Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 83/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w zw z art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - tekst  jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 629/14 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 629/14 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich - oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 20 marca 2014 r. A.L. złożył do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich, motywując go represjami jakich doznał w latach 70-tych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Kierownik Urzędu na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 oraz art. 22 § 1, art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 400 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o kombatantach) odmówił skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], Kierownik Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji jednoznacznie pozwala wykluczyć, aby do strony miały zastosowanie przepisy ustawy o kombatantach. Kierownik Urzędu podkreślił przy tym, iż uprawnienia kombatanckie nie przysługują wszystkim osobom, które doznały represji okresu wojennego i powojennego.

Ponadto Kierownik Urzędu zauważył, iż podnoszona przez stronę okoliczność skazania i osadzenia w więzieniu w latach 70-tych ubiegłego wieku, nie stanowi represji w rozumieniu ustawy o kombatantach, jako że obowiązująca ustawa enumeratywnie wylicza tytuły z jakich możliwe jest przyznanie uprawnień, uniemożliwiając tym samym przyznania uprawnień kombatanckich za wnioskowane przez stronę represje.

Organ podał, że orzekając w przedmiocie uprawnień wynikających z ustawy o kombatantach związany jest brzmieniem przepisów ustawy, natomiast wolą ustawodawcy tego rodzaju represje nie zostały zaliczone do kategorii zdarzeń wyczerpujących przesłanki art. 1-4 ustawy o kombatantach. Tym samym ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania przepisów ustawy i przyznania uprawnień z niej wynikających z innych tytułów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], złożył skarżący – A.L. podnosząc, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, ponieważ decyzja ta jest dla niego krzywdząca. W ocenie skarżącego, może być uznana za kombatanta również osoba represjonowana. Skarżący podał przy tym, że w latach 70-tych w wyniku podjęcia strajku głodowego popierającego robotników manifestujących na ulicach Szczecina był bity, a nadto dołączył do skargi, m.in. kserokopie wyroków z lat 70-tych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Sądem I instancji skarżący wskazał, że w 1970 r. został osadzony w więzieniu. W jego ocenie, ustawa o kombatantach jest niezgodna z Konstytucją, bo nie zawiera wszystkich rodzajów represji. Ponadto skarżący okazał postanowienie o umorzeniu śledztwa z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt S34/12/ZK Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie była kwestia przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy o kombatantach, który to akt prawny, jako podstawę swego żądania, wskazał skarżący we wniosku z dnia 20 marca 2014 r.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o kombatantach, kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej, zaś stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy - jej przepisy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. W dalszej kolejności Sąd I instancji przytoczył treść art. 9-20 oraz art. 22 ust. 1 ustawy podając, że zgodnie z tymi uregulowaniami kombatantom oraz osobom uprawnionym na podstawie art. 4 ustawy przysługuje szereg uprawnień, o których orzeka Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby lub rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji.

Z kolei powołując się na art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach, Sąd I instancji wskazał, że uprawnienia w niej określone przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4 tej ustawy, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, chyba że jej działalność charakteryzuje się cechami wykluczającymi możliwość nabycia uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy (dotyczy to głównie współpracy z okupantem, pracy w strukturach aparatu bezpieczeństwa władz komunistycznych lub też gdy uchybiła godności obywatela polskiego).

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że aby ubiegać się o świadczenie ze wskazanej ustawy należy uzyskać potwierdzenie uprawnień kombatanckich, a więc potwierdzenie działalności na rzecz niepodległego Państwa Polskiego i innej działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy lub też potwierdzenie faktów wymienionych w art. 4 tej ustawy (doznanie ściśle wskazanych w tym przepisie represji).

Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie ocenił, że okoliczności przedstawionych przez skarżącego i traktowanych przez niego jako represje nie można zakwalifikować jako działalności kombatanckiej lub podlegania represjom według żadnego z przepisów ustawy o kombatantach. Tym samym nie można było uwzględnić jego wniosku o potwierdzenie uprawnień kombatanckich.

Sąd I instancji wskazał, że przede wszystkim z uwagi na datę urodzenia skarżącego (9 września 1950 r.) nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru doznanych represji i prowadzonej działalności okoliczności wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1-7 oraz art. 2 pkt 1-6 tej ustawy (chodzi głównie o walkę w formacjach zbrojnych na rzecz niepodległej Polski), jako że dotyczą one działalności mającej miejsce głównie w okresie II Wojny Światowej, a więc przed urodzeniem strony skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji nie zachodzi również możliwość uznania za działalność równorzędną kombatanckiej uczestnictwa strony w strajkach, manifestacjach oraz uznania za represję aresztowania strony - na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy o kombatantach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił bowiem, że stosownie do treści tego przepisu za działalność kombatancką oraz równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych. Tymczasem w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. zatytułowanym "Życiorys" skarżący wskazał, że 23 kwietnia 1970 r. został powołany do wojska, z którego uciekł 24 sierpnia 1970 r., a następnie w dniu 23 października 1970 r. Wojskowy Sąd Garnizonowy w Szczecinie skazał skarżącego na karę 8 lat pozbawienia wolności oraz pozbawienia praw publicznych na okres 5 lat. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z dnia 20 marca 2014 r. skarżący podał, że w grudniu 1970 r. uczestniczył w solidarnościowym proteście głodowym, w wyniku którego został przeniesiony do ZK Goleniów, gdzie przeszedł "ścieżkę zdrowia", tj. został pobity oraz szczuty psami. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, represje, jakich doznał skarżący nie polegały na uczestnictwie w strajku w 1970 r. i doznaniu w jego wyniku uszczerbku na zdrowiu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z charakterystyki działań podejmowanych przez skarżącego i przez niego przedstawionych wynika, że nie mogło również dojść do ich kwalifikacji jako działalności kombatanckiej według art. 3 tej ustawy, bowiem przepis ten dotyczy przebywania w sowieckiej niewoli lub obozach internowania, jak też przebywania w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady oraz w innych miejscach niewoli i odosobnienia, na które to okoliczności skarżący w żadnym piśmie się nie powoływał.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, żadne z opisanych przez skarżącego działań nie kwalifikują się również jako "podleganie represjom wojennym i okresu powojennego" na podstawie art. 4 pkt 1 lit. a-c ustawy o kombatantach, w którym wymieniono okresy przebywania:

- z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa;

- z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach;

- z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych: w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR;

- w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku – za działalność polityczną bądź religijną związaną z walką o suwerenność i niepodległość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił przy tym, że powyższe represje dotyczą okresu wojennego, a powojennego i mającego miejsce na terytorium Polski wyłącznie w ściśle określonym przedziale czasowym, obejmującym lata 1944-1956, czyli lata przypadające przed datą urodzenia skarżącego lub niespełna sześć lat po niej. Tymczasem skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie datuje doznane przez siebie represje na lata 70-te ubiegłego wieku.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji okoliczności wskazywane przez skarżącego nie wskazują, aby jako dziecko został odebrany rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia (art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach).

Zdaniem Sądu I instancji, z charakterystyki działań podejmowanych wobec skarżącego przez władze w latach 70-tych ubiegłego wieku (przedstawionej w "Życiorysie") wynika, że był on kilkukrotnie poddawany przemocy fizycznej. Sąd I instancji podał, że skarżący dostrzega w tych represjach skutek własnego udziału w strajku skierowanym przeciwko ówczesnej władzy, a więc wiąże je z własnymi działaniami na rzecz odzyskania suwerenności i niepodległości przez Polskę. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, organy trafnie wskazały, że w ustawie o kombatantach nie przewidziano żadnych uprawnień kombatanckich związanych z represjami mającymi miejsce w latach 70-tych ubiegłego wieku (poza tymi z grudnia 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych), a w związku z tym ocena ta jest zgodna z prawem, oparta na prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o kombatantach i dlatego też nie budzi ona zastrzeżeń Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie choć niewątpliwie stronie należy się współczucie z powodu doznanej w przeszłości krzywdy, to jednak z uwagi na brzmienie ww. przepisów nie mogło ono skutkować ani na etapie administracyjnym, ani na etapie sądowym, przyznaniem uprawnień kombatanckich. Sąd I instancji wskazał, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jako organ administracji publicznej działa bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w związku z tym mając to kryterium na uwadze nie mógł uznać za represje uzasadniające przyznanie uprawnień kombatanckich okoliczności, które nie mogły zostać zakwalifikowane jako represje według ustawy o kombatantach. Natomiast Sąd I instancji, kontrolując działalność organów administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności (zgodności z prawem), a nie celowości czy słuszności – stwierdzając, że organy prawidłowo odczytały brzmienie przepisów i prawidłowo zastosowały te przepisy wydając zaskarżoną decyzję – nie mógł jej wyeliminować z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – A.L.

Skarżący kasacyjnie zarzucił w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1) art. 2 pkt. 7 ustawy o kombatantach, poprzez jego błędną wykładnię, które w istocie polegało na nieprawidłowej ocenie przez Sąd l instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a przejawiające się w zastosowaniu literalnej wykładni przepisu, kiedy w rzeczywistości do naruszonego przepisu należało zastosować wykładnie rozszerzającą, co w efekcie skutkowałoby przyjęciem, iż "za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się nie tylko poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych", ale także doznanie innych represji, tj. bicia i poniżania wskutek działania organów państwowych (także Funkcjonariuszy Zakładów Karnych) z uwagi na wyrażanie przez obywateli poparcia dla robotników z grudnia 1970 r. na Wybrzeżu w postaci np. przeprowadzenia strajku głodowego,

2) art. 2 pkt 7 ustawy o kombatantach, poprzez dopuszczenie się błędu subsumpcji polegającego na jego niezastosowaniu do przedmiotowego stanu faktycznego, kiedy w rzeczywiści przepis ten ma zastosowanie do przedmiotowej sprawy i powinien być zastosowany, co w efekcie powinno prowadzić do przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie w myśl art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W odniesieniu do pierwszego ze wskazanych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że jego zdaniem naruszenie przepisów prawa materialnego w istocie polegało na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, które w niniejszej sprawie przejawiało się w zastosowaniu literalnej wykładni przepisu, kiedy w rzeczywistości do naruszonego przepisu należało zastosować wykładnię rozszerzającą. W ocenie skarżącego kasacyjnie, gdyby Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż do art. 2 pkt 7 ustawy o kombatantach należało zastosować wykładnię rozszerzającą, to w efekcie skutkować musiałoby to przyjęciem, że "za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się nie tylko poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych", ale także doznanie innych represji, tj. bicia i poniżania wskutek działania organów państwowych (także Funkcjonariuszy Zakładów Karnych) z uwagi na wyrażanie przez obywateli poparcia dla robotników z grudnia 1970 r. na Wybrzeżu w postaci np. przeprowadzenia strajku głodowego.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie sposób w jaki Sąd I instancji zastosował przepisy prawa materialnego prowadzi do sytuacji, w której osoby będące represjonowane pośrednio, tj. w taki sposób, że aparat państwa za pośrednictwem funkcjonariuszy dopuścił się represji nie na Wybrzeżu w grudniu 1970 r., a w innych częściach kraju, ale w związku z wystąpieniami wolnościowymi w tamtym okresie są traktowane inaczej aniżeli te, które popełniły wystąpienia wolnościowe na Wybrzeżu, co zdaniem skarżącego kasacyjnie oznaczałoby, że wystąpienia wolnościowe na Wybrzeżu nie są uznawane za równoznaczne z tymi w innych częściach Polski (a pozostającymi w związku z wydarzeniami na Wybrzeżu).

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż w sprawie jawi się istotne zagadnienie prawne dotyczące samej wykładni naruszonego - zdaniem skarżącego - przepisu prawa materialnego, sprowadzające się w zasadzie do odpowiedzi na pytanie: czy właściwym jest dokonywanie wykładni literalnej przepisu, czy też należałoby pokusić się o wykładnie rozszerzającą art. 2 pkt 7 ustawy o kombatantach?, jako że wiele osób dotychczas żyjących doznawało (podobnie jak skarżący) represji związanych z wydarzeniami na Wybrzeżu w grudniu 1970 r. pośrednio z uwagi na ich postawę przeciwko organom komunistycznym. Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie interpretacja przepisu sprowadzająca się do ustalenia, zgodnie z którym, jeżeli ktoś przebywał na wybrzeżu i doznał represji to należy mu przyznać uprawnienia kombatanckie albo też nie przebywał i wtedy uprawnień nie należy przyznawać, prowadzi w praktyce do komputerowego automatyzmu działania, a nie do zdroworozsądkowego zajęcia się przez organy administracji sprawami osób, które doznały represji.

Skarżący kasacyjnie odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów wskazał, że w rzeczywistości naruszenie wskazane w drugim zarzucie jest efektem naruszenia wskazanego w zarzucie pierwszym, albowiem zarówno organ administracji jak i Sąd I instancji – odpowiednio wydając decyzję i wyrok – nie brały pod uwagę możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej naruszonego – zdaniem skarżącego – przepisu prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy sygnalizował on, iż jego zdaniem ustawa o kombatantach w zakresie art. 2 pkt 7 tej ustawy jest niezgodna z Konstytucją RP, argumentując swoje twierdzenie tym, iż skoro doznał represji w grudniu 1970 r. – pośrednio – w związku z wydarzeniami na Wybrzeżu, to jemu również powinny zostać przyznane uprawnienia kombatanckie, tak jak osobom bezpośrednio przebywających na Wybrzeżu i względem których zastosowano tożsame represje. Dlatego też w ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zachodzi potrzeba przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "czy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego jest zgodny: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Przedmiotem sporu w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji jest kwestia przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy o kombatantach, który to akt prawny, jako podstawę swego żądania, wskazał skarżący we wniosku z dnia 20 marca 2014 r. W piśmie z dnia 20 marca 2014 r. zatytułowanym "Życiorys" skarżący wskazał, że 23 kwietnia 1970 r. został powołany do wojska, z którego uciekł 24 sierpnia 1970 r., a następnie w dniu 23 października 1970 r. Wojskowy Sąd Garnizonowy w Szczecinie skazał skarżącego na karę 8 lat pozbawienia wolności oraz pozbawienia praw publicznych na okres 5 lat. We wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z dnia 20 marca 2014 r. skarżący podał, że w grudniu 1970 r. uczestniczył w solidarnościowym proteście głodowym, w wyniku którego został przeniesiony do ZK Goleniów, gdzie przeszedł "ścieżkę zdrowia", tj. został pobity oraz szczuty psami.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 400 z późn. zm.): "1. Kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Za działalność kombatancką uznaje się:

1) pełnienie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub w polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych podczas działań wojennych prowadzonych na wszystkich frontach przez Państwo Polskie;

2) uczestniczenie w ramach polskich formacji i organizacji wojskowych w I wojnie światowej, w powstaniach narodowych i walkach o odzyskanie lub utrzymanie terytoriów Rzeczypospolitej Polskiej;

3) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945;

4) pełnienie służby wojskowej w armiach sojuszniczych, a także w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945, z wyjątkiem formacji Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (NKWD) oraz innych specjalnych formacji, które prowadziły działalność przeciwko ludności polskiej;

5) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach wojskowych lub organizacjach niepodległościowych na terytorium Państwa Polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. oraz w granicach powojennych w okresie od wkroczenia armii Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) do końca 1956 r., jeżeli były to formacje lub organizacje stawiające sobie za cel niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej,

6) uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu;

7) uczestniczenie w tzw. Niszczycielskich Batalionach ("Istriebitielnych Batalionach") na dawnych ziemiach polskich w województwach: lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i wołyńskim w obronie ludności polskiej przed ukraińskimi nacjonalistami, w latach 1944-1945".

Pojęciami o fundamentalnym znaczeniu dla ustawy o kombatantach jest pojęcie kombatanta/kombatantów i osoby/osób, podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Z analizy art. 1 ustawy wynika, że ustawodawca zdefiniował pojęcie kombatanta w sposób podmiotowo-przedmiotowy-temporalny(czasowy) wskazując, że są to osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym celu, aby nie było wątpliwości w przedmiocie rozumienia treści art. 1 ust. 1 ustawy o kombatantach, ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy wskazał enumeratywnie, jakie formy działalności udziału, o którym jest mowa w ust. 1 omawianego przepisu - odpowiadają treści art. 1 ust. 1 ustawy.

Z kolei w art. 2 ustawy o kombatantach, ustawodawca posłużył się pojęciem działalności równorzędnej z działalnością kombatancką, stanowiąc, że uznaje się za nią: 1) pełnienie funkcji cywilnych we władzach powstań narodowych oraz w administracji podziemnego Państwa Polskiego w okresie wojny 1939-1945, a także w podziemnych niepodległościowych organizacjach cywilnych w latach 1945-1956;

2) udział w okresie do 31 grudnia 1945 r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych;

3) prowadzenie w okresie wojny 1939-1945 zorganizowanego i profesjonalnego tajnego nauczania dzieci i młodzieży;

31) dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci;

4) zaokrętowanie marynarzy polskich w charakterze członków załogi na statku bandery własnej lub bandery koalicyjnej, przeznaczonym do działań wojennych w okresie wojny 1939-1945;

5) uczestniczenie w latach 1914-1945 w walkach o polskość i wolność narodową Śląska, Wielkopolski, Ziemi Lubuskiej, Gdańska, Pomorza i Ziemi Kaszubskiej oraz Warmii i Mazur, a także innych ziem zagarniętych przez zaborców;

6) czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 r., który spowodował śmierć lub uszczerbek na zdrowiu;

7) poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych.

Następnie w treści art. 3 ustawy o kombatantach, ustawodawca stwierdził, że: "Do okresów działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką zalicza się również czas przebywania:

1) w niewoli lub obozach internowanych oraz w obozach podległych Głównemu Zarządowi do Spraw Jeńców Wojennych i Internowanych (GUPWI) NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, i obozach podległych Wydziałowi Obozów Kontrolno-Filtracyjnych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, spowodowanego działalnością kombatancką, o której mowa w art. 1 ust. 2;

2) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady oraz w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a także w więzieniach i poprawczych obozach pracy oraz poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych (GUŁag) NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, a także w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski - spowodowanego działalnością, o której mowa w art. 1 ust. 2 i art. 2".

Dodatkowo w art. 4 ustawy o kombatantach, ustawodawca wprowadza pojęcie osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego stanowiąc ,że:

"1. Przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania:

1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych:

a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady,

b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa,

c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa;

2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach;

3) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych:

a) w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR,

b) na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR;

4) w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku - za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość.

2. Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia".

Jak wynika z treści przywołanego przepisu okres represji powojennych obejmuje czas do roku 1956 włącznie, a zatem stan faktyczny wskazany na początku w uzasadnieniu wyroku, podnoszony przez skarżącego , mający miejsce w roku 1970 r., niezależnie od tego, że nie przystaje w wyniku subsumcji (przez porównanie) do ustawowego pojęcia represji według przesłanek art. 4 - nie mieści się w sposób oczywisty także w wskazanym przedziale czasowym.

Z przyjętej przez ustawodawcę metody regulacji bezsprzecznie wynika, że ustawodawca z jednej strony w myśl zasady sprawiedliwości społecznej zmierza do względnie szerokiego zakresu podmiotowego pojęcia kombatanta i osoby represjonowanej, jednakże niezależnie od tego, czyni to w sposób precyzyjny i enumeratywny, zamknięty tak, aby podmioty stosujące prawo nie posiadały uznaniowości i luzów decyzyjnych podczas oceny w świetle prawa, czy dany podmiot odpowiada hipotezie normy definiującej kombatanta i osobę poddaną represji.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób wykładni art. 2 pkt 7 ustawy, który podnosi, że za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się: poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych. Hipoteza wskazanej normy jako atrybuty/przesłanki działalności równorzędnej z działalnością kombatancką wskazuje w sposób enumeratywny, zamknięty: 1) poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r.; 2) w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu; 3) wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych.

Jak wynika z treści kwestionowanych decyzji i uzasadnienia kontrolowanego wyroku, organy w takim brzmieniu i przy zastosowaniu takich, jak wyżej przesłanek, zastosowały ww. normę do stanu faktycznego wskazanego przez wnioskodawcę.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie przepisów prawa materialnego w istocie polegało na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, które w sprawie przejawiało się w zastosowaniu literalnej wykładni przepisu, kiedy w rzeczywistości do naruszonego przepisu należało zastosować wykładnię rozszerzającą. W ocenie skarżącego kasacyjnie, gdyby Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż do art. 2 pkt 7 ustawy o kombatantach należało zastosować wykładnię rozszerzającą, to w efekcie skutkować musiałoby to przyjęciem, że "za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się nie tylko poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych", ale także doznanie innych represji, tj. bicia i poniżania wskutek działania organów państwowych (także Funkcjonariuszy Zakładów Karnych) z uwagi na wyrażanie przez obywateli poparcia dla robotników z grudnia 1970 r. na Wybrzeżu w postaci np. przeprowadzenia strajku głodowego.

W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że wykładnia dotyczy treści art. 2 pkt 7 ustawy, która odpowiada pojęciu działalności równorzędnej z działalnością kombatancką. Co należy szczególnie podkreślić, Skarżący kasacyjnie bez szczegółowego opisu zastosowanej przez niego metody przeprowadzenia wykładni i konkretnego sposobu wnioskowania w świetle dyrektyw wykładni prawa, co czyni jego zarzut ciężko w ogóle poddający się kontroli, stwierdza, że pojęcie działalności równorzędnej z działalnością kombatancką powinno być poszerzone o doznanie innych wskazanych powyżej represji. Zarzut ten jest nieuzasadniony, a to z powodu wskazanej przez Sąd II instancji ustawowej metody regulacji pojęcia kombatanta i osoby represjonowanej, w której ustawodawca dąży do względnie precyzyjnych i zamkniętych definicji ustawowych.

O osobach podlegającym represjom wypowiada się bowiem art. 4 , wskazując, że

1. Przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: 1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych:

a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady,

b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa,

c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa;

2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach;

3) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych:

a) w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR,

b) na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR;

4) w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku - za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość.

W konsekwencji trzeba stwierdzić, że skarżący w sposób nieuzasadniony treścią i wykładnią prawa, dąży do stwierdzenia, że działalnością kombatancką jest też podleganie represjom, gdy tymczasem kwestie te "podlegania represjom" ustawodawca reguluje w sposób zamknięty w kolejnym przepisie temu zagadnieniu specjalnie poświęconym, a w katalogu podlegania represjom zawartym w art. 4 ustawy nie mieści się stan faktyczny wskazany przez skarżącego. A zatem, zgodnie z prawem prawidłowo wyłożonym, Sąd I instancji wskazał, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jako organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w związku z tym - mając to kryterium na uwadze - nie mógł uznać za represje uzasadniające przyznanie uprawnień kombatanckich okoliczności, które nie mogły zostać zakwalifikowane jako represje według ustawy o kombatantach.

Sad II instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego tezy podziela, podkreśla, co uczynił prawidłowo także Sąd I instancji, że art. 4 ustawy o kombatantach ma charakter szczególny i z tego powodu nie podlega wykładni rozszerzającej, jako że zawiera on wyraźne ograniczenie zarówno czasowe, jak i podmiotowo-przedmiotowe, bowiem pozostawia poza działaniem ustawy zarówno część osób represjonowanych, jak i część działań niewątpliwie mających charakter represji, a przez to niedopuszczalne jest dokonywanie jego wykładni funkcjonalnej, poszerzającej krąg osób czy zakres działań mogących być uznanymi za osoby represjonowane czy represje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 633/09, LEX nr 597737). Dlatego też, w ocenie Sądu II instancji, rozszerzającej wykładni przepisu art. 4 ustawy o kombatantach nie można również zastosować w kontrolowanym przypadku.

Sąd II instancji wskazuje - jako nieuzasadniony - także zarzut drugi, dot. niezgodnego z prawem zaaprobowania przez Sąd I instancji błędnej subsumcji prawa dokonanej w sprawie przez organ administracyjny. Zdaniem Sądu II instancji, organ ten zastosował w sprawie prawidłowo ustalone i wskazane wyraźnie w decyzji normy prawne w tym art. 2 pkt 7 ustawy, z uwzględnieniem, że treść stanu faktycznego nie przystaje do hipotezy stosowanego przepisu - w związku z czym wynik aktu subsumcji nie jest zgodny z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, co jednak nie wpływa na prawidłowość samego aktu stosowania prawa.

W odniesieniu do stanu prawnego, który znajduje zastosowanie w sprawie, Sąd nie postrzega nierówności wobec prawa, i innych okoliczności które miałyby skutkować, tak jak chce skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "czy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego jest zgodny: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Kryteria stosowane przez ustawodawcę zwykłego przy formułowaniu treści wskazanych przepisów są wymierne prawnie, znajdują osadzenie w prawie, przystają dowiem do wartości wyrażonych w Konstytucji i mogą w związku z tym stanowić podstawę, do uzasadnionego w świetle prawa, różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa administracyjnego. Ponieważ Sąd zauważa, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił wykładni prawa wskazującej i argumentującej podniesione jedynie przez niego sygnalizacyjnie ww. kwestie - zarzut ten i zarazem wniosek nie poddaje się kontroli Sądu. Nie jest zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustosunkowanie się w ramach kontroli wyroków Sądów I instancji do ogólnikowych, nie uargumentowanych odpowiednim wywodem prawnym ww. twierdzeń skarżącego kasacyjnie, mając przy tym dodatkowo na uwadze zasadę domniemania konstytucyjności ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.