Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2061/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 209, 210
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 1, art. 3 ust. 4, at 17 ust. 1 pkt 4 w zw z art 147 ust 7
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 720/11 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 720/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) grudnia 2010r., nr (...) w sprawie ze skargi M. C. na w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) grudnia 2010 r. oznaczonej nr (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 38 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 4 o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. oznaczoną nr (...) odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego w miesiącach październiku i listopadzie 2010 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej zasiłki okresowe w części gwarantowanej finansowane są z budżetu państwa. Organ wskazał również, iż "w 2010 r. na zaspokojenie potrzeb wszystkich mieszkańców miasta, kwalifikujących się do zasiłku okresowego niezbędna jest kwota (...) zł. Na dofinansowanie tej formy pomocy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi pozyskał 17.930.932 zł, które już zostały wydatkowane. Według posiadanych informacji brakującej kwoty w roku bieżącym MOPS nie otrzyma". Zaznaczono też, że art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponieważ Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi nie dysponuje środkami przeznaczonymi na realizację świadczeń w formie zasiłków okresowych postanowiono jak w sentencji.

Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła M. C.. Strona wskazała, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej osobom, które kwalifikują się do pomocy społecznej nie można odmówić wypłaty zasiłku okresowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, iż nie mogło zbadać, czy wpłynęło ono w terminie, ponieważ w aktach sprawy brak dowodu doręczenia decyzji stronie, przyjęło więc, że strona zachowała termin do wniesienia odwołania.

Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie M. C. ustalono, iż mieszka ona sama i nie ma żadnej rodziny. Jest właścicielką mieszkania (2 pokoje + kuchnia) w blokach, niemniej jednak jej zadłużenie wynosi ok. 30 tyś zł. Strona ma wyższe wykształcenie (chemik - technolog), jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, nie ma żadnych dochodów. Choruje, nie leczy się jednak, nie występuje też o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Kolegium zauważyło, że strona korzysta z pomocy MOPS: m.in.: decyzją z (...) listopada 2010 r. (o nr (...)) przyznano jej zasiłek celowy w miesiącu październiku 2010 r. w wysokości 150,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i zakup środków czystości; decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. (o nr (...)) przyznano jej zasiłek celowy w miesiącu listopadzie 2010 r. w wysokości 150,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i zakup środków czystości; zaś decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. (o nr (...)) przyznano jej zasiłek celowy w wysokości 300,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania, zakup środków czystości i ubrania na zimę, opłacenia rachunku za energię elektryczną i gaz w miesiącu grudniu 2010 r.; a nadto decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. (o nr (...)) przyznano jej zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 grudnia 2010 r. w wysokości 100,00 zł miesięcznie.

W ocenie Kolegium - wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu - decyzja w sprawie przyznania zasiłku okresowego nie ma charakteru związanego. Ustawodawca przyznając organowi kompetencję do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy według oceny celowości w ramach uznania administracyjnego może posłużyć się zwrotem "organ może", lecz także zwrotami niedookreślonymi, bądź otwartym katalogiem przesłanek rozstrzygnięcia. Zdaniem organu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w mniejszej sprawie. Kolegium wskazało, iż co prawda przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, iż "zasiłek okresowy przysługuje..", niemniej jednak dalsza część przepisu wskazuje, że katalog przyczyn uzasadniających przyznanie świadczenia jest otwarty - ustawa stanowi bowiem "w szczególności". Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego. Za takim ujęciem przemawia także brzmienie przepisu art. 3 ustawy o pomocy społecznej , który ustanawia ogólne kryterium przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 4 art. 3 ustawy o pomocy społecznej , potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium stanęło na stanowisku, iż z powyższego wynika, że możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Wszystko to świadczy o uznaniowym, a nie związanym charakterze decyzji w sprawie o zasiłek okresowy.

Kolegium zauważyło, że organ I instancji dysponował w 2010 r. następującymi środkami finansowymi przeznaczonymi na zasiłki okresowe: w okresie styczeń - sierpień 2010 r. na pomoc finansową w formie zasiłków okresowych, ośrodek MOPS Filia Łódź-Bałuty dysponował kwotą (...) zł, z kolei w okresie wrzesień - grudzień 2010 r. kwota będąca w dyspozycji organu I instancji wynosiła (...) zł, a co za tym idzie na pokrycie potrzeb zabrakło (...)zł. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. nr (...) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi zwrócił się do Wojewody Łódzkiego z prośbą o zwiększenie planu dotacji celowej z budżetu państwa na wypłatę zasiłków okresowych w 2010 r. W odpowiedzi pismem z dnia 30 września 2010 r. o nr (...) Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi poinformował, iż dysponując ograniczonymi środkami z rezerwy celowej podjęto decyzję o podziale tej dotacji wyłącznie na dofinansowanie wypłat zasiłków stałych. W dniu 6 października 2010 r. skierowane zostało pismo do Ministra Finansów z prośbą o rozważenie możliwości przyznania dodatkowych środków finansowych dla Miasta Łodzi z przeznaczeniem na dofinansowanie wypłat zasiłków okresowych. W dniu 27 października oraz 12 listopada 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się ponownie do Wojewody Łódzkiego o zwiększenie środków na wypłatę zasiłków okresowych. Natomiast w dniu 9 grudnia 2010 r. z prośbą o zwiększenie dotacji do Wojewody zwrócił się Prezydent Miasta Łodzi. W dniu 21 grudnia 2010 r. Wojewoda Łódzki poinformował, że w związku z rozdysponowaniem w całości rezerwy celowej z części 83, poz. 25 ustawy budżetowej na 2010 r., nie zostały przyznane dodatkowe środki budżetowe na zasiłki okresowe w części gwarantowanej z budżetu państwa.

Kolegium wyraziło opinię, iż zasiłek okresowy jest świadczeniem należącym do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym, jednakże przepis art. 7 kpa nakazuje brać pod uwagę w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także przy załatwianiu sprawy, nie tylko obowiązujące przepisy prawa, ale również interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury administracyjnej, albowiem wynikają z niej dyrektywy interpretacyjne obowiązujące nie tylko w prawie procesowym, ale i prawie materialnym. Ustawodawca założył, iż należy dążyć do zharmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w gruncie rzeczy w oparciu o poczynione ustalenia organy administracji mają obowiązek wyważyć słuszny interes w sprawie. Kolegium stwierdziło, iż ocena rozstrzygnięcia w sprawie wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej zawartej w treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając przy tym współdziałania za strony jej adresata.

W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygając niniejszą sprawę nie można pominąć treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej , zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadaj ą celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a regulacja ta jest bez wątpienia uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami. W przypadku zasiłków okresowych środki na ich wypłatę gmina powinna otrzymać z dotacji skarbu państwa, niemniej jednak ich nie otrzymała. Kolegium stanęło na stanowisku, iż wydanie decyzji przez organ I instancji innej treści byłoby niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 8 kpa. Przyznanie zasiłku okresowego decyzją, która nie ma pokrycia w środkach finansowych w żadnym wypadku nie mogło by pogłębić zaufania obywateli do organów Państwa. Przyczyną odmowy przyznania zasiłku okresowego był brak środków finansowych, który wynikał z gwałtownego i nieprzewidywalnego wzrostu liczby świadczeniobiorców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. C. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wskazała, że kwestionowaną decyzję otrzymała w dniu 12 maja 2011r .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż okoliczności faktyczne, ustalone przez organ w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazują, że skarżąca spełnia wymogi art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w tym kryteria przewidziane w art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 4 i 6 tej ustawy. Organ wskazał, że M. C. jest osobą samotną, chorą, nie ma żadnych dochodów, jest zarejestrowana Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Jest ona właścicielką mieszkania, niemniej jednak jest znacznie zadłużona.

Sąd wskazał, na utrwalony, dotychczas nie kwestionowany w orzecznictwie i piśmiennictwie, podział świadczeń według ich charakteru na: świadczenia obligatoryjne – np. co do zasady zasiłek okresowy i świadczenia fakultatywne – np. zasiłek celowy. Świadczenia obligatoryjne tym się cechują, że nie pozostawiają organowi wyboru w sposobie rozstrzygnięcia, o ile podmiot wnioskujący o świadczenie, spełnia warunki prawem przewidziane. W powyższym zakresie mamy do czynienia z aktem administracyjnym związanym. Jako świadczenie fakultatywne ustawodawca ukształtował zaś zasiłek celowy, regulowany art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że "zasiłek może być przyznany", zatem organ może, lecz nie musi udzielić stronie wnioskowanej pomocy. W tym przypadku mamy więc do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie pozostawia żadnych wątpliwości i wyraźnie wskazuje, że w przypadku spełnienia przesłanek w przepisie tym przewidzianych, zasiłek okresowy przysługuje osobie przesłanki te spełniającej. Świadczy o tym wprost zapis: "zasiłek okresowy przysługuje". Z treści przywołanego przepisu w żadnym razie nie wynika, aby zasada przyznania świadczenia miała, lub mogła mieć charakter uznaniowy. Czym innym jest oczywiście określenie wysokości świadczenia i okresu na jaki ma być ono przyznane. W tym bowiem zakresie ustawodawca przewidział uznaniowość rozstrzygnięcia, ale i tu, co do wysokości świadczenia określił granice ustawowe ( art. 38 ust. 2, 3 i 4). Natomiast uznaniu organu, uzasadnionemu okolicznościami sprawy, pozostawiono jedynie okres, na jaki świadczenie jest przyznawane ( art. 38 ust. 5). Tym samym również, Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił te poglądy prezentowane w orzecznictwie, które stanowią, że co do zasady przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Lu 780/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gd, oba niepubl., dostępne na stronie internetowej: http://cbois.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zasadniczego argumentu kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. zastosowania art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dla odmowy przyznania rozpatrywanego świadczenia, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie sposób go zaaprobować. Przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych. Usytuowany jest on bowiem w rozdziale " Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Wszelkie świadczenia zaś przewidziane ustawą o pomocy społecznej znajdują uszczegółowienie w dalszych przepisach ustawy, stanowiących wprost podstawę do ich przyznania (w przypadku spełnienia kryteriów), lub odmowy (w przypadku nie spełnienia kryteriów). Przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej, opisujący ogólne zasady działania pomocy społecznej może być i jest stosowany posiłkowo w tych przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny, np. przy zasiłku celowym, który może być kształtowany możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W przypadku zasiłku okresowego, przepis ten mógłby znaleźć jedynie posiłkowe ( pomocnicze) zastosowanie przy rozstrzyganiu o wysokości przyznanego świadczenia lub okresie jego pobierania, nie zaś w przypadku rozstrzygania o zasadzie. Przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy nie może być podstawą przyznania jakiegokolwiek świadczenia ( również gdy organ właściwy środki finansowe posiada), tak więc a contrario przepis art. 3 ust. 4 nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw prawnych do odmowy przyznania stronie świadczenia o charakterze obligatoryjnym ( w sytuacji spełnienia warunków ustawowych) powołując się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej, a więc okoliczność faktyczną o charakterze ogólnym. Działanie takie uchybia treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 4 tejże ustawy, a nadto podważa jeszcze zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tym samym przywołanie przez organ w przedmiotowej sprawie art. 8 k.p.a. w kontekście decyzji odmownej jest nie tylko nadużyciem treści i istoty tegoż przepisu, ale również naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa. Nie uzasadnia również odmowy przyznania zasiłku okresowego, przyznanie stronie innego rodzaju świadczeń np. zasiłków celowych, jako że tego rodzaju pomoc nie zwalnia od przyznania świadczenia obligatoryjnego, uzależnionego jedynie od spełnienia wymogów ustawowych.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego:

art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku spełnienia przesłanek w tym przepisie przewidzianych, zasiłek okresowy przysługuje obligatoryjnie osobie spełniającej te przesłanki, w sytuacji gdy ustawodawca zwrotami niedookreślonymi bądź otwartym katalogiem

przesłanek rozstrzygnięcia przyznaje organowi kompetencje do kształtowania orzeczenia w sprawie według oceny celowości w ramach uznania administracyjnego;

art. 3 ust. 4 o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie posiłkowo w przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny a nie odnosi się także do świadczeń

obligatoryjnych;

art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 147 ust. 7 o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem wypłacanie zasiłków celowych jest zadaniem własnym gminy, lecz realizowaną wyłącznie w oparciu o środki finansowe otrzymywane z budżetu państwa, a zatem brak środków uniemożliwia przyznanie pomocy,

II. naruszenie przepisów postępowania

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 kpa przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona, gdyż organ orzekający odwołał się do niej

podejmując decyzję negatywną dla strony;

art. 141 § 1 pkt 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, sprzeczność orzeczenia z poglądami wyrażonymi w innych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, brak wyraźnych i jasnych wskazań, co do dalszego działania,

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w

Łodzi,

zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawia żadnych wątpliwości i wyraźnie wskazuje, że w przypadku spełnienia przesłanek w przepisie tym przewidzianych, zasiłek okresowy przysługuje osobie przesłanki te spełniającej. Co prawda przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że "zasiłek okresowy przysługuje ..." jednakże dalsza część przepisu wskazuje, że katalog przyczyn uzasadniających przyznanie świadczenia jest otwarty o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego. Taka konstrukcja omawianego przepisu świadczy, że zwrot "przysługuje" nie może przesądzać, tak jak to uznał Sąd I instancji, iż przepis ten dotyczy świadczenia o charakterze obligatoryjnym. Za takim ujęciem przemawia także brzmienie przepisu art. 3 ustawy o pomocy społecznej, który ustanawia ogólne kryterium przyznawania świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wynika z tego, że możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że zasiłek okresowy jest świadczeniem należącym do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym wynika to z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten jednak zalicza do tej kategorii świadczeń także przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych co do których nie ma wątpliwości, że mają charakter fakultatywny. Zgodnie z art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku zasiłków okresowych środki na ich wypłatę gmina powinna otrzymać z dotacji skarbu państwa, których nie otrzymała. Gospodarzem środków finansowych na pomoc społeczną są ośrodki pomocy społecznej, które dysponują pełną wiedzą na temat własnego budżetu zasiłkowego i możliwości dysponowania nim. Z akt sprawy wynika, iż prezydent Miasta Łodzi w związku z brakiem dotacji na zasiłki okresowe zwiększył środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych.

W skardze kasacyjnej nie podzielono także poglądu dotyczącego wykładni przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, przepis ten ma zastosowanie także w przypadku zasiłku okresowego, ponieważ ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pomocy w formie tego zasiłku. Niezależnie od powyższego, zasady ogólne każdej ustawy mają zastosowanie do wszystkich jej przepisów chyba, że ustawodawca wskaże w sposób jednoznaczny, że należy postąpić inaczej. Nie można domniemywać, że dany przepis prawa nie jest objęty zasadami ogólnymi albo też zasady te należy stosować jedynie posiłkowe. Kolegium uważa także, że art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej może być samodzielną przesłanką decyzji negatywnej. Stanowisko Kolegium jest zgodne z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu IV SA/Wr 450/07 - "Kategoria interesu społecznego przejawiająca się w braku posiadania przez organ administracji odpowiedniej ilości środków finansowych może być samodzielną przesłanką decyzji negatywnej, nie przyznającej - z powołaniem się na prymat tego interesu - określonego uprawnienia stronie lub ograniczającej to uprawnienie."

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że powołany przepis odnosi się również do świadczeń o charakterze obligatoryjnym. Ostatnie postanowienia omawianego artykułu wskazują na to, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwości zaś zależą głównie od posiadanych środków finansowych. Można zatem wnioskować, że podmiot przyznający pomoc może jej odmówić, jeżeli nie ma na ten cel środków. Ponadto w opinii skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach, dotyczących art. 3 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej całkowicie pominął normę zawartą w art. 7 kpa nakazującą brać pod uwagę w toku postępowania wyjaśniającego oraz przy załatwianiu sprawy nie tylko obowiązujące przepisy prawa, ale również interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu podniesionego w pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie zarzutu tego rozpatrzyć. Po pierwsze - treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, z jakich powodów do zaskarżonego wyroku miał zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a.; nie wynika to także z akt postępowania w niniejszej sprawie. Nie można w tej sytuacji rozpatrywać zarzutu naruszenia art. 141 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., ponieważ nie można się dopatrzyć związku pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonego wyroku (art. 141 pkt 4 P.p.s.a.) a zasadą związania organu i sądu wydanym przez ten sąd wyrokiem (art. 153 P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do dyspozycji art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest wskazać, w jaki sposób zarzucane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi takiego związku nie wykazało, co czyni podniesione zarzuty procesowe bezskutecznymi.

W tej sytuacji stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za miarodajny jako podstawę kontroli legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Oceniając w takim stanie rzeczy zasadność zarzutów odnoszących się do prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem zinterpretował i właściwie zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy materialne.

Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy w zgodzie z obowiązującym stanem prawnym pozostaje decyzja administracyjna odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu wyczerpania przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych na ten cel. Ustawa o pomocy społecznej w art. 3 ust. 4 stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przytoczone brzmienie pozwala domniemywać powinność pozytywnego załatwienia sprawy przez organ, od czego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia zostanie wykazane, że pozytywne załatwienie sprawy kolidowałoby z celami pomocy społecznej lub przekraczałoby możliwości organu. Jeśli chodzi o cele i formy pomocy społecznej to określają je materialne przepisy ustawy regulujące przesłanki przyznawania świadczeń. W tym zakresie organy pomocy społecznej są związane treścią uregulowań ustawowych. Natomiast możliwości organu zależą od posiadanych przez ten organ uprawnień oraz środków przeznaczonych na udzielanie poszczególnych form pomocy. Nie ulega wątpliwości, że wielkość środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, może nie wystarczać na pokrycie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Gospodarowanie posiadanymi zasobami musi więc uwzględniać konieczność właściwego wyważenia skali potrzeb i racjonalnego rozdziału środków, uwzględniającego w pierwszej kolejności charakter świadczeń (obligatoryjne, fakultatywne), a w dalszej - społeczną i ekonomiczną strukturę wnioskujących oraz skalę zgłaszanych przez nich potrzeb.

Decyzje wydawane w sprawach zasiłków okresowych należy zaliczyć do aktów administracyjnych związanych, tj. takich, które nie pozostawiają organowi wyboru rozstrzygnięcia. Jeżeli podmiot spełnia określone prawem warunki, organ musi wydać decyzję o przyznaniu świadczenia. Na obowiązkowy charakter tych świadczeń wskazuje użyte przez ustawodawcę określenie: "zasiłek okresowy przysługuje ..." -art. 38 ust. 1.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy jest świadczeniem które, "przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego", jeśli spełnione zostały warunki odnoszące się do kryterium dochodowego. Z treści przytoczonego brzmienia art. 38 ust. 1 ustawy wynika uprawnienie do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego przez osobę, jeżeli jej sytuacja odpowiada choćby jednemu ze stanów wymienionych w tym przepisie, a ponadto spełnia ona ustalone ustawą kryterium dochodowe. Uznaniowość w tych sprawach obejmuje jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości tego zasiłku (z uwzględnieniem uregulowań ust. 3 i ust. 4) oraz okresu, na jaki może on być przyznany.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). Zasadą jest natomiast, że realizację zadań własnych gmina jest obowiązana zapewnić w oparciu o własne środki. Niezależnie od tego na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe, w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gminy otrzymują dotację celową (art. 147 ust. 7), przy czym kwota zasiłku finansowana z dotacji nie może być niższa niż minimum ustalone w art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższych wywodów wynika, że w przypadku zasiłków okresowych gmina nie może, powołując się na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, odmówić świadczenia z powodu wyczerpania środków finansowych. Z mocy art. 16 ust. 2 tej ustawy na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej. Należy ponadto podkreślić, że ustawa o pomocy społecznej w art. 16b zobowiązuje gminy do opracowywania strategii rozwiązywania problemów społecznych, których realizację koordynują ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 4 ustawy).

Niezależnie od tego analiza i ocena zasobów pomocy społecznej w oparciu o analizę lokalnej sytuacji społecznej i demograficznej, rodzaje problemów oraz ich rozkład ilościowy jest przedmiotem corocznego planowania budżetu gminy (art. 16a). Z uwagi na to, że zapewnienie środków na wykonanie obligatoryjnych zadań własnych stanowi gwarancję zachowania minimum bezpieczeństwa socjalnego, które gmina musi zabezpieczyć członkom wspólnoty samorządowej, musi ona zadbać, aby nie doszło do stanu niewykonalności obowiązku realizacji takich świadczeń. Jeśli chodzi o zasiłki okresowe warunki do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami stwarza możliwość kształtowania przez ośrodki pomocy społecznej wysokości przyznanego świadczenia (art. 38 ust. 2 i 3).

Podniesione kwestie mają istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Skarżącej odmówiono przyznania zasiłku okresowego z powodu stwierdzenia braku środków finansowych na ten cel. Rozstrzygnięcie to, w świetle treści wyżej omówionych zasad i norm prawnych, nie może być zaakceptowane. Takie działanie gminy nie daje się pogodzić nie tylko z zasadą kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ustawy o pomocy społecznej), będącą przewodnią zasadą postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, ale także z wyrażoną w art. 30 Konstytucji zasadą nienaruszalności i ochrony godności człowieka.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że ochrona godności osób i rodzin jest naczelną zasadą, jaką powinny kierować się w swoich działaniach jednostki organizacyjne pomocy społecznej (Ryszarda Michalska-Badziak, Godność człowieka w prawie pomocy społecznej, s. 481). Życie poniżej określonego poziomu może sprzyjać naruszaniu godności człowieka (Adam Zieliński, Pojmowanie godności ludzkiej w świetle praw ekonomicznych i socjalnych (w:), Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne. Księga Jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich, Biuro RPO, Warszawa 2003, s. 53). Trybunał Konstytucyjny uznaje w związku z tym za jedną z przesłanek poszanowania godności człowieka "istnienie pewnego minimum socjalnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie (...)" (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2001 r.,K11/00, OTK2001,Nr3, poz. 54).

Dokonując zatem wykładni art. 38 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie można tracić z pola widzenia, zawartej w art. 30 Konstytucji RP, zasady nienaruszalności godności człowieka oraz tego, że ochrona godności osób i rodzin jest jedną z przewodnich myśli wyrażonych w ustawie o pomocy społecznej.

Z przedstawionych powyżej względów, zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1, art. 3 ust. 4 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej, zgodnej z powyższymi zasadami, interpretacji art. 38 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, że art. 3 ust. 4 nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych oraz że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Nie ma bowiem podstaw prawnych do odmowy przyznania stronie zasiłku okresowego (w sytuacji spełnienia warunków ustawowych) powołując się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia przy spełnieniu przez nią przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w kolizji z treścią tego przepisu. Powołanie się zaś w decyzji odmownej na art. 3 ust. 4 ustawy świadczy o jego niewłaściwym zastosowaniu, podważając nadto zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a.

Z przedstawionych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych norm materialnych należy uznać za jest niezasadny.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku, co do wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną, nieopłaconą pomoc prawną przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.