Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 302/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 77 par. , art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. nr [...] znak: [...] z dnia [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 302/19

U Z A S A D N I E N I E

Na wniosek M.L. Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek mieszkalno-usługowy oraz warsztat samochodowy na działce nr ewid. 376/2, obręb [...] Ł., gm. Ł.

Na skutek odwołania B.C., właścicielki działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchyliło zaskarżaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło organowi, że nie przeprowadził analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji, gabarytów oraz formy architektonicznej planowanej zabudowy zgodnie z wymaganiami wynikającymi z § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Ł. wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...], w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek mieszkalno-usługowy (warsztat samochodowy) na działce nr ewid. 376/2, obręb [...] Ł., gm. Ł.

Od decyzji odwołania złożyli: M.J., S. K. i B. C.

M.J. zarzuciła brak doręczenia załączników do decyzji, zakwestionowała prawdziwość twierdzeń o dobrym stanie budynku, podniosła, że budynek jest w złym stanie technicznym, działka nie posiada szamba ani czynnej studni, natomiast wjazd kończy się na ścianie dobudowanego budynku.

S. K. wniósł o sprostowanie decyzji poprzez wskazanie jego osoby jako adresata decyzji, gdyż jest on jedynym właścicielem działki.

B. C. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione są łącznie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Z analizy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w obszarze analizowany znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze, dlatego nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyjął, że zachowana została kontynuacja funkcji planowanej zabudowy. Wątpliwości budzi twierdzenie organu, że budynek istniejący na działce nr ewid. 376/2, to budynek mieszkalno-usługowy, gdy tymczasem z pisma wnioskodawcy z dnia 24 sierpnia 2018 r. wynika, iż jest to budynek mieszkalno-handlowy. Skarżąca również podniosła brak doręczenia załączników wymienionych w treści decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej gabarytów i formy architektonicznej wnioskowanego budynku i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., póz. 1945) - dalej powoływanej jako "u.p.z.p.".

Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem".

Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, w odległości 50 m od granic działki objętej inwestycją, ponieważ trzykrotna szerokość frontu działki jest mniejsza niż wymagane minimum (45 m). W granicach obszaru analizowanego znajduje się 18 działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wielorodzinnymi oraz gospodarczymi. Z ustaleń organu dokonanych przy udziale wnioskodawcy wynika, że na działce objętej inwestycją znajduje się budynek o funkcji mieszkalno-handlowej. Potwierdza to przedstawione przez inwestora pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową (sklep spożywczy), wydane na wniosek S. K. (decyzja Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] lipca 1992 r., znak: [...]).

Oceniając zabudowę znajdującą się w granicach obszaru analizowanego z punktu widzenia kontynuacji funkcji Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-handlowego na budynek mieszkalno-usługowy (warsztat samochodowy) nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu. Dotychczasowa funkcja działki nr ewid. 376/2 miała charakter mieszany, mieszkalno-usługowy. Istniejący tam budynek spełniał funkcję mieszkalną oraz usługową (sklep spożywczy). Niewątpliwie handel należy zaliczyć do działalności usługowej. Dotychczasowa funkcja terenu inwestycji zostanie więc zachowana, bowiem naprawa samochodów zaliczana jest do działalności usługowej. Zachowana zostanie również funkcja mieszkaniowa, co wyraźnie wynika z deklaracji wnioskodawcy, który zamierza przeznaczyć najwyższą kondygnację budynku na mieszkanie. Nie bez znaczenia dla uznania zaistnienia przesłanki kontynuacji funkcji jest i to, że na kilku działkach dostępnych z tej samej drogi, tj. ul. A, usytuowana jest zabudowa o funkcji usługowej (warsztat mechaniki pojazdów na działce nr ewid. 277/2, auto-części na działce nr ewid. 361, sklep na działce nr ewid. 357, firma produkcyjno-handlowa na działce nr ewid. 228). Pomimo, że ww. działki nie znajdują się w granicach obszaru analizowanego, to jednak ich położenie względem działki objętej inwestycją (przy tej samej drodze publicznej w odległości ok. 130 m -250 m oraz w obszarze zwartej zabudowy miejskiej) pozwala przyjąć, że funkcja usługowa na tym terenie towarzyszy funkcji mieszkaniowej w sposób charakterystyczny dla miejskiego obszaru zurbanizowanego (por. kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:1500, stanowiąca część graficzną analizy).

Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy cech i wskaźników zabudowy wszystkich działek zabudowanych (o nr ewid.: 385, 381, 380, 384, 383, 382, 379, 378, 373/1, 372/3, 372/2, 371/1, 371/4, 371/3 370, 239, 238/2,498/2), tj. w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, co potwierdza część tekstowa analizy.

W wyniku przeprowadzonej analizy organ ustalił, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynosi od 11,2% do 39,3%, co daje średnią wielkość tego wskaźnika na poziomie 25% (por. tabela na str. 3 analizy). W decyzji organ pierwszej instancji przyjął wielkość tego wskaźnika o wartości do 25%, co jest zgodne z wymaganiami określonymi w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Linia zabudowy została określona w decyzji jako nieprzekraczalna, pokrywająca się z linią istniejącej zabudowy na wnioskowanej działce. Takie rozwiązanie należy uznać za poprawne, ponieważ stanowi kontynuację doczasowej linii zabudowy, która co do zasady, odpowiada porządkowi urbanistycznemu istniejącemu na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. wzdłuż ul. A.

W tym miejscu należy wskazać, że organ pierwszej instancji, chociaż dysponował pełnymi danymi dotyczącymi poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy, określił w wydanej decyzji szerokość elewacji frontowej, wysokość krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość kalenicy oraz kąt nachylenia połaci dachowych poprzez zastosowanie pojęć nieskonkretyzowanych, np. "nie może przekroczyć szerokości istniejącego budynku", "nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", "do 40°. Tymczasem wskaźniki te powinny przybrać postać wielkości ściśle określonych, na co Kolegium zwróciło już Burmistrzowi Ł. uwagę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., znak: [...]. Zasada skonkretyzowanego określania parametrów nowej zabudowy wynika z uregulowań zawartych w § 4-8 rozporządzenia, które odwołują się do średniego wskaźnika tych wielkości w obszarze analizowanym. Wobec tego, określenie w zaskarżonej decyzji poszczególnych parametrów i wskaźników nowej zabudowy przy użyciu pojęć nieskonkretyzowanych nie odpowiada powyższym wymaganiom, dlatego Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zreformowało kwestionowaną decyzję w zakresie gabarytów i formy architektonicznej wnioskowanego budynku, tj. co do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd na drogę wojewódzką nr [...] - ul. A (planowany przez inwestora do przebudowy). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zapewniony został dostęp do energii elektrycznej (por. oświadczenie PGE Dystrybucja S.A. Oddział w Ł. z dnia 4 września 2018 r.), zaopatrzenie w wodę odbywać się będzie z istniejącej sieci wodociągowej, na zasadach uzgodnionych z gestorem sieci, odprowadzanie ścieków następować będzie (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej) do szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, zaopatrzenie w energię cieplną nastąpi z niskoemisyjnego źródła ciepła na olej opałowy, paliwo stałe, paliwo gazowe, energię elektryczną lub z odnawialnego źródła ciepła. Działka objęta inwestycją, zgodnie z ewidencją gruntów, sklasyfikowana została jako grunty zabudowane i zurbanizowane (tereny mieszkaniowe - B), co oznacza, że zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.), grunty te nie podlegają ochronie. Decyzja została uzgodniona z zarządcą drogi w zakresie dostępu do drogi publicznej (por. postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...]).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium wyjaśnia, co następuje:

1) Za bezzasadny należy uznać zarzut podniesiony przez M. J. i B. C., że doręczono im niekompletną decyzję, tj. bez załączników w postaci części graficznej i części tekstowej analizy. Twierdzeniu temu przeczy wzmianka na ostatniej stronie decyzji, gdzie wśród załączników wymienione zostały: "1. Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy w skali 1:500; 2. Analiza i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną", jak również istnienie decyzji wraz z ww. załącznikami w aktach sprawy (por. notatka służbowa z dnia 30 stycznia 2019 r.). Ponadto, przed wydaniem decyzji strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na podstawie art. 10 k.p.a. Z powyższego prawa skorzystała jedynie B. C., która zapoznała się z całością materiału dowodowego, w tym z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co sama przyznała w odwołaniu.

2) Podniesiony przez M.J. zarzut złego stanu budynku podlegającego przebudowie, nadbudowie i rozbudowie nie ma znaczenia z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta stanowi bowiem wyłącznie wypowiedź organu dotyczącą dopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy na danym terenie. Kwestie związane ze stanem technicznym budynku podlegającego przebudowie, nadbudowie i rozbudowie należą do kompetencji organu budowlanego i będą oceniane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz na etapie realizacji inwestycji. Ta sama uwaga dotyczy zarzutu usytuowania nowej zabudowy w zbliżeniu do budynku sąsiadującego. Usytuowanie zabudowy w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., póz. 1422 z późn. zm.), które mają zastosowanie w procesie budowlanym na etapie realizacji inwestycji, nie zaś na etapie jej lokalizacji.

3) Ewentualne uciążliwości związane z funkcjonowaniem nowej zabudowy również nie podlegają ocenie w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy. W decyzji w sprawie warunków zabudowy organ obowiązany jest jedynie do wskazania warunków realizacji inwestycji dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co w kwestionowanej decyzji zostało spełnione.

4) Zarzut podniesiony przez S. K. jest całkowicie chybiony. Z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla określonego terenu może wystąpić każdy, nawet osoba, która nie dysponuje tytułem prawnym do danego terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wobec tego M. L. jest uprawniony do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeżeli nie dysponuje prawem do działki objętej inwestycją. Ponieważ to on wystąpił z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji a warunki do wydania decyzji zostały spełnione, decyzja, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., została skierowana do niego jako wnioskodawcy.

5) Zarzuty odwołań dotyczące niespełnienia przesłanki kontynuacji funkcji nie zasługują na uwzględnienie, co Kolegium szczegółowo wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. C. zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 §§ l i 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, które to uchybienia doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez błędne przyjęcie, że istniejący na działce o nr 376/2, obręb [...] Ł., budynek spełniał funkcję mieszkalną oraz usługową (sklep spożywczy), podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu "Protokołu oględzin i ekspertyz" z dnia 21 lutego 2018 r. wynika, że na działce o nr 376/2 znajduje się jedynie rozpoczęta rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku, wykonano stan surowy otwarty; z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że na działce o nr 376/2 znajduje stary budynek mieszkalny, który został częściowo rozebrany dając miejsce nowemu budynkowi mieszkalno-handlowemu, na mapach znajdujących się w aktach sprawy brak jest naniesionego na działce o nr 376/2 budynku, co dowodzi, iż budynek nie został oddany do użytku, a zatem w świetle przepisów nie istnieje, a co za tym idzie, nie powinien być brany pod uwagę przy badaniu zasady kontynuacji funkcji dla planowanego przedsięwzięcia;

2. obrazę prawa materialnego, tj, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie spełnione są łączne warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż w obszarze analizowanym brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a budynek na działce o nr 376/2, obręb [...] Ł., tj. budynek usługowy, nie został oddany do użytkowania, a zatem w świetle przepisów nie istnieje, a co za tym idzie, nie powinien być brany pod uwagę przy badaniu zasady kontynuacji funkcji dla planowanego przedsięwzięcia; organ bezzasadnie oparł ustalenia w zakresie badania kontynuacji funkcji na funkcji, jaką mają budynki spoza obszaru analizowanego (str. 6 uzasadnienia);

3. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie obszaru analizy ponad minimalne rozmiary bez wskazania, czy przyjęta wielkość obszaru służy zachowaniu ładu przestrzennego, a nie jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o parametrach i funkcji wnioskowanej przez inwestora;

4. obrazę art. 109 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe doręczenie przez Burmistrza Ł. jedynie części wydanej decyzji bez załączników wymienionych w jej treści na str. 6, tj. bez załącznika graficznego oraz bez analizy i wyników analizy, co w konsekwencji doprowadziło, iż decyzji Burmistrza Ł., jako nieprawidłowo doręczona stronom nie weszła do obrotu prawnego;

5. doręczenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. mojemu poprzedniemu pełnomocnikowi mimo, iż w aktach sprawy znajdowało się pismo informujące o wypowiedzeniu pełnomocnictwa.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Kontrolowana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek mieszkalno-usługowy (warsztat samochodowy) na działce nr ewid. 376/2, obręb [...] Ł., gm. Ł..

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do którego każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozpoznawanej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga, że wniosek inwestora dotyczył rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. W sprawie budzi bowiem wątpliwości istnienie budynku, który mógłby być przedmiotem rozbudowy, nadbudowy i przebudowy.

Po pierwsze, organ orzekający w sprawie zaniechał wyjaśnienia statusu budynku, który ma podlegać rozbudowie. W toku postępowania ujawnione zostały okoliczności, które nasuwały wątpliwości, czy zgłoszony wniosek dotyczy obiektu, który w ogóle może być zakwalifikowany jako budynek w świetle przepisów prawa budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy "Protokołu oględzin i ekspertyz" z dnia 21 lutego 2018 r. wynika, że na działce o nr 376/2 znajduje się jedynie rozpoczęta rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku (stan surowy otwarty). Znajdująca się aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że budowa nie została zakończona, co nasuwa pytanie o zasadność twierdzeń organów, że istniejący tam budynek spełniał funkcję mieszkalną oraz usługową (sklep spożywczy). Organy w żaden sposób nie odniosły się do kwestii tego, czy wskazywany do rozbudowy budynek został oddany do użytkowania czy istnieje legalnie.

W tym miejscu warto odwołać się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2656/15 (CBOSA), że w szczególności, że dla obiektu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie może być wątpliwości co do legalności zamierzenia inwestycyjnego. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym. Przy czym przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, CBOSA). Podkreślenia jednak wymaga, że wykonując swe ustawowe zadania organ nie może jednak abstrahować od ogólnego porządku prawnego, dlatego w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to informacje pochodzące np. od stron postępowania), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę istniejącą już na działce inwestora i trudno w konsekwencji abstrahować od jej legalności, tym bardziej gdy jest przedmiotem zarzutów stron postępowania. Dotyczy to również ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegających na rozbudowie już istniejących obiektów budowlanych. Zabudowa znajdująca się już na działce, objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy przecież pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany i w związku z tym wymaga prawidłowych ustaleń wyjściowych dla analizy urbanistycznej.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższy pogląd, wskazując, że warunkiem rozpoznania wniosku i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie jest legalne istnienie budynku. Brak przeprowadzenia stosownych ustaleń w tym zakresie naraziło organy ma zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Abstrahując od powyższego należy zwrócić uwagę również na inne uchybienia. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej odległości, 50 m od granic działki, gdyż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 45 m, jednak jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonując analizy funkcji organ wykroczył poza jego granice. Na obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą. Jedynym przypadkiem funkcji usługowej jest wskazywana przez organ dotychczasowa funkcja działki zabudowywanej (sklep spożywczy), która należało zakwestionować z przywołanych wcześniej przyczyn. Organ w sposób nieuprawniony odwołał się natomiast do zabudowy o funkcji usługowej występując poza granicami obszaru analizowanego - warsztat mechaniki pojazdowej realizowanej na działce o nr 277/2, sprzedaż auto-części na działce nr 361, działalność handlowa na działce nr 357, działalność produkcyjno-handlowa na działce nr 228, co pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do kwestii braku doręczenia załączników do decyzji organu I instancji, należy co prawda zauważyć, że jest to okoliczność, która trudno zweryfikować. O ile jednak doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego, to nie jest to jednak uchybienie, które samo w sobie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień (wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 328/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/ Wa 735/09, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na podstawie art. 10 k.p.a.

Jeśli zaś idzie o nieprawidłowe doręczenie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze to należy zauważyć, że pismo informujące o wypowiedzeniu pełnomocnictwa wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Ł. w dniu 10 stycznia 2019 r. Jak wyjaśnia organ odwoławczy, akta sprawy przekazane do Kolegium przy piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. nie mogły obejmować wypowiedzenia pełnomocnictwa przez B.C.. Z akt sprawy nie wynika również, żeby informacja ta została przekazana do Kolegium wraz z odwołaniem B. C. przy piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. Z powyższego wynika, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku przekazania informacji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa do organu odwoławczego. Z tych przyczyn można dać wiarę wyjaśnieniom, że organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie dysponował zatem ww. dokumentem, jak również nie posiadał wiedzy o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Skoro wypowiedzenie pełnomocnictwa odnosi skutek prawny w stosunku do organu administracji od dnia zawiadomienia go o tym, w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne jest przyjęcie, że brak wiedzy o tym fakcie, choć z przyczyn leżących po stronie organów administracji publicznej, wyłączał obowiązek Kolegium doręczenia decyzji stronie. Uznanie prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji nie ma jednak znaczenia wobec zaistnienia innych nieprawidłowości powodujących wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie winny uwzględnić poczynione rozważania.

dc