Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 608/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Ł. - po rozpatrzeniu wniosku A. M. M. (dalej zwanego także "inwestorem") z dnia [...] listopada 2019 r. - decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy na rzecz inwestora dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku biurowo-usługowo-magazynowego (hurtownia materiałów budowlanych) na terenie działki nr [...] w miejscowości Ł..

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. D. i T. D., domagając się jej uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa. W niemal tożsamych treściowo odwołaniach odwołujący podkreślili w szczególności, że organ wobec objętej przedmiotową inwestycją działki nr [...], wydał w odstępie 7 miesięcy dwie sprzeczne ze sobą decyzje – niniejszą oraz odmowną z dnia [...] czerwca 2019 r., która została oparta na szczegółowej analizie urbanistycznej i w której to stwierdzono, że ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe ze względu na lokalizację obiektu o pow. 800 m2, gdyż oznaczałoby to, że średni wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] wynosiłby 0,22, podczas gdy dopuszczalny, dla obszaru analizowanego wynosi 0,16. Przy czym – jak zaznaczyli - w obu wskazanych decyzjach przyjęto ten sam obszar analizowany. W ocenie odwołujących utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jak i decyzji odmownej spowoduje istnienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych rozstrzygnięć, co stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.). Podnieśli również, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy dla planowanej inwestycji – 9 m i jednocześnie nie wskazuje odległości zabudowy od granicy działek o nr [...] [...], będących w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja. Przy czym, jak wskazali, zauważyć należy, że minimalne odległości przewidziane w Prawie budowlanym, tj. 3-4 m, spowodują całkowite zacienienie budynków mieszkalnych na ww. działkach.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO"), decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że na wniosek skarżącego wydano na przestrzeni lat trzy decyzje w przedmiocie warunków zabudowy (z dnia [...] stycznia 2009 r., z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz zaskarżoną w sprawie decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r.), stwierdzając przy tym, że nie zachodzi między nimi tożsamość spraw, gdyż dotyczą one innych inwestycji. Podkreślił w szczególności, że decyzja odmowna z dnia [...] czerwca 2019 r. dotyczyła planowanego posadowienia nowego budynku magazynowo-biurowego, ale o wysokości 15 m. W przedmiotowej sprawie zaś inwestor parametr ten określił inaczej, zakładając, że nowy budynek biurowo-usługowo-magazynowy będzie miał maksymalnie 9 m wysokości. W dalszej kolejności SKO wskazało, że w sprawie należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na stwierdzone przez organ odwoławczy błędy uniemożliwiające dokonanie oceny czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w kontekście ustawowych przesłanek niezbędnych dla ustalenia warunków zabudowy. W sprawie nie ustalono bowiem dostatecznie stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechano wskazania jakie działki wzięto pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, nie wskazano jaki jest ich stan zainwestowania ze wskazaniem niezbędnych parametrów istniejącej zabudowy i funkcji, nie dokonano wyliczeń co do badanych parametrów architektonicznych. Jak podkreślił organ II instancji do decyzji załączono wyniki analizy, jednakże w aktach sprawy samej szczegółowej analizy brak, co czyni ocenę stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Wójta dowolną i niedopuszczalną. SKO podniosło również, że ustalenie zaskarżoną decyzją warunków zabudowy dopuszczających budowę budynku o powierzchni do 1000 m2 budzi wątpliwość, szczególnie w kontekście wcześniejszej odmowy przez Wójta – decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. – ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku nie tylko o wysokości 15 m, ale także o powierzchni 800 m2, a więc ze względu na przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizy. Organ odwoławczy zarzucił, że brak szczegółowej analizy w aktach przedmiotowej sprawy nie pozwala na dokonanie oceny tego aspektu sprawy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji powinien był wyjaśnić z czego wynika rozbieżność odnośnie dopuszczalnego parametru powierzchni zabudowy w obydwu ww. decyzjach. SKO powołało się także na brak wskazania czy działka nr [...] jest już zainwestowana, a jeśli tak to czy istniejąca zabudowa pozostanie czy też zostanie zastąpiona nową, co może mieć wpływ na dopuszczalną powierzchnię zabudowy na tym terenie w ogóle. Ponadto SKO wskazało na nieprawidłowo zaznaczony na mapie obszar poddany analizie, z uwagi na to że miejscami linie wyznaczające ten obszar przecinają działki ewidencyjne, a także zarzuciło, że w sprawie nie wskazano ile wynosi front działki, co nie pozwala na ocenę czy obszar został pomimo objęcia nim całej załączonej mapy, wzięty pod uwagę w stopniu wystarczającym. Wątpliwość organu II instancji wzbudził także sposób wyznaczenia na załączniku graficznym nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z treści decyzji nie wynika bowiem dlaczego wyznaczono ją także od strony granicy, która nie sąsiaduje z drogą. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych na gruncie odwołania, SKO wskazało, że szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji, takie jak usytuowanie budynku na działce, ustalane są w postępowaniu, dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podsumowując, organ podkreślił, że analiza urbanistyczna jest zasadniczym dowodem w sprawie, dlatego też stwierdzone w niej braki, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej, zwłaszcza z tej przyczyny, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. SKO wskazało na powinność organu I instancji uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powyższych wskazań.

W sprzeciwie od ww. decyzji SKO M. M., wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej powoływanej również jako "upzp") przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu sprzeciwu inwestor wskazał na błąd logiczny argumentacji organu odwoławczego, wyjaśniając, że skoro w ocenie SKO obszar oddziaływania nie został ustalony prawidłowo, to tym samym nie jest możliwe podnoszenie zarzutów dotyczących parametrów zabudowy. Dopiero bowiem gdy obszar oddziaływania zostanie prawidłowo wyznaczony, istnieją adekwatne punkty odniesienia umożliwiające dokonanie analizy urbanistycznej. Podniósł jednocześnie, że załącznikiem do decyzji organu I instancji był datowany na [...] stycznia 2020 r. dokument stanowiący część tekstową analizy urbanistycznej, a jej uzupełnieniem jest dokument graficzny. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu II instancji – stan faktyczny w sprawie został należycie ustalony, a wszystkie dane dotyczące stanu faktycznego zostały podane przez Wójta w wynikach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Ustalono m.in. stan właścicielski nieruchomości, oznaczenie działki w ewidencji gruntów i budynków, dostęp do drogi publicznej, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość budynku, kąt nachylenia dachu oraz działki sąsiadujące z działką nr [...] wraz ze wskazaniem istniejącej zabudowy, które – jak podkreślił inwestor – ujęte zostały w obszarze oddziaływania inwestycji, co wynika z kontekstu opisu. Wobec tego, w ocenie inwestora, nie jest prawidłowe stwierdzenie SKO, że analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona. Ponadto wnoszący sprzeciw zarzucił organowi odwoławczemu nieprawidłowość polegającą na uchyleniu decyzji organu I instancji jedynie z powodu posłużenia się w niej wskaźnikami maksymalnymi oraz wadliwość stanowiska SKO, iż organ I instancji nieprawidłowo dopuścił budowy budynku o powierzchni do 1000 m2.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja SKO z dnia [...] maja 2020 r. o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w upzp. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, a więc wadliwość, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Należy przy tym wskazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o którym także mowa w art. art. 138 § 2 kpa, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to także w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Tego rodzaju oceny SKO dokonało w tej sprawie, wykazując że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i tym samym nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem przepisów właściwych do ustalenia warunków zabudowy, tj. w szczególności § 3 rozporządzenia MI, o czym poniżej.

I tak w przedmiotowej sprawie SKO słusznie wskazało na wady analizy sporządzonej przed organem I instancji, tj.:

- nieprawidłowości dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego,

- wadliwości wynikające z niewskazania konkretnych parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanymi i przyjętych wyliczeń wskaźników tej zabudowy.

Odnośnie granic obszaru analizowanego wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć, zgodnie z definicją tego określenia zawartą w słowniczku pojęć w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia MI wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, tak by granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki, rozumianego jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie mniej jednak niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest działka, na której planowana jest inwestycja. Choć niewykluczone jest w konkretnych okolicznościach przyjęcie obszaru analizowanego o odmiennym kształcie niż regularny okrąg otaczający działkę inwestycyjną - co powinno zostać jednak umotywowane poprzez wskazanie przyczyn takiego stanu rzeczy, to jednak użyty w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wyraz "wokół" należy rozumieć jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego. To granice działki inwestora są zatem miejscem odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skoro więc obszar analizowany wyznaczać należy wokół działki inwestora poczynając od jej granic, to użyte § 3 ust. 2 rozporządzenia MI sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odnosić należy do odległości od granic (wszystkich) działki inwestora (patrz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgodnie ze wskazanymi przez Sąd wymogami wynikającymi z treści przepisów § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 pkt 1 rozporządzenia MI), zaś wyniki przeprowadzonej analizy w obrębie wyznaczonego obszaru analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia MI).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jak już wskazano powyżej granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), przy czym odległość tę liczy się od granic działki inwestora. Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania wskazanych w tym przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Taka potrzeba może wynikać właśnie z okoliczności, iż granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy, a zatem z potrzeby włączenia do obszaru analizowanego co do zasady całych działek geodezyjnych, a nie ich części (zwłaszcza gdy granica obszaru analizowanego przebiegająca przez część działki obejmuje teren zabudowany danej działki). To natomiast oznacza, że nie zawsze odległość granic wyznaczanego dookoła obszaru, będzie bezwzględnie z każdej strony działki taka sama. Niemniej od wymogu zachowania określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI minimalnych odległości od granic działki inwestora ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno w treści decyzji o warunkach zabudowy, jak i w stanowiącej do niej załącznik części tekstowej analizy urbanistyczno -architektonicznej nie wskazano jaki przyjęto front działki objętej wnioskiem, ile on wynosi, a tym samym na jakiej podstawie został ustalony obszar analizowany. Przebieg granic obszaru analizowanego nie został we wskazanych dokumentach w żaden sposób omówiony i uzasadniony. Granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone w załączonej do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej analizy. Weryfikacja przyjętych rozwiązań w zakresie wyznaczenia obszaru analizy opartych na treści decyzji o warunkach zabudowy i wskazanych załącznikach do tej decyzji nie pozwala na ustalenie w jaki dokładnie sposób został wyznaczony w sprawie obszar analizy o kształcie prostokąta, i to przecinającego część działek geodezyjnych, w wymiarach uwidocznionych na załączniku graficznym do analizy urbanistyczno - architektonicznej. Analiza załącznika graficznego nie pozwala na ustalenie, że organ wyznaczył obszar analizowany w sposób zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, a więc że wyznaczył jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując jako punkt odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizy we wskazanych odległościach - granice (ze wszystkich stron) działek inwestycyjnych, wokół których zakreśla się obszar analizy. Zauważyć należy przy tym, że część graficzna analizy obrazuje, że w sprawie wyznaczony został obszar analizy w kształcie prostokąta w wymiarach uwidocznionych w części graficznej analizy. Już sama wizualna ocena przyjętego obszaru analizy wskazuje, że różni się on zarówno kształtem (prostokąt - okrąg), jak i rozmiarem, od granic obszaru analizy wyrysowanych w załączonej do decyzji odmownej z dnia [...] czerwca 2019 r. części graficznej analizy, pomimo że obie decyzje, tj. decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. i przedmiotowa decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. dotyczą tej samej działki i zasadniczo zbliżonej inwestycji. Przyczyn tych różnic w żaden sposób nie wyjaśnił orzekający w sprawie organ I instancji. Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych uwag, brak jest w sprawie podstaw do stwierdzenia, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z prawem, tj. wokół działki inwestycyjnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, liczonej od granic tej działki. To natomiast oznacza, że nie można bezsprzecznie stwierdzić, że w sprawie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W tym zakresie ustalenie organu nie powinno budzić żadnych wątpliwości, a brak wyznaczenia obszaru analizy w sposób pozwalający na stwierdzenie, że jest on zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, nie pozwala na poczynienie jednoznacznego ustalenia co do spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że błędne określenie granic obszaru analizy czyni w rezultacie również wadliwą sporządzoną w sprawie analizę (jej część tekstową), niemniej jednak nie oznacza to, że organ odwoławczy nie był uprawniony do wskazania także wad samej analizy, tym bardziej że w następstwie decyzji kasacyjnej sprawa wróci z powrotem do organu I instancji, a zatem celowym jest wskazanie stwierdzonych uchybień sporządzonej analizy, celem ich wyeliminowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W przedmiotowej sprawie nie sposób również nie zauważyć, że część tekstowa analizy nie wskazuje konkretnych parametrów analizowanej zabudowy, nie wskazuje jakie działki stanowiły przedmiot analizy (poza analizą funkcji) i nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Brak sporządzenia w części tekstowej analizy (jak też w jakimkolwiek innym dokumencie załączonym do akt sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r.) zestawienia poszczególnych działek objętych analizą, ich powierzchni, powierzchni zabudowy znajdującej się na tych działkach w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, wskaźników dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz cech geometrii dachów obiektów na tych działkach, czy też brak danych dotyczących linii zabudowy – czynią iluzoryczną możliwość kontroli sporządzonej analizy pod kątem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu MI. Celem analizy, stanowiącej główny dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że określenie tych wymagań ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu nieruchomości w obszarze analizy) oraz przyjętych wyliczeniach parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizy. W sporządzonej w sprawie analizie (ani w żadnym innym dokumencie załączonym do akt sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r.) nie wskazano parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizy i nie dokonano wyliczeń co do badanych parametrów, co uniemożliwi zweryfikowanie prawidłowości ustalenia wymagań dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że samo określenie wymagań nowej zabudowy, jest prawidłowe gdy polega na podaniu konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, ale też może polegać na podaniu konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), lub na określeniu konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). W sprawie w ramach określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu odwołano się wielkości maksymalnej do 1000 m2. Takie określenie wymagań dla nowej zabudowy, choć nie jest w wyjątkowych sytuacjach wykluczone, może dotyczyć jedynie sytuacji szczególnych, dokładnie wyjaśnionych i uzasadnionych w sporządzonej analizie specyficznymi okolicznościami konkretnej sytuacji faktycznej. Tego jednak również w znajdującej się w aktach sprawy analizie zabrakło. Tymczasem było to w sprawie tym bardziej konieczne, że powodem wydania decyzji odmownej z dnia [...] czerwca 2019 r. było właśnie m.in. przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizy przy zamierzeniu inwestycyjnym polegającym na budowie budynku o powierzchni 800 m2.

Powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna ma zasadnicze wady. Tę istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa.

Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu I instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak jak bowiem wyżej wskazano – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża organ I instancji.

Z przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu MI analizy urbanistyczno – architektonicznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że koniecznym w sprawie było, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczno – architektoniczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Zdaniem Sądu prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 kpa, uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z objętej sprzeciwem decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie wadliwość decyzji organu I instancji będąca konsekwencją naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy w powiązaniu z nieprawidłowym zastosowaniem rozporządzenia MI. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na konkretne nieprawidłowości i naruszenia prawa organu I instancji, które Sąd również dostrzegł, kontrolując decyzję stanowiącą przedmiot sprzeciwu. Z decyzji SKO wynikają również okoliczności, jakie organ I instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności dotyczące prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy oraz dokonania pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zarzuty wnoszącego sprzeciw nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja SKO wymienia tego rodzaju nieprawidłowości w zakresie ustalenia i wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które wskazują na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 kpa

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 ppsa, wniesiony w sprawie sprzeciw oddalił.