Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2614/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 281/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 281/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wyniku rozpoznania skargi A. W., uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], a także zasądził od organu na rzecz A. W. 480 zł tytułem zastępstwa procesowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., [...], Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. przedstawił A. W. - starszemu specjaliście służby celnej - zarzut brania udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, tj. o przestępstwa z art. 258 § 1 k.k., 231 § 2 k.k., 266 § 2 k.k., 18 § 3 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 5 k.k.s.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Prokuratura Okręgowa w O. zastosowała wobec A. W. środki zapobiegawcze, m.in. w postaci zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusza celnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Opolu poinformował skarżącego, iż od 20 listopada 2015 r. zwalnia go od pełnienia innych obowiązków służbowych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu uchylił ww. środek zapobiegawczy.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu zawiesił A. W. w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 24 marca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu organ przywołał art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), dalej "ustawa", wyjaśniając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych wobec wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego do czasu zakończenia postępowania karnego. Dyrektor zwolnił skarżącego od pełnienia innych obowiązków służbowych.

A. W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu zakwestionował zasadność wydania przez organy decyzji na podstawie art. 103 ustawy, w sytuacji gdy nie została ona podjęta wraz z wszczęciem postępowania karnego, ani wraz z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Podnosił, iż środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia został uchylony, natomiast postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Decyzja o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych została wydana z naruszeniem przepisów prawa z uwagi na uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w sprawie, jak również wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, iż z treści art. 103 ust. 1 ustawy bezpośrednio wynika, że przesłanką zawieszenia jest wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo, które popełnione zostało umyślnie, a dodatkowo ścigane jest z oskarżenia publicznego. Wystąpienie powyższej przesłanki obliguje organ do zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych. Postępowanie dyscyplinarne jest odrębnym postępowaniem prowadzonym przez inny organ i nie ma znaczenia dla wydania decyzji w sprawie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł A. W., wskazując, że decyzja Prokuratora o uchyleniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza celnego powinna być wiążącą również dla organów postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie karne uznaje za zbędne stosowanie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, to tym samym nie zachodzą przesłanki stosowania art. 103 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby. Wydanie decyzji zwalniającej ze służby funkcjonariusza Służby Celnej powoduje utratę bytu prawnego decyzji zawieszającej. Przy piśmie z dnia 17 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu przedłożył do akt sprawy odpis decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] marca 2017 r.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 103 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799, z późn. zm.), dalej ustawa, normujące kwestie związane z zawieszeniem funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące - w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (pkt 1) lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 2). Natomiast, stosownie do ust. 2 powołanego przepisu, funkcjonariusza można zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych również na czas nie dłuższy niż 3 miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne ścigane z oskarżenia publicznego (pkt 1), lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o nieumyślne przestępstwo skarbowe (pkt 2) lub postępowania dyscyplinarnego – jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby (pkt 3).

Wyjątkowy charakter ma przepis art. 103 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego.

Z treści ww. przepisów wynika, że zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" przedłużenie tego okresu (art. 103 ust. 3) wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze (z woli ustawodawcy) następuje do czasu zakończenia postępowania karnego, czyli na czas bliżej nieokreślony. Użycie w przepisie art. 103 ust. 3 ustawy niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza, że decyzja o możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter uznaniowy. Z tego względu jego wykładnia nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", ale powinna oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Instytucja przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, o której mowa w art. 103 ust. 3 ustawy, może znaleźć zastosowanie, gdy organ wykaże zaistnienie przesłanki z tej normy prawnej i to przez pryzmat możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. W konsekwencji, organ dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając określone fakty i argumenty za istotne dla rozstrzygnięcia, inne zaś oceniając za nieistotne dla wyniku sprawy. W trakcie dokonywania oceny w powyższej kwestii, organ zobligowany jest mieć na uwadze zarówno słuszny interes obywateli, tutaj funkcjonariusza, jak też uwzględnić interes społeczny, w tym przypadku służby.

Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej wyznacza zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, ale ograniczona w szczególności do badania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd administracyjny kontroluje czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. W przypadku wydania decyzji uznaniowej organ nie jest zobligowany do zastosowania normy prawa materialnego, jednakże argumentacja w tej materii powinna odpowiadać zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Art. 77 K.p.a. obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 K.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stanowisko organu w tym zakresie powinno znaleźć, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na podstawie art. 103 ust. 1 i ust. 3 ustawy pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Zgodnie z art. 276 ustawy Kodeks postępowania karnego (K.p.k.), tytułem środka zapobiegawczego można zawiesić oskarżonego w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu albo nakazać powstrzymanie się od określonych działalności. Jednakże w obu wypadkach instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych realizuje odmienne cele. Zawieszenie funkcjonariusza przez przełożonego - służy ochronie dobrego imienia i prestiżu Służby Celnej, natomiast zgodnie z dyrektywą art. 249 § 1 K.p.k. środki zapobiegawcze, w tym zawieszenie w czynnościach służbowych, stosuje się w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego.

W sytuacji wystąpienia okoliczności unormowanych w art. 103 ust. 1 ustawy, które stanowią samodzielną, niezależną od zastosowanego środka zapobiegawczego podstawę do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, funkcjonariusza celnego zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Z powyższego wynika, że inne przesłanki stanowią podstawę zastosowania przez prokuratora środka zapobiegawczego, a inne przesłanki stanowią podstawę wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 103 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej.

Uwzględniając powyższe uwagi, Sąd I instancji uznał, iż w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż w przedmiotowej sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony i uprawniający Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, czyli przedłużenia okresu zawieszenia.

Dostrzec bowiem trzeba, że tylko samo przedłużenie postępowania karnego prowadzonego wobec funkcjonariusza nie może stanowić podstawy do zastosowania art.103 ust. 3 ustawy bowiem omawiana ustawa o Służbie Celnej nie przewiduje takiej przesłanki. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie możliwością przedłużenia okresu zawieszenia każdego przypadku przedłużenia postępowania karnego ponad trzy miesiące, to również taką sytuację przewidziałby w przepisach. Skoro ustawodawca tego nie uczynił, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, co do zasady, że przedłużenie prowadzonego wobec funkcjonariusza postępowania karnego pociąga za sobą konieczność zastosowania art. 103 ust. 3 ustawy. Stąd też, nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 103 ust. 3 ustawy dotyczy tych funkcjonariuszy Służby Celnej, wobec których wydano już decyzję administracyjną o zwieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego na okres do trzech miesięcy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 709/13 - dostępny na stronie internetowej CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy, decyzja taka nie została wydana w stosunku do skarżącego, albowiem zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych nastąpiło na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 276 K.p.k. Na skutek uchylenia przez Prokuratora zastosowanego środka zapobiegawczego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 24 marca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] marca 2017 r. organ ograniczył się jedynie do wskazania art. 103 ust. 1 i 3 oraz przywołania treści ust. 3 art. 103 ustawy, uznając, że skoro postępowanie karne jest nadal w toku, to przesłanki wynikające z art. 103 ust.1 i ust. 3 zostały spełnione. Organ, z naruszeniem art. 103 ust. 3 ustawy, nie wskazał o jaki szczególny przypadek chodzi w tej sprawie.

Powyższego uchybienia i braku w zakresie omówienia szczególnego przypadku oraz braku decyzji organu na podstawie art. 103 ust. 1, tj. zawieszenia do 3 miesięcy nie dostrzegł również organ odwoławczy ponownie rozpoznający sprawę. Organ ten natomiast błędnie przyjął, że po uchyleniu środka zapobiegawczego przez Prokuratora, przesłanka z art. 103 ust. 3 ustawy została spełniona, a organ był zobligowany tym przepisem do zawieszenia w pełnieniu obowiązków do czasu zakończenia postępowania karnego.

W ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu było ustalenie, czy przesłanki określone w art. 103 ust. 3 ustawy zostały spełnione, w tym "szczególnie uzasadniony przypadek", a następnie rozważenie podjęcia decyzji uznaniowej, ale w granicach zakreślonych art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie natomiast organ nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji w przedmiocie zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, tj. wykazanie, że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek pozwalających zastosować art. 103 ust. 3 ustawy. Powyższe ustalenia w kontrolowanej sprawie są o tyle istotne, że rzutują na poprawność wydanego rozstrzygnięcia. Spóźnioną próbę odniesienia się do powyższej kwestii organ podjął w odpowiedzi na skargę. Jednakże sporządzana przez organ administracji publicznej odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony w rozumieniu art. 46 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które poza spełnieniem wymogów przewidzianych w ustawie, zawiera ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze. Odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, ani też go uzupełniać, gdyż odpowiedź nie podlega ocenie w zakresie legalności. Nie ma zatem prawnych możliwości, aby potraktować odpowiedź na skargę jako poprawienie decyzji, czy też uzupełnienie (aneks) do decyzji, gdyż odpowiedź będąca pismem procesowym należy do postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności i ocen, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji.

Sąd I instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do braku podjęcia decyzji przez organ i to równocześnie z wszczęciem postępowania karnego przez Prokuratora, bądź też wraz z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego, jak również brak możliwości podjęcia decyzji w sytuacji, gdy nastąpiło uchylenia środka zapobiegawczego przez Prokuratora.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania oparł na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Podał, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez ten Sąd, stosownie do art. 153 p.p.s.a., o ile nie nastąpi istotna zmiana stanu faktycznego sprawy lub zmiana przepisów prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799), dalej u.s.c.

W uzasadnieniu podniósł, że w świetle art. 103 ust. 3 u.s.c., warunkiem przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza jest wystąpienie w sprawie dwóch przesłanek, to jest "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz faktu prowadzenia wobec funkcjonariusza postępowania karnego/ karnego skarbowego - ukończenie tego bowiem postępowania jest zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże ostateczny upływ terminu, do którego może nastąpić przedłużenie okresu zawieszenia. Fakt toczenia się przeciwko A. W. postępowania karnego w sprawie o przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego jest bezsporny. Spór natomiast dotyczy, czy istniał "szczególnie uzasadniony przypadek" i czy organ w dostateczny sposób wykazał w decyzji istnienie względem strony, "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd I instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, oraz nie wskazał o jaki szczególny przypadek chodzi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 103 ust. 3 u.s.c. organy winny brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu, co też w niniejszej sprawie organ uczynił i czemu dał wyraz w uzasadnieniu uchylonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Ustalił w sposób bezsporny istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" będącego podstawą zawieszenia strony. W ocenie organu, za szczególne okoliczności uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych można uznać sam fakt toczenia się przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przyjmowanie korzyści majątkowych w związku z pełnioną funkcją publiczną, bez konieczności dokonywania dodatkowych ocen i rozważań co do istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wskazał, że wobec strony toczy się nadal postępowanie karne, w toku którego przedstawiono zwolnionemu w konsekwencji funkcjonariuszowi celnemu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 258 § 1 kk, art. 231 § 2 kk i art. 266 § 2 kk przy zast. art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk, art. 18 § 3 kk w zw. z art. 107 § 1 i 3 kks i w zw. z art. 37 § 1 pkt. 5 kks - co istotne umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Wobec tego, za prawidłową należy uznać ocenę organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji, iż waga zarzutów postawionych stronie uzasadniała uznanie ich przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu za szczególny przypadek w rozumieniu art. 103 ust. 3 u.s.c. Skoro bowiem postawione stronie zarzuty wynikały z okoliczności związanych z wykonywaniem przez niego służby, to przedłużenie zawieszenia wykonywania czynności służbowych służyło właśnie czasowemu odsunięciu funkcjonariusza od pełnienia obowiązków służbowych do wyjaśnienia zasadności postawionych zarzutów.

W ocenie organu wszczęcie przeciwko stronie postępowania karnego umożliwiło Dyrektorowi skorzystanie z instytucji przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Przedstawione przez Prokuraturę zarzuty były ocenione w kontekście wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", co znalazło odzwierciedlenie w uchylonej decyzji.

Zatem przyjmując na podstawie przedstawionych argumentów, że w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowiący podstawę do wydania decyzji o przedłużeniu zawieszenia strony w pełnieniu obowiązków służbowych, i co organ, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, wyjaśnił stronie w treści decyzji, stwierdzić należy, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zaskarżone rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organy obu instancji do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" zaliczyły fakt prowadzenia postępowania karnego, oraz wagę zarzucanych stronie zarzutów, któremu prokurator zarzucił popełnienie poważnych przestępstw.

Stanowisko organu w tym zakresie zostało zdaniem skarżącego kasacyjnie czytelnie uzasadnione w uchylonej decyzji.

W ocenie organu podstawą zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych może być nie tylko administracyjna decyzja właściwego przełożonego, przewidziana w art. 103 ust. 1 u.s.c. Taki sam skutek, tj. odsunięcie od wykonywania obowiązków służbowych wywołuje zastosowanie w postępowaniu karnym przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych w postępowaniu karnym ma zabezpieczyć prawidłowy tok tego postępowania. Stosowane na podstawie ustawy o Służbie celnej zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma natomiast za zadanie zapewnić ochronę prestiżu służby celnej.

Różnice dotyczą zatem funkcji zawieszenia w czynnościach służbowych w oparciu o przepisy karne oraz ustawę o Służbie celnej, jednakże podstawy zastosowania obu instytucji - prowadzenie postępowania karnego, oraz skutek — zawieszenie - jest taki sam. Powoduje to, iż zastosowanie przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych uniemożliwia wypowiadanie się następnie co do tej kwestii przez Dyrektora w trybie art. 103 ust. 1 u.s.c. W tym kontekście należy mieć również na uwadze przepis art. 105 ust. 1 pkt 10 u.s.c., zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Przyjęcie wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, iż pomimo wydania decyzji o zawieszeniu przez prokuratora, koniecznym jest wydanie decyzji o tożsamej treści następnie przez Dyrektora Izby, prowadziłoby w konsekwencji do niemożności zastosowania instytucji zwolnienia funkcjonariusza na podstawie przywołanego powyżej przepisu, i w efekcie pozostawania w służbie osób, które zachowaniem swoim uchybiły godności służby, przez znaczny okres czasu, a poprzez to również generowanie kosztów ze środków publicznych, na uposażenia.

Organ podniósł, że w większości przypadków postępowania karne trwają kilka lat, podczas których stosowany być może środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Oczekiwanie na uchylenie środka zapobiegawczego, wydanie dalej decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 u.s.c., a następnie art. 103 ust. 3 u.s.c., celem uzyskania 12 miesięcznego okresu zawieszenia, pozbawiłoby organ możliwości podjęcia działań zmierzających do prawidłowego wykonywania zadań stojących przed obecnie Służbą Celno-Skarbową. Do zadań tych należy m. in. powierzenie pełnienia obowiązków służbowych osobom o nieposzlakowanej opinii i zdolnym do ich wykonywania.

W ocenie organu analiza art. 105 ust. 1 pkt 10 u.s.c. prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ celny uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest ograniczone ustawowymi przesłankami jedynie upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwaniem w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia, bez względu na to jaki organ dokonał zawieszenia. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji w przedmiocie zawieszenia strony w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 103 ust. 1 u.s.c. i nie mogła taka decyzja być wydana, albowiem w dniu 19 listopada 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu w toku prowadzonego postępowania przedstawił A. W. zarzuty popełnienia czynów z Kodeksu karnego i innych oraz zastosował środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusza celnego. Skoro więc w toku prowadzonego postępowania karnego Prokurator zawiesił stronę w pełnieniu obowiązków służbowych starszego specjalisty służby celnej, to w świetle art. 161 ust. 1 u.s.c. Dyrektor Izby Celnej w Opolu zobowiązany był ustalić A. W. uposażenie w wysokości 50 % uposażenia przysługującego w dniu zawieszenia. Oznacza to, że jeśli w postępowaniu karnym doszło do zastosowania środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, wówczas nie ma podstaw do wydania decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, w tym wypadku na podstawie art. 103 ust. 1 u.s.c., nawet po uchyleniu środka zapobiegawczego.

Niesporne jest, że stronie przedstawiono zarzuty popełnienia czynów karalnych, których strona miała się dopuścić wraz z innymi funkcjonariuszami podczas wykonywania czynności służbowych. Z tych też względów prokurator zastosował wobec strony środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Podstawą zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych może być nie tylko administracyjna decyzja właściwego przełożonego, przewidziana w art. 103 ust. 1 u.s.c. Taki sam skutek wywołuje zastosowanie w postępowaniu karnym przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.

W niniejszej sprawie wobec zastosowania przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach zbędne było stosowanie przez organ przewidzianej w art. 103 ust. 1 u.s.c. instytucji zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej A. W. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, której zrzekł się Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), dalej u.S.C. W treści zarzutu nie wskazano w czym w ocenie skarżącego kasacyjnie należy upatrywać błędu w wykładni ww. przepisu prawa, ponadto w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów naruszenia postępowania. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustalonych sprawie faktów, a tym samym miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że na skutek przedstawienia skarżącemu zarzutów popełnia przestępstw umyślnych z art. 258 § 1 kk, art. 231 § 2 kk i art. 266 § 2 kk przy zastosowaniu art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk, art. 18 § 3 kk w zw. z art. 107 § 1 i 3 kks i zw. z art. 37 § 1 pkt 5 kks, ściganych z oskarżenia publicznego, Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza celnego. Następnie, na wniosek pełnomocnika skarżącego Prokurator postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r. uchylił zastosowany środek zapobiegawczy, uznając, że w na obecnym etapie postępowania inne środki zapobiegawcze w postaci dozoru Policji i poręczenia majątkowego będą wystarczającym środkami zabezpieczającymi prawidłowy dalszy tok postępowania karnego. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 24 marca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 103 ust. 1, 3 i 6 u.S.C.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 u.S.C., funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące - w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (pkt 1) lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 2). Natomiast, stosownie do ust. 2 powołanego przepisu, funkcjonariusza można zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych również na czas nie dłuższy niż 3 miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne ścigane z oskarżenia publicznego (pkt 1), lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o nieumyślne przestępstwo skarbowe (pkt 2) lub postępowania dyscyplinarnego – jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby (pkt 3).

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" przedłużenie tego okresu (art. 103 ust. 3) wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze (z woli ustawodawcy) następuje do czasu zakończenia postępowania karnego, czyli na czas bliżej nieokreślony. Użycie w przepisie art. 103 ust. 3 u.S.C. niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza, że decyzja o możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter uznaniowy. Z tego względu wykładnia przepisu art. 103 ust. 3 u.S.C. nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", ale powinna oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Instytucja przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, o której mowa w art. 103 ust. 3 u.S.C. może znaleźć zastosowanie, gdy organ wykaże zaistnienie przesłanki z tej normy prawnej i to przez pryzmat możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. W konsekwencji, organ dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając określone fakty i argumenty za istotne dla rozstrzygnięcia, inne zaś oceniając za nieistotne dla wyniku sprawy. W trakcie dokonywania oceny w powyższej kwestii, organ zobligowany jest mieć na uwadze zarówno słuszny interes obywateli, tutaj funkcjonariusza, jak też uwzględnić interes społeczny, w tym przypadku służby.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego wymaga szczególnie starannego uzasadnienia w odniesieniu do wyboru zastosowanego rozstrzygnięcia. Także sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że samo zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na podstawie art. 103 ust. 1 i ust. 3 u.S.C. pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Zgodnie z art. 276 ustawy Kodeks postępowania karnego (K.p.k.), tytułem środka zapobiegawczego można zawiesić oskarżonego w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu albo nakazać powstrzymanie się od określonych działalności. Jednakże w obu wypadkach instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych realizuje, co wymaga podkreślenia, odmienne cele. Zawieszenie funkcjonariusza przez przełożonego - służy ochronie dobrego imienia i prestiżu Służby Celnej, natomiast zgodnie z dyrektywą art. 249 § 1 K.p.k. środki zapobiegawcze, w tym zawieszenie w czynnościach służbowych, stosuje się w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego.

Wystąpienie okoliczności unormowanych w art. 103 ust. 1 u.S.C. stanowi samodzielną, niezależną od zastosowanego przez prokuratora na podstawie art. 276 K.p.k. środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.

W sytuacji wystąpienia okoliczności unormowanych w art. 103 ust. 1 u.S.C., które stanowią samodzielną, niezależną od zastosowanego środka zapobiegawczego podstawę do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, funkcjonariusza celnego zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Z powyższego wynika, że inne przesłanki stanowią podstawę zastosowania przez prokuratora środka zapobiegawczego, a inne przesłanki stanowią podstawę wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 103 ust. 1 i 3 u.S.C.

Podkreślić należy, że jak wynika z utrwalonego już w tym względzie stanowiska przyjętego w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej dotyczy tych funkcjonariuszy Służby Celnej, wobec których wydano już decyzję administracyjną o zwieszeniu czynności służbowych w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego na okres do trzech miesięcy (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 709/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że decyzja taka nie została wydana w stosunku do skarżącego, albowiem zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych nastąpiło na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 276 K.p.k. Na skutek uchylenia przez Prokuratora zastosowanego wobec skarżącego środka zapobiegawczego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 24 marca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W podstawie prawnej owej decyzji powołał zarówno ust. 1, jak i ust. 3 art. 103 u.S.C. Tymczasem, jak już była o tym mowa, przepis art. 103 ust. 3 u.S.C. dotyczy tych funkcjonariuszy Służby Celnej, wobec których wydano już decyzję administracyjną o zwieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku wszczęcia przeciwko nim postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe.

W niniejszej sprawie nie wydano decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 u.S.C., lecz z pominięciem tej regulacji, od razu wydano decyzję na podstawie art. 103 ust. 3 tej ustawy o przedłużeniu wobec funkcjonariusza okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego narusza zarówno art. 101 ust. 1, jak i art. 103 ust. 3 u.S.C., co trafnie Sąd I instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Prawidłowo w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ zawiesił funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 24 marca 2017 r., lecz z naruszeniem art. 103 ust. 1 u.S.C. zawiesił funkcjonariusza do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, co stanowi istotną wadę tej decyzji. W istocie bowiem decyzja wydana w dniu 23 marca 2017 r. jest decyzją wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 u.S.C., a nie decyzją wydaną na podstawie art. 103 ust. 3 u.S.C. O tyle też w tej sytuacji uznać należy za błędne wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczące konieczności uzasadnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczności wskazania i uzasadnienia o jaki szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 103 ust. 3 u.S.C., chodzi.

W okolicznościach faktycznych sprawy zaskarżony wyrok w związku z tym, co powiedziano wyżej, uznać jednak należy za prawidłowy, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że podstawą zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych może być nie tylko administracyjna decyzja właściwego przełożonego, przewidziana w art. 103 ust. 1 u.s.c. ale także zastosowany w postępowaniu karnym przez prokuratora środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Obydwa ww. orzeczenia wywołują taki sam skutek, tj. odsunięcie funkcjonariusza od wykonywania obowiązków służbowych. Inny jest jednak cel i przesłanki obydwu rozstrzygnięć. Środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych w postępowaniu karnym ma bowiem zabezpieczyć prawidłowy tok tego postępowania, a stosowane na podstawie ustawy o Służbie Celnej zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma za zadanie zapewnić ochronę prestiżu służby celnej. Inne także organy podejmują rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że zastosowanie przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych uniemożliwia wypowiadanie się następnie co do tej kwestii przez Dyrektora w trybie art. 103 ust. 1 u.s.c. Stanowisko takie nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przepis art. 103 ust. 3 u.S.C. należy interpretować w powiązaniu z ust. 1 tego przepisu prawa, a nie w powiązaniu z art. 276 K.p.k.

W świetle powyższego skargę kasacyjną uznać należy za niezasadną. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.