Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2182/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7,8,9,77 par. 1,80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1181/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. K. kwotę 1587 (jeden tysiąc osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., II SA/Po 1181/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO lub Kolegium) z [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 29 listopada 2016 r. A. S. i J. S. (dalej: wnioskodawcy lub inwestorzy) wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenia montażu i składania mebli z wydzielonym pomieszczeniem do lakierowania elementów, zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].

Kolejno wskazano, że decyzją z [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawców dla ww. inwestycji.

Następnie SKO w [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania K.K. – właściciela sąsiedniej nieruchomości uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi gminy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wójta wykracza poza wniosek inwestorów, którzy w części opisowej wskazali, że teren inwestycji obejmuje działkę nr [...], zaś na załączniku graficznym teren inwestycji zakreślili żółtą linią, która jednak nie pokrywała się z granicą działki od strony północnej.

Dalej w wyroku przywołano, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś po rozpatrzeniu odwołania K. K., SKO w [...] decyzją z [...] września 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji z argumentacją, że nie zastosował się on do wskazań zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej i w dalszym ciągu niewłaściwie wyznaczył obszar analizowany. SKO w [...] stwierdziło również, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wskazać wartość wskaźnika intensywności zabudowy w postaci dziesiętnej albo procentowej dla każdej działki znajdującej w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Następnie, decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. Wójt Gminy [...] ustalił dla inwestorów warunki zabudowy pod planowaną inwestycję.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. K., który podkreślił, że inwestycja została już zrealizowana, bowiem zmiana sposobu użytkowania budynku już nastąpiła w dniu 1 lipca 2008 r.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywodził, że organ gminy zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] września 2017 r., wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości minimalnej wynoszącej 210 m, przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci tekstowej oraz załącznika graficznego zawierającego granice obszaru analizowanego oraz dane dotyczące poszczególnych parametrów dla każdej działki znajdującej się w obszarze objętym analizą. Na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczo-garażowymi, zabudowa produkcyjno-rolnicza oraz zabudowa usługowa. Z uwagi na to, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku nie nastąpi zmiana istniejącej linii zabudowy. Ustalono wartości następujących parametrów: intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu dla każdej zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym. W związku z tym, że inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku parametry te nie ulegną zmianie. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzenie ścieków i energię elektryczną jest wystarczające dla planowanej inwestycji (istnieje już przyłącze i przydomowa oczyszczalnia ścieków). Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium stwierdziło, że decyzja organu gminy dotyczy inwestycji planowanej, a nie już istniejącej. Potwierdzać to ma decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] sierpnia 2017 r., który po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego stwierdził, że nie ma dowodów na to, iż inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej na warsztat stolarski na działce nr [...] i umorzył postępowanie w całości w przedmiocie istnienia samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) w [...] decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego. Organ nadzoru budowlanego nie żądał od inwestorów przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, a zatem mogli oni sami złożyć wniosek o ustalenie warunków dla wskazanej inwestycji jako inwestycji planowanej.

W wyroku przytoczono dalej, że nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium K. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do WSA w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w której zarzucił naruszenie:

1. § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. poz. 1588, dalej: rozp. MI 2003) w zakresie dotyczącym części graficznej decyzji, w której nie oznaczono linii rozgraniczających terenu inwestycji w odpowiedniej skali;

2. § 9 ust. 3 rozp. MI 2003 w zakresie dotyczącym części graficznej analizy, poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie granic obszaru analizowanego;

3. § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 w zakresie dotyczącym prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej.

Ponadto w skardze zarzucono:

4. błąd proceduralny polegający na nieprzeprowadzeniu rozprawy, podczas gdy wymagać tego miały okoliczności sprawy, w szczególności konieczność umożliwienia przedstawienia swoich racji związanych z zarzutami dotyczącymi dokonanej, a nie planowanej zmiany sposobu użytkowania,

5. brak wskazania przez organy w rozstrzygnięciach, jakimi kryteriami kierowały się przy ustalaniu stron postępowania, nie zbadano charakteru działki na której ma być dokonana inwestycja, nie zbadano legalności budynku będącego przedmiotem postępowania, nie ustalono z imienia i nazwiska osoby która przygotowywała projekt decyzji;

6. brak ustalenia czy jakakolwiek działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej posiada zabudowę usługowo-produkcyjną i w dodatku szkodliwą (lakierowanie), nie wyjaśniły organy jaki rodzaj usług jest wykonywany na działce nr [...] i czy jest on legalny;

7. brak zaplanowania budowli związanej z gromadzeniem odpadów produkcyjnych, które nie są tożsame z odpadami komunalnymi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji uczestnicy postępowania (inwestorzy) podali, że w okolicy jest sześć zabudowanych działek i na trzech z nich jest prowadzona działalność gospodarcza. Na działce oznaczonej nr ew. [...] prowadzone są usługi w zakresie blacharstwa i mechaniki samochodowej, a na działce o nr. ew. [...] prowadzony jest handel i serwis sprzętu ogrodniczego. Inwestorzy prowadzą działalność gospodarczą montażu mebli, na którą uzyskali wymagane pozwolenia. Część budynku, którego dotyczy rozpoznawana sprawa ma 81 m², a na lakierowanie zostanie przeznaczone w tej części budynku osobne pomieszczenie. Inwestorzy podali, że na tego typu działalność uzyskali wszystkie zgody i pozwolenia, a właściwe organy uznały, że lakierowanie nie jest szkodliwe dla otoczenia. Na tę okoliczność uczestnicy posiadają wszystkie pomiary, nawet instrukcję p.poż.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom skargi obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami stawianymi przez § 3 rozp. MI 2003 i objął działki sąsiednie, w szerokim rozumieniu tego pojęcia, położone w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że linie obszaru analizowanego przecinają inne działki nie ma wpływu na prawidłowość wyznaczonego obszaru, albowiem są to działki rolnicze i niezabudowane, bez wpływu na zachowanie zasady "dobrego sąsiedztwa". Zwiększenie obszaru analizowanego nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Sąd pierwszej instancji ujawnił, że wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Po 1047/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. K. na decyzję WWINB w [...] z [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej na warsztat stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania), zlokalizowanego w miejscowości [...] – [...], gm. [...], działka nr [...], uznając, że nie ma podstaw do uznania, iż doszło do zarzucanej przez skarżącego domniemanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania na zakład stolarski. W aktualnie poddanym kontroli wyroku zaznaczono, że choć przywołany w nim wyrok II SA/Po 1047/17 nie jest jeszcze prawomocny, to dodatkowo wskazuje, że nie ma żadnych podstaw do uznania, jak podnosił skarżący w odwołaniu, że w niniejszej sprawie wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Organy nadzoru budowlanego nie znalazły podstaw do żądania od inwestorów przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, a to one są uprawnione do badania kwestii ewentualnej samowoli.

W ocenie sądu wojewódzkiego warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podkreślono przy tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Na wsparcie tych wywodów przywołano stosowne judykaty.

Zdaniem tegoż sądu wbrew zarzutom skargi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy – część graficzną analizy, stanowi jedną całość, a nie jest w kilku kawałkach, zawiera legendę, oznaczenie źródła pochodzenia kopii i jest czytelny. Część graficzna decyzji również nie zawiera wskazanych w skardze braków. W opinii sądu pierwszej instancji bezzasadny był również zarzut braku ustalenia z imienia i nazwiska osoby sporządzającej projekt decyzji. Także wbrew zarzutom skargi analiza funkcji została przeprowadzona prawidłowo. Wskazano, że przedmiotowa część budynku ma charakter gospodarczo-inwentarski. Wnioskowana zmiana ma polegać na zmianie sposobu użytkowania na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania mebli (część o pow. ok. 81 m² budynku). Planowana inwestycja nie będzie mieć wpływu na zmianę istniejącej linii zabudowy, wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa i nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. W ocenie sądu a quo, planowana inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 z zm., Upzp), spełnia również pozostałe przesłanki z art. 61 Upzp.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie w całości wyroku II SA/Po 1181/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu,

2. zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł (wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł, kosztów sądowych – wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej – 100 zł),

3. na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa) oświadcza, że skarżący wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 Ppsa, a także art. 151 Ppsa polegające w istocie na niedokładnym, a nawet błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

2. art. 141 § 4 Ppsa, polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 Ppsa polegające na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

W skardze kasacyjnej podnosi się, że działania inwestorów związane z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy miały charakter wyprzedzający, dane z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP mające walor dokumentów urzędowych świadczą, iż J. S. prowadzi już produkcję mebli w budynku, w którym dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Nawet pomijając kwestię produkcji stołów i krzeseł, to pozostaje jeszcze kwestia ich magazynowania (składowania). Wyroby te są łatwopalne (drewno, tkaniny obiciowe), a zatem ich przechowywanie niewątpliwie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego. Powołując się na oświadczenia samych inwestorów zarzuca się błędne przyjęcie przez WSA w Poznaniu orzekanie wbrew faktom, jakoby do samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Sąd pierwszej instancji swoje ustalenia oparł na nieprawomocnym wyroku II SA/Po 1047/17, swoje postępowanie powinien zawiesić.

Zarzucono brak przeprowadzenia przez Kolegium rozprawy, choć zachodziły okoliczności ją uzasadniające. Nie jest jednoznaczna informacja odnośnie osoby sporządzającej projekt decyzji. Skarżący kasacyjnie powtarza, że granice obszaru analizowanego powinny przebiegać po konkretnych zewnętrznych granicach działek wziętych do analizy. W jego ocenie, nie może ulegać wątpliwości, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna znajdująca się w obszarze analizowanym, co oznacza, że organ orzekający o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić tylko legalnie istniejące obiekty. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Sąd wojewódzki nie poczynił ustaleń odnośnie zarzutu braku określenia warunków i wymagań w zakresie gospodarowania odpadami.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa upatrywany jest w niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku odniesienia się do zarzutów oraz argumentów skargi. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa oraz art. 151 Ppsa uzasadniano błędnym oddaleniem skargi.

W odpowiedzi inwestorów na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Ich zdaniem zarzut braku zbadania kwestii samowoli, jakiej mieliby dopuścić się uczestnicy postępowania jest bezzasadny. Podnoszą, że kwestia ta, tak, jak zauważył to sąd wojewódzki, została już badana w innym postępowaniu i jako taka nie może stanowić, zdaniem uczestników, zagadnienia prejudycjalnego w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy pozwoliła na stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana dla samowoli budowlanej. W opinii inwestorów nie budzi zastrzeżeń w świetle niniejszej sprawy także sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i sporządzenia analizy urbanistycznej.

Zarządzeniem z 8 marca 2021 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację epidemii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Podniesione w podstawach kasacyjnych przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa stanowią przesłanki uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi m. in. na decyzję administracyjną, tak jak w przedmiotowej sprawie, co polega na jej uchyleniu odpowiednio w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 Ppsa, który zastosował sąd pierwszej instancji, jest podstawą formalną do oddalenia skargi odpowiednio w całości lub w części, jeśli sąd uznał jej nie uwzględnia. Przepisy powyższe mają naturę wynikową, strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa, wskazujących na przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie wyeksponowanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że były naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, były naruszeniem prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, oraz były innymi – nie stanowiącymi przesłanek wznowieniowych – naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 Ppsa będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie.

B. Pomimo wskazania w petitum skargi kasacyjnej na przepis art. 174 pkt 1 Ppsa, określającego jedną z podstaw skargi kasacyjnej – naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to w podstawach skargi kasacyjnej jej Autor wprost nie wskazuje na naruszenie prawa materialnego, którego miałby się dopuścić sąd pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w kontekście legalności istnienia samego budynku inwestorów planujących zmianę sposobu jego użytkowania, jak również legalności użytkowania obiektu na działce nr [...]. Co do tego pierwszego sformułowania zarzut skargi kasacyjnej jest gołosłowny, zaś w przypadku obszernej argumentacji o już popełnionej samowoli dla inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, sąd pierwszej instancji wskazywał na ostateczne decyzje organów nadzoru budowlanego oraz nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 1047/17.

W tych okolicznościach kwestię braku spełniania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp należy łączyć z zarzutem naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w takim aspekcie, w jakim organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy swoje ustalenia faktyczne odnośnie braku samowoli użytkowej popełnionej przez inwestorów wywodziły z decyzji organów nadzoru budowalnego. Sąd pierwszej instancji swoje stanowisko w tym aspekcie opierał na nieprawomocnym wyroku WSA w Poznaniu II SA/Po 1047/17. Rzecz w tym, że jak wynika z powszechnie dostępnych danych z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA.nsa.gov.pl) powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r., II OSK 1518/18, nadto wyrokiem tym Sąd Naczelny uchylił także decyzje WWINB w Poznaniu oraz PINB w [...] odnośnie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na warsztat stolarski. Tym samym zasadnicza kwestia faktyczna dla dopuszczalności merytorycznego orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest nadal otwarta. Stanowisko zatem SKO w [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę w powyższym zakresie, zaakceptowane w wyroku II SA/Po 1181/17 oddaleniem skargi, jest nieuprawnione. Innymi słowy, za skuteczny ocenić wypadnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przedwczesne natomiast będzie przesądzenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, skoro podstawowe ustalenia faktyczne odnośnie braku popełnienia uprzedniej samowoli użytkowej przez inwestorów, a poczynione przez właściwe organy nadzoru budowlanego, na których to ustaleniach następczo opierały się SKO w [...] oraz Wójt Gminy [...], a co zaakceptował sąd pierwszej instancji, okazały się przedwczesne. W wyroku II OSK 1518/18 Naczelny Sąd Administracyjny wywodził – pod adresem organów nadzoru budowlanego – że należy ustalić rodzaj faktycznie wykonywanej działalności gospodarczej i to, czy działalność ta ma związek z spornym pomieszczeniem, a także fakty w zakresie sposobu użytkowania części obiektu stanowiącej poprzednio pomieszczenia inwentarskie. Następnie zaś należy ocenić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...). W przywołanym wyroku wskazano, że nie wyjaśniły organy nadzoru budowlanego kwestii ewentualnego magazynowania stołów i krzeseł, organy i WSA w Poznaniu nie zbadały tej okoliczności ani w aspekcie faktycznym, ani pod kątem ewentualnej kwalifikacji takiego sposobu użytkowania nieruchomości, jako świadczącego o zmianie sposobu użytkowania w stosunku do poprzedniego legalnego sposobu użytkowania. Tym samym, skoro zasadnicze – z punktu widzenia dopuszczalności orzekania meriti w sprawie ustalenia warunków zabudowy – ustalenia faktyczne dopiero mają zostać poczynione przez organ nadzoru budowlanego, zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie i z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz wskazanych powyżej przepisów K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

C. Użycie w pkt 3 podstaw kasacyjnych wyrażenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c" Ppsa wskazywałoby, że uwzględnia się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Zarzut taki jest chybiony, skoro w skardze kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie uzasadniono tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, nie wskazując o jakie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, nie dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji, chodziłoby w przedmiotowej sprawie.

D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut "nie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze", należałoby wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

E. Zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa nie uzasadniono wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Podobnie nie uzasadniono zarzutu naruszenia przepisów art. 8 i 9 K.p.a., tym samym zarzuty te nie poddają się kontroli.

F. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Sąd Naczelny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, przyczyny takiego orzeczenia wynikają wprost z motywów niniejszego orzeczenia.

G. SKO w [...] ponownie rozpoznając odwołanie uwzględni tok postępowania w związku z prowadzonym – w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1518/18 – przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego oraz ewentualne orzeczenia tam zapadające, w aspekcie planowanej, a nie już dokonanej inwestycji.

H. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.