Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1356/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151,183,184,189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 28, art. 77 art. 156 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2, art. 62 ust. 1 i 3, art. 66 ust. 1 i 1a, art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 ust. 2, art. 6, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 15 zzs 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 630/18 w sprawie ze skargi C. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli lokalu mieszkalnego i sporządzenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., II SA/Wr 630/18 oddalił skargę Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli lokalu mieszkalnego i sporządzenia ekspertyzy technicznej.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzją [...]WINB, w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] lutego 2018 r. nr [...], którą organ, działając na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., nakazał odwołującemu jako właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...][...] w [...] (działka nr ew. [...], [...]): przeprowadzenie kontroli ww. lokalu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.b., polegającej na sprawdzeniu przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) w zakresie ich podłączeń, stanu technicznego urządzenia grzewczego podłączonego do wewnętrznej instalacji gazowej (kotła gazowego) i sporządzenie z przeprowadzonych czynności stosownych protokołów; sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej podłączeń do przewodów kominowych znajdujących się w obrębie lokalu nr [...] (w tym także instalacji wentylacji wywiewnej z dwóch łazienek), zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych wraz z oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach (pod kątem obowiązujących przepisów) oraz skuteczności działania wentylacji nawiewno-wywiewnej w obiekcie (z inwentaryzacją ewentualnej instalacji wentylacyjnej wywiewnej z dwóch łazienek, z opisem sposobu nawiewu powietrza świeżego i spełnieniem wymogu zachowania minimalnej krotności powietrza w pomieszczeniach zgodnej z Polską Normą), a także ocenę stanu technicznego kotła gazowego i sprawności instalacji grzewczej centralnego ogrzewania etażowego i ciepłej wody użytkowej. W ekspertyzie powinno zostać wskazane w sposób jednoznaczny, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia przewodów kominowych, wentylacji nawiewnej, wentylacji wywiewnej oraz instalacji grzewczej z kotłem gazowym do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że podstawę jego wydania stanowi art. 62 ust. 3 p.b. Dokonane w sprawie ustalenia potwierdzały występowanie nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym nr [...] składającego się z czterech pokoi, kuchni z kuchnią gazową czteropalnikową z piekarnikiem elektrycznym (urządzeniem gazowym z otwartym płomieniem spalania) i dwóch łazienek, związanych z niesprawną instalacją grzewczą spowodowaną awariami kotła gazowego oraz funkcjonowaniem instalacji wentylacyjnej niezapewniającej właściwej jakości powietrza w pomieszczeniach. Stan ten może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy dotyczącej podłączeń do przewodów kominowych znajdujących się w obrębie lokalu nr [...] zawierającej wyszczególnione w rozstrzygnięciu elementy, zdaniem [...]WINB, jest o tyle konieczne, że sporządzające ekspertyzę osoby uprawnione dokonają oceny powstałych nieprawidłowości, ale również wskażą dokładny zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego oraz kolejność ich wykonania.

Skargą Z. Z. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., poprzez jego pominięcie skutkujące stosowaniem niewłaściwych norm prawa budowlanego w prowadzonej sprawie; art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wszczęciem i prowadzeniem postępowania, którego przedmiotem nie był obiekt budowlany, a w konsekwencji skutkujące wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą prowadzeniem postępowania i wydaniem decyzji w stosunku do podmiotu nie będącego stroną postępowania; art. 9 k.p.a. przez jego pominięcie skutkujące nieinformowaniem strony o okolicznościach faktycznych sprawy; art. 10 § 1 k.p.a. przez jego pominięcie skutkujące uniemożliwieniem stronie zapoznania się z częścią akt sprawy, a w konsekwencji i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów; art. 73 § 1 k.p.a. przez jego pominięcie skutkujące nieudostępnieniem do wglądu całości akt postępowania; art. 77 § 1 k.p.a. przez jego pominięcie skutkujące niezebraniem całego materiału dowodowego i wydaniem decyzji w sytuacji, kiedy pozostają nieustalone kwestie mające zasadnicze znaczenie dla sprawy; art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez jego pominięcie skutkujące pominięciem przez organ odwoławczy stanowiska strony co do dowodów zgromadzonych przez organ I instancji; art. 104 k.p.a. poprzez jego pominięcie skutkujące wydaniem decyzji niekończącej sprawy w I instancji; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.), dalej: u.w.l., poprzez ich pominięcie skutkujące przyjęciem, że część wspólna nieruchomości (instalacja wentylacyjna) jest częścią składową lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji nałożeniem na skarżącego obowiązku niemożliwego do wykonania, ponieważ dotyczy on części wspólnej nieruchomości nie będącej w dyspozycji skarżącego, art. 15 w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez ich pominięcie skutkujące nierozpatrzeniem zarzutów zgłoszonych względem decyzji organu I instancji, a w konsekwencji nierozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że dyspozycja art. 62 ust. 3 p.b. znajduje swoje zastosowanie nie tylko do obiektu budowlanego, ale również jego części, a zatem lokalu mieszkalnego. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze, obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej może w tych okolicznościach dotyczyć wyłącznie lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wynika bowiem z niego, że w lokalu mieszkalnym przy ul. [...][...] w [...] [...] listopada 2016 r. miała miejsce awaria pieca c.o., o której został powiadomiony PINB i niezwłocznie w ramach zakresu swojej właściwości przeprowadził on [...] grudnia 2016 r. kontrolę, w trakcie której stwierdził, że w kuchni zamontowany jest kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania, a nawiew powietrza do kotła dostarczany jest z szybu doświetlającego przewodem prowadzonym pod stropem kuchni. W mieszkaniu stwierdzono brak wentylacji nawiewno-wywiewnej w lokalu. W trakcie kontroli stwierdzono działanie kotła gazowego, z tym że kilka razy włączał się w nim sygnalizator awarii. Ustalenia te stanowiły asumpt do podjęcia działań mających na celu ustalenie stanu technicznego lokalu. Przy jego kontroli [...] grudnia 2016 r. brał udział skarżący, a podjęte w jej toku ustalenia potwierdziły, że przedmiotowy lokal pozbawiony jest wentylacji nawiewno-wywiewnej oraz występuje w nim niesprawna instalacja grzewcza. W tych okolicznościach organ zasadnie nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia sporządzonych przez uprawnione osoby dokumentów potwierdzających prawidłowość zrealizowanych robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazowej - z podłączeniem kuchni gazowej czteropalnikowej i kotła gazowego c.o. + c.w.u. z zamkniętą komorą spalania oraz z wykonaniem instalacji grzewczej, a nadto przedłożenia ekspertyzy kominiarskiej dotyczącej funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w lokalu ze szkicem podłączeń do przewodów kominowych oraz oceną zapewnienia nawiewu powietrza świeżego do całego lokalu mieszkalnego. Przedłożona przez skarżącego [...] września 2017 r. opinia nr [...] z [...] lipca 2017 r. stanowiąca ekspertyzę urządzeń grzewczo-kominowych w lokalu nie zawierała, jak zauważył Sąd I instancji, szkicu podłączeń do przewodów kominowych, nie opisywała też rodzaju podłączeń ani użytkowanych przewodów kominowych, jak również nie zawierała, jak przyjął organ, rzetelnej oceny zapewnienia nawiewu powietrza świeżego do całego lokalu. Jakkolwiek konkluzja ww. opinii informowała, że "wentylacja nawiewno-wywiewna w całym lokalu mieszkalnym nr [...] jest sprawna i nadaje się do eksploatacji", to jednak, zdaniem Sądu I instancji, organ upoważniony do swobodnej oceny całokształtu okoliczności dowodowych w sprawie oraz rzetelności przedkładanych dowodów zasadnie uznał, iż poczynione w toku kontroli ustalenia w świetle niezupełnej opinii nie pozwalały na przyjęcie konstatacji zawartej w tym dokumencie. Uznając, że przeprowadzone postępowanie w świetle zebranych materiałów prowadzi do konkluzji wskazującej nieodpowiedni stan techniczny lokalu, organ nałożył obowiązek przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.b. oraz przedłożenia opisanej w decyzji ekspertyzy. W ocenie Sądu I instancji, nałożone obowiązki znajdują swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 62 ust. 3 p.b. i poczynionych w tym zakresie ustaleniach stanu faktycznego. Są one tym bardziej zasadne w kontekście stwierdzonej i niekwestionowanej przez skarżącego awarii kotła gazowego w lokalu zamieszkiwanym przez ludzi, co stanowi zagrożenie dla ich życia, zdrowia oraz bezpieczeństwa mienia czy środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, nałożone obowiązki skierowane zostały do właściwego podmiotu, a zatem właściciela lokalu mieszkalnego, gdyż jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji, ekspertyza techniczna ma dotyczyć podłączeń do przewodów kominowych znajdujących się w tym lokalu oraz skuteczności działania w nim wentylacji nawiewno-wywiewnej. Nie zachodzi zatem konieczność podejmowania działań w sąsiednich lokalach mieszkalnych czy elementach wspólnych budynku. Tym samym formułowane w powyższym zakresie w skardze zarzuty co do niewykonalności decyzji nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do sformułowanych w skardze pozostałych zarzutów, Sąd podniósł, że organy w zakresie, w jakim obliguje je do tego art. 9 i art. 10 k.p.a., wypełniły ciążące na nich obowiązki w zakresie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Równocześnie Sąd wskazał, że obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, nie zwalnia strony z dbałości o własne interesy i aktywności procesowej. W realiach badanej sprawy powiadomiono skarżącego o planowanej [...] grudnia 2016 r. kontroli, zawiadomiono o wszczęciu postępowania, informowano o wadliwości przedłożonej opinii nr [...] z [...] lipca 2017 r., udostępniono akta sprawy, co oznacza, że skarżący miał możliwość zapoznania się z ustaleniami kontroli przeprowadzonej 9 grudnia 2016 r. Organ I instancji postanowieniem z 12 lutego 2018 r., odmawiając wydania uwierzytelnionych odpisów z dokumentów, odniósł się do żądania skarżącego wydania całości akt sprawy i jednocześnie pouczył o prawie zaskarżenia tegoż postanowienia. Sąd I instancji dodał, że twierdzenie skarżącego odnoszące się do braku czytelności sporządzonego protokołu z kontroli i tym samym faktycznego pozbawienia strony wglądu do jego treści ma charakter subiektywny, a przy tym nie odpowiada rzeczywistości. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z zarzutem, że organy nie odniosły się wprost do treści pisma skarżącego z 8 stycznia 2018 r. stanowiącego uwagi do protokołu kontroli z [...] grudnia 2016 r., to jednak, jak podniósł Sąd I instancji, uchybienie to nie stanowi naruszenia prawa, które stanowić może wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Odnosząc się natomiast do twierdzeń dotyczących niewypowiedzenia się przez organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, Sąd I instancji zauważył, że w treści decyzji odwoławczej organ wyjaśnił, dlaczego zasadnym jest objęcie dyspozycją art. 62 ust. 3 p.b. lokalu mieszkalnego jako części budynku oraz nałożenie obowiązku na skarżącego jako właściciela obiektu. Podane także zostały przyczyny, z powodu których uznać należało, że w sprawie zachodzi przesłanka zagrożenia dla wartości, o których mowa w ww. przepisie. Organ odwoławczy odniósł się także do zastrzeżeń kierowanych względem ustaleń zawartych w protokołach. Niedoniesienie się do zarzutów dotyczących występowania dwóch łazienek (zamiast łazienki i ustępu) oraz naruszenia art. 8 k.p.a., w ocenie Sądu I instancji, pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną Z. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 62 ust. 3 p.b. w zw. z art 28 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 18 ust. 1 u.w.l. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji opartej na art. 62 ust. 3 p.b. może być właściciel pojedynczego lokalu mieszkalnego w danym obiekcie budowlanym, podczas gdy jej adresatem powinien być właściciel obiektu budowlanego (wspólnota mieszkaniowa) lub jego zarządca;

2) art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotem obowiązanym na podstawie wyżej wskazanego przepisu do przeprowadzania okresowych kontroli obiektu budowlanego jest skarżący, tj. pojedynczy właściciel lokalu, podczas gdy podmiotem tym powinien być właściciel obiektu budowlanego (wspólnota mieszkaniowa) lub jego zarządca;

3) art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewody kominowe i wentylacyjne nie stanowią części wspólnej nieruchomości i w konsekwencji obarczenie skarżącego obowiązkiem przeprowadzenia kontroli oraz wykonania ekspertyzy odnoszących się do części wspólnych nieruchomości, które znajdują się w obrębie lokalu nr [...] w budynku znajdującym się przy ul. [...][...];

4) § 2 ust. 1 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że lokal nr [...] położony w budynku znajdującym się przy ul. [...][...] w [...] nie spełnia odpowiednich warunków technicznych;

5) art. 62 ust. 3 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na żądaniu wykonania czynności, które nie mieszczą się w pojęciu ekspertyzy technicznej;

6) art. 62 ust. 3 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na próbie przerzucenia ciężaru postępowania dowodowego na stronę postępowania, gdy to w ustawowym zakresie obowiązków organów nadzoru budowlanego leży powinność kontrolowania stanu technicznego budynków;

II. przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli legalności działania organu w sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 3 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. sytuacji skierowania decyzji do skarżącego, który nie może być adresatem decyzji opartej na powołanej wyżej podstawie prawnej, a zatem do osoby nie będącej stroną postępowania, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 3 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o charakterze niewykonalnym, gdyż jej adresat nie jest uprawniony do podejmowania działań mających za przedmiot części wspólne nieruchomości, albowiem ta sfera jest zastrzeżona dla władztwa właściciela obiektu budowlanego (wspólnoty mieszkaniowej) lub jego zarządcy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej norm: art. 7 i art. 77 k.p.a., a zatem dokonania przez organy nadzoru budowlanego swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie granic sprawy i ograniczenie się przez Sąd I instancji do zbadania części zarzutów skarżącego oraz pominięcie pozostałych, a zatem nierozpatrzenie istoty sprawy;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których rozważenie powinno prowadzić do uwzględnienia skargi;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, wewnętrznie sprzecznego, niespójnego i nielogicznego, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz z umorzeniem postępowania prowadzonego przed tym organem, ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Skarżący wniósł równocześnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Pismem z 14 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 62 ust. 3 p.b. w zw. z art 28 k.p.a. oraz art. 6 i art. 18 ust. 1 u.w.l. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, przypomnieć należy, że art. 62 ust. 3 p.b. stanowi, iż organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 p.b., a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Powyższa regulacja ma związek z przyznaną organom nadzoru budowlanego w art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b. kompetencją do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów p.b., w tym tych, które dotyczą utrzymywania obiektów budowlanych. Szeroka gama uprawnień inspekcyjnych łączy się z prawem do poddania obiektu budowlanego kontroli umożliwiającej wykrycie ewentualnych nieprawidłowości, a następnie możliwością ingerencji w działanie podmiotu kontrolowanego w celu doprowadzenia stanu stwierdzonego do stanu jego zgodności z prawem. Tę zgodność kształtuje norma ogólna art. 61 pkt 1 p.b. nakazująca właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., a zatem użytkować go w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, utrzymywać natomiast w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Konstrukcja regulacji przewidzianej w art. 62 ust. 3 p.b. wynika z uznania przez ustawodawcę, że w zależności od konkretnego stanu faktycznego ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogą stanowić wystarczającą podstawę do wydania decyzji przewidzianej w art. 66 ust. 1 i 1a p.b. Mogą jednak również okazać się niewystarczające, wobec czego konieczne będzie nakazanie przez organ przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 p.b., dotyczącej sprawdzenia stanu technicznego określonych elementów budynku, w tym instalacji (gazowych) i przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) budzących wątpliwości pod kątem ich sprawności, jak też sporządzenia i przedstawienia stosownej ekspertyzy w tym przedmiocie. Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy w tym ostatnim przypadku pełnią funkcję podobną do instrumentu, z którego organ nadzoru budowlanego może skorzystać na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. stanowiącego normę dopełniającą art. 62 ust. 3 p.b. Samo w sobie orzeczenie o obowiązku przeprowadzenia kontroli, a także przedstawienia ekspertyzy nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi ono, tak jak w niniejszej sprawie rozpatrzonej przez Sąd I instancji, element toczącego się postępowania i ma wyłącznie charakter dowodowy odnoszony do wymogu określenia podstawy faktycznej decyzji merytorycznej, która powinna załatwiać sprawę (nieodpowiedniego) stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części.

W złożonej skardze kasacyjnej jej autor wskazał, że dostrzega różnicę, jaką jest możliwość objęcia przedmiotem nakazu przeprowadzenia kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego samego obiektu, jak również wyłącznie jego części, nie uważa tym niemniej, że powyższe rozróżnienie oparte na ustaleniu, jaka część obiektu może znajdować się w nieodpowiednim stanie technicznym, powinno oddziaływać na sposób wyznaczenia podmiotu, do którego powinien być adresowany nakaz. Powyższy wniosek skarżący powiązał z argumentem, że w art. 62 ust. 1 p.b., do którego norma art. 62 ust. 3 p.b. odsyła, mowa jest o właścicielu obiektu budowlanego lub jego zarządcy, a zatem właścicielu lub zarządcy całego obiektu budowlanego a nie jego części, co Sąd I instancji pominął, przyjmując dopuszczalność nałożenia obowiązku wskazanego w powołanym wyżej przepisie na skarżącego. Tak sformułowanego zarzutu i wspierającej go argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, ponieważ wnioski interpretacyjne, jakie Sąd I instancji wywiódł w kontrolowanej sprawie, nie uchybiają znaczeniu normatywnemu analizowanej regulacji prawnej w zakresie, w jakim zezwala ona na nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego na właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jeżeli to stan techniczny tego lokalu i znajdujących się w nim wewnętrznych instalacji budzi wątpliwości organu nadzoru budowlanego.

Zgodzić się trzeba z twierdzeniem, że na gruncie art. 62 ust. 1 i 3 p.b. nie ma podstaw do posługiwania się ogólną kategorią "właściciela części obiektu budowlanego", skoro rozróżnienie, które ustawodawca wprowadził ma charakter przedmiotowy a nie podmiotowy. Nie stanowi to tym niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeszkody, by w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązek nie mógł zostać nałożony na właściciela części obiektu budowlanego w sytuacji, gdy stanowi ona odrębny przedmiot własności i uzasadniają tenże wybór uwarunkowania sprawy odnoszone do potrzeby nadania nakazowi pełnej skuteczności. Skuteczność ta powinna być oceniana na płaszczyźnie odnoszącej się do sprawnego wykonania czynności wyjaśniających i sporządzenia na ich podstawie wymaganej dokumentacji technicznej, ale również dotyczącej możliwości następczego doprowadzenia do wyeliminowania stwierdzonej niezgodności z wymaganiami techniczno-budowlanymi, mogącej stanowić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, który to stan wymuszał na organie nadzoru budowlanego posłużenie się środkiem ingerencji w uprawnienia podmiotu, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie. Ten aspekt sprawy ma istotne znaczenie, gdy przedmiotem ekspertyzy ma być między innymi wskazanie, jakie roboty budowlane powinny zostać podjęte w celu doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu technicznego zgodnego z prawem. Jeżeli część obiektu budowlanego odnieść do wyodrębnionego w budynku lokalu mieszkalnego, to niewątpliwie zakres ww. obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. nie może nie uwzględniać rozgraniczenia uprawnień przysługujących jego właścicielowi oraz praw związanych z nieruchomością wspólną, jaką stanowią te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l. W kontrolowanej sprawie wątpliwości budził sposób podłączeń do przewodów kominowych, sprawność wentylacji nawiewno-wywiewnej w poszczególnych pomieszczeniach lokalu oraz wykonanej przez skarżącego wewnętrznej instalacji grzewczej z kotłem gazowym, co powoduje, że trudno odpowiedzialnością za właściwy stan techniczny lokalu w kontekście wskazanych nieprawidłowości obciążać wspólnotę mieszkaniową z powołaniem się na dyspozycję art. 6 i art. 18 u.w.l. tylko z tego powodu, że sporny lokal, jak akcentuje to skarga kasacyjna, nie stanowi obiektu budowlanego, ale wyłącznie jego część.

Należy zauważyć, że w odmienny sposób od przyjętego tejże kwestii nie ocenił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2019 r., II OSK 3837/18 oddalającym skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 sierpnia 2018 r., II SAB/Wr 43/18, którym oddalona została skarga strony na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na przedmiot skargi zauważył, że wypowiadając się odnośnie do przewlekłości postępowania nie może bezpośrednio przesądzić kwestii, do kogo powinna być skierowana decyzja kończąca to postępowanie, gdyż po wyczerpaniu toku instancji będzie mogła być ona zaskarżona do sądu administracyjnego, tym niemniej we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zamieścił ogólne wnioski interpretacyjne dotyczące ram prawnych stosowania art. 62 ust. 3 p.b. w kontekście uwarunkowań rozpatrywanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nich, że nie budzi jego wątpliwości, iż jeżeli lokal mieszkalny jest częścią obiektu budowlanego i nieprawidłowości stwierdzono tylko w tym lokalu, to nakaz usunięcia nieprawidłowości może ograniczać się tylko do tego lokalu. Uszczegółowiając ten wniosek, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził równocześnie, że nie dostrzega żadnej sprzeczności pomiędzy przedmiotem postępowania a nałożonym na skarżącego kasacyjnie obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy. Z przepisów p.b. wynika, że wolą ustawodawcy jest, by obowiązek przedstawienia określonych dowodów i związanych z tym kosztów obciążał przede wszystkim właściciela obiektu budowlanego lub jego części nie zaś organ administracji. Brak jest w tym kontekście podstaw do tego, by obowiązek przedstawienia dokumentów nałożony został na zarządcę budynku wielolokalowego, gdyż obowiązek ten związany jest wyłącznie z lokalem, który należy do skarżącego kasacyjnie i to działania skarżącego doprowadziły do konieczności uzyskania ekspertyzy technicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożony w sprawie nakaz mógł obciążać skarżącego, ponieważ nakaz tego rodzaju powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Za bezpodstawne Naczelny Sąd Administracyjny równocześnie uznał twierdzenie, że wykonanie obowiązku przekracza możliwości skarżącego kasacyjnie, albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w przypadku konieczności uzyskania dostępu od innych lokali lub konieczności wykonania czynności wymagających wykorzystania części wspólnych skarżący kasacyjnie nie uzyskałby pomocy zarządcy nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela powyższe zapatrywanie, nie dostrzegając, by w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na jakiekolwiek istotne okoliczności faktyczne lub prawne, które kazałyby przytoczone stanowisko podważyć i traktować jako nieodpowiadające względom kształtującym prawidłowość oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. Konsekwencją powyższego jest uznanie za nieuzasadnione tych zarzutów, które w łączności z kwestią nieprawidłowego zaadresowania decyzji [...]WINB do skarżącego zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 3 p.b. i art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego, poczynione w sprawie ustalenia faktyczne oparte w szczególności na oględzinach spornego lokalu przeprowadzonych przez PINB [...]i [...] grudnia 2016 r. uzasadniały posłużenie się przez organ nadzoru budowlanego w ramach kontrolowanego postępowania art. 62 ust. 3 p.b. Wnioski z nich wypływające, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zostały bowiem uznane na wskazujące na niesprawność gazowej instalacji grzewczej obejmującej niepracujący kocioł gazowy c.o. i c.w.u., jak również pozbawienie lokalu sprawnej wentylacji nawiewno-wywiewnej, czego nie zmieniło wykonanie przez skarżącego nawiewnika w kuchni nad oknem dostarczającego powietrze z szybu doświetlającego (protokół kontroli nr [...]). Brak jest podstaw, by zakres obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji postrzegać jako nieadekwatny do stwierdzonych w sprawie uchybień z punktu widzenia wymagań r.w.t. i tego, jakie zagadnienia mogą zostać objęte ekspertyzą, o której mowa w art. 62 ust. 3 p.b. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu w zakresie, w jakim wadliwość działania organów nadzoru budowlanego miałaby wynikać z chęci przerzucenia ciężaru czynności wyjaśniających na stronę postępowania, jeżeli z samego art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 p.b. wynika, że jakkolwiek wymóg zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego załatwić sprawę spoczywa na organie nadzoru budowlanego zgodnie z zasadą oficjalności, to ciężar wynikający z nakazu przeprowadzenia kontroli, a także przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części może zostać nałożony na stronę.

Pozbawiony skuteczności jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 u.w.l. wiązany z przyjęciem przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że przewody kominowe i wentylacyjne nie stanowią części wspólnej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przypisywanego mu stanowiska bowiem nie wyraził. Trudno uznać, by nawet pośrednio wynikało ono z wniosków, na jakich Sąd I instancji zdecydował się oprzeć, kontrolując legalność decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2018 r. Uznanie nałożonego na skarżącego obowiązku za prawidłowy wyraźnie wynikało z rozważenia przez Sąd jego wykonalności, którego elementem było stwierdzenie, że wymagana ekspertyza ma zasadniczo dotyczyć podłączeń do przewodów kominowych znajdujących się w lokalu, toteż nie zachodzi konieczność podjęcia przez stronę działań dotyczących elementów wspólnych budynku.

Przy ocenie ujęcia w ekspertyzie poza podłączeniami do przewodów kominowych również kontroli prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości utrzymania w nich ciągu uwzględnienia wymagała niewątpliwie akceptacja dla podjęcia tego rodzaju czynności przez sporządzającego ekspertyzę w porozumieniu z właścicielem lokalu nr [...] przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...][...] w [...], biorącą udział w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2018 r. na prawa strony (art. 28 k.p.a.). Powyższe nie może dziwić, jeżeli się zważy, że przepisy u.w.l. nie wskazują na odrębność interesów prawnych wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli poszczególnych, wyodrębnionych lokali mieszkalnych, a ponadto kontrolowany przez Sąd akt nie nakazuje skarżącemu wykonania robót budowlanych ani innych działań ingerujących w jakikolwiek sposób w elementy konstrukcyjne budynku, w tym nie prowadzi do zmiany przebiegu przewodów kominowych, a także nie wpływa na ich drożność. Takie działanie niewątpliwie byłoby niedopuszczalne, uwzględniając, że za okoliczność niesporną należy uważać to, iż biegnące w kominie przez wszystkie kondygnacje do jego czapy kanały dymowe, spalinowe i wentylacyjne, obsługujące wszystkie lokale znajdujące się w budynku, stanowią część wspólną nieruchomości (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., II OSK 2701/17; wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2547/17; wyrok NSA z [...] grudnia 2017 r., II OSK 517/17). Argument, którym posłużył się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, wskazujący na to, że "o rozmieszczeniu instalacji wentylacyjnej, a tym bardziej kominów decyduje Wspólnota Mieszkaniowa, a nie pojedynczy właściciel lokalu mieszkalnego" (s. 5 skargi kasacyjnej) pozbawiony jest koniecznej łączności z faktycznym przedmiotem sprawy.

Niezasadnie został powołany jako naruszony w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości lub w części. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może z kolei dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Za niezasadny należy uznać ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu. Sąd I instancji rozpoznając skargę skarżącego, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie [...]WINB w zakresie nałożonego na skarżącego obowiązku znajdującego podstawę w art. 62 ust. 3 p.b. Posłużył się ponadto właściwymi kryteriami przy poddawaniu ocenie sposobu załatwienia tejże sprawy.

Mieć na uwadze równocześnie trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego przez sąd w tym zakresie stanowiska ani prawidłowości oceny przez sąd materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 627/19; wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18; wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., II OSK 2811/18). W opisanych wyżej warunkach podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na nieuwzględnienie podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a., należało uznać za nieusprawiedliwione.

Zarzut niezbadania części zarzutów strony i ich pominięcia prowadzącego do nierozpatrzenia istoty sprawy może zostać objęty dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji móc przypisać tak formułowane uchybienie. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję [...]WINB za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącego. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. Brak przypisania doniosłości wszystkim argumentom mającym uzasadniać pogląd, na którym opiera się skarżący, za czym szło odstąpienie przez Sąd I instancji od ich omówienia, nie oznacza, że Sąd zaniechał wyjaśnienia w dostateczny sposób swojego rozstrzygnięcia, jeżeli wypowiedź Sądu pozwala określić, które kwestie rzutowały i dlaczego na błędność stanowiska zajętego przez stronę skarżącą w sprawie.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.