Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 632/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E.B., A.S. i W.Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...] nr [...] i [...]", rej. hip. [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Podstawą prawną decyzji będących przedmiotem nadzoru, tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r. są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret [...]). Organy dekretowe odmówiły przyznania prawa własności czasowej wskazując, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo przemysłowe.

Bezspornym jest, że dekret [...] w art. 7 ust. 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zatem wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym na podstawie art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], obejmowanie w posiadanie przez gminę [...] gruntów na obszarze [...] (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w [...] oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z opinii uprawnionego geodety z [...] lutego 2013 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako nr hip. "[...] nr [...] i [...]", rej. hip. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę [...] 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20. W związku z tym wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, który wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] 21 maja 1948 r., został złożony przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Przy czym zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPK 3/03, wniosek dotychczasowych właścicieli złożony przed terminem wynikającym z dekretu jest wnioskiem złożonym w terminie.

Organ nadzoru I instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowana decyzja z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r. były dotknięte chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie to ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których dopuściły się organy dekretowe. Niemniej w postępowaniu tym nie chodzi o jakiekolwiek naruszenia, ale o takie, które mają charakter rażący. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonuje zaś na gruncie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych (wyrok NSA z 19.06.1995 r., I SA 1241/94, ONSA 1996/2/94).

W myśl art. 7 ust. 2 dekretu [...] gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie – na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju – planu zagospodarowania przestrzennego).

Jak ustalono w toku postępowania nadzorczego obecnie teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] nr [...] i [...]", rej. hip. [...] stanowi grunt oznaczony jako działki ewidencyjne stanowiące własność Skarbu Państwa nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W opinii geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania nadzorczego geodeta uprawniony określił, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń dekretowych objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 r. poz. 202).

Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu wykreślono położenie nieruchomości ozn. jako "[...] nr [...] i [...]", rej. hip. [...], z którego wynika, że znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod przemysł (por. opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego w dniu [...].09.2013 r.).

Co prawda w decyzji dekretowej z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r. nie zostało podane konkretnie, na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego organy dekretowe dokonały ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednakże brak wskazania w kwestionowanych decyzjach konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności ww. decyzji. Zatem niezasadny jest zarzut skarżących, że wobec braku wskazania planu zagospodarowania przestrzennego w decyzjach dekretowych uzasadnione jest wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Równocześnie w toku postępowania ustalono, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...] nr [...] i [...]", rej. Hip. [...] objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1955 r., ustalającą lokalizację szczegółową wydaną Ministerstwu Kolei - Zarządowi Inwestycji Kolejowych w [...] pod budowę stacji ładunkowej na terenie położonym przy ul. [...]. W ramach tej inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Jedynie niewielkie fragmenty działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] znajdujące się w zachodniej części przedmiotowej nieruchomości znajdowały się poza granicami decyzji lokalizacyjnej i jak wynika z załącznika mapowego do tej decyzji przeznaczone były na drogę - projektowaną ulicę [...].

Słusznie wskazał organ nadzoru I instancji, że fakt wydania decyzji o lokalizacji dla terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że powyższa inwestycja była zaplanowana i konieczna, zgodnie bowiem z zarządzeniem Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji (M. P. Nr 67, poz. 408) dla każdej zamierzonej inwestycji stanowiącej całość gospodarczą i realizowanej na jednym terenie ustala się lokalizację ogólną (§ 1 zarządzenia).

Mając na uwadze powyższe Minister wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (LEX nr 463485), stanowiącą, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu [...] istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Organ oceniając w postępowaniu decyzje dekretowe z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r. aby stwierdzić, czy zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nie mógł pominąć przepisów obowiązujących w dacie ich podjęcia. Konieczne było to z tej przyczyny, że decyzje dekretowe zostały wydane już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70), która powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowa taka – niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. – mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, tj. gdy nieruchomość była niezbędna na cele:

użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych;

planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Zatem dla oceny legalności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r. wzorcem kontroli należało uczynić art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. Słusznie w tym zakresie wskazał organ nadzoru, że niepowołanie w orzeczeniu dekretowym wprost art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania decyzji dekretowych i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane decyzje dekretowe nie zawierają tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania (wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1421/09, LEX nr 579649). Bez zbadania naruszenia wszystkich obowiązujących w tamtym czasie przepisów organ nie mógłby dokonać oceny legalności przedmiotowej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe organy dekretowe zasadnie uznały, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z przedmiotowej nieruchomości. Zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1955 r. Prezydium Rady Narodowej wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei - Zarządu Inwestycji Kolejowych w [...], na terenie położonym przy ul. [...]. Zaświadczenie to wydano na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej, pismo Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] listopada 1951 r. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...]. Zaświadczeniem tym uchylono jednocześnie zaświadczenie lokalizacyjne wstępne z [...] listopada 1952 r. W ramach ww. inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Organy dekretowe wydając odmowne orzeczenie miały wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej. Inwestycja ta była realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych.

Tym samym zorganizowanie na przedmiotowym gruncie kolejowej stacji ładunkowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, tj. drogą, służyć miało przemieszczaniu ładunków z zaangażowaniem państwowej komunikacji kolejowej. Zlokalizowanie stacji ładunkowej na przedmiotowej nieruchomości zapewnić miało obsługę zakładów przemysłowych. Dlatego organy dekretowe wydając kwestionowane rozstrzygnięcia mogły utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem.

Przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji kolejowej (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych). W ten sposób został stworzony stan, w którym Państwo ma monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury kolejowej. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi, traktowane były w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych, jako niezbędne na cele państwowe, a więc była to inwestycja, która nie mogła być zrealizowana przez osoby prywatne.

Ponadto należy wyjaśnić, iż powyższa inwestycja polegająca na budowie stacji ładunkowej była objęta planem gospodarczym. Plan gospodarczy uchwalony uchwałą Sejmu PRL z dnia 12 lipca 1957 r. (Dz. U z 1957 r., Nr 40, poz. 179) przewidywał przestawienie programowe przemysłu taboru kolejowego z produkcji parowozów na produkcję nowoczesnych urządzeń trakcji kolejowej, a w szczególności lokomotyw spalinowych i elektrycznych oraz silników wysokoprężnych wielkiej mocy.

To zaś prowadzić musi do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu [...], a tym bardziej nie naruszała tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stan prawny w dacie wydania decyzji dekretowych uniemożliwiał przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, co stwierdziły organy dekretowe i potwierdziły ustalenia organu nadzoru. Ustanowienie bowiem własności czasowej, uwzględniając postanowienia obowiązujących wówczas planów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, byłoby niezgodne z regulacją art. 7 ust. 2 dekretu.

Odnosząc się do zarzutu skarżących o niewskazaniu przez organ nadzoru, w jakim zakresie dawna nieruchomość hipoteczna była objęta zaświadczeniem o lokalizacji, a w jakim była przeznaczona pod drogi, Minister wskazał, że organ nadzoru w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2015 r. wyjaśnił jakie obecnie działki ewidencyjne wchodzą w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. "[...] nr [...] i [...]", rej. hip. [...] wskazując równocześnie, jakie działki zostały przeznaczone pod drogę. Ponadto, okoliczność ta nie ma znaczenia w postępowaniu nadzorczym z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję państwową: budowa stacji ładunkowej, jaki i drogi, uniemożliwiała korzystanie z całej dawnej nieruchomości hipotecznej przez jej dotychczasową właścicielkę.

W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, aby decyzja z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r. choć o lakonicznym jak na dzisiejsze standardy uzasadnieniu, w sposób rażący naruszyła przepisy dekretu [...] oraz ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, rażące naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, a naruszenie takie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym praworządnego państwa.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów szczególnych. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: E.B., A.S. i W.Z. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności obu decyzji, mimo naruszenia przez organy dekretowe przy wydawaniu przedmiotowych decyzji w rażący sposób zarówno przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, poprzez jego niezastosowanie,

b) art. 44 w zw. z art. 47 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., "r.p.a."), poprzez niewłaściwe i niepełne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a przede wszystkim niepoczynienie ustaleń w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli w sposób zgodny z planem zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 75 ust. 2 r.p.a. poprzez wadliwe, lakoniczne uzasadnienia decyzji dekretowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wykroczenie poza ramy postępowania nadzorczego i ponowne rozpoznanie sprawy dekretowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70) w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez uwzględnienie przy kontroli legalności decyzji dekretowych przesłanek z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, mimo że organy dekretowe procedowały w oparciu o art. 7 dekretu [...];

4. art. 7 ust. 2 dekretu [...], poprzez uznanie, że korzystanie przez dawną właścicielkę z gruntu nieruchomości stoi w sprzeczności z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowania;

5. art. 1 w zw. z art. 7 dekretu [...], art. 51 ust. 1 i art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego niezastosowanie i nie przyjęcie, że jedynym celem odmowy przyznania własności czasowej może być przeprowadzenie racjonalnej odbudowy stolicy, w związku z czym przepisy stanowiące podstawę odmowy przyznania własności czasowej nie mogą być interpretowane rozszerzająco;

6. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich niewłaściwą, rozszerzającą interpretację, to jest przyjęcie, że do odmowy przyznania prawa własności czasowej wystarczyło objęcie gruntu, którego dotyczył wniosek o przyznanie prawa, zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji;

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie wskazanie, jaka część nieruchomości została objęta zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1955 r., a jaka nie oraz dlaczego odmowa przyznania własności czasowej dotyczy również pozostałej części i na jakiej podstawie, w jaki sposób przeznaczenie gruntu w planie pod zabudowę przemysłową stało w sprzeczności z korzystaniem z niego przez dotychczasową właścicielkę, a także poprzez brak dokonania ustaleń w przedmiocie niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia oraz zaistnienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej i tendencyjnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nieskierowanie do stron zawiadomienia i nieumożliwienie im wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W załączniku do protokołu rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi argumentując, że zarzuty w niej podniesione nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].

Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. W szczególności bezsporne jest to, że nieruchomość będąca przedmiotem orzeczeń dekretowych (z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r.) objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 r. poz. 202). Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu wykreślono położenie nieruchomości oznaczonej jako "[...]", rej. hip. [...], i wynika z tego, że znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod przemysł (por. opracowanie geodezyjne wykonane [...] września 2013 r. i uzupełnienie z 12 listopada 2013 r.). Ponadto przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1955 r., ustalającą lokalizację szczegółową wydaną Ministerstwu Kolei – Zarządowi Inwestycji Kolejowych w [...] pod budowę stacji ładunkowej na terenie położonym przy ul. [...]. W ramach tej inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Jedynie niewielkie fragmenty działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] – jak ustalił organ I instancji – znajdujące się w zachodniej części spornej nieruchomości znajdowały się poza granicami decyzji lokalizacyjnej i jak wynika z załącznika mapowego do tej decyzji przeznaczone były na drogę – projektowaną ulicę [...].

Bezsporne jest też i to, co podniesiono w skardze, że wymienione wyżej decyzje dekretowe z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r. nie podawały konkretnie, na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego organy dekretowe dokonały ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości (pod budownictwo przemysłowe).

W tych okolicznościach ocenie podlega zatem, czy organy nadzoru zgodnie z prawem stwierdziły, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przy odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedniej właścicielki A.H.

Zauważyć należy, że art. 7 dekretu [...] stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu – "...gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego).

W sprawie tej nie ma sporu, że wniosek dekretowy, mimo że złożony przed terminem objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, podlegał rozpoznaniu. W tym zakresie sąd podziela stanowisko organu nadzoru.

Zważywszy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym (nadzwyczajnym), zauważyć należy, że przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). W literaturze podkreśla się więc, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116).

Według jednej z linii orzecznictwa rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Idąc tym tropem "za rażące naruszenie przepisów dekretu uznać należy [należałoby] odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez powołania się w ogóle na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne" (zob. wyrok NSA z 12.02.2008 r., I OSK 1069/07).

Jednak inne stanowisko wskazuje na to, że przy rażącym naruszeniu prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, LEX nr 50137).

Orzecznictwo wydaje się bardziej przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993/1/23).

Sąd w obecnym składzie przychylając się do ostatniego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji – mając na uwadze wskazaną wyżej zasadę trwałości – nie może poprzestać na ustaleniu, że organy "dekretowe" w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego (to odnośnie zarzutów ujętych w pkt 1, 2 i 4 skargi). Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w sferze społeczno – gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela.

W okolicznościach tej sprawy z obydwu tych obowiązków organy nadzoru wywiązały się poprawnie, ustalając jaki plan obowiązywał w chwili wydawania decyzji dekretowych (plan z 1931 r.) oraz jakie było szczegółowe przeznaczenie spornej nieruchomości, wynikające z zaświadczenia lokalizacyjnego. Przeznaczenie nieruchomości "pod przemysł" w planie z 1931 r. nie pozostaje w sprzeczności z budownictwem przemysłowym, o jakim wspominają decyzje dekretowe, wskazując powód odmowy przyznania własności czasowej na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, do którego się odwołują. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w zaświadczeniu o lokalizacji nr [...] z [...] listopada 1955 r., ustalającym lokalizację szczegółową wydaną Ministerstwu Kolei – Zarządowi Inwestycji Kolejowych w [...] pod budowę stacji ładunkowej na terenie położonym przy ul. [...], w ramach której przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp również nie pozostaje w sprzeczności z planem z 1931 r. Zaświadczenie lokalizacyjne należy w takiej sytuacji traktować, jako "uszczegółowienie" planu z 1931 r. Słusznie bowiem organ nadzoru odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (LEX nr 463485), gdzie przyjęto, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Zauważyć wypada, że wydane w niniejszej sprawie zaświadczenie o szczegółowej lokalizacji inwestycji w sposób realny i bez sprzeczności z planem kształtowało zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości.

W tych warunkach zbędne było jedynie odwoływanie się przez organ nadzoru do art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., gdyż przeznaczenie w planie z 1931 r., uszczegółowione wspomnianym zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1955 r., wykluczało możliwość ustanowienia prawa własności czasowej dla byłej właścicielki nieruchomości, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu [...], bez potrzeby odwoływania się do art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. Ostatecznie nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela bowiem w całości argumentacje organu nadzoru, że organy dekretowe miały wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej. Zlokalizowanie stacji ładunkowej na przedmiotowej nieruchomości zapewnić miało obsługę zakładów przemysłowych. Dlatego organy dekretowe wydając kwestionowane rozstrzygnięcia mogły utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z budownictwem przemysłowym lub ogólnie z przemysłem. Natomiast przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) stworzyły stan, w którym Państwo miało monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury kolejowej. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi, traktowane były w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych, jako niezbędne na cele państwowe, a więc była to inwestycja, która nie mogła być zrealizowana przez osoby fizyczne. To samo dotyczy drogi, która była infrastrukturą towarzyszącą "budownictwu przemysłowemu", a nawet traktowana jako osobna inwestycja nie mogła być realizowana przez osobę fizyczną i pozostawać w jej własności czasowej. "Przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r., I SA/Wa 1762/11, LEX nr 1137315, i powołane tam orzecznictwo i argumenty, które sąd w niniejszej sprawie podziela).

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie został w ogóle uzasadniony, a z akt sprawy wynika, że zawiadomienie stron w trybie § 1 tego przepisu nastąpiło już 26 maja 2017 r., po którym organ nie przeprowadzał już żadnych dowodów w sprawie.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.