Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1181/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50, art. 59, art. 61 ust. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania K. K. (dalej jako strona lub skarżący), od decyzji Wójta Gminy O. W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów, zlokalizowanej na działce [...], obręb [...], gmina O. W. - działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 1659), art. 17 pkt 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257, dalej: k.p.a.). utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] listopada 2016 r. A. i J. S. (dalej wnioskodawcy lub inwestorzy) wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenia montażu i składania mebli z wydzielonym pomieszczeniem do lakierowania elementów, zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], Gm O. W.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy O. W. ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawców dla ww. inwestycji.

Następnie SKO w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. K. – właściciela sąsiedniej nieruchomości uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO stwierdziło, ze decyzja Wójta wykracza poza wniosek w przedmiocie określenia granic terenu inwestycyjnego. W części opisowej wniosku inwestorzy wskazali, że teren inwestycji obejmuje działkę nr [...]. Na załączniku graficznym teren inwestycji zakreślili żółtą linią, która jednak nie pokrywa się z granicą działki od strony północnej. Organ I instancji na załączniku graficznym dołączonym do zaskarżonej decyzji zakreślił teren inwestycyjny, który nie pokrywa się z tym wskazanym przez inwestorów. Takie określenie granic obszaru inwestycji niewątpliwie wykracza poza treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji powinien precyzyjnie zaznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycyjny. Organ w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany i nie uzasadnił sposobu jego wyznaczenia (k. 107-108 akt adm.).

Biorąc pod uwagę ustalenia SKO, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji A. i J. S..

Po rozpatrzeniu odwołania K. K., SKO w K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. uchylił ponownie decyzję wójta.

SKO argumentowało, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzedniej decyzji i w dalszym ciągu niewłaściwie wyznaczył obszar analizowany. Kolegium wskazało, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 70m, a zatem jej trzykrotność wynosi 210 m. Organ I instancji, co wynika z mapy załączonej do decyzji, prawidłowo wyznaczył tylko granice w kierunku zachodnim, a w pozostałych kierunkach granica ta jest mniejsza niż 210m. Minimalna odległość musi być zachowana w każdym kierunku wokół działki inwestycyjnej.

SKO stwierdziło również, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wskazać wartość wskaźnika intensywności zabudowy w postaci dziesiętnej albo procentowej dla każdej działki znajdującej w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Wójt Gminy O. W. ustalił dla inwestorów warunki zabudowy.

Od powyższej decyzji ponownie odwołanie złożył skarżący W uzasadnieniu wskazał, że jest niezadowolony z wydanej decyzji. Podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, po wniesieniu odwołania podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odwołujący podał, że zaskarżona decyzja została po raz trzeci wydana z naruszeniem prawa. Podkreślił, że inwestycja, której dotyczył wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy została już zrealizowana - w chwili złożenia wniosku, jak i orzekania przez organy, zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła w dniu 1 lipca 2008 r. Odwołujący podał, że uruchomienie postępowania w sprawie warunków zabudowy jest możliwe nie tylko w stosunku do inwestycji planowanej, ale również zrealizowanej pod warunkiem jednak nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy przez organ nadzoru budowlanego. Takiego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W. do tej pory nie nałożył, co oznacza, że wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenia montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów na działce nr I [...] położonej w O. W. zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej, nic było w ogóle możliwe. Odwołujący podkreślił, że wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego, co oznacza, że inwestor nie decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej. To organ nadzoru wydając stosowne postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Odwołujący na poparcie swojego stanowiska przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w całości.

SKO po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w jego decyzji z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] Organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości minimalnej, wynoszącej 210m. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci tekstowej oraz załącznika graficznego zawierającego granice obszaru analizowanego oraz dane dotyczące poszczególnych parametrów dla każdej działki znajdującej się w obszarze objętym analizą. Na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczo-garażowymi, zabudowa produkcyjno-rolnicza oraz zabudowa usługowa. Budynki znajdujące się w obszarze analizowanym usytuowane są w różnej odległości od pasa drogowego, tj. od 10,0 m do 14.0 m, natomiast budynki od granicy ul. [...] usytuowane są w odległości od 21,0 m do 42,0 m. Z uwagi na to, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku nie nastąpi zmiana istniejącej linii zabudowy. Następnie organ I instancji ustalił wartości następujących parametrów: intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu dla każdej zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym. W związku z tym. że inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku parametry te nie ulegną zmianie. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzenie ścieków i energię elektryczną jest wystarczające dla planowanej inwestycji (istnieje już przyłącze i przydomowa oczyszczalnia ścieków). Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r.. poz. 909). Planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji planowanej, a nie już istniejącej. Potwierdza to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., który po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego stwierdził, że nie ma dowodów na to, że inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo - inwentarskiego w części inwentarskiej na warsztat stolarski na działce nr [...] i umorzył postępowanie w całości w przedmiocie istnienia samowoli budowlanej. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. SKO podało, że organ nadzoru budowlanego nie żądał od inwestorów przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, ponieważ nie znalazł uzasadnienia dla tego faktu, a zatem inwestorzy mogli sami złożyć wniosek o ustalenie warunków dla wskazanej inwestycji jako inwestycji planowanej.

Mając to na uwadze SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania strony.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w której zarzucił naruszenie:

1. § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) w zakresie dotyczącym części graficznej decyzji, w której nie oznaczono linii rozgraniczających terenu inwestycji w odpowiedniej skali. Na mapie wyrysowano granice terenu objętego wnioskiem a z legendy nie wynika, że w ten sposób oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, które są istotne gdyż są liniami, które mają pokazywać położenie planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach ( a nie granice działki dla której wydawane są warunki zabudowy). Skarżący podał, że z mapy nie wynika w jakim obszarze inwestor ma się zmieścić, czy w granicach terenu objętego wnioskiem czy w obszarze oznaczonym jako część budynku objętego wnioskiem. Zdaniem skarżącego brak wyznaczonego obszaru oddziaływania uniemożliwia ustalenie, w sposób obiektywny i rzeczowy, osoby posiadające interes prawny. Zarzucił, że z mapy nie wynika czy jest mapą zasadniczą czy katastralną przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

2. § 9 ust. 3 Rozporządzenia w zakresie dotyczącym części graficznej analizy, poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Skarżący podał, że mapa nie zawiera jakiejkolwiek legendy i jest wykonana w pięciu kawałkach, co sprawia, że jest nieczytelna i nie można ocenić czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób właściwy. Zdaniem skarżącego granice obszaru analizowanego powinny przebiegać po konkretnych zewnętrznych granicach działek wziętych do analizy,

3. § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zakresie dotyczącym prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej. Wyniki analizy (załącznik nr 2) nie pozwalają na jakąkolwiek kontrolę prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie zastosowanych przepisów prawa, bowiem z załączonych do decyzji wyników analizy nie można ustalić m.in. jaki rodzaj usług występuje na działce nr [...] i czy usługi te są legalne. Skarżący podał, że ma wątpliwość czy wszystkie działki, które winny zostać poddane analizie zostały jej poddane (podano tylko 6 działek). Organ błędnie określił funkcje poszczególnych budynków i całej zabudowy, bo np. skarżący, właściciel działki nr [...] posiada nie budynki gospodarczo – garażowe a budynek inwentarski (chlewnię z oborą) oraz stodołę oraz budynek mieszkalny, co stanowi budowę zagrodową. Skarżący podał, że z uwagi na charakter inwestycji (zmianę sposobu użytkowania) określenie funkcji ma kluczowe znaczenie. Określenie pozostałych cech zabudowy nie ma w ogóle znaczenia albo ma znaczenie minimalne.

4. zarzucono organowi błąd proceduralny polegający na nieprzeprowadzeniu rozprawy, podczas gdy w ocenie strony skarżącej wymagały tego okoliczności sprawy, w szczególności konieczność umożliwiania skarżącemu przedstawienia swoich racji związanych z zarzutami dotyczącymi dokonanej a nie planowanej zmiany sposobu użytkowania,

5. zarzucono, że organy nie wskazały w rozstrzygnięciach jakimi kryteriami kierowały się przy ustalaniu stron postępowania, nie zbadały charakteru działki na której ma być dokonana inwestycja, nie zbadano legalności budynku będącego przedmiotem postępowania, nie ustalono z imienia i nazwiska osoby która przygotowywała projekt decyzji;

6. organy nie ustaliły czy jakakolwiek działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej posiada zabudowę usługowo- produkcyjną i w dodatku szkodliwą (lakierowanie), nie wyjaśniły jaki rodzaj usług jest wykonywany na działce nr [...] i czy jest on legalny;

7. zarzucono, że nie zaplanowano żadnej budowli związanej z gromadzeniem odpadów produkcyjnych, które nie są tożsame z odpadami komunalnymi.

Skarżący wskazał, że znalezienie jednej działki o funkcji rzekomo zbliżonej do planowanej nie może przesądzać o kontynuacji funkcji zabudowy produkcyjno – usługowej. Urbanistyczną całość tworzy zabudowa zagrodowa nie żadna inna. Budynek usługowo – produkcyjny w tym miejscu nie jest i nie może być traktowany jako kontynuacja zabudowy istniejącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół przedmiotowej działki i sporządził analizę urbanistyczną. Przedmiotowy budynek ma charakter gospodarczo – inwentarski. Organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Dla spełnienia przesłanki kontynuacji zasady dobrego sąsiedztwa wystarczy jak jedna zabudowa ma cechy i parametry pozwalające na ustalenie wskaźników i cech dla planowanej zabudowy. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa np. na działce nr [...]. Organ podał, że wyznaczenie rozprawy nie było celowe. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. uczestnicy postępowania (inwestorzy) podali, że w okolicy jest sześć zabudowanych działek i na trzech z nich jest prowadzona działalność gospodarcza. Na działce oznaczonej nr ew. [...] prowadzone są usługi w zakresie blacharstwa i mechaniki samochodowej, a na działce o nr. ew. [...] prowadzony jest handel i serwis sprzętu ogrodniczego. Inwestorzy prowadzą działalność gospodarczą montażu mebli, na które uzyskali wymagane pozwolenia. Część budynku, którego dotyczy rozpoznawana sprawa ma 81 m2, a na lakierowanie zostanie przeznaczone w tej części budynku osobne pomieszczenie. Inwestorzy podali, że na tego typu działalność uzyskali wszystkie zgody i pozwolenia a właściwe organy uznały, że lakierowanie nie jest szkodliwe dla otoczenia. Na tą okoliczność uczestnicy posiadają wszystkie pomiary, nawet instrukcję p.poż, której nie potrzebują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę okazała się nieuzasadniona.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, określanej dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy O. W. z dnia [...] października 2017 r.

Kontroli Sądu została poddana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz 1, obręb [...], gmina O. W. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w K. z dnia [...] października 2017 r. Zmianą sposobu użytkowania objęta została część istniejącego budynku, nie pociągająca za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie. Na montaż i składowanie mebli z wydzieleniem pomieszczenia na lakierowanie elementów inwestorzy przeznaczyli ok. 81 m2 powierzchni budynku. Wyrokiem z dnia 18.01.2018r.(sygn. II SA/Po 1047/17, dostępny w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]10.2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno – składowo – inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar 8,37 x 6,73 m) na warsztat stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania), zlokalizowanego w miejscowości [...] – O. gm. O. W. , działka nr [...], uznając, że nie ma podstaw do uznania, iż doszło do zarzucanej przez skarżącego domniemanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania na zakład stolarski. W ocenie sądu orzekającego w w/w sprawie żadne okoliczności nie pozwalały uznać, że J. S. prowadzi w nim zorganizowaną profesjonalną działalność, która zmieniałaby warunki użytkowania obiekty w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. I choć wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny to dodatkowo wskazuje, że nie ma żadnych podstaw do uznania, jak podnosił skarżący w odwołaniu, że w niniejszej sprawie wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Organy nadzoru budowlanego nie znalazły podstaw do żądania od inwestorów przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej a one są uprawnione do badania kwestii ewentualnej samowoli. Zarzut zaniechania przeprowadzenia rozprawy przez SKO celem umożliwienia skarżącemu przedstawiania dowodów na okoliczność zrealizowania inwestycji nie był zasady. Skarżący nie był pozbawiony udziału w niniejszym postępowaniu. Wyznaczanie rozprawy nie było celowe. Słusznie organy w przedmiotowej sprawie prowadziły postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na wniosek inwestorów z [...].2016r.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zatem wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy należało procedować na podstawie przepisów ustawy, której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak wskazania tych przepisów na wstępie decyzji organu I instancji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia albo w jej uzasadnieniu, a także w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zostały one wskazane i prawidłowo zastosowane.

Uzupełnieniem wyżej wskazanej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.164.1588) Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy - tylko - wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sprawa II OSK 406/15 (Lex 2237954).

W konsekwencji decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość - 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dlatego też nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis § 3 powołanego rozporządzenia i objął działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia położone w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. Obszar ten został prawidłowo wyznaczony, albowiem w każdym z kierunków zachowano odległość 210 m (front działki 70 m), ma on kształt wielokąta, jak i działka z planowaną inwestycją. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że linie przecinają inne działki nie ma wpływu na prawidłowość wyznaczonego obszaru, albowiem są to działki rolnicze i niezabudowane, bez wpływu na zachowanie zasady "dobrego sąsiedztwa". Zwiększenie obszaru analizowanego nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Zarzut naruszenia § 3 ust 1 a także § 9 ust. 3 rozporządzenia nie był uzasadniony.

Wbrew zarzutom skargi załącznik stanowiący część graficzną analizy, stanowi jedną całość, a nie jest w kilku kawałkach, zawiera legendę, oznaczenie źródła pochodzenia kopii i jest czytelny (vide: załącznik graficzny do analizy znajdujący się za decyzją [...].10.2017r. i analizą, oznaczono jako k. 34). Część graficzna decyzji ( w aktach administracyjnych poprzedzająca załącznik graficzny analizy – oznaczona jako k. 92) również nie zawiera wskazanych w skardze braków. Zaznaczono, że jest to kopia mapy zasadniczej w skali 1: 1000 z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gminy O. W. , obręb ewidencyjny [...]. Na niej oznaczono granice terenu objętego wnioskiem i wyrysowano część budynku objętą zmianą sposobu użytkowania. Nie ma więc wątpliwości w jakim obszarze inwestor musi się zmieścić. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, nie pociągająca za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie.

Zarzut braku możliwości prawidłowości wyznaczenia stron postępowania, zgłoszony przez skarżącego, któremu organy przyznały przymiot strony ( jak i innym osobom), jest już o tyle bezzasadny, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie NSA poglądem, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu (co formalnie powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wynika to stąd, że wskazana w ww. przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zd. drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., II OSK 284/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Bezzasadny był również zarzut nie ustalenia z imienia i nazwiska osoby sporządzającej projekt decyzji. W przedmiotowej sprawie projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch I. M., która pod projektem decyzji się podpisała.(k. 44 – 48 akt administracyjnych). Informację o osobie sporządzającej projekt decyzji zawarto również na końcu decyzji organu I instancji.

Wbrew zarzutom skargi analiza funkcji została przeprowadzona prawidłowo.

W przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2734/15 oraz wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r.,sygn. akt II OSK 1643/09 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podkreśla się przy tym, ze pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2621/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sprawa II OSK 406/15 (Lex 2237954). Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m.in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.

W przedmiotowej sprawie przedmiotowa część budynku ma charakter gospodarczo – inwentarski. Wnioskowana zmiana ma polegać na zmianie sposobu użytkowania na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania mebli (cześć o pow. ok 81 m2 budynku). Projektowania inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Jak bowiem ustalono w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Jak wskazał organ na działce nr [...] znajduje się zabudowa usługowa ( budynek usługowy ok. 240 m2). Działka ta dostępna jest z tej samej drogi publicznej. Organ ustalił, że budynki usytuowane są w różnej odległości od pasa drogowego, tj. od 10 do 14 m, natomiast budynki od granicy ul. [...] usytuowane są w odległości od 21 do 42 m. Planowana inwestycja nie będzie mieć wpływu na zmianę istniejącej linii zabudowy. Odnosząc się do parametrów takich jak intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu ustalono dla każdej nieruchomości w obszarze analizowanym, iż parametry budynku nie ulegną zmianie, z uwagi na to, że inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania. W obszarze analizowanym znajduje się 6 zabudowanych nieruchomości. Są to działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z towarzyszącymi im budynkami gospodarczo – garażowymi oraz magazynami związanymi z produkcją rolną. Przez teren przebiega również energetyczna linia średniego napięcia wraz z pasem technologicznym o szerokości 7,5 m od osi przewodu w obu kierunkach – lokalizacja budynków – zgodnie z przepisami odrębnymi. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że urbanistyczną całość tworzy zabudowa zagrodowa, podczas gdy w analizowanym obszarze znajdują się budynki usługowo- produkcyjne. Planowana inwestycja przez skarżących obejmująca powierzchnię ok. 81 m2, a więc dla usług stolarskich niewielką, wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa i nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Tym bardziej, że jak dodatkowo wyjaśnił uczestnik na rozprawie na działce [...] znajduje się warsztat samochodowy a w obszarze analizowanym na działce [...] prowadzony jest handel i serwis sprzętu ogrodniczego.

Dodać trzeba, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nie jest badana kwestia legalności posadowionego budynku, czy budynków sąsiednich, w związku z czym i ten zarzut strony skarżącej nie zasługiwał na aprobatę

Planowa inwestycja spełnia więc przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. spełnia również pozostałe przesłanki z cyt. art. 61 u.p.z.p. Ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.). Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1pkt 3 u.p.z.p.) Za uzbrojenie terenu przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. ( art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).Decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy w sposób wystarczający precyzuje warunki, jakie należy spełnić w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Zawiera również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, z uwzględnieniem rozwiązań chroniących środowisko w zakresie gospodarki odpadami.

Przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Podkreślić także należy, iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy w ocenie Sądu wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.