Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2884/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 27 ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zielonogórskiej Spółdzielni Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 359/14 w sprawie ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. W. i K. W. solidarnie na rzecz Zielonogórskiej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 359/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Zielona Góra zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zielonogórskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. [...] w Zielonej Górze pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych obejmujących termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego V-kondygnacyjnego przy ul. [...] w Zielonej Górze. Decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2012 r.

Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta Zielona Góra decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2012 r. nr [...].

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda Lubuski orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda Lubuski przeprowadził analizę zagadnienia dotyczącego wyrażenia zgody przez właścicieli lokali na remont budynku przez zarząd spółdzielni mieszkaniowej, odwołując się do orzeczenia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchwała z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12. NSA wyraził w nim pogląd, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni – w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej – uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Sąd stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Jak zauważył organ, przewidziane w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (dalej: u.s.m.) rozwiązanie odnoszące się do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni jest bardzo lakoniczne i enigmatyczne, nie wynika z niego zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną. Stąd zdaniem Wojewody rozwiązania należy szukać w Kodeksie cywilnym i w tym zakresie wskazał na treść art. 199 Kodeksu cywilnego z którego treści wynika, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Zdaniem organu zastosowanie powyższego przepisu Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, tzn. ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. W przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Jeżeli natomiast realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. Wojewoda podał, iż do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu przyjmuje się, że należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Przenosząc tę definicję na grunt przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, organ stwierdził, iż chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m.in. w art. 4 ust. 2 ust. 4 tej ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Wojewoda stwierdził, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenie inwestycyjne nie stanowi czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Roboty budowlane polegają na odnowieniu elewacji budynku, zatem związane są z bieżącą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Taki zakres inwestycji uprawnia Zielonogórską Spółdzielnię Mieszkaniową do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Tym samym zdaniem Wojewody stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele nieruchomości, który – wbrew twierdzeniu odwołania – nie wykazali swojego indywidualnego interesu prawnego. Wnioskodawcy wskazali bowiem wyłącznie na fakt, iż są współwłaścicielami nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a z uwagi na tą okoliczność wymagana jest ich zgoda na planowane roboty budowlane. Twierdzenie to zostało obalone w powyższych wyjaśnieniach.

Wojewoda za nieuzasadnione uznał zarzuty odwołujących w zakresie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił, dlaczego w jego opinii Z. była uprawniona do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo Wojewoda zauważył, iż wyroki sądów administracyjnych nie są wiążące w sprawie, tymczasem przywołana uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 wydana została na podstawie art. 264 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w doktrynie przyjmuje się za wiążące nie tylko w danej sprawie. Dalej odnosząc się do zarzutów odwołujących Wojewoda stwierdził, iż okoliczność uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji lokalizacyjnej pozostaje bez wpływu na ustalenia w przedmiocie ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiot kontroli sądowej w sprawie stanowiła decyzja Wojewody Lubskiego z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zielonogórskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Zielonej Górze pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Zielonej Górze. Zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym, tj. w ramach wznowienia postępowania. Postępowanie dotyczące ostatecznej decyzji z [...] maja 2012 r. wznowione zostało na skutek wniosku współwłaścicieli nieruchomości (objętej decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych), którzy podnieśli zarzut przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji bez ich udziału. Organ odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej stanął na stanowisku, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 (dalej: k.p.a.) nie została spełniona, gdyż za stronę postępowania administracyjnego organ uznał wyłącznie Zielonogórską Spółdzielnię Mieszkaniową w Zielonej Górze.

Sąd w całości podzielił stanowisko organu II instancji co do wzajemnego stosunku ustawy z dnia 24 czerwca 199 r. o własności lokali (dalej: u.w.l.) i ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (dalej: u.s.m.), a w szczególności co do relacji przepisów art. 22 ust. 3 u.w.l. i art. 27 ust. 2 u.s.m., do momentu zdefiniowania i zinterpretowania "czynności związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych" wymienionych w art. 4 ust. 2 i 4 u.s.m. Powyższe wiąże się z przyjęciem, że roboty budowlane obejmujące termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego V-kondygnacyjnego przy ul. [...] w Zielonej Górze na działce o numerze ewidencyjnym [...] stanowią czynności niestanowiące przekroczenia czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Tym samym uprawniało to Spółdzielnię Mieszkaniową do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności.

Stąd też nie wystąpiła przesłanka dla uchylenia decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nr [...] z [...] maja 2012 r. Prezydenta Miasta Zielona Góra w postępowaniu nadzwyczajnym jakim było postępowanie wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że właściciele lokali nie brali udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Właściciele lokali nie mieli zatem interesu prawnego, a tym samym nie przysługiwał im status strony, jak to wywiódł organ I instancji.

Sąd przytoczył fragment uzasadnienia uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, w którym to Sąd ten odpowiedział na pytanie "Czy uprawniony przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność Spółdzielni o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego bez potrzeby uzyskania przez zarządcę zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedź na tak postawione pytanie zależy od rodzaju robót budowlanych (czynności dotyczącej nieruchomości wspólnej), podejmowanych w konkretnej sytuacji przez spółdzielnię mieszkaniową. Ponieważ z samego sformułowania art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategoryczne wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali, poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną. NSA uznał, że rozwiązania przedstawionego zagadnienia należy szukać w Kodeksie cywilnym. Stosownie zresztą do art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, w zakresie nie uregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy tego Kodeksu. Chodziłoby więc o te przepisy Kodeksu cywilnego, które dotyczą instytucji współwłasności. Powołane przepisy regulują m.in. kwestię zarządu nieruchomością wspólną. Jak zauważył NSA z art. 199 Kodeksu cywilnego wynika, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Zastosowanie powyższego przepisu Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, to znaczy ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c.

NSA zauważył, iż realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. Jak już wskazano wcześniej, przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Przenosząc tę definicję na grunt przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy stwierdzić, że chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m.in. w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy.

Sąd stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organy ani I i II instancji, nie rozważały charakteru robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na ich wykonanie. Organ II instancji gołosłownie jednym zdaniem stwierdził, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na odnowieniu elewacji budynku, zatem związane jest z bieżącą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Natomiast sięgając do przepisów Prawa budowlanego, a konkretnie art. 3 należy zwrócić uwagę, iż w 2005 r. dodano w tym artykule pkt 7a wprowadzający definicję "przebudowy" w odróżnieniu od pojęcia budowy. Przebudowa może dotyczyć każdego istniejącego obiektu budowlanego i polega na wykonaniu robót budowlanych, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu pod warunkiem, że nie dotyczy to kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Według Sądu nie budzi wątpliwości, że termomodernizacja to przebudowa, która zmienia parametry użytkowe i techniczne budynku i nie wiąże się z bieżącą eksploatacją i utrzymaniem lokali a więc czynnościami nie przekraczającymi zwykłego zarządu nieruchomością.

Nadto w doktrynie przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwienie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, a czynności przekraczające zwykły zarząd to, poza rozporządzeniem nieruchomością wspólną i jej obciążeniem, modernizacja, większy remont, nadbudowa, przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali (przytacza to stanowisko cytowana wcześniej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r.). A zatem w przypadku, gdy zakres robót budowlanych dotyczyłby eksploatacji i bieżącego utrzymania nieruchomości wspólnej to uprawniałoby spółdzielnię mieszkaniową do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ale w przedmiotowej sprawie zakres robót budowlanych dotyczył przebudowy, a zatem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu i właściciele odrębnych lokali mieli interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym objętym wnioskiem na prawach strony. Zatem spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy także zauważyć, iż orzecznictwo administracyjne w większości przyjmuje, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dokumentem o charakterze dowodowym i podlega badaniu organów administracyjnych (por. uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10).

Te, zdaniem Sądu okoliczności zadecydowały, iż Sąd uchylił obie decyzje jako niezgodne z obowiązującym prawem. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organy powinno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.

Na marginesie Sąd wskazał, że znana jest treść uchwały Sądu Najwyższego z 27 marca 2014 r. w sprawie III CZP 122/13, w sentencji której stwierdzono, że "Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1222)", jednakże Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. w sprawie II OPS 2/12. Podkreślić przy tym należy, że do dnia sporządzania niniejszego uzasadnienia nie była znana treść uzasadnienia cyt. uchwały Sądu Najwyższego, więc nie było możliwości odniesienia się do podnoszonej w niej argumentacji. Nadto Sąd zwraca uwagę na treść art. 269 § 1 p.p.s.a., w myśl którego jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajdując podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12.

Z. w Z. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwe przyjęcie, że została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną uznając, że właściciele lokali w nieruchomości położonej przy ul. [...] w Zielonej Górze są stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

– art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 87 Konstytucji RP oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez stwierdzenie, że sąd administracyjny rozstrzygający daną sprawę zobowiązany był respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: K. O., T. P., J. M., K. W., M. Z. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według uchwały z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej". W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył granice samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną bez potrzeby uzyskiwania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności – eksploatacja i utrzymanie zarządzanej nieruchomosci wspólnej. Wykonanie robót budowlanych obejmujących termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego należy zaliczyć do robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem zarządzanej nieruchomości – budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Dla oceny czy przedsięwzięcie termomodernizacyjne jest czynnością zwykłego zarządu należy rozważyć ingerencję w prawo własności, uzytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, które przesądzają o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W języku potocznym pod pojęciem termomodernizacji rozumie się przedsięwzięcie mające na celu zmniejszenie zaopatrzenia i zużycia energi cieplnej w danym obiekcie budowlanym. Tak też definiuje pojęcie przedsięzwięcia termomodernizacyjnego ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 712). Przedsięwzięcie termomodernizacyjne to przedsięwzięcie, którego przedmiotem jest ulepszenie, w wyniku którego nastepuje zmniejszenie zaopatrzenia na energię dostarczaną na potrzeby ogrzewania i podgrzewania wody i podgrzewania wody użytkowej, ogrzewania do budynków mieszkalnych.

Zasadnie w zaskarżonej decyzji wywiedziono, że wykonanie robót budowlanych obejmujących termomodernizację nie stanowi przekroczenia czynności zwykłego zarządu. Z. była w pełni uprawniona do samodzielnego dysponowania nieruchomością do wykonania robót budowlanych obejmujacych termomodernizację.

Do czynnosci zwykłego zarządu związanego z utrzymaniem zarządzanej nieruchomosci należy zaliczyć kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego.

W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywodził o związaniu uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie jednak zastosował kwalifikację przeprowadzonych robót budowlanych do czynności przekraczających zakres czynności zwykłego zarządu.

W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z. była uprawniona do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zostało zatem naruszone prawo czynnego udziału w postępowaniu właścicieli odrębnych lokali.

W tym stanie rzeczy, skoro zasadny jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną kwalifikację czynności przekraczających zwykły zarząd, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.