Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3389/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 98 UST 3, ART 10 USWT 5, ART 233
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C., Z. C., A. C. i A. C. – działającą przez przedstawiciela ustawowego M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Z. C., A. C, M. C. i A. C. - działająca przez przedstawiciela ustawowego M. C. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] lutego 1995 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1474 m2 (zwana dalej: "działką nr [...]") oraz działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1616 m2 (zwana dalej: "działką nr [...]") z obrębu [...] - przeznaczone pod drogi dojazdowe. Pismem z 14 lipca 2005 r. S. C., T. C. i M. C. wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącą działkę nr [...] i działkę nr [...] Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Prezydent [...] odmówił skarżącym przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość. Od powyższej decyzji odwołali się skarżący. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] września 2016 r., prowadzonej dla działki nr [...] oraz odpisem księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] września 2016 r., prowadzonej dla działki nr [...] - przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność osób fizycznych i obciążona jest m. in. służebnościami przejazdu i przechodu.

Jak wskazał organ, kluczową w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy doszło do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego przez organy administracyjne, na wniosek właściciela, podziału. Artykuł 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], podobnie jak art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [(Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) – zwanej dalej: "ustawą z 1985 r."] przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Aby można było mówić o skutku jaki przewiduje ten przepis, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne (wyrok NSA z 20 maja 2014 r., sygn. I OSK 2681/12). Wymóg ten byłby tym bardziej konieczny, gdyby w decyzji nie wskazano wprost art. 98 u.g.n. czy art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z 1985 r. - jak w niniejszej sprawie, co samo w sobie nie przesądza jednak o wydaniu decyzji na innej podstawie. Ważna jest bowiem całościowa jej treść. Według księgi wieczystej własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje wnioskodawcom, nie zaś Miastu [...]. Na tej podstawie według organu należało przyjąć, że samorząd nie może być obarczony kosztami odszkodowania za działki, których nie jest właścicielem (wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. I OSK 229/13; wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2016 r., sygn. II SA/G1 303/16). Nie zachodzą bowiem okoliczności, o których mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli odwołujący się jest w dalszym ciągu właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji nie została spełniona przesłanka do ustalenia odszkodowania, ponieważ podstawą do jego przyznania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości. Niewątpliwie treść księgi wieczystej ma tu istotne znaczenie, nawet jeśli przejście własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nie można bowiem dopuszczać do sytuacji, kiedy to z jednej strony zostanie wypłacone odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a z drugiej, podmiot otrzymujący odszkodowanie nadal będzie miał potencjalną możliwość sprzedaży tej samej nieruchomości osobie trzeciej, jako że według zapisów księgi wieczystej traktowany będzie jako właściciel. W tym kontekście w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2014 r. (sygn. I OSK 1857/14) stwierdzono, że "Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin." Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący choć twierdzą, że własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na Miasto [...], to jednak nie poczyniono żadnych starań, by treść księgi wieczystej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z jednej strony żąda się odszkodowania za nieruchomość, a z drugiej nie czyni nic przed sądem wieczystoksięgowym, by wpis o jej własności został wykreślony. Skoro Sąd wieczystoksięgowy, dysponując decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 1995 r. zatwierdzającą podział działki nr [...]z obrębu [...], ujawnił w księdze wieczystej bez jakichkolwiek zastrzeżeń jedynie fakt podziału nieruchomości, a nie zmianę własnościową (która wg odwołującego się nastąpiła z mocy prawa), a ma obowiązek dbać o zgodność wpisów ze stanem rzeczywistym w każdym aspekcie, stąd odwołujący winien w pierwszej kolejności ewentualnie kwestionować treść księgi wieczystej. Stanowisko Wojewody [...] oparte jest na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2017 r. (sygn. I OSK 2246/15) czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 czerwca 2017 r. (sygn. II SA/GL 386/17). Tym samym skoro przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności Miasta [...], co potwierdza treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, to brak jest możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego - organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję.

Z. C., A. C, M. Ci. i A. C. - działająca przez przedstawiciela ustawowego M. C. w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, a nadto zasądzenie od Prezydenta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z:

1) naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia, że okoliczność wybudowania oraz utrzymywania drogi przez podmioty prywatne, a także powszechne użytkowanie tej drogi stanowi o zachwianiu równowagi pomiędzy obowiązkami władzy publicznej w zakresie utrzymywania budowy dróg a interesem podmiotu prywatnego, na który ten obowiązek, bez rekompensaty finansowej, został scedowany;

2) naruszenia prawa procesowego, to jest art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niedokonanie wszelkich czynności dla określenia faktycznego charakteru nieruchomości drogowej w rejonie ul. [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania administracyjnego nie ma charakteru drogi publicznej, podczas gdy sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości jako drogi dojazdowej do wielu nieruchomości mieszkalnych znajdujących się w tym rejonie oraz drogi ogólnodostępnej dla transportu i wszystkich kierowców wskazuje, że pomimo braku prawnej kwalifikacji nieruchomości jako drogi publicznej, nieruchomość ta pełni w istocie taką funkcję. W motywach skargi podniesiono, że na mocy decyzji podziałowej z 1995 r., z dniem uprawomocnienia się tej decyzji, działka nr [...] została przeznaczona pod drogę dojazdową do jedenastu wydzielonych tą decyzją działek, łącząc je z "[...]". Działka nr [...] również została przeznaczona na drogę dojazdową do jedenastu działek. Jakkolwiek, faktycznie stanowi ona drogę dojazdową do dwudziestu siedmiu wydzielonych działek, gdyż poprzez służebność ustanowioną na działce [...] łączy ona ul. [...] z "[...]" oraz z drogą stanowiącą działkę nr [...], które łącznie stanowią sporne ulice dojazdowe. Wnioskodawcy ponieśli koszty zaprojektowania przedmiotowych dróg oraz koszty ich budowy, w tym korytowania, drenażowania, nawiezienia tłucznia, utwardzenia oraz zbudowania pasa betonowego i krawężników oraz nadal ponoszą koszty ich utrzymania. Obecnie drogi te są powiązane z drogami publicznymi i są otwarte dla transportu oraz powszechnego korzystania; z dróg tych mogą korzystać wszyscy. Zasadniczy wpływ na sposób dokonania podziału nieruchomości miała projektowana i zaakceptowana przez władze [...] inwestycja określana jako "[...]". Fakt ten potwierdza treść decyzji podziałowej z 1995 r. Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w oparciu o art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., odmawiając ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stwierdził, że w istocie na podstawie decyzji o podziale nieruchomości z 1995 r. nie doszło w ogóle do przeniesienia własności nieruchomości. Organ orzekł, że aby doszło do przeniesienia własności nieruchomości za odszkodowaniem, z decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości musi wynikać, że nieruchomość ta przeznaczona zostanie pod drogę publiczną. Wtedy też, zdaniem organu, dochodzi dopiero do przeniesienia własności nieruchomości. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy tego rodzaju argumentacja prowadzi w istocie do uchylania się przez władze publiczne od odpowiedzialności w zakresie budowy i zarządzania drogami, przenosząc tę odpowiedzialność na podmioty prywatne, które równocześnie wyzute są z możliwości posiadania nieruchomości w sposób nieskrępowany i z wyłączeniem osób trzecich i pozbawiane słusznej rekompensaty za całościowy stan rzeczy. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną świadczy nie samo uwzględnienie jej w takim charakterze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz rzeczywisty sposób jej użytkowania. Konieczność określenia faktycznego sposobu użytkowania drogi dla stwierdzenia, czy doszło w istocie do przeniesienia własności nieruchomości znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 października 2011 r. (II SA/Po 614/11), stwierdził, że "Wystąpienie skutku przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 nie jest jednak związane z faktycznym istnieniem drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co wynika choćby z treści tego przepisu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 29 marca 1995 r. (III ARN 7/95, OSNAPiUS 1995, nr 17, poz. 213, a także A. Łukaszewska (w:) J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2003, teza 2. do art. 98) wskazuje się też słusznie, że z wydzieleniem gruntu pod drogę przy podziale nieruchomości mamy do czynienia w wypadku, kiedy w planie miejscowym terenu objętego podziałem zostały przewidziane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne, własność gruntu zajętego pod drogę przechodzi z mocy prawa odpowiednio: na gminę, powiat, województwo albo na Skarb Państwa (A. Łukaszewska, tamże, teza 3). W niniejszej sprawie, organ nie podjął wysiłku przeanalizowania celu użytkowania drogi, a w istocie jej funkcji, poprzestając na stwierdzeniu, że sam fakt braku statusu drogi publicznej jest wystarczający dla braku wypłaty odszkodowania. Abstrahując od powyższego, mimo że skarżący stoją na stanowisku, że nieruchomość stanowi obecnie własność gminy, podniesiono, że nawet w przypadku uznania, iż na podstawie obowiązujących przepisów własność nieruchomości nie przeszła na gminę, skarżącym nadal należy się odszkodowanie. Tym samym organ naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. W orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05) Trybunał nie zakwestionował ustaleń co do stanu właścicielskiego nieruchomości - to jest, że nieruchomość pozostała w rękach skarżących, uzasadniając, że taki stan rzeczy zgodny jest z interesem publicznym. Stwierdził natomiast, że brak wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli w sytuacji, w której nie mogą oni korzystać w sposób nieograniczony ze swojej własności doprowadził do znacznej dysproporcji pomiędzy interesem publicznym, a interesem podmiotów prywatnych, co z kolei stanowi pogwałcenie art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Kwestię naruszenia art. 1 Protokołu, w m. in. powyższej sprawy poruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 września 2010 r. (II SA/KR 799/10), gdy stwierdził, że "wystąpienie skutku przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest związane z faktycznym istnieniem drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Analizując dalej zakres faktycznego odniesienia art. 98 ust. 1 u.g.n., odnieść należy się do prawa międzynarodowego, to jest art. Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczającego granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36 poz. 175). Przepis ten stanowi: "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z 21 lutego 1986 r., Series A nr. 98, str. 29-30, § 37 oraz S. v. Sweden, Judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 7 Pierwszego Protokołu". Jak wspomniano wyżej, w wyniku wydania decyzji podziałowej z 1995r., skarżący ponieśli koszt budowy drogi i utrzymania jej w związku z planowaną inwestycją publiczną pod nazwą "[...]". Sytuacja faktyczna (konieczność dojazdu do posesji i połączenie z innymi drogami) wymusiła na skarżących budowę drogi i związane z tym koszty. Obecnie skarżący ponoszą koszty związane z właściwym jej utrzymaniem. W rzeczywistości droga z jednej strony pełni wszystkie funkcje, jakie normalnie przyporządkowane są celom drogi publicznej, ogólnodostępnej, z drugiej strony, przez takie jej faktyczne użytkowanie - jeżeli przyjąć argumentację organu o braku przejścia własności na gminę - skarżący nie otrzymali jakiejkolwiek rekompensaty za środki, które włożyli w budowę drogi, obecne i przyszłe jej utrzymanie oraz za okoliczność, że stan faktyczny użytkowania drogi w znacznym stopniu ogranicza skarżących we władaniu swoją własnością jak właściciel (w jaki sposób mogłoby bowiem dojść do sprzedaży nieruchomości służącej jako ogólnodostępna droga?). Przedstawione w skardze zarzuty, poczynione w kontekście założenia stanowiska o przeniesieniu własności nieruchomości mocą decyzji z 1995 r., jak również stanowiska z założeniem zgodnym ze stanowiskiem organu, że do przeniesienia własności nie doszło prowadzą równocześnie do tego samego wniosku, a mianowicie, że punktem odniesienia, na podstawie którego organ winien ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania, jest to, w jaki sposób dana nieruchomość drogowa jest użytkowana (faktyczne używanie jako drogi publicznej), a nie, czy posiada ona status prawny drogi publicznej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokładny opis charakteru drogi wskazuje, że pełni ona funkcję drogi publicznej. Brak przyznania odszkodowania w takim stanie rzeczy legitymizuje przeniesienie odpowiedzialności finansowej oraz realizowanie celów infrastrukturalnych z podmiotów odpowiedzialnych za budowę i utrzymanie dróg na podmioty prywatne, przy braku jakiejkolwiek rekompensaty podmiotom w tym zakresie.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd zobowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy w związku z objęciem działki skarżących nr [...] decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 1995 r., zatwierdzającą podział nieruchomości m. in. na działki [...] i [...], zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W ocenie Sądu prawidłowo uznał Wojewoda, że ustawowe przesłanki do ustalenia żądanego odszkodowania nie wystąpiły, stąd wniosek odszkodowawczy skarżących należało rozpatrzyć odmownie.

Artykuł 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., którego ewentualne zastosowanie jest przedmiotem niniejszej sprawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnotować należy, iż występująca w niniejszej sprawie decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a w stanie prawnym, obowiązującym jeszcze przed wejściem w życie ww. ustawy, tj. na podstawie art. 10 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [(t.j. Dz.U. Nr 30, poz. 127, ze zm.) - dalej jako: "ustawa z 1985 r.]. Norma art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. stanowiła wówczas, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zważywszy jednak na treść regulacji intertemporalnej, wynikającej z art. 233 u.g.n., w myśl której sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, nie ulega wątpliwości, że do roszczeń odszkodowawczych, ewentualnie wynikających z decyzji podziałowej Burmistrza z 1995 r. znajduje obecnie zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Mając na uwadze przesłanki odszkodowawcze, wskazane w art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. i art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r., stwierdzić należy, że obowiązkiem organów rozstrzygających w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym było ustalenie, czy decyzja podziałowa z [...] lutego 1995 r. doprowadziła do nabycia przez Gminę własności przedmiotowych działek z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odnoszącym się bezpośrednio do art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. wskazuje się na konieczność wąskiego rozumienia pojęcia "grunty wydzielone pod budowę ulic". W uzasadnieniu wyroku z 7 sierpnia 1996 r. (sygn. akt III ARN 28/96), Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że "zawarte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy sformułowanie: "pod budowę ulic" zostało wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., W. 13/92 w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (OTK 1993 cz. I poz. 17). W sentencji tej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm.: z 1991 r. Nr 83, poz. 373; Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464 oraz z 1992 r. Nr 91, poz. 455) sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału". Z sentencji powyższej uchwały wynika, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego". W wyroku tym Sąd Najwyższy podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, że przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. tryb pozyskiwania gruntów przez gminę jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości, wobec czego konieczna jest wąska interpretacja tego przepisu. W myśl tej reguły interpretacyjnej skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy następuje z mocy prawa wówczas, gdy z nieruchomości podlegającej podziałowi w trybie postępowania administracyjnego zostaną wydzielone działki pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku takiego podziału. Oznacza to, że w przypadku, gdy z nieruchomości takiej wydzielono działki pod rozbudowę lub modernizację ulic istniejących, wówczas decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nie wywołuje skutku, o którym mowa w przepisie art. 10 ust. 5 in fine.".

Jednakże nawet pomijając ww. ograniczenia, tj. uwzględniając – stosownie do nowych zasad, uregulowanych obecnie w art. 98 ust. 1 u.g.n. - szerszy zakres nabywania na własność publiczną działek drogowych, wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości (tj. nie sprowadzający się wyłącznie do nabywania działek takich działek drogowych, które obsługują pozostałe działki ujęte w decyzji podziałowej), stwierdzić należy, iż wywołanie przez decyzję podziałową ww skutku rzeczowego wymaga spełnienia rygorystycznych warunków.

W wyroku z 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 986/11, publ. LEX) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. 2. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.". Dalej w wyroku z 11 kwietnia 2017r. (sygn. I OSK 1688/15) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że: "Odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej. To na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego" (LEX nr 2316139).

Niezależnie od ww wymogu jednoznaczności i precyzji decyzji podziałowej wskazać należy również na dostrzeżoną przez organ odwoławczy wagę wpisu - na rzecz właściwego podmiotu publicznego - prawa własności nieruchomości do księgi wieczystej nieruchomości. Trafnie zatem powołał Wojewoda wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2014 r. (sygn. I OSK 1857/14), stwierdzający że: "Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin.". Zdaniem Sądu orzekającego obecnie zasada ta znajduje zastosowanie także do postępowań odszkodowawczych toczących się na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. i w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r.".

Tym samym co do zasady sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Odniesienie powyższych uwarunkowań prawnych do niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku (którego nie kwestionują zresztą skarżący), że decyzja podziałowa z 1995 r. nie wywołała skutku rzeczowego, tj. nie przeniosła prawa własności przedmiotowych działek na Gminę, albowiem decyzja ta nie przeznaczyła ww. działek na drogę publiczną i w prowadzonej dla ww. nieruchomości księdze wieczystej nie ujęto Gminy jako właściciela. Na mocy ww. decyzji podziałowej dokonano zatem podziału działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wyodrębniając m. in. przedmiotowe działki nr [...] i [...]. W odniesieniu do działki nr [...] decyzja podziałowa stanowi, że według obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] – Zmiany Planu Ogólnego z 1982 r., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. ww. nieruchomość objęta Kw [...] jest w znacznej części położona na terenie oznaczonym symbolem MU – 19 z funkcją mieszkaniowo - usługową, a część zachodnia nieruchomości jest położona w obszarze oznaczonym symbolem 0-55 z funkcją ochrony systemu przyrodniczego miasta. W obszarze MU – 19 (obejmującym powstałe w wyniku podziału m. in. działki [...] i [...]) preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi i funkcji usługowych II i III stopnia obsługi. Teren, na którym znajduje się nieruchomość znajduje się w podobszarze "P1", z którego wynika przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe oraz jest wyznaczony przebieg ulicy [...] (dz. nr [...]). Nadto zastrzega się prawo przejścia i przejazdu oraz prowadzenia urządzeń podziemnych przez teren projektowanej działki nr [...] do projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego.

Stanowisko skarżących zmierza de facto do wykazania, że pomimo niewywołania przez decyzję podziałową skutku rzeczowego, tj. pomimo nominalnego niepozbawienia skarżących prawa własności przedmiotowej działki, decyzja ta pociągnęła za sobą tak daleko idące ograniczenia sposobu korzystania z działki – w celu utworzenia ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego – że uzasadnia to traktowanie tej sytuacji jako zbliżonej w skutkach do odjęcia własności, a tym samym także rodzącej roszczenia odszkodowawcze, realizowane w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 u.g.n. Skarżący podnoszą w tym kontekście, że rozpatrywana sprawa wykazuje podobieństwo do sprawy nr 22531/05 Bugajny i inni... przeciwko Polsce, rozstrzygniętej orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. W konsekwencji skarżący zarzucają organom wadliwą odmowę zastosowania w szczególności art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ograniczenia sposobu korzystania z ich nieruchomości, będącą następstwem przeznaczenia jej na cele komunikacji publicznej.

Przedstawionej oceny skarżących Sąd jednakże nie podziela, odwołując się m. in. do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2710/16, publ. LEX), gdzie stwierdzono m. in., że: "Nie można również przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji narusza art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., analogicznie jak miało to miejsce w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że - co do zasady - ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Przy czym chodzi tu o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak - na co warto zwrócić szczególną uwagę - ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2892/14, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16 - wszystkie zam. w CBOSA)." (...) Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3, konieczne jest więc przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 publ. w CBOSA). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania spornych decyzji podziałowych, podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3)".

Wszystko to dowodzi, że nie można podzielić twierdzenia skarżących, że sporne działki:

1) mające mieć charakter dróg dojazdowych według decyzji podziałowej;

2) stanowiące nadal własność osób fizycznych (skarżących);

3) obciążone według zapisów wynikających z ksiąg wieczystych m. in. służebnościami gruntowymi na rzecz każdorazowych właścicieli polegającymi na prawie swobodnego przejścia i przejazdu;

4) będące gruntami ornymi według wypisu z rejestru gruntów

- mają charakter dróg publicznych. Działki te nie mają charakteru ogólnodostępnego jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych.

W świetle powyższych okoliczności, prowadzących do uznania legalności zaskarżonej decyzji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.