Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1273/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 235, art. 9, art. 66 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 951/14 w sprawie ze skargi Cechu [...] w G. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz Cechu [...] w G. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Cechu [...] w G. na postanowienie Wojewody Śląskiego z [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2014 r., w punkcie 2. orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta G. decyzją z [...] marca 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku [...] SA w G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z uzupełnieniem ogrodzenia działki nr [...] (obręb S.) przy [...] w G. od strony ul. [...] wraz z uzupełnieniem otworu bramowego, remontem i przebudową przybudówki i remontem elewacji bocznej kamienicy i ściany budynków garażowych przy ul. [...] na działce nr [...].

Cech [...] w G. pismem z [...] maja 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przez [...] SA na ich budynku, zlokalizowanym częściowo na działce nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym inwestora. W piśmie zarzucono, że powyższa decyzja dotknięta jest wadą prawną, gdyż nie można zezwolić inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych na budynku osoby trzeciej. Powyższe pismo przesłano do wiadomości Wydziałowi Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w G.

Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Cech [...] w G. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Precyzując żądanie, pismem z [...] września 2013 r. wnioskodawca wyjaśnił, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. Jako przesłankę wznowieniową wskazał okoliczność, iż wymieniona w decyzji z [...] marca 2013 r. przybudówka stanowi własność Cechu [...], a nie jak przyjęto przy wydawaniu tej decyzji - własność inwestora tj. [...] S.A. Jako drugą wymienioną w piśmie przesłankę wznowieniową wskazano niezapewnienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pomimo, że posiadał on w nim status strony ze względu na prowadzenie robót budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie należącego do niego obiektu budowlanego oraz konieczność wejścia przez inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność Cechu.

Postanowieniem z [...] października 2013 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie wznowienia postępowania stwierdzając, że nie wystąpiła podniesiona we wniosku przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, iż dysponuje orzeczeniem sądowym przesądzającym o zmianie stanu prawnego w stosunku do części działki nr [...], na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, natomiast jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów, budynek opisany jako handlowo-usługowy stanowi własność inwestora, [...] S.A. (w Sądzie Rejonowym w G. toczy się postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia zasiedzenia przez Cech fragmentu działki nr [...], na którym jest zlokalizowany w/w budynek). Dodatkowo organ I instancji uznał, że przesłanki wznowienia postępowania nie stanowi okoliczność nabycia przez Cech [...] poprzez zasiedzenie prawa własności działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. (które stało się ostateczne w dniu 1 marca 2013 r.), gdyż działka nr [...] nie była objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Wojewoda Śląski postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta G. z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nierozpatrzenie złożonego wniosku pod kątem wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na konieczność wyjaśnienia przed wznowieniem postępowania, czy wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem obwiązującego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Prezydent Miasta G. postanowieniem z [...] marca 2014 r. orzekł powtórnie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2013 r. Stwierdził bowiem, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi pismem z [...] marca 2014 r. Cech [...] dowiedział się o wydaniu decyzji w dniu [...] maja 2013 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a.

W zażaleniu na postanowienie Cech [...] w G. zarzucił, że wniosek o wznowienie postępowania stanowi pismo Cechu z [...] maja 2013 r. zawierające żądanie wstrzymania robót budowlanych związanych z remontem przybudówki na działce nr [...], nie zaś kolejne pismo Cechu z [...] sierpnia 2013 r.

Wojewoda Śląski postanowieniem z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ I instancji pismem z [...] lutego 2014 r. występował do skarżącego o podanie terminu, w którym dowiedział się on o decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2013 r.

W odpowiedzi skarżący w piśmie z [...] marca 2014 r. wyjaśnił, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu [...] maja 2013 r. W ocenie organu odwoławczego pismo z [...] maja 2013 r., które według strony winno być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania - nie zawiera jednak w swej treści żądania wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2013 r. w trybie wznowienia postępowania.

W piśmie tym skarżący domaga się wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2013 r. z powodu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa własności Cechu do budynku przybudówki na działce nr [...]. Ponadto pismo to skierowane zostało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G., zaś Prezydent Miasta G. otrzymał je jedynie do wiadomości. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji trafnie organ I instancji przyjął, że pismo z [...] maja 2013 r. ze względu na jego treść oraz organ, do którego zostało skierowane, nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania, lecz żądanie wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego, do którego zostało skierowane. Odpowiednie treściowo podanie skarżący sporządził dopiero [...] sierpnia 2013 r., a więc po upływie ustawowego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda nadmienił, że organ I instancji w oparciu o wypis z rejestru gruntów z [...] października 2013 r. ustalił, iż budynek przybudówki o numerze ewidencyjnym [...] stanowi własność inwestora, [...] S.A., co oznacza brak przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., której wystąpienie uzasadniałoby ewentualne wznowienie z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższe postanowienie Cech [...] wywiódł, że doszło do naruszenia art. 28 i art. 29 k.p.a., bowiem nieruchomość gruntowa i budynkowa Cechu przylega do terenu objętego wnioskiem inwestora, a ponadto zakres prac budowlanych obejmował część budynku nr [...], stanowiącego własność Cechu, określonego w decyzji jako przybudówka. Zdaniem skarżącego, ich pismo z dnia [...] maja 2013 r. stanowiło też wniosek o wznowienie postępowania, a z uwagi na jego treść, obligowało organ do wznowienia postępowania z urzędu zgodnie z art. 147 k.p.a. Skarżący podniósł też, że dokumentacja geodezyjna nie przesądza o własności lub innej formie władania nieruchomościami.

W piśmie z [...] października 2014 r. skarżący powołując się na treść dołączonego odpisu aktu notarialnego z [...] sierpnia 2005 r. o nabyciu przez [...] SA prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i własności budynku, podniósł, że inwestorowi znany był stan prawny obiektów nie będących przedmiotem przeniesienia własności, wybudowanych na tej działce przez Cech. Na tej podstawie zarzucono celowe działanie organu poprzez pominięcie udziału Cechu w postępowaniu.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że sprawa o zasiedzenie części działki nr [...], na której położona jest sporna przybudówka, nie została zakończona, zaś nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. przywrócono Cechowi utracone posiadanie tego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną, choć nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Przede wszystkim Sąd podkreślił, że procedura administracyjna nie określa wymogów, jakie musi spełniać podanie o wznowienie postępowania. Brak przepisów szczególnych oznacza, że w tym zakresie należy stosować przepisy o podaniach. Procedura administracyjna nakazuje organom administracji podjęcie działań w każdym wypadku złożenia podania (wyjaśnienia, zażalenia, odwołania), czy też skargi. Z mocy art. 9 k.p.a., organy administracji zobowiązane są też do udzielenia informacji faktycznej i prawnej. W ocenie Sądu, reguły te w niniejszej sprawie zostały naruszone, co miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wbrew stanowisku organów obu instancji, w piśmie Cechu z dnia [...] maja 2013 r., przesłanym do wiadomości organowi I instancji i niewątpliwie doręczonym mu najpóźniej w dniu [...] maja 2013 r., jednoznacznie zarzucono, że decyzja tego organu z [...] marca 2013 r. dotknięta jest wadą prawną poprzez udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na budynku osoby trzeciej, tj. Cechu. Organ I instancji, którego decyzja ostateczna została zakwestionowana w aspekcie zgodności z prawem, nie mógł zignorować treści pisma. Co więcej, w istocie organ zareagował na zarzuty Cechu, bowiem w dniu [...] maja 2013 r. pracownik organu wystosował pismo do inwestora, jak i zwrócił się do Wydziału Geodezji o przesłanie dokumentacji niezbędnej do zbadania stanu prawnego działki nr [...] i usytuowanych na niej budynków. Wobec powyższego, zdaniem Sądu rodzi się pytanie, w jakim trybie prowadzone było przez organ postępowanie wyjaśniające, w sytuacji, gdy sprawa była już zakończona decyzją ostateczną. O podjętych działaniach powiadomiono też co prawda skarżącego jako autora pisma z dnia [...] maja 2013 r., lecz nie wezwano Cechu do sprecyzowania żądania, ani też nie zawiadomiono o wynikach ustaleń. Tego rodzaju działanie organu administracji nie może zaś zasługiwać na aprobatę, jako że godzi w reguły procedury administracyjnej podważając zaufanie obywateli do organów Państwa. W konsekwencji, skoro Prezydent Miasta G. po otrzymaniu pisma Cechu z dnia [...] maja 2013 r., nie wezwał do sprecyzowania żądania, mimo że w jego treści zarzucono wydanie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. z naruszeniem prawa, zaś skarżący wystosował do organu kolejne pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., które dopiero spowodowało reakcję organu i nadanie sprawie trybu wznowieniowego, brak podstaw prawnych do przyjęcia, że podanie o wznowienie złożono z uchybieniem miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Z tych względów Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji o odmowie wznowienia postępowania zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., co skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem wadliwych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów skargi, a mianowicie stanu prawnego spornej przybudówki (budynku nr [...]), objętej pozwoleniem na budowę, Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie sporu na tym tle ma charakter cywilnoprawny. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego przyznał, że sprawa o zasiedzenie części działki nr [...] nie została jeszcze zakończona. Jednak brak tytułu prawnego po stronie skarżącego do tego obiektu nie przesądza równocześnie braku przymiotu strony. Ocena legitymacji do żądania wznowienia postępowania wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co możliwe jest dopiero w toku wznowionego postępowania zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] SA podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 235 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo Cechu z [...] maja 2013 r. zawierające żądanie natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogło zostać uznane za żądanie wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę skierowane do Prezydenta Miasta G.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta G. był zobowiązany, z chwilą powzięcia wiadomości o skierowaniu przez Cech do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądania wstrzymania robót budowlanych, do poinformowania Cechu o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji z treści jednoznacznego wniosku Cechu winny wyinterpretować wszystkie inne możliwie potencjalne uprawnienia i roszczenia Cechu oraz udzielić Cechowi wyczerpującej informacji prawnej, jakie podanie i do jakich organów mógłby, w ramach zaistniałego stanu faktycznego, Cech wnieść.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Cech [...] w G. wniósł o "odrzucenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej" oraz zasądzenie na rzecz Cechu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W okolicznościach niniejszej sprawy kluczową dla dokonania przez Sąd I instancji oceny zaskarżonego postanowienia była treść pisma wniesionego w dniu [...] maja 2013 r. przez Cech [...] w G. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. Zdaniem Sądu I instancji, w treści tego pisma wyraźnie wskazano, że decyzja z [...] marca 2013 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych dotknięta jest wadą prawną polegającą na udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót na budynku osoby trzeciej. Nawet zaś jeżeli organ miał ku temu wątpliwości, winien wezwać wnioskującego o sprecyzowanie żądania. Z powyższym nie zgodził się inwestor wskazując, że zawarte w tym piśmie żądanie było jednoznaczne i nie wynikało z niego, by wnioskodawca domagał się podjęcia jakiegokolwiek działania przez Prezydenta Miasta G., w tym oczekiwał wzruszenia ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko, jakie zajął Sąd I instancji nie jest obarczone wadliwością polegającą na naruszeniu wskazanych w postawach skargi kasacyjnej przepisów. Wychodząc ze słusznego założenia, że organy nie przeprowadziły właściwego postępowania wobec pisma skierowanego przez Cech do Prezydenta Miasta G. w dniu [...] maja 2013 r., Sąd właściwie ocenił, iż swym działaniem podważyły zaufanie obywateli do organów w wyniku braku wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw.

Prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie zdołał podważyć zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 k.p.a. Wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przejaw zasady pierwszeństwa postępowania ogólnego nad postępowaniem skargowym. Treść tego przepisu w pełni odpowiada przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów procedury administracyjnej. W świetle zatem art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się, zależnie od jej treści, za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.) lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.), albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, art. 155, art. 161, art. 162, art. 163 k.p.a.). Przepis określa zatem zasadę, wedle której to na organie spoczywa obowiązek ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego. Odwołanie się przez Sąd I instancji do powyższego przepisu odpowiadało zatem dokonanej przezeń prawidłowej oceny skutków braku działania organu wobec pisma Cechu [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. należy stwierdzić, że uchylenie przez Sąd obu wydanych w sprawie postanowień było wynikiem prawidłowej oceny dochowania przez organy zasady udzielania informacji, sformułowanej w powołanym art. 9 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków wnoszącego podanie. W doktrynie podkreśla się, że przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego (por. B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H. Beck, 2011 r., s. 69). W powyższe wpisuje się spoczywający na organie obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podkreśla się więc, że w tym celu organy obowiązane są udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W pewnym zatem zakresie organ jest powołany do roli doradcy, czy obrońcy uczestników postępowania. Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać za wadliwą ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, polegającą na przyjęciu, że postępowanie prowadzone przez organy wobec pism składanych przez Cech [...] nie odpowiadało powyższym zasadom. Brak reakcji organu na pełną treść sporządzanych bez pomocy pełnomocnika pism należało zatem wiązać z uchybieniem art. 9 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Prawidłowości zajętego przez Sąd I instancji stanowiska nie zdołała podważyć argumentacja przedstawiona dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że sformułowane przez wnioskodawcę podanie z [...] maja 2013 r. nie obejmowało wielu żądań, tylko jedno - natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych. Nie zaistniały zatem okoliczności, o których mowa w art. 66 k.p.a. Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Podanie skierowane przez Cech [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. zawierało w swej treści żądanie wstrzymania robót budowlanych, ale również wskazywało na pewne aspekty mogące służyć wznowieniu postępowania. Pominięcie przez organy argumentacji nakierowanej na wadę ostatecznej decyzji, która dotyczy robót na części nieruchomości stanowiącym własność Cechu, zasadnie doprowadziło Sąd do przekonania o wadliwości wydanych w sprawie postanowień, wiążącej się z koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygając w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.