Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1436/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 7
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 32/11 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 32/11, po rozpoznaniu skargi P.C. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...]listopada 2010 r., nr [...]w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Puławach nr [...]z dnia [...]września 2010 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu .

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją nr [...]z dnia [...]listopada 2010 r., Lubelski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Puławach z dnia [...]września 2010 r., nr [...], o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 4 października 2003 r. do 28 lutego 2010 r. w wysokości 24539 zł 80 gr. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 i art. 92 ust. 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 z późn. zm.), w związku z § 7 i 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.)

Organ w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny:

P.C. pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...]od dnia 12 marca 1997 r. do 31 sierpnia 2005 r. Z dniem 1 sierpnia 2005 r., rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie nr [...]został przeniesiony do pełnienia dalszej służby do Komendy Powiatowej w Puławach.

P.C. pobierał, przyznany mu stosownymi decyzjami równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Ostatni równoważnik przyznany mu został przez Komendanta Powiatowego Policji w Puławach decyzją nr [...]z dnia [...]stycznia 2007 r., na podstawie oświadczenia mieszkaniowego funkcjonariusza policji z dnia 18 stycznia 2007 r.

W oświadczeniu tym, jak też w innych stanowiących podstawę ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, P.C. wykazywał, że nie posiada lokalu mieszkalnego (domu) i ze swoją rodziną zamieszkuje w domu rodzinnym w [...]przy ul. [...]2.

W dniu 21 kwietnia 2010 r. P.C. złożył do KPP w Puławach wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, do którego dołączył m.in. kopie aktów notarialnych: Rep. A nr 28/2003 z dnia 7 stycznia 2003 r., na podstawie którego jego żona uzyskała w drodze darowizny działkę oznaczoną nr 2176, położoną w [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym murowanym, o powierzchni użytkowej 100m2 oraz Rep. A nr 134112004 z dnia 23 kwietnia 2004 r., na podstawie którego małżeństwo C. uzyskali zabudowaną działkę oznaczoną nr 2177 (bez szczegółowego wskazania rodzaju zabudowy), położoną w [...].

Decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Puławach nr [...], z dnia [...]kwietnia 2010 r., cofnięto od dnia 4 października 2003 r., tj: od daty zawarcia związku małżeńskiego, uprawnienia P.C. do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem od tego dnia policjant przestał spełniać przesłanki ustawowe do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Orzeczenie to zostało doręczone stronie w dniu 30 kwietnia 2010 r. Funkcjonariusz nie wniósł w ustawowym terminie odwołania, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna.

Decyzją nr [...]z dnia [...]września 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w Puławach zobowiązał P.C. do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 4 października 2003 r. do dnia 28 lutego 2010 r., w łącznej kwocie 24.539,80zł.

W odwołaniu wniesionym od tej decyzji P.C. podniósł, iż budynek mieszkalny, którego właścicielem jest jego żona nie spełnia "funkcji budynku mieszkalnego". Ponadto przytoczył treść art. 107 ustawy o Policji, żądając jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji podniósł, iż w związku z uprawomocnieniem się decyzji nr [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w Puławach o cofnięciu od dnia 4 października 2003 r. uprawnienia P.C. do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Po otrzymaniu powyższej decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika funkcjonariusz P.C. nie kwestionował zasadności i podstawy wydania wskazanego orzeczenia. Następstwem cofnięcia uprawnień do wskazanego równoważnika jest uznanie, że należności wypłacone po tej dacie stały się świadczeniem nienależnym. Zatem zasadne jest dochodzenie jego zwrotu w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie może być uwzględniony podniesiony przez P.C. zarzut przedawnienia roszczenia, gdyż wskazany art. 107 ust. 1 ustawy o Policji odnosi się do możliwości dochodzenia przez funkcjonariuszy niewypłaconych należności w okresie 3 lat, a nie do dochodzenia przez organ Policji nienależnie wypłaconych świadczeń.

Podkreślono, iż P.C. nie powiadomił organu o tym, iż jego żona posiada dom mieszkalny, nie dopełnił więc obowiązku wynikającego z § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym Policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. W przypadku powzięcia informacji, w związku ze złożonym przez policjanta oświadczeniem mieszkaniowym o posiadaniu przez funkcjonariusza lub jego współmałżonka domu, właściwy organ Policji mógłby wcześniej zweryfikować uprawnienia P.C. do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z treści § 7 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wynika jednoznacznie, iż decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość.

Organ II instancji uznał, że decyzja KPP w Puławach o zwrocie przez P.C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 4 października 2003 r. do 28 lutego 2010 r. w wysokości 24.539,80zł jest zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, dlatego utrzymał ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Z powyższą decyzją nie zgodził się P.C. i w skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r. wniósł o "ludzkie rozważenie sprawy" i powtórne przenalizowanie zaistniałego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty z zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, iż podstawą prawną rozstrzygania był art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.z 2007 r., Nr 43, poz.277, ze zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym w ustępie 1 powiedziane jest, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w ustępie 2 wskazane jest, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu. Wypełnieniem delegacji ustawowej art. 92 ust. 2 jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z :dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) - dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 1 ust. 1 równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają:

1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej,

2)spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu,

3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego,

4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2,

5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji,

6) tymczasowej kwatery.

W § 5 tegoż rozporządzenia powiedziane jest, że policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość.

Zgodnie z § 6 pkt 4 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Natomiast zgodnie z § 7 rozporządzenia decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku:

1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie ,uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość.

2) uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika.

Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji kwestię stanu technicznego budynku, który był przedmiotem darowizny na rzecz żony P.C., pominął w uzasadnieniu swojej decyzji milczeniem.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, przy rozważaniu przesłanek zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ta kwestia ma istotne znaczenie.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1) oraz prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 97 ust. 1). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako: przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą.

W niniejszej sprawie funkcjonariusz policji miał przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Z cytowanego art. 92 ust. 1 ustawy oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia wynika, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci posiadania prawa własności lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego.

Podkreślono, że interpretacja powołanych wyżej przepisów prawa nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolita.

Po pierwsze, w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego.

Drugie reprezentowane w orzecznictwie stanowisko łączy prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z faktem, że policjant (członek jego rodziny) nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, nie zaś z tym, jaka jest powierzchnia lokalu będącego własnością policjanta (członka jego rodziny).

Zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa wskazanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego, tak jak w niniejszej sprawie, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim, nie powinien być pozbawiony prawa do przedmiotowego równoważnika i nie powinien być nakazany jego zwrot. Jednocześnie zaznaczyć należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze podnosił, że będący przedmiotem darowizny budynek mieszkalny nie spełnia podstawowych norm technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i tym samym nie zaspakaja jego potrzeb mieszkaniowych.

Oceniając postępowanie prowadzone przez organy administracji, Sąd I instancji dopatrzył się w nim wielu uchybień polegających na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewłaściwym zebraniu materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy administracji nie zbadały podstawowej okoliczności przedmiotowego postępowania, a mianowicie, czy budynek mieszkalny, który żona skarżącego uzyskała w następstwie darowizny spełnia warunki techniczne umożliwiające zamieszkanie w nim rodziny skarżącego. Organy I i II instancji oparły się w tym zakresie jedynie na załączonym przez skarżącego akcie notarialnym zawierającym akt darowizny budynku, z którego wynika, że w 2003 r. żona skarżącego deklarowała zamieszkanie w nim. Na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnego dowodu, z którego wynikałoby, iż budynek został zasiedlony bądź, że jego stan techniczny uniemożliwiał zamieszkanie w nim rodziny skarżącego. Nie wyjaśniono również czy faktycznie nadaje się jedynie do rozbiórki.

Ponadto Sąd I instancji dodał, że nie można uznać, iż funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w przypadku nabycia lokalu, czy nawet domu, w stanie, który nie nadaje się do zamieszkania. W takiej sytuacji nadal należy uznać, iż jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. O zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, który nabył lokal mieszkalny decyduje bowiem stan tego lokalu, a nie sam fakt podpisania umowy nabycia lokalu. Wynika to z wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji.

Zdaniem Sądu, powoływanie się w decyzji o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Puławach nr [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r. o cofnięciu skarżącemu od dnia 4 października 2003 r. uprawnienia do przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może wywołać skutków prawnych.

Odnosząc się do decyzji nr [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r. Sąd wojewódzki stwierdził, iż narusza ona prawo, gdyż orzekanie o utracie czy cofnięciu tego upoważnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej (wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95).

Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania.

Dodano, iż drugą przesłanką wynikającą z § 7 rozporządzenia pozwalającą na wydanie decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika, a nie jak chce organ decyzji cofającej uprawnienie do dotychczas przymusowego równoważnika.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ myli przesłanki wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika i za wystarczającą uznaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika. Decyzje wydane na rzecz P.C. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2003 r. do 2010 r. pozostają w obrocie prawnym, nie została stwierdzona nieważność tych decyzji. W związku z tym, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego wywołują one skutki prawne za okres, na który zostały wydane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubelski Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej także w sytuacji, gdy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji posiadają dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będące przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, jednakże w nim nie zamieszkują ze względu na zły stan techniczny budynku;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla skuteczności wydanej przez organ Policji decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego konieczne jest łączne spełnienie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego paragrafu, tj. nienależnego pobrania równoważnika na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość oraz uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji KPP w Puławach w sytuacji, gdy organy Policji we właściwy sposób ustaliły stan faktyczny i zebrały materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów charakterze procesowym, należy stwierdzić iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę P.C. nie naruszył powołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ).

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2007r. Nr. 43, poz. 277 ze zm. ) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Stosownie natomiast do art.. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy i przysługuje w przypadku gdy funkcjonariusz nie posiada mieszkania.

Realizacja prawa do mieszkania ma zagwarantować policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim właśnie kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy.

Na gruncie tego przepisu powstaje pytanie, czy posiadanie przez funkcjonariusza jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, nawet takiego który z różnych przyczyn np. zły stan techniczny, zamieszkiwanie w lokalu innych osób, nieprzystosowanie lokalu do zamieszkiwania, wyklucza policjanta z kręgu osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, czy też chodzi o posiadanie lokalu, który umożliwia zamieszkiwanie, nawet w sytuacji gdyby możliwość ta musiałaby zostać poprzedzona remontem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo posiadanie w sensie prawnym przez policjanta lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego ( budynku ) który obiektywnie rzecz oceniając nie nadaje się do zamieszkiwania i stan ten nie może ulec zmianie, gdyż określony lokal ( budynek ) jest przeznaczony wyłącznie do rozbiórki, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego ( budynku ), zabezpieczającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza.

Stan taki w żadnym wypadku nie stanowi o skonsumowaniu przez policjanta prawa przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy, a tym samym nie może wpływać na prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, istniejące dopóty dopóki prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego zostanie faktycznie zrealizowane.

Na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy ( dokumentacja fotograficzna, zaświadczenie z dnia 6 maja 2010r. ) uzasadnione mogą być wątpliwości Sądu I instancji, co do tego czy skarżący posiada faktycznie lokal mieszkalny, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem determinuje ocenę decyzji w przedmiocie zwrotu pobranego świadczenia. Ustalenia w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji pozwolą na stwierdzenie, czy w sprawie spełniona została przesłanka określona w § 7 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U Nr. 100, poz. 918 ze zm. ).

W tej sytuacji odnoszenie się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jest przedwczesne.

Jednocześnie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, ze § 7 rozporządzenia ustanawia dwie odrębne przesłanki zwrotu przez policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Oznacza to, że każda z nich stanowi niezależną od drugiej, autonomiczną podstawę do podjęcia decyzji o zwrocie równoważnika. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala jednak na wyprowadzenie wniosku zaprezentowanego w skardze kasacyjnej odnośnie odmiennego rozumienia w/wym przepisu przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.