Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 898/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskrżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.147 par 1, art.3 par.2 pkt 5 i 6 , art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.94 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. i 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 22 listopada 2012 r. nr XXVI/387/2012 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. zasądza od Rady Miejskiej w Koszalinie na rzecz skarżącej I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r nr [...], Rada Miejska

w K. na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.w.", na wniosek M. W. i K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W wysokości:

1) za dostawę wody:

a) gospodarstwa domowe i odbiorcy wody na cele socjalno - bytowe 3,04 zł/1 m3

b) pozostali odbiorcy 3,08 zł/1 m3

2) za odbiór ścieków:

a) gospodarstwa domowe i odprowadzający ścieki socjalno - bytowe 4,22 zł/1 m3

b) pozostali odbiorcy 4,22 zł/1 m3

3) za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwalej nawierzchni do kanalizacji deszczowej - wszyscy odbiorcy 2,11 zł/1 m2 /rok.

W uchwale wskazano, że te ceny podlegają zwiększeniu o podatek od towarów i usług, określony w odrębnych przepisach. Taryfy zostały zatwierdzone się na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Skargę na powyższa uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Dystrybucja Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą

w G.

Zaskarżonej uchwale i zatwierdzonej nią taryfie za odprowadzanie ścieków zarzuciła sprzeczność z art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 4 i 5 w związku z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 3 pkt 2, art. 2 pkt 8 lit. c) i art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j. t. Dz. U.

z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) ze względu na ustalenie i zatwierdzenie opłat (należności) za odprowadzanie wód (ścieków) opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, stanowiących iloczyn cen taryfowych oraz wielkości powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której wody te (ścieki) są odprowadzane (tj. iloczyn ceny 2,11 zł netto + VAT za 1 m2 powierzchni/rok) [§ 1 pkt 3 w zw. z § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały w związku z pkt 4 (tabela nr 3) w zw. z pkt 5, pkt 6 lit. c i pkt 7 lit. b zatwierdzonej taryfy. W związku z powyższymi uchybieniami Spółka domagała się stwierdzenia, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazała że zatwierdzona przez zaskarżoną uchwałę taryfa jest sprzeczna z prawem w zakresie, w jakim przewiduje opłatę za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji deszczowej, uzależnioną od wielkości tej powierzchni (stawkę 2,11 zł netto plus VAT za 1 m2 powierzchni za rok). Sposób rozliczania z odbiorcami za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych oparty na wielkości powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) (dalej jako "Ustawa"): Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 Ustawy umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (...) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 Ustawy rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków.

Przepis art. 27 ust. 4 Ustawy stanowi, iż: Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 5 Ustawy: W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.

Przepisy Ustawy zakładają zatem określoną kolejność stosowania rozwiązań w zakresie ustalenia ilości odprowadzanych ścieków. Mianowicie, co do zasady o ilości oprowadzonych ścieków decydują wskazania urządzeń pomiarowych. Dopiero w razie braku urządzeń pomiarowych Ustawa odsyła w tej mierze do umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 Ustawy (tj. pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług), stanowiąc, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie tejże umowy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Przy czym, ponieważ ścieki, o których mowa w art. 2 pkt 8 lit. c Ustawy pochodzą z wód opadowych, a nie są pochodną wody uprzednio pobranej, należy w takiej sytuacji wykluczyć możliwość posłużenia się równowartością wody pobranej. Tymczasem, w odniesieniu do ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych, zatwierdzona zaskarżona uchwała taryfa, jak i sama zaskarżona uchwała, naruszają kolejność przewidziana przepisami Ustawy, pomijając wariant ustalania ilości odprowadzonych ścieków tego rodzaju na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Zamiast tego, zarówno zatwierdzona zaskarżoną uchwałą taryfa, jak i sama zaskarżona uchwała ustalają roczną opłatę za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, stanowiącą iloczyn ceny taryfowej (2,11 zł + VAT za 1 m2) oraz metrażu (wielkości) powierzchni, z której ścieki te są odprowadzane, niezależnie od kwestii istnienia/nieistnienia urządzeń pomiarowych.

Ustawa nie przewiduje także, aby ilość odprowadzanych ścieków (opadowych i roztopowych oraz innych) mogła być ustalona w jakikolwiek inny sposób aniżeli wskazany w art. 27 ust. 4 i 5 Ustawy, w szczególności nie przewiduje, by ilość ścieków mogła być zastąpiona innymi danymi, w tym wielkością powierzchni zanieczyszczonej. Wymaga przy tym podkreślenia, że ustawodawca, przyjmując w art. 27 ust. 4 i 5 Ustawy wiążące w rozliczeniach zasady dotyczące ustalania ilości odprowadzonych ścieków, nie dokonał w tym względzie rozróżnienia na ścieki bytowe, odzwierzęce czy pochodzące z wód opadowych i roztopowych, zatem wspomniane zasady dotyczą w równym stopniu wszystkich rodzajów ścieków. Sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem polega zatem również na posłużeniu się przez nią samą oraz przez zatwierdzoną nią taryfę jednostką rozliczeniową nieznaną Ustawie, a opartą na wielkości powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni. Przepisy Ustawy nie przewidują jednostki rozliczeniowej opartej na wielkości powierzchni zanieczyszczonej. Zdaniem z Spółki zasady rozliczeń przewidziane § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) (dalej jako "rozporządzenie") zostały wprowadzone z przekroczeniem delegacji ustawowej (art. 23, art. 25 i art. 27 Ustawy), a zatem są niekonstytucyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu nie przewiduje możliwości rozliczeń za odprowadzanie ścieków według jednostki pomiarowej m powierzchni zanieczyszczonej, jak tylko według jednostki objętości. Ponadto, żaden przepis Ustawy nie przewiduje obowiązku płacenia za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych według przelicznika za

1 metr kwadratowy powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni .

Sprzeczność zaskarżonej uchwały i zatwierdzonej nią taryfy z prawem wyraża się jednocześnie w tym, że o sposobie rozliczeń za odprowadzone ścieki opadowe

i roztopowe (a ściślej, o sposobie ustalenia ilości odprowadzonych ścieków tego rodzaju) przesadzono jednostronnie w taryfie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i zatwierdzającej ją uchwale, pomimo, że art. 27 ust. 5 Ustawy wyraźnie odsyła w tym względzie - w sytuacji braku urządzeń pomiarowych - do ustaleń umownych. Skoro w określonej sytuacji wprowadzono system umownego określenia ilości odprowadzonych ścieków, to brak podstaw dla szczegółowego regulowania tej materii w taryfie. W judykaturze przyjmuje się, że regulacja ustawowa dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków, jak też obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu jest wyczerpująca, a rada gminy w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków, odnieść to można, zdaniem Skarżącej, również do zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przez radę gminy. Ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych, na co wprost wskazał w art. 27 ust. 5 oraz art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tym samym jednostronne ustalenie w taryfie sposobu wyliczania ilości odprowadzanych ścieków stanowi o naruszeniu przywołanych regulacji ustawowych Taryfa może ustalać tylko ceny i stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych będących ściekami.

W pojęciu "warunki stosowania" cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie

w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków art. 2 pkt 12 Ustawy nie mieści się określenie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Przepisy rozporządzenia nie mogą być - przy ustalaniu i zatwierdzaniu taryf -interpretowane z naruszeniem art. 27 ust. 5 Ustawy. W tym miejscu Skarżąca wskazała ponadto, że chociaż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w K. zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., to stawki (ceny, opłaty) przyjęte w tak zatwierdzonych taryfach obowiązują nadal (po dniu 31.12.2013), a to ze względu na fakt, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w K., na podstawie art. 24 ust. 9a-9c Ustawy przedłużyła na okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. czas obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wprowadzonych w życie na podstawie art. 24 ust. 1 Ustawy

i w konsekwencji Spółka zaskarżyła również i tą uchwałę.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. narusza jej interes prawny, wpływając na jej konkretną, indywidualną sytuację prawną.

Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. M. W. i K. Spółka

z o.o. w K. poinformowała Skarżącą o obowiązku naliczania opłat z tytułu odprowadzania ścieków w postaci wód opadowych lub roztopowych pochodzących

z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni odprowadzanych do kanalizacji deszczowej na podstawie taryfy zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. wezwała Skarżącą do złożenia wniosku o zawarcie umowy na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych oraz zażądała podania danych o wielkości powierzchni zanieczyszczonych na terenie przy ul. [...] w K. a także w piśmie MWiK Sp. z o.o. z dnia 11 grudnia 2013 r. i piśmie MWiK Sp. z o.o. z 15 stycznia 2014 r.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1, odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Odprowadzanie ścieków bez zawarcia umowy jest traktowane jako nielegalne i może prowadzić do zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu). Ponieważ Skarżąca faktycznie korzysta z miejskiej kanalizacji deszczowej w K. poprzez odprowadzanie do niej wód deszczowych i opadowych z utwardzonego terenu przy ul. [...] w K., zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego Spółki, albowiem determinuje wysokość jej zobowiązań finansowych wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

W pierwszej kolejności podniosła kwestię interesu prawnego skarżącego.

Jak wskazał pełnomocnik organu stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Na ten przepis powołuje się skarżący wykazując swoją legitymację do wniesienia niniejszej skargi. Zdaniem organu powołanie takie jest bezpodstawne i nie zasługuje na uwzględnienie przez Sąd, wobec nieponoszenia przez skarżącego opłat za wody opadowe i roztopowe oraz wobec nieposiadania przez skarżącego umowy zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowym, o której mowa w art. 27 ust.5 oraz art.6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zwanej dalej u.z.z.w.ś. przy jednoczesnym nieistnieniu urządzeń pomiarowych na nieruchomości skarżącego.

Organ w związku z powyższym wskazał na okoliczności skutkujące niespełnieniem przez skarżącego przesłanek wniesienia skargi wymienionych

w art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie interesu prawnego.

Wniosek zawarcie umowy był bowiem "pusty" w tym sensie, że w części zawierającej prośbę "o zawarcie umowy na odprowadzenie ścieków opadowych i wód roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowych Przedsiębiorstwa z następujących powierzchni zanieczyszczonych o trwałej powierzchni"- nie jest wypełniony lecz zawiera przekreślenie. Następnie w dolnej części tegoż dokumentu znajduje się oświadczenie o następującej treści "Nie posiadam powierzchni zanieczyszczonych o trwałej powierzchni, z której odprowadzam ścieki w postaci wód opadowych i roztopowych. Wody opadowe i roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości tzn. wprowadzane do gruntu".

W konsekwencji skarżący nie zawarł z przedsiębiorstwem wodociągowym tzn. ze spółką M.W. i K. sp. z o.o. w K. umowy na odprowadzenie ścieków opadowych i wód roztopowych i nie ponosi żadnych opłat z tego tytułu.

Tak więc, wobec braku urządzeń pomiarowych na terenie nieruchomości skarżącego, jedynym przewidzianym przez ustawę sposobem na ustalenie ilości odprowadzonych ścieków opadowych i wód roztopowych było zawarcie umowy pomiędzy skarżącym i przedsiębiorstwem wodociągowym, a tymczasem, na skutek stanowiska skarżącego zawartego w wymienionym wyżej "wniosku", umowa nie została zawarta. Brak umowy pomiędzy skarżącym i przedsiębiorstwem wodociągowym wynika więc z działań skarżącego powołującego się na stan faktyczny polegający na braku potrzeby zawarcia umowy z powodu "nieposiadania powierzchni zanieczyszczonych o trwałej powierzchni, z których odprowadzałby ścieki w postaci wód opadowych lub roztopowych" oraz stwierdzenia, że "wody opadowe i roztopowe zagospodarowuje na terenie nieruchomości tzn. wprowadza do gruntu".

Kwestia działań i zaniechań skarżącego w świetle podanych wyżej przepisów prawa ma podstawowe znaczenie dla oceny jego interesu prawnego. Zgodnie z art. 27 ust.4 Ustawy ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Z kolei zgodnie z ust. 5 tegoż przepisu, w razie braku urządzeń pomiarowych ilość ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równa ilości wody lub określonej w umowie.

Jeżeli więc jeżeli po stronie skarżącego istniały podstawy faktyczne do uiszczania opłat zawody opadowe i roztopowe, to, wobec braku urządzeń pomiarowych, należało zawrzeć umowę, o której mowa w art. 27 ust. 5 i art. 6 ust. 1. Tymczasem do zawarcia takiej umowy nie doszło na skutek inicjatywy i woli skarżącego. Wola ta została wyrażona w przedmiotowym "wniosku". Wniosek podpisany przez dyrektora oddziału A. G. był podstawą do niezawarcia umowy oraz do uznania, że wobec faktu nieodprowadzania wód opadowych i roztopowych brak jest obowiązku zawarcia umowy.

W konkluzji organ wskazał kwestię oceny interesu prawnego skarżącego, podkreślił, że faktem podstawowym, niezależnym od treści omawianego tu "wniosku", mającym samoistne znaczenie dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego jest okoliczność, że skarżący nie ponosi żadnych opłat z tytułu odprowadzania ścieków opadowych i wód roztopowych oraz nie posiada zawartej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowym. Nieposiadanie umowy wobec braku urządzeń pomiarowych dyskwalifikuje możliwość posiadania legitymacji skarżącego do wniesienia niniejszej skargi.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej organ wskazał, że fakt nieponoszenia opłat za ścieki opadowe i wody roztopowe oraz nieposiadanie umowy są faktami samoistnym świadczącymi o braku legitymacji skarżącego z art. 101 ust. 1 u.s.g. również w przypadku, gdyby skarżąca twierdziła, że wymieniony wyżej wniosek o zawarcie umowy nie został podpisany przez osobę uprawnioną. Nieponoszenie opłat przez skarżącego oraz nieistnienie umowy są bowiem faktami konkludentnymi, które istniały za przyzwoleniem skarżącego jako osoby prawnej, które to przyzwolenie polegało przynajmniej na zaniechaniu (gdyby uznać "wniosek" za podpisany przez osobę nieuprawnioną) zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowym.

Znamienne jest, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze powołuje się na fakt wezwania przez przedsiębiorstwo wodociągowe do zawarcia umowy wskazując tym samym, że okoliczność niezawarcia umowy spowodowana była zaniechaniem skarżącej.

Należy bowiem pamiętać, że skarżący jest zobowiązany do wykazania nie tylko samego istnienia interesu prawnego, ale również, że tenże interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone.

Ocena legitymacji skargowej jest samoistną kwestią prawną badaną samodzielnie, niezależnie od kwestii samej zaskarżonej uchwały. Dlatego też organ stoi na stanowisku, że z powyższych względów niniejsza skarga podlega odrzuceniu, natomiast rozważania zawarte w dalszej części odpowiedzi na skargę zostały poczynione z daleko posuniętej ostrożności proceduralnej.

Objęcie skargą problematyki wykraczającej poza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzedzające skargę, co sprawia, że skarga winna być odrzucona. Stosownie do datowanego na dzień 28 kwietnia 2014 r. (wpływ 30 kwietnia 2014) "Wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego (prawa) [...]" skarżący wezwał do "usunięcia naruszenia interesu prawnego Spółki (a zarazem i naruszenia prawa) poprzez wyeliminowanie z obrotu (uchylenie) uchwały [...] nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia (i przedłużenia obowiązywania) przewidzianych taryfą opłat (należności) za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowe, stanowiących iloczyn cen taryfowych oraz wielkości powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której wody te (ścieki) są odprowadzane (tj. ceny 2,11 zł netto + VAT za 1m2 powierzchni/rok), a zatem w części, w jakiej ww. taryfa jednostronnie (tj. z pominięciem umowy) ustala sposób wyliczenia ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych według jednostki pomiarowej nieznanej ustawie z dnia 07.06.2001r..

Tymczasem zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości, w samej treści skargi na str. 7 stwierdzając : "Powyższe czyni zasadnym zaskarżenie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie [...] w całości, albowiem w przypadku, gdy jakikolwiek element taryfy sporządzony został

z naruszeniem prawa, rada gminy zobowiązana jest odmówić zatwierdzenia całej taryfy, [...]".

Tym samym skarżący przyznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało dokonane w sposób uniemożliwiający zaskarżenie całej uchwały.

Jest oczywiste, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi pokrywać się zakresem z wnoszoną skargą. Gdyby było inaczej skarżący mógłby "zaskakiwać" organ poprzez wniesienie skargi w innym zakresie (np. w zakresie innych jednostek redakcyjnych uchwały organu stanowiącego gminy) niż w zakresie wynikającym

z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący dla skutecznego wniesienia skargi winien był dokonać wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które obejmowałoby całą uchwałę, a zmiana zakresu kwestionowania uchwały dopiero na etapie skargi jest bezskuteczna i narusza art. 101 ust.1 u.s.g.

Brak prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna.

Podstawę wniesienia skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie

z którym, każdy czyj interes prawny lub jego uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wniesienie skargi na podstawie zacytowanego wyżej przepisu zobowiązuje Sąd w pierwszej kolejności do oceny, czy skarga dopuszczalna jest pod względem formalnym a następnie do zbadania czy skarżący podmiot legitymowany jest do skutecznego zaskarżenia niniejszej uchwały a więc, czy skarga wniesiona została przed podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) naruszony został kwestionowaną uchwałą. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, niewątpliwie skarżący, jako podmioty legitymujące się prawem własności do działek objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Przesłanką zaś do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącym. Strona skarżąca musi zatem nie tylko wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego.

W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się

w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny w internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu Spółka wykazała również, że zaskarżona uchwała narusza jej prawnie chroniony interes. Jeżeli bowiem na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie przez radę gminy oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i obowiązki odbiorców usług, determinując i narzucając w sposób bezpośredni, wysokość opłat do ponoszenia których odbiorcy usług są zobowiązani. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miasta i jako odbiorca usług, może zostać (również w przypadku braku zawarcia umowy) zobowiązany do poniesienia opłat wynikających z taryfy zatwierdzonej niniejszą uchwałą.

Sąd jednocześnie podkreśla, że to kwestionowana Uchwała uzależnia obowiązek ponoszenia opłat od posiadanych gruntów a nie od zawarcia umowy

z Przedsiębiorstwem. Tym samym przedmiotowa uchwała jako akt z zakresu administracji publicznej bezpośrednio oddziałuje na interes prawny Spółki, gdyż wpływa na wysokość jej zobowiązania finansowego względem przedsiębiorstwa. Powyższe pozwala na uznanie, że jako osoba prawna posiada legitymację procesową do wszczęcia postępowania sądowego mającego na celu dokonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca wykazała, że wyczerpała określony art. 101 ust. 1 u.s.g. tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego

w art. 53 § 2 u.p.p.s.a wniosła skargę do sądu.

Zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu podniesionego przez organ gminy

co do zakresu zaskarżenia uchwały. W odpowiedzi na skargę organ sugeruje się, że skoro strona skarżąca kwestionuje jedynie dwa elementy taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, to niezasadnym jest domaganie się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Rada może bądź to zatwierdzić taryfę, bądź też w określonych przypadkach odmówić jej zatwierdzenia. Rada – a tym bardziej Sąd - nie ma więc kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może jej modyfikować, zatwierdzić w części. Walidacyjny charakter uchwały oznacza również, że naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy przy zatwierdzaniu uchwały – powoduje konieczność jej wyeliminowania w całości (bądź też stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa).

Kryterium legalności uchwały rady stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zatem, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r.,

II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Jako, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej

w K. w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia we wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 1 Ustawy, akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach.

W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta) a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 Ustawy).

Po myśli art. 24 ust. 5 Ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie

z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może jednak być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo.

Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć przepisy Ustawy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne.

Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 Ustawy są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6). Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawodawca postanowił, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Nie budzi przy tym wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej.

Odniesienie powyższych regulacji na grunt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w K. zatwierdziła taryfy, które sporządzone zostały z naruszeniem art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 Ustawy. Wadliwość ta wynika z faktu wprowadzenia do taryfy jako warunku rozliczenia, zapisów określających sposób wyliczania ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego. Wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwalej nawierzchni do kanalizacji deszczowej - wszyscy odbiorcy 2,11 zł/1m2 /rok przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne zamieściło zapisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych ustawodawca zastrzegł bowiem do regulacji umownych, na co wprost wskazał w art. 27 ust. 5 oraz art. 6 ust. 3 pkt 2. Tym samym jednostronne ustalenie w taryfie sposobu wyliczania ilości odprowadzanych ścieków stanowi o naruszeniu regulacji ustawowych.

Sąd zaważa, że co prawda w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa

z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zaborowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) odnotowano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości

w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego co zgodnie z ustawa powinno być ustalone w umowie. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych.

W takiej sytuacji Rada Miejska zatwierdzając taryfę która została sporządzona niezgodnie z przepisami ustawy, sama dopuściła się naruszenia wskazanych wcześniej przepisów prawa. W przypadku, gdy jakikolwiek element taryfy sporządzony zostanie z naruszeniem prawa, rada gminy nie tylko może ale zobowiązana odmówić zatwierdzenia całej taryfy. Nie posiada natomiast kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może zatem jej zmieniać uchylać lub zatwierdzać w części.

Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego a od czasu jej podjęcia upłynął już roku Sąd uprawniony był jedynie do stwierdzenia, że została ona podjęta z naruszeniem prawa w całości. W kontekście argumentów zawartych

w odpowiedzi na skargę zauważyć bowiem należy, że dokonując kontroli legalności uchwały zatwierdzającej taryfę albo odmawiającą jej zatwierdzenia, Sąd ocenia ją tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa. Tym samym – podobnie jak rada gminy – nie może ingerować w treść taryfy. Nie jest więc możliwie stwierdzenie, że uchwała narusza prawo tylko w części.

Wskazać bowiem należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Ma to istotne znaczenie dla skutków kontroli tego typu uchwały w trybie nadzoru, bądź też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie Sąd wydał takie właśnie orzeczenie, kierując się dyspozycją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i aprobując prezentowane

w orzecznictwie stanowisko, że uchwała zatwierdzająca taryfy nie stanowi aktu prawa miejscowego (por. np. NSA w wyroku z dnia z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07, LEX 1012438). Kontrolowaną uchwałę organ stanowiący gminy podjął w dniu [...] r. Bezsprzecznie do dnia dzisiejszego upłynął już ponad rok, co skutkuje zmianą sankcji na stwierdzenie że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w punkcie I wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w treści art. 200 p.p.s.a.