Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 555/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 12 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 4, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 354/11 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 354/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., w wyniku rozpoznania skargi S. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, zasądził na rzecz S. K. zwrot kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniach od [...] do [...] kwietnia 2010 r. przeprowadzona została kontrola w firmie skarżącego, z której – w ostatnim dniu kontroli – sporządzono protokół, ujawniający szereg nieprawidłowości przy wykonywaniu transportu drogowego przez poszczególnych kierowców. Treść protokołu stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., w której organ nałożył na zainteresowanego karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za naruszenia (szczegółowo opisane w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego orzeczenia). W tej samej decyzji organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne samego skarżącego oraz jednego z jego kierowców (imiennie wskazanego w sentencji tegoż orzeczenia), jak również w zakresie udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowców.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał "zaskarżoną decyzję organu I instancji nakładającą karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych w mocy".

Według GITD, wysokość kar obliczonych za poszczególne rodzaje naruszeń powinna się ostatecznie kształtować następująco:

• wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne – 1.500 zł (kwota łączna);

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego – 50.900 zł (kwota łączna);

• przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego – 2.250 zł (kwota łączna);

• przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego – 101.600 zł (kwota łączna);

• nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinne-go okresu – 2.000 zł (kwota łączna);

• wykresówka zapisywana była za długo – 200 zł (kwota łączna);

• okazanie w czasie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – 5.000 (kwota łączna);

• używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców (z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taka możliwość) – 2.000 zł (kwota łączna).

Organ drugiej instancji wskazał jako ogólną wysokość prawidłowo obliczonych kar za wszystkie stwierdzone naruszenia kwotę 165.450 zł, stosownie jednak do treści art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.), łączna kara pieniężna wymierzona za te naruszenia, "utrzymana w mocy przez organ II instancji, pozostaje bez zmian i wynosi 30.000 złotych".

GITD uznał, że powinnością organów jest wskazanie absolutnie wszystkich naruszeń stwierdzonych w toku postępowania wyjaśniającego oraz wysokość kar odpowiadających poszczególnym naruszeniom. Organ nie ma bowiem możliwości umorzenia dalszego postępowania, po stwierdzeniu że suma kar przekracza kwotę 30.000 zł.

Organ wskazał, że w sprawie nie doszło do zarzucanych naruszeń przepisów proceduralnych (art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.), ponieważ zebrano kompletny materiał dowodowy, a przesłuchanie strony było niecelowe. Podobnie, jak ponowne przesłuchiwanie świadków, których zeznania, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, są spójne i logiczne. Samo uzasadnienie pierwszoinstancyjnej decyzji jest sformułowane jasno, ze szczegółowym przytoczeniem wszystkich faktów istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. Protokół kontroli, stanowiący jeden z podstawowych dowodów w sprawie, został sporządzony w formie wymaganej przepisami i wyczerpująco wskazuje stwierdzone naruszenia.

Zdaniem GITD organ pierwszej instancji popełnił pewne pomyłki, które zostały naprawione w toku postępowania odwoławczego.

Organ drugiej instancji wyjaśnił też powody, które nie pozwoliły na zastosowanie art. 12 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06.102.1; rozporządzenie Nr 561/2006). Uznał także za prawidłowe: wykładnię i zastosowanie przepisów regulujących sposób obliczania naruszeń norm należnego dziennego odpoczynku kierowcy oraz maksymalnych norm dopuszczalnego okresu prowadzenia pojazdu w transporcie drogowym przewidywanych przepisami tego rozporządzenia.

Co do wysokości kar, organ odwoławczy zwrócił uwagę na ich sztywny charakter, co przesądza o tym, że decyzja wydawana w ich przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy.

WSA uchylił zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Sąd podzielił stanowisko GITD wyrażone w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji o kompleksowo i wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym sprawy – w uzasadnieniach obu decyzji wskazano bardzo szczegółowo dowody (nie tylko oświadczenia kierowców, zeznających w sprawie w charakterze świadków, ale i dowody materialne – przede wszystkim wykresówki), na podstawie których przyjęto do oceny poszczególne fakty. Organ wyższego stopnia jednoznacznie przy tym przedstawił, w wielu miejscach uzasadnienia swojej decyzji, powody, dla których uznał pewne fakty za udowodnione oraz przyczyny nieuwzględnienia innych dowodów. Wywody organu są w tym zakresie logiczne i w pełni przekonujące.

Sąd I instancji uznał, że uszło uwadze GITD, że w decyzji wydanej w pierwszej instancji zawarto w istocie aż dwa orzeczenia: pierwsze tyczyło wymiaru kary pieniężnej, a drugie – umorzenia (w części) pierwszoinstancyjnego postępowania. Wobec tego sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia jest oczywiście nieprawidłowe, bowiem przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie daje podstaw do utrzymania w mocy jedynie części zaskarżonej decyzji, z pominięciem jej pozostałej części. Tymczasem formuła wykorzystana przez GITD w sentencji orzeczenia tego organu nie obejmuje w ogóle rozstrzygnięcia o umorzeniu – w części – pierwszoinstancyjnego postępowania, jednak uchybienie to nie ma – w ocenie Sądu – wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem WSA, organ nie ocenił sprawy z punktu widzenia okoliczności egzoneracyjnych, o których – w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego – stanowiły przepisy art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. Co prawda organ II instancji zauważył, że wobec sztywnego "taryfikatora" kar przyporządkowanych w załączniku do ustawy poszczególnym naruszeniom, nałożenie kary pieniężnej następuje w ramach tzw. decyzji związanej, nie zwalnia to jednak organów od oceny dokonywanej z perspektywy okoliczności wskazanych w obu ostatnio wymienionych przepisach. Od ich zaistnienia (bądź braku) zależy wszak dopuszczalność nałożenia kary. Po zmianie stanu normatywnego (od dnia 1 stycznia 2012 r.) zagadnienie to nie stanie się wcale bezprzedmiotowe, z tym, że po tej dacie ocena powinna być przeprowadzona stosownie do postanowień art. 92b i 92c u.t.d.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że na wynik sprawy mogło mieć wpływ obliczenie wysokości niektórych kar jednostkowych według dotychczas stosowanej wykładni wchodzących w rachubę – zwłaszcza przy ustalaniu normatywów czasu odpoczynku kierowcy oraz okresu nieprzerwanego prowadzenia pojazdów – przepisów rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Tymczasem w świetle Decyzji Wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) Nr 561/2006, dotychczasowy sposób interpretowania wspomnianych przepisów oraz obliczania kar okazał się niewłaściwy. Wedle art. 1 Decyzji, obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się z początkiem nieprzerwanego okresu wypoczynku trwającego co najmniej 7 godzin, a obliczanie kolejnego okresu prowadzenia pojazdu zaczyna się po upływie tego nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin.

GITD przyznał, że organ nie rozważał zgromadzonego materiału dowodowego z perspektywy postanowień Decyzji, podkreślając, że weszła ona do obrotu prawnego po wydaniu ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie. W ocenie składu orzekającego, ta ostatnia okoliczność nie może mieć znaczenia, skoro dotychczas stosowany, niepoprawny sposób obliczania dziennego okresu prowadzenia pojazdu (a pośrednio – także minimalnego okresu odpoczynku kierowcy) wynikał z niewłaściwej wykładni (a w konsekwencji – także z niewłaściwego zastosowania) odpowiednich przepisów rozporządzenia Nr 561/2006.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zweryfikowanie materiału dowodowego sprawy z perspektywy wykładni zawartej w Decyzji z dnia 7 czerwca 2011 r. ma bezsprzecznie istotne znaczenie dla wydania końcowego, niewadliwego rozstrzygnięcia w rozpoznawanym przypadku, zwłaszcza jeśli zważyć, iż w globalnych kwotach kar przyporządkowanych poszczególnym naruszeniom (organy obu instancji określiły je na poziomie ponad 160.000 zł), kary za naruszenia polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego lub przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego zostały ustalone przez oba organy orzekające na poziomie ponad 150.000 zł. Może się zatem okazać, że ponowna ocena poszczególnych przypadków naruszeń tego typu, dokonana przez pryzmat wykładni ujętej w ramach Decyzji, o której mowa, spowoduje drastyczne obniżenie należnych kar, nawet do poziomu poniżej 30.000 zł. Dodatkowej weryfikacji musi więc dokonać organ inspekcji transportu drogowego.

Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu tych przepisów, obowiązującym w datach orzekania przez oba organy administracji publicznej) – poprzez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych;

2. art. 6 ust. 1 akapit drugi i art. 8 ust. 2 akapit drugi w związku z art. 4 lit. "g" i lit. "k" rozporządzenia Nr 561/2006 – poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien dokonać oceny z perspektywy art. 92b i 92c oraz wykładni wynikającej z Decyzji Wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r.

Pozostałe zarzuty Sąd I instancji uznał za bezpodstawne.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony wyczerpująco, zaś materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności egzoneracyjne, o których w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., w brzmieniu wówczas obowiązującym, w sytuacji gdy organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę podejmował wszystkie możliwe działania, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej, wobec czego wskazywanie przez Sąd I instancji na uchybienie organu odwoławczego w postaci braku dokonania oceny sprawy z punktu widzenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy należy uznać za pozbawione jakiejkolwiek zasadności i racjonalności, w sytuacji gdy to na stronie postępowania ciążył obowiązek wykazania, że liczne naruszenia stwierdzone w wyniku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nastąpiły wskutek nadzwyczajnych, niezależnych od przedsiębiorcy i niedających się przewidzieć okoliczności, a nie było ono wynikiem niewłaściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie oraz braku odpowiedniego nadzoru nad pracą kierowców, na co wskazywał materiał dowodowy zebrany w sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji i czemu te organy dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 2 w związku z art. 4 lit. g i lit. k rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w związku z lp. 10.4 załącznika do u.t.d., w brzmieniu wówczas obowiązującym poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji interpretacji, zgodnie z którą w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zastosował niepoprawny sposób obliczenia dziennego okresu prowadzenia pojazdu, nie uwzględniając w tym zakresie Decyzji Wykonawczej, w sytuacji gdy powyższa Decyzja Wykonawcza Komisji Europejskiej weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji GITD z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna była pozbawiona uzasadnionych podstaw, a zatem podlegała oddaleniu.

Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że – jak to wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie II OSK 1677/10 – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, trzeba w niej wskazać konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej kasację została naruszona przez Sąd I instancji.

W wyroku z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie II GSK 2321/11 zostało również wskazane, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Dodatkowo można też zauważyć, że od organów administracji publicznej należy oczekiwać szczególnie dokładnego i precyzyjnego formułowania środków odwoławczych, tym bardziej – jak w przypadku sprawy niniejszej – gdy poruszają się w dość wąskim zakresie przepisów prawa.

Wobec takich, jak przytoczone wyżej, regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności uzasadnione jest odniesienie się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż "stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony wyczerpująco, zaś materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności egzoneracyjne, o których w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., w brzmieniu wówczas obowiązującym". Tymczasem w rzeczywistości Sąd stwierdził, że zachodzi "brak oceny sprawy z punktu widzenia okoliczności egzoneracyjnych, o których – w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego – stanowiły przepisy art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu wówczas obowiązującym). (...) Od ich zaistnienia (bądź braku) zależy wszak dopuszczalność nałożenia kary".

Z zestawienia tych dwóch cytatów wynika jednoznacznie, że Sąd w ogóle nie wypowiadał się co do tego, na co pozwala lub nie pozwala zebrany materiał dowodowy, a co stanowi przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej. Ocena materiału dowodowego, a ocena zachowania organu, to dwa różne zagadnienia i dwie różne kwestie. Nie do materiału dowodowego Sąd się więc w tym miejscu odniósł, ale do zaniechania organu, polegającego na braku oceny sprawy z punktu widzenia okoliczności przemawiających nie tylko przeciwko nałożeniu kar ale również przeciwko prowadzeniu postępowania wobec przedsiębiorcy. Zgodnie bowiem z przywołanym przez Sąd art. 92a ust. 4 u.t.d. w ówczesnym brzmieniu: Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, "nie wszczyna się", jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Polemizując ze stanowiskiem Sądu, organ wskazuje na szereg wyroków sądów administracyjnych dotyczących co do zasady konieczności współpracy strony, z punktu widzenia jej interesów procesowych, z organem prowadzącym postępowanie administracyjne celem pełnego ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, jak i umożliwienia organowi ich właściwej oceny, jak też dotyczących konkretnie charakteru winy przedsiębiorcy w postępowaniach, do których odnoszą się art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. w ówczesnym brzmieniu (w którym będą powoływane niżej). Przywołany dorobek judykatury nie jest jednak adekwatny do kwestii, którą podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, i którą wskazał jako jedną z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Po pierwsze, przywołane przez skarżący organ orzecznictwo jest związane z prowadzonym już przez organ postępowaniem administracyjnym. Tymczasem wskazany art. 92a ust. 4 u.t.d. dotyczy sytuacji, kiedy jeszcze postępowanie administracyjne się nie toczy, lecz organ dopiero bada czy zachodzą przesłanki do jego wszczęcia. W takim stanie rzeczy, przyszła strona postępowania nie jest jeszcze stroną, nie korzysta jeszcze z żadnych uprawnień procesowych, a zatem nie ma żadnych środków procesowych umożliwiających jej na wskazanie organowi, iż jakieś okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W związku z tym, na tym etapie organ nie ma żadnych podstaw do oczekiwania na współpracę przyszłej strony w tym zakresie, stąd ma on obowiązek z urzędu przeprowadzenia badania i oceny przesłanek do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d. Wynika to z zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W szczególności, że – jak wspomniano wyżej – przyszła strona nie ma jeszcze żadnych procesowych środków ochrony jej praw. W tym stanie rzeczy przywołane przez organ orzecznictwo nie może stanowić podstawy do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku

Po drugie, wskazany art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. nakazuje aby organy podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i opierały się na całokształcie materiału dowodowego. Z kolei zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia". Z zestawienia tych przepisów wynika, że organy powinny opierać swoje orzeczenia na całokształcie materiału dowodowego, uzyskanego najprostszymi środkami niezbędnymi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tak więc – zgodnie z przywołanym przez stronę skarżącą orzecznictwem – organy nie mają obowiązku poszukiwania (np. "na wszelki wypadek") okoliczności i dowodów przemawiających przeciwko dokonanym w powyższy sposób ustaleniom. Nie oznacza to jednak, że przedmiotem oceny nie powinien być całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i znanych mu okoliczności. Tym samym nie można przyjąć, że organ ma obowiązek uwzględniania tylko tych okoliczności, które np. przemawiają za nałożeniem kary administracyjnej, a okoliczności przeciwne mają być brane przez niego pod uwagę tylko na skutek inicjatywy strony lub na jej wniosek. Organ w każdym przypadku ma obowiązek rozważenia wszelkich znanych mu okoliczności, przemawiających tak za jego rozstrzygnięciem, jak i przeciwko niemu oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Obowiązku tego nie znosi nawet to, że nie można oczekiwać od organu poszukiwania okoliczności mu nieznanych i dowodów na nie, o których – zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zasadami racjonalnego wyjaśniania sprawy – nie ma podstaw przypuszczać, aby zachodziły.

W tym stanie rzeczy, wobec niewykonania ww. obowiązku, zaskarżony wyrok nie może być uznany za naruszający postanowienia również art. 93 ust. 7 u.t.d. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał bowiem, czy naruszenie przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W tym zakresie też i nie orzekał. Przedmiotem kontroli Sądu było jedynie to, że skarżący organ w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, choć dotyczy ona przesłanek negatywnych, co do możliwości wydania zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania należało uznać za niezasadny. Tym bardziej, że brak badania przez organ dopuszczalności wszczęcia danego postępowania, jak i wydania określonej decyzji, może mieć zasadniczy wpływ – co jest oczywiste – na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że skarżący organ wskazał konkretne przepisy, których naruszenie zarzuca, jak również to, że doszło do ich naruszenia poprzez błędną wykładnię. Oceniając ten zarzut od strony formalnych wymogów skargi kasacyjnej, należy jednak wskazać na brak dalszego merytorycznego uzasadnienia tego zarzutu i przedstawienia, jaka – zdaniem skarżącego organu – powinna być właściwa ich wykładnia oraz na czym polegał błąd wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Tymczasem istota postawionego zarzutu sprowadza się nie do tego, jakiej wykładni dokonał Sąd, lecz do przyjęcia przez niego – jako drugiej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji – jej sprzeczności z prawem unijnym w kontekście wykładni Komisji Europejskiej zawartej w Decyzji Wykonawczej Komisji z dnia 7 czerwca 2011 r. Tak więc, skoro nie jest to wykładnia Sądu, lecz uprawnionego organu wspólnotowego, to już choćby tylko z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię nie może być uwzględniony.

Na marginesie można natomiast dodać, że funkcją sądów administracyjnych jest badanie decyzji administracyjnych pod kątem zgodności z prawem. Jeżeli więc Sąd badając jakąś decyzję stwierdza, że jest ona niezgodna z prawem, to obowiązkiem (a nie tylko uprawnieniem) Sądu jest podjęcie stosownych środków celem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. To, że stwierdzona niezgodność z prawem uzasadniona jest istniejącą w dacie wydania decyzji praktyką, nie ma tu znaczenia. W szczególności, że chodzi o doprowadzenie do jednolitej praktyki na terytorium całej Unii Europejskiej, natomiast służąca temu ww. Decyzja Wykonawcza, zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów". Decyzja Wykonawcza Komisji z 7 czerwca 2011 r. nie jest adresowana do określonego kręgu adresatów, a zatem wiązać będzie każdy organ, który stosuje to przepisy prawa, jakich dyrektywa ta dotyczy.

Oddzielnie można też zauważyć, że do decyzji nakładających kary nie można stosować analogii do sytuacji, gdy chodzi o zachowanie pewności obrotu i ochronę praw nabytych na podstawie nawet wadliwych orzeczeń. Po pierwsze, nałożenie kary administracyjnej nie jest nabyciem przez kogokolwiek jakiegokolwiek prawa. Po drugie, nałożenie kary, to stworzenie pewnej dolegliwości, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że zachodzą wszelkie przesłanki (tak prawne, jak i faktyczne) do jej zastosowania. Jeżeli więc nawet dopiero w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego pojawiły się wątpliwości co do podstawy, jak i wymiaru kary, to niedopuszczalne było pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.