Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1526/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4; art. 105 par 1; art. 6; art. 7; art. 8; art. 77 par 1 i 4; art. 80; art. 24 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37; art. 38 ust. 1 pkt 2; art. 10 ust. 1 i 2; art. 26 ust. 2 pkt 2;
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji oddala skargi


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu zażalenia P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zawiesiło postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...]oraz na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej R. L. decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], do czasu wydania przez Kolegium ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji.

Wydając powyższe postanowienie organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Do wydania powyższego postanowienia doszło na podstawie następujących ustaleń:

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] oraz działce [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej R. L., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "G.", decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] oraz zniesienie terenu i obszaru górniczego ustalonego ww. decyzją. Starosta [...] uznał, że przedmiotowa koncesja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na utratę przez R. L. prawa do eksploatacji kruszywa, na którą została udzielona koncesja. W ocenie Starosty [...], utrata prawa do eksploatacji kruszywa nastąpiła na skutek wypowiedzenia w trybie natychmiastowym umowy dzierżawy. Postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji zostało zawieszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. do czasu prawomocnego wyroku sądu powszechnego rozstrzygającego w przedmiocie istnienia lub nieistnienia tytułu prawnego do ww. nieruchomości.

Dnia 12 grudnia 2017 r. wpłynął do Starosty [...] wniosek E. K. i G. K. o cofnięcie ww. koncesji udzielonej R. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "G." na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków "[...]" położonej na części działki [...] oraz na działce [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., odmówił wyłączenia pracownika organu E. C..

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i § 3 oraz art. 103 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowania administracyjnej w sprawie wydania decyzji o cofnięciu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] do czasu wydania przez sąd powszechny prawomocnego wyroku w sprawie istnienia lub nieistnienia tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działkę [...] i ustalenia czy pomiędzy E. K. i G. K. oraz R. L. obowiązuje umowa dzierżawy oraz do czasu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] i na działce [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

W uzasadnieniu postanowienia Starosta [...] wyjaśnił, że nastąpiła zmiana właścicieli działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...] – właścicielami ww. działek stał się Z. B. i P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W..

W ocenie organu kluczowym dla sprawy jest ustalenie, czy R. L. nadal posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym czy istniały przesłanki do wygaszenia koncesji udzielonej decyzją z [...] maja 2016 r. Zdaniem organu, od tego rozstrzygnięcia zależy czy dalej będzie podstawa do wydania decyzji w sprawie cofnięcia przedmiotowej koncesji. Jeżeli bowiem koncesja ostatecznie wygaśnie, to nie będzie przesłanek do jej cofnięcia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli G. K., E. K. oraz P. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W..

W maju 2018 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Okręgowy w O..

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie zażaleniowe E. K. i G. K. jako bezprzedmiotowe, uznając, że wyżej wymienieni nie są już właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, których dotyczy koncesja.

Natomiast wspomnianym na wstępie postanowieniem, również z [...] czerwca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zawiesiło postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] oraz na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej R. L. decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], do czasu wydania przez Kolegium ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że organ I instancji błędnie określił w sentencji postanowienia przedmiot niniejszego postępowania, dlatego też należało zaskarżone postanowienie uchylić i orzec o zawieszeniu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] oraz na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej R. L., do czasu wydania przez Kolegium ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w chwili obecnej nie można przesądzić, czy koncesja udzielona R. L. z [...] maja 2016 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, czy już wygasła, gdyż postępowanie odwoławcze w sprawie wydanej przez Starostę [...] decyzji z [...] czerwca 2017 r. zostało zawieszone do czasu prawomocnego wyroku sądu powszechnego rozstrzygającego w przedmiocie istnienia lub nieistnienia tytułu prawnego R. L. do nieruchomości. Zaś z pisma Sądu Okręgowego [...] w W. z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] wynika, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia bezskuteczności wypowiedzenia przez G. K. umowy dzierżawy działek oraz ustalenie stosunku prawnego ( tj. o ustalenie, że pomiędzy właścicielami nieruchomości a R. L. obowiązuje umowa dzierżawy nieruchomości).

W ocenie organu, brak prawomocnego wyroku nie pozwala na przesądzenie, czy ww. koncesja stała się bezprzedmiotowa z powodu braku możliwości jej wykonywania, a w konsekwencji czy wygasła z mocy art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.), czy też nadal pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie organu, kwestia wygaśnięcia koncesji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie wiadomo czy przedmiotowa koncesja pozostaje w ogóle w obrocie prawnym, a więc czy istnieje przedmiot postępowania. Organ podkreślił, że wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny następuje z mocy prawa, natomiast decyzja stwierdzająca wygaśnięcie koncesji jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą jedynie ten stan. W dalszej części organ odniósł się do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a, art. 24 § 3 k.p.a. i 183 § 2 k.p.a. uznając je za bezzasadne.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy w O., zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty [...] i zawieszenie postępowania podczas gdy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie cytowanych wyżej przepisów, a organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ II instancji od samodzielnego ustalenia czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki [...] oraz na działce [...], nadal funkcjonuje w obrocie prawnym oraz zaaprobowaniu takich ustaleń przez Starostę [...], co skutkowało zawieszeniem postępowania, w sytuacji kiedy cytowane wyżej przepisy nakazują wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przy rozpatrywaniu sprawy, samodzielne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej zagadnień faktycznych i prawnych, w konsekwencji naruszenia zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw, co za tym idzie zasady szybkości postępowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że wynik innego postępowania nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia. Wydając bowiem decyzję organ administracji obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. W niniejszej sprawie zaś nadal funkcjonuje w obrocie prawnym koncesja, gdyż decyzja w przedmiocie wygaśnięcia nie jest prawomocna. Ponadto Prokurator podkreślił, że przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie wyklucza jednoczesnego prowadzenia postępowań w przedmiocie cofnięcia i wygaszenia decyzji, gdyż przesłanki i skutki takich decyzji są odmienne i nie krzyżują się wzajemnie. Nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia sporu na rzecz R. L. jakie zapadło by przed sądem powszechnym, to nie miało by ono znaczenia na ustalenie przesłanki do cofnięcia koncesji w postaci rażącego ponadnormatywnego wydobycia kopalin.

Na powyższe postanowienie została wniesiona również skarga przez P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "spółka"), w skardze zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 na skutek uznania, że wydanie przez organ decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] (błędnie wskazane przez spółkę zamiast [...] położonego na części działki [...] oraz na działce [...]) obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...], w szczególności gdy postępowanie to dotyczy zupełnie innej sprawy (wygaśnięcie a nie cofnięcie koncesji), stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu;

- art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie na skutek uznania, że zasadnym było niewyłączenie od udziału w niniejszym postępowaniu pracownika organu E. C., co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, działania zgodnego z prawem oraz rzetelności, w szczególności gdy jego zachowanie, jak i innych pracowników organu, jest analizowane w postępowaniach prowadzonych przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. E. L. m. in. pod kątem możliwości popełnienia w sprawie przestępstwa z art. 231 (nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego) oraz art. 228 § 3 (sprzedajność pełniącego funkcję publiczną) ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (dalej: k.k.), w związku z działaniem lub zaniechaniem w zakresie:

a) trybu procedowania przy udzielaniu koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż [...] i [...] oraz [...];

b) braku kontroli i nadzoru na procesem wydobycia kopalin ze złóż [...] i [...], w szczególności braku analizy legalności działań zgłaszanych przez L. S. oraz R. L., w tym w zakresie ich zgodności z przepisami regulującymi obrót odpadami wydobywczymi, czy też z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zakresie choćby nielegalnego wydobycia prowadzonego przez ww. podmioty na działce w B. (wydobycie ok. 48 tys. ton materiału celem złożenia 48 tys. ton materiałów zaglinionych pochodzących rzekomo ze złóż [...] i [...]);

c) braku badania merytorycznego dokumentacji geologicznej przedłożonej przez L. S. oraz R. L. w odniesieniu m. in. do złóż [...] i [...] oraz [...], choć Okręgowy Urząd Górniczy w W. wprost wskazał, że jest to obowiązek Starosty [...], skutkujące ostatecznie zatwierdzeniem jawnie niezgodnej z rzeczywistością dokumentacji, która doprowadziła do szkody w znacznych rozmiarach po stronie Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz osób fizycznych;

d) zaniechania cofnięcia koncesji L. S. oraz R. L. w odniesieniu do złóż [...] i [...], a dokonanie jedynie wygaśnięcie tej koncesji, w szczególności gdy przed wszczęciem postępowania o wygaśnięcie przedmiotowych koncesji Starosta [...] miał pełną wiedzę o rażącym przekroczeniu przez L. S. oraz R. L. limitów nałożonych udzielonymi im koncesjami, co skutkowało ostatecznie zaniechaniem przez Starostę [...] nałożenia opłaty dodatkowej z art. 139 p.g.g. na ww. podmioty z tytułu rażącego przekroczenia limitów wydobycia przewidzianych w koncesjach udzielonych L. S. oraz R. L..

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że kwestia istnienia tytułu prawnego R. L. do przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie o cofnięcie koncesji oparte jest o przesłankę rażącego naruszenia koncesji a nie o utratę tytułu prawnego.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

W piśmie procesowym z 19 października 2018 r. spóła (uczestnik postępowania w sprawie VI SA/Wa 1526/18) poparła skargę wniesioną przez Prokuratora i wniosła o połączenie ww. sprawy ze sprawą VI SA/Wa 1628/18, w której występuje jako skarżąca, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zaś w piśmie z 22 października 2018 r. spółka (jako skarżąca) wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu z pisma z dnia [...] lipca 2018 r. wskazującego na wszczęcie przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. śledztwa pod sygn. akt [...] w sprawie niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariuszy Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w P. w latach 2016-2018 w związku z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o udzielenie "[...]" i "[...]" koncesji na wydobycie kopalin ze złóż (zawiadomienie o wszczęciu śledztwa).

W piśmie z 3 września 2018 r. oraz z 26 października 2018 r. R. L. wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z 20 grudnia Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1628/18 i VI SA/Wa 1526/18 i ich łącznego prowadzenia pod sygn..akt VI SA/Wa 1526/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi, jako niezasadne, podlegają oddaleniu. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza prawa, a podniesione zarzuty i przedstawiona argumentacja skarg nie zasługują na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018 poz. 1302 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie należy do tej właśnie kategorii, dlatego też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym bez wyznaczania terminu rozprawy.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wobec powyższego rozważyć należy, czy w przedmiotowej sprawie – dotyczącej cofnięcia koncesji, zagadnieniem wstępnym jest wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] oraz na działce [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej R. L. decyzją Starosty [...], z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].

Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego, a czym innym cofnięcie takiej koncesji.

W art. 37 p.g.g. zostały określone przesłanki cofnięcia koncesji, zgodnie z ust. 1 w przypadku gdy przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, lub wykonuje roboty geologiczne z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych, lub nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 82 ust. 2, lub wykonuje je niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 82a ust. 1, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń. Natomiast w ust. 2 ww. artykułu w przypadku gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia, o którym mowa w ust. 1, organ koncesyjny może, bez odszkodowania: 1) cofnąć koncesję; 2) w przypadku stwierdzenia wykonywania robót geologicznych z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych - cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres.

Z kolei, w świetle art. 38 ust.1 pkt 2 p.g.g. koncesja wygasa, jeżeli stała się bezprzedmiotowa. Skutek prawny, jakim jest wygaśnięcie koncesji powstaje ex lege. Wymaga to jednak, zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, wydania decyzji organu koncesyjnego (potwierdzenia). Przepis ten ma charakter bezwzględny i nie można odstąpić od jego stosowania (decyzja ma charakter związany).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji może nastąpić dopiero po spełnieniu wszystkich wymagań procesowych.

Z kolei zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Wobec powyższego, brak władztwa nad nieruchomością gruntową położoną w obszarze górniczym (w przedmiotowej sprawie z uwagi na wypowiedzenie w trybie natychmiastowym umowy dzierżawy i wątpliwościami związanymi ze skutecznością tego wypowiedzenia) może być uznany za trwałą i w praktyce nieusuwalną przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie działalności koncesyjnej, co w konsekwencji może doprowadzić do uznania, że koncesja stała się bezprzedmiotowa.

Zgodnie z przyjętą w ustawie Prawo górnicze i geologiczne koncepcją kwalifikacji negatywnej własności kopalin, prawem własności gruntowej objęte są złoża niewymienione w art. 10 ust.1 i 2. p.g.g. czyli te, które przedmiotowo nie są objęte własnością górniczą, a jednocześnie znajdują się w granicach nieruchomości gruntowej. Złoża kopalin, objęte własnością nieruchomości gruntowej, w świetle art. 47 Kodeksu cywilnego traktowane są, jako część składowa nieruchomości i dzielą jej los (v. M. Nieć Dylematy prawa własności złóż, Gospodarka Surowcami Mineralnymi 2005, tom 21 z. 1).

Tym samym właściciel nieruchomościami nie może złożami kopalin rozporządzać (sprzedać, wydzierżawić, wynająć) w oderwaniu od nieruchomości gruntowej. Złoża kopalin objęte własnością nieruchomości gruntowej nie mogą bowiem stanowić odrębnej własności i innych praw rzeczowych. Tak więc, w celu zadysponowania takim złożem kopaliny właściciel nieruchomości musi rozporządzać całą nieruchomością wraz z występującym w jej granicach złożem. Dopiero kopaliny wydobyte, jako rzeczy ruchome, stają się odrębnym przedmiotem własności. Przedsiębiorca występujący o udzielenie koncesji na wydobycie złoża kopaliny, aby móc skutecznie realizować prawa z udzielonej koncesji wydobywczej musi dysponować tytułem cywilno-prawnym do prowadzenia prac wydobywczych.

W sytuacji, gdy złoża kopalin, których dotyczy koncesja udzielona R. L. objęte są prawem własności nieruchomości (działki nr [...] i [...]), to spór odnośnie stosunku dzierżawy w zakresie czy prawa te przysługują nadal koncesjonariuszowi czy też uprzednim właścicielom staje się kwestią istotną dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej koncesji.

Zgodnie bowiem art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny dołącza się dowody istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia. Obowiązek ten nie dotyczy węgla brunatnego.

Dowodem istnienia prawa wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, o jakim mowa w tym przepisie, może być prawo własności bądź też każde prawo pochodne od prawa własności (użytkowanie, dzierżawa) wiążące się z prawem pobierania pożytków, w przedmiotowej sprawie umowa dzierżawy, której skuteczność wypowiedzenia została zakwestionowana.

Tak więc, kwestia istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] i działkę [...], ustalenie czy pomiędzy E. K. i G. K. oraz R. L. obowiązuje umowa dzierżawy będzie podstawą do stwierdzenia czy koncesja wygasła, gdyż stała się bezprzedmiotowa.

Jak to zostało podkreślone wcześniej skutek prawny, jakim jest wygaśnięcie koncesji powstaje ex lege. Decyzja organu koncesyjnego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że wywołuje skutki prawne od dnia, w którym zaistniały przesłanki wygaśnięcia decyzji (por. Komentarz do art. 38 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, Lex). Natomiast skutku ex lege nie wywołuje decyzja cofająca koncesję, aby możliwe było cofnięcie koncesji taka koncesja musi istnieć w obrocie prawnym.

Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W ocenie Sądu, z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym [...] w W., o którym to organ został poinformowany, a które dotyczy istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...]i ustalenia, czy pomiędzy E. K. i G. K. oraz R. L. obowiązuje umowa dzierżawy, organ nie mógł nawet w oparciu o art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. samodzielnie ustalić czy koncesja wygasła z chwilą wypowiedzenia umowy dzierżawy.

Z akt administracyjnych wynika, że R. L. kwestionuje na drodze sądowej zasadność wypowiedzenia przez G. K. umowy dzierżawy spornych działek. Dopiero prawomocny wyrok sądu powszechnego, wydany w następstwie złożonego pozwu, rozstrzygnie o tym, czy posiada on, czy nie, tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy koncesja. Wtedy to możliwe będzie dokonanie oceny przez organ, czy koncesja stała się bezprzedmiotowa i wygasła. Natomiast jeśli koncesja wygasła, to prowadzenie postępowanie w sprawie jej cofnięcia jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Bowiem w przypadku stwierdzenia braku podstaw prawnych, bądź faktycznych niezbędnych do orzekania postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zawieszenie niniejszego postępowania, do czasu wydania przez Kolegium ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji z dniem ewentualnego wypowiedzenia umowy dzierżawy, co będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym [...] w W. w sprawie sygn. akt [...], stanowi kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia w sprawie o cofnięcie koncesji udzielonej na rzecz R. L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wbrew zarzutom skarg w niniejszej sprawie, prawidłowo zastosowało ww. przepis zawieszając postępowanie w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że przesłanki wygaśnięcia koncesji różnią się od przesłanek warunkujących cofnięcia koncesji, jednakże w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania – tzn. czy koncesja istnieje nadal w obrocie prawnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] odmówił wyłączenia pracownika organu E. C. z udziału w prowadzonym postępowaniu dotyczącym cofnięcia koncesji wskazując, że wnioskodawcy nie uprawdopodobnili istnienia okoliczności niewymienionych w § 1 ww. artykułu, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły art. 24 § 3 k.p.a., Starosta [...] rozpoznał wniosek, uzasadnił swe rozstrzygnięcie, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie braku uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności tej osoby. Kolegium dostatecznie wyjaśniło, że nie posiada wiedzy aby ww. pracownikowi organu zostały przedstawione zarzuty w związku z działaniami bądź zaniechaniami.

Sąd podkreśla, że dla uprawdopodobnienia okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wystarczające niezadowolenie strony z dotychczas prowadzonych przez danego pracownika postępowań, wydawanych w innych sprawach niekorzystnych dla strony rozstrzygnięć, czy też subiektywnego przekonania o stronniczości danego pracownika.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty skarg są niezasadne, a wydane w sprawie postanowienia Starosty [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszają prawa.

Z powyższych przyczyn Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.