Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 950/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1,6,7, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] r., wydaną z powołaniem się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zmianami), art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647z późn. zm.), Burmistrz ustalił na rzecz E. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji pawilonu handlowego w pasie drogowym ul. [...] (legalizacja zabudowy), określając szczegółowo rodzaj inwestycji, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu.

W punkcie 3 decyzji wskazano, iż realizowana zabudowa powinna odpowiadać następującym warunkom:

a/ obowiązująca linia zabudowy: lokalizacja zabudowy na działce nr [...], w sąsiedztwie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] – obowiązujące uzgodnienie Zarządu Dróg Wojewódzkich w trybie art. 43 ustawy o drogach publicznych, postanowieniem z dnia [...] dla inwestycji polegającej na lokalizacji i bezterminowym użytkowaniu istniejącego pawilonu handlowego na dz. [...].

b/ wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: zgodnie

z załączonym rzutem przyziemia - część główna 5,90/5,75m oraz węzeł sanitarny (poza głównym obrysem) 1,20/2,30m.

c/ szerokości elewacji frontowej: do 5,75m - zgodnie z rzutem przyziemia.

d/ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - zgodnie

z przekrojem wysokość ściany 3,10m, wysokość do stropodachu +3,20m i +3,70m.

e/ geometria dachu - dach jednospadowy, 7,5% nachylenia. Sala sprzedaży - 21,59 m2

W punkcie 7 określono wymagania dotyczące interesów osób trzecich, wskazując, iż realizację inwestycji należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności nie może ona:

- ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

- emitować hałasu, wibracji, promieniowania i powodować zakłóceń elektrycznych, -zanieczyszczać powietrza, wody i gleby.

- zagospodarowanie działki nie może spowodować uniemożliwienia lub ograniczenia obecnego sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, w szczególności nie może ograniczać funkcjonowania istniejących: systemów melioracyjnych

i drenarskich oraz sieci infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania, wskazując, iż w dniu 01.09.2011r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek E. K.,

o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji pawilonu handlowego (legalizacja zabudowy) w pasie drogowym ul. [...].

Dnia [...]r. Burmistrz wydał decyzję Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Od powyższej decyzji E. K. złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W dniu [...] r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] , ustalającą warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli uczestnicy postępowania -współwłaściciele sąsiedniej działki nr [...].

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i ponownie przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność oparcia decyzji o analizę urbanistyczną obszaru inwestycyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Burmistrz, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz wizji lokalnej stwierdził, że ww. inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przeprowadzonej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), analizy wynika, iż działki sąsiednie zabudowane są zabudową mieszkaniową, co nie wyklucza zabudowy uzupełniającej, zgodnej z funkcją dominującą, zatem wnioskowana zabudowa spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, a także, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Przedmiotowa inwestycja została uzgodniona z zarządcą drogi wojewódzkiej

nr [...], tj. Zarządem Dróg Wojewódzkich, zatem jest zgodna z art. 38 ustawy o drogach publicznych.

Ze złożonych dokumentów wynika, że inwestor posiada umowy na: zaopatrzenie w wodę oraz energię elektryczną, natomiast dla celów odbioru ścieków będzie wykorzystywany istniejący zbiornik na nieczystości płynne.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył, w imieniu współwłaścicieli działki nr [...] A. D., K. P. i D. M. pełnomocnik - adw. T. R., zarzucając jej:

1. naruszenie ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.)

2. naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)

3. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

4. naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zdaniem odwołujących się skarżona decyzja, obarczona jest szeregiem błędów i nieprawidłowości, a także brakiem sumienności przy sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W szczególności decyzja ta narusza § 31 ust. 1 pkt 3 oraz § 36 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi odległość od studni dostarczającej wodę do zbiorników służących do odprowadzania nieczystości powinna wynosić 15 m. Wynikające z samowoli budowlanej usytuowanie szamba przy granicy działki narusza tę odległość. Ponadto ww. rozporządzenie nakazuje zachowanie odległości pokryw ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej od granicy działki sąsiedniej w odległości 2 m. Istniejące usytuowanie szamba narusza zatem przepisy ww. rozporządzenia i zasady "dobrego sąsiedztwa" w nim wyrażone.

Oznacza to niespełnienie wymogów z art. 61 ust 1 pkt 3) ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uzbrojenia terenu w media służące do odprowadzania nieczystości ciekłych, a tym samym zachodzi brak możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem, należy zachować odległość ściany budynku od granicy z działką sąsiadującą, która wynosić ma 3 m. Z wyrysu z mapy zasadniczej widać ewidentnie, że proponowane usytuowanie budynku narusza tę odległość, naruszając tym samym przepisy odrębne, czyli wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić mniejszą odległość sytuowania ściany od granicy działki, tj. 1,5 m lub bezpośrednio na granicy działki, jednakże korzystając z takiego uprawnienia powinien wyjaśnić powody, którymi kierował się przy wydawaniu takiej decyzji. Takich okoliczność organ w wydanej decyzji nie rozważy. Przyjmując proponowane usytuowanie budynku, które ingeruje w sposób znaczny w prawo własności działki sąsiedniej, organ I instancji w całości pominął interes jej właścicieli i tym samym uchybił obowiązkowi rozważenia interesów wszystkich uczestników postępowania.

Przy wydawaniu decyzji organ naruszył również przyjęte w praktyce zasady sporządzania analizy graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowym tokiem, utartym w praktyce przy sporządzaniu analizy graficznej decyzji o warunkach zabudowy, jest kolorystyczne przedstawienie na wyrysie z mapy funkcji działek, które służy rozpoznaniu dominującej funkcji zabudowy na analizowanym terenie.

Brak takiej kolorystyki skutkuje nieczytelnością analizy przeprowadzonej na wyrysie z mapy i zaburzeniem możliwości odtworzenia rozumowania organu, co skutkuje naruszeniem zasady przekonywania wyrażonej w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze stosowanej przez organ terminologii wynika, że przystosowuje on decyzję do stanu faktycznego, wynikającego z samowoli budowlanej. Burmistrz, pisząc

o "obowiązującej linii zabudowy" sugeruje, że stosuje zastany stan faktyczny, gdy tymczasem linię zabudowy powinno się wyznaczyć zgodnie z załącznikiem graficznym.

Kolejnym dowodem na brak rzetelności przy sporządzaniu decyzji jest brak sporządzonej tabelki z szerokościami elewacji, której sporządzanie jest ugruntowane praktyką administracji. Tym samym w decyzji brak jest logicznego ciągu analizy zabudowań występujących w terenie i jest to kolejny dowód na dopasowywanie decyzji do istniejącego stanu faktycznego tj. samowoli budowlanej.

Również analiza wysokości górnej krawędzi elewacji została omówiona szczątkowo. Brak jest zestawienia wysokości zabudowań na analizowanym terenie. Organ wymienia jedynie że "W obszarze analizowanym występuje zabudowa parterowa, ilość kondygnacji 1,2,3". Wskazuje to na brak jakiejkolwiek dokładności przy sporządzaniu analizy, bowiem brak zestawienia istniejących zabudowań może wprowadzać w błąd, jeżeli przykładowo tylko jeden budynek ma trzy kondygnacje,

a reszta budynków ma zabudowę parterową lub dwukondygnacyjną. Tym samym brak jest wyznaczonego trendu wysokości zabudowań istniejących w analizowanym terenie, służącego do przyjęcia w decyzji wysokości elewacji pozostającej w korelacji

z istniejącymi już zabudowaniami. Pomijając jakąkolwiek analizę organ wprost przyjmuje wysokość stropodachu samowoli budowlanej.

Taka sama sytuacja występuje przy wyznaczaniu geometrii dachu. Organ nie przeprowadził żadnej analizy występującej geometrii dachów wśród analizowanych budynków, a wskazał jedynie, że występują dachy płaskie, dwuspadowe, wielospadowe. Brak jest zestawienia istniejących geometrii dachów, które to zestawienie ukazałoby trend występujący na analizowanym terenie. Organ, pomijając analizę, przyjmuje istniejącą geometrię dachu samowoli budowlanej i akceptuje stan faktyczny, a powinien rozpatrywać sprawę stosując domniemanie jakoby obiekt nie istniał.

Zgodnie z § 18.1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlana należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Skarżona decyzja nie wyznacza miejsc postojowych dla proponowanej inwestycji, a obiekt ma służyć gastronomicznej działalności usługowej, świadczonej w związku z ruchem pojazdów mechanicznych, poruszających się wzdłuż ulicy [...]. Brak wyznaczenia takich miejsc prowadzi do chaosu i samowoli w parkowaniu pojazdów przy proponowanym sytuowaniu budynku.

Skarżona decyzja została zatem sporządzona z pominięciem podstawowych zasad staranności i dąży do legalizacji samowoli budowlanej, bez analizy jej wpływu na prawa właścicieli działek sąsiednich oraz pozostaje w sprzeczności z bezwzględnie i obowiązującymi przepisami prawa i tym samym narusza prawo.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną z powołaniem się na art. 138 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził,

że organ pierwszej instancji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji [...] r., przeprowadził postępowanie sporządzając szczegółową analizę urbanistyczną w zakresie wymogów wynikających z ww. przepisów.

Jednakże – zdaniem Kolegium - dla przedmiotowego budynku nie .jest możliwe ustalenie zgodnie z wymogami § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującej linii zabudowy.

Z załączonej do zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej opisowej i graficznej nie wynika, aby w obszarze analizowanym była zlokalizowana zabudowa usługowa w pasie drogowym. Gdyby nawet taka zabudowa znajdowała się w pasie drogowym, to stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia obowiązującą linię dla nowej zabudowy należałoby wyznaczyć zgodnie z ustawą o drogach publicznych, która w art. 39 ust. 1 zabrania lokalizacji obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Z § 4 ust. 3 rozporządzenia wynika, że nowa zabudowa powinna być lokalizowana odpowiednio do tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W zaskarżonej decyzji obowiązująca linia zabudowy została określona jako: "lokalizacja zabudowy na działce Nr [...] w sąsiedztwie pasa drogi wojewódzkiej nr [...]".

Takie ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie znajduje oparcia w żadnym

z warunków i określonych z § 4 rozporządzenia. Ust.4 tego paragrafu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli znajduje to uzasadnienie

w zabudowie obszaru analizowanego oraz jeżeli istniejąca zabudowa jest usytuowana zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, którego to warunku przedmiotowa inwestycja nie spełnia.

Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium stwierdziło, że są to kwestie rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę w postępowaniu odrębnym przed organem administracji budowlanej. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy ocena, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone w ustawie - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, w tym w przepisach o warunkach technicznych.

Mając na uwadze, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga łącznego spełnienia wszystkich warunków, to do odmowy ustalenia warunków zabudowy wystarczy, iż planowane zamierzenie nie spełnia chociażby jednego z wymogów zawartych w tym przepisie. Dlatego Kolegium nie analizowało pozostałych parametrów przedmiotowej zabudowy.

Powyższą decyzję ostateczną zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestorka – E. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6 ust. 2 pkt. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 38, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż zgodnie z wytycznymi decyzji [...] , dla przedmiotowej inwestycji organ gminy przeprowadził szczegółową analizę urbanistyczną obszaru sąsiedniego. SKO w swym uzasadnieniu skupiło się na tym, iż w analizowanym obszarze nie jest zlokalizowana zabudowa usługowa w pasie drogowym. Organ pierwszej instancji jednak słusznie wskazał, iż jednorodna funkcja zabudowy, panująca na sąsiednich działkach, nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie pozostaje z nią w konflikcie. W kontekście takiego stanowiska, zajętego również przez Naczelny Sąd Administracyjny (orzeczenie z dnia 27.01.2012 r., II OSK 1535/11), uznać należy, iż lokalizacja pawilonu handlowego z przeznaczeniem na prowadzenie usług gastronomicznych, choć nie stanowi funkcji mieszkalnej, to jednak nie koliduje z nią, lecz ją uzupełnia. Nadto inwestycja, jaką jest pawilon handlowy, nie narusza interesu publicznego ani też interesu osób trzecich. Zarząd Dróg Wojewódzkich pozytywnie uzgodnił warunki dla inwestycji polegającej na lokalizacji i bezterminowym użytkowaniu istniejącego pawilonu handlowego, nie znajdując żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób zagrażałyby bezpieczeństwu ruchu odbywającego się na drodze wojewódzkiej nr [...].Inwestycja w chwili obecnej korzysta z energii elektrycznej, wody, posiada system odprowadzania nieczystości płynnych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja narusza interes publiczny lub interes osób trzecich. Inwestycja nie powoduje żadnych utrudnień w korzystaniu przez sąsiadów z sąsiednich nieruchomości (nie powoduje żadnych imisji, nie zasłania światła dziennego, nie utrudnia dostępu do sąsiednich nieruchomości, nie generuje hałasu), a zatem nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa wprowadzonej przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można podzielić stanowiska SKO, iż zaskarżona decyzja Burmistrza narusza § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 4 pkt. 4 tego rozporządzenia dla budynku - pawilonu handlowego - istnieje możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj. analizy, mającej za przedmiot funkcje, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Linia zabudowy nie musi zatem odpowiadać wymaganiom zawartym w § 4 pkt. 1-3. Pawilon handlowy dopełnia funkcję mieszkalną sąsiedniej zabudowy, nie koliduje z nią w żaden sposób, a sam budynek, choć gabarytami mniejszy od budynków mieszkalnych, nie odbiega od nich architektonicznie, gdyż zabudowa przy ul. [...], w tym rodzaje i gabaryty budynków (jednorodzinne, wielorodzinne, parterowe, o większej kondygnacji niż jedna), rodzaj dachów (płaskie, dwuspadowe, wielospadowe) oraz przeznaczenie budynków (mieszkalne, handlowe) są mocno zróżnicowane. Zarząd Dróg Wojewódzkich w sposób pozytywny uzgadniał warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] , przy zachowaniu warunków przedstawionych przez Burmistrza, nie dostrzegając w uzgadnianych warunkach zabudowy naruszeń ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. SKO w sposób wadliwy posługuje się art. 39 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, bowiem przepis ten nie zabrania lokalizacji obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stanowi on, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] uznał, iż pawilon handlowy zagrożenia takiego nie powoduje.

Skarżąca przypomina też, iż przedmiotowy pawilon handlowy został posadowiony na nieruchomości w oparciu o ustalone decyzją Burmistrza z dnia [...], warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przez ponad 10 lat K. P. oraz pozostałe odwołujące – współwłaścicielki działki nr [...] - nie miały żadnych zastrzeżeń do posadowienia pawilonu.

Zdaniem skarżącej, Burmistrz w sposób szczegółowy i wyczerpujący dokonał analizy sytuacji faktycznej oraz w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa, w oparciu o które wydał właściwą decyzję, zaś SKO naruszyło

art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób wadliwy analizując stan prawny i dochodząc do niewłaściwych wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu

z prawem materialnym oraz zachowanie przez organ norm regulujących postępowanie. Stwierdzając ich naruszenie, mające wpływ na wynik sprawy, Sąd - stosownie do dyspozycji wskazanych przez art. 145 i nast. P.p.s.a. - eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uwzględnił odwołanie właścicieli sąsiedniej działki nr [...] i wydał decyzję reformatoryjną, polegającą na uchyleniu pozytywnej i wydaniu odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego, w stosunku do którego prowadzona jest przez organ budowlany procedura legalizacyjna, ze względu na utratę przez ten obiekt legalnego statusu w związku z upływem czasu jego istnienia wskazanego w pozwoleniu na budowę. Konieczność przedłożenia takiej decyzji w toku procedury legalizacyjnej przewiduje przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.

Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują dla procedury legalizacyjnej odmiennej od ogólnej, określonej w art. 59 - 61 tej ustawy, procedury ustalania warunków zabudowy, tym niemniej należy mieć na uwadze, iż organ ustalający warunki zabudowy związany jest wskazanymi we wniosku inwestora cechami i parametrami tej zabudowy, które w oczywisty sposób nawiązują do istniejącego obiektu, zbudowanego swego czasu w oparciu o wydane warunki jego budowy oraz wydane na ich podstawie pozwolenie na budowę.

Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, że wskazane w niej zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagane prawem warunki i może być usytuowane w danym miejscu.

Jednak to inwestor określa wszystkie wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne cechy inwestycji - funkcję, lokalizację, gabaryty, formę architektoniczną, linię zabudowy, itp. zaś organ, będąc nimi związany, w oparciu o przeprowadzoną zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analizę funkcji i cech zabudowy, ocenia, czy wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne spełnia wynikające z powyższych przepisów oraz przeprowadzonej analizy warunki i w zależności od wyniku tej oceny wydaje decyzję ustalającą określone przez inwestora warunki lub odmawia ich ustalenia, jeśli wnioskowana inwestycja tych warunków nie spełnia.

Podstawą, na której organ rozpatrujący wniosek o wydanie warunków zabudowy winien oprzeć swe rozstrzygnięcie, jest zatem analiza funkcji i cech zabudowy danego terenu, sporządzona przez uprawnionego urbanistę przygotowującego projekt decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 w związku z art. 61ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W oparciu o taką właśnie analizę, opracowaną przez mgr inż. arch. A. W. –S., organ I instancji wydał pozytywną dla skarżącej decyzję.

Organ odwoławczy swą decyzją reformatoryjną, odmawiającą wydania dla ww. budowli decyzji o warunkach zabudowy, oparł na własnej ocenie możliwości spełnienia przez przedmiotowy obiekt wymogów określonych w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., uznając, że dla tak usytuowanego obiektu nie można wyznaczyć linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia, a także ze względu na niezachowanie wymaganej przepisami ustawy o drogach publicznych odległości od pasa drogowego, co – zdaniem organu - wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak trafnie podnosi skarżąca nie uwzględnia ono treści ust. 4 tego przepisu, który stanowi, iż dopuszcza się inne, niż wynikające z ust. 1-3, wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeśli wynika to

z analizy, o której mowa w 3 ust. 1 rozporządzenia, na który to przepis powołała się autorka analizy, a także faktu, iż na usytuowanie obiektu handlowo-gastronomicznego w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi publicznej wyraził zgodę zarządca drogi - Zarząd Dróg Wojewódzkich, który postanowieniem z dnia [...] r. pozytywne uzgodnił tak określone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wydając decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu organ odwoławczy nie wyjaśnił przekonywająco dlaczego odstępstwo w oparciu o ust.4 § 4 ww. rozporządzenia w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania. Zauważyć też należy, iż organ II instancji odwołuje się do linii zabudowy budynków mieszkalnych, nie rozważywszy, czy dla obiektu handlowo-gastronomicznego, tj. pełniącego zupełnie inną, ale dopuszczalną na danym obszarze funkcję, nie zachodzi możliwość wskazanego odstępstwa.

Zdaniem Sądu, nie dysponując sporządzoną zgodnie z wymogiem art. 60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizą, wykluczającą możliwość wskazanego we wniosku o wydanie warunków zabudowy usytuowania przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej i odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, jeżeli konieczność takiego rozstrzygnięcia nie wynikała jednoznacznie z przepisów prawa.

Zwrócić też należy uwagę, iż wcześniej, decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił odmowną decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia analizy cech zabudowy, którą obecnie, wydając zaskarżoną decyzję, zignorował.

Natomiast trafnie organ odwoławczy stwierdził, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów rozporządzenia

o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

są całkowicie chybione. Przepisy te, nie stanowiąc przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą stanowić podstawy do orzekania przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zatem decyzja organu I instancji nie mogła ich naruszać. Jednakże organ odwoławczy okazał się niekonsekwentny w ocenie odwołania i wydał zaskarżoną decyzję bez należytego wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji uznać należało, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wnioski wynikające z wykonanej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy lub - odmawiając oparcia się na tej analizie - wskazać jej błędy lub braki.

Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.p.s.a. zaś o kosztach postępowania

(pkt III) na art. 200 tejże ustawy.