Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1043/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 b ust. 1, art.7 ust. 4, art. 6, art. 6 ust. 4,art.84 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1167
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] - po rozpatrzeniu wniosku I. K. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników Urzędu Miasta [...], którym zostały wydane służbowe karty płatnicze służące do płatności za usługi przewozu osób zamawianych za pomocą mobilnej aplikacji [...] oraz ich numerów.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż przedmiotowy wniosek jest związany z działalnością wnioskodawcy w zakresie usług przewozu osób za pośrednictwem aplikacji mobilnej [...] i zmierza do zablokowania możliwości dokonywania przez pracowników organu czynności kontrolnych wobec osób świadczących nielegalne przewozy. Wskazano, iż z uwagi na powyższe, dane pracowników organu dokonujących czynności kontrolnych oraz numery kart płatniczych służących do płatności do płatności za usługi przewozu osób [...] zostały objęte klauzulą niejawności "zastrzeżone" na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Od decyzji tej odwołanie złożyła I. K. podnosząc, iż nie zaszła sytuacja nadużycia prawa, o jakiej mowa w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż nieuprawnione jest badanie interesu prawnego wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej, na koniec wskazano, iż brak jest podstaw prawnych do ograniczania dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 maja 2017 r., nr [...] działając na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2016r., poz. 1764) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacja w taki sposób konstytucyjnie zagwarantowanego prawa obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu /art. 61 ust. 2 Konstytucji/.

Bezsprzecznie dane osobowe osób wykonujących funkcje publiczne w Wydziale Ewidencji Pojazdów i Kierowców stanowią informację publiczną. Taki charakter ma również informacja dotycząca numerów służbowych kart płatniczych służących do płatności za usługi przewozu osób zamawianych za pomocą mobilnej aplikacji [...].

Odmowa udostępnienia informacji publicznej co do zasady może być oparta jedynie o przesłanki wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa."

W niniejszej sprawie odmowę udostępnienia informacji wywiedziono z faktu, iż jest ona objęta ochroną jako informacja niejawna z klauzulą poufności "zastrzeżone".

Należy zatem dokonać oceny tak wniosku, jak i ograniczeń w udostępnieniu informacji pod kątem przepisów prawa mających w niniejszej sprawie zastosowanie, a które dotyczą kontroli dokonywanych przez pracowników Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta [...]

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż nadanie klauzuli "zastrzeżone" nastąpiło w związku z koniecznością dokonywania czynności sprawdzających osób świadczących odpłatne usługi przewozowe nie posiadających licencji na tego rodzaju działanie. Kontrola nie byłaby możliwa wobec ujawnienia informacji o osobach kontrolujących i numerach służbowych kart płatniczych służących do płatności za usługę.

Wyjaśnienia organu są przekonujące, zaprezentowana argumentacja zasługuje na podzielenie.

W tym miejscu warto przytoczyć przepis art. 5b ustawy o transporcie drogowym, iż :

1. Podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Okoliczność zatem posiadania licencji jako wymogu wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób jest istotna z punktu widzenia możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności. Dokonywanie kontroli powyższego wynika z obowiązków właściwych organów opartych między innymi na przepisie art. 84 ustawy, który stanowi, iż organy udzielające zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Z kolei dokonywanie kontroli byłoby niemożliwe w sytuacji ujawnienia informacji warunkujących kontrolę.

W konsekwencji objęcie żądanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej danych klauzulą "zastrzeżone" jest uzasadnione, co również w sposób dokładny i szczegółowy opisano w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych "informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej".

W niniejszej sprawie objęcie żądanej informacji przedmiotową klauzulą ma na celu ochronę wykonywania przez organy władzy publicznej zadań w zakresie przestrzegania praw i wolności obywateli. Należy tu mieć na względzie prawa osób przewożonych przez osoby nie posiadające licencji na tego rodzaju działalność. Reglamentowanie przez państwo pewnego rodzaju działalności ma na celu wprowadzenie pewnych reguł i wymogów gwarantujących bezpieczeństwo osób. Z tego powodu uzyskanie licencji związane jest z koniecznością spełnienia szeregu wymagań przez osobę ubiegająca się o jej uzyskanie.

Na marginesie jedynie warto wskazać, iż zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy w przypadku dokonywania kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy czynności okazania legitymacji służbowej oraz doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli odbywa się po zakończeniu kontroli. W niniejszej zaś sprawie ujawnienie żądanych informacji skutkowałoby niejako udaremnieniem przeprowadzenia skutecznej kontroli, tak jak okazanie legitymacji służbowej i upoważnienia do kontroli przed jej rozpoczęciem.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. K., zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstaw uznania przez Organ istnienia zależności pomiędzy ujawnieniem Skarżącej informacji publicznej a zagrożeniem dla organizacji wykonywania przez Prezydenta Miasta [...] zadań w zakresie przestrzegania praw i wolności obywateli.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez dokonanie błędnej wykładni użytego w nim pojęcia "praw obywateli" i przyjęcie, iż zakresem ochrony mieszczącym się w sformułowaniu "praw obywatela" jest "prawo" pasażera do skorzystania z usług przewozowych przedsiębiorcy posiadającego licencję, podczas gdy użyte w powołanej normie "prawo obywatela" powinno być rozumiane jako zagwarantowane w Konstytucji prawo obywatela danego państwa o charakterze publicznym. Powyższe naruszenie doprowadziło do wadliwego uznania przez Organ, iż Prezydent Miasta [...] w analizowanym przypadku wykonuje zadania z zakresu ochrony praw obywatela, a w konsekwencji, do wadliwego zastosowania przez Organ w niniejszej sprawie przedmiotowej normy.

2) art. 83, art. 84 oraz art. 85 ustawy o transporcie drogowym poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i przyjęcie wbrew treści dosłownego brzmienia powołanych wyżej przepisów, iż organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie posiada uprawnienia do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie spełniania przez przedsiębiorcę obowiązku posiadania licencji, jak również w zakresie kontroli prawidłowości pobierania opłat i stosowania przepisów prawa miejscowego przez kierowców [...]. W konsekwencji powyższego, SKO wadliwie uznało, iż wnioskowana przez Skarżącą informacja publiczna ma związek z wykonywaniem przez Prezydenta Miasta [...] ustawowych zadań.

3) art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 83, art. 84 i art. 85 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie, pomimo iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż konsekwencją ujawnienia Skarżącej wnioskowanej informacji publicznej mogłaby być szkoda w postaci ograniczenia możliwości wykonywania przez organy władzy publicznej ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praw obywateli. Powyższe naruszenie doprowadziło do bezpodstawnej odmowy udostępnienia Skarżącej wnioskowanej informacji.

4) art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie Skarżącej nie przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie brak było podstaw do stwierdzenia, iż zachodzi potrzeba ochrony przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej praw osób przewożonych (pasażerów).

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2017 r. wniosek do Prezydenta Miasta [...] składający się z szesnastu szczegółowych pytań dotyczących postepowań sprawdzających prowadzonych przez Prezydenta Miasta [...], wobec kierowców świadczących przewozy osób, zarejestrowanych w aplikacji [...]. Decyzja kontrolowana w niniejszej sprawie dotyczy odmowy udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 10 i nr 12 lit. c.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ust. 3 omawianego przepisu ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy.

Z powyższego wynika, że celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przede wszystkim zapewnienie transparentności i jawności wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania finansami publicznymi (życia publicznego).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Poza sporem jest także i to, że co do zasady informację publiczną stanowi informacja o służbowych kartach płatniczych wydanych pracownikom Urzędu Miasta [...]. Jednak uzasadnienie decyzji organu I Instancji dotyczące odmowy udostępnienia informacji na temat imion i nazwisk osób dla których karty te wydano oraz numerów tych kart, w okolicznościach niniejszej sprawy jest zdaniem Sądu przekonywujące i uzasadnione.

Organ wskazał bowiem, że:" firma [...] to [...] firma, która stworzyła aplikację na smartfony do zamawiania przejazdów samochodami. Kursy wykonują nie taksówkarze z licencją, tak jak tego wymaga ww. ustawa o transporcie drogowym, ale zwykli właściciele samochodów. Kierowcy nie posiadają m.in. wymaganych dla licencjonowanych taksówkarzy taksometrów, a opłata za przejazd jest automatycznie pobierana z karty kredytowej klienta (którą zdefiniował podczas rejestracji). W przypadku czynności sprawdzających polegających na przejazdach z kierowcami [...], aby dokonać takiej czynności pracownik Urzędu Miasta [...] musi w pierwszej kolejności założyć konto użytkownika w mobilnej aplikacji na smartfony [...]. Za pomocą tych kont zamawiane są usługi przewozowe, jednakże warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej usługi, jest posiadanie karty kredytowej, gdyż płatność za przejazd z kierowcą [...] odbywa się jedynie w formie bezgotówkowej. Pracownicy tut. Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców, aby mieć możliwość dokonania czynności sprawdzających wobec kierowców [...], muszą posiadać imienne karty kredytowe, gdyż rejestrując użytkownika w aplikacji [...] należy podać imię i nazwisko, numer telefonu komórkowego, adres e-mail oraz dane z karty kredytowej (numer karty i data ważności oraz numer CVV z karty). Z uwagi na fakt, iż udostępnienie informacji dotyczących danych osobowych pracowników Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta [...] oraz numerów kart płatniczych służących do płatności za usługi przewozu osób [...] mogłoby spowodować, iż działania dokumentujące, wyżej opisane, stałyby się iluzoryczne, gdyż osoba posługująca się aplikacją [...] znając takie dane, świadomie nie świadczyłaby usługi takiej osobie aby uniknąć tych czynności, podjęto decyzję, iż ww. dane objęte zostały klauzulą niejawności "zastrzeżone" na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167)."

W tym miejscu wskazać zatem należy, na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.), regulującej m. in. możliwość przewozu osób.

Zgodnie z art. 5b ust. 1 tej ustawy, podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Organem właściwym do udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 7 ust. 4). Nadto zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, licencja wydawana jest dla szczegółowo w niej określonego obszaru (gminy, gminy sąsiadującej, miasta stołecznego Warszawa).

Z kolei art. 6 ustawy, reguluje warunki, które musi spełnić kierowca (będący przedsiębiorcą), aby otrzymać licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką. Licencji tej udziela się przedsiębiorcy, jeżeli:

1) spełnia wymagania określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 i 5; ( tj.: nie został skazany prawomocnym wyrokiem sadowym za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu obrotowi gospodarczemu , wiarygodności dokumentów, środowisku lub warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu; nie wydano wobec przedsiębiorcy prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania dzielności gospodarczej w zakresie transportu drogowego oraz posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem spełniającym wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport ma być wykonywany)

2) zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy:

b) nie byli skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy,

c) posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem w przypadku, o którym mowa w ust. 3a,

d) spełniają wymagania określone w art. 39a ust. 1 pkt 1-4 (odpowiedni wiek w zależności od kategorii prawa jazdy; odpowiednie uprawnienie do kierowania pojazdem samochodowym, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy).

Dodatkowo, zgodnie z art. 6 ust. 3a ustawy, rada gminy liczącej powyżej 100 000 mieszkańców może wprowadzić, w drodze uchwały, obowiązek ukończenia szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną, potwierdzającym znajomość topografii miejscowości oraz przepisów prawa miejscowego, przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy lub kierowcę przez niego zatrudnionego. Za przeprowadzenie ww. szkolenia i egzaminu, pobiera się opłatę.

Powyższe regulacje pozostają w zgodzie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą spełniać następujące wymogi:

a) posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich;

b) cieszyć się dobrą reputacją;

c) posiadać odpowiednią zdolność finansową; oraz

d) posiadać wymagane kompetencje zawodowe.

Państwa członkowskie mogą nałożyć dodatkowe proporcjonalne i niedyskryminujące wymogi, które przedsiębiorcy muszą spełniać, aby wykonywać zawód przewoźnika drogowego.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, organy udzielające licencji lub zezwolenia w zakresie krajowego transportu drogowego osób są uprawnione na obszarze ich właściwości miejscowej i podczas wykonywania przewozu do kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy. W przypadku przeprowadzania kontroli, o której mowa w ust. 4, czynności (kontrolnych), o których mowa w art. 85 ust. 1, dokonuje się po zakończeniu kontroli. Przepisu art. 85 ust. 3 nie stosuje się (3. Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej.).

Tym samym Prezydent Miasta [...], jako organ właściwy do wydania licencji w zakresie przewozu osób taksówką na terenie gminy [...], jest uprawniony na obszarze gminy [...], podczas wykonywania przewozu do kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy.

Przepis ten nie dotyczy wyłącznie kontroli przedsiębiorców, jak twierdzi skarżąca, ale każdego, kto wykonuje przewóz osób na terenie gminy [...]. Inna interpretacja doprowadziłaby do zupełnie absurdalnych wniosków, zgodnie z którymi kontrolować można tylko licencjonowanych kierowców, a tych, którzy wykonują przewóz osób nielegalnie - kontrolować nie wolno. Jest to interpretacja przepisów zdaniem Sądu niemożliwa do zaakceptowania.

Nadto zgodnie z art. 67 ust. 2 tej ustawy, w celu realizacji zadań określonych w art. 50 (przepis ten wymienia zadania kontrolne Inspekcji) Inspekcja Transportu Drogowego współdziała z organami samorządu terytorialnego, jak również z organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych.

Wszystkie przytoczone wyżej przepisy wskazują, że porządek prawny w Rzeczypospolitej Polskiej, a szerzej: również ustawodawstwo UE (obowiązujące we wszystkich państwach członkowskich), stawia daleko idące, sformalizowane wymagania wobec osób, które chcą podjąć i wykonywać działalność w zakresie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. W szczególności zwrócić należy uwagę na szeroki zakres wymogów w zakresie niekaralności takich osób (przywołane wyżej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 mówi o "dobrej reputacji"). Wymóg ten dotyczy nie tylko niekaralności za przestępstwa natury gospodarczej czy innych związanych z wykonywaniem zawodu, ale również przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności. Nadto istotna jest konieczności posiadania sprawnego technicznie pojazdu; odpowiednich kwalifikacji; przeszkolenia itp.

Z zestawienia tych wymogów można wywieść łatwy wniosek, że ustawodawca w ten sposób dąży do stworzenia możliwie maksymalnych gwarancji bezpieczeństwa przewożonych osób i to zarówno ich bezpieczeństwa osobistego (podczas przewozu) jak i bezpieczeństwa dla innych użytkowników ruchu drogowego (bezpieczeństwa ruchu drogowego). Prowadzenie tego rodzaju działalności jest z woli ustawodawcy szczegółowo uregulowane, reglamentowane i wymaga spełnienia szeregu wymagań, przez osobę, która chce ją prowadzić.

Dopiero po tak poczynionych po krótce rozważaniach, związanych z zasadami wykonywania transportu osób oraz z wykonywaniem przez Prezydenta Miasta [...] zadań z zakresu ustawy o transporcie drogowym, wskazać należy, że istota sprawy sprowadza się do wyważenia wartości wynikających z uprawnień obywatelskich w postaci prawa dostępu do informacji publicznej, a potrzebą ochrony żądanej, posiadanej przez organ informacji, którą uznaje on za informację niejawną.

Przypomnieć przy tym jeszcze należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, gdyż art. 61 ust. 3 Konstytucji wskazuje, że ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1167 z późn. zm.), dalej zwaną u.o.i.n., ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania, zwanych dalej "informacjami niejawnymi". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 u.o.i.n., informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Pogląd, że dla uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 u.o.i.n. jest przyjęty i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12, : " Zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, p?z. 1228) ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z jej art. 4 ust. 1, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Odnosi się to do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 tej ustawy). Dla takiej ochrony zatem wystarczy element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 analizowanej tu ustawy). Informacja niejawna zatem jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna ze względu na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo, poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (T. Szewc: Ochrona informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 115-117). Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności." Pogląd ten Sad w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela.

Tym samym do oceny pozostaje nie tyle fakt nadania informacjom, których udostępnienia odmówiono, formalnej klauzuli "zastrzeżone", ile materialnych przesłanek traktowania ich jako niejawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wskazało na konieczność przestrzegania praw i wolności obywateli, tj. praw osób przewożonych przez osoby nieposiadające licencji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie można również przywołać szkodliwy wpływ ujawnienia żądanych informacji na realizację zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego.

Zapewnienie bezpieczeństwo publicznego – choć pojęcie to nie jest formalnie zdefiniowane - jest prawdopodobnie najstarszym zadaniem i podstawową funkcją władzy publicznej. Bezpieczeństwa publicznego nie należy ściśle utożsamiać z bezpieczeństwem powszechnym, którego ochrona jest przedmiotem czynów stypizowanych w rozdziale XX Kodeksu Karnego. Jak wskazuje się w nauce prawa karnego, wydaje się, że "bezpieczeństwo powszechne" należy rozumieć jako bezpieczeństwo przed zagrożeniem dla życia lub zdrowia większej, przy czym nieoznaczonej z góry liczby osób lub mienia w wielkich rozmiarach.

Tymczasem bezpieczeństwo publiczne może, lecz nie musi dotyczyć "większej liczby osób" czy "mienia w znacznych rozmiarach". Zapewnienie "bezpieczeństwa publicznego" to zapewnienie bezpieczeństwa jednakowo: każdemu poszczególnemu obywatelowi jak również większej liczbie osób czy ogółowi obywateli. W świetle art. 5 Konstytucji RP bezpieczeństwo obywateli jest podstawowym zadaniem państwa. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP bezpieczeństwo publiczne traktowane jest jako wartość wchodząca w skład interesu publicznego.

Z przepisu art. 5 ust. 4 u.o.i.n. wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu jako informacji zastrzeżonej, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym wyżej zakresie. Niewątpliwie Prezydent Miasta [...] jest organem władzy publicznej i również niewątpliwie wykonuje zadania w zakresie bezpieczeństwa publicznego - w niniejszej sprawie te wynikające z ustawy o transporcie drogowym. Zadania te mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, tj. także bezpieczeństwa poszczególnych obywateli. Oczekiwanie, że Państwo zapewni obywatelowi bezpieczeństwo jest konstytucyjnym prawem człowieka i obywatela.

Gdyby ustawodawca uważał ze nie ma znaczenia kto, w jakich warunkach i jakimi środkami wykonuje transport drogowy osób, nie wprowadziłby tak licznych regulacji dla tego rodzaju działalności. Skoro jednak je wprowadził to powinny być przestrzegane. Zgodnie z art. 83 konstytucji, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie ma przy tym żadnych przeszkód, aby w ramach transparentności życia publicznego gwarantowanego ustawą i Konstytucją, każdy mógł uzyskać informacje o wysokości środków publicznych przeznaczonych na prowadzone kontrole, o ich efektach, częstotliwości ich wykonywania, o ilości służbowych kart płatniczych wydanych pracownikom, a także o tym, czy karty te wykorzystywane są wyłącznie do celów związanych z kontrolą wykonywaną w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jednak ujawnienie imion i nazwisk pracowników, którym karty te wydano oraz numerów tych kart, w okolicznościach niniejszej sprawy uniemożliwi wykonywanie Prezydentowi Miasta [...] jego ustawowych zadań.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszelkie rozważania w tej sprawie dokonywane są wyłącznie na potrzeby dokonania kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie domowy udostępnienia informacji publicznej jako informacji niejawnej, z natury rzeczy zatem nie wkraczają w jakiekolwiek kwestie właściwe wyłącznie sądom powszechnym.

Z wszystkich wyżej przytoczonych względów skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.