Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1692/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 188 i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 2
journal: Dz.U. 2015 poz 346
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i  trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 32 ust. 2 lit. b ppkt II
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1584/16 w sprawie ze skargi H. A. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych w części dotyczącej premii zalesieniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od H. A. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1584/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę H. A. i uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] września 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kartuzach z [...] kwietnia 2016 r. zmieniającą decyzję z [...] maja 2010 r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie. Sąd orzekł też o kosztach postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny Sąd pierwszej instancji podał, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kartuzach decyzją z [...] maja 2010 r. wydał decyzję o przyznaniu pomocy na zalesienie jednorazowego wsparcia na zalesienie w kwocie 104.916,50 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 13.570,30 zł płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 22.104,20 zł płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W pouczeniu do ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa będzie wypłacana począwszy od drugiego roku realizacji planu po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie. W latach 2011-2015 strona składała kolejne wnioski o wypłatę pomocy na zalesienie.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kartuzach decyzją z [...] kwietnia 2016 r. zmienił decyzję o przyznaniu pomocy na zalesienie w części dotyczącej premii zalesieniowej ustalając ją na kwotę 16.648,10 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji odwołano się do treści § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346, dalej: rozporządzenie zmieniające). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm. – dalej: rozporządzenie (UE) 1307/2013), kierownik biura powiatowego ARiMR zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Organ I instancji podkreślił, że dla gruntów, o których mowa w ww. przepisie została ustanowiona nowa stawka premii zalesieniowej w wysokości 1.190 zł/ha.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie podzielając zarzutów skarżącej. Organ II instancji ponownie odwołał się również do treści § 2 rozporządzenia zmieniającego, a nadto przywołał treść art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE, zgodnie z którym do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Organ II instancji wskazał, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się na skutek złożenia wniosku przez stronę. Organ I instancji na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych 30 lipca 2004 r. ustalił, że zalesione działki spełniały w 2008 r. warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, a to pozwoliło uznać je za kwalifikujące się hektary w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) 1307/2013. Konsekwencją takiego ustalenia była zmiana przez organ I instancji stawki premii zalesieniowej zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że spór w sprawie dotyczy zasadności zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącej pomocy na zalesienie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Sąd podkreślił, że premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana skarżącej pierwotną decyzją z [...] maja 2010 r.

Zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia część I pkt 1 Lp. 3, premia ta wynosiła 1.580 zł/ha na rok. W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę 1.190 zł, co do gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dla gruntów niekwalifikujących się na podstawie ww. przepisu rozporządzenia UE pozostawiono dotychczasową stawkę tj. 1.580 zł/ha.

W § 2 rozporządzenia zmieniającego zawarto ponadto zapis, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE.L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Tym samym, co do gruntów niekwalifikujących się zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE, brak podstawy do zmiany stawki i ta pozostaje w takiej samej wysokości, jak dotychczas.

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Wykładnia ww. przepisu rozporządzenia UE jest jasna z punktu widzenia wykładni gramatycznej, która ma zawsze pierwszeństwo w dekodowaniu norm.

W ocenie Sądu trafny jest zarzut skarżącej, że w 2008 r. obszary, w związku z którymi przyznano jej premię zalesieniową, nie zapewniły jej prawa do płatności w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE. Ta istotna okoliczność umknęła całkowicie uwadze organu I, jak i II instancji, co ostatecznie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji zmieniającej z [...] kwietnia 2016 r., w której przyjęto stawkę dla gruntów kwalifikujących się zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia część I pkt 1 Lp. 3 część B w kwocie 1.190 zł, zamiast z części A w kwocie 1.580 zł. Ta zmiana doprowadziła od obniżenia przyznawanej premii zalesieniowej z kwoty 22.104,20 zł do kwoty 16.648,10 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2016 r. organy naruszyły prawo materialne, tj. § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE przez jego niewłaściwe zastosowanie, co w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji zmieniającej pomimo niespełnienia przesłanek, o których mowa w ww. rozporządzeniu zmieniającym, a następnie utrzymania takiej decyzji, jako zgodnej z prawem. Należało więc uchylić obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 32 ust. 2 lit b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w powiązaniu z § 2 zmieniającego polegającej na mylnym zrozumieniu treści i znaczenia ww. przepisów oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy oraz pominięciu wykładni celowościowej przepisu (art. 32) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że użycie w przedmiotowym przepisie pojęcia "zapewnił", co oznacza czasownikową formę czasu przeszłego dokonanego, przesądza o tym, że jedynie te grunty, dzięki którym rolnik w 2008 r. uzyskał dostęp do systemu płatności są "kwalifikującymi się hektarami". Jeżeli więc rolnik od roku 2008 nie korzystał z takiego systemu płatności to nie można przyjąć, że grunty te zapewniły mu dostęp do systemu płatności (...) podczas, gdy właściwa wykładnia tego przepisu przesądza, że "kwalifikujący hektar" to obszar, który z uwagi na jego specyfikę, rolniczy charakter zapewnił w 2008 r. uprawnienie do ubiegania się o płatności, bez względu na to czy rolnik złożył wniosek o przyznanie pomocy i czy pomoc taką otrzymał, w powiązaniu z celem wprowadzenia § 2 rozporządzenia zmieniającego i zmiany stawki premii zalesieniowej z uwagi na możliwość ubiegania się przez rolników od 2015 r. o jednolitą płatność obszarową do działek zalesionych w ramach PROW 2007-2013 oraz koniecznością nie dopuszczenia przez Państwo Członkowie do nadkompejsacji przyznawanych płatności obszarowych.

przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 podczas, gdy prawidłowa ocena prawna powiązana z wykładnią przepisów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i prawidłowego uwzględnienia przesłanki do zmiany decyzji w konsekwencji, czego nie do zaakceptowania przez skarżącego są wskazania Sądu, co do dalszego postępowania,

- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. A. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych.

W ramach ustawowych podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił błędną wykładnię art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił bowiem poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, w myśl którego jedynie grunty, dzięki którym rolnik w 2008 r. uzyskał dostęp do systemu płatności bezpośrednich są "kwalifikującymi się hektarami" (ze względu na wprowadzone w art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 pojęcie "zapewnił"). Zdaniem organu "kwalifikujący hektar" to grunt, który z uwagi na jego specyfikę, pozwalał (chociażby potencjalnie) na ubieganie się w 2008 r. o przyznanie płatności, bez względu na to czy rolnik złożył wniosek o przyznanie pomocy i czy pomoc taką otrzymał. Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił również stanowiska Sądu pierwszej instancji, że materiał dowodowy sprawy wymaga uzupełnienia.

Wyrażone przez wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko zasługuje na aprobatę.

Przed 2015 r. rolnik mógł co do zasady ubiegać się o wsparcie na zalesienie ze środków budżetowych UE, w ramach kolejnych PWOW (2004 – 2006; 2007 – 2013 i 2014 – 2020), bez możliwości jednoczesnego ubiegania się o przyznanie płatności obszarowej. Wparcie to miało z jednej strony służyć zwiększaniu obszarów leśnych i tworzeniu terenów zalesionych na gruntach rolnych i gruntach innych (z sukcesją naturalną), a z drugiej strony – stanowić rekompensatę dla rolników z tytułu utraconych przez nich dochodów, w związku z podjętymi na tych gruntach działaniami zalesieniowymi. Od 2015 r. rolnicy, oprócz pomocy na zalesienie, mogą ubiegać się o jednolitą płatność obszarową, pod warunkiem jednak, że nie dojdzie do nadkompensacji przyznanych płatności. Zapobieganie powstawania takich sytuacji należy do państw członkowskich.

W stanie faktycznym sprawy rolnik otrzymał w 2010 r. pomoc na zalesienie, na którą składają się z trzy elementy (wsparcie na zalesienie, premia pielęgnacyjna i premia zalesieniowa), która od 2015 r. została zmniejszona, w części dotyczącej premii zalesieniowej. Kwestią sporu nie jest fakt otrzymania pomocy, a jedynie to, czy organ mógł ją zmniejszyć (od 2015 r.), na podstawie § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał, m.in. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z częścią I pkt 1 tabeli lp. 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 153 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze).

Artykuł 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zakresie niezbędnym do rozpoznania tej sprawy, stanowi: "1. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9 - 15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

2. Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest:

1) kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15;

(...)

3. W decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15:

1) określa się również zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz

2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach.

(...)."

Działania określone w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15 powołanej ustawy to: wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), program rolnośrodowiskowy i zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne. Natomiast przepisy prawne wskazane w art. 1 pkt 1 powołanej ustawy to rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie (WE) nr 1698/2005) oraz akty prawne wydane na jego podstawie.

Wskazane rozporządzenie, mimo utraty mocy z dniem 1 stycznia 2014 r., ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. (zob. art. 88 w zw. z art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005; Dz.U.UE.L.2013.347.487; dalej: rozporządzenia (UE) nr 1305/2013), z pewnymi jednak zastrzeżeniami wynikającymi z nowej regulacji, mającymi za zadanie zapewnienie ciągłości w płatnościach oraz elastyczności między filarem I i II.

W myśl art. 89 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 (stanowiącego kontynuację rozporządzenia (WE) nr 1698/2005) "W celu ułatwienia przejścia z systemu ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 na system ustanowiony niniejszym rozporządzeniem Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 83 ustanawiających warunki, na jakich wsparcie zatwierdzone przez Komisję na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 może zostać połączone ze wsparciem udzielonym na mocy niniejszego rozporządzenia, w tym w odniesieniu do pomocy technicznej i ewaluacji ex post. (...).".

Nadto, zgodnie z punktem 22 i 24 preambuły powołanego rozporządzenia "... Państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013...."

Odpowiednio w myśl art. 14 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (stanowiącego z kolei kontynuatorem rozporządzenia (WE) nr 73/2009) "...1. Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o udostępnieniu, jako wsparcie dodatkowe dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013, do 15 % ich rocznych pułapów krajowych na rok kalendarzowy 2014, określonych w załączniku VIII do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz ich rocznych pułapów krajowych na lata kalendarzowe 2015-2019, określonych w załączniku II do niniejszego rozporządzenia. W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na przyznawanie płatności bezpośrednich...." i "...Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie, które nie podjęły decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą podjąć decyzję o udostępnieniu w formie płatności bezpośrednich do 15 % lub - w przypadku Bułgarii, Estonii, Hiszpanii, Litwy, Łotwy, Polski, Portugalii, Rumunii, Słowacji, Finlandii, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa - do 25 % przydzielonej kwoty na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW na okres 2015-2020, jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 1305/2013. W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich...."

Nadto, zgodnie z punktem 18 i 46 preambuły powołanego rozporządzenia "Aby osiągnąć cele WPR, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznawania wsparcia nie ulegną zmianie." i "Aby wesprzeć zrównoważony rozwój rolnictwa na obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wykorzystania części pułapów dla płatności bezpośrednich na przyznawanie wszystkim rolnikom prowadzącym działalność na tych obszarach lub na niektórych z tych obszarów, w przypadku gdy postanowi o tym dane państwo członkowskie, rocznej płatności obszarowej oprócz płatności podstawowej. Taka płatność nie powinna zastąpić wsparcia przyznawanego na podstawie programów rozwoju obszarów wiejskich i nie powinna być przyznawana rolnikom na obszarach, które wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005, lecz których nie wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013."

Z analizy powołanej regulacji należy więc wnioskować, że w 2014 r. po raz ostatni przedmiotowa pomoc mogła być przyznana według dotychczasowych reguł. W regulacji tej znalazły się również przepisy mające umożliwić państwom członkowskim płynne przejście na nowe zasady realizacji płatności. Niektóre z nowych rozwiązań prawnych mają charakter obligatoryjny dla wszystkich krajów UE, inne zaś zostały pozostawione do opracowywania we własnym zakresie przez poszczególne państwa członkowskie. Polska (w związku z wprowadzonymi zmianami) wystąpiła do UE o przesunięcie 25% środków z II filara do I filara WPR. W ten sposób pierwotne kwoty w ramach poszczególnych filarów uległy zmianie, co niewątpliwie wymagało dokonania weryfikacji przyznanej wcześniej pomocy na zalesianie i w razie konieczności podjęcia decyzji o zmianie jej wysokości.

Odnosząc się natomiast do istoty sporu między stroną a organem wypada wskazać, że zakres pomocy na zalesianie w badanym okresie wyznaczał art. 36 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. W myśl tego przepisu wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 Oś 2 tego rozporządzenia, pn. "Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich" dotyczy "...środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych poprzez:

i) pierwsze zalesianie gruntów rolnych;

ii) pierwsze zakładanie systemów rolnoleśnych na gruntach rolnych;

iii) pierwsze zalesianie gruntów nierolniczych."

Wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) obejmuje tylko jeden lub więcej elementów, i tak:

- Według art. 43 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt i) obejmuje:

a) koszty założenia;

b) roczną premię na zalesiony hektar w celu przyczynienia się do pokrycia kosztów utrzymania przez maksymalny okres 5 lat;

c) roczną premię na hektar w celu przyczynienia się do pokrycia straty dochodu wynikającej z zalesiania przez maksymalny okres 15 lat dla rolników lub ich stowarzyszeń, uprawiających dane grunty przed ich zalesieniem, lub dla jakiejkolwiek innej osoby fizycznej lub podmiotu prawa prywatnego.

- Według art. 44 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt ii) jest udzielane rolnikom w celu stworzenia systemów rolnoleśnych łączących w sobie systemy ekstensywnego rolnictwa i leśnictwa. Uprawa gruntów jest połączona z uprawą drzew. Wsparcie obejmuje koszty założenia.

- Według art. 45 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt iii) na zalesienie gruntów, które nie kwalifikują się zgodnie z art. 36 lit. b) ppkt i), obejmuje koszty założenia. W przypadku gruntów rolnych, na których zaprzestano działalności rolniczej, wsparcie obejmuje również roczne premie, o których mowa w art. 43 ust. 1 lit. b).

Podobnie kwestię tę reguluje § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Przepis ten stanowi, że "Pomoc na zalesianie obejmuje:

1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia;

2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia;

3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia."

Tak więc rolnikowi mogła być przyznana płatność na zalesienie w pełnym lub ograniczonym zakresie, w zależności od charakteru gruntu, na którym prowadzone było zalesianie i do wysokości nieprzekraczającej maksymalnych wysokości i stawek określonych w załączniku I rozporządzenia unijnego, a dodatkowo, od 2015 r. otrzymana przez rolnika pomoc nie mogła prowadzić do nadkompensacji przyznanych w ogóle płatności. Co zobowiązywało państwa członkowskie do podejmowania działań w celu zapobieżenia powstawaniu takich sytuacji. Oznacza to, również że § 2 rozporządzenia zmieniającego, który dopuszcza możliwość zmiany sposobu finansowania rolnictwa w trakcie realizacji programu jest nie tylko zgodny z intencją prawodawcy unijnego, ale też merytorycznie uzasadniony.

Mając na względzie powyższe należało więc uznać pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, oparty na błędnej wykładni art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, za nietrafny.

Po pierwsze, skoro rolnik w 2010 r. otrzymał pomoc składającą się z trzech elementów, a więc w pełnym zakresie, to przedmiotem działań zalesieniowych niewątpliwie był grunt rolny. A tym samym wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność. Należy bowiem przyjąć, wobec braku przedstawienia przez stronę przeciwdowodu, który poddawałby pod wątpliwość te ustalenia, za prawidłowe ustalenia organu (dokonane na podstawie systemu informacji geograficznej, o której mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej, sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych 30 lipca 2004 r.), z których wynika, że grunty przeznaczone na zalesienie (13,99 ha) spełniały w 2008 r. warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Poza tym, na co zwrócił uwagę organ w skardze kasacyjnej, we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie rolnik oświadczył, że przed zalesieniem grunty te były użytkowane jako grunty orne. Oświadczenie to ma walor prawny. Składane w ramach wniosku o przyznanie płatności jest ono nie tylko wyrazem woli, ale też i wiedzy. Wnioskodawca składając podpis pod wnioskiem zaręcza, że dane w nim zawarte odpowiadają prawdzie.

Po drugie, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny zastosowania przez organ § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego "W przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem."

Zatem kluczowe dla zastosowania § 2 rozporządzenia zmieniającego, a zarazem dla rozpoznania tej sprawy jest nadanie właściwej treści pojęciu "kwalifikujący się hektar".

Z zawartej w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 definicji wynika, że "..."kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013."

Sąd pierwszej instancji przyjął, ze względu na formę (czas przeszły dokonany) słowa "zapewnił", wprowadzonego do definicji "kwalifikujący się hektar", "...że jedynie te grunty, dzięki którym rolnik już w 2008 r. uzyskał dostęp do systemu płatności, są "kwalifikującymi się hektarami". Jeżeli więc rolnik od 2008 r. nie korzystał z takiego systemu płatności (a jedynie w czasie późniejszym na skutek później złożonego wniosku, jak w przypadku skarżącej w 2010 r.), to nie można przyjąć, że grunty te zapewniły mu dostęp do systemu płatności w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE." Zdaniem tego Sądu "Sam ustawodawca potwierdził takie jasne rozumienie przepisu, rozdzielając grunty na te, które nie kwalifikowały się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz na te, które do takiej płatności kwalifikowały się na podstawie w/w przepisu i w zależności od tej kwalifikacji wprowadził dwa rodzaje stawek za hektar na rok." A skoro tak, to według Sądu pierwszej instancji "...organ nie może w dowolny sposób przyjmować, które grunty są kwalifikującymi się hektarami, a które nie. Oparcie się jedynie na obrazach z ortofotomapy, z której wynika rolniczy charakter hektarów w 2008 r. nie przesądza o ich zakwalifikowaniu w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE. Osoba w posiadaniu takich gruntów mogła bowiem nie wystąpić o płatności w 2008 r. i w ten sposób, mimo takiej możliwości, grunty te nie zapewniły jej prawa do płatności."

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 nie jest poprawna. Wprawdzie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wykładając przepis prawny należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści tego przepisu (jego brzmienia, redakcji słownej), niemniej jednak w razie powstania wątpliwości, co mogło mieć miejsce w tym przypadku, należy zbadać także cel ustanowienia (ratio legis) czy funkcję przepisu prawnego. Wykładnia prawa to proces (zespół czynności) zmierzający do ustalenia znaczenia przepisu prawnego (wykładnia prawa sensu stricto) i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych (wykładnia prawa sensu largo), który powinien prowadzić do podobnego rezultatu. Wymaga to od organów i sądów szczególnej staranności w doborze metod, za pomocą których dokonywana jest wykładnia przepisu prawnego. W orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową. Jednocześnie dopuszcza się, w wyjątkowych sytuacjach, odstąpienie od literalnego znaczenia przepisu prawnego. Może to mieć miejsce wówczas, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. orzeczenie pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 14 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 37/04).

W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł ograniczyć się wyłącznie do wykładni językowej (polegającej na wywiedzeniu znaczenia powołanego przepisu prawnego z racji jego językowego brzmienia), ale powinien był dokonać tej wykładni z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej.

Pierwsza z wymienionych wykładni (wykładnia systemowa) opiera się na funkcjonowaniu w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym winno być spójne z zasadami rządzącymi danym system prawnym. Istotą tej wykładni jest pozajęzykowe rozumienie danego przepisu prawnego z odwołaniem się do znaczeń nadawanych określonym mechanizmom i instrumentom prawnym, w obrębie systemu prawa. Z kolei druga z wymienionych wykładni (wykładnia celowościowa) polega na zrozumieniu celu, w jakim dany przepis został powołany. Jest ona niezwykle istotna, ponieważ cel powołania przepisu jest jedynym i pierwotnym powodem, dla którego został ona ujęty w językowe ramy i utrwalony w normie prawnej. Stąd też, z chwilą pojawienia się jakiejkolwiek wątpliwości, w tym znaczeniu, że powołany przepis może mieć inne niż językowe znaczenie, Sąd powinien podjąć próbę rozstrzygnięcia znaczenia poddanego wykładni przepisu prawnego z zastosowaniem pozostałych metod wykładni.

Jak wcześniej zostało wskazane prawodawca unijny określił potencjalne wyzwania, cele oraz kierunki WPR po 2013 r. (rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013 i rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013) i w związku z tym zalecił dbanie o to, aby realizacja wytyczonych cerów była zgodna z przyjętymi zamierzeniami. Jednym z warunków przyznawania pomocy dla sektora rolnego jest to, aby nie dochodziło do nadkompensacji przyznawanych płatności. Zatem wykładając art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a pośrednio również § 2 rozporządzenia zmieniającego nie można tej kwestii pominąć. Oznacza to, że dla oceny czy grunty mają charakter "kwalifikujących się hektarów", z jednej strony, ważny jest stan posiadania przez rolnika na moment przyznawania bieżących płatności, a z drugiej strony, to jaki charakter miały te gruntu w 2008 r., bez względu na to, w czyim posiadaniu one były i czy rolnik wystąpił o przyznanie płatności obszarowej, a także, czy płatność tę otrzymał. Warunkiem przyznania pomocy na zalesianie jest bowiem zadeklarowanie tych gruntów do zalesianie. Nie bez znaczenia jest również i to, że skoro grunty zadeklarowane przez rolnika w 2010 r. spełniały kryterium do otrzymania premii zalesieniowej, to musiały być one gruntami ornymi, bo tylko do takich gruntów przysługiwała rolnikowi pomoc w postaci premii zalesieniowej, stanowiąca rekompensatę (ekwiwalent) za utracone dochody, w związku z zaprzestaniem uprawy roli. Tak więc przez "kwalifikujące się hektary" należy rozumieć każdy grunt, który zapewnił (chociażby potencjalnie) przyznanie w 2008 r. jednolitej płatności obszarowej, bez względu na to w czyim był on posiadaniu i czy strona zgłosiła ten grunt do płatności. Innymi słowy organ miał podstawy prawne do ponownego przeliczenia premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., mimo że jak twierdzi autor skargi kasacyjnej rolnik nie wykorzystywał tego gruntu w 2008 r. jako gruntu ornego. Również ewentualne niewłaściwe rozpoznanie przez stronę zaistniałych zmian w systemie WPR nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od zmiany wysokości premii zalesieniowej i dostosowania jej do nowych warunków realizacji wsparcia.

Jak zostało wcześniej wskazane wprowadzone na poziomie unijnym zmiany w przepisach w zakresie płatności dla rolnictwa (w ramach I i II filaru WPR) niejako wymusiły zmiany w przepisach krajowych. Do przestrzegania przepisów unijnych Polska zobowiązała się z chwilą przystąpienia do UE. Wyrazem realizacji ciążących na Polsce obowiązków jest m.in. powoływane wielokrotnie rozporządzenie zmieniające.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi:

"1. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań" i "1a. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dotyczące działań objętych programem, w których warunkiem przyznania pomocy jest spełnianie, w ramach wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 19 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), wymogów, norm lub minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi:

1) sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku niezgodności w zakresie minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin;

2) wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia pomocy w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, biorąc pod uwagę przeprowadzanie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 51 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 47, art. 71 i art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego oraz jego położenie geograficzne;

3) szczegółowe warunki i tryb podejmowania działań, o których mowa w art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, w przypadku niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń określonych w tych przepisach, mając na względzie zapewnienie współmierności tych działań do rodzaju stwierdzonych niezgodności i ograniczenie ich nadmiernej uciążliwości dla beneficjenta."

Zatem katalog zagadnień, które ustawodawca powierzył do uregulowania w rozporządzeniu jest bardzo szeroki i mieści się w granicach przyznanych kompetencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w powołanym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Oznacza to, że minister mógł zmienić stawkę pomocy na zalesianie. Z kolei zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań zobowiązywało organ do dokonania weryfikacji uprawnień, a w konsekwencji do wzruszenia wydanej decyzji w zakresie premii zalesieniowej.

W związku z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 należy też zauważyć, że słowo "zapewnić" ma wiele znaczeń, w zależności od kontekstu wypowiedzi. Jako przykład można podać, że występuje w kontekście składania obietnic (obiecać, zobowiązać się), odnośnie do dysponowania środkami finansowymi lub rozdysponowywania czegoś między kogoś (asygnować, powierzać, dać, powierzać), w kontekście gwarancyjnym lub zapewnienia komuś czegoś (udzielić, zagwarantować), czy też w odniesieniu do umożliwienia komuś czegoś. Dlatego też również z tego powodu nadając znaczenie pojęciu "kwalifikującymi się hektarami" nie można było kierować się wyłącznie formą językową słowa "zapewnił".

Podsumowując, za zasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).