Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "U. S.A. w R. oraz Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 617/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala obydwie skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia

2016 r., sygn. akt I SA/Wa 617/16, po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z 31 grudnia 1997 r. J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych: a) R. – własność dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych właścicieli, b) S. – własność A. S., c) Z. – własność firmy Z. Sp. z o.o. w Z., w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R., zwanego dalej "orzeczeniem". Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto wykazał, że jest jednym ze spadkobierców byłych właścicieli uzdrowiska R., wnukiem H. W., z domu K. Do wniosku przyłączyli się: brat wnioskodawcy - M. W. oraz J. B. (syn K. B. z domu H.) i M. M. z domu H.

Powyższe orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) – dalej: ustawa nacjonalizacyjna – oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Przedsiębiorstwo uzdrowiskowe R. z dniem ogłoszenia orzeczenia przechodziło na własność Państwa za odszkodowaniem w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami, wolne od obciążeń i zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Objęcie przedsiębiorstwa nastąpić miało zgodnie z § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) – dalej: rozporządzenie. Protokołem zdawczo-odbiorczym z 14 kwietnia 1948 r. przedstawiciel Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w obecności świadków: Wójta Gminy R. oraz Prezesa Gminnej Rady Narodowej w R., przejął w posiadanie Przedsiębiorstwa Państwowego "P." obiekty wyszczególnione w przedmiotowym protokole (nieruchomości, urządzenia techniczne oraz ruchomości) od zarządców J. W., E. M., J. K. i B. z K., w obecności właścicieli K. K., H. W. z K., K. H., M. H., K. H., J. B., R. A., K. A., A. S., Biskupstwa K.

Decyzją z [...] marca 2005 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia z uwagi na przejęcie przedsiębiorstwa R. z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] września 2005 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 841/07, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wyjaśnić w pierwszej kolejności zakres wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] marca 1948 r. i na tej podstawie ustalić krąg stron postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., zapewniając im udział w postępowaniu. Skargi kasacyjne od ww. orzeczenia zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2008 r., OSK 1724/07.

W dniu 27 lipca 2009 r. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S. złożyli wniosek o wydanie decyzji częściowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 35 parceli. W dniu 28 sierpnia 2009 r. przedmiotowy wniosek poparli: M. M., M. M., M. M.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia w zakresie 35 parceli, uznając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z [...] maja 2011 r. uchylił w całości własną decyzję z [...] grudnia 2009 r. ze względu na słuszność zarzutu oparcia decyzji na nieobowiązujących oznaczeniach nieruchomości, skutkujących brakiem możliwości wykonania takiej decyzji oraz błędnego przyjęcia, że nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne oraz orzekł co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 31 parceli i naruszenia prawa w zakresie 4 parceli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] maja 2011 r. Sąd w wyroku zarzucił organowi ograniczenie opisu nieruchomości "jedynie do podania wykazu kilkudziesięciu nieruchomości, zawierającego wyłącznie oznaczenia geodezyjne i numery ksiąg wieczystych bez wskazania, kto jest obecnym właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym (i na jakiej podstawie prawnej) tych nieruchomości". Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania.

Po kolejnych modyfikacjach wniosku organ podzielił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia na cztery odrębne postępowania obejmujące: (i) 13 parceli, (ii) 11 parceli, (iii) 24 parcele i (iv) pozostałe parcele, które to postępowania organ prowadzi jednocześnie.

W dniu [...] grudnia 2014 r. Minister Zdrowia wydał decyzję stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia w zakresie 11 dawnych parceli, a następnie utrzymał ją w mocy decyzją z [...] września 2015 r.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Minister Zdrowia stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. w zakresie 24 dawnych parceli. Swoją decyzję organ oparł na treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 i uznał, iż zostały spełnione w niniejszej sprawie łącznie dwie przesłanki, o których mowa w przedmiotowym wyroku, tj. (i) nabycie prawa na podstawie orzeczenia (nabycie własności przez Skarb Państwa) i (ii) znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia (blisko 70 lat).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Zdrowia decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r. Minister wskazał, że bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zostało to w sposób niewątpliwy przesądzone w wyrokach WSA w Warszawie (z 11 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 841/07; z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11; z 20 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 1148/14), które stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążą organ oceną prawną i wskazaniami w nich zawartymi. Minister stwierdził, że zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych zostało, wbrew twierdzeniom wszystkich skarżących, dogłębnie zbadane i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji. Organ wyraźnie stwierdził w zaskarżonej decyzji, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów w drodze decyzji administracyjnej nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Natomiast jedynie w stosunku do skutków prawnych wywołanych czynnościami cywilnoprawnymi podejmowanymi w odniesieniu do nieruchomości objętych orzeczeniem, organ stwierdził, iż nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia własnymi działaniami tych skutków, powstałych po wydaniu orzeczenia. Dlatego też w zakresie Iwh [...], nr parceli [...], wchodzącej w skład działki ew. nr [...] i [...], objętej KW [...], gdzie J. B. na podstawie umowy cywilnoprawnej – akt notarialny z 9 maja 2003 r. – stała się użytkownikiem wieczystym i właścicielem posadowionego na nieruchomości budynku, jak również w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej [...], której właścicielami jest J. C.i K. W. (umowa o dział spadku z dnia 12 grudnia 2005r.) oraz w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej [...], której użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku jest M. B. (umowa sprzedaży z dnia 20 maja 2003 r.), organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, a jedynie mógł stwierdzić wydanie orzeczenia w tym zakresie z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a.). Ponadto, zdaniem Ministra Zdrowia, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie można było stwierdzić nieważności orzeczenia, a jedynie jego wydanie z naruszeniem prawa.

Skargę na decyzję Ministra Zdrowia z [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zakres przedmiotowy obydwu rozstrzygnięć nadzorczych nie budzi wątpliwości i co do aktualnego stanu ewidencyjnego nie jest kwestionowany przez strony postępowania. Jeśli chodzi o ustalenia prawne, jakie poczynił Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że Minister uznał – odwołując się do ustaleń zawartych w decyzji z [...] listopada 2015 r. – iż orzeczenie z [...] marca 1948 r. (powoływane jako orzeczenie) zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 4, 5 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej, a zatem spełniona została podstawa do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wyjaśnił Minister, w myśl art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa mogło zostać wydane tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Minister Zdrowia prawidłowo wskazał, że datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji (§ 17, § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). W przypadku przejęcia w trybie fakultatywnym (art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej) w grę może wchodzić również uchwała, o jakiej mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do uznania, że zainteresowani właściciele przedsiębiorstwa uzdrowiskowego zostali w czasie poprzedzającym upływ terminu przewidzianego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poinformowani o treści uchwały Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. Również bez wskazania konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów, jak w niniejszej sprawie, nie można przyjmować, że tryb ten został wdrożony i kontynuowany. Zdaniem Sądu I instancji, ten aspekt – jak słusznie uznał Minister – przemawia za sprzecznością orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została dopiero w dniu 23 maja 1947 r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w powołanym przepisie (31 marca 1947 r.). Ponadto w uchwale Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. powołano się na faktyczną wyłączność trzech objętych nią przedsiębiorstw "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej". Znaczenie przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w ramach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej – w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że chodzi o "ważną gałąź gospodarki narodowej". Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu, zgodnie z art. 2 pkt 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468). Sąd I instancji w całości te ustalenia podzielił wskazując, że mają one swoje potwierdzenie w poprzednich orzeczeniach sądowych, przywołanych przez Ministra Zdrowia.

Sąd I instancji zauważył, że Minister Zdrowia, mimo różnego statusu prawnego poszczególnych działek, które odpowiadają dawnym parcelom będącym przedmiotem rozstrzygania – z punktu widzenia skutków prawnych, jaki wywarło orzeczenie nacjonalizacyjne – jedną kwestię wyjął niejako przed nawias i uznał, że jest ona istotna z punktu widzenia całego rozstrzygnięcia. Powołał się mianowicie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Zdrowia określił ten wyrok jako zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Minister stwierdził, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej. Uznał też, że ową brakującą normę da się wywieść z samego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku TK. Mianowicie, negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a., Minister widzi w nabyciu prawa na jego podstawie i znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanego w nadzorze orzeczenia.

W tej ostatniej kwestii Sąd I instancji wyraził odmienne zdanie. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, uznał, że brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie Sądu I instancji, nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie Minister Zdrowia doszukuje się analogii do stanu prawnego występującego w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny w nabyciu prawa własności przez Skarb Państwa w drodze aktu nacjonalizacji, a następnie obciążeniu tego prawa użytkowaniem wieczystym na rzecz innych podmiotów, w tym podmiotu państwowego. Ponadto, istotną częścią normy zrekonstruowanej przez Ministra Zdrowia jest upływ czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat. Zdaniem Sądu I instancji, jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie Sądu I instancji, choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co podkreślono w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej [podkreślenie sądu], w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych powodów, w ocenie Sądu I instancji, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji uznał, że Minister Zdrowia w decyzji z [...] lutego 2016 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r., orzekającą o wydaniu orzeczenia z [...] marca 1948 r. (w części wskazanej przez wnioskodawców) z naruszeniem prawa, w oparciu o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., naruszył powołane przepisy uznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, stoi na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia (w omawianym zakresie), mimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zdaniem kontrolowanego sądu, nie wyklucza to oczywiście, że decyzja o takiej treści (opartej na powyższych przepisach) mogłaby zapaść w stosunku do części dawnych parcel, których obecny status prawny powoduje, że można uznać, iż orzeczenie z [...] marca 1948 r. wywołało w stosunku do nich nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Wśród 24 dawnych parcel, będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, znajdują się parcele o różnym statusie prawnym. Już sam Minister zauważył, że w zakresie Iwh [...], nr parceli [...], wchodzącej w skład działki ew. nr [...] i [...], objętej [...], J. B. stała się użytkownikiem wieczystym i właścicielem posadowionego na nieruchomości budynku, na podstawie umowy cywilnoprawnej – akt notarialny z 9 maja 2003 r., jak również w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej [...], której właścicielami jest J. C.i K. W. (umowa o dział spadku z dnia 12 grudnia 2005r.) oraz w zakresie Iwh [...], nr parceli [...] wchodzącej w skład działki ew. nr [...], objętej [...], której użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku jest M. B. (umowa sprzedaży z dnia 20 maja 2003 r.) – organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, a jedynie mógł stwierdzić wydanie orzeczenia w tym zakresie z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a.).

Sąd I instancji podzielił przy tym zapatrywanie Ministra odnośnie do oceny nieodwracalnych skutków prawnych, oparte na orzecznictwie, gdzie Minister wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z 25 lipca 2013 r., II CSK 451/12, który stwierdził, że "do skutecznego nabycia prawa na podstawie rękojmi muszą być spełnione kumulatywnie trzy przesłanki – istnienie księgi wieczystej, niezgodność stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym oraz dokonanie między osobą trzecią, a osobą wpisaną do księgi wieczystej czynności prawnej, która prowadzi do nabycia prawa. W braku którejkolwiek z nich oraz w wypadku wystąpienia okoliczności wyłączających działanie rękojmi określonych w art. 6 i 7 u.k.w.h., nabywca nie podlega ochronie." Analogiczny pogląd wyraził wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2011 r., I OSK 1630/10, stwierdzając, że "Skoro warunkiem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest nabycie własności nieruchomości przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń." (...) "Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca z mocy prawa w drodze decyzji administracyjnej uzyskała prawo użytkowania wieczystego" (LEX nr 1149207). Poglądy te mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji uznał jednak, że skoro powodem jednolitego (obejmującego wszystkie 24 dawne parcele) rozstrzygnięcia Ministra nie były wyłącznie nieodwracalne skutki prawne orzeczenia (art. 156 § 2 K.p.a.), ale przede wszystkim niewłaściwe wnioski wyciągnięte przez Ministra z wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., P 46/13, to taka decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym nawet w części. Nie do sądu należy bowiem redagowanie rozstrzygnięcia w sprawie i ocena, w stosunku do których działek (odpowiadających dawnym parcelom), wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na ich obecny status prawny. Analizą tych kwestii będzie musiał zająć się Minister Zdrowia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli: U. S.A. i Minister Zdrowia.

U. S.A. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie w zw. z błędną wykładnią art. 156 § 2 K.p.a. w powiązaniu w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie w zw. z niezastosowaniem art. 190 § 1 Konstytucji RP, co skutkowało brakiem przyjęcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie wykładni art. 156 § 2 K.p.a.

3). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie w zw. z niezastosowaniem art. 158 § 2 K.p.a.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. art. 158 § 2 K.p.a. w zw. art. 156 § 2 K.p.a. co winno skutkować oddaleniem skargi,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie, mimo że brak było podstaw do uwzględnienia wniesionych skarg i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z uwagi na brzmienie art. 158 § 2 K.p.a. w zw. art. 156 § 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie wniesionej skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje sądowe.

Minister Zdrowia zaskarżył wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku, sygn. akt: P 46/13,

2) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy sądów wykonujących kontrolę decyzji administracyjnych,

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. co winno skutkować oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w kasacjach.

Kontrolowane skargi kasacyjne kwestionowały prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji braku przesłanek z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a.

Autorzy obydwu skarg kasacyjnych nie zgodzili się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13) nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu II instancji w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko należy uznać za prawidłowe. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, nie skutkuje bowiem zmianą stanu normatywnego, tj. nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie, jak stwierdził sam Trybunał, dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Wbrew stanowisku autorów kasacji, w drodze wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 K.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności konkretnej sprawy spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych", wynikającymi z art. 156 § 2 K.p.a. Działanie przeciwne stanowiłoby de fato rodzaj wykładni prawotwórczej.

Powyższe skutkować musiało przyjęciem, że kontrolowany sąd nie dopuścił się wadliwości zarówno w zakresie wykładni, jak i zastosowania wskazywanych w kasacji przepisów prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy także, że skutkiem decyzji wydanej w trybie ustawy nacjonalizacyjnej było przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Zatem to nie obywatele, lecz Państwo było beneficjentem rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). U podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Odnosił się on bowiem do ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę.

Wskazane przez kontrolowany sąd uchybienia nie mogły skutkować oddaleniem skargi. Wyrok oparty na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. należało uznać za prawidłowy.

Kwestionowanego wyroku nie mogła podważyć także zawarta w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (aktualnie - Dz. U. z 2018 r., poz. 1916), zasada rękojmi wiary publicznych ksiąg wieczystych. Funkcją rękojmi jest bowiem zapobieganie negatywnym dla nabywców w dobrej wierze skutkom czynności prawnych zdziałanych z nieuprawnionym zbywcą figurującym jako właściciel w księdze wieczystej wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy. Rękojmia jest więc instrumentem chroniącym pewność obrotu prawnego nieruchomościami. Z tego też względu nie ma zastosowania przy ocenie odwracalności skutku prawnego decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje zmian stanu prawnego i nie chroni nabycia od nieuprawnionego w wyniku innych zdarzeń, niż czynność prawna (por. wyrok SN z dnia 2013-07-25 sygn. akt II CSK 451/12). Działanie rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych jest sposobem nabycia prawa na podstawie ważnej czynności prawnej z osobą, która nie ma legitymacji prawnomaterialnej do rozporządzania prawem wpisanym do księgi wieczystej, z uwagi na przyznanie bezwzględnego pierwszeństwa oceny skutków takiej czynności na podstawie danych o stanie prawnym nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej, bez odwoływania się i poszukiwania informacji o jej rzeczywistym stanie prawnym. Nie ma przy tym znaczenia, czy prawo, którym rozporządzono przysługiwało w rzeczywistości innej osobie niż zbywca, czy też nie istniało od początku, albo wygasło (por. wyrok SN z dnia 17.04.2015r.wydany w sprawie o sygnaturze III CSK 212/14).

Skargi kasacyjne należało więc oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

.