Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 493/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Gminy Chojnów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 czerwca 2011 r. nr NK-N.4131.508.2011.MM2-1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 28 kwietnia 2011r. Nr VIII/49/2011 Rady Gminy Chojnów w sprawie uchylenia uchwały w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnów dla wybranych terenów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 czerwca 2011 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.508.2011.MM2-1, którym stwierdził nieważność uchwały nr VIII/49/2011 Rady Gminy Chojnów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy Chojnów Nr XXIV/152/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnów dla wybranych terenów pod lokalizację farm wiatrowych wraz z infrastrukturą.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Organ nadzoru wskazał, że uchwałą nr XXIV/152/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r. Rada Gminy Chojnów dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnów dla wybranych terenów pod lokalizację farm wiatrowych wraz z infrastrukturą. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze zastosowania środków nadzoru. Jej ustalenia wiązały organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – na zasadzie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie Rada Gminy Chojnów uchwałą nr VIII/49/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. uchyliła uchwałę nr XXIV/152/2008.

Dokonując oceny uchwały nr VIII/49/2011 Wojewoda Dolnośląski zauważył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera odrębnych przepisów dotyczących uchylania uchwał w sprawie zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz że nie stanowi tu samodzielnej podstawy kompetencyjnej ani art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 18 ust. 2 pkt 5. Wojewoda zaznaczył przy tym, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż organ, który w ramach posiadanych kompetencji może stworzyć dany akt administracyjny, posiada także kompetencje do jego uchylenia.

Organ nadzoru podniósł następnie, że w przypadku studium pojawia się problem związany z istotą tej regulacji prawnej. Brak odrębnego unormowania kwestii uchylania uchwał w sprawie zmiany studium pozwala – zdaniem Wojewody – przyjąć, iż ze swej istoty uchylenie tego aktu stanowi zmianę stanu prawnego, obowiązującego na terenie danej gminy. Ustalenia studium, które oddziaływają na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami, są wiążące dla organów gminy, co potwierdza art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy. W sytuacji, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, zmiana aktualnych rozwiązań planistycznych nie może nastąpić bez uprzedniej zmiany zapisów studium.

W opinii Wojewody, nie ulega wątpliwości, że taki wiążący charakter mają również ustalenia zawarte w uchwałach zmieniających studium, gdyż postanowienia te zostają do studium inkorporowane. Innymi słowy, istota uchylenia uchwały w sprawie zmiany studium jest tożsama z istotą zmiany studium. Dlatego też w przypadku "uchylenia" uchwały w sprawie zmiany studium – zastosowanie znajdzie art. 27 ustawy, stanowiący, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane", a zatem uchylenie uchwały w sprawie zmiany studium wymaga przeprowadzenia procedury zgodnie z art. 11 i art. 12 w związku z art. 27 ustawy – w zakresie odpowiednim dla wprowadzonej zmiany. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że: "Ważność uchwały uzależniona będzie od spełnienia dodatkowych wymogów, mających na celu zagwarantowanie, że w toku postępowania uchwałodawczego organy gminy uwzględnią stanowisko innych organów administracji publicznej oraz będą miały na uwadze interesy osób bezpośrednio zainteresowanych kształtem przyjętego opracowania (art. 11 pkt 1, 10-11). Ostateczna postać studium – teoretycznie – zawiera stanowisko nie tylko twórcy tego dokumentu planistycznego, ale i innych podmiotów prawa. Możliwość uczestniczenia w tworzeniu studium pozwala także na bieżącą kontrolę tej sfery życia publicznego".

Wskazując na powyższe organ nadzoru wywiódł, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Rada Gminy Chojnów uchyliła uchwałę Nr XXIV/152/2008 bez zastosowania jakichkolwiek wymogów procedury planistycznej. Podjęcie uchwały nr VIII/49/2011 nie zostało poprzedzone podjęciem uchwały intencyjnej, na zasadzie art. 9 ust. 1 ustawy. W konsekwencji uchwała nie zawiera załączników i przedstawiona została bez dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).

Wojewoda podkreślił, że: "Nie wzięto przy tym pod uwagę, że uchylana uchwała wprowadzała ustalenia dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, a tym samym – jako dotyczące interesów właścicieli i władających nieruchomościami, wiążące dla organów gminy".

Powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 585/2007, Wojewoda Dolnośląski orzekł jak wyżej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina Chojnów.

Strona skarżąca rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z literalnego brzmienia art. 27 wynika, iż tryb, który należy zastosować dotyczy "zmiany" studium, jednak uchwała z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie dotyczyła zmiany studium, lecz uchylenia uchwały z dnia 25 sierpnia 2008 r., która to zmianę taką wprowadza. Zaznaczono przy tym, iż w dalszym ciągu funkcjonuje pierwotne studium z 1999 r. – uchwała nr XI/51/99 Rady Gminy Chojnów z dnia 22 kwietnia 1999 r. Zdaniem Gminy, kwestionowana uchwała nie mieści się w kategorii uchwał zmieniających studium, o których mowa w art. 27, a ponadto organ nadzoru nie uwzględnił charakteru prawnego studium. Powołując się na art. 9 ust. 4 i 5 ustawy Gmina wywodziła, że jako akt kierownictwa wewnętrznego studium nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, zatem określa jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy i wiąże organy gminy. W opinii strony skarżącej, studium nie może wywoływać skutków prawnych, a szczególnie w sytuacji majątkowej osób innych niż organy gminy. Strona skarżąca wywodziła następnie, iż Rada Gminy Chojnów podejmując uchwałę nr VIII/49/2011 kierowała się "oczywiście społecznymi względami", bowiem władze gminy "będące emanacją lokalnej społeczności" nie mogły nie zareagować na negatywne głosy mieszkańców występujących przeciwko lokalizacjom farm wiatrowych. Zdaniem strony skarżącej, w tej sytuacji irracjonalnym byłoby ponowne wszczynanie procedury planistycznej studium, "skoro z góry wiadomo, że efekt głosowania w Radzie byłby identyczny".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W opinii organu nadzoru, uchylenie uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany studium – w okolicznościach rozpatrywanego przypadku – należy potraktować jako zmianę studium, dlatego dla cofnięcia zmian wprowadzonych w akcie nowelizowanym Rada Gminy powinna przeprowadzić procedurę przewidzianą dla zmiany studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).

Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.

Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia), naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały nr VIII/49/2011 Rady Gminy Chojnów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy Chojnów Nr XXIV/152/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnów dla wybranych terenów pod lokalizację farm wiatrowych wraz z infrastrukturą – uznając, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), bowiem podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone procedurą przewidzianą w art. 11 i art. 12 powyższej ustawy.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Chojnów rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zatem to, czy doszło do naruszenia – i to w sposób istotny – art. 27 wyżej wymienionej ustawy przez Radę Gminy Chojnów, bądź art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 27 tej ustawy przez organ nadzoru.

Przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4), przy czym studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5).

W myśl art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W świetle art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie budzi wątpliwości fakt, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje w takim trybie, w jakim studium to jest uchwalane.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem to, czy uchylenie uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest równoznaczne ze zmianą studium.

Analizując powyższe zagadnienie stwierdzić trzeba, że skoro uchwalone przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nabiera nowej treści wskutek uchwalenia jego zmiany, to następujące później uchylenie tej zmiany przywraca poprzednie brzmienie studium. Tak więc ponownie dochodzi do zmiany treści tego aktu, gdyż jest ona inna od poprzednio obowiązującej. Nie ma przy tym znaczenia, że w takim brzmieniu studium to już kiedyś obowiązywało, ponieważ istotne jest to, że ponownie uległo ono zmianie. Uchylenie uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zatem swoistą zmianą tego studium, a jego skutki – w swej istocie – nie różnią się od skutków zmiany studium.

Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że uchylenie uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest równoznaczne ze zmianą studium.

W tym stanie rzeczy za w pełni prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu nadzoru, iż ze swej istoty uchylenie uchwały w sprawie zmiany studium stanowi zmianę stanu prawnego, obowiązującego na terenie danej gminy. Zgodzić się przy tym należy z organem nadzoru, że ustalenia studium, które oddziaływają na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami, są wiążące dla organów gminy, co potwierdza art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy. W sytuacji, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, zmiana aktualnych rozwiązań planistycznych nie może nastąpić bez uprzedniej zmiany zapisów studium. Za prawidłowe uznać też trzeba stanowisko Wojewody, że taki wiążący charakter mają również ustalenia zawarte w uchwałach zmieniających studium, gdyż postanowienia te zostają do studium inkorporowane. Tak więc, jak trafnie ujął to organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu, istota uchylenia uchwały w sprawie zmiany studium jest tożsama z istotą zmiany studium. Dlatego też w przypadku "uchylenia" uchwały w sprawie zmiany studium – zastosowanie znajdzie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że podobna problematyka była już w przeszłości rozpatrywana przez sądy administracyjne. W zapadłych orzeczeniach sądowoadministracyjnych wskazywano, iż redakcja przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzającego, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane", oznacza konieczność stosowania odpowiedniego trybu sporządzania planu miejscowego. Podjęcie przez radę gminy uchwały o uchyleniu w części uchwały o planie miejscowym winno zatem nastąpić zgodnie z art. 27 ustawy, a więc wymaga zachowania takiej samej procedury, jaka jest określona przy uchwalaniu planu miejscowego (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 354/07 - LEX nr 438773). Podkreślano ponadto, że rada gminy w każdym czasie może dojść do przekonania, iż zapisy planu miejscowego są nieaktualne, jednakże w takim przypadku nie jest uprawniona do uchylenia takiego zapisu obowiązującego planu miejscowego, lecz do przeprowadzenia procedury określonej w art. 11 i art. 12 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny gminy, iż przyjęte przez radę i obowiązujące na terenie gminy akty kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej są nieadekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, a w konsekwencji nie są w przyjętym kształcie instrumentami zapewniającymi prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej, redefiniowanej przez radę gminy w związku z zaistniałymi okolicznościami (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 571/08 - LEX nr 475238).

Podzielając argumentację przedstawioną w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych oraz mając na względzie wyżej poczynione rozważania, należy dojść do wniosku, że Wojewoda słusznie uznał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż skoro istota uchylenia uchwały w sprawie zmiany studium jest tożsama z istotą zmiany studium, to uchylenie uchwały w sprawie zmiany studium wymaga przeprowadzenia procedury zgodnie z art. 11 i art. 12 w związku z art. 27 ustawy – w zakresie odpowiednim dla wprowadzonej zmiany. Nie zachowanie zaś tej procedury stanowi istotne naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić trzeba, iż to, że stosownie do art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4) oraz to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5), pozostaje bez wpływu na jednoznaczną treść art. 27 tej ustawy, a zatem nie wyłącza konieczności przeprowadzenia procedury zgodnie z art. 11 i art. 12 w związku z art. 27 ustawy w sytuacji, gdy rada gminy chce uchylić uchwałę zmieniającą studium. Bez znaczenia jest przy tym, czy efekt głosowania w radzie gminy byłby identyczny niezależnie od tego, czy przeprowadzono stosowną procedurę przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy nie, bowiem decydujące znaczenie ma unormowanie zawarte w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujące w takiej sytuacji zachowanie trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Uznając za trafną argumentację podnoszoną przez organ nadzoru zarówno w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda Dolnośląski nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów i podjął zgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze.

W tej sytuacji – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.