Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 11/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 61 ust. 8 pkt 1 a
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 831/19 w sprawie ze skargi S. A. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 831/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), po rozpoznaniu skargi S. A. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [A] S. A. (dalej: skarżący) [...] stycznia 2018 r. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" w konkursie ogłoszonym w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

Pismem z [...] maja 2019 r. skarżący został poinformowany o negatywnej ocenie merytorycznej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie z uwagi na uzyskanie 55,80% maksymalnej liczby punktów. Zgodnie z Regulaminem konkursu projekt uzyskuje pozytywną ocenę, jeśli uzyska co najmniej 60% punktów z kryteriów ogólnych i szczegółowych.

W dniu [...] czerwca 2019 r. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (dalej: IZRPO WŁ) wpłynął pisemny protest złożony przez skarżącego.

W proteście jako kryteria wyboru projektu, z których oceną się nie zgadza, skarżący wskazał:

- Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy,

- Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami,

- Stopień przygotowania projektu do realizacji,

- Stopień wykorzystania potencjału w zakresie alternatywnych źródeł energii,

- Efekt ekologiczny inwestycji,

- Nakłady inwestycyjne na 1 MW mocy zainstalowanej,

- Nakłady inwestycyjne na wyprodukowanie 1 MWh.

Do oceny pozostałych kryteriów, w których Komisja Oceny Projektów nie przyznała maksymalnej ilości punktów, tj.: Realizacja projektu w partnerstwie, Realizacja projektu na obszarze wiejskim nie wniósł zastrzeżeń.

Ponadto skarżący wskazał, że ocena wniosków składanych w trybie konkursowym według kryteriów uwzględniających punktację odnoszącą się do kryteriów pozakonkursowych stanowi naruszenie art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Uchwałą z [...] września 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił złożonego protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu.

W odniesieniu do wskazanych w proteście zarzutów proceduralnych, tj. naruszenia art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 3, art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, IZRPO WŁ stwierdziła, że kryteria wyboru projektów do dofinansowania sformułowane zostały w sposób precyzyjny i jednoznaczny, a ich stosowanie nie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Analizowany wniosek został oceniony przez Komisję Oceny Projektów, powołaną przez IZRPO WŁ w zakresie spełnienia kryteriów, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WŁ, odnoszących się do trybu konkursowego.

IZRPO WŁ stwierdziła w szczególności, że żadna z dokonanych zmian Regulaminu konkursu nie dotyczyła warunków uczestnictwa skarżących w konkursie, a także sposobów przygotowania (oraz uzupełniania) i składania dokumentów aplikacyjnych. Wprowadzane zmiany dotyczyły: dopuszczenia do realizacji w ramach konkursu projektów, w których minimalna moc pojedynczej instalacji fotowoltaicznej wynosi 190 kWp; wydłużenia terminu oceny formalnej wniosków o dofinansowanie; zmiany terminu rozstrzygnięcia konkursu. Organ podkreślił, że informacja o każdej zmianie regulaminu była publikowana na stronie https://rpo.lodzkie.pl. Wobec powyższego, IZRPO WŁ nie zgodziła się z zarzutem, że ocena wniosków do dofinansowania i ewentualne zmiany w Regulaminie konkursu skutkowały nierównym traktowaniem. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. W opinii IZRPO WŁ wszyscy byli traktowani na równi, bez preferencji oraz oceniani według tych samych kryteriów wyboru projektów odnoszących się do konkursu. Z uwagi na powyższe, IZRPO WŁ stwierdziła, że na etapie oceny wniosku o dofinansowanie nie naruszono art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust.1 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Tym samym oddaliła zarzuty proceduralne nr 1, nr 2, nr 3, nr 4.

IZRPO WŁ wskazała, że w odniesieniu do kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy, skarżący nie zgodził się z niską punktacją argumentując, że kryterium nie precyzuje jakie doświadczenie w zarządzaniu projektami i doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE uznaje się za niskie, średnie lub duże. Dodatkowo wnosił, że opis kryterium nie doprecyzowuje punktacji w zakresie zarządzania projektami w zależności od ich wielkości lub liczby zrealizowanych projektów. W złożonym proteście podkreślił, iż posiada doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE. W ramach pierwotnej oceny merytorycznej kryterium eksperci przyznali skarżącemu po 2 punkty o wadze 1 (łącznie 4 punkty), podkreślając niewielkie doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE. Eksperci dokonujący ponownej oceny stwierdzili, iż w ramach niniejszego kryterium ocenie podlega doświadczenie skarżącego w zarządzaniu i realizacji różnych projektów, w tym dofinansowanych ze środków unijnych. Ponadto oceniający podkreślili, że ocenie podlegają wszystkie projekty, a ich zakresy są porównywane. Przy liczbie przyznawanych punktów należy brać pod uwagę ilość i wielkość (wartość) projektów. W związku z faktem, że skarżący zadeklarował zrealizowanie tylko jednego niewielkiego projektu, zdaniem ekspertów, nie ma podstaw do zmiany punktacji. Tym samym IZ RPO WŁ podtrzymała pierwotną punktację, przyznając skarżącemu w ramach omówionego kryterium łącznie 4 punkty.

W wyniku rozpatrzenia całości protestu IZ RPO WŁ poinformowała, że uznała przedstawioną argumentację i podwyższyła liczbę przyznanych punktów w zakresie kryterium: Stopień przygotowania projektu do realizacji o 2 pkt oraz kryterium: Stopień wykorzystania potencjału w zakresie odnawialnych źródeł energii o 0,5 pkt. Tym samym projekt uzyskał od ekspertów 41 pkt na 69 pkt możliwych do uzyskania, co stanowi średnio 59,42% maksymalnej punktacji. Ponieważ zgodnie z Regulaminem konkursu projekt uzyskuje pozytywną ocenę, jeśli uzyska co najmniej 60% punktów z kryteriów ogólnych i szczegółowych, IZRPO WŁ stwierdziła, że w wyniku ponownej oceny projekt uzyskał negatywną ocenę merytoryczną.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze S. A. przedstawionej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę w Konkursie kryteriów wyboru projektów określonych w Regulaminie jako kryteria oceniane w trybie pozakonkursowym,

2) naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzanie Konkursu w sposób sprzeczny z Regulaminem, tj. z uwzględnieniem kryteriów, które Regulamin wskazuje jako kryteria oceniane w trybie pozakonkursowym,

3) naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę wniosków i zmiany lub brak stosowania się do zapisów Kryteriów Wyboru i Regulaminu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, tj. powodujący preferencję wnioskodawców, którzy przygotowali wniosek pod kątem kryteriów ocenianych w trybie pozakonkursowym,

4) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektów skierowanych do dofinansowania z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zasad zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji - w związku z powyższymi trzema naruszeniami oraz w związku z wyborem projektów skierowanych do dofinansowania na podstawie nieostrych i nieprzejrzystych kryteriów, nieprzyporządkowujących precyzyjnie przyznania danej liczby punktów do konkretnego wymogu, a także brakiem przekazania kompletnych list rankingowych w odniesieniu do wszystkich kryteriów,

5) naruszenie art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez rozpatrywanie protestu w terminie dłuższym niż termin przewidziany ustawowo.

W odniesieniu do kryterium punktowego Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej skarżący w szczególności zwrócił uwagę na to, że już 29 listopada 2017 r. na stronach internetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego pojawiła się zaktualizowana, uszczegółowiona wersja Kryteriów Wyboru (Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2010, Kryteria dla Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, str. 112).

Skarżący stwierdził, iż nazwa samego kryterium, jego konstrukcja i liczba możliwych do przyznania punktów nie uległy zmianie. Według wprowadzonego uszczegółowienia wniosek w niniejszym kryterium powinien jednak otrzymać maksymalną liczbę 4 punktów, ponieważ wnioskodawca zrealizował w całości, to jest zakończył i rozliczył projekt współfinansowany ze środków UE (projekt pod nazwą: [...]), którego wartość wydatków kwalifikowanych istotnie przewyższa wartość wydatków kwalifikowanych ocenianego wniosku. Wnioskodawca podniósł, że w proteście zwracał uwagę na nieostrą konstrukcję ww. kryterium. Takie doprecyzowanie w kolejnych wersjach Kryteriów wyboru mimo, że nie było opublikowane na dzień samego ogłoszenia konkursu, jest jedynym doprecyzowaniem w tym zakresie i było już znane zarówno na dzień oceny projektów w przedmiotowy konkursie, jak i na dzień rozpatrywania protestu wnioskodawcy. Wnioskodawca nie widzi istotnego powodu, dla którego przy nieostrej konstrukcji kryterium jeszcze na moment ogłoszenia przedmiotowego konkursu, kryterium to miałoby być oceniane i rozumiane tak znacząco inaczej niż po doprecyzowaniu dla kolejnych konkursów.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skonstruowania kryteriów merytorycznych w sposób nieostry oraz doprecyzowania kryteriów po ogłoszeniu konkursu IZRPO WŁ wyjaśniła, że KOP ocenia złożone w ramach naboru wnioski uwzględniając Kryteria Wyboru Projektów obowiązujące na dzień ogłoszenia informacji o konkursie, natomiast wszystkie ewentualne zmiany, które zostaną wprowadzone po dniu ogłoszenia informacji o konkursie, nie są brane pod uwagę podczas oceny. Organ w dalszym ciągu nie uznał zasadności zarzutu nieprawidłowej punktacji w odniesieniu do kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy. Podkreślił, że skarżący żądając maksymalnej liczby punktów pomija fakt, że doświadczenie wnioskodawcy w zarządzaniu i realizacji różnych projektów, w tym dofinansowanych ze środków unijnych ogranicza się do jednego niewielkiego projektu, a tym samym, w ocenie ekspertów, doświadczenie to jest niewielkie.

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 831/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji wskazał, że ocena projektu w kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy nie została przeprowadzona zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowiącym, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny. Podkreślił, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wskazał, że przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu (§ 6 pkt 1 i pkt 3) ocena projektów miała być dokonywana przez Komisję Oceny Projektów w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik do regulaminu. Wskazał, że skarżący trafnie wskazał, że 29 listopada 2017 r. na stronach internetowych (str. 112) Regionalnego Programu Operacyjnego WŁ pojawiła się zaktualizowana, uszczegółowiona wersja Kryteriów Wyboru, według której przedstawiono następujący sposób punktacji kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy:

- 1 pkt - doświadczenie wnioskodawcy w: zarządzaniu projektami lub realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE (wnioskodawca był lub jest beneficjentem projektu, partnerem albo uczestniczył lub uczestniczy w realizacji projektu, np. był lub jest jego realizatorem)

- 1 pkt - wnioskodawca był lub jest beneficjentem co najmniej jednego projektu współfinansowanego ze środków UE, którego wartość wydatków kwalifikowalnych jest równa lub wyższa od wartości wydatków kwalifikowalnych ocenianego projektu

- 2 pkt – wnioskodawca był beneficjentem co najmniej jednego projektu współfinansowanego ze środków UE, który został zakończony i rozliczony do złożenia wniosku o dofinansowanie dla ocenianego projektu. Punkty będą przyznawane za spełnienie jednego z wyżej przewidzianych komponentów. Uzyskane punkty podlegają sumowaniu.

Sąd I instancji zauważył, że eksperci ocenili wniosek w sposób odmienny, w oparciu o inne, bardziej ogólne podstawy, niż obowiązujące w dacie składania wniosku - 19 stycznia 2018 r. W opisie kryterium "Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy" wskazanym w kartach oceny merytorycznej wyjaśniono, cyt: "W ramach kryterium oceniane będzie:

- doświadczenie wnioskodawcy w zarządzaniu projektami/doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE,

Ocenie podlega m.in. liczba i wielkość zrealizowanych oraz realizowanych projektów, kwestie terminowej realizacji i rozliczenia inwestycji.

Punktacja: Punktacja przyznawana będzie każdorazowo przez Komisję Oceny Projektów lub podmiot dokonujący oceny projektów w trybie pozakonkursowym".

Eksperci dokonujący pierwotnej oceny projektu przyznali wnioskodawcy po 2 punkty, uzasadniając swoje stanowisko następująco: "Wnioskodawca posiada niewielkie doświadczenie w zarządzaniu i realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE" (ekspert D. S.) oraz "Wnioskodawca posiada małe doświadczenie w zarządzaniu z projektami współfinansowanymi ze środków UE" (ekspert J. D.). Wniosek był także przedmiotem oceny merytorycznej po wniesieniu protestu. Ekspert W. S., przyznając wnioskowi w zakresie przedmiotowego kryterium także 2 punkty wyjaśnił, cyt. "Na ocenę ma wpływ ilość i wartość projektów, a w tym przypadku doświadczenie wnioskodawcy jest stosunkowo niewielkie". Drugi ekspert – P. C. uzasadniając przyznanie również 2 punktów wyjaśnił, cyt. "Wnioskodawca posiada doświadczenie w zarządzaniu i realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE. Wnioskodawca wskazał, iż w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013 zrealizował w ramach działania III.2 projekt pod nazwą "[...]". Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy w projekcie, wykazanie się doświadczeniem w realizacji tylko 1 projektu nie można uznać jako bardzo duże doświadczenie uzasadniające przyznanie maksymalnej ilości punktów. Trudno uznać, że wnioskodawca, który wykazał się doświadczeniem w realizacji 1 czy 2 projektów jest tak samo doświadczony i uzyska maksymalną liczbę punktów jak wnioskodawca wykazujący się doświadczeniem w zarządzaniu i realizacji kilkudziesięciu projektów".

Sąd I instancji podkreślił, że Zarząd Województwa Łódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały lakonicznie stwierdził, cyt. "W związku z faktem, że wnioskodawca zdeklarował zrealizowanie tylko jednego niewielkiego projektu, zdaniem ekspertów, nie ma podstaw do zmiany punktacji. Tym samym IZRPO WŁ podtrzymuje pierwotną punktację". Konstatacja ta nie znajduje tymczasem potwierdzenia w treści opinii ekspertów. Żaden z nich nie stwierdził, że zrealizowany wcześniej projekt był projektem niewielkim. Eksperci wypowiedzieli się jedynie o ilości zrealizowanych projektów, a nie wielkości projektu wcześniej zrealizowanego przez stronę. Tymczasem skarżący podniósł, że w wartość wydatków kwalifikowalnych zrealizowanego projektu była znaczna i stanowiła wielokrotność wartości ocenianego obecnie projektu. Przy uwzględnieniu kryteriów oceny z daty złożenia wniosku aktualny projekt otrzymałby maksymalną liczbę punktów.

Sąd I instancji uznał tym samym, że dokonana przez organ ocena kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy nie została dokonana w sposób rzetelny i przejrzysty. Przed wydaniem uchwały organ zobowiązany był przeprowadzić dokładną analizę zasad obowiązujących przy ocenianiu projektów. Przede wszystkim konieczne było ustalenie, czy wniosek należało oceniać według kryteriów obowiązujących w okresie naboru wniosków (w tym w dacie złożenia wniosku przez skarżącego), czy też według odmiennych zasad, które przyjęli eksperci. Jeśli z ustaleń organu wyniknie możliwość oceny według zasad stosowanych przez ekspertów, to konieczne okaże się wnikliwe uzasadnienie przez IZRPO WŁ, dlaczego wcześniej zrealizowany przez stronę projekt należy traktować jako "niewielki". Natomiast w przypadku uznania przez organ, że należało stosować kryteria obowiązujące w dacie złożenia wniosku, to przyznanie punktacji będzie wymagało powtórnej oceny ekspertów z uwzględnieniem kryteriów obowiązujących w dacie składania wniosku. Z tych przyczyn, niezależnie od braku zasadności pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego.

We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej od opisanego wyroku, Zarząd Województwa Łódzkiego działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 sformułował zarzuty:

1 naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7) ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że nastąpiła zmiana w Regulaminie konkursu w zakresie opisu Kryterium wyboru Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy, która mogła mieć negatywny wpływ na końcowy wynik postępowania kwalifikacyjnego konkursu i skutkować niewyłonieniem projektu do dofinansowania, podczas gdy zmiana taka nie została wprowadzona, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie przez Sąd, że w okolicznościach faktycznych sprawy Organ nie dokonał oceny projektu w sposób rzetelny i przejrzysty.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. A. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] września 2019 r. uznał, że nie jest ona zgodna z prawem, co nakazywało stwierdzenie, że dokonana nią ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny stosownie do wymogu art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej.

Według Sądu I instancji, za zasadniczy powód takiego rozstrzygnięcia należało uznać dokonanie oceny z możliwym naruszeniem ogłoszonego w trybie art. 40 ust. 2 Regulaminu konkursu, w tym w szczególności jednego z Kryteriów wyboru projektów wraz z podaniem jego znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz ze stwierdzonym naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości oceny Sądu I instancji o dokonaniu oceny projektu w sposób naruszający prawo i stwierdzeniu, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a kontrolowany wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że Zarząd Województwa Łódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - jak chodzi o kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy - stwierdził, cyt. "W związku z faktem, że wnioskodawca zdeklarował zrealizowanie tylko jednego niewielkiego projektu, zdaniem ekspertów, nie ma podstaw do zmiany punktacji. Tym samym IZRPO WŁ podtrzymuje pierwotną punktację". Konstatacja ta nie znajduje tymczasem potwierdzenia w treści opinii ekspertów. Żaden z nich – co szczegółowo wykazał Sąd I instancji cytując in extenso stanowiska ekspertów - nie wskazał, że zrealizowany wcześniej projekt był projektem niewielkim. Eksperci wypowiedzieli się jedynie co do ilości zrealizowanych projektów, ale nie wielkości projektu wcześniej zrealizowanego przez stronę. IZRPO WŁ nie podała tymczasem – również samodzielnie - żadnych kryteriów (np. porównawczych), na podstawie których uznała zrealizowany wcześniej przez skarżącego projekt za "niewielki". W tym zakresie kwestionowana ocena w istocie nie zawiera uzasadnienia. Tymczasem merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności które zadecydowały, oraz w jakim stopniu, o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów (wyrok NSA z 28 kwietnia 211 r., sygn. akt: II GSK 675/11). W realiach sprawy skarżący konsekwentnie tymczasem wywodzi, że wartość wydatków kwalifikowalnych zrealizowanego już projektu była znacząca i stanowiła wielokrotność wartości ocenianego obecnie projektu. Okoliczność ta, gdyby się potwierdziła (organ nie podaje wszak kryteriów uznania tego projektu za "niewielki"), także przy uwzględnieniu zastosowanych w sprawie kryteriów oceny z daty ogłoszenia konkursu, miałaby znaczący wpływ na otrzymaną liczbę punktów. Zważywszy na to, że projekt uzyskał 59,42% maksymalnej punktacji (przy wymaganych 60 %) naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd I instancji był zatem uprawniony do stwierdzenia, że dokonana przez organ ocena kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy nie została dokonana w sposób rzetelny i przejrzysty. W szczególności nieznane są powody uznania przez IZRPO WŁ wcześniej zrealizowanego przez stronę projektu za "niewielki". Skarga kasacyjna w tym zakresie ma charakter stricte polemiczny. Nie wykazuje jednak zarzucanego naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Okoliczność ta przesądza o tym, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W opisanej sytuacji nie ma znaczenia dla oceny kontrolowanego wyroku fakt zasadności zarzutu formułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), który określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7) ustawy wdrożeniowej. Przepisy regulaminu stanowią zatem podstawę rozstrzygnięcia w kwestii praw i obowiązków stron. Regulamin podawany jest do publicznej wiadomości, podobnie jak jego zmiany, które powinny zwierać ich uzasadnienie oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej). Do czasu rozstrzygnięcia konkursu, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem, a wyjątek w tym zakresie przewiduje ust. 4 cytowanego przepisu ustawy wdrożeniowej, przy czym zmiany te powinny być wprowadzane wyłącznie w przypadku, gdy konieczność ich dokonania wynika z odrębnych przepisów, przez co należy rozumieć przepisy ustawy lub umów międzynarodowych albo przepisy prawa unijnego. Jednocześnie, właściwa instytucja jest zobligowana zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej do podania do publicznej wiadomości nie tylko regulaminu konkursu, ale i jego zmian wraz z ich uzasadnieniem i terminem, od którego są stosowane. Regulamin przedmiotowego konkursu został ogłoszony 31 sierpnia 2017 roku. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7) ustawy wdrożeniowej organ w regulaminie wskazał kryteria wyboru projektów, na podstawie których dokonywana będzie ocena projektów złożonych w ramach konkursu, tj. kryteria wyboru projektów (formalne i merytoryczne) przyjęte uchwałą nr 11/17 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 z dnia 22 sierpnia 2017 r. Zgodnie z tym dokumentem opis kryterium Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonainej wnioskodawcy miał brzmienie: "W ramach kryterium oceniane będzie doświadczenie Wnioskodawcy w zarządzaniu projektami i doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE. Ocenie podlega m.in. liczba i wielkość zrealizowanych projektów, kwestie terminowej realizacji i rozliczenia inwestycji. Punktacja przyznawana będzie każdorazowo przez Komisję Oceny Projektów lub podmiot dokonujący oceny projektów w trybie pozakonkursowym". Organ wprawdzie dokonywał zmian Regulaminu konkursu dla przedmiotowego naboru, jednak zmiany te nie dotyczyły zmiany kryteriów wyboru projektów, o czym skarżący została poinformowana w Uchwale Nr 1235/19 Zarządu Województwa Łódzkiego, w której organ wskazał zakres dokonanych zmian. Wszystkie projekty złożone w ramach naboru (tj. złożone w terminie od 29 grudnia 2017 r. do 19 stycznia 2018 r.), które zakwalifikowały się do etapu oceny merytorycznej oceniane były na podstawie kryteriów merytorycznych przyjętych uchwałą nr 11/17 i wskazanych w Regulaminie konkursu. Ocena projektów została dokonana zgodnie z § 6 ust. 3 Regulaminu konkursu, który wprost odsyłał do załącznika nr IV do Regulaminu konkursu. W związku z powyższym, wobec niedokonania zmian Regulaminu w tym zakresie, Komisja Oceny Projektów, a następnie organ nie miały podstaw do oceny projektu z uwzględnieniem nowych uszczegółowionych Kryteriów Wyboru dla Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna wynikających z aktualizacji Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Podczas oceny projektu złożonego przez Skarżącą nie odstąpiono zatem od ustalonych reguł oceniania wniosku. Decydujące bowiem znaczenie dla oceny wniosku mają postanowienia regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, z którego jednoznacznie wynikało, według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogły być zmienione po ogłoszeniu konkursu jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której nie dokonano. Zasada równego traktowania wnioskodawców wymaga dokonania oceny projektów wg brzmienia Regulaminu konkursu i jego załączników wg stanu prawnego z dnia ogłoszenia konkursu - znanego wszystkim uczestnikom konkursu, a nie wg stanu z dnia złożenia wniosku. Przyjęcie stanowiska przeciwnego mogłoby hipotetycznie doprowadzić do sytuacji, w której w zależności od daty złożenia wniosku, projekty różnych podmiotów oceniane byłyby wobec różnie rozumianych i opisywanych kryteriów oceny, co stanowiłoby zaprzeczenie reguł określonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowany wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i oddalił skargę kasacyjną.