Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1437/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-3, art. 23, art. 16 ust. 2, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 119 ust. 1, art. 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Handlowo – Usługowej "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/11 w sprawie ze skargi Agencji Handlowo – Usługowej "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi Agencji Handlowo-Usługowej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, uchylił w/w decyzję oraz decyzję organu I instancji – obie w części orzekającej o odszkodowaniu. W pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej okolicznościach:

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. podjętą na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721). Wojewoda Mazowiecki przeznaczył nieruchomość skarżącej, składającą się z działek nr 4/2 i 29, położoną w gminie Grodzisk Mazowiecki (obrębie C.) pod budowę autostrady [...].

Następnie, po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ten sam organ decyzją z dnia 19 listopada 2010 r., podjętą na podstawie art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 18 i 23 w /w ustawy, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości i ustaleniu na rzecz skarżącej z tego tytułu odszkodowania w wysokości 792.882 zł. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie procedury wywłaszczeniowej zostało poprzedzone próbą nabycia nieruchomości w drodze umowy, a skarżącej wyznaczono termin do przyjęcia oferty przewidziany w art. 15 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Podstawę ustalonego odszkodowania stanowił natomiast operat szacunkowy opracowany w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego Jerzego Krasowskiego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, powołując się na załączony do odwołania operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., zarzuciła wadliwe ustalenie wysokości przyznanego odszkodowania. Co do wywłaszczenia oświadczyła, że nie kwestionuje decyzji, nieruchomość została już wydana, a na jednej z działek prowadzone są roboty budowlane związane z budową autostrady.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Minister Infrastruktury utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze względu na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) w brzmieniu dotychczasowym tj. obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi przepisami w/w ustaw zmieniających. Dalej organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie akcentując szczególnie dopuszczalność przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej w sytuacji złożonego wniosku o jej odroczenie motywowanego chorobą jednego z członków zarządu skarżącej. Ocenił ostatecznie, że zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak i wysokości ustalonego odszkodowania, decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Uznał, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania jest zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a jego prawidłowości nie podważają ani zarzuty odwołania, ani operat przedstawiony przez skarżącą.

W skardze na powyższą decyzję Agencja Handlowo-Usługowa "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości. Zarzuty skarżącej koncentrowały się zasadniczo wokół dwóch kwestii i dotyczyły po pierwsze - pozbawienia jej udziału w postępowaniu na skutek nieuwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy i wydania rozstrzygnięcia bez umożliwienia skarżącej zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie i po drugie - wadliwości operatu szacunkowego przyjętego przez organy za podstawę ustalenia odszkodowania.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego, obie w częściach odnoszących się do odszkodowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jedynie w tym zakresie wydane rozstrzygnięcia są wadliwe w wyniku naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Dostrzegając wadliwości przyjętego za podstawę wyceny operatu szacunkowego Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokonał prawidłowej wyceny wywłaszczonej nieruchomości i ustalił odszkodowanie w sposób zgodny z przepisami. Sąd ocenił, że pozostała część zaskarżonej decyzji (co do wywłaszczenia) odpowiada prawu i skarga w tej części podlega oddaleniu. Stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi przywołaną przez organ ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie w/w ustawy) i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocenił, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, a organ I instancji nie miał podstaw do odroczenia przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2010 r. rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał zarówno art. 151, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012.r, poz. 270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej Agencja Handlowo – Usługowa "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w części co do punktu 3 tj. oddalenia skargi, wniosła o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 134 § 1, 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną oraz orzekając na podstawie akt nie wyszedł poza ich granice, nie rozważył i nie wyjaśnił podstawy prawnej oddalenia skargi w części co do orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, nie rozważył ani nie uzasadnił dopuszczalności orzeczenia o odszkodowaniu w odrębnej decyzji niż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości; a ponadto dopuszczając możliwość orzeczenia o odszkodowaniu odrębną decyzją nie rozważył ani nie wyjaśnił na jakich zasadach i na jakich podstawach prawnych organ administracji ma orzec o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość – odrębną decyzją – a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części dot. wywłaszczenia nieruchomości podczas gdy skarga w tym zakresie podlegała uwzględnieniu.

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w skardze, iż uzasadnione jest skarżenie całej decyzji organów obu instancji, zarówno w zakresie co do orzeczenia o wywłaszczeniu jak i co do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

- lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Brak wskazania podstawy prawnej wydania wyroku dopuszczającego możliwość orzeczenia o ustaleniu odszkodowania w odrębnej decyzji od decyzji w której orzeczono o wywłaszczeniu;

- brak określenia w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych i zasad na jakich ma być ustalone odszkodowanie w odrębnej decyzji;

- brak wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych oddalenia skargi w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Z kolei, w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a odnoszącą się do prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

3/ art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 i art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku dopuszczającego wydanie dwóch odrębnych decyzji tj. decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość musi być orzeczone w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości;

4/ art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku dopuszczającego wydanie dwóch odrębnych decyzji tj. decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz decyzji o ustaleniu odszkodowania podczas gdy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość musi być orzeczone w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywiodła, że w stanie prawnym przyjętym przez organy obu instancji za podstawę orzekania, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, nie było możliwości wydania odrębnych decyzji, jednej w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, a drugiej w zakresie odszkodowania. Konieczność rozstrzygnięcia tych obu kwestii w jednej decyzji administracyjnej wynikała z treści mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 16 ust. 2 i 23 ustawy o szczególnych zasadach (...), a zwłaszcza art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołując te unormowania skarżąca argumentowała, że zaskarżony wyrok doprowadza do pozbawienia własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia bez należnego odszkodowania oraz powoduje, że w sprawie będą prowadzone dwa postępowania administracyjne, jedno w odniesieniu do wywłaszczenia, drugie w odniesieniu do odszkodowania, w sytuacji gdy w stanie prawnym przyjętym za podstawę orzekania nie było to dopuszczalne. Skarżąca wyjaśniła, że w niniejszej sprawie istota naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tkwi zasadniczo w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Zdaniem skarżącej, akceptując przyjęty przez organy stan prawny obowiązujący do 15 grudnia 2006 r. Sąd winien był ocenić możliwość odstąpienia od niepodzielności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a dopuszczając wydanie odrębnej decyzji co do odszkodowania, wobec dwukrotnej zmiany stanu prawnego, jaka miała miejsce po tej dacie, także ustalić i wyjaśnić jakie przepisy prawa tj. w jakim brzmieniu powinny mieć zastosowanie w dalszym toku sprawy, w szczególności czy art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w brzmieniu sprzed 15 grudnia 2006 r., czy w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą z 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe dla jej rozpoznania zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne.

Rację ma skarżąca, że stan prawny przyjęty przez organy obu instancji za podstawę wydanych rozstrzygnięć i zaakceptowany przez Sąd I instancji przewidywał konieczność wydania jednego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wywłaszczenia i odszkodowania. Wbrew jednak stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej stan ten nie uniemożliwiał Sądowi I instancji uchylenia decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i oddalenia skargi w pozostałym zakresie - co do wywłaszczenia.

Dla czytelności wywodów należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) w swojej pierwotnej wersji do 15 grudnia 2006 r. (stosowanym w niniejszej sprawie przez organy) przewidywała wydanie trzech decyzji administracyjnych dla realizacji inwestycji drogowej tj. decyzji o lokalizacji drogi, decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości obejmującej również ustalenie odszkodowania i decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, przy czym postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania prowadzone było z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji gdy nie doszło do nabycia nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji drogi w drodze umowy. Artykuł 16 ust. 2 tej ustawy stanowił, że "decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w przepisach odrębnych określa termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Z kolej art. 18 ust. 1 przewidywał, że "wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Z mocy zaś art. 23 zastosowanie co do wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania znajdowały także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), w tym jej art. 119 ust. 1 określający elementy decyzji o wywłaszczeniu, który w punkcie 7 wymienia "ustalenie odszkodowania". Z kolei art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzający jako zasadę ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu w ustępie 5 dopuszczał wówczas możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu jedynie w sytuacjach "o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

Ten stan prawny został zmieniony ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Wobec nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi skutku przenoszącego własność nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego wyeliminowano konieczność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie ustawą tą dokonano zmiany treści art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprowadzał dodatkowo w punkcie 2 możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu "na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości". Wobec tego, że wydane we wcześniejszym stanie prawnym decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi nie wywoływały skutku przejścia własności nieruchomości z mocy prawa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej przewidziano, że "do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy w jego dotychczasowym brzmieniu".

Kolejną zasadniczą zmianę stanu prawnego w wyżej opisanych uregulowaniach wprowadziła ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) eliminując konieczność wydawania oddzielnych decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzji o pozwoleniu na budowę drogi i zastępując te rozstrzygnięcia jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W art. 6 ust. 2 tej ustawy przewidziano, że "do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe", a w ust. 3, że "w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Artykuł 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w wyniku kilkukrotnych nowelizacji uzyskał z kolei następujące brzmienie: "Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania".

Przyjęty w sprawie przez organy, z uwagi na wyżej cytowane przepisy ustaw zmieniających, stan prawny nie dopuszczał zatem możliwości wydania "odrębnej decyzji o odszkodowaniu" w znaczeniu jakim ustawodawca użył tego zwrotu w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą bowiem wynikającą z art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, że w decyzji o wywłaszczeniu należy obligatoryjnie orzec o należnym z tego tytułu odszkodowaniu. Źródłem tej zasady jest art. 21 ust. 2 Konstytucji zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ta reguła jednoczesności wywłaszczenia i odszkodowania przyjęta była także w pierwotnej wersji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W późniejszym stanie prawnym obowiązującym po 15 grudnia 2006 r. z uwagi na wyeliminowanie potrzeby prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości przejętych pod drogi problem ten utracił rację bytu, a ustalenie odszkodowania nie mogło nastąpić inaczej, jak tylko w odrębnej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada jednoczesności orzekania w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania ustanowiona w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przyjęta w pierwotnej wersji ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie uniemożliwiała Sądowi I instancji skorzystania z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jedynie odszkodowania. Czym innym bowiem jest "odrębność decyzji o odszkodowaniu" w znaczeniu użytym w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a czym innym uchylenie decyzji "w części" przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zakaz odrębności rozstrzygania o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu, jaki można wywieść z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 119 ust. 1 pkt 7 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnosić do obowiązku organu traktowania sprawy o wywłaszczenie i należne z tego tytułu odszkodowanie jako jednej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w jednym postępowaniu administracyjnym decyzją wywłaszczeniowo - odszkodowawczą, co ma przeciwdziałać wywłaszczaniu bez odszkodowania. Zakaz ten jednak nie może być postrzegany jako zakaz uchylenia w ramach sądowej kontroli części decyzji odnoszącej się do odszkodowania w sytuacji gdy tylko ta część rozstrzygnięcia dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej, prowadzone w następstwie takiego wyroku postępowanie administracyjne nie będzie nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, lecz kontynuacją dotychczasowego prowadzonego już tylko w przedmiocie ustalenia należnego odszkodowania. Należy wyjaśnić, że możliwość wydania wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność kontrolowanego aktu w części jest uwarunkowana jedynie tym, aby pozostała część tego aktu (co do której oddalono skargę) charakteryzowała się cechą samodzielności w obrocie prawnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 356). Wyrokowanie w oparciu o obie podstawy przewidziane w art. 145 § 1 i 151 p.p.s.a w odniesieniu do różnych części tej samej decyzji jest zasadniczo możliwe wtedy gdy części te mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie i wywoływać związane z nimi określone skutki prawne. Zależy to przede wszystkim od podzielności samej sprawy administracyjnej, to znaczy od tego czy można z niej niejako wyodrębnić poszczególne elementy nadające się do samodzielnego (odrębnego) załatwienia przez organ. Do wyrokowania w odniesieniu co do części decyzji może zatem dojść w sytuacjach procesowych w jakich możliwe jest również wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty jedynie w części. Uprawnienie organu do wydania takiej decyzji znajduje z kolei podstawę w treści art. 104 § 2 kpa zgodnie z którym "decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej jest na tyle wyodrębnioną częścią takiej decyzji, że nie ma przeszkód, aby stało się przedmiotem częściowego uchylenia przez sąd. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza dodatkowo uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie I OPS 14/09 (Lex nr 577570). Wprawdzie teza tej uchwały odnosi się do wysokości wpisu sądowego od skargi na decyzję w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania w sytuacji gdy strona kwestionuje jedynie wysokość ustalonego odszkodowania, jednak w jej uzasadnieniu wyraźnie zwrócono uwagę na samodzielny charakter ustalenia odszkodowania, a także na możliwość odrębnego rozstrzygania w tym zakresie także poza przypadkami wymienionymi w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako przykład takiej sytuacji prawnoprocesowej w wyniku której dochodzi do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, niezależnie od okoliczności wskazanych w powyższym przepisie, wymieniono sytuację powstałą na skutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wywłaszczeniowej tylko w części odszkodowawczej.

Z powyższych względów nie mógł być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 16 ust. 2 i 23 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wyprowadzona przez skarżącą z powyższych przepisów zasada obligatoryjności orzekania o odszkodowaniu w decyzji wywłaszczeniowej nie została przez Sąd I instancji naruszona wskutek uchylenia decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w odniesieniu jedynie do odszkodowania nie sprzeciwiały się także cytowane we wstępnej części rozważań przepisy ustaw zmieniających ustawę o szczególnych zasadach (...) tj. art. 5 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. w powiązaniu z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) w jej pierwotnym brzmieniu. Skoro przyjęty przez organy w oparciu o w/w przepisy ustaw zmieniających dotychczasowy stan prawny nie uniemożliwiał odrębnego rozstrzygania o odszkodowaniu (na skutek wyroku sądu administracyjnego), to przepisy te w kontekście samej możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie mogły mieć znaczenia. Zupełnie innym zagadnieniem natomiast jest możliwość ich zastosowania w postępowaniu prowadzonym ponownie przez organy na skutek zaskarżonego wyroku i brak zaleceń Sądu I instancji w tym przedmiocie. Wiąże się to jednak z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zgłoszonym w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie mogły powodować jej uwzględnienia. Ich naruszenia skarżąca upatrywała w wadliwym zastosowaniu i błędnej wykładni prawa materialnego. Skoro zatem nie potwierdziły się naruszenia materialnoprawne, to i powiązane z nimi uchybienia przepisom postępowania, nawet gdyby miały miejsce, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, co jest warunkiem uwzględnienia skargi w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej jednak należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 134 § 1, 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a w zakresie podanym w punkcie 1 skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne oddalenia skargi w przedmiocie wywłaszczenia. Wskazał na prawidłowość zastosowanych przepisów materialnych, odniósł się do podnoszonych w skardze uchybień proceduralnych dotyczących m. in. nieodroczenia rozprawy administracyjnej przez organ i pozbawienia strony możliwości przedstawienia ostatecznego stanowiska w sprawie. Wobec braku w skardze zarzutu związanego z niedopuszczalnością odrębnego rozstrzygania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu trudno wymagać w uzasadnieniu ustosunkowania się do tego zagadnienia w sytuacji gdy przedmiotem kontroli była decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, a kwestionowana sytuacja wynikła w istocie dopiero na skutek wydanego wyroku. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie, w szczególności w odniesieniu do każdej z części decyzji co do której orzeczono odmiennie wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Należy też zauważyć, że podnoszony brak wskazań co do dalszego postępowania w sprawie to zarzut odnoszący się w istocie do tej części zaskarżonego wyroku, która nie została objęta skargą kasacyjną. Niezależnie od tego, w sprawie i tak nie zachodziły okoliczności przemawiające za tym, aby w ramach "wskazań co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a nakazywać organom zastosowanie konkretnych przepisów prawa materialnego przy zastosowaniu szczegółowo wymienionych przepisów ustaw przejściowych. Szczegółowość i charakter wskazań sądu administracyjnego zależy od okoliczności danej sprawy. Skoro w kontrolowanym postępowaniu organ nie dopuścił się błędów w zastosowaniu przepisów prawa materialnego przy zastosowaniu ustaw przejściowych nie było powodu do dokonywania w tym zakresie wiążących na przyszłość zaleceń. W każdym razie i tak ewentualne uchybienia w tym zakresie pozostawały bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych uwzględnianych przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, o których mowa w art. 183 § 1 i § 2 i art. 189 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a