Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2752/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. K. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. I.K. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] rozpoczęła [...] września 1984 r. na stanowisku [...] Wydziału [...]. W ramach swoich obowiązków zajmowała się odtwarzaniem materiałów pochodzących ze stosowania środków techniki operacyjnej. Od [...] lipca 1989 r. do [...] marca 1990 r. przebywała na urlopie wychowawczym. W 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, skarżąca pełniła służbę w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Od 2009 r. zajmowała stanowisko Kierownika [...] w stopniu podinspektora. W okresie służby była wielokrotnie nagradzana nagrodami pieniężnymi, a [...] czerwca 2009 r. otrzymała Srebrny Medal za Długoletnią Służbę.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji [...] lutego 2011 r. i jest uprawniona do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "IPN") o przebiegu służby nr [...], skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] września 1984 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 26 lat, 5 miesięcy i 11 dni.

Z przekazanych organowi przez IPN materiałów archiwalnych z akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Według opinii Komendanta Głównego Policji, skarżąca podczas służby w Policji po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała swoje zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy brak jest informacji o wymierzonych skarżącej karach dyscyplinarnych, postępowaniach karnych lub karno-skarbowych Jednocześnie Komendant Główny Policji poinformował, iż nie posiada dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie.

W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zwrócił uwagę, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelność służby po 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem obok dwóch ww. przesłanek znalazł się "szczególnie uzasadniony przypadek". Wedle organu, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że w sytuacji, w której służba skarżącej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni, czyli ok. 25% całego okresu służby, to jego zdaniem nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Prawie 6-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji, skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a zgromadzone w sprawie dokumenty nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Tymczasem sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ponadto w ocenie Ministra, skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżąca podniosła, że organ pominął fakt, iż przebywała na urlopie wychowawczym kiedy to faktycznie nie pełniła obowiązków służbowych, co zmniejsza proporcję w kontekście całości wysługi lat poniżej 18%. Ponadto orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. została zaliczona do trzeciej grupy inwalidzkiej ze wskazaniem, że jej schorzenia pozostają w ścisłym związku z pełnioną służbą. Długotrwała służba na zajmowanym przez skarżącą stanowisku negatywnie wpłynęła na jej zdrowie, ponieważ odtwarzanie środków operacyjnych wiązało się z bardzo długim pozostawaniem w szkodliwym dla zdrowia polu elektromagnetycznym; z tego tytułu przyznawano jej dodatkowy urlop wypoczynkowy. Zdaniem skarżącej, przyjęcie przez Ministra takiego stanu rzeczy jako "normalnego następstwa służby" poważnie narusza powagę pełnionej funkcji w wymiarze bezpieczeństwa wewnętrznego. Postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przyznano skarżącej Srebrny Medal za długoletnią służbę. Wielokrotnie otrzymywała również nagrody pieniężne w ramach uznania za osiągnięcia w trakcie pełnionej służby.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie powtórzył rozważania teoretyczne odnośnie wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dodał, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. W ten sposób przyznano organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odesłano do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego".

W kontekście realiów niniejszej sprawy, Minister określił prawie sześcioletnią służbę skarżącej na rzecz państwa totalitarnego jako wieloletnią, trwałą, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie. Przez ten okres skarżąca z całą pewnością dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jej woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji w wyniku zmian ustrojowych w Polsce.

W dalszej kolejności Minister odniósł się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Zaznaczył, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania – gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Oceniając spełnienie przez skarżącą ww. przesłanki, organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] listopada 2017 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wyrażone w pismach: z [...] września 2017 r. (Informacja dotycząca przebiegu służby) oraz z [...] października 2017 r. (Stanowisko dotyczące oceny wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r.). Opinie te wskazują na rzetelnie realizowanie przez skarżącą zadań i obowiązków w ramach pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. Potwierdzają to wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe oraz nagrody pieniężne.

Jednocześnie w aktach osobowych skarżącej brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). W tym aspekcie organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania służby za pełnioną z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz spełniałby ten wymóg.

Minister stwierdził, że w przypadku skarżącej pierwsza z przesłanek nie została spełniona, bowiem w jego ocenie nie ma możliwości uznania za krótkotrwały okresu 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni, tj. ok. 22 % całkowitego okresu służby wynoszącego 26 lat, 5 miesięcy i 11 dni.

Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2261/18, Minister zaakcentował, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa jako wyłączną kompetencję IPN. Jeśli zatem skarżąca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, to powinna poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę tej informacji. W tym zakresie organ powołał się art. 13a ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zdaniem organu, w analizowanej sprawie przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej został zebrany i rozpatrzony cały potrzebny materiał dowodowy, a skarżącej zapewniono udział w postępowaniu, informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwiając zapoznanie się z całością akt sprawy (z którego to uprawnienia nie skorzystała).

Powyższa decyzja Ministra z [...] października 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że:

a) pojęcie "krótkotrwałości" oraz "rzetelności" należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie i konkretnie, w kontekście każdej jednej sprawy, przy uwzględnieniu różnorodności i specyfiki stanów faktycznych spraw,

b) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi samodzielną przesłankę warunkującą rzetelność pełnionej przez funkcjonariusza służby oraz umożliwiającą skorzystanie z wyłączenia na mocy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy określenie to ma charakter wzmacniający, dodatkowy i przykładowy przy ocenie cech służby,

c) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" odnosi się do wyjątkowych sytuacji, którym organ nadaje zabarwienie bohaterskie i jako takie powinno być udowodnione, podczas gdy pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia przez policjantów ze względu na służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia skutkowało przyznaniem uprawnienia do dodatkowych płatnych urlopów na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 741; dalej: "rozporządzenie MSWiA z 7 czerwca 2002 r."), obowiązującego w dacie pełnienia służby przez skarżącą,

d) jednym z kryteriów określonych przez ustawodawcę do zastosowania tego przepisu jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy wymagane jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

e) okresem utożsamianym ze "służbą na rzecz totalitarnego państwa" jest okres służby przypadający do 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że już od 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków stanowi przesłankę pozytywną w świetle przywołanego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

2. przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności:

a) dokonanie oceny spełnienia kryterium przez skarżącą, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków i pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia, rozumianych jako kwalifikowane narażenie, podając jednocześnie, iż przesłanka ma charakter "czynnika podnoszącego wartość rzetelnej służby funkcjonariusza" (str. 5), a następnie organ stwierdza, iż "brak jest dowodów, aby służba po dniu 12 września 1989 r. była pełniona z narażeniem zdrowia i życia" (str. 6),

b) dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., która zakwalifikowała skarżącą do trzeciej grupy inwalidzkiej ze względu na inwalidztwo trwałe, powstałe w związku ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, co miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego dokonania subsumpcji przepisów prawa materialnego,

c) nieuwzględnienie faktu pełnienia służby przez skarżącą w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, co uprawniało ją do korzystania z urlopów dodatkowych na mocy § 1 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2002 r., co miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego dokonania subsumpcji przepisów prawa materialnego,

d) nieuwzględnienie faktu przebywania przez skarżącą w okresie [...] lipca 1989 r. - [...] lutego 1990 r. na urlopie macierzyńskim, który nie powinien być wliczany do okresu pełnienia służby,

e) przyjęcie przez organ do porównania okresu służby "na rzecz totalitarnego państwa" wyłącznie względem służby pełnionej po 31 lipca 1990 r., podczas gdy organ powinien dokonać porównania względem sumy okresów stażu pracy: sprzed służby określonej w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (łącznie: ponad 5 lat; przy czym były to okresy zarówno składowe 2,6%, jak i nieskładkowe 0,7%) oraz służby w Policji ([...] lipca 1990 r. - [...] lutego 2011 r., łącznie 20 lat, 6 miesięcy i 26 dni wysługi), co bez doliczenia okresu wyłączonego na mocy art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym daje ponad 25 lat wysługi, a z doliczeniem okresu wyłączonego ponad 31 lat wysługi emerytalnej;

3. przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym przepisami prawa, tj.:

a) niewyjaśnienia, dlaczego organ pominął okoliczność, że skarżąca została uznana przez komisję lekarską inwalidą trzeciego stopnia, które to inwalidztwo zostało trwałe stwierdzone i pozostające w związku ze służbą,

b) niewyjaśnienia, dlaczego organ pominął okoliczność, iż skarżąca w okresie [...] lipca 1989 r. - [...] lutego 1990 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, który nie powinien być wliczany do okresu pełnienia służby,

c) posłużenie się zbyt ogólnymi stwierdzeniami, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa:

• nie wskazano, w jakiej jednostce oraz na jakim stanowisku była zatrudniona skarżąca, co należało do jej obowiązków, zamiast tego organ posłużył się jedynie określeniem "służba ww. [skarżącej] przed dniem 31 lipca 1990 r. uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa" (str. 6),

• nie określono i nie uzasadniono, dlaczego okres służby skarżącej został uznany za niekrótkotrwały, chociaż jednoznacznie wskazano, iż normy prawa pozwalają na różne traktowanie obywateli za taką samą służbę po 1990 r. w oparciu o tę samą ustawę,

• jaki okres bądź procentowy udział proporcjonalnie względem całego stażu pracy (a nie tylko służby po 1990 r.) lub służby po 1990 r. mógłby zostać uznany za krótkotrwały,

d) niewyjaśnienia, dlaczego dokonano porównania okresu wskazanego w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do okresu służby po 31 lipca 1990 r., a nie względem całego stażu pracy, mimo że ustawa w żaden sposób nie wskazuje takiego założenia,

e) niewyjaśnienia, dlaczego liczne wyróżnienia i nagrody skarżącej, rozkazy personalne, mianowanie na stopień podinspektora nie mogą zostać uznane za szczególnie wyróżniające na tle pozostałych funkcjonariuszy, uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

f) uzasadnienie opiera się jedynie na przytoczeniu wprost treści przepisów oraz wykładni literalnej, podczas gdy organ powinien wszechstronnie i wyczerpująco wyjaśnić indywidualnie skarżącej motywy swego działania, przy uwzględnieniu wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej

- a przywołane naruszenie przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy i sposób jej załatwienia przez organ.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra z [...] sierpnia 2018 r., zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, a także zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] marca 2020 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a organ w terminie 14 dni od doręczenia ww. pisma nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W kontrolowanej sprawie organ podjął czynności niezbędne do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, jednakże w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

Minister przyjął, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. W tym zakresie oparł się na informacji IPN o przebiegu służby skarżącej, która była przez nią kwestionowana w toku postępowania. Zdaniem organu, jest on związany informacją o przebiegu służby byłego funkcjonariusza i w związku z tym zarzuty skarżącej odnośnie prawidłowego ustalenia okresu jej służby na rzecz totalitarnego państwa (wobec przebywania na urlopie macierzyńskim) nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania organu.

Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie bez znaczenia jest przy tym możliwość wniesienia odwołania od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Potwierdza to przepis art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu (podlegającemu reżimowi k.p.a.) informacja taka stanowi co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu warto przywołać pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowany w wyroku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09 (publ. OTK-A 2012/1/3), w myśl którego informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, jak również przez inne składy tutejszego Sądu (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18; z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1705/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister, w kontekście przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym akcentował, że krótkotrwałość służby winna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w ujęciu proporcjonalnym, czyli w porównaniu stosunku służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oceny tej przesłanki organ dokonał przy błędnym założeniu, iż wiąże go wyłącznie informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN. Takiej oceny organu Sąd w składzie tu orzekającym nie akceptuje.

Odnosząc się do dokonanej przez organ interpretacji przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tut. Sąd wskazuje, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia. Podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie stanowisko zostało zaaprobowane przez NSA m.in. w wyrokach z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, sygn. akt I OSK 1569/15 i sygn. akt I OSK 1466/19. W orzeczeniach tych Sąd kasacyjny podniósł, że gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku. W konsekwencji nie można przyjąć, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o jego spełnieniu. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując Ministra na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami.

Tymczasem organ, stwierdzając brak dokumentów wskazujących na udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, nie uwzględnił orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. zaliczającego skarżącą do trzeciej grupy inwalidzkiej oraz uznającego, iż to trwałe inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji.

Minister nie wyjaśnił też dlaczego przyznane skarżącej liczne awanse i nagrody, w tym Srebrny Medal za Długoletnią Służbę nie kwalifikują się jako okoliczności wyróżniające ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Medal za Długoletnią Służbę to odznaczenie z okresu II Rzeczypospolitej, przywrócone do systemu odznaczeń państwowych w 2007 r. Dostrzec wypada, iż stosownie do treści przepisu art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) nagrodą za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa jest Medal za Długoletnią Służbę. Medal ten dzieli się na trzy stopnie - II stopień to Medal Srebrny za Długoletnią Służbę (vide art. 18a ust. 2 ww. ustawy).

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister uwzględni powyższe rozważania prawne oraz ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne dotyczące służby skarżącej, a następnie dokona oceny spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W konkluzji Sąd stwierdza, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje Ministra naruszają przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.