Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2749/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1066/17 w sprawie ze skargi Powiatu Wałbrzyskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Powiatu Wałbrzyskiego na rzecz Ministra Finansów 12.804 (dwanaście tysięcy osiemset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1066/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Powiatu Wałbrzyskiego i uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego (art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że po przeprowadzeniu w Powiecie Wałbrzyskim kontroli w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na rok 2012, wyliczono, że otrzymana przez Powiat Wałbrzyski w 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 1 013 685,90 zł.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z 20 lipca 2016 r. poinformowało Ministra Finansów, że Powiat Wałbrzyski otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej o kwotę 940 749 zł, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 190,3415.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] października 2016 r. zobowiązał Powiat Wałbrzyski do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 940.749 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając jej słuszność w całości pod względem faktycznym i prawnym.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 853, dalej: rozporządzenie) - z dniem 1 stycznia 2013 r. z dotychczasowego Powiatu Wałbrzyskiego wyodrębniono nową jednostkę samorządu terytorialnego poprzez przywrócenie Miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu. W § 2 powołanego rozporządzenia wskazano zaś, że z dniem 1 stycznia 2013 r. w województwie dolnośląskim ustala się granice powiatu wałbrzyskiego z siedzibą władz w Wałbrzychu, który obejmuje gminy o statusie miasta: Boguszów-Gorce, Jedlina-Zdrój i Szczawno-Zdrój oraz gminy: Czarny Bór, Głuszyca, Mieroszów, Stare Bogaczowice i Walim.

Rozporządzenie z 10 lipca 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym lub u.s.p.), który stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty oraz ustala ich granice. Zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, przez dzielenie powiatów należy również rozumieć wyłączenie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu miastu, które w trybie ust. 4 zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście.

Powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. doszło nie tylko do przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz do ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego, ale nastąpił także podział dotychczasowego Powiatu Wałbrzyskiego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli bowiem dzielenie dotychczasowego powiatu następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów wydawanego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w okolicznościach faktycznych określonych w art. 3 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, to w wyniku tego dzielenia przestaje istnieć dotychczasowy powiat, a w jego miejsce powstają dwie nowe i odrębne jednostki samorządu terytorialnego – powiat i miasto na prawach powiatu. Z chwilą więc podziału dotychczasowego powiatu wałbrzyskiego, tj. z dniem 1 stycznia 2013 r., nastąpiło wydzielenie części dotychczasowego terytorium tego powiatu, w granicach Miasta Wałbrzych i przywrócenie temu miastu statusu miasta na prawach powiatu oraz wydzielenie pozostałego terytorium dotychczasowego powiatu wałbrzyskiego i określenie granic nowego powiatu wałbrzyskiego z siedzibą władz w Wałbrzychu.

Powstanie dwóch nowych jednostek samorządu terytorialnego w miejsce dotychczas istniejącego powiatu wałbrzyskiego oznacza, że z dniem 1 stycznia 2013 r. przestał istnieć dotychczasowy powiat wałbrzyski.

Wobec powyższego, w konsekwencji Gmina Wałbrzych stała się z dniem 1 stycznia 2013 r. z mocy prawa organem prowadzącym dla:

Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii z siedzibą w Wałbrzychu (szkoły składowe: Szkoła Podstawowa nr 41, Publiczne Gimnazjum nr 14),

Zespołu Szkół Specjalnych z siedzibą w Wałbrzychu (szkoły składowe: Publiczna Szkoła Podstawowa Specjalna i Publiczne Gimnazjum Specjalne),

Zespołu Szkół Zawodowych Specjalnych z siedzibą w Wałbrzychu (szkoły składowe: Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna, Szkoła Specjalna Przysposabiająca do Pracy).

Rada Powiatu Wałbrzyskiego 16 stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr 1/9/13 w sprawie przekazania mienia miastu Wałbrzych na prawach powiatu, zmienioną uchwałą nr 1/25/13 z 11 marca 2013 r. Zgodnie z treścią § 1 pkt 1 uchwały nr 1/9/13 z 16 stycznia 2013 r. Powiat Wałbrzyski przeznaczył do przekazania miastu na prawach powiatu Wałbrzych m.in. jednostki organizacyjne z ich mieniem ruchomym, należnościami i zobowiązaniami, jak również nieruchomości stanowiące własność Powiatu, położone na terenie miasta Wałbrzych wraz z należnościami i zobowiązaniami. Stosownie do kompetencji wynikającej z § 4 uchwały Rady Powiatu Wałbrzyskiego z 16 stycznia 2016 r., Zarząd Powiatu Wałbrzyskiego zawarł z Gminą Wałbrzych 24 stycznia 2013 r. porozumienie w przedmiocie przekazania Gminie mienia Powiatu Wałbrzyskiego.

Zdaniem Sądu organ naruszył zasady określone w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) w świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności art. 47 ust. 1 tej ustawy.

Wskutek wejścia w życie rozporządzenia RM, z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu Wałbrzych przywrócono status miasta na prawach powiatu, a Gmina Wałbrzych (jako równocześnie siedziba powiatu grodzkiego) stała się z tym dniem z mocy prawa organem prowadzącym dla kilku szkół wskazanych w protokole UKS, jak też i w obydwu decyzjach. Organ naruszył tym samym dyspozycję wynikającą z treści art. 28 k.p.a., w myśl której należy ustalić, kto jest stroną postępowania, tj. kto ma interes prawny lub czyjego obowiązku dotyczy postępowanie. Ten obowiązek organ wykonał w sposób wadliwy.

W świetle powyższych rozważań pierwszą czynnością w sprawie, którą winien przeprowadzić organ, będzie ustalenie kto jest, w stosunku do każdej ze szkół objętych postępowaniem kontrolnym, organem prowadzącym oraz w jaki sposób nastąpił podział odnośnie majątku i obowiązków między powiatami, a tym samym stroną postępowania zobowiązaną do zwrotu uzyskanej subwencji oświatowej ogólnej.

Minister Finansów złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z § 1 i 2 rozporządzenia RM, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przywrócenie z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu i związana z tym zmiana granic administracyjnych Powiatu Wałbrzyskiego obejmująca wyłączenie terytorium Miasta Wałbrzych, spowodowały powstanie dwóch nowych jednostek samorządu terytorialnego, w tym Powiatu Wałbrzyskiego w nowych granicach administracyjnych, będącego nowym powiatem wobec dotychczasowego Powiatu Wałbrzyskiego, bez wskazania relacji prawnej między tym "nowym" Powiatem Wałbrzyskim i Powiatem Wałbrzyskim sprzed dnia 1 stycznia 2013 r., podczas gdy ustawa o samorządzie powiatowym w treści ww. przepisów nie posługuje się pojęciem powstania nowej jednostki samorządu terytorialnego, a zmiana granic administracyjnych nie stanowi o powstaniu nowej jednostki samorządu terytorialnego;

art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zmiana z dniem 1 stycznia 2013 r. granic administracyjnych Powiatu Wałbrzyskiego oraz przejęcie niektórych zadań oświatowych, a w związku z tym niektórych szkół i placówek oświatowych, prowadzonych dotychczas przez Powiat Wałbrzyski, przez Miasto na prawach powiatu Wałbrzych, wpłynęły na zakres odpowiedzialności Powiatu Wałbrzyskiego za zobowiązanie z tytułu zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, podczas gdy wskazane wyżej okoliczności nie mają wpływu na zakres odpowiedzialności Powiatu Wałbrzyskiego za zobowiązanie z tytułu zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że w wyniku zmiany z dniem 1 stycznia 2013 r. granic administracyjnych Powiatu Wałbrzyskiego, obejmującej wyłączenie terytorium Miasta Wałbrzych, stroną postępowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej przez Powiat Wałbrzyski w roku 2012 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej - oprócz Powiatu Wałbrzyskiego - jest także Miasto na prawach powiatu Wałbrzych;

art. 28 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 1 i 2 rozporządzenia RM, polegające na uznaniu, że okoliczności zmiany z dniem 1 stycznia 2013 r. granic administracyjnych Powiatu Wałbrzyskiego oraz przejęcie od dnia 1 stycznia 2013 r. niektórych zadań oświatowych, a w związku z tym niektórych szkół i placówek oświatowych, prowadzonych dotychczas przez Powiat Wałbrzyski, przez Miasto na prawach powiatu Wałbrzych, miały wpływ na ustalenie stron postępowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej przez Powiat Wałbrzyski kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, podczas gdy zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453, z późn. zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego lub u.d.j.s.t.), stroną takiego postępowania jest tylko jednostka samorządu terytorialnego, która uzyskała część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej, w tym przypadku Powiat Wałbrzyski;

art. 28 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz § 1 rozporządzenia RM, polegające na uznaniu, że przedmiotowy zwrot części oświatowej subwencji ogólnej może obciążać także Miasto Wałbrzych, podczas gdy przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że do zwrotu nienależnej kwoty subwencji jest zobowiązana jednostka samorządu terytorialnego, która otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej, w tym przypadku Powiat Wałbrzyski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Wałbrzyski wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjny.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję zobowiązującą Powiat Wałbrzyski do zwrotu do budżetu państwa nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Zdaniem Sądu organ naruszył art. 28 k.p.a. Wskazał, że w związku z przywróceniem z dniem 1 stycznia 2013 r. Miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu, w celu ustalenia stron tego postępowania, organ powinien ustalić organ prowadzący dla dzielonych jednostek oświatowych oraz w jaki sposób dokonano podziału majątku i obowiązków z tego tytułu między Powiatem Wałbrzyskim a Miastem Wałbrzych. Sąd odstąpił jednocześnie od rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zajęte przez Sąd stanowisko należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga zatem wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. Obowiązek, to wynikający z przepisów prawa nakaz lub zakaz odpowiedniego zachowania się adresatów tych norm. Natomiast, jeśli chodzi o interes prawny, to w prawie brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Według poglądów doktryny i judykatury interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Istnieje jednak zauważalna rozbieżność, co do koncepcji strony postępowania i w tym względzie można rozróżnić trzy zasadnicze kierunki. Pierwszy, odwołujący się do koncepcji subiektywnej, według której pojęcie strony jest traktowane jako pojęcie procesowe. Zakłada ona, że stroną może być każdy, kto twierdzi, iż postępowanie dotyczy jego uprawnienia lub obowiązku, albo też żąda czynności organu, powołując się na swoje uprawnienie bądź obowiązek. Drugi – odwołujący się do koncepcji obiektywnej, która zakłada z kolei, że o tym, czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Trzeci będący wyrazem połączenia tych dwóch koncepcji – odwołuje się do koncepcji mieszanej, która uznaje dwie płaszczyzny pojęcia strony: procesową i materialną.

Opowiadając się za poglądem akceptującym koncepcję obiektywną strony, należałoby zatem przyjąć, że stroną w postępowaniu w sprawie zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest co do zasady j.s.t., w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.d.j.s.t., dla której subwencja ta została ustalona. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, stosownie do art. 36 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., może być wydana do 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.

W stanie sprawy, w związku z wyodrębnieniem z Powiatu Wałbrzyskiego nowej jednostki podziału terytorialnego – Miasta Wałbrzych na prawach powiatu, powstaje zatem pytanie, czy w tej sytuacji doszło do podziału terytorialnego, w rozumieniu art. 3 ust. 5 pkt 3 u.s.p., a jeśli tak, to której z tych jednostek (czy Powiatowi Wałbrzyskiemu, czy Miastu Wałbrzych) należałoby przypisać zobowiązanie z tytułu zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. i ewentualnie w jakiej proporcji ?

Sąd I instancji przyjął, że na skutek podziału doszło do powstania dwóch nowych jednostek samorządu terytorialnego – Powiatu Wałbrzyskiego i Miasta Wałbrzych na prawach powiatu, z czym zasadniczo należy się zgodzić. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 5 pkt 3 u.s.p. przez dzielenie powiatów należy również rozumieć wyłączenie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu miastu, które w trybie ust. 4 zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście.

Sąd w swoich rozważaniach pominął jednak fakt, a przynajmniej nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego, że przedmiotem postępowania było zobowiązanie o charakterze publicznoprawnym, do którego na mocy art. 38 u.d.j.s.t. mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem "1. O ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem art. 57 tej ustawy oraz:

1) art. 55 § 2 i rozdziału 7a tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w roku budżetowym kwot części wyrównawczej, równoważącej lub regionalnej subwencji ogólnej wraz z odsetkami;

2) rozdziału 6 i 7a tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w roku budżetowym kwot części oświatowej subwencji ogólnej;

3) rozdziału 6 i art. 67a § 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej;

4) art. 67a § 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części wyrównawczej, równoważącej lub regionalnej subwencji ogólnej wraz z odsetkami.

2. Przewidziane w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa kompetencje organu podatkowego wykonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych."

Z powyższych względów rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem rozważań prawnych z uwzględnieniem nie tylko regulacji, na podstawie której przywrócono Miastu Wałbrzych prawa powiatu oraz powstał w nowym kształcie Powiat Wałbrzyski i z tego tytułu nastąpił podział mienia wraz z należnościami i zobowiązaniami, ale również – przepisów Ordynacji podatkowej, u.d.j.s.t., u.s.p. oraz innych przepisów prawa, które pozwolą na określenie podmiotu odpowiedzialnego za przedmiotowe zobowiązanie.

Należy bowiem zauważyć, że wskazany przez Sąd I instancji art. 47 ust. 1 u.s.p. nie reguluje wprost kwestii odpowiedzialności nowopowstałych j.s.t. za zobowiązania publicznoprawne sprzed ich utworzenia. Przyjęta w ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu konstrukcja porozumienia jest zbliżona charakterem do stosunków cywilnoprawnych. Powszechnie uznaje się jednak, że w drodze czynności cywilnoprawnych nie można modyfikować stosunków publicznoprawnych. Obowiązek uiszczenia zobowiązania o charakterze publicznoprawnym powinien wynikać wprost z przepisów prawa. Zatem powstaje zasadnicze pytanie, czy wraz z przekazaniem na początku 2013 r. Miastu Wałbrzych mienia położonego na jego terenie wraz z należnościami i zobowiązaniami było możliwe przekazanie również zobowiązań publicznoprawnych, co do których notabene decyzja została wydana dopiero w 2016 r.? Innymi słowy, czy podział przez wyłącznie z terytorium powiatu określonej gminy zwalnia powiat z odpowiedzialności za dotychczasowe zobowiązania publicznoprawne? Inaczej, czy przekazanie środków finansowych pochodzących z subwencji dla podmiotu oświatowego jest wystarczającym powodem do tego, aby w razie podziału terytorialnego odpowiedzialną za ich niewłaściwe (nadmierne) wykorzystanie była nowopowstała jednostka terytorialna jako następca prawny, czy raczej należałoby przyjąć, że na zasadach kontynuacji – dotychczasowa?

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji powinien więc:

Po pierwsze, ponownie zastanowić się, jakie znaczenie prawne dla określenia zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 miało przywrócenie na mocy rozporządzenia RM z 10 lipca 2012 r. Miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ponowne ustalenie granic Powiatu Wałbrzyskiego.

Po drugie, przeanalizować, jakie znaczenie dla odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne miało podjęcie przez Radę Powiatu Wałbrzyskiego w dniu 16 stycznia 2013 r. uchwały nr 1/9/13 w sprawie przekazania mienia miastu Wałbrzych na prawach powiatu (zm. uchwałą nr 1/25/13 z 11 marca 2013 r.), zgodnie z którą Miastu Wałbrzych zostały przekazane m.in. jednostki oświatowe wraz z przynależnym im mieniem ruchomym, jak i nieruchomości stanowiące własność Powiatu Wałbrzyskiego wraz należnościami i zobowiązaniami, a także zawarcie przez Zarząd Powiatu Wałbrzyskiego w dniu 24 stycznia 2013 r. Porozumienia z Gminą Wałbrzych nr OR.031.8.2013 w przedmiocie przekazania mienia. W związku z tym, jakie znaczenie dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej ma fakt udziału placówek oświatowych w dystrybucji środków pochodzących z subwencji ogólnej.

Po trzecie, zastanowić się nad charakterem prawnym oświatowej subwencji ogólnej ze względu na mechanizm jej przyznawania ze środków z budżetu państwa oraz dalszej dystrybucji tych środków. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. MEN biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez j.s.t. dokonuje podziału części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy miedzy poszczególne j.s.t. według algorytmu określonego załącznikiem do rozporządzenia na podstawie danych zgromadzonych w bazie danych oświatowych. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.j.s.t. o konkretnym przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej, na które składa się m.in. część oświatowa – dla gmin, powiatów i województw, decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Istotą subwencji ogólnej jest więc to, że nie jest ona z założenia ściśle powiązana z konkretnym celem, a więc jej przeznaczenie i zarazem wykorzystanie jest uzależnione od decyzji organu stanowiącego, której uzewnętrznienie następuje przez podjęcie przez radę gminy uchwały budżetowej, w której to zawarte są wydatki budżetu oraz stanowiące ich pokrycie prognozowane dochody (w tym kwota subwencji).

Po czwarte, zastanowić się nad charakterem prawnym decyzji wydawanych w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., czy są to decyzje określające, czy ustalające i jakie wynikają z tego tytułu konsekwencje prawne (poza terminem do jej wydania, który został wyraźnie uregulowany w u.d.j.s.t.).

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r. poz. 265). Na wysokość kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu (8100 zł) oraz zwrot wpisu od skargi kasacyjnej (4704 zł) w łącznej kwocie 12.804 zł.