W wyniku wnioskowanej inwestycji powierzchnia budynku ma wynieść ok. 175 m2, zatem wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wzrósłby z ok. 21% do 29% powierzchni terenu. Organ I instancji podkreślił, że w toku postępowania Wnioskodawca zaakceptował niższy – wynoszący 25% – wskaźnik powierzchni zabudowy, wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej Prezydent Miasta wskazał, że działka objęta wnioskiem usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), co umożliwia ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "decyzja w.z."). Przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym w promieniu 105 m (tj. równym trzykrotności szerokości frontowej granicy terenu, z której odbywa się główny wjazd na posesję) wokół działki objętej wnioskiem – zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", w skrócie: "rozp.now.zabud."). W ocenie organu tak wyznaczony obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w którym dominuje dość regularna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolno stojącej i bliźniaczej. Budynkom jednorodzinnym towarzyszą kwartały trzy- i czterokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, położonych we wschodniej części obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 20% powierzchni działek. Powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych kształtuje się od 90 m2 do 152 m2. Budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne i wysokość maksymalnie 8 m. Budynki wielorodzinne posiadają maksymalnie 4 kondygnacje nadziemne i wysokość ok. 13 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 15,5 m. Zabudowa realizowana jest ze zróżnicowaną formą dachów, przy czym dachy płaskie są charakterystyczne dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a strome dla wielorodzinnej.

Organ I instancji zauważył, że wnioskowany budynek wraz ze scalonym z nim lewym segmentem posiadają "dość jednolite pod względem formy główne korpusy, styczne we wspólnej granicy. Spójność architektoniczna podkreślona jest przez podobną artykulację elewacji frontowej, wspólną linię gzymsu dachowego i jednolitą formę dachu płaskiego." Organ zaznaczył, że istotne dla sprawy przy rozstrzyganiu o dopuszczeniu rozbudowy prawego segmentu scalonego z lewym bliźniaczym było zbadanie, czy w proponowanej przez Inwestora formie zapewni ona spełnienie warunku kontynuacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., i ocenił, że objęty wnioskiem prawy segment docelowo wraz z segmentem lewym będą posiadały jednolitą wysokość i artykulację elewacji frontowej. Stąd zamierzenie wraz z segmentem lewym zostało w postępowaniu potraktowane jako zabudowa bliźniacza, która w wyniku podjętych działań inwestycyjnych zmierza do dalszej kontynuacji charakteru zabudowy bliźniaczej.

Prezydent Miasta podkreślił, że termin "bliźniaczy" nie został zdefiniowany w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), ani też w żadnym z rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw. Natomiast zgodnie z definicją słownikową, "bliźniaczy" oznacza: bardzo podobny, jednolity, identyczny, złożony z dwóch jednakowych części; a także: dom, domek bliźniaczy składający się dwóch samodzielnych członów o jednej ścianie. Przy projektowaniu takich budynków należy wykazać szczególną dbałość o uwzględnienie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Każdorazowo przed wprowadzeniem nowej odmiennej formy od zastanej, szczególnie w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej, wymaga się zbadania, czy cel nadrzędny planowania, jakim jest zachowanie czy kształtowanie ładu przestrzennego, został spełniony. Organ zaznaczył, że jedna z podstawowych reguł w projektowaniu zabudowy bliźniaczej dotyczy zachowania symetrii pomiędzy segmentami, co oznacza, że obydwa segmenty powinny być identyczne lub niemal identyczne. Szczególnie jest to ważne w kształtowaniu elewacji frontowych, które są odczytywane i odbierane z przestrzeni wspólnej ulicy.

Organ I instancji stwierdził, że w oparciu o opisane uwarunkowania możliwa jest niewielka rozbudowa i zwiększenie parametrów segmentu bliźniaczego. Oba segmenty będą posiadały tę samą funkcję, wysokość, bardzo zbliżoną formę. Rozbudowa w kierunku ogrodu nie zaburzy bliźniaczego charakteru scalonych budynków, ponieważ podstawowe elementy działki o bliźniaczym charakterze całości nie ulegną zmianie. Uzasadniając ustalenie powierzchni zabudowy maksymalnie na 25% – tj. o 5% więcej w stosunku do średniej z terenu analizowanego – organ wyjaśnił, że analiza wniosku oraz uwarunkowań urbanistycznych całego terenu, na którym Inwestor przewiduje realizację inwestycji, oraz obszaru analizowanego wykazały analogiczne rozwiązania mogące stanowić podstawę do kontynuacji parametrów. Dopuszczenie dla zamierzonej inwestycji wnioskowanego parametru umożliwi rozbudowę obiektu o ok. 30 m2, dając w efekcie budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 156 m2, który koresponduje z formą architektoniczną przyległego segmentu lewego oraz kontynuuje gabaryty większych budynków z analizowanego terenu. W sytuacji narożnego usytuowania wnioskowanego budynku, zlokalizowanie rozbudowy od strony jednej ulicy nie wpłynie zasadniczo na zmianę elewacji od strony drugiej z ulic, od której przedmiotowy budynek styka się z przylegającym do niego budynkiem. Powiększony budynek w dalszym ciągu zachowuje linie zabudowy wyznaczone od strony obu przyległych ulic. Choć nieznacznie przekroczone zostaną średnie wartości parametru zabudowy, to zachowane pozostaną charakterystyczne cechy zabudowy z bezpośredniego sąsiedztwa, w tym w szczególności szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz położenie względem granic frontowych. Wnioskowany zakres inwestycji nie narusza takich parametrów budynku, jak linia zabudowy czy wysokość, dlatego w rozstrzygnięciu odstąpiono od ich ustalenia i pozostają one niezmienione.

W podsumowaniu organ I Instancji stwierdził, że inwestycja jako całość, nieznacznie intensyfikując zabudowę na działce, nawiązując stopniem zainwestowania oraz formą do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, nie wywoła negatywnych skutków przestrzennych w badanym obszarze i spełni warunek kontynuacji oraz dobrego sąsiedztwa. Ponadto planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniósł L. R. (dalej: "Odwołujący" lub "Skarżący") – współwłaściciel lewego segmentu przedmiotowej bliźniaczej zabudowy – domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości nadbudowanej i rozbudowanej części budynku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Inwestor chciał dobudować skrzydło budynku od strony ul. [...] oraz zabudować na wysokość jednej kondygnacji istniejący taras, który jest zlokalizowany od strony ogrodu i bezpośrednio przylega do granicy działki Odwołującego. Podkreślił, że na inwestycję w takim zakresie wyraził zgodę i takie też zamierzenie zostało zgłoszone do organu I instancji. Odwołujący wyjaśnił, że wprawdzie okna jego budynku od strony ogrodu znajdują się w odległości ok. 1 m od ściany dzielącej budynki, ale zabudowanie istniejącego tarasu na wysokość jednej kondygnacji jest "do przyjęcia", mimo że zabudowany taras częściowo przesłoni światło wpadające do okna pomieszczenia na parterze w budynku Odwołującego. Już jednak określona w wydanej decyzji możliwość zabudowy tarasu do wysokości dwóch kondygnacji (do 8 m) całkowicie zmienia sytuację, gdyż okno pomieszczenia usytuowanego na parterze budynku Odwołującego zostanie całkowicie przesłonięte, przez co pomieszczenie to straci charakter pomieszczenia użytkowego, co spowoduje określone zmniejszenie wartości budynku, a w rezultacie wywoła wymierne straty finansowe. W ocenie Skarżącego organ wyszedł poza żądanie Wnioskodawcy, który wnosił jedynie o dopuszczenie do zabudowy istniejącego tarasu do wysokości stropu parteru. Zaznaczył, że nie budzi jego sprzeciwu określona w decyzji wysokość projektowanego skrzydła budynku, gdyż jest ono w odległości kilku metrów od okien jego budynku.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu organ II instancji – przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, ustalenia faktyczne oraz stan prawny sprawy – stwierdził, że analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. Obszar analizowany wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy zostały także określone zgodnie z przepisami § 4–§ 8 rozp.now.zabud. Projekt decyzji został sporządzony przez architekta. Zdaniem SKO, organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazał spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Ponadto, wbrew zarzutom odwołania, organ ten nie orzekł niezgodnie z żądaniem Inwestora.

SKO podkreśliło, że w myśl art. 4 u.p.z.p. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dlatego osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana jej uciążliwość. W szczególności kwestie związane z zacienianiem sąsiedniej nieruchomości nie mogą ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Ocena legalności może dotyczyć tylko samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie przyszłej i niepewnej możliwości jej wykorzystywania.

SKO, w ślad za organem I instancji, wskazało, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane w decyzji o warunkach zabudowy wartości są maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa – ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków – mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja bowiem zapisów decyzji w.z. z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (dalej w skrócie: "decyzja p.n.b.").

Od opisanej decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł L. R., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego M. A., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa "na okoliczność prawidłowości ustalenia spełnienia w przedmiotowej sprawie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucono: naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa", a tym samym ustalenie warunków zabudowy niedostosowanych do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego; naruszenie interesu prawnego Skarżącego poprzez nieuwzględnienie wpływu, jaki dlań stwarza możliwość realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w oparciu o wydane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie, M. S., możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym pozbawienie jej możliwości reprezentowania i obrony swoich interesów.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego podniósł, że SKO nie wzięło pod uwagę tego, iż warunki zabudowy określone w decyzji w.z. stanowią podstawę do wydania pozwolenia na budowę w zakresie odpowiadającym granicom określonym przez decyzję o warunkach zabudowy. SKO nie dokonało ponownej analizy warunków ustalonych dla rozbudowy budynku pod kątem zacieniania. Pełnomocnik odrzucił sugestię wynikającą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że tego rodzaju kwestie, jak zacienianie, mogą być rozpatrywane w toku postępowania o wydanie decyzji p.n.b. Podkreślił, że żaden z organów nie analizował wpływu planowanej inwestycji na użytkowanie nieruchomości Skarżącego. Tymczasem, zdaniem Skarżącego, już na etapie wydawania decyzji w.z. niezbędna jest, przeprowadzona przez biegłego, analiza przesłaniania, jakie spowodowałaby rozbudowa w zakresie określonym w zaskarżanej decyzji oraz określenia, w jakim zakresie takie przesłanianie może wpłynąć na zawilgocenie pomieszczeń w jego części budynku.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego – poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich – wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji p.n.b. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest innym postępowaniem niż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę; inny jest w nim zarówno krąg stron, jak i przedmiot samego postępowania. Zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji w.z. nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania decyzji p.n.b. Organ na etapie postępowania o warunkach zabudowy nie powinien rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych. Nadto – odnosząc się do zarzutu pozbawienia M. S. możności obrony swych praw – SKO wskazało, że pełnomocnik Skarżącego nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik postępowania miał brak zawiadomienia tej strony o wszczęciu postępowania. Zaznaczył, że stronie umożliwiono dołączenie do udziału w postępowaniu, przesyłając zawiadomienie o zakończeniu postępowania przed organem I instancji, a więc wprawdzie na końcowym etapie postępowania, ale umożliwiono zapoznanie się z całością materiałów zebranych w sprawie.

Postanowieniem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1225/13, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jako niedopuszczalny w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Przede wszystkim jest poza sporem, że działka Inwestora nie jest objęta ustaleniami m.p.z.p. Dla takich obszarów warunki zabudowy (dopuszczalność inwestycji w kształcie planowanym przez inwestora oraz poszczególne ustalenia) określane są w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W ocenie Sądu organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wywołanej wnioskiem Inwestora o ustalenie warunków zabudowy zasadniczo w sposób prawidłowy, choć nie ustrzegł się pewnych uchybień, które jednak albo nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, albo zostały skutecznie wyeliminowane w postępowaniu przed organem II instancji.

I tak, obszar analizowany został wyznaczony przez organ I instancji prawidłowo, a sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu wykreowała wystarczający obraz istniejącej zabudowy, pozwalając na sformułowanie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja organu I instancji została poprzedzona projektem sporządzonym przez osobę do tego upoważnioną. Do decyzji załączone zostały obie wymagane mapy (zob.: art. 54 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; § 9 ust. 3 Rozporządzenia), prawidłowo podpisane. Zaświadczenie o uprawnieniach zawodowych osoby, która przeprowadziła analizę i sporządziła projekt decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) – a także, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, podpisała decyzję pierwszoinstancyjną – znalazło się ostatecznie w aktach administracyjnych sprawy, dzięki aktywności organu II instancji. Sąd podziela stanowisko tego organu, że Skarżący nie wykazał, aby niezawiadomienie jednej ze stron (M. S.) o wszczęciu postępowania – jakkolwiek obiektywnie uchybiając przepisom postępowania – mogło mieć jakiekolwiek wpływu na wynik sprawy, skoro finalnie stronie umożliwiono udziału w postępowaniu, przesyłając zawiadomienie o zakończeniu postępowania przed organem I instancji i umożliwiając tym samym zapoznanie się z całością materiałów zebranych w sprawie.

Pozostałe zarzuty i argumentacja skargi obligują Sąd do zwięzłego przedstawienia istniejącego zróżnicowania zakresu ochrony interesów osób trzecich na poszczególnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero początkowym etapem tego procesu. Kolejnym jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na każdym z tych etapów organ administracji prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże, jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 marca 2008 r. (II OSK 251/07; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – przywołanym także w odpowiedzi na skargę – dla każdego z wymienionych postępowań zakres tej ochrony jest różny. Celem decyzji w.z. jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego – urzeczywistniana m.in. poprzez zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich – wymagana jest zasadniczo dopiero na etapie wydawania decyzji p.n.b. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostają rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora i wpływu planowanej przezeń inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Przy tym skład orzekający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy (właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje) decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 30.08.2013 r., II OSK 880/12, CBOSA).

Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, w myśl którego zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy (i ewentualnie: jak dalece) dopływ naturalnego światła do pomieszczeń Skarżącego – i czy w związku z tym spełnione zostaną warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie: "rozp.war.tech.") – jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego w postępowaniu o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA z 25.09.2008 r., IV SA/Wa 488/08, CBOSA). W przywołanym przepisie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków precyzyjnie ustalono wymagania, jakie muszą zostać spełnione, aby można było uznać, że zachowana jest możliwość naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Tymczasem, jak to zostało już wyżej wskazane, decyzja o warunkach zabudowy określa tylko podstawowe, ogólne kierunki projektowanej inwestycji budowlanej. I choć ostateczna decyzja w.z. rzeczywiście rodzi dla jej adresata uprawnienie do domagania się zaakceptowania projektu budowlanego mieszczącego się w granicach ustaleń określonych w decyzji w.z. (na co słusznie zwrócono uwagę w skardze), to jednak pod tym wszakże dodatkowym warunkiem, że ów projekt spełniał będzie także wymogi określone przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązek respektowania tych przepisów na wszystkich etapach procesu budowlanego wynika wprost z art. 5 ust. 1 in principio pr.bud. i podlega sprawdzeniu na podstawie m.in. art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Tylko taki sposób rozumienia proklamowanej w art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zasady związania organu wydającego decyzję p.n.b. ustaleniami decyzji w.z. może zostać uznany za właściwy. W świetle tej zasady organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tego organu, a wręcz ww. przepisy prawa budowlanego nakładają na ten organ, obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z przepisami techniczno-budowlanymi (zob. wyrok WSA z 15.07.2010 r., II SA/Wr 258/10, CBOSA).

Godzi się przy tym podkreślić, że poszczególne postanowienia konkretnej decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane i interpretowane w kontekście przepisów prawa zawierających upoważnienie do wydawania takich decyzji i wyznaczających zakres treściowy jej postanowień, w tym zwłaszcza art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4–§ 8 Rozporządzenia. W świetle tych przepisów jest jasne, że decyzja w.z. nie opisuje (nie parametryzuje) precyzyjnie zamierzenia budowlanego dopuszczonego do realizacji na danej działce, w szczególności zaś kształtu i wymiarów jego bryły. Przeciwnie, wyznacza tylko niektóre, i to w dodatku maksymalne, parametry dozwolonej zabudowy. W zakresie ustalenia wysokości zabudowy – której określenie w decyzji organu I instancji stało się zarzewiem sporu w niniejszej sprawie – prawodawca dopuścił określanie w decyzji w.z. tylko jednego parametru, jakim jest "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" (zob.: art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p.; § 7 Rozporządzenia). Określenia wysokości innych elementów bryły planowanej zabudowy – które nie tworzą górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – w decyzji w.z. nie dokonuje się.

W świetle tych uwag staje się jasne, że parametr określony w części II pkt 1 ppkt 4 decyzji Prezydenta [...] ("Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki") – wyrażony słowami: "dla inwestycji ustala się wysokość max 8m do attyki (licząc od poziomu istniejącego terenu)" – nie reguluje wysokości zabudowy tarasu, realizowanej wszak nie po frontowej stronie działki, lecz z tyłu, od ogrodu. Podobnie dalsze zastrzeżenie zawarte w analizowanym punkcie decyzji – w myśl którego "wysokość nadbudowanej i rozbudowanej części nie może przekroczyć wysokości głównego korpusu budynku, co należy wykazać w projekcie budowlanym" – nie reguluje wprost, a tym samym nie przesądza (bo czynić tego nie może), wysokości owej zabudowy tarasu, lecz jedynie ma gwarantować, że wskazany wyżej parametr "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zachowa swój charakter wyznacznika maksymalnej wysokości bryły budynku. Konkretna wysokość zabudowy tarasu może zaś zostać (i najpewniej faktycznie zostanie) wyznaczona dopiero na etapie zatwierdzania przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia budowlanego. Skoro zaś określony w części II pkt 1 ppkt 4 decyzji Prezydenta [...] parametr ("wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki") nie odnosi się do projektowanej zabudowy tarasu, to tym samym nie można zasadnie zarzucać, jakoby w tym zakresie doszło do wydania decyzji ponad żądanie Wnioskodawcy.

W tym miejscu wypada jeszcze zwrócić uwagę na rysującą się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność co do tego, czy analizowany parametr "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej..." musi w decyzji o warunkach zabudowy zostać określony dokładnie (jedną wartością), czy dopuszczalne jest jego wyrażenie przedziałem wartości ("widełkami" od–do). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za poglądem, w myśl którego zachowanie ładu architektonicznego – co jest nadrzędnym celem każdej decyzji w.z. – wymaga konkretnego określenia wysokości przyszłej inwestycji budowlanej. Nie stoi jednak w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie, ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego i prawidłowego określenia tych wysokości (tak trafnie wyrok WSA z 10.10.2013 r., II SA/Kr 807/13, CBOSA).

W tym kontekście wypada zauważyć, że w decyzji Prezydenta Miasta została określona expressis verbis wprawdzie tylko maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jednakże jej wartość minimalna jest wyznaczona w sposób naturalny przez istniejącą zabudowę prawego segmentu. Tym samym nie doszło w tym przypadku do złamania zasady, że organ administracji wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić ten parametr w zakresie "od – do" (za przyjęciem tej zasady opowiedziano się także m.in. w wyroku WSA z 11.08.2010 r., II SA/Kr 400/10, CBOSA).

Należy jeszcze wyjaśnić, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek dochowania zgodności decyzji o warunkach zabudowy z "przepisami odrębnymi" zasadniczo nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Do owych "przepisów odrębnych", przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zalicza się natomiast m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, a także unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Ich szczegółowy katalog zależy w konkretnym przypadku od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. wyrok NSA z 07.02.2014 r., II OSK 2151/12, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.