Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 i  art. 50  par. 1,  art. 183  par. 2  pkt 5,  art. 153,  art. 106  par. 3,  art. 134  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K., W. K., E. K., Z. M., E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 941/05 w sprawie ze skargi G. K., W. K., E. K., Z. M., E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 941/05 oddalił skargę G. K., W. K., E. K., Z. M. i E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., działając na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a. oraz art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej garażu murowanego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy [...] w C. na działce [...], stanowiącego własność A. i W. J.. Stwierdzono, że garaż ten stanowi samowolę budowlaną został wykonany na początku lat 70-tych, czyli pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. Analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. oraz uznając, że stan techniczny garażu nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani nie wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotnych użytkowników i otoczenia organ nie znalazł podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec powyższych okoliczności organ I instancji stwierdził, że przedmiotową samowolę należy rozpatrywać w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i umorzyć prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając jednak, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. przyjął błędne podstawy prawne i niewłaściwe zastosował uzasadnienie swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00, podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło legalność wybudowanych garaży. Mając zatem na uwadze wykładnię zawartą w powyższym wyroku Sądu organ odwoławczy przyjął, że osoba figurująca w decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] zabudowanej garażem dysponowała pozwoleniem na jego budowę.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się G. K. i W. K., E. K., Z. M. i E. M. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż skargę E. M. należało oddalić z uwagi na brak jego interesu prawnego do jej wniesienia. Skarżący jest bowiem synem współwłaściciela nieruchomości i nie posiada do tej nieruchomości żadnego prawa uzasadniającego jego legitymację.

Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00, uchylał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd kontrolował legalność wydanych rozstrzygnięć w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceniał prawidłowość zastosowanych do nich norm prawnych. W uzasadnieniu zaś wskazał, że skoro przesłanką zastosowania przepisu art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74) było wybudowanie garażu na podstawie pozwolenia na budowę, to wydanie takich decyzji wskazywałoby, że osoby w nich figurujące dysponowały pozwoleniami na budowę.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Jak wynika ze zgromadzonych akt administracyjnych w rozpatrywanej sprawie wydana była decyzja z dnia [...] przez Urząd Miejski w C., na podstawie art. 23 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74) o oddaniu gruntu stanowiącego działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste ówczesnym najemcom garażu - poprzednikom prawnym obecnych jego właścicieli – K. i I. M.. W uzasadnieniu jej stwierdzono, że garaż stanowi własność Skarbu Państwa, mimo że został wybudowany z środków własnych najemców. W następstwie tej decyzji zawarty został akt notarialny w dniu [...] Rep. [...] nr [...] - umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży garażu. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] Rep. [...] nr [...], I. K. M. sprzedali prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z garażem na rzecz A. i W. J..

Reasumując powyższe uwarunkowania prawne i faktyczne - zdaniem składu orzekającego - przy tak sformułowanej ocenie prawnej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00 brak jest podstaw do uznania, że garaże te są samowolą budowlaną.

Okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] wydanej przez Urząd Miejski w C., na podstawie art. 23 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o oddaniu gruntu stanowiącego działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste ówczesnym najemcom garażu przesądza status prawny przedmiotowego garażu. Nie ma podstaw więc do oceny jej legalności i tak długo będzie ona wiążąca póki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wnieśli G. K., W. K., E. K., Z. M. i E. M., zarzucając mu:

1. naruszenie art. 32 i 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że E. M. nie posiada do nieruchomości żadnego prawa uzasadniającego jego legitymację

2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.133 § 1 w związku z art. 54 § 2 , art. 134 § 1 i 153 tej ustawy poprzez nie przedłożenie Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu akt sprawy [...] przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zażądanie tych akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny co pobawiło Sąd rozstrzygnięcia skargi w granicach danej sprawy, przez co nie można było ocenić prawidłowo zasadności wydanej decyzji przez organ odwoławczy, oraz nie zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 12 lutego 2002 r., akt II SA/Ka 1041/00 nakazujące dokonanie oceny na podstawie akt dotyczących oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste czy zostało wydane pozwolenie na budowę garażu .

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozprawie był obecny w charakterze słuchacza A. M. syn E. M. współwłaściciela nieruchomości położonej przy [...] w C., co też ustaliły wcześniej organy administracji państwowej i tak jak pozostali skarżący jest on uprawnioną stroną postępowania mającą interes prawny w tym aby uzyskać dojazd do nieruchomości poprzez wyburzenie garaży, których legalność wybudowania jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. W aktach administracyjnych znajduje się odpis z księgi wieczystej KW nr [...] gdzie w dziale II E.M. wpisany jest jako współwłaściciel nieruchomości.

Prawidłowa ocena przez Sąd zgodności lub niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest możliwa tylko na podstawie stanu faktycznego i zebranych dowodów, które były podstawą wydania decyzji. Brak istotnych materiałów uniemożliwiał ustalenie czy były podstawy do wydania merytorycznie takiej decyzji. Sąd nie zażądał od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego akt sprawy zakończonych decyzją o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...]. Brak istotnych dokumentów przed sądem w oparciu, o które wydał decyzje organ administracji uszczupla granice oceny Sądu, a tym samym nie można stwierdzić, że Sąd wydając zaskarżony wyrok rozstrzygał w granicach danej sprawy. W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wskazał, aby organ administracji dokonał ustalenia czy wydane zostało pozwolenie na budowę w oparciu o akta dotyczące oddania działek w użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny akt tych nie przeglądał kontrolując zaskarżoną decyzję czy jest ona zgodna z prawem. Skoro więc wytyczne zawarte w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach zobowiązały, aby w dalszym postępowaniu załączyć akta o oddanie działki w użytkowanie wieczyste, które zostały odnalezione, a wytyczne zawarte w wyroku wiążą także sąd, to przy wydaniu zaskarżonego wyroku, również Wojewódzki Sad Administracyjny winien przejrzeć całe akta dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] a nie tylko decyzję i akt notarialny. Jest to bardzo istotne wobec tego, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na domniemaniu jedynie z tego względu, iż jeżeli w decyzji powołany został art.23 ust.1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to istniała uprzednio decyzja o pozwoleniu na budowę garażu. Za organem administracji to samo stwierdzenie powtórzył Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Domniemanie, na którym oparł swoja decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny można z łatwością obalić dokumentami znajdującymi się w aktach o oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Na te akta powoływali się skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i będąc w przekonaniu, że akta te będą przesłane i będą podstawą oceny Sądu. O braku tych akt przed Sądem Skarżący powzięli wiadomość po wydaniu wyroku dopiero w dniu 2 października 2006 r. w czasie czytania akt w Sądzie Gliwicach. Domniemania o istnieniu pozwolenia na budowę nie można wyprowadzić, także na podstawie uzasadnienia decyzji o oddanie działki w użytkowanie wieczyste. Nawet w uzasadnieniu decyzji organ administracji nie stwierdza, że było pozwolenie na budowę, a jedynym argumentem oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste jest to, że garaż był użytkowany przez posiadacza przez okres [...] lat i że został wybudowany z jego własnych środków. Z akt wynika, że decyzja o oddanie w użytkowanie wieczyste działki z powołaniem się na art. 23 ust.1 i 5 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w przekonaniu skarżących jest niezgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełnym zakresie odpowiada tym wymogom. Stawiając bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy skarżący upatrują go przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ta wada skargi nie może jednak powodować konieczności jej odrzucenia.

Rację mają składający skargę kasacyjną, w zakresie pierwszego z postawionych w niej zarzutów. Co prawda wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w aktach administracyjnych nie ma odpisu z księgi wieczystej KW [...], z którego miałoby wynikać, że w E. M. jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości, to jednak skoro decyzje organów obu instancji były jemu również doręczane, to zbędne jest na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kwestionowanie jego interesu prawnego do wniesienia skargi. Sąd I instancji oddalając skargę E. M. rzeczywiście naruszył przepisy art. 32 i 50 § 1 p.p.s.a. Jednak stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano, nie dość, że istotnego wpływu na wynik sprawy, ale w ogóle żadnego wpływu. Skoro skarżącemu E. M. zapewniono możliwość uczestniczenia w postępowaniu przed Sądem I instancji, bowiem jego skarga została oddalona, a nie odrzucona, to nie ma miejsca także przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie, z którą nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możności obrony swoich praw.

Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, z zastrzeżeniem art. 100, który odnosi się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego, że Sąd I instancji błędnie, zamiast wskazanego wyżej przepisu, powołał art. 153 p.p.s.a., zgodnie, z którym ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji, ocena prawna sformułowana w wyroku NSA z 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00 była w sprawie wiążąca zarówno dla organów administracji, jak i Sądu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że skoro przesłanką zastosowania art. 23 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 740 było wybudowanie garażu na podstawie pozwolenia na budowę to wydanie takich decyzji wskazywało, że osoby w nich figurujące dysponowały pozwoleniem na budowę. Stanowisko to Sąd wywiódł z faktu, iż w przepisie tym stwierdzono, że "osobom, które wybudowały na podstawie pozwolenia na budowę garaże na gruntach państwowych przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tych gruntów w użytkowanie wieczyste oraz garaży, jeżeli przeszły na własność państwa. Tak więc w tej sprawie kwestia legalności – budowy garaży na podstawie pozwolenia na budowę została w tym wyroku prawomocnie przesądzona. Ocena taka traci swą moc wiążącą jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy bądź w sytuacji wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 381; por. też np. wyrok NSA z 12 października 2006 r., II GSK 147/06, LEX nr 276691; wyrok NSA z 6 czerwca 2005 r., OSK 1944/04, LEX nr 194726).

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań chybione są zarzutu naruszenia art 54 § 2, 134 § 1 i 153 p.p.s.a. Zauważyć wypada, iż wytyczne zawarte w wyroku NSA z 12 lutego 2002 r., II SA/Ka 1041/00 nakazujące dokonanie oceny na podstawie akt sprawy zostały sformułowane przede wszystkim, dlatego, iż organy administracji jedną decyzją objęły 10 spraw o różnych stanach faktycznych i prawnych, bez uwzględnienia zróżnicowanego materiału dowodowego. Sąd stwierdził przy tym, iż przyjęcie domniemania prawnego, że zastosowanie art. 23 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje na posiadanie przez adresatów decyzji pozwolenia budowlanego nie będzie konieczne, jeżeli z akt administracyjnych wprost wynika, że było wydane pozwolenie budowlane. Skoro w rozpoznawanej sprawie takiego pozwolenia nie odnaleziono, to do ustalenia a kwestii legalności budowy przedmiotowego garażu musi mieć zastosowanie wspomniane domniemanie legalności wynikające z wyroku NSA z 12 lutego 2002 r. Tak więc stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 54 § 2 i 134 § 1 p.p.s.a. przez nie zażądanie nadesłania przez organ II instancji akt sprawy dotyczącej decyzji o oddaniu gruntu stanowiącego działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że żadne wnioski dowodowe nie zostały złożone przez skarżących w toku postępowania przed Sądem I instancji. Okoliczność zaś, że z aktami sądowymi zapoznali się dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może stanowić dla nich żadnego usprawiedliwienia.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.