Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3111/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 317/18 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lutego 2018 r. nr 9016.2018.000135.65110 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 317/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lutego 2018 r. nr 9016.2018.000135.65110 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2016 rok.

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył B. K. (dalej: skarżący) i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o: uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego; zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Szczecinie z 8 lutego 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 1202/16.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzyganie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granicami przedmiotowej sprawy i rozpatrywanie zasadności przyznania skarżącemu płatności ekologicznych na rok 2015, która to materia jest przedmiotem odrębnego postępowania, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie założenia, że skarżącemu nie powinny zostać przyznane płatności na rok 2015 i oparcie na tym założeniu rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania płatności na rok 2016;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 140 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627, dalej: "ustawa PROW") poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej i błędne podzielenie i powielenie argumentacji organów oraz niezastosowanie środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga była w pełni uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie, na skutek braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w wyniku którego doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w tym w szczególności w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że:

a) organy I i li instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący nie był w 2016 r. uprawniony do ubiegania się o kontynuowanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020;

b) wsparciem ekologicznym nie mogły zostać objęte grunty zgłoszone do płatności w roku 2015;

c) organ lI instancji prawidłowo ustalił, że doszło do zaprzestania realizacji zobowiązania przez skarżącego;

d) organ lI instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy;

e) brak było żądań udzielenia pouczeń, wyjaśnień czy wskazówek ze strony skarżącego, na skutek czego organ nie był zobligowany do ich udzielenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy PROW w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r . w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 370, ze zm., dalej: "rozporządzenie ekologiczne") polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy w sprawie miało miejsce zaniechanie niezwłocznego wezwania do uzupełnienia wniosku czy złożenia stosownych oświadczeń, skoro organ twierdził, że wnioskodawca nie wykazał spełnienia warunków dla przyznania płatności ekologicznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy w sprawie miało miejsce zaniechanie udzielenia wnioskodawcy na jego żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych (co można potraktować również jako udzielenie niewłaściwych pouczeń), które miały wpływ na ustalenie praw wnioskodawcy, mimo że skarżący zwracał się z prośbą o udzielenie pouczeń co do dalszego procedowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie rozstrzygnięcia na skutek pominięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazania i wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istniejących naruszeń przepisów oraz przyczyn uznania ich za naruszenia nieuzasadniające uwzględnienia skargi;

- naruszenie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy skarżona decyzja wydana była z rażącym naruszeniem prawa poprzez szereg naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- nieprawidłowe zastosowanie § 4 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego, na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że Skarżący zaprzestał realizacji zobowiązania, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca oraz uznanie, że Skarżący nie mógł złożyć pierwszego wniosku o przyznanie płatności ekologicznej PROW 204-2020 do dnia 14 marca 2019 r.;

- niezastosowanie § 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, w przypadku, gdy rolnik, który od dnia 15 marca 2014 r. realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może otrzymać płatność ekologiczną i może podjąć, zarówno w 2015, jak i w 2016 r., nowe zobowiązanie ekologiczne, w związku z czym istniała możliwość przyznania Skarżącemu płatności;

- niezastosowanie § 9 ust. 14 i 14a rozporządzenia ekologicznego w przypadku, gdy wyłączenia w nich określone powinny mieć zastosowanie, co skutkowałoby ustaleniem, że zasadne byto uznanie skutecznym wniosku o przyznanie płatność ekologiczną na rok 2015, a w konsekwencji również przyznanie płatności na rok 2016.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 21 grudnia 2020 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia z urzędu wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis szczególny umożliwia ograniczenie zakresu uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, NSA w rozpoznawanej sprawie ograniczył rozważania do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie spełnia określonych w tym przepisie warunków, uniemożliwiając tym samym ocenę trafności wyroku sądu pierwszej instancji przez strony, jak i przez NSA - w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z całościową oceną WSA, gdyż pomimo użycia przez sąd formuły, że: "Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi", a z uzasadnienia (wyroku) nie wynika, jakie zaskarżona decyzja "dokładnie zawierała nieprawidłowości". NSA zauważa, że nawet pobieżna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że zastosowana przez WSA stwierdzenie, wyrwane z kontekstu całego uzasadnienia wyroku, jest jedynie swoistą figurą retoryczną - często spotykaną w języku uzasadnień orzeczeń sądów - której zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie stanowi zaprzeczenia wyrażonej przez WSA oceny o niestwierdzeniu naruszenia prawa przez organ administracji publicznej.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność żądania przyznania płatności ekologicznych za rok 2016, zgłoszonego przez skarżącego we wniosku z 10 czerwca 2016 r. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinku odmówił przyznania takiej płatności, decyzją z 29 czerwca 2017 r.), a następnie Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), sporną decyzją z 19 lutego 2018 r., nr 9016.2018.000135.65110, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że ocena zaskarżonego wyroku wymaga odniesienia się do całego kontekstu rozstrzyganej sprawy, w tym ustalenia prawnego znaczenia sprawy o przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej PROW 2014-2020 oraz kosztów transakcyjnych za rok 2015 - na podstawie wniosku z 1 czerwca 2015 r. (zmienianego przez skarżącego w dniach 29 czerwca 2015 r. i 13 maja 2016 r.).

Żądanie przyznania powyższej płatności było przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznanej przez WSA w Szczecinie, poddanej kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1555/18, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1202/16, którym oddalona została skarga na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR z 10 października 2016 r., nr 9016.2016.006645.65110.

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, wobec obowiązywania zasady związania prawomocnym orzeczeniem sądu, określonej w przepisie art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W szczególności reguła ta oznacza, że jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (zob. wyrok NSA z 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11).

Pogląd ten jest także akceptowany w doktrynie prawa, gdzie wskazuje się również, że mając na uwadze brzmienie art. 170 p.p.s.a. oraz wzgląd na potrzebę zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego i logiki działania organów wymiaru sprawiedliwości, jeżeli te same okoliczności faktyczne istniały już w trakcie wcześniejszego postępowania sądowego i miały znaczenie dla oceny legalności określonego przejawu działania administracji publicznej, to nie powinny one zostać pominięte w innym postępowaniu sądowym, jeżeli nie uległy istotnej modyfikacji z punktu widzenia podstawy prawomocnego rozstrzygnięcia (zob. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz., (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2023, art. 170).

Jakkolwiek moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, więc na zakres tego związania wskazują motywy wyroku sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające inną sprawę, lecz między tymi samymi stronami, muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto we wcześniejszym prawomocnym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu (zob. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., II GSK 1939/12; z 11 października 2017 r., II FSK 2428/15; z 12 grudnia 2017 r., I OSK 235/16; z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 4400/21).

Kierując się powyższą regułą stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1555/18, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA, przesądził o trafności poglądu wyrażonego w tym wyroku, o prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji w zakresie niespełnienia przez skarżącego warunków do przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 oraz kosztów transakcyjnych za rok 2015.

Powyższe ustalenie jest wiążące zarówno w granicach sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 17 grudnia 2019 r. (sygn. akt I GSK 1555/18), jak i w granicach niniejszej sprawy (art. 170 i 171 p.p.s.a.), co oznacza, że prawnie wiążące jest ustalenie w zakresie zaprzestania w roku 2015 realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego w roku 2014. Ustalenie tej okoliczności wypełnia negatywną przesłankę w zakresie dopuszczalności przyznania wsparcia ekologicznego na rok 2015 i - jako konsekwencja prawna tego ustalenia - na rok 2016, stanowiąc oczywistą podstawę odmowy przyznania tej pomocy za obydwa okresy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle reguły związania określonej w art. 170 p.p.s.a., okoliczność zaprzestania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego w roku 2014, wiąże się z obowiązkiem zastosowania normy prawnej zawartej w § 4 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 kwietnia 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 807) - oraz w zw. z § 2 cyt. rozporządzenia zmieniającego z 12 kwietnia 2017 r., możliwości zaniechania realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i złożenia, w okresie przewidzianym na jego realizację, wniosku o płatność ekologiczną w ramach PROW 2014-2020.

Z tego powodu za usprawiedliwione uznać należy stanowisko wyrażone przez sąd pierwszej instancji, że w tym stanie faktycznym i prawnym, podjęcie przez stronę 15 marca 2014 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego oznaczało, że "5-letni okres jego obowiązywania upłynąłby dopiero w dniu 14 marca 2019 r. Zatem do dnia 14 marca 2019 r., w myśl ww. § 4 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego sprzed nowelizacji, Skarżący nie mógł złożyć pierwszego wniosku o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020".

W świetle tych ustaleń zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą prowadzić do podważenia trafności zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.