Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2228/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51, art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych I. M. i M. M. oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 25/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pułtusku decyzją z dnia [...] października 2011 r., podjętą na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy wewnętrznego komina w budynku produkcyjno-usługowym, usytuowanym na działce nr [...] położonej w P. przy ul. Al. W. [...], stanowiącej współwłasność inwestorów I. i M. M.. Organ ustalił, że wewnętrzny komin o wymiarach 0,90 x 0,90 m, wyprowadzony ok. 6,00 m ponad dach budynku, został wybudowany na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w Pułtusku i zgodnie z tym zgłoszeniem. Organ uznał, że wobec tego, iż komin stanowi część instalacji centralnego ogrzewania nie powinien być w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) traktowany jak obiekt budowlany, lecz jak urządzenie techniczne.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. – właściciel nieruchomości sąsiedniej - zarzucił, że budowa komina wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Podniósł, że komin został wybudowany przez inwestorów od podstaw.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie posiadającego interesu prawnego tj. J. K. - ojca strony wnoszącej odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 361/12 uchylił decyzję organu odwoławczego, przesądzając, iż podana okoliczność nie mogła skutkować zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pułtusku. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor M. M. dokonał w Starostwie Powiatowym w Pułtusku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "remoncie i odbudowie komina palnego w budynku hali produkcyjnej na działce o nr ewid. [...]". Do w/w zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wniesiono sprzeciwu w drodze decyzji, a skuteczność zgłoszenia potwierdzono pieczęcią organu "milcząca zgoda zgłoszenie skuteczne z dniem 7 lipca 2011". Organ uznał, że w takim przypadku inwestor miał prawo zrealizować inwestycję opisaną w zgłoszeniu (tj. odbudowę i remont komina), a brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza możliwość przyjęcia, że roboty zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Organ stwierdził, że co do zasady budowa komina przez którą zgodnie z Prawem budowlanym należy rozumieć także jego odbudowę wymagała pozwolenia na budowę, niemniej zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego skutkuje koniecznością zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wyłącza tryb określony w art. 48 tej ustawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w którym wyrażono pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności organ stwierdził, że prace zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2011 r., co potwierdza analiza dokonanego zgłoszenia oraz ponowne czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] listopada 2011r. O prawidłowości wykonanych robót, ich zgodności ze sztuką budowlaną, a także stosownymi normami i przepisami techniczno – budowlanymi przesądza z kolei przedstawiony przez inwestora w toku postępowania odwoławczego dokument "Ocena stanu technicznego odbudowy komina spalinowego w kotłowni budynku produkcyjno - usługowego usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] przy Al. W. [...] w P." sporządzony przez osobę uprawnioną K. D. (upr. bud. nr [...]). W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie zrealizowanej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję M. K. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 kpa, art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 , 107 § 3 kpa. Skarżący argumentował, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania trybu uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego. Wobec tego, że roboty budowlane polegały na budowie nowego obiektu budowlanego postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem uchylenia wydanych przez organy decyzji było niewyjaśnienie okoliczności sprawy i tym samym naruszenie art. 7 i art. 77 oraz 80 kpa. Sąd zwrócił uwagę, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczyło remontu i odbudowy komina pełnego. Do zgłoszenia nie dołączono żadnych szkiców, a wyłącznie dwa fragmenty mapy zasadniczej. Tymczasem remont zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego oznacza wykonanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Podobne znaczenie ma pojęcie odbudowy. W rozpoznawanej sprawie natomiast w protokole kontroli z dnia [...] września 2011r. znajdują się stwierdzenia o wybudowaniu komina jako nowego od podstaw. Brak jest ustalenia czy w danym miejscu był wcześniej komin. Ustalenie organu, że budowę zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem nie zawiera żadnego uzasadnienia. Jest to o tyle istotne, że uczestnik postępowania administracyjnego M. K. w pismach procesowych z dnia [...] października 2011r., z dnia [...] grudnia 2011 r., z dnia [...] kwietnia 2012r. i z dnia [...] października 2012 r. podnosił, że przedmiotowy komin został wybudowany od podstaw w miejscu w którym wcześniej nie istniał. Do pism dołączył zdjęcia, które jego zdaniem wykazywały, że na poddaszu budynku istniało inne połączenie dotyczące odprowadzania dymów do komina istniejącego. Brak odniesienia się organu do tej kwestii oraz brak ustalenia czy wybudowanie komina od podstaw było odtworzeniem tego obiektu czy wybudowaniem nowego obiektu ma istotne dla sprawy znaczenie. Odnosi się bowiem do ustalenia, jaki zamiar przyświecał inwestorowi w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ, jak wytknął Sąd I instancji, mimo że przyjął, iż "brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady, ustalenie, że roboty były wykonane w warunkach stosowania art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę", to jednak nie wyjaśnił, jaki był ten rzeczywisty zamiar inwestora przy dokonywaniu zgłoszenia.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że aby uznać skuteczność zgłoszenia musi ono dotyczyć takiej inwestycji, której budowa rzeczywiście wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie odnoszące się do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jest jedynie próbą obejścia prawa, a dokonujący takiego zgłoszenia czyni to na własne ryzyko i odpowiedzialność.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli I. i M. M. oraz organ.

W skardze kasacyjnej uczestników postępowania sformułowano następujące jej podstawy:

1) naruszenie prawa materialnego "przez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 1 pkt w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 kpa w wyniku uznania, że skuteczne dokonanie zgłoszenia określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu nie wyłącza ustalenia, że roboty były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia i nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania";

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu sprawy (...) polegające na uznaniu, że organ II instancji ustalił, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem stanowią roboty, na których wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę oraz uznaniu, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zamiaru inwestora w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania robót.

W uzasadnieniu powyższych podstaw uczestnicy podnieśli, że wbrew stanowisku Sądu I instancji organy należycie wyjaśniły okoliczności sprawy. Zgłoszenie dotyczyło remontu i odbudowy komina i taka też inwestycja została przez nich zrealizowana. Twierdzenia skarżącego o wybudowaniu nowego komina nie zostały w toku postępowania potwierdzone. Zakres robót wykonanych przy remoncie komina nie wymagał pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Tym samym organy prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i umorzyły postępowanie i w tych okolicznościach Sąd powinien oddalić skargę.

Z kolei w skardze kasacyjnej organu wskazano na następujące podstawy naruszenia przepisów postępowania:

"1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 kpa i w konsekwencji uchylenie kwestionowanej decyzji pomimo braku naruszenia wzmiankowanych przepisów w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez zawarcie w uzasadnieniu ustaleń nie mających oparcia w zebranym materiale dowodowym – tj. iż możliwym zamiarem inwestora była próba obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zakres robót wskazanych w zgłoszeniu i faktycznie wykonanych jest tożsamy; ponadto uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania podstaw prawnych dla poglądu Sądu o istotności ustalenia okoliczności czy miało miejsce wybudowanie nowego komina czy jego odbudowa w tym samym miejscu, w sytuacji gdy oba te działania wymagają pozwolenia na budowę, co organ potwierdził – co skutkuje tym, ze wyjaśnienie podstaw orzeczenia jest niejasne a ocena prawna wyrażona przez Sąd jest niejednoznaczna i niezrozumiała dla organu mającego ją stosować,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sformułowanie w uzasadnieniu błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie polegających na nałożeniu na organ obowiązku stosowania domniemania prawnego, sformułowanego w poglądzie prawnym Sądu, niezgodnym z art. 6, 7 i 9 kpa oraz nakazanie wyjaśnienia okoliczności dostatecznie wyjaśnionych."

W oparciu natomiast o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a organ zarzucił naruszenie:

1) art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż wskazanie w zgłoszeniu robót wymagających pozwolenia na budowę automatycznie oznacza nieskuteczność tego zgłoszenia i wskazuje na próbę obejścia prawa, a tym samym skutkuje potraktowaniem ich jako samowoli budowlanej, podczas gdy w takiej sytuacji zastosowanie winien mieć art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,

2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu możliwości jego zastosowania w okolicznościach tej właśnie sprawy, mimo dokonania przez inwestora zgłoszenia robót i jego akceptacji przez właściwy organ,

3) art. 30 ust. 5 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i 51 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu jego dyspozycji i przyjęcie, że skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i brak sprzeciwu nie uprawniają do rozpoczęcia robót w nim określonych.

W obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w skardze kasacyjnej organu dodatkowo o ewentualne uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe dla rozpoznania sprawy są zarzuty naruszenia art. 51 ust.1 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podniesione w skardze kasacyjnej organu. Problem prawny sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który z trybów przewidzianych w tych przepisach znajduje zastosowanie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a zrealizowanych na podstawie zgłoszenia co do którego organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Rację ma organ, że w odniesieniu do powyższego zagadnienia w stanowisku Sądu I instancji występuje pewna sprzeczność. Z jednej strony bowiem Sąd podziela pogląd organu prezentowany również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w takiej sytuacji co do zasady wyłączone jest stosowanie art. 48 Prawa budowlanego "chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 26). Akceptacja tego stanowiska skutkuje zaleceniem zbadania w ponownie prowadzonym postępowaniu, jaki rzeczywiście zamiar towarzyszył inwestorowi przy zgłoszeniu "remontu i odbudowy", czy chodziło jedynie o odtworzenie komina w miejscu w którym taki obiekt istniał wcześniej, czy też chodziło o jego wybudowanie od podstaw w miejscu w którym wcześniej, jak twierdził skarżący, nie istniał żaden komin. Z drugiej strony, w końcowej części swojego uzasadnienia Sąd I instancji wskazuje, że w jego ocenie przypadek realizacji robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia co do którego nie wniesiono sprzeciwu "jest jedynie próbą obejścia prawa, a dokonujący zgłoszenia czyni to na własne ryzyko i odpowiedzialność". Stwierdzenie to w zestawieniu z wcześniejszym zaleceniem wyjaśnienia zamiaru inwestora, jaki towarzyszył mu przy dokonywaniu zgłoszenia jednoznacznie sugeruje, że zasadą powinno być, w przeciwieństwie do poglądów orzecznictwa na które powołał się organ, stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 tej ustawy. W tych okolicznościach, istotnie można by podzielić wątpliwości wyrażone w skardze kasacyjnej organu odnośnie prawidłowości wskazań co do dalszego postępowania. Te bowiem, z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej jako p.p.s.a powinny być jednoznaczne i precyzyjne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego owa niejednoznaczność w stanowisku Sądu I instancji zakwalifikowana w skardze kasacyjnej organu jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Odmienność poglądów organu i Sądu I instancji co do tego który z trybów określonych w przepisach art. 48 i 51 Prawa budowlanego stosuje się do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a zrealizowanych na podstawie zgłoszenia do którego nie wniesiono sprzeciwu ma swoje źródło w nieprecyzyjnej treści art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1". Na nieprecyzyjność tej regulacji i możliwość różnej jego interpretacji, także w dotychczasowym piśmiennictwie i doktrynie wskazuje się w najnowszym komentarzu do ustawy Prawo budowlane (por. A. Gliniecki w Prawo budowlane Komentarz, red. A. Gliniecki, Wydawnictwo LexisNexis, Wielkie Komentarze, Wydanie 2 Warszawa 2014, str. 657-658). Jego autor, opowiadając się za taką koncepcję wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego która z zakresu jego uregulowania wyłącza roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę i zrealizowane na podstawie zgłoszenia co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu wskazuje, że jedynym wytłumaczeniem za przyjęciem odmiennego poglądu wypracowanego w orzecznictwie o konieczności stosowania art. 51 a nie art. 48 może być to, że ustawodawca chciał łagodniej potraktować inwestora, gdyż za brak sprzeciwu w tym przypadku ponosi odpowiedzialność w głównej mierze organ administracji architektoniczno – budowlanej, który powinien wnieść sprzeciw. Tymczasem, jak rozważa dalej ten autor, brak sprzeciwu w odpowiednim terminie nie zawsze jednak musi obciążać organ właściwy do jego wniesienia, nie mówiąc już o tym, że termin przewidziany w art. 30 ust. 5 do wniesienia sprzeciwu jest mało realny z punktu widzenia organu. Przytaczając argumenty przemawiające za stosowaniem w takiej sytuacji art. 48 Prawa budowlanego autor ten jednak trafnie w opinii składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę wskazuje, iż "każdy z przypadków, w których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, a zostały wykonane roboty budowlane będące budową, wymagające pozwolenia na budowę, powinien być rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń powinny zapadać decyzje, na podstawie których przepisów należy rozpatrywać sprawę. Zgłoszenie jako instytucja prawa budowlanego jest na tyle ułomnym i niedoskonałym instrumentem prawnym, że bardzo łatwo ją wykorzystać w celu obejścia prawa, czemu nie powinny sprzyjać niejasne przepisy prawa i ich stosowanie (wykładnia)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest w pełni uprawnione. Bez ustalenia okoliczności danego przypadku nie można przesądzić o prawidłowości zastosowania trybu z art. 48 bądź art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te, jak słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 155/11 (www.cbois.nsa.gov.pl) dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź w zgłoszeniu. Oznacza to, że nie w każdym przypadku, jak przyjął Sąd I instancji, zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę przy braku sprzeciwu właściwego organu będzie równoznaczne z próbą obejścia prawa i nie w każdym takim przypadku, jak twierdzi organ, stosowanie art. 48 Prawa budowlanego będzie wyłączone na rzecz regulacji przewidzianej w art. 50 i 51 tej ustawy. Będzie to zależeć od okoliczności konkretnego przypadku. Podkreślenia wymaga, że stany faktyczne w których dochodzi do zrealizowania na podstawie zgłoszenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę mogą być bardzo odmienne uwarunkowane różnymi okolicznościami. Żeby zatem przesądzić prawidłowość zastosowania określonego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 i 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego muszą być wyjaśnione istotne okoliczności, w szczególności to jakie roboty zostały zgłoszone i jakie rzeczywiście zostały zrealizowane, czy w danej sytuacji inwestor zrealizował roboty, które wprawdzie wymagały pozwolenia na budowę, ale objęte były zakresem dokonanego zgłoszenia, czy też zrealizował inwestycję, która nie dość że wymagała pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, to dodatkowo jeszcze przekroczył zakres dokonanego zgłoszenia, wprowadzając organ w błąd co do rodzaju robót. Wszystkie te kwestie wymagają zbadania w każdym konkretnym przypadku rozpatrywania sprawy realizacji robót wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu stosownie do wymogu określonego w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak sprzeciwu nie zawsze będzie bowiem obciążał organ architektoniczno – budowlany, tak samo jak nie w każdym przypadku zgłoszenie przez inwestora robót wymagających pozwolenia na budowę będzie świadczyć o próbie obejścia prawa. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, prezentując odmienną niż organ odwoławczy wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i opowiadając się za kategorycznym stosowaniem art. 48 Prawa budowlanego do każdego przypadku zrealizowania robót na podstawie zgłoszenia wymagających pozwolenia na budowę w oderwaniu niejako od okoliczności sprawy, co jak wskazano wyżej nie jest prawidłowe, słusznie zalecił organom wyjaśnienie "czy wybudowanie komina od podstaw było odtworzeniem tego obiektu czy wybudowaniem nowego obiektu". Chodzi bowiem o ustalenie czy inwestor rzeczywiście wykonał roboty objęte zgłoszeniem, czyli "remont i odbudowę" komina w miejscu w którym taki obiekt wcześniej istniał, czy tak jak podnosił w toku postępowania skarżący wybudował komin w miejscu w którym taki obiekt w ogóle wcześniej nie istniał. To ostatnie działanie może bowiem w konkretnych okolicznościach sprawy zostać zakwalifikowane jako próba obejścia prawa uzasadniająca stosowanie w dalszym jej toku trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśnienia wymaga także, czy na podstawie dokonanego zgłoszenia inwestor wyłącznie wyremontował i "odtworzył" komin, czy też realizacja tego obiektu stanowiła jedynie część inwestycji o szerszym zakresie polegającej na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania. Wszystkie te ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zakwalifikowania robót budowlanych i oceny jaki tryb postępowania określony w przepisach Prawa budowlanego powinien być zastosowany przez organ w dalszym toku sprawy.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, uchylił podjęte przez organy obu instancji decyzje. Naruszenia te, wbrew stanowisku organu odwoławczego, mogły mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż jak wyjaśniono wyżej mogą wskazywać na niezasadność zastosowania przez organy trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Kategoryczna ocena Sądu I instancji kwalifikująca działanie inwestora jako obejście prawa, a tym samym przesądzająca o konieczności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w dalszym toku sprawy wymagała wprawdzie zweryfikowania, tym niemniej należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie wadliwa okazała się być wyłącznie ocena Sądu I instancji kwalifikująca przypadek robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a zrealizowanych na podstawie zgłoszenia co do którego organ nie wniósł sprzeciwu zawsze, bez względu na okoliczności sprawy, jako próbę obejścia prawa. Takie stanowisko Sądu I instancji nie było uprawnione, a zatem w dalszym toku postępowania organ po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, kierując się wskazaniami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu, rozstrzygnie o tym które z przepisów prawa materialnego winny znaleźć zastosowanie. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej, ale wyrażenia odmiennej niż Sąd I instancji oceny prawnej co do wykładni i zastosowania przepisów prawa, wiążący charakter w rozumieniu art. 153 p.p.s.a ma ocena i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konsekwencji, jako niezasadne należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej organu, zarówno te zgłoszone w ramach podstawy wymienionej w punkcie 1, jak i w punkcie 2 art. 174 p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o skargę kasacyjną inwestorów to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że prawidłowo określona podstawa skargi kasacyjnej powinna przede wszystkim dokładnie wskazywać przepis prawa, który w ocenie skarżącego został naruszony. Jeżeli przepis prawa, którego zarzut dotyczy zawiera kilka unormowań (norm prawnych), jak powołany art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ujętych w niezależnych od siebie punktach 1, 1a, 2, 3, 4, to prawidłowo określona podstawa powinna wskazywać także i tą jednostkę redakcyjną przepisu. Dodatkowo, koniecznym wymogiem jest wyjaśnienie na czym polegało określone naruszenie oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej inwestorów nie uzasadniono w ten sposób naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 kpa. Z kolei powołany w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być naruszony "przez błędne ustalenie stanu sprawy (...) polegające na uznaniu, że organ II Instancji ustalił, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem stanowią roboty, na których wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę oraz uznaniu, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zamiaru inwestora w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania robót". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podważenie stanowiska Sądu I instancji co do niewyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych sprawy i wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego wymagało odwołania się w skardze kasacyjnej do tych przepisów prawa, które jako naruszone ocenił Sąd I instancji i na podstawie których wyrokował w sprawie, a nie przepisu określającego wymogi uzasadnienia.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o oddaleniu skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a.