Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1624/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, 8, art. 40 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 32
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 924/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 25 października 2021 roku nr GN-III.7581.219.2021.AG w przedmiocie odszkodowania za poniesione szkody i zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń przesyłowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 924/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 25 października 2021 roku nr GN-III.7581.219.2021.AG w przedmiocie odszkodowania za poniesione szkody i zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń przesyłowych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzję Starosty Opoczyńskiego z dnia 30 lipca 2021 r., którą organ ten umorzył postępowanie w całości względem [...] i [...], a względem [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej w Opocznie oraz odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz [...] za działki nr [...] i [...] położone w Woli Załężnej. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2018r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 24 grudnia 2018r., [...], [...] i [...], reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpili do Starosty Opoczyńskiego o ustalenie odszkodowania z tytułu poprowadzenia linii elektroenergetycznych przez nieruchomości: położoną w Opocznie, oznaczoną jako działka nr [...], i położoną w Woli Załężnej, oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...]. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2018r. wnioskodawcy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagali się ustalenia odszkodowania za nieruchomość o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w związku ze zlokalizowaniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych w postaci linii elektroenergetycznych na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu podania wskazano, że żądanie dotyczy linii elektroenergetycznych: 110 kV, 15 kV i 0,4 kV. Do wniosku dołączone zostały kserokopie decyzji: Naczelnika Gminy Opoczno z dnia 31 stycznia 1975r. i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Opocznie z maja 1967r. nr SW.II-60/2/67. Wojewoda wyjaśnił, że tytuł własności działki nr [...] aktualnie przysługuje [...], [...] arek i [...], a tytuł własności działek nr [...] i nr [...][...]. Wojewoda podkreślił, że żadna z wymienionych we wniosku z dnia 1 sierpnia 2018r. decyzji administracyjnych nie dotyczy wybudowania nieczynnej obecnie linii napowietrznej 30 kV, organ I instancji jak dotąd nie dotarł do innego aktu administracyjnego mogącego być podstawą wybudowania tej linii. Zdaniem Wojewody, w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien podjąć dodatkowe działania zarówno celem ustalenia, czy były wydawane decyzje administracyjne na pozostałe urządzenia techniczne na działce 296 i jaki jest zakres wniosku, analogicznie jak w przypadku działek położonych w Woli Zależnej, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym nie tylko dokumenty, ale też stanowisko wnioskodawców. W ocenie Wojewody, organ I instancji powinien zatem zwrócić się do osób występujących z żądaniem odszkodowawczym o dokumenty potwierdzające przeprowadzenie infrastruktury na gruncie, jak też ustalić, kto był wówczas inwestorem i u niego poszukiwać stosownych materiałów dowodów. Uzasadnionym jest jednak uzyskanie wcześniej jednoznacznego stanowiska wnioskodawców, za którą infrastrukturę domagają się odszkodowania. Wojewoda wskazał również, że organ I instancji skierował decyzję do [...] SA Oddział Skarżysko-Kamienna, [...] SA Oddział Łódź i [...] SA z siedzibą w Lublinie. Z akt sprawy wynika jednak, że [...] SA z siedzibą w Lublinie zgłosiła w sprawie pełnomocników. Wojewoda powtórzył za decyzją z dnia 28 lipca 2021r., że pominięcie pełnomocnika traktowane jest na równi z pominięciem strony i na etapie postępowania odwoławczego skutkuje uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 lipca 2021r. Starosta Opoczyński ustalił, że dawne spółki [...] Łódź - Teren SA z siedzibą w Łodzi i [...] Okręgu Radomsko-Kieleckiego Dystrybucja Sp. z o.o. zostały przejęte przez [...] SA z siedzibą w Lublinie, co oznacza że legitymacja strony przysługuje temu podmiotowi i nie ma w takich sytuacji uzasadnienia dla kierowania korespondencji jednocześnie do oddziałów spółki.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wywiodła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Lublinie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że postępowanie dowodowe i wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, wymaga znacznego uzupełnienia w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie należy ustalić jaka infrastruktura elektroenergetyczna powstała na działkach objętych wnioskiem z dnia 1 stycznia 2018r., tj. nr [...],[...] i [...] oraz na podstawie jakich decyzji administracyjnych ona powstała, a w szczególności należy ustalić daty wydania tych decyzji. Konieczne jest również ustalenie właściciela ww. działek, na dzień wydania decyzji oraz spadkobierców ww. właściciela. Tak zakreślony zakres postępowania dowodowego – jak trafnie wskazał Wojewoda - zawiera braki, a jego zakres uniemożliwia zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła spółka [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Lublinie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. mające wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2021r., poz. 1899, dalej: u.g.n.) poprzez, uznanie Uczestników za osoby, którym należy się odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy odszkodowanie należne jest tylko osobie wywłaszczonej.

2. mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 w związku z art. 32 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy i nie informowanie go o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie,

b) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 w związku z art. 7 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu organu i sądu, a nie na dowodach, nie odniesienie się do całokształtu materiału dowodowego zalegającego w sprawie tj. nieuwzględnienie okoliczności, iż osoba wywłaszczona zmarła;

c) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie sprzeciwu PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lubinie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja z dnia 25.10.2021 r. wydana przez Wojewodę Łódzkiego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniami przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym - dlatego bezpodstawnym jest wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Dlatego zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Jeżeli Sąd Wojewódzki stwierdzi brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) to również musi stwierdzić, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie przeprowadzone przez organ I instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie. Czyli jak w niniejszej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że ustalić trzeba kilka niewiadomych zbyt istotnych z punktu widzenia postępowania aby wydać decyzję bez ich ustalenia. Brak informacji pewnych na podstawie jakich decyzji administracyjnych powstała infrastruktura elektroenergetyczna na działkach objętych wnioskiem z dnia 1 stycznia 2018r., tj. nr 1015, 296 i 86, a w szczególności brak ustalenia dat wydania tych decyzji. Organ I instancji nie dotarł do tych decyzji. Konieczne jest również ustalenie właściciela ww. działek, na dzień wydania decyzji oraz spadkobierców ww. właściciela. Organ I instancji ustalił jaka infrastruktura elektroenergetyczna powstała na działkach nr 1015, 296, 86 i ta kwestia nie jest sporna. Organ I instancji pozyskał dwie decyzje, tj. decyzję z dnia 31 stycznia 1975 r. oraz decyzję z maja 1967 r., które wydane zostały na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - na budowę linii energetycznej napowietrznej w miejscowościach Wygnanów, Sołek, Wola Załężna, Gmina Opoczno, powiat Opoczno, na nieruchomościach stanowiących własność osób wymienionych w wykazie. W pierwszej decyzji nie podano napięcia linii. A także na budowę linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz ze stacją trafo napowietrzną słupową trasą: Opoczno - Końskie, na gruntach przebiegających przez teren powiatu opoczyńskiego w następujących GRN (PMR Opoczno, GRN Opoczno, GRN Białaczów i GRN Petrykozy), stanowiących własność prywatną i należących do właścicieli według wykazu (wykazu nie odnaleziono). Natomiast, nie dotarł do decyzji administracyjnych będących podstawą ograniczenia praw do gruntów w zakresie pozostałych urządzeń na działkach nr [...] i [...]. Słusznie zatem Wojewoda wskazał, że organ powinien był nie tylko podjąć dodatkowe działania, celem ustalenia, czy były wydawane decyzje administracyjne na pozostałe urządzenia techniczne na działkach nr [...] i [...] i jaki był stan prawny gruntów na dzień posadowienia urządzeń, czy wydania aktów administracyjnych, a także odnieść się do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Opocznie o lokalizacji szczegółowej z dnia 22 grudnia 1969r. nr B.l-440a/144/69 (jakiej linii dotyczyła, czy jest źródłem roszczeń odszkodowawczych w ramach omawianych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednocześnie Wojewoda wskazał, że organ I instancji miał uzyskać od strony domagającej się odszkodowania potwierdzenie, czy faktycznie roszczenie dotyczy przedstawionego zakresu, tj. słupów linii średniego napięcia 15 kV relacji Opoczno - Odrzywół i linii średniego napięcia 15 kV Opoczno - Mroczków oraz stacji transformatorowa 15/04 kV, czy też jak podano we wniosku - tylko linii elektroenergetycznych 15 kV i 0,4 kV. Ponadto, żadna z dwóch ww. decyzji nie dotyczy wybudowania nieczynnej linii napowietrznej 30 kV zlokalizowanej na działce nr [...]. Organ I instancji powinien podjąć działania zarówno celem ustalenia, czy były wydawane decyzje administracyjne na ww. urządzenia techniczne na działce 296 i jaki jest zakres wniosku, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasadnym jest również stanowisko Wojewody i Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie należy ustalić właściciela przedmiotowych działek, na dzień wydania decyzji, na podstawie których wybudowane zostały te urządzenia, a w przypadku gdy właściciel nie żyje – konieczne jest ustalenie jego następców prawnych. W sprawie jest wiele kwestii podlegających ustaleniu i wyjaśnieniu: brak jednoznacznego stanowiska wnioskodawców, za którą infrastrukturę domagają się odszkodowania, brak dowodów w kwestii działek, z jakich powstały istniejące dzisiaj działki, w kwestii właścicieli i ich następców prawnych, oraz w kwestii infrastruktury istniejącej na objętych wnioskiem działkach oraz tej na którą wydane zostały decyzje ówcześnie, brak części decyzji na podstawie których infrastruktura powstała.

W sprawie jest tak duża ilość niewiadomych, odnośnie których przeprowadzenia postępowania na etapie wydawania decyzji I instancji zabrakło, a jego zakres zdecydowanie nie mieści się jednocześnie, co słusznie zauważył Wojewoda oraz Sąd Wojewódzki, w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Dlatego odmówić słuszności należy bezpodstawnym zarzutom naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić prawidłowo postępowania odwoławczego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem zabrakło ogromnego fragmentu postępowania dowodowego. Dlatego jedynym słusznym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Wojewody, że organ I instancji przedwcześnie uznał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania w całości względem [...] i [...], a względem [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej w Opocznie oraz odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz [...] za działki nr [...] i [...] położone w Woli Załężnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż zastosowanie przez Wojewodę Łódzkiego art. 138 § 2 k.p.a. było wynikiem prawidłowego przyjęcia, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei doprowadziło Starostę Opoczyńskiego do błędnej oceny spełnienia materialnoprawanych przesłanek umorzenia oraz negatywnych przesłanek z art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do odmowy ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania.

Za nieskuteczny należy również uznać zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 w związku z art. 32 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy i nie informowanie go o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Jak zasadnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, doręczenie zaskarżonej decyzji wydanej w sprawie stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021r., II OSK 18/21, LEX nr 3231973). Wobec skutecznego złożenia przez stronę w niniejszej prawie sprzeciwu od decyzji wadliwie doręczonej nie można z tego wywodzić negatywnych konsekwencji dla strony, a zatem ww. zarzut taki nie ma racji bytu i nie może odnieść skutku.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że brak było podstaw do podważenia prawidłowości wyroku Sądu Wojewódzkiego, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a orzekł jak w sentencji.