Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1030/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 ust 3 i art 137 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 1030 /20 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Ś., H. S., Z. P. i G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 sierpnia 2019 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...], poł. w N. , wywłaszczonej na cele budowy zbiornika wodnego [...] będącej własnością Skarbu Państwa, wchodzącej w skład nieruchomości obj. KW nr [...] [...] na rzecz: A. Ś., H. S., Z. P., G. L., M. M., J. L., F. L., W. L., B. L., K. L. i W. L..

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyli A. Ś., H. S., Z. P. i G. L..

Wojewoda w trakcie postępowania odwoławczego uzyskał informację, że 16 maja 2019 r. zmarła jedna ze stron postępowania, F. L.. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r. Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w stosunku do udziału przypadającego zmarłemu F. L. - do czasu ustalenia jego spadkobierców - przyjmując za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1039), że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter podzielny.

Z kolei decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 27 sierpnia 2019 r. znak: [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...], poł. w N. , wywłaszczonej na cele budowy zbiornika wodnego [...] W., będącej własnością Skarbu Państwa i wchodzącej w skład nieruchomości obj. KW nr [...] na rzecz: A. Ś., H. S., Z. P., G. L., M. M., J. L., W. L., B. L., K. L. i W. L. - w stosunku do przysługujących im udziałów w ww. nieruchomości.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] o pow. 2,9070 ha została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego z 8 maja 1975 r. Rep. A Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę zbiornika wodnego, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z 16 czerwca 1973 r., nr [...]

Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objął tylko wywłaszczoną działkę nr [...] i tylko tej działki dotyczyło postępowanie.

Wobec wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez uprawnione do tego osoby oraz fakt, iż sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów u.g.n., podstawową kwestią w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, było zbadanie jaki był cel jej wywłaszczenia, a następnie ocena, czy stała się ona zbędna dla realizacji tego celu.

W celu ustalenia w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość miała być zagospodarowana po wywłaszczeniu organ I instancji podjął kroki celem odnalezienia planu realizacyjnego zbiornika wodnego, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z 16 czerwca 1973 r. znak: [...] Poszukiwania nie zakończyły się odnalezieniem tej dokumentacji. W związku z powyższym Starosta [...] postanowił oprzeć się na przedłożonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii "Ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji Zespołu Zbiorników Wodnych [...]" - jest to bowiem dokument, na podstawie którego można ustalić, co miało być zrealizowane na przedmiotowym terenie. Ponadto organ I instancji pozyskał opinię biegłego geodety, dotyczącą umiejscowienia działki nr [...] na ogólnym planie realizacyjnym. Powyższa opinia została wykonana przez geodetę uprawnionego W. Z. w październiku 2009 r. Dokumentacja ta powstała w wyniku naniesienia na mapę topograficzną w skali 1:10000 treści mapy ewidencyjnej oraz elementów ogólnego planu zagospodarowania inwestycji [...] Opinia ta zawiera również w swej treści informacje dotyczące zasięgu linii wywłaszczeniowych oraz określonych na planie realizacyjnym rzędnych poziomów piętrzenia wody w zbiorniku, tj. minimalny poziom piętrzenia (510.0 m n.p.m.), normalny poziom piętrzenia (529.0 m n.p.m.), maksymalny poziom piętrzenia (534.5 m n.p.m.). Jak wskazał Starosta [...], przedmiotowa działka wg ogólnego planu zagospodarowania inwestycji leżała na obszarze, gdzie nie zaprojektowano żadnych obiektów związanych z budową oraz obsługą zbiornika. Organ I instancji podjął również kroki mające na celu odnalezienie dokumentacji projektowej związanej z budową zbiornika w Archiwach Państwowych. W żadnym z nich nie odnaleziono ww. dokumentacji, jak również nie natrafiono na dokumenty związane z powstaniem oraz realizacją inwestycji.

W związku z oświadczeniami zarówno wnioskodawców, jak i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., że działka nr [...] stanowiła część zaplecza budowy zbiornika, Starosta [...] poddał analizie ww. plan pod kątem, czy przewidywał on lokalizację zaplecza, która wykazała, że ogólny plan realizacyjny nie zakładał budowy zaplecza technicznego na przedmiotowym terenie. Termin "zaplecze techniczne" nie został w ogóle uwzględniony w legendzie do tego planu. Natomiast, jak wskazał organ I instancji, faktem powszechnie znanym (niekwestionowanym ani przez wnioskodawców, ani przez RZGW czy też ZEW N. S.A.) jest, że na przedmiotowym obszarze w latach budowy Zbiornika Wodnego powstały oraz funkcjonowały obiekty związane z budową zapory, które określano potocznie jako "zaplecze budowy". Były to, m. in.: baraki biurowe ODGW i Hydrotrestu, betoniarnia, kotłownia, składy materiałów budowlanych, stołówka oraz inne obiekty towarzyszące. Były to obiekty tymczasowe, które po zakończeniu budowy zostały rozebrane, a o ich istnieniu świadczą jeszcze nieliczne pozostałości w formie betonowych płyt i resztek fundamentów. Jednakże plan realizacyjny [...] nie uwzględniał powstania na tym terenie, ani na żadnym innym przedmiotowego "zaplecza budowy". Mając na uwadze powyższe, Starosta [...] podjął próby odnalezienia dokumentacji projektowej dotyczącej "zaplecza budowy" w N. . W archiwum ZEW N. S.A. odnaleziono dokumentację techniczną pt. "Ogólne i szczegółowe plany zagospodarowania Zaplecza Budowy", wykonaną przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Wodno - Inżynieryjnego Hydrobudowa - 2 z lipca 1974 r. Przedmiotowa dokumentacja dla placu budowy "N. " zawiera, m. in. "Szczegółowy plan zagospodarowania rejonu zaplecza technicznego i administracyjno-socjalnego" w skali 1:500. Zgodnie z powyższym planem rejon zaplecza budowy "N. " obejmował szereg obiektów związanych z budową oraz obsługą budowy [...] W., m.in.: baraki biurowe ODGW i Hydrotrestu, betoniarnię, kotłownię, magazyny, składy materiałów budowlanych, stołówkę i inne. Według wstępnej analizy powyższego planu dokonanej przez organ I instancji, na działce nr [...], będącej przedmiotem postępowania plan przewidywał powstanie bazy transportowej w południowej części, natomiast w części północnej miała ona stanowić składowisko humusu.

W celu ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, jakie obiekty zostały konkretnie zaprojektowane na przedmiotowej działce oraz czy zostały one zrealizowane, Starosta [...] zlecił opracowanie opinii technicznej. Powyższa opinia została wykonana przez geodetę uprawnionego P. U. w grudniu 2011 r. i zawiera dokumentację geodezyjną i opisową dotyczącą zlokalizowania poszczególnych obiektów związanych z budową zbiornika na poszczególnych działkach będących przedmiotem prowadzonych postępowań o zwrot nieruchomości. Dokumentacja ta powstała w wyniku graficznego odtworzenia na podstawie dostępnej dokumentacji archiwalnej obiektów oraz urządzeń związanych z budową Zbiornika Wodnego [...] na tzw. "Zapleczu budowy" w N. , m. in. na działce nr [...]. Obiekty te po zakończeniu budowy w 1995 roku zostały zdemontowane, a mapy sytuacyjno-wysokościowe dotyczące przedmiotowego terenu zostały zaktualizowane, poprzez usunięcie z nich wszystkich nieistniejących już obiektów. W celu przywrócenia stanu sprzed 1995 r. biegły odszukał wszelkie materiały archiwalne mogące pomóc w odtworzeniu obszaru zaplecza budowy w zakresie ww., "starej" działki ewidencyjnej: w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w N. T. odszukano w materiałach archiwalnych sekcję mapy w skali 1:1000, obejmującą większość przedmiotowego terenu oraz jedną sekcję w skali 1:500, z akt sprawy pozyskano dwie odbitki sekcji 1:500 wykonane przed rokiem 1995, zawierające w swej treści obiekty zarówno naziemne jak i podziemne, obejmujące ok. 70% przedmiotowego obszaru, a z archiwum [...] S.A. pozyskano brakujące sekcje mapy w skali 1:500, projekty i plany realizacyjne dotyczące budowy zaplecza z opisem przeznaczenia poszczególnych obiektów oraz fotografie wykonane przed demontażem budynków.

Uzyskane materiały zostały naniesione na kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na którą metodą graficzną wniesiono kolorem zielonym granice i oznaczenia dawnych działek ewidencyjnych. Następnie z pozyskanych materiałów - po ujednoliceniu skali - wniesiono wszystkie obiekty, zarówno infrastruktury nad, jak i podziemnej, wpisując przy poszczególnych budowlach ich funkcje i przeznaczenie.

Wg przedmiotowej opinii działka ewid. nr [...] stanowiła obszar, na którym usytuowana była baza sprzętu i transportu, dwie hale remontowe, dwie hale obsługi, budynek biurowo-socjalny, magazyn, słupy energetyczne i oświetleniowe, urządzenia podziemne, kanalizacja deszczowa i sanitarna, kanały ciepłownicze, kable energetyczne wysokiego i niskiego napięcia, wodociągi. Z przedstawionej powyżej analizy materiałów projektowych wynika jednoznacznie, zdaniem organu I instancji, że przedmiotowy teren został objęty szczegółowym planem zagospodarowania zaplecza budowy "N. " i obejmował szereg obiektów związanych z budową oraz obsługą budowy [...] których realizacja stanowiła cel wywłaszczenia. Fakt wykorzystania przedmiotowej działki w związku z lokalizacją zaplecza technicznego do budowy zbiornika został potwierdzony przez [...] S.A. podczas rozprawy w terenie połączonej z oględzinami nieruchomości. Przedstawiciel spółki oświadczył, iż na działce [...] począwszy od roku 1976 zlokalizowano obiekty związane z obsługą budowy zapory tzw. zaplecze budowy, tj. baza sprzętu i transportu wraz z elementami uzbrojenia terenu, a część działki przeznaczona była na składowisko humusu. Obecnie działka stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty drzewami samosiejkami, zachwaszczony. W części południowej znajdują się jeszcze pozostałości po istniejących niegdyś obiektach.

W ocenie Starosty [...] nie ulega wątpliwości, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określonym ogólnie w umowie nabycia jako "pod zbiornik wodny" była w szczególności budowa zaplecza technicznego na czas budowy zbiornika wodnego, a w odniesieniu do działki ewid. nr [...] wywłaszczenie w celu realizacji oraz zapewnienia prawidłowego funkcjonowania bazy sprzętu i transportu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w związku z budową zbiornika wodnego.

Następnie, w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do zwrotu określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., organ I instancji poddał analizie dokumentację fotograficzną z lat 1977-1987, w tym celu pozyskując w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze z lat: 1977, 1982 oraz 1987, powiększone do skali 1:2000, obejmujące obszar całego zaplecza budowy w N. . Zdjęcie wykonane w roku 1977 przedstawia teren zaplecza, na którym istnieje już większość obiektów związanych z obsługą zapory, w tym budynki bazy sprzętu. Zdjęcie wykonane w roku 1982 przedstawia teren zaplecza, na którym istnieją już prawie wszystkie obiekty związane z obsługą zapory, razem z istniejącymi już budynkami bazy sprzętu. Zdjęcie wykonane w roku 1987 prezentuje obszar zaplecza, na którym nadal istnieją wszystkie obiekty związane z obsługą zapory, m. in. baza transportowa. Z uwagi na wysoką jakość pozyskanych materiałów fotograficznych umożliwiającą jednoznaczne zidentyfikowanie istniejących obiektów Starosta [...] odstąpił od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ I instancji wskazał, że nieruchomość wywłaszczona jako dawna działka ewid. nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, bowiem w jej obrębie powstała baza transportowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Starosta [...] zwrócił również uwagę na fakt, iż cel wywłaszczenia na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy, stąd też nie jest możliwy jej zwrot, bowiem przy ocenie zbędności nieruchomości nie ma znaczenia fakt, iż obecnie zaplecze techniczne nie funkcjonuje i nieruchomość nie jest wykorzystywana na potrzeby zaplecza.

Poddając analizie zgromadzoną w sprawie dokumentację Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji, iż na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości planowana była budowa zaplecza technicznego na czas budowy zbiornika wodnego, a w jego ramach -w południowej części działka ewid. nr [...] stanowiła obszar, na którym usytuowana była baza sprzętu i transportu, dwie hale remontowe, dwie hale obsługi, budynek biurowo-socjalny, magazyn, słupy energetyczne i oświetleniowe, urządzenia podziemne, kanalizacja deszczowa i sanitarna, kanały ciepłownicze, kable energetyczne wysokiego i niskiego napięcia, wodociągi, natomiast w części północnej zlokalizowane była na jej terenie składowisko humusu. Wskazują na to ww. dokumenty zgromadzone w aktach organu I instancji, w szczególności zdjęcia lotnicze pozyskane przez Starostę N. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Analiza archiwalnych zdjęć lotniczych dokonana poprzez ich porównanie z załącznikiem graficznym do opinii technicznej wykonanej przez geodetę uprawnionego W. Z., dotyczącej umiejscowienia działki nr [...] na ogólnym planie realizacyjnym prowadzi do wniosku, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została w całości wykorzystana dla potrzeb budowy zaplecza technicznego na czas budowy zbiornika wodnego [...] w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia pod zbiornik wodny.

Wojewoda po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji w zakresie ustalenia i realizacji ww. celu należy ocenić pozytywnie. Dokumenty zgromadzone przez Starostę N. pozwalają na określenie, sprecyzowanie i ustalenie faktów związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Wątpliwości nie ulega, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została w całości wykorzystana dla potrzeb budowy zaplecza technicznego na czas budowy zbiornika wodnego [...] co potwierdzają zgromadzone w sprawie opracowania graficzne oraz archiwalne zdjęcia lotnicze.

Wskazać należy, odnosząc się do odpowiedniego zarzutu odwołania, że "przeznaczeniem było wykorzystanie pod zbiornik wodny, a nie pod zaplecze budowy zbiornika", iż cel wywłaszczenia ogólnie określony "pod zbiornik wodny" jest złożoną inwestycją, swym zakresem obejmującą nie tylko samo wybudowanie zbiornika, ale również ogół czynności związanych zarówno z samym przygotowaniem terenu pod zbiornik wymagającą zapewnienia takich elementów składowych jak ciągi komunikacyjne, zaplecza dla potrzeb składowania sprzętu, zaplecza socjalnego, ale także składowaniem surowców oraz wszystkimi urządzeniami (m. in. hale remontowe, budynki biurowe, magazyny, itp.) niezbędnymi do realizacji każdego z etapów tego procesu.

Dodatkowo wyjaśnienia wymaga również, iż kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwej i dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości (jej części) dla osiągnięcia celu wywłaszczenia, określonego w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży (zwłaszcza, gdy w dokumentach tych określono go w sposób ogólny i nieprecyzyjny), w zakresie, w którym modyfikacja ta nie będzie mogła być traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel zgodny z celem wywłaszczenia. Jak wskazano w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. III AZP 11/87 należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. W tym orzeczeniu za zmianę celu Sąd uznał bowiem jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

W świetle powyższego, mając na uwadze ustalenia organu I instancji co do sposobu zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w okresach następujących po jej wywłaszczeniu, wskazać należy, iż w ramach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana w terminach ustawowych dla potrzeb budowy zaplecza technicznego na czas budowy zbiornika wodnego [...] co nie niweczy realizacji głównego celu wywłaszczenia nieruchomości, tj. budowy zbiornika, a wręcz jest konieczne do budowy zbiornika i może stanowić dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut odwołujących co do obszaru nieruchomości wykorzystanego na cel wywłaszczenia. Zauważyć należy, iż umową zawartą w formie aktu notarialnego z 8 maja 1975 r. Rep. A Nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] o pow. 2,9070 ha. Tymczasem wnioskodawcy zwrócili się o zwrot jedynie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], która jak wynika ze zdjęć lotniczych w całości została wykorzystana dla potrzeb budowy zaplecza technicznego na czas budowy zbiornika wodnego [...]., a w jego ramach w południowej części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości powstała baza transportowa, natomiast w części północnej składowisko humusu.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących terminowości postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie przed Starostą N. należy zauważyć, iż stronie przysługiwało, zgodnie z regulacją art. 37 § 1 kpa, prawo do reagowania na przedłużające się w jej ocenie postępowanie prowadzone przez organ I instancji, lecz na bieżąco, w toku postępowania. Uznanie zażalenia czy skargi złożonych w tym czasie za uzasadnione musiałoby prowadzić do wyznaczenia przez organ wyższego stopnia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, co wobec wydania decyzji musi być oceniane obecnie jako nieskuteczne i tym samym niecelowe.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Ś., H. S., Z. P. i G. L., zarzucając jej naruszenie:

1. Prawa materialnego, a to:

a) art. 137 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku, tekst jednolity (Dz. U. 2018. 2204 z późn. zm.) - dalej jako "u.g.n." - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany dla całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nieruchomość ta nie stała się zbędna dla realizacji tego celu w całości.

b) art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że co najmniej na części działki nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

2. Prawa procesowego, a to:

a) art. 77, 80, kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

- błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, przez organ I i II instancji, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany co skutkowało brakiem spełnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości.

- dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego z pominięciem wszystkich okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym.

- nieuzasadnione pominięcie dowodu ze świadków na okoliczność ustalenia obiektów jakie posadowiono na działce nr [...] i obszaru jaki one zajmowały,

3. Art. 64 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie istoty prawa własności i przepisów o wywłaszczeniu przez nieuprawnione ograniczenie prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...],

b) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwołuje się do planu budowy zaplecza technicznego, który nie stanowi planu zagospodarowana terenu (str. 5 linia 23 od góry uzasadnienia decyzji), a który pochodzi od podmiotów, które miały w ramach całej inwestycji wykonywać prace pomocnicze i taki plan musiały zapewne przedstawić, co wynikało z zawartych umów. Twierdzenie takie skarżący, z uwagi na dowolne interpretowanie faktów przez oba organy prowadzące postępowanie, jest jak najbardziej uzasadnione.

Skarżący podnoszą jako podstawowy zarzut, iż dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Ze zgromadzonego materiału, wynika iż decyzja wywłaszczeniowa datowana była na 16 czerwca 1973 roku. Działka objęta przedmiotowym postępowaniem według ogólnego planu zagospodarowania inwestycji leżała w obszarze, gdzie nie zaprojektowano żadnych obiektów związanych z budową oraz obsługą zbiornika - str. 4 linia 11 licząc od dołu uzasadnienia decyzji. Co więcej, ogólny plan realizacyjny nie zakładał budowy zaplecza technicznego na przedmiotowym terenie, co potwierdza sam organ w uzasadnieniu decyzji.

Organ odwoławczy, za organem pierwszej instancji ustalił, iż na działce [...] zlokalizowano obiekty związane z obsługą budowy zapory dopiero w 1976 roku, a ich projekt nie powstał wcześniej jak w lipcu 1974 roku - str. 5 linia 16 od góry uzasadnienia.

Zatem w ocenie skarżących, okoliczności i wywody organu, które mają uzasadnić cel wywłaszczenia, które powstały po wydaniu decyzji są chybione, a skutkiem tak ustalonego stanu faktycznego powinna być decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w przekonaniu skarżącej, należy dokonywać w kontekście tych wszystkich dokumentów, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. W rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia nie przewidywał w ogóle lokalizacji zaplecza budowy na działce nr [...], a lokalizacja ta uwzględniona została dopiero w planie zagospodarowania zaplecza budowy opracowanym w lipcu 1974 roku.

Na marginesie skarżący podnoszą, iż stanowisko organu co do wykorzystania całości nieruchomości na cel wywłaszczenia nie zostało w wystarczający sposób wykazane. Nawet gdyby przyjąć tezę, za organem pierwszej instancji co zaakceptował Wojewoda, iż z uwagi na wysoką jakość pozyskanych materiałów fotograficznych umożliwiającą jednoznaczne zidentyfikowanie istnienia obiektów to Starosta [...] niezasadnie odstąpił od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczności zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zawarła w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga całości sprawy administracyjnej prowadzonej w zakresie zwrotu wywłaszczonej działki nr [...]. Organ odwoławczy powziął wiedzę, iż jedna ze stron postępowania zmarła. Z tego względu zawiesił postępowanie odwoławcze w stosunku do udziału przypadającemu zmarłemu F. L., a zaskarżoną decyzją rozpoznał sprawę w pozostałej części.

Takie działanie należy zaaprobować, bowiem w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma więc żadnych przeszkód by rozpoznać sprawę administracyjną tylko w takim zakresie, w jakim brak jest przeszkód w postaci braku ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania. Przyjęcie takiego rozwiązania nie budzi zastrzeżeń, jest zgodne z zasadą szybkości i sprawności postępowania.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) – dalej jako "u.g.n." - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawarto w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Na gruncie tego przepisu Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11). Skutkiem tego wyroku jest wydłużenie terminów użycia nieruchomości na cel wywłaszczenia w określonych przypadkach, jednakże w niniejszej sprawie nie ma potrzeby do sięgania do tego orzeczenia, bowiem zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n.

W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, że przedmiotowa nieruchomości – jako nabyta w drodze umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – stanowi nieruchomość wywłaszczoną i mieści się w zakresie art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie budzi również wątpliwości, że wniosek o zwrot pochodzi od osób uprawnionych tj. od spadkobierców poprzednich właścicieli.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny trzeciej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że postępowanie wyjaśniające, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji, było niezwykle wnikliwe i szczegółowe. Jednak z uwagi na upływ ponad czterdziestu lat od wywłaszczenia części dokumentacji nie udało się odnaleźć. W ocenie Sądu nie można z tego powodu stawiać organom zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Organy rozstrzygnęły sprawę administracyjną opierając się na tych dokumentach źródłowych, które udało się odnaleźć, a także przeprowadzono cały szereg innych dowodów, w tym rozprawę administracyjną.

W tym miejscu – odnosząc się do zarzutu pominięcia dowodu z zeznań świadków na okoliczność ustalenia obiektów jakie posadowiono na działce nr [...] i obszaru jaki one zajmowały – trzeba stwierdzić, że jest on bezzasadny. W trakcie postępowania pozyskano do akt zdjęcia lotnicze z lat 1977, 1982 oraz 1987, powiększone do skali 1:2000, obejmujące obszar całego zaplecza budowy w N. , które dokładnie i szczegółowo obrazują sposób zagospodarowania terenu, w tym również przedmiotowej nieruchomości. Trzeba zgodzić się z Wojewodą, że wysoka jakość tych zdjęć umożliwiła jednoznaczne zidentyfikowanie istniejących obiektów i nie było potrzeby dalszego wyjaśniania tej kwestii.

W akcie notarialnym – umowie sprzedaży z dnia 8 maja 1975 r., Rep. A [...] stwierdzono, że objęta tą umową nieruchomość "przeznaczona jest pod budowę zbiornika wodnego zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia 16 czerwca 1973 r.". Decyzji tej nie udało się jednak odszukać.

Zgodnie z opinią techniczną biegłego geodety na działce o dawnym nr [...] znajdowała się baza sprzętu i transportu: dwie hale remontowe, dwie hale obsługi, budynek biurowo – socjalny, magazyn, słupy energetyczne i oświetleniowe, a także urządzenia podziemne: kanalizacja deszczowa i sanitarna, kanały ciepłownicze, kable energetyczne, wodociągi. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania wiarygodności tego dowodu.

Sposób zagospodarowania przedmiotowej działki ustalono także na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1977, 1982 oraz 1987, powiększone do skali 1:2000, obejmujące obszar całego zaplecza budowy w N. . Zdjęcie wykonane w roku 1977 przedstawia teren zaplecza, na którym istnieje już większość obiektów związanych z obsługą zapory, w tym budynki bazy sprzętu. Zdjęcie wykonane w roku 1982 przedstawia teren zaplecza, na którym istnieją już prawie wszystkie obiekty związane z obsługą zapory, razem z istniejącymi już budynkami bazy sprzętu. Zdjęcie wykonane w roku 1987 prezentuje obszar zaplecza, na którym nadal istnieją wszystkie obiekty związane z obsługą zapory, m. in. baza transportowa.

Już samo tylko stwierdzenie funkcjonowania powyższych obiektów na terenie wywłaszczonej nieruchomości przesądza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego określono go jako "budowa zbiornika wodnego", co jednak nie musiało oznaczać, że wywłaszczona nieruchomość zostanie pokryta wodą.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 1421/19 (LEX nr 3056245) generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu.

W tym kontekście trzeba przypomnieć, że budowa zbiornika wodnego w N. była ogromnym przedsięwzięciem, trwającym ponad dwadzieścia lat (1971 – 1997). Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycja wymagała również zapewnienia całego zaplecza socjalno – bytowego dla zatrudnionych tam pracowników. Na uwagę zasługuje fakt, że w opinii technicznej biegłego geodety opisano zagospodarowanie dwunastu "starych" działek geodezyjnych, które podczas modernizacji ewidencji gruntów zostały zniesione do nowej o nr ewid. [...] – które łącznie zostały zajęte przez zaplecze budowy Zbiornika Wodnego [...] [...]. Codziennie funkcjonowanie tak potężnego przedsięwzięcia przez ponad dwadzieścia lat wymagało budowy specjalnego "miasteczka" obejmującego zaplecze biurowe, socjalne (stołówki, sklep), technologiczne (hale remontowe, magazyny, stacja paliw, kotłownia, betoniarnia), a także drogi, kanalizację, sieć energetyczną itd. Wszystkie te elementy były ściśle związane z budową zbiornika wodnego jako umożliwiające prowadzenie tej inwestycji na przestrzeni ponad dwóch dziesięcioleci. Tym samym zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby zaplecza budowy należy uznać za realizację celu wywłaszczenia określonego jako "budowa zbiornika wodnego".

Obiekty zaplecza po zakończeniu budowy w 1995 roku zostały zdemontowane; podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 sierpnia 2014 r. stwierdzono, że obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty drzewami samosiejkami, zachwaszczony. W części południowej znajdują się jeszcze pozostałości po istniejących niegdyś obiektach.

Istotą zaplecza budowy jest jego czasowy charakter, co jednak nie wpływa na ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjne w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - nawet jeśli w późniejszym okresie pozostaje ona niezagospodarowana i zbędna na jakikolwiek cel publiczny.

W świetle powyższego nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów powstałych już po dokonaniu wywłaszczenia. Okoliczność, że ogólny plan realizacyjny nie przewidywał na przedmiotowej nieruchomości budowy zaplecza nie czyni jej zbędną na cel wywłaszczenia. Nie ulega wątpliwości, że takie zaplecze – niezbędne dla prowadzenia budowy – przez kilkanaście lat na przedmiotowej nieruchomości funkcjonowało. Na marginesie trzeba też skarżącej przypomnieć, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 8 maja 1975 r., nie jest więc prawdą, że "decyzja wywłaszczeniowa datowana była na 16 czerwca 1973 roku". Skarżąca cytując zaskarżoną decyzję podnosi, że projekt zaplecza powstał "nie wcześniej jak w lipcu 1974 roku" – a zatem dziesięć miesięcy przed wywłaszczeniem.

Reasumując organy obu instancji przeprowadziły szczegółowe postępowania dowodowe i prawidłowo ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa materialnego. Sąd nie stwierdził także zarzucanych w skardze naruszeń przepisów Konstytucji RP "poprzez naruszenie istoty prawa własności i przepisów o wywłaszczeniu przez nieuprawnione ograniczenie prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Ponieważ zarzuty te nie zostały w skardze rozwinięte, Sąd nie może odnieść się do nich bardziej szczegółowo.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.