Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 720/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 88, art. 91, art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 2, art. 29
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: Art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...] odmówił Z. Z. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1.05.2007r. w wysokości przysługującej dla policjantów posiadających rodzinę z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania w/w świadczenia.

Jako podstawę prawną organ wskazał art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżący był funkcjonariuszem Policji do dnia 30.04.2007 r. W okresie pełnienia służby pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę.

Równoważnik za brak lokalu przyznawano emerytom policyjnym na podstawie art. 92 ustawy o Policji a nie na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej oraz ich rodzin.

W myśl art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), emeryci i renciści policyjni mają prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji MSWiA lub podległych mu organów w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Osoby te mają również prawo do pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym.

Natomiast prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określone zostało w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Rozwinięcie i uszczegółowienie art. 92 stanowią przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r., zgodnie z którym emeryci i renciści policyjni utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Do dnia 11 maja 2005 r. obowiązywał § 8 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. Mocą wskazanego paragrafu, uprawnieni posiadali prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Tym samym przestała istnieć podstawa prawna przyznawania emerytom i rencistom równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Ocena uprawnień emerytów i rencistów do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi następować w oparciu o rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

Z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r., uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uprawnienie Z. Z. do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wygasło z mocy prawa nie dlatego, że przestał spełniać warunki określone w rozporządzeniu, lecz z uwagi na uchylenie § 8 rozporządzenia, który uprawniał do tego świadczenia także emerytów i rencistów policyjnych.

Z. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

Z. Zajda wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. III SA/Kr 249/09, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajduje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na to, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który określa, że: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonanie merytorycznej oceny, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, czy wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia w nim wskazanego zasługuje na uwzględnienie oraz czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa merytorycznie.

Komendant Wojewódzki Policji po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego Z. Z. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2008 r. nr [...] - decyzją z dnia 5 maja 2010r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 127 ust. 2, art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, §1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu wskazał, że Z. Z. był funkcjonariuszem KWP. Na mocy decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP z dnia [...] 1994 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Na podstawie Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, został z dniem 30.04.2007 r. zwolniony ze służby w Policji. W związku z powyższym, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1.05.2007 r. decyzji z dnia [...] 1994 r. jako bezprzedmiotowej.

W dniu 19.08.2008r. Z. Z., jako rencista policyjny złożył do Komendy Powiatowej Policji podanie o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a w dniu 6.11.2008 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Mając na względzie stanowisko Sądu, organ odwoławczy stwierdził, że do dnia 12.05.2005 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl § 8 w/w rozporządzenia jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. Mocą § 8 w/w rozporządzenia emeryci i renciści policyjni posiadali, więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W dniu 12.05.2005 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl §1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tej sytuacji należy uznać, że z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r., uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., emeryci i renciści policyjni stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika.

Na takim stanowisku stoi również Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. stwierdził, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto Trybunał stwierdził, że przepis §1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.

W ocenie organu odwoławczego, Z. Z. od dnia 1.05.2007 r. jako rencista policyjny nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję.

Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) - przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w sprawie nie mają one zastosowania i nie stanowią podstawy do wypłacania skarżącemu, będącemu policyjnym rencistą, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia musi prowadzić do wniosku przeciwnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Wskazał, że naruszenie wymienionych przepisów polega na błędnej ich wykładni i niezastosowaniu w odniesieniu do sytuacji, w której znalazł się skarżący oraz stwierdzeniu, że wobec uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., brak jest przepisu, na podstawie którego można przyznać emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Prawo funkcjonariusza Policji, ale też policyjnego rencisty i emeryta, do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego sformułowanego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Prawo to nie znajduje i nie znajdowało oparcia w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., albowiem delegacja zawarta w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie uprawnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określania kręgu podmiotów, którym przysługuje bądź nie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przypisywanie takiego uprawnienia Ministrowi SWiA co znalazło wyraz tak w decyzjach organów, jak i w wyrokach sądów, nie odpowiada zakresowi przyznanej mu delegacji i nie ma żadnego uzasadnienia.

Krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do przedmiotowego równoważnika określił bezpośrednio ustawodawca, co wynika z prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Z przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wynika, że podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego. Bezpośrednio z prawem do lokalu mieszkalnego związane jest, uregulowane w art. 92 niniejszej ustawy, prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do tego świadczenia przysługuje, bowiem policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zatem równoważnik pieniężny stanowi rekompensatę za niezrealizowane prawo do lokalu w naturze lub w postaci pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. przedmiotowej ustawy.

Wobec powyższego, dokonując prawidłowej wykładni tych przepisów należy dojść do wniosku, że art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 92 ust. 1 tej ustawy. Zatem funkcjonariusz zwolniony ze służby, uprawniony do policyjnej emerytury lub renty ma prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Prawo do przedmiotowego świadczenia wynika wprost z powołanych wyżej przepisów.

Oznacza to, że prawo to nie wynikało nigdy z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., które wydane zostało w wykonaniu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, przepis ten regulował jedynie kwestie natury technicznej, związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika.

Samo zaś uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika natomiast wprost z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest określony bezpośrednio w przepisach ustawowych (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, publ. OTK-A z 2004 r. nr 10, poz. 109).

Błędnie, więc wywodzi organ, że uchylenie przepisu rangi rozporządzenia może wpłynąć na pozbawienie uprawnienia przyznanego mocą ustawy. Przepisy rozporządzenia nie mogą, bowiem kształtować postanowień wynikających z ustaw. Nadto, uchylony § 8 rozporządzenia nie przyznawał, emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Nie można podzielić twierdzeń organu, jakoby przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prowadziły do kolizji z przepisami ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. To przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o Policji, jako przepisy aktu niższego rzędu, winny pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Nie powinny, więc być odczytywane, jako przesłanka dla organu, uniemożliwiająca mu oderwanie się od uprawnień przyznanych emerytom policyjnym w drodze ustawy.

Uprawnienie funkcjonariusza Policji - w tym emeryta policyjnego, do lokalu mieszkalnego, jest ściśle powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, obejmuje przydział lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy finansowej. Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. "c" ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,...oraz ich rodzin, prawo do lokalu mieszkalnego, obejmuje także prawo do równoważnika za jego brak.

Trafność takiego poglądu, potwierdza także treść § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż decyzję w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy, o których mowa w ust. l - właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty (w tym przypadku Komendant Powiatowy Policji ).

W tej sytuacji, zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., w wyniku którego skreślono § 8 tego aktu, nie ma wpływu na prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 245/06). Tym samym brak jest podstaw uzasadniających pozbawienie skarżącego prawa do tego świadczenia z przyczyn wskazanych przez organy.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją, że kwestię tą rozstrzygnął ostatecznie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. Wiążąca jest jedynie sentencja orzeczenia, a nie uzasadnienie. Dodatkowo uzasadnienie orzeczenia TK jest próbą dokonania niedopuszczalnej wykładni prawa.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt PZP 2/09 podjętej w składzie 7 sędziów (uchwała mająca moc zasady prawnej) stwierdził, że art.188 Konstytucji RP przewiduje zamknięty katalog uprawnień orzeczniczych TK. Skoro w tym przepisie jest jedynie mowa o uprawnieniu do orzekania o zgodności badanych przepisów z konstytucja, umową międzynarodową bądź ustawą, to nie można w drodze wykładni funkcjonalnej rozciągać kompetencji Trybunału Konstytucyjnego na możliwość wydawania orzeczeń interpretacyjnych (A. Górski "Spór na szczytach władzy sądowniczej", Rzeczpospolita 26.03.2010r.).

Wspomniany wyrok TK jednak nie orzeka o niekonstytucyjności przepisów. Dotyczy wyłącznie przepisów rozporządzenia zmieniającego, a nie całego rozporządzenia w sprawie równoważnika, nie ma w nim żadnej okoliczności stwierdzającej, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego prawo do równoważnik pieniężnego emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje, czy też należy je odbierać. Trybunał nie orzekał również w sprawie samego prawa do równoważnika i nie przeprowadził postępowania w przedmiocie art. 2, 29 ustawy emerytalnej i rozdziału 8 ustawy o Policji będącymi źródłem uprawnienia.

Powyższe znajduje uzasadnienie w wyrokach sądów administracyjnych, które zapadły już po ogłoszeniu wyroku TK, gdzie sądy orzekały na korzyść emerytów policyjnych. Takimi przykładami są wyroki:

- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08 (niepubl.) ze skargi K. J.,

- Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.12.2009 r. sygn. akt I OSK 1363/08 ze skargi kasacyjnej skarżącego,

- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.04.2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 dotyczący skarżącego, uchylający z jego skargi decyzje I i II instancji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i kończący spór w sprawie.

TK wielokrotnie wypowiadał się w wyrokach odnośnie decyzji ostatecznych i praw nabytych na przyszłość. Wynika z nich wprost stosowanie zasady, że prawa nabyte, czy też nadane decyzją ostateczną podlegają takiej samej ochronie prawnej jak prawo posiadania, czy też prawo własności. Żadne prawa nie mogą być odbierane wyłącznie na podstawie błędnych interpretacji przepisów, błędu co do prawa, czy też polityki organu w zakresie danych spraw administracyjnych.

Reasumując skarżący stwierdził, że przy wydawaniu decyzji w sprawie doszło do naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 88 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o Policji, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, a więc bezwzględną podstawę uchylenia przedmiotowej decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego oraz z akt sprawy zarejestrowanej w WSA w Krakowie do sygn. III SA/Kr 1032/10 wraz z aktami administracyjnymi wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 - prawomocnym od dnia 24 czerwca 2010 r.- uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2007 r. nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2007 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007r. decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. do WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 289/08 oddalił skargę Z. Z.

Na skutek wniesionej przez Z. Z. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK1363/08 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd w dalszych rozważaniach wskazał, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń NSA.

Zalecenia te sprowadzały się zaś do oceny stanowiska skarżącego, przez pryzmat stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 245/06. W wyroku tym Sąd wskazał, iż uprawnienie funkcjonariusza Policji - w tym też emeryta policyjnego - do lokalu mieszkalnego, jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, obejmuje przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy finansowej. Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak.

Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. "c" ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, prawo do lokalu mieszkalnego, obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Trafność takiego poglądu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza także treść § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy o których mowa w ust. 1 - właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. Zatem fakt uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stwierdzał, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), pozostawał bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

(...) Sąd w pełni podziela wywody zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. i przyjmuje je jako własne na potrzeby problematyki rozpoznawanej sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż źródłem uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest uchylony § 8 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. Przepis ten regulował jedynie kwestie natury technicznej, związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika. Samo zaś uprawnienie do równoważnika wynikało z ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

Błędnie, więc wywodził organ, że uchylenie przepisu rangi rozporządzeniowej może wpływać na pozbawienie uprawnienia przyznanego mocą ustawy. Przepisy rozporządzenia nie mogą, bowiem kształtować postanowień wynikających z ustaw. Nadto, jak już wyżej wskazano, uchylony § 8 omawianego rozporządzenia nie przyznawał emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

(...) Sąd nie podzielił także twierdzeń organu, jakoby przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prowadziły do kolizji z przepisami ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Na przedmiotową problematykę należy, bowiem spojrzeć z innego punktu widzenia. To przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o Policji, jako przepisy aktu niższego rzędu, winny pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Nie powinny, więc być tym bardziej odczytywane, jako przesłanka dla organu administracji, umożliwiająca mu oderwanie się od uprawnień przyznanych emerytom policyjnym w drodze ustawy.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, (...).

Postępowanie administracyjne w sprawie w odniesieniu do której WSA w Warszawie wydał powyższy wyrok zostało wszczęte skierowanym do skarżącego zawiadomieniem KWP z dnia 28 czerwca 2007 r. na podstawie art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Akta tego postępowania nie zawierają żadnego rozstrzygnięcia podjętego po wydaniu tego wyroku.

Z. Zajda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę zawierającą wniosek o wymierzenie w trybie art. 154 § 4 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi grzywny temu organowi za bezczynność w przedmiocie nie rozpatrzenia w ustawowym terminie wezwania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.04.2010r. sygn. akt II SA/Wa 195/10. Sprawa została zarejestrowana do sygn. akt III SA/Kr 1032/10. Nie wykonania wyroku upatruje w braku naliczenia i wypłacenia zaległych należności z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz bieżącego naliczania i wypłatę przysługującego skarżącemu świadczenia z decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP z dnia [...] 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Komendant Wojewódzki Policji wydając zaskarżoną decyzję zdaniem Sądu, w pełni uwzględnił wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. III SA/Kr 249/09, przez dokonanie merytorycznej oceny, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, czy wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia w nim wskazanego zasługuje na uwzględnienie oraz czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa merytorycznie.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzającą ja decyzja organu I instancji- Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2008r. nr [...] odmawiająca Z. Z. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1.05.2007r. w wysokości przysługującej dla policjantów posiadających rodzinę z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania w/w świadczenia, wbrew twierdzeniom skargi, nie narusza art. 88 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, ani też innych przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.10.2010 r. sygn. I OSK 541/10 utrzymującym w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9.12.2009 r. sygn. III SA/Kr 449/09.

"1. Sama zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 12 maja 2005 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

2. Uprawnionym jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 12 maja 2005 r. nie dawał podstawy do nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do omawianego równoważnika pieniężnego. Skutkiem tego zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji po tej dacie w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych czy rentowych sprawia, że decyzja przyznająca temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego staje się bezprzedmiotowa, co z kolei warunkuje stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa."

W konsekwencji w odniesieniu do niniejszej sprawy należy wskazać, że według strony skarżącej regulacja zawarta w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 1277 ze zm.) i ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm.) – dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" – stwarza uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do otrzymywania świadczeń związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych na zasadach odnoszących się do policjantów, w tym spornego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez organy Policji, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Pomimo, że jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd w akceptuje stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 26.10.2010 r. sygn. I OSK 541/10, dla zachowania wymogów uzasadnienia wyroku zawartych w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedstawia następująca argumentację.

Organy, jako datę utraty podstawy prawnej do przyznania i wypłaty przedmiotowego świadczenia przyjęły dzień 12 maja 2005 r. tj. datę wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r., nr 70, poz. 633) – dalej jako rozporządzenie MSWiA z 2005 r., wskutek którego uchylony został przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., na mocy którego przepisy rozporządzenia stosowane były do emerytów i rencistów policyjnych.

Nawiązując do powyższej nowelizacji przepisów wykonawczych należy zauważyć w sprawie, że na mocy decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP z dnia [...] 1994 r. skarżący pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego dotyczyła skarżącego, jako funkcjonariusza Policji.

Na podstawie Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, skarżący został z dniem 30.04.2007 r. zwolniony ze służby w Policji uzyskując status rencisty, a więc w zmienionym stanie prawnym, kiedy to, jako rencista nie mógł już uzyskać prawa do równoważnika pieniężnego.

W rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" zawarto przepisy stanowiące o uprawnieniach i świadczeniach funkcjonariuszy służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, przy czym w art. 88 ust. 1 sformułowano ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, które zostało skonkretyzowane w dalszych przepisach obejmujących szereg różnych uprawnień, w tym: prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 91), prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Z kolei w cytowanej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb, postanowiono w art. 2, że w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie wymienione świadczenia pieniężne oraz (pkt 2) "inne świadczenia i uprawnienia", w tym (pkt 2 lit. c) prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym.

Zgodnie z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym – funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (...), w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Treść właśnie tych wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rodzi zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, które znalazły wyraz nie tylko w dwóch różnych stanowiskach organu i strony skarżącej, ale również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym.

Aby ocenić prawidłowość podjętych w niniejszej sprawie decyzji, należało wyróżnić dwie odmienne sytuacje:

1. pierwszą, w której emerytowi policyjnemu wypłacano przedmiotowe świadczenia na podstawie decyzji wydawanych na rzecz funkcjonariusza bądź emeryta czy rencisty przed datą 12 maja 2005 r.,

2. drugą, w której przedmiotowe świadczenie przyznano decyzją funkcjonariuszowi w służbie stałej, a zaprzestano wypłaty świadczenia i odmówiono decyzją przyznania tego świadczenia gdy funkcjonariusz nabył uprawnienia emerytalne i został zwolniony ze służby po dniu 12 maja 2005 r.

Na tle przypadków wymienionych w pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w związku z rozpoznawaniem spraw, w których zaskarżone zostały orzeczenia dotyczące wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika pieniężnego za remont bądź brak lokalu oraz spraw w przedmiocie bezczynności organów Policji wobec żądań emerytów i rencistów co do wypłaty spornych świadczeń.

Z uwagi na zbieżność regulacji w zakresie równoważników za remont lokalu i brak lokalu mieszkalnego do rozważań w niniejszej sprawie przydatne są poglądy wyrażone w orzeczeniach dotyczących obu rodzajów świadczeń.

Na szczególną uwagę zasługuje przywołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 245/06), w którym sformułowano tezę, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że równoważnik pieniężny przyznany funkcjonariuszowi na podstawie art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (MP Nr 76, poz. 7008) był również wypłacony po uzyskaniu przez skarżącego statusu emeryta policyjnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu i nie zmienia tego fakt uchylenia przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., co w konsekwencji czyniło niezasadnym wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Powyższy pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK 525/07) oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 4/07), w uzasadnieniach których podkreślono, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej (§ 8 cyt. rozporządzenia) nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama, bowiem zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny.

Wskazany kierunek orzeczniczy ugruntowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 957/07 (publ. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 77) przyjętym następnie szeroko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. W tym wyroku zawarto tezę, zgodnie z którą w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że przepisy rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r., ani inne przepisy ustawy o Policji, nie powodują takiego skutku, a zatem samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne.

Nawiązanie do tego stanowiska znalazło wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie bezczynności organów Policji, w związku z zaprzestaniem wypłaty równoważników pieniężnych emerytom policyjnym (np. wyroki NSA z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09). W wyrokach dotyczących tych spraw przyjmowano jednolicie, iż zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją określonego rozporządzenia MSWiA nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom lub emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont, czy brak lokalu mieszkalnego, przy czym zauważano, że decyzje przyznające prawo do równoważnika pieniężnego wskazywały, że wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek. Oznacza to, że przedmiotowe decyzje przyznawały uprawnionym osobom określone uprawnienia na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określały zdarzenia, czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego (wyrok NSA z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1576/09).

Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, że w wieloletniej praktyce organów Policji, zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (wcześniej stosownego zarządzenia MSWiA). Wymienione przepisy uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się z chwilą zwolnienia ze służby adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w przytoczonych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż sama zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 12 maja 2005 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Podkreślić należy, że takie stanowisko pozostaje w związku z przedstawioną wyżej tzw. szeroką interpretacją pojęcia "prawa do lokalu", którym posługuje się regulacja art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Jednak treść wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może być też rozumiana odmiennie, a mianowicie, że prawo do lokalu przewidziane w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy jest zawężone tylko do prawa zajmowania przydzielonego lokalu i nie obejmuje innych świadczeń w postaci równoważnika za brak lokalu, czy remont lokalu. Wyrazem tych dwóch różnych stanowisk są przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 969/07) i z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1012/07), dotyczące analogicznej regulacji w zakresie funkcjonariuszy i emerytów ABW.

Kolejnym orzeczeniem, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wąskim rozumieniem prawa do lokalu przysługującego emerytom i rencistom policyjnym jest wyrok z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 1032/09), nawiązujący do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (pub. Dz. U. Nr 196, poz. 1221). Niewątpliwie wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynął znacząco na zmianę interpretacji przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aczkolwiek bezpośrednio dotyczył zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) równoważnika za brak lokalu mieszkalnego – ze wskazanymi przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i Konstytucji RP. Trybunał, dostrzegając występowanie różnej wykładni w omawianym zakresie, stwierdził w uzasadnieniu, że opowiada się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co oznacza, że przepis ten nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczono przy tym, że krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie, a rozporządzenie nie może normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie, ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Trybunału, uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy.

Z uwagi na całokształt argumentacji przedstawionej przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku trudno nie uwzględnić jego stanowiska przy dokonywaniu interpretacji art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aczkolwiek przypomnieć należy, że wykładnia przepisu ustawy zawarta w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy powszechnie wiążącej i nie jest jedynym dopuszczalnym sposobem rozumienia określonego przepisu (por. Uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 8/09).

Z tych względów za trafne należało uznać stanowisko organów obu instancji, które jako cezurę czasową, wyznaczającą moment od jakiego można stosować wykładnię polegającą na wąskim rozumieniu "prawa do lokalu", przyjął datę 12 maja 2005 r.

W rozpoznawanej sprawie skutkowało to uznaniem, iż od tej daty przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez rencistę policyjnego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego.

W konsekwencji należy wskazać, że decyzja z dnia [...] 1994 r. przyznająca skarżącemu będącego wówczas funkcjonariuszem Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana przed 12 maja 2005 r. Skoro, więc na podstawie Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, skarżący został zwolniony ze służby w Policji, niewątpliwie nie mogła być wydana decyzja przyznająca to świadczenie skarżącemu, który od dnia 1.05.2007 r. jako rencista policyjny nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sytuację skarżącego należy odróżnić od sytuacji tych funkcjonariuszy Policji, którzy status emeryta/rencisty uzyskali przed datą 12 maja 2005 r.

Wskazać należy, że odmienna ocena omawianych uprawnień emerytów i rencistów policyjnych ma związek nie tyle z samą zmianą stanu prawnego wyznaczonego powyższą datą, ile ze zmianą wykładni przepisów regulujących przedmiotowe świadczenia.

W ocenie składu orzekającego w sprawie uzasadnionym, zatem było uznanie, że istnieje potrzeba określenia ram czasowych dla stosowania wykładni spornej regulacji ustawowej – przyjmowanej we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych i następnie uznanej za słuszniejszą – nowej wykładni, zaprezentowanej głównie przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc pod uwagę okoliczności przestawione wyżej, dotyczące praktyki stosowania omawianych przepisów i ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie oraz mając wzgląd na wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, czy zasady praworządności, należało zaakceptować przyjętą przez organy administracji, datę 12 maja 2005 r., jako datę graniczną. Trudno byłoby, bowiem zaakceptować stan, w którym nowa interpretacja przepisu rzutowałaby na uprawnienia nabyte na podstawie decyzji wydawanych wówczas, gdy obowiązywał przepis prawa tj. § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. regulujący wprost uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do przedmiotowych świadczeń pieniężnych, a organy administracji nie były władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustawy. Kłóciłoby się to z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, mającą na celu ochronę praw nabytych, zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, a także przyczynianie się do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów państwa.

Niewątpliwie zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją rozporządzenia, obowiązującą od 12 maja 2005 r., była na tyle znacząca, że adresaci uchylonej normy powinni się liczyć ze skutkami z tego wynikającymi.

W rezultacie uprawnionym jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 12 maja 2005 r. nie dawał podstawy do nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do omawianego równoważnika pieniężnego. Skutkiem tego zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji po tej dacie w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych czy rentowych sprawia, że brak jest podstawy prawnej do przyznania tego świadczenia.

Nie mógł przynieść zamierzonego skutku podniesiony przez skarżącego zarzut, że trafność stanowiska skarżącego, potwierdza także treść § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjant ów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż decyzję w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy, o których mowa w ust. l - właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty (w tym przypadku Komendant Powiatowy Policji).

Przede wszystkim należy zauważyć, że przytoczona treść § 9 ust. 2 pkt 1 zawarta została w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 918). Przepis ten zawarty w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o Policji, jak już wskazano powyżej, nie zmienia uprawnień określonych w ustawie.

Nie mógł też przynieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego, że samo zaś uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wprost z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest określony bezpośrednio w przepisach ustawowych (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, publ. OTK-A z 2004 r. nr 10, poz. 109). Wskazany wyrok odnosił się do uprawnień policjantów a nie rencistów czy emerytów.

W świetle powyższych uwag zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie Sąd w niniejszej sprawie jest związany tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 - prawomocnym od dnia 24 czerwca 2010 r.- uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2007 r. nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2007r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007 r. decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zgodnie, bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów i sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a). Powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniana według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

Powyższa regulacja wskazuje, więc, wbrew twierdzeniom skargi, że wyrok powyższy nie jest kończącym spór w sprawie. Wyrok ten jedynie eliminował z obrotu prawnego decyzje stwierdzające wygaśnięcie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa z dniem 1 maja 2007 r. decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

To wskazuje, że decyzja z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonuje w obrocie prawnym.

Nie można jednakże nie zauważyć, że poddane obecnie kontroli sądu decyzje w przedmiocie odmowy przyznania przedmiotowego równoważnika wydane zostały w postępowaniu, które zostało wywołane tym, że Z. Z. w dniu 19.08.2008r., jako rencista policyjny złożył do Komendy Powiatowej Policji podanie o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a w dniu 6.11.2008r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organy zobowiązane były do merytorycznej oceny wniosku skarżącego zgodnie z treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. III SA/Kr 249/09, a związanie to dotyczy także Sądu orzekającego ponownie w tej samej sprawie.

W niniejszej sprawie orzekając ponownie Sąd zauważa, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. III SA/Kr 249/09, został wydany w dniu 14 stycznia 2010r. natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 195/10 został wydany w dniu 21 kwietnia 2010 r. wywołując taki skutek, że decyzja z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonuje w obrocie prawnym.

Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu ówczesnemu funkcjonariuszowi policji Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy z dniem z dniem 1.05.2007r. utracił status funkcjonariusza uzyskując status rencisty policyjnego, spowodowało z jednej strony niejasność i brak pewności, co do obwiązującego stanu prawnego dla wszystkich uczestników obrotu prawnego, z drugiej zaś strony formalne pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym rodzi spory związane z jej wykonywaniem. Interes społeczny przemawia za tym, aby takie okoliczności nie występowały w obrocie prawnym. Taki spór pomiędzy skarżącym a organami istnieje, o czym świadczy nie tylko niniejsza sprawa, ale i także sprawa ze skargi Z. Z. o wymierzenie KWP grzywny w trybie art. 154 §1 p.p.s.a. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa, 195/10 którego wykonania skarżący upatruje w czynności naliczenia i wypłacenia zaległych należności z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz bieżącego naliczania i wypłatę przysługującego skarżącemu świadczenia.

W związku z powyższym aktualnie istnieją w obrocie prawnym decyzje:

1. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia [...] 1994r.,

2. o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 5 maja 2010r.

Pierwsza z nich była wydana gdy Z. Z. był policjantem. Na jej podstawie otrzymywał równoważnik do daty zwolnienia ze służby.

Natomiast druga decyzja została wydana, gdy Z. Z. był już rencistą policyjnym i dotyczy odmowy przyznania tego samego świadczenia od daty zwolnienia ze służby.

Jednakże wydanie w niniejszej sprawie przez KWP w dniu 5 maja 2010 r. decyzji nr [...] utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1.05.2007r. - nie powoduje skutku, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 3 ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa (nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) ani też w art. 145 § 1 pkt 8 kpa (decyzje zostały oparte na decyzjach następnie uchylonych, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania).

Należy, bowiem podkreślić, że podmiotem stosunku prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego był Z. Z., jako funkcjonariusz Policji. Skarżący status funkcjonariusza Policji utracił w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 1 maja 2007 r. w konsekwencji czego podmiotem stosunku prawnego, do którego została skierowana zaskarżona decyzja z dnia 5 maja 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania tego świadczenia, był skarżący, jako rencista Policji. Nie można, zatem wyprowadzić wniosku, że zaskarżona obecnie decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną mając na uwadze także to, że jak już wskazano powyżej, postępowanie, w którym wydano zaskarżona decyzję zainicjowane zostało tym, że Z. Z. w dniu 19.08.2008r., jako rencista policyjny złożył podanie o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a w dniu 6.11.2008r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższą argumentację, stwierdzenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 5 maja 2010 r. nr [...], że Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...], stwierdził wygaśnięcie z dniem 1.05.2007 r. decyzji z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie wskazuje na to, że decyzje zostały oparte na decyzjach następnie uchylonych co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 - prawomocnym od dnia 24 czerwca 2010 r.- eliminował jedynie z obrotu prawnego decyzje stwierdzające wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007 r. decyzji z dnia [...] 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która była skierowana do skarżącego posiadającego status funkcjonariusza Policji, którego to statusu skarżący nie posiadał w postępowaniu, w którym zapadła obecnie zaskarżona decyzja.

Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy nie naruszyły przepisów ani tych dotyczących zasad prowadzenia postępowania, ani przepisów prawa materialnego skutkujących wadliwością rozstrzygnięć. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na podstawie art. 151 w/w ustawy, orzekł jak w sentencji.