Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 7/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 200, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 par. 3, art. 38, art. 36, art. 35 par. 3, art. 12 par. 1, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąca złotych), IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. S. ("strona", "skarżący"), pismem z dnia 29 stycznia 2021 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] dotyczącą naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] DAC z siedzibą w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia 3 maja 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] - [...] .

Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 grudnia 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynęła skarga K. S. w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwany dalej "Prezesem Urzędu" lub "organem", w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał decyzję nr [...] , w której stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] DAC postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 27 czerwca 2019 r.

W ustawowym terminie strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek w tym zakresie wpłynął do Urzędu w dniu 11 lipca 2019 r.

Pismem z dnia 12 września 2019 r. strona - na podstawie art. 64 §2 k.p.a. - została wezwana przez organ do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez nadesłanie podpisanego egzemplarza wniosku.

Strona uzupełniła braki formalne w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 2 października 2019 r.

Prezes Urzędu, pismem z dnia 16 października 2019 r., wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2019 r., a w piśmie z dnia 21 lutego 2020 r. - w związku z wnioskiem dowodowym strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków -zwrócił się do 11 osób do nadesłanie pisemnych zeznań (stanowiących de facto odpowiedź na 4 zadane przez organ pytania). Ostatnia odpowiedź na ww. pismo organu wpłynęła do Urzędu w dniu 2 kwietnia 2020 r.

Następnie, pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r., organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2020 r. w celu umożliwienia stronom zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz w związku z koniecznością dogłębnego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego.

W dniu 11 stycznia 2021 r. skarżący złożył do organu ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, a pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. (wpływ do Urzędu - 2 lutego 2021 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sparwy.

Skarżący zażądał w skardze uznania, że bezczynność organu ma rażący charakter, a także wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ani w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślił, że postępowanie w jego sprawie prowadzone jest przez Urząd już 2,5 roku. Uważa, że ma to na celu uniemożliwienie mu dochodzenia roszczeń zgłoszonych wobec przewoźnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2021 r. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Prezes Urzędu wydał decyzję znak [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] .

W uzasadnieniu Prezes Urzędu wskazał, że w sprawie nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że wpływ na pracę Urzędu miały takie okoliczności, jak wzrastająca liczba składanych skarg, braki kadrowe oraz rotacja w składzie osobowym organu. Dodał, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższy stan rzeczy Prezes Urzędu uznał za niecelowe wymierzenie organowi kary grzywny, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r.

Analiza całokształtu okoliczności sprawy wynikających ze skargi oraz przedłożonych dokumentów doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Badając wymogi formalne skargi na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione.

Przed wniesieniem skargi strona skarżąca wyczerpała bowiem przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy strona skarżąca bez wątpienia wymogu tego dopełniła wnosząc ponaglenie do organu, co potwierdzają akta sprawy.

Wobec tego skargę uznać należało za dopuszczalną.

Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić należy, że przepisy k.p.a. przewidują dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II sygn. akt OSK 1031/12).

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, m.in. zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a.

Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Należy zgodzić się z organem, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy strony (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, chronologia i rodzaj czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania na etapie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r.

Bezspornie organ naruszył terminy, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Co prawda, organ dwukrotnie (tj. w pismach z dnia 16 października 2019 r. oraz z dnia 3 sierpnia 2020 r.) skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do poinformowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie Sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, zdaniem Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ w zawiadomieniach znajdujących się w aktach nie powołał żadnych konkretnych powodów przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazał jedynie na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz dogłębnego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że w dacie pisma z dnia 16 października 2019 r. organ nie dysponował materiałem dowodowym, który nie byłby znany stronom. Organ dopiero w dniu 21 lutego 2020 r. podjął czynności mające na celu odebranie zeznań na piśmie od 11 świadków, czyli po upływie 4 miesięcy od wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Dogłębne przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego jest (a przynajmniej - powinno być) etapem/cechą każdego postępowania administracyjnego tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Nie jest to więc nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca przekroczenie podstawowych terminów załatwienia sprawy przewidzianych w k.p.a.

W dacie zaś pisma z dnia 3 sierpnia 2020 r., od dawna - bo od 2 kwietnia 2020 r. - były w aktach ww. zeznania świadków. Tak więc trudno zrozumieć powód tak późnego zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i kolejnego przedłużenia postępowania.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy miały charakter tylko pozorny. Co więcej, organ nie uwzględnił nowych terminów załatwienia sprawy. Rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał decyzję po upływie blisko 16 miesięcy, licząc od złożenia prawidłowo podpisanego wniosku (tj. od 2 października 2019 r.) do dnia wydania ostatecznej decyzji, co nastąpiło w dniu 4 lutego 2021 r.

Sąd stwierdza zatem, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I sentencji wyroku).

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że Sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia, a nie na dzień orzekania. Z uwagi zatem na fakt, że organ administracji publicznej w dniu wniesienia skargi pozostawał w stanie bezczynności i przewlekłości postępowania - skargę należało uwzględnić. Wobec zaś wydania decyzji w dniu [...] lutego 2021 r. odpadła przesłanka orzekania przez Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego powyższe nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. (zob. np. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12).

Orzekając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w przedmiocie charakteru (kwalifikacji) stwierdzonej bezczynności i przewlekłości organu, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło" (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Zdaniem Sądu do takich okoliczności należy zaliczyć m.in.: charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, zachowanie się stron, a ponadto wynik oceny ewentualnych skutków, jakie owa bezczynność wywołała, czy mianowicie mają one charakter skutków trudnych do akceptacji z punktu widzenia praworządności (analogicznie co do kwalifikacji przewlekłości: P. K., Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 355-366).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., w sprawie sygn. akt: IV SAB/Po 19/15).

Oceniając sprawę w tym zakresie stwierdzić należy, że Prezes Urzędu rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., działał jako organ drugiej instancji, naruszył reguły dotyczące sprawności i szybkości postępowania - nie wydał decyzji w terminie wynikającym w art. 35 § 3 k.p.a.

Stwierdzenie to wynika z zestawienia daty wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ostatecznego załatwienia sprawy.

Jak już była o tym mowa w ponownym postępowaniu podjęto tylko jedną dodatkową czynność procesową (w ramach postępowania dowodowego) polegającą na zebraniu oświadczeń (zeznań) od 11 uczestników lotu z dnia 3 maja 2018 r. Inne dowody były znane organowi z postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. W tym zakresie aktualne są wcześniejsze uwagi Sądu o nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania w sprawie i opieszałości organu.

Natomiast odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnia, że organizacja pracy w Urzędzie, w tym braki kadrowe i rotacja pracowników, nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu czy przewlekłości postępowania. Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r., II SAB/Po 107/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą kierownika każdej jednostki jest bowiem takie zorganizowanie pracy by dana jednostka działała efektywnie.

Jednocześnie, odnosząc się do biegu terminu kontrolowanego postępowania Sąd zauważa, że na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zatem, w ocenie prawodawcy, od dnia 24 maja 2020 r. nie było przeszkód prawnych do prowadzenia postępowań w Polsce. W konsekwencji, od 24 maja 2020 r. organ powinien był kontynuować postępowanie i załatwić niniejszą sprawę.

Zdaniem Sądu okoliczność ta nie miała jednak żadnego wpływu na prowadzone przez organ postępowanie. Wymaga bowiem podkreślenia, że organ pozostawał w bezczynności od dnia złożenia wniosku (uzupełnionego w dniu 2 października 2019 r.), i trwał w chwili złożenia skargi do Sądu.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).

Mając na uwadze tak znaczną, niewątpliwą i nieuzasadnioną bezczynność/przewlekłość organu w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał (punkt III wyroku) za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

Dlatego też tutejszy Sąd uznał, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej.

Wymaga zauważenia, że wniosek skarżącego przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w cyt. art. 149 § 2 p.p.s.a., nie został poparty żadnym uzasadnieniem. W kontekście roli kompensacyjnej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w skardze nie wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku w tym zakresie.

Ponownie należy wobec tego podkreślić, że zasądzanie wskazanej sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien więc zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Wa 48/19).

Dlatego też tutejszy Sąd stwierdził, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

Ta okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (punkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.