Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1514/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 w zw. z  art. 157  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej -uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdzającą w części dotyczącej obecnej działki nr [...] nieważność, a w części dotyczącej obecnej działki nr [...] wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...], o pow. [...] m², karta mapy [...], stanowiącej współwłasność G., A. oraz M. F. i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim.

Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] - wydanym na podstawie dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) - orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. całkowitej [...] m², zapisanej w księdze wieczystej tom I wykaz [...] karta mapy [...], stanowiącej własność F.F.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 1956 r. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - na podstawie art. 96 rozporządzenia Prezydenta z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341) - wznowiło postępowanie administracyjne rozstrzygnięte orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952r. Nr [...] i orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...], stanowiącej współwłasność F., A. oraz M. F.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. wystąpiła E. T. - następczyni prawna po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. [...] m², karta mapy [...], stanowiącej współwłasność F., A. oraz M. F.

Zaś decyzją z dnia [...] maja 2011r, nr [...] Minister Infrastruktury uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury - wyrażając stanowisko, iż w sytuacji, gdy w sprawach wywłaszczeniowych, gdzie decyzje wydawane były na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o wywłaszczeniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych celów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. nr 4, poz. 31), orzekał jedynie organ I instancji (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a wcześniej Wojewoda), analogicznie do obecnego sposobu ustalania organu właściwego do spraw wywłaszczenia, postępowanie nadzorcze powinien prowadzić właściwy Wojewoda.

Następnie pismem z dnia 25 października 2011r. Minister Infrastruktury przekazał wniosek E. T. oraz akta sprawy W. P. do rozpoznania według właściwości.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdził w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] nieważność, a w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956r. Nr [...].

Pismem z dnia 12 lipca 2012r. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznał wniosek skarżącego i decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdzającą w części dotyczącej obecnej działki nr [...] nieważność, a w części dotyczącej obecnej działki nr [...] wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. [...], o pow. [...] m², karta mapy [...], stanowiącej współwłasność F., A. oraz M. F. i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim, uznając go za organ niewłaściwy do orzekania w niniejszej sprawie.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji – ponieważ decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, gdyż do rozpatrzenia tej sprawy właściwy jest obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następca prawny Ministra Infrastruktury).

Podniósł, że wcześniejsze stanowisko wyrażone m.in. w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011r. - w kwestii ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które ma się analogicznie do spraw z dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o wywłaszczeniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych celów gospodarczych - zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W licznych wyrokach sądy te uznały, iż organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń bądź decyzji wydanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych jest Minister. Organ winien bowiem odróżnić kompetencje nadzorcze od kompetencji organów odwoławczych. Skoro w dacie wydania kwestionowanej decyzji organem nadzoru był Minister, to ten organ - jeśli istnieje - jest nadal właściwy w sprawie oceny legalności. Nie należy przy tym odnosić właściwości organu nadzoru do organu, który wydał decyzję, a obecnie już nie funkcjonuje w strukturze administracji.

Odmienny sposób ustalania właściwości był przyczyną umorzenia postępowania przez Ministra Infrastruktury, jednak został on zakwestionowany przez sądy administracyjne. Skutkiem powyższego to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako następca prawny Ministra Infrastruktury, jest właściwy w niniejszej sprawie i będzie dokonywał oceny legalności kwestionowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, iż w wyniku wydania niniejszej decyzji pozostanie do rozpoznania wniosek E. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. [...], o pow. [...] m², karta mapy [...], stanowiącej współwłasność F., A. oraz M. F.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, E. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zarzuciła jej naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że stanowisko organu zawarte w decyzji z [...] maja 2011 r. podlega obecnie anulowaniu z uwagi na bieżące orzecznictwo sądów administracyjnych podczas, gdy decyzja ta nie została zaskarżona ani w żaden inny sposób wyeliminowana z obrotu.

Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie narusza prawa i stanowisko organu jest prawidłowe.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wcześniej Minister Infrastruktury, a przed nim Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. [....], o pow. [...] m², karta mapy [...], stanowiącej współwłasność F., A. oraz M. F.

Sąd uznał, że przy ustaleniu organu wyższego stopnia w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń, co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ewidentnie wynika, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości organem właściwym jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Samuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, publ. W "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5.)

O wywłaszczeniu nieruchomości orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości, zaś odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane było przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia. Podkreślić przy tym należy, że miała ona jedynie charakter organu odwoławczego, nie posiadała zaś uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia.

Natomiast organem wyższego stopnia, w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej, był właściwy minister.

Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia jest minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.

Należy podnieść, że zasada wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. - iż określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję - powinna mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister i w związku z tym nadal minister - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Także utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje pogląd, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wcześniej Minister Infrastruktury, a przed nim Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) jest organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98, z 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 585/10, z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11, z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 711/12 i z 7 grudnia 2012 sygn. akt I OSK 1462/11).

W związku z tym Sąd uznał, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. - jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. Nie stoi temu na przeszkodzie także fakt wydania wcześniej przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] maja 2011 r., nr [...], którą uchylił on swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku.