Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 527/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J. F., A. F. i A. D. M. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. F., A. F. i A. D. M. F. kwoty po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargi J. F., A. F. i A. D. M. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2020 r., nr [..], wniesione zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2013 r. ustalił, że na działce nr [...] (działki ogrodnicze nr [...]-[...]), położonej na terenie rodzinnych ogródków działkowych "[...]." w B., gmina P., A. F. i J.F. w 2002 r. wybudowali budynek konstrukcji murowanej, posadowiony na fundamentach, parterowy z poddaszem użytkowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 7,50 m x 11,80 m i wysokości od 4 m do 5,20 m. Budynek w swoim zarysie posiada dwa tarasy zadaszone (podcienia) i jest posadowiony na dwóch działkach ogrodowych nr [..]-[..]. Do budynku podłączony jest zbiornik o konstrukcji żelbetowej przeznaczony na ścieki sanitarne. Inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów, natomiast posiadają zgodę Zarządu Rodzinnych Ogrodów Działkowych z dnia 25 sierpnia 2001 r. na zagospodarowanie działek nr [..]-[..], zgodnie z planem sytuacyjnym zatwierdzonym przez Zarząd w dniu 4 sierpnia 2001 r.

Pismem z dnia 6 maja 2013 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanego budynku rekreacji indywidulanej oraz zbiornika na ścieki sanitarnie na terenie działki nr [..] w B.

Następnie, postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolnie wykonanym budynkiem rekreacji indywidulanej oraz zbiornikiem na ścieki sanitarnie na terenie działki nr [..] w B. oraz nałożył na inwestora, tj. J. F. i A. F., obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 września 2013 r., następujących dokumentów: ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. F. i A. F. rozbiórkę budynku rekreacji indywidulanej oraz zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych "[..]" na działce nr [..] (na działkach ogrodniczych nr [..]-[..]) w B., gmina P.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane na terenie rodzinnych ogrodów działkowych zlokalizowanych poza granicami administracyjnymi miast dopuszczalne jest wznoszenie altan ogrodowych o powierzchni do 35 m2. Jednocześnie, Regulamin Rodzinnego Ogrodu Działkowego z dnia 7 kwietnia 2004 r. w art. 107 ust. 5 określa, że altana może być wyposażona w zadaszony otwarty taras o powierzchni do 12 m2. Z kolei, jak wskazał Polski Związek Działkowców w piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. jeżeli taras nie jest otwarty jego powierzchnia będzie wliczana do całkowitej powierzchni altany. Ponieważ art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane, wymieniający enumeratywnie jakie obiekty budowlane oraz roboty budowlane (nie wymagające pozwolenia na budowę) podlegają zgłoszeniu zamiaru ich wykonania, nie wyszczególnia rozbudowy, bezsporne jest, że na realizację rozbudowy należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymagane było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ zaś, inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r. zasadne było zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

J. F.i A. F. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazali, że z uwagi na cel zmiany prawa dotyczącego statusu altan działkowych wnoszą o wyrażenie zgody na dokonanie niezbędnej przebudowy przedmiotowych obiektów w celu doprowadzenia ich do zgodności z aktualnym prawem budowlanym i działkowych. Podkreślili przy tym, że po dokonaniu przebudowy, polegającej na oddzieleniu się od budynku sąsiada, budynek posadowiony na działce ogrodowej nr [.] będzie miał powierzchnię mniejszą niż 35 m2 i będzie to budynek wolnostojący.

W toku postępowania odwoławczego, Zarząd Rodzinnych Ogródków Działkowych przedłożył do akt sprawy kopię uchwały z dnia 10 grudnia 2016 r., nr [..], dotyczącej przeniesienia prawa do działki ogrodowej nr [..] z J. F. na A. D. M. a inwestor dostarczył umowę notarialną potwierdzającą przeniesienie tych praw.

Ponadto, pismem z dnia 3 lipca 2015 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu ustalenia, czy przedmiotowy budynek stanowi jeden budynek czy są to dwa niezależne budynki. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 września 2019 r. organ I instancji ustalił, że wymiary budynku wynoszą 11,80 m x 7,45 m, a jego powierzchnia wynosi 87,91 m2, w tym powierzchnia podcieni (tarasu pod poddaszem użytkowym) wynosi 8,84 m2 i 9,86 m2, powierzchnia bez tarasów wynosi 69,21 m2. Zgodnie z oświadczeniem A. F. i A. D. M. F., wykonane zostały dwa niezależne budynki, połączone jednym wieńcem i jedną konstrukcją dachową a ściany między nimi zostały oddylatowane. Ponieważ budynek został ocieplony styropianem, podczas oględzin nie było możliwości potwierdzenia faktu istnienia dwóch oddzielnych ścian zewnętrznych a ze szkicu żelbetowych ław fundamentowych wynika, że zostały one wykonane pod jeden budynek.

Dodatkowo, A. F. i A.D. M. F. zobowiązani zostali do dostarczenia oceny technicznej przedmiotowego budynku. W dniu 2 grudnia 2019 r. zobowiązani przedłożyli do akt ocenę techniczną z dnia 26 września 2019 r., w której stwierdzono, że budynek na granicy obydwu działek ogrodowych, tj. [..] i [..] posiada oddzielne ściany zewnętrzne z dylatacją pomiędzy nimi. Następnie, w dniu 17 lutego 2020 r. A. F. i A.D. M. F. przedłożyli do akt kolejną ocenę techniczną z dnia 8 lutego 2020 r., z której wynika, że w wyniku wykonania odkrywek stwierdzono, że budynki są posadowione na oddzielnych fundamentach.

W konsekwencji, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 6 ustawy – Prawo budowlane, obowiązującym w momencie rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku, tj. w 2002 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o altanie działkowej - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Stosownie przy tym, do treści obowiązującego w dacie budowy § 68 regulaminu pracowniczego ogrodu działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 25 listopada 1986 r., altana w ogrodzie miejskim mogła mieć powierzchnię do 25 m2, zaś w ogrodach podmiejskich – 35 m2. Podobną powierzchnię i dopuszczalne cechy charakterystyczne altany zawarte są również w § 107 następnego regulaminu uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r., który wyjaśnia jednocześnie, że: 1. altana w ogrodzie jest obiektem wolno stojącym, parterowym, zapewniającym rodzinie warunki do wypoczynku; 2. altana może być podpiwniczona i posiadać poddasze użytkowe; 3. altana powinna być funkcjonalna i estetyczna; 4. altana może mieć powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych: 1) w ogrodach w granicach miast do 25 m2, 2) w ogrodach poza granicami miast do 35 m2. 5. Altana może posiadać zadaszony taras otwarty o powierzchni do 12 m2. Powierzchni tarasu nie wlicza się do powierzchni zabudowy altany, z wyjątkiem jego części znajdującej się pod poddaszem lub nad piwnicą altany; 6. altana może mieć wysokość do 5 m przy dachu dwuspadowym stromym i 4 m przy innym kształcie dachu; 7. wysokość altany mierzy się od poziomu gruntu do najwyższego punktu dachu; 8. odległość altany od granic działki nie może być mniejsza niż 3 metry; 9. jeżeli plan zagospodarowania pracowniczego ogrodu działkowego określa miejsce usytuowania altany, członek Związku zobowiązany jest do jej wybudowania zgodnie z tym planem; 10. altana w ogrodach podmiejskich może być wyposażona w kominek.

Dalej, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Z dokumentacji fotograficznej, oświadczeń inwestorów zawartych w protokole oględzin oraz z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowy budynek posadowiony na dwóch działkach nr [..] i [..] posiada wspólną konstrukcję i pokrycie dachu. Wobec tego w przedmiotowej sprawie mamy tylko jeden budynek spełniający warunki określone w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto, altana w ogrodzie jest obiektem wolno stojącym, parterowym, zapewniającym rodzinie warunki do wypoczynku. Nie można zatem, również przyjąć, że przedmiotowy budynek jest budynkiem bliźniaczym, gdyż nie jest dopuszczalne budowanie na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych obiektów bliźniaczych. Co więcej, nie ma znaczenia w sprawie, iż budynek stoi na dwóch rożnych działkach ogrodowych, gdyż dla celów pozwolenia na budowę przyjmuje się jedynie działkę wyodrębnioną geodezyjnie, w tym wypadku działkę nr [..] w B. Działki ogrodowe nr [..] i nr [..] są tylko wewnętrznym podziałem dokonanym na cele prowadzenia ogródków działkowych. Nadto, zarówno w przepisach aktualnie obowiązujących, jak i obowiązujących w dacie budowy, do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasów, znajdujących się poza bryłą główną budynku, co w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Zatem, przedmiotowy budynek zamiast dopuszczalnej prawem powierzchni 35 m2 posiada powierzchnię 87,91 m2. Z uwagi na powyższe, wykonanie przedmiotowego budynku, narusza art. 28 ustawy - Prawo budowlane i procedura legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 48 tej ustawy została zastosowana prawidłowo. Zgodnie z nią zostało wydane postanowienie z dnia 17 lipca 2013 r., którym organ I instancji wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową przedmiotowego budynku oraz zbiornika na ścieki sanitarnej i nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Z uwagi zaś na niedostarczenie dokumentów określonych w tym postanowieniu zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Jednocześnie, organ wyjaśnił, że do obowiązku rozbiórki budynku zostali zobligowani inwestorzy, mimo że nie są właścicielami gruntu, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt. Jednakże, zgodnie z pismem Zarządu Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[.]" z dnia 4 stycznia 2020 r., Zarządca terenu - Polski Związek Działkowców wskazał, że w przypadku nakazu rozbiórki, dokona jej inwestor.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2020 r. wnieśli: J. F., A. F. a także A. D. M.F.. Skarga wniesiona przez J.F. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 527/20, skarga A. F. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 528/20 a skarga A.D.M.F. pod sygn. akt II SA/Gd 529/20.

W jednobrzmiących skargach, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, zarzucając:

I. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegające na przyjęciu przez organ, że:

a) altany wybudowane na dwóch działkach nr [..] i nr [..], zlokalizowanych na terenie rodzinnych ogródków działkowych "[..]" w B. są jednym budynkiem spełniającym warunki określone w prawie budowlanym, podczas gdy będące przedmiotem sprawy altany stanowią oddzielne od siebie konstrukcje – posiadające oddzielne ściany wewnętrzne z dylatacją pomiędzy nimi oraz są posadowione na odrębnych fundamentach,

b) powierzchnia wybudowanych przez skarżących altan, zlokalizowanych na terenie rodzinnych ogródków działkowych "[..]" w B. wynosi 87,91 m2, podczas gdy faktycznie ich powierzchnia wynosi po ok. 35 m2 (razem 69,21 m2); powierzchnia altan mieści się więc w przewidzianych prawem granicach;

c) w momencie wybudowania przez skarżących altan obowiązywał regulamin pracowniczego ogrodu działkowego uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców z dnia 25 listopada 1986 r., podczas gdy w omawianym okresie obowiązywał faktycznie regulamin Pracowniczego Ogrodu Działkowego Polskiego Związku Działkowców z 1998 r.;

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zakwalifikowanie dwóch altan wybudowanych przez skarżących do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy wybudowanie ww. altan nie wymagało uprzedniego uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

b) art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i wliczenie przez organ do ogólnej powierzchni altan powierzchni przynależnych do nich tarasów, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem powołanego przepisu i zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere organ nie był do tego uprawiony;

c) art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i zakwalifikowanie altan jako jednego budynku, podczas gdy dwie altany wybudowane przez skarżących stanowią oddzielne obiekty;

d) art. 48 ust. 1 - 4 ustawy – Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, podczas gdy organ nie był władny w niniejszej sprawie wszcząć postępowania administracyjnego i zastosować wobec skarżących procedury legalizacyjnej wybudowanych przez nich obiektów, a następnie nakazać skarżącym rozbiórkę altan; powierzchnia altan jest bowiem zgodna z wymogami prawnymi, w związku z tym do tych obiektów nie można stosować zasad i rygorów ustalonych w ustawie - Prawo budowlane;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez nieudzielenie przez organ zgody na dokonanie przez skarżących przebudowy altanek według doręczonych przez nich rysunków, podczas gdy organ powinien był pozwolić skarżącym na przebudowę altanek, co byłoby zgodne z duchem pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej;

b) art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepowołanie przez organ biegłego odpowiedniej specjalności i nieprzeprowadzenie dowodu z jego opinii, w celu wyjaśnienia wątpliwości czy altany wybudowane na działkach nr [..] i nr [..], zlokalizowanych na terenie rodzinnych ogródków działkowych "[..]" w B., stanowią jeden budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, czy są one niezależnymi od siebie obiektami oraz powierzchni tych altan, podczas gdy w sprawie występował spór odnośnie ustalenia ww. okoliczności; organ nie dysponował również dostateczną wiedzą aby samodzielnie ustalić wskazane powyżej okoliczności, co rodziło potrzebę przeprowadzenia w sprawie ww. dowodu;

c) art. 79 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez wprowadzenie skarżących przez organ nadzoru w błąd co do miejsca przeprowadzenia wizji lokalnej wyznaczonej na dzień 21 sierpnia 2019 r.; organ podał, że przeprowadzenie wskazanego dowodu odbędzie się w C., podczas gdy altany znajdują się na działce w B.;

d) art. 7, art. 7b, art. 77, art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. nieustalenie przez organ czy możliwe jest orzeczenie w sprawie wobec skarżących tylko częściowej (a nie całkowitej) rozbiórki altan w celu ich doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, podczas gdy organ był do tego zobowiązany zgodnie z zasadą adekwatności i proporcjonalności stosowanych środków prawnych;

e) art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie przez organ wydanej w sprawie decyzji, a w szczególności nieprecyzyjne i mylące wskazanie, na podstawie których przepisów (obecnie obowiązujących czy przepisów dotychczasowych) organ rozstrzygał niniejszą sprawę, co uniemożliwiło skarżącym wyczerpujące odniesienie się do zarzutów stawianych w ww. decyzji.

Jednocześnie, skarżący zarzucili, że decyzja organu II instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4, art. 28 k.p.a. i art. 52 ustawy – Prawo budowlane, gdyż w dniu 18 listopada 2016 r. skarżący J. F. przeniósł całość prawa i obowiązków do swojej części działki ogrodowej (w tym do posadowionej tam altany ogrodowej) na A. M. – F., tym samym decyzja nakazująca rozbiórkę nie mogła być wydana wobec J. F.. Powyższe powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedziach na wniesione skargi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami dnia 21 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawy o sygn. akt II SA/Gd 528/20 i II SA/Gd 529/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 527/20 i postanowił prowadzić jej dalej pod sygn. akt II SA/Gd 527/20.

Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2015 r., wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), który w ust. 1, wskazuje, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Tym samym, przepis art. 48 ma zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że niewątpliwie, zgodnie z obowiązującym w 2002 r. przepisem art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymagała budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, https://orzezczenia.nsa.gov.pl).

Zastosowanie wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 wymaga zatem ustalenia, że mamy do czynienia z altaną lub obiektem gospodarczym na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.

W świetle powyższego, ustalenie to ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem obiekt stanowi altanę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 o powierzchni zabudowy do 35 m2 i wysokości 5 m przy dachach stromych lub 4 m przy dachach płaskich, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei, jeżeli obiekt nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 6 to zasadne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, dokonane przez orzekające w sprawie organy ustalenia w tym zakresie budzą wątpliwości, co do zasadności. Organy te ustaliły bowiem, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jeden budynek o wymiarach 11,80 m x 7,45 m i powierzchni 87,91 m2, w tym powierzchnia tarasów pod poddaszem użytkowym wynosi 8,84 m2 i 9, 86 m2. Zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje jednakże podstaw do jednoznacznego ustalenia i przyjęcia, że mamy do czynienia z jednym budynkiem stanowiącym altanę, tak jak przyjęły to orzekające organy a tym samym, że powierzchnia altany przekracza wielkości określone w art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

Wyjaśnić zatem należy, że w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z treścią art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.), altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno – wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Stosownie przy tym do treści art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany jest to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Dokładnie takie same powierzchnie wynikają z treści obowiązującego w dacie budowy § 68 regulaminu pracowniczego ogrodu działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 25 listopada 1986 r., zgodnie z którym altana w ogrodzie miejskim mogła mieć powierzchnię do 25 m2, zaś w ogrodach podmiejskich – 35 m2. Stan ten nie uległ zmianie w czasie obowiązywania regulaminu uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r. W § 107 tego regulaminu określono altanę jako obiekt wolno stojący, parterowy, zapewniający rodzinie warunki do wypoczynku, który może być podpiwniczony i posiadać poddasze użytkowe, o powierzchni zabudowy mierzonej po obrysie ścian zewnętrznych w ogrodach w granicach miast do 25 m2, w ogrodach poza granicami miast do 35 m2 i wysokość do 5 m przy dachu dwuspadowym stromym i 4 m przy innym kształcie dachu. Nadto, wskazano, że altana może posiadać zadaszony taras otwarty o powierzchni do 12 m2, przy czym powierzchni tarasu nie wlicza się do powierzchni zabudowy altany, z wyjątkiem jego części znajdującej się pod poddaszem lub nad piwnicą altany.

Podkreślić przy tym trzeba, że warunkiem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie – od fundamentu do przekrycia dachu – mogą być traktowane jako odrębne budynki. Budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12 i wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, ze każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza a priori możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie twierdzili, że zbudowali dwie oddzielne altany. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 12 marca 2013 r. ustalono, że na dwóch działkach ogrodniczych nr [..] i [..] zlokalizowany jest jeden budynek. Na parterze tego budynku znajdują się trzy pokoje, jeden z aneksem kuchennym oraz łazienka a na poddaszu znajduje się jedno pomieszczenie oraz łazienka. Z kolei, ze złożonego do akt pisma A. F. i J. F. z dnia 31 lipca 2001 r. wynika, że wystąpili oni do Zarządu Rodzinnych Ogrodów Działkowych w B. o wyrażenie zgody na zagospodarowanie na terenie ich działek nr [..] i [..] altan, szklarni oraz wjazdu na samochód, przedstawiając propozycję wykonania dwóch altan o jednej wspólnej ścianie usytuowanej dokładnie na granicy działek nr [..] i [..] i podkreślając, że na każdej działce chcą wybudować altany o powierzchni nie przekraczającej limitu 35 m2 plus po jednym tarasie zadaszonym około 9 m2 i taką zgodę uzyskali. Ponadto, w piśmie z dnia 8 listopada 2013 r., złożonym w toku postępowania przed organem I instancji, J. F. i A. F. ponownie wskazali, że na działkach nr [..] i [..] znajdują się dwie altany. W takim stanie sprawy organ I instancji orzekł rozbiórkę, uznając, że zbudowano jeden budynek.

W toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji na terenie działki nr [..] w dniu 16 września 2019 r. A. F. i A. D. M. – F. oświadczyli, że zostały wykonane dwa niezależne budynki, połączone jednym wieńcem i jedną konstrukcją dachową. Ściany pomiędzy budynkami zostały oddylatowane. Na podstawie szkicu ław fundamentowych organ I instancji ustalił zaś, że ławy żelbetowe zostały wykonane jak pod jeden budynek a nie dwa niezależne budynki. Z kolei, w ocenie technicznej z dnia 26 września 2019 r. złożonej przez skarżących wskazano, że dokonując oceny budynków położonych na działkach nr [..] i [..], dokonano dokładnych pomiarów, które wskazują, że posiadają one oddzielne ściany. Dodatkowo, wykonane odwierty potwierdziły wymiary ścian oraz stwierdzono dylatację pomiędzy ścianami. W piśmie z dnia 4 stycznia 2020 r. Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego wskazał, że na działkach nr [..] i [..] są dwie altany, z oddzielnymi wejściami, tarasami, ścianami o wymiarach zgodnych z przepisami prawa budowlanego. Nadto, w ocenie technicznej z dnia 8 lutego 2020 r. wskazano, że: altanki na terenie działek nr [..] i [..] posiadają dwa osobne wejścia, dwa tarasy; powierzchnia każdej z altanek jest poniżej 35 m2; wyniki pomiarów oraz budynków wskazują, że posiadają one oddzielne ściany; dodatkowo, odwierty ścian potwierdziły ich wymiary oraz stwierdzono dylatację pomiędzy ścianami; w wyniku wykonania odkrywek stwierdzono, że budynki posadowione są na osobnych fundamentach; na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że budynki posiadają cechy osobnych budynków. W takim stanie sprawy organ II instancji podtrzymał stanowisko organu I instancji, co do kwalifikacji obiektu jako jednego budynku.

Mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedstawionego powyżej, wątpliwości Sądu, budzi przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem zlokalizowanym na terenie działek nr [..] i [..] a tym samym, że przedmiot niniejszego postępowania przekracza powierzchnię zabudowy, o której mowa w powołanym wyżej przepisie art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd zauważa przy tym, że pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny). W tym miejscu podkreślić należy, że Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 cytowanej wyżej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia zabudowy powstaje, jako powierzchnia otrzymana przez zrzutowanie bryły budynku (zewnętrznych krawędzi/ścian) w stanie wykończonym. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)". Dlatego też, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy "zadaszone tarasy" nie mogą, w niniejszej sprawie, stanowić drugorzędnych części budynku, których nie należy wliczyć do powierzchni zabudowy. Tarasy te przykryte są jedną konstrukcją dachową wraz z pozostałą częścią budynku. Wskazuje na to dokumentacja zdjęciowa, znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy. Powyższe powiązanie tarasów z resztą budynku dachem, tworzy jedną bryłę pod względem architektonicznym, konstrukcyjnym i funkcjonalnym i obliguje do wliczenia powierzchni tarasu do całkowitej powierzchni zabudowy.

Jednocześnie, Sąd jeszcze raz podkreśla, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia budowę altan na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Z kolei, zgromadzony w sprawie materiał nie wskazuje jednoznacznie wysokości zabudowy na działkach nr [..] i [..]. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 12 marca 2013 r. wskazano, że wysokość ta wynosi od 4 do 5,20 m a budynek posiada dach dwuspadowy i tak też przyjął organ I instancji w wydanej decyzji. W ocenie technicznej z dnia 8 lutego 2020 r. wskazano z kolei, że wysokość każdej z altanek nie przekracza 5 m. W kwestii tej nie wypowiedział się w ogóle organ odwoławczy. Jednoznaczne, ustalenie wysokości ma zaś również niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazuje zaś, że ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanej regulacji wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż pomimo zaistniałych rozbieżności w materiale dowodowym co do tego, czy mamy do czynienia z jedną altaną czy też z dwiema oraz jaka jest wysokość zabudowy na terenie działek nr [..] i [..], organy nie przeprowadziły dodatkowych dowodów, w celu wyjaśnienia tych wątpliwości.

Z kolei, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przez orzekające w sprawie organy dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż przekroczyła granice swobodnej oceny materiału dowodowego z uwagi na nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Pomimo bowiem rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, co do tego czy mamy do czynienia z jedną altaną czy też z dwiema, orzekające w sprawie organy przyjęły, że jest to jeden budynek, nie odnosząc się do materiału dowodowego, przeczącego tej tezie. Organy pominęły ponadto obowiązek precyzyjnego ustalenia wysokości zabudowy, z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, co miało istotne znaczenie.

Powyższe świadczy również o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jak już wyżej wskazano, niewyjaśnienie kwestii, czy mamy do czynienia z jednym czy z dwoma budynkami oraz jaka jest wysokość zabudowy na działce nr [..] i [..] ma zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wielkość i wysokość budynku decyduje o potrzebie uzyskania pozwolenia na budowę a w konsekwencji o prawidłowości wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji zatem, gdy orzekające w sprawie organy ustalą, tak jak do tej pory, że mamy do czynienia z jedynym budynkiem, którego wymiary w rzucie poziomym wynoszą 7,50 x 11,80 m, zasadne będzie prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei, w sytuacji, gdy orzekające w sprawie organy ustalą, że mamy do czynienia z dwoma budynkami, konieczne będzie prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z obiektów we właściwym trybie, przy czym w razie spełnienia wymogów wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty i z budowy brak będzie w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko skarżących, że decyzja rozbiórkowa nie mogła zostać skierowana do J. F.

Niewątpliwie, przepis art. 52 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że wymienienie w art. 52 trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie a kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności więc zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, LEX nr 755572). Inwestor w procesie inwestycyjno – budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. To inwestor jest sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52. Inwestor jest też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia.

Jednakże, inwestor nie może jednak zostać zobowiązany do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane, gdy w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK431/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli czy też wieczystych użytkowników nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK1070/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście, jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, w pewnych okolicznościach, nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt np. gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości lub gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842). Przy czym, w przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności (zob. A. Plucińska- Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot - Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, M. Rypina, M. Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz, LEX, 2014).

Z kolei, jak wynika z niespornych okoliczności niniejszej sprawy w dniu 18 listopada 2016 r. J. F. zbył na rzecz A. D. M. prawo do działki nr [..] wraz ze wszelkimi nasadzeniami, urządzeniami i obiektami znajdującymi się na tej działce. Uchwałą z dnia 10 grudnia 2016 r., nr [..], Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[.]", działając na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zatwierdził umowę przeniesienia z dnia 18 listopada 2016 r. Tym samym, w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy J. F. nie przysługiwały żadne prawa do działki nr [..]. Wszystkie prawa do tej działki łącznie z obiektami na niej się znajdującymi przysługują A. D. M. F. Dlatego też, nakaz rozbiórki nie mógł zostać orzeczony w stosunku do J. F.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje wydane zostały również z naruszeniem art. 52 ustawy – Prawo budowlane.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że niewątpliwie zawiadomienie z dnia 22 lipca 2019 r. o terminie wizji lokalnej wyznaczonej na dzień 21 sierpnia 2019 r. zawierało błędne wskazanie miejsca przeprowadzenia wizji. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, podczas obecności A. F. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zmieniono termin oględzin na dzień 3 września 2019 r. a następnie, po wniosku A. F. o zmianę terminu oględzin, oględziny te odbyły się w dniu 16 września 2019 r. w obecności zarówno A. F. jak i A. D. M. F. Z uwagi na powyższe, zaistniały błąd nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2020 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2015 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd. Przede wszystkim zaś przeprowadzą dodatkowe postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego ustalenia, czy zabudowa na działkach nr [..] i [..] stanowi dwa oddzielne budynki, czy też jeden budynek oraz w celu jednoznacznego ustalenia, jaka jest wysokość tej zabudowy. Po dokonaniu powyższych ustaleń orzekające w sprawie organy podejmą stosowne rozstrzygnięcia.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w obecnej sytuacji przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać realne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).