Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 16/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Kamila Paszowska-Wojnar, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. B. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: DOR ARiMR, organ II instancji) z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej: KBP ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 w wysokości 14.829,61 zł.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. KBP ARiMR decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 420 040,90 zł, która została przekazana na jego rachunek bankowy.

W dniu 16 maja 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Dnia 17 sierpnia 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. w gospodarstwie skarżącego odbyły się kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Natomiast w dniach 19 października 2011 r. i 27 października 2011 r. odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono liczne tereny niekwalifikujące się do dopłat (zadrzewienia, zakrzaczenia, oczka wodne, starorzecza, rowy), które zgodnie z załącznikiem graficznym były zgłaszane do płatności, a które w terenie nie stanowiły gruntów rolnych. Ponadto stwierdzono nieprzestrzeganie wymogu oznaczonego symbolem E4 (brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie). KBP decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi w łącznej wysokości 289.938,49 zł, która została przekazana na rachunek bankowy skarżącego.

Decyzją z dnia [...] KBP przyznał skarżącemu (po jego wniosku) płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w łącznej wysokości 319.979,38 zł, która została przekazana na rachunek bankowy skarżącego.

Decyzją z dnia [...] KBP przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową (po jej wniosku) na 2013 r. w łącznej wysokości 389.946,90 zł, która ostała przekazana na rachunek bankowy skarżącego.

Dnia 5 marca 2014 r. poinformowano stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości 37 237,35 zł. oraz ustalono nową wielkość zobowiązań dla poszczególnych wariantów, o które skarżący wnosił w 2010r.

Skarżący złożył wniosek o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2014 z uwzględnieniem nowych wielkości zobowiązań dla poszczególnych wariantów tego zobowiązania. KBP decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w łącznej wysokości 382.427,91 zł, która została przekazana na rachunek bankowy skarżącego. Decyzja z dnia [...] nie została przez skarżącego zakwestionowana.

W dniu 4 kwietnia 2014 r. skarżący dokonał zwrotu nienależnie pobranych środków we wskazanej wysokości na rachunek Agencji.

W dniu 14 maja 2014 r. w gospodarstwie skarżącego odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, której wyniki zostały zawarte w raporcie.

W dniu 3 listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za lata 2010-2014.

W dniu [...], KBP ARiMR wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego dla skarżącego w wysokości 17 206,72 zł. Od przedmiotowej decyzji zostało wniesione odwołanie.

DOR ARiMR po rozpatrzeniu odwołania w wydanej decyzji powtórzył stan faktyczny sprawy i przywołał w stanie prawnym treść § 4 ust. 1, § 5 ust.1, ust. 2 i ust. 3, § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, rozporządzenie RŚ). Dalej powołał organ II instancji art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173, dalej: uowrow EFFROW, ustawa) oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.

Wyjaśnił organ, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżący potwierdza własnoręcznym podpisem, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji płatności oraz jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Powyższe oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności strona powinna zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, obejmujące m.in. grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki). Organ wskazał, że jest to powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych skarżący powinien podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Natomiast jeżeli skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, o których mowa, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Ponadto wskazał organ II instancji, że skarżącemu znany był wymóg prowadzenia działalności na niezmienionej powierzchni przez 5 lat trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz był świadomy zasad przyznawania płatności zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, w tym o obowiązku niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej oraz o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez nią zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego rolnika oraz prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jedną z czynności kontrolnych dotyczących poprawności przyznania płatności jest system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Dyrektor Agencji zaznaczył, że w sprawie organ pierwszej instancji dokonał kwalifikowalności powierzchni gruntów rolnych do płatności w roku 2014 opierając się na art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Zaznaczył, że skarżącemu zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014 przysługiwało odwołanie, natomiast skarżący odwołania nie złożył.

DOR ARiMR wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚ płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, że skarżący powinien zwrócić kwotę z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wys. 14 829, 61 zł i przedstawił sposób wyliczenia tej kwoty.

Wskazano następnie w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Nie zaistniały też względem kwot za lata 2010, 2011, 2013 przesłanki z art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 173). Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że kwota ustalona za rok 2012 w wys. 265,00 zł nie przekracza kwoty stanowiącej równowartości 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006, tj. kwoty 418,18 zł, tym samym w odniesieniu do ww. płatności zdaniem organu odwoławczego, zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 280/16 oddalił skargę strony. Sąd I instancji podkreślił, że organy wykazały okoliczności dotyczące stwierdzonego ostateczną decyzją faktu niewykonania przez Skarżącego obowiązku dotrzymania podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, co skutkowało obowiązkiem określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Do określenia obowiązku zwrotu płatności nie wystarcza wywiązanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wynika to z treści art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011. Z uwagi na wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego, beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego

Wskazał WSA, iż z treści przepisów prawa krajowego i unijnego wynika, iż uchybienie warunkom realizacji przyjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia nr 65/2011. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym, zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015r. o sygn. akt :II SA/Op 387/15).

Podkreślił Sąd, że przepis § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RŚ z 2009 r., (zastąpionego następnie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.), określając konieczne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - wskazuje na obowiązek realizacji przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). Realizując to zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był prowadzić działalność rolniczą na zadeklarowanej powierzchni oraz przestrzegać wszystkich warunków i wymogów uczestnictwa w podjętym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, w rozumieniu § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (zastąpionego przez § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z roku 2013). Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu organy oceniły zasadnie, jako niedotrzymanie zobowiązania powodujące obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Zdaniem WSA, Dyrektor ARiMR słusznie również uznał, że nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o których mowa art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003, nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 ( Dz.Urz. UE L 11 z 30.04.2004r. str. 18 z późn. zm.), dotyczące sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie przepisy te nie znajdują zastosowania, gdyż płatności za kolejne lata zostały przyznane zgodnie z przepisami prawa i nie wynikały z pomyłki organu.

Sąd I instancji jako nietrafny ocenił zarzut naruszenia przepisu art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 7, art. 77, art. 11 oraz art.80 k.p.a.

W wyniku skargi kasacyjnej strony Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn.. akt I GSK 1132/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz zaskarżoną decyzję. NSA uwzględnił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez zaaprobowanie decyzji organów mimo wad uzasadnienia podjętych decyzji. Zdaniem NSA w decyzji nie zawarto uzasadnienia dla przyjętego sposobu ustalenia wysokości kwot nienależnych płatności, jak również nie wyjaśniono z jakich przyczyn nieprawidłowości stwierdzone w 2014 r. przesądzały o nienależnym pobraniu płatności w 2010 i 2011 r. oraz nie wyjaśniono, jak i dlaczego w obliczeniach uwzględniono zwróconą już przez stronę kwotę 37.237,35 złotych nienależnych płatności za lata 2010 i 2011. Według NSA mankamenty decyzji nie pozwalały na dokonanie kontroli prawidłowości działania organu, w tym względzie. Nadto Sąd I instancji, nie zauważył, iż organ nie zawarł w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek rozważań co do tego, czy zakresem zastosowania § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest objęta sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, aprobując rozstrzygnięcie organu. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, z jakich względów ograniczenie powierzchni deklarowanej we wnioskach kontynuacyjnych do powierzchni uznanej przez organ w latach wcześniejszych, zawiera się w pojęciu zmniejszenia obszaru użytego w § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Jako niezasadne ocenił NSA zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia RŚ. Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku, nie dokonywał bowiem wykładni wskazanych przepisów, to jest art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia RŚ, a ograniczył się jedynie do przytoczenia ich treści. Wskazał NSA, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W wyniku ww. wyroku NSA, DOR ARiMR decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję KBP ARiMR z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniami wynikającymi z wyroku NSA.

Organ I instancji decyzją nr [...] ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 14.829,61 zł.

W uzasadnieniu decyzji KBP ARiMR wskazał, że w 2014 r. strona zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone, 3.1.2. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach NATURA 2000 oraz wariantu 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- NATURA 2000, wobec czego kwoty płatności wypłaconych na mocy decyzji z 2011 r., 2012 r., 2013 r. i 2014 r. stały się w zakresie stwierdzonego zmniejszenia nienależne. Podkreślił organ I instancji, że zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, objęty jest obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, tzn. obszar kwalifikujący się do przyznania płatności w ramach danego wariantu/pakietu, do którego została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa. Wskazał, że strona znała zasady i tryb przyznawania płatności i jest odpowiedzialna za dane zawarte we wniosku. Wyjaśnił organ, że w sprawie wobec zmniejszenia powierzchni gruntów spełnione został przesłanki z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ. Dalej organ opisał sposób wyliczenia kwot do zwrotu oraz rozliczenia kwoty wpłaconej przez stronę.

DOR ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Omówił organ przepisy mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1, pkt 3, ust. 4 uowow EFFROW, ustawę z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm., dalej: uARiMR; - § 2 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 18 ust. 3, § 39 ust. 2 pkt 2, ust. 6 rozporządzenia RŚ. Dalej DOR ARiMR wskazał, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie mogą być ponownie rozpatrywane kwestie przyznania płatności za poszczególne lata realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, ponieważ były one już przedmiotem badania przez organ, co znajduje odzwierciedlenie w wydanych za poszczególne lata decyzjach, które są ostateczne (w tym decyzja za 2014 r.). Nie ma zatem, zdaniem organu, obecnie podstaw do kwestionowania ustaleń dotyczących stwierdzonego zmniejszenia powierzchni w 2014 r., tj. zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez stronę 15 marca 2010 r., czyli zmniejszenia powierzchni na działkach rolnych zadeklarowanych do wariantów 2.3. (zadeklarowano [...] ha a stwierdzono [...] ha), 3.1 (zadeklarowano [...] ha a stwierdzono [...] ha), 5.1. (zadeklarowano [...] ha, a stwierdzono i zatwierdzono [...] ha).

Według organu II instancji powyższe uzasadnia zastosowanie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ. Wyjaśnił organ, że zgodnie § 5 ust. 1 rozporządzenia RŚ zobowiązanie przez cały czas realizacji, powinno być realizowane na obszarze zadeklarowanym we wniosku o przyznanie pierwszej płatności w ramach poszczególnych wariantów i pakietów objętym obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014. Podkreślił organ, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia RŚ, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie realizacji, z wyjątkami dopuszczonymi przepisami. W sprawie takie wyjątki nie zostały dopuszczone.

Wskazał organ, że w sprawie strona nie zrealizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego zaciągniętego w 2010 r. na całej powierzchni i do wszystkich zgłoszonych wariantów. Strona zrealizowała zobowiązanie w zakresie wariantu 2.2/2.1 oraz 5.4, natomiast w zakresie wariantów 2.3, 3.1, 4.1 i 5.1 pierwsze niedochowanie zobowiązania miało miejsce w 2011 r., co stwierdzono podczas kontroli terenowej ( w wariantach: 2.3 zmniejszono powierzchnię o [...] ha; 3.1 zmniejszono o [...] ha; 4.1 o [...] ha; 5.1 o [...] ha). Wobec stwierdzonych zmian, organ kwotę nienależnych płatności za lata 2010 -2011 wyliczył na 37.237,35 zł, którą strona zapłaciła 4 kwietnia 2014 r. Następnie w 2012 r. i w 2013 r. strona zadeklarowała powierzchnię zmniejszoną o ww. wielkości w wariantach 2.3, 3.1, 4.1, 5.1. (2.3. – [...] ha, 3.1 – [...] ha, 4.1 – [...] ha, 5.1 – [...] ha) i do takich wielkości dokonano wypłaty. Taką samą wielkość strona zadeklarowała w 2014 r., jednak (co wykazała kontrola administracyjna) powierzchnia użytkowana rolniczo była kolejny raz niższa od zadeklarowanej przez stronę. W 2014 r. stwierdzono, że w ww. wariantach powierzchnia w wariancie 2.3. jest mniejsza o [...] ha, w 3.1. o [...] ha, 5.1. o [...] ha. Wyjaśnił organ, że kolejne ww. zmniejszenie powierzchni, na której rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe spowodowało, że zaistniały podstawy do zastosowania § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skoro bowiem po pierwszym zmniejszeniu powierzchni (z 2011 r.), która skutkowała tym, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe miało być realizowane na powierzchni w wariancie 2.3. – [...] ha, 3.1 – [...] ha, 4.1 – [...] ha, 5.1 – [...] ha, doszło do kolejnego zmniejszenia powierzchni, to uzasadnione było ustalenie wysokości nienależnie pobranych kwot za wszystkie lata realizacji zobowiązania. Zauważył organ, że ustalone kwoty nienależnych płatności nie powodują, że rolnik jest dwukrotnie windykowany, ponieważ ustalając obecnie kwoty nienależnych płatności organ odnosił zmniejszenia powierzchni z 2014 r. do powierzchni uwzględniającej już zmniejszenia z 2011 r.

Dalej DOR ARiMR wskazał, że to beneficjent pomocy ma obowiązek we wniosku wskazać powierzchnię, na której faktycznie będzie realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Powierzchnia PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) podawana w karcie informacyjnej, udostępnianej producentowi jest wyznaczana przez ARiMR na podstawie pomiaru na ortofotomapie powierzchni użytkowanej rolniczo w granicach działki ewidencyjnej, której zgodność ze stanem faktycznym weryfikuje wnioskodawca.

W skardze do WSA na powyższą decyzję DOR ARiMR strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła strona: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

a) art 28 ust 1 i 3 uowrow EFFROW w zw. z przepisem § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez uznanie, że kwotę nienależnie pobranych płatności w latach 2010, 2011, 2012, 2013, podlegającą zwrotowi stanowi kwota związana z zastosowaniem w 2014 r. zmniejszeń płatności z powodu stwierdzenie mniejszej powierzchni uprawnionej do płatności, niż zadeklarowana we wniosku, dotyczącej działek rolnych Di O w wariancie 2.3., działki O w wariancie 3.1.2., działki O w wariancie 5.1.;

b) art. 28 ust. 1 i 3 uowrow EFFROW w zw. z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez uznanie, że kwotę nienależnie pobranej pomocy w latach 2010-2013 podlegającą zwrotowi stanowi kwota związana z zastosowaniem w 2014 r. zmniejszenia z powodu stwierdzenia mniejszej powierzchni uprawnionej do płatności niż zadeklarowana we wniosku a dotyczącej działek rolnych oznaczonych D i O w wariancie 2.3; działki O w wariancie 3.1.2.; działki D w wariancie 5.1;

c) naruszenie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez uznanie błędu przedeklarowania powierzchni w roku 2014 i zastosowanie zmniejszeń w roku 2014 z tytułu wykluczenia części obszaru zadeklarowanego jako nieuprawnionego do płatności w danym roku uzasadnia zastosowanie odzyskiwania pomocy uzyskanej przez skarżącego w latach poprzednich;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. (zasada praworządności) i art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania) w zw. z art. 21 ust. 1 uowow EFFROW poprzez brak rzeczywistego ustalenia co do tego z jakich powodów, w oparciu o jakie konkretnie dowody i w oparciu o jaki przepis prawa organ I instancji stwierdza spełnienie przesłanki zwrotu płatności za lata wcześniejsze, podczas gdy informacje przekazane skarżącemu w roku 2014 co do obszaru kwalifikowalnego nie prowadziły do przekonania o nieprawidłowości skutkującej odzyskiwaniem płatności, a organ nie wykazał, aby skarżący zaniechał na części obszaru prowadzenia działalności rolniczej;

b) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w postaci wyjaśnienia dlaczego "błąd przedeklarowania" w roku 2014 stanowił nieprawidłowość zmniejszenia obszaru, na którym miało być realizowane zobowiązanie skutkującą zastosowaniem sankcji administracyjnej odnoszącej się do lat wcześniejszych, jak również dlaczego wykluczenie części obszaru działek przez kontrolę administracyjną jest poczytywane jako zmniejszenie obszaru przez skarżącego oraz zaniechanie przez niego prowadzenia działalności rolniczej na wykluczonym obszarze, jak również poprzestanie przez organ na stwierdzeniu, że ustalenia faktyczne istotne dla załatwienia sprawy wynikają z ostatecznej i prawomocnej decyzji organu I instancji z [...] (przyznanie zmniejszonej płatności za 2014 r.).

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organ nie wykonał wyroku NSA, ponieważ nadal nie wyjaśnia jaka jest ustalona przez organ kwota płatności nienależnie pobranych za lata 2013-2013 na poczet której ewentualnie skarżący dobrowolnie zapłacił już kwotę 37.237,35 zł. Wskazała strona, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o przyznanie płatności, a w szczególności ma odrębne przesłanki uznania płatności za nienależne. Dlatego twierdzenie organu, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji za 2014 r, pozwala na automatyczne uznanie spełnienia przesłanek nienależnego pobrania płatności i to za wszystkie lata objęte postępowaniem. Zdaniem strony organ nie wyjaśnił, dlaczego twierdzi, że strona nie zrealizowała zaciągniętego w 2010 r. zobowiązania na całej powierzchni i do wszystkich wariantów. Zakwestionowała strona stanowisko organu o "zredefiniowaniu" zobowiązania w 2011 r., jako nie mającego oparcia w przepisach prawa. Według strony, aby miała miejsce sytuacja uzasadniająca odzyskiwanie płatności już wypłaconych, w pierwszej kolejności konieczne byłoby stwierdzenie, że pomoc w latach przeszłych została pobrana nienależnie lub w wysokości nadmiernej. W sprawie nie zostało ustalone, aby w latach 2010-2013 taka sytuacja miała miejsce. Zmniejszenie powierzchni stwierdzono tylko co do roku 2014. Dalej strona wskazała, że deklarowała powierzchnię zgodnie z informacją w systemie informatycznym. Argumentowała strona, że działki dotknięte wkluczeniami w 2014 miały powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze zatwierdzone przez ARiMR w latach 2010, 2011, 2012, 2013, 2014. Organ nie wyjaśnił z czego wynikały wykluczenia powierzchni w roku 2014, skoro nie pojawiły się na tym obszarze żadne fragmenty krajobrazu podlegające wykluczeniu z powierzchni kwalifikowalnej, np. drzewa rosnące w zwarciu. Według strony odzyskiwanie pomocy dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy uchybienie czy naruszenie dotyczy realizacji wymogów w określonym roku, którego odzyskiwana kwota dotyczy. Przepis § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie sankcjonuje administracyjnej, dokonywanej przez ARiMR zmiany PEG dla działek rolnych składających się na obszar objęty zobowiązaniem.

Zarzuciła strona, że organ stawia znak równości między zmniejszeniem w roku 2014 powierzchni gruntów rolnych objętych zobowiązaniem a zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na określonej powierzchni gruntów rolnych. Wskazała strona, że fakt zadeklarowania w 2014 powierzchni, która wskutek kontroli administracyjnej przeprowadzonej wyłącznie w oparciu o dane z systemu informatycznego i ortofotomapy została częściowo uznana za przedeklarowaną, nie uzasadnia wniosku, że strona zmniejszyła obszar, na którym zobowiązana była realizować zobowiązanie.

Zdaniem strony zastosowanie § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miałoby uzasadnienie tylko wówczas gdyby strona pomimo podjęcia zobowiązania np. w wariancie 2.3 na obszarze [...] ha, następnie w trakcie trwania zobowiązania zaniechała realizacji tego wariantu na określonym obszarze i wycofałaby określony obszar z zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wówczas cel zobowiązania nie zostałby osiągnięty. A w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W sprawie dla niektórych działek rolnych zadeklarowanych przez stronę zmienione zostały dane z systemu LPIS czyli pochodzące z pomiarów dokonanych na podstawie nowych ortofotomap, co ARiMR uznał za podstawę wykluczenia z płatności części powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. W okolicznościach sprawy nie miało miejsca żadne zaniechanie rolnika, rolnik nie dokonał zmiany zobowiązania w 2014 r. Skarżący nie zmniejszył w piątym roku realizacji zobowiązania obszaru lecz pomiary na podstawie zdjęć lotniczych wykazały inną, mniejszą niż zadeklarowana w 2014 r. powierzchnię uprawnioną do płatności. Strona działając w zaufaniu, dostosowywała się w kolejnych wnioskach kontynuacyjnych do urzędowej informacji od ARiMR.

Zdaniem strony prawidłowo rozpoznany zakres unormowania z § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego prowadzi do wniosku, że deklarowanie do płatności mniejszej powierzchni niż pierwotnie nie jest "niezrealizowaniem całości zobowiązania rolnośrodowiskowego", jak również nie jest zmniejszeniem powierzchni użytków, na których rolnik powinien realizować zobowiązanie.

Według strony w sprawie miała miejsce urzędowa i formalna jedynie zmiana powierzchni uprawnionej i to zmiana dokonana przez ARiMR, a także dokonanie płatności do powierzchni deklarowanej przez stronę w dobrej wierze i w zaufaniu do informacji o powierzchni kwalifikowalnej podanej przez ARiMR (w załączniku spersonalizowanego wniosku przesłanego stronie przez ARiMR). Zauważyła strona, że w praktyce organów ARiMR powierzchnie PEG nie są stałe we wszystkich latach, a ikt nie informuje rolnika o zmianie PEG i podstawach zmiany. Zdaniem strony powierzchnie prawdopodobnie zmieniają się w zależności od tego kto i jaką metodą dokonuje pomiarów, nie będąc nawet na działce, a jedynie na podstawie danych z systemu LPIS. A w sprawie powierzchnia uprawiana przez stronę w latach 2010-2014 nie zmieniała się i była taka sama w kolejnych latach. Wskazała strona, że trwałe użytki zielone na działkach D i O istniały od pierwszego roku zobowiązania stale na tym samym obszarze. Jedynie formalnie ustalana powierzchnia przez ARiMR na podstawie danych w systemie LPIS powierzchnia ewidencyjno gospodarcza podlegała zmianom dokonywanym przez organ. Podkreśliła strona, że nie zmniejszyła obszaru zobowiązania rolnośrodowiskowego: na całym pierwotnie zadeklarowanym obszarze istniały faktycznie trwałe użytki zielone, strona nie składała do Biura ARiMR zmiany zobowiązania dotyczącej powierzchni, nie wprowadzała zmian w planie rolnośrodowiskowym. Dalej strona zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, jaki obszar (gdzie dokładnie usytuowany na działce rolnej) został wykluczony z płatności, a także ze względu na jakie występujące na działce elementy (typu zadrzewienia i zakrzaczenia) wykluczono dany fragment działki ewidencyjnej. Nie wyjaśniono dlaczego zmiany PEG organ poczytuje za zmniejszenie powierzchni, na której rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe albo za niezrealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego w całości.

W odpowiedzi na skargę DO ARIMR nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja DOR ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR nie naruszają prawa.

Jak wynika z akt w przedmiotowej sprawie zapadły już wyroki: wyrok WSA z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 280/16 oraz wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 1132/18.

Powyższe oznacza, że ramy kognicji Sądu rozpoznającego ponownie skargę są ograniczone. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestię zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. (za wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 601/17, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt I OSK 670/11, CBOSA).

W sprawie nie wystąpiły podstawy do odstąpienia od oceny wyrażonej w wyroku NSA.

NSA orzekając w sprawie uchylił wyrok WSA oraz decyzję organu II Instancji stwierdzając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. NSA wskazał, że w okolicznościach faktycznych sprawy wobec złożenia wniosku o płatność przez stronę na 2011r., dokonano kontroli na miejscu, w dniach 17 i 29 sierpnia 2011 r., jak również w dniach 19 i 27 października 2011r.; kontrole te ujawniły nieprawidłowości skutkujące uznaniem za nienależne, płatności w kwocie 37.237,35 zł. Kwotę tę Skarżący zwrócił w dniu 4 kwietnia 2014r. Zauważył NSA, że z zaskarżonej decyzji dotyczącej zwrotu nienależnych płatności, wynika że organy w toku postępowania ustalały wysokość kwot nienależnych płatności za lata 2010 i 2011r. i wskazały, że uwzględniły w obliczeniach dotyczących wysokości kwoty płatności do zwrotu, kwotę dokonanego wcześniej zwrotu. Jednakże w uzasadnieniu decyzji brak było jakiegokolwiek uzasadnienia tak dokonanego zaliczenia i organy nie wyjaśniły z jakich przyczyn nieprawidłowości stwierdzone w 2014r. przesądzały o nienależnym pobraniu części płatności w 2010 i 2011r. oraz odniesieniu już zapłaconej kwoty w wysokości 37.237,35 złotych do kwoty podlegającej zwrotowi na podstawie zaskarżonej decyzji. Według NSA zaskarżona decyzja nie zawierała również wyjaśnienia podstawy prawnej, ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, z jakich względów ograniczenie powierzchni deklarowanej we wnioskach kontynuacyjnych do powierzchni uznanej przez organ w latach wcześniejszych, zawiera się w pojęciu zmniejszenia obszaru użytego w § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia RŚ. Zaznaczył NSA, że skarżący w 2014 r. zadeklarował do płatności mniejszą powierzchnię niż w latach poprzednich, to jest 2010 – 2013, na skutek informacji uzyskanej od Agencji o wielkości powierzchni kwalifikowanej do płatności, która to powierzchnia jest wyznaczana corocznie przez Agencję. Wskazał przy tym NSA, że skarżący zachował trwałe użytki zielone na działkach rolnych na niezmienionym obszarze przez wszystkie lata realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ był związany powyższą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu, organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględnił zalecenia NSA, co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. W decyzji omówiono kwestię charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, wyjaśniono zasady składania wniosków i deklarowania powierzchni do płatności, znaczenia materiału graficznego udostępnianego przez ARiMR, wyjaśniono dlaczego ograniczenie powierzchni deklarowanej we wnioskach kontynuacyjnych do powierzchni uznanej przez organ w latach wcześniejszych zawiera się w definicji zmniejszenia obszaru wynikającego z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ, omówiły podstawę prawną rozstrzygnięcia i zastosowanie w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ oraz wykazały sposób zaliczenia kwoty wpłaconej przez stronę 4 kwietnia 2014 r. w rozliczeniu całego zobowiązania realizowanego przez stronę.

Jako uzasadnione ocenia Sąd stanowisko organu dotyczące charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zasadnie powołując § 2, § 5, § 6, § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wywiódł organ powołując się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest zarówno celem, jak i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych przed jego rozpoczęciem warunkach. Dlatego wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku, nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z całego zobowiązania i może ostatecznie zatrzymać płatność dotyczącą także tego roku. Dlatego wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3030/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Zauważa Sąd, że z przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1, dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) – art. 39 wynika, że płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe i cechą pomocy rolnośrodowiskowej jest wieloletnie zobowiązanie (od pięciu do siedmiu lat) do stosowania działań na rzecz środowiska, które rolnicy podejmują dobrowolnie. A płatności stanowią ekwiwalent za podjęte zobowiązanie i przyznawane są corocznie. A motyw 27 rozporządzenia stanowi, że celem środka dotyczącego spełniania norm jest wspieranie szybszego wdrażania przez rolników wymagających norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, dotyczących środowiska naturalnego, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt i bezpieczeństwa pracy, oraz respektowanie tych norm przez rolników. Normy te mogą nałożyć nowe obowiązki na rolników i w związku z tym powinno zostać udzielone wsparcie w celu pomocy w częściowym pokryciu dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów wynikających z tych obowiązków.

W wyroku z dnia 26 maja 2016 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie C-273/15 ZS "Ezernieki" przeciwko Lauku atbalsta dienests, ECLI:EU:C:2016:364 wskazał na istotne cechy zobowiązania rolnośrodowiskowego, m.in. jego wieloletność, konieczność spełnienia przesłanek wsparcia przez cały okres trwania zobowiązania i co do całej zadeklarowanej powierzchni, dobrowolność, obowiązek zwrotu pomocy w przypadku niedochowania warunków: (pkt 36, 39, 40, 43-45)

36 Należy jednak przypomnieć, że co się tyczy pomocy rolnośrodowiskowej charakteryzującej się wieloletnim zobowiązaniem, przesłanki przyznania wsparcia powinny być spełnione przez cały okres ważności zobowiązania, na który ta pomoc została przyznana (wyroki: z dnia 24 maja 2012 r., Hehenberger, C-188/11, EU:C:2012:312, pkt 34; z dnia 7 lutego 2013 r., Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, pkt 35).

39 Poza tym należy podkreślić, że spełnienie przesłanek przyznania pomocy rolnośrodowiskowej pozostaje wyłącznie w gestii rolnika ubiegającego się o tę pomoc. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca w postępowaniu głównym, obowiązek informacyjny ciążący na właściwych władzach w związku z obowiązkiem złożenia wniosku o pomoc za ostatni rok ważności zobowiązań nie wynika z rozporządzeń nr 1257/1999 i nr 817/2004.

40 W tym stanie rzeczy jedynie częściowe spełnienie przez beneficjenta pomocy przyznanej w zamian za podjęcie zobowiązań przesłanek przyznania tej pomocy nie może uzasadniać dalszego jej wypłacania.

43 Przede wszystkim, jak wynika z pkt 30–33 niniejszego wyroku, celem rozporządzeń nr 1257/1999 i nr 817/2004 jest bowiem ochrona środowiska naturalnego. Ogólna systematyka ustanowionego w tych rozporządzeniach systemu jest oparta na skutecznej weryfikacji przestrzegania zobowiązań podjętych w celu przyznania pomocy rolnośrodowiskowej oraz na wdrażaniu trwałych środków rolnośrodowiskowych na całej zadeklarowanej powierzchni, i to przez cały pięcioletni okres ważności zobowiązania. (podkreśl. Sądu)

44 Do realizacji tego celu przyczynia się obowiązek zwrotu pomocy pobranej przez beneficjenta takiego jak skarżący w postępowaniu głównym, który nie spełnia wszystkich przesłanek przyznania owej pomocy.

45 Ponadto należy podkreślić, że rocznych płatności pomocy nie można uznawać za definitywne, gdyż wypłacana w tym trybie pomoc może być przedmiotem zwrotu przez beneficjenta, jeżeli nie spełni on wszystkich przesłanek jej wypłaty w ciągu pięcioletniego okresu, i to w odniesieniu do całej zadeklarowanej powierzchni (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 maja 2012 r., Hehenberger, C-188/11, EU:C:2012:312, pkt 34; a także z dnia 7 lutego 2013 r., Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, pkt 36, 37).

Jak stanowi art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; A dalej przepis stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

W przepisach krajowych w § 39 rozporządzenia RŚ przewidziano, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem; (ust. 2 pkt 2) Płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: 1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; 2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r. (ust. 4) Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. (ust. 6).

Prawidłowo wyjaśnił również organ kwestie dotyczące wniosku składanego corocznie przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni w danym roku do płatności.

Podziela Sąd stanowisko organu, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. Problematyka dotycząca wypełnienia przez rolnika wniosku o płatność na podstawie dostarczonych mu danych przez organy ARiMR (materiałów graficznych) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1369/17, z czym Sąd się zgadza: "(...) wskazać należy, że przekazane mu dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik bowiem składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie, zwłaszcza jeśli, na działkach rolnych znajdują się tereny wykluczone, które w sposób naturalny mogą się powiększać (np. sukcesja naturalna lasów), jak i zmniejszać poprzez podejmowane przez rolników działania agrotechniczne. W związku z tym obszary działek do których przyznawane są płatności mogą ulegać zmianom w poszczególnych latach. Pamiętać należy, że organy ARiMR na podstawie przeprowadzonych kontroli mają prawo i obowiązek zweryfikować przekazane przez rolnika informacje z wniosku, w taki sposób, aby wnioskowane przez rolnika płatności nie zostały przyznane do gruntów, które nie są objęte systemem LIPS/GIS i nie kwalifikują się do płatności. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia unijnych zasad przyznawania płatności." (dostępny w CBOSA).

A zatem nawet jeżeli rolnik otrzyma materiał graficzny, z którego wynika nieprawidłowa powierzchnia PEG, nie zwalnia go to z obowiązku dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności w danym konkretnym roku, z uwzględnieniem faktycznie istniejącego w nim stanu użytkowania na gruncie. Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznej, odpowiadającej normom kwalifikującym go do przyznania płatności.

W tym miejscu zauważa Sąd, że w niniejszej sprawie nie może być weryfikowana decyzja ostateczna dotycząca przyznania płatności za 2014 r. w określonej wysokości. Z akt wynika, że strona nie wniosła odwołania od decyzji i stałą się ona ostateczna. Tym samym strona nie ma obecnie możliwości kwestionowania ustaleń wynikających z tej decyzji w ramach skargi na decyzję wydaną w trybie art. 29 ustawy o ARiMR. Sprawa przyznania płatności za 2014 r. wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Kwestia dotycząca maksymalnej powierzchni gruntów kwalifikującej się do płatności oraz istnienie podstaw do zmniejszenia płatności zostały ostatecznie przesądzone w postępowaniu dotyczącym 2014 r.

W zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnione zostały przesłanki zastosowania § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ; z czym Sąd się zgadza.

Z akt sprawy wynika, że strona nie realizowała na całej ustalonej w 2010 r. powierzchni (rok podjęcia pięcioletniego zobowiązania) zobowiązania. Strona w 2010 r. zadeklarowała w wariancie 2.2/2.1 powierzchnię [...] ha, w 2.3. [...] ha, w 3.1. [...] ha, w 4.1. [...] ha, w 5.1. [...] ha, w 5.4. [...] ha. Jednak w odniesieniu do wariantów 2.3, 3.1, 4.1 i 5.1 strona zmniejszyła obszar realizacji zobowiązania pierwszy raz w 2011 r., co potwierdzono ostateczną decyzją przyznającą płatność za ten rok w pomniejszonej wysokości. Zmniejszenie nastąpiło w wariancie 2.3 o [...] ha, w 3.1. o [...] ha, w 4.1 o [...] ha, w 5.1 o [...] ha. W rezultacie od 2012 r. strona realizowała zobowiązanie w ramach wariantu 2.3. na pow. [...] ha, w 3.1. na pow. [...] ha, w 4.1 na pow. [...] ha, w 5.1. [...] ha.

I taką powierzchnię strona winna dochować przez kolejne lata realizacji zobowiązania.

Organ skalkulował kwotę nienależnych płatności za lata 2010-2011 w wysokości 37 237, 35 zł. Strona dokonała dobrowolnej wpłaty ww. kwoty 4 kwietnia 2014 r.

Z akt wynika, że strona w 2014 r. kolejny raz zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania względem zadeklarowanej i względem przyjętej po zmniejszeniu z 2011 r.. W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono bowiem, że w wariancie 2.3. strona zadeklarowała powierzchnię [...] ha, a stwierdzona wynosi [...]h a, w wariancie 3.1 zadeklarowana to [...] ha, a stwierdzona [...] ha, w wariancie 5.1 zadeklarowana to [...] ha a stwierdzona to [...] ha.

Wobec stwierdzonego w 2014 r. ww. zmniejszenia obszaru, na którym rolnik podjął się realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe organy zasadnie wyliczyły wartości zmniejszenia powierzchni przyjmując za jego podstawę kształt zobowiązania w poszczególnych latach (po uwzględnieniu zmniejszenia powierzchni z 2011 r.) i odniosły go do powierzchni stwierdzonej w 2014 r. Słusznie wskazał organ, że po dokonaniu dobrowolnego zwrotu płatności rolnik powinien realizować zobowiązanie na poziomie [...] ha w wariancie 2.3, [...] ha w wariancie 3.1 oraz [...] ha w wariancie 5.1. Natomiast powierzchnia ta nie została dochowana, ponieważ w 2014 r. zmniejszona została odpowiednio do wielkości [...] ha, [...] ha i [...] ha. Słusznie wskazał organ, że ustalone kwoty nienależnych płatności nie powodują, że rolnik jest dwukrotnie windykowany, ponieważ ustalając obecnie kwoty nienależnych płatności organ odnosił zmniejszenia powierzchni z 2014 r. do powierzchni uwzględniającej już zmniejszenia z 2011 r.

W ocenie Sądu taki sposób ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uznać należy za prawidłowy.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że stanowisko organu, zgodnie z którym otrzymana przez skarżącego pomoc rolnośrodowiskowa stała się pomocą pobraną nienależnie, jest prawidłowe. W konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy ARiMR i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przedmiotowa płatność podlega zwrotowi. Pomoc pobrana nienależnie jest to między innymi pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres i na całym zadeklarowanym obszarze. Jak już powiedziano obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach.

Zasadnie również Do ARiMR uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, o których mowa art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, dotyczące sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W sprawie przepisy płatności za kolejne lata zostały przyznane zgodnie z przepisami prawa i nie wynikały z pomyłki organu.

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło uzasadnienie w treści wydanej decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.