Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2542/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 7
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty, Miasta [...], A. V., M. V., J. V., na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków A. V. oraz Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] ([...] w [...]) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości przy ul. [...] w [...] (KW Nr [...], parcela Nr [...]) o pow. [...] m2 z nieruchomości o pow. ok. [...] ha, stanowiącej współwłasność M.V., B.V. i R.V. – w części przyznanego odszkodowania i odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia.

Minister wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] wystąpił A. V. (spadkobierca B. i R. V.) podnosząc, że decyzja ta rażąco narusza prawo, bowiem biegli nie brali udziału w rozprawie a ich opinii nie przedłożono byłym właścicielom, ani przed wszczęciem postępowania, ani w trakcie rozpraw administracyjnych.

Minister Infrastruktury wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...], która została uchylona decyzją dnia [...], a postępowanie umorzone z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1029/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie uchylił decyzję z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 711/12 uchylił ww. wyrok w części dotyczącej kosztów sądowych oraz oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

Organ wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r. Nr 18, poz. 94) dopuszczał wywłaszczenie, jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W tej sprawie wywłaszczenia dokonano pod budowę drogi dojazdowej do przedszkola w osiedlu [...]. Cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] ([...]) o lokalizacji szczegółowej, wydanej na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Decyzją tą ustalono aktualizację udzielonych lokalizacji szczegółowych na budowę osiedli mieszkaniowych bez dokonania inwestycji budowlanych w [...] m.in. na os. [...]. Z decyzji tej wynika, że budowa ww. drogi dojazdowej była ujęta w planie gospodarczym.

Dla oceny niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele określone ustawą z 12 marca 1958 r. istotne jest, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego tym dekretem planu gospodarczego na dany rok lub dłuższy okres. Nabycie nieruchomości niezbędnej do realizacji zadania gospodarczego następowało zatem dla potrzeb wykonania zadań w ramach planu gospodarczego. Zainteresowanym przysługiwało prawo do kwestionowania koncepcji planu zagospodarowania przestrzennego. Od uchwalenia i ogłoszenia plan był wiążący.

Organ wyjaśnił, że niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustala się na datę uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, określającego ścisłe przeznaczenie i dotychczasowy charakter nieruchomości. Przepisy ustawy z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie jego ustaleń - w tym ustaleń dot. niezbędności i odpowiedniości.

W ocenie Ministra organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości ww. nieruchomości na wnioskowane cele. Droga dojazdowa do przedszkola stanowiła również cel użyteczności publicznej w projektowanym osiedlu. Wywłaszczenia dokonano zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy.

Organ przytoczył następnie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Pismem z [...] wnioskodawca wywłaszczenia – [...] Dyrekcja Osiedli [...] - wystąpił do właścicieli z propozycją dobrowolnego odstąpienia części parceli nr [...], powołując się na niezbędność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych pod budowę ulicy. Brak odpowiedzi na ofertę do dnia [...] skutkował wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Odnosząc się do zarzutu, iż oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości nie skierowano do M. V. organ wyjaśnił, że oferta była skierowana do wszystkich współwłaścicieli. Na tym etapie wnioskodawca mógł nie znać adresu M.V., a wysyłając ofertę na znany adres współwłaścicieli mógł oczekiwać odpowiedzi ze wskazaniem także adresu M.V. Jednak niezależnie od tego, czy ofertę skierowano na właściwy adres M. V. do zawarcia umowy dobrowolnego zbycia nieruchomości wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli, której nie było. Spełniony został zatem wymóg z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy.

Organ zaznaczył, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu rozprawy na [...] odebrali wszyscy współwłaściciele dnia [...].

Wobec powyższego Minister uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] w części wywłaszczającej nieruchomość.

Odnosząc się do części decyzji dotyczącej odszkodowania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z protokołu rozprawy z dnia [...] wynika, że biegły, ani właściciele nieruchomości nie brali w niej udziału. Opinię szacunkową wykonano [...], zatem już po rozprawie. W opinii biegły nie wyliczył odszkodowania, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 7 cyt. ustawy odszkodowanie w tej sprawie nie przysługiwało. Jednak decyzją z dnia [...] przyznano odszkodowanie ze wskazaniem, że celem wywłaszczenia jest budowa drogi do przedszkola na os. [...], a więc w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy.

Skoro organ w dacie wydania decyzji nie dysponował opinią szacunkową i samodzielnie obliczył kwotę odszkodowania, to przyznał odszkodowanie z rażącym naruszeniem prawa.

Minister nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] w części dotyczącej odszkodowania wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli: A. V., M. V. i J. V., oraz Prezydent Miasta [...] (reprezentujący Gminę Miasta [...] oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej).

A. V., M. V. i J. V. zaskarżyli decyzję z dnia [...] w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], co do wywłaszczenia nieruchomości i zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym, a polegające na przyjęciu, iż ofertę dobrowolnego odstąpienia skierowano do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, pomimo, iż pominięto M. V.;

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, iż wniosek o wywłaszczenie nie spełniał wszystkich wymogów z art. 15 cyt. ustawy, gdyż oferty dobrowolnego odstąpienia nie skierowano do M. V., zatem postępowanie nie powinno być wszczęte do czasu usunięcia braków formalnych;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w [...] z dnia [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, gdyż pomijając tryb z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie skierował oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości do wszystkich współwłaścicieli, czym rażąco naruszył ww. przepis.

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu, iż oferta dobrowolnego odstąpienia dotyczyła wywłaszczenia dz. [...] o pow. [...] m2, a wywłaszczono większą nieruchomość, stanowiącą dz. [...] o pow. [...] m2, a więc nie przeprowadzono rokowań co do dobrowolnego odstąpienia w tym zakresie.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z poświadczenia zameldowania z dnia [...] oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie zaskarżenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strony podniosły, że oferty dobrowolnego odstąpienia nie skierowano do M. V. Z poświadczenia zameldowania z dnia [...] wynika, że M. V. od [...] i obecnie zamieszkuje w [...] przy ul. [...] (poprzednio [...]). W postępowaniu wywłaszczeniowym wszelkie pisma do M. V. kierowano na prawidłowy adres w [...] przy ulicy [...].

Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem, iż w przypadku wysłania oferty do M. V. na nieprawidłowy adres należało oczekiwać informacji od pozostałych współwłaścicieli o prawidłowym adresie, nie mieli bowiem obowiązku podania takiej informacji, co więcej mogli oczekiwać, iż oferta będzie prawidłowo skierowana do M. V. Tym samym organ uchybił art. 4 i 5 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 59 ust. 2 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wywłaszczenia). Decyzja z dnia [...] została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa także w zakresie wywłaszczenia nieruchomości.

Powołując się na orzecznictwo skarżący stwierdzili, że niewykazanie w postępowaniu nieważnościowym, iż spełniono przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowej ze względu rażące naruszenie prawa.

Skarżący zarzucili również, że Minister nie odniósł się do zarzutu, iż zakres wywłaszczenia był inny (szerszy) niż oferty dobrowolnego odstąpienia. Z oferty dobrowolnego odstąpienia pierwotnie planowo wywłaszczyć dz. [...] o pow. [...] m2 .W trakcie postępowania doszło do zmiany nie tylko oznaczenia dz. [...] na dz. [...], ale i powierzchni nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia – z [...] m2 na [...] m2. Dopiero w zleceniu wyceny, po rozprawie, pojawia się powierzchnia [...] m2.

Należało zatem ponowne wystąpić do współwłaścicieli z ofertą dobrowolnego odstąpienia i przeprowadzenie procedury odnośnie działki [...] o pow. [...] m2. Decyzję wywłaszczeniową wydano zatem z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie organ się nie wypowiedział, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast Prezydent Miasta [...] zaskarżoną decyzję zakwestionował w zakresie utrzymującym w mocy decyzję z dnia [...] w części stwierdzającej nieważność badanej decyzji odnośnie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło prawidłową ocenę materiału dowodowego;

2. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie twierdzenia o samodzielnym ustaleniu odszkodowania jedynie na braku opinii szacunkowej w aktach archiwalnych i niewykorzystanie innych środków dowodowych;

3. art. 80 k.p.a. tj. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące błędnym rozstrzygnięciem;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja z dnia [...] rażąco naruszała prawo, bez pełnego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny.

Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Podniósł, że z zebranych dokumentów nie wynika, iż organ wywłaszczeniowy sam ustalił wysokość odszkodowania. Twierdzenie to organ oparł jedynie na braku w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych opinii szacunkowej potwierdzającej wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł oraz na opinii szacunkowej z dnia [...], według której odszkodowanie za ww. nieruchomość nie przysługiwało. Stanowisko to nie zostało poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz jego prawidłową oceną.

Dowód z archiwalnych akt wywłaszczeniowych jest tylko jednym z możliwych dowodów. Na tym etapie można mówić ewentualnie o braku dowodów potwierdzających sporządzenie opinii szacunkowej, co nie jest równoznaczne z istnieniem dowodów potwierdzających samodzielne ustalenie odszkodowania. Okoliczność ta wymagała dalszego badania, np. w drodze przesłuchania świadków - osób działających z imieniu organu wywłaszczeniowego czy M. V.

Strona stwierdziła, że nawet gdyby dodatkowe dowody nie potwierdziły, że opinię ustalającą odszkodowanie sporządzono w kwocie [...] zł, a temu nie zaprzeczały, to wniosek, że opinię sporządzono, organ powinien wywieść na podstawie posiadanej wiedzy i doświadczenia życiowego. Organy nie dokonywały samodzielnego wyliczenia odszkodowania i opierały się na opiniach szacunkowych biegłych. Brak w aktach archiwalnych po kilkudziesięciu latach dokumentów potwierdzających sporządzenie opinii szacunkowej nie pozwala wnioskować, że takiej opinii nie sporządzono.

Prezydent podkreślił, że wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ ma obowiązek wykazać bez żadnych wątpliwości. W tej sprawie zaś nie można uznać, że Minister przeprowadził postępowanie dowodowe wnikliwie i na jego postawie mógł bez żadnej wątpliwości stwierdzić, że ustalenie odszkodowania odbyło się z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargi podlegały oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] wywłaszczającą za odszkodowaniem nieruchomość przy ul. [...] w [...] (KW Nr [...], parcela Nr [...]) w części o pow. [...] m2 z nieruchomości o pow. ok. [...] ha – w zakresie przyznanego odszkodowania i odmawiającą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia.

Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które polega wyłącznie na zbadaniu, czy kontrolowana w nim decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Na rozpatrywanej sprawie wyjaśnić również należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem o uznaniu naruszenia prawa za rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

W świetle powyższego stanowiska, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. Innymi słowy utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe.

W takim też kontekście organy w rozpatrywanej sprawie dokonały oceny kontrolowanej decyzji z dnia [...] i stanowisko to należy podzielić.

Skarżący M. V. oraz B. i R. V. zakwestionowali zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zakresie wywłaszczenia części ich nieruchomości, rażącego naruszenia prawa upatrując przede wszystkim w naruszeniu procedury poprzedzającej wydanie decyzji o wywłaszczeniu, w szczególności w niezachowaniu wymogów wymienionych w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Oferta dobrowolnego odstąpienia nie została bowiem skierowana do wszystkich współwłaścicieli spornej nieruchomości, gdyż pominięto M. V., co oznacza, że wniosek o wywłaszczenie nie spełniał wymogów z art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Nadto, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniósł się do zarzutu, iż oferta dobrowolnego odstąpienia dotyczyła wywłaszczenia dz. [...] o pow. [...] m2, a wywłaszczono większą nieruchomość, stanowiącą dz. [...] o pow. [...] m2, a więc nie przeprowadzono rokowań co do dobrowolnego odstąpienia w tym zakresie.

Odnosząc się do pierwszego zarzutów wyjaśnić trzeba, że w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej na podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nałożono obowiązek - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - zwrócenia się do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie, a w przypadku dojścia do porozumienia, obowiązek zawarcia umowy nabycia nieruchomości za cenę ustalaną zgodnie z zasadami odszkodowania przewidzianymi w ustawie wywłaszczeniowej.

Zarówno treść art. 6 ustawy, jak i fakt zamieszczenia tego przepisu w rozdziale 1 - Przepisy ogólne – wskazuje, że uchybienia podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie w zakresie realizacji wynikającego z unormowania tego obowiązku, niezależnie od stopnia naruszenia, nie mogą być przenoszone na postępowanie wywłaszczeniowe. Procedowanie uregulowane w art. 6 ustawy dotyczyło bowiem przygotowawczego etapu postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów wymienionych w art. 3 ustawy. Jeżeli więc wystąpienie w trybie art. 6 ustawy przeprowadzono z naruszeniem tego przepisu ale jego efektem było umowne nabycie nieruchomości, to wówczas postępowanie wywłaszczeniowe, jako zbędne, nie było wszczynane. Natomiast wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, o którym mowa w rozdziale 3 ustawy następowało w sytuacji, gdy ubiegający się o wywłaszczenie nie zawarł na zasadzie dobrowolności z właścicielem nieruchomości umowy jej nabycia. W takim przypadku postępowanie wywłaszczeniowe wszczynał wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 15 ust. 1 ustawy), przy czym dokonanie przez ten podmiot wystąpienia w trybie art. 6 ustawy stanowiło wystarczający warunek do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Wskazany tryb postępowania prowadzi do wniosku, że uchybienia podmiotu ubiegającego się o nabycie nieruchomości w zakresie procedur wynikających z art. 6 ustawy nie mogą być oceniane w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako jedyne przesądzać o nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Zaś w art. 15 ust. 1 ww. ustawy wskazano między innymi, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Stosownie do pkt 7 ust. 2 art. 15 cyt. ustawy obowiązkiem wnioskodawcy było przedstawienie we wniosku wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Przepis art. 20 ust. 1. cyt. ustawy wskazywał natomiast, że po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie.

Z podanych regulacji wynika zatem, że w przypadku braku zgody właścicieli- czy też, jak miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym - braku odpowiedzi dwojga ze współwłaścicieli spornej nieruchomości na propozycję wnioskującego, wywłaszczenie i tak następowało w trybie art. 15 i następne ustawy wywłaszczeniowej.

W związku z powyższym, podnoszona przez A. V., M. V. i J. V. okoliczność nieprawidłowego zawiadomienia M.V. o możliwości dobrowolnego odstąpienia nieruchomości pozostawała bez wpływu na prawidłowość decyzji z dnia [...] w zakresie wywłaszczenia. W konsekwencji nie można było zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że uchybienie to rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., narusza art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zważywszy przy tym, że zastosowanie sankcji nieważności ograniczone jest tylko do kwalifikowanych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2052/11, LEX nr 1356965).

Z podanych wyżej przyczyn (braku zgody współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na wywłaszczenie), jako kwalifikowane nie mogło być również ocenione - pomimo iż ewidentne - naruszenie obowiązku wystąpienia przez wnioskującego o wywłaszczenie z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w zwiększonym zakresie niż pierwotnie proponowany (z [...] m2 do [...] m2).

Wprawdzie organ nie odniósł się do tego zarzutu w niniejszej sprawie, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., niemniej uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu naruszenie wyżej wymienionych przepisów ustawy wywłaszczeniowej nie można było ocenić, jako naruszenia rażącego, to jest powodującego skutki, których nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności

Z podanych przyczyn Sąd nie uwzględnił skargi skarżących A. V., M. V. i J. V.

Natomiast Prezydent Miasta [...] zakwestionował zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], to jest w zakresie przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wywodząc, że organy błędnie przyjęły, iż organ wywłaszczeniowy sam ustalił wysokość odszkodowania, skoro w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych nie ma opinii szacunkowej potwierdzającej wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł oraz opierając się na opinii szacunkowej z dnia [...], według której odszkodowanie nie przysługiwało. Zdaniem strony stanowisko to nie zostało poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz jego prawidłową oceną.

Stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiada prawu, niemniej z innych przyczyn niż przedstawił organ odwoławczy.

Wywłaszczenie pod rządami ulegających zmianom ustaw zawsze polegało na odjęciu lub ograniczeniu na mocy decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Wywłaszczenie dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości następowało – co do zasady - za odszkodowaniem. Ustalenie odszkodowania należało, jak i obecnie należy do organu dokonującego wywłaszczenia i jest jednym z koniecznych elementów decyzji o wywłaszczeniu.

Jak wynika z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji) odszkodowanie organ ustalał na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Taka opinia została wprawdzie sporządzona w dniu [...] niemniej po rozprawie wywłaszczeniowej, która odbyła się w dniu [...]. W opinii szacunkowej biegła wskazała wprost, że odszkodowanie w tej sprawie się nie należy zważywszy na treść art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. W istocie regulacja ta w dacie wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wskazywała, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w badanej sprawie, skoro ze spornej parceli Nr [...], o powierzchni [...] ha, wywłaszczeniu uległ grunt o pow. [...] m2., a celem tego wywłaszczenia była budowa drogi dojazdowej do przedszkola na osiedlu [...] w [...] –[...].

W związku z powyższym – pomimo, iż w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej organ dysponował (wbrew stanowisku Ministra) nie tylko opinią szacunkową biegłego opisanej treści, ale i orzekał w przedstawionym stanie prawnym – przyznał odszkodowanie, to naruszył w sposób rażący art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym, odrębnym postępowaniem, skierowanym na badanie wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ nie jest zatem władny rozstrzygnąć sprawy tak, jak w postępowaniu zwyczajnym, co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może bowiem tego postępowania zastępować, czy go powtarzać. Oceny legalności decyzji ostatecznej właściwy organ dokonuje – co do zasady - wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego - których skarżący upatrywał w zaniechaniu poszukiwania innych dowodów, niż znajdujące się w aktach sprawy - nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu, sporządzenie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej wskazuje, że nie wykonano innej opinii opiewającej na kwotę przyznanego odszkodowania, jak sugerował skarżący. Sam skarżący również takich okoliczności nie wskazał, poza ogólnymi twierdzeniami, że organ powinien był poszukiwać innej, bliżej nieokreślonej dokumentacji.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.