Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 226/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1; art. 38 ust. 1; art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3; art. 145 par. 1pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/18 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: WSA, Sąd lub Sąd pierwszej instancji), wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/18, oddalił skargę S.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: organ lub GDDKiA) z 14 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W styczniu 2018 r. S.W. (dalej także: skarżący) wystąpił do GDDKiA o udzielenie zezwolenia na lokalizację wybudowanego obiektu budowlanego, tj.: zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo - stanowiących elementy inwestycji Bar "X.", w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działki nr ewid. [...] i nr [...]) w obrębie ewidencyjnym B., o łącznej powierzchni [...] m2.

Organ, decyzją z 11 kwietnia 2018 r., nie udzielił zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego objętego wnioskiem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] przebiega przez obręb geodezyjny B. i ma przekrój szlakowy. Działki nr ewid.: [...], na których posadowiono bar, w świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.; dalej: u.d.p.) stanową grunt w pasie drogowym, są one własnością Skarbu Państwa i zostały oddane, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trwały zarząd GDDKiA.

Mając na uwadze ustalenia dotyczące pasa drogowego organ uznał, że lokalizacja baru narusza przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 9 u.d.p. oraz § 36 i § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.; dalej: warunki techniczno-budowlane). Skarżący, jako właściciel baru, wybudował go bezpośrednio przy zewnętrznej krawędzi pobocza dodatkowej jezdni, zagospodarowując koronę drogi elementami tego budynku – baru. W miejscu, gdzie powinno być pobocze drogi określone warunkami techniczno-budowlanymi, dokonano jego utwardzenia płytami betonowymi ażurowymi, niszcząc nadany podczas budowy odpowiedni jego spadek poprzeczny. Powoduje to spływ wód opadowych na jezdnię, co z kolei zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz prowadzi do zmniejszenia trwałości i degradacji dodatkowej jezdni drogi krajowej. Ustalono także, że skarżący, w celu ochrony konstrukcji baru przed zniszczeniem, przez pojazdy samochodowe przy podporach utrzymujących zadaszenie baru, w miejscu gdzie powinno być pobocze dodatkowej jezdni, usytuował prefabrykowane donice gabionowe, co zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, gdyż zakłóca płynność w ruchu pojazdów i uniemożliwienia prawidłowe wyminięcie się pojazdów poruszających się po dodatkowej jezdni. Zdaniem organu lokalizacja baru spowodowała, że działalność ta prowadzona jest na dodatkowej jezdni drogi krajowej, gdyż klienci baru w tym miejscu parkują pojazdy, uniemożliwiając tym samym przejazd innym pojazdom.

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad stwierdził ponadto, że skarżący nie wykazał przesłanek, z których wynikałby szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie wobec niego odstępstwa od ogólnej zasady zabraniającej lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym (art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p.). Samowolnie rozbudowany budynek baru stanowi w pasie drogowym zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i na podstawie stosownej decyzji organu nadzoru budowlanego powinien zostać rozebrany.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ decyzją z 14 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z 11 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu stwierdził, że pas drogowy drogi krajowej nr [...] o powierzchni [...] m² został zajęty przez skarżącego bez zezwolenia zarządcy drogi. Na podstawie art. 36 u.d.p., zarządca drogi zgłosił ten przypadek do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), który w toku postępowania legalizacyjnego ustalił, że pomiędzy lipcem 2012 r. a 2015 r. na działkach nr: [...], w miejscowości B., wykonano roboty budowlane polegające na rozbudowie zadaszenia wspartego na słupach (podcień) o wymiarach 2,65 m x 10,0 m przed głównym wejściem do budynku od strony drogi krajowej. Z kolei od strony północnej, budynek rozbudowano o wymiarach ok. 10 m x 7,15 m wraz z altaną o wymiarach 7,18 m x 5,05 m, stanowiącą integralną część baru. Nadto na budynku wykonano dach dwuspadowy, który wcześniej był jednospadowy. W wyniku rozbudowy istniejącego budynku - baru, uległa zmianie powierzchnia zabudowy, wysokość, długość oraz kubatura budynku.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że na mocy umowy sporządzonej 1 maja 2013 r., skarżący wydzierżawił od I.H. część działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Wójt Gminy D. decyzją wydaną w 2003 r., znak: [...] dokonał podziału działki nr [...], wyodrębniając dwie nowe działki nr [...]. I.H. w dniu zawarcia umowy była właścicielką jedynie działki nr [...], tak więc umowa dotyczy działki nieistniejącej.

W kwestii rozbudowy i modernizacji drogi krajowej nr [..] organ ustalił, że Wojewoda L. decyzją z 12 grudnia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...] (dawniej [...]). Budowę obwodnicy zrealizowano w 2005 r. Projekt budowlany zakładał na działkach nr: [...] budowę dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a warunków techniczno-budowlanych. Z kolei wspomniany bar został wybudowany na trzech działkach o nr: [...], z czego działka nr [...] stanowi własność I.H., natomiast działki o nr: [...] są składową pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W toku postępowania skarżący oświadczył, że bar stanowi jego własność. Ponadto z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że skarżący, jako adres dodatkowych miejsc wykonywania swojej działalności wskazał miejscowość B. nr [...], tj. nieruchomość nr [...] graniczącą z pasem drogowym drogi nr [...], na części której zlokalizowany jest Bar "X.".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie decyzją z 20 września 2017 r., po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, w toku którego ustalono, że Bar "X." usytuowany na działkach nr: [...] został rozbudowany samowolnie, nakazał jego rozbiórkę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z 4 stycznia 2018 r. utrzymał tę decyzję w mocy. S.W. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie do WSA w Lublinie (sygn. akt [...]). W tym kontekście, w ocenie GDDKiA, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej: k.p.a.), okazał się bezzasadny, bowiem wynik postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego w przedmiocie skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego kończącą postępowanie legalizacyjne, nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p.

W ocenie GDDKiA lokalizacja baru narusza zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Bar został wybudowany bez zezwolenia zarządcy drogi, bezpośrednio przy zewnętrznej krawędzi pobocza dodatkowej jezdni z zajęciem korony drogi elementami budynku. W miejscu, gdzie powinno być normatywne pobocze drogi, określone warunkami techniczno-budowlanymi, dokonano jego utwardzenia płytami ażurowymi, betonowymi, niszcząc tym samym nadany podczas budowy odpowiedni jego spadek poprzeczny pobocza, co narusza przepis § 36 warunków techniczno-budowlanych. Z kolei spadek poprzeczny pobocza dodatkowej jezdni jest ukształtowany w kierunku drogi, co jest niedopuszczalne, gdyż powoduje spływ wód opadowych na jezdnię, co z kolei zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz prowadzi do zmniejszenia trwałości i degradacji dodatkowej jezdni drogi krajowej, a tym samym narusza przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. Organ zaznaczył, że skarżący usytuował prefabrykowane donice gabionowe, w miejscu gdzie powinno być pobocze dodatkowej jezdni, co jest niedopuszczalne i zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, gdyż zakłóca jego płynność i uniemożliwienia prawidłowe wyminięcie się pojazdów (§ 54 ust. 1 warunków techniczno-budowlanych). Ponadto lokalizacja baru w pasie drogowym spowodowała, że klienci baru parkują swoje pojazdy na drodze uniemożliwiając tym samym przejazd innym pojazdom, w tym uczestnikom ruchu lokalnego. Usytuowanie baru powoduje i będzie powodować, w miarę upływu czasu, zmniejszenie wartości użytkowej drogi.

Organ podkreślił, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności świadczących o tym, że zlokalizowanie elementów obiektu budowlanego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

S.W. w skardze do WSA zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie kto i kiedy dokonał wzniesienia budynku baru, w tym także jego usytuowania na działkach nr: [...], a w szczególności, czy bar w tym kształcie istniał na moment rozbudowy drogi w 2005 r.; zaniechanie ustalenia, czy w pasie drogowym poza działkami nr: [...], na działce nr [...] znajdują się inne obiekty budowlane lub ich części; czy na działkach gruntu nr: [...] usytuowane są jakiekolwiek urządzenia związane z wykorzystaniem drogi publicznej, zgodnie z jej przeznaczeniem i w związku z tym zaniechanie pełnej analizy wpływu zajmowanej przez bar powierzchni działki nr [...] na funkcjonowanie drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...];

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zaniechanie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego na skutek skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego w sprawie nakazu częściowej rozbiórki baru;

3) art. 38 ust. 1 u.d.p. przez brak zastosowania tego przepisu, co byłoby w sprawie konieczne na wypadek, gdyby po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy okazało się, że bar w części, w której aktualnie usytuowany jest w pasie drogowym, został wzniesiony przed rozbudową tej drogi w 2005 r. oraz art. 39 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 2 u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu WSA podniósł, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazane jest dokonywanie w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z tego też względu ustawa dopuszcza możliwość umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że rozbudowa baru miała miejsce w latach 2012 -2015 i polegała na umieszczeniu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na powierzchni [...] m², następujących elementów budynku baru: zadaszenia, muru schodów wejściowych oraz opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo. Ustalono także, że w pasie drogowym nie jest zlokalizowana jakakolwiek ściana ze ścian zewnętrznych konstrukcyjnych, tworzących bryłę baru, co oznacza, że przed rozbudową bar nie znajdował się w pasie drogowym. Ponadto w sprawie wykazano, że bar stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza obowiązujące przepisy prawa, zaś PINB wydał decyzję z 20 września 2017 r. nakazującą skarżącemu jego rozbiórkę. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności sprawy, świadczą o niezasadności podniesionych w skardze zarzutów procesowych i materialnych.

Ponadto za nieusprawiedliwiony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem postępowanie administracyjne zarządcy drogi i właściwego organu nadzoru budowlanego są postępowaniami niezależnymi i w tym przypadku powołany przepis nie ma zastosowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p., przez jego niezastosowanie w sprawie. Powołany przepis dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Z materiału dowodowego nie wynika, aby objęte wnioskiem elementy budynku baru istniały w dniu wejścia w życie ustawy. Rozbudowa baru miała miejsce w latach 2012 – 2015, natomiast droga krajowa nr [...] została przebudowana w 2005 r. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 2 u.d.p., poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i błędne przyjęcie, że nie zachodzą szczególne i wyjątkowe przesłanki zajęcia przez skarżącego części działki nr [...] i nr [...]. Skarżący nie wykazał bowiem, aby w tym przypadku wystąpiły nadzwyczajne okoliczności pozwalające na uwzględnienie jego wniosku, a wręcz przeciwnie w toku sprawy ustalono, że dopuścił się on samowoli budowlanej, zagrażającej bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy zgłoszony na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w zakresie dopuszczenia dowodu z decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 5 marca 2018 r. oraz postanowienia tego organu z 20 kwietnia 2018 r., na okoliczność tego, że w pasie drogowym poprzedzającym działki gruntu nr: [...], na działkach gruntu nr: [...], usytuowane są inne obiekty budowlane, istniejące przed podziałem gruntu w 2003 r. i przed rozbudową drogi krajowej w 2005 r., co miałoby świadczyć, że bar w obecnym kształcie, istniał już w chwili podziału dokonanego w 2003 r., bowiem uznał, że w sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należałoby wyjaśnić w oparciu o ustalenia dotyczące innych obiektów budowlanych lub analizę zezwolenia na budowę obwodnicy.

S.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 maja 2018 r., sygn. akt [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz oddalenie dowodu z decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 5 marca 2018 r., nr [...] oraz postanowienia LWINB w Lublinie z 18 kwietnia 2018 r., nr [...] na okoliczności jak wskazane w pkt 3 petitum skargi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym nie zostało w sposób prawidłowy wykazane, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że budowle w postaci zadaszenia, muru oporowego, schodów wejściowych oraz opaski odwadniającej z płyt jumbo w pasie drogi krajowej nr [...] na działkach o nr ewid.: [...] w B. są efektem samowoli budowlanej ze strony skarżącego i że te budowle nie istniały jeszcze przed wydzieleniem pasa drogowego w 2005 r. na użytek budowy drogi krajowej nr [...];

c) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz niezawieszenie postępowania w sprawie niniejszej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi S.W. na decyzję LWINB z 4 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania częściowej rozbiórki Baru "X." w B.;

d) art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy proceduralne oraz przepisy prawa materialnego wymienione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 38 ust. 1 u.d.p., poprzez brak zastosowania tego przepisu, co było w sprawie konieczne, gdyż nie zostało przy ustaleniach faktycznych wykazane, że budowle na spornej części pasa drogowego nie zostały wzniesione przed rozbudową drogi krajowej nr [...] w 2005 r.;

b) art. 39 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 2 u.d.p., poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i błędne przyjęcie, że nie zachodzą szczególne przesłanki zajęcia przez S.W. części działek nr: [...], na użytek prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostały rozważone szczegółowe rozwiązania techniczne zapewniające funkcjonowanie Baru "X." w pasie drogi krajowej nr [...], a nadto gdy nie doszło do ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii, czy obecny kształt Baru "X." jest chociażby częściowo skutkiem samowoli budowlanej dokonanej przez S.W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została wywiedziona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2018 r., oddalającego skargę wniesioną przez Stanisława Wicińskiego na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 11 kwietnia 2018 r., odmawiającą zezwolenia na lokalizację w pasie drogi krajowej nr [...] zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo – elementów obiektu budowlanego Baru "X.". Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 39 ust. 1 u.d.p.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm. - stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji), przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1). Budynkiem w rozumieniu ustawy jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2), zaś budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3). Zadaszenie, mur schodów wejściowych i opaska odwodnieniowa w postaci płyt jumbo, objęte wnioskiem skarżącego o zezwolenie na ich lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], są elementami Baru "X.", który niewątpliwie jest obiektem budowlanym - budynkiem.

Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p., umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zauważyć przy tym trzeba, że określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.t.d. jest materialnoprawną przesłanką uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tej przesłanki i jej ocena.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił stanowisko GDDKiA, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności pozwalających na przyjęcie, że w tej konkretnej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", a więc organ nie miał możliwości zbadania czy zaistniała przesłanka udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego. Już tylko z tej przyczyny wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, GDDKiA nie miał obowiązku poszukiwania rozwiązań technicznych zapewniających funkcjonowanie Baru "X." w pasie drogi krajowej nr [...], gdyż nie mieści się to w granicach postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że organ ustalił i wyczerpująco opisał w zaskarżonej decyzji zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego generowane przez znajdujące się w pasie drogi krajowej nr [...] elementy obiektu budowlanego – Baru "X.", których skarżący, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skutecznie nie zakwestionował. W związku z tym należy stwierdzić, że w sprawie nie tylko nie została wykazana materialnoprawna przesłanka uchylenia generalnego zakazu dotyczącego lokalizacji niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ale także zostało udowodnione, że bezpieczeństwo ruchu drogowego sprzeciwia się lokalizacji w pasie drogi krajowej nr [...] obiektu budowlanego.

Trzeba także zaznaczyć, że wniosek skarżącego o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego dotyczył inwestycji, która została już zrealizowana. Tymczasem zasadniczo decyzja zezwalająca na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 1a u.d.p., może dotyczyć przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Wniosek taki wynika z art. 39 ust. 3a u.d.p., który stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 38 ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Omawiane uregulowanie obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. i dotyczy ono sytuacji prawnej podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i pozwala na pozostanie w pasie drogowym tych obiektów, które dotychczas mogły tam istnieć, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonania zadań zarządu drogi. Ustawodawca postanowił, że obiekty te mogą pozostać, zaś ocena, czy są niebezpieczne i związana z tym aktywność w celu spowodowania ich usunięcia, należy do organu.

Z ustaleń dokonanych przez GDDiK i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że poszerzenie pasa drogowego, które nastąpiło w następstwie rozbudowy drogi krajowej w 2005 r. nie wpłynęło w istotny sposób na zagospodarowanie terenów przyległych do tej drogi. W wyniku poszerzenia pasa drogowego nie znalazł się w nim żaden obiekt budowlany. Pomiary wykonane przez uprawnionego geodetę po rozbudowie Baru "X.", która miała miejsce w latach 2012-2015, wykazały, że w pasie drogowym nie jest zlokalizowana żadna ze ścian zewnętrznych konstrukcyjnych, tworzących bryłę budynku baru, natomiast znajdują się tam elementy budynku wymienione we wniosku skarżącego. Oznacza to, że w wyniku poszerzenia granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...] budynek Baru "X." nie znalazł się w tym pasie drogi, a więc art. 38 ust. 1 u.d.p. nie mógł mieć zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych przyczyn uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego za chybione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05 wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 z. 2, s. 49-51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne - kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).

Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji nie prowadził postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszające prawo procesowe i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy". Sąd bowiem nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów, jeśli materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 782/10). Naczelny Sąd Administracyjny w obecny składzie w pełni podziela ten pogląd.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżący, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w tym przepisie ma charakter fakultatywny, jako że ocena zasadności zawieszenia postępowania pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Skoro art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to powstrzymanie się od zawieszenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania nie może być uznane za naruszenie tego przepisu. Poza tym słusznie Sąd ten uznał, że wynik rozpoznawanej sprawy nie zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi S.W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2018 r. nakazującą częściową rozbiórkę Baru "X.". Niewątpliwie istnieje pewien związek między postępowaniem w przedmiocie samowoli budowlanej i postępowaniem w przedmiocie lokalizacji w pasie drogi krajowej nr [...] obiektu budowlanego, jednak nie jest to zależność w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kwestia, czy rozbudowa Baru "X." nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, nie ma charakteru prejudycjalnego w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym niektórych elementów tego budynku. Wydanie wspomnianego zezwolenia nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia i oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 u.d.p., natomiast kwestia zgodności z ustawą - Prawo budowlane usytuowania obiektu budowlanego w pasie drogowym, pozostaje poza zakresem tego postępowania. Wobec powyższego wstrzymanie biegu postępowania w rozpoznawanej sprawie nie było celowe. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 maja 2018 r. w sprawie sygn. akt [...]. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2021 r. w sprawie sygn. akt [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 maja 2018 r., sygn. akt [...] oraz decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 4 stycznia 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z 20 września 2017 r. nakazującą częściową rozbiórkę budynku Baru "X.". Nawet jednak w przypadku korzystnego dla skarżącego zakończenia postępowania w tej sprawie, jego wynik, z przyczyn podanych wyżej, nie mógłby mieć wpływu na dokonaną przez GDDKiA ocenę wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] elementów budynku Baru "X.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Według strony skarżącej do naruszenia powołanych przepisów doszło poprzez brak zastosowania powołanych przepisów oraz oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy proceduralne oraz przepisy prawa materialnego wymienione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.