Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 49/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że decyzja I i II instancji została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 1 pkt 5 art 25 § 1 art 26 art 33 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 908
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów
article: art 33 § 1 art 145 § 2 art 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 156 § 1 pkt 2 art 145-145b art 154-156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 670/16 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. [...] z naruszeniem prawa, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżących [...] i [...] na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi G. K. i S. K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] września 2013 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z [...] marca 2013 r. oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] marca 2013 r. Starosta G. (Starosta) zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi D., gm. P. o powierzchni 324,3385 ha, sporządzony i uwidoczniony na mapie i pierworysie wykonanym przez geodetę E. L. oraz geodetę A. M. stanowiącej integralną część decyzji ( załącznik nr 2), ustalił klasyfikację gleboznawczą użytków gruntowych dla obrębu geodezyjnego D., gmina P. zgodnie z mapą klasyfikacji gruntów wykonaną przez klasyfikatorów gruntów M. Ł. oraz J. O. stanowiącą integralną część decyzji ( załącznik nr 2). W kolejnych punktach decyzji Starosta zatwierdził warunki objęcia gruntów w posiadanie, opisane w protokołach w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia z dnia [...] czerwca 2012r., stanowiących integralną część decyzji ( załącznik nr 3-7). Określił w zestawieniu tabelarycznym wysokość dopłat i wpłat odnośnie uczestników scalenia w zależności od okoliczności czy otrzymali oni grunty o wyższej czy o niższej wartości. W zestawieniu tabelarycznym określił również wysokość dopłat za grunty Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. oraz określił warunki dokonania tych wpłat. Ponadto w punkcie VI decyzji Starosta zatwierdził ustaloną w postępowaniu rozgraniczeniowym w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego granicę działki nr [...] we wsi D., stanowiącą własność Skarbu Państwa z działką nr [...] we wsi W., stanowiącą własność Skarżących.

Skarżący wnieśli od powyższej decyzji odwołanie żądając przekazania ich sprawy sądowi powszechnemu i podnosząc, że w toku postępowania scaleniowego nastąpiło nieprawidłowe ustalenie przebiegu granicy ich działki nr [...] z działką nr [...] na podstawie zebranych w sprawie dowodów, a nie zgodnego z oświadczeniami stron, gdy istnieje sprzeczność dowodów.

Kolegium decyzją z [...] września 2013 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu przywołało brzmienie art.1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust 1, ust. 3 i ust. 4 art. 10 i art. 20 art. 23, art. 24, art. 27 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 2 oraz 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. z 2018 r., poz. 908, dalej "ustawy o scalaniu i wymianie gruntów").

Wskazało, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek C. i T. R., A. R., J. R. oraz M. W., których łączna powierzchnia działek położonych w obrębie D .gmina P. wynosi 166,2673 ha. Postanowieniem z dnia [...] października 2009r. Starosta wszczął postępowanie scaleniowe gruntów w miejscowości D. gmina P., których ogólna powierzchnia wynosi ok. 324.5271 ha. Ogólna liczba uczestników scalenia wymienionych w postanowieniu wynosi 106 osób. Prace scaleniowe były prowadzone przez geodetę uprawnionego: A. M. upr. nr [...] oraz E.L., upr. nr [...].

W dniu [...] października 2010 r. odbyło się ogólne zebranie uczestników scalenia gruntów, w trakcie którego zostali oni poinformowani o zasadach przeprowadzenia scalenia, przebiegu czynności prawnych, zasadach współpracy w każdej czynności z uczestnikami postępowania, zasadach zagospodarowania poscaleniowego. W trakcie zebrania wybrana została rada uczestników scalenia. Na drugim zebraniu uczestników scalenia podjęto uchwałę określającą zasady szacunku gruntów, z którymi zostali zapoznani wszyscy uczestnicy scalenia gruntów. Mapa i rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem zostały wyłożone [...] grudnia 2011 r. Następnie uczestnicy scalenia składali swoje wnioski i uwagi w sprawie scalenia. W dniu [...] sierpnia 2012r. na ogólnym zebraniu uczestników scalenia zostali oni zaznajomieni z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zostali zaznajomieni także ze szczegółami projektu scalenia z informacją, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu mogą zgłaszać przedstawicielowi Starosty pisemne zastrzeżenia do projektu scalenia i warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została odczytana na zebraniu uczestników scalenia [...] marca 2013r. i wywieszona na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w P., Urzędu Gminy P. oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowości D.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że decyzja z [...] marca 2013 r. została podjęta po przeprowadzeniu postępowania w sposób prawidłowy i zgodny z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów.

Kolegium wskazało następnie, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej "Prawo geodezyjne i kartograficzne") na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisy o rozgraniczaniu nieruchomości.

Decyzja o scaleniu gruntów, wydana w trybie określonym w ust. 1, zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (ust.3).

Kolegium wskazało, że niewątpliwie treść art. 35 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje na konieczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w ramach postępowania scaleniowego, jeżeli takie postępowanie zostało wszczęte. W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka sytuacja, bowiem w dniu [...] lipca 2009 r. na wniosek Skarżących wszczęte zostało przez Wójta Gminy P. (Wójt) postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nr rej [...], KW [...], położonej w obrębie geodezyjnym W. gmina P.z działką nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym W. - w jednym punkcie, nr rej gr [...], KW [...]której właścicielem jest Gmina P. (Gmina) oraz z częścią działki nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym D., nr rej. gr. [...], KW brak, której właścicielem jest Skarb Państwa, użytkownikiem Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w G. W tym stanie uznał organ odwoławczy, że Wójt po wszczęciu przez Starostę przedmiotowego postępowania scaleniowego poprawnie przekazał Staroście do rozpoznania sprawę rozgraniczenia działek wszczętą z wniosku Skarżących.

Kolegium zwróciło uwagę że bezspornym jest, iż w niniejszym postępowaniu dotyczącym scalenia gruntów wsi D., w trakcie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości położonych na granicy dwóch wsi D., objętej scaleniem oraz nieruchomości położonej we wsi W., stanowiącej własność Skarżących nie doszło do zawarcia ugody, a także odmówili oni podpisania protokołu granicznego.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w zakresie zarzutów Skarżących dotyczących wyników postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w ramach postępowania scalaniowego, dla ich oceny za istotne uznało Kolegium ustalenie relacji pomiędzy procedurą scalenia gruntów prowadzoną na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i procedurą rozgraniczenia. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w toku postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów w pierwszej kolejności następuje określenie granic nieruchomości podlegających scaleniu, a następnie naniesienie na gruncie i okazanie uczestnikom postępowania granic nieruchomości nowo utworzonych. Określenie granic ma, zatem istotne znaczenie, choć jest tylko etapem postępowania scaleniowego. Podkreśla się także, że określone w wyniku scalenia i podziału nieruchomości czy scalenia i wymiany gruntów nieruchomości w istocie są wyrazem ustalenia tj. sprecyzowania i udokumentowania linii granicznych, nie zaś typowym rozgraniczeniem nieruchomości rozumianym jako spór w zakresie prawa własności, (por. M. Durzyńska: Rozgraniczanie i podział nieruchomości. Warszawa 2009, s. 162-168).

Zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia powinna określać m. in. przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odesłanie zawarte w art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje ogólnie na przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie, w jakim reguluje ono sprawy przebiegu granic. Ustaleniu przebiegu granic służy instytucja rozgraniczenia nieruchomości, uregulowana w rozdziale 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym, przepisy o rozgraniczeniu stosuje się odpowiednio, o czym mowa jest w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inna jest też właściwość organów, sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic na obszarach objętych scaleniem rozstrzyga organ prowadzący scalenie, a decyzja o scaleniu zastępuje decyzję o rozgraniczeniu. Kolegium zwróciło uwagę na przepis art. 34 ust. 4 powoływanej ustawy. Stanowi on, że do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów, nie stosuje się art. 34 ust. 1-3 oraz art. 31 ust. 4. W tych przypadkach wykluczono w ten sposób możliwość zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 ustawy) oraz możliwość umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W przypadku decyzji o scalaniu, która tylko zastępuje decyzję o rozgraniczeniu, nie ma możliwości zgłoszenia przez stronę niezadowoloną żądania przekazania sprawy sądowi, przysługują jej jedynie środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym. Tym samym żądanie Skarżących w tym zakresie jest prawnie nieuzasadnione.

Kolegium przytoczyło brzmienie art. 31 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wyjaśniło, że wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453, dalej "rozporządzenie") określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 omawianej ustawy przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę.

Kolegium podniosło, że w stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że nie doszło do zawarcia ugody ani niemożliwe było ustalenie przebiegu granicy w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Pozostała, więc do rozważenia kwestia, czy zebrane w toku postępowania rozgraniczeniowego dowody były wystarczające dla ustalenia przebiegu granic.

Kolegium podkreśliło, że spór o przebieg granicy jest w istocie sporem co do tego, jak daleko (dokąd na gruncie) sięga prawo własności określonych nieruchomości. Granice nieruchomości wyznaczają bowiem przestrzenny zasięg tego prawa, określają kształt nieruchomości i są istotnym wyznacznikiem dla obliczania ich powierzchni.

W toku rozstrzygania sporu o przebieg granicy bierze się pod uwagę wynik analizy dotychczas istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, ale nie można pominąć aspektów dotyczących prawa własności. Wykonujący czynności na gruncie uprawniony geodeta przebieg granicy powinien określić na podstawie śladów i znaków granicznych, map i innych dokumentów (wykazujących przede wszystkim tytuł własności) oraz punktów osnowy geodezyjnej. Na podstawie powyższej geodeta wskazuje stronom granice i sporządza protokół graniczny. Merytoryczna decyzja administracyjna zatwierdzająca granice ustalone przez geodetę jest uwarunkowana możliwością ustalenia przez geodetę na wyżej wskazanych podstawach przebiegu linii granicznej, jest ona wynikiem zatwierdzenia ustalonych przez geodetę granic. Zgodnie z § 3 rozporządzenia podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty:

1) stwierdzające stan prawny nieruchomości,

2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy działek położonych na granicy dwóch wsi W. działki nr [...], [...], [...], [...]i [...] oraz wsi D.- działka nr [...] w gminie P. Z całości zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że działka [...], będąca własnością Skarżących powstała z połączenia działek nr [...] i [...] (dowód: zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] lutego 2012r.). Z treści tego zawiadomienia oraz załącznika do zawiadomienia oraz całokształtu dołączonej dokumentacji wynika, że podczas wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] marca 2008r. stwierdzono, że na mapie ewidencji gruntów na działce nr [...] jest błędnie naniesiony kontur użytku gruntowego Lz IV. Powyższy kontur powinien być naniesiony na sąsiedniej działce nr [...] położonej w obrębie D. Tak jak jest pokazany na mapie sytuacyjno-wysokościowej [...]. Jednocześnie odnośnie działki nr [...] z ewidencji gruntów wynika, że nie obejmowała ona gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonych symbolem Lz. W 1989r. dokonany został wpis w rejestrze gruntów z aktualizacji użytków działki nr [...], w którym pojawia się użytek Lz, który istniał do 2006r. Wynikał on z błędnej wówczas interpretacji, że rów graniczny we wsi W. jest kanałem we wsi D. W wyniku modernizacji ewidencji przeprowadzonej na podstawie art. 24a ust.1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz reguł określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), odnośnie działki nr [...] wykreślono użytek Lz przywracając do stanu przebiegu granic regulacyjnych i użytków gruntowych - ustalono rodzaj użytków jako grunty orne klasy lllb, IVa,IVb,VI oraz W - rowy. W takcie prowadzonego postępowania modernizacyjnego mającego na celu weryfikację istniejących zbiorów danych ewidencyjnych, Starosta ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. W tym postępowaniu modernizacyjnym zmieniona została klasyfikacja gruntów działki nr [...] (obecnie [...]), która wówczas nie była kwestionowana przez odwołujących. Przeprowadzony w sprawie ponowny pomiar działki nr [...] wykazał, że powierzchnia działki nr [...] stanowi obszar 5,6169 ha, a w ewidencji gruntów działka jest o powierzchni 5,38 ha. - nastąpił zatem przybytek o 0,2360 ha. Z kolei odnośnie działki nr [...] we wsi D., będącej własnością Skarbu Państwa, którego użytkownikiem jest Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w G. z całości materiału dowodowego wynika, że jest ona wałem przyległym do kanału - stanowiącego działkę nr [...] we wsi D., co wynika jednoznacznie z map sytuacyjno - wysokościowych dołączonych do akt sprawy. Z wyjaśnień Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w G.Terenowy Oddział G.zawartych w piśmie z [...] maja 2012r. wynika, że działka nr [...] przylega do kanału A. Na jej części został wykonany pas zadrzewień, chroniący przyległe tereny przez erozją. Kanałem [...] na polderze nr [...] D. administruje Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w G. na mocy uprawnień statutowych. Działka nr [...]usytuowana wzdłuż kanału o szerokości 10m stanowi technologiczny pas gruntu niezbędny do prowadzenia niezbędnych prac konserwacyjnych, regulacyjnych i awaryjnych - nie jest wałem przeciwpowodziowym. Przy modernizacji kanału wystąpi konieczność rozbudowy koryta na części niezadrzewionej działki nr [...].

Biorąc pod uwagę całość zebranego w sprawie materiału dowodowego - badanie istniejących ksiąg wieczystych założonych dla poszczególnych nieruchomości, materiału geodezyjnego: operaty techniczne dot. obrębu D.- akta regulacyjne nr [...]oraz dotyczące obrębu W. - akta regulacyjne nr [...], pomiary uzupełniające nr [...], [...], dane ewidencyjne ( wykazy zmian gruntowych) z roku 1969, nr zmiany [...]i z roku 1989, nr zmiany [...], dokumentację rozgraniczeniową nieruchomości T. Przedsiębiorstwa Geodezyjnego A. Izba [...] w P., materiały kartograficzne - mapy zasadnicze w skali 1: 1000, materiały z pomiarów - szkice scalenia gruntów obrębu d., dane z ewidencji gruntów obrębu D.i W., stwierdzono, iż dowody i dane, w tym także operat techniczny rozgraniczenia działki nr [...] w obrębie D. i działek nr [...], [...], [...]i [...] w obrębie W. wraz opinia geodety prowadzącego postępowanie scaleniowe i postępowanie rozgraniczeniowe A.M. były wystarczające dla określenia przebiegu granicy prawnej między powyższymi działkami, a więc zaskarżona decyzja także w zakresie zarzutów Skarżących dotyczący wyników rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości nie narusza prawa. Operat rozgraniczeniowy, jak i operat scalenia został przekazany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym w P.i został przyjęty bez uwag.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowania, jak i podejmując zaskarżoną decyzję wywiązał się z obowiązków proceduralnych, respektując przy tym przepisy prawa materialnego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Skarżący kwestionując przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] w obrębie geodezyjnym W. i nr [...] w obrębie geodezyjnym d. Zarzucili, że postępowanie, którego efektem jest zmiana granic, powinno być prowadzone na podstawie art. 31 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficznie, a nie na podstawie przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Zdaniem Skarżących granica pomiędzy wskazanym działkami została ustalona arbitralnie i sprzecznie ze zgromadzonymi dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając w zaskarżonym wyroku nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazał, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, które dotyczy scalenia gruntów wsi, stronami takiego postępowania przed sądem administracyjnym powinny być wszystkie osoby, których to scalenie dotyczy. O kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego decydują bowiem przepisy obowiązującego prawa, a w tej sprawie m.in. art. 25 § 1, art. 26, art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez uczestnika scalenia rozumie się: właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami, a informacje w tym zakresie ustalane są według danych ewidencji gruntów (art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Na potrzeby postępowania administracyjnego w tym zakresie sporządza się wykaz uczestników scalania, stanowiący element postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Jednak uzyskanie przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego związane jest nie tylko ze sporządzeniem takiego wykazu, lecz ze zdolnością sądową, o czym stanowi art. 25 § 1 p.p.s.a. Taką zaś zdolność, podobnie jak w ogólności w odniesieniu do zdolności prawnej, posiadają osoby fizyczne od urodzenia do chwili śmierci (art. 8 § 1 K.c.). Takiej zdolności prawnej, jak już wyżej wskazano, w tym sądowej nie posiadają zmarli.

Sąd podniósł, że z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że stroną toczącego się przed organami postępowania był, m. in. B.B., jednak jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu aktu zgonu zmarł on w dniu 23 lipca 2011 r. Powyższe oznacza, że oba wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia z 6 marca 2013 r. i z 3 września 2013 r. skierowane zostały do osoby zmarłej.

Sąd wyjaśnił, że k.p.a. nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, iż jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej przyczyny, Sąd nie badał go merytorycznie pod względem zgodności z prawem.

Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarb Państwa – Starosta G. oraz Gmina P. (Gmina). Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili mu :

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) naruszenie art. 25 § 1, art. 26, art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez całkowite pominięcie Skarbu Państwa - Starosty G. w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym pomimo, iż Skarb Państwa - Starosta G. jest uczestnikiem postępowania na prawach strony; w tym przypadku zachodzi zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego gdyż wskutek wadliwości procesowych sądu uczestnik postępowania Skarb Państwa - Starosta G. nie brał udziału w postępowaniu sądowym,

b) naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie art. 33 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów wskutek czego Sąd I instancji wadliwie stwierdził nieważność decyzji Kolegium z [...] września 2013 r., i poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] marca 2013 r. pomimo tego iż od dnia kiedy decyzje te stały się ostateczne upłynęło 5 lat.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, kiedy stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów "do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat",

b) art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie skierowanie decyzji do osoby zmarłej B. B., która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący kasacyjnie wnieśli :

1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Skarżących na rzecz Skarbu Państwa - Starosty G. i Gminy P. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez Skarb Państwa- Starostę G. Postanowieniem z 23 marca 2019 r. II OZ 224/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie wniesione przez Skarb Państwa- Starostę G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zarzut objęty punktem 1.a. petitum skargi kasacyjnej zmierzał do wykazania zaistnienia przesłanki nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji z uwagi na pominięcie strony – Skarbu Państwa. Skarga kasacyjna wniesiona przez Skarb Państwa-Starostę G. została jednak prawomocnie odrzucona. W uzasadnieniu postanowienia oddalającego zażalenie Skarbu Państwa - Starosty G. na postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające skargę kasacyjną wskazane zostało, że w zaistniałej sytuacji procesowej kwestia ewentualnego interesu prawnego Skarbu Państwa - Starosty G. uzasadniającego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania. Wobec tej treści postanowienia zarzut nieważności postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na pominięcie Skarbu Państwa – Starosty G. nie może być przedmiotem rozpoznania w ramach badania skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę.

Podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego oznacza co do zasady obowiązek odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów objętych podstawą przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie odnieść się należy jednak w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego objętego punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej. Uznanie, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis prawa materialnego to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowane decyzji do osoby zmarłej stanowi o rażącym naruszeniu prawa oznaczałoby, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji co za tym idzie bezprzedmiotowe byłyby rozważania co do możliwości stwierdzenia nieważności po upływie pięciu lat od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności.

Zarzut objęty punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny.

Uzasadniając powyższy zarzut Gmina przywołuje argumenty z których wynika, że z uwagi na specyfikę postępowania scalaniowego, wszystkie zawiadomienia i doręczenia nie były dokonywane w sposób indywidualny (z wyłączeniem uczestników wymiany, którego to uregulowanie nie miało zastosowania do zmarłego).

Przywoływane przez Gminę uregulowania ustawy o scalaniu i wymianie gruntów miałyby znaczenie w postępowaniu mającym na celu ustalenie zaistnienia ewentualnych przesłanek wznowieniowych.

Tymczasem byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony z przysługujących im uprawnień nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej ( por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 140/11, z 27 października 2020 r. I OSK 251/19).

Przepisy prawa procesowego nie regulują treści relacji materialnoprawnej w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawnego jednostki. To przepisy prawa materialnego kształtują treść relacji materialnoprawnej. Wadliwość decyzji polegającą na skierowaniu jej do osoby zmarłej jest wadliwością materialnoprawną, gdyż interes prawny ( ogół praw i obowiązków) jednostki wynika z przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej Gmina starała się wykazać, że decyzja scaleniowa nie dotyczyła praw i obowiązków zmarłego, gdyż nie naruszała jego praw.

Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że przepisy prawa materialnego, to jest ustawy o scalaniu gruntów i wymianie gruntów wskazywały wprost, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, jakie podmioty winny być uznane za uczestników, a więc strony postępowania scalaniowego. Definicja zawarta w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów za uczestnika postępowania uznaje m.in. właściciela i użytkownika gruntu na obszarze scalania. Z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wynika, że w ocenie Gminy przyznanie przymiotu strony uzależnione jest od dokonania w toku postępowania scalaniowego zmiany w stosunku do działek określonych podmiotów. Pogląd ten jednak w świetle art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uznać należy za oczywiście niezasadny.

Za zasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz powiązany z nim zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Powołany przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów otrzymał od 16 października 2013 r. a więc już po wydaniu decyzji ostatecznej brzmienie zgodnie z którym "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat."

Przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wydawania wyroku przez Sąd pierwszej instancji a więc 18 września 2018 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji [...] marca 2013 r. a następnie utrzymanie jej w mocy decyzją Kolegium z [...] września 2013 r. Oznacza to zatem, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Kolegium oraz decyzji organu pierwszej instancji po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzje te stały się ostateczne.

Przepisy przejściowe zawarte w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157, dalej "ustawa nowelizująca z 2013 r.) wprowadzały zasadę zastosowania przepisów dotychczasowych do postępowań zarówno scalaniowych jak i administracyjnych (a więc postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych uregulowanych przepisami k.p.a.) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Postępowanie prowadzone na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot na decyzję zatwierdzającą projekt scalenia i wymiany gruntów nie jest, co oczywiste ani postępowaniem scalaniowym ani postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów k.p.a. Powstaje zatem pytanie, czy Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji był zobowiązany do zastosowania przepisu nie obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu kasacyjnego na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi twierdzącej. Dodanie ustawą nowelizującą z 2013 r. nowego ust. 2 w art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje na dążenie ustawodawcy do ograniczenia możliwości eliminowania w trybach nadzwyczajnych decyzji zatwierdzających projekty scalania i wymiany gruntów, w tym ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności takich decyzji poprzez wprowadzenie zasady sanowania wad nieważności na skutek upływu czasu. Sąd pierwszej instancji na mocy art. 145 § 2 p.p.s.a. zobowiązany był zatem do uwzględnienia ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wynikającego z przepisu szczególnego jakim był w dacie wyrokowania art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że art. 33 ust 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów całkowicie wyłączał możliwość stosowania art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przepis ten wyłączał zatem nie tylko możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, ale i możliwość stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Uwzględniając zatem ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych, to jest art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w z związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Tak radykalne ograniczenie możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych do decyzji zatwierdzających projekt scalania i wymiany gruntów nie zostało zaaprobowane przez Trybunał Konstytucyjny W wyroku z 18 kwietnia 2019 r. wskazał on, że art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W punkcie 5 uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "skutkiem niniejszego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. W stanie prawnym ukształtowanym tym wyrokiem organy administracji i sądy do czasu zmiany art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją i dokonać takiej jego interpretacji, której rezultatem będzie otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa. Nie uchyla to obowiązku ustawodawcy zmiany dotychczasowej treści art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, która będzie uwzględniać niniejszy wyrok Trybunału."

Ustawodawca uwzględnił zalecenia wynikające z powyższego wyroku dokonując kolejnej nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 32, dalej "nowelizacja z 2021 r.") nadano art. 33 ust. 2 następujące brzmienie : "Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat."

W konsekwencji, stwierdzenie zaistnienia przesłanki uzasadniającej uznanie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy jednoczesnym stwierdzeniu upływu terminu określonego w art. 33 ust 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, pozwa jedynie na stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie jest bowiem możliwe stwierdzenie jej nieważności.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Sąd odstąpił od zasądzenia od Skarżących na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, żadna ze stron postępowania w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.