Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 121/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art.6 ust 1, art. 18 ust 1, art.91 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.165 ust 2, art. 169 ust4 iart.171 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skargi kasacyjnej Gminy Miasto K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 910/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasto K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 910/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy Miasto K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Rada Miejska w [...] (dalej Rada bądź skarżąca), powołując art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej usg bądź ustawa o samorządzie gminnym) w związku z § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XLIX/712/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 października 2014 r. [Statut Miasta Koszalina] ([Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2014 r.,] poz. 4483, dalej Statut), podjęła uchwałę Nr XIX/265/2016 w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (dalej Uchwała bądź uchwała Nr XIX/265/2016). W § 1 ww aktu Rada przyjęła apel, stanowiący załącznik do Uchwały w brzmieniu:

"Rada Miejska w [...] wskazuje, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Żaden organ państwa polskiego nie ma prawa oceniać, czy orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny ma moc wiążącą. Rada Miejska w [...] zwraca się do Prezydenta [...] oraz wszystkich instytucji mu podległych, aby w swojej działalności, przede wszystkim przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniały wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego".

Uchwałę doręczono [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w Szczecinie w dniu [...] maja 2016 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dalej Rozstrzygnięcie) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ nadzoru) na podstawie art. 91 "ust. 21 ust. 1" [winno być "ust. 1"] ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność Uchwały.

Wojewoda w uzasadnieniu Rozstrzygnięcia wskazał, że w ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez stanowienie aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Ustawodawca nie definiuje kategorii obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).

Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania przez jednostki samorządu terytorialnego powszechnie obowiązujących zasad ustrojowych określonych przez polskiego prawodawcę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Normę tę należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone. Organ administracji publicznej, chcąc skorzystać z danych uprawnień, musi znaleźć normę kompetencyjną wyraźnie zezwalającą na takie działanie. Wyrażona w tej regulacji zasada legalizmu, w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wymaga, by określone formy działań organów administracji publicznej były jasne i czytelne oraz nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Brak normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej radę gminy do określonego działania (w niniejszej sprawie do sformułowania apelu o stosowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego) prowadzi do konstatacji, że w tej sferze organ stanowiący gminy działał bez umocowania prawnego. W przypadku uchwały Nr XIX/265/2016 nie istnieją regulacje prawne, mogące stanowić podstawę do jej podjęcia, w szczególności nie są nimi przywołane przez Radę art. 18 ust. 1 usg, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a także § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, w myśl którego Rada podejmuje uchwały w sprawach apeli zawierających formalnie niewiążące wezwania określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania. Żaden z przywołanych przepisów nie odnosi się do zagadnienia, które zostało poruszone w Uchwale, czyli do sprawy uznania za wiążące orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i zobowiązania do ich stosowania Prezydenta Miasta [...] i podległe mu instytucje.

Art. 18 ust 1 usg zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wynika z tego, że ww. norma daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. W niniejszej sprawie nie sposób wskazać przepisu prawa materialnego odnoszącego się do kwestii stosowania przez władze jednostki samorządu terytorialnego wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Rozpatrując wątek kompetencji rady gminy do podejmowania określonych działań należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 1 usg, stanowiącego, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także art. 7 usg, w którym prawodawca wymienił zadania wykonywane przez samorząd gminny oraz art. 18 ust. 2 usg, zawierającego katalog spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, wskazujący m.in. w pkt 15 na uprawnienie do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zdaniem Wojewody analiza przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że brak jest w nich regulacji, która upoważniałaby Radę Miejską w [...] do podejmowania uchwał dotyczących zagadnienia stosowania norm prawnych powszechnie obowiązujących, czy też dokonywania wykładni prawnej w procesie stanowienia prawa przez organy samorządu gminy. Uchwała Nr XIX/265/2016 w istocie wzywa Prezydenta Miasta [...] oraz wszystkie instytucje mu podległe do określonego zachowania. Tymczasem organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony przez ustawodawcę do udzielania wytycznych organowi wykonawczemu tej jednostki dotyczących działalności urzędów gmin, starostw, urzędów marszałkowskich oraz komunalnych jednostek organizacyjnych, w tym wytycznych dotyczących wydawania decyzji administracyjnych. Rada Miejska w [...] nie posiada zatem upoważnienia do wydawania zaleceń Prezydentowi Miasta [...] co do sposobu wykonywania przez niego obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym do rozstrzygania, jakie przepisy zastosować w danej sprawie. Analizując charakter prawny załącznika do Uchwały należy odmówić mu waloru jedynie niewiążącego apelu. Apel z definicji wyraża wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem w tym przedmiocie tego podmiotu, który tenże apel formułuje. W sytuacji, w której adresatem oświadczenia Rady są - jak w sprawie niniejszej - inne organy stosujące prawo (Prezydent Miasta i instytucje mu podległe), nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez Radę niewiążącego stanowiska. Jest to w istocie ewidentne wywarcie nacisku na "zależne" jednostki i udzielanie im wytycznych co do określonego sposobu postępowania.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że uchwała Nr XIX/265/2016 Rady Miejskiej w Koszalinie z 28 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sposób istotny narusza obowiązujące prawo, w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności jest konieczne i w pełni uzasadnione. Pozostawienie w obrocie prawnym takiej uchwały byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, tj. zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem mogłoby wywoływać w mieszkańcach Gminy Miasto [...] przeświadczenie, że Rada Miejska w [...] może rozstrzygać wiążąco o źródłach prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Rada Miejska w [...], reprezentowana przez radcę prawnego M. H., zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie.

Skarżąca stwierdziła, że zakwestionowana przez Wojewodę Uchwała została podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 1 usg i § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu. Z powołanych przepisów wynika, że do kompetencji rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 usg), oraz że Rada Miejska w [...] podejmuje uchwały w sprawie apeli zawierających formalnie niewiążące wezwanie [do] określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania (§ 15 ust. 2 pkt 4 Statutu).

Zdaniem skarżącej Statut Miasta [...] jest aktem prawa miejscowego i ma moc bezwzględnie obowiązującą na terenie Miasta [...]. Przepis § 15 ust. 2 pkt 4 tego Statutu stanowi o kompetencji Rady Miejskiej do podejmowania uchwał w sprawie apeli i dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego, dopóty ma moc obowiązującą na terenie Miasta [...]. W Rozstrzygnięciu Wojewoda nie zarzuca naruszenia tego przepisu, a tylko w takim przypadku istniałaby podstawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda kwestionuje treść apelu będącego wyrazem woli Rady.

Podstawą prawną Uchwały było niewiążące wezwanie, co wynika wprost z przepisu kompetencyjnego. Nie można takiej uchwale przypisywać mocy obowiązującej właściwej dla aktów normatywnych, co próbuje w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazać Wojewoda. Skutki uchwały w sprawie apelu wynikają wprost ze Statutu. Aktem normatywnym jest zbiór przepisów prawnych odpowiednio uporządkowanych, wydanych przez uprawniony podmiot, wyrażający normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. By uznać uchwałę rady gminy za akt normatywny, musi ona spełniać warunki aktu prawa miejscowego, tzn. aktu bezwzględnie obowiązującego na określonym terytorium, o charakterze generalno-abstrakcyjnym, którego warunkiem obowiązywania jest promulgacja. Przedmiotowa Uchwała nie spełnia warunków uznania jej za akt normatywny. Podjęto ją na podstawie Statutu, nie ma mocy obowiązującej, gdyż z samego § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu wynika, że ma ona charakter niewiążący, nie ma charakteru generalno-abstrakcyjnego i nie została ogłoszona w sposób przewidziany dla aktów normatywnych.

O ile Wojewoda ma prawo kontrolować uchwały pod względem ich zgodności z prawem, to w uchwale dotyczącej apelu nie powinien badać jego treści i winien się ograniczyć do kontroli, czy Rada na podstawie przepisu kompetencyjnego była uprawniona do podjęcia Uchwały.

Rada Miejska w [...] wielokrotnie podejmowała uchwały w formie apeli, które wyrażały zdanie, wolę lub stanowisko w różnych sprawach, których Wojewoda nigdy nie kwestionował. Skarżąca przedstawiła wykaz takich uchwał i wskazała, że prawo gminy do wyrażania stanowiska w formie przewidzianej Statutem wywieść należy z Konstytucji RP.

W Rozdziale "IV" [winno być "VII"] Konstytucji określono podstawy działania samorządu terytorialnego. W art. 169 ust. 4 Konstytucji postanowiono, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy "wewnętrzne" [winno być "stanowiące"]. Przyznanie, w § 15 ust. 2 Statutu, Radzie kompetencji do podejmowania uchwał w sprawach postanowień proceduralnych, deklaracji, oświadczeń i apeli stanowi regulację, o której mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji. Przepis § 15 Statutu Miasta Koszalina, jako akt normatywny, ma bezwzględną moc obowiązującą, i jest elementem wewnętrznego ustroju Gminy Miasto [...]. Stosownie do postanowień art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś stosownie do postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Opierając się na cytowanych przepisach Konstytucji Wojewoda wadliwie uznał, że zanegowana przez niego Uchwała jest aktem normatywnym podjętym bez podstawy prawnej. Jednocześnie Wojewoda bezpodstawnie pozbawia Gminę Miasto [...] prawa do wyrażania woli w formie przewidzianej w § 15 ust. 2 Statutu.

Zakwestionowana przez Wojewodę Uchwała została podjęta zgodnie z prawem, a Wojewoda niewłaściwie zarzucił Radzie rażące naruszenie prawa. Uchwała została podjęta na podstawie delegacji wynikającej ze Statutu. Treść apelu nie powinna podlegać ocenie organu nadzoru, bowiem nie pozostaje ona w sprzeczności z porządkiem prawnym. Zakwestionowanie treści apelu stanowi naruszenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, co podlega ochronie sądowej. Niedopuszczalną ingerencją w samodzielność Gminy Miasto [...] będzie ocena treści deklaracji, oświadczeń lub apeli, które wyrażają wolę Rady, jako organu reprezentującego mieszkańców [...]. Uznanie prawa organu nadzoru do ingerowania w treść stanowisk rady gminy, jeżeli nie mają one charakteru normatywnego, byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem organów samorządu terytorialnego w prawie do wyrażania stanowiska, które uznają za istotne.

W postępowaniu nadzorczym Wojewoda winien kierować się wyłącznie prawem i tylko w takim zakresie badać uchwały organów gminy. Przekonanie organu nadzoru o skutkach Uchwały, które dodatkowo nie wynikają z § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej pusa) wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy w szczególności mieć na uwadze art. 91 ust. 1 usg stwierdzający, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez organ stanowiący gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę (lub zarządzenie) przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że ze sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności wynika obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszystkie działania organów administracji muszą mieć podstawę prawną. Organ nadzoru uznał, że objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie stanowiska w sprawie stosowania się władz [...] do wyroków Trybunału Konstytucyjnego, została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem powołana w niej podstawa, tj. art. 18 ust. 1 usg, formułuje jedynie ogólną zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej sprawy należące do zakresu działania gminy, zatem nie może on stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Także powołany w Uchwale § 15 Statutu Miasta Koszalina nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do przyjęcia uchwały o takiej treści.

Analizując treść Uchwały, nie sposób stwierdzić, że jest to jedynie niewiążące stanowisko Rady w przedmiocie stosowania się do niepublikowanych wyroków Trybunału Konstrukcyjnego. Pod pojęciem stanowiska rozumie się pewne zapatrywanie, czy też określony stosunek do wycinka pewnej rzeczywistości. Winien to być jedynie pogląd danego podmiotu wyrażony w celu doniesienia go do danej społeczności określonej jednostki samorządowej lub poinformowania o stanowisku czy poglądzie w określonej kwestii innych organów Państwa.

W ocenie Sądu I instancji, działanie takie mieściłoby się w ramach uprawnień organów samorządu terytorialnego wyrażonych w art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 w zw. z art. 171 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie adresatem stanowiska Rady są także inne organy samorządu stosujące prawo. W takiej sytuacji nie sposób mówić jedynie o zajęciu przez Radę niewiążącego stanowiska. Organ nadzoru trafnie zauważył, że Rada nie posiada kompetencji do udzielania innym organom wytycznych lub choćby zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa. W zakwestionowanej przez organ nadzoru Uchwale Rada w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie normy prawa uznaje za wiążące ją w związku z zaistniałą sytuacją i zaleca taką praktykę organom samorządu stosującym prawo.

W ocenie Sądu I instancji rada gminy na podstawie przytoczonych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisów, może podjąć działania o charakterze intencyjnym, programowym, oraz przedstawiać stanowisko w sprawach wynikających z zadań gminy, przewidzianych w przepisach prawa (m.in. wyrok NSA z 18.3.2003 r., II SA/Wr 2928/02; wyrok WSA w Łodzi z 14.8.2009 r., II SA/Łd 472/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 12.2.2008 r., IV SA/Wr 656/07). Art. 18 ust. 1 usg jest jedynie przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw obywateli, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (wyrok WSA w Łodzi z 21.1.2009 r., III SA/Łd 564/08). Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, jak np. ustrój państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że art. 18 ust. 1 usg nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym). Te bowiem muszą mieć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe ramy prawne działania organów samorządu terytorialnego i treść zakwestionowanej przez organ nadzoru Uchwały, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Uchwała nie jest uchwałą intencyjną, która wyraża jedynie stanowisko Rady w sprawie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, ale zawiera wynikające z pozycji ustrojowej rady elementy władcze, zawierające się w wezwaniu organów gminy stosujących prawo do zastosowania się do stanowiska Rady.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że Rada nie miała ustawowego upoważnienia do podjęcia samoistnej uchwały w przedmiocie stanowiska dotyczącego stosowania się do nieopublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności do wskazywania innym organom, by w swojej działalności zachowywały się w sposób zgodny ze stanowiskiem zaprezentowanym w kwestionowanej Uchwale.

Uchwała o takiej treści może bowiem stanowić próbę wywarcia wpływu na działania stosujących prawo innych organów władz samorządowych. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, jakimi motywami kierowała się Rada podejmując zakwestionowaną uchwałę. Nawet jeśli jej intencją było jedynie wyrażenie opinii w danej sprawie, to Rada nie powinna czynić tego w opisanej wyżej formie.

Właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 usg) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 usg, tj. przez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co nie wyklucza działań niewładczych, o charakterze intencyjnym, pod warunkiem, że pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa, a takich w rozpoznawanej sprawie nie można się dopatrzyć.

Uchwały są formami wyrażania woli właściwymi dla organów kolegialnych, a nazwa nadana aktowi przez organ (apel, stanowisko, oświadczenie) nie zmienia oceny charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli tego organu.

Każda uchwała rady gminy podlega w tym zakresie nadzorowi wojewody, o którym mowa w art. 91 usg. To czy organ nadzoru skorzysta z przysługujących mu kompetencji w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją i wybór, który akt podda tej kontroli, należy wyłącznie do niego. Stanowisko skarżącej, że tego typu uchwała nie podlega ocenie nadzorczej Wojewody, jest nietrafne.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg rada nie może wydawać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ani ograniczać przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, określać sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (wyroki: NSA z 19.5.1992 r., SA/Wr 438/92; WSA: w Opolu z 26.11.2009r., II SA/Op 356/09; Bydgoszczy z 10.11.2010r., II SA/Bd 1200/10; Łodzi z 30.8.2013 r., II SA/Łd 627/13).

Do kompetencji rady gminy (miasta) jako organu uchwałodawczego nie należy wyrażanie generalnych stanowisk o zakresie stosowania prawa.

Z żadnego przepisu prawa nie wynika kompetencja rady do wskazywania organom administracji, orzekających w sprawach indywidualnych, przepisów prawa, które powinny być w tych sprawach stosowane. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu rozstrzygającego sprawę. Treść kontrolowanej uchwały stanowi zatem ingerencję w sferę zastrzeżoną dla procesu stosowania prawa przez organy administracji, do czego Rada nie była uprawniona. Konsekwencją tej oceny jest uznanie, że treść kwestionowanej uchwały wykraczając poza kwestie związane z działalnością samorządu gminnego, zawiera istotne naruszenie prawa, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należało za zgodne z prawem (wyrok WSA z: 24.8.2016 r., III SA/Łd 555/16; 8. 9.2016 r., III SA/Gd 732/16).

Skargę kasacyjną od wyroku z 29 września 2016 r., II SA/Sz 910/16 wywiodła Gmina Miasto [...], reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. H., która zaskarżyła wyrok, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych, tj. ustalenie, że uchwała Nr XIX/26/2016 Rady Miejskiej w Koszalinie z 28 kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczy niepublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez uznanie, że Rada Miejska przez podjęcie uchwały udzielała wytycznych lub zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa, a także ustalenia, że uchwała zawiera elementy władcze i może stanowić próbę wywarcia wpływu na działania stosujących prawo innych organów władz samorządowych – zarzut z art. 174 pkt 2 ppsa;

z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenia proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy:

2. prawa materialnego tj. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie "terytorialnym" [winno być "gminnym"] w zw. z "art." [winno być "§"] 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Koszalina, przez uznanie, że uchwała Nr XIX/26/2016 Rady Miejskiej w Koszalinie z 28 kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego narusza prawo, albowiem "Rada Miejska w Koszalinie" [winno być "uchwała Nr XIX/26/2016 Rady Miejskiej w Koszalinie"] została podjęta bez podstawy prawnej - zarzut z art. 174 pkt 1 ppsa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 910/16; ewentualnie o "zmianę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego" [winno być "uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego"] w Szczecinie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 910/16 i uchylenie Rozstrzygnięcia Nadzorczego Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. R. K. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo że autor skargi kasacyjnej zakwalifikował podniesione zarzuty – odpowiednio - zarówno z drugiej (zarzut 1.), jak i pierwszej (zarzut 2.) podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 i 1 ppsa), to głębsza analiza obu zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej (pkt III.4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 s. 38-39), prowadzi do wniosku, że w istocie oba te zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego (w szczególności zarzut 1. nie dotyczy błędów w ustaleniu stanu faktycznego ani oceny dowodów, a jedynie kwalifikacji prawnej kontrolowanej rozstrzygnięciem nadzorczym Uchwały) i mieszczą się w pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). W istocie bowiem stan faktyczny sprawy pozostaje w sprawie bezsporny a strony różnią się jedynie w ocenie prawnej postanowień Uchwały.

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie "terytorialnym" [winno być "gminnym"] w zw. z "art." [winno być "§"] 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Koszalina, mimo braku staranności przy jego redagowaniu, przy uwzględnieniu prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wzorców kontroli, nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Zaskarżony wyrok narusza art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446) przez jego niezastosowanie w zw. z § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XLIX/712/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 października 2014 r. Statut Miasta Koszalina (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 4483) i art. 165 ust. 2, art. 169 ust. 4, i art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946), przez ich błędną wykładnię.

Zaskarżony wyrok i kontrolowane rozstrzygniecie nadzorcze opiera się na błędnym założeniu, że uchwała z 28 kwietnia 2016 r. Nr XIX/265/2016 Rady Miejskiej w Koszalinie w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podjęta została przy braku normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej radę gminy do określonego działania (do sformułowania apelu o stosowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego) i w sferze tej organ stanowiący działał bez umocowania prawnego. Tymczasem podstawą do wystąpienia z apelem był prawidłowo zastosowany § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, uchwalonego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 (przy czym w Statucie opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Zachodniopolskiego z 2014 r., poz. 4483 wskazano omyłkowo punkt "4" ustępu 2 art. 18 usg] ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 594, poz. 645, poz. 1318, z 2014 r. poz. 379, poz. 1072).

Ustrojodawca wskazał, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). W doktrynie podkreśla się, że art. 169 ust. 4 Konstytucji RP samodzielnie spełnia wymagania stawiane podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez radę (W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 77, uw. 1). Na znaczny zakres swobody w kształtowaniu treści statutów – w tym – przykładowo - w sferze powoływania prezydium rady – wskazuje przekonująco doktryna, podnosząc uprawnienie rady do powołania prezydium rady jako mieszczące się w konstytucyjnie gwarantowanej – w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP – samodzielności jednostek samorządu terytorialnego do określania własnego ustroju wewnętrznego (K. Wlaźlak w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 346, uw. 3). W ramach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (przykładowe wyliczenie – P. Sarnecki w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV, s. 3, uw. 6 do art. 169), wspólnoty samorządowe posiadają autonomię statutową, gdyż sprawy te określane są przez nie "w granicach ustaw".

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "apel". W języku ogólnym (T. Gizbert-Studnicki, Język prawny z perspektywy socjolingwistycznej, Kraków 1986, s. 40-41 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 11, uw. 245, 246), należy poszukiwać znaczenia tego typu słów w słownikach ogólnych i w słownikach wyrazów obcych (M. Zieliński – op. cit. s. 271-276, uw. 488, 495). Pojęcie "apel" w znaczeniu istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy oznacza: wezwanie, odezwa, odwołanie się (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, WP 1958, t. I, s. 166, znaczenie 1); wezwanie do czegoś, np. do działania, uczestnictwa w czymś, skierowane zwykle do ogółu;..., odczytać, opublikować czyjś apel (red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, WN PWN 2008, t. 1, s. 105-106, znaczenie 3); odwołanie się, wezwanie, odezwa (red. M Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. 1, s. 68, znaczenie 2); wezwanie, odezwa; łac. appellare, mówić, wołać; prosić; odwoływać się (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, WP 1990, s. 38, znaczenie 1); publiczna wypowiedź lub pismo skierowane do ogółu, wzywające do jakichś działań lub do uczestnictwa w czymś (red. M. Bańko, Wielki słownik wyrazów obcych PWN, WN PWN 2010, s. 84, znaczenie 2); wezwanie, odwołanie się (red. J. Tokarski, Słownik wyrazów obcych, PWN 1980, s. 41, znaczenie 1); wezwanie skierowane do kogoś (A. Markowski, R. Pawelec, Język polski. Wielki słownik wyrazów obcych i trudnych, Warszawa 2007, s. 53, znaczenie 1).

Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z apelem czy deklaracją. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel – op. cit., s. 102-103, uw. 14) a § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia Uchwały. W rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda nie mógł skutecznie kwestionować § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu jako podstawy prawnej kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym Uchwały. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze; w literaturze przedmiotu nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podkreślającego jego istotę (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Podmioty administrujące, System prawa administracyjnego t. 6, INPr. PAN 2011, s. 122-123, nb 23). Apel bądź deklaracja nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 usg) – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Kontrolowana Uchwała dotyczy sfery pewności prawa, która jest istotna dla organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) i może być przedmiotem troski organu stanowiącego, skoro organy te stosują prawo codziennie, w szeregu postępowaniach dotyczących spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd zawarty w Rozstrzygnięciu, że Uchwała narusza art. 18 ust. 1 usg. To, że art. 18 ust. 1 usg jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (K. Wlaźlak – op. cit. s. 357-358, uw. 1 i akceptowane przez Komentatorkę orzecznictwo Sądów administracyjnych), nie prowadzi do wniosku, że apel stanowiący załącznik do Uchwały, jest aktem prawa miejscowego bądź innym prawnym aktem indywidualnym. W kontrolowanej sprawie jest przeciwnie – Uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym Rada ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy Prezydenta [...] bądź jakiejkolwiek instytucji Prezydentowi podległej, czy osób fizycznych bądź prawnych. Brak było zatem podstaw do żądania, by Uchwała musiała być oparta na normie prawa materialnego, koniecznych dla działań Rady w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego (Z. Niewiadomski – op. cit. s. 172-174, nb 80-82). Uchwała Nr XIX/265/2016 jak i apel stanowiący załącznik do Uchwały jest bowiem aktem o charakterze niewładczym (R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Sam. Teryt. 2015/3/39).

Apel stanowiący załącznik do Uchwały, nie zwiera żadnych postanowień które byłyby źródłem praw i obowiązków obywateli. Tym samym przywoływane w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym i w zaskarżonym wyroku, wyroki Sądów administracyjnych, dotyczące głównie aktów prawa miejscowego, nie stanowią podstawy do oceny przedmiotowego apelu.

Uchwała Nr XIX/265/2016 nie jest wydaniem polecenia dotyczącego konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez Prezydenta Miasta ani nie ogranicza przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych ani nie określa sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 910/16). Każdocześnie właściwy organ gminy będzie rozstrzygał sprawę indywidualną na podstawie prawidłowo dekodowanych norm prawnych (art. 2 i 7 Konstytucji RP) i uchwały o charakterze władczym bądź decyzje administracyjne, będą podlegały kontroli właściwych organów i sądów, w trybach przewidzianych przez ustawy.

Rada w apelu trafnie wskazała treść art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji spoczywa na wszystkich organach administracji publicznej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego wchodzą do porządku prawnego z chwilą ich ogłoszenia. Uchwała operuje zwrotem "wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego" i nie wprowadziła rozróżnienia na orzeczenia publikowane bądź niepublikowane.

W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.12.2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16).

W wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 (OTK-A 2007, nr 3, poz. 26) Trybunał Konstytucyjny, formułując w istocie wskazówkę dla sądów, jak uwzględniać wyroki Trybunału w sprawach będących w toku, stwierdził m.in.: "Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. (...) Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją" (uzasadnienie uchwały I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16, s. 21). W wyroku z 28.9. 2016 r., II OSK 3189/14, Lex 2200439 Naczelny Sąd Administracyjny aprobował pogląd, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa może być skutecznie wniesiony po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a przed jego wejściem w życie z dniem ogłoszenia.

Uchwała Nr XIX/265/2016 nie wskazuje organom administracji, orzekających w sprawach indywidualnych, żadnych przepisów prawnych, które winny być w tych sprawach stosowanych. Stosowanie prawa nie polega na wyborze przepisów, lecz na prawidłowym dekodowaniu relewantnych norm prawnych. Uchwała nie stanowi ingerencji w sferę zastrzeżoną dla procesu stosowania prawa przez organy administracji. Uchwała nie stanowi nacisku na "zależne" jednostki i nie jest udzielaniem wytycznych co do określonego sposobu postępowania w jakiejkolwiek sprawie. Uchwała nie może wywoływać w mieszkańcach Gminy Miasta [...] przeświadczenia, że Uchwała rozstrzyga wiążąco o źródłach prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem tę materię reguluje wprost art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W żaden sposób Uchwała nie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, czym błędnie uzasadniał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda. Należy dostrzec, że Uchwała jest wyważona i stanowi przejaw troski o dobro wspólne (Preambuła Konstytucji RP). Tym samym wskazywane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa były nieistotne (art. 91 ust. 4 usg) i nie mogły prowadzić do nieważności Uchwały (art. 91 ust. 1 usg), czego Wojewoda nie dostrzegł.

Skoro zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli okazały się zasadnie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 148 ppsa - z przyczyn wyżej przedstawionych - Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił.