Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 864/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 2 pkt. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę nr XIV/95/2016 Rady Gminy Słaboszów z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Słaboszów stwierdza nieważność § 16 pkt 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2016 r. Gmina Słaboszów podjęła uchwałę nr XIV/95/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Słaboszów.

Ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył w części Prokurator Rejonowy w Miechowie, zarzucając istotne naruszenie prawa w § 16 pkt 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Słaboszów stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.), polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie generalnego zakazu wyprowadzania przez właściciela lub opiekuna na terenach ogólnie dostępnych psa na spacer wyłącznie na smyczy lub w kagańcu, co stanowi naruszenie przez Radę Gminy Słaboszów kompetencji przyznanej przez art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.

W ocenie strony skarżącej takie unormowanie pozostaje poza zakresem delegacji ustawowej, bowiem jej realizacja ma polegać wyłącznie na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi.

Jak słusznie podnosi się w judykaturze wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. W art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wprowadzono bowiem obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, co pozostaje w zgodzie z przyjętym stanowiskiem, iż zwierzę nie jest rzeczą, jest istotą żyjącą, zdolną do odczuwania cierpienia. Każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42).

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie ww. uchwały w zakresie § 16 pkt 3 ww. Regulaminu.

Rada Gminy Słaboszów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ uchwałodawczy wskazał, że zaskarżony zapis ma zapewnić bezpieczeństwo osób poruszających się po terenie Gminy, która jest gminą typowo wiejską (rolniczą) gdzie występuje właśnie zjawisko psów wałęsających się bez odpowiedniego zabezpieczenia przed atakami na mieszkańców i to na terenach ogólnie dostępnych.

Dalej podano, że skarżący nie wskazał konkretnego przepisu, który by określał katalog obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe tak by nie dopuścić do zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi oraz by nie doszło do zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast skarżący reprezentuje pogląd, iż prowadzenie psów na smyczy lub w kagańcu jest niehumanitarne i prawidłowym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie w przedmiotowym Regulaminie wyjątków uzasadniających odstąpienie do obowiązku wyprowadzania psów w obroży lub kagańcu. Rada Gminy podniosła, iż dla mieszkańców Gminy Słaboszów takie rozwiązanie byłoby niezrozumiałe z uwagi na nie występowanie na tym terenie szczególnych ras psów czy też uwarunkowań behawioralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd poskutkowała uwzględnieniem skargi w zakresie § 16 pkt 3 załącznika do zaskarżanej uchwały. W przepisie tym postanowiono, że "na terenach ogólnie dostępnych, właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy lub w kagańcu."

Zdaniem Sądu powyższy zapis narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2016r., poz. 250 ze zm.), której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli lub opiekunów psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólnie dostępnych tylko na smyczy lub w kagańcu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

Mając powyższe na uwadze, regulacja § 16 pkt 3 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.).

Reasumując Sąd uznał, że postanowienie zawarte w § 16 pkt 3 regulaminu, które nie pozwala na uwzględnieniami specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają omawianą regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień właściciela psa, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, Lex nr 1971175; wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 114/19, Lex nr 2706191).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 16 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.