Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3247/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2, art. 50 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Muzeum [...] w O., Skarbu Państwa - Starosty K. oraz Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 715/15 w sprawie ze skarg Muzeum [...] w O., Skarbu Państwa - Starosty K. oraz Powiatu K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 715/15 oddalił skargi Muzeum [...] w O. oraz Skarbu Państwa - Starosty K. i Powiatu K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku J. K. Wojewoda Ł. stwierdził, że nieruchomość obejmująca zespół pałacowo-parkowy położony w O., gmina O., powiat [...], województwo [...], w skład którego wchodzą działki nr [...] i [...] o pow. 12,40 ha, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej: dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej).

Po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił tę decyzję w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie orzekł, że przedmiotowa działka nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że lokalizacja części gospodarczej majątku oraz charakter zamku wykluczają jego bezpośrednie wykorzystanie jako obiektu do celów reformy rolnej, czyli do prowadzenia działalności rolniczej. Co do ewentualnego związku funkcjonalnego między zamkiem a pozostałą częścią gospodarstwa ze względu na miejsce zamieszkiwania rządcy oraz miejsce, skąd prowadzony był bezpośredni zarząd nad gospodarstwem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że zarządca majątku H. Ł. mieszkał w budynku zwanym rządcówką umiejscowionym poza zespołem zamkowo-parkowym. Ponadto, odwołując się do zeznań świadków J. Ż. i R. R., organ odwoławczy ustalił, że bezpośrednio całym majątkiem zarządzał administrator G. S., który zamieszkiwał w zamku. Świadek R. R. oraz świadek J. W. potwierdzili, że budynek biurowy zarządcy majątku znajdował się w części gospodarczej, tj. poza zespołem zamkowo-parkowym. Wobec powyższego organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że między zamkiem a pozostałą częścią majątku występował związek funkcjonalny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził także, że nie można przyjąć za organem I instancji, że staw parkowy był wykorzystywany na cele działalności w zakresie rybołówstwa. Porośnięte drzewami brzegi oraz odgrodzenie stawu parkowego od części gospodarczej murem prowadzą do wniosku, że nie mógł on być wykorzystywany jako hodowlany o znaczeniu gospodarczym, lecz pełnił funkcję rekreacyjną. Poza tym w całym majątku O. były 4 ha stawów, podczas gdy staw zlokalizowany w zespole zamkowo-parkowym obejmował jedynie 0,75 ha, a znacznie większy staw umiejscowiony był bezpośrednio na północ od zespołu parkowego i na wschód od części gospodarczej. W konsekwencji organ uznał, że przedmiotowy staw nie nadawał się do wykorzystania na cele reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził także, że na cele reformy rolnej nie nadawał się tzw. Domek Neogotycki (organ uznał, że niezależnie od tego, czy domek ten pełnił funkcję kuchni, pralni czy mieszkania, nie mógł być on wykorzystywany na cele reformy rolnej) oraz Domek Szwajcarski, którego funkcje mieszkalne i lokalizacja wewnątrz parku na terenie zespołu zamkowo-parkowego spowodowały, że budynek ten nie mógł być wykorzystywany przy działalności rolniczej. Organ II instancji podzielił natomiast stanowisko Wojewody Ł., że działka nr [...] podpadała pod działanie przedmiotowego dekretu. Minister stwierdził, że na tej działce znajdował się ogródek warzywny, w związku z czym można ją zakwalifikować jako mieszczącą się w definicji nieruchomości ziemskiej.

Skargi na tę decyzję wywiedli Muzeum [...] w O. oraz Powiat K. i Skarb Państwa – Starosta K. Muzeum zaskarżyło decyzję w zakresie działki nr [...], zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną interpretację pojęcia "nieruchomość ziemska" wyrażającą się przyjęciem, że kluczowe znaczenie przy klasyfikowaniu danej nieruchomości jako nieruchomości ziemskiej ma związek funkcjonalny pomiędzy tą nieruchomością a prowadzeniem produkcji rolnej w sytuacji, gdy kluczowe znaczenie ma kryterium obszarowe, tj. obszar całego przejmowanego majątku oraz możliwość przeznaczenia go na cele reformy rolnej określone w tym dekrecie. Skarżące Muzeum wskazało, że majątek O. z uwagi na łączną powierzchnię 832,75 ha podpadał w całości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto Muzeum [...] w O. na wypadek nieuwzględnienia omawianego zarzutu podniosło, że organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i błędnym uznaniu, że brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem zamkowo-parkowym a częścią gospodarczą przejmowanego majątku, a także na błędnym uznaniu, że park otaczający zamek pełnił funkcje wyłącznie rekreacyjne. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] marca 2013 r. pomimo wydania jej bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 aktualnie tryb administracyjny jest niewłaściwy do stwierdzenia, czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powiat K. zaskarżył przedmiotową decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 k.p.a. i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji bez udziału w sprawie strony - Powiatu K. jako właściciela działek nr [...] oraz [...]. Skarb Państwa - Starosta K., podobnie jak Muzeum, zaskarżył decyzję w zakresie działki nr [...] i zarzucił jej naruszenie art. 7 i 8 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięcie dowodu w postaci pisemnych wspomnień H. S.-O. a także wybiórczą ocenę zeznań pozostałych świadków. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez uznanie, że między zespołem zamkowo-parkowym a pozostałą częścią majątku nie występował związek funkcjonalny jako niezbędna przesłanka do uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl wspomnianego dekretu.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi, uznając je za niezasadne. W ocenie Sądu I instancji skarga złożona przez Muzeum jest niedopuszczalna, albowiem została złożona przez nieuprawniony podmiot. Sąd wskazał, że na dzień złożenia skargi, a także na dzień rozpatrywania niniejszej sprawy przez Sąd, Muzeum nie posiadało żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych działek, a co za tym idzie nie posiada własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną niniejszego postępowania. Sąd powołał się m. in. na treść decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] na mocy której Powiatowi K. przekazane zostało mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Muzeum [...] w O., w skład którego weszły przedmiotowe działki wraz z zabudowaniami, a także z dnia [...] grudnia 2002 r., którą organ ten działając na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm., dalej: u.g.n.) odmówił stwierdzenia nabycia przez Muzeum w O. z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, tj. z dniem 30 czerwca 1992 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w O., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] wraz z nabyciem prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Sąd zaznaczył, że z urzędu jest mu wiadome, iż toczyła się ze skargi Muzeum sprawa dotycząca odmowy zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu złożonej skargi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2006/13 oddalił jednak skargę Muzeum. Sąd podkreślił, że wyrok ten jest nieprawomocny, a złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpatrzona. Sąd wskazał ponadto, że z akt sprawy wynika, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i II instancji były doręczane pełnomocnikowi Starosty K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz dodatkowo Staroście K. Stwierdził, że stroną postępowania był co do zasady powiat reprezentowany przez organ. Sąd podzielił pogląd, że starosta jest również organem powiatu, mimo że nie został jako taki wymieniony w ustawie o samorządzie powiatowym. Wchodzi on bowiem w skład zarządu powiatu i jest jego przewodniczącym, organizuje pracę zarządu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje go na zewnątrz. W ocenie Sądu winien być zatem traktowany jako reprezentant powiatu w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że przejęty w ramach reformy rolnej zespół zamkowo-parkowy (tj. działka nr [...]) nie stanowił nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym i nie nadawał się do realizacji celów reformy rolnej wynikających z dekretu. Sąd uznał, że przedmiotowy zamek wraz z otaczającym go parkiem z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania, bezspornie nie miał charakteru nieruchomości rolniczej. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd stwierdził, że o związku funkcjonalnym tego zespołu z pozostałym majątkiem nie mogą przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony (np. ogrodzeniem) ze wszystkich stron od zabudowań gospodarczych, ani też to, czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w zamku lub poza nim (a tym bardziej administratora dóbr w sytuacji, w której nie jest spornym, że zarządcy dóbr, którzy podlegali administratorowi, zamieszkiwali w budynku zwanym rządcówką znajdującym się poza zespołem zamkowo-parkowym w części gospodarczej majątku na terenie tzw. gumna). Sąd zwrócił też uwagę na to, że polskie siedziby magnackie (pałace, zamki) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz miały charakter reprezentacyjny, podobnie jak integralnie związane z nimi otaczające je parki. Taka też sytuacja wystąpiła w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do części decyzji dotyczącej działki nr [...], Sąd podzielił stanowisko organów administracji. Wskazał, że z zeznań świadków znajdujących się w aktach sprawy oraz zapisów ewidencji gruntów z dnia 18 września 1998 r. wynika, iż przedmiotowa działka oznaczona była jako rola (klasa gruntów III a) co do gruntów o powierzchni 1,63 ha oraz tereny zabudowy mieszkaniowej (pozostałe 0,41 ha). Znajdował się na niej ogród warzywny, sad i domek ogrodnika, który na tym terenie uprawiał warzywa. Ta część nieruchomości nie służyła zatem celom rekreacyjnym bądź reprezentacyjnym i mogła być wykorzystana na działalność rolniczą. Sąsiadowała również bezpośrednio z innymi nieruchomościami rolnymi. Zasadnie zatem zdaniem Sądu I instancji została przejęta na cele reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli Skarb Państwa - Starosta K. i Powiat K., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Obydwa podmioty wnoszące skargę kasacyjną podniosły zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] lutego 2015 roku pod względem jej zgodności z prawem i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu w zaskarżonej części wydana została z naruszeniem prawa, które miało wpływ na treść tej decyzji, bowiem przy jej wydaniu organ pominął istotne dla rozstrzygnięcia dowody w postaci utrwalonych na piśmie wspomnień H. S.-O. oraz zaniechał dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków w zakresie funkcji, jaką pełnił G. S. w majątku, przysługujących mu uprawnień i obowiązków względem rządców poszczególnych dóbr ziemskich, w tym względem H. Ł. w sytuacji, gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zamek jako siedziba administratora majątku stanowił centralny ośrodek organizacji i zarządzania majątkiem i prowadzoną w nim produkcją rolną.

Powiat K. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwrócił ponadto uwagę na naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Powiat K. jako osoba prawna brał udział w postępowaniu, bowiem doręczenie decyzji organu I i II instancji Staroście K. wykonującemu kompetencje w zakresie administracji rządowej i pełnomocnikowi Skarbu Państwa - Starosty K. daje asumpt do uznania, iż prawidłowo został ustalony krąg podmiotów, których udział w postępowaniu był konieczny, bowiem w przedmiotowej sprawie Starosta jako członek organu Powiatu K. działał także w imieniu Powiatu K. w sytuacji, gdy status prawny starosty nie jest tożsamy ze statusem prawnym zarządu powiatu, który jest organem kolegialnym, a starosta jako członek tego organu nie posiada samodzielnych uprawnień do reprezentacji powiatu, a zatem uczestnicząc w postępowaniu mógł reprezentować jedynie Skarb Państwa jako jego statio fisci; oznacza to, że w postępowaniu nie uczestniczył Powiat K. będący właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem, a zatem posiadający interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu; naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi Powiatu K. w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie toczyło się bez udziału Powiatu K. - aktualnego właściciela nieruchomości objętego tym postępowaniem, który w związku ze zbiegiem przysługujących mu uprawnień do wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystał z prawa jej zaskarżenia skargą do WSA w Warszawie, stawiając zarzut braku udziału w postępowaniu, co skutkować powinno uwzględnieniem skargi; naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie w pisemnym uzasadnieniu wyroku, że stroną postępowania "jest co do zasady powiat" reprezentowany przez Starostę w sytuacji, gdy żadem z dowodów przeprowadzonych przez organy I i II instancji, które były przedmiotem oceny przez Sąd, nie dawał podstaw do przyjęcia, że Powiat K. uczestniczył w postępowaniu.

Dodatkowo Powiat K., w razie niepodzielenia przez NSA wyżej wymienionych zarzutów, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału aktualnego właściciela nieruchomości objętej postępowaniem, a zatem jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować powinno uwzględnieniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło także Muzeum [...] w O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 50 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Muzeum nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie z uwagi na rzekomy brak tytułu prawnego do nieruchomości w sytuacji, gdy Muzeum spełnia przesłanki nabycia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności budynków i innych urządzeń posadowionych na tym gruncie na podstawie art. 202 u.g.n. i dochodzi tych praw w postępowaniu ze skargi kasacyjnej w sprawie zawisłej przez NSA sygn. akt I OSK 2097/14, zaś ewentualne oddalenie m. in. skargi Muzeum w niniejszej sprawie może wpłynąć na bezprzedmiotowość opisanego żądania, bowiem skutek w postaci ostatecznego stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spowoduje, że nie będzie możliwe stwierdzenie uwłaszczenia Muzeum na przedmiotowej nieruchomości; naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postaci zeznań przesłuchanych świadków, w tym J. W., zgromadzonych dokumentów m. in. w postaci map potwierdzających związki funkcjonalne pomiędzy wszystkimi nieruchomościami oraz dokonania prawidłowej oceny, na podstawie właściwie zebranego materiału dowodowego, czy została udowodniona istotna dla wydania decyzji okoliczność faktyczna jaką stanowi istnienie związku funkcjonalnego między zespołem zamkowo-parkowym, a częścią gospodarczą przejmowanego majątku, zwłaszcza wobec zamieszkiwania rządcy H. Ł. poza tym zespołem w sytuacji gdy zarządzał on tylko jednym z folwarków wchodzących w skład majątku O. (klucza [...]), obejmującego O., O., D., W. O., K. o łącznej powierzchni 832,75 ha, podczas gdy zarząd całym majątkiem, obejmującym nie tylko wieś O., lecz także pozostałe wsie, sprawował administrator G. S. i to zamek, w którym znajdowała się kancelaria całego majątku, stanowił centralny punkt zarządzania sprawami całego tzw. klucza [...], wobec czego zachodzą podstawy do uznania, że istnieje związek funkcjonalny pomiędzy zespołem zamkowo-parkowym, a częścią gospodarczą całego majątku, bowiem część gospodarcza nie mogłaby działać bez centrum decyzyjnego, a tym samym zespół zamkowo-pałacowy stanowił część nieruchomości ziemskiej, która podlegała przejęciu z mocy prawa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące kasacyjnie Muzeum wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Muzeum - [...] w O. Skarb Państwa - Starosta K. i Powiat K. wnieśli o jej uwzględnienie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania - J. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej Muzeum - [...] w O. jako niedopuszczalnej wobec złożenia jej przez podmiot nieuprawniony oraz oddalenie skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Starosty K. i Powiatu K., względnie oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Przy tym należy podkreślić, szczególnie w niniejszej sprawie, a to z uwagi na sposób sporządzenia skarg kasacyjnych, że stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. właściwe wskazanie podstawy kasacyjnej polega nie tylko na jej uzasadnieniu ale przede wszystkim na podaniu przepisu prawa, który został naruszony. Podważanie stanowiska sądu bez wskazania naruszonego przepisu prawa, uniemożliwia sądowi kasacyjnemu jego ocenę i czyni taki zarzut nieskutecznym.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut Muzeum – [...] w O. (dalej jako Muzeum) naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego już przez ustawę z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą więc może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji), podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (patrz Uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 ONSAiWSA z 2005 r. nr 4 poz. 62). Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie odrzucił skargi Muzeum i uznał, iż należy zbadać w toku postępowania sądowego czy Muzeum legitymuje się interesem prawnym uprawniającym go do nadania mu przymiotu strony także w postępowaniu administracyjnym. Tą ostatnią kwestię Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął negatywnie dla Muzeum, w rezultacie jego skargę oddalił.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/1005 - dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05 -dostępny na www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. (wyrok NSA z 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07 – dostępny na www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W sprawie bezsporne jest, że Muzeum nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do działek nr [...] i [...] będących przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, jest jedynie ich posiadaczem. Swój interes prawny Muzeum uzasadnia uprawnieniem wynikającym z uregulowania zawartego w art. 202 u.g.n., w szczególności postępowaniem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w/w gruntów oraz własności posadowionych na nich budynków oraz uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] i własności posadowionego na niej budynku i urządzeń. Należy tu zauważyć, że z treści decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Powiatowi K. przekazane zostało mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Muzeum [...] w O., w skład którego weszły działki ewidencyjne o numerach [...] i [...]. Natomiast z ostatecznej decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 2002 r., wynika, że organ ten działając na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił stwierdzenia nabycia przez Muzeum [...] w O. z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, tj. z dniem 30 czerwca 1992 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [..] i [...] oraz nabycia prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Ponadto z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2097/14 wynika, że oddalił on skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę Muzeum na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie odmowy zmiany wskazanej wyżej ostatecznej decyzji o odmowie przyznania Muzeum prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] i prawa własności położonych na nich budynków. Zatem postępowania dotyczące żądań Muzeum związanych z działkami nr [...] i [...] zostały prawomocnie zakończone. Wynika z nich, że Muzeum nie przysługują roszczenia z art. 202 u.g.n. Swojego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu Muzeum nie może natomiast wywodzić z uzyskania prawa wieczystego użytkowania działki nr [...]. Nieruchomość ta nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wywody Muzeum, jakoby fakt przyznania praw do działki [...] niejako potwierdza uprawnienia do działek [...] i [....], są w sytuacji wydania wskazanych wyżej prawomocnych orzeczeń organów administracji i sądów, nie do przyjęcia. Reasumując, brak u Muzeum jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego do działek [...] i [...] objętych kontrolowanym postępowaniem i władanie tymi działkami nieoparte na takim tytule, powoduje, że nie sposób uznać, że Muzeum przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Muzeum nienaruszając art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ Muzeum nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Z tego względu niedopuszczalna była ocena pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Muzeum.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Muzeum – [...] w O. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej Powiatu K. i Skarbu Państwa – Starosty K. w pierwszej kolejności ocenić należy samodzielne zarzuty Powiatu K., które zostały oparte na twierdzeniu, że nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym. Niekwestionowane w sprawie jest, że podczas ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę Ł. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o podejmowanych czynnościach i podjętych rozstrzygnięciach zawiadamiano Starostę K. oraz adwokat W. S. jako Pełnomocnika Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę K. Oczywistym jest, że uczestnikami kontrolowanego postępowania administracyjnego powinien być Powiat K. i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę K. Nie ma wątpliwości, że o czynnościach i rozstrzygnięciach organów był zawiadamiany poprzez jego pełnomocnika Skarb Państwa. Wątpliwości może natomiast budzić, to czy o nich był zawiadamiany Powiat K. Należy tu zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie pojawia się, jak tego by chciał skarżący Powiat K, kwestia ważności czy skuteczności czynności dokonywanych przez Starostę K, lecz kwestia czy można uznać, że zawiadomienia i orzeczenia kierowane do Starosty K. przeznaczone były dla Powiatu K., inaczej mówiąc czy można uznać, że o treści tych czynności i rozstrzygnięć zawiadamiany był również Powiat K. jako osoba prawna. W tej sytuacji nie mają znaczenia prawidłowe skądinąd wywody skarżącego Powiatu, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu oraz spory co do podziału kompetencji pomiędzy tymi organami i Starostą jako przewodniczącym zarządu. Dla rozstrzygnięcia postawionego wyżej pytania istotnym bowiem jest, że stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i co najważniejsze reprezentuje powiat na zewnątrz. Zatem "starosta jest także organem reprezentującym powiat na zewnątrz. Oznacza to, iż we wszelkich stosunkach z organami administracji rządowej i samorządowej jest on uprawniony do reprezentowania interesów powiatu. W zakres tej reprezentacji wchodzą zarówno czynności faktyczne, jak i prawne. Czynności te wykonuje jednoosobowo i nie jest związany żadnymi wytycznymi czy instrukcjami pozostałych członków zarządu lub rady powiatu" (tak Czesław Martysz w Komentarzu do art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym, System Informacji Prawnej LEX). Skoro Starosta był informowany o wszystkich czynnościach postępowania administracyjnego, jak również odbierał zapadłe w tym postępowaniu decyzje, a dodatkowo także zawiadomienia kierowane były do pełnomocnika Skarbu Państwa, to uznać należy, że w postępowaniu brał udział nie tylko Skarb Państwa, który Starosta reprezentował, ale także Powiat K., który również był reprezentowany przez tego Starostę (tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/13).

W rezultacie za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 28 i 29 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 141 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 29 k.p.a. Bowiem brak było przesłanek do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem aktualnego właściciela nieruchomości objętej postępowaniem, Powiatu K.

Najistotniejszym zarzutem postawionym przez Skarb Państwa i Powiat K. było, zaakceptowanie przez Sąd przeprowadzonego przez organ postępowania w sytuacji naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący zarzucają, że organ pominął istotne dla rozstrzygnięcia dowody w postaci utrwalonych na piśmie wspomnień H. S.-O. oraz zaniechał dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków w zakresie funkcji, jaką pełnił G. S. w majątku, przysługujących mu uprawnień i obowiązków względem rządców poszczególnych dóbr ziemskich, w tym względem H. Ł. w sytuacji, gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zamek jako siedziba administratora majątku stanowił centralny ośrodek organizacji i zarządzania majątkiem i prowadzoną w nim produkcją rolną. Co prawda autorka skargi kasacyjnej Skarbu Państwa i Powiatu K. nie zarzuciła naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej będącego podstawą zaskarżonej decyzji, to jednak z uwagi na to, że zakres poczynionych przez organ administracji ustaleń jest determinowany późniejszym zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa materialnego, przed oceną zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. należy poczynić pewne wywody teoretyczne dotyczące zastosowanego w sprawie przez organy i Sąd prawa materialnego.

Wskazać, przede wszystkim trzeba, że w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, iż w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, także rezydencje właścicieli nieruchomości ziemskich, przechodziły na rzecz Państwa, jako część składowa przejmowanej nieruchomości ziemskiej, przy czym bez znaczenia była kwestia czy pozostawały one w tzw. "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości. W orzecznictwie wyrażany bywał także pogląd, iż związek tego rodzaju istniał, co do zasady zawsze (rezydencja przeznaczona dla właściciela majątku ziemskiego, jako jego integralna część), gdy część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona. Poglądy takie prezentowane były zarówno w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (patrz np. orzeczenia w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1923/06, SA/Wa 1927/06, SA/Wa 2076/06, SA/Wa 843/07, SA/Wa 1213/07 SA/Wa 2299/07 SA/Wa 2304/07, SA/Wa 2453/07, SA/Wa 153/08, SA/Wa 1001/08 – dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl) jak i we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz w szczególności wyroki w sprawach o sygn. akt II SA 2832/95, IV SA 1658/96, IV SA 1146/97, IV SA 2724/98, IV SA 2039/98, OSK 473/04, I OSK 210/05 - na www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podpadanie części rezydencjalnych pod działanie dekretu nie było początkowo także kwestionowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego (patrz wyrok sygn. akt III CK 36/02, czy sygn. akt III CK 393/97 - opubl. OSP nr 10 z 1998 r. poz. 171 - gdzie podnoszono brak zasady konfiskaty ruchomości a contrario przejęcia siedziby właściciela nieruchomości ziemskiej). Jednak w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA 2006/5 poz. 123), jednolicie prezentowany jest pogląd odmienny. Uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, iż rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa, w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 3/10 (opub. na www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W świetle jednolitego obecnie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu. Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie (czego zdaje się nie zauważają skarżący kasacyjnie). Zatem w istocie, ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż orzecznictwo to uległo w przeciągu kilkunastu lat znaczącej ewolucji, wobec czego istotne znaczenie z punktu widzenia poszukiwania właściwej wykładni, tego normatywnie niedefiniowanego pojęcia, może odgrywać analiza aktualnej praktyki orzeczniczej. Jako nieprzydatne do tego rodzaju analizy w niniejszej sprawie trzeba pozostawić przy tym tezy sformułowane w orzeczeniach, gdzie wyrażany był pogląd, iż "związek funkcjonalny" pomiędzy nieruchomością ziemską a terytorialnie przyległą rezydencją właściciela zachodzi, co do zasady zawsze.

Analiza aktualnego orzecznictwa, w którym uwypuklane jest znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego", prowadzi do wniosku, iż dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać następujące sformułowane w judykaturze tezy: - rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich; – dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną (patrz wyroki o sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08); - dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne (wyrok sygn. akt I OSK 1014/08); - rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07). O "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: - powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (patrz wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08); - brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09); - nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - źródła dochodów właściciela (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10); - zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1014/08).

Żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma również okoliczność czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych w następstwie bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretna datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł w tym statusem zatrudnienia, oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, np. w zakresie inwestycji itp. Przeciwko przyjęciu normatywnego (w świetle regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) znaczenia tej kwestii w kontekście ustalenia, czy określona część majątku ziemskiego podlega nacjonalizacji, przemawia także to, iż jej wyjaśnienie wymagałoby także przesądzenia, według stanu faktycznego, na jaki dzień należałoby dokonywać oceny. Pod uwagę należałoby brać zarówno datę 31 sierpnia czy 1 września 1939 r. (ostatnie dni, gdy można domniemywać funkcjonowanie majątków ziemskich zgodnie z typowymi zwyczajami - patrz tak wyroki NSA II SA 250-251/94, I OSK 824/06), czy też dzień wejścia w życie dekretu bądź z kolei datę dokonywania czynności przejęcia w zarząd Państwa. Dekret mógł być bowiem dopiero ze wskazaną na końcu datą skutecznie wykonywany na terenach niebędących jeszcze pod jurysdykcją ówczesnego prawodawcy - zarówno w dniu wejścia w życie dekretu w wersji pierwotnej jak i po jego nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945 r. generalnie tereny na zachód od Wisły pozostawały pod okupacją niemiecką. W rachubę może wchodzić potencjalnie także zupełnie inna data. Należy mieć przy tym na uwadze, iż warunki faktycznego funkcjonowania majątków ziemskich na dzień wejścia w życie dekretu (ewentualnie jego faktycznego wykonania) miały się z reguły nijak do zwyczajów panujących wcześniej w majątkach ziemskich (w okresie międzywojennym) z uwagi na ich objęcie kilkuletnią administracją przez zarządców ustanowionych przez okupanta.

Nie ma istotnego znaczenia późniejsze wykorzystywanie części rezydencjalnej nieruchomości, na cele związane z rolnictwem. Orzeczenie dotyczy ustalenia stanu prawnego (przejście bądź nie na rzecz Państwa części nieruchomości ziemskiej) na dzień wejścia w życie stosownych regulacji dekretu. Możliwość wykorzystania części rezydencjalnej na inne cele niż działalność rolnicza, nie oznaczałoa, że nieruchomości te podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle bowiem tez przywołanego orzecznictwa nacjonalizacji podlegała jedynie ta cześć nieruchomości, która była przeznaczona do produkcji rolnej (niezależnie, czy była ona faktycznie prowadzona), lecz nie ten jej fragment, który do tego celu nie był funkcjonalnie przeznaczony, lecz tylko mógł potencjalnie zostać użyty. Przeciwne rozumienie przepisów dekretu oznaczałoby, iż o zakresie nacjonalizacji, gdy chodzi o poszczególne nieruchomości i obiekty, przesądzałoby w istocie np. to, na jakie cele planuje je przeznaczyć potencjalny nowy właściciel (tu Państwo). Takie rozumienie dekretu wyklucza w pierwszym rzędzie okoliczność, iż w jego świetle nacjonalizacja następowała z mocy prawa (wykładnia systemowa). Konkluzję taką potwierdzają również względy wykładni celowościowej.

W aktualnym orzecznictwie, gdzie nawiązuje się do kryterium "związku funkcjonalnego" podkreślane jest, iż rezydencja właściciela majątku, co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Jak się wywodzi, nie były one przydane dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych (patrz tak uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06, wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). Wywodzi się, iż zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08, i uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/10). Wszystkie orzeczenia dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl.

Natomiast istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 1014/08, I OSK 27/09 dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Czy w części gospodarczej czy w części mieszkalnej pałacu (zamku) znajdował się np. kantor czy biuro, w którym przyjmował interesantów, i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.). Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby, do wniosku, iż część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, iż nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania, jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcje mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo (patrz realizacja wskazanej na wstępie relacji dwustronnej zależności).

Przekładając powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, trzeba stwierdzić, że słusznie Sąd I instancji, ze względu na ugruntowane już stanowisko, że rezydencja właścicieli nieruchomości, co do zasady nie podpadała pod przepis dekretu o reformie rolnej, jako niesłużąca jego celom, chyba że istniał związek funkcjonalny pomiędzy zamkiem (dworem, pałacem) a majątkiem ziemskim zbadał prawidłowość ustalonego pod tym kątem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował prawidłowo ustalony przez organ drugiej instancji stan faktyczny. Ustalenia te były wystarczające do oceny przez Ministra i Sąd czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem zamkowo-parkowym a częścią gospodarczą majątku w O. Zarzuty skarżących kasacyjnie w tym zakresie sprowadzają się jedynie do polemiki z oceną zebranego materiału dowodowego opartej na wybiórczej ocenie dowodów z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy. Nie należy bowiem zapominać, że przedmiotem sprawy jest zamek w stylu późnego gotyku położony na wyspie otoczony fosą oraz stylowym parkiem. Już tylko ta okoliczność powoduje, że wykazanie funkcjonalnego związania tegoż zespołu z produkcją rolną co do zasady jest trudne. Jak to bowiem wskazano wyżej, ze stanu faktycznego musiałoby wynikać, że część gospodarcza nie mogłaby prawidłowo funkcjonować, bez zespołu zamkowo-parkowego i odwrotnie. Zamek wraz z parkiem nie służył produkcji rolnej i jako taki nie był do tej produkcji w żadnym zakresie przydatny. Zdaniem skarżących o takim związku świadczy zamieszkiwanie w zamku administratora G. S. i zarządzanie przez niego z zamku wszystkimi majątkami rolnymi należącymi do właścicieli zamku w O. (tzw. kluczem [...]). Kwestia ta była przedmiotem oceny dokonanej przez organ drugiej instancji (str. 5-7 zaskarżonej decyzji) i przez Sąd (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Organ ten nie kwestionował tej okoliczności.

Minister ustalił też charakter zamku, a przede wszystkim miejsce zamieszkania rządcy skąd był prowadzony bezpośredni zarząd nad gospodarstwem rolnym w O. Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika również, że właściciel majątku S. K. przed wojną nie zamieszkiwał w zamku, dlatego ustanowił administratora G. S. opiekującego się wszystkimi folwarkami będącymi jego własnością. Jednak w majątku O. zatrudniał również zarządcę (rządcę) H. Ł., który według świadków mieszkał w budynku zwanym rządówką umiejscowioną poza zespołem zamkowo-parkowym i stamtąd bezpośrednio zarządzał folwarkiem. Okoliczność tą potwierdzają także zebrane dokumenty w tym mapy. Z zeznań J. Ż. i R. R. wynika, że co prawda całym majątkiem S. K. i M. K. zarządzał G. S. ale dodatkowo ten ostatni świadek podał, że budynek biurowy majątku znajdował się w części gospodarczej, tj. poza zespołem zmkowo-parkowym. Także J. W. podniosła, że zarządca H. Ł. miał siedzibę w podwórzu gospodarczym. Podała też, że w zamku było biuro, gdzie urzędował G. S. ale zaznaczyła, że nie było tabliczki z napisem kancelaria. W pomieszczeniu tym S. wydawał polecenia rządcy H. Ł. "jak rozstawiać ludzi do pracy". Jej zdaniem interesanci byli załatwiani w budynku na terenie gumna gdzie mieszkał rządca. Według niej w budynku tym było biuro, gdzie rządca rozdzielał swoje dyspozycje pracownikom i tam też regulowane były pensje pracowników. Zasadnie zatem przyjął organ, że G. S. sprawował funkcje administratora majątku w imieniu nieobecnych właścicieli, natomiast bezpośrednią kontrolę nad pracami w folwarku sprawował H. Ł. Takiego stanowiska, nie podważają wspomnienia H. S.–O. ani dokumenty w postaci pism, wyciągów, pamiętnika i umów, złożone na rozprawie przed NSA przez Skarb Państwa i Powiat K.

Skarżący podważają także przyjęcie przez Sąd funkcji rekreacyjnej parku. Przy czym wskazują jedynie na zeznania dwóch świadków R. R. i J. W. Z zeznań tego pierwszego wynika, że na terenie parku był budynek, w którym trzymano trzodę chlewną a z zeznań J. W., że w domku szwajcarskim przechowywano owoce i płody rolne. Pełnomocnik Powiatu K. i Skarbu Państwa nie przedstawił jednak szerszej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Tymczasem, jak to wskazał Minister, R. R. zeznał, że na terenie parku w odległości ok. 150 metrów od domku szwajcarskiego znajdował się budynek gdzie były trzymane świnie, jednakże wskazał również, że zabudowania gospodarcze znajdowały się poza obrębem parku. Istnienia chlewni w parku nie potwierdziła także J. W. zaznaczając jednocześnie, że w parku nie były hodowane zwierzęta, za to był kort do tenisa i rosły drzewa ozdobne. Okoliczności tej nie potwierdzają też zgromadzone w sprawie mapy. Nawet sami skarżący nie wskazują konkretnego miejsca hodowli świń w parku. Natomiast co do funkcji tzw. domku szwajcarskiego, to z zeznań J. W. wynika, że budynek ten pełnił funkcje mieszkalno–składową, bowiem na dole kwaterowani byli goście a na górze ogrodnik przechowywał owoce i warzywa. Funkcję mieszkalno–składową tego budynku częściowo potwierdza także dokumentacja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem ustalenia Ministra i Sądu w tym zakresie są prawidłowe.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął też za organem, że staw w parku nie był wykorzystywany gospodarczo. Co prawda świadek J. W. zeznała, że w majątku był zatrudniony rybak bo w stawie hodowano ryby. Jednak świadek nie skonkretyzowała, w którym stawie. Słusznie zatem przyjął, organ, że odgrodzenie stawu parkowego o pow. 0,75 ha, którego brzegi były porośnięte drzewami - murem od części gospodarczej i istnienie w folwarku innych stawów o znacznie większej powierzchni - 4 ha, nie pozwala przyjąć, że staw w parku był wykorzystywany w gospodarczej hodowli ryb.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także mapy dołączone przez Muzeum do pisma z dnia 3 grudnia 2012 r., w szczególności mapa wskazana w punkcie 4, która przedstawia aktualny stan okolic zespołu zamkowo-parkowego nie podważają ustalonego przez Ministra stanu faktycznego, zaaprobowanego następnie przez Sąd, wręcz odwrotnie, potwierdzają go. Okoliczność centralnego położenia zamku (otoczonego parkiem) na terenie folwarku, nie może przesądzać o jego rolniczym przeznaczeniu. Niezrozumiałe jest natomiast twierdzenie skarżących kasacyjnie, że "Z przedłożonych map jasno wynika, że teren Zamku w O. był więc częściowo w sposób bezpośredni przeznaczony na działalność rolniczą (hodowla zwierząt, sad), a pośrednio jako siedziba administratora majątku, gdzie miał on swoje biuro oraz swoiste zaplecze techniczne majątku O. (stajnie, kuźnia, warsztaty), także był organizacyjnie powiązany z działalnością rolniczą". Twierdzenie to w większości nie znajduje potwierdzenia nie tylko w tych mapach ale jest także sprzeczne z zebranym i przedstawionym wyżej materiałem dowodowym.

Reasumując, stwierdzić należy, że zakwestionowana decyzja została oparta na właściwie zgromadzonym i przeanalizowanym materiale dowodowym, co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Zatem Minister i Sąd nie naruszyli zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Na podstawie tak zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego Minister uznał, że brak jest przesłanek do przyjęcia rolniczego charakteru działki nr [...], na której znajduje się zespół zamkowo–parkowy, co umożliwiało jej przejęcie na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister a za nim Sąd przyjęli, że fakt zamieszkiwania G. S. w zamku i administrowania kluczem [...], nie świadczy o bezpośrednim związku funkcjonalnym zamku z folwarkiem, który potwierdzałby rolniczy charakter działki nr [...], umożliwiający jej przejęcie na cele reformy rolnej. Według organu i Sądu okoliczność pośredniego administrowania przez G. S. folwarkiem w O. nie jest taką, która potwierdzałaby to, że część gospodarcza folwarku nie mogłaby prawidłowo funkcjonować, bez zespołu zamkowo-parkowego i odwrotnie. Stanowisko to jest podważane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarbu Państwa i Powiatu K. Jednak autorka tej skargi kasacyjnej (na marginesie – także skargi kasacyjnej Muzeum) nie zarzuciła naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ani żadnego innego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które to przepisy były podstawą wydania kwestionowanej decyzji Ministra w oparciu o wyinterpretowany z nich brak związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem zamkowo-parkowym a częścią gospodarczą majątku w O. Jak wskazano już na wstępie taka sytuacja uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Ministra i Sądu pierwszej instancji, które na podstawie wskazanego wyżej prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przyjęli - że w niniejszej sprawie przedmiotowy związek funkcjonalny nie zachodzi. W konsekwencji, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że przejęty w ramach reformy rolnej zespół zamkowo-parkowy (działka [...]) nie stanowi nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i nie nadawał się do realizacji celów reformy rolnej, nie zostało przez Skarb Państwa i Powiat K. podważone.

W konkluzji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową zgodną z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem i zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. do jej uwzględnienia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także skarga kasacyjna Skarbu Państwa i Powiatu K. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.