Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2170/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA, , Protokolant ref. stażysta Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uchylającą – we wznowionym postępowaniu - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2016 r., nr [...], stwierdzającą zdatność do użytku i udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]obrębu [...], położonej przy ul. [...]w Z. oraz umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie w/w obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu wniosku firmy E.Sp. z o.o. w Z., ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Z..

W dniu [...] września 2016 r. organ powiatowy wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie z dnia [...]stycznia 2016 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wznowionym postępowaniu organ wezwał jego uczestników do przedstawienia dowodów na okoliczność daty budowy ww. obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...]maja 2017 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie uchylił decyzję własną z dnia [...]stycznia 2016 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie w/w obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. G., R.B. i W. P..

Decyzję z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]lipca 2017 r. wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 71,77 m2 zlokalizowany na działce o nr ew. [...]z obrębu [...], położonej przy ul [...] w Z., co wynika z sentencji decyzji organu I instancji nr [...]. Zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe jest wystarczające dla zidentyfikowania budynku oraz jego legalizacji w oparciu o załączoną do akt sprawy ekspertyzę techniczną. Organ zauważył, że w rozstrzygnięciach organu I instancji wskazano błędną lokalizację budynku na działce o nr ewid. [...], podczas gdy w rzeczywistości budynek usytuowany jest na działce o nr ewid. [...] . Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym Spółka E. w 2015 r. wystąpiła do organu powiatowego z wnioskiem o jego zalegalizowanie. Czas budowy przedmiotowego obiektu budowlanego – 1994 r. - został ustalony na podstawie pisemnych oświadczeń: skarżącego oraz A. G. i W. P., złożonych w dniu 15 kwietnia 2015 r. Przy ustaleniu stanu faktycznego wykorzystano oświadczenia stron, bowiem w zasobie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii brak było zdjęć lotniczych tego terenu z 1994 r. lub 1995 r., natomiast z załączonych zdjęć lotniczych z 1990 r. wynika, że przedmiotowy obiekt nie był na nich uwidoczniony.

W dniu 12 maja 2016 r. organ powiatowy pozyskał z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcie lotnicze wykonane w 1997 r., wskazujące, że przedmiotowego budynku gospodarczego na ww. działce w tym czasie nie było. Mając na uwadze ujawnienie w sprawie nowego dowodu w postaci przedmiotowego zdjęcia, świadczącego o tym, że data budowy budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] ustalona w oparciu o pisemne oświadczenia uczestników postępowania jest inna, niż to przyjęto w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], organ odwoławczy za zasadne uznał uchylenie we wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], stwierdzającej zdatność do użytku i udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że istniejący budynek gospodarczy zlokalizowany w północno-zachodniej części działki o nr ew. [...] nie jest widoczny na fotografii z 1997 r., a w konsekwencji podzielił stanowisko organu powiatowego, że na terenie w/w nieruchomości nie istniał w tym czasie obiekt budowlany w miejscu usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Uzyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcie lotnicze z 1997 r. organ uznał za dokument urzędowy, czyli dowód o zwiększonej mocy dowodowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ powiatowy w wystarczający sposób wykazał zaistnienie w tej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie znajdują zastosowania do legalizacji budynku gospodarczego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, bowiem budowa tego obiektu nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przedmiotowa samowola budowlana powinna podlegać z tego względu procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie skutkowało jego umorzeniem i wymaga wszczęcia postępowania we właściwym trybie.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, że organ powiatowy w toku wznowionego postępowania wezwał uczestników postępowania do przedstawienia dowodów na okoliczność daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta [...] przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z dnia 6 października 2016 r., sporządzonego na okoliczność złożenia oświadczenia przez Jerzego Boksznajdera, który poinformował, że w okresie, kiedy pełnił funkcję zastępcy Burmistrza Miasta [...] w latach 1990 - 1994 oraz Burmistrza Miasta [...] w latach 1994 - 2000, spółka E. Sp. z o.o. współpracowała z Miastem [...] w zakresie realizacji zlewni ścieków, uruchomionej w 1991 r. Oświadczył ponadto, że w tym okresie w/w Spółka rozbudowywała własną infrastrukturę oraz modernizowała budynki i inne obiekty budowlane, z których większość była już użytkowana, gdy obejmował funkcję zastępcy burmistrza. Wskazał, że w tym okresie użytkowane były już m.in. budynki: biurowy, gospodarczy, magazynowy, socjalny a także funkcjonowały silosy, waga oraz zbiorniki i inne urządzenia niezbędne do funkcjonowania firmy.

Zdaniem organu, kwestionując wartość dowodową zdjęcia lotniczego z 1997 r. wnoszący odwołanie nie wykazali się inicjatywą przy przedstawianiu dodatkowych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, iż obiekt budowlany został wybudowany pod reżimem Prawa budowlanego z 1974 r. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, co oznacza, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. W sytuacji pozyskania przez organ orzekający w sprawie materiału o większej mocy dowodowej niż oświadczenia uczestników postępowania, nie jest rzeczą tego organu dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który miałby stanowić ewentualne zaprzeczenie dotychczasowym ustaleniom tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla stron postępowania, które się z nim nie zgadzają. Zdaniem organu odwoławczego, jakość zdjęcia z 1997 r. jest wystarczająca dla stwierdzenia stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego budynku i zabudowy działki o nr ew. [...], jak również działki o nr ew. [...]. Nieprawidłowe oznaczenia numeru działki, na której zlokalizowany został przedmiotowy budynek gospodarczy, w ocenie organu, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji wskazał na działkę o nr ew. [...], stąd też decyzja nr [...], jak również decyzja z [...]lipca 2017 r. zawierają tożsame oznaczenie.

Skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. B. wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz rozstrzygnięcie w trybie art. 134 p.p.s.a., ewentualnie o:

2) stwierdzenie zaskarżonej decyzji za niedopuszczalną z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie umorzenie postępowania w sprawie,

3) zasądzenie - w razie uwzględnienia skargi - zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego zgodnie z art. 200 p.p.s.a..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i nieracjonalne wzruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej w oparciu o pozyskany w bliżej nieuzasadnionych okolicznościach oraz z bliżej nieokreślonych powodów dowód z rzekomej "fotografii lotniczej wykonanej w 1997 r.", po którą organ zgłosił się po ponad roku od dnia uprawomocnienia się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2016 r.;

b) art. 8 k.p.a. — poprzez podejmowanie destrukcyjnych działań mających na celu pogłębienie braku zaufania obywateli względem organów administracji publicznej, co polegało na poszukiwaniu wszelkimi metodami dowodów na wzruszenie zasadnej decyzji administracyjnej, przypuszczalnie celem polepszenia wyników statystycznych wskazujących na rzekomo aktywne i skuteczne prowadzenie postępowań administracyjnych;

c) art. 7 k.p.a. - poprzez nieobiektywne i fragmentaryczne oparcie zaskarżonej decyzji administracyjnej o niepełnowartościowy, wybiórczy materiał dowodowy, nieuzasadnioną odmowę dania wiary zgromadzonym w sprawie innym dowodom niż: "zdjęcie lotnicze z 1997 r." (niepotwierdzone protokołem jego wykonania i celem jego wykonania), w tym dowodom z zeznań: skarżącego, A. G., W. P., dowodom z dokumentów sporządzonych przez wykwalifikowane do tego osoby: S. O., a także nieprzeprowadzenie ważkich i niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów, w tym dowodu z przesłuchania w charakterze świadków J. B. oraz S. O..

Za niezrozumiałą skarżący uznał przyczynę podjęcia przez pracownika organu decyzji o pozyskaniu zdjęcia lotniczego, stanowiącego główny dowód w sprawie, ponad rok od daty uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, celem uzyskania dowodu mającego podważyć prawomocne orzeczenie. Kwestionując zdjęcie lotnicze z 1997 r. skarżący wskazał, że domaga się uzupełnienie tego zdjęcia o protokół jego wykonania i cel przeznaczenia. Tłumaczenia urzędnika, że przedmiotowe zdjęcie organ uzyskał w dniu 12 maja 2016 r., podczas gdy decyzję o wznowieniu postępowania wydano w dniu [...] marca 2017 r., skarżący uznał za niewiarygodne. Ponadto, w ocenie strony, jakość przedmiotowego zdjęcia jest niedostateczna, nie widać na nim żadnych szczegółów, obraz jest zamazany i niezidentyfikowany.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej objętej skierowaną do sądu administracyjnego skargą jest możliwe w przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też w sprawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła.

Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zasadności uchylenia przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2016 r., nr [...], stwierdzającej zdatność do użytku i udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 71,77 m2 oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie tego obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje za prawidłowe.

Przedmiotem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania administracyjnego był budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 71,77 m2, zlokalizowany na działce o nr ew. [...]obrębu [...], położonej przy ul. [...]w Z., której właścicielem jest Gmina Miasta [...], a dzierżawcą (umowa z dnia 10 maja 2013 r.) E. Sp. z o.o. z siedzibą w Z..

W pierwszym rzędzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że na przeszkodzie wznowienia postępowania nie stała okoliczność, którą organ odwoławczy w toku postępowania miał na uwadze, tj. że budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 71,77 m2 położony jest w rzeczywistości na działce o nr ew. [...]. Przedłożona do akt niniejszej sprawy ekspertyza techniczna, jak i treść rozstrzygnięcia zamieszczona w decyzji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe (decyzja z dnia [...]stycznia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie) w sposób niebudzący wątpliwości pozwala zidentyfikować obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania, podlegający legalizacji, stąd mylne wskazanie w decyzji z [...]stycznia 2016 r. numeru działki na której obiekt ten ma się znajdować (tj. [...]zamiast [...]) powinno podlegać sprostowaniu. Zaniechanie rektyfikacji decyzji z dnia [...]stycznia 2016 r. w powyższym zakresie nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy wznowieniowej jeżeli się zważy, że w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję, którą decyzję o pozwoleniu na użytkowanie uchylił. Wobec zaistnienia w tejże decyzji wad prawnych prowadzących do jej wzruszenia, bezprzedmiotowe było zatem prowadzenie względem niej postępowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ponadto, że interes prawny skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją i związana z tym legitymacja skargowa skarżącego wynika z uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącemu do działki nr [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji objętych rozpoznawaną skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomina, że przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określa art. 145 § 1 k.p.a., który w pkt 5 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że powyższy przepis uzależnia zaistnienie przesłanki wznowienia od spełnienia łącznie czterech odrębnych warunków : 1) ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą mieć charakter istotny, 3) powinny one istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, 4) nie powinny one były być znane organowi, który wydał decyzję. Odnośnie do pierwszego warunku w orzecznictwie wskazuje się, że wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów również po wydaniu decyzji ostatecznej, jeżeli wnioski z tych dowodów wynikające dotyczą faktów mających miejsce przed wydaniem tejże decyzji. W rezultacie wznowić postępowanie i przeprowadzić merytoryczne postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstały po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nie wiedział (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. I OSK 45/17; z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1961/15). Cechę istotności nowych dowodów lub okoliczności faktycznych należy z kolei odnosić do oceny ich znaczenia dla sprawy. Uwzględniając zakres przedmiotowy podstawy faktycznej decyzji administracyjnej, przyjąć trzeba, że istotnością cechować się mogą tylko fakty prawotwórcze, a więc okoliczności, które ze względu na treść stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, mogąc doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie podstawę wznowienia postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2016 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego stanowiło pozyskanie przez organ I instancji w dniu [...]maja 2016 r. - po wydaniu tej decyzji - wykonanego w dniu 11 sierpnia 1997 r. zdjęcia lotniczego obrazującego ówczesny stan zagospodarowania m.in. działek o nr ewid. [...]i [...]. Przedmiotowe zdjęcie dowodzi, że budynku gospodarczego w tym czasie na działce nr ew. [...]nie było. Ustalenie to ma ten skutek, iż wskazuje na prowadzenie i zakończenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy niewłaściwej ustawy (tj. Prawa budowlanego z 1974 r.). Zgodnie bowiem z art. 108 Prawa budowlanego z 1994 r., ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. W związku z powyższym od tej daty przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., mogły być stosowane wyłącznie na zasadzie zezwolonego nową ustawą wyjątku. Wyjątek ten ustanowiony został w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wyłączającym zastosowanie art. 48 tej ustawy wyłącznie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów nowa ustawa każe stosować przepisy dotychczasowe. W związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., ustalenie daty zakończenia budowy budynku objętego procedurą legalizacyjną ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia, w oparciu o przepisy którego aktu prawnego, tj. Prawa budowlanego z 1974 r. czy Prawa budowalnego z 1994 r., nastąpić mogła legalizacja tego obiektu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdjęcie lotnicze z 1997 r., w którego posiadanie organ I instancji wszedł po wydaniu decyzji z [...]stycznia 2016 r., pomimo że zostało sporządzone w 1997 r., stanowiło dowód ujawniający nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania ww. decyzji, nieznane organowi. Istotność tego dowodu, wskazującego na powstanie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]po dniu 11 sierpnia 1997 r., organy słusznie powiązały z koniecznością rozważenia objęcia z tego względu działania sprawców samowoli budowlanej procedurą określoną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Wynikająca z nowo ujawnionego dowodu nowa okoliczność - nieistnienie przed dniem 11 sierpnia 1997 r. (a zatem również przed 1 stycznia 1995 r.) przedmiotowego budynku ma decydujące znaczenie przy ustaleniu trybu i warunków jego legalizacji, z uwagi na konieczność przyjęcia odmiennej podstawy prawnej dla prowadzonego postępowania oraz jego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego prawidłowość wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2016 r. wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzi. Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zostało przez organ prawidłowo wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wynik wznowionego postępowania administracyjnego – uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2016 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, Sąd również uznaje za prawidłowy. Organy zasadnie przyjęły, że zdjęcie lotnicze z 1997 r. jest na tyle rzetelnym i przekonującym w swej treści środkiem dowodowym, że należało przyznać mu decydujące znaczenie przy ustalaniu daty samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]. Wbrew zarzutom skargi, jakość materiału zdjęciowego na załączonej do akt sprawy płycie CD pozwala w sposób jednoznaczny zidentyfikować stan zabudowy na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...]w Z. w dacie wykonania zdjęcia oraz potwierdzić nieistnienie na niej w dniu 11 sierpnia 1997 r. budynku objętego postępowaniem legalizacyjnym, co skutkować musiało uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Szczególna wartość dowodowa tego środka dowodowego wynika z faktu, że stanowi on tzw. zobrazowanie lotnicze, które stanowią część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), z którego ograny nadzoru budowlanego mogą korzystać na zasadzie licencji (art. 40c ust. 1 ww. ustawy), wykonując swoje kodeksowe obowiązki: podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wyjaśnia to zarazem wystarczająco, w ocenie Sądu, genezę i główne "przeznaczenie" przedmiotowego zdjęcia, incydentalnie, ale oficjalnie wykorzystanego dla celów postępowania legalizacyjnego. Nie budzi wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Kwestia daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego w toku postępowania administracyjnego była od początku mocno eksponowana, wnoszącym odwołanie nie uniemożliwiono podważenia mocy dowodowej materiału z zasobu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Próby zakwestionowania przez skarżącego tego środka dowodowego, którego obiektywizm wynika m.in. z jego pochodzenia oraz tego, że bezpośrednio obrazuje on stan zabudowy na działce w dacie 11 sierpnia 1997 r., uznane zostać musiały przez Sąd za nieskuteczne także i z racji tego, że skarżący nie przedstawił żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby dokonane przez organ ustalenia faktyczne. Rodzaj pozyskanego przez organ I instancji materiału źródłowego nie pozwala, zgodnie z zapatrywaniem skarżącego, priorytetowego znaczenia w tej sprawie nadać wyjaśnieniom stron, lokujących zakończenie budowy budynku, będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego przed 1 stycznia 1995 r., czy też "pominiętym" zeznaniom świadków, które, w ocenie Sądu, nowych okoliczności do sprawy by nie wniosły. Zauważyć trzeba, że dowód z przesłuchania stron jest środkiem dowodowym posiłkowym, co wynika z tego, że jest on dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w przypadku, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.). W świetle ujawnionego dowodu w postaci zdjęcia lotniczego wyjaśnienia stron, jako osób bezpośrednio zainteresowanych tym, by w sposób jak najkorzystniejszy zalegalizować popełnioną samowolę budowlaną, jak trafnie podniosły organy, tracą na wiarygodności.

W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że skoro prawidłowo ustalony przez organy stan sprawy wskazywał na realizację samowoli budowlanej w dacie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r., wyłączając tym samym możliwość jej legalizacji na zasadzie wyjątku przewidzianego w art. 103 ust. 2 tej ustawy, to za prawidłowe uznać należało uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia 11 stycznia 2016 r., wydanej na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie miał bowiem w tej sprawie zastosowania.

Stwierdzenie zaś przez organ, że postępowanie prowadzone było w niewłaściwym trybie prawidłowo skutkowało uchyleniem przez organ powiatowy decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie i umorzeniem postępowania. Procedura legalizacyjna budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. [...] powinna być prowadzona na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Nieuprawiony jest zarzut skarżącego dotyczący bezpodstawnego podjęcia przez organ I instancji z urzędu czynności, które doprowadziły do wzruszenie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) w związku z pozyskaniem z inicjatywy własnej organu dowodu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, czym zdaniem skarżącego, organ naruszył również art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, w działaniu organów w tej sprawie nie można dopatrzyć się sprzeniewierzenia zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak i naruszenia art. 16 k.p.a. Zauważyć trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego reguluje przede wszystkim ogólne postępowanie administracyjne o charakterze jurysdykcyjnym, w którym organ rozstrzyga o indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej. Sfera faktycznych działań organu administracji publicznej obejmuje jednak również działania inne niż jurysdykcyjne (tu: czynności podejmowane przez organ przed wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w ramach których organ pozyskał materiał dowodowy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Skoro związanie organów administracji publicznej zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) obejmuje wymóg zapewnienia, by podjęte decyzje ostateczne pozostawały zgodne z prawem, to czynności faktyczne organów, które należy traktować jako zmierzające do zweryfikowania prawidłowości decyzji ostatecznych, w ocenie Sądu, nie stanowią usprawiedliwionej podstawy zarzutu działania organów z naruszeniem prawa. Wynikające z art. 7 Konstytucji zobowiązanie organów władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa w przypadku stwierdzenia naruszenia wydaną decyzją prawa wymaga od organów podjęcia czynności zmierzających do usunięcia jej z obrotu prawnego jako decyzji wadliwej, nawet gdy stała się już ostateczna.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.