Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3960/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 298 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1013/19 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. w W. kwotę 827 (osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. w W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu, po rozpatrzeniu reklamacji skarżącego, określił opłatę zmienną za pobór wód powierzchniowych za okres II kwartału 2019 r. w wysokości 521,00 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji skarżącego, ponieważ pobór wód podziemnych w celu ich wykorzystania dla ogródków działkowych nie stanowi poboru wód do celów rolniczych. Zgodnie z art. 4 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej: ustawa ROD), rodzinne ogrody działkowe (dalej: ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, których podstawowymi celami są: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej, integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowywanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie zdrowia i aktywności emerytów i rencistów, czy też ochrona środowiska i przyrody, poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie), tj. do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Zdaniem organu, zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie tożsame do pojęcia cele rolnicze.

Organ wskazał, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Torunia z [...] listopada 2015 r. na pobór wód powierzchniowych. Oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm., dalej: Prawo wodne) skarżący zobowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji, o czym stanowi art. 2 pkt 2 ustawy ROD. Prowadzenia upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Cel rolniczy to cel związany z rolnictwem, czyli z uprawą ziemi i roślin oraz hodowlą zwierząt. Natomiast na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Dopuszczalne są jedynie drobne uprawy ogrodnicze mające na celu zaspokojenie własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych, przede wszystkim przez ochronę przyrody i środowiska oraz kształtowanie terenów zielonych i zapewnienie możliwości przebywania na tych terenach.

W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla powyższego stanowiska jest art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którym gruntami rolnymi są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Prowadzenie na gruntach sklasyfikowanych w ewidencji jako rolne jakiejkolwiek działalności czy działalności polegającej na uprawianiu roślin na własne potrzeby nie oznacza jeszcze realizacji celu rolniczego.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który zakwalifikował cele działalności ROD jako określone w Polskiej Klasyfikacji Działalności w grupie 94.99.Z, do której odsyła § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. Polska Klasyfikacja Działalności została wprowadzona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na zaniechaniu przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto rozstrzygnięto wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i w konsekwencji, zaniechano ustalenia, że skarżący dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W konsekwencji organ przyjął, że w celu ustalenia stawia opłaty zmiennej zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) Prawa wodnego, zamiast art. 274 pkt 3 lit. c) tej ustawy.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania treści dokumentów złożonych przez strony i wyjaśnienia faktycznego wykorzystania terenów zajmowanych przez ROD.

Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art. 122 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 113 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo że wystąpiły oczywiste przesłanki dla przyjęcia wystąpienia sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym ustalonym przez organ na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji, a stanem faktycznym ustalonym przez Prezydenta m. Torunia na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 2 pkt 2, art. 3, art. 4 ustawy ROD przez uznanie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD nie mieści się w zakresie pojęcia "poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw".

Po drugie, błędną wykładnię art. 5 ustawy ROD w związku z art. 1 oraz w związku z art. 2 ust 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez uznanie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów upraw na działkach w ROD nie mieści się w zakresie pojęcia "poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw".

Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 12 ustawy ROD polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie na terenie ROD upraw, które mieszczą się w ustawowej definicji pojęcia "działalności rolniczej".

Po czwarte, błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 – dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). Polegało to na obciążeniu skarżącego kosztami za usługi wodne w wysokości przekraczającej zwrot kosztów tych usług.

Po piąte, niewłaściwe zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) Prawa wodnego, w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany.

Po szóste, niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany.

Po siódme, błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego, w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany. Pobór wód powierzchniowych dokonywany przez skarżącego jako spełniający przesłanki do uznania za "pobór wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania grantów i upraw" powinien być zwolniony od opłat.

Po ósme, błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany.

Po dziewiąte, błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 15 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2020 r., poz. 106 ze zm.) przez przyjęcie, że pojęcie "celu rolniczego" należy utożsamiać z działalnością rolniczą, przez co nie obejmuje swoim zakresem prowadzenia upraw na terenie ROD.

Po dziesiąte, przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatków od towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień (Dz.U. z 2018 r., poz. 701), przez przyjęcie, że pojęcie "celu rolniczego" należy utożsamiać z działalnością rolniczą, przez co nie obejmuje swoim zakresem prowadzenia upraw na terenie ROD.

Po jedenaste, niezastosowanie § 68 ust. 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 6 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393), pomimo że przepisy te wskazują na rolniczy cel wykorzystania gruntów ROD, w szczególności, że grunty ROD powinny być ujawnione w ewidencji jako użytki rolne.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ustalenie, do jakich celów następuje pobór wód podziemnych, dokonywany przez skarżącego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu w zaskarżonej decyzji określił bowiem wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Natomiast w ocenie skarżącego, pobór wód następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej opłaty przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 Prawa wodnego ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres przedmiotowy.

Uchylony z dniem wejścia w życie Prawa wodnego, przepis art. 294 pkt 5a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.), stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 p.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych. Przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś. został dodany z dniem 19 stycznia 2014 r., na podstawie art. 60 ustawy ROD, równocześnie ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, obok m.in. użytków rolnych. Wejście w życie Prawa wodnego skutkowało uchyleniem art. 294 pkt 5a p.o.ś., jednak w Prawie wodnym wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", którym to pojęciem nie posługiwała się ustawa p.o.ś. Nadal obowiązuje natomiast pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Aktualna pozostała także ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc także przypisać szerszy zakres przedmiotowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Oznacza to, że uchylenie art. 294 pkt 5a p.o.ś. nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek wykładni potwierdza także art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają wysokość opłat za pobór wód niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (art. 389 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę.

Powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji porównanie art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia z art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia w związku z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. Osnowa decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego ma znaczenie rozstrzygające.

Pobór wód przez skarżącego odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Torunia z [...] listopada 2015 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w tej ustawie, do której odwołuje się art. 5 ustawy o ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego też uchylono zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, jak i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Toruniu. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący zakwestionował błędne zastosowanie lub błędną wykładnię powyższych przepisów ustawy Prawo wodne, jak i rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a także ustawy ROD oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Regulacje zawarte w powołanych aktach prawnych były wystarczające do ustalenia w tej sprawie zakresu pojęcia "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Zbędne było zatem odwołanie się do przepisów ustawy o podatku od towarów i usług i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień, jak również do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zbędne było również w tej sprawie posiłkowanie się przepisami Ramowej Dyrektywy Wodnej. Przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, a odniesienie się do nich mogłoby mieć wyłącznie posiłkowy charakter, niemniej w tej sprawie nie zachodziła taka potrzeba.

Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwały podnoszone w sprawie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. Z powyższych rozważań wynika bowiem, że spór dotyczył przede wszystkim wykładni przepisów prawa materialnego, a stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Stąd też zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji orzekał na podstawie całokształtu akt sprawy, a ocena wyrażona przez ten Sąd I instancji nie była skutkiem pominięcia dowodów przedstawianych przez skarżącego, ale odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 122 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 113 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a.