Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3728/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 202/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 202/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Wałbrzychu (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Główny Inspektor Ochrony Środowiska i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w wyroku - nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 236b ust. 1, 236d ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2019 r., poz. 1712), dalej "p.o.ś.", w zw. z działem III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900) poprzez błędne uznanie, że:

- organ odwoławczy winien zastosować art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. przeanalizować czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki i można odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy kara określona w art. 236d ust. 1 p.o.ś. jest karą pieniężną a nie administracyjną karą pieniężną (jak to definiuje k.p.a.), stąd zastosowanie przepisów art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie było możliwe;

- organ odwoławczy winien zastosować art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. przeanalizować czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki i można odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy wskutek odesłania poprzez art. 236d p.o.ś. w zakresie kar pieniężnych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, która jest regulacją odrębną i szczególną w stosunku do k.p.a. a także kompleksowo regulującą przesłanki wymiaru kar pieniężnych i ulg w tym zakresie, zastosowanie przepisów art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie było możliwe;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 236d ust. 4 p.o.ś. w zw. z działem III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez pominięcie, że nawet gdyby uznać, że organy powinny przeanalizować możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. to wskutek faktu, że nałożenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie było obligatoryjne, to brak takiej analizy nie miał wpływu na wynik postępowania;

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 236d p.o.ś. w zw. z działem III ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędną ich wykładnię a przez to nieprawidłowe ich zastosowanie i:

- błędne uznanie, że w przypadku wymierzania kar pieniężnych z art. 236b ust. 1 w zw. z art. 236d ust. 1 p.o.ś. organy obu instancji powinny zastosować regulację art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i przeanalizować przesłanki i możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, w sytuacji gdy wskutek odesłania poprzez art. 236d p.o.ś. w zakresie kar pieniężnych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, która jest regulacją odrębną i szczególną w stosunku do k.p.a. a także kompleksowo regulującą przesłanki wymiaru kar pieniężnych i ulg w tym zakresie, zastosowanie przepisów art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie było możliwe;

- pominięcie, że p.o.ś., będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej, odsyła w zakresie wymiaru tych kar do Ordynacji podatkowej, jako przepisu szczególnego i odrębnego, która to regulacja nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, stąd stosowanie w tym zakresie art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie jest możliwe;

- pominięcie, że ustawa nowelizująca k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. nie dokonała jednocześnie zmiany w ustawie p.o.ś. poprzez odesłanie do stosowania k.p.a. w zakresie kar pieniężnych stąd w zakresie wymiaru tych kar należy stosować Ordynację podatkową;

art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 236b ust. 1 i 236d ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 236d ust. 4 p.o.ś. w zw. z działem III ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędną ich wykładnię a przez to nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że w przypadku wymierzania kar pieniężnych w zakresie naruszenia prawa polegające na nieterminowym przekazaniu sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006, należy stosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy naruszenie to jest nieusuwalne, stąd w takim przypadku nigdy nie zostanie spełniona przesłanka wynikająca z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stąd stosowanie regulacji art. 189a k.p.a. i 189f we wskazanym zakresie jest niecelowe;

art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 236 b ust. 1 i 236d ust. 1 p.o.ś., poprzez błędną ich wykładnię a przez to nieprawidłowe ich zastosowanie i pominięcie, że kara pieniężna nakładana za naruszenie prawa polegające na nieterminowym przekazaniu sprawozdanie zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006, jest karą obligatoryjną i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania czy odstąpienia od niej bez względu na okoliczności towarzyszące powstaniu naruszenia, stąd stosowanie regulacji art. 189a k.p.a. i 189f we wskazanym zakresie jest niecelowe.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że dział, którego przepisy określają zasady nakładania kar administracyjnych został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Wyjaśnił, że zawarte w nim rozwiązania stanowią uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym. Podniósł, że regulacja działu IVa k.p.a. ma stosunkowo wąski zakres zastosowania, ograniczony wyłącznie do tych aspektów, których ustawodawca w danej ustawie szczególnej w ogóle wcześniej nie uregulował.

Wskazał, że w art. 189a § 2 pkt 1-6 wymieniono wyjątki, jednak kwestia odstąpienia od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia nie została uregulowana w przepisach o odpadach i ordynacji podatkowej, zatem biorąc pod uwagę dotychczasowe regulacje i orzecznictwo, a przede wszystkim zasady dotyczące ochrony środowiska, nie można przyjąć stosowania art. 189a k.p.a. do postępowań w sprawie wymierzania administracyjnych kar pieniężny za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o odpadach w jakimkolwiek zakresie. W ocenie organu przepis art. 189f k.p.a. stosuje się natomiast w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nakładania kary, terminów przedawnienia egzekucji kary, odsetek od zaległej kary, udzielania ulg w wykonaniu kary pieniężnej.

Następnie organ wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy p.o.ś., zaś art. 236d tej ustawy nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować dział III Ordynacji podatkowej zatytułowany "Zobowiązania podatkowe". Tym samym – w jego ocenie - wobec całkowicie uregulowanego obszaru administracyjnych kar pieniężnych w p.o.ś., nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów k.p.a. Zwrócił także uwagę, że ustawa nowelizująca k.p.a. nie dokonała jednocześnie zmian w p.o.ś., poprzez odesłanie do stosowania k.p.a. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych.

Organ podniósł również, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziani w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Wyjaśnił, że organ nie może odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również nie może jej miarkować przy uwzględnieniu takich kryteriów jak okres uchybienia terminowi czy przyczyny uchybienia terminowi, gdyż ustawodawca nie przewidział takiej możliwości nadając karze charakter obligatoryjny i określając jej wysokość wprost w ustawie.

Zwrócił również uwagę, że rozpatrując zagadnienie, czy przepisy art. 189a-k k.p.a. mają zastosowanie przy wymierzaniu kar orzekanych na podstawie ustawy p.o.ś., należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy p.o.ś., jak i inne przepisy regulujące zagadnienia z zakresu ochrony środowiska w znacznej mierze są wynikiem implementacji prawa wspólnotowego, zatem przepisy ustawy o odpadach należy interpretować w kontekście prawa europejskiego. Podniósł też, że art. 236 d ust. 1 p.o.ś. powstał w związku z obowiązkiem państw członkowskich implementacji Rozporządzenie (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia europejskiego rejestru Uwalniania i transferu Zanieczyszczeń i zmieniające Dyrektywę Rady I91/689/EWG196/61/WE (Dz.Urz.UE.L2019 Nr 198, poz. 241). Ponadto, zdaniem organu, biorąc pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" oraz Rozporządzenie (WE) nr 166/2006, które w art. 20 ustaliło, że nakładane przez przepisy krajowe sankcje za naruszeniu przepisów dotyczące ochrony środowiska powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, należy uznać za kompletne przepisy p.o.ś. w połączeniu z przepisami ordynacji podatkowej. Dopuszczenie natomiast stosowania art. 189a-k k.p.a. byłoby złamaniem podstawowej zasada obowiązującej w zakresie korzystania ze środowiska i byłoby to sprzeczne z prawem wspólnotowym. Zwrócił także uwagę, że możliwość odstąpienia od nałożenia kary powodowałaby po pierwsze, że zanieczyszczający nie płaciłby, a po drugie nie byłoby skutecznych i odstraszających sankcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów drugoinstancyjnego postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że niewątpliwie brak wyczerpującej regulacji w zakresie nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w Ordynacji podatkowej stanowi przesłankę do uzupełniającego stosowania przepisów k.p.a., za czym przemawia wyrażona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. zasada oraz ratio legis analizowanego przepisu. Podniósł, że celem ustawodawcy było wprowadzenie jednolitych zasad nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.

Zwróciła również uwagę, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte na skutek skargi wniesionej na decyzję wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zatem oczywistym jest, że wszelkie argumenty podniesione przez organ w zakresie dotyczącym ustawy o odpadach pozostają bez jakiegokolwiek związku ze sprawą i powinny zostać pominięte przez Sąd II instancji. Wskazała również, że powoływana przez skarżącego kasacyjnie zasada "zanieczyszczający płaci" pozostaje irrelewantna dla przedmiotowej sprawy i nie może być stosowana w niniejszym postępowaniu, gdyż odnosi się ona do zasad odpowiedzialności przedsiębiorstwa powodującego szkody w środowisku poprzez jego zanieczyszczenie. Skoro zaś działanie skarżącej nie odniosło żadnego wpływu na środowisko naturalne lub zdrowie ludzkie, zatem pozostawało w tym zakresie całkowicie obojętne i nie sposób uznać, że skarżącej za "zanieczyszczającego", co całkowicie wyłącza możliwość zastosowania tej zasady w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota skargi kasacyjnie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że do kar pieniężnych orzeczonych w oparciu o art. 236d ust. 1 p.o.ś. nie mają zastosowania przepisy art. 189a § 1 i pkt 2 i art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu nie można się zgodzić.

Jako przesłankę przemawiającą za brakiem możliwości zastosowania powyższych przepisów k.p.a. zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przemawia fakt, że kara, o której mowa w art. 236d ust. 1 p.o.ś. nie jest administracyjną karą pieniężną lecz karą pieniężną. Przepisy k.p.a. mają zaś jedynie zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych. Ustosunkowując się negatywnie do tego twierdzenia należy, w pierwszej kolejności odnieść się do definicji pojęcia administracyjna kara pieniężna. Legalną definicję tego pojęcia zawiera art. 189b k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej".

Do istotnych cech administracyjnej kary pieniężnej należą więc następujące okoliczności: kara jest nakładana decyzją organu administracji, kara może być nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, kara ma charakter pieniężny, nałożenie kary jest konsekwencją stanowiącego naruszenie prawa niedopełnienia obowiązku albo naruszenia zakazu (por. Piotr Przybysz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz zaktualizowany).

Analizując powyższe cechy konstrukcyjne kary pieniężnej nałożonej w oparciu o art. 236d ust. 1 p.o.ś. stwierdzić należy, że spełnia one wszystkie warunki jakie wymagane są do zakwalifikowania jej jako administracyjnej kary pieniężnej. Została ona bowiem nałożona decyzją organu, ma charakter pieniężny, a jej nałożenie było konsekwencją niedopełnienia obowiązku. W związku z powyższym nie można się zgodzić, że kara wymierzana na podstawie art. 236d ust. 1 p.o.ś. nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej. Przypomnieć ponadto należy, że w art. 189a § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, które z postępowań zostały wyłączone z zakresu regulacji, o której mowa w dziale IVa k.p.a. Należą do nich administracyjne kary pieniężne nałożone lub wymierzone przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Kara wymierzona w rozpoznawanej sprawie nie jest karą administracyjną wymierzoną w odparciu o regulacje wymienione w art. 189a § 3 k.p.a.

Nie można także podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie organu, że poprzez odesłanie z art. 236d p.o.ś. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do przepisu działu III Ordynacji podatkowej, która jest regulacją odrębną i szczególną, a także kompleksowo regulującą przesłanki wymiaru kary pieniężnej i ulg w tym zakresie przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Z art. 189a § 1 k.p.a. wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonywaniu. O ile kwestia udzielania ulg w wykonaniu kar pieniężnych została uregulowana w dziale III Ordynacji podatkowej, to nie została zawarta w niej kwestia, o której mowa w art. 189f k.p.a. dotycząca odstąpienia od wymierzenia kary. W myśl bowiem art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4. terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5. odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6. udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów działu IV a k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Z treści powyższego przepisu wynika, więc że aby dział IVa k.p.a. nie miał zastosowania do któregokolwiek z zagadnień w nim wymienionych, to musi ono zostać uregulowane w przepisach szczególnych. Dział III Ordynacji podatkowej nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a co za tym idzie przepisy k.p.a. mają w tym zakresie zastosowanie. Podkreślić przy tym należy, że w związku z treścią art. 189a § 1 i 2 k.p.a., aby przepisy k.p.a. miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie jest konieczne zawarcie w ustawie p.o.ś. odesłania do stosowania regulacji k.p.a. Obowiązek taki istnieje w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 189a § 1 i 2 k.p.a. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 236b ust. 1 i 236d ust. 1 i 4 p.o.ś. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 236d p.o.ś.

Nie można także podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie organu, że art. 189f § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania, albowiem naruszenie dotyczące nieterminowego złożenia sprawozdania jest nieusuwalne.

W myśl art. 236b ust. 1 p.o.ś. "Prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006". Zgodnie zaś z art. 236d ust. 1 p.o.ś. (w brzmieniu z daty wydania decyzji) "W przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł". Zestawiając powyższe przepisy stwierdzić należy, że podstawę nałożenia kary może stanowić przypadek braku wypełnienia obowiązku sprawozdawczości, jak i niewypełnienie go w ogóle. W związku z powyższym nie można wykluczać a priori stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do przedmiotowej kary pieniężnej. Nie można także uwzględnić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że za odmową stosowania art. 189f k.p.a. przemawia okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Zauważyć bowiem należy, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 236b ust. 1 i 236d ust. 1 i 4 p.o.ś.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że na przeszkodzie stosowania przepisów k.p.a. w zakresie odstąpienia od stosowania kary stoją przepisy rozporządzenia nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE. Z przywołanego w skardze kasacyjnej art. 20 ust. 1 powyższego rozporządzenia wynika, że to państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów rozporządzenia i podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich wdrożenia. Przewidywane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Podkreślić należy, że przepis ten wskazuje na proporcjonalność stosowanych środków. W związku z tym z pola widzenia nie może zniknąć cel, któremu miały służyć rejestry uwalniania i transferu zanieczyszczeń, to jest poprawa działalności środowiskowej i umożliwienie publicznego dostępu do tych informacji.

Wobec powyższego nierozważenie przez organ kwestii dotyczących ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. nie można uznać za naruszenie niemające wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 236b ust. 1 i 236d ust. 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.