Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3563/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 120 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 75, art. 77 par. 1, art. 79, art. 80, art. 83, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia przychodni weterynaryjnej 1. uchyla decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2013 r. w zakresie pkt. II; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części; 3. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego B. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku znak: [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. nakazał B. T. – dalej: "Skarżący" lub "Strona" prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą B. T. Przychodnia Weterynaryjna, ul. [...], [...] M.:

" 1. Usunięcie uchybień polegających na niewłaściwym w zakresie i sposobie prowadzeniu dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej dla zwierząt gospodarskich oraz zwierząt, z których tkanki i produkty są przeznaczone do spożycia przez ludzi - od dnia podpisania protokołu z kontroli, tj. [...] czerwca 2013 roku,

2. Unieruchomienie przychodni weterynaryjnej położonej przy ul. [...], [...] M.".

Podstawą wydania ww. decyzji był ustalenia zawarte w protokole z kontroli doraźnej nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 roku, podczas której stwierdzono sprzedaż "na paragon" produktów leczniczych weterynaryjnych o kategorii dostępności Rp, a więc wydawanych z przepisu lekarza, wśród których znajdowały się takie wyroby jak: 1) Oxytetracyklina a 100g, 2) Levamol 10% a 500 ml, 3) Doxy RW a 100g, 4) Trimerazin a 300g, 5) Enrobioilox 22% a 11, 6) Nafpenzal DC, 7) Levamol 5% a 100g.

Podczas kontroli stwierdzono również prowadzenie przez Stronę dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej jedynie w wersji elektronicznej, a więc niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2011 roku w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej i ewidencji leczenia zwierząt oraz wzorów tej dokumentacji i ewidencji (Dz. U. Nr 224, poz. 1347).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku sprzedaży "na paragon" produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza nie jest możliwe ustalenie w jakim celu i dla jakiego gatunku zwierząt dany produkt został przeznaczony, ponieważ usługa weterynaryjna nie została udokumentowana. W opinii organu taka sprzedaż leków wydawanych z przepisu lekarza powoduje wysokie prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że uchybienie to miało na celu "niezgodne z wiedzą lekarską podawanie antybiotyków" oraz niezachowanie właściwych okresów karencji na spożywanie produktów pozyskiwanych od zwierząt, którym produkty lecznicze były aplikowane.

2. Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku Skarżący złożył odwołanie od powyżej decyzji wskazując na naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.) – dalej: "u.p.f., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu usunięcia uchybień za okres, w którym nie stwierdzono uchybień od dnia podpisania protokołu z kontroli tj. [...] czerwca 2013 roku oraz niewskazaniu w decyzji terminu usunięcia tych uchybień;

b) art. 120 ust. 2 u.p.f. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy brak było do tego podstaw;

2) przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

a) art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: "k.p.a." poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i w konsekwencji błędnym przyjęciem przez organ, iż w sprawie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że uchybienia związane ze sprzedażą leków miały na celu niezgodne z wiedzą lekarską podawanie antybiotyków, co mogło powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz potencjalne straty w gospodarce narodowej,

b) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób noszący cechy dowolności, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego,

c) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy brak było do tego podstaw.

Skarżący wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

3. Pismem z dnia [...] września 2013 roku Skarżący przedstawił stanowisko w sprawie wskazując, że organ pierwszej instancji nie wskazał mu terminu usunięcia uchybień, co jest, jednym z obligatoryjnych elementów nakazu, o którym mowa w art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Skarżący wskazał również, że [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii z/s w S.nie był uprawniony do podjęcia decyzji w przedmiocie "unieruchomienia przychodni weterynaryjnej położonej przy ul. [...], [...] M." w pełnym zakresie prowadzonej w jej ramach działalności. W opinii Skarżącego unieruchomienie przez organ administracji działalności prowadzonej przez Stronę w całym jej zakresie, z uwagi na uchybienia jedynie formalne, a więc podrzędne w konfrontacji z niesieniem realnej pomocy zwierzętom, narusza podstawowe zasady zagwarantowane przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego - tak zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa, jak i zasadę przekonywania. We wniosku wskazał również na wewnętrzną sprzeczność decyzji organu pierwszej instancji. Unieruchomienie przychodni weterynaryjnej de facto bowiem uniemożliwiło Stronie wykonania zaleceń zawartych w pkt 1 zaskarżonej decyzji.

5. Główny Lekarz Weterynarii, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w części dotyczącej nakazu usunięcia uchybień polegających na niewłaściwym w zakresie i sposobie prowadzeniu dokumentacji lekarsko weterynaryjnej dla zwierząt gospodarskich oraz zwierząt, z których tkanki i produkty są przeznaczone do spożycia przez ludzi - od dnia podpisania protokołu kontroli, tj. [...] czerwca 2013 roku, i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji, zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi skontrolowanej w przychodni weterynaryjnej prowadzonej przez Skarżącego występowały liczne rozbieżności w zakresie rozchodu produktów leczniczych weterynaryjnych w stosunku do zapisów znajdujących się w dokumentacji lekarsko – weterynaryjnej. Organ podkreślił, że prawidłowe prowadzenie dokumentacji obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi w zakładzie leczniczym dla zwierząt oraz dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej ma na celu zapewnienie bezpiecznego stosowania produktów leczniczych weterynaryjnych oraz możliwość szybkiego zdiagnozowania problemu w przypadku, np. niepożądanego działania leku. W sytuacji, gdy w dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej brak jest zapisów dotyczących podstaw do zastosowania danego produktu leczniczego weterynaryjnego istnieje niebezpieczeństwo jego nieprawidłowego zastosowania, a tym samym braku możliwości określenia reakcji organizmu zwierzęcia na podany lek. Bezpieczeństwo stosowania produktów leczniczych weterynaryjnych wydawanych na receptę zapewnione jest bowiem jedynie w sytuacji prawidłowego ich zastosowania przez lekarza weterynarii lub pod jego nadzorem. Organ podkreślił, że nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji obrotu detalicznego oraz dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej uniemożliwia pełną kontrolę nad obrotem produktami leczniczymi weterynaryjnymi oraz ich stosowaniem przez podmioty niefachowe, co w konsekwencji może stworzyć bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia zwierząt, a także ludzi, którzy spożyją produkty pochodzące od tych zwierząt.

Odnośnie zarzutu pozbawienia Strony prawa wykonywania zwodu organ odwoławczy wskazał, że unieruchomienie zakładu leczniczego dla zwierząt nie pozbawia lekarza weterynarii prawa wykonywania zawodu.

6. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję w jej części dotyczącej punktu II. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie spełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich relewantnych okoliczności niniejszej sprawy wskutek nieprzeprowadzenia szeregu istotnych dowodów, w tym odstąpienie od przesłuchania świadka M. C. oraz K. C., a jedynie oparcie się na notatce urzędowej z dnia [...] czerwca 2013 roku dokumentującej przeprowadzenie wizytacji u ww. osób i ich przesłuchanie.

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu farmacji na okoliczność oraz w celu ustalenia czy produkty medyczne sprzedane przez Skarzącego "na paragon" mogą powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i zwierząt, a następnie dokonanie oceny właściwości sprzedanych medykamentów na podstawie stanowiska Dyrektora Biura Pasz, Farmacji i Utylizacji Głównego Inspektoratu Weterynarii, który jest organem podległym Głównemu Lekarzowi Weterynarii, a ponadto nie posiada wiadomości specjalnych z zakresu farmacji, co wyklucza przyjęcie, iż na gruncie niniejszej sprawy działanie Skarżącego mogło doprowadzić do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi bądź zwierząt;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 roku o przeprowadzenie ponownej kontroli w siedzibie przychodni Weterynaryjnej w M. przy ul. [...] na okoliczność oraz w celu ustalenia czy Strona konwalidowała braki w przeprowadzonej dokumentacji, które to zaniechanie jest o tyle istotne, że uzupełniona dokumentacja bezspornie wskazuje, że każdy z leków czy środków medycznych sprzedawanych przez Skarżącego na paragon był wydany w związku z prowadzonym leczeniem zwierząt, co przeczy argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji jakoby Skarżący zajmował się handlem środkami farmaceutycznymi bez związku z leczeniem zwierząt, a tym samym przeczy tezie, iż działanie Strony mogło powodować niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na protokole z kontroli doraźnej nr [...]przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 roku oraz uznanie tego dokumentu za rzetelny.

5) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi organ administracji kierował się uznając, iż w realiach niniejszej sprawy działanie Skarżącego mogło powodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

6) art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji rozprawy, chociaż jej przeprowadzenie było niezbędne, albowiem pozwoliłoby to - poprzez przesłuchanie Skarzącego - ustalić dane personalne osób, którym Skarżący wydał produkty "na paragon" i które potwierdziłyby, że zakup tych produktów miał związek z leczeniem zwierząt po ich wcześniejszym zdiagnozowaniu.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 120 ust. 2 u.p.f. poprzez ich zastosowanie na skutek przyjęcia, iż w realiach niniejszej sprawy uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli doraźnej z dnia [...] czerwca 2013 roku, "mogą powodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", co jest warunkiem sine qua non zastosowania sankcji, o której mowa w powyższych przepisach, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy nie daje podstaw do twierdzenia, że działanie Skarżącego mogło w jakikolwiek sposób zagrozić życiu bądź zdrowiu ludzi, czy zwierząt, gdyż stwierdzone uchybienia dotyczą wyłącznie braków formalnych prowadzonej dokumentacji, które zostały konwalidowane przez Stronę, w związku z czym twierdzenia organów I i II instancji, jakoby powyższe braki mogłyby stanowić jakiekolwiek zagrożenie dla życia lub zdrowia, są daleko nieuprawnione, zwłaszcza że każda sprzedaż leku na paragon miała uzasadnienie medyczne i była powiązana z działalnością leczniczą prowadzoną przez Stronę.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uwzględnienie, przez Głównego Lekarza Weterynarii w ramach samokontroli, ww. skargi lub uchylenie przez Wojewódzki Są Administracyjny w Warszawie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] wrześniu 2013 roku w zaskarżonej części oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2013 roku i umorzenie postępowaniu, ewentualnie uchylenie ww. decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

7. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację.

8. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Skarżący ponownie wniósł o uwzględnienie skargi. W piśmie tym podniósł, że organ drugiej instancji nie rozpoznał zarzutów poniesionych przez Skarżącego, przeprowadził postepowanie w sposób wadliwy, jednostronny i fragmentaryczny, co powoduje iż wniesiona skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji bądź postanowieniu został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone.

4. W ocenie sądu zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie.

5. Podstawą skarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii był art. 120 ust. 2 u.p.f. Przepis ten ustanawia konsekwencje naruszenia wymagań dotyczących wytwarzania, importu lub obrotu produktami leczniczymi. W przypadku naruszenia zasad dotyczących wytwarzania i importu, które są w kompetencji organ nakazuje usunięcie uchybień w ustalonym terminie. Może także wydać decyzję o zakazie wprowadzania produktu leczniczego do obrotu lub o wycofaniu produktu leczniczego z obrotu. Jeżeli naruszenia mogą powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ nakazuje w drodze decyzji unieruchomienie wytwórni bądź jej części. W przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenia te mogą powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji unieruchomienie hurtowni farmaceutycznej bądź jej części, apteki albo innej placówki obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, w tym także przychodni weterynaryjnej, tak jak w przedmiotowej sprawie lub wycofanie z obrotu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego.

6. Z uwagi na to, że przepis art. 120 ust. 2 u.p.f. nakłada na stronę dolegliwe sankcje jego zastosowanie przez organ powinno poprzedzić wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą zupełności postępowania dowodowego wyrażoną w art. 77 §1 k.p.a., organ obowiązany jest więc zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z zasady tej wynikają, więc dyrektywy dotyczące zarówno sposobu gromadzenia, jak i rozpatrywania materiału dowodowego. Wspomniany przepis wymaga by organ podatkowy, jako "gospodarz" postępowania, zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ prowadzący postępowanie nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu istotnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pominięcie przez organ dowodu może nasuwać wątpliwości, co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego, jak i trafności oceny innych zebranych w sprawie dowodów w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W doktrynie podnosi się, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywającej treści. Granice postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej (art.75 k.p.a.) i zasada dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Z pierwszej z zasad, jak wskazano wyżej, wynika obowiązek podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast zasada dwuinstancyjności polega na prawie strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza również obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego.

W trakcie kontroli ujawniono u Skarżącego pewne uchybienia natury formalnej, które dotyczyły formy prowadzonej dokumentacji lekarsko - weterynaryjnej oraz jej braków, w związku z tym wydano decyzję zawierającą najbardziej restrykcyjne sankcje przewidziane w prawie farmaceutycznym. Ich dotkliwość została spotęgowana poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ II instancji ponownie oceniając sprawę uwzględnił częściowo zarzuty odwołania i uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu "usunięcia uchybień polegających na niewłaściwym w zakresie i sposobie prowadzeniu dokumentacji lekarsko weterynaryjnej dla zwierząt gospodarskich oraz zwierząt, z których tkanki i produkty są przeznaczone do spożycia przez ludzi - od dnia podpisania protokołu kontroli, tj. [...] czerwca 2013 roku", i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji, zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W ocenie Sądu organ zgodnie z zasadą II instancyjności powinien ponownie ocenić materiał dowodowy w sprawie w razie potrzeby go uzupełnić zlecając organowi I instancji powtórne postępowanie dowodowe lub braki materiału dowodowego uzupełniając poprzez własne działania. Takie działanie organu II instancji zgodnie jest z normą art. 136 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego organ II instancji nie dokonał czynności dowodowych, których celem byłoby odpowiedź na istotne w sprawie pytania, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, na co zasadnie zwraca uwagę Skarżący:

a) czy sprzedane produkty lecznicze były wydane w związku ze świadczeniem usług medycznych,

b) czy nabywcy produktów zostali poinformowani o sposobie ich podania, okresie karencji oraz o możliwych skutkach ubocznych,

c) czy Skarżący zdiagnozował zwierzęta przed wydaniem sprzedanych produktów,

d) czy na skutek działania Skarżącego mogło dojść do bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia zwierząt czy też ludzi,

e) jakie negatywne następstwa mogłoby wywołać podanie sprzedanych leków - uwzględniając ich ilość i specyfikę działania.

W powyższym zakresie organy stanu faktycznego sprawy nie wyjaśniły. Pomimo tego organ II instancji nie miał wątpliwości, iż działanie Skarżącego mogło powodować bezpośrednie narażenie na utratę zdrowia lub życia przez ludzi i zwierzęta. Powyższe stanowisko oparte zostało jednak wyłącznie na zapisach protokołu kontroli stwierdzającej uchybienia formalne w działalności Skarżącego oraz w załączonej do niego notatce urzędowej potwierdzającej wizytację dwóch gospodarstw, których właścicielom wydano produkty medyczne i którzy mieli stwierdzić, że nie odebrali od Skarżącego pisemnej wersji dokumentacji lekarsko-weterynaryjnej z uwagi na "pośpiech". Ponadto zasadnie Skarżący podnosi w skardze iż w aktach sprawy nie ma śladu po wizytacji trzeciego gospodarstwa, choć protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. odnotowała wykonanie takiej czynności.

W ocenie Sądu żaden z przepisów Rozporządzenia Ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie nadzoru nad obrotem i ilością stosowanych produktów leczniczych weterynaryjnych nie przewiduje upoważnienia kontrolujących do przeprowadzania wizytacji u podmiotów nie objętych kontrolą, jak również przeprowadzania przesłuchania właścicieli tych podmiotów i utrwalania przesłuchania za pomocą notatki urzędowej. Zgodnie z przepisami k.p.a. obowiązkiem procesowym organów administracji było przeprowadzenie dowodu z zeznań M. C. oraz K. C. w formie przewidzianej przez k.p.a. i w sposób umożliwiający Skarżącemu wzięcie udziału w tej czynności dowodowej – art. 79 oraz 83 k.p.a. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy zaniechano przeprowadzenia ww. dowodów we właściwy sposób. Przeprowadzenie powyższych czynności dowodowych pozwoliłoby ustalić czy niedopełnienie obowiązku prowadzenia dokumentacji medycznej w przewidzianej przez przepisy prawa formie miało wyłącznie charakter braku formalnego, który nie wywoływał żadnych negatywnych następstw, czy też odwrotnie stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego wymagające zdecydowanej reakcji organów administracji.

7. W ocenie Sądu skoro organ zastosował sankcję w postaci natychmiastowego zamknięcia działalności Skarżącego w zakresie obrotu lekami, to jej zastosowanie powinno poprzedzać wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organ administracji I jak i II instancji powinien przeprowadzić dowody z których powinno wynikać, że działania Skarżącego "mogą powodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Ocena organu w powyższym zakresie nie powinna być bowiem zupełnie dowolna. Pamiętać bowiem należy, iż co prawda ustawodawca nie definiuje "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia", to wydaje się, że sformułowanie to obejmuje sytuacje, gdy istnieje znaczne prawdopodobieństwo wystąpienia szkody. W ocenie Sądu chodzi tu o przypadki, gdy szkoda wprawdzie jeszcze nie nastąpiła, jednakże prawdopodobieństwo jej wystąpienia jest znaczne. Istotne jest, aby niebezpieczeństwo skutku w postaci zagrożenia życia lub zdrowia było realne, wysoce prawdopodobne (zob. wyr. SN z 25.7.1996 r., V KKN 48/96, Prok. i Pr. 1997, Nr 3, s. 5). Oceny "bezpośredniości'' zagrożenia dokonuje właściwy organ. Bezpośrednie zagrożenie następuje wtedy, gdy grozi ono skutkami w najbliższym czasie. Nie da się zakwalifikować jako bezpośredniego, zagrożenia o skutkach przesuniętych w czasie (zob. wyr. SN z 9.4.2001 r., II KKN 430/98, LEX nr 51379).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że o zaistnieniu w jej ramach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia można byłoby mówić wyłącznie wówczas, gdyby ustalono, że sprzedane leki podano zwierzętom bez jakiejkolwiek diagnozy, a co gorsza bez kontroli lekarskiej i poleceń co do sposobu podania medykamentu oraz pouczenia o okresie karencji, a więc dopuszczalności spożycia mięsa leczonych zwierząt dopiero po upływie określonego czasu, tak by podane im środki nie miały wpływ na życie i zdrowie ludzi, którzy spożyją takie mięso.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż Skarżący zajmował się handlem produktami medycznymi bez powiązania z prowadzonym leczeniem zwierząt. Warto bowiem wskazać, że w trakcie wizytacji dwóch gospodarstw, które nabyły leki od Pana B. T. pracownicy organu ustalili jedynie, że dokumentacja dotycząca medykamentów nie została wydana z uwagi na pośpiech. Jest to niewątpliwie uchybieniem formalnym ale w ocenie Sądu nie przekłada się na zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Z akt nie wynika bowiem, by Skarżący nie przeprowadził diagnozy weterynaryjnej, czy też nie poinformował posiadaczy zwierząt o sposobie podania leku, jego dawkach oraz okresie karencji.

Powyższe okoliczności świadczyć może o tym, iż uchybienie Skarżącego nie spowodowało jakiegokolwiek stanu zagrożenia dla życia i zdrowia, gdyż miało wyłącznie formalny charakter. Stanowisko przeciwne, które zaprezentował organ wymagało udowodnienia a nie jedynie przypuszczeń, co do ewentualnych następstw braków formalnych dokumentacji medycznej, tym bardziej, że zaskarżona decyzja zawiera najdalej idącą sankcję w postaci unieruchomienia przychodni weterynaryjnej. Brak udowodnienia powyższych okoliczności, a także brak ich zrelacjonowania w treści zaskarżonej decyzji powoduje, że ma ona charakter wadliwy. Uzasadnienie decyzji, zwłaszcza decyzji ostatecznej w toku administracji powinno co najmniej wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia oraz wykazywać okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Nie wystarcza posłużenie się w pisemnych motywach zapadłej decyzji ogólnymi lakonicznymi sformułowaniami lub powtórzeniem tekstu ustawy. W przypadku bowiem nienależytego uzasadnienia orzeczenia nabiera ono cech decyzji arbitralnej i nie poddającej się kontroli. Uzasadnienie winno spełniać wytyczne art. 107 k.p.a. a wic wyjaśniać powody podjęcia decyzji, tak by strony mogły przekonać się o jej słuszności i mogła ona realizować funkcję kontrolną, to jest przedstawiać instancji odwoławczej podstawy do sprawdzenia tej słuszności. Tych podstawowych cech uzasadnienia nie spełnia zaskarżona decyzja.

8. Mając więc na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

9. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.