Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 324/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak ` NSA Grażyna Radzicka Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem z [...] marca 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: 25 marca 2013 r.) S. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o adresy właścicieli działek w [...], ewentualnie – na wypadek odmowy ich udostępnienia – wszystkie numery tych działek, na które opracowywany jest plan (miejscowy) pod uprawy. Wyjaśnił, że chodzi o ten plan, w którym ujęte są jego działki nr [...] i [...] w [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. (mylnie datowaną: "[...] roku"), nr [...], Wójt, wskazując w podstawie prawnej na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.d.o.") – odmówił "udostępnienia adresów właścicieli działek lub wykazu wszystkich numerów działek, na które obecnie opracowywany jest plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]".

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że utworzenie zbioru informacji prostych, w celu wyodrębnienia części z nich z posiadanego zbioru, stanowi o konieczności utworzenia, a następnie udzielenia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. można żądać informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego Wnioskodawca nie wskazuje.

Ponadto organ podkreślił, że Wnioskodawca wniósł również o udostępnienie danych adresowych właścicieli gruntów objętych postępowaniem w sprawie uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."). Na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych (art. 1) każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, zatem nieuprawnione byłoby ujawnianie tych danych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych – właścicieli gruntów objętych planem.

Od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie. Nie zgodził się w nim z twierdzeniem organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż, zdaniem Wnioskodawcy, informacje takie są już gotowe, ponieważ Gmina [...] (dalej: "Gmina") przystępując do uchwały w sprawie m.p.z.p. ma spis terenów (działek) objętych daną uchwałą i wystarczy tylko zrobić kopię dokumentów, które zawierają gotowe numery działek. Dalej Skarżący wyjaśnił, że do tej pory Gmina uchwaliła lub za chwilę uchwali już ponad 1000 ha gruntów pod uprawy rolne – w tym gruntów doskonale skomunikowanych, uzbrojonych, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań kubaturowych i przy głównej trasie krajowej [...], i w dalszym ciągu planuje następne 1000 ha gruntów uchwalać pod uprawy rolne, tylko po to, by blokować wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli rozwój Gminy. Intencją wszystkich właścicieli gruntów objętych planami, o których mowa powyżej, jest gremialne wystąpienie z pozwem do sądu przeciwko działalności organów Gminy (Wójta i Rady Gminy). Ponadto Skarżący zarzucił, że w Gminie panuje "układ zamknięty (Wójt plus Rada Gminy i jej Przewodniczący) działający ekstremalnie uznaniowo i na szkodę budżetu Gminy", gdyż przeznacza grunty pod uprawy rolne zamiast pod zabudowę przemysłową. Skarżący wyjaśnił, że działając gremialnie i mając dostęp do wszystkich informacji, ww. właściciele gruntów mają większe szanse na dochodzenie swych praw i zebranie większego materiału dowodowego celem wykazania naruszania od wielu lat prawa przez Wójta i Radę Gminy. Przed wyborami chcą wykazać, że Wójt powinien być wójtem wszystkich mieszkańców.

W uzupełniającym odwołanie piśmie z [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik Wnioskodawcy, adwokat R. R., usystematyzował i rozszerzył zarzuty odwołania, wskazując na naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie: "k.p.a."), a także na naruszenia prawa materialnego: art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), wskazując w podstawie prawnej na: art. 105, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I Instancji odmówił Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej dot. wykazu numerów działek objętych uchwałą w sprawie uchwalenia m.p.z.p. dla [...]. Oceniło, że wszelkie materiały planistyczne, niezależnie od etapu na jakim są przygotowywane, stanowią informację publiczną. Plan zagospodarowania przestrzennego w swoim ostatecznym kształcie jest aktem prawa miejscowego i jako taki podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Natomiast każdy projekt planu, który został wywołany stosowną uchwałą Rady Gminy lub Miasta, na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 21 dni, co jest szczególnym charakterem udostępnienia materiałów planistycznych. Po upływie tego terminu projekt planu jest publikowany na stronach internetowych Gminy i jest ogólnie dostępny. Tym samym, w ocenie SKO, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez Wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione z tej racji, że są dostępne. W konsekwencji nie było też podstaw do wydania odmownej decyzji administracyjnej. Jeśli bowiem informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, powinien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W., zastępowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj.: (a) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; (b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w kodeksowych terminach, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; (c) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; (d) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; (e) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji, nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej umorzenia postępowania, brak wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy i trybu jego przedłużania oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, co uczyniło uzasadnienie skarżonej decyzji pozornym; (f) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności polegające na: błędnym przyjęciu przez organ, że czasowe wyłożenie uchwały w przedmiocie m.p.z.p. w toku procedury planistycznej do wglądu, a następnie jej zamieszczenie na stronach internetowych Gminy zwalniało organ z obowiązku udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji oraz na błędnym uznaniu, iż treść wniosku jest tożsama z treścią materiału udostępnionego na stronie internetowej Gminy – pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Za całkowicie nieuprawniony uznał zarzut skargi, jakoby naruszył art. 7 k.p.a. oraz odstąpił od uzasadnienia decyzji. Ponadto, wobec częstych wizyt Skarżącego w siedzibie SKO i licznej korespondencji kierowanej do organu, również podniesiony w skardze zarzut uniemożliwienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu określono jako chybiony. Tak samo oceniony został zarzut niedoręczenia decyzji jego pełnomocnikowi – skoro odwołanie złożył Skarżący osobiście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej zostały poddane w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji w przedmiocie informacji publicznej.

Prawo dostępu do takiej informacji wywodzi się z ustawy zasadniczej – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji), przy czym podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o "danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Od razu należy wskazać, że status informacji publicznej posiada niewątpliwie informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – jako postać informacji o obowiązującym prawie, w tym przypadku: prawie miejscowym (por.: wyrok NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, CBOSA; por też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, uw. 7 do art. 1, s. 37; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30 Nb 6) – a także związana z nimi tzw. dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie m.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 02.12.2009 r., IV SAB/Wr 62/09; wyrok WSA z 16.10.2012 r. IV SAB/Wr 61/12; postanowienie WSA z 04.12.2013 r., II SAB/Kr 242/13 – CBOSA; por też Z. Niewiadomski (red.), Planowanie zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013 art. 30 Nb 6).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie gmin (por. wyroki WSA: z 27.03.2013 r., II SAB/Bd 162/12 oraz z 27.03.2013 r., II SAB/Gd 2/13 – CBOSA).

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA, i tam powołane orzecznictwo NSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") – a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33). W konsekwencji, w przypadku wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji przez tego samego wnioskodawcę, na adresacie wniosku nie spoczywa obowiązek jej udzielenia po raz kolejny. Nie jest bowiem tak, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące takiej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 28.08.2002 r., II SAB 107/02, LEX nr 101092). Dlatego w sytuacji uznania danego wniosku za powtarzający się – tj. tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wcześniejszym wnioskiem – zasadne będzie poprzestanie na powiadomieniu o tym fakcie wnioskodawcy "zwykłym" pismem (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 13 do art. 10, s. 177). Jedynie w przypadku, gdy wcześniejszy wniosek został rozpatrzony negatywnie – tj. gdy wówczas decyzją ostateczną odmówiono udostępnienia żądanej informacji – zachodzić będzie konieczność rozważenia zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W tym miejscu godzi się podkreślić, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to de facto na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (i) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (ii) ujawnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – jeżeli nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej – powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji (np. wymagane dodatkowe przesłanki) wynikające z tych przepisów (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 28; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29; P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2).

Na zasadzie cytowanego art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w czasie trwania procedury planistycznej zasady i tryb udostępnienia dokumentacji planistycznej wytwarzanej w jej toku normuje w sposób szczególny ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast po jej zakończeniu dokumentacja planistyczna podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych. Samo bowiem jednorazowe udostępnienie danej informacji do wiadomości publicznej (np. wyłożenie jej do publicznego wglądu na określony czas) nie zwalnia z obowiązku późniejszego jej udostępnienia w trybie wnioskowym, jeżeli w momencie składania takiego wniosku żądana informacja nie jest już publicznie dostępna. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zapewnienie rzeczywistej, a nie tylko formalnej, możliwości zapoznawania się z informacjami dotyczącymi sfery publicznej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako istotne jawi się rozróżnienie na "prostą" informację publiczną oraz informację publiczną "przetworzoną". O ile bowiem dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zwraca uwagę, że w świetle tego przepisu nie wystarczy, iż uzyskanie informacji przetworzonej będzie dla interesu publicznego "istotne" – ma ono być dla tego interesu "szczególnie istotne". Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów "niepublicznych", np. prywatnych lub komercyjnych (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 53). Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, s. 147). Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, iż należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05, CBOSA).

Ustawodawca nie sformułował definicji legalnych tych pojęć. Przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże, podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, zastrzeżeniem, że jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (zob.: wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 49). Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces tzw. anonimizacji – polegający na usunięciu (unieczytelnieniu, np. zamazaniu, wykreśleniu, zakryciu itp.) z udostępnianego dokumentu określonych jego elementów, które pozwalałyby na identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych – bo czynność ta, jak się przyjmuje, polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (zob. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA).

"Informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA).

Powyższe określenie zasadniczych przypadków, w których mamy do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, że niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. Sąd w niniejszym składzie przychyla się mianowicie do poglądu, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak trafnie wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; podobnie: wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji – z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – nie wyjaśniły dokładnie, jakich informacji zażądał Wnioskodawca, ani jaki był ich status na gruncie u.d.i.p.

Przede wszystkim organy nie wyjaśniły – a przynajmniej nie określiły tego expressis verbis w uzasadnieniach swych decyzji – jakiego konkretnie projektu planu miejscowego żądanie dotyczyło; w szczególności nie przytoczyły danych uchwały, którą zainicjowano przedmiotowe postępowanie planistyczne (uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu). Ogólnikowy i opisowy sposób określenia w decyzji organu I instancji, iż chodzi w tym przypadku o opracowywany obecnie m.p.z.p. dla [...] stanowiące własność Wnioskodawcy – jakkolwiek niewykluczone, że dostatecznie jasny dla samych zainteresowanych (Wójta oraz Wnioskodawcy) – był obiektywnie niewystarczający dla łatwego zidentyfikowania przedmiotowego projektu m.p.z.p. przez inne podmioty, w tym przez Sąd weryfikujący prawidłowość tej decyzji. Powyższe sprawiło, że wskazana decyzja organu I instancji, a w ślad za nią także zaskarżona decyzja SKO, wymykały się pełnej kontroli, i już z tego względu nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Z uwagi na brak dostatecznej identyfikacji przedmiotowego projektu m.p.z.p. oraz niedostatki uzasadnień decyzji organów obu instancji w szczególności nie wiadomo było, czy projekt ów przewidywał przeznaczenie pod uprawy rolne wszystkich działek mieszczących się w jego granicach, czy tylko niektórych z nich. Jest to o tyle istotne, że w swym wniosku Skarżący domagał się udostępnienia "wszystkich numerów działek (...) pod uprawy". Tymczasem Wójt, a w ślad za nim SKO, przedmiotem swego rozstrzygnięcia w omawianej tu części (dot. numerów działek) uczynili wszystkie działki objęte tym projektem planu. Oznacza to, że w tej części mogło dojść do orzekania przez organy ponad żądanie wynikające z wniosku z [...] marca 2013 r. – w sytuacji, jeśli ów projekt przewidywał różne przeznaczenia działek.

Taka sytuacja stanowiłaby zaś naruszenie, wynikającej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie ww. przepisów, przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – CBOSA). Istotne wątpliwości w tym zakresie i niemożność zweryfikowania przez Sąd, czy w sprawie została zachowana zasada związania organów wnioskiem strony, stanowiło kolejne uchybienie, które samodzielnie przesądzało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

Nie dość na tym, w przypadku organu II instancji zarzucana niezgodność pomiędzy zakresem wniosku inicjującego postępowanie a przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia zaistniała także w przeciwnym kierunku. Mianowicie SKO skupiło się jedynie na żądaniu Wnioskodawcy udostępnienia numerów działek, pozostawiając poza zakresem swych rozważań żądanie udostępnienia adresów właścicieli działek.

Dalszych uchybień Sąd dopatrzył się w przyjętej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym kwalifikacji prawnej zawnioskowanych informacji. Organ I instancji uznał, że oba zawarte we wniosku żądania dotyczą informacji publicznej. Tymczasem, w ocenie Sądu, taki status miała wyłącznie żądana przez Wnioskodawcę informacja o numerach (geodezyjnych – jak należy rozumieć) wszystkich działek objętych projektowanym planem. Takiego charakteru nie miała natomiast żądana informacja o adresach właścicieli tych działek. Informacja o miejscu (adresie) zamieszkania (siedziby) danej osoby nie stanowi bowiem, co do zasady, "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji ani "informacji o sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz informację prywatną, stanowiącą jeden z elementów indywidualizacji danej osoby (fizycznej lub prawnej) w obrocie prawnym. W konsekwencji takiego błędnego założenia, organ I instancji bezpodstawnie załatwił wniosek Skarżącego w omawianej części (dot. dostępu do danych adresowych) decyzją administracyjną, zamiast "zwykłym" pismem.

Organ II instancji kwestię tę zaś całkowicie pominął, gdyż, jak to już wyżej wskazano, pozostawił żądanie udostępnienia adresów właścicieli w ogóle poza zakresem swego rozstrzygnięcia. Z kolei w odniesieniu do drugiego z żądań (dot. udostępnienia numerów działek pod uprawy) organ ten nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, iż wnioskowany wykaz działek objętych przedmiotowym projektem m.p.z.p. stanowi element dokumentacji planistycznej i jako taki jest ogólnie dostępny w szczególnym wobec u.d.i.p. trybie – procedury planistycznej unormowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to założenie niedostatecznie umotywowane – i z tego względu co najmniej przedwczesne – jeśli się zważy, że przepisy dotyczące planowania przestrzennego nie przewidują, ani nie wymagają, aby działki wchodzące w skład poszczególnych jednostek planistycznych były w planie wymieniane indywidualnie (por. wyrok WSA z 11.02.2008 r., II SA/Gl 817/06, CBOSA), zaś uzasadnienie decyzji Wójta sugeruje, iż taką informację organ musiałby dopiero wytworzyć. W tej sytuacji nie sposób więc a priori przyjmować – jak uczyniło to SKO – że wykaz działek, i to o konkretnym przeznaczeniu (uprawy rolne), objętych uchwałą w sprawie uchwalenia m.p.z.p. znajduje się w dokumentacji planistycznej udostępnianej w ramach procedury uchwalania m.p.z.p. Wskazane uchybienie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji organ II instancji co najmniej przedwcześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez Skarżącego koszty wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240 zł, tj. łącznie 440 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji weźmie pod uwagę powyższe uwagi, oceny prawne i wytyczne, a w szczególności rozważy, czy żądana informacja (wykaz objętych uchwałą numerów działek pod uprawy rolne) rzeczywiście znajduje się w dokumentacji planistycznej, a jeśli tak, to w jakim trybie (ogólnym z u.d.i.p. czy szczególnym z u.p.z.p.) może zostać ona udostępniona zainteresowanym. Jeśli zaś organ takiej gotowej informacji nie posiada, winien rozważyć czy jej przygotowanie nosiłoby znamiona wytworzenia informacji przetworzonej.